Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1283/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)  w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 31 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 62 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 kwietnia 2021 r. sprawy ze skarg A. w R., R. T. i L. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej A. w R. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących R. T. i L. T. solidarnie kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 1283/20

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2020 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołań Stowarzyszenia A (dalej: Stowarzyszenie) oraz L. i R. T.:

- w pkt 1 umorzyło postępowanie odwoławcze z odwołania Stowarzyszenia,

- w pkt 2 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2020 r., [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingiem podziemnym oraz budowa ekranu akustycznego" na działkach nr [...],[...] obr. [...] (powstałych z podziału działki [...] obr. [...]), [...],[...] obr. [...] (powstałych z podziału działki [...]obr. 210) przy ul. [...] w [...].

Jak wynika z akt sprawy, 12 grudnia 2018 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne na żądanie E. P. (dalej: Inwestor) w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym" na działkach nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] ustalono warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Po rozpoznaniu odwołania L. i R. T., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z [...] czerwca 2019 r. nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wydając decyzję kasacyjną Kolegium wskazało, że z uzasadnienia decyzji, ani z analizy funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu nie wynika, jak zostały ustalone parametry zabudowy, nie wskazano zabudowy przyjętej do porównania oraz nie określono średnich wielkości wskaźników, o których mowa w § 5, § 6 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie). Wskazano również, że warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego.

W toku ponownego rozpoznania sprawy, Inwestor 4 grudnia 2019 r. zmienił swój wniosek w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy w zakresie nazwy planowanej inwestycji i charakterystyki planowanego budynku. Zmodyfikowany wniosek dotyczy budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingiem podziemnym oraz budowy ekranu akustycznego na działkach nr [...],[...]obr. [...] (powstałych z podziału działki [...] obr. [...]), [...],[...] obr. [...] (powstałych z podziału działki [...] obr. [...]) przy ul. [...] w [...].

Po sporządzeniu analizy urbanistycznej dla tak zmodyfikowanego wniosku Prezydent Miasta decyzją z [...] lipca 2020 r., [...] ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy brak obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Analizę urbanistyczną przeprowadzono zgodnie z wymogami § 3 rozporządzenia. Na jej podstawie ustalono warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego w szczególności poprzez: określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanego obiektu, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Organ I instancji zaznaczył, że projekt decyzji o warunkach zabudowy uzyskał opinię i uzgodnienia:

- organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych - w myśl art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity - Dz. U. 2020 r., poz. 293, dalej u.p.z.p.),

- Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej- w myśl art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.,

- Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej - w myśl art. 53 ust. 4 pkt 11a w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.,

- Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego- w myśl art. 53 ust. 4 pkt 4 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.zp.p.,

- Miejskiego Zarządu Dróg - w myśl art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Stowarzyszenie, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odwołania Stowarzyszenie zarzuciło organowi I instancji brak wykazania, że zabudowa wielorodzinna o gabarytach przewidzianych w decyzji jest zabudową wpisującą się w istniejący już ukształtowany ład przestrzenny. Analiza urbanistyczna nie wykazała by w obszarze analizowanym znajdowały się budynki wielorodzinne o funkcji mieszkalnej zbliżonej gabarytami do projektowanej zabudowy. W ocenie organizacji społecznej nie uwzględniono użytkownika wód powierzchniowych publicznych jako strony postępowania, albowiem na obszarze inwestycji istnieje potok, którym płynie woda należąca do Skarbu Państw, a nie rów jak przyjął organ. Dodano też, że pomimo, że teren inwestycji objęty jest ochroną przewidzianą dla terenów górniczych, decyzja nie formułuje warunków, jakimi projektowana zabudowa powinna być obwarowana zgodnie z ustawą prawo górnicze i geologiczne oraz, że decyzja nie ustala sposobu urządzenia parkingu i liczby miejsc postojowych.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli również L. i R. T. reprezentowani przez pełnomocnika Z. L.. Odwołujący zarzucili, że realizacja budynku wielorodzinnego, kilkukondygnacyjnego o wysokości do 15,5m w niewielkiej odległości ok. 10 m od budynku stanowiącego ich własność pozbawi ich minimalnej strefy intymności i tym samy narusza ich interes prawny. Podkreślali też, że w bezpośrednim sąsiedztwie nie ma żadnego budynku wielorodzinnego. Odwołujący wskazali ponadto, że w sprawie nr [...] wydano postanowienie o zawieszeniu postępowania w spawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą "Budowa 11 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej" na działkach nr [...] i [...],[...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...], czyli na tych samych, na które została wydana zaskarżona w sprawie decyzja, z uwagi na kolizję wnioskowanej inwestycji z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przeznaczeniem tych terenów pod inwestycje publiczne - zieleń urządzoną - park osiedlowy. Dodali, że w sprawie niniejszej brak jest wzmianki o opinii Biura Rozwoju miasta [...] dotyczącej terenu objętego wydaną decyzją.

SKO opisaną na wstępie decyzją z [...] października 2020 r. umorzyło postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem Stowarzyszenia natomiast decyzję organu I instancji ustalającą warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji utrzymało w mocy.

Odnosząc się do podstaw umorzenia postępowania odwoławczego Kolegium wyjaśniło, że Stowarzyszenie zostało dopuszczone do udziału w sprawie na prawach strony w trybie art. 31 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.) przez organ I instancji postanowieniem z 16 grudnia 2019 r. Decyzja organu I instancji została Stowarzyszeniu doręczona. Kolegium uznało natomiast za zasadne sprawdzenie legitymacji procesowej ww. strony odwołującej. Po weryfikacji w tym zakresie Kolegium wskazało, że jak wynika z odpisu statutu Stowarzyszenia, jego celem jest między innymi ochrona ładu przestrzennego, ochrona środowiska. Statut wskazuje także sposoby realizacji tych celów, w tym poprzez działania prewencyjne, jurysdykcyjne, restytucyjne. Kolegium stwierdziło więc, że statutowe cele Stowarzyszenia uzasadniają co do zasady dopuszczenie tego podmiotu do udziału w sprawie. W ocenie Kolegium interes społeczny nie przemawiał jednak za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Przyznając, że interes społeczny jest pojęciem niedookreślonymKolegium powołało się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wskazywał, że nie wystarczy ogólnikowe sformułowanie przez organizację społeczną, że działa w interesie społecznym, powoływanie się na ochronę środowiska, ochronę zdrowia czy życia ludzi, bo są to cele wskazane bardzo ogólnie i na tej zasadzie każda organizacja musiałaby być dopuszczona do udziału w każdym postępowaniu. Chodzi o to, aby powołując się na interes społeczny organizacja wskazała konkretne okoliczności faktyczne, prawne, które mogą świadczyć o tym, że powinna w tym postępowaniu uczestniczyć. Mogą to być takie okoliczności, które już rzeczywiście wystąpiły, ale również okoliczności, które mogą zaistnieć w przyszłości. Kolegium wskazało, że uzasadniając wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu Stowarzyszenie podniosło, że dobra w postaci ochrony ładu przestrzennego oraz ochrony środowiska i przyrody, jak wynika z dotychczasowej działalności Prezydenta, mogą być zagrożone wynikiem toczącego się postępowania. Zdaniem Kolegium Stowarzyszenie powinno w tej sytuacji wskazać, jakie to działania Prezydenta dotychczas podejmowane mogą zagrażać dobrom, w obronie których Stowarzyszenie występuje oraz jakiego rodzaju jest to zagrożenie, jak również w jaki sposób wynik niniejszego postępowania może tym dobrom zagrażać. Kolegium uznało, że zaprezentowana argumentacja opiera się wyłącznie na ogólnikowym odwoływaniu się do ewentualnego zagrożenia, zaś samo twierdzenie o możliwości wystąpienia zagrożenia nie jest wystarczające. Organ odwoławczy uznał więc, że Stowarzyszenie nie podało konkretnych okoliczności wskazujących na istnienie interesu społecznego, w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy uznał więc, że Stowarzyszenie zostało w sposób wadliwy dopuszczone przez organ I instancji do udziału w postępowaniu na prawach strony. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania administracyjnego skutkowało wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Oceniając zasadność odwołania L. i R. T. Kolegium stwierdziło, że analiza akt przedmiotowej sprawy oraz wydanego rozstrzygnięcia wskazuje, że decyzja Prezydenta Miasta jest prawidłowa i zgodna z przepisami prawa.

Kolegium wskazało na treść analizy urbanistycznej z której wynika m.in., że teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym położony jest w sąsiedztwie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnym. Jest to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wielorodzinna i usługowa. Obszar analizy prawidłowo wyznaczono w odległości 60 m x 3 wokół terenu inwestycji, tj. trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji znajdującego się od strony ul. S. - wskazanej przez Inwestora jako główny wjazd. Zasadnie zatem organ I instancji przyjął, że funkcja mieszkaniowa planowanego obiektu koresponduje z istniejącym w terenie sposobem zainwestowania. Teren objęty wnioskiem jest dostępny z drogi publicznej. Projekt decyzji posiada niezbędne opinie i uzgodnienia. Powierzchnia terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy to 2 443,72 m2, powierzchnia zabudowy kubaturowej określona we wniosku to 642,10 m2. Dla obszaru analizowanego zostały wyliczone wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki - średni wskaźnik wynosi 29,16%. W zakresie gabarytów i formy architektonicznej ustalono, że: szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na porównywanych działkach wynosi od 6,2 m do 50 m - średnio 17,5 m. Wysokość górnych krawędzi elewacji istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich mierzona od średniego poziomu terenu przed wejściem głównym do budynków wynosi od 2,5 m do ok. 12 m. Geometria dachów to dachy dwuspadowe, czterospadowe, wielospadowe, płaskie, kąt nachylenia połaci dachowych budynków mieszkalnych wynosi od 0 do 40°. Główne kalenice skierowane są równolegle, prostopadle i skośnie do frontów działek. Wysokość głównych kalenic dachów mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem wynosi od 6 m do 13 m.

Kolegium wskazało, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni wnioskowanych działek należy ustalić zgodnie z § 5 pkt 2 rozporządzenia, biorąc pod uwagę najniższy i średni wskaźnik dla zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym tj. od 5% do 29,16%. Szerokość elewacji frontowych budynku wyznaczono zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia - w wartości 13 m z tolerancją do 20%. Wysokość górnych krawędzi elewacji frontowej określono w nawiązaniu do wysokości zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich oraz wniosku inwestora, czyli od 2,5m do 15,5m.

Odnosząc się do zarzutu odwołania o braku kontynuacji parametrów poprzez pominięcie faktu, że w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji znajduje się zabudowa odmienna pod względem parametrów od mającego powstać budynku mieszkaniowego wielorodzinnego Kolegium stwierdziło, że działka sąsiednia w rozumieniu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. to także nieruchomość znajdująca się w pewnej odległości od terenu inwestycji. Zatem nieuzasadniony jest zarzut niezgodności inwestycji z funkcją działek bezpośrednio sąsiadujących. Teren, na którym planowana jest inwestycja znajduje się w obszarze miasta, na którym następuje intensywny rozwój zabudowy. Brak jest więc podstaw do uznania, że planowana funkcja budynku (mieszkalna wraz z parkingiem podziemnym i ekranem akustycznym) jest niezgodna z funkcją działek sąsiednich i nie nawiązuje do cech architektonicznych i urbanistycznych analizowanego obszaru.

W kwestii negatywnego wpływu inwestycji na działkę Odwołujących (brak zachowania intymności z uwagi na tarasy, balkony zawieszone w niewielkiej odległości od granicy działki odwołujących) Kolegium stwierdziło, że organ I instancji zawarł ogólne wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich a szczegółowe opracowanie tej kwestii (w zakresie przepisów technicznych) jest właściwe dla etapu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Kolegium uznało również, że treść opracowywanego projektu MPZP, określającego odmienny sposób zagospodarowania analizowanego terenu pozostaje irrelewantna dla wyników niniejszego postępowania. W przedmiotowym postępowaniu nie bada się zapisów takich aktów i ich treści.

Kolegium stanęło na stanowisku, że przeprowadzona w sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie budzi zastrzeżeń w kontekście wymogów jej sporządzenia, przewidzianych w rozporządzeniu. Analiza zawiera szczegółowe wyjaśnienia dotyczące sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, a także skrupulatnie opisuje występującą na nim zabudowę z uwzględnieniem wszystkich istotnych parametrów zabudowy. Bardzo obszernie wyjaśnia również, w jaki sposób ustalono parametry i wskaźniki planowanej inwestycji.

Organ odwoławczy stwierdził również, że w sprawie zostały spełnione pozostałe przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., niezbędne dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Z omawianej analizy urbanistycznej, jak również dokumentów zalegających w aktach sprawy wynika, że istniejące na terenie inwestycji uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Nieruchomość objęta wnioskiem ma zapewniony dostęp do drogi publicznej - ul. S.

Stowarzyszenie, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika wniosło skargę na decyzję SKO z [...] października 2020 r., wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Stowarzyszenia argumenty odwołania powinny być ocenione przez Kolegium co do istoty. Organ odwoławczy nie był umocowany do badania tytułu do wzięcia udziału w postępowaniu II instancji, skoro sprawa udziału Stowarzyszenia już raz została załatwiona postanowieniem organu I instancji. Skarżący stwierdził, że nie można uznać, by Stowarzyszenie było zmuszone dwukrotnie ubiegać się o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu administracyjnym, raz w I a raz w II instancji. Skarżący wyraził przekonanie o konieczności powtórnego przeprowadzenia postępowania, skoro jedno z odwołań wniesionych przez podmiot na prawach strony nie zostało rozpatrzone. W sprawie zaszły natomiast wszystkie określone w art. 31 k.p.a. podstawy do dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu.

L. i R. T., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika również wnieśli skargę na decyzje Kolegium z [...] października 2020 r., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta z [...] lipca 2020 r. znak : [...], a także o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji postawiono zarzuty dotyczące naruszenia:

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 138 k.p.a., polegające na zaniechaniu uchylenia lub zmiany oczywiście wadliwej decyzji organu I instancji wobec pominięcia faktu wydania przez organ I instancji dnia [...] czerwca 2020 r postanowienia nr [...], zawieszającego postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa 11 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na tożsamych działkach tj. [...],[...],[...],[...] w Obr. [...] przy ul. [...] w [...]", wskutek uzyskanej opinii Biura Rozwoju Miasta [...] z [...] czerwca 2020 r. nr [...] o kolizji wnioskowanej w tamtym postępowaniu inwestycji - dotyczącej tego samego terenu w Obr.[....] przy ul. [...] w [...] - z opracowanym projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "zakładającym przeznaczenie przedmiotowych terenów pod inwestycje publiczne a to teren przeznaczony pod zieleń urządzoną (samorządowy park osiedlowy) oznaczony w projekcie Planu symbolem ZP12, a ponadto pod publiczną drogę zbiorczą oznaczoną w projekcie Planu symbolem KDZ".

- art. 77 § 1 k.p.a., poprzez pominięcie w decyzji Prezydenta M. z [...] lipca 2020 r. opinii Biura Rozwoju Miasta [...] nr [...] L.dz. [...] z [...] stycznia 2020 r. o przeznaczeniu terenu, na którym znajduje się przedmiotowa inwestycja pod zieleń urządzoną (samorządowy park osiedlowy) oznaczony w projekcie MPZP Nr [...] "[...]" w [...] symbolem ZP.12,

- art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez brak stwierdzenia naruszenia zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa", co oznacza brak postaw do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla nowopowstającej wielorodzinnej i wielokondygnacyjnej inwestycji mieszkaniowej, która to w istotny sposób odbiega od architektonicznej formy znajdującej się w otoczeniu wnioskowanej inwestycji zabudowy jednorodzinnej i w istotny sposób zaburzyłaby istniejący na tamtejszym terenie ład urbanistyczny,

- art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie, że realizacja przedmiotowej inwestycji narusza prawem chroniony interes skarżących, bowiem budowa budynku o wysokości ponad 15 metrów od strony południowo zachodniej w stosunku do działki skarżących, na której wybudowany mają dom jednorodzinny, z wychodzącymi na ich stronę balkonami spowoduje immisje w postaci zacienienia działki skarżących oraz nadmierny hałas czy też brak intymności,

- art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a., poprzez stosowanie rozbieżnych zasad wydania decyzji o warunkach zabudowy, tak w treści jak i uzasadnieniu rozstrzygnięcia, poprzez wydanie decyzji WZ dla wnioskowanej inwestycji budowy budynku wielorodzinnego a równocześnie zawieszenie postępowania administracyjnego dla wniosku o wydanie WZ dla zamierzenia inwestycyjnego budowy 11 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na tożsamych działkach z uwagi na opracowany projekt miejscowego planu położonych tam działek.

Skarżący zarzucili, że decyzja organu I instancji została oparta na analizie urbanistycznej, odniesionej do zabudowanych terenów zalegających w całości po południowej stronie ul. [...] w [...] i stanowiących odrębny kompleks zabudowy mieszkaniowo usługowej, a nie zaś po stronie północnej ul. [...], to jest na terenie, na którym zlokalizowana miałaby być wnioskowana inwestycja. Ponadto w analizie tej wyprowadzono błędne wnioski o zgodności zamierzenia inwestycyjnego odniesionego do gabarytów i formy architektonicznej a w szczególności co do szerokości elewacji frontowych, przede wszystkim jednak co do wysokości wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego, z istniejącym - nawet na błędnie przyjętym porównaniu - wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej zabudowy zamierzenia inwestycyjnego do wysokości 15,5 m. Skarżący podkreślili, że wielokondygnacyjny i wielorodzinny budynek mieszkalny nie może spełnić cech nie zaburzonego sąsiedztwa terenu wnioskowanej inwestycji w stosunku do istniejącej na sąsiadującym terenie niskiej i jednorodzinnej zabudowy. Skoro dla wnioskowanej inwestycji przeznaczony jest teren zalegający po północnej stronie ul. S. w [....], to ustalenie cech zabudowy terenu winno być odniesione do tej właśnie strony, nie zaś do zabudowy południowej strony tej ulicy.

Wraz z pismem procesowym z [...] marca 2021r. pełnomocnik Skarżących L. i R. T. przedstawił postanowienie Prezydenta Miasta z [...] marca 2021r. o zawieszeniu postępowania z wniosku "B". z o.o. sp.k. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalno-handlowo-usługowego wraz z garażem podziemnym na działach nr [...],[...],[...],[...], obr.[...] [...]. Strona podniosła, że z uwagi na kolizje, jakie zmierzone inwestycje obu wnioskodawców wywołują z zamierzeniami inwestycyjnymi Miasta [...] przeznaczenia wskazanych we wnioskach terenów pod cele publiczne (park samorządowym osiedlowy), wniosek skarżących o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą decyzją organu I instancji jest w pełni uzasadniony i konieczny.

W piśmie procesowym z [...] marca 2021r. Inwestor E. P., jako uczestnik postępowania, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o oddalenie skarg. W pierwszej kolejności inwestor wyraził przekonanie o zasadności umorzenia postępowania odwoławczego z odwołania Stowarzyszenia. W ocenie Inwestora, Stowarzyszenie nie powinno mieć przymiotu strony postępowania. Nie istnieje bowiem w ogóle interes społeczny w dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Odnosząc się do akcentowanej przez Skarżących L. i R. T. kwestii konieczności zawieszenia postępowania Inwestor podniósł, że na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. zawieszenie możliwe jest na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W niniejszej sprawie okres ten już upłynął. Ponadto zawieszenie na tej podstawie jest jedynie fakultatywne. Ponadto uczestnik podzielił stanowisko Kolegium co do tego, że treść dopiero projektowanego miejscowego planu, określająca w odmienny sposób zagospodarowania analizowanego terenu pozostaje bez znaczenia dla wyników przedmiotowego postępowania, gdyż w tym postępowaniu nie bada się zapisów takich aktów. Odnosząc się do zarzutów dotyczących analizy urbanistycznej uczestnik podniósł, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki o funkcji mieszkalnej, zbliżone gabarytami do projektowanej zabudowy. Okoliczność, iż w najbliższym sąsiedztwie nie ma zabudowy wielorodzinnej jest zdaniem Inwestora bez znaczenia, gdyż istotne jest to, że czy w obszarze analizowanym występuje zabudowa pozwalająca na zachowanie zasady kontynuacji.

W odpowiedzi na skargi SKO wniosło o ich oddalenie z przyczyn przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach - sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie (art. 145 § 3 P.p.s.a.).

Po rozpoznaniu skarg w wyżej wskazanych granicach Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja narusza prawo zarówno w zakresie dotyczącym umorzenia postępowania odwoławczego, zainicjowanego odwołaniem Stowarzyszenia, jak i w zakresie orzeczenia o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta z [...] lipca 2020r. o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Przechodząc w pierwszej kolejności do oceny prawidłowości decyzji w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji organu I instancji o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji Sąd doszedł do przekonania, że zarówno Prezydent Miasta [...], jak i Kolegium dopuściły się naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. wyartykułowanej w ww. przepisie zasady dobrego sąsiedztwa oraz § 3 ust. 1 i § 7 rozporządzenia.

W myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niesporną okolicznością jest, że dla terenu objętego inwestycją nie został dotychczas uchwalony plan miejscowy, choć jak wynika z wyjaśnień Biura Architektury Urzędu Miasta [...], teren inwestycji znajduje się w obszarze, dla którego sporządzony został projekt MPZP nr [...] "[...]", do której to kwestii Sąd odniesie się w dalszej części uzasadnienia.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak wskazano na wstępie wątpliwości Sądu wzbudziła kwestia spełnienia przez wnioskowaną inwestycję wymogu wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który został sprecyzowany i uszczegółowiony w rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W niniejszej sprawie uwagę zwraca w pierwszej kolejności pominięcie w wykonanej analizie urbanistycznej budynków na działkach, które pomimo tego, że znajdują się na terenie wyznaczonego przez organ obszaru analizowanego, nie zostały wzięte pod uwagę w ramach analizy poszczególnych parametrów i cech zabudowy, o których mowa w § 5, § 6 i § 7 rozporządzenia. Na wstępie analizy urbanistycznej organ zaznaczył, że szerokość frontu terenu inwestycji wynosi 60 m a granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem. Analizując parametry dotyczące wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu; w zakresie szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy oraz wysokości krawędzi elewacji frontowych istniejącej zabudowy, geometrii dachów – wymieniono poszczególne numery działek, występujące w obszarze analizowanym z zaznaczeniem konkretnych wartości, występujących na nich parametrów zabudowy. Uwagę zwraca jednak to, że organ, jak wskazano powyżej pominął w ramach ww. analizy urbanistycznej działki, które, jak wynika z dołączonej mapy –znajdują się w obszarze analizowanym i nie uwzględnił występujących na nich parametrów istniejącej zabudowy (dotyczy to w szczególności działek o nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]). Jest oczywistym w świetle obowiązujących przepisów, że to nowa zabudowa ma zostać dopasowana do zabudowy istniejącej, bo na tym właśnie polega ustalenie dla planowanych inwestycji "kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". W tym kontekście uwagę zwraca, że organ sam w analizie urbanistycznej na wstępie zaznacza, że na działkach sąsiednich znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna a następnie niektóre z działek sąsiednich w sporządzonej analizie zupełnie pomija bez wskazania żadnych przyczyn tego rodzaju wykluczenia. Należy natomiast pamiętać, że wnioskowana inwestycja dotyczy posadowienia budynku wielorodzinnego w otoczeniu zabudowy jednorodzinnej. Tym bardziej więc należy zabudowę istniejącą na działkach sąsiednich wziąć pod uwagę przy sporządzaniu analizy urbanistycznej. W przekonaniu Sądu istniejąca zabudowa nie może być w analizie traktowana wybiórczo, zwłaszcza, gdy tak jak w niniejszej sprawie wnioskowana inwestycja dotycząca budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego ma być otoczona zabudową jednorodzinną. Sąd nie kwestionuje, że w granicach obszaru analizowanego znajdują się również budynki mieszkalne wielorodzinne, które także miały wpływ na określenie parametrów wnioskowanej zabudowy. Niemniej jednak nie jest dopuszczalne, aby z przyjętego obszaru analizowanego wyłączyć pewną grupę nieruchomości z zupełnie nieokreślonych przyczyn. Zwraca uwagę, że niektóre z pominiętych działek znajdują się nawet w bliższej odległości od terenu inwestycji niż działki, na których znajduje się zabudowa wielorodzinna, a które zostały w przeprowadzonej analizie urbanistycznej uwzględnione. W ocenie Sądu taki sposób przeprowadzenia analizy urbanistycznej narusza § 3 ust. 1 rozporządzenia a w konsekwencji również art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Nie można bowiem uznać, aby przyjęte przez organ parametry porównawcze dla projektowanej zabudowy były wiarygodne i rzetelne, skoro z puli porównawczej wykluczono część zabudowanych działek znajdujących się w sąsiedztwie wnioskowanej inwestycji, których sposób zagospodarowania odbiega od wnioskowanej inwestycji.

Wątpliwości Sądu budzi również prawidłowość ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.

Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4).

W przedmiotowej analizie urbanistycznej (pkt 1.4. lit. b) organ wskazał, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej istniejącej na działkach sąsiednich wynosi od 2,5 m do około 12 m. Chodź organ wskazywał, jakoby ta wysokość górnej krawędzi elewacji występowała na działkach sąsiednich to w rzeczywistości przeanalizował, tak jak w przypadku pozostałych parametrów – wszystkie działki poddane analizie w ramach całego obszaru analizowanego. Organ więc od razu przeszedł do ustalania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w oparciu o wielkość występującą w obszarze analizowanym bez wskazania przyczyn, dla który odstąpił od zasady, wskazanej w § 7 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którą wysokość krawędzi elewacji frontowej określa się jako przedłużenie krawędzi elewacji frontowej do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, która to zasada podlega zastosowaniu w pierwszej kolejności. Dopiero, gdy wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wielkość tą przyjmuje się jako średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Organ co do przebiegania ww. wysokości w formie uskoku w ogóle się nie wypowiedział. Szczególnie istotnym jest to, że ustawodawca w przypadku badanego parametru górnej krawędzi elewacji frontowej zawęził obszar jego analizy do działek sąsiednich. Jak się wydaje ma to służyć szczególnemu zagwarantowaniu kontynuacji funkcji istniejącej już zabudowy, a zatem realnemu urzeczywistnieniu zasady dobrego sąsiedztwa. W § 7 ust. 1 rozporządzenia nie odwołano się do ustaleń dotyczących wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej obiektów na wszystkich działkach w obszarze analizowanym, lecz do wysokości zabudowy istniejącej na działkach sąsiadujących z działkami objętymi wnioskiem. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że jako działki sąsiednie, w rozumieniu tego przepisu, należy uznać działki zabudowane, położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Podkreślić należy, że pojęcie "działka sąsiednia", użyte w § 7 ust. 1 rozporządzenia ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany". Wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w § 7 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2019 r. II OSK 1660/17, wszystkie orzeczenia dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie natomiast, ani w treści analizy ani w uzasadnieniu decyzji organu I nie wyjaśniono przyczyn, dla których odstąpiono od zasady wynikającej z § 7 ust. 1 rozporządzenia i kierowano się wysokością budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, a nie w najbliższym sąsiedztwie, jak również dlaczego ustalona wysokość obiektu znacznie przekracza najwyższą do tej pory wysokość budynków w obszarze analizowanym. Należy zwrócić uwagę, że w przypadku ustalania wysokości krawędzi górnej elewacji frontowej ustawodawca w § 7 ust. 3 rozporządzenia w pierwszej kolejności przewiduje ustalenie tego parametru na podstawie średniej wielkości występującej na obszarze analizowanym. W przedmiotowej analizie urbanistycznej średnia ta nie została ustalona. Wskazano natomiast ogólnikowo, że zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia, ww. wysokość ustalono w nawiązaniu do wysokości zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich oraz wniosku inwestora czyli od 2,5 m do 15,5 m. Należy zauważyć, że najwyższa wysokość górnej elewacji frontowej, jaka obecnie występuje w obszarze analizowanym wynosi 12 m. W przypadku wnioskowanej inwestycji wysokość ta wynosi 15,5 m a więc jest o 3,5 m wyższa od najwyższych budynków występujących obecnie w obszarze analizowanym. Należy zaznaczyć, że zgodnie z § 7 ust. 4 dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W przedmiotowej analizie nie wskazano natomiast przyczyn, dla takiego przekroczenia wysokości obiektu i przyjęcia innych parametrów niż wynikające z treści rozporządzenia. Choć dopuszczalne jest czynienie odstępstw od zasad ogólnych (np. odstąpienie od średniej danego parametru wyznaczonego dla obszaru analizowanego), to jednak aby czynić odstępstwa najpierw należy obliczyć i wskazać wartości średnie lub cechy typowe, aby następnie rzetelnie uzasadnić dlaczego odstępstwo może być stosowane. Zasady te w sposób jasny i nie budzący wątpliwości wyrażone zostały w § 7 ust. 4 rozporządzenia. Jeżeli organ zamierza odstąpić od zasady wyznaczenia wskaźnika o wartości średniej, musi - pod rygorem uznania wadliwości decyzji - oprzeć ustalenie wskaźnika o wartości nieuśrednionej na szczegółowych, przekonujących oraz wnikliwie dobranych danych wynikających z treści części graficznej i tekstowej analizy. W tym zakresie konieczne jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji bardzo szczegółowych danych wynikających z analizy, w tym danych co do numerów działek stanowiących podstawę ustalenia wyjątkowej wartości wskaźnika, charakterystyki i szczegółowych cech ich zagospodarowania i zabudowy oraz przekonujących ocen urbanistycznych lub architektonicznych, które mają uzasadniać tego rodzaju odstępstwo w świetle warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (tak wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18 lutego 2020 r., II SA/Rz 1213/19).

W przedmiotowej sprawie kontrolowane organy nie wykonały prawidłowo powyższych obowiązków. Nie ustaliły, jaka jest średnia wartość wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym. Należy natomiast pamiętać, że nawet ustalenie wysokości górnej granicy krawędzi elewacji frontowej w zasadzie wyjątku, przewidzianego w § 7 ust. 4 rozporządzenia, musi być czynione w ramach i z poszanowaniem zasady dobrego sąsiedztwa, wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W ocenie Sądu ustalenie w niniejszej sprawie wartości ww. wskaźnika w wysokości odbiegającej nie tyle od wartości uśrednionej lecz od wartości maksymalnej, występującej na obszarze analizowanym, zasadę dobrego sąsiedztwa narusza.

Ponownie rozpoznając sprawę organy obowiązane będą przeprowadzić analizę dla całego obszaru analizowanego bez dokonywania włączeń niektórych nieruchomości. Ponadto, ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla wnioskowanej inwestycji możliwe jest z poszanowaniem zasad wynikających z § 7 rozporządzenia, przedstawionych powyżej. Analizując bowiem spełnienie przez wnioskowaną inwestycję wymogów wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy pamiętać, że nie wystarczy jedynie, że zamierzona inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji mieszkaniowej, ale także musi być kontynuacją "parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych", co wynika z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jest to szczególnie istotne, gdy tak jak w rozpoznawanej sprawie, występują obok siebie zabudowa jedno- i wielorodzinna (tak wyrok WSA w Rzeszowie z 4 sierpnia 2020r., sygn. II SA/Rz 68/20).

Podniesione przez Sąd okoliczności wskazują, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2020r. wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego – art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w powiązaniu z przepisami § 3 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Odnosząc się do akcentowanej przez Skarżących L. i R. T. kwestii konieczności zawieszenia analizowanego postępowania administracyjnego należ wskazać, że jak wynika z akt sprawy, dla działek, na których ma być prowadzona objęta wnioskiem inwestycja opracowywany jest projekt Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego. W toku analizowanego postępowania Biuro Rozwoju Miasta [...] dwukrotnie informowało (w pismach z 3 grudnia 2019r. oraz 13 stycznia 2020r.), że wnioskowana inwestycja koliduje z inwestycjami publicznymi przewidzianymi w projekcie MPZP. Teren inwestycji znajduje się w obrębie terenu przeznaczonego w projekcie planu pod zieleń urządzoną (samorządowy park osiedlowy), zaś fragment inwestycji znajduje się w obrębie terenu przeznaczonego pod publiczną drogę zbiorczą w ciągu ul. [...]. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę z 31 sierpnia 2004r. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania MPZP nr [...] "[...]".

Zgodnie z art. 62 ust. 1 u.p.z.p., postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli:

1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo

2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany.

Z kolei zgodnie z art. 62 ust. 2 u.p.z.p., jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu.

Rozpatrując możliwość zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. należy wskazać, że możliwość ta ograniczona jest terminem 9 – miesięcznym od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W niniejszej sprawie termin ten upłynął. Niewyjaśniona natomiast pozostaje kwestia treści postanowień zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, sporządzonym dla tego obszaru. Wskazane powyżej projektowane przeznaczenie terenu inwestycji, zawarte w projekcie miejscowego planu powinno, zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. stanowić kontynuację zapisów zawartych w studium. Z uwagi na projektowane w miejscowym planie przeznaczenie części terenu pod samorządowy park osiedlowym oraz drogę publiczną, organy rozpoznające sprawę powinny wyjaśnić, czy teren ten został w studium określony jako obszar przestrzeni publicznej, stosownie do art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Mając zaś na uwadze art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. nie ulega wątpliwości, że obszary przestrzeni publicznej należą do terenów, dla których istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Zgodnie natomiast z art. 62 ust. 2 u.p.z.p., jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Gdyby więc obszar inwestycji został w studium zakwalifikowany jako obszar przestrzeni publicznej, istniałaby podstawa do obligatoryjnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. W niniejszej sprawie organy nie wyjaśniły natomiast, jakie przeznaczenie dla terenu inwestycji przewidziano w studium, naruszając w tym zakresie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Kwestia ta ma istotne znaczenie nie tylko z uwagi na możliwość zaistnienia podstawy do obligatoryjnego zawieszenia postępowania. W wyroku z dnia 6 sierpnia 2009 r., sygn. II OSK 1250/08 NSA stwierdził, że decyzje administracyjne wydawane dla terenów objętych studium nie mogą być sprzeczne z jego ustaleniami. "Przeznaczenie terenu w studium nie jest tym samym, co przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, inne są bowiem jego skutki. Jednak przeznaczenie terenu w studium, które jest aktem wewnętrznie obowiązującym w gminie, będzie miało znaczenie przy uchwalaniu planu. Z kolei przeznaczenie terenu w miejscowym planie, które jest prawem miejscowym wywoływać już będzie skutek wobec podmiotów zewnętrznych, wobec organów gminy".

Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku tut. Sądu z 7 lipca 2020r., II SA/Rz 523/20, że "studium gminne jako akt polityki przestrzennej gminy jest w określonych granicach pośrednio wiążące także w postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy dla terenów objętych obszarem studium. Organy gminy nie mogą bowiem podważać wiążących aktów wewnętrznych, które zawierają jednostronnie wiążące, precyzyjne i jasno określone unormowania, także w postępowaniach administracyjnych zmierzających do wydawania aktów stosowania prawa względem podmiotów zewnętrznych (np. decyzji administracyjnych). Jeżeli więc istnieje merytoryczny lub funkcjonalny związek lub zależność pomiędzy treścią aktu wewnętrznego a wydawaną decyzją administracyjną, to właściwy organ nie jest uprawniony do dowolnego lub swobodnego kształtowania treści decyzji w sposób sprzeczny z tym aktem. O ile bowiem adresat decyzji jako podmiot zewnętrzny względem organu nie jest związany aktem polityki gminnej, o tyle organy gminy są związane tymi aktami co najmniej pośrednio (lub nawet bezpośrednio – zob. np. art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), co oznacza, że nie mogą podejmować działań (także kompetencyjnych), które stanowią zaprzeczenie aktów kształtowania i realizacji polityki gminnej, np. polityki przestrzennej w gminie. (...) Stan sprzeczności decyzji o warunkach zabudowy z postanowieniami studium w zakresie ustaleń przeznaczenia określonych obszarów jest stanem naruszającym nie tylko spójność polityki przestrzennej gminy i porządek zgodności jej aktów, lecz także jest stanem naruszającym obiektywny porządek prawny. Organ wykonawczy gminy ustalając przeznaczenie danego terenu w sposób sprzeczny z jednoznaczną i precyzyjną treścią studium narusza nie tylko ustawową zasadę spójności kształtowania i realizacji polityki przestrzennej, lecz także narusza konstytucyjną zasadę zaufania jednostki do państwa i prawa."

Sąd uznał również, że Kolegium bezpodstawnie umorzyło postępowanie odwoławcze w sprawie z odwołania Stowarzyszenia od decyzji organu I instancji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Stowarzyszenie zostało dopuszczone do udziału w przedmiotowym postępowaniu przez organ I instancji postanowieniem z 16 grudnia 2019r. Uprawnienie organu odwoławczego do badania zasadności dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r. II OSK 2310/11). Niemniej jednak w ocenie Sądu Kolegium dokonało wadliwej interpretacji art. 31 § 1 k.p.a. uznając, że Stowarzyszenie nie wykazało przesłanek dopuszczenia do udziału w postępowanie administracyjnym. Dopuszczenie organizacji społecznej na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. do udziału w postępowaniu jest możliwe po wykazaniu, że jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W niniejszej sprawie we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu Stowarzyszenie podniosło, że żądanie to jest uzasadnione celami statutowymi stowarzyszenia w postaci ochrony ładu przestrzennego oraz ochrony środowiska i przyrody. Stowarzyszenie następnie wskazało, że "dobra te - jak wynika z dotychczasowej aktywności Prezydenta mogą być zagrożone wynikiem toczących się postępowań". Okoliczności te miały uzasadniać zaistnienie interesu społecznego w dopuszczeniu tej organizacji do udziału w postępowaniu. W pierwszej kolejności wskazać należy, że regulacja statutu, zwłaszcza § 4 ust. 3 jednoznacznie wskazuje, że celem Stowarzyszenia jest działanie na rzecz m.in. ochrony ładu przestrzennego. Skoro więc wniosek dotyczy postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, związek pomiędzy celami statutowymi a przedmiotem postępowania bezsprzecznie istnieje. Druga przesłanka dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczy związku pomiędzy udziałem organizacji społecznej w postępowaniu a interesem społecznym. Jak stanowi art. 31 § 1 k.p.a. za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym musi przemawiać interes społeczny.

Pojęcie "interesu społecznego" jest pojęciem nieostrym (niedookreślonym). Wobec tego nadanie mu znaczenia w okolicznościach konkretnej sprawy należy do organu administracji publicznej. (tak: H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 130 oraz podana tam literatura). Ta swoboda decyzyjna organu nie może być jednak nieograniczona i podlega kontroli sądu administracyjnego. Nie budzi wątpliwości, że organizacja społeczna powinna wykazać zasadność dopuszczenia jej do udziału w konkretnym postępowaniu administracyjnym. (B. Adamiak, komentarz do art. 31, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis 2019). W istocie chodzi więc o wykazanie przez organizację społeczną wartości stanowiących składowe pojęcia interesu społecznego niż przedstawienie wykładni interesu społecznego zbieżnego ze stanowiskiem organu administracji publicznej. W ocenie Sądu, interpretując pojęcie interesu społecznego w kontekście postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, nie można pomijać definicji interesu publicznego określonej w art. 2 pkt 4 u.p.z.p., który stanowi, że przez ,interes publiczny' należy przez rozumieć uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Jakkolwiek i ta definicja budzi wątpliwości, bowiem próbuje definiować to, co nie podlega definiowaniu, niemniej jednak dość jasno wskazuje, że rozumienie pojęcia interesu publicznego w zagospodarowaniu przestrzennym może i powinno nawiązywać do "zobiektywizowanych" potrzeb ogółu społeczeństwa lub, co należy podkreślić, lokalnych społeczności. "Zobiektywizowane" potrzeby społeczeństwa lub społeczności wiążą się z wartościami uniwersalnymi takimi jak ład przestrzenny, zrównoważony rozwój, bezpieczeństwo publiczne, dostępność do infrastruktury społecznej i technicznej, ale również zaufanie do organów władzy publicznej itp (tak wyrok WSA w Krakowie z 26 listopada 2019r., sygn. II SA/Kr 1241/19.

Analizując zatem możliwość dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. należy ustalić, czy interes społeczny przemawia za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w konkretnym postępowaniu, innymi słowy, czy udział organizacji społecznej w tym postępowaniu będzie korzystny dla ochrony interesu społecznego. Stowarzyszenie argumentowało zasadność dopuszczenia go do udziału w postępowaniu ochroną ładu przestrzennego. Niewątpliwie jest to wartość, która mieści się w pojęciu interesu społecznego. Do składowych tego pojęcia, a więc wartości, które mogą być brane pod uwagę przy jego wykładni, zdaniem Sądu można zaliczyć racjonalnie pojmowaną społeczną kontrolę nad postępowaniami w sprawie ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1802/16). Ład przestrzenny, bądź jego brak, jest udziałem każdego rodzaju zabudowy na danym obszarze. Skoro decyzja o warunkach zabudowy rozpoczyna proces inwestycyjny, przesądzając o dopuszczalności lokalizacji określonej inwestycji na danym terenie, postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie tej decyzji może być jedyną możliwością przedstawienia racji interesu społecznego przez inny podmiot niż organ administracji, a to ze względu na wyłączenie stosowania art. 31 k.p.a. w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Mając na względzie powyżej przedstawione rozumienie interesu społecznego, jako przesłanki wymienionej w art. 31 § 1 k.p.a. a warunkującej dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu należy stwierdzić, że w ocenie Sądu Stowarzyszenie spełniło przesłanki dopuszczenia go do udziału w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Kolegium umarzając postepowanie odwoławcze naruszyło art. 31 § 1 k.p.a. a w konsekwencji również art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Z przedstawionych powyżej przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz Skarżących (tj. Stowarzyszenia oraz solidarnie na rzecz R. i L. T.) zwrot kosztów postępowania sądowego. Na rzecz Stowarzyszenia Sąd zasądził kwotę 997 zł, na którą składa się wpis od skargi (500zł), wynagrodzenie dla pełnomocnika radcy prawnego – 480 zł zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 265) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Na rzecz R. i L. T. Sąd zasądził solidarnie kwotę 997 zł, na którą składa się wpis od skargi (500zł), wynagrodzenie dla pełnomocnika radcy prawnego – 480 zł zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 265) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).