Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 579/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r" poz. 1257), dalej "k.p.a." po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Województwa [...], od decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r" znak: [...], orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz E. W. i P. W. w wysokości [...] zł, za prawo własności nieruchomości, położonej w powiecie [...], w gminie [...], obręb [...] [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0010 ha, dalej "przedmiotowa nieruchomość", przeznaczonej pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] relacji K. – L. – B. - [...] – R. na odcinku: od km 41+272 do km 52+714 (rzeczywisty kilometraż: 41+178 do km 51+599) na terenie gminy [...], R.; powiatów [...] i [...], województwa [...] (ode. [...] – R.) i o odmowie powiększenia ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości oraz o zobowiązaniu Zarządu Województwa [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, utrzymał ją w mocy.

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

Przedmiotowa nieruchomość decyzją Wojewody [...] Nr [...], znak: [...], w części zmienionej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], została przeznaczona pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] relacji K.- L. – B. - [...] – R. na odcinku: od km 41+272 do km 52+714 (rzeczywisty kilometraż: 41+178 do km 51+599) na terenie gminy [...], R.; powiatów [...] i [...], województwa [...] (ode. [...] – R.).

Decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz E. W. i P. W. w wysokości [...] zł, za wywłaszczoną nieruchomość i odmówił powiększenia ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości oraz zobowiązał Zarząd Województwa [...], reprezentowany przez Dyrektora [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Zarząd Województwa [...], zarzucając naruszenie prawa poprzez ustalenie odszkodowania z pominięciem ustalenia stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, gdyż na przedmiotowej nieruchomości znajduje się naniesienie budowlane w postaci utwardzenia z kostki Bauma będąca elementem drogi (zjazdu), która w ocenie skarżącego nie powinna zostać zaliczona do kwoty odszkodowania.

Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496), dalej "specustawa drogowa", nieruchomości wskazane w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18.

Stosownie do art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stosownie do ust. 3 omawianego przepisu odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

W myśl art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), dalej "ugn", podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości.

Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3 ugn). Zgodnie z treścią art. 134 ust. 4 ugn jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Zgodnie zaś z art. 135 ugn jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową (ust. 1). Przy określeniu wartości odtworzeniowej nieruchomości oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych (ust. 2). Przy określaniu wartości budynków lub ich części, budowli, urządzeń infrastruktury technicznej i innych urządzeń szacuje się koszt ich odtworzenia, z uwzględnieniem stopnia zużycia (ust. 4).

Stosownie do art. 18 ust. 1e specustawy drogowej w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia:

1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17,

2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo

3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna

- wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

W niniejszej sprawie podstawą ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość jest operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody [...] w dniu [...] grudnia 2016 r., przez rzeczoznawcę majątkowego M. J..

Operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i, tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 Kpa. W szczególności na podstawie art. 80 Kpa rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2007 roku sygn. akt I SA/Wa 1484/07, dostępny w CBOSA).

Autor operatu szacunkowego wskazał, że przedmiotowa nieruchomości położona jest w miejscowości [...], przy ulicy R., stanowiącej drogę wojewódzką nr [...]. Dojazd do nieruchomości urządzony jest od strony ulicy R.. Najbliższe otoczenie działki nr [...] stanowi rozporoszona zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz tereny niezainwestowane. Na przedmiotowej nieruchomości znajduję się utwardzenie kostką Bauma, pow. 10 m2. Rzeczoznawca majątkowy ustalił, że przedmiotowa nieruchomości położona jest na terenie nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2012 r., szacowana nieruchomość położona jest w pasie istniejącej drogi (ulicy) głównej.

Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Biegły wskazał, że wartość przedmiotowej nieruchomości określił w oparciu o aktualny sposób użytkowania, wynikający z dokumentów planistycznych, czyli w oparciu o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, ponieważ alternatywne przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenie, jest przeznaczeniem również pod drogi i nie spowoduje to zwiększenia wartości szacowanej działki. Wobec powyższego rzeczoznawca majątkowy zaznaczył, że przedmiotowej sprawie zasada korzyść nie występuje. Przeanalizował transakcje nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi z terenu gminy [...] w przeciągu ostatnich dwóch lat. Na tak określonym rynku biegły odnotował trzy transakcje "drogowe". Z tego względu biegły rozszerzył obszar analizowanego rynku o teren całego powiatu [...].

Na tak zdefiniowanym rynku, obszarowo obejmujący teren powiatu [...], w okresie od 2015 r. do 2016 r. biegły odnotował 18 transakcji nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Ceny tych nieruchomości lokowały się w przedziale od 50 zł/m2 do 200,91 zł/m2. W wyniku analizy, rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że ze względu na ich stabilizację, ceny transakcji nie zostały zaktualizowane trendem zmiany cen.

Rzeczoznawca majątkowy ustalił, że na wartość tego typu nieruchomości wpływ mają przede wszystkim takie cechy jak: lokalizacja (waga 50%), zagospodarowanie drogi (waga 30%) oraz sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiednich (waga 20%).

Do dalszej analizy autor operatu szacunkowego wybrał 3 transakcje nieruchomościami porównawczymi, najbardziej podobnymi do nieruchomości wycenianej i je opisał.

Wartość gruntu oszacowano na kwotę [...] zł.

Wartość odtworzeniową naniesienia budowlanego w postaci utwardzenia z kostki Bauma, biegły oszacował przy zastosowaniu techniki wskaźnikowej, na podstawie cen aktualnych na dzień wyceny katalogu [...] - Biuletyn obiektów budowlanych [...], III kwartał 2016 r. na kwotę [...] zł.

Łączna wartość działki nr ew. [...] została określona na kwotę [...] zł i w tej wysokości Wojewoda [...] ustalił należne odszkodowanie.

Rozpatrując zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2016 r. organ wskazał, iż zawiera on wszystkie elementy wymagane powyższymi przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 209, poz. 2107 ze zm.) oraz jest zgodny z ustawą o gospodarce nieruchomościami.

Zgodnie z § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Ocena ww. operatu szacunkowego w konfrontacji z brzmieniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. pozwala stwierdzić, że sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. W związku z faktem, iż przedmiotowa działka zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego była przeznaczona pod tereny drogowe, do porównania prawidłowo przyjęto transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu pod inwestycje drogowe. Tym samym operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie wypełnia dyspozycję przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w związku z art. 134 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem może stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie.

Natomiast w odniesieniu do podniesionej w odwołaniu kwestii dotyczącej odszkodowania za znajdujące się na działce naniesienia budowlane, organ wskazał, iż przez stan nieruchomości należy rozumieć zarówno stan prawny, tj. rodzaj prawa przysługującego do nieruchomości i jego obciążenia, jak również stan faktyczny, w jakim znajduje się przejęta nieruchomość, a więc m.in. jej położenie, rodzaj użytków oraz sposób zagospodarowania nieruchomości, zabudowania i naniesienia oraz ich funkcje użytkowe. Okoliczności przesądzające o stanie nieruchomości powinny być ujmowane szeroko ze względu na konieczność uwzględnienia wszystkiego, co pozwoli na ustalenie słusznego odszkodowania.

Pojęcie odszkodowania w rozumieniu przepisów dot. przejęcia nieruchomości wiąże się ściśle z utratą lub ograniczeniem prawa rzeczowego do nieruchomości, natomiast sposób ustalenia wysokości odszkodowania określony w tych normach uzasadnia stwierdzenie, że w odszkodowaniu za wywłaszczenie nieruchomości zawiera się element utraty wartości gruntu i jego części składowych, czyli damnum emergens.

Natomiast zgodnie z art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Części powierzchni ziemskiej (grunty) stanowiące odrębny przedmiot własności są z natury swej nieruchomościami (gruntowymi), a budynki, ich części i inne urządzenia trwale z gruntem połączone są częścią składową nieruchomości (gruntowej), zgodnie z zasadą superficies solo cedit.

Ponadto w myśl art. 191 Kc własność nieruchomości rozciąga się na rzecz ruchomą która została połączona z nieruchomością w taki sposób, że stała się jej częścią składową.

Na skutek połączenia (akcesji) rzeczy ruchomej z nieruchomością w sposób trwały, rzecz ruchoma staje się częścią składową nieruchomości i nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych (art. 47 § 1 Kc). Zatem dotychczasowy właściciel rzeczy ruchomej traci jej własność, a własność nieruchomości rozciąga się na połączoną z nią rzecz ruchomą. Zasada ta dotyczy zarówno połączenia rzeczy ruchomej z nieruchomością gruntową jak i budynkową. Skutek przewidziany w komentowanym przepisie następuje niezależnie od tego, jaka jest wartość rzeczy połączonej, kto dokonał połączenia - (właściciel nieruchomości czy rzeczy ruchomej, czy też osoba trzecia), czy połączenie zostało dokonane w dobrej czy w złej wierze, czy jest rezultatem działania człowieka, czy sił przyrody.

W związku z powyższym obowiązujące przepisy przewidują ustalenie w drodze decyzji odszkodowania odpowiadającego wartości odjętego prawa własności. Specustawa drogowa wyraźnie wskazuje, iż odszkodowanie należy się za nieruchomość rozumianą jako grunt wraz z jego częściami składowymi. W tym więc zakresie rzeczoznawca majątkowy prawidłowo oszacował wartość naniesień budowlanych w postaci zjazdu z kostki Bauma, zaś organ wojewódzki prawidłowo orzekł w tym zakresie o przyznaniu odszkodowania. Na gruncie specustawy drogowej nie ma znaczenia, kto poniósł koszt budowy części składowych znajdujących się na przejętym gruncie. Z dniem bowiem ich połączenia z gruntem stały się one jego części składową i stanowią własność właściciela gruntu. Jemu to zatem należy ustalić odszkodowanie za odjęte prawo do nieruchomości rozumianą jako wartość gruntu i wartość jego części składowych.

Województwo [...] zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzję w zakresie zobowiązującej do zapłaty odszkodowania za wartość zjazdu w wysokości [...] zł.

Zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 4 pkt 8 w związku z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) w związku z art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) i art. 23 ustawy z dnia ) 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 80, poz. 721 ze zm.) oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ustalenie odszkodowania oczywiście niesłusznego i uznanie, że w wysokości odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną należy uwzględniać wartość istniejącego zjazdu do nieruchomości położonej przy drodze publicznej gdy w przypadku rozbudowy lub budowy drogi i publicznej obowiązek odbudowy lub budowy zjazdu istniejącego należy do zarządcy drogi tj. tego samego podmiotu, który jest zobowiązany do wypłaty odszkodowania za zjazd jako część nieruchomości zajętej pod drogę.

Wniesiono o uchylenie w części zaskarżonej decyzji względnie stwierdzenie jej nieważności i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zdaniem skarżącego decyzja winna zostać uchylona gdyż ustala odszkodowanie jako niesłuszne co najmniej w części. Organ nie wyjaśnił istotnej dla sprawy okoliczności, a mianowicie, że na gruncie wskazanym jako działka opisana w decyzji był posadowiony obiekt, co do którego zarządca drogi ma obowiązek budowy takiego obiektu wynikający z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 460 z późn. zm.). Budowa takiego obiektu, zjazdu, odbywa się na koszt inwestora a nie właściciela. W związku z tym, że ten obiekt został wyceniony w wartości odszkodowania, to odszkodowanie takie jest niesłuszne, gdyż powoduje przez dotychczasowego właściciela uzyskanie środków finansowych a jednocześnie nowy właściciel - inwestor - ma obowiązek ponownego poniesienia kosztów z tytułu odbudowania zjazdu. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 80, poz. 721 ze zm.), wycena jest dokonywana wg stanu na dzień wydania decyzji i wg wartości na dzień ustalenia odszkodowania. Stanem dotyczącym nieruchomości jest również stan powstania obowiązku budowy zjazdu lub odbudowy zjazdu spoczywający na inwestorze w sytuacji gdy rozbudowa lub budowa drogi nastąpiła z inicjatywy inwestora. W tym przypadku budowa zjazdu przez inwestora spoczywa na inwestorze gdyż dokonuje rozbudowy drogi.

Postępowanie odszkodowawcze w przedmiotowej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W sprawach nieuregulowanych w tej ustawie, zgodnie z treścią art. 23 ustawy, stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z przepisu art. 18 ust. 1 i 3 tej ustawy wynika, że wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości w dniu ustalenia wysokości odszkodowania. Wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Biegły oszacował wartość gruntu wliczając w tę wartość naniesień w postaci zjazdu z kostki brukowej. Przy ustalaniu wartości nieruchomości, jak wynika z uzasadnienia decyzji biegły przyjął wartość odtworzeniową dla nieruchomości w tym dla zjazdu z drogi publicznej. Z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wynika, że odszkodowanie w decyzji wywłaszczeniowej winno być słuszne. Odszkodowanie słuszne to takie które ma charakter ekwiwalentny do wywłaszczonego mienia.

Stosownie do art. 29 ust. 2 w przypadku budowy (rozbudowy ) drogi publicznej - a z taka okolicznością mamy niewątpliwie do czynienia w niniejszej sprawie - zarządca drogi zobowiązany jest budowy zjazdu, co w realiach niniejszej sprawy sprowadza się do budowy zjazdu (odtworzenia istniejącego zjazdu w nowym miejscu) ż zachowaniem jego parametrów i funkcji tj. połączenia z drogą publiczną w takim samym zakresie lub lepszym co zjazd istniejący przed przebudową. W przypadku gdy i tak obowiązek odtworzenia zjazd wynika z samego prawa do zobowiązywanie tego samego podmiotu do wypłaty odszkodowania za odtwarzany (budowany jako istniejący) zjazd jest nieekwiwalentne w przypadku ustalenia wartości odszkodowania. W takiej sytuacji ten sam podmiot tj. właściciel nieruchomości wywłaszczonej, na której znajduje się już zjazd z drogi publicznej, otrzyma od zarządcy drogi podwójną gratyfikację, raz z powodu wycenienia wartości naniesień w postaci zjazdu w wartości gruntu w wysokości [...] zł a drugi raz z powodu wynikającego z samej ustawy o drogach publicznych obowiązku budowy zjazdu gdy zjazd był już posadowiony przy nieruchomości połączonej z drogą, a więc zjazdu o parametrach nie gorszych niż istniejące. Tym samym naruszone są zasady ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) w związku z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 80, poz. 721 ze zm.) gdyż wartość wywłaszczonego prawa do gruntu nie odpowiada wartości tegoż gruntu z uwagi na obligatoryjność budowy istniejącego zjazdu dla tego samego właściciela nieruchomości. Należy podkreślić, że w wartości grunta została w takim przypadku ujęta wartość odtworzeniowa istniejącego zjazdu w sytuacji gdy obowiązek odtworzenia zjazdu i tak już spoczywa na zarządcy drogi, który rozbudowuje istniejącą drogę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.

W stosunku do nieruchomości które zostały przejęte pod drogi publiczne wysokość odszkodowania ustalana jest przez wojewodę, wysokość odszkodowania ustala się wg stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania o czym stanowią przepisy art. 18 ust. 1 i 12 ust 4a ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Z art. 12 ust. 5 tej ustawy drogowej wynika że dla ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami a podstawowym dowodem w sprawie jest operat szacunkowy.

W przedmiotowej sprawie została wydana decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2017 r. o ustaleniu odszkodowania za grunt i jego części składowe.

W skardze skarżący nie kwestionują dokonanych przez rzeczoznawcę majątkowego wyliczeń natomiast podnoszą zarzut błędnego przyjęcia do wysokości odszkodowania naniesień w postaci zjazdu.

Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli decyzji ustalającej wysokość odszkodowania ma prawo i obowiązek dokonania oceny sporządzonego w sprawie operatu, który był podstawą ustalenia odszkodowania i w istocie najważniejszym dowodem w sprawie. Dokonując kontroli operatu sąd administracyjny a wcześniej organ ma obowiązek zbadania jego prawidłowości pod względem spełnienia warunków formalnych. Oznacza to, że ma zbadać, czy operat został sporządzony przez osobę uprawnioną, czy zawiera określone prawem elementy, a także czy nie zawiera niejasności lub braków, które uniemożliwiają jego ocenę. Obowiązkiem organu i Sądu jest także ocena, czy sporządzony operat pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisami wykonawczymi. Warunki formalne, jakim powinien odpowiadać operat określają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

W tych ramach Sąd uznał, że sporządzony przez M. J. operat nie zawiera wad które powodowałyby niemożność jego wykorzystania w tym postępowaniu. Biegły przedstawił w opinii swój tok rozumowania, wyjaśnił dlaczego przyjął takie a nie inne metody i współczynniki, dokonał stosownych wyliczeń matematycznych. Sąd nie ma podstaw aby taki dokument zakwestionować. Zresztą sam skarżący nie kwestionuje go co do zasady, choć uważa że wartość tzw. zjazdu nie powinna być w tym operacie zawarta.

Odnosząc się do wywodów skargi należy stwierdzić, że konstytucyjna zasada rekompensowania szkód powstałych na skutek wywłaszczenia wyrażona w art. 21 Konstytucji nakłada na organ obowiązek zrekompensowania szkód powstałych w wyniku wywłaszczenia. ("Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem"). Pojęcie słusznego odszkodowania nie zostało zdefiniowane na gruncie Konstytucji ani spec ustawy drogowej. Natomiast z art. 361 §1 i 2 kodeksu cywilnego wynika, że szkoda obejmuje straty które poszkodowany poniósł i korzyści które mógłby osiągnąć gdyby mu szkody nie wyrządzono. Odpowiedzialność odszkodowawcza ogranicza się do normalnych następstw działania lub zaniechania z którego szkoda wynikła.

Przenosząc te przepisy na grunt niniejszej sprawy należy dojść do wniosku, że wywłaszczenie części nieruchomości powoduje konieczność zrekompensowania osobie wywłaszczonej straty wynikłej z utraty przysługującego jej prawa. W tym wypadku na szkodę składa się nie tylko wartość utraconego gruntu ale i jego części składowych. Zgodnie z art. 47 § 2 K.c. częścią składową rzeczy jest wszystko, co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego. Inaczej mówiąc wszelkiego rodzaju naniesienia jakie są trwale z gruntem związane stanowią część składową gruntu gdyż ich odłączenie spowoduje zmianę przedmiotu odłączonego.

Jak wynika z opinii rzeczoznawcy majątkowego (str. 16 operatu) wartość odtworzeniowa części składowych została wyliczona na [...] zł. Stanowią one 10 m2 utwardzenia z kostki Bauma w stanie dobrym. W toku postępowania nie zostało wykazane aby utwardzenie to nie było wykonane przez podmiot wywłaszczony, co oznacza, że wartość tych elementów jako stanowiących część nieruchomości wywłaszczonej powinna być zrekompensowana stosownym odszkodowaniem.

Zdaniem Sądu przywołane przez skarżącego przepisy ustawy 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie mogą stanowić podstawy do obniżenia wartości należnego odszkodowania. Celem postępowania odszkodowawczego jest zrekompensowanie podmiotowi wywłaszczonemu uszczerbku majątkowego powstałego na skutek utraty prawa własności. Bez znaczenia dla takiego postępowania jest jakie czynności zostaną następnie podjęte przez organ na rzecz którego doszło do wywłaszczenia.

Poza tym, jak wynika z powołanego przez skarżącego art. 29 ustawy o drogach publicznych zapewnienie zjazdu należy do właściciela lub użytkowania nieruchomości przyległej a więc w tym wypadku właściciela nieruchomości wywłaszczonej w części w jakiej będzie ona przylegała do drogi publicznej. Bez względu na to czy zjazd ten istniał w dacie wywłaszczenia czy też nie i tak podmiot ten musiałby taki zjazd wybudować. Fakt, że z tego powodu poniesie koszty nie ma więc znaczenia dla ustalenia wysokości odszkodowania za części składowe gruntu. Z samej skargi zresztą wynika, że budowa zjazdu jest hipotetyczna, bo zjazd istnieje. W związku z tym wywłaszczenie bez tego odszkodowania wzbogaciłoby podmiot zobowiązany do jego wybudowania (zapewnienia), co niewątpliwie nastąpiłoby kosztem wywłaszczonego. Przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia jest zrekompensowanie szkód powstałych w wyniku wywłaszczenia a nie ochrona zobowiązanego do jego wypłaty.

Powoływana przez skarżącą konstytucyjna zasada słusznego odszkodowania, wbrew wywodom skargi, przemawia za zrekompensowaniem uszczerbku w majątku wywłaszczonego podmiotu. Zasada ekwiwalentności odszkodowania nakłada obowiązek takiego zrekompensowania szkody aby odpowiadało ono co do zasady wartości utraconego prawa.

Z tych względów i na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd orzekł, jak w wyroku.