Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3231/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37, art. 41 ust. 2 pkt 4, 5 i 7, art. 44 ust. 2 i 6, art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a)
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) sędzia NSA Krystyna Anna Stec sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant Anna Fyda- Kawula po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Podkarpackiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 1 sierpnia 2017 r. sygn. akt I SA/Rz 392/17 w sprawie ze skargi A.W. na uchwałę Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie dofinansowania realizacji projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Zarządu Województwa Podkarpackiego na rzecz A.W. 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 1 sierpnia

2017 r., sygn. akt I SA/Rz 392/17 uwzględnił skargę A.W. na uchwałę Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa Podkarpackiego, zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego i zarządził na rzecz skarżącego zwrot nadpłaconego wpisu sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił na wstępie stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że skarżący złożył w naborze nr RPPK.01.04.01-IZ-00-18-001/15 w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020 wniosek nr [...] pn. "W.". W wyniku oceny merytorycznej dokonanej przez Komisję Oceny Projektów w dniu [...] października 2016 r. stwierdzono, że wniosek nie spełnia kryteriów merytorycznych dopuszczających standardowych. Zakwestionowano spełnienie następujących kryteriów:

1) zasady zrównoważonego rozwoju - wobec braku możliwości zbadania czy projekt będzie miał neutralny wpływ na realizację tej zasady, gdyż wnioskodawca nie wskazał dokładnego miejsca realizacji projektu,

2) zdolności adaptacji do zmian klimatu i reagowania na ryzyko powodziowe - z uwagi na brak wskazania dokładnego miejsca realizacji operacji i brak możliwości zbadania powyższego kryterium,

3) prawidłowości metodologicznej i rachunkowej biznesplanu - wobec błędnego sporządzenia biznesplanu, ponieważ część opisowa jest niespójna z częścią rachunkową w zakresie prezentacji źródeł finansowania projektu,

4) poprawności analizy finansowej i ekonomicznej projektu - wobec błędnego sporządzenia analizy finansowej tj. brak uwzględnienia deklarowanych i opisanych w biznesplanie źródeł finansowania projektu,

5) zapewnienia trwałości rezultatów projektu - z uwagi na brak wskazania tytułu prawnego do nieruchomości i brak wskazania miejsca realizacji projektu, gdyż nie ma możliwości sprawdzenia czy w miejscu realizacji projektu można prowadzić działalność gospodarczą i w jakim okresie,

6) wykonalności instytucjonalnej oraz finansowej projektu - ponieważ wnioskodawca nie dysponuje prawem do nieruchomości, nie jest w stanie podać dokładnego adresu, ani numerów działek, na których będzie realizowany projekt,

7) wykonalności technicznej i technologicznej projektu – gdyż z uwagi na brak prawa do dysponowania nieruchomością i brak danych, co do możliwości realizacji planowanego przedsięwzięcia na wskazanych nieruchomościach, nie jest możliwa ocena wykonalności technicznej i technologicznej projektu,

8) zasadności oraz racjonalność zaplanowanych wydatków - gdyż wobec braku wykonalności instytucjonalnej, finansowej, technicznej i technologicznej projektu oceniający nie mogli uznać, czy planowane w ramach projektu wydatki są racjonalne i uzasadnione,

9) realności wskaźników – gdyż wobec niespełnienia opisanych kryteriów merytorycznych dopuszczających projekt nie jest w stanie zapewnić realizacji wskaźników opisanych we wniosku.

Skarżący w proteście złożonym od powyższej oceny podniósł, że jego projekt jest wykonalny pod względem instytucjonalnym, finansowym, technicznym i technologicznym, a zaplanowane wydatki są racjonalne i uzasadnione. Wnioskodawca jest w stanie zapewnić realizację założonych wskaźników. Dodał też, że odrzucenie wniosku przedsiębiorcy oraz brak umożliwienia przedstawienia wyjaśnień, co do wątpliwości ekspertów, ma ewidentnie charakter dyskryminujący ze względu na lokalizację.

Zarząd Województwa Podkarpackiego zaskarżoną uchwałą z dnia [...] maja 2017 r. na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 2, art. 55 pkt 1, art. 57 i art. 58 ust. 1 art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 217 ze zm., dalej: ustawa wdrożeniowa) nie uwzględnił protestu skarżącego od negatywnej oceny merytorycznej – dopuszczającej ww. wniosku. W uzasadnieniu organ powołał się na ponowną weryfikację wniosku przez ekspertów, którzy ponownie stwierdzili brak spełnienia wymienionych wyżej kryteriów. Zdaniem ekspertów z uwagi na brak dokładnej lokalizacji bazy sprzętowej projektu nie ma możliwości zbadania zdolności adaptacji do zmian klimatu i ryzyka powodziowego, natomiast wobec braku informacji na temat funkcjonowania sprzętu w terenie, przede wszystkim przesiewacza dwupokładowego mobilnego, nie ma możliwości stwierdzenia neutralnego wpływu projektu na politykę zrównoważonego rozwoju. W aspekcie technicznym i technologicznym projekt nie jest możliwy do pozytywnej oceny, ponieważ na dzień składania wniosku wnioskodawca nie dysponuje ostateczną lokalizacją nieruchomości, tytułem prawnym do rozporządzania nią. Niespełnienie przedstawionych kryteriów dopuszczających sugeruje brak osiągnięcia zakładanych we wniosku wskaźników.

W skardze na powyższą uchwałę skarżący zarzucił naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 przez brak rzetelnej i obiektywnej oceny wniosku, przez dokonanie rozstrzygnięcia na podstawie niejasnych i nieprzejrzystych reguł wyboru projektów ustanowionych w konkursie, a przez to wadliwą ocenę spełnienia kryteriów merytorycznych. Zarzucił też naruszenie art. 58 pkt 1 tej ustawy, przez nieuwzględnienie protestu w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów, a także brak rzetelności, przejrzystości i prawidłowości rozpoznania protestu przez Instytucję Zarządzającą, powielanie argumentów Komisji Oceny Projektów i niedostrzeżenie ewidentnych uchybień formalnych i merytorycznych podczas oceny wniosku. Zdaniem skarżącego naruszone zostały też art. 53 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 37 ust. 1 powołanej ustawy przez brak zapewnienia wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów, w szczególności przez nieprawidłowe sformułowanie sposobu oceny poszczególnych kryteriów, a także naruszenie § 5 ust. 4 pkt 7 i pkt 8 Regulaminu konkursu, przez brak wezwania skarżącego do złożenia wyjaśnień.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Podkarpackiego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał prezentowane stanowisko.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji uwzględnił powyższą skargę na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Sąd powołał się w uzasadnieniu wyroku na treść art. 61 ust. 1, art. 66 ust. 2 oraz art. 37 ust. 1 i 2 powołanej ustawy i za zasadne uznał zarzuty skargi dotyczące braku podstaw do żądania, na etapie składania wniosku o dofinansowanie, wskazania w sposób szczegółowy miejsca realizacji projektu - przez podanie numeru działki – nieruchomości, na której ma być realizowany projekt, a także obowiązku zawarcia umowy dzierżawy, bądź wykazania w inny sposób tytułu prawnego do nieruchomości.

W ocenie Sądu I instancji, w zaskarżonej uchwale nie wskazano podstawy prawnej powyższych żądań. Regulamin konkursu dla działania 1.4. w brzmieniu obowiązującym dla spornego naboru, nie nakładał na wnioskodawców obowiązku zawarcia umowy najmu lub dzierżawy nieruchomości na dzień składania wniosku i przedłożenia tej umowy w postępowaniu konkursowym. Konieczności złożenia takiego dokumentu nie przewidziano również w Instrukcji wypełniania załączników do wniosków, stanowiącej załącznik do Regulaminu konkursu. Dopiero późniejsza wersja tego Regulaminu – obowiązująca od listopada 2016 r., dla naboru z 2017r., zawiera dodany przepis § 15 pkt 3, który nakłada na wnioskodawców obowiązek posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele związane z realizacją projektu na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie.

Sąd I instancji zauważył przy tym, że wnioskodawca był wzywany na etapie oceny formalnej do uzupełnienia informacji dotyczącej miejsca lokalizacji inwestycji, tj. wskazania numeru działki. W celu uzyskania pomocy oraz szczegółowych informacji wnioskodawca kontaktował się z pracownikami Instytucji Zarządzającej, a jego wyjaśnienia w tym przedmiocie i uzupełnienia zawarte w Aneksie do Biznesplanu uzyskały akceptację, ponieważ wniosek został oceniony pozytywnie pod względem formalnym. Oznacza to, że wszystkie wymagane dokumenty na tamtym etapie konkursu zostały przez skarżącego złożone. Jeśli natomiast eksperci w trakcie oceny merytorycznej mieli wątpliwości wymagające od wnioskodawcy dodatkowych wyjaśnień lub informacji o projekcie lub dokonania korekt/uzupełnień wniosku czy załączników, oceniający mogli zwrócić się z wezwaniem do wnioskodawcy o dokonanie stosownych uzupełnień, korekt lub wyjaśnień. Przepisy Regulaminu dopuszczały bowiem również na etapie oceny merytorycznej prawo do dokonania przez wnioskodawcę jednokrotnych wyjaśnień, uzupełnień lub korekt w zakresie wskazanym przez komisję oceny projektów (§ 5 ust. 4 pkt 7 i pkt 8 Regulaminu konkursu).

Zdaniem Sądu I instancji, skoro wnioskodawca przeszedł pozytywnie weryfikację formalną wniosku to oznacza, że informacje i załączniki wymagane na tym etapie zostały złożone i wniosek jest kompletny. W obowiązujących dokumentach konkursowych brak było bowiem podstaw do wymagania, aby na tym etapie konkursu wnioskodawca wskazał konkretny numer działki, na której zrealizowany będzie projekt oraz aby przedłożył organowi dokument stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością. W rubryce A.8 formularza wniosku - zgodnie z objaśnieniami do wniosku - jako miejsce realizacji projektu należało podać powiat, gminę oraz miejscowość, co wnioskodawca uczynił. Ponadto wnioskodawca na etapie oceny formalnej uzupełnił wpis w części B.2 Biznesplanu (Aneksie do Biznesplanu) dotyczący miejsca realizacji projektu, a wyjaśnienia te zostały przyjęte, skoro projekt uzyskał pozytywną ocenę formalną. Również w zakresie kryterium II eksperci wskazali na brak w dokumentacji aplikacyjnej danych na temat funkcjonowania sprzętu w terenie, przede wszystkim co do wyposażenia przesiewacza dwupokładowego mobilnego, a jednocześnie nie wskazali podstaw prawnych obowiązku zamieszczania we wniosku tego rodzaju informacji, ani też nie wzywali wnioskodawcy o ich podanie.

W ocenie Sądu I instancji, ocena ekspertów odnosząca się do prawidłowości biznesplanu i poprawności analizy finansowej projektu zawiera lakoniczne sformułowania i sprzeczności, np. oceniając wskazane źródła finansowania projektu wskazano, że rzeczywiste źródło finansowania ze środków własnych budzi wątpliwości, bo wnioskodawca nie posiada wystarczających środków własnych na sfinansowanie projektu, lecz eksperci nie wskazali w jakiej wysokości środki te byłyby wystarczające, a ponadto w żaden sposób nie odnieśli się do wskazywanego jako dodatkowe źródło finansowania kredytu inwestycyjnego. Także w tym przypadku uzasadnione było wezwanie wnioskodawcy do złożenia stosownych wyjaśnień.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że w sytuacji gdy na etapie oceny merytorycznej eksperci nie posiadali wystarczających informacji o projekcie, które umożliwiłyby im ocenę spełnienia poszczególnych kryteriów merytorycznych dopuszczających, powinni zwrócić się do wnioskodawcy w trybie określonym w § 5 ust. 4 pkt 7 i pkt 8 Regulaminu konkursu o uzyskanie dodatkowych wyjaśnień lub informacji o projekcie lub dokonanie korekt czy uzupełnień wniosku lub załączników. Brak takiego wezwania i nie przyznanie punktów w zakresie wymienionych kryteriów oznacza, że ocena projektu została dokonana z naruszeniem § 5 ust. 4 pkt 7 - 9 Regulaminu konkursu oraz zasad przejrzystości i rzetelności, o których mowa w art. 37 ust.1 ustawy wdrożeniowej. Ponadto nie można uznać za rzetelną ocenę projektu, która – choć powinna być dokonana niezależnie przez dwóch ekspertów, zawiera identyczne sformułowania odnoszące się do większości ocenianych kryteriów. Dlatego skarga została uwzględniona.

W skardze kasacyjnej Zarząd Województwa Podkarpackiego zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania i zrzekł się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

- art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 w związku

§ 5 ust. 4 pkt 7 i pkt 8 Regulaminu konkursu poprzez błędne przyjęcie, że ocena projektu została dokonana z naruszeniem zasad przejrzystości i rzetelności;

- art. 41 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy wdrożeniowej poprzez błędne przyjęcie, że iż instytucja Zarządzająca/Organ nie mógł żądać wskazania w sposób szczegółowy miejsca realizacji projektu w przypadku, gdy ramach regulaminu konkursu Instytucja Zarządzająca ustaliła wzór wniosku o dofinansowanie włącznie z uszczegółowieniem z którego wynika, iż wnioskodawca/skarżący winien wskazać jakim tytułem prawnym legitymuje się w stosunku do nieruchomości oraz winien wskazać dokładny adres nieruchomości podając numer działek;

- art. 44 ust. 2 w związku z § 5 ust. 4 pkt 7 i pkt 8 Regulaminu konkursu poprzez błędne przyjęcie, iż Instytucja Zarządzająca w ramach ustanowionego Regulaminu konkursu ma obowiązek wzywać beneficjentów do złożenia wyjaśnień przy czym w ocenie organu Regulamin konkursu jasno wskazuje, iż wezwanie do uzupełnień lub wyjaśnień to jest uprawienie Komisji Oceniającej Projekty i jest stosowane w przypadku powziętych wątpliwości, które w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły;

- art. 44 ust. 6 ustawy wdrożeniowej poprzez błędne przyjęcie, iż dotyczy oceny merytorycznej dokonywanej w oparciu o kryteria merytoryczne dopuszczające i kryteria merytoryczne jakościowe w sytuacji gdy przepis powyższy określa kompetencje wojewody w stosunku do Instytucji Zarządzającej;

II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, to jest:

- art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej poprzez uwzględnienie skargi, w sytuacji gdy uchwała Zarządu Województwa Podkarpackiego w Rzeszowie nr 309/6426/17 z dnia 29 maja 2017 r. w sprawie nieuwzględnienia protestu wniesionego w dniu 14 listopada 2016 r. przez skarżącego od negatywnej oceny merytorycznej - dopuszczającej spornego wniosku nie została wydana w sposób naruszający prawo i naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik oceny.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując legalność rozstrzygnięcia Zarządu Województwa Podkarpackiego w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu w ramach polityki spójności stwierdził, że rozstrzygnięcie to jest niezgodne z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że zdaniem Sądu I instancji instytucja zarządzająca w sposób nieuprawniony - w świetle przepisów ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 oraz postanowień Regulaminu konkursu w naborze nr RPPK.01.04.01-IZ-00-18-001/15 - stwierdziła, że projekt o dofinansowanie którego zabiegał skarżący nie spełnił kryteriów merytorycznych dopuszczających standardowych wskazanych w piśmie Komisji Oceny Projektów z dnia [...] października 2016 r. Z tego mianowicie powodu, że motywowaną brakiem wykonania przez wnioskodawcę żądania wskazania w sposób szczegółowy miejsca realizacji projektu oraz brakiem realizacji obowiązku zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości lub wykazania w inny sposób tytułu prawnego do nieruchomości negatywną ocenę wniosku o dofinansowanie należało uznać za dokonaną bez podstawy prawnej. Ponadto - jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - sposób w jaki sformułowane zostały oceny ekspertów w relacji do tej instytucji postępowania w sprawie oceny projektów, która umożliwia uzyskanie dodatkowych wyjaśnień lub informacji o projekcie, także nie mógł pozostawać bez wpływu na wniosek, że ocena projektu przeprowadzona została w rozpatrywanej sprawie z naruszeniem prawa.

Kwestionując prawidłowość i zasadność tego stanowiska, Zarząd Województwa Podkarpackiego podnosił natomiast - jak wynika to z zarzutów kasacyjnych oraz argumentacji prezentowanej w ich uzasadnieniu - że dokonana w tej sprawie ocena projektu nie naruszała zasad przejrzystości i rzetelności, co oznacza, że Sąd I instancji niezasadnie zakwestionował stanowisko organu, z którego wynika, że wniosek strony o dofinansowanie projektu należało ocenić negatywnie.

Istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, w okolicznościach jej stanu faktycznego, odnosi się do oceny prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów art. 37 ust. 1 i ust. 2, art. 41 ust. 2 pkt 4 i 5, art. 44 ust. 2 i 6 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 oraz § 5 ust. 4 pkt 7 i pkt 8 Regulaminu konkursu.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie, zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że kontrolowane przez ten Sąd rozstrzygnięcie Instytucji Zarządzającej w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej merytorycznej oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach polityki spójności, nie jest zgodne z prawem.

Kontrola prawidłowości stanowiska Sądu I instancji wymaga przypomnienia zasad realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 wynikających z ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz Regulaminu konkursu o dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014 - 2020 w ramach osi priorytetowej i Konkurencyjna i innowacyjna gospodarka, Działanie 1.4 Wsparcie MŚP, Poddziałanie: 1.4.1 Dotacje bezpośrednie, Typ projektu: Rozwój MŚP (przyjętego Uchwałą Zarządu Województwa Podkarpackiego w Rzeszowie nr 124/2732/15 z dnia 15 grudnia 2015 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu konkursu zamkniętego dla naboru wniosków o dofinansowanie projektów ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach I osi priorytetowej, Działanie 1.4 Wsparcie MŚP, Poddziałanie: 1.4.1 Dotacje bezpośrednie, Typ projektu: Rozwój MŚP Regionalnego programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014 -2020) w naborze nr RPPK.01.04.01-IZ-00-18-001/15. W oparciu o wymienione regulacje toczyło się bowiem postępowanie w ogłoszonym konkursie, w którym skarżący złożył sporny projekt pn.: "W.".

Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020, właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, a stosownie do art. 37 ust. 5 tej ustawy, może wymagać od wnioskodawcy wyłącznie informacji i dokumentów niezbędnych do oceny spełniania kryteriów wyboru projektów. Przypomnienia wymaga również, co nie jest bez znaczenia z punktu widzenia istoty spornego w sprawie zagadnienia, że jak wynika z art. 41 ust. 1 i ust. 2 przywołanej ustawy, właściwa instytucja zobowiązana jest do przeprowadzania postępowania konkursowego na podstawie określonego przez siebie regulaminu, który między innymi określać powinien termin, miejsce i formę składania wniosków o dofinansowanie projektu, jak i sposób uzupełniania braków formalnych oraz poprawiania oczywistych omyłek (pkt 4), wzór wniosku o dofinansowanie projektu (pkt 5), a także - co istotne w rozpatrywanej sprawie - kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (pkt 7).

Z punktu widzenia istoty spornej w sprawie kwestii podkreślenia wymaga, że wynikająca z art. 37 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego, aż po zakończenie samego tego postępowania konkursowego. W orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego wyrażany był już pogląd, zgodnie z którym zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów wymieniona w art. 37 ust. 1 przywołanej ustawy ma charakter instrumentalny w relacji do zasady równości, formułując wobec właściwej instytucji przeprowadzającej wybór projektów do dofinansowania obowiązek jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przy tym, co wymaga szczególnego podkreślenia, wymogi stawiane wnioskującym o udzielenie wsparcia, jeżeli na podstawie oceny ich spełnienia, miałoby to skutkować negatywnymi konsekwencjami, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny, jasny i precyzyjny, a więc tak, aby nie pozostawiało to żadnych wątpliwości odnośnie do przyjmowanych w danym postępowaniu konkursowym kryteriów oceny projektów oraz oceny ich spełniania, które to kryteria oceny - co również należy podkreślić i uznać w tej mierze za oczywiste - powinny być znane wnioskodawcom i w odpowiedni sposób im notyfikowane (por. w tym względzie wyroki NSA z dnia 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 856/10 oraz z dnia 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 5141/16). Służy to gwarantowaniu pewności i stałości obowiązywania kryteriów oceny - a w konsekwencji wyboru - projektów do dofinansowania i eliminowaniu w tym zakresie jakichkolwiek domniemań stwarzających ryzyko zaistnienia pola dla jakiejkolwiek dowolności - gdy chodzi o stosowane kryteria oceny projektów - niweczącej przywołane powyżej zasady, a mianowicie zasady przejrzystości i rzetelności wyboru projektów oraz zasadę równego dostępu wnioskodawców do informacji o warunkach wyboru projektów.

W korespondencji do powyższego stanowczo należy również podkreślić, że Regulamin konkursu - jako dokument systemu realizacji - nie dość, że nie może być sprzeczny z przepisami prawa powszechnie obowiązującego oraz wytycznymi horyzontalnymi i wytycznymi programowymi, to również nie może podlegać wykładni, której rezultat byłby nie do pogodzenia z normatywnymi zasadami przejrzystości oraz rzetelności wyboru projektów do dofinansowania oraz z zasadą równego dostępu wnioskodawców do informacji o warunkach i sposobie, w tym zwłaszcza – jeżeli nie przede wszystkim o kryteriach wyboru projektów.

Z przywołanej regulacji prawnej wynika, że adresowane na jej gruncie do właściwej instytucji obowiązki mają bezwzględnie obowiązujący charakter, co w zakresie odnoszącym się do regulaminu, o którym mowa w art. 41 przywołanej ustawy uzasadnia również twierdzenie, że jego postanowienia mają wiążący charakter zarówno w odniesieniu do podmiotów przystępujących do postępowania konkursowego z zamiarem ubiegania się o dofinansowanie zgłaszanych projektów, jak i w takim samym stopniu - co należy podkreślić - w odniesieniu do instytucji zarządzającej przeprowadzającej postępowanie konkursowe w sprawie wyboru projektów do dofinansowania, o czym w kontekście konsekwencji wynikających z pkt 4, pkt 5 oraz pkt 7 ust. 2 art. 41 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. będzie jeszcze mowa dalej.

Dokonywana z perspektywy konsekwencji prawnych wynikających z przywołanych regulacji prawnych ocena stanowiska skarżącego kasacyjnie organu, że wystarczającą podstawę adresowanego do strony żądania wskazania dokładnej (ze wskazaniem adresu i numeru) lokalizacji nieruchomości oraz wykazania tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością stanowi załącznik nr 1 do wniosku o dofinansowanie, a mianowicie Biznesplan i stosowne pole wzoru jego formularza (rubryka B.2. na s. 6), prowadzi do wniosku, że stanowisko to nie jest prawidłowe.

Z tego mianowicie powodu, że w obowiązujących dokumentach konkursowych brak było podstaw do wymagania od wnioskodawcy, aby na tym etapie postępowania konkursowego wskazywał konkretny numer działki, na której zrealizowany będzie projekt oraz, aby przedkładał organowi dokument stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością. W rubryce A.8 formularza wniosku - zgodnie z objaśnieniami do wniosku - miejsce realizacji projektu należało podać powiat, gminę oraz miejscowość, co wnioskodawca uczynił. Regulamin konkursu w brzmieniu obowiązującym dla spornego naboru, nie nakładał na wnioskodawców obowiązku zawarcia umowy najmu lub dzierżawy nieruchomości na dzień składania wniosku i przedłożenia tej umowy w postępowaniu konkursowym. Konieczności złożenia takiego dokumentu nie przewidziano również w instrukcji wypełniania załączników do wniosków, stanowiącej załącznik do Regulaminu konkursu. Dopiero późniejsza wersja tego Regulaminu - obowiązująca od listopada 2016 r. dla naboru z 2017 r. - zawiera dodany § 15 pkt 3, który nakłada na wnioskodawców obowiązek legitymowania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele związane z realizacją projektu na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie. To postanowienie regulaminowe nie miało jednak zastosowania w rozpoznawanej sprawie, gdyż jak wynika z art. 41 ust. 3 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020, do czasu rozstrzygnięcia konkursu właściwa instytucja nie może zmieniać regulaminu konkursu w sposób skutkujący nierównym traktowaniem wnioskodawców.

W świetle powyższego za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że omawiany wymóg nie mógł więc również stanowić kryterium oceny projektu, na istnienie którego powołuje się skarżący kasacyjnie organ. Istnienia kryterium oceny projektów nie można bowiem domniemywać. Musi być ono wyraźnie i precyzyjnie ustanowione i określone w regulaminie konkursu wraz z podaniem jego znaczenia, co jasno wynika z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy wdrożeniowej. W związku z tym, źródła jego rekonstrukcji - w tym również w zakresie odnoszącym się do oceny jego znaczenia - nie sposób, jak twierdzi skarżący kasacyjnie organ upatrywać we wzorze formularza załącznika nr 1 wniosku o dofinansowanie, a mianowicie w treści pola rubryki B.2. na s. 6 Biznesplanu. Treść ta, w świetle konsekwencji wynikających z przywołanych regulacji prawnych, nie daje bowiem podstaw, aby rekonstruować na jej podstawie adresowany do wnioskodawcy i wiążący go określony wzór zachowania, a mianowicie zachowania wyrażającego się w obowiązku wskazania dokładnej (wraz z adresem i numerem działki) lokalizacji nieruchomości oraz tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością. Skoro tak, to nie może ona również stanowić źródła rekonstrukcji konsekwencji nieuczynienia zadość temu obowiązkowi.

W związku z powyższym, za uzasadnione i trafne uznać należy stanowisko Sądu I instancji o braku (normatywnych) podstaw żądania w rozpatrywanej sprawie od wnioskodawcy wskazania dokładnej (z podaniem adresu i numeru działki) lokalizacji nieruchomości oraz tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością, a tym samym o braku istnienia (normatywnych) podstaw realizacji tego rodzaju obowiązku po stronie wnioskodawcy.

Trafnie również Sąd I instancji podważył zgodność z prawem przeprowadzonej w rozpatrywanej sprawie oceny wniosku strony o dofinansowanie projektu z punktu widzenia postanowień § 5 ust. 4 pkt 7 i 8 Regulaminu konkursu dopuszczających na etapie oceny merytorycznej możliwość dokonania przez wnioskodawcę jednokrotnych wyjaśnień, uzupełnień lub korekt w zakresie wskazanym przez komisję oceny projektów, w przypadku konieczności ich uzyskania.

W tym względzie bowiem, za uzasadnione należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że sposób w jaki w karcie oceny projekty sformułowane zostały oceny ekspertów (por. s. 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) uzasadniał potrzebę wystąpienia przez oceniających o dodatkowe wyjaśnienia, a w konsekwencji twierdzenie o zaistnieniu sytuacji opisanej w pkt 7 ust. 4 § 4 Regulaminu konkursu i tym samym aktualizacji wynikającego z tego postanowienia regulaminowego obowiązku zachowania się przez oceniających w określony nim sposób. Zwrot "konieczność uzyskania" dodatkowych wyjaśnień, którym operuje omawiane postanowienie regulaminowe nie ma charakteru zezwalającego, lecz zobowiązujący, co oznacza, że nie tworzy on tym samym uprawnienia, z którego oceniający mogą, ale nie muszą korzystać. Zwłaszcza w sytuacji, gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie - jak słusznie podniósł to Sąd I instancji - oczywistość istnienia tej konieczności wynikała z analizy treści uzasadnienia ocen zawartych w karcie oceny projektu zgłoszonego przez stronę do dofinansowania. Odwołując się w tej mierze do powyżej już przedstawionych argumentów, a w tym kontekście do zasady wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty i rzetelny, w analizowanym zakresie nie można tracić z pola widzenia tego, że za rzetelną ocenę projektu do dofinansowania uznać należy taką, która jest formułowana w oparciu o pełne informacje co do każdego kryterium poddawanego ocenie, jest dokonana zgodnie ze wskazaniami wiedzy ustalonej i uznanej w każdej podlegającej ocenie dziedzinie, jest uzasadniona w sposób niebudzący wątpliwości, umożliwiając zrozumienie oraz poznanie racji, które legły u jej podstaw. Ma to tę konsekwencję, że wyklucza arbitralność oraz dowolność tej oceny, w tym również oparcie jej na domniemywaniu istnienia danych okoliczności, czy też ich braku, i to w sytuacji gdy omawiany tryb postępowania umożliwia ich weryfikację.

Za nieusprawiedliwiony należało również uznać zarzut naruszenia art. 44 ust. 2 przywołanej ustawy, z którego wynika, że właściwa instytucja powołuje komisję oceny projektów oraz określa regulamin jej pracy. W skład komisji oceny projektów wchodzą pracownicy właściwej instytucji lub eksperci, o których mowa w art. 49. Zarzut ten nie może odnieść skutku oczekiwanego przez skarżący kasacyjnie organ z tego powodu, że ani w petitum skargi kasacyjnej, ani też w uzasadnieniu tego zarzutu nie wyjaśniono na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu i jaki miałoby mieć ono wpływ na wynik sprawy, podczas gdy jest to wymóg konieczny w świetle art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a.

Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw należało uznać również zarzut naruszenia art. 44 ust. 6 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020. Jakkolwiek rację ma skarżący kasacyjnie organ, że przepis ten określa kompetencje wojewody w stosunku do Instytucji Zarządzającej Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego, nie zaś kompetencje nadzorcze tej instytucji, jak wskazał to Sąd I instancji (por. s. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), to jednak okoliczność ta, jako bez znaczenia dla istoty spornej kwestii, nie może uzasadniać twierdzenia o potrzebie uchylenia z tego tylko powodu zaskarżonego wyroku, zwłaszcza, że wyrok ten - jak wynika z dotychczas przedstawionych argumentów - odpowiada prawu (por. art. 184 in fine p.p.s.a.).

W konsekwencji, za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) przywołanej ustawy.

Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a. z w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.

-----------------------

15