Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2174/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Protokolant specjalista Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2020 r. sprawy ze skargi M.C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") decyzją z [...] lipca 2019 r. znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku M. C. (dalej: "skarżący"), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") z [...] maja 2013 r., znak [...], która: (1) utrzymywała w mocy w części dotyczącej nałożonego obowiązku oraz (2) uchylała w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku oraz wyznaczała nowy termin, decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB w [...]") z [...] lutego 2013 r., znak: [...]. Decyzja PINB w [...] nakładała obowiązek usunięcia wykusza w północnej połaci dachowej, który to wykusz został wykonany przez skarżącego w dachu budynku przy ul. R. w R., gm. K., nr ewid. działki [...] , w odległości około 40 cm od granicy z działką sąsiednią, tj. działką nr ewid. [...].

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W lipcu 2007 r. J. i B. W. będący właścicielami działki nr ewid. [...] położonej w R. przy ul. R. (dalej: "uczestnicy postępowania") zawiadomili PINB w [...] o robotach budowlanych prowadzonych na sąsiedniej nieruchomości, tj. działce nr [...] oznaczonej adresem ul. R.. Uczestnicy postępowania żądali przeprowadzenia kontroli ww. robót obejmujących m.in. nowe umiejscowienie drzwi wejściowych, zmiany wysokości kominów, wykonanie trzech wykuszy w połaci północnej dachu, w tym jednego w bliskiej odległości od granicy obu działek.

W trakcie kontroli prowadzonej w dniu [...] listopada 2008 r. przez PINB w [...] i odnoszącej się do budynku mieszkalnego położonego na działce nr ewid. [...] w R., przy ul. R., stwierdzono fakt samowolnej przebudowy budynku, przy czym roboty budowlane były prowadzone zarówno wewnątrz, jak i na zewnątrz budynku.

W rezultacie, organy nadzoru budowlanego podejmowały próby przeprowadzenia postępowania nadzorczego. Dwukrotnie, tj. [...] grudnia 2008 r. oraz [...] grudnia 2009 r. PINB w [...] stwierdzał brak podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. z dnia 17 sierpnia 2006 r., Dz. U. Nr 156, poz. 1118) i kolejno, dwukrotnie, tj. [...] kwietnia 2009 r. oraz [...] grudnia 2009 r. [...] WINB uchylał decyzje organu powiatowego i przekazywał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Na dalszym etapie, PINB w [...] decyzją z [...] lutego 2013 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nałożył na skarżącego obowiązek usunięcia (likwidacji) okna dachowego nazywanego "wykuszem", doświetlającego pomieszczenie na poddaszu przedmiotowego budynku i zlokalizowanego w odległości 40 cm od granicy z działką sąsiednią nr ewid. [...].

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego [...] WINB decyzją z [...] maja 2013 r. utrzymał w mocy decyzje organu powiatowego z [...] lutego 2013 r. w tej części, która dotyczyła nałożenia obowiązku likwidacji wykusza, a jednocześnie uchylił ww. decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku. Organ odwoławczy ustalił nowy termin na dzień [...] lipca 2013 r.

3. Uznając decyzję organu odwoławczego z 22 maja 2013 r. za naruszającą prawo, skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Postanowieniem Sądu z dnia 19 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 512/13 skarga została odrzucona z uwagi na niedotrzymanie terminu do jej wniesienia.

Rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji było kontrolowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, który postanowieniem z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2719/13 oddalił skargę kasacyjną. Sąd drugiej instancji stwierdził, że skarga do WSA została wniesiona z uchybieniem terminu i z tego powodu podlegała odrzuceniu.

Skarżący podejmował też inne próby podważenia decyzji PINB w [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nakładającej na skarżącego obowiązek likwidacji okna dachowego (wykusza). W dniu [...] marca 2015 r. [...] WINB wydał na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. decyzję odmawiającą uchylenia we wznowionym postępowaniu własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] maja 2013 r. utrzymującej w części ww. decyzję PINB. Decyzja organu wojewódzkiego została zaskarżona do GINB, lecz organ ten decyzją z [...] kwietnia 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] marca 2015 r.

W dniu [...] czerwca 2015 r. skarżący w niniejszej sprawie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję GINB z [...] kwietnia 2015 r. Sąd wyrokiem z 2 marca 2016 r. oddalił skargę. W wyniku skargi kasacyjnej sprawę rozpatrywał też Naczelny Sąd Administracyjny, który jednak wyrokiem z 10 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1518/16 oddalił skargę kasacyjną.

Dodatkowo, biorąc pod uwagę przebieg postępowań sądowych, a także fakt niewykonania przez skarżącego decyzji PINB w [...] z [...] lutego 2013 r. w przedmiocie nakazu likwidacji wykusza, organ powiatowy decyzją z dnia [...] października 2017 r. nałożył na skarżącego obowiązek rozbiórki wykusza zlokalizowanego w odległości 40 cm od granicy z działką sąsiednią nr ewid. [...]. Decyzja organu powiatowego została wydana na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 i art. 50 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej "pr.bud."). Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od ww. decyzji organu powiatowego, [...] WINB decyzją z [...] lipca 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB z [...] października 2017 r., nie znajdując podstaw prawnych do jej zmiany lub uchylenia.

4. Wnioskiem z [...] lutego 2019 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji [...] WINB z [...] maja 2013 r. Zdaniem skarżącego, kwestionowana decyzja obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 i 2 k.p.a. Wnioskujący wskazał bowiem, że materialno-prawną podstawą wydania decyzji powinien być, oprócz przepisów ustawy Prawo budowlane, § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 nr 75 poz. 690, dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych"). Akt ten wszedł w życie w dniu 16 grudnia 2002 r., a ewentualną samowolę budowlaną, bądź okoliczność spełnienia warunków określonych przepisami prawa, należy oceniać na datę budowy lub wykonania. Tymczasem przedmiotowy budynek, jak i wykusz, zostały wybudowane (wykonane) przed wejściem w życie ww. rozporządzenia.

Zdaniem skarżącego, wskazują na to również ustalenia organów obu instancji, które w uzasadnieniu swych decyzji powołując się na ustalony w sprawie stan faktyczny przyjmując, że wykusz został wybudowany w latach 2000-2001. W związku z tym zastosowanie przepisów nieistniejących w chwili budowy, jest równoznaczne z rażącym naruszeniem przepisów prawą, bowiem decyzja w rzeczywistości wydana została bez podstawy prawnej.

5. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2019 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji, którą w dniu [...] maja 2013 r. wydał [...] WINB.

Powyższe rozstrzygnięcie miało za podstawę art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: "k.p.a.").

W rozpatrywanej sprawie przyjęto, że roboty budowlane dotyczące ww. wykusza dachowego zostały wykonane przez skarżącego w latach 2000-2001 bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz w bardzo bliskiej odległości od granicy z działką sąsiednią.

GINB podkreślił, że w opinii organu powiatowego niektóre roboty budowlane, w tym wykusze dachowe, zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź bez zgłoszenia zamiaru budowy zastrzeżonego przez przepisy prawa budowlanego. Ten ostatni obowiązek odnosiłby się do wymiany drzwi zewnętrznych, zamurowania otworu drzwiowego wewnątrz budynku, ocieplenia ścian zewnętrznych od wewnątrz budynku. Roboty budowlane obu rodzajów nie budziły jednak zastrzeżeń, gdyż zgodnie z obowiązującymi przepisami prace takie były co do zasady dopuszczalne.

GINB zaznaczył jednak, że decyzja organu powiatowego z dnia [...] lutego 2013 r. została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt pr.bud. (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623). Przepis ten nakłada na inwestora obowiązek wykonania w wyznaczonym terminie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, rozumianego jako doprowadzenie robót do wymogów prawa budowlanego, w tym przepisów techniczno-budowlanych. Zgodnie bowiem z obowiązkiem nałożonym przywołaną decyzją i wynikającym z § 12 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 2002 r., budynki na działce należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy. Tymczasem jeden z trzech wykuszy umiejscowiony jest w północnej części połaci dachowej w odległości 40 cm od granicy z działką sąsiednią nr ewid. [...]. Takie rozwiązanie techniczne jest sprzeczne z przepisami i nie może być zaakceptowane.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego braku możliwości wydania decyzji na podstawie rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych GINB wskazał, że również § 12 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46) wskazuje na obowiązek sytuowania, w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną, również w odległości od tej granicy nie mniejszej niż 4 m. Powyższy akt prawny został zastąpiony rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. Wytyczne techniczne dotyczące sytuowania budynków były zatem aktualne zarówno w trakcie wykonania spornych robót budowlanych, co wymagało pozwolenia na budowę, jak i w trakcie prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego.

GINB podkreślił również, że badana w postępowaniu nieważnościowym decyzja [...] WINB miała na celu usunięcie stanu niezgodnego z prawem. Jednak po wnikliwej analizie akt sprawy takich niezgodności z prawem nie stwierdzono. W szczególności, w ocenie GINB weryfikowana decyzja [...] WINB z [...] maja 2013 r. nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. GINB nie stwierdził zatem wystąpienia w sprawie żadnej przesłanki orzeczenia nieważności decyzji spośród wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem oraz nie korzystając z prawa złożenia wniosku o ponownie rozpatrzenie sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją, skarżący pismem z [...] sierpnia 2019 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie:

a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie wyrażające się w uznaniu, że w sprawie nie doszło do wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa i nie istnieją wady pozostające w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego, podczas gdy zdaniem skarżącego zastosowanie nieistniejących w chwili budowy przepisów dla oceny spełnienia przez budynek warunków technicznych, jest równoznaczne z rażącym naruszeniem przepisów prawa, a decyzja w rzeczywistości wydana została bez podstawy prawnej;

b) naruszenie § 330 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez jego niezastosowanie i pominięcie ww. przepisów intertemporalnych przy dokonywaniu oceny prawidłowości zastosowania podstawy materialnoprawnej przez organ nadzoru budowlanego;

c) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego i przyjęcie, że decyzja [...] WINB z [...] maja 2013 r. nie jest dotknięta żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.;

d) naruszenie art. 6, 7 i 8 k.p.a. jako konsekwencja ww. naruszeń.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że zarzut zawarty we wniosku o stwierdzenie nieważności dotyczył nieprawidłowego zastosowania § 12 ust. 4 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie w sprawie warunków technicznych. Podkreślił, że GINB przy ocenie materiału sprawy zupełnie pominął treść § 330 rozporządzenia, które z wyjątkami w tym paragrafie wymienionymi nakazuje, że przepisów rozporządzenia (nowego) co do zasady nie stosuje się. Jeżeli natomiast rozporządzenie to uchylało w § 331 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to w zakresie, w jakim nie stosujemy nowego rozporządzenia - w dalszym ciągu podstawą jest rozporządzenie poprzednie.

W ocenie skarżącego, błędne rozumowanie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego doprowadziłoby do sytuacji, w której w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę lub zatwierdzenie projektu budowlanego stosowane byłyby inne przepisy - inna podstawa materialnoprawna odnosząca się do warunków technicznych, aniżeli w wypadku postępowania legalizacyjnego, mimo że budowy byłyby realizowane w tym samym okresie.

Zdaniem skarżącego, strona postępowania ma prawo do otrzymania decyzji opartej na właściwej podstawie materialnoprawnej. Niewłaściwa podstawa materialnoprawna nie staje się właściwa tylko z tego względu, że zawiera w swej treści sformułowania tożsame z prawidłową podstawą materialnoprawną.

7. Odpowiadając w dniu [...] września 2019 r. na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przedmiotowa sprawa została rozstrzygnięta po wnikliwej i rzeczowej analizie akt, a przesłanki podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia zostały wyczerpująco przedstawione w jego uzasadnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

8. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Oznacza to, że Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli zaskarżony akt jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

9. Rozpatrując niniejszą sprawę trzeba też bezwzględnie mieć na uwadze fakt, że zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania, tj. na podstawie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. W takim postępowaniu organ administracji ma do dyspozycji tylko dwa rozwiązania: (1) ma obowiązek stwierdzić nieważność określonego aktu jeśli ustali, że akt ów jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.; (2) ma obowiązek oddalić skargę, jeśli w treści kwestionowanej decyzji lub w postepowaniu prowadzącym do jej wydania nie wystąpiła żadna z wymienionych podstawowych wad.

W rozpatrywanej sprawie skarżący wskazał dwie przesłanki nieważności przewidziane w art. 156 § 1 k.p.a.: przede wszystkim rażące naruszenie prawa polegające na wydaniu kwestionowanej decyzji z naruszeniem zasad rozstrzygania kolizji prawa w czasie oraz brak podstawy prawnej kwestionowanej decyzji [...] WINB. Stanowisko skarżącego może wszakże budzić wątpliwości co do logicznej poprawności ich wyodrębnienia (brak podstawy prawnej, czy błędne wskazanie istniejącej podstawy prawnej). Sąd nie rozważał jednak spójności argumentacji skarżącego, ale wydał wyrok po odrębnym zbadaniu każdej z przesłanek nieważności. W taki też sposób sformułowane jest uzasadnienie wyroku.

10. Podstawowy zarzut skarżącego sprowadza się do twierdzenia, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał decyzję z dnia [...] lutego 2013 r. powołując się na akt normatywny wydany w roku 2002, podczas gdy czynności faktyczne skarżącego uznawane przez organ administracji za niezgodne z prawem miały miejsce w latach 2000-2001. [...] WINB jako organ drugiej instancji utrzymał w mocy (w tej części) decyzję PINB nie podważając przyjętego przez niego stanowiska. W istocie rzeczy skarżący stawia więc organom właściwym w sprawie zarzut naruszenia zasady "Prawo nie może działać wstecz" (Lex retro non agit). Zasada ta znajduje swoje umocowanie w prawie polskim przede wszystkim w art. 2 Konstytucji RP formułującym zasadę demokratycznego państwa prawnego.

Rozumowanie skarżącego odnoszące się do kolizji norm prawnych w czasie, a także możności uznania określonych aktów za nieważne, jest jednak nietrafne.

Rzeczywiście w ww. decyzji PINB w [...] z [...] lutego 2013 r. wskazuje się, że odległość między oknem doświetlającym pomieszczenie na poddaszu, zwanym "wykuszem", a granicą działki sąsiedniej jest ok. 40 cm, co jest sprzeczne z oryginalnym brzmieniem § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazany przepis (w brzmieniu oryginalnym) stanowił, że "Odległość mierzona w poziomie od najbliższej krawędzi otworu okiennego umieszczonego na dachu lub w połaci dachowej do granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 4 m.". W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, że przedmiotowy wykusz umieszczony w północnej połaci dachu został wykonany niezgodnie z prawem. Dlatego też PINB w [...] w decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. nakazał usunięcie (likwidację) wykuszu, a [...] WINB decyzją z dnia [...] maja 2013 r. utrzymał w mocy w tej części decyzję organu powiatowego.

Na marginesie prowadzonej analizy prawnej można zauważyć, że rozwiązanie techniczne będące przedmiotem postępowania polega na umieszczeniu okna wysuniętego z pochyłej płaszczyzny dachu i powinno być nazywane "lukarną". Wykuszem w architekturze i historii sztuki uznaje się bowiem wysunięcie pomieszczenia w płaszczyźnie pionowej ściany, a nie pochyłej płaszczyźnie dachu. Aby wszak nie utrudniać rozważań, Sąd pozostał przy pisowni przyjętej w aktach sprawy.

Wracając do istoty postępowania: skarżący twierdzi, że z uwagi na ustaloną datę wykonania wykusza, PINB w [...] powinien zastosować przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46), a nie przepisy rozporządzenia w tej samej sprawie z 12 kwietnia 2002 r.

Skarżący nie wyjaśnia przy tym, czy przepisy rozporządzenia z 1994 r. są dla niego korzystniejsze niż przepisy rozporządzenia z 2002 r. Być może jednak zależy mu po prostu na podważeniu decyzji PINB z [...] lutego 2013 r.

Analizując stanowisko skarżącego należy zauważyć, że przepisy rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r. w brzmieniu z daty ustanowienia aktu, przewidywały prostą regułę dotyczącą odległości między budynkiem a granicą działki: jeśli z warunków technicznych dotyczących przesłaniania oraz bezpieczeństwa pożarowego nie wynikają inne wymagania, w przypadku budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi należy zachować odległość od granicy nie mniejszą niż 4 m. Tekst autentyczny nie przewiduje przy tym żadnych szczegółowych regulacji dla okien umieszczonych w połaci dachowej lub umieszczonych w wykuszach (lukarnach). Traktuje się je jako część "ściany z otworami okiennymi".

Dla uniknięcia wątpliwości, dodajmy że wskazany § 12 ust. 4 rozporządzenia z 1994 r. nie zmieniał swojej treści w kolejnym tekście jednolitym aktu (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140), ani w wyniku kolejnych nowelizacji aktu.

Natomiast w rozporządzeniu z 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690) kwestię odległości okien od granicy działek uregulowano również w § 12 ust. 4. W akcie z 2002 r. utrzymano minimalną granicę 4 m, tyle że należy ją liczyć nie od płaszczyzny ściany, lecz od najbliższej krawędzi otworu okiennego umieszczonego na dachu lub w połaci dachowej. W rozpatrywanym przypadku skarżącego i sporu o dopuszczalność umiejscowienia wykusza w odległości 40 cm od granicy działki zmiana przepisów praktycznie nie ma żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Zdaniem skarżącego błędne wskazanie podstawy prawnej jest niewybaczalne. Sąd uznał jednak, że nie jest oczywiste, czy wskazana pomyłka organu powinna być uznana za naruszenie prawa (o czym niżej w punkcie 11 uzasadnienia). Nawet wszakże gdyby uznać, że nieprawidłowe powołanie przepisów wykonawczych było niezgodne z prawem, to w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych oraz nauki prawa administracyjnego, to nie można byłoby uzasadnić wniosku, że taka niezgodność z przepisami stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a.

W przypadku skarżącego nietrafne powołanie podstawy prawnej w sytuacji, gdy zmiana przepisów nie mogła mieć żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, nie jest uznawane za przesłankę nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że jeśli przesłanką nieważności ma być rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), to niezbędne jest wykazanie, że zostały spełnione łącznie trzy przesłanki: (1) oczywistość naruszenia prawa, (2) charakter przepisu, który został naruszony oraz (3) racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli niemożność zaakceptowania w praworządnym państwie skutków, które wywołuje kwestionowana decyzja. Dodatkowo, wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale muszą być jasno wskazane (por. np. "klasyczne" orzeczenia - wyrok Sądu Najwyższego z 8 kwietnia1994 r., sygn. akt III ARN 13/94, OSN 1994, z. 3, poz. 36; a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, z. 2, poz. 91. Z najnowszych orzeczeń patrz np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1439/160).

W rozpatrywanej sprawie okoliczność pierwsza (oczywistość naruszenia prawa) jest wątpliwa. Powołany przepis ma bowiem niemal identyczną treść jak przepis wskazywany przez skarżącego. Sytuacja skarżącego jako strony w postępowaniu zwykłym nie uległa zmianie ani na jego korzyść, ani na niekorzyść.

Nie ma również podstaw do stwierdzenia ziszczenia się warunku trzeciego. Sąd nie dostrzega powodów, dla których społeczne skutki nietrafnie powołanego przepisu o tej samej treści nie mogłyby być zaakceptowane w praworządnym państwie. Jakie skutki błędu w redakcji treści decyzji organu powiatowego skarżący mógłby wskazać. Skoro więc nie występują skutki niemożliwe do zaakceptowania, to nie ma podstawy do stwierdzenia nieważności.

Argumentacja skarżącego wyrażona w punkcie 1 skargi jest zatem bezzasadna. W związku z tym Sąd nie znalazł podstaw do podważenia kwestionowanej decyzji [...] WINB z [...] maja 2013 r., która organ odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z [...] maja 2013 r.

11. Uzupełnieniem powyższej analizy powinno też być rozważenie drugiego zarzutu sformułowanego w skardze, a mianowicie kwestii błędnego zastosowania § 330 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków z 2002 r.

Sąd doszedł do wniosku, że zarzut ten, nawet oceniany samodzielnie, budzi poważne wątpliwości. Nie jest bowiem oczywiste, że organy nadzoru budowlanego dopuściły do błędnego zastosowania przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków z 12 kwietnia 2002 r.

Powyższy wniosek wypływa z dwóch zasadniczych powodów: błędnej interpretacji przez skarżącego zasad konstrukcji systemu prawa w Polsce oraz przyjęcia wątpliwej wykładni § 330 rozporządzenia z 2002 r.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że zasada stosowania prawa wyłącznie prospektywnie, tj. jedynie do zachowań i zdarzeń, które będą miały miejsce dopiero po wejściu przepisów w życie, nie ma charakteru absolutnego. W tym sensie również druga zasada: zakaz działania prawa wstecz, nie może być traktowana z całą bezwzględnością. Retroaktywność prawa jest niedopuszczalna gdy występują niemożliwe do zaakceptowania skutki takiego stanowienia i stosowania prawa, tj. gdyby miała prowadzić do nakładania na obywatela ciężarów lub kar, o których nie mógł on wiedzieć w chwili podejmowania określonego zachowania. Jeszcze inaczej rzecz ujmując: władza publiczna nie może obywatela zaskakiwać niekorzystnymi dla niego rozwiązaniami (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 2983/12; z dnia 26 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 42/15 lub z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 639/09).

Nie ma też wątpliwości, że działanie prawa wstecz jest dopuszczalne, gdy prawo działa na korzyść obywatela, np. przyznaje nagrody lub świadczenia za czas, który już minął.

Bardzo często przyjmuje się też założenie, że nowe prawo jest korzystniejsze dla obywateli, jest bardziej precyzyjne, unika błędów popełnionych pod rządami poprzedniej regulacji itp. Nawet w Kodeksie karnym (ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r., tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1600 ze zm.) wprowadzono przepis (art. 4 § 1), według którego jeżeli w czasie orzekania obowiązuje ustawa inna niż w czasie popełnienia przestępstwa, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest względniejsza dla sprawcy.

Takie samo rozwiązanie stosuje się też w przypadkach aktów normatywnych z zakresu prawa publicznego, w tym w odniesieniu do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 nr 75 poz. 690). Powoływany przez skarżącego § 330 rozporządzenia z 2002 r. co do zasady upoważnia organy do stosowania rozporządzenia z 2002 r. do przyszłych inwestycji, ale w rozmaitych przypadkach do budynków już istniejących (patrz np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 641/17).

Jeśli więc § 330 rozporządzenia jako podstawowy przepis przejściowy (intertemporalny) wprost stanowi, że przepisów rozporządzenia nie stosuje się, z zastrzeżeniem określonych wyjątków, do określonych przypadków faktycznych, to oznacza, że poza zakresem wskazanych przypadków oraz innych wyjątków, przepisy rozporządzenia mogą mieć zastosowanie również do budynków lub robót budowlanych powstałych przed wejściem w życie danego aktu. Taka jest istota wyjątku od reguły.

Skarżący mógłby powiedzieć, że jego interpretacja § 330 rozporządzenia z 2002 r. jest odmienna. To jednak podważa zasadność zarzutu o wystąpieniu w przypadku kwestionowanej decyzji [...] WINB rażącego naruszenia prawa. Wskazanym wcześniej pierwszym koniecznym warunkiem stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest oczywistość stosowanego przepisu prawa. Oczywistość naruszenia prawa polega jednak na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu), a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który nadaje się do zastosowania w tzw. bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga wykładni prawa. Jest to odwołanie się do zakorzenionej w europejskiej kulturze prawnej, choć nie bezdyskusyjnej, zasady że "tego co jasne nie interpretuje się" (clara non sunt interpretanda). Oznacza to wszakże dalej, że niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności, jeśli podstawą nieważności miałoby być naruszenie przepisu prawa, co do wykładni (interpretacji) którego istnieją wątpliwości, rozbieżności lub spory interpretacyjne.

Z przedstawionego powodu drugi zarzut wyrażony w skardze okazuje się nietrafny: wykładnia § 330 rozporządzenia z 2002 r. może być sporna, a zatem nawet błędne zastosowanie tego przepisu przez organ nadzoru budowlanego nie może być podstawą stwierdzenia nieważności. W postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ miał zatem obowiązek odmówić stwierdzenia nieważności.

12. W opinii Sądu, również pozostałe zarzuty zawarte w skardze nie zasługiwały na uwzględnienie. Przedstawiona analiza wskazuje, że jeśli mamy do czynienia z błędnie wskazaną podstawą prawną decyzji, to nie można twierdzić, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że "określona w powołanym przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłanka braku podstawy prawnej występuje w sytuacji, gdy przepisy prawa obowiązującego nie zawierają podstawy do wydania decyzji administracyjnej. Dotyczy to zatem sytuacji, gdy brak jest [w ogóle] przepisu prawnego uprawniającego administrację publiczną do działania, albo też przepis taki jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych, rozumianych jako indywidualne akty zewnętrzne" (patrz np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 21 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 1018/19 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 424/18).

Wskazanie w skardze drugiej przesłanki nieważności kwestionowanej decyzji [...] WINB musi zatem być uznane za nietrafne.

Sąd uznał też że nie zasługują na uwzględnienie podnoszone przez skarżącego zarzuty nieprawidłowego zebrania materiału dowodowego i jego błędnego rozpatrzenia. Jak wyjaśniono na wstępie części prawnej niniejszego uzasadnienia, w przypadku decyzji wydanych w postępowaniu nadzwyczajnym, w tym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji bierze się pod uwagę przede wszystkim przesłanki nieważności wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., a nie uchybienia które w postępowaniu zwykłym mogłyby być stanowić podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji.

Należy przy tym dodać, że legalność wykonania przez skarżącego wykuszu w północnej połaci dachu i w odległości 40 cm od granicy działki sąsiedniej były tyle razy kontrolowane przez organy administracji obu instancji oraz w określonych zakresach przez sądy – co szczegółowo przedstawiono w części pierwszej niniejszego uzasadnienia – że nie może być wątpliwości co do kompletności zgromadzonego materiału dowodowego i pełnego rozpatrzenia dowodów.

13. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżone postanowienie. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a skarga niezasadna.

Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.