Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1544/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 5
journal: Dz.U. 2020 poz 566
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii
article: art. 46a, art. 46b
journal: Dz.U. 2019 poz 1239
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi
article: art. 31 ust. 3, art. 52 ust. 3, art. 92
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1847/20 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzestrzeganie zakazu przemieszczania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 25 lutego 2021 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1847/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i § 3 oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej zwanej "ppsa"), uwzględnił skargę K. W. (dalej zwanego "Skarżącym"), stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej zwanego "WIS") z [...] lipca 2020 r. (nr [...]) oraz poprzedzającej decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Żurominie (dalej zwanego "PIS") z [...] kwietnia 2020 r. (nr [...]), a także umarzając postępowanie administracyjne w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie zakazu przemieszczania się. Ponadto WSA zasądził od WIS na rzecz Skarżącego 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 4 kwietnia 2020 r. o godz. 23:40 w miejscowości [...] funkcjonariusz Komendy Powiatowej Policji w Bieżuniu poddał kontroli m.in. Skarżącego w zakresie naruszeń, zakazów i ograniczeń związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. Z notatki urzędowej z 5 kwietnia 2020 r. sporządzonej przez funkcjonariusza wynika, że Skarżący naruszył zakaz przemieszczania się "w odległości mniejszej niż 1,5 m oraz oczekując na przybycie innych osób" - zakaz gromadzenia się bez uzasadnionej przyczyny.

Decyzją z [...] kwietnia 2020 r. PIS, powołując się na art. 5 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 59 ze zm.), art. 46b pkt 10, art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1239 ze zm.; dalej zwanej "ustawą o zwalczaniu zakażeń"), § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 566 ze zm.; dalej zwanego "rozporządzeniem RM z 31 marca 2020 r.") oraz art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej zwanej "kpa"), wymierzył Skarżącemu karę pieniężną w wysokości 5000 zł za nieprzestrzeganie w dniu 4 kwietnia 2020 r. zakazu przebywania na obszarze publicznym, tj. zakazu przemieszczania się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej poza miejscem zamieszkania. PIS stwierdził, że w demokratycznym państwie prawa nie może być tolerancji dla lekkomyślnego niweczenia wysiłków całego społeczeństwa przez świadome lekceważenie ograniczeń, których nieprzestrzeganie prowadzi do niekontrolowanego rozprzestrzeniania się epidemii wirusa COVID-19, w efekcie których osoby tracą nie tylko zdrowie, ale i życie. Organ dodał też, że ustalając wysokość kary rozważył w szczególności: 1) istotną potrzebę ochrony zdrowia i życia osób postronnych, które działaniem Skarżącego zostały w sposób realny i bezpośrednio zagrożone oraz poważny uszczerbek w ważnym interesie publicznym, jakim jest bezpieczeństwo zdrowotne osób, które mogły mieć kontakt ze Skarżącym, a przez to zostać zarażone wirusem SARS-CoV-2, 2) brak dotychczasowego niedopełnienia obowiązków w zakresie opisanym w decyzji, 3) wysoki stopień przyczynienia się Skarżącego do powstania naruszenia prawa.

Skarżący złożył odwołanie od tej decyzji.

Decyzją z [...] lipca 2020 r. WIS utrzymał w mocy decyzję PIS. Stwierdził m.in., że zachowanie Skarżącego w dniu 4 kwietnia 2020 r. stanowiło naruszenie zakazu, o którym mowa w § 5 rozporządzenia RM z 31 marca 2020 r. i mogło doprowadzić do zagrożenia zdrowia i życia osób postronnych wskutek niekontrolowanego rozprzestrzeniania się wirusa, a w konsekwencji stwarzało realne zagrożenie, że cel, z powodu którego wprowadzono te regulacje, nie zostanie osiągnięty.

Skarżący złożył do WSA skargę na decyzję WIS. W szczególności nie zgodził się ze stwierdzeniem, że idąc poboczem ulicy we wsi [...] o godz. 23:40 mógł dokonać rozprzestrzeniania wirusa SARS-CoV-2, tym bardziej, że organ nie sprawdził, czy Skarżący jest zainfekowany lub mógł przebywać w otoczeniu osoby lub osób zarażonych. Skarżący zwrócił też uwagę na wątpliwości odnośnie do podstawy prawnej działania organów administracyjnych, bowiem ograniczenia jednostki związane z jej wolnością mogą podlegać ograniczeniom wprowadzonym jedynie ustawą, a nie rozporządzeniem.

WSA uwzględnił skargę, stwierdzając nieważność decyzji WIS i PIS jako wydanych bez podstawy prawnej, co stanowiło naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

WSA wskazał, że zgodnie w art. 46 ust. 2 ustawy o zwalczaniu zakażeń zawarto upoważnienie dla ministra właściwego do spraw zdrowia do wydania rozporządzenia o ogłoszeniu i odwołaniu stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jeżeli zagrożenie epidemiczne lub epidemia występuje na obszarze więcej niż jednego województwa. Z kolei art. 46a ustawy o zwalczaniu zakażeń określa, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić w drodze rozporządzenia (na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów): 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego; 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Z przywołanego art. 46b ustawy o zwalczaniu zakażeń wynika natomiast, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić m.in. nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach (pkt 10), a także nakaz określonego sposobu przemieszczania się (pkt 12). WSA dodał, że rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 49a ze zm.) w okresie od 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Natomiast w rozporządzeniu RM z 31 marca 2020 r. (wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy o zwalczaniu zakażeń) w § 1 ustalono, że obszarem, na którym wystąpił stan epidemii wywołany zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 jest terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a w § 5 wprowadzono zakaz przemieszczania się w czasie stanu epidemii, określając to następująco: "W okresie od dnia 1 kwietnia 2020 r. do dnia 11 kwietnia 2020 r. zakazuje się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej przemieszczania się osób przebywających na tym obszarze, z wyjątkiem przemieszczania się danej osoby w celu: 1) wykonywania czynności zawodowych lub zadań służbowych, lub pozarolniczej działalności gospodarczej, lub prowadzenia działalności rolniczej lub prac w gospodarstwie rolnym, oraz zakupu towarów i usług z tym związanych; 2) zaspokajania niezbędnych potrzeb związanych z bieżącymi sprawami życia codziennego, w tym uzyskania opieki zdrowotnej lub psychologicznej, tej osoby, osoby jej najbliższej w rozumieniu art. 115 § 11 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1950 i 2128), a jeżeli osoba przemieszczająca się pozostaje we wspólnym pożyciu z inną osobą - także osoby najbliższej osobie pozostającej we wspólnym pożyciu, oraz zakupu towarów i usług z tym związanych; 3) wykonywania ochotniczo i bez wynagrodzenia świadczeń na rzecz przeciwdziałania skutkom COVID-19, w tym w ramach wolontariatu; 4) sprawowania lub uczestniczenia w sprawowaniu kultu religijnego, w tym czynności lub obrzędów religijnych; 5) wykonywania czynności związanych z realizacją zadań określonych w ustawie z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie (Dz. U. z 2020 r. poz. 67 i 148) i ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2018 r. poz. 1967 oraz z 2020 r. poz. 148 i 285) oraz zakupu towarów i usług z nimi związanych."

W ocenie WSA, § 5 rozporządzenia RM z 31 marca 2020 r. niewątpliwie ogranicza podstawowe prawa i wolności obywatelskie przewidziane w Konstytucji RP, a zatem konieczne jest rozważenie zgodności tego przepisu z Konstytucją RP i upoważnieniem ustawowym. WSA stwierdził, że w świetle art. 31 ust. 3 i art. 52 Konstytucji RP możliwe jest wprowadzenie ograniczeń z wolności jednostki wymienionych w art. 52 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (w tym wolności poruszania się), ale tylko w drodze ustawy. Tymczasem w dacie wydania rozporządzenia RM z 31 marca 2020 r. nie można doszukać się ograniczenia wskazanej wolności w akcie prawnym rangi ustawy, natomiast całość ograniczenia (nastawionego na przeciwdziałanie i zwalczanie COVID-19) zawarto w rozporządzeniu. WSA zaznaczył przy tym, że taka forma byłaby możliwa jedynie w przypadku rozporządzenia o ogłoszeniu jednego z trzech stanów nadzwyczajnych, np. stanu klęski żywiołowej, który jednak nie został wprowadzony (wprowadzono stan epidemii, a wcześniej stan zagrożenia epidemicznego, który nie może być uznany za stan nadzwyczajny w rozumieniu art. 228 Konstytucji RP).

WSA uznał ponadto, że upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia w zakresie uregulowanym w art. 46b pkt 10 i 12 ustawy o zwalczaniu zakażeń nie zawiera wytycznych dotyczących treści wydawanego na tej podstawie rozporządzenia, a jako takie nie spełnia warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W przywołanych przepisach ustawy mowa jest wyłącznie o "nakazie lub zakazie przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach" (art. 46b pkt 10) i "nakazie określonego sposobu przemieszczania się" (art. 46b pkt 12); brak jest w nich natomiast zakazu przemieszczania się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej, który to (z nielicznymi wyjątkami) wprowadzono mocą § 5 rozporządzenia RM z 31 marca 2020 r. W konsekwencji WSA uznał, ze wskazane rozporządzenie, regulując zakaz przemieszczania się, wykroczyło w tej części poza granice upoważnienia ustawowego.

Z tych względów WSA, powołując się na art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, odmówił zastosowania w tej sprawie § 5 rozporządzenia RM z 31 marca 2020 r. jako niezgodnego z Konstytucją RP.

WSA stwierdził następnie, że wprawdzie art. 48a ust. 3 ustawy o zwalczaniu zakażeń uprawnia państwowego inspektora sanitarnego do wydania decyzji wymierzającej karę, ale tylko w powiązaniu z ust. 1, który to nawiązuje m.in. do art. 46b tej ustawy. Jednak przyjęcie, że art. 46b ustawy o zwalczaniu zakażeń nie dotyczy powszechnego zakazu przemieszczania się, uzasadnia stwierdzenie o braku podstawy prawnej dla organu do wydania decyzji o karze w takiej sytuacji, jaka miała miejsce w tej sprawie. Z uwagi na to WSA, nie znajdując podstaw prawnych w akcie rangi ustawowej do zarzucenia Skarżącemu naruszenia prawa, uznał, ze organy orzekające w sprawie działały bez podstawy prawnej i sprzecznie z art. 52 ust. 1 Konstytucji RP.

Niezależnie od tego WSA za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 10 kpa. Stwierdził, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające odstąpienie od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Załatwienie sprawy wymierzenia kary administracyjnej kilka dni po odnotowaniu zachowania uzasadniającego zdaniem organu administracji "taką reakcję" nie jest bowiem załatwieniem sprawy w stanie niecierpiącym zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, tym bardziej w sytuacji, gdy zważy się na okoliczności opisanego przez organ zdarzenia, jak i to, że z akt nie wynika, aby Skarżący był wówczas osobą objętą izolacją/kwarantanną z uwagi na zakażenie wirusem COVID-19.

W ocenie WSA, organy naruszyły także art. 7 i art. 77 kpa, bowiem ograniczyły postępowanie dowodowe jedynie do notatki urzędowej funkcjonariusza Policji, pomijając wszelkie inne źródła dowodowe, w tym przesłuchanie Skarżącego w charakterze strony postępowania administracyjnego. WSA podkreślił, że wskazana notatka urzędowa nie pozwalała na dokonanie pełnej oceny w kontekście § 5 rozporządzenia RM z 31 marca 2020 r. i "wyjątków" określonych w pkt 1-5 tego przepisu. Nadto treść tej notatki nie korzysta z mocy dowodowej, o której mowa w art. 76 § 1 kpa, ponieważ nie jest to dokument urzędowy w rozumieniu tego przepisu. W rezultacie - czyniąc ustalenia wyłącznie na podstawie wspomnianej notatki - organy naruszyły art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 kpa.

Zdaniem WSA, organy - wymierzając administracyjną karę pieniężną z art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy o zwalczaniu zakażeń i rozstrzygając w decyzji o jej wysokości - naruszyły też art. 189c i art. 189f § 1 pkt 1 i 2 kpa. WIS - wbrew art. 189c kpa - nie uwzględnił bowiem zmiany stanu prawnego, polegającej na uchyleniu z dniem 10 kwietnia 2020 r. rozporządzenia RM z 31 marca 2020 r. i uregulowanego nim powszechnego zakazu przemieszczania się oraz tego, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji zakaz ten nie obowiązywał także na podstawie innego aktu. Ponadto organ nie rozważył przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej określonych w art. 189f kpa, bezpodstawnie wywodząc, że mandat karny w wysokości 300 zł nie jest w stanie spełnić w tym przypadku celu, jakim było przymuszenie Skarżącego do poddania się rygorom obowiązującym w stanie epidemii. Zdaniem WSA, przesłanki z art. 189f kpa należało wnikliwie rozważyć, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności towarzyszące naruszeniu, w tym miejsce i czas tego zdarzenia, jak i postawę Skarżącego, w tym także i to, czy był on wówczas osobą objętą kwarantanną/izolacją.

Na koniec WSA stwierdził, że skoro w niniejszej sprawie brak jest podstawy prawnej do kontynuowania postępowania i wydania decyzji o karze pieniężnej za naruszenie zakazu przemieszczania się, to konieczne było orzeczenie również o umorzeniu postępowania administracyjnego w tej sprawie.

WIS złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy i wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy właściwemu WSA do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości prawem przepisanej.

WIS zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

1. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a. art. 193 Konstytucji i art. 124 § 1 pkt 5 ppsa przez niezawieszenie postępowania i niezadanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w sytuacji, w której WSA powziął uzasadnioną wątpliwość co do zgodności art. 46 ust. 4 oraz art. 46b ustawy o zwalczaniu zakażeń z art. 92 ust. 1 Konstytucji, które to stanowią podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie;

b. art. 81 kpa w zw. z art. 10 § 2 kpa oraz art. 75 § 1 kpa, art. 77 § 1 kpa przez bezpodstawne uznanie, że notatka służbowa funkcjonariusza Policji przekazana do PIS nie mogła stanowić podstawy faktycznej wydania decyzji administracyjnej, gdyż była ona sprzeczna z prawem, a tym samym bezpodstawnie przyjęto, że organy administracji zostały zastąpione przez Policję w ustaleniu stanu faktycznego naruszeń prawa administracyjnego przy wymierzaniu kary pieniężnej;

c. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 ppsa przez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, mimo że wydane one były na podstawie istniejącej materialnoprawnej podstawy do wymierzenia Skarżącemu kary pieniężnej za naruszenie ograniczenia określonego sposobu przemieszczania się;

d. art. 145 § 1 pkt 3 ppsa zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ppsa przez stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z naruszeniem prawa, pomimo że organy administracji prowadziły postępowanie zgodnie z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa;

2. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, a mianowicie:

a. art. 46 ust. 4 pkt 1 i art. 46b pkt 10 i pkt 12 ustawy o zwalczaniu zakażeń w zw. z § 5 rozporządzenia RM z 31 marca 2020 r. oraz art. 31 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 37 ust. 1, art. 52 ust. 1 – ust. 3 oraz art. 92 Konstytucji RP, w ramach której WSA stwierdził, że nakaz określonego sposobu przemieszczania się zawarty w ww. rozporządzeniu RM z 31 marca 2020 r. wykracza poza ustawowe upoważnienie i stanowi tym samym podustawowe ograniczanie prawa do przemieszczania się obywatela bez żadnych ograniczeń;

b. art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy o zwalczaniu zakażeń w zw. z art. 189d pkt 7 kpa przez ich niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się tym, że rozstrzygając o wysokości kary, organy nie rozważyły warunków osobistych Skarżącego, na którego nałożona została kara administracyjna.

W uzasadnieniu wskazano argumenty mające przemawiać za trafnością zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że ta ostatnia sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie ma miejsca, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skarga kasacyjna złożona w tej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA prawidłowo ocenił, że zaskarżona decyzja oraz decyzja PIS wydane zostały bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co uzasadniało stwierdzenie ich nieważności i umorzenie postępowania administracyjnego.

Podkreślić należy, że w art. 52 ust. 1 Konstytucja RP zapewnia każdemu – stanowiącą przejaw ogólnej wolności osobistej – osobistą wolność poruszania się po terytorium RP. Jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika z ust. 3 art. 52 Konstytucji RP, to jednak zgodnie z wolą ustrojodawcy może podlegać ograniczeniom określonym – tylko i wyłącznie – w ustawie. Znajduje to swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (zob. w tej mierze np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999 r., P 2/98; 25 maja 1999 r., SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., K 26/00), a ich wprowadzenie może być uzasadnione – a co za tym idzie dopuszczalne i zarazem akceptowalne – jeżeli jednocześnie jest konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Na gruncie Konstytucji RP zasada wyłączności ustawy ma zupełny charakter. Powiązanie unormowań jej art. 87 ust. 1 i art. 92 z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) prowadzi bowiem do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1, co oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 listopada 1999 r., K 28/98). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. do "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 28/98 oraz wyrok z 24 marca 1998 r., K 40/97).

Niewątpliwie należy do nich dziedzina prawa karnego, w której bezwzględna wyłączność ustawy nakazuje normowanie w samej ustawie właściwie wszystkich elementów definiujących stronę podmiotową czy przedmiotową czynów karalnych, a szerzej rzecz ujmując, dziedzina przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym), których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania lub sankcji, albowiem konstytucyjne wymagania pod adresem przepisów karnych należy odnosić również do nich (tak już orzeczenia TK z 26 kwietnia 1995 r., K 11/94. Podobnie orzeczenia z 1 marca 1994 r., U 7/93 oraz z 26 września 1995 r., U 4/95).

Dziedziną taką jest również ta, która dotyczy sfery wolności i praw człowieka.

W kontekście znaczenia oraz przyjmowanego rozumienia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego od dawna już podkreśla się, że "W odniesieniu do sfery wolności i praw człowieka zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy pojmować dosłownie, z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. [...] w tej specyficznej materii, którą stanowi unormowanie wolności i praw człowieka i obywatela, przewidziane konieczne lub choćby tylko dozwolone przez konstytucję unormowanie ustawowe cechować musi zupełność. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy" (zob. wyrok z 19 maja 1998 r., U 5/97, zob. również np. wyroki z: 28 czerwca 2000 r., K 34/99; 6 marca 2000 r., P 10/99; 7 listopada 2000 r., K 16/00; 19 lipca 2011 r., P 9/09). Z punktu widzenia istoty spornej w sprawie kwestii oraz przedmiotu sprawy, w której orzekał Sąd I instancji, należy również podnieść, że Trybunał Konstytucyjny już w wyroku z 25 maja 1998 r. (U 19/97), odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa wyjaśnił, że "Wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności [...]".

Znaczenie przedstawionych uwag oraz formułowanych na ich gruncie argumentów odnośnie do znaczenia konsekwencji wynikających z zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w wymienionych powyżej sferach, nie może pomijać również tego, że w świetle Konstytucji RP wprowadzanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, polegające na ustanowieniu powszechnych nakazów i zakazów ingerujących w te wolności i prawa, jest zasadniczo możliwe i zarazem dopuszczalne w sytuacjach szczególnych zagrożeń, które tworzą możliwość wprowadzenia – jeżeli, co trzeba podkreślić, zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające, co oznacza, że chodzi o środki, których stosowanie koresponduje z ustawą zasadniczą, i które są osadzone na jej gruncie, a nie o jakiekolwiek środki – odpowiedniego stanu nadzwyczajnego, a mianowicie stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1 Konstytucji RP), co powoduje, że zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie sądowym pogląd prawny – co także trzeba podnieść w opozycji do stanowiska prezentowanego na s. 18 skargi kasacyjnej – że stan epidemii, poprzedzony stanem zagrożenia epidemiologicznego, nie jest stanem klęski żywiołowej, a w związku z tym, że nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji RP nie może prowadzić wraz z wprowadzanymi na jego podstawie ograniczeniami do naruszania podstawowych praw i wolności (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 16 marca 2021 r., II KK 64/21, OSNK 2021/4/18). W tym w zakresie wynikającym ze zmian obowiązującego stanu prawnego, które miały stanowić odpowiedź prawodawcy na zagrożenia COVID-19, a zwłaszcza w formie, w jakiej to nastąpiło.

W tym też kontekście trzeba podnieść, że pierwotnie, w konsekwencji zaistnienia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, w rozporządzeniach uprawnionych organów o ogłoszeniu ich wprowadzenia, zgodnie z art. 46 ust. 4 ustawy o zwalczaniu zakażeń, można było i w dalszym ciągu można ustanowić: 1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, 2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych, 3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy, 4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, 5) obowiązek wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów, 6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi, 7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3, oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych – uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

Nie ten jednak przepis upoważniający wymienionej ustawy stanowił podstawę wydania rozporządzenia RM z 31 marca 2020 r., lecz upoważniające przepisy art. 46a oraz art. 46b pkt 1 – 6 i pkt 8 – 12 ustawy o zwalczaniu zakażeń, które z dniem 8 marca 2020 r. wprowadzone zostały do porządku prawnego ustawą z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374).

Z upoważniającego przepisu art. 46a ustawy o zwalczaniu zakażeń wynika, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Przepis art. 46b ustawy o zwalczaniu zakażeń stanowił zaś – podlegał on bowiem nowelizacjom polegającym na zmianie pkt 4, uchyleniu pkt 7, dodaniu pkt 4a i pkt 13 – że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 7) zakaz opuszczania miejsca kwarantanny; 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

Wydane na podstawie przywołanych przepisów upoważniających ustawy o zwalczaniu zakażeń i współstanowiące materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenie RM z 31 marca 2020 r. w zakresie odnoszącym się do spornej w sprawie kwestii stanowiło w § 5, że: "W okresie od dnia 1 kwietnia 2020 r. do dnia 11 kwietnia 2020 r. zakazuje się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej przemieszczania się osób przebywających na tym obszarze, z wyjątkiem przemieszczania się danej osoby w celu: 1) wykonywania czynności zawodowych lub zadań służbowych, lub pozarolniczej działalności gospodarczej, lub prowadzenia działalności rolniczej lub prac w gospodarstwie rolnym, oraz zakupu towarów i usług z tym związanych; 2) zaspokajania niezbędnych potrzeb związanych z bieżącymi sprawami życia codziennego, w tym uzyskania opieki zdrowotnej lub psychologicznej, tej osoby, osoby jej najbliższej w rozumieniu art. 115 § 11 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1950 i 2128), a jeżeli osoba przemieszczająca się pozostaje we wspólnym pożyciu z inną osobą - także osoby najbliższej osobie pozostającej we wspólnym pożyciu, oraz zakupu towarów i usług z tym związanych; 3) wykonywania ochotniczo i bez wynagrodzenia świadczeń na rzecz przeciwdziałania skutkom COVID-19, w tym w ramach wolontariatu; 4) sprawowania lub uczestniczenia w sprawowaniu kultu religijnego, w tym czynności lub obrzędów religijnych; 5) wykonywania czynności związanych z realizacją zadań określonych w ustawie z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie (Dz. U. z 2020 r. poz. 67 i 148) i ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2018 r. poz. 1967 oraz z 2020 r. poz. 148 i 285) oraz zakupu towarów i usług z nimi związanych.".

Podkreślając, że istota spornej w sprawie kwestii wiąże się z potrzebą odpowiedzi na pytanie odnośnie do możliwości i zarazem dopuszczalności ingerowania w konstytucyjną osobistą wolność poruszania (przemieszczania się) po terytorium RP w sposób, zwłaszcza zaś w formie, o której mowa była powyżej, trzeba stwierdzić, że WSA zasadnie stwierdził, że kontrolowana decyzja WIS oraz decyzja PIS wydane zostały bez podstawy prawnej.

W świetle powyższych argumentów ponownie trzeba podkreślić (w tym w opozycji do argumentacji odwołującej się do art. 68 ust. 4 Konstytucji RP – s. 19-21 uzasadnienia skargi kasacyjnej), że brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w relacji do jednoczesnego wykluczenia w tej sferze dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw, musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego z normą rekonstruowaną z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, albowiem ustanowione nią wymogi muszą się ziścić łącznie (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie U 5/97) – nie można zaakceptować rozwiązania polegającego na podjęciu interwencji prawodawczej w osobistą wolność poruszania (przemieszczania się) po terytorium RP w tej formie tworzenia prawa, która nie jest ustawą. Zwłaszcza, że w tej mierze, jak jasno i wyraźnie wynika to z art. 52 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ustrojodawca nie dopuszcza żadnych wyjątków.

Udzielone Radzie Ministrów, na podstawie przepisów art. 46a i art. 46b ustawy o zwalczaniu zakażeń, upoważnienie do stanowienia rozporządzeń wykonawczych, gdy chodzi o zakres powodowało, że stanowione na jego podstawie rozporządzenie wykonawcze umożliwiało nakładanie powszechnych ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnej osobistej wolności poruszania (przemieszczania) poprzez adresowane do każdego kto legalnie znajduje się na terytorium RP, nakazy, zakazy oraz obowiązki ograniczające korzystanie z tej wolności. Wnioskować o tym należy nie dość, że na podstawie § 1 rozporządzenia RM z 31 marca 2020 r., to również na podstawie tych jego unormowań (w tym zawartych w § 5), na gruncie których opisane zostały sytuacje mające stanowić zwolnienie od podlegania powszechnym nakazom ustanowionym w przywołanych przepisach prawa, które również podlegały istotnym ograniczeniom, a które w żadnym stopniu, ani też zakresie nie oznaczały, że nie jest zasadą poddanie się stanowionemu w rozporządzeniu zakazowi przemieszczania się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej.

Podkreślając w związku z powyższym, że udzieleniu delegacji ustawowej do ograniczenia, w formie rozporządzenia, korzystania z konstytucyjnej osobistej wolności poruszania (przemieszczania) się po terytorium RP sprzeciwiał się art. 52 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w rozpatrywanej sprawie nie można pomijać również – jeżeli nie przede wszystkim – tego jej aspektu, który odnosi się do jej przedmiotu, a mianowicie nałożenia kary pieniężnej.

Uwzględniając normatywny kontekst obowiązywania § 5 rozporządzenia RM z 31 marca 2020 r. i ustanowionego na jego gruncie zakazu przemieszczania się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że jest on przepisem sankcjonowanym w relacji do sankcjonującego przestrzeganie tych nakazów przepisu art. 48a ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o zwalczaniu zakażeń, który co nie mniej istotne, również został dodany do pierwotnego tekstu tej ustawy. Przepis ten zredagowany został przy wykorzystaniu tego środka techniki prawodawczej, którym jest odesłanie. Stanowiąc w ust. 1, że "Kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w: [...]", przepis ten odsyłała do przepisów upoważniających do wydania rozporządzenia, a więc innymi słowy do przepisów kompetencyjnych, zaś w pkt od 1) do 5) do poszczególnych punktów zawartych w ust. 4 art. 46 oraz w art. 46b, a co za tym idzie do zawartych w nich wytycznych co do treści aktu wykonawczego.

Jeżeli w pkt 10 art. 46b ustawy o zwalczaniu zakażeń (stanowiącym element podstawy prawnej decyzji o nałożeniu kary pieniężnej w niniejszej sprawie) mowa jest o "nakazie lub zakazie przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach", a w pkt 12 art. 46b ustawy o zwalczaniu zakażeń (również wskazanym w petitum skargi kasacyjnej jako naruszony przez WSA) mowa jest o "nakazie określonego sposobu przemieszczania się" (a za oczywiste trzeba uznać, że nie jest to nakaz tożsamy "nakazowi czasowego ograniczenia określonego sposobu przemieszania się", o którym z kolei mowa jest w pkt 1 ust. 4 art. 46 tej ustawy), to za w pełni uprawnione trzeba uznać twierdzenie, że rekonstrukcja znamion deliktu (deliktów), o którym (których) jest mowa w art. 48a ust. 1 przywołanej ustawy, aby mogła być uznana za prawidłową, nie może pomijać potrzeby odwołania się do § 5 rozporządzenia RM z 31 marca 2020 r., a co za tym idzie potrzeby podjęcia stosownych zabiegów (w tym rzecz jasna klaryfikacyjnych) zmierzających do zrekonstruowania ustanowionych na ich gruncie norm nakazu oraz zakresu ich zastosowania w relacji do stwierdzanych faktów. Wobec przywołanej treści pkt 10 i pkt 12 art. 46b ustawy o zwalczaniu zakażeń, która nie jest wystarczająca, aby cel ten osiągnąć, w relacji do stopnia szczegółowości regulacji zawartej w przywołanym przepisie rozporządzenia (w tym wynikających z niego szczegółowych zwolnień od podlegania ustanowionemu w nim zakazu) trzeba to uznać za wręcz niezbędne i konieczne. Tylko bowiem w taki sposób możliwe byłoby ustalenie, czy dane zachowanie, a mianowicie zachowanie przypisywane danej osobie, może być rzeczywiście kwalifikowane, jako wyczerpujące znamiona deliktu (deliktów), o którym (których) mowa w art. 48a ust. 1 przywołanej ustawy, czy też nie.

W tym też kontekście, w opozycji do stanowiska WIS (zob. s. 19– 20 uzasadnienia skargi kasacyjnej) trzeba stwierdzić, że sytuacja wykreowana przez prawodawcę w rezultacie stosowania opisanych zabiegów dalece odbiega od rozwiązań przyjętych na gruncie ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2050). W tej mierze, autor skargi kasacyjnej pomija zupełnie te prawnie doniosłe okoliczności, że po pierwsze, art. 4 pkt 4–5, pkt 8–10, pkt 11a, pkt 13, pkt 17, pkt 24–27, pkt 37, pkt 38 tej ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii definiuje odpowiednio pojęcia: "konopi", "konopi włóknistych", "maku", "maku niskomorfinowego", "mleczka makowego", "nowej substancji psychotropowej", "opium", "preparatu", "słomy makowej", "substancji psychotropowej", "środka odurzającego", "środka zastępczego", "ziela konopi innych niż włókniste", "żywicy konopi", po drugie, że przy uwzględnieniu tychże definicji, to przepisy wymienionej ustawy – a nie aktów wykonawczych do niej – opisują podmiotowe i przedmiotowe znamiona penalizowanych na jej gruncie czynów zabronionych, a po trzecie, że art. 44f tej ustawy - wyznaczający zakres upoważnienia do określenia w drodze rozporządzenia wykazów, o których w nim mowa - stanowi o wykazach substancji psychotropowych, środków odurzających oraz nowych substancji psychoaktywnych, a więc o wykazach substancji i środków, które już zostały zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 4. Tym samym, odwoływanie się do analogii z rozwiązań przyjętych na gruncie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii nie może być uznane za przydatne w rozpatrywanej sprawie, albowiem takiej analogii po prostu nie ma.

Powyższe prowadzi do wniosku, że zastosowany na gruncie sankcjonującego przepisu art. 48a ust. 1 ustawy o zwalczaniu zakażeń zabieg odesłania do wskazanych w nim przepisów upoważniających (kompetencyjnych) – co wobec takiego właśnie ich charakteru oraz treściowych deficytów nakazuje podważyć jego skuteczność w omawianym zakresie także z pozycji argumentu odwołującego się do zasady określoności regulacji, którą powinien charakteryzować się zwłaszcza taki przepis ustawy, jak przywołany, a mianowicie przepis mający stanowić podstawę nałożenia sankcji administracyjnej – a w istocie zabieg wielostopniowego odesłania, bo siłą rzeczy zawierający w sobie odesłanie do wymienionego przepisu rozporządzenia wykonawczego wyznaczającego zupełny zakres określonych nim ograniczeń, doprowadził do tego, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco–dyscyplinującym), właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym. Tak więc, to nie lektura ustawy, lecz lektura rozporządzenia wyznaczała kompletny zarys wprowadzanych nim nakazów, których naruszenie podlegało penalizacji.

Tym samym, również z przedstawionego powodu przepis § 5 rozporządzenia RM z 31 marca 2020 r. nie mógł stanowić, czy też współstanowić materialnoprawnej podstawy nałożenia na Skarżącego kary pieniężnej za naruszenie ustanowionego nim zakazu.

W świetle wynikających z art. 92 Konstytucji RP warunków konstytucyjności i legalności rozporządzenia, jako aktu normatywnego wydawanego na podstawie i w celu wykonania ustawy trzeba bowiem podkreślić – co jest oczywiste również w kontekście zasady wyrażającej zakaz domniemywania kompetencji – że przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu wykonawczego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim nie wymienionych w drodze wykładni celowościowej (zob. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 11 maja 1999 r., P 9/98; 5 października 1999 r., U 4/99; 22 listopada 1999 r., U 6/99), co zmierza do bezpośredniego i ścisłego powiązania treści rozporządzenia z jego celem, a mianowicie z wykonaniem ustawy oraz oznacza, że przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w relacji do rozwiązań ustawowych (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 lutego 1999 r., SK 11/98). Uchybienie zaś tym konstytucyjnym wymogom powoduje, że rozporządzenie staje się w istocie rzeczy aktem samoistnym (zob. również przywoływany już powyżej wyrok w sprawie K 28/98), a więc pozbawionym jego stricte wykonawczego charakteru w relacji do ustawy.

Również więc w świetle przedstawionych argumentów deficyt materialnoprawnej podstawy wydanych w sprawie decyzji jawi się jako oczywisty.

Z przedstawionych powodów za niezasadne należało uznać zarzuty postawione w pkt 1 lit. a) i c) oraz w pkt 2 lit. a) petitum skargi kasacyjnej.

W ich świetle nie ma podstaw, aby zgodność z prawem zaskarżonego wyroku podważać z pozycji naruszenia art. 193 Konstytucji RP w związku z art. 124 § 1 pkt 5 ppsa przez ich niezastosowanie. Uwzględniając bowiem omówione wyżej znaczenie zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie dotyczącej wolności i praw człowieka i obywatela oraz w dziedzinie prawa karnego, a szerzej rzecz ujmując, w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym, nie może budzić żadnych wątpliwości, że konstytucyjne deficyty materialnoprawnej podstawy decyzji o nałożeniu na Skarżącego kary pieniężnej były aż nadto oczywiste.

W świetle powyższych ocen Naczelnego Sądu Administracyjnego, podzielających stanowisko WSA o wydaniu decyzji WIS i PIS bez podstawy prawnej, nie mogły odnieść skutku zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej zarzuty postawione w pkt 1 lit. b) i d) oraz w pkt 2 lit. b) petitum skargi kasacyjnej, które w istocie kwestionują ocenę WSA w zakresie sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego. Skoro dotychczasowe rozważania przesądzają, że nie było podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnych o nałożeniu na Skarżącego kary pieniężnej w tej sprawie, a więc decyzje te były z tego względu nieważne, to bez znaczenia (a tym bardziej mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy) są kwestie dotyczące uchybień w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego w tej sprawie.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.