Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 161/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28, art. 61a § 1, art. 156, art. 157 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 11 kwietnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2018 roku sprawy ze skargi P. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...] roku, nr [...], po rozpatrzeniu wniosku P. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własne wcześniejsze postanowienie z dnia [...] roku, nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] roku, nr [...], znak: [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] roku, po rozpoznaniu wniosku S. S., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z miejscami do parkowania dla samochodów osobowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce położonej w K., przy ul. A, nr ewid. 563/4 (obręb [...]).

Wnioskiem z dnia 27 września 2017 roku P. J. wystąpił o wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] roku wskazując na wydanie tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 roku, poz. 199 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p.") oraz § 3, § 5, § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej jako: "rozporządzenie"). W ocenie wnioskodawcy, organ pierwszej instancji w sposób nieprawidłowy i wybiórczy dokonał analizy urbanistycznej, nie wskazał jakie działki znajdują się w obszarze analizowanym i które mają wpływ na ustalenie parametrów nowej zabudowy. Ponadto Prezydent Miasta K. nie ustalił czy spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa. Zaznaczył, że na terenie analizowanym przeważającą funkcją jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a jedynie uzupełnienie stanowi pojedynczy budynek wielorodzinny oraz usługi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...] roku odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1257 ze zm., dalej jako: "K.p.a."). W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek złożyła osoba nie będąca stroną postępowania.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył P. J. wskazując na:

1. obrazę bezpośrednio ustawy zasadniczej przez arbitralne niezastosowanie się do art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP;

2. niewłaściwe zastosowanie art. 28 K.p.a. i przyjęcie, że dla określenia statusu strony we wszczętym postępowaniu nieważnościowym decydujące znaczenie miał status strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy;

3. wadliwe rozumienie przez organ przepisów art. 28 K.p.a.;

4. wadliwe rozumienie przez organ przepisów art. 61a ust. 1 i ust. 6 K.p.a.;

5. niewłaściwe zastosowanie przepisów o postępowaniu administracyjnym poprzez niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego i naruszenie art. 28 K.p.a. w zw. z art. 27 ust. 2 u.p.z.p. oraz brak rzetelnej analizy wynikającej z art. 77 § 1 w zw. z art. 9, art. 6, art. 7 i art. 9 K.p.a.;

6. niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego i naruszenie art. 28 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. oraz brak rzetelnej analizy wynikającej z art. 77 § 1 w zw. z art. 8, art. 6, art. 7 i art. 9 K.p.a.;

7. naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia sposobu oddziaływania planowanej inwestycji na tereny sąsiednie i przyjęcie, że zagadnienie to pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, co doprowadziło do wydania postanowienia w oparciu o niepełny materiał dowodowy;

8. naruszenie art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 7 K.p.a. poprzez, nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego;

9. naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a.;

10. naruszenie art. 8, art. 11, art. 124 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez niedostatecznie precyzyjne uzasadnienie postanowienia i zdawkowe odniesienie się do wskazanych we wniosku faktów lub nawet ich pominięcie;

11. naruszenie art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez nieuwzględnienie, że decyzja o warunkach zabudowy w stosunku do której został złożony wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wprowadziła zmiany mające wpływ na korzystanie z nieruchomości wnioskodawcy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołanym na wstępie postanowieniem, po ponownym rozpoznaniu , utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i cytując treść regulacji art. 16 i art. 156 oraz art. 157 § 2 K.p.a. podkreślił, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Jak dostrzegło Kolegium, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności składa się – co do zasady – z dwóch etapów. W pierwszym etapie badane są wyłącznie kwestie formalne, warunkujące dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia z takiego wniosku postępowania. Dopiero gdy badanie wstępne zakończone będzie wynikiem pozytywnym, organ – już po wszczęciu postępowania, prowadzi merytoryczne postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego. Zatem złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie nieważności nie powoduje automatycznie wszczęcia tego postępowania. Inicjuje jedynie postępowanie wyjaśniające, które w tej fazie nie może jeszcze obejmować badania czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce i dotyczy jedynie formalnej dopuszczalności wniosku, w tym ustalenia istnienia po stronie wnioskodawcy przymiotu strony. Postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym na wniosek wymaga od organu ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym to postępowanie wystąpiła strona postępowania, czyli podmiot posiadający interes prawny. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa – najczęściej materialnego, na podstawie którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko taki przepis prawa stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji. Zatem złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia obliguje organ właściwy do jego rozpatrzenia do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się do merytorycznego rozpoznania. Taka konieczność wynika z treści art. 157 § 2 w zw. z art. 61a § 1 K.p.a.

W sprawie – jak podkreśliło Kolegium - decyzja o warunkach zabudowy została wydana na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy stanowiące podstawę do wydania tej decyzji nie zawierają szczególnych rozwiązań co do kręgu osób, którym przysługuje przymiot strony w tego rodzaju postępowaniu. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem administracyjnym interes prawny w tym postępowaniu co do zasady mają właściciele, użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących (graniczących) z terenem inwestycji oraz właściciele i użytkownicy wieczyści gruntów dalej położonych w zależności od zasięgu i stopnia uciążliwości planowanej inwestycji na ich grunty. Tym samym w przypadku nieruchomości nie przylegających w sposób bezpośredni do nieruchomości objętej decyzją o warunkach zabudowy, pomimo pozostawania nieruchomości w granicach obszaru analizowanego, możliwość ewentualnego bycia stroną tego postępowania jest w sposób ścisły uzależniona od wykazania się interesem prawnym, czyli wykazania popartego normą prawną szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie. P. J. nie był uznany za stronę postępowania zakończonego wydaniem decyzji o warunkach zabudowy.

Jak następnie napisał organ, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stroną może być również podmiot, który nie był stroną w postępowaniu zwykłym. Istotne jest, iż przymiot strony nie zależy od jakiegokolwiek zainteresowania wynikiem sprawy, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony postępowania musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Źródłem interesu prawnego mogą być normy prawa administracyjnego a także prawa cywilnego dotyczące własności. Sam interes prawny nie uzasadnia jednak jeszcze statusu strony konkretnego postępowania, zgodnie bowiem z treścią art. 28 K.p.a. o stronie postępowania administracyjnego można mówić dopiero po stwierdzeniu opisanego wyżej związku pomiędzy tym interesem a postępowaniem w konkretnej sprawie administracyjnej.

Zdaniem Kolegium, P. J. nie ma interesu prawnego w sprawie. Ma on interes w tym, żeby wyeliminować decyzję objętą jego wnioskiem o stwierdzenie nieważności, zatem ma on interes faktyczny (trudne sąsiedztwo), a nie prawny, zatem postępowanie nieważnościowe na jego wniosek nie mogło zostać wszczęte. W następstwie tego zaś nie mogły być też rozważone zarzuty merytoryczne dotyczące decyzji objętej wnioskiem. Do merytorycznej kontroli decyzji w postępowaniu nieważnościowym może bowiem dojść tylko we wszczętym postępowaniu, zaś wszczęcie postępowanie może wywołać tylko wniosek strony postępowania.

Na marginesie Kolegium wskazało, że P. J. dążył do wznowienia postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 7 czerwca 2017 roku, sygn. II SA/Łd 169/17, po rozpatrzeniu skargi wniesionej m.in. przez P. J. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, oddalił skargę. Co ważne, Sąd uznał, że nieruchomość P. J. nie znajduje się w zasięgu oddziaływania inwestycji, ponieważ ten zamyka się w granicach działki inwestycyjnej nr ewid. 563/4, to w toku postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla tejże inwestycji, nie przysługiwał mu przymiot stron postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a.

Odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium wyjaśniło, że o ile organ dostrzeże występowanie w kwestionowanej decyzji którejś z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., może wszcząć z urzędu postępowanie o stwierdzenie jej nieważności. Natomiast brak wszczęcia tego postępowania z urzędu oznacza jedynie, że organ administracji nie dopatrzył się zaistnienia podstaw do takiego działania. Nie oznacza to jednak, że organ ten ma obowiązek szczegółowej analizy i uzasadniania braku wystąpienia przesłanek nieważności w uzasadnieniu postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania na wniosek. Doprowadzić do merytorycznej kontroli decyzji w postępowaniu nieważnościowym, może tylko podmiot, który ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., uzasadniający wszczęcie na jego wniosek tego postępowania. Tego kryterium wnioskodawca nie spełniła.

Ponadto, wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, złożony zdaniem P. J. w roku 2016, nie został przekazany do Kolegium. W zakresie tym wnoszący wniosek nie podejmował stosownych działań na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego.

Reasumując powyższe rozważania Kolegium stwierdziło, że P. J. nie może zostać uznany za stronę postępowania, a tym samym nie może skutecznie wnieść wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

W skardze na powyższą decyzję P. J. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: obrazy art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie argumentów skarżącego i nie ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie. Zaskarżanemu postanowieniu dodatkowo skarżący zarzucił brak rzetelnej i pełnej analizy i podanie niezgodnej ze stanem faktycznym tezy, że skarżący ma tylko interes faktyczny, a nie interes prawny.

Niezależnie od powyższego, działając z ostrożności procesowej, na wypadek gdyby Sąd nie uwzględnił wskazanych wyżej zarzutów, skarżący zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na treść zaskarżonego postanowienia tj.:

1) art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1,2 i ust. 3 Konstytucji RP poprzez obrazę bezpośrednio ustawy zasadniczej przez arbitralne niezastosowanie się niej;

2) art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 459 ze zm., dalej jako: "K.c."), poprzez utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy, pomimo że decyzja ta doprowadziła do sytuacji, w której realizacja planów inwestycyjnych inwestora zakłóca korzystanie z nieruchomości sąsiedniej ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno – gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych;

3) art. 140 K.c. poprzez utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy, pomimo że decyzja ta doprowadziła do sytuacji, w której realizacja planów inwestycyjnych inwestora zakłóca korzystanie z nieruchomości sąsiedniej ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych;

4) art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., poprzez błędne uznanie, że skarżący nie jest stroną postępowania i pozbawienie go tym samym ochrony własnego interesu prawnego, podczas gdy zakres inwestycji zawartej we wniosku o wydanie decyzji, jak i sama decyzji o warunkach zabudowy wprowadza ograniczenia zagospodarowania nieruchomości należącej do skarżącego;

5) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie;

6) art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1, art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie wobec nieuwzględnienia wymagań ładu przestrzennego oraz nieuwzględnienia prawa własności przysługującego innym osobom – w tym skarżącemu – do nieruchomości sąsiednich;

7) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe niezastosowania wobec chybionego uznania, że zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi w sytuacji, gdy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji wobec jej gabarytów (wysokość i powierzchnia zabudowy), jest oczywiście sprzeczna z rozporządzeniem i regulacjami dotyczącymi prawa własności, w szczególności z art. 140 K.c. wobec pozbawienia go możliwości korzystania ze światła dziennego, znacznego pogorszenia warunków zabudowy oraz warunków bytowych na jego działce, a także obniżenia wartości rynkowej tejże;

8) § 3, § 5 i § 7 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 6 u.p.z.p., poprzez jego nieuwzględnienie.

Ponadto skarżący wskazał na naruszenie przepisów postępowania, tj. przepisów K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 28 K.p.a. poprzez brak obowiązkowego precyzyjnego i rzetelnego ustalenia faktów, kto posiada przymiot strony w konkretnym postępowaniu;

2) art. 28 K.p.a. w zw. z art. 140 K.c. oraz art. 144 K.c. i art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym, podczas gdy, jako właściciel nieruchomości położonej w bezpośrednim sąsiedztwie ma interes prawny;

3) art. 28 K.p.a. w zw. z art. 140 K.c. i z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez brak rzetelnej analizy wynikającej z art. 77 § 1 i w zw. z art. 8, art. 6, art. 7 i art. 9 K.p.a.;

4) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie postanowienia, podczas gdy nie zachodziła ani przesłanka podmiotowa, ani przedmiotowa do jego utrzymania;

5) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 140 K.c. oraz art. 144 K.c. poprzez nieuwzględnienie zarzutów podniesionych przez skarżącego;

6) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 156 i art. 157 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo, iż w sprawie wykazany został przez skarżącego interes prawny, a decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności wydana została z rażącym naruszeniem przepisów, zatem spełnione zostały przesłanki uzasadniające wydanie decyzji kasacyjnej na mocy art. 138 § 1 pkt. 2 K.p.a.;

7) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy, pomimo że decyzja ta narusza prawo w sposób rażący;

8) art. 157 § 2 K.p.a. poprzez niedopuszczenie skarżącego jako strony postępowania;

9) art. 157 § 2 K.p.a. poprzez brak wszczęcia postępowania z urzędu i utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy, pomimo że decyzja ta narusza prawo w sposób rażący;

10) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego;

11) art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego;

12) art. 7 w związku z art. 77 K.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego i brak wyczerpującego rzetelnego zbadania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy w szczególności poprzez:

a) błędne uznanie, iż teren objęty inwestycją nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącego, a zatem bezpodstawne pominięcie, mimo iż nieruchomość skarżącego znajduje się w strefie i w sąsiedztwie oddziaływania budowanego obiektu,

b) błędne uznanie, że skarżący posiada tylko interes fizyczny wynikający z "trudnego" sąsiedztwa;

13) art. 80 K.p.a. poprzez wybiórcze i niejasne wartościowanie dowodów, w tym – przyznanie bezwzględnego prymatu twierdzeniom zawartym w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta Miasta K., skutkujące złamaniem zasady swobodnej oceny dowodów;

14) art. 124 § 2 K.p.a. poprzez brak dostatecznego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia oraz zawarcie w nim błędnych ustaleń faktycznych i prawnych;

15) art. 50 § 1 K.p.a. poprzez brak wezwania skarżącego do złożenia wyjaśnień odnośnie przedłożonego przez nią dowodu przed dokonaniem bezzasadnej odmowy przyznania mu wiarygodności;

16) art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej;

17) art. 61a § 1 K.p.a. poprzez wskazanie braku istnienie interesu prawnego skarżącego do uzyskania statusu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy;

18) art. 30 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie;

19) art. 8, art. 11 i art. 124 § 2 K.p.a. poprzez niedostatecznie precyzyjne uzasadnienie postanowienia i zdawkowe odniesienie się do wskazanych we wniosku faktach lub nawet ich pominięcie.

opierając się na powyższych zarzutach autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia, ponowne rozpatrzenie wniosku skarżącego i zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części, Sąd skargę oddala w całości lub w części.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa.

Wywody Sądu powinna rozpocząć uwaga, iż stosownie do treści art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Nie budzi przy tym wątpliwości, że do postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji stosuje się ogólne zasady postępowania administracyjnego dotyczącego wszczęcia postępowania, w tym przepis art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie wszczęcia postępowania zostaje wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak bowiem wyjaśnia się w doktrynie, odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego następuje obecnie na podstawie art. 61a K.p.a. w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy – art. 127 § 3 w zw. z art. 144 K.p.a.) (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego 2014, LEX/el; W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 roku, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2011/4/15). Postanowienie to jest wydawane, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Wobec tego złożenie wniosku, w tym o stwierdzenie nieważności, obliguje organ orzekający do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się do merytorycznego rozpoznania. Konsekwentnie, w przypadku, gdy organ dostrzeże brak legitymacji do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji przez konkretny podmiot, niemający w postępowaniu statusu strony w rozumieniu art. 157 § 2 K.p.a., jest on zobowiązany do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. (por. wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 13 sierpnia 2014 roku, sygn. II SA/Po 369/14; w Warszawie z dnia 1 marca 2016 roku, sygn. VII SA/Wa 1190/15 i z dnia 20 listopada 2013 roku, sygn. VII SA/Wa 1630/13; w Łodzi z dnia 26 października 2012 roku, sygn. II SA/Łd 844/12; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

W powyższym świetle, jak zasadnie wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, podstawowe znaczenie dla ustalenia, czy skarżący mógł skutecznie złożyć wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] roku o warunkach zabudowy, miało wyjaśnienie, czy legitymuje się on interesem prawnym do bycia stroną postępowania. Zauważyć bowiem należy, że legitymację do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na wniosek ma strona postępowania zakończonego wydaniem decyzji, której ma dotyczyć stwierdzenie jej nieważności oraz każdy podmiot, który twierdzi, że decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 K.p.a. albo którego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało dotychczas zdefiniowane w przepisach obowiązującego prawa, niemniej jednak w judykaturze sądów administracyjnych dominujące jest stanowisko, że interes prawny to osobisty, konkretny i aktualnie prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. O istnieniu tego interesu można mówić, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym. Od tak pojętego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego (por. wyroki: NSA z dnia 17 maja 2016 roku, sygn. II OSK 2148/14; WSA w Warszawie z dnia 25 maja 2016 roku, sygn. VII SA/Wa 1622/15 i w Olsztynie z dnia 7 marca 2017 roku, sygn. II SA/Ol 77/17).

Dostrzec w sprawie wypada utrwalony w judykaturze pogląd, który skład orzekający w pełni podziela, że stronami postępowania o stwierdzenie nieważności jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 stycznia 1994 roku, sygn. II SA 2164/92, publ. ONSA 1995/1/32 i z dnia 15 września 2000 roku, sygn. IV SA 2328/99, niepubl.). Jest to konsekwencja rozpoznania przez organ nadzoru w toku nowego postępowania – dla którego podstawę prawną stanowi przepis art. 156 i nast. K.p.a. – nowej sprawy w stosunku do sprawy załatwionej kwestionowaną decyzją. Wynika z tego w sposób oczywisty konieczność ustalenia przez organ prowadzący postępowanie nieważnościowe prawidłowego kręgu stron postępowania.

W przypadku postępowań o ustalenie warunków zabudowy krąg stron ustalany jest w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa uregulowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 K.p.a. Zatem stroną takiego postępowania oprócz wnioskodawcy, który niekoniecznie musi być właścicielem terenu przeznaczonego pod inwestycję, mogą być właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio lub pośrednio z nieruchomością, na której planowana jest realizacja inwestycji. Przymiot strony tych podmiotów za każdym razem musi być jednak oceniany przez pryzmat wymogów wymienionych w art. 28 K.p.a. Sam fakt bycia właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą sąsiedniej nieruchomości nie przesądza o tym, że podmiot taki automatycznie staje się stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy. O interesie prawnym tych osób przesądza jednak zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyroki NSA z dnia: 29 czerwca 2016 roku, sygn. II OSK 2665/14 i 29 stycznia 2016 roku, sygn. II OSK 1358/14 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Opolu z dnia 20 grudnia 2016 roku, sygn. II SA/Op 376/16; Gdańsku z dnia 21 września 2016 roku, sygn. II SA/Go 165/16; Rzeszowie z dnia 28 maja 2014 roku, sygn. II SA/Rz 111/14; Krakowie z dnia 18 grudnia 2013 roku, sygn. II SA/Kr 1224/13 oraz Łodzi z dnia 10 stycznia 2017 roku, sygn. II SA/Łd 738/16 i z dnia 21 lutego 2012 roku, sygn. II SA/Łd 1403/11).

Dodatkowo na podkreślenie zasługuje fakt, iż trzeba widzieć wyraźną różnicę pomiędzy pojęciem obszaru analizowanego a pojęciem obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać. Obszar analizowany wyznacza się zgodnie z regułami rozporządzenia, celem ustalenia wymagań i parametrów dla nowej zabudowy. Wobec tego okoliczność, że dana nieruchomość znajduje się w obrębie obszaru analizowanego, nie przesądza sama przez się, że jej właściciel czy inny podmiot dysponujący prawem do niej, będzie stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w której taki obszar został wyznaczony. Natomiast obszar oddziaływania inwestycji może mieć znaczenie przy ustalaniu kręgu stron postępowania, o ile jest regulowanie przepisami prawa i podmioty legitymujące się uprawnieniami do nieruchomości znajdujących się w obszarze tego oddziaływania mogą skorzystać z ochrony przewidzianej w tych przepisach.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, prawidłowo ocenionego przez organy obu instancji wynika, że skarżący jest współwłaścicielem działki nr ewid. 564/12, znajdującej się w granicach terenu analizowanego, na podstawie którego organ badał przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i ustalał parametry nowej zabudowy (planowanej na działce nr ewid. 563/4), jednak nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji, jest bowiem oddalona od terenu inwestycji o działkę wydzieloną przez inwestora z terenu inwestycji nr ewid. 563/6. Jak zostało to już wcześniej podniesione, sam fakt usytuowania nieruchomości w graniach terenu analizowanego nie przesądza automatycznie o posiadaniu przez konkretny podmiot przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Konieczne jest bowiem przeanalizowanie przez organ rodzaju inwestycji i zasięgu jej ewentualnego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie.

W tej sprawie na działce nr ewid. 563/4 inwestor planuje zabudowę mieszkaniową o funkcji wielorodzinnej. Zabudowa mieszkaniowa, co nie budzi wątpliwości, jest zbieżna z zabudową występującą na działce skarżącego, choć w tym wypadku o funkcji jednorodzinnej. Teren inwestycji oraz działka skarżącego mają zapewnioną odrębną obsługę komunikacyjną, posiadają dostęp do innych dróg publicznych, które się ze sobą nie łączą. Nadto zgodzić się trzeba z organem, że planowana inwestycja nie utrudni skarżącemu korzystania z nieruchomości stanowiącej ich własność i nie będzie na nią negatywnie wpływała poprzez emisję hałasu, ciepła, wibracje czy też pole elektromagnetycznego, które mogłyby przenikać na teren nieruchomości skarżącego, nie spowoduje także, o czym była wyżej mowa, wzmożonego ruchu pojazdów w obrębie nieruchomości skarżącego. Wprawdzie skarżący pojęcie negatywnego oddziaływania inwestycji na jego nieruchomość wiążą z nadmierną – w jego ocenie – wysokością budynku wielorodzinnego, który miałby zostać zrealizowany przez inwestora, niemniej jednak nie precyzują na czym konkretnie miałoby polegać owo negatywne oddziaływanie, którego skutkiem będzie ograniczenie (pozbawienie) możliwości dotychczasowego zagospodarowania i użytkowania nieruchomości, nadto nie wiążą tego oddziaływania z konkretną normą prawną, z której wynikałaby przewidziana dlań ochrona. Skarżący przyznaje przy tym, że w granicach terenu analizowanego znajduje się jeden budynek wielorodzinny o gabarytach podobnych do projektowanego, jednakże błędnie przyjmuje, iż jest to niewystraczające do ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji. Skoro więc organy obu instancji trafnie oceniły, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w zasięgu oddziaływania inwestycji, ponieważ ten zamyka się w granicach działki inwestycyjnej nr ewid. 563/4, to w toku postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla tejże inwestycji, nie przysługiwał skarżącemu przymiot stron postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. W konsekwencji nie można stwierdzić, że skarżący bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. Zaznaczyć również trzeba, że kwestia ochrony praw osób trzecich została dostatecznie zagwarantowana w decyzji o warunkach zabudowy w pkt II.5. Wobec tego poprawne jest ustalenie przez organy orzekające w sprawie, iż w realiach tej konkretnej sprawy skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a zatem nie przysługuje mu także interes w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, co uprawniało organ do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy na mocy art. 61a § 1 K.p.a. W związku z powyższym zaskarżone postanowienie, podobnie jak i poprzedzające ją postanowienie organu pierwszej instancji – wbrew przekonaniu skarżącego – nie naruszają przepisów obowiązującego prawa.

Mając na względzie przedstawione dotychczas uwagi w zakresie oceny legalności postanowienia Kolegium, Sad uznał, że w niniejszej sprawie organ ustalił w sposób prawidłowy, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu, co doprowadziło do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Przymiot strony przysługuje wszak podmiotom posiadającym tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia, a jak wskazano wcześniej nieruchomość stanowiąca współwłasność skarżącego nie jest zlokalizowana w takowym obszarze. Ustalenie organu w tym zakresie – co już wskazano wcześniej – w obliczu zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych nie budzi wątpliwości, zatem nie narusza norm proceduralnych, a w szczególności art. 28 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a także art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 140 i 144 K.c. oraz art. 156 i art. 157 § 2 K.p.a.

Sąd nie dopatrzył się również jakichkolwiek podstaw uchylenia wspomnianych wyżej rozstrzygnięć w oparciu o liczne zarzuty podniesione w skardze. Wobec odmowy wszczęcia postępowania z powodu braku interesu prawnego, poza zainteresowaniem Sądu, jak i poza wpływem na rozstrzygnięcie pozostawały kwestie związane z prawidłowością wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wobec wydania przez organ postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy przedmiotem zainteresowania Sądu była kwestia czy skarżącemu przysługuje przymiot strony, a zatem czy mógł on skutecznie złożyć wniosek inicjujący postępowanie. Wobec uznania, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony, poza zakresem zainteresowania Sądu w sprawie jest kwestia ewentualnej wadliwości decyzji o warunkach zabudowy. Analiza treści skargi i wywiedzionych w niej zarzutów, uzasadnia konkluzję, że skarżący błędnie uważa, iż złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, otwierało organowi drogę do ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a więc nakładało nań obowiązek zbierania w tym zakresie stosownych dowodów, ponownego ustalenia granic obszaru analizowanego i badania, czy została spełniona zasada dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., oceny poprawności ustalonych parametrów nowej zabudowy itd. Stanowisko to jest jednak zupełnie błędne i nie mające oparcia w przepisach prawa, ponieważ ocena w tym zakresie byłaby możliwa, tylko wówczas, gdyby organ ustalił, że skarżącemu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy. Ustalenia w tym zakresie są natomiast negatywne, a ich poprawność nie budzi zastrzeżeń Sądu.

Nadto wskazać należy również, iż przymiotu strony odmówiono skarżącemu prawomocnie w sprawie o wznowienie postępowania zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w wyroku z dnia 7 czerwca 2017 roku, sygn. II SA/Łd 169/17, gdzie po rozpatrzeniu skargi wniesionej m.in. przez P. J. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, Sąd oddalił skargę i co ważne uznał, że nieruchomość P. J. nie znajduje się w zasięgu oddziaływania inwestycji, ponieważ ten zamyka się w granicach działki inwestycyjnej nr ewid. 563/4.

Dodatkowo Sąd nie dopatrzył się jakichkolwiek uchybień przepisom postępowania.

Argumenty dotyczące dyskomfortu estetycznego, przesłonięcia widoku, nasłonecznienia terenu działki (za wyjątkiem kwestii nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, które są badane na etapie pozwolenia na budowę), czy spadku wartości nieruchomości, mające charakter subiektywny, nie stanowią warunku przyznania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, z całą zaś pewnością nie są to przesłanki wynikające z przepisów obowiązującego prawa, które stanowiłyby przeszkodę do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Lektura uzasadnień postanowień obu instancji nie potwierdza argumentu o tym, że zawiera ono sprzeczności, czy jakiekolwiek inne wady. Postanowienia obu instancji spełniają wymagania wynikające z art. 107 § 3 K.p.a. i jako takie nie prowadzić do wyeliminowania kwestionowanych rozstrzygnięć z obrotu prawnego.

Konkludując powyższe rozważania Sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi w całości.

A.B.