Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2314/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy: article: art. 146
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 60 pkt 70
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 77
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 115 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1241
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych.
article: art. 2, art. 8, art. 184, art. 190 ust. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: par. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 137 poz 1310
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu
journal: Dz.U.UE.C 2012 nr 326 poz 47  art. 110
law: Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowania)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2015 r. sprawy ze skargi P.Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezydenta [...] z dnia [...]lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności w części dotyczącej odmowy zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu o numerze rejestracyjnym [...]; II. stwierdza, że zaskarżona czynność w części opisanej w punkcie I nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 11 czerwca 2014 r. P. sp. z o.o. w W. wystąpiła do Prezydenta [...] o zwrot opłat za wydanie 125 kart pojazdów.

W piśmie z dnia 16 lipca 2014 r. ([...]) Prezydent [...] wskazał, że po wejściu w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240) opłata ta stanowi nieopodatkowaną należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, albowiem stanowiła dochód jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 67 powołanej ustawy do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. nr 8, poz. 60 ze zm., dalej: o.p.).

W oparciu o przytoczone przepisy organ uznał pismo z dnia 11 czerwca 2014 r. za wniosek o zwrot nadpłaty, o której mowa w dziale II Ordynacji podatkowej i wskazał, że prawo złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty i jej zwrot zgodnie z art. 79 § 1 o.p. wygasa po upływie terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. Na podstawie art. 70 § 1 o.p. prawo to przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku.

Organ stwierdził, że w odniesieniu do pojazdu o nr rejestracyjnym [...] opłatę wniesiono 18 lutego 2005 r., zatem bieg terminu przedawnienia rozpoczął się w dniu 31 grudnia 2005 r., a upłynął z dniem 31 grudnia 2010 r.

Następnie wskazał, że termin na złożenie wniosku o stwierdzenie nadpłaty nie podlega odroczeniu ani przedłużeniu – po jego upływie postępowanie nie może być prowadzone, a więc nie może nastąpić zwrot żądanej kwoty.

Pismem datowanym na 30 lipca 2014 r., stanowiącym wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, skarżąca złożyła wezwanie o zwrot wyżej wymienionych opłat. Prezydent [...] w piśmie z dnia 26 sierpnia 2014 r. podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z dnia 16 lipca 2014 r.

P. sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła skargę na akt odmowy stwierdzenia uprawnienia do zwrotu nienależnie wpłaconej części opłaty w kwocie 425 zł za wydanie karty pojazdu dla pojazdu o nr rejestracyjnym [...], wnosząc o jego uchylenie oraz uznanie obowiązku Prezydenta [...] dokonania na jej rzecz zwrotu kwoty 425 zł ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy prawo o ruchu drogowym. Przedmiotowemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 4 k.p.a.,

2. prawa materialnego poprzez zastosowanie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm., dalej: rozporządzenie), w sytuacji jego niezgodności z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej,

3. prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 90 akapit pierwszy Traktatu Wspólnot Europejskich (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), który sprzeciwia się opłacie za wydanie pierwszej karty pojazdu sprowadzonego z innego państwa członkowskiego,

4. prawa materialnego poprzez niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, z której wynika, iż organ krajowy stosujący prawo jest obowiązany pominąć normę krajową w zakresie, w jakim jest ona sprzeczna z normą wspólnotową, a w stanie faktycznym sprawy sprzeczny z art. 90 akapit pierwszy TWE, przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu.

5. prawa materialnego poprzez zastosowanie art. 67 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157 poz. 1240) i uznanie, iż taka opłata dokonana przed wejściem w życie tej ustawy, tj. przed 1 stycznia 2010 r., stanowiła niepodatkową należność budżetową o charakterze publiczno-prawnym, do której mają zastosowanie odpowiednie przepisy k.p.a. oraz działu III Ordynacji podatkowej.

Skarżąca wskazała, że § 1 ust. 1 rozporządzenia, do którego odnosił się wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od początku jego obowiązywania, bowiem podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu ponad faktyczne koszty jej wytworzenia stanowiło nową daninę publiczną, co naruszało przepis art. 217 Konstytucji RP. Organy, pobierając opłatę za wydanie karty pojazdu ponad koszt jej wytworzenia, czyniły to bez podstawy prawnej, co jest niezgodne z art. 217 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym i rodzi obowiązek zwrotu nadpłaty.

Dalej - powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 107/10 - skarżąca podniosła, że opłaty pobierane w oparciu o przepisy niekonstytucyjne są opłatami nienależnymi, co do których zachodzi obowiązek ich zwrotu. Z art. 6 k.p.a. wynika, że organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, natomiast art. 8 Konstytucji RP wskazuje, że jest ona najważniejszym źródłem prawa w Rzeczpospolitej Polskiej, co nakazuje jej stosowanie bezpośrednio, o ile Konstytucja nie stanowi inaczej. Organy administracji publicznej związane są zatem bezpośrednio Konstytucją i mają obowiązek odmówić stosowania przepisów prawa, które stoją w sprzeczności z ustawą zasadniczą.

Ponadto, Konstytucja RP w przypadku zastosowania przez organ przepisu niezgodnego z ustawą zasadniczą daje prawo sądom administracyjnym - na mocy art. 184, art. 178 ust 1 i art. 8 - badania konstytucyjności aktu podustawowego w procesie kontroli legalności decyzji administracyjnej w konkretnej sprawie, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale również kontrolę stanowienia prawa.

W ocenie skarżącej, pobierając zawyżoną opłatę za wydanie karty pojazdu, organ naruszył również art. 90 akapit pierwszy Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), do którego stosowania był zobowiązany zgodnie z zasadą nadrzędności nad prawem krajowym oraz bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego. Zgodnie z ww. przepisem, żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe. Kwestia oceny zgodności przepisów krajowych dotyczących wysokości poboru opłat za wydanie kart pojazdów z regulacjami wspólnotowymi była rozważana przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości w postanowieniu z 10 grudnia 2007 r., sygn. akt C-134/07 w sprawie P. K. p-ko Gminie [...] (opubl. http://eur-lex.europa.eu), w którym stwierdzono, iż art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie (takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 cyt. rozporządzenia) nakładanej w praktyce za pierwszą rejestrację używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie nakładanej za nabycie w państwie pobierającym opłatę używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany.

Skarżąca spółka podkreśliła, że w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 19 czerwca 1999 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu (Dz.U. Nr 57 poz. 611 i 612), jak i rozporządzeniu z dnia 18 maja 2001 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu (Dz.U. Nr 52 poz. 558), w ich § 1 ustalono opłaty za wydanie karty pojazdu na poziomie faktycznych kosztów ich wytworzenia, tj. odpowiednio 50 zł i 55 zł. Natomiast w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 18 poz. 177) koszty produkcji takiej samej karty pojazdu wzrosły dziesięciokrotnie i opłatę w § 1 ust. 1 tego rozporządzenia określono w wysokości 500 zł, a w § 1 ust. 2 w kwocie 1000 zł, podczas gdy za wydanie wtórnika karty pojazdu organ rejestrujący pobierał 75 zł opłaty, zgodnie z § 1 ust. 3 tego rozporządzenia, a więc na poziomie faktycznych kosztów jej wyprodukowania.

W ocenie skarżącej, pomimo iż Trybunał Konstytucyjny odroczył do 1 maja 2006 r. moc obowiązującą § 1 ust. 1 rozporządzenia. to należy przyjąć, że przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od początku, a odmowa zwrotu części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo, jako pozbawiona podstawy prawnej. Pobierając zawyżoną opłatę organ powinien był wiedzieć o wadliwości stosowanego przepisu, a więc liczyć się z obowiązkiem jej zwrotu przynajmniej w części,.

Wbrew twierdzeniom organu, żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.). Nie jest to sprawa administracyjna rozstrzygana w drodze decyzji, a więc nie może mieć do niej zastosowania Ordynacja podatkowa. Żądanie zwrotu nadpłaty nie jest wnioskiem o zwrot nadpłaty w rozumieniu działu III Ordynacji podatkowej, a co za tym idzie, nie będzie miał zastosowania art. 79 § 2 o.p. (79 § 1 o.p. - jak błędnie podał organ). Na potwierdzenie tego stanowiska skarżąca powołała się na uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07.

Nadto, w ocenie skarżącej, przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (DZ.U. Nr 157, poz., 1240), w ogóle nie mogły mieć zastosowania, bowiem dotyczą tylko spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną, a nie spraw już zakończonych, w których ustawodawca nie przewidział decyzji administracyjnej jako formy załatwienia sprawy. Co więcej, zastosowanie przepisów nowej ustawy do zdarzenia mającego miejsce przed wejściem w życie nowych norm naruszałoby zasadę lex retro non agit, co prowadziłoby do naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym akcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 146 ustawy p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności (§ 1). W sprawach, o których mowa wyżej, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (§ 2).

Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie była czynność Prezydenta [...], polegająca na odmowie zwrotu P. sp. z o.o. w W. kwoty 425 zł, stanowiącej część opłaty uiszczonej przez skarżącą za wydanie karty pojazdu w związku z rejestracją sprowadzonego z zagranicy ciągnika samochodowego siodłowego marki [...]. Poza sporem pozostaje, że opłatę w wysokości 500 zł za kartę ww. pojazdu ustalono w oparciu o § 1 ust. 1 rozporządzenia i została ona uiszczona w dniu 18 lutego 2005 r. oraz to, że pojazd zarejestrowano pod numerem [...] na mocy decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. (pozwolenie czasowe), a następnie decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., w których potwierdzono wydanie m.in. opisanej karty pojazdu.

Na wstępie wskazać trzeba, że o charakterze opłaty za kartę pojazdu oraz dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego aktów wydanych w związku z odmową zwrotu nadpłaty z tego tytułu, jak również o formie procesowej takiego rozstrzygnięcia, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiWSA z 2008 r., nr 2, poz. 21), w której wyraził stanowisko, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że wydanie karty pojazdu, tak jak wydanie dowodu rejestracyjnego, jest nierozerwalnie związane z wydaniem decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu i nie stanowi odrębnej sprawy. Z tego względu także obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu i o jego istnieniu rozstrzyga organ, załatwiając sprawę. Ma on charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej, gdyż ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z k.p.a. nie można wyprowadzić zasady, że każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny podniósł przy tym, że do uiszczania opłaty w toku zarejestrowania pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej ani ustawy Ordynacja podatkowa. Opłata ta, co do jej istoty, nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu, a w razie jej nieuiszczenia sankcją jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 k.p.a., a nie egzekwowanie opłaty. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ ustosunkowuje się do obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego.

W niniejszej sprawie pobranie opłaty, której częściowego zwrotu domaga się skarżąca, nastąpiło w stanie prawnym, na tle którego zapadła powyższa uchwała. W odniesieniu do tej opłaty nie została wydana decyzja administracyjna dotycząca ustalenia jej wysokości, gdyż żaden z aktów normatywnych nie przewidywał decyzyjnej formy rozstrzygnięcia w tym zakresie. Obowiązek uiszczenia opłaty i jej wysokość wynikały wprost z art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, stanowiącego, że kartę pojazdu dla samochodu innego niż pochodzący od producenta lub importera nowych pojazdów wprowadzonych do obrotu handlowego na terytorium RP, wydaje za opłatą starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium RP. Z kolei wysokość opłaty określał akt wykonawczy wydany na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 tej ustawy. Treść art. 77 ust. 3 ustawy, jak i pozostałych przepisów normujących tryb rejestracji pojazdu, nie uległa istotnym zmianom i obowiązuje również obecnie.

Sprawy o zwrot nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Błędne jest zatem stanowisko organu, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa.

Obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, na które powołuje się organ, a dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy.

W art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 ze zm.) zawarto normę intertemporalną, wedle której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta z całą pewnością nie odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", gdyż powinna ona zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo, jednak regułą w tym zakresie nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA z 2006, nr 3, poz. 71). W tym zakresie kierować należy się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP – niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego.

Gdyby do zwrotu należności pobranej – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. ustawy o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), i – co istotne – skutkowałoby to koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Byłoby to sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które, jak wskazano już wyżej, nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia. Jednocześnie prowadziłoby to do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego. Trzeba podkreślić, że na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia można mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie o tym stanowi.

Należy wskazać także, że Sąd Najwyższy stwierdził, iż od dnia 1 stycznia 2010 r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której mowa w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, stanowi w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych środki publiczne będące nieopodatkowanymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. Nie ma to zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tym dniem i podlegających zwrotowi. Nie będą to nadpłaty w myśl przepisów Ordynacji podatkowej (art. 72), gdyż takimi stały się dopiero po dniu 1 stycznia 2010 r., lecz świadczenia pieniężne pobrane bez podstawy prawnej (por. uzasadnienie wyroku z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt III CZP 24/12, publ. OSNC 2013/1/5).

Konsekwencją przyjętego przez Sąd stanowiska jest konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie czynności, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego – art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi (tak, jak w rozpoznawanym przypadku), skargę na akty lub czynności można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu (w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności) do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący spełnił powyższe wymogi formalne wniesienia skargi, bowiem pismo organu z dnia 16 lipca 2014 r. zawierające negatywną odpowiedź w zakresie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu zostało doręczone skarżącemu w dniu 22 lipca 2014 r., następnie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 1 sierpnia 2014 r., w odpowiedzi na które organ wystosował pismo z dnia 26 sierpnia 2014 r. doręczone skarżącemu w dniu 1 września 2014 r., skarga wpłynęła do organu w dniu 29 września 2014 r., zatem skarżąca zachowała termin wskazany w art. 53 § 2 p.p.s.a.

Przechodząc do oceny zasadności żądania skarżącego, dotyczącego zwrotu nadpłaconej – jego zdaniem – opłaty za kartę pojazdu, wskazać trzeba w przede wszystkim, że aktualnie obowiązująca, przytoczona już wyżej, treść przepisu art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym była taka sama w dacie rejestracji pojazdu skarżącego. Natomiast w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 77 ust. 4 pkt 2 tej ustawy, zawierającej umocowanie dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za kartę pojazdu, opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium RP określono na kwotę 500 zł. Rozporządzenie to stanowiło podstawę pobrania od skarżącego przez organ rejestrujący opłaty za kartę pojazdu dla ciągnika samochodowego siodłowego marki [...] o nr rej. [...].

Legalność powyższego przepisu zakwestionował Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. w sprawie U 6/04 orzekł, że § 1 ust. 1 omawianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. jest niezgodny: a) z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym; b) z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, a także, że przepis powołanego rozporządzenia traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r.

Niezgodność tego unormowania z ustawą Prawo o ruchu drogowym, jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny, polegała na tym, że przez zawyżenie (o wartość ponad kwotę 75 zł) wysokości opłaty za kartę pojazdu wykraczała ona poza zakres delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5. Według tych regulacji minister właściwy do spraw transportu został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu (art. 77 ust. 4 pkt 2), z uwzględnieniem znaczenia tych dokumentów dla rejestracji pojazdów oraz wysokości kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (art. 77 ust. 5). Wbrew powyższym dyspozycjom ustawodawcy, Minister Infrastruktury ustalił opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. Tym samym, w ocenie Trybunału, należało uznać kwestionowany przepis rozporządzenia za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający akt wykonawczy uprawnień ustawodawcy. Trybunał Konstytucyjny stwierdził też niezgodność spornej regulacji z art. 217 Konstytucji RP, ponieważ ustanowiona w niej opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym, a ta materia zastrzeżona jest do regulacji ustawowej.

Stosownie do powyższego, odnosząc się do istoty rozpatrywanej sprawy, stwierdzić trzeba, że w świetle wywodów orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. nie budzi wątpliwości niekonstytucyjność i sprzeczność z ustawą zakwestionowanego przepisu rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r., na podstawie którego pobrano od skarżącej zawyżoną opłatę w wysokości 500 zł za wydanie karty pojazdu. W konsekwencji należy przyjąć, że czynność odmowy zwrotu skarżącej nadpłaty za wydaną kartę pojazdu została dokonana bez podstawy prawnej.

Odnieść należy się też do problemu eksponowanego w odpowiedzi na skargę, dotyczącego ewentualnego znaczenia powyższego orzeczenia Trybunału dla oceny legalności zaskarżonej do sądu czynności w sytuacji, gdy na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP odroczone zostało wejście w życie wyroku Trybunału. W ocenie Sądu, tak postawiony problem jest nieistotny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż komentowany przepis rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. od początku jego obowiązywania był niekonstytucyjny, wykraczający poza zakres udzielonej przez ustawodawcę delegacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1745/07, LEX nr 357511). Skoro tak, to w pełni uprawnione jest skorzystanie przez skład orzekający w niniejszej sprawie z kompetencji do odmowy zastosowania sprzecznego z prawem aktu podustawowego. Zgodnie bowiem z normą art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z kolei przepis art. 8 Konstytucji RP stanowi, że jej przepisy stosuje się bezpośrednio. Natomiast, w myśl art. 184 Konstytucji RP, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Powyższe oznacza m.in., że w zakresie badania konstytucyjności aktów niższego rzędu niż ustawa sędziowie zachowują samodzielność ostatecznej decyzji o stosowaniu prawa i w toku rozpoznawania konkretnej sprawy mogą odmówić – z tego powodu – jego stosowania (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 3/00, publ. ONSA z 2000 r.). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem Sąd dokonał samodzielnej oceny konstytucyjności spornych przepisów, dlatego zbędne jest odnoszenie się do argumentacji dotyczącej skutków, jakie wiążą się z wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia o utracie mocy aktu prawnego.

Podobnie za pozbawiony znaczenia w postępowaniu sądowym należy uznać argument, że w dniu pobierania od skarżącego opłaty obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., a organ był zobowiązany do jego stosowania. Konsekwencją uznania przez Sąd przepisu rozporządzenia za niekonstytucyjny w dacie jego stosowania przez organ jest stwierdzenie, że w świetle obowiązujących przepisów prawa skarżący miał obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu wyłącznie w wysokości wynikającej z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Dlatego też organ zobowiązany był przyjąć, że skarżącemu przysługuje uprawnienie do zwrotu części uiszczonej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu, tj. w wysokości przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, zwłaszcza że w czasie dokonania zaskarżonej czynności obowiązywało już nowe rozporządzenie z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, które weszło w życie w dniu 15 kwietnia 2006 r. (Dz. U. Nr 59, poz. 421), ustalające wysokość spornej opłaty na kwotę 75 zł. Zdaniem Sądu zgodzić się trzeba z argumentacją Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawioną w wyroku z dnia 24 lutego 2009 r. (sygn. akt I OSK 418/08, LEX nr 518241), wedle której w sytuacji, gdy została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną tylko z czynnością administracyjną w postaci pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu, trzeba zastosować "inne środki", do których odnosi się art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Za środek taki uznać należy właśnie możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu. Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony jednostki zagwarantowanej w art. 190 ust. 4 Konstytucji. Przepis ten rodzi bowiem prawo do kwestionowania rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed orzeczeniem Trybunału stwierdzającego taką niekonstytucyjność. Trafnie też zauważono we wskazanym wyroku, że uprawnienie sądów administracyjnych do badania w konkretnej sprawie konstytucyjności aktu podustawowego nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który z mocy art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą, różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, iż zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną w orzeczeniu, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym.

Poza tym zauważyć trzeba, że art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej) wprowadza zakaz dyskryminacji fiskalnej, stanowiąc, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe. Zgodność krajowych regulacji prawnych, dotyczących opłat za wydanie karty pojazdu, z zacytowanym wyżej przepisem, stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie: P.K. przeciwko Gminie [...] (C-134/07, publ. LEX nr 354541). Trybunał ten stwierdził, iż art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie (takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu), która to opłata jest w praktyce nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w państwie pobierającym opłatę używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany. Niezgodność opłaty za kartę pojazdu z prawem wspólnotowym potwierdza dodatkowo stanowisko o konieczności odmowy zastosowania sprzecznego z prawem przepisu.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt. I i II wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.)