Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 606/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 12 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1437/12 w sprawie ze skargi J.J. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] kwietnia 2012 r. nr [..] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz J.J. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 listopada 2012 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1437/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.J. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] kwietnia 2012 r., nr [..] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję, w punkcie drugim stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, a w punkcie trzecim orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [..] kwietnia 2012 r., nr [..] na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu odwołania A.C. od decyzji Starosty Pruszkowskiego Nr [..] z dnia [..] września 2010 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J.J. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [..] obręb [..] przy ul. [..] w P., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia 12 lipca 2010 r. J.J. złożył wniosek o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [..] obręb [..] przy ul. [..] w P.

Decyzją Nr [..] z dnia [..] września 2010 r. Starosta Pruszkowski zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę wskazanego wyżej budynku.

Decyzją Nr [..] z dnia [..] stycznia 2011 r. Wojewoda Mazowiecki uchylił decyzję Starosty Pruszkowskiego Nr [..] z dnia [..] września 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wskazując na konieczność ustalenia statusu prawnego działki drogowej nr ew. [..].

Wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt: VIII SA/Wa 198/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego Nr [..] z dnia [..] stycznia 2011 r. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że organ odwoławczy dysponował pełnymi danymi dotyczącymi działki nr ew. [..].

Po ponownym rozpoznaniu odwołania Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że organ pierwszej instancji nie dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Zdaniem organu odwoławczego działka nr ew. [..], której właścicielem jest A.C. jest drogą wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych bowiem jest wykorzystywana jako droga i nie została zaliczona do żadnych z kategorii dróg publicznych.

Działka inwestora posiada dostęp do drogi publicznej poprzez wskazaną działkę nr ew. [..].

W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że właściciel działki nr ew. [..] nie wyraził zgody na korzystanie z niej przez inwestora. Z załączonego przez skarżącego wydruku z księgi wieczystej dla powyższej działki nie wynika, by została ustanowiona na niej służebność drogowa.

W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego, inwestor powinien przedłożyć, zgodnie art. 34 ust. 1 pkt 3b Prawa budowlanego, oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych.

Obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego o wskazany wyżej dokument powinien nałożyć na inwestora organ pierwszej instancji w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Nałożenie takiego obowiązku w trakcie postępowania odwoławczego stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. Powyższe, zdaniem organu odwoławczego oznacza, że na tym etapie postępowania organ odwoławczy nie ma możliwości wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

Odnosząc się do zarzutu odwołującego się dotyczącego braku możliwości przyłączenia projektowanego budynku do niezbędnych mediów organ odwoławczy wskazał, że z zebranych w aktach sprawy dokumentów wynika możliwość przyłączenia przedmiotowej inwestycji do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej i elektroenergetycznej. Powyższe potwierdzają zawarte przez inwestora umowy z dostawcami mediów, na rzecz których ustanowiono ograniczone prawa rzeczowe (służebność przesyłu) przez A.C. na działce nr ew. [..].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył inwestor J.J. wnosząc o uchylenie decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [..] kwietnia 2012 r., nr [..].

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tzn.:

- rażące naruszenie art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zignorowanie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2011 r, sygn. akt: VIII SA/Wa 198/11;

- naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że dostęp do drogi publicznej działki inwestycyjnej wymaga odrębnej zgody zarządcy drogi zlokalizowanej na działce drogowej nr ewid. [..] i w rezultacie zaniechanie ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i przekazanie do ponownego rozpoznania sprawy, której rozstrzygnięcie nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (niezastosowanie art. 138 § 1 k.p.a..);

- naruszenie art. 77 § 4 zdanie 1 k.p.a. poprzez nieuprawnione uznanie przez organ za wymagającą dowodzenia okoliczność, czy w sprawie niniejszej może zostać udzielona zgoda na korzystanie z drogi przez zarządcę drogi, który złożył odwołanie od wydanej w pierwszej instancji decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę;

- rażące naruszenie obowiązku rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w sprawie oraz błędną ocenę tego materiału (art. 77 § 1 k.p.a.), w szczególności poprzez: nieodniesienie się przez organ odwoławczy do żadnego z merytorycznych twierdzeń przytoczonych w kwestii dostępu do drogi w piśmie strony skarżącej z dnia [..] października 2010 r., błędne ustalenie (wbrew treści postanowienia Starosty Pruszkowskiego nr [..] z dnia [..] sierpnia 2010 r., znajdującego się w aktach postępowania administracyjnego), że organ pierwszej instancji nie prowadził postępowania wyjaśniającego w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zakresie ustalenia dostępu działki skarżącego do drogi publicznej, jak również, w konsekwencji powyższych uchybień

- naruszenie zasady szybkości postępowania (art. 12 § 1 k.p.a. w związku z art. 35 § 2 k.p.a..);

- naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.) poprzez nieuzasadnioną okolicznościami sprawy odmowę merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy;

- naruszenie zasady praworządności (art. 6 i art. 7 k.p.a.) w szczególności przez nieuprawnione pominięcie przepisów prawa cywilnego przy ocenie zakresu uprawnień posiadanych przez obecnego właściciela działki drogowej nr ewid. [..], a w szczególności zaniechanie analizy społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa własności danej nieruchomości (art. 140 k.c.), wykładni składanych oświadczeń woli dotyczących nieruchomości, zasady ochrony praw nabytych i zasady "nemo plus iuris in alium transfere potest quam ipse habet".

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną.

Na wstępie podkreślono, że w sprawie decyzji Starosty Pruszkowskiego Nr [..] z dnia [..] września 2010 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J.J. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wypowiadał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt: VIII SA/Wa 198/11 zawarł ocenę prawną wiążącą w sprawie sąd oraz organ zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Z oceny tej wynika, że "organ naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie (...) organ odwoławczy dysponował pełnymi danymi dotyczącymi statusu działki nr [..], zarówno danymi z księgi wieczystej, ewidencji gruntów, jak i danymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego".

Ponownie rozpatrując odwołanie Wojewoda Mazowiecki wydał po raz kolejny decyzję kasacyjną uzasadniając ją koniecznością uzupełnienia projektu budowlanego w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego o oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych.

W ocenie Sądu pierwszej instancji wbrew stanowisku organu odwoławczego nałożenie takiego obowiązku w trakcie postępowania odwoławczego nie stanowi naruszenia zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy może uzupełnić postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a. wzywając skarżącego do przedłożenia oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki budowlanej z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych.

Podniesiono, że w ustalonym stanie faktycznym niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, iż zarządca drogi nr [..] – A.C. nie wyraża zgody na korzystanie z niej przez skarżącego. Okoliczność, że zarządca drogi nie wyraża zgody na korzystanie z niej przez inwestora nie jest w niniejszej sprawie sporna. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyznaje, że "w przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że właściciel działki nr ew. [..] nie wyraził zgody na korzystanie z niej przez inwestora". Czyni to zbędnym dowodzenie okoliczności, czy zarządca drogi godzi się na korzystanie z drogi przez skarżącego, czy też zgody takiej odmawia.

W tej sytuacji uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji zapadło z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Wskazano, że zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko zaistnienie tych warunków uzasadnia orzekanie kasacyjne.

W rozpoznawanej sprawie warunki takie nie zaistniały, dlatego to organ odwoławczy musi podjąć wszelkie możliwe kroki do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji.

Jako trafne ocenił Sąd pierwszej instancji zarzuty skargi dotyczące naruszenia wskazanych przepisów procesowych mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Podsumowując, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 138 § 2 k.p.a., art. 6,7,8 i 77 § 1 k.p.a., wobec czego należało ją uchylić stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Mazowiecki. Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

- prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że nie ma on zastosowania na gruncie niniejszej sprawy, podczas gdy z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego wynika, że organ administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji powinien wezwać inwestora do uzupełnienia przedłożonej przez niego dokumentacji projektowej dotyczącej planowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ew. [..] obręb [..] przy ul. [..] w P. w trybie postanowienia z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego;

- prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w znacznym zakresie przez organ drugiej instancji nie stanowi naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności wskazano, że stosownie do brzmienia art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Na gruncie niniejszej sprawy ustalono, że planowana inwestycja nie będzie miała dostępu do drogi publicznej poprzez działkę o nr ew. [..]. Z dokumentacji jasno wynikało, że zarządca drogi – A.C., nie wyraża zgody na korzystanie z niej przez inwestora. Stosownie więc do powołanego przepisu w przypadku ustalenia, że przedłożona dokumentacja nie czyni zadość wymaganiom określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego (w tym przypadku brak oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną), Starosta Pruszkowski winien nałożyć w drodze postanowienia obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości. Organ pierwszej instancji nie wydał w niniejszej sprawie postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, dlatego też Wojewoda Mazowiecki uchylił przedmiotowe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Taki sposób procesowania jest w ocenie strony skarżącej kasacyjnie zgodny z przyjętą linią orzeczniczą sądów administracyjnych. W sytuacji bowiem, gdy przedłożona dokumentacja nie odpowiada wymaganiom art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może od razu wydać decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 października 2005 r., sygn. akt: II OSK 130/05, wskazał, że odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i co się z tym wiąże, odmowa udzielenia pozwolenia na budowę, bez uprzedniego wezwania strony do usunięcia nieprawidłowości w trybie przepisu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, jest jednoznaczna z naruszeniem przez organ przepisu prawa materialnego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wyjaśniono, że decyzja Wojewody Mazowieckiego Nr [..] z dnia [..] kwietnia 2012 r., znak: [..], uchyliła decyzję Starosty Pruszkowskiego, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą J.J. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ew. [..] obręb [..] przy ul. [..] w P. Zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy inwestor nie przedłożył stosownego uzgodnienia zarządcy drogi o dostępie planowanej inwestycji do drogi publicznej przesądzało o tym, że rozstrzygniecie organu pierwszej instancji nie odpowiadało prawu. Wobec powyższego organ drugiej instancji uchylił przedmiotową decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując że koniecznym jest wydanie w przedmiotowej sprawie postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Wojewoda Mazowiecki nie zgodził się z argumentacją Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przedstawiona w wyroku z dnia 23 listopada 2012 r., jakoby organ odwoławczy mógł uzupełnić postępowanie dowodowe w trybie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podniesiono, że po pierwsze, ustawa Prawo budowlane wprost wskazuje procedurę usuwania ewentualnych naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 tej ustawy. Weryfikacja kompletności projektu budowlanego, jak również weryfikacja posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń (art. 35 ust. 1 pkt 3) powinna być dokonywana przed organem pierwszej instancji, a w przypadku stwierdzenia uchybień powinno zostać wydane postanowienie w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Do wydania przedmiotowego postanowienia właściwy jest organ pierwszej instancji. Po drugie, wskazano, że organ drugiej instancji obowiązany jest do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i skontrolowania postępowania oraz decyzji organu pierwszej instancji zarówno z punktu widzenia legalności, jak i celowości. Kontrola organu odwoławczego jest więc kontrolą pełną (wyrok NSA z dnia 24 czerwca 1998 r., sygn. akt: III SA 1379/97). Stosownie natomiast do wyroku NSA z dnia 22 marca 1996 r., sygn. akt: SA/Wr 1996/95) istotą administracyjnego toku instancji jest dwukrotne rozstrzygnięcie tej samej sprawy, nie zaś kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.J. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz od Wojewody Mazowieckiego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wskazano, że bezprzedmiotowe są zawarte w skardze kasacyjnej twierdzenia, sprowadzające się w istocie do dywagacji, czy Wojewoda Mazowiecki może w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnąć sprawę merytorycznie i czy może - o ile uzna, że w sprawie istnieje taka potrzeba - przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie na zasadzie art. 136 k.p.a. w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Okoliczność ta została bowiem rozstrzygnięta nie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżonym skargą kasacyjną z dnia 11 stycznia 2013 r., lecz jeszcze w wyroku tegoż Sądu wydanym na gruncie niniejszej sprawy w dniu 10 sierpnia 2011 r. (sygn. akt: VIII SA/Wa 198/11). Wyrok ten jest prawomocny (art. 168 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) wobec czego Wojewoda Mazowiecki z mocy art. 153 cyt. ustawy jest związany wyrażoną w nim oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania.

Jakakolwiek polemika z tymi ustaleniami mogłaby jedynie być przedmiotem ewentualnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku z dnia 10 sierpnia 2011 r., tej jednak Wojewoda nie wniósł. Słusznie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał decyzję Wojewody Mazowieckiego za wydaną z naruszeniem art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Nadto podniesiono, że twierdzenie Wojewody, jakoby J.J. nie został wezwany w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane do usunięcia nieprawidłowości nie znajduje oparcia w materiale dowodowym znajdującym się w aktach postępowania administracyjnego. Starosta Pruszkowski, postanowieniem nr [..] z dnia [..] sierpnia 2010 r., wezwał inwestora do uzupełnienia braków wniosku o pozwolenie na budowę dla działki nr ewid. [..] z obrębu [..] przy ul. [..] w P., poprzez dostarczenie zgody zarządzającego na korzystanie z należącej do niego drogi wewnętrznej (lokalizację zjazdu).

Wobec przedstawienia przez inwestora w piśmie z dnia 31 sierpnia 2010 r. argumentacji prawnej uzasadniającej twierdzenie, że w okolicznościach niniejszej sprawy jego nieruchomość posiada zagwarantowany dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną, popartej załączoną do tegoż pisma dokumentacją, Starosta Pruszkowski uznał przedmiotowe stanowisko za prawidłowe i wydał decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Zakwestionowano także twierdzenia skargi kasacyjnej, że "planowana inwestycja nie będzie miała dostępu do drogi publicznej poprzez działkę nr ew. [..]" podnosząc, że nie wiadomo, na jakiej podstawie pełnomocnik Wojewody Mazowieckiego doszedł do takiego wniosku (a zwłaszcza kto i kiedy dokonał takiego ustalenia), skoro: jak wyżej wskazano, Starosta Pruszkowski ustalił okoliczność zupełnie przeciwną, czemu dał wyraz w treści decyzji o pozwoleniu na budowę, Wojewoda Mazowiecki rozpoznając odwołanie zarządcy drogi wewnętrznej, A.C., dotychczas nie wydał decyzji reformatoryjnej, w której ustaliłby okoliczność przeciwną do ustalonej przez Starostę Pruszkowskiego.

Wreszcie zwrócono uwagę na fakt, że okoliczność, iż zarządca drogi nie wyraża zgody na korzystanie z niej przez skarżącego nie jest sporna w niniejszej sprawie; sporne jest natomiast i musi podlegać ocenie organu odwoławczego to, czy - w kontekście ochrony praw nabytych przez skarżącego - ma do tego prawo. Zgodnie ze stanowiskiem inwestora, ze względów ostrożności procesowej obszernie wyłożonym w części III uzasadnienia skargi z dnia 5 czerwca 2012 r., właściciel drogi wewnętrznej stanowiącej działkę nr [..] obr. [..] ma obowiązek znoszenia (pati) korzystania z niej w celach komunikacyjnych m.in. przez użytkowników działki nr [..] z obrębu [..]. Czyni to zbędnym dowodzenie okoliczności, czy zarządca drogi godzi się na korzystanie z drogi przez skarżącego, czy też zgody takiej odmawia.

W sprawie konieczne jest zatem wydanie przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji merytorycznej, w której Wojewoda rozstrzygnie powyższą okoliczność i jednocześnie, stosownie do art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ustosunkuje się do wszystkich zgromadzonych dowodów oraz argumentów i twierdzeń podniesionych przez inwestora J.J. w toku postępowania administracyjnego, w tym w szczególności dokona analizy: 1) społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę drogową nr ewid. [..] (art. 140 k.c), 2) wykładni składanych oświadczeń woli dotyczących tej nieruchomości oraz nieruchomości J.J. nr [..] obręb [..] w P., 3) zasady ochrony praw nabytych i zasady "nemo plus iuris in alium transfere potest quam ipse habet". W istocie dopiero wydanie takiej decyzji pozwoli zweryfikować wyrażony w skardze kasacyjnej pogląd, że "planowana inwestycja nie będzie miała dostępu do drogi publicznej poprzez działkę nr ew. [..]".

Uczestnik podkreślił, że skarżąc wydany w pierwszej instancji wyrok Wojewoda usiłuje nie tylko uchylić się od konieczności wykonania prawomocnego wyroku z 10 sierpnia 2011 r. (sygn. akt: VIII SA/Wa 198/11) i poddania się zawartej w nim dyspozycji, zgodnie z którą "organ ponownie rozpoznając sprawę winien merytorycznie rozpoznać sprawę w związku z wniesionym odwołaniem", ale w ogóle od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oraz żądań wnoszącego skargę pełni w postępowaniu kasacyjnym szczególną rolę, wyznaczając granice kognicji Sądu. Znaczenie właściwego wskazania podstaw kasacyjnych wyraża się m.in. we wprowadzeniu przymusu adwokacko-radcowskiego dla sporządzenia skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazuje na art. 15 k.p.a. Podkreślić należy, że skarga kasacyjna jest środkiem prawnym służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych - w rozpoznawanej sprawie - przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stosowanego przez organy administracji, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oczywiście może się wiązać z zarzutami naruszenia k.p.a. w sposób pośredni. Brak jednakże powiązania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. z naruszeniem przepisów Prawa o postępowaniu administracyjnym, jak również brak ich odniesienia do postępowania przed Sądem pierwszej instancji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, prowadzić musiał do uznania tego zarzutu za niezasadny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie przepisów postępowania administracyjnego w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sadowego, nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, o których mowa art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest orzeczenie sądu (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2013 r., II FSK 925/10, LEX nr 1100417; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OSK 2088/12, LEX nr 1291377; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2012 r., I OSK 970/11, LEX nr 1112113; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II OSK 2535/12, LEX nr 1358516). Analiza zarzutów skargi kasacyjnej oraz treści jej uzasadnienia wykazuje, że naruszenia art. 15 k.p.a. skarżący kasacyjnie nie powiązał z jakimkolwiek przepisem postępowania sądowego.

Nie ma również uzasadnionych podstaw zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie powyższego przepisu poprzez jego błędną wykładnię na skutek przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że przepis ten "nie ma zastosowania na gruncie niniejszej sprawy, podczas gdy z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego wynika, że organ administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji powinien wezwać inwestora do uzupełnienia przedłożonej przez niego dokumentacji projektowej dotyczącej planowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ew. [..] obręb [..] przy ul. [..] w P. w trybie postanowienia z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego".

Ocena zarzutu naruszenia art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane musi uwzględniać okoliczność, że Sąd pierwszej instancji odnosił się do tego przepisu dokonując kontroli decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i w tym kontekście oceniał dopuszczalność i potrzebę stosowania art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi, że "w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę". Mając na uwadze treść art. 35 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy obligującą organ do sprawdzenia kompletności projektu budowlanego i treść art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b, zgodnie z którą projekt budowlany powinien zawierać "stosownie do potrzeb oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych", należy przyjąć, że tego rodzaju oświadczenie "właściwego zarządcy drogi" powinno pochodzić od zarządcy drogi publicznej, ponieważ oświadczenie ma dotyczyć połączenia działki, na której planowana jest inwestycja, z drogą publiczną. Oświadczenie takie jest jednak tylko wtedy konieczne, gdy organ nie ma informacji w przedmiocie stanowiska zarządcy drogi publicznej o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych, a brak tej informacji ma wpływ na wynik sprawy. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, gdy działka przeznaczona pod inwestycję nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, w pierwszej kolejności konieczne jest uzyskanie stanowiska właściciela nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną, poprzez którą zapewniony mógłby być dostęp do drogi publicznej. W sytuacji, gdy w aktach administracyjnych znajduje się oświadczenie właściciela nieruchomości nr [..] stanowiącej drogę wewnętrzną, na które powołuje się organ odwoławczy i z którego wynika brak zgody A.C. na korzystanie z jego nieruchomości jako drogi dojazdowej łączącej nieruchomość objętą planowaną inwestycją z drogą publiczną, trafne było stanowisko Sądu pierwszej instancji, że występowanie przez organ do właściwego zarządcy drogi o złożenie oświadczenia w przedmiocie możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych, nie znajduje uzasadnionych podstaw. Uzyskanie takiego oświadczenia nie mogłoby też uzasadniać zatwierdzenia projektu budowlanego, ponieważ organ nie może w ramach decyzji zatwierdzającej projekt budowlany akceptować stanu, w którym dostęp do drogi publicznej byłby zapewniony kosztem nieuprawnionego korzystania z cudzej własności, tj. bez zgody aktualnego właściciela nieruchomości stanowiącej wewnętrzną drogę dojazdową (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2002 r., II SA/Kr 1943/98, LEX nr 655532; Z. Niewiadomski (red.): Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2011, s. 437). Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego zapewnienie dostępu do drogi publicznej musi mieć miejsce z poszanowaniem interesów osób trzecich. W sytuacji zatem, gdy z akt sprawy wynika, że w dacie orzekania przez organ stanowiąca drogę wewnętrzną działka nr [..] jest własnością A.C. i na nieruchomości tej nie jest ustanowiona służebność gruntowa, to zastosowanie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego mogłoby mieć uzasadnienie wtedy, gdyby właściciel tej działki wyrażał zgodę na korzystanie z niej. Wezwanie w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego jest zasadne wtedy, gdy usunięcie wskazanych nieprawidłowości ma wpływ na wynik sprawy, tj. może prowadzić do zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę.

Sąd pierwszej instancji kontrolując decyzję kasacyjną nie miał podstaw do przesądzania merytorycznych kwestii istotnych w sprawie i tego nie uczynił. Powyższy pogląd został wyrażony w kontekście kontroli zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Dopiero po zajęciu przez organy administracji merytorycznego stanowiska i ustaleniu, czy w realiach niniejszej sprawy brak zgody aktualnego właściciela nieruchomości nr [..] stanowiącej drogę wewnętrzną wyklucza wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J.J. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [..] obręb [..] przy ul. [..] w P., możliwe będzie zajęcie stanowiska w tym przedmiocie przez sądy administracyjne.

Skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to należało ją oddalić na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stosownie do art. 204 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Zgodnie z art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony.

Bezsporne jest, że uczestnik postępowania kasacyjnego J.J. poniósł w tym postępowaniu jedynie koszty wynagrodzenia zastępującego go radcy prawnego, którego czynności polegały na sporządzeniu i wniesieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 11 stycznia 2013 r. Strona złożyła wniosek o zwrot tych kosztów w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12 uznał, że art. 204 i art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną.

W związku z tym, że przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 490) nie określają stawki minimalnej wynagrodzenia adwokata za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, należało przyjąć analogicznie stawkę ustaloną za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie jest to stawka określona w § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c powołanego rozporządzenia.