Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2946/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 15, 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant specjalista Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2015 r. sprawy ze skargi J. A. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2015 r. [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. A. – utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. K. pozwolenia na budowę, budynku usługowo-mieszkalnego i rozbiórkę budynku mieszkalnego wielorodzinnego (oficyny), na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...].

Organ stwierdził, że przedstawiona dokumentacja nie spełnia wszystkich wymogów zawartych w art. 35 ust. 1 cyt. ustawy. Wezwał zatem inwestora do doprowadzenia zgodności projektu budowlanego z § 12 pkt 2 lit. a i c miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (uchwała Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] września 2011 r. - Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]), dalej plan, w zakresie zapewnienia miejsc parkingowych i przedłożenia projektu zagospodarowania działki zgodnego z § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462 ze zm.), co do odległości budynku od granic działki, od wszystkich istniejących obiektów budowlanych, liczby kondygnacji istniejących obiektów budowlanych oraz doprowadzenie projektu zagospodarowania działki do zgodności z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75 poz. 690 ze zm.), dalej warunki techniczne, które to obowiązki inwestor wykonał.

Wojewoda stwierdził następnie, że inwestor spełnił wszystkie obowiązki nałożone przepisami i podkreślił, że zgodnie z art. 35 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnośnie pozwolenia na rozbiórkę organ przytoczył art. 33 ust. 4 Prawa budowlanego i wskazał, że do wniosku dołączono wymagane dokumenty.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego zacieniania działki skarżącej oraz pozbawienia oświetlenia pomieszczeń w planowanym budynku na dz. nr ew. [...] wskazał, iż działka o nr ew. [...], będąca własnością J.A. jest działką budowlaną niezabudowaną, a Prawo budowlane normuje jedynie zacienianie pomieszczeń mieszkalnych przez obiekty budowlane, a nie działek. W tej sytuacji § 13 i § 60 warunków technicznych nie miał zastosowania. W odniesieniu do zabudowań na działkach sąsiednich Wojewoda stwierdził, iż w projekcie budowlanym zawarto informację o zgodności inwestycji z § 13 i § 60 ww. rozporządzenia.

Odnośnie zarzutu spadku wartości nieruchomości skarżącej Wojewoda wyjaśnił, iż kwestie te nie mają żadnego związku z interesem prawnym w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę.

W zakresie zarzutu nadmiernego hałasu związanego z budową budynku, organ wskazał, że przekroczenie dopuszczanego poziomu tych immisji pośrednich rodzi jedynie roszczenia cywilnoprawne. Podniósł, że hałas jak i inne utrudnienia nie mogą odnieść zamierzonego skutku, gdyż dotyczą jedynie naruszenia interesów faktycznych skarżącej, a nie interesu prawnego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J.A. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucając jej:

I. Naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 15 kpa w zw. z art. 136 kpa poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznej części przez organ odwoławczy uniemożliwiając tym samym skorzystanie przez skarżącą z prawa dwukrotnego rozpatrzenia sprawy, tj. dwukrotnego rozważenia zebranego materiału dowodowego przez organy administracji, w zakresie poczynionych nowych ustaleń odnośnie uzupełniania projektu budowlanego i dostosowywania go do obowiązujących przepisów w związku z wezwaniami organu odwoławczego z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz [...] września 2014 r., jeżeli organ II instancji stwierdził konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i przeprowadził je, czego efektem było poprawienie projektu, winien uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia , w celu oceny poprawionego projektu i udzielenia stronie możliwości złożenia odwołania od decyzji wydanej na podstawie poprawionego projektu,

- art. 7, art. 77 § 1 i 80 kpa poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, niezgodną z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego poprzez uznanie, że poprawiony [...] lipca 2014 r. projekt budowlany w zakresie zapewnienia miejsc parkingowych jest zgodny planem, w sytuacji gdy tak zaplanowano umiejscowienie garaży, że niemożliwe staje się z nich korzystanie z obu miejsc postojowych łącznie przez dwa samochody, bowiem tylko jeden garaż umożliwia zaparkowania samochodu, natomiast do drugiego garażu żaden samochód nie ma fizycznej możliwości wjechania, bowiem przed wjazdem postawiony jest słup - element konstrukcji budynku, a zatem wprowadzone poprawki są jedynie fikcyjnym zapewnieniem miejsc parkingowych, czego pominięcie przez organ narusza § 12 pkt 2 lit. a i c planu;

- art. 10 kpa poprzez uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów przed wydaniem decyzji, bowiem zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego i o możliwości wypowiedzenia się co do materiałów i dowodów doręczono 20 października 2014 r., a decyzję wydano [...] października 2014 r., w sytuacji gdy skarżąca miała prawo do wypowiedzenia się co do uzupełnionego projektu budowlanego, szczególnie, że plan nie spełnia wszystkich wymogów nałożonych przez plan zagospodarowania przestrzennego, a zatem pozbawienie możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonych materiałów i dowodów przed wydaniem decyzji miało wpływ na wynik sprawy.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

§ 104 ust. 1 pkt 1 i ust 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz.690 ze zm.), dalej warunki techniczne, poprzez zaprojektowanie miejsc postojowych w garażach i drogi manewrowej garażu nr 1 w odległości ok. 4,4 m od granicy bocznej działki (na wprosi tej granicy), zaś usytuowanie słupa na dojeździe do garażu w odległości ok. 2,2 m od granicy działki, gdy cała szerokość dojazdu wynosi 4,40+4,36 m całkowicie uniemożliwia wjazd do garażu nr 2, w sytuacji gdy przepisy te wyraźnie wskazują minimalne wymiary drogi manewrowej tj. 5 m przy parkowaniu prostopadłym, w konsekwencji narusza art. 35 ust. 1 i ust 3 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że miejsca postojowe wypełniają dyspozycję § 12 pkt 2 lit. ai c planu i nie zobowiązanie inwestora do dodatkowego poprawienia projektu budowlanego.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła ww. zarzuty, podtrzymując zarzuty przywołane w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., nr 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontrolując w świetle powyższych kryteriów zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, że nie narusza ona prawa, zarówno w zakresie przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania, w sposób, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy.

Ustalenia organu odwoławczego zostały dokonane zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a., ocena zebranych dowodów nie narusza regulacji art. 80 k.p.a., a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Nie doszło również do zarzucanego w skardze naruszenia art. 15 kpa w zw. z art. 136

Kontroli legalności w niniejszym postępowaniu podlegała decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego i rozbiórkę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...].

Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), która w art. 32-35 formułuje warunki udzielenia pozwolenia na budowę, które określają zakres merytorycznej oceny wniosku o pozwolenie na budowę bądź wniosku o wydanie odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i stanowią normatywny wzorzec kontroli legalności zaskarżonych decyzji.

W pierwszej kolejności jednak należy odnieść się do zarzutu uczestnika postępowania, iż skarga została wniesiona po terminie. Jak wynika z akt administracyjnych, zaskarżona decyzja została doręczona J. A. w dniu [...] listopada 2014 r. Trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi upływał zatem w dniu [...] grudnia 2014r. Skarga została nadana w dniu [...] grudnia 2014 r. (data stempla pocztowego), a zatem w terminie.

Dokonana przez organy architektoniczno – budowlane ocena zgodności projektowanej inwestycji budowlanej z obowiązującymi przepisami prawa, w tym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] września 2011 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]) jest również prawidłowa. Projekt jest kompletny, sporządzony został przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, co obligowało organ do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Podobnie nie mogły odnieść oczekiwanego przez skarżącą skutku argumenty dotyczące zacienienia jej działki.

Zauważyć wprawdzie należy, że ustawa Prawo budowlane oraz przepisy wykonawcze nie przewidują wprost ograniczeń z tytułu zacienienia działek, normując jedynie kwestie związane z zacienianiem pomieszczeń mieszkalnych przez obiekty budowlane. Niemniej przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych mają zastosowanie do wszystkich budynków i związanych z nimi urządzeń usytuowanych na działkach budowlanych oraz do zagospodarowania działek przeznaczonych pod zabudowę, co ma zapewnić spełnienie wymagań wymienionych w 5 i 6 Prawo budowlane. Nie oznacza to jednak, że w niniejszej sprawie mógł znaleźć zastosowanie § 13 rozporządzenia. W tym zakresie organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że przepis ten może mieć zastosowanie tylko do istniejącej zabudowy. Wynika to wprost z jego treści, skoro wskazuje on na konieczność przeprowadzenie konkretnych obliczeń w odniesieniu do określonego, istniejącego okna zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi. Bez tego niezbędnego elementu nie można obliczyć odległości projektowanego budynku od budynku, który w niniejszej sprawie nie istnieje. Powyższe rozważania należy odnieść analogicznie także do § 60 warunków technicznych.

Przepisy prawa budowlanego oraz przepisy wykonawcze nie zawierają również ograniczeń w wydawaniu pozwolenia na budowę związanych z faktem obniżenia wartości sąsiedniej działki na skutek realizacji inwestycji. Natomiast kwestie związane z nadmierną immisją i korzystaniem z nieruchomości ponad przeciętną mają charakter cywilnoprawny i jako takie podlegają ocenie wyłącznie na gruncie prawa cywilnego.

Odnosząc się natomiast do podnoszonego w skardze naruszenia § 104 ust. 1 pkt 1 i ust 2 warunków technicznych wyjaśnić trzeba, że wskazane przepisy – jak wynika z ich literalnej treści - regulują szerokości dojazdów (dróg manewrowych) do stanowisk postojowych wyłącznie w garażu jednoprzestrzennym (bez ścian wewnętrznych), a zatem nieposiadającym żadnych przegród (boksów). Natomiast projektowany garaż, jak wynika jednoznacznie z projektu budowlanego, jest garażem z wydzielonymi stanowiskami postojowymi. Nie doszło zatem do naruszenia art. 35 ust. 1 i ust 3 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że miejsca postojowe wypełniają dyspozycję § 12 pkt 2 lit. a i c planu, jak wywodziła skarżąca.

Sąd nie podzielił również zarzutów natury procesowej oceniając, że organy obu instancji przeprowadziły postępowanie w zgodzie z zasadami postępowania administracyjnego, w tym zgodnie z wymogami rządzącymi postępowaniem dowodowym zgromadziły niezbędny materiał dowodowy, który pozwolił na poczynienie prawidłowych ustaleń faktycznych i sformułowanie właściwych ocen prawnych.

Nie doszło przy tym do naruszenia art. 15 w zw. z art. 136 kpa, którego skarżąca upatrywała w przeprowadzeniu przez organ odwoławczy postępowania dowodowego w znacznej części i w konsekwencji uniemożliwieniu jej skorzystania z prawa dwukrotnego rozpatrzenia sprawy w zakresie nowych ustaleń poczynionych na podstawie uzupełnionego projektu budowlanego i dostosowywaniu go do obowiązujących przepisów (wezwania z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz [...] września 2014 r.).

Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że istotą powstępowania odwoławczego jest nie tylko kontrola rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji, ale również ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Ocena ta nie powinna być jedynie oceną formalną w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz winna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego.

Wynikająca z art. 138 § 2 kpa kompetencja kasacyjna organu drugiej instancji ograniczona jest bowiem wyłącznie do przypadków, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części i nie może być rozszerzana na inne wady postępowania, ani wady samej decyzji. Innymi słowy jeżeli dokonujący kontroli instancyjnej organ odwoławczy zauważa uchybienia w zakresie zebranego materiału dowodowego dające się usunąć w trybie art. 136 kpa, to ma obowiązek uchybienia te usunąć i wydać orzeczenie co do istoty sprawy, zamiast uchylać decyzję organu I instancji i przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Organ odwoławczy uprawniony jest bowiem do korygowania zarówno wad prawnych, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych lub też wad powodujących inne nieprawidłowości (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2005r., OSK 1552/04, LEX nr 186587). Organ odwoławczy ma zatem obowiązek usunąć naruszenie prawa materialnego i procesowego, których dopuścił się organ I instancji (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2005r., OSK 1548/04, LEX nr 180441).

W niniejszej sprawie organ uzupełnił jedynie materiał dowodowy wzywając do korekty projektu budowlanego w zakresie zgodności § 12 pkt 2 lit. a i c planu odnośnie zapewnienia miejsc parkingowych i doprowadzenia projektu zagospodarowania działki do zgodności z § 8 ust. 3 pkt 2 cyt. rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez wskazanie odległości budynku od granic działki, od wszystkich istniejących obiektów budowlanych, liczby ich kondygnacji oraz do zgodności z § 12 warunków technicznych.

Podobnie, nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia art. 10 § 1 kpa, pomimo ewidentnego doręczenia skarżącej zawiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do materiałów i dowodów w dniu [...] października 2014r., podczas gdy decyzja została wydana w dniu [...] października 2014r.

Orzecznictwo sądowo administracyjne w przeważającej mierze nie pozostawia wątpliwości co do tego, iż zarzut naruszenia przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 § 1 k.p.a.) odnosi skutek dopiero wtedy, gdy strona wykaże, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, a sąd orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 1098/10, LEX nr 786594; z dnia 20 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 881/10, LEX nr 746920; z dnia 20 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 1311/09 LEX nr 694345).

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.