Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 768/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania,w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art 75 ust 3, art 81, art 103
journal: Dz.U. 2003 nr 179 poz 1750
law: Ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant Monika Aksamit- Zienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 marca 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 556/08 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odsetek od uposażenia 1. uchyla zaskarżony wyrok w części dotyczącej rozstrzygnięcia o odsetkach od uposażenia i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 3. zasądza od J. M. na rzecz Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 556/08, w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odsetek od uposażenia, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojskowego Komendanta Uzupełnień w Ostrowie Wielkopolskim z dnia [...] września 2008 r. nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny. Sierżant J. M. pełnił zawodową służbę wojskową na stanowisku dowódcy drużyny – starszego mechanika – pluton [...] – Ośrodek Szkolenia Kierowców – POW – WLąd. W dniu [...] maja 2004 r. Dowódca Wojsk Lądowych wydał rozkaz nr [...] w sprawie rozformowania trzeciego Ośrodka Szkolenia Kierowców, według którego z dniem 31 grudnia 2004 r. jednostka wojskowa, w której żołnierz pełnił służbę wojskową, uległa rozformowaniu i likwidacji. W związku z powyższym rozkazem, żołnierzowi zaproponowano objęcie niższego stanowiska służbowego. J. M. odmówił przyjęcia zaproponowanego stanowiska. W takim stanie rzeczy, decyzją Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego nr [...] wypowiedziano sierż. szt. J. M. stosunek służbowy. Decyzją Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] stwierdzono nieważność decyzji Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego w sprawie wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Po przywróceniu do służby w dniu [...] stycznia 2007 r., Komendant Wojskowej Komendy Uzupełnień w Ostrowie Wielkopolskim, rozkazem dziennym nr [...], przywrócił J. M. do stanu ewidencyjnego WKU w Ostrowie Wielkopolskim. Stwierdzono, że od dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, tj. od 30 września 2005 r. wyżej wymienionemu żołnierzowi przysługują należności z tytułu pełnienia zawodowej służby wojskowej. Pismem Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego z dnia [...] marca 2007 r. wezwano J. M. do zwrotu kwoty [...] zł w związku z unieważnieniem decyzji o zwolnieniu ze służby i koniecznością naliczenia od nowa należności pieniężnych. Pismem z [...] czerwca 2007 r. poinformowano J. M. o dokonaniu naliczenia i potrącenia uposażenia żołnierza przywróconego do służby, tytułem wyrównania uposażenia. Kwota należna do potrącenia wyliczona została na sumę [...] zł [...] gr. Żołnierz nie wyraził zgody na potrącenie (k. 23 akt administracyjnych). W motywach uzasadnienia decyzji z dnia [...] września 2008 r., odmawiającej przyznania świadczenia pieniężnego w postaci odsetek od wypłaconego uposażenia oraz zwrotu potrącenia z uposażenia stwierdzono, że organy wojskowe zobowiązane były do wypłaty uposażenia za okres, w którym żołnierze faktycznie pozostawali poza służbą, z zaznaczeniem, że mają to być należności zwaloryzowane zgodnie z przepisami. Odnośnie roszczeń o zwrot potrąconych świadczeń ustalono, że z uwagi na decyzję o stwierdzeniu nieważności są to świadczenia nienależne, bowiem podstawa tego świadczenia odpadła. W kwestii odsetek organ powołał się na treść art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 z późn. zm.), który stanowi, że tylko w razie zwłoki w wypłacie uposażenia żołnierzowi zawodowemu przysługują odsetki ustawowe od dnia, w którym uposażenie stało się wymagalne. Zdaniem organu, instytucja zwłoki (art. 476 Kodeksu cywilnego) – w odróżnieniu od opóźnienia (art. 481 Kodeksu cywilnego), warunkowana jest winą. Zważywszy na okoliczności, nie sposób przypisać tej winy organowi zobowiązanemu do zapłaty uposażenia. Nadto J. M., mimo że nie pełnił służby wojskowej, to otrzymywał od resortu MON należności pieniężne związane ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej, w szczególności dwunastomiesięczne uposażenie, emeryturę wojskową oraz odprawę wojskową. Po przywróceniu, odmówił on zwrotu świadczenia emerytalnego i innych nienależnych świadczeń. Zdaniem organu dopiero z chwilą, kiedy decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby wojskowej stała się wykonalna, można naliczać odsetki, ale nie wstecz, lecz po tej dacie.

J. M. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej rażące naruszenie prawa materialnego, zwłaszcza art. 75, 77 i 103 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Jego zdaniem, zaskarżona decyzja jest wadliwa, gdyż sankcjonuje błędną interpretację prawną. Brak było podstaw do dokonania potrąceń w świetle art. 103 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, bowiem zgodnie z art. 91 § 1 Kodeksu pracy należności mogą być potrącone z wynagrodzenia pracownika tylko za jego zgodą, a skarżący takiej zgody nie wyraził. Nadto skarżący wskazał, iż fakty podane w zaskarżonej decyzji nie dotyczą skarżącego i tym samym są obarczone wadami istotnymi. Organ błędnie podał nr rozkazu Dowódcy WL, miejsce zatrudnienia żołnierza oraz inne istotne fakty dotyczące m.in. potrącenia świadczeń z tytułu odprawy i ekwiwalentu za urlop, które nie miało miejsca. Zdaniem odwołującego, prawdopodobnie stan taki dotyczył innej osoby.

W dniu [...] października 2008 r. Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu wydał decyzję nr [...], utrzymującą decyzję organu I instancji w mocy. Organ II instancji powtórzył argumentację Wojskowego Komendanta Uzupełnień w Ostrowie Wielkopolskim, nie znajdując podstawy do wypłacenia odsetek oraz świadczenia potrąconego.

J. M. w całości zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu, wnosząc jednocześnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojskowego Komendanta Uzupełnień w Ostrowie Wielkopolskim, a także o przyznanie uposażenia w kwocie [...] zł. oraz świadczenia pieniężnego w postaci odsetek od nieterminowo wypłaconych świadczeń należnych w okresie od 1 października 2005 r. do 6 maja 2007 r. w kwocie [...] zł. Skarżący zarzucił rozstrzygnięciu rażące naruszenie prawa materialnego zwłaszcza art. 75, 77 i 103 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, poprzez dokonanie bezprawnego potrącenia z uposażenia należnego w związku z przywróceniem do służby. Wyrównania dokonano przekazaniem środków na konto skarżącego w dniu [...] maja 2007 r. Jednakże z należnej kwoty uposażenia została bezpodstawnie potrącona kwota [...] zł tytułem otrzymanych z Wojskowego Biura Emerytalnego w Poznaniu świadczeń emerytalnych. Brak było podstaw do dokonania potrąceń w świetle art. 103 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w zw. z art. 87 § 1 pkt 2 Kodeksu pracy, skoro brak było na to zgody skarżącego oraz tytułu wykonawczego. Nie istnieje prawny obowiązek zwrotu pobranych należności, gdyż art. 77 ustawy pragmatycznej wskazuje jednoznacznie, iż świadczenia wypłacone w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej nie podlegają zwrotowi. Skarżący pozostając w dobrej wierze, świadczenia pobrane w 2005 r. zużył na bieżące utrzymanie siebie i swojej rodziny. Odnośnie roszczeń skarżącego w zakresie odsetek, wskazano na treść art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, zgodnie z którym w razie zwłoki w wypłacie uposażenia i innych należności, o których mowa w art. 73, żołnierzowi zawodowemu przysługują odsetki ustawowe od dnia, w którym stały się one wymagalne. Skarżący podkreślił, iż obowiązkiem organów administracji wynikającym z art. 7 K.p.a. jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Tymczasem istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności zostały wyjaśnione wadliwie, gdyż ustalenia organu w żadnym razie nie mają oparcia w zgromadzonych dowodach. Faktem nieprawdziwym jest m.in. stwierdzenie organu, że potrącono świadczenie z tytułu odprawy i ekwiwalentu za urlop, ponieważ takich świadczeń nie potrącono, nadto błędnie przywołano numery czy daty decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i z tego powodu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, bowiem zostały one wydane z naruszeniem przepisów zarówno prawa materialnego, jak i procesowego.

W uzasadnieniu prawnym stwierdzono, że w sprawach odsetek od uposażeń żołnierzy zawodowych podstawowe znaczenie ma orzecznictwo Sądu Najwyższego, w szczególności pogląd wyrażony w Uchwale Sądu Najwyższego z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. III CZP 106/07, (Lex nr 319935, Biul. SN 2007/11/10), w której orzeczono, iż roszczenia żołnierzy o wypłatę odsetek ustawowych należnych na podstawie art. 9 ust. 3a ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy niezawodowych, a od lipca 2004 r. na podstawie art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, podlegają rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym.

Podkreślono, że w przedmiotowej sprawie szczególne znaczenie mają, ustalone na podstawie akt administracyjnych, następujące fakty: wypowiedzenie stosunku służbowego decyzją nr [...] (decyzja zwalniająca); stwierdzenie nieważności ww. decyzji decyzją Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] grudnia 2006 r. (decyzja nieważnościowa), a także wypłata zwaloryzowanych należności pieniężnych – uposażenia, dodatków specjalnych oraz dokonanie potrącenia świadczenia emerytalnego otrzymanego z Wojskowego Biura Emerytalnego (dalej potrącenie).

Zaznaczono, że istota sporu dotyczy nie sfery faktów, a sfery prawa, a mianowicie chodzi o interpretację i zastosowanie obowiązujących przepisów w związku z koniecznością ustalenia dwóch kwestii: prawa skarżącego do odsetek od uposażenia oraz kompetencji organu do potrącenia świadczenia emerytalnego.

Sąd I instancji stwierdził, iż podstawę materialnoprawną rozstrzygania jest art. 75 ust. 3 ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Powołany przepis stanowi, że "w razie zwłoki w wypłacie uposażenia i innych należności, o których mowa w art. 73, żołnierzowi zawodowemu przysługują odsetki ustawowe od dnia, w którym uposażenie lub inna należność pieniężna stały się wymagalne". Podniósł, iż w obu decyzjach wskazuje się, że w działaniach organów, po wydaniu decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o zwolnieniu nie było zwłoki (zawinionego działania) w wypłacie należnych świadczeń, a zatem odsetki nie należą się. Z kolei skarżący powołuje się na skutek ex tunc decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego. W powyższej kwestii Sąd, co do zasady, podzielił pogląd prezentowany przez skarżącego.

Zdaniem Sądu I instancji, brak jest podstaw, by twierdzić, iż ustawa o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych używa pojęcia "zwłoka" w rozumieniu Kodeksu cywilnego, zwłaszcza, iż nie posługuje się pojęciem "opóźnienia". W ocenie Sądu, nawet gdyby przyjąć interpretację organów, to nie bez znaczenia dla oceny działania organów w niniejszej sprawie pozostaje to, iż działania te stanowią chronologiczne następstwo podjętej decyzji nieważnościowej. Podkreślono, iż stwierdzając nieważność decyzji o zwolnieniu ze służby, organ administracyjny autorytatywnie wskazuje na ciężką, kwalifikowaną wadliwość decyzji o zwolnieniu, a nie – zwykłą (trudno w tej sytuacji szukać podstaw do uwolnienia się od winy przez organ).

Wskazano, że cechą decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o zwolnieniu jest to, iż obarcza ona wadą tę ostatnią decyzję od daty jej wydania, czyli ze skutkiem ex tunc (wstecz). Wiąże się to ze specyficzną cechą decyzji stwierdzającej nieważność innego aktu; mianowicie, co do zasady, decyzje takie mają charakter aktów deklaratoryjnych. Natomiast organy przypisują decyzji "nieważnościowej" cechę kształtującą, co zdaniem Sądu, nie jest trafne.

Sąd wskazał, iż decyzja "nieważnościowa" potwierdziła, że prawo odmawia decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego tych skutków, jakie wywołałaby, gdyby była aktem ważnym. Decyzja administracyjna jest skuteczna prawnie (a więc posiada normatywną zdolność do wywoływania skutków prawnych), tylko w takim zakresie, w jakim przysługuje jej moc wiążąca (obowiązująca). Powyższy pogląd wpływa na interpretację art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w związku z regulacjami, dotyczącymi wypłaty uposażenia i dodatków do uposażenia, zawartymi w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.

W nawiązaniu do powyższego, Sąd nie podzielił poglądu organów, iż "prawo żołnierza do uposażenia powstaje pod warunkiem faktycznego stawienia się w celu pełnienia służby (...), skoro więc żołnierz po przywróceniu do służby faktycznie jej nie pełnił to uposażenie się nie należy". Podkreślono, iż stan bycia w służbie i pełnienie tej służby to dwie różne kategorie; ta pierwsza wskazuje na status prawny żołnierza, ta druga na stan faktyczny polegający na niewykonywaniu obowiązków służbowych, dodając, iż w niniejszej sprawie istotny jest ten pierwszy aspekt (odrębną kwestią są konsekwencje niewykonywania obowiązków). Dodano, że stwierdzenie nieważności decyzji, której następstwem było ustanie stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej oznacza, że skarżący nie został skutecznie zwolniony, co jest równoznaczne ze stanem pozostawania przez niego po [...] listopada 2004 r. (data zwolnienia ze służby), dalej w służbie. Tak zresztą przyjęto w niniejszej sprawie, uznając prawo skarżącego do wypłaty uposażenia przez cały czas zwolnienia, wskazując, iż aktualne stało się tym samym prawo do uposażenia zasadniczego z dodatkami i pozostałymi należnościami przysługujące skarżącemu na dzień zwolnienia.

Podkreślono, iż dla ustalenia, czy nastąpiła zwłoka w spełnieniu świadczenia pieniężnego, zasadnicze znaczenie ma data wymagalności tego świadczenia. Ponieważ, w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji wypowiadającej J. M. stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej, skarżącemu od dnia [...] listopada 2004 r. przysługiwały wszelkie należności wynikające z pełnienia zawodowej służby wojskowej, tym samym, zdaniem Sądu I instancji, uposażenie skarżącego oraz dodatki do niego były wymagalne już w grudniu 2004 r. (w dniach wynikających z art. 81 ustawy). W związku z powyższym Sąd uznał, iż wadliwe jest stanowisko organów, że w sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji zwalniającej, brak było podstaw do wypłacenia skarżącemu, obok uposażenia wraz z dodatkami, odsetek od tych należności wobec nie pełnienia przez niego w tym czasie służby, a tym samym – braku wymagalności wskazanych należności.

Zaznaczono, iż w nawiązaniu do powyższego, uwzględnić należy treść art. 81 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, który stanowi, że uposażenie zasadnicze i dodatki o charakterze stałym są wypłacane miesięcznie z góry w pierwszym dniu roboczym miesiąca, za który przysługują. Z kolei w myśl ust. 2 wymienionego artykułu, dodatki do uposażenia zasadniczego inne niż wymienione w ust. 1 wypłaca się nie później niż do dziesiątego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym żołnierz zawodowy spełnił warunki uzasadniające ich przyznanie. Natomiast art. 81 ust. 3 ustala termin wypłaty innych należności, o których mowa w art. 73. Analiza treści art. 81 w kontekście unormowania art. 75 ust. 3 ustawy – w odniesieniu do okoliczności niniejszej sprawy – każe uznać, że organy zobowiązane do wypłaty świadczeń skarżącemu pozostawały w zwłoce w rozumieniu tego ostatnio wymienionego przepisu.

Wypowiadając się w kwestii kwoty potrąconej skarżącemu przy wypłacie zaległych należności z tytułu uposażenia, Sąd podniósł dwie kwestie. Po pierwsze, stwierdził, iż organy I i II instancji nie powołały się na żadne przepisy (nie wymieniały nawet art. 103 ustawy), umożliwiające potrącenie. Dodał, iż działanie organów bez podstawy prawnej narusza konstytucyjną zasadę praworządności i nie zasługuje na ochronę. Nadto właściwymi do orzekania w przedmiocie zaopatrzenia emerytalnego są organy Wojskowego Biura Emerytalnego (WBE), co w niniejszej sprawie potwierdza zamieszczony w aktach wyrok Sądu Okręgowego/Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Poznaniu z dnia [...] maja 2007 r., sygn. [...]. Wyrokiem tym Sąd zmienił zaskarżoną decyzję Wojskowego Biura Emerytalnego Oddział w Poznaniu z [...] stycznia 2007r. w ten sposób, iż stwierdził, że "odwołujący J. M. nie ma obowiązku zwrotu świadczenia emerytalnego pobranego za okres (...)". Sąd I instancji wskazał, iż skarżący powołuje się na ww. wyrok, tak w odwołaniu, jaki w skardze, a organy do tego faktu w ogóle się nie odniosły. W przypadku, gdyby ww. wyrok był prawomocny, trudno byłoby zaakceptować sytuację, w której jeden organ (Sąd Okręgowy) stwierdza, że skarżący nie jest obowiązany do zwrotu pobranego świadczenia emerytalnego, a drugi organ (Wojskowy Komendant Uzupełnień) dokonuje potrącenia należności otrzymanych z WBE (skład orzekający wskazał tu na zasadę, pomijając wartości należności).

Odnosząc się do kwestii potrąceń, Sąd zgodził się z podniesionym przez skarżącego zarzutem naruszenia przez organy art. 103 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Stosownie do treści tego przepisu, potrąceń z uposażenia żołnierza zawodowego dokonuje się w granicach i na zasadach określonych w przepisach o wynagrodzeniu za pracę, czyli w ustawie z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t. j. Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.). Materię tę reguluje art. 87 § 1 pkt 2; w myśl tego przepisu wymagane jest posiadanie tytułu wykonawczego w celu potrącenia z wynagrodzenia sum egzekwowanych na pokrycie innych należności niż świadczenia alimentacyjne, o ile pracownik nie wyrazi pisemnej zgody na potrącenie (art. 91 § 1 Kodeksu pracy). Wskazano, że w aktach sprawy znajduje się adnotacja, iż skarżący nie wyraził zgody na dokonanie potrącenia (k. 23 akt administracyjnych). Tym samym, skoro Wojskowy Komendant Uzupełnień bezprawnie, bo jak wynika z akt sprawy – nie dysponując zgodą skarżącego ani tytułem wykonawczym, dokonał potrącenia kwoty zaopatrzenia emerytalnego, zasadnie skarżący żąda wypłaty owej kwoty.

Poza podniesionymi wyżej kwestiami proceduralnymi, Sąd stwierdził szereg uchybień organów obu instancji w zebraniu i ocenie dowodów oraz dokonaniu ustaleń stanu faktycznego. Zaznaczono, że istotna jest zwłaszcza sądowa ocena postępowania organu II instancji w jego całokształcie, jako że organ ten, zgodnie z zasadą dwuinstancyjnego postępowania, obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć w sprawie. Podniesiono, iż obowiązują w tym zakresie zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym zawarte w artykułach: 7 k.p.a. (zasada ogólna kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa; prawdy obiektywnej; uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli), 8 k.p.a. (zasada ogólna pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa; oddziaływania organów Państwa na świadomość i kulturę prawną obywateli), 10 k.p.a. (zasada czynnego udziału strony w postępowaniu), 11 k.p.a. (zasada przekonywania), a także 107 § 3 k.p.a., normującego składniki struktury decyzji administracyjnej oraz treść uzasadnienia, zwłaszcza w nawiązaniu do art. 7, 8 i 11 oraz 107 § 3 k.p.a.

Podniesiono, że w niniejszej sprawie organ II instancji mimo, iż skarżący w odwołaniu zarzucił decyzji I instancji powołanie w uzasadnieniu nieprawdziwych faktów istotnych dla sprawy, nie podjął próby dokonania wyjaśnień w tym zakresie, powielając te same ustalenia w uzasadnieniu swojej decyzji. Fakt, iż uzasadnienie decyzji organu II instancji jest identyczne z uzasadnieniem decyzji organu I instancji, potwierdza ocenę, iż organ odwoławczy naruszył wymienione zasady ogólne k.p.a. oraz nie sprostał wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Dodano, iż Sąd znał z urzędu, (ze spraw rozpoznawanych wcześniej przed ww. Sądem), iż organy wojskowe, rozpoznając sprawy tożsame z przedmiotową, przyjęły jednolity sposób orzekania. Biorąc za wzór wcześniejsze decyzje, organy zmieniają jedynie personalia żołnierzy oraz numery czy daty decyzji. Wskazano, iż w przedmiotowej sprawie organy nie zadały sobie trudu, by wszystkie dane podać adekwatnie do rzeczywistego stanu faktycznego. Nadto, organy obu instancji w rubrum decyzji nie wskazały żadnego z zastosowanych przepisów prawa materialnego, a w uzasadnieniu jedynie art. 75 ust. 3 ustawy.

Sąd I instancji orzekł, iż rozpoznając ponownie sprawę, organ rozpozna wniosek skarżącego uwzględniając obowiązujące przepisy oraz zgodnie z art. 153 P.p.s.a. – obowiązujące organ wskazania i oceny zawarte w niniejszym wyroku.

Ponadto skład orzekający wyjaśnił swoje stanowisko w kwestii granic rozstrzygania niniejszej sprawy w rozumieniu art. 134 P.p.s.a, wskazując, iż w granicach tych nie mieści się decyzja stwierdzająca nieważność decyzji w sprawie wypowiedzenia skarżącemu stosunku służbowego, jak i decyzja w sprawie wypowiedzenia skarżącemu stosunku służbowego. Sąd w rozpoznawanej sprawie nie dostrzegł tożsamości istoty stosunku administracyjnoprawnego w sprawie dotyczącej uposażenia żołnierza, rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją i w sprawie wypowiedzenia stosunku służbowego, orzeczonej decyzją, będącą przedmiotem weryfikacji w postaci decyzji nieważnościowej.

Od powyższego wyroku w całości Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu wniósł skargę kasacyjną, zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, poprzez wadliwe przyjęcie, że stronie przysługują odsetki ustawowe, bowiem organy zobowiązane do wypłaty świadczeń skarżącemu pozostawały w zwłoce;

– art. 81 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, poprzez wadliwe przyjęcie, że stronie przysługuje uposażenie, dodatki i inne należności oznaczone w art. 73, od momentu stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby wojskowej wraz z odsetkami ustawowymi;

– art. 103 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, poprzez wadliwe przyjęcie, że stronie niesłusznie potrącono należności, do których utracił prawo w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji w sprawie wypowiedzenia stosunku służbowego;

2. w konsekwencji naruszenie przepisów postępowania poprzez błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i przyjęcie tych przepisów, jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia w wyroku.

W związku z powyższym organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na błędne przyjęcie przez Sąd, że pojęcia cywilnoprawne przy pojęciu winy przy zwłoce są zbędne wobec regulacji lex specialis art. 75 ust. 3, choć Sąd jednocześnie wyraźnie zaznaczył, że spór o odsetki ma przymiot sprawy cywilnej, co determinuje rozważenie sprawy również w kontekście pojęć cywilnoprawnych. Powołując się na treść powyższego przepisu skarżący kasacyjnie stwierdził, że instytucja zwłoki, regulowana w art. 476 Kodeksu cywilnego, w odróżnieniu od opóźnienia (art. 481 Kodeksu cywilnego), warunkowana jest winą, gdy tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie można przypisać winy organowi zobowiązanemu do zapłaty uposażenia, bowiem w spornym okresie strona nie pełniła służby wojskowej, przy czym w tym czasie otrzymywała od resortu MON należności pieniężne związane ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej. W szczególności żołnierz otrzymał dwunastomiesięczne uposażenie, emeryturę wojskową i odprawę wojskową. W spornym okresie do chwili przywrócenia do służby wojskowej od resortu Obrony Narodowej otrzymywał też emeryturę. Natomiast po przywróceniu do służby skarżący odmówił zwrotu świadczenia emerytalnego i innych należnych świadczeń, stąd roszczenia o odsetki nie mają żadnego uzasadnienia. Zdaniem organu, dopiero w chwili kiedy decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby stała się wykonalna, od tego właśnie momentu można naliczać roszczenia o odsetki, lecz nie wstecz, ale po tej dacie.

Odnosząc się do naruszenia art. 81 ww. ustawy, stwierdzono, że prawo żołnierza do uposażenia powstaje pod warunkiem faktycznego stawienia się w celu pełnienia służby i rzeczywistej realizacji tej służby, zaś w niniejszej sprawie nie miała miejsce kontynuacja pełnienia służby, bowiem żołnierz służby nie pełnił, zaprzestał on pełnienia służby i korzystał z praw socjalnych oraz ubezpieczeniowych dla żołnierzy zwolnionych ze służby. Ponadto – zdaniem skarżącego kasacyjnie – skutku polegającego na niepełnieniu służby nie uchyla z mocą wsteczną ani wyrok uwzględniający skargę na decyzję zwalniającą ze służby, ani decyzja o stwierdzeniu jej nieważności, ani też kolejne decyzje organu emerytalnego orzekające częściowy zwrot świadczenia emerytalnego za okres pozostawania w stosunku służbowym, a na poparcie niniejszej tezy powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, że samo pozostawanie w stosunku służbowym nie jest wystarczające aby domagać się za ten okres uposażenia.

Odnosząc się do roszczeń o zwrot potrąconych świadczeń, organ skarżący kasacyjnie zauważył, iż z uwagi na decyzję o stwierdzeniu nieważności są to świadczenia nienależne, gdyż odpadła podstawa tego świadczenia, stąd niezasadnym jest świadczenie przez Skarb Państwa tych należności podwójnie, skoro ustawodawca przyznaje do nich prawo tylko raz.

Skarżący kasacyjnie wskazał ponadto, iż naruszenia przepisów postępowania, jakich dopuścił się Sąd I instancji, w tym również naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a", art. 152, art. 119 pkt 2, art. 120 P.p.s.a., poprzez wadliwe przyjęcie za podstawę do uchylenia decyzji organu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., miało istotny wpływ na wynik sprawy i na treść orzeczenia Sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. – dalej w skrócie P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności nie występuje. Dlatego NSA związany był granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznając ten środek zaskarżenia, uznał zaś, że częściowo zawiera on usprawiedliwione podstawy i w tym zakresie zasługuje na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej organ wytknął Sądowi I instancji przede wszystkim, naruszenie prawa materialnego tj. art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez przyjęcie, że stronie przysługują ustawowe odsetki, bowiem organy zobowiązane do wypłaty świadczeń skarżącemu pozostawały w zwłoce, a także art. 81 tej ustawy pragmatycznej, poprzez przyjęcie, że stronie przysługuje uposażenie i inne należności oznaczone w art. 73, od momentu stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby wojskowej wraz z odsetkami ustawowymi. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, iż prawo żołnierza do uposażenia pozostaje pod warunkiem faktycznego stawienia się w celu pełnienia służby i rzeczywistej realizacji tej służby.

W związku z tym zarzutem zauważyć należy, że decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji jest niewątpliwe aktem o charakterze deklaratoryjnym, działającym wstecz, tzn. od dnia wejścia do obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą nieważności. Jednakże okoliczność, że dana decyzja administracyjna działa ex tunc nie przesądza jeszcze o tym, że jest ona pod każdym względem, zarówno w sferze materialnoprawnej, jak i formalnoprawnej, wyłącznie aktem o charakterze deklaratoryjnym. W teorii prawa o postępowaniu administracyjnym wskazuje się, że podział aktów na konstytutywne i deklaratoryjne jest niedoskonały, gdyż nie zapewnia on rozłącznego wyróżnienia obu kategorii aktów. Zwraca się też uwagę, że stwierdzenie nieważności nie stanowi wyłącznie deklaracji stanu istniejącego wcześniej, lecz tworzy również doniosłe elementy nowego stanu prawnego i wywiera jeszcze inne skutki w obrocie prawnym. Dopiero od dnia jej doręczenia stronom prawdopodobieństwo nieważności kwestionowanej decyzji ustępuje miejsca urzędowemu, władczemu potwierdzeniu jej ciężkiej wadliwości, a okres obowiązywania decyzji dotkniętej nieważnością i obowiązywania domniemania jej legalności ustaje w dacie ostateczności aktu nadzorczego. Stąd przy ocenie skutków prawnych decyzji nieważnościowej nie można ograniczać się tylko do cech deklaratywności, a pomijać jej elementów konstytutywnych. Moc obowiązująca w czasie decyzji, stwierdzającej nieważność innej decyzji, nie zamyka się wyłącznie w jej skutku wstecznym, lecz działa także na przyszłość. Usunięcie z obrotu prawnego nieważnej decyzji nie powoduje absolutnego przywrócenia stanu pierwotnego, lecz ma służyć dopiero usunięciu szeregu następstw jej obowiązywania (B. Adamiak, J. Borkowski: "Kodeks postępowania administracyjnego". Komentarz, Warszawa 2006 r., s. 762).

Odnosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, przyjąć trzeba, że dopiero z chwilą stwierdzenia przez Dowódcę Wojsk Lądowych decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nieważności decyzji Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], obalona została moc obowiązująca dokonanego wobec J. M. wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego z mocą wsteczną, tj. od chwili jej wydania. Nie oznacza to jednak, że już od tej daty zostały zniesione automatycznie wszystkie skutki dokonanego wypowiedzenia. W doktrynie prawa administracyjnego nie budzi wątpliwości, że nawet wadliwe akty konstytutywne (a taki charakter noszą akty w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej), do czasu ich wyeliminowania z obrotu prawnego wywołują określone skutki w sferze prawa materialnego (zob. np. T. Woś: "Moc wiążąca aktów administracyjnych w czasie". Warszawa 1978, s. 143). Decyzja Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], chociaż – jak to przyjął organ nadzoru – dotknięta ciężką wadliwością prawną, do czasu stwierdzenia jej nieważności zachowała moc erga omnes i korzystając z domniemania ważności wywołała określone skutki prawne. W jej następstwie doszło bowiem do zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Doprowadziła ona też w związku z posiadaniem wymaganych lat służby do nabycia przez niego prawa do emerytury wojskowej. W okresie obowiązywania decyzji o wypowiedzeniu stosunku zawodowej służby wojskowej skarżący przestał być zatem czynnym żołnierzem zawodowym, a uzyskał nowy status przeniesionego do rezerwy i emeryta wojskowego. W tym czasie zaktualizowały się wobec niego inne uprawnienia finansowe, a mianowicie prawo do świadczeń przysługujących w związku z rozwiązaniem stosunku służbowego oraz świadczeń ubezpieczeniowych, a nie prawo do należności z tytułu pełnienia zawodowej służbie wojskowej. Skoro J. M. przestał być czynnym żołnierzem zawodowym, to nie przysługiwało mu prawo do uposażenia, a tym samym nie powstawało roszczenie o jego zapłatę.

W konsekwencji – z uwagi na fakt, iż w okresie między dokonanym wypowiedzeniem stosunku służbowego a stwierdzeniem nieważności takiej decyzji organ nie miał podstaw prawnych do wypłaty uposażenia wobec niepozostawania przez skarżącego w zawodowej służbie wojskowej- nie sposób przyjąć, aby mogło dojść do zwłoki w wypłacie uposażenia, liczonej według terminów, o których mowa w art. 81 ust. 1 ustawy pragmatycznej.

Reasumując tę część rozważań, należy stwierdzić, że skoro roszczenie o wypłatę uposażenia za okres od rozwiązania stosunku zawodowej służby wojskowej do dnia przywrócenia tego stosunku ze skutkiem ex tunc może co do zasady powstać dopiero po stwierdzeniu nieważności decyzji wypowiadającej ten stosunek służbowy, to nie ma podstaw do przyjęcia, iż zostały spełnione przesłanki nabycia prawa do odsetek, o których mowa w art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r., za każdy miesiąc okresu, w którym żołnierz miał status przeniesionego do rezerwy. Zatem Sąd I instancji błędnie zinterpretował przepis art. 75 ust. 3 w związku z art. 81 ust. 1 ustawy pragmatycznej i w konsekwencji normy te niewłaściwe zastosował, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej odsetek od uposażenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 581/09, niepublikowany).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, uwzględniając powyższe rozważania, koniecznym będzie ustalenia dokładnej daty wymagalności roszczenia i następnie rozstrzygnięcie, czy organ dopuścił się zwłoki w wypłacie uposażenia. Sąd I instancji powinien mieć jednak przede wszystkim na uwadze zasadę, że o opóźnieniu dłużnika może być mowa, jeżeli nie spełnia on świadczenia pieniężnego w terminie, w którym stało się ono wymagalne. Oczywistym zatem jest, że w pierwszej kolejności należy ocenić czy roszczenie o określone należności jest zasadne, a zatem czy w ogóle można mówić o jego wymagalności. Wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonym wyroku, stwierdzenie nieważności wypowiedzenia stosunku służbowego nie powoduje absolutnego przywrócenia stanu pierwotnego, a tym samym nie zawsze łączy się z obowiązkiem wypłacenia świadczeń za cały okres pozostawania poza służbą. Reaktywowanie stosunku służbowego z mocą wsteczną stwarza jedynie fikcję prawną, iż żołnierz pozostawał cały czas w służbie. Uposażenie przysługuje zaś żołnierzowi zawodowemu nie za okres pozostawania w stosunku służbowym lecz za pełnienie służby. Pozostawanie w stosunku służbowym bez podejmowania służby, ewentualnie bez gotowości i zdolność do jej pełnienia, nie rodzi prawa do uposażenia. Ponadto świadczenie emerytalne jest świadczeniem konkurencyjnym w stosunku do uposażenia. Żołnierzowi przeniesionemu do rezerwy pobierającemu emeryturę nie przysługuje zatem prawo do uposażenia należnego żołnierzowi w czynnej służbie zawodowej (por. wyroki NSA z dnia 13 września 2001 r. sygn. akt II SA 3288/08, z dnia 24 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 1496/08 i z dnia 27 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 1298/05). Dodać również trzeba, że ewentualne nieuzyskanie prawa do uposażenia za czas pozostawania przez żołnierza poza służbą nie wyłącza jednak możliwości dochodzenia przez niego stosownego odszkodowania czy to w drodze ugody z właściwym organem wojskowy, czy też na drodze postępowania przed sądem powszechnym ( art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieuzasadniony jest natomiast zarzut naruszenia art. 103 ustawy pragmatycznej z dnia 11 września 2003 r. Zastrzeżenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wzbudziło niezachowanie wymaganego, obligatoryjnego trybu dokonywania potrącenia. Przepis art. 103 ust. 1 ustawy o zawodowej służbie wojskowej stanowi bowiem, że z uposażenia żołnierza zawodowego mogą być dokonywane potrącenia w granicach i na zasadach określonych w przepisach o wynagrodzeniu za pracę. W myśl zaś art. 87 § 1 i art. 91 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (tekst jedn.: Dz.U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.) w celu potrącenia z wynagrodzenia sum egzekwowanych na pokrycie innych należności niż świadczenia alimentacyjne wymagany jest tytuł wykonawczy, o ile pracownik nie wyraził pisemnej zgody na potrącenie. W aktach rozpoznawanej sprawy takiego oświadczenia strony nie ma. W tej sytuacji uprawnione jest twierdzenie Sądu, że potrącenie omawianych należności zostało dokonane z naruszeniem prawa. Podstawy materialnoprawnej do dokonywania omawianego potrącenia nie mógł też stanowić art. 104 ust. 1 i ust. 2 ustawy pragmatycznej, gdyż normy te mają wyłącznie charakter kompetencyjny, nie regulują zaś w ogóle dopuszczalności zastosowania omawianej instytucji. W tym zakresie zatem skarga kasacyjna nie mogła być zatem uwzględniona.

Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji ponadto naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie tych przepisów, jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia w wyroku. Jednakże zarzut ten jest niewłaściwie sformułowany, a wręcz gołosłowny, jeśli zważy się na treść rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, bowiem może on dotyczyć wyłącznie podstawy wyroku stwierdzającego nieważność zaskarżonej decyzji, gdy tymczasem w rozpoznawanej sprawie uchylono zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i lit.. "c" P.p.s.a. Powyższe zatem oznacza, że nie mogło dojść w niniejszej sprawie do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 , art. 184 i art. 203 pkt 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

-----------------------

16