Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2278/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 92 ust. 1 w zw. z  art. 107 ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1782
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi D. H. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2021 r. o przyznaniu D. H. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od [...] stycznia 2017r. do [...] kwietnia 2020 r. w wysokości stawki dziennej przewidzianej dla policjanta posiadającego członków rodziny, w kwocie 15.897,30 zł.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym.

D. H. (zwany dalej także jako: "Strona"; "Skarżący") zwrócił się wnioskiem – oświadczeniem mieszkaniowym do Komendanta Głównego Policji o ustalenie uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości od dnia [...] października 2013 roku.

W oświadczeniu poinformował, iż wraz z rodziną mieszka w lokalu mieszkalnym, który został przyznany jego małżonce decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego w [...] Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] listopada 2012 roku o powierzchni mieszkalnej 19,89 m2.

Na dzień złożenia wniosku D. H. uprawniony był do 5 norm zaludnienia.

Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 roku Komendant Główny Policji odmówił przyznania Stronie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, argumentując to faktem wyrażenia zgody przez małżonkę zainteresowanego na przyjęcie lokalu niezgodnego z przysługującymi jej normami.

Od powyższej decyzji Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 9 grudnia 2020 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 509/20, uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż w sprawie bezspornym było, że lokal mieszkalny przyznany decyzją przez AMW już w dniu wydania decyzji o przydziale nie spełniał przysługujących policjantowi norm mieszkaniowych, co powodowało, że również na dzień złożenia wniosku przez funkcjonariusza zajmowany lokal mieszkalny nie spełniał norm przysługujących funkcjonariuszowi Policji.

Sąd zwrócił uwagę, że z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji wynika, że przy przyznaniu prawa do lokalu mieszkalnego uwzględnia się członków rodziny i ich uprawnienia wynikające z przepisów odrębnych, co oznacza, że o wypełnieniu tego uprawnienia policjanta można mówić wówczas, gdy zapewniony mu zostanie lokal odpowiadający normom w zależności od liczby członków rodziny. Skoro prawo do lokalu zamiennie realizuje się przez przyznanie pomocy lub równoważnika za brak lokalu, to oczywiste jest, że zarówno jedna, jak i druga forma jest spełniona, gdy obejmuje normy służące z racji liczby członków rodziny. Inaczej mówiąc, lokal przydzielony na podstawie decyzji administracyjnej to taki, który realizuje prawo policjanta, o którym mowa w art. 88 ust. 1 ustawy, tj. odpowiadający normom zaludnienia, zatem z uwzględnieniem liczby członków rodziny. Tymczasem lokal mieszkalny przyznany przez Dyrektora Oddziału Regionalnego w [...] Wojskowej Agencji Mieszkaniowej żonie Strony, już w dniu wydania decyzji o przydziale nie spełniał przysługujących policjantowi norm mieszkaniowych (gdyż został przydzielony poniżej przysługujących norm powierzchni użytkowej).

W związku z powyższym, Sąd podzielając argumentację skargi, uchylił zaskarżoną decyzję jako naruszającą prawo.

Realizując wskazany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 509/20 (po jego uprawomocnieniu), Komendant Główny Policji (zwany dalej także: "KGP") decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2021 roku przyznał Stronie równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego za okres od [...] stycznia 2017 do [...] kwietnia 2020 roku w wysokości stawki dziennej przewidzianej dla policjanta posiadającego członków rodziny.

W uzasadnieniu decyzji KGP wyjaśnił, że przedmiotowy równoważnik pieniężny przyznaje się w drodze decyzji administracyjnej po złożeniu oświadczenia mieszkaniowego, ale za okres od daty istnienia ustawowych przesłanek do jego otrzymania, z tym, że funkcjonariusz może żądać przyznania mu równoważnika za cały przysługujący mu okres, dopóki nie nastąpi przedawnienie takiego roszczenia, zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym roszczenie z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, przy czym przez wymagalność świadczenia należy rozumieć chwilę, w której uprawniony policjant może zażądać spełnienia świadczenia. W realiach sprawy roszczenie Strony stało się wymagalne od dnia wpływu oświadczenia mieszkaniowego za brak lokalu mieszkalnego, tj. od [...] stycznia 2020 r. i od tego terminu liczy się bieg 3 lat, a zatem równoważnik za brak lokalu przysługuje od [...] stycznia 2017 r. do [...] stycznia 2020 r., a nadto od [...] stycznia 2020 r. do dnia [...] kwietnia 2020 r., tj. do dnia wypłaty pomocy finansowej – w łącznej wysokości 15.897,30 zł.

Od decyzji tej Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając, iż wydana decyzja narusza:

1) przepis art. 481 § 1 k.c. poprzez odmowę naliczenia ustawowych odsetek od przysługującego mu "wyrównania" za okres od [...].01.2017 r. do [...].01.2020 r.;

2) przepis art. 107 ust.3 pkt ustawy o Policji poprzez jego niezastosowanie i odmowę przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za cały okres, o który wnioskowała Strona, tj. od dnia nabycia uprawnień funkcjonariusza do wymienionego świadczenia, czyli od dnia [...].10.2013 r.;

3) wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 09.12.2020 r. w sprawie o sygn. Akt II SA/Wa 509/20), gdyż Sąd ten, uchylając poprzednio zaskarżoną decyzję, w której KGP odmówił Stronie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, odnosi się do całego okresu, o który wnioskuje funkcjonariusz, skoro uznał, że niesłusznym było w całym tym okresie odmówienie spornego świadczenia Stronie.

Wskazując na powyższe, Skarżący wniósł o "zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od [...].10.2013, a nie jak w decyzji od [...].01.2017r." oraz "o naliczenie odsetek ustawowych od kwoty przysługującego wyrównania".

W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, w szczególności, że KGP Organ wydając decyzję i powołując w się na zapis art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, w którym jest mowa o przedawnieniu wszelkich świadczeń z upływem 3 lat od dnia, w którym to świadczenie stało się wymagalne, pominął brzmienie ust. 3. pkt 1 przepisu art. 107 ustawy, który stanowi, że sprawa nie ulega przedawnieniu, jeżeli podjęta jest czynność w celu dochodzenia lub ustalenia roszczenia. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z taką właśnie sytuacją, gdyż Strona złożyła w okresie od [...].10.2013 r. do [...].01.2020 r., a dokładnie w latach 2013, 2015, 2016, 2017, 2019, 2020, stosowne oświadczenia mieszkaniowe, w których informowała KGP o przysługujących mu normach mieszkaniowych, a tym samym nie dopuścił do przedawnienia, na które powołuje się organ w zaskarżonej decyzji.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., zwanej dalej jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.).

Uwzględnienie skargi może nastąpić również poprzez stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia – w wypadku ustalenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 O.p. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie sądu nie wymaga w tym wypadku wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy.

W wypadku niestwierdzenia wad skutkujących uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia, sąd skargę oddala, co wynika z art. 151 p.p.s.a.

Sprawując kontrolę w oparciu o powołane kryterium zgodności z prawem sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy administracyjnej, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania ocenianej decyzji, nie uwzględniając okoliczności, które zaistniały w okresie późniejszym. Należy przy tym podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (por. wyrok NSA z 6 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1665/06, opublikowany - podobnie jak pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych – w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że "niezwiązanie granicami skargi" oznacza, że Sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze (por. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., sygn. akt I FSK 1000/16, LEX nr 2486221) z tym, że nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych.

Badając legalność zaskarżonej decyzji w świetle powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga podlega uwzględnieniu albowiem wydana decyzja narusza prawo w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego.

Na wstępie Sąd porządkowo wyjaśnia, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Postawą do takiego trybu rozpoznania sprawy stanowi regulacja z art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, ze zm., dalej: "uCOVID-19").

Sąd stwierdza, że zgodnie z przywołanymi przepisami, w związku z niewyrażeniem przez Skarżącego przeprowadzenia rozprawy w trybie uproszczonym (k. 24 akt sądowych), Przewodniczący Wydziału Orzeczniczego II WSA w Warszawie zarządzeniem z [...] lipca 2021 r. skierował sprawę na posiedzenie niejawne, z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym, strony postępowania zawiadomiono o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania sprawy (k. 25 i 26 akt sądowych).

Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a.

W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia.

Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości, w tym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy tzw. obszarem czerwonym w zakresie działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2.

Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Uwzględnić przy tym należy brak możliwości przeprowadzania dowodów w sprawie sądowoadministracyjnej (z wyjątkiem ograniczonej dopuszczalności dowodu z dokumentów – art. 106 § 3 p.p.s.a). Jednocześnie podkreślić należy, że dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego.

Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany albowiem, jak podkreślono na wstępie, stosowne zarządzenie o rozpoznaniu sprawy w trybie art. 15zzs4 uCOVID-19 zostało wydane przez Przewodniczącego Wydziału, zaś strony postępowania zostały powiadomione o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzenie niejawne i miały możliwość złożenia w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia dodatkowego żądania, wniosków lub wyjaśnień.

Przechodząc ad rem, w punkcie wyjścia rozważań co do legalności zaskarżonej decyzji wskazać należy, że Sąd rozstrzygając nin. sprawę działał na podstawie art. 153 p.p.s.a. w warunkach związania poglądem prawnym wyrażonym w wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2020r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 509/20.

W myśl tego przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 153 p.p.s.a. może dotyczyć tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego, gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd, natomiast drugi z przypadków utraty mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku sądu to zmiana stanu prawnego po wydaniu orzeczenia przez sąd (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1790/11).

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma więc wynik sądowej kontroli tj. przywołany na wstępie wyrok WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 509/20.

Jednocześnie podkreślić należy, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jak wskazuje się w orzecznictwie, ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt I FSK 1614/15, wyrok NSA z 2 marca 2016 r., sygn. akt II FSK 2474/15).

Ponadto podkreślić należy, że moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II FSK 1480/14). Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy wyroku (por. wyrok NSA z 11 października 2017 r., sygn. akt II FSK 2428/15).

Reasumując powyższe, jak ujął to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 marca 2014r., I GSK 534/12 – "(...) Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania."

Powyższe oznacza, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyrażone w uzasadnieniu przywołanego wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 509/20 oraz, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie albowiem w sprawie nie wystąpiły przesłanki umożliwiające odstąpienia od wyrażonego wcześniej, w toku sądowej kontroli, poglądu prawnego.

Istotą sądowej kontroli w rozstrzyganej sprawie jest więc swoistego rodzaju "weryfikacja", czy organ w pełni zastosował się do zaleceń i wskazań zawartych w przywołanym wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 509/20.

W tym miejscu Sąd porządkowo przypomina, że w powyższym wyroku, w szczególności, przesądzono, że bezspornym było, że lokal mieszkalny przyznany przez Dyrektora Oddziału Regionalnego w [...] Wojskowej Agencji Mieszkaniowej żonie Skarżącego (z uwzględnieniem męża), już w dniu wydania decyzji o przydziale, nie spełniał przysługujących policjantowi norm mieszkaniowych (tj. został przydzielony poniżej przysługujących norm powierzchni użytkowej).

Zestawiając w/w okoliczność z przywołaną przez ten Sąd wykładnią § 1 ust.1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, skarżona decyzja była jako wadliwa, gdyż wywiedziona została z błędnej wykładni użytego w przywołanym przepisie rozporządzenia pojęcia "lokal mieszkalny". Organ abstrahował w niej bowiem całkowicie od regulacji pragmatyki służbowej łączącej realizację prawa policjanta do lokalu z wymogiem spełniania przez lokal konkretnych norm zaludnienia przysługujących funkcjonariuszowi. Tego zaś typu działanie należało uznać za niedopuszczalne albowiem prowadziło de facto do przyznania twórcy rozporządzenia uprawnienia do zmieniania regulacji ustawowych. Nie wymaga natomiast dowodu fakt, że takie postępowanie, z punktu widzenia chociażby hierarchii aktów prawnych, nie jest właściwe.

Dlatego też Sąd zobowiązał Organ aby ponownie rozpoznając sprawę uwzględnił zaprezentowany pogląd prawny.

KGP rozstrzygając sprawę ponownie uznał, że jakkolwiek Skarżącemu – zgodnie z wykładnią dokonanych przez Sąd przepisów – przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, to jednak należy go przyznać od dnia złożenia wniosku przez Stronę - za okres od daty istnienia ustawowych przesłanek do jego otrzymania, ale przy uwzględnieniu okresu przedawnienia takiego roszczenia, zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji. W myśl tego przepisu prawo do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, przy czym przez wymagalność świadczenia należy rozumieć chwilę, w której uprawniony policjant może zażądać spełnienia świadczenia.

Zdaniem KGP, skoro w realiach sprawy roszczenie Strony stało się wymagalne od dnia wpływu oświadczenia mieszkaniowego za brak lokalu mieszkalnego, tj. od [...] stycznia 2020 r., to od tego właśnie terminu liczy się bieg 3 lat, a zatem równoważnik za brak lokalu przysługuje od [...] stycznia 2017 r. do [...] stycznia 2020 r., a nadto – co jest niesporne - od [...] stycznia 2020 r. do dnia [...] kwietnia 2020 r., tj. do dnia wypłaty pomocy finansowej (w łącznej wysokości 15.897,30 zł).

W ocenie składu orzekającego, stanowisko to jest błędne.

Sąd wskazuje, że decyzja w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego wydana na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy ma charakter deklaratoryjny, a zatem potwierdzający prawo do równoważnika w okresie, w którym funkcjonariusz spełniał przesłanki do jego przyznania. Uprawnienie do równoważnika za brak lokalu ma charakter obiektywny, a o tym czy zostanie on przyznany decyduje jedynie udokumentowanie spełnienia wszystkich przesłanek ustawowych uprawniających do tego świadczenia ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2015 r., I OSK 1294/14).

W powołanym wyroku NSA wskazał, że posłużenie się przez ustawodawcę w art. 92 ust. 1 ustawy pojęciem "przysługuje", oznacza kategoryczne określenie jednego z uprawnień związanych z pełnieniem służby w Policji. Tym samym ocenę czy funkcjonariuszowi przysługuje uprawnienie do równoważnika należy oceniać bezpośrednio i wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy. Wynika z nich zaś, że nabycie prawa do równoważnika uzależnione jest od spełnienia dwóch przesłanek: pełnienia służby stałej oraz nieposiadania przez funkcjonariusza (członków jego rodziny) odpowiedniego lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Podkreślić należy przy tym, że ustawa nie zawiera przepisu, z którego wynikałoby, że prawo do równoważnika funkcjonariusz nabywa dopiero od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego.

Art. 92 ust. 2 ustawy zawiera upoważnienie dla właściwego ministra do wydania rozporządzenia określającego wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego. Na podstawie tej delegacji doszło do wydania rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku zauważył, że zakres delegacji nie upoważniał Ministra do powtórnego ukształtowania prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego policjanta, w sposób odmienny od przyjętych rozwiązań ustawowych. Stąd też § 3 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. nie może stanowić podstawy prawnej do łączenia ustawowych przesłanek powstania uprawnienia do równoważnika z datą złożenia oświadczenia mieszkaniowego. Dokument ten ma przede wszystkim znaczenie dowodowe, a ponadto inicjuje postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest ustalenie i skonkretyzowanie uprawnień funkcjonariusza do równoważnika.

Podzielając w całości ten pogląd, stwierdzić należy zatem, że organ rozpoznając wniosek o przyznanie równoważnika za brak lokalu bada uprawnienia funkcjonariusza jedynie pod kątem określonych w ustawie przesłanek do jego uzyskania. Taki pogląd prawny wynika również z wyroku tut. Sądu w sprawie II SA/Wa 509/20. Organ nie może natomiast wyprowadzać dodatkowych pozaustawowych przesłanek w drodze zabiegów interpretacyjnych, bowiem może to w konsekwencji doprowadzić do pozbawienia czy ograniczenia praw podmiotowych przyznanych ustawą ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1923/07 i z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 210/09).

Uwzględniając powyższe, Sąd w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że funkcjonariusz Policji może żądać przyznania równoważnika za cały okres, w którym spełniał wymienione w art. 92 ust. 1 ustawy przesłanki do jego przyznania, z uwzględnieniem zawartych w ustawie przepisów o przedawnieniu roszczeń.

Jak słusznie zauważył KGP, art. 107 § 1 ustawy o Policji stanowi, że roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Sąd podziela przy tym prezentowane przez NSA w ww. wyroku stanowisko, że: "przepis ten zamieszczony został wprawdzie w rozdziale 9 "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne policjantów", ale ma on zastosowanie do wszelkich świadczeń pieniężnych wynikających z ustawy. Przekonuje o tym jego literalna wykładnia".

Z treści tego przepisu wynika, że jego zakres obejmuje "inne świadczenia" związane ze służbą w Policji, w tym także świadczenia wynikające z przepisów niezamieszczonych w rozdziale 9 ustawy o Policji. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że równoważnik za brak lokalu jest świadczeniem wypłacanym miesięcznie, co czyni go podobnym do innych dodatków płacowych, które ulegają przedawnieniu.

Umknęło jednak przy tym KGP, ponownie rozpoznającego sprawę Skarżącego, że zgodnie z art. 107 ust. 3 pkt 1 tejże ustawy, bieg przedawnienia roszczenia z tytułu uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych przerywa każda czynność przed kierownikiem jednostki organizacyjnej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, właściwym do rozpatrywania roszczeń, podjęta bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia roszczenia. Złożenie zatem przez funkcjonariusza Policji oświadczenia mieszkaniowego, jak słusznie zwrócił na to uwagę Skarżący, stanowi czynność, o której mowa w ww. przepisie, zatem przerywa ona bieg przedawnienia.

Z przytoczonych wyżej względów Sąd uznał, że zarzut skargi dotyczący naruszenia w realiach sprawy art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji jest uzasadniony i co istotne, ma swoje częściowe oparcie w stanie faktycznym sprawy.

Z akt sprawy wynika bowiem, że Skarżący złożył stosowne oświadczenie mieszkaniowe w 2013 roku (por. k. 5 akt adm. sprawy).

Jednocześnie załączył do skargi stosowne oświadczenia za lata 2015, 2016, 2017, 2019 (k. 9-13 akt sądowych), z których wynika, że za wskazane okresy każdorazowo informował Organ o przysługujących mu normach mieszkaniowych, a tym samym skutecznie przerwał bieg przedawnienia dochodzonego roszczenia w zakresie wypłaty równoważnika za brak mieszkania za wskazane lata począwszy od 2013 r.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem tak prawa materialnego, tj. art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w związku z art. art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji, które z powodów wskazanych wyżej, miało wpływ na wynik sprawy, jak i prawa procesowego, gdyż Organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. a co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Organ przy wydaniu decyzji nie wziął pod uwagę przedmiotowych oświadczeń mieszkaniowych jako dowodów świadczących o przerwaniu biegu przedawnienia roszczenia o wypłatę równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za wskazane lata.

Mając powyższe na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylając zaskarżone orzeczenie.

Prowadząc ponownie postępowanie w sprawie, Organ uwzględni ocenę prawną wynikającą z niniejszego orzeczenia, co w szczególności oznacza, że winien uwzględnić przy wydaniu decyzji oświadczenia majątkowe znajdujące się w aktach sprawy, jak i te, które Skarżący złożył do akt sądowych przy skardze z dnia [...] maja 2021 r. W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że nie mógł przeprowadzić z urzędu dowodu z załączonych oświadczeń w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. albowiem nie zostały one potwierdzone za zgodność z oryginałem i dlatego mogły jedynie zostać na etapie rozpoznawania skargi zakwalifikowane jako dokumenty o charakterze informacyjnym.

Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że nie mógł uwzględnić wniosku skargi dotyczącego "zmiany zaskarżonej decyzji i przyznanie skarżącemu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...].10.2013r., a nie jak w decyzji, od [...].01.2017r.", gdyż sąd administracyjny nie może orzekać merytorycznie za organ administracji, w tym przypadku, za KGP.

Podkreślenia wymaga też, że uchylenie zaskarżonej decyzji nie oznacza pogorszenia sytuacji prawnej (reformationis in peius) sformułowanego w art. 134 § 2 p.p.s.a. w stosunku do Skarżącego albowiem przyznane świadczenia za okres od [...].01.2017r. do [...] kwietnia 2020 r. nie zostały przez Sąd zakwestionowane, zaś wadliwość wzruszonej decyzji dotyczy jedynie błędnego rozpoznania przez KGP wniosku Skarżącego w zakresie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego obejmującego lata 2013 – 2016, z uwagi na nieuwzględnienie przerwanie biegu terminu przedawnienia.

Jak bowiem podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23.09.2013 r. w sprawie I OSK 935/12, "(...) Ocena naruszenia tego zakazu winna uwzględniać nie tylko intencje i wnioski strony skarżącej, nie tylko zakres i kierunek ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ administracyjny, ale również obiektywne okoliczności należące do sfery materialnoprawnej i procesowej, szczególnie gdy powodem uchylenia decyzji było niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy".

Sąd nie podzielił natomiast zarzutów Skarżącego w zakresie nieuwzględnienia jego wniosku co do przyznania przez Organ odsetek za okres przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Jak bowiem zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lutego 2015 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1467/13, który to pogląd prawny Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela, procedury dochodzenia odsetek za nieterminową wypłatę uposażenia policjanta, która jest aktualna także w wypadku nieterminowej wypłaty policjantowi innych świadczeń i należności pieniężnych – droga administracyjna w przedmiocie dochodzenia odsetek przysługuje jedynie tam, gdzie przepis określonej pragmatyki służbowej przewiduje prawo do odsetek, a jednocześnie nie przewidział dla ich dochodzenia drogi przed sądem powszechnym. Mając na uwadze, że ustawa z 1990 roku o Policji nie przewiduje prawa funkcjonariusza do odsetek, a niewypłacone w terminie uposażenia funkcjonariuszowi Policji stanowi opóźnienie się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, uzasadniające na podstawie art. 481 § 1 k.c. żądanie odsetek przed sądem powszechnym, w sprawie właściwy pozostaje ten sąd.