Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 271/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2012-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 2,  ust. 4, ust. 1.
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 10 par. 1.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk - spr. Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 12 marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Gminę [...], jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 12 marca 2012 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia 28 grudnia 2011 r., nr [...], nakazującą Gminie [...] rozbiórkę samowolnie wybudowanej świetlicy wiejskiej w [...].

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:

Pismem z dnia 30 lipca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim zawiadomił Burmistrza [...] o tym, że w dniu 2 sierpnia zostaną przeprowadzane oględziny, m.in. w sprawie samowolnego wybudowania świetlicy wiejskiej na posesji w [...] (działka nr A).

Następnie, w piśmie z dnia 30 sierpnia 2010 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim poinformował Burmistrza [...] o skompletowaniu materiału dowodowego w sprawie samowolnego wybudowania świetlicy wiejskiej w [...] oraz o możliwości zapoznania się z nim i przedłożenia nowych dowodów w terminie 7 dni.

W dniu 6 października 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim, opierając się o przepis art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), wydał postanowienie nr [...], którym nakazał Gminie [...] wstrzymanie prowadzenia dalszych robót związanych z budową świetlicy wiejskiej w [...] oraz przedłożenie w terminie do dnia 31 grudnia 2010 r.: zaświadczenia Burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz ze stosownymi opiniami dotyczącymi stanu technicznego budowanego obiektu, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnymi na dzień opracowania projektu, oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Ponadto nałożył obowiązek skutecznego zabezpieczenia budowy. W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 2 sierpnia 2010 r. stwierdzono wybudowanie obiektu kontenerowego składającego się z siedmiu segmentów, zespolonych ze sobą trwale śrubami, o wymiarach zewnętrznych długości 1715 cm, szerokości 605 cm i wysokości 290 cm. Ustalono też, że obiekt jest usadowiony na podmurówce z bloczków betonowych M-6, stanowiących jego fundamenty, standardowo wykończony zewnętrznie i wewnętrznie oraz posiada przyłącza i wyposażenie umożliwiające jego użytkowanie. Wskazując, że Gmina [...] nie posiada pozwolenia na budowę obiektu organ uznał, że inwestycja wypełniła hipotezę art. 48 ustawy Prawo budowlane. Wyjaśnił przy tym, że po wykonaniu przez stronę określonego postanowieniem obowiązku przedłożenia stosownej dokumentacji postanowieniem nałożona zostanie na stronę opłata legalizacyjna w wysokości 100000 zł, której wpłacenie stanowić będzie podstawę do zatwierdzenia projektu budowlanego i wznowienia robót, jeżeli budowa nie została zakończona. Natomiast w razie niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonego obowiązku nakazana zostanie rozbiórka wybudowanego obiektu.

Na skutek składanych przez Gminę [...] wniosków o przedłużenie zakreślonego terminu do przedłożenia dokumentacji technicznej i formalnoprawnej, postanowieniami z dnia 4 stycznia 2011 r. i z dnia 12 maja 2011 r., wskazany termin został przedłużony przez organ do dnia 30 kwietnia 2011 r., a następnie do dnia 30 września 2011 r.

W dniu 10 listopada 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim, powołując się na przepis art. 50 § 1 w zw. z art. 79 § 1 i 2 K.p.a., wezwał Gminę [...] do złożenia wyjaśnień w terminie 14 dni od otrzymania wezwania. Poinformował również stronę, że w dniu 30 września 2011 r. upłynął termin do wykonania obowiązku określonego postanowieniem, który nie będzie już przedłużany, a wobec niespełnienia w tym terminie nałożonego obowiązku organ nakaże rozbiórkę obiektu objętego postępowaniem.

W dniu 29 listopada 2011 r. pełnomocnik Gminy złożył wyjaśnienia, utrwalone w postaci protokołu, z którego wynika, że "Gmina [...] jest gotowa do wykonania rozbiórki świetlicy wiejskiej w [...] ".

Decyzją z dnia 28 grudnia 2011 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim nakazał Gminie [...], jako inwestorowi, rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego - świetlicy wiejskiej w [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). W uzasadnieniu organ powołał się na ustalenia dokonane w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych i wskazał, że przedmiotem postępowania jest obiekt budowlany, o którym mowa w art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Obiekt ten jest standardowo wykończony zewnętrznie i wewnętrznie oraz posiada przyłącza i wyposażenie budowlano-instalacyjne umożliwiające jego użytkowanie. Organ stwierdził, że Gmina [...] nie posiada pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a budowa obiektu objętego postępowaniem nie mieści się w katalogu ustalonym w przepisach art. 29–31 ustawy Prawo budowlane, natomiast inwestycja wypełniła hipotezę art. 48 tej ustawy. Następnie organ wywiódł, że skoro Gmina nie wykonała nałożonego na nią postanowieniem obowiązku polegającego na przedłożeniu w terminie do dnia 30 września 2011 r. dokumentacji technicznej i formalnoprawnej, to w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, na podstawie którego nakazano rozbiórkę obiektu. Organ wyjaśnił, że wdrożone postępowanie legalizacyjne, które jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem inwestora, nie daje podstaw do odstąpienia od zasady wynikającej z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zaznaczył przy tym, że od daty formalnego wstrzymania robót budowlanych inwestor nie wykazał woli zalegalizowania popełnionej samowoli budowlanej, a jego działania noszą znamiona celowego przedłużania postępowania. Wykonane roboty budowlane naruszają natomiast art. 90 ustawy Prawo budowlane.

Z decyzją tą nie zgodziła się Gmina [...], wnosząc odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. Podniosła, że przed samym wydaniem decyzji organ nie zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz podjęcia dodatkowych czynności procesowych dotyczących np. charakteru prawnego obiektu na gruncie prawa budowlanego, przez co uniemożliwił jej skorzystanie z uprawnienia, o którym mowa w art. 10 § 1 K.p.a.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 12 marca 2012 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Stwierdzając, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane na organ nadzoru budowlanego nałożony został obowiązek nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis ten znajduje jednak zastosowanie dopiero wówczas, gdy w następstwie czynności, o których mowa w art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nie zaistnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie takiego obiektu budowlanego. Powołując regulacje art. 48 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane organ odwoławczy uznał, że w ustalonym stanie faktycznym zaistniały przesłanki do zastosowania powyższej procedury, gdyż objęta postępowaniem budowa nie została zwolniona od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29-31 ustawy Prawo budowlane. Niewykonanie przez inwestora nałożonego na niego obowiązku przedłożenia dokumentacji umożliwiającej legalizację samowoli budowlanej stwarzało natomiast po stronie organu obowiązek orzeczenia samowoli budowlanej. Za niezasadny uznał organ zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., wskazując, że strona była informowana o czynnościach dowodowych i uczestniczyła w nich poprzez swoich pełnomocników, składała wyjaśnienia, zapoznawała się z aktami postępowania. Uwzględniane też były jej wnioski o zmianę terminu wykonania nałożonych obowiązków. Tym samym strona miała możliwość uczestniczenia w prowadzonym postępowaniu i w pełni z tej możliwości korzystała. Rozważając skutki prawne braku poinformowania strony o zakończeniu postępowania, organ odwoławczy, powołując się na poglądy wyrażone w orzecznictwie sądowym, zaznaczył, że w tym przypadku do uznania wadliwości postępowania nie jest wystarczający sam fakt braku zawiadomienia o zakończeniu postępowania, ale konieczne jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej strona nie mogła dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że takie naruszenie uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia wskazanej wyżej normy. Uwzględniając przedstawioną wykładnię organ odwoławczy stwierdził, że brak zawiadomienia strony o zakończeniu postępowania nie miał istotnego wpływu na zakończenie sprawy. Strona w toku postępowania nie kwestionowała oceny organu co do samowoli budowlanej, jak również nie przedstawiła żadnych dowodów, że stanowisko organu pierwszej instancji jest błędne, a ponadto była świadoma konsekwencji prawnych niewykonania nałożonego na nią obowiązku.

We wniesionej skardze Gmina [...] domagała się uchylenia decyzji obu instancji zarzucając naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. poprzez uznanie przez organ odwoławczy, że organ pierwszej instancji dostatecznie ujawniał własne stanowisko i nie miał obowiązku zapewnienia stronie skarżącej udziału w postępowaniu przed wydaniem decyzji, w następstwie czego doszło do utrzymania w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Uzasadniając podniesiony zarzut skarżąca Gmina wskazała, że przed wydaniem decyzji organy obydwu instancji nie zawiadomiły jej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz złożenia wniosków dowodowych, co - w jej ocenie - stanowi kwalifikowaną wadę procesową będącą podstawą uchylenia decyzji, bez względu na to, czy miała ona wpływ na jej treść, czy też nie. Skarżąca podniosła, że w odwołaniu wyrażała wątpliwość odnośnie charakteru prawnego świetlicy na gruncie przepisów Prawa budowlanego, jednak nie wypowiedziała się w tej kwestii, gdyż organ pierwszej instancji pozbawił ją możliwości złożenia wniosku dowodowego z dokumentacji przetargowej na okoliczność faktu, że przedmiot zamówienia, obejmujący zakup kontenera biurowo-socjalnego, nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Skarżąca wskazała, że wniosek dowodowy miał obejmować w szczególności ogłoszenie o przetargu, specyfikację istotnych warunków zamówienia publicznego na zakup kontenera biurowo-socjalnego z przeznaczeniem na świetlicę wraz z załącznikami w tym opisem technicznym zestawu kontenerowo-segmentowego, umowę o sprzedaż, dostarczenie i montaż oraz fakturę wykonawcy. Skoro dowody te zostały pominięte, to postępowanie wymaga uzupełnienia. Nie zostały bowiem wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do podniesionego zarzutu wskazał, że kwestia naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. została zbadana w postępowaniu odwoławczym, a stanowisko w tym zakresie wyrażone zostało w zaskarżonej decyzji. Strona nie wykazała jednak, że naruszenie prawa mogło mieć wpływ na wynik sprawy, stąd brak było podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Organ stwierdził, że wskazane w skardze dokumenty mogą dowodzić tego co było przedmiotem sprzedaży oraz ceny. Kwalifikacja prawna obiektu budowlanego dokonywana jest z kolei w oparciu o przepisy Prawa budowlanego na podstawie ustalonego stanu faktycznego, który w niniejszej sprawie został ustalony w toku oględzin. Odmienne określenie przedmiotu sprzedaży przez strony na fakturze, czy w umowie, nie ma natomiast wpływu na kwalifikację obiektu.

Pismem dnia 19 czerwca 2012 r. Gmina [...] wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu o wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia 28 grudnia 2011 r., nr [...].

Postanowieniem z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Op 271/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odmówił wstrzymania wykonania decyzji organu pierwszej instancji.

Zażalenie wniesione przez Gminę [...] na to postanowienie zostało oddalone przez Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniem z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OZ 799/12.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu, która odbyła się w dniu 22 listopada 2012 r., pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę oraz argumenty w niej zawarte, akcentując naruszenie art. 10 K.p.a. i podnosząc, że pominięcie Gminy w czynnościach spowodowało pozbawienie jej współtworzenia rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej P.p.s.a., uchylenie zaskarżonej do sądu decyzji następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku jednak, gdy wskazane uchybienia nie występują, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów; może zatem uwzględnić skargę z uwagi na okoliczności, których skarżący nie podnosił w skardze. Z kolei, na mocy art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, jak również – z mocy art. 135 P.p.s.a. – pozostałych aktów wydanych w toku postępowania, które zostało nią zakończone, wykazała, że nie doszło do naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego, jak również prawa procesowego, w stopniu mającym jakikolwiek wpływ na wynik sprawy i skutkującego koniecznością wyeliminowania ich z porządku prawnego.

Precyzując przedmiot rozstrzygania w rozpoznawanej sprawie należy przypomnieć, że skarga wniesiona została na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu utrzymującą w mocy decyzję nakazującą rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego.

W ocenie Sądu, w sprawie prawidłowo zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, w którym należycie ustalono stan faktyczny, a następnie na podstawie poczynionych ustaleń organy dokonały prawidłowej kwalifikacji spornego obiektu jako obiektu budowlanego, którego budowa wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, a w razie jego braku legalizacja jego budowy dokonywana jest w trybie art. 48 – 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, poz. 1118 ze zm.).

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że ustawa Prawo budowlane, której przepisy stanowiły podstawę prawną podjęcia zaskarżonej decyzji, w sposób kompleksowy normuje przebieg procesu budowlanego, prawa i obowiązki jego uczestników, kwestie dotyczące użytkowania i utrzymania obiektów budowlanych, jak również zasady podejmowania w tych sprawach działań przez organy administracji publicznej. W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne przed organami nadzoru budowlanego wszczęte zostało w związku z wybudowaniem przez Gminę [...] świetlicy wiejskiej i dotyczyło legalności tej budowy. W celu ustalenia charakteru wybudowanego obiektu oraz trybu postępowania organ nadzoru budowlanego, stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w ramach którego dokonał oględzin. W ich trakcie ustalono, że obiekt objęty postępowaniem został wybudowany w 2007 r. i jest obiektem kontenerowym, składającym się z 7 zespolonych ze sobą trwale segmentów. Ponadto jest on trwale związanym z gruntem, posiada fundament oraz przyłącza i wyposażenie umożliwiające jego użytkowanie (instalacja elektryczna, wodna i kanalizacyjna). Istniejący na dzień oględzin stan faktyczny utrwalony został w postaci dokumentacji fotograficznej, dołączonej do akt administracyjnych, która dodatkowo wskazuje, że obiekt objęty postępowaniem wydzielony został z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych i posiada dach.

Biorąc pod uwagę ustalenia dokonane w trakcie oględzin, uznać należy, zdaniem Sądu, że stan faktyczny niniejszej sprawy, dotyczący wykonania obiektu objętego postępowaniem, nie budzi wątpliwości. Uwzględniając sposób jego wykonania, w szczególności jego stabilność, trwałość związania z gruntem oraz wyposażenie w instalacje i urządzenia techniczne umożliwiające jego użytkowanie stwierdzić również należy, że organy dokonały prawidłowo jego kwalifikacji. Podzielić należy stanowisko organów, że stanowi on obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane, podlegający regulacji tego aktu. Zgodnie z tym przepisem przez obiekt budowlany rozumie się bowiem budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. Budynkiem, zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane jest natomiast obiekt budowlany, trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadający fundamenty i dach. Skoro objęta postępowaniem świetlica spełnia wymogi uznania jej za obiekt budowlany, o którym mowa w art. 3 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane, to – bez naruszenia przepisów prawa – organy nie mogły dokonać odmiennej jej kwalifikacji.

W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 6 K.p.a. organy mają obowiązek działać na podstawie przepisów prawa. Oceniając w niniejszej sprawie charakter obiektu, obowiązkiem organów było zatem ustalenie go zgodnie z przepisami prawa, a nie subiektywną oceną inwestora. Oznacza to, że dokumenty wskazane w skardze, takie jak: ogłoszenie o przetargu, specyfikacja istotnych warunków zamówienia publicznego na zakup kontenera biurowo – socjalnego z przeznaczeniem na świetlicę wraz z załącznikami w tym opisem technicznym zestawu kontenerowo – segmentowego, umowa o sprzedaż, dostarczenie i montaż oraz faktura wykonawcy, nie mogły mieć wpływu na kwalifikację obiektu na gruncie przepisów prawa budowlanego. Mogły one dowodzić jedynie faktu dokonania zakupu kontenerów przez stronę skarżącą, natomiast to, w jaki sposób strony określiły w nich przedmiot sprzedaży, pozostawało bez znaczenia dla dokonanej w sprawie oceny na gruncie przepisów ustawy Prawo budowlane. Dostrzec należy, że stan faktyczny, jaki podlegał ocenie organów, zaistniał nie tylko na skutek zakupu kontenerów, ale przede wszystkim został ukształtowany w wyniku wykonania dodatkowych prac, związanych z posadowieniem kontenerów i trwałym ich związaniem z gruntem, a także wykonaniem przyłączy i wyposażeniem ich w urządzenia umożliwiające ich użytkowanie. Dokonując oceny organy uwzględniały zatem efekt tych robót, które ostatecznie doprowadziły do wykonania obiektu budowlanego określonego w art. 3 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane.

Zauważyć trzeba, że w skardze Gmina podnosi, iż pozbawiono ją możliwości złożenia dokumentacji na okoliczność potwierdzenia faktu, że zakupiony przez nią kontener nie stanowi obiektu budowlanego. Treść tak sformułowanych zarzutów wskazuje, że Gmina kwestionuje w istocie uznanie świetlicy za obiekt budowlany, niemniej jednak, wątpliwości co do charakteru prawnego spornego obiektu nie były podnoszone w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Nie ma to jednak istotnego znaczenia, zważywszy na wynikający z art. 134 § 1 P.p.s.a. zakres oceny Sądu, która dokonywana jest w całokształcie okoliczności sprawy.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez organy w toku postępowania administracyjnego art. 10 § 1 K.p.a. uznać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. W pełni zasadne jest stanowisko organu odwoławczego, zgodne zresztą ze słusznym poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że w sytuacji postawienia organom zarzutu braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej strona nie mogła dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ obowiązku powiadomienia strony o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia wskazanej wyżej normy prawa. Inaczej mówiąc, zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa więc ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Dla uwzględnienia wskazanego zarzutu konieczne jest tym samym ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej strona nie mogła dokonać, czy też jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie (por. wyroki NSA: z 2 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1320/08; z 21 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 881/10; z 2 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 575/10 i z 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 927/12 , a także wyrok WSA w Szczecinie z 14 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 99/10 i wyrok WSA w Warszawie z 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 212/11, wszystkie opublikowane na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W sprawie niniejszej, formułując w odwołaniu zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 10 § 1 K.p.a. wskutek tego, że przed samym wydaniem decyzji organ nie poinformował strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz możliwości ewentualnego podjęcia czynności procesowych, skarżąca Gmina nie wskazała jednocześnie, jakiej konkretnie czynności nie mogła dokonać. Nie podała również, jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć takie naruszenie. O ile zatem zgodzić się należy ze skarżącą, że brak wskazanej informacji godził w zasadę z art. 10 § 1 K.p.a. oraz określoną w art. 9 K.p.a. zasadę informowania, to jednak uznać trzeba, że prawidłowo organ odwoławczy przyjął w zaskarżonej decyzji, iż brak informacji o zakończeniu postępowania przed organem pierwszej instancji nie miał wpływu na wynik sprawy i nie stanowił naruszenia dającego podstawę do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Dostrzec przy tym trzeba, że w toku postępowania przed wydaniem postanowienia z dnia 6 października 2010 r. Gmina była informowana o skompletowaniu dokumentów i możliwości składania nowych dowodów, a przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej o nakazie rozbiórki została wezwana do złożenia wyjaśnień. W tych okolicznościach nie można uznać, że w toku postępowania strona pozbawiona została prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz możliwości zgłoszenia dodatkowych środków dowodowych. W skardze Gmina wyjaśniła, że naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. przez organy obydwu instancji uniemożliwiło jej zgłoszenie wniosków dowodowych co do przeprowadzenia dowodu z dokumentacji przetargowej na okoliczność, że przedmiot postępowania nie jest obiektem budowlanym. Jak już wcześniej wskazano, dowód z tego rodzaju dokumentów, związanych z zakupem i dotyczących przedmiotu samej tylko transakcji, nie mógł przesądzać o dalszym sposobie wykorzystania kontenerów przez właściciela. Tym samym nie mógł mieć jakiegokolwiek wpływu na zmianę kwalifikacji przedmiotu postępowania. Brak jest tym samym podstaw do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie doszło w postępowaniu administracyjnym do naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. W świetle powołanego na wstępie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., przesłanką uwzględnienia skargi na decyzję nie jest natomiast każde naruszenie przepisów postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do tego, podniesiony w skardze zarzut nie był wystarczający do uwzględnienia skargi. Skoro w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przed organem pierwszej instancji, skarżąca była informowana o wszczęciu postępowania, terminie przeprowadzenia oględzin, skompletowaniu dokumentów i możliwości przedłożenia nowych dowodów oraz była wzywana do złożenia wyjaśnień, natomiast w postępowaniu odwoławczym organ nie podejmował czynności wyjaśniających, to automatycznie nie można uznać, że w postępowaniu administracyjnym doszło do istotnego naruszenia zasady czynnego udziału strony.

Sąd nie dopatrzył się również, aby w postępowaniu doszło do naruszenia innych przepisów postępowania. Organy prawidłowo ustaliły bowiem stan faktyczny i dokonały oceny w oparciu o wyczerpująco zebrany materiał dowodowy, a motywy podjętego rozstrzygnięcia przedstawione zostały w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 K.p.a.

Badając nadal legalność zaskarżonej decyzji w świetle przepisów prawa materialnego podkreślić należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane, przez które w myśl art. 3 pkt 7 w zw. z pkt 6 ustawy Prawo budowlane rozumie się również wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29–31. Przepisy art. 29–31 ustawy Prawo budowlane określają wyłączenia od ogólnej zasady ustalonej w art. 28 ust. 1 tej ustawy.

W niniejszej sprawie bezspornie ustalono, że skarżąca Gmina [...] nie posiadała pozwolenia na budowę spornej świetlicy, natomiast budowa obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane, nie została wyłączona od obowiązku jego uzyskania. Stosownie do tego, organy nadzoru budowlanego prawidłowo przyjęły, że budowa świetlicy stanowiła samowolę budowlaną. Okoliczność ta z kolei zobowiązywała organy do wdrożenia procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 ustawy Prawo budowlane, znajdującej zastosowanie do obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia, a więc - zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane - również do budynków, o których mowa w art. 3 pkt 2 tej ustawy. Skoro w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że budowa spełniła wymogi określone w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, tj. stwierdzono, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, to prawidłowo postanowieniem z dnia 6 października 2010 r. nałożono na skarżącą w pierwszej kolejności obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Zauważyć jednak przyjdzie, że wobec ustalenia, iż budowa świetlicy została już zakończona, brak było podstaw do zamieszczania we wskazanym postanowieniu orzeczenia przewidzianego w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane o wstrzymaniu prowadzenia dalszych robót. Podkreślić trzeba, że przepis ten znajduje zastosowanie zarówno do obiektów budowlanych wznoszonych bez wymaganego pozwolenia na budowę, jak i do takich, których budowa została już zakończona. Rozstrzygnięcie o wstrzymaniu robót budowlanych ma jednak rację bytu jedynie w sytuacji, kiedy obiekt budowlany nie został ukończony. W przeciwnym wypadku, tj. gdy budowa została już zakończona, jest całkowicie zbędne. W postępowaniu dotyczącym obiektu już ukończonego organ, stosując tryb postępowania określony przepisami art. 48 ustawy Prawo budowlane, zobowiązany jest wydać jedynie postanowienie o obowiązku przedłożenia przez inwestora dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. O ile jednak w rozpoznawanej sprawie postanowieniem z dnia 6 października 2010 r. bezzasadnie wstrzymano prowadzenie dalszych robót, to jednak, w ocenie Sądu, uznać należy, że naruszenie to nie mogło mieć żadnego wpływu na wynik sprawy. Wskazanym postanowieniem inwestor został zobowiązany do wykonania obowiązków określonych w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, a zatem przed wydaniem decyzji o rozbiórce podjęte zostały przez organ przewidziane ustawą czynności zmierzające do legalizacji samowoli budowlanej. Jak wynika z akt administracyjnych, ustalony przez organ termin był dwukrotnie – co należy podkreślić – przedłużany na wniosek strony, jednak pomimo tego skarżąca Gmina nie wykonała w zakreślonym terminie obowiązku nałożonego w postanowieniu. Z tego też względu prawidłowo zaskarżoną decyzją orzeczono nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanej świetlicy. W zakresie konieczności wydania tej decyzji organy nadzoru budowlanego związane są regulacją art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, w myśl którego organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W tym miejscu zaakcentować trzeba, że procedura legalizacyjna, uregulowana w art. 48 ustawy Prawo budowlane, nie zawiera norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli organu nadzoru budowlanego. W razie ustalenia, że obiekt budowlany powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę i wdrożenia procedury z art. 48 ustawy Prawo budowlane, a następnie niewywiązania się przez inwestora z obowiązku przedłożenia zażądanych dokumentów, ustawodawca nie pozostawił organowi wyboru w zakresie treści rozstrzygnięcia, obligując go do orzeczenia nakazu rozbiórki. Zauważyć należy, że skarżąca Gmina miała możliwość legalizacji spornego obiektu i dopiero na skutek jej zaniechania w zakresie wykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego nakazał rozbiórkę. Skarżąca Gmina była przy tym w postanowieniu z dnia 6 października 2010 r. poinformowana o skutkach niewykonania nałożonych na nią obowiązków, a zatem musiała się liczyć z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Z lektury akt wynika, że skarżąca brała pod uwagę rozbiórkę świetlicy i inną jej lokalizację, o czym świadczy treść wypowiedzi pełnomocnika Gminy utrwalona w protokole z dnia 29 listopada 2011 r. Nie można tym samym uznać, że niezawiadomienie strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i o możliwości składania wniosków dowodowych mogło mieć wpływ na orzeczenie nakazu rozbiórki. Ustawodawca w art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane przewidział bezwzględny obowiązek wydania nakazu rozbiórki w każdym przypadku niewykonania obowiązków nałożonych na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Mając powyższe na uwadze, wobec uznania, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu mogącym mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 151 P.p.s.a, orzeczono o oddaleniu skargi.