Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 819/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, ust. 3, ust. 4 i ust. 5, art. 100
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 9 ust. 4, art. 17 pkt 9, pkt 12, pkt 13 i pkt 14, art. 18, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 15zzs4 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 148, art. 200, art. 205 par. 2, art. 225
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
article: art. 39 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 283
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.

SENTENCJA

Dnia 20 stycznia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 stycznia 2021 roku sprawy ze skargi Rady Miejskiej w Łodzi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 1 października 2020 roku nr PNIK-I.4131.682.2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz Rady Miejskiej w Łodzi kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zwraca z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi – Radzie Miejskiej w Łodzi kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego, zaksięgowanego 20 października 2020 roku pod poz. 2908. dc


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z 1 października 2020 r., nr PNIK-I.4131.682.2020, Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.) – powoływanej jako: "u.s.g." – w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.) – powoływanej jako: "u.p.z.p." – stwierdził nieważność w całości uchwały nr XXIX/972/20 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 26 sierpnia 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: Przyjacielskiej, Zygmunta, Bałtyckiej, Lotnej, Sąsiedzkiej, do terenów kolejowych z uwagi na to, że została podjęta z istotnym naruszeniem zasad i trybu sporządzania aktu planistycznego określonych w art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4, art. 17 pkt 9, 12, 13 i 14, art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Organ nadzoru wyjaśnił, że przedmiotowy plan miejscowy trzykrotnie wykładano do publicznego wglądu. Podczas drugiego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu w okresie od 20 września do 19 października 2016 r. wpłynęło 137 uwag. Według załączonego do dokumentacji prac projektowych przedmiotowego planu Zarządzenia, nr 4904/VII/16 Prezydenta Miasta Łodzi z 28 listopada 2016 r. w sprawie rozpatrzenia uwag, uwagi oznaczone numerami 81, 84, 88 i 101 nie zostały rozpatrzone przez Prezydenta Miasta Łodzi, jak również nie zostały przekazane do rozpatrzenia Radzie Miejskiej w Łodzi jako nieuwzględnione.

W ocenie organu nadzoru nie może być argumentem usprawiedliwiającym nierozpatrzenie uwag fakt, iż treść uwag nierozpatrzonych była tożsama z innymi uwagami rozpatrzonymi negatywnie, bowiem oznaczałoby to lekceważenie części mieszkańców składających uwagi. Wbrew twierdzeniom Prezydenta Miasta Łodzi wszystkie 4 ww. uwagi zawierają imiona i nazwiska oraz adresy zamieszkania osób wnioskujących i w ocenie organu nadzoru nie było powodów do ich nierozpatrzenia. Jeśli Prezydent Miasta Łodzi uznał, że nieczytelne są nazwiska osób składających uwagi, to nic nie stało na przeszkodzie, aby przekazać uwagi Radzie Miasta Łodzi jako nieuwzględnione do rozpatrzenia, bowiem to rada gminy podejmuje ostateczne stanowisko w sprawie nieuwzględnienia uwag zgłoszonych po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Zdaniem organu nadzoru ww. uwagi dotyczyły treści projektu planu i ich nierozpatrzenie przez organy gminy stanowi istotne naruszenie procedury uchwalania aktu planistycznego określone w art. 17 pkt 12 i 14 u.p.z.p. Ustawodawca przewidział w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dwa etapy, w których miejscowa społeczność może wypowiadać się w temacie realizacji polityki przestrzennej gminy, jest to etap składania wniosków do uchwały o przystąpieniu do uchwalenia studium bądź planu miejscowego oraz etap składania uwag do projektów tych aktów prawnych po wyłożeniu do publicznego wglądu. Zadaniem organów gminy jest rozpatrzenie wszystkich zgłoszonych uwag odnoszących się do tych projektów, a każda zgłoszona uwaga winna być rozpatrzona merytorycznie.

Dalej organ nadzoru wyjaśnił, że elementem niezbędnym procedowania planu miejscowego jest zgodnie z art. 17 pkt 4-9 u.p.z.p. sporządzenie prognozy oddziaływania na środowisko i przedłożenie projektu planu wraz z prognozą do opiniowania, uzgodnienia i wyłożenia do publicznego wglądu. W przypadku przedmiotowego planu treść prognozy była opiniowana, uzgodniona i wyłożona do publicznego wglądu w dniach od 15 października do 15 listopada 2019 r. i w trakcie wyłożenia zmieniono jej treść bez ponowienia uzgodnienia i wyłożenia dokumentu, a jedynie sporządzono sprostowanie do prognozy. Naruszono nie tylko art. 17 pkt 9 u.p.z.p., ale także art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 283 ze zm.) – powoływanej jako: "u.i.o.ś." – poprzez wprowadzenie do obrotu dokumentu nie opiniowanego i uzgodnionego przez właściwe organy. Zmianę wprowadzono na skutek pisma z 7 listopada 2019 r. spółki A, złożonego do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu oraz prognozy oddziaływania na środowisko. Zmiana dotyczy ważnych zapisów prognozy odnoszących się do emisji pyłów przez firmę składającą uwagę.

Organ nadzoru podkreślił, że prognoza oddziaływania na środowisko jest załącznikiem do projektu planu aż do jego wyłożenia do publicznego wglądu, natomiast nie jest samym załącznikiem do planu. Dokument ten zawiera materiał informujący o skutkach przyrodniczych jakie mogą nastąpić w wyniku ustaleń dokonanych w planie miejscowym. Z treści prognozy powinno wynikać jakie rozwiązania należy przyjąć w planie miejscowym, aby wybrać wariant najkorzystniejszy dla środowiska przyrodniczego. Stąd też prognoza oddziaływania na środowisko jest istotnym dokumentem mającym wpływ na rozwiązania przyjęte w planie miejscowym. Odwołując się do treści art. 1 pkt 2 u.p.z.p. organ nadzoru stwierdził, że organy gminy przystępujące do opracowania planu mają obowiązek uwzględnić uwarunkowania zawarte w prognozie. W niniejszym przypadku organy uzgadniające treść prognozy nie miały możliwości uzgodnić jej po zmianach i odnieść się do ustaleń planu w tym zakresie.

Następnie organ nadzoru przytoczył treść art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. i stwierdził, że w przedmiotowym planie miejscowym wyznaczenie nowo projektowanej drogi o symbolu 2KDL ewidentnie narusza ustalenia obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi, przyjętego uchwałą nr LXIX/1753/18 Rady Miasta Łodzi z 28 marca 2018 r. Przebieg ww. drogi nie został uwzględniony w Studium, natomiast zgodnie z zapisami planu droga ta przebiega przez teren oznaczony w Studium symbolem "O", dla którego kierunkiem zagospodarowania są tereny aktywne przyrodniczo, w tym użytkowe rolniczo i znajduje się w strefie terenów wyłączonych spod zabudowy. Zgodnie z zapisami studium dla wskazanego terenu jako dopuszczalne przeznaczenie wskazano: tereny rolne, rekreacyjno-wypoczynkowe, ogrodów działkowych oraz eksploatacji powierzchniowej kopalin. Jednocześnie w części tekstowej Studium wskazano, że jest to obszar kluczowy dla systemu przyrodniczego, pełniący funkcje klimatyczne, biologiczne i krajobrazowe, położone na obrzeżach miasta, w tym doliny rzeczne oraz korytarze napowietrzające. Z ustaleń rozdziału dotyczącego zasad ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody i uzdrowisk Studium miasta Łodzi, wynika, że ustala się ochronę istniejących korytarzy ekologicznych i kształtowanie nowych powiązań pomiędzy terenami aktywnymi przyrodniczo, w celu zapewnienia spójności systemu przyrodniczego miasta oraz umożliwienia migracji roślin, zwierząt i grzybów.

Organ nadzoru dodał, że dla wyznaczonej w planie projektowanej drogi 2KDL, w § 31 ust. 2 pkt 4 lit. b ustala się jej szerokość w parametrach od 13,3 do 31,0 m, co może znacznie zakłócać ciągłość istniejącego korytarza ekologicznego wzdłuż doliny rzeki Olechówki. Natomiast w uzasadnieniu do przedmiotowej uchwały nie wskazano argumentów, dla których należało poczynić ustalenia w planie miejscowym odmienne niż w obowiązującym Studium. W tych okolicznościach ustalenia planu miejscowego naruszające ustalenia Studium należy uznać za istotne naruszenie zasad uchwalenia niniejszego planu miejscowego.

Wobec powyższego, stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały w całości.

Na opisanej wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze, na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g. w związku z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - w skrócie: "p.p.s.a." - skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła Rada Miejska w Łodzi, zarzucając:

1. naruszenie art. 17 pkt 12, pkt 13 i pkt 14 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że Prezydent Miasta Łodzi powinien rozpatrzeć uwagi

o numerach 81, 84, 88 i 101 wniesione do wyłożonego do publicznego wglądu

projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru

miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: Przyjacielskiej, Zygmunta, Bałtyckiej, Lotnej,

Sąsiedzkiej do terenów kolejowych, pomimo niespełnienia przez uwagi wymogów

formalnych oraz że nierozpoznanie tych uwag stanowi istotne naruszenie zasad i trybu

sporządzenia planu miejscowego;

2. naruszenie art. 17 pkt 9 u.p.z.p. i art. 39 ust. 1 u.i.o.ś. w zw. z art. 28

u.p.z.p., poprzez błędne zastosowanie w przypadku, gdy sprostowanie prognozy

oddziaływania na środowisko, w trakcie trzeciego wyłożenia projektu planu

miejscowego do publicznego wglądu nie wymagało ponawiania uzgodnienia i ponownego wyłożenia dokumentu do publicznego wglądu i nie stanowiło istotnego

naruszenia zasad i trybu sporządzenia planu miejscowego;

3. naruszenie art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne zastosowanie

w przypadku, gdy uchwała Rady Miejskiej w Łodzi nr XXIX/972/20 z 26

sierpnia 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania

przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic:

Przyjacielskiej, Zygmunta, Bałtyckiej, Lotnej, Sąsiedzkiej, do terenów kolejowych nie

narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego

miasta Łodzi uchwalonego uchwałą Nr LXIX/1753/18 Rady Miejskiej w Łodzi z 28 marca 2018 r., zmienioną uchwałą Nr VI/215/19 Rady Miejskiej w Łodzi z 6

marca 2019 r.

Skarżąca wyjaśniła, że według wzoru ogłoszenia/obwieszczenia o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także według wzoru wykazu uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawartych odpowiednio w załączniku nr 7 i załączniku nr 9 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), koniecznym jest podanie m.in. imienia i nazwiska osoby składającej uwagę. Pomimo, iż w uwagach oznaczonych numerami nr 81, 84, 88 i 101 podano imiona i nazwiska, to z uwagi na ich nieczytelność oraz brak możliwości jednoznacznego odczytania danych osób składających uwagi, nie podlegały one rozpatrzeniu w Zarządzeniu Nr 4904/VII/16 Prezydenta Miasta Łodzi z 28 listopada 2016 r., jako niespełniające wymogów formalnych. Trzeba bowiem zważyć, iż każdy kto kieruje pismo do organu administracji publicznej z określonym żądaniem oczekując na formalne jego rozstrzygnięcie, winien liczyć się z tym, iż podanie swoich danych w sposób prawidłowy i czytelny jest warunkiem udzielenia określonemu indywidualnie podmiotowi rozstrzygnięcia w tym zakresie. W zarządzeniu Prezydenta Miasta w sprawie rozpatrzenia uwag każdy wnoszący uwagę jest przywołany z imienia i nazwiska z podaniem treści żądania pod którym to bezpośrednio umieszczana jest treść rozstrzygnięcia organu wraz z podaniem uzasadnienia. Każdy kto oczekuje pozytywnego działania organu na skutek złożonego przez siebie pisma, podania czy innego żądania winien liczyć się z tym, że pismo powinno być opatrzone w czytelne dane, pozwalające bez większych trudności organowi na ustalenie podmiotu je wnoszącego. Zgodnie z art. 18 u.p.z.p. uwagi do projektu planu miejscowego może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, co nie oznacza jednak, że osoba ta może pozostać anonimowa, bądź też że bez znaczenia pozostaje kwestia podania przez nią swoich czytelnych danych identyfikacyjnych. W ramach modelu działania przeciętnego obywatela wpisuje się wypełnianie wszelkiego rodzaju formularzy czy pism wnoszonych do organu administracji w sposób czytelny, pozwalający każdemu odbiorcy na poprawne odczytanie danych podmiotu wnoszącego pismo. Formularz do składania uwag udostępniony mieszkańcom Łodzi jest skonstruowany w taki sposób by w sposób jasny i czytelny wskazywać miejsce w jego lewym górnym rogu na podanie swoich danych identyfikacyjnych i ułatwić tym samym spełnienie warunków formalnych. Spełnienie wymagań formalnych co do podania imienia i nazwiska, adresu i wskazania nieruchomości, której dotyczy uwaga wynika wprost z przepisów prawa, w tym przypadku rozporządzenia wykonawczego, o jakim mowa wyżej. Wskazanie ww. danych oznacza zatem obowiązek ich podania z jednoczesną możliwością ich identyfikacji przed adresata, tj. organ. Mając na uwadze powyższe nie można czynić Prezydentowi Miasta Łodzi zarzutu, iż ten nie rozpatrzył uwag nr 81, 84, 88 i 101, jak i że nie przekazał ich do rozpatrzenia Radzie Miejskiej w Łodzi jako uwag nieuwzględnionych, skoro rozpatrzeniu i w efekcie uwzględnieniu albo nie, podlegają wyłącznie uwagi spełniające wymagania formalne i wniesione w terminie.

Skarżąca wskazała ponadto, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jedynie istotne naruszenie zasad lub istotne naruszenie trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje nieważność uchwały Rady Gminy. W związku z powyższym należy rozważyć, czy podnoszone przez organ nadzoru naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego w sposób opisany powyżej ma charakter istotny, warunkujący zastosowanie sankcji nieważności. Nie bez znaczenia dla tej oceny pozostaje fakt, że nierozpatrzone uwagi oznaczone numerami 81, 84, 88 i 101 posiadają tożsamą treść i są identyczne z uwagami oznaczonymi numerami: 80, 82, 83, 85, 86, 87, od 89 do 100 i od 102 do 137, które to podlegały rozpatrzeniu w ww. Zarządzeniu Prezydenta Miasta i nie zostały ostatecznie uwzględnione. Uwagi te są zaś identyczne ponieważ stanowią kserokopię jednej i tej samej uwagi, która to kserokopia została następnie powielona i rozdystrybuowana wśród lokalnej społeczności. Powyższe oznacza jednoznacznie, że treść uwag nierozpatrzonych jest wierną i tą samą kopią treści uwag podlegających rozpatrzeniu. Z uwagi na powyższe nie może być w tym wypadku mowy o istotnym naruszeniu procedury, skoro uwagi nr 81, 84, 88 i 101, w razie gdyby podlegały formalnie rozpatrzeniu, również nie zostałaby uwzględnione jak inne tożsame treściowo uwagi do projektu planu. W konsekwencji na skutek formalnego rozpatrzenia ww. uwag nie doszłoby do zmiany w warstwie merytorycznej projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Projekt uchwały podlegałby zatem dalszemu procedowaniu w analogiczny sposób w jaki miało to miejsce w niniejszej procedurze. Rozpatrzenie wzmiankowanych czterech uwag nie miałoby zatem znaczącego wpływu na treść uchwały, a zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jedynie naruszenie procedury o charakterze istotnym a zatem mające przełożenie na warstwę merytoryczną założeń projektu planu miejscowego może skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały. Z całą stanowczością można stwierdzić, że uwagi o numerach 81, 84, 88 i 101 zostałyby rozpatrzone analogicznie co pozostałe uwagi o identycznej treści, nie wpływając na zmianę postanowień planu miejscowego. Jeżeli nawet kwalifikować omawianą sytuację jako naruszenie procedury, to nie jest to naruszenie o charakterze istotnym. Reasumując, przyjęte ustalenia planistyczne nie są i nie byłyby odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby w toku procedury planistycznej rozstrzygnięto również uwagi o numerach 81, 84, 88 i 101.

Następnie skarżąca wyjaśniła, że fakt sprostowania Prognozy oddziaływania na środowisko do projektu przedmiotowego planu miejscowego był reakcją na żądanie spółki A wystosowane w piśmie z 7 listopada 2019 r. i dotyczył on usunięcia nazwy (firmy) przedsiębiorcy ze zdania zamieszczonego w tekście Prognozy, informującego o poziomie zanieczyszczeń powietrza na obszarze opracowania planu. Konieczność zweryfikowania tej informacji wynikała z zarzutu Spółki naruszenia jej dóbr osobistych. Materiał źródłowy będący podstawą do wskazania emisji pyłów stanowił zamieszczony na stronie internetowej Intersit przez Łódzki Oddział Geodezji "Atlas Miasta Łodzi", w którym w Suplemencie II w rozdziale LX "Jakość powietrza w Łodzi" wskazano na rysunku graficznym kropkami jedynie obszar emisji określonych pyłów, bez wskazania konkretnego emitora pyłów. W konsekwencji została usunięta informacja niemająca potwierdzenia w materiałach źródłowych, tj. odnosząca się do wskazania konkretnego emitora pyłów, gdy tymczasem materiały będące podstawą do sporządzenia prognozy odnoszą określone wartości zanieczyszczeń do lokalizacji obszarowej, nie przypisując ich określonym podmiotom. W tekście prognozy utrzymano zatem zapis o emisji pyłów w kontekście ich lokalizacji w obrębie ul. B z podaniem, że emisja pyłów jest pochodną współistnienia na tym obszarze różnych źródeł emisji liniowej - ciągów komunikacyjnych, terenów kolejowych oraz powierzchniowej - zakładów produkcyjnych i indywidualnych systemów grzewczych, co wprost zostało ujęte w tekście prognozy (str. 35). Jednocześnie w Prognozie pozostawiono zdanie, iż w centralnej części obszaru, przy ul. B, w którym to istnieje określona wartość pyłów, usytuowany jest duży obiekt przemysłowy A.

Skarżąca podkreśliła, że sprostowanie Prognozy oddziaływania na środowisko ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: Przyjacielskiej, Zygmunta, Bałtyckiej, Lotnej, Sąsiedzkiej, do terenów kolejowych, nie ma wpływu na ustalenia przedmiotowego planu miejscowego, ani nie jest związane z oceną skutków oddziaływania jego ustaleń na środowisko. Z uwagi na powyższe zarzut braku ponowienia uzgodnienia i wyłożenia dokumentu do publicznego wglądu jest nieuzasadniony, z uwagi na fakt, że dokument ten nie został zmieniony w swojej warstwie merytorycznej.

Odnośnie do ostatniego z zarzutów odnoszącego się do naruszenia zapisami planu miejscowego ustaleń Studium skarżąca podniosła, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest dokumentem sporządzanym dla całego obszaru gminy, określającym w sposób ogólny politykę przestrzenną i lokalne zasady zagospodarowania. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi, mając na uwadze również jego skalę, nie określa przebiegu dróg klas niższych niż zbiorcze (Z), dlatego ustalenie przebiegu dróg lokalnych (KDL) i dojazdowych (KDD) następuje na etapie sporządzania miejscowego planu, co nie było dotychczas kwestionowane ani przez organ nadzoru ani przez sąd administracyjny w sprawach dotyczących skarg na inne miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalane przez Radę Miejską w Łodzi. Studium miasta Łodzi przewiduje możliwość określania odmiennego przeznaczenia terenu niż podstawowe przeznaczenie określone w karcie ustaleń dla jednostki funkcjonalno-przestrzennej, między innymi w zakresie komunikacji. W Studium w odniesieniu do Struktury funkcjonalno-przestrzennej w ramach "Karty ustaleń" wyróżniamy karty ustaleń dla poszczególnych jednostek funkcjonalno-przestrzennych oraz karty ustaleń ogólnych, które to zawierają normy mające zastosowanie do każdej pojedynczej jednostki funkcjonalno-przestrzennej. A zatem w odniesieniu do jednostki oznaczonej symbolem "O - Tereny aktywne przyrodniczo, w tym użytkowane rolniczo" ma zastosowanie zapis z punktu 6 ustaleń ogólnych zatytułowany "Przeznaczenie terenów w jednostkach funkcjonalno-przestrzennych", w którym czytamy, że "W każdej z jednostek funkcjonalno-przestrzennych dopuszcza się, oprócz przeznaczenia określonego w kartach ustaleń, dopełnienie struktury funkcjonalnej obszaru terenami: przestrzeni publicznych, zielni, lasów, wód powierzchniowych, komunikacji i obsługi komunikacji oraz infrastruktury technicznej." (Załącznik nr 12 do Studium UIKZP miasta Łodzi - TEKST KIERUNKÓW I KARTY USTALEŃ - strona nr 46). Zatem wyznaczenie drogi 2KDL nie jest sprzeczne ze Studium Miasta Łodzi zaś ocenę pod kątem przesłanki nienaruszania ustaleń Studium należy przeprowadzać z uwzględnieniem wszystkich zapisów dokumentu odnoszących się dodanej tematyki.

Skarżąca podniosła, że lokalizacja i przebieg drogi 2KDL, wbrew twierdzeniom Wojewody Łódzkiego, nie zagraża, spójności systemu ekologicznego miasta ani nie uniemożliwia migracji roślin, zwierząt i grzybów. Kwestionowane ustalenia planu stanowią regulację, która poddana została w ramach procedury planistycznej zarówno opiniowaniu i uzgadnianiu przez organy i podmioty biorące w niej udział, w tym Regionalnego Dyrektora Środowiska w Łodzi. Omawiane ustalenia planu miejscowego nie budziły zastrzeżeń odpowiednich organów i nie wnoszono żadnych uwag i zastrzeżeń w tym zakresie.

Skarżąca wskazała, że korytarze ekologiczne są ważnym elementem systemu przyrodniczego miasta, ale nie jest to forma ochrony przyrody w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, w stosunku do której obowiązywałyby określone z góry zakazy, wykluczające możliwość zmiany sposobu zagospodarowania, użytkowania czy lokalizacji obiektów liniowych na terenach, przez które korytarze te przebiegają. Ustalenia przedmiotowego planu miejscowego zapewniają ochronę korytarza ekologicznego: zarówno samej rzeki Olechówki (§ 7 pkt 7 oraz § 26), jak i doliny tej rzeki, która pozostaje wolna od zabudowy - jako tereny zielem naturalnej 1ZN-3ZN (§ 23). Lokalizacja drogi klasy lokalnej (czyli o niezbyt dużym natężeniu ruchu) nie stanowi sama w sobie zagrożenia dla ciągłości i funkcjonowania korytarza ekologicznego, co gwarantuje z kolei właściwe zaprojektowanie i realizacja samej drogi (tj. uwzględnienia przejścia dla zwierząt, ogrodzeń ochronnych, odprowadzanie wód opadowych) - stosownie do postanowień decyzji środowiskowych. Etap projektowania i realizacji inwestycji drogowych wymaga zatem uwzględnienia w dokumentacji technicznej i środowiskowej określonych standardów ochrony bioróżnorodności i łączności ekologicznej. Zarazem lokalizacja tej drogi - przedłużenia ulicy B i ul. Jędrzejowskiej wynika z potrzeb rozwojowych miasta i zapewni właściwe powiązanie komunikacyjne obszaru objętego planem z terenami sąsiednimi. Ponadto droga 2KDL w założeniu ma być połączona z drogą wyznaczoną na sąsiednim obszarze, objętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdzie przyjęty tam przebieg ulicy Jędrzejowskiej zakładał taką właśnie j ej kontynuację.

Zdaniem skarżącej podniesiona w rozstrzygnięciu nadzorczym kwestia ustalonej w planie szerokości drogi (zmiennej w liniach rozgraniczających) nie ma przełożenia na ciągłość korytarza ekologicznego, bowiem maksymalny wymiar dotyczy rejonów skrzyżowań i łuków drogi. Należy także uwzględnić, że wskazanie rezerwy pod teren pasa drogowego musi w każdym wypadku uwzględniać warunki techniczne jak i bezpieczeństwo związane z lokalizowaniem samej drogi, jezdni czy pobocza oraz obiektów budowlanych i urządzeń technicznych związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Szerokość drogi w liniach rozgraniczających musi zapewniać możliwość umieszczenia wszystkich elementów drogi i urządzeń z nią związanych wynikających z funkcji samej drogi, jak i uwarunkowań terenowych.

Mając na uwadze powyższe skarżąca stwierdziła, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządzony został w sposób określony w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. z uwzględnieniem art. 9 ust. 4 tej ustawy. Nie narusza on ustaleń Studium uwarunkowali i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi podjętego uchwałą Nr LXIX/1753/18 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 28 marca 2018 r., zmienionego uchwałą Nr VI/215/19 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 6 marca 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z obowiązującym prawem materialnym i procesowym.

Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W ramach wspomnianej kontroli sąd, stosownie do treści art. 148 p.p.s.a., uchyla akt nadzoru, uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego. W przeciwnym razie sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Sąd badając w zakreślonych wyżej granicach legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego z 1 października 2020 r. doszedł do przekonania, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa, co skutkowało koniecznością usunięcia go z obrotu prawnego w trybie art. 148 p.p.s.a.

Podstawę prawną poddanego kontroli Sądu aktu nadzoru stanowią przepisy art. 91 ust. 1 i 3 powołanej wcześniej ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 u.s.g.). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.), a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (art. 91 ust. 5 u.s.g.).

W utrwalonych poglądach judykatury, które podziela Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podkreśla się, iż z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotne naruszenie prawa, czyli takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa. Do takich istotnych naruszeń zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 18 października 2016 roku, sygn. akt II GSK 1650/16, 17 lutego 2016 roku, sygn. akt II FSK 3595/13 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 września 2016 roku, sygn. akt IV SA/Wr 306/16; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Obowiązkiem organu nadzoru kontrolującego prawidłowość podjęcia uchwały, poza prawidłowym przeprowadzeniem postępowania nadzorczego, w przypadku stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały organu samorządu terytorialnego jest wykazanie przez organ nadzoru, że jej treść lub tryb podjęcia tej uchwały rzeczywiście istotnie narusza prawo, a ewentualne naruszenie miało znaczący wpływ na treść podjętej uchwały (por. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2010 roku, sygn. akt I OSK 754/10).

W niniejszej sprawie Wojewoda uznał, że zakwestionowana uchwała Rady Miejskiej w Łodzi narusza prawo w sposób istotny. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. podnosząc, że organ stanowiący gminy naruszył zasady sporządzania aktu planistycznego, określone w art. 28 ust. 1 w zwiazku z art. 9 ust. 4, art. 17 pkt 9, pkt 12, pkt 13 i pkt 14 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Stosownie do art. 17 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego: wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 9, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia projektu planu (pkt 11); rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania (pkt 12); wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia (pkt 13); przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11 (pkt 14).

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że nierozpatrzenie wszystkich uwag złożonych do projektu planu wyczerpuje znamiona istotnego naruszenia trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwała podjęta z tego rodzaju naruszeniem trybu sporządzania aktu planistycznego jest uchwałą podjętą przedwcześnie. Sytuacja, w której treść aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest kształtowana z naruszeniem i tak wyjątkowo słabych ustawowych gwarancji ochrony interesów zainteresowanych podmiotów nie może być traktowana jako nieistotne naruszenie trybu postępowania. Naruszenie to w sposób bezpośredni narusza prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) do prawidłowego przebiegu procedury planistycznej zagwarantowane im w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 12 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 755/09 – dostępny w CBOSA).

Zdaniem Wojewody, organ wykonawczy gminy naruszył w sposób istotny powyższe przepisy, bowiem nie rozpatrzył uwag oznaczonych numerami 81, 84, 88 i 101, złożonych podczas drugiego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu w okresie od 20 września do 19 października 2016 r., jak również nie przekazał tychże uwag do rozpatrzenia organowi uchwałodawczemu. Jednak w ocenie Sądu zarzut ten jest bezpodstawny. Jak bowiem wynika z zarządzenia Prezydenta Miasta Łodzi z 28 listopada 2016 r., nr 4904/VII/16, wskazane wyżej uwagi nie zawierały czytelnego oznaczenia wnioskodawcy. Podane w nich dane (imię, nazwisko i adres nieruchomości) nie pozwalały więc na identyfikację osób wnoszących te uwagi. Zgodzić się natomiast trzeba z organem gminy, że zgodnie z art. 18 u.p.z.p. uwagi do projektu planu miejscowego może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, co nie oznacza jednak, że osoba ta może pozostać anonimowa. Stosownie bowiem do Załącznika nr 7 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określającego wzór Ogłoszenia/Obwieszczenia o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jednoznacznie wskazano, że uwagi należy składać na piśmie do wójta, burmistrza albo prezydenta miasta z podaniem imienia i nazwiska lub nazwy jednostki organizacyjnej i adresu, oznaczenia nieruchomości, której uwaga dotyczy. Spełnienie wymagań formalnych co do podania imienia i nazwiska, adresu i wskazania nieruchomości, której dotyczy uwaga wynika zatem wprost z przepisów prawa. Wskazanie ww. danych oznacza zatem obowiązek ich podania z jednoczesną możliwością ich identyfikacji przed adresata, tj. organ. Przypomnieć również należy, że prawidłowe oznaczenie składającego uwagę leży w jego interesie. Jak słusznie natomiast podkreślił organ nadzoru każda zgłoszona uwaga powinna być rozpatrzona merytorycznie, jednakże w ocenie Sądu brak wystarczających danych identyfikujących wnioskodawcę skutkuje tym, że taka uwaga z przyczyn formalnych nie nadaje się do indywidualnego rozpatrzenia. Zdaniem Sądu omawiane braki formalne wskazanych wyżej uwag są zbliżone w swoich skutkach do złożenia uwagi po terminie zakreślonym w obwieszczeniu, natomiast jak podkreślił NSA w wyroku z 21 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 1794/06, przekroczenie terminu do składania wniosków i uwag powoduje pozostawienie ich bez rozpoznania. Przepisy powołanej ustawy nie przewidują obowiązku przedkładania radzie gminy do oceny spóźnionych uwag czy wniosków. Nieprzedłożenie więc przez organ gminy do oceny rady takich uwag nie może być kwalifikowane jako naruszenie trybu postępowania i to w stopniu istotnym, powodującym nieważność uchwały (orzeczenie dostępne w CBOSA).

Na marginesie wskazać również wypada, że w zarządzeniu z 28 listopada

2016 r., nr 4904/VII/16, Prezydent Miasta Łodzi wskazał, które uwagi nie zostały rozpatrzone oraz wyjaśnił przyczyny ich nierozpatrzenia (str. 45 ww. aktu). Zatem nie można utożsamiać takiego działania z celowym pominięciem którejkolwiek uwagi.

Kolejnym zarzutem organu nadzoru pod adresem kontestowanej uchwały jest naruszenie przez organ gminy art. 17 pkt 4-9 u.p.z.p., z których wynika obowiązek sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko i przedłożenia projektu planu wraz z prognozą do opiniowania, uzgodnienia i wyłożenia do publicznego wglądu. Organ nadzoru wyjaśnił, że w przypadku przedmiotowego planu treść prognozy była opiniowana, uzgodniona i wyłożona do publicznego wglądu od 15 października do 15 listopada 2019 r. Jednak w trakcie wyłożenia zmieniono jej treść na skutek pisma z 7 listopada 2019 r. spółki A. Zdaniem organu nadzoru zmiana dotyczyła ważnych zapisów prognozy odnoszących się do emisji pyłów przez firmę składającą uwagę, zatem wprowadzenie jej do projektu planu bez ponowienia uzgodnienia i wyłożenia dokumentu, a jedynie sporządzono sprostowanie do prognozy. Tym samym w ocenie organu nadzoru naruszono nie tylko art. 17 pkt 9 u.p.z.p. ale także art. 39 ust. 1 u.i.o.ś. poprzez wprowadzenie do obrotu dokumentu nieopiniowanego i nieuzgodnionego przez właściwe organy.

Rozpatrując powyższy zarzut Sąd doszedł do wniosku, że dokonanie tego rodzaju zmiany w prognozie oddziaływania na środowisko załączonej do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu należy ocenić jako naruszenie prawa, jednak niemające znamion naruszenia istotnego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wbrew temu co twierdzi organ gminy, dokonana zmiana nie może być uznana za sprostowanie, gdyż sprostowanie może obejmować co do zasady wyłącznie błędy pisarskie lub rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki pisarskie, a po sprostowaniu pozostała treść dokumentu pozostaje taka sama. Natomiast w niniejszej sprawie, na skutek pisma spółki A z 7 listopada 2019 r. dokonano ingerencji w tekst prognozy oddziaływania na środowisko. Zgodzić się jednak należy z organem gminy, że zmiana treści omawianego dokumentu pozostawała bez wpływu na jej merytoryczną zawartość. Dotyczyła on bowiem wyłącznie usunięcia nazwy (firmy) przedsiębiorcy ze zdania zamieszczonego w tekście prognozy, a informującego o poziomie zanieczyszczeń powietrza na obszarze opracowania planu. Wskazana informacja została usunięta z prognozy jako niemająca potwierdzenia w materiałach źródłowych, bowiem odnosiła się do wskazania konkretnego emitora pyłów, podczas gdy materiały będące podstawą do sporządzenia prognozy odnoszą określone wartości zanieczyszczeń do lokalizacji obszarowej, nie przypisując ich określonym podmiotom. W tekście prognozy utrzymano natomiast zapis o emisji pyłów w kontekście ich lokalizacji w obrębie ul. B z podaniem, że emisja pyłów jest pochodną współistnienia na tym obszarze różnych źródeł emisji liniowej - ciągów komunikacyjnych, terenów kolejowych oraz powierzchniowej - zakładów produkcyjnych i indywidualnych systemów grzewczych, co wprost zostało ujęte w tekście prognozy (str. 35). Jednocześnie w Prognozie pozostawiono zdanie, iż w centralnej części obszaru, przy ul. B, w którym to istnieje określona wartość pyłów, usytuowany jest duży obiekt przemysłowy A. Innymi słowy wprowadzone zmiany miały wyłącznie charakter stylistyczny i nie miały żadnego wpływu na ustalenia przedmiotowego planu miejscowego ani nie były związane z oceną skutków oddziaływania jego ustaleń na środowisko.

Za bezpodstawny należy uznać zarzut naruszenia przez organ gminy ustaleń obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi, przyjętego uchwałą nr LXIX/1753/18 Rady Miasta Łodzi z dnia 28 marca 2018 r. (powoływane dalej jako: "Studium"). Stosownie natomiast do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Nadto zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p plan miejscowy uchwala rada gminy, m.in. po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.

W ocenie organu nadzoru w przedmiotowym planie miejscowym wyznaczenie nowo projektowanej drogi o symbolu 2KDL ewidentnie narusza ustalenia obowiązującego Studium, bowiem przebieg ww. drogi nie został uwzględniony w tym akcie, natomiast zgodnie z zapisami planu droga ta przebiega przez teren oznaczony w Studium symbolem "O", dla którego kierunkiem zagospodarowania są tereny aktywne przyrodniczo, w tym użytkowe rolniczo i znajduje się w strefie terenów wyłączonych spod zabudowy. Zgodnie z zapisami studium dla wskazanego terenu jako dopuszczalne przeznaczenie wskazano: tereny rolne, rekreacyjno-wypoczynkowe, ogrodów działkowych oraz eksploatacji powierzchniowej kopalin. Jednocześnie w części tekstowej Studium wskazano, że jest to obszar kluczowy dla systemu przyrodniczego, pełniący funkcje klimatyczne, biologiczne i krajobrazowe, położone na obrzeżach miasta, w tym doliny rzeczne oraz korytarze napowietrzające. Z ustaleń rozdziału dotyczącego zasad ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody i uzdrowisk Studium miasta Łodzi, wynika, że ustala się ochronę istniejących korytarzy ekologicznych i kształtowanie nowych powiązań pomiędzy terenami aktywnymi przyrodniczo, w celu zapewnienia spójności systemu przyrodniczego miasta oraz umożliwienia migracji roślin, zwierząt i grzybów. Nadto dla wyznaczonej w planie projektowanej drogi 2KDL, w § 31 ust. 2 pkt 4 lit. b ustalono jej szerokość w parametrach od 13,3 do 31,0 m, co w ocenie organu nadzoru, może znacznie zakłócać ciągłość istniejącego korytarza ekologicznego wzdłuż doliny rzeki Olechówki. Natomiast w uzasadnieniu do przedmiotowej uchwały nie wskazano argumentów, dla których należało poczynić ustalenia w planie miejscowym odmienne niż w obowiązującym Studium.

Przechodząc do oceny powyższego zarzutu w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że studium to akt określający kierunki polityki przestrzennej gminy o dużym stopniu ogólności, których doprecyzowanie powinno nastąpić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodność planu ze studium nie oznacza zatem bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu. Studium wiąże bowiem organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i tylko w tym zakresie postanowienia planu muszą pozostawać w zgodzi z założeniami studium. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w znaczącej mierze od brzmienia ustaleń studium, przy czym plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy całkowitą zmianę. Innymi słowy, ustalenia studium nie muszą być przeniesione (przekopiowane) wprost (bezpośrednio) do postanowień planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 43/20 – orzeczenie dostępne w CBOSA).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organ nadzoru nie wziął po uwagę wszystkich zapisów Studium, które w ocenie Sądu, uprawniały organ gminy do wyznaczenia w planie projektowanej drogi 2KDL. Jak wynika bowiem z załącznika nr 12 do Studium – "Tekst Kierunków i Karty Ustaleń" w rozdziale 3 "Obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody i uzdrowisk" w pkt 3.1.1. "Zasady kształtowania i ochrony środowiska przyrodniczego" (str. 71) ustala się następujące zasady ochrony środowiska i jego zasobów: ochronę wszystkich terenów współtworzących system przyrodniczy miasta, w tym tereny aktywne przyrodniczo, w tym użytkowane rolniczo (O) poprzez m.in. zakaz urbanizacji zakaz zmiany sposobu użytkowania gruntów leśnych oraz zieleni urządzonej, chyba że wynika to z potrzeb:

- realizacji infrastruktury technicznej lub komunikacyjnej,

- uzupełnienia struktury kompozycyjno-przestrzennej terenu,

przy jednoczesnym spełnieniu wymagań wynikających z ustaleń dotyczących kształtowania zieleni zawartych w kartach ustaleń oraz przy stwierdzeniu braku rozwiązań alternatywnych.

Z kolei z pkt 3.1.4. ww. dokumentu (str. 72) wynika, że ustala się ochronę istniejących korytarzy ekologicznych i kształtowanie nowych powiązań pomiędzy terenami aktywnymi przyrodniczo, w celu zapewnienia spójności systemu przyrodniczego miasta oraz umożliwienia migracji roślin, zwierząt i grzybów. Podstawowy system korytarzy ekologicznych stanowią doliny rzeczne ("Kierunki – jednostki funkcjonalno-przestrzenne"–załącznik Nr 13 do uchwały) – kluczowe elementy błękitno-zielonej infrastruktury, dla których ustala się m.in. zakaz lokalizacji nowej zabudowy (budynków).

Z powyższych zapisów Studium, wynika zatem, że bezwzględny zakaz lokalizacji nowej zabudowy w jednostce planistycznej "O" odnosić należy wyłącznie do zabudowy kubaturowej w postaci budynków, natomiast nie dotyczy on realizacji infrastruktury technicznej lub komunikacyjnej, jaką jest droga.

Jak wyjaśnił natomiast organ gminy w odpowiedzi na skargę Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi, mając na uwadze również jego skalę, nie określa przebiegu dróg klas niższych niż zbiorcze (Z), dlatego ustalenie przebiegu dróg lokalnych (KDL) i dojazdowych (KDD) następuje na etapie sporządzania miejscowego planu, co nie było dotychczas kwestionowane ani przez organ nadzoru ani przez sąd administracyjny w sprawach dotyczących skarg na inne miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalane przez Radę Miejską w Łodzi. Nadto Studium miasta Łodzi przewiduje możliwość określania odmiennego przeznaczenia terenu niż podstawowe przeznaczenie określone w karcie ustaleń dla jednostki funkcjonalno-przestrzennej, między innymi w zakresie komunikacji. W Studium w odniesieniu do Struktury funkcjonalno-przestrzennej w ramach "Karty ustaleń" wyróżniono karty ustaleń dla poszczególnych jednostek funkcjonalno-przestrzennych oraz karty ustaleń ogólnych, które to zawierają normy mające zastosowanie do każdej pojedynczej jednostki funkcjonalno-przestrzennej. A zatem w odniesieniu do jednostki oznaczonej symbolem "O - Tereny aktywne przyrodniczo, w tym użytkowane rolniczo" ma zastosowanie zapis z punktu 6 ustaleń ogólnych zatytułowany "Przeznaczenie terenów w jednostkach funkcjonalno-przestrzennych", w którym czytamy, że "W każdej z jednostek funkcjonalno-przestrzennych dopuszcza się, oprócz przeznaczenia określonego w kartach ustaleń, dopełnienie struktury funkcjonalnej obszaru terenami: przestrzeni publicznych, zielni, lasów, wód powierzchniowych, komunikacji i obsługi komunikacji oraz infrastruktury technicznej." (Załącznik nr 12 do Studium UIKZP miasta Łodzi - TEKST KIERUNKÓW I KARTY USTALEŃ - strona nr 46). Jako że nie można tracić z pola widzenia faktu, że ocenę planu pod kątem przesłanki nienaruszania ustaleń Studium należy przeprowadzać z uwzględnieniem wszystkich zapisów dokumentu odnoszących się dodanej tematyki, zatem należy stwierdzić, że wyznaczenie drogi 2KDL nie jest sprzeczne ze Studium Miasta Łodzi.

Tym samym zgodzić się trzeba z organem gminy, że wbrew twierdzeniom Wojewody Łódzkiego, lokalizacja i przebieg drogi 2KDL, nie zagraża, spójności systemu ekologicznego miasta ani nie uniemożliwia migracji roślin, zwierząt i grzybów. Kwestionowane ustalenia planu stanowią regulację, która poddana została w ramach procedury planistycznej zarówno opiniowaniu i uzgadnianiu przez organy i podmioty biorące w niej udział, w tym Regionalnego Dyrektora Środowiska w Łodzi. Omawiane ustalenia planu miejscowego nie budziły zastrzeżeń odpowiednich organów i nie wnoszono żadnych uwag i zastrzeżeń w tym zakresie. Nadto ustalenia przedmiotowego planu miejscowego zapewniają ochronę korytarza ekologicznego: zarówno samej rzeki Olechówki (§ 7 pkt. 7 oraz § 26), jak i doliny tej rzeki, która pozostaje wolna od zabudowy - jako tereny zielem naturalnej 1ZN-3ZN (§ 23). Lokalizacja drogi klasy lokalnej (czyli o niezbyt dużym natężeniu ruchu) nie stanowi sama w sobie zagrożenia dla ciągłości i funkcjonowania korytarza ekologicznego, co gwarantuje z kolei właściwe zaprojektowanie i realizacja samej drogi (tj. uwzględnienia przejścia dla zwierząt, ogrodzeń ochronnych, odprowadzanie wód opadowych) - stosownie do postanowień decyzji środowiskowych. Etap projektowania i realizacji inwestycji drogowych wymaga zatem uwzględnienia w dokumentacji technicznej i środowiskowej określonych standardów ochrony bioróżnorodności i łączności ekologicznej. Zarazem lokalizacja tej drogi - przedłużenia ulicy B i ul. Jędrzejowskiej wynika z potrzeb rozwojowych miasta i zapewni właściwe powiązanie komunikacyjne obszaru objętego planem z terenami sąsiednimi. Ponadto droga 2KDL w założeniu ma być połączona z drogą wyznaczoną na sąsiednim obszarze, objętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdzie przyjęty tam przebieg ulicy Jędrzejowskiej zakładał taką właśnie jej kontynuację. Za wystarczające należy również uznać wyjaśnienia organu gminy, co do określonej w planie szerokości projektowanej drogi 2KDL.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządzony został w sposób określony w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. z uwzględnieniem art. 9 ust. 4 tej ustawy. Nie narusza on ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi, gdyż nie wprowadza na terenie jednostki oznaczonej symbolem "O" możliwości realizacji przedsięwzięć wykluczonych w Studium w sposób bezwzględny.

Reasumując, zarzut istotnego naruszenia prawa, który legł u podstaw stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Łodzi, w ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy okazał się błędny. Powyższe obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego.

Z uwagi na powyższe Sąd, na podstawie art. 148 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku.

O zasądzeniu od Wojewody Łódzkiego na rzecz strony skarżącej kwoty 480 zł Sąd orzekł w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).

O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie 300 zł Sąd orzekł w pkt 3 wyroku, na podstawie art. 225 p.p.s.a. w zw. z art. 100 u.s.g.

dc