Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 354/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno  Spożywczych
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 158 par. 1, art. 156 par. 1 pkt -7, art. 157 par.1, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 5 par. 2 pkt 4, art. 123 par. 3, art. 156 par. 1-  art. 158, art. 16 par. 1,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 21, art. 127 ust. 3, art. art. 17 ust. 3, art.
journal: Dz.U. 2005 nr 187 poz 1577
law: Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2002 nr 31 poz 1 art. 3 ust. 7
law: Rzozporządzenie (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania  prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa  żywności
article: art. 11 ust. 1, ust. 4, art. 3 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2001 nr 97 poz 1050
law: Ustawa z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach.
article: par. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 59 poz 526
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków pobierania próbek artykułów  rolno-spożywczych.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi P. J. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej wadę partii produktu oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych (dalej także: "GIJHAR-S"), po rozpatrzeniu wniosku P. J. - prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "M." w [...] (dalej także: "skarżący") o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] września 2011 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], wydanej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w [...] (dalej także: "WIJHAR-S w [...]"), stwierdzającej wadę partii 530 kg produktu o nazwie "[...]" a’ 200g, oznaczenie partii: 26, data minimalnej trwałości 15.12., z uwagi na zawartość tłuszczu niemlecznego, zaniżoną zawartość tłuszczu, zawyżoną zawartość suchej masy beztłuszczowej, zawyżoną zawartość wody i ze względu na wynik oceny konsystencji, zapachu i smaku oraz ustalającej stopień wad produktu na 100 %.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu [...] listopada 2007 r. inspektorzy WIJHAR-S w [...] przeprowadzili kontrolę doraźną w zakresie jakości handlowej masła i innych tłuszczów mlecznych do smarowania w P. Sp. z o.o. [...],[...]-[...][...]. Inspektorzy WIJHAR-S w [...] pobrali z magazynu artykułów świeżych próbkę [...] a’200 g (oznaczenie partii: 26, data minimalnej trwałości 15.12), jedną przeznaczyli do badań laboratoryjnych, natomiast drugą pozostawiono jako archiwalną (tzw. wtórnik) – vide: Protokół z pobrania próbek nr [...] (w aktach administracyjnych). Przeprowadzone badania laboratoryjne (vide: sprawozdanie z badań nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. - w aktach administracyjnych) wykazały, że [...] a’200 g nie odpowiada wymaganiom jakościowym określonym na obecność tłuszczów niemlecznych i zawiera:

• obecność tłuszczów niemlecznych,

• zaniżoną zawartość tłuszczu (74 %), w stosunku do deklarowanej (82 %) oraz niezgodne z wymaganiami pkt 1 części a załącznika do Rozporządzenia Rady (WE) nr 2991/94 z dnia 5 grudnia 1994 r. określającego normy dla tłuszczów do smarowania (Dz. U. L 316 z dnia 09.12.1994 r., str. 2),

• zawyżoną zawartość wody (23,1 %). w stosunku do wymagań rozporządzenia Rady (WE) nr 2991/94 (max 16 %),

• zawyżoną zawartość suchej masy beztłuszczowej (2,5%) w stosunku do wymagań rozporządzenia Rady (WE) nr 2991/94 (max 2 %).

W dniu [...] grudnia 2007 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wyprodukowania i wprowadzenia do obrotu partii 530 kg produktu o nazwie "[...]", data minimalnej trwałości 15.12., oznaczenie partii 26, który nie spełniał wymagań.

W dniach [...]-[...] grudnia 2007 r. inspektorzy WIJHAR-S w [...] przeprowadzili kontrolę w podmiocie "M.", ul. [...],[...]-[...][...], w sprawie wszczętego postępowania administracyjnego. Postępowanie to zostało zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych. Ponadto przedsiębiorca otrzymał sprawozdanie z badań laboratoryjnych i nie kwestionował ich wyników na etapie prowadzonego przez organ I instancji postępowania administracyjnego.

Powyższe postępowanie zostało zakończone wydaniem decyzji administracyjnej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., stwierdzającej wadę partii 530 kg produktu o nazwie "[...]" a’ 200g, oznaczenie partii: 26, data minimalnej trwałości 15.12., z uwagi na zawartość tłuszczu niemlecznego, zaniżoną zawartość tłuszczu, zawyżoną zawartość suchej masy beztłuszczowej, zawyżoną zawartość wody i ze względu na wynik oceny konsystencji, zapachu i smaku oraz ustalającej stopień wad produktu na 100 %.

Organ stwierdził jednocześnie, iż - wbrew zarzutom strony skarżącej - nie doszło do naruszenia § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków pobierania próbek artykułów rolno-spożywczych, albowiem - jak wynika z protokołu nr [...] z pobrania próbek - przygotowane zostały dwie próbki: 1 szt. próbki do badań laboratoryjnych i 1 szt. próbki do celów archiwalnych (wtórnik), którą pozostawiono w jednostce kontrolowanej.

Pismem z dnia [...] lutego 2011 r. skarżący P. J. - powołując się na przepis art. 156 § 1 pkt 2 (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej także: k.p.a.) - wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. w przedmiocie określenia, iż partia 530 kg [...] a’200g (oznaczenie partii: 26, data minimalnej trwałości 15.12) została wyprodukowana przez "M." w [...] i sprzedana do P. Sp. z o.o. o parametrach jakościowych niezgodnych z wymaganiami rozporządzenia Komisji (WE) nr 445/2007 ustanawiającego niektóre szczegółowe zasady w celu stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 2991/94 określającego normy tłuszczów do smarowania oraz stosowania rozporządzenia Rady (EWG) nr 1898/87 z dnia 2 lipca 1987 r. w sprawie ochrony oznaczeń stosowanych w obrocie mlekiem i przetworami mlecznymi z uwagi na zawyżoną zawartość wody wynoszącą średnio 23,1 %, zawyżoną zawartość suchej masy beztłuszczowej wynoszącą średnio 2,5 %, zaniżoną zawartość tłuszczu wynoszącą 74 % oraz obecność tłuszczów obcych oraz ustalenia stopnia wad masła ekstra a’200 g na 100 %.

W treści wniosku skarżący zakwestionował, że ze spornej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w [...] nie wynika, by organ przeprowadził kontrolę mającą na celu stwierdzenie wady lub uszkodzeń w kwestionowanym produkcie, które to przesłanki są niezbędne do zastosowania art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. Nr 97, poz. 1050 ze zm.). Skarżący podniósł także, że z uzasadnienia decyzji WIJHAR-S w [...] nie wynika, jakie były ustalenia kontroli przeprowadzonej w "M.". Skarżący stwierdził także, że w toku kontroli w "M." nie pobrano próbki produktu do badań. Kontrola w tym zakresie została przeprowadzona w P. Sp. z o.o. We wniosku strona skarżąca podkreśliła, że kontrola przeprowadzona została niezgodnie z art. 127 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych. Zdaniem strony, zgodnie z ww. przepisem nadzór nad jakością handlową artykułów rolno-spożywczych w obrocie detalicznym sprawuje Inspekcja Handlowa. Zdaniem skarżącego, powyższy przepis wyłącza z zakresu kompetencji WIJHAR-S nadzór nad jakością handlową artykułów rolno-spożywczych w obrocie detalicznym, który to nadzór sprawuje Inspekcja Handlowa. W opinii skarżącego, definicja handlu detalicznego zawarta jest w art. 3 ust. 7 rozporządzenia nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołując Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. L 31 z 1.02. 2002 r. str. 1). Zdaniem strony skarżącej, "handel detaliczny oznacza obsługę i/lub przetwarzanie żywności i jej przechowywanie w punkcie sprzedaży lub w punkcie dostaw dla konsumenta finalnego: określenie to obejmuje terminale dystrybucyjne, działalność cateringową, stołówki zakładowe, catering instytucjonalny, restauracje i podobne działania związane z usługami żywnościowymi, sklepy, centra dystrybucji w supermarketach i hurtownie. Zdaniem skarżącego, kontrola w P. Sp. z o.o. została przeprowadzona z naruszeniem art. 17 ust. 3 ustawy o jakości, a co za tym idzie bezprawnie uzyskano dowody, które wykorzystano w postępowaniu. Ponadto strona wskazała, że WIJHPR-S w [...] nie był właściwy do przeprowadzenia kontroli u detalisty, tj. w P. Sp. z o.o. Strona wskazała, że sprawozdanie z badań nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. nie mogło być podstawą do wydania przedmiotowej decyzji, a w szczególności do przyjęcia "ustalenia wad [...] a’200 g na 100%".

Następnie w piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r. strona skarżąca sprecyzowała dotychczasowe zarzuty, podnosząc, iż sporna decyzja WIJHAR-S w [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. została wydana bez upoważnienia, nie wskazywała, że kwestionowany produkt nie spełnia wymagań jakości handlowej oraz nie zawierała uzasadnienia prawnego. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach - poprzez wydanie decyzji nie mającej na celu stwierdzenie wad lub uszkodzeń w produkcie oraz naruszenie art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej - poprzez przeprowadzenie kontroli przez niewłaściwy organ.

W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2011 r. Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, działając na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. oraz art. 157 § 1 k.p.a. w związku z art. 21 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz.U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577 ze zm.) - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji WIJHAR-S w [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Przytaczając orzecznictwo, organ wskazał, iż przedmiotem postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ, powołując się zarówno na poglądy doktryny jak i na stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądow administracyjnych - wskazał na rozumienie pojęcia “rażącego naruszenia prawa", w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu organ wyjaśnił ponadto, że podstawą spornej decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. był art. 11 ust. 4 ustawy o cenach. Stosownie do treści tego przepisu - w brzmieniu, które obowiązywało w dacie wydania decyzji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych - organ nadzoru stwierdzając w wyniku przeprowadzonej kontroli wady lub uszkodzenia, o których mowa w art. 11 ust. 1 cyt. ustawy oraz jednoczesny brak odpowiedniej obniżki ceny, określa ich rodzaj i stopień w formie decyzji, od której przysługuje odwołanie na zasadach określonych w k.p.a. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o cenach, przedsiębiorca będący producentem ma obowiązek obniżyć cenę m.in. w przypadku, gdy towar nie posiada wymaganych cech jakościowych. W niniejszej sprawie towar nie spełniał wymagań jakości handlowej.

Pismem z dnia [...] października 2011 r. strona skarżącą złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] grudnia 2007 r.

Wnosząc o uchylenie w/w decyzji i orzeczenie co do istoty poprzez stwierdzenia nieważności spornej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych - poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki i w konsekwencji brak stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości,

- art. 156 § pkt 2 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki oraz jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie ziściła się przesłanka rażącego naruszenia prawa,

- art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach w zw. z art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych - przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organem nadzoru nad jakością handlową artykułów rolno-spożywczych w obrocie detalicznym jest Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych,

- § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 marca 2003 r. w sprawie szczególnych warunków pobierania próbek artykułów rolno-spożywczych - poprzez brak pobrania i zabezpieczenia tzw. wtórnika próbki, a w konsekwencji powyższego uchybienia - zarówno uniemożliwienie stronie skarżącej skutecznej obrony swoich praw, jak i naruszenie naczelnych zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 7 i art. 8 k.p.a.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 5 § 2 pkt 4 i art. 123 § 3 k.p.a., a także w zw. z art. 156 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 21 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r., na podstawie której utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] września 2011 r., którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji WIJHAR-S w [...] z dnia [...] grudnia 2007 r.

W uzasadnieniu decyzji organ, ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej - stwierdził, iż nie doszło do naruszenia § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków pobierania próbek artykułów rolno-spożywczych, albowiem - jak wynika z protokołu nr [...] z pobrania próbek - przygotowane zostały dwie próbki: 1 szt. próbki do badań laboratoryjnych i 1 szt. próbki do celów archiwalnych (wtórnik), którą pozostawiono w jednostce kontrolowanej. Organ podkreślił, że przedsiębiorca otrzymał sprawozdanie z badań laboratoryjnych i nie kwestionował ich wyników na etapie prowadzonego przez organ I instancji postępowania administracyjnego. Organ zauważył, iż zarzut ten pojawił się dopiero na etapie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z naruszeniem art. 11 ust. 4 ustawy o cenach oraz art. 17 ust. 3 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, organ zaznaczył, że przedmiotowa decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora JHAR-S z dnia [...] grudnia 2007 r., została wydana po kontroli w "M." ul. [...],[...]-[...][...] i adresatem decyzji był również producent. Jako podstawa prawna ww. decyzji został wskazany art. 11 ust. 4 ustawy o cenach. W ocenie Głównego Inspektora JHAR-S, przedmiotowa decyzja zawiera prawidłową podstawę prawną, a przez jej wydanie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Decyzja ta została wydana po stwierdzeniu wad produktu i przeprowadzeniu kontroli u producenta, tak jak stanowił art. 11 ust. 4 ustawy o cenach. W tej sytuacji brak jest podstaw do stwierdzenia, że zostały naruszone przepisy dotyczące właściwości przez organ administracji. Zdaniem Głównego Inspektora JHAR-S, nie doszło także do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o cenach oraz art. 17 ust. 3 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno- spożywczych, poprzez wydanie decyzji po przeprowadzeniu kontroli w podmiocie będącym detalistą, podczas, gdy organy Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych nie sprawują nadzoru nad jakością handlową w handlu detalicznym, ww. przepisów. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 3 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, nadzór nad jakością handlową artykułów rolno-spożywczych w obrocie detalicznym sprawuje Inspekcja Handlowa. Organ zauważył, iż w niniejszej sprawie przeprowadzone były dwie kontrole. Pierwsza w dniu [...] listopada 2007 r. w magazynie wyrobów P. Sp. z o.o., a druga w dniu [...] grudnia 2007 r. w "M.". Przedmiotem obu kontroli była jakość wyrobów produkowanych przez "M.". Organ podkreślił, że próbki przedmiotowego artykułu pobrane były w magazynie wyrobów w P. Sp. z o.o.

Przytaczając definicję, "handlu detalicznego", o której mowa w art. 3 pkt 7 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z dnia 1 lutego 2002, str. 1, ze zm.; Dz. Urz. polskie wydanie specjalne), organ stwierdził, iż z przywołanej definicji wynika jednoznacznie, że definicja handlu detalicznego w przypadku supermarketów obejmuje jedynie centra dystrybucji w supermarketach (sale sprzedaży). Zdaniem organu, poza zakresem definicji handlu detalicznego znajdują się magazyny w supermarketach. W konsekwencji organ stwierdził, że organ Inspekcji JHARS był uprawniony do przeprowadzenia kontroli i pobrania próbek w magazynie supermarketu.

Organ wskazał, iż zgodnie z art. 77 ust. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2004 r. Nr 173, poz. 1807 ze zm.), dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy. Organ zauważył jednak, iż wskazany przepis wszedł w życie w dniu 7 marca 2009 r., zaś przedmiotowa kontrola była przeprowadzona w dniu [...] grudnia 2007 r., a więc w czasie, gdy nie obowiązywał ww. przepis.

Biorąc powyższe pod uwagę, Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych uznał, iż w niniejszej sprawie nie zaszły okoliczności wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem organu, przedmiotowa decyzja zawiera prawidłową podstawę prawną, a przez jej wydanie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Decyzja ta została wydana po stwierdzeniu wad produktu i przeprowadzeniu kontroli u producenta, tak jak stanowił art. 11 ust. 4 ustawy o cenach. Organ stwierdził, że nawet gdyby przyjąć pogląd strony, że przy wydawaniu spornej decyzji naruszono przepisy prawa, to z pewnością nie byłoby to "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ zaznaczył przy tym, że rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące to więc oczywiste, wyraźne, bezsporne.

W konsekwencji organ uznał, iż w ustalonym stanie faktycznym i prawnym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności spornej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] grudnia 2007 r.

W dniu [...] stycznia 2012 r. skarżący P. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] grudnia 2011 r.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, skarżący zarzucił powyższemu rozstrzygnięciu:

1) naruszenie art. 156 § 1 pkt. 1 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych - poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki i w konsekwencji brak stwierdzenia przez organ II instancji nieważności decyzji wydanej przez organ z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) naruszenie art. 3 ust. 7 rozporządzenia nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności - poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż poza zakresem definicji handlu detalicznego znajdują się magazyny w supermarketach,

3) naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki oraz jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w sytuacji wydania decyzji wobec dwóch adresatów (producenta i detalisty), w wypadku, gdy jeden z nich – P. Sp. z o.o. nie może być jej adresatem, jako podmiot niepodlegający kognicji ani kontroli Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w [...], nie ziściła się przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji,

4) art. 11 ust. 4 oraz art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 05 lipca 2001 r. o cenach w związku z art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organem nadzoru nad jakością handlową artykułów rolno-spożywczych w obrocie detalicznym jest Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych,

5) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki, a zaskarżona decyzja obarczona jest licznymi rażącymi wadami prawnymi wskazanymi w pkt. I - IV powyżej oraz naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o cenach - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przesłanką jego zastosowania jest ocena dołożenia należytej staranności w stosunkach handlowych.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż zgodnie z art. 17 ust. 3 ustawy o jakości handlowej, nadzór nad jakością handlową artykułów rolno-spożywczych w obrocie detalicznym sprawuje Inspekcja Handlowa. Strona wskazała, iż ze sprawozdania z badań nr [...] wynika, że kontrola w przedmiocie pogorszenia jakości na poziomie 100% została przeprowadzona u detalisty tj. P. Sp. z o. o. Na tej podstawie wszczęto postępowanie w niniejszej sprawie. Już po jego wszczęciu wobec skarżącego WIJHAR-S przeprowadził dodatkową kontrolę doraźną w siedzibie strony skarżącej, co oznacza, iż podstawą wydania spornej decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. była kontrola przeprowadzona u detalisty. Dodatkowa strona wskazała, iż kontrola przeprowadzona u producenta miała jedynie charakter uzupełniający. W związku z powyższym skarżący uznał, że WIJHAR-S w [...] nie był organem właściwym dla prowadzenia postępowania wobec producenta, skoro przedmiotem kontroli była działalność sprzedawcy detalicznego. Skarżący podkreślił, iż WIJHAR-S w [...], wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r., oparł się wyłącznie na materiale dowodowym zebranym podczas kontroli u detalisty, uniemożliwiając mu złożenie wniosku o przeprowadzenie dowodów z badań próbki kontrolnej oraz zeznań świadków na okoliczność właściwej jakości handlowej kwestionowanego produktu. W konsekwencji skarżący uznał, iż został pozbawiony prawa do obrony. Skarżący stwierdził również, iż sporna decyzja z dnia [...] grudnia 2007 r. została wydana przez organ nieuprawniony do jej wydania. Tym samym została spełniona przesłanka skutkująca stwierdzeniem nieważności przedmiotowej decyzji na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Nadto skarżący podniósł, że sporna decyzja została skierowana do dwóch adresatów: P. Sp. z o.o., jako detalisty oraz skarżącego, jako producenta.

Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem GIJHAR-S, iż definicja handlu detalicznego obejmuje jedynie centra dystrybucji w supermarketach (sale sprzedaży), natomiast poza zakresem definicji handlu znajdują się magazyny w supermarketach. Tak wyciągnięty przez GIJHAR-S wniosek jest niezasadny albowiem dokonana w ten sposób wykładnia art. 3 ust. 7 rozporządzenia nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołując Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności sprowadza się do przyjęcia możliwości przeniesienia i ulokowania wszystkich produktów, które mają być poddane kontroli przez Inspekcję Handlową do magazynu detalisty, po to tylko by organ nie mógł przeprowadzić w tym magazynie kontroli.

Zdaniem skarżącego, art. 17 ust. 3 ustawy o jakości handlowej wyłącza z zakresu kompetencji WIJHAR-S nadzór na jakością handlową artykułów rolno-spożywczych w obrocie detalicznym, który to nadzór sprawuje Inspekcja Handlowa. W konsekwencji tylko i wyłącznie Inspekcja Handlowa mogła prowadzić kontrolę w P. Sp. z o.o, tylko i wyłącznie Inspekcja Handlowa mogła prowadzić ewentualne postępowania administracyjne wobec P. Sp. z o.o. i wydać decyzję administracyjną w sprawie, zaś WIJHAR-S w [...] nie miał prawa wchodzić w kompetencje Inspekcji Handlowej, prowadzić postępowania wobec tej spółki oraz wydawać decyzji w sprawie.

Skarżący wskazał w tej sytuacji, iż organem nadzoru w myśl art. 11 ust. 4 ustawy o cenach w związku z art. 17 ust. 3 ustawy o jakości handlowej w odniesieniu do niniejszej sprawy jest organ Inspekcji Handlowej, a nie WIJHAR-S. Zdaniem skarżącego, z decyzji nie wynika, by organ przeprowadził w "M." kontrolę mającą na celu stwierdzenie wady lub uszkodzeń w kwestionowanym produkcie, które to przesłanki są niezbędne dla zastosowania art. 11 ust. 4 ustawy o cenach. Przedmiotem kontroli była bowiem ocena, czy "M." dołożyła należytej staranności wymaganej w stosunkach sprzedaży, co nie stanowi z kolei przesłanki zastosowania art. 11 ust. 4 ustawy o cenach. Skarżący podniósł, że w toku kontroli w siedzibie “M." nie pobrano próbki kwestionowanego produktu do badań, których następstwem było sporządzenie sprawozdań z badań. Kontrola w tym zakresie została przeprowadzona przez WIJHAR-S w [...] u detalisty.

Zdaniem skarżącego, sporna decyzja z dnia [...] grudnia 2007 r., wydana na podstawie art. 11 ust. 4 ustawy o cenach, który nie powinien znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie oraz wskazanie w niej dwóch adresatów, kwalifikuje ją jako decyzję obarczoną wadą istotną powodującą stwierdzenie jej nieważności.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] września 2011 r. nie naruszają zarówno przepisów prawa materialnego, w tym unormowań wskazanych zarówno w ustawie z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, jak również w ustawie z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach, a także przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, wydając obie decyzje administracyjne, nie dopuścił się przede wszystkim jakiejkolwiek obrazy wskazanych przez stronę skarżącą przepisów art. 156 § 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a.

Na wstępie należy wyraźnie wskazać, iż rozstrzygając skargę na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], stwierdzającej wadę partii 530 kg produktu o nazwie "[...]", data minimalnej trwałości 15.12, oznaczenie partii 26, z uwagi na zawartość tłuszczu niemlecznego oraz ustalającej stopień wad produktu na 100 %, Sąd zobowiązany był uwzględnić fakt, iż przyjęta w Kodeksie postępowania administracyjnego konstrukcja nieważności decyzji administracyjnej wiąże się ze szczególnie ciężkimi naruszeniami prawa, określonymi w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest niewątpliwie instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, a zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności, musi być oczywiste. Odnosząc tę oczywistość do przesłanki rażącego naruszenia prawa, wskazać trzeba, że treść spornej decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego, chodzi przy tym o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

W przepisach procedury administracyjnej nie znajduje oparcia oczekiwanie, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji sprawa zakończona ostateczną decyzją zostanie po raz kolejny rozstrzygnięta co do jej istoty. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem postępowaniem nowym, w którym rzeczą organu jest jej zbadanie i rozstrzygnięcie wyłącznie co do nieważności decyzji. Przesłanki stwierdzenia nieważności spornej decyzji, objęte przepisem art. 156 § 1 k.p.a., dotyczą wyłącznie prawa, a nie faktów. Tak więc prowadzenie w postępowaniu nieważnościowym na nowo postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym, nie jest możliwe (tak: m.in. Naczelny Sąd Administracyjny /w:/ wyrok z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt II GSK 1061/08).

W tej sytuacji uznać należy, iż zakres rozstrzygania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie ograniczał się zatem wyłącznie do zbadania i oceny, czy w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji w trybie zwykłym i taki też jest zakres kontroli sprawowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest sprawa procesowa: "rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej materialnej, a zatem jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej" (tak: B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 31).

Stosownie do art. 16 § 1 k.p.a., statuującego zasadę trwałości decyzji ostatecznych, wzruszenie takich decyzji może nastąpić tylko w trybach szczególnych przewidzianych w k.p.a. i w przypadkach przewidzianych w przepisach. Zasada trwałości decyzji administracyjnych, zawarta w art. 16 § 1 k.p.a., jest związana z ochroną porządku prawnego oraz z konstytucyjną zasadą ochrony praw słusznie nabytych i stanowi element konstrukcji demokratycznego państwa prawnego. Przesłanki zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności takich decyzji nie mogą być poddane wykładni rozszerzającej a wręcz przeciwnie- muszą być interpretowane dosłownie, a nawet ścieśniająco. Tak, więc, zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wymaga ścisłego przestrzegania granic rozpoznania sprawy dla konkretnego, przewidzianego przez k.p.a., trybu eliminacji z obrotu prawnego ostatecznej decyzji.

Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., przy czym taka ocena dokonywana jest w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty wydania kwestionowanej decyzji a organ dokonujący nadzoru nie jest uprawniony do czynienia samodzielnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego. Postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 marca 1996 r. (IIIARN 70/95 OSNP 1996/18/258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy.

Podkreślenia wymaga przy tym, iż przesłanki stwierdzenia nieważności nie są oparte na uznaniu. Tak więc, orzekając w sprawie nieważności, organ obowiązany jest z jednej strony mieć na względzie zasadę stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych, z drugiej zaś wagę zarzutów odnoszących się do legalności wydanej decyzji.

Instytucja stwierdzenia nieważności określona w art. 156 § 1 k.p.a. zachodzi, gdy decyzja administracyjna została dotknięta kwalifikowanymi wadami prawnymi, takimi jak:

1) wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) wydanie decyzji dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) wydanie decyzji skierowanej do osoby niebędącej stroną w sprawie,

5) wydanie decyzji niewykonalnej w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) wydanie decyzji wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) wydanie decyzji zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Zdaniem Sądu, podkreślić należy bardzo wyraźnie, iż "rażące naruszenie prawa", o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Utożsamianie tego pojęcia z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa.

Należy wskazać, iż sporna decyzja Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., wydana w przedmiocie stwierdzenia wad wskazanej partii produktu o nazwie "[...]" oraz ustalającej stopień wad tego produktu, nie została skutecznie zaskarżona przez stronę skarżącą w zwykłym toku instancji i stała się w konsekwencji ostateczna. Tym samym skarżący przedsiębiorca pozbawił się możliwości wyeliminowania rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w [...] w zwykłym trybie, w którym nie trzeba wykazywać rażącego naruszenia prawa celem uchylenia kwestionowanych decyzji administracyjnych.

Zdaniem Sądu, uznać należy, iż Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, utrzymując w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., prawidłowo przyjął, że sporna decyzja administracyjna nie wiąże się ze szczególnie ciężkimi naruszeniami prawa, określonymi w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych zasadnie przyjął, że - wbrew zarzutom skarżącego przedsiębiorcy - z akt administracyjnych postępowania zakończonego w/w decyzją WIJHAR-S w [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. wynika jednoznacznie, że skarżący P. J. – prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "M." w [...] dopuścił się naruszenia polegającego na wyprodukowaniu wadliwej partii 530 kg produktu o nazwie "[...]" a’ 200g, oznaczenie partii: 26, data minimalnej trwałości 15.12., z uwagi na zawartość tłuszczu niemlecznego, zaniżoną zawartość tłuszczu, zawyżoną zawartość suchej masy beztłuszczowej, zawyżoną zawartość wody i ze względu na wynik oceny konsystencji, zapachu i smaku, co dało podstawę do jednoczesnego ustalenia stopnia wad wspomnianego produktu na 100 %, co inspektorzy WIJHAR-S w [...] stwierdzili w wyniku przeprowadzenia kontroli doraźnej w zakresie jakości handlowej masła i innych tłuszczów mlecznych do smarowania w P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...].

Skarżący, wnioskując o stwierdzenie nieważności spornej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, stwierdził i decyzja ta wydana została zarówno z naruszeniem przepisów o właściwości oraz bez podstawy prawnej, a także z rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem skarżącego, nadzór nad jakością artykułów rolno-spożywczych w handlu detalicznym sprawuje Inspekcja Handlowa, co oznacza - w ocenie strony - że inspektorzy WIHJAR-S nie posiadali uprawnień do przeprowadzenia kontroli w markecie, skutkiem czego również poczynione w toku kontroli ustalenia nie mogły stanowić podstawy dla podjętego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych rozstrzygnięcia.

Ustosunkowując się do powyższych zarzutów strony skarżącej, należy - w ocenie Sądu - podzielić stanowisko Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, iż sporna decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia z dnia [...] grudnia 2007 r. nie jest dotknięta jakimikolwiek wadami skutkującymi jej nieważnością, w świetle przepisu art. 156 § 1 k.p.a.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż podstawą prawną decyzji może być wyłącznie norma materialna prawa ustanowiona przepisem powszechnie obowiązującym. Wydanie decyzji "bez podstawy prawnej" oznacza, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej ma miejsce w sytuacji, gdy w obowiązującym systemie prawnym brak jest przepisu uprawniającego organ administracji państwowej do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej (por. m.in. /w:/ wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1999 r., III SA 5540/98, M. Pod. 2000, nr 7, s. 40).

Tymczasem art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o cenach (obowiązujący w dniu wydania decyzji, której stwierdzenia nieważności żądał skarżący) przewiduje, iż ilekroć w ustawie jest mowa o organie nadzoru - rozumie się przez to organ Inspekcji Handlowej, Inspekcji Skupu i Przetwórstwa Artykułów Rolnych, Inspekcji Farmaceutycznej, Inspekcji Sanitarnej lub Inspekcji Weterynaryjnej. Z kolei, w myśl przepisu art. 46a pkt 1 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (również obowiązującego w dniu wydania obu decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych), ilekroć w przepisach odrębnych jest mowa o Inspekcji Skupu i Przetwórstwa Artykułów Rolnych, należy przez to rozumieć Inspekcję Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych. Zasadnie więc Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych ocenił w zaskarżonej decyzji, że nie doszło w sprawie do wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., skoro funkcjonowały wówczas przepisy prawa, z których wynikało, że sprawa określenia rodzaju i stopnia wady towaru podlegała właściwości organu administracji publicznej, jakim był [...] Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych. Reasumując, sporna decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] grudnia 2007 r. wydana została na podstawie istniejącej w chwili podjętego rozstrzygnięcia normie prawa materialnego. Nie można jednocześnie utożsamiać, do czego dąży skarżący, wydania decyzji bez podstawy prawnej z ewentualnym naruszeniem przez organ przepisów dotyczących kwestii proceduralnej, bo taki charakter ma ocena prawidłowości, bądź nie, działań podjętych celem zebrania materiału dowodowego, w oparciu o który organ wydaje rozstrzygnięcie. Skarżący stara się wywieść, iż wydanie decyzji w części w oparciu o ustalenia poczynione w trakcie kontroli dokonanej w magazynie marketu, do której organ - zdaniem skarżącego - nie był uprawniony, skutkuje nieważnością podjętej na podstawie tak zebranego materiału dowodowego decyzji. Za stwierdzeniem nieważności kwestionowanej decyzji przemawia, zdaniem skarżącego, również ograniczenie przysługującego mu prawa do ponownego żądania zbadania pobranej próbki towaru, ze względu na pozostawienie jej w jednostce kontrolowanej (czyli markecie).

Ustosunkowując się do powyższych zarzutów, należy jednakże wyraźnie zaznaczyć, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych jest wyjątkowym środkiem ich weryfikacji. Instytucja stwierdzenia nieważności, w trybie nadzwyczajnym, stanowi odstępstwo od ustanowionej w przepisie art. 16 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. zasady stabilności decyzji ostatecznych, a zatem może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przy tym należy pamiętać, iż ewentualne zaistnienie wad ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydawania decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym. Postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym nie może być traktowane tak, jakby jego przedmiotem było ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSNCP 1996/18/258). Postępowanie to nie zastępuje postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia wszystkie zarzuty strony. Takiej weryfikacji, m.in. co do prawidłowości ustaleń stanu faktycznego, służy postępowanie odwoławcze, które miało miejsce w przedmiotowej sprawie, a nie tryb stwierdzenia nieważności.

Podkreślenia wymaga, że interpretacja przepisów dotyczących możliwości podważenia decyzji ostatecznych musi być ścisła i nie może rozszerzać zakresu normowania. Usuwanie orzeczeń ostatecznych narusza bowiem ład systemu prawnego, stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji ostatecznych oraz zasady dwuinstancyjności postępowania. Zatem tylko wyraźnie określone w ustawie przyczyny, które obejmują najdalej idące wadliwości orzeczenia lub poprzedzającego go postępowania, mogą prowadzić do jego wzruszenia.

Naruszenie prawa, o którym mówi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy rozumieć szeroko, bo na zakres tego pojęcia składają się zarówno przepisy prawa materialnego i procesowego oraz przepisy o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym. Podkreślenia przy tym wymaga, że naruszenie przepisów postępowania może stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, jednakże wada wskazująca na nieważność decyzji musi tkwić w samej decyzji. Oznacza to, że z reguły jest następstwem rażącego naruszenia prawa materialnego. Nie będzie zatem uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie przepisów postępowania, nawet o charakterze rażącym, jeżeli treść decyzji odpowiada prawu (tak: np. NSA /w:/ wyrok z dnia 8 grudnia 2005 r., sygn. akt II FSK 27/05). Sankcję nieważności może pociągać tylko takie naruszenie norm postępowania, które wprost godzi w samą decyzję, nie zaś naruszenie przepisów, które może, lecz nie musi mieć wpływu na rozstrzygnięcie. Postępowanie szczególne, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, nie jest postępowaniem o charakterze merytorycznym, zmierzającym do ustalenia okoliczności sprawy i nie ma w nim miejsca na weryfikowanie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji w przeciwieństwie do odwołania nie pozwala na ponowne rozpoznanie sprawy, a tylko podczas takiego rozpatrywania można zbadać zasadność zarzutów związanych z wyjaśnieniem stanu faktycznego, jego oceną (vide: wyrok NSA z dnia 19 października 2006 r., sygn. akt I FSK 104/06). Ewentualne wady postępowania mogą więc być korygowane na etapie odwołania w postępowaniu zwykłym. W postępowaniu nadzwyczajnym mogłyby być skuteczne tylko wtedy, kiedy prowadziłyby do wykazania rażącego naruszenia prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.

Wydanie decyzji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w [...] poprzedziło przeprowadzenie kontroli w magazynie P. Sp. z o.o., a następnie w przedsiębiorstwie skarżącego. Fakt ten znajduje przy tym odzwierciedlenie wprost w treści decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, gdzie wskazuje się na zaniedbania leżące po stronie skarżącego, jako producenta, zogniskowane w zakładzie produkcyjnym. Zatem poruszona w skardze kwestia braku upoważnienia do przeprowadzenia kontroli w magazynie marketu odnosi się do kwestii prawidłowości procedury zebrania dowodów w postępowaniu administracyjnym i w tym świetle musi być oceniana. Dlatego też jeszcze raz wskazać należy, iż wady nieważności ustanowione w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. nie są to wady o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. W postępowaniu nieważnościowym ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie bywać może tylko elementem prowadzącym do tej oceny (tak: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeksu postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa, wydanie 8, s.720).

Przechodząc do zarzutów skarżącego w tym zakresie, zauważyć należy, że w ogóle nie podlega jakiejkolwiek wątpliwości właściwość organu do przeprowadzenia kontroli w samym przedsiębiorstwie skarżącego. Z kolei kompetencje do badania dokonanego w magazynie marketu organ wywiódł z brzmienia art. 3 pkt 7 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności. Uznał, iż z zawartej w cyt. przepisie definicji handlu detalicznego wynika, że w przypadku supermarketów obejmuje ona jedynie centra dystrybucji. Mógł zatem dokonać kontroli towarów rolno-spożywczych znajdujących się w magazynie supermarketu. Zauważyć również należy, że do zadań Inspekcji Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych należy m. in. kontrola jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych w produkcji i obrocie (art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych). Za obrót ustawa o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych w art. 3 ust. 4 uznaje czynności w rozumieniu art. 3 pkt 8 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. Art. 3 pkt 8 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 stanowi, że "wprowadzenie na rynek" oznacza posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania. Z definicji obrotu, zawierającej w swym zakresie - zdaniem Sądu - również sytuację magazynowania żywności, wyprowadzić można wniosek, że organem uprawnionym do kontroli, również w kontekście przytoczonej wyżej definicji handlu detalicznego - jest Inspekcja Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych. Skarżący zaś stoi na odmiennym stanowisku.

W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że rażące naruszenie prawa zachodzi zatem w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Naruszenie takie musi być przy tym oczywiste i wyraźne. Można mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Z rażącym naruszeniem prawa mamy zatem do czynienia wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa. Nie chodzi tu zatem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Tym samym, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z rozbieżnych wykładni niejednoznacznego przepisu prawa, nawet, jeśli później uznana została ona za nieprawidłową. Istotne dla rażącego naruszenia prawa jest bowiem to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. W sposób rażący może zatem zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Oznacza to, że sankcji w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie można stosować, jeżeli decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze. Odmienna wykładnia konkretnego przepisu prawa, choćby następnie okazała się błędną, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, a tym samym nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji. Już sam fakt istnienia kilku różnych wykładni przepisów prawa może sugerować, że nie mamy do czynienia z zaistnieniem przesłanki rażącego ich naruszenia (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt II GSK 1061/08, z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 867/10, z dnia 2 lipca 2009r., sygn. akt II FSK 217/09, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Bk 401/09). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż rozbieżność odnośnie interpretacji przepisu art. 3 pkt 7 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. w związku z art. 17 ust. 3 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych pomiędzy skarżącym a organem, nie może w żaden sposób stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa.

Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsie z dnia 7 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków pobierania próbek artykułów rolno-spożywczych, albowiem - jak wynika z akt administracyjnych - przygotowane zostały dwie próbki: 1 egzemplarz próbki do badań laboratoryjnych i 1 egzemplarz próbki do celów archiwalnych (tzw. wtórnik), którą pozostawiono w jednostce kontrolowanej.

Zauważyć również należy, że skarżący w toku pierwotnego postępowania przed [...] Wojewódzkim Inspektorem Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych udzielał temu organowi wyjaśnień i przedstawiał swe wnioski, jednakże w ogóle nie wypowiadał się w powyższej tematyce. Z kolei postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji i nie mogło być postępowaniem o charakterze merytorycznym, do czego głównie sprowadzały się podnoszone przez skarżącego zarzuty.

W konsekwencji Sąd, rozpoznając sprawę, nie dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, ani prawa materialnego, skutkujących taką wadliwością zaskarżonych decyzji, która wymagała wyeliminowania ich z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł, jak w sentencji wyroku.