Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3270/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 74 ust. 1
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak – Kolczyńska Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 10 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 724/15 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 8 lipca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 724/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego – oddalił skargę.

Wyrok ten, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej też jako "Minister" lub "organ II instancji"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej w skrócie "k.p.a."), utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody Pomorskiego z [...] sierpnia 2013 r. o umorzeniu postępowania, z wniosku A. M. (zwanego też dalej "Wnioskodawcą", "Skarżącym" lub "Skarżącym kasacyjnie"), w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta Lęborka z [...] listopada 1988 r. o zamianie gruntu Skarbu Państwa, położonego w L. przy ul. K. (działka nr [...]), na grunt położony w L. przy ul. M., stanowiący własność Rzymsko-Katolickiej Parafii N.M.P. Królowej Polski w L. (działka nr [...]), zwanej dalej "decyzją z 1988 roku".

Uzasadniając ów skarżony akt przywołano m.in. następujące uwarunkowania formalne i prawne sprawy:

– stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji są zarówno strony postępowania zwykłego, w którym wydano badaną decyzję, jak też inne podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to konsekwencją rozpatrywania przez organ nadzoru nowej sprawy w stosunku do załatwionej kwestionowaną decyzją. Dlatego też droga weryfikacji takiej decyzji otwiera się dla wszystkich stron tego postępowania;

– Wnioskodawca nie legitymował się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości w chwili wydania decyzji z 1988 roku, jak również w chwili obecnej; nie był stroną postępowania zakończonego decyzją z 1988 roku, a zatem nie posiada interesu prawnego do kwestionowania spornej decyzji;

– zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, konsekwencją zgłoszenia przed właściwym organem wniosku o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości jest to, że osoba starająca się o odzyskanie praw do nieruchomości staje się stroną we wszystkich postępowaniach administracyjnych, które są prowadzone w stosunku do tegoż gruntu;

– z akt sprawy wynika, że zarządzeniem Nr [...] Naczelnika Miasta Lęborka z [...] czerwca 1980 r. w sprawie wyznaczenia terenów budownictwa jednorodzinnego w Lęborku, podziału tych terenów na działki budowlane i przeznaczeniu ich do oddania w użytkowanie wieczyste ustalono teren przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne położony w Lęborku w rejonie ulic: K., T., H., R. i A. w granicach zewnętrznych, określonych szczegółowo na mapie. Teren objęty zarządzeniem został podzielony na działki budowlane, zgodnie z wykazem zmian gruntowych. Z wykazu zmian gruntowych podziału terenu nr [...] wynika, że na podstawie ww. zarządzenia na rzecz Skarbu Państwa przeszła nieruchomość oznaczona jako działka ew. nr [...]. Następnie działka ta – w wyniku scalenia i podziału – weszła w skład m.in. działki nr [...];

– z akt sprawy wynika, że Wojewoda Pomorski decyzją z [...] lutego 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Lęborskiego z [...] listopada 2012 r. o umorzeniu postępowania wszczętego na żądanie Wnioskodawcy, w sprawie zwrotu części nieruchomości, położonej w L. przy ul. K., oznaczonej jako dawna działka nr [...] (obecnie działka nr [...]). Znajdująca się w aktach sprawy notatka urzędowa wskazuje, że na decyzję tę nie wniesiono skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego;

– w związku z powyższym interes prawny Skarżącego nie wynika również z faktu złożenia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości;

– skoro Wnioskodawca nie wykazał prawa własności ani innych praw rzeczowych do spornej nieruchomości, jak również nie był stroną postępowania zakończonego decyzją z 1988 roku i nie toczy się postępowanie w przedmiocie zwrotu względem spornej nieruchomości, to nie ma on interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., do kwestionowania, w trybie art. 156-159 k.p.a., decyzji z 1988 roku,

– w sytuacji, gdy w toku postępowania okazało się, że zostało ono wszczęte wadliwie i brak jest formalnoprawnych podstaw do jego prowadzenia, to podlega ono umorzeniu na podstawie art. 105 k.p.a.

Na opisaną decyzję Ministra skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. M., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej – a to z powołaniem się na zarzuty naruszenia przepisów:

– art. 2 i 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6-9 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i błędną wykładnię, a w konsekwencji prowadzenie postępowania administracyjnego nie na podstawie obowiązujących przepisów prawa, w sposób dowolny, przez co naruszono zasadę zaufania obywatela do organu administracji – jedną z podstawowych zasad państwa demokratycznego;

– art. 28 k.p.a. w zw. z art. 74 ust 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.; dalej w skrócie "u.g.g.w.n."), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji z 1988 roku, poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, jakoby Skarżący nie miał przymiotu strony postępowania administracyjnego, związanego z zamianą gruntu, z którego uprzednio go wywłaszczono, a którego cel wywłaszczenia się nigdy nie ziścił. Aktualizacja prawa Skarżącego do żądania zwrotu przedmiotowej nieruchomości czyni go stroną postępowania, posiadającą interes prawny we wzruszeniu ostatecznej decyzji administracyjnej;

– art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.; dalej w skrócie: "u.z.t.w.n.") w stanie obowiązującym po wywłaszczeniu Skarżącego z nieruchomości – od 1980 roku do dnia uchylenia ustawy – poprzez jego niezastosowanie i nieustalenie, że Skarżącemu służyło roszczenie o zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w związku z niezrealizowaniem celu, dla jakiego nastąpiło wywłaszczenie, co doprowadziło do przyjęcia, że Skarżący nie ma przymiotu strony postępowania administracyjnego;

– art. 35 § 3 w zw. z art. 36 i 38 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nierozpoznanie odwołania w zakreślonym miesięcznym terminie od dnia jego złożenia, jak i niepowiadomienie Skarżącego o niezałatwieniu sprawy w innym dłuższym terminie.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że nieruchomość przekazana Parafii Rzymsko-Katolickiej, a wcześniej wywłaszczona od Skarżącego, została spożytkowana na budowę kościoła, a nie – jak to zakładano na etapie wywłaszczenia – na cele budownictwa jednorodzinnego. Tym samym – na podstawie obowiązującej w 1988 roku ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości – Skarżący był stroną postępowania administracyjnego i o zamiarze wydania zaskarżonej decyzji winien być powiadomiony. Wyłącznie w wyniku niezgodnego z prawem procedowania organu administracji Skarżący został pozbawiony przysługującego mu prawa żądania zwrotu części nieruchomości, która w efekcie zaskarżonej decyzji została przeznaczona na inny cel, niż określono przy wywłaszczeniu.

Oddalając skargę opisanym na wstępie wyrokiem z 8 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 724/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w sprawie bezsporne są jej istotne okoliczności faktyczne. Należą do nich: skuteczne wywłaszczenie Wnioskodawcy przed datą wydania decyzji z 1988 roku oraz niezłożenie przez niego – przed jej wydaniem – wniosku o zwrot. Zdaniem Sądu organ administracji przytoczył stosowne regulacje normatywne, dokonując ich trafnej wykładni. Sąd przyjął stanowisko sformułowane w uzasadnieniu skarżonej decyzji za własne.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Skarżący zdaje się nie dostrzegać istotnych różnic, gdy chodzi o regulacje normatywne obowiązujące na dzień wydania decyzji z 1988 roku i obecnie. Otóż, z obowiązującej ówcześnie regulacji art. 74 ust. 1 u.g.g.w.n. nie sposób wywieść zasady automatycznego dokonywania zwrotu nieruchomości w przypadku jej zbędności. Wręcz przeciwnie, z treści art. 50 ust. 5 u.g.g.w.n. wywodzić można regułę używania wywłaszczonych nieruchomości, o ile mieści się to w dopuszczalnych celach wywłaszczenia zakreślonych w art. 50 ust. 1 (przy czym WSA zastrzegł, że wykracza poza granice sprawy ocena, czy na taki cel została wykorzystana w istocie nieruchomość, z której wywłaszczono Skarżącego). Warunkiem skonkretyzowania prawa do zwrotu było zarówno złożenie odnośnego wniosku, jak i przesłanka w postaci zbędności nieruchomości. Ówczesne przepisy – inaczej niż obecnie art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. – nie przewidywały również zasady informowania uprzedniego właściciela, że dana nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Stąd, w ocenie Sądu pierwszej instancji, trafna jest konstatacja, że sama potencjalna możliwość ubiegania się przez Skarżącego o zwrot nieruchomości w okresie, gdy wydano decyzję z 1988 roku, nie statuuje dla niego uprawnień rzeczowych do niej, czy wystarczająco skonkretyzowanej ekspektatywy ich nabycia, co jest warunkiem istnienia interesu prawnego, w myśl art. 28 k.p.a., w postępowaniu, którego przedmiotem był obrót tą nieruchomością. W takiej sytuacji sama potencjalna możliwości ubiegania się przez Skarżącego o zwrot nieruchomości na etapie wydania decyzji z 1988 roku nie stanowi o istnieniu po jego stronie interesu prawnego w sprawie jej ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego. Zarazem, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, powyższej oceny nie zmienia fakt, że we wcześniejszych przepisach – w okresie pomiędzy dokonaniem wywłaszczenia (jeszcze na gruncie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości), a zmianą późniejszej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (ustawą z dnia 13 lipca 1988 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, która weszła w życie 20 lipca 1988 r.) – przewidywano zwrot zbędnej nieruchomości z urzędu, o ile zainteresowany wyrazi na to zgodę (art. 32 ust. 1 u.z.t.w.n. oraz art. 74 ust. 1 u.g.g.w.n. do ww. nowelizacji).

Jako chybione Sąd ocenił również zarzuty skargi dotyczące naruszenia zasad rangi konstytucyjnej oraz reguł ogólnych k.p.a., mając na względzie, że:

– skoro w okresie, gdy wydano decyzję z 1988 roku, z woli prawodawcy istniała jedynie możliwość ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nie stanowi naruszenia zasad konstytucyjnych uznanie, że – skoro Wnioskodawca stosownego wniosku ówcześnie nie składał – nie ma on prawa kwestionować rozstrzygnięć, dotyczących rozporządzenia jego uprzednio wywłaszczoną nieruchomością;

– stosowana wykładnia nie prowadzi do naruszania zasady proporcjonalności, gdy chodzi o ochronę słusznych praw jednostki. Możliwość ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która okazała się zbędna, nie jest prawem bezwzględnym, na równi np. z prawem żądania zadośćuczynienia za wywłaszczenie. Ówczesny prawodawca przewidywał stosunkowo słabą ochronę praw osób wywłaszczonych, gdy chodzi o możliwość żądania zwrotu nieruchomości (brak obowiązku informacyjnego po stronie organu). Uwzględnienie ówczesnych zasad, wynikających z reguł ustawowych, nie narusza reguł konstytucyjnych – nie sposób z nich wywodzić bezwzględnego prawa żądania zwrotu zbędnych, wywłaszczonych uprzednio nieruchomości;

– zarzuty, że Skarżący miał w istocie ograniczone możliwości wykorzystania swojego prawa żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w tym zarzut nierówności wobec prawa, skierowane są w istocie do ówcześnie obowiązujących regulacji i odzwierciedlają subiektywne przekonania Skarżącego co do ich niezgodności z regułami konstytucyjnymi, wywodzonymi z aktu obecnie obwiązującego w tym zakresie. Nie można stąd wnosić, że organ administracji naruszył prawo, orzekając w sprawie z uwzględnieniem treści ówczesnych regulacji w danym zakresie;

– brak zawiadomienia Skarżącego o fakcie zwrotu, jego uprzednio wywłaszczonej nieruchomości, nie stanowił naruszania zasad ogólnych k.p.a., skoro ówczesne przepisy nie nakładały takiego obowiązku informacyjnego na organ administracji; w szczególności nie sposób z tego wywodzić interesu prawnego Skarżącego.

W skardze kasacyjnej A. M., zastępowany przez pełnomocnika, r.pr. R. Z., wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano następujące "zarzuty naruszenia prawa":

a) art. 2, art. 7 i art. 32 w związku z art. 28 k.p.a. oraz art. 74 ust. 1 u.g.g.w.n. (w brzmieniu obowiązującym na dzień 22.11.1988 r.) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na oparciu się przez Sąd I instancji nie na zasadach rządzących demokratycznym państwem prawa, w którym art. 28 k.p.a. precyzyjnie wskazuje, jaki podmiot posiada przymiot strony postępowania, a co za tym idzie uznaniu, że Skarżący nie posiadał takiego przymiotu, a co za tym idzie zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa;

b) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 1 u.g.g.w.n. (w brzmieniu obowiązującym na dzień 22.11.1988 r.) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które doprowadziło do przyjęcia, że Skarżący nie ma przymiotu strony postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z 1988 roku, na mocy której doszło do zamiany gruntu, z którego uprzednio wywłaszczono Skarżącego, w przypadku gdy celu wywłaszczenia nigdy nie zrealizowano;

c) art. 34 ust. 1 u.z.t.w.n. (w stanie obowiązującym po wywłaszczeniu Skarżącego z nieruchomości, tj. od 1980 r. do dnia uchylenia ww. ustawy) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz nieustalenie, że Skarżącemu służyło roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w związku z niezrealizowaniem celu, dla jakiego nastąpiło wywłaszczenie, co doprowadziło do przyjęcia, że Skarżący nie ma przymiotu strony postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził w szczególności, że decyzje organów, jak i zaskarżony wyrok, zostały wydane z naruszeniem zasady legalizmu opisanej w art. 7 Konstytucji RP, i jako naruszające określoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasadę sprawiedliwości społecznej oraz godzące w zaufanie obywatela do państwa nie mogą się ostać w obrocie prawnym. Skarżący, działając w ramach tego zaufania, nie negował faktu wywłaszczenia nieruchomości pod cel publiczny, polegający na budowie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Niemniej jednak w przypadku, gdy organ państwa nigdy nie przystąpił na części nieruchomości do budowy takiej zabudowy, to winien fragment wywłaszczonego gruntu zwrócić Skarżącemu, a co najmniej zawiadomić go o prowadzonym postępowaniu o zamianie nieruchomości z Parafią, dzięki czemu Skarżący mógłby czynnie uczestniczyć w przedmiotowym postępowaniu. Może już w tym czasie Skarżący otrzymałby zwrot części nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia. Dokonana przez organy administracji i WSA odmienna interpretacja, faworyzująca Skarb Państwa w przypadku niejasności prawa, narusza zasadę równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

W ocenie Skarżącego kasacyjnie jego interes prawny wynika z normy utworzonej na podstawie dwóch przepisów: art. 28 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 1 u.g.g.w.n. (w brzmieniu obowiązującym na dzień 22.11.1988 r.).

Oto bowiem Naczelnik Miasta Lęborka, inicjując postępowanie w przedmiocie zamiany spornej nieruchomości, de facto uznał, że cel wywłaszczenia, któremu ona podlegała, nie zostanie zrealizowany, gdyż zamiana tej nieruchomości nie prowadziła niewątpliwe do zrealizowania celu wywłaszczenia, jakim był rozwój budownictwa mieszkaniowego. W takiej sytuacji organ administracji publicznej, zgodnie z dyspozycją art. 28 k.p.a., zobowiązany był zawiadomić wszystkie osoby, które mogły mieć interes prawny w postępowaniu dotyczącym zamiany wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem autora skargi kasacyjnej taki interes miały nie tylko podmioty, pomiędzy którymi miała nastąpić zamiana nieruchomości, ale również osoby, którym w stosunku do przedmiotu zamiany przysługiwały roszczenia i uprawnienia wykreowane przez obowiązujące wówczas przepisy prawa, w tym Skarżący kasacyjnie, któremu przysługiwało uprawnienie to złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 74 ust. 1 u.g.g.w.n. Pomiędzy tym uprawnieniem, a niezawiadomieniem Skarżącego o wszczęciu postępowania w przedmiocie zamiany wywłaszczonej nieruchomości, istnieje zaś bezpośredni związek prawny: fakt nieuczestniczenia we wskazanym postępowaniu administracyjnym uniemożliwił Skarżącemu wykonanie ww. uprawnienia. W konsekwencji, nie zawiadamiając Skarżącego o toczącym się postępowaniu w przedmiocie zamiany wywłaszczonej nieruchomości, naruszono podstawową zasadę ustroju Rzeczypospolitej Polskiej, jaką jest zaufanie obywateli do demokratycznego Państwa prawnego opisaną przepisami art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Ponadto niepowiadomienie o wszczęciu tego postępowania, uniemożliwiło Skarżącemu złożenie wniosku o zwrot nieruchomości, co bezspornie stawia jego w gorszej pozycji, a tym samym narusza zasadę równości wszelkich podmiotów wobec prawa. Zdaniem autora skarg kasacyjnej również ta zasada została naruszona przez wydanie zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: (1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub (2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z przywołanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Skarga ta została oparta jedynie na podstawie wyszczególnionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. wyłącznie na zarzutach naruszenia prawa materialnego. Wprawdzie autor skargi kasacyjnej nie zaznaczył tego wyraźnie, ale wynika to już z faktu, iż zarzucane naruszenia wskazanych przepisów dotyczą ich "błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania", co w świetle art. 174 pkt 1 p.p.s.a. znamionuje właśnie zarzuty naruszenia prawa materialnego. Trzeba wobec tego zauważyć, że niepodniesienie w skardze kasacyjnej zarzutów o charakterze proceduralnym oznacza w szczególności, iż Naczelny Sąd Administracyjny jest zobligowany przyjąć, że stan faktyczny sprawy przedstawia się w taki sposób, jak wynika to z ustaleń zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji. W konsekwencji należy uznać za tym Sądem, że w kontrolowanej sprawie stan faktyczny jest niesporny.

Przedmiotem sporu w tej sprawie pozostawała natomiast kwestia, czy Skarżący kasacyjnie ma interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta Lęborka z [...] listopada 1988 r., mocą której dokonano zamiany gruntu Skarbu Państwa, położonego w L. przy ul. K. (działka nr [...]) na grunt położony w L. przy ul. M., stanowiący własność Rzymsko-Katolickiej Parafii N.M.P. Królowej Polski w L. (działka nr [...]). Ów podlegający zamianie grunt stanowiący działkę nr [...] został wcześniej przejęty przez Skarb Państwa od ówczesnego właściciela, A. M., na mocy zarządzenia Nr [...] Naczelnika Miasta Lęborka z [...] czerwca 1980 r. w sprawie wyznaczenia terenów budownictwa jednorodzinnego w Lęborku., podziału tych terenów na działki budowlane i przeznaczeniu ich do oddania w użytkowanie wieczyste, które zostało wydane na podstawie art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192).

Z treści skargi kasacyjnej wynika jednoznacznie, że jej autor upatruje interesu prawnego A. M. we wszczęciu ww. postępowania nieważnościowego w normie utworzonej na podstawie przepisów art. 28 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99, z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. decyzji o zamianie gruntów, tj. [...] listopada 1988 r.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wskazane przepisy nie mogły stanowić źródła interesu prawnego, który legitymowałby Skarżącego do żądania wszczęcia i udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 1988 roku – a to z następujących względów.

Po pierwsze, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej trafnie wskazano, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. musi cechować "bezpośredniość" (dotycząca związku między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, na której budowany jest interes prawny obywatela) oraz "realność" (rozumiana jako istnienie tego interesu już w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego – nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny). Uwadze autora skargi kasacyjnej uszła jednak kolejna, nie mniej istotna cecha prawnie relewantnego interesu – ściśle wiążąca się z ww. "realnością" (do tego stopnia, że niekiedy w praktyce traktowana zamiennie) – a mianowicie jego dalsza "aktualność" w momencie rozpoznawania i rozstrzygania sprawy przez organ administracji.

Może się bowiem zdarzyć, że podmiot początkowo nawet legitymujący się interesem prawnym w danej sprawie, w toku postępowania, na skutek określonych okoliczności faktycznych lub prawnych, utraci go. To zaś musi zostać uwzględnione przez organ prowadzący postępowanie, gdyż kwestia legitymacji procesowej podmiotu inicjującego postępowanie administracyjne (czy to w pierwszej, czy w drugiej instancji) podlega badaniu przez organy administracji na każdym etapie tego postępowania (por. wyroki NSA: z 17.03.2015 r., I OSK 1471/13; z 14.12.2016 r., II OSK 735/15, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").

Taka sytuacja wystąpiła zaś w niniejszej sprawie. A. M. wniósł bowiem o stwierdzenie nieważności decyzji z 1988 roku (pismem z [...].12.2012 r.) w czasie, gdy toczyło się jeszcze postępowanie z jego wniosku w sprawie zwrotu części nieruchomości stanowiącej obecnie przedmiotową działkę nr [...] – co, jak trafnie wskazano w zaakceptowanych bez zastrzeżeń przez Sąd Wojewódzki rozważaniach organu II instancji, legitymowało wnioskodawcę, jako osobę formalnie starającą się o odzyskanie praw do nieruchomości, do udziału we wszystkich postępowaniach administracyjnych prowadzonych w stosunku do tej nieruchomości (por. wyroki NSA: z 14.03.1994 r., IV SA 1949/92, ONSA 1995, nr 1, poz. 43; z 06.05.1994 r., SA/Kr 1740/93, "Wokanda" 1994, nr 11, s. 36-38; z 23.09.1996 r., SA/Ka 864/95, CBOSA). Jednakże postępowanie to zostało zakończone prawomocną decyzją Wojewody Pomorskiego w przedmiocie umorzenia postepowania zwrotowego, w dniu [...] lutego 2013 r. Zatem w czasie rozstrzygania sprawy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 1988 roku (decyzją Wojewody Pomorskiego z [...].08.2013 r. i utrzymującą ją w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...].01.2015 r.) interes prawny Skarżącego nie mógł już być wywodzony z faktu złożenia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości (utracił swą "aktualność" z tego tytułu).

Po drugie, nie może być także uznany za "aktualny" w powyższym rozumieniu interes prawny oparty na przepisie prawa materialnego, który – tak jak wskazywany przez Skarżącego przepis art. 74 ust. 1 u.g.g.w.n. – nie obowiązywał już w czasie powoływania się nań przez zainteresowany podmiot.

Po trzecie, uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że powoływany przezeń art. 74 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości znajdował wprost zastosowanie zasadniczo tylko do wywłaszczeń dokonywanych na podstawie przepisów tej ustawy oraz poprzedzających ją ogólnych ustaw wywłaszczeniowych, jak zwłaszcza ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, z późn. zm.) – co potwierdzały ówczesne wypowiedzi judykatury (por.: uchwała SN z 02.09.1986 r., III CZP 54/86, OSNC 1987, nr 9, poz. 130; wyrok NSA z 12.05.1989 r., SA/Po 1246/88, ONSA 1989, nr 1 poz. 45) i doktryny (por. Z. Truszkiewicz [w:] E. Drozd, Z. Truszkiewicz, Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości. Komentarz, Kraków 1995, uw. 5 do art. 69). Natomiast stosowanie tego przepisu do nieruchomości przejętych na własność Skarbu Państwa w innej drodze – w tym na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, w trybie której odjęto własność przedmiotowej nieruchomości Skarżącemu – było możliwe jedynie poprzez art. 74 ust. 4 u.g.g.w.n., który stanowił, że: "Przepis ust. 1 stosuje się również do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, z 1972 r. Nr 49, poz. 312, i z 1985 r. Nr 22, poz. 99) oraz ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz. 282 i z 1985 r. Nr 22, poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na mocy odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego." Jednakże cytowany przepis odsyłający wszedł w życie dopiero z dniem 05 grudnia 1990 r. – a więc ponad dwa lata po wydaniu decyzji z 1988 roku, której stwierdzenia nieważności dochodził Skarżący – co dodatkowo przemawia przeciwko dopuszczalności uznania przepisu art. 74 ust. 1 u.g.g.w.n. za materialnoprawne źródło interesu prawnego Skarżącego w kontrolowanym przez Sąd pierwszej instancji postępowaniu nieważnościowym.

Z tych względów za chybione należało uznać zarzuty naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 1 u.g.g.w.n. (w brzmieniu obowiązującym na dzień 22.11.1998 r.).

Z analogicznych względów jako chybiony należało ocenić także zarzut naruszenia art. 34 ust. 1 u.z.t.w.n. – które to naruszenie miało przejawić się w nieustaleniu, że Skarżącemu służyło roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w związku z niezrealizowaniem celu, dla jakiego nastąpiło wywłaszczenie – skoro z dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (czyli od 01.08.1985 r.) funkcję tego przepisu jako podstawy ewentualnych roszczeń zwrotowych przejął art. 74 ust. 1 u.g.g.w.n. Ponadto, jak to już wyżej wskazano, od momentu prawomocnego umorzenia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (co nastąpiło decyzją Wojewody Pomorskiego z [...] lutego 2013 r.), Skarżący utracił możliwość wywodzenia swego interesu prawnego z faktu roszczenia sobie praw do zwrotu tej nieruchomości.

Zamierzonego skutku nie mogły odnieść także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów Konstytucji RP – jej art. 2, art. 7 i art. 32. W tej kwestii należy w pełni podzielić wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w tym co do zasadniczej niedopuszczalności dokonywania oceny przepisów ustawowych (i praktyki ich stosowania) obowiązujących przed wejściem w życie Konstytucji RP przez pryzmat zasad i norm aktualnie w niej wyrażanych.

Uzupełniająco – w nawiązaniu do eksponowanej przez Skarżącego kasacyjnie konstytucyjnej zasady chroniącej "zaufanie obywateli do demokratycznego Państwa prawnego" – należy zauważyć, że trafnie zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcie organów administracji o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 1988 roku, samo w sobie nie zamyka Skarżącemu potencjalnej drogi dochodzenia ewentualnych roszczeń (zwłaszcza odszkodowawczych) związanych z zarzucanym przezeń wykorzystaniem przejętej odeń przez Skarb Państwa nieruchomości, na cel niezgodny z celem tego przejęcia ("wywłaszczenia"). Zgodnie bowiem z orzecznictwem Sądu Najwyższego, przekazanie wywłaszczonej działki na cele niezgodne z zadeklarowanym celem wywłaszczenia stanowi czyn niedozwolony, który może stanowić źródło roszczeń odszkodowawczych dla byłych właścicieli (por. wyrok SN z 29.05.2014 r., V CSK 384/13, LEX nr 1466215).

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.