Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 373/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151; art. 250 par. 2 ust. 1 ; par 18 i 19
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 40 ust. 3, ust. 4 , ust. 6, ust. 12 pkt 1, art. 22 ust. 1, ust. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 77par. 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 11 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2012 roku sprawy ze skarg J. W. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...], [...] w przedmiocie nałożenia kar pieniężnych za samowolne zajęcie pasa drogowego za okres od dnia 1 stycznia 2007 roku do 31 grudnia 2007 oraz za okres od dnia 1 stycznia 2008 roku do dnia 31 grudnia 2008 roku 1) oddala skargi; 2) przyznaje adwokat E. S. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...] kwotę 2.000 (dwa tysiące) złotych obejmującą podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej przyznanej skarżącemu z urzędu i nakazuje wypłacić powyższą kwotę adwokat E. S. z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.


UZASADNIENIE

Decyzjami z dnia [...]r., nr [...], [...], wydanymi na podstawie art. 19 ust. 5, art. 20 pkt 8, art. 21 ust. 1 i 1a, art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3, ust. 3, 6, 8, 11, 12, 13 i 15 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007r., nr 19, poz. 115 ze zm.), Prezydent Miasta Ł. nałożył na J.W. kary pieniężne w kwotach: 342 552,50 zł, 343 491,00 zł za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w Dz. W. o powierzchni 187,70 m2 ul. A./B., dz. nr [...], obręb [...] - pod całoroczny obiekt usługowy - myjnię samochodową w okresie od 1 stycznia 2007r. do 31 grudnia 2007r. i w okresie od 1 stycznia 2008r. do 31 grudnia 2008 r.

W uzasadnieniach powyższych decyzji organ I instancji wyjaśnił, że w latach 1993-1994 powstały dokumenty budowlane dot. obiektu myjni samochodowej, stanowiącej własność J.W. Pierwotnie została zawarta umowa na użytkowanie terenu pod myjnię z Wojewódzką Dyrekcją Dróg. Następnie legalność powstania myjni została potwierdzona zawiadomieniem o oddaniu obiektu budowlanego do użytku z dnia 26 maja 1994 r., wystawionym przez Referat Urbanistyki Delegatury Ł.-W. dla obiektu tymczasowego, na czas trwania umowy dzierżawy. Charakter tymczasowości obiektu został zaznaczony w umowie dzierżawy terenu pod myjnię samochodową - umowa nr [...] z dnia 13 września 1993 r. W powyższej umowie określono graniczny termin jej obowiązywania, tj. do dnia 31 grudnia 1997 r., co oznaczało, że po tym terminie umowa wygasa. Dokument budowlany przedłużenia użytkowania obiektu myjni wydany został przez Referat Urbanistyki Delegatury Ł.-W. z terminem ważności do 30.12.2000r. i obarczony warunkiem posiadania zawartej umowy dzierżawy z zarządcą terenu. Ograniczenie w umowie terminu funkcjonowania myjni zostało jednak usunięte kolejnym, trzecim aneksem do umowy z dnia 4 sierpnia 1995 r., co nadało umowie charakter bezterminowy. Sprawa myjni była prowadzona w kolejności przez Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami, Wydział Katastru i Inwentaryzacji UMŁ, przez Delegaturę Ł.W.w UMŁ, a następnie w związku ze zmianami organizacyjnymi w Urzędzie Miasta Ł. w styczniu 2003 r. sprawy z zakresu wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego przeszły do Wydziału Dróg i Transportu Publicznego (przekształconego w marcu 2003 r. w ZDiT).

ZDiT pismem z dnia 20 kwietnia 2005 r. zawiadomił J.W. o wypowiedzeniu umowy dzierżawy z dniem 30 kwietnia 2005 r., z terminem wypowiedzenia do dnia 30 lipca 2005 r. oraz poinformował, że po tym okresie prawne funkcjonowanie obiektu w pasie drogowym musi być usankcjonowane posiadaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w formie decyzji administracyjnej i wymaga złożenia stosownego wniosku do zarządcy drogi.

Organ I instancji wskazał, że w latach 2003 – 2011, pomimo skierowanych do strony wezwań i przeprowadzanych kontroli myjni samochodowej, J.W. nie złożył wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, co uprawniało organ - stosownie do treści art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, do nałożenia kar pieniężnych za samowolne zajęcie pasa drogowego obejmujących łącznie okres od dnia 31 lipca 2005r. do dnia 17 maja 2011r. z rozbiciem na decyzje cząstkowe z podziałem na poszczególne lata.

Od powyższych decyzji J.W. złożył odwołania, w których wnosił o uznanie zaskarżonych decyzji za nieważne lub ewentualnie uchylenie ich w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Zaskarżonym decyzjom zarzucił: 1) przedawnienie prawa do wydania zaskarżonej decyzji; 2) błędne ustalenia stanu faktycznego; 3) niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy; 4) naruszenie prawa materialnego - w tym wskazanych w treści zaskarżonej decyzji przepisów; 5) sprzeczność zaskarżonej decyzji z zasadami współżycia społecznego; 6) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, w tym m.in. prowadzenie postępowań co do innej nieruchomości niż wskazana w treści zaskarżonych decyzji, kierowanie korespondencji do skarżącego pod niewłaściwy adres, pozbawienie skarżącego praw przysługujących jako stronie postępowania; 7) niewykazanie przez organ wydający decyzje, aby teren rzekomo zajęty przez stronę stanowił pasa drogowy; 8) dyskryminowanie strony poprzez uniemożliwienie mu zapoznania się z dokumentami i wydanie jedynie części kopii dokumentów w dniu 2.08.2011r.

W uzasadnieniu strona podnosiła, że organ nie wykazał, że zajęta przez niego część nieruchomości jest pasem drogowym, ponieważ pas drogowy pełni funkcję usługową dla drogi. Zdaniem strony w zaistniałym stanie faktycznym nie ma podstaw do przyjęcia, że nieużytki przylegające do drogi kiedykolwiek pełniły funkcję usługową dla drogi. J.W. podał, że od początku lat 90-tych prowadził dwie myjnie samochodowe, w miejscu zamieszkania przy ul. A. 93a i u zbiegu ul. A./B.. Na terenie posesji przy ul. A. 93a stanowiącej współwłasność strony i jego żony – M.W. - urządzenia myjni wbudowane były i są w istniejącą infrastrukturę. Na terenie przy ul. A./B. inwestycję rozpoczęto w 1993r. Umowę dzierżawy terenu pod budowaną myjnię zawarto z obojgiem małżonków. Skarżący podkreślił, iż znał koszty czynszu i planował inwestycję na dłuższy okres czasu, wbrew natomiast twierdzeniom organu I instancji umowa dzierżawy nie została rozwiązana do dnia dzisiejszego i tym samym brak jest podstaw do wydania decyzji o nałożeniu kar pieniężnych za samowolne zajęcie pasa drogowego. Podniósł, że nie występował o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, ponieważ był związany zawartą umową dzierżawy, a dzierżawiony teren jest nieużytkiem, a nie pasem drogowym. Wskazał, że gdyby wiedział, że dzierżawiony teren zostanie przekwalifikowany na pas drogowy nie inwestowałby w budowę myjni. Nadmienił, że dokonane ustalenia w trakcie kontroli i oględzin nie dotyczą myjni w odniesieniu, do której wydana została decyzja. Wskazany adres kontrolowanej nieruchomości – A. 93A (93, 98), to adres prywatny skarżącego.

Decyzjami z dnia [...] roku, nr [....], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało zaskarżone decyzje organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniach powyższych decyzji organ II instancji powołał treść przepisów ustawy o drogach publicznych, w tym art. 4 pkt 1 zwierający definicję pasa drogowego. Ponadto, odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu dotyczącego charakteru terenu pod działkę nr [...] przy ul. A./B., tj. zarzutu, że teren usytuowania myjni samochodowej nie jest pasem drogowym, organ odwoławczy stwierdził, że oznaczenie terenu działki [...] w obrębie [...], jest zgodne z klasyfikacją użytków gruntowych według rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 200Ir. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001r., nr 38, poz. 454), gdzie tereny komunikacyjne - drogi - oznaczone są symbolem "dr". Z zapisu z ewidencji gruntów wynika, że działka o adresie ulica A. - droga powiatowa Nr 1124 E położona w obrębie [...], nosi nr ewidencyjny [...], dla której rodzaj użytek faktyczny stanowi droga (dr), gdzie znajdują się naniesienia (Bi- obiekty myjni) na terenie pasa drogowego. Teren gdzie usytuowana jest myjnia położony przy ul. A./B. w Ł. poprzednio oznaczony był jako dz. nr [...] w obrębie [...] (obecnie dz. nr ewid. [...]). Zmiana numeru ewidencyjnego działki nie miała wpływu na przeznaczenie terenu. Jest to nadal teren pasa drogowego, gdzie władającym jest Zarząd Dróg i Transportu w Ł. Potwierdza to stan prawny działki [...] w obrębie [...] uregulowany w księdze wieczystej nr [...] ze wskazaniem właściciela Gmina Ł., władającego Zarząd Dróg i Transportu w Ł. Jako użytek faktyczny oznaczony jest symbolem "dr" i symbolem "Bi". Wobec powyższego działka gruntowa nr [...] posiadając wyraźnie oznaczone granice oraz powierzchnię stanowi pas drogowy jako wydzielony liniami granicznymi grunt o jakim mowa w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Ustawienie obiektu tymczasowego myjni samochodowej potwierdza zawiadomienie z dnia 26 maja 1994 r. o oddaniu obiektu budowlanego do użytku wydane przez Referat Urbanistyki Delegatury Ł.– W. dla obiektu tymczasowego, na czas trwania umowy dzierżawy. Charakter tymczasowości obiektu zaznaczono w umowie dzierżawy terenu pod myjnię samochodową (umowa z dnia 13 września 1993 r.).

Organ wskazał, że po wypowiedzeniu umowy dzierżawy strona nie wystąpiła z wnioskiem do zarządcy drogi o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia obiektu tymczasowego – myjni samochodowej i nie miała od 31 lipca 2005 r. zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. J.W. po otrzymaniu wypowiedzenia umowy dzierżawy wystąpił natomiast do Prezydenta Miasta Ł. z prośbą o wycofanie wypowiedzenia umowy dzierżawy (pismo z dnia 19 maja 2005 r.). Ponadto organ wskazał, że po dniu 31 grudnia 1997 r. strona dokonywała wpłat z umowy dzierżawy miesięcznie w kwocie 205,57 zł, a w okresie od grudnia 1998 r. do maja 2005 r. dokonywała miesięcznych wpłat w kwocie 305, 57 zł. Po maju 2005 r. J. W. zaprzestał dokonywania wpłat. Wpłaty w wysokości 26095,73 zł zostały zwrócone stronie dnia 31 października 2005 r.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że załączona do akt administracyjnych dokumentacja fotograficzna potwierdza usytuowanie myjni samochodowej. Ustalenia i pomiary wykonane podczas kontroli wykazały, że dla obliczenia powierzchni pasa drogowego – zajętej pod myjnię samochodową jako obiektu o konstrukcji budowlanej – przyjęto wymiary elementów: kontener, biuro, wiata, zaplecze. Powierzchnia pasa drogowego zajęta przez rzut poziomy obiektu wynosi 187,70 m2. Obliczenia zapisano w protokole kontroli z udziałem J.W. z dnia 28 listopada 2008 r. i w załączonym szkicu zajęcia terenu. Te same wymiary potwierdzały kontrole z 18.06. 2010 r. oraz 17.05. 2011r.

Odnośnie wysokości kary pieniężnej Kolegium stwierdziło, że zarządca drogi prawidłowo obliczył jej wysokość. Zgodnie z § 1 pkt 3 i § 4 pkt 1c uchwały nr XXVIII/440/04 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (...) stawka opłat za każdy dzień zajęcia pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy całorocznego obiektu handlowego lub usługowego w drodze powiatowej wynosi 0,50 zł/m2. Karę pieniężną ustala się jako iloczyn – powierzchni 187,70 m2, liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia oraz stawki za 1 dzień 0,50 zł/m2. Karę pieniężna stanowi 10-krotność opłaty.

Kolegium wyjaśniło, że z art. 40 ust. 12 wynika, że termin uiszczenia opłaty, o której mowa w ust. 3, oraz kary, o której mowa w ust. 12, wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca ich wysokość stała się ostateczna, z zastrzeżeniem ust. 13a (dotyczy to opłaty rocznej). Stosownie natomiast do treści art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych - obowiązek uiszczenia opłat określonych w art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13f ust. 1 i art. 40 ust. 3 oraz kar pieniężnych określonych w art. 13g ust. 1, art. 13k ust. 1 i 2, art. 29a ust. 1 i 2 oraz w art. 40 ust. 12 przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty lub kary powinny zostać uiszczone. Przedawnienie w rozumieniu art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych dotyczy terminu wykonania decyzji ostatecznej ("termin uiszczenia kary"), a nie orzekania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Z powyższego wynika, że przedawnienie w rozumieniu art. 40d ust. 3 cyt. ustawy o drogach publicznych dotyczy terminu wykonania decyzji ostatecznej ("termin uiszczenia kary"), a nie orzekania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Organ stwierdził, że przedawnienie rozpoczyna bieg od dnia, w którym nałożono obowiązek uiszczenia kary. Zatem nie jest zasadny zarzut strony, że nastąpiło wydanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej przez zarządcę drogi za 2005 r. i kolejne lata bez uwzględnienia przedawnienia umożliwiającego nałożenie kary pieniężnej.

Organ odwoławczy stwierdził, że wbrew podniesionym zarzutom organ I instancji szczegółowo ustalił stan faktyczny sprawy. Potwierdza to zgromadzona w toku postępowania dokumentacja w postaci kserokopii umowy dzierżawy, aneksów do umów, wypisu z rejestru gruntów, mapy z oznaczeniem granic prawnych działki, z oznaczeniem terenu usytuowania obiektu-myjni samochodowej, oznaczenie wymiarów obiektu myjni samochodowej i obliczenie powierzchni zajętej przez rzut poziomy obiektu, protokoły z kontroli i dokumentacja fotograficzna. Postępowanie prowadzone było wyłącznie w odniesieniu do myjni samochodowej usytuowanej przy ul. A. u zbiegu z B., a dokumentacja załączona do akt sprawy - szkice sytuacyjne do protokołu kontroli identyfikują lokalizację myjni stanowiącej przedmiot postępowania. Teren położony w sąsiedztwie, stanowiący własność prywatną skarżącego i jego żony, nie mógł być i nie był przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie zarówno w 2005r. jak i za lata 2006- 2011r. Ponadto jak wynika z treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania, skarżącemu przedstawiono szczegółowo okoliczności dot. wszczęcia postępowania oraz pouczono o przysługującym uprawnieniu do złożenia wyjaśnień i stanowiska w sprawie. Pismo skierowane na adres zamieszkania strony i wysłane za pośrednictwem urzędu pocztowego nie zostało podjęte przez J.W. i w oparciu o art. 44 k.p.a. organ I instancji zasadnie uznał je za skutecznie doręczone.

Organ stwierdził, że dokumentacja zawarta w aktach sprawy wykazuje, że korespondencja dla skarżącego była kierowana prawidłowo na adres zamieszkania, tj. Łódź, ul. A. 93a, co oznacza, że nie jest uzasadniony zarzut o kierowaniu korespondencji na niewłaściwy adres. Odnosząc się natomiast do zarzutu o dyskryminowaniu skarżącego i uniemożliwieniu zapoznania się z aktami sprawy organ I instancji wyjaśnił to w odpowiedzi na odwołanie, że po zgłoszeniu takiej prośby oraz z uwagi na to, że akta sprawy obejmują wiele dokumentów, zostały wydane w dniu następnym kserokopie dokumentów. W toku postępowania J.W. był wzywany do zapoznania się z materiałem dowodowym i do wypowiedzenia się co do zebranych dokumentów. W okresie od września do grudnia 2011r. skarżący przedstawiał kolejne zwolnienia lekarskie oświadczając, że stan zdrowia nie pozwala mu na zapoznanie się z dokumentacją. Skarżący nie ustanowił pełnomocnika do dokonania czynności jaką jest zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym, mimo że był o tym pouczony. Zgłoszony natomiast przez skarżącego wniosek o ustanowienie pełnomocnika z urzędu nie mógł zostać uwzględniony.

W skargach na powyższe decyzje skierowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący zarzucił naruszenie prawa procesowego, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy - na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika bezspornie, iż obszar, który uległ zajęciu, kwalifikować należy jako pas drogowy drogi publicznej, a tym samym nie można wyprowadzić jednoznacznego wniosku co do tego, czy myjnia samochodowa usytuowana była w pasie drogowym, czy też poza jego granicami. W aktach brak jest bowiem dowodów, na podstawie których można jednoznacznie i precyzyjnie ustalić granice pasa drogowego, w szczególności brak jest urzędowego dokumentu geodezyjnego określającego, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy, z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym myjni, pozwalającą stwierdzić przypadek zajęcia tego pasa drogowego. Dokumentacja przedstawiona przez organy administracji publicznej, jak np. notatki służbowe, czy dokumentacja fotograficzna, może mieć w tego rodzaju sprawach wyłącznie znaczenie pomocnicze. Nadto znajdujące się w aktach administracyjnych protokoły stanowiące, wg organów administracji, podstawę wydania decyzji karnej – dotyczą różnych nieruchomości, w tym działek stanowiących własność skarżącego. Skarżący jest właścicielem myjni samochodowej zlokalizowanej na stanowiącej jego własność działce przy ul. A. 93a (tej działki dotyczy protokół z kontroli sporządzony w dniu 18 czerwca 2010 roku, z dnia 29 kwietnia 2008 roku, z dnia 9 maja 2007 r.) Protokoły z dnia 6 kwietnia 2005 roku i 25 lipca 2007 roku dotyczą działki położonej przy ul A. 93, zaś protokół z dnia 28 listopada 2008 roku dotyczy jeszcze innej nieruchomości - położonej przy ul. A. 98a. Nadto w aktach brak jest dowodów, z których można określić czas zajęcia pasa drogowego. Ponadto znajdująca się w aktach dokumentacja fotograficzna nie wyjaśnia, czy przy jej wykonywaniu obecny był skarżący, kiedy została wykonana, powierzchni zajętego pasa drogowego ani czasu trwania zajęcia;

2. art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych poprzez niezawarcie w decyzji organu I instancji elementów niezbędnych przy ustalaniu stawek za zajęcie pasa drogowego. Z lakonicznej informacji zawartej w decyzji wynika jedynie, że pas drogowy znajdował się przy ul. A. róg B., ale nie określono rodzaju elementu zajętego pasa drogowego, nie określono procentowo wielkości zajmowanej szerokości pasa drogowego, rodzaju zajęcia pasa drogowego. Biorąc pod uwagę, że art. 40 ustawy nie pozwala na żaden luz decyzyjny przy nakładaniu kary za wyjątkiem ust. 10, organ ustalając zajętą powierzchnię musi ją określić w sposób precyzyjny i mający potwierdzenie w przeprowadzonych pomiarach;

3. art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności poprzez brak w uzasadnieniu decyzji organu I instancji sposobu ustalenia granic pasa drogowego ulicy A. róg B., dz. nr [...], obręb [...], oceny charakteru myjni samochodowej jako obiektu związanego z potrzebami obsługi użytkowników ruchu,

4. art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niewskazanie w sposób wystarczająco precyzyjny podstawy prawnej decyzji Prezydenta Miasta Ł. - nie wskazano, która z przesłanek wymienionych w art. 40 ust. 12 stała się podstawą zaskarżonej decyzji. Ponadto, powołując w podstawie prawnej akt prawa miejscowego w postaci uchwały nr XXVIII/440/04 Rady Miejskiej w Łodzi, a dokładniej jej § 1 pkt 3 i § 4 pkt 1, nie określono, która ze stawek wymienionych w lit. a – d w § 4 pkt 1 tej uchwały znalazła zastosowanie przy wydaniu decyzji;

5. art. 10 § 1 k.p.a. z uwagi na to, że:

a. przed podjęciem decyzji organ I instancji nie zawiadomił skarżącego o zakończeniu postępowania administracyjnego, umożliwiając zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowymi oraz wypowiedzenie się co do zebranych dowodów,

b. organ odwoławczy uniemożliwił skarżącemu zapoznanie się z zebranym w sprawie materiałem, pozbawiając tym samym skarżącego możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, pomimo że skarżący należycie usprawiedliwiał swoją niemożność zapoznania się z zebranym materiałem w terminie wyznaczonym przez organ;

naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz.U. 2007, nr 19, poz. 115 ze zm.) poprzez bezzasadne przyjęcie, iż doszło do zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej ul. A./B. dz. nr [...], obręb [...] -w aktach sprawy brak jest dowodów, z których wynikałby fakt zajęcia pasa drogowego, w szczególności powierzchnia zajęcia i czas trwania dokonanego zajęcia pasa drogowego oraz teren zajętego pasa drogowego, w szczególności brak jest mapy geodezyjnej, na której zaznaczone byłyby linie graniczne pasa drogowego wraz z zaznaczonym miejscem usytuowania myjni samochodowej zlokalizowanej na zajętym pasie drogowym,

2. art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych poprzez jego zastosowanie wskutek błędnego przyjęcia, iż w przedmiotowej sprawie miało miejsce zajęcie pasa drogowego w celach niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam dla którego wymagane jest uzyskanie zezwolenia, co w konsekwencji spowodowało niezasadne obciążenie skarżącego opłatami karnymi,

3. art. 22 ustawy o drogach publicznych, poprzez jego niezastosowanie wskutek braku kwalifikacji myjni samochodowej jako obiektu związanego z potrzebami obsługi użytkowników ruchu co uzasadnia zawarcie przez zarządcę drogi ze skarżącym umowy dzierżawy, najmu albo użyczenia a nie wydania decyzji administracyjnej zezwalającej na zajęcie pasa drogowego,

4. art. 4 pkt 1 w zw. z art. 34 ustawy o drogach publicznych poprzez nieustalenie charakteru prawnego działki nr [...] i bezpodstawne przyjęcie, że jest to pas drogowy z założeniem, że potwierdzeniem powyższego stanu prawnego jako pasa drogowego jest wpis do ewidencji gruntów, podczas gdy brak jest jakiejkolwiek podstawy prawnej pozwalającej na uznanie za tożsame pojęcie pasa drogowego z pojęciem granicy ewidencyjnej działki. Powołana wyżej ustawa o drogach publicznych zawiera w Rozdziale 4 zatytułowanym "Pas drogowy" szczegółowe unormowania związane z pojęciem pasa drogowego, zaś organy administracyjne nie zajęły żadnego stanowiska odnośnie zawartych w przytoczonym art. 34 kwestii. Nadto z art. 4 pkt 1 ustawy wynika, iż pas drogowy to grunt wydzielony liniami granicznymi - zatem w przypadku sporu koniecznym jest sięgnięcie do dokumentacji geodezyjnej, czego organy obu instancji zaniechały.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonych decyzjach, wniosło o ich oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 18 września 2012 r. pełnomocnik skarżącego podniósł, że zarzuty przytoczone w skardze są zasadne. Wniósł o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na to, że skarżący złożył do Sądu Rejonowego dla Ł. – Ś. w Ł. powództwo w trybie art. 189 k.p.c. o ustalenie istnienia stosunku dzierżawy działki nr [...] obręb [...] położonej w Ł. przy zbiegu ulic A./B.

W głosie do protokołu z dnia 1 października 2012 r. pełnomocnik skarżącego podniósł, że w ocenie skarżącego umowa dzierżawy z dnia 13 września 1993 r. nadal wiąże strony. Świadczy o tym to, że umowa, choć w petitum wskazywała jako dzierżawcę tylko J.W., została podpisana zarówno przez J.W. jak i M.W. zatem stronami umowy są zarówno J.W. i M.W. jako dzierżawcy), a co J.W. podnosił już w odwołaniach złożonych do SKO od zaskarżonych decyzji. Ponadto złożona przez ZDiP do akt sprawy umowa dzierżawy jest tylko kserokopią. Tymczasem zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. organ winien przedstawić oryginał, a co najmniej odpis. Organ przedstawił jednak kserokopie, i to niepełną – załączonej kserokopii umowy brakuje strony drugiej. W ocenie pełnomocnika oparcie się w tym zakresie wyłącznie na twierdzeniu ZDiP zawartym w złożonej przez ZDiP odpowiedzi na odwołanie z dnia 9 sierpnia 2011 r. świadczy o tym, że materiał dowodowy w niniejszej sprawie nie został zebrany w sposób wyczerpujący, czym naruszona została dyspozycja art. 77 k.p.a. Ponadto pełnomocnik skarżącego podniósł, że wypowiedzenie zostało adresowane tylko do J.W., zatem umowa jest nadal obowiązująca w stosunku do drugiego dzierżawcy – M.W. wypowiedzenie dokonane przez Zarząd Dróg i Transportu załączone do pisma z dnia 20 kwietnia 2005 r. dotyczy nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A. 93 natomiast przedmiotem dzierżawy jest działka nr [...] (obecnie działka [...]) w obrębie [...] położona w Ł. przy ul. A. – B.

Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 20 września 2012 r. Sąd połączył sprawę III SA/Łd 374/12 ( dotyczącą skargi na decyzję SKO nr [...]) ze sprawą III SA/Łd 373/12 ( dotyczącą skargi na decyzję SKO nr [...]) celem ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Skargi na pozostałe decyzje SKO w Ł. rozpoznane zostały w sprawach pod sygn. III SA/Łd 375/12 i III SA/Łd 371/12.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skargi nie są zasadne.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. 2102.270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola aktu administracyjnego we wskazanym wyżej aspekcie nie wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. nr 18, poz. 115 ze zm.) - dalej u.d.p.

Lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego nie jest co do zasady dozwolone każdemu i może nastąpić jedynie w szczególnie uzasadnionych wypadkach i na podstawie decyzji zarządcy drogi zawierającej stosowne zezwolenie (art. 39 ust. 3 u.d.p.). Stosownie zaś do art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga także zezwolenia zarządcy drogi, przy czym zezwolenie takie wymagane jest w szczególności w przypadku umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

Zgodnie zaś z art. 40 ust. 3 i 4 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, którą ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień.

W świetle przywołanych przepisów ustawy nie ulega najmniejszej wątpliwości, że umieszczenie w pasie drogowym myjni samochodowej wymaga uzyskania zezwolenia.

Natomiast przepis art. 40 ust. 12 wymienionej ustawy stanowi, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, bądź o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi, jest wymierzana w drodze decyzji administracyjnej kara pieniężna w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6.

Treść powyższego przepisu jest jasna. Przewidziana nim decyzja w przedmiocie kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w każdym przypadku ziszczenia się braku przesłanki zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, wymierzana jest kara pieniężna i to bez względu na to jakie przyczyny ów fakt spowodowały.

Z kolei art. 40 ust. 6 cyt. ustawy stanowi, że opłatę za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim obiektu budowlanego niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego, liczbę dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

W świetle powyższego uznać trzeba, iż podstawowym zadaniem organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest ustalenie w sposób prawidłowy i niewątpliwy, czy i w jakim okresie dany obiekt znajdował się w pasie drogowym bez zezwolenia oraz określenie powierzchni spornego zajęcia.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, zarówno sam fakt zajęcia przez skarżącego pasa drogowego bez zezwolenia w okresie: od 1 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2009 r., od 1 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. i od 1 stycznia 2011 r. do 17 maja 2011 r. oraz powierzchnia zajęcia tego pasa drogowego - zostały ustalone prawidłowo i znajdują pełne potwierdzenie w zgromadzonym materialne dowodowym.

Zgodnie z niekwestionowanymi ustaleniami dokonanymi przez organy nie jest sporne to, że 13 września 1993 r. została zawarta pomiędzy Wojewódzką Dyrekcją Dróg Miejskich w Ł. a J.W. umowa dzierżawy terenu działki nr [...], obecnie działki nr [...], pod myjnię samochodową. Umowa określała termin obowiązywania do dnia 31 grudnia 1997 r. Aneksami do umowy powyższy termin został przedłużony bezterminowo.

Pismem z dnia 20 kwietnia 2005 r. Zarząd Dróg i Transportu w Ł. wypowiedział z dniem 30 kwietnia 2005 r. J.W. umowę dzierżawy - zawartą w dniu 13 września 1993 r. z Wojewódzką Dyrekcja Dróg Miejskich w Ł. - gruntu użytkowanego pod myjnię samochodową położoną przy ul. A., o łącznej powierzchni 431 m2 (331 m2 na cele usługowe i 100 m2 na zieleń) - zgodnie ze zmianą wprowadzoną ostatnim aneksem z dnia 1 lipca 1997 r. W powyższym piśmie Zarząd Dróg poinformował także, że od dnia 30 kwietnia 2005 roku biegnie 3 – miesięczny termin wypowiedzenia umowy dzierżawy, zgodnie z § 4 tej umowy, co skutkuje jej rozwiązaniem z dniem 30 lipca 2005 r. Oznacza to dla strony koniec obowiązywania umowy po tym terminie i tym samym obowiązek zwolnienia zajmowanego terenu z przekazaniem go zarządcy drogi zgodnie z zasadami określonymi w § 4 tej umowy. Jednocześnie Zarząd poinformował, że w przypadku wyrażenia woli dalszego użytkowania terenu pod myjnię strona obowiązana jest uzyskać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych, przesyłając druk wniosku w załączeniu. Zarząd Dróg poinformował także stronę, że w przypadku dalszego zajmowania terenu pasa drogowego bez zezwolenia w myśl przepisów ustawy o drogach publicznych zarządca drogi obowiązany jest wystawić decyzję karną. O powyższym strona została poinformowana również pismem z dnia 13 maja 2005 r.

Niesporne jest również, że skarżący otrzymał ww. wypowiedzenie umowy dzierżawy, bowiem pismem z dnia 19 maja 2005 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta Ł. o jego cofnięcie. W piśmie strona podnosiła, że wypowiedzenie umowy doprowadzi do nadmiernego obciążenia opłatami za zajęcie pasa drogowego, wynikającymi z uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 kwietnia 2004 r. oraz z dnia 14 lipca 2004 r.

Przechodząc do kwestii spornych miedzy stronami wskazać należy, że w pierwszej kolejności zarzuty skargi koncentrują się na wykazaniu, że umowa dzierżawy zawarta w dniu 13 września 1993 r. z Wojewódzką Dyrekcją Dróg Miejskich w Ł. nadal wiąże strony.

Skarżący powyższe stanowisko opiera m.in. na tym, że Zarząd Dróg błędnie określił w wypowiedzeniu umowy dzierżawy z dnia 20 kwietnia 2005 r. przedmiot dzierżawy. Wypowiedzenie dotyczy dzierżawy gruntu użytkowanego pod myjnię samochodową położoną w Ł. przy ul. A. 93 oraz A. 93a. Natomiast umowa dzierżawy dotyczy gruntu położonego w Ł. ul. A. róg B. W związku z powyższym skarżący złożył do Sądu Rejonowego dla Ł. – Ś. w Ł. powództwo o ustalenie istnienia stosunku dzierżawy działki nr [...], obręb [...] położonej w Ł. przy zbiegu ulic A./B.

W ocenie Sądu, nieuprawniony jest zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przez organy administracji przepisów prawa procesowego, w tym art. 7 k.p.a., 77 k.p.a., których naruszenie skarżący upatruje w błędnym przyjęciu przez organy, że umowa dzierżawy zawarta w dniu 13 września 1993 r. z Wojewódzką Dyrekcją Dróg Miejskich w Ł. nie wiąże stron. Zdaniem Sądu, argumentacja skarżącego nie daje podstaw do uznania, że organy administracji dokonały nieprawidłowych ustaleń, przyjmując, że umowa dzierżawy z dnia 13 września 1993 roku została skarżącemu wypowiedziana przez Zarząd Dróg i Transportu w dniu 20 kwietnia 2005 r., oraz że skarżący zajmował pas drogowy pod tymczasowy obiekt handlowy - myjnię samochodową bez zezwolenia zarządcy drogi.

Wprawdzie rację ma skarżący, że w treści pisma o wypowiedzeniu umowy z dnia 20 kwietnia 2005 r. błędnie wskazano, że wypowiedzenie dotyczy gruntu pod myjnię samochodową położoną przy ul. A. 93, 93a. Jednak istotne przede wszystkim jest to, że przedmiotowe wypowiedzenie dotyczy umowy dzierżawy zawartej w dniu 13 września 1993 r. pomiędzy J.W. a Wojewódzką Dyrekcją Dróg Miejskich w Ł.

Nie budzi zaś żadnych wątpliwości, że skarżący zawierał tylko jedną umowę dzierżawy w dniu 13 września 1993 r., a ta zgodnie z jej § 1 ust. 1 dotyczyła gruntu Skarbu Państwa położonego w Ł. ul. A. róg B. W myśl § 2 tej umowy teren dzierżawca przeznaczył na tymczasowy obiekt handlowy – myjnię samochodową.

Niezasadne jest także stanowisko skarżącego, że stronami umowy dzierżawy z dnia 13 września 1883 r. był J.W. i M.W., a wypowiedzenie zostało adresowane tylko do J.W., zatem umowa jest nadal obowiązująca w stosunku do drugiego z dzierżawców – M.W. Do akt sądowych została załączona potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia umowy dzierżawy z dnia 13 września 1993 r. Zgodnie z treścią tej umowy została ona zawarta pomiędzy Wojewódzką Dyrekcją Dróg Miejskich w Ł. reprezentowaną przez S.F. działającego w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. zawartego w Porozumieniu z dnia 23 kwietnia 1992 r. (wydzierżawiającym) a J.W. zwanym w dalszej części umowy dzierżawcą. Z § 9 powyższej umowy wynika, że została przez strony odczytana, przyjęta i podpisana oraz sporządzona w trzech jednobrzmiących egzemplarzach, z których 1 egz. otrzymał dzierżawca, 2 egz. pozostały u wydzierżawiającego. Umowa została podpisana przez J.W.

Wobec powyższego nie budzi wątpliwości, że stroną umowy dzierżawy z dnia 13 września 1993 r. był tylko J.W. To, że M.W. podpisała się na egzemplarzu umowy, który otrzymał dzierżawca nie oznacza, że była stroną przedmiotowej umowy dzierżawy.

Podkreślić w tym miejscu należy, że organ zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania. Skarżący miał możliwość zgłaszania wniosków dowodowych na potwierdzenie istnienia stosunku dzierżawy w toku postępowania administracyjnego, jak również przed jego wszczęciem, gdy był informowany przez osoby przeprowadzające kontrolę myjni samochodowej o zajmowaniu pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Nie powołał się jednak na żadne dowody mogące ewentualnie zanegować poczynione przez organ ustalenia. Nie podjął żadnych czynności procesowych zmierzających do ochrony jego interesów prawnych. Dopiero na etapie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego poinformował o wystąpieniu przez skarżącego z powództwem do Sądu Rejonowego dla Ł. – Ś. w Ł. o ustalenie istnienia stosunku dzierżawy przedmiotowej działki. Przy czym jak wyjaśnił pełnomocnik pozew nie został jeszcze opłacony, bowiem skarżący złożył wniosek o zwolnienie od kosztów sądowych i wniosek ten nie został jeszcze rozpatrzony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, mając na uwadze, że sąd administracyjny orzeka biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy, istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji, oddalił wniosek pełnomocnika o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego.

Wobec powyższego, uznając ww. wyjaśnienia za prawidłowe, stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie do błędu w ustaleniach faktycznych dotyczących wypowiedzenia umowy dzierżawy nie doszło, co oznacza, że wymienione w zarzucie procesowym przepisy nie mogły zostać naruszone w sposób przedstawiony przez skarżącego.

Przechodząc do dalszej części rozważań wskazać należy, że poza sporem pozostaje także to, że J.W. nie złożył wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Natomiast kwestią sporną między stronami jest teren, który uległ zajęciu. W ocenie organów administracji działka nr [...], na której skarżący usytuował myjnię samochodową położona jest w pasie drogowym. W ocenie skarżącego brak jest dowodów, na podstawie których można ustalić granice pasa drogowego.

Zgodnie z art. 6a ust 1 u.d.p., do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin miedzy sobą. Natomiast art. 6a ust. 3 tej ustawy stanowi, że ustalenie przebiegu istniejących dróg powiatowych następuje w drodze uchwały powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega droga.

Należy podkreślić, że ulica A. w Ł. bez wątpienia jest drogą powiatową nr 1124 E. Informacja taka dostępna jest na stronach internetowych Zarządu Dróg i Transportu w Ł., na których publikowane są wykazy ulic zaliczonych do poszczególnych kategorii dróg. Z załącznika nr 2 do uchwały nr LXXXVI/1902/02 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 11 września 2002 r. wynika, że ulica A. wyłącznie na odcinku od torów PKP do ul. C. została pozbawiona kategorii drogi powiatowej i zaliczona do kategorii dróg gminnych.

W niniejszej sprawie obiekt, który znajdował się w pasie drogowym bez zezwolenia - myjnia samochodowa usytuowana była na terenie działki nr [...], obręb [...], położonej w Ł., ul. A. - odcinek drogi powiatowej. Wbrew zarzutom skargi brak jest jakichkolwiek podstaw do kwestionowania przebiegu tej drogi – ul. A.

Zgodnie z definicją legalną pasa drogowego, określoną w art. 4 pkt 1 u.d.p., przez pas drogowy należy rozumieć grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, wydzielony liniami granicznymi, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

Z załączonego do akt sprawy wydruku komputerowego z operatu ewidencji gruntów wynika, że działka nr [...], dawna działka [...] - w obrębie [...], położona jest w pasie drogi powiatowej nr 1124 E, ul. A. Właścicielem działki jest Gmina Miasto Ł., władającym - Zarząd Dróg i Transportu. Cała działka nr [...], dawniej działka [...] jest zaliczana do drogi oznaczonej symbolem dr. Wbrew zarzutom skargi to, że w wydruku z ewidencji gruntów część działki nr [...] została oznaczona symbol – Bi nie przesądza, że całość nie jest drogą. Ten zapis ewidencji dotyczy bowiem użytku faktycznego – obiektu myjni.

Podkreślić należy, że zmiana danych ewidencyjnych dotyczących przedmiotowej działki zawartych w operacie ewidencyjnym dotyczy tylko numeru tej działki. Obecnie jest to działka nr [...], dawniej działka [...] .

Przypomnieć też należy, że zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38, poz. 454) - ewidencję zakłada się i prowadzi w systemie informatycznym, którego podstawę stanowią komputerowe bazy danych ewidencyjnych. A zatem wydruk komputerowy z ewidencji załączony do akt niniejszej sprawy jest dokumentem urzędowym potwierdzającym aktualne dane w nim zawarte.

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości fakt, że obiekt handlowy - myjnia samochodowa została usytuowana przez skarżącego na działce nr [...], dawnej działce [...], a cała działka położona jest w pasie drogi powiatowej – ul. A. Zatem skoro myjnia samochodowa prowadzona przez skarżącego usytuowana była na działce nr [...], będącej drogą powiatową, to zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 4 pkt 1 u.d.p. była obiektem zajmującym pas drogowy, którego zajęcie wymaga zezwolenia zarządcy drogi.

Wbrew twierdzeniu skargi do akt sprawy została załączona mapka sytuacyjna wykonana przez Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Ł., na której wyraźnie zaznaczono granice pasa drogowego, co istotne - z ewidencji (zapis w górnej części mapki) oraz miejsce usytuowania myjni samochodowej. Informacja zamieszczona na mapce – "zaznaczona granica pasa drogowego (z Ewidencji)" potwierdza, że mapka ta została sporządzona na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. A zatem mapka ta jest niczym innym jak mapą geodezyjną, której brak bezpodstawnie zarzuca skarżący. Podkreślić też należy, że mapka ta została sporządzona dla potrzeb Zarządu Dróg i dlatego zawiera zapis, że nie może stanowić podstawy prawnej w sprawach urzędowych poza Zarządem. Powyższe nie oznacza jednak, że mapka ta nie mogła być wykorzystana jako dowód w niniejszym postępowaniu.

Podkreślić należy, że granice pasa drogowego zostały wyraźnie zaznaczone liniami granicznymi na planie gruntu – mapce sytuacyjnej. Wydruk komputerowy z ewidencji gruntów, mapka sytuacyjna sporządzona na podstawie dokumentacji geodezyjnej stanowią więc urzędowe dokumenty geodezyjne potwierdzające usytuowanie myjni samochodowej w granicach pasa drogowego. Wobec powyższego chybiony jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 4 pkt 1, art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz art. 7 i 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. dotyczący braku dowodów, z których wynikałby fakt zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie myjni samochodowej.

Za niezasadny należy uznać zarzut skarżącego dotyczący ustalenia przez organ I instancji przebiegu pasa drogowego na podstawie nieobowiązującego już planu zagospodarowania przestrzennego projektowanej ówcześnie przebudowy ulicy A. na odcinku od B. do D. Jak już wyżej wskazano zmiana danych dotyczących działki nr [...] dotyczyła tylko jej numeru, a nie położenia.

Kolejny zarzut skargi, rozszerzony przez pełnomocnika skarżącego w piśmie z dnia 1 października 2012 r. - w głosie do protokołu - dotyczy naruszenia art. 7 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez oparcie się przez organ administracji na protokołach kontroli, które zostały sporządzone z naruszeniem art. 68 k.p.a. określającego sposób sporządzenia protokołu. Analiza protokołów kontroli wskazuje bowiem na błędy w oznaczeniu miejsca przeprowadzenia czynności kontrolnych, brak podpisów skarżącego na szkicach załączonych do protokołów, brak podpisów wszystkich osób uczestniczących w kontroli, brak daty sporządzenia materiału fotograficznego.

Odnosząc się do powyższych zarzutów wskazać należy, że protokoły kontroli dotyczyły legalności zajęcia pasa drogowego przez skarżącego pod myjnię samochodową i mimo że skarżący prowadził dwie myjnie, to dokumentacja fotograficzna potwierdza, że chodzi o myjnię usytuowaną na działce nr [...]. Usytuowanie tej myjni nie ulegało zmianie, aby można było przyjąć, że istotne znacznie w sprawie ma data sporządzenia materiału fotograficznego załączonego do protokołu z dnia 6 kwietnia 2005 r. Ponadto zauważyć należy, że do akt sprawy (z uwagi na ilość spraw) załączona została kopia materiału fotograficznego, na której niewidoczna jest data wykonania zdjęć, co nie oznacza, że nie zostały one zrobione w dniu kontroli. Kwestionowanie powyższej dokumentacji po wielu latach i tylko z tego powodu, że niewidoczna jest data na kopii, i to w sytuacji, gdy myjnia samochodowa istniała w tym samym miejscu przez wiele lat, wydaje się pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Nadto protokół kontroli z dnia 6 kwietnia 2006 r. został podpisany przez J.W. Z treści tego protokołu wynika, że załącznik do niego stanowi mapka z usytuowaniem zajętego terenu pod myjnię samochodową, szkic rozmieszczenia obiektów na użytkowanym terenie. Tym samym skarżący podpisując protokół zaakceptował treść załącznika.

Protokół z kontroli z dnia 9 maja 2007 r. wraz z załącznikami (szkic sytuacyjny położenia obiektów myjni, dokumentacja fotograficzna terenu myjni), mimo że nie został podpisany przez wszystkie osoby uczestniczące w kontroli, to został podpisany przez J.W.

Protokół z kontroli z dnia 25 lipca 2007 r. nie został podpisany przez przedstawicieli organu współuczestniczącego w kontroli - przedstawicieli Straży Miejskiej w Ł., co zostało omówione w protokole. Został jednak podpisany przez skarżącego. Treść protokołu wskazuje na jego załącznik - szkic sytuacyjny terenu myjni samochodowej. Skoro skarżący podpisał protokół, to potwierdził, że zapoznał się z jego załącznikiem i nie wnosił do niego uwag.

Protokół z dnia 29 kwietnia 2008 r. wraz z informacją o załącznikach (szkicu sytuacyjnym położenia obiektów myjni oraz dokumentacji fotograficznej), wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącego, został podpisany przez J.W. Skarżący potwierdził również, że otrzymał kopię tego protokołu.

Protokół kontroli z dnia 28 listopada 2008 r. wraz z informacją o załącznikach (szkicu sytuacyjnym położenia obiektów myjni i dokumentacji fotograficznej) także został podpisany przez J.W. Skarżący dodatkowo podpisał sam załącznik do tego protokołu, na którym zostało napisane "zagospodarowanie terenu myjni - stan zgodny ze szkicem z poprzedniej kontroli".

Protokół kontroli z dnia 18 czerwca 2010 r. nie został podpisany przez skarżącego. Przyczyna braku podpisu został omówiona w protokole. J.W. podpisał załącznik do tego protokołu Złożył podpis i wpisał datę.

Z protokołu kontroli z dnia 17 maja 2011 r. wynika, że prawidłowo określono miejsce jej przeprowadzenia, tj. dokonano kontroli zajęcia pasa drogowego pod myjnię samochodową, położoną przy ul. A. przy B. Podczas kontroli skarżący przedstawił zwolnienie lekarskie. Podpisał protokół, do którego został załączony szkic sytuacyjny położenia obiektów myjni wraz z wyliczeniem powierzchni zajęcia pasa drogowego oraz dokumentacją fotograficzną terenu myjni. Na dokumentacji fotograficznej widoczna jest data wykonania zdjęć.

Z powyższego wynika, że kontrole były przeprowadzone na terenie myjni samochodowej położonej w Ł. przy ul. A., działka nr [...]. W ocenie Sądu nieprawidłowe oznaczenie w ww. protokołach adresu działki nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Załączniki do tych protokołów, tj. dokumentacja fotograficzna oraz szkice sytuacyjne położenia obiektów myjni nie pozostawiają żadnych wątpliwości jaki obiekt był kontrolowany. Podczas tych kontroli kontrolujący powiadamiali skarżącego o fakcie bezprawnego zajęcia pasa drogowego oraz o tym, że zostanie wydana decyzja karna. Podkreślenia wymaga, że skarżący miał możliwość wypowiedzenia się oraz zakwestionowania czynności kontrolnych.

Zdaniem Sądu prawidłowo ustalony został także okres, przez jaki pas drogowy był zajęty. Wydane decyzje dotyczą zajęcia pasa drogowego od 1 stycznia 2007 r. do 31 grudnia 2007 r. oraz od 1 stycznia 2008 r. do 31 grudnia 2008 r. Zajęcie pasa drogowego przez obiekt - myjnię samochodową zostało wykazane i udokumentowane. Nie jest trafny zarzut skarżącego, że organ nie udowodnił czasu zajęcia pasa drogowego, bowiem organ dokumentował fakt zajęcia pasa drogowego w ww. okresie i później jeszcze kilkakrotnie, sporządzając zdjęcia i protokoły kontroli. Było to wystarczające do przyjęcia, że myjnia samochodowa umieszczona była w tym samym miejscu przez cały ww. okres. Myjnia samochodowa jako obiekt tymczasowy została wybudowana na działce nr [...], dawnej działce [...], na podstawie zezwolenia z dnia 19 października 1993 r. Charakter obiektu nie pozwalał na zmianę miejsca jego usytuowania. Sam skarżący, poza ogólnikowymi zarzutami, nie kwestionował samego funkcjonowania myjni samochodowej w ww. okresie i nie przedstawił na tę okoliczność żadnych dowodów.

W ocenie Sądu, chybiony jest także zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 22 ust. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie wskutek braku kwalifikacji myjni samochodowej jako obiektu związanego z potrzebami obsługi użytkowników ruchu oraz niezawarcie ze skarżącym umowy dzierżawy, najmu albo użyczenia.

Stosownie do treści art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zarząd drogi sprawuje nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym. Zgodnie z ust. 2 art. 22 ustawy grunty, o których mowa w ust. 1, zarząd drogi może oddawać w najem, dzierżawę albo je użyczać, w drodze umowy, na cele związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a także na cele związane z potrzebami obsługi użytkowników ruchu.

Z powyższego przepisu wynika, że zarządca drogi nie ma obowiązku udostępnienia skarżącemu pasa drogowego w drodze cywilnej, tj. poprzez oddanie gruntu w pasie drogowym w dzierżawę, najem albo użyczenie w drodze umowy. Konstrukcja art. 22 ust. 2 przewiduje możliwość, co nie znaczy, że organ ma obowiązek, zawarcia umowy w tym trybie. W rozpoznawanej sprawie organ nie zawarł takiej umowy, bowiem nie zachodziły przesłanki wskazane w omawianym przepisie. Pas drogowy został zajęty na inne cele, służy innej działalności gospodarczej i nie jest w omawianym przepisie wymieniony. Myjnia samochodowa nie jest urządzeniem technicznym związanym z potrzebami ruchu drogowego, ani z potrzebami obsługi użytkowników ruchu.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w sposób wystarczająco precyzyjny podstawy prawnej decyzji Prezydenta Miasta Ł., tj. niewskazanie, która z przesłanek wymienionych w art. 40 ust. 12 stała się podstawą zaskarżonej decyzji oraz nieokreślenie, która ze stawek wymienionych w § 4 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi nr XXVIII/440/04 znalazła zastosowanie przy wydaniu decyzji - stwierdzić należy, że faktycznie organ I instancji nie wskazał precyzyjnie podstaw prawnych wynikających z tych aktów. Naruszenie to nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko takie dawałoby podstawę do uwzględnienia skargi. Z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego niniejszej sprawy wynika niewątpliwie, że kara pieniężna wymierzona została skarżącemu za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Podstawę prawną decyzji stanowił więc art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Natomiast stawka opłat za umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego została podana przez organ przy obliczaniu wysokości kary. Przedstawione wyliczenie matematyczne nie budzi wątpliwości. Stawka opłat wynika zaś z § 4 pkt 1 lit. c uchwały Rady Miejskiej w Łodzi nr XXVIII/440/04 z dnia 7 kwietnia 2004 r.

Wobec powyższego, skoro podstawa prawna decyzji istniała, tylko nie została przez organ administracji prawidłowo powołana, brak jest podstaw do uznania, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 10 k.p.a. stwierdzić należy, że organ I instancji naruszył ten przepis. Przed wydaniem decyzji nie umożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań. Zdaniem Sądu uchybienie to nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Zauważyć bowiem należy, że pismem z dnia 24 maja 2011 r. J.W. został poinformowany o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Ponadto - jak wyżej wskazano, podczas kontroli skarżący informowany był o zajmowaniu pasa bez zezwolenia i o tym, że będzie wydana decyzja karna. Mimo to nie składał żadnych wyjaśnień i nie zgłaszał żadnych żądań. Z pisma Zarządu Dróg i Transportu z dnia 9 sierpnia 20011 r. wynika, że Zarząd przekazał skarżącemu kserokopie części dokumentów zgromadzonych w toku niniejszego postępowania.

Natomiast niezasadny jest zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 10 k.p.a. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. Kolegium uwzględniło wniosek skarżącego z dnia 12 października 2011 r. w przedmiocie przedłużenia terminu na zapoznanie się z aktami sprawy (pismo z dnia 13 października 2011 r.). Pismami z dnia 18 listopada 2011 r. oraz z dnia 16 grudnia 2011 r. skarżący wezwany był do zapoznania się z aktami sprawy. Ostatnie zaświadczenie lekarskie uniemożliwiające skarżącemu zapoznanie się z aktami sprawy obejmuje okres od 28 grudnia 2011 r. do 24 stycznia 2012 r. Decyzja organu odwoławczego wydana została 21 lutego 2012 r. A zatem od dnia 24 stycznia 2012 r. do dnia wydania decyzji skarżący miał możliwość czynnie uczestniczyć w postępowaniu. Z prawa tego jednak nie skorzystał. Wobec powyższego brak jest podstaw do przyjęcia, że organ II instancji naruszył art. 10 k.p.a. i uniemożliwił skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów.

Resumując wskazać należy, że w postępowaniu w sprawie kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Właściwy organ podejmujący decyzję administracyjną w takiej sprawie jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Musi m.in. przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził takiego naruszenia prawa procesowego, którego dawałoby podstawę do uwzględnienia skargi. Sąd nie podzielił zarzutów skargi akcentujących niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. W ocenie Sądu wywody skarżącego w tym względzie ograniczają się do polemiki z oceną dowodów dokonaną w zaskarżonej decyzji. Sąd uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną (art. 113 § 1 i 2 p.p.s.a.), tym bardziej, że stan faktyczny ustalony przez organy administracji nie został skutecznie podważony. Sąd nie stwierdził też naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Skoro zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego okazały się nietrafne, to wydanie decyzji o nałożeniu na skarżącego kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi było w pełni uzasadnione. Kara za zajęcie pasa drogowego wymierzona została w wysokości przewidzianej w art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy, zgodnie ze stawką określoną w § 4 pkt 1 lit c uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele nie związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Łódzk.2004.132.1222).

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 2 ust.1, § 18 i § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.). Sąd przyznając wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu w kwocie 2000 zł za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa, miał na uwadze fakt rozpatrywania w sumie 7 skarg tego samego skarżącego w sprawach o podobnym stanie faktycznym i prawnym z udziałem tego samego pełnomocnika z urzędu, co miało istotny wpływ na nakład pracy pełnomocnika. Wszystkie wymienione sprawy dotyczyły kar pieniężnych za samowolne zajęcie pasa drogowego tyle, że w różnych okresach czasu. Nakład pracy pełnomocnika w jednej sprawie, obejmujący przygotowanie się do sprawy, złożenie pisma procesowego oraz uczestniczenie w rozprawie, dotyczył wszystkich siedmiu spraw. We wszystkich siedmiu sprawach podnoszone były przez skarżącego te same zarzuty i argumenty. Sąd odpowiada za zasadność i legalność wydatkowania środków publicznych a są nimi środki wydatkowane na wynagrodzenia pełnomocników z urzędu. Mając to na uwadze Sąd przyznał adwokatowi E.S. wynagrodzenie po 1000 zł za każdą z siedmiu spraw, w której występowała ona jako pełnomocnik z urzędu. Suma wynagrodzeń przyznanych pełnomocnikowi we wszystkich siedmiu sprawach odpowiada wysokości wynagrodzenia jakie przewidziane jest w § 6 rozporządzenia z 28 września 2002r., w przypadku gdyby był on pełnomocnikiem z urzędu tylko w jednej sprawie.

bg