Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 380/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 1 ust. 1, art. 6, art. 3 ust. 1 pkt2, art. 12 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie WSA Danuta Kania (spraw.), Ewa Pisula – Dąbrowska, Andrzej Góraj, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2015 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Starosty Powiatu [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Starostę Powiatu [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego W. S. z dnia 23 kwietnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktu 2 wniosku, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Starosty Powiatu [...] na rzecz skarżącego W. S. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] kwietnia 2014 r. W. S. zwrócił się za pośrednictwem poczty elektronicznej do Starosty [...], w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782), dalej: "u.d.i.p.", o przesłanie na podany adres e-mail "skanów:

1) pozwoleń na budowę dla Gminy K. wodociągów w miejscowościach: O., P., L., S., M., D., P. i N., o których była mowa na VI sesji nadzwyczajnej Rady Gminy K. w dniu [...] kwietnia 2014 r. wraz z wykazem działek, których one dotyczą,

2) oświadczeń inwestora o prawie do dysponowania gruntami na ww. cele inwestycyjne".

W odpowiedzi na wezwanie organu do doprecyzowania wniosku W. S. wyjaśnił, że chodzi o wszelkie pozwolenia na budowę wodociągów w wymienionych miejscowościach, wydanych przez organ.

Za pismem z dnia [...] maja 2014 r. Starosta [...] przekazał skany wszystkich decyzji wydanych przez organ, dotyczących pozwoleń na budowę sieci wodociągowych dla Gminy K., w miejscowościach: M., P., N. i D., S., O., L., D., P. oraz wykazy działek, których przedmiotowe decyzje dotyczą.

Ponadto organ poinformował w ww. piśmie, że oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest dokumentem stanowiącym część akt sprawy administracyjnej i nie podlega udostępnieniu w trybie powołanej ustawy. Prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej "k.p.a.", przysługuje jedynie stronom postępowania. Oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wnioskodawca nie był uznany za stronę postępowania w żadnym z postępowań zakończonych przesłanymi decyzjami, zatem organ nie może udzielić mu informacji żądanej w drugiej części wniosku.

Pismem z dnia 8 maja 2014 r. W. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Starosty [...] polegającą na nieudzieleniu informacji publicznej w zakresie pkt 2 wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r. Skarżący wniósł o:

1) zobowiązanie organu do niezwłocznego rozpoznania wniosku i załatwienia go zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej,

2) stwierdzenie, że organ dopuścił się naruszenia art. 13, art. 14, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 61 Konstytucji RP i wymierzenie mu grzywny w oparciu o art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: "p.p.s.a.",

3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi skarżący zakwestionował stanowisko organu, że informacja objęta pkt 2 wniosku, nie stanowi informacji publicznej. Stwierdził, że dokument zawierający informację o prawie dysponowania przez gminę gruntem na cele inwestycji publicznej, a więc informację o majątku publicznym, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zaznaczył, iż skoro nie był stroną postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem przedmiotowych w sprawie decyzji - pozwoleń na budowę, może uzyskać dostęp do wnioskowanych dokumentów wyłącznie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skoro wnioskowana informacja posiada walor informacji publicznej, a jednocześnie nie obowiązuje inny tryb dostępu do niej, organ powinien załatwić wniosek zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej poprzez udostępnienie informacji albo poprzez wydanie decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Zaniechanie dopełnienia przez organ obowiązku prawidłowej realizacji wniosku na gruncie u.d.i.p., uzasadnia zarzut bezczynności oraz wniosek o wymierzenie grzywny.

W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o oddalenie skargi jako oczywiście bezzasadnej. Podtrzymał stanowisko, że informacje objęte pkt 2 wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r. nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p., o czym skarżący został pisemnie poinformowany.

Zaznaczył dodatkowo, że ustawodawca w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przyznał prymat obowiązującym już ustawom określającym szczególny, a więc odrębny od przewidzianego w tejże ustawie, tryb dostępu do informacji publicznej. Taki właśnie odrębny tryb zawarty został w art. 73 i art. 74 k.p.a., które określają jawność postępowania i sposób dostępu stron lub innych uczestników postępowania do akt postępowania administracyjnego.

Organ zauważył również, że art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. normuje uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych. Przepis ten, jak i pozostałe normy u.d.i.p., nie regulują dostępu do akt sprawy jako zbioru dokumentów. Dostęp do akt sprawy prowadzonych przed organami państwa pozostaje zatem poza regulacją u.d.i.p. Przewidziane w art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. prawo wglądu do dokumentów dotyczy wyłącznie dokumentów zawierających informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Stosownie zaś do art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., udostępnieniu podlega treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć oraz dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Z ww. przepisów wynika, że tylko treść aktów administracyjnych zawierających informację publiczną podlega udostępnieniu. Z przepisów tych nie wynika powszechny dostęp do każdego aktu administracyjnego, czy dokumentu znajdującego się w posiadaniu organu administracyjnego. Ustawa nie zawiera reguły, zgodnie z którą każdy dokument traktowany jest jak informacja publiczna. Podobnie akta administracyjne nie są dokumentem urzędowym, o którym mowa w u.d.i.p. Dostęp do nich uregulowany jest w art. 73 k.p.a. i przysługuje stronie postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na uwadze przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1 - 2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

W ocenie Sądu, skarga na bezczynność Starosty [...] jest zasadna. Skarga ta, jak wynika z jej treści, dotyczy pkt 2 wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r. obejmującego żądanie udostępnienia informacji publicznej w postaci skanów oświadczeń inwestora o prawie do dysponowania gruntami na cele inwestycyjne (budowy sieci wodociągowych dla Gminy K. w miejscowościach: O., P., L., S., M., D., P. i N.).

Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie.

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno - technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Oczywistym zatem jest, że w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie u.d.i.p. W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.).

Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Nie ulega zatem wątpliwości, że Starosta [...] - będąc organem władzy publicznej - jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p.).

W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Definicja informacji publicznej zawarta w ww. przepisie odsyła zatem do pojęcia "sprawy publicznej", której definicji legalnej brak w przedmiotowej ustawie. Zaznaczyć jednak należy, że podczas prac nad ustawą pojęcie "sprawa publiczna" było rozwijane jako "każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu (v. uzasadnienie do projektu ustawy [w:] K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wyraża zatem ogólną zasadę jawności o sprawach publicznych, natomiast art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, nie tworząc jednak zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji posiadających przymiot informacji publicznej.

W świetle powyższych regulacji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (por. uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OPS 8/13, publ. https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. udostępnieniu podlega treść i postać dokumentów urzędowych. Natomiast w myśl art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje prawo wglądu do dokumentów urzędowych. Prawo "wglądu do" na dość szerokie znaczenie i nie ogranicza się do możliwości samego zapoznania się z treścią dokumentu, lecz oznacza również możliwość kopiowania informacji, sporządzenia jej wydruku, przesłania informacji albo przeniesienia jej na odpowiedni nośnik (art. 12 ust. 2 u.d.i.p.). Dokumentem urzędowym w myśl art. 6 ust. 2 u.d.i.p. jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Treść ww. przepisu skłania do przyjęcia, że chodzi tu o oświadczenie woli lub wiedzy odzwierciedlające stanowisko organu (funkcjonariusza publicznego), kończące pewien proces decyzyjny lub potwierdzające istniejący już i ukształtowany stan faktyczny.

Zaznaczenia wymaga, że prawo do udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów nie zostało ograniczone wyłącznie do dokumentów urzędowych. Pojęcie dokumentu na gruncie u.d.i.p. należy rozumieć w szerokim tego słowa znaczeniu prawa do informacji publicznej. Na potrzeby konstytucyjnego prawa do informacji za "dokument w ogólności" należy rozumieć każdą informację o działalności władzy publicznej lub o sprawach publicznych, wysłowioną i zobiektywizowaną na jakimś nośniku i najczęściej przybierającą postać pisemną. W najszerszym rozumieniu dokumentem będzie każdy nośnik danych, który może przybrać formę papierową, elektroniczną, cyfrową (W. Sokolewicz, L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2005, tom IV, s. 35).

Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż objęta pkt 2 wniosku informacja posiada walor informacji publicznej.

Skarżący domaga się bowiem udostępnienia dokumentów złożonych przez inwestora - Gminę K. do akt postępowania administracyjnego w sprawach wydania pozwoleń na budowę sieci wodociągowej na terenie tejże gminy (skany wszystkich decyzji wydanych przez Starostę [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego sieci wodociągowej w miejscowościach położonych na terenie Gminy i udzielenia pozwolenia na budowę zostały przekazane skarżącemu za pismem z dnia [...] maja 2014 r.). Objęte pkt 2 wniosku "oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania gruntami na ww. cele inwestycyjne" stanowią, w myśl art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), jeden z warunków wydania pozwolenia na budowę. Zgodnie z ww. przepisem pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W omawianej sprawie jest to oświadczenie złożone przez właściwy organ gminy i dotyczy "sprawy publicznej", tj. posiadania prawa do dysponowania nieruchomościami na cele użyteczności publicznej - budowy sieci wodociągowej na terenie Gminy K.. Wskazać przy tym należy, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Z kolei w myśl art. 7 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych (...).

Zaznaczenia wymaga, iż złożony do akt sprawy - na wezwanie Sądu - dokument będący przedmiotem wniosku skarżącego spełnia wszystkie przesłanki dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Dokumenty urzędowe wykorzystane we wszczętym postępowaniu administracyjnym są informacjami z zakresu informacji publicznej skoro pozostają w związku z działalnością organu administracji publicznej i znajdują się w jego posiadaniu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 października 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 78/07, publ. LexPolonica nr 2144889).

W świetle powyższego nie można zgodzić się z twierdzeniem organu zawartym w piśmie z dnia [...] maja 2014 r., że objęte pkt 2 wniosku informacje nie mają charakteru informacji publicznej.

Motywując swoje stanowisko w sprawie organ wskazał również, że wnioskowane oświadczenia są dokumentami stanowiącymi część akt sprawy administracyjnej, zaś skarżący nie posiadał przymiotu strony postępowania w żadnym z postępowań zakończonych ww. decyzjami w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego sieci wodociągowej i udzielenia pozwolenia na budowę. Z tego względu organ - jak stwierdził - nie może udostępnić wnioskodawcy żądanej informacji.

Stanowisko organu nie jest trafne. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (§ 1a). Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2). Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 74 § 2 k.p.a.). Powyższe regulacje mają charakter szczególny w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a zatem podmiot niebędący stroną postępowania administracyjnego nie może ubiegać się o dostęp do akt takiego postępowania z powołaniem się na przepisy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13 (publ. LEX nr 1398808), żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości (jako zbioru różnorodnych materiałów), nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru dokumentów. Wnioskodawca żądając dostępu do akt sprawy, które jako całość tworzą zbiór materiałów, domaga się bowiem nieudostępnienia informacji publicznej, lecz dostępu do tego zbioru.

Podkreślić jednak należy, że w niniejszej sprawie skarżący nie ubiegał się w trybie przepisów u.d.i.p. o udostępnienie mu całości akt postępowania administracyjnego. We wniosku zawarte zostało skonkretyzowane żądanie, dotyczące udostępnienia określonych dokumentów znajdujących się w aktach tego postępowania, a mianowicie oświadczeń inwestora o prawie do dysponowania gruntami na cele budowy sieci wodociągowej na terenie Gminy K.. Z tego względu wywody organu dotyczące braku podstaw prawnych do udostępnienia skarżącemu w trybie u.d.i.p. "akt administracyjnych" jako całości są - w realiach niniejszej sprawy - całkowicie nieuzasadnione.

Obowiązkiem organu było natomiast rozważenie, czy te żądane, konkretne dokumenty z akt postępowania administracyjnego stanowią informację publiczną. Nie jest bowiem wyłączone uzyskanie, w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, dostępu do określonych dokumentów zawartych w aktach postępowania administracyjnego, jeżeli stanowią one informację publiczną, jako odnoszące się do działań podmiotów publicznych (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2008 r. sygn. akt I OSK 194/08, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym, jak już wskazano powyżej, dokumenty określone w pkt 2 wniosku o udostępnienie informacji publicznej posiadają walor informacji publicznej.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną i następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób i w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób i w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p.).

Udostępnienie informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom przewidzianym w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Zatem w sytuacji uznania, że udostępnienie wnioskowanych informacji nie jest możliwe z powodu zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wyłączających dostęp do informacji publicznej, organ powinien odmówić udostępnienia informacji. Odmowa ta - stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - winna przyjąć procesową formę decyzji administracyjnej. Wydanie ewentualnej decyzji umożliwia bowiem stronie a także sądowi, w przypadku zakwestionowania przez stronę wydanego aktu, poznanie i ocenę motywów, jakimi kierował się organ odmawiając ujawnienia treści wnioskowanych dokumentów.

Reasumując Sąd stwierdza, że skarżący nie otrzymał informacji publicznej objętej pkt 2 wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r., w sprawie nie doszło też do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanej informacji. Poinformowanie skarżącego w formie pisemnej, że żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., nie stanowi, w świetle powyższych uwag, prawidłowej realizacji przedmiotowego wniosku. W tym stanie rzeczy uznać należało, że Starosta [...] pozostaje w stanie bezczynności.

Stwierdzona bezczynność organu nie ma jednak postaci kwalifikowanej. Biorąc pod uwagę, iż organ w odpowiedzi na ww. wniosek w piśmie z dnia [...] maja 2014 r. poinformował skarżącego o swym stanowisku w sprawie (choć nieprawidłowym), nie można uznać, że dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Zaniechanie realizacji wniosku nie wynikało z celowego działania, czy opieszałości organu, lecz z błędnej interpretacji przepisów u.d.i.p. Z powyższych względów Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanek do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a., o co wnosił skarżący.

Rozpatrując sprawę ponownie organ winien uwzględnić dokonaną powyżej ocenę prawną, a następnie podjąć środki prawne przewidziane ustawą o dostępie do informacji publicznej.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. - jak w pkt 3 sentencji.