Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2123/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 1, art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 12, art. 42 ust. 12
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi "W." S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] ("SKO"), działając na podstawie art. 127 § 1 i 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej "k.p.a.") oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1659), utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dróg Miejskich w [...], działającego w imieniu Prezydenta [...], z dnia [...] stycznia 2015 r., nakładającą na "W." Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] (dalej zwaną "spółką", "stroną" lub "skarżącą") karę pieniężnej w wysokości 16.360,77 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej ul. [...] w rejonie nr [...] w [...], w dniach od 1 stycznia 2012 r. do 8 maja 2014 r., z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi objętym decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r.

Do wydania przedmiotowej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym.

Zarząd Dróg Miejskich w [...], ww. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., zezwolił "W." Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] reprezentowanej przez B. sp. z o. o., w imieniu której występował K. K., na zajęcie w okresie od dnia 29 grudnia 2010 r. do dnia 31 grudnia 2011 r. pasa drogowego przy ul. [...] w rej. nr [...] w celu umieszczenia w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tj.: dwóch rurociągów kablowych przyłącza kanalizacji teletechnicznej wraz ze studnią w trawniku i chodniku o powierzchni całkowitej 6,96m2 rzutu poziomego urządzeń.

Decyzja ta zawierała pouczenie o konieczności ponownego złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na funkcjonowanie urządzenia infrastruktury technicznej, w sytuacji pozostawienia przedmiotowego urządzenia w pasie drogowym pod rygorem naliczenia kary pieniężnej.

Pismem z dnia 24 marca 2014 r., organ I instancji zawiadomił spółkę B. sp. z o. o. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie naliczenia kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu, tj. ww. decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. W odpowiedzi spółka złożyła wyjaśnienia, w których wskazała, że wykonywała określone prace budowlane jako podwykonawca, na podstawie zawartej umowy z wykonawcą generalnym Spółką M. Sp. z o.o. [...] i jednocześnie zwróciła uwagę na czasowy okres jej odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego zgodnie z zezwoleniem. Podniosła też, że nie może odpowiadać za stronę właściwą w tym postępowaniu administracyjnym.

W związku ze powyższymi wyjaśnieniami, organ - pismem z dnia 9 kwietnia 2014 r. - zawiadomił spółkę o wszczęciu postępowania i o istniejącym od dnia 2 stycznia 2012 r. w pasie drogowym ul. [...] w rejonie nr. [...] bez zezwolenia zarządcy drogi urządzeniu infrastruktury technicznej niezwiązanym z potrzebami zarządzania drogami lub ruchem drogowym w postaci przyłącza teletechnicznego dwutorowego. Jednocześnie poinformowano stronę o treści art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych.

W dniu 30 kwietnia 2014 r. skarżąca złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy ul. [...] w rej. nr [...] w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2014 r. w celu umieszczenia urządzenia infrastruktury technicznej (kanalizacja teletechniczna [...]).

Po rozpatrzeniu ww. wniosku Zarząd Dróg Miejskich w [...], działający w imieniu Prezydenta [...], wydał skarżącej zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rejonie nr. [...] od dnia 29 maja 2014 r. do dnia 31 grudnia 2014 r. w celu umieszczenia w nim przedmiotowych rurociągów kablowych wraz ze studnią, umarzając jednocześnie postępowanie w zakresie wydania zezwolenia w terminie od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 8 sierpnia 2014 r.

Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 16.360,77 zł zajęcie pasa drogowego w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 8 maja 2014 r. przy ul. [...] w rej. nr [...]. W uzasadnieniu organ podkreślił, iż zgodnie z treścią art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 260 ze zm., dalej jako "u.d.p.") za samowolne zajęcie pasa drogowego bądź przekroczenie terminów określonych w decyzji lub powierzchni większej niż określone w decyzji nakłada się kary pieniężne w wysokości dziesięciokrotnej opłaty ustalonej w art. 40 ust. 6 u.d.p. Wskazał na związanie administracyjne przy wymierzeniu kary w tym zakresie, a także brak możliwości uwzględnienia przy jej wymierzeniu braku winy strony, nieświadomości bezprawności zajęcia pasa drogowego czy też przeoczenia lub omyłki.

Wskazał, że w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 8 maja 2014 r. spółka dokonała zajęcia pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia, co potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Spółka nie dopełniła w odpowiednim czasie formalności wynikających z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i nie uzyskała od zarządcy drogi wymaganego zgodnie z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.d.p. zezwolenia na zajęcie w ww. terminie pasa drogowego ul. [...] w celu pozostawienia w gruncie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego po terminie określonym w decyzji - zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego - z dnia 21 grudnia 2010 r., której ważność ekspirowała z dniem 31 grudnia 2011 r.

Wymagane zezwolenie spółka uzyskała w drodze decyzji z dnia [...] maja 2014 r. z początkowym terminem zajęcia od dnia 9 maja 2014 r.

Organ przedstawił również szczegółowe wyliczenia w zakresie wysokości kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, wskazując, że wyliczona została ona na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. oraz uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych.

Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie, w którym zarzuciła jej naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 104 k.p.a., oraz przepisów prawa materialnego, tj.: art. 40 ust. 12 u.d.p., poprzez wymierzenie jej kary za zajęcie pasa drogowego pomimo braku podstaw w tym zakresie, a także uchwały [...] Rady [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych poprzez jej błędne zastosowanie w sytuacji, gdy organ nie powinien obciążać skarżącej karą.

W szczególności spółka wskazywała, że zaskarżona decyzja organu I instancji została skierowana do podmiotu, który nie był stroną w sprawie. Wskazała, że z wnioskiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wystąpiła spółka B. sp. z o.o. i to do tego podmiotu powinna zostać skierowana decyzja w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Tym bardziej, że spółka B. sp. z o.o. była odpowiedzialna za uzyskanie zezwolenia na okres dłuższy niż wskazany w decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r., ewentualnie za wystąpienie do organu o przedłużenie ww. zezwolenia, lecz tego nie uczyniła, nie informując jednocześnie spółki o konieczności wystąpienia z wnioskiem o przedłużenie terminu.

W tych okolicznościach została wydana wymieniona na wstępie decyzja administracyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zajęcie pasa drogowego na umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam wymaga zezwolenia wydawanego przez właściwy w tym względzie organ, które może wywierać skutki jedynie na przyszłość. Podkreślił przy tym obiektywny charakter odpowiedzialności dopuszczającego się zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Wskazał, że materialnoprawną podstawę nałożenia na odwołującą spółkę kary stanowi art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p., stanowiący, że za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Organ II instancji odnosząc się do kwestii strony postępowania administracyjnego wskazał na ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że to inwestor, a nie wykonawca robót w pasie drogowym, jest podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W przypadku przekroczenia terminu zajęcia, to inwestor winien być adresatem decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej z tego tytułu. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego zostało wydane na rzecz "W." Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] (inwestor), działającej za pośrednictwem pełnomocnika - spółki B. sp. z o. o. (wykonawca). Decyzja ta zawierała precyzyjne oznaczenie terminu umieszczenia urządzeń w pasie drogowym oraz pouczenie, że w przypadku pozostawienia urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z funkcjonowaniem drogi w pasie drogowym niezbędne jest ponowne złożenie wniosku o przedłużenie terminu zezwolenia z miesięcznym wyprzedzeniem.

Organ wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż w sierpniu 2011 roku, a zatem jeszcze w trakcie obowiązywania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego prace budowlane zostały zakończone przez podwykonawcę i nie był on obecny na terenie inwestycji, a zatem nie mógł być odpowiedzialny za zajęcie pasa drogowego przez spółkę "W." S.A z przekroczeniem terminu wskazanego w decyzji. Bez wątpienia bowiem, to skarżąca jako inwestor dokonywała zajęcia pasa drogowego od dnia 1 stycznia 2012 r., a zatem po terminie, na który uzyskała zezwolenie.

Organ podniósł też, że skarżąca składając wniosek z dnia 30 kwietnia 2014 r. i wskazując w nim początkową datę zajęcia jako 1 stycznia 2012 r. sama przyznała, że jest podmiotem odpowiedzialnym za zajęcie pasa drogowego.

Od wymienionej na wstępie decyzji "W." Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności ww. decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2015 r., ewentualnie o uwzględnienie skargi w całości i uchylenie wyżej wymienionych decyzji, a także o wstrzymanie wykonania ww. decyzji do czasu uprawomocnienia się orzeczenia Sądu i zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji skierowanej do osoby niebędącej stroną w sprawie, a także naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

• art. 40 ust. 12 u.d.p., poprzez wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego pomimo braku podstaw,

• uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...] z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, poprzez jej błędne zastosowanie, w sytuacji, gdy organ nie powinien obciążać skarżącej karą,

a także naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 104 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że wniosek z dnia 26 listopada 2010 r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego został złożony przez K. K. działającego w imieniu podwykonawcy, działającego na zlecenie generalnego wykonawcy. Skarżąca powołała się również na § 16 umowy zawartej pomiędzy nią a generalnym wykonawcą, zgodnie z którym: "Wykonawca zwalnia "W." od wszelkiej odpowiedzialności i od wszelkich roszczeń, jakie osoby trzecie mogą kierować do "W." w związku z prowadzeniem robót przez Wykonawcę, a które są prowadzone niezgodnie z zapisami Umowy."

Skarżąca zwróciła też uwagę, że nie można przesądzać, iż to inwestor za każdym razem będzie odpowiadał za zajęcie pasa drogowego. Spółka argumentowała, że w pewnych okolicznościach zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym może być również wydane na rzecz podwykonawcy. Podwykonawca będzie legitymowany jako strona w takiej sprawie, jeżeli zajęcie przez niego pasa drogowego w celu wykonania robót zleconych mu przez wykonawcę będzie wykraczało poza zakres zezwolenia na zajęcie pasa drogowego uzyskanego przez inwestora albo też inwestor nie ubiegał się w ogóle o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym.

W zakresie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, spółka podniosła, że nie składała wniosku z dnia 26 listopada 2010 r., jak również nie zajmowała pasa drogowego. Pas ten zajął podwykonawca na zlecenie generalnego wykonawcy, który w umowie ze skarżącą przyjął na siebie odpowiedzialność związaną z uzyskiwaniem wszelkich zgód i zezwoleń oraz ponoszenia związanych z tym kosztów i opłat.

Spółka wskazała również, że organ nie ustalił, czy podwykonawca po uzyskaniu decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. dochował należytej staranności w celu poinformowania skarżącej, że decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego została wydana na krótki okres, toteż konieczne będzie wystąpienie w niedalekiej przyszłości o jej przedłużenie. W ocenie Spółki organ prowadził postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów Państwa, co wynika z utrzymania w mocy decyzji wymierzającej karę pieniężną niewłaściwemu podmiotowi, która jest konsekwencją innej nieważnej decyzji, która zezwalała na zajęcie pasa drogowego niewłaściwemu podmiotowi. Ponadto, zarzuciła organowi brak zapewnienia jej czynnego udziału w każdym studium postępowania poprzez zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego dopiero z dniem 9 kwietnia 2014 r. Zarzuciła także organowi nieprzeprowadzenie w ogóle postępowania dowodowego. Skarżąca zarzuciła też organowi II instancji naruszenie polegające na utrzymaniu w mocy nieważnej decyzji, braku prawidłowego i wystarczającego uzasadnienia faktycznego decyzji, braku prawidłowego wskazania dowodów, na których organ się oparł oraz brak wskazania właściwej podstawy prawnej.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie omawiając niezasadność zarzutów skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "p.p.s.a.").

Oceniając zaskarżoną decyzję pod kątem jej zgodności z prawem Sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego ani prawa procesowego, które mogłoby skutkować uwzględnieniem skargi. Skarga podlega zatem oddaleniu.

Podstawę materialnoprawną decyzji stanowił przepis art. 40 ust. 12 ust. 2 u.d.p., a zasadniczą kwestię sporną - prawidłowość ustaleń organu co do podmiotu, który zajmował nielegalnie pas drogowy.

Wskazać należy, że - stosownie do art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie dotyczy: (1) prowadzenia robót w pasie drogowym; (2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; (3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; (4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1- 3.

Ustawodawca wprowadził trzy rodzaje naruszenia prawa uzasadniające wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w trybie art. 42 ust. 12 u.d.p.

Pierwszy delikt, za który wymierzana jest sankcja, polega na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c u.d.p..

Drugim deliktem jest zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w jednej z wyżej wymienionych umów.

Trzecim deliktem, który może uzasadniać nałożenie administracyjnej kary pieniężnej, jest zajęcie pasa drogowego o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c u.d.p.

Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji miał na uwadze istotę kary administracyjnej, jaką jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów wynikających z obowiązujących przepisów prawa. Proces wymierzania kar pieniężnych należy zatem postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara ta jest skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem (por. wyrok TK z 15 stycznia 2007 r., P 19/06).

Wskazać należy, że według art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W tym kontekście pas drogowy jest przestrzenią korzystającą z niezbędnego uprzywilejowania w sferze publicznoprawnej, niemniej jednak zawsze w granicach niezbędnych dla właściwego funkcjonowania ruchu związanego z jego prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą.

W ramach kontrolowanej sprawy o przebiegu zajętego pasa drogowego świadczy znajdująca się w aktach sprawy mapa oraz załączony do wniosku z dnia 30 kwietnia 2014 r. plan sytuacyjny z wskazaniem linii granicznych pasów drogowych oraz zaznaczeniem lokalizacji urządzeń infrastruktury teletechnicznej. Skarżąca nie podnosiła w stosunku do ww. kwestii zastrzeżeń, które mogłyby podlegać weryfikacji przez Sąd.

Ustaliwszy powyższe Sąd wskazuje, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżącej zmierzające do wykazania, że to nie ona powinna być stroną tego postępowania.

Legitymowanym w sprawie odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego powinien być każdorazowo faktyczny sprawca czynu objętego sankcją w postaci kary pieniężnej albowiem osoba zajmująca pas drogowy może umieścić w nim zarówno rzecz własną, jak i cudzą, jednakże dla odpowiedzialności opartej na przepisach art. 40 ust. 1 i ust. 12 pkt 1-3 u.d.p. istotne jest jedynie ustalenie, kto i w jakim zakresie zajął pas drogowy (por. m.in. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 1049/11, a także wyrok NSA z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 138/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 grudnia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 1679/14).

Należy stwierdzić, że organ w sposób prawidłowy dokonał wykładni przepisu art. 40 ust. 12 pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p. i - w konsekwencji - prawidłowo wskazał, że stroną postępowania o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w [...] na dz. Ew[...] z obrębu [...] z dnia [...] października 2010 r. była skarżąca, działająca przez pełnomocnika. Tak więc konsekwencje prawne wynikające z przekroczenia terminu wskazanego w ww. decyzji organu ponosi jej adresat, czyli skarżąca będąca w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej.

Podkreślić należy, że problematyka strony postępowania w sprawach wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a także kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, była przedmiotem analizy zarówno organów ochrony prawnej, jak i przedstawicieli doktryny. Jako adresata kary pieniężnej, co do zasady, wskazuje się inwestora (por. P. Majczak, K. Sobieralski, Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, Wrocław 2016, str. 160 i nast., str. 239 i nast. oraz powołane orzecznictwo, jak też wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 694/10, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/GL 97/12).

Również w literaturze przedmiotu ten problem został dostrzeżony i na jego tle wyrażono zapatrywanie, że to inwestor w takiej sytuacji powinien ponieść konsekwencje niezgodnego z przepisami zajęcia pasa drogowego (por. K. Sobieralski, Strona postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego, Nowe Zeszyty Samorządowe 2009 r. nr 4, str. 12 i nast.).

Inwestor jest bowiem podmiotem mającym własny interes prawny do prowadzenia robót i umieszczenia urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym.

Niemniej dopuszcza się w ww. sprawach także odpowiedzialność innego podmiotu, o ile jednak inna osoba dokona zajęcia pasa drogowego na własną rzecz i we własnym imieniu (por. wyroki NSA z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 832/08 i z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 694/10 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 57/10).

Na przykład w wyroku z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 762/13, Naczelny Sąd Administracyjny w ww. zakresie wskazał, że prowadzenie robót w pasie drogowym w celu zrealizowania takiej inwestycji, jak kanalizacja sanitarna, inwestor może powierzyć innemu podmiotowi - wykonawcy. Niewątpliwie wykonawca prowadzi te roboty na rzecz inwestora i może w tym celu zajmować pas drogowy w ramach zezwolenia udzielonego inwestorowi, czyli działać w tym zakresie niejako w imieniu inwestora (taką właśnie możliwość przewiduje art. 39 ust. 3 u.d.p.). Wykonawca jest jednak odrębnym od inwestora podmiotem prawa, posiadającym w związku z wykonaniem inwestycji również własne interesy, prawnie zakotwiczone w łączącej strony umowie o wykonanie robót związanych z inwestycją. Realizacja tych interesów jest warunkowana uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Jeżeli inwestor nie ubiegał się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego (prowadzenie robót w pasie drogowym), może o nie wystąpić wykonawca. Można wówczas powiedzieć, że wykonawca zajmuje pas drogowy również "dla siebie", w celu wykonania przyjętego na siebie zobowiązania. Zajęcie pasa drogowego na podstawie zezwolenia zarządcy drogi oznacza objęcie tego pasa we władanie, w zakresie określonym w zezwoleniu. Zezwolenie dopuszcza więc pewne zachowania o charakterze faktycznym i przez to dotyczy przede wszystkim faktycznie zajmującego pas drogowy w celu wykonania robót w tym pasie. Jeżeli to zajęcie (władanie) pasem drogowym przez wykonawcę ma mieć charakter samodzielny, niezależny od władania pasem drogowym przez inwestora, inwestor nie występował bowiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym przez wykonawcę, legitymowanym do ubiegania się o zezwolenie, ze względu na swój własny interes prawny w wykonaniu własnego zobowiązania, jest również wykonawca. Idąc tą drogą można przyjąć, że - w pewnych okolicznościach - zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, w celu prowadzenia robót w pasie drogowym, może być również wydane na rzecz podwykonawcy. Podwykonawca będzie legitymowany, jako strona w takiej sprawie, jeżeli zajęcie przez niego pasa drogowego w celu wykonania robót zleconych mu przez wykonawcę będzie wykraczało poza zakres zezwolenia na zajęcie pasa drogowego uzyskanego przez inwestora lub wykonawcę albo też inwestor i wykonawca nie ubiegali się w ogóle o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym. Tak więc faktycznie w orzecznictwie dopuszczono możliwość uznania, że status strony w postępowaniu o zajęcie pasa drogowego - w szczególnych okolicznościach - ma także wykonawca i podwykonawca.

W niniejszej jednak sprawie brak podstaw do prowadzenia rozważań w ww. zakresie.

Z materiału dowodowego wynika bowiem, że prace, za które odpowiedzialna była spółka B. Sp. z o.o. (podwykonawca), zostały wykonane i odebrane w dniu 15 grudnia 2010 r., rozliczone zaś przez zleceniodawcę spółki B. Sp. z o.o., tj. M. Sp. z o.o. Sp. k w [...], w dniu 23 sierpnia 2011 r., czyli w okresie obowiązywania zezwolenia z dnia 21 grudnia 2010 r. - ważnego w okresie od 29 grudnia 2010 r. do 31 grudnia 2011 r. Po upływie tego terminu spółka B. Sp. z o.o. nie wykonywała już żadnych prac jako podwykonawca w prowadzonym przez skarżącą procesie inwestycyjnym. Przynajmniej brak na to dowodów. Stąd nie ma ani potrzeby, ani uzasadnienia do podważania stanowiska organu zawartego w ww. zakresie w zaskarżonej decyzji. Żadnych prawnie doniosłych konsekwencji dla tej sprawy nie można wywodzić z faktu, że - jak twierdzi skarżąca - o zezwolenia z dnia 21 grudnia 2010 r. dla skarżącej wystąpiła spółka B. Sp. z o.o. Z treści tej decyzji wynika - o czym była już mowa - że stroną postępowania w tamtej sprawie była skarżąca, tyle że działająca przez pełnomocnika Pana K. K. reprezentującego spółkę B. Sp. z o.o.

Odnosząc się zaś do relacji prywatnoprawnych pomiędzy inwestorem i innymi uczestnikami procesu inwestycyjnego stwierdzić należy, że stosunek cywilnoprawny jaki łączył skarżącego - inwestora z wykonawcą (lub podwykonawcą) określonych robót pozostaje poza sferą zainteresowań organu administracji. Natomiast, problem rozliczeń między inwestorem a wykonawcą związanych z zawartą przez nich umową i jej wykonaniem należy do sfery prawa cywilnego i może być ewentualnie przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym.

Także okres zajęcia pasa drogowego, za który nałożono karę, został prawidłowo ustalony w postępowaniu administracyjnym. Wyznaczały go bowiem daty upływu ważności zezwolenia z dnia 21 grudnia 2010 r. oraz złożenia nowego wniosku z dnia 8 maja 2014 r.

Także wysokość kary pieniężnej została wyliczona prawidłowo, tj. w sposób określony w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, tj. z uwzględnieniem stawki wynikającej z uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Województwa [...] Nr 148, poz. 3717 ze zm.).

Reasumując należało stwierdzić, że organ administracji rozpatrzył całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego i ocenił go w kontekście przesłanek nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Za bezzasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. W sytuacji bowiem postawienia zarzutu naruszenia tego przepisu w postępowaniu administracyjnym konieczne jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej skarżąca nie mogła dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić, i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie powyższego, a następnie także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 4/07; LEX nr 351055).

Sąd - rozpoznając sprawę zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. - nie dopatrzył się w sprawie naruszenia ww. przepisu. Przeciwnie, z akt sprawy wynika, że organ I instancji przed wydaniem decyzji umożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, realizując w ten sposób prawo skarżącej do czynnego udziału w postępowaniu i dając możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. Organ II instancji nie przeprowadzał zaś nowych dowodów, a stanowisko merytoryczne strony wynikało ze złożonego przez nią odwołania, stąd brak zawiadomienia spółki w trybie art. 10 k.p.a. pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

Odnosząc się do dalszych zarzutów w ww. zakresie podkreślić trzeba, że podnoszony przez stronę argument o wszczęciu postępowania dopiero z dniem 9 kwietnia 2014 r., tj. - jak należy rozumieć - po upływie znacznego czasu od powzięcia przez organ wiadomości o nielegalnym zajmowaniu pasa drogowego - nie wpływa na prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji, gdyż przepisy prawa nie określają, w jakim czasie - od pozyskania informacji o konieczności wszczęcia postępowania - organ ma obowiązek wszcząć postępowanie.

Nie doszło również do naruszenia zasady ochrony słusznego interesu skarżącej, zasady zaufania obywateli do organów państwa. Wydając rozstrzygnięcie organ działał na podstawie przepisów prawa i podjął wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Organ orzekający wziął pod uwagę wszystkie podnoszone przez skarżącą okoliczności i zgromadzone w toku postępowania dowody, a odnosząc je do podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sformułował wnioski, które mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów. W sprawie zbędne było prowadzenie dalszego postępowania dowodowego. Postępowanie dowodowe nie jest bowiem celem samym w sobie, lecz stanowi poszukiwanie odpowiedzi, czy określony stan faktyczny wypełnia dyspozycję określonej normy prawa materialnego. Przedmiotem dowodzenia i ustalania mogą być więc jedynie okoliczności istotne dla sprawy, a nie wszystkie okoliczności, które w sposób pośredni lub bezpośredni się z nią w jakikolwiek sposób wiążą. Fakt zaś, że materiał dowodowy zebrany w sprawie został odmiennie od woli skarżącej i inaczej oceniony przez organy, nie świadczy o naruszeniu zasad postępowania zawartych w k.p.a.

Skoro zatem sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie wykazała naruszenia prawa, zgodnie z dyspozycją art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.