Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2056/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 9, art. 10, art. 67, art. 72, art. 73 § 1, art. 74 § 2, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1, art. 117 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6 pkt 2, art. 139, art. 140, art. 142, art. 148, art. 151, art. 152, art. 153, art. 154
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych E. K.-P. i P. S. L. S. K. Ch. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1934/10 w sprawie ze skargi E. K.-P. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza od E. K.-P. i P. S. L. S. K. Ch. w K. na rzecz Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia po 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1934/10, oddalił skargę E. K.-P. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, z następującym uzasadnieniem.

P. Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia (NFZ) w dniu [...] grudnia 2009 r. ogłosił konkurs ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od 01.04.2010 r. do 31.12.2012 r. w rodzaju: leczenie stomatologiczne w zakresie: świadczenia ogólnostomatologiczne na terenie powiatu m. G. W ogłoszeniu przedmiotowego postępowania wartość zamówienia wskazano nie większą niż 10 908 000,00 PLN na cały okres rozliczeniowy. Wpłynęło 78 ofert. Otwarcie ofert nastąpiło w dniu [...] stycznia 2010 r.

W części jawnej postępowania konkursowego Komisja Konkursowa stosownie do dyspozycji art. 142 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm., dalej: "ustawa o świadczeniach /.../") stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz ustaliła, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 pkt 3 ustawy o świadczeniach. W dniu [...] lutego 2010 r. po uzupełnieniu braków oferty skarżącej z dnia [...] stycznia 2010 r. Komisja stwierdziła, że oferta spełniła wymogi formalnoprawne i została przekazana do oceny w części niejawnej postępowania konkursowego.

Z rankingu otwarcia postępowania wynika, że oferta skarżącej zajęła 79 pozycję, z łączną liczbą punktów oceny 25,833 punktów w tym za: Ofertę cenową - 7,500 pkt; Ciągłość 10,00 pkt; Jakość 15,833 pkt; Dostępność 7,500 pkt. Następnie Komisja Konkursowa, na podstawie art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania, w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej.

W dniu [...] marca 2010 r. Komisja Konkursowa przeprowadziła negocjacje ze skarżącą, w których ustalono cenę jednostkową w wysokości 1,10 zł oraz liczbę planowanych świadczeń 108000 punktów. Strony podpisały protokół końcowy z negocjacji, z którego wynika, że strona skarżąca w trakcie spotkania negocjacyjnego, mając na celu zwiększenie liczby punktów oceny za kryterium cenowe, postanowiła obniżyć cenę punktu w ofercie.

Po przeprowadzeniu negocjacji z oferentami, w dniu [...] marca 2010 r. został sporządzony ranking końcowy, zawierający wszystkie oferty niepodlegające odrzuceniu. W wyniku uszeregowania ofert w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny i przy uwzględnieniu wyników negocjacji, komisja konkursowa dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym, aż do wyczerpania wartości zamówienia określonej w ogłoszeniu. Oferta skarżącej w rankingu końcowym postępowania po negocjacjach zajęła 89 pozycję, z łączną liczbą punktów 33,333 punktów w tym za: Ofertę cenową - 0,00 pkt; Ciągłość 10,00 pkt; Jakość 15,833 pkt; Dostępność 7,500 pkt.

Komisja Konkursowa dokonując rozstrzygnięcia postępowania dnia [...] marca 2010 r. nie wybrała oferty złożonej przez odwołującą się skarżącą, ze względu na wyczerpanie środków finansowych, które zamawiający przeznaczył na świadczenia zdrowotne będące przedmiotem postępowania.

Skarżąca złożyła odwołanie od wyników postępowania w konkursie ofert, które Dyrektor P. Oddziału Wojewódzkiego, NFZ decyzją z dnia [...] marca 2010 r., oddalił w całości, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Prezes NFZ po rozpatrzeniu odwołania strony utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. Zdaniem organu, oferenci przystępujący do konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, powinni spełniać wymagania określone przez Prezesa NFZ, na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach /.../, w:

- zarządzeniu Nr 59/2009/DSOZ Prezesa NFZ z listopada 2009 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: leczenie stomatologiczne;

- zarządzeniu nr 67/2009/DSOZ Prezesa NFZ z listopada 2009 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionym zarządzeniem nr 74/2009/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 26 listopada 2009 r., zwanym dalej zarządzeniem nr 67/2009/DSOZ;

- zarządzeniu nr 73/2009/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 13 listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionym zarządzeniem nr 85/2009/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 11 grudnia 2009 r., zwanym dalej zarządzeniem nr 73/2009/DSOZ.

Zdaniem organu odwoławczego, postępowanie konkursowe było prowadzone zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach, zgodnie z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów. Oferta skarżącej została przyjęta do dalszego postępowania konkursowego, a jej ocena została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców zasad, określonych w przepisach prawa. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania. Po dokonaniu oceny punktowej oferty, komisja konkursowa podjęła decyzję o niewybraniu oferty, gdyż liczba punktów, jaką uzyskała oferta w toku oceny była mniejsza w stosunku do tych ofert, które wybrano. Organ podkreślił, że ranking końcowy zawiera wszystkie oferty, które nie zostały odrzucone. Maksymalną liczbę równą 30 punktów, za podaną przez oferenta cenę, zgodnie z kryteriami oceny ustalonymi przez Prezesa NFZ w zarządzeniu 73/2009, oferent uzyskiwał za podanie w ofercie ceny minimalnej, równej 0,9 części ceny oczekiwanej. Stąd dla przeprowadzonego postępowania cena minimalna (przy cenie oczekiwanej 1,00 zł) wyniosła 0,9 zł. Odwołująca uzyskała za kryterium cenowe 0,00 punktów, podając w ofercie cenę 1,10 zł, a więc nie otrzymała możliwej maksymalnej do uzyskania punktacji. Zgodnie z wytycznymi zarządzenia 73/2009, zaproponowanie przez oferenta ceny za świadczenia w wysokości ceny oczekiwanej, skutkowało nieotrzymaniem żadnej wartości punktowej.

W związku z tym, zgodnie z ideą konkursu ofert, zadaniem Komisji Konkursowej jest wybór ofert najkorzystniejszych. Oferta strony nie została wybrana mimo, że spełniała wszystkie wymagania formalnoprawne oraz mimo, że strony doszły do porozumienia, co do liczby i ceny świadczeń opieki zdrowotnej. W konkursie złożono bowiem oferty, które uzyskały wyższą ocenę punktową i te oferty, jako najkorzystniejsze, zostały wybrane do zawarcia umowy.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że jednym z kryteriów oceny oferty jest zaproponowana przez oferenta cena. Cena świadczeń, którą proponowali w swoich ofertach sami oferenci, stała się kryterium konkurencyjnym, które warunkowało osiągnięcie celu, jakim było najkorzystniejsze dla ubezpieczonych zakontraktowanie świadczeń opieki zdrowotnej. Ponadto wyjaśniono, że NFZ wycofał się z praktyki przyznawania dotychczasowym świadczeniodawcom dodatkowej punktacji za ciągłość udzielania świadczeń.

Odnosząc się do zarzutu niepodania przez NFZ "ceny oczekiwanej", organ stwierdził, że ani w ustawie o świadczeniach, ani w akcie wykonawczym do tej ustawy nie zdefiniowano konieczności podawania do publicznej wiadomości "ceny oczekiwanej", a jedynie przedmiot i wartość zamówienia.

Prezes NFZ wyjaśnił, iż negocjacje mają na celu ostateczne ustalenie ceny za punkt oraz liczby świadczeń w złożonej ofercie. Określone w zarządzeniu 59/2009 kryteria oceny ofert w każdym parametrze: niecenowym i cenowym, znane były oferentom przed rozpoczęciem postępowania konkursowego. Oferenci sami decydowali, jaką cenę za świadczenia chcą uzyskać od NFZ, a więc chybiony jest zarzut nieprawidłowego przeprowadzenia negocjacji w przedmiotowym postępowaniu.

W ocenie organu odwoławczego, w rozpatrywanej sprawie nie został naruszony przepis art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, zobowiązujący NFZ do zapewnienia równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 23 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. dopuścił uczestnika postępowania, tj. P. S. L. S. K. C. z siedzibą w K., do udziału w sprawie.

Oddalając skargę wniesioną przez E. K.-P. WSA w W. stwierdził, że w toku postępowania o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie świadczeń ogólnostomatologicznych NFZ nie naruszył zasad postępowania.

Według Sądu, podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisów ustawy z dnia 22 lipca 2006 r. o przekazaniu środków finansowych świadczeniodawcom na wzrost wynagrodzeń (Dz. U. Nr 149, poz. 1076 ze zm.) nie może podlegać ocenie, ponieważ dotyczy czynności poprzedzającej i przygotowującej konkurs. Uwagi dotyczące warunków wymaganych od świadczeniodawców mogą być zgłaszane na etapie konsultacji takich projektów, natomiast ustalone przez Prezesa Funduszu są wiążące w danym postępowaniu.

Zdaniem Sądu, nie miało również miejsca naruszenie art. 134 ustawy o świadczeniach /.../ i nierówne traktowanie oferentów w aspekcie powołanej wyżej ustawy o podwyżkach. Zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się w stosowaniu takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu. Zgodnie z art. 134 ustawy, oferty składane przez podmioty objęte regulacją ustawy podwyżkowej, były oceniane tak, jak wszystkie inne oferty, zgodnie z ustalonymi kryteriami oceny ofert, wynikającymi z zarządzenia nr 73/2009/DSOZ. Sąd podkreślił, że jednym z kryteriów oceny oferty jest zaproponowana przez Oferenta cena. Zapisy ustawy podwyżkowej są realizowane dopiero w przypadku podpisania umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej ze świadczeniodawcą. Na podstawie art. 134 ustawy o świadczeniach /.../ Fundusz jest zobowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, co w przedmiotowym postępowaniu miało miejsce.

Sąd I instancji przyznał rację organowi, że kalkulacja wartości punktu nie wymagała uwzględnienia środków przeznaczonych na podwyżki wynagrodzeń. Przepisy ustawy o podwyżkach nie określają zasad podziału środków przez NFZ przed przeprowadzonymi postępowaniami o zawarcie umów na świadczenia opieki zdrowotnej. Innymi słowy ustawa podwyżkowa nie zawiera treści, które powinny być wzięte pod uwagę przy formułowaniu warunków konkursu ofert, stanowiąc ograniczenie stosowanych kryteriów ocen.

Odpierając zarzut braku podania do wiadomości skarżącej "ceny oczekiwanej" Sąd wskazał, że w przepisach regulujących treść ogłoszenia o konkursie ofert nakazuje się podanie jedynie przedmiotu i wartości zamówienia. W przedmiocie zamówienia nie mieści się "cena oczekiwana". Tym samym nie jest zasadny zarzut skarżącej naruszenia art. 140 ustawy o świadczeniach /.../. Komentowany artykuł wyraża cztery zasady rządzące opisem przedmiotu zamówienia: zasadę jednoznaczności opisu, zasadę wyczerpującego opisu, zasadę minimalizowania ryzyka wykonawcy oraz zasadę neutralnego opisu. Podanie "ceny oczekiwanej" zaprzeczałoby idei konkursu. Zadaniem Komisji Konkursowej jest wybór ofert najkorzystniejszych. Podanie określonej wartości przez oferentów stanowi jedną z przesłanek oceny wartości ofert i nie może być przedmiotem powziętych z góry założeń organu.

Według Sądu I instancji, nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 147 ustawy o świadczeniach /.../, w myśl którego kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania. "Cena oczekiwana" nie jest kryterium oceny ofert. Kryterium oceny ofert stanowi cena oferowana przez potencjalnego świadczeniodawcę. Jawne są kryteria oceny nie zaś oferty złożone przez biorących udział w konkursie. Dlatego zarzut, że akta niniejszego postępowania nie zawierają akt dotyczących wszystkich oferentów, nie jest zasadny. Negocjacje są niejawne, więc pozostali oferenci nie mogą mieć wglądu do akt dotyczących innych podmiotów biorących udział w postępowaniu. W aktach administracyjnych rozpatrywanej sprawy znajdują się protokoły z posiedzenia Komisji Konkursowej, a także ranking otwarcia oraz ranking końcowy, zawierający ocenę poszczególnych ofert. Jest również informacja o rozstrzygnięciu postępowania i wniosek o zawarcie umów. Powyższe dokumenty (odnoszące się do innych oferentów) są wystarczające do przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się z kolei do zarzutu odmowy przeprowadzenia renegocjacji należy wskazać, że ustawa nie zobowiązuje organu do ich przeprowadzenia. Skarżąca nie wnosiła do organu o ich przeprowadzenie przed rozstrzygnięciem konkursu. Z kolei, gdy chodzi o negocjacje, mają one na celu ostateczne ustalenie ceny za punkt oraz liczby świadczeń w złożonej ofercie. Określone w zarządzeniu nr 73/2009/DSOZ kryteria oceny ofert w każdym parametrze: niecelowym i cenowym, znane były oferentom przed rozpoczęciem postępowania konkursowego.

Sąd zaznaczył również, że skarżąca nie skorzystała w czasie trwania procedury konkursowej z przysługującego jej prawa złożenia umotywowanego protestu na podstawie art. 153 ust. 1 ustawy o świadczeniach.

Uczestnik postępowania sądowoadministracyjnego – P. S. L. S. K. C. z siedzibą w K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego zmianę - poprzez uwzględnienie skargi E. K.-P. i uchylenie w całości decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w G. z dnia [...] marca 2010 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz uczestnika kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 dalej: p.p.s.a.) uczestnik postępowania wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez:

* wydanie wyroku na podstawie niepełnych akt, niezawierających dokumentów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w G. z dnia [...] marca 2010 r., a poprzez to błędy w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w sprawie,

* nierozpoznanie zarzutów i twierdzeń podniesionych przez Uczestnika, przedstawionych w jego piśmie procesowym z dnia [...] marca 2011 r. (załącznik do protokołu rozprawy z dnia 23 marca 2011 r.), a poprzez to nierozpoznanie istoty sprawy,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 164 poz. 1027 ze zm.), precyzyjnie wskazanymi w pkt 2 poniżej,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 10 § 1 k.p.a., art. 73 § 1 k.p.a., art. 74 § 1 i § 2 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez przyjęcie, że Prezes NFZ nie naruszył przepisów o postępowaniu administracyjnym w zakresie:

* obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się, co do wszystkich zebranych dowodów i materiałów, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji,

* obowiązku udostępnienia skarżącej wszystkich akt postępowania oraz poinformowania skarżącej o prawie do przejrzenia tych akt postępowania oraz do ustosunkowania się do zawartych w nich informacji. Zarzut niniejszy dotyczy zarówno ofert innych oferentów, uczestniczących w rzeczonym konkursie ofert, jak i wszelkich dokumentów tworzonych przez Komisję Konkursową w tym konkursie ofert (w tym wszelkich protokołów z czynności Komisji oraz kolejnych rankingów ofert, tworzonych na poszczególnych etapach postępowania),

* bezpodstawnego i nieuzasadnionego objęcia akt sprawy klauzulą tajności albo wyłączenia wglądu do akt ze względu na nieistniejący i nieujawniony ważny interes państwowy, a co za tym idzie niewydanie postanowienia, o którym mowa w art. 74 § 2 k.p.a.,

albo

niedopuszczenia jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy oraz bezpodstawnej odmowy uwzględnienia żądania strony, dotyczącego przeprowadzenia dowodu z całości akt postępowania konkursowego, która to okoliczność ma kluczowe znaczenie dla sprawy, a poprzez to naruszenie, obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

* niedokonania oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a poprzez to wadliwość ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej zakończonej decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia,

* wadliwe uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji, poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i nieuwzględnienie całości materiałów dowodowych i okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz brak uzasadnienia faktycznego i prawnego w części obejmującej dowody i zarzuty wskazane w niniejszym piśmie;

2) przepisów prawa materialnego, tj. przepisów ustawy o ocenie ofert (art. 148), o wyborze ofert (art. 142 ust. 5 pkt 1), o prowadzeniu negocjacji z oferentami (art. 142 ust. 6), o jawności i niezmienności kryteriów oceny ofert i warunków wymaganych od świadczeniodawców (art. 147), postanowień zarządzenia Nr 73/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, jak również naruszenie określonej w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz zasadę nakładającą na NFZ obowiązek prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, a także równego (na takich samych zasadach) udostępniania wszystkim świadczeniodawcom wszelkich wymagań, wyjaśnień i informacji, związanych z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, poprzez:

a) przyjęcie, że nieopublikowanie "ceny oczekiwanej", stanowiącej część cenowego kryterium oceny ofert, a poprzez to zatajenie istotnych warunków postępowania, nie stanowi naruszenia przepisów ustawy, w szczególności przepisów o jawności i niezmienności kryteriów oceny ofert,

b) przyjęcie, że NFZ nie naruszył przepisów ustawy odmawiając podania miejsca w rankingu oraz pozycji oferty skarżącej w stosunku do innych ofert oraz w stosunku do tzw. linii odcięcia po każdym kolejnym etapie negocjacji, a poprzez to umożliwiając Skarżącej zmodyfikowanie swojej oferty cenowej na kolejnych etapach negocjacji,

c) przyjęcie, że dopuszczenie przez NFZ możliwości składania nierównoprawnych i nierównoczasowych oświadczeń o postąpieniach cenowych (zmianach oferty cenowej), bez zagwarantowania skarżącej prawa do zmodyfikowania Jej oferty cenowej po późniejszych zmianach cen, dokonanych przez innych oferentów, nie stanowi naruszenia przepisów ustawy o negocjacjach, o wyborze ofert oraz o obowiązku równego traktowania oferentów oraz obowiązku prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji,

d) przyjęcie, że podział oferentów na co najmniej dwie nierównoprawne grupy oraz zagwarantowanie wyłącznie jednym z nich możliwości, a odmówienie Skarżącej, prawa do kolejnych negocjacji (większej liczby tur rozmów) oraz do zmodyfikowania swojej oferty cenowej do poziomu, który gwarantowałby skarżącej (Jej ofercie) uzyskanie miejsca w rankingu, pozwalającego na zawarcie umowy, nie stanowi naruszenia przepisów ustawy o negocjacjach, o wyborze ofert oraz o obowiązku równego traktowania oferentów i równego przekazywania wszystkim oferentom istotnych informacji, jak również przepisów o obowiązku prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji,

e) przyjęcie, że wprowadzenie przez Komisję Konkursową POW NFZ wymogu pisemnego wniosku Oferenta o przeprowadzenie negocjacji w toku konkursu, wobec braku jakiejkolwiek informacji na ten temat w ogłoszeniu o konkursie ofert, w zarządzeniach Prezesa tudzież przepisach ustawy o świadczeniach i rozporządzeń wykonawczych, nie stanowi naruszenia przepisów ustawy o negocjacjach, o obowiązku równego traktowania oferentów i równego przekazywania wszystkim oferentom istotnych informacji, jak również przepisów o obowiązku prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej uczestnik postępowania przedstawił argumentację, w jego ocenie popierającą zajmowane stanowisko.

Wyrok WSA w W. w całości zaskarżyła skargą kasacyjną także E. K.-P., jednocześnie wniosła o jego zmianę przez uchylenie w całości decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w G. z dnia [...] marca 2010 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm.

Zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji zarzuciła w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:

I. przepisów postępowania, tj. przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 i art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 10 § 2 i 81 k.p.a., polegające na dokonaniu weryfikacji ustaleń faktycznych przez Sąd I instancji na podstawie niepełnych akt sprawy, z pominięciem stanowiska skarżącej, wskutek braku rozważenia podniesionych w skardze i innych pismach procesowych zarzutów, skutkujące:

a. niewłaściwym przyjęciem, że przedłożone do akt sprawy protokoły z posiedzenia Komisji Konkursowej, ranking otwarcia i ranking końcowy oraz informacja o rozstrzygnięciu postępowania były wystarczające do przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji, bez konieczności oceny dokumentów stworzonych w toku postępowania konkursowego, w związku z działaniami pozostałych oferentów;

b. niedopatrzeniem naruszenia przez Prezesa NFZ obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się co do wszystkich zebranych dowodów, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, w szczególności uniemożliwienie dostępu i wypowiedzenia się co do dokumentów stworzonych w toku postępowania przez Komisję Konkursową odnośnie ofert i oświadczeń pozostałych oferentów;

c. brakiem rozważenia sprzeczności między stanowiskiem Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ z [...] kwietnia 2010 r., a stanowiskiem Prezesa NFZ wyrażonym w decyzji i odpowiedzi na skargę co do obowiązku i faktycznego podania (bądź nie) innym uczestnikom postępowania konkursowego wysokości ceny oczekiwanej na etapie negocjacji;

d. nierozważeniem zarzutu zgłoszonego przecz uczestnika w piśmie z [...] marca 2011 r. co do licytacyjnego charakteru prowadzonych rozmów z oferentami zamiast wymaganych ustawą negocjacji;

II. prawa materialnego:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 139 ust. 3 i art. 140 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez niewłaściwe zastosowanie wskutek przyjęcia, że powyższe przepisy nie nakładają na organy konkursowe obowiązku ujawnienia ceny oczekiwanej jako jednego z przyjętych istotnych kryteriów oceny ofert;

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 134 ust. 1 i 2 i art. 142 ust. 6 o świadczeniach, poprzez niewłaściwe przyjęcie, że nie została naruszona zasada równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej wskutek:

* nieinformowania Skarżącej – w odróżnieniu od grupy innych oferentów – o możliwości prowadzenia dalszych negocjacji co do części oferty w zakresie ceny świadczeń w stosunku do ceny oczekiwanej przez NFZ, jak również o prowadzeniu takich negocjacji z innymi oferentami po zawarciu z Nią porozumienia końcowego;

* nieinformowania Skarżącej o aktualnym miejscu w rankingu oraz pozycji Jej oferty w stosunku do innych ofert w toku prowadzonych negocjacji;

* nietrafnego przyjęcia, że już samo udostępnienie wszystkim uczestnikom zarządzeń Prezesa NFZ i konieczności składania ofert za pomocą formularza do udzielania odpowiedzi na jednakowe pytania spełnia wymóg równego traktowania oferentów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Art. 183 § 1 p.p.s.a. wprowadza zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Z urzędu pod rozwagę mogą być wzięte jedynie przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać stawianych zarzutów. W postępowaniu kasacyjnym kontrola zaskarżonego orzeczenia ogranicza się więc do podstaw kasacyjnych sprecyzowanych w skardze kasacyjnej.

Przedmiotem oceny mogą być przy tym jedynie te zarzuty, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Jeśli zatem strona nie sformułowała zarzutów zgodnie z powołanymi przepisami, to działający na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny pozbawiony jest możliwości dokonania ich merytorycznej oceny.

Mając powyższe na uwadze, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że podstawy kasacyjne obu wniesionych w sprawie skarg kasacyjnych nie usprawiedliwiają wniosków o uchylenie zaskarżonego wyroku, z podanych niżej względów.

Uczestnik postępowania sądowoadministracyjnego – P. S. L. S. K. C. z siedzibą w K. – w pierwszej kolejności zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez: 1/ wydanie wyroku na podstawie niepełnych akt, niezawierających dokumentów, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2010 r., oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w G. z dnia [...] marca 2010 r., a poprzez to błędy w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w sprawie, 2/ nierozpoznanie zarzutów i twierdzeń podniesionych przez Uczestnika, przedstawionych w jego piśmie procesowym z dnia [...] marca 2011 r. (załącznik do protokołu rozprawy z dnia 23 marca 2011 r.), a poprzez to nierozpoznanie istoty sprawy.

Zarzut ten nie może być uznany za usprawiedliwiony. Zgodnie bowiem z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...). W rozpoznawanym przypadku tymczasem, nie tylko nie jest kwestionowane, ale i nie budzi żadnych wątpliwości, że Sąd I instancji wydał wyrok po zamknięciu rozprawy.

Odnośnie zaś wydania wyroku na podstawie akt sprawy należy wskazać, że aktami sprawy sądowoadministracyjnej - w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. - są zarówno przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne, zawierające materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania administracyjnego, jak i akta sądowe, które mogą dodatkowo obejmować dowody uzupełniające z dokumentów, przeprowadzone na zasadzie określonej art. 106 § 3 p.p.s.a (v. wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1252/11).

Orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym mowa w art. 133 § 1 p.p.s.a., oznacza zaś, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej interpretacji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw wydania tejże interpretacji (v. wyrok NSA z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II FSK 638/10). Trafnie przyjmuje się nadto, że do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. może dojść, gdy sąd pominie dokonane w sprawie ustalenia czy też, gdy dokona własnych ustaleń faktycznych (v. wyrok NSA z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt I FSK 415/11) – taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie miejsca nie miała.

Wymogu orzekania na podstawie akt sprawy - w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. - nie można zatem utożsamiać ani z obowiązkiem prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy przyjętego przy wyrokowaniu, ani z obowiązkiem odniesienia się do zarzutów stron (wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a.), ani też z wymogiem rozpoznania istoty sprawy w jej granicach (zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Zarzutem naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można też podważyć prawidłowości przeprowadzonego postępowania dowodowego, a w konsekwencji prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie. Ewentualne naruszenie zasady orzekania na podstawie akt sprawy należy bowiem odróżnić od naruszenia przepisów regulujących postępowania dowodowe, w szczególności dotyczących wymogu wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Skoro zatem – jak wynika ze sformułowania zarzutu naruszenia art. 133 § 1 – strona zmierza w istocie do wykazania, że materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym zgromadzony został wadliwie – to zarzut ten nie może być uznany za usprawiedliwiony.

Kwestia prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego będzie zaś przedmiotem kontroli w ramach oceny zarzutu sformułowanego w pkt 1 lit. c) petitum skargi kasacyjnej (zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 9, 10 § 1, 73 § 1, 74 § 1 i § 2, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1, 80 oraz 107 § 1 i 3 k.p.a.).

Doprecyzowanie przez uczestnika postępowania na czym polega uchybienie tym przepisom wskazuje, że zarzut ich naruszenia strona wiąże z niedopełnieniem przez organ obowiązku udostępnienia stronie wszystkich akt postępowania, pozbawienie możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału, przy czym - jak wyjaśniono - zarzut ten dotyczy zarówno ofert innych oferentów, uczestniczących w konkursie, jak i wszystkich dokumentów tworzonych przez Komisję Konkursową w tym konkursie. Strona podniosła przy tym, że odmówiono jej żądania przeprowadzenia dowodu z całości akt postępowania konkursowego – z naruszeniem wymogu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i z naruszeniem art. 74 § 2 k.p.a.

Odnosząc się do tak postawionego zarzutu, należy mieć na względzie, że zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. W każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Dla rozważenia zarzutu naruszania tego przepisu istotne jest zatem pojęcie "akt sprawy" administracyjnej.

Jak trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 7 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1054/11 Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje "akt sprawy". Na akta sprawy składają się natomiast niewątpliwie protokoły (art. 67 i art. 117 § 2 k.p.a.), adnotacje sporządzone przez pracownika (art. 72 k.p.a.), jak i inne materiały zgromadzone w toku prowadzenia konkretnej sprawy. Mogą to być zarówno materiały wytworzone w tym postępowaniu, jak i - przy uwzględnieniu treści art. 75 § 1 k.p.a. - materiały czy też dowody z innych postępowań, dopuszczone przez organ z urzędu lub na wniosek strony.

Oczywiste jest, że o aktach sprawy administracyjnej można mówić z chwilą wszczęcia postępowania administracyjnego. Ocena, kiedy ma miejsce wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, wymaga zaś przeanalizowania przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej /.../ - zawartych w jej dziale VI.

I tak, zgodnie z art. 139 tej ustawy zawieranie przez Fundusz umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, z zastrzeżeniem art. 159, odbywa się po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań (ust. 1). W celu przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert, Fundusz zamieszcza ogłoszenie zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie ust. 5. W celu przeprowadzenia rokowań, po zamieszczeniu ogłoszenia, Fundusz wysyła zaproszenia (ust. 2). W celu przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu powołuje komisję (ust. 4). Art. 142 ustawy stanowi, że konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej (ust. 1). W części niejawnej konkursu ofert komisja może: 1) wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość i dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia; 2) nie dokonać wyboru żadnej oferty, jeżeli nie wynika z nich możliwość właściwego udzielania świadczeń opieki zdrowotnej (ust. 5). Ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania dokonuje komisja – na zasadach określonych art. 151 ust. 1-4. Zgodnie zaś z ust. 5, z chwilą ogłoszenia rozstrzygnięcia postępowania następuje jego zakończenie i komisja ulega rozwiązaniu. Według art. 152 ustawy, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 (ust. 1). Art. 154 stanowi zaś, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. /.../ (ust. 1). Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie /.../ (ust. 3).

Treść przytoczonych uregulowań uzasadnia zatem tezę, że to "odwołanie", o którym mowa w art. 154 ustawy, wszczyna ten etap postępowania o zawarcie umów ze świadczeniodawcami, które ma charakter postępowania administracyjnego.

W pełni podzielić należy zatem pogląd NSA wyrażony w powołanym już wyroku z 7 sierpnia 2012 r. (II GSK 1054/11), że "/.../ postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, toczące się przed komisją, kończące się ogłoszeniem o rozstrzygnięciu, o którym mowa w art. 151 ust. 1 ustawy o świadczeniach, jest odrębnym postępowaniem od postępowania zainicjowanego odwołaniem, dotyczącym rozstrzygnięcia postępowania. Postępowanie w sprawie zawarcia umowy nie ma cech postępowania administracyjnego, a dwuinstancyjne postępowanie administracyjne, zainicjowane odwołaniem, pozostaje jedynie w funkcjonalnym związku z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Postępowanie administracyjne nie stanowi więc kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest następnym jego etapem, a tym samym, materiały zgromadzone przez komisję w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, to nie akta przyszłej sprawy administracyjnej. Nie stają się także nimi automatycznie na skutek wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia komisji /.../".

W tym stanie rzeczy - skoro akta sprawy o zawarcie umów ze świadczeniodawcami na etapie postępowania konkursowego nie stanowią akt administracyjnych - po wniesieniu odwołania strona nie może się domagać przeglądania tych akt na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. W konsekwencji odmowa możliwości przeglądania akt - niebędących aktami administracyjnymi - nie stanowi naruszenia art. 74 § 2 k.p.a. Fakt, że skarżąca nie została zapoznana z tymi aktami nie uchybia zasadzie czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), ani też zasadzie informowania (określonej w art. 9 k.p.a.).

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego przychyla się do stanowiska, że w postępowaniu administracyjnym wszczętym odwołaniem stosuje się przepisy k.p.a. (v. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2010 r., sygn. akt II GSK 121/12). Powyższe oznacza, że – co do zasady – w myśl art. 75 § 1 k.p.a., w tym postępowaniu jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem /.../.

Należy jednakże mieć na względzie, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (wyrażonej w art. 7 i doprecyzowanej w art. 77 § 1 k.p.a.), organ zobowiązany jest do podjęcia wszelkich kroków celem wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, jak i do wyczerpującego zgromadzenia oraz rozpatrzenia tak zgromadzonego materiału dowodowego – ale w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia. W tym też zakresie powinien rozpoznawać wnioski dowodowe, oceniając czy ich przedmiotem jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.

Ocena prawidłowości zastosowania przepisów regulujących postępowanie dowodowe wymaga uwagi, że o tym, co jest okolicznością istotną dla sprawy, decydują normy prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego (wskazanych w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej uczestnika postępowania) koncentrują się wokół naruszenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zarzuty z tym związane sprowadzają się do niepoinformowania skarżącej o cenie oczekiwanej i pominięcia jej przy dalszych negocjacjach.

Naruszenie prawa materialnego – zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza przy tym niewłaściwe odczytanie treści przepisu, niewłaściwe zastosowanie zaś, to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Błąd w subsumcji wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej.

Ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu uczestnik postępowania nie precyzuje czy naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego polega na błędnej ich wykładni czy też na nieprawidłowym ich zastosowaniu.

Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej - jak wskazano na wstępie - oznacza, że przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Jeśli zatem strona nie sformułowała zarzutów zgodnie z powołanymi przepisami, to działający na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może prawidłowo dokonać ich merytorycznej oceny.

W przypadku rozpoznawanej skargi kasacyjnej domyślać się jedynie można, że skoro według uczestnika postępowania cena oczekiwana powinna być jawna w momencie wszczęcia postępowania – to chodzi o prawidłowe rozumienie kryterium ceny w rozumieniu objętych skargą art. 148 i 142 ust. 5 pkt 1 ustawy. Twierdzenie zaś, że brak jest informacji czy poszczególni oferenci byli informowani o cenie oczekiwanej może wskazywać na zarzut wadliwego zastosowania zasady równego traktowania świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy. Niewłaściwego zastosowania tej zasady zdaje się dotyczyć także zarzut braku dalszych negocjacji ze skarżącą.

Zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach /.../, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: 1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją; 2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów.

Z kolei, w myśl art. 142 ust. 5 tej ustawy, w części niejawnej konkursu ofert komisja może: 1) wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość i dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia.

Niewątpliwie cena jest więc kryterium, według którego oferta jest wybierana. W konsekwencji, w składanym formularzu należy wskazać ofertę ilościowo-cenową, co potwierdza "Sposób przygotowania oferty", określony powołanym w zarzutach kasacyjnych zarządzeniem Prezesa NFZ z dnia 13 listopada 2009 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej podstawą do oceny kryterium nr 73/2009/DSOZ.

Zgodnie z załącznikiem nr 2 do tego zarządzenia podstawą oceny kryterium ceny jest porównanie ceny oferty z ceną oczekiwaną (pkt 2). Przewidziane ustawą kryterium ceny tak zatem zostało dookreślone. Zauważyć należy, że powołany załącznik do zarządzenia Prezesa NFZ podaje, że ceną oczekiwaną przez NFZ jest cena wynikająca z wartości zamówienia i planowanej liczby świadczeń opieki zdrowotnej w danym rodzaju lub zakresie, wskazanych przez Oddział Wojewódzki NFZ. Ustawa w art. 139 ust. 3 pkt 2 wskazuje, że ogłoszenie powinno zawierać określenie wartości i przedmiotu zamówienia. Brak jednak podstaw prawnych by przyjąć, że cena oczekiwana – jak chce tego autor skargi kasacyjnej – musiała być jawna w momencie wszczęcia postępowania o zawarcie umów. Nie można więc zgodzić się z poglądem zawartym w skardze kasacyjnej, że doszło do utajnienia jednego z najistotniejszych kryteriów oceny czy też, że doszło do naruszenia zasady równości w traktowaniu świadczeniodawców.

Według zaś art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach /.../ Komisja w części niejawnej konkursu ofert może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia: 1) liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej; 2) ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej.

Skoro jednak w ust. 7 ww. artykułu ustawodawca postanowił, że Komisja ma obowiązek przeprowadzić negocjacje co najmniej z dwoma oferentami, o ile w konkursie bierze udział więcej niż jeden oferent – to znaczy, że w sytuacji gdy komisja skorzysta z możliwości podjęcia negocjacji co do ceny (na podstawie art. 6 pkt 2) brak jest ustawowego wymogu, by negocjacje te były prowadzone ze wszystkimi świadczeniodawcami starającymi się o zawarcie umów.

Z przedstawionych względów - a także mając na uwadze wadliwą konstrukcję zarzutów naruszenia prawa materialnego – omówione wyżej zarzuty nie mogły wywołać oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej skutku.

Przedstawione w dotychczasowych rozważaniach rozumienie wymogów co do ujawnienia ceny oczekiwanej oraz co do wymogów prowadzenia negocjacji umożliwia w tym miejscu odniesienie się do zarzutów dotyczących gromadzenia materiału dowodowego w tym zakresie.

Skoro – w świetle tego, co zostało wyżej wywiedzione – nie ma podstaw by przyjąć, że brak ujawnienia ceny oczekiwanej i brak dalszych negocjacji narusza zasadę jawności i równego traktowania – to nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia dowodu z akt konkursowych na tego typu okoliczności.

Co do zasady, niewątpliwie prawidłowość oceny oferty jednego z oferentów może rzutować na wybór oferty innego podmiotu ubiegającego się o zawarcie umowy.

Samo przez się nie znaczy to jednak, że w postępowaniu administracyjnym wszczętym "odwołaniem" na organie spoczywa obowiązek przeprowadzenia dowodu z akt konkursowych. Gdyby tak było, ustawodawca wprowadziłby taką regulację. Pamiętać tymczasem trzeba, że według regulacji zawartych w ustawie o świadczeniach /.../ podstawową zasadą postępowania w sprawie zawarcia umów jest wybór oferty w postępowaniu konkursowym, które nie ma charakteru postępowania administracyjnego. Przy tym - co istotne - wybór dokonywany jest w niejawnej części konkursu. Tym samym nie można zakładać, że sam fakt wszczęcia postępowania administracyjnego ("odwołaniem", o którym mowa w art. 154 ust. 1 ustawy) obliguje organ - na podstawie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. do dopuszczenia dowodu z akt konkursowych. Zauważyć należy też, że w rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia przepisu postępowania dowodowego uczestnik postępowania wywodzi z błędnego założenia (co było już przedmiotem rozważań), że akta konkursowe są aktami administracyjnymi w rozumieniu art. 73 § 1 k.p.a.

Chybiony jest też zarzut naruszania art. 107 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Do naruszenia przepisu może zatem dojść, gdy uzasadnienie decyzji nie spełnia prawem przewidzianych wymogów. Tymczasem strona, formułując zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. wskazała, że wadliwe uzasadnienie decyzji polega na przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów (co jest przedmiotem unormowania w art. 80 k.p.a.) i nieuwzględnieniu całości materiału dowodowego.

W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna P. S. L. S. K. C. z siedzibą w K. nie mogła zostać uwzględniona.

Dotychczas przedstawione wywody uzasadniają też stwierdzenie, że pozbawiona usprawiedliwionych podstaw jest także skarga kasacyjna E. K.-P.

Jak już wskazano, art. 133 § 1 p.p.s.a. - statuujący zasadę orzekania po przeprowadzeniu rozprawy na podstawie akt sprawy - nie może być skuteczną podstawą dla wykazania, że przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym postępowanie dowodowe było wadliwe. W szczególności - skoro dowody zebrane na etapie niejawnego postępowania konkursowego nie stanowią akt administracyjnych - brak możliwości zapoznania się z tymi dokumentami nie jest pozbawieniem strony czynnego udziału w każdym stadium postępowania i uniemożliwieniem wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ulega wątpliwości, że przepis ten Sąd I instancji może naruszyć jeżeli wadliwie nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracyjny w toku postępowania administracyjnego. Powiązanie tego przepisu z art. 141 § 4 oraz 134 § 1 p.p.s.a wskazuje na wadliwości zarzutu.

Objęty zarzutami skargi kasacyjnej art. 141 § 4 p.p.s.a. reguluje bowiem wymogi stawiane uzasadnieniu wyroku. Bezsprzecznie przepis ten ma charakter przepisu prawa procesowego – a zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a zarzut naruszenia przepisów postępowania może być skuteczną podstawą skargi kasacyjnej tylko, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – czego w sprawie nie wykazano.

Skład orzekający podtrzymuje też stanowisko co do tego, że choć cena stanowi istotne kryterium wyboru oferty, to jednak z powyższego nie można wywieść, że organy konkursowe winny informować oferentów ubiegających się o zawarcie umowy o wysokości ceny oczekiwanej. Stanowiska tego nie podważa zarzut naruszenia art. 139 ust. 3 i art. 140 ust. 1 ustawy. Jak już wyżej wskazano, art. 139 ust. 3 ustawy o świadczeniach /.../ wskazuje, że ogłoszenie zawiera w szczególności: 1) nazwę i adres siedziby zamawiającego; 2) określenie wartości i przedmiotu zamówienia; 3) wymagane kwalifikacje zawodowe i techniczne świadczeniodawców, z uwzględnieniem Polskich Norm wprowadzających normy europejskie, europejskich aprobat technicznych lub norm państw członkowskich Unii Europejskiej, wprowadzających europejskie normy zharmonizowane oraz klasyfikacji statystycznych wydanych na podstawie przepisów o statystyce publicznej; 4) wskazanie świadczeniodawców zapraszanych do rokowań - w przypadku rokowań. Nie ulega zatem wątpliwości, że z treści tego przepisu nie można zatem wyprowadzić obowiązku ujawniania ceny oczekiwanej.

Z kolei według art. 140 ust. 1 ustawy, przedmiot zamówienia opisuje się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności, mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty. Generalnie rzecz ujmując przyjmuje się, że przedmiot zmówienia powinien pokrywać się z przedmiotem umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przedmiotem umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej jest kompleksowa opieka zdrowotna świadczeniodawcy nad świadczeniobiorcą. Zgodnie z nazwą umowy, świadczenie opieki zdrowotnej jest jej kluczowym elementem, który inicjuje jej zawarcie, stanowi składnik oferty, przedmiot konkursu ofert i rokowań oraz fragment treści kontraktu, a samo udzielanie świadczeń zdrowotnych służy wykonaniu postanowień zawartej umowy. (v. "Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Komentarz" – K. Baka i in. ABC 2010; komentarz do art. 140). Tak więc, także określonego przytoczonym przepisem wymogu opisania przedmiotu umowy nie można utożsamiać z obowiązkiem podania ceny oczekiwanej.

Poza sporem, NFZ obowiązany jest zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy. Jednakże brak regulacji – wbrew wywodom skargi kasacyjnej – z których można wywieść obowiązek informowania świadczeniodawców o pozycji ich ofert w rankingu, w toku negocjacji. Przepis art. 142 ust. 7 ustawy uzasadnia zaś pogląd, że negocjacje nie muszą być prowadzone ze wszystkimi świadczeniodawcami, ubiegającymi się o zawarcie umowy.

Wobec powyższego zawarty w skardze kasacyjnej E. K.-P. wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku także nie mógł zostać uwzględniony.

Brak usprawiedliwionych podstaw kasacyjny skutkował koniecznością oddalenia obu skarg kasacyjny,

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.