Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 282/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: art. 34 ust. 2, art. 33 ust. 3a, art. 33 ust. 1, art. 46a, art. 46b
journal: Dz.U. 2008 nr 234 poz 1570
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi
article: art. 41 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: par. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 861
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Asesor WSA Aleksandra Żmudzińska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bytomiu w przedmiocie objęcia obowiązkiem kwarantanny. 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, 2. zasądza od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bytomiu na rzecz skarżącego kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z 26 stycznia 2022 r. skarżący małoletni M. K. reprezentowany przez ojca wniósł o stwierdzenie bezskuteczności czynności Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. o objęciu go kwarantanną i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Z akt sprawy wynika, że małoletni skarżący został objęty kwarantanną w okresie od 14 do 19 grudnia 2021r., o której jego ojciec dowiedział się z informacji przekazanych przez szkołę 14 grudnia 2021r.

W uzasadnieniu skargi ojciec skarżącego oświadczył, że uznał, że przysługuje mu od tej czynności odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach, jednak zostało ono odrzucone postanowieniem tego organu z 14 stycznia 2022r.

Dopiero z tego postanowienia dowiedział się, że obecnie Sanepid nie wydaje decyzji oraz że w jego sprawie de facto też nie wydał, na skutek stosowania niezgodnego z ustawą rozporządzenia, dlatego wystąpił z przedmiotową skargą.

Stwierdził, że – wobec braku pouczenia o trybie zaskarżenia objęcia syna kwarantanną - uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez jego winy i wniósł o jej rozpoznanie na podstawie art. 53 § 2 p.p.s.a.

W podsumowaniu części skargi odnoszącej się do uchybienia terminu do jej wniesienia strona poniosła, że jej zdaniem, stan prawnej niejasności, wywołany wydaniem sprzecznego z ustawą rozporządzenia przez Radę Ministrów i brakiem transparentności działania organów inspekcji nie może działać na niekorzyść skarżącego, nie podważając zasad praworządności i pogłębiania zaufania obywatela do Państwa.

Odnośnie zgodności z prawem nałożenia kwarantanny skarżący stwierdził, że

nie została ona nałożona i przedłużona w formie wymaganej przez ustawę (decyzją administracyjną), a § 5 ust. 1 rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, który stanowi, że decyzji nie wydaje się jest sprzeczny z art. 34 ust. 2 i art. 33 ust. 3a ustawy o zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Przepis art. 34 ust. 2 tej ustawy wymaga bowiem nałożenia kwarantanny lub jej przedłużenia w drodze decyzji administracyjnej.

Ma to także oparcie w pozostałych przepisach ustawowych dot. zwalczania chorób zakaźnych. Z przepisu art. 33 ust. 1 ustawy wprost wynika, że m.in. na: "osobę podejrzaną o zakażenie", którą definiuje się jako: "osobę, u której nie występują objawy zakażenia ani choroby zakaźnej, która miała styczność ze źródłem zakażenia, a charakter czynnika zakaźnego i okoliczności styczności uzasadniają podejrzenie zakażenia" (art. 2 pkt 21 ustawy), mogą być nałożone w drodze decyzji obowiązki określone w art. 5 ust. 1 ustawy tj. m.in. obowiązek poddania się kwarantannie. Odnosi się to sytuacji z art. 34 ust. 2 ustawy oraz stanu faktycznego, jaki zaistniał w sprawie.

Na potwierdzenie swego stanowiska powołał się na poglądy doktryny oraz stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich, dostępne na stronie Rzecznika od 29 października 2020 r. (https://bip.brpo.gov.pl/pl/content/rpo-przedstawia-mz-problemy- obywateli-z-kwarantanna), z którego wynika, że według ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, powstanie tego obowiązku uzależnione jest od reakcji służb sanitarnych i medycznych oraz wydania urzędowego aktu potwierdzającego ten obowiązek. Zatem do objęcia obowiązkową kwarantanną konieczne jest wydanie decyzji administracyjnej przez Inspekcję Sanitarną, a o wydaniu decyzji o obowiązku kwarantanny pracownik Inspekcji Sanitarnej może zawiadomić m.in. w formie "ustnej" (np. przez telefon), jednak osoba poddana kwarantannie winna fizycznie otrzymać dokument decyzji, kiedy to tylko będzie możliwe.

Wskazał, że przed wejściem w życie rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, organy inspekcji sanitarnej wydawały decyzje administracyjne o nałożeniu kwarantanny z art. 34 ust 2 ustawy.

Podniósł też, że żaden przepis ustawy nie upoważnił Rady Ministrów do wyłączenia w drodze rozporządzenia formy decyzji administracyjnej dla orzekania o kwarantannie, o jakiej mowa w art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych, a zatem, że w zakresie wyłączającym obowiązek wydania decyzji administracyjnej zostało ono wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej.

Na skutek tego doszło do rażącego naruszenia prawa, w tym wprowadzenia aktem wykonawczym możliwości pozbawienia wolności (w rozumieniu konstytucyjnym), w trybie czynności materialno-technicznej bez możliwości nie tylko "niezwłocznego" skontrolowania tego przez sąd, ale nawet przez organ ll-instancji (czyli z naruszeniem zasady dwuinstancyjności).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wskazał, że 14 grudnia 2021r. otrzymał zawiadomienie od sekretarza szkoły, do której uczęszcza skarżący, że miał on styczność z zakażoną osobą. W związku z powyższym przeprowadzono dochodzenie epidemiologiczne w oparciu o materiały przekazane przez dyrekcję szkoły i objęto go kwarantanną "z kontaktu". Organ powołał się na § 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r. poz. 861 z późn. zm.), zwalniający go z obowiązku wydania decyzji administracyjnej, gdyż informacja o objęciu osoby kwarantanną, izolacją albo izolacją w warunkach domowych może być przekazana tej osobie ustnie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon. Podniósł, że zgodnie z zasadą praworządności organy administracji publicznej zobligowane są do działania na podstawie i w graniach obowiązującego prawa i nie mają kompetencji do orzekania o niekonstytucyjności przepisów i odmowy ich stosowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 329) – dalej p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Na wstępie Sąd rozważył zasadność rozpoznania skargi pomimo uchybienia terminu do jej wniesienia.

Zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie (...).

Z art. 53 § 2 p.p.s.a. wynika natomiast, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.

W badanej sprawie kwarantanna została nałożona na skarżącego w trybie czynności materialno – technicznej, o której jego przedstawiciele ustawowi – rodzice zostali powiadomieni przez dziennik elektroniczny 14 grudnia 2021r. Nie zostali oni jednocześnie pouczeni o prawie i trybie jej zaskarżenia, zatem uznali ją za decyzję administracyjną i uruchomili tryb jaki sami uznali za właściwy, tj. wnieśli odwołanie do organu wyższego stopnia, przy czym podkreślić należy, że działali osobiście, bez fachowego pełnomocnika. Nadto postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania datowane jest na 14 stycznia 2022r. a już 3 lutego 2022r. czyli w 17. dniu od jego sporządzenia została wniesiona skarga. Wskazuje to, że strona działająca poprzez ojca wystąpiła ze skargą po powzięciu wiadomości o tym, że wydany akt stanowi czynność materialno – techniczną zaskarżalną do Sądu (a nie decyzję administracyjną) i uczyniła to z zachowaniem terminu wynikającego z art. 53 § 1 p.p.s.a.od uzyskania tej wiadomości. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że brak pouczenia o trybie zaskarżenia czynności materialno – technicznej powoduje, że uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez winy strony. W takim zaś razie, na podstawie art. 53 § 2 p.p.s.a. przystąpił do rozpoznania skargi.

Na wstępie tej części rozważań wskazać należy, że skarga na czynność objęcia kwarantanną jest dopuszczalna. Stanowi ona bowiem czynność z zakresu administracji publicznej zaskarżalną do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyroki: WSA w Gliwicach z 27 lipca 2020 r., III SA/Gl 319/20; WSA we Wrocławiu z 25 listopada 2020 r., IV SA/Wr 284/20; z WSA w Warszawie z 20 lipca 2021 r., V SA/Wa 2022/21, - dostępne w cbosa; por. też S. Trociuk, Prawa i wolności w stanie epidemii, Warszawa 2021, ss. 33-34).

Zgodnie z art. 33 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2069 ze zm.) - dalej powoływana jako ustawa lub ustawa epidemiczna, państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1. Do obowiązków tych należy także kwarantanna (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy). Pojęcie kwarantanny definiuje art. 2 pkt 12 ustawy wskazując, że jest odosobnieniem osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych. Zatem art. 33 ust. 1 ustawy określa generalną zasadę decyzyjnego orzekania w przedmiocie nakładania obowiązków określonych w art. 5 ust. 1 tej ustawy, w tym kierowania na kwarantannę.

Zasady tej nie zmienia art. 33 ust. 3a ustawy dodany z dniem 1 kwietnia 2020 r., który stanowi, że decyzje, o których mowa w ust. 1, wydawane w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób:

1) mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata, w tym ustnie;

2) nie wymagają uzasadnienia;

3) przekazane w sposób inny niż na piśmie, są następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób.

W ocenie Sądu przytoczony przepis - wprost posługujący się pojęciem decyzji - nie pozwala na odstąpienie od decyzyjnej formy nakładania obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy, a jedynie w określonych granicach upraszcza jej treść (przez możliwość odstąpienia od uzasadnienia) oraz sposób jej zakomunikowania (doręczenia/ogłoszenia) adresatowi (por. J. Piecha (w:) Ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Komentarz, pod red. L. Boska, Warszawa 2021, art. 33, Nb 26 i 27).

Stosownie do art. 34 ust. 2 ustawy osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności.

Jak zauważono w wyroku NSA z 8 września 2021 r. o sygn. akt II GSK 793/21, wystąpienie jednej z okoliczności wskazanych w tym przepisie skutkuje obowiązkiem kwarantanny, przy czym obowiązek ten wynika z ustawy. W związku z tym - odnosząc się do charakteru decyzji o nałożeniu kwarantanny na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy - NSA stwierdził, że decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, bowiem materializuje, a więc potwierdza istnienie takiego obowiązku w stosunku do konkretnej osoby, chociaż sama nie kreuje jego powstania. Ma jednak doniosłe znaczenie, bo określa ten obowiązek w stosunku do konkretnego adresata, a tym samym pełni funkcję gwarancyjną w stosunku do przysługujących temu podmiotowi praw i wolności, bowiem stwarza prostą drogę do kontroli legalności działania organów przez sąd. NSA zauważył, że w tym zakresie mogą pojawiać się wątpliwości, chociażby z tego powodu, że art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy nakłada powszechny obowiązek kwarantanny na osoby przebywające na terytorium RP, jednak precyzuje, że ma on być realizowany na zasadach określonych w ustawie. Taka konstrukcja tego obowiązku – zdaniem NSA - pozwala przyjąć, że dopiero decyzja wydana na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy wyznacza ten obowiązek w stosunku do osób, które spełniają warunki określone w dyspozycji tego przepisu.

Jedyny wyjątek od tej zasady przewiduje art. 35 ust. 1 ustawy, który upoważnia lekarza m.in. do skierowania osoby narażonej na zakażenie na kwarantannę również w przypadku braku decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1 ustawy.

Skoro zatem w art. 33 ust. 1 ustawy ustawodawca wprowadził zasadę orzekania o nałożeniu obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 w drodze decyzji, a jedyny wyjątek od tej zasady przewidział w art. 35 ust. 1, to nie ma możliwości odstąpienia od decyzyjnego trybu skierowania na kwarantannę w przypadku orzekania przez organy inspekcji sanitarnej.

Sąd orzekający podziela stanowisko sądów administracyjnych, że powołany przez PPIS w piśmie z 21 grudnia 2021r. ws. przekazania odwołania do ŚPWIS oraz w odpowiedzi na skargę § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. nie mógł dokonać w tym zakresie modyfikacji przepisu ustawowego w zakresie dotyczącym trybu nakładania obowiązku kwarantanny.

Zakres regulacji aktu wykonawczego określa art. 92 Konstytucji. Według tego przepisu, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi (ust. 2).

Odnosząc te regulacje do stanu faktycznego sprawy zauważyć należy, że omawiane rozporządzenie Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 861) zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 46a ustawy epidemicznej. Natomiast art. 46b pkt 1 - 6 i 8 - 13 ustawy określał rodzaje ograniczeń i obowiązków, jakie mogą być nim wprowadzone. Nie przewidywał natomiast możliwości odstąpienia w rozporządzeniu od decyzyjnego trybu nakładania przewidzianych w ustawie ograniczeń.

Pierwszy z powołanych przepisów upoważniał bowiem Radę Ministrów – w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - do określenia w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożonego obszaru wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaju stosowanych rozwiązań

– mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego (art. 46a ustawy).

Natomiast stosownie do art. 46b pkt 5 ustawy, w rozporządzeniu tym można ustanowić m.in. obowiązek poddania się kwarantannie.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanął na stanowisku, że odstępstwo od ustawowej zasady nakładania obowiązku poddania się kwarantannie na podstawie decyzji administracyjnej nie może być wprowadzone w akcie niższego rzędu, niż ustawa. Sąd podziela tym samym stanowisko doktryny, zgodnie z którym przepisy art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy nie upoważniały do uregulowania w wydanym na ich podstawie rozporządzeniu kwarantanny w sposób odrębny od trybu przyjętego w samej ustawie, a więc w szczególności wymagających wydania przez właściwy organ sanitarny decyzji administracyjnej (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 272). Zmiana zasadniczej konstrukcji ustawowej realizującej funkcje gwarancyjne – w tym przypadku polegająca w istocie na wprowadzeniu, nieznanej dotychczas w ustawie epidemicznej, instytucji "kwarantanny ex lege" – wymagała niewątpliwie zmiany regulacji ustawowej, a nie wprowadzenia takiej instytucji w drodze aktu podustawowego (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 278).

Drugim istotnym aspektem sprawy jest, że nałożenie obowiązku kwarantanny stanowi władczą ingerencję w podstawowe prawa obywatelskie. Wszelkie zaś ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być - zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji - ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Natomiast art. 41 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że każdemu zapewnia się nietykalność osobistą i wolność osobistą. Pozbawienie lub ograniczenie wolności może nastąpić tylko na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Ponadto każdy pozbawiony wolności nie na podstawie wyroku sądowego ma prawo odwołania się do sądu w celu niezwłocznego ustalenia legalności tego pozbawienia (art. 41 ust. 2 zd. pierwsze Konstytucji RP).

Oznacza to, w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2000 r., P 11/98; z 28 czerwca 2000 r., K 36/06; z 5 lutego 2008 r., K 34/06; z 19 czerwca 2008 r., P 23/07; z 19 maja 2009 r., K 47/07; z 7 marca 2012 r., K 3/10).

Także w myśl art. 5 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.) każdy ma prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego. Nikt nie może być pozbawiony wolności, z wyjątkiem następujących przypadków i w trybie ustalonym przez prawo m.in. zgodnego z prawem pozbawienia wolności osoby w celu zapobieżenia szerzeniu przez nią choroby zakaźnej, osoby umysłowo chorej, alkoholika, narkomana lub włóczęgi. Przy tym każdy, kto został pozbawiony wolności przez zatrzymanie lub aresztowanie, ma prawo odwołania się do sądu w celu ustalenia bezzwłocznie przez sąd legalności pozbawienia wolności i zarządzenia zwolnienia, jeżeli pozbawienie wolności jest niezgodne z prawem (art. 5 ust. 4 Konwencji).

W obu ww. przypadkach zastosowania środka skutkującego faktycznym pozbawieniem wolności musi istnieć rzeczywista możliwość zweryfikowania przez sąd prawidłowości detencji, tak od strony jej podstaw faktycznych, jak i prawnych (por. P. Hofmański [w:] Komentarz EKPCz, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2010, t. I, art. 5, Nb 119, s. 212, i tam przywołane wyroki ETPCz).

Należy też zauważyć, że skutkiem pośrednim regulacji wprowadzonej w § 5 ust. 1 rozporządzenia było pozbawienie, bez należytej podstawy prawnej, gwarancji i środków procesowych związanych z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w tym konstytucyjnego prawa do zaskarżenia rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP).

Istotne jest także - co podkreślił NSA w wyroku z 19 października 2021 r. (sygn. akt II GSK 663/21) – że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że w rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Uzależnienie dopuszczalności ograniczeń wolności i praw od ich ustanowienia "tylko w ustawie" jest czymś więcej, niż tylko przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla unormowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego. Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, oznacza to nakaz kompletności unormowania ustawowego, które powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (tak Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 12 stycznia 2000 r., P 11/98, publ. OTK 2000/1/3).

Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji (zob.: wyroki TK z: 19 maja 2009 r., K 47/07, publ. OTK-A 2009/5/68; 19 lutego 2002 r., U 3/01, publ. OTK-A 2002/1/3). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. do "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (vide: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 9 listopada 1999 r., K 28/98, publ. OTK 1999/7/156; 24 marca 1998 r., K 40/97, publ. OTK 1998/2/12).

W przywołanym powyżej wyroku NSA podkreślił, że nie można negować, że celem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów, wydanych w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art. 46a i art. 46b ustawy epidemicznej była ochrona zdrowia, ale żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Tak więc chociaż oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności przemieszczania się (zob.: wyrok Sądu Najwyższego z 29 czerwca 2021 r., II KK 255/21, LEX nr 3207608).

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że § 5 ust. 1 rozporządzenia w zakresie, w jakim zwolnił organy inspekcji sanitarnej z obowiązku wydania decyzji o skierowaniu na kwarantannę, wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 46a i art. 46b ustawy epidemicznej, co skutkowało naruszeniem zarówno powołanych wyżej przepisów ustawy, jak i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Z tych względów Sąd – podlegając tylko Konstytucji oraz ustawom (por. art. 178 ust. 1 Konstytucji RP) – był zobligowany odmówić zastosowania w kontrolowanej sprawie, niezgodnego z ustawą przepisu rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021r. Możliwość takiego orzekania przez sądy administracyjne nie budzi wątpliwości w doktrynie, ani w judykaturze (por.: R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 18, i tam przywołane orzeczenia NSA; L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, ss. 316 i nast.).

Sąd uznał więc, że sposób nałożenia na skarżącego obowiązku kwarantanny z pominięciem wydania wobec niego decyzji administracyjnej stanowił o istotnym naruszeniu art. 33 ust. 1 ustawy, który przewiduje decyzyjny tryb orzekania w przedmiocie nakładania obowiązku kwarantanny. Co prawda decyzja ta ma charakter deklaratoryjny z uwagi na obligatoryjny charakteru podlegania przez skarżącego obowiązkowi kwarantanny na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy, tym niemniej winna być wydana. Jak wskazano bowiem w przywołanym powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. II GSK 793/21, decyzja winna konkretyzować obowiązek poddania się kwarantannie w stosunku do adresata.

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 146 p.p.s.a. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności, jako naruszającej prawo.

Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie 697 zł. Na kwotę tę składa się wpis sądowy w wysokości 200 zł, koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł oraz 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.