Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 478/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1 , art. 61 ust. 1 pkt 1,
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 2a
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1  i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: par. 12 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta z dnia 2 lutego 2015 r. nr [...].


UZASADNIENIE

E. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 lipca 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 2 lutego 2015 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejącej zabudowy na działce nr [...] (km [...]) położonej w G. przy ul. Ł. stanowiącej własność P. W., i budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego (do 4 mieszkań) przylegającego do budynku przy ul. Ł. wraz z niezbędną infrastrukturą (na działkach drogowych nr [...] i [...]).

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 2 lutego 2015 r. Prezydent Miasta ustalił, na wniosek N. R., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejącej zabudowy na działce nr [...] (km [...]) położonej w G. przy ul. Ł., i budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego (do 4 mieszkań) przylegającego do budynku przy ul. Ł. wraz z niezbędną infrastrukturą (na działkach drogowych nr [...] i [...]). Wyjaśnić należy, że decyzję tą Prezydent Miasta podjął po ponownym rozpoznaniu sprawy, po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14 listopada 2014 r. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 sierpnia 2014 r. oraz decyzji Prezydenta Miasta z dnia 24 kwietnia 2014 r., o ustaleniu warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji, z powodu ich skierowania do osób nieżyjących.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że w ocenie organu I instancji przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na terenie spełniającym warunki jej realizacji, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. 2015, poz. 199).

W odwołaniu od powyższej decyzji E. G. wniosła o jej uchylenie twierdząc, że w niniejszej lokalizacji nie ma możliwości prawych i faktycznych lokalizacji inwestycji wielomieszkaniowej, a jedynie budynków jednorodzinnych. Zakwestionowano usytuowanie planowanej zabudowy bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią, czym naruszono przepisy rozporządzenia z dnia 12 marca 2002 r. z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz brak ograniczenia wielkości budynku w części od strony ogrodu w pasie o szerokości 3 m wzdłuż działki.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 2 lutego 2015 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wyjaśniło, że sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu potwierdziła, że przedsięwzięcie spełnia wymogi wynikające z zasady dobrego sąsiedztwa, tzn. jest dostosowane swoimi wskaźnikami do wskaźników istniejącej zabudowy na terenie objętym analizą. W analizie w zakresie kontynuacji funkcji wskazano, że działki w obszarze analizowanym zabudowane są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i niewielkimi wielorodzinnymi oraz mieszkalno-usługowymi. Zabudowie podstawowej towarzyszy zabudowa uzupełniająca - budynki garażowe i gospodarcze. Budynek wielorodzinny 6-mieszkaniowy znajduje się przy ul. G. [...], budynki mieszkalno-usługowe znajdują się przy ul. Ł. [...] i [..] (auto tapicer z biurem). Wobec powyższego planowana inwestycja pod względem funkcji stanowi kontynuację istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustosunkowując się do zarzutów odwołującej się co do niewłaściwego usytuowania planowanej zabudowy na działce nr [...] bezpośrednio przy graniczy z działką nr [...], wskazało na treść § 12 ust. 2 rozporządzenia, który stanowi, że sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ odwoławczy wskazał, że organ administracji publicznej wydający decyzję o warunkach zabudowy może dopuścić możliwość lokalizacji inwestycji w granicy z nieruchomością sąsiadującą, o ile wynika to z przeprowadzonej analizy urbanistycznej, co z kolei wiąże organ architektoniczno - budowlany. Taka w ocenie Kolegium sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. W analizie znalazły się następujące ustalenia: "linia zabudowy - budynki po stronie parzystej ul. Ł. usytuowane są przeważnie w odległości ok. 5 m od linii rozgraniczającej. Podobnie usytuowany jest budynek nr [...] znajdujący się w najbliższym sąsiedztwie działki nr [...] przy ul. Ł. Obowiązującą linię zabudowy dla projektowanego budynku należy przyjąć, jako przedłużenie linii zabudowy budynku nr [...], tj. w odległości ok. 5 m od granicy z działką drogową ulicy Ł. - jak na załączniku graficznym; średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki: do 0,23; szerokość elewacji frontowej poszczególnych segmentów zabudowy bliźniaczej po stronie parzystej ul. Ł. wynoszą od 9 do 12 m - średnia 11 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - budynki w obszarze analizowanym mają od 1 do 4. Średnia wysokość 2,5 kondygnacji. Inwestor wnioskuje o 3 kondygnacje naziemne w tym poddasze użytkowe, część usługowa od strony ogrodowej - parterowa. Budynek usytuowany w bezpośrednim sąsiedztwie nr [...] ma 3 kondygnacje użytkowe, w tym poddasze. Wysokość elewacji projektowanego budynku z uwagi na usytuowanie go bezpośrednio przy budynku przy ul. Ł. nr [...] powinna nawiązywać do wysokości budynku nr [...] - tj. ok. 7m do okapu. Wysokość kalenicy, jako przedłużenie kalenicy budynku nr [...] tj. ok. 10 m; geometria dachu - w obszarze analizowanym budynki mają dachy strome i płaskie. Budynek nr [...], do którego powinien nawiązywać nowy budynek przy Ł. [...] - dach stromy o kącie nachylenia ok. 26° i kierunku głównej kalenicy równoległym do frontu działki.

Uznając powyższe ustalenia parametrów istniejącej zabudowy za prawidłowe, ustalono na ich podstawie następujące warunki: a) obowiązująca linia zabudowy - przedłużenie linii zabudowy budynku przy ul. Ł. [...] tj. ok. 5 m od granicy z działką drogową - jak na załączniku graficznym; b) wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki - do 0,23; c) szerokość elewacji frontowej – 11 m z tolerancją do 20%; d) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - przedłużenie wysokości budynku nr [...] tj. ok. 7 m do okapu i ok. 10 m do kalenicy - wymiary należy zweryfikować przez uprawnionego geodetę; e) geometria dachu: dach stromy o kącie nachylenia jak w budynku nr [...] i kierunku głównej kalenicy równoległym do frontu działki. Przy tym podkreślono, że skoro w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa wielorodzinna w postaci budynku wielorodzinnego 6-mieszkaniowego przy ul. [...], to uzasadniona jest stwierdzenie o kontynuowaniu funkcji przez planowane przedsięwzięcie. W konsekwencji, skoro parametry planowanego przedsięwzięcia odpowiadają parametrom budynku należącego do skarżącej (przy ul. Ł. [...]), do którego to budynku przylegać ma planowane przedsięwzięcie, to zaktualizowała się dyspozycja wspomnianego § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, i dopuszczalnym jest usytuowanie planowanego przedsięwzięcia bezpośrednio przy granicy z działką przy ul. Ł. [...]. W ocenie Kolegium przepis ten obejmuje wszystkie rodzaje budynków, w tym także budynki wielorodzinne. Natomiast różnica pomiędzy przepisami ust. 2 i ust. 3 polega na tym, że odmienne są przesłanki prawne warunkujące zastosowanie wyjątków statuowanych w tych przepisach. W ust. 2 przesłankami tymi są ustalenia planu miejscowego albo decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast w ust. 3 - obejmującym jedynie zabudowę jednorodzinną - parametry działki i uwarunkowania techniczne. Tak więc zarzuty skarżącej w tym zakresie (jak również pozostałe zarzuty podniesione w odwołaniu) uznano za chybione.

Mając powyższe na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa.

W skardze E. G. zarzuciła brak wykazania możliwości zabudowy wielorodzinnej w bezpośrednim sąsiedztwie budynku jednorodzinnego w warunkach zabudowy bliźniaczej oraz brak określenia wymiarów domu od strony ogrodu. W uzasadnieniu skargi opierając się na orzecznictwie sądowoadministracyjnym skarżąca starała się wykazać, że niedopuszczalnym jest na etapie ustalania warunków zabudowy decydowanie o lokalizacji zabudowy bezpośrednio na granicy z działką sąsiednią. Tego rodzaju decyzje winny być podejmowane na etapie zatwierdzania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Kierując się powyższymi przesłankami Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę stwierdzając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta i narusza przepisy prawa w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy.

Kontroli legalności w przedmiotowym postępowaniu poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 2 lutego 2015 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce istniejącej zabudowy na działce nr [...] (km [...]) położonej w G. przy ul. Ł. i budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego (do 4 mieszkań) przylegającego do budynku przy ul. Ł. wraz z niezbędną infrastrukturą (na działkach drogowych nr [...] i [...]).

Materialnoprawną podstawą zaskarżonych decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. 2012, poz. 647 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., a w szczególności art. 59 i art. 61 ust. 1.

Przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Z kolei będący materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia Kolegium przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z treści przytoczonego przepisu wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od łącznego spełnienia wszystkie wymienionych w nim przesłanek, w tym od zrealizowania zasady dobrego sąsiedztwa, czyli dostosowania planowanych warunków zabudowy do istniejących funkcji i cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość.

Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Ustalenie wymagań kształtowania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą istniejącego stanu odbywa się na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem.

Zgodnie z przepisem § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę dobrego sąsiedztwa w aspekcie naczelnej zasady zachowania ładu przestrzennego, albowiem celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy jako uzupełnienia już istniejących układów urbanistycznych, przy czym należy opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. znaczenia szerokiego. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa u.p.z.p. Wymóg zasady dobrego sąsiedztwa winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne, stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Organ ustalając granice obszaru analizowanego, mając na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, może ustalić granice obszaru analizowanego w rozmiarach większych niż minimalne określone w rozporządzeniu, jednakże ze szczegółowym uzasadnieniem, że służy to ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze, co potwierdza orzecznictwo sądowoadmnistracyjne (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w wyroku z dnia 11 kwietnia 2012 r., II SA/Łd 64/12, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ramach tak wyznaczonego obszaru analizowanego organ przeprowadza analizę istniejącej zabudowy w celu sprawdzenia, czy możliwe jest na jej podstawie ustalenie parametrów nowej inwestycji jako stanowiącej kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania istniejącego.

Warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2008 r., II OSK 1104/07, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W piśmiennictwie przyjmuje się, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach istniejącego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów), w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

Badając sprawę pod kątem realizacji wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sąd doszedł do przekonania, że planowana na działce nr [...] zabudowa wielorodzinna w układzie bliźniaczym z zabudową jednorodzinną istniejącą już na działce przy ul. Ł. [...] nie będzie spełniała warunku kontynuacji cech zabudowy i zagospodarowania istniejącego już w wyznaczonym obszarze analizowanym.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej w niniejszej sprawie wynika, że obszar objęty analizą został wyznaczony zgodnie z dyspozycją § 3 ust. 1 rozporządzenia i w tym zakresie nie można organowi zarzucić żadnych uchybień. Sama jednak analiza doprowadziła w konsekwencji do błędnych wniosków, albowiem wbrew istniejącym warunkom dopuściła zabudowę, która nie stanowi kontynuacji cech zabudowy i zagospodarowania istniejącej na tym terenie.

Z przeprowadzonej analizy wynika, że działki w obszarze analizowanym zabudowane są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i niewielkimi wielorodzinnymi oraz mieszkalno-usługowymi. Zabudowie podstawowej towarzyszy zabudowa uzupełniająca - budynki garażowe i gospodarcze. Przy ul. G. znajduje się budynek wielorodzinny 6-mieszkaniowy, a przy ul. Ł. [...] i [...] znajdują się budynki mieszkalno-usługowe (auto tapicer z biurem). Z analizy tej wynika, że w obszarze objętym analizą występuje zabudowa o podobnej funkcji i sposobie kształtowania parametrów architektonicznych, tworząca przestrzennie czytelną urbanistyczną całość, a dość powszechna na tym terenie jest zabudowa bliźniacza budynków jednorodzinnych.

W takiej sytuacji faktycznej organy uznały, że planowana inwestycja pod względem funkcji stanowi kontynuację istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, z czym nie można się zgodzić.

Działka podlegająca ustaleniom nowych warunków znajdująca się przy ul. Ł. [...] jest obecnie zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w warunkach zabudowy bliźniaczej, czyli przylegającym ścianą boczną do budynku zlokalizowanego na działce sąsiedniej przy ul. Ł. [...] o charakterze mieszkaniowym jednorodzinnym. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy przewiduje realizację budynku mieszkaniowego wielorodzinnego również w warunkach zabudowy bliźniaczej z budynkiem na działce przy ul. Ł. [...].

Analizę kwestii kontynuacji funkcji należy rozpocząć od przywołania definicji legalnej budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartej w art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), w rozumieniu której jest to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

Mając na względzie tę definicję należy stwierdzić, że ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego z wydzielonymi w nim 4 lokalami mieszkalnymi stanowi dopuszczenie lokalizacji na przedmiotowej nieruchomości budynku wielorodzinnego.

Różnica w zabudowie jednorodzinnej i wielorodzinnej nie pozostaje natomiast bez znaczenia dla badania wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w kontekście możliwości ustalenia parametrów i wskaźników zabudowy odpowiadających wymogowi zasady dobrego sąsiedztwa i przepisów odrębnych, w tym wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych.

Analiza charakteru zabudowy w obszarze analizowanym prowadzi do wniosku, że brak jest tam zabudowy, której cechy charakterystyczne i parametry pozwalałyby na określenie wymagań dotyczących nowej planowanej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W obszarze analizowanym nie występuje zabudowa odpowiadająca zabudowie, jaka powstanie w wypadku realizacji planowanego obiektu.

Realizacja inwestycji doprowadziłaby bowiem do powstania zabudowy jednorodzinnej połączonej (niejako "zbliźniaczonej") z zabudową wielorodzinną. Tego typu ukształtowanie obiektów budowlanych w obszarze analizowanymi nie występuje.

Zabudowa wielorodzinna przy ul. G., jest zabudową wolno stojącą, a nie połączoną z obiektem jednorodzinnym. Nie może ona zatem stanowić wzorca porównawczego dla planowanej zabudowy. W zakresie funkcji realizowanych w układzie zabudowy bliźniaczej nie można mieć wątpliwości, że są one tożsame, to znaczy mieszkaniowe. Funkcje tą spełniają zarówno budynki jednorodzinne wolno stojące, budynki mieszkalne w zabudowie bliźniaczej, jak i wielorodzinne.

W zakresie jednak cech charakterystycznych każda z tego rodzaju zabudowy mieszkaniowej ma swoją specyfikę i różni się w tak istotny sposób, że nie można mówić o tożsamości parametrów oraz cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Potwierdza to chociażby redakcja przepisów § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, gdzie cały ust. 3 poświęcono wyłącznie warunkom technicznym w zakresie dopuszczalnego sposobu usytuowania zabudowy jednorodzinnej. Odmienność tą należy również uwzględnić przy wydawaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy, która w braku planu miejscowego stanowi ustawowe narzędzie służące utrzymaniu ładu przestrzennego i zabezpieczeniu interesów osób trzecich.

W rozpoznawanej sprawie ustalono parametry i wskaźniki zabudowy tak, jakby działka nr [...] miała zostać zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, a nie wielorodzinnym. W obszarze analizowanym nie było natomiast właściwego wzorca porównawczego, który mógł stać się punktem odniesienia dla określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie tych parametrów, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. W niniejszej sprawie natomiast zabudowa wielorodzinna połączona z zabudową jednorodzinną nie odpowiada charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej.

Kwestia ta jest niewątpliwie istotna z punktu widzenia ochrony prawa własności właściciela sąsiedniej nieruchomości, jak i możliwości realizacji budynku przy granicy nieruchomości.

Wskazać należy, że zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, usytuowanie budynku na granicy działki możliwe jest w kilku sytuacjach, a mianowicie w odniesieniu do wszystkich rodzajów zabudowy, jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 12 ust. 2), a w odniesieniu do zabudowy jednorodzinnej, jeśli zostaną spełnione warunki określone szczegółowo w § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w tym m.in. dostosowanie długości i wysokości do budynku istniejącego oraz zachowanie dotychczasowych wymiarów.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym istnieją rozbieżności odnośnie możliwości ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy położenia projektowanego budynku na działce, w tym ustalenia tego położenia bezpośrednio przy jej granicy.

Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela ten pogląd, według którego należy dopuścić możliwość jednoznacznego określenia w decyzji o warunkach zabudowy usytuowania planowanej inwestycji na granicy działki, co może mieć wyraz opisowy i graficzny. Jeżeli w sąsiedztwie planowanej inwestycji powszechnym standardem zabudowy jest zabudowa na granicy działki, to jest to element ładu przestrzennego, którego warunki i wymagania ochrony należy wskazać w decyzji o warunkach zabudowy, co może oznaczać niekiedy wręcz zakaz budowy inaczej niż na granicy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2008 r., II OSK 503/08, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy organ administracji publicznej wydający decyzję o warunkach zabudowy może dopuścić możliwość jej lokalizacji w granicy z nieruchomością sąsiadującą, jeśli możliwość taką potwierdza przeprowadzona analiza urbanistyczna i uzasadniają ją wymogi zapewnienia ładu przestrzennego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2013 r., II SA/Po 832/12, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dyspozycja § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych potwierdza możliwość określenia lokalizacji planowego budynku bezpośrednio na granicy z działką sąsiednią, a przepisy u.p.z.p., w tym w szczególności art. 54 i 55 w zw. z art. 64 u.p.z.p. nie dają podstaw do wykładni przeciwnej. Wobec tego, jeśli analiza urbanistyczna potwierdziłaby możliwość ustalenia lokalizacji zabudowy bezpośrednio na granicy z działką sąsiednią, to takie zapisy decyzji o warunkach zabudowy byłyby dopuszczalne. Ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy możliwość budowy budynku przy granicy winno jednak następować jedynie w sytuacjach gdy taka zabudowa na obszarze analizowanym występuje nie w jakiejkolwiek konfiguracji, lecz w konfiguracji podobnej do planowanej przez inwestora. W analizowanym przypadku byłaby ona niewątpliwie dopuszczalna w sytuacji zaplanowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Wskazać należy, że organy określając parametry dla nowej zabudowy pominęły ten, który z punktu widzenia lokalizacji budynku przy granicy jest bardzo istotny. § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków zabudowy odnosząc się wyłącznie do zabudowy jednorodzinnej, może stanowić jedynie pewną wskazówkę interpretacyjną, która - wziąwszy jednak pod uwagę rozmiar możliwego oddziaływania lokalizacji bezpośrednio przy granicy, winna zostać uwzględniona przy ustalaniu parametrów dla zabudowy wielorodzinnej. Zabudowa ta z istoty swej w porównaniu z zabudową jednorodzinną może mieć charakter bardziej uciążliwy, a co za tym idzie wymagający ustalenia takich parametrów i wskaźników zabudowy, które zapewniłyby ład przestrzenny i należytą ochronę działek sąsiednich.

W myśl § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w zabudowie jednorodzinnej dopuszcza się sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, pod warunkiem że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej. Natomiast w ust. 3 tego paragrafu dopuszcza się rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych.

Z powyższych regulacji wynika, że usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką uzależniono od zachowania konkretnych parametrów nowej zabudowy, tj. długości wzdłuż granicy i wysokości nie większej niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce bądź przy rozbudowie od zachowania jego dotychczasowych wymiarów. W tym kontekście analizując wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla nowego budynku wielomieszkaniowego należało ustalić dopuszczalny parametr jego długości w głąb działki podlegającej zainwestowaniu wzdłuż granicy z działką sąsiednią, ażeby ustalenie warunków zabudowy można było uznać za prawidłowe. Jest to bowiem parametr, który w istotny sposób kształtuje zabudowę i zagospodarowanie terenu, wpływając na sytuację prawną właścicieli działki bezpośrednio sąsiadującej. Brak wskazania tak istotnego parametru planowanej inwestycji, zwłaszcza w sytuacji zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie innej działki wypacza istotę charakteru decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Mając na względzie powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji, uwzględniając ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu, winny od początku rozpoznać wniosek o ustalenie warunków zabudowy na działce przy ul. Ł.i ponowić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w kontekście warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.