Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1036/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 148, art. 152, art. 153, art. 154 ust. 6, art. 142 ust. 5pkt 1
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2011 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2010 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej G. Sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (nazywany dalej "Prezes NFZ") decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...], na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm., nazywanej dalej "ustawą o świadczeniach") oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez G. Sp. z o.o. z siedzibą w G. (nazywanej dalej "skarżącą") od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...] oddalającej odwołanie skarżącej od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zwieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne w zakresie: program profilaktyki raka piersi – etap podstawowy, na obszarze [...] w województwie [...], o kodzie postępowania Nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu [...] września 2010 r. [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w ogłoszeniu nr [...] zaprosił świadczeniodawców do składania ofert i uczestniczenia w konkursie ofert poprzedzającym zawarcie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej (usługi ambulatoryjne) w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne, w zakresie: program profilaktyki raka piersi - etap podstawowy, na obszarze: [...]. Wartość zamówienia określono na nie większą niż [...] PLN na okres rozliczeniowy przypadający od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2011 r. Okres obowiązywania umowy ustalono od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2013 r.

Termin składania ofert upływał w dniu [...] października 2010 r.

Z załączonego do akt sprawy rejestru ofert wynika, iż do konkursu przystąpiło 7 świadczeniodawców. Oferta skarżącej otrzymała numer [...].

W części jawnej postępowania konkursowego komisja konkursowa stosownie do dyspozycji art. 142 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o świadczeniach, stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz ustaliła, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy. Oferta skarżącej spełniła wymogi formalnoprawne i została przekazana do oceny w części niejawnej postępowania konkursowego.

Jak wynika z rankingu otwarcia oferta skarżącej zajęła wspólnie z innym świadczeniodawcą 1 pozycję, z łączną liczbą punktów oceny 83,333 w tym za: ofertę cenową - 30 pkt.; ciągłość -10 pkt.; jakość - 40 pkt.; dostępność - 3,333 pkt.

W dniu [...] listopada 2010 r. komisja konkursowa, działając w oparciu o art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, przeprowadziła ze skarżącą negocjacje w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej, zastrzegając w protokole końcowym z negocjacji, że jego podpisanie nie jest gwarancją wybrania oferty.

Ze sporządzonego w dniu [...] listopada 2010 r. rankingu końcowego, zawierającego wszystkie oferty niepodlegające odrzuceniu uszeregowane w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów, komisja konkursowa dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym, aż do wyczerpania wartości zamówienia określonej w ogłoszeniu. Oferta skarżącej zajęła 3 pozycję, z łączną liczbą punktów oceny 83,333 w tym za: ofertę cenową - 30 pkt.; ciągłość -10 pkt.; jakość - 40 pkt.; dostępność - 3,333 pkt.

Komisja konkursowa nie wybrała oferty złożonej przez skarżącą z uwagi na wyczerpanie środków finansowych, które zamawiający przeznaczył na świadczenia zdrowotne będące przedmiotem postępowania. Oferta uznana za najlepszą, zdobywając 87,500 punktów, uzyskała pierwsze miejsce w rankingu końcowym i zamknęła listę oferentów wyczerpujących kwotę przeznaczoną przez [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w [...].

Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. skarżąca złożyła odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu Nr [...]. W uzasadnieniu skarżąca podała, że wskutek wyboru tylko jednego świadczeniodawcy nastąpiło zablokowanie dostępności do badań mammograficznych dla kobiet z obszarów poza [...].

Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. skarżąca, na podstawie art. 73 § 1 i art. 74 k.p.a. złożyła wniosek o dostęp do akt dotyczących postępowań konkursowych.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Fundusz Zdrowia w [...] oddalił odwołanie skarżącej, wskazując na brak podstaw do jego uwzględnienia.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż odwołanie nie zawierało zarzutów, które dotyczyłyby kwestii nieprawidłowej oceny oferty, czy też naruszenia przez komisję konkursową interesu prawnego, o którym mowa w art. 152 ustawy o świadczeniach.

Organ podkreślił, iż oferta skarżącej została przyjęta do postępowania konkursowego, a jej ocena została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców kryteriów oceny określonych w przepisach prawa. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania. Skarżąca w oświadczeniu załączonym od oferty oświadczyła, iż zapoznała się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów.

Komisja konkursowa w oparciu o materiały konkursowe i zgodnie z obowiązującymi przepisami oceniała wszystkich świadczeniodawców z zastosowaniem takich samych kryteriów.

Ocena ofert odbywała się przez system informatyczny, na podstawie zarządzenia Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej.

Świadczenia zostały zabezpieczone. W planie zakupu świadczeń zaplanowane zostało 8.082 punktów, po cenie oczekiwanej [...] zł, natomiast w wyniku przeprowadzonego postępowania konkursowego zakupiono 8.980 punktów po cenach niższych niż cena oczekiwana.

Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. skarżąca wniosła odwołanie od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., wnosząc o jej uchylenie.

Powyższej decyzji skarżąca zarzuciła:

- naruszenie przepisów postępowania - art. 10, art. 73 i art. 74 k.p.a. - poprzez uniemożliwienie stronie postępowania prawidłowego zapoznania się z całością akt i ustosunkowania się do zebranych tam materiałów, nierozpatrzenie wniosków formalnych złożonych prawidłowo przez stronę, pozbawienie strony prawa do działania w toku postępowania oraz wydanie decyzji z pominięciem szeregu istotnych okoliczności w sprawie,

- naruszenie art. 134 pkt 1 ustawy o świadczeniach poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie konkursu w zakresie programu profilaktyki raka piersi polegające na nierównym traktowaniu oferentów, przyjęciu błędnych i niezrozumiałych z punktu widzenia obywateli kryteriów konkursu prowadzących do nierównego traktowania pacjentów.

- naruszenie przepisu art. 108 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie istnieją przesłanki nadania rygoru natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu odwołania skarżąca podniosła, iż Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ pismem z dnia [...] listopada 2010 r. poinformował stronę o możliwości zapoznania się z zebranymi w sprawie dowodami i materiałami oraz złożenia oświadczenia w siedzibie [...] Oddziału NFZ w terminie do dnia [...] grudnia 2010 r. Mimo, że skarżąca umówiła się wcześniej telefonicznie na spotkanie w dniu [...] grudnia 2010 r., organ nie udostępnił wszystkich materiałów postępowania konkursowego. Wbrew żądaniu strony o podanie podstawy prawnej odmowy wglądu do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego podstawa prawna nie została podana, natomiast skarżąca usłyszała, iż odmowa dostępu do akt sprawy wynika z dotychczasowej praktyki. W związku z odmową dostępu do akt sprawy, skarżąca nie mogła prawidłowo realizować swoich praw, jak również sformułować oświadczeń uzasadniających odwołanie. Organ nie rozpoznał złożonego w trybie art. 73 k.p.a. wniosku o udostępnienie akt sprawy, naruszając art. 74 k.p.a. Nadto, organ wydając decyzję o oddaleniu odwołania nie wspomniał o fakcie złożenia takiego wniosku.

Zdaniem skarżącej, całe postępowanie było przeprowadzone w sposób różnicujący świadczeniodawców, bowiem nie wszyscy przedstawiali te same dokumenty oraz nie przeprowadzano w sposób jednolity negocjacji cenowych.

W ocenie skarżącej, umieszczenie w kryteriach oceny ofert kryterium certyfikatu jakości wydane przez Centrum Monitorowania Jakości stanowiło naruszenie art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Wspomniany certyfikat mogą otrzymać jedynie szpitale i lekarze POZ, natomiast inne NZOZ-y, w szczególności placówki udzielające świadczeń mobilnych nie mogą nawet aplikować o taki certyfikat.

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...] Prezes NFZ utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2010 r. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie, organ podkreślił, iż stosownie do treści art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, przedmiotem rozstrzygania Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu oraz Prezesa NFZ jest badanie naruszenia interesu prawnego podmiotu odwołującego się wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przedmiot badania organów obu instancji jest zatem skonkretyzowany do określonego podmiotu i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Organy obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Nie powielają zatem czynności zarezerwowanych przez ustawę dla komisji powoływanej przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, lecz zobowiązane są zbadać, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję nie zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego.

Prezes NFZ podkreślił, że oferenci przystępujący do konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, powinni spełniać wymagania określone przez Prezesa NFZ, na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach, w: zarządzeniu Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2009 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne, zmienionym zarządzeniem Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2010 r. oraz zarządzeniu Nr [...]Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Ocena ofert następowała w oparciu o zarządzenie Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionym zarządzeniem Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2009 r., zmienionym zarządzeniem Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2010 r.

Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwolaniu organ podkreślił, iż podpisanie przez oferenta protokołu z przeprowadzonych negocjacji nie było równoznaczne z decyzją o wybraniu oferty. Skarżąca podpisała protokół końcowy z negocjacji, pod treścią którego zawarta była uwaga, iż podpisanie protokołu negocjacyjnego nie jest gwarancją wybrania oferty.

O wyborze oferty decyduje miejsce w rankingu końcowym, wynikające (zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach) z porównania ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Organ wyjaśnił, iż oferta złożona przez Spółkę w rankingu końcowym otrzymała łącznie 83,333 punktów, w tym za kryteria cenowe 30,000 punktów, za kryteria niecenowe 53,333 punktów (za kryterium: ciągłość: 10,000, jakość: 40,000, dostępność 3,333), zajmując drugie miejsce. Natomiast oferta wybrana w wyniku przedmiotowego postępowania uzyskała w rankingu końcowym łącznie 87,500.

Organ podkreślił, iż w ogłoszeniu postępowania wartość zamówienia wskazano nie większą niż [...] PLN na cały okres rozliczeniowy. W wyniku rozstrzygnięcia rozdysponowano tą kwotą.

Odnosząc się do zarzutu nie udostępnienia wszystkich materiałów postępowania konkursowego, organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 142 ustawy o świadczeniach, konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej. W świetle powyższego, organ stwierdził brak jest podstawy prawnej do udostępnienia skarżącej Spółce dokumentów niezwiązanych z jej ofertą w tym np. pełnego rankingu otwarcia i rankingu końcowego.

Organ stwierdził ponadto, że [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia nie naruszył w toku postępowania konkursowego jego zasad określonych w ustawie o świadczeniach, aktach wykonawczych wydanych na jej podstawie, czy też zarządzeniach wydanych przez Prezesa NFZ. W ocenie organu, w sprawie nie został naruszony interes prawny skarżącej. Nie zostały naruszone podstawowe zasady takie jak równe traktowanie świadczeniodawców, niezmienność warunków, które podlegają ocenie w toku postępowania oraz przestrzeganie określonych w ogłoszeniu procedur.

Zdaniem organu, dokonany przez komisję konkursową wybór ofert gwarantował dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju profilaktyczne programy zdrowotne w zakresie: program profilaktyki raka piersi - etap podstawowy, na obszarze [...] w województwie [...].

Pismem z dnia [...] marca 2011 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] lutego 2011 r., wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na zapadłe rozstrzygniecie - tj.: art. 7; art. 8; art. 9; art. 10 § 1; art. 73 w zw. z art. 74; art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także poprzez uniemożliwienie stronie prawidłowego zapoznania się z całością akt i ustosunkowania się do zebranych tam materiałów, nierozpatrzenie złożonych przez skarżącą wniosków formalnych, pozbawienie strony prawa do działania w toku postępowania oraz wydanie decyzji z pominięciem szeregu istotnych okoliczności w sprawie;

- naruszenie art. 134 pkt 1 ustawy o świadczeniach poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie konkursu w zakresie programu profilaktyki raka piersi polegające na nierównym traktowaniu oferentów, przyjęciu błędnych i niezrozumiałych z punktu widzenia obywateli kryteriów konkursu prowadzących do nierównego traktowania pacjentów;

- naruszenie przepisu art. 108 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie istnieją przesłanki nadania rygoru natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu skargi skarżąca, powołując się na szereg orzeczeń sądów administracyjnych skarżąca podtrzymała stanowisko i zarzuty sformułowane w odwołaniu od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia.

Strona ponownie podniosła, że Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, mimo poinformowania o możliwości zapoznania się z zebranymi w sprawie dowodami i materiałami oraz złożenia oświadczenia w siedzibie [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ nie udostępnił skarżącej wszystkich materiałów postępowania konkursowego. Pomimo żądania podania podstawy prawnej odmowy wglądu do całości zabranego w sprawie materiału dowodowego podstawa prawna nie została podana, zaś organ ograniczył swoje stanowisko do stwierdzenia, że odmowa dostępu do całości akt sprawy wynikała z "dotychczasowej praktyki".

W tym stanie rzeczy, skarżąca nie mogła prawidłowo realizować swoich praw, jak również skutecznie, prawidłowo i wyczerpująco sformułować oświadczeń uzasadniających jej odwołanie.

Skarżąca podkreśliła, że w toku postępowania odwoławczego złożyła wniosek formalny, na podstawie art. 73 i 74 k.p.a., o udostępnienie jej akt postępowania, a także pismo w którym oświadczyła, iż po zapoznaniu się z aktami sprawy przekaże swoje uwagi i oświadczenia. Wyjaśniła, że wniosek ten nie tylko nie został rozpoznany, ale także wydając decyzje o oddaleniu odwołania Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ nie wspomniał nawet o fakcie złożenia takiego wniosku.

Przytaczając fragment orzeczenia sprawy o sygn. akt VI SA/Wa 1460/09, skarżąca uznała, iż postępowanie odwoławcze zostało przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ przeprowadzone w sposób wadliwy i z rażącym naruszeniem prawa, pozbawiając stronę prawa do obrony swoich interesów i działania w toku postępowania, co powinno skutkować uchyleniem decyzji i ponownym rozpoznaniem sprawy. Natomiast Prezes NFZ, utrzymując w mocy decyzję Dyrektora Oddziału również naruszył prawo i nie sprostał wymaganiom kontroli instancyjnej.

Odnośnie sformułowanego zarzutu naruszenia przez organy art. 134 ustawy o świadczeniach, skarżąca wskazała na nierówne potraktowanie oferentów oraz naruszenie zasad uczciwej konkurencji.

Zdaniem skarżącej, komisja konkursowa w toku postępowania konkursowego w sposób całkowicie nieuzasadniony różnicowała świadczeniodawców pod względem dokumentów jakie musieli złożyć. Część świadczeniodawców została wezwana do przedstawienia zaświadczeń PLTR natomiast inni jedynie oświadczeń, mimo, że dopiero w bieżącym roku po raz pierwszy ta kwestia było przedmiotem oceny komisji i stanowiła kryterium, za które można otrzymać dodatkowe punkty.

W ocenie strony, istotną kwestią były zapisy dotyczące certyfikatu jakości, gdyż oferent posiadający certyfikat wydany przez Centrum Monitorowania Jakości mógł uzyskać z tego tytułu 2,5 punktu. Jednakże punkty te mogły otrzymać tylko szpitale i POZety, natomiast inne NZOZy, w szczególności placówki udzielające świadczeń mobilnych nie mogły nawet aplikować o taki certyfikat, co zdaniem strony skarżącej stanowiło oczywistą i rażącą nierówność traktowania oferentów.

Wątpliwości skarżącej wzbudziła ocena dostępności świadczeniodawców, która była jednakowo punktowana dla świadczeniodawców stacjonarnych i mobilnych, w sytuacji gdy, w przypadku oferentów udzielających świadczeń w formie mobilnej jest ona większa, gdyż ma szansę dotrzeć do większej populacji. Rozwiązanie gdzie zarówno świadczeniodawcy udzielający świadczeń stacjonarnie jak i mobilnie są oceniani według tych samych kryteriów było błędne, skutkujące utrudnieniem dostępności świadczeń dla kobiet ich potrzebujących.

Skarżąca zakwestionowała również sposób prowadzenia negocjacji, wskazując na ich wadliwość. W ocenie skarżącej, nieprawidłowość polegała na prowadzeniu negocjacji cenowych z jednymi świadczeniodawcami - prowadzących do uzyskania przez nich większej ilości punktów w rankingu końcowym, natomiast inni świadczeniodawcy, w tym skarżąca, zostali poinformowani, iż negocjacje będą bezcelowe, gdyż nie doprowadzą do uzyskania większej ilości punktów.

Kolejną kwestią będącą, w ocenie skarżącej, naruszeniem zasad zdrowej konkurencji w toku postępowania była okoliczność, iż Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ jako jedyny podał cenę oczekiwaną [...] PLN za punkt. Wskutek tego, nie mógł w negocjacjach uzyskać ceny niższej niż [...] PLN za punkt, gdyż za cenę można uzyskać max 30 punktów jeżeli obniży się ją o 10% w stosunku do ceny oczekiwanej. Większa obniżka dla świadczeniodawcy byłaby bezcelowa, gdyż nie dawała ona dodatkowych punktów, a tym samym nie mogła prowadzić do poprawienia oferty. W innych oddziałach NFZ cena oczekiwana była na poziomie [...] PLN za punkt, co dawało w negocjacjach możliwość obniżenia ceny do [...] PLN za punkt, która to cena dawała maksymalnie 30 punktów.

Przedstawione naruszenia w toku postępowania konkursowego powinny, zdaniem strony, skutkować jego powtórzeniem.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje;

Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, opub. Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., nazywanej dalej "p.p.s.a.").

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz mając na uwadze przepis art. 152 ustawy o świadczeniach, Sąd uznał, iż jest ona zasadna.

Zgodnie z art. 152 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o świadczenie opieki zdrowotnej przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Najważniejsze zasady, o których mowa w art. 152 ustawy o świadczeniach, to wynikające z art. 134 omawianej ustawy równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców, zachowanie podczas postępowania uczciwej konkurencji, porównywanie ofert według kryteriów wskazanych w art. 148 ww. ustawy, a także reguły wyboru oferty lub większej liczby ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń, ich kompleksowość, dostępność do przedmiotu zamówienia (art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach). W trakcie postępowania może dojść do naruszenia przepisów prawa, w tym w szczególności przepisów ustawy o świadczeniach. Zasady postępowania określone są również w dokumentach określonych na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach. Fundusz powinien z urzędu korygować niezgodne z prawem czynności, nie mniej najczęściej do korekty takiej dochodzi wskutek skorzystania ze środków odwoławczych i skargi.

Dla interpretacji art. 152 ustawy o świadczeniach kluczowe znaczenie ma także pojęcie interesu prawnego. Interes prawny świadczeniodawcy należy oceniać przez pryzmat konkretnego postępowania i możliwość zawarcia umowy przez tego świadczeniodawcę. Wyborowi podlegają oferty, które uzyskują określoną liczbę punktów. W związku z tym, posiadanie interesu prawnego związane jest z oceną, czy naruszenie określonych zasad postępowania powoduje skutkuje pozbawieniem świadczeniodawcy możliwości zawarcia umowy. Do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielania świadczeń opieki zdrowotnej dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, do obowiązków którego będzie należało zbadanie okoliczności podnoszonych we wniosku – odwołaniu, a następnie ocena czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym dojść zatem musi do ujawnienia i zbadania wszelkich okoliczności związanych z punktacją lub jej brakiem, będącą skutkiem ocen dokonywanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Taki zakres postępowania odpowiada celom ustawy.

W myśl art. 134 ustawy o świadczeniach, Narodowy Fundusz Zdrowia jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane są świadczeniodawcom na takich samych zasadach.

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 16 grudnia 2009 r. wydanym w sprawie II GSK 1012/09 (por. także postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 28 marca 2011 r. sygn. akt III SA/Gd 57/11), Prezes NFZ jest organem Narodowego Funduszu Zdrowia (art. 98 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach). Z kolei, sam NFZ jest państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną (stanowi o tym art. 96 ust. 1 ustawy o świadczeniach). Nie jest zatem organem administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym i nie przyznano mu generalnie kompetencji do stosowania środków prawnych właściwych dla tych organów. Dopiero na mocy konkretnych przepisów, jak np. art. 33 ust. 2, art. 154 ust. 6 powołanej ustawy, stosuje środki prawne właściwe organom administracji publicznej. Stanowisko takie zostało wyrażone także w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 470/07 oraz z dnia 17 października 2008 r., sygn. akt II GSK 394/08. Zatem rozstrzygnięcia zapadłe w imieniu Narodowego Funduszu Zdrowia (przez dyrektora wojewódzkiego oddziału NFZ i następnie przez Prezesa NFZ) wówczas mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego, gdy ustawa wyraźnie tak wskazuje (art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach). Przyjąć w związku z tym należy, że dopiero odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania przez komisję, składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy. Z tego powodu odwołanie oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne, ze wszystkimi tego skutkami. Należy przez to rozumieć, że organ rozpoznający odwołanie bada jedynie, gdyż nie przeprowadza ponownie konkursu, czy w postępowaniu tym nie doszło do naruszenia obowiązujących zasad, w wyniku którego to naruszenia oferent doznał uszczerbku interesu prawnego (art. 134 ustawy o świadczeniach).

Zarówno organ I instancji, jak i Prezes NFZ nie dokonują ponownego ustalenia stanu faktycznego, jednakże oba organy są obowiązane, po złożeniu odwołania, wyjaśnić i uzasadnić dlaczego jeden z oferentów otrzymał podaną ilość punktów przez komisję. Uzasadnienie tej ilości punktów przyznanej obu oferentom może wynikać jedynie z porównania ofert obu oferentów z czym wiąże się udostępnienie zarówno stronie postępowania administracyjnego, jak i Sądowi takiej analizy przeciwstawionych ofert.

Zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją; ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów.

Na tle cytowanego przepisu należy zauważyć, że pomimo jednoznacznego wniosku skarżącej Spółki, żaden z organów wydających rozstrzygnięcia w sprawie, z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie ujawnił na podstawie jakich konkretnych kryteriów wynikających z przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i na podstawie jakich kryteriów wynikających z powołanych zarządzeń Prezesa NFZ oferta skarżącej uzyskała wyniki podane przez komisję. Do akt załączono jedynie dokumentację dotyczącą skarżącej Spółki (brak jest dokumentacji drugiego oferenta, który wygrał konkurs), bez analizy dokumentacji drugiego oferenta w stosunku do ujawnionych danych skarżącej. Jeżeli zatem Prezes NFZ odmowę ujawnienia dokumentacji oferenta, który wygrał, uzasadniał "danymi wrażliwymi" tego oferenta, to co najmniej niezrozumiałym jest ujawnienie dokumentacji skarżącej Spółki G. również zawierającej "dane wrażliwe". Brak w aktach administracyjnych jakichkolwiek informacji, aby akta, które nie zostały stronie udostępnione były objęte klauzulą poufności, o której mowa w art. 55 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 z późn. zm.). Oznacza to, że tylko w takiej sytuacji wyłączona jest jawność akt i pozostają one wówczas w związku z przepisami wyżej wymienionej ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Wprowadzenie dodatkowej bariery polegającej na nieudostepnianiu skarżącej akt sprawy doprowadziło do pozbawienia strony obrony jej praw. Stwierdzenie natomiast organu o praktyce nieudostępniania oferentowi analizy oferty konkurenta, nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego w przepisach prawa materialnego oraz co do zasadny w przepisach postępowania administracyjnego.

W ocenie składu orzekającego Sądu, Prezes NFZ nie wykazał, że konkurs

w rozpoznawanej sprawie był przeprowadzony, zgodnie z art. 134 ustawy o świadczeniach, w warunkach poszanowania zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu o zawarcie umowy w przedmiocie świadczenia usług zdrowotnych, skoro skarżąca nie miała praw wglądu do oferty podmiotu, który wygrał konkurs.

Zdaniem Sądu, w postępowaniu zainicjowanym odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert, dla wykazania i uzasadnienia prawidłowego rozstrzygnięcia tego konkursu koniecznym było przeprowadzenie analizy porównawczej oferty skarżącej Spółki w relacji do oferty podmiotu, który konkurs wygrał i przedstawienie tej analizy w uzasadnieniu obu decyzji co do każdego z kryteriów ocen. Brak właściwej dokumentacji w tym zakresie, jak i uzasadnienia zawierającego stosowną argumentację na poparcie stanowiska organu należało uznać za niespełniające wymogów określonych w art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 80 k.p.a.

Brak porównania przedmiotowych ofert, na podstawie jednolitych kryteriów wynikających z przepisów ustawy i przepisów obowiązujących komisję, uniemożliwiało skarżącej wypowiedzenie się co do istotnych okoliczności sprawy (art. 81 k.p.a.), zaś Sądowi zbadanie legalności zaskarżonych decyzji.

Skargę oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego jak i naruszeniu przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem rozważyć należało zasadność zarzutów o charakterze procesowym, albowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny tylko w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. W związku z powyższym, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, Sąd orzekający w sprawie nie wypowiadał się w kwestii naruszenia prawa materialnego, bowiem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ administracji publicznej dokona on powtórnie ustaleń materialnoprawnych.

Z tych względów przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Narodowy Fundusz Zdrowia powinien dokonać, na podstawie zebranego i dołączonego do akt kompletnego materiału dowodowego, analizy porównawczej obu ofert, by w następstwie ich porównania wydać rozstrzygnięcie z uzasadnieniem spełniającym warunki art. 107 § 3 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Odnośnie pkt 2 sentencji wyroku orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. Postanawiając o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.