Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2568/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 144 poz 1045
law: Ustawa z dnia 22 lipca 2006 r. o paszach
article: art. 9 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 17 poz 127
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego.
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 166 poz 1 art. 54 ust. 2 lit. a i lit. b
law: Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia  społecznego (Tekst mający znaczenie dla EOG i dla Szwajcarii).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) del. WSA Mariola Kowalska Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2016 r.. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. T. i M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 70/14 w sprawie ze skargi K. T. i M. T. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Bydgoszczy z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazów i zakazów z zakresu nadzoru weterynaryjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 70/14 oddalił skargę K. T. i M. T. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Bydgoszczy z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazów i zakazów z zakresu nadzoru weterynaryjnego.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 7 ust. 1, ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 lipca 2006 r. o paszach (Dz. U. z 2006 r. Nr 144, poz. 1045 ze zm.), art. 54 ust. 2 lit. a i b rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE L. 165 z dnia 30 kwietnia 2004, str. 1 – zwanego dalej: "rozporządzenie nr 882/2004"), art. 7 ust.1, 2 i 3 oraz załącznika IV rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001 z dnia 22 maja 2001 r. ustanawiającego zasady dotyczące zapobiegania, kontroli i zwalczania niektórych przenośnych gąbczastych encefalopatii (Dz. Urz. L 147 z dnia 31 maja 2001 r. ze zm. - zwanego dalej: "rozporządzenie nr 999/2001"), art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2006 r. Nr 17, poz. 127 ze zm. - zwanej dalej: "ustawa o produktach pochodzenia zwierzęcego"), § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie określenia spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych przez Powiatowego Lekarza Weterynarii (Dz. U. z 2007 r. Nr 2, poz. 20), w związku ze stwierdzeniem niedozwolonego białka pochodzącego ze zwierząt lądowych w żywieniu brojlerów (kurnik [...]), stanowiącego własność K. i M. T., prowadzących fermę drobiu w [...], nałożył na ww. zakaz wprowadzania na rynek brojlerów kurzych rasy [...] znajdujących się w kurniku [...], wiek 34 dzień życia, w ilości 27.387 sztuk (stan na dzień wydania decyzji), nakazał czyszczenie, mycie i dezynfekcję wszystkich urządzeń i pomieszczeń mających styczność z niedozwolonym białkiem pochodzenia zwierzęcego od zwierząt lądowych i udokumentowanie tej czynności. Powyższej decyzji organ pierwszej instancji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w dniu [...] września 2013 r. w ramach analizy ryzyka, w obecności właściciela, pobrano bezpośrednio z karmideł bojlerów kurzych z kurnika [...] próbkę mieszanki paszowej pełnoporcjowa typu [...] i wysłano ją do badania laboratoryjnego w kierunku wykrywania przetworzonego białka zwierzęcego w paszy (protokół nr [...]). W badanej próbce stwierdzono obecność przetworzonego białka zwierzęcego, pochodzącego od zwierząt lądowych (sprawozdanie z badań [...] z dnia [...] września 2013 r.).

Organ wskazał, że zgodnie z przepisami art. 7 ust.1, 2 i 3 oraz załącznika IV rozporządzenia nr 999/2001 zakazane jest karmienie zwierząt gospodarskich białkiem pochodzącym ze ssaków i karmienie zwierząt gospodarskich, z wyjątkiem zwierząt futerkowych, przetworzonym białkiem zwierzęcym oraz paszami zawierającymi takie białka. Ponadto stosownie do art. 11 ust. 1 lit. a sekcji 1 rozdział II rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi i uchylające rozporządzenia (WE) nr 1774/2002, zabrania się skarmiania zwierząt lądowych danego gatunku przetworzonym białkiem zwierzęcym pochodzącym z całych zwierząt lub z części zwierząt tego samego gatunku. Z kolei art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego stanowi, iż na rynek mogą być wprowadzane zwierzęta, które były karmione paszami spełniającymi wymagania określone w przepisach o paszach. Niedopełnienie tego wymogu uzasadniało zdaniem organu, nałożenie środka w postaci zakazu wprowadzania na rynek drobiu, który był żywiony paszą zawierającą przetworzone białko zwierzęce. Z uwagi na zastosowanie w produkcji paszy niedozwolonego białka zwierzęcego nieznanego pochodzenia i nieznanej jakości zdrowotnej istnieje realne zagrożenie dla zdrowia człowieka. Zachodzi również ryzyko, że zakwestionowana pasza mogła być zakażona mikrobiologicznie chorobotwórczymi patogenami lub skażona chemicznie substancjami szkodliwymi np. metalami ciężkimi, dioksynami itp. W związku z powyższym na podstawie art. 54 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 882/2004 nałożono zakaz wprowadzania do obrotu zwierząt z kurnika [...]. Nakaz czyszczenia, mycia i dezynfekcji wszystkich urządzeń oraz pomieszczeń, które miały styczność z niedozwolonymi białkami pochodzenia zwierzęcego organ oparł o art. 54 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 882/2004 organ uzasadnił koniecznością uniemożliwienia dalszego skażenia pasz stosowanych w przyszłości w gospodarstwie. Argumentując natomiast nadany decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, wskazano na możliwość zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi poprzez skażenie mięsa ubitych zwierząt.

W następstwie wniesionego przez K. i M. T. odwołania od ww. decyzji, Kujawsko - Pomorski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Bydgoszczy decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, że ustalenia poczynione w trakcie kontroli i udokumentowane w protokołach kontroli stanowią wiarygodną podstawę decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący nie zgłosili jakichkolwiek uwag i zastrzeżeń do protokołów z kontroli, nie zakwestionowali jego treści oraz zawartego w nim stanu faktycznego.

Odnosząc się do argumentacji strony, że jednorazowe stwierdzenie obecności przetworzonego białka zwierzęcego w paszy dla zwierząt nie świadczy o karmieniu kurcząt paszą, która nie odpowiada ustawowym wymogom, organ wskazał, że analiza art. 54 rozporządzenia nr 882/2004 prowadzi do wniosku, iż dla zastosowania tego przepisu istotne znaczenie ma tylko fakt wystąpienia białka w ilości - średnio na oznaczenie przekraczającej 5 zidentyfikowanych cząstek zwierzęcych. Zatem karmienie obejmuje także czynność jednorazową, a nie tylko długofalowy proces. Prawodawca europejski nie wiąże jakiegokolwiek skutku z okolicznością pojawienia się go w paszy, częstotliwością, czy też jego wpływem na kurczęta oraz w dalszej konsekwencji na ludzi. Z tego też względu niecelowe jest przeprowadzanie dowodu z opinii biegłego w tym zakresie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy K. i M. T., domagali się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, względnie ich uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący podnieśli zarzuty:

I. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 77 § 1, art. 76 oraz art. 7 k.p.a. w zw. z art. 19f ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji weterynaryjnej (Dz. U. z 2010 r. Nr 112, poz. 744 ze zm. – zwanej dalej: "ustawą o Inspekcji weterynaryjnej"), poprzez błędne przyjęcie, że ustalenia zawarte w protokole kontroli sporządzonym w ramach postępowania kontrolnego prowadzonego na podstawie przepisów art. 19-19g ww. ustawy wiążą organ administracji publicznej, oraz, że brak wniesienia zastrzeżeń do protokołu przesądza o tym, iż protokół w sposób wiarygodny odzwierciedla przebieg postępowania, wobec czego zbędne jest przeprowadzanie innych dowodów na okoliczności stwierdzone takim protokołem,

2) art. 75 § 1 i art. 80 w zw. z art. 76 i art. 7 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że protokoły kontroli i wyniki kontroli (w szczególności wyniki badań), na których to dowodach organy obu instancji oparły zaskarżone decyzje, nie budzą wątpliwości i stanowią dowód tego, co zostało w nich stwierdzone,

3) art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności nieodniesienie się lub bezpodstawne pominięcie dowodów przedłożonych przez skarżących wraz z odwołaniem, jak również wraz ze stanowiącym jego uzupełnienie pismem z dnia 14 listopada 2013 r., w tym zwłaszcza złożonych do akt sprawy wyników badań próbek paszy pobranych u ich producenta - spółki T. Sp. z o.o. z siedzibą w B. oraz sporządzonej na zlecenie skarżących ekspertyzy - opinii biegłego z zakresu weterynarii,

4) art. 75 § 1 i art. 78 § 1 w zw. z art. 76 § 3, art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez bezpodstawne oddalenie lub zupełne nieodniesienie się do wniosków dowodowych złożonych przez skarżących w toku postępowania administracyjnego, które zmierzały zarówno do zakwestionowania wartości dowodowej protokołu kontroli i wyników przeprowadzonych w następstwie tej kontroli badań, jak i do wykazania, że w niniejszej skarżący nie stosowali karmienia zwierząt paszą nieodpowiadającą przepisom o paszach, a zatem nie było podstaw do zastosowania wobec nich sankcji nałożonych przez organ I instancji, a ponadto do wykazania, że w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki do nadania decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] rygoru natychmiastowej wykonalności, tj. wniosków o:

- przesłuchanie świadków w osobach: A. T., M. T., M. T., K. A., J. M. oraz A. L.,

- przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu weterynarii ze specjalizacją wirusologia na okoliczność braku przypadków skażenia mięsa drobiowego prionami gąbczastych encefalopatii, trawienia przez kurczaki białka zwierzęcego, braku przypadków zachorowań kurczaków na BSE/TSE,

- pobranie próbek tkanek kurcząt z kurnika [...] na farmie drobiu należącej do skarżących oraz przeprowadzenia dowodu z ich badań na okoliczność braku skażenia mięsa tych kurcząt, w szczególności mikrobiologicznie chorobotwórczymi patogenami lub skażenia chemicznego substancjami szkodliwymi (np. metalami ciężkimi, dioksynami),

- przeprowadzenia dowodu z badań pobranej próbki paszy na okoliczność braku skażenia tych pasz, w szczególności mikrobiologicznie chorobotwórczymi patogenami lub skażenia chemicznego substancjami szkodliwymi (np. metalami ciężkimi, dioksynami),

- przesłuchanie przedstawicieli Spółki T. sp. z o.o. w T. wytwórni pasz B. na okoliczność stosowania w produkowanych przez tą wytwórnię paszach składników pochodzenia zwierzęcego oraz na okoliczność zawartości białka w partiach paszy skontrolowanych przez PLW;

- przesłuchanie przedstawicieli wszystkich dostawców komponentów pasz produkowanych przez ww. spółkę wytwórni pasz B. na okoliczność zawartości w tych komponentach składników pochodzenia zwierzęcego,

- powołanie biegłego z zakresu produkcji, przygotowania i kontroli pasz celem wydania opinii dot. możliwości zewnętrznego, śladowego zanieczyszczenia pasz białkami pochodzenia zwierzęcego oraz wpływu pobierania próbek paszy niezgodnie z wymogami prawa na wynik badań próbek tej paszy,

- przeprowadzenie badań próbek partii paszy pobranych w trakcie kontroli skarżącej oraz próbek archiwalnych tej samej partii paszy pobranych z wytwórni pasz Tańscy sp. z o.o. w T. na obecność białka ogólnego - celem ustalenia, czy próbki te istotnie różnią się między sobą w zakresie zawartości białka ogólnego oraz porównania z zawartością białka ogólnego deklarowaną przez producenta paszy, co pozwoli na weryfikację tego, czy na fermie drobiu prowadzonej przez Stronę dodawano do paszy niedozwolone białko zwierzęce,

5) art. 81 w zw. z art. 10 i art. 7 k.p.a. poprzez przyjęcie za udowodnione okoliczności faktycznych stanowiących podstawę wydania decyzji pomimo uniemożliwienia skarżącej wzięcia czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz wypowiedzenia się przez nią co do zebranych dowodów i materiałów;

6) art. 8 i 9 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji oraz zasadę informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków;

7) art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. ze względu na wadliwość uzasadnienia decyzji organów obydwu instancji, które nie zawierały wyczerpującego wyjaśnienia w zakresie podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia, oceny zebranego materiału dowodowego, a w przypadku decyzji organu I instancji sprowadzało się w praktyce do przytoczenia treści przepisów i to w oderwaniu od meritum sprawy (w tym także w odniesieniu do uzasadnienia rozstrzygnięcia o nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności);

8) naruszenie art. 108 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nadanie decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii rygoru natychmiastowej wykonalności oraz naruszenie art. 135 k.p.a. poprzez niewstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji, podczas gdy nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie było niezbędne ani z uwagi na ochronę zdrowia ani życia ludzkiego;

9) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii przez organ II instancji, pomimo że zachodziło szereg podstaw uzasadniających jej uchylenie i umorzenie postępowania (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), w postaci licznych naruszeń przepisów prawa procesowego i materialnego, których dopuścił się organ I instancji;

II. naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 54 rozporządzenia 882/2004 poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten stanowi samodzielną podstawę nałożenia przez właściwe organy sankcji w nim przewidzianych;

2) art. 54 rozporządzenia 882/2004 w zw. z art. art. 9 ust. 1 pkt. 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego w zw. z art. 7 ust. 1, 2, 3 rozporządzenia nr 999/2001 oraz załącznikiem nr IV do rozporządzenia 999/200 l, poprzez błędne przyjęcie, że zastosowanie sankcji przewidzianych w art. 54 ust. 2 lit. b rozporządzenia 882/2004 w postaci zakazu wprowadzania brojlerów kurzych do obrotu uzasadnione jest także w sytuacji jednorazowego, przypadkowego i śladowego zanieczyszczenia paszy białkiem pochodzenia zwierzęcego, podczas gdy analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że zakazane jest jedynie "skarmianie" zwierząt takimi paszami, a jednocześnie nie jest możliwym zapobiegnięcie przypadkowemu zanieczyszczeniu paszy śladowymi ilościami białka pochodzenia zwierzęcego, które to zanieczyszczenie w przypadku paszy dla brojlerów kurzych nie wywołuje żadnego zagrożenia dla życia czy zdrowia ludzi lub zwierząt;

3) art. 6 rozporządzenia 882/2004 poprzez przeprowadzenie kontroli urzędowej przez osoby, które nie otrzymały odpowiedniego szkolenia umożliwiającego im wypełnianie obowiązków w sposób kompetentny oraz przeprowadzenie kontroli urzędowych w spójny sposób;

4) art. 19 ust. 1c ustawy o Inspekcji weterynaryjnej poprzez niepoinformowanie kontrolowanego przez osobę podejmującą kontrolę, przed podjęciem pierwszej czynności kontrolnej, o jego prawach i obowiązkach w trakcie kontroli;

5) art. 19c ust. 1 ustawy o Inspekcji weterynaryjnej poprzez prowadzenie przez pracowników PIW kontroli pod nieobecność kierownika podmiotu kontrolowanego albo osoby przez niego upoważnionej,

6) art. 19d ustawy o Inspekcji weterynaryjnej poprzez dopuszczenie się przez pracowników Inspekcji weterynaryjnej szeregu nieprawidłowości przy sporządzaniu protokołów PIW nieprawidłowego pouczenia strony o możliwości złożenia zastrzeżeń i wyjaśnień dotyczących protokołu kontroli,

7) art. 19f ustawy o Inspekcji weterynaryjnej poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że ustalenia zawarte w protokole kontroli sporządzonym w ramach postępowania kontrolnego prowadzonego na podstawie przepisów art. 19-19g i wyniki tej kontroli są wiążące dla organu administracji publicznej i nie mogą być kwestionowane w inny sposób niż poprzez złożenie zastrzeżeń do protokołu;

8) art. 1 przepisów rozporządzenia nr 152/2009 poprzez pobranie próbek do celów urzędowej kontroli pasz z pominięciem rygorów oraz metodologii ustalonych w sposób wiążący w załączniku I do tego rozporządzenia,

9) art. 54 ust. 2 lit. a i b rozporządzenia 882/2004 poprzez zastosowanie niewłaściwych oraz niewspółmiernych i skutkujących znaczącą szkodą dla skarżących środków, przy uwzględnieniu faktu, że w sprawie nie było zagrożenia bezpieczeństwa żywności oraz nie było potrzeby zakazu wprowadzenia do obrotu zabezpieczonych środków spożywczych.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Bydgoszczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji.

W dniu 7 kwietnia 2014 r. wpłynęła obszerna replika skarżących na powyższą odpowiedź organu, zawierająca dalsze wywody dotyczące ustaleń faktycznych, procedury, jak i podstawy nałożenia zakazów.

W motywach wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że zastosowanie w niniejszej sprawie miały zarówno przepisy prawa krajowego, jak i prawa unijnego, które to wraz z wejściem Polski do Unii Europejskiej stały się częścią krajowego porządku prawnego. Podkreślono, że podstawę materialnoprawną wydanej przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] decyzji z dnia [...] września 2013 r. stanowiły przepisy unijne wymienione w art. 54 ust. 2 lit. a i b rozporządzenia nr 882/2004. Regulacje te określają działania, które może podjąć właściwy organ w sytuacji, gdy wykryje niezgodności, a które to działania winny uwzględniać rodzaj niezgodności i poprzednie dane podmiotu gospodarczego w zakresie niezgodności oraz zapewnić, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze. W przedmiotowej sprawie organ I instancji zastosował środki zaradcze w postaci zakazu wprowadzania do obrotu brojlerów kurzych i nakazu czyszczenia, mycia i dezynfekcji wszystkich urządzeń i pomieszczeń mających styczność z niedozwolonym białkiem pochodzenia zwierzęcego, nakazując udokumentowanie tych czynności. Powyższe działanie uzasadniało pojawienie się niezgodności polegających na ustaleniu, iż bojlery kurze były karmione paszą, w której stwierdzono niedozwolone białka przetworzone pochodzące ze zwierząt lądowych. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego produkty pochodzenia zwierzęcego mogą być wprowadzane na rynek, jeżeli zostały pozyskane od zwierząt lub ze zwierząt lub są zwierzętami, które były karmione paszami spełniającymi wymagania określone w przepisach o paszach. Stosownie zaś do art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 999/2001 zabrania się karmienia przeżuwaczy białkami pochodzenia zwierzęcego, z tym że w myśl załącznika nr IV rozdział I lit. b do tego rozporządzenia w zw. z art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 999/2001 zakaz ten rozszerza się na zwierzęta gospodarskie inne niż przeżuwacze, z wyjątkiem zwierząt futerkowych, zakazując karmienia ich m.in. przetworzonym białkiem zwierzęcym oraz paszą zawierającą ten produkt. Z przytoczonych przepisów prawa wynika wprost zakaz karmienia zwierząt gospodarskich (w tym przypadku brojlerów kurzych) paszami zawierającymi białko pochodzenia zwierzęcego. Obecność tego rodzaju składników w paszy podawanej zwierzętom gospodarskim oznacza, że pasza nie odpowiada wymaganiom określonym w powołanych przepisach, a w konsekwencji właściwy organ upoważniony jest do zastosowania środków zaradczych, mających na celu wyeliminowanie stwierdzonych nieprawidłowości.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie organy zastosowały środki zaradcze stwierdzając, iż w paszy, którą karmione były brojlery kurze z kurnika [...] występują składniki przetworzonego białka zwierzęcego. Powyższe ustalenie organów dokonane zostało w oparciu o wyniki badań laboratoryjnych przeprowadzonych przez Zakład Higieny Weterynaryjnej w [...] (sprawozdanie z badań [...] z dnia [...] września 2013 r.), dotyczących próbek paszy pobranych w dniu [...] września 2013 r. z kurnika [...] (protokół nr [...] pobrania próbek pasz do badań). Przeprowadzone badania potwierdziły obecność przetworzonego białka zwierzęcego w paszy przeznaczonej dla brojlerów, co potwierdza sprawozdanie, w którym stwierdzono, że w badanej próbce wykryto średnio na oznaczenie ponad 5 cząstek pochodzących ze zwierząt lądowych oraz, że cząstki te zostały zidentyfikowane jako kości zwierząt lądowych i pióra.

Odnosząc się do zarzutów skarżących, w których negowali legalność zastosowanych względem nich środków zaradczych, kwestionując przede wszystkim przeprowadzone w sprawie w ramach postępowania kontrolnego czynności kontrolne, sposób i metodę pobrania do badania próbek paszy, Sąd wyjaśnił, że postępowanie kontrolne stanowi szczególny rodzaj postępowania, odrębny od właściwego postępowania administracyjnego, w którym w związku z tym nie mają zastosowania w pełnym zakresie reguły ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego. Ulegają one ograniczeniu, a nawet wyłączeniu, zwłaszcza w sytuacji, gdy przepisy szczególne w sposób swoisty regulują nie tylko sam przebieg postępowania kontrolnego, ale również, tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, instrumenty prawne, za pomocą których podmiot kontrolowany może zakwestionować ustalenia i przebieg kontroli. Taki charakter ma właśnie art. 19e ustawy o Inspekcji weterynaryjnej, którego postanowienia wskazują, że wyniki ustaleń kontroli mogą zostać skutecznie zakwestionowane w określonym czasie - prawo do zgłoszenia, przed podpisaniem protokołu, zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole kontroli realizuje się na piśmie w terminie 7 dni od dnia otrzymania protokołu kontroli (ust. 1). Realizacja prawa do odmowy podpisania protokołu kontroli wiąże się z koniecznością złożenia wyjaśnień co do przyczyn odmowy w ograniczonym 7-dniowym terminie (ust. 4 i ust. 5) - oraz, że stanowią one podstawę do wydania decyzji w ramach wszczętego i przeprowadzonego w oparciu o nie postępowania administracyjnego, a także art. 19f ww. ustawy, w myśl którego ustalenia ujęte w protokole kontroli stanowią podstawę do podjęcia dalszych czynności, w tym m.in. dokonania ocen, sporządzenia wniosków, zaleceń pokontrolnych i wydania decyzji. Skoro więc przepisy ustawy o Inspekcji weterynaryjnej wyraźnie określają procedurę, sposób i termin kwestionowania protokołu kontroli oraz ustaleń w nich zawartych, to oczywistym jest, że możliwość skutecznego powołania się na zarzuty dotyczące czynności i ustaleń kontrolnych w postępowaniu administracyjnym toczącym się po przeprowadzaniu postępowania kontrolnego wymaga dochowania tej procedury i terminów w niej określonych, która to rządzi się odrębnymi regulacjami w stosunku do tych określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a mających pełne zastosowanie dopiero na etapie postępowania administracyjnego. Nieskorzystanie zaś w odpowiednim terminie z instrumentów prawnych składających się na tę procedurę, w tym wypadku z zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole kontroli powoduje, w ocenie Sądu, że podmiot kontrolowany nie ma już możliwości skutecznego powołania się na nie w toku dalszego pokontrolnego postępowania prowadzonego w danej sprawie. Powyższa konstatacja znajduje dodatkowe potwierdzenie w samej istocie postępowania kontrolnego, którego immanentną cechą jest szybkość i efektywność, w związku z koniecznością odwrócenia i zapobieżenia niebezpieczeństwa grożącego życiu i zdrowiu ludzi czy zwierząt, czy też innym dobrom chronionym w sposób szczególny, oraz ze względu na obiektywne trudności, czy wręcz niemożność późniejszego ustalenia określonych okoliczności faktycznych. W sprawach, których przedmiotem jest stosowanie środków zaradczych w związku z żywieniem zwierząt gospodarskich paszą niespełniającą wymagań określonych w przepisach, a więc i zawierającą przetworzone biało zwierzęce takie niebezpieczeństwo zdaniem Sądu niewątpliwie zachodzi.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że z akt niniejszej sprawy wynika, iż w czynnościach kontrolnych w dniu [...] września 2013 r. brał udział skarżący M. T.(jako kierownik podmiotu kontrolowanego), który podpisał protokół z kontroli bez zgłoszenia do niego jakichkolwiek zastrzeżeń. Z protokołu wynika jednoznacznie, że przyczyną kontroli było uprzednie stwierdzenie w paszy pobranej w kurniku [...] niedozwolonego białka zwierzęcego, a przedmiotem pobranie próbki paszy z kurnika [...] w kierunku wykrycia przetworzonego białka zwierzęcego. W protokole tym zawarte zostało pouczenie o prawie do zgłoszenia pisemnych zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole kontroli (jak też wyjaśnień) na piśmie w terminie 7-dni od dnia otrzymania protokołu kontroli. W związku z powyższym Sąd uznał, że podmiot kontrolujący pouczył skarżących o przysługującym im uprawnieniu do zakwestionowania ustaleń protokołu kontroli w drodze zastrzeżeń oraz o terminie ich wniesienia. Zwrócono uwagę, że choć w przepisie art. 19a ust. 1 ustawy o Inspekcji weterynaryjnej mówi się nie tylko o samym prawie podmiotu kontrolującego do zgłoszenia zastrzeżeń i o terminie ich wniesienia, ale również określa się, że prawo do zgłoszenia zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole kontroli przysługuje podmiotowi kontrolującemu "przed podpisaniem protokołu kontroli", a w pouczeniu zawartym w protokole z kontroli z dnia [...] września 2013 r. pominięta została ta ostania kwestia, to jednak nie ulega wątpliwości, że z treści dokonanego pouczenia jednoznacznie wynikało, iż skarżącym przysługuje uprawnienie do zgłoszenia pisemnych zastrzeżeń do protokołu kontroli w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania. Skoro zaś uprawnienie to nie zostało obwarowane - jak czyni to ustawa - podpisaniem protokołu, a tylko terminem na wniesienie zastrzeżeń, to tym samym oznacza to, że skarżący mieli w tym czasie wiedzę o prawie do skutecznego wniesienia zastrzeżeń do protokołu, niezależnie od okoliczności podpisania protokołu (tak też wprost wskazali we wniesionej skardze). Pomimo tego skarżący nie wnieśli jednak zgodnie z treścią pouczenia żadnych zastrzeżeń do protokołu ani w momencie jego podpisania przez M. T., ani też w terminie 7 dni od dnia otrzymania protokołu. Zarzuty w stosunku do przeprowadzonych czynności kontrolnych podniesiono dopiero w odwołaniu z dnia 11 października 2013 r. od decyzji organu I instancji. Z tych względów Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutów, że wskazane uchybienie miało jakikolwiek wpływ na niewniesienie przez skarżących zastrzeżeń do protokołu z kontroli. Pouczenie zawarte w protokole z kontroli z dnia [...] września 2013 r. informowało bowiem strony o prawie do wniesienia zastrzeżeń do protokołu z kontroli, ograniczając to prawo jedynie ustawowym terminem, a nie jak czyni to ustawa dodatkowo okolicznością niepodpisania protokołu. Było ono zatem korzystniejsze w stosunku do regulacji ustawowej, bo pomimo, że skarżący M. T., jako osoba odpowiedzialna w kontrolowanej jednostce za zakres objęty kontrolą, podpisała protokół, uprawniało ono w dalszym ciągu do wniesienia zastrzeżeń do protokołu kontroli, z czego skarżący nie skorzystali. W ocenie Sądu pomimo zatem braku tożsamości treści pouczenia z treścią przepisu art. 19a ust. 1 ustawy o Inspekcji weterynaryjnej, strona została w sprawie pouczona o przysługującym jej uprawnieniu do zakwestionowania ustaleń kontrolnych poprzez wniesienie zastrzeżeń do protokołu kontroli w terminie 7 dni od dnia otrzymania protokołu kontroli i że tym samym jej gwarancje procesowe przewidziane w art. 19a ust. 1., których istota sprowadza się do prawa podważenia w drodze zastrzeżeń, w odpowiednim terminie ustaleń zawartych w protokole kontroli, zostały w sprawie zachowane.

Wobec braku zastrzeżeń skarżących do protokołu z kontroli z dnia [...] września 2013 r., ustalenia i stwierdzenia zawarte w nim zawarte, stanowiące załącznik protokołu pobrania próbek pasz do badań nr [...] (również podpisanym bez zastrzeżeń przez M. T.) odzwierciedlają, zdaniem Sądu, stan faktyczny sprawy oraz stanowią wiarygodny dowód okoliczności ustalonych w sprawie i mają moc wiążącą dla organów orzekających. W protokole kontroli w pkt 9 wskazuje się na stan faktyczny wynikający z protokołu pobrania próbki nr [...], w którym to określa się w pkt 17, że sposób pobrania próbek pierwotnych odbył się według rozporządzenia Komisji (WE) nr 152/2009 z dnia 27 stycznia 2009 r. ustanawiającego metody pobierania próbek i dokonywania analiz do celów urzędowej kontroli pasz (Dz.U.UE.L.2009.54.1). Zdaniem Sądu zastosowana przez wyspecjalizowany organ kontrolujący (upoważnionych pracowników) metoda i sposób pobrania próbek były zgodne z ww. rozporządzeniem, co nie budziło zastrzeżeń skarżącego (obecnego przy czynnościach kontrolnych), a zarzuty strony bezpodstawne, zwłaszcza, że są one ogólne i oparte na domniemaniach i wnioskowaniach (np. w zakresie zarzutu nieprawidłowego podziału próbek paszy i nieprawidłowej ilości pobranych próbek, opartych na argumencie niewłaściwego określenia w protokole kontroli wielkości kontrolowanej partii paszy), gołosłowne (np. zarzut o niewielkim przekroczeniu w paszy niesankcjonowanej ilości białka pochodzenia zwierzęcego) oraz, że nie wyjaśniają one szczegółów rzekomych nieprawidłowości (np. zarzut dotyczący pobrania próbek bez zachowania środków ostrożności), a przede wszystkim, że termin do ich skutecznego podniesienia minął wraz z upływem terminu 7 dni od dnia otrzymania protokołu, a więc wraz z upływem terminu do wniesienia zastrzeżeń

Z racji opisanego przebiegu oraz charakteru czynności kontrolnych i obecności przy nich skarżącego M. T., (jako osoby odpowiedzialnej za zakres objęty ta kontrolą), Sąd uznał za niezasadny także zarzut braku udziału w tej części postępowania skarżącej K. T.. Wskazano, że obowiązujące przepisy nie wymagają obecności przy czynnościach kontrolnych wszystkich osób współprowadzących fermę drobiu. Nie jest nawet konieczna obecność osobista żadnego z nich, o ile zostanie do tego ustanowiona inna osoba (art. 19c ust. 1 - 3 ustawy o Inspekcji weterynaryjnej). Z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu [...] września 2013 r. w Fermie Drobiu K., M. T. w [...], wynika jednoznacznie, że skarżący M. T. udzielał informacji związanych z kontrolą i oświadczył, iż jest osobą odpowiedzialną w tej jednostce za zakres objęty kontrolą. Skarżąca K. T. nie wskazała natomiast, jaki wpływ na sposób obrony praw w postępowaniu miałaby mieć jej osobista obecność przy pobieraniu próbek paszy ([...]).

W ocenie Sądu przesądzenie mocy wiążącej ustaleń kontrolnych oznacza jednocześnie słuszność stanowiska organu II instancji o braku potrzeby przeprowadzenia wszystkich zawnioskowanych przez skarżących dowodów, których celem miało być podważenie przeprowadzonych w sprawie czynności kontrolnych i poczynionych w ich efekcie ustaleń. Ustawowy termin na zakwestionowanie w drodze zastrzeżeń ustaleń kontrolnych upłynął bowiem bezskutecznie w sprawie, a z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w szczególności z protokołu kontroli i protokołu pobrania próbek, nie wynikają żadne wskazywane przez skarżących nieprawidłowości przy wykonywaniu czynności kontrolnych.

W tym stanie rzeczy wobec bezspornej okoliczności, że uzyskane w sprawie wyniki badań laboratoryjnych próbek paszy pobranych w dniu [...] września 2013 r. potwierdziły obecność przetworzonego białka zwierzęcego w paszy przeznaczonej dla brojlerów z kurnika [...], ujawniając w badanej próbce średnio na oznaczenie ponad 5 cząstek pochodzących ze zwierząt lądowych, zidentyfikowanych, jako kości zwierząt lądowych i pióra, należało przyjąć, że wykryto niezgodności, które mogły stanowić podstawę do zastosowania w sprawie środków zaradczych, o których mowa w art. 54 ust. 2 lit. a i b rozporządzenia nr 882/2004. W przedmiotowym bowiem wypadku brojlery z kurnika [...] były karmione paszą nieodpowiadającą wymaganiom określonym art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego oraz art. 7 ust. 1, 2 rozporządzenia nr 999/2001 i załącznika IV rozdział I lit. b do tego rozporządzenia. Sąd stwierdził, że unijny prawodawca powiązał konieczność zastosowania środków zaradczych wyłącznie z samym faktem zaistnienia niezgodności, nie warunkując tej konieczności żadnymi innymi okolicznościami. Oznacza to, że nawet przypadkowe czy jednorazowe wystąpienia niezgodności nie uwalnia danego podmiotu od odpowiedzialności administracyjnej, o której mowa w art. 54 ust. 2 rozporządzenia nr 882/2004. Istotne, w świetle regulacji art. 54 rozporządzenia nr 882/2004, jest bowiem to, czy niedozwolone białko zwierzęce wystąpiło w paszy w ilości – średnio na oznaczenie – ponad 5 zidentyfikowanych cząstek zwierzęcych. Ten wskazany margines wyczerpuje zatem wszelkie przypadkowe czy niewielkie zanieczyszczenia paszy białkiem zwierzęcym. Jego zaś przekroczenie jest bezwarunkowo usankcjonowane odpowiedzialnością administracyjną i oznacza, że pasza nie spełnia wymagań określonych w przepisach i że tym samym nie może stanowić pokarmu dla zwierząt gospodarskich, w tym brojlerów kurzych. Bezcelowe było, więc przeprowadzanie dowodu z badania próbek paszy pobranych u producenta paszy, czy też z innych miejsc lub partii paszy znajdujących się na fermie skarżących.

Sąd uznał za prawidłową, racjonalną i logiczną argumentację, w ramach której organ II instancji wyjaśnił na rozprawie konieczność nałożenia na skarżących środka zaradczego w postaci zakazu wprowadzania kurcząt do obrotu oraz przyczyn nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Niewiadome pochodzenie wykrytego białka przetworzonego, którym karmione były kurczaki w kurniku [...] nie pozwalało na zakwalifikowanie kurcząt do kategorii III umożliwiającej ewentualne przeznaczenie ich do skarmiania zwierząt futerkowych, tylko do kategorii I, co automatycznie powodowało konieczność nałożenia zakazu wprowadzania kurcząt do obrotu i nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W sytuacji bowiem, gdy dany materiał czy produkt jest niewiadomego pochodzenia może zaistnieć niebezpieczeństwo, że zawiera on również inne zabronione i szkodliwe substancje i tym bardziej zachodzi niebezpieczeństwo dla zdrowia ludzi i zwierząt.

Odnosząc się do zarzutu pozbawienia strony czynnego udziału w postępowaniu, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że choć sformułowana w art. 10 § 1 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym konstytuuje w stosunku do organu dwa obowiązki prawne, tj. obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do całokształtu zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, to jednak zgodnie z art. 10 § 2 k.p.a. od obowiązków tych organ może w konkretnej sprawie odstąpić w sytuacji, gdy załatwienie spawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę. W wymienionych wyżej przypadkach nie dochodzi do naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. W ocenie Sądu takie podstawy zaistniały w przedmiotowej sprawie, o czym świadczy chociażby niewiadome pochodzenie wykrytego w paszy białka przetworzonego, którym były karmione zwierzęta gospodarskie i związane z tym zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku K. T. i M. T., zaskarżyli go w całości. Skarżący na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. podnieśli zarzuty:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 19e oraz 19f ustawy o Inspekcji weterynaryjnej poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że dokumenty z kontroli prowadzonej na podstawie przepisów art. 19-19g tej usawy, w tym w szczególności protokół z kontroli, nie podlegają ocenie zgodnie z regulacją k.p.a., w tym art. 76 § 3 k.p.a. oraz , że wyniki ustaleń kontroli mogą zostać skutecznie zakwestionowane tylko w określonym czasie (na etapie zgłaszania zastrzeżeń do protokołu kontroli w trybie art. 19e), po upływie którego (po podpisaniu protokołu kontroli) następuje prekluzja w odniesieniu do wszelkich zarzutów strony w tym przedmiocie,

2. art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 882/2004 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt. 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego w zw. z art. 7 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia nr 999/2001 oraz załącznika nr IV do tego rozporządzenia w zw. z przepisami załącznika nr VI rozporządzenia nr 152/2009 poprzez błędne przyjęcie, że przez niezgodności, o których mowa w art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 882/2004, rozumieć należy także sytuację jednorazowego, przypadkowego i śladowego zanieczyszczenia paszy białkiem pochodzenia zwierzęcego, podczas gdy analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że o wystąpieniu niezgodności z prawem paszowym mówić można jedynie w przypadku "karmienia" zwierząt takimi paszami, a jednocześnie nie jest możliwym zapobiegnięcie przypadkowemu zanieczyszczeniu paszy śladowymi ilościami białka pochodzenia zwierzęcego, które to zanieczyszczenie w przypadku paszy dla brojlerów kurzych nie wywołuje żadnego zagrożenia dla życia czy zdrowia ludzi lub zwierząt;

3. przepisów rozdziału II załącznika nr IV rozporządzenia nr 999/2001 oraz przepisów sekcji 2-7, rozdziału II, załącznika X w zw. z załącznikiem IV rozporządzenia Komisji nr 142/2011 z dnia 25 lutego 2011 roku w sprawie wykonania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, oraz w sprawie wykonania dyrektywy Rady 97/78/WE w odniesieniu do niektórych próbek i przedmiotów zwolnionych z kontroli weterynaryjnych na granicach w myśl tej dyrektywy (Dz.U.UE.L.2013.201.31; dalej: "rozporządzenie 142/2011") poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, co doprowadziło do nieprawidłowego przyjęcia, że obecność jakiejkolwiek ilości składników białka pochodzenia zwierzęcego w paszy podawanej zwierzętom gospodarskim powoduje, że pasza nie odpowiada wymaganiom określonym w przepisach o paszach, podczas gdy z przepisów tych wynika możliwość i legalność istnienia pewnych ilości białka pochodzenia zwierzęcego w paszy w związku z jej zanieczyszczeniem,

4. art. 8 oraz art. 9 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 - rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego (Dz.U.UE.L.2009.300.1; dalej "rozporządzenie nr 1069/2009") poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że brojlery kurze stanowiące własność skarżących stanowiły materiał kategorii I w rozumieniu rozporządzania 1069/2009;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 oraz 2 P.p.s.a. - poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., względnie ich nieuchylenie, pomimo że było to uzasadnione m.in. z uwagi na naruszenie przez organy administracji publicznej:

1. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności nie odniesienie się w żaden sposób lub bezpodstawne pominięcie dowodów przedłożonych przez skarżących wraz z odwołaniem, jak również wraz ze stanowiącym uzupełnienie odwołania pismem procesowym z dnia 14 listopada 2013 r., w tym zwłaszcza złożonych do akt sprawy wyników badań próbek paszy pobranych u ich producenta - spółki T. Sp. z o.o. z siedzibą w B. oraz sporządzonej na zlecenie skarżących ekspertyzy - opinii biegłego z zakresu weterynarii;

2. art. 75 § 1, art. 78 § 1 w zw. z art. 76 § 3, art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez bezpodstawne oddalenie lub zupełne nie odniesienie się do wniosków dowodowych złożonych przez skarżących w toku postępowania administracyjnego, które zmierzały zarówno do zakwestionowania wartości dowodowej protokołu kontroli i wyników przeprowadzonych w następstwie tej kontroli badań, jak i do wykazania, że w niniejszej sprawie skarżący nie stosowali karmienia zwierząt paszą nieodpowiadającą przepisom o paszach, a zatem nie było podstaw do zastosowania wobec niej sankcji nałożonych przez organ I instancji, a ponadto do wykazania, że w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki do nadania decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] rygoru natychmiastowej wykonalności,

3. art. 81 w zw. z art. 10 i art. 7 k.p.a. poprzez przyjęcie za udowodnione okoliczności faktycznych stanowiących podstawę wydania decyzji pomimo uniemożliwienia skarżącym wzięcia czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz wypowiedzenia się przez nią co do zebranych dowodów i materiałów,

4. art. 8 i 9 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji oraz zasadę informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków,

5. art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. ze względu na wadliwość uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, które nie zawierały: wyczerpującego wyjaśnienia w zakresie podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia, należytej oceny zebranego materiału dowodowego, a w przypadku decyzji organu I instancji sprowadzało się w praktyce do przytoczenia treści przepisów i to w oderwaniu od meritum sprawy (w tym także w odniesieniu do uzasadnienia rozstrzygnięcia o nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności),

6. naruszenie art. 108 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nadanie decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności oraz naruszenie art. 135 k.p.a. poprzez niewstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji, podczas gdy nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie było niezbędne ani z uwagi na ochronę zdrowia ani życia ludzkiego,

7. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo że zachodziło szereg podstaw uzasadniających jej uchylenie i umorzenie postępowania (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), w postaci licznych naruszeń przepisów prawa procesowego i materialnego, których dopuścił się organ I instancji,

8. art. 54 ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 54 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 882/2004 poprzez zastosowanie niewłaściwego i niewspółmiernego środka zaradczego w postaci całkowitego zakazu wprowadzania do obrotu brojlerów kurzych należących do skarżących, podczas gdy wystarczające dla osiągnięcia celu postępowania było już ustanowienie zakazu wprowadzania do obrotu z przeznaczeniem dla spożycia przez ludzi.

W oparciu o powyższe zarzuty skarzący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie.

Pismem z dnia 19 maja 2016 r. skarżący podnieśli dodatkowe argumenty na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej zwanej “P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 19e i art. 19f ustawy o Inspekcji weterynaryjnej zauważyć należy, że stwierdzenie, iż w paszy, którą karmiono drób, znajdowało się przetworzone białko zwierzęce nie zostało dokonane w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] września 2013 r. w kurniku [...], lecz w laboratorium, w którym zbadano pobrane w czasie kontroli próbki pasz pod kątem obecności przetworzonego białka zwierzęcego. Protokół z przeprowadzonej kontroli ma z związku z tym jedynie znaczenie dla oceny czy próbki pasz z kurnika pobrane zostały do badań zgodnie z ustalonymi w tym zakresie wymogami. Ustalenia ujęte w protokole z kontroli stanowią, zgodnie z art. 19f ustawy o Inspekcji weterynaryjnej, podstawę wydania decyzji. Istotne znaczenie w tym zakresie należy przypisać okoliczności czy podmiot kontrolowany zgłaszał zastrzeżenia do ustaleń zawartych w protokole kontroli. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że podmiot kontrolowany takich zastrzeżeń w trybie przewidzianym w art. 19e ustawy o Inspekcji weterynaryjnej nie zgłaszał. Strona nie kwestionowała ustaleń, że próbki zostały pobrane z karmidła oraz wielkości pobranych próbek. W toku postępowania twierdziła natomiast, że sposób pobrania próbek jest niezgodny z ustalonymi wymogami. Powyższe oznacza, że nie podważano ustaleń zawartych w protokole, lecz metodę pobrania próbek. Ważnym jest również, że w toku postępowania nie kwestionowano zawartego w protokole z kontroli z dnia [...] września 2013 r., a właściwie zawartego w stanowiącym załącznik do tego protokołu protokole pobrania próbek, ustalenia, że sporządzono tak zwaną kontrpróbę, czyli próbkę przeznaczoną dla podmiotu kontrolowanego. Z powyższego wynika, że w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej, odnoszące się do twierdzenia o naruszeniu powołanych przepisów ustawy o Inspekcji weterynaryjnej, nie są trafne.

Niezależnie od tego należy stwierdzić, że przyjęty przez ustawodawcę w ustawie o Inspekcji weterynaryjnej tryb podważania ustaleń ujętych w protokole z kontroli co do zasady wyklucza możliwość przeprowadzania dowodów przeciwko tym ustaleniom. Skoro podmiot kontrolowany nie zgłosił zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole z kontroli w trybie przewidzianym w art. 19e ustawy o Inspekcji weterynaryjnej, to przeprowadzenie dowodów przeciwko tym ustaleniom lub ponad te ustalenia byłoby możliwe jedynie wówczas, gdyby zostały wykazane przekonujące powody odstąpienia od zgłoszenia zastrzeżeń. Inny sposób wykładni doprowadziłby do tego, że regulacja trybu przeprowadzenia kontroli i dokumentacji jej wyników straciłaby jakiekolwiek znaczenie. Nie ulega zaś wątpliwości, że taka regulacja jest celowa, gdyż służy udokumentowaniu okoliczności faktycznych istniejących w chwili kontroli, a więc z reguły takich, które ulegają szybkim zmianom albo mogą być szybko zmienione. Mając to na uwadze podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, sprowadzające się do akceptacji postępowania organu odwoławczego, który nie przeprowadził żądanych przez skarżących dowodów, powołując się na wiążący charakter ustaleń protokołu kontroli. Zaznaczyć jednak należy, że dotyczy to tych dowodów, które miały na celu wykazanie, że ustalenia ujęte w protokole kontroli nie odpowiadają rzeczywistemu stanowi rzeczy albo, że podczas kontroli miały miejsce, nie ujęte w protokole, istotne okoliczności faktyczne. (Nie oznacza to, że odmowa przeprowadzenia innych dowodów nie była uzasadniona. Odmowa przeprowadzenia innych dowodów była zasadna z innych przyczyn, które zostaną przedstawione w dalszej części uzasadnienia). Żądanie przeprowadzenia takich dowodów nie zostało bowiem powiązane z przekonującym wyjaśnieniem przyczyn niezgłoszenia zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole. W szczególności taką przyczyną nie jest brak pouczenia o przysługującym podmiotowi kontrolowanemu prawie zgłoszenia zastrzeżeń. Sąd pierwszej instancji trafnie zatem przyjął, że zastosowane w sprawie pouczenie było wystarczające.

Taka wykładnia przepisów ustawy o Inspekcji weterynaryjnej nie oznacza, jak się zarzuca w skardze kasacyjnej, pogwałcenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Nie oznacza bowiem, że nie można w postępowaniu administracyjnym przeprowadzić żadnych innych dowodów poza dowodem z protokołu z kontroli. Nie oznacza też utożsamienia kontroli z postępowaniem administracyjnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kontrola jest jedną z czynności o charakterze dowodowym przeprowadzanych w postępowaniu administracyjnym, zaś protokół z kontroli jest sposobem utrwalenia przeprowadzenia tej czynności i dokonanych w jej trakcie ustaleń, przy czym szczególny charakter tego protokołu wynika z tego, że kontrola z reguły dotyczy nietrwałych sytuacji faktycznych. Aby zapewnić wiarygodność poczynionych w trakcie kontroli ustaleń i jednocześnie zagwarantować ochronę praw podmiotu kontrolowanego ustawodawca przewiduje możliwość niezwłocznego lub w krótkim czasie kwestionowania ustaleń dokonanych podczas kontroli przez podmiot kontrolowany. Z reguły odbywa się to poprzez prawo wnoszenia uwag (zastrzeżeń) do protokołu z kontroli. Nie są więc zasadne podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty, które nadto obciążone są wadą nadmiernego uogólnienia. Tylko w rozpoznawanej sprawie tak się akurat złożyło, że czynności dokonane podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] września 2013 r. w istocie stanowiły wszystkie czynności dowodowe w sprawie. Podczas tej kontroli pobrano bowiem próbki paszy, które następnie zostały poddane badaniu w laboratorium. W związku z tym w rozpoznawanej sprawie rzeczywiście można postawić znak równości pomiędzy postępowaniem administracyjnym a przeprowadzoną kontrolą. Nie oznacza to jednak, że postępowania administracyjnego nie przeprowadzono. W trakcie czynności kontrolnych zapewniono podmiotowi kontrolowanemu możliwość obrony, przy czym środkami specyficznymi ze względu na przedmiot sprawy. Podmiot ten otrzymał bowiem, zgodnie z art. 11 ust. 6 rozporządzenia nr 882/2004, tak zwaną kontrpróbkę, czyli egzemplarz pobranych próbek paszy przeznaczony do dodatkowej ekspertyzy.

Podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 19e i art. 19f ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej nie jest więc zasadna.

Pozbawione doniosłości prawnej są także podstawy kasacyjne związane z odmową przeprowadzenia w rozpoznawanej sprawie żądanych dowodów. Trafnie Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organu administracji w zakresie odmowy przeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadków, opinii biegłych i badań próbek tkanek kurczaków oraz próbek paszy pobranych u jej wytwórcy. Dowody te miały na celu wykazanie, że: w paszy dostarczanej do fermy drobiu nie znajdowało się przetworzone białko zwierzęce; do paszy podawanej kurczakom nie dodawano przetworzonego białka zwierzęcego; karmienie drobiu przetworzonym białkiem zwierzęcym nie stwarza żadnego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi; mięso kurczaków, którym podano badaną paszę, nie jest skażone. Dotyczyły zatem okoliczności, które nie miały w sprawie istotnego znaczenia. Ich przeprowadzenie nie przyczyniłoby się bowiem do wyjaśnienia sprawy i w związku z tym, w myśl art. 75 § 1 k.p.a., organ administracji nie miał obowiązku ich przeprowadzenia.

Zasadniczą podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji stanowił art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit. a i lit. b rozporządzenia nr 882/2004. Przepisy te nakazują zastosowanie odpowiednich środków zaradczych w razie wykrycia niezgodności m.in. z prawem paszowym. Tą niezgodnością było stwierdzenie karmienia zwierząt gospodarskich innych niż przeżuwacze, mianowicie drobiu, przetworzonym białkiem zwierzęcym, co jest sprzeczne z art. 7 ust. 2 w zw. z rozdziałem I lit. b podpunkt I załącznika nr IV do tego rozporządzenia. Stosowane na podstawie tych przepisów środki zaradcze, przede wszystkim zakaz wprowadzenia do obrotu brojlerów kurzych, mają charakter nie tyle sankcji administracyjnej, ale środków zapobiegawczych. Chodzi w nich przede wszystkim o to, aby zapobiec negatywnym skutkom stwierdzonych niezgodności. W rozpoznawanej sprawie istotnym było uniemożliwienie spożycia przez ludzi brojlerów kurzych, które były karmione przetworzonym białkiem zwierzęcym. Z tego względu dla wykładni i zastosowania powołanych przepisów nie ma znaczenia: w jaki sposób przetworzone białko zwierzęce dostało się do paszy, którą był karmiony drób; czy białko dodano rozmyślnie przez hodowcę lub producenta paszy, czy też dostało się tam przypadkowo; czy przetworzone białko zwierzęce występowało w paszy na etapie jej produkcji oraz jak przebiegał proces karmienia drobiu. W sprawie istotne jest jedynie to czy drób był karmiony paszą zawierającą przetworzone białko zwierzęce. Niezależnie bowiem od tego w jaki sposób doszło do karmienia drobiu paszą zawierającą przetworzone białko zwierzęce, konieczne jest podjęcie takich samych środków zaradczych, mających na celu zapobiegnięcie użycia tego drobiu jako środka spożywczego dla ludzi.

Z powołanych przepisów wynika w sposób oczywisty, że karmienie drobiu przetworzonym białkiem zwierzęcym jest zakazane. Zakaz ten obowiązuje mimo podnoszonych wątpliwości, co do jego zasadności, opierających się na tezie, iż okoliczność ta nie stwarza zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, gdyż ryzyko przeniesienia gąbczastej encefalopatii bydła (BSE) między zwierzętami nieprzeżuwającymi jest minimalne. W tej sytuacji przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego w celu wykazania, że karmienie drobiu przetworzonym białkiem zwierzęcym nie stwarza żadnego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi nie zmierza do wykazania żadnej istotnej w sprawie okoliczności. Organy administracji, ani też sąd administracyjny nie mogły oprzeć swoich rozstrzygnięć na takiej, nawet udowodnionej, tezie, gdyż oznaczałoby to odmowę zastosowania obowiązującego przepisu prawa.

W końcu skoro powołane przepisy określają możliwość zastosowania środków zaradczych w razie stwierdzenia niezgodności, a tą niezgodnością było karmienie drobiu paszą zawierającą przetworzone białko zwierzęce, to nie miał istotnego znaczenia dowód z badania tkanek kurcząt karmionych tą paszą. Prawo nie uzależnia stosowania środków zaradczych od tego czy rzeczywiście mięso zwierząt zawiera szkodliwe substancje, ale od tego czy zwierzęta były karmione w sposób niezgodny z przepisami. Rygorystyczny charakter tego rozwiązania uzasadniony jest względami pragmatycznymi, wynikającymi z konieczności ochrony życia i zdrowia ludzi w warunkach korzystania z produktów żywnościowych pochodzących z masowej produkcji.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, który zaakceptował odmowę przeprowadzenia w rozpoznawanej sprawie żądanych dowodów. Tym samym podstawy kasacyjne zawierające zarzut naruszenia przepisów postępowania związanych z postępowaniem dowodowym są bezzasadne.

W skardze kasacyjnej uwzględniając możliwość znalezienia się w paszy przeznaczonej dla drobiu pewnych ilości przetworzonego białka zwierzęcego, stwierdzono, że stosowanie go dopuszczają przepisy prawa. W związku z tą tezą pozostaje podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia przepisów rozdziału II załącznika nr IV rozporządzenia nr 999/2001 oraz przepisów sekcji 2 – 7, rozdziału II, załącznika nr X w zw. z załącznikiem nr IV rozporządzenia nr 142/2011. Oceniając ten zarzut należy wskazać, że przepisy określają sposób dochodzenia do ustalenia, iż w paszy znajduje się przetworzone białko zwierzęce, z uwzględnieniem pewnego miarodajnego poziomu zawartości tego białka. Chodzi o załącznik nr VI do rozporządzenia nr 152/2009, w szczególności o wynikającą z tych przepisów konieczność wskazania wykrytej liczby cząstek pochodzących ze zwierząt i ich rodzaju. W rozpoznawanej sprawie, jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, ustalono wymaganą liczbę cząsteczek i wskazano ich rodzaj. Znajduje to potwierdzenie w sprawozdaniu z badań, gdzie, zgodnie z tymi przepisami, te dane wskazano. Ponownie też zauważyć należy, że z protokołu kontroli wynika, iż właścicielowi fermy przekazano próbkę paszy (tak zwaną kontrpróbkę), co spełnia wymóg wynikający z art. 11 ust. 6 rozporządzenia nr 882/2004. Podmiot kontrolowany miał zatem możliwość przeprowadzenia w celu obrony swoich praw niezależnego od organu administracji badania próbki w celu wykazania, że nie zawiera ona przetworzonego białka zwierzęcego w wymaganej ilości.

Z podstawą kasacyjną zawierającą zarzut naruszenia przepisów rozdziału II załącznika nr IV rozporządzenia nr 999/2001 oraz przepisów sekcji 2 – 7, rozdziału II, załącznika nr X w zw. z załącznikiem nr IV rozporządzenia nr 142/2011 wiąże się też podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 882/2004 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego w zw. z art. 7 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia nr 999/2001 oraz załącznika nr IV do tego rozporządzenia w zw. z przepisami załącznika nr VI do rozporządzenia nr 152/2009 w tym zakresie, w jakim dotyczy ona przyjęcia, że niezgodność występuje także w przypadku jednorazowego, przypadkowego i śladowego zanieczyszczenia paszy przetworzonym białkiem pochodzenia zwierzęcego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zaskarżonym wyroku trafnie wskazano, że metoda dochodzenia do ustalenia, iż w paszy znajduje się przetworzone białko zwierzęce, z uwzględnieniem pewnego miarodajnego poziomu zawartości tego białka, uwzględnia także to, że przetworzone białko zwierzęce może się w paszy znaleźć przypadkowo. Metoda ta wyklucza też uznanie za niezgodność śladowych ilości białka. Jeżeli zaś chodzi o jednorazowość stwierdzenia występowania przetworzonego białka zwierzęcego w paszy jako podstawę do uznania występowania niezgodności, to stwierdzić należy, że przepisy rozporządzenia nr 882/2004 nie dają podstaw do przyjęcia, aby stwierdzenie niezgodności było uzależnione od przeprowadzenia więcej niż jednej kontroli. Nie można też przyjąć, co zarzuca się w skardze kasacyjnej, że w przypadku jednorazowego stwierdzenia występowania przetworzonego białka zwierzęcego w paszy nie można mówić o karmieniu w rozumieniu art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 999/2001. Zwierzę jest bowiem karmione paszą zawierającą przetworzone białko zwierzęce także w tedy, gdy taka pasza została mu podana tylko raz. Z tych względów zarzut naruszenia wskazanych przepisów należało uznać za chybiony.

W kwestii naruszenia art. 8 i art. 9 rozporządzenia nr 1069/2009 przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że brojlery kurze stanowiące własność skarżących stanowiły materiał kategorii I w rozumieniu tego rozporządzenia, zauważyć należy, iż przepisy te nie stanowiły bezpośredniej podstawy orzekania w rozpoznawanej sprawie przez organy administracji. Zostały jedynie powołane przez organ administracji na rozprawie przez Sądem pierwszej instancji w celu uzasadnienia zastosowanych w sprawie środków zaradczych. W związku z tym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można mówić o ich naruszeniu, gdyż podstawa zastosowania środków zaradczych znajduje się w art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 882/2004, zaś kryterium doboru odpowiednich środków zostało określone w zdaniu drugim art. 54 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem "podczas decydowania, jakie podjąć działanie, właściwy organ uwzględnia rodzaj niezgodności oraz poprzednie dane podmiotu gospodarczego w zakresie niezgodności". Organ administracji dysponuje zatem pewną granicą swobodnej oceny jakie środki zaradcze zastosować. Granice tej swobodnej oceny wyznacza przede wszystkim rodzaj niezgodności. Skoro niezgodność dotyczyła zwalczania BSE, środek w postaci całkowitego zakazu wprowadzania do obrotu, a więc także zakaz karmienia mięsem pozostałym z zabitych w związku ze zwalczaniem tej choroby brojlerów kurzych zwierząt futerkowych, nie był nieuzasadniony. Nie można go w związku z tym uznać za niewłaściwy i nadmierny. W związku z tym wskazana podstawa kasacyjna nie może być uznana za zasadną.

Nieusprawiedliwione są także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej obejmujące naruszenia przepisów postępowania w inny sposób niż poprzez odmowę przeprowadzenia żądanych dowodów. Uwzględniając, że w sprawie istotne było ustalenie czy w paszy, którą były karmione brojlery kurze znajdowało się przetworzone białko zwierzęce, uznać należy, iż uzasadnienia decyzji organów administracji w sposób wystarczający wyjaśniają sposób dokonania istotnych ustaleń faktycznych i ich ocenę prawną. Jak wskazano uprzednio, strony postępowania nie zostały pozbawione możności działania, a charakter sprawy, w szczególności stwierdzone niezgodności i ich związek z ochroną życia i zdrowia ludzi w sposób oczywisty uzasadniał nadanie decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności i utrzymanie tego rygoru, mimo wniesienia odwołania.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.