Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1103/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 107 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia 16 listopada 2016 r., znak [...], po rozpatrzeniu wniosku A. M. o zwrot części nieruchomości orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...], położonej w obr. [...], m. T., objętej księgą wieczystą nr [...], stanowiącej własność Gminy Miasta T..

Jako podstawę prawną decyzji Starosta wskazał art. 104 § 1 Ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23), dalej K.p.a., art. 113 ust. 3, art. 136 ust. 3, art. 137 Ustawy z dnia 21.08.1997 r. gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 z późn. zm.), dalej u.g.n., art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 260).

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że odmówił zwrotu wnioskowanej części działki nr [...], położonej w obr. [...] m. T., która zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia 13 listopada 2008 r. znak [...], ustalającą lokalizację inwestycji drogowej, określiła linie rozgraniczające terenu drogi obejmującego m.in. przedmiotową działkę. Powołana decyzja ustaliła, że ww. nieruchomość stanowi część drogi publicznej, czego konsekwencją jest szczególny reżim prawny dotyczący takiej nieruchomości powodujący, iż stała się ona "rzeczą wyłączoną z obrotu prawnego". Starosta [...] stwierdził, że nie zachodzą przesłanki zwrotu ww. nieruchomości.

Działka nr [...] obręb [...] zgodnie z ww. decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia 13 listopada 2008 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. budowa drogi gminnej, połączenia ul. S. z ul. M. , obejmującą swym zakresem budowę zatoki autobusowej, a także budowę mostu na potoku [...] - przeszła z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta T. z dniem 23 grudnia 2008 r., tj. z dniem, w którym w/w decyzja stała się ostateczna. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że nieruchomość objęta wnioskiem jest w całości częścią pasa drogowego - pismo Zarządu Dróg i Komunikacji w T., znak: [...] z dnia 21 kwietnia 2016 r., na której znajduje się chodnik, sieć elektroenergetyczna, sieć wodociągowa, sieć komputerowa oraz sieć telekomunikacyjna wraz ze studzienką telekomunikacyjną. Pas drogowy, zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013, poz. 260 ze zm.), jest gruntem wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia techniczne związane z potrzebami zarządzania drogą, stąd jest to pojęcie szerokie i co do zasady można stwierdzić, że jest to grunt, na którym zlokalizowana jest szczególna budowla w postaci drogi. Na podstawie art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych można przyjąć, że droga stanowi budowlę, a nie grunt (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/ SZ 568/08). Działka [...] obręb [...] jest również częścią zakończonego II etapu projektu o Nr [...] pod nazwą " Budowa połączenia autostrady A4, (węzeł [...]) z drogą wojewódzką o Nr [...] ", którego trwanie jest datowane od 22 września 2015 r. do 22 września 2020 r. W najbliższym czasie na powyższej działce, według Zarządu Dróg i Komunikacji w T., planowana jest kolejna inwestycja pod nazwą " Rozwój infrastruktury rowerowej na terenie miasta T. - odcinek nr 17 ul. M. (od ul. L. — do ul. G. ) ".

Powyższa nieruchomość na dzień dzisiejszy jest częścią drogi publicznej. Nieruchomość, która została zajęta pod drogę publiczną stanowi rzecz wyłączoną z obrotu prawnego "res extra commercium" (zob. Uchwała Sądu Najwyższego z dnia 13.10.2006 r. sygn. akt III CZP 72/06). Taka nieruchomość podlega szczególnemu reżimowi prawnemu. Zgodnie z art. 2a ustawy o drogach publicznych, drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Podmioty te jako właściciele nie mogą przenosić prawa własności dróg publicznych na inne osoby fizyczne lub prawne, a zasady gospodarowania gruntami w pasie drogowym określa przepis art. 22 ustawy o drogach publicznych (zob. Wyrok NSA z 12.02.2009 r. sygn. akt. I OSK 361/08).

Organ zatem podkreślił, iż ustawodawca zaliczył drogi publiczne do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie, bowiem jedyną dopuszczalną formą obrotu takiej nieruchomości może być przeniesienie własności między podmiotami wymienionymi w art. 2a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii.

Jak stwierdził WSA w Krakowie w wyroku z dnia 07.09.2011 r. (sygn. IISA/Kr 1098/11), "zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej". Stanowisko to podzielił organ i instancji, bowiem wykładnia systemowa art. 136 ust. 3 u.g.n. z uwzględnieniem art. 2a ustawy o drogach publicznych prowadzi do wniosku, iż niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania jest częścią drogi publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 02.09.2011 r. sygn. akt I OSK 640/10 wskazał, iż rozstrzygając konkretną sprawę w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, należy wziąć pod uwagę regulacje prawne dotyczące dróg publicznych. W przeciwnym wypadku orzeczenie będzie sprzeczne z prawem. Mając powyższe na uwadze Starosta [...] stwierdził, iż pomimo zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 137 u.g.n., nie jest możliwe orzeczenie o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...] obr. [...] m. T., bowiem stanowi ona część drogi publicznej.

Odwołanie od ww. decyzji złożył pismem z dnia 1 grudnia 2016 r. A. M. podnosząc, że "nie przeprowadzono żadnego dowodu, który uzasadniałby twierdzenie organu, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] w całości wchodzi w skład tzw. pasa drogowego/drogi. (...) nabywanie przez gminę nieruchomości w całości, w przypadku, gdy część nieruchomości jest zwyczajnie zbędna dla funkcjonowania drogi publicznej, należy uznać za działania sprzeczne z racjonalną gospodarką środkami publicznymi."

Wojewoda decyzją z dnia 29 czerwca 2017 roku, znak [...], na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania A. M., uchylił decyzję Starosty [...] z dnia 16 listopada 2016 r. znak [...] w całości i umorzył w całości postępowanie pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wskazał, iż z akt sprawy wynika, że A. M. pozostawał właścicielem nieruchomości do momentu przejęcia jej przez Gminę Miasta T.. Ze zgromadzonych w przedmiotowej sprawie dokumentów wynika również, iż objęta wnioskiem o zwrot część działki nr [...], położonej w obr. [...], m. T., została przejęta na rzecz Gminy Miasta T. z mocy prawa w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.).

W związku z powyższymi ustaleniami, dokonując oceny przeprowadzonego przez Starostę [...] postępowania organ odwoławczy w pierwszej kolejności zauważył, iż według art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca, mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

W niniejszej sprawie istotą postępowania jest ustalenie w pierwszej kolejności, mając na uwadze zgromadzone w sprawie dokumenty dotyczące stanu prawnego wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, czy będąca obecnie przedmiotem roszczenia część działki ewidencyjnej nr [...], położonej w obr. [...], m. T. - posiada status nieruchomości wywłaszczonej, podlegającej zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w przepisach rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Organ wskazał, że przedmiotowy zakres nieruchomości podlegających zwrotowi na zasadach i w trybie określonym w aktualnie obowiązującej ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami określają art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 216 u.g.n.. Art. 136 ust. 3 stanowi bowiem, że zwrotowi podlega nieruchomość wywłaszczona lub jej część. Zgodnie z ust. 4 tego przepisu postanowienia ust. 3 stosuje się odpowiednio do części nieruchomości nabytej w drodze umowy zawartej stosownie do postanowień art. 113 ust. 3 ustawy, a więc części nieruchomości, która nie została objęta wywłaszczeniem, a nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele.

Z kolei art. 216 ust. 1 u.g.n. rozszerza zakres stosowania instytucji zwrotu na nieruchomości nabyte lub przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustaw określonych taksatywnie w tym przepisie na rzecz określonych podmiotów i na potrzeby Tatrzańskiego Parku Narodowego. Natomiast norma kolejna, art. 216 ust. 2, rozszerza zakres stosowania tej instytucji na nieruchomości nabyte na rzecz Skarbu Państwa albo gminy w warunkach określonych w kolejnych trzech aktach normatywnych.

Zgodnie z art. 216 ust. 1. u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 138, z 1961 r. poz. 47 i 159 oraz z 1972 r. poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. poz. 216, z 1972 r. poz. 312 oraz z 1985 r. poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. poz. 159, z 1972 r. poz. 193 oraz z 1974 r. poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 192, z 1973 r. poz. 282 oraz z 1985 r. poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego.

Zgodnie natomiast z art. 216 ust. 2 przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie:

1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. poz. 240 oraz z 1957 r. poz. 172);

2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. poz. 31);

3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127, z późn. zm.).

Taka konstrukcja art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 216 u.g.n. determinuje wykładnię pojęcia "nieruchomość wywłaszczona", zawartego w ust. 3 art. 136 tej ustawy. Przez pojęcie to należy rozumieć m. in. nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia sensu stricto, a więc na podstawie indywidualnej w znaczeniu podmiotowym i konkretnej w znaczeniu przedmiotowym decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących przepisów ustaw (i dekretów z mocą ustaw), regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem.

Omawiany w niniejszej sprawie sposób przejęcia przedmiotowej nieruchomości przez Gminę Miasta T. w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, tj. z mocy prawa, nie może więc zostać uznane za wywłaszczenie w ścisłym ujęciu, ani też za odpowiadający hipotezie art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n..

W orzecznictwie sądów utrwalił się pogląd dotyczący wykładni przepisu art. 216 u.g.n., w myśl którego katalog podstaw prawnych określonych w tym przepisie, odnoszących się do nabycia przez Skarb Państwa albo gminę nieruchomości umożliwiających stronom ubieganie się o zwrot w warunkach jej zbędności na cel podany w wywłaszczeniu ma charakter enumeratywny i zamknięty. Przykładem jest orzeczenie WSA w Białymstoku z dnia 8 października 2009 r., sygn II SA/Bk 434/09, w którym Sąd stwierdził m.in.: "Taka konstrukcja art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami determinuje wykładnię pojęcia "nieruchomość wywłaszczona" zawartego w art. 136 ust. 3. Przez pojęcie to należy rozumieć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia rozumianej sensu stricto, a więc na podstawie indywidualnej (w znaczeniu podmiotowym) i konkretnej (w znaczeniu przedmiotowym) decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących przepisów ustaw, regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem. Przepis ten nie stwarza natomiast możliwości odzyskiwania nieruchomości przejętych na mocy aktów administracyjnych innych niż decyzja wywłaszczeniowa, niewymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślić należy, że przepis art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest w świetle orzecznictwa NSA, traktowany jako wyliczenie enumeratywne (vide: wyrok NSA z dnia 3.10.2000 r. sygn. IV SA 2179/98 i z dnia 21.11.2000r. sygn. IV SA 2172/00). Wyklucza to możliwość rozszerzającej wykładni tego przepisu, czy - tym bardziej - stosowania analogii, a tym samym odnoszenia zasady zwrotu nieruchomości (w ujęciu ustawy z 21.08.1997r.) do innych sytuacji, w których doszło do odjęcia prawa własności nieruchomości, a nieruchomość nie została wykorzystana na cel określony w przepisie lub akcie, który był podstawą tego odjęcia. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami traktujące o zwrocie nieruchomości, nie dają też podstaw do odzyskiwania w trybie administracyjnego postępowania, gruntów, co do których nie odnaleziono dokumentów potwierdzających ich wywłaszczenie."

W świetle powyższego brak wskazania w art. 216 u.g.n. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wśród podstaw prawnych przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, dających uprawnienia do żądania zwrotu nieruchomości, wyklucza możność stosowania instytucji zwrotu do nieruchomości nabytej przez Gminę Miasta T. w trybie tzw. specustawy drogowej.

Powyższa argumentacja została zaaprobowana przez Naczelny Sad Administracyjny w Warszawie, który w wyroku z dnia 25 maja 2016 r. sygn. I OSK 1975/14 wskazał, iż "Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych normuje proces inwestycyjny w zakresie dróg publicznych. Dlatego stanowi akt szczególny w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. Marian Wolanin "Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych", C. H. Beck 2009, s.286). Sąd pierwszej instancji nie dokonał błędnej wykładni art. 23 u.z.r.i.d.. Przepis ten zawiera normę o charakterze odsyłającym, zgodnie z którą do spraw nieuregulowanych w rozdziale 3 ustawy "Nabywanie nieruchomości pod drogi" stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, przepis ten odsyła do wszystkich przepisów u.g.n., jednak zakres odesłania winien uwzględniać cel regulacji, do której ma mieć zastosowanie. Treść powyższego przepisu wyraźnie wskazuje, iż przepisy u.g.n. mają zastosowanie tylko do stanów faktycznych związanych z nabywaniem nieruchomości pod drogi i tylko w tym zakresie gdy dana okoliczność faktyczna nie może być poddana regulacji ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Podobne stanowisko zostało zaprezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ( por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1225/13 i powołane tam orzecznictwo, Lex nr 1658023; także wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 181/10, Lex nr 619926). Wskazać należy, że zgodnie z art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Powołany przepis określa zasadę praworządności czy też inaczej legalności. Oznacza to m.in. zgodność z normami (przepisami) prawa obowiązującego. Do norm tych należą w szczególności normy prawa materialnego stosowane przez organ administracji publicznej (podstawa normatywna decyzji) i normy proceduralne regulujące poszczególne fazy postępowania (podstawa proceduralna decyzji). Z zasady praworządności wymagającej od organu administracji publicznej legitymowania się podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w drodze decyzji administracyjnej wynika, że podstawa ta musi istnieć w dniu wydania decyzji. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, nabywanie nieruchomości w celu realizacji inwestycji drogowej zostało określone przepisami rozdziału 3 u.z.r.i.d. Sam tytuł powyższego rozdziału tj. "nabywanie nieruchomości pod drogi" wskazuje na zakres zawartych w nim uregulowań prawnych. W rozdziale tym ustawodawca nie unormował zasad i trybu zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na podstawie przepisów omawianej specustawy. Tym samym nie można na podstawie wskazanego wyżej art. 23 u.z.r.i.d. do nieruchomości nabytych na podstawie omawianej ustawy zastosować art. 136 u.g.n. regulującego kwestię zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Art. 136 u.g.n. wskazuje, że nieruchomość wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa podlega zwrotowi poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy, jeżeli stała się zbędna na cel, jaki określono w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis powyższy odnosi się do przypadków wywłaszczenia nieruchomości na podstawie u.g.n. Ponadto w art. 216 u.g.n. ustawodawca rozszerzył stosowanie przepisów dotyczących zwrotu nieruchomości o nieruchomości nabyte i przejęte na rzecz Skarbu Państwa lub nabyte na rzecz Skarbu Państwa albo gminy, na podstawie enumeratywnie wymienionych w tym artykule przepisów prawa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1698/13 (Lex nr 1665689), z którym to poglądem zgodził się organ odwoławczy, "niedopuszczalne jest, aby w drodze wykładni sądowej rozszerzać stosowanie instytucji zwrotu nieruchomości na nieruchomości, które nie zostały wywłaszczone. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż zasadnie Sąd I instancji uznał, że skoro w art. 216 u.g.n. brak ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, organ orzekający w sprawie zwrotu, zobowiązany jest wydąć decyzję o umorzeniu postępowania."

Analizując przedmiotową sprawę organ odwoławczy miał na uwadze również aprobowany przez Wojewodę pogląd prawny wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 września 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 874/15, w którym Sąd stanął na stanowisku, że "w sytuacji, gdy organ uznał, że nieruchomość nie była wywłaszczona, to brak było podstaw do wydania decyzji merytorycznej. Przedmiotem analizy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest kwestia zbędności tej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Taka jest przesłanka zwrotu nieruchomości i to po jej zbadaniu można wydać decyzję merytoryczną tj. decyzję o zwrocie albo o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. To, czy objęta wnioskiem działka jest "nieruchomością wywłaszczoną" jest okolicznością decydującą o tym, czy postępowanie w sprawie zwrotu w ogóle posiada przedmiot, czy może się toczyć. Jeżeli wniosek o zwrot nie dotyczy nieruchomości wywłaszczonej, to postępowanie administracyjne w tej sprawie powinno podlegać umorzeniu jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. (...). Dostrzegając powyższą wadliwość zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia należało uchylić zaskarżoną decyzję jako naruszającą art. 138 ust. 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Ponieważ ustalenia faktyczne oraz ich ocena dokonana w zaskarżonej decyzji nie budzą wątpliwości, nie było potrzeby uchylania również decyzji I instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda winien wydać decyzję uchylającą decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie organu I instancji w całości ze względu na jego bezprzedmiotowość. Taka jest bowiem konsekwencja uznania, że wniosek o zwrot nie dotyczył nieruchomości wywłaszczonej". Powyższy pogląd podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 266/16.

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, iż nieruchomość objęta wnioskiem A. M. nie została przejęta na rzecz Gminy Miasta T. na podstawie prawnej określonej w przepisie art. 216 u.g.n. oraz nie może być ona zaliczona do nieruchomości wywłaszczonych, w rozumieniu art. 136 ust. 3 i 4 u.g.n.. Tym samym brak podstaw do zastosowania w stosunku do niej instytucji zwrotu, uregulowanej w art. 136 i nast. u.g.n.. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że w świetle art. 105 § 1 K.p.a., postępowanie zainicjowane wnioskiem A. M. o zwrot części działki nr [...], obr. [...] m. T., na podstawie przepisu art. 136 ust. 3 i następne ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, było w całości bezprzedmiotowe, gdyż ww. działka nie stanowi nieruchomości, do której zastosowanie mogłyby znaleźć omówione wyżej regulacje prawne.

Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy orzekł o uchyleniu w całości decyzji Starosty [...] z dnia 16 listopada 2016 r. i umorzeniu w całości postępowania przed organem I instancji.

Na decyzję Wojewody z dnia 29 czerwca 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł A. M.. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania poprzez:

1) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 107 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez niewskazanie w sentencji decyzji precyzyjnej podstawy prawnej na której oparto rozstrzygnięcie,

2) naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 137 ust. 2 i art. 216 u.g.n. poprzez zastosowanie błędnej wykładni i zależności pomiędzy wskazanym aktem, a ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych,

3) naruszenie zasady praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, tj. art. 6 K.p.a. z uwagi na oparcie rozstrzygnięcia z zastosowaniem dowolnej oceny przepisów prawa materialnego,

4) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z 105 § 1 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji Starosty [...] z dnia 16 listopada 2016 r. i umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość w sytuacji, gdy brak jest jakichkolwiek podstaw do takiego twierdzenia,

5) naruszenie art. 64 Konstytucji RP poprzez ograniczenie przez organ możliwości zwrotu nieruchomości wywłaszczonej i niewykorzystanej na cele wskazane w decyzji administracyjnej, będącej podstawą pozbawienia skarżącego własności nieruchomości.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Z ostrożności procesowej skarżący wniósł o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zgodności art. 216 u.g.n. w zakresie, w jakim nie przewiduje się wprost odpowiedniego stosowania przepisów rozdziału 6 działu III tejże ustawy do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jako niezgodnego z art. 64 Konstytucji RP.

Zdaniem skarżącego organ II instancji dopuścił się rażącego naruszenia prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 137 ust. 2 i art. 216 u.g.n. poprzez zastosowanie błędnej wykładni. Skarżący wskazał, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, na podstawie której skarżący został pozbawiony własności nieruchomości, nie przewiduje procedury zwrotu nieruchomości niewykorzystanej na cele jej wywłaszczenia. Niemniej jednak zgodnie z art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. z dnia 19 listopada 2015 r.; Dz.U. z 2015 r. poz. 2031), w sprawach nieuregulowanych w rozdziale dotyczącym nabywaniu nieruchomości pod drogi, stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, w której przesłanki zwrotu nieruchomości zostały już określone. Zgodnie bowiem z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Z kolei jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Organ II instancji wskazał jednak, że zastosowanie art. 137 u.g.n. do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej może nastąpić tylko w odniesieniu do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie ustaw wskazanych w art. 216 u.g.n., w którym wymienia się, w postaci katalogu zamkniętego, szereg aktów prawa, do których ustawa o gospodarce nieruchomościami ma mieć w tym zakresie odpowiednie zastosowanie.

Skarżący wskazał przy tym, że dla uzasadnienia swojej argumentacji organ wskazał orzeczenie WSA w Białymstoku z dnia 08.10.2009 r. (sygn. akt: II SA/Bk 434/09), które to orzeczenie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego przez NSA w orzeczeniu z dnia 14.10.2010 r. (sygn. akt: I OSK 1763/09). Takie stanowisko organu wskazuje, zdaniem skarżącego, na brak profesjonalizmu organu orzekającego w niniejszej sprawie i w sposób oczywisty narusza zasadę zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.).

Skarżący wskazał, że prawdą jest, że wśród wskazanego w art. 216 u.g.n. nie ma odwołania do ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Niemniej jednak nie jest to podstawa do uznania, że przepisów dotyczących zwrotu nieruchomości nie można stosować do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie specustawy drogowej. Po pierwsze konstrukcja przepisu z art. 216 u.g.n. nie wskazuje na to, aby katalog aktów prawnych tam wymienionych uznać za zamknięty, ponieważ zgodnie z treścią przepisu, regulacje dotyczące wywłaszczenia nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa. Nie oznacza to wcale, że do niewymienionych tam ustaw nie można stosować przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, ponieważ jak wskazał sam organ II instancji podstawą przejęcia nieruchomości od skarżącego była specustawa o zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, która odwołuje się w zakresie nieuregulowanym do ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu II instancji, że przejęcia nieruchomości od skarżącego przez Gminę Miasta T. nie można traktować jako wywłaszczenie. Zdaniem skarżącego wskazane przez organ przesłanki uznania nieruchomości za wywłaszczoną wystąpiły w zaistniałym stanie faktycznym. Na podstawie decyzji będącej podstawą wywłaszczenia jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w postaci własności nieruchomości gruntowej na podstawie obowiązujących przepisów prawa, regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności nieruchomości za odszkodowaniem. Sama ustawa o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w art. 18 ust. 3 nie tylko przewiduje możliwość zwrotu nieruchomości, ale także wspomina o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 18 ust. 3 specustawy, odszkodowanie (o którym mowa w ustawie) podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących "w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.". Zdaniem skarżącego trudno zatem nie uznać, że nieruchomość skarżącego została wywłaszczona, skoro przepisy ustawy, będącej podstawą pozbawienia prawa własności, nazywają tego typu działanie "wywłaszczeniem". Ponadto argumentacja organu o braku możliwości zwrotu nieruchomości również doznaje uszczerbku na tle art. 18 ust. 3 specustawy, bowiem ustawodawca dopuszcza możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, odwołując się w art. 23 do ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zdaniem skarżącego, wobec tak sformułowanych przepisów prawa, nie można uznać postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu za bezprzedmiotowe, co organ odwoławczy uczynił w zaskarżonej decyzji. Zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwem NSA sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. wtedy, gdy nie ma materialno-prawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne, staje się prawnie niedopuszczalne (por. np. wyrok NSA z 21.02.2006 r., I OSK 967/05). Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. np. wyrok NSA z 23.01.2006 r.). W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia" (Zob. B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, Legalis - Komentarz do art. 105 K.p.a.). Zasygnalizowane wyżej przepisy, zdaniem skarżącego, nie tylko świadczą o istnieniu podstawy prawnej do rozstrzygnięcia wniesionej do organu sprawy, ale również o istnieniu materialno-prawnych podstaw do wydania autorytatywnej decyzji w przedmiotowej sprawie. Ubocznie skarżący wskazał, że wydana przez Prezydenta Miasta T. decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej z dnia 13 listopada 2008 r., wywołująca pierwotnie skutek pozbawienia skarżącego własności nieruchomości, została wydana bez podstawy prawnej (art. 156 K.p.a.), bowiem przepisy przywołane przez organ w decyzji nie istniały w momencie orzekania. Dotyczy to w szczególności art. 2 ust 1, art. 4, art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. z dnia 22 października 2008 r., Dz.U. Nr 193, poz. 1194). Dlatego w niniejszej sprawie wątpliwe może być nawet stosowanie wskazanej ustawy do ustalenia zasad zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Odnosząc się z kolei do wniosku o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego skarżący wskazał, że art. 216 u.g.n. był niejednokrotnie przedmiotem badania w zakresie zgodności przepisu ustawy z Konstytucją RP, w szczególności w kontekście naruszenia prawa własności, tj. art. 64 Konstytucji (zob. m.in. wyr. TK z 24.10.2001 r. sygn. akt: SK 22/01, OTK 2001, Nr 7, poz. 216; wyr. TK z 19.5.2011 r. SK 9/08, Dz.U. Nr 115, poz. 673). Zachodzi zatem uzasadniona wątpliwość o konstytucyjność przepisu w kontekście niniejszej sprawy, a ewentualne skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zgodności art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim nie przewiduje on wprost odpowiedniego stosowania przepisów rozdziału 6 działu III tejże ustawy do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jako niezgodnego z art. 64 Konstytucji RP, pozwoli rozstrzygnąć pojawiające się u skarżącego wątpliwości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (materialnym - określającym prawa i obowiązki stron oraz procesowym - regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej), nie będąc przy tym związane - w myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), dalej "P.p.s.a." - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co daje Sądowi podstawę i zarazem obliguje do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa.

Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie aprobuje rozstrzygnięcie i ocenę prawną wyrażoną w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego i stwierdza, że zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.

Na wstępie należy stwierdzić, że z prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że decyzją z 13 listopada 2008 r. znak [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej Prezydent Miasta T. ustalił dla [...] Zarządu Dróg Miejskich lokalizację na budowę drogi gminnej, połączenia ul. S. z ul. M. , obejmującej swym zakresem budowę otwartej zatoki autobusowej, a także budowę mostu na potoku [...], budowę kanalizacji deszczowej, budowę oświetlenia ulicznego oraz budowę infrastruktury urządzeń uzbrojenia podziemnego w zakresie sieci wodociągowej, energetycznej, teletechnicznej, gazowej i internetowej; rozbudowę skrzyżowania ul. S. i ul. K. oraz przebudowę ul. M. polegającej na dobudowie dodatkowych pasów ruchu do skrętu w prawo i w lewo od strony G. oraz ułożeniu nowej nawierzchni bitumicznej na jezdni i przebudowie obustronnych chodników, na terenie położonym w T.. Decyzja ta określiła linie rozgraniczające terenu drogi obejmującego m.in. przedmiotową działkę.

Następnie decyzją z 21 września 2015 r. znak [...] Starosta [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w kwocie 72 758 zł (słownie złotych: siedemdziesiąt dwa tysiące siedemset pięćdziesiąt osiem) za niezabudowaną nieruchomość położoną w T., oznaczoną jako działka nr [...] obrębu [...] o pow. 0,0362 ha i przyznaniu ww. odszkodowania na rzecz A. M..

Obie ww. decyzje zostały wydane w trybie przepisów ustawy z ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1496 z dnia 4 sierpnia 2017 r.), dalej specustawa drogowa. Ustawa ta ma szczególny charakter wynikający z jej celu, którym jest stworzenie warunków prawnych umożliwiających sprawną i szybką realizację inwestycji drogowych, w związku z czym przewiduje ona uproszczony tryb przejmowania nieruchomości niezbędnych na ten cel. Zgodnie z treścią art. 1 ustawa określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260), zwanych dalej "drogami", a także organy właściwe w tych sprawach. Specustawa drogowa normuje proces inwestycyjny w zakresie dróg publicznych. Dlatego stanowi akt szczególny w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. Marian Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, C.H. Beck 2009, s. 286). Ustawa ta w żadnym z przepisów nie reguluje kwestii związanych ze zwrotem lub alternatywnym wykorzystaniem nieruchomości bądź ich części, które nie zostały wykorzystane na realizację inwestycji drogowej. Nie zawiera też bezpośredniego odesłania do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 z dnia 23 grudnia 2016 r.), dalej u.g.n., w zakresie stosowania przepisów tej ustawy o zwrocie nieruchomości, jak również odesłania generalnego do przepisów u.g.n. - w sprawach nieuregulowanych w ustawie (specustawie drogowej). Specustawa drogowa w art. 23 stanowi: "W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami." Przepis ten zawarty jest w rozdziale 3 noszącym tytuł: "Nabywanie nieruchomości pod drogi". Odsyła zatem do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami ale tylko w sprawach dotyczących nabywania nieruchomości pod drogi. W specustawie drogowej brak jest zatem regulacji dotyczącej zwrotu nieruchomości, bądź jej części niewykorzystanej na realizację inwestycji drogowej. Przejęcie nieruchomości w trybie specustawy drogowej pod realizację inwestycji drogowej nie jest wywłaszczeniem w rozumieniu u.g.n. Specustawa drogowa odbiera bowiem własność z mocy prawa.

Stwierdzić zatem należy, że co prawda przejęcie nieruchomości w trybie art. 12 specustawy drogowej nosi znamiona wywłaszczenia - dokonywane jest na wniosek podmiotu publicznoprawnego, na realizację celu publicznego, polega na pozbawieniu praw do nieruchomości i odbywa się za odszkodowaniem, jednakże nie przesądza to o możliwości zastosowania do takiej nieruchomości przepisów u.g.n. dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Instytucja zwrotu nieruchomości zarezerwowana jest dla gruntów wywłaszczonych w trybie przepisów u.g.n., a także przejętych lub nabytych na podstawie aktów prawnych wymienionych w art. 216 u.g.n. Wyliczenie zawarte w art. 216 u.g.n. ma charakter zamknięty. Niedopuszczalne jest zatem stosowanie przepisów o zwrocie do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie przepisów innych niż wymienione w art. 216 u.g.n. W wyliczeniu tym brak ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Nie jest zatem możliwe orzeczenie na podstawie przepisów działu III rozdziału 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami o zwrocie nieruchomości przejętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

W wyroku z dnia 23 września 2010 r. sygn. I OSK 1602/09 (LEX nr 745095) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał: "Przepis art. 216 u.g.n. stanowiący normę o charakterze szczególnym, nie podlega interpretacji rozszerzającej. Wyliczenie w nim ustaw i przepisów poszczególnych ustaw ma charakter enumeratywny i stanowi katalog zamknięty. Niedopuszczalne jest stosowanie przepisów o wywłaszczeniu do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie przepisów innych niż wymienione w tym artykule, a także nieruchomości przejętych bez żadnego tytułu prawnego i co do których nie wydano w tym przedmiocie żadnych decyzji administracyjnych."

Wobec braku odesłania w specustawie drogowej do przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w sprawach dotyczących zwrotu nieruchomości, brak jest podstaw do zastosowania ww. przepisów tej ustawy (u.g.n.) w niniejszej sprawie.

W tej sytuacji za trafny uznać należy pogląd, że w przypadku wywłaszczenia nieruchomości na podstawie specustawy drogowej przepis art. 136 u.g.n. nie znajduje zastosowania, a art. 216 u.g.n. wyklucza zastosowanie ustawy o gospodarce nieruchomościami do zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na podstawie specustawy drogowej. Ponadto zgodnie z art. 11d ust. 9 specustawy drogowej, z dniem zawiadomienia, o którym mowa w ust. 5, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami.

Powyższe oznacza, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Podstawą prawną umorzenia przez organ odwoławczy postępowania pierwszej instancji był art. 105 § 1 K.p.a., który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym reprezentowany jest jednolity pogląd, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W sytuacji takiej brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy lub brak jest podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego.

Oceniając zaskarżoną decyzję w kontekście powyższych przepisów należało stwierdzić, że nie jest możliwe odmowne załatwienie wniosku o zwrot nieruchomości w sytuacji, gdy wniosek ten dotyczy zwrotu nieruchomości, która nie jest nieruchomością wywłaszczoną w rozumieniu art. 136 u.g.n.. Ponieważ prawidłowe ustalenia faktyczne oraz ich trafna ocena dokonana w zaskarżonej decyzji nie budzą wątpliwości, zatem Sąd stwierdził, że Wojewoda trafnie wydał decyzję uchylającą decyzję organu I instancji i umorzył w całości postępowanie pierwszej instancji ze względu na jego bezprzedmiotowość. Taka jest bowiem konsekwencja uznania, że wniosek o zwrot nie dotyczył nieruchomości wywłaszczonej. (vide: wyrok NSA z 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 266/16). Zatem prawidłowo organ odwoławczy nie badał przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia (art. 136 ust. 3 u.g.n.).

Odnosząc się natomiast do wniosku skarżącego o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zgodności art. 216 u.g.n. w zakresie, w jakim nie przewiduje się wprost odpowiedniego stosowania przepisów rozdziału 6 działu III tejże ustawy do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jako niezgodnego z art. 64 Konstytucji RP, Sąd zwraca uwagę, iż skorzystanie z możliwości wynikającej z art. 193 Konstytucji RP stanowi uprawnienie, a nie obowiązek Sądu. Podkreślić należy, że o potrzebie skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego decydują rzeczywiste wątpliwości Sądu, co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, a nie wątpliwości podnoszone przez strony, czy też praktyczna doniosłość rozważanego problemu (por. wyrok SN z dnia 29 lutego 2008, sygn. II CSK 463/07, Lex nr 463366). Sąd nie może stawiać pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji RP dopóty, dopóki sam nie wyrobi sobie poglądu prawnego w kontekście niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją. Należy podkreślić, że sądy i inne organy stosowania prawa nie mają kompetencji do orzekania o niekonstytucyjności przepisów ustaw i odmowy ich stosowania. Domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a związanie ustawą, o którym mowa w art. 178 ust. 1 Konstytucji, obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje moc obowiązująca. Jeżeli Sąd jest przekonany o niezgodności przepisu z Konstytucją lub ma w tym względzie wątpliwości, powinien – na podstawie art. 193 Konstytucji – zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym. Takich wątpliwości Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekający w niniejszej sprawie nie powziął, w związku z czym wniosek skarżącego nie zasługiwał na uwzględnienie.

Należy również stwierdzić, że ze wskazanych powyżej powodów za niezasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia przepisu art. 107 § 1 K.p.a., bowiem materiał dowodowy zebrany w sprawie pozwalał Wojewodzie na wydanie zaskarżonej decyzji, której pisemne motywy i podstawa prawna zostały właściwie przedstawione przez organ.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ żaden z jej zarzutów nie okazał się uzasadniony, a Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie dostrzegł uchybień uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a..