Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 602/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 157 § 2, art. 28, art. 138 § 1 pkt 3, art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 8, art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 94 poz 1037
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego E. G. po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. P., A. P., P. Spółki Jawnej w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2973/15 w sprawie ze skargi E. P., A. P., P. Spółki Jawnej w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 października 2015 r. nr ... w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2973/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. P., A. P. oraz P. sp. j. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 października 2015 r., znak: ... w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem kontroli była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 października 2015 r. znak: ... utrzymująca w mocy decyzję Wojewody P. z dnia 8 lipca 2015 r. Kontrolowane decyzje wydane zostały w postępowaniu nadzwyczajnym, wszczętym na wniosek E. i A. P. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia 31 marca 2005 r. o pozwoleniu na budowę. Organ nadzorczy umorzył postępowanie po ustaleniu, że skarżący nie posiadali przymiotu strony w związku z czym nie mogli skutecznie zainicjować wszczętego na ich wniosek postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia 31 marca 2005 r. o pozwoleniu na budowę.

Sąd wskazał, że z niespornych okoliczności sprawy wynika, iż skarżący złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji w dniu 10 kwietnia 2012 r. kiedy to już nie byli współwłaścicielami działki nr ... objętej kwestionowaną inwestycją. Z odpisu zupełnego z księgi wieczystej ... wynika bowiem, że od dnia 30 września 2011 r. właścicielem działki nr ... jest P. Spółka Jawna z siedzibą w W.. Spółka jawna natomiast, w świetle art. 8 k.s.h. i art. 33 k.c. jest odrębną od wspólników jednostką organizacyjną, wyposażoną w zdolność prawną. Spółka jawna ma zdolność do nabywania praw i zaciągania zobowiązań, co wynika z art. 8 k.s.h., jak i konieczną dla jej ochrony zdolność sądową. Spółka jawna jest właścicielem określonych składników majątku (art. 28 k.s.h.) natomiast każdy wspólnik ma prawo do reprezentowania spółki jawnej i występowania w jej imieniu.

W ocenie Sądu, ponieważ od dnia 30 września 2011 r. właścicielem działki nr ... została P. Spółka Jawna z siedzibą w W., w dacie złożenia wniosku skarżącym nie przysługiwał już przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust 2 Prawa budowlanego.

Skarżący nie przedstawili również jakiegokolwiek tytułu prawnego przysługującego im do innej nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania kwestionowanej inwestycji.

Tym samym, zdaniem Sądu, organy trafnie uznały, że skarżący nie posiadają przymiotu strony i nie mogli skutecznie wnosić o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego. Sąd wskazał, że w takim przypadku, gdy organ stwierdzi w trakcie postępowania, iż podmiot w nim występujący nie ma przymiotu strony powinien umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Wbrew zarzutom skarżących z momentem przejścia własności działki nr ... do spółki jawnej skarżący utracili swój własny interes prawny i nie można podzielić ich stanowiska, iż nadal ten interes posiadają, a jedynie dodatkowo rozciągnął się on na spółkę jawną. Skarżący jako wspólnicy spółki jawnej mogą jedynie ją reprezentować stosownie do art. 29 § 1 k.s.h.

Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszała prawo dlatego skargę jako niezasadną oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W skardze kasacyjnej E. P., A. P. oraz P. Spółka Jawna w W. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) poprzez uznanie, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 16 października 2015 r. jest zgodna z prawem,

2. art. 105 § 1, 138 § 1 pkt 3 i 157 § 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne uznanie odwołania wniesionego przez E. P. i A. P. jako pochodzącego od podmiotu, który nie jest stroną postępowania i w konsekwencji tego uznanie, że postępowanie winno być umorzone,

3. art. 8 i 28 k.s.h. oraz 28 k.p.a. i art. 33 k.c. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, że z momentem przejścia własności działki nr ... do spółki jawnej skarżący utracili swój własny interes prawny i tym samym nie posiadają przymiotu strony i nie mogli skutecznie złożyć odwołania,

4. art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi, mimo że zaskarżona decyzja narusza prawo.

W piśmie z dnia 29 marca 2017 r. spółka K. Sp. z o.o. Sp. k. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Postawione zarzuty zarówno o charakterze ogólnym, jak i zarzuty wywodzone z naruszenia przepisów prawa bez wprowadzonego rozróżnienia, tak jak stanowi o tym art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie są zasadne.

Zarzut kasacyjny o charakterze ogólnym, to zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, nie jest zasadny. Sąd przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji na podstawie przepisów prawa. Nie uchylił się zatem od rozpoznania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w trybie postępowania regulowanego przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przechodząc do zarzutów kasacyjnych wyprowadzonych z naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Dla zgodności z przepisami prawa zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania podstawą jest regulacja przyjęta w art. 157 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 157 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony. Złożenie skutecznego żądania zastosowania sankcji nieważności decyzji ograniczone jest wyłącznie do jednostek, które w sprawie mają interes prawny. Podstawą prawną wyznaczenia w sprawach pozwolenia na budowę, a w konsekwencji i w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę stanowi art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Według art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, według brzmienia obowiązującego w dniu wydania decyzji objętej żądaniem zastosowania sankcji nieważności, jak i w dniu wydania zaskarżonej do Sądu decyzji: "Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządca nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Organ właściwy w sprawie obowiązany jest ustalić krąg podmiotowy w sprawie pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Przy ustalaniu związany jest przepisami o następstwie prawnym, którego skutkiem prawnym jest utrata interesu prawnego. Ustalając interes prawny Sąd nie może wywodzić interesu prawnego z wadliwych czynności wniesienia wkładu (art. 3 ustawy Kodeks spółek handlowych), które ma konsekwencje prawne przewidziane przepisami Kodeksu spółek handlowych. Z tych konsekwencji prawnych nie ma podstaw prawnych do wywodzenia interesu prawnego do żądania stwierdzenia nieważności decyzji, przyznającej określonemu podmiotowi uprawnienie na podstawie przepisów materialnego prawa administracyjnego. W zaskarżonym wyroku Sąd, zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, wywiódł, że żądający stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie mają interesu prawnego. Skoro w dniu złożenia żądania nie są właścicielami nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę nie mają interesu prawnego. Art. 28 ust. 2 jest regulacją szczególną, wyznaczającą granice podmiotowe i przedmiotowe stosowania art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym zarzut naruszenia art. 28 kodeksu nie jest zasadny.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 8, art. 28 ustawy Kodeks spółek handlowych. Zgodnie z rozwiązaniem przyjętym w art. 8 ustawy Kodeks spółek handlowych, spółki osobowe są podmiotami prawa, mają zatem zdolność prawną (A. Kidyba, Komentarz aktualizowany do art. 8 Kodeksu spółek handlowych, LEX 48/2018). Spółka jawna jest spółka osobową (art. 22 ust. 1 ustawy Kodeks spółek handlowych). Z tego wynikają "określone konsekwencje prawne polegające przede wszystkim na tym, że należy ją traktować jako odrębny od wspólników podmiot" (A. Kidyba, Komentarz aktualizowany do art. 22 Kodeksu spółek handlowych, LEX 48/2018). Z art. 28 ustawy Kodeks spółek handlowych, regulującego majątek spółek nie ma podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego skarżących w sprawie żądania stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Mienie wniesione jako wkład do spółki w czasie jej powstania i istnienia jest majątkiem spółki, a nie jej wspólników (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 207 r., II FSK 1138/06). Nie został naruszony art. 33 kodeksu cywilnego, skoro zdolność prawna spółkom jawnym została przyznana przepisami Kodeksu spółek handlowych.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu odwoławczym od decyzji umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności z powodu bezprzedmiotowości postępowania, organ odwoławczy rozpoznaje prawidłowość ustaleń braku statusu strony podmiotu żądającego wszczęcia postępowania. W razie ustalenia, że w sprawie z powodu braku interesu prawnego żądającego stwierdzenia nieważności decyzji, postępowanie jest bezprzedmiotowe, utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Zaskarżona do sądu decyzja nie narusza powołanych przepisów, a jest w tym zakresie zgodna z prawem.

Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa, nie było zatem podstaw do stosowania wobec niej środków prawnych.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.