Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2461/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7 art. 7a, art. 8, art. 107 § 1 pkt 5, art. 77 § 1, art. 80, art. 8 § 1, art 189f § 1 pkt 1, § 2 i 3;
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1, art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S. i S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 737/21 w sprawie ze skargi A. S. i S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 22 grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 22 grudnia 2020 r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia A. S. i S. S. kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz A. S. i S. S.810 (osiemset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 czerwca 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 737/21, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę A. S. i S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 22 grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.

Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Podczas kontroli pasa drogowego ul. Ł. w rej. nr 29 w Warszawie (działka nr [...] z obrębu 4-08-07), przeprowadzonej 6 grudnia 2019 r., pracownicy Zarządu Dróg Miejskich stwierdzili fakt zajęcia części pasa drogowego tej ulicy, co potwierdzono 16 grudnia 2019 r. w czasie kolejnej kontroli. Stwierdzono w tym miejscu funkcjonowanie dwustronnej reklamy o treści "S. k. p." (wymiary reklamy: 0,59m x 0,71m, tj. 0,42m2 i 0,53m x 0,71m, tj. 0,38m2; pow. konstrukcji w pasie drogowym – 0,17m2; protokół nr [...]). Sporządzono pomiar geodezyjny oraz dokumentację fotograficzną obrazującą funkcjonowanie nośnika reklamy. Dalsze kontrole pasa drogowego ulicy Ł. w rej. nr 29 (27 grudnia 2019 r. i 2, 8 oraz 15 stycznia 2020 r.) potwierdziły funkcjonowanie reklamy.

Prezydent m. st. Warszawy, decyzją z 15 czerwca 2020 r., na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej: "k.p.a.") art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm., dalej: "u.d.p."), uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXIV/1023/2008 z 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.), orzekł o wymierzeniu A. S. i S. S. kary pieniężnej - w wysokości 1025,00 zł - za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. Ł. w rej. nr 29, w okresie od 6 grudnia 2019 r. do 15 stycznia 2020 r., poprzez umieszczenie w nim dwustronnej reklamy o treści "S. k. p.", o łącznej powierzchni 0,80 m2 - bez zezwolenia zarządcy drogi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: SKO; organ), decyzją z 22 grudnia 2020 r., utrzymało w mocy powyższą decyzję Prezydenta m. st. Warszawy.

SKO wyjaśniło, że okoliczności sprawy zostały wyjaśnione i potwierdzone w wypisie z rejestru gruntów, wydruku z mapy zasadniczej (na której zaznaczono nośnik reklamowy w kolizji z granicą pasa drogowego), wyrysie z mapy ewidencyjnej, szkicu pomiaru nośnika reklamowego, a także dokumentacji fotograficznej obrazującej funkcjonowanie reklamy. Organ wskazał, że z wydruku z mapy zasadniczej wynika, że reklama została częściowo umieszczona w pasie drogowym drogi powiatowej - ul. Ł. w W. Granica pasa drogowego została oznaczona kolorem żółtym, zaś nośnik reklamowy kolorem czerwonym. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działka, na której znajdowała się reklama, stanowi użytek drogowy - drogę publiczną powiatową 5584W. Z protokołu kontroli oraz adnotacji urzędowej z 9 grudnia 2019 r. wynika, że 6 grudnia 2019 r. dokonano pomiaru nośników i reflektorów oświetleniowych położonych na jednej konstrukcji, podczas którego ustalono, że w pasie drogowym w całości znajduje się pięć reflektorów, jeden nośnik oraz krzyż apteczny, a pozostałe sześć nośników położonych jest częściowo w pasie drogowym. Pomiarów dokonał uprawniony geodeta. Zdaniem SKO powyższe potwierdza, że reklama była usytuowana w pasie drogowym drogi powiatowej.

SKO wskazało, że wykładnia przepisów art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. prowadzi do wniosku, że w postępowaniu w przedmiocie nałożenia na podstawie tych przepisów kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, organ administracyjny nie jest obowiązany do stosowania przepisów działu IVa k.p.a., w tym art. 189f § 1 k.p.a. Kara za zajęcie pasa drogowego jest nakładana decyzją związaną, tzn. że organ nie dysponuje w tym zakresie żadną swobodą, nie działa w ramach uznania administracyjnego, lecz w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, wymierzenie kary jest obligatoryjne, a jej wysokość została wprost określona w ustawie.

Oddalając skargę WSA w Warszawie wskazał, że materiał dowodowy, na którym oparto decyzję o nałożeniu kary, jest wystarczający do uznania, że w sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego przez skarżących, poprzez umieszczenie w jego granicach spornej reklamy. WSA wskazał w tym zakresie na wydruk z mapy zasadniczej określający przebieg granicy pasa drogowego; wyrys z mapy ewidencyjnej; szkic pomiaru konstrukcji reklamowej oraz reflektorów sporządzony przez uprawnionego geodetę, potwierdzający, że sporna reklama wchodziła w granice pasa drogowego na działce nr ewid. [...] oraz wypis z rejestry gruntów potwierdzający, że działka nr ewid. [...] stanowi drogę publiczną – powiatową 5584W, przy czym położenie reklamy zostało odwzorowane na planie sporządzonym przez geodetę (z 9 grudnia 2019 r.).

Sąd podniósł, że prawidłowości ustaleń organów, co do położenia spornej reklamy w pasie drogowym, nie podważa argumentacja skarżących (w piśmie z 30 kwietnia 2021 r.) odwołująca się do ustalania zajęcia pasa drogowego w oparciu o cyfrowe mapy geodezyjne, które były zakładane od 2007 r. oraz innej powierzchni działki nr ewid. [...], wynikającej z wypisu rejestru gruntów z 2011 r. i z 2014 r. WSA uznał, że ze szkicu sporządzonego 9 grudnia 2019 r. przez uprawnionego geodetę jednoznacznie wynika, że sporna reklama położona była na działce nr ewid. [...]. W konsekwencji WSA stwierdził, że podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie są zasadne, ponieważ organ wyczerpująco zebrał materiał dowodowy potwierdzający umieszczenie reklamy w pasie drogowym i dokonał jego prawidłowej oceny.

Sąd pierwszej instancji wskazał, odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 6-9 i art. 11 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a oraz art. 40 ust. 12 u.d.p., że organ słusznie powołał się na dokumentację znajdującą się w aktach administracyjnych sprawy, m.in. projekt budowlany przebudowy totemu T. C., którego inwestorem jest A. s.c., a jej wspólnikami są skarżący. Skarżący nie przedstawili żadnych dokumentów potwierdzających, że doszło do zmiany powyższych okoliczności jak też, że nie są współwłaścicielami tej konstrukcji (w ramach spółki cywilnej), a w konsekwencji także spornej reklamy.

WSA uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia w sposób niezgodny ze standardami wynikającymi z art. 8 i niewyjaśnienia stanowiska organu II instancji, o tym, że przepisy ustawy o drogach publicznych (art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4-6) w sprawach dotyczących nakładania kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy, zwalniają organ administracji z obowiązku stosowania przepisów Działu IVa k.p.a. WSA stwierdził, że w sprawie nie wystąpiły podstawy do zastosowania przez organ art. 189f § 1 pkt. 1 k.p.a., ponieważ nie można uznać, że waga stwierdzonego naruszenia przepisów prawa była znikoma, albowiem skarżący przystępując do umieszczenia konstrukcji, na której znajduje się sporna reklama, czy też do jej przebudowy, powinni upewnić się, że nie przekracza ona granic działki nr ewid. 79/3 i nie wkracza w sąsiadujący z tą działką pas drogowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący – A. S. i S. S.i zaskarżając ten wyrok w całości, wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania.

Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie:

1) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie przez Sąd I Instancji faktu, który nie ma uzasadnienia w aktach sprawy, tj. stwierdzenia braku podstaw do zastosowania przez organ administracji w sprawie niniejszej art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w sytuacji, gdy organ administracji nie dokonywał ustaleń w tym zakresie;

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6-7a, 8 oraz art. 107 § 1 pkt 5) k.p.a. poprzez przyjęcie, że prawidłowe jest sformułowanie rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej w sposób niejednoznaczny tj. poprzez nałożenie kary pieniężnej na dwie osoby fizyczne bez określenia charakteru prawnego odpowiedzialności za tę karę (nieokreślenie sposobu wykonania obowiązku nałożonego decyzją administracyjną);

3) art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wystarczające do stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia i nałożenia kary pieniężnej są ustalenia dokonane na podstawie szkicu pomiaru reklamy sporządzonego przez uprawnionego geodetę, chociaż dokument stwierdzający zajęcie pasa drogowego (ww. szkic pomiaru) nie jest dokumentem geodezyjnym w rozumieniu przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego wymienionym w art. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego;

4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw.. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 6, 8 § 1 oraz 189f § 1 pkt 1 oraz § 2 i 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie niniejszej nie wystąpiły podstawy do odstąpienia do nałożenia kary administracyjnej, chociaż organy administracyjne nie przeprowadziły w tym zakresie postępowania wyjaśniającego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty okazały się usprawiedliwione.

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym.

NSA stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też nie zostały spełnione przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania – art. 189 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach, wyznaczonych przez stronę skarżącą poprzez sformułowanie w skardze kasacyjnej zarzutów.

Przystępując do analizy tych zarzutów, NSA zauważa, że autor skargi kasacyjnej wskazał, że zarzuty zostały oparte na obydwu podstawach przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., jednakże z samej treści zarzutów, jak też uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika wprost, że w istocie dotyczą one norm postępowania, koncentrując się na twierdzeniu, że sąd pierwszej instancji pominął lub niewłaściwie ocenił kwestie mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji naruszył art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, gdy powinien uchylić wydane w sprawie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Autor skargi kasacyjnej uznał więc za sporne trzy zagadnienia: dotyczące oceny prawidłowości ustaleń organu co do zajęcia pasa drogowego, dokonanych przez organ na podstawie szkicu z pomiaru reklamy, sporządzonego przez geodetę (zdaniem skarżących szkic nie jest dokumentem geodezyjnym); nałożenia kary pieniężnej na dwoje skarżących, bez określenia charakteru prawnego odpowiedzialności; co do stwierdzenia przez WSA braku podstaw do zastosowania przez organ administracji art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. – w sytuacji, gdy organ administracji nie dokonywał ustaleń w tym zakresie.

Odnosząc się do pierwszej ze wskazanych kwestii, zauważyć należy, że zakwestionowana została ocena sądu pierwszej instancji o zgodności działania organów administracji z zasadami dotyczącymi gromadzenia i oceny materiału dowodowego, które określone są w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Powołany, jako podstawa zarzutu art. 7 k.p.a. określa zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób ustalić rzeczywisty stan całej sprawy, który dopiero w całości daje podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przeprowadzenie postępowania dowodowego i ocena dowodów w sposób, w jaki w rozpatrywanej sprawie uczyniły to organy administracji, nie stanowi naruszenia powołanych zasad, których nie naruszył również sąd pierwszej instancji, potwierdzając zgodność z prawem dokonanej przez organy rekonstrukcji stanu faktycznego sprawy.

Podkreślenia wymaga, że zakres badania sprawy przez organy administracji wyznaczały przepisy prawa materialnego, a przede wszystkim art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, stanowiący podstawę do wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi – w związku z art. 4 pkt 1 tej ustawy, zawierającym definicję pasa drogowego. Przyjęty przez organy i zaakceptowany przez sąd pierwszej instancji sposób wykładni tych przepisów nie został zakwestionowany w skardze kasacyjnej.

Organy obu instancji dokonały analizy okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia dokonanej wykładni przepisów ustawy o drogach publicznych, czyniąc to w sposób wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy, jak też przeprowadziły postępowanie dowodowe w niezbędnym zakresie. Ustalenia organu co do usytuowania reklamy w granicy pasa drogowego oraz jej powierzchni są jednoznaczne i mają potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. W aktach tych znajdują się bowiem wydruk z mapy zasadniczej, określający przebieg granicy pasa drogowego; wyrys z mapy ewidencyjnej; szkic dotyczący położenia i pomiaru konstrukcji reklamowej oraz reflektorów znajdujących się w granicach pasa drogowego - na działce nr ewid. [...], jak też wypis z rejestru gruntów potwierdzający, że działka nr ewid. [...] stanowi drogę publiczną – powiatową 5584W, a także dokumentacja fotograficzna. Zarówno na mapie zasadniczej, jak i na załączonym do akt szkicu, oznaczono graficznie i zestawiono ze sobą przebieg pasa drogowego oraz miejsce usytuowania reklamy. Z dokumentów tych wynika, w jakim zakresie sporna reklama oraz reflektory oświetlające powierzchnię nośnika reklamy, umieszczone zostały w przestrzeni pasa drogowego drogi powiatowej - ul. Ł. w W.

Jak trafnie zauważył sąd pierwszej instancji, poczynione ustalenia faktyczne nie zostały skutecznie zakwestionowane, bowiem zarzucając organom administracji naruszenia w zakresie postępowania dowodowego oraz kwestionując ocenę zgromadzonych dowodów, nie przedstawiono jakichkolwiek argumentów wskazujących na wady dokonanych ustaleń. Nie ulega wątpliwości, że na organie administracji publicznej spoczywa ciężar udowodnienia faktów powiązanych z naruszeniem przepisów prawa materialnego przez stronę. Zauważyć jednak trzeba, że z tak rozumianej zasady oficjalności postępowania nie wynika, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego strona może zachowywać się biernie, bowiem jeśli z konkretnych okoliczności zamierza wywodzić korzystne dla siebie skutki prawne, zobowiązana jest przedstawić organowi stosowne fakty i wskazać dowody, które mogą potwierdzić jej stanowisko. Tymczasem skarżący w postępowaniu administracyjnym nie przedstawili argumentów, jak i dowodów, które świadczyłyby o tym, że sporna reklama oraz reflektory oświetlające reklamę, usytuowane zostały poza granicami pasa drogowego, a w związku z tym ich umieszczenie w tym miejscu nie wymagało zezwolenia zarządcy drogi.

Jest oczywiste, że odmiennych ustaleń organów nie mogło podważyć twierdzenie skarżących, że jakkolwiek w wyniku przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowego zgromadzono dokumenty geodezyjne określające przebieg granic pasa drogowego, ale "nie wykazano dokumentem geodezyjnym, że nośnik reklamowy znajduje się w tym pasie". Zanegowanie ustaleń organów administracji uznać należało za mające jedynie polemiczny charakter, skoro skarżący nie podjęli nawet próby wykazania okoliczności przeciwnych do ustalonych przez organy.

Odnosząc się do tezy skargi kasacyjnej o wadzie tych ustaleń – wobec nieprzedłożenia dokumentu geodezyjnego – stwierdzić należy, że twierdzenie to nie zostało w skardze kasacyjnej uzasadnione. W szczególności autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił co rozumie przez pojęcie "dokument geodezyjny" i z jakiego powodu błędne jest stanowisko WSA, że w rozpoznawanej sprawie taki dokument został przedstawiony. WSA wskazał, że był to wydruk z mapy zasadniczej oraz szkic sporządzona przez geodetę, które określiły zarówno linie graniczne pasa drogowego (art. 4 pkt 1 u.d.p.), jak i "kolizję umieszczonej w tym pasie reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego".

W tym stanie rzeczy nie mogło być uznane za skuteczne odwołanie się w skardze kasacyjnej do ogólnych poglądów judykatury, w tym także do wyroku NSA z 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 1414/19, o czym w dalszej części wywodów.

Odnosząc się do kwestii wspomnianego zagadnienia "dokumentu geodezyjnego" wskazać należy, że w świetle standardów geodezyjnych sformułowanie to odnieść można do zbiorczego pojęcia dokumentów zawierających wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych lub dokumentów utworzonych w wyniku tych prac. Natomiast prace geodezyjne, które winny odpowiadać wymaganiom wynikającym z – obowiązującego w dacie kontroli – rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2011 r. Nr 263 poz. 1572), wykonywane są w konkretnym celu, a mianowicie dla potrzeb opracowań geodezyjnych i kartograficznych, niezbędnych dla funkcjonowania i aktualizacji baz danych, obejmujących zbiory danych przestrzennych infrastruktury informacji przestrzennej (zob. art. 4 ust. 1a i art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne; tekst. jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 1990).

Do tej kategorii prac geodezyjnych nie zalicza się działań organów administracji, podejmowanych w celu ustalenia okoliczności zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi publicznej i wymierzenia z tego tytułu kary pieniężnej. Z tego powodu brak jest podstaw prawnych do nałożenia na organy administracji prowadzące takie postępowanie obowiązku sporządzania dokumentacji geodezyjnej – spełniającej wymagania przewidziane dla dokumentów składanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Podkreślić trzeba, że wykorzystanie takiej dokumentacji, czy też dowodu z opinii biegłego geodety, nie jest oczywiście wykluczone, o ile w okolicznościach danej sprawy mogłoby to przyczynić się do wyeliminowania wątpliwości co do stanu faktycznego – istniejących w świetle innych dowodów. Takie przesłanki nie wystąpiły jednak w rozpatrywanej sprawie, bowiem zgromadzone przez organy dowody nie budziły wątpliwości co do ich poprawności i wiarygodności. Samo wskazanie – ponowione w skardze kasacyjnej – na to, że "szkic sytuacyjny wykonany przez uprawnionego geodetę należy uznać za niewystarczający", czy też, że "wydruk z mapy zasadniczej z dodatkowymi oznaczeniami dokonanymi przez pracowników ZDM również nie może być traktowany jako urzędowy dokument geodezyjny", nie stanowi podstawy do skutecznego podważenia ustaleń organów administracji, trafnie zaakceptowanych przez sąd pierwszej instancji.

Przypomnieć należy, że obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada oficjalności wymaga, by w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczając przy tym jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Szeroka formuła postępowania dowodowego wyklucza możliwość stosowania formalnej teorii dowodowej, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego (zob. np. wyrok NSA z 13 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 1385/21).

Z powyższym poglądem w pełni zbieżne jest stanowisko NSA wyrażone w przywołanym przez autora skargi kasacyjnej wyroku z 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 1414/19, sprowadzające się do stwierdzenia, że w celu wykazania granic pasa drogowego, niezbędnym jest przedłożenie planu (mapy geodezyjnej) gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu, określającymi przebieg pasa drogowego, przy czym w tej sprawie NSA za niewystraczające uznał oparcie się przez organy jedynie na protokołach z "kontroli terenowej" i dokumentacji fotograficznej, co istotnie odbiega od materiału dowodowego zgromadzonego przez organy w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie organy wywiązały się z obowiązku podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Skoro więc zgromadzone dowody pozwalały na stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy został wyjaśniony, zbędne było podejmowanie dalszych czynności dowodowych, w tym poszukiwanie kolejnych dowodów, co w takiej sytuacji byłoby sprzeczne z wymogami ekonomiki procesowej.

Z przytoczonych wyżej powodów za trafną należało uznać ocenę wyrażoną przez sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, że organ odwoławczy prawidłowo stwierdził – w okolicznościach rozpatrywanej sprawy – spełnienie przesłanek zastosowania art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.

Niezasadny jest także zarzut odnoszący się do rozstrzygnięcia zawartego decyzji Prezydent m. st. Warszawy z 15 czerwca 2020 r., którego wadę autor skargi kasacyjnej upatruje w niejednoznaczności, polegającej na nałożeniu kary pieniężnej na dwie osoby fizyczne "bez określenia charakteru prawnego odpowiedzialności za tę karę". Zgodzić się w tym zakresie należy ze stanowiskiem wyrażonym przez sąd pierwszej instancji, że z decyzji organów nie wynika, aby na każdą z osobna stronę postępowania została nałożona odrębna kara pieniężna. Zasadnie także uznał WSA, że pomimo niewskazania przez organ solidarnej odpowiedzialności skarżących, wynikającej w tym przypadku w przypadku z normy zawartej w art. 864 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeksu cywilnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1740; dalej: k.c.), nie miało to wpływu na wynik sprawy. Przepis art. 864 k.c. ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Określa on odpowiedzialność wspólników za zobowiązania spółki cywilnej, a więc zobowiązania wspólników, niebędące ich zobowiązaniami osobistymi, natomiast wynikające z działalności spółki cywilnej. Odpowiedzialność ta ma charakter solidarny, co oznacza, że wierzyciel może żądać całości lub części świadczenia od wszystkich wspólników łącznie, od kilku z nich lub od każdego z osobna, przy czym zaspokojenie wierzyciela przez któregokolwiek ze wspólników zwalnia pozostałych (art. 366 § 1 k.c.)

Zasadny natomiast okazał się zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Przepis ten odpowiada zasadzie, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, a jedynie kontroluje, czy ustalenia faktyczne organów administracji publicznej odpowiadają prawu. Utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza także, że sąd administracyjny przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Do naruszenia tego przepisu może więc dojść wówczas, gdy sąd pierwszej instancji oparłby swoje rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który został zgromadzony w aktach sprawy.

W tym kontekście normatywnym zasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a., gdyż sąd pierwszej instancji dokonał własnych ustaleń, niemających źródła w zgromadzonym materiale sprawy, które poddał ocenie – uznając w tym zakresie zarzuty skargi na nieusprawiedliwione. WSA stwierdził, że w sprawie "nie wystąpiły podstawy do zastosowania przez organ art. 189f § 1 pkt. 1 k.p.a., ponieważ nie można uznać, że waga stwierdzonego w niniejszej sprawie naruszenia przepisów prawa przez Skarżących była znikoma. Skarżący przystępując do umieszczenia konstrukcji, na której znajduje się sporna reklama, czy też do jej przebudowy, powinni upewnić się, że nie przekracza ona granic działki nr ewid. 79/3 i nie wkracza w sąsiadujący z tą działką pas drogowy". Stwierdzenie przez sąd pierwszej instancji, że nie wystąpiły podstawy do zastosowania przez organ art. 189f § 1 pkt. 1 k.p.a., gdyż naruszenie przepisów prawa przez skarżących nie było znikomej wagi, nie zawiera oceny ustaleń organów administracji publicznej, lecz jest poglądem sądu. Organy bowiem nie tylko nie poczyniły takich ustaleń, ale ich wprost zaniechały, zaś organ odwoławczy wykluczył zastosowanie przepisu art. 189f § 1 pkt. 1 k.p.a. uznając, że w postępowaniu o nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, organ administracyjny nie jest obowiązany do stosowania przepisów działu IVa k.p.a., w tym art. 189f § 1 k.p.a., co miałoby wynikać z wykładni art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4-6 u.d.p.

Zauważyć w tym miejscu należy, że brak jest podstaw prawnych do wyłączenia możliwości stosowania art. 189f k.p.a. do kar za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia. Oceny tej nie zmienia podnoszony przez SKO charakteru takiej decyzji - decyzja związana. Dział IVa kodeksu postępowania administracyjnego - Administracyjne kary pieniężne, między innymi, zawiera regulacje odnoszące się zarówno do wymiaru kary, jak i odstąpienie od jej nałożenia, i o ile przepis art. 189d k.p.a., określający dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, ma rzeczywiście zastosowanie jedynie do kar względnie oznaczonych, a do takich nie należy kara wymierzana na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p., to już art. 189f k.p.a. znajduje - co do zasady - zastosowanie do kar za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia. Oznacza to w konsekwencji, że organy administracji powinny były rozważyć, czy w sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 189f k.p.a., czego nie dokonały. Nie mogły tej wady usunąć wskazane wyżej ustalenia sądu pierwszej instancji, bowiem w tym zakresie sąd wykroczył poza ramy kontroli sądowoadministracyjnej, przejmując w istocie rolę organu administracji publicznej, czego zrobić nie mógł.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że z tych względów zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie odpowiada prawu i podlega uchyleniu.

Wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., rozpoznał skargę i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 22 grudnia 2020 r., nr KOC/3729/Dr/20 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.

Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględni przedstawioną ocenę prawną, mając także na względzie konieczność poczynienia stosownych ustaleń faktycznych w takim zakresie, w jakim będzie to niezbędne do dokonania oceny spełnienia przesłanek do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej – określonych w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 265).