Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 842/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 5
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 maja 2014 r. sprawy ze skargi S. W. na uchwałę Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 21 czerwca 2011 r., nr XII/134/2011 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Tarnowo Podgórne oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 29 lipca 2013 r. S. W. (dalej jako skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, za pośrednictwem Gminy Tarnowo Podgórne, skargę na uchwałę Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 21 czerwca 2011 r. nr XII/134/2011 w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Tarnowo Podgórne (dalej jako Studium). Skarżący wniósł o stwierdzenie, że uchwała w sprawie zmiany Studium została podjęta z naruszeniem prawa oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze zarzucił naruszenie:

1. art. 7 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

2. art. 10 ust. 2 pkt 8, art. 11 pkt 1, 2, 3, 10, 12, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. Nr 0. poz. 647 z późn. zm., dalej u.p.z.p.) w związku z przepisem art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130. poz. 871, dalej jako ustawa zmieniająca);

3. art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w związku z przepisem § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233, dalej jako Rozporządzenie),

4. art. 21 ust, 2 pkt 2, 5, 7, 23 lit. "d", art. 39 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 11 lit. "a", art. 57 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 z późn. zm., dalej u.u.i.o.ś.);

Uzasadniając skarżący napisał, że stwierdziwszy niezgodność Studium z prawem, pismem z dnia 17 czerwca 2013 r. wezwał Radę Gminy Tarnowo Podgórne do usunięcia stwierdzonych uchybień. Na powyższe wezwania do dnia 29 lipca 2013 r. nie została udzielona odpowiedź.

Uzasadniając zarzuty skarżący napisał, że:

1. Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 8 w związku z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w studium powinny być wskazane m.in. obszary na których będą rozmieszczone wielkopowierzchniowe obiekty handlowe. Rada Gminy bez podstawy prawnej określiła powierzchnię wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, na przekraczającą 2000m2. Skarżący zaznaczył, że przepisem art. 12 ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. Nr 127 poz. 880) zmieniono u.p.z.p. w ten sposób, że w art. 10 w ust. 2 w pkt 8 wyrazy "powyżej 2.000 m2" zastąpiono wyrazami "powyżej 400 m2". Ustawa z 11 maja 2007 r. utraciła jednak moc zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008 r. (Dz. U. Nr 123 poz. 803). Skarżący wskazał na poglądy doktryny, że "..utrata mocy obowiązującej przepisów uznanych przez Trybunał za niekonstytucyjne nie przywraca tej mocy przepisom poprzednio obowiązującym, gdyż z chwilą ich zmiany przestały obowiązywać" (vide: np. A. Zoll, Skuteczność orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, w: Ius et lex: księga jubileuszowa ku czci profesora Adama Strzembosza, red. Antoni Dębiński, Alicja Grześkowiak, Krzysztof Wiak). Skarżący ocenił, że pozostając właścicielem działek przeznaczonych pod usługi, nie może lokować na swoich działkach obiektów handlowych, których powierzchnia przekraczałaby 2000 m2,

2. Zgodnie z przepisem art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w związku z przepisem art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej, w studium obowiązkowo określa się kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy. Jednocześnie, zgodnie z przepisem § 6 pkt 2 Rozporządzenia, ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych. Studium nie spełnia tych wymogów, bowiem a) względem powierzchni biologiczne czynnej wyznacza tylko w przypadku terenów zabudowy mieszkaniowej, terenów usług i turystyki minimalne i maksymalne powierzchnie biologicznie czynne, w przypadku innych terenów określa stale minimalne powierzchnie biologicznie czynne (co jest przedmiotem ustaleń planu miejscowego nie studium); b) określa minimalne powierzchnie działek budowlanych - co jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych - nie jest przedmiotem ustaleń nawet planów miejscowych (vide: wyr. NSA. sygn. akt II OSK 2235/10), szczególnie zatem nie może stanowić przedmiotu ustaleń studium; c) określa wysokości zabudowy -jak sama nazwa natomiast wskazuje studium określać ma kierunki zagospodarowania terenu nie zaś warunki zabudowy; d) określa stałą liczbę miejsc parkingowych uzależnioną od kierunku wyznaczonego w studium, przy czym liczba miejsc parkingowych jest przedmiotem ustaleń planu miejscowego. Skarżący ocenił, że Studium nie spełnia rygoryzmu merytorycznych ustaleń określonych przez ustawodawcę, tym samym bezpośrednio wpływa na jego sytuację prawną, pozbawiając na etapie sporządzania planów miejscowych możliwości wpływania na ustalenia tychże opracowań planistycznych.

3. Brak potwierdzenia w dokumentacji planistycznej, że ogłoszenie o podjęciu uchwały dot. przystąpienia do sporządzenia studium zostało zamieszczone również w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy. Skarżący ocenił, że uchybienie to ma szczególne znaczenie, bowiem Wójt w ogłoszeniach wskazywał także art. 39 u.u.i.o.ś.; przywołanie tego przepisu oznacza, że ogłoszenia należy traktować także jako podanie informacji do wiadomości publicznej o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium oraz o wyłożeniu projektu rzeczonego opracowania planistycznego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu - w ramach procedury strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. W tej ostatniej natomiast, obowiązek zamieszczenia stosownego ogłoszenia w BIP urzędu gminy wynikał będzie wprost z przepisu art. 3 ust. 1 pkt 11 lit. "a" u.u.i.o.ś. Nadto skarżący zarzucił, że Wójt zamieszczał stosowne ogłoszenia w publikatorze "Sąsiadka-czytaj", wydawanym przez Urząd Gminy. Publikator nie zawiera daty wydania, a jedyną informacją względem daty ukazania się publikatora, w przypadku zawiadomienia o uchwale dot. przystąpienia do zmiany studium jest przywołanie miesiąca kwietnia 2009 r., natomiast w przypadku zawiadomienia o wyłożeniu projektu zmiany studium do publicznego wglądu – przywołanie miesiąca maja 2010 r. Skarżący wskazał na przepisy art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 z późn. zm., dalej Prawo prasowe) i ocenił, że został naruszony obowiązek zamieszczania ogłoszeń w prasie miejscowej.

4. Wzory ogłoszeń o przystąpieniu do sporządzania studium oraz o wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu stanowią załączniki nr 1 i 5 do Rozporządzenia. Wadliwe zatem jest zamieszczanie w jednym ogłoszeniu również informacji wynikających z art. 11 pkt 1 i 10 u.p.z.p. oraz z art. 39 u.u.i.o.ś. Skarżący ocenił, że jest to przekroczenie ustawowej kompetencji przez Wójta i naruszenie zasady legalizmu wyprowadzonej z art. 7 Konstytucji,

5. W dokumentacji prac planistycznych udostępnionej przez Urząd Gminy znajdują się jedynie sporządzone - wg wzorów z załącznika nr 3 i 7 do Rozporządzenia - wykazy wniosków i uwag złożonych do przedmiotowego "planu miejscowego", opatrzone podpisem Wójta. Brak natomiast potwierdzenia rozpatrzenia wpierw wniosków później uwag złożonych do przedmiotowego opracowania planistycznego. Powyższe ma bezpośredni wpływ na interes prawny skarżącego, którego wnioski i uwagi nie zostały uwzględnione w skarżonym studium. Nie można bowiem przyjąć, iż element dokumentacji prac planistycznych przesądzał o faktycznym rozpatrzeniu wniosków i uwag przez Wójta. Ostatnie, obiektywne uchybienie obowiązującym przepisom prawnym ukształtowało zatem indywidualną sytuację prawną Skarżącej.

6. Zgodnie z art. 11 pkt 10 w brzmieniu obowiązującym dla uchwalanego studium (przed zmianami wprowadzonymi ustawą zmieniającą) organ wykonawczy gminy winien wyłożyć projekt zmiany studium do publicznego wglądu na okres przynajmniej 30 dni. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, dni w których projekt planu miejscowego wyłożony jest do publicznego wglądu, przypadać powinny na dni w których Urząd jest otwarty, i kiedy faktycznie można zapoznać się z dokumentacją sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 1999 r., sygn. akt IV SA 1683/98; wyrok WSA w Opolu z dnia 19 lipca 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 2693/03). W przedmiotowej sprawie uchybiono powyższemu obowiązkowi bowiem studium zostało wyłożone do publicznego wglądu w dniach od 21 czerwca 2010 r. do 20 lipca 2010 r. Gdyby nawet chcieć obliczyć termin wyłożenia projektu zmiany studium zgodnie z przepisem art. 57 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. Nr 0. poz. 267) to wskazać należy, iż ów termin wyłożenia wynosił będzie tylko 29 dni.

7. Wójt zawiadomił o przystąpieniu do sporządzania studium oraz wystąpił z wnioskiem o uzgodnienie oraz zaopiniowanie projektu studium również podmioty inne, niż wskazane w przepisach prawa, z jednoczesnym podaniem jako podstawy prawnej do zajęcia stanowiska tychże przepisów prawnych. Skarżący ocenił, że swoim działaniem Wójt naruszył po raz wtóry zasadę legalizmu, a także art. 32 Konstytucji poprzez, niczym nieuzasadnione, uprzywilejowane traktowanie zawiadomionych podmiotów: Wielkopolska Spółka Gazownictwa, Polskie Sieci Elektroenergetyczne, ENEA Operator Sp. z o.o., Poznański Związek Spółek Wodnych, G.EN. Gaz ENERGlA S.A., Operator Gazociągów Przesyłowych, Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej.

8. Zgodnie z przepisem art. 21 ust. 2 pkt 2. 5. 7. 23 lit. "d" u.u.i.o.ś. Wójt powinien w publicznie dostępnych wykazach danych zamieścić informacje o opracowaniu ekofizjograficznym, o prognozie oddziaływania na środowisko, o projekcie zmiany studium przed jego skierowaniem do udziału społeczeństwa oraz o opiniach Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego o rzeczonym projekcie studium. Potwierdzenia stosownych czynności brak w dokumentacji przekazanej przez Urząd Gminy. Skarżący ocenił, że powyższe obiektywnie narusza obowiązujące przepisy prawne, indywidualnie wpływając na prawo do zapoznania się ze stosownymi informacjami o środowisku.

9. Zgodnie z art. 57 ust. 1 pkt 2 u.u.i.o.ś. Wójt w ramach procedury strategicznej oceny oddziaływania na środowisko (przeprowadzonej na potrzeby sporządzenia zmiany studium) winien uzyskać opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. W dokumentacji prac planistycznych udostępnionej przez Urząd Gminy znajdują się jedynie stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Brak także stosownego wystąpienia Wójta do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z przywołaniem ww. przepisu art. 57 ust. 1 pkt 2. u.u.i.o.ś. Skarżący ocenił, że Wójt uchybił procedurze strategicznej oceny oddziaływania na środowisko.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Gminy wniósł o odrzucenie, względnie o oddalenie skargi. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi napisał, że warunkiem prawidłowego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia, albo zwrócenie się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący wezwał Radę Gminy Tarnowo Podgórne do usunięcia naruszenia pismem z dnia 17 czerwca 2013 r. W imieniu organu stanowiącego Gminy, przewodniczący Rady Gminy zawiadomił skarżącego, pismem z dnia 4 lipca 2013 r., że ze względu na harmonogram posiedzeń Rady Gminy, wezwanie do usunięcia naruszenia będzie rozpatrywane w dniu 27 sierpnia 2013 r. Pełnomocnik Gminy ocenił, że skarga w tej sytuacji jest przedwczesna i zasługuje na odrzucenie.

Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi, złożony z ostrożności procesowej, pełnomocnik Gminy napisał, że jeśli w Studium nastąpiło naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, to tylko zgodnie z obowiązującym prawem. Istotne jest, że skarżąca wnosząc skargę, skutecznie nie przeprowadziła dowodu naruszenia prawa, mającego bezpośredni wpływ na jej indywidualną sytuację prawną.

Naruszenie procedury uchwałodawczej może powodować stwierdzenie nieważności uchwały, jednak w sytuacji, gdy dojdzie do jego badania po wykazaniu przez wnoszącego skargę, że jego interes prawny wywodzi się z prawa materialnego (por. wyr. NSA z dnia 23 października 2012r, sygn. akt II OSK 1847/12, LEX nr 1234178).

Ustosunkowując się do zarzutów skargi pełnomocnik Gminy ocenił, że skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia polegającego na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą a jej własną, indywidualną sytuacją prawną, a jednie ograniczył się do wskazania uchybień w uchwale, którymi jego zdaniem dopuszczono się obrazy przepisów prawa. Pełnomocnik podkreślił, że Wojewoda Wielkopolski nie stwierdził nieważności uchwały w sprawie Studium.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi pełnomocnik przywołał następujące argumenty:

Ad. 1. Studium wskazuje tereny, na których rozmieszczone będą obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży ponad 2000 m2, czyli tak zwane wielkopowierzchniowe obiekty handlowe. Pomimo tego, że w obowiązujących przepisach prawa nie ma obecnie definicji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008 r. - Dz. U. z 2008 r. Nr 123, poz. 803), wskazanie lokalizacyjne takich obiektów w Studium nie jest naruszeniem prawa i nie powoduje ograniczenia uprawnień zainteresowanych stron. Studium, jako wyraz polityki gminy w zakresie przeznaczenia terenów może wskazywać miejsca predysponowane do lokalizacji dużych obiektów handlowych.

Ad. 2. Przepis art. 115 Studium wskazuje jednoznacznie, że nie jest to sztywne ustalenie, a jedynie zalecenie, które należy dookreślić na etapie opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wszystkie zapisy studium o charakterze zalecenia należy traktować jako wytyczną dla sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. O takim charakterze zapisów Studium przesądza także jego funkcja, jako aktu planistycznego wewnętrznego.

Ad. 3. Ogłoszenie Wójta o przystąpieniu do opracowania zmiany Studium oraz ogłoszenie o udostępnieniu projektu zmiany Studium do publicznego wglądu zostały umieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej. Potwierdzenie nie znajduje się w dokumentacji prac planistycznych ponieważ nie wymagały tego przepisy u.p.z.p. Bezpłatne pismo Gminy Tarnowo Podgórne "Sąsiadka-Czytaj" spełnia następujące kryteria definiujące je jako prasę (zgodnie z art.7 ust.2 pkt.1 Prawa prasowego): jest publikacją periodyczną, posiadającą stały tytuł, opatrzoną numerem bieżącym, nazwą i adresem wydawcy, adresem redakcji, miejscem i datą wydania (zamknięcie numeru), nazwą zakładu drukarskiego, międzynarodowym znakiem informacyjnym. Wymienione informacje znajdują się w każdym numerze. Pismo gminne "Sąsiadka-Czytaj" spełnia także kryteria określenia prasa lokalna.

Ad. 4. Pełnomocnik ocenił, że zarzut nie posiada logicznej argumentacji. Rozporządzenie obowiązuje od dnia 10 czerwca 2004 r., natomiast u.u.i.ś. weszła w życie zdecydowania później, tj. 15 listopada 2008 r. Z tego oczywistego względu załączony do rozporządzenia wzór ogłoszeń/obwieszczeń nie zawiera informacji wymaganych przez późniejszą ustawę. Informacje zawarte w ogłoszeniu o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium oraz ogłoszeniu o wyłożeniu projektu zmiany studium do publicznego wglądu zawierają wszystkie informacje zawarte we wzorach ogłoszeń określonych załącznikiem do Rozporządzenia. Dalej pełnomocnik napisał, że organ opracowujący projekt planu na mocy u.u.i.ś. ma obowiązek m.in. podać do publicznej wiadomości o przystąpieniu do opracowywania strategicznej oceny oddziaływania na środowisko oraz o możliwości zapoznania się z dokumentem i składania uwag i wniosków. Przepisy prawa nie precyzują wzajemnych relacji pomiędzy procedurą sporządzania planu miejscowego a strategiczną oceną oddziaływania na środowisko.

Ad. 5. Pełnomocnik ocenił, że zarzut nie posiada logicznej argumentacji. Wnioski oraz uwagi zgłoszone do projektu Studium w toku postępowania zostały rozpatrzone przez Wójta, co ma odzwierciedlenie w dokumentacji planistycznej jako tabelaryczne wykazy wniosków i uwag. Wykazy zawierają kolumnę "Rozstrzygnięcie Wójta Gminy" oraz są opatrzone podpisem Wójta. Jest to jednoznaczne z rozpatrzeniem wniosków i uwag. Ponadto rozstrzygnięcie Wójta w sprawie rozpatrzenia uwag zostało podane do publicznej wiadomości w formie obwieszczenia. Uzasadnieniem przyjętej formy rozstrzygnięcia jest treść art. 7 u.p.z.p.

Ad. 6. Zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 11 pkt. 1 i 10 u.p.z.p., wójt (burmistrz, prezydent miasta) w sposób określony ustawowo zawiadamiał o wyłożeniu do wglądu projektu studium na 14 dni przed jego wyłożeniem, wykładał projekt na 30 dni oraz ustalał termin co najmniej 21 dni na składanie uwag. Z przytoczonych przepisów nie wynika jednoznacznie czy mają to być dni robocze czy kalendarzowe. Pełnomocnik podkreślił, że Wojewoda Wielkopolski, kontrolując zgodność uchwały z prawem nie dopatrzył się istotnych naruszeń prawa w tym zakresie.

Ad. 7. Treść art. 11 u.p.z.p. w żaden sposób nie zamyka możliwości zbierania opinii oraz zawiadamiania innych instytucji niż zdefiniowanych przez ustawodawcę. W interesie Gminy było zgromadzenie opinii od instytucji o strategicznej roli w przedmiocie administracji i inwestycji z zakresu przesyłowej infrastruktury technicznej celem stworzenia jak najdokładniejszych ustaleń dla potrzeb projektu przedmiotowego planu.

Ad. 8. Wymóg u.u.i.ś. nie stanowi elementu procedury sporządzania studium, które to zostały przedstawione w stosownych przepisach u.p.z.p. Z tego względu umieszczenie informacji o opracowywanym dokumencie w publicznie dostępnym wykazie danych o środowisku nie stanowi elementu dokumentacji prac planistycznych.

Ad. 9. Projekt Studium został zaopiniowany przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu na podstawie art. 11 pkt 6 lit. "j" u.p.z.p. w związku z art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej. Nie występuje się osobno o zaopiniowanie projektu studium do regionalnego dyrektora ochrony środowiska na podstawie ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku (...) co wskazuje art. 54 ust. 3 ww. ustawy "zasady wnoszenia uwag i wniosków oraz opiniowania projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin określają przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym".

Pismem z dnia 27 lutego 2014 r. pełnomocnik organu administracji cofnął wniosek zawarty w odpowiedzi na skargę w części dotyczącej odrzucenia skargi (k. 74).

Na rozprawie w dniu 27 lutego 2014 r. pełnomocnik organu podniósł między innymi, że na nieruchomościach należących do skarżącego nie ma zamysłu lokowania obiektów wielkopowierzchniowych. Dalej pełnomocnik organu stwierdził, że zarówno skarżący jak i nikt z rodziny skarżącego nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości znajdujących się na obszarach wskazanych pod lokalizację wielkopoowierzchniowych obiektów handlowych. W związku z powyższym sąd postanowił wezwać skarżącego o przedłożenie na piśmie szczegółowego uzasadnienia zarzutu naruszenia interesu prawnego skarżącego - poszczególnymi regulacjami studium, ze wskazaniem na paragrafy i punkty, a w szczególności o wykazanie, że posiada on tytuł prawny do nieruchomości leżącej na obszarze przewidzianym w studium pod lokalizację wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Nadto sąd zobowiązał pełnomocnika organu do przedłożenia załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały z zaznaczeniem, które działki na obszarze objętym studium stanowią własność (współwłasność) skarżącego.

W odpowiedzi na wezwanie sądu H. W. [sądowi wiadomym jest z akt innych spraw zawisłych przed sądem, że H. W. jest żoną S. W. ale nie przedłożyła pełnomocnictwa] w obszernym piśmie wyjaśniła, że jest właścicielką ponad stu działek położonych na terenie Gminy, dla których wyznaczono różne kierunki zagospodarowania przestrzennego terenu. Skarżąca napisała, że ze względu na powyższe w punkcie drugim skargi podniosła zarzut braku zapisów w Studium, które obligatoryjnie winny być tam zamieszczone, tudzież podnosiła zamieszczenie wskaźników i parametrów które nie powinny być przedmiotem ustaleń Studium. Nadto wskazała, że to zapis punktu 219 załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały tj. część B Kierunki zagospodarowania przestrzennego, narusza jej interes prawny.

W odpowiedzi na wezwanie sądu Kierownik Wydziału Zagospodarowania Przestrzennego Urzędu Gminy w Tarnowie Podgórnym przekazała rysunek Studium z zaznaczoną lokalizacją nieruchomości będących własnością lub współwłasnością skarżącego. Napisała, że według ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę Poznańskiego, według stanu na dzień sporządzenia pisma, skarżący jest właścicielem działek nr [...] położonych w [...] (własność) oraz nr [...] położonych w [...] (współwłasność).

Na rozprawie w dniu 08 maja 2014 r. skarżący nie stawił się. Pełnomocnik Gminy zwrócił uwagę, że odpowiedź na wezwanie sądu podpisała H. W. która zarazem napisała, że pismo składa imieniem własnym, a jest zastępowana przez S. W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Przedmiotem skargi była uchwała dotycząca studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przy czym skarżącym w sprawie był S. W. a nie H. W., co zostało wyjaśnione w sprawie przed skierowaniem sprawy na rozprawę. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. miedzy innymi uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy należy do zadań własnych gminy. Takie uprawnienie jest ustawową realizacją konstytucyjnej zasady samodzielności gminy w dziedzinie tzw. władztwa planistycznego. Oznacz to, że kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie aktów planistycznych nie może dotyczyć celowości czy słuszności podejmowanych przez gminę rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz procedury planistycznej. Zakres kontroli musi być zatem z natury rzeczy ograniczony jedynie do wypadków wyraźnego naruszenia wynikających z przepisów prawa zasad, na których władztwo planistyczne gminy znajduje swoje oparcie, przy czym katalog takich zasad nie może być w żadnym wypadku interpretowany w sposób rozszerzający (wyrok NSA z 8 grudnia 2010 r., II OSK 2133/10, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). Powyższe dotyczy także procedury zmiany studium, a możliwość dokonywania zmiany tego aktu planistycznego jest również wyrazem wskazanej wyżej samodzielności gminy w zakresie gospodarowania przestrzenią na jej terenie.

Podstawę prawną wniesionej w niniejszej sprawie skargi stanowił przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., dalej u.s.g.). Zgodnie z przywołanym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć taki akt administracyjny do sądu administracyjnego. Sąd stwierdza, że wymogi formalne do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. zostały spełnione, bowiem skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wniesiona w 60-dniowym terminie od wystosowania do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa – k. 15 akt sądowych).

Następnym obowiązkiem Sądu jest sprawdzenie czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, co dawałoby mu legitymację do wniesienia skargi.

W uznaniu sądu ani w samej skardze ani w toku postępowania skarżący takiego naruszenia interesu prawnego nie wykazał. Natomiast pismo złożone przez H. W. nie mogło stanowić wyjaśnienia w sprawie bo S. W. nie przedłożył w tym postępowaniu stosownego pełnomocnictwa dla H. W. Sądowi z urzędu wiadomo, że H. W. reprezentuje skarżącego w innych toczących się w niniejszym wydziale sprawach dotyczących zagospodarowania przestrzennego Gminy Tarnowo Podgórne (dane z systemu OSO na dzień 22 maja 2014 roku to 115

Spraw dotyczących skarg S. W., H. W. oraz T. W.). Na skarżącym S. W. spoczywał obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Przy czym interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę. Zaznaczyć przy tym trzeba relację, wpływ oddziaływania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na strefę interesów prawnych i uprawnień indywidualnych podmiotów. Sąd podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 04 kwietnia 2013 r., IV SA/Po 1250/13 (CBOSA), że wpływ ten należy rozpatrywać w kontekście charakteru analogicznego (chociaż niewątpliwie o innym zakresie) wpływu aktu będącego następstwem uchwalenia studium, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W świetle art. 6 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. należy stwierdzić, że regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą dotyczyć interesu prawnego wynikającego z norm materialnoprawnych kształtujących prawo własności bądź inne prawa, z których wynika tytuł prawny do nieruchomości. WSA w Poznaniu w przywołanym wyroku stwierdził, że w konsekwencji również regulacje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mogłyby ewentualnie dotyczyć interesu prawnego wynikającego z norm materialnoprawnych kształtujących prawa własności bądź inne prawa, z których wynika tytuł prawny do nieruchomości. Sąd uznał więc, że charakter prawny studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy determinuje w sposób szczególny obowiązek skarżącego wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przeszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Sąd nie bada naruszeń procedury czy treści merytorycznej uchwały jeżeli skarżący nie wykaże naruszenia swego interesu prawnego zapisami studium.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy sąd wskazuje na część tekstową Studium: część B – "Kierunki zagospodarowania przestrzennego", stanowiącą załącznik nr 2 do zaskarżonej uchwały, i rozdział 11, dotyczący obszarów dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowych planów na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszarów wymagających scaleń i podziału nieruchomości, a także obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 oraz obszarów przestrzeni publicznej. Rozdział 11 składa się z § 218-220. Dla oceny skargi znaczenie ma § 219 Studium, gdzie zapisano, że, że wskazuje się obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 w Swadzimiu, na terenach oznaczonych symbolem U i P w Sadach. Z przesłanego przez Gminę, na wezwanie sądu, rysunku Studium z zaznaczoną lokalizacją nieruchomości, których właścicielem lub współwłaścicielem jest skarżący wynika (k. 83), że znajdują się one na terenie oznaczonym RP: teren "rolniczej przestrzeni produkcyjnej" oraz na styku terenu oznaczonego jako M.2: "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna indywidualna, deweloperska i zorganizowana o podwyższonym standardzie" z terenem oznaczonym graficznie jako "zieleń izolacyjna".

Sąd podkreśla, że skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może wnieść do sądu administracyjnego tylko ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone zaskarżoną uchwałą lub zarządzeniem organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Skarżący powinien zatem wykazać, że zaskarżoną uchwałą naruszono jego interes prawny lub uprawnienie, przy czym naruszenie to musi mieć charakter bezpośredni i realny. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi, w tym do rozstrzygnięcia zarzutów dotyczących procedury uchwalania Studium. W związku z tym sąd stwierdza, że nie sposób analizować naruszenia interesu prawnego skarżącego postanowieniami Studium dotyczącymi zabudowy wielkopowierzchniowej, skoro nieruchomości, których skarżący jest właścicielem lub współwłaścicielem, znajdują się na terenach planowanych do zagospodarowania w inny, ww. sposób. Gdyby na gruntach należących do skarżącego wskazano, w Studium, lokalizację obiektów wielkopowierzchniowych, (objętych obowiązkiem sporządzenia planu, por. wyrok NSA z dnia 15 października 2013 r., II OSK 1146/12 i wskazane tam orzecznictwo) to wówczas skarżący, chcąc posadowić taki obiekt nie mógłby tego zrobić na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący w skardze nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego, pomimo jednoznacznego wezwania nie wykazał jednak, że jest właścicielem gruntów, których dotyczą postanowienia Studium o obiektach wielkopowierzchniowych. Przy czym odpowiedzi na wezwanie Sądu odnośnie naruszenia jego interesu prawnego doręczone na jego imię i nazwisko z rozprawy ,udzieliła H. W., która nie jest w tej sprawie ani stroną ani pełnomocnikiem a więc Sąd nie mógł analizować argumentów w tej odpowiedzi zawartych.

Trzeba zwrócić uwagę, że przepisy art. 10 u.p.z.p. wprost określają, co powinno zawierać studium. Trzeba przy tym pamiętać, że każdy przepis funkcjonuje w określonym systemie prawa, a jego znaczenie winno być odczytywanie w łączności z innym przepisami i celami jakie ustawodawca chce osiągnął określoną regulacją. Studium wskazuje na kierunek rozwoju, który w opinii Rady Gminy jest najbardziej pożądany. Sąd podziela stanowisko wskazane w doktrynie, że ustalenia studium zawierające wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów są wiążące przy planowaniu miejscowym [Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego. 7. wydanie, Warszawa 2013, s. 101]. W związku z tym sąd zaznacza, że ustalenia wiążące będą podlegały konkretyzacji dopiero przy przenoszeniu do planu miejscowego, z uwzględnieniem warunków miejscowych, określeniu granic obszarów, lokalizacji infrastruktury w terenie itd. Sąd podziela przy tym stanowisko pełnomocników Gminy wygłoszone na rozprawie w dniu 08 maja 2014 r oraz w odpowiedzi na skargę ,dotyczące zarzutu drugiego skargi , z którego skarżący chciał uczynić naruszenie swego interesu prawnego , że zapisy znajdujące się w Studium odnośnie wskaźników nie są sztywne a stanowią zalecenie . Art.115 studium w brzmieniu "należy dążyć do określenia w miejscowych planach do określenia powierzchni biologicznie czynnej na działkach budowlanych, w zależności od ich wielkości, wg poniższych zaleceń" Wszystkie zapisy studium o charakterze zalecenia należy traktować jako wytyczną dla sporządzenia mpzp. Te zapisy nie naruszają konkretnie interesu prawnego skarżącego.

Uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jakkolwiek mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 u.s.g., jednak jak podkreśla się w orzecznictwie, prawdopodobieństwo uwzględnienia takiej skargi jest niewielkie. Wynika to z faktu, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, jest aktem wewnętrznie obowiązującym jedynie organy gminy. Zatem jedynie pośrednio może wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 03 sierpnia 2007 r., II OSK 614/07). Postanowienia studium nie mają charakteru normatywnego, a samo studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.). Studium określa założenia lokalnej polityki przestrzennej oraz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz elementy regulacyjne w postaci lokalnych zasad zagospodarowania [Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego..., s. 79-80]. Postanowienia studium są kierowane do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane, ani też bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, a do takich bez wątpienia należy skarżący. Na taki charakter studium, jako aktu planistycznego wewnętrznego aktu kierownictwa wewnętrznego wskazują też jego funkcje.

Sąd stwierdza, że skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego, a dopiero wykazanie takiego naruszenia jest warunkiem merytorycznego rozpoznania skargi. W związku z tym sąd nie mógł kontrolować zaskarżonej uchwały w aspekcie naruszeń prawa wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art.151 ppsa skargę oddalono.