Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 931/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6359 Inne o symbolu podstawowym 635
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałej części skargi kasacyjne oddalono
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2005 nr 155 poz 1298
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 18 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] oraz [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1300/16 w sprawie ze skarg Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] oraz [...] na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie zasad i trybu przyznawania stypendium sportowego 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 3 w części dotyczącej § 3 ust. 2 pkt 4 zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza nieważność § 3 ust. 2 pkt 4 zaskarżonej uchwały; 3. w pozostałym zakresie skargi kasacyjne oddala.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 lipca 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1300/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) w wyniku rozpoznania skarg [...] (dalej: skarżący) i Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] (dalej: Prokurator) na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy (dalej: Rada) z 17 września 2009 r. nr LXII/1921/2009 w przedmiocie stypendiów sportowych: w punkcie 1 - stwierdził nieważność § 1 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały w części, w jakiej określa w ramach kryterium przyznania stypendium sportowego konieczność rozliczania się z podatku dochodowego od osób fizycznych w Mieście st. Warszawie; w punkcie 2 - stwierdził nieważność § 3 ust. 1 i § 9 ust. 3 zaskarżonej uchwały; w punkcie 3 – w pozostałym zakresie skargi oddalił; w punkcie 4 – zasądził od organu na rzecz skarżącego 150 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżący wniósł do WSA skargę na uchwałę Rady nr LXII/1921/2009 z 17 września 2009 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu przyznawania, wstrzymywania i pozbawiania oraz ustalania wysokości stypendiów sportowych m. st. Warszawy oraz stypendiów sportowych m. st. Warszawy "Nadzieja Olimpijska" dla zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym lub krajowym (dalej: uchwała). Prezydent Warszawy odmówił bowiem skarżącemu udzielenia stypendium sportowego w związku z uprawianiem tańca sportowego.

Zdaniem skarżącego uchwała zawęża nieprawnie krąg stypendystów sportowych przez zapisy zawarte w uchwale wskazujące, że:

- stypendium może przysługiwać tylko uprawiającym dyscyplinę objętą systemem współzawodnictwa sportowego dzieci i młodzieży;

- stypendium przysługuje wtedy, gdy mieszka się na terenie Warszawy i rozlicza się z podatku dochodowego w Warszawie;

- stypendium sportowe przysługiwało wtedy, gdy zawodnik posiadał aktualną licencję wydaną przez właściwy polski związek sportowy;

- stypendium sportowe przyznawane jest tylko do 23 roku życia;

- Prezydent Warszawy przed podjęciem decyzji o przyznaniu stypendium sportowego zasięga opinii Komisji, powołanej w tym celu;

- wniosek o stypendium sportowe może być złożony tylko przez klub sportowy, organizację reprezentującą sportowca.

Skarżący podniósł także, że z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie wyekspirowała podstawa prawna w oparciu, o którą podjęta została uchwała, a zatem organ w oparciu o jej regulacje w kolejnych latach tj. 2011 i 2012 nie mógł przyznawać stypendiów sportowych, co czynił.

Rada w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie w całości.

WSA postanowieniem z 8 stycznia 2016 r. odrzucił skargę. Skarga kasacyjna skarżącego od postanowienia została uwzględniona przez Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA), który postanowieniem z 14 czerwca 2016 r. II GSK 2563/16 uchylił zaskarżone postanowienie. NSA wskazał, że zmiana lub uchylenie uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie czyni zbędnym dokonania oceny legalności takiej uchylonej lub zmienionej uchwały, jeżeli może ona mieć zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie.

Do WSA 24 marca 2017 r. wpłynęła skarga Prokuratora (sygn. akt VI SA/Wa 785/17), w której wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały w części § 1 ust. 1 pkt 4, § 3 ust. 2 pkt 4 i § 9 ust. 3 i zarzucono jej istotne naruszenie prawa tj.:

- przekroczenie upoważnienia z art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2015 r. o sporcie kwalifikowanym (Dz. U. Nr 155, poz. 1298 ze zm.; dalej: u.s.k.), poprzez wprowadzenie w § 1 ust. 1 pkt 1 zał. do uchwały kryterium wieku;

- przekroczenie upoważnienia z art. 35 ust. 2 u.s.k., poprzez wprowadzenie w § 3 ust. 1 zał. do uchwały ograniczenia zakresu podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o przyznanie stypendiów do właściwych polskich związków sportowych oraz klubów sportowych z pominięciem zawodników;

- przekroczenie upoważnienia z art. 35 ust. 2 u.s.k. z jednoczesnym naruszeniem zasady z art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.), które polegało na wprowadzeniu w § 3 ust. 2 pkt 4 zał. do uchwały wymogu dołączenia do wniosku o przyznanie stypendium zaświadczenia wydanego przez właściwy polski związek sportowy, potwierdzającego uzyskanie wyniku sportowego oraz przynależność klubową lub jej brak, pomimo braku ustawowego upoważnienia do ustanowienia takiego wymogu, co eliminuje możliwość dowodzenia uzyskania wysokich wyników sportowych za pomocą innych środków dowodowych i może skutkować niemożnością uzyskania stypendium pomimo spełnienia ustawowych kryteriów;

- art. 104 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. z jednoczesnym przekroczeniem upoważnienia z art. 35 ust. 1 u.s.k. poprzez wprowadzenie w § 9 ust. 3 zał. do uchwały kompetencji dla Prezydenta Warszawy do odstąpienia od rozstrzygania wniosków o przyznanie stypendiów sportowych i stypendiów sportowych "Nadzieja olimpijska" bez podania przyczyn w całości lub części.

WSA połączył skargi do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, a następnie zaskarżonym wyrokiem orzekł jak opisano na wstępie.

W uzasadnieniu WSA stwierdził, w kontekście obowiązujących w dacie uchwalania uchwały przepisów prawa, że część zarzutów jest zasadna, gdyż regulacje ujęte w załączniku do uchwały w zakresie uregulowań ujętych w:

• § 1 ust. 1 pkt 2 – w części, która stanowi, że stypendium sportowe m. st. Warszawy może być przyznane zawodnikowi, który rozliczania się z podatku dochodowego od osób fizycznych w Warszawie;

• § 3 ust. 1 – który stanowił, że wniosek o którym mowa w § 1 i 2 mogą składać właściwe polskie związki sportowe, a w przypadku zawodników zrzeszonych, dodatkowo właściwe kluby sportowe mające siedzibę w Warszawie;

• § 9 ust. 3 - który, stanowi, że Prezydent Warszawy zastrzega sobie prawo odstąpienia od rozstrzygnięcia wniosków o przyznanie stypendium sportowego bez podania przyczyny, w całości lub części;

- zostały ustanowione z istotnym naruszeniem prawa, co skutkowało stwierdzeniem ich nieważności. WSA jednocześnie uznał za niezasadne stwierdzenia nieważności całej uchwały, gdyż uznane za nieważne regulacje załącznika do uchwały nie wpływają na nieważność całego załącznika do uchwały.

W części w jakiej skargi nie zostały uznane za zasadne, WSA stwierdził, że wprawdzie art. 35 ust. 2 u.s.k. nie zakładał przyznawania stypendiów sportowych wyłącznie w ramach dyscyplin objętych systemem współzawodnictwa sportowego dzieci i młodzieży. Jednak szeroka delegacja zawarta w art. 35 ust. 2 u.s.k. pozwalała organowi jednostki samorządu terytorialnego na zakreślenie tego rodzaju kryterium przyznawania stypendium sportowego. Organ mógł bowiem określić dyscypliny, które poprzez przyznawanie stypendiów sportowych chciał promować. Odesłanie zatem do dyscyplin ujętych w ramach wypracowanego systemu współzawodnictwa sportowego dzieci i młodzieży uznał za nienaruszające przepisów prawa. Zapis ten określa bowiem w sposób ogólny adresatów uchwały.

Zdaniem WSA ustalenie w załączniku do uchwały kryterium zamieszkania na terenie danej gminy (§ 1 ust. 1 pkt 2) nie jest niezgodne z art. 35 ust. 2 u.s.k. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej: u.s.g.), sprawy kultury fizycznej należą do zadań własnych gminy, których realizacja ma służyć zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, czyli mieszkańców gminy. Zatem możliwe było przez organ gminy określenie w uchwale tego rodzaju kryterium, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie.

W ocenie WSA § 1 ust. 1 pkt 3 zał. do uchwały mówiący o konieczności posiadania licencji zawodnika, nie stoi w sprzeczności i nie narusza art. 22 ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (Dz. U. z 2007 r. Nr 226, poz. 1675 ze zm.; dalej: u.k.f.), gdyż uchwała została podjęta w oparciu o art. 35 ust. 2 u.s.k., gdzie termin "zawodnik" został zdefiniowany w art. 3 pkt 5 u.s.k., jako osoba uprawiająca określoną dyscyplinę sportu i posiadająca licencję zawodnika uprawniającą do uczestnictwa we współzawodnictwie sportowym. Artykuł 22 ust. 2 u.k.f. nie stanowił podstawy wydania uchwały, a zatem uchwała nie może naruszać tego przepisu. Nadto art. 22 ust. 2 u.k.f. stanowił odrębną delegację dla organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do podjęcia uchwały w zakresie przyznawania stypendiów sportowych dla zawodników, którzy nie posiadali licencji zawodnika.

Odnosząc się do określenie kryterium wiekowego § 1 ust. 1 pkt 4 zał. do uchwały, WSA stwierdził, że nie narusza ono art. 35 ust. 2 u.s.k. ani art. 68 ust. 5 Konstytucji RP, gdyż wskazana uchwała w istocie dotyczy zawodników z grupy określonej w Konstytucji RP jako dzieci i młodzież. Określenie zatem górnej granicy wiekowej dla tej grupy nie narusza wskazanych przepisów szczególnie, że górna granica wiekowa została określona zgodnie z przyjętym w uchwale kryterium, jakim jest uprawianie dyscypliny objętej w ogólnopolskim systemie współzawodnictwa sportowego dzieci i młodzieży. System ten nie przewiduje kategorii wiekowej wyższej niż do 23 roku życia.

WSA wyjaśnił, że w § 8 ust. 1 pkt 3 zał. do uchwały nie nakazano organowi wykonawczemu powołać dodatkowe ciało do opiniowania wniosków stypendialnych. W uchwale wskazano jedynie, że Prezydent może zasięgnąć opinii Komisji, którą sam powołuje oraz określa tryb jej działania. Zatem wskazana możliwość jest uprawnieniem fakultatywnym a nie obligatoryjnym. Tym samym nie pozostaje w sprzeczności z art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.s.g.

W § 3 ust. 2 pkt 4 zał. do uchwały, zawarta została regulacja określająca, że wniosek o przyznanie stypendium "powinien zawierać" a zatem nie ma zawierać. Zdaniem WSA nie jest to bezwzględny nakaz załączenia do wniosku tego rodzaju zaświadczenia. Regulacja ta nie wyłącza możliwości dowodzenia uzyskania wysokich wyników sportowych za pomocą innych środków dowodowych, a więc nie może ona skutkować niemożnością uzyskania stypendium pomimo spełnienia ustawowych kryteriów. Organ nie przekroczył więc delegacji ustawowej, gdyż art. 35 ust. 2 u.s.k. określa, że organ stanowiący gminy określi warunki i tryb przyznawania stypendium, a zatem określenie w uchwale, co powinien zawierać wniosek i co powinno być dołączone należy zaliczyć do trybu przyznawania stypendium do uregulowania którego organ posiadał stosowne umocowanie ustawowe.

W zakresie zarzutu dotyczącego stosowania zaskarżonej uchwały przez Prezydenta Warszawy, gdy podstawa prawna jej wydania wyekspirowała, WSA wskazał, że zarzut ten w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności uchwały z 2009 r. nie może być rozpoznawany, gdyż nie dotyczy przedmiotu sprawy.

Mając powyższe na uwadze WSA orzekł, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; p.p.s.a.) w sposób opisany na wstępie uzasadnienia.

O kosztach postępowania WSA orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a

Prokurator oraz skarżący złożyli od wyroku WSA skargi kasacyjne.

Prokurator zaskarżył wyrok WSA w części oddalającej jego skargę tj. w odniesieniu do odmowy stwierdzenia nieważności § 1 ust. 1 pkt 4 oraz § 3 ust. 2 pkt 4 zał. do uchwały. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił: obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w zw. z art. 35 ust. 2 u.s.k. i art. 75 § 1 k.p.a., która polegała na:

1) bezzasadnym uznaniu, że wprowadzenie w § 1 ust. 4 pkt 4 zał. do uchwały kryterium wieku, jako przesłanki warunkującej przyznanie stypendium, nie narusza przepisu prawa materialnego zawierającego delegację ustawową;

2) błędnej - sprzecznej z właściwym rozumieniem określenia "powinien" w języku polskim - wykładni § 3 ust. 2 pkt 4 zał. do uchwały, która polegała na bezzasadnym przyjęciu, że wskazane określenie nie oznacza konieczności, a jedynie możliwość, co w rezultacie doprowadziło do niesłusznego przyjęcia, że wymieniony przepis załącznika do uchwały nie narusza prawa.

Z uwagi na powyższe Prokurator wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w zakresie, w jakim skarga Prokuratora nie została przez WSA uwzględniona; względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części kwestionowanej niniejszą skargą kasacyjną oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA.

Skarżący – reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu – zaskarżył wyrok WSA w części, tj. w pkt 1 w zakresie w jakim nie stwierdzono nieważności § 1 ust. 1 pkt 2 zał. do uchwały oraz w pkt 3 i w pkt 4 w zakresie w jakim nie objęto kosztami postępowania zasądzonymi od Rady na rzecz skarżącego pozostałej kwoty 150 zł, z łącznej sumy 300 zł uiszczonej przez skarżącego tytułem wpisu sądowego.

W oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a to naruszenia:

1) art. 35 ust. 1 i ust. 2 u.s.k., przez błędną wykładnię, polegającą na pominięciu, że art. 35 ust. 2 u.s.k. nie uprawnia jednostek samorządu terytorialnego do wprowadzania jakichkolwiek kryteriów, które w jakikolwiek sposób ograniczałyby krąg ustawowych beneficjentów, określony w art. 35 ust. 1 u.s.k., w szczególności co do uprawnionych objętych systemem współzawodnictwa sportowego przez: ograniczanie ich wyłącznie do dzieci i młodzieży (§ 1 ust. 1 pkt 1 zał. do uchwały), ograniczanie ich wyłącznie do zawodników zrzeszonych w klubie sportowym, którego siedzibą jest Warszawa (§ 1 ust. 1 pkt 2 lit. a oraz § 6 ust. 1 pkt 3 zał. do uchwały), ograniczenie ich do posiadaczy aktualnej licencji zawodnika uprawniającej do uczestnictwa we współzawodnictwie sportowym wydanej przez właściwy polski związek sportowy (§ 1 ust. 1 pkt 3 zał. do uchwały), ograniczenie ich wieku do 23 lat (§ 1 ust. 1 pkt 4 zał. do uchwały), ograniczenie ich do posiadaczy zaświadczenia wydanego przez właściwy polski związek sportowy, potwierdzającego uzyskanie określonego wyniku sportowego, jako wymogu formalnego sine qua non wniosku o przyznanie stypendium (§ 3 ust. 2 pkt 4 zał. do uchwały), ograniczenie ich do osób realizujących program szkoleniowy przez wprowadzenie obligatoryjnego pozbawienia stypendium zawodnika, który nie realizuje tego programu (§ 6 ust. 1 pkt 1 zał. do uchwały), ograniczenie ich do osób nieukaranych karą dyscyplinarną przez wprowadzenie obligatoryjnego pozbawienia stypendium zawodnika, który został ukarany taką karą bez względu na rodzaj przewinienia (§ 6 ust. 1 pkt 2 zał. do uchwały), ograniczenie ich do osób zdolnych do uprawiania sportu w swojej dyscyplinie przez okres powyżej 6 miesięcy przez wprowadzenie obligatoryjnego pozbawienia stypendium zawodnika, który taką zdolność utracił (§ 6 ust. 1 pkt 4 zał. do uchwały);

2) art. 35 ust. 2 w zw. z art. 35 ust. 1 u.s.k. w zw. z art. 32 ust. 1 i ust. 2 i art. 68 ust. 5 Konstytucji RP, przez błędną wykładnię, polegającą na pominięciu, że upoważnienie dla jednostki samorządu terytorialnego nie może naruszać konstytucyjnych zasad niedyskryminowania przez tworzenie kryteriów, które w jakikolwiek sposób ograniczałyby krąg ustawowych beneficjentów, określony w art. 35 ust. 1 u.s.k., w szczególności co do uprawnionych objętych systemem współzawodnictwa sportowego przez: ograniczenie ich wyłącznie do dzieci i młodzieży (§ 1 ust. 1 pkt 1 zał. do uchwały), ograniczanie ich wyłącznie do zawodników zrzeszonych w klubie sportowym, którego siedzibą jest Warszawa (§ 1 ust. 1 pkt 2 lit. a oraz § 6 ust. 1 pkt 3 zał. do uchwały), ograniczenie ich do posiadaczy aktualnej licencji zawodnika uprawniającej do uczestnictwa we współzawodnictwie sportowym wydanej przez właściwy polski związek sportowy (§ 1 ust. 1 pkt 3 zał. do uchwały), ograniczenie ich wieku do 23 lat (§ 1 ust. 1 pkt 4 zał. do uchwały), ograniczenie ich do posiadaczy zaświadczenia wydanego przez właściwy polski związek sportowy potwierdzającego uzyskanie określonego wyniku sportowego, jako wymogu formalnego sine qua non wniosku o przyznanie stypendium (§ 3 ust. 2 pkt 4 zał. do uchwały), ograniczenie ich do osób realizujących program szkoleniowy przez wprowadzenie obligatoryjnego pozbawienia stypendium zawodnika, który nie realizuje tego programu (§ 6 ust. 1 pkt 1 zał. do uchwały), ograniczenie ich do osób nieukaranych karą dyscyplinarną przez wprowadzenie obligatoryjnego pozbawienia stypendium zawodnika, który został ukarany taką karą bez względu na rodzaj przewinienia (§ 6 ust. 1 pkt 2 zał. do uchwały), ograniczenie ich do osób zdolnych do uprawiania sportu w swojej dyscyplinie przez okres powyżej 6 miesięcy przez wprowadzenie obligatoryjnego pozbawienia stypendium zawodnika, który taką zdolność utracił (§ 6 ust. 1 pkt 4 zał. do uchwały), dyskryminowanie zawodników sportowych gier zespołowych i w rywalizacji drużynowej przez ograniczenie im wysokości stypendium do 85% wartości stypendium za osiągnięcia indywidualne (§ 7 ust. 5 zał. do uchwały);

3) art. 35 ust. 1 i ust. 2 u.s.k. przez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. odniesienie ich jedynie do przepisów uchwały, ograniczających krąg podmiotów uprawnionych do stypendiów do osób rozliczających się z podatku dochodowego od osób fizycznych w Warszawie (tj. § 1 ust. 1 pkt 2 zał. do uchwały w tej części) oraz zawodników należących do właściwych polskich związków sportowych oraz klubów sportowych mających siedzibę na terenie Warszawy (tj. § 3 ust. 1 zał. do uchwały) i niezastosowanie ich do pozostałych przepisów uchwały, które również ten krąg podmiotów uprawnionych ograniczają w sposób sprzeczny z ww. przepisami ustawy o sporcie kwalifikowanym, w szczególności co do uprawnionych objętych systemem współzawodnictwa sportowego przez: ograniczanie ich wyłącznie do dzieci i młodzieży (§ 1 ust. 1 pkt 1 zał. do uchwały), ograniczanie ich wyłącznie do zawodników zrzeszonych w klubie sportowym, którego siedzibą jest Warszawa (§ 1 ust. 1 pkt 2 lit. a oraz § 6 ust. 1 pkt 3 zał. do uchwały), ograniczenie ich do posiadaczy aktualnej licencji zawodnika uprawniającej do uczestnictwa we współzawodnictwie sportowym wydanej przez właściwy polski związek sportowy (§ 1 ust. 1 pkt 3 zał. do uchwały), ograniczenie ich wieku do 23 lat (§ 1 ust. 1 pkt 4 zał. do uchwały), ograniczenie ich do posiadaczy zaświadczenia wydanego przez właściwy polski związek sportowy potwierdzającego uzyskanie określonego wyniku sportowego, jako wymogu formalnego sine qua non wniosku o przyznanie stypendium (§ 3 ust. 2 pkt 4 zał. do uchwały), ograniczenie ich do osób realizujących program szkoleniowy przez wprowadzenie obligatoryjnego pozbawienia stypendium zawodnika, który nie realizuje tego programu (§ 6 ust. 1 pkt 1 zał. do uchwały), ograniczenie ich do osób nieukaranych karą dyscyplinarną przez wprowadzenie obligatoryjnego pozbawienia stypendium zawodnika, który został ukarany taką karą bez względu na rodzaj przewinienia (§ 6 ust. 1 pkt 2 zał. do uchwały), ograniczenie ich do osób zdolnych do uprawiania sportu w swojej dyscyplinie przez okres powyżej 6 miesięcy przez wprowadzenie obligatoryjnego pozbawienia stypendium zawodnika, który taką zdolność utracił (§ 6 ust. 1 pkt 4 zał. do uchwały), jak również dyskryminują zawodników sportowych gier zespołowych i w rywalizacji drużynowej przez ograniczenie im wysokości stypendium do 85% wartości stypendium za osiągnięcia indywidualne (§ 7 ust. 5 zał. do uchwały);

4) art. 3 ust. 5 i art. 4 ust. 1 u.s.k. przez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. odniesienie ich wyłącznie do zakwestionowanych przepisów uchwały, ograniczających krąg podmiotów uprawnionych do stypendiów do osób rozliczających się z podatku dochodowego od osób fizycznych w Warszawie oraz zawodników należących do właściwych polskich związków sportowych oraz klubów sportowych mających siedzibę na terenie Warszawy i niezastosowanie ich do pozostałych zakwestionowanych przepisów uchwały, które również ten krąg podmiotów uprawnionych ograniczają w sposób sprzeczny z ww. przepisami;

5) art. 22 ust. 2 u.k.f., przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie mógł być podstawą niniejszej uchwały, pomimo że uregulowanie zasad przyznawania stypendium to zadanie własne jednostki samorządu terytorialnego z art. 7 ust. 1 pkt 10 u.s.g. i w sytuacji gdy jednostka samorządu terytorialnego reguluje zasady przyznawania stypendium zawodnikom z licencją, to brak uregulowania zasad przyznawania stypendium zawodnikom bez licencji stanowi przejaw dyskryminacji zawodników w świetle art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji;

6) art. 22 ust. 2 u.k.f., przez jego niezastosowanie przy ocenie ważności § 1 ust. 1 pkt 3 zał. do uchwały w sytuacji, gdy nie istniała inna uchwała w zakresie przyznawania stypendiów sportowych dla zawodników, którzy nie posiadali licencji zawodnika;

7) art. 2 ust. 3 i art. 35 ust. 2 u.s.k. w zw. z § 143 w zw. z § 134 i § 3 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908, ze zm.; dalej: rozporządzenie), przez niezastosowanie zasad techniki prawodawczej przy ocenie ważności całej uchwały, pomimo że zgodnie z zasadą hierarchii aktów prawnych ustawa ma prymat nad uchwałą i niedopuszczalna jest sytuacja, w której uchwała wykracza w jakiejkolwiek części poza zakres przedmiotowy (tj. stosunki, które reguluje) oraz podmiotowy (tj. krąg podmiotów, do których się odnosi).

II. W oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., przez wyłączenie spod kontroli sądu administracyjnego zarzutu bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ w związku z nieważnymi postanowieniami w uchwale, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem bezczynność i przewlekłość świadczy o tym, że uchwała jest aktem ułomnym i powinna być unieważniona w całości albowiem doprowadziła do sytuacji, w której nie został wydany akt administracyjny w postaci decyzji, pomimo wniosku skarżącego, złożonego w oparciu o przepisy ustawy o sporcie kwalifikowanym;

2) art. 3 § 1 p.p.s.a., przez wyłączenie spod kontroli sądu administracyjnego zarzutu stosowania uchwały bez ważnej podstawy prawnej, w związku z jej wyekspirowaniem, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia bez odniesienia się do zarzutu stosowania uchwały bez ważnej podstawy prawnej, w związku z jej wyekspirowaniem, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

4) art. 134 § 1 p.p.s.a., przez brak wyjścia poza zarzuty i wnioski podniesione w skardze oraz powołaną w nich podstawę prawną i niezauważenie w związku z tym innych naruszeń prawa, którymi dotknięta jest uchwała w sposób istotny, m.in. w zakresie w jakim ogranicza krąg osób uprawnionych do: osób realizujących program szkoleniowy przez wprowadzenie obligatoryjnego pozbawienia stypendium zawodnika, który nie realizuje tego programu (§ 6 ust. 1 pkt 1 zał. do uchwały), osób nieukaranych karą dyscyplinarną przez wprowadzenie obligatoryjnego pozbawienia stypendium zawodnika, który został ukarany taką karą bez względu na rodzaj przewinienia (§ 6 ust. 1 pkt 2 zał. do uchwały), osób zdolnych do uprawiania sportu w swojej dyscyplinie przez okres powyżej 6 miesięcy przez wprowadzenie obligatoryjnego pozbawienia stypendium zawodnika, który taką zdolność utracił (§ 6 ust. 1 pkt 4 zał. do uchwały), jak również w zakresie w jakim dyskryminuje zawodników sportowych gier zespołowych i w rywalizacji drużynowej przez ograniczenie im wysokości stypendium do 85% wartości stypendium za osiągnięcia indywidualne (§ 7 ust. 5 zał. do uchwały);

5) art. 147 § 1 p.p.s.a., przez brak stwierdzenia nieważności uchwały w całości pomimo, że doszło w niej do istotnych naruszeń prawa, w szczególności w związku z przekroczeniem li tylko literalnego upoważnienia ustawowego, jak również w związku z naruszeniami, które WSA dostrzegł, tj. pozbawienia prawa do rozstrzygnięcia wniosku o stypendium bez podania przyczyn (§ 9 ust. 3 zał. do uchwały), ograniczenia prawa do złożenia wniosku przez przyznanie go wyłącznie polskim związkom sportowym oraz dodatkowo klubom sportowym mającym siedzibę w Warszawie (§ 3 ust. 1 zał. do uchwały) i uzależnienia przyznania stypendium od rozliczania się z podatku dochodowego od osób fizycznych w Warszawie (§ 1 ust. 1 pkt 2 zał. do uchwały);

6) art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a., poprzez brak stwierdzenia bezczynności organów i przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż był to jeden z zarzutów skargi i brak zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu w postaci decyzji oraz brak stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania i miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz brak przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe pełnomocnik skarżącego wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA albo o rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie należnych pozostałych części kosztów postępowania, przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, która nie została zapłacona w całości lub w części.

Organ nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargi kasacyjne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne w jednej części zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zarzuty, jak i wnioski skargi kasacyjnej precyzuje skarżący kasacyjnie podmiot w złożonym do Naczelnego Sądu Administracyjnego środku zaskarżenia.

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Za skuteczny należało uznać zarzut – sformułowany zarówno przez Prokuratora jak i skarżącego – dotyczący naruszenia § 3 ust. 2 pkt 4 zał. do uchwały.

Z zakwestionowanego § 3 ust. 2 pkt 4 zał. do uchwały wynika, że wnioski, o których mowa w ust. 1 (wnioski o przyznanie stypendiów) powinny zawierać: zaświadczenie wydane przez właściwy polski związek sportowy potwierdzające uzyskanie wyniku sportowego, o którym mowa w § 1 ust. 1 pkt 5 i § 2 ust. 1 pkt 5.

WSA stwierdził, że powyższa regulacja określająca, że wniosek o przyznanie stypendium "powinien zawierać" nie oznacza, że "ma zawierać", a więc nie jest to bezwzględny nakaz załączenia do wniosku tego rodzaju zaświadczenia. Według WSA oznacza to, że można dowodzić uzyskania wysokich wyników sportowych za pomocą innych środków dowodowych, w związku z tym organ nie przekroczył delegacji ustawowej z art. 35 ust. 2 u.s.k.

Z takim stanowiskiem nie zgadzają się skarżący kasacyjnie, dowodząc że sformułowania "powinien zawierać" oraz "ma zawierać" są równoznaczne, jest to więc warunek bezwzględny do uzyskania stypendium. Z tej przyczyny organ jednostki samorządu terytorialnego został w sposób nieprawidłowy zwolniony z obowiązku przeprowadzenia w pełni samodzielnego postępowania dowodowego.

Odnosząc się do tego zarzutu podnieść należy, że WSA nieprawidłowo uznał użyte w § 3 ust. 2 pkt 4 zał. do uchwały słowa "powinny zawierać" jako nie obowiązek lecz zalecenie. Wskazać bowiem należy, że słownik języka polskiego definiuje słowo "powinien" i wyjaśnia, że w użyciu orzeczeniowym w połączeniu z bezokolicznikiem (a taka jest redakcja przepisu) wskazuje na to, że realizacja tego, co oznacza bezokolicznik, jest czymś obowiązkowym, należnym, pożądanym, oczekiwanym, spodziewanym. (por. "Słownik języka polskiego" Wyd. PWN, Warszawa, 2002, pod red. prof. M. Szymczaka, tom II, s. 831). Takie rozumienie tego sformułowania potwierdza orzecznictwo (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2012 r. I OSK 1106/11 i wyrok WSA w Gliwicach z 31 stycznia 2018 r. IV SA/Gl 1014/17; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe orzeczenia cytowane tamże). Oznacza to, że dokonana w zaskarżonym wyroku interpretacja zwrotu "powinny zawierać", jako niewiążącego zalecenia, jest nieprawidłowa. Zatem w kontekście spornej regulacji sformułowanie "powinny zawierać" określa obligatoryjny katalog elementów, które powinny być zawarte we wnioskach składanych przez potencjalnych stypendystów.

Z podanych przyczyn rację mają skarżący kasacyjnie, że regulacja § 3 ust. 2 pkt 4 zał. do uchwały, wbrew stanowisku WSA, narusza art. 35 ust. 2 u.s.k. i art. 75 § 1 k.p.a. Z tego powodu należało w tej części uwzględnić skargi kasacyjne, poprzez uchylenie pkt 3 zaskarżonego wyroku w części dotyczącej § 3 ust. 2 pkt 4 zał. do zaskarżonej uchwały i jednocześnie – na podstawie art. 188 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. – stwierdzić nieważność w tym zakresie zaskarżonej uchwały. Oznacza to, że kwestia uzyskania wysokich wyników sportowych może być dowodzona za pomocą innych środków dowodowych, o jakich mowa w art. 75 § 1 k.p.a.

W pozostałym zakresie zarzuty skarg kasacyjnych nie są usprawiedliwione.

Przed odniesieniem się do pozostałych zarzutów skarg kasacyjnych, koniecznym jest poczynienie uwag natury ogólnej dotyczących samego podejmowania uchwał w sprawie stypendiów sportowych przez jednostki samorządu terytorialnego, ponieważ te mają istotne znaczenie dla interpretacji kwestionowanych przez obu skarżących kasacyjnie przepisów.

W związku z tym w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z niekwestionowanym w doktrynie stanowiskiem powierzenie organom samorządu terytorialnego możliwości stanowienia prawa o charakterze powszechnie obowiązującym powinno sprzyjać kształtowaniu znacznej samodzielności samorządu w zakresie kreowania sytuacji prawnej podmiotów znajdujących się na obszarze działania organów wydających akty prawa miejscowego, co do zasady ograniczonej jedynie regulacjami konstytucyjnymi (por. Przemysław Mijal, Zasada pomocniczości jako wyznacznik roli prawotwórczej samorządu terytorialnego, Przegląd Prawa Konstytucyjnego Nr 2 (18) 2014).

Oznacza to, że wykładnia przepisów, które dają uprawnienie organom samorządu do statuowania aktów prawa miejscowego, musi odbywać się z uwzględnieniem przepisów Konstytucji, w szczególności jej art. 16 ust. 1 i ust. 2, który ustanawia zasadę samorządu terytorialnego oraz jej art. 165 ust. 1 i ust. 2, dotyczącego samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.

Dla wykładni tych przepisów istotne są przepisy ustawy o samorządzie gminnym – zgodnie z art. 6 u.s.g. – do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o zasięgu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, a przy braku innych uregulowań ustawowych do gminy należy także rozstrzyganie w sprawach dotyczących tej społeczności. Z kolei z art. 7 u.s.g. w jego ustępie pierwszym, wynika że zadaniem własnym gminy jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, którą tworzą mieszkańcy gminy. Dotyczy to też spraw z zakresu kultury fizycznej (art. 7 ust. 1 pkt 10).

Następnie wskazać należy, że zgodnie z art. 2 ust. 2 u.s.k. – jednostki samorządu terytorialnego mogą wspierać, w tym finansowo, rozwój sportu kwalifikowanego (...). W myśl zaś art. 35 ust. 1 u.s.k. – stypendia sportowe dla zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym współzawodnictwie sportowym lub w krajowym współzawodnictwie sportowym mogą być przyznawane przez jednostki samorządu terytorialnego i finansowane z budżetów tych jednostek.

Wymienione w cytowanych przepisach zwroty "mogą wspierać" i "mogą być przyznawane" pozostawia jednostce samorządu terytorialnego swobodę w wyborze wprowadzenia lub nie na swoim terenie tego rodzaju gratyfikacji. Podkreślić przy tym należy, że jak stanowi art. 35 ust. 1 u.s.k., finansowanie stypendiów odbywa się ze środków własnych jednostki samorządu terytorialnego. W myśl zaś art. 35 ust. 2 u.s.k. – organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, określa warunki i tryb przyznawania, wstrzymywania i pozbawiania stypendiów sportowych, o których mowa w ust. 1. Przepis ten w żaden sposób nie precyzuje szczegółowo kryteriów, jakie winny być spełnione przez jednostki samorządu terytorialnego aby finansować stypendia sportowe, przy czym ogranicza je do zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym współzawodnictwie sportowym lub w krajowym współzawodnictwie sportowym.

Z powyższego wynika, po pierwsze, że brak podjęcia uchwały przewidzianej ww. przepisami nie daje nikomu możliwości skutecznego domagania się (środkami prawnymi) wydania uchwały i ustanowienia w danej gminie tego rodzaju gratyfikacji, skoro organ może jedynie skorzystać z danych mu ustawą uprawnień, a po wtóre, jeżeli już jednostka samorządu terytorialnego chce skorzystać z tego rodzaju uprawnienia, którego możliwość przewiduje ustawodawca w cytowanym art. 35 ust. 1 u.s.k., zobowiązana jest wówczas do określenia w drodze uchwały warunków, trybu ich przyznawania i pozbawiania stypendiów sportowych. Ustawodawca nie przewidział dodatkowych poza wyraźnie wyartykułowanymi, kryteriów, jakie winny być spełnione przez jednostki samorządu terytorialnego aby finansować stypendia sportowe za wyniki sportowe, co oznacza że kryteria te może ustanowić samorząd fundujący takie gratyfikacje. Bowiem przy tak ogólnym określeniu wymogów przedmiotowe uprawnienie jednostki samorządu terytorialnego może przybrać dowolną formę, jeśli oczywiście uwzględnia przewidziane w art. 35 ust. 1 u.s.k. wymogi, tj. bycia zawodnikiem i osiągania wysokich wyników sportowych. Wynika z tego, że kompetencje przyznane organowi stanowiącemu, zostały określone elastycznie i tak też powinien być interpretowany art. 35 ust. 1 i ust. 2 u.s.k. Skoro bowiem stypendium sportowe, o których mowa w art. 35 ust. 1 u.s.k. będąc swoistego rodzaju, uhonorowaniem za osiągnięte wyniki sportowe, jednocześnie motywującym do dalszego działania, pozostaje w sferze uprawnienia jednostki ustawodawca nie ogranicza go w ustalaniu swoistych zasad trybu przyznawania i pozbawiania tej gratyfikacji (por. wyroki NSA wydawana na tle przepisów art. 35 u.s.k. i art. 31 ustawy o sporcie, tj.: z 17 stycznia 2013 r. II GSK 1903/11; z 17 sierpnia 2017 r. II GSK 1041/17; z 12 września 2017 r. II GSK 5396/16; z 22 lutego 2018 r. II GSK 3226/17 i z 19 czerwca 2018 r. II GSK 282/18).

Ponadto dodać należy, że prawo do otrzymania stypendium sportowego przez sportowca nie jest powszechnym prawem podmiotowym wynikającym, czy to z ustawy o sporcie kwalifikowanym czy z Konstytucji RP. Wprawdzie art. 68 ust. 5 Konstytucji RP stanowi, że władze popierają rozwój kultury fizycznej, zwłaszcza wśród dzieci i młodzieży, jednak również i z tego przepisu nie wynika prawo podmiotowe do otrzymania stypendium przez uprawiającego dowolny sport. Również z treści art. 32 Konstytucji RP nie można wywodzić, powszechnego prawa do uzyskania stypendium sportowego od Warszawy. Wynikająca z art. 32 Konstytucji RP zasada równości nie może oznaczać identyczności traktowania osób spełniających ogólnie określone cechy, tak jak np. osoby uprawiające jakikolwiek sport i osiągające w nim sukcesy. Tak określona jak w art. 32 Konstytucji RP zasada równości ma charakter klauzuli generalnej i jako taka nie może być samodzielną podstawą do nabycia praw podmiotowych czy dochodzenia roszczeń związanych z tymi prawami. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ukształtował się pogląd, że zasada równości występuje z reguły w powiązaniu z jedną ze szczegółowych wolności lub praw znajdujących oparcie w Konstytucji (np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 17 października 2000 r. sygn. SK 5/99, z 8 listopada 2000 r. sygn. SK 19/99). Jak wyżej wskazano, nie sposób z norm konstytucyjnych określających prawa i wolności wywieść powszechne prawo do otrzymywania stypendium sportowego przez osoby osiągające dobre wyniki w uprawianym sporcie. Ustawodawcy przysługuje prawo do swobodnego określenia cech relewantnych, według których różnicuje się sytuację prawną poszczególnych adresatów w zakresie przyznawanych im świadczeń, określając pewne klasy porównywanych podmiotów. Rozróżnienie to nie może tylko być czynione z naruszeniem konstytucyjnie chronionych praw i wolności obywatelskich, prowadząc do niedozwolonej konstytucyjnie dyskryminacji według takich cech jak w szczególności: płeć, rasa, narodowość wyznanie, pochodzenie i położenie społeczne, wykształcenie, zawód (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r. II GSK 4638/16).

W tej sytuacji za nieusprawiedliwione należało uznać zarzuty dotyczące naruszenia art. 2 ust. 3 i art. 35 ust. 2 u.s.k. w zw. z § 143 w zw. z § 134 i § 3 ust. 2 rozporządzenia, przez niezastosowanie zasad techniki prawodawczej przy ocenie ważności całej uchwały, ponieważ – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej skarżącego – oprócz wyżej wskazanego § 3 ust. 2 pkt 4 zał. do uchwały oraz regulacji uznanych przez WSA za niezgodne z prawem, pozostałe postanowienia spornej uchwały nie zostały uchwalone z przekroczeniem ustawowej delegacji.

Mając na uwadze powyższą filozofię przyznawania stypendiów sportowych przez jednostki samorządu terytorialnego, stwierdzić należy, że także pozostałe zarzuty obu skarg kasacyjnych nie są usprawiedliwione.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej skarżącego, przypomnieć należy, że kwestionuje on regulacje § 1 zał. do uchwały, w zakresie warunków przyznania stypendium sportowego zawodnikom, poprzez ograniczenie ich wyłącznie do dzieci i młodzieży (§ 1 ust. 1 pkt 1), ograniczanie ich wyłącznie do zawodników zrzeszonych w klubie sportowym, którego siedzibą jest Warszawa (§ 1 ust. 1 pkt 2 lit. a), ograniczenie ich do posiadaczy aktualnej licencji zawodnika uprawniającej do uczestnictwa we współzawodnictwie sportowym wydanej przez właściwy polski związek sportowy (§ 1 ust. 1 pkt 3 ), ograniczenie ich wieku do 23 lat (§ 1 ust. 1 pkt 4). Ostatni z kwestionowanych warunków dotyczący ograniczenia wiekowego jest również podnoszony przez Prokuratora.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie ([...]) w istocie kwestionuje, jakąkolwiek możliwość stworzenia przez jednostkę samorządu terytorialnego warunków dostępu do uzyskania stypendium sportowego. Stoi to w opozycji do treści art. 35 ust. 2 u.s.k., który wyraźnie mówi o określeniu w drodze uchwały warunków przyznawania stypendiów sportowych. Gdyby ustawodawca chciał określić w stosunku do których dyscyplin sportowych i w jakich kategoriach uprawianych (w tym wiekowych), wprowadzi system wsparcia stypendialnego i w jakim zakresie, w przepisach ustawy o sporcie kwalifikowanym wskazałby to.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA zasadnie uznał, iż żaden ze wskazanych warunków nie narusza przepisów prawa. W pierwszej kolejności wskazać należy, że prawidłowo wywiedziono w zaskarżonym wyroku, że choć art. 35 ust. 2 u.s.k. nie zakładał przyznawania stypendiów sportowych wyłącznie w ramach dyscyplin objętych systemem współzawodnictwa sportowego dzieci i młodzieży. To jednak szeroka delegacja zawarta w art. 35 ust. 2 u.s.k. – biorąc pod uwagę wyżej eksponowaną samodzielność jednostek samorządowych stanowiących prawo miejscowe na podstawie ustawy, w zakresie działania we własnym imieniu i na własną (finansową) odpowiedzialność – pozwalała na zakreślenie tego rodzaju kryterium przyznawania stypendium sportowego. Organ mógł zatem określić dyscypliny, które poprzez przyznawanie stypendiów sportowych chciał promować. Odesłanie zaś do dyscyplin ujętych w ramach wypracowanego systemu współzawodnictwa sportowego dzieci i młodzieży jest obiektywne i czytelne. Zważywszy na to, że system sportu młodzieżowego jest jednym ogólnopolskim systemem, współtworzonym i stosowanym przez polskie związki sportowe, który pozwala obiektywnie porównać wyniki sportowe – a to przecież właśnie te wyniki miały być zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.k. brane pod uwagę przy przyznawaniu stypendiów. Co istotne punktacja w tym systemie jest (i była) istotna zarówno dla warszawskich klubów sportowych jak i zawodników, gdyż jest miernikiem ich rywalizacji na szczeblu miejskim, wojewódzkim i krajowym, a także wpływa na wysokość otrzymywanych przez kluby dotacji na szkolenie sportowe.

Znamienne jest to, że sam Prokurator w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zgadza się z tym, iż organ stanowiący samorządu terytorialnego może samodzielnie określić jakie dyscypliny sportu uważa za zasadne wspierać na obszarze swojej właściwości i nie ma też przeszkód, aby odwołał się przy tym do wykazu zawartego w innym akcie.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza zatem, że skoro Rada Warszawy prawidłowo sformułowała warunek dostępu do stypendiów sportowych poprzez odwołanie się do systemu sportu dziecięcego i młodzieżowego, to jego konsekwencją było ograniczenie wieku zawodników do 23 lat (§ 1 ust. 1 pkt 4 zał. do uchwały). Wynika to z tego, że system ten nie obejmuje kategorii wiekowych wyższych niż do 23 roku życia.

W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny podziela poglądy wyrażone już przez NSA w wyrokach z 19 grudnia 2017 r. II GSK 4638/16 oraz z 19 czerwca 2018 r. II GSK 282/18 (dotyczące tożsamego ograniczenia wiekowego), w których m.in. uznano, że upoważnienie ustawowe dla organu stanowiącego do określania zasad przyznawania stypendiów sportowych nadaje tym organom szeroką kompetencję do określania kryteriów (które można też określić synonimami: warunki, przesłanki) przyznawania stypendiów. Całkowicie racjonalne jest powiązanie celów - wysokich wyników w dyscyplinach olimpijskich z wymaganiami co do wieku sportowców. Wszak stypendium raczej nie jest świadczeniem dla osób zasłużonych dla sportu lecz dla sportowców, którzy rokują osiąganie wysokich wyników, a więc ludzi młodych. Prowadzi to do konstatacji, że WSA prawidłowo uznał, iż kryterium to nie narusza przepisów art. 35 ust. 2 u.s.k. ani art. 68 ust. 5 Konstytucji RP, gdyż wskazana uchwała w istocie dotyczy zawodników z grupy określonej w Konstytucji RP jako dzieci i młodzież.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że chybiony są zarzuty dotyczące ograniczenia spornych stypendiów do zawodników zrzeszonych w klubie sportowym, którego siedzibą jest Warszawa (§ 1 ust. 1 pkt 2 lit. a zał. do uchwały) oraz do posiadaczy aktualnej licencji zawodnika uprawniającej do uczestnictwa we współzawodnictwie sportowym wydanej przez właściwy polski związek sportowy (§ 1 ust. 1 pkt 3 zał. do uchwały). Zarzuty te skarżący kasacyjnie łączy z naruszeniem przepisów art. 3 ust. 5 i art. 4 ust. 1 u.s.k. oraz art. 22 ust. 2 u.k.f.

Wskazać przede wszystkim należy, że przepisy art. 3 ust. 5 (w rozumieniu ustawy zawodnikiem jest osoba uprawiająca określoną dyscyplinę sportu i posiadająca licencję zawodnika uprawniającą do uczestnictwa we współzawodnictwie sportowym) oraz art. 4 ust. 1 (uczestnikami współzawodnictwa sportowego mogą być kluby sportowe, zawodnicy zrzeszeni w klubach sportowych lub zawodnicy niezrzeszeni) są przepisami ustawy o sporcie kwalifikowanym, która ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, jako będąca podstawą prawną do podjęcia spornej uchwały.

Przepisy zaś ustawy o kulturze fizycznej, a więc jej art. 22 ust. 1 u.k.f., który dotyczy zawodników nieposiadający licencji zawodnika i art. 22 ust. 2, który przewiduje możliwość podjęcia uchwały przez jednostkę samorządu terytorialnego co do przyznawania stypendiów sportowych, nie znajdowały zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Skoro zaś jednostka samorządu terytorialnego ma uprawnienie a nie obowiązek podjęcia uchwały w zakresie stypendiów sportowych dla zawodników nieposiadających licencji zawodnika, to brak podjęcia takiej uchwały nie może stanowić naruszenia prawa. Także w kategoriach dyskryminacyjnych, co już wyjaśniono wyżej przy ocenie warunków wiekowych. Tak więc WSA prawidłowo uznał, że art. 22 ust. 2 u.k.f. nie stanowił podstawy wydania uchwały, a zatem sporna uchwała nie mogła naruszać tego przepisu.

W dalszej kolejności należy odnieść się do zakwestionowanych przez skarżącą kasacyjnie postanowień określonych w § 6 ust. 1 pkt 1 – 4 zał. do uchwały, a dotyczących sytuacji w których zawodnika pozbawia się stypendium. Zarzut ten jest powiązany z zarzutami sformułowanymi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wyjścia przez WSA poza zarzuty skargi i zbadania tej kwestii.

Zarzuty te nie są usprawiedliwione.

Przede wszystkim wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że sąd rozstrzygając sprawę w granicach określonych w art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest obowiązany do odniesienia się do wszelkich aspektów sprawy, podnoszonych również przez skarżącego, jeżeli w jego ocenie nie mają one istotnego znaczenia dla jej rozpoznania.

Mając to na uwadze, podnieść należy, że kwestia postanowień załączników do uchwały w zakresie pozbawienia stypendiów nie była w skardze w ogóle kwestionowana. Niemniej jednak, skoro delegacja ustawowa w art. 35 ust. 2 u.k.f. wskazuje na określenie w uchwale kwestii pozbawianie stypendium, jest rzeczą oczywistą, że to zagadnienie powinno zostać unormowana w uchwale. Rada Warszawy w sposób racjonalny przedstawiła te okoliczności (tj. brak realizacji programu szkoleniowego, ukaranie karą dyscyplinarną, zamieszkanie poza Warszawą, utrata zdolności do uprawiania sportu w swojej dyscyplinie przez okres powyżej 6 miesięcy). Dodać należy, że samo powiązanie prawa do stypendium z określonymi, osiąganymi wynikami sportowymi uzasadnia wprowadzanie w wydanej na podstawie tego przepisu uchwale regulacji dotyczących przyjętego trybu ubiegania się o stypendium, w tym warunków stawianych aplikującym o takie świadczenie, ale także przesłanek pozbawienia stypendium. Takie warunki są niezbędne, jeżeli stypendium przyznawane za określone, wysokie wyniki sportowe ma spełnić swój cel, a tym celem, w świetle uchwały, nie jest wspieranie każdego, kto uprawia jakikolwiek sport na jakimkolwiek poziomie (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r. II GSK 282/18).

Nie stanowi także naruszenia prawa § 7 ust. 5 zał. do uchwały, stanowiący o tym, że zawodnikom sportowych gier zespołowych oraz zawodnikom, którzy w rywalizacji drużynowej przyznaje się stypendium do 85% wartości stypendium za osiągnięcia indywidualne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest oczywistym, że na wynik sportowy w sporcie drużynowym składa się wysiłek, przygotowanie kilku (wielu) osób, czyli inaczej niż w sporcie indywidulanym, który dotyczy samodzielnego wyniku sportowego. Stąd też ograniczenie kwotowe, biorąc pod uwagę także samodzielność jednostki samorządu terytorialnego w zakresie określenia wysokości stypendium – jest regulacją zgodną z prawem. Nie jest także dyskryminacyjne z tego względu, że dotyczy wszystkich kategorii sportów zespołowych.

Za nieuzasadniony należy uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia bez odniesienia się do zarzutu stosowania uchwały bez ważnej podstawy prawnej, w związku z jej wyekspirowaniem, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, że WSA odniósł się do tego zarzutu, ponieważ wyraźnie wskazał, że zarzut ten w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności uchwały z 2009 r. nie może być rozpoznawany, gdyż nie dotyczy przedmiotu sprawy. To wyjaśnienie, choć lakoniczne, jest prawidłowe. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w dniu podejmowania uchwały nr LXII/1921/2009 z 17 września 2009 r. podstawa prawna jej podjęcia, tj. art. 2 ust. 2 i art. 35 ust. 2 u.s.k. obowiązywały. Uchylenie tych przepisów 16 października 2010 r. ustawą o sporcie, nie może powodować stwierdzenia nieważności spornej uchwały, ponieważ skutek stwierdzenia nieważności uchwały działa z mocą wsteczną (ex tunc), eliminując wstecz wszelkie skutki prawne, jakie wywołała zakwestionowana uchwała. Tak więc uznanie żądania skarżącego kasacyjnie za zasadne spowodowałby, że wszelkie stypendia sportowe przyznane mocą zaskarżonej uchwały przed 16 października 2010 r. utraciłby podstawę prawną, a przecież przepis art. 35 ust. 2 u.s.k. obowiązywał. To zaś, że na podstawie tej uchwały przyznawano stypendia po 16 października 2010 r. pozostaje poza zakresem rozpoznawanej sprawy i nie ma oparcia w zarzutach skargi kasacyjnej. Zarzucany bowiem w tym zakresie przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. dotyczy jedynie wymogów sporządzenia prawidłowego uzasadnienia wyroku. Z kolei art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Taka prawidłowa kontrola sądowa w tym zakresie została przez WSA przeprowadzona.

Za całkowicie bezpodstawne należy zarzuty dotyczące naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8, art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3, art. 149 § 1a oraz art. 149 § 2 p.p.s.a., przez wyłączenie spod kontroli sądu administracyjnego zarzutu bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ w związku z nieważnymi postanowieniami w uchwale. Wskazać należy, że w tym zakresie zostało przeprowadzone oddzielne postępowania sądowe ze skargi [...], które zostały rozstrzygnięte postanowieniem z 30 sierpnia 2018 r. sygn. akt II GPP 22/18. W niniejszej zaś sprawie rolą WSA była ocena skarg [...] i Prokuratora na postanowienia zaskarżonej uchwały w zakresie merytorycznym.

Ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej skarżącego dotyczy naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że przepis ten ma charakter wynikowy, a więc jego naruszenie czy też nie, dotyczy uprzedniej oceny innych naruszeń prawa skutkujących uwzględnieniem skargi. W rozpoznawanej sprawie okazał się on usprawiedliwiony wyłącznie – z podanych wyżej przyczyn –co do § 3 ust. 2 pkt 4 zał. do uchwały. W pozostałym zakresie zarzuty skarg kasacyjnych okazały się chybione.

Za nieuzasadniony należało uznać także zarzut dotyczący zasądzonych przez WSA kosztów postępowania sądowego. Jest to zarzut chybiony przede wszystkim ze względu na brak postawienia zarzutu dotyczącego podstawy prawnej zasądzonych przez WSA kosztów tj. art. 200 p.p.s.a. Co prawda WSA nie uzasadnił, dlaczego zasądził jedynie połowę uiszczonego wpisu (150 zł), jest jednak oczywiste, że powodem proporcjonalnego przyznania kosztów sądowych było tylko częściowe uznanie zarzutów skargi.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w części oraz stwierdził w tym zakresie nieważność wskazanego postanowienia uchwały.

Pozostałe zarzuty skarg kasacyjnych uznał za nieusprawiedliwione i oddalił skargi kasacyjne w pozostałej części na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku ustanowionego dla skarżącego pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej, gdyż o przyznaniu lub odmowie przyznania pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia, orzeka w drodze odrębnego postanowienia wydanego na posiedzeniu niejawnym, referendarz sądowy (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) albo sąd (art. 258 § 4 p.p.s.a). W związku z powyższym o wynagrodzeniu pełnomocnika z tytułu udzielonej z urzędu pomocy prawnej rozstrzygnie WSA.