Postanowienie NSA, sygn. akt I OZ 602/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 3 i 6
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia T.G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 534/15 odrzucające skargę T.G. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania pisma z dnia 11 maja 2015 r. postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 18 stycznia 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 534/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę T.G. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznanie pisma z dnia 11 maja 2015 r.

Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że zarządzeniem z dnia 26 października 2015 r. Sąd wezwał pełnomocnika skarżącej, wyznaczonego z urzędu, do uzupełnienia braków formalnych skargi - w terminie 7 dni - pod rygorem odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a.), przez sprecyzowanie przedmiotu skargi, tj. wskazanie w rozpoznaniu jakich wniosków T.G. (wskazanie przedmiotu wniosku oraz daty) Prezydent m.st. Warszawy pozostawał bezczynny.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie z dnia 25 listopada 2015 r. pełnomocnik skarżącej poinformowała, że "zgodnie z twierdzeniem P. T.G." złożyła ona skargę na bezczynność polegającą na nie udzieleniu pisemnej odpowiedzi na kierowane przez nią do organu pismo z dnia 12 marca 2015 r. oraz wezwanie z dnia 11 maja 2015 r.

Zarządzeniem z dnia 10 grudnia 2015 r. Sąd ponownie wezwał pełnomocnika skarżącej do usunięcia braków formalnych skargi w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a.) przez sprecyzowanie przedmiotu skargi, tj. wskazanie konkretnych potrzeb bytowych, na zaspokojenie których występowała T.G. we wnioskach wskazanych w piśmie pełnomocnika z dnia 25 listopada 2015 r. oraz konkretnych miesięcy, w których zostały zgłoszone i których dotyczyła skarga na bezczynność do Sądu.

Wezwanie powyższe zostało doręczone pełnomocnikowi w dniu 24 grudnia 2015 r.

W dniu 30 grudnia 2015 r. (data stempla pocztowego) pełnomocnik skarżącej podniosła, że zgodnie z twierdzeniem skarżącej pismo z dnia 12 marca 2015 r. wskazuje konkretne potrzeby bytowe na zaspokojenie których występowała skarżąca do organu i których dotyczy skarga. Stwierdziła, że wskazane potrzeby dotyczyły miesiąca marca. Przedłożyła jednocześnie zażalenie.

Sąd I instancji uznał, iż pełnomocnik skarżącej nie wykonała zarządzenia Sądu z dnia 10 grudnia 2015 r. nie wskazała bowiem w sposób dostatecznie precyzyjny, co stanowi przedmiot skargi złożonej do Sądu. W piśmie z dnia 30 grudnia 2015 r. stwierdziła jedynie, że "zgodnie z twierdzeniem P. T.G. pismo z dnia 12 marca 2015 r. (przedkładam w załączeniu) wskazuje konkretne potrzeby bytowe na zaspokojenie których występowała skarżąca do organu i których m.in. dotyczy skarga z dnia 13 listopada 2015 r. Wskazane potrzeby dotyczyły miesiąca marca".

Pełnomocnik skarżącej wyznaczony z urzędu, mimo wezwania Sądu, nie powołała konkretnych potrzeb bytowych, ani miesięcy na które zostały zgłoszone, a które zostały zaskarżone skargą na bezczynność. Nie odniosła się też wcale do żądań sformułowanych w piśmie z dnia 11 maja 2015 r.

Ponadto Sąd I instancji zauważył, że mimo wezwania - zarządzeniem z dnia 10 grudnia 2015 r. (pkt 2 wskazanego zarządzenia) - pełnomocnika skarżącej do usunięcia braków formalnych skargi, w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a.) przez wskazanie, czy skarżąca wyczerpała tryb określony w art. 37 kpa i przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wystąpiła do organu wyższego stopnia z zażaleniem na niezałatwienie w terminie wniosku z dnia 11 maja 2015 r. oraz nadesłanie ww. zażalenia wraz z potwierdzeniem jego złożenia, pełnomocnik wyznaczona z urzędu nie wskazała, czy było składane takie zażalenie oraz nie przedłożyła wniesionego zażalenia, wraz z potwierdzeniem jego nadania. Do sprawy przedłożyła jedynie pismo skarżącej z dnia 17 kwietnia 2015 r. – a więc złożone wcześniej niż wystąpienie z dnia 11 maja 2015 r. Zażalenie takie nie znajduje się również w aktach administracyjnych sprawy.

W tych okolicznościach Sąd I instancji uznał, że skarga także z tego powodu nie jest dopuszczalna. Strona skarżąca nie wyczerpała bowiem przysługujących jej środków zaskarżenia, tj. nie przedłożyła zażalenia w trybie art. 37 K.p.a. na nierozpoznanie wniosku z dnia 11 maja 2015 r., co warunkowało skuteczność wniesienia skargi na bezczynności w rozpoznaniu tego wniosku.

Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła T.G., zaskarżając je w całości zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez błędne ustalenie, że w przedmiotowej sprawie nie został w sposób niebudzący wątpliwości określony przedmiot skargi w sytuacji, gdy w piśmie z dnia 25 listopada 2015 r. wskazano, iż skarga dotyczy bezczynności organu polegającej na braku odpowiedzi organu na dwa pisma skarżącej (z dnia 12 marca 2015 r. i z dnia 11 maja 2015 r.);

2) art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez błędne odrzucenie skargi z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych w wyznaczonym terminie, w sytuacji gdy braki te zostały uzupełnione w pismach z dnia 25 listopada 2015 r. oraz z dnia 30 grudnia 2015 r.;

3) art. 57 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, iż skarga złożona przez skarżącą oraz uzupełniona przez pełnomocnika w/w pismami nie spełnia wymogów określonych we wskazanym przepisie.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zaskarżone postanowienie z dnia 18 stycznia 2016 r. zostało wydane w postępowaniu wszczętym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 658), zwanej dalej ustawą nowelizującą z 2015 r., tj. przed dniem 15 sierpnia 2015 r. Wymaga wiec przede wszystkim wyjaśnienia, czy na postanowienie o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a., gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi przysługuje skarga kasacyjna, czy zażalenie.

Stosownie do art. 194 § 1 pkt 1a P.p.s.a., który został dodany ustawą nowelizującą z 2015 r. na postanowienie, którego przedmiotem jest odrzucenie skargi w przypadku, o którym mowa w art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a., przysługuje zażalenie. Przepis art. 194 § 1 pkt 1a P.p.s.a., stosuje się również do postępowań wszczętych przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2015 r. (art. 2 ustawy nowelizującej z 2015 r.) Przepis ten pozostaje w związku z art. 173 P.p.s.a., w brzmieniu dotychczasowym, ponieważ zmiana § 1 art. 173 P.p.s.a. wprowadzona ustawą nowelizującą z 2015 r., nie stosuje się do postępowań wszczętych przed dniem 15 sierpnia 2015 r. Art. 173 § 1 P.p.s.a w brzmieniu dotychczasowym stanowi, że od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny postanowienia kończącego postępowanie w sprawie przysługuje skarga kasacyjna, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zastrzeżenie "chyba że przepis szczególny stanowi inaczej" oznacza, że przepis szczególny ustawy wyłącza wnoszenie skargi kasacyjnej na postanowienie kończące postępowanie, ponieważ przewiduje inny środek zaskarżenia na takie postanowienie. Takim przepisem szczególnym, który ma zastosowanie w postępowaniu wszczętym przed 15 sierpnia 2015 r. jest art. 194 § 1 pkt 1a P.p.s.a., który stanowi, że na postanowienie o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. przysługuje zażalenie. Oznacza to, że skoro zaskarżone postanowienie zostało wydane po 15 sierpnia 2015 r. w postępowaniu wszczętym przed 15 sierpnia 2015 r., to na takie postanowienie, stosownie do art. 194 § 1 pkt 1a P.p.s.a, który stosuje się w tym postępowaniu, w związku z art. 173 § 1 P.p.s.a. w dotychczasowym brzmieniu, przysługuje zażalenie a nie skarga kasacyjna. O tym jaki środek odwoławczy przysługuje od orzeczenia wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny decyduje stan prawny obowiązujący w dacie wydania orzeczenia. Nie ma natomiast przesądzającego znaczenia to, jak strona nazwała wniesiony środek odwoławczy, ani nawet to, jakie pouczenie co do przysługującego środka odwoławczego przedstawił Sąd I instancji.

W tym stanie rzeczy środek odwoławczy nazwany przez skarżącą skargą kasacyjną podlega rozpoznaniu jako zażalenie, ponieważ na zaskarżone postanowienie przysługuje zażalenie, a nie skarga kasacyjna.

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 57 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a. określenie przedmiotu zaskarżenia poprzez wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności oraz organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego postępowania skarga dotyczy, należy do podstawowych wymagań formalnych przewidzianych dla skargi. Jego określenie należy do strony postępowania. Waga i konsekwencje procesowe przyjęcia założeń co do przedmiotu zaskarżenia, powodują, że wszelkie wynikające z treści skargi niejasności w tym zakresie wymagają dokładnego wyjaśnienia na wstępnym etapie postępowania. Przepis art. 57w § 1 nie ustala zbyt rygorystycznych warunków formalnych skargi. Rozwiązanie przyjęte w tym przepisie pozostaje w zgodzie z wyrażoną w art. 134 § 1 tej ustawy zasadą niezwiązania sądu administracyjnego granicami skargi. Tak więc - co do zasady - sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi co do zakresu zaskarżenia aktu lub czynności, powołaną w niej podstawą prawną oraz jej wnioskami co do sposobu pozbawienia mocy wiążącej zaskarżonego aktu, nawet jeśli zostały one w skardze sformułowane.

Stosownie natomiast do treści art. 49 § 1 P.p.s.a., jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. W przypadku stwierdzenia braków formalnych skargi "ustawa stanowi inaczej", ponieważ z art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. wynika, że gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi, wojewódzki sąd administracyjny odrzuca skargę.

W rozpatrywanej sprawie treść skargi była nieprecyzyjna i budziła wątpliwości. Na podstawie zarządzeń z dnia 26 października 2015 r. i z dnia 10 grudnia 2015 r. pełnomocnik skarżącej była w związku z tym wzywana do złożenia wyjaśnień. Uzyskane odpowiedzi oraz kolejne pisma procesowe (z dnia 25 listopada 2015 r. i z dnia 30 grudnia 2015 r.), w których pełnomocnik skarżącej przedstawiała przedmiot skargi, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, są w pełni spójne i jednoznaczne oraz pozwalają na wyodrębnienie zasadniczych kwestii, które miały być - w zamierzeniu strony - objęte przedmiotem kontroli sądowej.

Wynika z nich przede wszystkim, że skarga dotyczy bezczynności Prezydenta m. st. Warszawy polegającej na niezałatwieniu wezwania skarżącej z dnia 11 maja 2015 r. Ubocznie należy zauważyć, że organ w odpowiedzi na skargę wskazał, że na wezwanie skarżącej z dnia 11 maja 2015 r. udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia 12 maja 2015 r.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza akt sądowych oraz wyjaśnień udzielonych przez pełnomocnika skarżącej w toku postępowania sądowego w sposób niebudzący wątpliwości dowodzi, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie czyniła zadość warunkom określonym w art. 57 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., wskazując przedmiot zaskarżenia na tyle precyzyjnie, że można go było zindywidualizować tak, aby nie było wątpliwości jakiego zakresu bezczynności organu skarga dotyczy.

Należy jednak zauważyć, że art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność z wyczerpaniem środków zaskarżenia równoznaczne jest wniesienie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia bądź wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jeśli brak jest organu wyższego stopnia (art. 37 § 1 K.p.a.) Zatem warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji jest uprzednie złożenie zażalenia bądź wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 § 1 K.p.a.

Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej w akt sprawy nie wynika, aby takie wezwanie zostało złożone. Za wezwanie takie nie może bowiem zostać uznane pismo skarżącej z dnia 17 kwietnia 2015 r., bowiem jak słusznie stwierdził Sąd I instancji zostało ono złożone wcześniej niż wezwanie z dnia 11 maja 2015 r., natomiast w aktach administracyjnych nie znajduje się żadne pismo, które można by uznać za zażalenie na nierozpoznanie wezwania skarżącej z dnia 11 maja 2015 r.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.

Wniosek o zasądzenie na rzecz pełnomocnika strony skarżącej ustanowionego w ramach prawa pomocy kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu nie mógł zostać uwzględniony, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w trybie art. 258-261 P.p.s.a.