Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 51/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.1,art.4, art. 6 i 5 ust.2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie NSA Irena Kamińska del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 17 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Gd 167/13 w sprawie ze skargi A. S. i K. S. na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 2 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Gd 167/13, zobowiązał [...] S.A. z siedzibą w [...] do rozpoznania wniosku A. S. i K. S. z dnia 20 lutego 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od [...] S.A. z siedzibą w [...] na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych oraz faktycznych sprawy.

A. S. i K. S. wnioskiem z dnia 20 lutego 2012 r. wystąpili do [...] S.A. w [...] o udostępnienie im, w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.-dalej "u.d.i.p."), kserokopii wszystkich dokumentów oraz decyzji administracyjnych dotyczących budowy lub przebudowy linii elektroenergetycznych na ich działkach położonych w [...] oraz w [...] , ewentualnie oznaczenie wskazanych dokumentów (organ, znak, data).

Następnie pismem z dnia 12 czerwca 2013 r. A. S. i K. S. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność [...] S.A. w [...], zarzucając, że strona przeciwna nie udostępniła im informacji publicznej zawartej we wniosku z dnia 20 lutego 2012 r. oraz nie wydała żadnego z rozstrzygnięć przewidzianych w przepisach u.d.i.p. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że skargę na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej można wnieść aż do ustania stanu bezczynności, czyli do chwili załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności. Skarga taka nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Spółka [...] jest spółką prawa handlowego zajmująca się dystrybucją energii elektrycznej, a tym samym jest ona zobowiązana do stosowania przepisów u.d.i.p., co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy. Skierowane do Spółki żądanie dotyczyło udostępnienia dokumentów stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych, czyli odnosiło się do "sprawy publicznej" i nakładało na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia wnioskowanej informacji. Jednakże skarżący dotychczas nie otrzymali dokumentów w żądanej formie, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Skarga na bezczynność Spółki jest zatem uzasadniona.

W odpowiedzi na skargę [...] S.A. wniosła o odrzucenie, ewentualnie oddalenie skargi.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi, Spółka wskazała, że skarżący nie wyczerpali środków zaskarżenia, bowiem przed wniesieniem skargi nie wezwali Spółki do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast za oddaleniem skargi przemawia fakt, że Spółka nie należy do żadnego z podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., a wnioskowana informacja nie dotyczy sprawy publicznej. Skarżący domagali się udostępnienia im decyzji dotyczących lokalizacji i budowy urządzeń energetycznych na wskazanych nieruchomościach. Do udostępnienia takich informacji, zdaniem Spółki, zobowiązany jest wyłącznie organ administracji, który wydał stosowne decyzje administracyjne. Spółka podkreśliła również, że informacja wnioskowana przez skarżących ma na celu realizację ich partykularnego interesu w zakresie wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości oraz w zamian za ustanowienie służebności przesyłu, a w wezwaniu z dnia 16 września 2011 r. wnioskodawcy nie wskazali żadnej konkretnej decyzji (jej znaku, daty wydania), ponadto takie wezwanie nie mieści się w dyspozycji art. 9 c ust. 3 Prawa energetycznego. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne nie są obecnie zadaniami publicznymi. Po wejściu w życie nowej dyrektywy Unii Europejskiej nastąpił rozdział sprzedaży i dystrybucji energii elektrycznej, Zostało też nowelizowane Prawo energetyczne. Na gruncie tych uregulowań istnieje instytucja "sprzedawcy z urzędu", który wyznaczony jest przez Urząd Regulacji Energetyki celem zawarcia umów kompleksowych z odbiorcami. Tylko ten podmiot realizuje obowiązek publiczny związany z użytecznością publiczną. Natomiast [...] S.A. dostarcza wyłącznie energię elektryczną w ramach umowy o świadczenie usług dystrybucji. Spółka ta nie jest też podmiotem dysponującym mieniem państwowym, komunalnym oraz należącym do sektora finansów publicznych w rozumieniu ustawy o finansach publicznych.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na mocy art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej w skrócie "P.p.s.a."), zobowiązał [...] S.A. z siedzibą w [...] do rozpoznania wniosku A. S. i K. S. z dnia 20 lutego 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W pisemnych motywach swego orzeczenia Sąd I instancji wyjaśnił, że skarga jest dopuszczalna, bowiem wniesienie skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzone jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o których mowa w art. 52 P.p.s.a.

Następnie WSA w Gdańsku stwierdził, że dla oceny, czy [...] S.A. z siedzibą w [...] pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżących, niezbędne jest ustalenie czy Spółka ta jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej oraz czy żądane dokumenty stanowią informację publiczną. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach oraz w trybie określonym w ustawie. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treści i postaci dokumentów urzędowych, między innymi treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują władzę publiczną lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej (niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą) uznaje się za informację publiczną. Oznacza to, że żądane przez skarżących dokumenty, jako stanowiące treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, należą do informacji o sprawach publicznych i stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne i inne podmioty przykładowo wymienione w tym przepisie. Oznacza to, że przedmiotowy obowiązek obejmuje nie tylko władze publiczne, ale również inne podmioty wykonujące zadania publiczne, niebędące organami władzy publicznej.

Ponadto w świetle art. 3 pkt 25 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059), [...] S.A. z siedzibą w [...] - jako operator systemu dystrybucyjnego - jest przedsiębiorstwem energetycznym, a więc przedsiębiorstwem zajmującym się dystrybucją paliw gazowych lub energii elektrycznej. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 ustawy - Prawo energetyczne, a działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 (OTK-A 2006/7/87, Dz.U.2006/141/1012, Lex nr 198687) podkreślił, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, suwerenności i niepodległości państwa a także zapewnienia wolności oraz praw człowieka i obywatela. Dysponowanie zasobami energetycznymi warunkuje możliwość urzeczywistnienia dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, i ma związek z zapewnieniem bezpieczeństwa obywateli oraz zasadą zrównoważonego rozwoju, o której mowa w art. 5 Konstytucji RP. Obowiązkiem władzy publicznej jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, a więc dążenie do zaspokojenia istniejących, jak i przewidywanych potrzeb energetycznych. Dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny oceny nie zmienia akcentowana w odpowiedzi na skargę okoliczność, że Spółka jest przede wszystkim przedsiębiorcą uczestniczącym w rynku, jak również powoływanie się na zmiany aktualnego funkcjonowania rynku energetycznego, wprowadzone nowelizacją ustawy Prawo energetyczne, wskutek wejścia w życie Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/54/WE z dnia 26 czerwca 2003 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylającej dyrektywę 96/92/WE. Operator systemu dystrybucyjnego pozostaje bowiem nadal przedsiębiorstwem energetycznym, które ze względu na dysponowanie zasobami energetycznymi wykonuje zadania publiczne.

Należy także zwrócić uwagę na wyrok z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego zostały określone w art. 9c ust. 3 ustawy - Prawo energetyczne i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Sąd ten podkreślił ponadto, że zawarte w tym przepisie sformułowanie "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od "zadań władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne unormowania ustawowe. Sformułowanie "zadanie publiczne" zawarte w art. 4 u.d.i.p., zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP, pomija element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Budowa oraz utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów czy urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.). A zatem, przedsiębiorstwo energetyczne, jakim jest [...] S.A. z siedzibą w [...], wykonuje zadania publiczne w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. i w związku z tym jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w trybie tej ustawy.

Skoro Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a żądane przez skarżących we wniosku z dnia 20 lutego 2012 r. dokumenty stanowiące podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej stanowią informację publiczną, to [...] S.A. zobowiązana była do załatwienia wniosku w sposób i w formie określonej w u.d.i.p. W przypadku powołania się na tajemnicę przedsiębiorstwa, Spółka powinna wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej z tej przyczyny.

W ocenie Sądu I instancji okoliczność, że skarżący są właścicielami nieruchomości, na której zlokalizowana jest infrastruktura przedsiębiorstwa, nie wyłącza ich prawa do żądania udzielenia im informacji publicznej. Fakt posiadania interesu w uzyskaniu informacji związanych z prawem własności nieruchomości zabudowanej urządzeniami wykorzystywanymi do realizacji celów publicznych nie wyłącza uprawnień do uzyskania informacji w trybie przepisów u.d.i.p. Możliwość uzyskania informacji publicznej od innego podmiotu także nie stanowi podstawy do odmowy udzielenia informacji przez adresata wniosku posiadającego informację publiczną i zobowiązanego do jej udzielenia, nawet jeżeli informacja ta nie została przez niego wytworzona.

Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminach określonych w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Informację publiczną na wniosek udostępnia się w sposób i w formach zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępniania informacji w sposób i w formach określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).

W niniejszej sprawie postępowanie o udzielenie informacji publicznej zostało wszczęte wnioskiem z dnia 20 lutego 2012 r. i powinno zakończyć się w sposób przewidziany przepisami u.d.i.p., tj. Spółka powinna udzielić żądanej informacji, albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji, albo decyzję o umorzeniu postępowania, bądź zawiadomić wnioskodawców, że informacji tej nie posiada. Spółka jednak do momentu wniesienia skargi nie ustosunkowała się w ogóle do wniosku skarżących. Z tych względów skargę na bezczynność Spółki należało uznać za uzasadnioną.

Sąd I instancji stwierdził nadto, że bezczynność Spółki miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bowiem od złożenia wniosku do momentu wydania wyroku w sprawie upłynął znaczny okres czasu. Ustawodawca w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wskazał zaś, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni. Wspomniany termin w sprawie został wielokrotnie przekroczony. Rażąco długiej bezczynności Spółki nie może w tym wypadku tłumaczyć, że żądanie udostępnienia informacji publicznej zostało złożone w związku z wezwaniem Spółki do pojęcia negocjacji w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła [...] S.A. w [...], wnosząc o stwierdzenie nieważności postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 lub art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i odrzucenie skargi lub uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

• art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że [...] S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej;

• art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 4 ust. 3 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwszy u.d.i.p. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że [...] S.A. w związku z wnioskiem skarżących jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów urzędowych,

• art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie zachodził żaden z wyjątków uprawniających do odmowy udostępnienia informacji publicznej;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

• art. 52 § 1, § 3 i § 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez uznanie, że skarga była dopuszczalna mimo braku wezwania strony przeciwnej do usunięcia naruszenia prawa;

• art. 1 § 1 i § 2 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 i pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 P.p.s.a poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, polegające na wydaniu wyroku stwierdzającego naruszenie przez [...] S.A. prawa materialnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że skarga powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., bowiem skarżący przed jej wniesieniem do sądu administracyjnego nie wezwali właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, Spółka wyraziła pogląd, że podleganie obowiązkowi udostępniania informacji publicznej w przypadku [...] S.A. należy rozpatrywać w aspekcie podmiotowym i przedmiotowym. Sferę przedmiotową definiuje rodzaj informacji, które mogą zostać uznane za informacje o charakterze publicznym. Natomiast sferę podmiotową wyznacza krąg podmiotów obowiązanych do udzielania tych informacji. Prawo do uzyskania informacji wyraźnie zostało związane z działalnością organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne oraz innych podmiotów, jeżeli wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zatem przedmiotem prawa do informacji publicznej jest każda informacja o sprawach publicznych, o ile łączy się ona z działalnością ściśle określonych podmiotów, wymienionych w art. 4 u.d.i.p. Oznacza to, że przy dokonywaniu oceny, czy dany podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, konieczne jest ustalenie, czy podmiot ten mieści się w określeniu "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Zatem obowiązek udostępniania informacji publicznej mógłby dotyczyć tylko takich działań [...] S.A., które wiążą się z wykonywaniem zadań publicznych, przy jednoczesnym dysponowaniu przez podmioty zobowiązane majątkiem publicznym. Spółka byłaby więc zobowiązana do udostępniania informacji publicznych w przypadku, gdyby była "władzą publiczną" lub jako spółka kontrolowana przez Skarb Państwa wykonywałby "zadania publiczne" i dysponowałaby majątkiem publicznym. W przypadku innych jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne, u.d.i.p. ograniczyła obowiązek udostępnienia informacji do tych, w których Skarb Państwa posiada pozycje dominującą. Spółka natomiast nie dysponuje mieniem państwowym, mieniem komunalnym oraz mieniem należącym do sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych. Ponadto nie jest spółką prawa handlowego, w której Skarb Państwa posiada ponad 50% akcji w kapitale zakładowym (Skarb Państwa posiada jedynie ok. 82 % akcji w kapitale zakładowym spółki [...] S.A., która jest większościowym akcjonariuszem [...] S.A.). Nie będąc "władzą publiczną", nie realizując "zadań publicznych" oraz nie dysponując majątkiem publicznym, Spółka nie powinna być traktowana jako podmiot zobowiązany do udzielania przedmiotowej informacji publicznej. Oznacza to, że przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy, WSA w Gdańsku naruszył przepisy art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.

Skarżąca kasacyjnie wskazała ponadto, że powołany przez Sąd I instancji wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 został wydany jeszcze przed nowelizacją Prawa energetycznego i przed wejściem w życie Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/54/WE z dnia 26 czerwca 2003 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylającej dyrektywę 96/92/WE, obowiązującej od 2007 r. Ma to w sprawie istotne znaczenie, gdyż obecnie nastąpiło rozdzielenie usług sprzedaży od usług dystrybucji energii elektrycznej. Na gruncie obecnych uregulowań funkcjonuje instytucja "sprzedawcy z urzędu", który wyznaczany jest przez Urząd Regulacji Energetyki. Tylko w tym zakresie realizowany jest obowiązek publiczny związany z użytecznością publiczną. Natomiast [...] S.A. w [...] zajmuje się wyłącznie dostarczaniem energii elektrycznej w ramach umowy o świadczenie usługi dystrybucji. Okoliczność, że dystrybutor energii elektrycznej prowadzi działalność, która ma związek z realizacją zadań w sferze usług użyteczności publicznej przez inny podmiot, nie może przesądzać o zasadności traktowania tego dystrybutora, jako realizującego zadania publiczne. Przedsiębiorstwo energetyczne jest przede wszystkim uczestnikiem rynku, prowadzącym działalność gospodarczą, czyli przedsiębiorcą. Okoliczność, że określona działalność gospodarcza wymaga uzyskania koncesji, nie oznacza, że mamy do czynienia z realizacją zadań publicznych. Ustawodawca w ustawie Prawo energetyczne odróżnił zakresy działalności gospodarczej w sektorze energetycznym od zasad związanych z polityką energetyczną państwa. Działalności regulacyjnej państwa na rynku energetycznym, realizowanej przez państwo za pośrednictwem Prezesa URE, nie można utożsamiać z powierzaniem zadań publicznych przedsiębiorstwom energetycznym. Można ewentualnie stwierdzić, że przedsiębiorstwa energetyczne wykonują zadania użyteczności publicznej. Nawet gdyby przedsiębiorstwa energetyczne wykonywały zadania publiczne, to ewentualny obowiązek udostępniania informacji publicznej można byłoby odnosić do realizacji zadań określonych w art. 9 c ust. 3 Prawa energetycznego. O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje fakt, czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p., skarżąca kasacyjnie wskazała, że prawo dostępu do informacji publicznej nie jest nieograniczone, bowiem powołany przepis uprawnia do odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Jeżeli więc informacje związane z postępowaniem o przyłączenie do sieci elektroenergetycznej stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, to nie powinno być wątpliwości, że nie można udostępnić żądanych informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa. Taki zaś charakter mają informacje, których udostępnienia żądali skarżący. Sąd, stwierdzając że w sprawie żądana informacja stanowi informację publiczną, bez analizy czy zachodził jeden z przypadków określonych w art. 5 u.d.i.p., dopuścił się naruszenia tego przepisu prawa materialnego.

Skarżąca kasacyjnie dodała, że Sąd I instancji naruszył też art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 4 ust. 3 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwszy u.d.i.p., uznając, że [...] S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów urzędowych. Zdaniem Spółki niedopuszczalne jest stosowanie przepisów u.d.i.p. wówczas, gdy żądane informacje osiągalne są w innym trybie lub też są w posiadaniu organu, który je wytworzył. Akta spraw prowadzonych przez organ zawierają informację o działalności tego organu, a tym samym mają walor informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., co w konsekwencji oznacza, że skarżący mogą występować o udostępnienie żądanych informacji do właściwego organu administracji a nie Spółki [...].

Z powyższych względów należy uznać, że Sąd I instancji naruszył art. 1 § 1 i § 2, art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 i pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 P.p.s.a., bezzasadnie stwierdzając, że doszło do naruszenia prawa materialnego oraz wydając wyrok zobowiązujący Spółkę do załatwienia wniosku skarżących.

Pismem z dnia 13 stycznia 2014 r. A. S. i K. S. wystąpili o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i z tego względu nie zasługuje na uwzględnienie.

Chybiony jest przede wszystkim zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 i pkt 6 w związku z art. 52 § 1-4 P.p.s.a. Ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 52 § 1 stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę składa prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Środki zwalczania bezczynności organów administracji wskazuje art. 37 K.p.a., który przyznaje stronie prawo złożenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 K.p.a. Tak więc w zasadzie tam, gdzie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, skarga na bezczynność powinna być poprzedzona zażaleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. Należy jednak mieć na uwadze, że ustawa o dostępie do informacji publicznej jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a Kodeks postępowania administracyjnego znajduje zastosowanie tylko wtedy, gdy przepisy u.d.i.p. tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie w art. 16 ust. 2, a więc należy wyłączyć stosowanie przepisów tego Kodeksu do faz poprzedzających wydanie decyzji. Tym samym w przypadku bezczynności przy udzielaniu informacji publicznej przepis art. 37 K.p.a. nie może w ogóle znaleźć zastosowania. Środków zaskarżenia w razie bezczynności nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że w postępowaniu o udostępnienie informacji przepisy art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. nie mają zastosowania. Ta ostatnia uwaga dotyczy również art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a., gdyż tryb przewidziany w tych przepisach odnosi się do aktów i czynności, a nie bezczynności podmiotu zobowiązanego. Orzecznictwo w tym zakresie od wielu lat jest jednolite i powinno być znane profesjonalnemu pełnomocnikowi strony skarżącej kasacyjnie.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, zauważyć należy, że pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją tą jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2. Dokumentem urzędowym, w rozumieniu u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Ponieważ sformułowania zawarte w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie są zbyt jasne, przy ich wykładni należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania publiczne i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z ust. 2 art. 61 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji dotyczy również dostępu do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

W świetle powołanych przepisów u.d.i.p. oraz Konstytucji RP pojęcie informacji publicznej musi być rozumiane szeroko. W orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez określony podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot ten używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu danego organu oraz to czy znajdują się one w posiadaniu także innego podmiotu. Ważne jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez adresata wniosku i odnosiły się do niego bezpośrednio.

Z powyższych względów Sąd I instancji słusznie uznał, że żądane przez A. S. i K. S. decyzje i dokumenty dotyczące budowy linii elektroenergetycznych, z których Spółka wywodzi swoje prawa do linii elektroenergetycznych znajdujących się na nieruchomości wnioskodawców, są w rozumieniu u.d.i.p. informacjami publicznymi, do udostępnienia których zastosowanie ma tryb przewidziany w tej ustawie. Tym samym również zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p. uznać należy za niezasadny.

Dodać należy, że o zaliczeniu określonej informacji do kategorii informacji publicznej decyduje spełnienie przesłanek przewidzianych w powołanych przepisach u.d.i.p., nie zaś ewentualny możliwy sposób wykorzystania pozyskanych przez wnioskodawcę informacji. Dokumenty urzędowe będące w posiadaniu przedsiębiorstwa energetycznego nie tracą charakteru informacji publicznej w przypadku, gdy ich udostępnienia domaga się osoba fizyczna pozostająca lub mogąca pozostawać w sporze cywilnoprawnym z tym przedsiębiorstwem. Odmienne zapatrywania są sprzeczne z celem regulacji ustawowych i konstytucyjnych dotyczących dostępu do informacji publicznej, a nadto byłyby one nielogiczne. Ocena czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. nie może być odmienna w zależności od tego, kto ubiega się o jej udostępnienie. Rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej właściwy podmiot nie jest upoważniony do badania interesu prawnego ani faktycznego wnioskodawcy (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.). Wyjątek od tej zasady dotyczy tylko udostępnienia informacji publicznej przetworzonej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego usprawiedliwionych podstaw nie ma również zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 4 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Przepis art. 4 ust. 1 stanowi, że obowiązek udostępnienia informacji spoczywa na władzach publicznych oraz innych podmiotach wykonujących zadania publiczne. Oznacza to, że ustawodawca rozróżniając te dwie kategorie podmiotów, świadomie zdecydował, aby obowiązkiem informacyjnym obciążyć każdą z tych grup. Zatem fakt, że Spółka nie kwalifikuje się do władz publicznych w rozumieniu powołanego przepisu nie ma w sprawie znaczenia. Przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do podmiotów zobowiązanych zalicza również inne podmioty wykonujące zadania publiczne, których przykładowe wyliczenie zawierają punkty od 1 do 5. Spółka Akcyjna [...] w [...] podlega tej regulacji, gdyż jest ona osobą prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą. Jeżeli bowiem przyjąć, że 100 % akcji posiada w niej [...] S.A., w której większościowym udziałowcem jest Skarb Państwa dysponujący 82% udziałów, to w takim samym ułamku jest on współwłaścicielem pierwszej ze spółek. Posiada więc pozycję dominującą w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.). W judykaturze przyjmuje się, że udział Skarbu Państwa przekraczający 40 % w spółce akcyjnej pozwala na przypisanie mu takiej cechy (por. wyroki NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 877/11 i z dnia 18 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1680/13). Niezależnie od tego w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie akceptowany jest pogląd, że przedsiębiorstwa energetyczne należą do kategorii podmiotów wykonujących "zadania publiczne" w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz że powyższe pojęcie ma szersze znaczenie od zwrotu "zadania władzy publicznej" zawartego w art. 61 Konstytucji RP. Jeżeli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to nie podobna odmówić im przymiotu zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 i wyroki NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10 oraz z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt I OSK 830/13). A skoro tak, to bez względu na fakt, czy przedsiębiorstwo energetyczne wykonuje zadania w zakresie produkcji energii, czy jej dystrybucji albo sprzedaży, mimo że zadania te zostały odrębnie ujęte w znowelizowanej ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, takie przedsiębiorstwo winno być traktowane jako podmiot wykonujący zadania publiczne w rozumieniu u.d.i.p.

W konsekwencji nie może budzić wątpliwości, że Spółka [...] objęta jest zakresem podmiotowym u.d.i.p. W takiej sytuacji obowiązkiem strony skarżącej kasacyjnie było udzielenie wnioskodawcom żądanych przez nich informacji, jeżeli są one w jej posiadaniu (przez czynność materialno-techniczną), bądź powiadomienie pismem, że takich informacji w ogóle nie posiada, lub wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji, gdy podlegają one ochronie prawnej. Spółka takich działań zaniechała, pozostając w stanie bezczynności aż do dnia wydania zaskarżonego wyroku. Zatem zobowiązanie jej do rozpoznania wniosku A. S. i K. S. w sposób wymagany przepisami u.d.i.p. było uzasadnione. Dlatego też zarzut złamania zaskarżonym wyrokiem art. 1 § 1 i § 2 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 i pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 oraz art.183 § 2 pkt 1 P.p.s.a jest całkowicie chybiony.

Niezasadny jest ponadto zarzut dotyczący art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Autor skargi formułując taki wytyk, chyba nie zauważył, że Sąd I instancji nie dokonywał wykładni tej normy, a tym samym nie mógł złamać tego przepisu przez błędną jego interpretację. Przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. na obecnym etapie postępowania nie miał jeszcze zastosowania. Strona przeciwna dopiero w odpowiedzi na skargę powołała się na tajemnicę przedsiębiorstwa, jednakże do dnia wydania zaskarżonego wyroku nie wydała decyzji o odmowie udostępnienia informacji z uwagi na ograniczenia przewidziane w powołanym przepisie u.d.i.p. W konsekwencji WSA w Gdańsku nie oceniał legalności decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, lecz rozpoznawał wyłącznie skargę na bezczynność Spółki w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Rozpoznając taką skargę i uznając ją za zasadną, Sąd I instancji przesądził jedynie, że żądane informacje stanowią informacje publiczne podlegające udostępnieniu w trybie i na zasadach przewidzianych w przepisach u.d.i.p. oraz że strona skarżąca kasacyjnie nie jest wyłączona z kręgu podmiotów przewidzianych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Zobowiązanie do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej na podstawie przepisów u.d.i.p. - co do zasady - nie oznacza bezwzględnego nakazu uwzględnienia zgłoszonego żądania. Przyjęcie, że dane informacje stanowią informację publiczną nie wyklucza, że w treści poszczególnych, wnioskowanych dokumentów znajdą się informacje, których ujawnienie na podstawie u.d.i.p. podlegać będą wyłączeniu. W zależności od wyników przeprowadzonego postępowania adresat wniosku może zatem załatwić wniosek pozytywnie (udostępniając informację publiczną) albo negatywnie, odmawiając udostępnienia informacji ze względu na ograniczenia wskazane w art. 5 u.d.i.p. lub umorzyć postępowanie na podstawie art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

Przy rozpoznaniu wniosku A. S. i K. S. Spółka zobowiązana będzie rozstrzygnąć powyższe kwestie, w tym rozważyć, czy w sprawie mogą w ogóle wchodzić ograniczenia przewidziane w art. 5 u.d.i.p. Należy przy tym mieć na uwadze, że nie wszystkie informacje publiczne z uwagi na ich charakter mogą podlegać utajnieniu. Do tego rodzaju informacji zalicza się między innymi treść decyzji administracyjnych (por. między innymi wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1988/13 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku pełnomocnika A. S. i K. S. o zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Uczestnicy nie złożyli bowiem odpowiedzi na skargę kasacyjną, a ich pełnomocnik nie brał udziału w rozprawie przed Sądem II instancji. Uczestnicy nie wykazali zatem, aby w postępowaniu kasacyjnym ponieśli koszty, o jakich mowa w art. 205 P.p.s.a. oraz w § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013, poz. 490).