Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 18/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Waldemar Michaldo (spr.) Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2013 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Wojewody z dnia 6 listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana


UZASADNIENIE

wyroku z dnia 13 marca 2013 roku

W wyniku rozpoznania wniosku inwestora G.C. z dnia 20 marca 2012 roku Starosta K. decyzją z dnia 7 września 2012 roku, znak: [....] działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) – zwanej dalej jako p.b.- oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zwanej dalej jako k.p.a.- zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego Ml z wbudowanym garażem jednostanowiskowym wraz z wewnętrznymi instalacjami (energii elektrycznej wraz z odcinkiem od szafki pomiarowej do budynku, wody, kanalizacji sanitarnej, gazu, centralnego ogrzewania) na działce o nr [....] w miejscowości [....], gmina [....] stanowiący I etap zamierzenia pn: Budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wbudowanymi garażami jednostanowiskowymi i wewnętrznymi instalacjami (energii elektrycznej wraz z odcinkami od szafek pomiarowej do budynków, wody, kanalizacji sanitarnej, gazu, centralnego ogrzewania) na działce o nr [....] w miejscowości B. , gmina [....] ".

Równocześnie inwestora zobowiązano do zachowania następujących warunków – zgodnie z treścią art. 36 ust.1 oraz art. 42 ust.2 i 3 p.b.:

Szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych:

spełnienie wymagań zawartych w uzgodnieniach branżowych oraz w innych dokonanych uzgodnieniach pozwoleniach;

roboty budowlane należy wykonać zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, sztuką budowlaną i obowiązującymi przepisami, teren budowy odpowiednio zabezpieczyć;

w związku z art.75 ust.4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.) zobowiązuje się inwestora do uwzględnienia ochrony środowiska na obszarze prowadzenia prac, a w szczególności odnowę gleby, zieleni, naturalnego ukształtowania terenu i stosunków wodnych. Dopuszcza się wykorzystanie i przekształcenie elementów przyrodniczych wyłącznie w zakresie określonym w dokonanych uzgodnieniach i warunkach niniejszej decyzji o pozwoleniu na budowę;

roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i można je wykonywać tylko na terenie objętym pozwoleniem.

Inwestor jest zobowiązany:

b) zawiadomić właściwy organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy co najmniej 21 dni przed terminem przystąpienia do użytkowania;

Kierownik budowy (robót) jest zobowiązany prowadzić dziennik budowy lub rozbiórki oraz umieścić na budowie_ w widocznym miejscu tablicę informacyjną oraz ogłoszenie zawierające dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrona zdrowia.

Równocześnie, w omawianej decyzji ustalono, iż obszar oddziaływania ww. obiektu obejmuje nieruchomości: dz. nr nr nr [....] w miejscowości B.

Pismem z dnia 20 września 2012 roku (zatytułowanym "wniosek") M.M. wniósł do Wojewody [....] odwołanie od wskazanej powyżej decyzji Starosty [....] domagając się uchylenia decyzji wydanej przez organ I instancji. W uzasadnieniu swojego stanowiska skarżący podniósł, iż zatwierdzony kontestowaną decyzją projekt budowlany z jednej strony narusza obowiązujące przepisy, z drugiej natomiast stwarza ryzyko katastrofy budowlanej w przypadku jego realizacji. Jak dalej wskazuje odwołujący się projektowany budynek został usytuowany w odległości 3 metrów od granicy z jego działką (nr...), co jego zdaniem narusza obowiązujące w tym zakresie regulacje, albowiem z uwagi na fakt, iż w ścianie równoległej do granicy jego posesji zostały zaprojektowane 2 okna, co oznacza, iż w takiej sytuacji minimalna odległość od granicy nieruchomości winna wynosić 4 metry. Cytując fragment uzasadnienia decyzji organu I instancji odwołujący się wdał się w polemikę z zawartymi tam stwierdzeniami dotyczącymi charakteru "przeszklonych fragmentów ściany północnej", gdzie wskazuje się, iż owe "przeszklone fragmenty ściany (...) zostały zaprojektowane jako nieotwieralne", w związku z czym nie mogą być traktowane jako otwory okienne, zaś tylko taka ich kwalifikacja uzasadniałaby zwiększenie tej odległości do 4 metrów od granicy skarżącego, wskazując że podniesiona argumentacja nie jest wystarczająca. W szczególności podniósł, iż zamierzenia projektowe bywają często modyfikowane w codziennej rzeczywistości i nic nie stoi na przeszkodzie aby w przyszłości w tym miejscu wstawić zawiasy, o czym świadczy przede wszystkim zaprojektowanie w oknie poręczy (zgodnie z wymaganiami dla okna otwieralnego). Gdyby bowiem projektowany element szklany miał stanowić wyłącznie przegrodę ogniową wówczas instalowanie jakiejkolwiek poręczy pozbawione byłoby jakiegokolwiek sensu. Jak argumentuje w dalszej części środka odwoławczego M.M. uwzględniając projekt budynku jako całości trzeba stanowczo stwierdzić, że zaprojektowane w ścianie północnej i południowej otwory okienne zostały zaprojektowane dla funkcji typowej dla okien, a zatem są one po prostu oknami. Ponieważ jednak usytuowanie budynku w odległości przewidzianej przepisami tj. 4 m od granicy działki oraz zachowanie odległości 8 m od budynku objętego postępowaniem o sygnaturze [....] , a także zachowanie odległości 4 m tego drugiego budynku od granicy z działką nr [....] uniemożliwiłoby zrealizowanie przez inwestora zamierzenia inwestycyjnego zastosowano wybieg formalny w celu obejścia prawa polegający na nazwaniu otworów okiennych (o wszystkich funkcjach takich elementów budynku) przeszkloną przegrodą ogniową. Tym bardziej, że otwory okienne i drzwiowe to miejsca w ścianach (ościeża) przeznaczone na zamontowanie okien lub drzwi, przekryte od góry nadprożami, czyli dokładnie to, co zostało zawarte w projekcie. O tym, że tak właśnie jest, zdaniem autora środka odwoławczego, świadczy umieszczenie przeszkleń we wnękach, a nie w płaszczyźnie ściany oraz umieszczenie ich w ramach takich samych jak dla pozostałych otworów okiennych zaprojektowanych dla tego budynku. Strona skarżąca podnosi także, iż identyczne rozwiązanie zaprojektowane zostało w ścianie południowej, graniczącej z kolei z zaprojektowanym budynkiem M2, objętym postępowaniem o sygn. [....] .

Drugim wywiedzionym w odwołaniu zarzutem pozostaje nieuwzględnienie rzeczywistej sytuacji terenowej przy analizie warunków geologicznych inwestycji. Badanie ograniczono bowiem tylko do przyjęcia, że zawarte w załączniku graficznym do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sformułowanie "działka o nr ewidencyjnym [....] , na której projektuje się budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie znajduje się w terenach osuwiskowych" nadal odpowiada stanowi faktycznemu. Podobnie, jak stwierdzenia projektanta, iż "dla terenu inwestycji przyjęto proste warunki gruntowe" oraz "budynek zalicza się do pierwszej kategorii geotechnicznej i nie wymaga sporządzenia dokumentacji geotechnicznej". Tymczasem zaznaczona na mapach terenu skarpa stanowiąca zachodni kraniec działki objętej tym postępowaniem oraz postępowaniem o sygnaturze [....] na skutek kolejnych osunięć przesuwa się w kierunku wschodnim. Oznacza to, że warunków geologicznych na terenie objętym planowaną inwestycją nie można określić jako proste warunki gruntowe. Odwołujący się podniósł, iż zwracał na to uwagę w trakcie postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji. Nie spowodowało to jednak żadnej reakcji, chociażby w postaci przeprowadzenia badań geologicznych terenu w minimalny zakresie. Jego zdaniem rodzi to ryzyko zaistnienia w przyszłości ryzyka katastrofy budowlanej związanej z osunięciami terenu, które wzrasta po wzniesieniu na tym terenie dwóch kolejnych masywnych, ciężkich budynków.

Wskazane racje winny w konsekwencji doprowadzić do uchylenia kwestionowanego rozstrzygnięcia i ponownego merytorycznego przeanalizowania sprawy uwzględniając równocześnie okoliczności sygnalizowane przez inicjującego administracyjny tok instancji odwoławczej.

Po rozpoznaniu przedmiotowego odwołania Wojewoda [....] decyzją z dnia 6 listopada 2012 roku, znak: [....] , wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 i art. 82 ust.3 p.b. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje Starosty [....] . W uzasadnieniu swojego stanowiska w sprawie organ odwoławczy wskazał, iż projekt budowlany budynku mieszkalnego jednorodzinnego z infrastrukturą techniczną, który został zatwierdzony skarżoną decyzją nr [....] , stanowiący podstawę pozwolenia na budowę, obejmuje teren działki ewidencyjnej nr [....] w B. Inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę załączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką nr [....] na cele budowlane. Działka ta znajduje się w terenie, na którym obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr XXX/271/2006 z dnia 20 lutego 2006 r. oraz uchwałą nr XXXV/312/2006 z dnia 3 sierpnia 2006 r. (tekst jednolity z 2007 r. - Dz. U. Woj. Małop. Nr 427 poz. 2843 ze zm. - zw. dalej m.p.z.p.). Zgodnie z załącznikiem graficznym do ustaleń m.p.z.p. działka nr [....] jest usytuowana w obrębie jednostki strukturalnej planu o symbolu MVI - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej i usługowej. Zgodnie z §36 ust. 2 pkt 1 ustaleń m.p.z.p. dla terenów MU1, cyt.: "Ustala się podstawowe przeznaczenie terenu pod: lokalizację zabudowy jednorodzinnej w układzie wolnostojącym ". Oznacza to, że projekt budowlany budynku mieszkalnego jednorodzinnego, obejmujący teren działki nr [....] , jest zgodny z podstawową funkcją terenu, ustaloną w m.p.z.p. W związku zaś z faktem złożenia wszelkich niezbędnych dokumentów oraz sporządzenia projektu budowlanego, wszelkich szkiców, map i oświadczeń przez uprawnionych projektantów oraz geodetę, w ocenie Wojewody [....] , projekt ten czyni zadość wszelkim wymaganiom wynikającym z przepisu art. 34 p.b.

Odnosząc się z kolei do zarzutu odwołania, dotyczącego lokalizacji projektowanego budynku na terenie działki nr [....] z naruszeniem przepisów warunków technicznych organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z § 12 ust. 1 pkt. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.) budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy (z zastrzeżeniem, że wskazane w cytowanym rozporządzeniu przepisy, które jednak nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie, nie stanowią inaczej). Jak wywodzi dalej organ II instancji ustawodawca nie określa materiałów, z których powinny być wykonane ściany zewnętrzne budynku. Jeżeli projektowane przeszklenia nie są otwieralne (nie mogą spowodować jej rozszczelnienia), nie można ich nazwać otworami. W opisie do projektu budowlanego projektant wskazał, że projektowany budynek posiada kategorię odporności pożarowej ZL IV. Przepisy § 212 i kolejne warunków technicznych określają że dla obiektu budowlanego zaliczanego do kategorii ZL IV, wymaganą klasą odporności pożarowej jest klasa D, natomiast jego ściany zewnętrzne winny mieć klasę odporności ogniowej minimum E I 30. Z projektu zagospodarowania działki wynika, że projektowany budynek mieszkalny jest usytuowany na terenie działki nr [....] w odległości 3 m od północnej granicy z działką nr [....] . W elewacji północnej budynku, równoległej do granicy z działką nr [....] , przewidziano przeszklenia stałe (rys. nr Al, A2, Al. i projektu budowlanego), które zgodnie z projektem mają charakter "stałych przeszkleń o parametrach przeciwpożarowych jak dla ściany zewnętrznej budynku", co uzasadnia, według Wojewody [....] , iż omawiany projekt czyni zadość warunkom technicznym wymaganym zgodnie z cytowanym Rozporządzenie.

Z kolei nawiązując do zarzutu odwołania, że projekt budowlany dotyczy działki znajdującej się na terenie osuwiskowym Wojewoda wyjaśnił, że ograniczenia zabudowy terenu spowodowane istnieniem osuwiska na danym terenie są wprowadzane do ustaleń m.p.z.p. W ustaleniach m.p.z.p. obowiązującego na obszarze, w którym znajduje się działka nr [....] , oznaczono tereny osuwiskowe, niemniej działka nr [....] zgodnie z załącznikiem graficznym do ustaleń m.p.z.p. nie znajduje się w obrębie osuwiska. Kwestia powyższa znajdowała się w zasięgu percepcji organu II instancji, który występował w tej sprawie do Urzędu Gminy [....] , skąd uzyskał odpowiedź (pismem z dnia 18 października 2012 r., znak:...), iż Urząd Gminy "nie posiada żadnych dokumentów potwierdzających występowanie terenów osuwiskowych na obszarze działki nr [....] położonej w miejscowości [....] Gmina [....] . Zdaniem rozpoznającego powtórnie merytorycznie sprawę organu odwoławczego powyższe okoliczności, w związku z informacją zawartą w opisie projektu budowlanego, iż działka nr [....] ma proste warunki gruntowe, daje pełną podstawę dla stwierdzenia, iż spełnione zostały wszelkie przesłanki konieczne dla wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji, co uzasadniało wniosek o braku podstaw do wzruszenia decyzji wydanej w I instancji przez Starostę [....] .

Skargę na opisaną powyżej decyzję Wojewody [....] , znak: [....] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył uczestnik postępowania M.M. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody [....] (znak:.....) oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [....] (znak:.....) wskazał w pierwszej kolejności na sprzeczność zatwierdzonego, wskutek wydania zaskarżonych decyzji administracyjnych, projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwały: Rady Gminy Mogilany nr XXX/271/2006 z dnia 20 lutego 2006 roku oraz nr XXXV/312/2006 z dnia 3 sierpnia 2006 roku). Zdaniem skarżącego zamierzona inwestycja wprawdzie literalnie zatytułowana jako "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego M1", jednakże w rzeczywistości stanowi realizację przedsięwzięcia w postaci budynku dwurodzinnego w zabudowie bliźniaczej, co jednak nie mieści się już w zakresie podstawowego przeznaczenia terenu przewidzianego we wskazanych aktach prawa miejscowego. Co więcej, wykracza także poza dopuszczalny zakres przeznaczenia terenu, albowiem uchwałodawca przewidział (§ 5 planu), iż przyjęta na gruncie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego definicja legalna "przeznaczenia dopuszczalnego" (przez które rozumie się "przeznaczenie inne niż podstawowe, które go wzbogaca i uzupełnia, a nie powoduje kolizji z przeznaczeniem podstawowym" nie pozwala na przyjęcie, iż realizowana inwestycja mieści się w jego granicach. Projektowane budynki naruszają w istotny sposób tradycyjny w ich okolicy sposób zabudowy, zaś poprzez usytuowanie ich w zbliżonych odległościach od granicy działek sąsiednich, realizują intencje (maksymalizacja powierzchni zabudowy) sprzeczne z założeniami planu miejscowego, który przewiduje 8 arów jako minimalną powierzchnię działki przeznaczoną pod budynek jednorodzinny.

W dalszej kolejności autor skargi wywodzi naruszenie przepisów prawa materialnego regulujących warunki techniczne oraz sposób usytuowania wznoszonych budynków względem granic sąsiadujących nieruchomości. Budynek objęty bowiem pozwoleniem na budowę został zaprojektowany w odległości 3 metrów od granicy działki należącej do M.M. (nr...), pomimo tego iż w jego ścianie biegnącej wzdłuż tej granicy i równolegle do niej zaplanowano 2 okna (otwory okienne). W tym zresztą zakresie skarżący odwołał się do uprzednio prezentowanej, na etapie postępowania administracyjnego, argumentacji wskazując, iż zostały one zaprojektowane w identyczny sposób jak pozostałe okna w tym budynku, co stoi w ewidentnej opozycji do twierdzeń zawartych w uzasadnieniu kwestionowanych decyzji (z których wynika, iż są to jedynie "przeszklone elementy ściany", nie zaś otwory okienne) oraz przypominając wcześniej sygnalizowaną okoliczność, iż dowodem na intencje inwestora jest zaprojektowanie w oknie poręczy (wymaganej i dopasowanej ewidentnie do okna otwieralnego); gdyby zaś chcieć traktować ów fragment budynku, jak chce tego strona przeciwna, jako fragment przegrody ogniowej, wówczas instalowanie tego rodzaju elementów należałoby uznać za całkowicie zbędne.

W dalszej części swojego środka prawnego M.M. kwestionuje zapadłe rozstrzygnięcia organów administracji publicznej również przez pryzmat względów bezpieczeństwa i zaistnienia ryzyka katastrofy budowlanej w przypadku wzniesienia budynku zgodnie z założeniami projektowymi. Wynika to z faktu nie uwzględnienia rzeczywistej sytuacji terenowej przy analizie warunków geologicznych inwestycji. Organ I instancji ograniczył się w tym zakresie wyłącznie do przywołania załącznika graficznego do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z którego wynika, iż inwestycja "nie znajduje się w terenach osuwiskowych", zaś rzeczywisty stan faktyczny jest zgoła odmienny albowiem skarpa stanowiąca zachodni kraniec działki nr [....] na skutek kolejnych osunięć przesuwa się w kierunku wschodnim. Świadczy to według skarżącego o tym, że warunków geologicznych inwestycji nie można określić jako "proste warunki gruntowe", zaś przesłanka powyższa stanowi jedno z założeń inwestycji, na którym opiera się projekt. Zdaniem skarżącego pomimo sygnalizowanych przez niego Ne tym wzgledzie uchybień na etapie administracyjnego toku instancji, organ odwoławczy ograniczył się wyłącznie do zwrócenia się do Urzędu Gminy [....] , który wskazał jedynie, iż "nie posiada żadnych dokumentów potwierdzających występowanie osuwisk na obszarze działki nr [....] położonej w miejscowości B. Prowadzi to do konkluzji, iż zaniechano przeprowadzenia stosownych badań geologicznych a skoro ich nie dokonano to nie jest możliwym posiadanie stosownej dokumentacji w tym przedmiocie.

Na zakończenie wreszcie skarżący podniósł, iż organ II instancji naruszył jego prawo do czynnego udziału w postępowaniu, nie zapewnił mu bowiem możliwości wypowiedzenia się, przed wydaniem rozstrzygnięcia, odnośnie zebranych dowodów i materiałów, a także zgłoszonych żądań (w tym zakresie odwołał się wprost do regulacji zawartej w art 10 § 1 k.p.a.) Z uwagi zaś, iż brak było podstaw do odstąpienia od powyższej zasady (do czego uprawnia w pewnych sytuacjach norma zawarta w przepisie art. 10 § 2 k.p.a.), Wojewoda [....] nie mógł załatwić sprawy w drodze decyzji administracyjnej bez uprzedniego zapewnienia stronie skarżącej aktywnego udziału w tym postępowaniu.

Konkludując M.M. zażądał uchylenia zarówno decyzji Starosty [....] z dnia 7 września 2012 roku, wydanej w I instancji, jak i rozstrzygnięcia Wojewody [....] z dnia 6 listopada 2012 roku, utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji.

W pisemnej odpowiedzi na skargę M.M. , złożonej w tut. Sądzie Administracyjnym w dniu 4 stycznia 2013 roku Wojewoda [....] , reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o oddalenie skargi. Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda [....] odwołał się ponownie do argumentacji zawartej w uzasadnieniu swojej decyzji, ograniczając się w tym miejscu jedynie do stwierdzenia, iż planowane zamierzenie inwestycyjne pozostaje w zgodzie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie narusza również § 12 ust.1 pkt.2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak również pozostaje w zgodzie z regulacjami o charakterze przeciwpożarowym. Wojewoda powołując się na korespondencję z Urzędem Gminy [....] , podniósł, iż w 2006 roku były zlecane ze strony Gminy badania terenów osuwiskowych, które jednakowoż nie dały podstaw dla twierdzeń formułowanych w skardze. Wobec zatem spełnienia wymagań wynikających z ustawy Prawo budowlane organ administracji architektoniczno – budowlanej nie mógł odmówić wydania pozwolenia na budowę wnioskodawcy. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., przywołano w tym zakresie wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2011 roku, sygn. VII SA/Wa 212/11, zgodnie z którym warunkiem skutecznego postawienia zarzutu naruszenia omawianej regulacji proceduralnej pozostaje wykazanie jakich konkretnych czynności procesowej strona nie mogła przedsięwziąć w związku z faktem, iż nie została poinformowana o zakończeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie i przystąpienia do fazy orzekania merytorycznego. Ponieważ zaś uczestnik nie wykazał jakiego dowodu, który miałby znaczenie dla wyniku sprawy, wskutek takiego procedowania organu, nie mógł zgłosić, lansowany przez niego zarzut nie może odnieść zakładanego skutku procesowego.

W piśmie procesowym z dnia 5 marca 2013 roku zatytułowanym "Replika na odpowiedź na skargę" M.M. konkretyzując uprzednio podnoszone zarzuty pod adresem decyzji organów administracji publicznej podtrzymał zasadność swojego stanowiska w sprawie.

W zakresie sprzeczności z aktem planistycznym gminy zidentyfikował swój zarzut jako obrazę przepisów prawa materialnego, a konkretnie art. 35 ust.1 p.b. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oprócz powielenia poprzednio podnoszonych okoliczności skarżący dowodzi konieczności uwzględnienia także decyzji Starosty o udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia 2 września 2012 roku (decyzja nr....), dotyczącej drugiego z budynków wznoszonych na działce [....] celem -pełnej i wszechstronnej analizy zgodności całości zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym (w tym też zakresie zasygnalizował obrazę art 7 oraz 77 k.p.a.). Przywołując wypowiedzi judykatury wszczynający spór o legalność kwestionowanych decyzji, przedstawił pogląd, zgodnie z którym organ winien badać przeznaczenie budynku na podstawie akt sprawy, zaś ze wszystkich tych dokumentów wynika, iż planowany projekt budowlany ma stanowić wstęp do znacznie większego przedsięwzięcia – budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, które mają być wznoszone w zabudowie bliźniaczej (co prowadzi do wniosku, że powstaną 4 budynki mieszkalne). Zdaniem M.M. stanowi to o fakcie, iż organ wydał pozwolenie na budowę bez analizy spełnienia przesłanek koniecznych dla wydania pozwolenia na budowę. Rozwijając powyższy wątek skarżący w dalszej części podejmuje próbę wykazania sprzeczności budowy 4 takich budynków zarówno z przeznaczeniem podstawowym, jak również dopuszczalnym w rozumieniu przyjętym w planie zagospodarowania przestrzennego.

Następnie zaś M.M. koncentruje się na uzasadnieniu wykazania sygnalizowanego naruszenia art. 35 ust.1 pkt.2 p.b. w zw. z § 12 ust.1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazuje, iż jak wynika z powołanego aktu wykonawczego decydującą przesłanką o możliwość wzniesienia budynku w odległości 3 metrów od granicy działki sąsiedniej jest fakt umieszczenia w ścianie otworów okiennych. W tym zaś względzie nie ma zatem znaczenia to czy projektowane przeszklenia są otwieralne, czy też nie; wszak chodzi o same "otwory okienne" (irrelewantna jest również dla kwalifikacji przeszklenia jako otworu okiennego jest także kategoria pożarowa danego przeszklenia. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2011 roku (sygn. II OSK 284/10) autor repliki wskazuje, iż granicą do zakwalifikowania danego rozwiązania jako okna jest jego przeznaczenie służące oświetleniu (z wyłączeniem tzw. luksferów, które traktowane są jako część ściany).

W dalszej części pisma procesowego M.M. zarzuca naruszenie art. 7 oraz 77 k.p.a. w zakresie zaniechania przeprowadzenia postępowania dowodowego dotyczącego kwestii niebezpieczeństwa powstania osuwisk na terenie inwestycji. Konkretyzacją dla powyższych twierdzeń pozostaje fakt, iż pomimo zgłaszanych zastrzeżeń dotyczących niebezpieczeństwa katastrofy budowlanej organ zarówno I, jak i II instancji zaniechał dokonania jakichkolwiek czynności weryfikacyjnych (w szczególności zaś oględzin działki nr.....) opierając się na ustaleniach z roku 2006, gdy tymczasem upłynął od tamtej pory tak znaczny czasu, iż w tak istotnej kwestii nie można czynić żadnych uproszczeń i pominąć żadnej okoliczności. Tymczasem obowiązek zweryfikowania wszelkich przesłanek uzasadniających wydanie pozwolenia na budowę ciąży przede wszystkim na organie administracji publicznej i nawet bez inicjatywy strony, która tamuje finalizację inwestycji winien we własnym zakresie dokonać sprawdzenia relewantnych okoliczności sprawy.

Na zakończenie swoich wywodów skarżący dla poparcia swoich twierdzeń odnoszących się do naruszenia przepisów postępowania – art. 10 § 1 k.p.a. - wskazuje, iż wskutek niepoinformowania go (co było obowiązkiem organów) o zamiarze załatwienia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej został pozbawiony możliwości uzupełnienia materiału dowodowego w postaci przedłożenia zdjęć dokumentujących fakt osuwania się ziemi na działce nr [....] , tym samym więc uniemożliwiono mu przedstawienie argumentacji dotyczącej sprzeczności planowanego przedsięwzięcia budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej argumenty okazały się być zasadne.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań ppsa). Po myśli art. 134 § 1 ppsa rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, tut. Sąd stwierdził, iż zaskarżone decyzje administracyjne naruszają obowiązujące przepisy prawa, co uzasadnia wydanie rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym w odniesieniu do obu objętych zakresem zaskarżenia aktów administracyjnych.

Mając na względzie konfigurację zarzutów przedmiotowej skargi, w której koegzystują obok siebie zarzuty materialno prawne (których źródłem pozostają konkretne przepisy prawa materialnego), jak również te o charakterze proceduralnym (obraza przepisów postępowania), wreszcie również ich częściowo wadliwą konstrukcję (wskazywanie uchybień o charakterze mieszanym) oraz niewłaściwą identyfikację dokonaną przez autora skargi, należy na wstępie kilka uwag poświęcić samej konstrukcji skargi.

W tym zatem względzie opisując model sądowego stosowania prawa należy wskazać (w pewnym uproszczeniu), iż początkowym etapem tego procesu pozostaje rekonstrukcja stanu faktycznego (podstawy faktycznej), która winna być dokonywana przede wszystkim w postępowaniu dowodowym. Przedmiotem dowodu są bowiem fakty, a ściślej rzecz ujmując twierdzenia o nich prezentowane przez strony (uczestników) postępowania. Dopiero zatem zgromadzony w toku postępowania dowodowego materiał procesowy podlega swobodnej ocenie organu pod kątem jego wiarygodności i mocy dowodowej i w wyniku tego procesu następuje ustalenie stanu faktycznego (dekodowanie podstawy faktycznej) sprawy. Dopiero następnym etapem, poprzedzającym już bezpośrednio dokonanie rozstrzygnięcia pozostaje ocena tak zrekonstruowanego stanu faktycznego pod kątem konkretnych przepisów prawa materialnego regulujących prawa i obowiązki jednostki. Etap powyższy w teorii prawa określany jest mianem subsumpcji i jest rozumiany jako operacja formalna prowadzona na podstawie logiczno – językowych reguł rozumowania, polegająca na uznaniu, iż ustalony stan faktyczny jest jednym z desygnatów hipotezy normy prawnej. Skutkiem zatem stwierdzenia, że dany fakt mieści się w zakresie uregulowanym przez stosowany przepis, jest wiążące ustalenie przez organ administracji publicznej konsekwencji prawnych stanu faktycznego uznanego za udowodniony.

Przekładając powyższe rozważania na realia przedmiotowej sprawy, a w szczególności mając w polu widzenia koegzystujące ze sobą zarzuty skargi, stwierdzić należy, iż w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem jedynie prawidłowo ustalony stan faktyczny może być przedmiotem subsumcji do dyspozycji przepisu o charakterze materialno prawnym (w ślad za wielokrotnie już powtarzanym poglądem wyrażonym m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 04 kwietnia 2012 roku, sygn. II OSK 115/2011, LexPolonica nr 3916495). Jak z powyższego wynika zatem prawidłowa rekonstrukcja stanu faktycznego sprawy pozostaje warunkiem koniecznym dla zastosowania właściwego przepisu prawa materialnego, regulującego prawa i obowiązki strony w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej. Dlatego też w sytuacji kwestionowania przez skarżącego tej samej okoliczności za pomocą zarzutów natury procesowej (np. art. 10 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a.) oraz takich, których źródło tkwi w przepisach prawa materialnego (np. art. 35 ust.1 pkt. 1 p.b.) wskazywana powyżej logiczna relacja zachodząca pomiędzy nimi (oceniana in abstracto) nakazuje w pierwszej kolejności objąć zasięgiem percepcji Sądu uchybienia, których zaistnienie stawia pod znakiem zapytania dokonanie ustaleń faktycznych zgodnie z zasadą ogólną prawdy materialnej (obiektywnej). Zarzuty skarżącego wskazujące na naruszenie przepisów postępowania w zakresie oceny dowodów (choć nie wyodrębniony w skardze wprost, tym niemniej klarowny do odczytania gdy idzie o jej uzasadnienie), niewyczerpania inicjatywy dowodowej, uniemożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu zmierzają właśnie do zakwestionowania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, dotyczących przede wszystkim warunków gruntowych (geotechnicznych) inwestycji.

Dlatego też w pierwszej kolejności należy uczynić przedmiotem rozpoznania zaistniałe, w ocenie skarżącego, uchybienia natury proceduralnej, których racją pozostaje zagwarantowanie właściwych ustaleń faktycznych. Zgodnie z powyższym, w pierwszej kolejności tut. Sąd skoncentrował się na analizie okoliczności dotyczących zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 7 i 77 k.p.a., w ten sposób prawidłowo zakwalifikowanych ostatecznie przez autora skargi w piśmie z dnia 5 marca 2013 roku zatytułowanym "Replika na odpowiedź na skargę" – zarzuty opisane w punktach b) oraz c) wymienionego pisma procesowego. Łączne ich rozpoznanie znajduje również uzasadnienie w okoliczności, iż w istocie atakują one sposób procedowania zarówno organu I, jak i II instancji w zakresie zaniechania przeanalizowania przesłanek natury geologiczno – technicznej warunkujących przeprowadzenie całości inwestycji w kształcie zaaprobowanym przez organy architektoniczno – budowlane.

Zarzuty powyższe łączą się ze sobą, opierając się na twierdzeniu M.M. odnośnie zaistnienia niebezpieczeństwa katastrofy budowlanej w związku z występowaniem terenów osuwiskowych na działce nr [....] , gdzie realizowany jest proces inwestycyjny. Zagadnienie powyższe poddane zostało analizie przez pryzmat dwóch okoliczności – z jednej więc strony skarżący podnosi uniemożliwienie mu wzięcia czynnego udziału w postępowaniu przed Wojewodą [....] , poprzez zaniechanie powiadomienia go o zakończeniu fazy postępowania wyjaśniającego i przystąpieniu do fazy orzekania w sprawie przez ten organ, przez co nie zdążył uzupełnić materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy poprzez dołączenie dokumentacji fotograficznej, mającej potwierdzać występowanie osuwisk, z drugiej zaś – niezależnie od powyższego wywodzi, iż inicjatywa dowodowa ciąży na organach administracji publicznej, którym od samego początku postępowania sygnalizowano ten problem, a które nie zweryfikowały go w sposób należyty, zgodnie z zasadą prawdy materialnej.

Oceniając zasadność tak sformułowanych twierdzeń wnoszącego skargę należy w pełni podzielić jego zapatrywania.

Sformułowana art. 10 § 1 k.p.a. zasada ogólna aktywnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa obowiązki: zapewnienie stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania oraz umożliwienie stronom wypowiedzenia się co do całokształtu zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Niewątpliwie zatem niepoinformowanie M.M. przez organ II instancji o możliwości zapoznania się z całością materiałów sprawy formalnie narusza brzmienie przywołanego przepisu. Jak się jednak wskazuje zarówno w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych, tego rodzaju uchybienie może stanowić podstawę wzruszenia decyzji administracyjnych wyłącznie w sytuacji, gdy mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (arg. ex art.145 § 1 pkt.1 lit.c). Dla przykładu można w tym miejscu odwołać się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2008 roku, sygn. II GSK 203/2008 (LexPolonica nr 2252152), zgodnie z którym naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. należy oceniać jako naruszenie przepisów postępowania, które nie zawsze ma istotny wpływ na wynik sprawy. Do strony stawiającej zarzut należy wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Innymi słowy, strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej, np. złożenia dokumentu, zgłoszenia wniosku o zawieszenie postępowania. Powyższy pogląd pozostaje zresztą reprezentatywny dla ukształtowanej już w tym zakresie linii orzeczniczej sądów administracyjnych w Polsce (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 roku, sygn. II GSK 4/2007, LexPolonica nr 2226624, postanowienie NSA z dnia 22 marca 2012 roku, sygn. II GSK 431/2012, LexPolonica nr 3926407, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2010 roku, sygn. III SA/Gd 486/2009, LexPolonica nr 2304542, wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 stycznia 2009 roku, sygn. III SA/Kr 1055/2008, LexPolonica nr 2263512). Należy zauważyć, iż w żadnym wypadku nie stoi w opozycji do prezentowanej powyżej linii zapatrywań judykat (wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2011 roku, sygn. VII SA/Wa 212/11) przywołany w odpowiedzi na skargę z dnia 3 stycznia 2012 roku, sformułowanej przez organ odwoławczy. Przeciwnie – stanowi on emanację powszechnie akceptowanego stanowiska wpisującego się w utrwaloną linię orzeczniczą sądów administracyjnych w kraju. Co prawda, skarżący na etapie administracyjnego toku instancji ograniczył się wyłącznie do wskazania, iż zaniechano poinformowania go o przystąpieniu do fazy wydawania rozstrzygnięcia, nie konkretyzując czynności procesowych, których wskutek powyższego uchybienia nie mógł zrealizować, tym niemniej przywołana w uzasadnieniu skargi argumentacja w pełni przekonuje i daje podstawę do wskazania na istnienie relewantnego związku przyczynowego pomiędzy zaniechaniem organu II instancji a potencjalnym, istotnym wpływem na wynik sprawy na tym etapie postępowania. Odnosząc się zatem do sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. wypada zacząć od przypomnienia skarżącemu ogólnych reguł dotyczących tej kategorii uchybień proceduralnych, a wynikających wprost z brzmienia przepisu art. 145 § 1 pkt.1 lit. c. Ustawowym warunkiem zatem skutecznego zarzucenia organom administracji publicznej naruszenia przepisów postępowania, pozostaje obowiązek wykazania potencjalnego chociażby wpływu podnoszonego uchybienia na wynik sprawy; innymi słowy oznacza to, iż warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, iż gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne (w ślad za wyrokiem Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2005 roku, sygn. I OSK 407/05 – niepubl., cytowane za J. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, str. 372). Pomimo zatem okoliczności, iż skarżący pominął wykazanie wpływu uchybienia na treść rozstrzygnięcia związek ten wydaje się w zaistniałym układzie procesowym oczywisty, zaś ranga tego uchybienia nie pozwala na przemilczaną akceptację dla wadliwego sposobu prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej. Powyższe nabiera również dodatkowego uzasadnienia w świetle sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego w kontekście wyczerpania inicjatywy dowodowej, któremu to obowiązkowi nie podołały organy administracyjne (o czym poniżej).

Stąd też omawiane uchybienie, w ocenie rozpoznającego sprawę Sądu, stanowi wystarczającą podstawę dla wzruszenia decyzji Wojewody [....] (znak:......) z dnia 6 listopada 2012 roku. Zaistnienie samej tej wady mogłoby zatem uzasadniać uchylenie decyzji organu II instancji albowiem wskazane uchybienie zaistniało na etapie postępowania odwoławczego i dla jego konwalidowania wystarczającym byłoby uchylenie wyłącznie tego rozstrzygnięcia, tym niemniej uwzględnienie także innych zarzutów sformułowanych w skardze, związanych już genetycznie z postępowaniem toczącym się przed Starostą K. (jako organem I instancji) implikowało konieczność rozstrzygnięcia kasatoryjnego również względem decyzji kończącej postępowanie w sprawie w I instancji.

Zasługiwał wreszcie również na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. sformułowany w skardze, następnie zaś skonkretyzowany w "replice na odpowiedź na skargę" (zarzut c). Wskazywane przez skarżącego w tym miejscu uchybienie nie ograniczało się jednak wyłącznie do obrazy przywołanych przez niego regulacji, ale łączy się również z obrazą art. 107 § 3 k.p.a. i to zarówno gdy idzie o uzasadnienie decyzji wydanej I instancji, jak również rozstrzygnięcia wydanego w wyniku instancyjnej kontroli administracyjnej.

Okolicznością bezsporną, znajdującą odzwierciedlenie w aktach sprawy, pozostaje fakt, iż od momentu wszczęcia postępowania i zawiadomienia o tym uczestnika M.M. (zawiadomienie powyższe zostało mu doręczone w dniu 25 kwietnia 2011 roku) wykazywał on daleko idące zaangażowanie w sprawie, o czym świadczy chociażby fakt, iż już następnego dnia (tj. 26 kwietnia 2011 roku) udał się Filii [....] Starostwa Powiatowego w S. , gdzie dokonał wglądu w akta niniejszej sprawy. Jak wynika ze sporządzonego na tą okoliczność protokołu z przyjęcia stron, po zapoznaniu się z materiałami postępowania skarżący zwracał uwagę na występowanie osuwisk na działce nr [....] , na której rozpoczęto proces inwestycyjny. Następnie wystosował on pismo z dnia 27.04.2011 roku, w którym wyraził swoje obawy związane z faktem, iż "na działce nr [....] w ciągu ostatnich paru lat bardzo intensywnie osuwa się teren, co pod naporem czterech budynków może spowodować jeszcze większe osuwisko i rozszerzenie się go na sąsiednie działki", prosząc jednocześnie o zainteresowanie się wskazanym zagadnieniem. Pomimo tak wyraźnie i jednoznacznie sformułowanych obaw Starosta K. nie pochylił się dostatecznie nad problemem, przerzucając niejako ciężar jego wyjaśnienia na inwestora, którego przy okazji wydawania postanowienia z dnia 7 maja 2012 roku (znak:....), nakładającego na niego obowiązek usunięcia zaistniałych i wymienionych w orzeczeniu nieprawidłowości, zobowiązał również do odniesienia się do zarzutów M.M. (punkt 9 sentencji orzeczenia). Inwestor pismem z dnia 10 lipca 2012 roku, realizując nałożone na niego obowiązki w zakresie odniesienia się do zarzutów właściciela sąsiedniej działki, wskazał jedynie, iż odpowiedź na zarzuty została zawarta w odrębnym piśmie strony postępowania. W istocie pismo takie, opatrzone datą 25 czerwca 2012 roku, opatrzone nieczytelnym podpisem architekta A.K. , zostało załączone, jednakże w żadnym fragmencie nie odnosi się ono do kwestii w tym miejscu analizowanej (tyczy się wyłącznie zagadnienia "przeszklonych fragmentów ściany północnej" w kontekście odległości budynku od działki sąsiedniej – należącej właśnie do M.M. ). Również w kolejnym piśmie sformułowanym przez pełnomocnika inwestora (pismo z dnia 3 września 2012 roku) nie znalazło się ani jedno stwierdzenie w przedmiocie ewentualnego niebezpieczeństwa związanego z warunkami gruntowymi na działce nr [....] , ograniczając się po raz kolejny wyłącznie do problematyki związanej z odległością budynku od granicy działki sąsiedniej (nr...).

Na marginesie również należy zauważyć, co nie pozostaje bez związku z analizowaną w tym miejscu problematyką, iż przywołane okoliczności wskazują, po pierwsze – iż na tym etapie postępowania organ I instancji podjął wstępne działania zmierzające do zweryfikowania sygnalizowanej kwestii, tym niemniej przerzucanie tego obowiązku na strony nie było zasadne albowiem to Starosta K. powinien powyższą okoliczność rozstrzygnąć we własnym zakresie, po wtóre zaś – nie sposób twierdzić aby inwestor wywiązał się z tak nałożonych na niego powinności, co wynika z faktu, iż nie odniósł się on w żaden sposób do zarzutu eksponowanego przez M.M. a dotyczącego charakterystyki geologiczno-technicznej gruntów, na których ma być realizowana inwestycja. Należy również zaznaczyć, iż samo pismo z dnia 25 czerwca 2012 roku zostało podpisane przez A.K. , zaś w aktach brak jest dokumentu pełnomocnictwa udzielonego mu ze strony mocodawcy będącego stroną niniejszego postępowania, imieniem którego byłby uprawniony do składania jakichkolwiek oświadczeń procesowych, co również dodatkowo świadczy o mało wnikliwym badaniu sprawy przez organy architektoniczno – budowlane.

Pomimo tak wyraźnie zgłaszanych przez skarżącego zastrzeżeń Starosta Krakowski w uzasadnieniu swojej decyzji (nr....) wydanej w I instancji niezwykle lakonicznie odniósł się do nich kwitując powyższe stwierdzeniem, iż "zgodnie z załącznikiem graficznym obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. działka o nr ewidencyjnym [....] , na której projektuje się budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie znajduje się na terenach osuwiskowych". Cytując projekt budowlany odwołał się do zawartych tam stwierdzeń projektanta, iż "dla inwestycji przyjęto proste warunki gruntowe", co w ocenie organu I instancji stanowiło dostateczną podstawę dla zdyskredytowania zgłaszanych przez M.M. uwag.

Następnie zaś właściciel działki nr [....] konsekwentnie podnosił swoje obiekcje w omawianym zakresie również w środku odwoławczym skierowanym do Wojewody [....] . Organ zaś II instancji, dla wyjaśnienia tych zagadnień, zwrócił się wyłącznie do Urzędu Gminy [....] , który w piśmie z dnia 18 października 2012 roku udzielił odpowiedzi zgodnie z którą "nie posiada żadnych dokumentów potwierdzających występowanie terenów osuwiskowych na obszarze działki [....] ", co przy ponownym powołaniu się na projekt budowlany, miałoby uzasadniać brak jakichkolwiek podstaw dla hamowania inwestycji z tego powodu.

Stwierdzić zatem należy, iż warunkiem prawidłowego załatwienia sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej jest oparcie rozstrzygnięcia na prawidłowo ustalonych, tzn. obiektywnie istniejących oraz właściwie ocenionych okolicznościach faktycznych. Konstrukcja postępowania dowodowego opiera się na zasadzie oficjalności (działania z urzędu), co implikuje konsekwencję tego rodzaju, iż zasadniczy ciężar prowadzenia tego postępowania spoczywa na samym organie. Obowiązek ten nie może być przerzucany na stronę, zatem nawet wówczas gdy strona przedstawia niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić. Zasada prawdy obiektywnej, połączona z zasadą oficjalności działania organu prowadzi do wniosku, iż nawet bierne zachowanie się strony i brak inicjatywy dowodowej nie zwalnia organu administracji publicznej od obowiązku dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy za pomocą wszelkich dostępnych środków dowodowych. Artykuł 7 k.p.a. określa zasadę prawdy obiektywnej, nakładając na organ obowiązek podjęcia wszelkich możliwych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalony stan faktyczny sprawy był zgodny z rzeczywistością. Ze wskazaną regulacją prawną pozostaje w ścisłym związku art. 77 par. 1 k.p.a., który to przepis nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2009 roku, sygn. I GSK 722/2008, LexPolonica nr 2471634).

Zarzut skarżącego oceniany przez pryzmat wskazanych regulacji spotkał się z pełną aprobatą tut. Sądu. Zarówno organ I, jak i II instancji nie podjęły żadnych (poza pozorowanymi) czynności celem wyjaśnienia kwestii osuwisk i oceny bezpieczeństwa inwestycji. Całkowicie niedopuszczalnym wręcz jest w tym wypadku odwoływanie się do projektu budowlanego sporządzonego dla planowanej inwestycji, zaś niezbędnym pozostawało obiektywne zweryfikowanie tych zastrzeżeń. Niczego zresztą w tym względzie nie zmienia korespondencja prowadzona przez Wojewodę [....] z Urzędem Gminy [....] , która również nie zaowocowała żadną czynnością dokonaną na miejscu, ograniczając się wyłącznie do wskazania, iż wedle materiałów pochodzących z roku 2006, kiedy był uchwalany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, działka nr [....] nie znajdowała się na terenach osuwiskowych. Tymczasem jak wyraźnie podnosił skarżący jest oczywistym, iż skoro ostatnie badania były przeprowadzone w roku 2006 to na próżno poszukiwać dokumentów bardziej aktualnych, które by mogły o tym traktować. W tej sytuacji obowiązkiem organów było skonfrontowanie stanu przedstawionego w posiadanej dokumentacji z aktualną sytuacja na działce, na której ma być realizowany projekt. Zgodzić się bowiem należy przywołanym przez skarżącego orzeczeniem, zgodnie z którym zaniechanie przez organ administracyjny podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością (wyrok NSA z dnia 3 października 2012 roku, sygn. II GSK 1169/11, orzeczenie dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

Powyższe stanowi również o naruszeniu, zarówno przez Starostę [....] , jak również Wojewodę [....] , przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Nie może bowiem spełniać wymogów określonych w art. 7, 11, 107 § 3 k.p.a. wywód organu ograniczający się do przedstawienia wniosków, jeżeli konkluzje organu nie zostały połączone ze szczegółową i wszechstronną w treści decyzji analizą materiału poddawanego ocenie. Tylko bowiem w ten sposób prześledzić można tok rozumowania, który doprowadził do wydania kontrolowanej przez sąd administracyjny decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2009 roku, sygn. II GSK 968/2008, LexPolonica nr 2471617). Z uwagi na lakoniczność poruszanych w tym miejscu zagadnień w znacznej mierze wymyka się ono spod zakresu rzetelnej kontroli dokonywanej przez Sąd.

Z powyższych powodów należało zatem uchylić obie wskazane w skardze decyzje.

Przechodząc do oceny legalności zapadłych decyzji dokonywanej z perspektywy wskazanych przez skarżącego przepisów prawa materialnego – to jest art. 35 ust.1 pkt.2 p.b. w zw. z § 12 ust.1 pkt.1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 roku, Nr 75, poz.690 ze zm.) – zwanego dalej rozporządzeniem - należy zacząć od tego, iż również tak sformułowany zarzut okazał się być uwzględniony, choć nie do końca i nie wyłącznie z powodów, na które powołał się skarżący.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ drugiej instancji winien od początku przeprowadzić postępowanie, jak również odnieść się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu. Tymczasem Wojewoda [....] nie zadośćuczynił jednak temu obowiązkowi w rozpoznanej sprawie. Nie ustosunkował się on bowiem w należyty sposób do zarzutu odwoławczego skarżącej odnośnie niewłaściwej odległości ściany zaprojektowanego budynku względem granicy z działką skarżącej.

Skarżący M.M. w swoim odwołaniu od decyzji organu I-instancji wskazał, że ściana zaprojektowanego budynku nie powinna być sytuowana od granicy z jego działką w odległości 3 m, lecz większej – tzn. 4m. Wojewoda uznał jednak, że taka lokalizacja projektowanego budynku jest właściwa w świetle przepisu § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia ; przy czym nie zbadał w żaden sposób czy jest możliwe usytuowanie ściany w dalszej odległości. Tymczasem powołany przepis technicznobudowlany dopuszcza, sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych w odległości 3 metrów od granicy działki sąsiedniej, zaś w przypadku gdy na ścianie budynku znajdują się otwory okienne lub drzwiowe odległość ta musi się zwiększyć do metrów 4. Stanowisko przy tym Wojewody wynika z faktu, iż w ocenie tego organu z uwagi na fakt, iż projektowane przeszklenia nie są otwieralne, nie mogą stanowić tym samym desygnatu pojęcia użytego w § 12 ust. 1 pkt. 1 i 2 rozporządzenia – "otwory okienne"; za tym stanowiskiem miałaby również przemawiać okoliczność, iż spełniają wszelkie normy przeciwpożarowe, co miałoby prowadzić do wniosku, iż stanowią one element ściany zewnętrznej budynku nie będący jednak "otworem okiennym".

Istota zagadnienia sprowadza się zatem w niniejszej sprawie do odpowiedzi na pytanie, czy w warunkach techniczno-użytkowych zatwierdzonego przez organy architektoniczno-budowlane projektu budowlanego możliwe jest zlokalizowanie ściany projektowanego budynku M1 w odległości 3 metrów od granicy z sąsiednią działką nr [....] , stanowiącą przedmiot własności skarżącego, a także czy istniejące w tej ścianie przeszklenia stanowią "otwory okienne" w rozumieniu § 12 rozporządzenia.

Dla uzyskania odpowiedzi na tak postawione pytanie należy w pierwszej kolejności rozstrzygnąć czy sporne elementy przeszklenia stanowią desygnat terminu "otwór okienny", czy też nim nie są stanowiąc element ściany, zwłaszcza zaś w kontekście argumentacji przywoływanej w skardze oraz rozwiniętej w piśmie "Replika na odpowiedź na skargę".

Interpretując zatem określenia używane w języku prawnym, zgodnie z dyrektywami interpretacyjnymi wykładni językowej, że gdy nie ma w tekście aktu normatywnego definicji legalnej, interpretowanym zwrotom prawnym nie należy nadawać znaczenia odmiennego od potocznego, chyba że istnieją dostateczne racje przypisania im odmiennego znaczenia, a także, że bez umotywowanych racji nie należy identycznym sformułowaniom w tym samym akcie prawnym nadawać różnych znaczeń (patrz również § 10 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908).

W § 12 ust.1 pkt. 1 i następnych jednostkach redakcyjnych omawianego rozporządzenia legislator posługuje się konsekwentnie pojęciem "otwory okienne i drzwiowe". Natomiast w treści rozporządzenia, w przepisach dotyczących oświetlenia pomieszczeń, użyto określenia "okna" (art. 57 ust.2 cyt. rozporządzenia). "Okna" służą zatem doświetleniu pomieszczeń, natomiast "otwory okienne" (drzwiowe) to elementy konstrukcyjne umożliwiające umieszczenie w nich okien lub drzwi. Jeżeli zatem w § 12 rozporządzenia użyto pojęcia "otwory okienne", w których mogą być umieszczone "okna" służące doświetleniu, to określeniu "otwór okienny" przypisać trzeba znaczenie szersze niż pojęciu "okna". Skoro zaś przepis ten zakazuje umieszczania "otworów okiennych" w ścianach znajdujących się w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną oznacza to, że bez znaczenia jest, jaki rodzaj "okna" zostanie w nim umieszczony. Dotyczy to również okien z materiałów niepalnych czy trudno zapalnych. Okoliczności te są bowiem obojętne z punktu widzenia treści § 12 rozporządzenia odnoszącego się do "otworów okiennych", a nie do "okien". Dlatego też nie można było podzielić stanowiska organów architektoniczno – budowlanych, wyrażonego zarówno w I, jak i II instancji postępowania administracyjnego, akceptującego takie rozwiązanie ze względu na to, iż przeszklenia te spełniają wszelkie normy techniczne o charakterze przeciwpożarowym.

W tym względzie wątpliwości interpretacyjne powstałe na gruncie określenia granic znaczeniowych sformułowań użytych w treści rozporządzenia – "okna" i "otwory okienne", prowadzące do uchylenia zaskarżonej decyzji, należało uznać za nieuzasadnione.

Zakaz umieszczania otworów okiennych (konstrukcyjnych) w ścianie budynku, w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną oznacza również zakaz umieszczania w takich otworach okien. Nie jest natomiast objęte takim zakazem użycie przeźroczystych kształtek budowlanych (luksferów), których użycie, z konstrukcyjnego punktu widzenia, jest uznawane za cześć ściany, przy zastrzeżeniu jednak, że pomieszczenia doświetlane w taki sposób wymagają oświetlenia za pośrednictwem okien (§ 57 ust. 2 rozporządzenia).

Należy w pełni podzielić zapatrywania skarżącego w tej kwestii podbudowane zresztą orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 17 lutego 2011 roku, sygn. II OSK 284/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Uzupełniająco dodać również można, iż dokonując dalszych rozważań dotyczących powołanych przepisów nie sposób pominąć celu, dla którego wspomniane ograniczenia w zagospodarowaniu terenu zostały ustanowione. Zachowanie minimalnych odległości służy możliwości nieskrępowanego zabudowania terenu na sąsiedniej działce budowlanej zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W tym zakresie mieści się również prawo do poszanowania intymności i spokoju osoby dysponującej tytułem prawnym do sąsiedniej działki budowlanej. Nie bez przyczyn prawodawca ograniczył możliwość sytuowania w ścianie zbliżonej do granicy z działką budowlaną właśnie otworów okiennych i drzwiowych, albowiem ich usytuowanie w zbliżeniu do wspomnianej granicy w sposób oczywisty ogranicza możliwość zagospodarowania działki sąsiadującej. Takie stanowisko zostało także przyjęte w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, czego przykładem jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 210/08 (LEX nr 521394). W uzasadnieniu tego wyroku wyrażony został pogląd, podzielany przez Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę, że ściana wypełniona luksferami nie jest traktowana jako ściana z otworami okiennymi, a jako ściana pełna, ze względu na brak możliwości penetracji wzrokowej. Zachowanie możliwości penetracji wzrokowej i niczym nieograniczonego wglądu na teren sąsiedniej nieruchomości niweczyłoby cel, dla realizacji którego prawodawca ustanowił wspomniane ograniczenia dotyczące minimalnych odległości od granicy z działką budowlaną (takiej argumentacji użyto w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2011 roku, sygn. VII SA/Wa 2393/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query, podobnie argumentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 30 marca 2006 roku, sygn. II SA/Bd 204/2006, LexPolonica nr 2117879).

Dlatego należy się zgodzić ze skarżącym, że wypełnienie zaprojektowanych otworów szybą, nawet o określonej odporności ogniowej nie pozbawia tych otworów cech okien. Nie są one również tożsame z luksferami lub szklaną cegłą, które mają za zadanie doświetlenie niektórych elementów budynku, ale nie mają cech przezroczystości. W tym kontekście nie ma znaczenia, co podnosi inwestor, zarówno klasa odporności ogniowej szyby wypełniającej otwór, jak też dodatkowa funkcja, jaką może spełniać okno w postaci jego "otwieralności" i przewietrzania obiektu budowlanego. Istotna bowiem pozostaje inna funkcja, jaką spełnia okno, czyli możliwość nieograniczonego wglądu i penetracji wzrokowej. Na charakterystyczne cechy okna wskazuje także sposób wykonania spornych otworów typowy jednak dla okien, o czym świadczyć może również umieszczenie na zewnątrz poręczy.. Czym innym jest wypełnienie konstrukcji ściennych lub stropowych kształtką budowlaną wykonaną ze szkła w postaci chociażby luksferu, czy cegły szklanej, które stanowi integralną część ściany budynku.

Mając więc na uwadze powyższe rozważania w kontekście spełniania przez budynek wymogów określonych w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) należy stwierdzić, że wykonanie ściany przez inwestora w odległości 3 metrów od granicy działki sąsiedniej nr [....] , w sytuacji gdy ściana ta posiada otwory okienne – narusza przywołane w tym zakresie regulacje, co również stanowi podstawę dla podjętego rozstrzygnięcia. W rozporządzeniu tym bowiem w § 12 ust. 1 pkt. 1 określono odległość sytuowania ściany bocznej budowanego obiektu na 4 m z zastrzeżeniem, że budowla zwrócona jest ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy.

Na zakończenie, należy wreszcie również odnieść się do ostatniego ze sformułowanych przez skarżącego zarzutów, a mianowicie opiewającego na naruszenie przepisu art. 35 ust.1 pkt.1 p.b. poprzez błędne jego zastosowanie polegające na przyjęciu, iż projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tak sformułowany zarzut skarżącego nie zasługiwałby na uwzględnienie albowiem w tym względzie organy administracyjne odwoływały się do ustaleń wskazanych aktów prawa miejscowego, interpretując je w taki sposób, zgodnie z którym planowana inwestycja znajduje oparcie w tych dokumentach. Rzecz jednak w tym, iż odczytanie wskazanego zarzutu M.M. przez pryzmat jego uzasadnienia zmienia w istotny sposób jego intencję, którą również należy podzielić odczytując ją jednak przede wszystkim przez pryzmat brzmienia art. 107 § 3 ale również w powiązaniu z art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. Ocena jednak tego zarzutu jawi się jednak jako przedwczesna, zaś zajęcie stanowiska w tej kwestii przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przesądziłoby tę kwestię, która winna być przedmiotem analizy organów administracyjnych po uchyleniu ich decyzji. Chodzi w szczególności o odniesienie się do podnoszonego przez skarżącego argumentu, z którego wynika, iż w rzeczywistości intencją inwestora jest wzniesienie czterech budynków (dwóch bliźniaków), zaś realizowane zamierzenia projektowe stanowią dopiero I etap całości inwestycji budowlanej, która postrzegana z tej perspektywy nie może zostać zaaprobowana w kontekście zapisów planistycznych aktów prawa miejscowego, obowiązujących na tych obszarach. Nie podzielając jednak wszystkich przytoczonych przez skarżącego w tym zakresie argumentów wystarczy ograniczyć się do stwierdzenia, iż przy ponownym rozpoznawaniu niniejszej sprawy zarówno Starosta [....] , jak i ewentualnie Wojewoda [....] powinni większą wagę przyłożyć do kwestii uzasadnienia swojego stanowiska zajętego w sprawie, zwłaszcza w kontekście przywoływanych przez M.M. okoliczności związanych dalszymi etapami inwestycyjnymi i z tej perspektywy dokonać oceny jej zgodności z zamierzeniami planistycznymi Gminy. Obowiązkiem organów przy ponownym rozpatrywaniu sprawy pozostanie uzupełnienie postępowania dowodowego w tym zakresie, zaś ostateczna ocena i rozważania dotyczące oceny zgromadzonego materiału dowodowego zostaną drobiazgowo omówione w uzasadnieniach poszczególnych decyzji.

Mając na uwadze brzmienie art. 153 ppsa należy pamiętać, iż ocena prawna, jak również wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w przedmiotowym uzasadnieniu do wyroku wiążą organy administracji publicznej, które uczynią przedmiotem rozpoznania niniejszą sprawę. W zakresie problematyki związanej z osuwiskami, które mają mieć miejsce na działce [....] , organ wydający decyzję obowiązany jest do dowodowego zweryfikowania powyższej kwestii we własnym zakresie, posługując się odpowiednimi adekwatnymi do sytuacji środkami dowodowymi, które określą aktualne warunki gruntowe (geologiczne) nieruchomości zestawiając następnie ich wyniki z zamierzeniami inwestycyjnymi inwestora. W postępowaniu tym również organy winny szczególnie dbać o zapewnienie aktywnego udziału stron na każdym ich etapie, uprzedzając na piśmie strony o możliwości zaznajomienia się z materiałami sprawy przed wydaniem decyzji. Wreszcie stanowisko swoje organy w sposób szczegółowy, wnikliwy i racjonalny winny uzasadnić tak aby odnieść się do wszystkich ewentualnych wątpliwości któregokolwiek z uczestników niniejszego postępowania. Tylko bowiem transparentność działania organów władzy publicznej, które wszak nie muszą podzielać racji prezentowanych przez strony postępowania, ale które poprzez wyczerpujące, racjonalne i rzetelne umotywowanie swojego poglądu i stanowiska w sprawie, może realizować postulat pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej.

W kontekście powyższych rozważań oraz stwierdzonych uchybień organów obu instancji mających wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie kierując się dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa uwzględniając skargę uchylił w pkt I wyroku zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji był art. 135 ppsa, który stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro także powyższe orzeczenie zostało wydane z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego oraz procesowego, jego uchylenie stało się konieczne.

W punkcie II. wyroku orzeczono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, na podstawie art. 152 p.p.s.a.