Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2231/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 185
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 1 ust 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk, Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha, po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 130/12 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia (...) listopada 2011 r. nr (...) w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Płońsku z dnia (...) września 2011 r., nr (...); 3. odstępuje od zasądzenia od A. K. na rzecz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 130/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia (...) listopada 2011 r. nr (...) oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Płońsku z dnia (...) września 2011 r. nr (...) w sprawie ze skargi A. K. w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie, działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a , decyzją z dnia (...) listopada 2011 r. nr (...) utrzymał decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Płońsku z dnia (...) września 2011 r. nr (...) odmawiającą A. K. udostępnienia informacji w formie kopii dokumentów dotyczących inwestycji budowlanej Państwa H. i J. D. w (...)

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 18 lipca 2011 r. A. K. zwróciła się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Płońsku o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej przeprowadzenia na wniosek Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie kontroli w zakresie wykonania wentylacji mechanicznej nawiewowo-wywiewnej na poziomie kondygnacji podziemnej w budynku usługowo-handlowym z częścią mieszkalną zrealizowanym przez Państwa H. i J. D. w (...)

Jednocześnie wniosła o wyjaśnienie:

1. czy organ powyższą kontrolę przeprowadził, a jeżeli tak to w jakim terminie?

2. czy sporządzono protokół ustaleń kontrolnych?

3. czy w piwnicy budynku wykonano wymaganą decyzją PWIS w Warszawie z dnia (...) czerwca 2006 r. wentylację mechaniczną nawiewowo-wywiewną?

Decyzją z dnia (...) września 2011 r. nr (...) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Płońsku, na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 104 i art. 107 Kpa, odmówił udzielenia informacji zawartych we wniosku. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w zakresie wniosku o udostępnienie dokumentacji uznał, że żądana dokumentacja dotyczy postępowania administracyjnego w prywatnej, indywidualnej sprawie, a zatem skoro nie dotyczy faktów ze sfery publicznej, to nie ma zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej i żądana dokumentacja nie podlega udostępnieniu.

W dniu 12 października 2011 r. strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Podniosła, że w jej ocenie wnioskowania informacja stanowi informację publiczną.

W uzasadnieniu decyzji z dnia 16 listopada 2011 r. organ II instancji podzielił w całości ustalenia organu I instancji w zakresie charakteru żądanej informacji uznając, że nie ma ona charakteru publicznego, bowiem dotyczy ona indywidualnych spraw rozstrzyganych przez organ administracji publicznej, a więc jest informacją o sprawach prywatnych danego podmiotu. Budynek usługowo-handlowy z częścią mieszkalną zlokalizowany na działkach o numerach ewid. (...) , należy bowiem do osób prywatnych. Informacje dotyczące go odnoszą się nie do sfery publicznej ale do prywatnej.

W dniu 12 grudnia 2011 r. A. K. złożyła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 107 § 3 Kpa oraz art. 7, 8 i 77 Kpa, oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d), e), f), w związku z art. 4 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez uznanie, że jej wniosek z dnia 18 lipca 2011 r. nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Z uwagi na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi A. K. podniosła, że decyzja organu odwoławczego poza przytoczeniem okoliczności stanu faktycznego nie zawiera żadnej analizy prawnej sprawy. Stąd też nie można uznać, by została ona wydana zgodnie z wymogami procedury administracyjnej, w szczególności z wyrażoną w art. 15 Kpa zasadą dwuinstancyjności. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wypełnia również warunków, o których mowa w art. 107 § 3 Kpa, w świetle którego winno ono zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W ocenie skarżącej, żądana informacja zgodnie z przepisami jest informacją publiczną, jako wytworzona przez organ i odnosząca się do sfery jego działalności. Żądane dokumenty obrazują bowiem sposób załatwienia sprawy administracyjnej przez organ i sposób wypełniania przezeń obowiązków ustawowych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji uznał, iż stanowisko organów wyrażone w uzasadnieniu decyzji jest błędne. Informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez organ administracji w ramach jego działalności. Skarżąca żąda udostępnienia dokumentów, które zostały wytworzone przez organ – Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Płońsku w ramach jego działalności jako organu administracji. Działalność ta ma oparcie w przepisach prawa budowlanego i ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, co więcej procedura, na podstawie której wytworzono żądane informacje, ma charakter powszechny, reguluje ją bowiem Kodeks postępowania administracyjnego i jako takie informacje te były zebrane w aktach postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie ma wątpliwości, że akta postępowania administracyjnego, także w sprawie indywidualnej, są informacją publiczną, co zdaniem Sądu pierwszej instancji powodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarnego w Warszawie zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 61 Konstytucji RP.

Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz organu wedle norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż nie można się zgodzić ze stanowiskiem zawartym w zaskarżonym wyroku, iż każda informacja wytworzona przez organy władzy publicznej jest informacją publiczną. Godziłoby to bowiem w interesy jednostki i ograniczało jej wolność. Nie może być tak, że każdy może uzyskać informacje o innej osobie prywatnej. Informacją publiczną nie mogą być wnioski w sprawie indywidualnej. Dokumenty dotyczące kontroli w zakresie wykonania wentylacji mechanicznej nawiewowo - wywiewowej na poziomie kondygnacji podziemnej w budynku usługowo - handlowym z częścią mieszkalną zrealizowanym przez osoby fizyczne są niewątpliwie wnioskami w sprawie indywidualnej, zostały bowiem wytworzone w sprawie indywidualnej i dotyczą takiej sprawy. Co prawda informacje żądane przez skarżącą zostały wytworzone przez organy władzy publicznej, nie dotyczą one jednak tej władzy i jej działalności. Zagwarantowana Konstytucyjnie zasada udostępniania informacji publicznej nie może bowiem godzić w zasadę wolności i prywatności obywateli. Ta druga zasada niewątpliwie zostanie naruszona jeżeli uzna się, iż informacje w indywidualnych sprawach administracyjnych są informacjami publicznymi i podlegają udostępnianiu na zasadzie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 61 Konstytucji RP. Zarzuty te należy uznać za usprawiedliwione, bowiem w zaskarżonym wyroku błędnie przyjęto, iż żądane we wniosku skarżącej z dnia 18 lipca 2011 r. informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. W konsekwencji brak było w niniejszej sprawie podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, jak i udostępnienia tej informacji.

Ustawodawca nie sformułował w ustawie o dostępie do informacji publicznej, ani w żadnym innym akcie prawnym definicji legalnej dostępu do informacji publicznej, czy też samego pojęcia informacji publicznej. Art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Jak podaje się w literaturze, sprawą publiczną jest działalność zarówno organów władzy publicznej, organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Sprawami publicznymi nie są jednak konkretne indywidualne sprawy danej osoby, zwłaszcza o charakterze prywatnym (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz praktyczny" LexisNexis 2008 r., s. 15).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy uznać należy, że informacje, których udostępnienia domagała się skarżąca we wniosku z dnia 18 lipca 2011 r. nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Jak wskazano, informacja publiczna musi odnosić się do sfery faktów, tymczasem powyższy wniosek stanowił jedynie narzędzie służące do uzyskania przez jedną osobę informacji na temat drugiej osoby fizycznej. Wniosek ten w całości dotyczył kontroli dokonanej przez organ w zakresie wykonania wentylacji w budynku usługowo-handlowym z częścią mieszkalną zrealizowanym przez jego mieszkańców. W jednym z pytań skarżąca wprost zażądała odpowiedzi na temat zrealizowania w piwnicy budynku wentylacji, wymaganej decyzją organu. Bez wątpienia pytania te nie dotyczą istniejących faktów odnoszących się do spraw publicznych, lecz wyłącznie indywidualnej sprawy, a zatem nie są informacją publiczną, o której stanowi art. 1 i art. 6 u.d.i.p. Skoro zatem żądane przez skarżącą informacje nie mają charakteru informacji publicznej, to organ nie miał zgodnie z art. 16 u.d.i.p. podstaw do wydania decyzji. Odmowa udostępnienia informacji publicznej wymaga wydania decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy chodzi o informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Wnioskodawca powinien być jednak powiadomiony o odmowie udostępnienia informacji w formie pisma informacyjnego, stąd wydanie przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Płońsku decyzji z dnia (...) września 2011 r. nr (...), odmawiającej udostępnienia informacji publicznej oraz utrzymanie tej decyzji w mocy przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie decyzją z dnia (...) listopada 2011 r. nr (...) nastąpiło bez podstawy prawnej, a więc zaistniała przesłanka z art. 156 §1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, skutkująca stwierdzeniem nieważności obydwu decyzji.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 188 p.p.s.a. Podstawę orzeczenia o kosztach stanowił art. 207 §2 p.p.s.a.