Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1613/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust.1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie NSA Zygmunt Niewiadomski (spr.) del. WSA Małgorzata Miron Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 1092/06 w sprawie ze skargi W. I. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie planu rozwoju lokalnego Gminy D. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 1092/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę W. I. na uchwałę nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] w przedmiocie uchwalenia Planu Rozwoju Lokalnego Gminy D.

W uzasadnieniu orzeczenie Sąd pierwszej instancji stwierdził, co następuje:

Pismem z dnia [...] W. I. wezwał Radę Gminy D. oraz Wójta Gminy D. do usunięcia naruszeń jego interesu prawnego przez ww. uchwałę Rady Gminy D.. W odpowiedzi na wezwanie Wójt Gminy D., pismem z dnia [...], poinformował W. I., że obowiązek opracowania Planu Rozwoju Gminy D. wynika ze Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego.

W dniu 9 września 2004 r. W. I. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...], stwierdzając, że uchwała w przedmiocie uchwalenia Planu Rozwoju Lokalnego Gminy D. narusza jego interes prawny, przy czym naruszenie tego interesu polega na uchwaleniu planu bez konsultacji z mieszkańcami Gminy D., braku informacji o podjęciu prac nad takim planem oraz pozbawieniu mieszkańców, w tym skarżącego, wpływu na ustalenia faktyczne będące podstawą opracowania planu. W szczególności za naruszenie interesu prawnego skarżący uznał to, że nie brał udziału w procedurze uchwalania planu, a jako właściciel największego zakładu w Gminie powinien być aktywnym uczestnikiem prowadzonego przez Gminę procesu zakończonego przyjęciem planu rozwoju lokalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga W. I. nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd pierwszej instancji przyjął, że ze wskazanych przez skarżącego przepisów art. 1 ust. 1 w związku z art. 5 a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) nie wynika, aby przy sporządzaniu projektu planu rozwoju lokalnego gminy obowiązkowe były konsultacje społeczne. W niniejszej sprawie takie konsultacje zostały zresztą przeprowadzone w dniu [...] lipca 2004 r., mimo braku ustawowego obowiązku w tym zakresie.

Sąd uznał również, że nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów art. 1, 8 i 11 rozporządzenia Rady (WE) 1260/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r., ustanawiającego przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych. Plan Rozwoju Lokalnego Gminy D., stanowiący przedmiot zaskarżonej uchwały, jest bowiem elementem Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego, a z chwilą przystąpienia Polski do Unii Europejskiej zmieniły się zasady pozyskiwania środków z funduszy akcesyjnych. W obowiązujących realiach prawnych plany rozwoju mają charakter intencyjny i nie są dla gminy wiążące. W tej sytuacji ustaleń zawartych w tych planach nie można uznać za regulujące sytuację skarżącego, bowiem z tego dokumentu nie wynikają dla niego żadne prawa ani obowiązki.

Sąd nie podzielił nadto zarzutu naruszenia przepisu art. 61 ustawy o samorządzie gminnym, która to regulacja nie ma bezpośredniego związku z ramowym, hipotetycznym i intencyjnym, jak wyżej wskazano, planem rozwoju.

Od powyższego wyroku W. I. złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały Nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...]. Skarżący wniósł o zasądzenie od Rady Gminy D. na jego rzecz zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów poniesionych tytułem wpisu od skargi kasacyjnego oraz kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego przez:

błędną wykładnię art. 5a w związku z art. 1 ust. 1 i art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędne uznanie, że skoro z art. 5a ww. ustawy nie wynika obowiązek przeprowadzenia konsultacji społecznych, to brak ich przeprowadzenia nie narusza interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy. W ocenie skarżącego zgodnie z właściwą wykładnią powyższych przepisów brak przeprowadzenia fakultatywnej konsultacji w sprawach bezpośrednio dotyczących mieszkańców gminy powinno być uznane za naruszenie interesu prawnego tego mieszkańca, który został pozbawiony wpływu na akt prawny, na podstawie którego realizowane są jego potrzeby. W niniejszej sprawie skarżący został pozbawiony wpływu na informacje zamieszczone w akcie prawnym gminy (Planie Rozwoju Lokalnego Gminy D.) dotyczące prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, w oparciu o które gmina uzyskuje środki finansowe z przeznaczeniem na potrzeby mieszkańców gminy, w tym skarżącego,

niewłaściwe zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 8, art. 11, art. 24 ust. 1, art. 26 ust. 1 i art. 28 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.), polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd pierwszej instancji, że powołane w uzasadnieniu wyroku przepisy rozporządzenia Rady (WE) nr 1260/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. oraz przepisy ustawy o Narodowym Planie Rozwoju stanowią podstawę prawną ubiegania się przez skarżącego dofinansowania ze środków Sektorowego Programu Operacyjnego, a informacje zawarte w Planie Rozwoju Lokalnego Gminy D. mają znaczenia dla takiego dofinansowania. Niezgodne z rzeczywistością informacje zawarte w Planie mogą stać się podstawą weryfikacji danych, na podstawie których skarżący ubiega się o dofinansowanie.

W skardze kasacyjnej podniesiono nadto zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 106 § 2 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), polegające na nieprzeprowadzeniu przez Sąd pierwszej instancji dowodu uzupełniającego z dokumentu - mimo złożenia wniosku w tej sprawie, poprzez zażądanie od Rady Gminy D. uchwały o zasadach i trybie przeprowadzania konsultacji społecznych w sprawach ważnych dla Gminy D. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym rada gminy decyduje o zasadach i trybie przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy.

Pismem z dnia 13 września 2007 r. Rada Gminy D. złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Rozstrzygające znaczenie w sprawie ma zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Stosownie do jego brzmienia skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może wnieść ten czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, po wcześniejszym bezskutecznym wezwaniu rady do usunięcia naruszenia. Uwzględniając, iż zaskarżona uchwała Rady Gminy D. została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, po wcześniejszym bezskutecznym wezwaniu Rady do usunięcia zarzucanego naruszenia do oceny pozostaje to czy interes prawny skarżącego został naruszony przedmiotową uchwałą, jako że wówczas sąd administracyjny może skargę rozpoznać merytorycznie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że mimo iż skarżący ma interes faktyczny w skarżeniu uchwały to nie można uznać, że ma w tym interes prawem chroniony, a dopiero naruszenie takiego interesu daje skarżącemu podstawę do tego aby sąd administracyjny sprawę rozpoznał i orzekł czy naruszenie tego interesu nastąpiło wraz z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego i odpowiednio do tego orzekł o uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu skargi. Tak rozumianego naruszenia interesu prawnego nie sposób dopatrzeć się w przypadku skarżącego. Zaskarżony plan rozwoju lokalnego nie stanowi o jego prawach i obowiązkach. Plan ten nie ma charakteru aktu normatywnego i nie przesądza o sytuacji prawnej skarżącego. Nie narusza interesu skarżącego, prawem chronionego, bo żaden przepis prawa materialnego nie chroni skarżącego przed tego typu działalnością uchwałodawczą gminy. Jeżeli zatem interes prawny skarżącego nie został naruszony, zaskarżoną uchwałą Rady Gminy D., to Sąd pierwszej instancji zasadnie stanął na stanowisku, że skarga winna być oddalona już z tego powodu. I nie może odnieść zamierzonego skutku argument skargi kasacyjnej, że skarżący ma interes w skarżeniu kwestionowanej uchwały jako ewentualny beneficjent środków programów pomocowych, których elementem jest plan rozwoju lokalnego gminy. Interes ten, niewątpliwie istniejący po stronie skarżącego przybiera postać interesu faktycznego, a ten w przeciwieństwie do interesu prawnego, nie daje podstaw do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

W tej sytuacji faktycznej i prawnej sprawy tracą na znaczeniu pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia wskazanych tam innych przepisów ustawy o samorządzie gminnym, przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 204 r. o Narodowym Planie rozwoju i rozporządzenia Rady WE nr 1260/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiające przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych, jako że Sąd pierwszej instancji nie mógł ich w sprawie stosować, a rozważania w tej mierze zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku traktować należy jako niewiążącą ocenę, wyrażoną ponad to co Sąd winien zawrzeć w uzasadnieniu, nie mającą wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Mając to wszystko na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).