Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2414/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 134 § 1, art. 153, art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak, Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 394/14 w sprawie ze skargi S.L. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 30 marca 2012 r. nr 173 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz S.L. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 394/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S.L. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 30 marca 2012 r. nr [..]w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wnioskiem z dnia 19 maja 2009 r., uzupełnionym następnie pismem z dnia 21 czerwca 2009 r., S.L. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji z prośbą o wydanie zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury, za okres od 1994 roku, tj. od chwili rozpoczęcia służby w Wydziale do Walki z Przestępczością Zorganizowaną do dnia zwolnienia z Policji. Jako podstawę swojego żądania wskazał § 2 pkt 2 oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734).

Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia 21 września 2009 r. odmówił wydania żądanego zaświadczenia i rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 1 grudnia 2009 r.

W wyniku rozpoznania skargi S.L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1181/10, uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 1 grudnia 2009 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że przepis § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404) stanowi, że środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej. Wydawanie zaświadczeń w postępowaniu administracyjnym regulują przepisy art. 217 do art. 220 Kpa. Stosownie do art. 218 § 2 Kpa organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zdaniem Sądu w sytuacji, gdy skarżący postawił w zażaleniu zarzut nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji, poprzez niedokonanie analizy wszystkich będących w posiadaniu Policji zbiorów danych oraz kwestionując czynności podjęte w ramach postępowania wyjaśniającego przez Komendę Wojewódzką Policji w Bydgoszczy oraz Centralne Biuro Śledcze, obowiązkiem organu odwoławczego było ustosunkowanie się do tych zarzutów. Z treści odpowiedzi udzielonej przez Dyrektora Centralnego Biura Śledczego KGP w piśmie z dnia 15 lipca 2009 r. wynika, że analizie poddano dokumenty spraw operacyjnych i procesowych prowadzonych przez Zarząd w Bydgoszczy Centralnego Biura Śledczego. Z treści pisma Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia 28 lipca 2009 r. nie wynika natomiast, aby poddano analizie jakąkolwiek dokumentację za okres służby pełnionej przez S.L. w strukturach Wydziału do Walki z Przestępczością Zorganizowaną oraz Wydziału ds. Narkotyków KWP. W piśmie tym znalazło się jedynie stwierdzenie, iż ustalenie okoliczności uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej mogłoby nastąpić w oparciu o rejestr czynności operacyjnych realizowanych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jednak nie ma takiej ewidencji w KWP w Bydgoszczy, a zatem czynności z tym związane wymagają każdorazowo przejrzenia wszystkich spraw realizowanych w komórce organizacyjnej. W piśmie brak natomiast jakiejkolwiek wzmianki o tym, że poddawano analizie dokumentację z zakresu spraw realizowanych w komórkach organizacyjnych, w których pełnił służbę wnioskodawca w KWP w Bydgoszczy. W ocenie Sądu treść powyższych pism może zatem wskazywać na zasadność zarzutów skarżącego w zakresie niedostatecznego wyjaśnienia sprawy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdził lakonicznie, że dokonana analiza materiałów zgromadzonych w postępowaniu wyjaśniającym, nie wykazała dokumentacji potwierdzającej pełnienie przez zainteresowanego w latach 1994 – 2008 służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Nie wyjaśnił jednak, czy badaniu w toku tego postępowania poddano dokumentację dotyczącą wszystkich komórek organizacyjnych Policji, w których skarżący pełnił służbę w latach 1994 – 2008. Sąd polecił, aby rozpoznając ponownie sprawę organ ustosunkował się do zarzutów podniesionych w zażaleniu, dotyczących nieprawidłowości w zakresie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, a w uzasadnieniu postanowienia wyjaśnił szczegółowo, na jakich ustaleniach faktycznych i prawnych oparł swoje rozstrzygnięcie.

W międzyczasie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 października 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1064 stwierdził nieważność postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymującego w mocy postanowienie Komendanta Głównego Policji z powodu naruszenia przepisów o właściwości.

Po uprawomocnieniu się wyżej wskazanych wyroków Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia 30 marca 2012 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 Kpa, utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia 21 września 2009 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał między innymi, że w sprawie przeprowadzono postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie, czy zachodzą przesłanki pozwalające na wydanie S.L. żądanego zaświadczenia w oparciu o przepisy § 2 pkt 2 oraz § 4 pkt 1 przywołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Istotą regulacji zawartej w jego § 2 pkt 2 pozostaje przyznanie prawa do podwyższenia emerytury o 2% podstawy wymiaru wyłącznie funkcjonariuszom Policji, którzy pełnią służbę bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, czyli spełniają łącznie wymóg nabycia określonych tamże uprawnień i kwalifikacji oraz wymóg udziału w sprecyzowanych w nim działaniach bojowych lub w procesie szkolenia. Za służbę pełnioną bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu uważa się służbę w jednostce lub komórce antyterrorystycznej, co jest zgodne z § 36 zarządzenia nr 1041 Komendanta Głównego Policji z dnia 28 września 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji (Dz. Urz. KGP Nr 18, poz. 135 ze zm.), w świetle którego do zakresu działania samodzielnego pododdziału antyterrorystycznego Policji należy w szczególności fizyczne zwalczanie terroryzmu poprzez prowadzenie działań rozpoznawczych oraz bojowych przy użyciu taktyki antyterrorystycznej, zmierzających do likwidowania zamachów terrorystycznych, a także przeciwdziałanie zdarzeniom o takim charakterze; (...). W praktyce niemożliwe jest, aby fizyczne zwalczanie terroryzmu poprzez prowadzenie działań rozpoznawczych oraz bojowych przy użyciu taktyki antyterrorystycznej wykonywali funkcjonariusze innych jednostek lub komórek organizacyjnych Policji. Wskazał również, że uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji nabywa się oraz potwierdza w procesie szkolenia i doskonalenia zawodowego określonego decyzją nr 86/95 Komendanta Głównego Policji z dnia 7 lipca 1995 r. w sprawie wprowadzenia do użytku służbowego programu szkolenia i doskonalenia zawodowego etatowych pododdziałów antyterrorystycznych Policji.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że S.L. nigdy nie pełnił służby w jednostce lub komórce antyterrorystycznej Policji, jak również nie nabył uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez taką jednostkę lub komórkę.

Wnioskodawca powołał się na określone zakresami obowiązków czynności służbowe w postaci prowadzenia rozpracowań operacyjnych i postępowań przygotowawczych, pozyskiwanie osobowych źródeł informacji, realizowanie zadań obserwacyjno-interwencyjnych, uczestnictwo w szkoleniach zawodowych, sprawnościowych i bojowych. Wymienił też kilkanaście szkoleń i kursów, które ukończył w ramach doskonalenia zawodowego, w tym ukończony w 1994 r. kilkunastodniowy kurs techniki interwencji policyjnej, taktyki antyterrorystycznej i działań ochronnych dla policjantów Biura do Walki z Przestępczością Zorganizowaną. Trudno jednak uznać uczestnictwo w przedmiotowym kursie za równoznaczne z nabyciem uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez jednostkę antyterrorystyczną, której program szkolenia przewiduje ponad 120 dni. Organ dodał, że wymienionych przez S.L. czynności nie należy utożsamiać z działaniami bojowymi bądź fizycznym zwalczaniem terroryzmu.

Dalej organ podniósł, że w myśl przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Warunkiem koniecznym uznania, że policjant uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury, wymienionych w § 4 pkt 1 cytowanego rozporządzenia, jest wystąpienie bezpośredniego zagrożenia jego życia lub zdrowia. Zagrożenie takie musi być realne, rzeczywiste, wprost wynikające, a niedające się jedynie przewidzieć. Zagrożenie to nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, przewidywanego w przyszłości, lecz ma być obiektywne i konkretne.

Prowadząc ponownie postępowanie wyjaśniające, z uwzględnieniem wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2010 r. (sygn. akt II SA/Wa 1181/10), uzyskano stanowisko Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy zawarte w piśmie z dnia 10 marca 2011 r. (l.dz. OIN-282/11), z którego wynika, że S.L. brał udział w realizacji spraw operacyjnych w zakresie przeszukania i zatrzymania: 1 raz - w 1994 r., 1 raz – w 1995 r., 1 raz - 1996 r., 2 razy - w 1997 r. oraz 1 raz - w 1998 r. W wyniku analizy przedmiotowych spraw nie stwierdzono, aby ich realizacja zagrażała życiu lub zdrowiu policjanta. W uzasadnieniu podniesiono, że ze stanowiska Dyrektora Centralnego Biura Śledczego KGP (załącznik do pisma l.dz. Ma-1834/11 z dnia 14 marca 2011 r.) wynika, że przeprowadzono analizę całości dokumentacji archiwalnej za lata 1994-2008, znajdującej się w archiwum Komendy Wojewódzkiej Policji w Bydgoszczy. Przedmiotowa dokumentacja w postaci akt kontrolnych spraw procesowych, jak również spraw operacyjnych, stanowi kompletną dokumentację, związaną z prowadzonymi czynnościami procesowymi i operacyjnymi przez funkcjonujące w latach 1994-2008 piony do walki z przestępczością zorganizowaną i narkotykową, w strukturach których służbę pełnił S.L., w tym: Wydział do walki z Przestępczością Zorganizowaną KWP w Bydgoszczy, Wydział do spraw Narkotyków KWP w Bydgoszczy, Wydział VII w Bydgoszczy Biura do walki z Przestępczością Zorganizowaną KGP i Wydział X w Bydgoszczy CBŚ KGP oraz kolejno powoływanych komórek organizacyjnych z siedzibą w Bydgoszczy Zarządu w Gdańsku CBŚ KGP, zwanych dalej "komórką organizacyjną Policji ds. PZ z siedzibą w Bydgoszczy".

Niezależnie od kolejno powoływanych struktur, zajmujących się problematyką zwalczania przestępczości zorganizowanej i narkotykowej, jak również ich nazewnictwa, miejscem pełnienia służby przez S.L. i realizacji spraw była wciąż ta sama komórka organizacyjna z siedzibą w Bydgoszczy.

W toku analizy akt wszystkich spraw operacyjnych i procesowych prowadzonych przez komórkę organizacyjną ds. PZ z siedzibą w Bydgoszczy odnotowano wykonywanie czynności zatrzymania w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu: 3 razy w 1995 r., 1 raz w 1996 r., 1 raz w 1999 r., 2 razy w 2000 r., 2 razy w 2001 r., 1 raz w 2002 r., 5 razy w 2004 r., 3 razy w 2005 r., 3 razy w 2006 r. i 1 raz w 2006 r.

Poza wymienionymi wyżej przypadkami brak jest dokumentacji potwierdzającej udział S.L. w działaniach wymienionych w § 4 pkt 1 cytowanego rozporządzenia.

Zdaniem organu, analiza całości materiałów zgromadzonych w postępowaniu wyjaśniającym nie dała podstaw do stwierdzenia, że S.L. pełnił w latach 1994-2008 służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury na podstawie § 2 pkt 2 oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Podkreślić przy tym należy, że organ prowadząc postępowanie zwrócił się do wszystkich podmiotów, które mogły posiadać dokumentację związaną z przedmiotowym zagadnieniem, stąd brak możliwości pozytywnego rozstrzygnięcia żądania strony jest jednoznaczny. Wbrew twierdzeniom zainteresowanego organy w przedmiotowym postępowaniu nie były zobowiązane do poszukiwania dokumentów w innych organach, ani też przeprowadzania dowodów z zeznań świadków. Organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia w porównaniu z postępowaniem poprzedzającym wydanie decyzji administracyjnej ma charakter uproszczony ze względu na niezbyt rozbudowaną jego regulację prawną, założoną w przepisach szybkość działania organu administracji, przy ograniczonym formalizmie czynności oraz szeroką dostępność tego postępowania dla różnych podmiotów. W tym kontekście za chybione uznał także zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 Kpa) poprzez uniemożliwienie mu wypowiedzenia się co do zebranego materiału i złożenia wniosków dowodowych w postaci oświadczeń przełożonych. W ocenie Komendanta Głównego Policji, przede wszystkim z uwagi na uproszczony charakter przeprowadzonego postępowania, nie ma potrzeby umożliwiania stronie wypowiedzenia się odnośnie zebranych w nim przez organ dokumentów.

S.L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 955/12 oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd zwrócił uwagę na specyfikę postępowania w sprawie wydania zaświadczenia w tym zakresie zwłaszcza na możliwość wydania przez organ zaświadczenia jedynie w oparciu o posiadane przez niego dokumenty znajdujące się w prowadzonych ewidencjach, rejestrach czy zbiorach danych. Sąd ten zaznaczył, iż organ ponownie rozpatrując niniejszą sprawę zrealizował wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1181/10 i uzupełnił zakres badania posiadanego materiału o dane z komórek organizacyjnych wskazanych w tym wyroku.

Sąd podzielił wszystkie ustalenia poczynione przez organ i opierając się na analizie materiałów zgromadzonych w toku postępowania wyjaśniającego stwierdził, że S.L. pełnił w latach 1994-2008 służbę w warunkach nie uzasadniających podwyższenia emerytury na podstawie § 2 pkt 2 oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Podkreślił, że organ prowadząc postępowanie zwrócił się do wszystkich podmiotów, które mogły posiadać dokumentację związaną z przedmiotowym zagadnieniem, a brak możliwości pozytywnego rozstrzygnięcia żądania strony został stwierdzony jednoznacznie. Bowiem w sytuacji, gdy brak jest stosownej dokumentacji, wydanie zaświadczenia opartego jedynie na zeznaniach świadków prowadziłoby do naruszenia przepisu art. 218 Kpa. Żądanie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do zbierania przez organ administracji nowych informacji, jakkolwiek może się wiązać z potrzebą aktualizacji lub przetworzenia posiadanych danych. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia w porównaniu z postępowaniem poprzedzającym wydanie decyzji administracyjnej ma charakter uproszczony ze względu na niezbyt rozbudowaną jego regulację prawną, założoną w przepisach szybkość działania organu administracji, przy ograniczonym formalizmie czynności oraz szeroką dostępność tego postępowania dla różnych podmiotów. Sąd zważył, iż zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, w celu ustalenia okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń pieniężnych z tytułu zaopatrzenia emerytalnego lub ich wysokość, oraz na wypłatę albo wstrzymanie tych świadczeń, organ emerytalny może m.in. wzywać i przesłuchiwać zainteresowanych, świadków oraz zwracać się do biegłych o wydanie opinii i do innych organów o dokonanie czynności związanych z toczącym się postępowaniem, żądać od osób, zgłaszających wnioski o świadczenia, przedstawienia dowodów uzasadniających prawo do świadczeń i ich wysokości. Poza tym, po myśli art. 32 ust. 1 cytowanej ustawy, prawo do zaopatrzenia emerytalnego i wysokość świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia ustala się w formie decyzji, a zatem w ramach postępowania administracyjnego. Dlatego też S.L. uczestnicząc jako strona w przedmiotowym postępowaniu może w pełni realizować swoje ustawowe uprawnienia w dążeniu do uzyskania korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu zarzut S.L. naruszenia art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest nieuprawniony, ponieważ organ w sposób prawidłowy i wnikliwy wykonał wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1181/10.

S.L. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając w niej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 955/12 w całości.

W wyniku rozpoznania powyższej skargi, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 997/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w zakresie podstawy naruszenia prawa materialnego zasadnie skarga kasacyjna podnosi fakt, iż badając dowody dotyczące służby skarżącego ewentualnie spełniającej przesłanki z § 2 pkt 2 cytowanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. nie rozważono charakteru aktów prawnych, na jakie powołał się organ w ramach wykazania uprawnień i kwalifikacji opisanych w literach a) i b) tego przepisu. Chodzi o akty Komendanta Głównego Policji – powołane wyżej zarządzenie nr 1041 i decyzję nr 86/95, w tym przede wszystkim o uprawnienia do ich wydania i skutków w odniesieniu do skarżącego. Poza tym nie poddano przekonującej analizie wszystkich przesłanek tego przepisu w świetle szczegółowych twierdzeń skarżącego. W § 2 pkt 2 wyraźnie powiada się, że podwyższenie emerytury może mieć miejsce za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie warunki wymienione w lit. a) oraz b). Pewne elementy zawartych tamże przesłanek wymagają uściślenia, oceny, lecz winna to być ocena pewna, wiarygodna, logiczna, oczywista i poparta argumentami prawnymi. Przeto należało wnikliwie rozważyć, o jakich uprawnieniach i kwalifikacjach oraz udziale, w jakich działaniach bojowych lub w procesie szkolenia, traktuje ów przepis. Jeśli zaś chodzi o przesłanki z § 4 pkt 1 tegoż rozporządzenia, to trafnie autorka skargi kasacyjnej zarzuca wadliwość jego interpretacji. Co prawda ani organ, ani Sąd meriti tego wyraźnie nie stwierdzili, wszak należy przyjąć, że zastosowali jego wykładnię literalną, pozwalającą na podwyższenie emerytury tym funkcjonariuszom, którzy pełnili służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli podczas wykonywania służby podejmowali oni opisane tam działania w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Tymczasem oba zwroty są rozłączne i mają odmienne znaczenia. Przede wszystkim zwrot "w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" jest zwrotem szerszym od zwrotu "w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia". Omawiane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. zostało wydane na podstawie art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Stanowi on podstawę do określenia szczegółowych warunków podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3, z uwzględnieniem sformułowanych tamże kryteriów. Nie mieści się w nim uprawnienie do poszerzania ani zawężania zwrotów i instytucji oraz uprawnień wynikających z tej ustawy. W ust. 2 pkt 3 art. 15 tej ustawy przewidziano uprawnienie do wyższych świadczeń z tytułu "służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu", nie zawężając go do sytuacji bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia. Zatem przepis rozporządzenia ogranicza zakres uprawnienia uregulowanego ustawą, nie mając ku temu podstaw. Na kanwie tej sprzeczności pomiędzy przepisami ustawy i rozporządzenia orzecznictwo – powołując się na utrwaloną praktykę upoważniającą sądy do odmowy zastosowania przepisów rangi podustawowej sprzecznych z Konstytucją (na mocy art. 178 Konstytucji RP) - wypracowało pogląd o istnieniu podstaw do odmowy stosowania przesłanki "bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia", jako wykraczającej poza delegację ustawową (p. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Gliwicach z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 1014/07, z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn., akt IV SA/Gl 347/11, Gdańsku z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt III SA/Gd 535/10, Warszawie z dnia 8 września 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 393/10, Opolu z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Op 178/10, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Do tego zagadnienia w sprawie się nie odniesiono. Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie to stanowisko podziela, jak też argumentację tamże prezentowaną. A skoro tak, to brak jakichkolwiek rozważań w tej materii, jak też dokonanie oceny materiałów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym, bez uwzględnienia tego stanowiska, skutkować musiały przyjęciem niepoprawności poczynionych ustaleń w odniesieniu do przesłanek omawianego przepisu. Przeto również i z tej przyczyny zaskarżony wyrok nie mógł się ostać.

NSA podkreślił, że w toku ponownego rozpoznania sprawy rzeczą Sądu I instancji będzie wnikliwa ocena poczynionych przez organ ustaleń faktycznych, szczególnie w świetle materialnoprawnych przesłanek żądania, a także zbadanie czy zebrany materiał obejmuje całość dowodów pozwalających na wydanie zaświadczenia, a więc czy nie należało przeprowadzić innych jeszcze dowodów, które sygnalizował skarżący. Na tej podstawie oceni legalność zaskarżonego postanowienia, po czym wyda właściwej treści rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę ponownie wskazał, że zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.): "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny".

Sąd I instancji wyjaśnił, iż w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1181/10 Sąd ten nie podzielił zarzutów podniesionych przez skarżącego w piśmie procesowym z dnia 14 października 2010 r., a dotyczących niekonstytucyjności przepisów § 2 pkt 2 oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734), z uwagi na przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.). Ustawodawca w art. 15 ust. 6 ww. ustawy upoważnił Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia, szczegółowych warunków podwyższania emerytury, o których mowa w ust. 2 i 3 tego artykułu. Analiza treści przepisów art. 15 ust. 2, 3 i 6 ustawy, w powiązaniu z przepisami rozporządzenia wykonawczego, prowadzi w ocenie Sądu do wniosku, iż określając szczegółowe warunki podwyższania emerytury za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu oraz w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w § 2 pkt 2 oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Rada Ministrów nie wykroczyła poza zakres delegacji ustawowej.

Powyższa ocena prawna wyrażona w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1181/10 jest w niniejszej sprawie kluczowa do stosowania i rozumienia przepisów prawa dotyczących przesłanek warunkujących uprawnienie do podwyższenia emerytury w rozumieniu art. 15 ust. 6 i art. 38 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz w rozumieniu przepisów wykonawczych do wyżej wskazanych przepisów ustawy to jest przede wszystkim przepisów § 2 pkt 2 oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej. W sposób zgodny z wyżej zaprezentowaną wykładnią należy także rozumieć przepisy zarządzenia nr 1041 i decyzje nr 86/95 wydane przez Komendanta Głównego Policji.

Sąd I instancji podkreślił, iż z takim rozumieniem przepisów zaprezentowanym w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1181/10 musiał godzić się skarżący, skoro wyroku tego nie zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem niezależnie od poglądów przedstawionych w innych orzeczeniach sądów administracyjnych (wyroki WSA w Gliwicach z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 1014/07, z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 347/11; WSA w Gdańsku z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt III SA/Gd 535/10; WSA w Warszawie z dnia 8 września 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 393/10; WSA w Opolu z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Op 178/10), pogląd przedstawiony w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1181/10 stał się wiążący na zasadzie przepisu art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zatem, nawiązując do wytycznych zawartych w uzasadnieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 997/13, Sąd I instancji stwierdził, że trudno jest dokonać innej wykładni przepisów wykonawczych do art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin nie naruszając zasad wskazanych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1181/10.

Nadto z analizy powyższego przepisu ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. wynika, iż to właśnie wyjątkowy charakter działań i sposób pełnienia służby determinuje ocenę tych działań i szczególnych warunków pełnienia służby przez danego funkcjonariusza, skutkujący podwyższeniem jego emerytury.

Sąd I instancji podkreslił, że do takich szczególnych warunków ustawa wprost zalicza pełnienie służby polegające na:

- przebywaniu pod wodą i w podwyższonym ciśnieniu dla nurków i płetwonurków;

- wykonywaniu lotu w składzie personelu latającego na samolotach tłokowych i śmigłowcach;

- wykonaniu skoków spadochronowych;

- okresie pełnienia służby na jednostkach pływających:

1) w rozminowaniu i oczyszczaniu terenu z przedmiotów wybuchowych, w służbie wywiadowczej za granicą z wykonywaniem czynności operacyjno-rozponawczych lub kierowaniem takimi czynnościami, działaniach ratowniczych, w fizycznej ochronie osób i mienia w warunkach zagrożenia,

2) bezpośredniej ochrony i opieki nad osadzonymi w oddziałach dla nosicieli wirusa HIV, dla osadzonych wymagających stosowania szczególnych środków leczniczo-wychowawczych i osadzonych szczególnie niebezpiecznych w okresie do dnia 31 sierpnia 1998 r. oraz w oddziałach dla osadzonych niebezpiecznych i w oddziałach terapeutycznych dla skazanych z zaburzeniami psychicznymi lub upośledzonych umysłowo po dniu 1 września 1998 r.,

oraz okresy pełnienia służby na froncie w czasie wojny i w strefie działań wojennych.

Dlatego też analizując przepisy § 2 i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. należy mieć na względzie, iż wskazane w tym rozporządzeniu zasady pełnienia służby - tu zwłaszcza istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy zasady wskazane w § 2 pkt 2) i § 4 pkt 1) - winny posiadać co najmniej tożsamy stopień ryzyka niebezpieczeństwa, co sposoby pełnienia służby wskazane w ustawie i ryzyko to musi odnosić się wprost do funkcjonariusza wykonującego określone zadania.

Zdaniem Sądu I instancji, trafne jest uznanie organu, w oparciu o treść powyższych przepisów i treść zarządzenia nr 1041 oraz decyzji nr [..]Komendanta Głównego Policji, iż S.L. w rozumieniu tych przepisów nigdy nie pełnił służby w jednostce lub komórce antyterrorystycznej Policji, jak również nie nabył uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez taką jednostkę lub komórkę.

Zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1181/10, organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające w przedmiocie istnienia podstaw do wydania S.L. żądanego zaświadczenia w oparciu o przepisy § 2 pkt 2 oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej. Organ uzupełnił we wskazany w uzasadnieniu tego wyroku sposób materiał dowodowy.

Sąd I instancji zauważył ponadto, że za służbę pełnioną bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu uważa się służbę w jednostce lub komórce antyterrorystycznej, zgodnie z § 36 zarządzenia nr 1041 Komendanta Głównego Policji z dnia 28 września 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji (Dz. Urz. KGP Nr 18, poz. 135 ze zm.). W jego świetle do zakresu działania samodzielnego pododdziału antyterrorystycznego Policji należy w szczególności fizyczne zwalczanie terroryzmu poprzez prowadzenie działań rozpoznawczych oraz bojowych przy użyciu taktyki antyterrorystycznej, zmierzających do likwidowania zamachów terrorystycznych, a także przeciwdziałanie zdarzeniom o takim charakterze; (...). W praktyce niemożliwe jest, aby fizyczne zwalczanie terroryzmu poprzez prowadzenie działań rozpoznawczych oraz bojowych przy użyciu taktyki antyterrorystycznej wykonywali funkcjonariusze innych jednostek lub komórek organizacyjnych Policji. Uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji nabywa się oraz potwierdza w procesie szkolenia i doskonalenia zawodowego określonego decyzją nr [..]Komendanta Głównego Policji z dnia 7 lipca 1995 r. w sprawie wprowadzenia do użytku służbowego programu szkolenia i doskonalenia zawodowego etatowych pododdziałów antyterrorystycznych Policji. Kandydaci do pododdziałów antyterrorystycznych Policji oraz policjanci pełniący służbę w tych pododdziałach poddawani są specjalnemu badaniu przez komisję lekarską, w wyniku którego wydawane jest orzeczenie o zdolności do służby w pododdziałach antyterrorystycznych Policji (rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych).

Natomiast w myśl przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Warunkiem koniecznym uznania, że policjant uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury, jest wystąpienie bezpośredniego zagrożenia jego życia lub zdrowia. Zagrożenie takie musi być realne, rzeczywiste, wprost wynikające, a niedające się jedynie przewidzieć. Zagrożenie to nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, przewidywanego w przyszłości, lecz ma być obiektywne i konkretne.

Następnie Sąd I instancji wyjaśnił, iż prowadząc ponownie postępowanie wyjaśniające, z uwzględnieniem wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2010 r. (sygn. akt II SA/Wa 1181/10), uzyskano stanowisko Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy zawarte w piśmie z dnia 10 marca 2011 r. (l.dz. OIN-282/11), z którego wynika, że S.L. brał udział w realizacji spraw operacyjnych w zakresie przeszukania i zatrzymania: 1 raz - w 1994 r., 1 raz - w 1995 r., 1 raz - 1996 r., 2 razy - w 1997 r. oraz 1 raz - w 1998 r. W wyniku analizy przedmiotowych spraw nie stwierdzono, aby ich realizacja zagrażała życiu lub zdrowiu policjanta. W uzasadnieniu podniesiono, że ze stanowiska Dyrektora Centralnego Biura Śledczego KGP (załącznik do pisma l.dz. Ma-1834/11 z dnia 14 marca 2011 r.) wynika, że przeprowadzono analizę całości dokumentacji archiwalnej za lata 1994-2008, znajdującej się w archiwum Komendy Wojewódzkiej Policji w Bydgoszczy. Przedmiotowa dokumentacja w postaci akt kontrolnych spraw procesowych, jak również spraw operacyjnych, stanowi kompletną dokumentację, związaną z prowadzonymi czynnościami procesowymi i operacyjnymi przez funkcjonujące w latach 1994-2008 piony do walki z przestępczością zorganizowaną i narkotykową, w strukturach których służbę pełnił S.L., w tym: Wydział do walki z Przestępczością Zorganizowaną KWP w Bydgoszczy, Wydział do spraw Narkotyków KWP w Bydgoszczy, Wydział VII w Bydgoszczy Biura do walki z Przestępczością Zorganizowaną KGP i Wydział X w Bydgoszczy CBŚ KGP oraz kolejno powoływanych komórek organizacyjnych z siedzibą w Bydgoszczy Zarządu w Gdańsku CBŚ KGP, zwanych dalej "komórką organizacyjną Policji ds. PZ z siedzibą w Bydgoszczy".

W toku analizy akt wszystkich spraw operacyjnych i procesowych prowadzonych przez komórkę organizacyjną ds. PZ z siedzibą w Bydgoszczy odnotowano wykonywanie czynności zatrzymania w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu: 3 razy w 1995 r., 1 raz w 1996 r., 1 raz w 1999 r., 2 razy w 2000 r., 2 razy w 2001 r., 1 raz w 2002 r., 5 razy w 2004 r., 3 razy w 2005 r., 3 razy w 2006 r. i 1 raz w 2007 r.

Poza wymienionymi wyżej przypadkami brak jest dokumentacji potwierdzającej udział S.L. w działaniach wymienionych w § 4 pkt 1 cytowanego rozporządzenia.

Z uwagi na powyższe ustalenia, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy we wskazanym przez Naczelny Sąd Administracyjny kierunku, skargę S.L. należy uznać za chybioną, zaś wskazane w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego za niezasadne.

Sąd I instancji dodał, że nie sposób także nie dostrzegać specyfiki postępowania administracyjnego o wydanie zaświadczenia, zakreślonymi art. 217 i nast. Kpa. Organ może wydać żądane zaświadczenie jedynie w oparciu o posiadane w swoich zasobach dane. Zatem zaświadczenie dotyczy jedynie stanu wiedzy organu w określonym czasie. Z tych też względów raz wydane zaświadczenie nie stanowi res iudicata i w każdym czasie, na wniosek zainteresowanego, może zostać zastąpione innym zaświadczeniem, o innej treści, stosownie do udokumentowanego aktualnego stanu wiedzy organu w danym przedmiocie.

Porównując zakres pierwotny wniosku skarżącego z przedstawionymi przez niego danymi, co do szczególnych warunków pełnienia przez niego służby, wskazać należy, iż skarżący obecnie (skarga) wskazuje na kilka przykładów swoich działań jak np. grupy przestępczej Edwarda Śmigielskiego, grupy przestępczej Tomasza Gasiorka, grupy przestępczej Grzegorza Pampuły, swojego działania w ramach akcji "TIR". Sąd I instancji wskazał, iż są to nowe okoliczności, na które skarżący powołuje się po zakończeniu postępowania administracyjnego zakończonego postanowieniem z dnia 30 marca 2012 r. Zatem skoro skarżący dysponuje pewną wiedzą, mogącą wskazać na istnienie innych dokumentów potwierdzających szczególny charakter jego służby albo szczególny charakter wykonywanych przez niego czynności, które mogłyby skutkować uprawnieniem do zwiększenia emerytury w rozumieniu art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz w rozumieniu przepisów wykonawczych wydanych w oparciu o ten przepis, to może wszcząć w tej materii nowe postępowanie o wydanie zaświadczenia, wskazując na te nowe okoliczności sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł S.L., zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. 2002 Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 7, 9, 77 i 80 K.p.a. poprzez pominięcie i nieprzeprowadzenie dowodów żądanych przez skarżącego, a także niedokonanie prawidłowej oceny szeregu istotnych okoliczności wskazanych we wcześniejszych pismach skarżącego;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ administracyjny w toku postępowania administracyjnego przepisu art. 61 § 1 K.p.a.;

3) art. 153 i 190 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wiążących Sąd wskazań i stanowiska prawnego, zawartego w wyroku NSA z 12 grudnia 2013 r. w sprawie sygn. akt I OSK 997/13 przejawiające się w oddaleniu skargi, pomimo iż organ administracyjny nie przeprowadził, wbrew wskazaniom zawartym w wyroku określonych procedur i ustaleń faktycznych na podstawie posiadanych danych, dokumentacji i rejestrów;

4) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez zawężenie granic zaskarżenia i oddaleniu skargi mimo nierozpoznania przez organ administracyjny wszystkich zarzutów i wniosków skarżącego;

5) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez oparcie uzasadnienia wyroku na wadliwych ustaleniach faktycznych dokonanych przez organ administracji, bez rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny.

Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1) § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. nr 86, poz. 734, dalej Rozporządzenie RM z 2005) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że dla jego zastosowania wymagane jest łącznie: pełnienie służby w etatowej jednostce łub komórce antyterrorystycznej zgodnie z § 36 zarządzenia nr 1041 KGP z dnia 28 września 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji, nabycie oraz potwierdzenie uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych w procesie szkolenia i doskonalenia zawodowego określonego decyzją nr [..]KGP z 7 lipca 1995 r., poddanie się specjalistycznemu badaniu przez komisję lekarską, odbywanie 996 godzin szkolenia rocznie i udział w działaniach bojowych Policji polegających na bezpośrednim zwarciu stron walczących z użyciem środków walki (broni palnej, granatów hukowych itp.) oraz wykorzystaniem przewidzianej ustawowo siły fizycznej - podczas gdy powyższe warunki nie znajdują odzwierciedlenia w przepisach rozporządzenia i stanowią jego wykładnię prater legem;

2) § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w zw. z art. 15 ust. 6 i art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r., Nr 8, poz. 67 ze zm., dalej uzef) w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przesłanką uzasadniającą podwyższenie emerytury jest podejmowanie przez funkcjonariusza w przewidzianym w tym przepisie w określonym wymiarze czasowym określonych czynności, w których zagrożenie życia lub zdrowia było bezpośrednie i dotyczyło samego funkcjonariusza.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna trafnie w swej podstawie powołuje się na zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 134 § 1 P.p.s.a., 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a., art. 153 P.p.s.a. art. 190 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 30 marca 2012r. Nr. [..]w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań wynikających z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia I OSK 997/13.

W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny oceniając przeprowadzone przez organ postępowanie stwierdził że mogą być w nim " pomocne także wszelkie środki dowodowe pozwalające na podjęcie noszących znamiona pewności ustaleń faktycznych w danej materii. Takie dowody skarżący zaprezentował, ponad te, które organ zgromadził. Organ ich jednak nie przeprowadził, ani nie ocenił, zatem w tym kontekście zaskarżone postanowienie uchyla się spod kontroli legalności. Jeśli nadto zważyć na lakoniczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku w części rozważającej, bo wynika z jego treści bezdyskusyjne podzielenie zarówno faktów, jak i rozważań organu, to nie do odparcia jest konkluzja o naruszeniu art. 153 P.p.s.a. oraz art. 218 § 1 i 2 i art. 219 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a."

W zakresie podstawy naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że "zasadnie skarga kasacyjna podnosi fakt, iż badając dowody dotyczące służby skarżącego kasacyjnie ewentualnie spełniającej przesłanki z § 2 pkt 2 cytowanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. nie rozważono charakteru aktów prawnych, na jakie powołał się organ w ramach wykazania uprawnień i kwalifikacji opisanych w literach a i b tego przepisu. Chodzi o akty Komendanta Głównego Policji – powołane wyżej zarządzenie nr 1041 i decyzję nr 86/95, w tym przede wszystkim o uprawnienia do ich wydania i skutków w odniesieniu do skarżącego".

Dostrzegając wady przeprowadzonego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania zalecając Sądowi I instancji dokonanie wnikliwej oceny poczynionych przez organ ustaleń faktycznych, szczególnie w świetle materialnoprawnych przesłanek żądania, a także zbadanie czy zebrany materiał obejmuje całość dowodów pozwalających na wydanie zaświadczenia, a więc czy nie należało przeprowadzić innych jeszcze dowodów, które sygnalizował skarżący.

Jak wynika z uzasadnienia obecnie zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w części pominął przedstawione wyżej wytyczne NSA i skoncentrował się na kwestii konstytucyjności § 2 i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005r., w zakresie w jakim posługuje się pojęciem "bezpośredniości służby" jako warunku do podwyższenia emerytury, podczas gdy zagadnienie to chociaż było przedmiotem rozważań WSA w Warszawie w wyroku z dnia 5 listopada 2010r. i w wyroku NSA z dnia 12 grudnia 2013r., na tym etapie postępowania nie miało istotnego znaczenia. Organ prowadzący postępowanie oraz Sąd I instancji oparły bowiem swoje rozstrzygnięcia na stanie faktycznym sprawy z którego wynikało, że skarżący nigdy nie pełnił służby w jednostce lub komórce antyterrorystycznej Policji jak również nie nabył uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych realizowanych prze taką jednostkę lub komórkę. Wobec powyższego zagadnienie czy działania te musiały nosić cechę bezpośredniości, czy też nie, przy takich ustaleniach nie miał żadnego znaczenia.

Sąd I instancji w swych rozważaniach nie odniósł się w ogóle do uwag wynikających z wyroku NSA z dnia 12 grudnia 2013r. tj. nie rozważył charakteru aktów prawnych, na jakie powołał się organ w ramach wykazania uprawnień i kwalifikacji opisanych w literach a i b § 2 pkt. 2 rozporządzenia – zarządzenia Komendanta Głównego Policji nr 1041 i decyzji Komendanta Głównego Policji nr 86/95 i nie ocenił skuteczności tych aktów. W wym. wyroku NSA zwrócił też uwagę na dowody przedstawione przez skarżącego, których organ nie przeprowadził, co zdaniem NSA uniemożliwiało kontrolę kasacyjną wyroku.

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji w zasadzie nie odniósł się do tych dowodów. Skarżący już w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2009r. wskazywał na liczne dowody, które jego zdaniem potwierdzałyby służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Wymieniał m.in. tygodniowe plany przedsięwzięć i czynności sporządzane przez funkcjonariuszy CBS Bydgoszczy i sprawozdania roczne. Dowody te nie zostały przeprowadzone, a organ w ogóle się do nich nie odniósł.

Już w wyroku z dnia 12 grudnia 2013r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Postępowanie o wydanie zaświadczenia jest specyficznym postępowaniem administracyjnym, przede wszystkim o węższym zakresie niż to, które zmierza do wydania władczej decyzji, gdyż tylko potwierdza pewne fakty, a nie rozstrzyga o przedmiocie sprawy, lecz nie znaczy to, że organ nie może podejmować działań z urzędu, jak też że powinien ograniczać się do konkretnych rejestrów, repertoriów, czy podobnej dokumentacji, pomijając inne dokumenty, bo oczywistym jest tylko to, że nie może prowadzić dowodów podlegających ocenie wiarygodności, jak przesłuchanie świadków. Natomiast władny jest oceniać zawartość pozostałych wszelkich środków dowodowych w kontekście konkretnych wymagań właściwych przepisów prawa materialnego. Pomocne tu mogą być także wszelkie środki dowodowe pozwalające na podjęcie noszących znamiona pewności ustaleń faktycznych w danej materii".

W tej sytuacji konieczne było ustalenie z jakich konkretnie rejestrów i ewidencji skarżący wywodzi swoje twierdzenia, a następnie dotarcie do nich i sprawdzenie, czy istotnie odnoszą się one do skarżącego oraz czy potwierdzają pełnienie przez niego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Tylko bowiem wtedy postępowanie wyjaśniające pozwoliłoby zająć organowi właściwe stanowisko w sprawie, bez narażania się na zarzut niewyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie.

Ze względu na charakter postępowania w sprawie wydania zaświadczenia niedopuszczalne jest, tak jak chce tego skarżący przesłuchiwanie świadków, gdyż prowadziłoby to w wyniku oceny ich zeznań do tworzenia pewnych faktów, a temu nie służy instytucja zaświadczeń. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia ma charakter uproszczony i odformalizowany, co przekłada się również na zakres postępowania dowodowego. Przewidziana w art. 218 § 2 K.p.a. możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na skutek złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia sprowadza się w istocie do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych. Twierdzenia skarżącego co do tego, że pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury muszą znaleźć odzwierciedlenie w prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrach bądź w innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Skarżący winien współdziałać z organem i określić zamknięty wykaz dokumentów mogących potwierdzać jego racje. W przeciwnym razie swoich racji będzie mógł ewentualnie dochodzić w innym jurysdykcyjnym trybie.

Nieskuteczny w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jest zarzut dotyczący naruszenia art. 61 § 1 K.p.a. Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że wniosek o wydanie zaświadczenia został przez niego zmodyfikowany już w zażaleniu z dnia 30 września 2009r. w ten sposób, że zaświadczenie miałoby dotyczyć okresu służby od 1994r. do 2006r., a nie tak jak poprzednio do roku 2008r, jednak okoliczność ta nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, z uwagi na to że badaniem objęto dłuższy, a nie krótszy okres służby, a również i to, że tak jak stwierdzono wcześniej postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia dotknięte jest brakami, które i tak uzasadniają jego uzupełnienie.

Odnosząc się natomiast do podstawy skargi kasacyjnej opartej na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego należy stwierdzić, że zarzuty te nie mogą odnieść zamierzonego skutku, ponieważ są przedwczesne. Dopóki nie zostanie jednoznacznie ustalony stan faktyczny sprawy, niemożliwe jest dokonanie jego oceny w kontekście konkretnego przepisu prawa materialnego.

Jak stwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2014r. II OSK 981/13 LEX nr 1637150 zarzut błędnej wykładni prawa materialnego może być skutecznie formułowany wówczas, gdy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną stan faktyczny został ustalony w sposób niewadliwy. Jeżeli natomiast skarżący uważa, że ustalenia faktyczne były błędne to nie może formułować zarzutu błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, tylko zwalczać błędne ustalenia właściwymi zarzutami naruszenia prawa procesowego. Co więcej - naruszenie prawa materialnego nie może polegać na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego ( wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2014r. II GSK 1761/13 LEX nr 1643718 ).

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 203 pkt. 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę :

1. rozważy charakter aktów prawnych, na jakie powołał się organ w ramach wykazania uprawnień i kwalifikacji opisanych w literach a i b § 2 pkt. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005r. – zarządzenia Komendanta Głównego Policji nr 1041 i decyzji Komendanta Głównego Policji nr 86/95 i oceni skuteczność tych aktów także w kontekście ich obowiązywania w czasie objętym wnioskiem skarżącego tj. w okresie od 1994r. do 2006r.

2. oceni, czy organ w pełni wykonał wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 listopada 2010r. oraz wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2013r. w zakresie w jakim dotyczy on uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, uwzględniając czynności podjęte przez organ po wyroku z dnia 5 listopada 2010r. i odnosząc je do dokumentów wskazywanych przez skarżącego na okoliczność pełnienia służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury,

3. rozstrzygnie sprawę mając na uwadze wyniki powyższych ocen i uzasadni swoje stanowisko zgodnie z wymogami art. 141 § 4 P.p.s.a.