Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2090/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia del. SO Aleksandra Westra, sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego A. L. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] (dalej również: "organ II instancji" lub "Wojewoda") nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. (dalej: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania A. L. (dalej: "skarżący" lub "wnioskodawca") od decyzji Prezydenta [...] (dalej: "Prezydent") nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w W. w dzielnicy B. przy ul. [...] stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną o nr ew. [...] z obrębu [...] o pow. 0,0232 ha, na podstawie 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta i umorzył postępowanie przed organem I instancji w całości.

II. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

II.1. Nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na mocy decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] kwietnia 1972 r. znak [...] [...] o zakończeniu podziału i wprowadzeniu nowego stanu własności na terenach budownictwa jednorodzinnego wchodzących w skład obszaru określonego w Uchwale Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] października 1964 r. pod nazwą "Z. Mieszkaniowy" wydaną na podstawie ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138 ze zm.). Nieruchomość w dniu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa była własnością Państwa J. i W. L. Postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] lutego 1993 r. (sygn. akt [...]) spadek po J. L. nabyli W. L. i A. L. w udziale po 1/2 części każde z nich, zaś oraz spadek po W. L. nabyli R. L. i A. L. w udziale po 1/2 części każde z nich. Natomiast postanowieniem Sądu Rejonowego [...] w W. z dnia [...].04.2008 r. (sygn. akt [...]) spadek po R. L. nabył Skarb Państwa. Spadkobiercami byłych właścicieli są obecnie: A. L. w udziale 5/8 oraz Skarb Państwa w udziale 3/8.

II.2. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] Prezydent [...] odmówił zwrotu udziału wynoszącego 5/8 części do nieruchomości położonej w W. w dzielnicy B. przy ul. [...] stanowiącej obecnie działkę o nr ew. [...] z obrębu [...] o pow. 0,0232 ha, dla której urządzona jest księga wieczysta nr [...]. Decyzja ta wydana została na skutek rozpoznania wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości złożonego przez A. L. W uzasadnieniu tej decyzji Prezydent wskazał dwa niezależne powody odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Po pierwsze, niemożność zwrotu przez skarżącego nieruchomości zamiennej, która została przez niego zbyta w 2003 r. (art. 136 ust. 3 w zw. z art. 140 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - aktualny tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., dalej "u.g.n."). Po drugie, niemożność zwrotu udziału w nieruchomości. Decyzja ta nie została przez wnioskodawcę zaskarżona w trybie odwołania oraz jest prawomocna.

II.3. A. L. wnioskiem z dnia 17 lutego 2015 r. wystąpił o zwrot nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,0232 ha. Postanowieniem z [...] marca 2015 r. Prezydent [...] orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej zwrotu przedmiotowej nieruchomości położonej w W. wskazując, że sprawa była już poprzednio rozstrzygnięta decyzją ostateczną. W zażaleniu na powyższe postanowienie A. L. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zarzucił naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. podnosząc, iż treść postanowienia nie odnosi się do całości złożonego wniosku. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta [...]. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że z akt sprawy oraz treści ww. wniosku wynika, iż sprawa zwrotu udziału przysługującego A. L. została ostatecznie zakończona decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...]. Wojewoda [...] wyjaśnił, że ww. wniosek z 17 lutego 2015 r. dotyczył sprawy już wcześniej zakończonej decyzją ostateczną, która stała się prawomocna. W związku z tym wydanie w tej samej sprawie decyzji rozstrzygającej sprawę, naruszyłoby ustanowiony dotychczasową decyzją stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). W tym wypadku wydanie merytorycznej decyzji, spowodowałoby, iż byłaby ona dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, nie ma możliwości wszczęcia kolejnego postępowania dotyczącego tej samej materii. Dopiero bowiem ewentualna eliminacja z obrotu prawego w trybie prawem przewidzianym (w ramach którego weryfikować można m.in. poprawność rozstrzygnięcia kończącego postępowanie oraz zarzuty będące pochodną tej kwestii) takiego rozstrzygnięcia otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Tym samym Wojewoda [...] stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej zwrotu przedmiotowej nieruchomości położonej w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 listopada 2015 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2258/15), wydanym na skutek skargi wnioskodawcy, uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody i utrzymane nim w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2015 r. W uzasadnieniu tego wyrok Sąd wskazał, że nie dochodzi do zmiany tożsamości sprawy, jeżeli zachowane zostają podmiot, przedmiot i stan faktyczny sprawy, przy niezmienionym stanie prawnym. Przez zmianę stanu prawnego należy rozumieć nie tylko zmianę dokonaną w procesie legislacji, ale również oparcie swoich decyzji przez organy obu instancji na różnych podstawach prawnych, w ten sposób, że zmianie ulega zakres sprawy. Sąd podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 28 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1173/13, CBOSA), że niewątpliwie zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczany zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji, a więc musi zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy. Niewątpliwie elementem sprawy, któremu należy przypisać cechę konstytutywności w aspekcie ustalania jej tożsamości jest zakres żądania determinujący jej przedmiot. Zatem kryterium, do którego należy się odwołać przy identyfikowaniu sprawy administracyjnej, a zarazem wskaźnik czy mamy do czynienia ze sprawą już rozstrzygniętą ostateczną decyzją administracyjną (w rozpatrywanej sprawie wątpliwość dotyczyła decyzji z dnia [...] listopada 2014 r.), wynika m.in. z jej przedmiotu. Co do wniosku o wszczęcie postępowania, którego prowadzenie zależy od inicjatywy strony, to zauważyć należy, że w gestii strony leży określenie przedmiotu sprawy, tj. zakresu żądania oraz podstawy prawnej tego żądania. Rola organu sprowadza się do jurydycznego zakwalifikowania tego żądania i oceny – po pierwsze możliwości merytorycznego orzekania, a po ustaleniu takiej możliwości – zasadności tego wniosku we właściwym trybie administracyjnym. W konsekwencji przedmiot sprawy, której dotyczył wniosek skarżącego jest determinowany przez skarżącego i nie byłoby uprawnione upatrywanie ex officio innej treści wniosku, niż wskazana przez skarżącego. Taki pogląd stał się podstawą do uznania skargi za skuteczną w rozpatrywanej sprawie, bowiem słusznie skarżący wywodził, że treść zaskarżonych postanowień nie jest adekwatna do treści złożonego wniosku z 17 lutego 2015 r. Skarżący w piśmie tym nie wnosił bowiem o dokonanie zwrotu na jego rzecz udziału wynoszącego 5/8 części przedmiotowej nieruchomości ani o zwrot na rzecz Skarbu Państwa udziału wynoszącego 3/8 części ww. nieruchomości, tylko o zwrot całej nieruchomości. Zaś przedmiotem decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. była odmowa zwrotu udziału wynoszącego 5/8 części nieruchomości na rzecz A. L., a nie zwrot całej nieruchomości, o którym mowa we wniosku z 17 lutego 2015 r. Określony przez skarżącego zakres postępowania jest zatem inny, niż wskazany przez organ w zaskarżonym postanowieniu i poprzedzającym go rozstrzygnięciu, co powoduje, że niezasadnie organ upatrywał przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania w przestrzeganiu zasady powagi rzeczy osądzonej. Nie zaszły bowiem okoliczności, na podstawie których można byłoby zasadnie wywodzić, że zaistniała ta sama sprawa administracyjną, co rozstrzygnięta decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., skoro jej przedmiot w porównaniu z przedmiotem żądania wyrażonym w piśmie z 17 lutego 2015 r. jest odmienny. Powyższe wskazuje na konieczność merytorycznej oceny wniosku skarżącego.

II.4.1. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] Prezydent [...] odmówił zwrotu nieruchomości położonej w W. w dzielnicy B. przy ul. [...] stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną o nr ew. [...] z obrębu [...] o pow. 0,0232 ha. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wnioskodawca składając wniosek o zwrot całej nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] przekroczył te uprawnienia, w zakresie udziału przypadającego Skarbowi Państwa. W opinii Prezydenta [...] wnioskodawca nie wykazał legitymacji do zgłoszenia roszczenia o zwrot w stosunku do udziału przysługującego Skarbowi Państwa.

II.4.2. Odwołanie od powyższej decyzji, w ustawowym terminie, złożył A.L., reprezentowany przez radcę prawnego J. G. wnosząc o jej zmianę i orzeczenie o zwrocie na rzecz wnioskodawcy (współwłaściciel w 5/8 części) oraz na rzecz Skarbu Państwa (współwłaściciel w 3/8 części) nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] stanowiącej obecnie działkę o nr ewidencyjnym [...] z obrębu [...] o pow. 0.0232 ha, dla której urządzona jest księga wieczysta nr [...] ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

II.4.3. Wojewoda uzasadniając wydanie opisanej na wstępie decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. przytoczył treść decyzji Prezydenta z [...] listopada 2014 r. (nr [...]) i stwierdził, że dla oceny prawidłowości uznania, iż przedmiotowe postępowanie w zakresie części udziału wynoszącego 5/8 części nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. jest bezprzedmiotowe ze względu na uprzednie jego zakończenie ostateczną decyzją administracyjną, konieczne jest zbadanie, czy w omawianym przypadku zachodzi res iudicata, czyli powaga rzeczy osądzonej, gdyż w przypadku stwierdzenia jej zajścia, należy bezspornie uznać, iż ponowne orzekanie w sprawie o zwrot tej części przedmiotowej nieruchomości jest niedopuszczalne ze względu na możliwość naruszenia tejże zasady. Z kolei, zajście tego typu uchybienia procesowego powodowałoby wadę nieważności, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Należy wskazać, że przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej, wyrażonej w art. 16 k.p.a., rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia, z tym jednak zastrzeżeniem, że chodzi o wydanie kolejno po sobie decyzji załatwiających sprawę co do istoty (por. wyrok NSA we Wrocławiu z 17 kwietnia 2000 r., sygn. akt I SA/Wr 914/98). Konstrukcja ta ma zastosowanie gdy kolejno po sobie wydane zostały dwie decyzje, z których pierwsza ma charakter ostateczny. Zasada ta przyjmowana jest we wszystkich procedurach prawnych, a polega na ochronie powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Zgodnie z poglądem orzecznictwa, dla stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie rei iudicatae, zasadnicze znaczenie ma istnienie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami, (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt II SA/GL 150/11). Istotnym jest, że aby zaistniała tożsamość sprawy, konieczne jest, aby obie decyzje dotyczyły tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego, jak i faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 931/09). Wojewoda podkreślił, że zarówno sprawa zakończona ostateczną decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2014 r. jak i niniejsza sprawa wszczęta wnioskiem z dnia 17 lutego 2015 r. w części dotyczącej udziału wynoszącego 5/8 gruntu dotyczą tej samej nieruchomości i tego samego roszczenia A. L. następcy prawnego poprzednich współwłaścicieli - zwrotu nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa na mocy decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] kwietnia 1972 r. znak [...] o zakończeniu podziału i wprowadzeniu nowego stanu własności na terenach budownictwa jednorodzinnego wchodzących w skład obszaru określonego w Uchwale Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] października 1964 r. pod nazwą "Z. Mieszkaniowy" wydaną na podstawie ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach. Należy także zwrócić uwagę na fakt, iż interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów także nie uległy zmianie. Prowadzi to do wniosku, iż przedmiot sprawy nie uległ zmianie. Decyzja z dnia [...] listopada 2014 r. skierowana była do A. L. Aktualnie rozpatrywany wniosek o zwrot również został złożony przez A. L. Aby bowiem stwierdzić, iż zakres podmiotowy dwóch spraw administracyjnych jest w pełni tożsamy, sprawa musi dotyczyć tych samych podmiotów, chyba że w prawa strony zbywalne i dziedziczne wejdą jej następcy prawni (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 484/06). Zatem, zakres podmiotowy oraz przedmiotowy obu spraw zwrotowych jest tożsamy. Badając tożsamość stanu prawnego kontrolowanych spraw odszkodowawczych należy zauważyć, że zarówno w dniu wydania rozstrzygnięcia przez Prezydenta [...] tj. w dniu [...] listopada 2014 r., jak i na dzień wydania niniejszego orzeczenia, kwestię zwrotu wywłaszczonych nieruchomości regulowały przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a zwłaszcza art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. w brzmieniu uwzględniającym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11. Treść powołanych przepisów nie uległa zmianie. W konsekwencji uznać należy, iż nie jest możliwym prowadzenie postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości w stosunku do przysługującej A. L. części określonej jako udział 5/8 przedmiotowej nieruchomości, z uwagi na zachodzący w sprawie stan powagi rzeczy osądzonej. Odnosząc się do wniosku strony o zwrot pozostałej części przedmiotowej nieruchomości (tj. udział wynoszący 3/8, przysługujący Skarbowi Państwa z tytułu spadkobrania po R. L.) wskazać, iż w tym zakresie postępowanie także jest bezprzedmiotowe. A. L. nie jest bowiem legitymowany do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tej części, co do której udział z tytułu spadkobrania przypadł Skarbowi Państwa. A. L. nabył bowiem roszczenie o zwrot części nieruchomości tylko w udziale wynoszącym 5/8. Powyższe oznacza, że postępowanie dotyczące wniosku A. L. o zwrot nieruchomości położonej w W. w dzielnicy B. przy ul. [...] stanowiącej obecnie działkę o nr ew. [...] z obrębu [...] o pow. 0,0232 ha, dla której urządzona jest księga wieczysta nr [...] zarówno w stosunku do udziału wynoszącego 5/8 oraz w stosunku do udziału wynoszącego 3/8 jest bezprzedmiotowe. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Z uwagi na fakt, iż Prezydent [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w W. w dzielnicy B. przy ul. [...] stanowiącej obecnie działkę o nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,0232 ha, należało na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzję uchylić i umorzyć postępowanie przed organem I instancji w całości.

III.1. Z powyższą decyzją Wojewody [...] nie zgodził się A. L. W skardze sporządzonej przez radcę prawnego J. G. zarzucono rażące naruszenie art. 153 p.p.s.a. Wskazano, że w toku niniejszego postępowania został wydany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2258/15, w którego uzasadnieniu jednoznacznie stwierdzono, że pomiędzy sprawą zakończoną ostateczną decyzją administracyjną Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. a sprawą zapoczątkowaną wnioskiem z dnia 17 lutego 2015 r. nie zachodzi tożsamość przedmiotowa, co wskazuje na konieczność merytorycznej oceny tego wniosku. Wojewoda [...] w sposób niedopuszczalny zignorował powołany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i, prezentując stanowisko prawne całkowicie z nim sprzeczne, wydał decyzję o charakterze formalnym (umorzenie postępowania), uchylając się od ciążącego na nim obowiązku dokonania merytorycznej oceny wniosku. Kontrola działań administracji publicznej w zakresie załatwiania indywidualnych spraw jest jedną z cech demokratycznego państwa prawa. W Polsce kontrolę taką sprawują sądy administracyjne. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, iż art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co z kolei oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu (vide: wyrok z dnia 16 czerwca 2009 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, sygn. II SA/Ol 443/09, LEX Nr 501813). Związanie organu i sądu ma szeroki zakres, ponieważ skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie to zostało wydane; postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne; przyszłe postępowanie administracyjne, w tym także w sprawie stwierdzenia nieważności aktu i wznowienia postępowania administracyjnego, oraz ewentualne przyszłe postępowanie sądowoadministracyjne, w tym także przed NSA w przypadku ewentualnego rozpoznawania skargi kasacyjnej od ponownego wyroku sądu pierwszej instancji. Skutkiem wyroku sądu administracyjnego w toku każdego z tych postępowań jest zakaz formułowania nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej przez sąd administracyjny poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku (vide: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 17 marca 2009 r., sygn. I SA/Łd 1230/08, LEX Nr 493588). W konkretnej sprawie administracyjnej organ jest związany wykładnią dokonaną przez sąd, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. W sytuacji, gdy organ administracji publicznej nie zastosuje się do ocen i wskazań sądu, wówczas uzasadnia to możliwość zaskarżenia aktu lub czynności na tej podstawie i spowoduje jej uchylenie przez sąd. Stanowi to gwarancję przestrzegania przez te organy związania orzeczeniem sądu administracyjnego (vide: wyrok z dnia 25 lutego 2009 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, sygn. I SA/Gl 747/08, LEX Nr 489460). Nie ulega zatem wątpliwości, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] powinna zostać uchylona. Zdaniem Skarżącego uchyleniu podlega także poprzedzająca zaskarżoną decyzję Wojewody [...], decyzja Prezydenta Miasta [...] nr [...] wydaną dnia [...] grudnia 2016 r. Błędna jest bowiem zawarta w tej decyzji ocena, iż wnioskodawca nie posiadał legitymacji do zgłoszenia roszczenia o zwrot w stosunku do udziału przysługującego Skarbowi Państwa - ocena ta jest sprzeczna z orzecznictwem sądów administracyjnych (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 marca 2014 r" sygn. akt II SA/Po 1234/2013, zgodnie z którym dla zwrotu nieruchomości na rzecz współuprawnionych, jednym z których jest Skarb Państwa, nie jest wymagane złożenie wniosku lub przyłączenie się do wniosku przez rzeczony Skarb Państwa). Z wyroku tego wynika, że pozostały współwłaściciel jest legitymowany do złożenia wniosku również na rzecz Skarbu Państwa. Nie było zatem przeszkód do merytorycznej oceny wniosku pod kątem istnienia ustawowych przesłanek do zwrotu nieruchomości. Niezależnie od tego, w obecnym stanie prawnym (utrata mocy przez art. 136 ust.3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim przepis ten uzależniał przewidziane w nim żądanie byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców – z uwagi na niekonstytucyjność tego przepisu orzeczoną wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015 r., sygn.akt SK 26/14.), nie ma przeszkód, aby wydać decyzję o zwrocie udziału w wywłaszczonej nieruchomości. Zatem, nawet przy przyjęciu prawidłowości oceny, że zachodzi brak legitymacji wnioskodawcy do złożenia wniosku na rzecz Skarbu Państwa, nie było przeszkód, aby wniosek uwzględnić częściowo, tj. wydać decyzję o zwrocie na rzecz A. L. przysługującego mu udziału (5/8), zaś w pozostałym zakresie (co do udziału Skarbu Państwa - 3/8) wniosek oddalić. Z faktu, iż organ administracyjny rozpoznając wniosek powinien odnieść się do całości żądania, nie wynika, że decyzja może jedynie w całości ten wniosek uwzględnić lub w całości go oddalić.

III.2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

IV.2. Zasadny okazał się zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 153 p.p.s.a. w zakresie, w jakim Wojewoda przyjął istnienie w sprawie podstaw do umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wiążącym w niniejszej sprawie prawomocnym wyroku z dnia 23 listopada 2015 r., sygn. akt SA/Wa 2258/15 zakwestionował pogląd organów o istnieniu przeszkody do prowadzenia postepowania w postaci powagi rzeczy rozstrzygniętej (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Do konkluzji takiej Sąd doszedł analizując zakres rozstrzygnięcia ostateczną decyzją Prezydenta z dnia [...] listopada 2014 r. (odmawiającą zwrotu udziału 5/8 w wywłaszczonej nieruchomości) oraz zakres ponownego wniosku o zwrot, który dotyczył zwrotu całej nieruchomości, a zatem i udziału 3/8 przysługującego Skarbowi Państwa jako spadkobiercy ustawowemu byłego właściciela. Skoro Wojewoda nie zakwestionował wspomnianego wyroku WSA w Warszawie skargą kasacyjną, to nie może obecnie wyrażać odmiennych poglądów niż sformułowane w tym wyroku. Konkluzji tej nie zmienia okoliczność, że w ostatecznej decyzji Prezydenta z dnia [...] listopada 2014 r. istotnie sfomułowano oceny materialnoprawne dotyczące braku podstaw do orzeczenia zwrotu z powodu niemożności zwrotu przez skarżącego nieruchomości zamiennej. Równocześnie za daleko idące jest stawianie Wojewodzie zarzutu rażącego naruszenia art. 153 p.p.s.a. Otóż nie jest tak, że Wojewoda nie zauważył przedmiotowego wyroku WSA w Warszawie. Przeczy temu treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewoda dokonał natomiast wadliwej (zawężającej) wykładni tego wyroku, uznając w istocie, że wyrok ten przesądził tylko o braku podstaw do zastosowania w sprawie art. 61a k.p.a. Resumując, skarga zasługiwała na uwzględnienie z powodu naruszenia przez Wojewodę art. 153 p.p.s.a. (art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a.). Naruszenie to miało charakter istotny, albowiem doprowadziło do wydania decyzji o wadliwej sentencji, tj. uchylającej zaskarżoną decyzję i umarzającej postępowanie przed organem I instancji.

IV.3. Sąd nie podziela natomiast zarzutów skargi w części, w jakiej skarżący wywodzi, iż orzekające w sprawie organy powinny były zbadać istnienie przesłanek przedmiotowych determinujących zwrot przedmiotowej nieruchomości niezależnie od istnienia przesłanek podmiotowych warunkujących zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Przede wszystkim taki wniosek nie wynika z uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2015 r. Sąd ten przesądził tylko, że w sprawie nie zaszła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. z uwagi na szerszy zakres wniosku w porównaniu z przedmiotem rozstrzygnięcia ujętym w sentencji ostatecznej decyzji Prezydenta z dnia [...] listopada 2014 r. Mając to na uwadze Stąd wskazał na konieczność merytorycznej oceny wniosku skarżącego. W żadnym miejscu uzasadnienia Sąd nie zawarł natomiast oceny prawnej, że w ramach orzekania co do istoty organy mają pominąć kwestię oceny przesłanek podmiotowych determinujących zwrot wywłaszczonej nieruchomości i podlegających badaniu przed analizą przesłanek przedmiotowych. W skrócie, Sąd, oceniając postanowienie wydane na podstawie art. 61a k.p.a., nie wypowiadał się na temat tego, czy skarżący jako następca prawny poprzednich właścicieli w udziale 5/8 części może skutecznie domagać się zwrotu całości nieruchomości. Należy w tym miejscu podkreślić, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że w pojęciu "oceny prawnej" w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. mieści się tylko to stanowisko sądu na temat interpretacji przepisów prawa i sposobu ich zastosowania w sprawie, które zostało zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia. Rzeczone oceny muszą one mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający organowi administracji publicznej oraz sądowi ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Oznacza to, że z zakresu związania wyłączyć należy oceny wyrażone w sposób niejednoznaczny, jak również oceny przybierające postać pośrednich wniosków, jakie można wywieść z rozważań przedstawionych przez sąd w uzasadnieniu orzeczenia. Stanowisko to należy uzasadnić tym, że związanie sądu oceną prawną zawartą w innym orzeczeniu stanowi ingerencję w konstytucyjną zasadę niezawisłości sędziowskiej (art. 178 ust. 1 Konstytucji). Niezawisłość sędziowska podlega szczególnej ochronie, co oznacza, iż wyjątki od niej, zawarte w przepisie szczególnym, muszą być objęte wykładnią restryktywną (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 15 marca 2012 r., II OSK 2562/10, ONSAiWSA 2013/1/8 oraz wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., II GSK 781/17, CBOSA). Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, Prezydent w decyzji z dnia 8 grudnia 2016 r. prawidłowo odmówił zwrotu całej nieruchomości. Trafnie organ ten przyjął, że skarżący nie jest legitymowany do żądania zwrotu całej nieruchomości skoro jest następcą prawnym poprzednich właścicieli tylko w udziale 5/8 części, a równocześnie skarżący nie przedłożył pełnomocnictwa od następcy prawnego uprawnionego do udziału 3/8 części. Należy podnieść, że żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest czynności przekraczającą zakres zwykłego zarządu i wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli. Należy mieć w szczególności na uwadze, że żądanie zwrotu jest nierozerwalnie związane z obowiązkiem zwrotu odszkodowania lub nieruchomości zamiennej (art. 136 ust. 3 zd. drugie w zw. z art. 140 u.g.n.). Brak zgody któregokolwiek ze współwłaścicieli na zwrot nieruchomości wyłącza możliwość zwrotu całej nieruchomości (por. np. wyrok NSA z 12 kwietnia 2013 r., I OSK 2145/11, CBOSA; P. Wojciechowski, Komentarz do art.136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, LEX 2015, teza 49). Brak rzeczonej zgody nie jest przeszkodą formalną do rozpoznania wniosku, ale uzasadnia wydanie decyzji odmownej (por. np. wyrok NSA z 24 września 2009 r., I OSK 1385/08, ONSAiWSA 2011, Nr 1, poz. 9). Odrębną kwestią jest natomiast możliwość żądania zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości przez osobę będącą poprzednim współwłaścicielem lub następcą prawnym poprzedniego właściciela w części. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominował pogląd, że zwrot udziału w wywłaszczonej nieruchomości nie jest możliwy (zamiast wielu zob. np. wyroki NSA z 24 września 2009 r., I OSK 1385/08; 21 czerwca 2011 r., I OSK 1284/10; 19 października 2012 r., I OSK 1245/11; 11 września 2013 r., I OSK 778/12 i 10 kwietnia 2014 r., I OSK 2376/12 – CBOSA). Trybunał Konstytucyjny, rozpoznając skargę konstytucyjną opartą na zarzucie niezgodności z konstytucją niemożności zwrotu udziału w nieruchomości, stwierdził, że art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (wyrok TK z 14 lipca 2015 r., SK 26/14, OTK-A 2015/7/101). Po wejściu w życie nadmienionego wyroku możliwe jest zatem orzekanie o zwrocie udziału w wywłaszczonej nieruchomości na wniosek legitymowanego do tego poprzedniego współwłaściciela lub następcy prawnego w odpowiednim udziale (por. np. wyrok 12 lipca 2016 r., I OSK 2360/14; wyrok WSA w Białymstoku z 3 grudnia 2015 r., II SA/Bk 623/15, CBOSA; M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, IV wyd., Warszawa 2015, Nb 29 do art. 136). Uzupełniająco warto dodać, że powołany w skardze pogląd WSA w Poznaniu zawarty w wyroku z 6 marca 2014 r. (II SA/Po 1234/13) utracił aktualność po wejściu w życie nadmienionego wyroku TK. Otóż podstawowym argumentem, na którym oparte było orzeczenie WSA w Poznaniu (dopuszczające zwrot całej nieruchomości bez zgody Skarbu Państwa będącego współwłaścicielem), było ustalenie, że zwrot udziału nie jest możliwy. Wówczas istotnie Skarb Państwa mógłby skutecznie blokować zwrot również w części nienależącego do Skarbu Państwa udziału, co istotnie mogło nasuwać poważane wątpliwości konstytucyjne. Po wyroku TK z 14 lipca 2015 r. przeszkoda ta już nie występuje. Zresztą wobec skarżącego jeszcze przed wejściem w życie tego wyroku TK Prezydent wydał ostateczną decyzję z [...] listopada 2014 r. odmawiającą zwrotu udziału 5/8 w przedmiotowej nieruchomości po zadbaniu przesłanek przedmiotowych zwrotu (tj. zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia oraz możności zwrotu nieruchomości zamiennej). Reasumując, decyzja Prezydenta nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. była zgodna z prawem, w tym z ocenami prawnymi wyrażonymi w wyroku WSA z 23 listopada 2015 r., a tym samym nie było podstaw do jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 135 p.p.s.a. Organ ten nie mógł przy tym orzekać wbrew wnioskowi skarżącego, który wyraźnie objął zwrot całej nieruchomości. Bezsporne jest przy tym, że skarżący nie dysponuje upoważnieniem udzielonym przez następcę prawnego poprzednich właścicieli w 3/8 części. Uzupełniająco należy podkreślić, że postulat skarżącego, aby organy orzekły o zwrocie 5/8 części i odmówiły zwrotu w pozostałym zakresie, w kontrolowanym postępowaniu doprowadziłby w istocie do ponownego badania istnienia przesłanek zwrotu co do tego udziału. Raz jeszcze wypada podkreślić, że zasadnicze cześć motywów odmowy zwrotu tego udziału podanych w uzasadnieniu decyzji Prezydenta z dnia [...] listopada 2014 r. dotyczyła nie kwestii legitymacji skarżącego (była to niezależna podstawa odmowy, podana zresztą skrótowo w końcowej części uzasadnienia decyzji), a niedopuszczalności zwrotu udziału z powodu niemożności zwrotu przez skarżącego nieruchomości zamiennej, która została przez niego zbyta w 2003 r. (art. 136 ust. 3 w zw. z art. 140). W tym zakresie stan prawny nie uległ zmianie od dnia wydania zaskarżonej decyzji. W szczególności kwestii tej nie dotyczył wspomniany wyżej wyrok TK z 14 lipca 2015 r. Warto dodać, że skutki stwierdzenia niekonstytucyjności normy prawnej, która została zastosowana w danym postępowaniu administracyjnym zakończonym ostateczną decyzją, reguluje art. 145a w zw. z art. art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący złożył w przepisanym terminie podanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta z dnia [...] listopada 2014 r. Zatem postulowane przez skarżącego ponowne orzekanie o części żądania (tj. co do udziału 5/8), niejako przy okazji rozpoznawania szerszego zakresowo wniosku (tj. złożonego co do całości nieruchomości), byłoby nie do pogodzenia z zasadą związania organu inną decyzją ostateczną. Zasada nie została co prawda wprost wyrażona w k.p.a. (na wzór art. 170 p.p.s.a. lub art. 365 k.p.a.), ale wywodzona jest w orzecznictwie z zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP; por. np. wyroki NSA z dnia 15 lutego 2017r., II OSK 1419/15 oraz z dnia 26 kwietnia 2017 r., II OSK 2182/15, CBOSA).

IV.4. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda będzie miał na uwadze wskazane wyżej oceny prawne. Należy przy tym wskazać, że w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Ewentualna zmiana żądana w postępowaniu przed organem odwoławczym nie uzasadnia również uchylenia zaskarżonej decyzji (por. np. wyrok NSA z 20 czerwca 2011 r., I OSK 1026/11, CBOSA i cyt. tam poglądy B. Adamiak i J. Borkowskiego).

IV.5. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi (200 zł), wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).

IV.6. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.