Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 233/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 - 3
journal: Dz.U. 1978 nr 31 poz 130
law: Ustawa z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach.
article: art.  91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Bożena Popowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej Gminy P. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia logo i hasła promocyjnego Gminy P. oraz zasad ich używania oddala skargę


UZASADNIENIE

Rada Miejska Gminy P. uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2010r. działając na podstawie art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 roku o odznakach i mundurach (Dz. U. Nr 31, poz. 130 ze zm.) w rezultacie decyzji Komisji Konkursowej z dnia 23 marca 2010 roku, powołanej zarządzeniem nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] marca 2010 roku, po akceptacji przez Radę Miejską podczas LII Sesji Rady miejskiej Gminy P. na podstawie Regulaminu Konkursu na opracowanie elementów identyfikacji wizualnej, ustanowiła logo Gminy P., będące symbolem graficznym przedstawionym w załączniku do przedmiotowej uchwały oraz hasło promocyjne "P. - moc inspiracji" jak i określiła zasady ich używania.

Wojewoda Wielkopolski pismem z dnia 8 grudnia 2010r. wezwał Gminę P. do przedłożenia, wymaganej art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 1978r. o odznakach i mundurach (Dz. U. Nr 31, poz. 130 ze zm.) opinii ministra właściwego do spraw administracji publicznej.

Burmistrz Miasta i Gminy P. pismem z dnia 14 grudnia 2010r. , znak [...] (doręczonym 16 grudnia 2010 roku), wskazała, iż Gmina P. nie wystąpiła do Komisji Heraldycznej o opinię w sprawie logo, ponieważ zgodnie z opiniami wystosowanymi w analogicznych przypadkach w stosunku do innych jednostek samorządu terytorialnego "wzory znaków i symboli podlegają opiniowaniu wtedy, jeśli związane są z heraldyką i leksykologią oraz miejscową tradycją (...)".

Mając powyższe na uwadze Wojewoda Wielkopolski wniósł skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że zgodnie z przepisem art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 94 Konstytucji akty prawa miejscowego mogą być stanowione li tylko na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Ograniczenie powyższe oznacza, że uprawnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego musi wynikać wprost z przepisów ustawy i musi określać przynajmniej przedmiot regulacji i jej zakres. Przepisy ustawy ustrojowej o samorządzie gminnym dają radzie gminy prerogatywę do określania herbu gminy wyznaczając jej jedynie zakres ogólny. Zaś szczegółowe zasady uchwalania tego elementu indywidualizującego daną gminę określa precyzyjnie ustawa z dnia 21 grudnia 1978 roku o odznakach i mundurach (Dz. U. Nr 31, poz. 130 ze zm.). Przepis art. 3 powołanej ustawy stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać, w drodze uchwały organu stanowiącego danej jednostki, własne herby, flagi, emblematy oraz insygnia i inne symbole. Przy czym pod pojęciem "symbolu" należy rozumieć znak umowny, występujący zwykle w formie wizualnej, pełniący funkcje zastępczą wobec pewnego przedmiotu (pojęcia, stanu rzeczy itd.) i przywodzący ów przedmiot na myśl (Słownik Języka Polskiego, pod redakcja prof. Mieczysława Szymszaka, PWN, W-wa 1996r., str. 354) czy też postrzegalny zmysłowo odpowiednik pojęcia, przedmiot oznaczający w sposób umowny jakieś pojęcie, czynność, zjawisko itd., określony znak, skrót, rysunek stosowany do oznaczania (Nowy słownik języka polskiego pod redakcją Elżbiety Sobol, PWN W-wa 2002). Wobec powyższego tzw. "logo" jednostki samorządu terytorialnego jest kategorią, którą należy zaliczyć do "innych symboli", w rozumieniu art. 3 ust. 1 uom. W myśl art. 3 ust. 2 i ust. 3 uom wzory symboli ustanawiane są w zgodzie z zasadami heraldyki, weksylologii i miejscową tradycją historyczną oraz wymagają zaopiniowania przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Opinia wydawana jest w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia wniosku o jej wydanie (art. 3 ust. 4 uom). Norma ta określa więc tryb uchwalania przez radę gminy elementów ją indywidualizujących, w tym logo. Przy czym sformułowany przez ustawodawcę w art. 3 ust. 3 uom wymóg uzyskania opinii ministra ma charakter bezwzględnie obowiązujący i ustawodawca nie przewidział od niego żadnego wyjątku (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lipca 2010 roku, III SA/Ka 177/10, Wspólnota 2010/32/25). Obowiązkiem jednostki samorządu terytorialnego zamierzającej ustanowić jakikolwiek z symboli, których dotyczy art. 3 ust. 1 uom, jest więc uprzednie uzyskanie opinii ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Zdaniem organu nadzoru bez znaczenia dla wymogu zaopiniowania przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej uchwały Nr [...] z dnia [...] listopada 2010 roku w sprawie ustanowienia logo i hasła promocyjnego Gminy P. oraz zasad ich używania pozostaje okoliczność, że dla analogicznych przypadków w stosunku do innych jednostek samorządu terytorialnego Komisja Heraldyczna uznała, iż logo jest znakiem, który nie jest tworzony ani w oparciu o zasady sztuki heraldycznej ani weksykologii.

Rada Miejska Gminy P. w odpowiedzi na skargę podniosła, że przejawem niczym nieuzasadnionego formalizmu jest nakładanie na jednostki samorządu terytorialnego obowiązku wystąpienia do Komisji Heraldycznej z prośbą o opinię w sprawie logo w sytuacji, gdy stanowisko Komisji Heraldycznej jest w przedmiotowej kwestii powszechnie znane i z góry oczywistym jest, że Komisja wskaże, iż logo nie podlega jej opiniowaniu. Całkowicie niezrozumiałym jest żądanie spełnienia powyższego obowiązku, mimo że de facto niemożliwym jest jego spełnienie, albowiem Komisja Heraldyczna w każdym przypadku odmówi wydania opinii. Wskazano jednocześnie, iż stwierdzenie nieważności w zaistniałych okolicznościach byłoby sprzeczne z art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, zgodnie z którym "kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma chronić". W odpowiedzi na skargę podkreślono, iż logo jest pojęciem występującym niezależnie od herbu i posiada całkowicie inny zakres treściowy, w związku z czym trudno oczekiwać, że będzie ono spełniać kryteria wymienione w art. 3 ust. 2 przywołanej ustawy, czyli zasady heraldyki, weksylologi oraz tradycji miejscowej. W sposób oczywisty logo nie może być oceniane przy zastosowaniu powyższych kryteriów. Logo nie odnosi się również do miejscowej tradycji historycznej, albowiem jest on jedynie identyfikującym znakiem słowno-graficznym złożonym zazwyczaj z prostego, wielobarwnego rysunku i krótkiego napisu i choć pokrewna z heraldyką jest jego natura jako znaku, tj. lapidarność, wyrazistość, komunikatywność i przyswajalność dzięki łatwości zapamiętywania, nie jest tworzone ani w oparciu o zasady sztuki heraldycznej, ani weksylologii, a tym samym nie podlega ocenie przez Komisję Heraldyczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie Sąd orzekający uznał, że zaskarżonej Uchwale nie można przypisać istotnego naruszenia prawa, które uzasadniałoby uznanie jej nieważności. Zdaniem Sądu, Wojewoda Wielkopolski niewłaściwie zinterpretował przepisy stanowiące podstawę prawną zaskarżonej Uchwały.

Przedmiotem rozpoznanej przez WSA w Poznaniu skargi Wojewody Wielkopolskiego jest Uchwała nr [...] Rady Miejskiej P. z dnia [...] listopada 2010 r. s prawie ustanowienia logo i hasła promocyjnego Gminy P oraz zasad ich używania (dalej Uchwała ws. logo bądź Uchwała). Podstawą podjęcia Uchwały jest art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej usg) oraz art. 3 ust. 1 ustawy z 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz. U. Nr 31, poz. 130 ze zm., dalej ustawa o odznakach). Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 usg, do wyłącznej właściwości rady gminy należy m. in. podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy. Jak powszechnie uznaje się w doktrynie i orzecznictwie, przepis art. 18 usg, stanowiąc przepis kompetencyjny, nie może funkcjonować samodzielnie, należy go stosować w powiązaniu z innym przepisami szczególnymi i dopiero po uszczegółowieniu ogólnej kompetencji rady gminy stanowi podstawę prawną jej działań (m. in. wyrok WSA z 18 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Po 369/09; LEX nr 553172). Zatem w niniejszej sprawie, podstawy uszczegółowienia kompetencji unormowanej w art. 18 ust. 2 pkt 13 należy, zgodnie z wolą samego organu stanowiącego Gminy P, poszukiwać w unormowaniu odnośnych przepisów ustawy o odznakach.

Na tym tle pojawił się problem, ponieważ Wojewoda Wielkopolski i Rada Gminy P. pozostają w sporze co do tego, jakie przepisy ustawy o odznakach winny znaleźć w niniejszej sprawie zastosowanie. Zdaniem Wojewody, Rada Gminy uchybiła wymogowi wskazanemu w art. 3 ust. 3 ww. ustawy. Stanowisko Rady Gminy jest takie, że norma zawarta w przywołanym przepisie nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Co do zasady więc, istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do interpretacji art. 3 ust. 3 ustawy o odznakach.

W myśl art. 3 ww. ustawy: "Jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać, w drodze uchwały organu stanowiącego danej jednostki, własne herby, flagi, emblematy oraz insygnia i inne symbole (ust. 1). Wzory symboli, o których mowa w ust. 1, ustanawiane są w zgodzie z zasadami heraldyki, weksylologii i miejscową tradycją historyczną (ust. 2). Wzory symboli, o których mowa w ust. 1, wymagają zaopiniowania przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej (ust. 3). Opinia, o której mowa w ust. 3, wydawana jest w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia wniosku o jej wydanie (ust. 4). W powiązaniu w cyt. przepisem pozostaje art. 2a ust. 1 oraz ust. 3 pkt 1 tej ustawy. W myśl art. 2a ust. 1: "Minister właściwy do spraw administracji publicznej, w drodze rozporządzenia, powołuje Komisję Heraldyczną jako organ opiniodawczo-doradczy w zakresie spraw, o których mowa w ust. 3." Zgodnie z art. 3 ust. 1: " Do zadań Komisji Heraldycznej należy w szczególności: opiniowanie wzorów insygniów i symboli, o których mowa w art. 3 ust. 1."

Jak wynika ze skargi, Wojewoda Wielkopolski zastosował gramatyczną interpretację art. 3 ust. 3 ustawy, uznając zarazem, że przedmiotowe logo jest "innym symbolem", o jakim mowa w art. 3 ust. 1, i wobec tego do jego ustanowienia wymagana jest opinia Komisji Heraldycznej wskazanej w art. 2a ust. 3 pkt 1 ustawy. Wojewoda nie wyjaśnia przy tym, dlaczego uznaje, że logo Gminy P. uznaje za "inny symbol", o jakim mowa w art. 3 ust.1 ustawy. Zatem Wojewoda nie wiąże interpretacji art. 3 ust. 3 ustawy z ratio legis powołania i funkcjonowania Komisji Heraldycznej, tylko w istocie "automatycznie" uznaje, iż skoro logo nie należy do kategorii: herb, flaga, emblemat oraz insygnia (art. 3 ust. 1), to mieści się w kategorii "inne symbole".

Rada Gminy natomiast, wskazując w odpowiedzi na skargę, iż w każdym takim przypadku jak niniejszy, Komisja Heraldyczna odmówi wydania opinii, opiera swój pogląd na całościowej analizie przepisów ustawy, normujących kompetencje ministra właściwego do spraw administracji publicznej do opiniowania w zakresie spraw, o których mowa w art. 2a ust. 3. Rada wskazuje, że kluczowe dla sprawy jest przesądzenie charakteru logo gminy. Zdaniem organu stanowiącego Gminy: "(...) logo gminy jest pojęciem występującym niezależnie od herbu i posiada całkowicie inny zakres treściowy, w związku z czym trudno oczekiwać, że będzie ono spełniać kryteria wymienione w art. 3 ust. 2 przywołanej ustawy, czyli zasady heraldyki, weksylologii oraz tradycji miejscowej." Tym samym, zdaniem prawodawcy gminnego, logo nie może być oceniane przy zastosowaniu powyższych kryteriów.

Ustosunkowując się do obu zaprezentowanych poglądów, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, przychyla się do stanowiska Rady Gminy. Sąd uwzględnia także i to, że przedmiotowa ustawa uchwalona została w 1978 r. i nie używa terminu "logo". Nie było on zresztą wówczas znane; w dwóch słownikach wydanych przez PWN Warszawa w 1974 r.: języka polskiego i wyrazów obcych, pojęcia tego nie było. Przede wszystkim jednak, jak wynika z ratio legis ustawy, obowiązkowi zasięgnięcia opinii organu wyspecjalizowanego w zakresie heraldyki, podlegają takie kategorie wymienione w ustawie, które nawiązują do pewnych aspektów historycznych (zarówno heraldyka jak i weksylologia są dyscyplinami pomocniczymi historii). Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem wyrażonym przez NSA w wyroku z 25 maja 2006 r. (sygn. akt I OSK 462/06, LEX nr 236551), że "(...) opinia, o której mowa w ust. 3 art. 3 ustawy o odznakach i mundurach, ma właśnie służyć ocenie zastosowania przez organ gminy tych określonych w przepisie art. 3 ust. 2 reguł." Zatem, jeżeli uchwała organu gminy dotyczy takich kategorii, które nie mają nic wspólnego z heraldyką, weksylologią, czy tradycją historyczną, jak w niniejszej sprawie logo Gminy P., to opinia Komisji Heraldycznej nie jest wymagana. Takie stanowisko Komisji Heraldycznej w podobnych sprawach przedstawiła Rada Gminy P. Wojewodzie (patrz załączone do odpowiedzi na skargę uchwały wraz z uzasadnieniami).

Podzielając pogląd Rady Gminy, Sąd nie dostrzega, by zaskarżona Uchwała istotnie naruszała prawo, a tylko w takim przypadku zastosowanie winien znaleźć art. 147 ppsa.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 usg: "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne." W związku z art. 91 ust 4 usg, ugruntowany jest pogląd, że chodzi o istotne naruszenia prawa (m. in. wyrok NSA z 6 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 754/10, LEX nr 737507). W doktrynie wskazuje się następujące rodzaje naruszeń przepisów prawa, które trzeba zaliczyć do istotnych naruszeń prawa, skutkujących nieważnością uchwały organu samorządu terytorialnego. Do nich należy zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (B. Adamiak, "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 1997/4/23). Ze skargi Wojewody wynika zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. ustawy o odznakach. Zgodnie z orzecznictwem, aby móc przyjąć, że kontrolowany akt organu gminy jest sprzeczny z prawem w sposób uzasadniający stwierdzenie jego nieważności, należy wykazać oczywistą i bezpośrednią jego sprzeczność z prawem (wyrok NSa z 10 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1546/09, LEX nr 597323). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (Wyrok WSA z 17 września 2009 r., sygn. akt Ii SA/Go 514/09, LEX nr 569879).

Uwzględniając swoją argumentację przywołaną wyżej, orzekający w niniejszej sprawie Sąd nie zgadza się z poglądem Wojewody, że zaskarżonej Uchwale można zarzucić "oczywistą i bezpośrednią" jej sprzeczność z przepisami ustawy o odznakach, prowadzącą do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.

W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151 ppsa, Sąd orzekł jak w sentencji.