Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1358/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 40 ust. 2 i art. 40 ust. 12  pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: Art. 7, art. 77  par. 1, art. 80 i 107  par. 3, art. 189f
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: Art. 145 par. 1  pkt 1  lit. a i c, art. 220
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Sędziowie: WSA Barbara Pasternak WSA Maria Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Spółki A Sp. z o.o. z siedzibą w T, Oddział Zakład [...] w K, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 września 2019 r., nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółki A Sp. z o.o. z siedzibą w T, Oddział Zakład [...] w K, kwotę 580,00 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżaną przez Spółkę A Sp. z o.o. w T, Oddział Zakład [...] w K (zwanej dalej skarżącą Spółką) decyzją z dnia 30 września 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 5, ust. 8, 12 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn., Dz.U. z 2018 r., poz. 2068, zwanej dalej ustawą o drogach publicznych) w zw. z uchwałą nr IX/73/2015 Rady Powiatu M z dnia 23 września 2015 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych oraz umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urzęd. Woj. Małopol. z dnia 1 października 2015 r., poz. 5635), w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), uchyliło w całości decyzję Starosty M z dnia 19 marca 2019 r., znak: [...] i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że ustaliło karę za zajęcie pasa drogowego ulicy R w M w okresie od 30 października 2018 r. do 20 grudnia 2018 r., tj. przez 52 dni przez przyłącze gazu średniego ciśnienia o łącznej powierzchni rzutu poziomego 5 775 m2, usytuowane na odcinku referencyjnym nr 330 w km. 1+135 oraz 1+158, tj. urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w wysokości [ (5 775 m2 x 50,00 zł /m2/rok) x 10 : 365 dni] x 52 dni = 411,36 zł (słownie czterysta jedenaście 36/100) zł.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] 2019 r., znak: [...], organ pierwszej instancji - Starosta M orzekł o wymierzeniu skarżącej Spółce, jako właścicielowi urządzenia, opłatę za zajęcie pasa drogowego ulicy R w M w okresie od 18 października 2018 r. do 20 grudnia 2018 r., tj. przez 64 dni gazu średniego ciśnienia o łącznej powierzchni rzutu poziomego 5,775 m2, usytuowane na odcinku referencyjnym nr 330 w km. 1+135, oraz 1+158, tj. urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, jak też bez zawarcia umowy, w wysokości 506,30 zł.

W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 18 października 2018 r. na skutek oddania do użytkowania północnej obwodnicy miasta M, stanowiącej część nowego przebiegu drogi wojewódzkiej nr [...] relacji O - S, na odcinku od P przez M (ul. S, Rynek, ul. R oraz B ) została pozbawiona kategorii drogi wojewódzkiej i zaliczona ex lege do kategorii drogi powiatowej. W związku z tym Zarząd Województwa decyzją z dnia [...] 2018 r., nr [...] wygasił z dniem 18 października 2018 r. wydaną w dniu [...] 2009 r. decyzję nr [...] zezwalającą skarżącej Spółce na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] relacji O – S w M na ul. R w celu umieszczenia odcinka sieci gazowej i przekazał nowemu zarządcy tego odcinka drogi dokumentację dotyczącą zezwolenia w celu wydania decyzji w tym przedmiocie.

Organ podniósł, że uchwałą nr II/12/2018 z dnia 28 listopada 2018 r. Rada Powiatu M pozbawiła przedmiotowy odcinek drogi nr [...] kategorii drogi powiatowej i zaliczyła ten docinek do kategorii dróg gminnych. Uchwała weszła w życie w dniu 21 grudnia 2018 r.

Wobec powyższego organ pierwszej instancji zobowiązany był do wydania nowych decyzji "dla urządzeń znajdujących się w pasie drogowym przejętego odcinka drogi" w okresie od dnia 18 października 2018 r. do 20 grudnia 2018 r. w związku z uchwałą pozbawiającą przedmiotową drogę kategorii drogi powiatowej.

Organ pierwszej instancji podniósł, że wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przedmiotowej drogi wpłynął w dniu 20 grudnia 2018 r., a zatem w ostatnim dniu okresu, w którym Zarząd Dróg Powiatowych w M sprawował zarząd nad ww. odcinkiem drogi nr [...]". Wniosek zwierał prośbę o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego bezterminowo. Mając na uwadze, że od dnia 21 grudnia 2018 r. odcinek drogi stał się drogą gminną "przedmiotowy wniosek należało przekazać do nowego zarządcy drogi".

Organ pierwszej instancji podniósł, że właściciel urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami ruchu drogowego, który umieszcza je w pasie drogowym zobowiązany jest do znajomości przepisów regulujących zasady udzielania zezwoleń. Przekazywanie odcinków drogi nowym zarządcom odbywa się etapami i właściciele urządzeń znajdujących się w pasie drogowym "nie powinni być zaskoczeni zmianą właściciela drogi". Inwestycja zwana Obwodnicą M została rozpoczęta w listopadzie 2015 r. "Zatem, właściciel urządzenia mógł spodziewać się zmiany zarządcy drogi, a mimo to nie złożył stosownego wniosku". Wysokość opłaty została naliczona na podstawie obowiązujących stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych i umieszczenie w nim urządzeń wynikających z uchwały rady Powiatu M nr IX/73/2015 z dnia 23 września 2015 r.

W odwołaniu od tej decyzji skarżąca Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zarzuciła, że zostały naliczone opłaty wysokości będącej dziesięciokrotnością opłaty za okres od 18 października 2018 r. do 20 grudnia 2018 r. w sytuacji złożenia przez skarżącą Spółkę wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego obejmującego okres od dnia 19 października 2018 r. na czas nieokreślony.

Skarżąca Spółka podniosła, że organ wezwał ją do "potwierdzenia oraz aktualizacji wniosków o wydanie zezwolenia na umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej w pasie drogowym drogi powiatowej dla określonego odcinka drogi w terminie do dnia 14 grudnia 2018 r.". Organ nie wskazał jednak, że brak takiego potwierdzenia oznacza jednocześnie, że poprzednie wnioski zostaną pominięte. Nie wskazał też żadnych negatywnych konsekwencji nie złożenia wniosków. Skarżąca Spółka podkreśliła, że organ pierwszej instancji dysponował pełną dokumentacją dotyczącą wniosków poprzednio złożonych do Zarządu Województwa. Pismo wzywające do aktualizacji wniosków było datowane 14 listopada 2018 r., a zostało odebrane przez skarżącą Spółkę w dniu 26 listopada 2018 r., a zatem już po zmianie zarządcy drogi. Skarżąca Spółka poniosła, że uprzednio została wydana decyzja o zgodzie na zajęcia pasa drogowego przez Zarząd Województwa. Uważa, że wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego został pominięty przez organ pierwszej instancji jako spóźniony i przekazany do kolejnego zarządcy drogi (gminy). Wniosek o zajęcie pasa drogowego na okres od 19 października 2018 r. na czas nieokreślony złożony został w możliwym pierwszym terminie, który pozwalał na sprawdzenie przez skarżącą Spółkę danych wskazanych we wniosku.

Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i orzekło na nowo ustalając dla skarżącej Spółki opłatę za zajęcie pasa drogowego ulicy R w M w okresie od 30 października 2018 r. do 20 grudnia 2018 r., tj. przez 52 dni przez przyłącze gazu średniego ciśnienia o łącznej powierzchni rzutu poziomego 5 775 m2, usytuowane na odcinku referencyjnym nr 330 w km. 1+135 oraz 1+158, tj. urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w wysokości [ (5 775 m2 x 50,00 zł /m2/rok) x 10 : 365 dni] x 52 dni = 411,36 zł (słownie czterysta jedenaście 36/100) zł.

W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia SKO wskazało, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c ustawy o drogach publicznych.

Zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Kolegium wyjaśniło sposób ustalenia wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego. Wskazało, że stosownie do treści art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim.

Zgodnie z art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł.

Z powołanych przepisów ustawy o drogach publicznych wynika, zdaniem Kolegium, że przesłanką do wszczęcia postępowania w powyższym zakresie jest w pierwszej kolejności to, aby działka, na której zlokalizowano obiekt, wchodziła w obręb pasa drogowego. Pasem drogowym jest, zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zaznaczyło przy tym Kolegium, że zlokalizowanie obiektu w pasie drogowym powinno zostać wykazane ponad wszelką wątpliwość, a organy administracyjne stwierdzając ten fakt mogą korzystać z różnego rodzaju środków dowodowych.

Okoliczność ta nie budzi wątpliwości, gdyż wydana była decyzja Zarządu Województwa z dnia [...] 2009 r., nr [...] orzekająca o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia przyłącza gazu średniego ciśnienia w opisanej wyżej lokalizacji.

Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawkę opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego w przypadku dróg publicznych, których zarządcą jest Powiat M, określa uchwała nr IX/73/2015 Rady Powiatu M z dnia 23 września 2015 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych oraz umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urzęd. Woj. Małopol. z dnia 1 października 2015 r., poz. 5635)

Zgodnie z art. 40 ust. 12 Ustawy za zajęcie pasa drogowego:

1) bez zezwolenia zarządcy drogi,

2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi,

3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi

- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty.

Kolegium wskazało, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego ma charakter obiektywny, a kara nie podlega miarkowaniu. Oznacza to, że w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi publicznej w przypadku spełnienia przesłanek ustawowych organ administracji nie może zaniechać nałożenia kary, co następuje w drodze decyzji administracyjnej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 marca 2013 r. sygn. III SA/Gd 32/13 LEX nr 1356328; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. II GSK 1746/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 września 2012 r. sygn. III SA/Lu 208/12, LEX nr 1232726).

W ocenie Kolegium okoliczność zajęcia pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi nie budzi wątpliwości. Decyzją z dnia [...] 2018 r., nr [...] Zarząd Województwa orzekł o wygaśnięciu z dniem 18 października 2018 r. decyzji Zarządu Województwa z dnia [...] 2009 r., nr [...] o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia przyłącza gazu średniego ciśnienia w opisanej wyżej lokalizacji. W sprawie wygaszenia decyzji nie było wydane zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie. Decyzja ta została doręczona skarżącej Spółce w dniu 29 października 2018 r. (kserokopia dowodu doręczenia w aktach sprawy). Do tej daty skarżącą Spółka miała wydane zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na czas nieokreślony. Od dnia następnego po dacie doręczenia opisanej wyżej decyzji zajęcie pasa drogowego było zajęciem bez zezwolenia zarządcy drogi, którym był Powiat M. Nie ulega także wątpliwości, że nie zmieniła się powierzchnia urządzenia umieszczonego w pasie drogowym.

W ocenie Kolegium zaszły zatem okoliczności określone w ustawie o drogach publicznych, które obligują organ administracji do wydania decyzji nakładającej karę za pozostawanie urządzenia w obrębie pasa drogowego bez zezwolenia. Kolegium nadmieniło, że organ pierwszej instancji pismem z dnia 14 listopada 2018 r. zwrócił się do skarżącej Spółki o aktualizację wniosków o wydanie zezwolenia na umieszczenie urządzeń w pasie drogowym w terminie do dnia 14 grudnia 2018 r. Pismo to zostało doręczone skarżącej Spółce w dniu 22 listopada 2018 r. Wniosek wydanie zezwolenia wpłynął do organu w dniu 20 grudnia 2018 r. Zgodnie z wskazanymi wyżej w ustawie zasadami, wysokość kary zależy od kilku danych: powierzchni zajęcia, długości czasu zajęcia oraz stawki opłaty za zajęcie metra kwadratowego drogi publicznej, która jest określana w prawie miejscowym. Odnośnie czasu zajęcia pasa drogowego Kolegium wskazało, że data 20 grudnia 2018 r. jest datą, w której stosownie do uchwały nr II/12 2018 Rady Powiatu M z dnia 28 listopada 2018 r. przedmiotowy odcinek drogi był jeszcze drogą powiatową. Dnia 21 grudnia 2018 r. stał się drogą gminną.

Uwzględniając powyższe oraz fakt, że wysokość kary, co do reklamy stanowi dziesięciokrotność opłaty za zajęcie pasa drogowego, w przedmiotowej sprawie obliczenie kary polega na zastosowaniu następującego wzoru: [ (5,775 m2 x 50,00 zł /m2 (stosownie § 5 pkt 4 uchwały) /rok) x 10 ; 365 dni] x 52 dni = 411,36 zł.

Kolegium pouczyło stronę, że zgodnie z art. 64 ustawy o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielić określonych w art. 55 ustawy ulg w spłacie zobowiązań stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym (w tym m.in. dochodów pobieranych przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw - art. 60 pkt 7 ustawy). Decyzja w przedmiocie ulg w spłacie zobowiązań z tytułu tego rodzaju należności wydawana jest w odrębnym postępowaniu uruchomionym na wniosek zobowiązanego.

Odnosząc się do zawartego w odwołaniu od przedmiotowej decyzji zrzutu, że wniosek o zajęcie pasa drogowego na okres od 19 października 2018 r. na czas nieokreślony złożony został "w możliwym pierwszym terminie, który pozwalał na sprawdzenie przez Odwołującą się danych wskazanych we wniosku", Kolegium wskazuje, iż nie daje wiary temu twierdzeniu, gdyż już w dniu 29 października 2018 r. Spółka wiedziała o tym, iż stwierdzono wygaśniecie decyzji na podstawie której orzeczono o zezwoleniu na umieszczenie przez nią urządzeń w pasie drogowym na czas nieokreślony. Od daty tej do złożenia nowego wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego upłynęło ponad półtora miesiąca ( wniosek został złożony 20 grudnia 2018 r.). Okres ten pozwalał na kilkukrotne sprawdzenie danych zawartych we wniosku.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca Spółka zarzuciła SKO:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a to:

1) art. 7, 77 oraz 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy materialnej przez zaniechania w całościowym wyjaśnieniu stanu faktycznego, do którego organ administracji publicznej jest zobowiązany również jako działający z urzędu, w szczególności poprzez pominięcie faktu, że wniosek o wydanie zezwolenia na. pasa drogowego złożony przez Skarżącą obejmował okres od dnia 19 października 2018 r., a zatem zapewniał ciągłość pomiędzy uprzednio wydaną przez Zarząd Dróg Wojewódzkich decyzją o zgodzie na zajęcie pasa drogowego a decyzją zezwalającą na zajęcie pasa drogowego, do wydania której zobowiązany byt Zarząd Dróg Powiatowych w M;

2) art. 8 k.p.a., poprzez zaaprobowanie przez organ drugiej instancji nieprzyczynienia się przez organ pierwszej instancji do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa, podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania do organów państwa poprzez brak wskazania w piśmie wzywającym do dokonania potwierdzenia oraz aktualizacji wniosków o wydanie zezwolenia na umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej w pasie drogi powiatowej rygoru braku złożenia takiego wniosku przez Skarżącą w terminie wskazanym w piśmie organu;

3) art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania do organów państwa poprzez zaakceptowanie przez organ drugiej instancji powoływania się przez organ pierwszej instancji na okoliczność, zgodnie z którą fakt, że "inwestycje drogowe trwają latami" powinien skutkować tym, iż właściciele urządzeń umieszczonych w pasie drogowym nie powinni być zaskoczeni zmianą właściciela drogi a w konsekwencji zarządcy drogi, który wydaje zezwolenie na zajęcie pasa drogowego;

4) art. 9 k.p.a. poprzez akceptację przez organ drugiej instancji braku należytego i wyczerpującego informowania przez organ pierwszej instancji stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, akceptację zaniechania przez organ pierwszej instancji czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa poprzez nieudzielenie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, w szczególności poprzez brak pouczenia wskazującego na obowiązek poniesienia przez Skarżącą opłat - kary w wysokości 10-krotności stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia lub umowy, o której mowa w o której mowa w art. 22 ust 2, 2a lub 2c ustawy o drogach publicznych;

5) art. 9 k.p.a. poprzez akceptację przez organ drugiej instancji powoływania się przez organ pierwszej instancji na zasadę "nieznajomość prawa szkodzi", w myśl której zgodnie stanowiskiem organu pierwszej instancji Skarżąca powinna samodzielnie ustalać jaki organ pełni rolę zarządcy dróg, w pasie których Skarżąca umieściła infrastruktury technicznej, za pomocą których przesyłane jest paliwo gazowe a konsekwencji stosować odpowiednie przepisy prawa, niezależenie od pouczeń lub braku stosownych pouczeń ze strony organu administracji;

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ rozstrzygnięcie, a to art. 40 ust. 1, 2 pkt 2, ust. 5 i ust 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez naliczenie opłat w wysokości krotności opłaty za okres od dnia 30 października 2018 do dnia 20 grudnia 2018 r. w sytuacji złożenia przez Skarżącą wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa, obejmującego okres od dnia 19 października 2018 r. na czas nieokreślony.

W związku z powyższym skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn., Dz.U. z 2018 r., poz. 2068, zwanej dalej ustawą o drogach publicznych).

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.

W myśl art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Stosownie więc do postanowień art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego:

1) bez zezwolenia zarządcy drogi,

2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi,

3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi

- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty.

Wykładnia powyższych regulacji nie pozostawia wątpliwości, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia właściwego zarządcy drogi, zarządca tej drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w określonej przepisami wysokości.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 128/08 "Charakter wymierzonej na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych kary administracyjnej wskazuje, że po stronie podmiotu podlegającego tej karze występuje element winy, co oznacza, że stan "bezprawności" w zajmowaniu pasa drogowego nie został spowodowany przyczyną od podmiotu niezależną, np. na skutek opieszałości organu w wydawaniu przedłużenia zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego."

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie pogląd ten w pełni podziela.

W tym jednakże przypadku bezprawny stan zajmowania pasa drogowego nie powstał z winy skarżącej Spółki. Podmiot ubiegający się o zezwolenie, czy o przedłużenie zezwolenia, nie może ponosić konsekwencji wadliwego działania organu administracji publicznej.

W związku z powyższym nie można się zgodzić ze stanowiskiem Kolegium, że "zaszły zatem okoliczności określone w ustawie o drogach publicznych, które obligują organ administracji do wydania decyzji nakładającej karę za pozostawanie urządzenia w obrębie pasa drogowego bez zezwolenia."

Istotnie, sam fakt zajęcia pasa drogowego przez skarżącą Spółkę nie budzi wątpliwości. Nie może być jednakże obojętne dla oceny stanu faktycznego zaistniałego w niniejszej sprawie nieuzyskanie zezwolenia od nowego, właściwego zarządcy drogi w odpowiednim czasie, mimo złożenia przez skarżącą Spółkę stosownych wniosków, obejmujących odpowiednie odcinki drogi.

W ocenie Sądu błędne jest stanowisko Kolegium, że w sytuacji, gdy pomimo zwrócenia się do skarżącej Spółki przez organ pierwszej instancji pismem z dnia 14 listopada 2018 r. o aktualizację wniosków o wydanie zezwolenia na umieszczenie urządzeń w pasie drogowym w terminie do dnia 14 grudnia 2018 r., doręczonym jej w dniu 22 listopada 2018 r., możliwe jest wyciagnięcie prawnych konsekwencji i nałożenie na skarżącą Spółkę kary pieniężnej w określonej wysokości, uznając, że złożyła ona spóźnione wnioski o wydanie zezwolenia, bo dopiero w dniu 20 grudnia 2018 r.

Zdaniem Sądu nie można przerzucać odpowiedzialności za działanie organu administracji publicznej na stronę i obciążać jej skutkami uchybień w działaniu organu, a z takimi bezsprzecznie w tym przypadku mieliśmy do czynienia. Skoro skarżąca Spółka złożyła wnioski, a właściwy organ ocenił, że wymagają one uzupełnienia, czy też zaktualizowania, to bez ich załatwienia stosowną decyzją administracyjną zarządca drogi nie może uruchamiać postępowanie dotyczącego nałożenia kary za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 128/08 wskazał i Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie stanowisko to podziela, że "Nie można wszczynać postępowania o przekroczenie terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi w czasie, kiedy toczy się postępowanie z wniosku skarżącego o przedłużenie terminu, gdyż te postepowania się wzajemnie wykluczają."

Co prawda niniejsza sprawa jest nieco odmienna, ale stanowisko to powinno znaleźć odpowiednie zastosowanie także w jej stanie faktycznym i prawnym. Póki nie zakończy się postępowanie o uzyskanie zezwolenia od nowego, właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, wykluczone jest uruchamianie postępowania o nałożenie kary za zajęcie pasa bez zezwolenia. Wobec powyższego za trafne należało uznać zarzuty skargi – naruszenia art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2020 r., poz. 256, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) – poprzez utwierdzanie skarżącej Spółki, że złożone wnioski będą rozpatrzone i organ wydana stosowną decyzję administracyjną, zwłaszcza, że jeszcze zakreślił stronie termin na ich uzupełnienie.

Skoro organ uznał, że możliwe jest uruchomienie jednak postępowania o wymierzenie kary w takim stanie rzeczy, to powinien być konsekwentny w swoich działaniach i po upływie zakreślonego terminu powinien wydać decyzję, a nie uczynić to dopiero ponad rok później, bo w dniu 19 marca 2019 r.

Nie jest to działanie zgodne z działaniem dobrej administracji. Prowadzenie postępowania o nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego w takich okolicznościach stanu faktycznego i prawnego stanowi zarazem naruszenie nie tylko przepisów ustawy o drogach publicznych - art. 40 ust. 12 pkt 2 - ale także przepisów art. 2, 7 Konstytucji RP, tj. zasady sprawiedliwości społecznej i działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa.

Zwrócić bowiem należy uwagę, że w sytuacji gdyby skarżąca Spółka uzyskała stosowne zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, to nie można byłoby jej skutecznie postawić zarzutu zajęcia pasa drogowego bez wymaganego przepisami ustawy o drogach publicznych zezwolenia.

Argumentacja Kolegium, że skarżąca Spółka złożyła wnioski o udzielnie jej zezwoleń na zajęcie psa drogowego dotyczące poszczególnych odcinków drogi, zbyt późno, nie jest więc uzasadniona.

Podkreślić bowiem należy, że nawet upływ okresu na który wnioskodawca ubiega się o udzielenie zezwolenia nie powoduje, że takie postępowanie staje się bezprzedmiotowe, zwłaszcza w sytuacji, gdy wnioski o wydanie zezwolenia obejmowały okres stanowiący kontynuację uprzednio wydanych zezwoleń.

Skoro decyzją z dnia [...] 2018 r., nr [...] Zarząd Województwa orzekł o wygaśnięciu z dniem [...] 2018 r. decyzji Zarządu Województwa z dnia [...] 2009 r., nr [...] o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia przyłącza gazu średniego ciśnienia w opisanej wyżej lokalizacji, wobec zmiany charakteru drogi z wojewódzkiej na powiatową, to w sytuacji gdy skarżąca Spółka ubiegała się o wydanie zezwoleń od dnia 19 października 2018 r., możliwe jest i było wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia z mocą wsteczną (ex tunc), to jest udzielenie jej stosownych zezwoleń od dnia 19 października 2018 r. do określonego czasu, bądź, jak to miało miejsce w uprzednio wydanej decyzji – na czas nieokreślony począwszy od tego dnia.

Gdyby podzielić z jakiś względów stanowisko, że jednak możliwe jest wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego, to decyzja Kolegium jest też nieprawidłowa z tego powodu, iż organ odwoławczy powinien był rozważyć, czy w sprawie wystąpiły przesłanki określone przepisem art. 189f k.p.a. - szczególnie, że w odwołaniu sformułowano zarzuty niewspółmierności kary do winy a w powyższym zakresie brak jakichkolwiek ustaleń organu.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 189f § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:

1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub

2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

Według § 2, w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. W myśl § 3, organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia.

Brzmienie przepisu wskazuje, że nie zawiera on regulacji normujących zakres stosowania odnośnie do kar pieniężnych, przewidzianych w odrębnych przepisach. Kwestię możliwości stosowania art. 189f k.p.a. w odniesieniu do kar za zajęcie pasa drogowego na podstawie unormowań przewidzianych w ustawie - Prawo o drogach publicznych można natomiast wywieść z treści art. 189a 1 k.p.a.

Zgodnie z § 1 powołanego przepisu, w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu (tj. działu IVa - "Administracyjne kary pieniężne"). Dział ten zawiera regulację materialnoprawną, która nie ma samoistnego charakteru, bowiem stosuje się ją w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnych kar pieniężnych, przewidzianych w przepisach prawa materialnego. Stosownie do art. 189a § 2 k.p.a. przepisów działu IVa nie stosuje się zaś w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych wymienionych enumeratywnie przesłanek, w tym m.in. przesłanek odstąpienia od nałożenia lub udzielenia pouczenia (art. 189 § 2 pkt 2 k.p.a.).

Przepisy ustawy o drogach publicznych nie regulują zatem materii odstąpienia od kary i możliwości poprzestania na pouczeniu. Art. 189f k.p.a. - ustanawiający reguły odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej - ma więc zastosowanie w przypadku przewidzianych w ustawie o drogach publicznych kar za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia.

Nierozstrzygnięcie także i tych kwestii, czyni zaskarżoną decyzję wadliwą.

W ocenie zatem Sądu Kolegium dopuściło się naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwe zastosowanie, jak i przepisów postępowania – artykułów: 7, 8, 77 § 1 i 80 oraz 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy, poprzez naruszenie zasady prawdy materialnej przez zaniechania w całościowym wyjaśnieniu stanu faktycznego, do którego organ administracji publicznej był zobowiązany również jako działający z urzędu, w szczególności poprzez pominięcie faktu, że wniosek o wydanie zezwolenia na. pasa drogowego złożony przez skarżącą Spółkę obejmował okres od dnia 19 października 2018 r., a zatem zapewniał ciągłość pomiędzy uprzednio wydaną przez Zarząd Dróg Wojewódzkich decyzją o zgodzie na zajęcie pasa drogowego a decyzją zezwalającą na zajęcie pasa drogowego, do wydania której zobowiązany byt Zarząd Dróg Powiatowych w M. Rację ma więc w tym zakresie skarżąca Spółka.

Kolegium nie mogło więc uchylić decyzji organu pierwszej instancji i orzec na nowo. W sytuacji, gdy decyzja organu pierwszej instancji, podobnie jak Kolegium, nie mogła zapaść do czasu zakończenia postępowania u udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego skarżącej Spółce w ogóle nie mogła być wymierzona kara za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Wobec tego również i decyzja organu pierwszej instancji zapadła z naruszeniem art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, jak i z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania poprzez nieuwzględnienie okoliczności związanych z postępowaniem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, które to uchybienia miały i mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Decyzje obydwu instancji musiały być wskutek tego wyeliminowane z obrotu prawnego.

Skarga musiała zatem wywrzeć zamierzony skutek.

Ustalenia zawarte w tym wyroku, zgodnie z postanowieniami art. 153 P.p.s.a. wiążą zatem orzekające organy.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, orzekł na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), jak w punkcie II sentencji wyroku.