Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2143/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1, art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1283/18 w sprawie ze skargi C. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 marca 2018 r. znak DOA.7110.55.2018.SPA w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz C. F. kwotę: 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1283/18 oddalił skargę C. F. (dalej jako skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 marca 2018 r., znak DOA.7110.55.2018.SPA w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 24 maja 1999 r., nr 20/99/M zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. M. i J. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...] i [...] w [...].

Po rozpoznaniu wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji, Wojewoda Śląski decyzją z dnia 4 grudnia 2017 r., znak IFXIV.7840.1.94.2016 stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem prawa, lecz odmówił stwierdzenia jej nieważności ze względu na znaczny upływ czasu.

Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia 29 marca 2018 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; dalej jako k.p.a.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy powołując się na art. 28 k.p.a., art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.; dalej jako ustawa) stwierdził, że działki skarżącego nr ewid. [...],[...] i [...] nie są objęte projektem zagospodarowania terenu. Nie można precyzyjnie określić, w jakiej odległości od ww. działek została usytuowana sporna inwestycja, jednakże analiza danych pochodzących z portalu www.geoportal.gov.pl. wykazała, że odległość spornej inwestycji od działki nr ewid. [...] wynosi ok. 210 m, od działki nr ewid. [...] wynosi ok. 250 m, zaś od działki nr ewid. [...] wynosi ok. 275 m. Tym samym, zdaniem organu II instancji, działki skarżącego nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422; dalej jako rozporządzenie). Sporne przedsięwzięcie nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowana działek będących jego własnością.

W kwestii dojazdu do działki nr [...] organ wyjaśnił, że fakt dojazdu do tej działki przez części działki nr ewid. [...], stanowiącej drogę wewnętrzną, nie wpływa na ograniczenie w możliwości zagospodarowania działek nr ewid. [...], [...], [...], w związku z realizacją spornej inwestycji. Ponadto, jak wynika z pisma Urzędu Gminy [...] z dnia 30 marca 2017 r. "Działka nr [...] położona w [...] /[...] /, posiada dostęp do drogi publicznej ul. [...], poprzez drogi wewnętrzne, administrowane przez Gminę [...] tj. ul. [...] oraz ul. [...]. (...) W stosunku do części działki nr [...] położonej w [...] /[...] / zajętej pod drogą ul. [...] toczy się z wniosku Gminy [...] przed Sądem Rejonowym w Żywcu, Wydział I Cywilny postępowanie sądowe o nabycie własności w drodze zasiedzenia (sygn. akt: I Ns 1574/15)".

W konkluzji organ II instancji uznał, że działki należące do skarżącego nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy, a tym samym nie przysługuje skarżącemu przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy. W rezultacie, zaistniała przeszkoda prawna do prowadzenia z wniosku skarżącego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta, ze względu na brak elementu podmiotowego tego postępowania i jako bezprzedmiotowe podlega ono umorzeniu.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący kwestionując zasadność jej wydania.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przymiot strony w postępowaniu nadzorczym słusznie został przez organ oceniony w świetle art. 28 ust 2 ustawy, bowiem aby postępowanie mogło być wszczęte musi on istnieć w dacie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności, który skarżący złożył po wejściu w życie nowelizacji ustawy Prawa budowlanego w lipcu 2003 r.

Przypomniał, że skarżący swój interes prawny wywodzi z przysługującego mu prawa własności działek nr ew. [...], [...], a zwłaszcza działki nr ew. [...], której, jak wynika z ustaleń organu, fragment stanowi ul. [...] - drogę wewnętrznej przez którą wraz z ul. [...] i ul. [...] (własność Gminy) odbywa się faktyczny dojazd z nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę do drogi publicznej ul. [...].

Zdaniem Sądu niewątpliwym jest, że taki dostęp do drogi publicznej nie został ustalony w decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 24 maja 1999 r., a więc stan ten należy oceniać w kategorii stanu faktycznego, a nie stanu usankcjonowanego prawnie, zwłaszcza decyzją o pozwoleniu na budowę. Faktu tego nie zmienia oddalony przez Sąd powszechny wniosek Gminy [...] o zasiedzenie części działki nr ew. [...]. Analiza projektu budowlanego, w ocenie Sądu I instancji, prowadzi do wniosku, że działki skarżącego nie są objęte projektem zagospodarowania terenu. Dopiero analiza danych pochodzących z portalu www.geoportal.gov.pl. wykazała, że odległość spornej inwestycji od działki nr ewid. [...] wynosi ok. 210 m, od działki nr ewid. [...] wynosi ok. 250 m, zaś od działki nr ewid. [...] wynosi ok. 275 m. Zatem faktu pozostawania nieruchomości skarżącego w obszarze oddziaływania nie można skutecznie poszukiwać w przepisach rozporządzenia, ani w brzmieniu obowiązującym w dacie udzielenia pozwolenia na budowę, ani aktualnych na datę orzekania przez organ.

W dalszej części uzasadnienia Sąd Wojewódzki argumentował, że realizacja przedsięwzięcia nie pozbawiła nieruchomości skarżącego dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej usytuowanych na nich obiektów (istniejących, jak i potencjalnych). Z treści § 14 rozporządzenia nie można wywodzić interesu prawnego do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie obejmowało robót budowlanych na działce nr ew. [...], jak i innych należących do skarżącego działek. W ocenie Sądu brak też jest innych przepisów prawa materialnego wskazujących na pozostawanie nieruchomości skarżącego w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. W oparciu o treść ww. przepisu, jak wyjaśnił Sąd, można dokonać analizy projektu zagospodarowania terenu - pod kątem zapewnienia projektowanemu obiektowi budowlanemu odpowiedniego dojścia i dojazdu do drogi publicznej - na etapie postępowania co do istoty sprawy.

W konkluzji Sąd uznał, że ewentualne naruszenie § 14 rozporządzenia nie powoduje ograniczenia w możliwości zabudowy nieruchomości sąsiadujących z działką inwestycyjną, może przesądzać o wadliwości decyzji, ale nie o interesie prawnym skarżącego w kwestionowaniu decyzji Wójta. Z kolei argumentacja, że skarżący jest właścicielem działki nr ew. [...], przez którą odbywa się faktyczny dojazd do działki inwestycyjnej, pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku, zaskarżając ten wyrok w całości.

Sądowi I instancji zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, krąg podmiotów mających status strony winien być ustalony zgodnie jedynie z treścią powyższego przepisu, podczas gdy dopuszczalnym jest ustalenie w przedmiotowych sprawach statusu strony, w oparciu także o treść art. 28 k.p.a.

W oparciu o ten zarzut pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowo-administracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Skarżący kasacyjnie zarzuca, że zarówno organ odwoławczy (GINB) jak i Sąd pierwszej instancji ustaliły brak interesu prawnego skarżącego do zainicjowania postępowania nieważnościowego jedynie w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy, podczas gdy powinien on być ustalony również w oparciu o art. 28 k.p.a.

Należy podzielić pogląd skarżącego kasacyjnie wskazując, że postępowanie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, są to odrębne postępowania. Art. 28 ust. 2 ustawy jest przepisem szczególnym i ma zastosowanie jedynie w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę. Natomiast legitymację podmiotu wnoszącego o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, należy przede wszystkim oceniać na podstawie art. 28 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II OSK 958/13, LEX nr 1598468). Przepis art. 28 ust. 2 stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., wprowadza ograniczenia podmiotowe przez wskazanie podmiotów uprawnionych do bycia stroną postępowania, uzależniając dodatkowo ich status od tego czy ich nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, zdefiniowanym w art. 3 pkt 20 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, ONSAiWSA 2008, Nr 1, poz. 12). W praktyce orzeczniczej takie powiązanie art. 28 ust. 2 z art. 3 pkt 20 ustawy, przeniosło cały ciężar sporów o to kto w konkretnej sprawie powinien być stroną na rozważania wokół rozumienia pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu". Przepis art. 28 ust. 2 ustawy jako ograniczający krąg stron postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 28 k.p.a., nie może więc jako wyjątek od zasady być interpretowany w drodze wykładni rozszerzającej, nadmiernie ograniczając uprawnienia wynikające z art. 28 k.p.a. Zdaniem W. Chróścielewskiego przepis art. 28 ust. 2 ustawy nie wprowadza jakichś znaczących ograniczeń podmiotowych w stosunku do kręgu podmiotów wyznaczonego na podstawie art. 28 k.p.a. Niemniej jednak, zdaniem tego autora, najwięcej kontrowersji w praktyce administracyjnej wywoływała kwestia posiadania interesu prawnego w sprawach związanych z pozwoleniem na budowę (W. Chróścielewski, Konsekwencje prawne złożenia odwołania przez osobę, która nie jest stroną postępowania administracyjnego, ZNSA 2016, nr 5, s. 23). Należy jednak zauważyć, że podmioty wskazane jako strony postępowania w art. 28 ust. 2 ustawy zostały wyodrębnione wyłącznie w oparciu o kryterium ochrony ich interesu prawnego. Tymczasem zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak widać z powyższego art. 28 ust. 2 ustawy nie uwzględnia w ogóle obowiązku, który w brzmieniu art. 28 k.p.a. ma równorzędne znaczenie z interesem prawnym przy ustalaniu podmiotu mającego przymiot strony. Dla ustalenia kręgu osób mogących się domagać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę dopuszcza się zatem sięganie również do art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1475/17, LEX nr 2433839). Pogląd zgodnie z którym stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji są nie tylko strony postępowania zwykłego, a więc ustalone w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy, ale także każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji, znajduje swoje uzasadnienie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 1830/20, LEX nr 3117850; wyrok NSA z dnia 7 października 2020 r. sygn. akt II OSK 2840/19, LEX nr 3280449; wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 1134/18, LEX nr 2825493; wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 869/18, LEX nr 2825432).

Możliwość uzyskania statusu strony postępowania jest uzależniona od dysponowania interesem prawnym (art. 28 k.p.a.), który winien mieć swoje źródło w przepisach prawa materialnego. Zaznaczyć przy tym trzeba, że nie musi się on opierać wyłącznie o normy prawa administracyjnego, może mieć zatem swe podstawy w unormowaniach znajdujących się w innych gałęziach prawa (prawie cywilnym, gospodarczym, prawie pracy). Wypada przy tym podkreślić, że uzyskanie przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym jest niezależne od tego, czy w postępowaniu zwykłym konkretny podmiot brał udział jako strona, czy też nie. Ustalenie istnienia interesu prawnego odbywa się albo poprzez zidentyfikowanie konkretnej regulacji wskazującej na podstawę tego interesu (chociażby np. poprzez posłużenie się sformułowaniem "właściciel", co wprost odsyła do regulacji art. 140 Kodeksu cywilnego), albo też poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa administracyjnego i zbadanie ich wpływu na zakres praw i obowiązków adresatów potencjalnego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2020 r. sygn. akt. I OSK 1273/19, LEX nr 3030651).

W rozpoznawanej sprawie odmówiono przymiotu strony skarżącemu kasacyjnie, który żądał wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, którą to decyzją zezwolono na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie, który nie posiadała uregulowanego prawnie dostępu do drogi publicznej i korzystał z drogi biegnącej przez działkę skarżącego kasacyjnie, wbrew jego woli.

Organ odwoławczy (GINB) uchylając decyzję organu I instancji (Wojewoda Śląski) oraz umarzając postępowanie przed tym organem z powodu braku przymiotu strony podmiotu wnioskującego o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego, wyjaśnił, iż w świetle przepisów art. 28 ust. 2 ustawy skarżący nie jest stroną w tym postępowaniu, ponieważ należące do niego działki, nie są objęte projektem zagospodarowania terenu i tym samym nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem, zaakceptował stanowisko organu odwoławczego nie podejmując własnych rozważań w tym zakresie. Stwierdził, że dokonana przez organy obu instancji ocena przymiotu strony skarżącego jest prawidłowa, jakby nie zauważając, że Wojewoda Śląski przyznał skarżącemu przymiot strony we wszczętym postępowaniu nieważnościowym, dopiero GINB uznał, że takiego przymiotu skarżący mieć nie powinien i z tego powodu uchylił zaskarżoną decyzję oraz umorzył postępowanie wszczęte przez Wojewodę. Sąd pierwszej instancji powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uznając jednocześnie, że w ramach postępowania nieważnościowego interes prawny stron należy oceniać przez pryzmat art. 28 ust. 2 ustawy. Wskazał także, że § 14 rozporządzenia, na który powołuje się skarżący wykazując swój interes prawny, nie uzasadnia przyznania mu statusu strony w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, bowiem przepis ten nie wprowadza żadnych ograniczeń w stosunku do działek należących do skarżącego.

W świetle treści zarzutu skargi kasacyjnej, nie można jednak zgodzić się z takim rozstrzygnięciem Sądu I instancji, bezkrytycznie przyjmującym stanowisko organu, który przy ustalaniu stron postępowania nieważnościowego bierze pod uwagę wyłącznie przepisy art. 28 ust. 2 ustawy. Tymczasem w tym przypadku przy ocenie interesu prawnego wnioskującego o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, nie jest wystarczające odwołanie się do art. 28 ust. 2 ustawy, gdyż wymaga to szerszej analizy prawnej nie wyłączając uwzględnienia w rozważaniach również przepisu art. 28 k.p.a. Przy okazji należy też zauważyć, że art. 28 ust. 2 ustawy ani inny przepis tej ustawy, nie wyłączają wprost stosowania art. 28 k.p.a., tak więc co najwyżej można mówić o ograniczonym stosowaniu w niektórych przypadkach tego przepisu np. art. 40 ust. 3, art. 59 ust. 7 ustawy. To, że przepis art. 28 ust. 2 ustawy jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. nie oznacza, że przepis art. 28 k.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Nie jest, więc uprawniony pogląd, że art. 28 ust. 2 ustawy wyłącza stosowanie art. 28 k.p.a. w każdym przypadku, tak jakby można wnioskować z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Należy zauważyć, że w art. 28 ust. 3 ustawy ustawodawca wyraźnie wyłączył stosowanie art. 31 k.p.a. w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, czego nie zawiera ust. 2 art. 28 ustawy. W stosunku do podmiotów niewymienionych w art. 28 ust. 2 ustawy żądających wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu, jeżeli wskazują na inne prawa kształtujące ich interes prawny lub obowiązek, niż te wymienione w powyższym przepisie, powinien mieć zastosowanie art. 28 k.p.a. jako wzorzec odpowiadający zasadom konstytucyjnym w demokratycznym państwie prawnym.

W skardze kasacyjnej zarzuca się naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy poprzez jego błędną wykładnię, gdyż zdaniem strony skarżącej w tym przypadku powinien mieć zastosowanie art. 28 k.p.a. z uwagi na to, że chodziło o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego. Zarzut powyższy należy uznać za uzasadniony. Ponieważ art. 28 ust. 2 ustawy nie wyłącza stosowania art. 28 k.p.a., a jedynie ogranicza jego stosowanie, wskazując podmioty, które są stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Ustalenie kręgu stron postępowania w każdym przypadku, wymaga indywidualnego podejścia i uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy. Decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter konstytutywny. Daje bowiem inwestorowi prawo do realizacji określonej budowy (wykonywania robót budowlanych) i określa warunki korzystania z tego prawa. Pozwolenie na budowę niewątpliwie oddziałuje też na prawa osób trzecich. Z jednej strony jest zatem aktem pozytywnym dla jego adresata (inwestora), a z drugiej oddziałuje obciążająco na prawa osób trzecich (sąsiadów). Konsekwencją tego jest konieczność uczestnictwa w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę osób trzecich, co daje możliwość prawidłowej oceny przedsięwzięcia. W sytuacji gdy decyzja udzielająca pozwolenia na budowę została wydana w stosunku do nieruchomości, która nie miała uregulowanej kwestii dojazdu do drogi publicznej, a jej wydanie spowodowało, że inwestor bezumownie będzie korzystał z przejazdu po działce skarżącego, to decyzja taka nakładała na skarżącego określone obowiązki, zatem jako właściciel działki z tytułu art. 140 k.c. gwarantującego właścicielowi prawo swobodnego korzystania z rzeczy, posiadał interes prawny do bycia stroną postępowania w ramach którego decyzje tą poddano kontroli nadzwyczajnej, zwłaszcza, że nie był również stroną postępowania zwykłego w toku, którego decyzję tą wydano. Zasadnie również skarżący kasacyjnie wskazał na regulację wynikającą z § 14 pkt 1 rozporządzenia zgodnie z którą do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Z kolei przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy stanowi, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Powyższe oznacza, że dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Dostęp do drogi publicznej musi zostać wykazany przez inwestora w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W tym zakresie nie jest wystarczające twierdzenie inwestora o istnieniu takiego dostępu. Warunek przewidziany w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Dostęp ten może być bezpośredni, jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni, przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne. Dostęp prawny do drogi publicznej oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Faktyczny dostęp musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Zapewnienie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej jest bowiem jednym z kilku warunków, od spełnienia których uzależniona jest możliwość pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy.

W tym stanie rzeczy, zasadnym było przyjęcie, że właściciel nieruchomości, po której odbywa się bez jego zgody dojazd do terenu, w stosunku do którego wydano kwestionowaną decyzję udzielającą pozwolenia na budowę, posiada interes prawny wynikający z powołanych powyżej przepisów do bycia stroną postępowania nieważnościowego. Wykazanie zaistnienia (rzeczywistej) szkody wynikłej z wadliwej decyzji stanowi podstawę do ubiegania się o prawo do odszkodowania, czemu może służyć instytucja stwierdzenia nieważności decyzji. Jedna z przesłanek uznania, że doszło do "rażącego naruszenia prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) wymaga bowiem ustalenia, czy dane naruszenie prawa powoduje niemożliwe do zaakceptowania skutki, a nie jakiekolwiek skutki (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 2658/19, LEX nr 3109226).

Odnosząc się do podnoszonej w skardze kwestii, że do oceny interesu prawnego skarżącego należy stosować przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji, należy stwierdzić, że z uwagi na wykazywaną już wyżej odmienność postępowania nieważnościowego od postępowania zwykłego, w którym rozstrzygana jest sprawa indywidualna w formie decyzji badanie legitymacji procesowej do inicjowania postępowania nieważnościowego musi odbywać się nie według przepisów obowiązujących na dzień wydania decyzji w postępowaniu zwykłym, lecz z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego na dzień złożenia wniosku i orzekania przez organ w ramach postępowania nieważnościowego. Czym innym jest bowiem badanie legitymacji procesowej strony w postępowaniu nieważnościowym, a czym innym legalności decyzji i jej prawidłowości. Pierwsza z wymienionych kwestii dotyczy etapu wstępnego polegającego na badaniu interesu prawnego, właśnie jak już wyżej zaznaczono, według stanu faktycznego i prawnego na dzień złożenia oraz badania wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy, natomiast drugi problem należy już do etapu oceny prawidłowości decyzji, której dotyczy wniosek i powinno być dokonywane, według stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, co nie powinno budzi żadnych wątpliwości. Nie zmienia to jednak stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie również art. 28 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.