Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1221/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
Hasła tematyczne: Aplikacje prawnicze
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.  36(8) ust. 12
journal: Dz.U. 2010 nr 10 poz 65
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Danuta Kania, Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2013 r. sprawy ze skargi T.S. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej [...] Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego 1. uchyla zaskarżoną uchwałę; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Komisji Egzaminacyjnej [...] Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego na rzecz skarżącego T.S. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Komisja Egzaminacyjna [...] Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego (dalej jako Komisja Egzaminacyjna [...] Stopnia lub organ II instancji) uchwałą z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 36 ust. 1, art. 9 i art. 12 ustawy z dnia 6 lipca

1982 r. o radcach prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 ze zm.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania T. S. od uchwały Komisji Egzaminacyjnej Nr [...] do spraw egzaminu radcowskiego przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w [...] (dalej jako Komisja Egzaminacyjna lub organ I instancji) z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w sprawie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego, utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę.

W uzasadnieniu uchwały Komisja Egzaminacyjna [...] Stopnia wskazała, że Komisja Egzaminacyjna uchwałą z dnia [...] lipca 2010 r. stwierdziła, iż T. S. uzyskał negatywny wynik egzaminu. Zdający otrzymał z pierwszej części egzaminu ocenę dostateczną, z drugiej części egzaminu ocenę celującą, z trzeciej części ocenę dobrą, z czwartej części ocenę dostateczną oraz z piątej części ocenę niedostateczną. Powołując się na treść przepisu art. 366 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, Komisja Egzaminacyjna wskazała, iż ww. zdający uzyskał wynik negatywny z egzaminu radcowskiego, albowiem oboje egzaminatorzy ocenili sporządzone przez zdającego rozwiązanie zadania z prawa administracyjnego na ocenę niedostateczną.

Od uchwały z dnia [...] lipca 2010 r. T. S. wniósł odwołanie. W odwołaniu zdający stwierdził, że jak wynika z uzasadnienia obydwu wystawionych przez egzaminatorów ocen cząstkowych z części piątej obejmującej zadanie z prawa administracyjnego, prawidłowo sporządził skargę do sądu administracyjnego oraz poprawnie wskazał w niej na naruszenie przepisów prawa materialnego. Wskazał m.in., iż przyczyną wystawienia oceny niedostatecznej był natomiast brak postawienia w skardze zarzutu naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Odwołujący się podniósł, iż zaproponowane przez niego rozstrzygnięcie, a więc wniesienie skargi do sądu administracyjnego w związku z naruszeniem art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, które miało wpływ na wynik sprawy, jest zarówno prawidłowe, jak i zabezpiecza interes reprezentowanej strony w największym stopniu i najszerszym zakresie. Prawidłowość dokonanej przez niego wykładni przepisów prawa materialnego i oparte na niej zarzuty skargi zostały przy tym potwierdzone w obydwu ocenach cząstkowych. Z tego też względu zdający wniósł o zmianę zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ustalenia oceny niedostatecznej z piątej części egzaminu obejmującej zadanie z prawa administracyjnego poprzez ustalenie, iż z tej części egzaminu otrzymał on ocenę pozytywną, a tym samym zmianę rozstrzygnięcia zaskarżonej uchwały poprzez ustalenie, iż zdający uzyskał pozytywny wynik z egzaminu radcowskiego przeprowadzonego w 2010 r.

Rozpoznając odwołanie skarżącego, Komisja Egzaminacyjna [...] Stopnia wskazała, że nie znalazła podstaw do zmiany zaskarżonej uchwały. Na wstępie dokonała analizy obowiązującego stanu prawnego z punktu widzenia zakresu orzekania przez Komisję Egzaminacyjną [...] Stopnia i wskazała, że przepis art. 368 ust. 12 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych stanowi, że do postępowania przed komisją odwoławczą stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. W ocenie organu II instancji, posłużenie się przez ustawodawcę w tym przepisie terminem "odpowiednio", wyłącza stosowanie k.p.a. wprost w sytuacji, gdy kwestie związane z postępowaniem zostały uregulowane w przepisach ustawy o radcach prawnych. W pozostałym zakresie, przepisy k.p.a. winny znaleźć zastosowanie, z uwzględnieniem specyfiki postępowania przed Komisją Egzaminacyjną [...] Stopnia, uregulowanej w rozporządzeniu wykonawczym.

Zdaniem organu II instancji, wniosek ten potwierdzają przepisy ustawy o radcach prawnych i rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. W § 5 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 września 2009 r. w sprawie komisji egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego (Dz. U. z 2009 r. Nr 164, poz. 1314), mowa jest o konieczności sporządzenia w toku postępowania odwoławczego pisemnej opinii dotyczącej zasadności jedynie "zarzutów podniesionych w odwołaniu", mowa jest także o "zakresie odwołania" oraz o "zasadności poszczególnych zarzutów podniesionych w odwołaniu". Przy czym wymogi te dotyczą wprost jedynie opinii, a więc ograniczają zawartość tego dokumentu. Z kolei w § 5 ust. 4 wymienionego rozporządzenia ustanowiono procedurę głosowania członków komisji odwoławczej w procesie podejmowania przez tę komisję decyzji w konkretnych sprawach. Przepis ten reguluje wyłącznie procedurę (tryb i sposób) działania Komisji Egzaminacyjnej [...] Stopnia, jako organu odwoławczego, ale nie reguluje i nie zmienia zasad orzekania i zakresu orzekania Komisji Egzaminacyjnej. Ani ustawa, ani tym bardziej ww. rozporządzenie nie zmieniają w powołanych przepisach naczelnej zasady orzekania w postępowaniu administracyjnym (art. 7, art. 15, art. 138 k.p.a.), że "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś wyłącznie kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji" (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, OSNSA 1997, Nr 1, poz. 35). Zatem zdaniem Komisji Egzaminacyjnej [...] Stopnia, użycie w § 5 ust. 4 rozporządzenia zwrotu odnoszącego się do kolejności głosowania, podobnie jak i te przepisy, które określają zakres opinii sporządzanej przez członka Komisji Egzaminacyjnej [...] Stopnia - zawężonej do ustosunkowania się do poszczególnych zarzutów podniesionych w odwołaniu - nie oznaczają, że rozporządzenie to zawęża zakres kontroli odwoławczej tego organu. Organ odwoławczy kontroluje zatem odwołanie zgodnie z tą zasadą, bacząc jednak oczywiście, aby uzasadnienie uchwały zawierało przede wszystkim argumentację odnoszącą się do podniesionych zarzutów odwołania.

Następnie organ II instancji wskazał, odnosząc powyższe stwierdzenia do wniesionego odwołania, że zdający zakwestionował ocenę uzyskaną z pracy z zakresu prawa administracyjnego. Wobec powyższego, w tym właśnie zakresie koniecznym stało się odniesienie do podniesionych zarzutów, także przez pryzmat argumentów zawartych w uzasadnieniu odwołania.

Dokonując oceny rozwiązania przez zdającego zadania, Komisja Egzaminacyjna [...] Stopnia stwierdziła, że obaj egzaminatorzy ocenili, iż zdający prawidłowo zdecydował się na sporządzenie skargi i w zasadzie wyczerpuje ona wymogi formalne, a także wskazuje naruszony przez organ przepis. Jednak na tym kończą się pozytywne cechy rozwiązania zadania z tej części egzaminu radcowskiego. Egzaminatorzy wskazali na następujące mankamenty i wady pracy: w ocenianym przypadku konieczne było ustalenie, jak była wykorzystywana nieruchomość skarżącego w dniu wejścia w życie ustawy. Organ takich ustaleń nie poczynił. Zdający nie zauważył, iż sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona - brak zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Zdający nie potrafił ocenić stanu sprawy na podstawie akt sprawy, wydanych decyzji oraz przepisów prawa. Niezauważenie przez zdającego, iż sprawa wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dyskwalifikuje pracę. Zdający skupił się na naruszeniu prawa materialnego, wskazując poprawnie art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jednakże uzasadnienie tego zarzutu sprowadziło się do powtórzenia treści decyzji, przepisów oraz komentarza.

Nadto sporządzona przez zdającego skarga nie zawierała szerszego wywodu i rozważania, dlaczego zdający uważał, że wskazany przez niego przepis prawa materialnego został naruszony. Z tego powodu zasadna była ocena egzaminatorów, wytykająca jako poważny mankament skargi brak samodzielnego wywodu prawnego zdającego, co do naruszenia przez organ wskazanego przez niego przepisu prawa materialnego.

Zasadny stał się dalszy zarzut, jaki postawili egzaminatorzy ocenianej pracy, że zdający nie potrafił ocenić sprawy administracyjnej. Prawidłowo oceniona sprawa powinna doprowadzić zdającego do wniosku, że naruszenie prawa administracyjnego należało powiązać z tym, iż organy nie przeprowadziły postępowania administracyjnego, wobec czego doszło do rozstrzygnięcia bez spełnienia przesłanki wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W tych warunkach organ nie ocenił sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, ale tylko na podstawie jego fragmentu. To zdaniem egzaminatorów stanowiło wadę dyskwalifikującą rozwiązanie zadania.

Komisja Egzaminacyjna [...] Stopnia opowiedziała się za takim rozumieniem przepisu art. 365 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, w myśl którego ocena musi uwzględniać poziom wiedzy, jakiego należy wymagać od profesjonalnego pełnomocnika, wykonującego zawód zaufania publicznego.

Organ II instancji zauważył również, że praca odwołującego oprócz braku numeru sprawy nie wskazywała stron postępowania sądowoadministracyjnego (w tym organu odwoławczego).

Przy takim rozumieniu treści wskazanego wyżej przepisu, ocena skargi opracowanej przez zdającego, przy uwzględnieniu kryteriów, które wyżej zostały wskazane, wypadła negatywnie, albowiem waga i ciężar gatunkowy błędów popełnionych przez zdającego, zdecydowanie przeważają nad pozytywnymi elementami opracowanej przez niego skargi, jako rozwiązania zadania z prawa administracyjnego.

Komisja Egzaminacyjna [...] Stopnia także w odniesieniu do ocen cząstkowych nieobjętych zakresem zaskarżenia, dokonała w tym zakresie weryfikacji opinii egzaminatorów. Oceny wyrażone w tych opiniach Komisja Egzaminacyjna [...] Stopnia podzieliła w całości, nie dostrzegając w nich istotnych uchybień, które powodowałyby konieczność podwyższenia ocen cząstkowych.

Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 364 oraz 365 ustawy o radcach prawnych, które miało wpływ na wynik sprawy. Z tych względów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący nawiązał do uzasadnienia ocen cząstkowych z części piątej obejmującej zadanie z prawa administracyjnego i stwierdził, iż w zadaniu tym (skardze na decyzję administracyjną) należało przede wszystkim wykazać błąd organu przy dokonywaniu wykładni prawa materialnego mający wpływ na wynik sprawy. Zdający przyjął, że o charakterze nieruchomości w dacie wejścia w życie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości decydował wpis w rejestrze gruntów, bezzasadnym było stawianie w skardze zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., polegającego na niewyjaśnieniu przez organ charakteru tej nieruchomości w chwili wejścia w życie ustawy, a było to podyktowane koniecznością zachowania właściwej korelacji pomiędzy zarzutami dotyczącymi naruszenia procedury administracyjnej a zarzutami dotyczącymi naruszenia norm prawa materialnego. Ustalenie naruszenia prawa materialnego, stanowiące w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) podstawę do uchylenia decyzji, może być bowiem dokonane dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego.

Skarżący podkreślił, że jego zdaniem w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. rozwiązaniem właściwszym i korzystniejszym dla strony, bo zmierzającym do podważenia błędnej wykładni art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, będzie skonstruowanie skargi w oparciu wyłącznie o naruszenie przepisów prawa materialnego.

Organ odwoławczy nie odniósł się do wskazanego w odwołaniu argumentu przemawiającego za prawidłowością wyboru konstrukcji skargi w oparciu o zarzuty naruszenia prawa materialnego, w kontekście jak najpełniejszego zabezpieczenia interesu skarżącego, z uwagi na fakt, iż kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności. Postawienie bowiem zarzutu niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych, rzutowałoby na możliwość dokonania oceny, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 992/11 oddalił skargę T. S. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej [...] Stopnia z dnia [...] lutego 2011 r.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej przez T. S. od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 maja 2013 r. sygn. akt II GSK 303/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjnego uznał za zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Bowiem kontrolowana przez Sąd I instancji uchwała została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, gdyż Komisja [...] Stopnia nie podjęła wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a nadto nie zebrała i nie rozpatrzyła w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Sąd II instancji za zasadny uznał także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Sąd ten stwierdził, iż uzasadnienie zaskarżonej uchwały należy uznać za niespełniające wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., bowiem treść uzasadnienia komisji odwoławczej stanowi w zasadzie jedynie powtórzenie uzasadnienia ocen cząstkowych sporządzonych przez obu egzaminatorów. Natomiast brak jest wyczerpującego uzasadnienia nieuwzględnienia przez komisję odwoławczą zarzutów podniesionych przez zdającego w odwołaniu.

Sąd II instancji zalecił Sądowi wojewódzkiemu uwzględnić w swojej ocenie wywody przedstawione w uzasadnieniu powyższego wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpatrzeniu sprawy ze skargi T. S. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej [...] Stopnia z dnia [...] lutego 2010 r. zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W świetle postanowień art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Komisji Egzaminacyjnej [...] Stopnia w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego należy wskazać, iż szczegółowy tryb składania egzaminu radcowskiego został uregulowany w art. 36 - 369 ustawy o radcach prawnych oraz w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 września 2009 r. w sprawie przeprowadzania egzaminu radcowskiego (Dz. U. Nr 163, poz. 1302), wydanym na podstawie art. 361 ust. 16 tej ustawy. Zgodnie z treścią art. 366 ust. 2 i art. art. 368 ust. 1 powołanej ustawy, wynik egzaminu radcowskiego ustalany jest w drodze uchwały Komisji Egzaminacyjnej, od której przysługuje zdającemu odwołanie do Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości w terminie 14 dni od dnia otrzymania zaskarżonej uchwały. Procedura odwoławcza nie została uregulowana w powołanej ustawie, lecz na podstawie art. 368 ust. 12 tej ustawy do postępowania przed komisją odwoławczą stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a.

Z przepisów § 5 ust. 2 pkt 1 - 3 powołanego wyżej rozporządzenia wynika, że przewodniczący komisji odwoławczej wyznacza miejsce i terminy posiedzeń komisji oraz kieruje jej pracami, w tym w szczególności: 1) rozdziela pracę pomiędzy siebie i członków komisji odwoławczej, wskazując osobę odpowiedzialną za sporządzenie pisemnej opinii dotyczącej zasadności poszczególnych zarzutów podniesionych w odwołaniu, mając na uwadze zakres odwołania lub zakres pracy pisemnej z zadania z części od drugiej do piątej egzaminu radcowskiego podlegającej ocenie w trybie art. 365 ust. 5 ustawy o radcach prawnych, doświadczenie i wiedzę członków komisji odwoławczej z zakresu prawa objętego odwołaniem, a także zapewnienie możliwie równego rozdziału prac; 2) wskazuje członka komisji odwoławczej lub członków komisji odwoławczej, którzy referują daną sprawę komisji odwoławczej; 3) wyznacza członka komisji odwoławczej, który sporządza protokół każdego posiedzenia komisji odwoławczej oraz protokół zbiorczy prac tej komisji. Zgodnie natomiast z § 5 ust. 3 tego rozporządzenia przewodniczący lub członek komisji odwoławczej, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, sporządza pisemną opinię dotyczącą zasadności poszczególnych zarzutów podniesionych w odwołaniu wraz ze stanowiskiem. Stosownie zaś do § 5 ust. 4 rozporządzenia głosowanie jest jawne. W pierwszej kolejności komisja odwoławcza głosuje nad ostateczną oceną testu lub pracy pisemnej z tej części egzaminu radcowskiego, która została zakwestionowana w odwołaniu, następnie komisja odwoławcza głosuje w sprawie uchwały komisji egzaminacyjnej do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego o wyniku egzaminu radcowskiego. W myśl § 5 ust. 5 ww. rozporządzenia sporządza się protokół posiedzeń komisji odwoławczej uwzględniający podział pracy pomiędzy członków komisji odwoławczej, a także uwagi zgłaszane przez członków komisji odwoławczej przed podjęciem uchwały, który podpisują przewodniczący i wszyscy członkowie komisji odwoławczej.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2013 r. wydanym w niniejszej sprawie wyraził pogląd zarysowany w orzecznictwie, iż obowiązek komisji odwoławczej ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, stosownie do przepisu § 5 ust. 3 i 4 rozporządzenia z 2009 r., nie polega na ponownej ocenie wszystkich części egzaminu, lecz na ponownej, ostatecznej ocenie wyłącznie zadań zakwestionowanych (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 392/11). Postępowanie odwoławcze przed Komisją Egzaminacyjną [...] Stopnia jest postępowaniem szczególnym, do którego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. To strona określa w odwołaniu zakres postępowania odwoławczego przed komisją odwoławczą. Komisja kontroluje tylko tę część egzaminu, która została zakwestionowana przez stronę i tylko pod kątem zarzutów podniesionych przez stronę. Nie jest to zatem drugoinstancyjne postępowanie administracyjne w rozumieniu k.p.a., tylko szczególne postępowanie odwoławcze, które ma na celu rozpatrzenie zasadności zarzutów odwołania, nie zaś skontrolowanie całego przebiegu egzaminu ani też ponowne sprawdzenie prac egzaminacyjnych (por. m.in. wyrok NSA z 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 489/11).

W niniejszej zaś sprawie, co dobitnie zasygnalizował Naczelny Sąd Administracyjny, zaskarżona uchwała Komisji Egzaminacyjnej [...] Stopnia została wydana bez wyczerpującego ustosunkowania się do zarzutów strony skarżącej podniesionych w odwołaniu. Jak wynika bowiem z uzasadnienia obydwu wystawionych przez egzaminatorów ocen cząstkowych z części piątej obejmującej zadanie z prawa administracyjnego, główną przyczyną wystawienia oceny niedostatecznej był brak postawienia w skardze zarzutu naruszenia przez organ przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Natomiast w odwołaniu do komisji odwoławczej skarżący podnosił, że zaproponowane przez niego rozstrzygnięcie, a więc wniesienie skargi do sądu administracyjnego w związku z naruszeniem art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, które miało wpływ na wynik sprawy, jest zarówno prawidłowe, jak i zabezpiecza interes reprezentowanej strony w największym stopniu i najszerszym zakresie. Według skarżącego prawidłowość dokonanej przez niego wykładni przepisów prawa materialnego i oparte na niej zarzuty skargi zostały przy tym potwierdzone w obydwu ocenach cząstkowych. Zatem kluczową kwestią podniesioną w przygotowanej skardze było dokonanie prawidłowej wykładni art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej uchwały, obok przywołania przepisów stanowiących podstawę działania komisji odwoławczej zawiera jedynie przytoczenie treści opinii egzaminatorów, w oparciu o które zapadło rozstrzygnięcie objęte odwołaniem oraz kilkukrotne powtórzenie, że organ odwoławczy zgadza się z tą oceną.

W świetle powyższych ustaleń należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., bowiem treść uzasadnienia komisji odwoławczej stanowi w zasadzie powtórzenie uzasadnienia ocen cząstkowych sporządzonych przez obu egzaminatorów i nie wskazuje argumentacji przemawiającej za niezasadnością zarzutów odwołania.

Naczelny Sąd Administracyjny w analizowanej sprawie wytknął, iż w aktach administracyjnych nie zamieszczono opinii przewodniczącego lub członka komisji odwoławczej dotyczącej zasadności poszczególnych zarzutów podniesionych w odwołaniu oraz protokołu z posiedzenia tej komisji, na którym powinno być omawiane odwołanie skarżącego. Nie pozwala to stwierdzić, czy rzeczywiście taka opinia została wydana oraz, czy odbyło się posiedzenie na którym miało być omawiane odwołanie skarżącego. Przy czym dla stwierdzenia tej okoliczności nie wystarcza wzmianka na stronie 2 znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy protokołu zbiorczego prac komisji odwoławczej z dnia [...] lutego 2011 r., że "opinia w tej sprawie została przedstawiona i przyjęta na posiedzeniu w dniu [...] I 2011 r.". W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie sposób wywieść, czy zaskarżona uchwała została podjęta z zachowaniem reguł prowadzenia postępowania określonych w powołanym rozporządzeniu z 2009 r. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a – w tym, czy członkowie Komisji Egzaminacyjnej [...] Stopnia podejmujący zaskarżoną uchwałę zapoznali się z merytoryczną analizą podniesionych przez skarżącego w odwołaniu zarzutów oraz stanowiskiem członka Komisji sporządzającym opinię. Sąd ten podkreślił, iż opinia przewodniczącego lub członka komisji odwoławczej dotycząca zasadności poszczególnych zarzutów podniesionych w odwołaniu wraz ze stanowiskiem jest elementem procedowania nad odwołaniem przed rozstrzygnięciem organu kolegialnego, sporządzonym dla potrzeb zapoznania z odwołaniem i stanowiskiem wyznaczonego sprawozdawcy oraz pozostałych członków komisji odwoławczej. W konsekwencji Sąd ten uznał, że komisja odwoławcza nie podjęła wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a nadto nie zebrała i nie rozpatrzyła w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Natomiast Komisja Egzaminacyjna [...] Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu radcowskiego, podejmując uchwałę w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego jest zobowiązana zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), czego w rozpoznawanej sprawie nie uczyniła.

Wskazać należy, iż kontrola sądowa odbywa się w oparciu o akta administracyjne sprawy, według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu administracyjnego. Wprawdzie na rozprawie w dniu 10 września 2013 r. pełnomocnik organu odwoławczego złożył do akt sprawy kopię opinii członka Komisji Egzaminacyjnej [...] Stopnia z dnia [...] stycznia 2011 r. w sprawie zasadności odwołania T. S. od wyniku egzaminu radcowskiego wynikającego z uchwały z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] oraz wyciąg z protokołu posiedzenia Komisji Egzaminacyjnej [...] Stopnia powołanej w celu m.in. rozpatrzenia odwołania T. S. od wyniku egzaminu radcowskiego z dnia [...] stycznia 2011 r., co oznacza, iż przedmiotowe dokumenty zostały sporządzone w dacie orzekania przez organ II instancji. Niemniej jednak przedstawiony materiał dowodowy nie został ujęty w aktach administracyjnych sprawy, jak też uwzględniony w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. W przedmiotowym uzasadnieniu w żaden sposób nie odniesiono się do argumentacji wskazanej w powyższej opinii w odniesieniu do zasadności zarzutów odwołania.

Wobec powyższego należy stwierdzić, iż Komisja Egzaminacyjna [...] Stopnia wydając zaskarżoną uchwałę naruszyła powyżej wskazane przepisy k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na prawidłowość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Z tego też powodu zaskarżona uchwała nie może ostać się w obrocie prawnym.

Komisja Egzaminacyjna [...] Stopnia będzie obowiązana ponownie rozpatrzyć odwołanie skarżącego. Uzupełni materiał dowodowy w sprawie, w szczególności w poczet materiału aktowego sprawy dołączy przedstawione Sądowi na rozprawie w dniu 10 września 2013 r. dokumenty i w oparciu o całokształt materiału dowodowego podejmie uchwałę, w której uzasadnieniu odniesie się do zarzutów odwołania strony.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.