Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 196/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i ust. 4, art. 93 ust. 1, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 9, art. 10, art. 14 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 2 pkt 4, pkt 9 i pkt 10, art. 20, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 2 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 39
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 17 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 935
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw
article: art. 3 par. 2 pkt 5 i 6, art. 53 par. 1 i par. 3, art. 58 par. 1 pkt 5a, art. 147 par. 1, art. 200, art. 250
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par. 21 ust. 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2016 poz 1714
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej  pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu

SENTENCJA

Dnia 24 października 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Paweł Kowalski, Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2018 roku sprawy ze skarg H. K.-Ł. i B. Ł. oraz Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy i Miasta Szadek z dnia 28 listopada 2012 r. nr XXV/179/2012 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie geodezyjnym Dziadkowice w Gminie i Mieście Szadek 1. ze skargi Wojewody [...] stwierdza nieważność uchwały w całości; 2. odrzuca skargę H. K.- Ł. i B. Ł.; 3. zasądza od Rady Gminy i Miasta Szadek na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa –Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat A. R.- T. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł., ul. [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu. a.bł.


UZASADNIENIE

H. K.-Ł. i B. Ł. zaskarżyli do sądu administracyjnego uchwałę Rady Gminy i Miasta Szadek nr XXV/179/2012 z dnia 28 listopada 2012 r., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie geodezyjnym Dziadkowice w Gminie i Mieście Szadek.

Skarżący podnieśli, że zaskarżona uchwała naruszyła w stopniu znacznym ich interes prawny w zakresie nieruchomości gruntowej o numerze geodezyjnym [...] (po podziale [...]) i w związku z tym wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, w części dotyczącej ww. nieruchomości gruntowej oraz dodatkowo obejmującej działki o numerach [...] z uwagi na zastosowany błąd w ustaleniach faktycznych i prawnych oraz nadużycia władztwa planistycznego przez organ samorządowy – Urząd Gminy i Miasta Szadek.

Zdaniem skarżących, organ nie dopełnił obowiązku stosowania czytelnej techniki graficznej, zapełniającej możliwość wyłożenia planu do publicznego wglądu, sporządzenia jego prawidłowej kopii i ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Pomimo objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń w legendzie (w tym KDW droga wewnętrzna) w kluczowej informacji zabrakło ww. wskazania na samej nieruchomości gruntowej – tj. działce nr [...], która na dzień przygotowania opinii i zatwierdzenia projektu była bezdyskusyjnie drogą wewnętrzną. Dodatkowo trzy pozostałe nieruchomości dz. [...] były błędnie wskazane jako rzekomo obszar z prawem do działalności wydobycia złóż, pomimo iż taka sugestia organu była sprzeczna z prawem.

Według skarżących, zatwierdzając w takiej formie akt planu miejscowego pozbawiono odbiorców możliwości jednoznacznego powiązania projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu w zakresie nazewnictwa i oznaczenia, co doprowadziło do błędnej interpretacji prawa, wykorzystanej w późniejszym okresie przez organ UGiM Szadek do celów zatwierdzenia decyzji środowiskowej Gminy i Miasta Szadek, obszaru koncesyjnego w 2012 r. oraz do przetargu i sprzedaży nieruchomości [...] w 2013 r. przy ustanowieniu nieadekwatnie wysokiej ceny dla nieruchomości w kategorii rzekomo inwestycyjnej pod wydobycie złóż pospolitych, pomimo wartości jaką w rzeczywistości miała w tym okresie.

Skarżący stwierdzili, że nieruchomość [...] ([...] po zmianach) nie zmieniła swojego statusu, a jej wartość rynkowa powinna być określona jako droga wewnętrzna. Okazało się bowiem, że dz. [...] nie uzyskała decyzji koncesyjnej na rozpoznanie i udokumentowanie złoża, nie była również określona jako droga zakładu górniczego. Była wyłącznie gminną drogą wewnętrzną z planem jej sprzedaży od czerwca 2012 r.

W ocenie skarżących, powyższe nieprawidłowości oraz ustalenia organu zostały zatwierdzone w dniu 28 listopada 2012 r. w załączniku graficznym nr 1 - mapie 1:1000 planu i studium, na którym się opiera.

Dalej skarżący wyjaśnili, że ich interes prawny wynika ze ściśle określonego przepisu prawa oraz dotyczy ich bezpośrednio. Jako skarżącym przysługuje im nieograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości [...] objętej zaskarżanym planem. Powyższa nieruchomość gruntowa została nabyta przez nich po przystąpieniu do przetargu nieograniczonego w dniu 19 sierpnia 2013 r. i stwierdzona na mocy aktu notarialnego z dnia [...] i księgi wieczystej [...].

Skarżący uważają, że postanowienia planu miejscowego obrębu [...] w części dz. [...] naruszają przepisy prawa w ustaleniach ogólnych zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, tj. § 1 pkt 1, pkt 2, pkt 4 i pkt 6, § 2 pkt 3, pkt 4, pkt 5 i pkt 6, § 4 pkt 1, pkt 2, pkt 7 i pkt 8, § 5, § 7 pkt 4, pkt 6 i pkt 7, § 8 pkt 1 i pkt 2, § 9 pkt 3 i pkt 4, § 10 pkt 1 i pkt 2, § 11 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 oraz § 12 pkt 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587). Postanowienia planu naruszają wskazane przepisy prawa, a uchwała organu gminy Szadek nie tylko jest niezgodna z prawem, ale i jednocześnie wywołała dla skarżących w 2013 roku negatywne konsekwencje prawne, ponieważ pomimo założeń wskazanych celowo w planie w części dz. [...] nie było jednak możliwości realizacji powyższych założeń i wskazań w odniesieniu do planu miejscowego.

Następnie skarżący odwołali się do treści art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U z 2012r., poz. 647 ze zm.), powoływanej dalej jako u.p.z.p. oraz art. 53 ust. 1 i art. 56 ust. 6 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. nr 163, poz. 981), powoływanej dalej jako p.g.g. i wskazali, że plan zagospodarowania przestrzennego sporządzony m.in. dla terenu górniczego powinien spełniać wymagania przewidziane zarówno przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego, jak i wynikającymi z prawa geologicznego i górniczego. Dotyczy to wymagań o charakterze tak procesowym (dotyczących trybu sporządzania planu), jak i formalnoprawnym (odnoszących się do wymagań stawianych takim planom). Powinno ono także uwzględniać obszary występowania naturalnych zagrożeń geologicznych, udokumentowanych złóż kopalin oraz obiekty lub obszary, dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny. Plan zagospodarowania przestrzennego, zależnie od potrzeb, powinien określać m.in. przeznaczenie terenów na wskazane cele oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu (zasadach zagospodarowania), granice i sposoby zagospodarowania terenów (obiektów) podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych (co koresponduje z art. 53 p.g.g.), a także narażonych na niebezpieczeństwo i zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych.

Dodatkowo skarżący zarzucili naruszenie art. 15 ust. 2 u.p.z.p. poprzez brak ustalenia parametrów drogi wewnętrznej [...] w części opisowej uchwały oraz brak naniesienia linii rozgraniczającej drogę wewnętrzną od pozostałej części przyległych do niej nieruchomości dz. [...] i [...] zgodnie z wymogami § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Gminy i Miasta Szadek wniósł o jej oddalenie, wskazując, że żaden ze zgłoszonych przez skarżących zarzutów nie znajduje odzwierciedlenia w stanie faktycznym sprawy. Przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały zachowane były wszystkie obowiązujące procedury, przewidziane ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a sam miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego odpowiada wymogom określonym w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dalej pełnomocnik organu zaznaczył, że skarżący wskazują na naruszenie swojego interesu prawnego w zakresie nieruchomości gruntowej, której są właścicielami, a która objęta jest zaskarżoną uchwałą. Jednakże nabyli oni przedmiotową nieruchomość już po uchwaleniu i wejściu w życie zaskarżonej uchwały. Wobec powyższego mieli możliwość zapoznania się z przeznaczeniem nieruchomości gruntowej, określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przed nabyciem przedmiotowej nieruchomości. Co więcej skarżący nie zgłosili jakichkolwiek uwag do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W związku z powyższym pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.

Pismem z 8 maja 2018 r. pełnomocnik skarżących, ustanowiony z urzędu poparł skargę podnosząc, że uchwała Rady Gminy i Miasta Szadek nr XIX/137/2012 z dnia 25 maja 2012 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie geodezyjnym Dziadkowice w Gminie i Mieście Szadek nie określa w swojej treści numerów działek, które mają być objęte przygotowanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ani w jakikolwiek inny sposób nie określa granic, którymi ma być objęty miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a zatem w sposób niewystarczający ustala "przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy".

W oparciu o art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p. pełnomocnik skarżących podkreślił, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego musi wskazywać obszar gminy, którym może być jedna nieruchomość, kilka nieruchomości lub większy obszar, a nawet cały obszar gminy. Brak jest literalnego (gramatycznego) wskazania, iż obszar, którego dotyczy uchwała wydawana na podstawie ww. przepisów, musi być ustalony już w samej podstawowej treści tej uchwały. Jednakże jasne wskazanie, że w załączniku graficznym do niej muszą być określone granice obszaru objętego projektem planu, powoduje, iż uchwała przede wszystkim musi przesądzić, dla jakiego obszaru gminy jest ona wydawana, dopiero zaś w załączniku do niej z woli ustawodawcy "przedstawia się" granice tego obszaru. Następnie odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych pełnomocnik skarżących wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego o szczególnej konstrukcji prawnej, składa się z części tekstowej oraz załączników w postaci części graficznej i wymaganych rozstrzygnięć. Ta konstrukcja, na którą składają się dwie części: tekstowa i graficzna wskazują na konieczność odpowiedniego stosowania postanowień rozporządzenia z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 283) do aktów prawa miejscowego jako aktów prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu konstytucyjnego systemu źródeł prawa. W sytuacji gdy rysunek planu stanowi integralną część planu miejscowego, wskazany przepis należy stosować również do zmian także tego rysunku, na takich samych zasadach, jak przy zmianie części tekstowej". Przy podejmowaniu uchwały nr XIX/137/2012 doszło zatem również do rażącego naruszenia zasad techniki prawodawczej.

Pełnomocnik skarżących podniósł dalej, że teren działki [...] również powinien być oznaczony jako droga wewnętrzna, czego nie uczyniono w załączniku graficznym, wbrew takiemu statusowi działki, faktycznemu jej przeznaczeniu oraz oznaczeniu na wcześniejszych mapach geodezyjnych. Do dnia dzisiejszego działka [...] powstała z podziału działki [...] ma status drogi wewnętrznej w ewidencji gruntów oraz księdze wieczystej. W ocenie pełnomocnika skarżących, takie sporządzenie materiałów planistycznych stanowi naruszenie § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Pełnomocnik skarżących przytoczył również treść art. 17 pkt 9 u.p.z.p. i odwołując się do orzecznictwa sądowego, wskazała, iż wyłożenia projektu planu dokonano w sposób, który nie gwarantował realnej możliwości zapoznania się z jego treścią. Mieszkańcy Gminy i Miasta Szadek zostali pozbawieni realnej możliwości zapoznania się z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ nie został on wyłożony do wglądu na odpowiedni czas, pomimo stwierdzenia tego w dokumentacji z przygotowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na koniec pełnomocnik skarżących wskazał, że z uwagi na wskazane wyżej naruszenia formalnoprawne w toku procedury planistycznej zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Jednakże na zasadzie art. 94 ust. 2 u.s.g. z powodu upływu terminu określonego w art. 94 ust. 1 u.s.g., zasadne jest orzeczenie przez sąd administracyjny o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

Pełnomocnik skarżących wniósł także na podstawie art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) – zwanego dalej: "p.p.s.a." – o przeprowadzenie dowodu z następujących

dokumentów: wydruku księgi wieczystej nr [...]; protokołu z przeprowadzenia przetargu na sprzedaż działki [...]; decyzji w sprawie udzielenia koncesji na wydobycie kopalin z dnia [...], udzielonej M. C.; postanowienia Ministra Środowiska z dnia [...] – na okoliczność naruszenia interesu prawnego skarżących przez przyjęcie zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z naruszeniem prawa.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. pełnomocnik skarżących wnioskował natomiast o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, a na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu, oświadczając, że nie zostały one pokryte ani w całości, ani w części.

Na rozprawie w dniu 8 maja 2018 r. pełnomocnik skarżących poparł skargę, precyzując ją w ten sposób, że dotyczy ona tych uregulowań planistycznych, które odnoszą się do działki nr [...], której skarżący pozostają współwłaścicielami oraz wskazując, iż pozostałe, wskazane w skardze działki, do których skarżącym nie przysługuje żaden tytuł prawny, zostały przywołane jedynie "porównawczo dla wskazania wadliwości regulacji planistycznej, dotyczącej działki nr [...]. Podniósł również, iż w akcie nabycia przedmiotowej działki wskazany został określony w planie sposób jej zagospodarowania.

Przy piśmie z dnia 13 czerwca 2018 r. pełnomocnik organu nadesłał studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta Szadek, w oparciu o które organ procedował w sprawie skarżonej uchwały, z treści którego wynika, iż zostało ono uchwalone w tej samej dacie co skarżony plan miejscowy. Pismem z 19 lipca 2018 r. natomiast pełnomocnik organu podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę. Wyjaśnił również, że w niniejszej sprawie o opinię o projekcie planu do właściwych organów administracji geologicznej wystąpiono w dniu 21 lutego 2013 roku. Wszystkie przewidziane prawem elementy procedury planistycznej zostały zachowane. Nadto, zgodnie z art. 17 pkt 9 u.p.z.p., projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu w przewidzianym w powołanym przepisie okresie, a mieszkańcy gminy, w tym skarżący mieli możliwość zapoznania się z projektem planu. Mimo takiej możliwości skarżący nie zgłosili żadnych zastrzeżeń do projektu planu.

Przy piśmie z dnia 21 sierpnia 2018 r. pełnomocnik skarżących złożył kopię "zarzutów wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie geodezyjnym Dziadkowice w Gminie i Mieście Szadek (...)", wskazując, iż zostały sporządzone przez mgr. Inż. architekta J. D..

W dniu 3 września 2018 r. do tutejszego Sadu wpłynęła skarga Wojewody Łódzkiego na uchwałę nr XXV/179/2012 Rady Gminy Miasta Szadek z 28 listopada 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie geodezyjnym Dziadkowice w Gminie i Mieście Szadek, zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Łd 859/18.

Organ nadzoru jako przedmiot zaskarżenia wskazał cały skarżony akt, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 2 pkt 4, pkt 9 i pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 4 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez istotne naruszenie zasad uchwalania aktu planistycznego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w przedmiotowym planie występuje niezgodność obszaru objętego planem z uchwałą Nr XIX/137/2012 Rady Gminy i Miasta Szadek z dnia 25 maja 2012 roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Północna granica zachodniego obszaru, objętego planem została znacząco przesunięta na północ, w stosunku do granicy określonej w uchwale o przystąpieniu. Przesunięcie granicy jest włączeniem w granicę planu większej powierzchni działek o nr ewid.: [...], których części były objęte uchwałą o przystąpieniu. W konsekwencji planem objęto większy obszar niż wynika to z uchwały o przystąpieniu, ale nie skorygowano ww. uchwały o przystąpieniu, co stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 2 u.p.z.p.

Wojewoda wskazał następnie, że zapis zawarty w § 8 pkt 2 przedmiotowej uchwały "pozostały obszar objęty planem obejmuje się strefą obserwacji i ochrony archeologicznej - wszelkie inwestycje o charakterze liniowym związane z naruszeniem stratygrafii uwarstwień ziemnych lub wiążące się z koniecznością realizacji wykopów szeroko płaszczyznowych - o powierzchni powyżej 1500 m, wymagają przed przystąpieniem do prac powiadomienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków", wykracza poza normę prawną określoną w art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 4 ww. rozporządzenia. Co prawda projekt planu miejscowego uzyskał uzgodnienie z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, to jednak zapis ten jest nie tylko niedopuszczalną modyfikacją przepisów art. 18 i 19 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2187 z późn. zm. ) ale także przekroczeniem upoważnienia ustawowego poprzez określenie "stref obserwacji" oraz wprowadzenie obowiązku informowania Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Plan miejscowy powinien określać obiekty i tereny chronione oraz zawierać nakazy, zakazy i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów, natomiast nie może wprowadzać dodatkowych obowiązków (nie wynikających z ustawy) dla właścicieli nieruchomości. Naruszenie kompetencji określonych ustawą jest istotnym naruszeniem zasad uchwalania aktu planistycznego.

Organ nadzoru zaznaczył ponadto, że w planie miejscowym obowiązkowo określa się zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym parametrów infrastruktury technicznej, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 ww. rozporządzenia. W ocenianym planie miejscowym w § 5 pkt 3 zapisano, że dla terenu o symbolu KDW ustala się przeznaczenie jako teren drogi wewnętrznej, o szerokości drogi w liniach rozgraniczających, zgodnie z rysunkiem planu. Jednakże ani w tekście planu, ani na załączniku graficznym do planu nie podano szerokości tej drogi. Brak określenia szerokości drogi jest naruszeniem zasad sporządzania aktu planistycznego.

Następnie Wojewoda wskazał, że zapisy zawarte w § 10 pkt 3 uchwały "wszelkie zmiany lokalizacji lub przebiegu obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej kolidujących z planowanym zagospodarowaniem należy wykonać w uzgodnieniu z właściwym zarządcą sieci" oraz w § 10 pkt 6 lit. b) dotyczące zagospodarowania w graniach strefy ochronnej napowietrznej linii elektroenergetycznej, że powinny być zgodne z przepisami odrębnymi, a zmiany należy każdorazowo uzgodnić z zarządcą sieci, wykraczają poza przyznaną w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Ponadto w planie nie określono jednoznacznie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy w strefach odziaływania od linii elektroenergetycznych, co jest wymagane z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Obowiązujące przepisy prawa nie regulują jednoznacznie ograniczeń w zagospodarowaniu terenów w strefach ochronnych pod liniami elektroenergetycznymi. Stąd ww. zapisy niniejszego planu błędnie odsyłają do przepisów odrębnych. Nieprawidłowe odesłanie do przepisów odrębnych znajduje się także w § 5 pkt 3, lit. b) tiret drugie uchwały, gdzie nie ma żadnych ustaleń w zakresie lokalizacji urządzeń i sieci infrastruktury technicznej na drodze KDW.

Organ nadzoru wskazał także, że w § 4 niniejszej uchwały zapisano co plan ustala, a czego nie ustala. Tymczasem to ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustala, co w planie miejscowym określa się obowiązkowo oraz co w zależności od potrzeb. Powtórzenie przepisów ustawy w akcie prawa miejscowego jest sprzeczne z § 143 w zw. z § 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej ( Dz. U. z 2016 r. poz. 283 z późn. zm.).

Mając powyższe na uwadze Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie nieważności w całości uchwały nr XXV/179/2012 Rady Gminy Miasta Szadek z dnia 28 listopada 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie geodezyjnym Dziadkowice w Gminie i Mieście Szadek oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy i Miasta Szadek wyjaśniła, że Wojewoda Łódzki nie stwierdził w zaskarżonym akcie żadnych nieprawidłowości i 27 grudnia 2012 r. przedmiotowa uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego.

Odwołując się do treści art. 14 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. Rada Gminy i Miasta Szadek wyjaśniła, że 25 maja 2012 r. podjęła uchwałę Nr XIX/137/2012 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie geodezyjnym Dziadkowice w Gminie i Mieście Szadek. Zgodnie z wyżej przytoczonym przepisem do uchwały dołączony został załącznik graficzny, na którym przedstawiono granice obszaru objętego projektem planu. W celu uczytelnienia zasięgu obszarów objętych projektem planu miejscowego, granice obszarów wykreślono na mapie linią o grubości 1 mm, co przekłada się na rzeczywistą odległość 5 m. Ustawa nie stawia wymagań co do skali mapy, na której przygotowuje się załącznik do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokładności granic. W przypadku planu dla obszaru położonego w obrębie geodezyjnym Dziadkowice załącznik graficzny został sporządzony na mapie w skali 1:5000, pochodzącej z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Zduńskiej Woli, na której poczyniono adnotację, że "niniejsza mapa nie może służyć dla celów projektowych". Porównanie tej mapy z mapą w skali 1:1000, na której został sporządzony załącznik graficzny projektu planu miejscowego, opatrzonej adnotacją, że "niniejsza mapa może służyć do celów projektowych", również pochodzącej z tego samego Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Zduńskiej Woli, pozwała zauważyć pewne niezgodności w przebiegu granic nieruchomości, jak np. dla działki nr ewid. [...] w jej południowej części. Ze względu na różne skale i sposoby odwzorowania na mapach w skali 1:1000 i 1:5000 pomimo faktu, że pochodziły z tego samego ośrodka, w inny sposób ukazują przebieg granic nieruchomości. Prawidłowa mapa, rzetelnie odzwierciedlająca obszar objęty planem to mapa wykonana w dniu 3 lipca 2012 r. przez Geodetę Uprawnionego, na której opracowano projekt planu miejscowego.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem organu, nieuzasadniony jest zarzut, że planem objęto obszar większy niż wynika to z uchwały o przystąpieniu. Różnica w skalach map oraz brak aktualności mapy, na której sporządzono załącznik do uchwały początkowej, sprawiają, że nie można z pełnym przekonaniem ustalić, czy zakres obszaru objętego planem nie jest w obu przypadkach taki sam. Dokładne porównywanie obu załączników graficznych byłoby miarodajne w przypadku, gdy zarówno załącznik graficzny do uchwały o przystąpieniu jak i projekt planu byłyby sporządzone na aktualnych mapach w tej samej skali.

Ponadto porównując mapę, na której został sporządzony załącznik graficzny do uchwały o przystąpieniu z mapą, na której został sporządzony projekt planu miejscowego widoczna jest zgodność odległości od działki nr ewid. [...] do północnej granicy zachodniego obszaru objętego planu, która wynosi na obu mapach 236 m.

Z powyższego wynika, że uchwała intencyjna była sporządzona prawidłowo, zaś sporządzenie załącznika graficznego na nieaktualnej mapie było zgodne z art. 14 ust. 2 u.p.z.p. W ocenie organu, w rozpoznawanej sprawie nie mamy zatem do czynienia z sytuacją przekroczenia w projekcie planu, a w konsekwencji w planie, obszaru wyznaczonego w załączniku do uchwały o przystąpieniu do planu miejscowego, położonego w obrębie geodezyjnym Dziadkowice ustalonego w uchwale o przystąpieniu i przedstawionego na załączniku graficznym.

Organ wskazał również, że mapa, na której został sporządzony załącznik graficzny do uchwały o przystąpieniu, została zakupiona w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Zduńskiej Woli przez wnioskodawców i następnie, po naniesieniu propozycji terenu objętego sporządzeniem planu, dostarczona do Urzędu Gminy i Miasta w Szadku. Również mapa do celów projektowych w skali 1:1000 w celu sporządzenia planu została zlecona przez wnioskodawców i przekazana do Urzędu Gminy i Miasta w Szadku. Wynika z tego, że wnioskodawcy zainteresowani podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, jego sporządzeniem oraz uchwaleniem byli na bieżąco z pracami nad projektem planu miejscowego. W czasie sporządzania planu nie zgłaszali uwag, dotyczących nieprawidłowości naniesień na mapach.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego w zakresie modyfikacji przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami organ stwierdził, że zapisy projektu planu były uzgadniane z właściwym konserwatorem zabytków i w czasie, kiedy projekt planu był sporządzany, były powszechnie stosowane i uznawane za zgodne z prawem.

Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego braku wymiarowania drogi wewnętrznej KDW na załączniku graficznym projektu planu organ wskazał, że w § 5 pkt 3 lit. b) tiret pierwsze wpisano: "szerokość w liniach rozgraniczających: zgodnie z rysunkiem planu". Powyższe spowodowane było tym, że szerokość drogi KDW nie jest wartością stałą i zmienia się w zależności od miejsca, w którym następuje pomiar.

Jednocześnie organ wyjaśnił, że ze względu na specyfikę planu, tj. przeznaczenie większości terenów pod teren eksploatacji powierzchniowej, dla czytelności planu oraz ograniczenia objętości uchwały w § 4 wymieniono czego plan nie ustala.

W związku z tym organ wniósł o oddalenie skargi i o obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania.

Postanowieniem z dnia 24 października 2018 r., wydanym na rozprawie, orzeczono o połączeniu do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw oznaczonych sygnaturami akt II SA/Łd 196/18 i II SA/Łd 859/18 postanawiając prowadzić je pod sygnaturą akt II SA/Łd 196/18.

Na rozprawie w dniu 24 października 2018 r. skarżąca H. K. – Ł. wskazała, iż niezgodność uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu i uchwały w sprawie miejscowego planu narusza interes prawny jej i jej męża, ponieważ wbrew ich intencjom, uchwała objęła większy obszar ich działek niż to wynikało z uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017r. poz. 1288 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia.

W przedmiotowej sprawie skargi złożone zostały zarówno przez osoby fizyczne w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U z 2018 r., poz. 994), powoływanej dalej jako u.s.g. jak i przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. W pierwszej kolejności rozważenia wymagała zatem kwestia naruszenia interesu prawnego skarżących małżonków Ł., która legitymowałaby ich do skutecznego kwestionowania zapisów kontestowanej uchwały.

Zakres kontroli sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. obejmuje bowiem orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Jednakże, o czym stanowi art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Skarga wniesiona do sądu w trybie art. 101 u.s.g. stanowi realizację uprawnienia służącego ochronie prawnej jednostek przed bezprawnymi działaniami organów gminy, stanowiącymi ingerencję w sferę ich praw i wolności. Jak wynika z powyższego przepisu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw – Dz.U. z 2017r., poz. 935) 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Bezspornym w przedmiotowej sprawie jest, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Skarga została wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, zaś termin do jej złożenia, został zachowany, co czyni ją dopuszczalną w zakresie wymogów formalnych.

Wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nakłada na sąd administracyjny obowiązek zbadania legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w oparciu o przesłanki wskazane w tym przepisie. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że odmiennie niż w postępowaniu prowadzonym na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSAiWSA 2005/1/2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 81964).

Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 364/04, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 173736). Interes ten powinien być bezpośredni i realny (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05 LEX nr 192482, z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, Lex nr 53376). Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę.

W przedmiotowej sprawie skarżący interes ten wywodzili początkowo jedynie z przysługującego im prawa własności do działki o numerze geodezyjnym [...], położonej na terenie objętym planem, która przeznaczona została pod wydobycie kruszywa, w związku z faktem, iż działka ta ewidencyjnie posiada status drogi wewnętrznej. Finalnie natomiast wskazali, iż interes ten obejmuje również działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...], zaś jego naruszenie wiązali z faktem, iż działki te o większej niż wskazana w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu powierzchni, przeznaczone zostały w zaskarżonej uchwale pod wydobycie kruszywa.

Oceniając tak określony przez stronę interes prawny i jego naruszenie wskazać należy, iż:

1. Poza sporem pozostaje, iż skarżący małżonkowie Ł. na etapie uchwalania planu byli właścicielami działek o numerach geodezyjnych [...] i [...], natomiast działkę nr [...] nabyli po jego uchwaleniu.

2. Zaskarżona uchwała obejmuje swoim zakresem wszystkie wskazane wyżej działki, które położone są w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem PE, jako teren przewidywany pod eksploatację powierzchniową.

3. Jak wynika z opracowania ekofizjograficznego, sporządzonego w procedurze planistycznej oraz zapisów studium (str. 37 i następne) na wskazanym terenie znajduje się udokumentowane złoże kruszywa naturalnego (piasku), rozpoznane w kategorii C1 w ramach złoża D.

4. Działki nr [...] i [...] przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego posiadały charakter rolny, zaś skarżący w dniu 14 czerwca 2012 r. złożyli wniosek o ich przeznaczenie na eksploatację kruszywa. Wniosek złożony został w ramach procedury zmiany studium i odnosił się do całych działek, stanowiących ich własność. Zmiana studium obejmowała bowiem granice administracyjne Gminy i Miasta Szadek (§ 2 uchwały nr XIX/138/2012 Rady Gminy i Miasta Szadek z dnia 25 maja 2012 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta Szadek w zakresie złóż kruszyw naturalnych).

5. Działka nr [...] w dacie uchwalania planu była częścią działki nr [...] i stanowiła własność Gminy i Miasta Szadek, pełniąc funkcję drogi wewnętrznej. Taki też jej status figuruje w ewidencji gruntów.

6. Skarżący małżonkowie Ł. nabyli działkę nr [...] od Gminy i Miasta Szadek na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] z przeznaczeniem pod wydobycie kruszywa (protokół rozprawy k.174)

Jak z powyższego wynika, interes prawny skarżących nie został naruszony skarżoną uchwałą – wręcz przeciwnie: zapisy planu stanowiły literalną realizację wspomnianego interesu tak w odniesieniu do działek nr [...] i [...], jak i nabytej później działki nr [...]. Problem nie dotyczył bowiem ich przeznaczenia pod wydobycie, oczekiwanego przez skarżących tak w odniesieniu do działek nr [...] i [...], jak i zakupionej w tym celu działki nr [...]. Wiązał się natomiast z faktem podjęcia eksploatacji na wskazanych wyżej działkach (czyli rzeczywistej zmiany ich przeznaczenia w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) i następczo obowiązków podatkowych i rekultywacyjnych z tym związanych.

Pośrednio potwierdzają to zresztą sami skarżący, wskazując na obciążające ich obowiązki fiskalne oraz fakt, iż zostali przez Gminę "oszukani", ponieważ kupili teren pod wydobycie, podczas gdy faktycznie działka wykorzystywana była jako droga. W przypadku regulacji planistycznych rzecz jednak nie w tym, jak dana nieruchomość jest wykorzystywana w momencie uchwalania planu, lecz jakie jest jej przeznaczenie w tymże planie. To zaś, że nabyta działka posiadała charakter drogi wewnętrznej nie stało na przeszkodzie odmiennemu określeniu jej przeznaczenia w planie. Z oczywistych względów nie było też możliwości określenia przeznaczenia działki [...] jako drogowej (KDW), skoro jej przeznaczenie w planie określono inaczej (PE). Z powodu tego przeznaczenia w planie zresztą, a nie z powodu jej walorów drogowych, skarżący działkę tę nabyli. To samo dotyczy działek nr [...] i [...]. Wskazać też należy (hipotetycznie, bowiem skarżący byli jednymi z wnioskodawców zmiany planu), że o ile nie zamierzali zmieniać ich przeznaczenia (a jak wyżej wskazano, wskazane działki posiadały charakter rolny), nie byli do tego obligowani, mogąc nadal wykorzystywać je rolniczo. Udokumentowane złoże (piasek) nie było bowiem objęte własnością górniczą w rozumieniu art. 10 ust. 1 ustawy Prawo górnicze i geologiczne, zatem skarżący zachowali wszystkie służące im uprawnienia właścicielskie w stosunku do nieruchomości, na której zlokalizowane było złoże.

Konkludując, interes sprawny skarżących małżonków Ł. nie został naruszony kwestionowaną uchwałą, zaś podnoszone przezeń obecnie okoliczności, mające wskazywać na owo naruszenie, dotyczą konsekwencji realizacji przeznaczenia działek na cel określony w planie. To zaś, podobnie jak relacje ekonomiczne łączące skarżących z przedsiębiorcą eksploatującym złoże, nie ma wpływu na kwestię oceny naruszenia ich interesu prawnego skarżoną regulacją planistyczną.

Niespełnienie przesłanki naruszenia interesu prawnego, wykluczało zaś możliwość dokonania merytorycznej oceny zarzutów skarżących, związanych z kwestionowanymi przezeń zapisami uchwały. Wskazać przy tym należy, iż zarzuty, sformułowane w piśmie architekta J. D. dotyczą w przeważającej części poprawności procedury planistycznej oraz zapisów pozostających bez związku z uprawnieniami właścicielskim skarżących małżonków Ł. (pomijając kwestię obszaru objętego planem, która jak wyżej wywiedziono interesu prawnego skarżących nie narusza).

Biorąc pod uwagę wskazane powyżej okoliczności na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. orzeczono o odrzuceniu skargi H. K. – Ł. i B. Ł. (pkt 2 wyroku).

Odnosząc się natomiast do skargi Wojewody Łódzkiego, wniesionej w trybie art. art. 93 ust. 1 u.s.g. wskazać należy w pierwszej kolejności, iż organ nadzoru nie jest związany terminem zaskarżenia, przewidzianym w art. 53 §§ 1-3 p.p.s.a.; termin zaskarżenia nie wynika także z przepisów powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Oznacza to, że zaskarżenie przez organ nadzoru uchwały organu gminy, może nastąpić w każdym czasie. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.lipca 2007r., sygn. akt II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006/1/7 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia §w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 196733)

Stosownie do treści art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Art. 91 ust. 1 i ust. 4 powołanej ustawy wyróżnia dwie kategorie wad aktów prawnych wydawanych przez organy gminy, a to wady stanowiące istotne naruszenie prawa oraz wady stanowiące nieistotne naruszenie prawa. Ta kategoryzacja wad uchwał i zarządzeń organów gminy ma znaczenie prawne dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia stwierdzającego jego nieważność względnie niezgodność z prawem. Art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym precyzuje natomiast, iż naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W rozpoznawanej sprawie, zarzuty organu nadzoru sprowadzały się do istotnego naruszenia zasad uchwalania aktu planistycznego z uwagi na: istniejącą niezgodność obszaru objętego planem z jego określeniem w uchwale w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; określenie obowiązków informacyjnych, związanych z prowadzonymi inwestycjami o charakterze liniowym w sposób, który wykracza poza normę określoną w art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. (§ 8 pkt 2 uchwały), niewskazanie szerokości projektowanej drogi wewnętrznej KDW ani w tekście ani na rysunku planu; uzależnienie zamiany lokalizacji i przebiegu obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej kolidujących z planowanym zagospodarowaniem oraz zagospodarowanie w granicach strefy ochronnej napowietrznej linii energetycznej od uzgodnienia z zarządcą sieci (§ 10 pkt 3 i 6 lit b uchwały); nieokreślenie jednoznacznie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu w tym zakazu zabudowy w strefach oddziaływania linii elektroenergetycznych i odesłanie w tym zakresie do przepisów odrębnych, których w tym zakresie brak; odesłanie do przepisów odrębnych w przypadku lokalizacji urządzeń i sieci infrastruktury technicznej na drodze KDW, choć przepisów tych również brak (§ 5 pkt 3 lit c tiret drugie uchwały); nieprawidłową redakcję § 4 uchwały, która stanowi powtórzenie przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszające Zasady techniki prawodawczej.

W ocenie Sądu, większość z podniesionych przez Wojewodę zarzutów uznać należy za trafne. Wskazać jednakże należy, iż okolicznością, która dyskwalifikuje skarżony akt w stopniu zasadniczym, skutkując koniecznością jego wyeliminowania z obrotu prawnego w całości jest w pierwszej kolejności fakt, iż uchwalony akt procedowany był równolegle ze zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i przyjęty w tej samej dacie. Ustalenia zmienionego Studium znalazły zaś swój wyraz w uchwale, będącej przedmiotem zaskarżenia. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym natomiast przewiduje dwa odrębne akty planowania przestrzennego w gminie tj. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, określające politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego (art. 9, art. 10 u.p.z.p.) oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym ustala się przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Studium jest przeznaczonym do użytku wewnętrznego gminy opracowaniem (aktem), które zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego a wyniki tego opracowania oraz płynące z nich wnioski kształtują politykę przestrzenną gminy, jednak moc obowiązującą mogą znaleźć tylko w planach miejscowych, regulujących przeznaczenie terenów oraz sposoby ich zagospodarowania i zabudowy.

Wprawdzie realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jako aktów prawa miejscowego jednak ustalenia studium wiążą organy przy sporządzaniu planu miejscowego, co wynika wprost z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z zasadą, wyrażoną w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, możliwość uchwalenia planu miejscowego przez radę gminy warunkowana jest stwierdzeniem jego zgodności z ustaleniami studium. Wymóg ten jest bezwarunkowy i nie jest to wymóg jedynie formalny. Nawet, jeśli rada stwierdzi w uchwale ową zgodność, to kwestia tejże zgodności podlega ocenie organu nadzoru, a w razie zaskarżenia planu miejscowego do sądu administracyjnego, rzeczą sądu jest ocena, czy rzeczywiście jest on zgodny z ustaleniami studium. Z brzmienia omawianego przepisu wynika, że organy gminy przed uchwaleniem planu miejscowego mają bezwzględny obowiązek doprowadzić do zgodności projekt planu miejscowego z ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowaniaprzestrzennego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, a nie tylko zwykłym aktem planowania. Musi zatem spełniać wysokie wymagania stawiane tego typu aktom normatywnym (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2010 roku, sygn. akt II OSK 575/10, Lex Nr 673878; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 kwietnia 2008 roku, sygn. akt II SA/Kr 224/08, Lex Nr 506897 i inne).

Ugruntowany jest też w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż plan miejscowy musi być zgodny z zapisami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a jeżeli właściwy organ w planie miejscowym zamierza wprowadzić do planu zapisy odmienne od tych wynikających z obowiązującego studium, ma obowiązek dokonać uprzedniej zmiany studium, z zachowaniem trybu w jakim studium jest uchwalane. Przyjęcie w planie miejscowym ustaleń niezgodnych z treścią obowiązującego studium stanowi naruszenie zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prowadzące do nieważności tego aktu. Poglądy powyższe znajdują swoje potwierdzenie zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki NSA z dnia 10 maja 2010 roku, sygn. akt II OSK 575/10, Lex Nr 673878; z dnia 9 kwietnia 2008 roku, sygn. akt II OSK 34/08, Lex Nr 565688 i inne), jak i wojewódzkich sadów administracyjnych (por. np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 grudnia 2010 roku, sygn. akt II SA/Wr 610/10, Lex Nr 755659; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 września 2010 roku, sygn. akt II SA/Go 493/10, Lex Nr 707352, wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 maja 2010 roku, sygn. akt II SA/Kr 327/10, Lex Nr 674220, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 września 2009 roku, sygn. akt II SA/Gd 250/07, Lex Nr 569868 i inne). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela zaprezentowane tezy z orzeczeń.

Oznacza to, iż nie jest możliwe równoległe, jednoczesne procedowanie w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (względnie ich zmiany), ponieważ w konsekwencji akt prawa miejscowego opracowywany jest na podstawie nieistniejącego aktu planowania, stanowiącego wiążące wytyczne przy jego tworzeniu, co uznać należy za istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

W rozpoznawanej sprawie natomiast, uchwały w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta Szadek w zakresie złóż kruszyw naturalnych oraz w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie geodezyjnym Dziadkowice w Gminie i Mieście Szadek podjęte zostały w tej samej dacie (2 listopada 2012 r.). Z tej samej daty (25 maja 2012 r.) pochodzą również uchwały w sprawie przystąpienia odpowiednio do zmiany studium i zmiany planu. Powyższe wskazuje zaś, że obie procedury toczyły się równolegle, co oznacza, że obowiązujących wytycznych planistycznych, dotyczących sposobu zagospodarowania terenu, objętego procedurą zmiany planu, w fazie jego procedowania, w rzeczywistości nie było.

Dyskwalifikująco dla bytu prawnego całej uchwały wpływa także podnoszona przez Wojewodę rozbieżność pomiędzy obszarem, objętym planem, określonym w uchwale o przystąpieniu do jego sporządzenia a obszarem przyjętym ostatecznie jako obszar regulacji planistyczne w zaskarżonym akcie. Z treści art. 14 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Integralną częścią takiej uchwały planu jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (art. 14 ust. 2 u.p.z.p.). Elementy projektu rysunku planu miejscowego określone są w § 7 rozporządzenia. Z przepisów tych wynika, że aktem rozpoczynającym procedurę planistyczną jest uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rolą takiej uchwały jest zatem wszczęcie procesu planistycznego, a nadto wyznaczenie – w załączniku graficznym – granic obszaru, którego dotyczyć będą ustalenia przyszłego planu, czyli określenie granic przyszłych działań planistycznych. Nie jest sporne w orzecznictwie, że wstępne ustalenie granic obszaru objętego planem zagospodarowania przestrzennego – wynikające z uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu – jest wiążące w dalszej części procedury planistycznej (por. wyroki WSA: w Krakowie z dnia 2 kwietnia 2012 r., w sprawie sygn. akt II SA/Kr 124/12 i z dnia 24 lutego 2009 r., w sprawie sygn. akt II SA/Kr 1270/08; we Wrocławiu z dnia 17 stycznia 2012 r., w sprawie sygn. akt II SA/Wr 828/11; w Łodzi z dnia 29 września 2010 r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 759/10; w Białymstoku z dnia 25 września 2008 r., w sprawie sygn. akt II SA/Bk 443/08, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Oceniając powyższy zarzut dostrzec należy, iż mapa dołączona zarówno do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, jak i mapa stanowiąca załącznik graficzny do uchwalonego planu – mimo iż sporządzone są w dopuszczalnych skalach – są nieczytelne, nie pozwalają na dokonanie oceny czy teren z uchwały o przystąpieniu pokrywa się z terenem objętym uchwalonym planem miejscowym. Funkcją załącznika graficznego do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zaś jednoznaczne wyznaczenie granic obszaru objętego projektem planu lub projektem jego zmiany. Faktem jest, że ustawa nie określa wymagań co do skali mapy, która stanowić ma taki załącznik. Wyznaczenie tych granic na odpowiedniej mapie powinno być jednak na tyle precyzyjne, aby nie powstały wątpliwości czy dana nieruchomość i w jakiej części została objęta procedurą planistyczną. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2010r., sygn. akt II OSK 964/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W kontrolowanej sprawie natomiast, mimo, iż przedłożone mapy są nieczytelne (co dotyczy w szczególności załącznika do uchwały intencyjnej), zauważyć można rozbieżności w szczególności w odniesieniu do wyznaczenia obszaru Pola A, poprzez porównanie powierzchni działki drogowej [...], ujętej odmiennie na obu załącznikach graficznych. W konsekwencji zaś rozbieżność ta dotyczy także działek [...] i [...] doń przylegających. Okoliczność zaś, że, jak podnosi pełnomocnik organu, "nie można z pełnym przekonaniem ustalić, czy zakres obszaru objętego planem nie jest dokładnie taki sam" jedynie potwierdza powyższą konstatację. Za trafny uznać przeto trzeba zarzut skargi Wojewody, wskazujący na naruszenie przez sporną uchwałę treści art. 14 ust. 2 u.p.z.p.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów Wojewody, dotyczących poszczególnych regulacji planistycznych, wskazać należy, iż:

1. kontestowany przepis § 8 pkt 2 zaskarżonej uchwały, wprowadzając pojęcie "stref obserwacji" oraz wymóg informowania Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przed przystąpieniem do realizacji inwestycji o charakterze liniowym, związanych z naruszeniem stratygrafii uwarstwień ziemnych lub wiążących się z koniecznością realizacji wykopów szeroko płaszczyznowych o rozpoczęciu robót, narusza normę art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., wykraczając poza ustawowe upoważnienie organu planistycznego do kształtowania zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków. Zgodzić się bowiem należy z organem nadzoru, iż zakres kompetencji organu nadzoru konserwatorskiego oraz wymogi, które powinien spełnić inwestor prowadzący roboty budowlane przy zabytku lub też w otoczeniu zabytku, szczegółowo określone zostały w art. 2 ust. 2 pkt 3 i art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowalne (tekst jednolity Dz.U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz w art. 36 z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. nr 162, poz. 1568 ze zm.). W tych przepisach rangi ustawowej prawodawca kompleksowo uregulował kwestie konieczności uzyskania przez inwestora zgody organu nadzoru konserwatorskiego na podejmowanie określonych działań inwestycyjnych w odpowiedniej formie, jak też zakres obowiązku współdziałania organów w procesie budowlanym. Katalog działań inwestora w tym zakresie jest katalogiem zamkniętym i ani z przepisów ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ani też w szczególności z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., nie można domniemywać kompetencji rady gminy do określania dodatkowych obowiązków (czy o to o charakterze uzgodnieniowym czy to informacyjnym), jak również wprowadzania obszarów ochrony nieznanych ustawie. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 3148/17 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych);

2. trafne są zarzuty, związane z naruszającym przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. nieokreśleniem parametrów drogi wewnętrznej KDW ani w części tekstowej ani na rysunku planu. Plan miejscowy w zakresie realizacji wymogu, a którym mowa we wskazanym przepisie powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów. W odniesieniu do dróg, w tym także wewnętrznych oznacza to m.in. określenie układu komunikacyjnego wraz z parametrami i klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych;

3. wadliwa jest również regulacja § 10 pkt 6 lit b zaskarżonej uchwały z uwagi na nieokreślenie, wbrew obowiązkowi, szczegółowych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy w strefach oddziaływania linii elektroenergetycznych, co narusza przepis art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Jak bowiem trafnie wywodzi organ nadzoru, ograniczenia tego rodzaju winny znaleźć się w regulacji planistycznej, tym bardziej, że brak jest przepisów odrębnych regulujących owo zagadnienie, do których plan odsyła. Z tych samych przyczyn wadliwa jest redakcja § 5 pkt 3 lit b tiret 3, gdyż wbrew obowiązkowi nie formułuje wymaganych ustaleń w zakresie lokalizacji urządzeń i sieci infrastruktury technicznej w ramach drogi KDW. (por.np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1151/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych);

4. nieprawidłowy, wykraczający poza umocowanie wynikające z art. 15 ust. 2 pkt 10 jest również zapis planu, obligujący inwestorów do dokonywania uzgodnień z zarządcą sieci w przypadku kolizji z obiektami i urządzeniami infrastruktury technicznej (§ 10 pkt 3) czy zagospodarowania terenu w obrębie stref ochrony napowietrznej linii energetycznej (§ 10 pkt 6 lit b). Przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. przewiduje bowiem przyjęcie w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, a w pojęciu tym nie mieści się kwestia tego, w jaki sposób adresaci planu mają się porozumiewać z właścicielami odpowiednich sieci;

5. nie jest natomiast zasadny zarzut, związany z istotnym naruszeniem prawa w związku z reakcją § 4 zaskarżonej uchwały. Zgodnie bowiem z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych, określone w rozporządzeniu w sprawie Zasad techniki prawodawczej regulacje, nie mogą stanowić podstawy do oceny zgodności z prawem uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mają one bowiem charakter wskazówek i zaleceń a niezastosowanie się doń nie wiąże się z sankcją w postaci stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 346/7, z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 933/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Powtórzenie przeto we wskazanym przepisie regulacji ustawowej dla wskazania zagadnień regulowanych i nieregulowanych skarżoną uchwałą nie stanowi istotnego naruszenia prawa.

Biorąc pod uwagę powyższe, uznając zasadność skargi Wojewody Łódzkiego, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały, wobec tego, że w sposób istotny narusza ona zasady sporządzania planu, zaś charakter tych naruszeń rodzi konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego w całości. (pkt 1 wyroku)

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz Wojewody Łódzkiego ich zwrot w kwocie równej wynagrodzeniu pełnomocnika, będącego radcą prawnym, ustalonemu na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 265) na kwotę 480 zł. (pkt 3 wyroku)

Po myśli art. 250 § 1 p.p.s.a. orzeczono natomiast o przyznaniu żądanego wynagrodzenia pełnomocnikowi z urzędu, wyznaczonemu dla skarżących, w związku ze złożonym przez niego oświadczeniem, iż koszty te nie zostały pokryte nawet w części. Na podstawie § 21 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2016 r., poz. 1714 ze zm.) wynagrodzenie to określono na kwotę 240 zł., powiększając je o należny podatek od towarów i usług. (pkt 4 wyroku).

a.tp.