Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 743/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi E. E. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2016 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 9a, art. 124b ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 j.t.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję Starosty z [...] września 2016 r. w sprawie zobowiązania D. i J. M. do udostępnienia nieruchomości (oznaczonej jako działka nr [...], położonej w N. C., gm. C.) w celu wykonania czynności polegających na remoncie napowietrznej linii elektroenergetycznej o napięciu 15kV relacji GPZ C. - GPZ P. oraz jednocześnie orzekł o odmowie zobowiązania właścicieli w/w nieruchomości do jej udostępnienia E. S.A. w celu wykonania remontu napowietrznej linii elektroenergetycznej -polegającego na demontażu dwóch słupów drewnianych i jednego słupa ŻN, posadowieniu w miejscu istniejących słupów nowych słupów betonowych typu E oraz demontażu linek AFL i podwieszeniu przewodów typu AFL 1x35 mm2 na długości 116 m i AFL 1x70 mm2 na długości 198 m.

Zaskarżona decyzji wydana została w następujących okolicznościach sprawy.

E. S.A. w G. [...] marca 2015r. zgłosiła wniosek o wydanie decyzji w oparciu o art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami – domagając się zobowiązania D. i J. M. do udostępnienia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 4,900 ha, położonej w N. C., gm. C. w celu wykonania remontu napowietrznej linii elektroenergetycznej o napięciu 15kV relacji GPZ C. - GPZ P. polegającego na demontażu jednego słupa ŻN oraz linek AFL, posadowieniu w miejscu istniejącego słupa nowego słupa betonowego typu E i podwieszeniu linek izolowanych typu AFL 1x70 mm². We wniosku wskazano na powierzchnię niezbędną do zajęcia wynoszącą 1000 m2

Starosta decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. negatywnie rozpoznał wniosek, odmawiając nałożenia na D. i J. M. obowiązku udostępnienia nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] września 2015 r. Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Skargę na powyższą decyzję złożyła E. S.A.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 8 lutego 2016 r. (sygn. akt II SA/Bd 1343/15) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] czerwca 2015 r., wskazując, że orzeczenia te naruszają przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd za przedwczesne uznał stanowisko organu o odmowie zobowiązania współwłaścicieli do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania określonych przez skarżącą czynności i zakwalifikowanie czynności jako przebudowy, a nie remontu, ponieważ nie zostały przeprowadzone prawidłowe ustalenia i analiza stanu faktycznego. Sąd zwrócił uwagę między innymi na brak ustaleń co do szczegółowych parametrów słupa podlegającego wymianie, brak informacji o parametrach (przekrojach) obecnie istniejących linek AFL. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Sąd wskazał, aby organ ustalił, jakie konkretnie parametry ma linia energetyczna obecnie oraz jakie konkretnie parametry ma uzyskać w wyniku przeprowadzenia wskazanych przez skarżącą spółkę robót budowlanych; przeanalizowanie, jakiej części elementów obiektu liniowego (tj. linii elektroenergetycznej) dotyczy zmiana parametrów i na ile – w odniesieniu do każdego poszczególnego elementu – jest to zmiana istotna, a dopiero następnie – czy suma zmian w zakresie poszczególnych elementów uzasadnia tezę, że nastąpić ma zmiana parametrów obiektu jako całości.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta przychylił się do wniosku E. S.A. i decyzją z dnia [...] września 2016r. zobowiązał D. i J. M. do udostępnienia na czas 3 dni roboczych nieruchomości objętej wnioskiem - w celu wykonania czynności polegających na remoncie napowietrznej linii elektroenergetycznej o napięciu 15 kV relacji GPZ C. - GPZ P. W decyzji tej Starosta wskazał jednocześnie, że obowiązek udostępnienia nieruchomości polega na umożliwieniu osobom upoważnionym przez E. S.A. wstępu na teren działki w celu dokonania demontażu przewodów AFL oraz trzech słupów (dwóch drewnianych i jednego ŻN), posadowieniu w miejscu istniejących słupów nowych słupów betonowych typu E, podwieszeniu przewodów typu AFL 1x35 mm2 na długości 116 m i AFL 1x70 mm2 na długości 198 m.; zobowiązał również wnioskodawcę do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po dokonaniu czynności związanych z remontem, a w przypadku gdyby było to niemożliwe albo powodowało nadmierne trudności lub koszty, do uzgodnienia z właścicielem nieruchomości odszkodowania za powstałe szkody, a także do uzgodnienia odszkodowania za udostępnienie nieruchomości - w terminie 30 dni od dnia, kiedy upłynął termin udostępnienia nieruchomości. Starosta zobowiązał ponadto wnioskodawcę do inwentaryzacji szkód.

Starosta wskazał, że zażądał od wnioskodawcy uzupełnienia brakującej dokumentacji: o wskazanie parametrów technicznych linii, rodzajów słupów zarówno obecnych jak i planowanych, określenie charakteru robót oraz przedłożenie map z naniesionymi obszarami zajęcia w tym przeznaczonego na dojazd. Po otrzymaniu wnioskowanej dokumentacji ustalił, iż:

- inwestor podejmował próby uzyskania zgody od właściciela nieruchomości na wykonanie prac objętych wnioskiem,

- planowane prace polegać będą zaś na demontażu przewodów AFL, dwóch słupów drewnianych i jednego ŻN, posadowieniu w miejscu istniejących słupów nowych słupów betonowych typu E, podwieszeniu przewodów typu AFL 1x35 mm2 na długości 116 m i AFL 1x70 mm2 na długości 198 m,

- obszar niezbędny do wykonania prac remontowych obejmuje część nieruchomości o łącznej powierzchni 2188 m2

Organ I instancji stwierdził, że parametry techniczne remontowanej linii energetycznej pozostają bez zmian tj. napięcie linii napowietrznej SN 15kV - bez zmian, słupy betonowe typu E dł. 12 m zastąpią słupy drewniane dł. 12 m i słup betonowy) ŻN dł. 12 m - nie zmienia się przebieg linii energetycznej, przewody AFL 70 mm2 zastąpią przewód AFL 35 mm2 na odcinku dł. 198 m a przewody AFL 35 mm2 zastąpią przewody AFL 25 mm2 na odcinku dł. 152 m, zamontowane od wewnętrznej strony izolatora - szerokość zewnętrzna przebiegu przewodów (linii energetycznej) - bez zmian, długość linii energetycznej - bez zmian, częstotliwość bez zmian, pole magnetyczne - bez zmian. Przebieg linii nad działką pozostaje bez zmian z zachowaniem obowiązujących norm. W rezultacie organ I instancji uznał, że planowane prace stanowią remont linii SN 15 kV. Przychylił się zatem do wniosku i określił termin zajęcia nieruchomości na 3 dni robocze.

Odwołanie od w/w decyzji złożyli własciciele nieruchomości, reprezentowani przez radcę prawnego, wnosząc o jej uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez oddalenie wniosku E. S.A. (alternatywnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji). Zdaniem odwołujących, Starosta nie poczynił ustaleń w zakresie parametrów istniejących urządzeń. W aktach brakuje dokumentacji technicznej pozwalającej na ustalenie zakresu i charakteru prac. Odwołujący podkreślali, że chociazby konieczność wykonania wykopu, zagęszczenia gruntu pod fundament stanowiska słupowego wskazuje, że wzniesiona ma być od podstaw nowa budowla, a zmianie ulec mają także przkroje przewodów. W ocenie odwołujących planowane prace przekraczają swoim zakresem pojęcie remontu.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda uwzględnił odwołanie i uchylił orzeczenie organu I instancji orzekając jednocześnie o odmowie udostępnienia nieruchomości.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego oraz innych toczących się przed Wojewodą postępowań należy stwierdzić, że planowany proces inwestycyjny dotyczy całej linii elektroenergetycznej C. P. W każdym z pism pełnomocnik Spółki powołuje się na zapis "remont linii elektroenergetycznej SN-15 kV C. – P.", we wniosku wspomina o konieczności "pozyskania tytułu prawnego do dysponowania wszystkimi nieruchomościami na linii". W oparciu o materiał zgromadozny w innych sprawach z wniosku E. SA. Wojewoda ustalił, że remont ma dotyczyć pięciu odcinków linii napowietrznej SN-15 kV GPZ C.-P. W każdej ze spraw toczących się przed Wojewodą zakres robót na przedmiotowej linii jest zbieżny z prezentowanym w sprawie. Brak pełnej dokumentacji projektowej nie pozwala na szczegółowe zbadanie i ocenę zamierzeń inwestora. Niemniej w świetle posiadanych danych nie można domniemywać, że prace dotyczą wyłącznie działki odwołujących się lub fragmentu linii, a stanowią szeroko zakrojony proces inwestycyjny, co potwierdza brak remontowego charakteru przedsięwzięcia. Organ podzielił pogląd odwołującego, że "konieczność wykonania wykopu, zagęszczania gruntu pod fundament wskazuje, że byłaby wzniesiona zupełnie nowa budowla - od podstaw i w sposób trwały związana z gruntem". W ocenie Wojewody nie mają znaczenia w sprawie okoliczności podnoszone przez wnioskodawcę, że prace remontowe mają na celu zapewnienie dalszego bezpiecznego funkcjonowania linii. Istotne jest bowiem, czy na skutek planowanych prac dojdzie do odtworzenia stanu pierwotnego, a zatem do stanu, jaki istniał przed wykonaniem prac, czy też powstanie jakakolwiek nowa substancja w obrębie istniejącego obiektu budowlanego, czy to zamiast, czy też obok, dotychczas istniejących elementów. I taka sytuacja, powstania nowej substancji, zdaniem Wojewody, ma miejsce w tym przypadku. Demontaż starej linii i postawienie w jej miejscu nowego urządzenia nie spełnia przesłanek definicji remontu.

Zdaniem organu odwoławczego, zakres i rodzaj prac wskazanych we wniosku E. SA i załącznikach stanowi określoną w art. 3 pkt 7a P.b. "przebudowę", przez którą należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W myśl art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego parametrem charakterystycznym obiektu liniowego jest jego długość i ta w przedmiotowej sprawie nie ulega zmianie. Zmianie ulegają natomiast podstawowe elementy konstrukcyjne linii, tj. słupy oraz przewody - co skutkuje zmianą parametrów linii, a w konsekwencji uniemożliwia to zakwalifikowanie robót do kategorii remontu.

E. S.A. w G., działająca przez zawodowego pełnomocnika, w skardze wniesionej na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2016 r. zarzuciła:

1. naruszenie art. 7 k.p.a., art. 76 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez:

a) uchylenie decyzji organu I instancji, na podstawie błędnego uznania planowanych prac za przebudowę, a nie za remont,

b) niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji dlaczego planowane prace nie mogą być zakwalifikowane jako remont,

c) błędne przyjęcie, że planowane prace doprowadzą do zmiany parametrów linii,

2. naruszenie art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisu art. 3 pkt 6, 7a i 8 ustawy Prawo budowlane oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji o zobowiązanie właścicieli do udostępnienia części nieruchomości w celu wykonania remontu odcinka napowietrznej linii elektroenergetycznej o napięciu 15 kV relacji GPZ C. P., polegającego na demontażu słupa ŻN oraz linek AFL, posadowieniu w miejscu istniejącego słupa nowego słupa betonowego typu E i podwieszeniu linek izolowanych typu AFL 1x70mm2, z uwagi na przyjęcie, iż planowane prace remontowe nie mieszczą się w definicji remontu zawartej w art. 3 pkt 8 p.b. oraz w zakresie regulacji art. 124b ust. 1 u.g.n., mimo że na skutek przeprowadzenia prac parametry linii nie ulegną zmianie, zatem będzie to ta sama linia, pracująca z takim samym napięciem oraz mająca ten sam przebieg, co obecnie.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia radcy prawnego, według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym.

W uzasadnieniu formułowania powyższych wniosków skarżąca uznała za bezpodstawne stanowisko organu oparte na założeniu, że planowane prace doprowadzą do trwałego zwiększenia możliwości przesyłowych linii elektroenergetycznej i zwiększenia napięcia przesyłanej energii, tym samym stanowiąc przebudowę w rozumieniu przepisów p.b. W ocenie skarżącej organ nie wyjaśnił w uzasadnieniu wydanej decyzji, dlaczego planowane prace nie mieszczą się w kategorii remontu. Zdaniem skarżącej, wywody Wojewody w kwestii charakteru planowanych prac nie znajdują uzasadnienia w przepisach. Organ zignorował definicję obiektu liniowego zawartą w art. 3 pkt 3a, zgodnie z którą jest to obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w tym m.in. linia i trakcja elektroenergetyczna. Oceniając charakter planowanych prac, w przypadku inwestycji związanych z liniami elektroenergetycznymi organ powinien mieć tę definicję na uwadze, gdyż to zmiana długości linii ma w takich przypadkach znaczenie. Bezpodstawne jest przyjęcie przez organ, że zmiana przekroju prowadziłaby do zwiększenia napięcia przesyłanej energii, organ zaś nie przedstawił dowodu, z którego mógłby wynikać taki wniosek.

Według skarżącej, Wojewoda w błędny sposób ocenił argumenty skarżącej, że na skutek prac, parametry linii nie ulegną zmianie, będziebowiem to ta sama linia energetyczna, pracująca z takim samym napięciem oraz mająca ten sam przebieg, co obecnie. Wymiana słupów polegająca na usunięciu starych słupów i posadowieniu nowych, w żaden sposób nie oznacza demontażu linii i budowy nowego obiektu ani przebudowy linii. W przekonaniu skarżącej planowane prace mieszczą się zatem w zakresie pojęcia remontu linii elektroenergetycznej zawartego w art. 124b ust. 1 u.g.n. Brak jest też podstaw dla twierdzenia, że zastosowanie nowoczesnych wyrobów (współcześnie produkowanych przewodów i słupa), wyklucza możliwość zastosowania przepisu art. 124b ust. 1 u.g.n. W przepisie art. 3 pkt 8 p.b. wskazano bowiem na możliwość zastosowania wyrobów innych niż pierwotnie użytych.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewoda opierając się na tym, że przewody AFL 35 mm2 zostaną zastąpione przez przewody AFL 70 mm a AFL 25 mm2 zostaną zastąpione przez AFL 35 mm2 stwierdził, że spowoduje to trwałe, zwiększone możliwości przesyłu prądu – tym samym organ odwoławczy uznał twierdzenia i zapewnienia wnioskodawcy za nie przekonywające. Wojewoda podkreslił nadto, że zmianie zgodnie z przedstawionymi dokumentami ulegają także choćby kubatura, powierzchnia zabudowy słupów - a to również uniemożliwia zakwalifikowanie robót jako remontu.

Wyrokiem z 5 lipca 2017r. tutejszy Wojewódzki Sąd Administracyjny (w sprawie II SA/Bd 308/17) uchylił zaskarzoną decyzję Wojewody. W pisemnych motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał na naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd podkreślił, że organ odwoławczy nie wykazał, że wskutek planowanych prac dojdzie do do zmiany parametrów technicznych takich jak: zmiana napięcia, długość linii napowietrznej, zmian jej przebiegu, zmiana wysokości, miejsca i sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektroenergetycznego. W ocenie Sądu zabrakło również oceny stosunku demontażu dotychczas poszczególnych odcinków do całego obiektu liniowego.

Sąd zalecił przy ponownym rozpoznaniu sprawy rozważenie konieczności skorzystania z wiedzy specjalistycznej poprzez powołanie biegłego z danej dziedziny oraz konieczności dokonania wizji lokalnej całego obiektu – celem poczynienia ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia w odniesieniu nie tylko do wymiany urządzeń na terenie nieruchomości objętej wnioskiem lecz w odniesieniu do całego obiektu liniowego.

Powyższy wyrok został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 15 maja 2018r. w rozpoznaniu skargi kasacyjnej wywiedzionej przez Wojewodę (w sprawie I OSK 2725/17). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jakoby zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do formułowania konkluzji o planowanej przebudowie linii elektroenergetycznej. W ocenie NSA organ odwoławczy dysponował pełnym materiałem dowodowym, który również wnikliwie ocenił przedstawiając dostateczną argumentację. Uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu meritii było konieczne z uwagi na brak analizy zarówno ustaleń, jak i rozważań organu poczynionych w uzasadnieniu decyzji reformatoryjnej organu odwoławczego. Ocena legalności tej decyzji, powinna zaś uwzględniać wiążące wytyczne, zakres żądania wniosku i charakter planowanych prac inwestycyjnych.

W ponownym postępowaniu strony podtrzymały dotychczasowe stanowisko.

Uczestnicy postępowania (właściciele nieruchomości objętej wnioskiem), działający poprzez zawodowego pełnomocnika, wnieśli o oddalenie skargi E. S.A. – podkreślając, że inwestor dotychczas nie ujawnił zakresu rzeczywiście planowanych prac.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas uchyla decyzję w całości lub w części. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Na wstępie zaznaczyć również należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznawał już niniejszą sprawę, na skutek czego wydał w dniu 5 lipca 2017r. wyrok, który został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. NSA w uzasadnieniu swojego orzeczenia dokonał wykładni przepisu art. 124 b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a ponadto wyraźnie wskazał na brak podstaw do formułowania zarzutów naruszenia przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego.

Tym samym na uwadze mieć trzeba, że art. 190 p.p.s.a. w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania Sądu pierwszej instancji, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. W świetle powyższego Sąd rozpoznając powtórnie niniejszą sprawę jest związany wykładnią, oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w zapadłym w tej sprawie wyroku NSA. W związku z tym należy zauważyć, że o ile uzasadnienie tego wyroku nie zawiera wyraźnie sformułowanych wskazań co do dalszego postępowania, to zajęte przez NSA stanowisko w istocie zdeterminowało wynik niniejszego postępowania sądowego.

W świetle poważnych wstępnych uwag i wskazania kryteriów oceny legalności aktu administracyjnego skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Oceniając bowiem zaskarżoną decyzję (kierując się przy tym stanowiskiem wyrażonym prze NSA) Sąd uznał, że nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego i procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – w szczególności Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów wskazanych w skardze.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości decyzji Wojewody z [...] grudnia 2016r., której podstawę materialnoprawną stanowi przepis art. 124b ust. 1 z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2016r., poz. 2147 ze zm – dalej powoływanej jako u.g.n.).

Zgodnie z treścią tego przepisu starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Wynika z tego, że udostępnienie nieruchomości na rzecz podmiotu zawiadującego instalacją służącą do dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, oraz niezbędnymi do jej działania obiektami i urządzeniami następuje na wniosek tego podmiotu w sytuacji, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia prac remontowych, konserwujących lub eliminujących skutki zaistniałej awarii. Tylko zatem potrzeba wykonania czynności związanych z konserwacją, remontem lub usuwaniem awarii uzasadnia, w przypadku braku zgody właściciela, użytkownika wieczystego lub osoby której przysługuje inne prawo rzeczowe do nieruchomości, wydanie decyzji zobowiązującej do udostępnienia nieruchomości.

Przytoczony przepis przewiduje szczególny wypadek czasowego ograniczenia wykonywania prawa własności na podstawie decyzji administracyjnej, stanowiący postać wywłaszczenia. Właściciel ograniczany jest w swoim prawie w ten sposób, że musi znosić korzystanie z nieruchomości przez osoby trzecie w sposób wynikający z komentowanego artykułu i określony w decyzji zezwalającej na korzystanie z nieruchomości. Okoliczność, że mamy do czynienia z ograniczeniem prawa własności, determinuje ścieśniającą wykładnię w/w przepisu.

Przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie jest kwestia prawidłowej kwalifikacji robót zaplanowanych przez skarżącą spółkę – a dokładnie rozbieżność w ocenie pomiędzy organem i spółką, czy planowane roboty budowlane stanowią zgodnie z twierdzeniem skarżącej remont, czy też wykraczają poza definicję remontu i są, jak twierdzi organ przebudową. Poza sporem pozostaje okoliczność braku zgody skarżącego na wykonanie robót.

W świetle art. 124b u.s.g. tylko remont lub konserwacja uzasadnia wydanie decyzji zobowiązującej podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości do jej udostępnienia we wskazanym trybie. Rozstrzygnięcie zaistniałego w sprawie sporu sprowadza się więc do ustalenia, jaki charakter mają prace objęte wnioskiem spółki.

Legalną definicję remontu zawiera art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm. – dalej p.b.), zgodnie z którym, przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Aby określone czynności zakwalifikować jako remont, prace należy wykonać w obiekcie, który już istnieje i nie mogą one prowadzić do zmiany pierwotnego stanu obiektu, (nie będąc jednocześnie jego konserwacją). Remont zatem nie może stanowić ani przebudowy, rozbudowy, nadbudowy czy zmiany przeznaczenia obiektu. Ustawodawca zezwolił przy tym na stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Przebudowa natomiast zdefiniowana została w art. 3 pkt 7a p.b. i przez pojęcie to należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

Istotnym elementem różnicującym oba pojęcia jest zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego całego obiektu budowlanego, która wyklucza remont, a która stanowi o istocie przebudowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych lub użytkowych, niż obiekt pierwotny (vide: wyroki NSA z 8 kwietnia 2011 r.- II OSK 610/2010 oraz z 25 stycznia 2008 r. - II OSK 1945/2006 - dostępne na stronie CBOiS). W ustawie nie występuje legalna definicja parametrów użytkowych lub technicznych. Jako zmianę parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu, posiłkując się wykładnią językową należy przyjąć, że są to wielkości liczbowe wyznaczające stan układu fizycznego albo charakterystyczne wielkości różnych urządzeń, procesów. Parametrem użytkowym i technicznym będą zatem wszelkie wielkości, wyrażane w jednostkach miary czy też wagi elementów użytkowych oraz technicznych, które występują w przypadku danego obiektu budowlanego. Jeżeli zatem w wyniku wykonywanych robót budowlanych nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego (w rozpoznawanej sprawie całego obiektu liniowego), z wyjątkiem parametrów charakterystycznych dla kształtu całego obiektu budowlanego, takich jak jego kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość lub liczba kondygnacji, będziemy mieli do czynienia z przebudową. Jeżeli zaś wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegać będzie na odtworzeniu stanu pierwotnego, nie będąc bieżącą konserwacją, będzie to remont.

Organ odwoławczy przyjął w rozpoznawanej sprawie, że zakres i planowany efekt robót budowlanych zamierzonych przez inwestora doprowadzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego i nie będzie polegać wyłącznie na odtworzeniu stanu pierwotnego istniejącego obiektu budowlanego. Przy czym ustalenia w tym zakresie poczynione zostały w oparciu o analizę informacji i "opisów technicznych" przedstawionych przez skarżącą, a określających zakres planowanych prac.

Jak wynika z treści wniosku inicjującego postępowanie, zamiarem inwestora było wykonanie czynności związanych "z remontem istniejącej linii napowietrznej" polegającym na wymianie jednego słupa i przewodów AFL. W dalszych pismach spółka wskazywała na zamiar wymiany już dwóch słupów i przewodów jako cel nałożenia obowiązku udostępnienia nieruchomości objętej wnioskiem. Oświadczała, że wymiana dotyczyć będzie przewodów AFL – montażu przewodów o większym przekroju, a wymianie podlegać będą też stanowiska słupowe (montaż słupów betonowych typu E w miejsce dotychczasowych drewnianych), przy czym z map przedstawiających przebieg linii wskazywano na wymianę trzech stanowisk słupowych.

Inwestor zapewniał w toku postępowania, że planowany remont nie doprowadzi do zmiany parametrów technicznych linii.

Organ odwoławczy dostrzegł brak możliwości pozyskania od wnioskodawcy dokumentacji technicznej, był on zatem uprawniony do wywiedzenia wniosków negatywnych dla strony – to znaczy przyjąć za gołosłowne twierdzenia co do efektów planowanych prac modernizacyjnych. Analizując zaś treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji należy zauważyć, że organ w sposób wyczerpujący wyjaśnił jakie dowody uwzględnił i jakie okoliczności wziął pod uwagę czyniąc ustalenia niezbędne dla rozstrzygnięcia. Wbrew zarzutom skarżącej nie sposób uznać, że doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego – co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 15 maja 2018r.

W tym miejscu warto zwrócić uwagę, że z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz z art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że ciężar dowodu spoczywa na organie administracji, jednakże zasada oficjalności postępowania dowodowego (prowadzenia postępowania dowodowego przez organ z urzędu) nie oznacza, że strona może zachowywać się biernie w toku postępowania dowodowego. W orzecznictwie niejednokrotnie wskazano, że ciężar dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wyprowadza skutki prawne, dlatego na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne (vide: np. wyrok NSA z 10 grudnia 1992 r., II SA 2119/92 - LEX nr 1689100; wyrok NSA z 22 listopada 1995 r., SA/Wr 488/95 - LEX nr 1691463; wyrok NSA z 22 października 1997 r., III SA 634/96 - LEX nr 36495; wyrok NSA z 4 marca 1998 r., III SA 1363/96 - LEX nr 1690926). Jeżeli twierdzenia strony w tym zakresie są ogólnikowe i lakoniczne, to obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyrokach: z 28 marca 1996 r., SA/Rz 906/95 (LEX nr 1689037), z 18 lutego 2000 r., I SA/Wr 834/97 (LEX nr 42907) i z 4 marca 1998 r., III SA 1363/96 (LEX nr 1690926).

Jak wyjaśnił to NSA: "jeżeli wynik dotychczasowego postępowania dowodowego nie był wystarczający do ustalenia rzeczywistego stanu rzeczy, a strona nie wskazuje na konkretny środek dowodowy, to organ administracji powinien we własnym zakresie dopuścić i przeprowadzić stosowne dowody"; "dopiero, gdy strona nie wskaże takich konkretnych okoliczności i organ nie jest w stanie uzupełnić materiału dowodowego, można z tego wywieść wnioski negatywne dla strony" - "ujmując tę kwestię w inny sposób, należałoby stwierdzić, że organ administracji jest zobowiązany do przyjęcia takiej wersji zdarzeń, która odpowiada logicznie pozostałemu materiałowi dowodowemu".

W rozpoznawanej sprawie organ ustalając zakres planowanych prac mógł przeprowadzić dowody z dokumentów będących w posiadaniu skarżącej (dokumentacja techniczna, dokumentacja projektowa) i przy bierności spółki w ich przedstawieniu zgodnie z zaleceniami sformułowanymi w wyroku tut. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2016r. w sprawie II SA/Bd 1343/15) organ był uprawniony do poczynienia ustaleń jedynie w oparciu o zgromadzony w aktach materiał dowodowy. Z informacji pozyskanych od wnioskodawcy (także w innej sprawie o syg. [...]) i z "opisów technicznych" wynika konieczność przeprowadzenia w ramach modernizacji między innymi prac związanych z wymianą przewodów na odcinkach od 1 do 5, od 13 do 23, od 28 do 36, od 52/13 do 52/18 oraz od 59 do 62/2 linii SN 15 KV C. – P. Okoliczność ta wymagała poczynienia przez organy pełnych ustaleń co do parametrów technicznych i użytkowych nowych urządzeń - w tym przewodów z nim związanych, albowiem chociażby zastosowanie przewodów o zmienionych przekrojach może prowadzić do przekroczenia granicy robót remontowych. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżąca nie wykazała w sposób prawidłowy zakresu planowanych prac. Nie określiła ich precyzyjnie we wniosku, a w dalszym toku postępowania wskazywała na szerszy zakres prac niż miałoby to wynikać z treści wniosku - czego skarżąca nie wyjaśniła mimo podjęcia działań w tym zakresie przez organ I instancji (pisma Starosty z [...] lipca 2016r.i [...] sierpnia 2016r.). Zasadnie zatem kwalifikacja planowanych robót dotyczących linii SN -15 kV C. – P. mogła być dokonana w oparciu o analizę wyjaśnień składanych przez wnioskodawcę i dokumentów w postaci "opisów technicznych", a te nie dawały podstaw do jednoznacznego wykluczenia, że zakres planowanych prac spełni przesłanki określone w art. 3 pkt 7 a p.b.

Należy również zauważyć, że w świetle art. 3 pkt 3a p.b. obiekt liniowy stanowi obiekt budowlany. Jeżeli roboty budowlane prowadzone są w stosunku do całego obiektu lub znacznej jego części (na znacznej długości linii elektroenergetycznej), a tylko realizowane są etapami w stosunku do poszczególnych jego fragmentów i de facto efektem tych robót będzie demontaż linii przesyłowej i zastąpienie jej nową substancją, to tym samym nie można także takich robót kwalifikować jako remontu, lecz jako przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego. Dopuszczalność kwalifikacji robót budowlanych jako remontu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku prac polegających na wymianie słupów i przewodów na części linii czy trakcji elektrycznej nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego (zmiana tych parametrów oznacza, że nie jest to remont, lecz np. przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b.) i gdy zamierzone prace nie dotyczą całego obiektu budowlanego lub jego znaczącej części, lecz tylko określonego jego niewielkiego fragmentu. Prace przewidziane do wykonania (wymiana w ramach linii słupów - włącznie ze zmianą ich parametrów technicznych, materiału konstrukcyjnego, wymiana linek - wraz ze zmianą ich przekroju, średnicy) na znacznej długości linii przesyłowej jako obiekcie budowlanym nie mieszczą się w pojęciu remontu.

Skarżąca wskazuje na treść art. 3 pkt 8 p.b., który (jak słusznie zauważa skarżąca) dopuszcza w ramach remontu zastosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto pierwotnie. Podnosi, że w przedmiotowej sprawie ze względów technologicznych niemożliwym i nieuzasadnionym jest zastosowanie dokładnie takich samych materiałów, jak w czasie jej powstania oraz że nie ma konieczności wymiany przewodów na identyczne, jak używane obecnie. Skarżąca spółka nie zauważa jednak, że konieczność zastosowania, ze względów technologicznych, innych wyrobów, niż użyto pierwotnie, jest możliwa pod warunkiem, że wskutek tego nie dojdzie do powstania obiektu budowlanego o innych parametrach technicznych lub użytkowych, niż obiekt pierwotny. Trafnie natomiast wskazał organ odwoławczy, że do takiej sytuacji dojdzie w rozpoznawanej sprawie. Wskutek zmiany przekroju linek właściciel obiektu budowlanego będzie mógł go wykorzystywać w szerszym zakresie niż dotychczas (będzie miał zwiększone możliwości przesyłania energii elektrycznej).

Nie sposób zatem podzielić zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia przez organ art. 124b ust. 1 u.g.n. oraz przepisów postępowania, ponieważ organ w prawidłowy sposób zebrał niezbędny dla rozpoznania sprawy materiał dowodowy, a następnie wyjaśnił motywy rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji, które spełnia wszystkie wymagania zawarte w art. 107 § 3 k.p.a.

Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.