Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2190/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 18 1 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak /spr./ sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 5 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 306/16 w sprawie ze skargi Gminy C. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 maja 2016 r. oddalił skargę Gminy C. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (dalej również jako "organ" lub "Prezes KZGW") z dnia [...] grudnia 2015 r., w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] września 2002 r. Starosta Bytowski (dalej "Starosta") udzielił Gminie C. (dalej "Gmina") pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków z oczyszczalni w miejscowości C. do rzeki L. Pozwolenie udzielone zostało na okres do [...] grudnia 2012 r.

Pismem z [...] marca 2008 r. Gmina złożyła do Starosty wniosek o uchylenie za zgodą stron ww. decyzji z [...] września 2002 r. oraz o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego, zgodnie z załączonym operatem wodnoprawnym.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Starosta udzielił Gminie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie oczyszczonych ścieków komunalnych z modernizowanej rozbudowanej oczyszczalni w miejscowości C. istniejącym wylotem do rzeki L. w km 65+150, stwierdzając jednocześnie w punkcie V podpunkt 2 decyzji wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] września 2002 r.

Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. Gmina złożyła do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku (dalej "Dyrektor RZGW") wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z [...] czerwca 2008 r. Następnie pismem z [...] lipca 2013 r. Gmina uszczegółowiła swój wniosek wskazując, iż wnosi o stwierdzenie nieważności punktu V podpunkt 2 ww. decyzji.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Dyrektor RZGW stwierdził nieważność punktu V podpunkt 2 decyzji Starosty z [...] czerwca 2008 r.

Wnioskiem z dnia [...] marca 2014 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Gdańsku Delegatura w Słupsku (dalej: "WIOŚ") wystąpił do Prezesa KZGW o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora RZGW z dnia [...] sierpnia 2013 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Prezes KZGW nie stwierdził nieważności decyzji Dyrektora RZGW z dnia [...] sierpnia 2013 r.

Wnioskiem z [...] października 2014 r. WIOŚ wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Prezesa KZGW z [...] października 2014 r. Zarzucił, iż organ mylnie przyjął, że decyzja Dyrektora RZGW z [...] sierpnia 2013 r. nie jest dotknięta wadą stanowiącą rażące naruszenie prawa.

Po rozpatrzeniu ww. wniosku Prezes KZGW decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2014 r.

Wyrokiem z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 997/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi WIOŚ, uchylił decyzję Prezesa KZGW z dnia [...] lutego 2015 r., uznając za zasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 156 §1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) i wywodząc, że organ bezzasadnie utrzymał w mocy swoją uprzednią decyzję w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z 2013 r.

Ponownie rozpoznając sprawę Prezes KZGW decyzją z [...] grudnia 2015 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 3 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność decyzji Dyrektora RZGW z dnia [...] sierpnia 2013 r.

Skargę na tę decyzję do WSA w Warszawie złożyła Gmina, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 oraz art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Prezes KZGW wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd zaznaczył, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie (decyzja) były przedmiotem zaskarżenia. Analizując zaskarżoną decyzję w kontekście wyroku z 8 lipca 2015 r., IV SA/Wa 997/15, Sąd stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę Prezes KZGW uwzględnił ocenę prawną i wskazania sformułowane w tym wyroku i właściwie ocenił, iż decyzja z [...] sierpnia 2013 r., którą Dyrektor RZGW stwierdził nieważność pkt V ppkt 2 decyzji Starosty z [...] czerwca 2008 r., rażąco naruszała prawo. Skutkiem jej wydania była bowiem sytuacja, gdy w obrocie prawnym funkcjonowały dwa tożsame orzeczenia w zakresie udzielenia gminie pozwolenia wodnoprawnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. Sąd wskazał, że sprawa dotyczy postępowania nieważnościowego oraz że strona skarżąca nie kwestionowała wydania dwóch pozwoleń wodnoprawnych. Zarzuca natomiast błędne ustalenie stanu faktycznego, które w jej ocenie polegało na błędnym przyjęciu, że oba orzeczenia udzielające pozwoleń wodnoprawnych (decyzja z [...] września 2002 r. i z [...] czerwca 2008 r.) dotyczą tej samej i takiej samej oczyszczalni ścieków, w skład których wchodzi ta sama instalacja w rozumieniu ustawy Prawo ochrony środowiska. Wyjaśniając tę kwestię Sąd podał, że istotne jest to, iż występuje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, a tożsamość sprawy występuje dlatego, że pozwolenie wodnoprawne dotyczy odprowadzania ścieków tym samym wylotem w tym samym czasie do rzeki L. Sąd wskazał, że w tej sprawie nie została spełniona żadna z przesłanek art. 135 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 469; dalej: p.w.): nie upłynął okres, na który pozwolenie było wydane, zakład nie zrzekł się uprawnień ustalonych w tym pozwoleniu, jak również zakład nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie dwóch lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne. Powyższe okoliczności zasadnie, w ocenie Sądu, podniesiono w zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Gmina C., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718; dalej p.p.s.a.), tj:

a) art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., przez brak ustosunkowania się w treści uzasadnienia wyroku do zarzutu nie dokonania przez organ orzekający oceny, czy wojewódzki inspektor ochrony środowiska w stanie faktycznym występującym w 2013 r. nie był w stanie ustalić, które pozwolenie wodnoprawne zostało wydane dla istniejącej i eksploatowanej przez skarżącą oczyszczalni ścieków i tym samym zakończyć postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej;

b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przez błędne ustalenie, że w postępowaniu nieważnościowym, prowadzonym w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a., organ nie przeprowadza postępowania dowodowego w oparciu o treść decyzji, której postępowanie to dotyczy oraz w oparciu o treść decyzji funkcjonujących w obrocie prawnym w wyniku wydania badanej decyzji na okoliczność występowania tożsamości sprawy rozstrzyganej tymi decyzjami;

2. naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj.:

a) art. 181 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.) w zw. art. 122 ust. 1 pkt 1 i art. 37 pkt 2 p.w., polegające na przyjęciu, że pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie ścieków udzielane jest dla wylotu ścieków oczyszczonych, a nie dla instalacji emitującej te ścieki i w efekcie;

b) art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przez błędne ustalenie, że pozwolenia wodnoprawne na odprowadzanie ścieków z oczyszczalni ścieków w C. udzielone decyzjami z dnia [...] września 2002 r. i z dnia [...] czerwca 2008 r. zostały wydane w tożsamej sprawie, oparte na błędnym przyjęciu, że tożsamość sprawy wyznacza tożsamość wylotu, a nie tożsamość instalacji;

c) błędne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stosunku do decyzji Dyrektora RZGW w G. z dnia [...] sierpnia 2013 r., w sytuacji gdy decyzja ta nie ma żadnej cechy rażącego naruszenia prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Istota wszystkich podniesionych w sprawie zarzutów sprowadza się do tego, czy w świetle wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 997/15, organ mógł przyjąć, że decyzje z [...] września 2002 r. i z [...] czerwca 2008 r. dotyczą dwóch różnych instalacji i nie zachodzi tożsamość sprawy zakończonej ww. decyzjami, a w konsekwencji, czy Sąd I instancji słusznie uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 997/15, jednoznacznie przesądził, że "wydanie decyzji z 2013 roku doprowadziło do sytuacji, że w obrocie prawnym postawały dwa akty, regulujące zasady korzystania środowiska przy eksploatacji oczyszczalni gminnej". W wyroku tym podkreślono, że wydając decyzje z 2013 r. "organ administracji rażąco naruszył prawo. Winien był on bowiem – w zależności od oceny uwarunkowań faktycznych (oceny czy uprzednie pozwolenie wygasło)

- albo nie stwierdzać nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia z 2008 roku w żadnej części (przyjmując, że w istocie wnioskodawca zrzekł się pozwolenia, występując o nowe) bądź

- stwierdzić nieważność całego pozwolenia z 2008 roku, gdyby zostało wydane pomimo pozostawania w obrocie uprzedniego (organ oceniał, że zrzeczenie nie było skuteczne a więc uprzednie pozwolenie nie wygasło).

Wydanie innego niż wskazane wyżej jedno z dwu możliwych rozstrzygnięć skutkowało rażącym naruszeniem zasady, że nie jest dopuszczalne wydawanie dwu orzeczeń w tej samej sprawie (reguła materialna, zawarta w art. 156 § 3 K.p.a.)".

W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że w omawianym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przesądził, że zachodzi tożsamość sprawy zakończonej decyzjami z [...] września 2002 r. i z [...] czerwca 2008 r., a inne rozstrzygnięcie niż "jedno z dwu możliwych rozstrzygnięć" nie było dopuszczalne.

Trafnie zatem Sąd I instancji przy rozstrzyganiu sprawy powołał się na wiążący charakter wyroku z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 997/15 i uwzględnił zawarte w nim wskazania i ocenę prawną przy przeprowadzaniu kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że w sprawie tej zarówno organy administracyjne, jak i sądy administracyjne – stosownie do art. 153 p.p.s.a. – związane są treścią prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 997/15. Zaznaczyć przy tym należy, że wyrok ten wiąże również Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy.

W tej sytuacji nie mogły zostać uwzględnione podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Problematyka w nich zawarta została bowiem jednoznacznie przesądzona w wyżej wymienionym wyroku z dnia 8 lipca 2015 r., IV SA/Wa 997/15.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. należy ponadto podkreślić, że niniejsza sprawa prowadzona jest w przedmiocie nieważności decyzji, a nie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty w realiach niniejszej sprawy nie mogły zostać uwzględnione.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.