Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 592/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2008-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 listopada 2008 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Starosty z dnia [...]r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej K. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dyrektor Wydziału Geodezji i Nieruchomości Urzędu Wojewódzkiego działając z upoważnienia Wojewody decyzją z dnia 1 lipca 2008 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołań Prezydenta Miasta oraz K. G. od decyzji Starosty z dnia 14 lutego 2008 r. Nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w L. przy ul. T., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...], oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej zarejestrowanej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta pod nr [...] jako projektowana działka nr [...]2 o pow. 0,1435 ha - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 29 sierpnia 1978 r. Nr [...] Prezydent Miasta wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa między innymi nieruchomość stanowiącą własność K. G. oznaczoną w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...]5 o pow. 0,8000 ha, jednocześnie ustalając na rzecz byłej właścicielki odszkodowanie w wysokości 122.700 zł. Zgodnie z treścią uzasadnienia powyższej decyzji, wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło zgodnie z lokalizacją budowy osiedla mieszkaniowego "R." ustaloną przez organ ds. planowania przestrzennego i uwzględnioną w zatwierdzonych planach gospodarczych miasta L. Wywłaszczenia powyższej nieruchomości dokonano w oparciu o art. 1, 2 i 15 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64).

W dniu 31 grudnia 1980 r. Prezydent Miasta decyzją Nr [...] zatwierdził założenia techniczno-ekonomiczne osiedla "Ł." dzielnicy C. w L. Decyzja ta obejmowała miejsce i warunki realizacji inwestycji, jej plan realizacyjny oraz pozwolenie na budowę. Plan realizacyjny, stanowiący załącznik do powyższej decyzji, obejmował także część nieruchomości wywłaszczonej od K. G. i przewidywał powstanie na jego obszarze parkingu osiedlowego i elementów sieci ciepłowniczej. Pozostała część tej nieruchomości została zaplanowana pod tereny zielone.

Zgodnie z pismem Spółdzielni Mieszkaniowej "C." w L. z dnia 8 listopada 2007 r. Nr [...] powyższa inwestycja została zrealizowana w okresie od września 1982 r. do września 1984 r., co potwierdzają, przesłane jako załączniki do tego pisma, protokoły odbioru budynków mieszkalnych przy ul. T. [...] i [...] wraz infrastrukturą techniczną, w tym z drogami i parkingami. Realizację inwestycji zgodnie z planem realizacyjnym potwierdzają aktualne mapy sytuacyjno-wysokościowe obejmujące przedmiotową nieruchomość W dniu 27 lutego 2007 r. z wnioskiem o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka Nr [...]2, do Prezydenta Miasta wystąpiła była właścicielka reprezentowana przez pełnomocnika J. C.

W opinii wnioskodawcy przedmiotowa nieruchomość pozostała w części niezagospodarowana na cel wywłaszczenia.

Do powyższego wniosku załączono uwierzytelnioną kopię dokumentacji geodezyjno-prawnej stanowiącej rozliczenie powierzchni dawnej działki nr [...]5 o pow. 0,8000 ha, zarejestrowaną w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta pod nr [...]. Z dokumentacji tej wynika, iż objęta wnioskiem o zwrot projektowana działka nr [...]2 o pow. 0,1435 ha, położona w obszarze aktualnej działki nr [...]1, stanowi obecnie własność Gminy. Prawo własności Gminy do działki nr [...]1 potwierdzają dodatkowo znajdujące się w aktach postępowania: odpis księgi wieczystej [...] oraz wypis z rejestru gruntów.

Postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2007 r. Nr [...] Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta od prowadzenia niniejszej sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt. 1 i 4 k.p.a., bowiem jako przedstawiciel gminy ma on interes prawny uprawniając go do występowania w niniejszym postępowaniu jako strona, jednocześnie wyznaczając do załatwienia sprawy Starostę.

W toku postępowania wyjaśniającego Starosta przeprowadził w dniu 18 września 2007 r. oględziny przedmiotowej nieruchomości, które wykazały, że na niewielkiej jej części znajduje się parking osiedla "Ł." o nawierzchni asfaltowej, ogrodzony siatką na słupkach metalowych, oświetlony latarnią. Na działce znajduje się także niewielki budynek, związany z funkcjonowaniem sieci ciepłowniczej - komora ciepłownicza. Pozostała część działki porośnięta jest trawą (koszoną), oraz pojedynczymi drzewami (m.in. świerki) i krzewami.

Jak wynika z dokumentacji znajdującej się w aktach postępowania, przesłanej przez Spółdzielnię Mieszkaniową "C." w L. wraz z pismem z dnia 8 listopada 2007 r., parking znajdujący się na obszarze przedmiotowej nieruchomości został ogrodzony ze środków mieszkańców, którzy ponoszą koszty jego utrzymania. Od 1 czerwca 1998 r. do 30 kwietnia 2007 r. parking był przedmiotem dzierżawy pomiędzy jednym z mieszkańców osiedla reprezentującym pozostałych mieszkańców – J. R., a Urzędem Miasta. Obecnie parking użytkowany jest bezumownie.

Decyzją z dnia 14 lutego 2008 r. Nr [...] Starosta umorzył postępowanie w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Według organu I instancji, "na części nieruchomości zawnioskowanej do zwrotu nie zrealizowano inwestycji, która była celem wywłaszczenia - budowa osiedla "R.", lecz zagospodarowano ją poprzez budowę osiedla "Ł.", która to inwestycja mogła stanowić podstawę wywłaszczenia zawnioskowanej do zwrotu części nieruchomości". Powyższy stan faktyczny uzasadniał, w opinii organu I instancji, zastosowanie w sprawie art. 229a w związku z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiącego, iż roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Brak roszczenia z kolei czynił niniejsze postępowanie bezprzedmiotowym i uzasadniał jego umorzenie w oparciu o art. 105 k.p.a.

Odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji wnieśli zarówno reprezentujący aktualnego właściciela nieruchomości Gminę - Prezydent Miasta, jak i pełnomocnik wnioskodawczyni J. C.

Zdaniem Prezydenta Miasta art. 229a w związku z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ nie mamy tu do czynienia ze zmianą celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, a przez to organ I instancji powinien rozstrzygnąć sprawę merytorycznie odmawiając zwrotu nieruchomości.

Pełnomocnik wnioskodawczyni z kolei zarzucił decyzji Starosty, że "materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie potwierdza słuszności tezy organu I instancji, iż zagospodarowanie wnioskowanej do zwrotu części nieruchomości stanowi infrastrukturę osiedla "Ł.". W jego opinii za infrastrukturę osiedla nie można uznać parkingu istniejącego na części nieruchomości objętej wnioskiem, pozostała część przedmiotowej nieruchomości nie została natomiast w ogóle zagospodarowana.

Rozpatrując odwołania organ II instancji wskazał na następujące okoliczności:

Kwestią jaką należało rozstrzygnąć na wstępie jest powstanie nowego stanu prawnego, jaki zaistniał w niniejszej sprawie pomiędzy datą wydania decyzji przez organ I instancji a datą rozstrzygnięcia sprawy przez Wojewodę w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt K 6/05, który orzekł o niezgodności z Konstytucją RP art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami, a który to stanowił materialnoprawną podstawę prawną zaskarżonej decyzji Starosty z dnia 14 lutego 2008 r.

Stosownie do zapisu art. 145a § 1 k.p.a. jedną z przesłanek wznowienia postępowania jest orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Taka regulacja prawna uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy, zresztą w opinii organu II instancji w niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Przepis, którego niezgodność z Konstytucją stwierdził Trybunał Konstytucyjny regulował, iż roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. W niniejszej sprawie cel wywłaszczenia został natomiast - zdaniem organu odwoławczego -zrealizowany, można mówić jedynie o jego modyfikacji nie zmieniającej charakteru celu wywłaszczenia.

Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej z dnia 29 sierpnia 1978 r., wywłaszczenie nieruchomości stanowiącej własność K. G. oznaczonej jako działka nr [...]5, nastąpiło pod budowę osiedla mieszkaniowego "R." wchodzącego w skład Spółdzielni Mieszkaniowej "C.". Większa część wywłaszczonej nieruchomości została zagospodarowana pod osiedle "R.", część pod ul. A. i ul. O., pozostała jej część, objęta obecnie wnioskiem o zwrot, oznaczona jako projektowana działka nr [...]2, weszła w skład osiedla mieszkaniowego "Ł.". O modyfikacji celu wywłaszczenia zdecydowała decyzja Prezydenta Miasta z dnia 31 grudnia 1980 r. Nr [...] zatwierdzająca założenia techniczno-ekonomiczne osiedla "Ł." funkcjonującego w ramach tej samej, co osiedle "R.", Spółdzielni Mieszkaniowej "C." w L.

Kwestia dopuszczalnych modyfikacji celu wywłaszczenia wielokrotnie była przedmiotem rozważań w orzecznictwie sądowo-administracyjnym. W uchwale z dnia 27 stycznia 1988 r. sygn. akt III AZP 11/1987 Sąd Najwyższy stwierdził, że ,,Przez zmianę celu jednak należy rozumieć jakościową zmianę lokalizacji inwestycji wymienionej w decyzji wywłaszczeniowej i konkretyzującej cel wywłaszczenia, a nie tylko modyfikację lokalizacji inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie lub w celu bardzo zbliżonym, czyli modyfikacji nie zmieniającej charakteru celu wywłaszczenia. Przykładem w pierwszym przypadku może być wywłaszczenie nieruchomości pod budowę obwodnicy drogowej ze zmianą następnie pod budowę domków jednorodzinnych, a w drugim przypadku - wywłaszczenie nieruchomości pod budowę ośrodka zdrowia ze zmianą następnie na budowę szpitala wojewódzkiego. O ile w pierwszym przypadku taka zmiana celu jest niedopuszczalna, tzn. skutkująca zwrot wywłaszczonej nieruchomości, o tyle w drugim przypadku mieści się w celu bardzo zbliżonym do zawartego w decyzji o lokalizacji inwestycji stanowiącej podstawę wywłaszczenia, nie uzasadnia zatem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. "

Specyfika realizacji tak bardzo złożonej inwestycji jaką jest niewątpliwie budowa osiedla mieszankowego musi uwzględniać pewien margines zmian w pierwotnych planach inwestycyjnych. Obydwa osiedla mieszkaniowe "R." i "Ł." były realizowane w zbliżonym okresie w ramach Spółdzielni Mieszankowej "C.". Podmiot realizujący te inwestycje kierując się racjonalnymi przesłankami mógł dokonywać modyfikacji w pierwotnych planach inwestycyjnych, umieszczając ostatecznie fragment wywłaszczonej nieruchomości w ramach osiedla mieszkaniowego "Ł.", czego - zdaniem Wojewody - nie można uznać za zmianę celu wywłaszczenia, a jedynie za jego modyfikację nie zmieniającą charakteru celu wywłaszczenia.

Stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl art. 137 w ust. 1 tej ustawy, nieruchomość uznaje się za zbędną, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2).

Biorąc pod uwagę, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, a przedmiotowa nieruchomość pozostaje nadal użytkowana zgodnie z celem wywłaszczenia, organ odwoławczy uznał, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające zwrot części wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłej właścicielki.

Zarzuty podniesione przez pełnomocnika wnioskodawczyni – J. C., nie znajdują - zdaniem organu - zatem potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. O zrealizowaniu celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości świadczą w szczególności: protokół z oględzin oraz mapy wysokościowe z których wynika, że aktualny sposób zagospodarowania terenu objętego wnioskiem o zwrot jest identyczny z planem realizacyjnym osiedla mieszkaniowego "Ł." (parking, urządzenia ciepłownicze, tereny zielone). Na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie ma wpływu fakt, iż parking leżący na przedmiotowej nieruchomości został ogrodzony i jest użytkowany przez mieszkańców osiedla, ponieważ został zrealizowany w ramach budowy osiedla mieszkaniowego i służy zaspokajaniu potrzeb jego mieszkańców.

K. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższe rozstrzygnięcie (nazwaną odwołaniem), w której zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuprawnione zastosowanie wykładni rozszerzającej, a nadto art. 6 kpa i – zwłaszcza – art. 7 i 77 kpa. W oparciu o wskazane zarzuty skarżąca domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji.

W obszernych motywach skargi K. G. podniosła, iż analiza materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie dostarcza argumentów przemawiających za tym, że grunt będący przedmiotem postępowania był w dacie wywłaszczenia, tj. 29 sierpnia 1978 r. zbędny zarówno dla celu budowy osiedla mieszkaniowego "R." jak i "Ł.". Został zatwierdzony decyzją lokalizacyjną z 20 kwietnia 1978 r., na podstawie której sporządzono plan ogólny zagospodarowania przestrzennego osiedla "R.". Osiedle "R." kończyło się na tym planie na ulicy K. (obecna ulica A.), a więc przedmiotowa część dawnej działki nr [...]5 znajdowała się poza granicą osiedla "R." (widać to wyraźnie na załączonym do skargi planie osiedla "R." z 1978 r., na którym działkę nr [...]5 zaznaczono kolorem żółtym), natomiast osiedle "Ł.", przylegające obecnie do części d. działki nr [...]5 wnioskowanej o zwrotu, w 1978 r. jeszcze nie istniało i nie było jeszcze planowane. Decyzja Prezydenta Miasta Nr [...] zatwierdzająca założenia techniczno-ekonomiczne osiedla "Ł." została wydana dnia 31 grudnia 1980 r., a więc dwa i pół roku po wywłaszczeniu działki nr [...]5.

Wywłaszczenie przedmiotowej części działki nr [...]5 dokonało się niejako "przy okazji", ponieważ wywłaszczano jej pozostałą część, przeznaczoną pod budowę osiedla "R.". Gdyby w dacie wywłaszczenia istniały już plany budowy osiedla "Ł.", część działki nr [...]5 wywłaszczonoby pod osiedle "R.", a część pod osiedle "Ł.". Jak z powyższego wynika w dacie wywłaszczenia przedmiotowa część działki nr [...]5 była zbędna zarówno na cel budowy osiedla "R.", jak i na cel realizacji osiedla "Ł.", którego budowa wówczas jeszcze nie była nawet planowana.

Ponadto – zdaniem skarżącej – nie można podzielić argumentacji organu drugiej instancji, zgodnie z którą, jeśli cel, na jaki została wykorzystana wywłaszczona nieruchomość, jest podobny do celu wywłaszczenia, to można mówić o zagospodarowaniu nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia. Przede wszystkim dlatego, że cel wywłaszczenia nie był w decyzji wywłaszczeniowej określony w sposób ogólny jako realizacja budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego lub towarzyszącej mu infrastruktury ale określono go w sposób zindywidualizowany, konkretny, wskazując, że celem tym była budowa konkretnego osiedla mieszkaniowego o nazwie "R.", osiedla, którego granice zostały określone w decyzji lokalizacyjnej i planach gospodarczych miasta Lublina. Nie można zatem twierdząc, że na wywłaszczonej działce nie wybudowano osiedla "R." twierdzić zarazem, że cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Nie jest dopuszczalne stosowanie rozszerzającej wykładni art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przepisach tych mowa jest nader wyraźnie nie o wykorzystaniu nieruchomości na cel podobny lub taki sam na jaki nieruchomość została wywłaszczona, ale o wykorzystaniu nieruchomości wywłaszczonej NA CEL wywłaszczenia. W art. 137 kilkakrotnie powtarza się sformułowanie TEN CEL. Gdyby ustawodawca chciał dopuścić możliwość odmowy zwrotu nieruchomości zagospodarowanej na cel podobny, lub taki sam ale nie ten sam co cel wywłaszczenia, to redakcja art. 137 byłaby zgoła inna lub zapisanoby to w oddzielnym przepisie, tak jak stało się to w przypadku (uchylonego po wyroku Trybunału Konstytucyjnego) art. 229 a. Skarżąca wskazała także, iż "zgodnie z poglądem ustalonym w orzecznictwie, sformułowanym m.in. w wyroku NSA z dnia 22 października 1993 r. – SA/Kr 477/93 (nie publikowany) czy też NSA z 28.11.2000 r. I SA 1650/99 Lex nr 54429 . O tym czy nieruchomość stała się zbędna decyduje cel, na który została wywłaszczona i to cel rozumiany bardzo ściśle". Modyfikacją inwestycji nie jest realizacja nowej inwestycji ale zmiana pewnych elementów tejże samej inwestycji na elementy inne. Podniosła, iż orzeczenie SN z 27 stycznia 1988 r., na które powołuje się Wojewoda, oparte jest w gruncie rzeczy również na takich samych założeniach jak uchylony niekonstytucyjny art. 229 a, w dodatku cytowana argumentacja także sprzeczna jest logicznie, bowiem Sąd Najwyższy przyznając, iż modyfikacja stanowi zmianę celu na zbliżony do celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej pomija fakt, iż przepis uzależnia możliwość zwrotu od zgodności zagospodarowania nieruchomości z celem określonym w decyzji wywłaszczeniowej, a nie od zgodności z celem zbliżonym do celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej.

Przedmiotem badania organu wydającego decyzję o zwrocie nieruchomości winno być jedynie ustalenie czy cel zrealizowany na gruncie to ten sam cel, który został określony w decyzji o wywłaszczeniu czy też cel inny (nawet bardzo zbliżony). Ustawa nie dopuszcza w żadnym z przepisów odmowy zwrotu, jeśli cel zrealizowany na gruncie nie jest tym samym celem, co określony w decyzji o wywłaszczeniu. Tego wymaga także konstytucyjna zasada ochrony własności sformułowana w art. 21 ust. 1 Konstytucji.

Zdaniem strony skarżącej organy administracyjne pierwszej i drugiej instancji nie wykazały też słuszności tezy, iż zagospodarowanie wnioskowanej do zwrotu części nieruchomości stanowi infrastrukturę osiedla "Ł.". W trakcie oględzin w terenie stwierdzono – co potwierdza protokół z oględzin – iż parking istniejący na części tejże działki nie jest parkingiem osiedlowym ogólnodostępnym, ale zamykanym na kłódkę parkingiem prywatnym. W trakcie rozprawy administracyjnej natomiast ustalano, iż parking ten użytkowany jest na podstawie umowy dzierżawy zawartej z Gminą przez niewielką grupę osób fizycznych. Z powyższego, jak również z faktu, iż rzeczony parking nie znajduje się na terenie należącym do Spółdzielni Mieszkaniowej "C.", a na gruncie gminnym, wywieść należy wniosek, iż nie jest to parking osiedlowy, a parking prywatny.

Zagospodarowanie działki na parking prywatny nie jest celem, na który można było wywłaszczyć nieruchomość zgodnie z przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (jednolity tekst: Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64).

Pozostała (poza parkingiem) część tej działki nie jest w ogóle zagospodarowania – także nie jest zagospodarowana zgodnie z planem realizacyjnym osiedla "Ł." – rośnie na niej trawa (a nie pielęgnowany trawnik), znajdują się skarpy stanowiące pozostałość robót budowlanych i brak jest ciągów pieszych przewidzianych do realizacji w planie realizacyjnym osiedla "Ł.".

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skardze nie można odmówić słuszności. Wprawdzie Wojewoda rozpatrując odwołania wniesione od decyzji organu I instancji przez Prezydenta Miasta oraz przez K. G. prawidłowo uchylił tę decyzję wskazując na zmianę stanu prawnego powstałą po jej wydaniu, a wynikającą z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt K 6/05, w którym Trybunał orzekł o niezgodności z odpowiednimi przepisami Konstytucji RP art. 229 a/ ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261 , poz. 2603 ze zm.) stanowiącego materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Starosty o umorzeniu postępowania, jednakże merytoryczne rozstrzygnięcie organu odwoławczego o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości nasuwa zasadnicze zastrzeżenia.

W sprawie bezsporne jest, że wywłaszczenie nieruchomości skarżącej (działka Nr [...]5 o powierzchni 8000 m2) nastąpiło w celu realizacji osiedla mieszkaniowego "R." zgodnie z jego lokalizacją ustaloną przez organ ds. planowania przestrzennego i uwzględnioną w zatwierdzonych planach gospodarczych miasta L. Bezsporne jest także , iż cześć tej nieruchomości została istotnie zagospodarowana pod osiedle "R." część pod ulice A. i O. Jednakże część o pow. 1435 m2 oznaczona jako działka Nr [...]2, o zwrot której ubiega się K. G., weszła w skład osiedla mieszkaniowego "Ł.", zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta z dnia 31 grudnia 1980 r. Nr [...] zatwierdzającą założenia techniczno-ekonomiczne osiedla "Ł.". Zarówno osiedle mieszkaniowe "R." jak też osiedle "Ł." należą do Spółdzielni Mieszkaniowej "C." w L. Niewielka część działki Nr [...]2 zajęta jest pod wyasfaltowany parking ogrodzony siatką. Na terenie zawnioskowanym do zwrotu znajduje się także niewielki budynek komory ciepłowniczej. Pozostała część działki – zgodnie z ustaleniami z oględzin – porośnięta jest trawą, pojedynczymi drzewami i krzewami.

W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że ustawowa definicja pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od treści zawartej w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2003 r., I SA 2622/01, LEX nr 149521). Oznacza to również, że organ administracji chcąc ocenić, czy w danej sprawie ziściły się przesłanki zwrotu nieruchomości wskazane w powołanym przepisie art. 137 ust. 1 i ust. 2, zobowiązany jest do precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia, który wynika z decyzji wywłaszczeniowej.

Należy wskazać, że zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nie została ona użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny - już w wyroku z 24 października 2001 r. sygn. SK 22/01 (OTK ZU nr 7/2001, poz. 216) – wyraźnie wskazał, iż po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. zasadę zwrotu należy traktować jako oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszczając wywłaszczenie "jedynie na cele publiczne" tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich wypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanka jej wywłaszczenia (zob. uzasadnienie wyroku TK z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. K 6/05 – Dz.U. Nr 59, poz. 369).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 listopada 2000 r., sygn. I SA 1650/99 (LEX nr 54429), powołanym także w skardze, podkreślił, że "o tym, czy nieruchomość stała się zbędna, decyduje cel, na który została wywłaszczona i to cel rozumiany bardzo ściśle".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela argumentację i wnioski formułowane w powyższych orzeczeniach.

Skarga trafnie przy tym zwraca uwagę na używanie przez ustawodawcę w przepisie art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami definiującym pojęcie zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu sformułowania "ten cel", co wyklucza przyjęcie, że może tu chodzić o "cel podobny".

Przytaczana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uchwala Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 1988 r. sygn. akt III AZP 11/1987 została podjęta pod rządem poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. nr 22, poz. 99 ze zm.). Obowiązek zwrotu wywłaszczanej nieruchomości, która nie została wykorzystana na cel publiczny określony w decyzji wywłaszczeniowej nie miał wówczas umocowania konstytucyjnego. Tak bezwzględnie sformułowany obowiązek odnosi się zaś tylko do ustawodawstwa wywłaszczeniowego, które zostaje ustanowione na gruncie obowiązywania obecnej Konstytucji (tak cyt. wyżej uzasadnienie wyroku TK z dnia 3 kwietnia 2008r.). Jednakże również w świetle powyższej uchwały sformułowany przez Wojewodę wniosek , iż część wywłaszczonej nieruchomości, o zwrot której to części wystąpiła skarżąca, została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, mógłby być uprawniony tylko w jednym przypadku. Byłoby tak wówczas, gdyby lokalizacja budowy osiedla mieszkaniowego "R." ustalona przez organ ds. planowania przestrzennego, na którą powołuje się decyzja wywłaszczeniowa, obejmowała także tę część wywłaszczonej nieruchomości, o zwrot której obecnie ubiega się K. G., zaś po wywłaszczeniu odpowiednie plany gospodarcze uległyby zmianie, w wyniku czego sporna nieruchomość znalazłaby się poza osiedlem "R.", za to w granicach osiedla "Ł.".

Tymczasem skarżąca podnosi w skardze, iż plan realizacyjny osiedla "R." zatwierdzony decyzją lokalizacyjną z dnia 20 kwietnia 1978 r. przewidywał, że osiedle to kończyło się na ulicy K. (obecnie ul. A.), a więc przedmiotowa część dawnej działki Nr [...]5 znajdowała się już na tym etapie procesu inwestycyjnego poza granicami osiedla "R.".

Wywłaszczenie objęło więc zbyt duży obszar, a "nadwyżka" dopiero w późniejszym czasie (w 1980 r.) przeznaczona została pod realizację osiedla " Ł.", które w czasie wywłaszczenia jeszcze nie istniało i nie było nawet planowane. Swoje twierdzenie skarżąca zilustrowała na załączonym do skargi planie osiedla "R." z 1978 r.

Okoliczność powyższa z naruszeniem art. art. 7 i 77 § 1 kpa nie została w dotychczasowym postępowaniu wyjaśniona. Jest ona zaś o tyle istotna, że gdyby rzeczywiście już w czasie wywłaszczenia projektowane osiedle "R." nie obejmowało spornej nieruchomości, to późniejsze jej wykorzystanie pod realizacją innego osiedla nie może być traktowane jako jedynie modyfikacja lokalizacji inwestycji mieszczącej się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, którą dopuszcza wskazana uchwała SN z dnia 27 stycznia 1988 r., gdyż w istocie lokalizacja tego osiedla nie uległa żadnej modyfikacji. W orzecznictwie przyjmuje się przy tym, iż przepisy o zwrocie nieruchomości mają zastosowanie także w sytuacjach, w których wywłaszczenie nie było potrzebne już w czasie dokonania tej czynności (zob. wyrok SN z dnia 7 lutego 1995 r. III ARN 82/94 – OSN-APiUS Nr 15(27) poz. 183 z 1995 r.). Nie została również dostatecznie wyjaśniona kwestia znajdującego się na spornym terenie parkingu. W szczególności nie ustalono, kto był inwestorem tego obiektu i czy na jego realizację było wydane pozwolenie na budowę. Z ustaleń zawartych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wynika, że przedmiotowa nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z planem realizacyjnym osiedla "Ł." poprzez urządzenie zatoki parkingowej i obszaru zieleni miejskiej, co miało miejsce po 1980 r. (protokół odbioru i przekazania obiektu – budynku przy ul. T. [...] wraz z tzw. robotami niekubaturowymi – m.in. parkingami – został sporządzony 31 sierpnia 1984 r. – k. 46-47 akt adm.). Niezrozumiale jest zatem zamieszczanie w znajdujących się w aktach (k. 30-37 akt adm.) umowach dzierżawy nieruchomości obejmującej ten parking postanowień zobowiązujących dzierżawcę (osobę fizyczną) do realizacji "parkingu społecznie strzeżonego" na podstawie i zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę. Wspomniane umowy dzierżawy (z lat 1998-2004), w których jako strona wydzierżawiająca występuje Gmina świadczą o tym, że przedmiotowa nieruchomość nie została w żadnej prawnej formie udostępniona Spółdzielni mieszkaniowej "C." w L. przez ich właściciela , tj. Gminę.

W powiązaniu z faktem, że parking jest ogrodzony i zamykany, a więc nie jest ogólnodostępny, zaś zarządza nim dzierżawca – osoba fizyczna, a nie administracja osiedla, czyni to nieprzekonującym ustalenie zaskarżonej decyzji, iż stanowi on element infrastruktury osiedla mieszkaniowego.

Nie zostało także wyjaśnione kto był inwestorem budynku komory ciepłowniczej, również znajdującej się na przedmiotowej działce.

Powyższe uchybienia stanowią naruszenie wskazanych przepisów postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji naruszone zostały także przepisy prawa materialnego: art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Uzasadniało to uchylenie zaskarżonej decyzji, a także decyzji organu I instancji, gdyż jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy.

Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji mając na względzie powyższe uwagi winien jeszcze raz rozważyć zebrany w sprawie materiał dowodowy, a w miarę potrzeby go uzupełnić, wyjaśnić wskazane okoliczności faktyczne, następnie zaś rozstrzygnąć, czy nieruchomość, której zwrotu domaga się skarżąca stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i czy podlega ona zwrotowi na rzecz poprzedniej właścicielki.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.