Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1727/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 140
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 133
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. WSA Iwona Kosińska, Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha, po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1893/11 w sprawie ze skargi K. A. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 1893/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi K. A., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r. nr [...] Wojewoda K. – działając na wniosek K. A. - orzekł o zwrocie części wyżej opisanej nieruchomości, to jest: działki nr [...] ([...] ha) i nr [...] ([...] ha) oraz zobowiązał K. A. do zwrotu na rzecz gminy K. kwoty [...] zł, odpowiadającej zwaloryzowanemu odszkodowaniu, otrzymanemu z tytułu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość a także wartości działań, podjętych na nieruchomości po dniu jej wywłaszczenia.

Rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast - decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. nr [...] - utrzymał w mocy w/w decyzję Wojewody K.

Następnie, orzekając również na wniosek K. A., Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 2001 r. i utrzymanej przez nią w mocy decyzji Wojewody K. z dnia [...] grudnia 1998 r. Decyzją zaś z dnia [...] lipca 2011 r. organ centralny, po rozpoznaniu wniosku Miasta K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie.

W motywach decyzji, Minister podkreślił, że przez rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) należy traktować naruszenie wyraźnej, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego. Zachodzi ono, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy, organ stwierdził, iż miał w niej zastosowanie przepis art. 137 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U z 2010 r. Nr 102, poz.651 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji o zwrocie nieruchomości. Przytaczając treść tego przepisu, Minister wyjaśnił, iż Prezydium Rady Narodowej Miasta K. orzeczeniem z dnia [...] marca 1965 r. wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa część parceli [...] o pow. [...] ha położonej w K. w gminie kat. B., stanowiącej własność K. A. z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "A.", jednak na nieruchomości, oznaczonej obecnie jako działki nr [...] i nr [...], cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Na części nieruchomości został wybudowany budynek kotłowni oraz budynek gospodarczy, których budowę sfinansował prywatny inwestor. Pozostałą część nieruchomości stanowi zaś: plac manewrowy dla samochodów, dzikie ogrody działkowe oraz składowisko popiołu i gruzu.

Nawiązując do treści art. 140 ust.1 i art. 217 ust. 2 i 3 u.g.n, organ wyjaśnił także, iż operatem szacunkowym, sporządzonym w 1998 r., rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową gruntu, stanowiącego działkę nr [...] na kwotę [...] zł, zaś działkę nr [...] na kwotę [...] zł. Wartość budynków ustalono na sumę [...] zł.

W ocenie Ministra, sytuacja materialna podmiotu, składającego wniosek o zwrot nieruchomości nie miała przy tym wpływu na wysokość rozliczeń pomiędzy nim a Skarbem Państwa czy jednostką samorządu terytorialnego, zatem fakt, że K. A. wskazywała w postępowaniu odwoławczym, iż nie jest w stanie zapłacić kwoty zwaloryzowanego odszkodowania oznaczało, iż kwestionowała ona jedynie jego wysokość. Nie oznaczało to jednak, że wycofała swój wniosek o zwrot nieruchomości. Poza tym, nie mogły być także przedmiotem rozpatrzenia, kwestie związane z możliwością zrzeczenia się przedmiotowej nieruchomości na rzecz gminy K., ponieważ nie miały one charakteru administracyjnoprawnego.

W rezultacie Minister uznał, że brak było w tym przypadku podstaw do uznania, że kwestionowane decyzje naruszyły prawo w sposób rażący.

Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r., K. A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła organowi naruszenie: prawa materialnego, jej interesu – jako skarżącej oraz przepisów postępowania w postaci: art. 7, 77 § 1, 107 § 3, art. 80 i art. 149 k.p.a.

Odpowiadając na skargę, Minister Infrastruktury wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 20012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a." – zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd podkreślił, że przedmiotowy stan faktyczny był bezsporny oraz, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a.- rozstrzygał w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi.

Następnie Sąd wyjaśnił istotę instytucji stwierdzenia nieważności decyzji i jej przesłanki (art. 156 § 1 k.p.a.). Wskazał też, że na działkach nr [...] i [...], położonych w K. – K., których zwrot orzeczono na rzecz K. A., prywatny inwestor wybudował bez pozwolenia na budowę, budynek kotłowni oraz budynek gospodarczy a okoliczność ta posłużyła organowi administracji do przyjęcia, że wobec zwiększenia wartości zwracanej nieruchomości, wskutek działań podjętych na niej po wywłaszczeniu, zasadnie orzeczono o zwrocie na rzecz Gminy K. zwaloryzowanego odszkodowania zwiększonego o kwotę równą różnicy wartości nieruchomości na dzień zwrotu. Jednocześnie organ, jak podkreślił Sąd, przytaczając treść, przepisów art. 137 ust. 1 i art. 140 u.g.n uznał, że normy te nie budzą wątpliwości interpretacyjnych, a wydane na ich podstawie decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast oraz Wojewody K. nie są obarczone żadną z wad skutkujących stwierdzeniem ich nieważności. Tymczasem – jak wywodził Sąd Wojewódzki – art. 140 ust. 4 u.g.n. nie mógł być odczytywany w sposób wyrwany z kontekstu innych regulacji, normujących kompleksowo zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Przepis ten nie stanowi bowiem samoistnej regulacji, lecz jest konsekwencją orzeczenia zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, na podstawie art. 136 i art. 137 u.g.n. Unormowanie zawarte zatem w art. 140 ust. 4 u.g.n. jest "wpisane" w regulacje odnoszące się do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i musi być wykładane w powiązaniu z art. 136 u.g.n. Wobec tego, przytoczony przepis nie był unormowaniem clara non sunt interpretanda i musiał podlegać wykładni i to przy zachowaniu konstytucyjnych gwarancji, w tym wynikających z art. 21 Konstytucji RP.

Sąd, odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2001 r. (sygn. akt SK 22/01 (OTK ZU nr 7/2001, poz. 216) akcentował, iż roszczenie zwrotowe ma rangę konstytucyjną, gdyż zasadę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszczając wywłaszczenie "jedynie na cele publiczne", tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy.

Dokonując zatem wykładni systemowej i jednocześnie prokonstytucyjnej art. 140 ust. 4 u.g.n., Sąd Wojewódzki uznał, że brak było podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego. Wynikało to z przepisu art. 136 ust. 1 i 2 oraz art. 137 u.g.n., w których w sposób jednoznaczny sformułowano dwie kwestie: po pierwsze, zakaz użycia nieruchomości wywłaszczonej na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i po drugie, obowiązek zawiadamiania byłego właściciela, w przypadku zamiaru zamiany celu wywłaszczenia, przy jednoczesnym zagwarantowaniu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Gwarancje te prowadzą do wniosku, że wolą ustawodawcy, kierującego się zasadami konstytucyjnymi zawartymi w art. 21 i art. 64 ustawy zasadniczej, było ograniczenie wywłaszczenia do przypadków niezbędnych i to służących realizacji celu publicznego. Zatem przy wykładni art. 140 ust. 4 u.g.n. należy mieć na uwadze, iż tylko zwiększenie wartości nieruchomości wywłaszczonej, będące następstwem realizacji celu publicznego, winno podlegać uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania. W związku z tym dopuszczenie, prezentowanej w zaskarżonej decyzji wykładni językowej, stanowiłoby zaprzeczenie instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i prowadziłoby do rezultatów sprzecznych z ideą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP).

Reasumując Sąd Wojewódzki uznał, że wskazane w art. 140 ust. 4 u.g.n. zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami nie związanymi z realizacją celu wywłaszczenia, nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania, a taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie.

Ponadto, Sąd podkreślił, iż poza uwagą organów pozostał fakt, iż dokonane na zwracaną nieruchomość nakłady były samowolą budowlaną, ostatecznie potwierdzoną decyzjami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] sierpnia 2010 r.( decyzje nr [...] i [...]). Sąd Wojewódzki stał zaś na stanowisku, iż stan rzeczywisty musi być zgodny z prawem. Byłoby bowiem naruszeniem wszelkich zasad państwa prawa, zobowiązanie byłego właściciela do zapłaty odszkodowania za nakład za zwracaną nieruchomość, który to nakład związany był z samowolnym działaniem. Mogłoby w tym przypadku – jak wywodził Sąd - dojść do takiej sytuacji, że osoba na rzecz której dokonuje się zwrotu, zmuszona byłaby do zapłaty odszkodowania związanego z nakładem, a jednocześnie inny organ ( nadzoru budowlanego) nakazałby rozbiórkę obiektu stanowiącego nakład. W niniejszej zaś sprawie, jak zwracał uwagę Sąd, mimo, że skarżąca wręcz wskazywała, iż wybudowane budynki zostały wybudowane nielegalnie, to organ tej kwestii nie brał w ogóle pod uwagę.

W konkluzji Sąd Wojewódzki stwierdził, że obowiązkiem organu nadzoru będzie zatem ustalenie, czy decyzja o zwrocie nieruchomości, w której jednocześnie zobowiązano skarżącą do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty [...] zł, odpowiadającej zwaloryzowanemu odszkodowaniu otrzymanemu z tytułu wywłaszczenia nieruchomości oraz wartości działań podjętych na nieruchomości po dniu wywłaszczenia, nie jest dotknięta wadą nieważności, w szczególności, czy nie narusza ona w sposób rażący art. 140 ust. 4 u.g.n. Taka ocena nie została bowiem dokonana przez Ministra Infrastruktury, który ograniczył się wyłącznie do analizy przepisów, mających zastosowanie w sprawie, pomijając ocenę, iż podjętych na nieruchomości działań (budowa kotłowni i budynku gospodarczego) dokonał prywatny podmiot bez pozwolenia na budowę (decyzja o rozbiórce obiektu z dnia 19 sierpnia 2010 r.). Nadto – zdaniem Sądu - organ winien również precyzyjnie ustalić, czy przedmiotowy wniosek K. A. dotyczył stwierdzenia nieważności całej decyzji o zwrocie nieruchomości, czy też stwierdzenia nieważności decyzji w części - w zakresie obowiązku zwrotu na rzecz Gminy K. zwaloryzowanego odszkodowania za dokonane nakłady budowlane. W uzasadnieniu wniosku skarżąca dostrzegała bowiem rażące naruszenie prawa tylko w obowiązku zapłaty zwaloryzowanego odszkodowania za nielegalnie poczynione przez osoby trzecie nakłady budowlane.

Jednocześnie jednak, Sąd Wojewódzki stwierdził, że - na tym etapie postępowania - nie przesądza, czy decyzja o zwrocie nieruchomości w części w jakiej zobowiązuje do zapłaty odszkodowania i utrzymująca ją w mocy decyzja zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

I. prawa materialnego, to jest: art. 140 ust. 3 (obecnie art. 140 ust. 4) w zw. z art. 139 ustawy 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651) w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że poczynione na zwracanej nieruchomości nakłady mają wpływ na zwiększenie jej wartości jedynie, gdy były poczynione w związku z realizacją celu publicznego stanowiącego cel wywłaszczenia,

II. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. - przez błędne przyjęcie, że organ II instancji miał obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie oceny legalności podjętych na nieruchomości działań (budowa kotłowni i budynku gospodarczego) przez podmiot prywatny bez pozwolenia na budowę,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - przez błędne przyjęcie, iż organ nie zbadał, czy wniosek K. A. dotyczy stwierdzenia nieważności całej decyzji w zakresie orzeczenia o zwrocie nieruchomości i rozliczeniach z tytuły zwrotu nieruchomości,

3) art. 133 § 1 P.p.s.a. - poprzez podjęcie zaskarżonego wyroku z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności nie uwzględniając okoliczności że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast oraz Wojewoda K., wydając orzeczenia odpowiednio z dnia [...] lipca 2001r. i z dnia [...] grudnia 1998 r., związani byli, istniejącym w tej dacie, stanem faktycznym i prawnym, w tym niepotwierdzonym wówczas istnieniem samowoli budowlanej.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor w szczególności podnosił, że regulacja zawarta w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP dotyczy oceny zbędności danej nieruchomości na cel wywłaszczenia i - w konsekwencji - nakazuje zwrot nieruchomości w razie jej stwierdzenia. Regulacja ta nie znajduje jednak zastosowania w zakresie rozliczeń finansowych z tytułu zwrotu, gdyż mają one charakter uboczny, wynikający z zaistniałej sytuacji. Podkreślano, iż w ramach roszczenia o zwrot nieruchomości nie następuje restytucja jej stanu faktycznego, a osobie, która uzyskała zwrot nieruchomości lub jej części, nie przysługuje roszczenie o przywrócenie nieruchomości do stanu faktycznego sprzed wywłaszczenia. Osoba taka nie może więc, w szczególności żądać odłączenia od nieruchomości jej części składowych, zwiększających wartość tej nieruchomości.

Skarżący kasacyjnie twierdził zatem, że niezależnie od przyczyn, zaistniałego stanu faktycznego, na zwracanej nieruchomości lub jej części, stan ten nie może być kwestionowany przez osoby uprawnione do zwrotu, lecz osoby te zobowiązane są rozliczyć ten stan faktyczny w trybie art. 140 ust. 3 (obecnie art. 140 ust. 4) u.g.n., jeżeli wpływa to na wzrost wartości nieruchomości.

W skardze kasacyjnej odwołano się w tym miejscu do poglądów doktryny (Tadeusz Woś – "Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości", Warszawa 2007, s. 322-333) oraz orzecznictwa sądowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 303/11), z których wynikało, iż z treści przepisu art. 140 u.g.n. nie można wywieść tezy, że chodzi w nim tylko i wyłącznie o działania stanowiące realizację celu wywłaszczenia.

Wskazywano też, że podobny pogląd został wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2012 r. (sygn. akt I OSK 318/11), w którym Sąd również zauważył, iż ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje zasadę, że nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu zwrotu.

Podnoszono, że przyjęta przez Sąd Wojewódzki wykładnia ma dalekosiężne skutki, gdyż w takiej sytuacji, podmioty, które poniosły nakłady na zwracaną nieruchomość zachowują roszczenie do Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego o zwrot poniesionych nakładów. Roszczeń tych dochodzić zaś mogą w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Ponadto, w sytuacji niepełnego rozliczenia z tytułu zwrotu nieruchomości, tzn. nieuwzględnienia zaistniałego wzrostu wartości nieruchomości, mogłoby to doprowadzić do bezpodstawnego wzbogacenia po stronie poprzedniego właściciela bądź jego spadkobierców.

Skarżący zwracał też uwagę, że w dacie orzekania o zwrocie przedmiotowej nieruchomości, nie toczyło się żadne postępowanie, dotyczące legalności wybudowanych na gruncie budynków. Dopiero bowiem decyzjami z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] i nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał rozbiórkę budynku kotłowni oraz budynku magazynowego z uwagi na wybudowanie ich bez wymaganego pozwolenia budowlanego. Zatem fakt wydania rozstrzygnięć w sprawie rozbiórki obiektów budowlanych nie miał znaczenia w tym postępowaniu, ani w postępowaniu zwrotowym, gdyż organy orzekające o zwrocie nieruchomości nie były uprawnione do badania, czy posadowiony na gruncie obiekt budowlany, mający wpływ na zwiększenie wartości nieruchomości, został wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego.

Ponadto – jak wywodził autor skargi kasacyjnej - zwrot wywłaszczonej nieruchomości wywołuje skutek prawny w postaci przejścia prawa własności na jej poprzedniego właściciela lub jego następców prawnych, który dotyczy także jej części składowych, którymi są m. in. budynki trwale związane z gruntem (art. 48 k.c.). Odwołując się zatem do orzecznictwa Sądu Najwyższego (wyrok z dnia 23 maja 1980 r., sygn. akt II CR 480/79 , LEX nr 2522) wywodzono, że każdy obiekt budowlany przedstawia stosowną wartość dopóty, dopóki nie nastąpi jego rozbiórka.

Poza tym w skardze kasacyjnej akcentowano, że K. A. w piśmie z dnia [...] lipca 2008 r. wyraźnie sformułowała swoje żądanie, domagając się przywrócenia prawa własności na rzecz Gminy K. Powyższe wyraźnie zatem wskazywało na chęć wzruszenia decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 2001 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody K. z dnia [...] grudnia 1998 r. w całości. Ponadto prowadzona z K. A. korespondencja potwierdzała również, iż wniosek ten dotyczył powyższych decyzji w całości (pisma z dnia [...].06.2010 r. i z dnia [...].07.2010 r.).

Podjęte czynności procesowe wskazują zatem na prawidłowe działanie Ministra Infrastruktury (obecnie Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej), a tym samym, Sąd I instancji nieprawidłowo rozpatrzył zebrany materiał dowodowy oraz całość okoliczności sprawy, czym naruszył art. 133 §1 P.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, K. A. wnosiła o jej oddalenie.

Uczestniczka zwracała uwagę m. in. na okoliczność, że roszczenie o zwrot nakładu, poczynionego na nieruchomość zwracaną (pomijając kwestie legalności samej budowy obiektu) podąża za nieruchomością. Skarb Państwa, zwracając zatem nieruchomość wywłaszczoną byłemu właścicielowi, nie jest już podmiotem wzbogaconym. Kierując się zaś logiką, zaprezentowaną w skardze kasacyjnej, gdzie konsekwentnie prezentowane jest stanowisko, iż skarżąca winna "zapłacić" za obiekty będące samowolą budowlaną, można stwierdzić, iż Skarb Państwa postanowił czerpać korzyści z bezprawnych działań swoich obywateli. Wzniesienie obiektu budowlanego bez wymaganego przez prawo pozwolenia na budowę należy bowiem uznać za działanie bezprawne. Na takie działanie w państwie prawa nie może być zaś przyzwolenia, co dobitnie podkreśla Konstytucja RP w art. 2 i art. 7.

Uczestniczka postępowania podkreślała też, że odmienną jest sytuacja, gdy na wywłaszczonej nieruchomości były podejmowane prace, które miały zrealizować cel publiczny, dla którego nieruchomość została wywłaszczona, a inną była sytuacja, która zachodziła w rozpatrywanym przypadku. Tylko w pierwszej sytuacji działanie organów byłoby zgodne z prawem, a więc po zwrocie wywłaszczonej nieruchomości następowałoby istotnie przysporzenie po stronie podmiotu uprzednio wywłaszczonego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a które to podstawy okazały się nieuzasadnione.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych zauważyć należy, że trafnie zwrócił na to uwagę Sąd Wojewódzki, iż organ winien przede wszystkim precyzyjnie ustalić, czy wniosek K. A. o wszczęcie postępowania nieważnościowego, dotyczył stwierdzenia nieważności całej decyzji o zwrocie nieruchomości, czy też odnosił się jedynie do tej jej części, w której orzeczono o obowiązku zwrotu na rzecz Gminy K. zwaloryzowanego odszkodowania za dokonane nakłady budowlane.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r., organ traktował za wniosek pismo zainteresowanej z dnia [...] lipca 2010 r. Tymczasem pismo to – jak wynika z jego treści – stanowiło jedynie uzupełnienie wniosku. Było nim bowiem pismo K. A. z dnia [...] czerwca 2010 r. W piśmie tym zaś wnioskodawczyni odnosiła się jedynie do, przyjętej w kwestionowanej decyzji, wartości odszkodowania. Uczestniczka podnosiła w nim, że (cyt.): "Wartość nieruchomości zmalała, budynki wybudowane bez pozwolenia na budowę podlegają rozbiórce, musiałbym ponieść dodatkowe koszty rozbiórki lub ponieść opłaty legalizacyjne (...)." Z tej przyczyny, istotnie celowym wydaje się dokładne ustalenie treści żądania strony, co z kolei, czyni bezzasadnym zarzut kasacyjny, dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Nie był też uzasadniony zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., gdyż Sąd Wojewódzki orzekał w analizowanym przypadku na podstawie akt sprawy i uwzględnił cały zgromadzony w nich materiał dowodowy w nich zawarty.

Natomiast zarzut, odnoszący się do obowiązku oceny legalności, podjętych na nieruchomości działań (budowa kotłowni i budynku gospodarczego) przez podmiot prywatny bez pozwolenia na budowę, łączy się ściśle - realiach tej sprawy - już z tematyką materialnoprawną.

Rozpatrywana sprawa dotyczyła odmowy stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości, przy czym istota zagadnienia odnosiła się głównie do kwestii rozliczeniowych, które – po myśli art. 140 ust. 4 (dawniej ust. 3) u.g.n. - towarzyszą zwrotowi nieruchomości. W decyzjach objętych wnioskiem nieważnościowym, to jest w decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 2001 r. nr [...] i utrzymanej przez nią w mocy decyzji z dnia [...] grudnia 1998 r. nr [...] Wojewody K. przyjęto, że K. A., z uwagi na zwrot na jej rzecz części wywłaszczonej nieruchomości, położonej w K. – K., jest zobowiązana do zwrotu na rzecz gminy K. kwoty [...] zł, odpowiadającej zwaloryzowanemu odszkodowaniu, otrzymanemu z tytułu odszkodowania za wywłaszczenie a także wartości działań, podjętych na nieruchomości po dniu jej wywłaszczenia. W zaskarżonej decyzji Minister Infrastruktury kwestii tej nie analizował, uznając ją - jak się wydaje - za oczywistą.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, decyzja ta jednak rażąco naruszała prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż Sąd, dokonując wykładni systemowej i jednocześnie prokonstytucyjnej art. 140 ust. 4 u.g.n., uznał, że brak było podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości należnego Miastu K. odszkodowania, uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego.

W przedmiotowej sprawie wywłaszczenie nastąpiło w celu budowy osiedla mieszkaniowego, a na zwracanej części nieruchomości podmiot prywatny wybudował kotłownię i budynek gospodarczy i to dodatkowo bez pozwolenia na budowę.

Z poglądem wyrażonym przez Sąd Wojewódzki zgadza się również skład orzekający w niniejszej sprawie.

Zgodnie z treścią art. 140 ust. 1 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania kwestionowanych decyzji, w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa (art. 140 ust. 2).

Stosownie zaś do treści art. 140 ust. 3 u.g.n. ( w dawnym brzmieniu), w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, zwaloryzowane odszkodowanie podlega odpowiednio zmniejszeniu lub zwiększeniu o kwotę równą różnicy wartości ustalonej na dzień zwrotu. Przy ustalaniu różnicy wartości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu.

Zatem, ten ostatni przepis - z punktu widzenia problemu, który wystąpił w rozpoznawanej sprawie – należy uznać praktycznie za tożsamy, z obecnie obowiązującym w tej materii, art. 140 ust. 4 u.g.n. Z tego więc względu, można do niego odnosić poglądy judykatury, dotyczące w/w przepisu.

W związku z powyższym zauważyć, wypada, że przyjęta przez Sąd Wojewódzki wykładnia art. 140 ust. 4 (ust. 3 w dawnym brzmieniu) nie jest odosobniona. Stanowisko takie zostało wyrażone również m. in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 816/11 (LEX nr 1218902) i z dnia15 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1099/09 (LEX nr 1101479) i – jak wyżej wspomniano - wykładnię tę podziela także skład orzekający w niniejszej sprawie. Powyższy pogląd opiera się bowiem na logicznym założeniu, że przepis art. 140 ust. 4 (dawniej ust. 3) u.g.n. nie stanowi samodzielnej regulacji prawnej, lecz jest konsekwencją orzeczenia o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej - na podstawie art. 136 omawianej ustawy. Brak jest zatem podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego. Powyższe wynika zaś z przepisów art. 136 ust. 1 i 2 oraz art. 137 ustawy gruntowej, gdzie w sposób jednoznaczny sformułowano dwie kwestie: po pierwsze, zakaz użycia nieruchomości wywłaszczonej na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i po drugie, obowiązek zawiadamiania byłego właściciela, w przypadku zamiaru zamiany celu wywłaszczenia, przy jednoczesnym zagwarantowaniu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, które to przepisy są pochodną regulacji konstytucyjnych (art. 21 i 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). W rezultacie więc, nie zawsze stan nieruchomości z dnia zwrotu będzie mógł być brany pod uwagę przy określaniu wysokości odszkodowania należnego od osoby wnioskującej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Podkreślenia także wymaga, iż art. 140 ust. 4 (dawniej ust. 3) u.g.n., odnosi się nie tyle do obowiązku zwrotu nakładów, poczynionych na zwracaną nieruchomość, a do kategorii takiej, jak zmniejszenie się albo zwiększenie wartości tej nieruchomości po jej wywłaszczeniu. Przy ocenianiu zaś, czy wartość zwracanego gruntu wzrosła, czy też zmalała istotna, jest jego atrakcyjność dla potencjalnych nabywców. Samo powołanie się na pewne wydatki oraz przytoczenie wielkości nakładów, poczynionych na zwracanym gruncie, nie zastępuje argumentacji nieodzownej dla stwierdzenia, że pomiędzy tymi wydatkami (nakładami) a wartością nieruchomości zachodzi związek przyczynowy.

Zasadnie też zwraca uwagę uczestniczka postępowania, że Skarb Państwa dokonując wywłaszczenia, ze względu na realizację celu publicznego, przyjmuje tym samym na siebie odpowiedzialność za zrealizowanie tego celu oraz za nieruchomość, którą na ten cel wywłaszczył. Nieruchomość taka nie może zostać przeznaczona na inny cel, niż przewidziany w decyzji wywłaszczeniowej. Gdyby się jednak okazało, że została użyta na inny cel, to wówczas organ ma obowiązek poinformować poprzedniego właściciela lub jego następców prawnych o możliwości zwrotu nieruchomości.

W świetle powyższego, zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 140 ust. 3 (obecnie art. 140 ust. 4) w zw. z art. 139 u.g.n. i w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że poczynione na zwracanej nieruchomości nakłady mają wpływ na zwiększenie jej wartości jedynie, gdy były poczynione w związku z realizacją celu publicznego stanowiącego cel wywłaszczenia, nie był uzasadniony. W tym kontekście traci również wszelkie znaczenie zarzut oparty na przepisach art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. – a polegający na błędnym przyjęciu, że organ II instancji miał obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie oceny legalności podjętych na nieruchomości działań (budowa kotłowni i budynku gospodarczego) przez podmiot prywatny bez pozwolenia na budowę.

Tym niemniej zgodzić się trzeba ze skarżącym organem, że przedstawiona wyżej wykładnia art. 140 ust. 4 (ust. 3 w dawnym brzmieniu) u.g.n. nie jest wykładnią powszechnie przyjmowaną i nie wynika wprost z dosłownej treści w/w przepisu.

Ponadto, o ile powoływany w skardze kasacyjnej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2012 r. (sygn. akt I OSK 418/11, LEX nr 1136686) nie był w tym przypadku miarodajny, gdyż dotyczył odmiennego nieco stanu faktycznego a ponadto został wydany w ramach związania innym prawomocnym wyrokiem, o tyle w wyrokach z dnia 3 lutego 2012 r. (sygn. akt I OSK 303/11,niepubl.) i z dnia 25 października 2011 r. ( sygn. akt I OSK 1836/100, LEX nr 1149256) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd odmienny od wyżej przedstawionego, to jest zgodny ze stanowiskiem organu. Przypomnieć zaś trzeba, że analizowana sprawa dotyczyła nie decyzji orzekającej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości a decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności takiej decyzji. W postępowaniu tym zatem mógł być rozważany przepis art. 140 ust. 4 (dawniej ust. 3) u.g.n. ale jedynie w kontekście przepisu art. 156 § 1 k.p.a. Jednak, aby móc odpowiedzieć na pytanie, czy zastosowana przez Sąd Wojewódzki wykładnia prawa materialnego była prawidłowa a tym samym rozstrzygnąć, czy wykładnia art. 140 ust. 3 (w dawnym brzmieniu) u.g.n., przyjęta w kwestionowanej decyzji rażąco naruszała prawo, zarzut zawarty w skardze kasacyjnej winien dotyczyć obrazy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 140 ust. 3 (obecnie art. 140 ust. 4) u.g.n. Takiego zarzutu zaś przedmiotowa skarga kasacyjna nie zawiera. Z tego więc powodu, należało uznać, że zarzut obrazy prawa materialnego (ograniczający się tylko do naruszenia art. 140 ust. 3u.g.n.) nie został w rozpatrywanej sprawie w ogóle właściwie sformułowany.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.