Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 482/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 40 ust. 6, art. 40 ust. 12
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Protokolant: Asystent sędziego Marzena Cybulska - Kulesza, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 marca 2021 r., nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 29 marca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia 17 grudnia 2019 r., wymierzającej M. S. (dalej również jako "strona" lub "skarżący") karę pieniężną za umieszczenie reklamy w pasie drogowym (ul. W. w G.) bez zezwolenia zarządcy drogi.

Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W dniu 22 sierpnia 2019 r. Zarząd Dróg i Zieleni w G. otrzymał maila z informacją o umieszczonej w pasie drogowym tablicy reklamowej trwale związanej z gruntem na ul. W. na działkach nr [...] i nr [...], obręb [...] W.

W zawiadomieniu z dnia 31 października 2019 r. skierowanym do M. S., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] M. M. S., Prezydent Miasta G. poinformował stronę o wszczęciu z urzędu na podstawie art. 61 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") postępowania w administracyjnego w sprawie umieszczenia reklamy w pasie drogowym bez zezwolenia oraz o możliwości zapoznania się przez stronę na podstawie art. 10 k.p.a. z aktami sprawy w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Organ zgodnie z art. 79 k.p.a. zawiadomił jednocześnie stronę o planowanym przeprowadzeniu dowodu z oględzin w miejscu umieszczenia reklamy. Zawiadomienie zostało skutecznie doręczone M. S. w dniu 7 listopada 2019 r.

Po przeprowadzeniu kolejnych oględzin terenu, które potwierdziły dalszą obecność tablicy reklamowej z banerem reklamowym na działkach nr [...] i nr [...], obręb [...] W. (ul. W. [...] w G.), organ zawiadomieniem z dnia 15 listopada 2019 r. poinformował stronę o terminie zaznajomienia się z materiałem dowodowym zebranym w toku postępowania, który wyznaczono na dzień 16 grudnia 2019 r. M. S. odebrał wskazane zawiadomienie w dniu 21 listopada 2019 r.

Decyzją z dnia 17 grudnia 2019 r. (nr [...]) Prezydent Miasta G., działając m.in. na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm. dalej jako "u.d.p.") oraz § 4 ust. 2 uchwały nr [...] Rady Miasta G. z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na terenie miasta G., których zarządcą jest Prezydent Miasta G. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2019 r., poz. [...]) wymierzył M. S., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą [...] M. M. S., administracyjną karę pieniężną w wysokości 64.960 zł za zajęcie w okresie od 23 sierpnia 2019 r. do dnia 16 grudnia 2019 r. bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. W. [...] w G., działka nr [...], obręb [...] W.) poprzez umieszczenie reklamy o powierzchni 16 m².

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 23 sierpnia 2019 r. podczas oględzin potwierdzono uzyskaną wcześniej informację i stwierdzono w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] na działce nr [...], obręb [...] W. (ul. W. [...] w G.) tablicę reklamową związaną trwale z gruntem, z grafiką i treścią: "[...]". Powierzchnia reklamy wynosiła 16 m². Ustalono, że firma A. ekspozycję wszystkich reklam zleca firmie [...] M. M. S. W decyzji podkreślono, że M. S. zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie, pomimo kierowanych do niego zawiadomień nie skorzystał z prawa udziału w oględzinach, jak też z prawa zaznajomienia się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji. W toku przeprowadzonych czynności ustalono przy tym, że dla stwierdzonego w pasie drogowym obiektu brak jest pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia dotyczącego budowy tablicy reklamowej. Nie zostało także wydane zezwolenie na lokalizację w pasie drogowym obiektu budowlanego lub urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub ruchu drogowego.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Mając na uwadze powyższe stwierdzono konieczność zastosowania w sprawie art. 40 ust. 12 u.d.p., zgodnie z którym zarządca drogi wymierza karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej w myśl przepisów art. 40 ust. 4-6 u.d.p.

Ustalając wysokość opłaty uwzględniono treść art. 40 ust. 6 u.d.p., zgodnie z którym opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego. Stosownie do art. 40 ust. 12 oraz ust. 6 u.d.p. karę określono zatem jako dziesięciokrotność (x10) iloczynu liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy (16 m²), liczby dni zajmowania psa drogowego (116 dni, to jest od dnia 23 sierpnia 2019 r. do dnia 16 grudnia 2019 r.) oraz wynikającej z prawa miejscowego stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego (3,50 zł).

Przedmiotowa decyzja została doręczona M. S. w dniu 9 stycznia 2020 r. M. S. nie skorzystał z prawa zakwestionowania zawartego w decyzji rozstrzygnięcia w drodze odwołania. Tym samym decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia 17 grudnia 2019 r. o nałożeniu na M. S. kary administracyjnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi stała się ostateczna po upływie terminu do wniesienia odwołania (24 stycznia 2020 r.).

W dniu 4 sierpnia 2020 r. M. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta G. Strona wskazała we wniosku, że zarzuca wydanej przez organ I instancji decyzji:

1/ naruszenie art. 40 ust. 12 u.d.p., polegające na wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej za umieszczenie reklamy na nośniku reklamowym, podczas gdy przywołany przepis przewiduje sankcję za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

2/ skierowanie decyzji do podmiotu nie będącego stroną albowiem M. S. nie umieścił nośnika reklamowego w pasie drogowym, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.;

3/ naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak ustaleń kto jest właścicielem działki, na której umieszczono nośnik reklamowy, która to okoliczność ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co stanowi przesłankę rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

4/ naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie zebranie całego materiału dowodowego, co stanowi przesłankę rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że w toku postępowania nie wyjaśniono w sposób dostateczny kto jest podmiotem, który zajął pas drogowy, a kara została wymierzona wobec strony jedynie na postawie domniemań. Na tym tle wyrażono pogląd, że Prezydent Miasta G. musiał przypisać M. S. zajęcie pasa drogowego tylko z tego powodu, że na nośniku reklamowym widniały plakaty wskazujące na [...] M., jako podmiot świadczący usługi reklamowe. W ocenie strony, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ani z uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta G. nie wynika natomiast na jakiej podstawie organ przyjął, że M. S. zajął pas drogowy.

Zdaniem strony, przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające było wadliwe również z tej przyczyny, że w aktach sprawy nie został zawarty żaden dokument geodezyjny określający przebieg granic pasa drogowego i nieruchomości z nim sąsiadującej. W konsekwencji, nie wiadomo gdzie przebiegają granice pasa drogowego i w jaki sposób względem ich, przebiegu umieszczony został nośnik reklamowy. Wobec informacji uzyskanych przez M. S. od właściciela nieruchomości sąsiadującej z pasem drogowym należy przyjąć, że stan faktyczny sprawy nie został ustalony. Prezydent Miasta G. nie zebrał dowodów, pozwalających na określenie miejsca lokalizacji nośnika reklamowego, a dokonane ustalenia mają charakter dowolny.

Z powyższych względów M. S. stanął na stanowisku, że w sprawie nie było podstaw do przyjęcia, aby zaistniał stan faktyczny uzasadniający wydanie względem niego decyzji o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej w skrócie również określane jako "Kolegium") decyzją z dnia 29 marca 2021 r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 156-158 k.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. o nałożeniu na M. S. kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Kolegium w uzasadnieniu swojej decyzji w pierwszej kolejności podniosło, że przepis art. 16 k.p.a. ustanawia zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Zasada ta ma zatem podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji stosunków prawnych i powoduje, że decyzje ostateczne nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko w trybie i w przypadkach wprost określonych w k.p.a. lub przepisach szczególnych. Jednym z takich trybów nadzwyczajnych, w których może nastąpić usunięcie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej, jest zaś postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Sprawy w takim postępowaniu mogą być jednak rozpatrywane jedynie w oparciu o przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. W przedmiotowej sprawie wnioskodawca wskazał na wystąpienie dwóch podstaw nieważności, to jest podstawy z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego z rażącym naruszeniem prawa oraz podstawy z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez skierowanie tej decyzji do osoby, która nie jest stroną w sprawie.

Kolegium wyjaśniło, że użycie w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. sformułowania "rażące naruszenie prawa" oznacza, że wadą nieważności obarczona jest tylko taka decyzja, która narusza prawo w sposób kwalifikowany jako rażący. Nie każde naruszenie prawa będzie zatem powodowało nieważność decyzji, a tylko takie, którego nie można zaakceptować z punktu widzenia praworządności. Jak wskazują w swych orzeczeniach sądy administracyjne "o rażącym naruszeniu prawa można będzie mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Rażące naruszenie prawa ma wynikać w oczywisty sposób z prostego zestawienia ze sobą treści decyzji i treści przepisu. Naruszenie prawa będzie miało cechę "rażącego" wtedy, gdy czynność postępowania organu (...) lub istota załatwienia sprawy są w swej treści zaprzeczeniem treści obowiązującej regulacji prawnej, działanie organu w toku postępowania lub rozstrzygnięcie sprawy w decyzji w ogóle nie odpowiada nakazom wynikającym z prawa obowiązującego lub też łamie zakazy w nim ustalone" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt I FSK 1713/17).

Z kolei skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, o czym mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., ma miejsce wówczas, gdy decyzja rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotu, który nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., a zatem nie jest podmiotem, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo nie jest podmiotem, który żądał czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Następnie, po przytoczeniu adekwatnych przepisów ustawy o drogach publicznych, Kolegium podniosło, że w sprawach dotyczących wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia należy ustalić następujące okoliczności faktyczne: czy doszło do zajęcia pasa drogowego, a jeśli tak, to jaka była powierzchnia zajęcia i jak długo bezprawne zajęcie pasa drogowego trwało, a także kto dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. W praktyce najwięcej problemów powoduje ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za bezprawne zajęcie pasa drogowego, a w konsekwencji zobowiązanego do uiszczenia kary pieniężnej, o jakiej mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p. Przepisy przewidują bowiem, że karą obciąża się tego, kto zajął pas drogowy bez zezwolenia. Postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia powinno więc zmierzać do ustalenia, kto faktycznie zajął pas drogowy bez uprzedniego uzyskania stosownego zezwolenia. W przypadku umieszczania w pasie drogowym reklam przyjmuje się, że co do zasady, podmiotem zajmującym pas drogowy, jest właściciel reklamy. Nie jest to jednak reguła, ponieważ w konkretnym przypadku może okazać się, że to nie właściciel obiektu odpowiada za zajęcie pasa drogowego, lecz inna osoba, która umieściła ten obiekt w pasie drogowym, zaś okoliczności sprawy nie pozwalają na obciążenie karą pieniężną właściciela obiektu.

Odnosząc powyższe rozważania do zagadnienia wydania decyzji nakładającej karę za bezprawne zajęcie pasa drogowego z rażącym naruszeniem prawa i skierowania tej decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, Kolegium wskazało, że o rażącym naruszeniu prawa i skierowaniu decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie mogłaby być mowa wówczas, gdyby z akt sprawy w sposób oczywisty wynikało, że inna osoba umieściła obiekt w pasie drogowym bez zezwolenia, aniżeli osoba obciążona w decyzji karą pieniężną.

Decyzja objęta w rozpatrywanej sprawie wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana w następującym stanie faktycznym:

- na podstawie oględzin pasa drogowego drogi gminnej (ul. W. w G., działki nr [...] i nr [...], obręb W.) pracownicy organu I instancji ustalili, że w obrębie pasa drogowego, w dniach 23 sierpnia 2019 r. - 16 grudnia 2019 r. znajdowała się tablica reklamowa, na której umieszczono reklamę o treści: "[...]";

- w dniu 13 września 2019 r. pracownik organu I instancji ustalił w trakcie rozmowy telefonicznej z pracownikiem spółki A. Sp. z o.o., że reklama została zamontowana przez M. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] M. M. S., gdzie z wpisu w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wynika, że działalność gospodarcza prowadzona przez M. S. to działalność agencji reklamowej;

- pismem z dnia 13 września 2019 r. organ I instancji wezwał M. S. do przedstawienia decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, na które to wezwanie nie została udzielona odpowiedź;

- pismem z dnia 31 października 2019 r. organ I instancji zawiadomił M. S. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary administracyjnej za umieszczenie reklamy w obrębie pasa drogowego bez zezwolenia oraz o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie.

M. S. nie skorzystał z prawa zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do niego. Biorąc pod uwagę zaistniały w sprawie stan faktyczny Kolegium doszło do wniosku, że decyzja organu I instancji nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Nie została ona również skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Z ustaleń poczynionych przez organ I instancji wynika, że M. S., prowadzący działalność reklamową, działał na zlecenie spółki A. Sp. z o.o., co skutkowało umieszczeniem w dniu 23 sierpnia 2019 r. baneru reklamowego na nośniku - tablicy reklamowej. W trakcie postępowania przed organem I instancji M. S. został najpierw wezwany do przedstawienia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, następnie zaś poinformowano go o wszczęciu postępowania w sprawie nielegalnego zajęcia pasa drogowego oraz o możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się co do zgromadzonych w sprawie dowodów. Na żadne z tych pism M. S. nie udzielił odpowiedzi. Organ I instancji miał zatem prawo zakończyć postępowanie, a w wydanej decyzji uznać M. S. za osobę, która faktycznie dokonała zajęcia pasa drogowego i to zarówno poprzez umieszczenie tablicy reklamowej, jak i poprzez umieszczenie na tej tablicy reklamy. Organ I instancji po ustaleniu, że M. S. prowadzi działalność reklamową i że zlecono mu umieszczenie reklamy w pasie drogowym, miał prawo przyjąć, że zarówno tablica, jak i reklama zostały umieszczone przez tę samą osobę. Agencje reklamowe zwykle zajmują się zarówno montażem tablic, jak i naklejaniem na nie reklam. Jednocześnie gdyby reklama została naklejona na tablicę należącą do innego podmiotu, M. S. musiałby dysponować dokumentem, z którego wynikałoby jego prawo do dysponowania tablicą. Żadne dokumenty świadczące o tym, że to nie M. S. umieścił tablicę w obrębie pasa drogowego nie zostały jednak przedstawione, i to zarówno na etapie postępowania przed organem I instancji, jak i w trakcie postępowania wszczętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. Nie przedstawiono także dokumentów świadczących o tym, że to nie M. S. umieścił reklamę na tablicy, lecz jakiś podwykonawca, albo też, że to A. Sp. z o.o. powinna była wystąpić o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. W tej sytuacji karą za nielegalne zajęcie pasa drogowego prawidłowo obciążono M. S.

W konsekwencji powyższych ustaleń, Kolegium wywiodło, że nie widzi podstaw do uznania, iż organ I instancji rażąco naruszył prawo i skierował decyzję do osoby niebędącej stroną w sprawie. W tym zakresie Kolegium wskazało, że organ I instancji, na podstawie poczynionych ustaleń i wobec braku jakiegokolwiek stanowiska M. S. odnośnie wszczętego postępowania, prawidłowo przyjął, iż M. S. fizycznie dokonał zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie w jego obrębie tablicy, a następnie reklamy na tej tablicy. Organowi I instancji nie można także przypisać rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Organ I instancji podjął bowiem czynności służące ustaleniu podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego. Po dokonanych ustaleniach, umożliwił M. S. zapoznanie się z dowodami zgromadzonymi w sprawie i przedstawienie swojego stanowiska. Wobec braku jakiejkolwiek odpowiedzi ze strony M. S. organ I instancji miał prawo przyjąć, że nie ma on żadnych uwag odnośnie prowadzonego postępowania i nie ma do przedstawienia żadnych dowodów mających znaczenie w sprawie. Na etapie postępowania wszczętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie wykazano w żaden sposób, że karą za bezprawne zajęcie pasa drogowego powinien zostać obciążony inny podmiot. Pełnomocnik wnioskodawcy nie zaprzeczył, że reklama została zamontowana przez M. S. Wskazał natomiast, że to nie M. S. ustawił tablicę reklamową. Twierdzenia tego nie poparł jednak żadnymi dowodami, czy choćby informacją, w jaki sposób M. S. mógł umieścić reklamę na tablicy, która nie została przez niego ustawiona. Pełnomocnik wnioskodawcy nie wskazał także, czy pomiędzy M. S. a zleceniodawcą istniały jakieś ustalenia co do obowiązku wystąpienia o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Nie wskazał również, by organ I instancji nie uwzględnił jakichś znanych mu, a istotnych dla sprawy okoliczności. Wobec tego Kolegium stwierdziło, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie podano w nim jakichkolwiek informacji świadczących o rażącym naruszeniu prawa przez organ I instancji - zarówno prawa procesowego, jak i materialnego.

Kolegium wyjaśniło także, że organ I instancji nie naruszył w żaden sposób prawa, przyjmując, że tablica i reklama umieszczone zostały w obrębie pasa drogowego drogi będącej w zarządzie Gminy G. W aktach sprawy znajdują się bowiem mapy, z których w oczywisty sposób wynika, że tablica i reklama znajdowały się w obrębie działki drogowej. Ponadto wypis z ewidencji gruntów świadczy o tym, że działka ta stanowi własność Województwa [...]. Nie można zatem organowi I instancji zarzucić niedokonania ustaleń odnośnie przebiegu pasa drogowego albo też błędnego ustalenia przebiegu pasa drogowego lub też odnośnie podmiotu władającego działką drogową.

Podsumowując, Kolegium stwierdziło, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta G. w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja ta nie była bowiem dotknięta żadnymi wskazanymi w tym przepisie kwalifikowanymi wadami.

M. S. zakwestionował decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w drodze skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc zarzuty naruszenia prawa obejmujące:

1/ naruszenie art. 40 ust. 12 u.d.p., polegające na błędnej wykładni wskazanego przepisu poprzez przyjęcie, że umieszczenie reklamy na nośniku reklamowym stanowi zajęcie pasa drogowego;

2/ naruszenie art. 40 ust. 12 u.d.p. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nałożenie kary pieniężnej za umieszczenie reklamy na istniejącym nośniku reklamowym nie stanowi rażącego naruszenia prawa, podczas gdy art. 40 ust. 12 u.d.p. sankcjonuje zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego;

3/ naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skierowanie decyzji do podmiotu nie będącego stroną nie odpowiada przesłance z art 156 § 1 pkt 4 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności wadliwej decyzji ostatecznej;

4/ naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak ustaleń kto faktycznie dokonał zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim instalacji reklamowej (nośnika reklamowego), która to okoliczność ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co stanowi przesłankę rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

5/ naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie zebranie całego materiału dowodowego w zakresie dotyczącym ustalenia granic pasa drogowego, co stanowi przesłankę rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. podnosił, że administracyjna kara pieniężna została wymierzona za "zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie bez zezwolenia reklamy w pasie drogowym". W ocenie skarżącego, stanowiło to rażące naruszenie prawa albowiem przywołane w podstawie prawnej decyzji Prezydenta Miasta G. przepisy prawa materialnego nie przewidują możliwości wymierzania sankcji za tego rodzaju działanie. Artykuł 40 ust. 12 u.d.p. stanowiący podstawę decyzji Prezydenta Miasta G. dotyczy zajęcia pasa drogowego, a nie umieszczenia reklamy. W uzasadnieniu wniosku wskazywano, że nie można wykluczyć sytuacji, w której zajęcie pasa drogowego może polegać na umieszczeniu w nim reklamy (postawienie w pasie drogowym np. świetlnego nośnika reklamowego lub ekranu ledowego), niemniej jednak w sprawie zakończonej decyzją, co do której skierowany był wniosek o stwierdzenie nieważności, konstrukcję nośnika reklamowego umieścił inny podmiot. M. S. konsekwentnie podnosił, że wykorzystał jedynie istniejące urządzenie naklejając na nie plakaty reklamowe. Tym samym, przepis art. 40 ust. 12 ustawy nie mógł stanowić podstawy do wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, a jego zastosowanie w sprawie wyczerpuje pojęcie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stroną w tego rodzaju postępowaniach może być wyłącznie podmiot, który dokonuje ingerencji w granice przestrzenne pasa drogowego (zajmuje go bez zezwolenia). W ocenie skarżącego jest to zupełnie odmienna sytuacja, od tej gdy określony podmiot "korzysta" z instalacji (nośników) posadowionych w pasie drogowym. Odrębną kwestią - nie podlegającą zresztą badaniu w takim postępowaniu - jest to, czy robi to za zgodą właściciela instalacji (nośników) czy nawet bez jego wiedzy.

Powyższa wykładnia art. 40 ust. 12 u.d.p. jest zgodna z definicją reklamy przyjętą w ustawie o drogach publicznych. Jak stanowi art. 4 pkt 23 tej ustawy reklama to umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym ustawianym zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Adresatem sankcji, o której mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p. może być zatem wyłącznie ten, kto zajmuje pas drogowy w znaczeniu ingerowania w jego przestrzeń, np. przez instalację w nim, bez wymaganego zezwolenia, tablic reklamowych, urządzeń reklamowych czy innych nośników informacji wizualnej. Żaden przepis ustawy nie zezwala jednak, by sankcję taką nakładać na podmiot, który na tego rodzaju tablicach nakleja plakaty zawierające określone informacje o produktach czy usługach (reklama). Prezydent Miasta G. wymierzając skarżącemu karę administracyjną oparł się na założeniu, że skoro M. S. prowadzi działalność gospodarczą i otrzymał zlecenie na przygotowanie określonej reklamy, a jednocześnie nie brał czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, to tym samym umieścił tablicę reklamową w pasie drogowym. Stanowisko Prezydenta Miasta G. zostało zaś następnie, w ocenie skarżącego bezrefleksyjnie zaakceptowane przez Kolegium orzekające w trybie stwierdzenia nieważności.

Skarżący podkreślił, że postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności służy weryfikacji czy decyzja administracyjna jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jest to postępowanie, w którym nie ustala się po raz kolejny stanu faktycznego w sprawie administracyjnej. Kompetencja prowadzącego postępowanie w tym trybie organu administracji (wobec treści wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta G.) sprowadza się do stwierdzenia, czy w sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów procesowych, które to naruszenie prowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego. Zatem, wbrew stanowisku Kolegium, wnioskodawca nie ma obowiązku wykazywać, że karą za zajęcia pasa drogowego powinien zostać obciążony inny podmiot. Innymi słowy, to, że wadliwie obciążono karą podmiot "A" nie oznacza, że w postępowaniu prowadzonym w trybie weryfikacji tej decyzji, powinien on wskazać podmiot, który karą tą należało obciążyć.

Skarżący zaznaczył, że w żadnym momencie postępowania nie zaprzeczał temu, że zamontował ("wykleił") reklamę na istniejącej wcześniej instalacji reklamowej. Istota postępowania administracyjnego polega jednak na tym, że to organ administracji powinien zgromadzić wszystkie dowody potrzebne do ustalenia stanu faktycznego, co wynika z treści art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Dotyczy to w szczególności postępowania, w którym dochodzi do nałożenia na stronę obowiązku. W ramach trybu weryfikacyjnego skarżący wskazywał, że organ administracji publicznej nie przeprowadził żadnych dowodów pozwalających przyjąć, że instalację reklamową umieścił właśnie on. Brak odpowiednich dowodów i zastąpienie ich wnioskowaniami czy domniemaniami stanowiło rażące naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Skarżący dodał, że stanowisko Kolegium, odnoszące się do jego zarzutów zawartych we wniosku, a dotyczących braku ustalenia przebiegu granic pasa drogowego, iż "w aktach sprawy znajdują się bowiem mapy, z których w oczywisty sposób wynika, że tablica i reklama znajdowały się w obrębie działki drogowej" jest nieuzasadnione. Oparcie rozstrzygnięcia jedynie na kopii mapy zasadniczej przy pominięciu pozostałych dowodów stanowi, zdaniem skarżącego, naruszenie przepisów dotyczących gromadzenia i rozpatrywania materiału dowodowego. Za istotnością tego naruszenia przemawia też fakt, że zdarzają się sytuacje, w których granice pasa drogowego nie będą się pokrywały z granicami ewidencyjnymi działki drogowej.

Konkludując, skarżący wskazał, że zaniechanie przez Prezydenta Miasta G. czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i oparcie się na wnioskowaniach skutkowało naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ administracji publicznej prowadzący postępowanie nie zebrał materiału dowodowego, na podstawie którego można byłoby ustalić czy zrealizowane zostały przesłanki do wydania decyzji o administracyjnej karze pieniężnej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz.137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2022 r., poz. 329 - dalej powoływanej jako "p.p.s.a."). W myśl art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wniesiona skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

W przedmiotowej sprawie skarżący poddał kontroli zgodności z prawem decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 marca 2021 r. ((nr [...]) o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta G. z dnia 17 grudnia 2019 r. (nr [...]), na mocy której organ nałożył na M. S. prowadzącego działalność agencji reklamowej (pod firmą [...] M. M. S.) administracyjną karę pieniężną na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. w zw. z art. 40 ust. 6 u.d.p. za zajęcie, bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego przez reklamę.

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została zatem wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, które zostało wszczęte w związku z wnioskiem M. S. z dnia 4 sierpnia 2020 r., w którym skarżący powołał się na zaistnienie dwóch podstaw nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta G., a mianowicie z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i wystąpił o ich uwzględnienie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Mając na uwadze treść zawartych w skardze zarzutów naruszenia prawa, w tym także specyficzny sposób ich sformułowania oraz argumentację, która w ocenie skarżącego przemawiała za stwierdzeniem wystąpienia w odniesieniu do przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta G. podstaw do stwierdzenia jej nieważności, Sąd uznał za zasadne podkreślić na wstępie, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji, nie dokonuje się ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy. Postępowanie nieważnościowe służy bowiem - wyłącznie wyjaśnieniu - czy zaskarżona decyzja dotknięta jest najcięższymi wadami, tzw. wadami kwalifikowanymi.

Tryb stwierdzenia nieważności decyzji i tryb odwoławczy nie są trybami konkurencyjnymi. Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji nie zastępuje odwołania od decyzji. Zakres kompetencji organu odwoławczego jest znacznie szerszy niż zakres kompetencji organu orzekającego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2000 r., sygn. akt III SA 2619/99; publ. Przegląd Podatkowy 2001/5/61). Stąd też, analizując zarzuty i argumentację skarżącego, zauważyć należy, że w istocie neguje on dopuszczalność nałożenia względem niego w decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta G. kary za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego przez reklamę, upatrując istnienia wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to jest w niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy w zakresie podmiotu zobowiązanego, jak i w ogóle niewyjaśnienia faktu umieszczenia obiektu w pasie drogowym, a w konsekwencji wystąpienia również kwalifikowanej wady z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie. Kwalifikowaną wadę przedmiotowej decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skarżący upatruje ponadto w dokonaniu przez Prezydenta Miasta G. niewłaściwej wykładni art. 40 ust. 12 u.d.p.

Sformułowane przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. oraz naruszenia prawa procesowego w postaci art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zostały w ocenie Sądu podniesione, niejako w zastępstwie zaskarżenia przez skarżącego decyzji Prezydenta Miasta G. w drodze odwołania, którego w rozpoznawanej sprawie nie wniesiono. Przede wszystkim jednak, niezależnie od intencji strony w tym zakresie, która nie podlega ocenie w przedmiotowym postępowaniu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo, zdaniem Sądu oceniło, że żaden z podniesionych przez skarżącego zarzutów nie świadczy o wystąpieniu w niniejszej sprawie podstawy do stwierdzenia jej nieważności i nie stanowi o objęciu przedmiotowej decyzji kwalifikowaną wadą z art. 156 § 1 k.p.a., w tym w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) oraz wadą skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Podzielając stanowisko organu, że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta żadną z wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 k.p.a., Sąd podkreśla, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w prawidłowy sposób zaakcentowało odrębność postępowania toczącego się w trybie nadzwyczajnym od postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego. Niewątpliwie bowiem nie może zasługiwać na aprobatę takie zachowanie się skarżącego, który będąc całkowicie bierny w toku postępowania zwykłego pomimo zapewnienia mu czynnego udziału w sprawie, później z tego właśnie faktu (niekwestionowania ustaleń organu I instancji na etapie postępowania w przedmiocie nałożenia kary), chce wywieść dla siebie korzystne skutki prawne w toku postępowania nieważnościowego.

W zaskarżonej decyzji zasadnie zatem podkreślono na wstępie, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. Jest to szczególnie ważne zważywszy, że zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Dlatego zasada ta uchodzi za jedno z kardynalnych założeń całego systemu postępowania administracyjnego. Jest to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji może mieć więc miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z uwagi na szczególny charakter instytucji stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej niedopuszczalne jest przy tym stosowanie rozszerzającej wykładni przepisów określających zastosowanie tego nadzwyczajnego środka.

Organ administracji publicznej, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej już w postępowaniu zwykłym, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest więc powtórne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją merytoryczną. Postępowanie to ma swój własny przedmiot. Nie ma zatem proceduralnej możliwości poszerzania w jego ramach materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi tu w grę poczynienie uzupełniających ustaleń faktycznych. W postępowaniu takim organ ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości zastosowania prawa. Obowiązkiem organu w postępowaniu nieważnościowym jest dokonanie oceny, czy w świetle zaistniałego stanu faktycznego w sposób prawidłowy znalazły zastosowanie obowiązujące normy prawne. Nie może rozpatrywać więc sprawy co do jej istoty, w jej całokształcie w zakresie różnych wątków z nią związanych. Przy tym należy pamiętać, że oceny zgodności z prawem, czyli zaistnienia przesłanki nieważnościowej, należy dokonywać według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego i obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 4431/18).

Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie można rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym. W postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 915/18).

Przechodząc do istoty niniejszej sprawy, której przedmiot jest zatem całkowicie odrębny od przedmiotu sprawy rozstrzygniętej w postępowaniu zwykłym, w pierwszej kolejności przytoczyć trzeba pełną treść przepisu art. 156 § 1 k.p.a., który wyznacza katalog kwalifikowanych wad decyzji administracyjnej.

Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji, to może ono mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (to jest oczywisty), przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Kontrola sądowa decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym koncentruje się zatem na stwierdzeniu przez Sąd, czy organ prawidłowo przeanalizował wystąpienie określonych w art. 156 § 1 k.p.a. kwalifikowanych wad decyzji, w tym czy rozważył wskazane w tym względzie przez stronę argumenty.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przesłanka rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wymaga spełnienia łącznie trzech odrębnych elementów, to jest oczywistości naruszenia prawa, uwzględnienia charakteru przepisu oraz skutków społeczno - gospodarczych decyzji niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności. Przy tym, jako rażącego nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy prawnej. Jeżeli przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, nawet mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, jeżeli nawet później zostanie uznany za nieprawidłowy, nie może być oceniany jako "rażące" naruszenie prawa (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1405/15; z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2375/13; z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1666/12). Jednolite w tym względnie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego nie pozostawia wątpliwości, iż powołanie się na rażące naruszenie prawa może dotyczyć tylko sytuacji wyjątkowych, gdzie takie naruszenie jest oczywiste i nie wynika z błędnej czy niejednolitej interpretacji przepisów.

Należy ponadto wskazać, że również w doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, że rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podstawą zastosowania tej przesłanki może być zatem niebudzący wątpliwości stan prawny. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne i bezsporne (zob. w tej materii m.in.: B. Adamiak, J. Jendrośka, "Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym", PiP 1986, nr 1, s. 69 i n.). Należy przy tym zaakceptować stanowisko, zgodnie z którym prawo zostaje naruszone w sposób rażący, gdy określony akt administracyjny został wydany wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisach prawa, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub nałożono obowiązki lub ich stronie w ogóle odmówiono (zob.: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 818). W związku z tym naruszenie prawa ma cechę rażącego wtedy, gdy czynności postępowania organu lub istota załatwienia sprawy są w swej treści zaprzeczeniem treści obowiązującej regulacji prawnej, a działanie organu w toku postępowania lub rozstrzygnięcie sprawy w decyzji w ogóle nie odpowiada nakazom wynikającym z prawa obowiązującego lub łamie zakazy w nim ustanowione.

Odnosząc powyższe do żądania skarżącego, który domagał się stwierdzenia nieważności decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., upatrującego rażącego naruszenia prawa w dokonaniu przez Prezydenta Miasta G. błędnej wykładni art. 40 ust. 12 u.d.p., podniesiony argument nie mógł spowodować podjęcia oczekiwanego przez niego rozstrzygnięcia.

Jak wskazano wyżej, przypadki naruszenia prawa spowodowane błędną wykładnią przepisów, należy oddzielić od pojęcia rażącego naruszenia prawa, jako niemieszczące się w jego zakresie. Jednak mając na uwadze zarzuty skargi, w ocenie Sądu, wyjaśnić dodatkowo trzeba, że przedmiotowy przepis art. 40 ust. 12 u.d.p. nie wzbudzał żadnych wątpliwości interpretacyjnych Prezydenta Miasta G. Treść tego przepisu jest jasna, gdyż stanowi on, że zarządca drogi wymierza karę pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej w myśl przepisów art. 40 ust. 4-6 u.d.p. Natomiast wskazany w tym przepisie art. 40 ust. 6 u.d.p. stanowi, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Omawiany przepis art. 40 ust. 12 u.d.p. został zastosowany przez Prezydenta Miasta G. jako podstawa wymierzenia kary administracyjnej za zajęcie pasa drogowego przez reklamę, w rozumieniu w jakim pojęciem "reklamy" posługuje się ustawa o drogach publicznych (umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe, a także każdy inny nośnik informacji wizualnej wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, nie będący znakiem drogowym - art. 4 pkt 23 u.d.p.). Trudno zatem przypisywać organowi używanie tego pojęcia w innym znaczeniu niż wskazane. Szczególnie, że w toku postępowania ustalono istnienie w pasie drogowym obiektu budowlanego w postaci tablicy reklamowej i za to wymierzono karę, a nie jak wskazuje skarżący na etapie postępowania nieważnościowego, że było to w jego ocenie, raczej wymierzenie kary za umieszczenie reklamy w rozumieniu wklejenia plakatu na tablicy reklamowej. Argumentacja skarżącego ma tu charakter wtórny. Zdaniem Sądu, świadczy ona również o kwestionowaniu, poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego, w istocie zastrzeżeń skarżącego, co do ustalonego w postępowaniu zwykłym stanu faktycznego sprawy i jednocześnie - co zostanie wykazane poniżej - w zakresie który nie mieści się w pojęciu rażącego naruszenia prawa.

W zaskarżonej decyzji przytoczono całość przepisów prawa materialnego, na podstawie których Prezydent Miasta G. nałożył karę na skarżącego, akcentując, że z treści art. 40 ust. 12 u.d.p. wynika, że karą obciążany jest ten kto zajął pas drogowy przez reklamę. Wbrew twierdzeniom skargi, organ nie dokonał wykładni przedmiotowego przepisu przez "przyjęcie, że umieszczenie reklamy na nośniku reklamowym stanowi zajęcie pasa drogowego". Dostrzec bowiem należy, że skarżący w toku postępowania zwykłego w ogóle nie zakwestionował uznania go przez organ za podmiot, który zajął pas drogowy poprzez reklamę w rozumieniu wynikającym z art. 4 pkt 23 u.d.p., to jest ustawienie w pasie drogowym tablicy reklamowej. Pomimo zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w sprawie, możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów oraz udziału w czynnościach dowodowych skarżący z tych praw nie skorzystał i w toku postępowania zwykłego nie podnosił w szczególności, że jedynie wkleił reklamę na tablicy reklamowej, ani nie wskazał innego podmiotu z którego tablicy reklamowej miał jakoby korzystać tylko poprzez umieszczanie na niej określonej treści reklamowej.

Jak już zaznaczono, skarżący nie skorzystał również z przysługującego mu prawa wniesienia odwołania od decyzji, na mocy której nałożono na niego karę, jako na podmiot który zajął bez uzyskania stosowanego zezwolenia zarządcy drogi, pas drogowy poprzez umieszczenie reklamy (tablicy reklamowej).

Ponadto, w ocenie skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno stwierdzić nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. z uwagi na wydanie jej z naruszeniem prawa procesowego w postaci rażącego naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Rozwinięciem zasady praworządności jest art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dopiero zatem na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ administracji publicznej ocenia czy dna okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

Należy podkreślić, że jako rażące kwalifikowane mogą być nie tylko naruszenia przepisów prawa materialnego, lecz także przepisów kompetencyjnych i przepisów procesowych.

Jednak za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jednak jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt III OSK 568/21).

W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodziła, co zostało prawidłowo dostrzeżone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Odnosząc się do tak sformułowanej przez skarżącego podstawy stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ rozważył i ocenił bowiem, że przed wydaniem decyzji przez Prezydenta Miasta G. dokonano niezbędnych z punktu widzenia przepisów ustawy o drogach publicznych ustaleń faktycznych. W tym zakresie wskazano bowiem, że w sprawach dotyczących wymierzenia kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia należy ustalić następujące zdarzenia faktyczne: czy doszło do zajęcia pasa drogowego, a jeśli tak, jaka była powierzchnia zajęcia i jak długo bezprawne zajęcie pasa drogowego trwało, a także kto dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. W sprawie przeprowadzono szereg dowodów w postaci oględzin obiektu, to jest tablicy reklamowej trwale związanej z gruntem, zlokalizowanej w G. na działce nr [...] Obręb [...] W. W aktach sprawy znajdują się także dowody z dokumentów w postaci zdjęć i map, z których w oczywisty sposób wynika, że tablica reklamowa została usytuowana w pasie drogowym (w obrębie działki drogowej stanowiącej własność Województwa [...]). W toku przeprowadzonych czynności ustalono przy tym, że dla stwierdzonego w pasie drogowym obiektu brak jest pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia dotyczącego budowy tablicy reklamowej. Nie zostało także wydane zezwolenie na lokalizację w pasie drogowym obiektu budowlanego lub urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub ruchu drogowego. Organ podjął jednocześnie czynności w celu ustalenia osoby odpowiedzialnej za zajęcie pasa drogowego przez stwierdzony podczas oględzin obiekt, to jest tablicę reklamową. W tym zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że organ I instancji ustalił, że firma A. zleciła M. S. umieszczenie reklamy w pasie drogowym oraz że M. S. zawodowo prowadzi działalność reklamową, w ramach której agencje reklamowe zajmują się zarówno montażem tablic reklamowych, jak i naklejaniem na nie reklam.

W powiązaniu z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo przyjęło, że w odniesieniu do decyzji Prezydenta Miasta G. nie można także mówić o objęciu jej kwalifikowaną wadą z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Oceny zgodności z prawem, czyli zaistnienia przesłanki nieważnościowej zasadnie dokonano według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego i obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Prezydent Miasta G. skierował bowiem decyzję do podmiotu, który według jego ustaleń zajął pas drogowy bez zezwolenia poprzez ustawienie tablicy reklamowej. Co wielokrotnie już podkreślono, ale co jest niezwykle ważne dla oceny bezskuteczności podniesionych przez skarżącego zarzutów, na etapie postępowania zwykłego, które toczyło się w przedmiocie wymierzenia kary M. S. nie kwestionował, że jest podmiotem który zajął pas drogowy, w szczególności nie podnosił na tym etapie, że to nie on ustawił tablicę reklamową. Takie twierdzenia nie zostały przez skarżącego podniesione pomimo tego, że został skutecznie zawiadomiony o wszczęciu postępowania, o możliwości uczestnictwa w przeprowadzanych w sprawie dowodach oraz o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Skarżący nie skorzystał z tych uprawnień. Nie wyraził na tym etapie w żaden sposób swojego stanowiska w sprawie, w tym konieczności przeprowadzenia dodatkowych dowodów, który wykazałyby, że nie on jest podmiotem zobowiązanym do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Decyzja o nałożeniu kary nie została również zakwestionowana w drodze odwołania, o której to możliwości skarżący został również skutecznie pouczony. Sama wątpliwość skarżącego wyrażona na etapie postępowania nieważnościowego, że być może organ w niedostateczny sposób rozważył, czy to właśnie on był odpowiedzialny za ustawienie reklamy w pasie drogowym, prawidłowo została oceniona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako niewystarczająca dla przyjęcia, że w sprawie w sposób oczywisty doszło do skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. O takiej zaś oczywistości nie można mówić z tego względu, że skarżący na etapie postępowania o wymierzenie kary, w którym zapewniono mu czynny udział, nie podnosił, że reklamę w znaczeniu tablicy reklamowej ustawiła inna osoba, a on jedynie wkleił reklamę w postaci plakatu na takiej tablicy reklamowej. W sprawie nie było zatem dowodów, które wskazywałyby, że za ustawienie reklamy odpowiada inny podmiot niż M. S., który prowadzi firmę kompleksowo zajmującą się świadczeniem usług reklamowych. Dowodów takich nie przedstawił również sam skarżący. Z tego względu kwestionowanie ustaleń faktycznych sprawy dotyczącej kary na etapie postępowania nieważnościowego (zresztą w sytuacji gdy skarżący nie wskazuje również podmiotu, który miałby mu udostępniać ustawioną w pasie drogowym tablicę reklamową), zasadnie zostało ocenione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako niedostateczne dla przyjęcia, że decyzja Prezydenta Miasta G. została niewątpliwie i w oczywisty sposób skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Jak podniesiono na wstępie rozważań, w postępowaniu nieważnościowym organ rozpoznając sprawę nie ma uprawnień do działania jak organ odwoławczy oraz do rozważania prawidłowości ustaleń faktycznych podjętych w postępowaniu zwykłym. Strona, której wniosek lub inicjatywa spowodowała wszczęcie postępowania nieważnościowego, nie powinna tym samym oczekiwać, że podniesione przez nią zarzuty zostaną rozpoznane jakby były podniesione w drodze odwołania, lecz będą wyłącznie oceniane pod kątem wystąpienia kwalifikowanych wad z art. 151 § 1 k.p.a. tkwiących w samej decyzji. Podsumowując, zdaniem Sądu, z faktu swojej bierności w toku postępowania zwykłego, skarżący nie może skutecznie wyprowadzać korzystnych dla siebie skutków w toku postępowania nieważnościowego.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., stwierdzając, że objęta skargą decyzja odpowiada prawu.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych, oprócz wyroku NSA z dnia 23 listopada 2000 r., sygn. akt III SA 2619/99, dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).