Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2246/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 14 ust. 1
journal: Dz.U. 1953 nr 11 poz 40
law: Dekret z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Jolanta Rudnicka (spr.) del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 476/17 w sprawie ze skargi Z. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 476/17 oddalił skargę Z. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Orzeczeniem z [...] stycznia 1956 r., nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Z., działając na podstawie art. 14 dekretu z 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 40), po rozpatrzeniu wniosku J. Z. orzekło:

- o przejęciu na własność Państwa (Państwowy Fundusz Ziemi) całości gospodarstwa o powierzchni 9.32 ha wraz z zabudowaniami gospodarczymi i domem mieszkalnym w terminie do 15 stycznia 1956 r.,

- ustaliło wynikającą z rozliczenia różnicę w kwocie 901,12 zł, którą należy uiścić najdalej w ciągu trzech miesięcy od dnia wydania niniejszego orzeczenia.

Wnioskiem z 6 maja 2013 r. Z. Z., następca prawny J. Z., wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji, którą znacjonalizowano nieruchomość należącą do jego poprzednika prawnego.

Decyzją z [...] października 2015 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Z. z [...] stycznia 1956 r.

Z. Z. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z [...] stycznia 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję z [...] października 2015 r.

Minister wskazał, że prawo własności do gospodarstwa w K. J. Z. nabył na podstawie dekretu z 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 46, poz. 340). Aktem nadania nr [...] z [...] marca 1948 r. Powiatowa Komisja Osadnictwa Rolnego w G. nadała mu gospodarstwo o powierzchni około 12 ha położone w K. nr [...] (gm. G., powiat g., województwo w.) wraz z budynkami i inwentarzem martwym.

Minister ustalił, że J. Z., pismem z 20 stycznia 1955 r. skierowanym do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. zrzekł się nadanego gospodarstwa na Państwowy Fundusz Ziemi, wskazując na brak rąk do pracy. Pismem z 26 kwietnia 1955 r. Prezydium w G. odmówiło przyjęcia wniosku o zrzeczenie się gospodarstwa. W dniu 13 lipca 1955 r. J. Z. złożył na urzędowym formularzu wniosek o przejęcie na własność Państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni 9,32 ha położonego w miejscowości K., na podstawie art. 12 dekretu z 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych. Orzeczenie o przejęciu gospodarstwa J. Z. oraz o obowiązku uiszczenia kwoty 901,12 zł., które Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Z. wydało [...] stycznia 1956 r., zostało poprzedzone rozrachunkiem, sporządzeniem ankiety i protokołu szacunkowo-rozliczeniowego. Podstawą wydania orzeczenia nacjonalizacyjnego były art. 12-15 dekretu.

Minister zauważył, że J. Z. nie wskazał, czy ubiega się o mniejsze gospodarstwo zamienne i częściowe odszkodowanie, czy też wyłącznie o odszkodowanie. Nie skutkuje to jednak, zdaniem organu nadzoru, wadliwością orzeczenia, ponieważ przepisy prawa nie wprowadzały obowiązku umieszczenia takich informacji we wniosku, a niemożność całkowitego i należytego zagospodarowania gospodarstwa wraz z zamiarem zaprzestania prowadzenia gospodarstwa wynika z wcześniejszego wniosku J. Z. z 20 stycznia 1955 r. Prezydium w Z. miało więc wszelkie podstawy, aby przejąć gospodarstwo rolne J. Z. w K. (pkt 1 orzeczenia).

W ocenie Ministra okoliczność, że w aktach archiwalnych nie ma potwierdzenia odbioru decyzji, nie świadczy o tym, że jej nie doręczono. Skoro z ustalonych w sprawie okoliczności wynika, że J. Z. gospodarstwo zdał, umożliwiając władzom dalsze jego rozdysponowanie, to należy przyjąć, że decyzja PWRN w Z. została skutecznie zakomunikowana, przekazana stronie i odniosła właściwy skutek.

Minister nie podzielił zarzutu J. Z., że kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja świadczyła o represjonowaniu rodziny J. Z. ze względu na działalność jego żony – J. Z. oraz, że J. Z. pod przymusem zrzekł się swojego gospodarstwa. Minister wskazał, że badając zgromadzony materiał dowodowy, nie jest uprawniony do oceny wpływu ewentualnych represji na oświadczenie woli J. Z., którym zrzekł się on gospodarstwa rolnego. Minister podkreślił, że w sprawie zebrano dostateczny materiał dowodowy, na podstawie którego można wydać rozstrzygnięcie.

Wobec tego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że orzeczenie PWRN w Z. z [...] stycznia 1956 r. nie narusza rażąco prawa, ani nie jest dotknięte innymi kwalifikowanymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., wobec czego brak jest podstaw do stwierdzenia jego nieważności.

Na w/w decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] stycznia 2017 r. skargę złożył Z. Z.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym na wstępie wyroku z 25 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 476/17, oddalił skargę.

Sąd przypomniał, że J. Z. pismem z 20 stycznia 1955 r. i złożonym następnie na urzędowym formularzu wnioskiem z 13 lipca 1955 r. zrzekł się nadanego gospodarstwa. Stanowisko swoje uzasadnił brakiem rąk do pracy w gospodarstwie. WSA przyznał, że w orzeczeniu z [...] stycznia 1956 r. organ w istocie powołał przepis § 4 rozporządzenia z 30 stycznia 1954 r. w sprawie przejmowania na własność Państwa gospodarstw rolnych, niecałkowicie lub nienależycie zagospodarowanych, na wniosek ich właścicieli oraz w sprawie odszkodowania za te gospodarstwa – bez numeru ustępu tego przepisu. Sąd stwierdził jednak, że brak precyzji przy wskazaniu przepisu, polegający na niepowołaniu jego ustępu, przy jednoczesnym istnieniu tej regulacji, nie stanowi o wydaniu orzeczenia bez podstawy prawnej. Sąd wskazał, że skoro wartość zużycia, ubytków i zniszczeń przewyższała wartość nakładów, to czyniło to niemożliwym przyznanie odszkodowania lub gospodarstwa mniejszych rozmiarów. Dlatego zarzuty w tej kwestii, a także dotyczące obciążenia byłego właściciela kosztami zwrotu kwoty 901,12 zł bez przyznania odszkodowania są nietrafne.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego wydania decyzji przez przewodniczącego Prezydium, a nie przez Prezydium, Sąd podał, że organem wydającym kontrolowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie było Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Z. Wynika to jednoznacznie z treści orzeczenia i pieczęci na tym orzeczeniu. Okoliczność, że podpis pod orzeczeniem zamieścił tylko przewodniczący, a nie pełen skład prezydium nie świadczy – w ocenie Sądu – o tym, że przewodniczący stał się w ten sposób organem orzekającym. Zdaniem Sądu I instancji przyjęcie odmiennej wykładni przepisów dotyczących oceny orzeczeń wydawanych przez prezydia (sprzed ponad 60 lat), mogłaby prowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego dużej ilości ostatecznych orzeczeń administracyjnych. Zdaniem Sądu, wykładnia oparta na założeniu braku kompetencji do wydawania orzeczeń dla potrzeb postępowań dotyczących oceny kwalifikowanej wadliwości ostatecznych decyzji administracyjnych naruszałaby konstytucyjne zasady państwa prawnego w kontekście stabilności i pewności prawa.

W ocenie Sądu nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut nieprawidłowego wniosku J. Z. Sąd zgodził się z Ministrem, że żaden przepis prawa nie ustanawiał norm w zakresie szczegółowej treści wniosku o przejęcie gospodarstwa rolnego przez Skarb Państwa. Sąd podkreślił, że J. Z. dwukrotnie zwracał się o przejęcie jego gospodarstwa. Wskazywał na brak rąk do pracy. Żądania wniosków nie budziły więc wątpliwości.

Sąd zaznaczył, że w każdym przypadku przekazywane państwu gospodarstwo podlegało oszacowaniu, a w zależności od możliwości Prezydium mogło zaproponować wnioskodawcy gospodarstwo zamienne bądź odszkodowanie, na każde z tych rozwiązań zainteresowany powinien się zgodzić, bez względu na swoje pierwotne żądanie (w tym zakresie nie można mówić o związaniu wnioskiem). Sąd zaznaczył, że w żadnym miejscu rozporządzenie wykonawcze nie wyodrębnia sposobów postępowania ani zasad orzekania dla dwóch różnych postępowań administracyjnych.

Dalej Sąd wskazał, że data wykonania decyzji o przejęciu nieruchomości nie była niezbędnym elementem orzeczenia. Sąd podniósł, że art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. nakazuje stwierdzić nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Jednakże dotyczy to nieusuwalnych wad tkwiących w samej decyzji, które obiektywnie uniemożliwiają wykonanie decyzji. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie nastąpiła. Orzeczenie zostało wykonane. Wobec tego zarzut naruszenia przez Ministra art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie jest niezasadny.

Zdaniem Sądu nie do przyjęcia jest stanowisko skarżącego, że orzeczenie nabierało cech właściwych dla tego aktu dopiero po uzyskaniu zgody strony postępowania. Również chybione jest twierdzenie, że zgodę właściciela należy traktować jako warunek, jakim zostało opatrzone orzeczenie. Sąd podkreślił, że musiałby istnieć przepis prawa, wskazujący, że ukształtowanie stosunku prawnego będącego treścią orzeczenia uzależnione jest od opisanego w takim orzeczeniu zdarzenia przyszłego. Jednakże brak jest przepisów, które pozwalałoby na stwierdzenie występowania tak rozumianego warunku.

Sąd zauważył, że jak wskazał sam skarżący, J. Z. wraz z rodziną po wydaniu orzeczenia opuścił gospodarstwo. Nie można więc przyjąć, że orzeczenie nie zostało wykonane.

Odnośnie podnoszonej w skardze trudnej sytuacji J. i J. Z., zarzutów szykanowania ich i przymuszania do wyrażenia zgodny na przejęcie gospodarstwa, Sąd wskazał, że kwestie te nie mogą być przedmiotem oceny organu nadzoru oraz Sądu i nie mogą stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego.

Wobec tego Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja i decyzja z [...] października 2015 r. są zgodne z prawem. Niezasadne są zatem zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ nadzoru art. 156 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 kpa.

Sąd I instancji podkreślił, że niezgadzanie się przez skarżącego z oceną prawną dokonaną przez organ, samo w sobie nie stanowi naruszenia dyspozycji art. 7, 77 § 1 i 80 kpa.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego obowiązku zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 156 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 k.p.a., art. 14 ust. 1 dekretu z 9 lutego 1953r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 40), a także art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341, ze zm. – dalej "r.p.a.") w zw. z art. 79 r.p.a. i art. 87 r.p.a., przez błędną wykładnię i niewskazanie żadnej podstawy prawnej w zakresie obowiązku zwrotu różnicy w kwocie 901,12 zł przez adresata decyzji na rzecz Skarbu Państwa, który to obowiązek w ogóle nie był przez w/w dekret przewidziany, a nadto z uwagi na brak podpisu władzy, gdyż zaskarżoną decyzję podpisał jedynie Przewodniczący Prezydium, a nadto z uwagi na nieuwzględnienie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji, mimo iż ustalenie terminu wykonania decyzji przez PWRN przypadało przed upływem terminu do wniesienia odwołania, a nawet przed możliwym dniem jej doręczenia, a także mimo wskazania w decyzji PWRN terminu na przejęcie nieruchomości do dnia 15 stycznia 1956 r., tj. 3 dni od dnia wydania decyzji,

2) art. 156 § 1 pkt 5 i § 2 k.p.a. w zw. z § 2 ust. 2 oraz § 13 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 stycznia 1954 r. (Dz. U. Nr 8, poz. 26, - dalej "rozporządzenie"), poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji nieuwzględnienie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji, mimo iż przejęcie gospodarstwa na własność Państwa w wyniku decyzji PWRN, nastąpiło w okolicznościach, gdzie wykonanie orzeczenia PWRN możliwe było jedynie wówczas, gdy właściciel gospodarstwa pisemnie wyrazi zgodę na treść orzeczenia, co w sprawie niniejszej nie miało miejsca, przy czym, w ocenie skarżącego, uwzględnienie tego naruszenia winno doprowadzić do wydania w niniejszej sprawie decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącego, tj. skutkującej stwierdzeniem nieważności decyzji PWRN, ewentualnie stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji,

3) naruszenie art. 3 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o uchyleniu dekretu z 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych (Dz. U. z 1957 r., Nr 39, poz. 173), poprzez niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, iż nie było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na brak wykonalności orzeczenia, gdyż Sąd przyjął, iż chodzi o wykonanie decyzji w sensie faktycznym, podczas gdy ustawa wskazywała na wykonalność decyzji, a więc na możliwość jej wykonania zgodnie z prawem, przy czym owa prawna możliwość nie istniała, z uwagi na brak pisemnej zgody J. Z., co winno skutkować umorzeniem postępowania zakończonego wydaniem orzeczenia, objętego skargą w niniejszej sprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu zarzucono naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj. naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegającym na niezastosowaniu się do obowiązku usunięcia naruszeń prawa, do których doszło w granicach sprawy, jakiej dotyczyła skarga i zasady niezwiązania Sądu granicami skargi, poprzez nieuwzględnienie obrazy następujących przepisów, jakiej dopuścił się organ administracji rozpoznając sprawę:

1) art. 156 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 k.p.a. w zw. z:

a) art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341, ze zm., dalej: "r.p.a.") poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji, mimo niewskazania w decyzji PWRN podstawy prawnej orzeczenia z uwagi na ogólne odwołanie się do art. 14 dekretu z 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 40, dalej jako: dekret), podczas gdy ów przepis przewiduje kilka poszczególnych podstaw prawnych do różnego rodzaju rozstrzygnięć, nadto poprzez niewskazanie żadnej podstawy prawnej w zakresie obowiązku zwrotu różnicy w kwocie 901,12 zł przez adresata decyzji na rzecz Skarbu Państwa, który to obowiązek w ogóle nie był przez w/w dekret przewidziany, a nadto z uwagi na brak podpisu władzy, gdyż zaskarżoną decyzję podpisał jedynie Przewodniczący Prezydium,

b) art. 14 ust. 1 dekretu poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji, mimo nieprzyznania przez PWRN adresatowi decyzji gospodarstwa rolnego o mniejszych rozmiarach wraz z odszkodowaniem odpowiadającym różnicy wartości, ewentualnie poprzez nieprzyznanie odszkodowania za przejęcie nieruchomości na własność Państwa bez przydzielenia gospodarstwa rolnego, a także mimo niejasności we wniosku J. Z.,

c) art. 79 r.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji, mimo wskazania w decyzji PWRN terminu na przejęcie nieruchomości do dnia 15 stycznia 1956 r., tj. 3 dni od dnia wydania decyzji, który to termin dodatkowo przypadał w niedzielę, z uwagi na co nie sposób uznać go za odpowiedni, tym bardziej, że adresat decyzji w chwili jej wydania mieszkał w spornej nieruchomości wraz z żoną oraz trójką dzieci,

d) art. 87 r.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji, mimo iż ustalenie terminu wykonania decyzji przez PWRN przypadało przed upływem terminu do wniesienia odwołania, a nawet przed możliwym dniem jej doręczenia,

2) art. 156 § 1 pkt 5 i § 2 k.p.a. w zw. z § 2 ust. 2 oraz § 13 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1954 r. (Dz. U. Nr 8, poz. 26, dalej jako rozporządzenie), poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji, mimo iż przejęcie gospodarstwa na własność Państwa w wyniku decyzji PWRN, nastąpiło w okolicznościach, gdzie wykonanie orzeczenia PWRN możliwe było jedynie wówczas, gdy właściciel gospodarstwa pisemnie wyrazi zgodę na treść orzeczenia, co w sprawie niniejszej nie miało miejsca, przy czym, w ocenie skarżącego, uwzględnienie tego naruszenia winno doprowadzić do wydania w niniejszej sprawie decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącego, tj. skutkującej stwierdzeniem nieważności decyzji PWRN, ewentualnie stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji,

- i nie uchylenie w związku z powyższymi zarzutami zaskarżonej decyzji, przy czym powyższe uchybienia Sądu miały istotny i oczywisty wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowe ustalenie przedmiotu niniejszego postępowania oraz dostrzeżenie nieważności orzeczenia z [...] stycznia 1956 r. doprowadziłoby do zupełnie innego rozstrzygnięcia, tj. do wydania orzeczenia zgodnie z żądaniem wniosku.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że żaden z powołanych przepisów nie przewidywał możliwości przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa i obciążenia wnioskodawcy obowiązkiem zapłaty. A takie właśnie rozstrzygnięcie zapadło w niniejszej sprawie. Wskazano, że zgodnie z art. 14 dekretu przejęcie nieruchomości może nastąpić jedynie za odszkodowaniem na rzecz obywatela, natomiast nie jest możliwe przejęcie nieruchomości i obciążenie obywatela dodatkowymi kosztami. Zdaniem skarżącego, w przeciwnym razie prawodawca posłużyłby się terminem "za rozliczeniem" bądź równoważnym, a nie "za odszkodowaniem".

Kolejny raz wskazano, że decyzja w zakresie przejęcia na własność Państwa nieruchomości winna być podjęta przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, natomiast została podjęta jedynie przez Przewodniczącego Prezydium, gdyż tylko jego podpis widnienie pod decyzją.

W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd bezpodstawnie ustalił, że złożenie przez J. Z. nieprawidłowego wniosku nie miało znaczenia dla oceny zgodności z prawem wydanej decyzji. Organ wydaje bowiem decyzję na podstawie wniosku (art. 14 dekretu). Wobec tego, brak wyraźnego wniosku w tym zakresie oznacza, iż organ swoje rozstrzygnięcie wydał z urzędu, bez wyraźnego wniosku strony, co uzasadnia stwierdzenie nieważności.

Autor skargi kasacyjnej wskazał ponadto, że decyzji o przejęciu nieruchomości na rzecz Państwa nie doręczono właścicielowi, co oznacza, że nie może wywołać skutków prawnych. Podniesiono, że dekret, stanowiący podstawę do wydania orzeczenia w sprawie przejęcia nieruchomości w niniejszej sprawie, został uchylony na mocy ustawy z 13 lipca 1957 r. o uchyleniu dekretu z dnia 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych (Dz. U. z 1957 r., Nr 39, poz. 173, dalej jako: ustawa). Natomiast zgodnie z treścią art. 3 ustawy, wszczęte na podstawie dekretu postępowania w sprawie przejęcia gruntów na własność Państwa umarza się, jeżeli do dnia wejścia w życie ustawy nie zostało wydane w tym postępowaniu wykonalne orzeczenie. Wskazano, że orzeczenie o przejęciu nieruchomości nie uzyskało pisemnej zgody właściciela, wiec nie mogło podlegać wykonaniu. Faktycznie bowiem wypędzono J. Z. oraz jego rodzinę z nieruchomości, a własność nieruchomości została przyznana innej osobie. Podkreślono, że skarżący wprost wskazywał, iż nie chodzi o wykonanie decyzji (czynność faktyczna), lecz jej wykonalność (sfera prawna) – uzależniona od pisemnej zgody właściciela, której nie udzielono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. 2019 r., poz.2325), powoływanej dalej, jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie oparta została na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji, co do zasady w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje podniesione w niej zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej zarzuty materialne. Jednak mając na uwadze, iż w sprawie niniejszej zarzuty naruszenia prawa procesowego zostały tak skonstruowane, że powiązano je ściśle z naruszeniem prawa materialnego, celowym jest ich łączne rozpoznanie. Argumentacja towarzysząca zarzutom prawnomaterialnym praktycznie była tożsama z argumentacją towarzyszącą zarzutom procesowym.

W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma tryb, w którym prowadzone było postępowanie, czyli nadzwyczajny tryb stwierdzania nieważności decyzji. Zgodnie z treścią art.156 §1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W świetle utrwalonego już orzecznictwa sądowo administracyjnego o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Innymi słowy cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą.

W kontekście wyżej opisanej definicji i rozumienia pojęcia rażącego naruszenia prawa nie można uznać opisanych w skardze kasacyjnej naruszeń prawa jako wyczerpujących to pojęcie. Wskazując na naruszenia art. 14 ust. 1 dekretu z dnia 9 lutego 1953r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 40), a także art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341, ze zm. – dalej "r.p.a.") w zw. z art. 79 r.p.a. i art. 87 r.p.a., skarżący podnosi: 1) niewskazanie żadnej podstawy prawnej w zakresie obowiązku zwrotu różnicy w kwocie 901,12 zł przez adresata decyzji na rzecz Skarbu Państwa; 2) brak podpisu władzy, gdyż kwestionowaną decyzję podpisał jedynie Przewodniczący Prezydium; 3) ustalenie terminu wykonania decyzji przez PWRN przypadało przed upływem terminu do wniesienia odwołania, a nawet przed możliwym dniem jej doręczenia, tj. 3 dni od dnia wydania decyzji.

Odnosząc się w kolejności do podniesionych naruszeń prawa zauważyć należy, że według orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Z. z [...] stycznia 1956 r. podstawę jego wydania stanowił art.14 ustawy z 9 lutego 1953 r. dekretu o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych. Wynika to wprost z treści tego orzeczenia, zaś w jego uzasadnieniu powołano art.12-15 dekretu oraz - §4 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 stycznia 1954 r. w sprawie przejmowania na własność Państwa gospodarstw rolnych, niecałkowicie lub nienależycie zagospodarowanych, na wniosek ich właścicieli oraz w sprawie odszkodowania za te gospodarstwa ( Dz.U. Nr 8, poz. 26). Zgodnie z §4 ust.3 rozporządzenia, jeżeli wartość ubytków zniszczeń i normalnego zużycia przekracza wartość dokonanych nakładów i wpłaconych zaliczek - dotychczasowy właściciel obowiązany jest uiścić na rzecz Państwa różnicę tych wartości w terminie 3 miesięcy od dnia wydania orzeczenia o przejęciu gospodarstwa. Termin ten może być przedłużony do jednego roku. Należy przy tym zaznaczyć, że dekret w art. 15 upoważniał Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowego trybu postępowania w sprawach, unormowanych w niniejszym rozdziale, a także zasad i trybu ustalenia wysokości oraz wypłaty odszkodowań pieniężnych. Przepis § 4 ust.3 rozporządzenia dotyczył gospodarstwa, które stało się własnością osadnika z mocy prawa na podstawie dekretu z 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 46, poz. 340), jeżeli nie wydano jeszcze orzeczenia o wykonaniu aktu nadania ustalającego szacunek tego gospodarstwa ( §4 ust.1 pkt 2). J. Z. na podstawie aktu nadania z 19 marca 1948 r. otrzymał gospodarstwo rolne, jednakże akt nadania w świetle obowiązujących wówczas przepisów nie przenosił własności.

Zgodnie z art.30 dekretu z 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska ( Dz.U. Nr 49, poz.279):

1. Przed przeniesieniem prawa własności nadanego gospodarstwa (działki) na nabywcę (art. 31) ustala się cenę tego gospodarstwa (działki). Jeżeli gospodarstwo (działka) w chwili nadania nie było jeszcze fizycznie wydzielone, ustalenie ceny następuje po lub równocześnie z określeniem jego granic.

2. Ustalenie ceny nabycia i określenia granic nadanego gospodarstwa (działki) następuje w drodze odrębnego orzeczenia władzy.

Natomiast art.31 wskazanego dekretu stanowił, że:

1. Przeniesienie prawa własności nadanego gospodarstwa (działki) na nabywcę następuje w drodze orzeczenia, zwanego orzeczeniem o wykonaniu aktu nadania.

2. W orzeczeniu o wykonaniu aktu nadania należy wymienić: akt nadania, osobę nabywcy oraz przedmiot i warunki nabycia gospodarstwa (działki).

3. Orzeczenie o wykonaniu aktu nadania jest ostateczne.

W odniesieniu do gospodarstwa J. Z. nie wydano orzeczenia o wykonaniu aktu nadania. Natomiast weszły w życie takie regulacje prawne, które umożliwiły osadnikom regulację stosunków własnościowych. Dekret z 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych w art.2 ust.1 stanowił, że: osoby, które posiadają gospodarstwa rolne i prowadzą je osobiście lub przez członków rodziny, żyjących z nimi we wspólności gospodarczej, a do dnia wejścia w życie niniejszego dekretu nie nabyły ich własności, stają się z mocy prawa właścicielami tych gospodarstw.

Z powyższych względów w odniesieniu do gospodarstwa J. Z. miał zastosowanie §4 ust.3 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 stycznia 1954r.

Jak słusznie uznał Sąd I instancji brak precyzji przy wskazaniu przepisu, polegający na niepowołaniu jego ustępu ( art.14 dekretu z 1953 r.), przy jednoczesnym istnieniu tej regulacji, nie stanowi o wydaniu orzeczenia bez podstawy prawnej. Trafnie więc Sąd stwierdził, że zarzuty skargi dotyczące braku podstawy prawnej kontrolowanego w postępowaniu nadzorczym orzeczenia, a także naruszenia art. 14 dekretu w zw. z art. 75 ust 1 r.p.a. są niezasadne.

Nie można również podzielić argumentacji skarżącego naruszenia art.75 ust.1 r.p.a. przez "brak podpisu władzy, gdyż zaskarżoną decyzję podpisał jedynie Przewodniczący Prezydium".

Art.14 dekretu z 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych przewidywał, że wydawanie orzeczeń o przejęciu na własność Państwa gospodarstw rolnych należało do kompetencji prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Taki też organ wydał orzeczenie w sprawie przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego J. Z. Wynika to z treści orzeczenia, w którym stwierdzono: "Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Z. na podstawie (...)", a także z pieczęci tego organu zamieszczonej na orzeczeniu. Orzeczenie zostało podpisane przez Przewodniczącego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej. W świetle obowiązującej wówczas ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130) rada narodowa działa przez swój organ wykonawczy i zarządzający jakim jest prezydium (art. 12 ust. 1 ww. ustawy). Z kolei art. 12 ust. 2 ww. ustawy stanowi, iż prezydium rady narodowej działa kolegialnie. Zaznaczyć jednak należy, iż w ustawie z 20 marca 1950 r. nie określono zasad wydawania aktów administracyjnych przez prezydia wojewódzkich rad narodowych w sprawach indywidualnych. Art. 16 ww. ustawy, który zawiera katalog otwarty funkcji prezydium rady narodowej, nie wymienia wydawania decyzji administracyjnych ani innych rozstrzygnięć w sprawach administracyjnych.

Na podstawie art. 13 ust. 3, art. 14 ust. 2, art. 24 ust. 2 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej Rada Ministrów w dniu 17 kwietnia 1950 r. uchwaliła Instrukcję nr 2 w sprawie składu, podziału pracy i trybu działania prezydiów rad narodowych. Zgodnie z § 13 h

do Prezydium należy wydawanie decyzji we wszystkich sprawach, które dotychczas należały do kolegialnej decyzji wydziałów wojewódzkich, zarządów miejskich i gminnych albo do dotychczasowych prezydiów rad narodowych, zaś zgodnie z §13 n prezydium załatwia kolegialnie sprawy zastrzeżone do kolegialnej decyzji. Z kolei § 16 Instrukcji przewidywał, że Przewodniczący prezydium rady reprezentuje prezydium rady narodowej na zewnątrz. W świetle §17 w razie czasowej niemożności pełnienia funkcji przez przewodniczącego prezydium obowiązki jego wykonuje jego zastępca, a jeśli jest ich więcej - ten spośród nich, któremu zleci to prezydium rady. Co jednak ważne zgodnie z §24 ust.1 omawianej Instrukcji wszystkie pisma w zakresie kolegialnej właściwości prezydium rady narodowej podpisuje upoważniony członek prezydium pod napisem "za prezydium rady narodowej", uwidaczniając pod podpisem zajmowane stanowisko (przewodniczący prezydium, zastępca przewodniczącego prezydium, sekretarz prezydium, członek prezydium).

Z przytoczonych regulacji wynika, że prezydium mogło upoważnić członka prezydium do podpisywania wszystkich pism w zakresie kolegialnej właściwości prezydium. Dotyczyło to także przewodniczącego prezydium. Dokumenty zawierające upoważnienia poszczególnych osób członków prezydium lub przewodniczącego składane były do akt osobowych danego pracownika, nie było zaś obowiązku ich załączania do indywidualnie prowadzonych spraw. W aktach sprawy wprawdzie nie znajduje się takie upoważnienie, jednakże nie sposób oczekiwać, aby po prawie 70 latach taki dokument się zachował. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, że kwestionowane orzeczenie zostało wydane przez Przewodniczącego, nie zaś przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Z.

Odnośnie do zarzutu związanego ze wskazaną w orzeczeniu datą jego wykonania należy przyznać rację skarżącemu, że nie była to data odpowiednia, skoro zakreślony został 3 dniowy termin na wykonanie orzeczenia. Jednakże tego rodzaju wada orzeczenia nie może być kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa. Jak słusznie organ uzasadniał swe stanowisko w tej kwestii wskazana data dotyczyła jedynie wykonania decyzji, nie jest to wada która rzutowała na prawidłowość ukształtowania stosunku materialnoprawnego, lecz dotyczyła sfery wykonania decyzji.

Zarzuty związane z niedoręczeniem decyzji J. Z. mogłyby być ewentualnie podnoszone w postępowaniu wznowieniowym, nie zaś w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Ponadto trudno jest ustalić po upływie tak długiego czasu i wobec braku pełnej dokumentacji, czy istotnie decyzja nie została doręczona skoro jak podaje sam skarżący J. Z. po wydaniu orzeczenia wraz z rodziną opuścił gospodarstwo, czyli treść decyzji była znana.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 i § 2 k.p.a. w zw. z § 2 ust. 2 oraz § 13 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 stycznia 1954 r. (Dz. U. Nr 8, poz. 26, dalej jako rozporządzenie), poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji, mimo iż przejęcie gospodarstwa na własność Państwa w wyniku decyzji PWRN, nastąpiło w okolicznościach, gdzie wykonanie orzeczenia PWRN możliwe było jedynie wówczas, gdy właściciel gospodarstwa pisemnie wyrazi zgodę na treść orzeczenia.

Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie wywiódł, że jak wynika z § 13 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 stycznia 1954 r., zgoda właściciela wymagana jest dla wykonania orzeczenia, a nie dla jego wydania. Nie do przyjęcia jest stanowisko skarżącego, że orzeczenie nabierało cech właściwych dla tego aktu dopiero po uzyskaniu zgody strony postępowania. Również chybione jest twierdzenie, że zgodę właściciela należy traktować jako warunek, jakim zostało opatrzone orzeczenie. Musiałby istnieć przepis prawa, wskazujący, że ukształtowanie stosunku prawnego będącego treścią orzeczenia uzależnione jest od opisanego w takim orzeczeniu zdarzenia przyszłego. Dodać jedynie należy, że właściciel gospodarstwa nie stawał się przecież podmiotem współdecydującym z organem administracji. Możliwość odmowy wyrażenia zgody na treść orzeczenia należy rozpatrywać wyłącznie w kategoriach instrumentów prawnych służących zakwestionowaniu decyzji. W tej sytuacji chybione są twierdzenia autora skargi kasacyjnej, że miał zastosowanie art. 3 ustawy z 13 lipca 1957 r. o uchyleniu dekretu z 9 lutego 1953 r. o całkowitym zagospodarowaniu użytków rolnych. Kwestionowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie z [...] stycznia 1956 r. zostało wydane i wykonane przed wejściem w życie dekretu z 13 lipca 1957 r.

Nie sposób również zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że w kategoriach rażącego naruszenia prawa należy rozpatrywać złożenie przez skarżącego wniosku, w którym nie wskazano, czy wnioskodawca ubiega się o mniejsze gospodarstwo, czy o odszkodowanie. Gdyby skarżący nie złożył wniosku o przejęcie gospodarstwa, to ewentualnie tę właśnie okoliczność można rozpatrywać jako rażące naruszenie prawa. Tymczasem z akt sprawy wynika bezspornie, że we wniosku z dnia 20 stycznia 1955 r. J. Z. zrzekł się nadanego mu gospodarstwa na Państwowy Fundusz Ziemi. Prośbę swą motywował: "brak ludzi do pracy, 3 drobnych dzieci, najstarsze 10 lat, najmłodsze 1,1/2 roku..". Pismem z dnia 21 kwietnia 1955 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. załatwiło odmownie wniosek z 20 stycznia 1955 r. Jednakże J. Z. w dniu 13 lipca 1955 r. ponownie złożył wniosek o przejęcie gospodarstwa rolnego we wsi K. grom. G. o pow. 9,32 ha na własność Państwa, wskazując art.12 dekretu z 9 lutego 1953 r. W formularzu wniosku wskazano na sposoby przejęcia zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1954 r. w sprawie przejmowania na własność Państwa gospodarstw rolnych, niecałkowicie lub nienależycie zagospodarowanych, na wniosek ich właścicieli oraz w sprawie odszkodowania za te gospodarstwa ( Dz.U. Nr 8, poz. 26). Rozporządzenie to w § 4 ust.3 przewidywało, że jeżeli wartość ubytków zniszczeń i normalnego zużycia przekracza wartość dokonanych nakładów i wpłaconych zaliczek - dotychczasowy właściciel obowiązany jest uiścić na rzecz Państwa różnicę tych wartości w terminie 3 miesięcy od dnia wydania orzeczenia o przejęciu gospodarstwa. Skoro taki wniosek J. Z. złożył, to musiał mieć świadomość dalszych tego konsekwencji. Nie jest więc też tak, jak twierdzi autor skargi kasacyjnej, że obowiązujące przepisy nie przewidywały możliwości nałożenia na właściciela obowiązku poniesienia określonych kosztów.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.