Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 473/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 4 zd.2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. WSA Maria Werpachowska Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 26 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Go 760/08 w sprawie ze skargi Gminy G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OSK 473/09, oddalił skargę Gminy G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia [...] września 2008 r., nr [...], w przedmiocie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Rada Miejska w G. uchwałą z dnia [...] sierpnia 2008 r. Nr [...], działając na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), dalej jako ustawa o u.g.n., wyraziła zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia na okres 10 lat umowy dzierżawy na cele rolne z M. M. następujących części działek gruntu, położonych w obrębie 4 miasta G.: cz. dz. nr [...] o pow. 1,12 ha przy ulicy G., cz. dz. nr [...] o pow. 2,02 ha przy ulicy K.; cz. dz. nr [...] o pow. 0,82 ha przy ulicy G.; cz. dz. nr [...] o pow. 1,56 ha przy ulicy M. C.

Wojewoda Lubuski pismem z dnia 9 września 2008 r. zwrócił się do Rady Miejskiej w G. o informację, jakimi przesłankami kierowała się Rada Miejska odstępując od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości.

W odpowiedzi na powyższe, Rada Miejska w G. wyjaśniła, że działki nr [...].[...] położone są w obrębie 4 miasta G., nie są objęte obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostwo Powiatowe oznaczone są jako użytki rolne. Oddanie ich części w dzierżawę na okres 10 lat pozwoli dzierżawcy na realizację zaplanowanej plantacji winorośli, której uprawa jest procesem wieloletnim.

Wojewoda Lubuski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] września 2008 r. nr [...], na podstawie art. 91 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm., dalej jako ustawa o u.s.g., stwierdził nieważność wskazanej wyżej uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w G. z powodu istotnego naruszenia prawa.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że art. 37 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyróżnia dwie kategorie okoliczności, które zwalniają gminę od obowiązku sprzedaży lub oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Do pierwszej kategorii należą sytuacje enumeratywnie wymienione przez ustawodawcę w art. 37 ust. 2 powołanej ustawy, do drugiej kategorii należy zaliczyć przypadki, w których rada gminy mocą uchwały zwalnia z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeśli te cele będą realizowały podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową (art. 37 ust. 3 tej ustawy).

W ocenie organu nadzoru przesłanka przeznaczenia na "inny cel publiczny" nie może zależeć od subiektywnego przekonania podmiotu realizującego dany cel, lecz od obiektywnie zdefiniowanego celu w akcie rangi ustawowej jako cel publiczny. Charakter celu publicznego nie zależy również od powszechnego przekonania o jego użyteczności dla ogółu społeczeństwa, lecz od wyraźnego jego określenia w obowiązujących przepisach. W ocenie organu nadzoru kryterium wyznacza w tym przypadku art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wylicza katalog celów publicznych wskazując jednocześnie, że wszelkie inne cele publiczne nie mieszczące się w tym katalogu muszą wynikać z ustawy (art. 6 pkt 10 powołanej ustawy).

W świetle powyższego organ nadzoru stwierdził, iż w tej sprawie brak było możliwości zastosowania zwolnienia z obowiązku przeprowadzenia przetargu wynikającego z art. 37 ust. 2 oraz z art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem cel na rzecz, którego ma zostać wydzierżawiona nieruchomość nie jest budownictwem mieszkaniowym, realizacją innego celu publicznego realizowanego przez podmioty dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Zdaniem Wojewody Lubuskiego przedmiotem działalności, która ma być prowadzona na terenach objętych umową dzierżawy ma być zarobkowa działalność gospodarcza, polegająca na uprawie winorośli, a zatem na celu o charakterze komercyjnym. Fakt ten przesądza o wyłączeniu możliwości zastosowania zwolnienia z obowiązku przeprowadzenia przetargu na dzierżawę nieruchomości na okres powyżej 3 lat.

Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze stało się przedmiotem skargi Gminy G.do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, w której podniesiono zarzut naruszenia art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż zdanie drugie ust 4 stanowi podstawę do wyrażenia przez radę gminy zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy na okres powyżej 3 lat. Zdaniem strony skarżącej przepis ten oznacza, iż zawarcie umowy dzierżawy na okres powyżej 3 lat winno nastąpić w wyniku przetargu, o ile rada gminy nie wyrazi zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia takiej umowy - w sposób dowolny, bez uwzględnienia zastrzeżeń zawartych w ust. 2 i 3 tego artykułu. W ocenie skarżącej zastrzeżenie w przepisie ustępu 4 art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami, że przepis ten stosuje się odpowiednio w tym przypadku oznacza, że należy go inaczej stosować niż wprost, a zatem relatywnie do okoliczności. Podkreśliła, iż przyjęcie interpretacji przepisu zastosowanej przez organ nadzoru prowadziłoby do wypaczenia celu ustawodawcy, gdyż rada nie miałaby prawa do wyrażenia się w przedmiocie zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego zawierania takich umów na okres powyżej 3 lat, zaś drugie zdanie ustępu 4 artykułu 37 powołanej ustawy byłoby nic nieznaczącym frazesem. Skarżąca gmina wskazała także, iż o kompetencji rady gminy do wyrażenia zgody na wydzierżawienie lub wynajmowanie nieruchomości na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata postanawia również przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a/ ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu ustalonym w art. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 173 poz. 1218). Nadto podniosła, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze narusza samodzielność gminy zagwarantowaną art. 165 ust. 2 Konstytucji RP i art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewoda Lubuski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi podał, że art. 18 ust. 2 lit a/ ustawy o samorządzie gminnym, na który powołuje się strona skarżąca reguluje kwestię ustalania przez radę gminy zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata. Do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Przy ustalaniu tych zasad, jak również przy wyrażaniu zgody, rada gminy zobowiązana jest również do przestrzegania zasady przetargowego trybu zawierania umów wraz z wyjątkami zawartymi w art. 37 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku stwierdził, iż podziela stanowisko organu nadzoru, że uchwała Rady Miejskiej w G. z dnia [...] sierpnia 2008r. Nr [...], z uwagi na istotne naruszenie art. 37 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami nie może funkcjonować w obrocie prawnym.

W ocenie Sądu pierwszej instancji stanowisko Rady Miejskiej w G., zgodnie z którym art. 37 ust. 4 u.g.n. zawiera samodzielną regulację, pozwalającą na odstąpienie od przetargu w każdym przypadku, gdy właściwa rada wyrazi na to zgodę, należy ocenić jako oparte na błędnej wykładni omawianego przepisu. Gdyby bowiem przepis art. 37 ust. 4 u.g.n. miał funkcjonować w obrocie prawnym - jak tego chciałaby Rada - jako samodzielna podstawa do bezprzetargowego zawierania umów dzierżawy, najmu, czy też użytkowania nieruchomości, stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, na okres przekraczający 3 lata, ustawodawca nie odwoływałby się w jego pierwszym zdaniu do odpowiedniego stosowania ustępu pierwszego art. 37 (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 1 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Op 606/06, niepubl.).

Uchwała Rady Miejskiej w G. z dnia [...] sierpnia 2008 r. Nr [...] jest nieważna (art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o u.s.g.), została wydana z istotnym naruszeniem art. 37 ust. 1 i 4 ustawy u.g.n.), albowiem Rada - dokonując błędnej wykładni powyższych przepisów - zezwoliła na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości na okres 10 lat nie stosując odpowiednio ustępu drugiego lub trzeciego art. 37 u.g.n.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji dokonana przez organ nadzoru wykładnia art. 37 ust. 4 ustawy g.n. jest prawidłowa. Należy w całej rozciągłości podzielić obszerne jego wywody uzasadniające taką interpretację tego przepisu, która stanowi, że do zawierania m.in. umowy dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata, będzie miał zastosowanie wprost ust. 1 art. 37, a co za tym idzie również z zastrzeżeniami wynikającymi z ust. 2 i 3 tego artykułu, bowiem ust. 1 odwołuje się właśnie do tych ustępów.

Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 756/07 (LEX nr 209189), w którym przyjęto, że z art. 37 ust. 4 ustawy g.n., przy odpowiednim zastosowaniu ust. 1 tego artykułu, wynika generalna zasada, że przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata ma zastosowanie tryb przetargowy. Odpowiednie zastosowanie aktu czy przepisu oznacza, że niektóre unormowania stosuje się wprost, inne wcale. Na tle art. 37 odwołanie się w ust. 4 do odpowiedniego zastosowania ust. 1 powoduje, że do zawierania umów, o których mowa w ust. 4 na dłużej niż 3 lata, ust.1 będzie miał zastosowanie wprost, zatem również z zastrzeżeniami, o których mowa w ust. 2 i 3 tego artykułu, bowiem ust. 1 na nie się powołuje. Natomiast ust. 2 i 3 będzie miał zastosowanie przy wyrażeniu zgody, o której mowa w zadaniu drugim ust. 4.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organ nadzoru zasadnie uznał, że zdanie drugie ust. 4 art. 37 ustawy g.n. nie może stanowić samodzielnej podstawy do odstąpienia od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy. Odmienna interpretacja powołanego przepisu, a więc możliwość odstąpienia od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy, niezależnie od okoliczności zawartych w ust. 2 i 3 art. 37 u.g.n., czyniłaby w ogóle zbędnym odwołanie do ustępu pierwszego.

W takiej sytuacji racjonalny ustawodawca właśnie w zdaniu pierwszym zawarłby zasadę przetargowego trybu zawierania umowy dzierżawy na okres powyżej 3 lat, a w zdaniu drugim możliwość odstąpienia od tego obowiązku. Wtedy tak sformułowany przepis mógłby stanowić samoistną podstawę podejmowania stosownych uchwał w tym zakresie przez Radę Miasta niezależnie od przesłanek określonych w ust. 2 i 3 art. 37 u.g.n. Natomiast odwołanie się do ustępu pierwszego, który nie tylko zawiera zasadę przetargowego trybu zawierania określonych umów, ale również odwołuje się do przepisów przewidujących możliwość odstąpienia od tej zasady, powoduje iż właśnie określone ustawowo możliwości odstępstwa winny być stosowane do umowy dzierżawy zawieranej na okres dłuższy niż 3 lata.

Sąd pierwszej instancji uznał, iż dokonana przez organ nadzoru wykładnia art. 37 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. jest prawidłowa, a zatem Wojewoda Lubuski zasadnie stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w G. w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości, celem której miała być zarobkowa działalność gospodarcza, polegająca na uprawie winorośli.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina G. i zaskarżając go w całości zarzuciła naruszenie art. 37 ustęp 4 zdanie drugie ustawy z dnia 21 sierpnia 19997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) poprzez przyjęcie, że przepis ten nie daje radzie gminy prawa wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości gruntowej na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata.

Wskazując na powyższą podstawę skargi kasacyjnej, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i wydanie orzeczenia na podstawie stanu faktycznego przyjętego w tym wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina podniosła, iż przyjęcie interpretacji zastosowanej przez organ nadzoru prowadziłoby do wypaczenia celu ustawodawcy. Rada nie miałaby prawa wyrażania się w przedmiocie zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego zawierania najdrobniejszych umów dzierżawy na okres powyżej 3 lat, zaś drugie zdanie w ustępie 4 artykułu 37 byłoby nic nieznaczącym frazesem.

Ponadto autor skargi kasacyjnej wskazał, iż powołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzeczenie NSA z dnia 11 kwietnia 2006 r. w sprawie OSK 756/05, spotkało się z krytyczną glosą Hermana Mikołaja (glosa ZN SA 2007, z. 5-6, s. 167), który zgodził się ze stwierdzeniem, że podmiot uprawniony do dysponowania nieruchomością publiczną jest związany obowiązkiem korzystania z przetargowego trybu zawierania umów dzierżawy. Jednakże w przypadku określonym w artykule 37 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami zwolnienie z tego obowiązku ma charakter ustawowy. Organy uprawnione (rada gminy) są uprawnione do udzielania zgody w innych nie wymienionych tu przypadkach niezależnie od tego, czy wystąpiły jakieś szczególne okoliczności.

W ocenie kasatora dokonana przez Sąd pierwszej instancji interpretacja przepisów, według której odwołanie się w ustępie 4 do odpowiedniego stosowania ustępu 1 oznaczająca możliwość wyrażenia przez radę gminy zgody na bezprzetargową dzierżawę gruntu tylko w przypadkach określonych w ustępie 2 i 3 byłoby poprawianiem ustawodawcy. Według ustępu 2 w art. 37 u.g.n. nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej w przypadkach tam określonych. Oznacza to, że w tych przypadkach z mocy samej ustawy stosuje się tryb bezprzetargowy. Rada gminy nie ma w tych przypadkach nic do powiedzenia, nie może swą uchwałą poprawiać ustawodawcy.

Odwołanie się do odpowiedniego stosowania ustępu 1 nie może oznaczać, że rada gminy może wyrażać zgodę na tryb bezprzetargowy w przypadkach określonych w ustępie 2 (np. gdy zbycie następuje na rzecz użytkownika wieczystego, albo na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo). W tych przypadkach rada gminy nie może ani wyrażać zgody, ani odmawiać wyrażania zgody na tryb bezprzetargowy, bo to nie leży w kompetencji rady gminy. Kompetencję tą przejął na siebie ustawodawca określając przypadki stosowania trybu bezprzetargowego. "Odpowiednie" stosowanie ustępu 1 nie może prowadzić do odmiennej interpretacji jasnych zapisów ustępu 2.

Orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych i wypowiedzi doktryny są niejednolite. Powszechnie stosowana praktyka uznaje kompetencje rady gminy do wyrażania zgody na bezprzetargowy tryb oddawania w dzierżawę nieruchomości gruntowych na czas dłuższy niż 3 lata albo na czas nieokreślony. Zastosowana przez Sąd pierwszej instancji interpretacja nie zasługuje na aprobatę, narusza samodzielność gminy zagwarantowaną w art. 165 ust. 2 Konstytucji i w art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewoda Lubuski w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 37 ust. 4 zdanie drugie ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) poprzez przyjęcie, że przepis ten nie daje radzie gminy prawa wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości gruntowej na czas dłuższy niż 3 lata, należy stwierdzić, iż taka interpretacja uzasadnienia wyroku będącego przedmiotem skargi kasacyjnej jest całkowicie chybiona, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał w pełni prawo organu jednostki samorządu terytorialnego do wyrażania zgody na bezprzetargowe zawarcie umowy dzierżawy nieruchomości na czas powyżej 3 lat, zastrzegając jedynie, iż przy wyrażaniu tej zgody konieczne jest odpowiednie stosowanie art. 37 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W ocenie organu nietrafne jest także powołanie się przez skarżącą na glosę Mikołaja Hermana (ZN SA 2007, z. 5-6 s. 167) do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego I OSK 7567/05 z dnia 11 kwietnia 2006 r. w Warszawie (LEX nr 209189). Kasator powołuje się tutaj na jedno ze stwierdzeń, pomijając całkowicie tezę autora glosy, która odnosi się bezpośrednio do spornej kwestii: Art. 37 ust. 4 zd. drugie ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie wyłącza wyrażonego w art. 37 ust. 1 obowiązku stosowania trybu przetargowego w przypadku umów, o których mowa w art. 37 ust. 4 zd. pierwsze.

Zdaniem organu nadzoru obowiązująca konstrukcja art. 37, w sposób niebudzący wątpliwości przesądza o konieczności odpowiedniego stosowania art. 37 ust. 2 i 3 przy wyrażaniu zgody na odstąpienie od przetargowego trybu zawierania umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony.

Nie można również zgodzić się ze stwierdzeniem skarżącej co do niejednolitości orzecznictwa sądów administracyjnych w spornej kwestii, jak również i powszechnej praktyki uznawania kompetencji rady do wyrażania zgody na tryb bezprzetargowy - w jakichkolwiek okolicznościach, jakie rada uzna za uzasadnione.

Organ nadzoru w rozstrzygnięciu nadzorczym oraz odpowiedzi na skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wskazał na szereg orzeczeń sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, składających się na jednolitą linię orzeczniczą, uznającą, iż art. 37 ust. 4 zd. 2 ma związek ze zdaniem 1, odsyłającym do odpowiedniego stosowania ustępu 1 - z zastrzeżeniem ust. 2 i 3.

Dodatkowo, w piśmie z dnia 15 października 2009 r. Gmina G. poddała Sądowi do rozważenia celowość wydania postanowienia na podstawie art. 264 ust. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o potrzebie podjęcia uchwały w składzie całej izby.

Gmina powołała się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1/09, wskazując, iż rozszerzająca wykładnia przyjmująca, że rada gminy może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku trybu przetargowego zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3 u.g.n. prowadzi do niewłaściwych wniosków, bowiem wymieniony tu przepis dotyczy tylko zbywania nieruchomości. Według art. 4 pkt 3b ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o zbywaniu nieruchomości - należy przez to rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności lub użytkowania wieczystego. W ustępie 3 artykułu 37 nie ma słowa o umowach najmu czy dzierżawy, przepis nie dotyczy tych umów. Zastosowanie tego przepisu do interpretacji zakresu kompetencji rady w przedmiocie umów najmu lub dzierżawy jest niewłaściwe. Jest to bowiem wykładnia rozszerzająca wyjątek.

Ustawa ustrojowa samorządu gminnego, to jest ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w art. 30 ust. 2 pkt 3 postanawia, że gospodarowanie mieniem komunalnym należy do zadań wójta. Zasadę tą potwierdza i uszczegóławia art. 25 u.g.n. stanowiąc, że gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt. Jak wiadomo wyjątki od zasady mogą mieć miejsce tylko w wyraźnym przepisie i nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

W ocenie Gminy, stosując wykładnię logiczną i systemową nasuwa się myśl: skoro rada gminy może wyrazić zgodę na zbycie nieruchomości w trybie bez przetargowym w określonych sytuacjach (patrz ust. 3 w art. 37), to niezrozumiałym jest dlaczego ta rada nie może w żadnym przypadku, nawet najbardziej społecznie i gospodarczo uzasadnionym wyrazić zgody na jej dzierżawę czy najem na okres powyżej 3 lat.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przystępując do merytorycznego rozważenia zarzutu skargi kasacyjnej ograniczającego się wyłącznie do naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 37 ust. 4 zdanie drugie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) poprzez przyjęcie, że przepis ten nie daje radzie gminy prawa wyrażania zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata stwierdzić należy, iż jest on niezasadny.

Wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 27 lipca 2009 r. I OPS 1/09 stwierdził, iż rada gminy, na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiącej własność gminy tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3 tej ustawy.

W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że analiza art. 37 cyt. ustawy prowadzi do następujących wniosków.

Przepis art. 37 ust. 4 określa obowiązek zawarcia w drodze przetargu umów dzierżawy nieruchomości stanowiącej własność gminy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony w ten sposób, że stosuje się odpowiednio ust. 1 art. 37 ustawy, który stanowi o obowiązku przeprowadzania przetargu przy zawieraniu umów sprzedaży nieruchomości stanowiącej własność gminy lub oddawania takiej nieruchomości w użytkowanie wieczyste.

Ponadto skoro przepis ust. 1 art. 37 ustawy wprowadza obowiązek zawarcia w drodze przetargu umów sprzedaży nieruchomości lub oddawanie ich w użytkowanie wieczyste z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 art. 37, to odpowiednie stosowanie przepisów ust. 1, o którym mowa w ust. 4 art. 37 oznacza, że odpowiednio stosuje się także ust. 2 i 3 art. 37, ale tylko w zakresie, który może mieć zastosowanie do umów, o których mowa w ust. 4 art. 37.

Z kolei odpowiednie stosowanie ust. 1 art. 37 ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 oznacza, że w niektórych przypadkach, o których mowa w ust. 2 art. 37, nieruchomość może być wydzierżawiana w drodze bezprzetargowej (np. w przypadku dzierżawy nieruchomości na rzecz innej jednostki samorządu terytorialnego - art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy).

Argumentując zaprezentowane stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., że zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie obowiązku zawierania umów dzierżawy w drodze przetargu. Gdyby ustawodawca chciał wprowadzić obowiązek zawierania umów, o których mowa w ust. 4 art. 37 ustawy w drodze przetargu i jednocześnie dać radzie gminy prawo wyrażenia zgody na odstąpienie od tego obowiązku w każdym przypadku (bez jakichkolwiek ograniczeń), to całkowicie zbędne byłoby odesłanie do ust. 1 art. 37, który stosuje się z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 tego artykułu, gdyż wystarczyło w zdaniu pierwszym ust. 4 art. 37 określić, że przy zawieraniu tych umów stosuje się przetarg.

Wskazał również, iż przepis ust. 3 art. 37 ustawy szeroko określa cele, których realizacja z wykorzystaniem mienia komunalnego może uzasadniać odstąpienie od przetargu przy zawieraniu umów, o których mowa w ust. 4 art. 37. Natomiast brak jest argumentów, które przemawiałyby za tym, aby również inne cele, o charakterze czysto komercyjnym mogły przemawiać za odstąpieniem od obowiązku przeprowadzania przetargu. A zatem przepis art. 37 ust. 3 stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów o których mowa w art. 37 ust. 4 tej ustawy. Natomiast zdanie drugie ust. 4 art. 37 ustawy, określa organy właściwe w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargu.

Powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, iż Sąd pierwszej instancji aprobując stanowisko Wojewody Lubuskiego dokonał prawidłowej wykładni art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu w oparciu o art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.