Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 553/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 18 listopada 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2022 roku sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 czerwca 2022 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Dnia 19 kwietnia 2022 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. wpłynął wniosek A. K. (zwanej dalej "wnioskodawczynią" lub "Skarżącą") o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną tj. ojcem – A. K. (ur. w 1963 r.). Jak wynika ze złożonego wniosku, A. K. jest żonaty. Do wniosku dołączono oświadczenie A. K. (żony A. K.), że pracuje zawodowo i nie może zaopiekować się mężem, a także, że nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dołączono także odpis orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w O. z dnia 25 marca 2022 r., nr [...] o zaliczeniu A. K. osób o znacznym stopniu niepełnosprawności do dnia 25 marca 2025 r., a także zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy w O. o fakcie zarejestrowania wnioskodawczyni jako bezrobotnej bez prawa do zasiłku.

Wnioskodawczyni przedłożyła także opis czynności opiekuńczych, jakie realizuje względem ojca.

Dnia 6 maja 2022 r. odbył się wywiad środowiskowy, podczas którego ustalono, że wnioskodawczyni (lat 23) jest córką A. i A. małż. K. . Prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. A. K. jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Choruje na kręgosłup, nadciśnienie, cukrzycę, zaćmę, ma problemy ze słuchem, porusza się za pomocą przyrządów ortopedycznych, cierpi także na neuropatię.

A. K. oświadczyła ponownie, że z uwagi na pracę zawodową nie może zaopiekować się mężem i z tego właśnie względu opiekę sprawuje jej córka – wnioskodawczyni. Cały ciężar opieki spoczywa właśnie na niej – pomaga ojcu w poruszaniu się po domu, przygotowuje posiłki, nadzoruje terminowe branie lekarstw.

Decyzją z dnia 11 maja 2022 r., nr [...] Wójt Gminy S. (zwany dalej "Wójtem" lub "organem I instancji") odmówił przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad ojcem. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest podyktowana zastosowaniem przepisu art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zmianami, zwanej dalej "u.ś.r.").

Niepełnosprawność A. K. powstała, gdy ten miał 46 lat. Powołany przepis nie zezwala na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w takiej sytuacji.

Drugą przesłanką odmowy przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt, że jej matka, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nadal pozostaje w związku małżeńskim z A. K.. Ta okoliczność, według art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a u.ś.r., wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wnioskodawczyni złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji zachowując termin ustawowy. Uznała ją za krzywdzącą, ponieważ z uwagi na opiekę nad ojcem nie może podejmować zatrudnienia. Wnioskodawczyni nie zgadza się z zapadłą decyzją, ponieważ sprawuje całodobową opiekę nad ojcem.

Decyzją z dnia 15 czerwca 2022 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem II instancji") utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium zrelacjonowało w uzasadnieniu wyroku cały stan faktyczny. Przedstawiło także przepisy, jakie znalazły zastosowanie w niniejszej sprawie.

Kolegium rozpoczęło swoje rozważania od podkreślenia nieprawidłowości oparcia zaskarżonej decyzji o przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. Jest on bowiem niekonstytucyjny w zakresie, w jakim uzależnia się prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania niepełnosprawności podopiecznego wnioskodawcy. Niekonstytucyjność zakresową orzekł Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13. Z tego względu powołany przepis, a raczej jego zakres nie mógł stanowić podstawy w procesie stosowania prawa.

Organ II instancji najmocniej zaakcentował fakt, że ojciec wnioskodawczyni jest osobą żonatą. Żona A. K. i zarazem matka wnioskodawczyni nie legitymuje się żadnym orzeczeniem o niepełnosprawności. To uniemożliwia przyznanie wnioskodawczyni wnioskowanego świadczenia, gdyż jej matka pozostając w związku małżeńskim z A. K. i nie posiadając orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyprzedza wnioskodawczynię w obowiązku realizacji świadczeń alimentacyjnych. To zaś implikuje kolejność osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359, zwanej dalej "k.r.o.") małżonkowie są zobowiązani w pierwszej kolejności do sprawowania opieki nad sobą. Ten obowiązek wyprzedza wszystkich członków rodziny.

Zstępny może uzyskać świadczenie pielęgnacyjne dopiero wtedy, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej będzie legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że A. K. nie posiada żadnego orzeczenia o niepełnosprawności. Pracuje zawodowo. W niniejszej sprawie nie zachodzą, zdaniem Kolegium, żadne przesłanki aktualizujące podstawę wnioskodawczyni do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego.

Pełnomocnik Skarżącej – r. pr. B. T. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwestionując decyzję organu II instancji w całości. Podniesiono tożsamy zarzut naruszenia:

1) art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że Skarżącej jako zobowiązanej do alimentów w dalszej kolejności będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, tylko w sytuacji, gdy zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności – małżonka podopiecznego – legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co pozostaje w sprzeczności z dyrektywami wykładni celowościowej oraz systemowej;

2) art. 7 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a.") poprzez brak kompleksowego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego i nieustalenie wszystkich okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na wynik postępowania i błędnym przyjęciu, że zona podopiecznego jest zdrowa i nie choruje, co doprowadziło do uznania, iż małżonka podopiecznego A. K. może sprostać obowiązkowi opieki;

3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji, która obarczona jest wadliwością natury materialnej oraz procesowej.

Na tej podstawie, Skarżąca wniosła o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przedłożonych dokumentów, które miały sugerować, że A. K. nie może zaopiekować się swoim mężem. Ponadto Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona decyzja uchybiła celom u.ś.r. – pomoc osobom sprawującym opiekę nad osobami z niepełnosprawnościami. Warunkami przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie opieki oraz rezygnacja z pracy/niepodejmowanie jej. Z tego względu Skarżąca powinna otrzymać wnioskowane świadczenie. Niezasadne jest, aby odmawiać przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdy opiekun sprawuje opiekę nad podopiecznym, a inna osoba uprawniona i zobowiązana jednocześnie do sprawowania jej legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jeżeli chory członek jest otoczony opieką, to względy konstytucyjnej ochrony rodziny i zdrowia wymagają objęcia takiej osoby pomocą, jaką w niniejszej sprawie jest świadczenie pielęgnacyjne. Takie rozumowanie, jakie przyjął organ jest dyskryminujące. Organy obu instancji poprzestały jedynie na efektach wykładni literalnej, pomijając jednocześnie dyrektywy wykładni celowościowej oraz systemowej. Wówczas to, fakt pozostawania przez A. K. w związku małżeńskim przestaje mieć znaczenie. Istotne jest to, aby osoba zobowiązana do opieki nie miała obiektywnych możliwości podjęcia się opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Przedstawione w uzasadnieniu decyzji SKO formalistyczna wykładnia przepisów u.ś.r. przeczą ratio legis. Byłoby to sprzeczne głównie z zasadą sprawiedliwości społecznej. Kiedy jeden z członków rodziny podejmuje się opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, nie ma podstaw do odmawiania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego.

A. K. obiektywnie nie może zaopiekować się mężem. Na podstawie przedstawionych łącznie ze skargą kopii dokumentów wynika jasno, jak bardzo jest ona schorowana. Zasady logiki wskazują, że nie można oczekiwać od niej tego, aby zaopiekowała się mężem, kiedy sama boryka się z problemami zdrowotnymi. SKO błędnie zatem ustaliło, że A. K. jest zdrowa i może podjąć się opieki nad mężem.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". Z tego względu, zarządzeniem z dnia 25 października 2022 r. Zastępca Przewodniczącego Wydziału II. tut. Sądu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2022 r.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję Wójta w przedmiocie odmowy przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad ojcem – A. K.. Analiza całokształtu sprawy doprowadziła Sąd w składzie orzekającym do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z następującej argumentacji.

Zanim Sąd przejdzie do rozważań nad zasadniczymi motywami zapadłego wyroku, należy zwrócić uwagę na to, że Kolegium prawidłowo odniosło się do nieuprawnionego zastosowania przez organ I instancji przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., który w zakresie, w jakim uzależnia się prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania niepełnosprawności w stopniu znacznym jest niezgodny z Konstytucją RP.

Sąd w ostatnich latach obserwuje uporczywe, konsekwentne i wręcz niezrozumiałe stosowanie przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. przez organy administracji publicznej, szczególnie organy rozpoznawcze mimo tego, iż mają wiedzę o zapadłym wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13. Argumentacja tych organów sprowadza się do następującego wniosku, który jest bezrefleksyjnie powielany – w wyniku wydania tego wyroku nie doszło do derogacji rzeczonego przepisu, a więc pozostaje on nadal elementem systemu prawnego, stąd niezmiennie stanowi podstawę prawną w procesie stosowania prawa. Z tym twierdzeniem nie można się zgodzić w żadnym aspekcie, co SKO zasadnie podniosło. Sąd w składzie orzekającym obserwuje niekorzystne zjawisko poprzestawania na efektach wykładni językowej, by rzec wręcz literalnej, co jest niedopuszczalne. Zdaniem Sądu, ale także przedstawicieli doktryny oraz teorii prawa, każdy przepis prawa należy w pierwszej kolejności poddać analizie z punktu widzenia zastosowania dyrektyw wykładni językowej, a jej efekty poddać następnie sprawdzeniu z udziałem dyrektyw wykładni celowościowej (por. uchwała podjęta w składzie siedmiu sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09, dostępna na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA", zob. także M. Gutowski, P. Kardas, Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, Warszawa 2017 s. 275 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo).

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że niezgodnym z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP jest przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim uzależnia się przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania niepełnosprawności podopiecznego. Jest to tzw. wyrok zakresowy, w którym co prawda Trybunał Konstytucyjny nie deroguje tj. nie eliminuje z obrotu prawnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, jednakże w zakresie, w jakim orzeczono jego niekonstytucyjność nie może stać się podstawą prawną w procesie stosowania prawa (zob. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 42). Wójt uzasadniając swoją decyzję stwierdził, że skoro nie nastąpiła derogacja, to związany zasadą praworządności nie może uciec od zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. Sąd w składzie orzekającym nie podziela tej argumentacji. Mimo, iż ustawodawca nie wykonał "wezwania" Trybunału Konstytucyjnego i nie zmienił we wskazanym zakresie u.ś.r., podmioty stosujące prawo, w tym organy administracji publicznej są zobowiązane do stosowania przepisów prawa, w taki sposób, aby odpowiadały one wymogom konstytucyjnym. Sąd ponadto w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stwierdził, że: "Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Nie można tym samym zaakceptować stanowiska, iż wyrok zakresowy nie ma zastosowania w sprawie i jest skierowany wyłącznie do ustawodawcy (obligując go do zmiany zakwestionowanego przepisu ustawy), gdyż przywołany przepis Konstytucji nie różnicuje mocy prawnej i skutków wywoływanych przez wszystkie rodzaje wyroków Trybunału. W tym nurcie wykładni przepisów Konstytucji pozostaje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w szeregu orzeczeń przyjął, że skoro ustawodawca nie podjął działań zmierzających do ustalenia stanu zgodnego z prawem, to sądy i organy administracji muszą interpretować normy prawne tak, aby były one zgodne z Konstytucją." (wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt III OSK 3567/21, dostępny w CBOSA). Ponadto znamienne jest to, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają charakter erga omnes, a więc każdy podmiot stosujący prawo, w tym każdy organ administracji publicznej jest zobowiązany do respektowania orzeczeń organu władzy sądowniczej – Trybunału Konstytucyjnego, zwanego niekiedy "ustawodawcą negatywnym". Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego nie ogranicza się jedynie do eliminowania poszczególnych przepisów, czy też całych aktów normatywnych, ale ma również wpływ na wykładnię przepisów prawa. "Zgodnie z art. 6 k.p.a., organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów. Nie mogą więc stanowić podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia administracyjnego przepisy, które z uwagi na swoją niekonstytucyjność zostały zakwestionowane. Natomiast niekonstytucyjność stwierdzona orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego istnieje od momentu wejścia w życie zakwestionowanych przepisów." (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 370/20, dostępny w CBOSA). Wójt nie mógł zatem zastosować przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Powracając do zasadniczych motywów ległych u podstaw niniejszego wyroku, należy przypomnieć, że materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowią przepisy u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r.: "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

– jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji".

Zacytowany przepis wskazuje, że świadczenie pielęgnacyjne może być przyznanie osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 1-4 u.ś.r., jeżeli nie podejmują pracy lub z niej rezygnują w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na gruncie niniejszej sprawy bezspornym jest to, że Skarżąca jest osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., gdyż spoczywa na niej obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w przepisach prawnorodzinnych. Te same przepisy (prawnorodzinne) ustalają jednak kolejność osób zobowiązanych do spełniania świadczeń alimentacyjnych. Zgodnie z art. 130 k.r.o. małżonek jest zobowiązany w pierwszej kolejności do spełniania świadczeń alimentacyjnych. Przepis ten posiada swoje zakorzenienie w aksjologii bowiem to w małżeństwie ma swój początek rodzina. Dwoje osób zawierając związek małżeński tworzy rodzinę, jako podstawową komórkę społeczną. Z tego właśnie względu ustawodawca wprowadził pierwszeństwo małżonka przed wszystkimi zstępnymi osoby wymagającej opieki. Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, ponieważ SKO zasadnie podniosło, że A. K. pozostaje w związku małżeńskim z A. K., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Jak już wcześniej zasygnalizowano, zgodnie z art. 130 k.r.o. małżonek wyprzedza wszystkie osoby obciążone obowiązkiem alimentacyjnym. Ten fakt ma szczególne znaczenie z uwagi na przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Powołany przepis stanowi: "Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". Ustawodawca skorelował uprawnienie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z art. 130 k.r.o. z warunkiem z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Małżonek osoby wymagającej opieki, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności może uwolnić się od obowiązku alimentacyjnego. Wówczas dochodzi do zaktualizowania się uprawnienia z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. dla osób wskazanych w art. 129 § 1 k.r.o., a więc dla zstępnych, zobowiązanych do spełniania obowiązku alimentacyjnego. Ustawodawca celowo wprowadził tak wysokie wymagania tj. aby współmałżonek legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ponieważ taki stopień realnie uniemożliwia sprawowanie opieki na osobą, drugim małżonkiem, też niepełnosprawnym w takim stopniu. Kiedy współmałżonek legitymuje się tym orzeczeniem, nie jest w stanie sprawować opieki faktycznej, a nawet materialnej, ponieważ tak wysoki stopień niepełnosprawności wymaga poświęcenia wszelkich dochodów na cele związane z leczeniem lub zapewnieniem sobie opieki.

Wyraźny zamysł ustawodawcy nie może być zmieniony przez sąd administracyjny poprzez rozszerzenie ustawowej przesłanki. Sąd musiałby dokonać aktu prawotwórczego, do czego nie jest uprawniony. Zatem, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności, prawo do ustalenia świadczenia pielęgnacyjnego aktualizuje się dla osób wskazanych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z art. 128 § 1 k.r.o. Stanowisko jest ugruntowane w wieloletnim orzecznictwie, jednakże należy zwrócić uwagę na najnowszy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego – "Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)." [uchwała podjęta w składzie siedmiu sędziów NSA z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, dostępna w CBOSA]. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył rozbieżności w orzecznictwie, jakie wyniknęły na tym polu stosowania przepisów u.ś.r. Uznał jednak, że nie tylko wykładnia językowa, ale także wykładnia celowościowa, którą Sąd w składzie orzekającym powyżej zrekonstruował, uzasadnia stosowanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. w taki właśnie sposób, jaki Skarżąca kwestionuje. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wykluczył przy tym możliwość podnoszenia zarzutu dyskryminacji i naruszania zasady równości wobec prawa ("Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu."). Wbrew temu co podnosi Skarżąca, świadczenie pielęgnacyjne nie jest desygnowane dla każdej osoby, która intencjonalnie nie podejmuje pracy albo z niej rezygnuje, by opiekować się osobą bliską. Świadczenie to jest przeznaczone dla tych osób, które są zobowiązane do realizowania świadczeń alimentacyjnych. Kolejność realizacji tego obowiązku wyznaczają przepisy k.r.o.

Z przedstawionego, zasadnego poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika jednoznaczny wniosek – dopóki współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie może być mowy o tym, aby inna niż współmałżonek osoba z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. uzyskała prawo do świadczenia alimentacyjnego. Zatem stan zdrowia A. K. nie może być wzięty pod uwagę. Tylko posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności może zwolnić ją z obowiązku alimentacyjnego, a to z kolei zaktualizuje uprawnienie Skarżącej względem tego świadczenia.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy podkreślić, że A. K. – osoba wymagająca opieki z uwagi na jej niepełnosprawność pozostaje w związku małżeńskim z A. K.. A. K. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co zostało potwierdzone przez nią samą (oświadczenie dołączone do wniosku inicjującego postępowanie administracyjne). Dopiero w postępowaniu sądowoadministracyjnym przedłożono kopie dokumentów, z których miałoby wynikać, że A. K. obiektywnie nie może zając się mężem. Zdanie Sądu w składzie orzekającym, szczególnie w świetle najnowszego orzecznictwa, tylko orzeczenie o niepełnosprawności może być podstawą oceny tego, czy współmałżonek może skutecznie uwolnić się od obowiązku alimentacyjnego.

Z przedstawionych dokumentów wynika, że A. K. zmaga się z zapaleniem migdałków, ostrym zapaleniem krtani i tchawicy, zapaleniem górnych dróg oddechowych, zapaleniem oskrzeli, refluks żołądkowy, urazy nadgarstka i ręki wynikłe z oparzenia chemicznego oraz termicznego, zaburzeniami korzeni i splotów nerwowych. Te okoliczności sprawy miałyby świadczyć o niemożności podjęcia opieki nad mężem. Sąd w składzie orzekającym zwraca uwagę, że niepełnosprawność w stopniu znacznym została zdefiniowana w u.ś.r. Zgodnie z art. 3 pkt 21 u.ś.r. znaczny stopień niepełnosprawności to:

1) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych;

2) całkowita niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych;

3) stała albo długotrwała niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach;

4) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów;

5) niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Skarżąca nie przedstawiła żadnego dokumentu, który odpowiadałby znaczeniu znacznego stopnia niepełnosprawności z art. 3 pkt 21 u.ś.r. W związku z tym nie wykazano, aby ziściła się okoliczność, która zwalniałaby A. K. z obowiązku alimentacyjnego i tym samym tenże obowiązek zaktualizowałby się dla Skarżącej, co w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z art. 128 § 1 k.r.o. uprawniałoby ją do świadczenia pielęgnacyjnego. "To od rodzaju orzeczenia o stopniu niepełnosprawności małżonka osoby wymagającej opieki zależy, czy osobie sprawującej nad nią opiekę przyznane zostanie świadczenie pielęgnacyjne. Ani organ, ani sąd nie posiada wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby ocenić, czy stan zdrowia danej osoby, zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia jej sprawowanie opieki." (wyrok NSA z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1232/21, dostępny w CBOSA). W innym orzeczeniu, które Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Pozostawanie osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza – co do zasady – z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyraźnie wskazał bowiem, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Niewłaściwa jest zatem wykładnia prowadząca do rozszerzenia ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim o sytuację, w której współmałżonek takiej osoby nie musi legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ustalenia w zakresie zdolności małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą ma czynić samodzielnie organ, który wydaje decyzję w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego." (wyrok NSA z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 2298/21, dostępny w CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził zatem powyższą myśl Sądu w składzie orzekającym, że nie może dojść do pozaustawowego wprowadzenia nowej przesłanki, która mogłaby zwolnić małżonka osoby wymagającej opieki z obowiązku alimentacyjnego. W świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przyjąć należy, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy małżonek nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku opieki względem współmałżonka z uwagi na swój stan zdrowia – rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, a nie innymi względami (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1184/21, dostępny w CBOSA).

Niezmieniona pozostaje zatem konstrukcja prawna oparta o regulacje prawnorodzinne wyznaczające krąg osób zobowiązanych do alimentacji. Należy podkreślić, że korelacja prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z obowiązkiem alimentacyjnym jest zasadą. Ta może doznawać wyjątków, natomiast należy je, zgodnie z poglądami doktryny, orzecznictwa oraz teorii prawa, wykładać zwężająco (exceptiones non sunt extendendae). Innymi słowy, wyjątek od zasady musi być interpretowany ściśle według znaczenia, jakie nadał jemu prawodawca. Na rzecz przedstawionego stanowiska przemawia następujące uzasadnienie. Otóż nie można dopuścić wykładni rozszerzającej względem wyjątku od zasady, czy też zasad, ponieważ wyjątek ten sam w sobie powoduje konieczność przyjęcia odrębnych założeń i efektów wykładni prawa w odniesieniu do przepisów ogólnych, które znajdują zastosowanie dla całości materii normatywnej. To stanowisko jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie. Tylko dla przykładu można powołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Zasadę nierozszerzania wyjątków należy odnieść do wszystkich sposobów interpretacji stosowanych względem przepisu. Nieuzasadnione jest zatem dążenie do przyjęcia tego z możliwych wariantów zrozumienia normy, który obejmie jak największą ilość stanów faktycznych, z pominięciem ratio legis czy względów systemowych." (wyrok NSA z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 4520/21, dostępny w CBOSA). Tym samym przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., jako wprowadzający wyjątek od zasady równego uprawnienia do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez wskazanie, że uprawnionym w pierwszej kolejności do tego świadczenia jest małżonek osoby wymagającej opieki, ma charakter wyjątku od zasady wynikającej z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. (wyrok NSA z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1059/21, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 95/22, dostępne w CBOSA). Ten wyjątek musi być wykładany, zgodnie z tym co powyżej przedstawiono, w sposób ścisły.

Skoro więc A. K. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co jest jedyną przesłanką zwalniającą go z obowiązku alimentacyjnego, ten obowiązek, a wraz z nim prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje Skarżącej, co organy administracji publicznej prawidłowo oceniły.

Odnosząc się bezpośrednio do zarzutów podniesionych w skardze, należało stwierdzić niezasadność pierwszego z nich. Nie doszło do naruszenia ar.t 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie, szczególnie organ odwoławczy, wyłożyły zasadność wymagania przedstawienia przez A. K. orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. To względy prawnorodzinne wyznaczają kolejność osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego co ma swój rodowód w aksjologii, wyraźnie podkreślonej w przepisach k.r.o., a następnie w przepisach u.ś.r. Ustawodawca jednocześnie nie przewiduje tego, aby każdy opiekun osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym otrzymał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Nie doszło do naruszenia przepisów art. 7 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Wbrew twierdzeniom Skarżącej, SKO dysponowało wymaganymi dokumentami, w oparciu o które podjęto prawidłowe rozstrzygnięcie. Skoro na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie przedłożono orzeczenia o zakwalifikowaniu A. K. do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie było powodu, aby jeszcze dalej gromadzić materiał dowodowy w sprawie. Stan faktyczny został ustalony prawidłowo, a następnie dokonano prawidłowej subsumpcji.

Konsekwencją niezasadności zarzutów procesowych jest niezasadność zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Kolegium zasadnie utrzymało w mocy decyzję Wójta, pomimo częściowej niezgodności jej z prawem z uwagi na zastosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kolegium jednak prawidłowo wyjaśniło to zagadnienie i odniosło się do istoty sprawy rozpoznając przy tym zarzuty odwołania.

Kończąc, dopóki Skarżąca nie przedłoży orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności swojej matki, nie może ona skutecznie ubiegać się o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego. Jeżeli natomiast przedłoży takie orzeczenie, nie będzie przeszkód, aby przyznać jej świadczenie pielęgnacyjne przy spełnieniu warunków z art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów skargi i jej samej. Kierując się wspomnianym na początku uzasadnienia przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. nie znaleziono żadnych podstaw skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.