Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 641/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6m,  art. 6o,  art. 6p,  art. 6q
journal: Dz.U. 1996 nr 132 poz 622
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
article: art. 39 ust. 4
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Olga Białek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz, Sędzia WSA - Władysław Kulon, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 stycznia 2015 r. sprawy ze skarg Spółdzielni Mieszkaniowej "A." i Spółdzielni Mieszkaniowej "B." na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia 5 lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie upoważnienia Zarządu C. sp. z o.o. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu utrzymania czystości i porządku oddala skargi.


UZASADNIENIE

Na sesji w dniu 5 lipca 2012 r. Rada Miejska Wrocławia podjęła uchwałę nr XXIX/657/12 w sprawie upoważnienia Zarządu Ekosystem Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością do załatwienia indywidualnych spraw z zakresu utrzymania czystości i porządku.

Jako podstawę prawną uchwały wskazano przepis art.39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., Nr 142, poz. 159 z późn. zm., obecnie Dz.U. z 2013 r. poz. 594 - zwanej dalej u.s.g.). W § 1 Rada Miejska upoważniła Zarząd Ekosystem Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu art. 6m, art. 6o oraz art. 6p ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012r., poz. 391 – dalej u.c.p.g). W § 2 wskazano, że upoważnienie to udziela się na czas nieoznaczony a wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Wrocławia (§ 3). Zgodnie z § 4, uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego.

Powyższy akt zaskarżony został do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Spółdzielnię Mieszkaniową "A." we W. oraz przez Spółdzielnię Mieszkaniową "B." we W. w odrębnych skargach, wniesionych w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Spółdzielnia Mieszkaniowa "A." w skardze zarejestrowanej pod sygn. akt II SA/Wr 641/14, zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie prawa materialnego tj.:

1/ naruszenie art. 143 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U z 2012 r. poz. 749 – dalej O.p.), przez jego niezastosowanie i udzielenie upoważnienia do załatwiania spraw podatkowych Zarządowi Spółki Ekosystem na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g;

2/ art. 293, art. 294, art. 297-299 O.p przez udostępnienie danych objętych tajemnicą skarbową podmiotom w świetle tych przepisów nieupoważnionym;

3/ art. 39 ust. 4 u.s.g. przez jego niezasadne zastosowanie i pominięcie obowiązującego w tym zakresie przepisu szczególnego, tj. art. 143 O.p.

Zarzucając powyższe wniesiono o: 1/ stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości; 2/ zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi, Spółdzielnia rozwijając argumentację postawionych wyżej zarzutów wskazała:

ad 1) - Skoro przepis art. 6q u.c.p.g. stanowi, że "w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa z tym, że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta", to zdaniem skarżącej, w sprawach o których mowa w tym przepisie - dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnym - nie znajduje zastosowania art. 39 ust. 4 u.s.g. lecz przepis szczególny zawarty w art. 143 § 1 Ordynacji podatkowej, według którego organ podatkowy może upoważnić funkcjonariusza celnego lub pracownika kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu i w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń. Na gruncie u.c.p.g., powyższe upoważnienie dotyczyć będzie wykonywania takich czynności jak: ustalenie, pobór i windykacja (egzekucja) opłat za gospodarowanie odpadami komunalnym w tym, wydawanie decyzji administracyjnych (art. 6o u.c.p.g w związku z art. 6p u.c.p.g); zbieranie i sprawdzanie deklaracji o wysokości tej opłaty w ramach czynności sprawdzających o których mowa w art. 272 i następnych Ordynacji (art. 6m w związku z art. 6p u.c.p.g).

Skarżąca wywiodła, że w świetle przywołanych przepisów, powierzenie organom spółek komunalnych zadań z zakresu zbierania i weryfikowania deklaracji o wysokości opłaty śmieciowej oraz wydawania decyzji o jej wysokości, nie jest dopuszczalne. W tym zakresie nie znajduje bowiem zastosowania przepis art. 39 ust. 4 u.s.g. jako norma o charakterze ogólnym lecz norma szczególna – przywołany już przepis Ordynacji podatkowej, który kwestię udzielania upoważnień ujmuje w wąski sposób, nie pozwalając ich cedować "na zewnątrz". W konsekwencji zaskarżona uchwała rażąco narusza art. 143 § 1 O.p. Na potwierdzenie powyższego wywodu autor skargi, przywołał wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2014 r. o sygn.akt III SA/Po 1677/13 oraz stanowisko przedstawicieli doktryny: J. Klatki w artykule "Egzekucja opłaty śmieciowej przez spółkę komunalną" (Przegląd Komunalny 4/2014), M. Maciocha, K. Tomaszewskiego, W. Kępki a także R. Dowgiera w publikacji "Czy rada gminy może powierzyć czynności związane z wydaniem decyzji określających opłatę za gospodarowanie opłatami komunalnymi innym podmiotom niż wójt, burmistrz, prezydent miasta" (Przegląd podatków lokalnych i finansów samorządowych).

ad 2) - Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów Ordynacji podatkowej dotyczących tajemnicy skarbowej, Spółdzielnia stwierdziła, że znajdują one zastosowanie do deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz do czynności z zakresu ustalania, poboru i windykacji opłaty śmieciowej. Krąg podmiotów, które mają dostęp do informacji skarbowej oraz którym mogą być udostępnione dane objęte tajemnicą skarbową, będąc jednocześnie zobowiązanymi do ich przestrzegania, określony został w przepisach 294 i 297-299 O.p. Zaskarżona uchwała narusza przywołane przepisy, gdyż w wyniku jej podjęcia dostęp do informacji objętych tajemnicą skarbową uzyskał podmiot w tych przepisach niewymieniony.

ad 3) - W sytuacji uznania, że w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 39 ust. 4 u.s.g., skarżąca zarzuciła, że Rada Miejska we Wrocławiu zastosowała tę normę z przekroczeniem delegacji ustawowej przez udzielenie upoważnienia zarządowi spółki komunalnej do podejmowania innych czynności niż wydawanie decyzji administracyjnych, t.j również do przyjmowania deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz sprawdzania tych deklaracji i rzetelności zawartych w nich danych. Spółdzielnia zauważyła bowiem, że upoważnienie o którym mowa w ww. przepisie, dotyczy wyłącznie załatwiania "indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej". Powołując się na literaturę i orzecznictwo, autor skargi wskazał, że "indywidualna sprawa z zakresu administracji publicznej" jest synonimem określenia zawartego w art. 1 pkt 1 k.p.a. "sprawa rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej". Dlatego przepis art. 39 ust. 4 u.s.g. odnosi się tylko do spraw indywidualnych które rozstrzygane są w drodze decyzji administracyjnych. Natomiast czynności (działania), organów które nie polegają na wydawaniu decyzji, choć dotyczą imiennie określonych adresatów, nie mieszczą się w zakresie pojęcia użytego w art. 39 ust. 4. Na poparcie swojego stanowiska autor skargi przywołał wyrok tut. Sądu z dnia 24 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 211/13 i z dnia 28 czerwca 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 300/13.

W odniesieniu do naruszenia przez zaskarżoną uchwałę interesu prawnego skarżącej Spółdzielni wskazano, że: po pierwsze, skarżąca jest podmiotem składającym deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za nieruchomości pozostające w jej zasobach oraz uiszcza te opłatę – z uwagi na treść uchwały na rzecz Spółki Ekosystem; po drugie, Spółdzielnia jest adresatem decyzji wydanej przez Zarząd Spółki Ekosystem określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (której kopię załączono), od której złożyła odwołanie. Zaskarżona uchwała bezpośrednio zatem wpływa na sferę prawną Spółdzielni.

Spółdzielnia Mieszkaniowa "B." w skardze zarejestrowanej pod sygn.akt II SA/Wr 759/14, zarzuciła zaskarżonej uchwale rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 39 ust. 4 u.s.g., art. 6m i 6o w związku z art. 6q u.c.p.g. oraz art. 13 § 1 O.p. przez bezpodstawne upoważnienie Spółki Ekosystem do załatwiania spraw w niej określonych, w tym wydawania decyzji. Skarżąca stwierdziła, że uchwała ta może dotyczyć jedynie spraw administracyjnych a nie spraw podatkowych - a takimi w jej ocenie są decyzje wydawane na podstawie u.c.p.g. Nadto w uchwale wadliwie upoważniono zarząd spółki a nie spółkę. Wskazując na powyższe naruszenia Spółdzielnia wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Argumentując postawione wyżej zarzuty, autor skargi podał, że przez "indywidualne sprawy z zakresu administracji publicznej" należy rozumieć sprawy związane z postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., który normuje postępowanie przed organami administracji publicznej. Z brzmienia art. 6q u.c.p.g. wynika, że kompetencje określone w art. 6m i 6o tej ustawy, przypisano wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) jako organowi podatkowemu wskazanemu w Ordynacji podatkowej oraz, że postępowanie prowadzone w oparciu o przywołane wyżej normy prawa materialnego jest postępowaniem podatkowym. Ordynacja podatkowa nie posługuje się pojęciem "indywidualna sprawa z zakresu administracji publicznej". Nie przewiduje także, aby inny organ samorządu terytorialnego niż wskazany w art. 13 § 1 mógł być organem podatkowym i nie przyznaje organowi stanowiącemu gminy uprawnienia do upoważnienia podmiotu lub organu jako organu podatkowego. Niezależnie od powyższego, w ocenie skarżącej, kwestionowany akt wadliwie udziela upoważnienia zarządowi spółki, gdyż według art. 39 ust. 4 u.s.g. rada gminy może upoważnić jedynie podmiot (jednostkę organizacyjną), a nie organ tego podmiotu.

Reasumując Spółdzielnia stwierdziła, że skoro zarząd spółki jak też sama spółka, nie jest organem podatkowym w rozumieniu Ordynacji podatkowej oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, to udzielenie jej upoważnienia w zakresie wskazanym w zaskarżonej uchwale, narusza art. 39 ust. 4 u.s.g., art. 6m i 6 o w związku z art. 6q u.c.p.g oraz art. 13 § 1 Ordynacji podatkowej.

Autor skargi wyjaśnił także, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "B." ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały, gdyż Spółka Ekosystem powołując się na zaskarżoną uchwałę, wydała decyzję z dnia 30 czerwca 2014 r. określającą wobec skarżącej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

W odrębnych odpowiedziach na każdą z tych skarg Prezydent Wrocławia, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o ich oddalenie jako bezzasadnych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 143 Ordynacji podatkowej podniesionego przez Spółdzielnię Mieszkaniową "A., autor odpowiedzi na skargę wskazał, że żaden przepis nie wyłącza zastosowania przepisu art. 39 ust. 4 u.s.g. do kompetencji wójta, burmistrza, prezydenta w odniesieniu do opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Nadto, wbrew skarżącej, przepis art. 143 O.p. nie stanowi przepisu typu lex specialis w stosunku do mającego być lex generalis przepisu art. 39 ust. 4 u.s.g. Oba przepisy mają bowiem odmienne zakresy regulacji i nie mogą być rozpatrywane według podanego wyżej kryterium. Pierwsza z norm adresowana jest do organu podatkowego i daje mu uprawnienie do upoważnienia pracownika kierowanej jednostki lub funkcjonariusza celnego do załatwiania spraw w jego imieniu. Takie upoważnienie nie powoduje utraty kompetencji po stronie organu udzielającego upoważnienia. Druga norma skierowana jest natomiast do organu stanowiącego gminy, uprawniając go do przeniesienia kompetencji z organu gminy (organu wykonawczego), na podmiot w tym przepisie wskazany, co powoduje utratę kompetencji po stronie dotychczasowego organu. Przepis art. 39 ust. 4 u.s.g. reguluje zatem tzw. dekoncentrację zewnętrzną a przepis art. 143 dekoncentrację wewnętrzną. Odrębność zakresów i przedmiotu regulacji jest ewidentna, co powoduje, że jednoczesne i równoległe stosownie obu przepisów jest jak najbardziej możliwe i nie prowadzi do sytuacji konieczności wyboru między nimi.

Autor odpowiedzi na skargę przywołał także, poglądy orzecznictwa przeciwne do powołanych w skardze, co do zasady, akceptujących stosowanie przepisu art. 39 ust. 4 u.s.g. do opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi - w tym wyrok NSA z dnia 26 listopada 2013 r. syg.akt II OSK 2409/13 oraz orzeczenia WSA we Wrocławiu z dnia 24 czerwca 2013 r. sygn.akt II SA/Wr 211/13, z dnia 28 czerwca 2013 r. sygn.akt II SA/Wr 181/14 oraz WSA w Gliwicach sygn.akt IV SA/Gl 211/13. Zauważył nadto, że wypowiedzi w piśmiennictwie przytoczone w skardze, nie przedstawiają konkretnych argumentów potwierdzających, że art. 143 O.p. wyłącza możliwość stosowania art. 39 ust. 4 u.s.g.

Zdaniem strony przeciwnej, odesłanie do przepisów Ordynacji podatkowej zawarte w art. 6q u.c.p.g. nie jest tego rodzaju, aby wyłączało automatycznie stosowanie do kompetencji wójta, burmistrza i prezydenta, przepisów zamieszczonych w innych aktach normatywnych niż Ordynacja podatkowa, w tym również przepisów u.s.g. Treść omawianego odesłania wskazuje, że przepisy Ordynacji podatkowej zostały wykorzystane jako sposób uregulowania postępowania w sprawie opłaty, nie zaś kwestii kompetencyjno-ustrojowych, czego dotyczy art. 39 ust. 4 u.s.g.

Konkludując powyższe wywody podniesiono, że żaden przepis u.c.p.g przyznający kompetencje organowi wykonawczemu gminy w sprawach przedmiotowej opłaty, nie wyłącza możliwości delegacji tych kompetencji na podstawie innych przepisów prawa, a tym bardziej nie wyklucza – ani wprost ani w sposób dorozumiany - możliwości zastosowania art. 39 ust. 4 u.s.g. O ile zatem spełnione są przesłanki ww. przepisu, zasadnym jest skorzystanie z wyrażonego w nim upoważnienia.

Według pełnomocnika Prezydenta nie jest także zasadny zarzut naruszenia przepisów art. 239, art. 294 i art. 297-299 Ordynacji podatkowej, przez udostępnienie danych objętych tajemnicą skarbową osobom nieupoważnionym. Zaskarżona uchwała nie dotyczyła zachowań regulowanych tymi przepisami. Mocą tej uchwały nie zostały i nie mogły zostać udostępnione dane chronione tajemnicą skarbową. Skarżony akt upoważniał jedynie do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu utrzymania czystości i porządku w gminach przenosząc kompetencje i obowiązki Prezydenta w tym zakresie na Zarząd Spółki Ekosystem, w tym również obowiązki przestrzegania tajemnicy skarbowej. Zaskarżona uchwała nie zwalniała upoważnianego organu z obowiązku przestrzegania tych przepisów.

Nie zgodzono się także z zarzutem przekroczenia przez Radę Miejską Wrocławia delegacji wynikającej z art. 39 ust. 4 u.s.g. przez objęcie upoważnieniem o którym mowa w tym przepisie, czynności nie stanowiących załatwienia indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. W tym względzie odwołano się do wyroku NSA z dnia 26 listopada 2013r. sygn.akt II OSK 2409/13, w którym sąd II instancji uchylając wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2013 r. II SA/Wr 211/13 (przywołany przez skarżącego), zaakceptował możliwość upoważnienia, na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g., spółki komunalnej do przyjmowania deklaracji o wysokości opłaty oraz podejmowania czynności sprawdzających. Podzielając ten pogląd, strona przeciwna zauważyła, że w zależności od sytuacji, sporne czynności zmierzają do wszczęcia lub warunkują wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty. Mają więc one charakter analogiczny do czynności podejmowanych w toku klasycznego postępowania administracyjnego, polegających na rozpoznawaniu wniosku o wszczęcie postępowania z urzędu. Wyłączenie tego rodzaju czynności poza zakres kompetencji do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, przeczyłoby celowi delegacji takich kompetencji i prowadziłoby do dezorganizacji i osłabienia postępowania.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "B.", pełnomocnik strony przeciwnej stwierdził, że nie naruszono art. 39 ust. 4 u.s.g. przez zastosowanie go do spraw podatkowych a nie administracyjnych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że sprawy opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowią wręcz typowe sprawy z zakresu administracji publicznej. Mieszczą się one w zakresie obowiązkowych zadań gminy i sprowadzają do publicznoprawnej relacji między organem władzy publicznej a właścicielami nieruchomości. Wbrew twierdzeniom skarżącego, nie są to sprawy podatkowe. Gdyby bowiem tak było, to odesłanie do Ordynacji podatkowej z art. 6q u.c.p.g byłoby zbyteczne. Akt ten, byłby wówczas stosowany do przedmiotowych spraw na mocy własnych przepisów (samej Ordynacji). Zakwalifikowanie przedmiotowej opłaty do kategorii daniny publicznej (a nie do podatku sensu stricte), potwierdza natomiast przynależność tej kategorii spraw do spraw z zakresu administracji publicznej. Wyrażono też pogląd, że gdyby intencją ustawodawcy było ograniczenie spraw z zakresu administracji publicznej tylko do tych do których znajduje zastosowanie k.p.a., to brzmienie art. 39 ust. 4 u.s.g. byłoby inne. Podobnie jak w przypadku skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "A.", autor odpowiedzi na skargę zaznaczył, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dopuszczono stosowanie art. 39 ust. 4 u.s.g. do wskazanych kategorii spraw.

Zdaniem strony przeciwnej, bezzasadny jest zarzut wadliwego upoważnienia zarządu spółki komunalnej. Przepis art. 39 ust. 4 u.s.g. stanowi bowiem wprost, że rada gminy może upoważnić organy jednostek i podmiotów o których mowa w art. 9 ust. 1 u.s.g. Zarząd Spółki Ekosystem będąc organem wykonawczym podmiotu wskazanego w art. 9 ust. 1 u.s.g. (spółki komunalnej), jest podmiotem na rzecz którego upoważnienie może być udzielone.

Nie doszło także do naruszenia art. 13 § 1 Ordynacji podatkowej, gdyż brak uzasadnionych podstaw do twierdzenia, że przepisy tego aktu wyłączają możliwość stosowania art. 39 ust. 4 u.s.g. Podobnie nie można mówić o naruszeniu przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, które przyznają kompetencje do załatwiania spraw dotyczących spornych opłat wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi, gdyż – jak już to wykazano wcześniej - żaden przepis tej ustawy nie wyłącza możliwości stosowania art. 39 ust. 4 u.s.g.

Reasumując stwierdzono, że przywołany przepis stanowi wystarczającą podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały.

Na rozprawie w dniu 8 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 111 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi połączył sprawy o sygn. akt II SA/Wr 641/14 oraz o sygn.akt II SA/Wr 759/14 do wspólnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia i postanowił prowadzić je dalej pod sygn. akt II SA/Wr 641/14. Przedstawiciel Spółdzielni Mieszkaniowej "A." poparł skargę wraz z zawartą w niej argumentacją. Pełnomocnik Spółdzielni Mieszkaniowej "B." podtrzymał wnioski i zarzuty zawarte w skardze, podnosząc nadto, że Spółka Ekosystem nie jest podmiotem o którym mowa w art. 9 ust. 1 u.s.g. Pełnomocnik strony przeciwnej podtrzymał wniosek o oddalenie obu skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanego aktu). W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. – zwanej dalej u.p.p.s.a.), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Skargi wniesiona w niniejszej sprawie, co nie budzi wątpliwości Sądu, dotyczą uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, który objęty jest zakresem pkt 5 § 2 art. 3 u.p.p.s.a. Taki też pogląd od lat prezentowany jest w orzecznictwie (por. postanowienie SN z dnia 27 czerwca 2001 r. II CKN 880/00, LEX nr 49121, wyrok NSA z dnia 23 października 2008 r. sygn.akt I OSK 701/08, ONSAiWSA 2009/6/118).

Skargi kwestionujące legalność opisanej na wstepie uchwały Rady Miejskiej Wrocławia złożone zostały na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnymi (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 zwanej dalej u.s.g.). Stosownie do treści ww. przepisu skargę na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Według przywołanej normy przesłanki skutecznego wniesienia skargi są zatem uwarunkowane następującymi okolicznościami: po pierwsze – zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej, po drugie – akt musi nie tylko dotyczyć interesu prawnego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego, po trzecie - skarga musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego.

W niniejsze sprawie przedstawione wyżej wymogi wniesienia skargi zostały spełnione. Zaskarżona uchwała dotyczy sfery administracji publicznej. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że pojęcie: sprawa z zakresu administracji publicznej ma charakter materialnoprawny i obejmuje sprawy należące do właściwości organów gminy, rozstrzygane w drodze uchwały. Istotnym kryterium uznania uchwały organu gminy za uchwałę podjętą w sprawach z zakresu administracji publicznej jest przynależność norm prawnych stanowiących podstawę jej wydania do norm prawa administracyjnego (publicznego) i wynikający z tej normy charakter przedmiotu regulacji w drodze uchwały" (postanowienie z dnia 26 października 1996 r. III ARN 45/96, OSNAPiUS 1997, Nr 8,poz. 125). W tym kontekście nie budzi wątpliwości, że skoro podstawę wydania zaskarżonej uchwały stanowi przepis ustawy o samorządzie gminnym i obejmuje ona materię regulowaną ustawą z dnia z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012r., poz. 391 – dalej u.c.p.g), która należy do obowiązkowych zadań własnych gminy (art. 3 u.c.p.g), to mamy do czynienia ze sprawą z zakresu administracji publicznej.

Na podstawie przedstawionych Sądowi akt sprawy, w odniesieniu do obu skarg można też stwierdzić, że spełniony został warunek uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego, które to wezwania nie zostały uwzględnione przez Radę Miejską Wrocławia. Wątpliwości Sądu w obu przypadkach nie budzi również kwestia zachowania terminu do wniesienia skargi, który odpowiada wymogom art. 53 § 2 u.p.p.s.a

Obie skarżące Spółdzielnie wykazały także, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny. W orzecznictwie i doktrynie zgodnie przyjmuje się, że interes prawny, do którego nawiązuje przepis art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę. Interes prawny jest więc kategorią materialnoprawną, obejmującą uprawnienia i obowiązki oparte na prawie. O jego istnieniu decyduje przepis prawa materialnego dający prawo wydania rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie. Tak rozumiany interes prawny musi być własny – o charakterze osobistym - skonkretyzowany i realny. Musi też być bezpośredni, co wyraża się w tym, że odnosi się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawny i dotyczy go bezpośrednio.

Na podstawie argumentacji przedstawionej w skargach przyjąć należało, że podmioty skarżące swój interes prawny wywodzą z faktu, że są adresatami decyzji administracyjnych wydanych przez Zarząd Ekosystem Spółki z o.o. na podstawie upoważnienia udzielonego mu w zaskarżonej uchwale, które to decyzje ustalały wobec skarżących opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnym. Naruszania interesu prawnego dopatrują się zaś w tym, że przekazanie przez Radę Miejską Wrocławia Zarządowi Ekosystem Spółki z o.o. kompetencji Prezydenta Wrocławia do załatwiania spraw ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi i wykreowanie tego podmiotu jako organu administracji publicznej, nastąpiło z naruszeniem obowiązujących przepisów, co rzutuje na legalność decyzji ustalających przedmiotową opłatę. Nie ulega zatem wątpliwości, że zaskarżona uchwała rzutuje bezpośrednio na indywidualną sytuację prawną skarżących, gdyż podmiot który na podstawie kwestionowanego uzyskał uprawnienia organu administracji publicznej, nałożył na skarżących konkretne obowiązki finansowe.

Pozytywne ustalenie, że interes prawny podmiotów wnoszących skargi został naruszony otwiera drogę do kontroli przez sąd legalności zaskarżonej uchwały.

Według art. 147 § 1 u.p.p.s.a. sąd administracyjny w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały albo stwierdza, że została ona wydana (podjęta) z naruszeniem prawa. Doprecyzowanie kompetencji sądu administracyjnego w tym zakresie znajduje się w ustawie samorządowej, która wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa ( art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g). Podstawę dla stwierdzenia nieważności uchwały stanowi jedynie istotne naruszenie prawa. Przepisy ustawy nie precyzują jednak rodzaju wad które należą do istotnego naruszenia prawa. Stąd też konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie przez orzecznictwo sądowe, a w konsekwencji przyjęcie, że są to takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały o określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, względnie naruszenie procedury podjęcia uchwały.

Oceniając uchwałę jednostki samorządu terytorialnego na skutek złożonej skargi, sąd winien zatem rozstrzygnąć, czy w istocie narusza ona prawo i czy jest uchybienie tego rodzaju, że powinno skutkować stwierdzeniem nieważności tego aktu.

Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowi przepis art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten zawiera zezwolenie dla rady gminy na udzielenie upoważnienia organowi wykonawczemu jednostki pomocniczej oraz organowi jednostek i podmiotów o których mowa w art. 9 ust. 1 do załatwiana indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. W myśl art. 9 ust. 1 u.s.g. w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym pozarządowymi.

Rada Miejska Wrocławia korzystając z powyższej regulacji, zdecydowała o przekazaniu Zarządowi Ekosystem Spółki z o.o. kompetencji Prezydenta Wrocławia do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu art. 6m, art. 6o i art. 6p ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ogólnie rzecz ujmując, w przepisach tych zawarta jest norma kompetencyjna dla wójta burmistrza lub prezydenta do prowadzenia czynności kontrolnych związanych z opłatą za odbieranie odpadów komunalnych, prowadzenia postępowania administracyjnego i wydawania decyzji administracyjnych o ustaleniu tej opłaty. Stosownie bowiem do art. 6m i 6o u.c.p.g właściciel nieruchomości zobowiązany jest złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. W przypadku zmiany danych będących podstawą wysokości opłaty lub określonej w deklaracji ilości odpadów komunalnych, właściciel obowiązany jest złożyć nową deklarację, w terminie 14 dni od dnia nastąpienia zmiany. Opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi uiszcza się w zmienionej wysokości za miesiąc, w którym nastąpiła zmiana. W razie niezłożenia deklaracji o wysokości przedmiotowej opłaty albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji, wójt, burmistrz, prezydent, określa w drodze decyzji wysokość opłaty, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomości o podobnym charakterze. Dodać w tym miejscu należy, że wskazany w § 1 uchwały przepis art. 6p u.c.p.g., został uchylony z dniem z dniem 21 sierpnia 2013 r. przez art. 66 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (Dz.U. z 2013, poz. 888). W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały uprawniał on natomiast wójta, burmistrza, prezydenta do określenia w drodze decyzji zaległości z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami, w sytuacji, gdy właściciel nie uiścił opłaty lub uiścił ją w wysokości niższej od należne.

Spółdzielnie kwestionując legalność zaskarżonej uchwały, wskazują przede wszystkim na naruszenie art. 39 ust. 4 u.s.g. przez jego zastosowanie, pomimo, że możliwość taka została wyłączona przez przepis art. 6q u.c.p.g. Zdaniem skarżących, konsekwencją tego wadliwego działania jest też naruszenie wymienionych w skargach przepisów Ordynacji podatkowej (art. 143 § 1, art. 13 § 1 oraz art. 293, 294, 297-299), gdyż jedynie ten akt, według stron, winien znaleźć zastosowanie przy udzielaniu upoważnienia do załatwiania spraw określonych w § 1 uchwały. Spółdzielnia Mieszkaniowa "A." zarzuciła nadto, przekroczenie przez Radę Miejską Wrocławia delegacji ustawowej określonej w art. 39 ust. 4 u.s.g., przez przekazanie zarządowi spółki komunalnej kompetencji do wykonywania czynności, które nie stanowią indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej.

Spór który zawisł w niniejszej sprawie, wymaga zatem przede wszystkim rozstrzygnięcia, czy w świetle obowiązujących przepisów Rada Miejska Wrocławia uprawniona była do przeniesienia kompetencji przyznanych w art. 6m i 6o u.c.p.g. Prezydentowi na inny podmiot (wskazany w art. 9 ust. 1 u.s.g.), zwłaszcza zaś, czy przepis art. 13 i art. 143 Ordynacji podatkowej deroguje kompetencję rady gminy wynikającą z normy ustrojowej zawartej w art. 39 ust. 4 u.s.g. W związku z tym ocenie też poddać należało zarzut naruszenia przepisów Ordynacji podatkowej. W dalszej kolejności ewentualnego rozważenia wymaga, czy czynności określone art. 6m i 6o (a wcześniej 6p) u.c.p.g. przypisane organowi wykonawczemu, które nie polegają na wydaniu decyzji administracyjnej ustalającej opłatę (np. przyjmowanie deklaracji, przeprowadzenie czynności sprawdzających) mieszczą się w pojęciu "indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej".

Przystępując do rozważań w powyższym zakresie zauważyć należy, że upoważnienie, o którym mowa w art. 39 ust. 4 u.s.g., udzielone przez radę gminy, nie jest pełnomocnictwem do działania w imieniu rady, ale ma charakter przepisu kompetencyjnego, przenoszącego kompetencję ustawowo przypisaną wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi na podmiot wskazany w art. 9 ust. 1 u.s.g. W literaturze przedmiotu prezentowane jest też stanowisko, że mocą przywołanego przepisu rada gminy wyposażona została w prawotwórczą kompetencję przyznania uprawnień orzeczniczych określonym podmiotom, niemającym uprawnień orzeczniczych (A.Szewc. Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym. LEX ). Z chwilą udzielenia tego upoważnienia, podmiot w nim wskazany, przejmuje funkcję administracji i wydaje decyzje we własnym imieniu, a nie w imieniu wójta czy też rady gminy (por. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, pod red. prof. zw. dr hab. R. Hausera i prof. zw. dr hab. Z. Niewiadomskiego, Warszawa CH.Beck 2011, s. 422). Organ wykonawczy gminy, traci zaś swoje uprawnienia jurysdykcyjne na rzecz organu wskazanego w upoważnieniu.

Wskazuje się, że rozwiązanie przyjęte w omawianym przepisie znajduje swoje uzasadnienie teoretyczne w koncepcji dekoncentracji, która w doktrynalnym ujęciu oznacza przeniesienie kompetencji na organy (organ) niższe, równorzędne bądź podmioty zewnętrzne, dokonane w formie aktu normatywnego rzędu ustawy lub w formie aktu normatywnego organu przenoszącego kompetencje, np. uchwały rady gminy z wyraźną delegacją ustawową [...] (K. Sobieralski, "Powierzenie spółce prawa handlowego utworzonej przez gminę orzeczniczych i egzekucyjnych kompetencji wójta w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminach", NZS 2012/2/20).

Instytucja powyższa znajduje zastosowanie w obowiązujących regulacjach. Dekoncentrację kompetencji przez organy administracji publicznej dopuszczają przepisy prawa administracyjnego ustrojowego, prawa materialnego jak też przepisy procesowe. Może ona nastąpić przez dekoncentrację wewnętrzną jak też dekoncentrację zewnętrzną, które to instytucje należy zdecydowanie od siebie odróżnić. Dekoncentracja wewnętrzna (pionowa), to przekazanie realizacji kompetencji (upoważnienie), wewnątrz struktury organizacyjnej organu administracji publicznej – wówczas upoważniony podmiot działa w imieniu tego kto go upoważnił i organ nie traci swoich ustawowych kompetencji. W piśmiennictwie zauważa się, że dekoncentracja wewnętrzna nie służy do tworzenia nowych organów administracji ale pozwala "w imieniu organu" podejmować rozstrzygnięcia innym upoważnionym osobom (por. szersze wywody M. Gurdek, "Dekoncentracja uprawnień orzeczniczych wójta, starosty i marszałka województwa", Administracja 2007/4). Inaczej natomiast rzecz ma się z dekoncentracją zewnętrzną, która powoduje przekazanie kompetencji ustawowo przypisanych danemu organowi administracji innemu organowi lub innej jednostce organizacyjnej. W wyniku takiego działania, wykreowany zostaje nowy organ w ujęciu funkcjonalnym. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że właśnie z tego rodzaju dekoncentracją mamy do czynienia w art. 39 ust. 4 u.s.g. Z chwilą udzielenia przez radę upoważnienia konkretnemu podmiotowi, wójt, burmistrz, prezydent traci kompetencje przypisane mu ustawowo, a uzyskuje ją podmiot wskazany w upoważnieniu, który wydaje decyzje we własnym imieniu i staje się organem właściwym miejscowo, funkcjonalnie i rzeczowo (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2012 r. II SA/Po 221/12 CBOISA, nsa.gov.pl, wyrok NSA z dnia 23 października 2008 r., I OSK 701/08, LEX nr 531834, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 maja 2009 r. II SA/Go 241/2009, LexPolonica nr 2141861). W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze szczególnym przypadkiem dekoncentracji poziomej polegającej na przesunięciu kompetencji do wykonywania funkcji administracji publicznej na podmiot zewnętrzny, pozostający zasadniczo poza strukturą organizacyjna administracji (K.Sobieralski, Powierzenie ..)

Zastosowanie omawianego rozwiązania pozostawiono uznaniu organu stanowiącego gminy. Dokonanie dekoncentracji w tym trybie jest bowiem uprawnieniem a nie obowiązkiem, zatem do rady gminy należy ocena celowości takiego działania. Swoboda ta nie jest jednak nieograniczona. Z konstytucyjnej zasady praworządności wynika bowiem bezwzględny obowiązek przestrzegania przepisów regulujących kompetencje. Przyjmuje się, że konsekwencją powyższej zasady przy stosowaniu art. 39 ust. 4 u.s.g., jest prawna niedopuszczalność przekazania kompetencji, gdy przepis prawa materialnego taką możliwość wyłącza, jak i gdy wyznacza zakres przekazania. W wyroku z dnia 5 stycznia 2010 r. (sygn.akt I OSK 948/09, CBOSA, nsa.gov.pl) NSA stwierdził, że: "jeżeli w regulacji materialnego prawa administracyjnego wyznaczony jest zakres przekazania kompetencji, organ właściwy do przekazania kompetencji, forma przekazania kompetencji, wyłączona jest regulacja przekazania kompetencji w przepisach prawa ustrojowego. Regulacja materialnoprawna uwzględnia bowiem rodzaj spraw, których przedmiot pozwala na przesunięcie kompetencji oraz rodzaj spraw, które ze względu na przedmiot regulacji nie mogą być objęte przesunięciem kompetencji a organ właściwy obowiązany jest do ich załatwienia" (podobnie NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 2010 r. I OSK 1209/09 CBOSA, nsa.gov.pl). Przyjąć zatem należy, że ograniczenia w przenoszeniu kompetencji na podstawie omawianego przepisu ustrojowego mogą wynikać z przepisów prawa materialnego, które wyznaczać będą dopuszczalny zakres dekoncentracji zewnętrznej. Nadto literalne brzmienie art. 39 ust. 4 u.s.g. wskazuje, że rada gminy może "pozbawić" kompetencji przez dokonanie przedmiotowej dekoncentracji, jedynie organ wykonawczy gminy.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że w odniesieniu do spraw objętych zaskarżoną uchwałą w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach brak jest regulacji, które wykluczałby możliwość omawianej dekoncentracji lub też precyzowałaby wprost kwestię możliwości przekazania przez radę spraw objętych § 1 zaskarżonej uchwały innemu podmiotowi, wskazanemu przez ustawę. Przykładowo, tego rodzaju regulacje zawarte są w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (art. 110 ust. 7), czy też w przepisach ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (art. 4 ust.3, art. 12 ust.2). Podobne ograniczenia nie wynikają jednak z indywidualnych norm kompetencyjnych przyznających uprawnienia w sprawach opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi organowi wykonawczemu gminy, czy też z innych norm zawartych w rozdziale 3a u.c.p.g., w którym uregulowano kwestie związane z gospodarowaniem odpadami komunalnymi przez gminę. Zauważyć w tym miejscu należy, że gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi jeden z warunków niezbędnych dla wykonania przez gminy obowiązkowego zadania własnego, jakim jest utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy (por. art. 3 ust. 2 pkt 3-10 u.c.p.g) a pobieranie opłaty z tego tytułu stanowi element tego gospodarowania. Zdaniem Sądu, omawianego ograniczenia nie da się także wywieść z art. 6q u.c.p.g., który nakazuje w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosować przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa i przyznaje uprawnienia organów podatkowych wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi. Strony skarżące wskazując na odesłanie do przepisów Ordynacji podatkowej uznają bowiem, że w sprawach dotyczących przedmiotowych opłat (które stanowią daninę publiczną), wójt, burmistrz, prezydent występuje w charakterze organu podatkowego, który upoważnienia może udzielić jedynie na podstawie art. 143 § 1 Ordynacji podatkowej. W myśl przywołanego przepisu, organ podatkowy może upoważnić do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydania decyzji, postanowień i zaświadczeń tylko funkcjonariusza celnego lub pracownika kierowanej jednostki organizacyjnej. Z tego skarżący wywodzą, że przy upoważnieniu do załatwiania spraw dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nie znajduje zastosowania art. 39 ust. 4 u.s.g. lecz art. 143 Ordynacji podatkowej jako przepis szczególny.

W związku z powyższą argumentacją zaakcentować wypada, że kwestia wzajemnej relacji przepisu art. 143 Ordynacji podatkowej i art. 39 ust. 4 u.s.g. na gruncie przepisów u.c.p.g, budzi kontrowersje w literaturze przedmiotu. Przykładem są choćby odmienne poglądy prezentowane w piśmiennictwie, przywołane przez Spółdzielnię Mieszkaniową "A." i przez autora odpowiedzi na skargę tej Spółdzielni. Dla porządku zasygnalizować zatem trzeba, że odmienne od autorów których publikacje przywołano w skardze Spółdzielni Mieszkaniowej "A.", za dopuszczalnością stosowania art. 39 ust. 4 u.s.g. do opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi opowiadają się także: K. Sobieralski w: "Powierzenie spółce prawa handlowego utworzonej przez gminę orzeczniczych i egzekucyjnych kompetencji wójta w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminach" (NZS 2012/2/20) oraz A.K. Modrzejewski w: "Upoważnienie zarządu spółki komunalnej na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu utrzymania czystości i porządku"(ST 6/2014).

Dostrzegając powyższe kontrowersje, stwierdzić należy, że sam przepis art. 6q u.s.p.g. nie stanowi normy derogacyjnej dla art. 39 ust. 4 u.s.g. Uznanie danego przepisu za przepis odsyłający, wyklucza bowiem nadanie mu własnego znaczenia normatywnego. W prawoznawstwie przyjmuje się, że cechą przepisów, którym "służą" przepisy odsyłające jest swoista niekompletność, niesamodzielność treściowa. Zwrot odsyłający sam przez się nie ma bowiem żadnej wartości czy treści, uzyskuje ją dopiero w połączeniu z innymi wypowiedziami, do których odsyła. Dzięki właściwym zabiegom redakcyjnym dochodzi się do ogólnej struktury wypowiedzi normatywnej. W konsekwencji wykładnia przepisu podstawowego wymaga uwzględnienia treści zawartych we fragmencie odniesienia, do którego "odsyła" przepis odsyłający (por. S. Wronkowska, M. Zieliński, Problemy i zasady redagowania tekstów prawnych, Warszawa 1993 r., s. 91; A. Skoczylas, Odesłanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2001 r., s. 8-9). Odesłanie "wprost" oznacza, że wskazane przepisy stosuje się bez żadnych zmian w ich dyspozycji, a odesłanie "odpowiednio" oznacza dokonanie stosownych zmian tak, aby występowała adekwatność co do charakteru i rodzaju sprawy. Przepis art. 6q u.c.p.g odsyła wprost do przepisów Ordynacji podatkowej decydując, że przepisy tego aktu uzupełniają przepisy u.c.p.g. regulujące sprawy opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ordynacja podatkowa nie decyduje jednak o właściwości organów w niniejszej sprawie pozostawiając to u.c.p.g. Jak wcześniej wskazano akt ten nie wyłącza automatycznie i wprost normy ustrojowej zawartej w art. 39 ust. 4 u.s.g., gdyż nie odnosi się do kwestii przekazania kompetencji przyznanych wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi.

Zdaniem Sądu, nie jest trafne odwoływanie się do art. 143 Ordynacji podatkowej, jako do przepisu szczególnego derogującego możliwość stosowana art. 39 ust. 4 u.s.g. Jest to przepis prawa podatkowego o charakterze procesowym a nie materialnym (por. WSA w Gliwicach II SA/Gl 613/12). Ogólnie rzecz ujmując, charakter norm materialnoprawnych mają bowiem te przepisy, które wyrażają obowiązki lub uprawnienia swych adresatów w sposób bezpośredni, bądź poprzez konkretyzację w drodze aktu administracyjnego lub czynności materialnotechnicznej. Natomiast normą procesową jest taką normą, która wyraża wzorce zachowania uczestników postępowania zmierzającego do konkretyzacji norm materialnoprawnych. Zatem przepis odsyłający do regulacji procesowych, jakimi są unormowania Ordynacji procesowej w zakresie możliwości udzielna upoważniania przez organ ma charakter normy procesowej a nie materialnoprawnej. Przepis art. 143 O.p stanowi o tzw. pełnomocnictwie administracyjnym, na mocy którego organ udzielający upoważniania imiennego pracownikowi kierowanego urzędu do załatwiania spraw w jego imieniu, nie pozbywa się przyznanych mu ustawowo kompetencji decyzyjnych. Podobny charakter ma zresztą przepis art. 268a k.p.a, który znajduje zastosowanie w sprawach indywidualnych w których stosuje się przepisy k.p.a. Tę sytuację należy odróżnić od przeniesienia kompetencji organu na inny podmiot. Dotyczy ona dekoncentracji wewnętrznej a nie dekoncentracji zewnętrznej określonej w art. 39 ust. 4 u.s.g. Należy zgodzić się ze stroną przeciwną, że nie jest zasadne analizowanie relacji pomiędzy art. 143 Ordynacji podatkowej (podobnie jak art. 268a k.p.a.) a przepisem art. 39 ust. 4 u.s.g. na zasadzie reguły lex specialis- lex generalis. Regułę kolizyjną lex specialis derogat legi generali, należy stosować w ten sposób, że w przypadku zbiegu norm, których zakres zastosowania pozostaje w stosunku zawierania się, norma szczegółowa wyłącza zastosowanie normy ogólnej. Określenie wzajemnej relacji zakresowej dwóch przepisów prawa i ustalenie, że w danym wypadku mamy do czynienia ze zbiegiem norm mającym postać zawierania się, wymaga wzięcia pod uwagę okoliczności faktycznych składających się na hipotezy tychże norm oraz adresatów analizowanych norm, co nie wyklucza w sytuacjach wątpliwych uwzględnienia także racji systemowych i funkcjonalnych przemawiających za tym, aby jedną normę traktować w stosunku do drugiej jako lex specialis lub też nie. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że oba analizowane przepisy (art. 143 o.p i 39 ust. 4 u.g.s.) stanowią w istocie o różnych (jak już to wcześniej zostało wyjaśnione) instytucjach prawnych (dekoncentracja zewnętrzna i dekoncentracja wewnętrzna) i nie powinny być postrzegane w charakterze norm kolizyjnych. Bezsprzecznie inni są adresaci obu przepisów, inny zakres stosowania (wewnątrz – na zewnątrz struktury organu) a przede wszystkim inne skutki prawne opisanych upoważnień.

Należy także zauważyć, że na gruncie regulacji zawartej w art. 268a k.p.a. - analogicznej do art. 143 Ordynacji podatkowej - przyjęto, że przeniesienie kompetencji na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g. na organ wymienionej w tym przepisie jednostki, nie wyłącza możliwości zastosowania art. 268a k.p.a. przez organ upoważniony przez radę gminy i udzielenia pełnomocnictwa administracyjnego pracownikowi kierowanej jednostki do załatwiania spraw w jego imieniu (por. M. Gurdek, "Dekoncentracja uprawnień orzeczniczych wójta, starosty i marszałka województwa", Administracja 2007/4, i postanowienie SN z dnia 5 czerwca 2003 r. II CKN 193/01 LEX nr 82123 oraz inne tam podane). W konsekwencji, w przypadku skorzystania przez radę gminy z regulacji art. 39 ust. 4 u.s.g., organem administracji stosującym Ordynację podatkową zgodnie z odesłaniem z art. 6q – w tym art. 143 – będzie organ jednostki, na który przeniesione zostaną kompetencje do załatwiania spraw dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami. Przekonuje pogląd prezentowany w piśmiennictwie, że przyjęcie koncepcji, zgodnie z którą Ordynacja podatkowa wyraźnie wskazuje organ upoważniony do wydawania decyzji administracyjnych - co wyłącza możliwość zastosowania art. 39 ust. 4 u.s.g. - czyniłoby nieefektywnym funkcjonowanie tej instytucji. Przepisy szczególne w każdym wypadku wskazują przecież organ właściwy do wydania decyzji. Na tym tle należy zwrócić uwagę na stanowisko Sądu Najwyższego, który stwierdził, że zawarta w ustawie szczególnej (art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności) konkretyzacja podmiotu właściwego do wydania decyzji, nie wyłącza ogólnej reguły – wówczas art. 39 ust. 3 a obecnie art. 39 ust. 4 u.s.g. (postanowienie SN z dnia 5 listopada 2004 r. II CK 585/04; z dnia 23 lipca 2003 r. II CK 218/01). Stwierdzono zatem, że pomimo, że przepis prawa zawiera normę kompetencyjną dla organu wykonawczego gminy do wydawania decyzji w sprawie przekształcenia, to taka norma nie ogranicza możliwości stosowania przez radę gminy przepisu art. 39 ust. 4 u.s.g. Podobne stanowisko przyjąć należy w niniejszej sprawie. W literaturze podnosi się także brak w Ordynacji podatkowej (podobnie jak w K.p.a.) wyraźnej podstawy wyłączającej stosowanie przepisu art. 39 ust. 4 u.s.g. (por. wywody A.K. Modrzejewskiego "Upoważnienie zarządu spółki komunalnej na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu utrzymania czystości i porządku" ST 6/2014).

Nie można też zgodzić się z argumentami Spółdzielni Mieszkaniowej "B." wywodzącej naruszenie art. 39 ust. 4 us.g. z tego, że przekazane uchwałą uprawnienia wójta, burmistrza, prezydenta nie dotyczą spraw z zakresu administracji publicznej lecz podatkowych. Rację ma strona przeciwna dowodząc, że sprawy objęte zakresem art. 6m i 6o u.c.p.g., przez które rozumieć należy również czynności takie jak przyjmowanie i weryfikowanie deklaracji, prowadzenie czynności kontrolnych, ustalenie opłaty w formie decyzji, stanowią sprawy mieszczące się w pojęciu indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej. Sprawy te mają charakter indywidualny (dotyczą konkretnie oznaczonych podmiotów i jego konkretnych praw i obowiązków) a fakt, że rozstrzygane są w trybie uregulowanym w ustawie szczególnej (u.s.p.g) oraz ordynacji podatkowej, nie wyłącza ich z kategorii spraw z zakresu administracji publicznej regulowanych przepisami administracyjnego prawa materialnego, w których określone zostały jako zadania własne gminy. Zauważyć również należy, że sprawa podatkowa, na którą wskazuje skarżąca, stanowi także rodzaj sprawy administracyjnej, a postępowanie podatkowe traktuje się jako szczególny rodzaj postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 listopada 2013 r., sygn.akt II OSK 2409/13, zwrócił uwagę na konieczność szerszej interpretacji pojęcia "załatwianie indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej" wskazując, że może ono przybierać różną postać, o czym świadczy treść art. 3 u.p.p.s.a. W tej sytuacji uznać należy, że sprawy opłat z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi mogą być objęte przepisem art. 39 ust. 4 u.s.g., tym bardziej, że zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 28 listopada 2013 r. (K/12), opłata za gospodarowanie odpadami, nie jest podatkiem lecz jest daniną publiczną, która nie ma charakteru podatkowego. Wypada zwrócić uwagę na orzecznictwo sądów administracyjnych w którym nie kwestionowano, co do zasady, możliwości przekazania na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g. kompetencji wójta, burmistrza, prezydenta do określania w drodze decyzji wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (a więc załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej prowadzonej na podstawie przepisów ordynacji podatkowej) na podmiot zewnętrzny jakim jest spółka komunalna. Odrzucano natomiast możliwość przekazania na tej podstawie czynności kwalifikowanych jako czynności techniczne, kancelaryjne, które nie stanowią o konkretyzacji praw czy obowiązków (np. przyjmowanie deklaracji, czynności sprawdzające) (por. WSA w Gliwicach z dnia 13 marca 2014 r. IV SA/Gl 211/13, WSA we Wrocławiu z dnia 23 czerwca 2013 r. II SA/Wr 211/13, WSA we Wrocławiu z dnia 29 kwietnia 2014 r. II SA/Wr 181/14, WSA we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2013 r. III SA/Wr 300/13). Również NSA w przywołanym już wyroku z dnia 26 listopada 2013 r., II OSK 2409/13, dokonując szerszej niż w przywołanych wyrokach interpretacji art. 39 ust.4 u.s.g. przyjął, że rada gminy może upoważnić zarząd spółki komunalnej nie tylko do wydawania decyzji o ustaleniu opłaty, ale także może upoważnić do podejmowania wszelkich czynności o charakterze publicznoprawnym – w tym – prowadzących do ustalenia (odmowy potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Okoliczność, że podejmowane czynności posiadając niewątpliwie charakter indywidualny, nie muszą prowadzić do wydania decyzji, nie może – zdaniem NSA – prowadzić do zawężenia możliwej delegacji uprawnienia organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do władczego działania. Idąc dalej, NSA uznał również, że uprawnienie rady gminy określone w art. 39 ust. 4 u.s.g. mogło prowadzić do scedowania obowiązków organu wykonawczego w zakresie sprawozdawczości oraz uprawnień sprawdzających, w tym egzekucyjnych (art. 9n oraz art. 6qa u.c.p.g). Podobnie wypowiedziano się także w przywołanych wyżej przez Sąd publikacjach.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela interpretację przepisu art. 39 ust. 4 u.s.g. dokonaną w przywołanym wyżej wyroku przez NSA i z tej przyczyny nie uwzględnił też zarzutu przekroczenia przez Radę Miejską Wrocławia delegacji ustawowej zawartej w art. 39 ust. 4 u.s.g. przez upoważnienie podmiotu zewnętrznego, nie tylko do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej - rozumianych jako wydawanie decyzji administracyjnych - ale również innych czynności objętych przepisem art. 6m i 6o u.c.p.g.

Przedstawione wyżej poglądy pozostają w związku z zarzutem udostępnienia danych objętych tajemnicą skarbową zarządowi spółki komunalnej, który nie jest ujęty w katalogu podmiotów uprawnionych zgodnie z Ordynacją podatkową do uzyskania dostępu do tych informacji. Zarzut ten wiąże się zaś z argumentacją wskazującą na udzielenie upoważniania podmiotowi, który wobec brzmienia § 13 Ordynacji nie może być organem podatkowym. Wskazać zatem wypada, że zasadą rządzącą stosowanie Ordynacji podatkowej do należności publicznoprawnych jest to, że znajduje ona zastosowanie wprost do dochodów publicznych ustalanych lub określanych przez organy podatkowe. Gdy ustalanie lub określanie wysokości opłat i niepodatkowych należności budżetowych nie należy do organów podatkowych, lecz pozostaje w gestii innych organów, przepisy Ordynacji podatkowej mają zastosowanie tylko wtedy, gdy odrębne ustawy nie stanowią inaczej. Orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego przesądzone zostało, że opłata z gospodarowanie odpadami komunalnymi nie jest podatkiem lecz daniną publiczną o charakterze niepodatkowym. Z mocy art. 6q znajdują do niej zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej a uprawnienia organu podatkowego w tych sprawach ustawodawca przyznał wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi. W § 13 Ordynacji podatkowej wymienione zostały organy podatkowe w znaczeniu ustrojowym i przyjętą w tym przepisie regulację uznaje się zasadniczo za wyczerpującą. Przyjmując zamknięty system kompetencji ogólnej do prowadzania postępowania podatkowego ustawodawca nie wyłączył jednak stosowania przepisów Ordynacji podatkowej do postępowania prowadzonego przez inne organy administracji publicznej, którym ustawy nadały uprawnienia organów podatkowych. Poza katalogiem zawartym w § 13 znajdują się więc organy, które występują w roli organu podatkowego w odniesieniu do należności do których stosuje się przepisy ordynacji podatkowej – a taką jest omawiana opłata (kwalifikowana jako niepodatkowa należność budżetów jednostek samorządu terytorialnego, art. 3 pkt 8 Ordynacji). Powyższe wskazuje, że status organów podatkowych zgodnie z ustawami mogą zyskać także inne podmioty (nie wymienione w § 13 Ordynacji podatkowej). W konsekwencji należy przyjąć, że w wyniku wykreowania przez radę gminy nowego organu w znaczeniu funkcjonalnym i wyposażaniu go w kompetencje organu wykonawczego do załatwiania indywidualnych spraw z zastosowaniem przepisów Ordynacji podatkowej, to właśnie ten nowy organ zyskując status organu administracji kompetentnego do załatwiania spraw dotyczący opłaty za gospodarowanie odpadami, zyskuje uprawnienia organu wykonawczego gminy określone w art. 6q u.c.p.g i powinien mieć dostęp do tajemnicy skarbowej na zasadach określonych w ustawie. Organ ten staje się organem podatkowym w znaczeniu funkcjonalnym a nie ustrojowym (por. SN w wyroku z 9 lutego 2001 r. III RN 66/00, OSNAPiUS 2001, nr 18, poz. 547). W tej sytuacji zarząd spółki komunalnej objęty upoważnieniem rady powinien mieć dostęp do danych objętych tajemnicą skarbową. Przepisy te nie stoją więc na przeszkodzie podjęciu kwestionowanej uchwały.

Z przedstawionych względów należy się zgodzić z pełnomocnikiem organu, że zaskarżona uchwała nie narusza powołanych w skargach przepisów Ordynacji podatkowej.

Sąd nie dopatrzył się także niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały z racji udzielenia upoważnienia wskazanemu w tej uchwale zarządowi Spółki Ekosystem, który, według pełnomocnika skarżącej, nie może być uznany za podmiot o którym mowa w art. 9 ust. 1 u.s.g.

Zgodnie z przywołanym przepisem gmina może tworzyć jednostki organizacyjne a także zawierać umowy z innymi podmiotami – w tym z organizacjami pozarządowymi - przy czym celem tych działań jest wykonywanie zadań własnych, których przedmiotem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Jak wcześniej już wykazano, utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy i stanowi element gospodarki komunalnej (art. 3 u.c.p.g). Zasady i formy gospodarki komunalnej określa ustawa z dnia 20 grudnia 1996 o gospodarce komunalnej (dalej u.g.k.). Stanowią one, że gospodarka komunalna ma być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w formach zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego (art. 2). Jeżeli zatem utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do zadań własnych gminy i jest jednym z elementów gospodarki komunalnej, to w świetle przepisów u.g.k. z dnia 20 grudnia 1996 r. może być wykonywana w formie spółki prawa handlowego. Utworzona w ten sposób spółka, stanowi jednostkę organizacyjną gminy o której mowa w art. 9 ust. 1 u.s.g. Wskazać w tym miejscu należy, że w przywołanym przepisie nie określono o jakiego typu jednostki organizacyjne chodzi. Ustawa o samorządzie gminnym nie definiuje pojęcia gminnej jednostki organizacyjnej. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że gminne jednostki organizacyjne mogą przybierać różne formy prawne, mogą pozostawać w strukturze gminy (jednostki prawnie niewyodrębnione) lub poza tą strukturą - jako jednostki prawnie wyodrębnione (Z. Niewiadomski, W. Grzelczak, Komentarz..., s. 14). W szczególności jednostkami organizacyjnymi gminy mogą być (z wyłączeniem przedsiębiorstw), wszelkie dopuszczalne przez prawo struktury organizacyjne, np. wszelkiego rodzaju spółki cywilne i handlowe, fundacje, jednostki i zakłady budżetowe. Mogą one być podmiotami gospodarczymi (np. komunalny zakład wodociągów i kanalizacji) lub prowadzić inną działalność (np. fundacja ochrony zdrowia, fundacja rozwoju kultury fizycznej), mieć osobowość prawną (np. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością) albo jej nie posiadać (np. ośrodek pomocy społecznej). Mogą być tworzone wyłącznie przez gminę (np. jednoosobowa spółka handlowa z ograniczoną odpowiedzialnością) lub wespół z innymi podmiotami, nie tylko zresztą komunalnymi (tak A. Szewc, Komentarz do art. 9 ustawy o samorządzie gminnym LEX 2012). Wokół pojęcia "gminnej jednostki organizacyjnej" istnieją oczywiście kontrowersje wiążące się głównie z niekonsekwentnym jego używaniem przez ustawodawcę, gdy chodzi o status prawny (pojęcie szersze i węższe). Przyjmuje się, że w ujęciu szerszym obejmuje ono gminne osoby prawne, w ujęciu węższym tylko jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Według niektórych, interpretacja tego pojęcia uzależniana jest od tego, czy ustawodawca używa tego terminu "samodzielnie", bez "sąsiedztwa" gminnej osoby prawnej - wówczas mamy do czynienia z szerokim znaczeniem tego pojęcia tak jak w przypadku art. 9 (tak A. Rzetecka – Gil, glosa do wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 8 stycznia 2009 r. II SA/Bd 878/08, LEX). Według innego poglądu, istotną cechą jednostki organizacyjnej gminy jest to, że gmina (jej organy) ma bezpośredni wpływ na powoływanie osób zarządzających oraz sprawuje kompetencje nadzorcze wobec jednostki (M. Bator, J. Dżedzyk, Obowiązek składania oświadczeń majątkowych - wybrane problemy praktyczne , NZS 2007, nr 1, s. 2.). W wyroku z dnia 15 lipca 2009r., II OSK 664/09, (CBOSA, nsa.gov.pl) NSA stwierdził, że przy określeniu zakresu pojęcia "gminnej jednostki organizacyjnej" przesądzające znaczenie ma utworzenie przez gminę na podstawie uchwały rady gminy oraz powiązanie organizacyjne z gminą.

Spółka Ekosystem, jak wynika z uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 17 maja 2012 r. nr XXVI/584/12, utworzona została na podstawie art. 18 ust.2 pkt 9 lit f, art. 58 u.s.g oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 9 ust. 1 i art. 12 ust. 1 u.g.k. w celu wykonywania zadań o charakterze użyteczności publicznej w zakresie utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych na terenie Wrocławia.

Przedmiotowa spółka prawa handlowego stanowi zatem podmiot o którym mowa w art. 9 ust. 1 u.s.g. Utworzona została bowiem przez gminę na podstawie przepisów ustawy o gospodarce komunalnej w celu wykonywania zadań własnych gminy o charakterze użyteczności publicznej, w tym w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminach. Gmina sprawuje wobec Spółki kompetencje nadzorcze. Posiada ponad 50% kapitału a nadto drugi podmiot będący akcjonariusze spółki w 100% jest spółką gminną.

Reasumując, skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza przepisów wskazanych w skargach. Brak bowiem uzasadnionych podstaw do twierdzenia, że Rada Miejska Wrocławia upoważniając Zarząd Ekosystem Spółki z o.o. nie działała w granicach i zgodnie z art. 39 ust. 4 w związku z art. 9 ust.1 u.s.g., z art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej oraz przy uwzględnieniu treści art. 6m, art.6o i 6p u.c.p.g.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.