Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2448/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 145 par 1 pkt 1 lit a, c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: tj. art 61 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par 18
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art 7 i 107 par 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 183 par 1, art 185 par 1, art 203 pkt 2 i art 205 par 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Go 452/10 w sprawie ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 1 lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, 2. zasądza od A. D. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim kwotę 430 (słownie: czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Go 452/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim – po rozpoznaniu skargi A. D. - uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gorzowa Wlkp. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2009r. Prezydent Miasta Gorzowa Wlkp., powołując się na przepis art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - po rozpatrzeniu wniosku B. K. z dnia [...] sierpnia 2009r. - ustalił dla wnioskodawczyni warunki zabudowy oraz szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania piwnicy na lokal usługowy – sklep harcerski w budynku mieszkalnym na działce o nr ewid. [...] z obrębu [...] "S." przy Al. [...] w Gorzowie Wlkp.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż w sprawie tej stanowisko zajęła A. D., właścicielka działki nr [...], która nie wyraziła zgody na lokal usługowy z uwagi na uciążliwość, a także I. T. i H. O. (współwłaściciele działki nr [...]), które w piśmie z dnia [...] września 2009 r. wniosły zastrzeżenia co do planowanej inwestycji. Dla terenu objętego wnioskiem brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego dla planowanej inwestycji, polegającej na zmianie sposobu użytkowania piwnicy na lokal usługowy (sklep harcerski) w budynku mieszkalnym na dz. nr ewid. [...], wymagane jest ustalenie warunków zabudowy. Prezydent uznał, że planowany lokal usługowy - sklep harcerski będzie uciążliwy w stopniu znikomym, jeśli zważy się, że klientami sklepu będą zuchy, harcerze, a dostawa towaru będzie odbywała się maksymalnie raz w tygodniu z samochodu parkującego na posesji. W ocenie organu zarzut, iż sklep harcerski może w przyszłości zakłócić mieszkańcom korzystanie z ich własności jest przyszły i niepewny i nie może stanowić przesłanki do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Ponadto wnioskodawca został zobowiązany w treści decyzji do zapewnienia w obrębie posesji własnej miejsc postojowych do obsługi planowanej inwestycji. Organ uwzględnił ochronę interesów osób trzecich w takim zakresie w jakim jest to możliwe na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy. W treści decyzji umieszczono zapis dotyczący ochrony interesów osób trzecich, mówiący o zapewnieniu ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas (zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 6 i 9 oraz ust. 2 ustawy Prawo budowlane) oraz o ograniczeniu uciążliwości do granic własności lokalu.

Prezydent Miasta Gorzowa Wlkp. wskazał, że w obszarze analizowanym znajdują się funkcje usługowe (lokal usługowy, szkoła nauki jazdy, stomatolog, usługi budowlane - wynajem i montaż rusztowań). Tak więc zmiana sposobu użytkowania piwnicy na lokal usługowy stanowi kontynuację funkcji w sąsiedztwie, zgodnie z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami odrębnymi. Prezydent podkreślił, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, tj. wówczas, gdy: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudów) oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; teren ma dostęp do drogi publicznej; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przeprowadzona analiza oraz ocena stanu faktycznego i prawnego, warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych dla terenu objętego oddziaływaniem planowanej inwestycji wykazała zdaniem organu I instancji, że teren, dla którego wystąpiono z wnioskiem może być przeznaczony pod wskazaną inwestycję. Wnioskowane pomieszczenia przy Al. [...] znajdują się w budynku mieszkalnym jednorodzinnym. Organ podając konkretne numery działek wskazał, iż w granicach obszaru analizowanego kształtuje się zabudowa o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej, bądź wielorodzinnej oraz mieszkalno - usługowej (stomatolog, szkoła nauki jazdy, usługi budowlane - wynajem i montaż rusztowali, lokal usługowy) o dachach dwuspadowych lub wielospadowych, bądź płaskich, od dwóch do czterech kondygnacji nadziemnych. Z uwagi na powyższe Prezydent Miasta Gorzowa Wlkp. uznał, iż planowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej funkcji w obszarze analizowanym. W uzasadnieniu decyzji zaznaczono, iż sporządzenie projektu decyzji powierzono – stosownie do art. 60 ust.4 ww. ustawy - osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów pod nr [...] Lubuskiej Okręgowej Izby Architektów. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wynikające z art. 61 ustawy (zgodnie z § 3 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U. Nr 164, poz. 1588) stanowią załącznik do decyzji.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. D. podniosła, iż decyzja ta oparta jest na błędnych wnioskach analizy zabudowy terenu. Odcinek drogi (uznany za drogę gminną) wraz z posesjami nazwany Al. [...] mający początek u jezdni ww. ulicy (kilkanaście metrów od ul. A.) jest zakończony ślepo przy posesji nr [...]. Ulica ta, nie mające w większości 3,5m szerokości (miejscami 2,5m), jest pozbawiona twardego pobocza. Nie ma też możliwości nawracania na niej bez naruszania cudzej własności. Przewężenia drogi na wysokości działek: [...], [...], [...], [...], [...], [...] powodują, iż ruch musi się odbywać wahadłowo. Droga ta ulokowana jest także na wysokiej skarpie, bez zabezpieczenia nad jezdnią o bardzo natężonym ruchu (trasa G.), co - zdaniem odwołującej się - stwarza niebezpieczeństwo dachowania na innych użytkowników drogi aktualnie tam się znajdujących.

A. D. zakwestionowała zaliczenie omawianej drogi do kategorii drogi gminnej (na równi z drogą przy ulicy G., Ż. i A.). Strona podkreśliła, że ulica G. ulokowana jest z tyłu Al. [...] i nie ma do niej dostępu, natomiast ul. Ż. jest z boku i bardzo oddalona. Argumentacja funkcjonalnością działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] nie powinna mieć znaczenia, bowiem przynależą one do ulicy G. Zaznaczyła, że uruchomienie działalności gospodarczej spowoduje wzmożenie ruchu, co w konsekwencji stworzy dla mieszkańców stan zagrożenia, narażenia na niebezpieczeństwo dla zdrowia i życia, bo w razie konieczności uniemożliwi dotarcie karetki pogotowia, czy straży pożarnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wlkp. decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2010r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Gorzowa Wlkp. Organ odwoławczy uznał, iż z zebranego materiału dowodowego wynika, że planowana inwestycja może być realizowana, gdyż stanowi kontynuację istniejącej funkcji w analizowanym obszarze. W granicach tego obszaru kształtuje się bowiem zabudowa zarówno o funkcji mieszkalnej, jak i mieszkalno-usługowej. Teren ma dostęp do drogi publicznej tj. do Al. [...], jest gruntem zabudowanym i zurbanizowanym, oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków symbolem "B" - tereny mieszkaniowe. Zamierzonej działalności z pewnością nie sposób zaliczyć do działalności uciążliwych. Odnosząc się do przedstawionych przez A. D. zarzutów dotyczących utrudnień w organizacji ruchu drogowego Kolegium podkreśliło, że - zgodnie z wymogami art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - organ I instancji uzgodnił z Wydziałem Dróg i Transportu Publicznego Urzędu Miejskiego w Gorzowie Wlkp. kwestie komunikacji w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Kolegium wskazało, że dostęp do drogi publicznej teren działki nr [...] ma bezpośrednio do ulicy Al. [...]. Zdaniem organu II instancji podniesione przez stronę trudności dotyczące parkowania, przemieszczania się, jak też nawracania pojazdów Al. [...] należą do problematyki organizacji ruchu drogowego w tej części miasta Gorzowa Wlkp. Z twierdzeń odwołującej się wynika, że niedogodności te istnieją i są niezależnie od tego, czy inwestor zagospodaruje piwnicę na sklep, czy też nie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wlkp. A. D. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regulującego zasadę "dobrego sąsiedztwa" poprzez jego nieprawidłową interpretację. Podniosła, iż ustawodawca wymaga, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. A. D. wskazała, że zarówno w decyzji organu I jak i II instancji powołano się na fakt, iż na działkach o numerach [...],[...],[...] oraz [...] znajduje się zabudowa o funkcji mieszkalno-usługowej. Zdaniem skarżącej należy zwrócić uwagę, iż żadna z działek wymienionych w decyzji nie ma dostępu do Al. [...] ( mają dostęp do ul. G., ul. A. i ul. Ż. ), a zatem przesłanka "dostępności z tej samej drogi publicznej" nie została spełniona, skutkiem czego jest niespełnienie wymagań nałożonych przez ustawodawcę w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Strona zakwestionowała także prawidłowość i obiektywność sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wlkp. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium podkreśliło, iż spełniony został warunek z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, bowiem wskazana przez organ I instancji działka nr [...] o funkcji mieszkalno-usługowej znajduje się - jak wynika z załącznika graficznego do decyzji Prezydenta Miasta Gorzowa Wlkp. - zarówno w pasie ul. A., jak wskazuje skarżąca, ale leży również bezpośrednio w pasie ul Al. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uwzględnił skargę. W ocenie Sądu zaskarżona skargą decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego obarczonego wadami, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że w celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu organ musi ustalić, jako warunek konieczny, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana, oraz to czy teren i planowana inwestycja spełniają pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt. 2-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zasadnicze znaczenie zatem ma wykładnia pojęć "działka sąsiednia" oraz "dostęp do drogi publicznej" jako elementów składających się na pojęcie "dobrego sąsiedztwa". Sąd przychylił się do dominującego w doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych szerokiego rozumienia powyższego pojęcia. Sąsiedztwo należy zatem rozumieć jako obszar tworzący urbanistyczną całość, przy czym dla każdej inwestycji taki obszar wymaga odrębnego ustalenia. Działka sąsiednia musi mieć dostęp do konkretnej, tej samej drogi publicznej, co jednak zapewnia nie tylko bezpośrednie połączenie, ale również pośrednie. Uznać więc należy, że gdy do analizy będącej podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wzięto pod uwagę zarówno działki mające bezpośredni dostęp do drogi publicznej, przy której znajduje się nieruchomość z planowaną inwestycją, jak i działki znajdujące się przy drodze krzyżującej się z tą drogą w promieniu 50 m, to znaczy że wszystkie one miały dostęp do tej samej drogi publicznej w rozumieniu ustawy." Zdaniem Sądu warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można faktycznie dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej.

Sąd stwierdził także, iż jednym z warunków jakie muszą być spełnione, aby było możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest zabudowa na co najmniej jednej działce sąsiedniej, przy czym ma to być zabudowa określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Spełnienie tego warunku przy uwzględnieniu wskazanego wyżej szerokiego rozumienia pojęć "działki sąsiedniej" i "dostępu z tej samej drogi publicznej", oznacza tylko tyle, że może być wydana decyzja o warunkach zabudowy. Nie oznacza to jednak, że tylko zabudowa jednej działki sąsiedniej wyznacza wymagania dotyczące nowej zabudowy na działce, której ma dotyczyć decyzja o warunkach tej zabudowy. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej. Celowi temu służy wyznaczenie obszaru analizowanego obejmującego teren, którego funkcje zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiują użytego w pkt 1 ust. 1 art. 61 ustawy pojęcia "działki sąsiedniej". Ratio legis art. 61 cyt. "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak też deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie. Sąd podzielił wyrażony w doktrynie pogląd, iż w związku z tym, że ustawa z 2003 r. posługuje się sformułowaniami nie zawsze jasnymi, to w razie wątpliwości należy je interpretować na korzyść obywatela, tj. na korzyść jego uprawnień właścicielskich ( np. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z.Niewiadomskiego, Warszawa 2004, str. 497).

Sąd zaznaczył, że postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy jest dopiero pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Kolejnym jest postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, lecz zakres tej ochrony jest różny dla postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i dla postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Decyzja ustalająca warunki zabudowy winna chronić interesy osób trzecich, o co zabiega skarżący, lecz ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu nie może być oceniana tak szeroko, jak w kolejnym postępowaniu inwestycyjnym, tj. pozwoleniu na budowę. Skoro zasada ochrony interesu prawnego osób trzecich wyrażona w ustawie o p.z.p. znajduje konkretyzację w Prawie budowlanym, to stosownie do wymogów tego prawa, obiekt budowlany należy projektować, budować i utrzymywać zgodnie z przepisami i w sposób zapewniający m.in. ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich.

Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że organ administracji dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu czyniąc zadość wymaganiom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r.), w myśl którego granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów ( § 3 ust. 2 ). W ocenie Sądu spełniona została przesłanka zawarta w art. 61 § 1 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl której co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ jako działkę sąsiednią - nie musi to być sąsiedztwo bezpośrednie - wskazał działkę oznaczoną na analizowanym obszarze nr [...]. Wskazana przez organ działka spełnia ustawową przesłankę.

Sąd zaznaczył, że przepisy rozporządzenia w zakresie obszaru, na którym dokonywana jest przedmiotowa analiza, nie zawierają regulacji dopuszczających ograniczenie obszaru analizowanego jedynie do nieruchomości dostępnych z tej samej drogi publicznej co nieruchomość, na której planowana jest inwestycja. Obszar analizowany należy wyznaczać w sposób określony w rozporządzeniu, tak aby działka obejmująca planowaną inwestycję znajdowała się w jego części centralnej. Analizie warunków zabudowy i zagospodarowania podlegają wszystkie nieruchomości znajdujące się w obszarze analizowanym i na tej podstawie następnie można dopiero dokonywać oceny parametrów niezbędnych do ustalenia warunków zabudowy na wnioskowanej nieruchomości. W obszarze analizowanym ustalono istnienie przeważającej zabudowy jednorodzinnej bądź wielorodzinnej mieszkalną, lecz znajdują się w nim również nieruchomości, których funkcja obejmuje obok mieszkalnej także usługową. Analizie poddano czterdzieści osiem działek, wśród których na czterech zlokalizowana jest działalność usługowa. Zaskarżona decyzja dotyczy warunków zabudowy przez zmianę sposobu użytkowania piwnicy na lokal użytkowo handlowy. Zmiana ta stanowi kontynuację funkcji, albowiem na analizowanym obszarze zlokalizowano zakłady pełniące funkcje usługowe. Zdaniem Sądu, rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemowa, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Ograniczenia tej zasady wynikać mogą jedynie z przepisów prawa. Jeżeli zatem - tak jak w rozpoznawanej sprawie - istniejąca zabudowa działek sąsiednich realizuje funkcję mieszkaniową, towarzyszyć takim obiektom mogą zakłady usługowe bądź usługowo - handlowe. Nie można bowiem uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi. Oznacza to, iż co do zasady nie można wykluczyć możliwości zabudowania nieruchomości budynkiem o funkcji mieszkalnej, bądź przekształcenia istniejących, wielorodzinnym z dopuszczalną funkcją usługową lub handlową tylko z tej przyczyny, że znaczna część działek sąsiednich zabudowana jest budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi o charakterze mieszkalnym. Analizowany przez organ obszar jest terenem o zabudowie domami jednorodzinnymi i wielorodzinnymi. Charakterystycznym dla takiej zabudowy jest to, iż nie spełnia ona najczęściej tylko i wyłącznie funkcji mieszkalnej, ale często przenika się z funkcją handlowo - usługową, gdyż wymusza to choćby fakt występowania w takich miejscach dużego skupiska ludności i związana z tym konieczność zaspakajania ich różnych potrzeb. Wydzielenie w takiej sytuacji obszarów z zabudową pełniącą funkcję wyłącznie usługową, handlową lub mieszkaniową jest często nie tylko trudne, ale wręcz niemożliwe. Stąd często spotykanym rozwiązaniem stosowanym w zabudowie miejskiej, która najczęściej jest zabudową ścisłą, jest świadczenie usług lub wykonywanie handlu w punktach znajdujących się na parterach tych budynków bądź pomieszczeniach piwnicznych, a jedynie przystosowanych do wykonywania w/w czynności. A zatem, przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dająca się pogodzić w praktyce.

W ocenie Sądu trafne jest stanowisko organów obydwu instancji dotyczące spełnienia przez planowaną inwestycję przesłanek zawartych w art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy.

Jednocześnie Sąd zauważył, że skoro zasada ochrony interesu prawnego osób trzecich wyrażona w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znajduje konkretyzację w prawie budowlanym, to stosownie do wymogów tego prawa, obiekt budowlany należy projektować, budować i utrzymywać zgodnie z przepisami i w sposób zapewniający m.in. ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Na podstawie przepisów Prawa budowlanego Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r. sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z dnia 15 czerwca 2002 r.) W ochronie uciążliwości jakie może spowodować inwestycja uregulowano tam, eksponowaną przez skarżącą, kwestię miejsc postojowych dla samochodów - § 18 rozporządzenia. Zdaniem Sądu, przepis ten nakazuje w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy określić wymagania w przedmiocie miejsc parkingowych, tak aby w postępowaniu o pozwoleniu na budowę możliwe stało się wskazanie liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych. Przepis ten ma charakter ochrony interesów innych osób, zaś w rozpoznawanej sprawie interesów skarżącej. Podniesiony przez skarżącą zarzut utrudnień w użytkowaniu drogi dojazdowej do nieruchomości przy niej położonych wywodzi się z niewielkiej szerokości jezdni zapewniającej swobodny przejazd jednemu samochodowi, trudność wyminięcia się samochodów podobnie w przypadku parkowania utrudnia przejazd. Parkujące podczas remontu domu inwestora samochody osobowe uniemożliwiały skarżącej wyjazd z jej posesji. Skarżąca podniosła zarzut niewystarczającej przestrzeni na nieruchomości inwestora dla powstania miejsc parkingowych, których liczbę w zaskarżonej decyzji zaniżono w stosunku do realnych potrzeb. Sąd wskazał, iż w zaskarżonej decyzji ustalono obowiązek zapewnienia miejsc postojowych do obsługi planowanej inwestycji ( dostawa towarów ) w obrębie posesji własnej. Takie ustalenie nie zostało jednak poprzedzone konieczną analizą co do rozmiaru potrzeb na miejsca parkingowe dla dostawców sklepu oraz potencjalnych klientów. Klientami sklepu mogą być także osoby dorosłe korzystające z samochodu jak również rodzice dowożący dzieci po zakupy. Powstaje zatem potrzeba określenia nie tylko miejsc parkingowych dla dostawców, lecz także dla potencjalnych klientów. W ocenie Sądu w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy brak jest jasnego i przekonywującego uzasadnienia stanowiska organu w zakresie wyznaczenia miejsc postojowych. W decyzji o warunkach zabudowy organ wskazał, iż należy zapewnić miejsca postojowe dla obsługi planowanej inwestycji. Wskaźnik taki nie ma żadnych podstaw i został dowolnie przyjęty przez organ na potrzeby rozpoznawanej sprawy. Nałożenie na inwestora określonego obowiązku w decyzji o warunkach zabudowy następować powinno w oparciu o przepisy prawa, a jeżeli obowiązujące przepisy danej kwestii nie regulują i decyzja ma w związku z tym charakter uznaniowy, organ zobowiązany jest do szczegółowego wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się ustalając treść obowiązku. Tymczasem w uzasadnieniu decyzji organ nie wskazał dlaczego należy w danej sprawie zastosować i zapewnić liczbę miejsc postojowych. W opinii Sądu doszło w związku z tym także do naruszenia zasady legalizmu, określonej w art. 6 i 7 k.p.a. Powyższe uchybienia wskazują zatem na naruszenie zarówno prawa materialnego wskazanych przepisów rozporządzenia, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Z powodu braku koniecznej analizy, organy nie miały możliwości ustalenia rzeczywistego stanu zagospodarowania otoczenia planowanej inwestycji i zgodnego z art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności w omawianej kwestii.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wielkopolskim, reprezentowane przez radcę prawnego I. L., zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588);

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, a także

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz.690 z późn. zm.) poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że nakazują one określenie w decyzji o warunkach zabudowy szczegółowych wymagań co do liczby i sposobu urządzenia miejsc parkingowych.

W oparciu o powyższe zarzuty Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wielkopolskim wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż organ I instancji wykazał spełnienie wszystkich przesłanek warunkujących wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Jednocześnie w wydanej decyzji organ zawarł wymagania dotyczące wnioskowanej zabudowy i zagospodarowania terenu opierające się na sporządzonej w sprawie analizie funkcji oraz cech zagospodarowania terenu. Przedmiotowe wymagania ustalone zostały przez organ w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowe zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Skarżący podkreślił, iż ustalenia organu I instancji potwierdziło w swojej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wielkopolskim uznając w szczególności, iż w sprawie spełnione są warunki wydania decyzji określone w art. 61 ust. 1 w/w ustawy, w tym określony w pkt 1 warunek tzw. "dobrego sąsiedztwa". Żadnych wątpliwości w tym zakresie nie miał też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim. Sąd nie zakwestionował też stanowiska organów o spełnieniu pozostałych przesłanek z art. 61 ust. 1pkt 2- 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tej sytuacji, w ocenie SKO, całkowicie niezrozumiałe i nie mające żadnego uzasadnienia w ustaleniach Sądu jest twierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jakoby zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego - art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Kolegium dowolne i nie znajdujące odzwierciedlenia w ustaleniach Sądu jest także twierdzenie Sądu co do wydania decyzji z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U Nr 164, poz. 1588). Sąd powołuje się na przepisy powyższego rozporządzenia wyłącznie w aspekcie wykazania spełnienia przez planowaną inwestycję warunku zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie wykazując, aby organy orzekające w sprawie w jakikolwiek sposób naruszyły jego przepisy. Tym samym zawarty dalej w konkluzji uzasadnienia wyroku zarzut dotyczący naruszenia przez organy jego postanowień, jest w ocenie skarżącego nieuzasadniony.

Jedyny zarzut Sądu dotyczy obowiązku zapewnienia miejsc postojowych, nie poprzedzonego analizą co do rozmiaru potrzeb na miejsca parkingowe, jak również braku w uzasadnieniu decyzji jasnego i przekonywującego stanowiska organu w zakresie wyznaczenia miejsc postojowych. Zdaniem Kolegium kwestie liczby i sposobu urządzania miejsc postojowych stanowią materię postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, natomiast w decyzji o warunkach zabudowy organ winien jedynie umieścić zapis o konieczności urządzenia miejsc parkingowych dostosowanych do wymagań ustalonych w tej decyzji. Brak jest podstaw prawnych do określania w decyzji o warunkach zabudowy szczegółowych wymagań co do liczby i sposobu urządzenia miejsc parkingowych, tym bardziej, że z żadnych przepisów prawa nie wynika sposób określania w decyzji o warunkach zabudowy tych wymagań, i nie wskazał go również Sąd w zaskarżonym wyroku. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z dnia 15 czerwca 2002 r.) zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i kwestie objęte § 18 rozporządzenia – liczba i sposób urządzenia miejsc parkingowych – stanowią materię postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, natomiast w decyzji o warunkach zabudowy organ winien jedynie umieścić zapis o konieczności urządzenia miejsc parkingowych dostosowanych do wymagań ustalonych w tej decyzji. W ocenie Kolegium zapis zawarty w pkt 2 c uchylonej przez Sąd decyzji Prezydenta Miasta Gorzowa Wlkp. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] mówiący o zapewnieniu miejsc postojowych do obsługi planowanej inwestycji (dostawa towarów) w obrębie posesji własnej, odpowiada temu wymogowi. Kolegium zakwestionowało też twierdzenie Sądu o pozbawionym jakichkolwiek podstaw i dowolnie przyjętym w decyzji organu I instancji "wskaźniku" w zakresie wyznaczenia miejsc parkingowych podnosząc, że żadne przepisy prawa nie mówią o konieczności zawarcia takiego "wskaźnika" miejsc parkingowych w decyzji o warunkach zabudowy.

Wobec powyższego Sąd w zaskarżonym wyroku niezasadnie zarzucił brak wyjaśnienia przesłanek, którymi się kierował organ ustalając obowiązek w zakresie wyznaczenia miejsc parkingowych, jak i brak przeprowadzenia koniecznej analizy w tym zakresie - art. 6,7, 77 i 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. D., reprezentowana przez radcę prawnego M. B., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

W ocenie uczestniczki postępowania analiza funkcji została sporządzona wadliwie. W każdej bowiem sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy, analiza powinna zawierać wyliczone zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) parametry nowej zabudowy (wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, wysokość górnej krawędzi, szerokość elewacji frontowej). Okoliczność, iż sprawa dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącej zabudowy, nie zwalnia to organu - nawet wtedy, gdy zmiana sposobu użytkowania nie pociąga za sobą zmian konstrukcyjnych pomieszczenia - od tego, aby przeprowadzić analizę zgodnie z tym rozporządzeniem i wyliczyć (matematycznie) wymienione w nim parametry. W przeciwnym razie, analiza nie spełniałaby swojej roli, gdyby uznać, iż w sprawach dotyczących zmiany sposobu użytkowania istniejącego pomieszczenia nie trzeba wyliczać parametrów zabudowy.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 27 marca 2012 r. pełnomocnik uczestniczki postępowania A. D. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 712/10 w zakresie stanowiska co do miejsc parkingowych.

Pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim zmodyfikował wnioski skargi kasacyjnej w ten sposób, iż wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Nadto powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II OSK 1129/08 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1681/10 oraz podniósł, iż powołany przez pełnomocnika uczestniczki postępowania wyrok nie dotyczy zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku, lecz budowy nowego obiektu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej:"p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

Po pierwsze, trafny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – dalej:" u.p.z.p.- przez nieuzasadnione przyjęcie, że decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem tego przepisu oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588).

Jak stanowi art. 61 ust. 1 tejże ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie, w tym warunku, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - pkt 1 ust. 1 art. 61 ustawy.

Przepis art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., określający tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z.Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500).

Skoro wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to nie można pomijać aspektu ładu przestrzennego. Celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym należy opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. znaczenia szerokiego. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewna całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg zasady "dobrego sąsiedztwa" winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne – stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia. A zatem, wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego".

Podkreślić należy, iż wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza bowiem zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna ) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględnić wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy). Nie ma podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym oraz można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji uznał, iż planowana zmiana sposobu użytkowania piwnicy budynku nie jest sprzeczna z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze – w granicach obszaru analizowanego kształtuje się bowiem zabudowa zarówno o funkcji mieszkalnej, jak i mieszkalno-usługowej.

Sąd pierwszej instancji podzielił też stanowisko organów administracji publicznej o spełnieniu łącznie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., tj. warunków uzasadniających wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej zmiany sposobu zużytkowania piwnicy na lokal usługowy – sklep harcerski w budynku mieszkalnym na działce o nr ewid. [...] z obrębu [...] przy Al. [...] w Gorzowie Wlkp. Dotyczy to również dostępu do drogi publicznej. Organy prawidłowo powołały się na rozumienie pojęcia "dostęp do drogi publicznej" i podkreśliły konieczność uwzględnienia ładu przestrzennego.

W tej sytuacji podzielić należy zarzut Kolegium, iż niezrozumiałe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż organy naruszyły przepis 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zasadne są także zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie kwestii dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich i określenia miejsc parkingowych.

Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ( art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 pkt 2 lit. d) u.p.z.p.) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego. A zatem, celem decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z obowiązującym porządkiem prawnym, w tym z przepisami szczególnymi i z tego też względu ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w tych właśnie granicach. Organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno – budowlanej.

Z tego względu ochrona interesów osób trzecich na etapie określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona jak w pozwoleniu na budowę. Należy mieć na uwadze odmienność postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oraz konieczność rozgraniczenia kompetencji organów administracji publicznej. Zakres ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich jest różny w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Zakres ochrony przysługującej w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być szerszy niż przedmiot postępowania i zakres dopuszczalnego rozstrzygnięcia w decyzji kończącej postępowanie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 września 2001 r. IV SA 1505/99 - ONSA 2002/4/153, z dnia 3 września 2002 r., IV SA 2372 - M. Prawn. 2002/22/1011).

Zarzuty dotyczące warunków techniczno – budowlanych, określanych w pozwoleniu na budowę, winny być podnoszone w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Na etapie ustalania warunków zabudowy są przedwczesne.

Ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna ( możliwa ) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. Pozytywne przesądzenie o takiej możliwości w decyzji o warunkach zabudowy daje inwestorowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli inne warunki wymagane ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( tekst jednolity: Dz. U. 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) są spełnione. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ architektoniczno – budowlany ocenia planowaną inwestycję także w aspekcie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w granicach przysługujących temu organowi kompetencji.

Stosownie do § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690) zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne - § 18 ust. 2 rozporządzenia.

Nie oznacza to jednak, że organ wydając decyzję o ustaleniu warunków zabudowy ma wkraczać w kompetencje organu właściwego w sprawach wydawania pozwoleń na budowę. Nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna określać liczbę miejsc parkingowych. Przepis art. 54 pkt 2 lit c) u.p.z.p. nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu.

Powołane wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie znajduje zastosowania w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Regulacje tego rozporządzenia są uwzględniane przez organy administracji architektoniczno – budowlanej na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego, tj. w sprawie pozwolenia na budowę. Organ w postępowaniu o wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części obiektu budowlanego ocenia możliwość udzielenia pozwolenia na planowaną zmianę także w aspekcie zabezpieczenia miejsc parkingowych.

Zasadnie zatem skarżący wskazał, iż liczba i sposób urządzania miejsc parkingowych będzie przedmiotem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę.

W tej sytuacji usprawiedliwiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.