Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 239/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 11, art. 15, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 138
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 4 czerwca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant Specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2014 roku sprawy ze skargi Z. H. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Z. H. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., Nr 267 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania Z. H., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] o odmowie uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] Nr [...], zmieniającej decyzję tego organu z dnia [...] Nr [...] o pozwoleniu na budowę.

Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. i P. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem i infrastrukturą na terenie działek nr 2/6, 2/7, 2/31 przy ul. A 112 w Ł. Opisana decyzja została zmieniona na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa), decyzją z dnia [...], w ten sposób, że organ uchylił decyzję z dnia [...] w części dotyczącej zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu obejmującego działki 2/6, 2/7 i 2/31 i zatwierdził zamienny projekt budowlany obejmujący projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany powiększenia garażu, budynku stacji kontroli pojazdów, miejsc postojowych i indywidualnego zjazdu na teren nieruchomości, doziemnych instalacji; nadto uchylił decyzję z dnia [...] w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem, budynkiem stacji kontroli pojazdów, miejsc postojowych i indywidualnego zjazdu na teren nieruchomości, doziemnych instalacji na terenie działek nr 2/6, 2/7, 2/31 przy ul.A 112 w Ł.

W dniu 27 czerwca 2013 r. Z. H. złożył do organu I instancji wniosek o wznowienie postepowania zakończonego opisaną decyzją, wskazując na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wniósł o jej uchylenie. Postanowieniem z dnia 11 lipca 2013 r. organ wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie.

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie rat. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 150 § 1 k.p.a. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia.

Organ I instancji wskazując na motywy rozstrzygnięcia wyjaśnił, iż występując o wznowienie postępowania strona powołała się na art. 145 § 1pkt 4 k.p.a. co oznacza, iż niezbędnym jest ustalenie, czy wnioskodawcy przysługuje w sprawie przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy. Podkreślił, iż przepis ten znacząco ogranicza krąg stron postępowania przy wydawaniu pozwolenia na budowę w stosunku do zakresu stron postępowania przy ustaleniu warunków zabudowy, który wyznacza się na podstawie szeroko rozumianego art. 28 k.p.a. I dalej, iż zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei jak stanowi art. 3 pkt 20 ustawy przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem odgraniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Obszar oddziaływania obiektu jest zatem wyznaczany przez przepisy ustanawiające zakres interesu prawnego osób trzecich, który wymaga konkretyzacji i indywidualizacji oraz który należy uwzględniać przy projektowaniu i budowli obiektu. Takimi przepisami są w szczególności przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm. – dalej jako: rozporządzenie). Zgodnie zaś z § 12 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, ust. 2, ust. 4 rozporządzenia, jeżeli z przepisów § 13, 60, 271-273 lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w stronę tej granicy. Zgodnie zaś z § 12 ust. 2 rozporządzenia, sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast zgodnie z § 12 ust. 4 rozporządzenia, usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2 i 3, powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy. Organ I instancji stwierdził, iż projektowany budynek usytuowany został na nieruchomości graniczącej bezpośrednio z nieruchomością Z. H. położnej przy ul. B 5 (działka nr 2/5, 2/8 i 2/30), w odległości 5,28m od tej nieruchomości, co oznacza, zgodnie z § 12 ust. 4 rozporządzenia, iż teren działek 2/30 i 2/5 nie wchodzi w zakres oddziaływania przedmiotowego obiektu.

Planowana inwestycja nie powoduje także ograniczeń w dopływie światła naturalnego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na nieruchomości wnioskodawcy - § 13 rozporządzenia – projektowana wysokość budynku od strony zachodniej wynosząca 3m jest mniejsza od odległości tego budynku od granicy działki. Omawiana inwestycja nie wymaga także przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w tym dotyczącego zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby, gdyż zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 76 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 2013, poz. 1397) do nich się nie zalicza. Mając powyższe na uwadze organ I instancji stwierdził, iż Z. H. nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy. Z materiałów sprawy wynika zaś, iż wnioskodawca posiada jedynie interes faktyczny, gdyż nie wykazał interesu prawnego zaś z materiału dowodowego nie wynika by taki interes posiadał. Oznacza to, iż nie wystąpiła przesłanka opisana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tym samym brak jest podstaw do ponownego rozpatrzenia sprawy pod względem merytorycznym.

W odwołaniu od powyższej decyzji organu I instancji Z. H. zarzucił naruszenie: art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy przez uznanie, że nieruchomość należąca do strony nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, w następstwie błędne odmówienie stronie przymiotu strony; art. 28 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy przez nieuznanie odwołującego za stronę postępowania pomimo, że postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] nie było postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę, a miało jedynie podobny do niego charakter, w rzeczywistości było postępowaniem w sprawie zatwierdzenia nowego projektu budowlanego, rozszerzonego w stosunku do pierwotnego projektu; art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 7 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego, a w konsekwencji brak wyjaśnienia sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, co doprowadziło do rozstrzygnięcia sprzecznego z zasadą prawdy materialnej, z pominięciem słusznego interesu obywatela; art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. przez brak odniesienia się do wszystkich wskazanych we wniosku z dnia 2 lipca 2013 r. przepisów materialnych; art. 151 § 1 ust. 2 w związku z art. 145 § 1 ust. 4 k.p.a. przez błędne nieuznanie odwołującego za stronę oraz odmowę uchylenia decyzji z dnia [...]; art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz § 8 pkt 8, § 6 ust. 3, § 8 ust. 7, § 8 ust. 5 uchwały Rady Miasta Ł. z dnia [...] 2001 r. Nr [...] o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej w granicach ulic C, D, A i terenów zespołu mieszkaniowego "[...]".

Odwołujący wniósł o uchylenie w całości decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty lub przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, nadto o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...].

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy przywołał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż pismem z dnia 30 sierpnia 2013 r. zwrócił się do organu I instancji o przesłanie akt. Następnie w dniu 27 września 2013 r. na podstawie art. 136 k.p.a. zlecił organowi I instancji dokonanie ustaleń na temat istnienia przesłanek do stwierdzenia wygaśnięcia pierwotnego pozwolenia na budowę z dnia 4 sierpnia 2000 r. Materiał, który wpłynął w odpowiedzi na powyższe, m.in. poświadczona za zgodność z oryginałem kopia dziennika budowy wskazuje, że roboty budowlane nie zostały przerwane na okres dłuższy od dopuszczalnego przepisami. Z kolei w dniu 27 listopada 2013 r. odwołujący nadesłał wydruki fotografii ze strony internetowej www.geoportal.gov.pl mające jego zdaniem dowodzić, iż wpisane w dziennik budowy roboty budowlane w rzeczywistości nie miały miejsca w podanym czasie, co przemawiałoby za istnieniem przesłanek do stwierdzenia wygaśnięcia pierwotnego pozwolenia na budowę z 2000 roku. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż wbrew stanowisku odwołującego nie ma podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. przewiduje, iż organ, który wydał decyzję w I instancji stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie stron. Jednocześnie art. 37 ust. 1 ustawy, stanowi, iż decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie został rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Wojewoda stwierdził, iż w toku postępowania odwoławczego ustalił, iż w sprawie nie miało miejsca ani zbyt późne, w stosunku do wymogów prawa rozpoczęcie budowy, ani też jej przerwanie na okres dłuższy niż 3 lata (ani nawet dłuższy niż obowiązujące wcześniej 2 lata). Zdaniem organu dowodzą tego wpisy w dzienniku budowy, których autentyczności nie ma podstaw organ zakwestionować. Dodał, iż gdyby nawet przyjąć, że część przedłożonych przez odwołującego wydruków fotografii może stanowić równoważny dowód w sprawie to zauważyć trzeba, iż na wydrukach tych widoczny jest zarys fundamentów i przyziemia budynku, jak wynika zaś z dziennika budowy roboty budowlane wykonane do dnia 7 października 2011 r. dotyczyły właśnie fundamentów i przyziemia.

Wojewoda [...] wyjaśnił dalej, iż w niniejszym postępowaniu bada jedynie prawidłowość rozstrzygnięcia zapadłego w sprawie wznowienia postępowania tj. prawidłowość decyzji z dnia [...], którą organ I instancji uznał, że Z. H. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...], zatem że brak podstaw prawnych do uchylenia tej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podkreślił, iż w pełni aprobuje stanowisko wywiedzione przez organ I instancji, dlatego też nie przeprowadza postępowania merytorycznego badania prawidłowości samej decyzji z dnia [...], tzn. nie bada, czy prawidłowo zastosowany został art. 36a ustawy, ani czy decyzja zamieniająca nie narusza innych przepisów. Badane są tylko kwestie, które bezpośrednio dotyczą ewentualnego naruszenia prawa odwołującego wskutek nieuznania go za stronę postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] zmienioną decyzją z dnia [...] r. Wyjaśnił także, iż stosownie do art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a następuje tylko na żądanie strony, a jednocześnie art. 148 § 1 k.p.a. stanowi, iż podanie o wznowienie wnosi się do organu, który wydał w sprawie decyzję w I instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia, zaś § 2, że termin do złożenia podania o wznowienie z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W niniejszej sprawie Z. H. wskazał, iż o decyzji z dnia [...] dowiedział się w dniu 3 czerwca 2013 r., wniosek o wznowienie złożony został w dniu 1 lipca 2013 r. tj. z zachowaniem terminu ustawowego. Ustalenie to zasadnie zakończyło się wydaniem przez organ I instancji postanowienia o wznowieniu postępowania. Prawidłowo również zastosowany został art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. jako podstawa decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy powtórzył za organem I instancji, iż przepis art. 28 ust. 2 ustawy jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. i konkretyzuje krąg stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę. I jak wynika z dokumentacji projektowej, odległość miejsca usytuowania projektowanej stacji kontroli pojazdów z częścią biurową wynosi, gdy chodzi o najbliżej usytuowaną ścianę stacji: 5,28m od granicy z niezbudowaną działką nr 2/5 i 4,98m od granicy z działką 2/30, na której częściowo usytuowany jest budynek mieszkalny (oddalony o około 5m od granicy); większa część tego budynku znajduje się na działce nr 2/8 położonej na zachód od granicy z działką nr 2/30 w linii prostej odległość między skrajnym południowym narożnikiem budynku stacji kontroli pojazdów a północnym narożnikiem budynku mieszkalnego na działce nr 2/30 wynosi około 11m. Żadna z trzech działek, których współwłaścicielem jest Z. H., w tym niezabudowana działka nr 2/5, nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej projektem zmiennym i zatwierdzonym decyzją z dnia [...] Wojewoda wskazał, przywołując wypracowane stanowisko sądów administracyjnych, iż aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę, także w trybie wznowieniowym, należy wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenia w swobodnym korzystaniu z nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie w jej sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska odwołującego, iż w sprawie niniejszej przymiot strony winien być badany w kontekście art. 28 k.p.a. nie jak uczynił to organ i instancji – art. 28 ust. 2 ustawy. Dodał, iż nawet gdyby uwzględnić art. 28 k.p.a. to i tak strona nie wykazała interesu prawnego w ten sposób, iż nie wskazała przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu, strona postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Z. H. zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy przez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że nieruchomość należąca do skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, w konsekwencji błędne odmówienie skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...]; art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz § 8 pkt 8, § 6 ust. 3, § 8 ust. 7, § 8 ust. 5 uchwały Rady Miasta Ł. z dnia [...] grudnia 2001 r. Nr [...]. Nadto strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności: art. 28 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy przez nieuznanie skarżącego za stronę postępowania pomimo, że postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] nie było postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę, a miało jedynie podobny do niego charakter, w rzeczywistości było postępowaniem w sprawie zatwierdzenia nowego projektu budowlanego, rozszerzonego w stosunku do pierwotnego projektu; art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 138 § 2 k.p.a. przez nieuwzględnienie, iż decyzja z 2000 r. wygasła; art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego, a w konsekwencji brak wyjaśnienia sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, brak oceny dwóch dzienników budowy oznaczonych tym samym numerem; art. 107 § 3 w związku z art. 7, art. 11 k.p.a. przez brak odniesienia się przez organ II instancji do wszystkich zarzutów odwołania; art. 15 k.p.a. przez naruszenie właściwości instancyjnej tj. brak rozpoznania sprawy pod względem merytorycznym i prawnym, a ograniczenie się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji w ograniczonym zakresie, co doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności; art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nie uchylenie decyzji organu I instancji i nie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...], podtrzymując stanowisko wywiedzione w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 4 czerwca 2014 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i wniósł o zwrot kosztów postepowania. Wyjaśnił, iż skarżący jest także współwłaścicielem działki nr 2/5, którą w przyszłości zamierza zabudować. Dodał, iż skarżący nie sprzeciwia się inwestycji w zakresie budowy domu mieszkalnego, lecz kwestionuje zaskarżone rozstrzygnięcie w zakresie budowy stacji kontroli pojazdów i parkingu.

Pełnomocnik uczestnika postępowania - inwestora wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja organu II instancji, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, narusza prawo w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o odmowie uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] Nr [...], zmieniającej decyzję tego organu z dnia [...] Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu M. i P. M. pozwolenia na budowę. Zaskarżona decyzja wydana została na skutek wniosku Z. H. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] zmieniającą decyzję tego organu z dnia [...] Intencją strony było zatem wszczęcie postepowania nadzwyczajnego z uwagi na zaistnienie przesłanki opisanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym przedmiotową decyzją ostateczną z dnia [...].

Tytułem przypomnienia wskazać należy, że instytucja wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznych, dotkniętych jedną z kwalifikowanych wad procesowych, wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a. Ustalenie dopuszczalności wznowienia postępowania, w tym przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.). Dopiero to postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, o czym stanowi art. 149 § 2 k.p.a. I prawidłowo też uczynił organ I instancji wydając w dniu 11 lipca 2013 r. postanowienie o wznowieniu postępowania, gdyż w przypadku powołania się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ocena wypełnienia tej przesłanki następuje dopiero we wznowionym postępowaniu, a nie na etapie postępowania wstępnego. Niemniej jednak, w ocenie sądu, na tym kończą się zgodne z obowiązującymi przepisami prawa działania organu administracji publicznej. Lakoniczna argumentacja zaskarżonych decyzji i brak odniesienia się do wszystkich zarzutów i wniosków skarżącego musiało skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego tych aktów. Lektura kontrolowanych rozstrzygnięć nie pozostawia wątpliwości, iż organy obu instancji pobieżnie przeanalizowały materię sprawy, czym naruszyły przede wszystkim podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Dodatkowo organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 15 i art. 138 k.p.a. gdyż odstąpił od obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. W następstwie nie wyeliminował uchybień, których dopuścił się organ I instancji, a w zasadzie je powielił, gdyż nie odpowiedział, nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów odwołania, które strona wskazała już we wniosku o wznowienie postępowania, a które miały istotne znaczenie dla oceny przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta Ł. o zmianie pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego.

Zdaniem sądu, rozpoznając wniosek skarżącego o wznowienie postępowania organ zobligowany był rozważyć kluczową dla niniejszego postępowania kwestię, a mianowicie czy wnioskodawcy przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu. Niewątpliwie kwestię statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę reguluje przepis art. 28 ust. 2 ustawy, który jest lex specialis do art. 28 k.p.a., a w myśl którego stronami w tym postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Niewątpliwie osoby trzecie (w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane) mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne inwestora jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem (Prawo budowlane. Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2006, s. 325-326). Inaczej mówiąc, przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie, lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Zawężenie to nie może jednak oczywiście prowadzić do sytuacji bezzasadnego pozbawiania przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę osób innych niż inwestor. Uzupełnieniem powyższej regulacji jest art. 3 pkt 20 ustawy, zgodnie z którym obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Należy w tym miejscu zauważyć, że przepis art. 3 pkt 20 ustawy zawiera otwartą definicję obszaru oddziaływania obiektu. Odsyła bowiem do przepisów odrębnych, którymi są min. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego, a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego.

Lektura uzasadnień zaskarżonych decyzji nie pozostawia natomiast wątpliwości, iż organy obu instancji skupiły się przede wszystkim na weryfikacji spełnienia przez przedmiotową inwestycję określonych norm techniczno-budowlanych, tj. przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, i to wyłącznie w zakresie postanowień § 12 i § 13 rozporządzenia, koncentrując się na ocenie, iż zachowane zostały, przewidziane w tych przepisach, odległości budynku inwestora od granic nieruchomości skarżącego. Organ przyjął założenie, że skoro wskazane przepisy techniczno-budowlane nie powodują w związku z planowaną inwestycją ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego, to w związku z tym nie przysługuje mu status strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji w postaci m.in. stacji kontroli pojazdów. Dodatkowo jedynie lakonicznie organ stwierdził, iż sporna inwestycja – stacja kontroli pojazdów – nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Podkreślić jednak należy, że to, iż określona inwestycja nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przywołanego rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. nie przesądza i nie świadczy o tym, iż nie może być ona uciążliwa dla nieruchomości w zakresie szeroko rozumianego sąsiedztwa, a tym bardziej dla działek bezpośrednio sąsiadujących z ta inwestycją. Organy pominęły całkowicie kwestię możliwych innych uciążliwości i oddziaływań obiektu o charakterze niemieszkalnym (stacja kontroli pojazdów) w zakresie choćby akustycznym, drgań, emisji substancji, czy też warunków higienicznych i zdrowotnych. Przywołana argumentacja organu nie dość, że nie jest poparta wymaganą przepisem prawa argumentacją faktyczną i prawną, to w ocenie sądu nie jest również przekonywująca. Fakt, że projektowany obiekt zachowuje odległości przewidziane w przepisach technicznych nie zawsze przesądza o tym, że skutki istnienia i funkcjonowania tego obiektu ograniczą się do obszaru nieruchomości, na której będzie realizowany, a nie będą miały negatywnego wpływu na istnienie obiektów na nieruchomościach sąsiednich (vide: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 września 2013 r., sygn.akt II SA/Ol 496/13; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 maja 2013 r., sygn.akt II SA/Bk 546/12 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, a stanowisko to skład orzekający w sprawie niniejszej w całości podziela, że ustalenie granic obszaru oddziaływania następuje każdorazowo na podstawie indywidualnych cech obiektu budowlanego oraz jego przeznaczenia, a więc następuje na potrzeby każdej konkretnej sprawy. Inaczej rzecz ujmując pojęcie obszaru oddziaływania obiektu jest rekonstruowane w każdym odrębnym postępowaniu prowadzonym dla indywidualnych inwestycji (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn.akt II SA/Po 673/10; wyrok NSA z dnia 4 marca 2010 r., sygn.akt II OSK 490/09; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 września 2013 r., sygn.akt II SA/Ol 496/13 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisami odrębnymi, wyznaczającymi obszar oddziaływania obiektu, są przepisy prawa powszechnie obowiązującego o charakterze materialnym, tj. wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. W orzecznictwie wskazano, że wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę w art. 3 pkt 20 ustawy przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjąć należy że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia czy też utrudnienia w zagospodarowaniu lub w dotychczasowym korzystaniu z tego terenu, w tym także normy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa powszechnie obowiązującego na terenie działania organu, który go wydał (vide: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 marca 2013 r., sygn.akt II SA/Ol 48/13; wyrok NSA z dnia 14 października 2009 r., sygn.akt II OSK 1596/08; wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn.akt II OSK 1296/10 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy zdaniem sądu nie ma wątpliwości, iż organy bezpodstawnie ograniczyły się wyłącznie do weryfikacji oddziaływania inwestycji pod kątem odległości obiektu budowalnego od granic nieruchomości. Nie pochyliły się zupełnie nad funkcją, przeznaczeniem, formą czy konstrukcją projektowanego obiektu, z punktu widzenia możliwych oddziaływań, czego należałoby oczekiwać już z tego względu, że faktycznie decyzja z dnia [...] r. zatwierdzała projekt budowalny domu jednorodzinnego z garażem i infrastrukturą. Natomiast decyzja ta, w wyniku zmiany decyzją z dnia [...], umożliwia zabudowę budynkiem mieszkalnym z powiększonym garażem nieadekwatnie dla potrzeb budownictwa jednorodzinnego i budynkiem stacji kontroli pojazdów. Samo porównanie zakresu inwestycji wyznaczonych opisanymi decyzjami budzi uzasadnione wątpliwości, co do oceny, iż oddziaływanie nowej, istotnie powiększonej zabudowy i w znacznej części o zupełnie innym charakterze niż pierwotnie, zamknie się z oddziaływaniem w granicach działki inwestora. Są to dwie zupełnie odmienne inwestycje, co winno skutkować wnikliwą analizą jej oddziaływania na nieruchomość skarżącego. Tym bardziej należałoby oczekiwać od organu analizy takiego oddziaływania w kontekście zgodności z postanowieniami § 8 pkt 8, § 6 ust. 3, § 8 ust. 7, § 8 ust. 5 uchwały Rady Miasta Ł. z dnia [...] 2001 r. Nr [...] o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Ł. położonej w granicach ulic C, D, A i terenów zespołu mieszkaniowego "[...]", co konsekwentnie podnosił skarżący w toku postępowania wskazując, że § 8 pkt 8 ww. uchwały dopuszcza usługi wbudowane w budynki mieszkalne, jako funkcję uzupełniającą dla budownictwa mieszkaniowego a powierzchnia usług nie może przekroczyć 50% powierzchni funkcji podstawowej. Organ nie dokonał żadnej weryfikacji oddziaływania po kątem przywołanego zapisu, w szczególności nie wykazał, iż poprzez realizację inwestycji nie dojdzie do naruszenia postanowień § 6 pkt 3 ww. uchwały, który wprowadza zakaz prowadzenia działalności gospodarczej (produkcyjnej magazynowej, usługowej i handlowej) powodującej uciążliwość dla terenów sąsiednich. Nie budzi wątpliwości sądu, iż stacja kontroli pojazdów może generować uciążliwości wykraczające poza teren inwestycji, co rzutuje na ocenę przymiotu strony skarżącego. Organ nie zbadał, czy powierzchnia usług nie przekroczy 50% powierzchni funkcji podstawowej, co ma bezpośrednie przełożenie na ocenę oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Podobnie jak nie sprawdził, czy zachowane są minimalne odległości wydzielonych miejsc postojowych od domu skarżącego (§ 19 ust. 1 rozporządzenia). Nie zajął się innymi uciążliwościami (tak jak przewidują to zapisy planu) przyjmując jak się wydaje, iż skoro inwestycja nie należy do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, to nie jest uciążliwa dla terenów sąsiednich. Jak to jednak podkreślono już wyżej to, że inwestycja nie jest zaliczona przez rozporządzenie do mogących znacząco lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie oznacza, że obiekt nie oddziałuje na nieruchomości sąsiednie. Niezbędne jest tym samym podjęcie dodatkowych działań zmierzających do ustalenia, czy oddziaływanie inwestycji zamyka się w granicach terenu inwestycyjnego, czy też wręcz przeciwnie przepisy odrębne, w tym wskazywane przez skarżącego, przemawiają za objęciem nieruchomości sąsiednich obszarem oddziaływania obiektu. W niniejszej sprawie, rodzaj inwestycji uzasadnia ocenę, iż jej oddziaływanie może wykraczać poza te granice, co uzasadnia przyznanie skarżącemu przymiotu strony w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy. Zdaniem sądu, zaznaczyć również należy, że przymiot strony w rozumieniu przepisu art. 28 ust. 2 ustawy został przypisany wszystkim tym podmiotom, których prawa gwarantowane przepisami szczególnymi lub techniczno-budowlanymi powinny zostać uwzględnione w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, nie było bowiem intencją ustawodawcy ograniczenie przymiotu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie do tych podmiotów, których prawa wynikające z tych przepisów zostały już naruszone, i to w sposób bezsporny, istotna jest bowiem możliwość naruszenia interesów osób trzecich (por. wyroku WSA w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 478/11, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex, Lex nr 758512).

W warunkach niniejszej sprawy podkreślić trzeba, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy zawsze rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę. Wymaga tego cel postępowania administracyjnego, którym jest w szczególności zapewnienie ochrony interesów jego stron (wyrok NSA z dnia 29 września 2010 r., sygn.akt II OSK 1481/09 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazane wyżej mankamenty obligowały sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji organu II instancji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Na skutek niniejszego wyroku organ, z uwzględnieniem powyżej zaprezentowanej oceny prawnej, ponownie dokona oceny zaistnienia wskazanej we wniosku podstawy wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) rozważając wszelkie okoliczności, niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia wznowionego postępowania, w tym również te, które wskazuje skarżący, co z kolei niewątpliwie determinować będzie podstawę i treść rozstrzygnięcia, a następnie stanowisko swoje prawidłowo uzasadni, zgodnie z zapisem art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 stosownie do art. 200 p.p.s.a.

LS