Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 521/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Sądu
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska (spr.), Sławomir Antoniuk, Protokolant referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na bezczynność Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2014 r. o udzielenie informacji publicznej 1. zobowiązuje Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej Fundacji [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego na rzecz strony skarżącej Fundacji [...] kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r. Fundacja [...] zwróciła się do Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, w trybie art. 61 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, o udzielenie informacji publicznej w postaci:

listy wszystkich kart płatniczych wydanych dla instytucji Sąd Najwyższy. Dla wszystkich kart należy wyszczególnić kto (imię, nazwisko, funkcja) posługiwał się kartą i w jakim okresie. Dla każdej karty należy załączyć wyciąg wydatków z niej poczynionych w okresie od 1 stycznia 2013 r. do chwili obecnej.

Fundacja wniosła o nadesłanie odpowiedzi w formie plików komputerowych na wskazany adres e-mail.

Pismem z dnia [...] lipca 2014 r., Dyrektor Biura Studiów i Analiz Sądu Najwyższego, działając z upoważnienia Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, udzielił odpowiedzi na wniosek i wyjaśnił, że objęte wnioskiem dane nie mogą być udostępniane w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Dalej podał, że nie ma pewności, by do nich mógł mieć zastosowanie art. 61 ust. 1 lub ust. 2 Konstytucji RP. Wnioskowane dane należą do kategorii "zbiory" w rozumieniu art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r., poz. 330 ze zm.), które w całości lub w części mogą być udostępniane osobom trzecim na zasadach określonych w art. 75 ustawy w zw. z art. 34 ustawy.

Dalej wyjaśnił, że pracownicy działającego w strukturze Kancelarii Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego Biura Finansowego SN, którzy są w posiadaniu wszystkich danych o charakterze szczegółowym określonych rodzajowo w ww. wniosku, zważywszy na odesłania zawarte w art. 8 § 2 ustawy o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2013 r., poz. 499), a także ze względu na treść art. 1 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 269), zobowiązani są "dochować tajemnicy związanej z wykonywaniem obowiązków". Szczegółowe dane finansowe, których dotyczy ww. wniosek z dnia [...] czerwca 2014 r. objęte są tajemnicą zawodową (pracowniczą), jakiej zobowiązani są dochować z mocy powyższych uregulowań.

Pracownicy Biura Finansowego SN nie dysponują zgodą wymaganą treścią art. 75 ustawy o rachunkowości, nie mogą zatem udostępnić wnioskowanej informacji, ponieważ naraziliby się na zarzut popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, a także przestępstwa określonego w art. 266 § 1 kk. Przy Sądzie Najwyższym funkcjonuje stosowny regulamin, w którym szczegółowo zostały unormowane kwestie udostępniania kart płatniczych SN oraz korzystania z tych kart. Regulamin na wniosek Fundacji może zostać przekazany.

W dniu [...] lipca 2014 r. Fundacja [...] wniosła skargę na bezczynność Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego i zarzuciła naruszenie art. 61 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, przez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w określonym terminie, a jednocześnie o:

1. zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z treścią wniosku Fundacji [...] z dnia [...] czerwca 2014 r.,

2. zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Fundacja podkreśliła, że wnioskowane informacje mogą być udostępnione w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Informacje nie powinny być kwalifikowane jako należące do kategorii "zbiorów" w rozumieniu art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości oraz udostępniane na zasadach określonych w tej ustawie.

Celem wniosku nie było uzyskanie wglądu w dokumentację rachunkową lecz jedynie uzyskanie ściśle określonych danych wskazanych w piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r.

W odpowiedzi na skargę Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wniósł o:

1. odrzucenie skargi w całości, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa stosowanego samodzielnie lub w związku z art. 21 udip,

2. ewentualne uprzednie zobowiązanie skarżącej Fundacji do odniesienia się w terminie wskazanym przez Sąd, w formie odrębnego pisma procesowego, do zawartego w niniejszej odpowiedzi na skargę wniosku o jej odrzucenie i powiązanego z tym wnioskiem uzasadnienia,

3. rozważenie potrzeby udzielenia we własnym zakresie odpowiedzi na pytanie następującej treści:

"Czy w sytuacji braku zamieszczenia w ustawie o dostępie do informacji publicznej unormowań chroniących osoby zatrudnione w instytucjach wymienionych w jej art. 4 ust. 1 i ust. 2 (tj. będące przedstawicielami lub funkcjonariuszami władzy publicznej) przed odpowiedzialnością za naruszenie obowiązku zachowania tajemnicy pracowniczej, w tym przed odpowiedzialnością określoną w przepisach prawa pracy, pragmatyk służbowych [tu: w związku z art. 17 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 269) w związku z art. 1 ust. 1 pkt 3a tej ustawy, a także art. 100 § 2 pkt 4 kp, w związku z art. 8 § 2 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2013 r., poz. 499 ze zm.)] lub w przepisach prawa karnego (tu: w związku z art. 266 § 1 kk) w wypadku udostępnienia informacji będącej taką tajemnicą "każdemu" w rozumieniu art. 2 ust. 1 udip, sąd administracyjny władny jest uwzględnić skargę na bezczynność organu/funkcjonariusza władzy publicznej w zakresie udostępnienia danych mogących stanowić tajemnicę pracowniczą przez nakazanie takiemu organowi/funkcjonariuszowi ich udostępnienia z powołaniem się na uregulowania tej ustawy?

W przypadku odpowiedzi negatywnej organ wniósł o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, organ podał, że udzielił skarżącej odpowiedzi na wniosek, a więc nie jest w bezczynności, a odnośnie sformułowanego wniosku będzie miała zastosowanie ustawa z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r., poz. 330 ze zm.), a szczególnie jej art. 71 i 75, jak również art. 34 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.). Ustawa o rachunkowości, jest lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Posiadający przedmiotowe informacje Pracownicy Biura Finansowego SN, nie dysponują zgodą wymaganą w art. 75 ustawy o rachunkowości i nie mogą udostępnić informacji zgodnie z wnioskiem Fundacji [...].

Następnie Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, wobec czego złożona przez Fundację skarga powinna zostać odrzucona.

Następnie organ przedstawił interpretację art. 61 Konstytucji RP, podkreślając, że przepis ten nie będzie miał do niego zastosowania.

Podkreślił, że udostępnienie wnioskowanej informacji, niosłoby za sobą naruszenie interesów pracodawcy (art. 100 § 2 kp), a takie działanie mogłoby zostać stypizowane jako popełnienie przestępstwa z art. 266 § 1 kk.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako: "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 - 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy.

Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu bądź podjęcia określonej czynności.

Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w art. 13 ustawy, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy). Decyzja o odmowie udostępnienia informacji jest przewidziana dla sytuacji, gdy informacja publiczna istnieje, ale nie może być udostępniona na skutek ograniczeń prawa do informacji publicznej, określonych w art. 5 ustawy. Nie ma natomiast podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji w sytuacji, gdy organ żądanych informacji nie posiada. O tym fakcie organ winien jednak powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę – gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Nie ma również podstaw do wydania decyzji odmownej w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, która nie stanowi informacji publicznej. Wówczas organ winien pisemnie zawiadomić wnoszącego, że żądane dane nie posiadają charakteru publicznego i jako takie nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym ustawy.

W ocenie strony skarżącej bezczynność Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego polega na nieudostępnieniu informacji publicznej (niewydaniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji), wymienionej w poszczególnych punktach wniosku z dnia [...] czerwca 2014 r.

Poza sporem jest, że Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, bowiem zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności organy władzy publicznej.

Sporną natomiast pozostaje kwestia, czy pomimo czynności, podjętych w celu realizacji ww. wniosku, organowi można przypisać stan bezczynności.

Z akt sprawy wynika, że do daty orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie nie zostały udostępnione informacje będące w posiadaniu organu.

W świetle powyższego, w pierwszej kolejności oceny Sądu wymaga kwestia, czy zasadnie organ przyjął, że informacje (nieudostępnione) nie posiadają waloru informacji publicznej.

Analizując powyższe, wskazać należy, iż materialnoprawną podstawę żądania strony skarżącej stanowią przepisy ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oba wyżej wymienione akty prawne statuują reguły udzielania informacji publicznej. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Reguluje ona zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazuje w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje mogą zostać udostępnione.

Pojęcie informacji publicznej definiuje art. 1 ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślano, że dyrektyw interpretacyjnych dla ustalenia zakresu znaczeniowego pojęcia "informacja publiczna" należy poszukiwać właśnie w art. 61 Konstytucji RP. Wskazywano jednocześnie, że uprawnienie określone w tym przepisie jest zasadą, zatem wyjątki od tego uprawnienia powinny być wykładane ściśle (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 26; wyrok NSA z dnia 2 lipca 2003 r., sygn. akt II SA 837/03, LEX nr 79357).

Z kolei przedmiot informacji publicznej konkretyzuje art. 6 powołanej ustawy, który jednak nie stanowi zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji. Z art. 6 ust. 2 lit. f ustawy wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o podmiotach wymienionych w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują. Majątek, którym dysponuje Sąd Najwyższy jest majątkiem publicznym i sposób dysponowania tym majątkiem jest informacją publiczną, co wynika zarówno z art. 6 ust. 2 lit. f ustawy, jak i z art. 1 ust. 1 ustawy.

Podkreślenia wymaga, że informacja może dotyczyć sprawy publicznej nie tylko wtedy, gdy została wytworzona przez podmioty wskazane w art. 4 ust. 1 ustawy, ale również wówczas, gdy odnosi się do nich w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. Z tego względu informacją publiczną jest również treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 916/12, publ.: CBOIS; orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższych uwag stwierdzić należy, że informacja objęta treścią wniosku jest co do zasady informacją publiczną, wbrew twierdzeniu organu strona skarżąca nie żądała udostępnienia żadnych zbiorów w rozumieniu ustawy o rachunkowości lub ich części lecz jedynie żądała udzielenia informacji publicznej w postaci:

listy wszystkich kart płatniczych wydanych dla instytucji Sąd Najwyższy. Dla wszystkich kart należy wyszczególnić kto (imię, nazwisko, funkcja) posługiwał się kartą i w jakim okresie. Dla każdej karty należy załączyć wyciąg wydatków z niej poczynionych w okresie od 1 stycznia 2013 r. do chwili obecnej.

W takiej sytuacji nie będzie miał zastosowania art. 75 ustawy o rachunkowości.

Niezależnie od powyższego, ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) jako zasadę wprowadza jakość i przejrzystość finansów publicznych dopuszczających ich ograniczenie jedynie w odniesieniu do niektórych informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a więc już chociażby z tego powodu stanowiła niewłaściwą przesłankę do odmowy udzielenia informacji publicznej w zakresie żądanym przez Fundację [...], inicjującym sprawę.

Wskazać należy, że Fundacja nie domaga się przedstawienia żadnego zbioru, ani dokumentu księgowego, czy wydruku z określonego konta bankowego, ale domaga się informacji wymienionej we wniosku.

W konsekwencji, w ocenie Sądu, wskazane przez Pierwszego Prezesa argumenty do odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej w oparciu o przepisy art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 71 ust. 1 i art. 75 ustawy o rachunkowości są chybione.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Jako że ograniczenie to stanowi wyjątek od zasady jawności spraw publicznych winien być zatem interpretowany ściśle. Przez przepisy o ochronie informacji niejawnych należy rozumieć przede wszystkim ustawę z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 182, poz. 1228), natomiast inne tajemnice, o których mowa w powyższym przepisie – art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zawarte są w ustawach szczególnych, które ze względu na wagę przedmiotu regulacji, posiadają unormowania ograniczające dostęp do pewnych danych. Jak już wcześniej wskazano w sprawie niniejszej nie będzie miała zastosowania ustawa o rachunkowości.

Na marginesie – w ocenie Sądu, powołana ustawa zawiera regulacje zmierzające do ochrony dokumentacji rachunkowości i reglamentują zasady "technicznego" wglądu to tej reglamentacji (nie wykluczając takiego wglądu), nie zawiera natomiast żadnych ograniczeń w dostępie do informacji publicznej.

Całkowicie nieuprawniony jest pogląd wyrażony przez organ, iż samo udzielenie informacji o braku podstaw do uznania, że żądane informacje nie są informacjami publicznymi, zwolniło organ w niniejszej sprawie od zarzutu bezczynności. Mogłoby to mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdyby żądane informacje faktycznie nie były informacjami publicznymi, bądź gdyby organ nie był w ich posiadaniu.

Wskazać również należy, że jeżeli w ocenie organu zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznych, na skutek ograniczeń, o których mowa w art. 5 ustawy, organ powinien wydać stosowną decyzję.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., zobowiązał Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego do rozpoznania wniosku Fundacji [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Jednocześnie Sąd nie stwierdził, by istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd ocenia bowiem skargę na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest uwzględnić nie tylko okres od daty złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej do chwili wniesienia skargi, lecz również wszelkie okoliczności, zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Biorąc pod uwagę datę złożenia wniosku i datę wniesienia skargi na bezczynność, uwzględniając także czynności, jakie organ podejmował, choć nieprawidłowe, nie można uznać, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. jak w pkt 3 sentencji.