Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2146/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 95d ust. 1, art. 95i, art. 95j, art. 95f ust. 9
journal: Dz.U. 2018 poz 1510
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant specjalista Monika Gąsińska - Goc, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na opinię Ministra Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie opinii o celowości inwestycji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi F. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca) jest opinia Ministra Zdrowia (dalej: Minister, organ) w sprawie protestu z [...] sierpnia 2019 r., znak [...], wydana w sprawie dotyczącej celowości inwestycji skutkującej zmianą zakresu udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 95d ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1510 ze zm., dalej: ustawa), wydał [...] czerwca 2019 r. negatywną opinię (znak [...]) o celowości inwestycji skutkującej zmianą zakresu udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej dla wniosku skarżącej nr [...], złożonego na podstawie art. 95e ww. ustawy. Wniosek dotyczył utworzenia nowej komórki organizacyjnej w celu udzielania świadczeń przez zespoły transportu medycznego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 15 lutego 2019 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (Dz. U. z 2019 r., poz. 401) oraz zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 9 kwietnia 2019 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2019 r., poz. 832).

Całkowity wynik punktowy w dziedzinie medycyna ratunkowa, obliczony dla przedmiotowej inwestycji według wzoru zawartego w § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie formularza Instrumentu Oceny Wniosków Inwestycyjnych w Sektorze Zdrowia (dalej: IOWISZ) dla inwestycji skutkujących zmianą zakresu udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1347), wyniósł 0.

Skarżąca, działając na podstawie przepisu art. 95i ustawy, złożyła protest datowany na 12 lipca 2019 r., podważając w nim ocenę dokonaną przez organ wojewódzki dotyczącą kryteriów o numerach 2, 3, 4, 6, 7, 9-12, 14-16, 18-25, 31, 32 i 34.

Minister Zdrowia w oparciu o art. 95d ust. 1 ustawy wydał [...] sierpnia 2019 r. negatywną opinię w sprawie protestu (znak [...]), dotyczącego opinii Wojewody [...] o celowości inwestycji skutkującej zmianą zakresu udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej do wniosku nr [...] pn. "Utworzenie nowej komórki organizacyjnej w celu udzielania świadczeń przez zespoły transportu medycznego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 15 lutego 2019 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (dz. u. z 2019 r. poz. 401) oraz zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 9 kwietnia 2019 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej".

Odnosząc się do treści protestu skarżącej Minister stwierdził, co następuje:

- Kryterium nr 2 – W jakim stopniu inwestycja odpowiada trendom demograficznym? – przyznana ilość punktów 5; uzasadnienie: Inwestycja polegająca na utworzeniu nowej komórki organizacyjnej w celu udzielania świadczeń przez zespoły transportu medycznego. Nie dotyczy udzielania świadczeń w zakresie geriatrii, opieki długoterminowej, paliatywnej lub hospicyjnej.

- Kryterium nr 3 – W jakim stopniu inwestycja wpłynie na poprawę efektów zdrowotnych uzyskiwanych w populacji pacjentów na danym obszarze? – przyznana ilość punktów 3; uzasadnienie: Inwestycja nie obejmuje nowych metod diagnostyki ani leczenia o szczególnie wysokiej skuteczności klinicznej. W niewielkim stopniu wpłynie na zapewnienie ciągłości leczenia, poprawę efektów zdrowotnych uzyskiwanych w populacji pacjentów, nie zapewnia kompleksowości opieki zdrowotnej z zastosowaniem optymalnych metod diagnostyki lub leczenia.

- Kryterium nr 4 – W jakim stopniu inwestycja wpłynie na poprawę jakości opieki zdrowotnej? – przyznana ilość punktów 6; uzasadnienie: Inwestycja częściowo dotyczy zapewnienia ciągłości opieki, nie zapewnia kompleksowości opieki – zapewnienia całego procesu terapeutycznego w jednym podmiocie. Brak wpływu inwestycji na wskazana w uzasadnieniu do kryterium interdyscyplinarność.

- Kryterium nr 6 – Czy inwestycja wpłynie na zmniejszenie ogólnych kosztów opieki medycznej na danym obszarze? – przyznana ilość punktów 10; uzasadnienie: Inwestycja wpłynie na obniżenie ogólnych kosztów opieki medycznej. Wnioskodawca przedstawił szacunek obniżenia kosztów szpitali w wysokości 86 mln PLN wynikający z realizacji inwestycji, co zostało również wykazane w OSR do rozporządzenia Ministra Zdrowia zmieniającego rozporządzenie w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego.

- Kryterium nr 10 – W jakim stopniu inwestycja wpłynie na ergonomię pracy osób wykonujących zawód medyczny? – przyznana ilość punktów 3; uzasadnienie: Ze względu na bardzo krótki wycinek procesu diagnostyki i leczenia pacjenta objęty inwestycją (tylko transport), inwestycja ma ograniczony wpływ na ergonomię osób wykonujących zawód medyczny.

- Kryterium nr 11 – W jakim stopniu realizacja inwestycji przełoży się na poprawę wykorzystania obecnie istniejącej infrastruktury? – przyznana ilość punktów 3; uzasadnienie: Wnioskodawca planuje świadczenie usług transportowych i modernizację pomieszczeń. Mając na uwadze wartość inwestycji 10 000 zł nie ma możliwości aby inwestycja o takiej wartości w znacznym stopniu wpłynęła na wykorzystanie infrastruktury ochrony zdrowia – pozostaje ona bez wpływu na poprawę wykorzystania np. posiadanej bazy łóżkowej czy pomieszczeń do diagnostyki.

- Kryterium nr 12 – Czy realizacja inwestycji przełoży się na odnowienie zużytej bazy i wyrobów medycznych? – przyznana ilość punktów 0; uzasadnienie: Inwestycja nie przełoży się na odnowienie zużytej bazy i wyrobów medycznych, gdyż nie dotyczy ona zakupu nowych ambulansów i ich wyposażania.

- Kryterium nr 14 – W jakim stopniu inwestycja wpłynie na poprawę komfortu pacjentów i ich rodzin? – przyznana ilość punktów 3; uzasadnienie: Inwestycja tylko pośrednio wpłynie na poprawę komfortu pacjentów, ponieważ transport medyczny służy zachowaniu ciągłości leczenia w przypadku konieczności przemieszczenia pacjenta. Inwestycja jednak nie obejmuje swym zakresem poprawy warunków lokalowych, udogodnień związanych z lokalizacją inwestycji, parkingu dla gości czy zapewnienia warunków hotelowych dla rodzin.

- Kryterium nr 15 – W jakim stopniu inwestycja wpłynie na aktywizację osób sprawujących faktyczną opiekę nad chorymi? – przyznana ilość punktów 0; uzasadnienie: Usługa transportu medycznego nie wpływa na aktywizację zawodową osób sprawujących faktyczną opiekę nad chorymi.

- Kryterium nr 16 – W jakim stopniu inwestycja wpłynie na aktywizację zawodową chorych oraz ograniczenie albo zapobieganie ich wykluczeniu społecznemu? – przyznana ilość punktów 3, uzasadnienie: Inwestycja w ograniczonym stopniu wpłynie na aktywizację zawodową chorych i zapobiegnie ich wykluczeniu społecznemu i zawodowemu.

- Kryterium nr 19 – W jakim stopniu inwestycja wpłynie na realizację celów edukacyjnych i szkoleniowych w ochronie zdrowia? – przyznana ilość punktów 6; uzasadnienie: Zgodnie z uzasadnieniem Wnioskodawcy inwestycja pozwoli realizować cele edukacyjne i szkoleniowe w ochronie zdrowia poprzez umożliwienie odbywania praktyk studenckich i staży zawodowych podyplomowych dla ratowników medycznych na równi z systemem PRM.

- Kryterium nr 20 – W jakim stopniu inwestycja wpłynie na podniesienie kwalifikacji osób wykonujących zawód medyczny? – przyznana ilość punktów 5; uzasadnienie: Inwestycja umożliwi rozwój zawodowy grupie zawodowej ratowników medycznych i pelęgniarek systemy ratownictwa medycznego, co więcej Wnioskodawca zakłada możliwość budowy centrów szkoleniowych i treningowych.

- Kryterium nr 23 – Czy inwestycja wpłynie na zaspokojenie potrzeb, które dotychczas nie były zaspokajane? – przyznana ilość punktów 0; uzasadnienie: Inwestycja nie wpłynie na zaspokojenie potrzeb, które dotychczas nie były zaspokajane. Zgodnie z uzasadnieniem do kryterium uwzględnia się wyłącznie umożliwienie udzielania nowych świadczeń opieki zdrowotnej, nie zaś inwestycje zmierzające do poprawy stanu rzeczy.

- Kryterium nr 24 – Czy inwestycja dotyczy uruchomienia na danym obszarze po raz pierwszy metod leczenia o udowodnionej skuteczności w danym wskazaniu? – przyznana ilość punktów 0; uzasadnienie: Inwestycja nie wpłynie na dostępność na danym obszarze do świadczeń opieki zdrowotnej, które są pierwszymi skutecznymi metodami leczenia w danym wskazaniu, a samo wprowadzenie ich nie sprawi, że dotychczas pacjenci nieskutecznie leczeni albo leczeni metodami o nieudowodnionej skuteczności, będą mieli dostęp do skutecznych świadczeń opieki zdrowotnej.

- Kryterium nr 25 – W jakim stopniu inwestycja wpłynie na czas oczekiwania na udzielenie świadczenia? – przyznana ilość punktów 6; uzasadnienie: Inwestycja wpływa w niewielkim stopniu na czas udzielenia samego świadczenia Natomiast w ograniczonym stopniu i w sposób pośredni wpłynie na skrócenie czasu oczekiwania na udzielenie świadczenia.

- Kryterium nr 31 – W jakim stopniu inwestycja wpłynie na wykorzystanie polskiej myśli technicznej i naukowej lub myśli technicznej i naukowej innych państw członkowskich Unii Europejskiej lub państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym? – przyznana ilość punktów 2; uzasadnienie: Inwestycja nie dotyczy praktyk klinicznych ani metody i technik leczenia i diagnozowania. W ograniczonym zakresie wpłynie na wykorzystanie polskiej myśli technicznej i naukowej lub myśli technicznej i naukowej innych państw członkowskich UE lub państw członkowskich EFTA.

- Kryterium nr 32 – W jakim stopniu inwestycja wpłynie na komercjalizację innowacyjnej myśli technicznej? – przyznana ilość punktów 0; uzasadnienie: Inwestycja nie przyczyni się do rozwoju prac badawczych i rozwojowych w dziedzinie zdrowia w województwie. Nie dotyczy udziału w projekcie badawczym, współpracy z uczelnią lub szpitalem klinicznym, ani udziału w testowaniu leków.

W zakresie pozostałych zakwestionowanych kryteriów (tj. nr 7, nr 9, nr 18, nr 21, nr 22 i nr 34) Minister Zdrowia przyznał punktację zgodną z uzasadnieniem wnioskodawcy.

Przedmiotowa inwestycja otrzymała całkowity wynik punktowy 1316,84. Ze względu na fakt nieotrzymania wymaganej liczby punktów – 6200, inwestycja uzyskała negatywną opinię w sprawie protestu. Szczegółowe uzasadnienie oceny poszczególnych kryteriów zostało zamieszczone na wymaganym formularzu, stanowiącym załącznik do decyzji.

Skargę na powyższą opinię wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie F. sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie:

1. art 7, art. 8, art. 9, art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez Ministra całokształtu okoliczności sprawy i dokonanie błędnej oceny w przedmiocie poszczególnych kryteriów oceny inwestycji, brak dogłębnej analizy sprawy i poprzestanie na analizie poczynionej pobieżnie, bez ustosunkowania się do stanu faktycznego sprawy, posługiwanie się w uzasadnieniu pojęciami ogólnymi bez szczegółowego uzasadnienia, co należy przez nie rozumieć,

2. art. 95f ust. 9 ustawy poprzez uzasadnienie kryteriów oceny inwestycji w sposób lakoniczny, niedający możliwości prawidłowej weryfikacji oceny dokonanej przez Ministra, a w konsekwencji zaniechania podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do rzetelnej i zgodnej z obowiązującymi przepisami oceny przedmiotowej inwestycji, co doprowadziło do nieprawidłowego uznania, że jest ona niecelowa,

3. art. 95i ust 7 pkt 1-5 ustawy w związku z częścią II Załącznika do Rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie formularza instrumentu oceny wniosków inwestycyjnych w sektorze zdrowia dla inwestycji skutkujących zmianą zakresu udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej z dnia 11 lipca 2018 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1347) poprzez niedokonanie precyzyjnego uzasadnienia przyznania niskiej liczby punktów lub nieprzyznania ich w ogóle:

a) w przypadku kryterium nr 2, gdzie przyznano 5 pkt na możliwych 10 pkt, poprzez

- brak uwzględnienia, argumentacji w proteście, że inwestycja jest zgodna z trendami demograficznymi,

- brak uwzględnienia i szczegółowego odniesienia się do uzasadnienia, że wskazany cel inwestycji odpowiada trendom demograficznym, które nie ograniczają wyłącznie, jak ujął to Wojewoda, do opieki długoterminowej nad starszymi, opieki paliatywnej i hospicyjnej, ale również zakładają znacznie zmniejszenie się dostępności osób w wieku produkcyjnym;

- brak wszechstronnej oceny i brak konsekwencji w dokonanej punktacji w związku z brakiem uwzględnienia punktacji przyznanej w kryterium 34, pomimo prawidłowego uznania, że inwestycja wpisuje się w rekomendacje towarzystw naukowych dotyczących dziedziny, której dotyczy dana inwestycja, wskazujące że celem inwestycji jest wykorzystanie transportu międzyszpitalnego w każdej dziedzinie medycyny, którego wykorzystanie zapewnia szybszy dostęp do właściwej diagnostyki, a tym samym zmniejsza zachorowalność i przedwczesną umieralność, co pozytywnie będzie oddziaływało na niekorzystne trendy demograficzne dotyczące zmniejszającej się populacji osób w wieku produkcyjnym;

b) w przypadku kryteriów nr 3 i 14 gdzie przyznano 3 pkt na możliwych 10 pkt oraz nr 23 i 24, gdzie przyznano 0 pkt na możliwych 10 pkt poprzez:

- brak uwzględnienia i szczegółowego odniesienia się do uzasadnienia – jako uzasadnienie wniosku w tym kryterium przedstawiono dokumenty w postaci projektu rozporządzenia wraz z uzasadnieniem oraz OSR, na podstawie którego złożono wniosek, i które wspierają uzasadnienie wniosku i protestu, tj.: (i) Zgodnie OSR: "4. Podmioty, na które oddziałuje projekt: Świadczeniobiorcy. Projektowane rozporządzenie wprowadza rozwiązania, które wpłyną pozytywnie na zdrowie ludzi, zapewniając dostępność i utrzymując odpowiednią jakość świadczeń." (ii) Dodatkowo w OSR wskazano, iż "Przedmiotowy projekt będzie miał pozytywny wpływ na działalność przedsiębiorców przez wyodrębnienie warunków realizacji świadczenia, co pozwoli na lepszą koordynację świadczenia oraz zapewnienie kompleksowości świadczeń realizowanych przez świadczeniodawców",

- niekonsekwencje przydzielonej punktacji – otóż w kryterium nr 34 o treści: "W jakim stopniu inwestycja wpisuje się w rekomendacje towarzystw naukowych polskich lub zagranicznych dotyczących rozwoju danej dziedziny, której dotyczy planowana inwestycja?" zostały wskazane rekomendacje, co do których wnioskodawca otrzymał punktację maksymalną 10 – uzasadnienie zgodnie z wnioskiem wnioskodawcy;

c) w przypadku kryterium nr 10, gdzie przyznano 3 pkt na możliwych 10 pkt, poprzez

- błędne ustalenia, jakoby inwestycja miała ograniczony wpływ na ergonomię osób wykonujących zawód medyczny,

- brak wszechstronnego rozpatrzenia i brak odniesienia się do uzasadnienia wniosku i protestu, gdzie wskazano, że "w związku z wykonywaniem inwestycji wystąpi możliwość wykorzystania personelu dotychczas wykorzystywanego w związku z udzielaniem świadczeń ratownictwa medycznego z jednoczesnym uwzględnieniem lepszych uwarunkowań udzielania świadczeń w ramach podnoszenia jakości udzielania świadczeń transportów medycznych",

d) w przypadku kryterium nr 11, gdzie przyznano 3 pkt na możliwych 10 pkt, oraz w przypadku kryterium 12, gdzie przyznano 0 pkt na możliwych 10, poprzez :

- brak uwzględnienia i szczegółowego odniesienia się do uzasadnienia w zakresie, w jakim wnioskodawca nie musi wykonywać inwestycji – wnioskodawca wyraźnie wyjaśnił, co jest faktem znanym powszechnie ([...]), że dysponuje on określoną infrastrukturą (ambulanse, wyposażenie ambulansów, wyposażenie pomieszczeń przeznaczonych na miejsca wyczekiwania zespołów transportu medycznego), z tego względu nastąpi przekazanie całej infrastruktury, która obecnie nie jest wykorzystywana na cele wykonywania świadczeń w zakresie transportów medycznych;

e) w przypadku kryterium nr 15, gdzie przyznano 0 pkt na możliwych 10 pkt, poprzez:

- brak uwzględnienia i szczegółowego odniesienia się do uzasadnienia – zdaniem wnioskodawcy umożliwienie szybszego dostępu do procedur wysokospecjalistycznych w warunkach bezpiecznego transportu międzyszpitalnego poprawi wyniki leczenia, a co za tym idzie zmniejszy stopień kalectwa osób ciężko chorych – powyższe pozwoli na aktywizację zawodową osób w innych warunkach zmuszonych do opieki nad osobami ze znacznym stopniem kalectwa;

f) w przypadku kryterium nr 16, gdzie przyznano 3 pkt na możliwych 10 pkt, poprzez:

- brak uwzględnienia i szczegółowego odniesienia się do uzasadnienia - zdaniem wnioskodawcy umożliwienie szybszego dostępu do procedur wysokospecjalistycznych w warunkach bezpiecznego transportu międzyszpitalnego poprawi wyniki leczenia, a co za tym idzie zmniejszy stopień kalectwa osób ciężko chorych – powyższe pozwoli na aktywizację zawodową osób;

g) w przypadku kryterium nr 25, gdzie przyznano 6 pkt na możliwych 10 pkt, poprzez:

- brak uwzględnienia i szczegółowego odniesienia się do uzasadnienia –wnioskodawca we wniosku przywołał rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 9 kwietnia 2019 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zgodnie z którym założono dodatkowe punktu w kryterium "Dostępność 1. Czas dotarcia na miejsce 1.1. Mediana czasu dotarcia zespołu transportu medycznego na miejsce wezwania w przypadku konieczności natychmiastowego udzielania świadczeń nie może być większa niż 20 minut.",

- brak uwzględnienia, iż dokładnie w takim samym stanie faktycznym słusznie przyjął Wojewoda [...]i, że "Inwestycja odpowiada na obiektywnie istniejące potrzeby zdrowotne. Nakierowana jest na skrócenie czasu udzielenia świadczenia medycznego dla pacjentów w szczególności w przypadku konieczności niezwłocznego wykonania zabiegu oraz zachowania ciągłości leczenia u innego świadczeniodawcy";

h) w przypadku kryterium 32. gdzie przyznano 0 pkt na możliwych 10 pkt, poprzez:

- brak uwzględnienia i szczegółowego odniesienia się do uzasadnienia – wnioskodawca we wniosku i uzasadnieniu protestu przywołał rekomendację [...], zgodnie z którą: "wraz z transferem pacjentów przechodzi się kilka kroków organizacyjnych: szpital pochodzenia musi zidentyfikować pacjentów kwalifikujących się do przeniesienia i być gotowym do zwolnienia pacjenta. Musi zidentyfikować szpital docelowy i negocjować transfer; pacjent musi być przenośny, pacjent/krewni muszą się zgodzić, jednostka transportująca musi posiadać infrastrukturę i potwierdzić transport pacjenta; towarzystwo ubezpieczeniowe lub rodzina musi potwierdzić dodatkowe koszty. Członkowie zespołu relokacyjnego potrzebują specjalnego szkolenia, które koncentruje się na typowych zdarzeniach krytycznych, które zdarzają się podczas transportu. Wyposażenie techniczne (wentylator, nosze, monitor, defibrylator, stymulator zewnętrzny, analizator krwi) ułatwia płynne przejście pacjenta z jednego obiektu do odległego. Stosowanie list kontrolnych wiąże się ze zmniejszeniem liczby incydentów podczas transportu". Wbrew stanowisku Organu, wskazane cechy związane z transportem wymuszają prowadzenie prac badawczych i rozwojowych w celu coraz lepszego zabezpieczenia pacjenta.

Odnosząc się do kryteriów o numerach 2, 3, 11, 12, 14, 15, 16, 23 i 24 skarżąca zarzuciła ponadto brak uwzględnienia i szczegółowego odniesienia się do uzasadnienia – szanując odrębność każdego z wojewodów, który ma prawo do indywidualnej, samodzielnej i autonomicznej oceny, w tym zakresie, a także Ministra Zdrowia, należy przywołać dla przykładu ocenę dokonaną przez Wojewodów [...]iego i [...], gdzie treść wniosków w zakresie uzasadnienia była tożsama z tym złożonym w analizowanym przypadku.

W uzasadnieniu skargi podniesione zostało, że organ jedynie lakonicznie odniósł się do argumentów protestu. Minister Zdrowia pominął przy tym własne dokumenty, tj. uzasadnienie i OSR do rozporządzenia Ministra Zdrowia, w związku z którym składany jest wniosek, a które przemawiają za przyznaniem maksymalnej punktacji w kryteriach o numerach 2, 3, 10, 11, 12, 14, 15, 16, 23, 24, 25 i 32.

Zdaniem skarżącej organ pominął również rekomendacje zagranicznych towarzystw naukowych, które przemawiają za przyznaniem maksymalnej punktacji w ramach kryteriów o numerach 2, 3, 10, 11, 12, 14, 15, 16, 23, 24, 25 i 32.

Skarżąca stwierdziła ponadto, że w ocenie tożsamych co do treści uzasadnienia wniosków wystąpiła daleko idącą niekonsekwencja w skali kraju, czego przykładem są pozytywne opinie Wojewodów [...] oraz [...]. Skarżąca uzyskała 8 pozytywnych opinii o celowości inwestycji w województwie [...] i 5 pozytywnych opinii w województwie [...]. Wnioski poprzedzające wydanie tych pozytywnych opinii były tożsame co do treści wniosku i jego uzasadnienia, co złożone w województwie [...]. Skarżąca dołączyła jako przykład jedną opinię pozytywną uzyskaną w województwie [...] i jedną opinię pozytywną uzyskaną w województwie [...], wskazując jednocześnie, że wszystkie pozostałe opinie pozytywne wydane w ww. województwach są zgodne co do uzasadnienia z przedłożonymi przykładami.

Mając powyższe na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej opinii w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie.

Organ zwrócił uwagę na zakres analizowanej inwestycji, która polega na utworzeniu nowej komórki organizacyjnej w celu udzielania świadczeń przez zespoły transportu medycznego poprzez wykonanie remontu na potrzeby miejsca wyczekiwania dla dwóch osób uprawnionych do wykonywania medycznych czynności ratunkowych z zakresu lecznictwa szpitalnego (prace przygotowawcze, projektowe, obsługa inwestorska oraz ewentualnie szkolenia i rozruch).

Minister nie zgodził się ze stwierdzeniem skarżącej jakoby dokonał lakonicznych i "hasłowych" uzasadnień dla ocenianych kryteriów. System IOWISZ wymusza wpisanie uzasadnienia do poszczególnych kryteriów, w przypadku, gdy stanowisko organu wydającego opinię jest odmienne od oceny wnioskodawcy. Minister podkreślił, że oceniając dane kryterium ma obowiązek stosować sposób oceny inwestycji określony w rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie formularza instrumentu oceny wniosków inwestycyjnych w sektorze zdrowia dla inwestycji skutkujących zmianą zakresu udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej z dnia 11 lipca 2018 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 1373). Ramy wykładni danego kryterium są ściśle określone w rozporządzeniu i nie można stosować ich odmiennej interpretacji. Uzasadnienia przedstawione w opinii Ministra Zdrowia wprost odwołują się do wyjaśnień znaczenia danego kryterium. W przypadku przedmiotowego wniosku, takie uzasadnienie zostało zamieszczone, zarówno przez Oddział Wojewódzki NFZ, Wojewodę jak i Ministra. Informatyczna formuła dokonywania oceny wniosków uniemożliwia wpisywanie obszernych uzasadnień (limit znaków), niemniej pozwala na umieszczenie informacji najbardziej istotnych dla danego kryterium. Istotą oceny jest punktacja, natomiast uzasadnienie, zgodnie z założeniem tej formuły wymagane jest wyłącznie w przypadkach oceny negatywnej lub w przypadku przyznania mniejszej liczby punktów niż ocena wnioskującego.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących ocen przyznanych w niektórych kryteriach opinii, Minister podtrzymał dotychczasowe stanowisko, wskazując, że w każdym przypadku zobowiązany był kierować się uzasadnieniem dla danego kryterium wynikającym z rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie formularza instrumentu oceny wniosków inwestycyjnych w sektorze zdrowia dla inwestycji skutkujących zmianą zakresu udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej z dnia 11 lipca 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżona opinia odpowiada prawu.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Jak natomiast stanowi art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 95d ustawy wojewoda albo minister właściwy do spraw zdrowia wydaje opinię o celowości inwestycji polegającej na utworzeniu na obszarze województwa nowego podmiotu leczniczego, nowych jednostek lub komórek organizacyjnych zakładu leczniczego podmiotu leczniczego lub innej inwestycji dotyczącej wykonywania działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń zdrowotnych. Art. 95i ust. 1 ustawy stanowi zaś, że w przypadku gdy opinia, o której mowa w art. 95d ust. 1, jest negatywna, podmiotowi wnioskującemu przysługuje środek odwoławczy w postaci protestu. Zgodnie z art. 95j ust. 1 ustawy po wyczerpaniu postępowania odwoławczego przed ministrem właściwym do spraw zdrowia w przypadku utrzymania negatywnej opinii w sprawie protestu podmiot, który otrzymał tę opinię, może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 95i ust. 8 ustawy opinia w sprawie protestu zawiera:

1) oznaczenie organu rozpatrującego protest;

2) imię i nazwisko lub nazwę (firmę) podmiotu wnioskującego oraz jego numer KRS w przypadku osób prawnych albo numer identyfikacji podatkowej (NIP) w przypadku osób fizycznych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej;

3) określenie daty i miejsca rozpatrzenia protestu;

4) określenie, czy protest rozpatrzono pozytywnie czy negatywnie;

5) całkowity wynik punktowy obliczony zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 95h;

6) wygenerowane elektronicznie zestawienie punktów przyznanych za spełnienie poszczególnych kryteriów oraz ich uzasadnienie, przez podmiot wnoszący protest oraz ministra właściwego do spraw zdrowia w wyniku rozpatrzenia protestu;

7) pouczenie o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, w trybie i na zasadach określonych w art. 95j, zawierające wskazanie terminu wniesienia skargi;

8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania opinii w sprawie protestu lub, jeżeli ta opinia została wydana w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny, podpis zaufany lub podpis osobisty.

W sprawie nie jest sporne, że zaskarżona opinia zawiera wszystkie wymagane powyższym przepisem elementy i spełnia określone w ustawie warunki formalne.

Jednocześnie art. 95i ust. 6a ustawy przewiduje, że w opinii w sprawie protestu minister właściwy do spraw zdrowia weryfikuje prawidłowość oceny wniosku o ocenę celowości inwestycji w zakresie objętym złożonym wnioskiem. Stosownie zaś do art. 95i ust. 7 ustawy w wyniku rozpatrzenia protestu minister właściwy do spraw zdrowia wydaje opinię w sprawie protestu, za pośrednictwem systemu IOWISZ, przyznając punkty za spełnienie poszczególnych kryteriów oraz uzasadniając ich liczbę na podstawie:

1) informacji przedstawionych przez podmiot wnioskujący;

2) uzasadnienia zawartego w proteście;

3) właściwej mapy (przyp.: regionalna mapa potrzeb zdrowotnych);

4) priorytetów dla regionalnej polityki zdrowotnej, o których mowa w art. 95c;

5) danych z rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą.

Podmiot wnioskujący, organ wydający opinię, Prezes Funduszu i dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu, każdy w zakresie swojej właściwości, wypełniają, za pośrednictwem systemu IOWISZ, formularz Instrumentu Oceny Wniosków Inwestycyjnych w Sektorze Zdrowia, dokonując oceny celowości, o której mowa w art. 95d ust. 1 ustawy, przez przyznanie punktów za spełnienie poszczególnych kryteriów przez podmiot wnioskujący oraz uzasadnienie tej oceny. Organ wydający opinię, Prezes Funduszu i dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu sporządzają uzasadnienie wyłącznie w przypadku, gdy proponowana ocena lub uzasadnienie oceny danego kryterium jest inna niż przedstawiona przez podmiot wnioskujący w formularzu Instrumentu Oceny Wniosków Inwestycyjnych w Sektorze Zdrowia (art. 95 f ust. 9 ustawy).

Według definicji zamieszczonej w art. 5 pkt 32c ustawy system IOWISZ to system teleinformatyczny, o którym mowa w art. 31a ustawy z dnia 28 kwietnia 2011r. o systemie informacji w ochronie zdrowia (Dz. U. z 2019 r. poz. 408 i 730).

W wydanym na mocy delegacji ustawowej, zamieszczonej w art. 95h ust. 1 ustawy, rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie formularza Instrumentu Oceny Wniosków Inwestycyjnych w Sektorze Zdrowia dla inwestycji skutkujących zmianą zakresu udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2018r. poz. 1347, dalej: rozporządzenie IOWISZ) określony został wzór wniosku zawierającego przedmiotowy formularz wraz ze wskazaniem kryteriów oceny przedmiotowej inwestycji, przypisaniem im wagi oraz określeniem skali punktów możliwych do uzyskania w zakresie poszczególnych kryteriów; a także sposób obliczania całkowitego wyniku punktowego w zakresie dokonywania oceny celowości, o której mowa w art. 95d ust. 1 ustawy, oraz minimalną liczbę punktów wymaganą do uzyskania pozytywnej opinii, wynoszącą 6200 pkt. Zasady punktacji w ramach poszczególnych "Kryteriów oceny inwestycji" zostały wyjaśnione w pozycji II "Instrukcji wypełniania wniosku" zamieszczonej w Załączniku do ww. rozporządzenia. We wskazanej Instrukcji podkreślono również, że uzasadnienie dla każdego z kryteriów oceny inwestycji nie może przekraczać 500 znaków ze spacjami (pozycja II ust. 4).

Skarżąca zarzuciła, że Minister naruszył art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności sprawy, dokonanie błędnej i pobieżnej oceny niektórych kryteriów, a także naruszył art. 95f ust. 9, art. 95i ust. 7 ustawy oraz postanowienia Załącznika do ww. rozporządzenia IOWISZ poprzez lakoniczne i nieprecyzyjne uzasadnienie swojej oceny, niedające możliwości jej prawidłowej weryfikacji.

Z przedstawionymi zarzutami nie sposób się zgodzić.

Na wstępie podkreślić należy, że kierując się dyspozycją art. 95f ust. 9 i art. 95i ust. 7 ustawy, Minister ma obowiązek ponownie rozpatrzyć sprawę w zakresie objętym zaskarżeniem, dokonując własnej i niezależnej punktacji w ramach poszczególnych kryteriów. Wydana opinia w sprawie protestu ma być zgodna z własnym uzasadnieniem Ministra. Z uzasadnienia opinii negatywnej Ministra powinno więc wynikać, dlaczego organ ten uważa, że inwestycja w zakresie utworzenia nowych komórek organizacyjnych przez wnioskodawcę nie jest celowa. Uzasadnienie takie powinno też poddawać się kontroli w zakresie merytorycznym, przy czym należy tu pamiętać, że organ – wobec ograniczeń systemu IOWISZ (dopuszczalne użycie jedynie 500 znaków) – w ramach którego działa, zmuszony jest do zwięzłego uzasadnienia przyznanej punktacji, wskazując tylko najbardziej istotne z punktu widzenia danego kryterium informacje, mając na uwadze przede wszystkim dane przedstawione przez podmiot wnioskujący, uzasadnienie zawarte w proteście i priorytety dla regionalnej polityki zdrowotnej.

W ocenie tutejszego Sądu Minister zadaniu temu podołał, odwołując się w uzasadnieniach punktacji przyznanej w ramach poszczególnych kryteriów do całości przedmiotu i istoty wniosku skarżącej, uwzględniając zarazem uzasadnienie protestu, a także Priorytety dla Regionalnej Polityki Zdrowotnej Województwa [...] na okres od [...] stycznia 2019 r. do [...] grudnia 2021 r.

Jak wynika z tego dokumentu, wśród Priorytetów wymienione zostały:

I. Racjonalizacja wykorzystania zasobów w systemie ochrony zdrowia;

II. Wzmocnienie potencjału infrastrukturalnego oraz kadrowego systemu ochrony zdrowia w dziedzinach priorytetowych dla województwa [...];

III. Reorientacja struktury udzielania świadczeń zdrowotnych;

IV. Wzmocnienie opieki zdrowotnej nad osobami starszymi, przewlekle chorymi i wymagającymi opieki paliatywnej;

V. Wzmocnienie opieki psychiatrycznej;

VI. Rozwój profilaktyki zdrowotnej.

Wbrew zarzutom skargi, uzasadnienie opinii nie jest lakoniczne. Odpowiada ono formie dla niego przewidzianej, a jednocześnie odzwierciedla argumentację organu, która uzasadniała przyznanie punktacji w poszczególnych kryteriach oceny wniosku. Minister Zdrowia oceniając każde kryterium, w którym przyznana liczba punktów była odmienna od tej przyjętej przez wnioskodawcę, odnosił się w uzasadnieniu do pytania, a także interpretacji i wyjaśnień znaczenia kryterium (zamieszczonych na formularzu IOWISZ) oraz sposobu oceny inwestycji, jakie zostały określone przez prawodawcę. Uzasadnienie w zwięzły sposób odwołuje się do wyjaśnienia znaczenia każdego kryterium, nie wykraczając poza granice wyznaczone przez normodawcę. Zwięzłość uzasadnienia – czy, jak zarzuciła skarżąca, "hasłowość" i "lakoniczność" – wynika z ograniczeń formularza IOWISZ, który pozwala na zamieszczenie jedynie 500 znaków w części przeznaczonej na uzasadnienie.

Należy podkreślić, że zadaniem Sądu w ramach rozpoznawania niniejszej skargi nie jest dokonanie merytorycznej weryfikacji prawidłowości punktacji przyznanej w ramach poszczególnych kryteriów przez Ministra, albowiem Sąd dokonuje jedynie formalnej kontroli zaskarżonego aktu. Tym niemniej, zdaniem Sądu, wyjaśnienia co do każdego z tych kryteriów są na tyle precyzyjne i czytelne, że bez trudu można zweryfikować poprawność ich oceny nawet bez zgłębienia specjalistycznej wiedzy w danej materii.

Przedmiotem wniosku skarżącej jest inwestycja polegająca na "Utworzeniu nowej komórki organizacyjnej w celu udzielania świadczeń przez zespoły transportu medycznego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 15 lutego 2019 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (Dz. u. z 2019 r. poz. 401) oraz zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 9 kwietnia 2019 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej".

Wskazać należy, że w ramach kwestionowanej przez skarżącą punktacji przyznanej przez organ w zakresie kryterium nr 2 (5 pkt) oceny wymaga kwestia: "W jakim stopniu inwestycja odpowiada trendom demograficznym?". Zgodnie z treścią uzasadnienia dla tego kryterium, wynikającą z rozporządzenia IOWISZ, ocena przedmiotowego kryterium powinna przebiegać według następującego schematu: "Ocena od 0 pkt do 10 pkt. Należy ocenić stopień, w jakim inwestycja odpowiada trendom demograficznym na danym obszarze. W przypadku inwestycji w zakresie geriatrii, opieki długoterminowej, paliatywnej lub hospicyjnej należy przyjąć 10 pkt". Oznacza to, że maksymalna liczba punktów może być przyznana przez organ wyłącznie wówczas, gdy inwestycja dotyczy świadczeń zdrowotnych w zakresie geriatrii, opieki długoterminowej, paliatywnej lub hospicyjnej. Jak wyjaśnił organ w uzasadnieniu przyznanej punktacji, planowana inwestycja nie dotyczy tego rodzaju działalności, a jedynie udzielania świadczeń przez zespół transportu medycznego, wobec czego – zdaniem Sądu – rację ma organ, że nie sposób przyjąć, ażeby mogła ona uzyskać maksymalną liczbę punktów w tym kryterium.

Takie wyjaśnienie można uznać za wystarczające, gdyż nie budzi ono poważniejszych wątpliwości. Szersza argumentacja zaprezentowana została przez Ministra Zdrowia w odpowiedzi na skargę, co, zdaniem Sądu, należy uznać za w pełni zrozumiałe, gdyż dopiero w tym dokumencie organ mógł przedstawić rozwinięcie swojego stanowiska. Minister wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja w zasadniczej części nie wpisuje się w trendy demograficzne, gdyż polega na utworzeniu nowej komórki organizacyjnej w celu udzielania świadczeń przez zespoły transportu medycznego. Minister przyznał zatem 5 pkt (w skali od 0 do 10), co należy uznać za znaczący wynik w świetle ocenianego kryterium, prawidłowo przyjmując, że inwestycja dotyczy ogółu społeczności, bez szczególnego zaadresowania potrzeb grup wymagających wsparcia w związku z trendami demograficznymi.

W odniesieniu do kryterium nr 3, jego zakres określa pytanie: "W jakim stopniu inwestycja wpłynie na poprawę efektów zdrowotnych uzyskiwanych w populacji pacjentów na danym obszarze?". Omówienie dla tego kryterium wynikające z rozporządzenia IOWISZ wyjaśnia, iż jego cena powinna przebiegać według następującego schematu: "Ocena od 0 pkt do 10 pkt. Stosowane technologie medyczne charakteryzują się różną skutecznością. Szerokie wdrożenie metod diagnostyki lub leczenia o szczególnie wysokiej skuteczności klinicznej przełoży się na znaczną poprawę stanu zdrowia w populacji pacjentów na danym obszarze. Najwyższe oceny należy przyznać inwestycjom zakładającym kompleksowość opieki zdrowotnej, z zastosowaniem optymalnych metod diagnostyki lub leczenia".

Minister przyznał w tym kryterium 3 pkt, uzasadniając, że inwestycja nie obejmuje nowych metod diagnostyki ani leczenia o szczególnie wysokiej skuteczności klinicznej. W niewielkim stopniu wpłynie na zapewnienie ciągłości leczenia, poprawę efektów zdrowotnych uzyskiwanych w populacji pacjentów, nie zapewnia kompleksowości opieki zdrowotnej z zastosowaniem optymalnych metod diagnostyki lub leczenia.

Sąd całkowicie podziela powyższą ocenę, biorąc pod uwagę kryteria wyznaczone przepisami rozporządzenia IOWISZ. Organ słusznie wskazał w odpowiedzi na skargę, że inwestycja skarżącej, której celem jest utworzenie komórki organizacyjnej, obejmuje swym zakresem jedynie remont miejsca wyczekiwania dla dwóch osób uprawnionych do wykonywania medycznych czynności ratunkowych. Transport medyczny, jakkolwiek istotny w procesie udzielania świadczeń zdrowotnych, w sposób bardzo ograniczony wpływa na stan zdrowia pacjentów, zaś jego wpływ na proces diagnostyczny/leczniczy – w porównaniu do metod diagnostyki i leczenia o szczególnie wysokiej skuteczności klinicznej – jest nieporównywalnie mniejszy.

Kryterium nr 10: "W jakim stopniu inwestycja wpłynie na ergonomię pracy osób wykonujących zawód medyczny?" podlega następującej ocenie: "Należy zwrócić uwagę na charakter (jednostajność) i nasilenie obciążeń osób wykonujących zawód medyczny oraz określić jak inwestycja wpłynie na ten problem. Jeżeli inwestycja nie uwzględnia wpływu na ergonomię, należy przyjąć 0 pkt. Ocena od 0 pkt do 10 pkt".

Minister wskazał, że przedmiotowa inwestycja ma ograniczony wpływ na ergonomię osób wykonujących zawód medyczny. Ergonomia ma bowiem na celu zapewnienie maksymalnej wydajności pracy w taki sposób, aby nie powodować negatywnych skutków zdrowotnych i pogorszenia stanu zdrowia pracowników. Tymczasem zakres inwestycji polegającej na wykonaniu remontu miejsca wyczekiwania dla dwóch osób uprawnionych do wykonywania medycznych czynności ratunkowych (prace przygotowawcze, projektowe, obsługa inwestorska oraz ewentualnie szkolenia i rozruch) ma wprawdzie wpływ na komfort pracy, jednakże jego wpływ na ergonomię jest ograniczony. Powyższe skutkowało przyznaniem 3 na 10 punktów możliwych.

Zdaniem Sądu powyższa ocena jest prawidłowa. Miejsce wyczekiwania jest jednym z wielu miejsc, gdzie pracownicy medyczni wykonują pracę, a ponadto remont przyczyni się do zwiększenia komfortu, ale w mniejszym stopniu do zwiększenia wydajności pracy.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego kryterium nr 11: "W jakim stopniu realizacja inwestycji przełoży się na poprawę wykorzystania obecnie istniejącej infrastruktury?" należy wskazać, że jego ocena powinna przebiegać według następującego schematu: "Ocena od 0 do 10 pkt. Należy ocenić, czy inwestycja będzie się wiązała z: przekazaniem dotychczasowej infrastruktury, która jest aktualnie niewykorzystana lub ma charakter niezgodny z PRPZ (np. przekształcenie łóżek psychiatrycznych na długoterminową opiekę nad osobami starszymi), poprawą wykorzystania istniejących pomieszczeń".

W tym kryterium organ przyznał skarżącej 3 pkt, uzasadniając, że wnioskodawca planuje świadczenie usług transportowych i modernizację pomieszczeń. Mając na uwadze wartość inwestycji 10 000 zł nie ma możliwości, aby inwestycja o takiej wartości w znacznym stopniu wpłynęła na wykorzystanie infrastruktury ochrony zdrowia – pozostaje ona bez wpływu na poprawę wykorzystania np. posiadanej bazy łóżkowej czy pomieszczeń do diagnostyki.

Sąd zgadza się z powyższą oceną, albowiem w sytuacji, gdy przedmiotem inwestycji jest utworzenie nowej komórki organizacyjnej w celu udzielania świadczeń przez zespół transportu medycznego poprzez wykonanie remontu lokalu na potrzeby miejsca wyczekiwania dla dwóch osób uprawnionych do wykonywania medycznych czynności ratunkowych z zakresu lecznictwa szpitalnego, bez wątpienia inwestycja ta jedynie w niewielkim stopniu przełoży się na poprawę wykorzystania obecnie istniejącej infrastruktury, w szczególności w zakresie wymienionych wcześniej Priorytetów dla Regionalnej Polityki Zdrowotnej Województwa [...].

Kryterium nr 12 wymaga odpowiedzi na pytanie: "Czy realizacja inwestycji przełoży się na odnowienie zużytej bazy i wyrobów medycznych?". Uzasadnienie dla przedmiotowego kryterium wyjaśnia, że jego ocena powinna przebiegać według następującego schematu: "Możliwe odpowiedzi to "TAK" (10 pkt) albo "NIE" (0 pkt). Należy wskazać, czy realizacja inwestycji przełoży się na odnowienie zużytej bazy i wyrobów medycznych? Należy oszacować aktualne zużycie wyrobów medycznych, a także stopień, w jakim inwestycja przekłada się na ich wymianę. W przypadku inwestycji w wyroby medyczne, uzasadnienie powinno opierać się na obiektywnych podstawach (wymagania techniczne, serwisowe, certyfikacyjne). Jeżeli inwestycja nie ma związku z wymianą wyrobów medycznych, w szczególności dotyczy zakupu nowych, należy przyjąć 0 pkt."

Mając na uwadze fakt, iż punktacja ww. kryterium może polegać wyłącznie na przyznaniu 10 lub 0 pkt, organ udzielając odpowiedzi przeczącej wskazał, że inwestycja nie przełoży się na odnowienie zużytej bazy i wyrobów medycznych, gdyż nie dotyczy ona zakupu nowych ambulansów i ich wyposażania. Niewątpliwie organ mylnie przyjął, że skoro inwestycja nie obejmuje zakupu nowych wyrobów, to przyznana punktacja musi wynosić 0, gdyż właśnie gdyby w ramach planowanej inwestycji przewidywano zakup nowego sprzętu, to skutkowałoby automatycznie odmową przyznania punktacji. Niemniej jednak niesporne jest, że inwestycja skarżącej nie wiąże się z wymianą wyrobów medycznych, gdyż – jak wynika z treści wniosku – ambulans, którym dysponuje skarżąca, i który zamierza wykorzystywać w ramach utworzenia nowej komórki, jest już w pełni wyposażony i nie będzie podlegał w tym zakresie wymianie. Również sam remont pomieszczeń oczekiwania zespołu ratunkowego nie wiąże się z wymianą sprzętu medycznego. W tych warunkach, organ nie mogąc odpowiedzieć twierdząco na ocenę, zobowiązany był przyznać w tej materii 0 pkt.

W kryterium nr 14 wskazano: "W jakim stopniu inwestycja wpłynie na poprawę komfortu pacjentów i ich rodzin?" Treść uzasadnienia dla powyższego kryterium wyjaśnia, że ocena przedmiotowego kryterium powinna przebiegać według następującego schematu: "Ocena od 0 pkt do 10 pkt. Oszacowanie powinno być przeprowadzone w kontekście realizacji oczekiwań pacjentów i ich rodzin oraz z uwzględnieniem czynników wpływających na satysfakcję pacjentów i ich rodzin. W ramach oceny wpływu na komfort, należy uwzględnić warunki lokalowe, udogodnienia związane z lokalizacją inwestycji (czy łatwo dojechać), udogodnienia dla osób niepełnosprawnych, parking dla gości, ewentualne zapewnienie warunków hotelowych dla rodzin (szczególnie w przypadku pediatrii)".

Minister przyznał w tej kategorii 3 pkt, wyjaśniając, że inwestycja tylko pośrednio wpłynie na poprawę komfortu pacjentów, ponieważ transport medyczny służy zachowaniu ciągłości leczenia w przypadku konieczności przemieszczenia pacjenta. Inwestycja jednak nie obejmuje swym zakresem poprawy warunków lokalowych, udogodnień związanych z lokalizacją inwestycji, parkingu dla gości czy zapewnienia warników hotelowych dla rodzin.

W ocenie Sądu argumentacja ta jest całkowicie zasadna i przekonująca, skoro zakres rzeczowy inwestycji (wykonanie remontu miejsca wyczekiwania dla dwóch osób personelu) bez wątpienia nie wpływa bezpośrednio na komfort pacjentów i ich rodzin, lecz na komfort pracy pracowników transportu medycznego. Trafnie wywodzi przy tym organ w odpowiedzi na skargę, że dostrzegając, iż warunki pracy pracowników transportu medycznego mogą co najwyżej przekładać się na jakość wykonywanej przez nich pracy (m.in. nastawienie do pacjentów i ich rodzin), zdecydował o przyznaniu wnioskodawcy 3 z 10 punktów możliwych do przyznania w tym kryterium.

W ramach kryterium nr 15 odpowiedzi wymaga pytanie: "W jakim stopniu inwestycja wpłynie na aktywizację zawodową osób sprawujących faktyczną opiekę nad chorymi?". Ocena przedmiotowego kryterium powinna przebiegać według następującego schematu: "Ocena od 0 do 10 pkt. Należy ocenić czy inwestycja spowoduje, że opiekunowie osób chorych będą uwolnieni z części obowiązków opiekuńczych i będą mogli podjąć pracę zawodową".

Sąd także i w tym zakresie uznaje za prawidłową ocenę Ministra, że sama tylko usługa transportu medycznego nie wpływa bezpośrednio i w rzeczywisty sposób na aktywizację zawodową osób sprawujących faktyczną opiekę nad chorymi. Trudno uznać za przekonujące argumenty skarżącej, która w dalece hipotetyczny sposób tłumaczy, że cel ten zostanie osiągnięty poprzez zapewnienie bezpiecznego transportu medycznego pomiędzy placówkami zdrowia, co przełoży się na szybszy dostęp do wysokospecjalistycznych procedur, a tym samym poprawi wyniki leczenia osób ciężko chorych, pozwalając na aktywizację zawodową ich opiekunów. W ocenie Sądu trudno realnie zakładać, że sam tylko przewóz świadczeniobiorców do innych placówek medycznych może przyczynić się do takiej właśnie tendencji wśród osób sprawujących opiekę nad chorymi. Przyznanie zatem 0 pkt w tym kryterium jest zasadne.

W ramach kryterium nr 16 ocenie podlega zagadnienie "W jakim stopniu inwestycja wpłynie na aktywizację zawodową chorych oraz ograniczenie albo zapobieganie ich wykluczeniu społecznemu?". Ocena przedmiotowego kryterium powinna wyglądać następująco: "Ocena od 0 do 10 pkt. Należy ocenić, czy inwestycja przyczyni się do szybszego powrotu do zdrowia oraz przyspieszenia powrotu do pracy, a w przypadkach niemożności powrotu do poprzednio wykonywanego zawodu – przysposobienie do nowej pracy. Zagadnienia wpływu inwestycji na ograniczanie i zapobieganie wykluczeniu społecznemu powinny znaleźć odzwierciedlenie w ocenie projektów inwestycyjnych".

Rację należy przyznać organowi, że usługa transportu medycznego jedynie w ograniczonym stopniu może mieć wpływ na aktywizację zawodową chorych i zapobiegać ich wykluczenia społecznemu i zawodowemu. Choć (co podnosi skarżąca) zapewnienie szybszego transferu pacjenta pomiędzy jednostkami leczniczymi może wpływać w pewnym stopniu na poprawę przebiegu i skuteczność procesu leczenia, to niepodważalnie większy wpływ ma tu dostępność do nowoczesnej diagnostyki, metod leczenia i stosowanej terapii. Sama szybkość transportu ma tu jedynie pośrednie i ograniczone przełożenie na efektywność świadczeń medycznych, co uzasadniało przyznanie wnioskodawcy 3 na 10 możliwych punktów w przedmiotowym kryterium.

W odniesieniu do kryterium nr 23: "Czy inwestycja wpłynie na zaspokojenie potrzeb, które dotychczas nie były zaspokajane?" ocena powinna przebiegać według następującego schematu: "Możliwe odpowiedzi to "TAK" (10 pkt) albo ,,NIE" (0 pkt). Należy ocenić, czy inwestycja wpłynie na dostępność do świadczeń opieki zdrowotnej, które obecnie nie są zaspokajane na danym obszarze. W przypadku tego kryterium uwzględnia się wyłącznie umożliwienie udzielania nowych świadczeń opieki zdrowotnej, nie zaś inwestycje zmierzające do poprawy stanu rzeczy, w postaci skrócenia czasu oczekiwania na udzielenie świadczenia opieki zdrowotnej, czy ograniczenia innych negatywnych zjawisk".

Uzasadnienie organu zamieszczone w formularzu należy ocenić jako wyczerpujące, skoro wnioskowana inwestycja nie zmierza do zabezpieczenia "nowych świadczeń opieki zdrowotnej", lecz co najwyżej do poprawy istniejącego stanu rzeczy.

Z kolei w kryterium nr 24 ocenie podlega: "Czy inwestycja dotyczy uruchomienia na danym obszarze po raz pierwszy metod leczenia o udowodnionej skuteczności w danym wskazaniu?". Ocena tego kryterium powinna przebiegać według następującego schematu: "Możliwe odpowiedzi to "TAK" (10 pkt) albo "NIE" (0 pkt). Należy ocenić, czy inwestycja wpłynie na dostępność na danym obszarze do świadczeń opieki zdrowotnej, które są pierwszymi skutecznymi metodami leczenia w danym wskazaniu. W przypadku tego kryterium należy określić, czy inwestycja umożliwi udzielanie na danym obszarze nowych świadczeń opieki zdrowotnej o udowodnionej skuteczności klinicznej (zgodnie z zasadami evidence-based medicine). Ich wprowadzenie sprawi, że dotychczas pacjenci nieskutecznie leczeni albo leczeni metodami o nieudowodnionej skuteczności, będą mieli dostęp do skutecznych świadczeń opieki zdrowotnej".

Biorąc pod uwagę charakter inwestycji oraz ograniczoną możliwość odpowiedzi nie ma wątpliwości, że celem inwestycji nie jest zapewnienie dostępności na danym obszarze do świadczeń opieki zdrowotnej, które są pierwszymi skutecznymi metodami leczenia w danym wskazaniu, co oznacza, iż także w tej kategorii niedopuszczalnym było przyznanie skarżącej jakichkolwiek punktów.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego punktacji przyznanej w ramach kryterium nr 25 "W jakim stopniu inwestycja wpłynie na czas oczekiwania na udzielenie świadczenia?", należy zauważyć, że ocena powinna tu przebiegać wg. schematu: "Ocena od 0 pkt do 10 pkt. Należy określić, w jakim stopniu inwestycja odpowiada na obiektywnie istniejące potrzeby zdrowotne, oraz służy mierzalnemu skróceniu czasu oczekiwania na udzielnie świadczenia opieki zdrowotnej. W przypadku inwestycji pozostających bez wpływu na czas oczekiwania na udzielenie świadczeń, należy przyjąć 0 pkt".

Sąd zgadza się w tym zakresie z argumentacją Ministra, że inwestycja może wpłynąć na czas oczekiwania na udzielenie świadczenia zdrowotnego, przy czym trzeba podkreślić, że samo zapewnienie transportu medycznego nie oznacza, iż dzięki tej inwestycji okres ten ulegnie istotnemu zmniejszeniu, gdyż o tym decydują w głównej mierze inne czynniki, jak. np. zapewnienie odpowiedniej liczby wykwalifikowanego personelu medycznego, specjalistycznego sprzętu, itd. Z tych względów przyznanie przedmiotowej inwestycji 6 na 10 punktów możliwych do uzyskania bez wątpienia należy uznać za uzasadnione.

Przechodząc wreszcie do ostatniego z zarzutów, dotyczącego kryterium nr 32, wksazać należy, że wymaga ono odpowiedzi na pytanie: "W jakim stopniu inwestycja wpłynie na komercjalizację innowacyjnej myśli technicznej?". Oceny dokonuje się według następującego schematu: "Ocena od 0 pkt do 10 pkt. Należy określić, czy inwestycja przyczyni się do rozwoju prac badawczych i rozwojowych w dziedzinie zdrowia w województwie. Dokonując oceny należy wziąć pod uwagę, np. udział w projekcie badawczym, współpracę z uczelnią lub szpitalem klinicznym, udział w testowaniu leków".

Minister w odpowiedzi na skargę wskazał, że mając na uwadze zakres rzeczowy inwestycji, polegający na wykonaniu remontu miejsca wyczekiwania dla dwóch osób uprawnionych do wykonywania medycznych czynności ratunkowych z zakresu lecznictwa szpitalnego, inwestycja nie wpływa na zdolność prowadzenia i rozwoju prac badawczych i rozwojowych w dziedzinie zdrowia w województwie.

Sąd ocenę organu w całości podziela. Remont miejsca wyczekiwania w żaden sposób nie jest związana z rozwojem prac badawczym i rozwojowych w dziedzinie zdrowia. Rekomendacja, na którą powołała się skarżąca, również nie ma związku z pracami badawczymi, co wprost wynika z jej treści.

Jednocześnie Sąd nie podziela tych zarzutów skargi, w których podnoszony jest brak uwzględnienia przez Ministra Zdrowia Oceny Skutków Regulacji (OSR) do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 lutego 2019r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia szpitalnego (Dz. U. z 2019 r., poz. 401). Zdaniem Sądu samo wydanie aktu prawnego, wprowadzającego dodatkowe warunki realizacji świadczeń gwarantowanych z zakresu hospitalizacji i hospitalizacji planowej w zakresie zapewnienia świadczeń transportu medycznego pomiędzy świadczeniodawcami, podyktowane względami bezpieczeństwa pacjentów, nie może jeszcze samo w sobie uzasadniać przyznania jej niejako automatycznie maksymalnej liczby punktów w ramach oceny dokonywanej w trybie art. 95d ustawy. Jak słusznie stwierdził organ, ocena przeprowadzana zgodnie z art. 95d ustawy i określonymi w niej oraz rozporządzeniu wykonawczym kryteriami, przy użyciu systemu informatycznego IOWISZ, ma na celu weryfikację celowości konkretnej inwestycji z uwzględnieniem m.in. jej indywidualnych cech oraz okoliczności wynikających z map potrzeb zdrowotnych i priorytetów dla polityki zdrowotnej danego województwa. Przyjęcie poglądu prezentowanego przez skarżącą w istocie czyniłoby więc iluzoryczną, a wręcz zbędną, ocenę celowości inwestycji w zakresie transportu medycznego.

Nie do zaakceptowania jest także twierdzenie skarżącej, dotyczące niekonsekwencji organu w kwestii przyznawania punktacji w ramach kryteriów nr 3, 14, 23 i 24 w sytuacji, gdy w zakresie kryterium nr 34 (W jakim stopniu inwestycja wpisuje się w rekomendacje towarzystw naukowych polskich lub zagranicznych dotyczących rozwoju danej dziedziny, której dotyczy planowana inwestycja?) skarżącej przyznano maksymalną liczbę punktów (czyli 10). Podobnie jak w przypadku zarzutu braku uwzględnienia OSR do rozporządzenia Ministra Zdrowia 15 lutego 2019r., także i tutaj podkreślić należy, że sam fakt wpisywania się planowanej inwestycji w materię normatywną oraz potrzeby objęte rekomendacją uznanych instytucji naukowych nie oznacza, że inwestycja ta odpowiada w odpowiednim stopniu wszystkim kryteriom stawianym w procesie oceny jej celowości na danym obszarze. Każde z kryteriów podlega odrębnej ocenie i punktacji, z uwzględnieniem ram określonych w rozporządzeniu. Z tych powodów przyznanie wnioskodawcy maksymalnej liczby punktów w ramach kryterium nr 34 nie może automatycznie i w każdym przypadku powodować, że tak samo celowość inwestycji powinna zostać oceniona w zakresie innych, odrębnych kryteriów formularza.

Jak wynika z uzasadnienia skargi, skarżąca ma przy tym świadomość, że pozytywne zaopiniowanie wniosków o wydanie opinii o celowości analogicznych inwestycji przez inne organy wojewódzkie (Wojewodę [...] i Wojewodę [...]) nie może przekładać się na ocenę dokonywaną w ramach kontrolowanej sprawy. Pomijając bowiem nawet okoliczność wskazywaną przez Ministra, że każdy z organów uczestniczących w procesie opiniowania inwestycji ma prawo do autonomicznego rozważenia danej indywidualnej sprawy, opierając się m.in. na mapach potrzeb zdrowotnych i priorytetach dla regionalnej polityki zdrowotnej dla danego województwa, nie sposób pominąć, iż, jak wyżej wykazano, ocena przeprowadzona w niniejszym postępowaniu odpowiada ściśle warunkom określonym dla poszczególnych kryteriów i narzuconemu przez prawodawcę systemowi punktacji każdego z nich.

Na marginesie można jedynie dodać, iż Sąd uznał przy tym za trafne argumenty Ministra, że Instrument Oceny Wniosków Inwestycyjnych w Sektorze Zdrowia, działający jako formularz złożony z 34 skategoryzowanych kryteriów, został przez prawodawcę sporządzony w taki sposób, aby każde z kryteriów i zawarte w nim pytanie wraz z uzasadnieniem ujmowało pewien obszar zagadnień związany z ochroną zdrowia i odzwierciedlało uznawane priorytety. IOWISZ jest zatem instrumentem wspomagającym decyzję organów administracji, mającym na celu jej obiektywizację oraz implementację w systemie oceny, potrzeb zdrowotnych kraju w ramach regulacji ustawowych czy przyjętych krajowych programów ochrony zdrowia.

Działanie organu odpowiadało zatem dyspozycji art. 95i ust. 7 oraz art. 95f ust. 9 ustawy, wedle których w przypadku wniesienia protestu przez podmiot wnioskujący i jego rozpatrzenia Minister Zdrowia wydaje opinię w sprawie protestu, przyznając punkty za spełnienie poszczególnych kryteriów oraz uzasadniając ich liczbę na podstawie m.in. informacji przedstawionych przez podmiot wnioskujący, uzasadnienia zawartego w proteście i priorytetów dla regionalnej polityki zdrowotnej.

Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie art 7, 8, 9 i 11 k.p.a. Tymczasem zgodnie z art. 95i ust. 10 ustawy do postępowania, o którym mowa w art. 95d-95g i ust 1-9, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracownika i organu, pełnomocnictw, doręczeń, sposobu obliczania terminów, wydawania uwierzytelnionych odpisów lub kopii akt sprawy, sprostowań oraz stwierdzania nieważności.

Należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie tutejszego Sądu (zob. wyrok z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2716/17), że przyjęcie, iż w przedmiotowych postępowaniach nie mają zastosowania także ogólne zasady wyrażone na gruncie k.p.a., doprowadziłoby do niemożliwego do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) uznania, że organy administracji publicznej zostały przy wydawaniu opinii o celowości inwestycji i opinii w sprawie protestu zwolnione z obowiązku działania na podstawie przepisów prawa (art. 7 konstytucji w zw. z art. 6 k.p.a.) i przestrzegania zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Co więcej, koncepcja ta prowadziłaby do wniosku, że powołany przepis zwalnia organ od obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.).

Taka wykładnia art. 95i ust. 10 ustawy byłaby contra legem, a także sprzeczna z wykładnią prokonstytucyjną ww. przepisów ustawy zasadniczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stoi na stanowisku, że przepisów k.p.a. nie stosuje się do postępowania, o którym mowa w art. 95d-95g i art. 95i ust 1-9, ale wyłącznie w takim zakresie, w jakim przepisy ustawy szczególnej stanowią wystarczającą i samodzielną regulację prawną danego postępowania i tylko w zakresie tej szczególnej regulacji.

Jak wynika z uzasadnienia projektu zmian do ustawy, obejmujących m.in. uchwalenie art. 95i ust. 10, "(...) Rezygnacja w projekcie ustawy ze stosowania zasad postępowania administracyjnego wynika z zastosowania metod naukowych oceny wniosków – zastosowanie prawidłowych metodycznie zasad oceny (wprowadzenie kwestionariusza o znacznej liczbie pytań, ocena na podstawie wizualnej skali analogowej, pozwalającej na rzeczywiste porównanie wyników uzyskiwanych przez poszczególne inwestycje, co jest szczególnie istotne przy limitowanych środkach, jakimi dysponuje płatnik publiczny), wraz z wielokrotną oceną mającą na celu zapewnienie obiektywizacji ostatecznych wyników w oparciu o opinię przedstawianą z różnorodnych perspektyw. (...) Należy wskazać, iż mimo wyłączenia przepisów postępowania administracyjnego, dla zapewnienia wnioskodawcy możliwości weryfikacji uzyskanej opinii o celowości inwestycji, projekt ustawy przewiduje tryb odwoławczy, zarówno w toku administracyjnym, jak i sądowo-administracyjnym, oparty na rozwiązaniach dotychczas stosowanych w stosunku do postępowań konkursowych na dofinansowanie ze środków europejskich, przewidzianych w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju".

Zdaniem Sądu, analiza powyższego uzasadnienia musi prowadzić do wniosku, że ograniczenie stosowania norm kodeksowych miało na celu stworzenie odrębnej od k.p.a. procedury opiniowania wniosków inwestycyjnych, poddanie sporządzanych opinii specyficznemu rygoryzmowi proceduralnemu i uregulowanie kwestii odwoławczych. Nie mogło natomiast być intencją ustawodawcy zwolnienie organów orzekających z konieczności przestrzegania prawa, ujętej przecież przede wszystkim w nadrzędnych zasadach prawa administracyjnego, znajdujących się w przepisach ogólnych k.p.a., których wagę podkreślają dodatkowo zasady rangi konstytucyjnej.

Tym niemniej Sąd wyjaśnia, że w niniejszej sprawie niezasadnym okazał się zarzut skargi naruszenia art. 7, 8, 9 i 11 k.p.a. w zakresie nienależytego uzasadnienia przez Ministra opinii negatywnej w sprawie złożonego protestu; o tym bowiem, jak takowe uzasadnienie powinno wyglądać i co ma zawierać decyduje w sposób wyłączny art. 95i ust. 7 ustawy (jako przepis regulujący materię sprawy odmiennie od przepisów k.p.a.), a nie przywołane przez skarżącą przepisy k.p.a.

Sąd nie jest związany wskazanymi podstawami prawnymi przez skarżącą i dlatego uznał, że w niniejszej sprawie zarzuty w zakresie określonym w pkt 1 skargi w rzeczywistości nie dotyczą naruszenia przez Ministra art. 7, 8, 9 i 11 k.p.a., ale – na co wskazuje ich uzasadnienie – powinny być rozpatrywane w aspekcie naruszenia przez organ ww. art. 95i ust. 7 ustawy, co też Sąd w tym wyroku uczynił.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w sentencji.