Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2230/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 183, art. 174, art. 176, art, 145 par. 1 pkt 1, art. 170, art. 153, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 71 ust. 1, art. 71a
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski /spr./ Sędzia WSA del. Mirosława Pindelska Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej Anny Więckowskiej sprawy ze skargi kasacyjnej M. N. i Spółdzielni [...]w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 221/11 w sprawie ze skargi M. N. i Spółdzielni [...] w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 221/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. N. i Spółdzielni [...] w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Wyrok ów zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2010 r.) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz.1071 ze zm., dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania M. N. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], znak [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2010 r.), nakazującej Spółdzielni [...] przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu użytkowania przebudowanego dla potrzeb działalności muzycznej - nocnego klubu muzycznego [...] w budynku przy [...] w W. bez wymaganego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania właściwemu organowi, umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że podmiot na którego nałożono obowiązek przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu, Spółdzielnia [...] (dalej Spółdzielnia) jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości przy ul. [...], na której usytuowany jest 9-kondygnacyjny budynek. W budynku tym są m.in. dwa lokale użytkowe z bezpośrednim wejściem od strony [...], które Spółdzielnia wynajęła L. K., M. N. i T. W., tworzącym razem spółkę cywilną i prowadzącym w tych lokalach działalność muzyczną - nocny klub muzyczny [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że w lokalach tych przeprowadzono roboty adaptacyjne, które doprowadziły do zmiany sposobu użytkowania lokalu gastronomicznego (kawiarni) na nocny klub muzyczny a robót budowlanych dokonali najemcy lokalu. Organ zauważył, że adresatem rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 71a ust. 1 i 4 Prawa budowlanego nie jest każdy, kto samowolnie dokona zmiany sposobu użytkowania obiektu, a jedynie właściciel, ewentualnie zarządca obiektu (wyrok WSA w Lublinie z 25.9.2009 r., II SA/Lu 379/09, Legalis). Organ wskazał, że adresatem obowiązków nie może być najemca lokalu, gdyż to nie na nim ciąży konieczność utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem, o której mowa w art. 61 Prawa budowlanego. Organ wskazał, że brak przepisu prawa materialnego, z którego wynikałby interes prawny przysługujący najemcy lokalu do występowania w charakterze strony w postępowaniu w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Odwołujący ma jedynie interes faktyczny związany z działalnością gospodarczą, jaką prowadzi w przedmiotowym lokalu. Nie ma natomiast interesu prawnego umożliwiającego mu skuteczne wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji w ramach nadzoru budowlanego Wniesienie odwołania przez podmiot nie będący stroną postępowania skutkuje wydaniem decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. o umorzeniu postępowania odwoławczego wszczętego na wniosek nieuprawnionego podmiotu, co w konsekwencji wiąże się z ostatecznością decyzji I instancji.

Skargę do Sądu wnieśli M. N. i Spółdzielnia [...], reprezentowani przez radcę prawnego T. G.

W skardze zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez błędne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i przyjęcie, że M. N. nie jest stroną postępowania;

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez uniemożliwienie stronie odwołania się od decyzji organu wydanej w I instancji, a zatem naruszenie art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane; uniemożliwiono stronie tym samym zarzucenie organowi administracyjnemu: błędu w ustaleniach faktycznych polegającego na przyjęciu, że przez wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie sanitariatów i wymianie witryn szklanych, doszło do adaptacji samowolnie zmienionego sposobu użytkowania lokalu użytkowego przy [...] w W.; niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie przez niewykazanie, na czym polegało podjęcie działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska oraz nieustalenie daty wykonania poszczególnych robót budowlanych oraz podmiotu, który przedmiotowe roboty wykonał (naruszenia art. 7 i 77 k.p.a.); błędne zastosowanie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. ([j.t.] Dz. U. z 2006 r. nr 156. poz. 1118 ze zm., dalej Prawo budowlane) przez przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie w stanie faktycznym objętym przedmiotowym postępowaniem, podczas gdy przepis ten może mieć zastosowanie jedynie w odniesieniu do zmiany sposobu użytkowania i to takiego, które zostało dokonane po wejściu w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. nr 93, poz. 888 ze zm.).

Zdaniem pełnomocnika skarżących, umorzenie postępowania odwoławczego uniemożliwiło najemcy lokalu M. N. wskazanie naruszeń, jakich dopuścił się organ I instancji i wykazanie, że de facto nie doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu przy [...] w W., bowiem w aktach sprawy brak jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, jakoby w przedmiotowym lokalu w ogóle doszło do zmiany sposobu użytkowania. Zdaniem skarżących przyjęcie, że wykonanie robót, o jakich mowa w uzasadnieniu zaskarżonych orzeczeń, stanowi adaptację zmienionego sposobu użytkowania, jest całkowicie arbitralne i nie znajduje odbicia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Zdaniem pełnomocnika M. N., s.c. "[...]", której udziałowcem jest M. N., prowadzi działalność stanowiącą kontynuację tej, jaką w oparciu o decyzję udzielającą [pozwolenia] na "zmianie" [winno być "zmianę"] sposobu użytkowania podjął poprzedni najemca. Muzyka w przedmiotowym lokalu odtwarzana była także przez poprzedniego najemcę, jak również odbywały się tam imprezy taneczne. Fakt, że aktualnie klub prowadzony w przedmiotowym lokalu skierowany jest do klientów młodych, a w lokalu odtwarzana jest muzyka popularna wśród tego typu odbiorców, nie oznacza przecież, że doszło do zmiany sposobu użytkowania, o jakim mowa w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. O oddalenie skargi wnosił również uczestniczący w sprawie Prokurator Prokuratury Rejonowej w W. oraz uczestnik postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, powołując art. 151 p.p.s.a., uznał skargę za niezasadną, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który mógłby uzasadniać jej uchylenie.

Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., na mocy którego organ może umorzyć postępowanie odwoławcze gdy dojdzie do przekonania, że odwołanie pochodzi od podmiotu nie będącego stroną postępowania. Organ nadzoru budowlanego I instancji prowadził postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego dla potrzeb działalności muzycznej - nocnego klubu muzycznego [...], usytuowanego w budynku biurowym przy [...] w W., po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z "11" [winno być "12"].2.2008 r. VII SA/Wa 1228/07 (dalej wyrok VII SA/Wa 1228/07) w przedmiocie nakazu doprowadzenia lokalu gastronomicznego do stanu pierwotnego, skierowanego do wspólników spółki cywilnej "[...]". Sąd wyrokiem VII SA/Wa 1228/07 uchylił zaskarżoną wcześniejszą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, stwierdzając w uzasadnieniu, że organ winien rozważyć, czy postępowanie w niniejszej sprawie nie powinno toczyć się w trybie art. 71a Prawa budowlanego, jako że w przedmiotowym lokalu - wynajmowanym przez skarżącą od listopada 2003 r. – prowadzony jest klub muzyczny (dyskoteka) a w aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydenta W., zezwalająca poprzedniemu najemcy na zmianę sposobu użytkowania tylko jednego lokalu położonego na parterze budynku i to na lokal gastronomiczny - kawiarnię, W konkluzji Sąd stwierdził, że skoro prace budowlane wykonane zostały jako adaptacja zmienionego samowolnie sposobu użytkowania części obiektu, to organy winny przed wszystkim przeprowadzić postępowanie w trybie art. 71a p.b.

Podstawowymi kwestiami wymagającymi w tej sprawie wyjaśnienia jest zatem ustalenie czy w sprawie dokonano zmiany przeznaczenia lokalu i czy w takiej sprawie najemca lokalu może posiadać przymiot strony. Zgodnie z art. 71 p.b., przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się, w szczególności, podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Definicja "zmiany sposobu użytkowania obiektu", zawarta w art. 71 ust. 1 p.b. nie jest definicją wyczerpującą, a więc ze zmianą sposobu użytkowania będziemy mieli do czynienia także w innych, niewymienionych w tym przepisie sytuacjach. Zmiana sposobu użytkowania nie może być utożsamiana ze zmianą funkcji (przeznaczenia) obiektu budowlanego lub jego części. W praktyce występują liczne przypadki, gdy podstawowa funkcja (np. kawiarnia nie ulega zmianie, ale zmiana rodzaju działalności (np. lokal muzyczny) wywołuje skutki określone w art. 71 ust. 1 ustawy [B. Bodziony, P. Gniadzik, Prawo budowlane z komentarzem, Warszawa-Jaktorów 2004, s. 307]. Definicja "zmiany sposobu użytkowania obiektu", poza drobnymi zmianami redakcyjnymi, nie uległa zmianie w stosunku do poprzednio obowiązującego stanu prawnego. W orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę na to, że przy ocenie, czy w danym przypadku doszło do zmiany sposobu użytkowania, należy brać pod uwagę to, czy dane przekształcenie wiąże się ze zmianą warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego lub pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych lub ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń (wyrok NSA z: 29.1.1997 r., SA/Kr 337/96, Prawo Gospodarcze 1997, nr 7, poz. 39; 26.3.1999 r., SA 532/97, Lex nr 46771).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu, organ I instancji, kierując się wskazaniami Sądu w wyroku VII SA/Wa 1228/07, prawidłowo uznał, że postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania winno być wszczęte i zakończone decyzją administracyjną nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, bowiem lokal ten o dotychczasowej funkcji jako lokal gastronomiczny – kawiarnia, został przebudowany i jest użytkowany jako klub muzyczny [...]. Prace adaptacyjne polegające na rozebraniu ścianek działowych na istniejącej antresoli i zmianie jej wymiarów, dobudowaniu lekkiej antresoli o konstrukcji drewnianej ze słupkami z rur stalowych, rozebraniu schodów z poziomu parteru na antresolę, połączeniu pomieszczeń, przebudowie sanitariatów i wykonaniu izolacji dźwiękochłonnej ścian, potwierdzają dokonaną zmianę. W trakcie czynności kontrolnych ustalono, że lokal użytkowy usytuowany w parterze budynku przy [...] w W., o dotychczasowej funkcji jako lokal gastronomiczny – kawiarnia, przebudowano dla potrzeb klubu muzycznego [...] a wszystkie roboty wykonano w ramach adaptacji zmienionego sposobu użytkowania bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego stosownego zezwolenia i zgodnie z wykładnią art. 71a.

Z akt sprawy wynika, że obecny najemca lokalu – "Spółka "[...]" s.c." [winno być "L. K., M. N. i T. W., prowadzący działalność jako spółka cywilna "[...]"] wynajmuje przedmiotowy lokal na podstawie umowy najmu zawartej w dniu 1 września 2004 r., "pomiędzy" [winno być "ze"] Spółdzielnią [...]"na czas określony do 31 sierpnia 2009 r. Obecnie umowa najmu, zawarta w 2004 r. ze Spółdzielnią, została przedłużona od dnia 1 września 2009 r., na czas nieokreślony. Z zapisu § 2 tejże umowy wynika, że przedmiotem najmu są dwa lokale użytkowe łącznej powierzchni 264 m² (rozmieszczone na parterze, w piwnicy i na antresoli) do użytkowania z przeznaczeniem na cele prowadzenia klubu muzycznego z bezpośrednim wejściem od strony [...]. Po przejęciu lokalu przez obecnego najemcę, przeprowadzeniu robót adaptacyjnych, prowadzona jest w nim działalność gastronomiczno- muzyczno-rozrywkowa - nocny klub [...].

W okolicznościach niniejszej sprawy organ I instancji prawidłowo uznał, że przedmiotem postępowania jest zmiana przeznaczenia lokalu w budynku przy [...] w W. zakończonego decyzją organu I instancji nakładającą określone obowiązki.

Zdaniem Sądu I instancji, podjęcie w w/w lokalu działalności o charakterze muzyczno-rozrywkowym z utworzeniem sali dyskotekowej, prowadzonej w godzinach nocnych z głośną muzyką, bezsprzecznie zmienia warunki: bezpieczeństwa pożarowego, pracy, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska. Wojewódzki Sąd podzielił stanowisko [organu] pierwszej instancji, że w takim stanie faktycznym sprawy niewątpliwie mamy do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. W tej sytuacji oczywistym było, że organ odwoławczy, rozpatrując odwołanie współnajemcy lokalu użytkowego od decyzji nakładającej obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu na właściciela lokalu czyli Spółdzielnię [...], winien ocenić na który z podmiotów winny być nałożone obowiązki zmierzające do usunięcia naruszenia prawa - czy na właściciela lokalu, czy może na najemcę oraz czy najemca lokalu w przypadku nałożenia obowiązku na właściciela winien być stroną postępowania inaczej mówiąc czy najemca legitymuje się w takiej sprawie interesem prawnym.

W ocenie Sądu I instancji, w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy trafnie przyjął, że skarżący nie ma przymiotu strony, co skutkowało umorzeniem postępowania odwoławczego. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a. i pozostałe przepisy kodeksu, może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu odróżnić trzeba interes faktyczny, czyli stan, w którym strona jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak poprzeć tego zainteresowania przepisami prawa powszechnie obowiązującego (wyrok NSA z 22.2.1984 r. I SA 1748/83). Nie każdy związek między sferą subiektywnych praw i obowiązków podmiotu a sprawą administracyjną oznacza, że podmiot ten posiada w danej sprawie interes prawny. W orzecznictwie podkreśla się, że musi on mieć postać kwalifikowaną. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a., nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Organ odwoławczy prawidłowo ocenił interes prawny spółki cywilnej jako najemcy lokalu uznając, że nie legitymuje się ona przymiotem strony a co zatem idzie również odwołujący się M. N., będący jednym ze wspólników spółki cywilnej.

Wbrew twierdzeniom skarżących, organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że obowiązek ten należało nałożyć na właściciela (ewentualnie zarządcę) budynku, w którym znajdował się lokal. Nie stoi na przeszkodzie takiemu ustaleniu fakt zmiany treści przepisu art. 71 p.b., która weszła w życie 31 maja 2004 r. Należy bowiem mieć na względzie, że przepisy art. 71a (dotyczące zmiany sposobu użytkowania) zostały umieszczone w Rozdziale 6 Prawa budowlanego. Art. 61 tego "przepisu" [winno być "rozdziału"] wskazuje podmioty, które obowiązane są utrzymywać obiekty budowlane w sposób określony w tym rozdziale i jest nim właściciel, i zarządca. A zatem - jak słusznie wskazał organ odwoławczy - adresatem decyzji przewidzianej w Rozdziale 6 w tym m.in. obowiązków wymienionych w art. 71 i 71a, mogą być jedynie te dwa podmioty. Takie stanowisko prezentowane jest również w doktrynie. M.in. w komentarzu Prawo budowlane. Komentarz, C.H Beck Warszawa 2003, s. 324) autor wskazuje, że obowiązek utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z przepisami prawa może spoczywać - w zależności od charakteru - wyłącznie na właścicielu lub wyłącznie na zarządcy obiektu budowlanego albo równocześnie na obu tych podmiotach w zakresie określonym w odrębnych przepisach regulujących dany stosunek prawny.

W okolicznościach niniejszej sprawy nałożenie przedmiotowych obowiązków na Spółdzielnię a nie na spółkę cywilną jest tym więcej uzasadnione, że tej ostatniej nie przysługuje w chwili obecnej żaden tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości poza umową najmu, nie posiadała ona również żadnego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane .

Odnosząc się do argumentacji, że decyzja organu I instancji została skierowana do M. N. Sąd I instancji stwierdził, że doręczenie decyzji administracyjnej nie powoduje automatycznie nadania podmiotowi uprawnień strony. Skierowanie decyzji do podmiotu nie będącego stroną w sprawie jest właśnie jednym z przypadków uzasadniających umorzenie postępowania odwoławczego a więc wydanie decyzji przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. N. i Spółdzielnia [...], reprezentowani przez radcę pr. T. G., zaskarżając wyrok w całości.

Skarżący w oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucili wyrokowi naruszenie:

I. prawa materialnego przez:

a. błędną wykładnię art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. ([j.t.] Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu przy [...] w W.;

b błędną wykładnię art. 71 i art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego i przyjęcie, że wskazane przepisy odnoszą się jedynie do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego;

c błędne zastosowanie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego i przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie w przedmiotowym stanie faktycznym, podczas gdy przepis ten może mieć zastosowanie jedynie w odniesieniu do zmiany sposobu użytkowania i to takiego, które zostało dokonane po wejściu w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. nr 93, poz. 888 ze zm.);

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a "art. 145 § 1 pkt 1" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) przez przyjęcie, że zaskarżona "w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie" decyzja nr [...], nie narusza prawa w stopniu, który mógłby uzasadniać jej uchylenie.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Uczestnik postępowania - Wspólnota [...] – wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie postaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i art. 176 p.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy.

Nietrafnym okazał się zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – "art. 145 § 1 pkt 1" p.p.s.a. w postaci opisanej w skardze kasacyjnej. W doktrynie i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie wskazuje się, że niezasadne oddalenie bądź uwzględnienie skargi nie polega samo w sobie na błędnym zastosowaniu art. 145 czy art. 151 p.p.s.a. (B. Gruszczyński "Skarga kasacyjna w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym" ZNSA 2005, z. 1, s. 27) i dla prawidłowego skonstruowania zarzutu kasacyjnego, wymaga wskazania normy dopełnienia (W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011 s. 378-379). W zakresie przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej jedynie w uzasadnieniu (s. 8 pkt IV) zarzucił błędne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i przyjęcie, że M. N. nie jest stroną postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest ugruntowany pogląd, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (uchwała 7 Sędziów NSA z 5.7.1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119; wyrok NSA z 5.7.2006 r., II OSK 942/05, Lex nr 244395; B. Adamiak w: B. Adamiak , J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2011 s. 484 nb 14, 15; s. 521, nb 10). To, że skarżący M. N. nie miał przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, mogło być jedynie przedmiotem skutecznego zarzutu naruszenia prawa materialnego z punktu 1 art. 174 p.p.s.a.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się nieusprawiedliwione. Trafnie w zaskarżonym wyroku przyjęto, że do przyjęcia, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu, nie musi dojść do zmiany podstawowej funkcji, lecz wystarczy, że nastąpi zmiana rodzaju działalności w ramach tej podstawowej funkcji, wywołująca skutki określone w art. 71 ust. 1 p.b. (B. Bodziony, P. Gniadzik, Prawo budowlane z komentarzem, ODiS Warszawa-Jaktorów 2004, s. 309, uw. 1; W. Białończyk, Z. Cieślik, Komentarz do zmiany art. 71 ustawy – Prawo budowlane wprowadzonej przez Dz.U. z 2004 r., nr 93, poz. 888, Lex, uw. 1). W praktyce występują liczne przypadki, gdy podstawowa funkcja (przykładowo kawiarnia) nie ulega zmianie, ale zmiana rodzaju działalności (np. lokal muzyczny), wywołuje skutki określone w art. 71 ust. 1 p.b. (wyrok NSA z 15.3.2012 r., II OSK 2549/10, Lex nr 1219114). Mimo zatem, że przed podjęciem działalności w przedmiotowym lokalu przez M. N. i pozostałych wspólników s.c. [...], poprzedni najemca lokalu prowadził kawiarnię na podstawie decyzji Prezydenta Miasta W. z wykorzystaniem muzyki, to Wojewódzki Sąd trafnie ocenił, że prowadzenie przez skarżącego M. N. i pozostałych wspólników w tym lokalu klubu nocnego [...], wiązało się ze zmianą warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego, warunków pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych i ochrony środowiska (wyrok NSA z: 29.1.1997 r., SA/Kr 337/96, Prawo Gospodarcze 1997, nr 7, poz. 39; 26.3.1999 r., SA 532/97, Lex nr 46771, akceptowane przez W. Białończyka i Z. Cieślika – op. cit. uw. 2; odpowiednio – wyrok NSA z 21.12.2010 r., II OSK 1918/09, Lex nr 746848). Argumenty podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie prowadzą do odmiennego rezultatu wykładni art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 p.b.

Art. 71a p.b. umieszczony jest w Rozdziale 6 Prawa budowlanego zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych". W pierwszym przepisie tego rozdziału (art. 61 p.b.) wyrażona została zasada, w myśl której właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 p.b. tj. użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. Skoro ustawodawca wyraził ogólną zasadę, w myśl której odpowiedzialność za użytkowanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem spoczywa na właścicielu lub zarządcy obiektu, to przez analogię prawną również na tych podmiotach ciąży obowiązek poniesienia konsekwencji samowolnej zmiany sposobu użytkowania stanowiącej zmianę przeznaczenia obiektu (wyrok NSA z 20.1.2009 r., II OSK 1836/07, Lex nr 478290; wyrok WSA w Poznaniu z: 17.4.2007 r., II SA/Po 105/07; 15.3.2012 r., IV SA/Po 1078/11, Lex nr 1139587; wyrok WSA w Lublinie z 25.9.2009 r., II SA/Lu 379/09, Lex nr 634293).

Niezależnie od tego, kto dokona samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu odpowiedzialność za takie działanie ponosi właściciel lub zarządca obiektu. Dlatego stroną postępowania, a jednocześnie adresatem rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 71a ust. 1 i 4 Prawa budowlanego nie jest każdy kto samowolnie dokona zmiany sposobu użytkowania obiektu, a jedynie właściciel, ewentualnie zarządca obiektu. Przymiotu strony danej osoby w postępowaniu z art. 71a p.b. nie można wywodzić z faktu zawarcia przez tę osobę umowy najmu obiektu i dokonania w nim zmiany sposobu użytkowania. Najemca lokalu może być zainteresowany wynikiem postępowania, jednak ochrona praw z tytułu najmu lokalu nie przesądza o istnieniu interesu prawnego w sprawie, której przedmiotem jest przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu. Interes prawny w takim postępowaniu posiada bowiem właściciel lub zarządca obiektu. Obowiązanym – adresatem postanowienia, o którym mowa w ust. 1 art. 71a Prawa budowlanego, będzie każdoczesny właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (wyrok WSA w Opolu z 9.12.2008 r., II SA/Op 216/08, Lex nr 540765, akceptowany przez w A. Despot-Mładanowicza w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 626).

Podnosząc, że art. 71a ust. 1 i 2 p.b. może mieć zastosowanie jedynie do zmiany sposobu użytkowania, dokonanego po wejściu w życie ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. nr 93, poz. 888 ze zm., dalej nowelizacja kwietniowa), skarżący kasacyjnie pomijają to, że prawomocnym wyrokiem z 12 marca 2008 r. VII SA/Wa 1228/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi M.N., L. K. i T. W., wspólników s.c. [...], na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia przedmiotowego lokalu gastronomicznego do stanu pierwotnego, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję organu I instancji.

W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, w sprawach zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wszczętych przed dniem wejścia w życie nowelizacji kwietniowej [31 maja 2004 r.; art. 4 in princ. nowelizacji kwietniowej], stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 2 ust. 2 nowelizacji kwietniowej). Przepisu art. 71a ustawy [Prawo budowlane], nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W takich sprawach stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 2 ust. 3 nowelizacji kwietniowej).

Zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Swoistość mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że obejmuje także inne sądy (w tym Naczelny Sąd Administracyjny) i inne organy państwowe (w tym orzekające w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym), które muszą brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale i treść prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Podmioty te są faktem i treścią prawomocnego orzeczenia sądu związane, co implikuje w sposób bezwzględny wzięcie tego pod uwagę w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (wyrok NSA z: 19.5.1999 r., IV SA 2543/98; 9.6.2006 r., I OSK 1268/05, akceptowane przez J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 435, uw. 2; B. Dauter w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2011 r., s. 477-477 uw. 3-5). Podmioty, o których mowa w art. 170 p.p.s.a., bez wyjątku muszą przyjmować, że dana kwestia prawna w odniesieniu do danego podmiotu kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C. H. Beck 2011 s. 576-577, nb 3).

W prawomocnym wyroku VII SA/Wa 1228/07 Wojewódzki Sąd przesądził, że nie wcześniej niż 6 lipca 2005 r. najemcy przedmiotowego lokalu przeprowadzili roboty budowlane, w celu utworzenia kolejnej sali dyskotekowej, adaptując lokal po księgarni "[...]". Przedmiotem postępowania nie były wyłącznie samowolnie wykonane roboty budowlane, ale samowolna zmiana sposobu użytkowania lokalu jako części obiektu budowlanego. Wojewódzki Sąd w zaskarżonym wyroku trafnie przyjął, że wiążące w kontrolowanym postępowaniu były ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w prawomocnym wyroku VII SA/Wa 1228/07, wiążące ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia (art. 153 p.p.s.a.).

Autor skargi kasacyjnej nie stawia zarzutu naruszenia art. 153 i 170 p.p.s.a., co czyni zarzut błędnej wykładni "art. 71" (bez sprecyzowania, naruszenia którego z 6 ustępów, z których ustęp 2 podzielony jest na 6 punkt ów, a ustęp 5 na 5 punkty, dotyczy zarzut) i art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. nieskutecznym. Skarżący kasacyjnie nie stawia też zarzutu błędnych ustaleń stanu faktycznego. Ustalenia stanu faktycznego nie mogą być zwalczane podnoszeniem zarzutu naruszenia prawa materialnego (W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011, s. 305, 362, 378-379).

Z tych względów skarga kasacyjna M. N. okazała się niezasadna.

Spółdzielnia [...] nie wniosła odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora z [...] 2010 r. i decyzja ta stała się wobec Spółdzielni ostateczna. Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu w sprawie VII SA/Wa 221/11 była decyzja Wojewódzkiego Inspektora z [...] listopada 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Spółdzielnia nie mogła skutecznie podnosić zarzutów, przysługujących najemcy przedmiotowego lokalu, wobec decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze z odwołania najemcy, nie mającego przymiotu strony w sprawie, rozstrzyganej na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2, i ust. 4 p.b.

Skoro skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawierała usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, przeto na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlegała ona oddaleniu.