Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 593/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, 3 i 4, art 41
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 11a
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2014 r. sprawy ze skargi Gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2014 r. Nr [...] w przedmiocie ochrony zwierząt; oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 2 kwietnia 2014 r. nr KN-I.4131.1.153.2014.3 Wojewoda Wielkopolski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, ze zm. – dalej powoływanej jako "u.s.g."), stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Murowanej Goślinie z dnia 4 marca 2014 r. nr XXXIV/343/2014 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy Murowana Goślina na rok 2014" - ze względu na istotne naruszenie prawa.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności wskazano, że uchwała została doręczona Wojewodzie Wielkopolskiemu w dniu 10 marca 2014 roku. Dalej podano, że uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, 3, 4, art. 41 u.s.g. oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U, z 2013 r., poz. 856).

Dokonując oceny zgodności z prawem przedmiotowej uchwały, organ nadzoru stwierdził, że zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Podejmując przedmiotową uchwałę Rada Miejska w Murowanej Goślinie wypełniła obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt. Zgodnie z art. 11 a ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt rada gminy powinna w programie wskazać gospodarstwo rolne w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. W ocenie organu nadzoru niewystarczający jest zapis § 14 uchwały, iż: "wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla bezdomnych zwierząt gospodarskich nastąpi na podstawie umowy zawartej przez gminę z właścicielami gospodarstw rolnych. Zakres umowy określać będzie gotowość zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom gospodarskim oraz dotyczyć będzie indywidualnych przypadków przekazania zwierząt". Z ustawy wynika wprost, że wskazanie gospodarstwa rolnego winno nastąpić w programie, a nie w drodze umowy. Ponadto, w ocenie organu nadzoru, postanowienia dotyczące całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt powinny zawierać wyraźne określenie wykonującego taką opiekę lekarza weterynarii (§ 15 ust. 1 i 2 uchwały). W ocenie organu nadzoru brak wskazania w Programie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich oraz brak określenia lekarza weterynarii sprawującego całodobową opiekę weterynaryjną, stanowią istotne naruszenia prawa uzasadniające wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego. Zdaniem Wojewody podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt, organ gminy nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w przepisach art. 11 a ust. 2 i ust. 5 ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt. Rada gminy jest bowiem zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego poprzez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne. Jednocześnie wskazano, że w tytule uchwały błędnie wskazano organ podejmujący uchwałę zamiast "uchwała... Rady Miejskiej w Murowanej Goślinie" użyto określenia "uchwała.. burmistrza Miasta Murowana Goślina". Z uwagi na to, że organem podejmującym uchwały w gminie jest organ kolegialny, powyższe uznano za oczywistą omyłką pisarską.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Gmina Murowana Goślina wniosła o uchylenie powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Wielkopolskiego, doręczonego skarżącej w dniu 7 kwietnia 2014 r. oraz obciążenie organu nadzoru kosztami postępowania w niniejszej sprawie Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 11a ust. 2 pkt 7) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o ochronie zwierząt poprzez błędne przyjęcie, iż wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich winno nastąpić wprost w programie, a nie na mocy osobnej umowy; art. 11 a ust. 2 pkt 8) ustawy o ochronie zwierząt poprzez błędne przyjęcie, iż określenie "zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt" oznacza wyraźne wskazanie wykonującego rzeczoną opiekę lekarza weterynarii.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż przyjmując przedmiotową uchwalę Rada Miejska w Murowanej Goślinie wykonała ciążący na niej ustawowy obowiązek. W przedmiotowym programie powtórzono część zapisów, w tym zakwestionowane przez nadzór Wojewody, które były zawarte w uchwale nr XXIV/239/2013 Rady Miejskiej w Murowanej Goślinie z dnia 26 lutego 2013 roku sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy Murowana Goślina na rok 2013 jak również w uchwale na rok 2012. Rozwiązania zawarte w przywołanym programie na rok 2013 zostały przyjęte przez organ nadzoru bez zastrzeżeń i sprawdziły się w praktyce. Powyższe dotyczy zwłaszcza rozwiązań uregulowanych w rozdziale 4 i 5 zakwestionowanej uchwały, tj. opieki nad zwierzętami gospodarskimi oraz opieki weterynaryjnej. Podniesiono, że przyjęte w zakwestionowanej uchwale uregulowania podyktowane zostały względami praktycznymi, gdyż w przypadku np. zaprzestania prowadzenia działalności przez wskazanego w programie lekarza weterynarii, konieczne byłoby ponowne zwołanie sesji Rady i podjęcie nowej uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami. Natomiast w sytuacji, gdy każdorazowo zawierana jest z konkretnym lekarzem weterynarii, jak i gospodarstwem rolnym, nie wskazanym imiennie w uchwale, osobna umowa, w przypadku zaistnienia nieprzewidzianych okoliczności możliwe jest zawarcie stosownej umowy bez konieczności zmiany istniejącej uchwały. Nadto podniesiono, iż przedmiotowa uchwała, jak również wszelkie jej zmiany, podlegają publikacji, a zatem po ewentualnym rozwiązaniu umowy z danym lekarzem weterynarii lub gospodarstwem rolnym wobec braku możliwości niezwłocznej zmiany uchwały, mogłaby powstać sytuacja całkowicie nieuregulowana i niejasna dla mieszkańców Gminy. Podniesiono następnie, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2012 r. II OSK 2622/11 uznał za podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały fakt wskazania w niej niedziałającego już schroniska dla zwierząt. Taka sytuacja może mieć miejsce tym bardziej w przypadku jednoosobowej praktyki lekarza weterynarii oraz gospodarstwa rolnego. Podkreślenia wymaga fakt, że zgodnie z doktryną charakter generalny mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie ich z imienia (nazwy). Uchwała Rady stanowiąca Program jest bez wątpienia przepisem generalnym, a zatem winna wystrzegać się wszelkich rozwiązań tak szczegółowych, które mogłyby utrudnić sprawną realizację przepisów. Można przyjąć stan faktyczny, że wymieniony w uchwale gabinet weterynaryjny rozwiązuje umowę z gminą lub kończy działalność w trakcie obowiązywania Programu, co powoduje konieczność zwołania sesji rady w celu zmiany uchwały i dopiero wówczas możliwe jest powierzenie zadań innemu podmiotowi. Pozostaje pytanie, czy w razie konieczności można i na jakiej podstawie uzyskać taką usługę od innego podmiotu mając świadomość działania w sposób sprzeczny z uchwałą.

Zdaniem Gminy ustawodawca jedynie w sposób ogólny wskazał jaka materia winna zostać uregulowana w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi. Co więcej, zapisy art. 11 a ustawy o ochronie zwierząt w żaden sposób nie nakładają na organ samorządu terytorialnego obowiązku wskazania wprost nazwy gospodarstwa lub imiennego określenia lekarza weterynarii, który będzie sprawował opiekę nad zwierzętami bezdomnymi lub poszkodowanymi w przypadkach zdarzeń drogowych. Organ nadzorczy stwierdza w zaskarżanym rozstrzygnięciu "Organ gminy, podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt, nie może pominąć żadnego z elementów wskazanych w przepisach art.11a ust.2 i ust.5 ustawy z 1997r o ochronie zwierząt" nie przyjmując, że określenie wskazujące podmioty w sposób odwołujący się do ich zobowiązań wynikających z zawartych z gminą umów jest, w związku z jawnością takich umów, wyraźnym wskazaniem i wypełnieniem przepisu. Tak ocenił podobną sytuację wyrok WSA Kielce z dnia 15-09-2011 II SA/Ke 421/11 stwierdzając: Jedynie zupełny brak rozstrzygnięcia w uchwale rady gminy w zakresie dalszego postępowania z wyłapanymi zwierzętami mógłby stanowić podstawę stwierdzenia jej nieważności. Analogicznie należy uznać, że tylko zupełne pominięcie postanowień programu dotyczące opieki weterynaryjnej, czy gospodarstwa rolnego gotowego na przyjęcie zwierząt, mogłoby być podstawę do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały.

Dotychczasowe rozumienie w latach 2012 i 2013 przez Organ Nadzoru konieczności ogólnych sformułowań i rozwiązań zawartych w programie jest przyjmowane także w innych województwach. Jak wskazuje w Rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 30 kwietnia 2012 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski, rada miejska powinna w przyjętym programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy zawrzeć i uregulować wszystkie wymienione w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt elementy programu. Poszczególne punkty wynikające z art. 11 a ust. 2 powinny zostać rozwinięte w taki sposób, aby stanowiły założenia programowe, plan przewidywanych działań, które podejmą władze gminy w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności (23/2012 - rozstrzygnięcie nadzorcze Woj. Kuj.-Pom. z dnia 30.04.2012, opublikowano Legalis). Podkreślono, iż przyjęta przez Radę Miejską w Murowanej Goślinie uchwała nr XXXIV/343/2014 realizuje powyższe założenia, bowiem z przyjętego na rok 2014 programu w sposób jasny wynika, iż opieka weterynaryjna i leczenie zwierząt bezdomnych zapewnione jest na podstawie osobnej umowy zawartej z lekarzem weterynarii (Rozdział 5 uchwały). Podobne uregulowania zostały przewidziane w Rozdziale 4 kwestionowanej uchwały odnośnie wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla bezdomnych zwierząt gospodarskich. Przyjęte rozwiązania zostały pozytywnie zaopiniowane przez stosowne organy, a w szczególności: Powiatowego Lekarza Weterynarii w Poznaniu, Towarzystwo Opieki nad Zwierzętami oddział Oborniki oraz Nadleśnictwo Łopuchowo.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Podkreślono, że uchwała podjęta na mocy ww. przepisu ustawy jest aktem prawa miejscowego. O charakterze tego aktu przesądza przede wszystkim jego materia, skierowana do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Istotą oceny prawidłowości uchwały w przedmiotowej sprawie jest wskazanie zakresu, jaki obejmuje upoważnienie ustawowe, a w konsekwencji, czy istotnie autor uchwały wypełnił cały zakres spraw przekazanych mu przez ustawodawcę do uregulowania. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego w drodze uchwały skutkuje zaś istotnym naruszeniem prawa. A zatem, jeśli ustawodawca zastrzegł, że w akcie prawa miejscowego powinny znaleźć się określone regulacje, to ich brak oznacza niewypełnienie przez przedmiotową uchwałę zakresu regulacji określonej w upoważnieniu ustawowym i ma istotny wpływ na ocenę zgodności aktu z prawem. Przepis ust. 2 art. 1 la ustawy zawiera w pkt 1-8 wyczerpujące wyliczenie zagadnień, które program musi zawierać. Oznacza to, że w programie nie powinno się zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść art. 1 la ust. 2 ustawy, a jednocześnie muszą znaleźć się w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów tego przepisu. W ocenie organu nadzoru, uchwalony przez Radę Miejską w Murowanej Goślinie Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt - stanowiący załącznik do ww. uchwały, nie wypełnia zakresu spraw przekazanych do uregulowania na podstawie art. 1 la ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Mając powyższe na uwadze organ uznał, że rada gminy uchwalając program opieki nad zwierzętami bezdomnymi, wypełniając dyspozycję ustawodawcy zawartą w art. 11 a ust. 2 pkt 7 powinna wskazać adres gospodarstwa rolnego, które zapewni miejsce dla bezdomnych zwierząt gospodarskich. W ocenie organu nadzoru postanowienie § 14 ust. 1 uchwały mówiące, że wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla bezdomnych zwierząt gospodarskich nastąpi na podstawie umowy zawartej przez gminę z właścicielami gospodarstw rolnych, a zakres umowy określać będzie gotowość zapewnienia opieki takim zwierzętom oraz dotyczyć będzie indywidualnych przypadków przekazania zwierząt nie wypełnia delegacji zawartej w ww. przepisie ustawy. W ocenie organu nadzoru również zapis § 15 ust. 5 uchwały stanowiący, że całodobowa opieka weterynaryjna w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt prowadzona jest na podstawie umowy zawartej z lekarzem weterynarii nie wypełnia upoważnienia art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy.

Rada gminy zobowiązana jest przestrzegać zawartego w ustawie upoważnienia, zaś aby je w pełni zrealizować, winna dokładnie określić, jakie podmioty będą dokonywały dalszych czynności ze zwierzętami w przypadku zdarzeń drogowych z ich udziałem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w wyroku z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 591/12 stwierdził, że: "wykładnia celowościowa przepisu art. 1 la, który należy interpretować w powiązaniu z art. 11, prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań własnych gminy polegających na zapewnieniu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz ich wyłapywaniu właściwym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań, w związku z czym uchwała podejmowana na podstawie art.11a ustawy winna zawierać wskazanie konkretnego schroniska, jak również podmiotu zobowiązanego do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku wystąpienia zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Ustawa przewiduje bowiem krótki - roczny - termin obowiązywania programu, co przemawia za skonkretyzowaniem jego treści, dostosowanej do warunków i okoliczności występujących i przewidywanych w danym roku, a nie nadawaniu mu wyłącznie charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji, co wiązałoby się nadto ze skróceniem realnego czasu podejmowania działań w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt zgodnie z planem uchwalonym w danym roku. Za taką oceną przemawiają także sformułowania, którymi posługuje się przepis art.11a ustawy. Określenia "zapewnienie (...) miejsca", "wskazanie", "zapewnienie (...) opieki" niewątpliwie wskazują na konieczność skonkretyzowania miejsc i podmiotów, które takiej opieki i schronienia udzielają". Wskazane stanowisko potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dniał 3 marca 2013 r. sygn. akt IIOSK 37/13. Mając powyższe na uwadze organ nadzoru dokonując oceny zgodności z prawem przedmiotowej uchwały stwierdził, że rada nie wypełniła zakresu spraw przekazanego jej przez ustawodawcę do uregulowania w uchwale. Organ stanowiący gminy podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt jest zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem jasne i precyzyjne. Niewyczerpanie wynikającego z ustawy zakresu przedmiotowego uchwały skutkuje istotnym naruszeniem prawa.

Uczestniczący w rozprawie sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w dniu 12 września 2014 r. pełnomocnicy stron podtrzymali stanowiska wyrażone w skardze i odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Przepis art. 3 § 2 ust. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 1270 ze zm., – zwanej dalej p.p.s.a.) – poddaje tak określonej kognicji sądów administracyjnych między innymi skargi na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Przeprowadzona w powyższym zakresie kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Wielkopolskiego z dnia 2 kwietnia 2014 r. nr KN-I.4131.1.153.2014.3 wskazuje, że pozostaje ono w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, a zarzuty naruszenia przez organ nadzoru wymienionych w skardze przepisów nie są zasadne.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (zd. 2 ust. 1 art. 91 ustawy). Analiza całości przepisu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, w szczególności treść ust. 4, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, prowadzi przy tym do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem istotnego naruszenia prawa.

Przywołane przepisy przesądzają zatem o kompetencji Wojewody Wielkopolskiego do orzeczenia o nieważności uchwały Rady Gminy Murowana Goślina w sytuacji stwierdzenia, że uchwała ta istotnie narusza prawo. W opinii Sądu rozpatrującego przedmiotową sprawę przedstawioną w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego ocenę w tym zakresie należy uznać za prawidłową.

Zakwestionowaną przez organ nadzoru uchwałą z dnia 4 marca 2014 r. nr XXXIV/343/2014 Rada Miejska w Murowanej Goślinie przyjęła "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy Murowana Goślina na rok 2014", w brzmieniu określonym w załączniku do uchwały.

Podstawę prawną uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, 3, 4, art. 41 u.s.g. oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U, z 2013 r., poz. 856).

Przepis art. 11 a ustawy o ochronie zwierząt w ust. 1 stanowi, że rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do ust. 2 tego artykułu program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

3. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie.

4. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt.

5. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.

6. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta).

7. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania:

1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii;

2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy;

3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy.

8. Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu.

Przepis art. 11 ust. 1 ustawy, do którego odwołuje się art. 11 a, przewiduje, że zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. W dalszych ustępach art. 11 stanowi zaś, że minister właściwy do spraw administracji publicznej w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska określi, w drodze rozporządzenia, zasady i warunki wyłapywania bezdomnych zwierząt (ust. 2); zabrania się odławiania zwierząt bezdomnych bez zapewnienia im miejsca w schronisku dla zwierząt, chyba że zwierzę stwarza poważne zagrożenie dla ludzi lub innych zwierząt. Odławianie bezdomnych zwierząt odbywa się wyłącznie na podstawie uchwały rady gminy, o której mowa w art. 11a (ust. 3); organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, mogą zapewniać bezdomnym zwierzętom opiekę i w tym celu prowadzić schroniska dla zwierząt, w porozumieniu z właściwymi organami samorządu terytorialnego (ust.4).

Przepis art. 11a ustawy w przywołanym wyżej brzmieniu, aktualnym w dacie podjęcia zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały Rady Miejskiej w Murowanej Goślinie, obowiązuje od dnia 1 stycznia 2012 r., na skutek zmiany dokonanej ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 230, poz. 1373). Wskazana nowelizacja ustawy o ochronie zwierząt miała służyć zwiększeniu odpowiedzialności gminy za realizację zadań własnych gminy w zakresie zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania. W tym celu między innymi nadana została nowa treść art. 11 a ustawy, który wcześniej stanowił jedynie, że rada gminy może w drodze uchwały przyjąć program zapobiegający bezdomności zwierząt obejmujący w szczególności: 1) sterylizację albo kastrację zwierząt, 2) poszukiwanie nowych właścicieli dla zwierząt oraz 3) usypianie ślepych miotów (ust. 1 ), a także, że koszty realizacji programu, o którym mowa w ust. 1, ponosi gmina (ust. 2).

Jednocześnie zmianie uległ przepis art. 11 ust. 3 ustawy, który wcześniej przewidywał, że wyłapywanie bezdomnych zwierząt oraz rozstrzyganie o dalszym postępowaniu z tymi zwierzętami odbywa się wyłącznie na mocy uchwały rady gminy podjętej po uzgodnieniu z powiatowym lekarzem weterynarii oraz po zasięgnięciu opinii upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt.

W świetle obowiązującej treści przywołanych przepisów nie budzi wątpliwości Sądu stanowisko organu nadzoru o konieczności wskazania w uchwale podmiotów realizujących zadania wymienione w programie. Zasadnie przy tym zwrócono uwagę, że wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich oraz lekarza weterynarii zapewniającego całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt zostały wprost przewidziane w punkcie 7 i 8 ust. 2 art. 11a ustawy. Już zatem literalna treść tych przepisów wskazuje, że uchwała Rady Miejskiej w Murowanej Goślinie nie wypełniła upoważnienia ustawowego zawartego w art. 11 ust. 2 ustawy, a zarzut sformułowany w tym zakresie w rozstrzygnięciu nadzorczym jest słuszny.

Jednocześnie, w opinii Sądu, wykładnia celowościowa przepisu art. 11 a, który należy interpretować w powiązaniu z art. 11, prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań własnych gminy polegających na zapewnieniu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz ich wyłapywaniu, jak również zapewnieniu opieki nad zwierzętami uczestniczącymi w zdarzeniach drogowych, właściwym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań, w związku z czym uchwała podejmowana na podstawie art. 11 a ustawy winna zawierać wskazanie konkretnego gospodarstwa rolnego, jak również podmiotu zobowiązanego do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku wystąpienia zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Należy bowiem podkreślić, że ustawa przewiduje krótki, bo roczny termin obowiązywania programu, co przemawia za skonkretyzowaniem jego treści, dostosowanej do warunków i okoliczności występujących i przewidywanych w danym roku, a nie nadawaniu mu wyłącznie charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji, co wiązałoby się nadto ze skróceniem realnego czasu podejmowania działań w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt zgodnie z planem uchwalonym w danym roku.

Jak zasadnie podniesiono w odpowiedzi na skargę, za taką oceną przemawiają także sformułowania, którymi posługuje się przepis art. 11 a ustawy. Określenia "zapewnienie (...) miejsca", "wskazanie", "zapewnienie (...) opieki" niewątpliwie wskazują na konieczność skonkretyzowania miejsc i podmiotów, które takiej opieki i schronienia udzielają.

Porównanie poprzedniego i obecnego brzmienia przepisów art. 11 oraz art. 11 a ustawy o ochronie zwierząt prowadzi ponadto do konstatacji, że dotychczasowa regulacja z ustępu 3 art. 11 została w istocie przeniesiona do art. 11 a (ust. 2 pkt 1, 3, 4, 5), przy czym zmieniony art. 11 a stanowi o obligatoryjnym określeniu przez radę gminy w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, określając też szerszy niż dotychczas, a zarazem bardziej szczegółowo określony zakres tego programu. Natomiast już w poprzednim stanie prawnym zwracano uwagę na konieczność wskazania w uchwale dotyczącej wyłapywania zwierząt, której wydanie przewidywał wówczas art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, adresu schroniska, które ma sprawować opiekę nad wyłapanymi zwierzętami (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2011 r., II OSK 1667/11). Skoro więc zmiana ustawy z dniem 1 stycznia 2012 r. miała na celu bardziej realną realizację zadania gminy opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, nie można przyjąć, by regulacja uchwały mogła być mniej szczegółowa, niż to było wymagane przed zmianą ustawy (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 lipca 2012 r., II SA/Go 487/12). Wskazanie w treści uchwały informacji o miejscu schronienia zwierząt gospodarskich oraz podmiocie świadczącym całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych, ma również istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców gminy.

W ocenie Sądu istotne jest również, że przepis art. 11 a w ustępie 7 przewiduje obowiązek przedstawienia programu do zaopiniowania właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii, organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy oraz dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy, które to podmioty mają możliwość wydania opinii o projekcie w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu. Przyjęcie, że program miałby zawierać wyłącznie tak ogólną treść, jak to ma miejsce w przypadku zakwestionowanych rozstrzygnięciem nadzorczym postanowień uchwały, podważałoby sens wydawania przewidzianych ustawą opinii, które w istocie miałyby się odnosić w takim przypadku do treści w istocie odpowiadających zapisom ustawowym. Tymczasem celem postępowania opiniującego jest przeprowadzenie weryfikacji podmiotów, które świadczyć mają przedmiotowe usługi, w aspekcie spełniania przez nich wymogów określonych przepisami szczególnymi.

Ponadto, w orzecznictwie sadów administracyjnych ugruntowane zostało stanowisko, iż program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt nie jest aktem prawa miejscowego i zaliczany jest do aktów planowania, będących aktem prawa wewnętrznego. Do istotnych cech aktów planowania zaliczyć należy to, iż w ich treści obok postanowień o generalno-abstrakcyjnych charakterze znajdują się również postanowienia o charakterze indywidualno-konkretnym, natomiast jego normy adresowane są do podmiotów objętych strukturą organizacyjną gminy. Celem programu jest określenie w sposób konkretny sposobów działania gminy w celu należytego wypełnienia obowiązków wskazanych w ustawie. Zważywszy na krótki okres obowiązywania planu winien on określać w sposób szczegółowy i bezpośredni metody realizacji ustawowo określonych celów, niewymagający podejmowania kolejnych działań mających na celu określenie sposobu realizacji tego celu (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 37/13, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Go 487/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 570/12).

W konsekwencji przedstawionych rozważań należało podzielić stanowisko organu nadzoru, że zakwestionowana uchwała nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez gminę w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, co skutkuje ułomnością uchwały, którą należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skoro uchwała nie obejmuje tych wszystkich zagadnień, które ustawodawca uznał za istotne do zawarcia w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt. Niewyczerpanie wynikającego z ustawy zakresu przedmiotowego uchwały skutkuje istotnym naruszeniem prawa.

Tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez stwierdzenie nieważności uchwały. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że nie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały jedynie w części, gdyż postanowienia programu co do jego zakresu i podmiotów realizujących określone w nim zadania winny być kompleksowe i spójne. Powyższej oceny nie podważają skutecznie także pozostałe podniesione w skardze zarzuty. Ustawa w art. 11 a ust. 2 pkt 7 i 8 wprost przewiduje wskazanie w programie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich oraz zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zatem Rada winna podjąć czynności w celu wypełnienia normy przepisu art. 11 a. W świetle literalnej treści przepisu art. 11 a ust. 2 pkt 7 i 8 ustawy oraz przedstawionej wyżej wykładni pozostałych zakwestionowanych w rozstrzygnięciu nadzorczym punktów ustępu 2 tego artykułu chybiony jest również zarzut, iż wskazanie konkretnych podmiotów realizujących obowiązki wymienione w uchwale następuje w drodze umów zawieranych z konkretnymi podmiotami. Przepis ustawy nałożył bowiem obowiązek w tym zakresie na Radę, będącą organem stanowiącym Gminy i Rada powinna zawrzeć stosowne postanowienia i elementy w uchwale podjętej na podstawie art. 11 a w związku z art. 11 ustawy o ochronie zwierząt. W tych okolicznościach odwoływanie się do wcześniejszej praktyki organu nadzoru uznać należy za argument nie mający znaczenia dla oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie powołanych przepisów oraz art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu skargę oddalił.