Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1436/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 48
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel-Ziaja WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2011 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 7 września 2010 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. decyzją z dnia 12 marca 2007 r., znak [....] , nakazał inwestorowi - "[....] ", Sp. J. wykonać rozbiórkę, będącego w budowie, budynku handlowego - sklepu ogólnospożywczego, zlokalizowanego na działkach nr [....] i [....] w miejscowości P. , wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Po rozpatrzeniu odwołania inwestora, [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , decyzją z dnia 17 września 2007 r., nr [....] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, wskazując w jej uzasadnieniu, że wątpliwości budzi pomiar dokonany podczas oględzin odległości budynku od krawędzi drogi powiatowej i gminnej.

Organ I instancji orzeczeniem z dnia 22 maja 2009 r. nakazał właścicielowi P.B. wykonać rozbiórkę przedmiotowej inwestycji.

Decyzją z dnia 26 lutego 2010 r., nr [....] organ odwoławczy uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. MWINB podniósł w uzasadnieniu decyzji, że uchylenie nastąpiło z przyczyn formalnych oraz wskazał, iż podziela ustalenia organu i instancji i uznaje, że omawiany budynek został wybudowany bez pozwolenia na budowę.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. decyzją z dnia 14 czerwca 2010 r., znak: [....] 7, nakazał P.B. wykonać rozbiórkę budynku handlowego - sklepu ogólnospożywczego o pow. zabudowy 129,73 m2 zlokalizowanego na działkach nr [....] i [....] w miejscowości P gm. P.

Jako materialnoprawną podstawę orzeczenia powołano przepis art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo Budowlane (DzU. Nr 156 z 2006 r., poz. 1118 t.j. z późn. zm.).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano na wyniki oględzin przeprowadzonych w dniu [....] .2007 r. na podstawie których stwierdzono, że na działkach nr [....] i [....] w P. znajdował się budynek jednokondygnacyjny, murowany, przykryty dachem dwuspadowym; w stanie surowym zamkniętym.

Ponadto PINB ustalił, że:

- decyzją z dnia 12.06.2006 r. określono warunki zabudowy dla budowy "pawilonu w miejscu istniejącego budynku handlowego na działce nr [....] , [....] w P."

- Starosta T. w dniu 15.01.2007 r. wydał dla przedmiotowej inwestycji decyzję o pozwoleniu na budowę nr [....] , znak: [....] , która stała się ostateczna z dniem 1.02.2007 r.;

- decyzją z dnia 12.04.2007 r., znak: [....] , Starosta T. uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę i umorzył postępowanie w sprawie. Decyzją z dnia 14.05.2007 r., znak: [....] , Wojewoda [....] utrzymał w mocy w/w rozstrzygnięcie Starosty T. z dnia 12.04.2007r.

Następnie wskazano, że kwestionowana przez strony data rozpoczęcia robót budowlanych była przedmiotem wyjaśnień przed PINB i przed Sądem Grodzkim w T.

Z pierwszego zeznania inwestorów wynikało m.in. to, że "W dniu [....] .11.2006 roku rozpoczęto wykopy pod fundamenty. "

W toku postępowania zmienili oni zeznania, oświadczając, że "dopiero w dniu [....] .01.2007r. przystąpiono do budowy nowego sklepu". Pełnomocnik inwestorów poinformował PINB, że nie można wskazać wykonawców stanu surowego ponieważ wyjechali za granicę.

Organ I instancji, dokonując ustaleń na okoliczność ustalenia daty rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych, powołał się na wyrok Sądu Rejonowego z dnia 23.12.2008r., sygn. akt VII K 1812/08, którym warunkowo umorzono postępowanie karne z art. 90 ustawy Prawo budowlane przeciwko E.B. i A.B. . Sąd stwierdził m.in., że budowę budynku prowadzono "w bliżej nieustalonym okresie czasu od 27 listopada 2006 roku do 1 lutego 2007 roku"

Organ I instancji powołał również postanowienie Prokuratura Rejonowego w T. , z dnia 17.02.2009r., sygn. akt 2 Ds.l922/08/S, którym umorzono śledztwo "w sprawie złożenia nieprawdziwych zeznań" przez E.B. i A.B. , że "budowa tego obiektu rozpoczęła się 15 stycznia 2007 roku". Prokurator uznał, że "E.B. i A.B. , składając nieprawdziwe zeznania w toku postępowania administracyjnego, działali z mocy konstytucyjnego prawa do obrony."

Następnie PINB ustalił, że właścicielem działek nr [....] i [....] stał się P.B.

W ocenie organu I instancji, "podstawową wątpliwość budził fakt, że budynek handlowy został wybudowany, w terminie od dnia 15 stycznia do dnia 22 stycznia 2007 roku, tj. w ciągu 8 dni: w tym niedziela, w okresie zimowym (...) nie był realizowany przez firmę budowlaną specjalistyczną". PINB uznał, że "technologia wykonywania robót budowlanych (...) nie pozwala na wykonanie w terminie 8 dni budynku handlowego do stanu jak w dniu 23 stycznia 2007 roku... ".

PINB stwierdził, że budowę rozpoczęto bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Dalej w uzasadnieniu wskazano, że jak wynika z uchwalonego dnia 6.03.2008 r. miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego Gminy P. (uchwała nr XVII/120/08) działki nr [....] i [....] zlokalizowane są w obszarze oznaczonym na planie, jako VI-28MN, tj. w terenie "zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej". W tym terenie zgodnie z § 17 ust. 3 pkt 2 dopuszczona jest budowa usług nieuciążliwych.

Przedmiotowy obiekt leży na skrzyżowaniu dwóch dróg oznaczonych symbolami [....] oraz [....]. Droga powiatowa relacji [....] na w/w planie jest oznaczona symbolem [....] , dla której szerokość pasa drogowego ustalono na 20m (w § 31 ust. 3) oraz nieprzekraczalną linię zabudowy " w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni wynoszącej: - 20m w terenie niezabudowanym, - 15m w terenie zabudowanym" (w § 31 ust. 10). W ust. 11 natomiast zapisano, że w terenie "gdzie ukształtowała się już wyraźna istniejąca linia zabudowy bliżej od krawędzi jezdni niż to określono w ust. 10, dopuszcza się lokalizację w tej linii nowej zabudowy z co najmniej pięciu budynków, a także przedsięwzięcia inwestycyjne związane z modernizacją, przebudową, odbudową oraz rozbudową i nadbudową istniejących obiektów, jednak w odległości nie mniejszej niż 8m od zewnętrznej krawędzi jezdni". W odniesieniu do drogi oznaczonej symbolem [....] w § 32 ust. 4 uchwały zatwierdzającej plan zapisano: " W terenach przyległych do ważniejszych dróg gminnych wyznacza się na rysunku planu nieprzekraczalne linie zabudowy w odległości od krawędzi jezdni wynoszącej 10 m". Natomiast w § 32 ust. 5 tej uchwały zapisano możliwość lokalizacji odbudowanych obiektów w odległości "nie mniejszej niż 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni."

W ocenie organu I instancji, lokalizacja przedmiotowego obiektu narusza ustalenia w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem usytuowanie przedmiotowego budynku narusza nieprzekraczalną linię zabudowy dla dróg powiatowych i gminnych (budynek usytuowany jest w odległości 7,40 m od krawędzi drogi powiatowej oraz 6,60 m od krawędzi drogi gminnej).

W toku tego postępowania ponownie dokonano ustalenia kręgu stron postępowania.

Odwołanie do powyższego rozstrzygnięcia wniósł P.B. samodzielnie oraz przez pełnomocnika.

P.B. w swym odwołaniu wniósł "o zmianę decyzji na częściową rozbiórkę w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem (z aktualnym planem zagospodarowania przestrzenne go gminy P.)".

Pełnomocnik strony w odwołaniu zarzucił skarżonej decyzji "przedwczesność", gdyż wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie nie został rozpatrzony. Ponadto zarzucił m.in. "rażące naruszenie (...) art. 48 prawa budowlanego przez błędne przyjęcie, że (...) istnieją przesłanki z art. 48 prawa budowlanego". Zwrócił się o dopuszczenie dowodów z postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu. Zdaniem pełnomocnika, skarżący powinien uczestniczyć w postępowaniu od momentu złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Zwrócił uwagę, że postępowanie karne w stosunku do E.B. i A.B. , prowadzone w sprawie samowoli budowlanej, zostało warunkowo umorzone przez Sąd Rejonowy w T. Według pełnomocnika strony, organ winien był powiadomić strony skutecznie o terminie każdych oględzin, powołać biegłego geodetę. Ponadto w odwołaniu uznano, że organ I instancji nie udowodnił, że budowa nie mogła być wykonana w 8 dni. Przypomniał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został opublikowany "dopiero w dniu 7 maja 2008 r." oraz, że obiekt "nie koliduje z interesami właścicieli i zarządów dróg". Zdaniem pełnomocnika strony "należało rozważyć (...) czy istnieją warunki do legalizacji samowoli budowlanej".

[....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , decyzją z dnia 7.09.2010r., nr [....] , wydaną na podstawie art. 138 § 1pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst z 2000 r.- Dz.U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 48 ust.1, art. 80 ust. 2 i art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (jednolity tekst z 2006 r. Dz.U. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji i stwierdził, że nałożenie obowiązku na następcę prawnego inwestora należało uznać za prawidłowe i gwarantujące wykonalność decyzji.

Organ II instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy budowlane tylko ostateczna decyzja o budowę uprawnia inwestora do rozpoczęcia budowy. W ocenie MWINB pewien zakres robót wykonano w okresie, gdy pozwolenie na budowę pozostawało w obrocie prawnym. Jednak, po dniu 1.02.2007 r., gdy decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna, roboty budowlane miały głównie charakter wykończeniowy. Świadczy o tym zapis z dnia [....] .02.2007 r. w dzienniku budowy, w którym kierownik budowy stwierdził: "Przejmuję nadzór nad pracami wykończeniowymi od dnia 15.02.2007."

Organ odwoławczy podzielił pogląd wyrażony przez PINB w skarżonej decyzji, że powstanie obiektu w ciągu kilku dni po wydaniu pozwolenia na budowę należało uznać za niemożliwe.

Zdaniem MWINB przedmiotowa budowa spełnia przesłankę z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż została zrealizowana bez pozwolenia na budowę.

Organ II podzielając ustalenia PINB pod kątem możliwości zastosowania art. 48 ust. 2 pkt 1 lit a, stwierdził, że budowa jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P., przyjętego uchwałą Nr XVII/120/08 Rady Gminy P. z dnia 6 marca 2008 roku (Dz. Urz. Woj. Małop. Nr 287 poz. 1853 z dnia 7 maja 2008 r.).

Wskazano, że w w/w miejscowym planie, w odniesieniu do którego należało badać przedmiotową inwestycję, linie zabudowy ustalono w odległości – 15 m od drogi powiatowej i 10 m od drogi gminnej. W § 3 pkt 14 uchwały zatwierdzającej plan podkreślono, że nieprzekraczalna linia zabudowy to linia: "poza którą nie można wyjść z obrysem budynku w projekcie zagospodarowania działki lub terenu". Przy czym w uchwale zapisano możliwość zmniejszenia tych odległości, np. w przypadku, gdy ukształtowała się "linia zabudowy z co najmniej pięciu budynków" lub dla inwestycji będącej odbudową.

Powołano się w tym miejscu na pismo z dnia [....] .11.2009 r., znak: [....] , w którym Wójt Gminy P. stwierdził, że: "nie ukształtowała się linia zabudowy z co najmniej pięciu budynków, które byłyby położone bliżej od krawędzi jezdni drogi gminnej niż 12m (...) linia zabudowy ukształtowana przez budynki na działkach sąsiednich, wynosi 15 m od krawędzi drogi powiatowej oznaczonej symbolem planu [....] 1398."

W ocenie organu odwoławczego, przedmiotową budowę obiektu trudno w pełni uznać za odbudowę istniejącego wcześniej obiektu z uwagi na zmienioną lokalizację. Jednak nawet uznając budowę w/w obiektu za odbudowę, o której mowa w § 31 ust. 11 i § 32 ust. 5 uchwały nr XVII/120/08 Rady Gminy P. z dnia 6.03.2008 r. o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. , należało stwierdzić jej niezgodność z § 31 ust. 11 uchwały, gdzie zapisano minimalną odległość dopuszczalną dla obiektów odbudowywanych wynoszącą 8,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, podczas gdy odległość obiektu od drogi powiatowej wynosi 7,40 m.

Organ odwoławczy uznał, że wobec niezgodności budowy z "ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" niemożliwe było wszczęcie postępowania legalizacyjnego.

Wobec powyższych ustaleń, w ocenie organu II instancji, orzeczony skarżoną decyzją nakaz rozbiórki był w pełni zasadny.

Przyjęcie innego poglądu oznaczałoby, zdaniem MWINB, niedopuszczalną korektę ustawodawcy, gdyż z brzmienia przepisu art. 48 ust. 2 pkt 1 a ustawy Prawo budowlane nie wynika możliwość rozważania przez organ nadzoru budowlanego, czy obiekt narusza ustalenia planu "w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem", tak jak to ma miejsce w art. 48 ust.2 pkt 2, w odniesieniu do przepisów techniczno-budowlanych. Tym samym, tylko pełna zgodność z planem jest warunkiem umożliwiającym wszczęcie postępowania legalizacyjnego przez organ nadzoru budowlanego. W uchwale nie przewidziano żadnej możliwości odstąpienia od ustalonych zapisów dotyczących linii zabudowy, np. w sytuacji pozytywnej opinii zarządcy drogi.

Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem, P.B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Skarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji zarzucono: naruszenie "przepisów prawnych prawa materialnego zawartych w art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy prawo budowlane (Dz. U. 2006r.158.11188 z 2009.12.31)" oraz przepisów postępowania administracyjnego zawartych w art. 7,9,77 kpa.

W uzasadnieniu skargi zarzucono organowi odwoławczemu nieustosunkowanie się do arbitralnie prowadzonego postępowania pierwszoinstancyjnego i arbitralnie wydawanych przez ten organ decyzji.

Według skarżącego, PINB "dążył z całą bezwzględnością" do wydania decyzji o rozbiórce budynku i nie dopuszczenia jakichkolwiek działań zmierzających do jego legalizacji. Świadczy o tym fakt, że pomimo, iż decyzja pozwolenia na budowę jako prawomocna funkcjonowała w obrocie prawnym do dnia 14.05.2007 r., to PINB decyzję o rozbiórce wydał już 12.03.2007 r. W ocenie skarżącego "przedmiotowa sprawa została w kręgach administracji publicznej nagłośniona jako przestępstwo i napiętnowana, co stanowiło przyczynę, że wszystkie następne czynności administracyjne z tym związane z opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. zostały podporządkowane stanowisku zajętemu przez PINB w T.".(..)

Dalej w skardze wyjaśniono, że pośpiech związany z jak najszybszym przystąpieniem do realizacji przedmiotowego obiektu wynikał z faktu zbliżającej się zimy i wykorzystania dobrych jeszcze warunków atmosferycznych, konieczności wykonania rozbiórki starego budynku, w miejsce którego został zaprojektowany nowy, a przede wszystkim związanym był z ciążącymi na stronach zobowiązaniami.

W ocenie skarżącego decyzja o nakazie rozbiórki jest krzywdząca i niezgodna z art. 48 ustawy prawo budowlane. Wskazano, że z ustaleń planu miejscowego wynika, iż działki o nr [....] i [....] położone są w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, na którym dopuszczalna jest budowa usług nieuciążliwych. Zatem podstawowy i zasadniczy warunek zgodności przeznaczenia trenu w obowiązującym miejscowym planie z przeznaczeniem i sposobem użytkowania istniejącego obiektu budowlanego został spełniony.

Wskazano, że w/w działki na których zlokalizowany jest przedmiotowy budynek położone są u zbiegu dwóch dróg w odległości 7,40 m w stosunku do krawędzi drogi powiatowej i 6,60 m w stosunku do krawędzi drogi gminnej. (...). Następnie przytoczono regulację zawartą w miejscowym planie w kwestii linii zabudowy wzdłuż przedmiotowych dróg. Zwrócono przy tym uwagę na fakt, że każdy budynek zlokalizowany po stronie zachodniej drogi powiatowej znajduje się w innej odległości od tej drogi, trudno więc mówić, że istnieje dla tych budynków linia zabudowy. Ponadto skarżący wskazał, że lokalizacja nowo wybudowanego budynku na w/w działkach została pozytywnie zaopiniowana przez Powiatowy Zarząd Dróg w T. w stosunku do drogi powiatowej nr 1398K.(...)

Następnie skarżący podniósł, ze działki nr [....] i [....] posiadają bardzo niekorzystną lokalizację w odniesieniu do przedmiotowych dróg i niekorzystny kształt wytworzony przez zbiegające się pod katem ostrym drogi, a także w związku ze swoim kształtem zbyt małą powierzchnię, która mogłaby być zabudowana. W związku z tym brak jest realnej możliwości spełnienia wymogów, tak aby zrealizować budynek w odległości 15 m od krawędzi jezdni powiatowej i 10 m od krawędzi jezdni gminnej, zachowując jednocześnie przepisowe odległości od granic sąsiednich nieruchomości. Zdaniem skarżącego akceptacja aktualnej lokalizacji budynku odpowiadałaby minimalnym wymogom określonym w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy. Ponadto wskazano, że przedmiotowy budynek spełnia wymogi przepisów techniczno – budowlanych. Zatem rozbiórka tego obiektu nie posiadałaby uzasadnienia nie tylko ekonomicznego i społecznego, ale również prawnego, dlatego też skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze.

Nie podzielając większości zarzutów skargi, zaskarżoną decyzję należało uchylić.

Przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (jednolity tekst z 2006 r. Dz.U. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) stanowi, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.

W przedmiotowej sprawie decyzją z dnia 15.01.2007 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynku handlowego - sklepu - ogólnospożywczego zlokalizowanego na działkach nr [....] i [....] w miejscowości P. (...). Rozstrzygniecie to uprawomocniło się 1.02.2007 r.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób nie budzący wątpliwości wynika, iż inwestor budując przedmiotowy budynek do stanu surowego zamkniętego, nie legitymował się ostatecznym pozwoleniem na budowę (dowód: protokół z oględzin z dnia [....] .2007 r., zeznania inwestorów z dnia [....] .2007 r., wyrok Sądu Rejonowego w T. z dnia 23.12.2008 r., sygn. akt VII K 1812/08, postanowienie Prokuratora Rejonowego z dnia 17.02.2009 r., sygn. akt 2 Ds.1922/08/S).

W ocenie Sądu, słusznie wskazały organy, że inwestorowi należało zarzucić dopuszczenia się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Rozpoczęcie i prowadzenie przez inwestora budowy, w sytuacji gdy nie dysponuje on ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, skutkuje uznaniem jej za samowolę budowlaną (a contrario wynika to m.in. z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 289/08).

Zagadnienie prawne, które wymaga rozważenia w przedmiotowej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy istnieje możliwość zastosowania trybu legalizacyjnego, przewidzianego w dalszych ustępach art. 48 Prawa budowlanego.

Organy winny mieć bowiem na względzie, że prowadzona przez inwestorów budowa budynku handlowego bez wymaganej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, czyli w warunkach samowoli, nie podlega bezwzględnej rozbiórce, a jedynie w przypadku gdy legalizacja nie będzie możliwa. Zasadą bowiem jest, że organ prowadzi postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego lub jego części. Nakaz rozbiórki może być bowiem orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji. Oczywiście legalizacja nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora.

Decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli budowlanej winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie narusza przepisów prawa, w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Należy pamiętać, że inwestorzy dopuścili się samowoli budowlanej w okresie, gdy teren inwestycji nie był objęty planem miejscowym, a inwestorzy legitymowali się ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Cała inwestycja została też zrealizowana przez inwestorów dla których wydana była decyzja o warunkach zabudowy, tj poprzedników prawnych skarżącego. W orzecznictwie dominują co prawda poglądy, że organ rozstrzygając sprawę winien stosować aktualnie obowiązujące prawo, niemniej jednak zaznaczyć należy, że takie orzecznictwo ukształtowało się w związku z tym, że jest ono korzystniejsze dla inwestorów. Regułą bowiem jest, iż nowe regulacje co do polityki przestrzennej są dla inwestorów, którzy dopuścili się samowoli budowlanej korzystniejsze, niż regulacje obowiązujące w trakcie realizacji obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę. Inaczej ujmując, poglądy te zmierzają do tego, aby samowole budowlane, które podlegałyby rozbiórce w myśl przepisów obowiązujących w trakcie ich realizacji, w przypadku zmiany przepisów na korzystniejsze, mogłyby być zalegalizowane.

Na tej płaszczyźnie rozważań podkreślić ponadto należy, że gdyby w przedmiotowej sprawie organ I instancji wydał zgodną z prawem decyzję w terminie jaki zakreśla art. 35 k.p.a., ocena możliwości legalizacji przedmiotowej samowoli dokonywana by była w oparciu o postanowienia decyzji o warunkach zabudowy, a nie w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego, który wtedy nie obowiązywał. W tym stanie rzeczy nie do zaaprobowania jest rozstrzygnięcie, które jest niekorzystne dla następcy prawnego inwestorów z tego powodu, że organ zbyt długo rozstrzygał sprawę i w tym czasie doszło do zmiany prawa, w myśl którego przedmiotowy obiekt budowlany nie może zostać zalegalizowany. Podsumowując tę część rozważań należy stwierdzić, że ocena co do tego, czy budowa nie narusza przepisów z dziedziny zagospodarowania przestrzennego art. 48 ust. 2 p.b. nie koniecznie musi się opierać na treści unormowań zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, bowiem w okresie wznoszenia przedmiotowego budynku plan taki nie istniał. W takim przypadku jaki zachodzi w przedmiotowej sytuacji, możliwe jest dokonanie stosownych ustaleń i rozważań z zastosowaniem innych norm prawnych regulujących kwestie zapewnienia ładu przestrzennego, w tym przypadku z decyzją ustalającą warunki zabudowy.

Przechodząc do dalszych rozważań należy wskazać, że jak wynika z prawidłowych ustaleń organu I instancji, przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany niezgodnie również z decyzją o warunkach zabudowy. Niegodność ta jest jednak niewielka (m.in. k. 15 akt adm. org. II inst.), a organ nie poczynił ustaleń, czy przy uwzględnieniu stopnia naruszenia postanowień wynikających z decyzji o warunkach zabudowy, istnieje możliwość częściowej rozbiórki przedmiotowego obiektu.

Ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru budowlanego powinien zatem dokonać uzupełniających ustaleń stanu faktycznego, a następnie rozważyć, czy przy uwzględnieniu wiedzy fachowej z zakresu prawa budowlanego, istnieją techniczne możliwości częściowej rozbiórki przedmiotowego budynku, tak aby jego usytuowanie było zgodne z decyzją o warunkach zabudowy i jednocześnie budynek ten, po dokonaniu jego częściowej rozbiórki, nie naruszał przepisów techniczno-budowlanych. Dopiero jeśli te dodatkowe ustalenia– w świetle powyżej wskazanych poglądów - nie dadzą podstaw do nakazania jego częściowej rozbiórki, będą zachodziły podstawy do nakazania rozbiórki całego budynku, tak jak to orzeczono w myśl uchylonych decyzji.

Z powyższych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Na podstawie art. 152 i 153 p.p.s.a. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku, a przedstawiona ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wiążą organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy.