Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2356/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1 pkt. 1, art. 136 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska Sędzia del. WSA Olga Żurawska- Matusiak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Gdyni od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 944/14 w sprawie ze skargi K.S. na uchwałę Rady Miasta Gdyni z dnia 27 czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt III SA/Gd 944/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.S. na uchwałę Rady Miasta Gdyni z 27 czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia stref płatnego parkowania, stwierdził nieważność § 1 punkt 2 zaskarżonej uchwały w części obejmującej słowa "w takich ich częściach, obiektach i urządzeniach lub", odrzucił skargę w części dotyczącej żądania naprawienia szkód poprzez zwrot nienależnie pobranych opłat postojowych i opłat dodatkowych, oddalił skargę w pozostałej części, przyznał od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku radcy prawnemu W.Ł. kwotę 295,20 zł. (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) zawierającą należny podatek od towarów i usług – tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną skarżącemu z urzędu.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

27 czerwca 2012 r. Rada Miasta Gdyni, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 1 – 5 i ust. 7 i art. 13f ust. 1 – 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), podjęła uchwałę nr XXI/443/12 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie miasta Gdyni, wysokości stawek za parkowanie i opłaty dodatkowej, sposobu ich pobierania oraz wprowadzenia opłaty abonamentowej.

W § 1 pkt 2 zdanie pierwsze uchwały przewidziano, że wprowadza się opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych w dni robocze od poniedziałku do piątku w godzinach od 9.00 do 18.00, na drogach publicznych w strefie w takich ich częściach, obiektach i urządzeniach lub w wyznaczonych miejscach, w których dozwolony jest postój tych pojazdów na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz zatwierdzonej organizacji ruchu.

W strefie płatnego parkowania wprowadzono trzy rodzaje abonamentów – "M", "N" i "O" (§ 1 pkt 4 - § 4 uchwały) oraz ustalono stawkę zerową opłaty dla określonych użytkowników drogi (§ 6 uchwały).

Stosownie natomiast do treści § 3 pkt 1 w zw. z ust. 2 ppkt 1 i ppkt 2 uchwały, dokumentami upoważniającymi do wykupienia abonamentu "N" są: 1) orzeczenie o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności w zakresie schorzeń narządu ruchu lub neurologicznych; 2) karta parkingowa dla osoby niepełnosprawnej.

Pismem z 3 września 2014 r. K.S. (dalej również jako skarżący) wezwał Radę Miasta Gdyni w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do usunięcia naruszenia prawa poprzez unieważnienie w całości ww. uchwały Rady Miasta Gdynia z 27 czerwca 2012 r. nr XXXI/443/12.

W ocenie skarżącego Rada Miasta Gdyni przyjmując zapis § 1 pkt 2 ww. uchwały przekroczyła swoje uprawnienia. Z logiki tego zapisu wynika bowiem, że opłaty można pobierać także poza wyznaczonymi miejscami na "częściach, obiektach i urządzeniach" dróg publicznych. Zapis ten jest w ocenie skarżącego sprzeczny z art. 13b ustawy o drogach publicznych, który to przepis pozwala na pobieranie opłat tylko i wyłącznie na wyznaczonych miejscach oraz nakłada na ZDiZ obowiązek wyznaczania płatnych miejsc postojowych w strefie płatnego parkowania.

Skarżący wskazał ponadto, że w świetle przepisów określających szczegółowe warunki techniczne dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach w strefie oznakowanej znakiem D-44 miejsca dla postoju pojazdu samochodowego wyznacza się znakami pionowymi określonymi w pkt 5.2.18 (to jest znakiem D-18) oraz znakami poziomymi określonymi w załączniku nr 2 do rozporządzenia w pkt 5.2.4, pkt 5.2.5, pkt 5.2.6 i pkt 5.2.9.2. Takie oznakowanie zapewnia w ocenie skarżącego prakseologiczne korzystanie ze strefy płatnego parkowania, ponieważ wiadomo gdzie są płatne miejsca postojowe wyznaczone przez ZDiZ w strefie płatnego parkowania i wiadomo, że miejsca te są własnością gminy, to jest ma do nich zastosowanie ustawa o drogach publicznych. Przy braku oznakowania znakami D-18 korzystający ze strefy płatnego parkowania nie wie czy miejsce postojowe jest własnością gminy (to jest czy jest drogą publiczną) i czy musi w związku z tym uiścić opłatę postojową.

W ocenie skarżącego ZDiZ naruszył prawo nie wyznaczając i nie oznakowując za pomocą D-18 wszystkich miejsc płatnych postojowych w strefie płatnego parkowania zgodnie z ustawą o drogach publicznych i ww. rozporządzeniem oraz pobierał opłaty postojowe i dodatkowe na podstawie niezgodnego z ustawą § 1 pkt 2 ww. uchwały, to jest poza wyznaczonymi miejscami postojowymi. Tym samym pobrane opłaty winny zostać zwrócone.

13 października 2014 r. K.S. wystąpił za pośrednictwem Rady Miasta Gdyni ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na ww. uchwałę z 27 czerwca 2012 r. nr XXI/443/12, wnosząc o unieważnienie uchwały w całości oraz o naprawienie wyrządzonych szkód poprzez zwrot nienależnie i niezgodnie z ustawą pobranych opłat postojowych i opłat dodatkowych.

W uzasadnieniu skargi skarżący nawiązał w całej rozciągłości do argumentacji zawartej w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, dodatkowo wskazując, że bez oznakowania wyznaczonych miejsc postojowych nie powinno się pobierać opłat postojowych a mimo to takie opłaty są nadal pobierane.

W ocenie skarżącego ww. uchwała narusza art. 13b ust. 1 i art. 13b ust. 6 pkt 1 ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 23 września 2013 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione.

23 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wydał powołany na wstępie wyrok.

W pierwszej kolejności Sąd zbadał, czy skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi, a tym samym, czy został naruszony jego interes prawny w rozumieniu art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym.

W ocenie Sądu normy uchwalone zaskarżoną uchwałą, których adresatem jest skarżący naruszają interes prawny skarżącego poprzez nałożenie na niego obowiązku ponoszenia opłaty za parkowanie na zasadach, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie miasta Gdyni oraz wysokości stawek opłat za parkowanie i opłaty dodatkowej, sposobu ich pobierania oraz wprowadzenia opłaty abonamentowej na podstawie m.in. art. 13 ust.1 pkt 1 oraz art. 13b ust.1 ustawy o drogach publicznych. W myśl art. 13 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały, "Korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania". Z kolei art. 13b ust.1 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały, stanowił "Opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo".

Zdaniem Sądu I instancji z treści przepisów art. 13 ust. 1 pkt 1 art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych wyprowadzić można normę prawną, która nakłada na osoby korzystające z dróg publicznych obowiązek ponoszenia określonej daniny pieniężnej w związku z parkowaniem pojazdów, w obrębie (obszarze) drogi publicznej ale według jedynie ściśle określonych reguł, tj. po pierwsze na wyznaczonym przestrzennie obszarze, zaś po drugie – w ramach tego obszaru (przestrzeni) wyłącznie na wyznaczonych miejscach, we wskazanych dniach roboczych, we wskazanych godzinach lub przez całą dobę. Aby pobierać opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania, gmina musi w strefie tej wyznaczyć odpowiednie miejsca. Nie jest dopuszczalne natomiast uznanie za wyznaczone miejsce, w rozumieniu ustawy, terenu całej strefy płatnego parkowania, w której przepisy prawa nie zakazują parkowania pojazdów.

Zgodnie z § 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały "ustala się na terenie miasta Gdyni strefę płatnego parkowania (zwaną dalej strefą), określoną na planie graficznym, stanowiącym załącznik nr 1 do niniejszej uchwały, [...]." Na podstawie § 1 pkt 2 zd.1 "wprowadza się opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych w dni robocze od poniedziałku do piątku w godzinach od 9.00 do 18.00, na drogach publicznych w strefie w takich ich częściach, obiektach i urządzeniach lub w wyznaczonych miejscach, w których dozwolony jest postój tych pojazdów na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz zatwierdzonej organizacji ruchu".

Analizując postanowienia zaskarżonej uchwały, Sąd stwierdził, że zapis pkt 2 § 1 w części obejmującej słowa "w takich ich częściach, obiektach i urządzeniach lub" jest niezgodny z przepisem art. 13b ust. 1 i art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, które to przepisy stanowią materialną podstawę podjętej uchwały. Wykładnia językowa powyższego przepisu uchwały wskazuje bowiem, że opłaty można pobierać także poza wyznaczonymi miejscami na "częściach, obiektach i urządzeniach" dróg publicznych. Zapis ten jest sprzeczny z art. 13b ust.1 ustawy o drogach publicznych, który to przepis pozwala na pobieranie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych wyłącznie na wyznaczonych miejscach w strefie płatnego parkowania.

Sąd podkreślił, że stwierdzenie nieważności uchwały gminy w całości lub w części – co nastąpiło w niniejszej sprawie – uchyla moc wiążącą aktu ex tunc, tj. od chwili jej podjęcia, co oznacza, że od 27 czerwca 2012 r. na terenie miasta Gdyni można pobierać opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych wyłącznie na wyznaczonych miejscach w strefie płatnego parkowania.

Sąd wskazał ponadto, że skarżący, mimo domagania się stwierdzenia nieważności powyżej opisanej uchwały w całości, swoje zarzuty odniósł tylko do jej § 1 pkt 2. Dokonując kontroli pozostałych zapisów uchwały, Sąd nie stwierdził, aby naruszały one prawo.

Odnosząc się do żądania skarżącego dotyczącego naprawienia szkód poprzez zwrot nienależnie pobranych opłat postojowych i opłat dodatkowych Sąd podał, że podlega ono odrzuceniu z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego w tego rodzaju sprawach, dla których właściwy jest sąd powszechny.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła Rada Miasta Gdyni.

Powyższy wyrok zaskarżyła w części dotyczącej punktu 1 zawierającego stwierdzenie nieważności § 1 punkt 2 tej uchwały w części obejmującej sformułowanie "w takich ich częściach, obiektach i urządzeniach lub".

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

a) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, tj.:

art. 13b ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez wyrażenie błędnego poglądu, iż nieważne jest wyżej zacytowane sformułowanie użyte w § 1 punkt 2 przytoczonej uchwały Rady Miasta Gdyni, ponieważ świadczy ono o tym, że również i poza wyznaczonymi miejscami w strefie płatnego parkowania można pobierać opłatę za parkowanie pojazdów samochodowych, co – zdaniem Sądu – jest sprzeczne z art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych, ponieważ z treści tego przepisu wynika, że pozwala on na pobieranie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych wyłącznie na wyznaczonych miejscach w strefie płatnego parkowania, czyli że nie jest dopuszczalne uznanie za "wyznaczone miejsce" w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych, terenu całej strefy płatnego parkowania, w której przepisy prawa nie zakazują parkowania pojazdów, podczas gdy w treści tego przepisu nie znajduje się słowo "wyłącznie" czyli wbrew materii ustawowej zawartej w tym przepisie w sposób nieuprawniony dodano słowo "wyłącznie" i w wyniku tego zabiegu interpretacyjnego wysnuto mylny wniosek, iż muszą być wyznaczone miejsca do parkowania i wyłącznie za parkowanie w tych miejscach można pobierać opłatę za parkowanie,

art. 13b ust. 1 w związku z art. 13b ust. 6 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, w związku z 10 ust. ust. 3, 4, 5 i 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, poprzez wyrażenie błędnego poglądu, że aby pobierać opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania, gmina musi w strefie tej wyznaczyć odpowiednie miejsca, podczas gdy w przepisach art. 13b ust. 1 w związku z art. 13b ust. 6 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, nie znajduje się jakikolwiek nakaz dla gminy, który by zobowiązywał ją do wyznaczenia w strefie płatnego parkowania odpowiednich miejsc, żeby mogła ona pobierać opłaty za parkowanie w tej strefie, zaś z przepisu art. 13b ust. 6 ustawy o drogach publicznych wynika, że kompetencję do wyznaczania miejsc w strefie płatnego parkowania ma organ właściwy do zarządzania ruchem na drogach w uzgodnieniu z zarządcą drogi, a zatem w zależności od statusu własnościowego drogi publicznej właściwym organem może być Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, marszałek województwa, starosta, a niekoniecznie organy wykonawcze gminy (burmistrz czy wójt), czyli że zważywszy na treść przepisów kompetencyjnych zawartych w art. 10 ust. ust. 3, 4, 5 i 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym (wymieniających organy zarządzające ruchem na drogach krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych) nie można prawnie skutecznie wywieść obowiązku gminy w zakresie wyznaczania odpowiednich miejsc postojowych w strefie płatnego parkowania,

b) naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie tj.:

art. 13b ust. 2 w związku z art. 1 i art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych oraz w związku z art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd tego, że zapis w § 1 punkt 2 przedmiotowej uchwały Rady Miasta Gdyni o zatwierdzeniu organizacji ruchu w obrębie gdyńskiej strefy płatnego parkowania, dopuszczającej parkowanie pojazdów samochodowych na miejscach nieoznaczonych, ale dozwolonych ustawą Prawo o ruchu drogowym, stanowi w istocie konstatację o istnieniu takiego właśnie postanowienia organizującego własności osób zamieszkujących w lokalach mieszkalnych stanowiących ich własność i usytuowanych na tym specjalnym obszarze, przy czym takie postanowienie jest zgodne nie tylko, po pierwsze, z zasadą powszechności dostępu do dróg publicznych, o której to zasadzie jest mowa w art. 1 ustawy o drogach publicznych, podlegającej jednak specjalnym ograniczeniom poprzez wskazanie kierunków regulacyjnych wymienionych w art. 13 b ust. 2 ustawy o drogach publicznych, czy po drugie, z ustawową definicją drogi określoną w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, ale i owa zgodność tego postanowienia występuje z wyrażoną w art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności, uprawniającą do tego, by móc korzystać z podmiotowego prawa własności, i to w pełny sposób, ograniczony tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim ustawa nie narusza istoty prawa własności (czyli w sposób niepodlegający ograniczeniom wynikającym ze źródła prawa w postaci rozporządzenia ministra konstytucyjnego, tj. źródła prawa będącego aktem podustawowym), o czym kategorycznie stanowi art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi w części dotyczącej § 1 punkt 2 przytoczonej uchwały Rady Miasta Gdyni z 27 czerwca 2012 r. nr XXI/443/12 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na terenie Miasta Gdyni oraz wysokości stawek opłat za parkowanie i opłaty dodatkowej oraz sposobu ich pobierania oraz wprowadzenia opłaty, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku po ewentualnym dopuszczenie dowodu w postaci pisma z 20 października 2009 r. Naczelnika Wydziału Inżynierii Ruchu Urzędu Miasta Gdyni – dr inż. J.O. o zatwierdzeniu projektu docelowej organizacji ruchu w obrębie gdyńskiej strefy płatnego parkowania. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego w drugiej instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadnieniając powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że wykładnia przepisu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych, dokonana przez Sąd, jest nieuprawniona, Argumentując powyższe stanowisko wskazała, że w treści tego przepisu nie znajduje się słowo "wyłącznie" czyli wbrew materii ustawowej zawartej w tym przepisie w sposób nieuprawniony dodano słowo "wyłącznie" i w wyniku tego zabiegu interpretacyjnego wysnuto mylny wniosek, iż muszą być wyznaczone miejsca do parkowania i wyłącznie za parkowanie w tych miejscach można pobierać opłatę za parkowanie. Ponadto zwróciła uwagę, że w przepisie tym nie znajduje się jakikolwiek nakaz dla gminy, który by zobowiązywał ją do wyznaczenia w strefie płatnego parkowania odpowiednich miejsc, żeby mogła ona pobierać opłaty za parkowanie w tej strefie. Z przepisu art. 13b ust. 6 ustawy o drogach publicznych wynika bowiem, że kompetencję do wyznaczania miejsc w strefie płatnego parkowania ma organ właściwy do zarządzania ruchem na drogach w uzgodnieniu z zarządcą drogi, a zatem w zależności od statusu własnościowego drogi publicznej właściwym organem może być Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, marszałek województwa, starosta, a niekoniecznie organy wykonawcze gminy (burmistrz czy wójt). Zdaniem skarżącej kasacyjnie, zważywszy na treść przepisów kompetencyjnych zawartych w art. 10 ust. ust. 3, 4, 5 i 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym (wymieniających organy zarządzające ruchem na drogach krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych), nie można prawnie skutecznie wywieść obowiązku gminy w zakresie wyznaczania odpowiednich miejsc postojowych w strefie płatnego parkowania.

Skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że kontrolowany przepis § 1 punkt 2 uchwały Rady Miasta Gdyni z 27 czerwca 2012 r. uwzględnia treść przepisów kompetencyjnych zawartych w art. 13b ust. 6 ustawy o drogach publicznych oraz w art. 10 ust. ust. 3, 4, 5 i 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, bo nie wskazuje, że to gmina wyznacza miejsca postojowe, a jedynie wprowadza obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania w miejscach, w których dozwolony jest postój tych pojazdów na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz zatwierdzonej organizacji ruchu, nie określając przy tym, który organ jest kompetentny w zakresie ustalania takich miejsc.

Ponadto skarżąca kasacyjnie wyjaśniła, że Naczelnik Wydziału Inżynierii Ruchu Urzędu Miasta Gdyni – dr inż. J.O., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Gdyni – dr W.S., 20 października 2009 r. zatwierdził projekt docelowej organizacji ruchu w obrębie gdyńskiej strefy płatnego parkowania. Projekt ten dopuścił parkowanie pojazdów samochodowych na miejscach nieoznaczonych, ale dozwolonych ustawą Prawo o ruchu drogowym. Zdaniem skarżącej kasacyjnie postanowienie, organizujące ruch drogowy w specjalnym obszarze, który charakteryzuje się deficytem miejsc postojowych, w kierunku zwiększenia rotacji parkujących w niej pojazdów samochodowych, a zarazem w kierunku ograniczenia dostępności tego obszaru dla takich pojazdów, jest zgodne nie tylko z zasadą powszechności dostępu do dróg publicznych, o której jest mowa w art. 1 ustawy o drogach publicznych, lecz również z ustawową definicją drogi określoną w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych oraz z art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W ocenie skarżącej kasacyjnie kwestionowany zapis uchwały odpowiada merytorycznie powyższej czynności materialnoprawnej Naczelnika Wydziału Inżynierii Ruchu, która jest zgodna z nie tylko z ustawą o drogach publicznych i ustawą Prawo o ruchu drogowym, ale i z Konstytucją RP.

Pismem z dnia 9 lipca 2015 r. skarżący udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie z 22 listopada 2015 r. K.S. podał, że nie zgadza się z wyrokiem w części odmawiającej unieważnienia uchwały w całości i odmawiającej naprawienia z urzędu szkód wyrządzonych niepraworządnym wymuszaniem nienależnych opłat postojowych w SPP w Gdyni. Natomiast w piśmie z 2 grudnia 2015 r. wniósł o uchylenie w całości uchwały RM XXI/443/12 z 27 czerwca 2012 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 P.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W przedmiotowej sprawie zakresem skargi kasacyjnej został objęty w pkt 1 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 23 kwietnia 2015 r. stwierdzający nieważność § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały w części obejmującej słowa "w takich ich częściach, obiektach i urządzeniach lub". Naczelny Sąd Administracyjny jest związany wnioskiem skarżącego kasacyjnie określającym przedmiot zaskarżenia (całość czy oznaczona część zaskarżonego orzeczenia). W konsekwencji nie może poddać kontroli niezaskarżonej części orzeczenia sądu I instancji, ponieważ oznaczałoby to działanie z urzędu, które – poza przypadkami nieważności postępowania – nie jest dopuszczalne. Dlatego też wnioski K.S. zawarte w pismach z 22 listopada 2015 r. i 2 grudnia 2015 r. o objęcie kontrolą całej uchwały Rady Miasta Gdyni z 27 czerwca 2012 r., a tym samym całego orzeczenia Sądu Wojewódzkiego, nie mogły odnieść zamierzonego skutku, z dodatkowym zastrzeżeniem, że kontrola sprawowana przez Naczelny Sąd Administracyjny dotyczy zgodności z prawem orzeczenia sądu I instancji, a nie aktów i czynności organów administracji.

W skardze kasacyjnej zostały sformułowane jedynie zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 13b ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych oraz art. 13b ust. 1 w zw. z art. 13b ust. 6 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 10 ust. 3, 4, 5, 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz poprzez niezastosowanie art. 13b ust. 2 w zw. z art. 1 i art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych oraz w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Rozpoznawany w pierwszej kolejności zarzut błędnej wykładni ww. przepisów pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych określa ogólną regułę, zgodnie z którą postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania jest płatny. Powyższa zasada została doprecyzowana w art. 13b ust. 1 ww. ustawy. W myśl tego przepisu opłatę pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo.

Sąd I instancji przyjął, iż powołane przepisy nakładają na osoby korzystające z dróg publicznych obowiązek ponoszenia określonej daniny pieniężnej w związku z parkowaniem pojazdów, w obrębie (w obszarze) drogi publicznej, ale według jedynie ściśle określonych reguł, tj. po pierwsze na wyznaczonym przestrzennie obszarze, zaś po drugie – w ramach tego obszaru (przestrzeni) wyłącznie na wskazanych miejscach, we wskazanych dniach roboczych, we wskazanych godzinach lub przez całą dobę.

W sprawie w istocie sporne jest rozumienie użytego w art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych określenia "wyznaczone miejsce".

Przed wyjaśnieniem jego znaczenia na podkreślenie zasługuje, iż w procesie interpretacyjnym nie wolno traktować żadnego fragmentu interpretowanego przepisu prawnego jako zbędnego. Z założenia racjonalności prawodawcy wynika, iż kieruje się on intencją precyzyjnego wyjaśnienia wszystkich zagadnień, dlatego nie można pominąć żadnej części wypowiedzi prawnej.

Zgodnie z regułami języka normatywnego, w aktach normatywnych należy posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu i unikać wykorzystywania określeń specjalistycznych, jeżeli mają odpowiednik w języku potocznym. Dlatego też przy tłumaczeniu znaczenia normy należy przypisać jej takie znaczenie, jakie ma ona w języku potocznym, chyba że ważne względy przemawiają za odstępstwem od tego znaczenia, która to jednak sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje.

W powszechnym rozumieniu wyrażenie "wyznaczyć" oznacza "wytyczyć coś, określić granice, bieg czegoś za pomocą linii, znaków" (Słownik języka polskiego, PWN, Warszawa 1994). Wyznaczone miejsce jest to więc wydzielona za pomocą linii bądź znaków powierzchnia określonego terenu. Wyrażenie " wyznaczone miejsce" użyte w przepisie art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych oznacza zatem wyznaczone za pomocą linii bądź znaków odpowiednie stanowisko przeznaczone na postój pojazdów samochodowych.

Odczytując treść art. 13b ust. 1 ww. ustawy analizowanego zwrotu nie można pomijać. Stanowiłoby to bowiem dokonywanie wykładni tekstu prawnego wbrew zakazowi per non est – czyli w taki sposób, że pewien jego fragment uznany został za zbędny, a więc niezawierający treści normatywnej.

Wprowadzając powyższy zapis do przepisu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych ustawodawca postanowił, że opłata za postój w strefie płatnego parkowania może być pobierana wówczas, gdy postój pojazdu samochodowego realizowany jest w miejscu wyznaczonym do parkowania. Przyjąć przy tym należy, że postój pojazdu mieści się w zakresie treściowym parkowanie pojazdu (por. wyrok TK z 27 stycznia 2004 r., P9/03). Tym samym wyłączona jest możliwość pobierania opłaty za postój w innym niż wyznaczone miejsce. Nie jest przy tym dopuszczalne – jak słusznie przyjął Sąd Wojewódzki – uznanie za wyznaczone miejsce terenu całej strefy płatnego parkowania. Gdyby bowiem przyjąć – jak czyni to organ – że taka możliwość istnieje, to wówczas analizowany przepis powinien mieć brzmienie "Opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo". Skoro jednak ustawodawca zawarł w przepisie zwrot "w wyznaczonym miejscu", to należy mu nadać określoną treść normatywną, a nie pomijać w procesie wykładni.

Użyte przez Sąd Wojewódzki przy interpretacji ww. przepisu określenie "wyłącznie" uwypukla sens interpretowanego przepisu, nie może być natomiast uznane jako nieuprawnione i zmieniające jego treść i to w sposób zasadniczy.

Powyższe rozumienie przepisu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych prezentowane jest również w piśmiennictwie. W komentarzu do art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych (R. Strachowska, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, ABC 2012) wyrażono pogląd, iż opłatę za parkowanie w strefie płatnej można pobierać tylko w wyznaczonym miejscu, w określonych godzinach lub całodobowo, lecz wyłącznie w określone dni robocze, a nie w niedziele i święta.

Również zmiany w przepisach wykonawczych, wprowadzające z 14 lutego 2014 r. obowiązek wyznaczania miejsc dla postoju pojazdu samochodowego określonymi znakami pionowymi i poziomymi, potwierdzają prezentowany kierunek wykładni. Wprawdzie rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 22 września 2013 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, czyli jest aktem wykonawczym do innej ustawy, ale niewątpliwie przepisy ustawy o drogach publicznych i ustawy Prawo o ruchu drogowym należą do tej części systemu prawa, która jest związana z materią organizacji ruchu drogowego. Celem tych zmian jest niewątpliwie uporządkowanie ładu w strefie płatnego parkowania, tak aby nie było jakiejkolwiek niepewności za parkowanie w jakim miejscu organ jest uprawniony pobierać opłaty. Wprowadzone zmiany usunęły, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wszelkie mogące powstawać wątpliwości interpretacyjne.

Powyższe prowadzi do wniosku, iż dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 13b ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych była prawidłowa.

Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 13b ust. 1 w zw. z art. 13b ust. 6 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 10 ust. 3, 4, 5, 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez błędną ich wykładnię, wskazać należy, że Sąd Wojewódzki nie dokonywał wykładni art. 13b ust. 6 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, jak i wyszczególnionych przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym, stąd nie mogło dojść do naruszenia tych przepisów w sposób określony przez autora skargi kasacyjnej, a wykładnia art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych dokonana przez Sąd I instancji została zaaprobowana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wskazać jedynie można, że art. 13b ust. 6 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jest przepisem o charakterze kompetencyjnym, wskazującym na organy uprawnione do wyznaczenia w strefie płatnego parkowania miejsc przeznaczonych na postój pojazdów. Również przepisy art. 10 ust. 3, 4, 5 i 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym wskazują organy kompetentne, tyle że w zakresie zarządzania ruchem na określonych rodzajach dróg.

Sąd I instancji stwierdzając, że gmina musi wyznaczyć w strefie płatnego parkowania odpowiednie miejsce, aby pobierać opłaty za parkowanie, nie analizował kompetencji organu w zakresie wyznaczenia miejsc postojowych. Tą wypowiedzią Sąd Wojewódzki chciał zaakcentować, że gmina, tworząc strefę płatnego parkowania, winna doprowadzić do wyznaczenia w niej miejsc postojowych, aby opłaty za postój były pobierane. Należy ją odczytywać przy uwzględnieniu, że w miastach na prawach powiatu, a taki status ma Gdynia, organem zarządzającym ruchem na wszystkich drogach publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta, czyli organ wykonawczy gminy. Jako organ właściwy do zarządzania ruchem jest też właściwy do wyznaczania w strefie płatnego parkowania miejsc przeznaczonych na postój pojazdów.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej zastosowanie przez Sąd I instancji art. 13b ust. 2 w zw. z art. 1 i art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych oraz w związku z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie mogłoby doprowadzić do innej oceny § 1 punktu 2 przedmiotowej uchwały Rady Miasta Gdyni niż dokonana przez ten Sąd, skoro zakwestionowany jej zapis jest sprzeczny z przepisem ustawowym. Stąd zarzut w tym zakresie należy uznać za nieusprawiedliwiony. Na poprawność stanowiska Sądu Wojewódzkiego bez wpływu pozostaje zatwierdzenie przez Naczelnika Wydziału Inżynierii Ruchu Urzędu Miasta w Gdyni organizacji ruchu w obrębie gdyńskiej strefy płatnego parkowania, dopuszczającej parkowanie pojazdów samochodowych na miejscach nieoznaczonych, ale dozwolonych ustawą Prawo o ruchu drogowym. Zatwierdzenie organizacji ruchu na danym obszarze nie może modyfikować przepisu ustawowego, ani mieć wpływu na jego interpretację. I nie ma przy tym znaczenia, że taka organizacja ruchu ma – w przekonaniu organu – w istocie służyć ograniczeniu dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych, podjętego w celu ochrony prawa własności osób zamieszkujących w lokalach mieszkalnych stanowiących ich własność i usytuowanych na terenie strefy.

Sąd Wojewódzki w procesie wykładni i oceny legalności zakwestionowanego zapisu uchwały w żadnym zakresie nie naruszył konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności, wyrażającej się w możliwości korzystania z tego prawa. Stwierdził jedynie, że postój pojazdów, za który należna jest opłata, winien odbywać się na wyznaczonych miejscach, a liczba takich miejsc zależna jest już od organu kompetentnego w zakresie ich wyznaczenia.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za pozbawione usprawiedliwionych podstaw, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.