Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 587/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonych uchwał w całości
Powołane przepisy: article: art. 28 ust.1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) WSA Beata Łomnicka Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Nr VIII/69/15 Rady Gminy Zembrzyce z dnia 18 września 2015 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Tarnawa Górna w Gminie Zembrzyce I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. zasądza od Rady Gminy Zembrzyce na rzecz strony skarżącej Wojewody Małopolskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda Małopolski pismem z dnia 27 marca 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr VIII/69/15 Rady Gminy Zembrzyce z dnia 18 września 2015 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części sołectwa Tarnawa Górna w Gminie Zembrzyce, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda Małopolski wskazał, że uchwałą Nr VIII/69/15 z dnia 18 września 2015 r. Rada Gminy Zembrzyce dokonała zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Tarnawa Górna w Gminie Zembrzyce. Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 9 października 2015 r., poz. 5875. Wskazana wyżej uchwała została podjęta w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Przedmiotowa uchwała Rady Gminy Zembrzyce wraz ze stanowiącymi jej integralną część załącznikami została poddana ocenie nadzorczej. Organ nadzoru – strona skarżąca – sprawdziła przekazane dokumenty w zakresie spełnienia wymogów przepisów prawa dotyczących: zawartości i treści przedmiotowej uchwały; kompletności i zawartości dokumentacji prac planistycznych; prawidłowości wykonania czynności procedury sporządzania zmiany planu miejscowego, wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o udostępnianiu informacji i środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, rozporządzeń wykonawczych i przepisów odrębnych dotyczących planów miejscowych.

Wojewoda Małopolski wskazał dalej na naruszenie postanowieniami uchwalonego planu ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Stosownie do przepisu art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium, zaś przepis art. 9 ust. 4 stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Natomiast z normy prawnej ujętej w przepisie art. 20 ust. 1 ww. ustawy wynika, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. W ocenie strony skarżącej za naruszający ustalenia studium należy uznać zapis § 20 ust. 3 pkt 1 przedmiotowej uchwały, który w terenach zabudowy letniskowej ML 1-2 o przeznaczeniu podstawowym: zabudowa letniskowa (budynki rekreacji indywidualnej) ustala przeznaczenie dopuszczalne: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Powyższe jest niezgodne z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zembrzyce, przyjętego uchwałą Nr XXXVII-201/13 Rady Gminy Zembrzyce z dnia 26 kwietnia 2013 r. W załączniku nr 2 do ww. studium, w tomie II, zawarto ustalenia dotyczące kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W punkcie 3.1.4. określono kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów w ternach zabudowy rekreacyjnej (letniskowej) - ML: preferuje się lokalizację budynków rekreacji indywidualnej w układzie wolnostojącym ; jako przeznaczenie uzupełniające dopuszcza się : urządzenia sportu i rekreacji dla potrzeb społeczności lokalnej, przestrzenie publiczne - zieleń urządzona, place zabaw itp. urządzenia związane z komunikacją, dojściem i dojazdami, infrastrukturę techniczną, lokalizacje garaży, budynków gospodarczych wolnostojących lub wbudowanych, obiektów malej architektury, dopuszcza się zmianę funkcji obiektów zgodnie z przeznaczeniem preferowanym i dopuszczonym. Tym samym Studium nie dopuszcza w tym obszarze, nawet jako dopuszczalnej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Stanowisko w ww. kwestii wyraził również Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie (pismo z dnia 14 stycznia 2015 r. znak: OO.410.13.24.2014.MZi), w opinii do projektu przedmiotowego planu, w której wskazał, że zapisy planu dla terenów zabudowy letniskowej, dopuszczające zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, eliminują różnice pomiędzy terenami zabudowy letniskowej ML, a terenami zabudowy całorocznej MN. W wyżej przytoczonym piśmie wskazano również, że warunkiem uzyskania pozytywnej opinii dla studium Gminy Zembrzyce w opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska była rezygnacja z zapisów dopuszczających w terenach zabudowy letniskowej ML zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zarazem Wojewoda wyjaśnił, że projekt przedmiotowego planu Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie, zgodnie z przepisem art. 17 pkt 6 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnił na podstawie przepisów odrębnych, ze względu na położenie obszaru objętego planem w granicach Krajobrazowego Beskidu Małego oraz w jego otulinie. Dlatego też, poza cytowaną opinią Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie uzgodnił pozytywnie projekt planu – postanowieniem z dnia 16 stycznia 2015 roku znak: OP-1.610.9.17.2014.AD. Wobec powyższego, w ocenie strony skarżącej zapis zawarty w przepisie § 20 ust.3 pkt 1 tekstu uchwały, w którym dopuszczono zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w terenach zabudowy letniskowej, narusza ustalenia studium – co stanowi niezgodność z przepisami art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponadto za naruszający ustalenia studium, w ocenie Wojewody, należy również uznać zapis w § 12 przedmiotowej uchwały: "W celu ochrony przed skutkami osuwania się mas ziemnych, w obrębie obszarów osuwisk nieaktywnych (oznaczonych na rysunku planu symbolem os3) i obszarów zagrożonych ruchami masowymi (oznaczonych na rysunku planu symbolem os4), przy realizacji nowych obiektów kubaturowych i liniowych należy uwzględnić możliwość występowania niekorzystnych warunków geologicznych". W załączniku nr 2 do studium, w tomie II, zawarto ustalenia dotyczące kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W punkcie 10.2 określono zasady zagospodarowania na terenach osuwisk czynnych oraz na terenach potencjalnie narażonych na ruchy mas ziemnych: "Na terenach osuwisk czynnych: -zakazuje się lokalizacji jakiejkolwiek nowej zabudowy; Na terenach potencjalnie narażonych na ruchy mas ziemnych:- zakazuje się prowadzenia robót ziemnych u podstawy stoku, co stanowi potencjalne zagrożenie uruchomienia procesów osuwiskowych, a co za tym idzie bezpośrednie zagrożenie życia i mienia; - nie należy lokalizować nowej zabudowy kubaturowej oraz wykonywać głębokich wykopów (np. związanych z budową dróg i sieci infrastruktury technicznej); - w przypadku lokalizowania zabudowy na terenach wyznaczonych pod zainwestowanie w poprzednio obowiązujących planach, przy lokalizacji obiektów budowlanych oprócz konieczności sporządzenia wymaganej przepisami dokumentacji geotechnicznej należy na etapie projektu budowlanego wykonać dokumentację geologiczno-inżynierską (opracowaną na podstawie przepisów odrębnych), decydującej ostatecznie o możliwości i warunkach zabudowy terenu". Z cytowanego zapisu studium wynika, że na terenach narażonych na ruchy mas ziemnych (zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych) nie należy lokalizować nowej zabudowy oraz obiektów liniowych, zaś wyżej cytowany zapis przedmiotowego planu miejscowego w brzmieniu: "w celu ochrony przed skutkami osuwania się mas ziemnych w obrębie osuwisk nieaktywnych (oznaczonych na rysunku symbolem os3) i obszarów zagrożonych ruchami masowymi (oznaczonych na rysunku planu symbolem os4), przy realizacji nowych obiektów kubaturowych i liniowych należy uwzględnić możliwość występowania niekorzystnych warunków geologicznych" – nie zakazuje realizacji nowych obiektów kubaturowych oraz liniowych, wskazuje jedynie, że przy realizacji takowych powinno się uwzględnić możliwość występowania niekorzystnych warunków geologicznych. W ocenie strony skarżącej przedmiotowe zapisy planu miejscowego naruszają ustalenia studium – co stanowi niezgodność z przepisami art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2015 r. sygn. akt II OSK 235/14 teza II; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2661/13 teza II; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 727/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 697/14.

Strona skarżąca wskazała również na ustalenia § 10 ust. 3 pkt 4 uchwały, wykraczające, w jej ocenie, poza zakres upoważnienia ustawowego, możliwy do uregulowania w planie miejscowym, określony przepisem art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zapis w brzmieniu: "w przypadku konieczności spowodowanej udokumentowanym złym stanem technicznym obiektów oraz utratą wartości zabytkowych, dopuszcza się ich rozbiórkę: w wyżej wymienionym przypadku rozbiórka obiektu powinna być poprzedzona wykonaniem inwentaryzacji technicznej i dokumentacji fotograficznej lub karty ewidencji zabytku" – jest niezgodny z przepisami ustawy Prawo budowalne. Wojewoda Małopolski zaznaczył, że przepisy wspomnianej ustawy wskazują sposób postępowania w przypadku konieczności dokonania rozbiórki obiektu wpisanego do gminnej ewidencji zabytków. Artykuł 32 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy stanowi, że "pozwolenie na budową lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora wymaganych przepisami szczególnymi pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów". Z kolei w art. 39 ustawy Prawo budowalne wskazano sytuacje, w jakich zachodzi konieczność współdziałania organów administracji architektoniczno - budowlanej z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków. Ustawodawca wskazał, że w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów ujętych w gminnej ewidencji zabytków, konieczne jest wydanie pozwolenia na budowę/rozbiórkę w uzgodnieniu z właściwym konserwatorem zabytków. Zapis dotyczący konieczności poprzedzenia rozbiórki zabytkowego obiektu wykonaniem inwentaryzacji technicznej i dokumentacji fotograficznej, zawarty w przedmiotowym planie miejscowym wykracza poza zakres ustaleń planu wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ewentualne wprowadzenie zapisami planu miejscowego dodatkowych wymagań, ponad te wskazane przepisami, musi znajdować swoje uzasadnienie w przepisach upoważniających organ stanowiący gminy do ich ustanowienia.

Zastrzeżenia strony skarżącej budzi również ustalenie w terenie MNR wielu różnorodnych przeznaczeń/funkcji terenów. Tereny oznaczone symbolem MNR, opisane zostały jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej (§ 19 uchwały) i takie jest ich przeznaczenie podstawowe. Już samo połączenie obydwu tych przeznaczeń budzi wątpliwości, bowiem zasady zabudowy i zagospodarowania oraz sposób użytkowania w ramach funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej są zdecydowanie odmienne od funkcji zagrodowej, podporządkowanej, według przepisów, prowadzonej przez rolnika działalności rolniczej, ogrodniczej, hodowlanej itp. Natomiast dodatkowo, w ramach przeznaczenia dopuszczalnego, ustalono: zabudowę letniskową (która służy do okresowego wypoczynku i z tego powodu wymaga małej intensywności zabudowy oraz "spokojnego" zagospodarowania i użytkowania terenu), obiekty usługowe (o niesprecyzowanym rodzaju usług) oraz obiekty i urządzenia działalności usługowo – produkcyjnej, która może generować różnego rodzaju uciążliwości; w ustaleniach planu zakazano jedynie, z wyjątkami, realizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, natomiast dopuszczono lokalizację przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - § 7 uchwały). W ocenie strony skarżącej, ustalenie w ramach jednego rodzaju terenu tylu odmiennych, wręcz sprzecznych z sobą przeznaczeń i funkcji, pozostaje niezgodne z obowiązującym porządkiem prawnym i narusza w sposób istotny wymogi art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 5 oraz art. 15 ust. 2 pkt 1, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Łączenie sprzecznych funkcji (mogących na siebie niekorzystnie oddziaływać) w ramach zagospodarowania jednego terenu jest niezgodne z ogólnie przyjętą zasadą ładu przestrzennego i dobrą praktyką planowania przestrzennego. Powoduje chaos przestrzenny oraz budzi konflikty społeczne (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 728/15; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Go 543/15).

W zakresie trybu sporządzania przedmiotowego planu miejscowego Wojewoda Małopolski wskazał, że zgodnie z przepisem art. 17 pkt 6 lit. a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt występuje o opinię do projektu planu do starosty jako właściwego organu administracji geologicznej w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych oraz jako właściwego organu ochrony środowiska w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Starosta Suski, postanowieniem z dnia 21 stycznia 2015 r. znak: WS.672.6.2015.EK, zaopiniował negatywnie projekt przedmiotowego planu. W uzasadnieniu postanowienia wskazano: "Projekt zmian miejscowego planu zagospodarowania sołectwa Tarnowa Górna Gmina Zembrzyce nie jest spójny z załącznikiem graficznym, nie wynika także jasno z treści czy istnieje możliwość zabudowy tego terenu. Zdaniem tutejszego Urzędu obszary osuwisk nieaktywnych oraz obszary zagrożone ruchami masowymi powinny być wyłączone z zabudowy, gdyż trudno jest dostatecznie precyzyjnie określić kiedy nastąpi aktywacja osuwiska. W związku z powyższym plan w ocenie organu należy zmodyfikować w tym zakresie". Powołana wyżej opinia Starosty Suskiego nie została uwzględniona w projekcie planu, bowiem w obszarze objętym planem znajdują się tereny położone w obrębie obszaru osuwisk nieaktywnych os3 oraz obszarów zagrożonych ruchami masowymi os4, które nie zostały wyłączone z zabudowy. Zgodnie z przepisem art. 17 pkt 6 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zarząd powiatu uzgadnia projekt planu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych. Zarząd Powiatu Suskiego uzgodnił projekt zmiany planu dla sołectwa Tarnawa Górna. Stanowisko Zarządu przedstawione zostało w formie zwykłego pisma, bez przywołania podstawy prawnej. W piśmie wskazano: "zaopiniowano projekt zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru sołectwa Tarnawa Górna z warunkiem określonym przez Geologa Powiatowego w postanowieniu znak: WS.672.6.2015.EK z dnia 21 stycznia 2015 roku". Zarazem Wojewoda Małopolski zaznaczył, iż – jak wynika z dokumentacji planistycznej – stanowiska obydwu organów zostały wydane po ustalonym terminie. Jednakże w ocenie strony skarżącej zastrzeżenia budzi fakt, iż do opiniowania przedłożono projekt rzeczonego planu miejscowego, którego część tekstowa była niespójna z rysunkiem planu, co wskazano w wyżej powołanym uzasadnieniu postanowienia Starosty Suskiego. Takie działanie organu planistycznego nie pozwoliło organowi opiniującemu na należytą i precyzyjną ocenę projektu planu miejscowego.

Dodatkowo zastrzeżenia strony skarżącej budzi kwestia braku ponownego uzgodnienia z właściwymi organami zmian w tekście uchwały, a w szczególności z wojewódzkim konserwatorem zabytków oraz regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, które zostały wprowadzone do projektu planu po etapie uzgodnień, a następnie zmieniony projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu oraz uchwalony. W § 5 ust. 1 pkt 5 lit. e zaskarżonego planu miejscowego, maksymalna wysokość noworealizowanej zabudowy w odniesieniu do budynków gospodarczych, inwentarskich i garaży w zabudowie zagrodowej określono na 10 metrów; zapis w takiej formie pojawił się w wersji planu wyłożonej do publicznego wglądu, jednakże na etapie opiniowania / uzgadniania, ustalenie to brzmiało: "dla budynków gospodarczych i garaży oraz obiektów i urządzeń towarzyszących zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, letniskowej i zagrodowej – 6 metrów". W § 5 ust. 1 pkt 6 lit. c przedmiotowego planu miejscowego oraz w wersji wyłożonej do publicznego wglądu pojawił się zapis: "jeżeli plan nie dopuszcza na danym terenie lokalizacji nowych budynków, możliwość rozbudowy budynków istniejących ogranicza się do zwiększenia powierzchni zabudowy o nie więcej niż 25%", natomiast powyższe ustalenie nie figuruje w wersji projektu planu przedłożonej uprawnionym organom do opiniowania/uzgodnień.

W związku ze zmianami w tekście planu miejscowego, przywołanymi powyżej, wprowadzonymi po etapie uzgodnień, Wójt Gminy Zembrzyce, przed uchwaleniem zmiany planu powinien – zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – zwrócić się ponownie o uzgodnienie projektu zmiany planu dla sołectwa Tarnawa Górna do właściwego konserwatora zabytków, który na podstawie ww. przepisu uprawniony jest do uzgodnienia projektu planu w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, nie tylko w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Powyższą zmianę winien był również przedstawić regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska, który uzgadnia projekt planu ze względu na położenie obszaru objętego planem w parku krajobrazowym oraz w jego otulinie. Tym samym brak dokonania ponownego uzgodnienia zmienionego projektu planu należy uznać za naruszenie art. 17 pkt 6 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 515/15, wyrok NSA w Warszawie z dnia 2 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1426/12).

Nadto Wojewoda Małopolski zwrócił uwagę na omyłki tekstowe i graficzne, powodujące brak spójności tekstu i rysunku planu miejscowego wymaganej przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. W § 8 pkt 3 przedmiotowej uchwały zapisano: "Dla ochrony szczególnych wartości przyrodniczych, krajobrazowych i kulturowych przyjmuje się: zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących przyczynić się do pogorszenia jakości wód podziemnych Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 444 Warstw Godula (Beskid Mały) oznaczonego informacyjnie na rysunku planu", natomiast w § 4 ust. 2 pkt 1 określającym oznaczenia na rysunku planu nie stanowiące jego ustaleń i mających charakter informacyjny oraz na załączniku graficznym nr 1 - rysunku planu do przedmiotowej uchwały, granice zbiornika wód podziemnych Warstw Godula (Beskid Mały) oznaczono nr 447. W wersji projektu planu, wyłożonej do publicznego wglądu, zauważona niespójność również występuje w takiej formie - w takiej wersji zmiana planu miejscowego została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 9 października 2015 r. (Dz. Urz. Woj. Małopol. 2015.5875). Według § 9 ust. 3 ww. rozporządzenia "Barwne oznaczenia graficzne na projekcie rysunku planu miejscowego należy stosować w sposób przejrzysty, zapewniający czytelność projektu rysunku planu miejscowego, w tym czytelność mapy, na której jest on sporządzony". Na załączniku graficznym nr 1 do przedmiotowej uchwały - rysunku planu granica Parku Krajobrazowego Beskidu Małego jest "urwana" w lewej części arkusza, na granicy terenów ZN i ZL1 i nie można odczytać jej dalszego przebiegu. Według § 2 pkt 2 lit. a załącznik nr 1 stanowi "Rysunek planu wykonany na kopiach map ewidencyjnych w skali 1:2000 składający się z 7 arkuszy oraz arkusza 0 zawierającego legendę i wyrys ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zembrzyce" - informuje się, że do ww. uchwały- dołączono 7 arkuszy, przedstawiających rysunek planu miejscowego, jednak nie dołączono wskazanego podkreśleniem arkusza 0, natomiast ww. wyrys ze studium znajduje się na arkuszu nr 1. W § 4 ust. 1 pkt 11 lit. a oraz § 28 ust. 1 oznaczenie literowe ZN oznacza teren, zdefiniowany jako: "tereny zieleni przywodnej i wód powierzchniowych płynących", natomiast w legendzie rysunku planu oznaczenie ZN zostało opisane jako: "tereny wód powierzchniowych i zieleni przywodnej". W § 23 ust. 1 pkt 3 zapisano: "Dla obsługi komunikacyjnej obszaru wyznacza się tereny dróg i ulic, stanowiące przestrzeń publiczną oznaczone na rysunku planu symbolem KDD1-KDD...- drogi (ulice) publiczne klasy D (gminne)" – taki sposób zapisu ustaleń planu stoi w sprzeczności z wymogiem § 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, według którego ustalania dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Na rysunku tereny planu tereny dróg i ulic KDD oznaczone są od KDD1 do KDD5, co nie ma odzwierciedlenia w tekście planu. Analogiczna omyłka znajduje się w § 23 ust. 1 pkt 4 w odniesieniu do terenów dróg (ulic) wewnętrznych ogólnodostępnych – KDW. W tekście uchwały figuruje zapis "KDW1-KDW...", natomiast na rysunku tereny te oznaczone są numerycznie od KDW1 do KDW15.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Zembrzyce wniósł o jej oddalenie, a z ostrożności procesowej o stwierdzenie nieważności wyłącznie kwestionowanych zapisów, co do których przyznano rację stronie skarżącej tj. § 10 ust. 3 pkt 4 uchwały. Wójt Gminy Zembrzyce przyznał, że kwestionowany zapis § 10 ust. 3 pkt 4 uchwały dotyczący obowiązków nałożonych na inwestora w związku z rozbiórką obiektów zabytkowych wykracza poza upoważnienie ustawowe. Pozostałych zarzutów Wójt Gminy Zembrzyce nie podzielił.

Co do zarzutu sprzeczności § 20 ust. 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały z ustaleniami Studium wyjaśniono, że wprowadzenie możliwości zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w jednostkach "ML1-2" wynika z kontynuacji ustaleń obowiązującego planu uchwalonego uchwałą Nr XXXIII-218/06 Rady Gminy Zembrzyce z dnia 24 października 2006 roku. Tereny obecnie oznaczone symbolami ML 1-2 oznaczone są w planie z 2006 r. symbolami ML1 i ML2 z podstawowym przeznaczeniem dla zabudowy mieszkaniowo-letniskowej gdzie obydwa typy zabudowy były równoważne. Dla uniknięcia sytuacji możliwych roszczeń z tytułu zmiany przeznaczenia – obniżenia wartości nieruchomości pozostawiono możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jedynie zaostrzając zapisy poprzez dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jako przeznaczenia dopuszczalnego, które w § 3 ust. 1 pkt 11 zdefiniowano jako: "ilekroć w uchwale jest mowa o przeznaczeniu dopuszczalnym rozumie się przez to określony w ustaleniach planu rodzaj przeznaczenia inny niż podstawowy, który nie koliduje z przeznaczeniem podstawowym" oraz w zasadach kształtowania zabudowy ujętych w § 5 ust. 1 jedynie w pkt 5 – maksymalna wysokości nowo realizowanej zabudowy – zróżnicowano wysokość budynków mieszkalnych jednorodzinnych (10,5m) i budynków letniskowych (8m), pozostałe parametry (forma dachu, ilość miejsc parkingowych) są tożsame dla obu typów zabudowy. W ustalonych w § 5 ust. 2 parametrach i wskaźnikach kształtowania projektowanej zabudowy na terenach "ML" ustalono wskaźniki powierzchni zabudowy i biologicznie czynnej dla wszystkich form zabudowy występujących na danym terenie.

Wójt Gminy Zembrzyce nie podzielił także stanowiska strony skarżącej o naruszaniu ustaleń Studium przez § 12 zaskarżonej uchwały. Dopuszczenie obiektów kubaturowych i liniowych na terenach położnych w granicach obszarów osuwisk nieaktywnych i zagrożonych ruchami masowymi dotyczy terenów: ML1, części terenów ML2 i MNR26 (os3) oraz części terenów MNR16, MNR17 i MNR 23 (os4), których granice w niewielkim stopniu skorygowano w stosunku do obowiązującego planu. Zapis studium tomu II pkt 10.2 w stosunku do terenów potencjalnie narażonych na ruchy mas ziemnych nie wprowadza jednoznacznego zakazu lokalizacji nowej zabudowy kubaturowej, a w stosunku do "terenów wyznaczonych pod zainwestowanie w poprzednio obowiązujących planach, przy lokalizacji obiektów budowlanych oprócz konieczności sporządzenia wymaganej przepisami dokumentacji geotechnicznej należy na etapie projektu budowlanego wykonać dokumentacje geologiczno-inżynierską (opracowana na podstawie przepisów odrębnych), decydującej ostatecznie o możliwości i warunkach zabudowy terenu". Dla uniknięcia sytuacji możliwych roszczeń z tytułu zmiany przeznaczenia – obniżenia wartości nieruchomości pozostawiono możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy letniskowej na wyznaczonych terenach. Wprowadzone zapisy sygnalizują możliwość wystąpienia zagrożenia ruchami masowymi, a ustalenie zakresu opracowań specjalistycznych oraz sposobów zabezpieczenia obiektów przed skutkami ruchów mas ziemnych przesunięto na etap dokumentacji obiektu budowlanego, ponieważ dla wskazanych terenów brak jest opracowań geotechnicznych w skali gminy eliminujących tereny spod zabudowy kubaturowej.

Co do wątpliwości Wojewody Małopolskiego w zakresie § 19 uchwały podniesiono, że taki sposób zagospodarowania, czyli przemieszanie różnych form zabudowy w zespołach istniejących jest charakterystyczną formą występującą na tym terenie i nie ma możliwości ich rozdzielenia w terenach już zabudowanych. Nowe powierzchnie stanowią w większości niewielkie powierzchnie dodane w stosunku do istniejących zespołów lub wyznaczonych w obowiązującym planie, dla których jest zapisane jako przeznaczenie podstawowe – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa, z dopuszczeniem utrzymania, budowy, adaptacji i zmiany sposobu użytkowania dla obiektów i lokali użytkowych dla nieuciążliwych form działalności gospodarczej (w tym rzemiosła produkcyjnego) po spełnieniu warunku, aby usługi i nieuciążliwa działalność gospodarcza nie była wymieniona w przepisach odrębnych określających rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz dla pozostałych usług uciążliwość musi mieścić się w granicach działki, do której inwestor ma tytuł prawny. W ustaleniach przedmiotowego planu wprowadzono szereg zapisów ograniczających uciążliwości różnych rodzajów zainwestowania: - w § 3 ust. 1 pkt 19 - zdefiniowano określenie usług nieuciążliwych i nieuciążliwej działalności gospodarczej jako usługi i działalność gospodarcza, które nie zostały zaliczone do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i nie powodującą szkodliwości i uciążliwości dla użytkowników sąsiednich działek oraz pogorszenia standardów jakości środowiska lub przekroczenia standardów emisyjnych; - w § 7 – W celu zachowania wymogów ochrony środowiska przy wszelkich działaniach inwestycyjnych oraz innych, związanych ze zmiana funkcji i sposobu użytkowania terenów lub obiektów, nakazuje się przestrzeganie zasad określonych w obowiązujących przepisach odrębnych, a ponadto ustala się: 1) zakaz realizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, za wyjątkiem robót budowlanych związanych z komunikacją drogową, budowlami przeciwpowodziowymi i przeciwerozyjnymi oraz infrastruktura techniczna; w tym inwestycjami celu publicznego z zakresu łączności; 2) dopuszcza się lokalizacje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na zasadach określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; 3) prowadzenie wyłącznie takiej działalności usługowo-produkcyjnej, której uciążliwość dla środowiska powodowana przez hałas oraz zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby nie przekroczy wartości dopuszczalnych standardów jakości środowiska na terenie i poza terenem, do którego prowadzący ją posiada tytuł prawny; 4) zakaz odprowadzania ścieków sanitarnych oraz wód deszczowych w sposób pogarszający stan gleb oraz wód powierzchniowych i podziemnych. Niewątpliwie ustalenie w terenach MNR wielu różnorodnych przeznaczeń i funkcji może budzić wątpliwości z ogólnie przyjętą zasadą ładu przestrzennego i dobrą praktyką planowania przestrzennego, jednak na terenie gminy jest to usankcjonowane wieloletnią praktyką, co znalazło swoje odbicie w zapisach studium. W rozdziale 3.1.2. M1 - M2 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej, dla tych obszarów w zakresie funkcji, rodzaju zabudowy oraz kształtowania układu urbanistycznego zapisano jako przeznaczenie uzupełniające m.in. "...usługi publiczne i usługi komercyjne wbudowane lub wolnostojące oraz działalność gospodarczą o charakterze produkcyjnym i usługowym, nie powodującą uciążliwości dla otoczenia...", w studium nie ma zapisów nakazujących w planie wydzielenia poszczególnych przeznaczeń i funkcji, a jedynie w rozdz. 11.3 - Dopuszczalny zakres zmian zapisów Studium w nowych edycjach planów miejscowych - dopuszcza się, bez potrzeby zmian zapisów studium, zmiany w zakresie ustaleń dla poszczególnych obszarów polegające na "potrzebie podziału poszczególnych kategorii obszarów na tereny o funkcjach jednorodnych". W związku z powyższym uznano, że ustalenia planu nie naruszają ustaleń studium.

Dalej organ wskazał, że Starosta Suski proponując w swojej opinii wyłączenie z zabudowy obszarów osuwisk nieaktywnych i obszarów zagrożonych ruchami masowymi przywołuje sytuacje, że trudno jest dostatecznie precyzyjnie określić kiedy nastąpi aktywacja osuwiska. W obowiązujących przepisach nie ma zapisów uniemożliwiających realizację budynków na takich terenach, a w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w §11 ust. 1 "... dopuszcza się wznoszenie budynków przeznaczonych na stały pobyt ludzi w zasięgu zagrożeń i uciążliwości pod warunkiem zastosowania środków technicznych zmniejszających uciążliwość poniżej poziomu ustalonego w tych przepisach bądź zwiększających odporność budynku na zagrożenia i uciążliwości..." w ust. 2 pkt 6 powyższego paragrafu do uciążliwości zaliczono "osuwiska gruntu, lawiny skalne i śnieżne". Zarząd Powiatu w ramach uzgodnienia projektu planu w zakresie zadań rządowych i samorządowych przedstawił swoje stanowisko w formie zwykłego pisma bez przywołania podstawy prawnej, a jedynie powołał się na warunki określone przez Geologa Powiatowego. Problematyczne jest czy Stanowisko Zarządu Powiatu Suskiego powołujące się na postanowienie Geologa Powiatowego wydającego opinię jest wiążące dla organu planistycznego - Zarząd Powiatu w swoim stanowisku przywołuje opinię Geologa Powiatowego nie podając podstawy prawnej na jakiej to stanowi. Taka sytuacja powoduje, że zagadnienie stanowiące element opinii nie staje się obowiązującą wykładnią uzgodnienia. Ponadto podniesiono, że niezależnie od treści pism stanowiska obydwu organów zostały wydane po ustalonym terminie. Tekst i rysunek planu uczytelniono tak aby były spójne i jednoznaczne.

Nadto organ podniósł, że obowiązek uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu nie tylko w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską wprowadzono do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 17 pkt 6 lit. b tiret 8) ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r. poz. 773) z terminem wejścia w życie 11 września 2015 r. Wobec braku przepisów międzyczasowych, zgodnie z zasadą bezpośredniego działania prawa, w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały wymóg uzyskania powyższego uzgodnienia był obowiązujący. Niemniej obowiązek uzyskania dodatkowego uzgodnienia dotknął organy Gminy na końcowym etapie procedury planistycznej po przeprowadzeniu kolejno czynności wymienionych w art. 17 ustawy o planowaniu: termin uzyskania wymaganych opinii i uzgodnień - koniec stycznia 2015 r., termin wyłożenia projektu planu do publicznego Wglądu - 31.07.-21.08.2015 r., termin dyskusji publicznej - 21.08.2015 r. Wójt Gminy po rozpatrzeniu jedynej uwagi w dniu 14.09.2015 r. i wprowadzeniu zmian wynikających z jej częściowego uwzględnienia przedstawił projekt planu miejscowego Radzie Gminy - 18.09.2015 r. Wprowadzone do projektu planu zmiany na skutek uwzględnienia uwag ze względu na ich charakter i ograniczony zakres nie wymagały ponowienia uzgodnień projektu. Częściowo nieuwzględniona uwaga przez Wójta Gminy nie została następnie uwzględniona przez Radę Gminy, a zatem na tej podstawie nie wystąpiła konieczność ponowienia uzgodnień w niezbędnym zakresie, zgodnie z wymogiem zawartym w art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 czerwca 2011 roku sygn. II SA/GI 173/11 - interpretujący podobną sytuację dotyczy konieczności ponowienia uzgodnienia w sytuacji zmiany prawa w trakcie procesu planistycznego). Uzgodnienie z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska ze względu na położenie obszaru w granicach parku krajobrazowego i jego otuliny - tereny przeznaczone do zabudowy położone są poza granicami Parku Krajobrazowego Beskidu Małego, w granicach jego otuliny. Uznano, że wprowadzone korekty tekstu planu nie naruszają ogólnych zasad ochrony przedpola parku krajobrazowego obowiązujących na terenie sołectwa Tarnawa Dolna, gdyż dotyczą szczególnego przypadku - maksymalnej wysokości zabudowy gospodarczej 10m na działkach z zabudową zagrodową przy obowiązującej maksymalnej wysokości budynków mieszkalnych - 10,5m, budynków usługowych, usługowo-produkcyjnych i obiektów infrastruktury technicznej - 12m w tych samych terenach. Wprowadzenie zapisu ograniczającego możliwość zwiększenia powierzchni zabudowy na istniejących działkach o nie więcej niż 25% podyktowane zostało uniemożliwieniem nadmiernego zagęszczenie zabudowy czyli względami ochronnymi terenu przedpola parku. Zmiany dotyczą wyodrębnienia z grupy budynków gospodarczych, inwentarskich i garaży w zabudowie zagrodowej i podniesienia maksymalnej ich wysokości oraz ograniczenia zwiększenia powierzchni zabudowy w istniejącej zabudowie.

W kwestii drobnych pomyłek i nieścisłości Wójt Gminy Zembrzyce przyznał rację stronie skarżącej, ale równocześnie wskazał, że nie zmieniają one sensu użytych określeń dla wskazanych terenów i nie powodują niedomówień w odczytaniu zapisów planu. Nieścisłości i omyłki w przypadku oddalenia skargi zostaną usunięte niezwłocznie stosowną uchwałą Rady Gminy Zembrzyce.

Organ w podsumowaniu stwierdził, że podniesione kwestie nie stanowią istotnych naruszeń trybu sporządzenia planu i brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, tym bardziej w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały lub zarządzenia (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Po upływie wskazanego wyżej 30 dniowego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073) istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Dokonując analizy dokumentacji planistycznej obrazującej proces planistyczny i uchwałodawczy kontrolowanego planu, Sąd dostrzegł istotne naruszenie trybu jego sporządzania, co zgodnie z powołanym przepisem art. 28 ust. 1 u.p.z.p. musiało skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego i uchwalania tego planu, jak również jego zmiany, został uregulowany w art. 17 u.p.z.p. Zachowanie powyższego trybu jest jednym z zasadniczych warunków uznania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W doktrynie zasadnie przyjmuje się, że istotnym naruszeniem trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jest takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Co do naruszeń trybu decyduje wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego (zob. Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253).

W związku z powyższym zwrócić należy uwagę na przepis art. 19 u.p.z.p., który stanowi, że jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu – czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian (ust. 1). Przedmiotem ponowionych czynności może być jedynie część projektu planu objęta zmianą (ust. 2). Jak wynika z powyższego, stwierdzenie przez radę gminy konieczności dokonania zmian w przedstawionym projekcie planu miejscowego może wynikać nie tylko z uwzględnienia uwag, ale także z innych przesłanek, które będą determinowały zmianę przedstawionego projektu planu, np. zamiar przeznaczenia określonego w planie terenu planistycznego na inny cel, zmiana parametrów zabudowy czy też wprowadzenie bardziej rygorystycznych zapisów dotyczących kształtowania zabudowy. Wprowadzenie zmian do projektu planu bez ponowienia w tym zakresie czynności określonych w art. 17 u.p.z.p. może w konkretnych przypadkach stanowić istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, które z mocy art. 28 ust. 1 skutkuje stwierdzeniem nieważności całej uchwały w sprawie uchwalenia planu. Przy czym kryterium oceny powinien być stopień modyfikacji treści projektu planu miejscowego w stosunku do projektu planu miejscowego sprzed dokonania zmian (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 stycznia 2012 r., II SA/Kr 1718/11, LEX nr 1107628).

W ocenie Sądu w badanej sprawie zaistniała opisywana powyżej sytuacja konieczności ponowienia uzgodnienia zmienionego tekstu projektu planu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Krakowie, a to na podstawie art. 17 pkt 6 lit. b tiret 8 w zw. z art. 19 ust. 1 u.p.z.p., oraz z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Krakowie – na podstawie art. 17 pkt 6 lit. b tiret 2 w zw. z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 16 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2134 ze zm.) Jak wynika z akt sprawy i zgodnych twierdzeń stron, zmiany w projekcie – wprowadzone po jego przesłaniu do uzgodnień i opinii, a przed jego wyłożeniem do publicznego wglądu – dotyczyły § 5 ust. 1 pkt 5 i § 5 ust. 1 pkt 6.

W § 5 ust. 1 w celu zachowania ładu przestrzennego, a w szczególności utrzymania charakteru zabudowy wiejskich zespołów osadniczych, ustalono zasady kształtowania zabudowy obowiązujące na całym obszarze opracowania. Punkt 5 dotyczy maksymalnej wysokości nowo realizowanej zabudowy. W projekcie przesłanym do uzgodnień i opinii jednostka redakcyjna w punkcie 5 oznaczona literą "e" miała brzmienie "budynków gospodarczych i garaży oraz obiektów i urządzeń towarzyszących zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, letniskowej i zagrodowej - 6 metrów". W tekście wyłożonym do publicznego wglądu jednostkom redakcyjnym "d" i "e" nadano brzmienie: "d) budynków gospodarczych i garaży w zabudowie jednorodzinnej, letniskowej – 6 metrów, e) budynków gospodarczych, inwentarskich i garaży w zabudowie zagrodowej – 10 metrów". Istota zmiany polegała zatem zwiększeniu maksymalnej wysokości nowo realizowanej zabudowy – w zakresie budynków gospodarczych, inwentarskich i garaży w zabudowie zagrodowej – z 6 metrów do 10 metrów.

Z kolei punkt 6 w § 5 ust. 1 określa warunki dla budynków istniejących. W projekcie przesłanym do uzgodnień i opinii były w nim dwie mniejsze jednostki redakcyjne, tj. "a" i "b". W tekście wyłożonym do publicznego wglądu dodano jednostkę oznaczoną literą "c" w brzmieniu "jeżeli plan nie dopuszcza na danym terenie lokalizacji nowych budynków, możliwość rozbudowy budynków istniejących ogranicza się do zwiększenia powierzchni zabudowy o nie więcej niż 25%". Wedle twierdzeń organu istota tej zmiany polega na wprowadzeniu dodatkowego ograniczenia, co budzi jednak wątpliwości, bowiem – zważywszy że zakaz lokalizacji nowych budynków co do zasady implikuje również zakaz rozbudowy budynków istniejących – odnośną zmianę można by odczytywać jako dozwolenie.

W ocenie Sądu, wprowadzone do projektu planu zmiany – i to niezależnie od rozumienia § 5 ust. 1 pkt 6 lit. "c" – powodują konieczność ponowienia uzgodnień z wymienionymi organami. Zmiana ustaleń planu dotyczy bowiem zmiany parametrów zabudowy (§ 5 ust. 1 pkt 5 lit. d i e) oraz wprowadzenia odmiennych zapisów dotyczących kształtowania zabudowy (§ 5 ust. 1 pkt 6 lit. c), a zatem dotyczą elementów obligatoryjnych planu (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.). Należy zaznaczyć, że takie elementy planu, jak określone w nim: przeznaczenie terenu, warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy, a także zasady kształtowania zabudowy niewątpliwie należą do istotnych ustaleń planu miejscowego determinujących treść aktów indywidualnych wydawanych w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zwłaszcza treść pozwoleń na budowę. Zmiana tych parametrów wpływa na sposób wykonywania prawa własności, kształtując to prawo, a zatem nie jest uprawnione generalne twierdzenie, że zmiany te są nieistotne. Nie można więc w tej sytuacji z całą pewnością stwierdzić, że organy uzgadniające wydałyby uzgodnienie o tej samej treści (pozytywne), gdyby przedłożono im zmieniony projekt planu. W ocenie Sądu, nie można też podzielić apriorycznego założenia organu, że odnośne zmiany nie mają negatywnego wpływu na ochronę Parku Krajobrazowego Beskidu Małego tudzież jego otuliny.

W ocenie Sądu przewidziany w art. 17 ust. 6 lit. b u.p.z.p. obowiązek organu planistycznego uzgadniania projektu planu z organami właściwymi, które w zakresie swojej działalności posiadają odpowiednią wiedzę i wyłączne kompetencje, nie może być postrzegany jako li tylko wymóg formalny. Zauważyć również przy tym należy, że wojewódzki konserwator zabytków jest obowiązany i uprawniony do uzgodnienia projektu planu w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, nie zaś jedynie w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Nie można zatem podzielić argumentacji organu, że przepis art. 17 pkt 6 lit. b tiret 8 wprowadzony do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r., poz. 774 ze zm. tzw. "ustawa krajobrazowa") wszedł w życie w dniu 11 września 2015 r., a więc pod koniec procedury planistycznej, a ponieważ nie zaistniała konieczność przedstawienia Radzie Gminy nieuwzględnionych uwag, nie wystąpiła konieczność ponowienia uzgodnień w niezbędnym zakresie. Po pierwsze, przepis ten miał właściwe takie samo brzmienie przed 11 września 2015 r. (do 10.09. "(...) właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz"). Po drugie, nawet jeśli taka sytuacja by miała miejsce, to organ planistyczny obowiązany jest ponowić uzgodnienia w razie zmiany przepisów. Sąd nie podzielił zatem stanowiska organu planistycznego, że wprowadzone po uzgodnieniu zmiany dotyczące wyodrębnienia z grupy budynków gospodarczych, inwentarskich i garaży w zabudowie zagrodowej i podniesienia maksymalnej ich wysokości oraz zmiany dotyczące zwiększenia powierzchni zabudowy w istniejącej zabudowie, są nieistotne. Nie ulega wątpliwości, że merytoryczna zmiana treści projektu planu miejscowego została dokonana po uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków oraz Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Opisany wyżej charakter dokonanych zmian nie uzasadnia twierdzenia, że treść uchwalonego planu byłaby taka sama, gdyby zmieniony projekt planu ponownie przedłożono do uzgodnienia tym organom. Takie zaś stwierdzenie implikuje ocenę, że doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzenia zaskarżonego planu miejscowego, a w konsekwencji zaistniały podstawy do stwierdzenia jego nieważności w całości.

Pozostałe wskazane w skardze uchybienia organu planistycznego w procesie uchwalania zaskarżonego planu nie mają charakteru istotnego naruszenia trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a wyjaśnienia przedstawione w tym zakresie przez organ planistyczny Sąd uznał za wystarczające. Nadto dostrzeżone przez Wojewodę Małopolskiego i opisane na stronie 10 skargi, a nie kwestionowane przez stronę przeciwną, drobne pomyłki i nieścisłości nie pozostają w bezpośrednim związku z treścią zaskarżonej uchwały. Przedstawione w tym zakresie stanowisko organu planistycznego zawarte w odpowiedzi na skargę jest uzasadnione. Rada Gminy Zembrzyce przy ponownym uchwaleniu zaskarżonego planu poprawi uchwałę we wskazanym zakresie.

Przechodząc do kontroli zasad sporządzania przedmiotowego planu Sąd uznał, że zaskarżona uchwała wymaga również stwierdzenia nieważności zapisu § 10 ust. 3 pkt 4 planu. Taki zarzut postawił w skardze Wojewoda Małopolski, a strona przeciwna uznała go za uzasadniony. Zgodnie z art. 94 zd. 1 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego, ustanawiając akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, działają na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zawarty w art. 94 Konstytucji RP zwrot "w granicach upoważnień zawartych w ustawie" ma istotne znaczenie dla oceny legalności aktów prawa miejscowego podejmowanych przez organy gminy, które zgodnie z katalogiem zawartym w art. 87 ust. 2 Konstytucji RP zaliczane są do systemu źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Naruszenie granic delegacji ustawowej poprzez rozszerzającą, a zarazem nieuprawnioną interpretację regulacji ustawowych, stanowi o istotnym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446). Z tego rodzaju istotnym naruszeniem przepisów rangi ustawowej, skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonego zapisu uchwały, mamy do czynienia na gruncie rozpoznawanej sprawy. Bezsprzecznie bowiem ustalenia § 10 ust. 3 pkt 4 "w przypadku konieczności spowodowanej udokumentowanym złym stanem technicznym obiektów oraz utratą wartości zabytkowych, dopuszcza się ich rozbiórkę: w wyżej wymienionym przypadku rozbiórka obiektu powinna być poprzedzona wykonaniem inwentaryzacji technicznej i dokumentacji fotograficznej lub karty ewidencji zabytku" – wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego możliwy do uregulowania w planie miejscowym, a określony przepisem art. 15 u.p.z.p. Prawidłowa jest tu zatem argumentacja Wojewody Małopolskiego, że przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane wyczerpująco regulują kwestię rozbiórki obiektów budowlanych, w tym obiektu wpisanego do gminnej ewidencji zabytków. Nałożenie zatem w akcie prawa miejscowego dodatkowych obowiązków przy rozbiórce obiektu zabytkowego nieznanych ustawie - Prawo budowlane, a to wykonanie inwentaryzacji technicznej i dokumentacji fotograficznej, musi skutkować stwierdzeniem nieważności planu we wskazanym zakresie. Powyższe stanowi bowiem w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Nadto w ocenie Sądu uzasadniony okazał się również zarzut skargi niezgodności postanowień § 20 ust. 3 pkt 1 uchwały ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zembrzyce, przyjętego uchwałą Nr XXXVII-201/13 Rady Gminy Zembrzyce z dnia 26 kwietnia 2013 r. Jedną spośród naczelnych zasad obowiązujących w dziedzinie planowania przestrzennego jest konieczność zachowania zgodności planu miejscowego z dokumentem Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wymóg zachowania zgodności pomiędzy tymi aktami polityki przestrzennej gminy wynika wprost z brzmienia art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Natomiast brak zachowania powyższego wymogu prowadzi do wykluczenia ustaleń planistycznych z obiegu prawnego. Wyrażoną przez Wojewodę Małopolskiego ocenę w kwestii konieczności zgodności zapisów planu ze studium Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zupełności podziela. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m.in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. Nie jest to akt prawa miejscowego (art. 9 ust. 5), jednakże jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4). W myśl art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Podkreślenia wymaga, że studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Studium pełni też funkcję koordynującą ustalenia przyszłych planów miejscowych. Postanowienia studium dotyczące zagospodarowania terenów gminy powinny wyznaczać konkretne dyrektywy na przyszłość, jednakże nie mogą regulować kwestii szczegółowych zastrzeżonych przez ustawodawcę dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W wyroku z dnia 19 marca 2008 r., II OSK 751/07 (LEX nr 470918) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że intencją ustawodawcy jest różnicowanie treści aktów planistycznych gminy - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O ile ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą, a nawet powinny być - w myśl regulacji art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w miarę szczegółowe, o tyle treść studium, aktu kreującego politykę przestrzenną gminy, powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny, a studium nie może ustalać tego co ustawowo zostało zastrzeżone dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wynika to dość jednoznacznie z brzmienia art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 9 ust. 5 przywołanej ustawy. Trafnie wskazuje się, że jakkolwiek studium nie jest aktem prawa miejscowego, a aktem prawa wewnętrznego, to jako akt planistyczny kształtuje politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu i uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Ustalenia planu miejscowego stanowią konsekwencję ustaleń studium. Dysponując władztwem planistycznym gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale jedynie w granicach zakreślonych ustaleniami studium (por. wyrok NSA wyrok z dnia 13 kwietnia 2016 r. II OSK 3369/14, LEX nr 2030481). Chociaż plan miejscowy nie musi w całości realizować postanowień studium, to jego ustalenia muszą "się zawierać" w postanowieniach studium. Przy czym stopień związania ustaleniami studium przy sporządzaniu miejscowego planu może być silniejszy lub słabszy, ponieważ zależy od szczegółowości studium (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1028/07).

Zakwestionowanym § 20 ust. 3 pkt 1 uchwały ustalono w terenach zabudowy letniskowej ML 1-2 o przeznaczeniu podstawowym: zabudowa letniskowa (budynki rekreacji indywidualnej) przeznaczenie dopuszczalne: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W załączniku nr 2 do ww. studium, w tomie II, zawarto ustalenia dotyczące kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W punkcie 3.1.4. określono kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów w terenach zabudowy rekreacyjnej (letniskowej) - ML: "preferuje się lokalizację budynków rekreacji indywidualnej w układzie wolnostojącym; jako przeznaczenie uzupełniające dopuszcza się: urządzenia sportu i rekreacji dla potrzeb społeczności lokalnej, przestrzenie publiczne - zieleń urządzona, place zabaw itp. urządzenia związane z komunikacją, dojściem i dojazdami, infrastrukturę techniczną, lokalizacje garaży, budynków gospodarczych wolnostojących lub wbudowanych, obiektów małej architektury, dopuszcza się zmianę funkcji obiektów zgodnie z przeznaczeniem preferowanym i dopuszczonym". Jak wynika z zestawienia treści powyżej opisanych zapisów, Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie dopuszcza w obszarze ML zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nawet jako przeznaczenia dopuszczalnego, a zatem zapis planu § 20 ust. 3 pkt 1 dopuszczający w obszarze ML zabudowę jednorodzinną jako przeznaczenie dopuszczalne jest niezgodny ze studium. Podobne wątpliwości wyraził również Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie (pismo z dnia 14 stycznia 2015 r. znak: 00.410.13.24.2014.MZi), w opinii do projektu przedmiotowego planu, w której wskazał, że zapisy planu dla terenów zabudowy letniskowej, dopuszczające zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, eliminują różnice pomiędzy terenami zabudowy letniskowej ML, a terenami zabudowy całorocznej MN.

Przedmiotem zarzutu skargi Wojewody Małopolskiego było również ustalenie przez zaskarżoną uchwałę w terenie MNR wielu sprzecznych funkcji (przeznaczeń) terenów. Sąd podziela wątpliwości Wojewody Małopolskiego w tym zakresie. W § 19 uchwały ustanowiono jako przeznaczenie podstawowe dla terenów oznaczonych symbolem MNR - zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową. W ramach przeznaczenia dopuszczalnego, ustalono: zabudowę letniskową, obiekty usługowe oraz obiekty i urządzenia działalności usługowo – produkcyjnej. Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Możliwe jest zatem ustanowienie w planie miejscowym mieszanego przeznaczenia konkretnych terenów w zależności od ich charakteru, gdyż powołany powyżej przepis nie wprowadza żadnych ograniczeń co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu. Jednakże z punktu widzenia obowiązującego prawa dopuszczalne jest takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one uzupełniają, a przynajmniej nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne. Analizując zakwestionowany § 19 uchwały stwierdzić należy, że nie spełnia on powyższych wymagań. Łączenie sprzecznych funkcji mogących na siebie niekorzystnie oddziaływać w ramach zagospodarowania jednego terenu należy uznać za niezgodne z zasadą ładu przestrzennego i dobrą praktyką planowania przestrzennego. Rację ma również Wojewoda Małopolski podnosząc, że powoduje to chaos przestrzenny oraz prowadzi do konfliktów społecznych. Tereny oznaczone symbolem MNR określono jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej (przeznaczenie podstawowe). Jednocześnie w ramach przeznaczenia dopuszczalnego ustalono: zabudowę letniskową, obiekty usługowe oraz obiekty i urządzenia działalności usługowo – produkcyjnej. Już samo połączenie przeznaczeń podstawowych budzi wątpliwości, bowiem zasady zabudowy i zagospodarowania oraz sposób użytkowania w ramach funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej są zdecydowanie inne od funkcji zagrodowej, podporządkowanej prowadzonej przez rolnika działalności rolniczej, ogrodniczej, hodowlanej itp. Nadto dopuszczono zabudowę letniskową służącą rekreacji i wypoczynkowi wymagającą małej intensywności zabudowy obok zabudowy usługowo – produkcyjnej, która może generować, a w praktyce przeważnie generuje, różnego rodzaju uciążliwości. Zwłaszcza, że w § 7 uchwały, co słusznie podnosi strona skarżąca, zakazano jedynie i to z wyjątkami, realizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, natomiast dopuszczono lokalizację przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Biorąc pod uwagę indywidualny charakter każdego aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w kontekście przedstawionych powyżej uwarunkowań i ustaleń omawianej uchwały, stwierdzić należy, że alternatywne możliwości przeznaczenia terenów zabudowy, terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej oraz letniskowej i usługowo-produkcyjnej powodują naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy w odniesieniu do terenu MNR.

W ocenie Sądu, zasadny jest też zarzut naruszenia ustaleń Studium postanowieniami § 12 zaskarżonej uchwały. Punkt 10.2 Studium, w części dotyczącej kierunków zagospodarowania przestrzennego, stanowi, że na terenach potencjalnie narażonych na ruchy mas ziemnych zakazuje się prowadzenia robót ziemnych zwłaszcza u podstawy stoku, oraz nie należy lokalizować nowej zabudowy kubaturowej oraz wykonywać głębokich wykopów. W ocenie Sądu, oznacza to, że na terenach potencjalnie narażonych na ruchy mas ziemnych zakazano lokalizacji nowych obiektów kubaturowych, czyli nowej zabudowy (zwrot "nie należy" jest jedną z form, w jakiej wyrażany jest zakaz). Wobec tego odmienne ujęcie tej kwestii w uchwalonym planie, polegające na dopuszczeniu takiej możliwości, implikuje sprzeczność ze Studium. W konsekwencji tenże zapis oraz jego odpowiednik w części graficznej podlegać musi stwierdzeniu nieważności jako naruszający art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości, o czym Sąd orzekł w pkt I wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II wyroku na zasadzie art. 200 p.p.s.a.