Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 311/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2010-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 4 i ust. 7, art. 28, art. 29, art. 30
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Nie każde odstępstwo przez inwestora od treści zgłoszenia zamierzenia budowlanego określonego w art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlanego (t.j. Dz.U z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.), w stosunku do którego organ nie wniósł sprzeciwu uzasadnia twierdzenie, że zrealizowana inwestycja ma charakter inwestycji wykonanej bez zgłoszenia, a w konsekwencji jest samowolą budowlaną. Skoro w przypadku inwestycji podlegających reglamentacji w drodze pozwolenia na budowę ustawodawca przewidział możliwość ich zaakceptowana w przypadku nieistotnych odstępstw od treści tego pozwolenia, to tym bardziej nie można wykluczyć takiej możliwości w przypadku inwestycji niewymagających aktu administracyjnego. Granica legalnego działania inwestora, który dokonał zgłoszenia będzie zatem wyznaczona przez uregulowania uzasadniające wniesienie sprzeciwu określone w art. 30 ust. 6 i 7 Prawa budowlanego. Odstąpienie od treści zgłoszenia w zakresie nieprzekraczającym tych granic można rozważać w kontekście nieistotnego odstąpienia od treści zgłoszenia. W takiej sytuacji pomocnym będzie przepis art. 36 a ust. 1 oraz ust. 5 ustawy Prawo budowlane, a rozróżniający "istotne" oraz "nieistotne" odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego odpowiednio stosowany także do zgłoszenia. Jednocześnie prawidłowe zakwalifikowanie stwierdzonych odstępstw od dokonanego zgłoszenia powinno nastąpić w kontekście tego, czy w sprawie można mówić o wykonaniu innego obiektu niż objętego zgłoszeniem, co kwalifikowałoby wykonane roboty jako samowolną budowę obiektu budowlanego.

TEZY

Nie każde odstępstwo przez inwestora od treści zgłoszenia zamierzenia budowlanego określonego w art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlanego (t.j. Dz.U z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.), w stosunku do którego organ nie wniósł sprzeciwu uzasadnia twierdzenie, że zrealizowana inwestycja ma charakter inwestycji wykonanej bez zgłoszenia, a w konsekwencji jest samowolą budowlaną. Skoro w przypadku inwestycji podlegających reglamentacji w drodze pozwolenia na budowę ustawodawca przewidział możliwość ich zaakceptowana w przypadku nieistotnych odstępstw od treści tego pozwolenia, to tym bardziej nie można wykluczyć takiej możliwości w przypadku inwestycji niewymagających aktu administracyjnego. Granica legalnego działania inwestora, który dokonał zgłoszenia będzie zatem wyznaczona przez uregulowania uzasadniające wniesienie sprzeciwu określone w art. 30 ust. 6 i 7 Prawa budowlanego. Odstąpienie od treści zgłoszenia w zakresie nieprzekraczającym tych granic można rozważać w kontekście nieistotnego odstąpienia od treści zgłoszenia. W takiej sytuacji pomocnym będzie przepis art. 36 a ust. 1 oraz ust. 5 ustawy Prawo budowlane, a rozróżniający "istotne" oraz "nieistotne" odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego odpowiednio stosowany także do zgłoszenia. Jednocześnie prawidłowe zakwalifikowanie stwierdzonych odstępstw od dokonanego zgłoszenia powinno nastąpić w kontekście tego, czy w sprawie można mówić o wykonaniu innego obiektu niż objętego zgłoszeniem, co kwalifikowałoby wykonane roboty jako samowolną budowę obiektu budowlanego.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ireneusz Henryk Darmochwał (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy K. B. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W.M. z dnia [...] grudnia 2009 roku numer [...] oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. M. z dnia [...] listopada 2008 roku numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego Wójta Gminy K. B. kwotę 200,00 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.-


UZASADNIENIE

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] marca 2010r. nr [...], na podstawie art. 138 §1 pkt 2 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071) oraz 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania Pana E. J. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. M. z dnia [...] grudnia 2009r. nr [...] zatwierdzającej Wójtowi Gminy K. B. projekt budowlany zamienny drogi, na działkach nr geod. [...] i [...] w miejscowości P. K., z jednoczesnym nałożeniem na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie drogi gminnej, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w zakresie zatwierdzenia projektu zamiennego i obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie drogi.

U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne:

Wójt Gminy K. B. na podstawie zgłoszenia z dnia 21 lutego 2007r. dokonanego w Starostwie Powiatowym w W. M. i zarejestrowanego pod numerem [...] przystąpił do przebudowy drogi gminnej położonej na działkach o nr geod. [...] i [...] w miejscowości P. K. Zakres robót objęty przedmiotowym zgłoszeniem obejmował wykonanie nawierzchni asfaltowej na istniejącej podbudowie na odcinku drogi o długości 752,0m o 92,5m oraz wykonanie odwodnienia drogi poprzez wybudowanie nowych przepustów, zjazdów z przepustami i rowów odwadniających w postaci korytek betonowych odwadniających. Do złożonego zgłoszenia dołączono dokumentację techniczną.

W dniu 2 sierpnia 2007r. Pan E. J. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. M. o przeprowadzenie kontroli realizacji inwestycji zgłoszonej przez Wójta Gminy K. B. Na podstawie dokonanych w dniu 6 września 2007 r. oględzin organ nadzoru ustalił, że w trakcie przebudowy opisanej drogi wystąpiły istotne odstępstwa od zgłoszonego zakresu robót, polegające na wykonaniu dodatkowego kanału deszczowego wraz ze studzienką zbiorczą na wysokości działki nr geod. [...] i [...] oraz na zmianie usytuowania przepustów i korytek odwadniających. W ocenie organu w trakcie przebudowy kontrolowanej drogi doszło również do zmiany stosunków wodnych poprzez zwiększenie ilości spływającej wody naturalnym ciekiem wodnym przez działkę E. J. Ponadto, jak ustalił organ, zgłoszenie z dnia 21 lutego 2007r. zostało dokonane z naruszeniem art. 30 ust.1 Prawa budowlanego, bowiem zakres robót wykazany w dokumentacji technicznej, a polegający na wykonaniu nowych przepustów i rowów odwadniających, wymagał uzyskania pozwolenia na budowę.

Na podstawie tak zebranego materiału dowodowego organ uznał,

iż przebudowa drogi została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej

i postanowieniem z dnia [...] lutego 2008r. nr [...] zobowiązał Wójta Gminy K. B. do sporządzenia i przedłożenia opinii technicznej na temat jakości i poprawności wykonanych robót budowlanych, prowadzonych przy przebudowie drogi gminnej w miejscowości P. K., a także zawierającej wskazania, co do sposobu odprowadzenia wód powierzchniowych z przedmiotowej drogi.

W związku z tym, że dostarczona przez inwestora opinia techniczna wykazała, iż roboty budowlane polegające na przebudowie nawierzchni drogi wraz

z przebudowanymi przepustami, rowami odwadniającymi zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i warunkami technicznymi, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. M. decyzją z dnia [...] listopada 2008r. nr [...] zobowiązał Wójta Gminy, w trybie przepisów art. 51 ust.1 pkt 3 i ust.7 ustawy Prawa budowlane, do przedłożenia dokumentacji podwykonawczej drogi wraz z inwentaryzacją geodezyjną i dokonania oznakowania drogi zgodnie z opinią techniczną. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż inwestor prowadzący przebudowę drogi w oparciu o zgłoszenie nie miał prawa na zmianę lokalizacji kanałów odwadniających oraz wykonanie dodatkowego odwodnienia, gdyż są to czynności stanowiące istotne odstępstwo od projektu zagospodarowania działki będącego załącznikiem do zgłoszenia.

W dniu 31 marca 2009r. Wójt Gminy K. B. przedłożył projekt podwykonawczy drogi gminnej oraz projekt stałej organizacji ruchu na drodze gminnej w miejscowości P. K. Przeprowadzona przez organ nadzoru wizja w terenie wykazała rozbieżność pomiędzy dokumentacją podwykonawczą, a stanem faktycznym drogi w terenie, polegającą na niewykazaniu w dokumentacji kanalizacji deszczowej i studzienki zbiorczej na wysokości działki nr geod. [...], wykazano korytka odwadniające, których nie było w terenie przy działce nr geod. [...], nie wykazano też istniejącego zjazdu i przepustu przy działce nr geod. [...].

Wskutek przedłożenia przez inwestora poprawionej dokumentacji powykonawczej i mapy poinwentaryzacyjnej drogi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. M. decyzją z dnia [...] grudnia 2009r., na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, zatwierdził projekt budowlany zamienny przedmiotowej drogi, zobowiązując jednocześnie Wójta Gminy K. B. (jako inwestora) do uzyskania pozwolenia na jej użytkowanie.

Od powyższej decyzji odwołał się E. J. wnosząc o jej uchylenie oraz nakazanie uzupełnienia projektu przebudowy drogi gminnej poprzez zaprojektowanie i wykonanie odpływu wody opadowej w sposób zapewniający ochronę przed zalewaniem należącej do niego posesji, położonej w P. K. nr [...]. Uzasadniając wniesione odwołanie podniósł, że dokonane podczas przebudowy kontrolowanej drogi – zmiany w usytuowaniu przepustów i korytek odwadniających, oraz wykonanie dodatkowego kanału deszczowego doprowadziły do zalewania jego nieruchomości. W zatwierdzonym zaś projekcie podwykonawczym nie uwzględniono konieczności wykonania dodatkowych prac budowlanych, które wyeliminowałyby problem zalewania.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., po rozpatrzeniu w/w odwołania, decyzją z [...] marca 2010r. uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. M. w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w zakresie zatwierdzenia projektu zamiennego i obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie drogi.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pierwszej kolejności wyjaśnił, że na przebudowę kontrolowanej drogi gminnej Wójt Gminy K. posiadał skuteczne zgłoszenie z dnia 21 lutego 2007r. przyjęte przez Starostę W. Przedmiotowe zgłoszenie obejmowało przebudowę drogi polegającą na wykonaniu nawierzchni asfaltowej na istniejącej podbudowie na odcinku drogi o długości 752,0 m o 92,5 m, odwodnieniu drogi poprzez wykonanie nowych przepustów, zjazdów z przepustami i rowów odwadniających w postaci korytek betonowych odwadniających. Dalej, powołując się na wyniki oględzin w terenie, organ II instancji stwierdził, że zakres zgłoszonych robót został przez inwestora poszerzony poprzez wykonanie dodatkowego kanału deszczowego na wysokości działki nr [...] i [...] oraz zmianę usytuowania przepustów i korytek odwadniających, co stanowi ewidentną samowolę budowlaną. Dlatego też organ I instancji powinien oddzielić zakres robót zgłoszonych od robót wykonanych samowolnie, tym bardziej, że roboty wykonane samowolnie miały wpływ na nasilenie spływu wód opadowych do cieku wodnego graniczącego z posesją E. J., powodując jej zalewanie.

W dalszej kolejności PWINB w B. stwierdził, iż wdrożona przez organ I instancji procedura naprawcza, w ramach której nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia projektu zamiennego (art. 51 ust.1 pkt 3 i ust.4 Prawa budowlanego) nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania, albowiem dotyczy ona tylko tych przypadków, w których wymagane jest pozwolenie na budowę. Istotne odstępstwa odnoszą się, bowiem do robót budowlanych przewidzianych w projekcie budowlanym, który podlegał zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę.

W przedmiotowej zaś sprawie nie można mówić o jakichkolwiek odstępstwach, albowiem brak jest punktu odniesienia, jakim byłby projekt budowlany. Tym bardziej, że inwestor działał na podstawie zgłoszenia i brak było zatwierdzonego projektu budowlanego stanowiącego integralną część pozwolenia na budowę.

Umarzając jak bezprzedmiotowe postępowanie w zakresie zatwierdzenia projektu zamiennego i obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie drogi organ odwoławczy zalecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w W. M. rozważenie kwestii wyeliminowania w trybie nadzwyczajnym z obiegu prawnego decyzji z dnia [...] listopada 2008r. wydanej na podstawie art. 51 ust.1 pkt 3 prawa budowlanego, wskazując jednocześnie, że dalsze postępowanie powinno być prowadzone już tylko w zakresie robót wykonanych samowolnie, tj. poza skutecznym zgłoszeniem.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Białymstoku wywiódł Wójt Gminy K. B., zarzucając jej naruszenie:

- art. 51 ust.1 pkt 3 i 4 w zw. z art. 28 i 29 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, że organ nadzoru budowlanego nie może zobowiązać inwestora do dostarczenia dokumentacji podwykonawczej drogi wraz z inwentaryzacją geodezyjną i dokonania oznakowania drogi zgodnie z opinią techniczną w sytuacji, gdy budowa, pomimo obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, została rozpoczęta na podstawie zgłoszenia;

- art. 7 kpa poprzez nieuwzględnienie zasady wyrażania interesów stron.

W uzasadnieniu autor skargi po pierwsze, zaprzeczył ustaleniom organów nadzoru budowlanego, jakoby w trakcie przebudowy drogi wykonany został dodatkowo kanał deszczowy na wysokości działki nr geod. [...], wskazując, że zamierzenie to było zawarte w skutecznym zgłoszeniu, na które organ architektoniczno – budowlany nie wniósł sprzeciwu, a jedyna zmiana polegała na tym, że kanał został wykonany po drugiej stronie jezdni. Skarżący nie zgodził się również ze stwierdzeniem organu odwoławczego, że w sprawie brak jest punktu odniesienia w postaci projektu budowlanego, wyjaśniając, że taki projekt został złożony ze zgłoszeniem i może stanowić podstawę odniesienia. Za słuszne skarżący przyjął jednocześnie stanowisko organu I instancji uznające, że skoro zgłoszony zakres prac przy przebudowie drogi wymagał uzyskania pozwolenia na budowę,

a właściwy organ nie wniósł sprzeciwu do złożonego zgłoszenia, to istniały w tym zakresie podstawy do przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Uzasadniając powyższą tezę skarżący powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 2006r. (II OSK 94/06) oraz

z dnia 28 października 2008r. (II OSK 1565/07). Konkludując skarżący wskazał na przepis art. 29 Prawa budowlanego, stwierdzając, że wnioskowana przez niego przebudowa drogi wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się zaś do zarzutów skargi organ wyjaśnił, iż złożony przez inwestora wraz ze zgłoszeniem pierwotny projekt budowlany nie może stanowić podstawy odniesienia do zastosowania art. 51 ust.1 pkt 3 prawa budowlanego, albowiem w powyższym przepisie mowa jest o projekcie zatwierdzonym, tymczasem załączony projekt nie był przez Starostę W. zatwierdzony. Końcowo organ podkreślił, że zgodnie z obowiązująca linią orzeczniczą pojęcie "odstępstwa od dokonanego zgłoszenia" nie istnieje w porządku prawnym, dlatego też wykonanie kanału deszczowego po drugiej stronie jezdni nie jest odstępstwem, ale jest samowolą budowlaną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skardze nie można odmówić słuszności, albowiem organy administracji publicznej nie wyjaśniły wszystkich okoliczności faktycznych, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz niewłaściwie zinterpretowały przepisy prawa. Zgodnie

z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga o skardze w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności należy zauważy, że celem wprowadzenia do ustawy

z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlanego (t.j. Dz.U z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) zwanej dalej Prawo budowlane, instytucji zgłoszenia było uproszczenie oraz przyśpieszenie procesu budowlanego niewielkich obiektów i robót budowlanych

o niewielkim zakresie. Konsekwencją powyższego była możliwość realizacji przez inwestora zamierzenia budowlanego, o ile właściwy organ w terminie 30 dni od doręczenia zgłoszenia nie wniesie w drodze decyzji sprzeciwu (art. 30 ust. 5 ustawy) i to tylko w razie zaistnienia określonych w ustawie przesłanek. Milczenie organu, czyli nie wniesienie sprzeciwu w tym terminie, uprawniało inwestora do podjęcia robót budowlanych objętych zgłoszeniem. W wyroku z dnia 27 lutego 2009 r. (sygn. akt II OSK 463/08, LEX nr 516062) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "zgłoszenie jest sui generis wnioskiem o milczącą akceptację przez organ zgłaszanego zamierzenia budowlanego. W tej sytuacji milczenie organu, czyli niewyrażenie sprzeciwu w formie decyzji uprawnia do podjęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno – budowlanej, do którego wpłynęło zgłoszenie ma możliwość oceny inwestycji z punktu widzenia jej zgodności z przepisami prawa. Jeżeli organ administracji architektoniczno – budowlanej przyjął zgłoszenie to oznacza, że roboty budowlane nim objęte mogą być legalnie podjęte. Oczywiście przy założeniu, że chodzi o inwestycję podlegające tej formie reglamentacji, a nie pozwolenia na budowę".

Z prawidłowych ustaleń organów administracji w niniejszej sprawie wynika, że sama przebudowa drogi gminnej wymagała, przed rozpoczęciem jej budowy, dokonania skutecznego zgłoszenia, bowiem wykonanie robót budowlanych związanych z przebudową drogi nie wymagało pozwolenia (art. 29 ust. 2 pkt 12 ustawy Prawo budowlane, art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). Takie zgłoszenie dotyczące przebudowy drogi gminnej w miejscowości P. K. zostało przez Wójta Gminy K. B. dokonane w dniu 21 lutego 2007r. w Starostwie Powiatowym w W. M. i zarejestrowane pod numerem [...]. Zakres robót objęty przedmiotowym zgłoszeniem obejmował wykonanie nawierzchni asfaltowej na istniejącej podbudowie na odcinku drogi o długości 752,0 m o 92,5 m oraz wykonanie odwodnienia drogi poprzez wybudowanie nowych przepustów, zjazdów z przepustami i rowów odwadniających w postaci korytek betonowych odwadniających. W ustawowym terminie organ nie złożył sprzeciwu, co skutkowało realizacją i zakończeniem przedmiotowej inwestycji.

Następnie w dniu 2 sierpnia 2007r. pan E. J. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. M. o przeprowadzenie kontroli realizacji inwestycji zgłoszonej przez Wójta Gminy K. B., ze względu na zalewanie jego nieruchomości. Na podstawie dokonanych w dniu 6 września 2007 r. oględzin organ nadzoru ustalił, że w trakcie przebudowy opisanej drogi wystąpiły istotne odstępstwa od zgłoszonego zakresu robót, polegające na wykonaniu dodatkowego kanału deszczowego wraz ze studzienką zbiorczą na wysokości działki nr geod. [...] i [...] oraz na zmianie usytuowania przepustów i korytek odwadniających. W ocenie organu I instancji w trakcie przebudowy kontrolowanej drogi doszło do zmiany stosunków wodnych poprzez zwiększenie ilości spływającej wody naturalnym ciekiem wodnym przez działkę E. J. Na tej podstawie organ I instancji uznał, iż zgłoszenie z dnia 21 lutego 2007r. zostało dokonane z naruszeniem art. 30 ust.1 ustawy Prawo budowlane, bowiem zakres robót wykazany w dokumentacji technicznej, a polegający na wykonaniu nowych przepustów i rowów odwadniających, wymagał uzyskania pozwolenia na budowę.

Powyższe skutkowało uznaniem przez organ I instancji, iż przebudowa drogi została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej, w związku, z czym zobowiązano Wójta Gminy K. B. do sporządzenia i przedłożenia opinii technicznej na temat jakości i poprawności wykonanych robót budowlanych, prowadzonych przy przebudowie drogi gminnej w miejscowości P. K., a także zawierającej wskazania, co do sposobu odprowadzenia wód powierzchniowych z przedmiotowej drogi, a następnie wdrożenie postępowanie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zobowiązując do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego przebudowy drogi.

Należy podnieść, iż organowi nadzoru budowlanego wdrażającemu postępowanie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego umknęły z pola widzenia dwie zasadnicze okoliczności, a mianowicie to, iż przebudowa drogi gminnej stanowiła jedno zamierzenie budowlane, a także fakt, iż postępowanie administracyjne zostało wszczęte ze względu na zalewanie terenu będącego własnością pana E. J.

Bezspornym w sprawie jest, iż przebudowa drogi gminnej na odcinku P. K. została rozpoczęta na podstawie skutecznego zgłoszenia, nawet jeśli część robót budowlanych objętych tym zgłoszeniem powinna być objęta pozwoleniem na budowę. Zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza, co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, chyba, że rzeczywistym zamiarem inwestora jest obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę (podobnie wyrok NSA z dnia 28.04.2004 r., OSK 108/04, ONSA WSA 2004, nr 1, poz. 26). Milczenie prawne właściwego organu powoduje zatem skuteczność prawną zgłoszenia.

W tych okolicznościach koniecznym zatem było jednoznaczne ustalenie, które z wykonanych robót budowlanych było odstępstwem od dokonanego zgłoszenia, jakie to były odstępstwa tj. istotne czy też nieistotne. Dopiero na podstawie tak dokonanych ustaleń zarówno faktycznych jak i prawnych można były do wykonanych robót budowlanych zastosować właściwą procedurę z Prawa budowlanego: legalizacyjną bądź naprawczą.

W przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego uznały, że roboty budowlane polegające na wykonaniu dodatkowego kanału deszczowego wraz ze studzienką zbiorczą na wysokości działki nr geod. [...] i [...] oraz na zmianie usytuowania przepustów i korytek odwadniających były istotnym odstępstwem. Znamiennym przy tym jest, iż takich ustaleń dokonano, mimo braku w aktach administracyjnych projektu budowlanego dotyczącego przebudowy drogi. Wprawdzie projekt budowlany nie jest wymagany przy zgłoszeniu, niemniej jednak

w okolicznościach przedmiotowej sprawy ustalenie, jakie roboty budowlane nie objęte były zgłoszeniem możliwie jest jedynie w oparciu o projekt budowlany, który jak podnosi skarżący istnieje i powinien był dołączony do zgłoszenia. W licznych dokumentach np. protokole kontroli z dnia 6 września 2007 r. (k. 16 akt administracyjnych) organ I instancji powołuje się na projekt budowlany sporządzony przez L. F. posiadającego uprawnienia w specjalności dróg. W aktach administracyjnych znajduje się jednak tylko projekt zamienny dokonanych robót budowlanych, co uniemożliwia jakąkolwiek ocenę dokonanych robót budowlanych, jako tych, które zostały dokonane jako odstępstwo od dokonanego zgłoszenia,

a następnie zakwalifikowanie ich jako istotnych bądź nieistotnych.

Należy bowiem podkreślić, iż nie każde odstępstwo przez inwestora od treści zgłoszenia zamierzenia budowlanego, w stosunku do którego organ nie wniósł sprzeciwu uzasadnia twierdzenie, że zrealizowana inwestycja ma charakter inwestycji wykonanej bez zgłoszenia, a w konsekwencji jest samowolą budowlaną. Reglamentacja administracyjnoprawna dotycząca podstawowych praw i wolności obywatelskich nie może być ujmowana szerzej niż to wynika z przepisów ustawowych, a wszelkie wątpliwości należy wykładać na korzyść praw i wolności jednostek. Jak to podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, każde działanie władzy administracyjnej w demokratycznym państwie prawnym, szczególnie zaś w państwie akceptującym dorobek wspólnot europejskich, podporządkowane musi być zasadzie proporcjonalności, wyrażającej się

w zastosowaniu takich środków (nakazów i zakazów), które będą odpowiednie

i konieczne do osiągnięcia uprawnionego celu. Jeżeli zaś istnieje wybór między kilkoma odpowiednimi środkami, należy posłużyć się środkiem najmniej uciążliwym (wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 marca 2005 r., VII SA/Wa 300/04, LEX nr 189152).

W przypadku inwestycji budowlanych formami reglamentacji administracyjnej są obowiązek zgłoszenia inwestycji lub też obowiązek uzyskania decyzji

o pozwoleniu na budowę, przy czym obowiązek zgłoszenia dotyczy inwestycji

o "drobniejszym" charakterze w stosunku do inwestycji objętych koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto skoro w przypadku inwestycji podlegających reglamentacji w drodze pozwolenia na budowę ustawodawca przewidział możliwość ich zaakceptowana w przypadku nieistotnych odstępstw od treści tego pozwolenia, to tym bardziej nie można wykluczyć takiej możliwości

w przypadku inwestycji niewymagających aktu administracyjnego. Granica legalnego działania inwestora, który dokonał zgłoszenia będzie zatem wyznaczona przez uregulowania uzasadniające wniesienie sprzeciwu określone w art. 30 ust. 6 i 7 Prawa budowlanego. Odstąpienie od treści zgłoszenia w zakresie nieprzekraczającym tych granic można rozważać w kontekście nieistotnego odstąpienia od treści zgłoszenia. W takiej sytuacji pomocnym będzie przepis art. 36 a ust. 1 oraz ust. 5 ustawy Prawo budowlane, a rozróżniający "istotne" oraz "nieistotne" odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, odpowiednio stosowany także do zgłoszenia. Na dopuszczalność wyróżnienia nieistotnych odstępstw od treści zgłoszenia zwrócono uwagę w orzecznictwie (NSA w wyroku z dnia 13.01.2009 r., sygn. akt II OSK 1773/07, WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 13.09.2009 r. II SA/Bk 346/07 oraz WSA w Krakowie w wyroku z dnia 16 lutego 2010 r. II SA/Kr 1637/09, baza orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Jednocześnie prawidłowe zakwalifikowanie stwierdzonych odstępstw od dokonanego zgłoszenia powinno nastąpić w kontekście tego, czy w sprawie można mówić o wykonaniu innego obiektu niż objętego zgłoszeniem, co kwalifikowałoby wykonane roboty jako samowolną budowę obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, podlegającą procedurze opisanej w art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego.

Trafnie zatem organ II instancji uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie

w przedmiocie zatwierdzenia projektu zamiennego drogi podniósł, iż organ I instancji winien oddzielić zakres robót zgłoszonych od robót wykonanych samowolnie,

w szczególności wyjaśnić, czy zakres wykonanych robót miał wypływ na nasilenie spływu wód opadowych do cieku wodnego graniczącego z posesją pana E. J., powodując zalewanie jego działki. Zasadnie również uznano, iż wdrożona przez organ I instancji procedura naprawcza z art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane nie mogła mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie, gdyż obowiązek dostarczenia projektu budowlanego zamiennego może dotyczyć jedynie przypadku istotnego odstąpienia do zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W omawianej sprawie nie było natomiast ani ustalonych warunków pozwolenia na budowę ani zatwierdzonego projektu budowlanego, mimo, iż w posiadaniu inwestora projekt budowlany faktycznie się znajduje (podobnie wyrok WSA w Warszawie z 24.09.2005 r. VII SA/Wa 1728/04, Prawo budowlane pod redakcją Andrzeja Glinieckiego, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2009, str. 379). W tych okolicznościach uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji było zatem prawidłowe.

W dalszej kolejności należy podnieść, iż zakres zastosowania art. 51 ustawy Prawo budowlane, którego zasadniczym celem jest postępowanie naprawcze tj. przywrócenie do stanu zgodnego z prawem, określony został w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis ten ma zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego (obiekt wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę) lub art. 49 b ust. 1 Prawa budowlanego (obiekt wybudowany bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu). W przypadkach wykonania robót budowlanych, wskazanych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, bezcelowe jest jednak wydawanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie tego przepisu. Organ powinien w takiej sytuacji zastosować odpowiednie przepisy art. 51 Prawa budowlanego, co wynika z ust. 7 tego przepisu.

Art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego dotyczy zatem robót budowlanych niebędących budowami, które zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub na podstawie zgłoszenia dokonanego z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, a także

w sposób istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Wobec wskazanych kategorii robót budowlanych zastosowanie znajdą przepisy określające kompetencję organu nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), ewentualnie decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego).

Mając na uwadze powyższe należy przychylić się do stanowiska skarżącego, iż co do zasady tryb z art. 51 Prawa budowlanego może mieć zastosowanie w sprawie niniejszej, o ile organy nadzoru budowlanego uznają, iż roboty budowlane w sprawie niniejszej zostały dokonane na podstawie zgłoszenia dokonanego

z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego lub w sposób istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Mogą tu mieć zatem zastosowanie przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Zaniechanie wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ na skutek zgłoszenia wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę z woli ustawodawcy wyrażonej w przepisie art. 50 ust. 1 pkt 3 tj. na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 powoduje konieczność zastosowania trybu przewidzianego w art. 50 i 51 (vide: wyrok WSA w Warszawie

z 02.04.2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 45/09, wyrok WSA w Lublinie z dnia 10.09.2007 r., sygn. akt II SA/Lu 622/07 baza orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Na obecnym etapie postępowania nie można zatem wykluczyć, iż właściwym trybem postępowania w niniejszej sprawie może okazać się art. 51 Prawa budowlanego i to ze wskazaniem na ust. 1 pkt. 2 tego przepisu, który uprawnia organ do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych

w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego

z prawem. W tych okolicznościach umorzenie postępowania przez organ II instancji było nietrafne, sama bowiem zmiana podstawy prawnej z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego na art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie może stanowić

o bezprzedmiotowości postępowania.

Słusznie natomiast organ II instancji podniósł, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. M. z dnia [...] listopada 2008 r., wydanej na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlanej, a nakazującej inwestorowi wykonanie i przedłożenie dokumentacji powykonawczej drogi wraz z inwentaryzacją geodezyjną oraz oznakowanie drogi. Przepis ten bowiem nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na brak zatwierdzonego projektu budowlanego oraz ustalonych warunków pozwolenia na budowę. W związku z powyższym na podstawie art. 135 ppsa, Sąd w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do decyzji wydanej w postępowaniu prowadzonym w granicach sprawy, której dotyczy skarga oraz uznając, że jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, uchylił również tą decyzję.

Mając na uwadze przedstawione powyżej przepisy prawa budowlanego oraz orzecznictwo sądów administracyjnych organy administracji orzekające

w przedmiotowej sprawie przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinny w pierwszej mierze dokonać wszechstronnej oceny stanu faktycznego sprawy, a następnie prawidłowo dokonać subsumcji odpowiednich przepisów prawa do tak ustalonego stanu faktycznego. Przede wszystkim zatem powinny ustalić zakres robót zgłoszonych od robót wykonanych samowolnie oraz ich charakter (istotne i nieistotne odstępstwa od dokonanego zgłoszenia) a w szczególności wyjaśnić, czy zakres wykonanych robót miał wypływ na nasilenie spływu wód opadowych do cieku wodnego graniczącego z posesją pana E. J., powodując zalewanie jego działki, a także ustalić jakie działania należy podjąć aby doprowadzić wykonaną inwestycję (przebudowę drogi) do stanu zgodnego z prawem. Dokonując ustaleń faktycznych organy przy tym powinny mieć na uwadze, iż przebudowa drogi była jedynym zamierzeniem budowlanym, skutecznie zgłoszonym do organów administracji publicznej.

Podkreślić trzeba, iż celem postępowania administracyjnego jest wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej. Rozstrzygnięcie takie jest możliwe, gdy organ administracji publicznej - zgodnie z zasadą ustalenia prawdy obiektywnej - podejmie wszelkie niezbędne czynności zmierzające do wszechstronnego zbadania sprawy. Co więcej, organ administracji publicznej, zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej kpa, jest zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. W przedmiotowej sprawie znamiennym jest to, iż większość mieszkańców zamieszkujących przy przebudowanej drodze na odcinku P. K. jest zadowolona z jej modernizacji, co znajduje odzwierciedlenie w petycji znajdującej się w aktach administracyjnych (k. 32 akt administracyjnych). Powyższe obliguje organy administracji do załatwienia powyższej sprawie nie tylko zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, ale również przy uwzględnieniu zarówno interesu pana E. J., ale także interesu społecznego pozostałych mieszkańców P. K.

Mając na uwadze naruszenie przez organ I instancji przepisów art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 4 i ust. 7 Prawa budowlanego w zw. z art. 28, 29 i 30 Prawa budowlanego oraz naruszenie przez organ II instancji przepisu art. 105 § 1 kpa Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" p.p.s.a w zw. z art. 135 p.p.s.a uchylił zaskarżone decyzje oraz decyzję organu I instancji z dnia 19 listopada 2008 r.. Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien mieć na uwadze przedstawione naruszenia przepisów prawa i w/w zalecenia Sądu, zmierzające do prawidłowe rozstrzygnięcia w sprawie.

Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie z urzędu o wstrzymaniu wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.). O obowiązku zwrotu kosztów postępowania skarżącemu, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.