Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2172/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 października 2019 r. sprawy ze sprzeciwu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o odstąpieniu o nałożeniu obowiązku przebudowy zjazdów i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "GINB"), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania M. M. i J. M. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "[...] WINB" lub "WINB") z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], w przedmiocie odstąpienia od nałożenia na Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Odział w O. (dalej "GDDKIA Oddział w O.") obowiązku przebudowy zjazdów zgodnie ze zgłoszeniem robót niewymagających pozwolenia na budowę, uchylił www. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia [...] czerwca 2019 r., w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...][...] WINB, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie bezprawnego odstąpienia przez GDDKiA Odział w O., podczas wykonywania w 2009 r. przebudowy drogi krajowej nr [...] Ł.-K. w miejscowości M. powiat b., gmina L., w oparciu o przyjęte przez Wojewodę [...] zgłoszenie robót niewymagających pozwolenia na budowę od przebudowy dwóch zjazdów z drogi krajowej nr [...] w m. M., tj. zjazdu na działkę nr [...] (obecnie [...]) oraz zjazdu na działkę nr [...] (obecnie [...]), pomimo tego, że w załączniku mapowym do zgłoszenia oba zjazdy były wskazane do przebudowy, odstąpił od nałożenia na GDDKiA Odział w O. obowiązku przebudowy przedmiotowych zjazdów zgodnie ze zgłoszeniem robót niewymagających pozwolenia na budowę.

Organ I instancji podniósł, że pismem z 20 października 2018r. J. M. zwrócił się o sprawdzenie realizacji przez GDDKIA Oddział w O. zgłoszenia z [...] stycznia 2009r. dotyczącego przebudowy drogi krajowej nr [...] w m. M. z uwzględnieniem przebudowy dwóch zjazdów indywidualnych do działek nr [...] i [...] (obecnie [...] i [...]), które to zjazdy — jego zdaniem - nie zostały przebudowane przez zarządcę drogi, pomimo prawnego obowiązku wynikającego z art. 29 ust. 2 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych.

W związku z wezwaniem przez tut. organ do udzielenia wyjaśnień w powyższej kwestii, Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych Autostrad Oddział w O. w piśmie z 6 grudnia 2018r. wyjaśnił, że przedmiotowe zjazdy z drogi krajowej nr [...] do niezabudowanych działek o numerach [...] i [...] (obecnie nr [...] i [...]) znalazły się w dokumentacji projektowej załączonej do zgłoszenia, ponieważ autor projektu przebudowy drogi krajowej przewidział te zjazdy do przebudowy w oparciu o wcześniejszą wizję w terenie, która zasugerowała, że zjazdy te są zjazdami istniejącymi, gdyż wjazd na te działki odbywał się poprzez wypłycony rów. Dokumentacja projektowa nie została natomiast przez niego zweryfikowana z ewidencją istniejących zjazdów, prowadzoną przez GDDKiA Oddział w O., w której zjazdy na ww. działki nie figurowały. W momencie stwierdzenia powyższych nieścisłości oraz ustalenia, że dojazd do działek nr [...],[...],[...] i [...], będących własnością a J. M. (które następnie zostały scalone w działkę nr [...] docelowo podzieloną na 7 działek budowlanych od nr [...] do [...]) jest możliwy od dróg gminnych (działki nr [...] i [...]), projektant wprowadził zmianę do projektu usuwając te zjazdy z projektu przebudowy drogi krajowej. Wycofanie zjazdów z projektu przebudowy drogi zgłoszonej Wojewodzie [...] stanowiło nieistotną zmianę do projektu, która nie wymagała kolejnego zgłoszenia.

WINB pismem z 20 grudnia 2018r. J. M. pisemnej odpowiedzi, w której stwierdził brak podstaw do podjęcia ingerencji w tej sprawie w trybie nadzoru budowlanego. Skoro wskazane przez interweniującego zjazdy nie figurowały w ewidencji zjazdów prowadzonej przez zarządcę drogi, brak było przesłanek wykonania ich przebudowy na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Tut. organ podzielił stanowisko inwestora, że wypłycony rów nie był zjazdem w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego.

W piśmie z 2 stycznia 2019r. J. M. nie zgodził się z taką oceną wskazując, że zjazdy zostały ujęte na mapie geodezyjnej z [...] listopada 2006r.. są także zewidencjonowane na mapie stanowiącej załącznik do przyjętego zgłoszenia przebudowy drogi krajowej nr [...]. Ponadto wskazał, że w wydanych decyzjach Zastępcy Dyrektora GDDKiA Oddział w O. z [...] września 2009r. (odmawiającej zezwolenia na zachowanie i przebudowę zjazdów na działki nr [...] i [...]) oraz GDDKiA z [...] stycznia 20l0r. (uchylającej zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie) potwierdzono, że do działek [...] i [...] prowadziły dwa zjazdy indywidualne.

Z załączonej przez J. M. kserokopii decyzji z [...] września 2009 r. wynikało, że Zastępca Dyrektora GDDKiA Oddział w O. odmówił J. M. udzielenia zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] w m. M. do parametrów zjazdu publicznego oraz odmówił zachowania istniejących zjazdów indywidualnych do działek nr [...] i [...] w m. M. Decyzją z [...] stycznia 2010 r. po rozpatrzeniu wniosku J. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uchylił w/w decyzję w całości i umorzył postępowanie w sprawie odmowy wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w m. M. do parametrów zjazdu publicznego oraz odmówił udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...]. Z uzasadnienia ostatecznej decyzji II instancji wynika, że działki nr [...] i [...] oraz działki o numerach od [...] do [...] powstały w wyniku podziału działki nr [...], która z kolei powstała w wyniku scalenia działek o numerach od [...] do [...], przy czym działka nr [...] była skomunikowana z drogą krajową nr [...] za pośrednictwem zjazdu indywidualnego. Do obsługi komunikacyjnej powstałych działek wydzielono działkę nr [...] pod drogę wewnętrzną. Wyeliminowanie istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] oceniono jako niedopuszczalne i nie znajdujące podstawy prawnej. Negatywnie oceniono też argumentację organu I instancji, że podział działki nr [...] został dokonany niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zwracając uwagę, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie jest uprawniony do oceny zgodności podziału danej nieruchomości z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż jest to kompetencja Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Organ odwoławczy stwierdził też, że właściwym do obsługi komunikacyjnej wydzielonych działek jest zjazd indywidualny, gdyż w świetle zapisów obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego zjazd ten obsługuje zabudowę jednorodzinną. Nieodtworzenie istniejącego zjazdu indywidualnego z DK nr [...] do działki nr [...] w ramach przebudowy drogi nie znajduje więc żadnej podstawy prawnej i stanowi niedopuszczalne odebranie stronie praw nabytych. Dalej stwierdził jednak, że zjazd do działki nr [...]. usytuowany w km 51+700,75 (strona prawa drogi) krajowej nr [...] obecnie z punktu widzenia prawa ustawy o drogach publicznych nie istnieje i jest zjazdem nielegalnym, a organ w tym postępowaniu nie może badać legalności jego likwidacji. Skoro zatem zjazd ten, w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych nie istnieje, to nie można orzekać o jego przebudowie do parametrów zjazdu publicznego. GDDKiA zajął też stanowisko w sprawie wnioskowanego przez J. M. "zachowania planowanego zjazdu z DK nr [...] na działkę nr [...]" wywodząc, że skoro zjazd taki nie figuruje w ewidencji zjazdów prowadzonej przez Rejon w B. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, a nadto z treści samego wniosku wynika, że zjazd ten jest planowany, to strona wnosi o lokalizację nowego zjazdu. W tym miejscu zwrócił uwagę na przepisy ustawy o drogach publicznych, które nie przewidują odmowy zachowania istniejących zjazdów, gdyż na ich podstawie zarządca drogi publicznej może wyłącznie orzekać o udzieleniu zgody na lokalizację zjazdu lub o odmowie udzielenia zgody na lokalizację zjazdu lub jego przebudowie. Co do zjazdu z DK nr [...] na działkę nr [...] organ odwoławczy orzekł o odmowie udzielenia zezwolenia na jego lokalizację. Uzasadnił to faktem, że w myśl miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała rady Gminy L. z [...] kwietnia 2008r. Nr [...] Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...]) lokalizacja zjazdów z drogi wyższej klasy jak drogi krajowej nr [...] jest niezgodna z § 22 pkt 1 planu. (...) Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiążą bowiem nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na tym obszarze, ale również i gminy i inne organy państwowe (również Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad), we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela lub użytkownika wieczystego. Podtrzymał argumentację, że budowa zjazdu musi być dopuszczalna nie tylko z punktu widzenia rygorów przewidzianych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego i nie może zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Wnioskiem z 10 października 2014r. J. M. zwrócił się ponownie do GDDKiA Oddział w O. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w M. Decyzją z dnia [...] listopada 2014r. nr [...] Zastępca Dyrektora [...] Oddziału GDDKiA, działający w imieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad odmówił wydania zezwolenia na lokalizację w/w zjazdu. Po rozpoznaniu wniosku J. M.

o ponowne rozpatrzenie sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z [...] stycznia 2015 roku utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że droga krajowa nr [...] należy do kategorii G i zgodnie z przepisem § 9 ust. I pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Działka nr [...] poprzez działki nr [...] i [...] może być obsługiwana z drogi wewnętrznej gminnej (działka nr [...], która włącza się do drogi gminnej (działka nr [...]). Wnioskowany przez stronę zjazd byłby usytuowany w obrębie zatoki autobusowej, w miejscu zaliczanym do miejsc w szczególności zagrażających bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Wyrokiem z 28 czerwca 2018 r. sygn.. akt VII SA/Wa 1139/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Pana J. M. na w/w decyzję.

Pismem z 22 lutego 2019r. Pan J. M. po raz kolejny wystąpił organu o sprawdzenie zgodności z prawem przebudowy drogi krajowej nr [...] w m. M., z uwzględnieniem braku przebudowy zjazdów indywidualnych na działki nr ewid. [...]

[...]. W swoim piśmie J. M. przywołał argumentację podniesioną we wcześniejszych pismach kierowanych do tut. organu, w jego ocenie brak odtworzenia zjazdów stanowi odstąpienie od zgłoszenia robót budowlanych dokonanego przez Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O. z [...] stycznia 2009r. Przedstawił też decyzję Wójta Gminy L. nr [...] z [...] maja 2008 roku zatwierdzającą, na wniosek Państwa M. i J. M. projekt podziału działki nr [...] w miejscowości M. na działki o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] w celu wydzielenia gruntu pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne oraz wydzielenie pasa gruntu pod drogę dojazdową wewnętrzną, która będzie zbywana wszystkim przyszłym nabywcom działek leżących przy tej drodze w częściach niewydzielonych. Jednocześnie w tej decyzji Wójt Gminy wskazał, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi gminnej dz. nr [...], działka nr [...] posiada dostęp do drogi krajowej nr [...] oraz wydzielanej drogi wewnętrznej dz. nr [...], a działki nr [...],[...],[...] i [...] posiadają dostęp do drogi krajowej nr [...] poprzez wydzielaną drogę wewnętrzną dz. nr [...]. Dodał też, że proponowany przebieg nowo powstałych działek, ich kształt i wielkość zapewniają możliwość prawidłowego zagospodarowania poprzez realizację budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego. Postanowieniem z [...] sierpnia 2006 roku znak [...] podział przedmiotowej nieruchomości został zaopiniowany pozytywnie na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Pismem z 28 marca 20!9r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie bezprawnego odstąpienia przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O., podczas wykonywania w 2009 roku przebudowy drogi krajowej nr [...] Ł. – K. w miejscowości M. powiat b., gmina L., w oparciu o przyjęte przez Wojewodę [...] zgłoszenie robót nie wymagających pozwolenia na budowę (zgłoszenie z [...] stycznia 2009 roku o nr [...]), od przebudowy dwóch zjazdów z drogi krajowej nr [...] w m. M., tj. zjazdu na działkę nr [...] (obecnie nr [...] ) oraz zjazdu na działkę i [...] (obecnie nr [...]). pomimo tego, że w załączniku mapowym do zgłoszenia oba zjazdy były wskazane do przebudowy.

Organ I instancji podniósł, że J. M. przedłożył do organu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 czerwca 2018 roku o sygn. akt VII SA/Wa 1139/18 wraz z uzasadnieniem, wydany w sprawie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...]. Z treści uzasadnienia wyroku wynika, że decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2015 roku była przedmiotem skargi wniesionej przez Pana J. M. do WSA w Warszawie, który wyrokiem z dnia 12 lutego 2016 roku o sygn. akt VII SA/Wa 779/16 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z [...] listopada 2014 roku. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wyrokiem z 14 marca 2018 roku o sygn. akt 1 OSK 1148/16 uchylił zaskarżony wyrok. Wojewódzki Sąd Administracyjny po ponownym rozpoznaniu skargi J. M. na decyzję GDDKiA z [...] stycznia 2015 roku wyrokiem z 28 czerwca 2018 roku o sygn. akt VII SA/Wa 1139/18 oddalił skargę. Decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] stycznia 2015 roku o odmowie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w M. stała się prawomocna.

Organ podkreślił, że Sąd w uzasadnieniu wyroku z 28 czerwca 2018 roku, na stronie 5 i 6, odniósł się też do sprawy przebudowy dwóch zjazdów z DK nr [...] na działki skarżącego w ramach zgłoszenia robót nie wymagających pozwolenia na budowę wskazując, że jeśli zgłoszenie to obejmowało również i te zjazdy, a inwestor ich nie wykonał, to jest to istotne odstępstwo od zgłoszenia, chyba że "inwestor dokonał odpowiedniej korekty zgłoszenia, zwłaszcza, że jak wynika z już zawartych materiałów sprawy były one pierwotnie planowane przez inwestora)". Dalej Sąd stwierdził, że "odnośnie obowiązku wyjaśnienia, czy do ww. działek istniały uprzednio dwa legalne zjazdy, NSA dodał, że należy dokonać rzetelnej analizy m.in. zgłoszenia z [...] stycznia 2009 roku oraz projektu przebudowy tej drogi, a także innych zgromadzonych dowodów, posiłkując się rozstrzygnięciami organów i sądów administracyjnych orzekających w przedmiocie "przebudowy" zjazdu". W dalszej części uzasadnienia wyroku wskazano, że NSA "dokonał wykładni przepisów art. 29 u.d.p. wskazując jednoznacznie, że wyłącznie ustanowienie zjazdu z drogi publicznej, to jest wyrażenie zgody na taki zjazd, objęte jest dyspozycją art. 29 ust. 1 u.d.p. Ani z art. 29 ust.2 ani z innych przepisów (ustawy o drogach publicznych) nie wynika upoważnienie do wydawania decyzji w zakresie "odtworzenia" lub "przebudowy" zjazdu, czy nakazanie inwestorowi "budowy" zjazdu. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, iż prawidłowa była kwalifikacja wniosku J. M. dokonana przez organy i w konsekwencji prowadzenie postępowania w trybie art. 29 ust. 1 u.d.p.. W przypadku, o którym mowa w art. 29 ust.2 u.d.p. lokalizacja zjazdu jest bowiem objęta procesem budowlanym zarządcy drogi, jako inwestora, zakończonym pozwoleniem na budowę lub przebudowę. To w tej procedurze można dowodzić zatem, że istniał zjazd i domagać się, aby projekt budowlany objął istniejący (uprzednio) zjazd". Na stronie 6 uzasadnienia wyroku wskazano: "Natomiast w sprawach dotyczących ewentualnego odstąpienia od zgłoszenia (dokonanego w dniu [...] stycznia 2009 roku) przebudowy drogi krajowej nr [...] w zakresie nieodtworzenia istniejących zjazdów właściwe są organy nadzoru budowlanego, a w tej sprawie właściwy miejscowo wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego (art. 83 ust.3 w związku z art. 82 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego)".

Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że u nie widzi podstaw do uwzględnienia wniosku J. M. i wydania decyzji nakazującej zarządcy drogi krajowej wykonania przebudowy zjazdów indywidualnych z drogi krajowej nr [...] do działek o działek nr [...] i [...] (o obecnych numerach nr [...] i [...]) w miejscowości M. w sposób zgodny z załącznikiem mapowym do zgłoszenia przebudowy drogi krajowej nr [...] w miejscowości M. Zdaniem organu I instancji bezspornym jest, że przebudowa drogi krajowej nr [...] na odcinku od km 51+574.5 do km 52+872,00 w miejscowości M. była realizowana na podstawie zgłoszenia Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział O. z [...] stycznia 2009r., przyjętego bez wniesienia sprzeciwu przez Wojewodę [...] (znak sprawy: [...]), z deklarowanym terminem rozpoczęcia robót na 1 kwietnia 2009 roku. Zakres robót budowlanych opisany w zgłoszeniu przewidywał m.in. przebudowę istniejących zjazdów z drogi krajowej nr [...], zgodnie z postanowieniami art. 29 ust. 2 u.d.p.

Organ podkreślił, że o istniejących zjazdach z drogi publicznej można mówić jedynie wtedy, gdy zjazdy te powstały legalnie na podstawie odpowiednich zezwoleń i/lub są ujęte w ewidencji zjazdów prowadzonych przez zarządcę danej drogi jako zjazdy istniejące. Zjazdy znajdujące się faktycznie w terenie i nie figurujące w ewidencji zjazdów, nie uważa się za legalne. Na jednym z dwóch załączonych do zgłoszenia projektów zagospodarowania terenu, opracowanym w sierpniu 2007r., na mapie do celów projektowych wydanej przez Starostę B. [...] listopada 2006 roku. uwidoczniono m.in. zjazdy indywidualne i publiczne do przebudowy, w tym również zjazd indywidualny do działki rolnej nr [...] i do działki rolnej [...]. Do zgłoszenia załączono również 2 mapy ewidencji gruntów z 28 września 2006r. (kserokopia). Na jednej z tych map w miejscu działek nr [...] i [...] oraz [...] i [...] pokazano jedną działkę nr [...] graniczącą z jednej strony z drogą krajową nr [...], a z drugiej z drogą gminną (działka nr [...]), przy czym numer działki, tj. [...], został naniesiony ręcznie, już po wydrukowaniu tej mapy (bez podania daty korekty i parafy osoby aktualizującej mapę). Oznacza to, że w chwili przyjęcia zgłoszenia działki nr [...] i [...] stały się częścią działki nr [...]. Stan przedstawiony zatem na projekcie zagospodarowania terenu załączonym do zgłoszenia, na którym figurował}y dwie działki rolne o nr [...] i [...] nie był już w tej części aktualny. Kiedy faktycznie doszło do podziału działek i naniesienia nowych działek w zasobie geodezyjnym Starosty B. nie wiadomo. Wiadomo jednak, że nastąpiło to przed złożeniem przez J. M. wniosków do GDDKiA Oddział w O. (pierwszy z datą [...] czerwca 2009 roku) w czasie trwania przebudowy drogi.

Organ podkreślił, że J. M. powoływał się przepis art. 29 ust. 2 u.d.p. który w jego ocenie obligował zarządcę drogi do wykonania przebudowy zjazdów na teren dawnych działek nr [...] i [...] w związku ze zgłoszoną przebudową drogi krajowej nr [...] na tym odcinku i uwidocznienia ich na projekcie zagospodarowania terenu, będącego załącznikiem do przyjętego przez Wojewodę [...] zgłoszenia. Jak wyjaśnił zarządca drogi w piśmie skierowanym do tut. organu, powodem ujęcia tych zjazdów jako przeznaczonych do przebudowy w projekcie zagospodarowania było wynikiem błędu projektanta, który uznał je za istniejące po dokonaniu wizji w terenie, nie konfrontując tego z ewidencją zjazdów posiadanej przez zarządcę drogi. Dojazd do obu działek odbywał się przez wypłycony rów przydrożny. W ocenie organu ustawodawca wskazując w art. 29 ust. 2 u.d.p., że obowiązek przebudowy "zjazdów dotychczas istniejących", miał na myśli zjazdy, które powstały legalnie na podstawie odpowiednich zezwoleń lub zostały ujęte w ewidencji zjazdów prowadzonych przez zarządcę danej drogi jako zjazdy istniejące. Zjazdy znajdujące się faktycznie w terenie, ale nie figurujące w ewidencji zjazdów, nie uważa się za legalne.

Zdaniem organu bezspornym jest, że oba zjazdy indywidualne do działek nr [...] i nr [...] w M., przedstawione w projekcie zagospodarowania terenu będącym załącznikiem do zgłoszenia (które to działki już w czasie wykonywania robót budowlanych przestały istnieć w związku z dokonanym najpierw ich scalenia, a potem podziałem scalonej działki na siedem nowych), od co najmniej II połowy 2009 roku nie figurują w ewidencji zjazdów prowadzonych przez zarządcę drogi nr [...]. Nie może podlegać ocenie organu nadzoru budowlanego, z jakich powodów zarządca drogi krajowej uznał je za nielegalne. Obecnie w obiegu prawnym istnieją prawomocne decyzje zarządcy drogi krajowej o odmowie zgody na wykonanie zjazdu indywidualnego z DK nr [...] na działkę nr [...] i nr [...]. W świetle prawa oba te zjazdy w świetle prawa nie istnieją, a zarządca drogi dodatkowo podjął działania zmierzające do uniemożliwienia dostępu z drogi krajowej do tych działek. W niniejszym postępowaniu należało zatem ustalić, czy możliwe jest obecnie podjęcie organ działań zmierzających do wyegzekwowania od zarządcy drogi krajowej nr [...] i inwestora wykonanej w 2009 roku przebudowy drogi, obowiązku przebudowy obu spornych zjazdów w sposób wskazany w ww. zgłoszeniu.

Organ podniósł, że doszedł do przekonania, że jedyną okolicznością uzasadniającą zastosowanie trybu z art. 51 usrt. 1 p.b. będą zapisy art. 50 pkt 4 p.b., tj. wykonywanie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Chodzi w tym przypadku o wykonanie robót z naruszeniem przepisów prawa tj. z naruszeniem art. 29 ust. 2 u.dp.. O tym, czy naruszone zostało prawo poprzez nie przebudowanie - jak twierdzi Pan J. M. - istniejących zjazdów na ówczesne działki nr [...] i [...], przesądziły wydawane w tej sprawie decyzje administracyjne przez zarządcę drogi krajowej, a także zapadłe w tej sprawie wyroki sądów administracyjnych. Ostatecznie stan prawny dwóch zjazdów na ówczesne działki nr [...] i [...] został przesądzony i pod względem prawnym zjazdy te nie istnieją, w związku z czym niemożliwym jest nakazanie, przez organ nadzoru budowlanego, zarządcy drogi krajowej ich przebudowy, a co za tym idzie - zmuszenie do tego zarządcy drogi. Organ stwierdził także, że nie widzi potrzeby przeprowadzenia wizji lokalnej celem sprawdzenia stanu faktycznego, gdyż stan ten został wyczerpująco wyjaśniony podczas przeprowadzonego postępowania. W tej sytuacji należało na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego odstąpić od nałożenia na Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad obowiązku doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez przebudowę spornych zjazdów, zgodnie z przyjętym przez Wojewodę [...] zgłoszeniem przebudowy drogi krajowej nr [...] z [...] stycznia 2009 roku.

Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie wniosła M. M. oraz J. M. Posrtawili zarzuty naruszenia:

1/ art. 7 k.p.a. w zw. z art 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego i wydanie decyzji, która narusza słuszny interes obywateli,

2/ art. 8 k.p.a., poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa,

3/ naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i:

- błędne przyjęcie, że zjazdy nie istniały, pomimo iż autor projektu przebudowy drogi krajowej przewidział w/w zjazdy do przebudowy w oparciu o wcześniejszą wizję w ternie, która zasugerowała, że gazdy te są zjazdami istniejącymi oraz pomimo iż przebudowę tych zjazdów przewidywał zakres robót budowlanych opisany w zgłoszeniu oraz wykonane mapy projektowe;

- przyjęcie, że wprowadzenie przez projektanta zmian do projektu, poprzez wycofanie zjazdów z projektu przebudowy drogi zgłoszonej Wojewodzie [...] stanowiło nieistotną zmianę do projektu, która nie wymagała kolejnego zgłoszenia,

- błędne przyjęcie, że zjazdy nie figurowały w ewidencji zjazdów prowadzonej przez zarządcę drogi, natomiast zjazdy te figurowały i były ujęte na mapie geodezyjnej z [...] listopada 2006r., były zaewidencjonowane na mapie stanowiącej załącznik do przyjętego zgłoszenia przebudowy drogi krajowej nr [...] a w wydanych decyzjach Dyrektora GDDKiA z [...] września 2009 r. (odmawiającej zezwolenia na zachowanie i przebudowę gazdów na działki nr [...] i [...]) oraz GDDKiA z [...] stycznia 2010 r. potwierdzono, że do działek [...] i [...] prowadziły dwa zjazdy, ponadto inna dokumentacja ( złożona do akt sprawy, a którą skarżący wymienia w uzasadnieniu odwołania ) stanowi bezwzględnie, że zjazdy istniały w sensie prawnym i faktycznym i nie były to w żadnym wypadku "wypłycone rowy";

- błędne przyjęcie, że zjazdy nie istniały, pomimo przyjęcia, że z uzasadnienia ostatecznej decyzji II instancji wynika, że działka nr [...] była skomunikowana z drogą krajową nr [...] za pośrednictwem zjazdu indywidualnego a wyeliminowanie istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] z planu przebudowy drogi oceniono jako niedopuszczalne i nie znajdujące podstawy prawnej i stanowi odebranie stronie praw nabytych,

- błędne przyjęcie , że gazdy nie istniały, albowiem nie figurowały w ewidencji zjazdów prowadzonej przez Rejon B. GDDKiA, w sytuacji gdy w ogóle brak jest ewidencji zjazdów;

- przyjęcie przez organ, że powodem braku podstaw do działania w trybie nadzoru budowlanego jest przede wszystkim fakt, iż od czasu przyjęcia zgłoszenia zmieniła się sytuacja faktyczna w terenie (dot. scalenia i podziału działek) co uniemożliwia obecnie przebudowę zjazdów indywidualnych w sposób określony w zgłoszeniu, bez podania podstawy prawnej takiego twierdzenia, w szczególności, że podział działek został dokonany zgodnie z prawem przy uwzględnieniu istniejących zjazdów,

- błędne przyjęcie, że GDDKiA Oddział w O. odstępując od przebudowy przedmiotowych zjazdów dokonał nieistotnego odstępstwa od zgłoszenia, pomimo iż wyrokiem WSA z 28 czerwca 2018r. w sprawie VII SA/Wa 1139/18 sąd przesądził, iż zgłoszenie robót nie wymagających pozwolenia na budowę (zgłoszenie z [...] stycznia 2009 roku o nr [...]) skoro obejmowało przedmiotowe zjazdy a inwestor ich nie wykonał, to jest to istotne odstępstwo od zgłoszenia, czego organ nie uwzględnił w zaskarżonej decyzji;

- błędne przyjęcie, niepoparte żadnym przepisem prawa, że zjazdy znajdujące się faktycznie w terenie, lecz nie figurujące w ewidencji zjazdów, nie uważa się za legalne,

- błędne przyjęcie, że zjazdy, których dotyczy mniejsze postępowanie są nielegalne, pomimo ustalenia, że na załączonym do zgłoszenia projekcie zagospodarowania terenu, opracowanym w sierpniu 2007 r. oraz na mapie do celów projektowych wydanej przez Starostę B. w dniu [...] listopada 2006 r. uwidoczniono m. in. zjazdy indywidualne i publiczne do przebudowy, w tym również zjazdy indywidualne do działki rolnej nr [...] i do działki rolnej [...];

- błędne przyjęcie, niepoparte żadnym przepisem prawa, że skoro zjazdy stały się częścią działki nr [...] to stały się nieaktualne;

4/ naruszenie art 107 § 1 i 3 k.p.a. w zakresie, w jakim w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdza, że przedmiotowe zjazdy nie istniały, a jak istniały to były nielegalne (co zresztą wzajemnie się wyklucza), bez wyjaśnienia faktów, które w tym zakresie organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz bez wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa;

5/ naruszenie prawa materialnego, a to art 29 u.d.p., przez jego błędne zastosowanie (chodzi o cały powołany w decyzji przez organ artykuł ) i przyjęcie, że wydanie zgody na przebudowę istniejących zjazdów, czy też zachowanie dotychczasowych gazdów z drogi publicznej należy do wyłącznej kompetencji zarządcy drogi krajowej;

6/ naruszenie prawa materialnego, a to at. 29 ust 2 u.d.p., poprzez jego błędną wykładnię, albowiem do tego przepisu nie ma zastosowania instytucja uznania administracyjnego, na którą powołuje się organ Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad i jako zarządca DK nr [...] ma obowiązek ustawowy wybudowania lub przebudowania zjazdów już istniejących podczas budowy lub przebudowy drogi. Ustawa wyraźnie reguluje tę kwestię, nie pozostawiając żadnych wątpliwości i obliguje zarządcę drogi do wykonania przebudowy gazdów na teren dawnych działek [...] i [...], w związku ze zgłoszona przebudowa drogi;

7/ naruszenie prawa materialnego, to jest art 50 ust 1 pkt 4 p.b., przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że brak jest podstaw do nałożenia na GDDKiA w O. obowiązku przebudowy zjazdów zgodnie ze zgłoszeniem robót nie wymagających pozwolenia na budowę, pomimo iż odstąpienie przez GDDKiA od przebudowy zjazdów, (w sytuacji gdy zakres robót budowlanych opisanych w zgłoszeniu, przewidywał m.in. przebudowę istniejących zjazdów z drogi krajowej nr [...] i zgodnie z postanowieniami art 29 ust 2 ustawy o drogach publicznych a także wobec tego, że w załączniku mapowym ( projekcie ) były oba zjazdy wskazane do przebudowy ), spowodowało istotne odstępstwo od warunków i ustaleń określonych w zgłoszeniu, przepisach prawa, przepisach techniczno-budowlane oraz przepisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

8/ naruszenie prawa materialnego, a to art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., przez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że brak jest podstaw do nałożenia na GDDKiA w O. obowiązku przebudowy gazdów zgodnie ze zgłoszeniem robót nie wymagających pozwolenia na budowę, gdyż gazdy nie istnieją, a co za tym idzie niemożliwym jest nakazanie przez organ zarządcy dokonanie ich przebudowy, które to ustalenia sprzeczne są z prawem i stanem faktycznym;

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił www. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia [...] czerwca 2019 r., w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Organ zauważył, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Wójta Gminy L. z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...], zatwierdzająca projekt podziału działki nr [...] w miejscowości M. Z decyzji tej wynika, że działka nr [...] będzie miała dostęp do drogi krajowej nr [...]. Taki dostęp miały mieć również działki nr [...],[...],[...] i [...] poprzez wydzieloną drogę wewnętrzną, to jest działkę nr [...].

Wskazał, że GDDKiA decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku J. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2014 r" znak: [...], wydaną z upoważnienia GDDKiA przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w O. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w m. M. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ zauważył, że ww. decyzja GDDKiA z dnia [...] stycznia 2015 r. została zaskarżona przez J. M. do WSA w Warszawie. Na skutek skargi kasacyjnej GDDKiA, wyrokiem z dnia 14 marca 2018 r, sygn. akt I OSK 1148/16, uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lutego 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 779/15, uchylający zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2014 r.

W wydanym następnie wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1139/18 wskazano, że w sprawach dotyczących "odstąpienia od zgłoszenia (...) w zakresie nieodtworzenia istniejących zjazdów właściwe są organy nadzoru budowlanego", zaś do wydania decyzji na podstawie art. 29 ust. 2 u.d.p. właściwym jest zarządca drogi.

Organ II instancji zaznaczył, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2019 r., przyjął za GDDKiA, że uwzględnienie zjazdów w ww. zgłoszeniu, nie jest samo w sobie dowodem na to, że zjazdy te istniały legalnie i że w niniejszej sprawie przesądzający jest fakt, że zjazdy te nie figurują w ewidencji zjazdów prowadzonej przez zarządcę przedmiotowej drogi krajowej.

W ocenie GINB nie można zgodzić się ze stanowiskiem WINB i należy przyjąć, iż skoro przedmiotowe zjazdy zostały ujęte w zgłoszeniu, to można domniemywać, że istniały legalnie. Zarządca drogi poza wskazaniem, że zjazdy "nie figurują w ewidencji" nie wyjaśnił przyczyn uznawania zjazdów za nielegalne. Jednocześnie należy zauważyć, że uwzględnienie zjazdów w dokonanym skutecznie zgłoszeniu (jak też uwzględnienie dostępu do drogi krajowej w decyzji podziałowej) stanowi o domniemaniu ich legalności, a nie wykonaniu ich bez zgody zarządcy drogi.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji nie uwzględnił prawomocnych orzeczeń i tym samym w sposób niewystarczający ustalił, czy istniały "prawne" zjazdy, czy wydano decyzje lokalizacyjne. Nie wyjaśniono również, od kiedy prowadzony jest rejestr zjazdów, na który powołuje się GDDKiA i czy jest on kompletny. Przede wszystkim nie dokonano jednak ustaleń co do tego, od kiedy istniały zjazdy i jakiej były konstrukcji i jak należy kwalifikować ich niewykonanie pomimo skutecznie dokonanego zgłoszenia.

Biorąc pod uwagę wyżej wskazane okoliczności GINB uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ podkreślił, że należałoby rozważyć zasadność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej lub przesłuchania świadków na okoliczność daty istnienia zjazdów czy ich konstrukcji.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O. wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo tego że w przedmiotowej sprawie brak było przesłanek do zastosowania przez organ odwoławczy powołanego przepisu art. 138 § 2 k.p.a. gdyż decyzja organu pierwszej instancji, w ocenie podmiotu wnoszącego niniejszy sprzeciw, nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy.

Mając na uwadze wskazane wyżej zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz wnoszącego sprzeciw.

Strona skarżąca ponownie podkreśliła, że zjazdy z drogi krajowej nr [...] do niezabudowanych ówcześnie działek nr [...] i [...] (obecnie nr [...] i [...]) w M., będących własnością J. M., znalazły się w dokumentacji projektowej przebudowy drogi krajowej nr [...] z uwagi na fakt, iż projektant drogowy zaprojektował zjazdy na te działki wyłącznie w oparciu o wizję w terenie, która zasugerowała mu, że zjazdy te istnieją, gdyż faktyczny dojazd do tych działek odbywał się poprzez wypłycony rów. Dokumentacja projektowa nie została natomiast z odpowiednim wyprzedzeniem zweryfikowana z ewidencją zjazdów prowadzoną przez Oddział Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w O., w której to ewidencji nie figurowały zjazdy na w/w działki. W momencie stwierdzenia powyższych nieścisłości oraz ustalenia, że dojazd do działek nr [...],[...],[...] i [...], będących własnością J. M. (które następnie zostały scalone w działkę nr [...], docelowo podzieloną na 7 działek budowlanych od nr [...] do [...]) jest możliwy od dróg gminnych (działki nr [...] i [...]), projektant prawidłowo i zasadnie wprowadził zmianę do projektu usuwając te zjazdy z projektu przebudowy drogi krajowej. W tamtym czasie dokonano weryfikacji całego projektu przebudowy drogi krajowej w oparciu o ewidencję zjazdów, w rezultacie czego usunięto z niego również pozostałe nielegalne (tj. utworzone i wykorzystywane samowolnie przez posiadaczy działek przylegających do drogi krajowej bez wiedzy i wymaganego przepisami prawa zezwolenia zarządcy tej drogi) pierwotnie niezasadnie uwzględnione w tym projekcie miejsca zjazdów z drogi krajowej. Wycofanie takich nieistniejących zjazdów z projektu przebudowy drogi krajowej nr [...] zgłoszonej w [...] Urzędzie Wojewódzkim, stanowiło nieistotną zmianę do projektu, która nie wymagała kolejnego zgłoszenia.

W sprzeciwie wskazano również, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] prawidłowo ustalił i uwzględnił powyższe okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W szczególności zasadnie uwzględnił on udowodniony zgromadzonym przez siebie w sprawie materiałem dowodowym fakt, że brak rzeczywistego istnienia spornych zjazdów do w/w działek J. M. potwierdzają również dokumenty geodezyjne, dostarczane do Oddziału w O. GDDKiA przez samego zainteresowanego, z których to dokumentów wynika w jednym przypadku brak zjazdów na przedmiotowym odcinku drogi krajowej (mapa z roku 2006), na kolejnej zaś mapie (z roku 2008) widnieje jeden zjazd z drogi krajowej usytuowany pomiędzy działkami [...] i [...] w M. Z dokumentacji tej nie sposób zatem w żaden sposób stwierdzić, że przed przystąpieniem do przebudowy drogi krajowej, do omawianych działek prowadził jakikolwiek legalny zjazd z drogi krajowej, a tym bardziej dwa zjazdy, jak to bezzasadnie twierdziły strony wnoszące odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Strona skarżąca wskazała, że zgodnie z § 7 uchwały nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] lutego 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2005 r. Nr [...], poz. [...] ze zm., dalej "mpzp"), obsługa komunikacyjna terenów objętych planem powinna odbywać się poprzez dojazd od ulic lokalnych, dojazdowych oraz od dojazdów wewnętrznych (oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego m.in. jako KL i KD). Droga krajowa zakwalifikowana została jako teren dróg i ulic głównych, oznaczonych w mpzp symbolem KG. Z uwagi na powyższe, zdaniem Oddziału w O. GDDKiA, źródłem problemów J. M. jest dokonany decyzją Wójta Gminy L. podział nieruchomości stanowiących własność J. M., zakładający obsługę wydzielonych nieruchomości z drogi głównej KG, który odbył się w sposób niezgodny z mpzp, tym bardziej, że działka nr [...] (powstała ze scalenia działek nr [...] i [...]), z której następnie powstała m.in. działka nr [...] jako droga wewnętrzna obsługująca 6 nowo powstałych działek budowlanych (od nr [...] do nr [...]), położona była w bezpośrednim sąsiedztwie drogi gminnej oznaczonej w mpzp symbolem KD, i podział nieruchomości winien zakładać dostęp do tej właśnie drogi gminnej KD, jako drogi klasy niższej, zadość czyniąc tym samym przepisom prawa, zarówno powszechnie obowiązującego jak i prawa miejscowego. Problem ten był sygnalizowany przez tut. Oddział w O. GDDKiA Gminie L., jednakże sprawa ta pozostała bez odpowiedzi ze strony Gminy.

Podniesiono, że zarządca przedmiotowej drogi krajowej nie znajdował zatem i w dalszym ciągu nie znajduje uzasadnienia dla stwierdzenia obowiązku odtworzenia przez GDDKiA takich nieistniejących i nielegalnie oraz samowolnie utworzonych i wykorzystywanych miejsc zjazdów 7, drogi krajowej nr [...] na działki nr [...] i [...] w M., a dojazd do tych nieruchomości J. M. winien zostać zapewniony w sposób zgodny z prawem miejscowym, tj. z drogi KD (działka nr [...]), tak jak ma to miejsce w przypadku nieruchomości sąsiednich.

Strona skarżąca wskazała, że nie bez znaczenia jest również okoliczność, iż w trakcie przebudowy drogi krajowej nieruchomości J. M. pozostawały niezabudowane (pola). Obecnie działka nr [...] stanowi wydzieloną drogę wewnętrzną, która miałaby służyć jako dojazd do zabudowy mieszkaniowej na działkach od [...] do [...]. Zjazd z drogi krajowej na drogę wewnętrzną byłby usytuowany w obrębie zatoki autobusowej, tj. w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego, toteż zarządca drogi krajowej w pełni podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko o braku zgody na lokalizację przedmiotowego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w M.

W ocenie strony skarżącej, brak było podstaw do wydania, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zaskarżonej decyzji kasatoryjnej. Zgodnie z powołanym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W skarżonej decyzji organ drugiej instancji nie wykazał bowiem, by decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, jednocześnie nie wykazano też w stopniu przekonującym, że konieczny zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

W myśl art. 64 a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd nie może odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2219/15, Lex nr 2315542).

W świetle tych regulacji sprzeciw jest bezzasadny.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Uchylenie decyzji organu I instancji do ponownego rozpoznania jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku naruszenia przepisów postępowania, które nie doprowadziło do prawidłowego wyjaśnienia sprawy, co w konsekwencji miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

"Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", wymaga interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy, a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a.

Słusznie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził w sposób wystarczający postępowania, niezbędnego do wyjaśnienia i załatwienia sprawy oraz nie rozpatrzył w sposób należyty wszystkich dowodów w celu ustaleniu stanu faktycznego zgodnego z prawdą obiektywną, co skutkowało koniecznością uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W ocenie Sądu prawidłowo uznano, że zachodzi konieczność uchylenia ww. decyzji [...] WINB z dnia [...] czerwca 2019 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. \

Jak wynika z akt sprawy, przebudowa drogi krajowej nr [...] na odcinku od km 52+574,5 do km 52+872,00 w miejscowości M. była realizowana na podstawie zgłoszenia GDDKiA Odział w O. z dnia [...] stycznia 2009 r. Zakres robót opisany w ww. zgłoszeniu przewidywał m.in. przebudowę dwóch zjazdów z drogi krajowej na działki rolne nr [...] oraz nr [...], których właścicielami jest M. M. i J. M. Oba ww. zjazdy w trakcie przedmiotowej przebudowy zostały zlikwidowane. Pismem z dnia 22 lutego 2019 r. J. M. zwrócił się do [...] WINB w sprawie niezrealizowania przez GDDKiA, zgodnie z ww. zgłoszeniem z dnia [...] stycznia 2009 r., robót budowanych polegających na przebudowie dwóch ww. zjazdów.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...][...] WINB, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie bezprawnego odstąpienia przez GDDKiA Odział w O., podczas wykonywania w 2009 r. przebudowy drogi krajowej nr [...] Ł.-K. w miejscowości M. powiat b., gmina L., w oparciu o przyjęte przez Wojewodę [...] zgłoszenie robót niewymagających pozwolenia na budowę od przebudowy dwóch zjazdów z drogi krajowej nr [...] w m. M., tj. zjazdu na działkę nr [...] (obecnie [...]) oraz zjazdu na działkę nr [...] (obecnie [...]), pomimo tego, że w załączniku mapowym do zgłoszenia oba zjazdy były wskazane do przebudowy, odstąpił od nałożenia na GDDKiA Odział w O. obowiązku przebudowy przedmiotowych zjazdów zgodnie ze zgłoszeniem robót niewymagających pozwolenia na budowę.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 29 ust. 2 u.d.p. w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. W trakcie postepowania administracyjnego zarządca drogi – GDDKiA Oddział w O. konsekwentnie podnosił, że przedmiotowe zjazdy z drogi krajowej nr [...] do niezabudowanych działek nr [...] (obecnie [...]) i [...] ([...]) znalazły się w dokumentacji projektowej załączonej do zgłoszenia, ponieważ autor projektu przebudowy drogi krajowej przewidział te zjazdy do przebudowy w oparciu o wcześniejszą wizję w terenie, która zasugerowała, że zjazdy te są zjazdami istniejącymi, gdyż wjazd na ww. działki odbywał się przez wypłacony rów. Dokumentacja projektowa nie została natomiast zweryfikowana przez autora projektu z ewidencją istniejących zjazdów, która jest prowadzona przez GDDKiA Odział w O., a w której te zjazdy nie figurowały. W momencie stwierdzenia powyższych nieścisłości oraz ustalenia, że dojazd do działek nr [...],[...],[...] i [...], które następnie zostały scalone w działkę nr [...], w dalszej kolejności podzieloną na 7 działek budowlanych od nr [...] do [...] jest możliwy od dróg gminnych (działki [...] i [...]), projektant wprowadził zmianę do projektu usuwając te zjazdy z projektu przebudowy drogi krajowej. W ocenie GDDKiA, wycofanie zjazdów z projektu stanowiło "nieistotną zmianę do projektu", która nie wymagała zgłoszenia.

Na tym stanowisku zarządcy drogi oparł swoją argumentację organ I instancji.

Słusznie organ odwoławczy zauważył, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Wójta Gminy L. z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...], zatwierdzająca projekt podziału działki nr [...] w miejscowości M. Z decyzji tej wynika, że działka nr [...] będzie miała dostęp do drogi krajowej nr [...]. Taki dostęp miały mieć również działki nr [...],[...],[...] i [...] poprzez wydzieloną drogę wewnętrzną, to jest działkę nr [...]. Należy zauważyć, że organ I instancji nie odniósł się do treści tej decyzji.

Prawidłowo także zauważył organ odwoławczy, że toczyło się postępowanie administracyjne w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w m. M. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z [...] stycznia 2015 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję z [...] listopada 2014 r., [...] odmawiającą zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w M. Po rozpoznaniu skargi J. M. wyrokiem z 12 lutego 2016r. sygn. akt VII SA/Wa 779/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje wydane w obu instancjach. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej GDDKiA Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 1148/16 uchylił ww. wyrok. Ponownie rozpoznając skargę WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1139/18 oddalił skargę. Niemniej wskazać należy, że NSA w ww. wyroku przesądził, iż prawidłowa była kwalifikacja wniosku J. M. dokonana przez organy i w konsekwencji prowadzenie postępowania w trybie art. 29 ust. 1 u.d.p. Dodatkowo podniósł, że regulacje zawarte w art. 29 ust. 1 i 2 u.d.p. zawierają dwa odrębne tryby prowadzenia postępowania w przedmiocie budowy/przebudowy zjazdu. Z zestawienia ustępu 1 i ustępu 2 artykułu 29 ustawy o drogach publicznych wynika, iż przepisy te w gruncie rzeczy rozstrzygają, na kim ciąży obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na budowie zjazdu. Z art. 29 ust. 1 wynika zasada, że budowa lub przebudowa zjazdu tj. budowa pewnego rodzaju budowli wymagającej pozwolenia na budowę. obciąża właściciela nieruchomości przyległej do drogi. Jednocześnie przepis ten wskazuje, że wykonanie tego rodzaju robót wymaga najpierw uzyskania decyzji zarządcy drogi stanowiącej akceptację lokalizacji zjazdu. Przepis art. 29 ust. 2 wskazuje sytuację szczególną, mianowicie sytuację, kiedy roboty budowlane nie obejmują wyłącznie budowli w postaci zjazdu, ale kiedy roboty budowlane mają prowadzić do powstania obiektu budowlanego w postaci drogi lub powiększenia takiego obiektu budowlanego (budowa drogi) albo do modyfikacji parametrów istniejącego obiektu budowlanego - drogi tj. przebudowy drogi. W tak określonym przypadku art. 29 ust. 2 ustawy, wskazując że podmiotem zobowiązanym do wykonania (budowy, przebudowy) obiektu w postaci zjazdu jest zarządca drogi nie wypowiada się w kwestii zezwolenia na lokalizację zjazdu. Jest to zrozumiałe, mając na względzie, że lokalizacja wjazdu na daną nieruchomość będzie przecież częścią procesu budowlanego, zakończonego pozwoleniem na budowę lub przebudowę drogi. Właściciel nieruchomości sąsiadującej z drogi może uczestniczyć w tej procedurze wskazując na swój interes prawny - potrzebę zachowania prawa do korzystania z istniejącego wjazdu. W tej procedurze zatem istnieje możliwość dowodzenia, że mamy do czynienia ze zjazdem istniejącym oraz możliwość domagania się, aby przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany objął istniejący zjazd, który - stosownie do art. 29 ust. 2 ustawy - powinien zostać wykonany na koszt zarządcy drogi będącego inwestorem.

W wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 czerwca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1139/18 Sąd podkreślił, że w sprawach dotyczących ewentualnego odstąpienia od zgłoszenia (dokonanego w dniu [...] stycznia 2009 r. ) przebudowy drogi krajowej nr [...] w zakresie nieodtworzenia istniejących zjazdów właściwe są organy nadzoru budowlanego, a w tej sprawie właściwy miejscowo wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego (art. 83 ust. 3 w zw. z art. 82 ust. 3 i 4 p.b.). W tym stanie rzeczy, bez wpływu na wynik tej sprawy pozostawała kwestia badania i oceny, czy uprzednio istniał legalny zjazd do działki [...], czy zarządca drogi przy przebudowie drogi krajowej nr [...], w oparciu o zgłoszenie dokonane w dniu [...] stycznia 2009r., winien był go odtworzyć (zgodnie z art. 29 ust. 2 u.d.p.), czy też odstąpił w sposób istotny od zgłoszenia, bowiem Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie był organem w tych sprawach właściwym.

W ocenie Sądu, w świetle powyższego, wynik ww. postępowania administracyjnego rozstrzygającego wniosek o lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej, nie ma wpływu na wynik sprawy niniejszej, która dotyczy wniosku skarżących dotyczącego bezprawnego odstąpienia przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w O., podczas wykonywania w 2009 roku przebudowy drogi krajowej nr [...] Ł. – K. w miejscowości M. powiat b., gmina L., w oparciu o przyjęte przez Wojewodę [...] zgłoszenie robót nie wymagających pozwolenia na budowę, od przebudowy dwóch zjazdów z drogi krajowej nr [...] w m. M., tj. zjazdu na działkę nr [...] (obecnie nr [...]) oraz zjazdu na działkę i [...] (obecnie nr [...]). pomimo tego, że w załączniku mapowym do zgłoszenia oba zjazdy były wskazane do przebudowy.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2019 r., przyjął za GDDKiA, że uwzględnienie zjazdów w ww. zgłoszeniu, nie jest samo w sobie dowodem na to, że zjazdy te istniały legalnie i przesądzający jest fakt, że zjazdy te nie figurują w ewidencji zjazdów prowadzonej przez zarządcę przedmiotowej drogi krajowej.

W ocenie Sądu organ odwoławczy słusznie nie zgodził się z powyższym stanowiskiem WINB i przyjął, że skoro przedmiotowe zjazdy zostały ujęte w zgłoszeniu, to można domniemywać, że istniały legalnie. Zarządca drogi nie obalił tego domniemania, poza wskazaniem, że zjazdy "nie figurują w ewidencji" nie wyjaśnił przyczyn uznawania zjazdów za nielegalne. Jak słusznie wskazał organ, uwzględnienie zjazdów w dokonanym skutecznie zgłoszeniu (jak też uwzględnienie dostępu do drogi krajowej w decyzji podziałowej) stanowi o domniemaniu ich legalności, a nie wykonaniu ich bez zgody zarządcy drogi. W ocenie Sądu "ewidencja zjazdów" nie ma żadnego umocowania prawnego w przepisach prawa i samo stwierdzenie przez zarządcę drogi, że zjazd nie figuruje w ewidencji zjazdów, nie może stanowić postawy wydania ww. decyzji przez organ I instancji, który w sposób niewystarczający ustalił, czy istniały "prawne" zjazdy, czy wydano decyzje lokalizacyjne. Słusznie wskazał organ odwoławczy, że nie wyjaśniono, od kiedy prowadzony jest rejestr zjazdów, na który powołuje się GDDKiA i czy jest on kompletny, oraz nie dokonano jednak ustaleń co do tego, od kiedy istniały zjazdy i jakiej były konstrukcji i jak należy kwalifikować ich niewykonanie pomimo skutecznie dokonanego zgłoszenia.

W ocenie Sądu zarzuty zawarte w skardze zawierają częściowo argumentację zarządcy drogi, nie podnoszoną dotychczas w trakcie postepowania administracyjnego i odnoszącą się do meritum sprawy. Należy ponownie podkreślić, że podczas kontroli decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., również Sąd doznaje ograniczeń w możliwości dokonywania dalej idącej wykładni prawa materialnego; może dokonywać tej wykładni tylko w zakresie niezbędnym do weryfikacji podstaw decyzji kasacyjnej. Jeżeli organ odwoławczy orzekał na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., to dokonanie przez Sąd pełnej interpretacji mających lub mogących mieć zastosowanie w sprawie przepisów i w istocie dokonanie ich subsumcji na użytek konkretnego przypadku nie może mieć miejsca (nastąpiłoby przedwcześnie). Byłoby to niedopuszczalne także dlatego, że mogłoby pozbawiać stronę prawa do rozstrzygnięcia jej sprawy z zachowaniem standardów wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wrażonej w art. 15 k.p.a. (zob. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 25 listopada 2016 r.). Wyjąwszy szczególne rozwiązania prawne (takie jak możliwość zaskarżania interpretacji podatkowych), sąd administracyjny może w pełni kontrolować i oceniać wykładnię prawa materialnego dokonaną przez organ administracji tylko wtedy, gdy była ona etapem procesu stosowania tego prawa, zakończonego merytorycznym rozstrzygnięciem. Sąd nie ma podstaw do kontroli i oceny wykładni dokonanej przez organ administracji abstrakcyjnie czy też nawet na gruncie konkretnej sprawy, ale bez bezpośredniego związku z podejmowaniem merytorycznego rozstrzygnięcia.

Zdaniem Sądu, jak wyżej wskazano zaistniały przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. do wydania przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd uznał zarzuty skargi za niezasadne i na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw.