Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Wr 2888/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2005-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie: sędzia WSA Ewa Janowska asesor sądowy Grażyna Jeżewska – spraw. Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżone postanowienie w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz W. K. kwotę 10 (słownie: dziesięć) złotych tytułem kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], działając na podstawie art. 64a, 119, 121 i 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110 poz. 968 z późn. zm.) postanowieniem o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia z dnia [...], nr [...], nałożył na W. K. grzywnę w wysokości 5.000 (pięć tysięcy) złotych, w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...], nr [...] oraz obciążył kosztami opłaty egzekucyjnej w wysokości 50 (słownie: pięćdziesiąt) złotych, jak również wezwał do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia.

Na powyższe postanowienie wniosła zażalenia W. K. stwierdzając, iż nie wyraża zgody na wszczęcie wobec postępowania egzekucyjnego, wnosząc o uchylenie grzywny jako niewspółmiernie wysokiej w stosunku do pobieranej niewielkiej renty rolniczej, z powodu stanu zdrowia oraz podeszłego wieku. Istotnym powodem przemawiającym za brakiem podstaw do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, w jej ocenie, jest fakt wniesienia przez nią skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję z dnia 15 września 2003 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] nr [...], w której to skardze wniosła o wstrzymanie zaskarżonej decyzji. Wskazała też, że z uwagi na skromne środki finansowe jakimi dysponuje, braku oszczędności i majątku, nie stać jej na zapłacenie tak wysokiej kary. Podniosła, że budynek, którego dotyczy postępowanie egzekucyjne, jest jej własnością, zatem niezrozumiała jest ingerencja organów nadzoru budowlanego w sprawy związane z remontem tego budynku.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. postanowieniem z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 138 § l pkt l ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. nr 98; póz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 23 § l i §4 i art. l7 § l ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. 2002r. nr 110; poz. 968 z późn. zm- zwaną dalej ustawą o postępowaniu egzekucyjnym), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu przedstawił stan sprawy wskazując, że postępowanie egzekucyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte wobec nie wykonania przez W. K., obowiązku doprowadzenia do stanu poprzedniego samowolnie przebudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr A zlokalizowanej w M. nr [...], nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia 30 lipca 2003 r. nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna, a zawarty w niej nakaz podlega wykonaniu, dlatego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], po bezskutecznym upływie terminu do wykonania nałożonego na zobowiązaną obowiązku, podjął - jako wierzyciel - czynności zmierzające do zastosowania wobec niej środków egzekucyjnych, przesyłając upomnienie (z dnia 29.09.2003r.) wzywające do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę egzekucji administracyjnej, a po bezskutecznym upływie terminu określonego w upomnieniu, wystawił w dniu [...] tytuł wykonawczy i już jako organ egzekucyjny, postanowieniem z dnia [...] nałożył na zobowiązaną grzywnę w celu przymuszenia, w wysokości 5.000 złotych oraz obciążył kosztami egzekucyjnymi za wydanie postanowienia, w wysokości 50 zł oraz wezwał do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Argumentuje, iż zgodnie z art. 29 § l ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny bada jedynie dopuszczalność egzekucji, natomiast nie jest on uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, co oznacza, że w niniejszym postępowaniu zarzuty dotyczące samej zasadności wydania decyzji nakładającej na zobowiązaną obowiązek podlegający egzekucji administracyjnej nie podlegają rozpatrzeniu. Zauważył, że ocena zgodności z prawem wydanej decyzji należy wyłącznie do Naczelnego Sądu Administracyjnego, do którego została wniesiona skarga.

W rozpatrywanej sprawie jednak nie zapadło rozstrzygnięcie NSA w sprawie wnioskowanego przez skarżącą wstrzymania wykonania decyzji, zatem nie ma podstaw prawnych do zawieszenia postępowania egzekucyjnego lub do wstrzymania czynności egzekucyjnych, bowiem zawieszenie postępowania egzekucyjnego możliwe będzie dopiero po wstrzymaniu przez NSA zaskarżonej decyzji.

Dalej stwierdził, powołując się na art. 7 § 2 i 3, iż organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym, a spośród nich takie, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku i są najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się wówczas, gdy nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 2). Grzywna w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego jest jednorazowa i nie może przekraczać kwoty 5.000 zł (art. 121 § 2 i 4). Wskazał, powołując się na art. 64a § l pkt l ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, że za czynności egzekucyjne związane z wydaniem postanowienia o nałożeniu grzywny pobiera się opłatę w wysokości 10% nałożonej grzywny, nie więcej jednak niż 68 zł. Wywodził, że w niniejszej sprawie organ egzekucyjny zaskarżonym postanowieniem istotnie nałożył na zobowiązaną grzywnę w celu przymuszenia, w kwocie najwyższej z możliwych przewidzianych w ustawie, jednakże nie stanowi to przesłanki do uchylenia zaskarżonego postanowienia. O wysokości nałożonej grzywny decyduje bowiem wyłącznie organ egzekucyjny i miał on prawo nałożyć grzywnę w takiej wysokości.

Z tym rozstrzygnięciem nie zgodziła się W. K., ponawiając w skardze do Sądu większość argumentów przedstawionych w zażaleniu na postanowienie. Stwierdza, że grzywna w wysokości 5000 złotych jest bardzo wysoka, wydaje miesięcznie na leki około 350 złotych, a otrzymuje emeryturę rolniczą.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga zasługuje na uwzględnienie.

Skarga W. K. wniesiona została do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu przed dniem 1 stycznia 2004r. i stąd też w oparciu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271) przedmiotowa sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny, którym jest na mocy § 1 pkt 9 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 kwietnia 2003r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 72, poz. 652), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270- zwaną dalej Prawo o postępowaniu) W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151Prawa o postępowaniu).

Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa sprawę na podstawie przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180).

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem procesowym jak też i materialonoprawnym.

Przedmiotem oceny Sądu, w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie z dnia [...], nr [...], [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], które nakładało na W. K. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł.

Przeprowadzona kontrola zaskarżonego postanowienia wykazała, że nie odpowiada ono wymogom prawa, a w szczególności narusza przepis art. 107 § 3 Kpa oraz art. 122 § 2 ustawy pea (tekst jednolity Dz.U. z 2002r., Nr 110, poz. 968 ze zm.- zwaną dalej pea).

Przedmiotem postępowania egzekucyjnego jest nakaz inspektora nadzoru budowlanego i wykonanie tego nakazu zaliczyć należy do obowiązków o charakterze niepieniężnym. Postanowienie organu I instancji o nałożeniu grzywny wydane zostało przez właściwy organ i we właściwym trybie z zachowaniem wymogów art. 122 § 1 ustawy pea. Także nałożona grzywna mieści się w granicach przewidzianych w art. 121 § 2 ustawy.

Nie mniej jednak przyczynę uwzględnienia skargi i w konsekwencji uchylenia zaskarżonego postanowienia stanowi nieustosunkowanie się przez organ II instancji do tej części argumentacji zażalenia, która podważa wysokość nałożonej grzywny. Organ II instancji nie wypowiedział się w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a jedynie stwierdził w nim, że nałożona grzywna mieści się w granicach przewidzianych w art. 121 § 1 ustawy pea, jednakże w ocenie organu, nie stanowiło to przesłanki do uchylenia zaskarżonego aktu, gdyż o wysokości nałożonej grzywny decyduje organ egzekucyjny i miał on prawo nałożyć grzywnę w takiej wysokości. Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić.

Zauważyć należy, iż grzywna w celu przymuszenia powinna być traktowana jako środek powodujący dolegliwości finansowe w granicach ustawowego miarkowania w celu zmuszenia zobowiązanego do działania, czy tez zaniechania, a nie spełniać funkcji represyjnej, a tak potraktował ten środek organ I instancji. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w art. 121 § 2 określa maksymalną wysokość grzywny w celu przymuszenia, nie precyzując dolnej granicy tego środka egzekucyjnego, zatem organ egzekucyjny ma możliwość miarkowania grzywny. Wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia nie może być zatem oderwana od realiów konkretnej sprawy, tym bardziej jeśli się zważy, iż zobowiązana W. K., przedstawia swoją trudną sytuację materialną. Wskazuje, że nie posiada majątku, podaje wysokość otrzymywanej renty, podnosi brak środków na zapłatę nałożonej grzywny stwierdzając, iż brak środków wynika ze złego stanu zdrowia, podeszłego wieku oraz z konieczności ponoszenia wysokich kosztów leczenia. Brak zatem wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia czym kierował się organ uznając za celowe wymierzenie grzywny w celu przymuszenia w wysokości 5000 zł, bez odniesienia się do argumentacji skarżącej, stanowi naruszenie art. 107 § 3 Kpa oraz art. 122 § 2 ustawy pea. Zauważyć trzeba także, iż z ogólnej zasady stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego, sformułowanej w art. 7 § 2 ustawy o pea, wynika, że w sytuacji, gdy ustawodawca pozostawił organowi w pewnych granicach możliwość swobody, co do wysokości grzywny nakładanej w celu przymuszenia, powinnością organu jest odpowiednie wyważenie jej wysokości, stosownie do okoliczności rozstrzyganej sprawy. Uchylenie postanowienia I instancji uzasadnia art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu.

W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu (Dz.U Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie w pkt 2 i 3 oparto na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu, art. 55 ust. 1 ustawy o NSA w związku z art. 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.