Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 788/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 60,  art. 66
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7,  art. 77,  art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Z. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 980 zł (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej DWINB), po rozpatrzeniu odwołania A. D. M. w Z. od decyzji nakazującej ww. podmiotowi, wykonanie robót budowlanych mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem mieszkania nr [...], znajdującego się budynku przy ul. Ł. 9 w Z., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków i wyznaczył nowy termin ich wykonania do dnia [...] a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Powyższa decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej PINB), na skutek pisma A. K. – lokatora mieszkania nr [...] znajdującego się w budynku przy ul. Ł. 9 w Z. - przeprowadził w dniu [...] oględziny w sprawie "złego stanu budynku" którymi objął również lokal nr [..]. W oględzinach brał udział przedstawiciel Zarządcy Wspólnoty, przedstawiciel A. D. M. w Z. (dalej ADM) oraz A. K.. Organ ustalił, że w mieszkaniu nr [...] widoczne są zawilgocenia i zgrzybienia ścian oraz sufitów a największy problem występuje przy oknach. Oceniono, że okna są w bardzo złym stanie (skrzynkowe, drewniane) z powybijanymi szybami. Stwierdzono, że w lokalu brak jest prawidłowej wentylacji – brak otworów, czerpni powietrza doprowadzających świeże powietrze do mieszkania. Podczas kontroli organ stwierdził także, że dach w budynku został przełożony - jest nowy podobnie jak obróbki blacharskie. Przemurowano kominy. Nadto stwierdzono, że brak widocznych zacieków, które mogły spowodować zniszczenia lokalu nr [...].

Następnie PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie "złego stanu technicznego lokalu mieszkalnego przy ul. Ł. 9/6", wskazując jako strony tego postępowania ADM w Z., PZN Zarządcę Wspólnoty oraz A. K.. W efekcie, decyzją z dnia [..]. wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, organ nakazał A. D. M. w Z. wykonanie robót budowlanych w celu doprowadzenia mieszkania przy ul. Ł. 9/6 do stanu zgodnego z prawem budowlanym tj: wymianę uszkodzonej stolarki okiennej oraz parapetów; wykonanie dodatkowych nawiewów do mieszkania. Dla wykonania tych robót - pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia - organ wyznaczył termin do dnia [...].

W uzasadnieniu PINB stwierdził, że obecnie zawilgocenie lokalu nr [...] spowodowane jest złym stanem technicznym stolarki okiennej. Duża nieszczelność okien wymusza na lokatorach ich izolację przy użyciu np. ręczników. Wskazał, że w samych oknach jak też w ich obrębie z powodu dużej różnicy temperatur i wilgoci, zbiera się woda. Taki stan rzeczy powoduje zagrzybienie mieszkania. Zdaniem organu, wymiana zniszczonych okien i doprowadzenie w sposób prawidłowy świeżego powietrza spowoduje poprawę warunków bytowych oraz wpłynie na poprawę stanu technicznego całego budynku.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła działająca w imieniu Gminy Z. – A. D. M. w Z., podnosząc zarzut nieprawidłowo określonego adresata tej decyzji. Jako podmiot zobowiązany wskazano bowiem jednostkę organizacyjną gminy będącą zakładem budżetowym nie posiadającym zdolności prawnej. Zarzucono także, że nakazy określone w art. 66 Prawa budowlanego, mogą dotyczyć usunięcia nieprawidłowości w obiekcie budowlanym a nie w lokalu mieszkalnym. Zakwestionowano ustalenia organu, że zawilgocenia w mieszkaniu nr [...], spowodowane są jednie złym stanem technicznym stolarki okiennej a nie także złym stanem dachu. W tym względzie odwołująca się wskazała na obszerną korespondencję prowadzoną z lokatorem mieszkania nr [...] od 2012 r. z której wynika, że mieszkanie to było zalewane już od tego czasu, najpierw z powodu nieszczelności dachu a następnie z powodu wadliwości prac wykonywanych przy jego remoncie. Zdaniem odwołującej się, stwierdzenia organu o braku widocznych zacieków w mieszkaniu nr [...], sprzeczne są z licznymi przypadkami zalewania lokalu, zgłaszanymi przez jego lokatora - potwierdzonymi następnie przez administratora podczas oględzin. Organ błędnie ustalił zatem przyczynę zalewania i tym samym związany z nią zakres robót do wykonana, który zadaniem autora odwołania, nie wyeliminuje problemu zawilgocenia powstającego w związku z zalewaniem mieszkania np. przez nieszczelny dach. Niezależnie od powyższego zarzucono, że decyzja w części nakładającej obowiązki została sformułowana w sposób nieczytelny i ogólnikowy, przez co nie będzie możliwe jej wykonanie. Nie wyjaśnia ona, czy wymianie podlegają parapety wewnętrzne, czy zewnętrzne oraz nie określa rodzaju nawiewów, które mają być wykonane.

DWINB nie uwzględnił powyższego odwołania. Uzasadniając zaskarżoną obecnie decyzję reformującą decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku, wskazał, że zgodnie z założeniami przepisów zawartych w rozdziale 6 ustawy Prawo budowlane, obiekty budowlane powinny być utrzymywane zgodnie z przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz w należytym stanie technicznym. Przez "należyty stan techniczny" należy rozumieć stan pełnej sprawności obiektu lub jego części.

Wskazując na powyższe, organ odwoławczy zauważył, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z lokalem w budynku, w którym stwierdzono zawilgocenia oraz grzyb. Zdaniem organu mają one wpływ na cały budynek i przyczyniają się do pogorszeniu jego stanu technicznego.

W zaistniałych okolicznościach, wobec istniejących dowodów, niesporna była - zdaniem organu - konieczność orzeczenia nakazu wykonania wskazanych w sentencji decyzji robót budowlanych, celem "doprowadzania budynku" do stanu zgodnego z przepisami technicznymi, pozwalającymi na jego bezpieczne użytkowanie. Obowiązki nałożone decyzją mają poparcie w protokole z oględzin z którego bezspornie wynika nieodpowiedni stan techniczny obiektu. PINB był zatem uprawniony do wydania decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z zawartą w nim regulacją, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, organ nadzoru budowlanego nakazuje w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania obowiązku. Z akt wynika, że podmiot właściwy do dbania o stan przedmiotowego budynku nie dopełnił ciążącego na nim z mocy art. 5 ust. 2 ww. ustawy, obowiązku. Przyczyną zawilgocenia lokalu nr [...] jest brak prawidłowo wykonanej wentylacji oraz uszkodzona stolarka okienna a przez brak prawidłowo wykonanej wentylacji zawilgoceniu ulega także cały budynek.

Zdaniem organu II instancji bezzasadne są zawarte w odwołaniu zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego art. 7, art.10 i art. 107 k.p.a. Stan techniczny lokalu nr [...] stwierdzony podczas oględzin, odpowiada hipotezie zawartej w art. 66 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, wobec czego należało wydać decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego. Konieczność napraw budynku, wymienionych w sentencji decyzji, nie budzi sporu.

W konkluzji rozważań organ wyjaśnił, że z uwagi na upływ czasu wyznaczonego do wykonania obowiązków, konieczne było wyznaczenie nowego terminu.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła Gmina Z., zarzucając organowi naruszenie art. 66 Prawa budowlanego przez nakazanie zakładowi budżetowemu nieposiadającemu zdolności prawnej, wykonanie robót budowlanych w lokalu mieszkalnym oraz przez uznanie, że obowiązek utrzymania w odpowiednim stanie technicznym obiektu budowlanego lub jego części może być egzekwowany tylko od właściciela lokalu mieszkalnego. Zarzucono także niewłaściwe wskazanie adresata decyzji – zakładu budżetowego gminy, co powinno skutkować nieważnością decyzji; naruszenie przepisów postępowania nakładających na organy obowiązek należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zawarcia w decyzji uzasadnienia prawnego, które zawierałoby wyjaśnienie zastosowanej podstawy prawnej decyzji (tj. art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 7-10 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Zarzucając powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji I i II instancji, zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Powyższe zarzuty zostały rozwinięte w uzasadnieniu skargi, w którym eksponowano zwłaszcza brak odniesienia się przez organ II instancji do zarzutów odwołania w szczególności dotyczących nałożenia obowiązków na niewłaściwy podmiot oraz ogólnikowego odniesienia się – bez wnikliwej analizy materiału dowodowego - do zarzutu braku podstaw stosowania art. 66 do lokalu mieszkalnego a nie obiektu budowlanego. Zauważono także, że jeżeli już organ uznaje lokal za cześć obiektu budowlanego to powinien obowiązki te nałożyć na wspólnotę mieszkaniową. Strona skarżąca, podobnie jak autor odwołania, wywodziła, że organy nie ustaliły przyczyny zalewania, co rzutować może na prawidłowość nałożonych decyzją obowiązków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – w skrócie jako "u.p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Według art. 145 § 1 u.p.p.s.a w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Dodać należy, że z mocy art. 134 § 1 u.p.p.s.a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną ale związany jest granicami sprawy w której rozstrzyga.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie wyżej wymienionych ustaw, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja wydana została bowiem z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Pierwsze uchybienie odnieść należy do decyzji organu odwoławczego, w której jako podmiot odwołujący się, wskazano A. D. M. w Z. podczas, gdy z treści odwołania jasno wynika, że podmiotem wnoszącym środek zaskarżenia jest Gmina Miejska Z. w imieniu której działa ww. jednostka. Do odwołania załączone zostały pełnomocnictwa z dnia 17 maja 2007 r. i z dnia 21 października 2013 r. zawierające umocowanie podpisane przez Z-cę Burmistrza dla Kierownika A. D. M. do reprezentowania Gminy Miejskiej Z. w postępowaniu administracyjnym i sądowo – administracyjnym, przed wszystkimi organami administracji publicznej w tym organami nadzoru budowlanego. Powyższe potwierdzało, że stroną odwołującą się jest Gmina Miejska Z., czego organ w swoim rozstrzygnięciu nie uwzględnił, wadliwie określając ją jako A. D. M.. Kwestia prawidłowego określenia podmiotu odwołującego się nie pozostaje bez znaczenia, skoro ADM posiadając status jednostki budżetowej gminy jest komunalną jednostką organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej i w sensie formalnym może być stroną postępowania administracyjnego (art. 29 k.p.a.). Niniejsza sprawa dotyczy jednak mienia komunalnego i wówczas w imieniu takiej jednostki działa jej kierownik na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez organ wykonawczy gminy (art. 47 ust. 1 u.g.s.). Tej okoliczności organ odwoławczy nie uwzględnił błędnie uznając, że ADM działa w granicach swojego interesu prawnego. Już choćby z tego względu decyzja odwoławcza podlegała uchyleniu.

Sąd stwierdził również inne naruszania prawa jakie miały miejsce w niniejszej sprawie, przy czym odnieść je należy nie tylko do zaskarżonej decyzji ale także do decyzji organu pierwszej instancji.

Na wstępie zauważyć należy, że materialnoprawną podstawę wydanych decyzji stanowił przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej P.b), zamieszczony w Rozdziale 6 ustawy, zawierającym przepisy mające na celu zapewnienie właściwego użytkowania oraz utrzymania obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym. Artykuł 66 ust. 1 P.b. stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:

1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo

2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo

3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo

4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia

- właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Zgodnie z ust. 2 w decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 1-3, właściwy organ może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja o zakazie użytkowania obiektu, jeżeli występują okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie.

Powyższy przepis stanowi normatywne uzupełnienie art. 61 P.b., zgodnie, z którym na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego ciąży obowiązek jego utrzymania i użytkowania zgodnie z przepisami prawa, a także podejmowania innych czynności niezbędnych do bezpiecznego użytkowania obiektu. Obowiązek usunięcia stwierdzonych przez organ nadzoru budowlanego nieprawidłowości należy, więc do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego.

Konstrukcja zacytowanej normy prawnej wyrażonej w art. 66 P.b. wskazuje, że decyzje podejmowane na podstawie tego przepisu prawa budowlanego mają charakter związany. Oznacza to, że jeśli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w ust. 1 art. 66 P.b., to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, ale i obowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że wskazany wyżej przepis – co do zasady - odnosi się do obiektów budowlanych, a nie do lokali znajdujących się w tych obiektach. Przez obiekt budowlany zgodnie z art. 3 ust. 1 P.b. należy rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. Zauważa się jednak, że przepis art.66 P.b. nie wyklucza nakazania wykonania określonych czynności również w lokalu położonym w obiekcie budowlanym, w sytuacji, gdy niewłaściwy stan techniczny lokalu oddziałuje na cały obiekt budowlany, a nakazane czynności mają na celu utrzymanie w należytym stanie całego obiektu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13.02.1998 r. sygn. IV SA 757/96 i z 5.02.2009 r. sygn. II OSK 985/08, wyrok WSA w Krakowie z 29.04.2011 r., sygn. akt II SA/Kr 151/11, wyrok WSA w Lublinie z 14.02.2013 r., sygn. akt II SA/Lu 873/12).

W rozpoznawanej sprawie PINB nałożył na A. D. M. (ADM) – jako jednostkę Gminy Miejskiej Z. będącą właścicielem lokalu nr [...] - obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na usunięciu nieprawidłowego stanu technicznego lokalu przez wymianę uszkodzonej stolarki okiennej i parapetów oraz wykonanie dodatkowych nawiewów do mieszkania. W sentencji decyzji wyraźnie przy tym wskazano, że wykonanie tych robót ma na celu doprowadzenie "mieszkania" do stanu zgodnego z prawem. Roboty te dotyczą więc jedynie mieszkania nr [...] i mają być prowadzone w jego obrębie. Ze zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych nie wynika przy tym, w jaki sposób stan techniczny mieszkania nr [...] wpływa na stan całego budynku. W szczególności brak w tym względzie odniesień w protokole z oględzin prowadzonych przez PINB. W materiale aktowym brak też jednoznacznych odniesień pozwalających na ustalenie w jaki sposób nakazane prze organ czynności (wymiana stolarki okiennej w lokalu oraz wykonanie nawiewów) wpłyną na utrzymanie odpowiedniego stanu technicznego całego budynku. Co istotne organ sam w sentencji decyzji wskazuje, że ich celem jest utrzymanie zgodnego z prawem stanu technicznego mieszkania. Jedynie w uzasadnieniu organ pierwszej instancji sygnalizuje, że wobec zawilgocenia i zagrzybienia tego lokalu, wymiana nieszczelnych okien i doprowadzenie w sposób prawidłowy świeżego powietrza spowoduje poprawę warunków bytowych oraz wpłynie na poprawę stanu technicznego całego budynku. Organ II instancji podziela to stanowisko przyjmując, że przez brak prawidłowo wykonanej wentylacji zawilgoceniu ulega cały budynek. Twierdzenia te nie znajdują jednak oparcia w zgromadzonych w aktach sprawy materiałach dowodowych. Nie wynika z nich bowiem aby organ w toku postępowania badał i wyjaśniał, czy w ogóle, a jeżeli tak, to w jakim zakresie stwierdzone w lokalu nieprawidłowości oddziałują na stan techniczny budynku. Między innymi nie wykazano, czy w innych lokalach mieszkalnych (czy też częściach wspólnych budynku) wystąpiły podobne zawilgocenia i zniszczenia jak lokalu objętym postępowaniem – a jeżeli tak czy występuje związek pomiędzy tymi zmianami a konstrukcją okien w lokalu nr [...] i brakiem wentylacji. Wobec zaistniałych braków dotyczących stanu faktycznego sprawy, argumentacja zawarta w uzasadnieniu jawi się jako sprzeczna w sentencją decyzji pierwszej instancji, zaakceptowanej w tym zakresie przez organ odwoławczy.

Wskazać zatem należy, że obowiązek utrzymania w należytym stanie technicznym określonego lokalu mieszkalnego będącego własnością jednego z członków wspólnoty mieszkaniowej, obciąża właściciela tego lokalu. Przesłanką zastosowania art. 66 Prawa budowlanego jest zaś to, aby nakazane roboty dotyczyły całego obiektu budowlanego i wykazanie, że mają one na celu utrzymanie w należytym stanie obiektu budowlanego jako całości. Tym samym nakaz usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego części budynku, stanowiącego lokal mieszkalny, może dotyczyć wyłącznie stanu samego obiektu budowlanego (budynku). Nie może wkraczać w to, co mieści się wewnątrz lokalu i jest regulowane przepisami prawa cywilnego, lokalowego lub spółdzielczego (zob. wyrok NSA z dnia 4 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 908/00, publ. LEX nr 81731).

Organ nadzoru budowlanego obowiązany był wykazać, że w okolicznościach niniejszej sprawy, istnieje związek pomiędzy stanem technicznym lokalu i budynku. Wymaga to bezsprzecznie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zgodnie z zasadami zakreślonymi art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w wyniku którego organ winien uzyskać rzetelny materiał dowodowy potwierdzający wskazanej wyżej, istotne dla rozstrzygnięcia, okoliczności faktyczne. Dla prawidłowego załatwienia sprawy, PINB powinien zatem dokonać dodatkowych ustaleń, co do tego, czy roboty orzeczone na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. mają wpływ na stan techniczny całego budynku. WW niniejszej sprawie koniecznych ustaleń i dowodów nie przeprowadzono. Tym samym nie zostało wykazane, że nałożone obowiązki mają na celu utrzymanie budynku jako całości. Brak w tym zakresie przemawia za uchyleniem decyzji obu instancji jako naruszających ww. przepisy.

Powyższe uchybienia wiążą się z podnoszonymi w odwołaniu zarzutami wskazującymi, że organy nie wyjaśniły w dostatecznym zakresie, czy jedyną i wyłączną przyczyną powstania zagrzybienia i zawilgocenia w lokalu, był brak jego właściwej wentylacji i nieszczelność okien, czy też zaistniałe zagrzybienia i zawilgocenia mają może związek z występującymi wcześniej nieszczelnościami dachu oraz wadliwie wykonywanymi pracami remontowymi tego dachu. Odwołująca się Gmina podnosi bowiem, że przyczyną zagrzybienia i zawilgocenia, nie był tylko brak właściwej wentylacji lokalu i nieszczelność okien w lokalu. Jako bezpośrednią przyczynę tego stanu, wskazuje natomiast przecieki z dachu. Do tych zarzutów organ odwoławczy w swojej decyzji w ogóle się nie odniósł, pomimo, że mogą one mieć znaczenie dla oceny stanu technicznego budynku i zakresu nałożonych obowiązków. Problem ten nie był wyjaśniany – pomimo wniosków strony - także na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. Organy nie odniosły się w ogóle do kwestii skutków jakie miały dla stanu technicznego obiektu występujące wcześniej liczne zalania spowodowane nieszczelnym dachem. W aktach brak przekonujących dowodów, co do tego, że tylko konstrukcja okien i nieprawidłowa wentylacja tego konkretnego lokalu miała wpływ na powstałe zniszczenia. Brak też informacji, jak kwestia ta przedstawia się w innych lokalach, w kontekście stanu technicznego całego budynku.

Organ odwoławczy nie odniósł się także do zarzutu wadliwe ustalonego adresata decyzji – strona skarżąca podnosiła bowiem, że w przypadku obowiązków odnoszących się tylko do lokalu będącego obecnie jej własnością, adresatem obowiązków nie powinna być jednostka budżetowa gminy jaką jest ADM. W przypadku zaś obowiązków dotyczących całego budynku adresatem decyzji powinna być Wspólnota Mieszkaniowa. Ta kwestia również pozostała poza oceną organu odwoławczego. Zarzut ten należy zaś uznać za istotny, skoro adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, może być wyłącznie podmiot wskazany w art. 61 tejże ustawy, czyli właściciel lub zarządca budynku. Te właśnie podmioty zobowiązane są bowiem do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. One też, jako legitymujące się interesem prawnym, powinny brać udział w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stanu obiektu budowlanego. W sytuacji współwłasności obiektu budowlanego, obowiązek utrzymania tego obiektu w należytym stanie technicznym i estetycznym ciąży odpowiednio na wszystkich współwłaścicielach lub zarządcy. Ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Tym samym, tylko wspólnota mieszkaniowa może reprezentować na zewnątrz właścicieli poszczególnych lokali. Jeżeli jednak członek wspólnoty wykaże swój indywidualny interes, to może wystąpić jako strona zainteresowana także w tym postępowaniu, w którym co do zasady występuje wspólnota i w której tylko wspólnota powinna być adresatem powołanego powyżej nakazu wykonania obowiązków z art. 66 w zw. z art. 61 ustawy Prawo budowlane (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1648/06).

Przedstawione wyżej uchybienia procedury administracyjnej wskazują, że organ odwoławczy nie rozpatrzył szczegółowo konkretnych zarzutów odwołania. DWINB ograniczając się do stwierdzenia, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, zaś argumenty w nim podniesione pozostają bez wpływu na wydane w sprawie orzeczenie, uchybia przepisom zarówno art. 8, 11, 107 § 3, ale przede wszystkim art. 15 k.p.a. W myśl bowiem obowiązującej zasady ustrojowej dwuinstancyjności, organ odwoławczy pełni kompetencje zarówno kontrolne, jak i merytoryczne. Oznacza to, że organ ten winien rozpatrzyć sprawę na nowo w jej całokształcie. Przy czym dla uznania, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest, by rozstrzygnięcia te poprzedzone zostały przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest prowadzone. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, a więc rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji.

Z powyższych względów uznać należało, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa procesowego, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.