Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 376/88
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1988-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Budowlane prawo
Powołane przepisy: article: poz. 185
journal: Dz.U. 1984 nr 3 poz. 5
article: ze zm.
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz. 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Teza: Określenie strefy ochronnej w planie zagospodarowania przestrzennego nie oznacza ustanowienia strefy.

TEZY

Określenie strefy ochronnej w planie zagospodarowania przestrzennego nie oznacza ustanowienia strefy.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Haliny i Mieczysława małżonków S. na decyzję Głównego Architekta Wojewódzkiego w Ostrołęce z dnia 1 lutego 1988 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego i na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w O., a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Głównego Architekta Wojewódzkiego w Ostrołęce kwotę dwóch tysięcy złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżących.


UZASADNIENIE

Główny Architekt Wojewódzki w Ostrołęce, po rozpatrzeniu odwołania Haliny i Mieczysława małżonków S. od decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w O. nr UAN.838/24/87 z dnia 30 listopada 1987 r., nakazującej Halinie i Mieczysławowi małżonkom S. rozebranie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego - kurnika w terminie do dnia 30 stycznia 1988 r., odwołania nie uwzględnił i decyzją z dnia 1 lutego 1988 r. nr UAN.III.8385/3/88 decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

W uzasadnieniu swej decyzji Główny Architekt Wojewódzki omówił przebieg postępowania przed organem pierwszej instancji i stwierdził, że wydana przez ten organ decyzja "jest słuszna i zgodna z prawem", gdyż zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego obiekty budowlane wybudowane na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania. Działka, na której wybudowano wskazany w decyzji budynek, zgodnie z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego miasta O., zatwierdzonym uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ostrołęce nr XVI/58/79 z dnia 1 marca 1979 r. /Dz.Urz. WRN nr 2 poz. 9/, leży w strefie ochronnej O-kich Zakładów Celulozowo-Papierniczych oraz Wytwórni Betonów Komórkowych. W strefie ochronnej zaś zabroniona jest budowa nowych obiektów budowlanych oraz wykonywanie kapitalnych remontów istniejących budynków.

Na decyzję tę Halina i Mieczysław małżonkowie S. złożyli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji bądź też o ich uchylenie oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji. W uzasadnieniu skargi zakwestionowali zasadniczy argument zaskarżonych decyzji, że działka leży w strefie ochronnej, w której budowa nowych obiektów oraz wykonywanie kapitalnych remontów jest zabronione. Halina S. bowiem otrzymała decyzję organu stopnia podstawowego z dnia 25 maja 1983 r., zezwalającą na budowę nowego budynku gospodarczego, przy czym w treści tej decyzji powołano się na jej zgodność z tym samym planem zagospodarowania przestrzennego. Tak więc występuje oczywista sprzeczność pomiędzy stanowiskiem zajętym przez organy administracji państwowej w 1983 r. i obecnie. Ponadto w rozumowaniu organów administracji państwowej jest zasadniczy błąd logiczny. Organy te bowiem uważają, że skarżący nie powinni mieć możliwości wybudowania na działce niezbędnych obiektów ani remontowania istniejących, powinni jednak tam żyć. Administracja bowiem nie wszczęła postępowania wywłaszczeniowego. Zasadniczym powodem ustanowienia stref ochronnych jest ochrona ludzi. Skoro więc pozostawia się ludzi w strefie ochronnej, to nie można uniemożliwić im egzystencji poprzez zakaz inwestycji i remontów. Skarżący twierdzą, że kurnik był już uprzednio, wymagał jednak remontu i odnowienia i do tego sprowadziły się ich działania. Odmienne twierdzenia w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji mijają się z prawdą.

Główny Architekt Wojewódzki w swej odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podając argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do zarzutu wydania w 1983 r. pozwolenia na budowę wyjaśniono, że wydając to pozwolenie organ kierował się koniecznością zamieszkiwania zainteresowanego w istniejącym budynku mieszkalnym oraz tym, że zły stan budynku gospodarczego powoduje konieczność zastąpienia go nowym. Główny Architekt Wojewódzki zakwestionował twierdzenie skarżących, że nie popełnili samowoli budowlanej, gdyż wyremontowali jedynie budynek istniejący, i stwierdził, że stary budynek gospodarczy był usytuowany na granicy działki z działką Czesława P., nowo wybudowany zaś jest położony w środkowej części działki. Ponadto Główny Architekt Wojewódzki stwierdził, że "wydając decyzję na rozbiórkę kierowano się:

- brakiem potrzeby budowy trzeciego budynku gospodarczego na działce o powierzchni 0,7198 ha,

- niedopuszczeniem do powstawania samowoli budowlanych na sąsiednich działkach, gdyż zalegalizowanie przedmiotowej samowoli sprzyjałoby powtarzaniu się takiej sytuacji w przyszłości, co byłoby społecznie naganne i zawsze powoduje słuszne skargi mieszkańców".

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skarżący stwierdził, ze na stanowiącej jego własność działce o powierzchni ponad 70 arów prowadzi uprawę zakontraktowaną czarnej porzeczki. Kurnik oraz znajdującą się w nim ubikację postawił w miejscu dotychczasowych zabudowań gospodarczych, poprawiając nie tylko warunki użytkowe, lecz także estetykę działki. Ponadto zakwestionował podane w zaskarżonej decyzji wymiary budynku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Główny Architekt Wojewódzki powołał jako podstawę prawną swej decyzji nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego /kurnika/, wzniesionego na działce, która ze względu na obszar oraz sposób użytkowania stanowi gospodarstwo rolne, postanowienia ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O., zatwierdzonego uchwałą w 1979 r. W myśl postanowień tego planu teren, na którym znajdują się zabudowania działki, leży w strefie ochronnej O-kich Zakładów Celulozowo-Papierniczych oraz Wytwórni Betonów Komórkowych. Główny Architekt Wojewódzki nie wyjaśnił, czy i kiedy została ustanowiona strefa ochronna stosownie do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie zasad tworzenia i zagospodarowania stref ochronnych /Dz.U. nr 24 poz. 92/ oraz jakie odstępstwa od zakazów ustanowionych w par. 6 ust. 1 tego rozporządzenia dopuścił organ, ustanawiając strefę ochronną /par. 6 ust. 2 rozporządzenia/. Z wyjaśnień skarżącego wynika, że tereny przewidziane w planie z 1979 r. na urządzenie strefy ochronnej nie tylko są nadal użytkowane w sposób dotychczasowy, lecz także dokonuje się na nich intensyfikacji produkcji rolnej.

Główny Architekt Wojewódzki nie wyjaśnił także, kiedy i przez jaki organ dokonywana była aktualizacja planu określona w art. 33 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 35 poz. 185/ i czy uchwały w sprawie planów zagospodarowania miasta O., opublikowane w Dzienniku Urzędowym Woj. Ostrołęckiego 1985 nr 7 poz. 89 i poz. 90, nie spowodowały konieczności zmiany planów z 1979 r. w części dotyczącej działki skarżącego. Wątpliwości Sądu co do stanu prawnego obowiązującego na obszarze, którego dotyczy zaskarżona decyzja, pogłębia ponadto nie kwestionowana przez organy okoliczność, że skarżący otrzymali w 1983 r. na podstawie planu z 1979 r. pozwolenie budowlane na budowę budynku gospodarczego. Brak przy odpowiedzi na skargę wyrysu i wypisu z obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz brak przedstawiciela organu na rozprawie nie pozwoliły Sądowi na wyjaśnienie tych wątpliwości.

Występują również wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją. Protokół z dnia 7 listopada 1987 r., na który organy administracji powołują się jako na podstawę do nakazania rozbiórki kurnika, a skarżący jako na okoliczność, która upewniła ich co do prawnej dopuszczalności budowy, nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 68 Kpa. W szczególności dokonujący oględzin nie uprzedzili strony o celu oględzin i skutkach dokonanych ustaleń, przez co nie umożliwili im złożenia wyjaśnień przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji. Wyjaśnienia złożone w odwołaniu od tej decyzji nie zostały rozważone przez organ odwoławczy, a w każdym razie nie znalazło to wyrazu w uzasadnieniu jego decyzji, uzasadnianej jedynie tym, że wybudowany kurnik znajduje się w strefie ochronnej, w której obowiązuje zakaz budowy nowych obiektów. Jak wskazano wyżej, nasuwa to istotne wątpliwości, zgodnie bowiem z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 3 poz. 6 ze zm./ strefa ochronna może być ustanowiona dopiero wówczas, gdy mimo zastosowania odpowiednich rozwiązań technicznych nie może być wyeliminowane lub ograniczone szkodliwe działanie na środowisko, powodowane działalnością wykonywaną w obiekcie budowlanym albo na terenie nieruchomości. Samo więc określenie takiej strefy w planie zagospodarowania przestrzennego nie oznacza ustanowienia strefy. Należy dodać, że jeżeli decyzją właściwego organu nie ustanowiono strefy ochronnej, to należy przyjąć, że w takiej sytuacji mają zastosowanie przepisy art. 34 cytowanej ustawy o planowaniu przestrzennym, dopuszczające zarówno wykorzystywanie obszarów objętych planem w sposób dotychczasowy, jak i budowę obiektów tymczasowych, jeżeli ich budowa jest niezbędna do prawidłowego wykorzystania gruntów albo jeżeli będą mogły być adaptowane do przyszłego, zgodnego z planem miejscowym, sposobu użytkowania.

Główny Architekt Wojewódzki w odpowiedzi na skargę podał dodatkowe motywy, którymi kierował się, utrzymując w mocy nakaz rozbiórki kurnika. Należy w związku z tym zauważyć, że brak jest w aktach sprawy podstawy do twierdzenia o "braku potrzeby budowy trzeciego budynku gospodarczego na działce o powierzchni 0,7198 ha".

Dopuszczenie w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ możliwości nakazywania rozbiórki obiektu budowlanego z przyczyn w nim określonych jest łagodzone przez przepis art. 39 tej ustawy, dopuszczający zezwolenie na czasowe wykorzystywanie obiektu w sposób określony w decyzji, jeżeli względy gospodarcze lub społeczne przemawiają za celowością takiego wykorzystania obiektu. Skoro więc prawo dopuszcza określenie w różny sposób konsekwencji popełnienia samowoli budowlanej w zależności od różnorodnych okoliczności, to nic nie uzasadnia stosowania tych przepisów w sposób niezgodny z ich intencją dlatego tylko, aby zapobiec "powtarzaniu się takiej sytuacji w przyszłości, co byłoby społecznie naganne i zawsze powoduje słuszne skargi mieszkańców". Sformułowania wskazanych wyżej przepisów wskazują, że granice profilaktyki w sprawach samowoli budowlanej określił w nich sam ustawodawca.

W rozpoznawanej sprawie Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja została wydana bez należytego wyjaśnienia stanu prawnego, a także z istotnymi naruszeniami przepisów postępowania administracyjnego, co omówiono wyżej. Dlatego Sąd obowiązany był skargę uwzględnić i zaskarżoną decyzję uchylić z przyczyny określonej w art. 207 par. 1 i 2 pkt 3 Kpa oraz orzec o kosztach w myśl art. 208 Kpa.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ orzekający - stosownie do art. 209 Kpa - związany jest w tej sprawie oceną prawną Sądu.