Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2525/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 78, art. 136 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 1, art. 54, art. 55, 57 ust. 7, art. 59f ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 89/19 w sprawie ze skargi A.B. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 grudnia 2018 r. nr 1487/2018 w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A.B. na rzecz Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 3450 (trzy tysiące czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 28 maja 2019 r., II SA/Wr 89/19 w wyniku rozpoznania skargi A. B. uchylił postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB) z 3 grudnia 2018 r. nr 1487/2018, którym organ ten utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (dalej: PINB) z 8 października 2018 r. nr 90/18 w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że postanowieniem z 8 października 2018 r. PINB, działając na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: p.b., oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej: k.p.a., wymierzył A. B. karę w wysokości 50000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku produkcyjnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...], [...], przy ul. O. [...] w W., zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego A. B. jako inwestorowi decyzją Starosty W. z 6 października 2016 r. nr 419/16. W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji wyjaśnił, że podczas kontroli budynku przeprowadzonej 2 października 2018 r. w związku ze złożeniem przez inwestora wniosku o pozwolenie na użytkowanie stwierdzono, że budynek jest użytkowany jako obiekt produkcyjny. W pomieszczeniach produkcyjnych zostały stwierdzone urządzone stanowiska pracy, regały z wyrobami papierniczymi oraz użytkowane urządzenia maszyn produkcji. Produkcja polega na wytwarzaniu albumów fotograficznych. W trakcie kontroli w hali produkcyjnej na urządzeniach maszynowych pracowało pięć osób. Inwestor potwierdził podczas kontroli, że użytkuje budynek. Odnosząc się do pisma inwestora z 4 października 2018 r., że zastane podczas kontroli osoby nie pracowały, ale wyłącznie przygotowywały rozruch urządzeń do procesu technologicznego, PINB wyjaśnił, że procedura dopuszczenia do użytkowania budynku decyzją nie jest uzależniona od sprawności urządzeń wykorzystywanych do celów technologii produkcji. Tak więc nawet jeżeli pracujące osoby przy maszynach i urządzeniach wykonywały próbne wydruki i wyroby, to należy przyjąć, że użytkowanie budynku nastąpiło. PINB podkreślił, że w p.b. nie przewidziano możliwości uruchomienia linii produkcyjnej testowo, a tym samym nie jest dozwolone testowe użytkowanie budynku przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Postanowieniem z 3 grudnia 2018 r. DWINB utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji, podzielając stanowisko odnośnie do zasadności nałożenia na A. B. kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku produkcyjnego. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że p.b. nie zawiera definicji pojęcia "użytkowania obiektu budowlanego", przyjąć tym niemniej należy, iż rozumienie tego pojęcia powinno być zbliżone do "korzystania z rzeczy". Zdaniem DWINB, przesłanką przemawiającą za prawidłowością dokonanej subsumpcji stanu faktycznego jest protokół obowiązkowej kontroli wraz z dokumentacją zdjęciową. Inwestor podpisał bez uwag ww. protokół, z którego treści wyraźnie wynika, że obiekt jest użytkowany. Treść i argumentacja zażalenia w zasadzie potwierdza, że doszło do przystąpienia do użytkowania budynku, skoro wskazuje, iż pracownicy inwestora testowali jedynie urządzenia w ramach tzw. rozruchu technologicznego. Organ odwoławczy wyjaśnił w tym kontekście, że tzw. rozruch technologiczny dozwolony jest przed oddaniem obiektu budowlanego do użytkowania wyłącznie w przypadku, gdy jest niezbędny do formalnego potwierdzenia sprawności technicznej urządzeń za pomocą dokumentu urzędowego, a sam dokument jest niezbędny do oddania obiektu do użytkowania. W badanym przypadku, jak podkreślił DWINB, sytuacja taka oczywiście nie miała miejsca. Pracownicy inwestora użytkowali prosty sprzęt techniczny celem produkcji albumów zdjęciowych. Sprzęt ten nie wymagał przed oddaniem obiektu do użytkowania odrębnych odbiorów technicznych. Rozpoczęcie użytkowania obiektu budowlanego jest czynnością jednorazową i ta właśnie czynność podlega karze z art. 57 ust. 7 p.b. Zdaniem organu odwoławczego, nie budzi zastrzeżeń prawidłowość obliczenia wysokości nałożonej kary, brak jest również podstaw do postawienia organowi I instancji zarzutu ignorowania prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu.

A. B. wniósł skargę na powyższą decyzję DWINB z 3 grudnia 2018 r., zarzucając organowi naruszenie: art. 57 ust. 7 p.b. poprzez błędną wykładnię pojęcia "użytkowania" obiektu budowlanego wskutek przyjęcia takiego rozumienia użytkowania, w ramach którego mieściło się niezbędne dla ochrony skarżącego przed szkodą przygotowanie do użytkowania i rozruch technologiczny, podczas gdy prawidłowo rozumiana definicja użytkowania nie obejmuje działań podjętych przez skarżącego; art. 7a k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej art. 57 ust. 7 p.b. na korzyść skarżącego; art. 7, art. 75 § 1, art. 78 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niezebranie oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w tym zignorowanie wniosków dowodowych skarżącego oraz dokonanie dowolnej oceny zgromadzonych dowodów; art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niedopuszczenie skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu poprzez uniemożliwienie mu wglądu do akt postępowania, niezawiadomienie go o końcowym zebraniu dowodów w sprawie oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się o zdjęciu wykonanym podczas kontroli; art. 15 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów zażalenia i zignorowanie wniosków dowodowych skarżącego; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oparcie się przy wyjaśnieniu podstaw prawnych postanowienia na wniosku niewynikającym z przytoczonego przez DWINB wyroku WSA we Wrocławiu z 9 maja 2017 r., II SA/Wr 43/17.

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w przywołanym wyżej wyroku stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do sformułowanych w skardze przez skarżącego zarzutów, Sąd I instancji wyjaśnił, że w pierwszej kolejności rozpoznać należy zarzuty dotyczące naruszeń przepisów prawa procesowego, gdyż ich uwzględnienie spowoduje bezcelowość rozważań w zakresie podniesionych przez stronę zarzutów prawa materialnego. W tym zakresie Sąd I instancji zauważył, że w toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji pozyskał od skarżącego dokumentację związaną z przekazywaniem do użytkowania wnioskowanego obiektu oraz 2 października 2018 r. w obecności skarżącego przeprowadził kontrolę. W jej wnioskach końcowych zaznaczono, że "budynek użytkowany jest jako produkcyjny – wytwarzanie albumów fotograficznych (zdjęciowych). Pięć osób pracujących w hali produkcyjnej na urządzeniach maszyn". Na protokole podpisał się skarżący. Załącznikiem do protokołu pozostawała fotografia, na której utrwalono halę produkcyjną z osobami pracującymi przy produkcji albumów zdjęciowych. Sąd I instancji zauważył, że skarżący już dwa dni po przeprowadzeniu kontroli, a więc jeszcze przed wydaniem decyzji przez PINB celem sprostowania treści protokołu poinformował organ, iż osoby znajdujące się w hali nie pracowały, lecz przygotowywały rozruch urządzeń do procesu technologicznego. Organ jednak nie ustosunkował się do tego oświadczenia, przyjmując – zgodnie z treścią protokołu – że przystąpiono do nielegalnego użytkowania obiektu. Istotną okolicznością w kontekście przebiegu postępowania wyjaśniającego, zdaniem Sądu I instancji, było również to, że skarżący po wydaniu decyzji przez PINB złożył wniosek dowodowy. Dzień później skarżący złożył z kolei zażalenie na postanowienie PINB. Reprezentowany na etapie złożenia skargi do sądu przez profesjonalnego pełnomocnika skarżący wyjaśnił, że wnioski dowodowe były częścią zażalenia, zaś oba pisma tj. zarówno pismo z 11 października 2018 r., jak i pismo z 16 października 2018 r. traktować należy jako jedną całość w postaci zażalenia. Sąd I instancji stwierdził, że skierowane do PINB wnioski dowodowe nie mogły być przez ten organ uwzględnione, ponieważ przepisy k.p.a. nie dają organowi I instancji kompetencji do przeprowadzenia w ramach samokontroli dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Nie oznacza to jednak, że wniosek dowodowy złożony na tzw. etapie międzyinstancyjnym nie podlega rozpoznaniu. W myśl bowiem art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Ponadto, w postępowaniu odwoławczym znajduje zastosowanie art. 78 k.p.a., co powoduje, że wniosek dowodowy zawarty w piśmie z 11 października 2018 r. skierowany był do organu odwoławczego. Organ ten, jakkolwiek nie był zobowiązany do jego uwzględnienia, tym niemniej w żaden sposób się do wniosku nie ustosunkował. Sąd I instancji podkreślił, że zasada swobodnej oceny dowodów wyrażona w art. 80 k.p.a. nie daje podstaw do całkowitego pomijania wniosków dowodowych. Odmowa uwzględnienia wniosku powinna być poparta twierdzeniami wskazującymi na to, że jego przedmiotem w istocie są okoliczności stwierdzone innymi dowodami i nie mają znaczenia dla sprawy (art. 78 § 2 k.p.a.). Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogóle nie odniósł się do wskazanego wyżej wniosku, nie uargumentował tym samym, że dowody, o przeprowadzenie których wnioskował skarżący (przesłuchanie jego oraz osób znajdujących się w dniu kontroli w budynku) na okoliczność jedynie przygotowawczego, testowego charakteru czynności tych osób, zostały stwierdzone innymi dowodami. Zdaniem Sądu I instancji, jest to o tyle istotne, że o ile organ I instancji twierdził, iż w świetle p.b. w ogóle nie może być mowy o czynnościach testowych, gdyż tego typu czynności stanowią użytkowanie obiektu, o tyle DWINB wyraził w tym zakresie mniej radykalne stanowisko. Według organu odwoławczego, czynności próbne - tzw. rozruch technologiczny mogą być bowiem legalnie przeprowadzone przed wydaniem decyzji o oddaniu obiektu do użytkowania, jeżeli konieczne jest uprzednie formalne stwierdzenie sprawności technicznej urządzeń. Takie stanowisko DWINB łagodzące nieco granice pojęcia "użytkowania" obiektu tym bardziej wymagało ustosunkowania się do wniosku dowodowego dotyczącego charakteru czynności pracowników w dniu kontroli. W świetle powyższego Sąd uznał, że należało podzielić stanowisko skarżącego, iż organ odwoławczy dopuścił się w sprawie naruszenia art. 78 k.p.a., a wobec braku uzasadnienia nieuwzględnienia wniosku DWINB przekroczył również granice swobodnej oceny dowodów. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wobec braku zajęcia stanowiska w przedmiocie złożonego przez stronę wniosku dowodowego, nie budzi wątpliwości, jak wskazał Sąd I instancji, również naruszenie przez organ odwoławczy przytoczonego przepisu. Takie wybiórcze uzasadnienie decyzji w rozpoznawanej sprawie pociąga za sobą naruszenie zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Podzielić również należało, zdaniem Sądu I instancji, ocenę skarżącego co do naruszenia przez organ zasady prawdy obiektywnej, albowiem pominięcie wniosku dowodowego oraz brak przytoczenia stosownej argumentacji uzasadniającej jego nieuwzględnienie może podawać w wątpliwość obiektywizm organu, który powinien przeprowadzać dowody mogące ujawnić okoliczności podważające dotychczasowe ustalenia. Sąd I instancji dopatrzył się również naruszenia przez organ odwoławczy zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie powiadomienia skarżącego o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i przystąpienia do sporządzenia rozstrzygnięcia w sprawie, a tym samym uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

DWINB złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości. Organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:

I. prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść wyroku, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 78 in fine i art. 136 § 1 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że pismo skarżącego z 11 października 2018 r. skierowane było do organu odwoławczego, podczas gdy pismo to skarżący zaadresował wprost do organu I instancji i wniósł je jeszcze przed wszczęciem postępowania przed organem odwoławczym;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 78 in fine i art. 136 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do okoliczności podnoszonych w piśmie skarżącego z 11 października 2018 r., podczas gdy organ ten w sposób wyczerpujący wyjaśnił, dlaczego w realiach niniejszej sprawy nie można uznać rzekomego "rozruchu technologicznego" urządzeń za czynność legalną przygotowującą obiekt do odbioru przez organ nadzoru budowlanego;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 in fine i art. 136 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że nierozpoznanie przez organ odwoławczy wniosku dowodowego skarżącego o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków na okoliczność prowadzenia w obiekcie w dniu obowiązkowej kontroli testowego rozruchu urządzeń stanowiło uchybienie procesowe mogące mieć wpływ na wynik sprawy, podczas gdy DWINB szczegółowo przeanalizował argumentację skarżącego w tym zakresie i wyjaśnił w sposób szczegółowy dlaczego w realiach niniejszej sprawy nie można uznać rzekomego "rozruchu technologicznego" urządzeń za czynność legalną przygotowującą obiekt do odbioru przez organ nadzoru budowlanego;

II. prawa materialnego, tj. art. 57 ust. 7 p.b. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy czynności podjęte przez pracowników skarżącego w określonej dacie stanowiły przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem, a inwestor nie dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego organu kosztów postępowania według norm przepisanych. DWINB wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie jako w całości nieuzasadnionej. Skarżący wystąpił o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, podzielając wniosek DWINB o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Wydane przez Przewodniczącego Wydziału zarządzenie z 23 maja 2022 r. miało na uwadze niepotwierdzenie przez strony posiadania warunków technicznych umożliwiających przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Pełnomocnik skarżącego organu w piśmie z 26 kwietnia 2022 r. złożył oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy.

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta na uzasadnionych podstawach.

Przedmiotem oceny Sądu I instancji pozostawało postanowienie, którym DWINB utrzymał w mocy postanowienie PINB z 8 października 2018 r. wymierzające skarżącemu karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku produkcyjnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...], [...] w W. Podstawę prawną postanowienia stanowił art. 57 ust. 7 p.b., zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 p.b., organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 p.b., z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W ramach sformułowanych zarzutów kasacyjnych DWINB podjął próbę zakwestionowania oceny prawnej Sądu I instancji, który podważając prawidłowość zaskarżonego postanowienia, przyjął, że zostało ono wydane przedwcześnie. Stanowisko skarżącego kasacyjnie organu należy uznać za trafne, albowiem w toku przeprowadzonego postępowania, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie miały miejsca wadliwości, w tym uchybienie związane z nierozpatrzeniem wniosku dowodowego skarżącego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istota zaistniałego w niej sporu obejmowała, jak wyjaśnił Sąd I instancji, kwestię zasadności nałożenia na skarżącego kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu, przy czym różnica stanowisk prezentowanych przez organ nadzoru budowlanego i skarżącego polegała na twierdzeniu przez DWINB, że zgromadzone w postępowaniu dowodowym materiały wskazują na nielegalne przystąpienie do użytkowania hali produkcyjnej, co skarżący w złożonej skardze starał się zwalczyć podnosząc, że obiekt nie jest użytkowany, a ujawnione czynności, które były podejmowane przez pracowników podczas kontroli, stanowiły rozruch technologiczny urządzeń produkcyjnych.

Zasadnie DWINB stwierdził, że stanowisko Sądu I instancji uchybia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 i art. 136 § 1 k.p.a., albowiem nierozpatrzenie wniosku dowodowego skarżącego zamieszczonego w piśmie z 11 października 2018 r. o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania skarżącego oraz osób obecnych w budynku i obsługujących urządzenia produkcyjne na okoliczność charakteru podejmowanych przez nich czynności nie mogło w żaden sposób ważyć na wyniku sprawy. Sąd I instancji błędnie, albowiem uchybiając art. 78 in fine i art. 136 § 1 k.p.a. uznał, że ww. wniosek powinien zostać formalnie rozpatrzony przez organ zażaleniowy. Wniosek ten został złożony po wydaniu postanowienia PINB i jak wskazuje jego jednoznaczna treść, miał na celu doprowadzenie do zweryfikowania przez PINB wydanego rozstrzygnięcia bez uruchamiania toku instancji. Pismo z 16 października 2018 r. stanowiące zażalenie nie zawierało w swojej treści oświadczenia podtrzymującego zgłoszone uprzednio żądanie, czym organ zażaleniowy mógł się kierować, rozważając, czy w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego zachodzi potrzeba ustalenia (udowodnienia) okoliczności wskazywanych przez skarżącego.

Ma pełną rację Sąd I instancji, zauważając w zaskarżonym wyroku, że kodeksowe zasady ogólne nakładały na DWINB wymóg wyjaśnienia stronie szczegółowych przesłanek, którymi organ zdecydował się kierować przy załatwianiu sprawy tak, aby zrealizować w postępowaniu zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., a także, by nadać podejmowanemu postanowieniu wymiar rozstrzygnięcia opartego o zobiektywizowane podstawy. To wymaganie, czego właściwie nie ocenił Sąd I instancji, zostało w sprawie jednakże w pełni zrealizowane, ponieważ z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, dlaczego organ zdecydował się uznać, że skarżący przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, z naruszeniem art. 55 p.b., przystąpił do użytkowania hali produkcyjnej, a równocześnie ujawnione w postanowieniu zostały powody, które okolicznościom powołanym we wniosku dowodowym, a następnie argumentacji sformułowanej przez skarżącego w zażaleniu na postanowienie z 8 października 2018 r. nie pozwalały przypisać doniosłości prawnej. Nie jest zatem w sprawie tak, że argumentacja strony akcentująca wdrażanie rozruchu urządzeń do procesu technologicznego, jaki wymaga profil produkcji (albumów fotograficznych) i z tym wiążąca potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego, pozostała zagadnieniem niepoddanym jakiemukolwiek rozważeniu, co strona niewątpliwie mogłaby skutecznie zwalczać w toku postępowania sądowego.

Sąd I instancji odstąpił od wyjaśnienia, jakie znaczenie normatywne należy przypisać pojęciu "przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55", z którym art. 57 ust. 7 p.b. łączy sankcję, gdy tymczasem w toku kontroli legalności postanowienia organu nadzoru budowlanego zadaniem Sądu w pierwszym rzędzie było wskazanie, jakie warunki determinują uznanie, że inwestorowi można postawić zarzut naruszenia ww. przepisów, w tym wyjaśnienie z jakimi faktycznymi działaniami podejmowanymi przez inwestora można wiązać użytkowanie obiektu budowlanego. Ten obowiązek powinien znajdować swoje rozwinięcie w wypowiedzeniu się, czy wnioski interpretacyjne, jakie w tym zakresie sformułował DWINB, odpowiadają prawu, a nie wyłącznie objęcie ich opisem o charakterze sprawozdawczym.

Błędne było w okolicznościach sprawy wskazanie, że w pierwszej kolejności Sąd zobowiązany był rozpoznać zarzuty dotyczące naruszeń przepisów prawa procesowego, ponieważ ich uwzględnienie miałoby powodować "bezcelowość rozważań w zakresie sformułowanych zarzutów prawa materialnego". Tego rodzaju twierdzenie pomija, że administracyjny typ stosowania prawa opiera się na przebiegu procesu decyzyjnego, w którym ustalanie stanu faktycznego pozostaje w bezpośrednim związku z ustalaniem stanu prawnego. Wykładnia operatywna, którą powinien posługiwać się organ administracji, jest zorientowana na ustalenie w drodze interpretacji wzoru zachowania odpowiadającego potrzebom wydania decyzji (por. L. Leszczyński [w:] System Prawa Administracyjnego, Tom 4. Wykładnia w prawie administracyjnym, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2015, s. 42). Jeżeli ustalenia przyjęte przez organ w oparciu o podpisany przez skarżącego bez uwag protokół z 2 października 2018 r., że cały obiekt podlega użytkowaniu (pkt 8.8) i dokumentację zdjęciową obrazującą urządzone stanowiska pracy, zgromadzone materiały poddane obróbce i osoby użytkujące maszyny produkcji budziły zastrzeżenia skarżącego odnośnie do wymowy ww. dokumentów, o tyle charakter niesporny miało przyznanie przez stronę, że odbywał się w nim dozwolony, w jego ocenie, rozruch technologiczny. W złożonej skardze skarżący, przybliżając jego charakter, wyjaśnił, że "[...] maszyny musiały być uruchomione z obiektywnego powodu, celem oddalenia ryzyka szkody w jego mieniu: przygotowania ich do działania poprzez utrzymywanie ich w "jałowym" ruchu by nie dopuścić do zeschnięcia odczynników chemicznych oraz ewentualnego zniszczenia części maszyn" (s. 6 skargi).

Jakkolwiek skarżący przyjmuje, że takie rozumienie rozruchu technologicznego nie jest częścią składową pojęcia użytkowania w rozumieniu art. 57 ust. 7 p.b. i jako takie nie może być sankcjonowane, tym niemniej Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko odrzucające tego rodzaju twierdzenie. Ma rację DWINB, wyjaśniając, że rozruch technologiczny obiektu budowlanego nie powinien być przez inwestora dokonywany w oderwaniu od trybu udzielania pozwolenia na użytkowanie i dokumentacji, którą inwestor powinien dysponować w dacie kontroli umożliwiającej wydanie pozwolenia. Złożenie wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor może poprzedzić tzw. rozruchem technologicznym, jednakże dotyczyć to może obiektów budowlanych, których prawidłowe użytkowanie jest uzależnione od sprawności technicznej obiektu jako takiego, w tym instalacji się w nim znajdujących. Konieczność ta, warunkowana wynikiem postępowania w sprawie udzielenie pozwolenia na użytkowania, może być jednak odnoszona do obiektu budowlanego a nie do określonych maszyn, czy urządzeń niestanowiących części obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 p.b. Przystąpienie do użytkowania maszyn produkcyjnych (minilaby fotograficzne), tak jak w rozpatrywanym przypadku, pociągało za sobą nakaz ustalenia przez organ, że obiekt produkcyjny zaczął być użytkowany i nie jest możliwe w tym zakresie objęcie powyższego działania inną kategorią (pośrednią), w szczególności wskazywanym przez stronę pojęciem "używania budynku dla celów przygotowania do przystąpienia do użytkowania". W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości nakaz przypisania pojęciu rozruchu technologicznego (testowego) oddawanego do użytkowania obiektu budowlanego wąskiego znaczenia (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2020 r., II OSK 489/18; wyrok NSA z 24 stycznia 2019 r., II OSK 513/17; wyrok NSA z 3 grudnia 2015 r., II OSK 859/14).

Kierując się powyższymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, uznając jednocześnie, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę i ją oddalił z uwagi na nienaruszenie przez zaskarżoną decyzję DWINB prawa materialnego (art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 p.b.) i przepisów postępowaniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).