Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2192/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1; art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm,) ; par. 3 pkt 19, par. 5 ust. 3 rozporzadzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jaki
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. K. oraz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W.. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1893/10 w sprawie ze skargi T. K. oraz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T. K. oraz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. solidarnie kwotę 820 (osiemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1893/10, oddalił skargę T. K. [...] Sp. z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie sprawy:

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], stwierdził z urzędu nieważność decyzji Starosty Otwockiego z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. S. i T. K. pozwolenia na budowę dziesięciu budynków mieszkalnych kilkurodzinnych (czterolokalowych) z usługami w parterze, dwóch budynków garażowych podziemnych i wjazdu z drogi publicznej na działce nr ew. 27/1 i 27/2 w obrębie 12 przy ul. [...] w Otwocku oraz decyzji Starosty Otwockiego z dnia 27 listopada 2008 r., nr 1672 P/08, zatwierdzającej zamienny projekt budowlany i udzielającej T. K., R. S. i [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawicach pozwolenia na budowę dziesięciu budynków mieszkalnych z czterema lokalami mieszkalnymi z usługami w parterze, dwóch budynków garażowych podziemnych i wjazdem z drogi publicznej na działce nr ew. 27/1 i 27/2 w obrębie 12 przy ul. [...] w Otwocku.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania T. K. i [...] Sp. z o.o., decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. – wg stanu prawnego na dzień wydania badanych decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. i z dnia 27 listopada 2008 r.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku stwierdzenia naruszeń w w/w zakresie, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Organ podniósł, że działki przeznaczone pod sporną inwestycję w dniu wydania pozwolenia na budowę objęte były postanowieniami uchwały Rady Miasta Otwocka z dnia 15 lutego 2000 r., nr XIX/183/2000, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Chrobrego" (Dz.Urz. Woj. Mazowieckiego z 2000 r. Nr 135, poz. 1278), jako obszar oznaczony symbolem MNls/MPls przewidziany pod zabudowę jednorodzinną na działkach z zadrzewieniem o charakterze leśnym z minimalną powierzchnią działki budowlanej 1500 m2. Natomiast § 6 ust. 2 ww. uchwały stanowi, że na terenach oznaczonych symbolem MPls przewiduje się zabudowę pensjonatową na działkach z zadrzewieniem o charakterze leśnym z minimalną powierzchnią działki budowlanej 1800 m2. Z przedmiotowej uchwały wynika, iż na terenie MNls/MPls jest możliwe zaprojektowanie dziesięciu budynków mieszkalnych z czterema lokalami mieszkalnymi. Ponadto w § 5 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidziano na terenie objętym inwestycją utrzymanie maksymalnej wysokość zabudowy do 3 kondygnacji, w tym poddasze użytkowe.

W ocenie organu projekt budowlany oraz projekt budowlany zamienny przewidują umieszczenie na najniższym poziomie dwóch pomieszczeń garażowych. W opisie technicznym do projektów, wskazano, że nad każdym z garaży zaprojektowano 5 budynków trzykondygnacyjnych z dodatkową "antresolą" nad trzecią kondygnacją w każdym z budynków. Z definicji antresoli znajdującą się w § 3 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U Nr 75, poz. 690 ze zm. – wg stanu prawnego na dzień wydania badanych decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. i z dnia 27 listopada 2008 r.) wynika, iż antresola jest to górna część kondygnacji lub pomieszczenia znajdująca się nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamknięta przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona. Z kolei przez pojęcie kondygnacji należy rozumieć, nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą między górną powierzchnią stropu lub warstwy wyrównawczej na gruncie a górną powierzchnią stropu lub stropodachu znajdującego się nad tą częścią, w tym poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą wysokość w świetle nie mniej niż 2,0 m, z wyjątkiem nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia gazowa.

Organ odwoławczy przyjął, iż w świetle powyższych definicji oraz po przeprowadzeniu analizy projektów budowlanych (przekroje A-A) wydzielona przestrzeń nad trzecią kondygnacją każdego z budynków nie jest antresolą a kolejną (czwartą) kondygnacją, ponieważ jest zamknięta przegrodami budowlanymi (ściany nośne, stropy). Tym samym sporne budynki nie spełniają warunku określonego § 5 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto w ocenie organu analiza akt sprawy nie pozwala na przyjęcie, że na terenie MNls/MPls, stosownie do § 5 ust. 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Chrobrego", zostało zachowane zalecenie stosowania dachów pochyłych. Zgodnie z wymaganiami określonymi w pkt 3.3.2.1 Normy PN-89/B-10452 dachy płaskie to dachy o kącie nachylenia połaci dachowych nie większej niż 12°, niezależnie od konstrukcji dachu.

Projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty Otwockiego z dnia [...] lipca 2007 r., zakładał spadek dachów 12°, natomiast projekt budowlany zamienny zatwierdzony decyzją Starosty Otwockiego z dnia 27 listopada 2008 r. zmieniał spadek dachów planowanych budynków na 5°. W konsekwencji projekt budowlany oraz projekt budowlany zamienny zakładał realizację dachu płaskiego, a nie jak to wynika z założeń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – dachu pochyłego.

T. K. oraz [...] sp. z o.o. w skardze na powyższą decyzję wnieśli jej o uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenia:

– art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, poprzez jego błędną wykładnię, to jest przyznanie praw strony w postępowaniu w niniejszej sprawie M. K. i H. K. K., nie sąsiadującym z działkami nr ew. 27/1 i 27/2 w obrębie 12 przy ul. [...] w Otwocku;

– art. 5 prawa budowlanego poprzez niezbadanie wnikliwe sprawy co do warunków, które winna spełniać inwestycja opisana w powyżej przytoczonych decyzjach;

– art. 7 k.p.a w zw. z art. 77 k.p.a w zakresie obowiązku wnikliwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, błędy w ustaleniach stanu faktycznego (między innymi poprzez stwierdzenie, iż antresola z projektu będącego załącznikiem do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie, jest przestrzenią zamkniętą ścianami nośnymi i stropami);

– art. 107 k.p.a. poprzez: niewskazanie podstawy prawnej decyzji, poprzez przywołanie nieistniejących norm, brak uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji, a także niewskazanie przez organ, w jaki sposób możliwe jest (zdaniem organu) doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem, co w konsekwencji prowadzi do uniemożliwienia stronie merytorycznej polemiki ze stanowiskiem organu, ani nawet wykonania zaskarżonej decyzji;

– art. 80 k.p.a. poprzez dowolność w ocenie materiału dowodowego naruszającej zasadę "prawdy obiektywnej";

– § 3 pkt 19 i § 3 pkt 16 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez uznanie, że realizowana inwestycja jest niezgodna z tymi przepisami, to jest zaprojektowana antresola nie jest faktycznie antresolą, lecz kolejną kondygnacją;

– § 5 ust. 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Chrobrego" (Uchwała Rady Miasta Otwocka z dnia 15 lutego 2000 r., Dz.Urz. Woj. Mazowieckiego z 2000 r. Nr 135, poz. 1278) poprzez błędne uznanie, iż antresola znajdująca się nad trzecią kondygnacją jest kolejną kondygnacją, a co za tym idzie, uznanie, iż budynki są czterokondygnacyjne;

– § 5 ust. 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Chrobrego" (Uchwała Rady Miasta Otwocka z dnia 15 lutego 2000 r., Dz.Urz. Woj. Mazowieckiego z 2000 r. Nr 135, poz. 1278) poprzez błędne uznanie, że "zalecenie stosowania dachów pochyłych" jest tożsame ze wskazaniami i definicją dachu stromego zawartą w normie PN-89/B-10425, która to norma nie jest powołana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w skarżonej decyzji została wskazana błędnie norma PN-89/B-10452, błędne przywołanie nieistniejącej normy PN-89/B-10452 dla zdefiniowana terminu dach pochyły, która została też powołana w decyzjach zatwierdzających projekt budowlany i udzielających zezwolenia na budowę w niniejszej sprawie;

– § 5 ust. 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Chrobrego" poprzez niewłaściwą jego interpretację i przyjęcie, iż dach zastosowany przez skarżących jest dachem pochyłym, przez co nie jest zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż kąt jego nachylenia wynosi 5%, a w rzeczywistości plan zagospodarowania przestrzennego nie określa zalecanego kąta nachylenia dachów;

– błędne zastosowanie nieistniejącej normy PN-89/B-10452 dla zdefiniowana terminu dach pochyły, która to norma jest powołana przez organ w związku z "przewodami dymowymi, spalinowymi i wentylacyjnymi murowanymi z cegły";

– art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) poprzez stwierdzenie, iż projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

– art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne i niczym nieuzasadnione stwierdzenie, iż przy wydaniu unieważnionych decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa; brak uzasadnienia do tak kategorycznego twierdzenia stanowi z kolei istotne naruszenie prawa przez organ II Instancji rozpoznający odwołanie uczestników od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku podkreślił, że celem postępowania nieważnościowego, prowadzonego na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., jest przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji pod kątem wystąpienia jednej z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Wśród tych przesłanek wymienione jest, w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., rażące naruszenie prawa.

O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki które wywołuje decyzja. Zdaniem Sądu w niniejszej prawie przesłanki te zaistniały.

Kontrolowane decyzje o pozwoleniu na budowę zezwalały inwestorom na realizację budynków mieszkalnych trzykondygnacyjnych z dodatkowa "antresolą" nad trzecią kondygnacja w każdym z budynków. Sąd wskazał, że zgodnie z przepisem § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) przez kondygnację należy rozumieć poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą między górną powierzchnią stropu lub warstwy wyrównawczej na gruncie, a górną powierzchnią stropu lub stropodachu znajdującego się nad tą częścią, w tym poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą wysokość w świetle nie mniej niż 2,0 m, z wyjątkiem nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia gazowa.

Natomiast zgodnie z § 3 pkt 19 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., przez antresolę rozumie się "górną część kondygnacji lub pomieszczenia, znajdującą się nad przedzielającym ją stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamkniętą przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona".

Z uwagi na powyższe oraz analizę projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji, Sąd podzielił stanowisko organu, że decyzje Starosty Otwockiego zatwierdzały projekt budowlany i pozwalały na budowę budynków czterokondygnacyjnych w sytuacji gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, dla terenu inwestycji dopuszczał budowę budynków mieszkalnych zawierających nie więcej niż cztery mieszkania o maksymalnej wysokości zabudowy 3-kondygnacyjnej, w tym poddasze użytkowe (pkt 5 planu) – wobec tego zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji sprzecznej z przepisami prawa miejscowego.

Sąd wskazał, że rażące naruszenie prawa, określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Traktowanie naruszenia prawa, jako "rażącego" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji, a więc stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować.

Oceniając kontrolowane decyzje pod kątem wagi naruszenia prawa przy ich wydawaniu zdaniem Sądu I instancji ustalenia i ocena organu są prawidłowe ponieważ uchybienia przy ich wydawaniu były oczywistym naruszeniem prawa, a charakter tego naruszenia Sąd uznał za rażący, bowiem dotknięta nim decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Z tych względów, Sąd Wojewódzki, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.

T. K. i [...] sp. z o.o. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wnieśli o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi co do istoty sprawy na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ewentualnie uchylenie skarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

I. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono błędną wykładnię następujących przepisów:

1. § 3 pkt 19 i § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez uznanie, że realizowana inwestycja jest niezgodna z tymi przepisami, to jest zaprojektowana antresola nie jest faktycznie antresolą, lecz kolejną kondygnacją;

2. § 5 ust. 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Chrobrego" poprzez błędne uznanie, iż antresola znajdująca się nad trzecią kondygnacją jest kolejną kondygnacją, a co za tym idzie, uznanie, iż budynki są czterokondygnacyjne;

3. art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 prawa budowlanego poprzez stwierdzenie, iż projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W związku z niewyjaśnieniem przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, czy pominięcie kwestii dachu w tym uzasadnieniu należy rozumieć jako przychylenie się do zarzutów stawianych w skardze, a co za tym idzie uznanie, iż dach spełnia wymogi planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Chrobry", strona skarżąca z ostrożności podtrzymała zarzuty naruszenia następujących przepisów:

4. § 5 ust. 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Chrobrego" poprzez błędne uznanie, że "zalecenie stosowania dachów pochyłych" jest tożsame ze wskazaniami i definicją dachu stromego zawartą w normie PN-89/B-10425, która to norma nie jest powołana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego; błędne przywołanie nieistniejącej normy PN-89/B-10452 dla zdefiniowana terminu dach pochyły, która została, też powołana w decyzjach zatwierdzających projekt budowlany i udzielających zezwolenia na budowę w niniejszej sprawie;

5. § 5 ust. 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Chrobrego" poprzez niewłaściwą jego interpretację i przyjęcie, iż dach zastosowany przez Skarżących jest dachem pochyłym, przez co nie jest zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż kąt jego nachylenia wynosi 5%, a w rzeczywistości plan zagospodarowania przestrzennego nie określa j zalecanego kąta nachylenia dachów;

6. błędne zastosowanie nieistniejącej normy PN-89/B-10452 dla zdefiniowana terminu dach pochyły, która to norma jest powołana przez Organ w związku z "przewodami dyniowymi, spalinowymi i wentylacyjnymi murowanymi z cegły";

7. art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 prawa budowlanego poprzez stwierdzenie, iż projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

II. Zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnienie wyroku w zakresie wymaganym w tym przepisie – w uzasadnieniu do skarżonego wyroku brak jest odniesienia do zarzutów stawianych w skardze, stanu faktycznego i prawnego - obszerne cytowanie przepisu dotyczącego podstaw prawnych unieważnienia prawomocnych decyzji i zaprezentowanie jego wykładni bez odniesienia do materiału zgromadzonego w sprawie, trudno uznać za uzasadnienie wyroku;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, a mianowicie zostały naruszone poniżej cytowane przepisy, co Sąd I instancji usankcjonował skarżonym wyrokiem, a konkretnie:

– art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne i niczym nieuzasadnione stwierdzenie, iż przy wydaniu unieważnionych decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa; brak uzasadnienia do tak kategorycznego twierdzenia stanowi z kolei istotne naruszenie prawa przez organ II Instancji rozpoznający odwołanie uczestników od decyzji organu I Instancji i w dalszej kolejności przez Sąd I instancji, który w skarżonym wyroku podtrzymał stanowisko organów I i II instancji;

– art. 5 prawa budowlanego poprzez niezbadanie wnikliwe sprawy co do warunków, które winna spełniać inwestycja opisana w powyżej przytoczonych decyzjach;

– art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zakresie obowiązku wnikliwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, błędy w ustaleniach stanu faktycznego (między innymi poprzez stwierdzenie, iż antresola z projektu będącego załącznikiem do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie, jest przestrzenią zamkniętą ścianami nośnymi i stropami);

– art. 107 k.p.a. poprzez niewskazanie podstawy prawnej orzeczenia, poprzez przywołanie nieistniejących norm, brak uzasadnienia faktycznego, a także niewskazanie przez organ, a także WSA, w jaki sposób możliwe jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem, co w konsekwencji prowadzi do uniemożliwienia stronie merytorycznej polemiki ze stanowiskiem organu i WSA, ani nawet wykonania zaskarżonej decyzji i wyroku;

– art. 80 k.p.a. poprzez dowolność w ocenie materiału dowodowego naruszającej zasadę "prawdy obiektywnej".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego.

W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania, przewidzianych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Rozpoznawana skarga oparta została na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2.

Słuszne okazały się wszystkie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

W pierwszej kolejności zgodzić się należy z twierdzeniem strony skarżącej, że uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Brak jest bowiem w nim oceny co do stanu faktycznego sprawy, a rozważania prawne w znaczącej mierze ograniczone zostały do przytoczenia zasadniczych unormowań zastosowanych w sprawie i ogólnikowego omówienia uwarunkowań stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto Sąd Wojewódzki nie odniósł się do zawartych w skardze zarzutów dotyczących istotnych okoliczności sprawy.

Podkreślenia wymaga to, że Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku przedstawił trafne uwagi co do przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, lecz sam ich nie zastosował na gruncie rozpatrywanej sprawy. Dokonana przez Sąd Wojewódzki kontrola legalności zaskarżonej decyzji znalazła wyraz w jednozdaniowym stwierdzeniu, że należało podzielić stanowisko organu, według którego decyzjami Starosty zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynków czterokondygnacyjnych, w sytuacji gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu inwestycji dopuszczał budowę budynków mieszkalnych o maksymalnej wysokości zabudowy trzykondygnacyjnej – czym w sposób rażący naruszono art. 35 ust. 1 prawa budowlanego, przez wydanie decyzji sprzecznych z przepisami prawa miejscowego.

Z decyzji organu drugiej instancji wynika, że za przyczynę stwierdzenia nieważności zakwestionowanych decyzji uznano sprzeczność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie maksymalnej wysokości zabudowy oraz wymagań stosowania dachów pochyłych.

Według ustaleń organu odwoławczego w opisie technicznym projektu budowlanego wskazano, że nad każdym z garaży zaprojektowano pięć budynków trzykondygnacyjnych z dodatkową "antresolą" nad trzecią kondygnacją w każdym z budynków. Tymczasem według organu analiza projektów (przekroje A-A) prowadzi do wniosku, że wydzielona przestrzeń nad trzecią kondygnacją każdego z budynków nie jest antresolą, a kolejna (czwartą) kondygnacją, ponieważ jest zamknięta przegrodami budowlanymi (ściany nośne, stropy). Z kolei przewidziany w projekcie spadek dachów planowanych budynków wynoszący 5° jest niewystarczający aby uznać, że zachowano wymóg zastosowania dachów pochyłych.

Inwestor w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zakwestionował ustalenia faktyczne i ocenę prawną dokonaną w powyższym zakresie przez organ odwoławczy w szczególności zarzucił niewłaściwą ocenę dokumentacji technicznej, z której wynika, że zaprojektowana antresola odpowiada warunkom technicznym ustanowionym w § 3 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., mianowicie: powierzchnia antresoli jest mniejsza od powierzchni trzeciego piętra oraz nie jest zamknięta ze wszystkich stron ścianami nośnymi i stropem (jest otwarta z dwóch stron).

W odniesieniu do zalecanego planem stosowania dachów pochyłych podniesiono, że w planie nie zdefiniowano pojęcia "dach pochyły" ani nie przywołano żadnej normy zawierającej wykładnię tego pojęcia. Według skarżących brak uregulowań konkretyzujących definicję "dachu pochyłego" nie uprawnia organów do dowolnego interpretowania tego pojęcia, czego konsekwencje musi ponosić inwestor.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, żeby Sąd Wojewódzki zweryfikował materiał dowodowy w zakresie dotyczącym tych ustaleń faktycznych, które były istotne dla stwierdzonych przez organy obu instancji wadliwości decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektów i pozwolenia na budowę.

W świetle konkretnych zarzutów skargi konieczna była wnikliwa analiza dokumentacji projektowej, która powinna umożliwić Sądowi ocenę czy w istocie z projektu budowlanego wynika, że w planowanych obiektach nie zaprojektowano antresoli lecz kolejną (czwartą) kondygnację. Skoro skarżący podali w skardze, że w planowanych budynkach zastosowano trzy kondygnacje i antresole, to z uzasadnienia wyroku powinno wynikać w sposób kategoryczny jaka część projektu według Sądu świadczy o tym, że przyjęte rozwiązania techniczne dowodzą słuszności stanowiska organów obu instancji.

Tymczasem w uzasadnieniu wyroku brak jest jakiejkolwiek argumentacji wykazującej, że według dokumentacji projektowej planowane budynki miały charakter czterokondygnacyjny – jak stwierdziły organy nadzorcze, a nie trzykondygnacyjny z antresolą – jak utrzymywał inwestor.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że dokonywane w postępowaniu nadzwyczajnym ustalenia organu nadzorczego powinny dotyczyć w pierwszej kolejności stanu faktycznego i prawnego istniejącego w momencie wydania kwestionowanej decyzji. Jeżeli więc przedmiotowe decyzje badane były pod kątem nieważności wynikającej z rażącego naruszenia prawa to powinno być wykazane, że złożony przez inwestora projekt budowlany był sprzeczny w sposób oczywisty z obowiązującymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i niedopuszczalne było jego zatwierdzenie przez organ architektoniczno-budowlany oraz wydanie pozwolenia na budowę.

Ponadto z oceny organów nadzorczych, a następnie Sądu Wojewódzkiego powinno wynikać, na czym polegało rażące naruszenie określonej normy prawa miejscowego. Mający zastosowanie w niniejszej sprawie plan w § 5 ust. 3 przewidywał na oznaczonym terenie utrzymanie wysokości zabudowy do 3 kondygnacji, w tym poddasze użytkowe. Rozważenia wymagało zatem, na ile rozwiązania techniczne przyjęte w projekcie naruszają ład przestrzenny chroniony ww. przepisem aktu miejscowego.

W szczególności powinno być wyjaśnione, czy stwierdzona przez organy wadliwość projektu dotyczy rozwiązań technicznych wewnątrz budynku, czy też wpływa na jego kształt i wysokość, co miałoby znaczenie dla zachowania ładu przestrzennego.

Przy założeniu, że w istocie planowane w budynkach antresole stanowią dodatkową kondygnację, wyjaśnione być powinno to, czy doprowadzenie budynków do stanu zgodnego z prawem wymagałoby tylko ewentualnych zmian we wnętrzu budynku, czy też konieczne byłyby roboty budowlane prowadzące do zmiany gabarytów budynku, dostrzegalnych na zewnątrz. Innymi słowy, z ustaleń faktycznych powinno wynikać, czy zastosowanie takich rozwiązań technicznych, które pozwoliłyby na uznanie, że w budynkach są antresole, a nie dodatkowe piętra – doprowadziłoby do zmiany charakterystyki budynku, mającej znaczenie urbanistyczne, a zwłaszcza wysokości budynku liczonej w metrach. Zgodzić się należało z autorem skargi kasacyjnej, że kwestia możliwości doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem rzutowała na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy i nie powinna być pominięta w ramach oceny dokonywanej przez Sąd Wojewódzki, zwłaszcza że w tym przedmiocie wypowiedział się organ odwoławczy.

Niewątpliwie stwierdzenie, że w konkretnym przypadku doszło do rażącego naruszenia określonego przepisu, poprzedzone być musi ustaleniem wartości chronionych daną normą.

Wówczas jest dopiero możliwa ocena, czy kontrolowana decyzja narusza przepis w sposób kwalifikowany, warunkujący stwierdzanie jej nieważności.

Jak słusznie zauważył Sąd Wojewódzki o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz racje społeczne, ekonomiczne lub gospodarcze, przy czym rażącym naruszeniem prawa nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, a waga tego naruszenia jest znacznie większa niż stabilność decyzji.

W kontekście poczynionych rozważań, należy zwrócić uwagę na całkowicie mylny pogląd organu odwoławczego, który w uzasadnieniu decyzji stwierdził, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że bezwzględnie obowiązujący charakter przepisów Prawa budowlanego powoduje, iż każde naruszenie takiego przepisu wyczerpuje znamiona rażącego naruszenia prawa.

Taka konstatacja organu nadzorczego dowodzi niezrozumienia istoty postępowania nadzwyczajnego. Zaakcentować więc trzeba, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie może przeradzać się w zwykłe postępowanie instancyjne, lecz musi być ograniczone do badania legalności i poprawności ostatecznego rozstrzygnięcia w zakresie unormowanym art. 156 § 1 k.p.a.

Dlatego tak ważne jest, aby zarówno rozstrzygnięcia organów obu instancji orzekających w trybie nadzorczym, jak też orzeczenie Sądu pierwszej instancji podejmowane w wyniku kontroli legalności takich decyzji, zawierały pełną i przekonującą argumentację co do wszystkich okoliczności konkretnej sprawy, mających wpływ na ocenę przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji.

W rozpoznawanej sprawie, jak wskazano na wstępie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwalało na odtworzenie motywów, jakimi kierował się Sąd przy ocenie zaskarżonej decyzji. W rezultacie nie do zaakceptowania było wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego co do prawidłowości kontrolowanych przez niego decyzji organów obu instancji.

Niezweryfikowanie przez Sąd istotnych w sprawie ustaleń faktycznych uniemożliwiało ocenę co do przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę wydanych decyzji. Niemożliwa też była ocena zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących wymogu zastosowania w planowanych budynkach dachów pochyłych z uwagi na brak oceny Sądu Wojewódzkiego w tym zakresie.

Ze względów wyżej przedstawionych uzasadnione było uchylenie zaskarżonego wyroku celem ponownego rozpoznania sprawy przez Sąd Wojewódzki, o czym orzeczono na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono zgodnie z art. 203 pkt 1 p.p.s.a.