Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 366/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2017 r. sprawy ze skargi R. M. C. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi [...]jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...].

Decyzją tą organ, w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2013 r. sygn. VII SA/Wa 1622/12 oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2014 r. sygn. II OSK 1127/13, po ponownym rozpoznaniu, na wniosek [...]oraz [...], sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Konserwatora Zabytków [...]z dnia [...] września 1979 r. l.dz. [...], wpisującej do rejestru zabytków, pod numerem [...],[...], gm. [...], w granicach oznaczonych na planie zeszytu ewidencji parku, stanowiącego załącznik do decyzji, działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr z 2014 r., poz. 1446 ze zm.) oraz art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2010 r., l.dz. [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Konserwatora Zabytków [...]z dnia [...] września 1979 r., l.dz. [...], wpisującej do rejestru zabytków, pod numerem [...],[...], gm. [...], w granicach oznaczonych na planie zeszytu ewidencji parku, stanowiącego załącznik do decyzji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podał, że [...]zwrócili się do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] września 1979 r. We wniosku tym, właściciele działek nr ew. [...] podnieśli m.in., że ww. decyzja była niewykonalna w dniu wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, wskazując, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, pomimo licznych żądań, nie udostępnił wnioskodawcom załącznika określającego granice terenu wpisanego do rejestru zabytków, zatem powzięli oni wątpliwości, czy załącznik rzeczywiście istnieje.

Decyzją z dnia [...] września 2010 r., l.dz. [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] września 1979 r., l.dz. v.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] września 2010 r. wnieśli, w terminie, [...].

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] marca 2012 r., l.dz. [...], po rozpoznaniu ww. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2010 r. W uzasadnieniu swojej decyzji organ nadzorczy stwierdził, że w sentencji decyzji Konserwatora Zabytków [...] wskazano, iż "park wpisuje się w granicach oznaczonych na planie zeszytu ewidencji parku". W rozstrzygnięciu tym przebieg granicy terenu objętego decyzją nie został zatem przedstawiony przez literalne opisanie jej przebiegu, ani poprzez wskazanie numerów ewidencyjnych działek, czy też poprzez sporządzenie odrębnego załącznika graficznego do decyzji z oznaczonymi granicami terenu objętego wpisem. Organ, który tę decyzję wydał, zawarł w jej rozstrzygnięciu odesłanie do granic ochrony konserwatorskiej wskazanych w dokumentacji istniejącej w dniu wydania decyzji i będącej w posiadaniu organu. Dokumentacja ta została określona w badanej decyzji w sposób pozwalający na ustalenie na jej podstawie granic terenu wpisanego do rejestru zabytków. W ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, teren wpisany do rejestru zabytków zawiera się w granicach ochrony "ekologicznej i konserwatorskiej", wyznaczonych na szkicu sytuacyjnym parku w [...], znajdującym się w dokumentacji "[...]. Ewidencja obiektów zabytkowych. Województwo warszawskie", opracowaną przez I. Olizara, A. Habicha, U. Leszczyńską, T. Olizara i I. Bieniek, plansza 2. Szkic został sporządzony na mapie w skali 1: 1000. Granice terenu wpisanego do rejestru zabytków na mocy badanej decyzji były i są możliwe do ustalenia na podstawie ww. szkicu, poprzez porównanie z nim mapy z oznaczonymi działkami ewidencyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 lutego 2013 r. sygn. VII SA/Wa 1622/12, po rozpoznaniu skargi [...], uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2012 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że granice sprawy w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji, określone są przesłankami wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Oznacza to, że organ prowadzący takie postępowanie winien jest (niezależnie od treści wniosku, o ile taki zainicjował postępowanie) wyjaśnić zaistnienie wszystkich przesłanek wymienionych w tym przepisie. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, jak stwierdził Sąd, dokonał analizy decyzji Konserwatora Zabytków [...]z dnia [...] września 1979 r. tylko pod kątem kwalifikowanej wady wymienionej w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd wyjaśnił, iż organ winien szczególnie wnikliwie ocenić, czy w niniejszej sprawie nie zachodzą pozostałe przesłanki uzasadniające przyjęcie, że ww. decyzja z 1979 r. posiada kwalifikowaną wadę w szczególności wymienioną w pkt 2 omawianego przepisu. W związku z tym, zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 - 4 i 6 -7 k.p.a. Jednocześnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Naruszenia tego przepisu (poprzez jego niezastosowanie) skarżący upatrywał w błędnej ocenie organu, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie jest niewykonalna a niewykonalność ta ma charakter trwały. Niewykonalność tę skarżący uzasadniał tym, że nie jest możliwe precyzyjne określenie granic terenu wpisanego do rejestru zabytków, co potwierdzają dotychczasowe rozstrzygnięcia konserwatorskie. Z takim stanowiskiem Sąd nie zgodził się podkreślając, że z treści decyzji wynika, że park w Faszczycach wpisuje się w granicach oznaczonych na planie zeszytu ewidencji parku stanowiącego załącznik do decyzji. Jednocześnie ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] listopada 1979 r. skierowanego do Urzędu Gminy w [...] wynika, że "konserwator dokonał wpisu obiektu do rejestru zabytków, decyzję wpisu wraz z zeszytem ewidencji parku przesyłamy w załączeniu". Powyższe wskazuje, że w dacie sporządzania pisma istniał załącznik "zeszyt ewidencji parku", o którym mowa w decyzji i który stanowił jej integralną cześć. Zdaniem Sądu, nie podważa prawidłowości tego ustalenia treść zaświadczenia wydanego przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...]sierpnia 2011 r., z którego wynika, że decyzja z dnia [...] września 1979 r. nie posiada załącznika graficznego precyzującego zakres ochrony konserwatorskiej. Zaświadczenie to odnosi się wszak do czasu teraźniejszego (na dzień wydania zaświadczenia) i z oczywistych względów nie wskazuje czy załącznik taki istniał w dacie wydawania decyzji. Wskazał, że dla oceny, że decyzja jest niewykonalna a niewykonalność ta ma charakter trwały, organ bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania tej decyzji. Ewentualne zaginięcie tego załącznika po dacie wydania decyzji nie może uzasadniać twierdzenia o niewykonalności decyzji. Jako niezasadny Sąd ocenił także zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., z tego powodu, że zakres ochrony zabytku może wynikać z niepodpisanego przez autorów ww. opracowania [...], a dokładnie jest określony w szkicu sytuacyjnym parku w [...]. Wobec braku załącznika na datę wydawania zaskarżonej decyzji (to jest w trybie nieważnościowym), organ był uprawniony do oceny czy granice parku można określić w inny sposób. Opracowanie to mogło bowiem, co do zasady stanowić dowód w sprawie, zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. Co za tym idzie w oparciu o ten dowód, jak wskazał Sąd, organ mógłby poczynić ustalenia co do braku przesłanki nieważności, o której mowa w pkt 5 omawianego przepisu. Obowiązkiem organu jest jednak ocena tego dowodu. Takiej oceny, zdaniem Sądu, organ w niniejszej sprawie nie dokonał. Ponadto w ww. wyroku Sąd stwierdził, że decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2010 r. została podpisana przez [...], działającego z upoważnienia ww. Ministra. Ta sama osoba podpisała również zaskarżoną decyzję działając także z upoważnienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Powyższe oznacza, zdaniem Sądu, że zaskarżona decyzja mogła zostać wydana przez pracownika, który - na mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. - podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu. Taka sytuacja uzasadnia twierdzenie, że mogło dojść do naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania, co również stanowi przesłankę (niezależnie od wskazanych wyżej naruszeń przepisów postępowania), do uchylenia decyzji, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 listopada 2014 r. sygn. II OSK 1127/13, oddalił skargę kasacyjną [...]od wyroku Sądu z dnia 1 lutego 2013 r. sygn. VII SA/Wa 1622/12. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd kasacyjny stwierdził, że trudność w ustaleniu dokładnych granic parku, związana z istnieniem czy nieistnieniem zeszytu ewidencji parku, nie może przesądzać o niewykonalności decyzji z dnia [...] września 1979 r. [...] może służyć jedynie jako podstawa określenia granic parku na potrzeby aktualnej wiedzy, natomiast nie ma wpływu na ważność ww. decyzji Konserwatora Zabytków [...]. Tym samym, zdaniem NSA, nietrafne jest stanowisko Sądu I instancji, że w oparciu o ten dowód organ mógłby poczynić ustalenia co do niewykonalności tej decyzji, a kwestia należytej oceny ww. opracowania pozostaje bez związku z tą przesłanką nieważności ww. decyzji. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezbędne odniesienie się do postawionego przez Sąd I instancji zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., wyjaśniając, że w art. 90 ust. 2 pkt 6 ustawy, przyznano Generalnemu Konserwatorowi Zabytków z mocy prawa, a nie delegacji ministra, kompetencję do wydawania decyzji, postanowień, zaświadczeń w sprawach określonych w ustawie oraz przepisach odrębnych. Przypisanie to wyłącza przyjęcie, że Generalny Konserwator Zabytków jest pracownikiem, który wykonuje kompetencje ministra na podstawie przyznanego upoważnienia (art. 268a k.p.a.). Artykuł 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie daje podstaw do podważenia regulacji ustaw materialnych określających kompetencje do wydawania decyzji. Oznacza to, że nie stanowi naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. rozpoznanie przez Generalnego Konserwatora Zabytków wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy załatwionej wcześniej jego decyzją i wydanie przez niego ostatecznej decyzji, jako kolejnej decyzji w administracyjnym toku instancji. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił natomiast pogląd Sądu I instancji, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego powinien wnikliwie ocenić, czy w niniejszej sprawie nie zachodzą pozostałe przesłanki uzasadniające przyjęcie, że ww. decyzja z 1979 r. posiada kwalifikowaną wadę, w szczególności wymienioną w pkt 2 omawianego przepisu.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podał, że w dniu 5 lipca 2013 r., tj. przed wydaniem wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, wpłynęło pismo [...]o wycofaniu jej wniosku z dnia 16 lutego 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Konserwatora Zabytków [...]z dnia [...] września 1979 r., wpisującej do rejestru zabytków, pod numerem [...],[...], gmina [...].

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po ponownym rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...]w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2013 r. sygn. VII SA/Wa 1622/12 oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2014 r. sygn. II OSK 1127/13, utrzymał w mocy decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2010 r., l.dz. [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Konserwatora Zabytków [...]z dnia [...] września 1979 r. l.dz. [...], wpisującej do rejestru zabytków, pod numerem [...],[...], gm. [...], w granicach oznaczonych na planie zeszytu ewidencji parku, stanowiącego załącznik do decyzji.

Organ II instancji podał, że przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy związany jest ww. wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, na mocy art. 153 p.p.s.a. Organ podał też, że sądy administracyjne obu instancji w swoich wyrokach przesądziły, iż decyzja Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] września 1979 r. nie jest dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Z treści decyzji wynika, że [...] w [...] wpisuje się w granicach oznaczonych na planie zeszytu ewidencji parku stanowiącego załącznik do decyzji, a ponadto, w znajdującym się w aktach sprawy piśmie Konserwatora Zabytków [...]z dnia [...] listopada 1979 r., skierowanym do Urzędu Gminy w [...] stwierdzono, że "konserwator dokonał wpisu obiektu do rejestru zabytków, decyzję wpisu wraz z zeszytem ewidencji parku przesyłamy w załączeniu". Powyższe wskazuje, że ww. ewidencja istniała w dniu wydania decyzji. Ww. sądy w tym zakresie podzielają poglądy organu nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz Naczelny Sąd Administracyjny w swoich wyrokach nie zakwestionowały także ustaleń organu nadzorczego co do stron postępowania nieważnościowego.

Dalej, organ II instancji podał, że art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach, obowiązującej w dniu wydania badanej decyzji Konserwatora Zabytków [...], stanowił, że ochronie prawnej podlegają dobra kultury zwane w ustawie zabytkami, które są wpisane do rejestru zabytków. Na podstawie art. 5 pkt 1 ww. ustawy, przedmiotem ochrony mogły być w szczególności: dzieła budownictwa, urbanistyki i architektury, niezależnie od ich stanu zachowania, jak historyczne założenia urbanistyczne miast i osiedli, parki i ogrody dekoracyjne, cmentarze, budowle i ich wnętrza wraz z otoczeniem oraz zespoły budowlane o wartości architektonicznej, a także budowle mające znaczenie dla historii budownictwa. Wpis do rejestru zabytków następował na podstawie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków, zgodnie z art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie dóbr kultury i muzeach. Tryb wydawania decyzji o wpisie zabytku do rejestru normowały, zarówno w dniu wydania badanej decyzji, jak i obecnie, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 99 § 1 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania badanego aktu.

Odnosząc się do wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. odnosi się do wszystkich rodzajów właściwości, tj. zarówno właściwości rzeczowej, jak i miejscowej oraz instancyjnej. Przez pojęcie właściwości rzeczowej rozumie się upoważnienie i zobowiązanie określonego organu lub rodzaju organów do załatwiania określonej kategorii spraw administracyjnych. Przepisy o zakresie działania, do których odsyła komentowany przepis, to przepisy materialnego prawa administracyjnego upoważniające, względnie zobowiązujące, organy administracji publicznej do rozstrzygania wymienionych w tych przepisach spraw indywidualnych w formie decyzji. Z właściwością rzeczową jest powiązana właściwość funkcjonalna, związana z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15), rozumiana jako zdolność organu do przeprowadzenia weryfikacji decyzji organu pierwszej instancji w drodze decyzji (A. Wróbel, "Komentarz aktualizowany do art. 20 Kodeksu postępowania administracyjnego", LEX/el. 2013). Organ stwierdził przy tym, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie dóbr kultury, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania badanej decyzji, ochronę dóbr kultury sprawowali wojewódzcy konserwatorzy zabytków prezydiów wojewódzkich rad narodowych, działający w ramach organizacyjnych ustalonych przez prezydia wojewódzkich rad narodowych. Jednocześnie, na mocy art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym Państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych (Dz. U. Nr 16, poz. 91 ze zm.), istniało wówczas województwo [...], z siedzibą wojewódzkich organów władzy administracji państwowej w [...]. Zgodnie natomiast z ówczesną treścią art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U z 1975 r. nr 26, poz. 139 ze zm.), terenowym organem władzy państwowej województwa [...]była Rada Narodowa Miasta [...], a terenowym organem administracji państwowej w województwie stołecznym był Prezydent [...] (art. 44 ust. 1 pkt 2). Prezydent, jak stanowił art. 57 ust. 1 i ust. 2, w zw. z cytowanym art. 44, wydawał decyzje administracyjne w sprawach indywidualnych z zakresu administracji państwowej. Reasumując, z uwagi na fakt, że miejscowość [...] w gm. [...] położona była na obszarze województwa [...], organem właściwym do wpisania do rejestru zabytków parku położonego w tej miejscowości był Konserwator Zabytków [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta.

Organ wskazał następnie, że podstawę prawną wydania badanej decyzji Konserwatora Zabytków [...]stanowił cytowany art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie dóbr kultury i muzeach, zatem decyzja ta nie została wydana bez podstawy prawnej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Dalej, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że badana decyzja w istocie narusza przepis art. 99 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu jej wydania. Uchybienie to dotyczy uzasadnienia badanej decyzji, ma zatem charakter procesowy. Mogłoby ono skutkować stwierdzeniem nieważności badanej decyzji tylko wtedy, gdyby oczywistym, tzn. widocznym bez potrzeby prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ nadzorczy, był fakt, że do rejestru zabytków wpisano obiekt, który zabytkiem nie jest. Miałoby to miejsce np. w sytuacji wpisania do rejestru zabytków budynku współczesnego, jednak tego typu jednoznaczna z merytorycznego punktu widzenia sytuacja w niniejszej sprawie nie zaistniała.

Organ II instancji uznał też, że ww. decyzja Konserwatora Zabytków [...]z dnia [...]września 1979 r. nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej już inną decyzją ostateczną, a zatem nie zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji w związku z przesłanką z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Dalej, organ odnosząc się do art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., wyjaśnił, że krąg stron postępowania dotyczącego wpisu zabytku do rejestru, w dacie wydania badanej decyzji Konserwatora Zabytków m. st. Warszawy, organ właściwy ustalał na podstawie art. 25 k.p.a. Przepis ten miał treść identyczną jak obecnie obowiązujący art. 28 k.p.a. i stanowił, że stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organów ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wskazał, że stronami szeroko rozumianych postępowań dotyczących wpisu zabytku do rejestru mogli być, w okresie obowiązywania ww. ustawy, właściciele i użytkownicy zabytków. Z akt sprawy wynika, że badana decyzja została skierowana do użytkowników parku w [...].

Zdaniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego badana decyzja Konserwatora Zabytków [...]z dnia [...] września 1979 r. nie jest dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą.

Ponadto, zdaniem organu, ww. decyzja z dnia [...] września 1979 r. nie jest także nieważna z mocy prawa. Ta okoliczność, wskazana w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., zachodzi w sytuacji, gdy istnieje przepis szczególny stanowiący sankcję nieważności dla określonych wad aktu administracyjnego, innych niż wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a. Przepisy prawa nie przewidują takich sytuacji w odniesieniu do decyzji dotyczących wpisu zabytku do rejestru.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], skarżący - [...]wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a., przez przyjęcie, że badana decyzja z dnia [...] września 1979 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie skarżącego decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ:

a) wpisywała do rejestru zabytków park "w granicach oznaczonych na planie zeszytu ewidencji parku, stanowiącego załącznik do decyzji", a taki załącznik w dacie wydania decyzji Konserwatora nie istniał, co jednoznacznie potwierdził dokument urzędowy - zaświadczenie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...], wraz z pismem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...],

b) dotyczyła wpisania "[...], gm. [...]", pomimo iż miejscowość o takiej nazwie nie znajdowała się w dacie wpisu w gminie [...]. Rzekomy zabytek znajduje się bowiem w miejscowości [...],

c) uzasadnienie decyzji z dnia [...] września 1979 r. jest lakoniczne i ogranicza się do stwierdzenia: "obiekt posiada wartość jako przykład [...]z końca XIX w. na [...]; park posiada wartości przyrodnicze i ekologiczne", co nie spełnia wymogów z art. 99 § 2 k.p.a.

2) art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., przez uznanie, że badana decyzja Konserwatora nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Zdaniem skarżącego organ nie wskazał, które z podmiotów uznaje za właścicieli i użytkowników rzekomego zabytku i na jakiej podstawie dokonał takich ustaleń. W aktach administracyjnych brak jest jakichkolwiek dowodów umożliwiających ustalenie kto w dacie wydania decyzji Konserwatora był właścicielem i użytkownikiem tego przedmiotowego zabytku.

3) art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

4) art. 76 § 1 k.p.a., co bez wątpienia mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w szczególności ocenę zarzutu z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaskarżony organ nie uwzględnił bowiem dokumentów urzędowych - zaświadczenia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...], wraz z pismem Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...], z których wynikało, że badana decyzja nigdy nie posiadała załącznika graficznego;

5) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. ze względu na lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji w większości ograniczające się do zacytowania przepisów i orzecznictwa, a nie odnoszące się do przedmiotu postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję własną tego organu z dnia [...] września 2010 r., o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Konserwatora Zabytków [...]z dnia [...] września 1979 r., l.dz. [...], wpisującej do rejestru zabytków, pod numerem [...],[...], gm. [...], w granicach oznaczonych na planie zeszytu ewidencji parku, stanowiącego załącznik do decyzji.

Orzeczenie to zapadło na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1622/12, uchylającego zaskarżoną wówczas decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (z dnia [...] marca 2012 r.). Wskazany wyrok uprawomocnił się, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 listopada 2014 r. oddalił skargę kasacyjną wniesioną od tego wyroku przez [...], podzielając w istotnym zakresie (mającym znaczenie dla zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) stanowisko Sądu I instancji. W efekcie, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego orzekając ponownie w sprawie, obowiązany był uwzględnić wskazania i wytyczne wynikające z ww. wyroków.

Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zważyć przy tym należy, iż przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem. Oznacza to, że skutki wydanego orzeczenia sądowego wykraczają poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, rzutując tak na ponownie prowadzone postępowanie administracyjne w danej sprawie, jak też na ewentualne postępowanie sądowoadministracyjne w razie ponownego zaskarżenia kolejnego rozstrzygnięcia ostatecznego. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego.

Takie okoliczności w analizowanej sprawie (wyłączające ww. związanie) nie miały miejsca. Dlatego też zauważyć należy, że w ww. wyroku tut. Sąd wskazał, iż zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd podkreślił dalej, że granice sprawy w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji, określone są przesłankami wymienionymi w § 1 pkt 1-7 art. 156 k.p.a. Oznacza to, że organ prowadzący takie postępowanie winien jest (niezależnie od treści wniosku, o ile taki zainicjował postępowanie) wyjaśnić zaistnienie wszystkich przesłanek wymienionych w tym przepisie. W konsekwencji Sąd zarzucił organowi, iż ten ograniczył się w niniejszej sprawie jedynie do oceny badanej decyzji w kontekście wady niewykonalności uregulowanej w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., błędnie nie czyniąc rozważań z uwzględnieniem wszystkich pozostałych przesłanek wymienionych w art. 156 § 1. Z tego też powodu Sąd za konieczne uznał uchylenie zaskarżonej decyzji, a stanowisko to podzielił NSA w ww. wyroku.

Orzekając ponownie w sprawie, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uwzględnił -zdaniem Sądu- powyższe wskazanie, dokonując oceny badanej decyzji z uwzględnieniem wszystkich przesłanek nieważności, co też znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji tego organu z dnia [...] listopada 2015 r. Co więcej, zdaniem Sądu, analiza zaprezentowana w uzasadnieniu ww. decyzji, odnosząca się do poszczególnych przesłanek nieważności jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie wykazały w tym kontekście nieprawidłowości. W konsekwencji, orzeczenie tego organu o utrzymaniu w mocy decyzji własnej odmawiającej stwierdzenia nieważności badanej decyzji o wpisie do rejestru zabytków, należało uznać za zgodne z prawem.

I tak, zważyć należy, że organ ten (biorąc pod uwagę tryb, w jakim orzeka) prawidłowo wskazał na obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji stan prawny, tj. przepisy ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach (Dz. U. z 1962 r., Nr 10, poz. 48), zasadnie dostrzegając, że przedmiotem ochrony na mocy tego aktu administracyjnego mogły być historyczne założenia urbanistyczne miast i osiedli, parki i ogrody. Wpis do rejestru zabytków następował na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, zgodnie z art. 14 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Należy przy tym dostrzec, że ww. przepis nie precyzował wiążących organ ochrony dóbr kultury przesłanek, warunkujących wpis określonego dobra do rejestru zabytków. Zatem ocena, czy określone dobro należy objąć ochroną konserwatorską poprzez wpis do rejestru zabytków pozostawała w gestii organu konserwatorskiego jako organu administracji posiadającego fachową wiedzę w dziedzinie ochrony zabytków. Powołując powyższe organ odniósł się zarówno do przesłanki wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości (biorąc pod uwagę każdy rodzaj właściwości, w tym miejscową), jak i – wydania jej bez podstawy prawnej czy z rażącym naruszeniem prawa.

W kontekście tej ostatniej przesłanki słusznie wskazał na naruszenie art. 99 k.p.a. (w brzmieniu wówczas obowiązującym), poprzez brak uzasadnienia badanej decyzji. Niemniej zasadnie stwierdził, że wskazana wada nie ma charakteru rażącego; taka miałaby miejsce wówczas, gdyby decyzja badana wpisywała do rejestru zabytków nieruchomość w sposób oczywisty nie przedstawiającą żadnych wartości prawnie chronionych. Również i tę ocenę należy podzielić, zauważając jednocześnie, że równolegle do niniejszego postępowania nieważnościowego z wniosku skarżącego prowadzone jest postępowanie o wykreślenie parku z rejestru zabytków, tymczasem z akt sprawy nie wynika, aby doszło jego wykreślenia. Tym samym brak jest podstaw by przyjąć, iż przedmiotowy w sprawie zabytek w sposób oczywiście wadliwy objęty został ochroną konserwatorską, skoro po wielu latach organ konserwatorski nadal dostrzega jego wartość zabytkową (nie stwierdzając wystąpienia przesłanek z art. 13 ust. 1 obowiązującej ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). W tej sytuacji brak uzasadnienia decyzji o wpisie do rejestru zabytków nie może być oceniony jako kwalifikowany.

Nadto, o rażącym naruszeniu przepisów ww. ustawy z 1962 r., nie może świadczyć brak załącznika do decyzji. Żaden z przepisów, w tym ww. art. 14 powołanej ustawy, czy też przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 1963 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków i centralnej ewidencji zabytków (Dz. U. z 1963 r., Nr 19, poz. 101), nie przewidywały bowiem obowiązku określania w załączniku graficznym/czy też innym stanowiącym integralną część decyzji, granic ochrony konserwatorskiej. W § 8 ust. 1 ww. rozporządzenia zapisano jedynie, że decyzja o wpisaniu dobra kultury do rejestru powinna zawierać oprócz danych wymienionych w art. 99 Kodeksu Postępowania Administracyjnego pouczenie o skutkach tego wpisu. Wymieniony art. 99 w ust. 1 stanowił zaś, że decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji państwowej i strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, osnowę i datę decyzji, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego. W konsekwencji, Sąd w całości podziela ocenę organu przedstawioną w zaskarżonej decyzji w kontekście art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., albowiem nie sposób wobec obowiązującego stanu prawnego w dacie wydania badanej decyzji z dnia [...] września 1979 r. uznać, że zapadła ona z rażącym naruszeniem prawa poprzez brak załącznika graficznego określającego granice ochrony.

Wskazać przy tym należy, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polega na oczywistej, rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje więc przede wszystkim oczywistość tego naruszenia. Nadto, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, powinny być niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Naruszenie prawa jest zatem kwalifikowane jako "rażące", gdy samo w sobie ma taki charakter, jest tak głęboko niezgodne ze stosowaniem prawa obowiązującego, że stanowi zaprzeczenie samej istoty unormowania zawartego w określonych przepisach prawnych. W niniejszej sprawie opisana powyżej sytuacja nie występuje.

Sąd zgadza się również z organem, co do braku wystąpienia w sprawie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 3, 6 i 7 k.p.a., i traktuje za własne argumenty przedstawione w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Nadto, Sąd zgadza się z organem co do braku wystąpienia w sprawie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie). Wadliwość decyzji przewidziana w ww. przepisie miałaby bowiem miejsce wówczas, gdyby nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania. W orzecznictwie dostrzega się, iż przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy rozumieć określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu, jak również, że w żadnym razie faktu doręczenia decyzji nie należy utożsamiać ze "skierowaniem decyzji" w rozumieniu ww. przepisu (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1347/10). W tym przypadku decyzja o wpisie do rejestru zabytków nie została skierowana do konkretnego podmiotu (bo nie określa też praw lub obowiązków konkretnego podmiotu). Została natomiast doręczona określonym podmiotom, tj. – przewidzianym w § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia z 1963 r., który to stanowił, iż decyzję doręcza się właścicielowi, użytkownikowi lub posiadaczowi dobra kultury wpisanego do rejestru. Z tego też powodu, i w tym kontekście decyzję zaskarżoną w sprawie Sąd uznał za prawidłową.

W końcu, z uwagi na pozostałe zarzutu sformułowane przez skarżącego, a dotyczące wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa (z uwagi na brak załącznika do decyzji czy też z uwagi na błędne wskazanie miejsca położenia parku objętego ochroną), podnieść trzeba, że choć wskazywać one mają na wadę nieważności uregulowaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., dotyczą w istocie wykonalności decyzji, a więc – przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

W ww. wyroku Sąd I instancji przesądził zaś, że badana decyzja o wpisie do rejestru zabytków park w [...], gm. [...], nie jest dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Niewykonalność ta miałaby wynikać z braku możliwości precyzyjnego określenia granic terenu wpisanego do rejestru zabytków, a to - wobec brak załącznika graficznego do decyzji. Sąd uznał, iż taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Podkreślił, że z treści decyzji wynika, że [...]wpisuje się w granicach oznaczonych na planie zeszytu ewidencji parku stanowiącego załącznik do decyzji. "Jednocześnie ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] listopada 1979 r. skierowanego do Urzędu Gminy w [...] wynika, że "konserwator dokonał wpisu obiektu do rejestru zabytków, decyzję wpisu wraz z zeszytem ewidencji parku przesyłamy w załączeniu". Powyższe wskazuje, że w dacie sporządzania pisma istniał załącznik "zeszyt ewidencji parku", o którym mowa w decyzji i który stanowił jego integralną część". Sąd dodał przy tym, że ewentualne zaginięcie tego załącznika po dacie wydania decyzji nie może uzasadniać twierdzenia o niewykonalności decyzji. Ocenę tę podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, również odnosząc się do zarzutu związanego z brakiem załącznika określającego granice ochrony konserwatorskiej obowiązującej na mocy badanej decyzji. Sąd kasacyjny dostrzegł po pierwsze, że o braku cechy niewykonalności decyzji w sprawie wpisania parku do rejestru zabytków świadczy fakt, że park został faktycznie wpisany do rejestru, czego konsekwencją jest to, że skarżący równolegle do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o wpisaniu do rejestru zabytków prowadzi też postępowanie o wykreślenie parku z rejestru zabytków. Po drugie NSA wskazał, że ze znajdującego się w aktach administracyjnych pisma Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] listopada 1979 r., skierowanego do Urzędu Gminy w [...] wynika, że zeszyt ewidencji parku istniał, o czym świadczy zapis pisma: "konserwator dokonał wpisu obiektu do rejestru zabytków, decyzję wpisu wraz zeszytem ewidencji parku przesyłamy w załączeniu". W ocenie Naczelnego Sądu z pisma z dnia [...] listopada 1979 r. nie wynika wprost, że zeszyt ujęty jest jako załącznik do decyzji, jednak nie może budzić wątpliwości, że zeszyt ewidencji parku był dokumentem realnie istniejącym i funkcjonującym wraz z decyzją o wpisaniu parku do rejestru zabytków, a co więcej, że zeszyt ten stał się podstawą do wyznaczenia granic parku objętego ochroną konserwatorską. NSA dodał przy tym, że nawet jeśli zeszyt ewidencji parku nie stanowił "technicznie" integralnej części decyzji, lecz funkcjonował odrębnie, nie świadczy to o tym, że decyzja była obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż jak wskazano wcześniej istniał dokument, na podstawie którego możliwe było wyznaczenie granic parku i na podstawie którego granice te zostały wyznaczone. "Brak tego dokumentu obecnie nie może przesądzać, że dokument ten nie istniał w przeszłości. Przede wszystkim, powołuje się na niego Konserwator Zabytków [...]w piśmie z dnia [...] listopada 1979 r. i trudno racjonalnie zakładać, że organ ten powołał się na nieistniejący dokument."

Powyższą oceną tak organ, jak i Sąd orzekający w sprawie jest bezwzględnie związany, i nie może czynić ocen sprzecznych z przyjętą w ww. wyrokach. Z powyższego zaś, zdaniem Sądu, w sposób jednoznaczny wynika, iż brak załącznika do decyzji nie świadczy o tym, iż decyzja ta dotknięta jest wadą nieważności. Aby stwierdzić z tej przyczyny wystąpienie przesłanki rażącego naruszenia prawa, należałoby wskazać konkretny przepis, z którym decyzja taka byłaby sprzeczna, a takiego w obowiązujących wówczas przepisach nie sposób znaleźć. Nadto, kwestia dotycząca wskazanego załącznika, czy określenia miejsca położenia parku (w decyzji o wpisie wskazano [...], gdy tymczasem zdaniem skarżącego istniała wówczas tylko miejscowość [...]), ma znaczenie dla określenia granic nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków – w efekcie jej wykonalności, a nie jej wydania z rażącym naruszeniem prawa. Brak wystąpienia w sprawie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., jednoznacznie wynika zaś z przytoczonych powyżej wyroków Sądów. Wobec zarzutów skargi zważyć przy tym trzeba, że dla dokonania oceny w ww. zakresie żadnego znaczenia nie mogły mieć wskazane w skardze pisma [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2013 r. oraz dnia [...] marca 2013 r., z których wynikać ma, że decyzja o wpisie do rejestru zabytków nie zawierała załącznika. Do pisma tej treści odniósł się bowiem NSA w wyroku wydanym w niniejszej sprawie wskazując, że "należy odmówić mocy dowodowej pismu [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2013 r., w którym wskazano, że "decyzja z dnia [...] września 1979 nie posiadała, nie posiada i nie będzie posiadać załącznika graficznego"". Jak wskazał NSA, nie można tracić z pola widzenia tego, że pismo to zostało sporządzone po 34 latach od wydania kwestionowanej decyzji.

Z tych też przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.