Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 675/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2010-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Asystent sędziego Bartosz Kornalewicz po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale II w dniu 12 października 2010 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] r. Spółka Akcyjna [...] z siedzibą w [...], na podstawie art.101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na uchwałę Nr 761/10 Rady Miasta [...] z dnia 18 marca 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego pomiędzy linią kolejową do [...] i wschodnią częścią terenu zakładu [...] w [...] i zaskarżając ją w całości, wniosła o stwierdzenie jej nieważności. W ocenie skarżącej uchwała ta jest sprzeczna z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a to w wyniku naruszenia:

1. przepisu art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) poprzez uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego pomimo jego niezgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, oraz

2. przepisu art. 17 pkt 8 wyżej cytowanej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie przeznaczenia określonego terenu objętego sporządzanym planem miejscowym pomimo niezakończenia decyzją ostateczną postępowania administracyjnego toczącego się w przedmiocie uzyskania zgody Ministra Środowiska na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Zdaniem strony skarżącej pomiędzy uchwalonym w dniu 18 marca 2010 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a obowiązującym "Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...]" ("Studium") doszło do znaczących rozbieżności, bowiem postanowieniem § 18 zaskarżonej uchwały, dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem M4-ZL 15a) jako "przeznaczenie podstawowe" ustanowiono zieleń leśną, co jest sprzeczne z przeznaczeniem tego samego terenu przewidzianym uprzednio w Studium. Obszar, na którym wg uchwalonego planu ustalono tereny leśne, jest bowiem według ustaleń Studium oznaczony jako Podstrefa Z5, czyli teren usługowo - produkcyjny, produkcyjno - usługowy, oraz obszary usługowe, tj. nie przewiduje się w tym miejscu terenów leśnych (por. Załącznik graficzny nr 6 do Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...]). Podniesiono w związku z tym, że skoro Rada Miasta [...] zamierzała zakazać w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zabudowy terenów oznaczonych symbolem M4-ZL 15a i przeznaczyć je pod zieleń leśną, powinna była tereny te w studium określić jako wyłączone w zakresie jakiejkolwiek produkcji (art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W tym zakresie powołano orzecznictwo sądowoadministracyjne, wskazujące na skutki prawne uchwalenia planu miejscowego, którego zapisy są sprzeczne z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Podnosząc naruszenie przepisu art. 17 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazano, iż w toku prac nad projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Prezydent Miasta [...] w dniu 29 maja 2009 r. zwrócił się z wnioskiem do Ministra Środowiska o wyrażenie zgody na przeznaczenie części terenów objętych miejscowym planem na cele nierolnicze i nieleśne, a Spółka [...] SA, jako użytkownik wieczysty, a tym sam podmiot posiadający w sprawie interes prawny również podjęła starania o zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, lecz ostateczna decyzja Ministra w tej kwestii jeszcze nie zapadła. Wskazano, że Rada Miasta [...] nie uwzględniła uwagi [...] SA dotyczącej wyłączenia fragmentu lasu z produkcji leśnej (działki nr 21/1 o pow. około 3ha) powołując się na negatywną decyzję Ministra Środowiska w sprawie zgody na zmianę przeznaczenia opisywanego terenu, przy czym nie była to jednak decyzja ostateczna, ponieważ w dniu 31 sierpnia 2009 r. Minister Środowiska wydał co prawda decyzję w sprawie, lecz [...] SA jako strona skorzystała z przysługującego jej prawa i na podstawie art. 127 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego w wyznaczonym terminie 14 dni złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Strona skarżąca dodała również, że w dalszym toku postępowania spółka [...] SA - na wezwanie organu prowadzącego postępowanie - złożyła wymaganą niezależną opinię dotyczącą możliwości wykorzystania obszaru terenu leśnego, zlokalizowanego pomiędzy linią kolejową do [...] i wschodnią częścią terenu zakładu [...] w [...] na cele nierolnicze i nieleśne, lecz do tej pory postępowanie w tej kwestii jest w toku, a zatem podjęcie uchwały o planie zagospodarowania przestrzennego bez ostatecznej decyzji organu, którego zgoda jest konieczna, a o którą wnioskowano, stanowi również naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto podniesiono, że nie bez znaczenia dla niniejszej sprawy jest również przepis art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. Nr 45, poz. 435) nakładający obowiązek uwzględniania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego ustaleń planów urządzenia lasu, dotyczących granic i powierzchni lasów. Zdaniem skarżącej obowiązek ten nie został przez Radę Miasta [...] dochowany (plan urządzenia lasu dla lasów będących własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym skarżącej został sporządzony na jej wniosek w maju 2010 r. i obecnie jest na etapie zatwierdzenia przez Ministra Środowiska), ponieważ przez cały okres przygotowywania projektu planu miejscowego Rada Miasta nie wzywała skarżącej do przedstawienia planu urządzenia lasu, co uzasadnia przyjęcie, iż doszło do naruszenia art. 20 ust. 1 w związku z art. 19 ust. 1 cyt. ustawy o lasach.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Zdaniem organu skarga zasługuje na odrzucenie z uwagi na naruszenie przepisu art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na przekroczeniu sześćdziesięciodniowego terminu na wniesienie skargi od dnia wezwania do usunięcia naruszenia prawa i na poparcie tego wniosku wskazano na tezę postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2008 r. - sygn. akt: U OSK 671/08. Fakt, iż rozpoczęcie biegu sześćdziesięciodniowego terminu na wniesienie skargi rozpoczyna samo wezwanie do usunięcia naruszenia, a nie doręczenie tegoż wezwania w ocenie organu oznacza, iż w rozpoznawanej sprawie (stosując się do zasad wynikających z art. 83 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), termin do wniesienia skargi upłynął w dniu 7 czerwca 2010 r. - z tą datą minęło bowiem 60 dni od daty nadania wezwania w urzędzie pocztowym, które miało miejsce w dniu 8 kwietnia 2010 r. (22 dni kwietnia + 31 dni maja + 7 dni czerwca). Odnosząc się zaś do zarzutów merytorycznych podniesiono, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie pod zieleń leśną zgodnie z faktycznym i dotychczasowym sposobem użytkowania terenu, nie koliduje z w/w studium w zakresie określonych w tym dokumencie - obszarów i terenów funkcjonalnych (usługowo - produkcyjnych i produkcyjno - usługowych), zwracając przy tym uwagę, że sformułowanie "przeznaczenie terenu" używane w w/w studium, nie jest tożsame z przeznaczeniem terenu określanym w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego - jako akcie prawa miejscowego. Odnosząc się do kolejnych zarzutów wskazano, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami, przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, uzyskiwane jest na podstawie stosownych opinii i decyzji, a brak zgody na zmianę przeznaczenia i w/w gruntów, skutkuje koniecznością utrzymania dotychczasowego sposobu zagospodarowania i użytkowania terenu - poprzez właściwe ustalenie przeznaczenia terenu. Podkreślono, że wnioski w sprawie uzyskania tejże zmiany, zostały wielokrotnie negatywnie zaopiniowane przez właściwe rzeczowo służby leśne, w tym Nadleśnictwo [...] i Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych w [...], które jednobrzmiąco wskazywały, iż są to grunty stanowiące jednolity przyrodniczo kompleks leśny i drzewostanem sosnowym w wieku 35 - 90 lat stanowiące naturalną otulinę ochronną od przemysłowej części miasta; że lasy pełnią funkcję lasów gleb ochronnych i odgrywają ważną rolę w otoczeniu osiedli: zdrowotną, wypoczynkową i estetyczną. Uznano również niekorzystny wpływ wyłączenia gruntów na interesy Skarbu Państwa poprzez znaczne zmniejszenie powierzchni lasów na terenie [...] rokujących na biologiczną odbudowę. Na tej podstawie Minister Środowiska wydał w dniu 31 sierpnia 2009 r. decyzję, w której negatywnie odniósł się do rozwiązań planistycznych w obrębie istniejących użytków leśnych w trybie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.). W swojej decyzji Minister Środowiska wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych o powierzchni 1,460 ha na cele nierolnicze i nieleśne - dla terenów ustalonych w projekcie planu pod usługi komercyjne, zieleń urządzona i drogi publiczne. Natomiast dla gruntów leśnych o powierzchni 5,6547 ha, minister nie wyraził zgody na zmianę przeznaczenia pod usługi komercyjne. Organ podniósł ponadto, że wyżej przywołany teren leśny o powierzchni około 3ha - przedmiot uwagi oraz skargi stanowi około 4% powierzchni obszaru objętego m.p.z.p. - obejmującego m.in. tereny usługowo - produkcyjne, mieszkaniowe oraz tereny infrastruktury publicznej: drogowej i technicznej. Odpowiadający na skargę podkreślił również, iż przyszłe, nieokreślone w czasie rozstrzygnięcie Ministra Środowiska, dotyczące ponownego rozpatrzenia sprawy gruntów leśnych, stanowić może podstawę podjęcia czynności mających na celu rozwiązanie proponowane przez skarżącego - zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Zwrócono również uwagę, że na etapie sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skarżący nie był w posiadaniu planu urządzenia lasu i wobec powyższego faktu sporządzający projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zlecił opracowanie - tzw. opisu taksacyjnego lasu (niezbędnego do prowadzenia czynności związanych z uzyskaniem zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne). Dokument ten, zawiera dane dotyczące powierzchni i granic terenów leśnych, a zawarta w nim charakterystyka lasu jest analogiczna do treści planu urządzenia lasu. Wymieniony opis taksacyjny stanowił załącznik do stosownego wniosku, o którym mowa w art. 10 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych i jak już wskazano, wniosek ten, przed rozpatrzeniem przez Ministra Środowiska (decyzją z dnia 31 sierpnia 2009 r.), był opiniowany przez Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych i Marszałka Województwa[...]. W ramach rozpatrywania tego wniosku, nie została zakwestionowana treść merytoryczna opisu taksacyjnego lasu, załączonego zamiennie w związku z brakiem planu urządzenia lasu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Przeprowadzone pod tym kątem badanie zaskarżonej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.) uchwały Nr 761/10 Rady Miasta [...] z dnia 18 marca 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego pomiędzy linią kolejową do [...] i wschodnią częścią terenu zakładu [...] w[...], doprowadziło do uznania przez Sąd, że skarga nie jest zasadna.

Zgodnie ze wskazanym powyżej art. 101 ust. 1 każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ww. ustawy, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie wskazane wymogi zostały spełnione. Z art. 52 § 4 i art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) wynika, iż przesłanką wniesienia skargi na uchwałę rady gminy jest uprzednie wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa, a skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcia naruszenia prawa. (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. II OSP 2/2007 ONSAiWSA 2007/3 poz. 60).

Wbrew stanowisku zawartemu w odpowiedzi na skargę w sprawie brak było podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na jej wniesienie po terminie. Termin do wniesienia skargi w przypadku nie udzielenia przez radę gminy odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa należy liczyć od dnia wniesienia tego wezwania, a więc faktycznego wpływu pisma do siedziby organu i tylko to zdarzenie decyduje o rozpoczęciu biegu terminu do wniesienia skargi. Skarżąca Spółka dopełniła wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem, które do organu wpłynęło w dniu 9 kwietnia 2010 r. Skarżąca zachowała również 60 -dniowy termin, przewidziany w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do złożenia skargi do sądu administracyjnego, bowiem skarga została nadana w polskim urzędzie pocztowym w dniu 8 czerwca 2010 r., a zatem termin 30-dniowy przewidziany w art. 52 § 4 i art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi został zachowany. Przywołana przez skarżącą w odpowiedzi na skargę - teza postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2008 r. (sygn. akt: U OSK 671/08) wskazująca, iż "z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni na wniesienie skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie (...)", potwierdza logiczną interpretację, iż skoro w biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na skargę, to okres ten nie może się rozpocząć wcześniej, aniżeli z momentem faktycznego wpływu pisma do organu, który umożliwia podjęcie czynności z nim związanych.

Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nadto przepis art. 3 ust. 1 ustawy stanowi, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, do zadań własnych gminy.

Mając wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, gmina może, pod warunkiem że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Ustalenie przeznaczenia terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy do wyłącznej kompetencji rady gminy i nie ma podstaw prawnych do uznania, że przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego terenu w sposób odbiegający od oczekiwań właściciela gruntu, stanowi naruszenie przepisów prawa.

Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 9 ust. 4 ustawy poprzez uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego pomimo jego niezgodności z ustaleniami studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącego pomiędzy uchwalonym 18 marca 2010 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a obowiązującym "Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta[...]" doszło do znacznych rozbieżności. W § 18 uchwały dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem M4-ZL 15a ustalono jako "przeznaczenie podstawowe" zieleń leśna a w studium obszar ten występuje jako Podstrefa Z5 – teren usługowo - produkcyjny, produkcyjno - usługowy, oraz obszary usługowe. Bez uprzedniej zmiany studium odstąpiono od przewidzianego w nim przeznaczenia terenu.

Bezspornie wskazany obszar w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w studium obejmuje jednostkę XI – "[...]." Ta natomiast w zakresie stref polityki przestrzennej została podzielona na strefę E- ekologiczną, Z- zurbanizowaną i S – pośrednią.

Wbrew twierdzeniu skarżącej uchwalony zaskarżoną uchwałą plan zagospodarowania przestrzennego nie pozostaje w sprzeczności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]. Wskazać w tym miejscu bowiem należy, że studium uwarunkowań i zagospodarowania jest aktem kierownictwa wewnętrznego adresowanym do organów gminy, wyrażającym koncepcję rozwoju zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem, który nie zawiera wiążących postanowień dotyczących możliwości zagospodarowania przestrzennego gminy, stanowi natomiast podstawę wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Tym samym studium stanowi akt wyrażający dążenie gminy do ukształtowania określonego ładu przestrzennego na jej terenie. Podkreślenia wymaga, że nie jest to akt prawa miejscowego - studium nie nakłada na adresatów wiążących nakazów lub zakazów, lecz wskazuje jedynie kierunki rozwoju planistycznego gminy.

Zapisy studium z jednej strony wskazują na możliwe kierunkowe ustalenia i przeznaczenie obszarów i terenów, a z drugiej stanowi oparcie interpretacyjne dla przygotowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak wynika z akt sprawy obszar objęty miejscowym planem zagospodarowania w "Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...]" położony jest w jednostce XI - "[...]" w obrębie stref polityki przestrzennej: Z (tereny zurbanizowane lub przeznaczone do urbanizacji) i podstrefach 7.3 (modernizacji i uzupełnień) i Z 5 (rozwoju funkcji miejskiej) z obszarami i terenami funkcjonalnymi: usługowo produkcyjnymi i produkcyjno - usługowymi oraz Z 4 (przebudowy reorganizacji) z obszarami i terenami funkcjonalnymi: usługowo-mieszkaniowymi i usługowo-produkcyjnymi oraz - S (pośredniej) i podstrefie S 2 (kontrolowanego rozwoju) z obszarem i terenem funkcjonalnym usługowo - produkcyjnym oraz dopuszczoną lokalizacją cmentarza.

Strefy ustalono w celu określenia kierunków zmian w strukturze przestrzennej i przeznaczenia terenów, a także roli i znaczenia jednostki w obszarze metropolitalnym i strukturze funkcjonalno – przestrzennej miasta. W celu określenia kierunków przekształceń i wskaźników dotyczących zagospodarowania i użytkowania terenów ustalono podstrefy działań oraz obszary i tereny funkcjonalne oraz kierunki działań i graniczne wskaźniki budowlanego użytkowania terenów. Sporny obszar dotyczy podstrefy Z 5 określonej jako obszary usługowe w tym planowana zajezdnia tramwajowa, obszary usługowo-produkcyjne i obszary produkcyjno – usługowe.

Jak podniósł organ w odpowiedzi na skargę, na podstawie ustaleń "Studium..." ukierunkowana została określona polityka przestrzenna miasta i w celu uniknięcia wątpliwości interpretacyjnych wprowadzono w tym dokumencie szereg ustaleń formalno - porządkowych i terminologicznych (podrozdział 2.1) odnoszących się do wszystkich jednostek, przyjmując m.in. że "ustalenia zawarte w kolejnych rozdziałach mniejszego Studium określają kierunki działań, jakie należy podjąć w celu realizacji przyjętej polityki przestrzennej miasta. Nie są ścisłym przesądzeniem o granicach zainwestowania i użytkowania terenów... ".

Podkreślono też wprawdzie w odniesieniu do prezentowanych w studium granic, że ostateczne ustalenia granic terenów w studium będzie dokonane w miejscowym planach lub w trakcie przygotowywania decyzji o warunkach zabudowy czy lokalizacji inwestycji celu publicznego. Studium przedstawia też zgeneralizowany obraz użytkowania terenów. Określone na rysunkach studium przeznaczenie terenu, zdefiniowane określeniem obszaru funkcjonalnego oznacza przeznaczenie dominujące (ale nie wyłączne) i może być uzupełnione innymi funkcjami wspomagającymi (nie przeciwstawnymi przeznaczeniu dominującemu) (str. 13 studium). Dla obszarów i terenów funkcjonalnych przyjęto w studium zasadę "generalnego" przeznaczenia poszczególnych części miasta. Jak zaznaczono w podrozdziale 2.3.3. oznacza to możliwość wprowadzenia w poszczególnych obszarach i terenach funkcjonalnych innych form użytkowania terenu (funkcji) niż wymienione w nazwie obszaru czy terenu i zdefiniowane w "słowniku" o ile nie występują przeciwwskazania środowiskowe (środowiska przyrodniczego lub kulturowego) społeczne lub ekonomiczne, wskazujące na możliwość: pogorszenia jakości przestrzeni oraz warunków jej zagospodarowania i użytkowania, a także obniżenia wartości ekonomicznej trenów przyległych (str. 23-24 studium).

Poruszając się w granicach nakreślonych przez studium dla podstrefy Z5 przewidziano teren usługowo-produkcyjny, produkcyjno-usługowy. W planie miejscowym obszar ten oznaczono symbolem M4-ZL15a – zieleń leśna co sprawia, że teren ten pełni swoją dotychczasową funkcję i jest użytkowany jako teren leśny.

Zgodnie z art. 14 ust. 5 ustawy o pzp przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prezydent wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidzianych rozwiązań z ustaleniami studium a stosownie do art. 17 pkt 4 upzp po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, prezydent sporządza projekt planu miejscowego, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że przy sporządzaniu planu należy mieć na uwadze zgodność planu ze studium. Potwierdza to brzmienie art. 9 ust. 4 upzp, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jednocześnie studium nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem wewnętrznym i stanowi formę realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej będąc diagnozą zawierającą uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego. Pomimo obowiązku związania ustaleniami studium przy stanowieniu planu miejscowego studium stwarza jedynie nieprzekraczalne ramy i wytyczne dla swobody planowania miejscowego jako aktu będącego źródłem prawa. W tym kontekście prima facie wydaje się, że postawienie w miejscowym planie terenu występującego w Podstrefie Z5 jako terenu oznaczonego symbolem M4-Zl 15a – zieleń leśna jest sprzeczne z przewidywaniami studium. Należy jednak mieć na uwadze, że studium stanowi założenia kierunkowe dla objętego skargą obszaru, gdzie poczyniono wyraźne zastrzeżenia co do zakresu uszczegółowienia terytorialnego, dookreślenia i definitywnego przeznaczenia terenu. Interpretując postanowienia planu w duchu zapisów studium, określone na rysunku studium przeznaczenie terenu oznacza przeznaczenie dominujące, ale nie wyłączne i może być uzupełnione innymi funkcjami wspomagającymi, choć nie przeciwstawnymi a zasada generalnego przeznaczenia stwarza możliwość wprowadzenia innych form użytkowania niż wymienione w nazwie obszaru czy terenu pod warunkiem, że nie występują przeciwwskazania środowiskowe. Niewątpliwie przeciwwskazań środowiskowych dla pozostawienia dotychczasowej funkcji – zieleni leśnej nie ma. Najistotniejsze jest jednak to, że wprowadzenie dla tego terenu w planie miejscowym nowej funkcji produkcyjno- usługowej i odwrotnie wiąże się z koniecznością zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Taka zmiana wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na podstawie art. 7 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm.). Zgodę taką dla projektowanej zmiany gruntów leśnych wydaje Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa.

Wymaga podkreślenia, iż zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie może być rozumiana, tak jak chce tego strona skarżąca, jako obowiązek przenoszenia, do planu ustaleń studium w sposób niedający radzie gminy możliwości wyboru niektórych rodzajów przeznaczenia terenów w ramach ogólnie określonej funkcji w studium. Gdyby tak miało być rada gminy musiałaby w planie powtórzyć ogólne ustalenia studium albo też wymienić wszystkie możliwe szczegółowe przeznaczenia terenu mieszczące się w ogólnej funkcji terenu określonej w studium, przekreślając w ten sposób przyjęty w ustawie system planowania przestrzennego w gminie ze studium jako ogólnym aktem polityki przestrzennej, znajdującej konkretyzację w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Innymi słowy ustawowa zasada związania rady gminy ustaleniami studium w pracach nad planem miejscowym nie jest naruszona wówczas kiedy rada konkretyzuje w planie, przyjętą w studium, politykę przestrzenną, ograniczając się w tej konkretyzacji do ściśle określonych rodzajów przeznaczenia terenów. Jeżeli zatem w niniejszej sprawie Rada Miasta [...] przeznaczyła w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określony teren pod zieleń leśną, zgodnie z faktycznym i dotychczasowym sposobem użytkowania terenu, to nie sposób uznać tego za kolizję z w/w studium w zakresie określonych w tym dokumencie - obszarów i terenów funkcjonalnych (usługowo - produkcyjnych i produkcyjno - usługowych), przyjmując przy tym, że sformułowanie "przeznaczenie terenu" używane w w/w studium, nie jest tożsame z przeznaczeniem terenu określanym w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego - jako akcie prawa miejscowego.

Sporny teren jest terenem leśnym dla którego nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne. Należy wskazać, że uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia jest wymogiem korespondującym z regulacją ustawy z 3 lutego 1995 r. Ustawę tę należy traktować jako przepisy odrębne. Wbrew jej unormowaniom nie można zmienić przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2 tego przepisu, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym ust. 2 pkt 2 tejże ustawy wskazuje, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa – wymaga uzyskania zgody Ministra Środowiska lub upoważnionej przez niego osoby zaś z ust. 2 pkt 5 wynika, że w odniesieniu do pozostałych gruntów leśnych wymagane jest uzyskanie zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Oznacza to, że jeśli takiej zgody na zmianę nie uzyskano nie było też podstaw do zmiany planu. Powstaje zatem pytanie czy tego typu sytuacja skutkuje uznaniem podstaw do zakwestionowania ustaleń planu. W ocenie Sądu nie można wyprowadzać w tym przypadku tak daleko idących wniosków. Po pierwsze w zakresie ustaleń studium charakter przeznaczenia, granice obszarowe zostały sformułowane dość "miękko" przez wskazanie, że ostateczne granice zostaną ustalone w planie, oraz że wskazane przeznaczenie nie wyłącza zaistnienia funkcji uzupełniającej do wskazanej jako dominująca. Po drugie zgodność ustaleń planu z zapisami studium nie jest sztywną kalką ustaleń studium także z tego względu, że w przypadku uzgodnień, które są wymagane na etapie stanowienia planu a nie na etapie uchwalania studium wynik tych uzgodnień może nie uwzględnić zamierzeń kierunkowych studium z powodu kolizji z przepisami odrębnymi stanowiącymi podstawę prawną uzgodnień (jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie). W takim przypadku nie można w ten sam sposób porównywać odmiennych zapisów w studium i planie, gdy nie są one uzależniane od określonych opinii i uzgodnień od tych, gdy takich uzgodnień nie przewiduje się i dochodzi do wyraźnej sprzeczności między zapisami obu aktów. W rozpoznawanej sprawie należy jednak najdobitniej podkreślić fakt, że w art. 13 ust. 2 pkt 9 upzp stwierdza się, że w studium określa się obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowana przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nie leśne. W niniejszej sprawie takie zaznaczenie miało miejsce. Nawet gdyby takiego zaznaczenia nie było, to można mówić o pominięciu dotyczącym studium a nie bezwzględnej nieważności planu miejscowego. Podkreślenia bowiem wymaga, że jak zaznaczono powyżej warunek uzyskania zgody na zmianę wynika z bezwzględnie obowiązujących przepisów odrębnych (ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) i tego typu pominięcie w akcie wewnętrznym nie może sięgać planu miejscowego. Po trzecie wreszcie co wprost wynika z przepisów dotyczących stanowienia planów miejscowych zmiana przeznaczenia terenu na cele nieleśne może dokonać się jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji stwierdzić należy, iż brak zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, skutkuje koniecznością utrzymania dotychczasowego sposobu zagospodarowania użytkowania terenu.

Z akt sprawy wynika, że na etapie sporządzania projektu planu, zgodnie z art. 17 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wystąpiono o uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych w celu ich przeznaczenia pod funkcje usługowe w granicach jednostki planistycznej oznaczonej symbolem M4 - ZŁ 15a, jednak wnioski w sprawie uzyskania tejże zmiany, zostały wielokrotnie negatywnie zaopiniowane przez właściwe rzeczowo służby leśne, w tym Nadleśnictwo [...] i Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych w[...], na co wskazuje treść pism Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w[...], odpowiednio z dnia [...] r. Podobnie też Marszałek Województwa [...] podtrzymując opinię w/w służb, postanowieniem z dnia [...] r. negatywnie zaopiniował przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych, stanowiących własność Skarbu Państwa, a pozostających w wieczystym użytkowaniu skarżącej. Treść tych opinii jednoznacznie wskazuje, że rozpatrywany teren stanowi jednolity przyrodniczo kompleks leśny z drzewostanem sosnowym w wieku 35 - 90 lat stanowiącym naturalną otulinę ochronną od przemysłowej części miasta; że lasy pełnią funkcję lasów gleb ochronnych i odgrywają ważną rolę w otoczeniu osiedli: zdrowotną, wypoczynkową i estetyczną. Uznano również niekorzystny wpływ wyłączenia gruntów na interesy Skarbu Państwa poprzez znaczne zmniejszenie powierzchni lasów na terenie [...] rokujących na biologiczną odbudowę. Wydana w dniu [...] r. decyzja Ministra Środowiska, który negatywnie odniósł się do rozwiązań planistycznych w obrębie istniejących użytków leśnych w trybie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.) stanowi potwierdzenie wcześniejszych stanowisk właściwych organów, bowiem w swojej decyzji Minister Środowiska wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych o powierzchni 1,460 ha na cele nierolnicze i nieleśne, dla terenów ustalonych w projekcie planu pod usługi komercyjne, zieleń urządzoną i drogi publiczne. Natomiast dla gruntów leśnych o powierzchni 5 6547 ha, minister nie wyraził zgody na zmianę przeznaczenia pod usługi komercyjne.

Analiza przedstawionego stanu faktycznego i przytoczonych przepisów prowadzi, zdaniem Sądu, do konkluzji, iż gmina musi uzyskać zgodę właściwych organów na zmianę przeznaczenia w planie na cele nieleśne gruntów leśnych, stanowiących własność Skarbu Państwa, a pozostających w wieczystym użytkowaniu skarżącej. Przedstawione zagadnienie było już przedmiotem rozważań NSA, który wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. II OSK 1543/08, w analogicznym stanie faktycznym, uznał, że katalog przesłanek wymienionych w art. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych definiującym grunty rolne i grunty leśne ma charakter enumeratywny, więc zmiana przeznaczenia gruntu rolnego czy leśnego na inny cel musi być poprzedzona uzyskaniem zgody organu właściwego (podobnie NSA wyrok z 7 grudnia 2007 r., sygn. I OSK 1379/07), a ponadto wyjaśnił, iż kompetencje samorządu terytorialnego w zakresie planowania przestrzennego, choć są szerokie, to jednak "władztwo planistyczne gminy nie może naruszać kompetencji właściwych organów państwa, przyznanych przepisami prawa".

W tym zakresie należy uznać stanowisko organu, iż przyszłe, nieokreślone w czasie rozstrzygnięcie Ministra Środowiska, dotyczące ponownego rozpatrzenia sprawy gruntów leśnych, stanowić może podstawę podjęcia czynności mających na celu uwzględnienie rozwiązania proponowanego przez skarżącą tj. zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne.

Za przedstawionym poglądem przemawia też treść art. 19 ust. 1 ustawy o pzp stanowiącym, że jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu- czynności, o których mowa w art. 17 ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Oznacza to, że może dojść do zmiany okoliczności mających wpływ na ostateczne brzmienie planu. W takim przypadku należy jedynie ponowić w niezbędnym zakresie stosowne procedury. Nie ma też przeszkód, by w sytuacji zmiany okoliczności i powstania warunków do uzyskania zgody właściwego organu zmierzać do zmiany planu miejscowego. W tych okolicznościach ewentualny brak ostatecznej decyzji w przedmiocie zgody na zmianę przeznaczenia terenu na cele nieleśne nie zasługuje na uwzględnienie jako przesłanki do stwierdzenia nieważności planu.

Ostatnim krytycznie ocenionym przez skarżącego elementem jest brak uwzględnienia w miejscowych planach ustaleń planów urządzenia lasu, dotyczących granic i powierzchni lasów. Zdaniem skarżącej obowiązek wynikający z art. 20 ust. 1 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. Nr 45, poz. 435) nie został przez Radę Miasta Torunia dochowany, gdyż plan urządzenia lasu dla lasów będących własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu skarżącej został sporządzony na jej wniosek w maju 2010 r. i obecnie jest na etapie zatwierdzenia przez Ministra Środowiska. Przez okres przygotowywania projektu planu Rada nie wzywała skarżącej do przedstawienia planu urządzenia lasu. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r., Nr 45, poz. 436 ze zm.) w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasów, w tym lasów ochronnych. Brzmienie tego przepisu koresponduje i nawiązuje do celów i warunków w jakich odbywa się uchwalenie planu miejscowego. Istotne z punktu widzenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest określenie terenu i jego granic, zatem w miejscowym planie uwzględnia się tylko wybiórczo określony zakres planu urządzenia lasu. W rozpoznawanej sprawie granice terenu leśnego wynikały z opisu taksacyjnego lasu wykorzystanego do prowadzenia czynności związanych z wnioskiem o uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Zamiarem uchwałodawcy było bowiem podjęcie działań mających na celu odlesienie spornego terenu, stąd na etapie sporządzania projektu planu nie było planu urządzenia lasu.

Zakres danych niezbędnych do wykorzystania w planie miejscowym a dotyczący obszaru leśnego i jego granic znajdował się w załączniku do wniosku o wyrażenie zgody na odlesienie. Był on opiniowany przez Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych i Marszałka Województwa przed rozpatrzeniem go przez Ministra Środowiska, stąd z jednej strony nie było planu urządzenia lasu, jednak dane pozwalające na określenie granic obszaru leśnego zostały wyznaczone.

Nie zasługuje na uwzględnienie podnoszony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art 19 ust. 1 ustawy o lasach, ponieważ Prezydent Miasta [...] wystąpił o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne będące własnością Skarbu Państwa w wieczystym użytkowaniu [...] S.A. w ramach sporządzanego projektu planu. Ów opis taksacyjny stanowił załącznik do stosownego wniosku, o którym mowa w art. 10 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych i wniosek ten, przed rozpatrzeniem przez Ministra Środowiska (decyzją z dnia 31 sierpnia 2009 r.), był opiniowany przez Regionalną Dyrekcję Lasów Państwowych i Marszałka Województwa [...] i w ramach rozpatrywania tego wniosku, nie została zakwestionowana treść merytoryczna opisu taksacyjnego lasu, załączonego zamiennie w związku z brakiem planu urządzenia lasu.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa i na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.