Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 605/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Ruch drogowy
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 13b ust. 2-4
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

﻿ WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 2 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Protokolant St. sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Opolu na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 2 lipca 2015 r., Nr XIII/203/15 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, określenia wysokości stawek i sposobu pobierania opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 2 lipca 2015 r. Rada Miasta Opola podjęła uchwałę Nr XIII/203/15 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, określenia wysokości stawek i sposobu pobierania opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Uchwała została podjęta na podstawie art. 13b ust. 3, 4 i 5 oraz art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2015 r. poz. 460).

W § 3 ust. 3 powyższej uchwały Rada ustaliła roczną zryczałtowaną opłatę dla mieszkańców strefy płatnego parkowania, udokumentowaną kartą - abonament mieszkańca, określając jednocześnie, że prawo do nabycia abonamentu mieszkańca mają osoby fizyczne zamieszkujące w strefie płatnego parkowania, posiadające pojazd na podstawie tytułu: własności, współwłasności lub konsumenckiej umowy leasingu, wystawionego na osobę fizyczną. Abonament mieszkańca przysługuje wyłącznie na jeden pojazd samochodowy o dopuszczalnej masie całkowitej do 2,5 t (pkt 3), a ponadto, że abonament mieszkańca wydawany jest po przedstawieniu dowodu rejestracyjnego pojazdu, konsumenckiej umowy leasingu i dokumentu potwierdzającego zamieszkanie w strefie płatnego parkowania (pkt 4).

Pismem z dnia 18 października 2016 r. Prokurator Rejonowy w Opolu, powołując się na przepisy art. 8, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy 93 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm. [aktualnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm. - dopisek Sądu]), zwanej dalej P.p.s.a., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na powyższą uchwałę w zakresie zapisów § 3 ust. 3 pkt 3 i 4, domagając się stwierdzenia ich nieważności. Zaskarżonym uregulowaniom zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 18 ust. ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446) w związku z art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez zawarcie stwierdzenia, że prawo do nabycia abonamentu mieszkańca mają osoby fizyczne zamieszkujące w strefie płatnego parkowania, posiadające pojazd na podstawie tytułu: własności, współwłasności lub konsumenckiej umowy leasingu, wystawionego na osobę fizyczną. Zdaniem skarżącego, zapis ten stanowi przekroczenie delegacji ustawowej przyznanej Radzie Miasta przez art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych wskazującej, że opłaty abonamentowe są związane z użytkownikiem drogi, a nie z konkretnym stosunkiem prawnym na podstawie którego pojazd jest posiadany i w sposób nieuzasadniony ogranicza możliwość nabycia abonamentu przez mieszkańca strefy parkowania wyłącznie w przypadku pozostawania właścicielem współwłaścicielem lub strona konsumenckiej umowy leasingu pojazdu, wykluczając z tego zakresu w sposób nieuzasadniony osoby użytkujące samochód na podstawie innych stosunków prawnych (m.in. umowy dzierżawy, najmu, użyczenia), co stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa zawartej w art. 32 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zgodnie z art. 13b ust. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych Rada Miasta, ustalając strefę płatnego parkowania może fakultatywnie dopuścić dla niektórych kategorii korzystających z dróg preferencyjne zasady ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. W powołanej ustawie nie zostały wprowadzone kryteria, jakimi obowiązana jest kierować się Rada przy doborze użytkowników drogi uprawnionych do korzystania z powyższych zasad. Tym samym organowi została pozostawiona swoboda, która nie jest jednak nieograniczona, gdyż w tym zakresie Rada jest związana dyspozycją art. 13b ust. 2 ustawy o drogach publicznych, tj. wytycznymi wyznaczania strefy płatnego parkowania i celem, jaki powinien być realizowany poprzez obowiązek ponoszenia opłaty za parkowanie pojazdu w określonej strefie. Prokurator stwierdził, że Rada powinna liczyć się też z normami wyrażonymi w Konstytucji RP i wskazał na stanowisko zaprezentowane w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 grudnia 1997 r., sygn. K 8/97 oraz z dnia 4 stycznia 2000 r., sygn. K 18/99 na tle art. art. 32 ust. 1 Konstytucji PR, że wyrażona w tym przepisie zasada równości wobec prawa polega na tym, że wszystkie podmioty (adresaci norm prawnych) charakteryzując się daną cechą istotną mają być traktowane równo, tzn. według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących, a wszelkie różnice w przyznawaniu praw są dopuszczalne tylko wówczas, gdy są usprawiedliwione. Oznacza to, że organy powołane do wydawania aktów normatywnych nie mogą stanowić norm prawnych, które różnicują uprawnienia obywateli, należących do tej samej kategorii osób i znajdujących się w owej sytuacji taktycznej, bez uzasadnionej przyczyny i w oderwaniu od zasad sprawiedliwości. Zdaniem skarżącego, zakwestionowane zapisy uchwały dotyczące ograniczenia możliwości nabycia abonamentu przez mieszkańca posiadającego jeden z enumeratywnie określonych tytułów prawnych do pojazdu (własność, współwłasność lub konsumencka umowa leasingu), w nieuzasadniony sposób wykluczają z kręgu osób uprawnionych do otrzymania abonamentu podmioty pozostałych stosunków prawnych np. umowy dzierżawy, najmu, użyczenia, dlatego stanowią przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 13b ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz naruszają dyspozycję art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Na poparcie tych twierdzeń skarżący powołał orzeczenia sądowoadministracyjne. Skonstatował, że zakwestionowane zapisy uchwały są w istotny sposób sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co powinno skutkować stwierdzeniem ich nieważności przez Sąd.

W odpowiedzi na skargę Gmina Opole, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi. Wywodziła, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, a Rada Miasta działała w granicach upoważnienia ustawowego i zgodnie z intencją ustawodawcy. Podniosła, że swoboda działania Rady jest ograniczona poprzez jednoznacznie wskazany przez ustawodawcę cel, jakiemu generalnie służy wprowadzenie opłat za parkowanie. Wyjaśniła, że strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowy lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej. Gmina wskazała, że wynikające z art. 13b ust. 2 ustawy o drogach publicznych uprawnienie ustawowe niewątpliwie doprowadza do zróżnicowania sytuacji użytkowników dróg, tym samym ustawodawca dopuścił zróżnicowanie użytkowników dróg rezygnując z zasady równości. Wyodrębnienie danej kategorii nie odbywa się z zastosowaniem zasady równości ale jest następstwem różnicowania. Z tego powodu nie jest uprawniony zarzut naruszenia zasady równości. Zaskarżona uchwała nie różnicuje w prawach mieszkańców strefy parkowania, natomiast odwołuje się do dodatkowego kryterium jakim jest konieczność posiadania pojazdu na podstawie tytułu własności, współwłasności lub konsumenckiej umowy leasingu przez mieszkańca strefy, który chciałby ponosić roczną opłatę abonamentową na preferencyjnych warunkach. Gmina zwróciła uwagę, że strefa płatnego parkowania została wprowadzona w centrum miasta Opola, tj. w obszarze w którym występuje duży deficyt miejsc parkingowych i duże natężenie ruchu. Zawężenie przez Radę Miasta kryteriów uzyskiwania abonamentu przez mieszkańca strefy, było podyktowane ideą ograniczenia ruchu pojazdów w strefie A i B i zwiększenia rotacji parkujących pojazdów. Uprawnienie do opłaty abonamentowej zostało ograniczone do mieszkańców posiadających pojazdy na podstawie tytułów ujawnianych w dowodzie rejestracyjnym i rejestrowanych umowach nazwanych, cechujących się dużą stabilnością podmiotową. Ograniczenie to ma również zapobiec nadużyciom polegającym na wejściu w posiadanie abonamentu przez osoby, których sytuacja tego nie uzasadnia. Poza tym abonament ten przysługuje wyłącznie na jeden pojazd samochodowy o dopuszczalnej masie całkowitej do 2,5 t. Gmina podniosła ponadto, że zaskarżone regulacje służą także realizacji lokalnej polityki transportowej miasta, w szczególności w zakresie ograniczenia dostępności centrum dla pojazdów samochodowych oraz wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej. W ramach realizacji tej polityki również poszczególne ulice w centrum są sukcesywnie wyłączane z ruchu. Natomiast udzielenie uprawnień szerokiemu kręgowi podmiotów nie pozwoliłoby na osiągniecie celu, jakiemu służy strefa płatnego parkowania ani nie służyłoby realizacji lokalnej polityki transportowej. Gmina dostrzegła również, że skarżący Prokurator nie kwestionuje pozostałych występujących ograniczeń różnicujących mieszkańców strefy płatnego parkowania np. ze względu na masę posiadanego pojazdu, za parkowanie, którego może być wnoszona opłata ryczałtowa czy też ich liczbę, w związku z czym nie neguje dopuszczalności objęcia osób wymienionych w § 3 ust. 3 pkt 3 uchwały uprawnieniem do wnoszenia opłaty abonamentowej, ale uważa, że także inne osoby winny mieć prawo korzystania z tego przywileju. Zdaniem Gminy, nie zostanie to osiągnięte przez wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonych przepisów. Skutkiem ewentualnego uwzględnienia skargi będzie likwidacja uprawnień do uprzywilejowanej opłaty.

W piśmie procesowym z dnia 1 lutego 2017 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Opolu poparł argumentację przedstawioną w skardze Prokuratora Rejonowego. Wskazał ponadto, że podnoszone w odpowiedzi na skargę argumenty celowościowe, uzasadniające zasadność zaskarżonych zapisów uchwały z uwagi na konieczność ograniczenia ruchu pojazdów strefach parkowania i realizację polityki transportowej miasta nie pozostają w usprawiedliwionej proporcji do naruszanych interesów posiadaczy pojazdów będących mieszkańcami strefy parkowania i w sposób zasadniczy różnicują uprawnienia obywateli należących do tej samej kategorii osób znajdujących się w jednakowej sytuacji faktycznej, bez uzasadnionej przyczyny i w oderwaniu od zasad sprawiedliwości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skargę należało oddalić.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" aktem organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., s. 865).

Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego - w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).

Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi uchwała Nr XIII/203/15 Rady Miasta Opola z dnia 2 lipca 2015 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, określenia wysokości stawek i sposobu pobierania opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, podjęta na podstawie art. 13b ust. 3, 4 i 5 oraz art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2015 r. poz. 460), która jest aktem prawa miejscowego.

W związku z powyższym wyjaśnić należy, że akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego. Zgodnie z zasadą legalizmu, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP, wykonywanie zadań przez organy gminy następuje wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Organy gminy należą bowiem do kręgu organów władzy publicznej, o których mowa w powyższym przepisie. Wydawanie przez nie aktów prawnych, służących realizacji zadań gminy, następuje na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, a także na podstawie i w granicach upoważnień udzielonych w innych ustawach. Działanie na podstawie i w granicach prawa oznacza, że podjęcie przez Radę Miasta zaskarżonych przepisów musi mieć umocowanie w normie prawnej i Rada ma jednocześnie obowiązek respektowania w procesie stanowienia norm prawnych podstawowej dyrektywy, jaką jest zasada równości wobec prawa, określonej w art. 32 Konstytucji RP. Nie budzi wątpliwości, że z ust. 1 tego przepisu wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów znajdujących się w zbliżonej sytuacji oraz zakaz różnicowania w tym traktowaniu bez przyczyny znajdującej należyte uzasadnienie w przepisie rangi co najmniej ustawowej (R. Hauser, Rzeczpospolita nr 147 z dnia 28 czerwca 2011 r., PCD. Sprawy sądowe tych, którym najtrudniej). Inaczej mówiąc, jak celnie podniesiono w skardze wskazując na ustalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, zasada równości nakazuje jednakowe traktowanie podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowania w postaci faworyzowania, ale i bez dyskryminacji (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 3 grudnia 2007 r., SK 45/06, OTK-A 2007 r. nr 11, poz. 152; z dnia 24 lutego 1999 r., SK 4/98, OTK 1999 nr 2, poz. 24., z dnia 12 grudnia 1994 r., K 3/94, OTK 1994 r., nr 2, poz. 42).

Oceniając czy zaskarżona uchwała nie narusza prawa należy mieć na względzie, że według przepisów ustawy o drogach publicznych powołanych jako podstawa prawna podjęcia kwestionowanego aktu, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania (art. 13 ust. 1 pkt 1). Na zasadzie art. 13b ust. 2 tej ustawy strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej.

Zgodnie natomiast z art. 13b ust. 3 komentowanej ustawy rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania:

1) ustala wysokość opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1,

2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi,

3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1.

Odczytanie treści powołanych regulacji prowadzi do wniosku, że ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalenia strefy płatnego parkowania i wyposażył w uprawnienie do przyznania "niektórym użytkowników dróg" przywilejów w postaci ulg w opłatach za postój pojazdów samochodowych w tej strefie, w postaci stawki zerowej opłaty, bądź opłaty ryczałtowej lub abonamentowej. Oznacza to, że ustawodawca przewidział odstępstwo od zasady obowiązku ponoszenia jednakowych opłat za parkowanie, co skutkuje w istocie wprowadzeniem zróżnicowania sytuacji użytkowników dróg. Na tle powyższych przepisów w orzecznictwie trafnie wskazuje się, że z uwagi na rosnącą liczbę pojazdów ustawodawca wprowadzając możliwość tworzenia stref płatnego parkowania kierował się zarówno potrzebą zaprowadzenia ładu przestrzennego, a więc bezpieczeństwa i porządku publicznego, ale także koniecznością zapewnienia ochrony wolności i praw tych obywateli, których domy czy mieszkania znajdują się w centrach miast, gdzie dojazd bądź dojście do miejsca zamieszkania są utrudnione z uwagi na liczbę znajdujących się tam pojazdów (ochrona prawa własności). Tworzenie stref płatnego parkowania, na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie o drogach publicznych, jest zatem ograniczeniem podyktowanym ochroną konstytucyjnych wartości, pozostającym w zgodzie z zasadą proporcjonalności (wyrok NSA z 7 października 2011 r., I OSK 1276/11, dostępny na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W analizowanej ustawie o drogach publicznych nie sposób doszukać się normy prawnej wskazującej wprost, jakie są kryteria wyróżnienia cech jako relewantnych w zakresie przyznawania przez radę przewidzianych przez ustawodawcę preferencji. Rada ma zatem swobodę w tworzeniu norm dotyczących strefy płatnego parkowania. Korzystając z umocowania ustawowego wynikającego z art. 13b ust. 3 pkt 2 ustawy o drogach publicznych i przyznając określone uprawnienia wybranym użytkownikom dróg w akcie rangi prawa miejscowego, rada nie może jednak ustalać kręgu osób uprawnionych w sposób dowolny, ale musi to czynić tak, aby nie została naruszona konstytucyjna zasada równości wobec prawa i łącząca się z nią zasada niedyskryminacji, która oznacza zakaz odmiennego traktowania podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji faktycznej, ocenianej w oparciu o obiektywne i weryfikowalne okoliczności istotne. Rada musi zatem przyznać jednakowe uprawnienie wszystkim podmiotom charakteryzującym się daną cechą istotną. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że zasada równości zakłada jednocześnie różne traktowanie podmiotów różnych, tj. podmiotów, które nie posiadają wspólnej cechy istotnej. Równość wobec prawa to zasadność wyboru takiego a nie innego kryterium różnicowania. Oceniając regulację prawną z punktu widzenia zasady równości należy w pierwszej kolejności rozważyć, czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa, biorąc pod uwagę treść i cel danej regulacji prawnej (por. wyrok TK z dnia 20 października 1998 r., K 7/98, OTK 1998 nr 6, poz. 96 oraz powołane tam orzecznictwo).

W świetle powyższego, odstępstwo od zasady równości poprzez odmienne potraktowanie przez radę adresatów, którzy odznaczają się określoną cechą wspólną nie musi oznaczać naruszenia art. 32 Konstytucji. W przypadku, gdy wprowadzane są rozwiązania ingerujące w zakres swobód obywatelskich lub nakładające na obywateli określone obowiązki, to jeśli waga interesu, któremu służyć ma zróżnicowanie sytuacji adresatów normy pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów naruszonych przez nierówne potraktowanie podmiotów podobnych (proporcjonalność) i wykazać można bezpośredni związek z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma (relewantność), wówczas zróżnicowania prawnego nie można traktować jako dyskryminacji (por. wyrok TK z dnia 3 grudnia 2007 r., SK 45/06, OTK-A 2007 nr 11, poz. 152; wyrok NSA z dnia 19 listopada 2014 r., I OSK 2257/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie składu orzekającego, taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Sądowi znane jest odmienne stanowisko prezentowane w orzecznictwie powołanym w skardze, jednak na gruncie niniejszej sprawy należało uznać, że nie doszło do naruszeń wskazywanych przez skarżącego Prokuratora. Zakwestionowane w skardze zapisy dotyczą warunków nabywania abonamentu przez mieszkańców strefy płatnego parkowania i ograniczają możliwość jego nabycia jedynie przez osoby posiadające jeden ze wskazanych przez Radę tytułów prawnych do pojazdu, tj. własność, współwłasność lub konsumencka umowa leasingu. Oceniając czy zastosowane kryteria wyboru osób uprawnionych są dopuszczalne i zgodne z prawem, a w konsekwencji, czy zaskarżona uchwała nie narusza prawa, należy stwierdzić, że z mocy postanowień § 3 ust. 3 uchwały prawo do korzystania z miejsc parkingowych zostało ukształtowane przez Radę ze względu na istotną cechę, jaką jest miejsce zamieszkania, a jednocześnie krąg uprawnionych został dodatkowo ograniczony do tych mieszkańców, którzy są właścicielami, współwłaścicielami lub stroną konsumenckiej umowy leasingu. Zdaniem Sądu, przyjęty w zaskarżonych zapisach uchwały sposób określenia zakresu podmiotowego nie stanowi przekroczenia delegacji ustawowej zawartej w art. 13b ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Zgodzić należy się ze stanowiskiem przedstawionym w odpowiedzi na skargę, że w centrum miasta Opola, objętym strefą płatnego parkowania, występuje duże natężenie ruchu i jednocześnie ogromny deficyt miejsc parkingowych. Tym samym ze wszech miar uzasadnione było wprowadzenie uprawnienia do nabycia abonamentu dla osób zamieszkujących w obszarze tej strefy, posiadających pojazdy samochodowe. Oczywistym jest, że osoby zamieszkujące w ścisłym centrum miasta, na terenie charakteryzującym się ograniczoną liczbą miejsc parkingowych, a jednocześnie objętym opłatami za parkowanie, powinny mieć ułatwiony dostęp do miejsc parkingowych. Z całą pewnością zastosowany w zaskarżonych przepisach uchwały zabieg legislacyjny był też nakierowany na osiągnięcie celu określonego w art. 13b ust. 2 ustawy, tj. na ograniczenie ruchu pojazdów w wyznaczonej strefie płatnego parkowania, zwiększenie rotacji parkujących pojazdów samochodowych i realizację lokalnej polityki transportowej, w ramach której coraz więcej ulic w centrum miasta podlega wyłączeniu z ruchu. Jako działanie wzmacniające, zapewniające osiągnięcie tego celu, należy ocenić dodatkowe zawężenie kręgu mieszkańców uprawnionych do uzyskania abonamentu, do osób fizycznych posiadających pojazd na podstawie najsilniejszych tytułów prawnych, jakimi są własność i współwłasność, oraz na podstawie konsumenckiej umowy leasingu, która z mocy art. 7092 K.c. zawierana jest na piśmie pod rygorem nieważności, zatem wykazanie tych tytułów jest możliwe w sposób pewny. Bezspornym jest przy tym, że udzielenie uprawnień szerokiemu kręgowi podmiotów nie pozwoliłoby na osiągnięcie celu, jakiemu ma służyć strefa płatnego parkowania.

Odnosząc się do argumentacji skargi, dotyczącej naruszenia konstytucyjnej zasady równości poprzez pominięcie osób legitymujących się innymi tytułami prawnymi do pojazdów, należy zauważyć z samej istoty umowy najmu czy użytkowania pozycja prawna właściciela pojazdu jest zdecydowanie odmienna niż pozycja osoby będącej

stroną wymienionych stosunków prawnych. Powoduje to, że najemcy czy użytkownika pojazdu nie można zaliczyć do wspólnej grupy relewantnej z właścicielem pojazdu. To samo dotyczy umowy leasingu zwieranej z mocy prawa w formie pisemnej. Relewantną grupą są natomiast niewątpliwie osoby będące mieszkańcami strefy płatnego parkowania. W tym zakresie Rada Miasta w zaskarżonej uchwale nie dokonała zróżnicowania pod kątem formy zamieszkania. Natomiast skoro - jak wskazano wyżej - konstytucyjna zasada równości dopuszcza odmienne traktowanie adresatów normy prawnej, jeżeli zróżnicowanie jest oparte o cechę istotną, to nie kolidują z tą zasadą uzupełniające wyznaczniki, przyjęte w § 3 ust. 3 pkt 3 zaskarżonej uchwały jako cechy relewantne. Stanowią one wprawdzie odstępstwo od zasady równego traktowania poprzez odmienne potraktowanie pewnej grupy osób spośród należących do kategorii mieszkańców strefy, charakteryzującej się dodatkowymi atrybutami w zakresie uprawnienia do pojazdu, jednak z uwagi na bezpośredni związek z celem i zasadniczą treścią art. 13b ust. 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, omawianego zróżnicowania nie można traktować w kategoriach dyskryminowania, a w konsekwencji - jako nieuprawnionego naruszenia ww. przepisów kompetencyjnych.

Mając na uwadze powyższe, wobec stwierdzenia, iż postanowienia zaskarżonej uchwały nie są sprzeczne z prawem, na mocy art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.