Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 968/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2005-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 10 stycznia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant Referendarz sądowy Leszek Foryś, po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi U. K. i S. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki garażu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją [...] z dnia [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., działając na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane ("Dz.U. Nr 89 poz. 414 ze zm.") po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, na wniosek Z. Rz., nakazał U. i S. małżonkom K., współwłaścicielom posesji przy ul. A w Z., rozbiórkę samowolnie wybudowanego garażu z prefabrykowanych płyt ogrodzeniowych, zlokalizowanego przy granicy z nieruchomością sąsiednią.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w trakcie oględzin, przeprowadzonych w dniu 19. grudnia 2001r., na terenie nieruchomości położonej w Z., przy ul. A stwierdzono, że w odległości 40 cm "od ogrodzenia oddzielającego nieruchomości A od B", zlokalizowany jest garaż z prefabrykowanych płyt ogrodzeniowych, osadzonych w słupkach stalowych z ceownika. Wymiary zewnętrzne rzutu poziomego wynoszą 3,70 m x 6,25 m. Dach obiektu o konstrukcji stalowej, kryty jest blachą o spadku na działkę inwestora. Zgodnie z oświadczeniem S. K., budynek garażu wybudowany został w okresie kwiecień/maj 1995 r. bez pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia właściwemu organowi. Obecnie zaś użytkowany jest jako magazyn narzędzi i sprzętu do konserwacji budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na tej samej posesji.

Ponieważ zatem od daty zakończenia samowolnej budowy garażu do jej ujawnienia minęło 5 lat, "postępowanie należy rozstrzygnąć na podstawie art.49 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane (...), który znajduje się w kompetencjach właściwego organu architektoniczno - budowlanego". Do czasu zaś rozstrzygnięcia sprawy pozwolenia na użytkowanie, wybudowanego samowolnie budynku, postępowanie przed organami nadzoru budowlanego zawieszono, postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. Nr [...] z dnia [...].

Z uwagi natomiast na fakt, iż decyzją nr [...] z dnia [...] Wojewoda [...]. ostatecznie odmówił inwestorom udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku garażowego, ze względu na niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zawieszone postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, zostało postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. Nr [...] z dnia [...]. podjęte z urzędu.

Zgodnie bowiem z treścią art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane ("Dz.U. Nr 89,poz. 414 ze zm."), nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48 cytowanej ustawy, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.

Ponieważ jednak Wojewoda [...]., decyzją Nr [...] z dnia [...] uchylił decyzję Starosty Z. Nr [...] z dnia [...] i odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku garażowego, właściciel nieruchomości wymaganego pozwolenia nie posiada. Stosownie zatem do przepisu art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w sytuacji opisanej wyżej, odpowiednie zastosowanie znajduje art. 48 tejże ustawy, nakazujący rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyli U. i S. małżonkowie K., wnosząc o jego uchylenie jako "wysoce krzywdzącego" i "przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania". W uzasadnieniu podnieśli, iż garaż, będący przedmiotem postępowania wybudowali bez pozwolenia na budowę w okresie [...] Odsunięcie garażu od granicy spowodowane było rosnącym na działce sąsiedniej drzewem (modrzewiem), przy czym na budowę w granicy uzyskali ustną zgodę sąsiada. Garaż wykorzystywany jest jako magazyn do przechowywania narzędzi i sprzętu, służącego do wykonywania prac remontowych, konserwacyjnych i porządkowych na działce. Nadto znaczna jego część wykorzystywana jest do przechowywania sprzętu rehabilitacyjnego, zamieszkałej z nimi wnuczki, chorej na porażenie mózgowe.

Decyzją Nr[...] z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ("tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071") w związku z art. 48 i art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane ("tekst jednolity Dz.U. Nr 106 z 2000r., poz. 1126"), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż po myśli art. 28 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane rozpocząć można jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przystąpienie do budowy obiektu budowlanego przed uzyskaniem ostatecznej decyzji w tym przedmiocie, stanowi samowolę budowlaną, wobec której ma zastosowanie art. 48 ustawy. Zgodnie natomiast z treścią art. 49 cytowanego aktu prawnego, nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Jeżeli zaś właściciel pozwolenia takiego nie uzyska, odpowiednie zastosowanie znajduje przepis art. 48 ustawy.

Ze względu zatem na to, iż Wojewoda [...]. ostateczną decyzją odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie garażu na działce przy ul. A w Z., mając na uwadze sprzeczność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i naruszenie obecnie obowiązujących warunków technicznych, obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było nakazanie rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego.

Okoliczności podniesione w odwołaniu nie uprawniają, zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., do odstąpienia od obligatoryjnego nakazu rozbiórki a co za tym idzie brak jest podstaw do podważenia decyzji organu I instancji.

W skardze na powyższe orzeczenie U. i S. małżonkowie K. wskazując na naruszenie .art. 7,8,12 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 48 ustawy Prawo budowlane, wnieśli o jego uchylenie w całości.

W uzasadnieniu wskazali, iż organ odwoławczy "nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego i nie odniósł się do wszystkich materiałów dowodowych". Wskazali, iż w toku postępowania przed organem architektoniczno- budowlanym ponieśli znaczne koszty, gromadząc niezbędną dokumentację techniczną. "W dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obowiązywał ten sam zapis planu zagospodarowania przestrzennego co w dacie wydawania decyzji rozbiórkowej". Kwestia ta nie została natomiast "nigdy podniesiona i wyjaśniona przez organy administracji badające powyższą sprawę". Podnieśli również, iż decyzja organu I instancji wydana została na podstawie przepisu art. 48 Prawa budowlanego, podczas gdy prawidłowo winna ona opierać się treść art. 49 ust. 2.

Zdaniem skarżących, organ odwoławczy nie wykonał również ciążącego na nim obowiązku wszechstronnego zbadania sprawy, tak pod względem faktycznym jak i prawnym. Biorąc bowiem pod uwagę "posiadanie zgody sąsiada na wybudowanie garażu w granicy, jego przesunięcie od granicy w celu ochrony rosnącego na działce sąsiada drzewa, upływ okresu 5 lat od daty zakończenia budowy do jej ujawnienia a także cel, dla którego wykorzystywany jest sporny obiekt", decyzja organu odwoławczego, jest, zdaniem inwestorów, krzywdząca.

W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, odwołując się do merytorycznego uzasadnienia zawartego w zaskarżonej decyzji. Podniósł nadto, iż argumenty zawarte w skardze, odnoszą się w zasadzie do treści decyzji Wojewody [...], która jako ostateczna, wiązała organy nadzoru budowlanego. Decyzja ta stanowi zaś wystarczającą przesłankę do wydania nakazu rozbiórki samowolnie wykonanego budynku garażu, pomimo, że od zakończenia jego budowy upłynęło 5 lat, a sąsiedzi wyrazili zgodę na usytuowanie obiektu przy granicy. Powołanie przez organ I instancji, jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia art. 48 ustawy Prawo budowlane, nie było, w ocenie organu Odwoławczego, błędem, gdyż art. 49 ust. 2 ustawy, nakazuje odpowiednie stosowanie przepisu art. 48, jeżeli właściciel obiektu budowlanego, nie uzyska wymaganego pozwolenia na użytkowanie.

Postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi z dnia 4 września 2003 r. wstrzymano wykonanie zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem tegoż Sądu z dnia 14.listopada 2003 r. natomiast, dopuszczono Z. Rz. do udziału w sprawie na prawach strony, oddalając jednocześnie wniosek skarżących, oponujących przeciwko jej wstąpieniu do toczącego się postępowania sądowego.

Postanowieniem z dnia 10.stycznia 2005 r. wydanym na rozprawie, oddalono zaś wniosek S. K. o jej odroczenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Po myśli art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) natomiast, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.s.a. Po myśli art. 134 § 1 p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.s.a.) .

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa materialnego lub też normy procedury administracyjnej, w stopniu określonym w cytowanym przepisie.

W szczególności za prawidłowe, uznać należy oparcie rozstrzygnięcia o treść art. 49 ust. 2 w zw. z art. 48 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. Nr 106 z 2000r., poz. 1126 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie jego wydania.

Jakkolwiek bowiem nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48 ustawy, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 49 ust. 1), dotyczy to wyłącznie tych wypadków, gdy właściciel uzyska pozwolenie na użytkowanie.

W przedmiotowej sprawie, poza sporem pozostawało, iż skarżący wybudowali w 1995r. budynek gospodarczy (garaż), bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Postępowanie administracyjne, mające za przedmiot legalność jego budowy wszczęte zostało w dniu [...]., tj. w dacie złożenia wniosku przez Z. Rz. (art. 61 § 3 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.). Zatem od daty wzniesienia budynku do daty ujawnienia samowoli upłynął wskazany wyżej pięcioletni okres. Tym niemniej przesłanka wspomniana nie jest jedyną, pozwalająca na odstąpienie od, obligatoryjnego co do zasady, nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, wzniesionego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Wymagane jest bowiem, by istnienie samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, nie naruszało przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz by właściciel obiektu uzyskał pozwolenie na jego użytkowanie.

W badanej sprawie, organy nadzoru budowlanego poprzestały na ustaleniu, w treściach wydawanych orzeczeń, iż skarżącym ostatecznie odmówiono pozwolenia na użytkowanie wzniesionego samowolnie obiektu, nie analizując szczegółowo kwestii zgodności inwestycji z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym.

Praktyki tej nie można wszakże uznać za wadliwą, skoro po pierwsze wszystkie wskazane w art. 49 ust. 1 przesłanki, wyłączające stosowanie rygoru rozbiórki, muszą być spełnione łącznie, po wtóre jednym z zasadniczych powodów odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie była sprzeczność z planem samowolnie zrealizowanej inwestycji.

Niezależnie od tego, zgromadzony przez organy nadzoru budowlanego materiał dowodowy pozwala na ocenę, iż wzniesiony samowolnie obiekt budowlany, sprzeczny jest z treścią obowiązującego w dacie budowy oraz orzekania przez organy, planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak bowiem wynika z treści wypisu z ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Z. Nr [...] z dnia [...], opublikowaną w Dz.U..[...]. Nr 7, poz. 50 z dnia 1994r., działka skarżących położona jest w jednostce strukturalnej [...], dla której plan przewiduje funkcję podstawową mieszkalnictwo jednorodzinne. W jej ramach dopuszcza się adaptację istniejącej zabudowy i realizację nowej w ramach istniejących podziałów i w oparciu o plan szczegółowy lub regulację. W zakresie ochrony środowiska natomiast, wprowadza się m.in. wymóg, by powierzchnia zabudowy nie przekraczała 25 % powierzchni działki.

Z załączonej do akt administracyjnych kserokopii mapy geodezyjnej, uzyskanej w Starostwie Powiatowym w Z. w dniu [...]. wynika natomiast, iż zabudowa na działce skarżących znacznie wskazania powyższe przekracza.

W tym kontekście niezrozumiały jest zarzut skargi, sprowadzający się do kwestionowania zapisów planu "w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (...) i w dacie wydawania decyzji na rozbiórkę." Bezzasadne są również zarzuty naruszenia przepisów art.art. 7, 8 i 12 k.p.a. przez organy nadzoru budowlanego, orzekające w badanej sprawie. Na marginesie wskazać jedynie należy, iż w treści skargi brak jest uzasadnienia, dla sformułowanych w jej petitum zarzutów.

Co się zaś tyczy "zgody sąsiada na wybudowanie garażu w granicy, jego odsunięcie od granicy w celu ochrony rosnącego na działce sąsiada drzewa (...) a także cel dla którego wykorzystywany jest sporny garaż", są to okoliczności nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia, stąd też organy nie miały obowiązku badać ich w toku prowadzonego postępowania.

Zarzut skargi, dotyczący błędnego wskazania art. 48 ustawy Prawo budowlane jako podstawy prawnej orzeczenia organu I instancji, jest natomiast o tyle chybiony, że po pierwsze uchybienie to zostało skorygowane w treści decyzji organu odwoławczego, po wtóre z treści decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż art. 48 cytowanej ustawy, stosowany jest w badanej sprawie jedynie odpowiednio, poprzez regulację zawartą w art. 49 ust. 2 ustawy.

Uwzględniając powyższe, ponieważ zaskarżona decyzja prawa obowiązującego nie narusza, na podstawie art. 151 p.s.a. orzeczono o jej oddaleniu, jako pozbawionej uzasadnionych podstaw.

Oddalając wniosek S. K. o odroczenie rozprawy, wzięto zaś pod uwagę fakt, iż skarżący nie wykazał, by jego nieobecność wywołana była nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, w rozumieniu art. 109 p.s.a. W szczególności załączone do wniosku skierowanie do szpitala dotyczy miesiąca sierpnia 2004 r.(data przyjęcia 17.sieprnia 2004 r.) zaś wypis z treści lekarza orzecznika ZUS z dnia 8.listopada 2004 r. dowodzi jedynie faktu, iż skarżący jest osobą całkowicie niezdolną do pracy do października 2005 r., co nie oznacza braku możliwości stawienia się na rozprawie. Orzeczenie wspomniane wydane zostało dla celów rentowych, zaś trudno założyć, by każdy rencista był z założenia niezdolny do stawienia się przed sądem.

Kwestia udziału w postępowaniu sądowym, osób biorących udział w postępowaniu administracyjnym, które nie wniosły skargi, uregulowana jest natomiast obecnie w art. 33 § 1 p.s.a., co oznacza, że każda z osób, biorących udział w postępowaniu prowadzonym przez organy, jest ex lege uczestnikiem postępowania sądowego na prawach strony.