Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2307/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200 i art. 209
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko – Jabłońska, Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant st. sekr. sąd. - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekazania środków pieniężnych tytułem potrącenia od wpływów osiągniętych ze sprzedaży nieruchomości; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza na rzecz M. od Ministra Finansów kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Miasto A. jest decyzja Ministra Finansów z dnia [...] października 2012 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. [...] odmawiającą potrącenia ze środków Skarbu Państwa i przekazania na rzecz miasta A. kwoty [...] zł. wraz z odsetkami stanowiącej 25 % kwoty uzyskanej ze zbycia przez Skarb Państwa – Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. K. na rzecz przedstawicielstwa dyplomatycznego Z.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Aktem notarialnym z dnia [...] lutego 2007 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał zbycia z zasobu mienia Skarbu Państwa na rzecz przedstawicielstwa dyplomatycznego A. nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] za cenę [...] zł. Kwota ta wpłynęła na rachunek Ministerstwa Finansów. W dniu 23 grudnia 2011 r. Prezydent miasta A. wystąpił do Ministra Skarbu Państwa z wnioskiem o potrącenie ze środków Skarbu Państwa i przekazanie na rzecz miasta A. kwoty [...] zł., wraz z odsetkami, która stanowi 25% ceny uzyskanej ze zbycia przez Skarb Państwa w/wym. nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Minister Finansów odmówił uwzględnienia wniosku.

Minister Finansów podniósł, że nieruchomość ta została zbyta z zasobu mienia Skarbu Państwa na rzecz przedstawicielstwa dyplomatycznego Z. w trybie przepisów art. 61 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu wówczas obowiązującym.

Organ stanął na stanowisku, że w przypadkach zbywania nieruchomości Skarbu Państwa w trybie przewidzianym w art. 61 ust. 1 ugn, brak jest podstaw do wywodzenia z art. 23 ust. 3 ugn uprawnienia powiatu do otrzymania kwoty stanowiącej równowartość 25% wpływów osiąganych przez Skarb Państwa ze sprzedaży takich nieruchomości.

Minister Finansów podniósł, że zawarta w art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami regulacja, która przewiduje potrącenie kwoty stanowiącej 25% wpływów osiąganych m.in. ze sprzedaży nieruchomości i wchodzących w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa na rzecz powiatu, na terenie którego znajdują się zbywane nieruchomości odnosi się tylko do przypadków określonych w art. 23 ust. 1 ustawy. Tymczasem sporna umowa dotyczyła szczególnej sytuacji, jaką jest uregulowane odrębnie w art. 61 ust. 1 ugn zbywanie nieruchomości Skarbu Państwa na rzecz przedstawicielstw dyplomatycznych lub urzędów konsularnych państw obcych. Przepisy te nigdy nie przyznawały starostom kompetencji do zawierania z przedstawicielami dyplomatycznymi i urzędami konsularnymi państw obcych umów sprzedaży nieruchomości Skarbu Państwa. Kompetencję taką posiadał od dnia wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami do końca 2008 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jako minister właściwy do spraw administracji publicznej. Od 1 stycznia 2009 r. - na skutek nowelizacji art. 61 ust. 2 - przysługuje ona ministrowi właściwemu do spraw Skarbu Państwa. Wskazane regulacje jednoznacznie wskazują na odrębność trybu dokonywania sprzedaży nieruchomości Skarbu Państwa na rzecz przedstawicielstw dyplomatycznych lub urzędów konsularnych państw obcych.

Zdaniem organu szczególny charakter przewidzianego w art. 61 ustawy trybu sprzedaży nieruchomości Skarbu Państwa przedstawicielstwom dyplomatycznym lub urzędom konsularnym państw obcych świadczy o tym, że tryb ten nie mieści się w zakresie regulacji art. 23 ust. 3 ustawy, która dotyczy tylko sprzedaży dokonywanej przez starostę, za zgodą wojewody, w ramach wykonywania zadań z zakresu gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa. Przepisu art. 23 ust. 3 ugn nie można bowiem odczytywać w oderwaniu do pozostałych przepisów tego artykułu, zwłaszcza, że przepis ten zawiera wyraźne odesłanie do art. 23 ust. 1 ugn., który zawiera szereg wyjątków od zasady gospodarowania przez starostów zasobem nieruchomości Skarbu Państwa.

Decyzję Ministra Finansów z dnia 10 października 2012 r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezydent miasta A.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 marca 2013 r. (sygn.. akt V SA/Wa 2720/12) orzekł, że skarga nie była zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja nie naruszała prawa.

Sąd wyjaśnił, że istota problemu sprowadzała się do ustalenia wzajemnych zależności pomiędzy przepisami art. 23 ust. 3 oraz 61 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dniu zawarcia umowy mocą której Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał zbycia na rzecz przedstawicielstwa dyplomatycznego Z. nieruchomości położonej w Warszawie przy ulicy K. tj. w dniu [...] lutego 2007 r.

Sąd przychylił się do stanowiska organu, że ust. 3 art. 23 u.g.n. odnosi się jedynie do sytuacji przewidzianych w ust. 1 tego przepisu, a więc do takich nieruchomości pozostających w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa, którymi gospodarują starostowie wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Z akt sprawy natomiast wynikało, że nieruchomość sprzedana aktem notarialnym z [...] lutego 2007 r. taką nie była. Stroną umowy dotyczącej sprzedaży (zbywcą) nie był starosta. Art. 23 ust. 1 pkt 7 u.g.n. przyznał uprawnienia do zbywania nieruchomości wchodzących w skład zasobu, i gdyby starosta sprzedał nieruchomość to od wpływu osiągniętego z jej sprzedaży należałoby potrącić 25 %, które stanowiłoby dochody powiatu na którego terenie nieruchomość ta była położona.

Zdaniem Sądu w sprawie nie budziło wątpliwości, że do aktu notarialnego z [...] lutego 2007 r. stanął Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji i że to on był zbywcą nieruchomości. Brak było więc podstaw uzasadniających potrącenie na rzecz strony skarżącej 25 % kwoty uzyskanej ze sprzedaży. Zdaniem sądu dla interpretacji obu wyżej cytowanych przepisów nie ma znaczenia fakt czynnego udziału Prezydenta miasta A. w przygotowaniu transakcji sprzedaży nieruchomości.

Sąd nie zgodził się również ze stanowiskiem skarżącej, że umowa sprzedaży powinna był być rozpatrywana w niniejszej sprawie jako czynność techniczna. Bowiem przeniesienie własności nieruchomości dokonane w formie aktu notarialnego zdaniem WSA nigdy nie było ani nie jest czynnością o takim charakterze. Rodzi bowiem skutek materialnoprawny, którego istotą jest zmiana właściciela.

W wyniku wniesionej skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 marca 2013 r., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt II GSK 1273/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w myśl art. 23 ust. 3 u.g.n. od wpływów osiąganych ze sprzedaży, opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, użytkowania wieczystego, czynszu dzierżawnego i najmu – nieruchomości Skarbu Państwa, o których mowa w ust. 1, potrąca się 25 % środków, które stanowią dochody powiatu, na którego terenie znajdują się te nieruchomości. Przepis ten stanowi zatem o potrąceniu 25 % środków finansowych uzyskanych ze sprzedaży nieruchomości, o których mowa w art. 23 ust. 1 u.g.n. Art. 23 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi zaś, że zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują, z zastrzeżeniem art. 43 ust. 2 i 4 oraz art. 60, starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a w szczególności:

1) ewidencjonują nieruchomości;

2) zapewniają wycenę tych nieruchomości;

3) sporządzają plany wykorzystania zasobu;

4) zabezpieczają nieruchomości przed uszkodzeniem lub zniszczeniem;

5) wykonują czynności związane z naliczaniem należności za nieruchomości udostępniane z zasobu oraz prowadzą windykację tych należności;

6) współpracują z innymi organami, które na mocy odrębnych przepisów gospodarują nieruchomościami Skarbu Państwa, a także z właściwymi jednostkami samorządu terytorialnego;

7) zbywają oraz nabywają, za zgodą wojewody, nieruchomości wchodzące w skład zasobu, z zastrzeżeniem art. 17;

7a) wydzierżawiają, wynajmują i użyczają nieruchomości wchodzące w skład zasobu, przy czym umowa zawierana na czas dłuższy niż 3 lata wymaga zgody wojewody;

8) podejmują czynności w postępowaniu sądowym, w szczególności w sprawach dotyczących własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości, w sprawach uprawnień, o których mowa w art. 212, o zapłatę należności za korzystanie z nieruchomości, o roszczenia ze stosunku najmu, dzierżawy lub użyczenia, o stwierdzenie nabycia spadku, o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie oraz o wpis w księdze wieczystej.

Wskazał, iż w przepisie tym mowa jest zatem o zasobie nieruchomości Skarbu Państwa i że zasobem tym gospodaruje starosta, w ramach zadań z zakresu administracji rządowej. W sposób przykładowy w przepisie tym ujęto czynności starosty wchodzące w zakres gospodarowania nieruchomościami. Starosta może zatem gospodarować nieruchomościami wchodzącymi do zasobu Skarbu Państwa, które sprzedawane wcale nie muszą być zbywane przez starostę, za zgodą wojewody. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, gospodarowanie takimi nieruchomościami, mieści się w zadaniach z zakresu administracji rządowej starosty. W ramach tego przepisu starosta może zatem gospodarować nieruchomością z zasobu Skarbu Państwa, która może być zbyta przez inny podmiot.

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego starosta może gospodarować nieruchomością z zasobu Skarbu Państwa i nieruchomość taka może być zbyta przez inny podmiot, np. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, co nie wyłącza potrącenia 25 % wpływów uzyskanych z tytułu sprzedaży takiej nieruchomości.

Podkreślił, iż analiza art. 23 u.g.n., w szczególności ust. 1 i 3 prowadzi do wniosku, że 25 % wpływów, o których mowa w ust. 3, czyli osiąganych ze sprzedaży, opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, użytkowania wieczystego, czynszu dzierżawnego i najmu, związane jest z zajmowaniem się przez starostę daną nieruchomością, a konkretnie wykonywaniem zadań wymienionych w sposób przykładowy w katalogu zawartym w ust. 1 tego artykułu. Jest to swego rodzaju rekompensata za gospodarowanie nieruchomością z zasobu Skarbu Państwa. Tym samym zgodził się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie Prezydenta, że Sąd I instancji winien był wyjaśnić, kto gospodarował nieruchomością i do jakiego zasobu przedmiotowa nieruchomość należała. Tym samym sąd winien ustalić dokonując kontroli legalności decyzji kwestie związane z faktycznym gospodarowaniem przedmiotową nieruchomością, m.in. prowadzenia korespondencji z ambasadorami, czynnego udziału w przygotowaniu transakcji, działań rzeczoznawcy dokonującego wyceny nieruchomości, badania kwestii opodatkowania VAT, wyjaśnianiem innych aspektów związanych z zagadnieniem obsługi finansowej całej transakcji, negocjacji co do ustalenia ceny transakcji, a także innych działań stanowiących o gospodarowaniu przedmiotową nieruchomością, jak również ustalenia do jakiego zasobu dana nieruchomość należała.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rozstrzygając ponownie w niniejszej sprawie należało mieć na uwadze omówiony wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt II GSK 1273/13, uchylający wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 marca 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2720/12 i przekazujący sprawę do ponownego rozpoznania. Stosownie bowiem do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ze zwrotu: "związany wykładnią prawa" należy wysnuć wniosek, że sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania jest związany wykładnią prawa obejmującą zarówno prawo materialne jak i procesowe. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznał skargę kasacyjną (por. wyr. NSA z dnia 20 września 2006 r., II OSK 1117/05, niepubl.). Odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa sąd I instancji może jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego rozpoznania uległ tak znacznej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny.

Badając zaskarżone rozstrzygnięcie we wskazanym wyżej zakresie uznać należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż starosta może gospodarować nieruchomością z zasobu Skarbu Państwa i nieruchomość taka może być zbyta przez inny podmiot, np. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, co nie wyłącza potrącenia 25 % wpływów uzyskanych z tytułu sprzedaży takiej nieruchomości.

Wyjaśnienia zatem wymaga kto gospodarował nieruchomością i do jakiego zasobu przedmiotowa nieruchomość należała. A to oznacza wskazanie w decyzji (ażeby móc dokonać kontroli jej legalności) kwestii związanych z faktycznym gospodarowaniem przedmiotową nieruchomością, m.in. prowadzenia korespondencji z ambasadorami, czynnego udziału w przygotowaniu transakcji, działań rzeczoznawcy dokonującego wyceny nieruchomości, badania kwestii opodatkowania VAT, wyjaśnianiem innych aspektów związanych z zagadnieniem obsługi finansowej całej transakcji, negocjacji co do ustalenia ceny transakcji, a także innych działań stanowiących o gospodarowaniu przedmiotową nieruchomością, jak również ustalenia do jakiego zasobu dana nieruchomość należała, co podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie.

W zaskarżonej decyzji poza przytoczeniem przepisów art. 23 ust. 1 i 3 oraz art. 61 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarowaniu nieruchomościami wskazując na ich zastosowanie w niniejszej sprawie oraz przepisu art. 43 ust 2 i 4 tejże ustawy wskazane przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 kwietnia 2014 roku kwestie związane z faktycznym gospodarowaniem nieruchomością nie zostały wyjaśnione pomimo znajdujących się w aktach administracyjnych dokumentów między innymi porozumienia z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie przekazania nieruchomości Skarbu Państwa Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji (k. 125 akt administracyjnych). Tym samym wobec braku w zaskarżonej decyzji oceny kwestii związanych z faktycznym gospodarowaniem przedmiotową nieruchomością miedzy innymi prowadzenia korespondencji z ambasadorami, czynnego udziału w przygotowaniu transakcji, działań rzeczoznawcy dokonującego wyceny nieruchomości, badania kwestii opodatkowania VAT, zagadnień obsługi finansowej transakcji, negocjacji co do ustalenia czy transakcji, a także innych działań stanowiących o gospodarowaniu przedmiotową nieruchomością oraz ustaleń do jakiego zasobu ona należała. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie będąc związany wykładnią dokonaną w tej sytuacji przez Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany był zatem uchylić zaskarżoną decyzję kierując się wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku NSA.

Rozpatrując ponownie sprawę organ zobowiązany będzie uwzględnić dokonaną przez NSA wykładnię przepisów art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, oraz dokonać wskazanych w uzasadnieniu tym ustaleń co do faktycznego gospodarowania przedmiotową nieruchomością. Wskazanie bowiem tych ustaleń w wydanej przez organ decyzji pozwoli na dokonanie przez Sąd jej kontroli zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153,poz. 1269, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) w myśl którego Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i to na dzień wydania decyzji.

Mając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 209 p.p.s.a.