Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 123/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 7 września 2022 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. M., K. M. na decyzję Wojewody z dnia 6 grudnia 2021 r., nr [...] w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

H.M. i K. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z 6 grudnia 2021 r., którą organ uchylił decyzję Starosty Kartuskiego z 31 marca 2021 r. w całości i orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z 16 czerwca 2003 r., nr RG.GN-7430/P/19/03, Wójt Gminy S. po rozpatrzeniu wniosku H.M. i K. M., zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działki nr [..] i [..], KW [...], położonej w obrębie ewidencyjnym G., gmina S., będącej własnością H. i K. małżonków M. W wyniku podziału działki nr [..] powstać miały m.in. działki nr [..]-[..] (pkt 1 ppk 1 decyzji), z przeznaczeniem pod drogi. Natomiast w pkt 2 decyzji zawarto rozstrzygnięcie, że zatwierdzenia projektu podziału działki nr [..] dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu nowo wydzielonych działek, zostanie ustanowiona służebność dojścia i dojazdu przez działki nr [...]-[...]. Nadto projekt podziału stanowi załącznik do wydanej decyzji.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji, wskazanych w rozstrzygnięciu zmian dokonano z uwagi na wydanie uchwały Rady Gminy Stężyca nr III/31/2002 z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar działek [...]-[...] we wsi G. (Dz. Urz. Województwa Pomorskiego nr 47, poz. 707).

Jako podstawę prawną ww. decyzji o podziale wskazano art. 93, art. 96 ust. 1, art. 97 ust.1 i art 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. nr 46, poz. 543), przy czym art. 98 ust. 1 u.g.n. stanowił, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne.

Przedmiotowa decyzja, zgodnie z pieczęcią urzędową, stała się ostateczna 1 lipca 2003 r.

Pismem z 15 lutego 2016 r. H.M. i K. M., zwrócili się do Wójta Gminy S., o:

1. przejęcie przez Gminę S. na wyłączną własność nieruchomości gruntowych, oznaczonych jako działki nr [...]-[...], oczekując, że Gmina w ramach zapłaty odszkodowania przekaże na wyłączną własność wnioskodawców równorzędny teren co do wielkości i wartości finansowej, po uprzedniej wycenie dróg wnioskodawców przez rzeczoznawcę majątkowego (...)".

2. zapłatę odszkodowania za przejęcie działek nr [...] i [...].

Wniosek z 15 lutego 2016 r. nie obejmował przy tym działki nr [...].

Pismem z 18 marca 2016 r. Wójt zaproponował kwotę odszkodowania za działki nr [..] i [...], natomiast odnośnie do przejęcia działek nr [....]-[...] zaproponował, że przejęcie tych działek może nastąpić w ramach zamiany za działkę nr [...] położoną w S.

W dniu 1 kwietnia 2016 r. odbyło się spotkanie w sprawie przeprowadzenia rokowań, ze spotkania został spisany protokół, z którego wynika, że K. M. w przedmiocie proponowanej zamiany wniósł o wycenę pozostałych działek dróg objętych wnioskiem z dnia 15 lutego 2016 r. i przejęcie ich za odszkodowaniem w lub zamianę na inne nieruchomości odpowiadające wartościom tych dróg. W protokole z 1 kwietnia 2016 r. nie wskazano jednak, że negocjacje były prowadzone o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...].

H.M. i K. M. wystąpili w dniu 4 grudnia 2018 r. do Starosty Kartuskiego o ustalenie odszkodowania za działki nr: [...]-[...], wyjaśniając, że negocjacje z Wójtem okazały się nieskuteczne.

Pismem z 12 lutego 2019 r. Starosta Kartuski zawiadomił o wszczęciu, na wniosek H.M. i K. M., postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za położone w obrębie G. działki oznaczone w ewidencji gruntów numerami [...]-[..]. Następnie pismem z 15 listopada 2019 r. Wójt przekazał Staroście, poświadczone za zgodność z oryginałem, kserokopie pism wymienianych pomiędzy zainteresowanymi, które jednak nie potwierdzały prowadzonych negocjacji, tylko dotyczą inwestycji na tych drogach oraz ich bieżącego utrzymania. W przesłanych przez Wójta dokumentach brak jest dokumentów potwierdzających, iż negocjacje dotyczyły bezpośrednio także działki nr [...].

Starosta pozyskał do akt sprawy zaświadczenie wystawione przez Wójta z 8 stycznia 2019 r. nr [...] (wraz z dwoma postanowieniami o sprostowaniu ich treści) z którego wynika, że działki nr [..]-[..], położone w obrębie G., w dniu 16 czerwca 2003 r., były objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar działek nr [...]-[...] we wsi G., uchwalonym przez Radę Gminy Stężyca uchwałą Nr III/31/2002 z dnia 23 grudnia 2002 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2003 r. Nr 47, poz. 707). Zgodnie z tym zaświadczeniem działka nr [...], leżała na obszarze oznaczonym symbolami 5KD, 6KD - funkcje: przeznacza się na ulice dojazdowe obsługujące zespół zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; działka nr [..] leżała na obszarze oznaczonym symbolami: 2KD - funkcje: przeznacza się na ulicę lokalną obsługującą zespół zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; 3KD - funkcje: przeznacza się na poszerzenie istniejącej ulicy lokalnej o numerze ewidencyjnym gruntu [...]; 6KD, 7KD, 8KD - funkcje: przeznacza się na ulice dojazdowe obsługujące zespół zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; 9KD - funkcje: przeznacza się na dojazdy "sięgacze" do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz działka nr [...] leżała na obszarze oznaczonym symbolami: 2KD - funkcje: przeznacza się na ulicę lokalną obsługującą zespół zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; 3KD - funkcje: przeznacza się na poszerzenie istniejącej ulicy lokalnej o numerze ewidencyjnym gruntu [...].

Starosta pozyskał także do akt sprawy pismo z 6 maja 2019 r., którym strony zwróciły się do Wójta z prośbą o wyjaśnienie "(...) które z działek przeszły na rzecz Gminy S. na własność Gminy S. pod drogi publiczne z mocy prawa na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami".

Postanowieniem z 20 maja 2019 r. Wójt odmówił wyjaśnienia decyzji, wskazując iż "organ administracji publicznej nie jest uprawniony do dokonywania wyjaśnień poza granicami decyzji, gdyż naruszyłby w ten sposób tożsamość sprawy w sensie przedmiotowym i podmiotowym".

H.M. i K. M. pismem z 29 maja 2019 r. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku zażalenie na ww. postanowienie. Kolegium postanowieniem z 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt SKO Gd/2958/19, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W dniu 7 grudnia 2020 r. na zlecenie Starosty rzeczoznawca majątkowy wykonała operat szacunkowy nr [...], w którym oszacowała wartość rynkową działek nr [...]-[...], na łączną kwotę 261 451,00 zł.

Decyzją z 31 marca 2021 r., nr GN.683.41.2018.AF Starosta orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 261 451,00 zł za prawo własności działek nr: [...] o pow. 0,2572 ha, [...] o pow. 0,6501 ha oraz [...] o pow. 0,3941 ha, położonych w obrębie G., gmina S., (dla której Sąd Rejonowy w Kartuzach V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą [...]), która na podstawie decyzji Wójta Gminy S. nr RG.GN-7430/P/19/03 z 16 czerwca 2003 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i [...], wydanej na wniosek właścicieli, przeszła na własność Gminy S. z przeznaczeniem pod drogę publiczną (pkt 1 decyzji) oraz zobowiązał Wójta Gminy S. do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt 2 decyzji).

Od ww. decyzji Starosty odwołanie wniosła Gmina S., reprezentowana przez Wójta, zarzucając decyzji, m.in. nierozpoznanie istoty sprawy w zakresie niezbędnym do jej rozstrzygnięcia, polegające w szczególności na odstąpieniu przez organ I instancji od dokonania szczegółowej analizy, a w konsekwencji na odgórnym przyjęciu i założeniu, że działki nr [...]-[...] zostały wydzielone pod drogi publiczne w sytuacji, w której nie wynika to ani z decyzji podziałowej, ani przepisów prawa.

W toku postępowania odwoławczego Wojewoda pozyskał do akt sprawy od Wójta wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na dzień 16 czerwca 2003 r. dla działek nr: [...]-[...] , położonych w obrębie G., gmina S. (vide: pismo Wójta z 6 sierpnia 2021 r. nr RP- B.6724.2.55.2021 .ET).

Decyzją z 6 grudnia 2021 r. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działki nr: [...] o pow. 0,2572 m2, [...] o pow. 0,6501 m2, [...] o pow. 0,3941 m2 położoną w obrębie G., gmina S., KW nr [...].

Wojewoda zakwestionował publiczny charakter dróg, wydzielonych na skutek ww. decyzji podziałowej. Stwierdził nadto, że z dostępnego wyrysu i wypisu z planu miejscowego nie wynika, że projektowane drogi mają mieć charakter dróg publicznych - dróg gminnych. Wojewoda nie zgodził się także ze Starostą, iż ten prawidłowo określił kategorię dróg. Po dokładnej analizie planu stwierdził bowiem, że drogi oznaczone w planie symbolami 2KD, 3KD, 5KD - 8KD oraz 9KD, nie są drogami publicznymi. W części opisowej i graficznej planu brak jest wyraźnego postanowienia określającego publiczny charakter tych dróg, a o takim charakterze drogi decyduje uprzednie formalne zaliczenie jej przez właściwy podmiot do określonej ustawowo kategorii drogi publicznej. Wojewoda podkreślił, że o charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej, która musi być zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bowiem to na podstawie decyzji podziałowej określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność jednostek samorządu terytorialnego i to za te działki przysługuje ich dotychczasowym właścicielom odszkodowanie (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 986/11, LEX nr 1217382). Wojewoda zauważył także, że w aktach sprawy brak jest dokumentów, które jednoznacznie potwierdzałyby przeprowadzenie rokowań odnośnie do działki nr [...], a przyznanie odszkodowania uzależnione jest od wyczerpania trybu rokowań.

W skardze do Sądu z 10 stycznia 2022 r. H.M. i K. M. podnieśli zarzut naruszenia przepisów postępowania, mogących mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia, tj.

1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co powoduje naruszenie istotnych interesów jako właścicieli nieruchomości stanowiącej działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...]-[...] objętych KW numer [...], z uwagi na błędne ustalenia co do charakteru drogi publicznej stanowiącej dojazd do nieruchomości, w tym charakter dróg oznaczonych symbolami 3KD, 5 KD, 6KD, 7KD i 8KD nie uchyla domniemania wynikającego z wydzielenia części działek stanowiących własność skarżących pod drogi publiczne, z uwagi na publiczny do nich dostęp;

2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 przy zastosowaniu art. 80 w zw. z art. 7a § 1 w zw. z art. 7b w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez:

a) dokonanie pobieżnej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania przed organem I jak i II instancji, gdyż okolicznością istotną jest ustalenie na mocy ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, która częściowo przeszła na własność Gminy S. z przeznaczeniem pod drogę publiczną, co uchyla prawidłowość dalszych ustaleń dotyczących oznaczenia symbolizacji dróg, w tym badania przesłanek, które legły u podstaw wydania decyzji z 16 czerwca 2003r., która jako ostateczna tworzy stan prawny zgodnie z jej rozstrzygnięciem,

b) nieprawidłową ocenę symbolizacji działek, wynikającą z zaświadczenia wystawionego przez Wójta Gminy S.

c) nierozróżnienie odmienności postępowań w zakresie przejścia z mocy prawa na własność Gminy S. wydzielonego gruntu działek skarżących z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna od sytuacji dotyczącej prawomocnego orzeczenia Sądu w przedmiocie podziału nieruchomości,

d) nieprawidłową ocenę przeznaczenia działek objętych przedmiotem postępowania, że brak ostatecznej decyzji podziału wydzielającej grunt oznaczony jako działki numer [...]-[...] położonych w G., gmina S. pod drogę publiczną uniemożliwia przyjęcie tezy, że są to działki wydzielone pod drogi publiczne, podczas gdy oznaczenie na mapie ewidencyjnej świadczony explicite o statusie wydzielonych dróg jako publicznych, z ogólnodostępnym charakterem dla ogółu ludności, co narusza sferę dominium skarżących w zakresie zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną;

e) nieprawidłowe stwierdzenie, że nie została wydana ostateczna decyzja podziałowa wydzielająca działki [...]-[...] pod drogę publiczną,

f) nieuwzględnienie związków przyczynowo - skutkowych, że skoro decyzja ostateczna dotyczyła wydzielenia działek pod drogi, z ustanowieniem służebności dojścia i dojazdu do nowo wydzielonych działek to oczywistym jest, że wydzielone drogi mają charakter publiczny albowiem ustanowienie służebności możliwe jest jedynie w sytuacji braku dostępu do drogi publicznej, nadto z wyrysu i wypisu z planu wynika, że projektowane drogi mają charakter drogi publicznej (gminnej);

g) przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i niewydanie decyzji w oparciu o całokształt okoliczności sprawy oraz bez kierowania się zasadą słuszności interesu stron i przepisami k.p.a., które regulują rozstrzyganie wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego;

h) ingerencję w ostateczną decyzję w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału działek, podczas gdy organ zaniechał wszczęcia z urzędu postępowania, z uwagi na upływ dziesięciu lat od jej wydania;

i) zaniechanie ustalenia w sposób wyczerpujący przyczyn wpisania w treści decyzji numer RG.GN-7430/P/19/03 z 16 czerwca 2003r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości stanowiącej działki numer [...]-[...] przejścia na własność Gminy S. części nieruchomości pod drogi "publiczne", czy stanowiło to niedopatrzenie i konieczność uzupełnienia decyzji czy w istocie decyzja dotyczyła przeznaczenia na drogi publiczne, z uwagi na oznaczenie symbolizacji w planie miejscowego zagospodarowania przestrzennego jako "KD";

j) wskazanie, że skarżący zbyli udział w nieruchomości, podczas gdy w dacie przejęcia nieruchomości przez gminę służebność istniała, jednakże w dacie wydzielenia nieruchomości służebność wygasła, nie miała charakteru odpłatnego, ale nieodpłatny, co powoduje, że błędnie ustalił, że skoro w 2003r. ustanowiono do części nieruchomości służebność to drogi nie miała charakteru publicznego;

k) nieprawidłowe przyjęcie, że drogi oznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego symbolami: 2 KD, 3 KD, 4 KD, 5 KD, 6 KD, 7 KD, 8 KD oraz 9 KD nie są drogami publicznymi, podczas gdy przeznaczenie tych dróg świadczy o publicznym charakterze, a także ich formalnej kwalifikacji, bez względu na treść planu;

l) zaniechanie ustalenia przyczyn ustanowienia służebności dojazdu i dojścia do działki numer [...]-[...], która została ustanowiona w celu dostępu do drogi publicznej przed formalnym uwłaszczeniem gminy, miała charakter tymczasowy i wygasła, z uwagi na dostęp do wydzielonej drogi o charakterze publicznym;

3) art. 85 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia oględzin nieruchomości w celu ustalenia dostępności do drogi publicznej, a także czy faktycznie wykonywana jest służebność drogi koniecznej;

4) art. 16 § 1 i 3 k.p.a. przez ingerencję w treść ostatecznej decyzji Wójta Gminy S. z 16 czerwca 2003 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości stanowiącej działki numer [...]-[....] poprzez nieuprawnioną analizę, że w decyzji podziałowej wskazano, że powyższe działki wydzielono z przeznaczeniem pod drogi jak również ustanowiono służebność dojścia i dojazdu dla części nowo wydzielonych działek, co powoduje rażące naruszenie zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, która stanowiła prejudykat dla rozstrzygnięcia w przedmiocie nabycia przez podmioty publicznoprawne działek wydzielonych pod drogi w zakresie nieuprawnionego stwierdzenia, że w sprawie nie została spełniona trzecia z ustawowych przesłanek dotycząca wydania ostatecznej decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości.

Jednocześnie skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu I Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie,

b) art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1889 ze zm., dalej jako u.g.n.) przez jego nieprawidłową wykładnię wynikającą z ingerencji w rozstrzygnięcie ostatecznej decyzji podziałowej,

c) art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie i odmówienie ustalenia odszkodowania na rzecz skarżących,

d) art. 93 ust. 1-3 u.g.n. zmienionej przez ustawę z dnia 7 stycznia 2000 r. poprzez niezasadną ocenę prawidłowości wydania ostatecznej decyzji podziałowej;

e) art 145 § 1 i 2 k.c. w zw. z art. 293 § 1 k.c. poprzez niewłaściwą wykładnię.

Jednocześnie skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodu z mapy ewidencyjnej, na okoliczność przebiegu wydzielonej z działek stanowiących własność skarżących drogi o charakterze publicznym, na potwierdzenie faktu dotyczącego wypełnienia przesłanek stypizowanych w treści art. 98 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że decyzja organu II instancji została wydana z rażącym naruszeniem art. 16 k.p.a., gdyż organ ten ponownie dokonał ustaleń stanu faktycznego, który oceniał ostateczną decyzję wydaną przez Wójta Gminy S. z 16 czerwca 2003 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości i w sposób nieuprawniony przyjął, że wydzielone działki nie były przeznaczone pod drogi publiczne. Organ w sposób niewłaściwy przyjął, że brak jest ostatecznej decyzji podziałowej, wydzielającej grunt oznaczony jako działki numer [...]-[...], położone w miejscowości G., pod drogę publiczną, bowiem decyzja podziałowa korzysta z domniemania legalności, które oznacza, że jest ona ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania. Nawet gdyby przyjąć, że decyzja podziałowa posiadała wady co do nomenklatury w zakresie określenia przeznaczenia działek (droga a nie droga publiczna) to organ miał maksymalny termin 10 lat na ewentualnie stwierdzenie nieważności decyzji. Zdaniem skarżących ingerencja organu II instancji w stan faktyczny, który legł u podstaw wydania decyzji podziałowej z 16 czerwca 2003r., ostatecznej od dnia 1 lipca 2003 r. narusza przy tym zasadę praworządności.

Wydzielone drogi oznaczone symbolami 2 KD - 9 KD, bez względu na przeznaczenie i funkcję, stanowią wyodrębnienie o charakterze publicznym, a zatem dostępnym dla ogółu obywateli. Skoro wydzielone drogi są ogólnodostępne to zdaniem skarżących niewątpliwie spełniają definicję drogi publicznej, a zatem wywodzenie o braku jednej z przesłanek do ustalenia odszkodowania na rzecz skarżących za nieruchomość narusza interesy skarżących. Organ wskazuje przy tym na zawarte w planie zwroty " z wewnętrznych dróg lokalnych", podczas gdy z wyrysu i wypisu z planu zagospodarowania przestrzennego wynika niewątpliwie, że drogi posiadają od 2003 r. charakter publiczny (gminny). Nadto wywodzenie, że w części opisowej jak i graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego brak jest zapisu określającego publiczny charakter dróg, podczas gdy z ostatecznej decyzji podziałowej wynika, że podział narusza prawo własności skarżących, którzy nie mogą decydować o sposobie jej dostępności bowiem jest ona ogólnodostępna. Ustanowienie przy tym służebności gruntowej miało charakter tymczasowy a priori przejęcia drogi publicznej. Do naruszenia prawa własności skarżących wbrew wywodom organu II instancji doszło, gdyż służebność ustanowiona na rzecz konkretnych podmiotów wygasła, a dostęp do drogi publicznej posiadają wszyscy obywatele. Organ zaniechał przeprowadzenia oględzin wydzielonych działek w celu ustalenia dostępności do drogi nieograniczonej liczby osób, a oparcie się na dokumentacji, która nie odzwierciedla faktycznego stanu rzeczy i wyprowadzanie daleko idących wniosków, sprzecznych z ostateczną decyzją podziałową jest nie do przyjęcia.

Nadto jak wynika z wpisów w dziale III księgi wieczystej [...] bezpłatna służebność przejazdu i przechodu ustanowiona jest od drogi publicznej - przez nieruchomość stanowiącą działki nr [...]-[...] – do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] - kw. [..]- na rzecz każdorazowych ich właścicieli, a nie do drogi publicznej, co powoduje, że wydzielone działki stanowią drogi o charakterze publicznym a nie wewnętrznym. W części ustanowienia ograniczeń praw rzeczowych, jak słusznie zauważył organ (strona 8 uzasadnienia decyzji), widnieje zapis, że strony umawiają się, że uprawieni do służebności będą wspólnie uczestniczyć w utrzymaniu drogi do czasu nabycia jej przez gminę.

Organ nie wziął pod uwagę możliwego wprowadzenia do treści decyzji podziałowej oznaczenia drogi, która zgodnie z definicją § 3 punkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.) w zw. z art. 7 ust. 1-3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.) jest drogą publiczną.

Nadto z mapy ewidencyjnej wynika usytuowanie drogi publicznej, która nie stanowi drogi wewnętrznej, o czym świadczy jej przebieg. Zaniechanie gminy w zakresie ujawnienia praw do działki wydzielonej pod drogi publiczne w księdze wieczystej nie może przy tym naruszać praw właścicieli, których prawa zostały ograniczone.

Skarżący podkreślili, że ich wniosek dotyczył wydzielenia działek pod drogę publiczną, a skoro ostateczna decyzja była pozytywna to dotyczyła rozpoznania konkretnej sprawy, co powoduje niemożność dalszej ingerencji w ostateczne rozstrzygnięcie organu. Skarżący podnieśli, że symbolizacja KD oznacza drogę publiczną bez względu na opisane funkcje, a przebieg przyszłej drogi publicznej wynika z planu miejscowego. Zgodnie z załącznikiem numer 1 do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (poz. 2404), KD oznacza teren komunikacji drogi publicznej, co powoduje, że symbolizacji dróg bez względu na funkcje stanowi ciąg komunikacyjny drogi publicznej, a zatem z dniem 1 lipca 2003 r. nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości skarżących pod drogę publiczną, a tym samym spełnienie przesłanek do otrzymania odszkodowania z mocy prawa.

Organ nie wziął także pod uwagę ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości zgodnie z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.).

W odpowiedzi na skargę zarówno Wojewoda jak i Gmina S. wnieśli o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewody z 6 grudnia 2021 r., którą organ uchylił decyzję Starosty Kartuskiego z 31 marca 2021 r. o przyznaniu odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. i orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę. U podstaw tego rozstrzygnięcia legło stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym sporne działki drogowe o nr [...]-[...], nie mają charakteru dróg publicznych, lecz wewnętrznych. W ocenie Sądu, stanowisko to jest prawidłowe, do którego to wniosku skłania nie tylko analiza treści decyzji podziałowej z 16 czerwca 2003 r., jak tego oczekują skarżący, lecz całej dokumentacji zebranej w niniejszej sprawie, w tym także treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. uchwały Rady Gminy Stężyca z 23 grudnia 2002 r., treści księgi wieczystej dotyczącej tych działek oraz uwarunkowań prawnych dotyczących dróg publicznych i wewnętrznych.

Materialnoprawną podstawą działań organów w niniejszym postępowaniu były przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., zwanej dalej u.g.n.). Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa, m.in. w art. 98 ust. 3 u.g.n. Jak stanowi art. 98 ust. 1 zd. 1 u.g.n., działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Natomiast zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 u.g.n. stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W ocenie sądu wojewódzkiego, w istocie brak było podstaw do zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy wyżej zacytowanych przepisów dotyczących odszkodowania, bowiem nie doszło do wydzielenia ww. działek pod drogę publiczną i w konsekwencji - przejścia własności tej działki na własność Gminy, a zatem – brak jest podstaw do wypłaty odszkodowania za przejęcie nieruchomości drogowej.

Z istotnych faktów, kształtujących tło niniejszej sprawy wskazać należy na wydaną, na podstawie m. in. art. 98 u.g.n., decyzją z 16 czerwca 2003 r., którą Wójt Gminy S., po rozpatrzeniu wniosku H.M. i K. M., zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...]-[...], położonych w obrębie ewidencyjnym G., będącej własnością wnioskodawców, w wyniku czego powstały m.in. działki nr [...]-[...] (pkt 1 ppk 1 decyzji), z przeznaczeniem pod drogi bez wskazania "publiczne". W dniu 4 grudnia 2018 r. skarżący wystąpili o odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości pod drogi publiczne i organy administracji, będąc związane żądaniem wyrażonym przez strony, winny były rozstrzygnąć w zakresie złożonego wniosku. Z aktualnej księgi wieczystej nr [...] wynika natomiast, że położone w obrębie G. działki nr [...]-[...] stanowią własność H.M. i K. M. Z kolei, z zaświadczenia Wójta z 8 stycznia 2019 r., z uwzględnieniem kolejnych sprostowań, wynika natomiast, że działki nr [...]-[...], położone w obrębie G., w dniu 16 czerwca 2003 r., były objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar działek nr [...]-[...] we wsi G., uchwalonym przez Radę Gminy Stężyca uchwałą Nr III/31/2002 z dnia 23 grudnia 2002 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2003 r. Nr 47, poz. 707). Zgodnie z tym zaświadczeniem działka nr [...], leżała na obszarze oznaczonym symbolami 5KD, 6KD - funkcje: przeznacza się na ulice dojazdowe obsługujące zespół zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; działka nr [...] leżała na obszarze oznaczonym symbolami: 2KD - funkcje: przeznacza się na ulicę lokalną obsługującą zespół zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; 3KD - funkcje: przeznacza się na poszerzenie istniejącej ulicy lokalnej o numerze ewidencyjnym gruntu [...]; 6KD, 7KD, 8KD - funkcje: przeznacza się na ulice dojazdowe obsługujące zespół zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; 9KD - funkcje: przeznacza się na dojazdy "sięgacze" do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz działka nr [...] leżała na obszarze oznaczonym symbolami: 2KD - funkcje: przeznacza się na ulicę lokalną obsługującą zespół zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; 3KD - funkcje: przeznacza się na poszerzenie istniejącej ulicy lokalnej o numerze ewidencyjnym gruntu [...].

Zarówno z treści § 2 lit. e) uchwały nr III/31/2002 Rady Gminy Stężyca z 23 grudnia 2002 r., jak i ze stanowiącego integralną część tej uchwały rysunku, wynika, że oznaczenie KD to "droga w liniach rozgraniczających". W treści uchwały opisującej część przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną 1MN-7MN podano dojazd od drogi gminnej działki nr [...] oraz "wewnętrznych dróg lokalnych 2KD, 3KD, dojazdowych 4 KD-8KD, oraz sięgaczy 9,10 KD".

Dla przyjęcia, że spełnione są przesłanki ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., konieczne jest przejście działki gruntu na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, z mocy prawa, na skutek wydzielenia jej jako drogi publicznej z nieruchomości, która podlegała podziałowi.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest zatem określenie, czy położone w obrębie G. działki o numerach [...]-[...] przeszły z mocy prawa na własność Gminy S. jako przeznaczone pod drogi publiczne.

Pojęcie drogi publicznej uregulowane jest w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1693). Ustawa ta, w art. 1 stanowi, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie powołanej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Istotną więc cechą takiej drogi (poza wskazaną w ustawie kategorią) jest powszechność dostępu i możliwość korzystania z drogi przez każdego.

Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne (art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Do dróg gminnych, zgodnie z art. 7 ust. 1 wymienionej ustawy, zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (art. 7 ustawy o drogach publicznych). Zgodnie z art. 8 ust. 1 powyższej ustawy, drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. Z powyższego wynika, że ustawa o drogach publicznych dzieli wszystkie drogi na dwie zasadnicze kategorie - dróg publicznych i wewnętrznych.

Pojęcie drogi publicznej wskazane jest także w art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz.U. z 1999 r nr 15, poz. 139, ze zm.), który znajdował zastosowanie dla procedury planistycznej zakończonej podjęciem uchwały nr III/31/2002 Rady Gminy Stężyca z dnia 23 grudnia 2002 r.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 2 i 3 tej ustawy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych, ustala się też tereny przeznaczone dla realizacji celów publicznych. Przepisy ww. ustawy nie zawierały regulacji dotyczącej ustalania w planie przebiegu dróg wewnętrznych, ani nawet określenia takiego nie używały. Co więcej przepisy te, ani też żadne inne nie określały, nawet w zakresie podstawowym, katalogu symboli służących oznaczaniu w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczeń terenu, w tym oznaczaniu dróg i ich charakteru. Wedle zaś obowiązującej - dla ocenianej procedury planistycznej - ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - drogami publicznymi były drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Poza kategorią dróg publicznych pozostawały wówczas drogi wewnętrzne.

W obu więc ustawach: o zagospodarowaniu przestrzennym i o drogach publicznych użyto tej samej nazwy "droga publiczna", choć jest oczywiste, że w pierwszej określenie to dotyczy nie tylko dróg istniejących, ale także dopiero planowanych. Opisana i ustalona co do przebiegu w planie zagospodarowania przestrzennego, ale jeszcze nieistniejąca droga publiczna, jest planowaną drogą publiczną, a nie drogą, której publiczny charakter został określony odpowiednim aktem przewidzianym ustawą o drogach publicznych. W planowaniu przestrzennym więc określenie "droga publiczna" spełnia inną funkcję niż w gospodarowaniu i zarządzaniu drogami publicznymi. W pierwszym przypadku służy określeniu zamierzenia planistycznego, w drugim skatalogowaniu istniejących zasobów podlegających określonym regułom administrowania (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 29 października 2008 r., sygn.. ak II SA/Kr 472/08).

Zgodnie natomiast z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Wójta z 16 czerwca 2003 r. (t. j. Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Natomiast art. 98 ust. 2 u.g.n. w dniu wydania decyzji Wójta z 16 czerwca 2003 r. stanowił, że właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne.

W ocenie Sądu, z zebranego w sprawie materiału wynika, że Wójt decyzją z 16 czerwca 2003 r., wbrew twierdzeniom skarżących i organu I instancji, nie wydzielił spornych działek pod drogi publiczne, a w konsekwencji ich własność nie przeszła z mocy prawa na Gminę. W rezultacie brak było zasadności ustalenia kwoty odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. Wskazuje na to już samo brzmienie sentencji decyzji podziałowej z 16 czerwca 2003 r., jak i towarzyszące temu: opisane wyżej postanowienia planu miejscowego dotyczące spornych dróg, jak i treść księgi wieczystej, oceniane w ich całokształcie.

W pierwszej kolejności zasadne jest przywołanie poglądów orzecznictwa w rozpoznawanym zakresie.

Odnośnie do tej drugiej kwestii, a więc odzwierciedlenia w księdze wieczystej faktu uwłaszczenia gminy, wskazać należy, że tut. Sądowi znane jest orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który akcentuje, że błędne jest przyjęcie, iż warunkiem podjęcia negocjacji, a następnie ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. (z tytułu przejścia własności lub wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego) jest uprzednie wykreślenie dotychczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego z księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości. Sam fakt, że w kolejnych ustępach artykułu 98 u.g.n. mowa w pierwszej kolejności o wpisie, a następnie o odszkodowaniu nie oznacza jeszcze, że to drugie jest uzależnione od czynności wpisu. Takie ograniczenie możliwości dochodzenia odszkodowania przez byłego właściciela czy użytkownika wieczystego, warunkowane uprzednim wpisem podmiotu publicznoprawnego do księgi wieczystej, nie tylko nie wynika z treści przepisu, ale pozostaje też w sprzeczności z charakterem wpisu, o którym mowa w art. 98 ust. 2 u.g.n. Wpis ten ma charakter wyłącznie deklaratoryjny. Skutek w postaci przejścia własności nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, a w przypadku użytkowania wieczystego wygaśnięcie tego prawa w odniesieniu do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, następuje bowiem z mocy samego prawa, a zatem już sama decyzja podziałowa kreuje nowy stan prawny w postaci odjęcia przysługującego właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu prawa rzeczowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 października 2019 r., sygn. akt I OSK 159/18).

W rezultacie, uwzględniając powyższe stanowisko, zdaniem Sądu z samego tylko wpisu w księdze wieczystej skarżących jako właścicieli spornych działek przeznaczonych pod drogi, nie można wnioskować wprost, że działki te nie przeszły z mocy prawa na gminę. Zatem argumentacja w tym zakresie w decyzji organu II instancji nie znajduje uzasadnienia. Nie mniej jednak, treść tej księgi stanowi istotną okoliczność, którą należy uwzględnić dokonując oceny okoliczności faktycznych sprawy w ich całokształcie. W konsekwencji, w ocenie Sądu orzekającego, biorąc pod uwagę opisane niżej uwarunkowania dotyczące charakteru spornych dróg, wynikające z decyzji podziałowej oraz planu miejscowego, treść tej księgi stanowi dodatkowy argument na rzecz potwierdzenia, że na skutek ww. decyzji podziałowej nie doszło do uwłaszczenia gminy.

Co więcej, wbrew twierdzeniom skarżących, organ administracji w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania, uprawniony jest do oceny skutku, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. Innymi słowy, dla oceny przejścia nieruchomości z mocy prawa w wyniku decyzji podziałowej na podmiot publicznoprawny nie jest zastrzeżona droga przed sądem powszechnym. Skoro skutek ten jest warunkiem (przesłanką) ustalenia w drodze decyzji administracyjnej odszkodowania, to ocena jego spełnienia mieści się w kompetencjach organu administracji publicznej. Sam fakt, że w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania pojawia się spór, który dotyczy prawa własności nie powoduje, że sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. (sprawa o odszkodowanie) przekształca się w sprawę cywilną w rozumieniu art. 1 kodeksu postępowania cywilnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 października 2019 r., sygn. akt I OSK 159/18). Zauważyć przy tym należy, że dla przyznania odszkodowania w świetle powołanego przepisu organ musi zbadać, czy wskutek decyzji podziałowej nastąpiło wydzielenie działki pod drogę publiczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 października 2019 r., sygn. akt I OSK 159/18).

Skoro ustawodawca w art. 98 ust. 1 u.g.n używa pojęcia "działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe" kategorię przyszłej drogi publicznej należy zidentyfikować nie na podstawie aktu nadania jej kategorii, bo takiego aktu na etapie planowania drogi publicznej jeszcze nie ma, lecz na podstawie ustalonej w planie miejscowym funkcji dla danej drogi, którą to funkcję - w przypadku dróg publicznych - powinno się określać w planie miejscowym.

Przechodząc zatem do meritum, w pierwszej kolejności wskazać należy, że Wójt Gminy S. dokonał wydzielenia spornych działek nr [...]-[...] z przeznaczeniem pod drogi, decyzją z 16 czerwca 2003 r. W rozstrzygnięciu decyzji nie wskazano, w żaden sposób, że intencją organu było wydzielenie tych działek pod drogi publiczne. Nadto w pkt 2 rozstrzygnięcia organ zatwierdził projekt podziału pod warunkiem, że przy zbywaniu nowowydzielonych działek ustanowiona zostanie służebność dojścia m.in. przez wydzielone działki nr [..]-[..], co także wskazuje na intencję organu, odmienne od obecnych oczekiwań skarżących.

Powyższe wskazuje, że wydając decyzję z 16 czerwca 2003 r. organ – wbrew twierdzeniom Skarżącego - nie dokonał wydzielenia działek pod drogi publiczne. Organ nie wskazał przy tym na służebność na działce nr [...], umożliwiając dostęp do drogi publicznej przez uwzględnienie ustanowienia służebności na innych działkach o nr [..]-[..] i łączącą się z drogą publiczną działką nr [...].

Sąd dostrzega przy tym, że powyższe brzmienie sentencji decyzji podziałowej nie przystaje do przywołanej w niej podstawy prawnej, wskazującej m. in. na art. 98 u.g.n. To właśnie z tego faktu skarżący obecnie wywodzą wolę gminy przejęcia spornych działek na własność i nadanie im charakteru dróg publicznych. W ocenie Sądu, decyzja Wójta z 16 czerwca 2003 r. jest w tym zakresie w oczywisty sposób wadliwa, bowiem przepis ten nie stanowił podstawy prawnej analizowanego rozstrzygnięcia, które jednoznacznie wskazuje na wydzielenie działek pod drogi, bez wskazania ich publicznego charakteru. W podstawie prawnej organ powołał w pierwszej kolejności art. 93 u.g.n., którego ust. 3 stanowił, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. I to ten przepis, biorąc pod uwagę brzmienie sentencji, stanowił prawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia.

W rozstrzygnięciu tym zatem organ administracji uwzględnił powołany w podstawie prawnej przepis art. 93 u.g.n., wydzielając drogę wewnętrzną pod warunkiem ustanowienia na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu, które bez wydzielonej drogi wewnętrznej nie miałyby dostępu do drogi publicznej, a w konsekwencji ich wydzielenie byłoby niedopuszczalne (art. 93 ust. 3).

Rozstrzygnięcie Wójta z 16 czerwca 2003 r. jest zgodne z art. 99 u.g.n. w obowiązującym wówczas brzmieniu: Jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Zatem zgodnie z obowiązującym wówczas przepisem § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. Nr 25 poz. 130), w rozstrzygnięciu decyzji organ wskazał warunek, o którym mowa w art. 99 u.g.n.

W momencie wydania decyzji z 16 czerwca 2003 r. istniały zatem przepisy prawa, których zastosowanie stanowiło podstawę do wydania rozstrzygnięcia wskazanego w tej decyzji, co niezasadnie kontestują obecnie skarżący, zarzucając organowi odwoławczemu zakwestionowanie decyzji podziałowej oraz obalenie domniemania jej legalności. Organ odwoławczy nie kwestionował podziału nieruchomości, dokonanego decyzją podziałową, ani też samej decyzji, lecz odmiennie niż tego obecnie oczekują skarżący zakwalifikował charakter wydzielonych tą decyzją działek drogowych jako mających charakter wewnętrzny, a nie publiczny.

Sąd orzekający w niniejszym składzie, przyjmuje za słuszny pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z 28 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1651/20) i uznaje, że fakt powołania się organu administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżone decyzje, mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy. W konsekwencji błędne powołanie w podstawie prawnej art. 98 u.g.n. pozostaje bez wpływu na zasadność stwierdzenia, że z treści rozstrzygnięcia decyzji podziałowej wynika, że organ wydzielił działki pod drogi (wewnętrzne), jednakże nie wynika, by organ dokonał wydzielenia gruntów pod drogi publiczne.

Zauważyć także należy, że w uzasadnieniu decyzji Wójta z 16 czerwca 2003 r. także nie wskazano na wydzielenie działek gruntu pod drogi publiczne. Decyzja ta nie informuje przy tym także o przejściu z mocy prawa własności gruntów na Gminę. Sąd podziela przy tym pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2329/15, że nie można twierdzić, że wydzielona droga ma charakter drogi publicznej, jeśli – jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie - w decyzji zatwierdzającej podział rozstrzygnięto o takiej formie dostępu działek do drogi publicznej, która polega na wydzieleniu drogi wewnętrznej.

W postępowaniu sądowadministracyjnym nie można kwestionować czy też na nowo ustalać treści rozstrzygnięcia decyzji o podziale nieruchomości. Przyjąć należało zatem, że skoro podział nieruchomości został dokonany z zastrzeżeniem ustanowienia na drogach wewnętrznych odpowiednich służebności drogowych, nie budzi wątpliwości, że tak wydzielone drogi nie mają charakteru dróg publicznych (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1810/16).

Charakter wewnętrzny dróg wydzielonych ww. decyzją, wbrew argumentacji skarżących, potwierdza także powołana wyżej uchwała Rady Gminy Stężyca z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar działek [...]-[...] we wsi G. (Dz. Urz. Województwa Pomorskiego nr 47, poz. 707, dalej jako plan miejscowy lub uchwała). Odnosząc się w tym miejscu do jej treści wskazać należy, że w uchwale w § 1 podano funkcje wydzielonych dróg oznaczając je od 1 KD do 10 KD, określając przy tym dojazd do działek przeznaczonych na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej "od drogi gminnej o numerze ewidencyjnym gruntu [...] oraz z wewnętrznych dróg lokalnych 2 KD, 3KD, dojazdowych 4KD -8KD oraz sięgaczy 9KD, 10KD".

Jak wynika z akceptowanego przez orzekający Sąd poglądu orzecznictwa, pomocne dla określenia kategorii drogi w niniejszej sprawie są wskazane w planie miejscowym funkcje. Z miejscowego planu wynika wprost i jednoznacznie, że sporne drogi 2KD oraz od 5KD do 8KD, 9KD i 10KD są przeznaczone do obsługi zespołu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co nadaje im charakter dróg wewnętrznych, a co za tym idzie - w żaden sposób nie wskazuje, że są to drogi publiczne.

W planie nie opisano w precyzyjny sposób funkcji drogi 3 KD i 4 KD, jednakże w treści planu 3KD określono jako wewnętrzną drogę lokalną, natomiast 4KD jako drogę dojazdową, analogicznie do dróg dojazdowych 5KD-8KD. Nadto określając funkcje dla dróg 2KD i 3 KD, określono je jako ulice lokalne, zaś drogi 5KD-8KD określono jako ulice dojazdowe.

Zgodnie z obowiązującym dla ww. planu miejscowego wyżej już przywołanym art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych. Prawodawca wyraźnie więc odróżnił ulice od dróg publicznych. Oznacza to również, że w planie ustalało się w zależności od potrzeb - nie tylko sieć dróg publicznych, ale również dróg wewnętrznych (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 3859/02). Oznaczenie w planie miejscowym dróg jako ulice stanowi kolejne potwierdzenie, że sporne działki przeznaczono na drogi wewnętrzne.

W rezultacie, uwzględniając informacje z zaświadczenia Wójta z 8 stycznia 2019 r. wraz z ich sprostowaniami, stwierdzić należy, że z planu miejscowego nie wynika, że działki nr [...]-[...] przeznaczono na drogi publiczne.

Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami skarżących, że zastosowane w miejscowym planie oznaczenie KD stanowi podstawę do uznania w przedmiotowej sprawie drogi za drogę publiczną. Argumentacja skarżących, by do nomenklatury (w zakresie określenia dróg symbolem KD), jaką posłużył się uchwałodawca miejscowy, uchwalając miejscowy plan w 2002 r. stosować rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 163, poz. 1587), a tym bardziej rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2404), które uchwalono znacznie później niż plan miejscowy w oczywisty sposób zatem nie może zostać uwzględniona.

W ocenie Sądu, oceniając charakter spornych działek z perspektywy treści decyzji podziałowej, brzmienia postanowień planu miejscowego z 2002 r., treści księgi wieczystej na tle uwarunkowań prawnych, wynikających ze zmieniających się na przestrzeni niemal dwudziestu lat przepisów dotyczących podziałów nieruchomości, dróg publicznych oraz zagospodarowania przestrzennego, brak jest podstaw, by zaakceptować argumentację skarżących o ich publicznym charakterze. Także w złożonym (pismem z 12 kwietnia 2021 r.) odwołaniu od decyzji Starosty Wójt podtrzymał konsekwentnie stanowisko, że decyzją z 16 czerwca 2003 r. organ nie dokonał wydzielenia działek pod drogi publiczne, a pod drogi wewnętrzne. Podkreślić jednocześnie należy, że w ciągu dziewiętnastu lat od wydania decyzji Wójta z 16 czerwca 2003 r. Rada Gminy S. nie wydała także uchwały o nadaniu drodze statusu drogi publicznej gminnej (art. 7 ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz.U. 2022 poz. 1693 - u.d.p.), co także stanowi potwierdzenie, że w dalszym ciągu nie jest jej intencją ustanowienie drogi publicznej na spornych działkach. Co więcej, uchwałą nr XVII/171/2008 z dnia 10 czerwca 2008 r. Rada Gminy S. nadała drogom położonym m.in. na działkach [...]-[...] nazwę O. (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2008 r. Nr 47, poz. 707). Uchwałę podjęto przy tym na podstawie art. 8 ust. 1a u.d.p., który stanowi, że podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana.

Co więcej, o czym już była mowa powyżej, brak ujawnienia w księdze wieczystej prawa własności na rzecz Gminy także potwierdza, iż jej zamiarem nie było i nie jest ustanowienie na spornych gruntach drogi publicznej. Zgodnie bowiem z prowadzoną dla działek nr [...]-[...] księgą wieczystą, działki te stanowią współwłasność H.M. i K. M. Nadto w dziale III księgi wieczystej ujawnione zostały ograniczone prawa rzeczowe, to jest ustanowiona została bezpłatna służebność przejazdu i przechodu – od drogi publicznej - przez nieruchomość stanowiącą działki nr [...]-[...], co jest zgodne z pkt 2 decyzji Wójta z 16 czerwca 2003 r. Jak wynika z księgi, ustanawiano je przy tym od 2003 roku do roku 2020, co przeczy zawartym w skardze twierdzeniom, że służebność miała charakter tymczasowy i wygasła, gdyż droga zdaniem skarżących, ma publiczny charakter. Podkreślenia przy tym wymaga, że korzystanie z dróg publicznych z uwagi na ich charakter nie wymaga ustanawiania na nich służebności.

Już zatem na marginesie zauważyć należy, że w prowadzonym przez Starostę Kartuskiego rejestrze gruntów działki o numerach [...]-[...] stanowią użytki RV, RIVb i RVI.

Nadto dokumentacja fotograficzna wykonana przez rzeczoznawcę majątkowego na potrzeby operatu szacunkowego w dniu 15 września 2020 r. przedstawia (s. 9 operatu) stan działek, który obrazuje, że są one częściowo zarośnięte i stanowią gruntowy dojazd do działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową.

Z powyższych ustaleń wynika, że działki o nr [...]-[...] przeznaczone zostały na potrzeby osiedla zabudowy jednorodzinnej a ich dostępność została prawnie ograniczona. Z zebranego materiału wynika zatem, że drogi te nie zostały wydzielone pod drogi publiczne, zatem ich własność nie przeszła z mocy prawa na gminę, nie doszło do żadnego (faktycznego czy prawnego) wywłaszczenia nieruchomości stanowiących własność skarżących.

Podkreślenia wymaga, że w ocenianym stanie faktycznym wydzielona została decyzją z 16 czerwca 2003 r. na wniosek właścicieli droga, prowadząca jedynie do stanowiących ich własność działek, wydzielonych na cele mieszkaniowej zabudowy jednorodzinnej. Skarżący, zdaniem Sądu, przez kolejne lata pozostawali przy tym w przeświadczeniu, że droga stanowi ich własność, wnieśli oni bowiem o "przejęcie przez Gminę S. na wyłączną własność" spornych działek (pismem z 15 lutego 2016 r.), składali oświadczenia o wyrażeniu zgody na inwestycje (pismo z 13 marca 2012 r.) i oświadczenie, że drogi te są ich własnością (pismo z 21 kwietnia 2008 r. – zał. Nr 2 do uchwały nr XVII/171/2008 r., pismo z 8 listopada 2012 r.), wnosząc przy tym o dokonanie zamiany. W niniejszej sprawie podziału dokonano na wniosek skarżących (właścicieli), którzy dzięki dokonanemu podziałowi mieli możliwość sprzedaży działek wydzielonych na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, to oni byli oni zatem zainteresowani wydzieleniem drogi, która prowadziłaby do tych działek.

Z zebranego materiału wynika natomiast, że Gmina przez kolejne lata konsekwentnie podtrzymywała stanowisko, że grunty nie zostały wydzielone pod drogi publiczne i nie przejęła ich własności. Wadliwie przy tym skarżący utożsamiają ogólną dostępność dróg z ich publicznym charakterem, o którym to statusie drogi mowa już była powyżej. Oczywistym jest, że droga wewnętrzna, podobnie jak droga publiczna, ma za zadanie umożliwić dostęp (dojazd) do nieruchomości budowlanej. Przysługuje je zatem cecha ogólnej dostępności, która nie jest zarezerwowana wyłącznie dla dróg publicznych.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, uznać należy, że sporne działki nie zostały wydzielone pod drogę publiczną, a w konsekwencji nie doszło z mocy prawa do przejścia prawa ich własności na rzecz gminy na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. W konsekwencji, brak jest kluczowej przesłanki do ustalenia odszkodowania za powyższe grunty z tytułu dokonanego wywłaszczenia na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n.

Za niezasługujący na uwzględnienie uznać należy przy tym zarzut skarżących odnośnie do naruszenia przepisów art. 7a i 81a k.p.a. Uwzględnić należy, że przedmiotem skargi jest decyzja organu II instancji w przedmiocie ustalenia odszkodowania na rzecz skarżących za nieruchomość. Przepisy art. 7a i 81a k.p.a. dotyczą spraw, których przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. Nadto przepisy wskazują, że wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W niniejszym postępowaniu przedmiotem postępowania było ustalenie odszkodowania na ich rzecz a w konsekwencji zobowiązanie Wójta Gminy do jego zapłaty, wystąpiły przy tym sporne interesy Skarżących względem interesów Gminy.

Sąd nie podziela dokonanej przez skarżących interpretacji rozstrzygnięcia decyzji podziałowej, uznając że - w przepisach art. 7 art. 7a i 81 a k.p.a. oraz zasadzie słuszności interesów strony - istnieją w ich ocenie podstawy do uzupełnienia rozstrzygnięcia poprzez dodanie określenia "pod drogi publiczne". Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Sąd przyjmuje przy tym wyrażony w doktrynie pogląd, że ochronie podlega jedynie taki interes, który jest "słuszny". Jest nim tylko taki interes jednostki, który znajduje oparcie w normie prawnej ustanowionej dla jego ochrony. Należy przyjąć, że jest to interes godny ochrony, niestojący w sprzeczności z prawem, ani zasadami współżycia społecznego (za: Zasady ogólne postępowania administracyjnego, tom II cz. 2, pod red. J. P. Tarno, W. Piątek, 2018, s. 310).

Nadto, rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest jednym z elementów najistotniejszych każdej decyzji administracyjnej, wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w danych okolicznościach faktycznych i przy uwzględnieniu zebranego materiału dowodowego. Ma zawsze charakter rozstrzygnięcia przesądzającego o istocie sprawy. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje wyrażona wola organu administracyjnego załatwiająca sprawę w tej formie (za wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 31 października 2019 r., sygn.. akt II SA/Lu 305/19, CBOSA).

Zdaniem Sądu, z uwagi na ustalony stan faktyczny i prawny, brak jest podstaw do rozważania w zakresie żądanego przez skarżących "uzupełnienia" wydanego już rozstrzygnięcia wbrew woli organu administracji, bowiem stanowiłoby to nieuprawnioną ingerencję w wydaną decyzję.

W rezultacie organ II instancji prawidłowo uznał, że brak jest zasadności dla ustalenia na rzecz skarżących odszkodowania w oparciu o art. 98 ust. 3 u.g.n.

Już zatem na marginesie zauważyć należy, że w uzasadnieniu skarżonej decyzji uwzględniono także argumentację dotyczącą braku przeprowadzonych rokowań w zakresie działki nr [...], co w ocenie Sądu nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym, bowiem pismem z 3 listopada 2012 r. skarżący poinformowali, że wyrażają zgodę co do zamiany gruntów drogi na os. Z., które są ich własnością, wnosząc o przedstawienie ofert zamiany, a uchwałą nr XVII/203/2012 z 4 grudnia 2012 r. Rada Gminy S. wyraziła zgodę na zamianę stanowiącej własność Gminy położonej w obrębie S. działki nr [...] m.in. na działki nr, [...]-[...]. Zgodę na zamianę wraz z wnioskiem o przedstawienie ofert odnośnie do działki nr [...] skarżący zgłosili także przy piśmie z 19 października 2015 r.

Z tych wszystkich względów, biorąc pod uwagę, że powołane w skardze zarzuty okazały się niezasadne, a wydaną w sprawie decyzją organu II instancji stwierdzono brak podstaw do ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) wniesioną w niniejszej sprawie skargę, jako niezasadną, oddalił.

Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., na wniosek organu, zgłoszony w odpowiedzi na skargę, przy braku sprzeciwu skarżących poinformowanych o takiej możliwości w piśmie z 24 lutego 2022 r. (k. 37 akt).