Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 320/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 77 par 1, art. 80
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Po 717/12 w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 320/13

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 9 listopada 2012 r. (II SA/Po 717/12), po rozpoznaniu skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, z dnia [...] marca 2012 r., Nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia.

Decyzją nr [...], z dnia [...] listopada 2011 r., znak [...], Burmistrz Miasta Luboń na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm., dalej k.p.a.) w zw. z art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 z późn. zm.) ustalił na rzecz J. O. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część mieszkalną w granicy z działką nr [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wnioskodawczyni w dniu 16 października 2009 r. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część mieszkalną w granicy z działką nr [...], na działce położonej w Luboniu przy ul. [...] – działka nr [...]. W dniu 9 listopada 2009 r. sprzeciw wobec planowanej inwestycji złożyła D. K., która konsekwentnie kwestionowała w administracyjnym toku instancji wydane wcześniej, pozytywne dla inwestora, decyzje organu I instancji o warunkach zabudowy. Pismem z dnia 14 lipca 2010 r., znak [...], organ uzyskał niezbędne uzgodnienie, a przeprowadzona analiza funkcji oraz zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 14 października 2011 r., podobnie jak inne wykonane wcześniej analizy urbanistyczne, wykazała, że możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Mapa zasadnicza, na której została sporządzona analiza, oraz załącznik graficzny do projektu decyzji o warunkach zabudowy – zgodnie z zaświadczeniem Starosty Poznańskiego z dnia 13 grudnia 2010 r., znak [...], – pochodzą ze zbiorów Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Poznaniu. Granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w odległości nie mniejszej niż 3-krotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, ale nie mniejszej niż 50 m – 3 x 18,1661 m, tj. 54 m. Na obszar ten składają się działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. W analizowanym obszarze wzdłuż ul. [...] oraz przy ul. [...]przeważa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa gospodarczo-garażowa. Zabudowa usługowa występuje tylko na działce nr [...] i [...]. Tym samym spełnione zostały przesłanki dla ustalenia warunków dla nowej zabudowy.

Pismem z dnia 19 listopada 2011 r. D. K. odwołała się od powyższej decyzji organu I instancji. Wątpliwości skarżącej wzbudziła zgodność mapy zasadniczej ze stanem faktycznym, gdyż na działce inwestora nie zostało oznaczone szambo i przyłącze energetyczne, a zakres obszaru analizowanego pomija działkę nr [...]. Ponadto funkcja działek nr [...] i [...] nie została wskazana w powyższej analizie, a działka nr [...] w ogóle nie mieści się w obszarze analizowanym. Nie jest przy tym jasne również to, czy mapa zasadnicza została zaktualizowana, a w opisie zdarzeń składających się na tok postępowania brakuje chronologii.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu na podstawie art. 17, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta Lubonia. W uzasadnieniu organ szczegółowo omówił stan prawny, dodając zarazem, że "z akt sprawy nie wynika, aby którakolwiek z działek obszaru analizowanego (a także poza tymi granicami) była zabudowana 2 budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi wolnostojącymi. Tymczasem planowany sposób zagospodarowania działki nr [...] obejmuje budowę 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących (co potwierdza także treść odwołania)". Organ podzielił przy tym stanowisko Burmistrza Miasta Lubonia co do spełnienia wszystkich wymogów z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dla planowanej inwestycji przeprowadzono analizę urbanistyczną, pozostającą w zgodzie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 64 poz. 1588). Zaskarżona decyzja Burmistrza zawiera przy tym niezbędne załączniki, mapę zasadniczą w skali 1:1.000 z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, jak również część tekstową i graficzną analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Dodatkowo nie została także skutecznie zakwestionowana w ocenie Kolegium aktualność mapy wykorzystanej w niniejszym postępowaniu. Kolegium wskazało, że umieszczenie na mapie zasadniczej szamba lub przyłączy energetycznych nie ma znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy danego terenu. Obszar analizowany został oznaczony prawidłowo. Dodatkowo z materiału dowodowego wynika, że działka nr [...] znajduje się w obszarze analizowanym i została uwzględniona przy ustalaniu wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Nawet gdyby przyjąć, że działka ta znajduje się poza obszarem analizowanym to i tak okoliczność ta nie miałaby istotnego wpływu na wynik sprawy. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla przedmiotowej inwestycji został bowiem ustalony na poziomie 39%, łącznie z istniejącą zabudową, czyli przekroczył średnią wartość dla obszaru analizowanego. Tak ustalony wskaźnik intensywności nie zagraża jednak właściwemu kształtowi ładu przestrzennego, a w konsekwencji nie sprzeciwia się też realizacji zasadniczego celu ustawy. Projektowane zagospodarowanie działki nawiązuje do zagospodarowania działek sąsiednich objętych zabudową mieszkaniową. Podobnie brak określenia w analizie funkcji zagospodarowania działek nr [...] i [...] przy przeważającej w obszarze analizowanym funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy gospodarczej wraz z garażem nie powoduje, że planowana inwestycja nie spełnia warunku z ar. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy w zakresie kontynuacji funkcji. Zachowane zostały również w ocenie Kolegium pozostałe wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

D. K. zaskarżyła powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wskazując na liczne omyłki pisarskie, jakimi obarczone jest rozstrzygnięcie organu II instancji. Ponadto skarżąca wskazała na naruszenie w toku postępowania administracyjnego przepisów art. 35-38 k.p.a. Skarżąca podniosła także, że inwestorka nie uzyskała zgody właściciela działki sąsiedniej na realizację inwestycji w granicy działki, a organy tej okoliczności nie uwzględniły.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Kolegium wyjaśniło, że błędy językowe, wyliczone przez skarżącą, powinny być uznane za oczywiste omyłki pisarskie i nie miały one znaczącego wpływu na wynik postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylając decyzję organu odwoławczego wskazał, że ustalenie warunków zabudowy zależy, w świetle art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 z późn. zm.), od łącznego spełnienia warunków wymienionych w tym przepisie. W ocenie Sądu, z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 2-4 powołanej ustawy zostały spełnione, co nie powinno budzić wątpliwości, skoro wedle wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia 15 października 2009 r. przedmiotowa inwestycja polega na rozbudowie istniejącego już budynku mieszkalnego o pomieszczenie mieszkalne (pow. ok. 20 m²) w granicy z działką nr [...] (k. 9-10 akt adm. organu I instancji). Sąd zauważył też, że obiekt powstały w wyniku rozbudowy posiadać będzie dostęp do drogi publicznej (ul. [...]), a nadto uzbrojenie terenu jest już wystarczające, co potwierdzają załączone do powyższego wniosku mapy i dokumenty wystawione przez gestorów mediów (k. 1-8 akt adm. organu I instancji) oraz oświadczenie inwestora z dnia 5 lipca 2010 r. wraz z załączonymi dokumentami (k. 17-22 akt adm. organu I instancji). Z informacji uproszczonej z ewidencji gruntów na dzień 21 października 2009 r. wynika ponadto, że działka inwestora oznaczona jest symbolem B właściwym dla gruntów zabudowanych i zurbanizowanych – terenów mieszkaniowych, wobec czego nie jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (k. 11 akt adm. organu I instancji). Okoliczności te nie były również kwestionowane przez żadną ze stron postępowania.

Tryb weryfikacji spełnienia wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588). Podstawowe znaczenie w tym wypadku posiada § 3 cytowanego rozporządzenia, zgodnie z którym w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ powinien wyznaczyć wokół działki, objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż 3-krotna szerokość frontu tejże działki, ale nie mniejszej również niż 50 m. Działki znajdujące się na terenie analizowanym stanowią bowiem punkt wyjścia dla ustalenia parametrów przyszłej zabudowy.

Z analizy urbanistycznej wykonanej w dniu 14 października 2011 r., wynika z kolei, że szerokość frontu działki inwestora wynosi ok. 18,1661 m, przy czym obszar analizowany został wyznaczony w promieniu 54 m (k. 67-70 akt adm. organu I instancji). Tym samym należy uznać, że wymóg z § 3 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. został zachowany. W tak wyznaczonym obszarze analizowanym znajdują się wedle danych zawartych w analizie urbanistycznej działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Takie same działki wymieniono także w decyzji nr [...] Burmistrza Miasta Luboń z dnia [...] listopada 2011 r., znak [...] (k. 72-75 akt adm. organu I instancji). Z kolei w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] marca 2012 r., znak [...] (k. 90-92 akt adm. organu I instancji) zaliczono ponadto do obszaru analizowanego również działkę nr [...], o której wspomina się także w pkt 3 lit. b wyników analizy, decyzja Kolegium wymienia także działkę nr [...], której nie ma w obszarze analizowanym i które analiza urbanistyczna nie wymienia.

Zdaniem Sądu I instancji trafnie skarżąca wskazała, że z mapy załączonej do wyników analizy urbanistycznej wynika, iż do obszaru analizowanego należało jeszcze zaliczyć działkę nr [...], wykluczając jednak działkę nr [...]. Pominięcie pierwszej z nich, jako stanowiącej element pasa drogowego, nie oddziaływało w ocenie sądu istotnie na wynik sprawy. Uwzględnienie natomiast drugiej z tych działek nie wpłynęło wprawdzie na zasadniczą zmianę ustalonych wskaźników, gdyż nieruchomość ta jako niezabudowana nie stanowiła podstawy do wyznaczenia parametrów, o jakich mowa w § 4 i § 6-8 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Samo zniekształcenie procentowego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy nie miało również istotnego charakteru. Wspomniany parametr ustalono bowiem i tak – zgodnie z § 5 ust. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. – dla przedmiotowej inwestycji z przekroczeniem średniego wskaźnika zawartego w analizie. Wskazane naruszenie przepisów procedury nie mogło zatem prowadzić do uchylenia zaskarżonych decyzji, podobnie jak nieokreślenie funkcji działek nr [...] i [...] w analizie urbanistycznej oraz odwołanie się do nieistniejącej w obszarze analizowanym działki nr [...] w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Sąd podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy powinna być zgodna z przepisami odrębnymi, mającymi przede wszystkim charakter techniczny. Do tych ostatnich zaliczają się przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690 z późn. zm.). Zgodnie z § 12 ust. 1 powołanego rozporządzenia budynek na działce budowlanej musi być co do zasady usytuowany w odległości od granicy z działką sąsiednią nie mniejszej niż (1) 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy bądź też (2) 3 m – w pozostałym budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Reguła ta nie ma jednak charakteru absolutnego. Wyjątki od niej przewidziano już bowiem w § 12 ust. 2 i 3 cytowanego rozporządzenia, przy czym w kontekście niniejszej sprawy istotny jest § 12 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, dopuszczający sytuowanie budynku, o jakim mowa w § 12 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia, bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto Sąd zaznaczył, że § 12 ust. 2 powołanego rozporządzenia znajduje zastosowanie niezależnie od § 12 ust. 3 tego rozporządzenia, a zatem nie można twierdzić, że pierwszy z tych przepisów stanowi konsekwencję zastosowania drugiego.

Z wniosku inwestora z dnia 15 października 2009 r. wynika zarazem, że nowe pomieszczenie mieszkalne, jakie miało powstać poprzez zamierzoną rozbudowę, ma być zlokalizowane w granicy z działką nr [...]. Nie ulega zatem wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja mogła być teoretycznie usytuowana w granicy z działką skarżącej. Trzeba jednak zauważyć, że § 12 ust. 2 powołanego rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. – w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – pozostawia tylko prima facie organom administracji publicznej luz decyzyjny w zakresie ustalenia przesłanek usytuowania budynku w granicy z działką sąsiednią. W istocie rozstrzygnięcie w tej mierze wymaga rozważenie zasadności i możliwości umieszczenia takiego postanowienia w decyzji o warunkach zabudowy. Wprawdzie ustawodawca nie wskazuje wyraźnie sposobu określenia tego parametru, lecz wydaje się, że w tej mierze można odwołać się do ogólnych wytycznych z art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji organy administracji publicznej powinny rozważyć, czy usytuowanie planowanego obiektu w granicy z działką sąsiednią odpowiada w istocie wymogom ładu przestrzennego, wraz z dalszymi wytycznymi z art. 2 pkt 1 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz czy taka lokalizacja stanowi kontynuację funkcji i parametrów istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym.

Pogląd ten podzielany jest także w judykaturze (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 września 2012 r., IV SA/Po 226/12; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 sierpnia 2012 r., II SA/Po 225/12; wyrok WSA w Gliwicach dnia 15 lipca 2011 r., II SA/GL 127/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 maja 2011 r., II SA/Po 71/11 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Takich rozważań nie zawiera jednak żadna z zaskarżonych decyzji. Prowadzi to w konsekwencji do wniosku, że ustalenia poczynione w tym zakresie przez organy administracji publicznej noszą znamiona dowolności. Tym bardziej, że opracowana analiza urbanistyczna zawiera – w części graficznej – informacje o występowaniu w obszarze analizowanym obiektów zlokalizowanych w granicach działek. Opisane uchybienie mogą być skutecznie usunięte na etapie postępowania przed organem II instancji, przy czym zaniechania w tej mierze bezpośrednio obciążają Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

W świetle powyższych uwag nie powinno zatem ulegać wątpliwości, że organ odwoławczy nie rozważył materiału dowodowego w sposób dostateczny. Jak wynika tymczasem z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm., dalej k.p.a.), organy administracji publicznej powinny stać na straży praworządności oraz podejmować działania niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego. Zasadę tę precyzuje z kolei art. 77 § 1 k.p.a., nakazujący wyczerpujące zgromadzenie materiału dowodowego oraz rozpatrzenie go jako całość. Jak wynika ponadto z art. 80 k.p.a., dopiero na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego możliwe jest stwierdzenie, czy dana okoliczność została rzeczywiście udowodniona. Uchybienie temu obowiązkowi stanowi więc wadę postępowania, która może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do argumentacji prezentowanej przez D. K. w skardze z dnia [...] lipca 2012 r. (k. 3-4 akt sadowych), Sąd zgodził się z faktem, że decyzja organu II instancji obarczona jest względnie licznymi błędami językowymi, na co częściowo zwrócono już uwagę wcześniej przy omawianiu numeracji działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Wady te należy jednak w ocenie sądu zakwalifikować jako oczywiste omyłki pisarskie, które nie miały istotnego wpływu na wynik postępowania. Co do zasady ich usunięcie powinno odbyć się w trybie art. 113 § 1 k.p.a., który może być zainicjowany także na wniosek skarżącej. Niemniej, ze względu na uchylenie decyzji organu II instancji usunięcie tych omyłek pisarskich nastąpi w toku ponownego rozpatrywaniu sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Sąd pokreślił, że wbrew twierdzeniom skarżącej żaden przepis powoływanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub cytowanych rozporządzeń Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. i 26 sierpnia 2003 r., jak również żaden przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 nr 243 poz. 1623 z późn. zm.) nie przewiduje konieczności uzyskiwania lub udzielania zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości na realizację inwestycji w granicy działki. Ustawodawca określa natomiast warunki, jakie muszą być spełnione, żeby planowane przedsięwzięcie mogło być zlokalizowane zgodnie z prawem w tym szczególnym miejscu na terenie posesji. Wymogi te, koncentrujące się w szczególności wokół § 12 wymienionego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., zostały już przedstawione powyżej.

Ponadto inwestor wnioskiem z dnia 15 października 2012 r. zwrócił się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego o nowe pomieszczenie mieszkalne o pow. ok. 20 m2. Tym samym wbrew obawom skarżącej kontrolowane postępowanie nie dotyczy w żadnym razie lokalizowania garażu dwustanowiskowego na działce nr [...].

Sąd I instancji zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze do rozważenia zasadności i możliwości zlokalizowania przedmiotowej inwestycji w granicy z działką skarżącej oraz do usunięcia wskazanych omyłek pisarskich.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu opierając ją na obu podstawach kasacyjnych. Kolegium zarzuciło wyrokowi Sądu I instancji:

1. błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 59 ust.1 i 2 i art. 61 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – dalej "p.z.p."- w zw. z § 12 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - dalej "rozporządzenie" – poprzez błędne przyjęcie, iż decyzja o warunkach zabudowy powinna być zgodna z przepisami odrębnymi, mającymi przede wszystkim charakter techniczny czyli z przepisami ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w sytuacji gdy określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 p.z.p. warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne, a więc przepisów ww. rozporządzenia, lecz przepisów odrębnych, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego,

2. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, t.j. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. poprzez błędne uznanie, że organ odwoławczy nie rozważył materiału dowodowego w sposób dostateczny, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2012 r. wyjaśniono w sposób wyczerpujący przyjęte rozstrzygnięcie, tym samym zapoznając stronę ze swoim stanowiskiem i w żaden sposób nie ograniczając jej praw do obrony.

Skarżące kasacyjnie Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego wskazano, że zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 p.z.p. warunek zgodności decyzji warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki, lecz przepisów odrębnych, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, co zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Dla ustalenia warunków zabudowy terenu inwestycji bez znaczenia pozostaje kwestia uwarunkowań techniczno-budowlanych budynków.

Na poparcie zarzutu naruszenia prawa procesowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że nawet gdyby przyjąć, że niezawarcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenia, że usytuowanie planowanej inwestycji w granicy z działką nr [...] nie naruszy ładu przestrzennego i stanowi kontynuację sposobu zagospodarowania zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, stanowi naruszenie prawa, to nie można zasadnie uznać, że jest to naruszenie mogące mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Z akt sprawy jednoznacznie wynika – co potwierdza także stanowisko Sądu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na stronach 7 i 8 – dopuszczalność takiej lokalizacji w granicy z działką nr [...], a lokalizacja taka będzie stanowiła kontynuację parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania obszaru analizowanego. W obszarze analizowanym występuje bowiem zabudowa mieszkaniowa usytuowana w granicy z działkami sąsiednimi. Informacja taka zawarta była w części graficznej analizy stanowiącej załącznik do decyzji nr [...] Burmistrza Miasta Luboń, z dnia [...] listopada 2011 r., w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o część mieszkalną w granicy z działką nr [...], na terenie działki nr [...], przy ulicy [...] w Lubaniu. Tym samym nie można byłoby uznać, że realizacja inwestycji w granicy z działką nr [...] naruszałaby ład przestrzenny. Powyższa okoliczność – niewystarczające rozważenie lokalizacji inwestycji w granicy z działką sąsiednią czy nawet sam fakt usytuowania planowanej rozbudowy w granicy z działką nr [...] – nie była również kwestionowana przez żadną ze stron postępowania, w tym i Skarżącą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie w całości lub części - por. wyr. NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 344/05 (niepubl.) oraz sygn. akt I OSK 345/05 (niepubl.). W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjął trafne rozstrzygnięcie uchylając zaskarżoną decyzję, lecz na poparcie swojego stanowiska przedstawił częściowo błędne motywy, a zatem kwestionowany wyrok mimo błędnego częściowo uzasadnienia odpowiada prawu.

Odnośnie zarzutu natury procesowej, to jest naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p., wskazać należy, że Sąd I instancji w swoim rozstrzygnięciu nie powoływał się na przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Jako podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z powołanymi wyżej przepisami. Przytoczony w podstawie skargi kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W rozpoznawanej sprawie, jak już wspomniano, Sąd I instancji nie stwierdził nieważności kwestionowanej decyzji organu odwoławczego lecz ją uchylił. W świetle argumentacji skargi wskazana podstawa zaskarżenia jest zapewne wynikiem błędu pisarskiego. Przyjmując zatem, że skarżący kasacyjnie miał na myśli naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. zarzut ten uznać należy za chybiony. Nie można podzielić argumentu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że stan faktyczny sprawy odnośnie sytuowania obiektu jest oczywisty, bowiem z części analizy graficznej, stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, wynika sytuowanie zabudowy mieszkaniowej po granicy. Istotnie, na dołączonej do akt mapie można odnaleźć obiekty sytuowane po granicy. Nie zmienia to jednak faktu, że określenie w decyzji o warunkach zabudowy możliwości zabudowy po granicy wymagało wskazania przez osobę sporządzającą analizę urbanistyczną charakteru obiektów sytuowanych po granicy oraz częstotliwości ich występowania na obszarze analizowanym, czyli wykazania zasadności określenia w decyzji warunkach o zabudowy możliwości realizacji inwestycji po granicy. Takich ustaleń analiza urbanistyczna, sporządzona w sprawie, nie zawiera.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego rację należy przyznać Skarżącemu kasacyjnie, że przepisy § 12 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie mogą być uznane za przepisy szczególne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że nie mieszczą się w tym pojęciu tak unormowania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), jak też aktów wydanych na podstawie i w celu jej wykonania, w tym rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych - tak np. wyrok NSA z 23 listopada 2007 r. II OSK 1552/06 www.nsa.gov.pl, wyrok WSA w Gliwicach z 18 marca 2009 r. II SA/Gl 954/2008. LexPolonica nr 2321512, wyrok WSA w Łodzi z 22 marca 2007 r. II SA/Łd 761/06 www.nsa.gov.pl. Skład orzekający powyższy pogląd podziela. Wspomniane rozporządzenie zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w Prawie budowlanym. Zatem celem tej regulacji jest wykonanie przepisów Prawa budowlanego. Skoro w obecnym porządku prawnym prawodawca wyraźnie oddziela w ramach procesu inwestycyjnego etap lokalizacji inwestycji, który kończy się wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, od etapu uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia robót budowlanych, to nie można przyjąć, że przepisy normujące kolejny etap procesu inwestycyjnego są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów dotyczących pierwszego z wymienionych etapów. Z woli prawodawcy w wymienionych etapach procesu inwestycyjnego odmienne określono cel i przedmiot postępowania administracyjnego. Zatem organy właściwe w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie mogą wskazywać § 12 ust. 2 przywołanego wyżej rozporządzenia jako podstawy do określenia możliwości zabudowy po granicy w związku z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Kwestia budowy obiektu po granicy, tak jak określenie linii zabudowy czy wysokości obiektu planowanego, jest składową ładu przestrzennego na danym terenie, do którego to kształtowania, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zobowiązany jest organy właściwy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Nie ulega wątpliwości, że ewentualna lokalizacja obiektu po granicy, wskazana w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, musi znajdować uzasadnienie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i służyć zapewnieniu ładu przestrzennego, przy uwzględnieniu ochrony wartości, o jakich mowa w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

Błąd Sądu I instancji w zakresie oceny relacji przepisów § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie względem art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. nie miał jednak wpływ na poprawność rozstrzygnięcia, bowiem słusznie Sąd I instancji uchylił decyzję organu odwoławczego wskazując na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na poprawność rozstrzygnięcia .

Z powyższych względów i na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

-----------------------

4