Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1124/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 190
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 31 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Stawecki, sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant ref. staż. Agata Abramowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia (...) stycznia 2015 r. znak: (...) w przedmiocie uchylenia w części decyzji ostatecznej o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej I. uchyla zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz postanowienie Wojewody (...) z dnia (...) stycznia 2012r. znak: (...) w przedmiocie wznowienia postępowania; II. zasądza od (...) na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia (...) kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 34/16 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia (...) stycznia 2015 r. nr (...) w przedmiocie uchylenia w części decyzji ostatecznej o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Decyzją z dnia (...) czerwca 2011 r. nr (...) Wojewoda (...) zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie Zachodniej Obwodnicy miasta (...) w ciągu drogi krajowej nr (...) i w ciągu drogi krajowej nr (...)w zakresie budowy wiaduktu (...) nad linią kolejową PKP w ciągu drogi dojazdowej nr (...) wraz z budową dróg dojazdowych na terenie gminy (...) oraz usunięcia kolizji linii wysokiego napięcia 400 kV relacji (...) z przebiegiem obwodnicy w km 22+883 i 23+311. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem (...) sierpnia 2011 r.

Postępowanie zakończone ww. decyzją z dnia (...) czerwca 2011 r. zostało wznowione przez Wojewodę (...) z urzędu postanowieniem z dnia (...) stycznia 2012 r. Przesłanką do wznowienia postępowania było powzięcie przez organ informacji odnośnie wydania przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska decyzji z dnia (...) listopada 2011 r., którą uchylono decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach oraz przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w (...) decyzją z dnia (...) lutego 2013 r. umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przedmiotowym zakresie.

Wobec powyższego Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) września 2013 r., działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. oraz art. 11c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 687), zwanej dalej "specustawą drogową", uchylił decyzję własną z dnia (...) czerwca 2011 r. w zakresie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w części dotyczącej zezwolenia na usunięcie kolizji linii wysokiego napięcia 400 kV relacji (...) z przebiegiem obwodnicy w km 22+883 i 23+311 i orzekł w tym zakresie o istocie sprawy poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, nowego zapisu pkt IV, w którym odmówił ustalenia obowiązku i udzielenia zezwolenia na przebudowę istniejącej sieci uzbrojenia terenu - linii wysokiego napięcia 400 kV relacji (...) na działkach o nr (...), położonych w obrębie (...), o nr (...) położonych w obrębie (...) oraz działce o nr (...) położonej w obrębie (...). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż uchylenie decyzji z dnia (...) czerwca 2011 r. we wskazanej części było zasadne, gdyż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, na której opierała się ww. decyzja, została ostatecznie uchylona.

Na skutek odwołania wniesionego przez inwestora, Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia (...) stycznia 2015 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu Minister wyjaśnił, że bezspornym jest, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, na której opierała się decyzja Wojewody (...) z dnia (...) czerwca 2011 r. została ostatecznie uchylona, co wypełniło przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Słusznie zatem organ pierwszej instancji uznał, że uchylenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie może pozostać bez wpływu na decyzję o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Organ odwoławczy zgodził się również z Wojewodą (...), iż po wznowieniu postępowania możliwe jest, na mocy art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., częściowe uchylenie decyzji dotychczasowej. Nadto podkreślono, iż przedmiotowa decyzja zawiera w sobie kilka rozstrzygnięć, które przed wejściem w życie specustawy drogowej były przedmiotem odrębnych decyzji administracyjnych, a mianowicie: lokalizację drogi, zatwierdzenie podziału nieruchomości, przejęcie nieruchomości na własność Skarbu Państwa bądź właściwej jednostki samorządu terytorialnego oraz zatwierdzenie projektu budowlanego. Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał także, że w jego ocenie w sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 31 ust. 1 i 2 specustawy drogowej, ograniczające możliwość uchylenia ostatecznej decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, jeżeli inwestor rozpoczął już budowę drogi. Organ wskazał, iż art. 31 ust. 2 specustawy drogowej dotyczy postępowania sądowo-administracyjnego, natomiast art. 31 ust. 1 powyższej ustawy dotyczy wyłącznie postępowania nieważnościowego, na co wprost wskazuje ustawodawca.

W ocenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju, Wojewoda (...) nie zbadał jednakże zakresu, w jakim należy uchylić przedmiotową decyzję. Skarżona decyzja ograniczyła się zasadniczo do uchylenia decyzji Wojewody (...) z dnia (...) czerwca 2011 r. w zakresie nieruchomości, w stosunku do których określono ograniczenia w korzystaniu w związku z obowiązkiem przebudowy sieci uzbrojenia terenu, tj. przebudową linii napowietrznej 400 KV relacji (...) w km 22+883. Tymczasem badając materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że linie rozgraniczające teren inwestycji, oznaczone na mapie zasadniczej, stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji Wojewody (...) z dnia (...) czerwca 2011 r., obejmują te części nieruchomości, na których inwestor przewidział m in. budowę słupów o nr (...). Z analizy zgromadzonej w sprawie dokumentacji nie wynika natomiast, czy na ww. działce o nr (...) oraz na działkach o nr ewid. (...), są posadowione wyłącznie elementy linii wysokiego napięcia 400 kV, których budowa nie może zostać zrealizowana w ramach przedmiotowej inwestycji z uwagi na brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w tym zakresie, czy też są one niezbędne również do realizacji innych elementów przedmiotowego przedsięwzięcia. Ponadto z analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby na działce nr (...) były planowane jakiekolwiek prace. Przywołując przepisy art. 11d ust. 1 pkt 1 i art. 12 ust. 2 powyższej ustawy organ odwoławczy doszedł do konkluzji, że w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji nie można objąć liniami rozgraniczającymi terenu, na którym faktycznie nie będę realizowane żadne prace. Wskazano również, iż powinnością organu wydającego decyzję jest uzasadnienie rozstrzygnięcia w sposób świadczący o wyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych oraz zbadaniu i rozważeniu w sposób wyczerpujący wszystkich przesłanek przemawiających za zajętym stanowiskiem zgodnie z przepisami k.p.a.

Zdaniem Ministra z akt nie wynika, by Wojewoda (...) podjął działania zmierzające do ustalenia czy działka nr (...) są niezbędne dla realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej, a tym samym czy słuszne było objęcie ww. nieruchomości liniami rozgraniczającymi inwestycji.

Końcowo Minister wskazał, że Wojewoda w ponownie prowadzonym postępowaniu zobowiązany będzie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie, jakie prace będą prowadzone na ww. działkach, w części objętej liniami rozgraniczającymi teren przedmiotowej inwestycji. Ponadto, w sytuacji gdy liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, ustalonymi w decyzji Wojewody (...) z dnia (...) czerwca 2011 r., były objęte nieruchomości, które nie są niezbędne dla realizacji przedmiotowej inwestycji, konieczne będzie wystąpienie przez Wojewodę (...) do inwestora o nowe mapy z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla planowanych obiektów budowlanych uwzględniających fakt, że liniami rozgraniczającymi może być objęty tylko teren, na którym realizowana będzie przedmiotowa inwestycja. Ww. zmiany muszą zostać uwidocznione również w projekcie budowlanym.

Skargę na powyższą decyzję wywiódł inwestor – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarzucając skarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. oraz konstytucyjnej i kodeksowej zasady działania wszystkich organów administracji publicznej na podstawie prawa.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono przebieg postępowania w sprawie, a następnie wskazano, że przyczyną uzasadniającą wznowienie postępowania w niniejszej sprawie, określoną w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. była okoliczność zaistniała po rozstrzygnięciu sprawy, na którą Wojewoda (...) nie miał żadnego wpływu. Brak decyzji, o której mowa w pkt 8 art. 145 k.p.a., na której oparto ostateczną decyzję – poddaną weryfikacji we wznowionym postępowaniu, co do zasady powinien oznaczać, że organ administracji publicznej ponownie rozpatrujący sprawę po uchyleniu dotychczasowej decyzji podejmuje nowe rozstrzygnięcie w takich warunkach, w których ów brak należy uwzględnić. W niniejszej sprawie jednak sytuacja kształtuje się inaczej. Sprawa, w której zapadła decyzja Wojewody (...) mieści się w kategorii spraw normowanych przepisami specustawy drogowej. W tym unormowaniu ustawodawca przewidział szereg odstępstw od ogólnych unormowań zawartych w k.p.a., których celem było wzmocnienie trwałości decyzji administracyjnych wydawanych w sprawach w tej ustawie uregulowanych. Szczególnym wyrazem priorytetowego traktowania przez ustawodawcę trwałości decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest treść art. 31 specustawy drogowej, który tak dalece ogranicza możliwość wyeliminowania tych decyzji z obrotu prawnego, że pomimo stwierdzenia przez sąd administracyjny, iż zaistniały przesłanki wznowienia postępowania bądź stwierdzenia nieważności decyzji "decyzja obarczona tego typu wadami będzie nadal obowiązywała" (wyrok WSA w Warszawie z 28 kwietnia 2011 r. VII SA/Wa 603/11, LEX nr 897752). Trwałość decyzji administracyjnych wydawanych w trybie przepisów specustawy wzmacnia także przepis art. 11g ust. 3, wzięty przez Wojewodę (...) pod uwagę w niniejszej sprawie, zgodnie z którym w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości, ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki.

W skardze podkreślono, że przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., na której oparł wznowione postępowanie Wojewoda (...), nie zalicza się do kategorii przesłanek tożsamych z "naruszeniem prawa", o których mowa w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Przepis art. 145 § 1 pkt 2 cyt. ustawy upoważnia sąd administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji, jeżeli sąd stwierdzi "naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania". Oznacza to, że wznowienie postępowania w analizowanym przypadku nie zostało oparte na przesłance, której można przypisać cechy naruszenia prawa. Oparcie decyzji Wojewody (...) z dnia (...) czerwca 2011 r. na rozstrzygnięciu, które zostało następnie uchylone, a postępowanie umorzono oznacza jedynie, że w sprawie zakończonej ww. decyzją po jej wydaniu wystąpiły braki formalnoprawne. Skoro zatem w myśl art. 31 ust. 1 i ust. 2 specustawy drogowej ustawodawca nie pozwala na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej w przypadku stwierdzenia licznych kwalifikowanych wad uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji, to tym bardziej (na zasadzie reguły inferencyjnej a maiori ad minus) nie powinno dochodzić do wyeliminowania ostatecznej decyzji wydanej w trybie przepisów specustawy drogowej z powodu takiego naruszenia, które nie ma charakteru naruszenia prawa.

Odnosząc się do sprawy uchylenia przez Wojewodę (...) w części własnej decyzji z dnia (...) czerwca 2011 r. skarżący przytaczając obszerną literaturę przedstawił pogląd, że w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji administracyjnej w części. W związku z tym wskazał, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie znajduje podstawy prawnej i jako takie jest nieprawidłowe.

Błąd ten, w ocenie skarżącego powtórzył organ odwoławczy skoro uznał, że w zakresie kompetencji Wojewody (...) (wywodzonych z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.) leży możliwość uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu jedynie w części.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 września 2015 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 807/15 oddalił skargę. Uzasadniając zajęte stanowisko Sąd wskazał, że w stosunku do decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej na podstawie specustawy drogowej dopuszczalne jest stosowanie trybów nadzwyczajnych. Zdaniem Sądu skoro ww. ustawa nie zawiera żadnego unormowania dotyczącego wznowienia postępowania, to stosuje się przepisy k.p.a. Zatem konsekwencją przyjęcia stanowiska o dopuszczalności wznowienia postępowania i braku regulacji w tym zakresie w specustawie drogowej jest stosowanie procedury przewidzianej w k.p.a.

W ocenie Sądu organ pierwszej instancji po wznowieniu postępowania mógł wydać jedynie rozstrzygnięcie określone w art. 151 § 1 k.p.a., bowiem nie zachodziły przesłanki wymienione w art. 151 § 2 k.p.a. Nie nastąpiło przedawnienie, a brak decyzji środowiskowej nie może być uznany za nieistotny i niemający wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Sąd podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 2520/12, w której oceniano ograniczenia płynące z art. 31 specustawy drogowej, iż "jednak powyższe ograniczenia nie mogą prowadzić do sytuacji, w której utrzymanie w obrocie prawnym wadliwej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, niemającej oparcia w obowiązującej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, prowadziłoby do naruszenia pośrednio bądź bezpośrednio przepisów prawa wspólnotowego (...). W takich przypadkach bowiem należy pamiętać o zasadzie pierwszeństwa prawa wspólnotowego, obowiązku prowspólnotowej wykładni przepisów prawa krajowego, a także możliwości bezpośredniego stosowania norm prawa wspólnotowego (dyrektyw), gdy prawo krajowe jest z nim niezgodne, co wynika z orzecznictwa sądów wspólnotowych (...). Decyzja ta bowiem jest konieczna w procesie udzielania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej".

Sąd zaznaczył, że w niniejszej sprawie wznowienie postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji środowiskowej było w pełni uzasadnione. Prawidłowe też było wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 151 § 1 k.p.a.

Odnosząc się zaś do kwestii możliwości częściowego uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania Sąd wyjaśnił, że dostrzega niejednolitość orzecznictwa i piśmiennictwa w tym zakresie. Niemniej za przekonywujące Sąd uznał stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2325/12 gdzie dopuszczono możliwość uchylenia decyzji w części.

Natomiast co do zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy Sąd wyjaśnił, że w całości podziela argumentację zaprezentowaną przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Stanowisko w tym przedmiocie przedstawione przez organ odwoławczy łącznie z zaleceniami co do dalszego procedowania, w ocenie Sądu jest prawidłowe. Zdaniem Sądu w zależności od etapu robót budowlanych dotyczących budowy inwestycji objętej udzielonym pozwoleniem na realizację inwestycji drogowej może dojść do następujących sytuacji. Jeżeli inwestycja nie jest zrealizowana należy przyjąć dopuszczalność wydania nowej decyzji środowiskowej dla tej części zamierzenia, co daje możliwość ponownej oceny zgodności decyzji organu pierwszej instancji z wymaganiami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a w razie stwierdzenia braku takiej zgodności, także między innymi uchylenia tej decyzji i udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji spełniającej wymagania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, albo ewentualnie uchylenia zezwolenia na realizację inwestycji i wydania decyzji odmawiającej udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji w sposób przewidziany w załączonym do wniosku projekcie budowlanym, jeżeli inwestycja ta nie została zrealizowana albo umorzenia postępowania, jeżeli inwestycję już zrealizowano. W takim przypadku niezbędne będzie wszczęcie postępowania legalizacyjnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (art. 11i ust. 1 specustawy drogowej). Zdaniem Sądu wymóg wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko, o którym mowa w art. 11a ust. 4 powyższej ustawy, należy uznać za spełniony, jeżeli ocena ta zostanie dokonana przed wydaniem ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 34/16 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W ocenie Sądu II instancji nie odniesiono się do zarzutów skargi wskazujących na specyfikę postępowania nadzwyczajnego w sprawie regulowanej przepisami specustawy drogowej, przewidującymi szereg odstępstw od ogólnych unormowań zawartych w k.p.a., których celem było wzmocnienie trwałości decyzji administracyjnych wydawanych w sprawach w tej ustawie regulowanych. Szczególnym wyrazem priorytetowego traktowania przez ustawodawcę trwałości decyzji, jak zaznaczono w skardze, jest przepis art. 31 specustawy drogowej. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji nie zamieścił wymaganych art. 141 § 4 p.p.s.a. rozważań odnoszących się to tej kwestii, w szczególności, że organ administracji uznał, iż przepis art. 31 ust. 1 i 2 specustawy drogowej nie ma zastosowania w tej sprawie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego co do zasady dopuszczalne jest wznowienie postępowania administracyjnego w odniesieniu do ostatecznej decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej wydanej na podstawie przepisów specustawy drogowej, niemniej jednak samo wszczęcie postępowania wznowieniowego nie zamyka sprawy, którą należy w określony sposób załatwić. Nadto sposób zakończenia takiego postępowania administracyjnego określa art. 151 k.p.a., niemniej jednak zastosowanie tej normy prawa procesowego musi uwzględniać przepisy specustawy drogowej, w tym rozwiązania przewidziane generalnie w art. 31 tej ustawy, wprowadzające ograniczenia w eliminacji decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, w sytuacji ujawnienia wad o jakich mowa w przepisach art. 145 i 156 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż dyspozycja art. 31 ust. 2 specustawy drogowej ogranicza również kognicję sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na ostateczną decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi – uniemożliwiając eliminację z obrotu prawnego takiej decyzji w przypadku wad kwalifikowanych decyzji, w tym tych z art. 145 k.p.a., dopuszczając jedynie możliwość stwierdzenie wydania takiej decyzji z naruszeniem prawa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro przepisy ustawy pozwalają sądowi administracyjnemu jedynie w takich przypadkach stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa, to należało w kontekście takiego ograniczenia przeprowadzić dogłębną analizę w odniesieniu do czynionych w skardze zarzutów, czy organ administracji stosując przepisy k.p.a. we wznowionym postępowaniu nie doznaje podobnych ograniczeń wynikających z art. 31 ust. 2 specustawy drogowej a w konsekwencji czy w postępowaniu administracyjnym nie dochodzi również do zakazu uchylenia decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej z przyczyn uzasadniających wznowienie. Jednocześnie Sąd II instancji zauważył, że z akt sprawy wynika, że postępowanie dotyczy inwestycji, która została już zrealizowana i oddana do użytkowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 31 ust. 2 specustawy drogowej nie dotyczy wyłącznie sądu administracyjnego, ale ma niewątpliwie znaczenie dla postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie nadzwyczajnym wznowienia. Tym samym, skoro sąd administracyjny badając legalność ostatecznej decyzji przy uwzględnieniu przesłanek wynikających z art. 31 ust. 2 specustawy drogowej wobec wystąpienia przyczyn z art. 145 K.p.a., może stwierdzić jedynie, że decyzja taka została wydana z naruszeniem prawa, to tym samym Sąd pierwszej instancji winien ocenić czy organ administracji w granicach wyznaczonych art. 31 ust. 2 cytowanej ustawy nie powinien odpowiednio zastosować w tym postępowaniu art. 151 § 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skargę należało uwzględnić.

Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto zgodnie z tą normą nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przy czym wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Sąd ponownie rozpoznając sprawę nie jest natomiast związany oceną co do ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z 4 września 2007 r., sygn. akt I FSK 1130/06, publ. LEX nr 384165).

Przywołany przepis kreuje związanie sądu pierwszej instancji wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie sądowoadministracyjnej treścią wyroku sądu kasacyjnego. Odstąpienie od wykładni dokonanej w wyroku sądu kasacyjnego jest sytuacją wyjątkową i może w gruncie rzeczy dotyczyć trzech przypadków:

- jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA,

- w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny,

- jeżeli przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny Naczelny Sąd Administracyjny podejmie w innej sprawie w trybie art. 269 uchwałę, zawierającą odmienną wykładnię prawa.

Nie ulega wątpliwości, iż żadna z sytuacji wyłączających stosowanie normy art. 190 w sprawie niniejszej nie miała miejsca.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest kasatoryjna decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia (...) stycznia 2015r. uchylająca decyzję Wojewody (...) z dnia (...) września 2013 r., który we wznowionym postępowaniu, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. oraz art. 11c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 687), zwanej dalej "specustawą drogową", uchylił decyzję własną z dnia (...) czerwca 2011 r. w zakresie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w części dotyczącej zezwolenia na usunięcie kolizji linii wysokiego napięcia 400 kV relacji (...) z przebiegiem obwodnicy w km 22+883 i 23+311 i orzekł w tym zakresie o istocie sprawy poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, nowego zapisu pkt IV, w którym odmówił ustalenia obowiązku i udzielenia zezwolenia na przebudowę istniejącej sieci uzbrojenia terenu - linii wysokiego napięcia 400 kV relacji (...) na działkach o nr (...), położonych w obrębie (...), o nr (...) położonych w obrębie (...) oraz działce o nr (...) położonej w obrębie (...).

Decyzja Wojewody (...) została wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 8 Kpa. Wznowienie postępowania w niniejszej sprawie zostało spowodowane wydaniem przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w (...) decyzji z dnia (...) lutego 2013 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o œśrodowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie drogi ekspresowej (...) w zakresie przebudowy fragmentów linii napowietrznej wysokiego napięcia kolidującej z budową Zachodniej Obwodnicy miasta (...) w ciągu drogi (...): linia 400 kV relacji (...).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie niniejszej zasadnicze znaczenie ma zagadnienie procesowe dotyczące dopuszczalności wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wydaną w ramach specustawy drogowej, jak też sposobu zakończenia tego postępowania. Nie budzi wątpliwości, iż co do zasady dopuszczalne jest wznowienie postępowania administracyjnego w odniesieniu do ostatecznej decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej wydanej na podstawie przepisów specustawy drogowej, niemniej jednak samo wszczęcie postępowania wznowieniowego nie zamyka przecież sprawy, którą należy w określony sposób załatwić. Sposób zakończenia takiego postępowania administracyjnego określa art. 151 K.p.a. Niemniej jednak zastosowanie tej normy prawa procesowego określającej rodzaje decyzji kończących wznowienie postępowania musi uwzględniać przepisy specustawy drogowej, w tym rozwiązania przewidziane generalnie w art. 31 tej ustawy, wprowadzające ograniczenia w eliminacji decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności ( co w sprawie niniejszej miało miejsce), w sytuacji ujawnienia wad o jakich mowa w przepisach art. 145 i 156 K.p.a.

Z art. 31 ust. 1 specustawy drogowej wynika, że nie stwierdza się nieważności ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji złożony został po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a inwestor rozpoczął budowę dróg. Wówczas stosuje się odpowiednio art. 158 § 2 K.p.a. Z kolei w ustępie 2 art. 31 specustawy drogowej, w wypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 i 156 K.p.a.

Niewątpliwie trwałość decyzji administracyjnych wydawanych w trybie przepisów specustawy wzmacnia także przepis art. lig ust. 3 z którego wynika, że w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości, ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki. Ponadto podkreślenia wymaga to, że przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 Kpa, na której oparł wznowione postępowanie Wojewoda (...) nie zalicza się do kategorii przesłanek tożsamych z "naruszeniem prawa", o których mowa w art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. nr 270, dalej powoływana jako "ppsa"). Przepis art 145 § 1 pkt 2 ppsa upoważnia sąd administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji, jeżeli sąd stwierdzi "naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego".

Niewątpliwie przepis art. 31 ust 1 i 2 specustawy zawiera normę lex specialis w stosunku do reguł opisanych w kodeksie postępowania administracyjnego w odniesieniu do trybów nadzwyczajnych, a to z kolei prowadzi do wniosku o niedopuszczalności stosowania wykładni rozszerzającej w stosunku do analizowanego przepisu.

Dyspozycja art. 31 ust. 2 specustawy drogowej niewątpliwe ogranicza kognicję sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na ostateczną decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi – uniemożliwiając eliminację z obrotu prawnego takiej decyzji w przypadku wad kwalifikowanych decyzji, w tym tych z art. 145 K.p.a., dopuszczając jedynie możliwość stwierdzenie wydania takiej decyzji z naruszeniem prawa.

Należy zgodzić się ze skarżącym, iż znajduje tu zastosowanie reguła wnioskowania a maiori ad minus, według której należy przyjąć, iż skoro ustawodawca uznał, że sąd administracyjny w odniesieniu do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 i 156 K.p.a., to prowadzący postępowanie nadzwyczajne organ administracji nie może stosować normy art. 151 § 1 pkt 1 i 2 kpa, ograniczając swoje uprawnienia do dyspozycji § 2 art. 151 kpa .

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny , cytowany przepis art. 31 ust. 2 specustawy drogowej nie dotyczy wyłącznie sądu administracyjnego, ale ma niewątpliwie znaczenie dla postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie nadzwyczajnym wznowienia, tak jak w niniejszym postępowaniu.

Tym samym, skoro sąd administracyjny badając legalność ostatecznej decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej przy uwzględnieniu przesłanek wynikających z art. 31 ust. 2 specustawy drogowej wobec wystąpienia przyczyn z art. 145 K.p.a., może stwierdzić jedynie, że decyzja taka została wydana z naruszeniem prawa, to organ administracji po wznowieniu postępowania może wydać (poza umorzeniem wznowionego postępowania) jedynie decyzję znajdującą podstawę w art. 151 § 2 kpa.

Z tych względów należało uchylić zarówno decyzję zaskarżoną ( choć maiła ona charakter kasacyjny) jak i decyzję organu I Instancji, bowiem zapadły one w ramach rozstrzygnięcia niedopuszczalnego w świetle przepisów art. 31 ust. 2 specustawy drogowej.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ dokona ponownej oceny zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 kpa, a następnie , biorąc powyższe rozważania pod uwagę, wyda rozstrzygniecie o którym mowa w art. 151 § 2 kpa ewentualnie art. 105 § 1 kpa.

.

Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznał, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ja poprzedzająca zapadły z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 151 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 31 ust. 2 specustawy drogowej i na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a w związku z art. 135 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł jak w sentencji.