Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt I SA/Go 106/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2022-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145§1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Niedzielski Sędziowie Sędzia WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Alicja Rakiej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2022 r. sprawy ze skargi P. spółki jawnej na decyzję Zarządu Województwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania 1. Uchyla zaskarżoną decyzję w całości. 2. Zasądza od Zarządu Województwa na rzecz P. spółki jawnej kwotę 35.370 zł (trzydzieści pięć tysięcy trzysta siedemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. Zarząd Województwa (dalej: organ), na podstawie art. 207 ust. 1 pkt. 1 i 2 oraz ust. 9 pkt. 1) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 305 z późn. zm.; dalej: u.f.p.) określił Przedsiębiorstwu M M.W., P.W. spółce jawnej (dalej: skarżąca) kwotę dofinansowania do zwrotu na rachunek organu:

1. w wysokości 1,084,756,87 zł (słownie: jeden milion osiemdziesiąt cztery tysiące siedemset pięćdziesiąt sześć zł 87/100) wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia [...] listopada 2017 r. do dnia dokonania zwrotu,

2. w wysokości 11.005,41 zł (słownie: jedenaście tysięcy pięć złotych 41/100) wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia [...] marca 2018 r. do dnia dokonania zwrotu,

3. w wysokości 709.391,85 zł (słownie: siedemset dziewięć tysięcy trzysta dziewięćdziesiąt jeden złotych 85/100) wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia [...] stycznia 2019 r. do dnia dokonania zwrotu

4. w wysokości 231.766,42 zł (słownie: dwieście trzydzieści jeden tysięcy siedemset sześćdziesiąt sześć złotych 42/100) wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia [...] sierpnia 2019 r. do dnia dokonania zwrotu

Organ ustalił, że skarżąca w ramach Działania 1.5 Regionalnego Programu Operacyjnego - 2020 podpisała w dniu [...] czerwca 2017 r. umowę o dofinansowanie projektu nr [...] pt. "Uruchomienie produkcji zamknięć" (dalej: umowa o dofinansowanie). Projekt, na który udzielone zostało dofinansowanie dotyczył działalności produkcyjnej i realizował cele operacyjne w postaci zwiększenia inwestycji w innowacje oraz wzrostu postaw proinnowacyjnych w przedsiębiorstwie.

Spółka otrzymała środki z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego - 2020 Oś Priorytetowa 1 "Gospodarka i Innowacje", Działanie 1.5 "Rozwój Sektora MŚP", przeznaczone wyłącznie dla przedsiębiorców posiadających status mikroprzedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw (dalej: MŚP), zgodnie z treścią Załącznika 1 do rozporządzenia Komisji UE nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L187 z20.06.2014r.).

Beneficjent otrzymał dofinansowanie w łącznej kwocie 2.491,590,31 zł rozłożone na cztery płatności: 1.326.890,10 zł w dniu [...].11.2017r., 13.461,97 zł w dniu [...].03.2018r., 867.738,24 zł w dniu [...].01.2019r., 283.500,00 zł w dniu [...].08.2019r.

W dniu [...] lutego 2020 roku skarżąca dokonała sprzedaży swojego przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 55[1] k.c., na rzecz M sp. z o.o. Zgodnie z treścią umowy wspólnicy skarżącej sprzedali kupującemu M sp. z o.o. zorganizowany zespół składników materialnych i niematerialnych stanowiących przedsiębiorstwo w rozumieniu art. 55[1] k.c. przeznaczonych do prowadzenia działalności gospodarczej przez sprzedających wspólników skarżącej spółki (dalej: umowa sprzedaży przedsiębiorstwa). Przedmiotem transakcji były nieruchomości, ruchomości, decyzje administracyjne, wierzytelności wynikające z istotnych umów, własność intelektualna, dokumentacja związana ze składnikami materialnymi i niematerialnymi należącymi do Beneficjenta, dokumentacja związana ze stosunkiem pracy oraz akta pracownicze, o których mowa w przepisach Kodeksu Pracy oraz inne składniki materialne i niematerialne Beneficjenta. Organ ustalił również, że z wyżej opisanej transakcji nie została w żaden sposób wyłączona technologia wprowadzona przez Beneficjenta w związku z otrzymaniem dofinansowania w ramach projektu "Uruchomienie produkcji zamknięć".

Dalej wskazano, iż sprzedaży przedsiębiorstwa z dnia [...] lutego 2020 r. nastąpiła jeszcze w okresie trwałości w rozumieniu umowy oraz art. 71 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. ustanawiającego wspólne przepisy dot. Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady WE nr 1083/2006 (dalej: rozporządzenie nr 1303/2013). Wskazano jednocześnie, że z zapisów w Rejestrze Przedsiębiorców KRS jednoznacznie wynikało, iż skarżąca spółka w dalszym ciągu istnieje, jednakże po analizie umowy sprzedaży przedsiębiorstwa z dnia [...] lutego 2020r. organ ocenił, iż nie prowadzi ono działalności w oparciu o elementy infrastruktury pozyskanej za środki pochodzące z dotacji bezzwrotnej przyznanej w ramach projektu. Z umowy sprzedaży wynika bowiem, iż jej przedmiotem było całe przedsiębiorstwo, a nie jego część. Brak jest informacji na temat wyłączenia jakiejkolwiek części sprzedawanego przedsiębiorstwa, zatem należy uznać, iż beneficjent dokonał sprzedaży również infrastruktury nabytej za środki pozyskane z dofinansowania.

Organ wskazał dalej, że skarżąca wystąpiła o dotację bezzwrotną z przeznaczeniem na uruchomienie produkcji zamknięć. Za pozyskane środki zostało zakupionych 20 linii produkcyjnych, oprogramowanie do nadzoru produkcji oraz wyposażenie kontrolno - pomiarowe. Wynika to z wniosków o płatność od numerów 1 - 7, zrealizowanych w okresie [...] lipca 2016r. - [...] czerwca 2018r. Te okoliczności pozwalają na jednoznaczne wskazanie, iż przedmiotowy projekt dotyczył działalności produkcyjnej. Pozyskanie środków na inwestycje w infrastrukturę lub inwestycje produkcyjne ma kluczowe znaczenie z punktu widzenia obowiązków Beneficjenta w okresie trwałości projektu, zarówno w świetle umowy, jak również obowiązujących regulacji prawnych.

Organ wskazał jednocześnie, że z treści §15 ust. 2 umowy o dofinansowanie wynikało, iż w przypadku inwestycji w infrastrukturę lub inwestycji produkcyjnych, gdy zajdzie jedna z następujących sytuacji: (a) zaprzestanie działalności produkcyjnej lub przeniesienie jej poza obszar objęty RPO-2020, (b) Zmiana własności elementu infrastruktury, które przysparza Beneficjentowi nienależnych korzyści (c) istotna zmiana wpływająca na charakter operacji, jej cele lub warunki wdrażania, która mogłaby doprowadzić do naruszenia jej pierwotnych celów - beneficjent zobowiązany będzie do zwrotu dofinansowania wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków do zwrotu. Ten przepis umowy stanowił przeniesienie postanowień art. 71 ust. 1 rozporządzenia nr 1303/2013.

Organ wskazał, że zgodnie z umową o dofinansowanie okres trwałości projektu wynosi trzy lata liczone od płatności końcowej, która – co ustalono – miała miejsce [...] sierpnia 2019 r. Z powyższego wynika, iż sprzedaż przedsiębiorstwa przez Beneficjenta nastąpił jeszcze w trakcie trwania okresu trwałości. Organ ustalił przy tym, iż poprzez zakup przedsiębiorstwa od Beneficjenta, M sp. z o.o. nie przejęła praw i obowiązków wynikających z Umowy o dofinansowanie.

W tym zakresie organ, odwołując się do orzecznictwa SN wskazał, że zbycie przedsiębiorstwa nie powoduje przeniesienia wszystkich składników tego przedsiębiorstwa - szczególnie należy mieć na uwadze ograniczenia wynikające z przepisów ustawy, zastrzeżenie umownego lub właściwości zobowiązania. Wskazał, że zbycie przedsiębiorstwa nie ma charakteru sukcesji uniwersalnej i przyjął, że jest ono szeregiem sukcesji syngularnych. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, jakoby umowa sprzedaży skarżącej spółki kreowała następstwo prawne M sp. z o.o. w zakresie Projektu, pomimo tego, że wspólnicy skarżącej objęli udziały w kapitale zakładowym spółki – nabywcy przedsiębiorstwa. Akcentowano również, że nabywca przedsiębiorstwa nie miał statusu MŚP, w związku z czym sprzedaż na jego rzecz infrastruktury objętej dofinansowaniem, nie prowadziła do realizacji celów działania.

Ostatecznie organ ocenił, że skarżąca, sprzedając przedsiębiorstwo spółce M sp. z o.o. podczas trzyletniego okresu trwałości trwającego do dnia [...] sierpnia 2022r., naruszyła art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 Rozporządzenia 1303/2013 oraz zapisy § 2 ust. 9, § 9 ust. 10, §15 ust. 2 oraz §18 ust. 10 umowy o dofinansowanie. W ocenie organu wskazane naruszenie stanowiło nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt. 36 rozporządzenia nr 1303/2013, ponieważ nie zachowano trwałości projektu, co doprowadziło do spowodowania szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej. Następstwem niedopełnienia obowiązków przez Stronę w zakresie naruszenia zasady trwałości jest naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Powyższe naruszenie zapisów umowy o dofinansowanie wypełnia bowiem przesłanki wskazane w przepisie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Organ ocenił, że spółka naruszyła również zapisy art. 207 ust. 1 pkt 1 u.f.p., co wynika z tego, że środki zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem dofinansowania bowiem okres o którym mowa w art. 71 rozporządzenia i umowie na użytkowanie przez Beneficjenta infrastruktury nie został zachowany.

Skarżąca nie zgodziła się z rozstrzygnięciem i pismem z [...] stycznia 2022 r., reprezentowana przez adwokata W.S., wniosła od niej skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. i żądając jej uchylenia zarzuciła organowi naruszenie:

1. art. 84 § 1 w zw. z art, 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia nie na własnych ustaleniach, a na niedopuszczalnej opinii prawnej,

2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 1 lit b rozporządzenia nr 1303/2013 polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy i przyjęciu, że w wyniku transakcji sprzedaży przedsiębiorstwa Spółki doszło do naruszenie trwałości operacji,

3. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 1 lit a rozporządzenia nr 1303/2013 polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy i przyjęciu, że w wyniku transakcji doszło do naruszenie trwałości operacji w wyniku zaprzestania prowadzenia działalności,

4. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 143 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013, poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i niedokonanie ustalenia charakteru i wagi stwierdzonego naruszenia procedury, szczególność w sytuacji gdy bardzo długie rozpatrywanie wniosku o płatność końcową doprowadziło do sztucznego wydłużenia okresu trwałości,

5. art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie jak obliczono kwoty zwrotu dofinansowania, w szczególności gdy w uzasadnieniu decyzji organ wymienia dwie różne daty zakończenia okresu trwałości (31 lipca 2021 r. i 12 sierpnia 2022 r.),

6. art. 207 ust. 1 w zw. z art. 67 ust. 1 UFP w zw. z art. 54 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r, poz. 1540 ze zm.; dalej: o.p.) poprzez nieuwzględnienie, że za okres od dnia wszczęcia postępowania do dnia doręczenia decyzji odsetek za zwłokę się nie nalicza, jeżeli decyzja nie została doręczona w terminie 3 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

W odpowiedzi na skargę, organ reprezentowany przez radcę prawnego P.S., wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił m. in., że długie rozpoznawanie wniosku o płatność wynikło z konieczności korygowania błędów w dokumentacji, na dowód czego przedstawił odpisy korespondencji organu do strony. Nadto oświadczył, że wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na dzień [...] lipca 2018 r. jako daty rozpoczynającej bieg okresu trwałości projektu było omyłkowe, gdyż jednocześnie wskazano, że okres ten rozpoczął bieg [...] sierpnia 2019 r. i to da druga data została ustalona jako otwierająca bieg okresu trwałości.

Odnosząc się do odpowiedzi na skargę, skarżąca, w piśmie z [...] maja 2022 r., zakwestionowała prawo do żądania przeprowadzenia dowodów z dokumentów, które nie znajdowały się w aktach postępowania administracyjnego oraz stwierdziła, że okoliczności dotyczące opóźnienia płatności ostatecznej winny były zostać omówione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto rozszerzyła motywy zarzutu wadliwego oparcia decyzji na opinii prawnej, która nie mogła być uznana za opinię biegłego.

Pismo skarżącej ujawniono podczas rozprawy.

Sąd poza rozprawą, po jej zamknięciu, przeprowadził dowód z dokumentów dołączonych do odpowiedzi na skargę uznając, że były one stronom znane (art. 113 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja naruszała prawo, co trafnie wytknięto w skardze, pomimo, iż nie wszystkie zarzuty skarżącej okazały się usprawiedliwione.

Sąd ocenił, że organ zasadnie uznał, iż poprzez sprzedaż przedsiębiorstwa (w takich okolicznościach jak dokonała tego skarżąca), w tym również linii produkcyjnych i innych elementów infrastruktury produkcyjnej objętej dofinansowaniem na podstawie umowy z dnia [...] czerwca 2017 r. w ramach projektu pt. "Uruchomienie produkcji zamknięć", przed upływem okresu trwałości projektu, ziściła się przesłanka zwrotu dofinansowania wynikająca z art. 71 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013, oraz art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p.

Z kluczowych dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych organu wynikało, że:

- dnia [...] czerwca 2017 r. skarżąca zawarła z Zarządem Województwa będącego instytucją zarządzającą programem operacyjnym umowę o dofinansowanie projektu,

- z umowy wynikało, że okres trwałości projektu wynosi 3 lata od dokonania płatności końcowej na rzecz beneficjenta,

- skarżąca otrzymała ostateczną płatność dnia [...] sierpnia 2019 r.,

- na podstawie umowy z dnia [...] lutego 2020 r. skarżąca sprzedała spółce M Sp. z o.o. zorganizowany zespół składników materialnych i niematerialnych (stanowiących przedsiębiorstwo w rozumieniu art. 55[1] k.c. W skład tego przedsiębiorstwa, co nie było sporne, wchodziły również linie produkcyjne objęte dofinansowaniem w ramach projektu.

Sąd dostrzega również, co trafnie wytknięto w skardze, że organ niespójnie uzasadnił rozstrzygnięcie w zakresie ustalenia daty początkowej okresu trwałości projektu. W uzasadnieniu prawnym organ kategorycznie jako datę początkową biegu 3-letniego okresu trwałości projektu (str. 11 zaskarżonej decyzji) wskazał [...] sierpnia 2019 r., czyli datę dokonania końcowej płatności kwoty dofinansowania. Jednocześnie jednak, w sprzeczności z takim ustaleniem, organ na str. 5 zaskarżonej decyzji wskazał, że bieg okresu trwałości rozpoczął się [...] lipca 2018 r. czyli po upływie 30 dni od przewidzianej w umowie dacie zakończenia "rzeczonego" (z kontekstu rozumieć należy, że "rzeczowego"; uw. WSA) lub finansowego zakończenia projektu, stanowiącego datę graniczną dla złożenia wniosku o płatność końcową. Tę część rozważań organ skwitował ustaleniem, że okres trwałości projektu "upłynął najwcześniej w dniu [...] lipca 2021 r.".

Sąd uznaje jednak, że taka sprzeczność, choć naruszająca art. 107 § 3 k.p.a., nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia, ponieważ suma rozważań organu i odwołanie się do zapisu umowy określającego, jako datę początkową okresu trwałości, datę dokonania ostatecznej płatności kwoty dofinansowania motywowało podstawy ustalenia, że termin ten rozpoczął bieg [...] sierpnia 2019 r.

Oceniając tak odczytywane ustalenie organu, Sąd uznaje, że miarodajne dla ustalenia daty początkowej, a w konsekwencji także daty końcowej okresu trwałości projektu był zapis § 15 ust. 1 umowy o dofinansowanie, który stanowił, iż "Beneficjent zobowiązuje się zapewnić trwałość Projektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 rozporządzenia nr 1303/2013 przez okres 5 lat (3 lat w przypadku MŚP) od dokonania płatności końcowej na rzecz Beneficjenta (...)". W świetle tego zapisu prawnie istotna dla ustalenia dat: początkowej i końcowej okresu trwałości projektu była data dokonania płatności, a nie data złożenia wniosku o płatność.

Sąd ocenił również, że w zaskarżonej decyzji zasadnie uznano, że zaszły, co do zasady, przesłanki zwrotu dofinansowania wynikające z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Zgodnie z tym przepisem, w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa z ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Zgodnie zaś z art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Interpretując pojęcie "innych procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu", w ocenie Sądu należy uwzględnić zarówno potoczne znaczenie wyrazu "procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych. Przyjmuje się, że procedury, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. to procedury określone w umowie międzynarodowej lub inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu wydatkowanych środków. Mogą to być procedury wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, ale również procedury określone w dokumentach systemu realizacji danego programu, a także procedury określone w umowie o dofinansowanie realizacji projektu (por. wyroki NSA: z 12 września 2017 r. II GSK 3597/15, z 17 maja 2017 r., II GSK 2420/15, z 12 kwietnia 2017 r., II GSK 2389/15, z 22 marca 2017 r., II GSK 3026/15,). Jak trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt I GSK 1378/21: "Ustawodawca nie definiuje pojęcia procedur, o których stanowi art. 184 u.f.p. W nauce natomiast w znaczeniu szerokim procedura (prawna) oznacza tryb dokonywania prawnych czynności konwencjonalnych, a więc zarówno przewidziany prawem tryb podejmowania decyzji przez organy administracji publicznej, jak i procedury dokonywania czynności prawnych przez osoby fizyczne i osoby prawne, dla których ważności niezbędny jest określony prawnie tryb postępowania. Prawo procesowe w wąskim znaczeniu oznacza zaś zbiór przepisów prawnych regulujących procedury działania organów państwowych i innych podmiotów publicznych mających kompetencje do dokonywania aktów władczych, tj. tworzenia i stosowania prawa", czym uzasadniono stanowisko, że w art. 184 u.f.p. użyto pojęcia "procedura" w szerokim znaczeniu, obejmującym również czynności podmiotów funkcjonujących poza administracją publiczną.

Sąd, podzielając w całości przywołane tu poglądy NSA, podzielił również stanowisko organu, że przez procedurę w rozumieniu art. 184 u.f.p. rozumieć należy również umowę o dofinansowanie. W określonym w niej zakresie regulowała ona procedurę wydatkowania środków uzyskanych na jej podstawie.

Przez procedurę rozumieć również należy przepisy rozporządzenia nr 1303/2013. Zgodnie z jego art. 2 pkt 36 "nieprawidłowość" oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Z powyższych regulacji wynika, że naruszeniu procedury nie musi towarzyszyć powstanie rzeczywistej szkody, bowiem wystarczająca jest potencjalna możliwość spowodowania takiej szkody. Oznacza to, że szkoda nie musi być konkretną stratą finansową, a do stwierdzenia, że miała miejsca nieprawidłowość wystarczy, że istniało zagrożenie powstania szkody.

Korektom finansowym poświęcony jest art. 143 rozporządzenia. Stosownie do jego ust. 1 zd.1 odpowiedzialność za badanie nieprawidłowości, dokonywanie wymaganych korekt finansowych oraz odzyskiwanie kwot spoczywa w pierwszej kolejności na państwach członkowskich. Ust. 2 stanowi, że państwa członkowskie dokonują korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty finansowe polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach operacji lub programu operacyjnego. Państwa członkowskie biorą pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze polityki spójności lub EFMR i stosują proporcjonalną korektę. Korekty finansowe są odnotowywane w zestawieniu wydatków za rok obrachunkowy, w którym podjęto decyzję o anulowaniu.

Samo naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE nie oznacza automatycznie obowiązku stosowania korekt i zwrotu tych środków w całości lub części. Konieczna jest bowiem ocena skutków stwierdzonego naruszenia w kontekście uregulowań określonych w art. 2 pkt 36 i art. 143 ust. 2 rozporządzenia 1303/2013. Środki unijne podlegają bowiem zwrotowi tylko wówczas, gdy wykorzystano je z naruszeniem procedur, które to naruszenie jednocześnie musi stanowić "nieprawidłowość" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013. Z kolei "nieprawidłowość" ma miejsce w sytuacji, gdy wskutek naruszenia procedur doszło lub mogło dojść do powstania szkody w budżecie ogólnym UE. Przez możliwość powstania szkody należy rozumieć możliwość uszczuplenia środków budżetowych - unijnych. Dla uznania zatem, że doszło do powstania "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia konieczne jest ustalenie, że wskutek naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków unijnych wystąpiło co najmniej zagrożenie, że szkoda powstanie.

Zatem dla powstania obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków unijnych muszą zostać spełnione łącznie trzy przesłanki:

1) działanie lub zaniechanie beneficjenta pomocy,

2) które powoduje jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa krajowego lub unijnego,

3) które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

W ocenie Sądu organ zasadnie uznał, ze sprzedaż przez skarżącą infrastruktury objętej dofinansowaniem przed upływem okresu trwałości projektu prowadziło do naruszenia procedury wynikającej z umowy o dofinansowanie oraz, wynikłego z własnej decyzji, zaprzestania prowadzenia działalności deklarowanej we wniosku o udzielenie dofinansowania.

Należy bowiem zwrócić uwagę, że w § 2 pkt 9 umowy wskazano, że "[d]ofinansowanie jest przeznaczone na realizację Projektu przez Beneficjenta zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie (...)". Co więcej, jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, adresatami wsparcia w ramach działania ujętego w regionalnym programie operacyjnym, w ramach którego spółka realizowała projekt, były podmioty zaliczane do grupy MŚP. Nadto wskazano, że umowa obowiązywała również w okresie trwałości projektu (§ 6 ust. 6 umowy). Oznacza to, że podmiotem realizującym projekt, dla zachowania jego współfinansowania ze środków programu operacyjnego, winien być beneficjent, czyli skarżąca spółka. W przywoływanym już wcześniej § 15 ust. 1 umowy przewidziano trzyletni okres trwałości projektu, co oznaczało, że do jego upływu nie powinny nastąpić zmiany podmiotowe w zakresie m. in. własności i wykorzystywania infrastruktury produkcyjnej objętej dofinansowaniem. W § 15 ust. 2 umowy dotyczącym skutków niezachowania trwałości projektu, a będącym niemal dokładnym powieleniem zapisów art. 71 ust. 1 rozporządzenia nr 1303/2013 przewidziano, że beneficjent będzie zobowiązany zwrócić dofinansowanie m. in. w przypadku: zaprzestania produkcji (§15 ust. 2 pkt 1 umowy o dofinansowanie), lub zmiany własności elementu infrastruktury, która daje beneficjentowi nienależne korzyści (§ 15 ust. 2 pkt 2 umowy o dofinansowanie).

Organ zasadnie uznał, że skarżąca poprzez sprzedaż przedsiębiorstwa obejmującego również elementy infrastruktury objęte dofinansowaniem w ramach projektu (linie produkcyjne oprogramowanie do nadzoru produkcji oraz wyposażenie kontrolno- pomiarowe) osiągnęła nienależne korzyści. Należy zwrócić uwagę, że istotą dofinansowania kierowanego do beneficjentów środków programów operacyjnych, jest uzyskanie korzyści finansowej wyrażającej się kwotą bezzwrotnego wsparcia finansowego dokonywanego w celach leżących u celów programów. W rozpoznawanej sprawie były to cele związane z innowacyjnością i konkurencyjnością beneficjentów zaliczanych do sektora MŚP. Nie budzi wątpliwości, że wymagana trwałość projektu służy zapewnieniu, że cele wsparcia będą realizowane przez określony czas oraz, że dofinansowanie nie będzie naruszało zasad konkurencyjności poprzez uzyskanie nienależnych korzyści (pkt 64 preambuły do rozporządzenia nr 1303/2013). Okres trwałości inwestycji służy zatem zdyskontowaniu przyznanej korzyści wiążącej się z dofinansowaniem, lecz w interesie zgodnym z celami wsparcia. Oznacza to, że korzyść taka jest należna beneficjentowi tak długo jak cele wsparcia realizuje. W sytuacji, gdy projekt przestanie być realizowany w okresie trwałości, przyznana korzyść (w całości lub w części) musi być uznana za nienależną, ponieważ wsparcie nie zostanie należycie zdyskontowane.

W ocenie Sądu sprzedaż dofinansowanej infrastruktury przed upływem okresu trwałości oznacza (w warunkach takich jak w rozpoznawanej sprawie), że w okresie niezbędnym dla zrealizowania celów wsparcia beneficjent nie realizuje projektu, co prowadzi do sytuacji, w której nie dochodzi do tak rozumianego "zdyskontowania" korzyści. W rozpoznawanej sprawie sama skarżąca spółka podnosiła, że sprzedaży przedsiębiorstwa, w tym dofinansowanej infrastruktury, dokonała za cenę rynkową, zgodną z przeprowadzoną wyceną. Jej korzyść z takiej transakcji była zatem oczywista, ponieważ sprzedała dofinansowane składniki mienia i przestała, z datą sprzedaży, prowadzić działalność przy użyciu takiej infrastruktury. Przestała też realizować cel wsparcia. Uzyskała przy tym zysk wynikający ze zwiększenia wartości sprzedawanego mienia o wartość udzielonego wsparcia. Należy przy tym zauważyć, co trafnie dostrzegł organ, że umowa, mocą której skarżąca zbyła swoje przedsiębiorstwo, nie doprowadziła do sukcesji praw i obowiązków wynikających z umowy o dofinansowanie. Umowa nie zmieniała również formy prawnej skarżącej spółki, lecz wprost wskazywała, że doszło na jej podstawie do odpłatnego zbycia składników objętych dofinansowaniem. Nie może być zatem mowy o tym, że nabywca przedsiębiorstwa stał się stroną umowy o dofinansowanie, a zatem beneficjentem w rozumieniu § 1 ust. 1 umowy o dofinansowanie. Nie może więc zmienić tej oceny fakt, iż nabywca wykorzystuje infrastrukturę w prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej w sposób taki jak umowa wymagała tego od skarżącej spółki. Co więcej, jak wynikało z oświadczenia nabywcy (w aktach organu), nie spełniał on kryterium wsparcia, ponieważ nie miał statusu MŚP, w sytuacji gdy, co ustalił organ, działanie w ramach którego przyznano skarżącej dofinansowanie projektu, skierowane było do podmiotów zaliczanych do sektora MŚP.

Tym samym Sąd uznał, że organ zasadnie przyjął, że zaszły przesłanki do zwrotu dofinansowania, o których mowa w § 15 ust. 2 pkt 2 umowy o dofinansowanie oraz w art. 71 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1303/2013. Trafnie też uznano, że zaprzestanie prowadzenia działalności produkcyjnej przez skarżącą wyczerpywało przesłankę zwrotu dofinansowania wynikającą z art. 71 ust. 1 lit. a rozporządzenia oraz zapis § 15 ust. 2 pkt 1 umowy o dofinansowanie.

Tym niemniej organ w zaskarżonej decyzji nie uzasadnił wysokości kwoty dofinansowania podlegającej zwrotowi. A był do tego zobowiązany, ponieważ zgodnie z art. 71 ust. 1 rozporządzenia nr 1303/2013 kwoty nienależnie wypłacone w są odzyskiwane przez państwo członkowskie w wysokości proporcjonalnej do okresu, w którym nie spełniono wymogów. Za niewystarczające w tym względzie należy uznać odwołanie się w tym zakresie do wezwania do zapłaty skierowanego do skarżącej, jak to uczyniono w odpowiedzi na skargę. Po wtóre zaś niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uzasadnienia dla ustalonej kwoty zwrotu innego niż tylko hasłowe wskazanie na jej proporcjonalność do okresu, w którym nie spełniono wymogów, uniemożliwia dokonanie sądowej kontroli takiej decyzji i stanowi oczywiste naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. Zarzuty skargi w tym zakresie były więc zasadne. Jak trafnie wskazywała spółka, w uzasadnieniu decyzji organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Jest to element decydujący o przekonaniu strony co do trafności i słuszności przyjętego rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy. Takie działanie organu pozostanie nadto w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a., tj. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Trafnie w tym zakresie wskazywano również, że prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwić nie tylko stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, ale również kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ decyzja pozbawiona uzasadnienia w zakresie istotnych treści rozstrzygnięcia z punktu widzenia sądu administracyjnego pozostaje w takiej sytuacji arbitralna.

W odniesieniu do ustalonej kwoty dofinansowania podlegającej zwrotowi, w zaskarżonej decyzji zabrakło również oceny charakteru i wagi stwierdzonych naruszeń. Do dokonania takiej analizy zobowiązywał organ art. 143 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013 przytoczony i omówiony we wcześniejszym fragmencie uzasadnienia. Organ ten aspekt w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogóle pominął, co także uniemożliwiło Sądowi ocenę, czy nie doszło do naruszenia tego przepisu przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Brak rozważań w tym zakresie naruszał art. 107 § 1 k.p.a.

Zasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 207 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p. i w zw. z art. 54 § 1 pkt 7 o.p. Z przepisów tych, jak trafnie wskazano, wynika, że nie pobiera się odsetek za zwłokę za okres od wszczęcia postępowania do dnia doręczenia decyzji w sytuacji, jeżeli decyzja nie zostanie doręczona w terminie 3 miesięcy od wszczęcia postępowania. Nie budzi bowiem wątpliwości, że określona kwota zwrotu stanowi niepodatkową należność Skarbu Państwa (art. 60 ust. 6 u.f.p.), do których stosuje się przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa (art. 67 ust. 1 u.f.p.), w tym również art. 54 § 1 pkt 7 o.p. przewidujący takie właśnie czasowe wyłączenie pobierania odsetek od zaległości podatkowych. W sprawie nie można mówić o tym, że przedłużenie postępowania ponad trzymiesięczny okres wynikło z przyczyn niezależnych od organu, co wyłącza zasadę niepobierania odsetek, w sytuacji, gdy okres trwania postępowania wymiarowego przekracza 3 miesiące (art. 57 § 2 o.p.). W orzecznictwie NSA wskazuje się, że oceniając, czy przedłużenie postępowania nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu w rozumieniu art. 54 § 2 o.p., należy mieć na względzie złożoność sprawy, ilość i rodzaj przeprowadzanych dowodów, a także terminowość i celowość czynności podejmowanych przez organ w toku postępowania, prawidłowe zorganizowanie postępowania, czas niezbędny do dokonania czynności organizacyjnych (np. wezwania świadków czy pozyskania informacji od innych organów). Jeżeli czynności te zajmowały odpowiednią ilość czasu i uzasadnione były z uwagi na zawiłość sprawy i jej etap oraz z uwagi na konieczność respektowania uprawnień stron postępowania, to uznać należy, że przedłużenie postępowania nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu (zob. np. wyrok NSA z 9 grudnia 2021 r. III FSK 4735/21). Trafnie wskazuje się też, że pojęcie przyczyn "niezależnych od organu podatkowego" należy rozumieć jako wystąpienie obiektywnie oraz faktycznie niezależnych od organu podatkowego przeszkód procesowych, na które to organ ten nie ma wpływu, a które gdyby nie zaistniały, to organ zdążyłby z zakończeniem postępowania w terminie ustawowym. Na przykład mogą to być trudności niedające się przezwyciężyć w zwykłych warunkach, w jakich dokonuje się czynności procesowych (tak WSA w Olsztynie w wyroku z 19 maja 2021 r. I SA/Ol 294/21).

W rozpoznawanej sprawie organ nie prowadził obszernego postępowania dowodowego. Większość dowodów dotyczących zawarcia umowy o dofinansowanie posiadał z urzędu. Był również w posiadaniu kluczowego dowodu, jakim była umowa sprzedaży przedsiębiorstwa. Za dowód nie można natomiast uznać opinii prawnej, ponieważ jej uzyskanie służyć miało wsparciu organu w ocenie prawnej już ustalonych faktów. Opinia taka miała zatem charakter dokumentu wewnętrznego, a konieczność jej uzyskania nie może stanowić uzasadnienia dla uznania za okoliczność niezależną od organu w rozumieniu art. 54 § 2 o.p. Co oczywiste, a na co trafnie wskazywano w skardze, opinia prawna uzyskana przez organ nie może być uznana za dowód. Dotyczyła bowiem w istocie subsumcji stanu faktycznego, a zatem jej zakres wchodził w domenę organu orzekającego. Nie miała więc waloru dowodowego (por. wyrok NSA z 17 maja 2017 r. II GSK 2610/15).

Za uzasadniony, lecz nieskuteczny, uznał Sąd zarzut naruszenia art. 84 § 1 k.p.a., w ramach którego kwestionowano oparcie decyzji o treść opinii prawnej. Istotnie bowiem, o czym już była mowa, zasięgnięta przez organ opinia w zakresie skutków prawnych sprzedaży przedsiębiorstwa, nie mogła być dowodem w sprawie. Nie jest oczywiście wykluczone korzystanie przez organ z opinii prawnych, lecz, co wymaga powtórzenia, dokument takie mają charakter wewnętrzny i nie mogą być uznawane za mające charakter opinii biegłego. Tym niemniej, treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ w istocie dokonał oceny prawnej ustalonych faktów. To, że była ona zbieżna z wnioskami wadliwie uznanej za dowód opinii, nie uprawnia wniosku, że zaskarżona decyzja nie zawiera stanowiska organu.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących nadmiernie długiego rozpoznawania wniosku o płatność końcową, Sąd wskazuje, że organ w postępowaniu przed WSA wykazał złożonymi dokumentami dotyczącymi przebiegu procesu akceptacji i korygowania dokumentów stanowiących podstawę płatności, że przyczyną opóźnienia w dokonaniu ostatecznej płatności była konieczność dokonywania właśnie takiej korekty przez skarżącą. Nadto, jak wcześniej wskazano, kluczowa dla ustalenia daty początkowej okresu trwałości inwestycji była faktyczna data ostatniej płatności. Natomiast ocena zasadności wezwań do korekty dokumentów stanowiących podstawę wniosku o płatność końcową wykracza poza granice rozpoznawanej sprawy.

Powyższe uwagi bezpośrednio lub pośrednio odpowiadają na wszystkie zarzuty skargi.

Uwzględniając przedstawione powyżej stanowisko Sąd uznał, że organ naruszył art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia ustalonej kwoty podlegającej zwrotowi oraz oceny wagi naruszeń oraz art. 54 § 1 pkt 7 o.p. w zw. z art. 60 u.f.p. poprzez wadliwe ustalenie, że odsetki od określonej kwoty dofinansowania podlegającej zwrotowi powinny być naliczane za okres postępowania w przedmiocie zwrotu dofinansowania.

Stąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego (pkt 2 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz spółki 35.370 zł, na którą to kwotę składały się: równowartość poniesionego przez skarżącą wpisu od skargi (20.370 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika (15.000 zł) ustalone na podstawie § 2 pkt 8 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).

W ponownej decyzji organ uzasadni ustalenie o wartości kwot podlegających zwrotowi, oceni stwierdzone naruszenia z punktu widzenia kryteriów wynikających z art. 143 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013 oraz (w przypadku ponownego określenia kwoty zwrotu dofinansowania) wyłączy z okresu naliczania odsetek okres trwania postępowania.