Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 147/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 4 i ust. 3, art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Maria Werpachowska (spr.), Ewa Kwiecińska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2016 r. sprawy ze skargi A.Z. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 25 stycznia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej rejestru spraw sądowych 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia 25 stycznia 2016 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz A.Z. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 25 stycznia 2016 r. A. Z. zwrócił się do Burmistrza Dzielnicy [...], na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), dalej jako u.d.i.p. oraz art. 61 Konstytucji RP o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

1. czy Urząd Dzielnicy [...] ewentualnie Biuro prawne lub inna jednostka prowadzą rejestr spraw sądowych dotyczący dzielnicy lub jakąkolwiek ewidencję dotyczącą tego rodzaju spraw?

2. w jakiej formie rejestr/rejestry lub ewidencja są prowadzone?

3. jakie informacje znajdują się w prowadzonym rejestrze/rejestrach lub ewidencji?

4. jakie przepisy regulują funkcjonowanie tego rejestru/rejestrów lub ewidencji?

5. czy rejestr lub ewidencja jest publikowany/a? Jeśli tak to gdzie?

6. czy rejestr lub ewidencja są prowadzone jako ogólny zbiór kontynuowany dla każdego rozpoczętego roku kalendarzowego czy osobno dla każdego rozpoczętego roku kalendarzowego?

Ponadto wniósł o przesłanie kopii wskazanego rejestru za okres od [...] stycznia 2015 r. do [...] grudnia 2015 r. dotyczącego spraw sądowych dotyczących Dzielnicy [...] i udzielenie w formie pisemnej oraz kserokopii w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez przesłanie wnioskowanej informacji na adres wnioskodawcy wskazany we wniosku.

W odpowiedzi z dnia [...] lutego 2016 r. Zastępca Dyrektora Biura Prawnego Urzędu Miasta [...] poinformował, że dane objęte wnioskiem nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

W dniu 15 lutego 2016 r. A. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej z wniosku z dnia 25 stycznia 2016 r., zarzucając naruszenie:

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP,

- art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie ze złożonym wnioskiem w ustawowym terminie.

Wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 25 stycznia 2016 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wskazał, że do chwili obecnej organ nie udostępnił informacji publicznej pomimo upływu ustawowego terminu na jej udostępnienie. Nie podjął też żadnych czynności w kierunku udostępnienia informacji publicznej, tym samym pozostaje w bezczynności w realizacji wniosku.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że nie pozostawał w bezczynności i we właściwej formie uczynił zadość żądaniu wnioskodawcy. Zareagował, bowiem w sposób przewidziany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej i stosownie do art. 13 ust. 1 i 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p. w przepisanym prawem terminie udzielił pisemnej odpowiedzi na przedmiotowy wniosek. Odpowiedź została wysłana na adres wskazany we wniosku.

Wyjaśnił, że dane objęte wnioskiem nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, w związku z czym Prezydent [...] nie ma obowiązku ich udostępnienia. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Dla traktowania danej informacji jako informacji publicznej decydujące jest nie samo jej wytworzenie, lecz fakt, że została pozyskana i przetworzona w celu realizacji zadań publicznych.

Dla zakwalifikowania danej informacji jako informacji publicznej koniecznym jest zatem, aby dotyczyła ona spraw publicznych, a mianowicie działalności organów władzy publicznej (samorządów, osób i jednostek organizacyjnych) w zakresie wykonywania zadań publicznych oraz gospodarowania mieniem publicznym. Zadania publiczne to zaś działanie administracji publicznej, realizowane na podstawie obowiązujących przepisów prawa.

Zdaniem organu brak jest podstaw do uznania, iż dane objęte wnioskiem skarżącego z dnia 26 stycznia 2016 r. stanowią informację publiczną. Zakres wniosku nie dotyczy bowiem dokumentów dotyczących spraw publicznych związanych z wykonywaniem przez [...] zadań publicznych określonych w przepisach właściwych ustaw, które byłyby używane przez [...] do ich realizowania. Dane, o których mowa we wniosku nie stanowią oficjalnego stanowiska organu, żaden przepis prawa nie wymaga ich tworzenia i zbierania. Dalej organ wskazał, że w orzecznictwie przyjmuje się jednoznacznie, że rejestry umów stanowią informację publiczną. W omawianym przypadku nie mamy do czynienia ani z rejestrem ani z ewidencją w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. Dane, o które wystąpił wnioskodawca nie stanowią rejestrów ani ewidencji, o których mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a jedynie aplikację, o charakterze organizacyjnym, wewnętrznym, która służy jedynie usprawnieniu wewnętrznej pracy komórki organizacyjnej Urzędu [...]. Aplikacja ma na celu ułatwienie wyszukiwanie danych na potrzeby własne w celach organizacyjnych i porządkowych, nie ma charakteru wiążącego. Jest związana z bieżącym działaniem komórki urzędu, a nie odnosi się do spraw publicznych. Zatem ma charakter roboczy, wewnętrzny i pomocniczy, nie ma natomiast jakiegokolwiek waloru oficjalności. Aplikacja ta nie posiada waloru sprawy publicznej albowiem nie służy załatwianiu spraw publicznych. Ma zatem cechy dokumentu wewnętrznego i w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem Prezydenta [...] żądanie objęte wnioskiem skarżącego nie stanowi informacji publicznej albowiem nie dotyczy dokumentu urzędowego, lecz materii, której brak cech oficjalności (dokument wewnętrzny). Dane, o które wystąpił skarżący nie mają charakteru oficjalnego stanowiska organu, co dodatkowo przemawia za tym, iż nie stanowią one informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na uwadze przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno-technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). Oczywistym zatem jest, że w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie u.d.i.p.

W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji).

Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Odnośnie zakresu podmiotowego wskazać należy na treść art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, iż zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Prezydent [...] będący adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jako organ samorządu terytorialnego jest niewątpliwie podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 u.d.i.p.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił natomiast w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Merytoryczne ustosunkowanie się do skargi wymagało ustalenia czy żądana przez skarżącego informacja stanowi w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej informację publiczną.

Definicja informacji publicznej zawarta w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. odsyła do pojęcia "sprawy publicznej", której definicji legalnej brak w przedmiotowej ustawie. Z pewnością jednak jest to sprawa, która, jak wynika z potocznego rozumienia pojęcia "publiczny", odnosić się musi w jakimś stopniu do kwestii dotyczących ogółu, służących ogółowi ludzi, dostępnych dla wszystkich, ogólnych, społecznych i nieprywatnych (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego. Tom D-Ś, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 843), mogących interesować ogół obywateli. Przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog informacji oraz danych, które podlegają reżimowi ustawy. W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydujące znaczenie ma zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji. Tym samym należy rozważyć czy ewidencja spraw sądowych, niezależnie na jakim nośniku prowadzona, ma walor informacji publicznej. Jak trafnie zauważa Prezydent [...] dla zakwalifikowania danej informacji jako informacji publicznej konieczne jest aby dotyczyła spraw publicznych – działalności jednostki samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych oraz gospodarowania mieniem. W przypadku [...] są to zadania publiczne przewidziane przepisami dotyczącymi samorządu gminnego i powiatowego, a także zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, w tym wynikające ze [...] charakteru Miasta, określone w ustawie [...]. Powyższe zadania realizowane są ze środków publicznych.

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie żądana przez skarżącego informacja dotycząca rejestru spraw sądowych ma walor informacji publicznej. Sprawy sądowe niewątpliwie łączą się z realizacją tych zadań, bowiem zmierzają do rozstrzygnięcia kwestii spornych wynikających z zawartych umów, kontraktów, zleceń, gospodarowania majątkiem komunalnym, zatem zadań własnych bądź zleconych przez administrację rządową, które są zadaniami publicznymi odnoszącymi się do ogółu mieszkańców i które finansowane ze środków publicznych.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit.f u.d.i.p. udostępnieniu polega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 (osoby prawne samorządu terytorialnego) w tym o prowadzonych rejestrach i ewidencjach.

Skoro, jak wynika z odpowiedzi na skargę, utworzona została aplikacja zawierająca sprawy sądowe, których stroną jest Prezydent [...], to nie można przyjąć, że aplikacja ta stanowi jedynie dokument wewnętrzny nie podlegający udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem jak wcześniej wskazano zawiera ona informację publiczną.

Kwestia informowania o prowadzonych przez podmiot zobowiązany rejestrach i ewidencjach została uregulowana w przepisie art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p. W świetle tej regulacji nie ulega wątpliwości, że informacja o prowadzonych przez podmiot zobowiązany rejestrach i ewidencjach, a także o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych jest informacją publiczną.

Zdaniem Sądu bez znaczenia jest na jakim nośniku papierowym lub elektronicznym ten rejestr/ewidencja jest prowadzony. Także w sytuacji kiedy prawo nie przewiduje obowiązku stworzenia takiego rejestru/ewidencji, a podmiot zobowiązany tworzy taki rejestr/ewidencję to wytworzony dokument należy zakwalifikować jako informację publiczną objętą obowiązkiem udostępnienia zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p. Wskazany przepis jest tak jasno sformułowany, że nie pozostawia miejsca na wątpliwości lub wykładnię.

Jak wynika z akt sprawy żądana informacja nie została udostępniona w dniu wniesienia skargi na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Nie ulega też wątpliwości, że nie została udostępniona wnioskodawcy przy piśmie organu z dnia [...] lutego 2016 r., a zatem w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.

Skoro organ nie udostępnił żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, ani nie wydał też decyzji administracyjnej, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. o odmowie jej udostępnienia, jak też nie poinformował pisemnie wnioskodawcy, że nie posiada żądanej informacji, to skarga na bezczynność okazała się zasadna.

Z tego względu Sąd zobowiązał Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 14 dniu od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

W ocenie Sądu, na gruncie całokształtu okoliczności sprawy, bezczynności tej nie można jednak przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa. Niewłaściwe stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, co wynika już z samego tylko stanowiska organu, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.i.d.p., nie świadczy o złej woli podmiotu zobowiązanego w zakresie realizacji prawa do informacji.

Z powyższych względów Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanek do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a.

W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a P.p.s.a., orzekł jak wyroku.

Orzeczenie o kosztach postępowania wydano na podstawie art. 200 P.p.s.a.