Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1693/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 229
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1430/16 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1430/16 oddalił skargę K. S. na decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Starosta [...] decyzją z [...] lutego 2015 r. nr [...] odmówił zwrotu na rzecz K. S. wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] , oznaczonej aktualnie jako części działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu [...].

Organ ustalił, że na mocy decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1976 r. (znak: [...]) wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości o powierzchni 1,1647 ha z ogólnej powierzchni 1,2976 ha położonej przy ul. [...] w W. (ówczesna działka nr [...]). W dacie wywłaszczenia właścicielką przedmiotowej nieruchomości, na podstawie Aktu Własności Ziemi Nr [...], wydanego przez Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Urzędu Dzielnicowego [...][...] lutego 1975 r., była W. A. S. Na podstawie Postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w W. z [...] lutego 2013 r. sygn. akt [...] , spadek po zmarłej [...] stycznia 2012 r. W. S., nabył na mocy testamentu notarialnego z [...] marca 2003 r., syn K. S., w całości. Na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1976 r. organ ustalił, że jedynie część nieruchomości, położonej w W. przy ul. [...] o powierzchni 0,3921 ha z powierzchni ogólnie przejętej na rzecz Skarbu Państwa 1,1647 ha, została wywłaszczona na wniosek Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] lutego 1976 r. nr [...] i zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji Nr [...] wydaną przez Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu [...][...] czerwca 1974 r., przeznaczona została pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Natomiast pozostała część nieruchomości o powierzchni 0,7726 ha została wywłaszczona na wniosek W. S., w trybie art. 5 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. poz. 64 ze zm., ost. zm. Dz. U. z 1975 r. poz. 94), powoływanej dalej jako "u.z.t.w.n.". Za nieruchomość, opisaną w przywołanej powyżej decyzji wywłaszczeniowej, przyznane zostało na rzecz W. S. odszkodowanie w kwocie 795 687 zł, w tym za grunt rolny – 209 646 zł, za rośliny – 31 130 zł, zaś za obiekty budowlane – 554 911 zł. Decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] maja 1978 r. znak: [...], ustalono uzupełniające odszkodowanie za zabudowania znajdujące się na nieruchomości, położonej w W. przy ul. [...], w kwocie 175 524 zł (teczka nr 1, zielony segregator akt administracyjnych).

Kierownik Urzędu Rejonowego w W. decyzją Nr [...] z [...] marca 1996 r. zwrócił na rzecz W. S. część nieruchomości, położonej w W. przy dawnej ul. [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,4062 ha, której obecnie odpowiada działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]. Nieruchomość objęta przywołaną powyżej decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w W. została wyłączona z granic decyzji o lokalizacji inwestycji Nr [...] z [...] czerwca 1974 r. oraz Nr [...] z [...] października 1975 r. decyzją Wydziału Architektury Urzędu Gminy [...] Nr [...] z [...] lutego 1996 r. znak: [...], na wniosek W. S., z uwagi na to, że teren ten został objęty nowymi decyzjami lokalizacyjnymi, a decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego dla budowy zespołu warsztatów rzemieślniczych straciła ważność i inwestorzy nie uzyskali pozwolenia na budowę. Na wyłączenie pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości z granic wymienionych powyżej decyzji o lokalizacji inwestycji nie wyraziła zgody Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] ", gdyż teren ten objęty został decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego nr [...] z [...] lipca 1991 r. i był niezbędny pod budowę osiedla mieszkaniowego. Jak wynika z treści załącznika graficznego do decyzji Wydziału Architektury i Geodezji Urzędu Dzielnicy - Gminy [...] Nr [...] z [...] czerwca 1992 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, stanowiącej aneks do decyzji Nr [...] z [...] lipca 1991 r. oraz z wyjaśnień Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] ", zawartych w piśmie z [...] listopada 1996 r. znak: [...] , na części nieruchomości, położonej w W. przy dawnej ul. [...], objętej decyzją o lokalizacji inwestycji Nr [...] z [...] czerwca 1974 r. miał zostać zrealizowany parking wielopoziomowy, który został oznaczony nr [...] na planie realizacyjnym.

W. S. w dniu [...] maja 1996 r. zwróciła się "(..) z prośbą o rozważenie przez Urząd Rejonowy w W. możliwości zwrotu całej nieruchomości, wywłaszczonej w 1976 roku przy ul. [...] ". Z treści pisma Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...] z [...] sierpnia 2010 r. znak: [...] wynika, że nieruchomość wywłaszczona, oznaczona jako działka nr [...] z obrębu [...], odpowiada obecnie: części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] (pismo w teczce nr 3, zielony segregator akt administracyjnych).

Starosta [...] uznał się za organ właściwy do rozpatrzenia sprawy zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa Decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] października 1976 r. jedynie w zakresie obejmującym części działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. Organ ustalił na podstawie odpisu zwykłego księgi wieczystej [...] , że działki te zostały oddane w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " Aktem Notarialnym Repertorium [...] z [...] grudnia 1999 r. Sprawa z powództwa W. S. przeciwko Miastu [...] i Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. o stwierdzenie nieważności tej umowy została zakończona w dniu [...] maja 2007 r. na mocy prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w W. sygn. akt [...] , w którym Sąd Okręgowy w W. oddalił powództwo W. S. (odpis wyroku w teczce nr 3, zielony segregator akt administracyjnych). Powyższe orzeczenie stało się prawomocne z dniem [...] czerwca 2007 r. W budynkach mieszkalnych, znajdujących się m.in. na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu [...], tj. w budynkach o adresie ul. [...], nastąpiły wyodrębnienia własności lokali mieszkalnych. Właściciele wyodrębnionych lokali wraz z prawem własności do poszczególnych lokali nabyli od Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" również m.in. prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości wspólnej, tj. do gruntu. Dla wyodrębnionych lokali mieszkalnych [...] Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego dla [...] w W. urządził księgi wieczyste. Ponadto w Dziale III - prawa, roszczenia i ograniczenia księgi wieczystej KW [...], ujawnione zostały ograniczone prawa rzeczowe - użytkowanie na rzecz: [...] S.A., [...] S.A. - obecnie [...] S.A., [...] Sp. z o.o. oraz na rzecz [...] Sp. z o.o.

Mając powyższe na uwadze Starosta uznał, że prawo użytkowania wieczystego zostało skutecznie ustanowione i ujawnione w księgach wieczystych mimo tego, że nastąpiło to po 1 stycznia 1998 r. Tym samym rozstrzygnięcie o odmowie zwrotu jest zasadne ze względu zarówno na trwałą i nieusuwalną przeszkodą w postaci rozporządzenia przez wywłaszczyciela nieruchomością, jak i okoliczność jej zagospodarowania spójnego z celem publicznym określonym przy wywłaszczeniu.

K. S. wniósł odwołanie od powyższej decyzji.

Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a." oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że z uzasadnienia decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] października 1976 r. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o łącznej powierzchni 11 647 m2 wynika jednoznacznie, że zarówno sposób zagospodarowania, jak i przeznaczenie planistyczne wywłaszczonej nieruchomości nie było jednorodne. Znaczna część wywłaszczonego gruntu (o pow. 7 726 m2) przejęta została przez Skarb Państwa na wniosek poprzedniego właściciela przedmiotowego gruntu zgodnie z art. 5 ust. 3 u.z.t.w.n. Wojewoda zgodził się ze stanowiskiem Starosty, że powodem wywłaszczenia nieruchomości o łącznej powierzchni 11 647 m2, zamiast objętego decyzją lokalizacyjną gruntu o pow. 3 921 m2, był wniosek właścicielki o tzw. "dowłaszczenie" uzasadniony powiązaniem nieruchomości z siedliskiem oraz prowadzoną produkcją rolną oraz brakiem możliwości wykorzystywania w sposób dotychczasowy pozostałej części nieruchomości nie objętej decyzją lokalizacyjną i wywłaszczeniem. Organ wskazał, że zachował się oryginalny wniosek o dowłaszczenie podpisany przez W. S. datowany na [...] lutego 1976 r., z którego wynika, że poprzednia właścicielka występowała nie tylko o wywłaszczenie całości gruntów usytuowanych przy ulicy [...] o pow. 1 ha 16 a, lecz także o wywłaszczenie placu o powierzchni 1 500 m2 położonego przy ulicy [...] . Wniosek o dowłaszczenie nieruchomości położonej przy ulicy [...] nie został jednak uwzględniony, ponieważ grunt ten stanowił odrębną działkę budowlaną i nie był objęty lokalizacją.

Wojewoda uznał, że w tej sytuacji nie jest możliwa ocena, czy nieruchomość wywłaszczona na wniosek poprzedniego właściciela ("dowłaszczona") stała się zbędna dla realizacji celu publicznego w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Przeprowadzenie takiej oceny byłoby sprzeczne z zasadami racjonalnego rozumowania, skoro ta część wywłaszczonej nieruchomości nigdy nie była przeznaczona do wykorzystania na żaden określony przed wywłaszczeniem cel publiczny. Wywłaszczyciel miał zatem pełną swobodę w jej użytkowaniu, nie będąc zobligowanym do zagospodarowania jej w ściśle określony sposób. Powyższa zasada, choć nie wynika z literalnego brzmienia przepisów aktualnie obowiązującej ustawy wywłaszczeniowej, jest niekwestionowana w orzecznictwie. Podobnie jak zasada, że zwrot nieruchomości wywłaszczonej na wniosek poprzedniego właściciela jest możliwy jedynie z jednoczesnym zwrotem tej części wywłaszczonego gruntu, który znajdował się w lokalizacji i był przeznaczony na realizację określonego celu publicznego. Dla prawidłowej oceny wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej pod rządami nie obowiązującej już ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. nie jest bowiem wystarczające zastosowanie literalnej wykładni przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości zawartych w u.g.n. Przepis art. 216 ust. 1 u.g.n. nakazuje stosowanie przepisów art. 136 - art. 142 u.g.n. "odpowiednio", co implikuje wniosek, że w przypadku nieruchomości wywłaszczonych (nabytych lub przejętych w rozumieniu art. 216 ust. 1 u.g.n.) na rzecz Skarbu Państwa przed dniem wejścia w życie u.g.n., przy ocenie, czy nieruchomość ta stała się zbędna na cel wywłaszczenia pierwszeństwo należy dać niekiedy wykładni teleologicznej lub systemowej. W ocenie organu odwoławczego w żadnym wypadku nie można wyinterpretować normy prawnej, zgodnie z którą zasadny jest zwrot nieruchomości wywłaszczonej na wniosek, ponieważ nie osiągnięto na niej celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej w terminach określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. (obowiązujących kolejno od 1 stycznia 1998 r. i 22 września 2004 r.).

W odniesieniu do pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości, która została objęta decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...] z [...] czerwca 1974 r. (tj. południowa część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]), Wojewoda podzielił ustalenia poczynione przez organ I instancji. Przedmiotowy grunt został zagospodarowany zgodnie z treścią "Kompleksowych wytycznych urbanistycznych" do ww. decyzji, a tym samym zgodnie z celem wywłaszczenia. Ogródki działkowe, o których mowa w tych wytycznych miały pełnić funkcję izolacyjną pomiędzy torami kolejowymi, a nowopowstającym osiedlem mieszkaniowym "[...] ". Organ I instancji prawidłowo uznał, że z uwagi na brak planu realizacyjnego, powstałego i zatwierdzonego przed dniem wywłaszczenia nieruchomości położonej w W. przy dawnej ul. [...], zapisy zawarte w przywołanych "Kompleksowych wytycznych urbanistycznych" do decyzji o lokalizacji inwestycji Nr [...] z [...] czerwca 1974 r. są wystarczające dla doprecyzowania i uszczegółowienia celu wywłaszczenia.

Wojewoda wskazał również, że z protokołu oględzin z [...] czerwca 2013 r. wynika, że część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] stanowi teren zielony, na którym urządzony został plac zabaw dla dzieci i ciągi piesze. Działka ta znajduje się wewnątrz osiedla mieszkaniowego, w całości została ogrodzona i zagospodarowana. W północno - zachodniej części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] został natomiast urządzony teren zielony, na którym znajdują się nasadzenia drzew i krzewów oraz wybudowano murowany wyciąg wentylacyjny. W północnej i centralnej części tej działki wybudowano bloki mieszkalne o adresie ul. [...]. W północno - wschodniej części przedmiotowej działki znajduje się droga wewnętrzna, utwardzona kostką brukową oraz chodniki i latarnie. Ponadto na działce znajduje się rozdzielnia - trafostacja połączona z altaną śmietnikową. W części południowej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] znajduje się ogrodzony i oświetlony parking. Parking ten został wybudowany wokół klombu z urządzoną zielenią oraz w pozostałej części działki, tj. w kierunku obecnej ul. [...]. Ponadto na działce znajdują się studzienki wodociągowe i ściekowe. Na pozostałej części przedmiotowej działki, która nie została utwardzona kostką brukową, urządzono tereny zieleni niskiej. Cała działka jest ogrodzona. Zagospodarowanie w opisany powyżej sposób potwierdza dokumentacja fotograficzna, która została dołączona do protokołu z oględzin przedmiotowej nieruchomości (protokół w teczce nr 3, zielony segregator akt administracyjnych). Także dokumenty przesłane do Wojewody przez Biuro Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...] przy piśmie z [...] lipca 2014 r. znak: [...] uprawdopodabniają tezę, że działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] z obrębu [...] zostały zagospodarowane pod ogrody działkowe i były użytkowane przez mieszkańców Dzielnicy [...] na podstawie corocznie zawieranych umów dzierżawy z Wydziałem Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...]. Analiza zdjęcia lotniczego wykonanego w dniu [...] lutego 1990 r. prowadzi do wniosku, że na terenie nieruchomości, położonej w W. przy dawnej ul. [...], została zlikwidowana cała zabudowa mieszkaniowa i gospodarcza, która istniała w dacie wywłaszczenia tej nieruchomości, a na całym terenie, położonym wzdłuż torów kolejowych, zrealizowano ogródki działkowe. Natomiast analiza kolejnych zdjęć lotniczych wykonanych [...] listopada 1996 r., [...] maja 1997 r. oraz [...] maja 2005 r., potwierdza, że na części nieruchomości, położonej w W. przy dawnej ul. [...], która została objęta decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...] z [...] czerwca 1974 r., w dalszym ciągu istnieją ogródki działkowe. Pozostały teren przedmiotowej nieruchomości, który został objęty decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...] z [...] października 1975 r, początkowo był wykorzystywany pod ogródki działkowe, a następnie stanowił zaplecze budowy dla osiedla Mieszkaniowego "[...] ". Zestawienie dat, w których wykonano zdjęcia lotnicze z datą złożenia przez W. S. wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, tj. [...] grudnia 1990 r., implikuje wydanie decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wojewoda wskazał, że z okoliczności niespornych sprawy wynika, że skutecznie ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na nieruchomości objętej roszczeniem zwrotowym, jednakże prawo to zostało ujawnione w księgach wieczystych po dniu 1 stycznia 1998 r. Roszczenie zwrotowe nie wygasło z mocy prawa, co nie oznacza jednak, że możliwe jest orzeczenie przez organy administracji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu Wojewoda wskazał, że w sprawie nie może być mowy o naruszeniu art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, ponieważ sprawa ta nie dotyczy wywłaszczenia, ani też ochrony prawa dziedziczenia. Rozstrzygając w opisany wyżej sposób organy administracji zapewniły ochronę aktualnym właścicielom, którzy nabyli swoje prawa zgodnie z obowiązującym w ich dacie porządkiem prawnym, w tym nabyli prawo użytkowania wieczystego, choć po dacie 1 stycznia 1998 r. Tym samym to odebranie przedmiotowych nieruchomości aktualnym właścicielom stanowiłoby naruszenie art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. Skarżący nie jest bowiem właścicielem tych nieruchomości. Wojewoda [...] nie doszukał się także naruszenia art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP wskazując, że wprawdzie po wejściu w życie Konstytucji RP uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ma charakter prawa konstytucyjnego (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), to jednak nie zawsze takie uprawnienie będzie miało pierwszeństwo w jego zaspokojeniu. Ustosunkowując się do kwestii naruszenia w postępowaniu przed organem I instancji norm prawnych poprzedzających aktualnie obowiązującą ustawę wywłaszczeniową, Wojewoda zauważył, że w ogóle nie stanowiły one podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sprawa o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest kontynuacją sprawy o wywłaszczenie. Ustawa o gospodarce nieruchomościami, której przepisami organy są związane, instytucję zwrotu nieruchomości reguluje odrębnie i samodzielnie określa wszystkie wymagane przesłanki i tryb postępowania. Organ odwoławczy nie dopatrzył się także istotnego naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym.

K. S. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który powołanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił.

Sąd wskazał, że pojęcie "zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu" zawarte w art. 136 ust. 3 u.g.n. nie może być rozumiane tak, jak w języku potocznym lub też na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów, ponieważ ustawodawca odsyła do art. 137 u.g.n., w którym zawarł definicję legalną tego pojęcia. Uzupełniająco Sąd dodał, że przy stosowaniu art. 137 u.g.n. należy mieć na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., P 38/11 (OTK-A 2014/3/31), zgodnie z którym art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd podzielił przy tym pogląd, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 38/11 znajduje odpowiednie zastosowanie do przesłanki zwrotu określonej w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Innymi słowy, motywy tego wyroku Trybunału powodują, że również niedopuszczalne jest retroaktywne stosowanie art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n.

Sąd wskazał, że decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter decyzji konstytutywnej, a więc takiej, która tworzy, zmienia lub znosi określone stosunki prawne. Zmienia ona bowiem stan prawny nieruchomości powstały po wydaniu decyzji o wywłaszczeniu, przez przywrócenie dotychczasowemu właścicielowi prawa własności nieruchomości. Zmiana stanu prawnego następuje tu nie z mocy samej ustawy, ale z mocy aktu administracyjnego, jakim jest decyzja o zwrocie nieruchomości. Zatem jednym z koniecznych (ale niewystarczających) warunków dla uwzględnienia podania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie, że w chwili orzekania przez organ o zwrocie przedmiotowa nieruchomość jest własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W przeciwnym razie musi być wydana decyzja odmowna i to niezależnie od tego, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Sąd powołał się na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r. (I OPS 3/14, ONSAiWSA 2015/5/82) i wyjaśnił, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n, przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet. Oznacza to, że nie ma znaczenia prawnego pominięcie w art. 136 u.g.n. jako przesłanki zwrotu nieruchomości stwierdzenia, że Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) jest aktualnie (nadal) właścicielem nieruchomości. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął również, że organy prowadząc postępowanie w sprawie o zwrot w przypadku poczynienia rzeczonego ustalenia co do statusu własnościowego wywłaszczonej nieruchomości nie są zobowiązane do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz podejmowania działań mających na celu cofnięcie skutków zadysponowania wywłaszczoną nieruchomością na rzecz osób trzecich. Reasumując, już samo ustalenie, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie jest aktualnie, tj. w chwili orzekania przez organ, właścicielem nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot lub na nieruchomości tej ustanowiono użytkowanie wieczyste, jest wystarczające do wydania decyzji odmownej. Bezprzedmiotowe jest w takim przypadku czynienie ustaleń przez organ, czy nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ustalenie to nie może mieć bowiem wpływu na osnowę decyzji, a tylko okoliczności istotne z puntu widzenia tej osnowy podlegają ustaleniu w postępowaniu administracyjnym (art. 7 w związku z art. 78 § 1 K.p.a.). Sąd podkreślił, że konstatacja ta nie pozbawia w jakimkolwiek stopniu ewentualnych roszczeń cywilnoprawnych byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości związanych z zarzutem zbycia wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia, z naruszeniem uprawnień tych właścicieli do żądania zwrotu. Okoliczność ta stanowi bowiem element ustaleń faktycznych i ocen prawnych, które mogą być dokonane samodzielnie przez sąd powszechny jako przesłanka rozstrzygnięcia w procesie o zapłatę odszkodowania Sąd podzielił w całości rozważania prawne dotyczące znaczenia uchwały 7 sędziów NSA z 13 kwietnia 2015 r. poczynione przez NSA w wyroku z 7 lutego 2017 r. (I OSK 3497/15). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przeniesienie własności lub ustanowienie użytkowania wieczystego uniemożliwia zwrot wywłaszczonej nieruchomości bez względu na przesłankę jej zbędności, o której mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. Zdaniem NSA, podważa to w ogóle sens badania, jaki był cel wywłaszczenia i czy został on zrealizowany, albowiem do zwrotu i tak nie może dojść. W ocenie NSA, wprawdzie sama teza uchwały w sprawie I OPS 3/14 może sugerować konieczność badania przesłanki zbędności z art. 136 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 tej ustawy, to jednak analiza jej uzasadnienia wyraźnie wskazuje, że sama już okoliczność braku władania nieruchomością przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego wyklucza możliwość pozytywnego załatwienia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Okoliczność ta, zdaniem NSA, wyklucza potrzebę i celowość badania przesłanek zwrotowych. O ile bowiem nie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia, a nastąpiło zbycie nieruchomości bez powiadomienia byłego właściciela lub jego spadkobierców, czyli z naruszeniem art. 136 ust. 2 u.g.n., to otwarta pozostaje droga sądowa, ale przed sądem powszechnym stosownie do przepisu art. 2 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania cywilnego. Sąd uznał, że analogicznie musi być rozwiązany problem odnoszący się do nieruchomości stanowiącej wprawdzie własność Skarbu Państwa, ale będącej w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu. Prawo to bowiem w odniesieniu do osób trzecich korzysta z takiej samej ochrony jak prawo własności (por. art. 233 Kodeksu cywilnego). Sytuacja ustanowienia na nieruchomości objętej żądaniem zwrotu prawa użytkowania wieczystego po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem sytuacja nie podpadająca pod art. 229 u.g.n., także stanowi samodzielną przesłankę wyłączającą możliwość bez potrzeby badania przesłanek zawartych w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.g.n.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy Sąd wskazał, że w chwili orzekania przez Starostę nieruchomości objęte wnioskiem o zwrot (części działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu [...]) znajdowały się m. in. w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Już zatem samo to ustalenie organów było wystarczające do wydania decyzji orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości. Zbędne dla rozstrzygnięcia było czynienie w takim przypadku ustaleń co do tego, czy nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Stąd też Sąd nie uznał za zasadne odniesienie się do zarzutów skargi dotyczących tego zagadnienia, gdyż koncentrują się one w istocie wokół jednego zagadnienia, a mianowicie rzekomo błędnej oceny przez Wojewodę przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Sąd zauważył, że skarżący wielokrotnie akcentował znaczenie decyzji lokalizacyjnej nr [...]. W ocenie Sądu zagadnienia te jednak nie dotyczą okoliczności, które mogłyby być uznane za istotne i doprowadzić do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. S. zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c P.p.s.a. przez jego niezastosowanie i oddalenie skargi (a tym samym nieuzasadnione zastosowanie art. 151 P.p.s.a.), pomimo, że Wojewoda [...] wydając [...] marca 2016 r. decyzję nr [...] dopuścił się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy - co pozwala w dalszej kolejności postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia:

1) art. 136 ust. 3 w związku z art. 136 ust. 1, art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 2, art. 229 oraz art. 216 ust. 1 u.g.n., a także w związku z art. 417 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c." w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP - przez niezastosowanie tych przepisów i oddalenie skargi w sytuacji, gdy w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji błędnie zastosowały powołane przepisy i nieprawidłowo ustaliły i oceniły okoliczności stanowiące podstawowe przesłanki mające znaczenie dla rozstrzygnięcia o zasadności żądania zwrotu nieruchomości, tj. dokonały błędne ustalenia w zakresie celu, na który nieruchomość została wywłaszczona, zbędności nieruchomości na ten cel oraz trybu wywłaszczenia;

2) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy obu instancji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia oraz zaniechały wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co doprowadziło w konsekwencji do wadliwości uzasadnień wydawanych w niniejszej sprawie decyzji;

3) art. 2, art. 21 oraz art. 64 Konstytucji RP przez naruszenie podstawowych zasad ochrony prawa własności oraz wykładnię przywoływanych wyżej przepisów w sposób, który tej ochrony nie gwarantuje;

4) art. 229 u.g.n. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przez faktyczne zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy przedmiotowa nieruchomość nie została sprzedana ani oddana w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. przez uznanie, że w związku z późniejszym oddaniem nieruchomości w użytkowanie wieczyste spełniona jest negatywna przesłanka zwrotu nieruchomości;

5) art. 134 § 1 i art. 3 § 2 P.p.s.a. przez brak rozstrzygnięcia w pełnych granicach niniejszej sprawy, która - w związku z treścią decyzji instancyjnych oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. - obejmowała także wyjaśnienie wystąpienia materialnych przesłanek roszczenia dochodzonego w trybie administracyjnym przez skarżącego (tj. roszczenia przewidzianego art. 136 ust. 3 u.g.n.);

6) art. 133 P.p.s.a. przez pominięcie istotnej części akt sprawy, świadczącej o zasadności roszczenia skarżącego, w szczególności decyzji lokalizacyjnej nr [...] z [...] października 1975 r.;

7) art. 135 P.p.s.a. przez niezastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa;

8) 141 § 4 P.p.s.a. przez nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia;

9) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i niezasadne przyjęcie, że w niniejszej sprawie spełnione były przesłanki utrzymania w mocy przez Wojewodę [...] decyzji wydanej w I. instancji.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz ponowne rozpoznanie sprawy przez Sąd I instancji na podstawie art. 179a P.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. - przy czym w przypadku stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, że nie zachodzą podstawy do uchylenia decyzji instancyjnych w całości, wniósł o uchylenie ich uzasadnień w części, w której uzasadnienia te obejmują wywody o braku spełnienia przesłanek zwrotu nieruchomości (innych niż ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej), ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, wniósł także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wedle norm przepisanych i o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie zarzucił w pierwszej kolejności, że zarówno w instancyjnych środkach zaskarżenia jak i skardze szczegółowo wyjaśniał z jakich względów decyzje są nieprawidłowe, jednak do zarzutów tych Sąd I instancji w ogóle się nie odniósł, przyjmując, że okoliczności związane ze spełnieniem materialnych przesłanek zwrotu nieruchomości nie mają w sprawie znaczenia, skoro negatywny dla skarżącego wynik postępowania jest z góry przesądzony w związku niemożnością zwrotu nieruchomości oddanej osobie trzeciej w użytkowanie wieczyste.

Skarżący podniósł, że prawu strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawu do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty decyzją przypisuje się rangę zasad ustrojowych (m.in. w wyroku z 20 stycznia 2011 r., sygn. akt III SK 20/10 Sąd Najwyższy stwierdził, że: "Ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia je j żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 K.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająca. Przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko w sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Oznacza to, że postępowanie administracyjne, inaczej niż postępowanie cywilne, staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się zbędne". Jakkolwiek w niniejszej sprawie postępowanie nie zostało umorzone, to jednak z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jednoznacznie, że Sąd nie rozpoznał sprawy merytorycznie, a jedynie wywiódł, że niezależnie od wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 136 ust. 3 i 137 ust. 1 u.g.n., organy i tak nie mogły orzec o zwrocie nieruchomości na rzecz skarżącego.

Skarżący powołał, że w niniejszej sprawie nie wiadomo zatem, czy żądanie skarżącego, oparte na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n., było zasadne, zaś uczynienie mu zadość jest wyłączone ze względu na ustanowione prawo użytkowania wieczystego, czy też przeciwnie - wobec niespełnienia się przesłanek zwrotu nieruchomości skarżący nie może się tego domagać, co oznacza, że to okoliczność ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nie ma żadnego znaczenia (brak jest bowiem po stronie skarżącego "roszczenia", któremu takie prawo osoby trzeciej stałoby na przeszkodzie).

Sąd I instancji odwrócił wskazane wyżej rozumowanie i zbadał jedynie faktyczne możliwości zwrotu nieruchomości, nie ustalając w ogóle czy dokonana w toku instancji materialna ocena zasadności żądania skarżącego jest prawidłowa. Tymczasem żaden przepis prawa nie zwalniał organów obu instancji ani Sądu z konieczności wyjaśnienia wystąpienia przesłanek zwrotu nieruchomości, o których mowa w art. 137 ust. 1 w związku z art. 136 ust. 3 u.g.n. W ocenie skarżącego teza powyższa nie może budzić wątpliwości zwłaszcza, że w niniejszej sprawie nie mógł być stosowany art. 229 u.g.n. Z przepisu tego wynika a contrario, że przedmiotowe roszczenie, w przypadku gdy nieruchomość została zbyta po dniu wejścia w życie u.g.n., przysługuje stronie i zgodnie z zasadami ogólnymi prawa administracyjnego powinno być merytorycznie rozpoznane. Niedopuszczalne jest przy tym faktyczne zrównanie skutków prawnych sytuacji, w której sprzedaż (lub ustanowienie użytkowania wieczystego) nieruchomości następuje przed wejściem w życie ustawy z sytuacją, w której prawa do nieruchomości zostały nabyte przez osobę trzecią po tym dniu.

Reasumując skarżący kasacyjnie wskazał, że nawet gdyby przyjąć, że żądanie strony nie może zostać uwzględnione z przyczyn następczych (nieprzewidzianych jako negatywna przesłanka zwrotu nieruchomości), to okoliczność ta w żadnym razie nie zwalnia Sądu od oceny zasadności samego roszczenia. Jeżeli nie wiadomo czy roszczenie jest zasadne i w jakim zakresie, to tym bardziej nie można zakwalifikować innych okoliczności stanu faktycznego jako przeszkód do jego realizacji. Skarżący powołał się na orzecznictwo, w którym przyjmuje się, że "Nie stanowi, bowiem o bezprzedmiotowości postępowania fakt, iż określone żądanie nie może być uwzględnione" (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 13 maja 2008 r., IV SA/GL 1158/07; podobnie również wyrok NSA z 21 lutego 2006 r., I OSK 967/05, wyrok WSA w Warszawie z 30 maja 2007 r., VI SA/WA 2505/05). Skoro żądanie skarżącego w zakresie zwrotu nieruchomości nie było bezprzedmiotowe, to powinno być ocenione merytorycznie. Uchylenie się przez WSA w Warszawie od tego obowiązku stanowi nie tylko naruszenie powołanych przepisów u.g.n., ale również naruszenie prawa strony do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia co do istoty jej sprawy administracyjnej, a w konsekwencji może w znacznym stopniu utrudnić, a nawet uniemożliwić skarżącemu dochodzenie roszczeń odszkodowawczych przysługujących mu w związku z brakiem możliwości faktycznego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Sąd I instancji nie wziął również pod rozwagę dalej idących skutków w sferze praw skarżącego, a mianowicie tego, że na skutek braku możliwości dokonania zwrotu nieruchomości w naturze, skarżącemu przysługuje gwarantowane konstytucyjnie (art. 77 ust. 1 Konstytucji RP) roszczenie o naprawienie szkody na zasadach ogólnych wobec Skarbu Państwa, który z naruszeniem prawa ustanowił użytkowanie wieczyste na nieruchomości na rzecz osoby trzeciej. Z uwagi na ustawowe przekazanie organom administracji kompetencji w zakresie rozstrzygania kwestii roszczenia byłych właścicieli wywłaszczonych nieruchomości o zwrot nieruchomości, powinny one nie tylko merytorycznie rozpoznawać wnioski stron i orzekać co do istoty w każdym przypadku, gdy jest to możliwe (co wynika już z samej zasady rozstrzygania spraw administracyjnych decyzją co do istoty), ale również dokonywać za każdym razem wyczerpującego badania okoliczności sprawy zarówno pod kątem spełnienia przesłanek pozytywnych, jak i negatywnych orzeczenia zwrotu nieruchomości. Ustalenia organu mogą mieć bowiem - w przypadku odmowy zwrotu nieruchomości - istotny wpływ na dochodzenie przez stronę roszczeń odszkodowawczych przed sądami powszechnymi. Nawet gdyby przyjąć, że sądy cywilne są właściwe do dokonania własnych ustaleń w zakresie wystąpienia przesłanek zwrotu (niewykorzystanie nieruchomości na cel wywłaszczenia), to teza WSA w tym zakresie jest jednak bardzo kontrowersyjna. Rozstrzygnięcia administracyjne w przedmiocie roszczeń o zwrot nieruchomości wywłaszczonych powinny zatem w każdym wypadku oceniać kwestię spełnienia pozytywnych przesłanek zwrotu nieruchomości, a dopiero w dalszej kolejności wskazywać, czy zwrotu nie uniemożliwia wystąpienie przesłanki negatywnej (np. sprzedaż nieruchomości na rzecz osoby trzeciej). Skarżący ma interes prawny w uzyskaniu merytorycznej oceny tych zagadnień w niniejszej sprawie nie tylko z uwagi na ogólną zasadę rozstrzygania spraw administracyjnych decyzją co do istoty i prawo strony do uzyskania takiego rozstrzygnięcia, ale również z uwagi na konsekwencje, jakie orzeczenie organów administracji może spowodować dla dochodzenia roszczeń odszkodowawczych na drodze cywilnej. Skarżący w całości podtrzymał stanowisko o niezasadności decyzji odmownych, w szczególności w zakresie pominięcia skutków prawnych decyzji lokalizacyjnej nr [...] z [...] października 1975 r. oraz wadliwych ustaleń co do trybu tzw. "dowłaszczenia" na wniosek poprzednika prawnego skarżącego.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że od strony formalnej wadliwość wyroku pozwala postawić Sądowi zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż przez brak wyjaśnienia przesłanek przewidzianych art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. Sąd - w sposób nieuzasadniony - zawęził "granice" sprawy do zbadania, czy ewentualna pozytywna decyzja o zwrocie będzie mogła być wykonana w związku z prawami osób trzecich do nieruchomości. Było to niedopuszczalne zwłaszcza, że kwestie materialnych podstaw roszczenia były wyjaśniane przez organy obu instancji, a co więcej - ustalenia organów w tym zakresie, co szeroko uzasadnił skarżący, były nieprawidłowe.

Skarżący podniósł, że niedopuszczalne przy tym jest, że organy instancyjne przyjmują określone, niekorzystne dla strony ustalenia, zaś skarżący pozbawiony jest możliwości polemiki z nimi, ponieważ Sąd uznaje je za okoliczność bez znaczenia dla sprawy. Nawet jeżeli taka kwalifikacja materialnych podstaw roszczenia, dokonana przez WSA byłaby prawidłowa (z czym skarżący się nie zgadza), to i tak zachodziła konieczność wyeliminowania decyzji instancyjnych z obrotu przynajmniej w zakresie tej części ich uzasadnień, które odnosiły się do kwestii, zdaniem Sądu, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia. Skoro bowiem skarga dotyczyła całości decyzji instancyjnych, to tym bardziej dotyczyła też ich uzasadnień. Skarga na samo uzasadnienie jest - zgodnie z dominującym poglądem orzecznictwa - również dopuszczalna. Sąd mógł więc i powinien orzec przynajmniej w tym zakresie. Innymi słowy - jeżeli WSA nie uznawał za zasadne odniesienie się do zbędnej jego zdaniem części uzasadnienia skarżonych decyzji, to części te powinien wyeliminować z obrotu, a nie pozostawiać je bez oceny (tj. poza zakresem kontroli sprawowanej na podstawie art. 3 P.p.s.a.). Prowadzenie przez organ administracji w uzasadnieniu decyzji dywagacji nie mających znaczenia dla rozstrzygnięcia, zwłaszcza jeżeli są one nieprawidłowe, stanowi oczywiste naruszenie prawa (art. 107 § 1 i 3 K.p.a.).

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z [...] października 2020 r. wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zabieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że pomimo żądania skarżącego kasacyjnie przeprowadzenia rozprawy w sprawie istniały podstawy do jej rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Taką możliwość, z uwagi na obowiązujący stan epidemii wprowadził art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro strony zostały o tym powiadomione i miały możliwość pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie (wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1918/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu).

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego, wymienione w § 2 powołanego przepisu. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach kasacyjnych, rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, co do zasady, powinny podlegać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Jednakże zakres postępowania dowodowego wynika z przesłanek ukształtowanych przez prawo materialne. Dlatego też obydwa zarzuty kasacyjne w niniejszej sprawie pozostają ze sobą w związku.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły m. in. przepisy art. 136 i 137 u.g.n. w związku z art. 216 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Zgodzić się trzeba z Sądem I instancji, że określenie "zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu" nie może być rozumiane tak, jak w języku potocznym lub też na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów, gdyż ustawodawca odsyła do art. 137 u.g.n., w którym zawarł definicję legalną tego określenia. Zgodnie zaś z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

W myśl zaś art. 137 ust. 2 u.g.n., jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Prawidłowo też Sąd I instancji przyjął, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. w sprawie o sygn. akt P 38/11 (OTK-A 2014/3/31) znajduje odpowiednie zastosowanie do przesłanki zwrotu określonej w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n., co oznacza, że motywy tego wyroku powodują, że niedopuszczalne jest retroaktywne stosowanie art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n.

W sprawie bezsporne jest, że na dzień wydania decyzji przez Starostę [...] nieruchomości objęte wnioskiem o zwrot - części działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu [...] zostały oddane w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " aktem notarialnym repertorium [...] z [...] grudnia 1999 r. (odpis zwykły księgi wieczystej [...] ). Użytkownikami wieczystymi nieruchomości są również osoby nabywające odrębną własność lokalu od Spółdzielni (wydruk z elektronicznej księgi wieczystej [...] , k. 353-393; odpisy z ksiąg wieczystych znajdujące się teczce nr 5, zielony segregator akt administracyjnych). Niesporne jest także, że sprawa z powództwa W. S. przeciwko Miastu [...] i Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. o stwierdzenie nieważności umowy z [...] grudnia 1999 r. o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste została zakończona [...] maja 2007 r. na mocy prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w W. sygn. akt [...], którym Sąd Okręgowy w W. oddalił powództwo W. S. (odpis wyroku w teczce nr 3, zielony segregator akt administracyjnych). Powyższe orzeczenie stało się prawomocne z dniem [...] czerwca 2007 r.

Taki stan prawny co do działek objętych wnioskiem o zwrot nieruchomości, jak słusznie orzekł Sąd I instancji, uniemożliwia zwrot wywłaszczonej nieruchomości bez względu na przesłankę jej zbędności, o której mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. Podważa to zatem w ogóle sens badania jaki był cel wywłaszczenia i czy został on zrealizowany, ponieważ do zwrotu nieruchomości i tak dojść nie może.

Analiza wydanych w sprawie decyzji wskazuje, że pogląd taki prezentowały w sprawie organy administracyjne, które odmówiły zwrotu nieruchomości z tego powodu, że nie pozostaje ona we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, choć jako powód nieuwzględnienia wniosku o zwrot wskazały także na okoliczność spójnego zagospodarowania nieruchomości z celem publicznym określonym przy wywłaszczeniu. Sąd I instancji przyjął, że jednym z koniecznych (ale niewystarczających) warunków dla uwzględnienia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest ustalenie, że w chwili orzekania przez organ o zwrocie nieruchomość jest własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, w przeciwnym razie musi być wydana decyzja odmowna i to niezależnie od tego, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Skarżący kasacyjnie, obok podważania dokonanej przez organy administracyjne oceny okoliczności sprawy w odniesieniu do celu wywłaszczenia, a co za tym idzie oceny przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, w tym pominięcie decyzji lokalizacyjnej nr [...] z [...] października 1975 r., a także obok zarzutu niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, wskazał natomiast, że nawet jeśli oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste po 1 stycznia 1998 r. w istocie wyklucza uwzględnienie wniosku o zwrot nieruchomości w sprawie, to może to nastąpić dopiero po uprzednim ustaleniu przesłanki zbędności.

Powyższe dwa stanowiska w sprawie stanowią odzwierciedlenie dwóch różnych koncepcji na ten temat prezentowanych także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Sąd I instancji powołał się - na wiążącą stosownie do art. 269 § 1 P.p.s.a. - uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OPS 3/14, w której stwierdzono: "Jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy". Wprawdzie sama teza może sugerować konieczność badania przesłanki zbędności z art. 136 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 tej ustawy, tak jak żąda tego skarżący kasacyjnie, to jednak analiza uzasadnienia uchwały wyraźnie wskazuje, że prawidłowy jest pogląd Sądu I instancji. Wyjaśniając swoje stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny wskazał między innymi: "Konstytucyjna ochrona własności nie ma charakteru bezwzględnego, jednakże odjęcie własności w drodze wywłaszczenia obwarowane zostało przez ustrojodawcę istotnymi warunkami związanymi z koniecznością wskazania publicznego celu jego przeprowadzenia oraz obowiązku zagwarantowania słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji). W wyroku z dnia 24 października 2001 r. sygn. akt SK 22/01 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "zasadę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cel publiczny tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia rzeczy". Realizacja tej konstytucyjnej zasady znalazła wyraz w art. 136 ust. 3 u.g.n. Na podstawie tego przepisu możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w przypadku, gdy równocześnie zostaną spełnione dwie przesłanki: nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz stan prawny, aktualny w chwili orzekania, nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Nie jest natomiast dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością". Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że za powyższym stanowiskiem przemawia cywilnoprawny charakter roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Realizacja tego roszczenia - przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa z powrotem na wywłaszczonego właściciela lub na jego następcę - następuje w drodze postępowania administracyjnego. Tak jak wskazał Sąd I instancji ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Z tych względów postępowanie administracyjne może się toczyć, jeśli istnieje niebudzący wątpliwości stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest właścicielem nieruchomości (uchwała Sądu Najwyższego z 18 kwietnia 1996 r. sygn. akt III CZP 29/96, OSNC 1996/7-8/102). Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą "nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet". Oznacza to, że nie ma znaczenia prawnego pominięcie w art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako przesłanki zwrotu nieruchomości, stwierdzenia, iż Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) jest aktualnie (nadal) właścicielem nieruchomości". W uzasadnieniu omawianej uchwały zwrócono też uwagę, że "Roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, która nie została użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w przypadku jej wcześniejszego zbycia przez wywłaszczyciela, nie może być zrealizowane w naturze, ale nie oznacza to pozbawienia w ogóle jakichkolwiek praw wywłaszczonego. Oznacza to tyle, że roszczenie to nie może być zrealizowane w drodze restytucji własności na podstawie aktu administracyjnego". Jednakże, jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z 11 sierpnia 2011 r. (sygn. akt I CSK 573/2010 LexPolonica nr 3873652) – "Jeżeli na skutek utraty przez Gminę tytułu do wywłaszczonej nieruchomości orzekanie o zwrocie tej nieruchomości w postępowaniu administracyjnym stało się bezprzedmiotowe, to do ustalania istnienia podstaw tego zwrotu w momencie dokonywanej przez Gminę zamiany nieruchomości, jako przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej, uprawnionym jest sąd (powszechny)".

O ile należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie akcentującym, że to do kompetencji organów administracyjnych należy badanie okoliczności, o których mowa w art. 136 w związku z art. 137 u.g.n., o tyle nie można nie zwrócić uwagi na to, że w orzecznictwie sądów powszechnych jest przyjmowane, że ocena co do istnienia przesłanek zwrotu nieruchomości przez sądy powszechne nie stanowi o przekroczeniu ich kompetencji orzeczniczych. Sąd Najwyższy w cytowanym wyroku 11 sierpnia 2011 r. podkreślił, że skoro na skutek utraty przez Gminę tytułu do wywłaszczonej nieruchomości orzekanie o zwrocie tej nieruchomości w postępowaniu administracyjnym stało się bezprzedmiotowe, to do ustalania istnienia podstaw tego zwrotu w momencie dokonywanej przez Gminę zamiany nieruchomości, jako przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej, uprawnionym był sąd powszechny. W takiej sytuacji sądy powszechne oceniają zadysponowanie wywłaszczoną nieruchomością w kategorii deliktu uzasadniającego odpowiedzialność odszkodowawczą. Potwierdza to teza zawarta w wyroku Sądu Najwyższego z 29 maja 2014 r. sygn. akt V CSK 384/13 – "przekazanie działki na cele niezgodne ze wskazanymi w decyzji wywłaszczeniowej jest czynem niedozwolonym. Byłym właścicielom przysługuje wtedy roszczenie o odszkodowanie. Bieg terminu jego przedawnienia rozpoczyna się z dniem wydania ostatecznej decyzji gminy odmawiającej zwrotu nieruchomości". Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej uchwale przychylił się do stanowiska, że sama okoliczność braku władania nieruchomością przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego wyklucza możliwość pozytywnego załatwienia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zwrócił uwagę na niewykonalność decyzji o zwrocie w takiej sytuacji.

Okoliczność ta, zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, wykluczała potrzebę i celowość badania przesłanek zwrotowych. O ile bowiem nie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia, a nastąpiło zbycie nieruchomości bez powiadomienia byłego właściciela lub jego spadkobierców, czyli z naruszeniem art. 136 ust. 2 u.g.n., to otwarta pozostaje droga sądowa, ale przed sądem powszechnym stosownie do przepisu art. 2 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania cywilnego. Rację należy też przyznać Sądowi I instancji w tej kwestii, że analogicznie musi być rozwiązany problem odnoszący się do nieruchomości stanowiącej wprawdzie własność Skarbu Państwa, ale będącej w użytkowaniu wieczystym innego podmiotu. Prawo to bowiem w odniesieniu do osób trzecich korzysta z takiej samej ochrony jak prawo własności (por. art. 233 Kodeksu cywilnego). Sytuacja ustanowienia na nieruchomości objętej żądaniem zwrotu prawa użytkowania wieczystego po wejściu w życie u.g.n., a zatem sytuacja nie podpadająca pod art. 229 u.g.n., także była przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, który przyjął, że skutkuje ona koniecznością umorzenia postępowania zwrotowego bez potrzeby badania przesłanek zawartych w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.g.n. (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 336/10 powołany również w treści uzasadnienia wyżej cytowanej uchwały z 13 kwietnia 2015 r., w którym stwierdzono, że utrata tytułu prawnego do wywłaszczonej nieruchomości była przyczyną odmowy jej zwrotu, bez względu na to czy wystąpiły przesłanki z art. 137 u.g.n.; w takiej sytuacji organy administracji nie miały podstaw do zajmowania się kwestią wykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia, a w związku z tym stwierdzenia w tej mierze zawarte w ich decyzjach nie mają znaczenia prawnego).

W związku z powyższym należało podzielić w zupełności zasadność stanowiska Sądu I instancji. Kluczowa kwestia przesądzająca niemożność zwrotu wywłaszczonej nieruchomości czyniła zbędną potrzebę prowadzenia postępowania wyjaśniającego co do realizacji celu wywłaszczenia i jego realizacji, a co się z tym wiąże wskazywała na bezpodstawność uchylenia obu decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a.

Oznacza to w konsekwencji niezasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 133 i art. 134 § 1 i art. 3 § 2 P.p.s.a., a także zarzutów naruszenia prawa materialnego art. 136 ust. 3 w związku z art. 136 ust. 1, art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2, art. 229, art. 216 ust. 1 u.g.n. oraz art. 417 § 1 K.c. w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji.

Odnośnie do zarzutu naruszenia prawa materialnego ujętego w pkt 1 skargi kasacyjnej wskazać jeszcze trzeba, że w istocie nie dotyczy on błędnego zastosowania, lecz zmierza do zakwestionowania przyjętego przez Sąd stanowiska o prawidłowej odmowie zwrotu nieruchomości z powodu oddania jej w użytkowanie wieczyste, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie organy nieprawidłowo ustaliły i oceniły okoliczności stanowiące przesłanki mające znaczenie dla rozstrzygnięcia o celu, na który nieruchomość została wywłaszczona, zbędności nieruchomości na ten cel oraz trybu wywłaszczenia. W rzeczywistości zatem zarzut ten zmierza do zakwestionowania prawidłowości oceny stanu faktycznego sprawy. W związku z tym należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyroki NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12 i 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyroki NSA z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12 i 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyroki NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11 i 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy czyniąc to w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyroki NSA z 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, 11 października 2012 r., I FSK 1972/11, 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 135 P.p.s.a. wyjaśnić należy, że przepis ten ma zastosowanie gdy Sąd stosując przewidziane ustawą środki w stosunku do zaskarżonego aktu, dostrzeże możliwość końcowego załatwienia sprawy przez wzruszenie także innych aktów wydanych w granicach sprawy. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca, ponieważ Sąd I instancji nie wzruszył zaskarżonego aktu. Zatem nie mógł stosować wymienionego przepisu. Dlatego zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a. nie może zostać uwzględniony.

Nie mogły odnieść skutku zarzuty odnoszące się do art. 141 § 4 P.p.s.a., regulującego treść uzasadnienia wyroku. Przepis ten może stanowić podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku sądu I instancji nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia oraz gdy zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie kontroli instancyjnej (por. wyrok NSA z 28 lipca 2016 r. sygn. II FSK 1767/14, wyrok NSA z 13 lipca 2016 r. sygn. II GSK 1101/14, wyrok NSA z 24 sierpnia 2016 r. sygn. I OSK 107/15). Dla skuteczności tego zarzutu należy zatem wykazać, że uzasadnienie pozbawione jest koniecznych elementów określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a., a brak ten mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Nie można natomiast za pomocą zarzutu odnoszącego się do art. 141 § 4 P.p.s.a. podważać czy to prawidłowości przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego czy też przedstawionej oceny prawnej, zarzut oparty na tym przepisie odnosi się bowiem do konstrukcyjnych, a nie merytorycznych wad uzasadnienia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie konieczne elementy określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. i pozwala na ocenę stanowiska Sądu I instancji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, wobec czego działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.