Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 16/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156, art. 61 a
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma dotyczącego rocznej raty za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta B. orzekł o przekształceniu odpłatnie prawo użytkowania wieczystego prawo własności nieruchomości gruntowej, położonej w B., oznaczonej jako działka nr [a] o powierzchni 61885 m². W punkcie 2 decyzji ustalił opłatę za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w wysokości 15 rat równych wysokości opłaty rocznej naliczonej z tytułu użytkowania wieczystego za 1997 r., która w odniesieniu do wymienionej działki wyniosła 200.000 zł. Zgodnie z dalszym zapisem – wysokość naliczonej raty rocznej będzie waloryzowana corocznie w oparciu o średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych za rok poprzedni.

Pismem z dnia [...]r. Naczelnik Wydziału Obrotu Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w B. poinformował J. W. o wysokości raty rocznej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności płatnej w 2009 r. wskazując, iż wynosi ona 252.426,85 zł. Wskazał także termin i sposób płatności – podając numer konta bankowego.

Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, w piśmie z dnia 10 maja 2011r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zwrócił się o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] r. (uznając wymienione powyżej pismo za decyzję administracyjną). Wskazał na rażące naruszenie prawa, a to wydanie przedmiotowej decyzji bez podstawy prawnej (art. 156 §1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego), naruszenie art. 10 § 1 w związku z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez pozbawienie J. W. możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów, co stanowiło skutek działania organów bez podstawy prawnej, z pominięciem zasady praworządności, braku wyczerpującego poinformowania strony o przesłankach wydania decyzji oraz naruszenie zaufania obywatela do Państwa, naruszenie art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu z uwagi na brak wszystkich elementów charakteryzujących decyzję administracyjną – np. brak podstawy prawnej, uzasadnienia faktycznego i prawnego czy też pouczenia o prawie, sposobie i terminie jej zaskarżenia oraz naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania przysługującego osobom fizycznym w prawo własności poprzez zwaloryzowanie już pierwszej raty rocznej ustalonej za przekształcenie oraz waloryzowanie rat rocznych, w sytuacji, gdy wysokość poszczególnych rat rocznych była określana od kwoty 100% przekraczającej wartość rynkową nieruchomości, przez co w żaden sposób z biegiem lat poszczególne raty nie traciły na swojej wartości, skoro ich wysokość zawsze była o 100% wyższa od wartości rynkowej nieruchomości. W uzasadnieniu skarżący zaprezentował stanowisko, iż wskazane pismo stanowi decyzję, na potwierdzenie czego przywołał stanowisko doktryny i orzecznictwa w tym zakresie. Reasumując podkreślił, że wskazane pismo zawiera rozstrzygniecie dotyczące obowiązku uregulowania należności w wysokości w nim wskazanej, jest kierowane do indywidulanej osoby oraz zawiera podpis osoby upoważnionej do jej wydania. Dodał, że art. 5 ust. 2 w związku z art. 1 przywołanej powyżej ustawy stanowił, iż ustalenie wysokości raty rocznej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności następowało w drodze decyzji.

W dalszej części skarżący przedstawił argumenty, mające w jego odczuciu potwierdzić wydanie kwestionowanej decyzji bez podstawy prawnej. Odwołał się w tym zakresie do treści art. 5 ust. 4 ustawy w brzmieniu pierwotnym i po kolejnych nowelizacjach oraz do stanu prawnego zaistniałego po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r., w wyniku którego m.in. wymieniony przepis utracił moc obowiązującą, co w konsekwencji oznaczało, że brak było podstawy do wydawania dalej takich decyzji.

W ocenie skarżącego rażącym naruszeniem prawa było także całkowite wykluczenie go z postępowania, wbrew obowiązkowi organu, który winien zapewnić stronie czynny w nim udział. Dodatkowo zasygnalizował, że ustalona kwota opały za przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nie została odniesiona do wartości rynkowej tej nieruchomości, a do kwoty 4.000.000 zł, znacznie tę wartość przewyższającą. W rezultacie, skoro opłata ta ustalona została na podstawie wartości o prawie 100% wyższej od wartości rynkowej, to w zasadzie zbędna była waloryzacja tak ustalonej opłaty.

Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma W. D., Naczelnika Wydziału Obrotu Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] r. w sprawie rocznej raty za przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, iż wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności może mieć miejsce, jeśli nie występują w sprawie tzw. przyczyny wyłączające dopuszczalność tego postępowania. Niedopuszczalne jest wszczęcie takiego postępowania m.in. wówczas gdy wniosek o stwierdzenie nieważności złoży podmiot nie będący stroną w sprawie zakończonej kwestionowana decyzją lub strona nie mająca zdolności do czynności prawnych (tzw. przyczyny podmiotowe niedopuszczalności), bądź przyczyny przedmiotowe niedopuszczalności – np. gdy sprawa nie była rozstrzygnięta w formie decyzji administracyjnej lub postanowienia określonego w art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego lecz np. w formie czynności materialno-technicznej, cywilnoprawnej itp., gdy decyzja lub postanowienie zostały wprawdzie wydane, ale nie zostały wprowadzone do obrotu prawnego (doręczone) lub wcześniej wyeliminowane z obrotu prawnego, albo gdy przepis prawa tak stanowi.

Stąd też organ w pierwszej kolejności badaniu podlega, czy w sprawie nie występuje którakolwiek z przyczyn wyłączających dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia wnioskowanego postępowania.

Przedmiotem stwierdzenia nieważności może być jedynie decyzja administracyjna (postanowienie). Nie może natomiast być czynność materialno- techniczna, czynność cywilnoprawna czy inny akty nie mający charakteru indywidualnego aktu administracyjnego, czyli wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności może dotyczyć jedynie decyzji (postanowienia) administracyjnego. W przypadku, gdy określony akt nie ma waloru decyzji administracyjnej (postanowienia) to wszczęcie i prowadzenie postępowania w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawie nieważności jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych.

W ocenie Kolegium pismo z dnia [...] r. nie jest decyzją administracyjną. Nie zostało nazwane decyzją administracyjną, co nie przesądza ostatecznie, iż nią nie jest w świetle orzecznictwa. Zgodnie z nim pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji, a mianowicie: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji, są decyzjami (zob: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81, opubl. OSPiKA 1982/9/169, a także wyroki z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt III SA 1067/96, lex 41559 i z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt SA/Ka 2218/95, lex 29734).

Dodatkowo organ podniósł, iż istotne jest nadto istnienie w porządku prawnym przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę wydania decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie zawarte w piśmie musi dotyczyć sprawy załatwianej decyzją administracyjną, a nie sprawy cywilnej, karnej, czynności materialno- technicznej itp. Na podstawę prawną decyzji administracyjnej składa się oprócz przepisu prawa materialnego także podstawa ustrojowa (wynikająca z przepisów o kompetencjach określonego organu administracji publicznej) oraz podstawa proceduralna (wynikająca z art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego). W ocenie Kolegium gdy brak jest przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a organ nadaje swojemu stanowisku postać decyzji administracyjnej, to taka decyzja jest nieważna jako pozbawiona podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu).

Reasumując Kolegium stwierdziło, że w orzecznictwie sądowym dotyczącym pism kwalifikowanych jako decyzje administracyjne, ugruntowany jest pogląd o konieczności istnienia w porządku prawnym podstawy prawnej do wydania decyzji (przepis materialny) dla uznania za decyzję określonego pisma zawierającego minimum elementów decydujących o nawiązaniu stosunku administracyjnoprawnego.

Dokonując analizy kwestionowanego pisma z dnia [...] r. Kolegium stwierdziło, iż brak jest w nim oznaczenia organu (jednego spośród czterech elementów konstytutywnych), gdyż Wydział Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w B. czy też Naczelnik Wydziału wymienieni w piśmie jako jego autorzy nie mają statusu organu administracji publicznej. Brak jest natomiast jakiegokolwiek wskazania Prezydenta Miasta B., który ustrojowo jest organem wykonawczym gminy umocowanym, co do zasady, do wydawania decyzji. Brak ten nie pozwala uznać tego pisma za decyzję.

Kolegium wyjaśniło, że przedmiotowe pismo dotyczy wysokości raty rocznej za przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności płatnej w 2007 r. Przekształcenie nastąpiło na podstawie decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r. podjętej w trybie ustawy z 1997 r. w jej pierwotnym brzmieniu. Przepis art. 5 tej ustawy, (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o przekształceniu) stanowił, że opłata za przekształcenie składa się z rat rocznych płatnych przez: 1) 15 lat – gdy użytkowania wieczyste trwało 5 lat i krócej; 2) 10 lat –gdy użytkowanie wieczyste trwało dłużej niż 5 i krócej niż 20 lat i 3) 5 lat- gdy trwało 20 lat i dłużej. Z kolei ust. 2 tego artykułu przewidywał, że wysokość raty rocznej, równa jest wysokości opłaty rocznej naliczonej z tytułu wieczystego użytkowania za 1997 r. waloryzowanej corocznie w oparciu o średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych za rok poprzedni. Ust. 4 zaś stwierdzał, że wysokość raty rocznej w stosunku do nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub gminy określał, w drodze decyzji, odpowiednio kierownik urzędu rejonowego albo wójt, burmistrz (prezydent miasta).

W dacie skierowania do strony przedmiotowego pisma, wymienione powyżej przepisy już nie funkcjonowały w obrocie prawnym, wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r. sygn. akt K 8/98, którym uznano art. 5 ustawy z dnia 4 września 1997 r. niezgodny z art. 2 i art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W dacie przedłożenia pisma nie obowiązywała także ustawa z 1997 r., uchylona art. 9 pkt 1 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175,poz. 1459). W tej ostatniej ustawie brak podstawy prawnej do wydawania decyzji analogicznej do rozwiązania przewidzianego w przywołanym powyżej art. 5 ust. 4 ustawy z 1997 r., a zatem w dacie skierowania przedmiotowego pisma do strony nie istniała podstawa do wydawania decyzji o wysokości opłaty rocznej za rok 2007 wraz z jej waloryzacją, odrębnej od decyzji wydanej w roku 1998 r. o przekształceniu.... W ocenie Kolegium nie sposób przyjąć, że pismo z dnia [...] r. jest decyzją administracyjną, skoro w momencie jego sporządzenia i kierowania do strony w porządku prawnym brak jest podstawy prawnej do wydawania tego typu decyzji administracyjnych.

Uwzględniając zatem powyższe z przyczyn przedmiotowych nie jest możliwe w ogóle prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma z dnia [...] r. skoro nie ma ono statusu decyzji administracyjnej. Dlatego też konieczne stało się wydanie przedmiotowego postanowienia na podstawie art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Pismem z dnia 17 sierpnia 2011 r., działający przez pełnomocnika J. W. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenia sprawy, domagając się uchylenia wydanego postanowienia. W uzasadnieniu kwestionując przyjęte w sprawie stanowisko i uznając je za nietrafne, stwierdził, iż wymienione pismo było decyzją administracyjną. Zawierało ono bowiem wszystkie konstytutywne elementy decyzji. W przypadku braku takiego uznania należałoby uznać, iż nakładanie obowiązków finansowych ma obywateli w takich sytuacjach można traktować jako wyłudzenie, przed którym obywatele w żaden sposób nie mogą się bronić. Nie można też zgodzić się z twierdzeniem, iż była to tylko informacja, gdyż faktycznie informacja ta ma charakter merytorycznego rozstrzygnięcia o charakterze władczym i kreuje określony obowiązek dla konkretnego obywatela (a nie informuje czy deklaruje). Skoro tak, to powinno być poprzedzone konkretnym postępowaniem, które ostatecznie doprowadziło organ do wskazanych twierdzeń, a skoro były podejmowane określone czynności, to strona winna mieć możliwość wypowiedzenia się w stosunku do zebranego materiału. Podniósł nadto, że istotne jest to, że w stosunku do takiej informacji – określającej konkretny obowiązek – obywatel nie posiada skutecznych środków obrony.

Skoro, w ocenie Kolegium, do 2000 r. istniała podstawa prawna w postaci art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wydawania decyzji określającej wysokość raty rocznej za przekształcenie użytkowania wieczystego, to po pierwsze przesądza to o braku możności odwoływania się do decyzji podstawowej, po drugie – od 1999 r. organ ustalając wysokość opłaty rocznej zawsze czynił to "pismem" mimo obowiązującego trybu w drodze decyzji, a po trzecie - także po uchyleniu tego przepisu, organ dalej ustalał wysokość tej opłaty w sposób identyczny- tzn. pismem – w rzeczywistości stanowiącym decyzję administracyjną.

Skoro zaś Kolegium stwierdza, iż brak było podstawy do wydawania takiej decyzji, to kwestionowana decyzja jako taka jest nieważna wobec braku podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego), a w związku z tym niezrozumiała jest odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności, a rozumowanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotknięte jest istotną wadą. Gdyby bowiem istniał przepis, będący podstawą prawną decyzji administracyjnej, to nawet przy niezachowaniu formy decyzji (przy minimum jej elementów) przepis art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu nie miałby zastosowania. O istnieniu bądź nieistnieniu decyzji przesądzać powinna jej treść, a nie forma. W ocenie skarżącego (opartego na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 1994 r. , I SAB 54/93) pismo nie mające formy decyzji administracyjnej, jeżeli pochodzi od organu administracji, skierowane jest na zewnątrz i w sposób władczy rozstrzyga o prawach lub obowiązkach osób (fizycznych lub prawnych) w sprawie indywidualnej, choćby dla rozstrzygnięcia takiego brak było podstawy prawnej w istocie jest taką decyzją .

Potwierdzeniem faktu, iż organ traktował przedmiotowe pismo jak decyzję było naliczenie odsetek za nieterminowe uiszczenie żądanej kwoty czy wystosowanie do adresata upomnienia z informacją o wysokości należności głównej wraz z należnościami ubocznymi w postaci odsetek. Na potwierdzenie pełnomocnik przywołał na tę okoliczność wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie (z dnia 26 października 2010 r., sygn. akt II SA/OL 585/10). Dodał, iż organ powinien przeprowadzić w tym zakresie dogłębne postępowanie w celu ustalenia stanu prawnego i faktycznego sprawy, a wyniki takich ustaleń powinny znaleźć się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie Kolegium nie przeprowadziło takiego postępowania, nie też wzięło pod uwagę elementów społeczno- gospodarczych wywołanych wadliwą decyzją, a mianowicie tego, iż przeprowadzone waloryzacje spowodowały szkodę w majątku wnioskodawcy w wysokości blisko 1.500.000 zł.

Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ stwierdził, że po ponownym rozpatrzeniu złożonego wniosku nie znalazł podstaw do zmiany stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonym postanowieniu, a podniesione zarzuty, w przeważającej części powtarzają stanowisko wnioskodawcy wyrażone we wcześniejszych pismach. Kolegium nie podzieliło argumentu, iż przedmiotowe pismo pochodzi od osoby reprezentującej organ. Wyjaśniło, że Naczelnik Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w B. nie wydał decyzji administracyjnej, skoro brak było ku temu podstawy prawnej. Dodało, że nie każde pismo czy czynność dokonywana przez pracownika Miasta jest decyzją administracyjną. Nie rozstrzyga o istocie problemu także ani upomnienie z dnia [...] r., ani nota odsetkowa z dnia [...]r., gdyż charakter egzekucji (administracyjnej czy cywilnej), na którą organ się powołuje nie może decydować o charakterze przedmiotowego pisma. Podobnie zresztą nie czyni tego postanowienie Sądu Rejonowego w B. z dnia [...]r. odmawiając ustanowienia hipoteki przymusowej.

Odnosząc się do zagadnienia wydania decyzji bez podstawy prawnej – jako podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji - zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 zd. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego Kolegium odwołując się do Komentarza- G.Łaszczyca, Cz.Martysz, A.Matan: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz tom II, art. 104- 269, potwierdziło, iż organ administracji działa w formie decyzji lub postanowienia. Jednakże przedmiotowemu pismu z dnia [...] r. nie nadano formy decyzji i nie pochodzi ono od organu administracji. Dodatkowo podkreśliło, że nie posiada ono podstawy prawnej, a mianowicie brak wyraźnej regulacji załatwienia tego typu sprawy w formie decyzji, natomiast wykładnia rozszerzająca nie jest dozwolona. W ocenie Kolegium koniecznym wymogiem zastosowania § 1 pkt 2 zd. 1 art. 156 Kodeksu jest istnienie aktu będącego przedmiotem kontroli, któremu organ nadał formę decyzji administracyjnej, co w tej sprawie nie występuje.

Podsumowując organ stwierdził, że wnioskodawca w istocie opiera swoją kwalifikację przedmiotowego pisma z dnia [...] r. jako decyzji administracyjnej na tym, że wpływa ono na jego prawa i obowiązki. Kolegium podkreśliło, iż powyższe nie może być samodzielną podstawą do kwalifikacji aktu jako decyzji administracyjnej, ponieważ nie tylko decyzje oddziałują na sytuację prawną obywatela, o czym przesądza treść art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Kolegium wyjaśniło, że w przedmiotowej sprawie o sytuacji wnioskodawcy rozstrzygnięto w decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. w sprawie przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości. Wnioskodawca mógł bronić się przed ingerencją w jego sytuację prawną podważając tę decyzję w zwyczajnych lub nadzwyczajnych trybach weryfikacji decyzji administracyjnych.

Zwróciło także Kolegium uwagę na fakt, że w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r. (sygn. akt K8/98), w którym uznano podstawę wydania wymienionej powyżej decyzji, tj. art. 5 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności za niezgodny z art. 2, art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wnioskodawca mógł złożyć wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem wymienionej powyżej decyzji Prezydenta Miasta B. na podstawie art. 145a Kodeksu postępowania administracyjnego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższe rozstrzygnięcie złożył, reprezentowany przez pełnomocnika, J. W. Zaskarżając powyższe postanowienie, zarzucił mu naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego bezpodstawne zastosowanie wskutek uznania, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy, gdy tymczasem przedstawione argumenty stanowiły wystarczającą przesłankę jego uchylenia i orzeczenia co do istoty czyli stwierdzenie nieważności, której dotyczył złożony wniosek, naruszenie przepisu art. 104 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 z związku z art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich nieuwzględnienie i utrzymanie w mocy kwestionowanego rozstrzygnięcia, obarczonego wadami – w ocenie skarżącego nie można podzielić twierdzeń organu, iż przedmiotowe pismo stanowiło tylko informację, gdyż w zasadzie każda decyzja niesie ze sobą informację, a nadto posiadało ono wszystkie niezbędne cechy dla uznania go za decyzję, oraz naruszania art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 138 Kodeksu polegające na uznaniu, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej ma zastosowanie jedynie w sytuacji, w której zostało wydane pismo w formie decyzji, gdy tymczasem instytucja nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej będzie mieć zastosowanie również w sytuacji, w której istnieje pismo ze wszystkimi wymogami charakteryzującymi decyzję i w którym nadano podmiotowi prawo lub obciążono go obowiązkiem. Mając powyższe na uwadze wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi co do zasady powtórzył argumenty i motywy zaprezentowane we wcześniejszych pismach. Stanowisko swoje uzupełnił i rozszerzył w piśmie z dnia 30 maja 2012 r. powtarzając, iż obowiązek zapłaty należności z tytułu raty rocznej nie mógł być nałożony na skarżącego w drodze zwykłego pisma informującego o jej wysokości, a nadto brak było podstaw do dokonywania corocznej jej waloryzacji. Podniósł, iż wszystkie punkty decyzji z dnia [...] r. miały charakter deklaratoryjny co oznacza, że nie mogły funkcjonować bez podstawy prawnej, czyli istniały dotąd dokąd istniał przepis prawa, na podstawie którego zostały one określone. Zmiana stanu prawnego tj. skreślenie z dniem 12 kwietnia 2000 r. art. 5 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, a następnie całej ustawy, spowodowało utratę mocy obowiązującej uregulowań zawartych w tej decyzji. Stąd też decyzja ta nie mogła upoważniać organu do kwestionowanego działania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 14 czerwca 2012 r. pełnomocnik skarżącego potrzymał skargę i zawarte w niej oraz w piśmie z dnia 30 maja 2012 r. argumenty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę, zważył co następuje :

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności czy celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270)

Zaskarżone postanowienie utrzymało w mocy postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Według tego przepisu, gdy żądanie o wszczęcie postępowania (o którym mowa w art. 61 Kodeksu) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W przedmiotowej sprawie skarżący, działając przez pełnomocnika, pismem z dnia 10 maja 2011 r. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności pisma Naczelnika Wydziału Obrotu Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...]r. , traktując wymienione pismo, jako decyzję administracyjną.

W ocenie składu orzekającego przedmiotowego pisma, pomimo przedstawionej w skardze, piśmie z dnia 30 maja 2012 r. i pismach procesowych złożonych w postępowaniu administracyjnym argumentacji, nie można uznać za decyzję administracyjną. W ocenie Sądu jest to inny przejaw działalności administracji, a mianowicie jest to czynność materialno- techniczna polegająca na obliczeniu wysokości należnej raty za rok 2007. Wbrew stanowisku strony skarżącej pismo to nie zwiera rozstrzygnięcia władczego, co do istoty sprawy. Takie rozstrzygnięcie, co do meritum sprawy zawarte zostało w decyzji z dnia [...] r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w B., oznaczonej jako działka nr [a]. W decyzji tej ustalono opłatę za przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności w wysokości 15 rat rocznych w wysokości opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania naliczonej za 1997 r., a także stwierdzono jednocześnie, że wysokość raty rocznej będzie waloryzowana corocznie w oparciu o średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych za rok poprzedni. Ten ostatni fragment, zawarty w wymienionej decyzji, jest powtórzeniem zapisu ust. 2 art. 5 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania przedmiotowej decyzji. Wprawdzie przepis art. 5 wymienionej ustawy, na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r. (sygn. akt K 8/98), uznany został za niezgodny z art. 2, art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ale wnioskodawca nie uczynił nic, by zmienić w tym zakresie wymienioną powyżej decyzję, choćby w drodze złożenia wniosku o wznowienie na podstawie art. 145a Kodeksu postępowania administracyjnego . Dlatego też decyzja ta pozostała w niezmienionym brzmieniu w obrocie prawnym. To z niej wynikał obowiązek corocznej waloryzacji ustalonej opłaty za przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności. Tak więc źródłem powstania obowiązku uiszczania corocznych, waloryzowanych rat pozostała decyzja z dnia 16 marca 1999 r..Z kolei ustalenie wysokości kolejnych rat rocznych następowało pismem, stanowiącym w istocie czynność materialno- techniczną, polegającą na matematycznym przeliczeniu wysokości należnej opłaty. Jednym z takich pism było w istocie pismo z dnia [...] r.. Stwierdzenia nieważności tego właśnie pisma, domagał się w piśmie z dnia 10 maja 2011 r. skarżący.

Charakter tego pisma, a więc czy jest ono decyzją czy też innym aktem

(pismem informacyjnym) jest przedmiotem sporu w niniejszej sprawie między stronami.

Udzielenie odpowiedzi na pytanie czy wymienione pismo jest decyzją czy też nie, przesądza o zasadności skargi.

Jest bowiem bezsporne i wynika z art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, że stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji (względnie postanowienia – art. 122 Kodeksu postępowania administracyjnego). W sytuacji gdy określony akt nie jest decyzją administracyjną, to wniesienie o stwierdzenie jego nieważności jest niedopuszczalne, a postępowanie w tym zakresie, z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, co organ administracji ma obowiązek stwierdzić w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a Kodeksu.

Kodeks postępowania administracyjnego posługuje się pojęciem "decyzja administracyjna" w kilku miejscach, jednak tego pojęcia nie definiuje. Artykuł 104 Kodeksu ogranicza się do stwierdzenia, że "organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej".

Przepis ten nawiązuje więc do treści art. 1 pkt 1 Kodeksu, który określa przedmiot postępowania administracyjnego i zaznacza, że jest ono wszczynane i prowadzone w celu rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej w formie decyzji . Z art. 104 Kodeksu wynika, że decyzja administracyjna jest podstawową formą rozstrzygania spraw z tym, że sprawy te mogą być również załatwiane w innej formie.

Decyzja administracyjna jest kwalifikowanym aktem administracyjnym. Cechą charakterystyczną takiego aktu jest jego zewnętrzny charakter, władczość, oraz podwójna konkretność: konkretny adresat i konkretna sytuacja, którą ten akt rozstrzyga, orzekając o prawach lub obowiązkach jego adresata. Nie każdy akt administracyjny jest decyzją administracyjną w rozumieniu Kodeksu. Decyzjami są te akty, które wydawane są w trybie Kodeksu i odpowiadają co do formy wymogom określonym w jego art. 107.

Podsumowując należy stwierdzić, że w ujęciu materialnym decyzją jest kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organu administracyjnego, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego (finansowego), o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej (lub prawnej) w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne.

Należy jeszcze wspomnieć, że istnieje także pojęcie decyzji w ujęciu procesowym.

W tym ujęciu decyzja odnosi się do postępowania administracyjnego, kończy dane postępowanie i rozstrzyga sprawę co do jej istoty.

Jednakże zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym zaakceptowany został pogląd, że o tym czy dany akt jest decyzją czy też nie przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 1981 roku, SA 1163/81 z aprobującą glosą J. Borkowskiego, OSP; 1982, z.9, p.169). W sytuacji, gdy określony akt nie jest nazwany decyzją, to jest nią w istocie jeżeli zawiera niezbędne charakterystyczne elementy przewidziane dla decyzji administracyjnej. Do takich elementów należy zaliczyć oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata, rozstrzygniecie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracyjny. Istotą powyższej reguły jest istnienie w porządku prawnym przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie zawarte w piśmie będącym decyzją musi dotyczyć sprawy załatwianej decyzją administracyjną.

Pismo W. D. Naczelnika Wydziału Obrotu Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] roku nie jest decyzją administracyjną i to nie dlatego, że nie posiada formy przewidzianej w art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu. Pismo to nie jest decyzją z uwagi na brak oznaczenia organu ( lub osoby upoważnionej ) oraz brak podstawy prawnej do jej wydania.

W piśmie z dnia [...]r. brak jest wskazania organu administracji publicznej, brak jest również podstawy prawnej do wydania odrębnej decyzji w zakresie waloryzacji raty rocznej z tytułu przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności.

Naczelnik Wydziału nie jest organem administracji, a z pisma tego nie wynika także by zostało sporządzone w imieniu Prezydenta Miasta B. i mógł działać w imieniu Prezydenta, gdyż Prezydent Miasta B. nie miał podstawy prawnej do wydania decyzji w tej sprawie. Nie można domniemywać, że każda czynność dokonana przez pracownika Urzędu Miasta jest decyzją podejmowaną w imieniu Prezydenta Miasta. Jak już podano w niniejszej sprawie pismu nie nadano charakteru decyzji administracyjnej, a organ administracyjny nie miał możliwości działania w formie decyzji administracyjnej, gdyż nie było do tego żadnej podstawy prawnej. Natomiast, co wynika z także już przywołanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt 1163/81, aby pismo zakwalifikować jako decyzję administracyjną musi istnieć (niezależnie od innych, wyżej wymienionych elementów) podstawa prawna jej wydania.

Artykuł 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie może stanowić argumentu przemawiającego za tezą, że przedmiotowe pismo, wydane bez podstawy prawnej, może być kwalifikowane jako decyzja.

Instytucja "decyzji wydanej bez podstawy prawnej" dotyczy wyłącznie tych pism, które posiadają formę decyzji administracyjnych, a w przedmiotowej sprawie brak jest formy decyzji dla załatwienia sprawy.

Zdaniem składu orzekającego nie można rozszerzać instytucji "decyzja wydana bez podstawy prawnej" na pisma nie pochodzące od organu i nie mające formy decyzji. Użyte w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu słowo "decyzja" należy odnieść wyłącznie do decyzji w sensie formalnym, a nie do pisma, które w opinii adresata posiada rozstrzygnięcie.

W ocenie składu orzekającego pismo z dnia [...] r. jest informacją skierowaną do skarżącego o wysokości raty rocznej za 2007 rok z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W przedmiotowej sprawie o sytuacji skarżącego, w tym o obowiązku uiszczania rat rocznych, a także o sposobie ich waloryzacji, rozstrzygnięto w decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] roku w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Skarżący mógł więc bronić się przed ingerencją w jego sytuację prawną w trybie zwyczajnym czy też w nadzwyczajnych trybach weryfikacji tej decyzji administracyjnej.

Nie może też przemawiać za uznaniem wymienionego pisma za decyzję twierdzenie skarżącego, że wpływa ono na jego prawa i obowiązki. Nie jest to bowiem samoistna podstawa (niezależnie od określenia obowiązków w decyzji z dnia [...]r.) do kwalifikacji aktu jako decyzji administracyjnej, ponieważ nie tylko decyzja oddziałuje na sytuację prawną jednostki o czym świadczy art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W konsekwencji należy stwierdzić, że nie każde działanie wywierające wpływ na sytuację jednostki przybiera postać decyzji administracyjnej. Nie oznacza to tym niemniej, że strona pozbawiona jest możliwości poddania takich aktów lub czynności kontroli. W myśl przywołanego bowiem powyżej art. 3 § 2 pkt 4 ustawy podlegają one kontroli sądów administracyjnych.

Zdaniem składu orzekającego o charakterze pisma z dnia [...]r. nie świadczą także upomnienie z dnia [...] roku czy nota odsetkowa z dnia [...]roku, gdyż charakter egzekucji (cywilnej lub administracyjnej) nie decyduje o kwalifikacji tego pisma. Podobnie nie ma znaczenia dla istoty sprawy postanowienie Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] roku.

Odnosząc się do zarzutu związanego z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 roku sygn. akt K 8/98, którym uznano podstawę wydania decyzji z dnia 16 marca 1998 r. to jest art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 4 września 1997 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności ( Dz. U. nr 123, poz. 781 ze zm. ) za niezgodny z art. 2, art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji należy wskazać, że wyrok ten został opublikowany w dniu 14 kwietnia 2000 roku. Prawem zatem skarżącego było wniesienie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] roku, na podstawie art. 145a Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak działania skarżącego w tym kierunku przesądził o funkcjonowaniu decyzji z dnia [...] r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w niezmienionej treści.

Pozostałe zarzuty skargi są nieuzasadnione w świetle wyżej przedstawionej argumentacji.

Konkludując należy stwierdzić, że pismo z dnia [...] r. nie mogło zostać zakwalifikowane do decyzji administracyjnych, a w związku z tym nie można było żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jego nieważności, co przesądza o zgodności z prawem wydanych w sprawie postanowień.

Kierując się powyższym na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlegała oddaleniu.