Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3162/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 19
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie A. M.-S. skargi kasacyjnej Wójta Gminy J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 lipca 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 146/14 w sprawie ze skargi Z. P. na bezczynność Wójta Gminy J. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Z. P. na rzecz Gminy J. kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 11 lipca 2014 r., II SAB/Kr 146/14 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. P. na bezczynność Wójta Gminy J. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w punkcie pierwszym zobowiązał Wójta Gminy J. do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku Z. P. z 12 maja 2014 r.– w terminie 14 dni; w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie trzecim zasądził od Wójta Gminy J. na rzecz skarżącego Z. P. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że organ administracji pozostaje w bezczynności, gdy w terminie ustalonym przez prawo nie podejmuje żadnych czynności w sprawie, do których był zobowiązany lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu.

Zasadniczą kwestią, którą należało rozstrzygnąć było ustalenie czy objęte żądaniem skarżącego nagrania sesji Rady Gminy oraz Komisji Rewizyjnej i Komisji Oświaty, Kultury i Sportu Gminy J. stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, (t.j. Dz.U. 2014, poz. 782, dalej: u.d.i.p.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy, w którym ustawodawca określił przedmiot informacji publicznej w sposób przykładowy, nie tworząc zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji. Zgodnie z treścią art. 6 ust.1 pkt 3 informację publiczną stanowi wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy. Do kręgu tych podmiotów niewątpliwie należą organy gminy - art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy. Organem gminy jest rada gminy, zatem przebieg sesji rady, jak również posiedzenia jej komisji stanowią informację publiczną, a zatem każdy ma prawo dostępu do takiej informacji (art. 2). Zgodnie bowiem z art. 61 Konstytucji RP, prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Stąd prawo do informacji jest zasadą, a wyjątki od niego mogą być interpretowane wyłącznie ściśle (wyrok NSA z 7 marca 2003 r., II SA 3572/02). W dodatku zgodnie z art. 11b ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), działalność organów gminy jest jawna.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Prawo dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej znalazło swe normatywne rozwinięcie w art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 i art. 19 ww. ustawy. Przepis art. 7 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p wskazując sposoby udostępniania takich informacji stanowi, iż następuje to w drodze wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia. Zgodnie zaś z art. 19 ustawy organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 i 2, sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady. Skoro w powyższych przepisach jest mowa o prawie "dostępu" oznacza to obowiązek udostępnienia wszelkich materiałów dokumentujących sesje rady gminy, w tym kopii nagrań w dostępnej formie, o ile w ten sposób dokumentuje się także posiedzenia rady (wyrok WSA w Opolu z 12 października 2009 r., II SA/Op 216/09). Nagranie posiedzenia sesji rady jest niewątpliwie materiałem odzwierciedlającym przebieg sesji i dokonanych czynności rady, a zatem świadczy o działalności kolegialnego organu. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. należy przyjąć, że materiały i dokumenty tworzone podczas posiedzenia kolegialnego organu władzy publicznej stanowią informację o sprawach publicznych. Nagranie posiedzenia sesji rady lub jej komisji, utrwalone za pomocą sprzętu audiowizualnego i zapisane na nośniku w postaci np. płyty CD bądź DVD, dotyczy sfery faktów, stanowi zatem informację publiczną. Jeżeli posiedzenie rady zostało utrwalone w jednej z form wymienionych w tym przepisie, albo zmaterializowane w innej formie, to w razie złożenia wniosku brak jest podstaw, aby materiałów dokumentujących te posiedzenia, w tym w postaci dokonanych nagrań, nie udostępnić niezwłocznie (wyrok WSA w Gdańsku z 7 marca 2012 r., II SAB 5/12, wyrok WSA w Opolu z 3 grudnia 2009 r., II SA/Op 333/09). Sąd uznał, że żądana informacja stanowi informację o działaniu kolegialnego organu władzy publicznej w postaci informacji o treści posiedzenia tego organu. Udostępnienie tej informacji w formie nagrania realizuje zatem prawo do informacji publicznej określone w art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.

Odnosząc się do argumentacji Wójta Gminy J. zawartej w odpowiedzi na skargę, a wcześniej w piśmie skierowanym przez organ do skarżącego (z 10 kwietnia 2014 r.) o treści § 23 i § 41 Statutu Gminy (co nie jest sporne), zgodnie z którymi nie ma obowiązku sporządzania nagrań z sesji Rady Gminy i posiedzeń jej komisji natomiast ich przebieg dokumentują protokoły należy wskazać, że brak odpowiedniego zapisu w statucie Gminy nie może zmieniać ustawowych norm prawa o charakterze imperatywnym.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że sesje Rady Gminy J. oraz posiedzenia wskazanych przez skarżącego Komisji są rejestrowane w formie nagrań oraz, że nagrania te są następnie wykorzystywane do sporządzania i weryfikowania protokołów. Nagrania te stanowią zatem materiał pomocniczy. Nie ma także wątpliwości, że dysponentem przedmiotowych nagrań jest Wójt Gminy J.. Co do zasady podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej jest związany treścią złożonego wniosku co do sposobu i formy udostępnienia informacji. Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępniane informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 2 u.d.i.p, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W konsekwencji należało uznać, że Wójt Gminy J. nie wypełnił obowiązków określonych cyt. ustawą. Z akt sprawy wynika bowiem, że w piśmie z 10 kwietnia 2014 r. poinformował skarżącego, iż żądane kopie nagrań z posiedzeń nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p , a stanowią jedynie materiały pomocnicze. W przedmiotowym piśmie wskazano, że żądane nagrania nie są objęte obowiązkiem archiwizacji, ale "są w zasadzie kasowane po ich wykorzystaniu". Oczywistym więc jest, że jeśli organ nie dysponuje wszystkim nagraniami z posiedzeń komisji i z sesji Rady Gminy to nie będzie mógł udzielić żądanej we wniosku informacji w pełnym zakresie, natomiast mając na uwadze, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej – powinna być udzielona w takim zakresie w jakim pozostaje ona w dyspozycji organu. W sytuacji gdy organ nie dysponuje informacją publiczną, ponieważ nagrania zostały zniszczone – nie będzie mógł takiej informacji udzielić, o czym powinien jednoznacznie poinformować wnioskodawcę.

Natomiast w sytuacji, gdy organ obowiązany do udostępnienia informacji publicznej i dysponujący taką informacją ustaliłby, że zachodzą przesłanki do odmowy udostępnienia informacji publicznej, wówczas zobowiązany byłby do wydania decyzji administracyjnej – w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p. – o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Przez pojęcie "odmowy udostępnienia informacji publicznej" (art. 16 ustawy) należy rozumieć sytuację, w której organ posiada informację o charakterze publicznym, ale jej nie udostępnia, ponieważ prawo do informacji jest na przykład ograniczone przepisami o informacji niejawnej oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 tej ustawy) lub w innych określonych przypadkach.

W ocenie Sądu stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, albowiem wynikała ona z przyjętej przez organ błędnej interpretacji wskazanych powyżej przepisów cyt. ustawy.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Wójta Gminy J., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 149 § 1 p.p.s.a., przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. stwierdzenie, że Wójt Gminy J. pozostaję w bezczynności,

2. art. 1 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 19 u.d.i.p. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nagranie sesji będące w istocie materiałem pomocniczym podlega udostępnieniu jako informacja publiczna,

3. art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, że dokonywanie przez pracownika nagrań w formie pomocy technicznej, wiąże się z funkcjonowaniem organu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd błędnie zinterpretował art. 1 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 19 u.d.i.p. Art. 7 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. stanowi, że udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia. Z kolei art. 19 u.d.i.p. wskazuje, że organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 i 2, sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady. Zgodnie z tą zasadą w przedmiotowym przypadku udostępnienie informacji publicznej dotyczącej przebiegu sesji czy prac komisji rady, powinno nastąpić wyłącznie w formie protokołu, gdyż organ nie sporządza i nie rejestruje w pełni obrad w formie audiowizualnej czy teleinformatycznej. Przepis ten pozwala zatem "zwolnić się" z obowiązku sporządzania protokołów lub stenogramów obrad, pod warunkiem, że obrady są rejestrowane "w pełni" w formie audiowizualnej czy teleinformatycznej. Jeśli brak jest rejestracji pełni obrad, to jedyną formą udostępnienia informacji jest protokół lub stenogram. W wyroku z 1 października 2009 r., I OSK 1216/10, NSA wyjaśnił, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej przebiegu posiedzenia organu kolegialnego wypełnia obowiązek udzielenia takiej informacji poprzez udostępnienie protokołu z posiedzenia i nie jest zobowiązany do udostępniania ponadto tej samej informacji na nośniku audiowizualnym lub teleinformatycznym. NSA podał, że "podstawowym źródłem informacji o posiedzeniach organów kolegialnych są zatem protokóły, a zapis audiowizualny lub teleinformatyczny jest jedynie zastępczą formą udostępniania informacji. Realizacja celu, jakim jest dostęp do informacji publicznej, następuje zatem przez dostęp do protokołów. Są to dokumenty, które sporządza określona osoba, potwierdzając zapisaną treść swoim podpisem. Dzięki temu protokół staje się dokumentem, który może być udostępniany i realizuje ceł wskazany w ustawie, chroniąc jednocześnie inne prawa i wolności. Ustawa nie nakłada zresztą na żadne podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej nagrywania przebiegu posiedzeń, wobec czego nie nakłada też obowiązku udostępniania informacji na nośniku teleinformatycznym". Podobnie wskazał NSA w wyroku z 16 kwietnia 2010 r., I OSK 14/10: "Z brzmienia art. 19 ustany wynika, że organ kolegialny ma obowiązek sporządzenia i udostępnienia protokołu lub stenogramu swoich obrad, chyba że sporządzi i udostępni materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady. Z przepisu tego wynika więc, że zasadą jest, iż organy kolegialne sporządzają z przebiegu obrad protokół, który na żądanie wnioskującego powinien być udostępniony, natomiast materiały audiowizualne lub teleinformatyczne organ ma obowiązek udostępnić, o ile nie został sporządzony protokół i o ile materiały te w pełni rejestrują obrady. Realizacja celu, jakim jest dostęp do informacji publicznej następuje przez dostęp do protokołów". Analogiczna sytuacja występuje w rozpatrywanej sprawie. Zgodnie z § 23 i § 41 Statutu, z każdego posiedzenia Rady oraz z posiedzeń komisji rady sporządza się protokół. W protokole brak postanowień o nagrywaniu sesji rady lub komisji. Nagrania mają wyłącznie charakter pomocniczy, sporządzane są na nieprofesjonalnym sprzęcie i brak jest pewności, że nagrania są kompletne i rzetelne. Służą wyłącznie do zweryfikowania poprawności sporządzenia protokołu Rady. Na to, że taki charakter techniczny i pomocniczy nagrań nie jest informacją publiczną wskazał także WSA w Krakowie w orzeczeniu z 25 października 2012 r., II SAB/Kr 122/12.

Trzeba też zaznaczyć, że w wyroku powołanym przez Sąd I instancji WSA w Gdańsku z 7 marca 2012 r., II SAB/Gd 5/12, występowała inna sytuacja faktyczna niż w niniejszej sprawie. Mianowicie WSA w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił: "Zaznaczyć przy tym należy, że w dniu złożenia wniosku, to jest w dniu 24 listopada 2011 roku, nagranie sesji było jedynym materiałem dokumentującym jej przebieg, bowiem sesja odbyła się tego samego dnia, zatem protokół z sesji nie został jeszcze przyjęty przez Radę. Do tego czasu nagranie posiedzenia powinno być zatem w pełni jawne i udostępnianie jako informacja publiczna zainteresowanym podmiotom".

Niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. przez przyjęcie, że dokonywanie przez pracownika nagrań w formie pomocy technicznej, wiąże się z funkcjonowaniem organu. Nagrania są dokonywane zwyczajowo z inicjatywy pracownika, który protokołuje sesje i komisje, w celu ułatwienia sobie pracy związanej z protokołowaniem. To działanie nie jest oparte, na żadnej władczej dyspozycji organu samorządowego (zarządzeniu, uchwale). Można tu per analogiam przywołać orzeczenie WSA w Poznaniu z 8 czerwca 2006 r., IV SA/Po 9/06, który wskazuje (wprawdzie w innym kontekście) na to, że zapiski i notatki urzędników, stanowiące materiały robocze nie są informacją publiczną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 19 u.d.i.p. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie jest trafny.

Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela w pełni stanowisko zajęte w wyrokach z 1 października 2009 r., I OSK 1216/10 i z 16 kwietnia 2010 r., I OSK 14/10. Z art. 19 u.d.i.p. wypływa jednoznaczny wniosek, że co do zasady dostęp do informacji publicznej z posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej następuje przez dostęp do protokołów lub stenogramów. Natomiast materiały audiowizualne lub teleinformatyczne są źródłem informacji publicznej z tych posiedzeń jedynie w wypadku, gdy 1) protokół nie został sporządzony i 2) o ile materiały te w pełni rejestrują obrady. Poza tym wypadkiem materiały te mają charakter pomocniczy i wewnętrzny, a zatem nie stanowią informacji publicznej.

Taki właśnie pomocniczy i wewnętrzny charakter mają nagrania z posiedzeń Rady Gminy J. i jej komisji. Ich sporządzania nie przewiduje, ani Statut Gminy, ani też stosowna uchwała lub zarządzenie organów gminy. Są one dokonywane zwyczajowo z inicjatywy pracownika, który protokołuje sesje i posiedzenia komisji, w celu ułatwienia sobie pracy związanej z protokołowaniem, i do tego na nieprofesjonalnym sprzęcie. Nie wiadomo również, w jakim zakresie obrady Rady lub jej komisji są nagrywane.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.