Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 1133/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 40 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Skarżysku-Kamiennej na uchwałę Rady Miasta Skarżyska - Kamiennej z dnia 29 października 2014 r. nr LVI/101/2014 w przedmiocie uchwalenia regulaminu cmentarza komunalnego I. stwierdza nieważność § 2 ust. 2, § 4 ust. 1, § 7 pkt 3, 5 ,7 oraz § 13 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Skarżyska-Kamiennej uchwałą nr LVI/101/2014 z dnia 29 października 2014 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 2 pkt. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), dalej określanej w skrócie jako u.s.g., art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. nr 45 poz. 236 ze zm.), w § 1 uchwaliła Regulamin Cmentarza Komunalnego w Skarżysku-Kamiennej, położonego przy ul. Langiewicza osiedle Łyżwy, który stanowi załącznik nr 1 do uchwały.

W załączniku nr 1 do powyższej uchwały Rada między innymi uchwaliła, że:

§ 1

4. Zarządcą Cmentarza jest Centrum Integracji Społecznej, zwane dalej zarządcą, zgodnie z Zarządzeniem nr 121 Prezydenta Miasta Skarżyska-Kamiennej z dnia 18 czerwca 2012 r.

5. Biuro obsługi Cmentarza, zwane dalej biurem, mające siedzibę w Skarżysku-Kamiennej przy ul. Langiewicza 17, czynne jest w dni robocze w godzinach 8°°-16°°.

6. W dniu 1 listopada biuro jest czynne w godzinach 8°°-14°°.

§ 2

2. Prawo pochowania osób zmarłych przysługuje najbliższej rodzinie osoby zmarłej.

§ 3

2. Przebywanie na terenie Cmentarza dzieci do lat 7. jest dozwolone wyłącznie pod opieką osób dorosłych.

§ 4

1. Do zadań zarządcy Cmentarza należy w szczególności:

1) zarządzanie cmentarzem w myśl przepisów ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych ;

2) udostępnianie miejsc pochówku;

3) pobieranie opłat za korzystanie z Cmentarza;

4) prowadzenie ksiąg cmentarnych, ewidencji pochowanych i grobów;

5) prowadzenie bieżącego nadzoru nad prawidłowym wykorzystaniem miejsc grzebalnych oraz porządku przy pracach związanych z wykonywaniem grobów.

§ 5

1. Cmentarz otwarty jest dla odwiedzających:

1) od 1 kwietnia do 30 września w godz. 7°°- 20°°;

2) od 1 października do 31 marca w godz. 7°°—18°°.

2. Zasada, o której mowa w ust. 1 nie obowiązuje w dniach 31 października, 1 i 2 listopada. W te dni cmentarz jest otwarty dla odwiedzających bez ograniczeń.

§ 7

Na terenie Cmentarza zakazuje się:

3) picia alkoholu i przebywania w stanie nietrzeźwym;

5) zaśmiecania terenu;

7) niszczenia zieleni, nagrobków i urządzeń cmentarnych;

11) prowadzenia działalności handlowej;

§ 13

2. Do prowadzenia na terenie Cmentarza działalności gospodarczej związanej z usługami pogrzebowymi, oraz działalności w zakresie wykonywania budowy/przebudowy nagrobków, upoważnieni są wyłącznie ci przedsiębiorcy, którzy posiadają dokumenty uprawniające do prowadzenia tego typu działalności, tj. odpis z krajowego rejestru sądowego/zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części to jest § 1 ust. 4, 5, 6, § 2 ust. 2, § 3 ust. 2 , § 4 ust. 1, § 5 ust. 1 i 2, § 7 pkt 3, 5, 7, 11, § 13 ust. 2 załącznika do uchwały, Prokurator Rejonowy w Skarżysku-Kamiennej, zarzucił istotne naruszenie przepisu prawa materialnego:

1. art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 poz. 1473), dalej zwaną "ustawą o cmentarzach", polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w § 1 ust. 4 i § 4 ust. 1 załącznika do uchwały zarządcy cmentarza komunalnego oraz zadań zarządcy cmentarza, podczas, gdy na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach materia ta jest zastrzeżona do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego gminy - Prezydenta Miasta Skarżyska-Kamiennej;

2. art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w związku z § 143 w związku z § 137 i § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. nr 100, poz. 908), poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i powtórzenie w § 7 załącznika przepisów niektórych ustaw: art. 601 § 1, art. 124 § 1, art. 144 § 1 i art. 145 § 1 kodeksu wykroczeń oraz art. 288 § 1 kodeksu karnego;

3. art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w związku z art. 31 ust. 1 i 3 oraz art. 52 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wprowadzenie w § 3 ust. 2 obowiązku przebywania dzieci do lat 7 na cmentarzu wyłącznie pod opieką dorosłych, bez jakiejkolwiek podstawy prawnej;

4. art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. u. z 2019 poz. 1461) poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i umieszczenie w § 1 ust. 5 i 6 i § 5 ust. 1 załącznika regulacji o charakterze wewnętrznie obowiązującym, odnoszących się do czasu otwarcia biura administratora cmentarza oraz czasu otwarcia cmentarza;

5. art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w związku z art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2017 r. ze zm.), poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 13 ust. 2 załącznika "ograniczeń w zakresie wykonywania prac kamieniarskich i budowlanych do przedsiębiorców posiadających stosowne dokumenty uprawniające do wykonywania tych prac, podczas, gdy działalność w tym zakresie nie jest w żaden sposób koncesjonowana";

6. art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w związku z art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 2 ust. 2 załącznika, że prawo pochowania osób zmarłych przysługuje najbliższej rodzinie osoby zmarłej, podczas, gdy art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach wskazuje komu przysługuje prawo pochowania zmarłego i Rada Miasta nie jest uprawniona do określenia tego prawa w akcie prawa miejscowego jakim jest Regulamin Cmentarza Komunalnego w Skarżysku-Kamiennej,

7. art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 7 pkt 3 załącznika zakazu spożywania alkoholu na terenie cmentarza, pomimo, że podstawą do wprowadzenia takiego zakazu jest art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r, poz. 487 ze zm.), stanowiący samodzielną delegację dla rady gminy do wprowadzenia w drodze odrębnej uchwały czasowego lub stałego zakazu spożywania napojów alkoholowych w niewymienionych w ustawie miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter.

W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, gdyż dotyczy ona regulaminu obiektu użyteczności publicznej jakim jest Cmentarz Komunalny w Skarżysku-Kamiennej. Z kolei wywiedzenie skargi na tę uchwałę jest uzasadnione z uwagi na fakt, że została ona podjęta z istotnymi naruszeniami prawa materialnego, co musi skutkować stwierdzeniem nieważności poszczególnych zapisów załącznika do niej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że uchwała była przedmiotem kontroli organu nadzoru, który nie dopatrzył się naruszenia prawa przy jej podejmowaniu w żadnym zakresie.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego § 4 ust. 1 załącznika, organ wskazał, że czym innym jest decydowanie o tym kto będzie wykonywał czynności związane z zarządzaniem cmentarzem komunalnym oraz ustalanie opłat za korzystanie z cmentarzy, bowiem kompetencja ta zastrzeżona jest wyłącznie dla organu wykonawczego gminy, a czym innym jest zawarcie ogólnej informacji - odesłania do określonych przepisów prawa, o zadaniach jakie spoczywają na zarządzającym, a wynikają z określonych w tym paragrafie przepisów prawa zawartych w aktach prawnych. Ponadto zapisy § 1 ust. 4 nie wyznaczają "Administratora" cmentarza, a jedynie wskazują, że delegacja ustawowa w zakresie powierzenia zarządzania została wykonana zarządzeniem Prezydenta Miasta Skarżyska-Kamiennej nr 121 z dnia 18 czerwca 2012 r. Zapisy te stanowią informację, mają wskazywać katalog zadań oraz podmiot zarządcy wyznaczony we właściwym trybie oraz wskazywać akty prawa zawierające regulacje w tym zakresie.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 3 ust. 2, autor skargi zacytował art. 89 kodeksu wykroczeń i zaznaczył, że wprawdzie przepis ten odnosi się do dopuszczenia przebywania na drodze publicznej, to na gruncie rozpoznawanej sprawy ustawodawca uregulował konieczność sprawowania opieki nad dziećmi poniżej 7 roku życia właśnie w tym przepisie, nadto drogi publicznej nie należy zawężać jedynie do jezdni. Zgodnie bowiem z przepisami kodeksu drogowego, do drogi zaliczają się również takie elementy jak pobocze, chodnik, droga dla pieszych, droga dla rowerów i torowisko pojazdów szynowych. Brak zawężenia miejsca wykroczenia do któregoś z tych elementów oznaczać winno wprost, że dziecko do lat 7 nie może przebywać na żadnej części drogi, w tym także na chodniku i drodze przeznaczonej wyłącznie dla pieszych. Ponadto karalne jest samo "dopuszczenie" rozumiane zgodnie ze słownikową definicją jako zezwolenie na coś, przystanie na coś, nieprzeszkadzanie czemuś, zaakceptowanie czegoś. "Dopuszczenie do przebywania" oznaczać zatem będzie zgodę na skierowanie małoletniego w takie miejsce czy niereagowanie na fakt przebywania w takim miejscu. Zgoda na taki stan, proponowany przez skarżącego Prokuratora, prowadzi do narażenia rodziców/opiekunów prawnych dziecka na pociągnięcie ich do odpowiedzialności oraz potencjalne narażenie dzieci na utratę zdrowia czy życia. Nie bez znaczenia dla powyższej argumentacji jest specyfika omawianego cmentarza, jest to obszar położony z jednej strony przy drodze żużlowej bez pobocza, bezpośrednio przylegający do ogrodzenia, w którym są wejście i wyjście, obszar cmentarza zawiera powierzchnię dojazdową asfaltową dostępną dla pojazdów oraz szeroki ciąg pieszo-komunikacyjny służący pieszym, jak też dojazdowi aut. W zakresie konieczności sprawowania opieki stosowne regulacje znajdują się w prawie o ruchu drogowym, gdzie wskazano konieczność korzystania przez dziecko do lat 7 z drogi tylko pod opieką dorosłych, czy kodeksie rodzinnym i opiekuńczym obligującym do sprawowania opieki nad dziećmi.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 1 ust. 5-6 i § 5 ust. 1 załącznika, organ wskazał, że zapisy te są postanowieniami skierowanymi do nieokreślonej liczby adresatów i jako takie mają charakter powszechnie obowiązujący. WSA w Gliwicach w wyroku z 25 kwietnia 2016 r. w sprawie IV SA/GI 955/15 zaakcentował, że są różne kultury i zwyczaje oraz tradycje przynależne do danej narodowości, a dotyczące pochówku, a także odwiedzania grobu zmarłych, toteż o ile nie naruszają one ale także nie wkraczają w sferę ochrony prawnej uregulowanej aktem rangi ustawy, to nie stanowi naruszenia zasad legislacji uregulowanie ich w regulaminie cmentarza. Zdaniem organu umieszczenie (nie zdecydowanie, narzucenie czy wprowadzenie) mające na celu upowszechnienie obowiązujących już informacji w zakresie godzin otwarcia cmentarza oraz biura obsługi cmentarza jest prawnie dopuszczalne i nie stanowi naruszenia, o jakim mowa w skardze.

Dalej organ podniósł, że przywołana przez skarżącego ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej jest aktem prawa nieobowiązującym. Brak jest zatem możliwości czynienia zarzutu przekroczenia delegacji ustawowej w tym zakresie. Nadto zapis ten ma charakter porządkowy, bowiem każdy przedsiębiorca wykonujący określone zadania winien legitymować się informacją z określonego rejestru i winien być ujawniony w danym rejestrze.

W ocenie organu niezasadny jest zarzut dotyczący § 2 jako zdanie 2, gdyż zaskarżona uchwała nie wskazuje lub nie tworzy nowego katalogu podmiotów/osób którym przynależne jest uprawnienie określone w art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach. Omawiany zapis stanowi jedynie informację dla czytającego jak też odesłanie do aktu prawnego regulującego tę kwestię, określonego w § 17 regulaminu.

Odnośnie zakazów, o których mowa w § 7 punkt: 3, 5, 7, 11, organ stwierdził, że celem ich uchwalenia było respektowanie unormowań zawartych w aktach prawnych wyższego rzędu, zachowanie przejrzystości stanu prawnego oraz zbliżenie go do odbiorcy czyli społeczności lokalnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2353), dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Z kolei zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Przewidziana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, aby organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Konsekwencją tych regulacji w przypadku rad gmin jest unormowanie zawarte w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia u.s.g., zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a więc aktem, o którym nowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Stosownie do art. 147 § 1 tej samej ustawy, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Z faktu, że sąd administracyjny stwierdza nieważność aktu nie można wyciągać wniosku, że tylko rażące naruszenie przez organ jednostki samorządu terytorialnego prawa może stanowić podstawę takiego rozstrzygnięcia. Unormowanie art. 147 § 1 p.p.s.a. nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku o istnieniu dwu rodzajów wad aktów stanowionych przez organ gminy - istotnych i nieistotnych. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007, IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813, także Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

W niniejszej sprawie, jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały wskazano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., a także art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, aczkolwiek ten ostatni przepis nie stanowił delegacji ustawowej do podjęcia zaskarżonego aktu. Taką delegację stanowił natomiast art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Nie może budzić żadnych wątpliwości, że w ramach delegacji ustawowej do uchwalania aktów prawa miejscowego nie mieści się prawo organów gminnych do odmiennego regulowania kwestii, które zostały już uregulowane ustawą lub rozporządzeniem (chyba, że w delegacji ustawowej, na podstawie której zostaje podjęta zaskarżona zostanie wprost taka możliwość przewidziana), ani też prawo do nawet wiernego powtarzania regulacji ustawowych. Uchwała rady gminy nie może bowiem regulować jeszcze raz tego, co już jest zawarte w aktach wyższego rzędu. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie, poza tym, że jest całkowicie zbędne, może powodować dezinformację. Powtarzany przepis będzie bowiem interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do częściowej lub całkowitej zmiany intencji ustawodawcy, zwłaszcza przy dokonywaniu wykładni systemowej. Powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest więc nie tylko niezgodne z zasadami legislacji, ale także wykracza poza ustawową delegację, co powoduje, że tego typu naruszenie należy zakwalifikować jako istotne.

Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotu zaskarżenia w niniejszej sprawie wskazać należy, że dotyczą one regulacji zawartych w:

- § 2 ust. 2 regulaminu, gdyż materia dotycząca tego, komu przysługuje prawo pochowania zwłok ludzkich została uregulowana w art. 10 ustawy o cmentarzach, w którym w sposób szczegółowy (a wiec inaczej niż w regulaminie) wskazano, którym członkom rodziny takie prawo przysługuje,

- § 7 pkt 3 regulaminu – w zakresie picia alkoholu, wobec wynikającego z art. 14 ust. 2a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zakazu spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów,

- §7 pkt. 5 regulaminu, gdyż zakaz zaśmiecania miejsc publicznych, do których niewątpliwie należy zaliczyć cmentarz został wprowadzony przepisem art. 145 kodeksu wykroczeń,

- § 7 pkt 7 regulaminu, gdy zakaz niszczenia zieleni i nagrobków wynika z art. 124 oraz 144 kodeksu wykroczeń.

Również tego samego naruszenia dopuścił się organ w regulacji zawartej w § 13 regulaminu. W tym jednak miejscu wskazać należy, że ani zarzuty autora skargi odnośnie tej regulacji, ani też stanowisko organu nie są prawidłowe. Co do skargi, zarzuca się w niej, że organ naruszył art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez przekroczenie delegacji ustawowej polegające na wymaganiu do przedsiębiorców posiadania dokumentów wymienionych w tym paragrafie, podczas, gdy zdaniem Prokuratora działalność w zakresie wykonywania prac kamieniarskich nie wymaga posiadania żadnych dokumentów. Z kolei zdaniem organu zarzut jest niezasadny, bo ustawa o swobodzie działalności gospodarczej już nie obowiązuje. W związku z tym w pierwszej kolejności wskazać należy, że ponieważ rolą sądu jest badanie, czy podejmując uchwałę rada gminy działała zgodnie z prawem, oczywiste jest to, że chodzi tutaj o zgodność z prawem obowiązującym w dacie podejmowania aktu, nie zaś o zgodności z aktualnie obowiązującymi przepisami. Skoro zaś ustawa o swobodzie działalności gospodarczej została uchylona 30 kwietnia 2018 r., zaś zaskarżona uchwała podjęta w 2014 r., niewątpliwie ustawa ta obowiązywała w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, co oznacza, ze co do zasady można zarzucać jej naruszenie w niniejszej sprawie. Właśnie zaś z przepisów tej ustawy, a mianowicie art. 14 ust. 1 wynika, że przedsiębiorca może podjąć działalność gospodarczą w dniu złożenia wniosku do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej albo po uzyskaniu wpisu do rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym. Tak więc już ustawowa regulacja przewidywała obowiązek dopełnienia przez osobę, zamierzającą prowadzić działalność gospodarczą, dopełnienia pewnych formalności, w związku z czym regulowanie tej kwestii i to w sposób częściowo odmienny od ustawowego przekracza wynikającą z art. 40 ust. 2 pkt 4 delegację ustawową.

Odnosząc się zaś do wprowadzonego w § 7 pkt 3 regulaminu zakazu przebywania na cmentarzu w stanie nietrzeźwym to przede wszystkim wskazać należy, że brak jest ustawowej definicji co należy rozumieć pod tym pojęciem. Kodeks karny posługuje się pojęciem stan nietrzeźwości, przez który należy rozumieć stan, gdy zawartość alkoholu we krwi przekracza 0,5 promila albo prowadzi do stężenia przekraczającego tę wartość. Wprowadzanie takiej niedookreślonej normy prawnej, za złamanie której dana osoba może podlegać odpowiedzialności wykroczeniowej, uznać należy za naruszające prawo w istotny sposób. Dodatkowo, mając na uwadze to, że w Polsce nie obowiązuje prohibicja, a więc nie ma ogólnego zakazu spożywania alkoholu, wprowadzenie zakazu wstępu na cmentarz osobom, które alkohol ten wcześniej spożyły, ale których zachowanie, uwzględniając nawet szczególny charakter takiego obiektu jakim jest cmentarz, nie budzi zastrzeżeń, zdaniem Sądu jest zbyt nadmiernym ograniczeniem prawa do odwiedzania swoich bliskich na cmentarzu.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi, za wykraczające poza delegację ustawową uznać należy, zdaniem składu orzekającego, określenie w § 4 ust. 1 regulaminu zadań zarządcy cmentarza. Stosownie do art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., regulamin określa zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, co oznacza, że regulamin skierowany jest do osób korzystających z obiektu i ma zawierać normy, którymi osoby te są związane. Tego typu akt nie jest natomiast właściwy do określania obowiązków zarządcy danym obiektem. Dodatkowo zauważyć należy, że zarządcą tego konkretnego obiektu jest podmiot ustanowiony przez Prezydenta Miasta Skarżysko-Kamienna i to ten właśnie organ był uprawniony do określenia wyznaczonemu zarządcy konkretnych obowiązków. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony.

W pozostałej części skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Wbrew zawartemu w niej zarzutowi, wskazując w § 1 ust. 4 kto jest zarządcą cmentarza Rada Gminy w Skarżysku Kamiennej nie przekroczyła delegacji ustawowej z naruszeniem art. 2 ustawy o cmentarzach, którego to naruszenia autor skargi upatruje w tym, że jego zdaniem to rada wyznaczyła zarządcę, do czego nie była uprawniona. Zawarta w § 1 ust. 4 treść ma charakter informacyjny, w sposób jednoznaczny bowiem wynika z tego przepisu, że zarządca został wyznaczony zarządzeniem nr 121 Prezydenta Miasta Skarżysko-Kamienna z 18 czerwca 2012 r., nie zaś regulaminem cmentarza przez radę. Zamieszczenie tego typu informacji w regulaminie nie stanowi istotnego naruszenia prawa.

Również jako nieuzasadnione uznać należy zarzuty dotyczące § 1 ust. 5 i 6 oraz § 5 ust. 1 regulaminu. Zdaniem Sądu określenie, w jakich godzinach cmentarz jest otwarty dla odwiedzających oraz w jakich godzinach czynne jest biuro obsługi cmentarza, które to biuro jest częścią tego cmentarza, mieści się w zakresie zasad i trybu korzystania z obiektu, gdyż określa godziny, w jakich z tego obiektu mogą korzystać adresaci regulaminu. Nawet jednak, gdyby uznać, jak tego chce prokurator, że są to regulacje o charakterze wewnętrznym (z czym jednak Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie się nie zgadza), to tego typu naruszenie, polegające na umieszczeniu przepisów wewnętrznych w akcie prawa miejscowego, nie jest aż takim naruszeniem art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności uchwały (jej załącznika) w tej części. Przede wszystkim bowiem wskazać należy, że nie zawsze możliwe jest zawarcie w akcie prawa miejscowego tylko i wyłącznie przepisów określających prawa i obowiązki, czego przykładem są chociażby uchwalane przez rady gminy na podstawie art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 122), stanowiące akty prawa miejscowego programy opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Ponadto z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, który dotyczy vacatio legis, nie wynika, aby każdy akt normatywny musiał zawierać tylko i wyłącznie przepisy powszechnie obowiązujące.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela także zarzutów dotyczących regulacji zawartej w § 3 ust. 2 regulaminu, a dotyczącej przebywania dzieci w wieku do lat 7 pod opieką osób dorosłych. Autor skargi zarzucił, że regulacja ta narusza art. 40 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 31 ust. 1 i 3 oraz art. 52 ust. 1 i 3 Konstytucji. Art. 31 Konstytucji stanowi:

ust. 1 Wolność człowieka podlega ochronie prawnej.

ust. 2 Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Z kolei stosownie do art. 52

ust. 1 Każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobyt.

ust. 3 Wolności, o których mowa w ust. 1 i 2, mogą podlegać ograniczeniom określonym w ustawie.

Zdaniem Sądu o naruszeniu tych przepisów można by mówić tylko wówczas, gdyby Konstytucja gwarantowała każdemu, bez względu na jego wiek, prawo swobodnego poruszania się oraz przebywania we wszystkich miejscach. W tym jednak miejscu wskazać należy, że Konstytucja w art. 72 przewiduje ochronę praw dziecka, w szczególności zaś z ust. 2 wynika, że dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych.

Zdaniem Sądu zawarta w art. 40 ust. 2 pkt 4 regulaminu delegacja pozwalała organowi przy określaniu zasad i trybu korzystania z cmentarza na wprowadzeniu wymogu, aby dzieci do lat 7 przebywały na cmentarzu tylko pod opieką dorosłych. Taka bowiem regulacja, zwłaszcza w odniesieniu do cmentarza, jest jak najbardziej uzasadniona i to z kilku powodów. Po pierwsze, z uwagi na szczególność tego miejsca, potrzebę zachowania ciszy i spokoju osobom odwiedzającym groby, bawiące się bez opieki dzieci taką ciszę mogłyby zakłócać. Po drugie, zwyczajowo przyjęte jest zapalanie na grobach zniczy, które dzieci mogłyby uznać z zabawki, co z kolei może zagrażać bezpieczeństwu mienia znajdującego się na cmentarzu. Wreszcie po trzecie zauważyć należy, że jak wynika z regulaminu i odpowiedzi na skargę, dopuszczalny jest wjazd na cmentarz przez pojazdy samochodowe. Określenie wieku 7 lat podyktowane było regulacją zawartą w art. 89 kodeksu wykroczeń, z którego wynika zakaz pozostawiania bez opieki dziecka do lat 7 na drodze publicznej. Tak więc to ustawodawca określił wiek, poniżej którego nie można pozostawiać dziecka bez opieki. Chociaż zakaz dotyczy tylko dróg publicznych i torów pojazdów szynowych, jednak skoro po terenie cmentarza mogą poruszać się pojazdy, wprowadzając do regulaminu, w ramach określania zasad korzystania z niego, wymogu, aby dzieci do lat 7 przebywały na tym cmentarzu tylko po opieką dorosłych, zdaniem Sądu nie przekracza delegacji ustawowej ani też nie narusza przywołanych przez prokuratora przepisów Konstytucji.

W ocenie Sądu nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut dotyczący § 7 pkt 11 regulaminu, w którym zakazano prowadzenia na terenie cmentarza działalności handlowej. Wbrew bowiem zarzutowi skargi zawarta w art. 601 kodeksu wykroczeń norma prawna nie jest tożsama z tą regulacją, dotyczy bowiem nielegalnego wykonywania działalności gospodarczej. Jeśli natomiast skarżącemu chodziło o przepis art. 603 kodeksu wykroczeń, to również zakwestionowany § 7 pkt 11 nie stanowi powtórzenia treści tej kodeksowej regulacji, a jedynie w ramach ustalania zasad korzystania z cmentarza wskazuje, że na terenie tego obiektu działalność handlowa jest zakazana.

Mając jednak opisane na wstępie naruszenia prawa, należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały - jej załącznika - w zakresie opisanym w sentencji wyroku, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

W tym miejscu, odnosząc się do odpowiedzi na skargę wskazać należy, że niezakwestionowanie postanowień uchwały przez wojewodę w trakcie nadzoru i kontroli w zakresie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, nie może stanowić podstawy do wyprowadzenia wniosku, że tym samym organ nadzoru uznał, że uchwała w zakresie, w którym nie została zakwestionowana, jest zgodna z prawem. Dlatego też nie jest wykluczone wniesienie przez Prokuratora skargi na uchwałę w zakresie, w jakim organ nadzoru nie zakwestionował jej zgodności z prawem.

W pozostałej części, z przyczyn wyżej wskazanych, skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sad Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.