Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1476/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały w części
Powołane przepisy: article: Art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: Art. 147  par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Suchej Beskidzkiej na pkt 6 Regulaminu korzystania z ogólnodostępnych wielofunkcyjnych boisk sportowych – szkolnych i placów zabaw w Gminie Zembrzyce stanowiącego Załącznik Uchwały Rady Gminy Zembrzyce z dnia 26 października 2012 r. nr XXI-154/12 w przedmiocie Regulaminu korzystania z obiektów ogólnodostępnych stanowiących własność Gminy Zembrzyce stwierdza nieważność pkt 6 Regulaminu korzystania z ogólnodostępnych wielofunkcyjnych boisk sportowych – szkolnych i placów zabaw w Gminie Zembrzyce stanowiącego Załącznik Uchwały Rady Gminy Zembrzyce z dnia 26 października 2012 r. nr XXI-154/12.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Zembrzyce w dniu 26 października 2012 roku podjęła uchwałę Nr XXI-154/12 w sprawie regulaminu korzystania z obiektów ogólnodostępnych stanowiących własność Gminy Zembrzyce. Jako podstawę uchwały powołano przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. W punkcie 6 opisanego powyżej Regulaminu korzystania z ogólnodostępnych wielofunkcyjnych boisk sportowych – szkolnych i placów zabaw w Gminie Zembrzyce, będącego załącznikiem do uchwały nr XXI-154/12 Rada Gminy Zembrzyce zamieściła przepis stanowiący, że: "Użytkownicy korzystają z obiektu na własną odpowiedzialność i odpowiadają materialnie za wyrządzone szkody".

Skargę na powyższą uchwałę Rady Gminy Zembrzyce z dnia 26 października 2012 r. Nr XXI-154/12 w sprawie regulaminu korzystania z obiektów ogólnodostępnych stanowiących własność Gminy Zembrzyce w zakresie punktu 6 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Rejonowy w Suchej Beskidzkiej.

Przedmiotowej uchwale w zaskarżonym zakresie Prokurator zarzucił naruszenie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym poprzez nałożenie w drodze uchwały rady gminy zasad odpowiedzialności prawnej za szkody powstałe na mieniu. Wskazując na powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności punktu 6 Regulaminu korzystania z ogólnodostępnych wielofunkcyjnych boisk sportowych - szkolnych i placów zabaw w Gminie Zembrzyce uchwalonego uchwałą Rady Gminy Zembrzyce nr XXI-154712 z dnia 26 października 2012 roku.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przepisy na podstawie których uchwalono przedmiotowy Regulamin nie mogą stanowić o zasadach odpowiedzialności prawnej, które mogłyby obowiązywać pomiędzy właścicielem a korzystającym z obiektu użyteczności publicznej. Kwestie takie regulują bowiem przepisy Kodeksu cywilnego.

Stwierdzono, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, bowiem nosi znamiona normy generalnej i abstrakcyjnej. Dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, bo dotyczy sprawy publicznej o znaczeniu lokalnym i została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego. Uchwała Rady Gminy Zembrzyce nr XXI-154/12 określa adresata poprzez wskazanie jego cech, nie wymieniając go z nazwy, co więcej: "Akt prawa miejscowego jako akt normatywny powinien spełniać określone przymioty, m.in. zawierać normy generalne i abstrakcyjne... " - wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 kwietnia 2008 r., II SA/Rz 136/08, podobnie: "...jeżeli akt prawotwórczy zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego..." niepubl. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 maja 2009 r., II SA/Kr 443/03, ponadto: "... przez generalność rozumie się najczęściej sytuację, w której akt reguluje zachowania całych klas adresatów, a nie indywidualnie oznaczonych podmiotów. Przez abstrakcyjność zaś to, że skutki prawne wiązane są z generalnie oznaczoną klasą faktów prawnych..." - wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 maja 2008 r., II SA/Gl 1047/07.

Podniesiono także, że przepis art. 7 Konstytucji wskazuje, że organy jednostek samorządu terytorialnego stanowiąc akty prawa miejscowego są zobowiązane do stanowienia takich aktów w granicach upoważnień ustawowych. Pogląd taki wyraził również WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 6 maja 2010 r., II SA/Go 225/10. Zatem punkt 6 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy Zembrzyce jest niezgodny z prawem.

Wykładnia podstawy prawnej zaskarżonej uchwały - art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, nie daje kompetencji dla regulacji w akcie prawa miejscowego zasad odpowiedzialności cywilnoprawnej pomiędzy właścicielem, w tym wypadku Gminą Zembrzyce a użytkownikiem obiektu użyteczności publicznej, które to zasady regulują przepisy Kodeksu cywilnego.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Zembrzyce wniósł o jej oddalenie.

Podniesiono, że bezsporne jest, że przedmiotowa uchwała ma charakter prawa miejscowego, albowiem dotyczy korzystania z gminnych obiektów i urządzeń wieczności publicznej, a do takich niewątpliwie należą ogólnodostępne place i boiska sportowe. Wynika to z brzmienia art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013, poz. 594 z późn.zm.).

Wbrew stanowisku zawartemu w skardze uznano, że kwestionowany zapis nie narusza prawa, a tym bardziej w takim stopniu, że podlegałby konieczności uchylenia. Sformułowanie zawarte w Regulaminie nie jest w swojej istocie sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym, gdyż kwestie te regulowane są w powszechnie obowiązującym kodeksie cywilnym zgodnie z zapisem Regulaminu. Nadto zwrócono uwagę, że znajomość prawa wśród społeczeństwa polskiego nie jest powszechna, a tym bardziej w zakresie szczegółów. Te okoliczności były brane pod uwagę przy tworzeniu i uchwalaniu Regulaminu. Przepisy Regulaminu mają dać korzystającym z nich możliwość poznania wszystkich aspektów, nie tylko technicznego zachowania się na terenie objętym uregulowaniem, ale również pogląd na całość natury, w tym konsekwencji niewłaściwego zachowania. Zapisy mają nie tylko regulować, ale również kształtować świadomość prawną.

Stwierdzono, że powołane w skardze orzecznictwo sądów administracyjnych jest orzecznictwem w indywidualnych sprawach i jako takie nie przesądza o kwestiach objętych skargą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem, gdyż skarga dotyczy aktu prawa miejscowego (art. 53 § 3 cyt. ustawy).

W pierwszej kolejności określenia wymaga przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104).

W skardze zakwestionowano regulację zawartą w punkcie 6 Regulaminu stanowiącego załącznik do przedmiotowej uchwały, co oznacza, że kontrola sądowoadministracyjna w niniejszej sprawie dotyczyła powyższej uchwały tylko w tej części.

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Jedną z podstawowych zasad jest zasada prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasada ustawowej delegacji do stanowienia przepisów prawa miejscowego (zob.: D. Dąbek, "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 58). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się:

1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania;

2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów;

3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty - nie są aktami prawa miejscowego;

4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie.

Zaskarżona uchwała w sprawie regulaminu korzystania z obiektów ogólnodostępnych stanowiących własność Gminy Zembrzyce ma wskazane wyżej cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresatem tej uchwały są wszystkie osoby chcące korzystać rekreacyjnych obiektów ogólnodostępnych stanowiących własność Gminy Zembrzyce, jak boiska sportowe - szkolne i place zabaw (§ 1 uchwały i pkt 2 załącznika do uchwały) i uchwała ta nakazuje im określone zachowanie według reguł i nakazów określonych w punktach 8-11 załącznika do uchwały. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.

W ocenie Sądu nie istniała podstawa prawna do przyjęcia w drodze powyższej uchwały punktu 6 załącznika do tej uchwały, zgodnie z którym "użytkownicy korzystają z obiektu na własną odpowiedzialność i odpowiadają materialnie za wyrządzone szkody".

Zgodnie z powołanym art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo w akcie rangi ustawowej zawarte być musi upoważnienie dla organu gminy do stanowienia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), który w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z istoty tego upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Upoważnienie ustawowe określa materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania. Niekiedy także inne sprawy związane z wydawaniem i wejściem w życie przepisów prawa.

W przedmiotowej uchwale jako podstawę prawną jej wydania wskazano art. 40 ust. 2 pkt 4 oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym stanowiący, że "na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej" nie mógł – w zakresie treści punktu 6 załącznika do zaskarżonej uchwały - stanowić podstawy do podjęcia przedmiotowej uchwały. Zawarte w tym przepisie upoważnienie rady gminy do określania "zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej" nie zawiera upoważnienia do regulowania odpowiedzialności za szkody, chociaż upoważnienie to dawało podstawę do przyjęcia w drodze uchwały regulaminu korzystania z obiektów ogólnodostępnych stanowiących własność Gminy Zembrzyce i określenia w tym regulaminie zasad i trybu korzystania z boisk sportowych - szkolnych i placów zabaw. Obiekty takie niewątpliwie bowiem należą do kategorii gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Nie może budzić wątpliwości, że użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie upoważnienie dla organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji kompetencję rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminy, która jednak nie obejmuje upoważnienia do wprowadzenia do aktu prawa miejscowego jakichkolwiek przepisów ustalających lub modyfikujących odpowiedzialność karną i cywilną (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2012 r., IV SA/Po 169/12).

Z kolei art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, według którego do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy, stanowi odesłanie do innych ustaw regulujących kompetencje rady gminy, a zatem nie może samoistnie stanowić upoważnienia do podjęcia aktu prawa miejscowego.

Sąd nie dopatrzył się również podstaw do podjęcia przedmiotowej uchwały w zakresie treści punktu 6 załącznika w innych przepisach prawa obowiązującego w chwili podejmowania uchwały. Również w odpowiedzi na skargę organ nie wskazał takich podstaw.

Należy podkreślić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, winna być uznana za nieważną w części w jakiej zawiera takowe regulacje. Zasadnie podnosi się, że powtórzony przepis ustawy będzie wymagał interpretacji w kontekście uregulowań uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (podobnie: WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 29 września 2010r., sygn. akt II SA/Sz 424/10; WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 16 listopada 2011r., sygn. akt IV SA/Po 672/11). W konsekwencji umieszczenie w treści przedmiotowej uchwały regulacji dotyczącej odpowiedzialności użytkowników korzystających z obiektów za wyrządzenie szkody, w sytuacji gdy odpowiedzialność deliktowa została już uregulowana w art. 415 oraz art. 427, 428 i 430 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16 poz. 93 ze zm.), stanowi niedopuszczalne powtarzanie w akcie prawa miejscowego postanowień ustaw lub ich modyfikacji (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r. II OSK 370/07, Lex nr 446997). Mając na uwadze charakter przedmiotowej uchwały jako aktu prawa powszechnie obowiązującego, do którego tworzenia mają zastosowanie zasady techniki prawodawczej, skutkujący m.in. tym, że jej przepisy mogą być stosowane w sprawach indywidualnych, należy podkreślić, że przepisy zawarte w aktach prawa miejscowego, które wespół z regulacjami ustawowymi stanowią podstawę do dekodowania norm prawnych podlegających konkretyzacji w ramach procesów stosowania prawa, a tym samym w konsekwencji do ingerencji w sferę prawną osób będących adresatami działań administracji, powinny być redagowane w sposób czytelny i budzący jak najmniej wątpliwości interpretacyjnych. Zgodnie z § 143 w związku z § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2002 r., nr 100, poz. 908) w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej stanowi przede wszystkim nieuprawnione wejście prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 maja 2008 r., III SA/Wr 204/08, LEX nr 507817). W ocenie Sądu rozpoznającego tę sprawę powtarzanie w akcie prawa miejscowego regulacji ustaw nie służy również czytelności i jasności aktu prawa miejscowego.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,LEX nr 192932).

Mając na uwadze podniesione wyżej argumenty wykazujące brak upoważnienia ustawowego do przyjęcia przez Radę Gminy Zembrzyce - w drodze uchwały z dnia 26 października 2012 r. Nr XXI-154/12 w sprawie regulaminu korzystania z obiektów ogólnodostępnych stanowiących własność Gminy Zembrzyce - przepisu punktu 6 załącznika do tej uchwały, uznać należy, że przedmiotowa uchwała w tym zakresie istotnie narusza art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. W związku z tym, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności przedmiotowej uchwały w zakresie punktu 6 załącznika do tej uchwały.

Stwierdzając nieważność przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części, Sąd nie zastosował art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, nie może zatem do niej znaleźć zastosowania w/w przepis dotyczący wykonalności aktu. Zgodnie z poglądem wyrażonym w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 15 maja 2000 r. sygn. OPS 1/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 134, nie jest dopuszczalne wstrzymanie wykonania aktów organów samorządu terytorialnego stanowiących przepisy powszechnie obowiązujące, ponieważ wykonanie aktu normatywnego polega w istocie na wprowadzeniu tego aktu w życie. Jeżeli więc akt zawierający przepisy prawa miejscowego wszedł w życie, to stał się obowiązującym prawem i nie może być mowy o wstrzymaniu jego wykonania.