Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 475/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 1, art. 61
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Renata Czeluśniak Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi J. S. i E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 lutego 2015 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących J. S. i E. S. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia 2 grudnia 2014r., znak: [...] Burmistrz Miasta i Gminy ustalił na wniosek E. L. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i odbudowie istniejącego obiektu gospodarczego wraz ze zmianą konstrukcji dachu i zmianą sposobu użytkowania na mieszkalno - usługowy (w części usługowej - myjnia samochodowa) - na działce nr [...] w Z..

Od decyzji tej odwołali się E. S. i J. S., zarzucając naruszenie:

- art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647, dalej "upzp" oraz § 3 ust. 1 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobów ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej rozporządzenie) poprzez ich nieprawidłową wykładnie i w konsekwencji uznanie, że spełnione są wszystkie przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy (pkt 1),

- art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 upzp poprzez brak wskazania czy istniejące i planowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji, szczególnie w zakresie zaopatrzenia w wodę (pkt 2),

- art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 11a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (dalej "u.s.g.") poprzez podpisanie i wydanie decyzji administracyjnej przez osobę nieupoważnioną do podjęcia takiej czynności, co w konsekwencji naruszyło art. 107 § 1 kpa poprzez brak elementów przedmiotowo istotnych w postaci podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji (pkt 3).

W uzasadnieniu odwołania poniesiono, że żadna z działek objętych obszarem analizowanym nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań wskazanych w przepisie. W obszarze analizowanym znajdują się obiekty o przeznaczeniu mieszkalnym i mieszkalno - usługowym. Obiekty usługowe w najbliższej okolicy to gabinet stomatologiczny i sklep zoologiczny, co jest działalnością usługową nieinwazyjną dla otoczenia, o całkowicie odmiennym charakterze niż myjnia samochodowa. Wyrażenie zgody na realizację planowanej inwestycji kłóci się więc z zasadą kontynuacji i dobrego sąsiedztwa. Najbardziej zbliżonym obiektem usługowym jest stacja paliw, która jednak nie jest wyposażona w myjnię samochodową. Skoro inwestycja polega na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku, to okoliczność powyższa przesądza, iż wydanie decyzji w ramach niniejszego postępowania musi być poprzedzone analizą urbanistyczną w zakresie umożliwiającym stwierdzenie, czy możliwe jest pozytywne załatwienie wniosku Inwestora ze względu na zachowanie zasady podobieństwa pod względem kontynuacji funkcji na analizowanym terenie. Zabudowa działek sąsiednich nie pozwala na uznanie, że proponowana inwestycja będzie kontynuować funkcję zabudowy. Podniesiono także, że organ pierwszej instancji nie wskazał, jaki wpływ będzie miała inwestycja na wody opadowe, w szczególności jeśli chodzi o zalewanie działek sąsiednich, w zakresie odprowadzania wód opadowych i ścieków odprowadzanych z myjni. Podniesiono także, że na działce znajduje się studnia, z której korzystają właściciele sąsiedniej działki nr [...] na podstawie służebności gruntowej. Zatem, w decyzji powinny znaleźć się wyraźne wytyczne co do odprowadzania wód opadowych i ścieków w celu ochrony interesów osób trzecich. Brakuje też wytycznych dotyczących uzyskania pozwolenia wodno prawnego, m.in. na odprowadzanie substancji szczególnie szkodliwych do kanalizacji miejskiej. Brak jest także określenia sposobu odwodnienia placu manewrowe - postojowego, o czym informował Zarząd Dróg Wojewódzkich w piśmie z dnia 2 lipca 2013 r., przy wskazaniu braku zgody na odprowadzanie wód opadowych do urządzeń odwadniających pas drogowy. Inwestor nie uzupełnił wniosku w tym zakresie. Nieściśle został określony zakaz zanieczyszczania powietrza, powinny też zostać określone godziny działania obiektu. Podniesiono, że inwestor nie przedłożył umowy gwarantującej właściwe uzbrojenie terenu, co narusza ust. 5 art. 61 ustawy. W odrębnie wniesionym odwołaniu W.S. zarzuciła natomiast, iż zaskarżona decyzja "powiela wszystkie błędy zawarte w poprzednich decyzjach".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 26 lutego 2015r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 59 ust. 1, art. 61 upzp, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie organu odwoławczego po dwukrotnym uchyleniu przez ten organ poprzednio wydanych decyzji organu I instancji (decyzje Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 27 stycznia 2014r, oraz z dnia z 26 maja 2014r. uchylone decyzjami odpowiednio z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt: [...] oraz z dnia 8 sierpnia 2014r, sygn. akt: [...]), obecnie wydana decyzja I instancji odpowiada prawu i wykonane zostały wszystkie zalecenia organu odwoławczego.

W szczególności wskazano na sporządzony przez urbanistę (nr uprawnień [...]) projekt decyzji o warunkach zabudowy, analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wyniki tej analizy. Wyniki analizy w formie graficznej i tekstowej stanowią załączniki do decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jak wynika z tej analizy, zabudowa działek sąsiednich położonych w obszarze analizowanym, dostępnych z tej samej drogi publicznej pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Na podstawie wykonanej analizy ustalono bowiem, iż w terenie analizowanym zlokalizowanym wzdłuż drogi wojewódzkiej występuje zabudowa usługowa, w tym stacja paliw oraz serwis wymiany opon. W konsekwencji istniejąca zabudowa i zagospodarowanie terenu pozwala na uznanie, że spełniony został warunek statuowany treścią art. 61 ust. 1 upzp. Dla ustalenia kontynuacji funkcji zabudowy wystarczające jest bowiem stwierdzenie, że przynajmniej jedna nieruchomość na terenie analizowanym posiada taką funkcję, jaka wynika z wniosku inwestora. Niesporne w sprawie jest, że w obszarze objętym analizą prowadzona jest działalność usługowa służąca zaspokajaniu potrzeb mieszkańców. Taki też charakter można przypisać planowanej inwestycji. W decyzji o warunkach zabudowy organ, w możliwe najszerszy sposób ustala warunki inwestowania, określając podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji, których konkretyzacja następuje dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. To dopiero w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych.

Co do kontynuacji funkcji organ odwoławczy wskazał na w/w analizę sporządzoną przez urbanistę w której określono cechy zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym, tj. jej gabarytów i form architektonicznych. W tym wykaz 32 nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym, z wyszczególnieniem charakteru zagospodarowania działki - rodzaj zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej i charakterystykę dachów. Jak wynika z tego zestawienia, średnia szerokość elewacji frontowej wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym wynosi 12,95 m, a średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w tym obszarze wynosi 22,16m. Dodatkowo w analizie wyliczona została średnia szerokość elewacji frontowej oraz średni wskaźnik powierzchni zabudowy działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie objętej wnioskiem działki oraz takich które uznane zostały za najbardziej charakterystyczne dla objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Wyliczona została również średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym oraz średnia wysokość kalenicy w tym obszarze. W analizie znalazły się też szczegółowe wskazania i wyjaśnienia w zakresie ustalonych warunków zabudowy, tj. linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu.

Prawidłowo zgodnie z zasadami określonymi w § 4 rozporządzenia ustalona została linia zabudowy - jako przedłużenie istniejącej już linii zabudowy wytworzonej przez budynek mieszkalny o numerze porządkowym 2-11 m od krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej (dz. nr [...]) - w części południowej działki, a w dalszym przebiegu w nawiązaniu do linii zabudowy wyznaczonej przez budynek mieszkalny numer [...] na działce nr [...]. Skoro w obszarze analizowanym znajdują się budynki tworzące ustaloną już linię zabudowy, to zasadne jest ustalanie linii nowej zabudowy na podstawie zasady określonej w § 4 ust. 1 rozporządzania..

W zakresie wskaźnika nowej zabudowy, rozporządzenie w § 5 ust. 1 dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Jak wynika z zamieszczonej w aktach sprawy analizy średni wskaźnik powierzchni zabudowy wszystkich działek w obszarze analizowanym wynosi 22,16%. Natomiast wskaźnik ten dla uznanych za najbardziej charakterystyczne i reprezentatywne dla wnioskowanej zabudowy nieruchomości wynosi 28%. W zaskarżonej decyzji ustalając wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wskaźnik ten wyznaczono na poziomie do 30%, uzasadniając jego wielkość wskaźnikiem wyliczonym dla działek przyjętych jako najbliższe i najbardziej charakterystyczne dla planowanej zabudowy w zakresie położenia, funkcji oraz pełnionej roli w strukturze miasta.

Ustalając szerokość elewacji frontowej, autorka analizy wyjaśniła, iż szerokość elewacji frontowej objętej wnioskiem inwestycji zamykać się winna w przedziale, którego minimalną szerokość stanowi 10m tj. średnia szerokość elewacji frontowych wszystkich budynków w obszarze analizowanym (wyliczona na 12,95m) w pomniejszeniu o dopuszczalne 20%, maksymalna szerokość wyniesie zaś nie więcej niż 23 m tj. średnią szerokość elewacji frontowej wyliczoną dla działek uznanych w analizie za najbliższe lub najbardziej charakterystyczne dla planowanej zabudowy (23,75m). Ustalenie średniej szerokości elewacji frontowej w tak określonych "widełkach" dopuszczalne jest treścią § 6 ust. 2 rozporządzenia.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznaczono zgodnie z § 7 rozporządzenia, gdyż w przeprowadzonej analizie wskazano, iż w obszarze analizowanym występują obiekty (mieszkalne, gospodarcze i usługowe) o wysokości do okapu od 2,5 do 5,5m. Budynki na działkach zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie (nr [...] i [...]) posiadają wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej około 4,5 m. Jednak z uwagi na geometrię działki objętej wnioskiem (jej wąski charakter) oraz bliskie sąsiedztwo innych zabudowań, dla przedmiotowej inwestycji zastosowano wskaźnik zbliżony do średniego wskaźnika do obszaru analizowanego, wynoszącego 3,86m. Stąd też ustalono, iż projektowany budynek winien mieć wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nie większą niż 4m od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Mając jednak na uwadze okoliczność, iż objęta wnioskiem działka jest obniżona w stosunku do drogi publicznej - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nie może przekroczyć 3,5 m od poziomu krawędzi jezdni tej drogi (działki nr [...]). Takie ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jest dopuszczalne treścią § 7 ust. 4 rozporządzenia.

W zakresie geometrii dachu, spełnione zostały warunki z § 8 rozporządzenia. Autorka analizy ustaliła, że usytuowane w obszarze analizowanym budynki posiadają dachy dwu lub wielospadowe o kącie nachylenia w przedziale 25-45° , usytuowane różnorodnie kalenicami do drogi publicznej, jednakże w większej części prostopadle do dróg. W oparciu o powyższe zasadnie zatem ustalono dla objętego wnioskiem budynku dach dwuspadowy lub wielospadowy, o jednakowym kącie nachylenia, mieszczącym się w przedziale 30-45% i położeniu kalenicy głównej - prostopadle do drogi wojewódzkiej (działki nr [...]) lub prostopadle do linii rozgraniczającej teren inwestycji (oznaczonej lit. A-B), tj. zachodniej granicy działki, ze względu na kąt położenia działki w stosunku do drogi wojewódzkiej. Natomiast dla części budynku przeznaczonej pod myjnię samochodową dopuszczono dach płaski (stropodach) w formie tarasu, a więc taki rodzaj dachu jak położonej w obszarze analizowanym stacji paliw.

W zakresie dostępu do drogi publicznej ustalono, że teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej - wojewódzkiej. Zgodnie z zaleceniem Kolegium akta sprawy uzupełnione zostały o zapewnienie w zakresie przydziału mocy i dostarczenia energii elektrycznej. W aktach znajduje się również zapewnienie Kierownika Zakładu Usług Komunalnych w Z. o możliwości wykonania przyłącza do realizowanej gminnej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz zapewnienie Karpackiej Spółki Gazownictwa w [...] o możliwości zasilania w gaz planowanej inwestycji. W decyzji wskazano nadto na konieczność odprowadzania ścieków technologicznych i opadowych poprzez separator z odstojnikiem do sieci kanalizacyjnej. Niezasadny jest zatem zarzut w zakresie braku rozstrzygnięcia w powyższym zakresie.

Objęta wnioskiem i o ustalenie warunków zabudowy działka numer [...] w Z., sklasyfikowana jako grunt oznaczony symbolem "Bi" (tereny zabudowane), nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne. Dokonana analiza wykazała ponadto, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W decyzji organ prawidłowo zawarł ponadto warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, a także wymagania dotyczące interesów osób trzecich.

Odnośnie pozostałych zarzutów organ odwoławczy wskazał, iż wójt lub burmistrz może upoważnić zastępców lub pracowników do wydawania indywidualnych decyzji administracyjnych (art. 39 ust. 2 u.s.g. - zastępstwo bezpośrednie). Burmistrz Miasta i Gminy [...] (organ administracji publicznej) pisemnym upoważnieniem z 7 grudnia 2010r. upoważnił Zastępcę Burmistrza S. Z. do wydawania w imieniu Burmistrza "decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej oraz postanowień i zaświadczeń, wynikających z kompetencji Burmistrza". Przedmiotowe upoważnienie nie zostało odwołane. W związku z tym pełnomocnictwo administracyjne (upoważnienie) ma podwójny charakter. Zawiera ono pewne cechy pełnomocnictwa cywilnego. Mianowicie upoważniona osoba powinna w zasadzie działać osobiście, nie powinna upoważnienia przekazywać dalej na inne podmioty, upoważnienie może być w każdej chwili odwołane lub zmienione, organ może w każdej chwili każdą sprawę załatwić samodzielnie, oświadczenie woli - decyzja administracyjna wywołuje skutki prawne dla organu, wszelkie czynności prawne wykonane w ramach upoważnienia są zaliczane na jego rzecz. Z drugiej strony upoważnienie, przede wszystkim zawiera cechy instytucji administracyjnej. Oceniając je zatem od tej strony, należy mieć na względzie cechy administracji publicznej, w tym wypadku zasadę ciągłości działania tej administracji oraz przedmiot upoważnienia, jakim nie jest upoważnienie do dokonywania czynności cywilnoprawnych, ale do wykonywania kompetencji publicznoprawnych - głównie, choć oczywiście nie tylko, do wydawania decyzji administracyjnych oraz postanowień (por. M. S. - Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości; Zeszyty Naukowe Sądownictwa Admnistracyjnego 2006/6 str. 19). Mając zatem na uwadze zasadę ciągłości działania administracji publicznej, w tym i samorządowej, a także niemożność zawieszenia jej funkcjonowania niezasadnym jest przyjęcie, iż wygaśnięcie mandatu wójta (burmistrza) powoduje automatycznie wygaśnięcie udzielonych przez niego pełnomocnictw. Wygaśnięcie mandatu Burmistrza nie może powodować bowiem braku możliwości podejmowania przez gminę określonych czynności m.in. w postępowaniu administracyjnym. Działalność organu musi być tak zorganizowana, aby zapewniać nieprzerwane i stałe jego funkcjonowanie oraz umożliwiające organowi wypełnianie swoich ustawowych czynności i obowiązków. Możliwość taką stwarza właśnie przepis art. 39 ust. 2 u.s.g. Zatem z dniem zaprzestania sprawowania funkcji organu przez daną osobę nie wygasają udzielone przez nią pełnomocnictwa administracyjne. Nadto udzielone przez Burmistrz Miasta i Gminy [...] pisemne upoważnienie z 7 grudnia 2010r., do wydawania w imieniu tegoż organu "decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej oraz postanowień i zaświadczeń, wynikających z kompetencji Burmistrza", nie zostało odwołane przez nowo wybranego Burmistrza D. C..

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli E. S. i J. S. zarzucając naruszenie:

- art. 61 upzp oraz § 3 ust. 1 i § 8 w/w rozporządzenia poprzez ich nieprawidłową wykładnie i w konsekwencji uznanie, że spełnione są wszystkie przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy,

- art. 39 ust. 2 u.s.g. poprzez dokonanie jego wykładni z pominięciem uregulowań dotyczących pełnomocnictwa do dokonywania jednostronnych czynności prawnych zawartych w art. 104 KTD i w konsekwencji uznanie, że przekroczenie umocowania do dokonywania czynności jednostronnej nie miało wpływu na ważność wydanej decyzji,

- art. 10 § 1 kpa poprzez brak zawiadomienia skarżących o możliwości wypowiedzenia się na temat uzupełnionego materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym przed wydaniem decyzji ostatecznej.

W uzasadnieniu tych zarzutów skarżący podali, iż graficzna analiza zagospodarowania i funkcji stanowiąca załącznik do wydanej decyzji wskazuje, że żadna z działek objętych analizowanym obszarem nie jest zabudowana w sposób powalający na określenie wymagań wskazanych w przepisach prawa. W analizowanym obszarze znajdują się obiekty o przeznaczeniu mieszkalnym lub mieszkalno-usługowym. Obiekty usługowe w najbliższej okolicy to gabinet stomatologiczny czy sklep zoologiczny, a więc jest to działalność usługowa nieinwazyjna dla otoczenia, o całkowicie odmiennym charakterze prowadzonych usług, aniżeli myjnia usługowa, którą zamierza wybudować inwestor. Wyrażenie zgody na realizację planowanej inwestycji kłóci się, zatem z zasadą kontynuacji i dobrego sąsiedztwa. W obszarze analizowanym, najbardziej zbliżonym obiektem usługowym jest stacja paliw, która jednakże również nie jest wyposażona w myjnię samochodową. Skoro zatem inwestycja polega na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku, to okoliczność powyższa przesądza, iż wydanie decyzji w ramach niniejszego postępowania musi być poprzedzone analizą urbanistyczną w zakresie umożliwiającym stwierdzenie, czy możliwe jest pozytywne załatwienie wniosku inwestora ze względu na zachowanie zasady podobieństwa pod względem kontynuacji funkcji na analizowanym terenie.

Organ drugiej instancji nie dokonał prawidłowej wykładni art. 39 ust 2 u.s.g. Pełnomocnictwo administracyjne jest specyficznym pełnomocnictwem udzielanym przez organ administracji, jako upoważnienie o charakterze ciągłym lub czasowym i jego podstawowym celem jest zapewnienie prawidłowej pracy organu administracji. Nie można jednak nie zwrócić uwagi na cywilnoprawny charakter udzielenia pełnomocnictwa i brak odrębnych regulacji w ustawach regulujących działanie organów administracji. Taki wniosek wyprowadził również organ drugiej instancji, wskazując na podwójny charakter pełnomocnictwa, które ma również cechy pełnomocnictwa cywilnego. Mając to na uwadze koniecznym jest rozważenie regulacji dotyczących dokonania czynności prawnej, w tym wypadku decyzji administracyjnej bez umocowania lub z jego przekroczeniem. Ponieważ wydanie decyzji administracyjnej należy traktować jako jednostronną czynność prawną, do przedmiotowego stanu faktycznego zastosowanie będzie miał art. 104 Kodeksu cywilnego stanowiący, że jednostronna czynność prawna dokonana w cudzym imieniu bez umocowania lub z jego przekroczeniem jest nieważna. Pełnomocnictwa udziela burmistrz i to on jest zastępowany, co wynika wprost z treści art. 39 ust 2 u.s.g., który stanowi, że upoważnienia udziela wójt i to w jego imieniu jest wydawana decyzja. Upoważnienia administracyjne udzielone przez poprzednika prawnego obecnego burmistrza nie będzie skuteczne do decyzji, które są wydawane na podstawie tego upoważnienia, ale po objęciu urzędu burmistrza przez inną osobę. Ponadto obecny Burmistrz złożył ślubowanie 1 grudnia 2014 r., a od dnia 2 grudnia 2014 r., tj. od dnia wydania decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie, przebywał na zwolnieniu chorobowym, a zatem nie zdążyłby nawet przy zachowaniu najwyższych standardów staranności odwołać skutecznie upoważnienia udzielonego przez poprzednika prawnego. Reasumując, wniosek jaki wyprowadził w niniejszym stanie faktycznym organ, prowadzi do konstatacji, że mocodawca nie ma wpływu na czynności podejmowane przez pełnomocnika. Nie można tracić z pola widzenia faktu, iż chociaż pełnomocnik w postępowaniu administracyjnym ma specyficzny charakter, jest to jednak tylko pełnomocnik, a jego działania powinny być zgodne z wolą mocodawcy, a przynajmniej mocodawca powinien mieć możliwość potwierdzenia czynności pełnomocnika, co z uwagi na cezurę czasową nie mogło mieć w niniejszej sprawie miejsca. Upoważnienie administracyjne nie wygasa, ale możliwość jego wykonania ulega zawieszeniu na czas vacatu.

Organ drugiej instancji uzupełniając postępowanie dowodowe, nie powiadomił strony o jego wynikach, ani możliwości zapoznania się ze zgromadzonym, uzupełnionym materiałem dowodowym co ograniczyło uprawnienia strony do wypowiedzenia się o ich treści. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazało, że jak wynika ze sporządzonej przez urbanistę M. P. analizy, zabudowa działek sąsiednich położonych w obszarze analizowanym, dostępnych z tej samej drogi publicznej pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W terenie analizowanym zlokalizowanym wzdłuż drogi wojewódzkiej występuje bowiem zabudowa usługowa, w tym stacja paliw oraz serwis wymiany opon. W konsekwencji powyższego istniejąca zabudowa i zagospodarowanie terenu pozwala na uznanie, że spełniony został warunek statuowany treścią art. 61 ust. 1 ustawy. Dla ustalenia kontynuacji funkcji zabudowy wystarczające jest stwierdzenie, że przynajmniej jedna nieruchomość na terenie analizowanym posiada taką funkcję, jaka wynika z wniosku inwestora. Niesporne w sprawie jest, że w obszarze objętym analizą prowadzona jest działalność usługowa służąca zaspokajaniu potrzeb mieszkańców. Taki też charakter można przypisać planowanej inwestycji. Podkreślić należy także, iż w decyzji o warunkach zabudowy organ, w możliwe najszerszy sposób ustala warunki inwestowania, określając podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji, których konkretyzacja następuje dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Stąd też zarzuty skargi w powyższym zakresie, uznać należy za niezasadne.

Odnośnie kolejnego z zarzutów wyjaśniono, że stosownie do treści art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Wójt lub burmistrz może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w ust. 1, w imieniu wójta lub burmistrza (ust. 2 art. 39 cyt. ustawy). Powyższa regulacja jednoznacznie wskazuje, że tylko wójt lub burmistrz może upoważnić zastępców lub pracowników do wydawania indywidualnych decyzji administracyjnych, bez prawa dalszego upoważnienia przez te osoby. W przypadku przewidzianym w art. 39 ust. 2 u.s.g. mamy do czynienia z zastępstwem bezpośrednim. Wójt (burmistrz) może bowiem realizować przypisane mu zadania osobiście lub za pośrednictwem określonych przez prawo osób. W rozpoznawanym przypadku Burmistrz Miasta i Gminy [...] (organ administracji publicznej) pisemnym upoważnieniem z 7 grudnia 2010 r. upoważnił Zastępcę Burmistrza S. Z. do wydawania w imieniu Burmistrza "decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej oraz postanowień i zaświadczeń, wynikających z kompetencji Burmistrza". Przedmiotowe upoważnienie nie zostało odwołane. Kolegium nie neguje, że pełnomocnictwo administracyjne (upoważnienie) ma podwójny charakter (zawiera ono pewne cechy pełnomocnictwa cywilnego). Przede wszystkim jednak upoważnienie zawiera cechy instytucji administracyjnej. Oceniając je zatem od tej strony, należy mieć na względzie cechy administracji publicznej, w tym wypadku zasadę ciągłości działania tej administracji oraz przedmiot upoważnienia, jakim nie jest upoważnienie do dokonywania czynności cywilnoprawnych, ale do wykonywania kompetencji publicznoprawnych - głównie, choć oczywiście nie tylko, do wydawania decyzji administracyjnych oraz postanowień (por. M. S. - Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości; Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2006/6 str.19). Mając zatem na uwadze zasadę ciągłości działania administracji publicznej, w tym i samorządowej, a także niemożność zawieszenia jej funkcjonowania niezasadnym jest przyjęcie, iż wygaśnięcie mandatu wójta (burmistrza) powoduje automatycznie wygaśnięcie udzielonych przez niego pełnomocnictw. Wygaśnięcie mandatu Burmistrza nie może powodować bowiem braku możliwości podejmowania przez gminę określonych czynności m.in. w postępowaniu administracyjnym. Działalność organu musi być tak zorganizowana, aby zapewniać nieprzerwane i stałe jego funkcjonowanie oraz umożliwiające organowi wypełnianie swoich ustawowych czynności i obowiązków. Możliwość taką stwarza właśnie przepis art. 39 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zatem z dniem zaprzestania sprawowania funkcji organu przez daną osobę nie wygasają udzielone przez nią pełnomocnictwa administracyjne. Odpadnięcie bowiem stosunku podstawowego (np. rozwiązanie umowy o pracę mocodawcy pełniącego funkcję organu, czy też wygaśnięcie mandatu) pozostaje bez wpływu na istnienie i zakres udzielonego umocowania (pełnomocnictwa administracyjnego), jeżeli wcześniej nie nastąpiło jego odwołanie przez osobę, która je udzieliła lub jego następcę. Zmiana osoby na stanowisku organu nie ma więc wpływu na udzielone pełnomocnictwo administracyjne (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 29 maja 2006 r., sygn. akt: l SA/Wa 496/2006). Uznać zatem należy, iż wygaśnięcie mandatu wójta (burmistrza, starosty, marszałka) nie powoduje utraty mocy - udzielonych przez niego w trybie art. 39 ust. 2 cyt. ustawy upoważnień. Pogląd taki prezentowany jest także przez doktrynę (por. M. Gurdek - Dekoncentracja uprawnień orzeczniczych wójta, starosty i marszałka województwa; Administracja 2007/4/31). W analizowanej sprawie udzielone przez Burmistrz Miasta i Gminy [...] pisemne upoważnienie z 7 grudnia 2010r., do wydawania w imieniu tegoż organu "decyzji-w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej oraz postanowień i zaświadczeń, wynikających z kompetencji Burmistrza", nie zostało odwołane przez nowo wybranego Burmistrza D. C..

Co do ostatniego zarzutu, braku zapewnienia możliwości realizacji uprawnień określonych w art. 10 Kpa, SKO wskazało, iż przywołany przepis zobowiązuje organy administracji publicznej do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium prowadzonego postępowania oraz umożliwienia im wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do całości zebranego materiału dowodowego. W tym zakresie SKO powołało się m.in. na wyrok NSA z 18 maja 2006 r, sygn. akt: II OSK 831/2005, opubl. OSP 2007/3 poz. 26, w tezie którego Sąd wyraził pogląd iż zarzut naruszenia art. 10 kpa przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Skarżący natomiast zarzucając naruszenie art. 10 § 1 Kpa w żaden sposób nie wykazują aby pozbawieni zostali możliwości dowodzenia swoich twierdzeń oraz aby poprzez niezawiadomienie ich przed wydaniem decyzji o zebranym materiale dowodowym, uniemożliwiono im dokonanie konkretnej czynności procesowej. Tymczasem skarżący swój zarzut opierają wyłącznie na zarzucie formalnego niezastosowania zawiadomienia z art. 10 § 1 Kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych.

Skarga skutkuje uchyleniem zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji, przy czym nie z powodu zarzutów w niej podniesionych. W zakresie zarzutów podzielić bowiem należy stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na skargę, które obszernie zostało przytoczone w części historycznej uzasadnienia.

Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu z uwagi na częściowo wadliwą analizę architektoniczno urbanistyczną oraz nie wyjaśnieniu, czy planowane przedsięwzięcie ma zapewnione wystarczające uzbrojenie terenu.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: ustawa), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia m.in. warunku, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W myśl ust. 5 warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem.

W przedmiotowym wypadku planowane jest przedsięwzięcie, w ramach którego oprócz budynku mieszkalnego ma powstać 3 stanowiskowa myjnia samochodowa. Z uwagi na powyższe, dla planowanej inwestycji istotne jest zapewnienie odpowiedniej ilości wody oraz jej odprowadzenie do kanalizacji. W tym zakresie brak jest w aktach administracyjnych jednoznacznych ustaleń. Z wniosku inwestora wynika, że teren jest w pełni uzbrojony, w tym w kanalizację. W analizie nie określono jakie uzbrojenie jest na działce, wskazano natomiast, że istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające – poprzez rozbudowę istniejących sieci, na warunkach określonych w drodze umowy między inwestorem, a właściwym dysponentem sieci. Z kopii mapy zasadniczej przedłożonej przez inwestora (załączonej do pisma z 26.07.13r., tom I akt adm.) wynika, że podstawowym źródłem poboru wody będzie budowana sieć wodociągowa. Z decyzji organu I instancji wynika, że źródłem zaopatrzenia w wodę ma być planowana gminna sieć wodociągowa, a zasilanie w wodę należy zapewnić ze studni zlokalizowanej na działce inwestora lub w inny sposób. Takie stanowisko organu jest niejasne i nie daje odpowiedzi, czy teren ma zapewniony dostęp do wystarczającego źródła zaopatrzenia w wodę. Również niejasne jest stanowisko co do dostępu do kanalizacji. Decyzja odwołuje się do wstępnego oświadczenia Zakładu Usług Komunalnych, które znajduje się w tomie I na stronie oznaczonej nr 5.4 i jest sporządzone całkowicie nieczytelnym pismem ręcznym, w związku z tym nie wiadomo co z niego wynika. W aktach brak też jakiejkolwiek umowy pomiędzy inwestorem, a właściwym dysponentem sieci, do czego odwołuje się analiza.

Sama analiza nie jest przy tym sporządzona prawidłowo, w szczególności w zakresie (ogólnie ujmując) parametrów planowanej inwestycji. Zasadą wynikającą z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: rozporządzenie) jest, że powinny być one wyznaczone na podstawie średniej wielkości dla obszaru analizowanego. Przepisy rozporządzenia dopuszczają wyznaczenie tych parametrów w innych wielkościach, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1rozporządzenia.

W przedmiotowej sprawie wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej i wysokość do kalenicy wyznaczono w wartościach innych niż średnie tych wielkości dla obszaru analizowanego. Podstawą do tego miało być uwzględnienie działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, najbardziej charakterystycznych dla przedmiotowej planowanej zabudowy. Tymczasem przyjęte dla planowanej inwestycji wskaźniki nie tylko, że odbiegają również od średnich wyliczonych przy uwzględnieniu działek wybranych przez urbanistę, to ponadto z analizy w żadnym stopniu nie wynika dlaczego zabudowa z 7 wybranych przez urbanistę działek (poz. 4, 7, 19 i 20 tabeli) jest najbardziej odpowiednia dla planowanej inwestycji. Po pierwsze nie wiadomo, czy wybrane działki są traktowane jako położone w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji i jednocześnie najbardziej charakterystyczne dla planowanej zabudowy, czy też część tych działek została uwzględniona jako położona w bezpośrednim sąsiedztwie, a część jako najbardziej charakterystyczna dla planowanej zabudowy. Poza tym nie wyjaśniono dlaczego zabudowa z działek uwzględnionych przez urbanistę jest najbardziej charakterystyczna. Przykładowo działki [...] i [...] mieszczą się w końcu obszaru analizowanego, a istniejąca tam zabudowa to zabudowa wyłącznie usługowa. Tymczasem planowane przedsięwzięcie to zabudowa mieszkaniowo-usługowa, która mimo, że licznie występuje w obszarze analizowanym, to została pominięta przez urbanistę. Ta sama uwaga dotyczy działek [...] i [...]. Wyznaczenie szerokości elewacji frontowej w granicach od 10 do 23 metrów jest przy tym całkowicie dowolne.

Pewne zastrzeżenia budzi także wyznaczenie linii zabudowy. Zarówno w analizie, jak i w decyzji nie wskazano w metrach odległości od drogi publicznej, lecz odwołano się do załącznika graficznego, wskazując że linia zabudowy jest linią nieprzekraczalną, będącą kontynuacją linii zabudowy wyznaczonej przez budynek mieszkalny nr [...], usytuowany 11 metrów od krawędzi drogi wojewódzkiej, a w dalszym przebiegu w nawiązaniu do linii zabudowy wyznaczonej przez budynek o nr [...]. Z uwagi na to, że załącznik graficzny nie daje jednoznacznej odpowiedzi co do przebiegu krawędzi jezdni, odległość ta winna być określona również w metrach, aby nie było wątpliwości, że jest ona zgodna także z art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

W ponownym postępowaniu organ zobligowany będzie do uzupełnienia analizy architektoniczno urbanistycznej, która winna uwzględniać powyżej zawarte wskazania prawne oraz ustali czy planowane przedsięwzięcie spełnia wymogi art. art. 61 ust. 1 pkt. 3 i ust. 5 ustawy w zakresie dostępu do zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, ewentualnie uzupełniając w tym zakresie materiał w sprawie.

Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "a" i "c" p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. i art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.