Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 291/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a; art. 66 ust. 2 pkt 1; art. 37
journal: Dz.U. 2018 poz 1431
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant st. specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A.(...) w W. na informację zawartą w piśmie Ministra Edukacji Narodowej z dnia (...) stycznia 2019 r. nr(...) w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia protestu przez Ministra Edukacji Narodowej; 2. zasądza od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz A. (...) w W. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. w W. (dalej: strona lub skarżąca) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest rozstrzygnięcie Ministra Edukacji Narodowej (dalej: MEN lub organ) z [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło następującym stanie faktycznym:

Skarżącą złożyła wniosek w ramach konkursu nr [...] w zakresie Programu Operacyjnego Wiedza Edukacja Rozwój, Osi Priorytetowej II "Efektywne polityki publiczne dla rynku pracy, gospodarki i edukacji", Działanie 2.10 "Wysoka jakość systemu oświaty". Wniosek pt. "[...]" otrzymał nr [...].

Pismem z [...] grudnia 2018 r. nr [...] Minister Edukacji Narodowej poinformował skarżącą, że wniosek uzyskał wymaganą liczbę 91 punktów i spełnił kryteria wyboru projektów, jednak kwota przeznaczona na dofinansowanie w ramach konkursu nie wystarczyła na wybranie go do dofinansowania. Do pisma załączono dwie karty oceny merytorycznej. Przywołano także treść pkt 7 podrozdziału 6.5 Wytycznych w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014-2020 (dalej: wytyczne) i wskazano, że projekt strony nie podlegał negocjacjom. Poinformowano również, że w przypadku uwolnienia alokacji w kwocie pozwalającej na rekomendowanie wniosku strony do dofinansowania Instytucja Organizująca Konkurs (dalej też IOK) niezwłocznie zwróci się do strony w kwestii podjęcia negocjacji.

Pismem z [...] grudnia 2018 r. skarżąca wniosła protest od powyżej oceny w zakresie następujących kryteriów merytorycznych punktowych oceny projektów: 3.1 i 4.1. Trafność doboru i spójność zadań przewidzianych do realizacji w ramach projektu; 4.4. Adekwatność potencjału społecznego Wnioskodawcy i Partnerów; 3.1.2 Uzasadnienie potrzeby realizacji projektu w kontekście właściwego celu szczegółowego PO WER; V. Prawidłowość sporządzania budżetu projektu. Jednocześnie strona podniosła niezgodność zapisu pkt 5.6 lit. d) Regulaminu Konkursu z zasadami przeprowadzania konkursów, których celem jest wybór projektów do dofinansowania, określonych w art. 37 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 1431 ze zm., dalej: "ustawa wdrożeniowa"), poprzez uniemożliwienie skutecznego prawa do złożenia protestu (środka odwoławczego), a tym samym naruszenie zasad przejrzystości, rzetelności i bezstronności oraz zapewnienia wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Strona także zarzuciła naruszenie art. 44 ust. 7 ustawy wdrożeniowej.

Zaskarżonym do sądu pismem z [...] stycznia 2018 r. MEN poinformował stronę, że protest nie został uwzględniony. Organ nie zgodził się z naruszeniem art. 37 i 44 ust. 2 ustawy wdrożeniowej i wyjaśnił, że zapisy regulaminu są odzwierciedleniem ustawy wdrożeniowej. Podkreślił również, że każda ocena punktowa dokonana przez oceniającego jest jego oceną subiektywną skorelowaną z oceną opisową i należy do autonomicznie podejmowanych przez niego decyzji, które w znacznej mierze warunkowane są jego doświadczeniem i jednoznacznie brzmiącymi zapisami we wniosku. W celu wyeliminowania zarzutów o braku bezstronności, każdy wniosek oceniany jest przez dwóch niezależnych oceniających, wyłanianych w drodze losowania, co daje rękojmię przeprowadzenia bezstronnej oceny wniosku. Końcowy wynik to średnia arytmetyczna z ocen.

MEN w odniesieniu do kryterium merytorycznego nr 3.1 i 4.1 wskazał, że uzasadnieniem tych kryteriów stanowią głównie cytaty z regulaminu konkursu i opisanych w nim kryteriów dostępu, nie stanowią zaś rozwinięcia koncepcji projektu jaką zapewne przygotowała strona. IP nie podzieliła argumentu o wyczerpujących informacjach dotyczących realizacji poszczególnych multimediów bazowych w projekcie, które zdaniem strony mają znajdować się pod budżetem szczegółowym. Informacje tam zamieszczone, to głównie powielenia zapisów regulaminu konkursu, niezbędne oświadczenia wynikające z treści kryteriów dostępu czy też kalkulacje dla poszczególnych pozycji budżetowych. Organ przywołał instrukcję wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu w ramach POWER (dalej: instrukcja) i stwierdził, że strona do tej instrukcji się nie zastosowała w zakresie zamieszczenia wyczerpujących informacji.

W zakresie kryterium 4.4 organ nie podzielił stanowiska strony kwestionującego odjęcia aż 3 punktów, wobec braku uzasadnienia dla stanowiska strony, co jest wymagane art. 54 ust. 2 pkt 4 ustawy wdrożeniowej. Zdaniem MEM skarżąca w złożonym proteście nie przedstawił uzasadnienia, a sformułowanie, że strona i partner posiadają bardzo szerokie doświadczenie w zakresie tworzenia multimedialnych i interaktywnych materiałów dydaktycznych w wielu dziedzinach nauki, w tym naukach ścisłych jest jedynie deklaracją, za którą nie stoją argumenty ją potwierdzające.

W podobny sposób organ ocenił kryterium 3.1.2 i również wskazał, że skarżąca w proteście w żaden sposób nie przedstawił uzasadnienia dla stawianych przez siebie zarzutów. Z kolei w odniesieniu do kryterium V Instytucja Pośrednicząca nie przychyliła się do stanowiska skarżącej. W ocenie organu opis faktycznej roli Koordynatora Merytorycznego w projekcie należy uznać za niewystarczający. Jedyne zapisy wniosku, które odnoszą się do kwestii zatrudnienia Koordynatora Merytorycznego są informacjami dotyczącymi konkretnej osoby, a nie dotyczą szczegółowego opisu zadań, roli i obowiązków, których wymaga wnioskodawca. W tym zakresie organ ponownie przywołał zapisy instrukcji i stwierdził, że strona do nich się nie zastosowała. Dodatkowo MEN zwrócił uwagę, że zapisy wniosku o dofinansowanie nie zawierają informacji podanych w piśmie protestowym, w związku z czym nie mogły być one poddane ocenie merytorycznej eksperta.

Pismem z 18 lutego 2019 r. strona złożyła skargę na ww. rozstrzygnięcie wnosząc o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ, ewentualnie w sytuacji, gdy została wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Dodatkowo strona wniosła o zasądzenie kosztów postępowania sądowego oraz o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci: 1) listy projektów, które uzyskały wymaganą liczbę punktów, z wyróżnieniem projektów wybranych do dofinansowania (E-materiały dydaktyczne do 10 przedmiotów dla szkół kończących się egzaminem maturalnym) z 15 grudnia 2019 r. - na okoliczność nieznacznej różnicy punktowej pomiędzy wybranym do dofinansowania projektem Englishsquare.pl Sp. z o.o., a projektem skarżącej wynoszącej 6,5 pkt, co jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, albowiem jest to krótki dokument z którego wynika, jak duże znaczenie w ocenie projektów miało przyznanie lub nieprzyznanie chociażby jednego punktu w ramach poszczególnych kryteriów oceny merytorycznej i jak doniosłą rolę w tym kontekście odgrywa rzetelne i wyczerpujące uzasadnienie dokonanej oceny.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie:

I. art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z rozdziałem 4 - Ogólne warunki wyboru projektów pkt 1) ppkt b) oraz ppkt e) wytycznych poprzez:

1) naruszenie zasady rzetelności rozumianej jako obowiązek zgodnej z ustanowionymi regułami oceny każdego projektu poprzez:

a) brak należytego uzasadnienia ocen cząstkowych w ramach poszczególnych kryteriów oceny merytorycznej, tj. brak wyczerpującego wyjaśnienia, dlaczego stronie odjęto dokładnie taką (wskazaną w karcie oceny), a nie inna liczbę punktów w ramach danego kryterium, podczas gdy organ powinien uzasadnić i wyjaśnić przyznaną (oraz odjętą) liczbę punktów z dokładnością do każdego punktu, albowiem powyższa dowolność - zwłaszcza przy niewielkich różnicach punktowych pomiędzy projektami oraz znacznej rozpiętości punktowej w ramach kryteriów oceny merytorycznej wynoszącej od 0 do 15 pkt lub od 0 do 20 pkt - bezpośrednio rzutuje na sytuację prawną skarżącej i decyduje o uzyskaniu lub nieuzyskaniu dofinansowania;

b) brak wyczerpującego uzasadnienia ocen cząstkowych w ramach poszczególnych kryteriów oceny merytorycznej polegające na lakonicznym (jednozdaniowym) stwierdzeniu, że wniosek skarżącej zawiera zapisy na dużym poziomie ogólności lub powiela zapisy dokumentacji konkursowej, podczas gdy rzeczona ocena powinna być szczegółowa, jasna, rzetelna i przejrzysta, w celu umożliwienia stronie poznania powodów dlaczego projekt został oceniony negatywnie; dodatkowo zarzucono dokonanie oceny w oderwaniu od szczegółowych podkryteriów oceny (tj. wymienionych od myślników w karcie oceny projektu) poprzez dokonanie oceny bez ich uwzględnienia;

c) a w rezultacie powyższych uchybień nieprzyznanie skarżącej maksymalnej liczby punktów w ramach kryteriów merytorycznych ocenianych punktowo (kryteria nr: 3.1, 4.1, 4.4, 3.1.2., V), podczas gdy zapisy wniosku o dofinansowanie w pełni wypełniają wskazane kryteria;

2) naruszenie zasady równego traktowania wnioskodawców poprzez:

a) wskazane powyżej dowolne przyznawanie punktów w ramach poszczególnych kryteriów oceny, co w oczywisty sposób skutkuje nierównym traktowaniem wnioskodawców, albowiem jeżeli brak jest regulacji dokładnie określającej, kiedy zostaje przyznana określona ilość punktów, różni wnioskodawcy są oceniani w różny sposób;

b) stosowania regulaminu konkursu w sposób skutkujący faworyzowaniem wnioskodawcy, którego projekt został wybrany do dofinansowania kosztem pozostałych wnioskodawców, polegające na wybraniu projektu do dofinansowania i zawarciu umowy o dofinansowanie z wnioskodawcą, który uzyskał największą liczbę punktów (tj. o 6,5 pkt więcej od skarżącej) przed rozpoznaniem protestu skarżącej i innych wnioskodawców, podczas gdy zgodnie z Regulaminem konkursu (str. 9 Regulaminu): "Konkurs ma na celu wyłonienie wyłącznie jednego projektu, najwyżej ocenionego w danym obszarze tematycznym (jednego w każdym z dziesięciu obszarów tematycznych wskazanych zarówno w kryterium nr 3, jak i 10 ocenianych na etapie oceny merytorycznej). Tym samym w ramach konkursu do dofinansowania zostanie wybranych dziesięć projektów", co skutkuje nierównym traktowaniem wnioskodawców, albowiem niezależnie od wyników procedury odwoławczej (tj. nawet gdyby w jej wyniku protestujący uzyskał większą liczbę punktów niż projekt wybrany do dofinansowania) projekt wybrany do dofinansowania konsumuje cała alokację przeznaczoną w konkursie, co skutkuje negatywną oceną projektu wnioskodawcy składającego protest, nawet jeżeli uzyskałby ostatecznie więcej punktów. Powyższe w ocenie strony czyni tryb konkursowy wraz z procedurą odwoławczą iluzorycznym, albowiem może skutkować wybraniem do dofinansowania projektów gorszych - o mniejszej liczbie punktów.

II. art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z w zw. z rozdziałem 4 Ogólne warunki wyboru projektów pkt 1) ppkt b) wytycznych poprzez brak wyraźnego wskazania przyczyn negatywnej oceny projektu skarżącej i nieuwzględnienia wniesionego protestu w zakresie kryteriów wyboru projektów, z których oceną strona się nie zgodziła i poprzestanie jedynie na powtórzeniu lub odwołaniu się do ocen członków Komisji Oceny Projektów zawartych w karcie oceny projektów lub stwierdzeniu, że protest nie zawiera uzasadnienia, podczas gdy powinnością organu jest wyraźne i wyczerpujące wskazanie przyczyn negatywnej oceny, w tym wskazanie uchybień wnioskodawcy wraz z ich omówieniem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 61 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 3 § 3 ppsa.

W myśl art. 61 ust. 8 ustawy sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego, skoro w przepisach tych przewidziano uwzględnienie skargi w wypadku stwierdzenia, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1. Wprowadzając w art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 50, że do postępowań w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Wyklucza to weryfikację zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a. Z drugiej strony może budzić wątpliwości kwestia dopuszczalnej sądowej oceny procesu weryfikacji wniosków o dofinansowanie zamierzonych przedsięwzięć. Praktyka sądów administracyjnych wypracowana na podstawie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2014 r., poz. 1649 ze zm.) wskazywała, że przy interpretacji przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przyjąć należy stanowisko, które dopuszcza możliwość posługiwania się, w ramach sądowej kontroli ocen projektów ubiegających się o dofinansowanie – postanowieniami systemu realizacji programu, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W ocenie sądu tę wypracowaną praktykę należy stosować także w odniesieniu do rozpoznawania spraw na podstawie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020, z uwzględnieniem zmian wskazanych w tej ustawie.

Uznać zatem należy, że prawo jako wzorzec kontroli sądowej, wedle którego badana jest legalność oceny projektu, to nie tylko przepisy prawa wspólnotowego i ustawy, ale także postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego.

Kontrolując w takim zakresie legalność oceny projektu dokonanej przez MEN, jak również legalność działań podejmowanych w toku procedury odwoławczej, które znalazły ostateczny wynik w informacji z [...] stycznia 2019 r., stwierdzić wypada, że nie odpowiadają one prawu.

Ocena sądu sprowadza się do zbadania zgodności postępowania MEN z prawem, w tym zgodności m.in. z:

- rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) Nr 1083/2006 (Dz.Urz.UE.L347 z 20 grudnia 2013, str. 320),

- ustawą wdrożeniową,

a także z postanowieniami systemu realizacji programu operacyjnego, w tym:

- Regulaminem konkursu nr [...] "E-materiały dydaktyczne do 10 przedmiotów dla szkół kończących się egzaminem maturalnym"

- Instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Program Operacyjny Wiedza Edukacja Rozwój 2014 - 2020.

Na gruncie prawa krajowego podstawowym aktem prawnym regulującym omawianą materię jest ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, która określa zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, podmioty uczestniczące w realizacji tych programów i polityki oraz tryb współpracy między nimi (art. 1 ust. 1 ustawy wdrożeniowej). Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.

Przechodząc do omówienia zarzutów skargi należy zauważyć, że projekt, którego ocena jest przedmiotem badania w niniejszej sprawie nie został rekomendowany do dofinansowania, gdyż mimo spełnienia przez projekt kryteriów wyboru projektów i uzyskaniu wymaganej liczby punktów, to jednak kwota przeznaczona na dofinansowanie w ramach konkursu nie wystarczyła na wybranie go do dofinansowania. Zgodnie z regulaminem konkursu konkurs miał na celu wyłonienie wyłącznie jednego projektu, najwyżej ocenionego w danym obszarze tematycznym (jednego w każdym z dziesięciu obszarów tematycznych wskazanych zarówno w kryterium nr 3, jak i 10 ocenianych na etapie oceny merytorycznej). Każdy projekt musiał dotyczyć opracowania e-materiałów dydaktycznych wyłącznie dla jednego z dziesięciu ww. obszarów. Tym samym w ramach konkursu do dofinansowania zostanie wybranych dziesięć projektów (po jednym dla każdego obszaru).

W konkursie E. [...] wygrał projekt zgłoszony przez E. sp. z o.o. uzyskując 97,5 pkt, natomiast projekt strony uzyskał 91 pkt.

Rozważając zasadność wniesionej skargi, na względzie mieć należy przede wszystkim, wyrażone w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, zasady oceny projektów. Przepis ten stanowi, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasada ta realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i kompletnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Pozostaje przy tym w ścisłej korelacji z zasadą rzetelności, nakazującą ustanowienie jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodność postępowania z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronne i wyczerpujące uzasadnienie wyboru projektu i dokonanej jego oceny. Nakaz zachowania bezstronności z kolei ustanawia zakaz preferencyjnego traktowania określonych grup lub rodzajów wnioskodawców albo projektów. Zachowany w tym względzie powinien być równy dostęp do informacji, będący emanacją traktatowej zasady równości w dostępie do pomocy w zakresie ubiegania się o dofinansowanie projektów, a reguły i kryteria wyboru projektów powinny być jasne i jednoznaczne, określające w sposób przejrzysty i precyzyjny konsekwencje określonego działania lub zaniechania uczestników konkursu (por. min. wyrok WSA w Kielcach z 25 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Ke 676/17, CBOSA). Zasady określone w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej.

Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się zatem do zbadania, czy dokonana ocena formalno-merytoryczna wniosku oraz negatywne rozpatrzenie protestu, nie narusza powyższych reguł. Oznacza to, że sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej wniosku (projektu). Kontrola zaś powinna zmierzać do analizy, czy argumentacja oceniających oraz następnie instytucji rozpoznającej protest, w zaskarżonym negatywnym rozpatrzeniu protestu, nie jest dowolna i mieści się w granicach logicznego rozumowania, a przy tym czy jest spójna, wyczerpująca (kompletna), odpowiada generalnym standardom prawa, zasadom doświadczenia życiowego, pozostaje w związku z dokumentacją konkursową i ustalonymi kryteriami. Możliwości sądu administracyjnego w sprawach ze skarg na negatywny wynik procedury odwoławczej są ograniczone. Rolą sądu jest w szczególności zbadanie, czy zaskarżona ocena organu została sformułowana w postępowaniu wolnym od naruszeń prawa i odpowiadającym zasadom wyrażonym w art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej.

Podkreślić ponadto należy, że zasadniczo reguła postępowania konkursowego polega na wyłonieniu najlepszego projektu, takiego, który zagwarantuje osiągnięcie we właściwym programie operacyjnym założonego celu. Godzi się przy tym zauważyć, że skoro projekt zostaje zgłoszony w trybie konkursowym, to na podmiocie aplikującym spoczywa ciężar przekonania instytucji - dokonującej wyboru najlepszych z punktu widzenia celów danego priorytetu, w ramach którego organizowany jest konkurs projektów – do wiarygodności swych oświadczeń w aspekcie spełnienia obowiązujących w danym naborze kryteriów. Oceny dokonuje się na podstawie treści wniosku, stąd faktyczna możliwość realizacji wyrażonych w nim intencji wnioskodawcy ma z tej treści wynikać. Rzeczą zatem wnioskodawcy jest takie opracowanie projektu, aby w omawianej materii nie budził wątpliwości (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 181/15).

W kontekście powyższych rozważań, badając legalność oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie strony skarżącej sąd uznał, że dokonana ocena narusza prawo, w szczególności bowiem MEN rozpoznając protest nie dokonał tego w kontekście kryteriów oceny zawartych w dokumentacji konkursowej.

W sprawie skarżąca w proteście a następnie w skardze wskazała jako główne dwie grupy zarzutów. Pierwsza grupa zarzutów dotyczy ogólnego postępowania instytucji organizującej konkurs polegającego na dowolnym przyznawaniu punktów w ramach poszczególnych kryteriów ocen oraz faworyzowaniu jednego z wnioskodawców, z którym, jak wskazała skarżąca, podpisano umowę na dofinansowanie projektu, nie czekając na rezultatu złożonych środków odwoławczych. Druga grupa zarzutów skupia się już na kwestionowaniu punktacji w zakresie konkretnych kryteriów wyboru projektu.

Przechodząc do analizy sprawy w zakresie pierwszej grupy zarzutów, to należy wskazać, że są one nie uzasadnione. Strona przystępując do konkursu wiedziała lub powinna wiedzieć jakie są reguły konkursu. Mianowicie w ramach konkursu i jednego obszaru dofinansowaniu podlegał, tylko jeden najlepszy projekt. W ustawie wdrożeniowej w art. 65 jasno wskazano, że procedura odwoławcza, o której mowa w art. 53-64 (w tym protest i skarga do WSA), nie wstrzymuje zawierania umów z wnioskodawcami, których projekty zostały wybrane do dofinansowania. Tym samym działaniu organu nie można przypisać naruszenia reguł ustawowych, a także konkursowych. W ocenie sądu skarżąca błędnie wskazuje, że postępowanie odwoławcze jest iluzoryczne, gdyż strona nie będzie mogła uzyskać dofinansowania z tego konkursu. Po pierwsze sąd nie ma żadnych wiarygodnych informacji, że umowa z innym beneficjentem został podpisana, a po drugie nawet gdyby tak się stało, to ewentualne stwierdzenie nieprawidłowości skutkować będzie np. możliwością dochodzenia odszkodowania.

Odnośnie natomiast kwestii punktacji, to sąd przychyla się do stanowiska MEN wskazującego, że każda ocena punktowa dokonana przez oceniającego jest jego oceną subiektywną skorelowaną z oceną opisową i należy do autonomicznie podejmowanych przez niego decyzji, które w znacznej mierze warunkowane są doświadczeniem oceniającego i zapisami wniosku o dofinasowanie. Słusznie organ zauważył, że w celu wyeliminowania zarzutów o braku bezstronności, każdy wniosek oceniany jest przez dwóch niezależnych oceniających, wyłanianych w drodze losowania, co daje rękojmię przeprowadzenia bezstronnej oceny wniosku. Końcowy wynik to zgodnie z regulaminem konkursu średnia arytmetyczna z ocen, a w przypadku wystąpienia przesłanek powodujących konieczność rozszerzenia oceny wniosku o dofinansowanie projektu o trzeciego oceniającego (zgodnie z minimalnym zakresem regulaminu konkursu dla Programu Operacyjnego Wiedza Edukacja Rozwój 2014-2020 opracowanym przez Instytucję Zarządzającą PO WER, punkt 9.3 Analiza kart oceny i obliczanie liczby przyznanych punktów), taka ocena również jest przeprowadzana, co świadczy o poprawności stosowanych przez MEN procedur. Powyższe jednakże nie zwalnia organu, a także sądu z kontroli poprawności rozumowania oceniających w kontekście zapisów dokumentacji konkursowej. Oczywiście sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej wniosku (projektu), jednakże sprawuje kontrolę formalną w zakresie dokonywanej oceny w kontekście zapisów regulaminu i zasad oceniania danego kryterium. Rolą sądu jest w szczególności zbadanie, czy zaskarżona ocena organu została sformułowana w postępowaniu wolnym od naruszeń prawa i odpowiadającym zasadom wyrażonym w art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej. Sąd nie ma kompetencji do oceny i podważania fachowej wiedzy ekspertów, gdyż sąd wiedzy specjalistycznej nie posiada.

Przechodząc do drugiej grupy zarzutów należy zauważyć, że strona kwestionowała punktację w 4 kryteriach punktowych: 3.1 i 4.1. Trafność doboru i spójność zadań przewidzianych do realizacji w ramach projektu; 4.4. Adekwatność potencjału społecznego Wnioskodawcy i Partnerów; 3.1.2 Uzasadnienie potrzeby realizacji projektu w kontekście właściwego celu szczegółowego PO WER; V. Prawidłowość sporządzania budżetu projektu.

Zgodnie z postanowieniami regulaminu, w ramach kryterium 3.1 i 4.1 "Trafność doboru i spójność zadań przewidzianych do realizacji w ramach projektu" ocenie podlega: uzasadnienie potrzeby realizacji zadań; planowany sposób realizacji zadań; uzasadnienie wyboru partnerów do realizacji poszczególnych zadań (o ile dotyczy); adekwatność doboru wskaźników specyficznych dla danego projektu (określonych samodzielnie przez wnioskodawcę) (o ile dotyczy); wartości wskaźników realizacji właściwego celu szczegółowego PO WER i wskaźników specyficznych dla danego projektu określonych we wniosku o dofinansowanie (o ile dotyczy), które zostaną osiągnięte w ramach zadań; sposób pomiaru wskaźników realizacji właściwego celu szczegółowego PO WER (nie dotyczy projektów pozakonkursowych PUP) i wskaźników specyficznych dla danego projektu określonych we wniosku o dofinansowanie (o ile dotyczy); sposób, w jaki zostanie zachowana trwałość rezultatów projektu (o ile dotyczy) oraz trafność doboru wskaźników dla rozliczenia kwot ryczałtowych i dokumentów potwierdzających ich wykonanie (o ile dotyczy). W tym kryterium można było uzyskać maksymalnie 20 pkt (wymagane minimum wynosiło 12 pkt).

W uzasadnieniu oceny pierwszy oceniający przyznał 18 pkt i wskazał, że projektodawca na dużym poziomie ogólności, ograniczając się głównie do przepisania dokumentacji konkursowej, opisał planowane do realizacji zadania (- 2 pkt). Podobnego zdania był drugi oceniający przyznając 17 pkt i wskazał, że we wniosku w zadaniu 2 brakuje uszczegółowienia opisu zadań.

Strona we wniosku w ramach zadania 2 "[...]" opisała wskaźniki i w ramach szczegółowego opisu zadania podała, że cyt. "w ramach zadania zostaną opracowane ostateczne wersje 915 emateriałów, w tym 915 scenariuszy lekcji dostępnych na domenie publicznej wskazanej przez IP (KD nr 3, w tym min. 3% tj. 28 e-materiałów z kluczowych tematów będzie spełniać wymagania określone w zał. Nr 19 i 20 do reg. konk. w zakresie przystosowania uczniów z różnymi rodzajami niepełnosprawności – dla uczniów słabowidzących i niewidzących oraz uczniów słabosłyszących i niesłyszących". W uzupełnieniu pod budżetem strona dodatkowo opisała, że cyt. "elementy multimedialne zakładają wytworzenie kompletnych multimediów na podstawie opracowanych i zaakceptowanych scenariuszy merytorycznych".

Mając powyższy opis na uwadze, a także pozostały wskazany we wniosku (strony 13-15, 35-44 wniosku), sąd zauważa, iż skarżąca trafnie podniosła, że ocena winna być dokonana w oparciu o wymienione we wzorze karty oceny merytorycznej aspekty analizy spornego kryterium. W tym kontekście brak wskazania, które z elementów wniosku zostały opisane niewystarczająco szczegółowo, bez odniesienia do konkretnych zapisów dokumentacji konkursowej, może zostać uznany za naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Skarżąca wskazała na zapisy wniosku, które dotyczą uzasadnienia potrzeby realizacji zadań oraz sposobu realizacji zadań, jak również uzasadnienia wyboru partnerów do realizacji poszczególnych zadań oraz wskaźników i ich wartości. Brak odniesienia na kartach oceny merytorycznej do wskazanych podkryteriów stanowi o naruszeniu zasady rzetelności oceny projektu.

W ramach kryterium 4.4 "Adekwatność potencjału społecznego" regulamin konkursu wskazuje, że adekwatność potencjału społecznego wnioskodawcy i partnerów (o ile dotyczy) 1) w obszarze wsparcia projektu, 2) na rzecz grupy docelowej, do której skierowany będzie projekt, 3) na określonym terytorium, którego będzie dotyczyć realizacja projektu, do zakresu realizacji projektu, w tym uzasadnienie dlaczego doświadczenie wnioskodawcy i partnerów (o ile dotyczy) jest adekwatne do zakresu realizacji projektu, z uwzględnieniem dotychczasowej działalności wnioskodawcy i partnerów (o ile dotyczy).

Oceniający pierwszy przyznał 12 pkt i stwierdził, że strona, jak i jej partner posiadają doświadczenie w realizacji projektów dotyczących tworzenia multimedialnych i interaktywnych materiałów dydaktycznych. Zauważył jednakże, że strona nie posada takiego doświadczenia w zakresie wiedzy o społeczeństwie/przedmiotów humanistycznych, a partner posiada takie doświadczenie w jednym projekcie w zakresie przedmiotów humanistycznych. Drugi oceniający nie miał żadnych uwag.

Sąd wskazuje, że nie zgadza się z powyższą oceną eksperta, która następnie została podtrzymana przez MEN, bez szczegółowego odniesienia się przez organ do dokumentacji konkursowej.

W tym miejscu należy podkreślić, że skarżąca w proteście wyjaśniła, że posiada właściwe z partnerem doświadczenie i rolą MEN była konfrontacja zapisów wniosku z dokumentacją konkursową. W instrukcji wypełniania wniosku wskazano, że cyt. "wnioskodawca powinien przede wszystkim uzasadnić, dlaczego doświadczenie jego i partnerów (jeśli dotyczy) jest adekwatne do realizacji projektu. Adekwatność doświadczenia powinna być rozpatrywana w kontekście dotychczasowej działalności (i możliwości weryfikacji jej rezultatów) danego wnioskodawcy i partnerów (jeśli dotyczy) w trzech aspektach: a) w obszarze, w którym udzielane będzie wsparcie przewidziane w ramach projektu (w szczególności Wnioskodawca powinien wykazać jak planowany projekt wpisuje się w działalność statutową i udowodnić, że związek w tym zakresie występuje); b) na rzecz grupy docelowej, do której kierowane będzie wsparcie przewidziane w ramach projektu; c) na określonym terytorium, którego dotyczyć będzie realizacja projektu".

Sąd zgadza się ze skarżącą, że we wniosku o dofinansowanie w sposób właściwy opisała zarówno własne doświadczenia, jak i doświadczenie partnera. Co więcej zostało to pozytywnie zweryfikowane przez obydwu oceniających, gdyż nawet ten oceniający który odjął 3 pkt stwierdził, że partner skarżącego posiada doświadczenie w realizacji jednego projektu z zakresu przedmiotów humanistycznych. Tym samym jako niezasadna, bądź co najmniej w sposób nieprawidłowy uzasadniona w kontekście dokumentacji konkursowej, jawi się ocena 12 pkt dokonana przez eksperta pierwszego. MEN natomiast w rozstrzygnięci protestu uchyliła się od dokonania poprawności tej oceny zasłaniając się treścią art. 54 ust. 2 pkt 4 ustawy wdrożeniowej. W ocenie sądu protest w tym zakresie istotnie był lakoniczny, jednakże niewątpliwie w sposób jednoznaczny kwestionował tę ocenę i wskazywał na bogate doświadczenie strony i jej partnera. Organ w tym zakresie nie dokonał sprawdzenia zapisów wniosku z dokumentacją konkursową i tym samym zaakceptował nieprawidłową ocenę eksperta pierwszego. Skoro skarżący i partner posiada doświadczenie w tworzeniu materiałów edukacyjnych multimedialnych, a także posiada doświadczenie w tworzeniu tych materiałów w zakresie nauk przyrodniczych, to w kontekście dokumentacji konkursowej niezrozumiałe jest odęcie 3 pkt.

W ocenie sądu także w sposób nieprawidłowy MEN zaakceptował ocenę oceniającego pierwszego w zakresie kryterium 3.1.2 "Uzasadnienie potrzeby realizacji projektu w kontekście właściwego celu szczegółowego PO WER". Tak jak w powyższym kryterium MEN zaniechała dokonania oceny tego kryterium w kontekście zapisów dokumentacji konkursowej. Skarżący jednoznacznie podał, że jest to rzekome (nieprawdziwe) uchybienie i tym samym rolą MEN była analiza tego zarzutu, z czego organ się nie wywiązał. Wskazanie bowiem, że organ dokonał analizy wniosku i pozostawił punktację bez zmian jest oczywistym naruszeniem rzetelności oceny określonej w art. 37 ustawy wdrożeniowej. Rolą Instytucji Pośredniczącej było przeanalizowanie zapisu instrukcji wypełniana wniosku i dokonanie analizy wniosku, która to następnie analiza winna być przedstawiona w rozstrzygnięciu protestu.

Instrukcja wypełniania wniosku w odniesieniu do tego kryterium stanowi, że cyt. "Podpunkt 3.1.2 wniosku jest podpunktem opisowym. Ocena kryterium dotyczącego uzasadnienia potrzeby realizacji projektu w kontekście celu szczegółowego PO WER odbywa się w oparciu o analizę zapisów ujętych w całym wniosku, w tym w szczególności w ppkt 3.1.2. W tym podpunkcie wniosku wnioskodawca nie przedstawia diagnozy sytuacji problemowej, na którą odpowiedź będzie stanowiła realizacja projektu, ale koncentruje się na wykazaniu, iż planowane przedsięwzięcie w sposób istotny przyczyni się do osiągnięcia celu szczegółowego PO WER. Należy w nim wskazać cel główny projektu i opisać, w jaki sposób projekt przyczyni się do osiągnięcia właściwego celu szczegółowego PO WER, wskazanego w podpunkcie 3.1.1 wniosku".

W ocenie sądu przytoczone w skardze fragmenty wniosku potwierdzają zarzuty nieprawidłowej oceny wniosku w tym aspekcie. To, że strona w niektórych fragmentach posiłkuje się zapisami dokumentacji konkursowej jest logiczne, gdyż główne założenia tego konkursu i jego cel zostały w tej dokumentacji opisane. Kryterium to jest kryterium dość ogólnym i dlatego też bazowanie strony na zapisach dokumentacji konkursowej jest właściwe. Skarżący jednakże oprócz powoływania zapisów dokumentacji, przytacza także własne założenia, które chce osiągnąć. W sprawie MEN tego nie dostrzegł i nie dokonał sprawdzenia prawidłowości oceny eksperta pierwszego.

Zdaniem sądu także ocena projektu w zakresie kryterium nr V "Poprawność sporządzonego budżetu". Wg regulaminu w ramach tego kryterium miało być oceniane: a) zgodność wydatków z Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach EFRR, EFS i FS na lata 2014-2020, w szczególności niezbędność wydatków do osiągania celów projektu, b) zgodność z SzOOP w zakresie wymaganego poziomu cross- financingu, wkładu własnego oraz pomocy publicznej, c) zgodność ze stawkami jednostkowymi (o ile dotyczy) oraz standardem i cenami rynkowymi określonymi w regulaminie konkursu lub wezwaniu do złożenia wniosku o dofinansowanie projektu pozakonkursowego, d) w ramach kwot ryczałtowych (o ile dotyczy) – wykazanie w uzasadnienia racjonalności i niezbędności każdego wydatku w budżecie projektu.

Obaj oceniający to kryterium obniżyli stronie punkty. I tak oceniający pierwszy przyznał 13 punktów wskazując, że poz. 1 – wynagrodzenie koordynatora merytorycznego jest niekwalifikowalne w ramach kosztów bezpośrednich, opis jego roli w projekcie jest niewystarczający do uznania tego wydatku; gdyby wnioskodawca na etapie negocjacji uzasadnił ten wydatek to wynagrodzenie koordynatora jest zbyt wysokie, nieadekwatne do stawek rynkowych (należy obniżyć wynagrodzenie do 6000 zł/miesiąc/cały etat) (-1pkt); – poz. 17 j.w. ewentualnie wynagrodzenie miesięczne zmniejszyć do 4500 zł/miesiąc/etat (-1pkt). Z kolei drugi oceniający za to kryterium przyznał 10 punktów i stwierdził, że wydatki wyszczególnione w budżecie są zawyżone. Zadanie 1 – poz. 1 (1/2) – brak opisu za co jest odpowiedzialny (-3 pkt); zadanie 2 – poz. 17 (-2 pkt). Dodatkowo wyjaśnił, że na podstawie doświadczeń z wieloletniej oceny wniosku o dofinansowanie uznaje, że kwoty tych wydatków są zawyżone. Pomijając już pewną znaczącą różnicę w punktacji (jeden ekspert odjął 2 pkt, a drugi za te same uchybienia 5 pkt), to należy wskazać, że taka ocena jest przez sąd nie do skontrolowania, gdyż eksperci w żaden sposób nie wskazali dlaczego przyjęte przez stronę wydatki są zawyżone, nie podano bowiem stawek rynkowych, ani też jakichkolwiek źródeł na podstawie których sąd mógłby sprawdzić, czy istotnie wynagrodzenia tych osób są zawyżone. Także organ rozpoznający protest tego nie uczynił, gołosłownie jedynie wskazał, że podziela stanowisko oceniających. Jakkolwiek można się zgodzić, że strona nie opisała w sposób właściwy zadań, które są przypisane tym osobom, co może częściowo uzasadniać obniżenie punktów w tym kryterium, to w zakresie stawek rynkowych, które także składały się na odjęcie punktów w tym kryterium, dotyczących koordynatora merytorycznego i koordynatora technicznego tego uczynić już nie można. Sąd wskazuje, że nie przesądza kwestii braku prawidłowości oceny w tym kryterium, a jedynie podnosi, że ta ocena nie poddaje się ze względu na braki w uzasadnieniu kontroli. Tym samym sąd zgadza się ze skarżącą, że uzasadnienie rozstrzygnięcia protestu narusza art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej.

W odniesieniu w szczególności do tych ostatnich dwóch kryteriów wskazać należy, że organ rozpoznając protest powinien należycie uzasadnić dlaczego zarzuty skarżącej są nieuzasadnione, a ocena wniosku obiektywna. W przedmiotowej sprawie zabrakło takiego uzasadnienia. Wskazać należy, że brak szczegółowego uzasadnienia pozbawia sąd możliwości weryfikacji, czy ten etap oceny projektu został przeprowadzony prawidłowo. Jak wyżej wyjaśniono ocena merytoryczna projektów ma ekspercki charakter. Sąd nie dysponuje fachową wiedzą, jaką posiadają eksperci, dlatego bez szczegółowego uzasadnienia nie ma możliwości weryfikacji tego etapu oceny. Brak szczegółowego uzasadnienia oceny dokonanej przez MEN sprawia, że przewidziana przez ustawodawcę możliwość złożenia skargi staje się iluzoryczna albowiem sąd nie ma możliwości dokonania kontroli tego etapu oceny projektu.

Organ ponownie rozpoznający sprawę uwzględni powyższą ocenę i ponownie rozpozna protest strony zgodnie ze wskazanymi regułami.

Mając powyższe na względzie zgodnie z art. art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej, który stanowi, że w wyniku rozpoznania skargi sąd może uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, sąd zastosował powyższy przepis. Należy wyjaśnić, o czym sąd zaznaczył wyżej, że do dnia wydania wyroku sąd nie posiada żadnej wiedzy, o wyczerpaniu kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania, a w przypadku gdy w działaniu występują poddziałania - w ramach poddziałania. Co więcej organ rozpoznając protest skarżącej także nie stosował art. 66 ust 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, tylko w sposób określony przepisem art. 58 ust.1 ustawy wdrożeniowej wydał swoje zaskarżone rozstrzygnięcie.

Powyższe pozwoliło w ocenie sądu na przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 265), gdyż skarżący reprezentowany był przed sądem przez profesjonalnego pełnomocnika. Na łączną kwotę 697 zł przysługujących do zwrotu stronie kosztów postępowania sąd zaliczył 200 zł tytułem uiszczonego wpisu stałego od skargi, 480 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego oraz 17 złotych tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (jak w punkcie drugim sentencji wyroku).