Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 421/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 46a, art. 46b
journal: Dz.U. 2021 poz 2069
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 702/21 w sprawie ze skargi S. H. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niezastosowanie się do czasowego ograniczenia działalności przez przedsiębiorców oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 702/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. H. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z [...] kwietnia 2021 r. w przedmiocie kary pieniężnej za niezastosowanie się do obowiązku czasowego ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] lutego 2021 r., a także zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wniósł organ, zaskarżając go w całości, zarzucając mu naruszenie

1. prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) poprzez błędną wykładnię art. 46 ust. 4 i art. 46b w zw. z art. 46a ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2021 r., poz. 2069 ze zm., dale u.z.z.z.) w zw. z § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (ów. Dz.U. poz. 2316 ze zm.) oraz art. 92 Konstytucji RP, art. 31 ust. 3 zd. 2 w związku z art. 22 Konstytucji RP oraz art. 2 Prawa przedsiębiorców - poprzez stwierdzenie, że mające w sprawie zastosowane rozporządzenie z dnia 21 grudnia 2020 r., wydane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, nie spełnia warunku wydania go na podstawie upoważnienia ustawowego, zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia konstytucyjnie zagwarantowanych praw przedsiębiorcy,

2. przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a. tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z art. 10 § 1 i § 2, art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 81, ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) - przez błędne przyjęcie, że organy odstąpiły od zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie, w sytuacji gdy zachodziła konieczność zapewnienia udziału strony w toku postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, gdyż strona w toku postępowania zarówno przed organem I jak i II instancji została zawiadomiona o przysługujących jej prawach zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., natomiast przed organem I instancji nie skorzystała z przysługujących jej praw, a przed organem II instancji pełnomocnik skarżącej w odpowiedzi na zawiadomienie poczynił zarzuty wyłącznie odnośnie charakteru notatki służbowej funkcjonariuszy Policji,

b. tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. w zw. z art. 189d pkt 1-7 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się tym, że rozstrzygając o wysokości kary, organy nie rozważyły kryteriów wymiaru kary, pomimo, że w uzasadnieniu decyzji znajduje się odniesienie do przeprowadzonej oceny dyrektyw wymiaru kary pieniężnej, z jednoczesnym wskazaniem, iż wymierzenie kary w wyższej niż minimalna granicy spowodowane było wielokrotnym popełnieniem deliktu administracyjnego oraz przyczynieniem się strony do naruszenia zakazu,

c. tj. art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z naruszeniem prawa, pomimo że organy administracji prowadziły postępowanie zgodnie z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa,

d. tj. art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw z art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w wyniku czego Sąd I instancji błędnie przyjął, iż w niniejszym postępowaniu należy jedynie uchylić decyzje obu instancji bez umorzenia postępowania w sprawie.

3. prawa procesowego, tj. art. 193 Konstytucji i art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. poprzez niezawieszenie postępowania i nie zadanie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu w sytuacji, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powziął uzasadnioną wątpliwość co do zgodności art. 46 ust. 4 oraz art. 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z art. 92 ust. 1 Konstytucji, które to przepisy stanowiły podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Organ oświadczył o zrzeczeniu się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. Ponieważ w niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., nie zachodzą też przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania na podstawie art. 189 p.p.s.a., rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.) i ich uzasadnienia (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w tych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawy, na których skargę kasacyjną oparto, nie usprawiedliwiają wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Przede wszystkim za skuteczny nie mógł być uznany zarzut sformułowany w pkt. 3 petitum skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna dopatruje się naruszenia art. 193 Konstytucji RP i art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w związku z przepisami art. 46b i art. 46 ust. 4 pkt 4 u.z.z.z., polegającego na niezawieszeniu postępowania przez Sąd pierwszej instancji i niewystąpieniu przez ten Sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK) w sprawie zgodności z Konstytucją regulacji z art. 46 ust. 4 pkt 4 w związku z art. 46b u.z.z.z.

Zarzut tak sformułowany jest nietrafny.

Na jego tle oceny wymaga problem obligatoryjności wystąpienia przez sąd z pytaniem prawnym do TK, a więc rozumienia treści art. 193 Konstytucji RP. Zdaniem NSA, sąd z takim pytaniem powinien wystąpić, jeżeli ma wątpliwości co do zgodności przepisów stosowanych w sprawie z Konstytucją. Jeżeli tych wątpliwości nie miało, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie - to brak jest podstaw do twierdzenia, że art. 193 Konstytucji RP nakłada na sąd obowiązek występowania z pytaniem do TK. Co więcej, uznać należy, że językowe ujęcie treści art. 193 Konstytucji RP, a więc posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "może", musi być odczytywane w językowym kontekście jako możliwość, a nie powinność.

Należy także wyjaśnić, że możliwość niezastosowania przepisu prawa przez sąd nie jest badaniem konstytucyjności prawa. Uprawnienie sądu do odmowy zastosowania przepisu prawa nie budzi większych kontrowersji w przypadku przepisu wykonawczego (por. wyrok NSA z 27kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 673/21, Lex nr 3185186).

Z kolei co do zarzutu naruszenia przez WSA art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. – wskazać trzeba, że reguluje on obligatoryjne zawieszenie postępowania sądowego w sytuacji, gdy zostało przedstawione przez sąd pytanie prawne do TK lub Trybunału Sprawiedliwości UE. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie ma miejsca, bowiem WSA nie występował z pytaniem do wskazanych w przepisie organów. Zatem WSA nie mógł naruszyć treści art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a.

Zarzut sformułowany w pkt. 1 podstaw kasacyjnych odnosi się do zasadniczego sporu zaistniałego w sprawie, a dotyczącego oceny przyjętego przez WSA stanowiska, że obie uchylone decyzje organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej naruszyły prawo z tego powodu, że zostały wydane na podstawie § 10 ust. 9 rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r., który naruszał standardy konstytucyjne, gdyż całość regulacji w sferze ograniczenia określonej działalności gospodarczej znajdowała się w tym wydanym na podstawie blankietowego upoważnienia ustawowego rozporządzeniu, a nie w ustawie. Regulacja ta bowiem ingerowała w konstytucyjną wolność działalności gospodarczej wkraczając w materię ustawową i nie znajdowała uzasadnienia w upoważniającym do wydania tego rozporządzenia przepisie art. 46a w związku z art. 46b u.z.z.z., którego wytyczne treściowe nie dotyczyły możliwości wprowadzenia tak szeroko rozumianych ograniczeń prowadzenia działalności gospodarczej, polegających w istocie na jej zakazaniu. W konsekwencji Sąd stwierdził brak zgodności wymienionego przepisu rozporządzenia z art. 22 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP z powodu przekroczenia zakresu udzielonego ustawą upoważnienia do wydania rozporządzenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące tej kwestii, nie podważają zgodności z prawem przedstawionego wyżej poglądu WSA. Sąd pierwszej instancji zasadnie bowiem ocenił, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie są zgodne z prawem z tego powodu, że podstawy ich wydania nie mógł stanowić § 10 ust. 9 rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że w świetle art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP, wolność działalności gospodarczej – stanowiąc składową część gospodarki rynkowej – jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym. Jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika z art. 22 Konstytucji RP (ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko ze względu na ważny interes publiczny), to jednak może podlegać ograniczeniom określonym tylko w drodze ustawy, co znajduje swoje potwierdzenie w ww. przepisie, jak i w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Z ostatniego powołanego przepisu ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (por. wyroki TK z: 12 stycznia 1999 r., sygn. akt P 2/98; 25 maja 1999 r., sygn. akt SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., sygn. akt K 26/00), a ich wprowadzenie może być uzasadnione - a co za tym idzie dopuszczalne i zarazem akceptowalne - jeżeli jednocześnie jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Co do relacji między regulacjami art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, wymaga wyjaśnienia, że regulacja ograniczenia wolności działalności gospodarczej wynikająca z art. 22 Konstytucji RP stanowi regulację szczególną w stosunku do art. 31 ust. 3 tego aktu, poszerzając obszar ograniczeń wolności działalności gospodarczej przez wprowadzenie klauzuli generalnej "ważnego interesu publicznego", zawierającej nie tylko przesłanki materialnoprawne określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, lecz dopuszczającej także inne przesłanki uzasadnione przez ustawodawcę na podstawie norm lub wartości konstytucyjnych. Oznacza to zatem większy rygoryzm dotyczący wymogu ustawowej regulacji ograniczenia wolności działalności gospodarczej. Trybunał Konstytucyjny podkreślił w swoim orzecznictwie, że skoro użycie przez ustrojodawcę w art. 22 Konstytucji RP określenia "tylko w drodze ustawy" nie jest zwykłym powtórzeniem określenia "tylko w ustawie" (art. 31 ust. 3), zaś w ramach "ważnego interesu publicznego" mieszczą się także przesłanki materialnoprawne ograniczenia wolności działalności gospodarczej niewskazane w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, to wszystkie istotne elementy określające to ograniczenie powinny być zawarte w ustawie, gdyż przesłanki materialnoprawne określone przez ustawodawcę są szczególnie ściśle związane z celem i intencją ustawodawcy. Tym samym - jak podniósł TK - "(...) poszerzenie dopuszczalnego zakresu ograniczenia wolności działalności gospodarczej poza wskazane w art. 31 ust. 3 Konstytucji materialnoprawne przesłanki ograniczenia praw i wolności, winno być zrównoważone przez zwiększony rygoryzm dotyczący ustawowej regulacji ograniczenia wolności działalności gospodarczej." (wyrok TK z 13 października 2010 r., sygn. akt Kp 1/09; opubl. OTK-A z 2010 r. z. 8 poz. 74).

Z punktu widzenia wyznaczonych przywołaną regulacją konstytucyjną warunków dopuszczalności wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, w rozpatrywanej sprawie zasadnicze znaczenie ma realizacja konstytucyjnej zasady swobody działalności gospodarczej. Uwzględnić przy tym należy zasadę, że brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego ze wskazaną normą art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. wyrok TK z 19 maja 1998 r., sygn. akt U 5/97) oraz sprzecznego z art. 22 Konstytucji RP, natomiast sama ustawowa ranga unormowania ograniczeń nie jest jeszcze wystarczająca dla uznania ich merytorycznej zasadności, która podlega weryfikacji w zakresie spełnienia przesłanek materialnych art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W świetle obowiązującej Konstytucji RP zasada wyłączności ustawy ma zupełny charakter. Powiązanie unormowań jej art. 87 ust. 1 i art. 92 z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) prowadzi bowiem do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, co oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe, bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (zob. wyrok TK z 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98). Co do stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. do "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (zob. wyrok TK w sprawie K 28/98 oraz wyrok z dnia 24 marca 1998 r., sygn. akt K 40/97).

W orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że niewątpliwie do takich dziedzin należy dziedzina prawa karnego, a także sfera wolności i praw człowieka. W kontekście przyjmowanego rozumienia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w orzecznictwie TK podkreśla się, że "W odniesieniu do sfery wolności i praw człowieka zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy pojmować dosłownie, z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. [...] w tej specyficznej materii, którą stanowi unormowanie wolności i praw człowieka i obywatela, przewidziane konieczne lub choćby tylko dozwolone przez konstytucję unormowanie ustawowe cechować musi zupełność. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy" (zob. wyrok z 19 maja 1998 r., U 5/97, zob. również np. wyroki TK z dnia: 28 czerwca 2000 r., K 34/99; 6 marca 2000r., P 10/99; 7 listopada 2000 r., K 16/00; 19 lipca 2011 r., P 9/09; czy ww. wyrok w sprawie Kp 1/09). TK podkreśla także - co szczególnie istotne w kontekście rozpoznawanej sprawy - że "Wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności [...]". (wyrok TK z 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97).

Konsekwencje wynikające z zasady bezwzględnej wyłączności ustawy uwzględniać muszą również to, że w świetle Konstytucji RP wprowadzanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, polegające na ustanowieniu powszechnych nakazów i zakazów ingerujących w te wolności i prawa, jest zasadniczo dopuszczalne w sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające. Oznacza to, że nie chodzi o jakiekolwiek środki, lecz o środki, których stosowanie koresponduje z Konstytucją tj. o środki stosowne do odpowiedniego przewidzianego w Konstytucji RP stanu nadzwyczajnego, a mianowicie stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1). A zatem zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie sądowym pogląd, że stan epidemii, poprzedzony stanem zagrożenia epidemiologicznego, nie jest stanem klęski żywiołowej, a więc nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji RP. Nie może zatem prowadzić, wraz z wprowadzanymi na jego podstawie ograniczeniami, do naruszania podstawowych praw i wolności (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 16 marca 2021 r., II KK 64/21, OSNK 2021/4/18).

Zwrócenia uwagi wymaga również, że pierwotnie, w konsekwencji zaistnienia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, w rozporządzeniach uprawnionych organów o ogłoszeniu ich wprowadzenia, na podstawie art. 46 ust. 4 u.z.z.z. można było i w dalszym ciągu można ustanowić: 1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, 2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych, 3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy, 4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, 5) obowiązek wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów, 6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi, 7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3, oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych – uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

Nie ten jednak przepis ustawowy stanowił podstawę wydania rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r., lecz przepisy art. 46a oraz art. 46b pkt 1 – 6 i pkt 8 – 12 tej ustawy, które z dniem 8 marca 2020 r. wprowadzone zostały do porządku prawnego ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn zm.; dalej: ustawa COVID-19).

Należy przy tym zauważyć, że mimo wprowadzenia zmian ustawą COVID-19, nie uległy zmianie definicje epidemii (art. 2 pkt 9), stanu zagrożenia epidemicznego (art. 2 pkt 23) i stanu epidemii (art. 2 pkt 22) w u.z.z.z.

Zatem w sytuacjach, w których właściwym był minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z organami określonymi w świetle art. 46 ust. 2 u.z.z.z. i posiadał kompetencje określone jednoznacznie w art. 46 ust. 3 i 4 u.z.z.z., przepis art. 46a tego aktu nadał uprawnienia Radzie Ministrów, ograniczając istotnie kompetencje ministra właściwego do spraw zdrowia, podając, że chodzi o przypadek wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, bez doprecyzowania warunków tego przypadku (por. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (dz. U. z poz. 566 z późn. zm.) i rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 31 marca 2020 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 565).

Wymaga zaś podkreślenia, że w świetle Konstytucji RP, treść i cel rozporządzenia są zdeterminowane przez cel wykonywanej ustawy. Wymóg ustanowienia rozporządzenia "w celu wykonania ustawy" oznacza nakaz ścisłego powiązania rozporządzenia z treścią ustawy i traktowania rozporządzenia jako instrumentu służącego wykonaniu woli ustawodawcy i ustawy będącej wyrazem tej woli, jak również realizowaniu przez rozporządzenie tego samego celu, jaki realizuje ustawa. Wymóg ów wskazuje jednoznacznie na wykonawczy charakter rozporządzenia, który odróżnia ten akt od aktów samoistnych. Przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym z rozwiązaniami ustawowymi, ponieważ tylko w ten sposób mogą być wyznaczone granice, w jakich powinna mieścić się regulacja zawarta w przepisach wykonawczych. W wypadku pojawienia się takich wątpliwości podstawowe znaczenie ma określenie niezbędnych środków i instrumentów prawnych do urzeczywistnienia celów zakładanych przez ustawodawcę. Nie oznacza to jednak odejścia od zasad możliwie ścisłej wykładni, ponieważ interpretacja przepisów określających kompetencje normodawcze nie może być dokonywana przy zastosowaniu wykładni rozszerzającej i celowościowej. Regulacje zawarte w przepisach wykonawczych nie mogą prowadzić do zakwestionowania spójności i wewnętrznej harmonii rozwiązań przyjętych bezpośrednio w samej ustawie (por. wyroki TK z 14 lipca 2015 r., sygn. akt K 2/13, opubl. OTK-A z2015 r. z 7 poz. 100 i powołane w nim orzecznictwo). Dlatego, mając na uwadze art. 1 pkt 1 u.z.z.z. (ustawa określa zadania organów administracji publicznej w zakresie zapobiegania oraz zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi) w zw. z np. art. 24, 25, 46 omawianego aktu, określające organy właściwe do wykonywania zadań ustawy, regulacja art. 46a u.z.z.z. nie jest spójna z rozwiązaniami i celami u.z.z.z.

Z upoważniającego przepisu art. 46a powoływanej ustawy wynika, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Przepis art. 46b stanowił zaś (podlegał on bowiem nowelizacjom polegającym na zmianie pkt 4, uchyleniu pkt 7, dodaniu pkt 4a i pkt 13), że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 7) zakaz opuszczania miejsca kwarantanny; 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

Wydane na podstawie przywołanych przepisów u.z.z.z. i współstanowiące materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenie z 21 grudnia 2020 r., w zakresie odnoszącym się do spornej w sprawie kwestii (§ 10 ust. 9) przewidywało, że do dnia 14 lutego 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc.

W świetle przestawionych powyżej zasad dotyczących form i zakresu dopuszczalnego ingerowania w konstytucyjną wolność prowadzenia działalności gospodarczej z perspektywy znaczenia zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie regulacji o charakterze represyjnym (sankcjonująco-dyscyplinującym) i w dziedzinie wolności i praw człowieka, jak również konsekwencji wynikających z faktu, że stan epidemii nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu Konstytucji RP należy uznać, że Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że kontrolowana decyzja oraz decyzja organu I instancji wydane zostały bez podstawy prawnej.

W świetle Konstytucji RP nie można zaakceptować prawodawczej ingerencji w konstytucyjną zasadę swobody działalności gospodarczej w formie stanowienia prawa, która nie jest ustawą. Brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela i jednocześnie wykluczenie w tej sferze dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, musi prowadzić do dyskwalifikacji takiego unormowania, jako sprzecznego z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, albowiem ustanowione w tym przepisie wymogi muszą się ziścić łącznie (zob. wyrok TK w sprawie U 5/97), jak również z art. 22 Konstytucji, zwłaszcza że w tej mierze ustrojodawca nie dopuszcza żadnych wyjątków, co wyraźnie wynika z art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Zakres udzielonego Radzie Ministrów w art. 46a i art. 46b u.z.z.z. ustawowego upoważnienia do stanowienia rozporządzeń wykonawczych powodował, że wydane na podstawie tego upoważnienia rozporządzenie z 21 grudnia 2020 r. umożliwiało nakładanie powszechnych ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnej wolności prowadzenia działalności gospodarczej, które tę wolność ograniczały, naruszając jej istotę. Należy zatem uznać, że takie udzielenie delegacji ustawowej do ograniczenia, w formie rozporządzenia, konstytucyjnej wolności prowadzenia działalności gospodarczej, naruszało art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Nadto w rozpatrywanej sprawie nie można pomijać również jej przedmiotu, a mianowicie nałożenia kary pieniężnej. Przepis § 10 ust. 9 rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r. jest przepisem sankcjonowanym w stosunku do sankcjonującego przestrzeganie określonego nim ograniczenia (nakazu) art. 48a ust. 1 pkt 1 – 5 u.z.z.z., który również został dodany do pierwotnego tekstu tej ustawy. Przepis ten zredagowany został przy wykorzystaniu środka techniki prawodawczej w postaci odesłania. Przewidując w ust. 1, że "Kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w: [...] " - odsyła do przepisów upoważniających do wydania rozporządzenia, a więc innymi słowy do przepisów kompetencyjnych, zaś w pkt od 1) do 5) - do poszczególnych punktów zawartych w art. 46 ust. 4 oraz w art. 46b, a więc do zawartych w nich bardzo ogólnych wytycznych co do treści aktu wykonawczego.

W art. 46b pkt 2 jest mowa o "czasowym ograniczeniu określonych zakresów działalności przedsiębiorców" – co, z powodu swojej ogólności, nie czyni zadość rygorystycznym wymogom stawianych w art. 22 oraz art. 92 Konstytucji RP (por. również wyroki TK z: 11 maja 1999 r., P 9/98; 5 października 1999 r., U 4/99; 22 listopada 1999 r., U 6/99). Dlatego rekonstrukcja znamion deliktu, o którym jest mowa w art. 48a ust. 1 u.z.z.z., wymaga odwołania się do § 10 ust. 9 rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r., a więc konieczne jest podjęcie stosownych zabiegów zmierzających do zrekonstruowania ustanowionych w nim norm nakazu (zakazu) oraz zakresu ich zastosowania w relacji do stwierdzanych faktów. Treść art. 46b pkt 2 u.z.z.z. jest bowiem zbyt ogólna i przez to niewystarczająca dla ustalenia, czy dane zachowanie przypisywane danemu podmiotowi, może być rzeczywiście kwalifikowane jako wyczerpujące znamiona deliktu przewidzianego w art. 48a ust. 1 przywołanej ustawy. Zastosowane odesłanie jest więc w istocie wielostopniowe, bo zawiera w sobie odesłanie do wymienionego przepisu rozporządzenia wykonawczego, wyznaczającego zupełny zakres określonych nimi ograniczeń.

Powyższe prowadzi do wniosku, że zastosowane w sankcjonującym przepisie art. 48a ust. 1 u.z.z.z. w istocie wielostopniowe odesłanie, doprowadziło do tego, że właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym. Narusza to zasadę określoności regulacji, którą powinien charakteryzować się zwłaszcza przepis mający stanowić podstawę nałożenia sankcji administracyjnej oraz zasadę bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym). To przepisy ustawy, a nie przepisy rozporządzenia wykonawczego, powinny wyznaczać kompletną treść wprowadzanych nakazów i zakazów, których naruszenie podlegało penalizacji.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że przepis § 10 ust. 9 rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r. nie mógł stanowić, czy też współstanowić, materialnoprawnej podstawy nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za naruszenie ustanowionego nim ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej. Z powodu dostrzeżonej przez Sąd pierwszej instancji niezgodności z Konstytucją materialnoprawnej podstawy decyzji o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej, Sąd prawidłowo z tego powodu uchylił obydwie wydane w sprawie decyzje i umorzył postepowanie administracyjne.

Wymaga odnotowania, że w analogicznych sprawach wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny, prezentując spójne stanowisko (por. np. wyroki NSA z: 2 grudnia 2022 r., sygn. akt II GSK 557/22; II GSK 517/22, II GSK 469/22, II GSK 470/22, II GSK 588/22, II GSK 559/22; 4 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 62/22; 8 kwietnia 2022 r. sygn. akt II GSK 287/22; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z tych wszystkich względów omówione podstawy kasacyjne nie mogły być uznane za skuteczne.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, postawionych w pkt 2 lit. c-d podstaw kasacyjnych, trzeba zauważyć, że przepisy takie jak art. 145 § 1 pkt 3 czy art. 145 § 3 p.p.s.a. należą do grupy przepisów wynikowych, które nie mogą samodzielnie stanowić podstawy zaskarżenia, a prawidłowa redakcja zarzutów opartych o naruszenie tych przepisów powinna odwoływać się do naruszenia innych przepisów, których nieprawidłowa wykładnia bądź niezastosowanie powoduje, że naruszone zostały powołane przepisy (por. np. wyrok z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2223/21).

Nie można też Sądowi pierwszej instancji zarzucić naruszenia art. 153 p.p.s.a. Oddziaływaniem tego przepisu objęte jest bowiem przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie.

Dodać w końcu należy, że w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania - a do takich należą też przepisy art. 7, 77 § 1 i 81 k.p.a. oraz art. 10 § 1 powołanej ustawy - może być skuteczną podstawą kasacyjną, jeśli zostanie wykazane, że ich naruszenie mogło mieć wpływ - i to istotny - na wynik sprawy. Tego typu związku z ewentualnym naruszenia przepisów k.p.a. nie wykazano.

Mając w końcu na uwadze, że skład orzekający NSA uznał, że zaskarżony wyrok - uchylający decyzje organów obu instancji, z uwagi na to, że zostały wydane na podstawie § 10 ust. 9 rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r., który naruszał standardy konstytucyjne - odpowiada prawu, zarzuty dotyczące kryteriów wymiaru kary w istocie są bezprzedmiotowe.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, nie mając usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak sentencji wyroku.

Na koniec wyjaśnienia wymaga, że NSA sporządzając uzasadnienie miał na uwadze przepis art. 193 zdanie drugie, p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przytoczona regulacja szczególna uzasadnia przyjęcie, że ustawodawca wyłączył odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 p.p.s.a. i tym samym dał sądowi kasacyjnemu możliwość ograniczenia pisemnych motywów rozstrzygnięcia do oceny podstaw kasacyjnych - z pominięciem przedstawienia ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej prezentowanej w sprawie przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.