Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 434/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 46 ust. 1 i 2, art. 48
journal: Dz.U. 2021 poz 777
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - t.j.

SENTENCJA

II SA/Kr 434/22 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 30 czerwca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę nr CXIV/3010/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 października 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon Alei Ignacego Daszyńskiego" skargę oddala.


UZASADNIENIE

P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr CXIV/3010/2018 z dnia 24 października 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon Alei Ignacego Daszyńskiego" (Dz. Urz. Woj. Małop. poz.7548, dalej "Uchwała" lub "mpzp") w części tj. § 7 ust. 9 pkt 2 lit. a-c Uchwały, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 87 ust 2 i art. 94 Konstytucji RP (Dz.U. Nr 78 poz. 483 ze zm.) w związku z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 777, dalej "ustawa o wspieraniu rozwoju" lub "Megaustawa") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem Uchwały w zaskarżonej części, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego i:

a) wprowadzenia rozwiązań zakazujących lub znacznie utrudniających realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej "u.g.n."), na całym terenie objętym m.p.z.p;

b) ustalenia nieostrych, uznaniowych pojęć odnoszących się do zasad lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej służących świadczeniu usług telekomunikacyjnych w technologii mobilnej, m.in. stacji bazowych telefonii komórkowej;

2. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu w zaskarżonej części Uchwały rozwiązań, które wprost uniemożliwiają, jak również mogą uniemożliwiać lokalizowania na całym terenie obowiązywania Uchwały inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu u.g.n. także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

3. art. 46 ust. 1-2 Megaustawy w zw. z art. 113 ust. 3 pkt 5 P.t. oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u,p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 670, dalej "ustawa o informatyzacji") poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy skutkujące sprzecznym z prawem ograniczeniem rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym Uchwałą, jak również przyjęciem Uchwały w zaskarżonej części z naruszeniem zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez Spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej "Prezes UKE");

4. art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz, 162, dalej "P.p.") w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 16 łipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz, 576, dalej "Pt") poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym Uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem Skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych.

Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności Uchwały w zaskarżonej części oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że P. Sp. z o.o. jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym wpisanym do rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych prowadzonego przez Prezesa UKE pod nr [...]. Postanowienia Uchwały w zaskarżonej części dotyczą telekomunikacji, bowiem odnoszą się wprost do lokalizowania urządzeń z zakresu łączności publicznej w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n. wchodzących w skład stacji bazowych telefonii komórkowej (por. wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt: II SA/Gl 254/11).

W dalszej części uzasadnienia Skarżąca wskazuje, że zgodnie z:

1. art. 3 u.p.z.p. uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej "plan") jest zadaniem własnym gminy;

2. art. 4 ust. 1, u.p.z.p. w planie ustala się przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenu;

3. art. 15 ust. 2 pkt. 10) u.p.z.p. w planie obligatoryjnie zamieszcza się zapisy dotyczące zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej;

4. art. 46 ust. 1-la ustawy o wspieraniu rozwoju m.p.z.p. nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów u.g.n.;

5. art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 2 pkt 8 P.t. i art. 4 pkt 18 u.g.n. w zw. z art. 2 pkt 31 P.t. realizacja infrastruktury z zakresu łączności publicznej (tj. infrastruktury telekomunikacyjnej służącej zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, czyli usług dostępnych dla ogółu użytkowników) jest inwestycją celu publicznego z zakresu łączności publicznej.

W dalszej części skargi wskazano, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Zasada ta odnosi się także do uchwał rady gminy, a zatem i Uchwały w zaskarżonej części. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym uchwała rady gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, a zatem wobec Uchwały w zaskarżonej części powinna być stwierdzona jej nieważność. Art. 46 ust. 1 Megaustawy wyłącza możliwość wprowadzania w planach zakazów uniemożliwiających lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, podobnie jak i przyjmowania rozwiązań uniemożliwiających lokalizowania takiej inwestycji, jeżeli jest ona zgodna z przepisami odrębnymi. Przedmiotowe rozwiązania są prawnie dopuszczalne wyłącznie wówczas, jeżeli istnieje konkretny przepis prawa, który je wprowadza. Innymi słowy, omawiany przepis statuuje preferencje planistyczne dla inwestycji telekomunikacyjnych na terenach objętych planem, czyli ogranicza władztwo planistyczne gminy w zakresie, w jakim kształtuje ona zasady lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W konsekwencji w planem nie można ustanawiać zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W dalszej części uzasadnienia wskazano, że § 7 ust. 9 pkt 2 lit. a-c Uchwały określają zasady realizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacyjnej ustanawiając szereg zakazów w jej lokalizowaniu. W pierwszej kolejności plan zakazuje lokalizowania wolnostojących masztów na niemal całym terenie objętym planem, poza terenami US.1, przy czym teren ten obejmuje niemal w całości obszar zabudowany kompleksem lodowiska [...], innymi budynkami usługowymi i wreszcie teren przy nasypie kolejowym pokryty w całości zielenią wysoką. W praktyce zatem zezwolenie na lokalizowanie wolnostojących masztów na terenie US.1 jest pozorne, bo nie ma możliwości technicznych, aby w tym terenie posadowić maszt wolnostojący, który spełni swoją rolę. Brak jest przepisu odrębnego, który uzasadniałby zakaz lokalizacji w miejscowym planie na całym obszarze anten wolnostojących. Skarżąca wskazuje, że częsta praktyka wskazywania pojedynczych terenów, na których dozwolona jest lokalizacja infrastruktury telekomunikacyjnej jest błędna i niezgodna z wolą ustawodawcy. Tzw. zasada pozytywnej lokalizacji inwestycji telekomunikacyjnych w planach obowiązywała w polskim porządku prawnym przed wejściem w życie tzw. Megaustawy, jednak od 2010 r. zasada ta nie obowiązuje, a kolejne nowelizacje tej ustawy nie pozostawiają wątpliwości, że plany co do zasady nie mogą ustanawiać ograniczeń w lokalizowaniu inwestycji celu publicznego z zakresu łączności. Wskazano także, że zakaz lokalizacji anten, masztów oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności publicznej na dachach, kalenicach i elewacjach frontowych budynków frontowych w miejscach widocznych z poziomu przechodnia od strony przestrzeni publicznej także uznać należy za sprzeczne z prawem. Obszar planu jest zabudowany niezbyt wysokimi budynkami i taki zakaz eliminuje możliwość lokalizacji na większości budynków, zważywszy na kryterium widoczności z poziomu przechodnia. Aby stacja bazowa mogła funkcjonować i spełniać swoje funkcje musi znajdować się na takiej wysokości, aby górować nad istniejącą zabudową. Uchwała w zaskarżonej części eliminuje lokalizowanie na jej terenie stacji bazowych uniemożliwiając ich prawidłowe działanie. Także za nieprawidłowe uznano uzależnienie lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych od oceny, czy nie będą ingerować w walory architektoniczne danego budynku, sprowadzając ocenę do osobistej oceny urzędnika.

Skarżąca podnosi także, że m.p.z.p., jak każdy akt prawa miejscowego, powinien spełniać zasady prawidłowej i rzetelnej legislacji. Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą istotne naruszenia zasad sporządzania planu, w tym zasady prawidłowej legislacji wynikającej z art. 2 Konstytucji RP skutkują nieważnością planu. Skarżący powołując się na orzecznictwo sądowe wskazuje, że w jego świetle kwestionowana jest prawidłowość ustanawiania przez organ uchwałodawczy gminy ograniczeń w możliwości lokalizowania na terenie objętym planem stacji bazowych telefonii komórkowej, w szczególności poprzez odniesienie się do pojęć nieostrych takich jak pojęcie "widoczności z poziomu przechodnia". W konsekwencji Uchwała w skarżonym zakresie rażąco narusza art. 46 ust. 1 Megaustawy w zw. z art. 2, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8, art. 4 ust.1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Racjonalnie stanowione prawo powinno być jasne, precyzyjne, w szczególności w zakresie określania praw i obowiązków adresatów oraz zrozumiałe i jednoznaczne dla każdego. Uchwała w zaskarżonej części powoduje także bezprawne ograniczenie skarżącej możliwości prowadzenia na terenie objętym m.p.z.p. działalności telekomunikacyjnej pozwalającej na świadczenie usług bezprzewodowych za pomocą stacji bazowych wykorzystujących technologię połączeń radiowych, jak również dyskryminuje ją w stosunku do przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne w technologii stacjonarnej. Jest to regulacja niedopuszczalna w świetle postanowień rangi konstytucyjnej, na co wskazywał m.in. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 6 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 978/20. Skarżąca podnosi, że taki stan rzeczy jest sprzeczny także z przewidzianą przez prawodawstwo unijne zasadą neutralności technologicznej.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miasta Krakowa wniósł o jej oddalenie. W pierwszej kolejności streścił przebieg procedury planistycznej. Zwrócił uwagę na to, że procedura ta była przedmiotem oceny Sądu w sprawie o sygnaturze II SA/Kr 354/19, która to ocena nie wykazała nieprawidłowości w przebiegu procedury planistycznej.

W dalszej części odpowiedzi na skargę organ poddał w wątpliwość wykazanie przez skarżącą legitymacji skargowej do zaskarżenia przedmiotowej Uchwały. Pełnomocnik organu wskazuje, że skarżąca nie wykazała, że kwestionowane zapisy Uchwały faktycznie wyłączają możliwość lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej z zakresu technologii komórkowej mobilnej na całym obszarze planu. Ponadto art. 46 ust. 1 tzw. Megaustawy (ustawy szerokopasmowej) nie powinien być interpretowany jako wykluczający in genere zawarcie w planie miejscowym ograniczeń lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej, gdyż takie jego rozumienie czyniłoby iluzoryczną kompetencję samorządu terytorialnego do kształtowania polityki przestrzennej na poziomie gminnym. Z orzecznictwa sądów administracyjnych nie wynika ponadto, aby niedopuszczalne były jakiekolwiek ograniczenia w lokalizowaniu tego typu urządzeń.

Odnosząc się do zarzutów skargi pełnomocnik organu wskazuje, że obszar objęty planem znajduje się w strefie buforowej obszaru wpisanego na listę światowego dziedzictwa UNESCO. Obszar ten to szczególna przestrzeń, również ze względu na położenie w centrum miasta i w sąsiedztwie Bulawrów Wiślanych. W granicach planu znajduje się założenie urbanistyczne Alei Daszyńskiego, ukształtowane w latach dwudziestych XX w. z charakterystycznym centralnym pasem zieleni, zakończone bulwarem wiślanym. Zabudowa modernistyczna łaczy się z zabudową starszą (głównie z przełomu XIX i XX w.) typu kamienicowego. Dlatego kluczowa jest ochrona istniejących układów urbanistycznych, na co wskazują postanowienia określające cele planu. Odnosząc się do zarzutów posługiwania się pojęciami wieloznacznymi wskazano, że zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej w ustawie należy posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi w ich podstawowym i powszechnym znaczeniu. Zatem w sytuacji, gdy dane pojęcie nie zostanie zdefiniowane w treści aktu prawnego, należy je rozumieć zgodnie z regułami interpretacyjnymi języka polskiego. Zatem fakt, iż ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "poziom przechodnia" nie oznacza, że jest to pojęcie niezdefiniowane w literaturze fachowej i nieznane urbanistyce. Perspektywa obserwacji krajobrazu z poziomu przechodnia stanowi jeden z wyznaczników opisujących i wartościujących krajobraz miejski. Powołując się na wyrok WSA w Krakowie pełnomocnik organu wskazuje, że stwierdzono tam, iż pojęcie "poziomu przechodnia" jest pojęciem względnie jasnym i dotyczy miejsc, w których odbywa się komunikacja piesza. Pełnomocnik organu nie zgadza się także z zarzutem naruszenia neutralności technologicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie poddając kontroli sądowej uchwałę Rady Miasta Krakowa nr CXIV/3010/2018 z dnia 24 października 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon Alei Ignacego Daszyńskiego" zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Dokonując weryfikacji legitymacji skarżącej wskazać należy, że skarżąca trafnie wywiodła swój indywidualny interes prawny do zaskarżenia uchwały z art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 777), który stanowi, że przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć, w zakresie telekomunikacji, uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wobec powyższego Skarżąca była legitymowana do złożenia skargi.

Rozpoznając sprawę w świetle powyższych kryteriów należy stwierdzić, że skarga podlega oddaleniu.

Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17). Formalny tok sporządzania i uchwalania zaskarżonej uchwały był prawidłowy i nie był kwestionowany przez skarżącą.

Na wstępie należy poczynić kilka uwag ogólnych. Niniejsza skarga jest kolejną ze skarg wnoszonych do tut. Sądu, w których kwestionowane są postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kontekście lokalizacji urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. W każdej z tych spraw badanie planu wymaga ważenia wartości, które podlegają ochronie na podstawie art. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wśród nich znajdują się zarówno wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, jak i własność oraz potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej. Żadna z tych wartości nie ma prymatu absolutnego. Dlatego każda sprawa jest indywidualna i powinna być rozpatrywana mając na uwadze wartości, które podlegają ochronie. Wielość spraw pokazuje, że nie są one powtarzalne (mimo powtarzalności zarzutów). Inaczej oceniać należy możliwość lokalizacji masztów wolnostojących i anten w obszarze ścisłej ochrony konserwatorskiej, a inaczej w obszarze silnie zurbanizowanym i zabudowanym nowoczesnymi budynkami. Kluczową rolę w rozstrzyganiu kolizji wartości odgrywa konstytucyjna zasada proporcjonalności. Wprowadzane zakazy i graniczenia powinny nadawać się do realizacji wartości, ze względu na które są wprowadzane i nie wykraczać poza to co konieczne do ich ochrony. W tym kontekście w zasadzie wykluczyć należy rozwiązanie polegające na całkowitym zakazie lokalizacji urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w całym obszarze planu. Jednakże nie jest wykluczona możliwość wprowadzenia zakazu lokalizacji takich urządzeń w niektórych obszarach planu.

Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia zasad prawidłowej legislacji, w szczególności zarzutów posługiwania się pojęciami nieostrymi za organem należy zauważyć, że treść rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej w ustawie należy posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi (określeniami) w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu. W ustawie należy unikać posługiwania się: określeniami specjalistycznymi, o ile ich użycie nie jest powodowane zapewnieniem należytej precyzji tekstu. Zauważyć należy, że dopuszczalność używania takich określeń należy rozpatrywać w kontekście zasady komunikatywności wyrażonej w § 6 tego rozporządzenia. W obecnym brzmieniu zakaz korzystania z takich określeń został złagodzony - do dnia 1 marca 2016 r. komentowany przepis wyrażał całkowity zakaz używania określeń specjalistycznych, jeżeli mają odpowiedniki w języku powszechnym, a obecnie przepis zezwala na korzystanie z nich, jeśli jest to powodowane zapewnieniem należytej precyzji tekstu - a zatem nie tylko wtedy, gdy nie ma odpowiedników w języku powszechnym, ale również wtedy, gdy odpowiedniki takie istnieją, ale nie zapewniają potrzebnej precyzji wypowiedzi (zob. G. Wierczyński, Komentarz do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", § 8 [w:] Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych, Komentarz, wydanie II, WKP 2016).

Odnosząc się kolejno do zarzutów skargi w powyższym kontekście stwierdzić należy, co następuje.

Kwestionowane postanowienia Uchwały (t.j. § 7 ust. 9 pkt 2 lit. a-c) mają następujące brzmienie:

"2) odnośnie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej):

a) zakaz lokalizacji wolnostojących masztów z zakresu łączności publicznej we wszystkich terenach z wyjątkiem terenu oznaczonego symbolem US.1;

b) zakaz lokalizacji anten, masztów oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności publicznej na dachach, kalenicach i elewacjach frontowych budynków frontowych w miejscach widocznych z poziomu przechodnia od strony przestrzeni publicznej,

c) dopuszcza się lokalizację anten, masztów oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności na budynkach objętych ochroną konserwatorską, ujętych w ewidencji zabytków, w miejscach niewidocznych z poziomu przechodnia od strony przestrzeni publicznej oraz w sposób nie ingerujący w walory architektoniczne budynków."

Stosownie do § 3 Uchwały celem planu jest ochrona sylwety Starego Miasta przez:

1) określenie zasad ochrony istniejącego układu urbanistycznego i istniejących zespołów zabudowy w zakresie kompozycji oraz gabarytów zabudowy;

2) stworzenie warunków dla przeprowadzenia procesu rewitalizacji;

3) zapewnienie prawidłowego funkcjonowania obszaru, przede wszystkim poprzez zachowanie zasad ładu przestrzennego;

4) zachowanie kompozycji założenia urbanistycznego alei Ignacego Daszyńskiego

5) ochronę istniejącej zieleni przestrzeni publicznych i wnętrz kwartałów zabudowy;

6)rozwiązanie problemów komunikacyjnych - zwłaszcza w zakresie parkowania.

Odnosząc się do poszczególnych kwestionowanych postanowień zważyć należy, co następuje. Ustanowiony w § 7 ust. 9 pkt 2 lit. a zakaz nie zakazuje lokalizacji wolnostojących masztów w całym obszarze planu, lecz zezwala na ich lokalizację jedynie w obszarze oznaczonym symbolem US.1. Z analizy załącznika graficznego wynika, że teren ten obejmuje przede wszystkim kompleks lodowiska [...], ale nie tylko. W jego części południowej znajduje się obszar, który mógłby być potencjalnie zainwestowany. Ponadto ograniczenie nie dotyczy lokalizacji wszelkich urządzeń z zakresu infrastruktury telekomunikacyjnej, lecz tych, które charakteryzują się znaczną ingerencją w krajobraz, to jest masztów wolnostojących. Wprowadzone ograniczenia w świetle celów, jakie realizuje Uchwała (ochrona wartości takich jak ład przestrzenny i walory architektoniczne i krajobrazowe) należy ocenić jako konieczne i proporcjonalne, mając na uwadze charakterystykę obszaru, w którym zostały wprowadzone (strefa buforowa obszaru wpisanego na listę UNESCO – ochrona sylwety Starego Miasta).

Z kolei w § 7 ust. 9 pkt 2 lit. b wprowadza zakaz lokalizacji anten, masztów oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności publicznej na dachach, kalenicach i elewacjach frontowych budynków frontowych w miejscach widocznych z poziomu przechodnia od strony przestrzeni publicznej. Pojęcia dachu, kalenicy i elewacji frontowej są pojęciami zrozumiałymi nawiązującymi do języka potocznego (dach), specjalistycznego z zakresu budownictwa (kalenica, przy czym jest to pojęcie występujące na gruncie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) bądź zdefiniowanymi w aktach normatywnych (elewacja frontowa – elewacja znajdująca się od frontu terenu, § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Z kolei odnosząc się do pojęcia "poziomu przechodnia", jak wskazał WSA w Krakowie w wyroku z 15 grudnia 2017 r. sygn. II SA/Kr 1037/17 poziom przechodnia jest pojęciem względnie jasnym i dotyczy miejsc, w których odbywa się komunikacja piesza tj. istniejące i w przyszłości realizowane dojścia piesze. Kwestionowana norma mieści się zatem w ramach prawa i nie stanowi nieuzasadnionej prawem ingerencji w interesy prawne skarżącej. Perspektywa obserwacji krajobrazu "z poziomu przechodnia" który zarazem jest użytkownikiem przestrzeni, stanowi jeden z wyznaczników opisujących i wartościujących krajobraz miejski. Zatem zakaz ten ma jasno oznaczone desygnaty.

Odnosząc się do regulacji zawartej w § 7 ust. 9 pkt 2 lit. c, to dopuszcza on lokalizację anten, masztów oraz innych urządzeń technicznych z zakresu łączności na budynkach objętych ochroną konserwatorską, ujętych w ewidencji zabytków, w miejscach niewidocznych z poziomu przechodnia od strony przestrzeni publicznej oraz w sposób nie ingerujący w walory architektoniczne budynków. Warunkuje on zatem lokalizację wymienionych w nim urządzeń. Mogą zatem być lokalizowane jeśli są w miejscach niewidocznych z poziomu przechodnia od strony przestrzeni publicznej. Do pojęcia "miejsc niewidocznych z poziomu przechodnia" odniesiono się powyżej. Jeżeli chodzi o pojęcie "przestrzeni publicznej" zostało ono zdefiniowane w § 4 pkt 15 skarżonej Uchwały. Z kolei jeśli chodzi o sformułowanie "w sposób nie ingerujący w walory architektoniczne budynków" zważyć należy co następuje. Na wstępie przypomnieć należy, że obszar planu obejmuje strefę buforową wpisaną na listę światowego dziedzictwa UNESCO, w którym występuje zabudowa modernistyczna łącząca się z zabudową z przełomu XIX i XX w. Opisany w przedmiotowym przepisie zakaz dotyczy konkretnych budynków (tych, które zostały objęte ochroną konserwatorską i wpisane do ewidencji zabytków). Chodzi tu zatem o budynki o określonych walorach architektonicznych (te walory są opisane w karcie zabytku będącego podstawą wpisu do ewidencji). Budynki te zostały naniesione w części graficznej planu wśród elementów informacyjnych planu.

Odnosząc się do zarzutu, iż niejasne przepisy prowadzą do rozstrzygnięć o charakterze arbitralnym wskazać należy, co następuje. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi jeden z rodzajów aktów prawa miejscowego, co znajduje umocowanie w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP oraz w art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jego normatywny charakter jest jednak specyficzny, bowiem – zgodnie ze stanowiskiem doktryny prawa administracyjnego – jest usytuowany pomiędzy normatywnymi a indywidualnymi aktami stosowania prawa (zob. S. Pawłowski, Definiowanie pojęć w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, Studia Prawa Publicznego, 2015, nr 9 (4), s. 103). Niekwestionowanym jest fakt, że sporządzanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego podlega regulacjom odnoszącym się do zasad techniki prawodawczej określonym w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą istotne naruszenia zasad sporządzania planu, w tym zasady prawidłowej legislacji wynikającej z art. 2 Konstytucji RP skutkują nieważnością planu. Podkreślenia wymaga okoliczność, że z powyższego wynika, że nie każde naruszenie zasad techniki legislacyjnej automatycznie skutkuje nieważnością planu, lecz jedynie takie, które nosi znamiona naruszenia "istotnego". W tym kontekście wskazuje się w orzecznictwie, że drobne uchybienia definicyjne nie muszą pociągać za sobą automatycznego skutku w postaci stwierdzenia nieważności kwestionowanych postanowień. Konieczność taka powstanie dopiero wówczas, gdy wynikające z m.p.z.p. zakazy, nakazy i obowiązki w zagospodarowaniu terenu będą na tyle nieprecyzyjne, że otworzą pole do niejednoznacznej wykładni, a w konsekwencji do naruszenia zasad kształtowania zabudowy (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 26 lipca 2013, II SA/Gl 501/13, zob. S. Pawłowski, Definiowanie pojęć, dz.cyt., s. 105-106). W miejscowych planach obok pojęć nawiązujących do definicji legalnych zawartych w ustawach czy rozporządzeniach, coraz częściej pojawiają się definicje mające samoistnie prawotwórczy charakter i odnoszące się do terminów z zakresu architektury i urbanistyki. Należy także zwrócić uwagę, że wraz z wejściem w życie rozporządzenia Ministra Rozwoju i Nowych Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pojęcie "dominanty" (a także "osi i punktów widokowych") za sprawą § 2 tego pojawia się w akcie normatywnym innym niż akt prawa miejscowego. Ponadto zauważyć należy, że akty prawa powszechnie obowiązującego nierzadko posługują się pojęciami niedookreślonymi, których doprecyzowanie następuje w procesie wykładni kształtującej desygnaty tych pojęć. Tytułem przykładu można wskazać art. 61 § 3 p.p.s.a., który mówi o "znacznej szkodzie" lub "trudnych do odwrócenia skutkach".

Norma prawna nie zawsze daje się zrekonstruować wyłącznie z jednego przepisu. Stąd badając, czy kwestionowany przepis w istocie nie pozwala na odczytanie jednoznacznej normy prawnej należy uwzględnić także inne przepisy Uchwały, a także jej cele. Treść normy prawnej jest niejednoznacznie określona, jeżeli nie jest możliwa do ustalenia w drodze zabiegów interpretacyjnych. Dopiero wówczas można mówić o naruszeniu zasad prawidłowej legislacji w sposób istotny. Tymczasem organy administracji architektoniczno-budowlanej posiadają wiedzę i doświadczenie niezbędne do dokonania konkretyzacji kwestionowanych regulacji, w szczególności także z zakresu architektury i urbanistyki. Z kolei podmiotem wnioskującym jest podmiot profesjonalny, którego stan wiedzy i doświadczenie w lokalizacji obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej jest większe niż przeciętnego użytkownika przestrzeni miejskiej.

W świetle orzecznictwa NSA brak jest podstaw do przyznania bezwzględnego prymatu lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, NSA w wyroku z dnia 23 września 2020 r. II OSK 1925/20, wskazał, że przepisy art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych określają reguły w zakresie tworzenia przepisów dotyczących sytuowania infrastruktury telekomunikacyjnej w nowo uchwalanych planach miejscowych zagospodarowania przestrzennego, jak też są wskazówkami w zakresie wykładni postanowień planów miejscowych, które obowiązywały w dacie wejścia w życie powołanych przepisów. Przepisy te mają w pewnym sensie korygować postanowienia planu, a z pewnością postanowienia planu muszą być interpretowane zgodnie z celem ustawy wyrażonym w jej art. 46. Ratio legis art. 46 ust. 2 ustawy jest zatem prawo do zabudowy inwestycji w zakresie łączności publicznej, chyba że jej realizacja naruszałaby zakazy lub ograniczenia ustanowione w planie. Regułą jest możliwość zabudowy infrastrukturą telekomunikacyjną, natomiast wyjątkiem ograniczenia lub zakazy ustanowione w tym planie miejscowym. Zgodnie z regułą excepciones non sunt extendae należy przyjąć, że wyjątki od prawa do zabudowy telekomunikacyjnej muszą być interpretowane ściśle. Zatem zakazy lub ograniczenia wyrażone w planie miejscowym muszą odnosić się wprost do tego rodzaju zabudowy. Jednocześnie w innym wyroku NSA wskazał, że "Przepis art. 46 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie przyznaje przedsiębiorcom telekomunikacyjnym autonomicznego uprawnienia do kształtowania polityki przestrzennej. Podkreślić bowiem należy, że art. 46 ust. 1 ustawy dopuszcza także możliwość istnienia określonych zakazów i ograniczeń, które wiążąco będą kształtowały uprawnienia przedsiębiorcy telekomunikacyjnego do określenia lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej (wyrok NSA z dnia 25 lutego 2020 r. II OSK 2627/18). Zatem zakazy z art. 46 ust. 1 mają charakter celowy, a nie absolutny. Cel ten został precyzyjnie wskazany w wyroku NSA z dnia 21 kwietnia 2020 r. II OSK 2487/19, w którym Sąd stwierdził, że istotą wprowadzenia regulacji z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jest stworzenie takiej zasady prawnej, która finalnie ma na celu zapewnienie jak największej liczbie odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych. Zasada ta pozwala zatem na dokonywanie oceny celowości wprowadzonych w planie miejscowym zakazów i ograniczeń, co jednocześnie wymaga wykazania, że w przeciwnym razie obowiązująca treść planu miejscowego będzie prowadziła do powstawania obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych, a więc sprzecznych z celami ustawy.

Wartość polegająca na stworzeniu jak najlepszych warunków realizacji inwestycji z zakresu łączności oraz ład przestrzenny mogą wprawdzie kolidować, jednak żadna z nich nie mam absolutnego prymatu. W szczególności nie można tego powiedzieć w świetle art. 46 ustawy szerokopasmowej o inwestycjach z zakresu łączności publicznej. Wartości te powinny być wyważone, dopuszczalne jest ich ograniczenie, jeśli środki podjęte dla ochrony danej wartości są konieczne i proporcjonalne. W przedmiotowej sprawie zarówno z postanowień Uchwały, jak i dokumentów planistycznych oraz wyjaśnień organu, wyraźnie wynika, że ograniczenia w lokalizacji stacji bazowych zostały wprowadzone w ściśle określonych miejscach, z uwagi na walory architektoniczne budynków i konieczność ochrony sylwety Starego Miasta. Bezsprzecznie plan wprowadza pewne ograniczenia w lokalizacji urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Nie jest to jednak całkowity zakaz lokalizacji w całym obszarze planu. Nawet jeśli możliwość lokalizacji urządzeń telefonii komórkowej doznaje znacznych ograniczeń w niektórych obszarach planu, ograniczenia te pozostają proporcjonalne w związku z koniecznością ochrony innych wartości, o których mowa w art. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a sprecyzowanych w § 3 Uchwały.

Tym samym skarżone przepisy, odczytywane w kontekście celów Uchwały oraz załącznika graficznego nie noszą znamion dowolności. W oparciu o postanowienia m.p.z.p. organy administracji publicznej będą mogły jednoznacznie ustalić, czy lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej bądź anten nie narusza § 7 ust. 9 pkt 2 lit. a-c. Uchwały.

Raz jeszcze podkreślić należy, że stanowisko dopuszczające wprowadzenie pewnych ograniczeń z punktu widzenia art. 46, jest wyrażane i akceptowane w orzecznictwie. NSA w wyroku z dnia 18 grudnia 2019 r. II OSK 3131/18, trafnie wskazał, że plan miejscowy nie może wprowadzać na całym obszarze objętym planem zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych, uniemożliwiającego lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Nie oznacza to jednak, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsca, w których będą zlokalizowane, bądź ograniczeń z uwagi na ochronę innych wartości istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią (podobnie WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 5 lutego 2020 r. II SA/Gd 541/19).

Wobec powyższego Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością stwierdzenia nieważności wskazanych przepisów skarżonej Uchwały, wobec czego skargę oddalił w oparciu o art. 151 p.p.s.a.