Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 435/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2005-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie WSA Iwona Bogucka Włodzimierz Kubik ( spr.) Protokolant st. sekretarz sąd. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi R.J. i K. J. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Budowlanego w Ż. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących (solidarnie ) kwotę [...] ([...] ) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięcia organów administracyjnych związane z rozbudową budynku mieszkalno – pensjonatowego w L. na działkach nr [...] i nr [...] stanowiących współwłasność B. i R. K. została poddana kontroli sądu administracyjnego już po raz piąty.

Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w Ż. zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. K. pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku "mieszkalno-przemysłowego" w L. Gmina M. na działce nr [...]. Decyzja ta została jednak uchylona inną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Ż. z dnia [...]r. nr [...], wydaną w oparciu o art. 154 k.p.a., a następnie ten sam organ decyzją z dnia [...] r. wydał nowe pozwolenie na rozbudowę opisanego obiektu. Rozstrzygnięcie to zostało następnie uchylone przez Wojewodę B., który sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Na skutek tego orzeczenia Kierownik Urzędu Rejonowego w Ż., działając w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm.) wstrzymał postanowieniem z dnia [...]r. prowadzone przez R.K. roboty budowlane, a rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy Wojewoda B. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 stycznia 1998 r. sygn. akt II SA/Ka 767/96 stwierdził nieważność tych postanowień, jak i późniejszych decyzji organów obu instancji, nakładających obowiązek przedłożenia projektu technicznego oraz wykazania się przez inwestora prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także zatwierdzające przedłożony projekt i udzielające pozwolenia na kontynuację robót budowlanych, tym razem już na działkach nr [...] i nr [...].

Po tym wyroku Kierownik Urzędu Rejonowego w Ż. decyzją z dnia [...] r. wydał pozwolenie na wznowienie robót budowlanych prowadzonych przy rozbudowie przedmiotowego obiektu. Decyzja ta nie utrzymała się także w obrocie prawnym, bowiem uchylił ją i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej ŚWINB) decyzją z dnia [...] r. Organ ten wskazał na kolizję uchylonej decyzji z oceną prawną zawartą w przytoczonym wyroku NSA. Skarga wniesiona przez B. i R. K. na tę kasatoryjną decyzję została oddalona drugim wyrokiem NSA z dnia 16 stycznia 2001 r. sygn. akt II SA/Ka 646/99.

W następstwie tego wyroku decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. ( dalej PINB ) działając w oparciu o art. 48 Prawa Budowlanego nakazał B. i R. K. rozbiórkę dobudowanych przez nich części do budynku mieszkalno – pensjonatowego. ŚWINB po rozpatrzeniu odwołań od tej decyzji wniesionych przez inwestorów oraz R. i K. J., współwłaścicieli sąsiadującej z terenem budowy nieruchomości, decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie.

Na skutek skargi B. i R. K. także i ta decyzja poddana została kontroli NSA, który uchylił ją wyrokiem z dnia 24 lutego 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 717/01 uznając, że została ona wydana bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, istotnych dla jej rozstrzygnięcia. W tym wyroku NSA nakazał także ŚWINB rozważenie możliwości zainicjowania postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ż. z dnia [...] r., którą uchylono pierwszą decyzję wydaną przez ten organ zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą R. K. pozwolenia na budowę. NSA wskazał jednocześnie, że gdyby doszło do stwierdzenia nieważności opisanej decyzji, to przywrócone zostałoby obowiązywanie pozwolenia na budowę, a to z kolei oznaczałoby, że wszelkie roboty przeprowadzone zgodnie z jego warunkami nie mogłyby zostać potraktowane jako samowola budowlana.

Kierując się wskazaniami zawartymi w ostatnio przywołanym wyroku ŚWINB uchylił w trybie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję PINB w Ż. z dnia [...] r. przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi oraz wystąpił do Wojewody Ś. o wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności wydanej w trybie art. 154 k.p.a. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ż. W tym stanie rzeczy PINB postanowieniem z dnia [...] r. zawiesił postępowanie w sprawie rozbudowy budynku mieszkalno – pensjonatowego do czasu zakończenia postępowania nieważnościowego. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda Ś. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ż. z dnia [...]r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcie to po rozpatrzeniu odwołania R. i K. J. utrzymał w mocy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r.. W oparciu o te rozstrzygnięcia PINB decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie w sprawie przedmiotowej budowy. ŚWINB uchylił jednak tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując na uchybienia proceduralne związane z podjęciem przez organ I instancji zawieszonego postępowania ( organ ten podjął postępowanie w oparciu o zawiadomienie stron ). W następstwie tej decyzji PINB podjął zawieszone postępowanie postanowieniem z dnia [...] r. i decyzją z dnia [...] r. nr [...] ponownie umorzył postępowanie w sprawie rozbudowy budynku mieszkalno – pensjonatowego położonego w L. w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ż. z dnia [...] r. należało uznać wykonanie wszelkich robót budowlanych, będących przedmiotem dotychczasowego postępowania, jako zrealizowanych w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę. Wobec tego bezprzedmiotowym stało się prowadzenie postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, skoro nie miała ona miejsca. W odwołaniu od tej decyzji ( mylnie określonym jako "zażalenie") pełnomocnik R. i K. J. wskazał na przedwczesność podjętych w sprawie rozstrzygnięć z uwagi na skargę wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Decyzją poddaną aktualnie kontroli sądowej Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy ostatnio wymi9enioną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. W motywach tego orzeczenia organ odwoławczy powtórzył w zasadzie argumentację organu I instancji wskazując, że całe postępowanie w sprawie rozbudowy przedmiotowego budynku wynikało z wadliwej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ż., która została uznana za nieważną. Stwierdzenie nieważności tej decyzji spowodowało, że pierwotna decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Ż. z dnia [...] r. nabrała waloru ostateczności i pozostaje w obiegu prawnym, a więc wszystkie roboty budowlane prowadzone przy rozbudowie przedmiotowego obiektu wykonane zostały w oparciu o pozwolenie na budowę. Konsekwencją zaś tego stanu rzeczy jest bezprzedmiotowość postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Odnosząc się do zarzutów odwołania ŚWINB wskazał na przepis art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej poppsa) zgodnie, z którym wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności, a tym samym samo wniesienie skargi do WSA w Warszawie nie może "dyskwalifikować" decyzji PINB.

W skardze do sądu administracyjnego R. i K. J. zarzucili wydanie zaskarżonej decyzji z obrazą art. 105 § 1 k.p.a. domagając się stwierdzenia jej nieważności bądź jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi powtórzone zostały argumenty podniesione już w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a dotyczące przedwczesności podjętego w sprawie rozstrzygnięcia z uwagi na skargę wniesioną na decyzję GINB do WSA w Warszawie. Nadto skarżący zauważyli, że uznanie, iż będąca przedmiotem postępowania rozbudowa budynku nie nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej powinno skutkować wydaniem merytorycznej decyzji dotyczącej dopuszczalności prowadzonej rozbudowy, a nie umorzeniem postępowania.

W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów podniesionych przez skarżących. Zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej poppsa, Sąd nie będąc jednak związany zarzutami ani wnioskami skargi, wziął pod rozwagę dostrzeżone naruszenia prawa z urzędu.

Na wstępie należy stwierdzić, że skoro w sprawie będącej przedmiotem sporu toczyło się już postępowanie sądowoadministracyjne zakończone wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego, to wyrażona w tych wyrokach ocena prawna i wskazania co do dalszego toku postępowania wiążą w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz orzekający w sprawie organ administracji publicznej. Związanie takie, wynika z normy zawartej w art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).

Kontrolując zastosowanie się orzekających w sprawie organów nadzoru budowlanego do oceny prawnej i wskazań, co do dalszego trybu postępowania, zawartych w ostatnim wyroku NSA z dnia 24 lutego 2003 r., należy stwierdzić, że w wyroku tym Sąd nie wypowiedział się w kwestii bezprzedmiotowości postępowania dotyczącego legalności robót budowlanych zrealizowanych na działkach nr [...] i nr [...] w L. w przypadku ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ż. z dnia [...]r. W wyroku tym wskazano bowiem jedynie, że w takiej sytuacji brak byłoby podstaw do potraktowania zrealizowanych robót jako samowoli budowlanej. Sformułowanie to orzekające w sprawie organy winny, więc potraktować wyłącznie jako uchylenie zawartego w dwóch wcześniejszych wyrokach NSA nakazu prowadzenia dalszego postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego w jego ówczesnym brzmieniu.

W tym kontekście należy zauważyć, że we wcześniejszych zapadłych w sprawie wyrokach NSA zawarte zostały nie tylko wskazania co do dalszego trybu postępowania, ale także szereg ocen prawnych, z których część zachowuje swoją aktualność. Zwłaszcza w wyroku z dnia 29 stycznia 1998 r. NSA wskazał m.in. na szereg braków zatwierdzonego projektu budowlanego, a w szczególności zwrócił uwagę na rozbieżność między tym projektem, a decyzją Wójta Gminy M. z dnia [...] r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Po wyeliminowaniu zatem z obrotu prawnego decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ż. z dnia [...] r. i kierując się tą oceną prawną, PINB winien rozważyć zainicjowanie postępowanie w przedmiocie także stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia [...]r.

Niezależnie zaś od powyższego organ nadzoru budowlanego I instancji, po zaniechaniu prowadzenia postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego, zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego celem ustalenia, czy zrealizowana inwestycja nie odbiegała w sposób istotny od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź przepisach ( art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w aktualnym brzmieniu << Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.>>). W razie zaś ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ż. z dnia [...] r. ustalenia także, czy zrealizowana rozbudowa nie odbiegała w sposób istotny od obowiązujących przepisów ( w tym techniczno – budowlanych i Polskich Norm ). Obowiązek przeprowadzenia takiego postępowania wynikał już tylko z tego powodu, że Kierownik Urzędu Rejonowego w Ż. decyzją z dnia [...] r. udzielił R.K. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalno – przemysłowego tylko na działce nr [...], a rozbudowa budynku mieszkalno – pensjonatowego została zrealizowana prawdopodobnie także na działce nr [...]. W aktach sprawy brak jest tez informacji czy organy nadzoru budowlanego prowadziły jakiekolwiek postępowanie zmierzające do ustalenia zgodności rozbudowy przedmiotowego obiektu budowlanego z zatwierdzonym projektem budowlanym, a zatem umorzenie w tej sytuacji prowadzonego postępowania należy uznać, co najmniej za przedwczesne.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, zostały wydane bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy mających istotny wpływ dla jej rozstrzygnięcia, a zatem z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wobec niedostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy przyjdzie też wskazać, że kontrolowane decyzje zapadły także z naruszeniem przepisów prawa materialnego.

Ponownie rozpatrując sprawę PINB w Ż. przeprowadzi postępowanie w sprawie w oparciu o przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu aktualnie obowiązującym i wykona wskazania zawarte w niniejszym wyroku. Organ ten zastosuje się także do ocen prawnych zawartych w poprzednio zapadłych w sprawie wyrokach NSA, weźmie jednak pod uwagę zmiany stanu faktycznego, jak i zaistniałe zmiany stanu prawnego, jeżeli spowodowały one nieaktualność tych ocen.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 135 oraz art. 152 poppsa. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygał na mocy art. 200 przywołanej ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. nr 163, poz. 1348, ze zm.).

su.