Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1185/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 54, art. 55, art. 65
journal: Dz.U. 2015 poz 163
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant specjalista Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi D.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 20 maja 2015 r., złożonym do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., D.N. reprezentowana przez radcę prawnego, domagała się umieszczenia w domu pomocy społecznej w B., w trybie art. 54 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 182 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie jako: "ustawa o pomocy społecznej").

Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 7, art. 77 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 267, dalej: "K.p.a."), art. 2 ust. 1, art. 3, art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 54 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy o pomocy społecznej oraz § 8 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23. 08. 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 964), odmówił D.N. skierowania do domu pomocy społecznej, bowiem nie spełnia łącznie przesłanek, wynikających z art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniósł, że po wnikliwej analizie całego zgromadzonego materiału dowodowego oraz ocenie aktualnego stanu faktycznego i prawnego, w dniu 07. 07. 2015 r. Komisja Kwalifikująca Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., rozpatrująca wnioski osób ubiegających się o skierowanie do domu pomocy społecznej, ustaliła, że aktualnie D.N. nie wymaga całodobowej pomocy, w myśl art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz § 8 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie domów pomocy społecznej. Niewątpliwie jej stan zdrowia i niepełnosprawność utrudniają jej codzienne funkcjonowanie, jednakże w miarę własnych możliwości stara się samodzielnie wykonywać wiele czynności koniecznych do codziennego życia. Natomiast w czynnościach, które sprawiają jej trudność lub nie jest w stanie ich samodzielnie wykonać (głównie z zakresu czynności gospodarczych albo związanych z koniecznością wyjścia poza mieszkanie) uzyskuje pomoc ze strony znajomych [...] oraz Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. w formie usług opiekuńczych w ilości 4 godzin tygodniowo, która to pomoc według oświadczenia samej D.N. jest wystarczająca, dlatego nie jest ona zainteresowania zwiększeniem tej pomocy. Organ I instancji zaznaczył również, że w razie pogorszenia stanu jej zdrowia i narastania problemów w codziennej egzystencji, może zwrócić się o zwiększenie ilości i zakresu usług, jak też korzystania z tej pomocy od poniedziałku do niedzieli. Na chwilę obecną D.N. ma zabezpieczone niezbędne potrzeby życiowe, a tym samym ma możliwość prawidłowego funkcjonowania w miejscu zamieszkania. Zatem nie kwalifikuje się do przyznania pomocy w formie skierowania do domu pomocy społecznej, tym bardziej nie jest możliwe jej skierowanie do wnioskowanego Domu Pomocy Społecznej w B. Dodatkowo, Dom Pomocy Społecznej w B. nie jest prowadzony na zlecenie organów jednostek samorządu terytorialnego, ale jest prowadzony przez podmiot niepubliczny - Fundację "A". Natomiast prowadzone przez Miasto B. domy pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku oraz dla osób przewlekle somatycznie chorych dysponują wolnymi miejscami. Zatem, dopiero po spełnieniu przesłanek, o których mowa w art. 65 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, gmina może kierować osoby tego wymagające, tj. spełniające kryteria wynikające z art. 54 ustawy, do domu pomocy społecznej, który nie jest prowadzony na zlecenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) lub starosty. W niniejszej sprawie, z uwagi na poczynioną darowiznę mieszkania oraz deklarację Fundacji "A" z dnia 28 lipca 2015 r., dotyczącą dofinansowania pobytu D.N. w DPS w B., należy zwrócić uwagę na ewentualną możliwość jej przyjęcia do DPS w B. prowadzonego przez Fundację "A" na zasadach prywatnych, na podstawie umowy cywilno-prawnej.

W odwołaniu od powyższej decyzji, pełnomocnik D.N. wniósł o jej uchylenie i skierowanie do DPS "A" w B., względnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W związku z powyższym, zarzucił organowi naruszenie: art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., w tym błąd w ustaleniach faktycznych polegający na zaniechaniu zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w szczególności nie wyjaśnienie, na jakich warunkach finansowych możliwy jest pobyt wnioskodawczyni w Domu Pomocy Społecznej w B. "A" i czy współfinansowanie jej pobytu przez Fundację "A" byłoby wystarczające do umieszczenia w domu pomocy społecznej oraz brak wskazania w treści decyzji podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia oraz nie wyjaśnienie, dlaczego odmawia się wydania pozytywnej decyzji wobec treści art. 3 i art. 4 ustawy o pomocy społecznej przy równoczesnym stwierdzeniu, iż brak jest bliskich członków rodziny mogących udzielić pomocy, a w konsekwencji naruszenie art. 55 w związku z art. 65 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez niewłaściwe ich zastosowanie pomimo, że okoliczności sprawy wskazują inaczej, a wskazany we wniosku DPS jest najbardziej odpowiedni.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...]r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 26 sierpnia 2015 r. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na treść art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stanowiącą, iż osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Taką osobę kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej. W ocenie organu odwoławczego skierowanie do domu pomocy społecznej wymaga oceny stanu zdrowia danej osoby oraz możliwości korzystania przez nią z pomocy środowiskowej, w szczególności zaś zbadania możliwości zorganizowania usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania lub w ośrodku wsparcia. Niemożność zapewnienia tych usług w miejscu zamieszkania będzie oznaczać niemożliwość przyznania ich w zakresie niezbędnym do zaspokojenia codziennych potrzeb życiowych. Prowadząc postępowanie w sprawie umieszczenia osoby w domu pomocy, organ obowiązany jest ustalić, czy osoba ta może otrzymać konieczną pomoc w miejscu zamieszkania. W przypadku ustalenia, że udzielenie pomocy jest możliwe, ale w rozmiarze niewystarczającym, należy przyjąć zaistnienie przesłanki uprawniającej do umieszczenia w placówce. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na ocenę organu nie może wpłynąć fakt, że osobie potrzebującej oferowano usługi, ale ich nie przyjęła, ponieważ proponowany zakres świadczeń nie był wystarczający do zaspokojenia codziennych potrzeb życiowych. Gdyby jednak oferowane usługi opiekuńcze mogły pomóc w zaspokajaniu codziennych potrzeb, zaś osoba zainteresowana nie chciałaby z nich skorzystać, a jej stan zdrowia nie wskazywałby, że wymaga ona stałej całodobowej opieki i pielęgnacji, to należy dojść do wniosku, że nie zachodzą przesłanki, które uzasadniałyby skierowanie jej do domu pomocy społecznej. Oceniając okoliczności umieszczenia osoby w omawianej jednostce pomocy społecznej, stwierdził, że bezdomność i niepełnosprawność nie są wystarczającymi powodami skierowania osoby do placówki, podobnie jak umieszczenia w domu pomocy nie uzasadniają tylko złe warunki mieszkaniowe, w jakich znajduje się osoba zainteresowana (Iwona Sierpowska - komentarz do art. 54 ustawy o pomocy społecznej). Regulacja przywołanego art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oznacza, że obowiązek organów skierowania danej osoby do domu opieki społecznej określonego typu powstaje dopiero wówczas, gdy po stronie takiej osoby zaistnieją wszystkie przesłanki warunkujące powstanie prawa do tego rodzaju świadczenia z pomocy społecznej. Samo powstanie prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej uwarunkowane jest więc ustaleniem, że dana osoba wymaga całodobowej opieki (z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności) i nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, a potrzeba opieki nie może być zapewniona w formie usług opiekuńczych. Z treści tego przepisu wynika to, iż wiek, choroba lub niepełnosprawność osoby starającej się o skierowanie musi być tego rodzaju, że uniemożliwia tej osobie nie tylko samodzielne funkcjonowanie w dotychczasowym środowisku, ale uniemożliwia tej osobie prawidłowe funkcjonowanie pomimo innych możliwości pomocy, a więc w przypadku ustalenia, że rozmiar i zakres usług opiekuńczych byłby niewystarczający. Wskazać należy, że skierowanie do domu pomocy społecznej jest uzależnione od niemożności zapewnienia osobie potrzebującej usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania. Jest to więc dalej idąca forma pomocy niż przyznanie pomocy w formie usług opiekuńczych. Wyjaśnić trzeba, że usługi opiekuńcze (w tym specjalistyczne) obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną czy też zaleconą przez lekarza pielęgnację. Zakres usług opiekuńczych musi być dostosowany do sytuacji osoby potrzebującej, a zatem świadczony w takim charakterze i rozmiarze, aby zapewnić jej bytowanie w warunkach godnych człowieka. Niemożność zapewnienia usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania oznaczać więc będzie niemożliwość przyznania ich w zakresie, jaki jest niezbędny osobie potrzebującej w zaspokajaniu jej codziennych potrzeb (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 126/14). Zgodnie z art. 65 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, do domów pomocy społecznej prowadzonych przez podmioty niepubliczne, o których mowa w art. 57 ust. 1 pkt 2-4, jeżeli nie są one prowadzone na zlecenie organu jednostki samorządu terytorialnego, nie stosuje się art. 59-64 omawianej ustawy o pomocy społecznej. W przypadku braku miejsc w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym lub powiatowym gmina może kierować osoby tego wymagające do domu pomocy społecznej, który nie jest prowadzony na zlecenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) lub starosty. W takim przypadku stosuje się odpowiednio art. 61-64 ustawy o pomocy społecznej, z tym że wysokość opłaty za pobyt w takim domu określa umowa zawarta przez gminę z podmiotem prowadzącym dom. Z materiału dowodowego wynika, że w dniu 26. 05. 2015 r. do organu I instancji wpłynął wniosek pełnomocnika D.N. z dnia 20. 05. 2015 r. o skierowanie jej do Domu Pomocy Społecznej w B. Pełnomocnik, przedstawiając sytuację życiową, zdrowotną oraz finansową D.N., wskazał, iż wskazany dom pomocy społecznej jest dla niej najodpowiedniejszym miejscem do zamieszkania, szczególnie z uwagi na wyznanie religijne. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, organ I instancji w uzasadnieniu decyzji podkreślił, że stosownie do treści art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, D.N. nie spełnia łącznie przesłanek do skierowania do domu pomocy społecznej, ponieważ nie jest osobą wymagającą całodobowej opieki, funkcjonuje w miejscu zamieszkania przy wsparciu osób drugich, a przede wszystkim ma zapewnioną pomoc w formie usług opiekuńczych z MOPS, których zakres i ilość może zostać zwiększony na jej prośbę. Pomoc w formie usług opiekuńczych została przyznana decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr: [...] na okres od 01. 05. 2015 r. do 31. 10. 2015 r. w ilości 4 godzin tygodniowo. Organ I instancji wyjaśnił również, że dopiero po spełnieniu przesłanek, wynikających z treści art. 54 ust. 1 ustawy, warunkujących skierowanie do domu pomocy społecznej, możliwe jest skierowanie do wnioskowanego i konkretnego domu pomocy społecznej. W odniesieniu do zarzutów podniesionych przez pełnomocnika w odwołaniu, organ I instancji w piśmie przewodnim z dnia 24. 09. 2015 r. wyjaśnił, że umieszczenie w domu pomocy społecznej nie jest wyłącznie następstwem wyrażenia woli przez wnioskodawcę. Obowiązek skierowania do domu pomocy społecznej następuje dopiero po spełnieniu przesłanek wynikających z treści art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, co w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca. Natomiast potrzeby związane z religią i chęcią przebywania w otoczeniu współwyznawców nie są przesłanką do skierowania do DPS. Organ I instancji, odnosząc się do zarzutu nie wyjaśnienia, na jakich warunkach finansowych możliwy jest pobyt Strony w DPS "A" w B., podał, że zasadniczą podstawą odmowy skierowania jej do domu pomocy społecznej jest niespełnienie warunków wynikających z treści art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, a nie kwestia finansowania jej pobytu we wskazanym DPS. W opinii organu odwoławczego organ I instancji, analizując materiał dowodowy, dokonał szerokiej oceny stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, jak i jej stanu prawnego, a uzasadnienie decyzji zawiera szerokie wyjaśnienia, stąd też zarzuty podniesione przez pełnomocnika w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. W świetle przedstawionych norm prawnych, które miały zastosowanie w niniejszej sprawie oraz biorąc pod uwagę ustalenia faktyczne organu oparte na dołączonym materiale dowodowym niezbędnym do załatwienia sprawy, należy stwierdzić, iż decyzja organu I instancji jest zgodna z przepisami ustawy o pomocy społecznej, jak też z przepisami K.p.a. W ocenie organu odwoławczego, prowadząc postępowanie organ I instancji dokonał prawidłowej oceny i analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także w sposób szczegółowy, odpowiadający wymogom wynikającym z art. 107 § 3 K.p.a., przedstawił w uzasadnieniu decyzji okoliczności oraz fakty, zatem decyzja organu I instancji nie narusza przepisów prawa materialnego.

W skardze złożonej do wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pełnomocnik D.N. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] r., bądź też uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Powołując się na argumentację zawartą w odwołaniu zarzucił wydanym w sprawie rozstrzygnięciom naruszenie: art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez uznanie, iż skarżąca może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu a przez to nie spełnia warunków do przyznania prawa pobytu w domu pomocy społecznej; art. 7, art. 77 §1 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na zaniechaniu zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w szczególności na niewyjaśnieniu na jakich warunkach finansowych możliwy jest jej pobyt w Domu Pomocy Społecznej w B. "A", w tym czy współfinansowanie pobytu przez Fundację "A" byłoby wystarczające dla zaspokojenia jej prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej; art. 3 i art. 4 ustawy o pomocy społecznej wobec uznania, iż skarżąca nie zasługuje na pobyt w domu pomocy społecznej przy równoczesnym stwierdzeniu, iż brak jest bliskich członków rodziny mogących udzielić jej pomocy; art. 55 ustawy o pomocy społecznej poprzez niewłaściwe zastosowanie, pomimo że okoliczności sprawy wskazują inaczej, a wskazany we wniosku Dom Pomocy Społecznej jest dla skarżącej najbardziej odpowiedni oraz art. 65 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niezastosowanie w sprawie. W uzasadnieniu skargi powołano się na złożony przez skarżącą za pośrednictwem organu I instancji wniosek z dnia 20 maja 2015 r. o umieszczenie w Domu Pomocy Społecznej, znajdującym się w B. przy ul. [...] (dalej też "DPS B."). Do wniosku załączono orzeczenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdzające niezdolność do samodzielnej egzystencji i oświadczenie, że skarżąca jest świadkiem Jehowy, a DPS B. umożliwia praktyki religijne dla osób jej wyznania. Skarżąca ma ponad 70 lat, jest osobą niepełnosprawną od dzieciństwa i od tego czasu cierpi też na padaczkę. Choruje również na niedowład połowiczny prawostronny co w znacznym stopniu ogranicza jej możliwość poruszania. W ostatnim czas doznała złamania kości udowej prawej (marzec 2007 r.) oraz urazu kręgosłupa i biodra prawego. Ma nadciśnienie i osteoporozę, co potwierdzają wyżej opisane urazy. Stan zdrowia skarżącej ogranicza możliwość jej poruszania, dlatego nie opuszcza mieszkania. Zakupy i inne czynności niezbędne dla życia wykonują na jej rzecz zaprzyjaźnieni współwyznawcy. Jest niezdolna, aby samodzielnie posprzątać zajmowany lokal. Potrzebuje pomocy aby się umyć, a z opinii lekarskiej z dnia 11 czerwca 2015 r. wynika, że wymaga opieki osoby drugiej. Fundacji "A", która na mocy aktu umowy darowizny z dnia [...]r. jest właścicielem lokalu przy ul. [...] w B., w której mieszka skarżąca, zobowiązuje się dofinansować jej pobyt w DPS B. w kwocie 1 000,- zł. miesięcznie do wartości lokalu (70.000,- zł.). Zaskarżona decyzja w istocie ogranicza się do przytoczenia przepisów oraz stanowiska orzecznictwa w zakresie przesłanek do przyjęcia do domu pomocy. Nie uchybiając w żadnym wypadku ani pracy pomocy społecznej ani dobremu przykładowi samopomocy taki stan rzeczy nie może być przesłanką do odmowy przyznania prawa pobytu w DPS. Fakt, iż skarżąca posiada wsparcie życzliwych osób, które jednakże nie są zobowiązane do alimentacji ani innej formy pomocy, nie zwalnia organów publicznych z opieki nad osobą, która stanowczo "wymaga całodobowej opieki". Sporadyczne i nie poparte żadnym prawnym obowiązkiem wsparcie osób trzecich nie może stanowić przesłanki do odmowy świadczeń gwarantowanych ustawowo. Osoba, która nie ma możliwości aby samodzielnie dbać o higienę, nabyć żywność czy opuścić lokal nie jest uprawniona do pobytu w DPS, co oznacza, że wyrażona w art. 54 ustawy o pomocy społecznej przesłanka "całodobowej opieki" ograniczona byłaby wyłącznie do osób całkowicie sparaliżowanych, co nie odpowiada ani treści powyższego przepisu ani jego funkcji. W ocenie skarżącej, wymóg "całodobowej opieki" jest spełniony już w przypadku, gdy nie ma możliwości samodzielnego nabycia żywności. To przesądza o tym, że konieczna jest stała pomoc w podtrzymaniu egzystencji (por. wyrok WSA w Gdańsku). Jak wskazano w odwołaniu rozpoznanie sprawy, zgodnie z wnioskiem skarżącej jest zbieżne z celami opieki społecznej, wyrażonymi w art. 3 ust. 3 tej ustawy. Uznanie administracyjne w sprawie przyznania pobytu w domu pomocy nie może być dowolne, w tym przypadku wymaga jedynie ustalenia, czy skarżąca wymaga całodobowej opieki, co powinno być poprzedzone analizą stanu faktycznego i poparte stosowną argumentacją. W szczególności na podstawie treści zaskarżonych decyzji nie sposób zrozumieć i pominąć sprzeczność między ustaleniem, że skarżąca korzysta stale z pomocy osób trzecich i nie może samodzielnie zapewnić sobie egzystencji a stwierdzeniem, że w tym przypadku nie jest spełniona przesłanka konieczności zapewnienia całodobowej opieki, zgodnie z art. 54 ustawy o pomocy społecznej. Dodatkowych elementem rozważań w treści zaskarżonej decyzji była możliwość umieszczenia skarżącej w odpowiednim DPS w B. Jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uznało, iż jest to okoliczność bez znaczenia dla rozpoznania sprawy wobec braku spełnienia przez skarżącą przesłanek z art. 54 ustawy o pomocy społecznej. Skarżąca otrzymała już wcześniej propozycję przyznania miejsca w DPS, jednak w innym niż jej odpowiadający. Z powyższego wynika, że również w ocenie organów administracji spełnia ona przesłanki do przyznania uprawnienia do korzystania z domu pomocy społecznej a w rzeczywistości opór budzi jedynie wniosek o skorzystanie z DPS Fundacji "A". Przepis art. 54 ustawy o pomocy społecznej nakazuje kierowanie osoby objętej opieką do domu pomocy odpowiedniego typu, natomiast typy DPS nie zostały w ustawie o pomocy społecznej zdefiniowane można pod tym pojęciem rozumieć także typ spełniający oczekiwania osoby objętej opieką. Takie rozumowanie zbieżne jest z treścią art. 55 ustawy o pomocy społecznej, który nakazuje poszanowanie między innymi wolności i godności mieszkańca domu pomocy społecznej. Niewątpliwie w pojęciu tym mieści się również poszanowanie wyznania oraz woli praktyk religijnych w miejscu pobytu, na co wskazuje treść art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz. U. z 2005 r. Nr 231, poz. 1965 z późn. zm), gdzie przewidziano, iż korzystając z wolności sumienia i wyznania obywatele mogą w szczególności zgodnie z zasadami swojego wyznania uczestniczyć w czynnościach i obrzędach religijnych oraz wypełniać obowiązki religijne i obchodzić święta religijne, przy czym powołane prawo oraz prawo do posiadania i korzystania z przedmiotów potrzebnych do uprawiania kultu i praktyk religijnych przysługują również osobom przebywającym w odpowiednich jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej, zgodnie z ustawą o pomocy społecznej (por. art. 4 ust. 1 pkt 2). Stanowcza wola skarżącej przemawia za jej umieszczeniem w DPS B. Sam fakt, iż ta placówka nie ma zawartej umowy z Gminą nie może być czynnikiem rozstrzygającym jeśli chodzi o dobro osoby podlegającej opiece. Równocześnie w aktach postępowania zawarta jest deklaracja Fundacji "A" dotycząca możliwości współfinansowania pobytu we wspomnianej placówce. Z treści aktu darowizny z dnia [...] r. nie wynika taki obowiązek, obdarowana Fundacja nie została obciążona jakimkolwiek poleceniem. Oświadczenie to należy zatem interpretować jako wyraz dobrej woli Fundacji "A". Zgodnie z obowiązującymi przepisami postępowanie w przedmiocie przyznania miejsca w domu pomocy społecznej winno mieć charakter dwustopniowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 stycznia 2012r. o sygn. akt II SA/Łd 1341/11). W pierwszym etapie następuje badanie czy dana osoba kwalifikuje się do pomocy w formie przyznania miejsca w domu pomocy społecznej a w drugim wyłącznie wybór właściwego domu pomocy. Zgodnie z art. 54 ust. 2 ustawy nie kieruje się osoby wymagającej opieki do domu pomocy społecznej odpowiedniego dla niej typu, leżącego najbliżej miejsca zamieszkania, jeżeli wymagają tego okoliczności sprawy. Przy ocenie, jakie okoliczności sprawy mogą decydować o wyłączeniu powołanej zasady kierować należy się unormowaniem art. 55 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Wskazuje ono zakres usług świadczonych przez domy pomocy społecznej, stanowiąc jednocześnie, że zakres tych usług musi odpowiadać indywidualnym potrzebom osób w nich przebywających (art. 55 ust. 1), ze szczególnym uwzględnieniem wolności, intymności, godności i poczucia bezpieczeństwa mieszkańców domu pomocy społecznej oraz stopnia ich fizycznej i psychicznej sprawności (art. 55 ust. 2). Oznacza to, że organ pomocy społecznej dokonując wyboru domu pomocy społecznej, do którego skierowana ma być osoba wymagająca całodobowej opieki, zobowiązany jest brać pod uwagę nie tylko typ domu pomocy społecznej, czas oczekiwania na miejsce w tym domu i zakres świadczonych w nim usług, ale również jej indywidualne potrzeby. W sposób szczególny uwzględnić musi, który z domów pomocy społecznej w sposób najpełniejszy zapewni, zgodnie z indywidualnymi potrzebami osoby, której postępowanie dotyczy, wolność, w tym swobodę praktyk religijnych, intymność, godność i poczucie bezpieczeństwa. Wykluczenie zatem możliwości skierowania skarżącej do tego Domu Pomocy Społecznej tylko z tego powodu, że jest on prowadzony przez podmiot niepubliczny, nie może znaleźć akceptacji. Rozpoznając sprawę organ pomocy społecznej, zgodnie z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 55 ustawy o pomocy społecznej winien brać pod uwagę również przekonania religijne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, z dnia 11 grudnia 2012 r. II SA/Lu 897/12). Biorąc pod uwagę stan zdrowia skarżącej, jej wiek i sytuację osobistą zaprezentowany przez organu orzekające w sprawie wniosek jest zaskakujący i w sposób oczywisty sprzeczny ze zgromadzonym w postępowaniu materiałem dowodowym. W tym stanie rzeczy, uzasadnione jest przypuszczenie, iż gdyby skarżąca chciała skorzystać z innego DPS, taki wniosek zostałby rozpoznany pozytywnie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi jeszcze raz zaznaczył, iż umieszczenie w domu pomocy społecznej nie jest wyłącznie następstwem wyrażenia woli przez wnioskodawcę, ale może nastąpić dopiero po spełnieniu przesłanek wynikających z treści art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Same potrzeby związane z religią i chęcią przebywania w otoczeniu współwyznawców również nie stanowią przesłanek do skierowania do DPS, czy też uregulowania kwestii finansowych pobytu we wskazanym DPS.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz.1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a.

Orzekanie w granicach sprawy oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa (art. 135 p.p.s.a.). Zatem kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sąd administracyjny ustawodawca wyznaczył tylko jedno kryterium - legalności, czyli zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej.

Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją, wówczas gdy decyzja wiąże się z negatywnymi dla niej skutkami, czy też zdaniem strony narusza zasady współżycia społecznego. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Jednocześnie uwzględniając wskazane kryterium ustawodawca upoważnił sąd administracyjny wyłącznie do stwierdzenia naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub stanowiącego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a.) lub też naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), ewentualnie umorzenia postępowania administracyjnego (art. 145 § 3 p.p.s.a.) bądź też wskazania sposobu załatwienia sprawy (art. 145a § 1 p.p.s.a.). Z kolei dostrzeżenie przez sąd administracyjny kwalifikowanych wad kontrolowanej decyzji (wymienionych enumeratywnie w art. 156 K.p.a.) skutkuje stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Powyższe oznacza, że do eliminacji zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego prowadzą tylko takie uchybienia, które miały wpływ na wynik sprawy, tzn. bez których popełnienia decyzja miałaby inną treść (zawierałaby inne rozstrzygnięcie), niż jej kontrolowane brzmienie.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 163 z późn. zm., zwanej tak jak dotychczas: "ustawa o pomocy społecznej"), której art. 2 ust. 1 ustanawia ogólną zasadę przyznawania pomocy społecznej, a mianowicie pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z kolei art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej uzależnia rodzaj formę i rozmiar pomocy od okoliczności udzielenia uzasadniających jej udzielenie, natomiast ust. 4 tegoż artykułu stanowi, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny być uwzględnione jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z treści przywołanych przepisów wynikają różne formy tej pomocy, przy czym zdecydowana większość polega na świadczeniu przejściowej pomocy osobom i rodzinom, pomocy umożliwiającej im przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych i pozwalającej z czasem na dalsze samodzielne funkcjonowanie w rodzinie i środowisku. W każdym wypadku pomoc ta udzielana jest tylko wtedy, gdy osoba, czy rodzina wykorzystała już własne uprawnienia, zasoby i możliwości i nie jest w stanie sama pokonać trudnej sytuacji życiowej. Wyjątkiem od zasady okresowego, przejściowego świadczenia pomocy społecznej (celem przezwyciężenia powstałej trudności życiowej) jest możliwość przyznania stałej pomocy społecznej, jaką w praktyce jest skierowanie osoby do domu pomocy społecznej.

Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Z powyższego przepisu wynika, że organ rozpatrujący wniosek o przyznanie prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej ma obowiązek zebrać materiał dowodowy oraz wyjaśnić na jego podstawie, czy osoba ubiegająca się o takie świadczenie spełnia następujące materialne przesłanki, a mianowicie:

1) osoba, której wniosek dotyczy wymaga całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności;

2) osoba ta nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu;

3) osobie tej nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych.

Przyjdzie zaakcentować, że orzeczenie o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wymaga łącznego spełnienia wszystkich wyżej wyliczonych przesłanek.

W świetle analizowanego przepisu ani posiadanie przez zainteresowaną osobę orzeczenia o niepełnosprawności, ani jej subiektywne przekonanie i wola uzyskania tej formy pomocy nie są okolicznościami wystarczającymi do jej przyznania.

Należy podkreślić przede wszystkim, że umieszczenie w domu pomocy społecznej, jak wynika to z treści art. 36 pkt 2 lit. l-o) ustawy o pomocy społecznej, jest ostatecznością. Wskazuje na to przede wszystkim jednak redakcja art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, który umieszczenie osoby w domu pomocy społecznej, nawet w razie spełnienia dwóch pierwszych wyżej wskazanych przesłanek materialnych, uzależnia od stwierdzenia, że osobie tej nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Z tych przyczyn, umieszczenie w domu pomocy społecznej powinno być poprzedzone oceną możliwości udzielenia pomocy osobie potrzebującej w miejscu jej zamieszkania oraz wnikliwym zbadaniem jej sytuacji życiowej(zob. wyroki NSA: z dnia 8 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 849/08; z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt I OSK 880/10 - wszystkie są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej CBOS).

Prowadząc postępowanie w sprawie wniosku o umieszczenie w domu pomocy społecznej organ obowiązany jest ustalić zakres koniecznej dla wnioskodawcy pomocy. Niezbędne jest w związku z tym ustalenie, że z jednej strony istnieją okoliczności kwalifikujące wnioskodawcę do umieszczenia w domu pomocy społecznej - wiek, choroba, niepełnosprawność - z drugiej strony organ winien ustalić, że nie jest w stanie zapewnić wnioskodawcy niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych w niezbędnym zakresie.

Analizując pod tym względem zaskarżoną decyzję trafnie uznano, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uzasadnia skierowania skarżącej do domu pomocy społecznej.

W ocenie składu orzekającego, zebrany w sprawie kompletny materiał dowodowy w postaci kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego z dnia 9 czerwca 2015 r. (podpisanego przez skarżącą w tym samym dniu), orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] r., kart wypisowych ze szpitala z dnia: 6 kwietnia i 15 października 2007 r. oraz 9 stycznia 2008 r., opinii lekarskiej z dnia 11 czerwca 2015 r., a także oświadczenie skarżącej z dnia 28 lipca 2015 r., dostarczył organom wystarczającą wiedzę do przyjęcia, że skarżąca nie jest osobą wymagającą całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, nie mogącą samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu.

Skarżąca ma obecnie 71 lat, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, utrzymuje się z emerytury, dodatku pielęgnacyjnego i mieszkaniowego oraz korzysta z usług opiekuńczych świadczonych przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w B. w ilości 4 godzin tygodniowo (decyzja tego organu z dnia [...] r.). Przeprowadzony przez organ I instancji wywiad środowiskowy pozwolił na stwierdzenie zarówno stanu zdrowia skarżącej, jak też zakresu wymaganej przez nią opieki. Ustalono, że aktualnie sposób funkcjonowania skarżącej nie wskazuje na to, aby była ona osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji i wymagała konieczności zapewnienia całodobowej opieki i pielęgnacji, bowiem korzysta również z pomocy osób nie zobowiązanych do jej udzielenia. Z uwagi na stan zdrowia stwierdzono, że skarżąca wymaga pomocy w codziennym funkcjonowaniu, np. robieniu zakupów, wykonywaniu cięższych prac domowych, kąpieli. Konieczność pomocy innej osoby stwierdzono też w orzeczeniu o niepełnosprawności. W związku z tym strona zasadnie została już objęta pomocą w formie usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania. Co więcej zaproponowano skarżącej zwiększenie ilości i rodzaju usług opiekuńczych, ale sama w dniu 1 lipca 2015 r. oświadczyła, że wszystkie opłaty za użytkowanie lokalu mieszkalnego pokrywa z własnych środków i nie zgłasza potrzeby zwiększenia ilości godzin usług opiekuńczych z MOPS, gdyż pomoc którą jest objęta jest dla niej wystarczająca (por. treść oświadczenia k. 49 akt administracyjnych). A zatem to skarżąca uznała świadczone usługi za wystarczające i nie wyraziła zgody na ich zwiększenie. Tym samym nie sposób uznać, że istnieją przesłanki do umieszczenia skarżącej w jakimkolwiek domu pomocy społecznej.

Z powyższych okoliczności wynika, że organ I instancji posiada możliwości zapewnienia skarżącej dodatkowych usług opiekuńczych w większym zakresie niż wynika to z rozmiaru usług ostatnio przyznanych, a skarżąca w sposób wybiórczy traktuje możliwość korzystania z tej formy pomocy, co - zdaniem składu orzekającego - przemawia za zasadnością oceny wyrażonej w zaskarżonej decyzji. Uprawnione jest zatem stanowisko organów orzekających w sprawie, że przy pomocy usług opiekuńczych (których rozmiar może być zwiększony na prośbę skarżącej), sama może ona funkcjonować w środowisku domowym.

Potwierdzeniem tego jest również zaświadczenie lekarskie z dnia 11 czerwca 2015 r., z którego wynika, że mimo przewlekłych i współistniejących chorób skarżąca wymaga opieki osoby drugiej z uwagi na utrudnione codzienne funkcjonowanie, co może jednak osiągnąć przy pomocy usług opiekuńczych świadczonych w miejscu zamieszkania. W związku z tym nie może odnieść zamierzonego skutku wywód przeprowadzony w skardze, że skarżąca jako osoba wymagająca całodobowej opieki wymaga skierowania do domu pomocy społecznej. Pozostaje to bowiem w sprzeczności ze stwierdzeniem zawartym zaświadczeniu lekarskim, jak też samym oświadczeniem skarżącej z dnia 1 lipca 2015 r.

W tym miejscu podkreślić należy, że z treści art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, nie wynika możliwość przyznania prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej osobie, która pozostaje w leczeniu ze względu na liczne schorzenia, nawet gdyby miała zaświadczenie lekarskie, że wymaga stałej całodobowej opieki. Z treści tego przepisu wynika bowiem to, że wiek, choroba lub niepełnosprawność osoby starającej się o skierowanie musi być tego rodzaju, że uniemożliwia tej osobie nie tylko samodzielne funkcjonowanie w dotychczasowym środowisku, ale uniemożliwia tej osobie prawidłowe funkcjonowanie pomimo innych możliwości pomocy, a więc w przypadku ustalenia, że rozmiar i zakres usług opiekuńczych byłby niewystarczający. Zatem organ zarówno I, jak i II instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, a swoje stanowisko oparte na dokonanych ustaleniach przekonywająco uzasadnił, w szczególności wykazał, że obecnie skarżąca może samodzielnie funkcjonować w dotychczasowym środowisku przy wsparciu otrzymanych usług opiekuńczych i osób trzecich.

Na marginesie przyjdzie zaznaczyć, że wsparcie udzielane przez Fundację "A" to moralne zobowiązanie do pomocy wobec otrzymanej w dniu 7 lutego 2014 r. darowizny (k. 45-48 akt administracyjnych).

W ocenie składu orzekającego brak jest podstaw do uznania, że organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji naruszył przepisy prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, jak też nie naruszył zasad postępowania administracyjnego ustalając w sposób wyczerpujący stan faktyczny sprawy, jak również uzasadniając motywy podjętego rozstrzygnięcia.

Z tych wszystkich względów zaskarżona decyzja nie narusza prawa, ponieważ wydana została na podstawie prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych i prawidłowych ocen prawnych. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.