Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 321/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2008-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 19 par. 4, art. 33 pkt 1, art. 59 par. 1
journal: Dz.U. 1966 nr 24 poz 151
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
article: art. 6, art. 7, art. 139, art. 156 par. 1 pkt 4,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 24 ust. 4,
journal: Dz.U. 1997 nr 28 poz 153
law: Ustawa z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym.
article: art. 93 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 210 poz 2135
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych
article: art. 134, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma, Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.),, Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Adamczyk, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 27 listopada 2008r. sprawy ze skargi J. Z. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Dyrektor Izby Skarbowej w K. utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. z dnia [...]. znak: [...] w sprawie uznania przez organ egzekucyjny zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne za nieuzasadnione.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ odwoławczy wskazał następujący stan faktyczny.

Na podstawie zawiadomień z dnia 25 stycznia 2008r. dokonano zajęcia prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego u dłużnika zajętej wierzytelności będącego bankiem, tj. w Banku Spółdzielczym w S., na poczet należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne J. Z. za okres od czerwca 1999r. do września 2003r., objętych tytułami wykonawczymi nr od [...] do [...] z dnia [...] wystawionymi przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział Wojewódzki w K. Inspektorat w O.. Odpisy w/w zawiadomień o zajęciu rachunku bankowego wraz z odpisami tytułów wykonawczych stanowiącym załączniki niniejszych zawiadomień zostały doręczone zobowiązanemu w dniu 29 stycznia 2008r.

Pismem z dnia 30 stycznia 2008r. J. Z. wniósł zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne przez organ egzekucyjny - Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział Wojewódzki w K., w których podnosił, iż postępowanie dotknięte jest wadą prawną. Powołana jako podstawa prawna należności decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. Inspektorat w O. z dnia [...] znak: [...] jest nieważna. Ponadto zobowiązany podniósł zarzut przedawnienia zobowiązania za okres od czerwca 1999r. do grudnia 2002r. oraz zarzut nie dołączenia do tytułów wykonawczych upomnienia.

Postanowieniem z dnia [...]., znak: [...] Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział Wojewódzki w K. uznał wniesione zarzuty na postępowanie egzekucyjne za nieuzasadnione.

Postanowieniem z dnia [...]. znak: [...] Dyrektor Izby Skarbowej w K. po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez J. Z., uchylił postanowienie Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział Wojewódzki w K. z dnia [...]. znak: [...], z uwagi na to iż organ I instancji nie odniósł się do kwestii przedawnienia składek na ubezpieczenie zdrowotne. Po ponownym przeanalizowaniu sprawy, Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. postanowieniem z dnia [...]. znak: [...] uznał wniesione zarzuty na postępowanie egzekucyjne za nieuzasadnione. Organ odwoławczy uznał za niezasadny zarzut nieistnienia podstawy prawnej na której zostało oparte całe postępowanie. Dochodzone na drodze postępowania egzekucyjnego należności J. Z. z tytułu podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu zostały ustalone w decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. Inspektorat w O. z dnia [...]. znak: [...], która jest prawomocna. Nieważność ostatecznej decyzji może stwierdzić jedynie uprawniony do tego organ. Skoro w obrocie prawnym brak jest decyzji stwierdzającej nieważność oznacza to, że decyzja w sprawie wymiaru składek na ubezpieczenie zdrowotne jest ostateczna i podlega wykonaniu. Ponadto, zobowiązany nie wskazał, na czym opiera swoje twierdzenia dotyczące nieważności w/w decyzji wymiarowej.

Dyrektor Izby Skarbowej w K. odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa, bowiem zgodnie z treścią art. 19 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organem uprawnionym do prowadzenia postępowania egzekucyjnego jest Dyrektor Oddziału ZUS, a nie Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego ZUS wyjaśnił, iż w myśl art. 19 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organem egzekucyjnym w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułów wymienionych w tym przepisie jest Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Użytemu w w/w ustawie określeniu należy przypisać jedynie znaczenie funkcjonalne. Ustawa wskazuje jako organ egzekucyjny osobę pełniącą w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych określoną funkcję. Jest nim dyrektor oddziału, a więc osoba kierująca terenową jednostką organizacyjną ZUS określonego szczebla. Przepis art. 19 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji powinien być rozpatrywany w zestawieniu z przepisami określającymi strukturę organizacyjną ZUS, tj. ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych oraz wydanym na jej podstawie Statutem ZUS.

Zgodnie ze Statutem obowiązującym do dnia 30 lipca 2007r. dyrektor oddziału był osobą kierującą terenową jednostką organizacyjną mającą nadrzędny charakter w stosunku do innych podległych terenowych jednostek organizacyjnych.

Wprowadzona rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2007r. (Dz.U. z 2007r. Nr 137, poz. 965) zmiana wskazywała terenową jednostkę organizacyjną o charakterze nadrzędnym oraz osobę kierującą tą jednostką, był nią oddział wojewódzki kierowany przez dyrektora. Wprowadzona zmiana polegała na zmianie nomenklatury - rozszerzono nazwę oddziału poprzez dodanie przymiotnika podkreślającego wojewódzki zasięg jego działania. Zmiana nomenklatury nie może prowadzić do zmiany kompetencji organu. Kolejna zmiana Statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na mocy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 lutego 2008r. (Dz. U. z 2008r. Nr 28, poz. 164), przywróciła poprzednie nazewnictwo. Terenowymi jednostkami organizacyjnymi Zakładu są oddziały, którymi kieruje dyrektor. Natomiast, dyrektor oddziału wojewódzkiego, który w okresie od 30 lipca 2007r. do 5 marca 2008r. pełnił te same funkcje co dyrektor oddziału, zachowywał wszystkie jego kompetencje, a tym samym także kompetencje, o których mowa w art. 19 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Rozszerzenie nazwy oddziału (podkreślające jej terytorialny zakres działania) nie może zatem uzasadniać tezy, że dyrektor oddziału wojewódzkiego nie był organem egzekucyjnym.

Jako nieuzasadniony uznał organ zarzut przedawnienia znacznej części należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Stosownie do treści art. 28 ustawy z dnia 6 lutego 1997r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. z 1997r. Nr 28, poz. 153 ze zm.), która obowiązywała do dnia 1 kwietnia 2003r., a następnie na podstawie art. 33 ustawy z dnia 23 stycznia 2003r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. z 2003r. Nr 45, poz. 391 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2004r., należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne ulegały przedawnieniu z upływem 5 lat, licząc od dnia, w którym składka stała się wymagalna, przy czym bieg przedawnienia przerywało odroczenie terminu płatności, rozłożenie spłaty na raty i każda inna czynność zmierzającą do ściągnięcia należności, jeżeli o tej czynności został zawiadomiony dłużnik. Od dnia 1 lipca 2004r. termin przedawnienia na podstawie tej ostatniej ustawy wynosi 10 lat. Ustawa o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, która obowiązywała do dnia 31 marca 2003 r. stanowiła samodzielny akt normatywny regulujący zakres podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu. Odrębnie również od zasad przewidzianych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, regulowała terminy przedawnienia roszczeń. Ustawa o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (obowiązująca od dnia 1 kwietnia 2003r. do dnia 30 czerwca 2004r.) kwestię przedawnienia regulowała w taki sam sposób, jak to czyniła poprzednio obowiązująca ustawa o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym. Zmiana art. 33 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia dokonana przez art. 17 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004r., Nr 121, poz. 1264) z dniem 1 lipca 2004r. wydłużyła w sposób niekorzystny dla ubezpieczonych termin przedawnienia składek na ubezpieczenie zdrowotne. Termin ten został wydłużony do lat 10. Również zapis art. 93 ust. 2 obowiązującej od dnia 1 października 2004r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2004r. Nr 210, poz. 2135 ze zm.), zawiera regulację, iż należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne ulegają przedawnieniu na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych. Obowiązujące od 1 stycznia 2003r. zasady określone w przepisie art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998r. Nr 137, poz. 887 ze zm.) przewidują, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne.

Dla dokonania tej zmiany w zakresie przedłużenia terminu przedawnienia do lat 10, brak jest przepisów przejściowych lub regulacji prawnych zawartych w art. 33 w/w ustawy, z których wynikałoby jakie przepisy przedawnienia roszczeń należy stosować do składek wymagalnych przed dniem wejścia w życie przepisów nowelizujących te zasady. Powyższa regulacja wprowadzająca dziesięcioletni termin przedawnienia, nie dotyczy należności, które wygasły przed dniem 1 lipca 2004 r. Przedawnienie należności winno być oceniane według stanu prawnego obowiązującego w momencie faktycznego upływu terminu przedawnienia. Wynika to wprost z zasady legalizmu, wymagającej, aby podstawą działania organów władzy publicznej był przepis prawny, obowiązujący w momencie podejmowania czynności przez te organy, tj. w tym przypadku, w momencie ustalenia upływu terminu przedawnienia. Z uwagi na fakt, iż w przedmiotowej sprawie składki na ubezpieczenie zdrowotne nie uległy przedawnieniu przed dniem 1 lipca 2004r. oraz, że brak jest przepisów przejściowych regulujących kwestię stosowania przepisów dotyczących przedawnienia, należy uznać, iż do składek na ubezpieczenie zdrowotne, w przedmiotowej sprawie będzie miał zastosowanie 10 letni okres przedawnienia tych należności.

Organ odnosząc się do podniesionego w zażaleniu zarzutu, iż Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie może prowadzić egzekucji ze świadczenia zaopatrzenia emerytalnego, a jedynie ze świadczeń wypłacanych z ubezpieczenia społecznego na mocy art. 19 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zauważył, iż zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne mogą zostać zgłoszone w terminie 7 dni od daty doręczenia odpisów tytułów wykonawczych. Uzupełnienie zarzutów w trakcie postępowania administracyjnego jest niedopuszczalne. Jednakże mając na uwadze interes strony postępowania, odnosząc się do zarzutu zobowiązanego wyjaśnił, iż zastosowanym przez organ egzekucyjny środkiem egzekucyjnym było zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego a zgodnie z art. 19 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji między innymi z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych. Zatem zdaniem organu zastosowany został środek egzekucyjny, do którego organ był uprawniony. Jednocześnie organ stwierdził, że organ egzekucyjny - Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych posiada prawo do zajęcia emerytury. W świetle art. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z2007r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) pod pojęciem "ubezpieczeń społecznych" należy rozumieć: ubezpieczenie emerytalne, ubezpieczenie rentowe, ubezpieczenie w razie choroby i macierzyństwa oraz ubezpieczenie z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych. Egzekucji administracyjnej podlegają również nienależnie pobrane świadczenia z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Funduszu Alimentacyjnego - jako należności państwowych funduszy celowych - oraz zasiłki budżetu państwa: rodzinne, pielęgnacyjne, wychowawcze, a także z renty socjalnej, jako należności poddane egzekucji administracyjnej na podstawie odrębnych przepisów właściwych dla nich ustaw. Prowadzenie egzekucji ze świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego oraz ubezpieczenia społecznego, a także z renty socjalnej będzie miało zastosowanie wobec osób fizycznych pobierających wymienione świadczenia.

Świadczenia z emerytury stanowią zatem jedno ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Wobec powyższego do zastosowania środka egzekucyjnego, o którym mowa w art. 1a pkt 12 lit. a oraz art. 79 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - egzekucji ze świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego oraz renty socjalnej uprawniony jest również organ egzekucyjny - Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. J. Z. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skargę, zarzucając naruszenie przepisów art. 6, 7 i n. oraz 139 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nierozpoznanie istoty sprawy oraz art. 59 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego niezastosowanie. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz postanowienia organu pierwszej instancji, zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, oraz umorzenie wadliwego postępowania egzekucyjnego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał zarzuty zawarte w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji. Podniósł, iż Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczenia Społecznego nie ma uprawnień do prowadzenia postępowania egzekucyjnego ze świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego. Na podstawie bowiem przepisu art. 19 ust. 4 tej ustawy dyrektor oddziału jest organem egzekucyjnym składek na ubezpieczenie społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń wypłacanych przez ten oddział które nie mogą być potrącane z bieżących świadczeń. Oznacza to, że dyrektorowi oddziału ZUS wolno prowadzić egzekucję tylko ze świadczeń wypłacanych z tytułu ubezpieczeń społecznych. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wyraźnie odróżnia egzekucję ze świadczeń zaopatrzenia emerytalnego od egzekucji ze świadczeń ubezpieczeń społecznych- art. 1a pkt 12 lit. a tiret 3.

Przepis art. 19 ust. 4 upoważnił dyrektora oddziału do stosowania w prowadzonym postępowaniu jedynie egzekucji ze świadczeń ubezpieczeń społecznych i nie wolno rozciągać stosowania tego przepisu na świadczenia zaopatrzeniowe. Zatem w opinii skarżącego egzekucję nieopłaconych składek ze świadczeń zaopatrzenia emerytalnego może prowadzić jedynie naczelnik urzędu skarbowego.

W ocenie skarżącego organem egzekucyjnym w myśl ustawy jest dyrektor oddziału, a nie dyrektor oddziału wojewódzkiego ZUS-u. i nie można tych podmiotów traktować zamiennie.

Skarżący zarzucił, wadliwość podstawy decyzji wymiarowej z uwagi na fakt, że był zwolniony od obowiązku opłacania składek na mocy decyzji z dnia 29 stycznia 1991 r. znak: DR 442-28/91. Decyzja wymiarowa jest nieważna z mocy przepisu art. 156 § 1 pkt 4 kpa.

Ponadto podtrzymał zarzut przedawnienia obowiązku opłacania składek. Podkreślił, że w systemie prawa polskiego i europejskiego funkcjonują dwie zasady, zasada lex retro non agit i zasada działania ustawy nowej. Nową ustawą jest ustawa z dnia 18 grudnia 2002r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz zmianie niektórych innych ustaw. Natomiast zdaniem skarżącego jeżeli wskutek niedoskonałości legislacyjnej są wątpliwości, której z powyższych zasad dać pierwszeństwo, to z całą pewnością takie pierwszeństwo przysługuje zasadzie lex retro non agit. Na poparcie powyższego stanowiska odwołał się do konstytucyjnej zasady państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, oraz fundamentalnej zasady, że złe prawo nie może działać wstecz. Tym samym jego zdaniem, postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. na podstawie wymienionych tytułów wykonawczych jest postępowaniem obarczonym wadą prawną, jako prowadzone na podstawie nieważnej decyzji wymiarowej z dnia [...]. znak: [...].

Zdaniem skarżącego postępowanie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. dotknięte jest różnymi wadami i brakami. Były wydawane decyzje i postanowienia, które nie zawierały uzasadnienia faktycznego i prawnego, wyjaśnienia podstawy prawnej, błędy określone w art. 59 § 1 pkt 3 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i wiele innych. Dodał, iż już we wcześniejszych wnoszonych środkach zaskarżenia wskazywał na konieczność przejrzenia akt sprawy co pozwoliłoby dostrzec wadę podstawowej decyzji wymiarowej powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Podsumowując J. Z. podniósł, iż rozpatrzenie zażalenia na niekorzyść skarżącego stanowi rażące naruszenie prawa, co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania egzekucyjnego.

W odpowiedzi na tak sformułowaną skargę Dyrektor Izby Skarbowej w K. wnosząc o oddalenie skargi, powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Podniósł ponadto, iż za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 6 i 7 k.p.a., gdyż zgodnie z zasadę praworządności wyrażoną w tych przepisach w niniejszej sprawie organ administracji publicznej działał na podstawie przepisów prawa, stał na straży praworządności i podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołując się na treść art. 139 k.p.a. Dyrektor Izby Skarbowej podniósł, iż również zarzut skargi dotyczący naruszenia zasady zakazu orzekania na niekorzyść odwołującej się strony jest bezzasadny. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodziła żadna z przesłanek do umorzenia postępowania egzekucyjnego określona w art. 59 § 1 w/w ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a całokształt okoliczności sprawy nie dawał podstaw do umorzenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Podtrzymał stanowisko, że dochodzone należności wynikają z prawomocnej decyzji z 27 kwietnia 2004r.. i nie zmienia tego stanowiska okoliczność, że decyzją z 29 stycznia 1991r skarżący został zwolniony od obowiązku opłacania składek.

Organ wskazał dalej, że wyrażone w skardze stanowisko zobowiązanego co do zasady niedziałania prawa wstecz "lex retro non agit", pozostaje w jawnej sprzeczności ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie retroakcji, na którą powołuje się zobowiązany. Przywołał orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. wyrok z 18 października 2006 r. (sygn. akt P 27/05, opublikowanym w OTK 2006/9/124 oraz 31 stycznia 1996r., sygn. K. 9/95, OTK ZU nr 1/1996, poz. 2, s. 38; wyrok z 31 marca 1998r., sygn. K. 24/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 13, s. 90; z 3 listopada 1999r., sygn. K. 13/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 155, s. 778; wyrok z 9 czerwca 2003r., sygn. SK 12/03, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 51, s. 676-677; wyrok z 28 października 2003r., sygn. P 3/03, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 82, s. 968-969; wyrok z 25 maja 2004r., sygn. SK 44/03, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 46, s. 653).

Zgodnie z orzecznictwem Trybunału naruszenie zasady nieretroaktywności następuje wtedy, gdy aktowi normatywnemu nadano moc obowiązującą wobec stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie do wejścia tego aktu w życie. Retrospektywność prawa polega na tym, że prawodawca stanowi akty normatywne mające zastosowanie do sytuacji trwających po wejściu w życie tych aktów. Retrospektywność implikuje zasadę bezpośredniego działania prawa nowego."

W rozpatrywanej sprawie, jak podkreśla Dyrektor Izby Skarbowej w K. należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne powstałe w okresie od czerwca 1999r. do września 2003r., na dzień 1 lipca 2004r. nie uległy przedawnieniu. W chwili wejścia w życie nowego terminu przedawnienia, składki, które były wymagalne po 30 czerwca 2004r. zostały zgodnie z zasadą retrospektywności objęte nowym terminem przedawnienia.

Ponadto, wyjaśniając ewentualne wątpliwości związane z brakiem przepisów intertemporalnych w ustawie nowelizującej ustawę o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia, która zaczęła obowiązywać w dniu 1 lipca 2004r. organ odwoławczy wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2003r. wyraził pogląd, że wobec braku regulacji intertemporalnej kwestia międzyczasowa jest rozstrzygnięta, tyle że na korzyść zasady bezpośredniego stosowania ustawy zmieniającej (zob. wyrok TK z 1 lipca 2003r., sygn. akt P 31/02). Podobne stanowisko zostało wyrażone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. W 4/93. Trybunał odwołał się do ogólnej zasady prawa intertemporalnego, według której w razie wątpliwości, czy należy stosować ustawę dawną czy nową, pierwszeństwo ma ustawa nowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), określanej dalej jako ustawa P.p.s.a., Sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem i nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie w przedmiocie zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne przez Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K.. Dokonując oceny prawidłowości działania organu egzekucyjnego oraz organu wyższego stopnia należy stwierdzić, że organy prawidłowo oceniły przywołane przez zobowiązanego okoliczności w aspekcie istnienia wskazanej przez zobowiązanego przesłanki nieistnienia egzekwowanego obowiązku określonej w art. 33 pkt. 1 ustawy egzekucyjnej. Na wstępie należy wskazać, że zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego są sformalizowanym środkiem prawnym. Ich wniesienie wszczyna postępowanie zmierzające do ich rozpoznania. Podniesione w nich okoliczności, które wykluczają możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego zakreślają granice sprawy rozpoznawanej przez organ egzekucyjny. Składając zarzuty pismem z dnia 30 stycznia 2008r. J. Z. podniósł, że dokonano zajęcia na podstawie wadliwie wystawionych tytułów wykonawczych bowiem decyzja z dnia 27 kwietnia 2004r. wskazana jako podstawa postępowania jest nieważna, ponadto podniósł zarzut przedawnienia zobowiązania za okres od czerwca 1999r do grudnia 2002r.

W ocenie Sądu organy słusznie nie dopatrzyły się podstaw do uwzględnienia zarzutu braku prawomocnej decyzji stanowiącej podstawę prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Podstawę prawną w oparciu o którą wystawiono tytuły wykonawcze i dokonano zajęć stanowi decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. Inspektorat w O. z dnia [...]. nr [...] Znamiennym jest, że w postępowaniu administracyjnym skarżący nie kwestionował istnienia tejże decyzji, a tym samym obowiązku z niej wynikającego, powołując się, jakkolwiek bez wskazania przyczyn, na jej nieważność. Dopiero na etapie skargi uzasadnił podnoszony zarzut nieważności wadliwością podstawy prawnej decyzji wymiarowej, z uwagi na zwolnienie go z obowiązku uiszczenia składek decyzją z dnia [...] znak [...], co zdaniem skarżącego stanowi przesłankę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu należy wskazać, że organy egzekucyjne nie są uprawnione do badania prawidłowości decyzji stanowiącej podstawę egzekwowanego obowiązku. To zobowiązanemu przysługuje legitymacja procesowa do wystąpienia z żądaniem wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, przy zastosowaniu trybu nadzwyczajnego, np. może wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. Dopóki jednak byt prawny tej decyzji nie zostanie podważony, czy w oparciu o działania podjęte na wniosek strony czy też z urzędu, stanowi ona podstawę dla wystawienia tytułów wykonawczych i egzekwowania wynikającego z niej obowiązku przez organ egzekucyjny. W niniejszej sprawie obowiązek w tytułach wykonawczych został określony zgodnie z treścią decyzji. Należy wskazać, że organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę odniósł się do regulacji zawartej w decyzji znak [...]

Zatem obowiązek ciążący na J. Z. został określony zgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracji. Decyzja ta jako prawomocna i wykonalna mogła stanowić podstawę wystawienia tytułów wykonawczych.

Kolejnym zarzutem uzasadniającym w ocenie skarżącego nieistnienie obowiązku jest zarzut przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenia zdrowotne za okres od czerwca 1999r. do grudnia 2002r. W ocenie skarżącego do oceny wygaśnięcia zobowiązania z tytułu wymagalnych składek zdrowotnych egzekwowanych w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym winny mieć zastosowanie przepisy art. 24 ust. 4 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym przewidujące pięcioletni termin przedawnienia zaś w ocenie organu przepisy przewidujące dziesięcioletni terminu przedawnienia.

Sąd podziela w tym zakresie argumentację przedstawioną przez Dyrektora Izby Skarbowej w K.. Przepisy prawa regulujące termin przedawnienia zobowiązań majątkowych mają charakter materialnoprawny, a to oznacza, że dla oceny, czy nastąpiło wygaśnięcie zobowiązania w skutek upływu terminu przedawnienia, należy stosować przepisy prawa obowiązujące w dacie zaistnienia zdarzenia wywołującego określone skutki prawne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2007r. II FSK 257/06.; publ. LEX nr 307369). Na wstępie należy podnieść, że zasadnie organ odwoławczy wskazał, że odrębność unormowań ustawy z dnia 6 lutego 1997r.(Dz. U z 1997r. Nr 28, poz. 153 ze zm.) o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym oraz ustawy z dnia 23 stycznia 2003r.o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia ( Dz. U. z 2003r Nr 45 poz. 31 ze zm.). Wskazane ustawy stanowiły samodzielne akty normatywne regulujące zakres podlegania ubezpieczeniu zdrowotnemu. Niezależnie od zasad przewidzianych w ustawie z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj Dz. U. Nr 137, poz. 887 z 1998 r. ze zm.) regulowały też terminy przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenia zdrowotne, przewidując pięcioletni termin przedawnienia (art. 28 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym obowiązujący do 1 kwietnia 2003r oraz art. 33 ust 2 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia w brzmieniu do 30 czerwca 2004r.). Dokonana z dniem 1 lipca 2004r., przez art. 17 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 121 poz. 1264 ) zmiana art. 33 ust 2, nakazała do przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenia zdrowotne stosować zasady określone w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Należy podnieść, że zgodnie z art. 24 ust 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2003r. należności z tytułu składek, co do zasady, ulegają przedawnieniu po upływie dziesięciu lat, licząc od dnia wymagalności. Powyższe oznacza, iż z dniem 1 lipca 2004r. do należności z tytułu składek na ubezpieczenia zdrowotne został wprowadzony 10 letni termin przedawnienia. Odesłanie do unormowań, co do terminów przedawnienia zawartych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych zawiera także przepis art. 93 ust. 2 obowiązującej od 1 października 2004r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ). Przepisy ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych ustaw wprowadzające zmianę art. 33 ust. 2 a, w konsekwencji 10 letni termin przedawnienia nie zawierają przepisów przejściowych. Jeśli brak jest przepisów przejściowych to zastosowanie znajduje ogólna zasada o stosowaniu ustawy nowej. Mówiąc wprost, o stosowaniu danej ustawy decyduje data zdarzenia, do którego odnosimy dany przepis. Inne zdarzenie powoduje rozpoczęcie biegu przedawnienia i inne wygaśnięcie zobowiązania na skutek upływu czasu. Każde z tych zdarzeń powinno być oceniane według ustawy obowiązującej w dacie jego zaistnienia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2007 r. II FSK 1377/05, publ. LEX nr 291789). Terminy płatności składek na ubezpieczenie zdrowotne wyznaczały stosownie do unormowania zawartego w art. 26 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym oraz art. 29 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia, przepisy ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Przepis art. 47 ust 1 pkt. 1 tej ustawy w okresie od czerwca do grudnia 1999r określał termin płatności do 12 dnia każdego miesiąca, zaś od stycznia 2000r. do 10 dnia każdego miesiąca. Daty płatności wyznaczają termin ich wymagalności, a zatem początkowy termin biegu przedawnienia. Skoro bieg terminu przedawnienia składek za miesiąc czerwiec 1999r rozpoczął się w miesiącu lipcu 1999r. prawidłowe jest stanowisko organów, że termin przedawnienia nie upłynął do dnia 1 lipca 2004r. tj daty wejścia w życie przepisów wprowadzających 10 letni termin przedawnienia. Zasada lex retro non agit zakazuje regulacji przez prawo zdarzeń prawnych i ich skutków zrealizowanych w czasie, gdy konkretny przepis jeszcze nie obowiązywał. Zasada ta jednak nie dotyczy sytuacji, w której jakiś stosunek prawny trwa w momencie wejścia w życie przepisów nowych, odmiennie regulujących jego reżim prawny (glosy E. Łętowska – P i P 1986, nr 10 s 138-143 i l. Garlicki – P i P nr 9 s 138-143 do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 maja 1986r sygn. U.1/86, OTK 1986, poz.2).

W dacie wejścia w życie nowych przepisów (ustanawiających 10 - cio letni termin przedawnienia) zobowiązanie skarżącego było nadal wymagalne i nie można mówić w niniejszej sprawie o naruszeniu zasady lex retro non agit. Przepisy nowe nie mają zastosowania jedynie do zobowiązania z tytułu składek, które uległo przedawnieniu przed wejściem w życie nowych przepisów. W takiej bowiem tylko sytuacji można by mówić o naruszeniu zasady nieretroakcji.

Należy szczególnie podkreślić, przedawnienie nie stanowi prawa podmiotowego, więc nieuprawnionym jest powoływanie się m.in. na konstytucyjną zasadę ochrony praw nabytych.

Problem przedawnienia w niniejszej sprawie wiąże się z funkcjonowaniem przepisów intertemporalnych. Zagadnienia te były wielokrotnie przedmiotem orzekania Trybunału Konstytucyjnego. W sprawie W.4/93 Trybunał odwołał się do ogólnej zasady prawa intertemporalnego, według której w razie wątpliwości, czy należy stosować ustawę dawną czy nową, pierwszeństwo ma ustawa nowa. Zasadę taką tłumaczy się domniemaniem, że ustawa nowa powinna być lepszym odbiciem aktualnych stosunków normatywnych, bardziej dostosowanym do aktualnego stanu prawnego. Z całą pewnością jest ona wyrazem woli ustawodawcy, która została powzięta później aniżeli wola ustawodawcy, której wyrazem był wcześniejszy akt normatywny (zob. też wyroki Trybunału w sprawach P. 2/99 i SK 21/99).

W wyroku z dnia 10 maja 2004r. SK 39/03 Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że "ustawodawca nie regulując wyraźnie kwestii intertemporalnej otwiera drogę do tego, aby w danej sytuacji stosować zasadę tempu regit actum. Tak więc i wobec braku wyraźnej regulacji intertemporalnej kwestia międzyczasowa i tak będzie rozstrzygnięta, tyle, że na korzyść zasady bezpośredniego stosowana zasady nowej, od momentu wejścia w życie, do stosunków nowopowstających i tych które trwając w momencie wejścia w życie ustawy – nawiązały się wcześniej". Podobnie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 2004r. SK 44/03, publ. OTK-A 2004/5/46; lex nr 113003.

Nie są zasadne zarzuty skarżącego, kwestionujące status Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego ZUS jako organu egzekucyjnego. Przepis art.19 § 4 ustawy egzekucyjnej przewiduje jako wyspecjalizowany organ egzekucyjny właśnie Dyrektora oddziału ZUS. Sąd podziela argumentację Dyrektora Izby Skarbowej w K. że eksponowana przez skarżącego zmiana funkcjonalna wynikająca ze zmian w strukturach wewnętrznych ZUS nie ma wpływu na status dyrektora oddziału ZUS jako organu egzekucyjnego. Fakt, że w pewnym okresie w ramach wewnętrznego podziału zadań Dyrektor oddziału ZUS otrzymał przymiot wskazujący na zakres jego terytorialnego działania, tj. zakres działań obejmujących województwo, jako Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego ZUS, w żaden sposób nie może wpłynąć na status tego organu jako organu egzekucyjnego w świetle przywołanej normy ustawy egzekucyjnej. Ustawa ta posługuje się pojęciem Dyrektora oddziału ZUS, zatem bez wątpienia Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego ZUS należy także do zakresu pojęciowego "Dyrektora Oddziału ZUS". Ponadto ustawa egzekucyjna w przywołanym przepisie nie precyzuje zakresu terytorialnego działania dyrektora oddziału, a wskazuje ogólnie na właściwość rzeczową. Stąd w ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, egzekucja w świetle cyt. przepisu ustawy egzekucyjnej jest prowadzona przez organ właściwy, tj. dyrektora oddziału zakładu ubezpieczeń społecznych.

Nieuzasadniony należy uznać zarzut skargi, iż Dyrektor oddziału ZUS, nie ma uprawnień do prowadzenia postępowania egzekucyjnego ze świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego. W sprawie zastosowanym przez organ egzekucyjny środkiem egzekucyjnym było zajęcie prawa majątkowego stanowiącego wierzytelności z rachunku bankowego u dłużnika zajętej wierzytelności będącego bankiem. Stosownie do art. 19 § 4 ustawy egzekucyjnej Dyrektor Oddziału ZUS jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego, z renty socjalnej, z wierzytelności pieniężnych oraz z rachunków bankowych, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i należności pochodnych od składek oraz nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń wypłacanych przez ten oddział, które nie mogą być potrącane z bieżących świadczeń. Zatem w świetle przypisanych mu kompetencji, jest on uprawniony do stosowania egzekucji z wierzytelności pieniężnych i rachunków bankowych jak również ze świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ubezpieczenia społeczne obejmują: 1) ubezpieczenie emerytalne; 2) ubezpieczenia rentowe; 3) ubezpieczenie w razie choroby i macierzyństwa; 4) ubezpieczenie z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych.

Warunki natomiast nabywania prawa do świadczeń pieniężnych z ubezpieczeń emerytalnego i rentowych, zasady ustalania wysokości tych świadczeń oraz zasady i tryb ich przyznawania, a także wypłaty świadczeń określają przepisy ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - t. j. Dz. U. z 2004, Nr 39, poz. 353 ze zm., powoływanej dalej jako ustawa emerytalno - rentowa. Przy tym ustawa ta pojęcie ubezpieczenia emerytalnego i rentowego utożsamia z pojęciem ubezpieczenia zawartym w cyt. wyżej ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych (art. 4 pkt 12 ustawy emerytalno-rentowej). Jako świadczenia z ubezpieczenia społecznego wymienia: 1) emeryturę; 2) rentę z tytułu niezdolności do pracy, w tym rentę szkoleniową; 3) rentę rodzinną; 4) dodatek pielęgnacyjny; 5) dodatek do renty rodzinnej dla sieroty zupełnej; 6) zasiłek pogrzebowy (art. 3 ustawy emerytalno-rentowej).

Wskazując na powyższe należy stwierdzić, że istniały przesłanki do uznania zarzutów za nieuzasadnione a tym samym należy uznać za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 59 § 1 ustawy egzekucyjnej. Ponadto wbrew podniesionym w skardze zarzutom organy obu instancji nie naruszyły zasad wyrażonych w art. 6 i 7 Kpa. Sąd nie dopatrzył się też naruszenia przez organ art.139 Kpa skoro w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie orzekał reformatoryjnie. Odnosząc się do zarzutu, że wydawane wcześniej decyzje i postanowienia nie zawierają uzasadnienia faktycznego i prawnego należy podnieść, że sąd, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi jest związany stosownie do art. 134 p.p.s.a granicami sprawy. Rozpoznawaną sprawą jest postępowanie w przedmiocie zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne, zatem będąc związany granicami rozpoznawanej sprawy sąd nie może dokonywać oceny innych aktów wydanych w toczących się postępowaniach zwłaszcza, że nie zostały one wskazane przez skarżącego

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a. skargę oddalił.