Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 360/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: uchylono zaskrżony wyrok w części i oddalono skargę kasacyjną w pozostałym zakresie
Powołane przepisy: article: art. 211 ust. 3, art. 251 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 90 ust. 4, art. 101
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr. ) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. G.-S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w . z dnia 7 listopada 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 569/13 w sprawie ze skargi M. G.-S. na uchwałę Rady Miasta L. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji 1. prostuje oczywistą omyłkę pisarską w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 569/13 w ten sposób, że w miejsce słów "M. G.-S." wpisać słowa "M. G.-S."; 2. uchyla zaskarżony wyrok w części dotyczącej oddalenia skargi w odniesieniu do § 8 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół, placówek oraz poradni psychologiczno-pedagogicznych na terenie miasta Lublin prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne inne niż jednostka samorządu terytorialnego; 3. stwierdza nieważność § 8 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Miasta Lublina z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół, placówek oraz poradni psychologiczno-pedagogicznych na terenie miasta Lublina prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne inne niż jednostka samorządu terytorialnego; 4. w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną; 5. zasądza od Rady Miasta L. na rzecz M. G.-S. 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 listopada 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 569/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w L., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę M. G.-S. na uchwałę Rady Miasta L. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół, placówek oraz poradni psychologiczno-pedagogicznych na terenie miasta L. prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne inne niż jednostka samorządu terytorialnego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji przestawił następujący stan faktyczny sprawy.

Rada Miasta L. w dniu [...] listopada 2010 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół, placówek oraz poradni psychologiczno-pedagogicznych na terenie miasta L. prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne inne niż jednostka samorządu terytorialnego.

M. G.–S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. wniosła o stwierdzenie nieważności przepisów uchwały zawartych w § 6 ust. 1, § 8 ust. 1, § 9 ust. 2, § 11 ust. 1 i 3 oraz § 12 ust.1. Skarżąca zarzuciła, że powyższe przepisy uchwalone zostały z przekroczeniem delegacji ustawowej i pozostają w sprzeczności z art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 3, 3f i 4 ustawy o systemie oświaty oraz art. 94 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że § 6 ust. 8 pkt 1 uchwały wskazuje, że podstawą informacji o uczniach jest wpis do dziennika zajęć przedszkolnych dokonany na podstawie karty zgłoszenia dziecka lub umowa z rodzicami. Zdaniem skarżącej tego rodzaju przepis nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego, ponieważ narzuca przedszkolu prowadzenie alternatywnie kart zgłoszenia lub zbioru umów z rodzicami, do czego ustawa nie zobowiązuje. Podstawą zgłoszenia mogą być inne środki dowodowe w postępowaniu administracyjnym. Przepis § 8 ust. 1 nakazuje wykorzystanie dotacji do końca roku, co uniemożliwia przedszkolom dokonywanie bieżących grudniowych płatności za faktury i rachunki oraz uregulowanie zobowiązań z tytułu wynagrodzeń dla pracowników oraz składek ZUS, które mogą być płacone w styczniu następnego roku. Dotacja za grudzień jest przeznaczona na pokrycie wydatków powstających w grudniu, a nie na fizyczne wykorzystanie dotacji w tym okresie. W ocenie skarżącej, § 9 ust. 2 pkt 4 przyznający kontrolerom prawo do sprawdzania wykorzystania środków w zakresie zgodności z przepisami jest nadużyciem władzy, bowiem Urząd Miasta L. nie ma ustawowych kompetencji do kompleksowego badania działania placówki. Poza tym narusza prawo § 11 ust. 1 i ust. 3 oraz § 12 zaskarżonej uchwały, gdyż te postanowienia nakładają na podmiot kontrolowany obowiązek złożenia pisemnego oświadczenia o odmowie podpisania protokółu z kontroli, podczas gdy nie istnieje norma rangi ustawowej nakazująca komukolwiek składania pisemnych wyjaśnień.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie argumentując, że:

- przekazanie dotacji jest uzależnione od ustalenia przez organ faktycznej liczby uczniów (chodzi o rzetelne i weryfikowalne dane o uczniach);

- przepisy § 8 ust. 1, § 9 ust. 2 pkt 4, § 11 ust. 1 i oraz § 12 przestały obowiązywać w dniu 19 kwietnia 2013 r. (w dniu wejścia w życie uchwały Rady Miasta L. z dnia [...] stycznia 2013 r. zmieniającej uchwałę z dnia [...] listopada 2010 r.);

- brak przepisów przejściowych w uchwale nowej oznacza, że zmienione przepisy już nie obowiązują.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. skargę oddalił jako niezasadną. Odnosząc się do naruszenia § 6 ust. 1 i ust. 8 pkt 1 uchwały, Sąd I instancji zwrócił uwagę, że jednostka samorządu terytorialnego związana jest w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego granicami upoważnień zawarty w ustawach będących podstawą działalności prawotwórczej organów jednostek samorządu terytorialnego. Interpretując zaś zakres swobody regulacyjnej wyznaczony radzie gminy przepisem art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty należy mieć na względzie przepisy ustawy dotyczące zasad udzielania, rozliczania i kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji przyznawanych szkołom i placówkom oświatowym z budżetu gminy takich jak art. 90 ust. 2b, art. 90 ust. 3c, 90 ust. 3e ustawy o systemie oświaty. Z przepisów tych wynika, że udzielenie dotacji i jej wysokość jest uzależniona od ustalenia faktycznej liczby uczniów. Stąd źródłem weryfikowalnych danych powinna być nie jakakolwiek dokumentacja, lecz weryfikowalne dane związane z przebiegiem nauczania lub działalności wychowawczej. Rozszerzenie katalogu o inne dowody niż na przykład wpis do dziennika zajęć na podstawie karty zgłoszenia dziecka do przedszkola lub umowy zawartej z rodzicami, nie ma więc racjonalnego uzasadnienia w sytuacji, kiedy skarżąca bezpośrednio nie neguje generalnego obowiązku przedłożenia do 10 dnia każdego miesiąca informacji o faktycznej liczbie uczniów, na których ma być przekazana dotacja.

Sąd I instancji stwierdził, że przepis § 8 ust 1, w którym Rada Miasta L. zastrzegła, że przyznana dotacja powinna być wykorzystana do końca roku budżetowego, na który została udzielona, pozostaje nie tylko w zgodności z zasadą określoną w art. 251 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku, ale również z zasadą, że rokiem budżetowym jednostki samorządu terytorialnego jest rok kalendarzowy (art. 211 ust. 3 cyt. ustawy), w okresie którego obowiązują - wymienione - w art. 254 - reguły odnoszące się do wykonywania budżetu. W tych warunkach kwestionowany § 8 ust. 1 uchwały nie może być uznany za wadliwy.

Sąd I instancji uznał, że skarżąca niesłusznie zarzuciła, że § 9 ust. 2 pkt 4 jest przejawem nadużycia władzy ze strony Rady Miasta L., skoro sprawa zgodności sposobów wykorzystania dotacji przyznanych z budżetu miasta L. przedszkolom, szkołom i placówkom oraz osobom prowadzącym formy wychowania przedszkolnego z celami określonymi w art. 80 ust. 3d i art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, nie może wymykać się spod kontroli organu udzielającego dotacji. Sąd podkreślił, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego korzysta z uprawnień w tym zakresie przewidzianych w art. 90 ust. 4 w/w ustawy.

W ocenie Sądu nieuzasadnione są zarzuty o wadliwości przepisów § 11 oraz 12 ust. 1 skontrolowanej uchwały. Uregulowanie trybu podpisania bądź odmowy podpisania protokołu kontroli mieści się w pojęciu określenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji (art. 90 ust. 4). Wymaganie złożenia pisemnych wyjaśnień w przypadku odmowy podpisania protokołu nie może być uznane za sprzeczne z ustawą i za nadmiernie obciążające podmiot kontrolowany. Takie wyjaśnienia służą celom kontroli, mieszczą się więc w pojęciu zakresu kontroli, ponadto umożliwiają kontrolowanym zakwestionowanie sposobu przeprowadzenia kontroli oraz treści sporządzonego protokołu.

Zdaniem Sądu I instancji nieusprawiedliwiony jest zarzut, że § 12 ust. 1 uchwały w powiązaniu z § 11 ust. 1 i 3 nakazuje podmiotowi kontrolowanemu składanie oświadczeń. Skoro ustawa przyznaje organom odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego kompetencje w zakresie ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz kontroli prawidłowości wykorzystania przyznanych dotacji, to organ jednostki samorządu terytorialnego musi być wyposażony w takie uprawnienia, które zapewnią mu skuteczne i odpowiadające celom ustawy wykonywanie kompetencji. Upoważniając organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego do określenia trybu udzielania i rozliczania dotacji, ustawodawca pozostawił tym organom taki margines swobody regulacyjnej, który jest konieczny dla stworzenia przepisów gwarantujących prawidłowe udzielanie dotacji i skuteczną kontrolę, nieograniczającą przy tym w sposób niedozwolony praw beneficjentów dotacji. Uchwała nie wprowadza więc w tym zakresie żadnych nieuregulowanych w ustawie unormowań i nie przyznaje organowi wykonawczemu gminy nowych, dodatkowych uprawnień, nieprzewidzianych w przepisach. Nie można więc podzielić zarzutów skarżącej, jakoby kwestionowana uchwała w sposób wykraczający poza granice wyznaczone przepisami rangi ustawowej rozszerzała kompetencje kontrolne organów gminy. Sąd zwrócił uwagę, że zaskarżona uchwała była przedmiotem kontroli sądowej. W wyroku z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 585/13 WSA w L. oddalił skargę C. N. i B. "Ż." Sp. z o.o. z siedzibą w Ł..

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. G.–S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 90 ust. 4 oraz art. 90 ust. 3f ustawy o systemie oświaty i art. 94 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że na podstawie powołanych przepisów ustawodawca upoważnił organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do nałożenia na dotowany podmiot obowiązków w postaci:

- prowadzenia przez przedszkole niepubliczne kart zgłoszenia dziecka lub zbioru umów z rodzicami, jako podstawy informacji o uczniach (§ 6 ust. 8 pkt. 1);

- wykorzystania dotacji do końca roku budżetowego obowiązującego jednostkę samorządu terytorialnego (§ 8 ust. 1);

- przyznania kontrolerom prawa do sprawdzania wykorzystania środków w zakresie zgodności sposobów wykorzystania dotacji z celami określonymi w art. 80 ust. 3d i 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty (§ 9 ust. 2);

- złożenia pisemnego oświadczenia o odmowie podpisania protokołu (§11 ust. 1 i 3 i § 12), a w konsekwencji wyjście poza zakres upoważnienia ustawowego przewidzianego dla aktów prawa miejscowego w art. 90 ust. 4 u.s.o.

Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie nieważności wskazanych postanowień (jednostek redakcyjnych) przedmiotowej uchwały oraz stwierdzenie, że zaskarżona uchwała w zakresie określonym powyżej nie podlega wykonaniu, a także o zasądzenie od Rady Miasta L. na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych.

Skarżąca wniosła ponadto o sprostowanie oczywistej omyłki w sentencji zaskarżonego wyroku w zakresie prawidłowego określenia jej nazwiska.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zaskarżona uchwała wykracza w swej treści poza zakres delegacji ustawowej z art. 90 ust. 4 u.s.o., nakładając na obywateli dodatkowe obowiązki nieprzewidziane prawem, co godzi także w art. 94 Konstytucji RP.

Zdaniem skarżącej, postępowanie kontrolne w zakresie prawidłowości wykorzystania dotacji jest postępowaniem administracyjnym, zatem podstawą zgłoszenia informacji o uczniach (§ 6 ust. 8 pkt 1 zaskarżonej uchwały) mogą być wszelkie środki dowodowe przewidziane w postępowaniu administracyjnym. Przepis art. 90 ust. 4 u.s.g. nie uprawnia organu gminy do modyfikowania zasad postępowania dowodowego. Skarżąca zarzuciła, że postanowienia § 8 ust. 1 zaskarżonej uchwały wykraczają poza delegację z art. 90 ust. 4 u.s.g., gdyż przepis ten nie upoważnia do określenia trybu i zasad wydatkowania dotacji oraz nie daje kompetencji do inkorporowania norm rangi ustawowej do treści uchwały.

Także § 9 ust. 2 zaskarżonej uchwały narusza art. 90 ust. 4 u.s.g., a Sąd I instancji myli się twierdząc, że organ kontrolny może oceniać celowość wydatkowania dotacji pod kątem art. 90 ust. 3d u.s.g. Skarżąca kwestionując trafność stanowiska Sądu I instancji odnośnie postanowień § 11 ust. 1 i 3 oraz § 12 zaskarżonej uchwały podniosła, że art. 90 ust. 4 u.s.g. nie zawiera upoważnienia ustawowego, które byłoby ukierunkowane na uprawnienie organu gminy do ustanowienia jakichkolwiek narzędzi, byleby tylko zapewniły organowi kontrolnemu skuteczną kontrolę.

Pełnomocnik organu na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2015 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania. Pełnomocnik wyjaśnił, iż tak jak wskazał Sąd I instancji w motywach zaskarżonego wyroku, zakwestionowana uchwała była przedmiotem skargi w sprawie o sygn. akt III SA/Lu 585/13, zakończonej prawomocnym wyrokiem, z tym że przedmiotem kontroli sądowej w tejże sprawie był jedynie § 6 ust. 2 uchwały z dnia [...] listopada 2010 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie była uchwała Rady Miasta L. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół, placówek oraz poradni psychologiczno-pedagogicznych na terenie miasta L. prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne inne niż jednostka samorządu terytorialnego. Zatem przedmiotem skargi była uchwała, o której stanowi art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594, dalej: u.s.g.). Z przepisu art. 101 ust. 2 u.s.g. wynika, że skarga powszechna na uchwałę organu gminy jest niedopuszczalna, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Zwrócenie uwagi na powyższą regulacją wynika z faktu, że Sąd I instancji rozpoznając skargę w niniejszej sprawie wskazał, iż przedmiotowa uchwała była przedmiotem kontroli sądowej i wyrokiem WSA w L. z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 585/13 oddalono skargę C. N. i B. "Ż." sp. z o.o. z siedzibą w Ł.. Wyrok ten jest prawomocny. Analiza rozstrzygnięcia wraz z jego uzasadnieniem zawartym w ww. wyroku WSA w L. z dnia 24 października 2013 r. wskazuje jednakże, iż wyrokiem tym Sąd oddalił skargę na zaskarżoną uchwałę, przy czym przedmiotem kontroli sądowej w istocie były jedynie postanowienia § 6 ust. 2 tejże uchwały. Natomiast w skardze wniesionej w niniejszej sprawie kwestionowane są postanowienia § 6 ust. 8 pkt 1, § 8 ust. 1, § 9 ust. 2, § 11 ust. 1 i 3 i § 12 ust. 1 przedmiotowej uchwały. Zatem nie ma w tym wypadku tzw. tożsamości przedmiotowej sprawy, o której stanowi art. 101 ust. 2 u.s.g., gdyż nie można przyjąć, że sąd administracyjny orzekał już merytorycznie w sprawie konkretnych interesów lub uprawnień naruszonych przez zakwestionowane aktualnie postanowienia uchwały rady gminy (por. post. SN z dnia 26 czerwca 1992 r., sygn. III ARN 30/92). Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na treść art. 101 ust. 2 u.s.g. nie miał w tej sprawie podstaw do rozstrzygania w oparciu o art. 189 p.p.s.a. (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09, opubl. ONSAiWSA 2010/3/40).

Przechodząc do kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku należy przede wszystkim podkreślić, ż zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Uwzględniając powyższe kryteria, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie jedynie w zakresie kwestionującym stanowisko Sądu I instancji dotyczące postanowień § 8 ust. 1 przedmiotowej uchwały.

Zgodnie z § 8 ust. 1 zaskarżonej uchwały przyznana dotacja winna być wykorzystana do końca roku budżetowego, na który została udzielona.

Sąd I instancji oddalając skargę w powyższym zakresie, wywiódł, że przepis § 8 ust. 1 zaskarżonej uchwały pozostaje w zgodności z zasadą określoną w art. 251 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240), że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku, ale również z zasadą, że rokiem budżetowym jednostki samorządu terytorialnego jest rok kalendarzowy (art. 211 ust. 3), w okresie którego obowiązują – wymienione w art. 254 – reguły odnoszące się do wykonywania budżetu.

Otóż powyższe stanowisko Sądu potwierdza jedynie to, że zakwestionowane przez skarżącą postanowienie § 8 ust. 1 uchwały z dnia [...] listopada 2010 r. pozostaje w zgodności z powołanymi przepisami ustawy o finansach publicznych, a w szczególności z art. 251 tej ustawy, który to przepis określa termin wykorzystania dotacji. Powołany przepis ustawy o finansach publicznych stanowi wymóg materialny w zakresie wykorzystania dotacji. To zaś, czy konkretna dotacja została wykorzystana zgodnie z obowiązującymi przepisami jest odrębną kwestią od tej, której dotyczy materia uregulowana w art. 90 ust. 4 u.s.g. Granice i zakres udzielonego w art. 90 ust. 4 u.s.g. upoważnienia zobowiązuje jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, z uwzględnieniem w szczególności podstawy obliczania dotacji, zakresu danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz terminu i sposobu rozliczenia dotacji. Użyte w art. 90 ust. 4 u.s.g. określenie "tryb rozliczania dotacji... oraz termin i sposób rozliczenia dotacji" należy odnosić do czynności o charakterze materialno-technicznym z zakresu księgowości i rachunkowości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tak rozumianym upoważnieniu nie mieści się określanie terminu wykorzystania dotacji, a więc przesłanek materialnych, których niespełnienie może rodzić konsekwencje prawne, ściśle określone w ustawie, czyli w akcie prawnym powszechnie obowiązującym. Należy w związku z tym podkreślić, że przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1998 r. sygn. U 19/97, opubl. OTK ZU nr 4/1998, poz. 48, str. 262). Organ wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony ani do regulowania tego co zostało już uregulowane ustawowo, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Rada Miasta L. w postanowieniu zawartym w § 8 ust. 1 zaskarżonej uchwały przekroczyła upoważnienie ustawowe do stanowienia aktów prawa miejscowego wynikające z art. 90 ust. 4 u.s.g. Określenie terminu wykorzystania dotacji wiąże się z zasadami i przesłankami zwrotu dotacji udzielonej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, które zostały określone w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych i dlatego nie ma konieczności odrębnego ich regulowania i powielania w aktach prawa miejscowego.

Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wyrok Sądu I instancji w części oddalającej skargę o stwierdzenie nieważności § 8 ust. 1 zaskarżonej uchwały został wydany z naruszeniem art. 90 ust. 4 u.s.g., co uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi w tej części na podstawie art. 188 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a.

Nie zasługiwały natomiast na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego chybione jest stanowisko skarżącej w zakresie, w jakim kwestionuje § 6 ust. 8 pkt 1 zaskarżonej uchwały. Powołany przepis stanowi, że podstawą złożenia informacji o uczniach, na których ma być udzielona dotacja, jest dokumentacja przebiegu nauczania lub działalności wychowawczej odpowiedniej dla danego typu i rodzaju szkoły (placówki) tj. wpis do dziennika zajęć przedszkolnych na podstawie karty zgłoszenia dziecka do przedszkola lub umowy zawartej z rodzicami w odniesieniu do przedszkoli oraz innych form wychowania przedszkolnego.

Sąd I instancji uznając, iż powyższe postanowienia § 6 ust. 8 pkt 1 uchwały nie naruszają art. 90 ust. 4 u.s.o., zwrócił uwagę, że interpretując zakres swobody regulacyjnej wyznaczonej radzie gminy tym przepisem upoważniającym, należy mieć na uwadze przepisy art. 90 ust. 2b, art. 90 ust. 3c i art. 90 ust. 3e ustawy o systemie oświaty dotyczące zasad udzielania, rozliczania i kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji. Z przepisów tych wynika, że udzielenie dotacji i jej wysokość jest uzależniona od ustalenia faktycznej liczby uczniów. Dlatego źródłem weryfikowalnych danych powinna być nie jakakolwiek dokumentacja, lecz weryfikowalne dane związane z przebiegiem nauczania lub działalności wychowawczej.

Stanowisko to należy w całej rozciągłości podzielić. Sporządzenie informacji o uczniach, na których ma być udzielona dotacja w oparciu o dokumenty określone w § 6 ust. 8 pkt 1 uchwały nie narusza art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, w którym ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji. Określone w zaskarżonej uchwale rodzaje dokumentów stanowiących podstawę sporządzenia wymaganych informacji mieszczą się bowiem w użytym w art. 90 ust. 4 u.s.o. określeniu "trybu udzielania i rozliczania dotacji", czyli pewnym sposobie postępowania związanym z dopełnieniem przez podmiot dotowany określonych w ten sposób wymogów formalnych.

Skarżąca kwestionując powyższe stanowisko jako jedyny argument wskazuje, iż według ogólnych zasad podstawą zgłoszenia powinny być wszelkie środki dowodowe jakie są przewidziane w postępowaniu administracyjnym. Stanowisko to jest błędne. Zawarte w art. 90 ust. 4 u.s.o. upoważnienie do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji, a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji nie dotyczy upoważnienia do ustalania zasad postępowania administracyjnego, gdyż czynności podmiotu uprawnionego do otrzymania dotacji oraz organu, który jej udziela i rozlicza, nie są czynnościami postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Takiego charakteru nie mają także czynności kontrolne, o których stanowi art. 90 ust. 3f u.s.o. oraz art. 90 ust. 4 u.s.o. W związku z czym błędna jest też argumentacja, że w ten sposób dotowany podmiot pozbawiony jest możliwości podejmowania obrony w postępowaniu administracyjnym. Nie sposób też uznać, że podmiot prowadzący niepubliczne przedszkole nie prowadzi jakiejkolwiek dokumentacji dotyczącej wykonywanej działalności wychowawczej, o której mowa w § 6 ust. 8 pkt 1 uchwały.

Nie jest też uzasadnione stanowisko skarżącej w zakresie kwestionującym § 9 ust. 2 zaskarżonej uchwały.

Przepis § 9 ust. 2 uchwały stanowi, że kontrola podmiotów, którym udzielono dotacji z budżetu miasta L. ma na celu sprawdzenie wykorzystania środków publicznych w zakresie zgodności działalności tych podmiotów z przepisami prawa, a w szczególności: 1) zgodności danych zawartych we wniosku o udzielnie dotacji z danymi wpisanymi do ewidencji szkół i placówek niepublicznych; 2) zgodności ze stanem faktycznym liczby umów wykazanych w informacji miesięcznej będącej podstawą naliczenia dotacji oraz w rozliczeniu dotacji; 3) terminowości i rzetelności rozliczania otrzymanej dotacji; 4) zgodności sposobów wykorzystania dotacji przyznanych z budżetu miasta L. przedszkolom, szkołom i placówkom oraz osobom prowadzącym formy wychowania przedszkolnego z celami określonymi w art. 30 ust. 3d i art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty.

Skarżąca w petitum skargi kasacyjnej określiła zarzuty wobec całego § 9 ust. 2 uchwały, aczkolwiek sformułowała je wyłącznie wobec pkt 4 ust. 2 tego paragrafu ("przyznanie kontrolerom prawa do sprawdzania wykorzystania środków w zakresie zgodności sposobów wykorzystania dotacji z celami określonymi w art. 80 ust. 3d i 90 ust. 3d u.s.o.). Podobnie w uzasadnieniu tego zarzutu argumentacja podnoszona na jego poparcie odnosi się wyłącznie do § 9 ust. 2 pkt 4 uchwały.

Nie sposób więc uznać, że skarżąca sformułowała skutecznie jakiekolwiek zarzuty co do stanowiska Sądu I instancji odnoszącego się do oceny § 9 ust. 2 uchwały. Tym bardziej że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniosła, iż przepis ustawy pozwala jedynie na kontrolę prawidłowości wykorzystania dotacji w ściśle określonym zakresie, tj. podstawy obliczania, zakresu danych zamieszczonych we wniosku, terminu i sposobu rozliczania dotacji. Te kwestie zostały zaś uregulowane w § 9 ust. 2 pkt 1-3 uchwały. Skarżąca zarzuca, że w praktyce przepis ten daje urzędnikom prawo kontrolowania zgodności z prawem umów o pracę, wykonywania obowiązków pracodawcy, umów cywilnoprawnych z uwzględnieniem kontroli ich prawidłowego wykonywania. Jednocześnie nie wyjaśnia i nie precyzuje, które to postanowienia § 9 ust. 2 uchwały tworzą tego rodzaju kompetencje. Zatem w tym zakresie zarzuty te wymykają się spod kontroli kasacyjnej. Skarżąca ponadto zarzuca jedynie, że § 9 ust. 2 pkt 4 uchwały nie jest zgodny z upoważnieniem zawartym w art. 90 ust. 4 u.s.o., gdyż ustawa o systemie oświaty pozwala organowi kontrolnemu tylko na ocenę legalności, a takiego charakteru nie ma odwołanie się w tym przepisie uchwały do art. 90 ust. 3d u.s.o.

Zarzut ten nie jest trafny. Przepis art. 90 ust. 3d u.s.o. stanowi, że dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Zatem przepis ten określa sposób wykorzystania dotacji.

Natomiast zgodnie z art. 90 ust. 3e u.s.o. organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a-3b, mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek. W uwzględnieniu tej ostatniej regulacji ustawodawca w art. 90 ust. 4 u.s.o. zawarł upoważnienie dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego m.in. do ustalania trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji. Określony w § ִ9 ust. 2 pkt 4 uchwały zakres kontroli nie narusza powyższych przepisów ustawy, gdyż nie można uznać, mając na uwadze całościową treść przepisu § 9 ust. 2 uchwały, że kontekst sformułowania użytego w zakwestionowanym postanowieniu uchwały, w którym odwołano się do art. 90 ust. 3d u.s.o., oznacza, iż w ten sposób ustalono dla organu kontrolnego kompetencje do określenia sposobu wykorzystania dotacji. Kontrola, co wynika z powyższych uregulowań ustawy o systemie oświaty, obejmuje sprawdzenie zgodności wykorzystania udzielonej dotacji z przeznaczeniem określonym w tej ustawie. Takie doprecyzowanie w uchwale zakresu kontroli pozwala podmiotowi dotowanemu uzyskać wiedzę co do granic prowadzenia czynności sprawdzających oraz odnośnie tego jakie elementy prowadzonej przez podmiot dotowany działalności mogą podlegać kontroli.

Nie są trafne zarzuty kwestionujące stanowisko Sądu I instancji, który uznał za zgodne z prawem regulacje zawarte w § 11 ust. 1 i 3 oraz § 12 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Należy w pełni podzielić argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z § 11 ust. 1 uchwały, jeżeli osoba reprezentująca podmiot kontrolowany odmawia podpisania protokołu, to osoby kontrolujące czynią w nim adnotacje o odmowie podpisania protokołu oraz dołączają pisemne oświadczenie osoby reprezentującej o odmowie podpisania protokołu. W myśl § 11 ust. 3 tej uchwały osoba reprezentująca podmiot kontrolowany może zgłosić Prezydentowi Miasta L. w ciągu 7 dni od dnia podpisania protokołu, bądź od dnia złożenia oświadczenia o odmowie podpisania protokołu, pisemne wyjaśnienie co do ustaleń zawartych w protokole. Zgodnie zaś z § 12 ust. 1 uchwały w przypadku stwierdzenia podczas przeprowadzonej kontroli nieprawidłowości mających wpływ na prawo do otrzymania lub na wysokość otrzymanej dotacji przysługującej kontrolowanej szkole, placówce lub osobie prowadzącej formę wychowania przedszkolnego, Prezydent Miasta L. w terminie 30 dni od dnia podpisania protokołu lub upływu terminu, o którym mowa w § 11 ust. 3, kieruje do kontrolowanego podmiotu pisemne wystąpienie pokontrolne wzywające do zwrotu całości lub części przekazanej dotacji.

Wbrew zarzutom skarżącej, postanowienia § 11 ust. 1 i ust. 3 oraz § 12 ust. 1 uchwały znajdują upoważnienie w art. 90 ust. 4 u.s.o., gdyż dotyczą one ustalenia trybu kontroli prawidłowości wykorzystania udzielonej dotacji.

Jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 11 grudnia 2000 r., sygn. U 2/00, termin "tryb" w języku polskim rozumiany jest m.in. jako "ustalony porządek, zwyczaj załatwiania określonych spraw; metoda postępowania; sposób; system". Natomiast termin "tryb" w języku prawniczym oznacza najczęściej procedurę rozpatrywania określonych spraw.

Ustawodawca w art. 90 ust. 4 u.s.o. zawarł upoważnienie do ustalenia m.in. trybu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji. Zważywszy, że termin "kontrola" jest rozumiany jako porównanie stanu faktycznego ze stanem wymaganym, to zwrot: "ustala tryb kontroli" na gruncie art. 90 ust. 4 u.s.o. należy rozumieć jako określenie zasad i sposobu postępowania w trakcie czynności kontrolnych, czyli tzw. porównawczych. Do tak określonych zasad i sposobu procedowania kontrolnego należy zaliczyć czynności określone w § 11 ust. 1 i 3 uchwały, a sprowadzające się do poczynienia przez osobę kontrolującą adnotacji o odmowie podpisania protokołu oraz złożenie przez osobę odmawiającą podpisu oświadczenia co do takiego stanu rzeczy.

Podobnie należy ocenić zakres uprawnień osoby kontrolowanej do złożenia pisemnych wyjaśnień co do ustaleń zawartych w protokole.

Identyczne uwagi należy odnieść do treści postanowień zawartych w § 12 ust. 1 uchwały, których celem jest przedstawienie podmiotowi kontrolowanemu stanowiska organu kontroli będącego wynikiem przeprowadzonej kontroli.

Argumentacja skarżącej zawarta w skardze kasacyjnej nie może być uznana za zasadną, gdyż w istocie stanowi jedynie polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji.

Z powyższych przyczyn skargę kasacyjną w tej części należało oddalić na postawie art. 184 p.p.s.a. jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny dokonał sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej w komparycji wyroku WSA w L. przez prawidłowe określenie strony skarżącej. Sąd I instancji omyłkowo określił pierwszy człon nazwiska skarżącej przez

"G." zamiast "G.". Rozstrzygnięcie w tym zakresie wynika z art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach postępowania wynika z art. 203 pkt 1 i 200 p.p.s.a.