Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3009/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.3 pkt 22 i art. 17 ust.1 i 5
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art.6 pkt 1
journal: Dz.U. 2008 nr 50 poz 291
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - tekst jednolity
article: art.188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Anna Lech del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 731/11 w sprawie ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od P. B. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 731/11, na skutek skargi P. B., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] września 2011 r., po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] marca 2011 r. odmawiającej przyznania P. B. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią – C. B., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...] lutego 2011 r. zaliczono C. B. do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Organ I instancji odmowę przyznania żądanego świadczenia uzasadnił faktem, że według przepisów prawa w pierwszej kolejności do sprawowania opieki nad C. B. zobowiązany, z uwagi na pierwszy stopień pokrewieństwa, jest jej syn Z. B. i to na nim ciąży obowiązek sprawowania opieki nad matką. Powyższej argumentacji nie podzieliło jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. i wskazało, że w aktach znajduje się oświadczenie Z. B. z dnia [...] lutego 2011 r., w którym podał, iż obecny stan zdrowia nie pozwala mu na sprawowanie opieki nad matką. Powyższe potwierdza również zaświadczenie lekarskie z dnia [...] marca 2011 r. wskazujące, iż ww. jest niezdolny do sprawowania opieki nad inną osobą z uwagi na stan zdrowia wymagający stałego leczenia. Ponadto Z. B. jest uprawniony do pobierania renty strukturalnej, co stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ wskazał jednak, że zachodziła inna przesłanka przemawiająca za odmową przyznania wnioskowanego świadczenia. Z akt sprawy wynika bowiem, iż P. B. jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha tj. [...] ha przeliczeniowych i podlega ubezpieczeniu w KRUS jako rolnik. Ponadto z treści wywiadu środowiskowego wynika, iż praca w gospodarstwie rolnym nie utrudnia wnioskodawcy sprawowania opieki nad babcią. Wskazana okoliczność wyklucza natomiast wnioskodawcę z kręgu osób, które mogą otrzymać świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 139, poz. 992 ze zm.), powoływanej dalej jako "U.o.ś.r.".

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję P. B. wskazał, że stanowisko organu, iż rolnikowi nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest niezgodne z orzecznictwem sądowym. Dodał ponadto, że jeszcze niedawno organy przyznawały rolnikom świadczenie pielęgnacyjne, a tym samym w jego przypadku naruszono art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, który gwarantuje, że wszyscy są równi wobec prawa.

Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach za błędne uznał stanowisko organu odwoławczego, że fakt bycia rolnikiem i prowadzenie działalności rolniczej, czy też samo posiadanie gospodarstwa rolnego stanowi bezwzględną negatywną przesłankę do przyznania takiego świadczenia. Zdaniem Sądu sam fakt posiadania i prowadzenia gospodarstwa rolnego, o ile może być to pogodzone z zagwarantowaniem należytej osobistej opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wyklucza przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe potwierdza treść art. 3 pkt 22 U.o.ś.r., który zawiera definicję zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a w którym nie uwzględniono prowadzenia gospodarstwa rolnego oraz treść art. 17 ust. 5 U.o.ś.r., gdzie wymieniono wszystkie przesłanki uniemożliwiające przyznanie takiego świadczenia. Zdaniem Sądu, gdyby wolą ustawodawcy było pozbawienie prawa do takiego świadczenia właścicieli gospodarstw rolnych, wówczas wprost wskazane zostałoby to w art. 17 ust. 5 U.o.ś.r. Dokonywanie wykładni rozszerzającej, polegającej na wprowadzeniu dodatkowych negatywnych przesłanek i w jej wyniku uznanie, że żaden rolnik bądź właściciel gospodarstwa rolnego nie ma prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo tego, że mógłby i chciał podjąć zatrudnienie, o jakim mowa w art. 3 pkt 22 U.o.ś.r., ale nie może tego uczynić z uwagi na konieczność opieki (bądź który z tego samego powodu z takiego zatrudnienia rezygnował) - jest zdaniem Sądu sprzeczne z art. 2 Konstytucji RP. Sąd podkreślił, że wymóg rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zawarty w przepisie art. 17 ust. 1 pkt 3 U.o.ś.r., stanowi oczywistą konsekwencję konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Założyć bowiem należy, że wykonywanie takiej opieki, wobec osoby ze wskazaniami opisanymi szczegółowo w art. 17 ust. 1 pkt 3, wymagającej wielu czynności pielęgnacyjnych o różnych porach dnia i nocy, nie jest możliwe w sytuacji, gdy opiekun pozostaje w zatrudnieniu, o jakim mowa w art. 3 pkt 22 U.o.ś.r., które z oczywistych względów absorbuje znaczną część jego czasu. Taka sytuacja nie musi natomiast co do zasady zachodzić w przypadku opiekuna, który jest właścicielem gospodarstwa rolnego (i jednocześnie nie jest zatrudniony poza rolnictwem), jeżeli okoliczność ta nie powoduje jego osobistego zaangażowania w pracę w gospodarstwie w takim wymiarze, który uniemożliwia sprawowanie bieżącej i stałej opieki nad osobą niepełnosprawną.

Za nieuprawnione Sąd uznał również powoływanie się na definicję osoby bezrobotnej, zawartą w przepisach ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 69, poz. 145 ze zm.) i wskazał, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób samodzielny regulują kwestie dotyczące uprawnień i wymogów, jakie trzeba spełniać, aby otrzymać świadczenie. Ponadto w świetle przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. sam fakt bycia właścicielem lub posiadaczem gospodarstwa rolnego o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe wyklucza możliwość uznania takiej osoby za bezrobotnego, podczas gdy w ustawie o świadczeniach rodzinnych nie ma przepisu, który wykluczałby z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego właściciela gospodarstwa rolnego, nie będącego rolnikiem, i który nie prowadzi w tym gospodarstwie żadnej działalności. Bycie posiadaczem gospodarstwa rolnego o powierzchni przeliczeniowej ponad 2 ha, uniemożliwia zakwalifikowanie takiej osoby jako bezrobotnego, jednakże ani z przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r., ani z żadnych innych przepisów nie wynika, aby taki posiadacz nie miał prawa podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o jakiej mowa w art. 3 pkt 22 U.o.ś.r. Skoro ma prawo taką pracę podjąć, to ma również prawo z niej zrezygnować w rozumieniu art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 U.o.ś.r. Reasumując Sąd uznał, że sam fakt posiadania, a nawet prowadzenia gospodarstwa rolnego nie wyklucza możliwości uzyskania przez rolnika świadczenia pielęgnacyjnego, o ile posiadane przez niego gospodarstwo, jego struktura, sposób prowadzenia, rodzaj upraw, pozwalałyby mu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a pracy takiej nie podejmuje (bądź z niej rezygnuje), z powodu konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną, względem której ciąży na nim obowiązek alimentacyjny.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 24 listopada 2011 r. wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., reprezentowane przez r.pr. T. N., zaskarżając go w całości, wnosząc o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie jego uchylenie i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w zw. z art. 17 ust. 1 w powiązaniu z art. 3 ust. 22 U.o.ś.r., przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w świetle tego przepisu uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne, nie jest uzależnione od rezygnacji przez niego z pracy w tym gospodarstwie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w rozumieniu art. 3 pkt 22 U.o.ś.r. za osobę rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej należy uznać osobę bezrobotną, która była zatrudniona lub wykonywała pracę zarobkową w formach wymienionych w tym przepisie i zrezygnowała z niej, bądź też mając możliwość podjęcia zatrudnienia lub wykonywania pracy zarobkowej, z możliwości tej nie korzysta. Zdaniem organu za osobę taką nie może być zatem uznany rolnik, który musi przynajmniej część czasu przeznaczyć na prowadzenie własnego gospodarstwa rolnego. Tym samym wbrew twierdzeniu Sądu, P. B. – rolnik prowadzący gospodarstwo rolne o pow. [...] ha przeliczeniowych, ubezpieczony w KRUS, nie wykonywał pracy o jakiej mowa w art. 3 pkt 22 U.o.ś.r. lub nie miał możliwości jej wykonywania, a tym samym należy go uznać za osobę niespełniającą warunków do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Pełnomocnik organu wskazał ponadto, że dochód z gospodarstwa rolnego stanowi dochód w rozumieniu przepisu art. 5 ust. 8 U.o.ś.r., gdy tymczasem świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w warunkach nieuzyskiwania żadnych dochodów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Z tego powodu postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, które obejmowały zarówno naruszenie przepisu postępowania, jak i prawa materialnego.

O ile przy tym zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. nie był zasadny, gdyż oparcie zaskarżonego wyroku na tej podstawie prawnej stanowiło jedynie następstwo przyjętej przez Sąd I instancji wykładni prawnomaterialnej, o tyle zarzut dotyczący obrazy prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 U.o.ś.r. był usprawiedliwiony.

Kluczowym zagadnieniem, które wystąpiło w rozpatrywanej sprawie było rozstrzygnięcie, czy w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych posiadający i prowadzący gospodarstwo rolne rolnik, będący ubezpieczony w KRUS, może otrzymać świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad bliską mu osobą niepełnosprawną.

W tym miejscu wyjaśnić należy, iż powyższe zagadnienie stało się przedmiotem rozważań poszerzonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale z dnia 11 grudnia 2012 r. (sygn. akt I OPS 5/12) uznał, iż prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 U.o.ś.r.

W uzasadnieniu uchwały stwierdzono w szczególności, że jakkolwiek przepis art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 U.o.ś.r. odnosi się wprost do zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, których nie podejmuje lub z których rezygnuje, osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, a nie do tego, jaką działalność prowadzi ta osoba, to jednak ratio legis tego przepisu wskazuje, że chodzi tu o osobę, której wyłącznym źródłem utrzymania (dochodów) jest zatrudnienie lub inna praca zarobkowa w rozumieniu ww. ustawy. Istota świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 U.o.ś.r., które zastąpiło dodatek stały regulowany art. 27 ust. 1–3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.), polega bowiem na tym, że świadczenie to jest adresowane wyłącznie do tych osób, których źródłem utrzymania jest wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i które nie podejmują lub rezygnują z tego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Oznacza to, że nie jest osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego osoba, która nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w sytuacji, gdy ma inne źródło utrzymania (dochodów) i to bez względu na wielkość tych dochodów. Przemawia za tym również wyłączenie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do osób, które otrzymują jakiekolwiek świadczenia (dochody) z innych tytułów, wymienionych w art. 17 ust. 5 U.o.ś.r.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że wprawdzie zasadniczo ocena normatywna spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub pracy zarobkowej w celu nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinna odbywać się na gruncie pojęć ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale pojęcia: "rolnik" ustawa ta nie definiuje. Definicję taką zawiera natomiast art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.), zgodnie z którym, ilekroć w ustawie jest mowa o rolniku – rozumie się przez to pełnoletnią osobę fizyczną, zamieszkującą i prowadzącą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym. W myśl tej definicji rolnikiem jest zatem osoba będąca posiadaczem gospodarstwa rolnego. Sąd nadmienił ponadto, że ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 3 pkt 6 stanowi, że ilekroć jest w niej mowa o gospodarstwie rolnym oznacza to gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów o podatku rolnym. Zgodnie przy tym z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969 ze zm.) za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów, sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków, jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż rolnicza, o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy i stanowiący własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki nieposiadającej osobowości prawnej.

W sensie ekonomicznym – jak wywodził Sąd w omawianej uchwale - prowadzenie gospodarstwa rolnego różni się zatem od, wskazanych w art. 3 pkt 22 U.o.ś.r., form aktywności zawodowej tym, że rolnik działa na własny rachunek, ponosząc ryzyko gospodarcze oraz podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu rolników w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. W efekcie to rachunek ekonomiczny determinuje reżim pracy rolnika, a podejmowanie przez niego, w ramach zarządzania gospodarstwem, nawet nieracjonalnych z punktu widzenia gospodarczego działań, nie skutkuje pozbawieniem go zatrudnienia, ale wpływa jedynie na ekonomiczne wyniki działalności rolniczej. W rezultacie - na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych - do rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne nie ma zastosowania pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Sąd zaakcentował ponadto, że praca we własnym gospodarstwie rolnym, zarządzanie nim, jest formą aktywności zawodowej uprawianą dla celów zarobkowych, a to oznacza, iż nie jest możliwe uzyskanie świadczenia, o którym mowa w art. 17 ust. 1 U.o.ś.r., w sytuacji, gdy rolnik prowadzi gospodarstwo rolne. Sam fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego pozbawia więc rolnika prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, i nie ma w tym wypadku potrzeby dokonywania oceny, czy wielkość posiadanego przez niego gospodarstwa, rodzaj upraw, pozwalałyby mu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej poza rolnictwem, a pracy takiej nie podejmuje (bądź z niej rezygnuje) z powodu konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną, względem której ciąży na nim obowiązek alimentacyjny.

Przechodząc do kwestii regulacji prawnej, zawartej w art. 17 ust. 5 U.o.ś.r., który określa katalog negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wprawdzie nie wymieniono w nim osób podlegających obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu jako rolnicy, ale okoliczność ta niczego nie dowodziła. Wyłączenia zawarte w przepisie art. 17 ust. 5 U.o.ś.r. nie odnoszą się bowiem do określonych grup zawodowych, czy społecznych, lecz ograniczają dostępność świadczenia pielęgnacyjnego dla podmiotów wymienionych w art. 17 ust. 1 U.o.ś.r. Tak więc, aby uzyskać świadczenie pielęgnacyjne określony podmiot musi - po pierwsze, spełnić warunki, o których mowa w art. 17 ust. 1 U.o.ś.r., a po drugie - nie może być beneficjentem dochodów, wymienionych w ust. 5 tego przepisu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, treść art. 17 ust. 5 U.o.ś.r. pozwala więc skonstruować obowiązującą normę prawną, z której wynika, że rolnik prowadzący gospodarstwo rolne znajduje się w takiej sytuacji socjalno-ekonomicznej, która uniemożliwia mu przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

W ww. uchwale Sąd zwrócił także uwagę, że rolnik, spełniający przesłanki określone w art. 7 ust. 1 i 2 oraz ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), m.in. posiadający w dniu 31 maja danego roku grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, o łącznej powierzchni działek rolnych nie mniejszej niż 1 ha, otrzymuje corocznie, ze środków Unii Europejskiej, jednolitą płatność obszarową.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał również, że celowe pominięcie przez prawodawcę prowadzenia gospodarstwa rolnego, przy wymienianiu form aktywności zawodowej w art. 3 pkt 22 U.o.ś.r., nie godziło w zasadę równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż zasada ta polega na tym, że równo winny być traktowane wszystkie podmioty prawa, podobne to jest charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną). W ocenie Sądu zaś rolnicy, prowadzący gospodarstwo rolne nie mogą w równej mierze zrezygnować z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej, co osoby wykonujące, określone w art. 3 pkt 22 U.o.ś.r., formy aktywności zawodowej. Są bowiem w innej sytuacji ekonomicznej i socjalnej, aniżeli osoby świadczące pracę na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonujące pracę lub świadczące usługi na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkowstwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych, a także prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą, zwłaszcza gdy się bierze pod uwagę sposób i warunki uzyskiwania środków utrzymania. W wypadku osób rezygnujących z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej świadczenie pielęgnacyjne ma więc zrekompensować utratę szans zarobkowych na skutek poświęcenia czasu wyłącznie na opiekę nad bliską osobą niepełnosprawną. Ponadto wszystkie formy aktywności wymienione w ww. przepisie podlegają obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu, określonemu w przepisach ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.). W wypadku zaś rolników, ich odmienne szanse i możliwości zarobkowe oraz różny tytuł ubezpieczenia wynikają zarówno z faktu prowadzenia gospodarstwa rolnego, jak i z odmiennego reżimu zabezpieczenia społecznego, określonego w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ubezpieczenie społeczne rolników, jeżeli nie podlegają oni obowiązkowi ubezpieczeń społecznych na podstawie ustawy systemowej, regulują odrębne przepisy, tj. ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników. Jest to celowe działanie ustawodawcy, który dostosował system ubezpieczeń m.in. do charakteru pracy i warunków panujących na wsi.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał dodatkowo, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest finansowe zrekompensowanie osobie rezygnującej z aktywności zawodowej, poprzez wypłatę jej określonej przepisami kwoty (art. 17 ust. 3 U.o.ś.r.) oraz opłacenie składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne jest bowiem formą świadczeń niepieniężnych, które należą do form wsparcia z pomocy społecznej. W myśl zaś art. 16 ust. 6b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne finansuje w całości wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Zatem opłacanie ze środków publicznych składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe także może stanowić uzasadnione kryterium dyferencjacji statusu ubezpieczonych w zakresie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Analizując omawiane zagadnienie Naczelny Sąd Administracyjny wziął również pod uwagę, że świadczenie pielęgnacyjne, uregulowane w ustawie o świadczeniach rodzinnych jest świadczeniem, które podlega koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego - w trybie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z 30.04.2004, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, str. 72) oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 284 z 30.10.2009, str. 1 ).

Ustalając zaś reguły koordynacji krajowych ustawodawstw państw członkowskich w tych rozporządzeniach, Rada kierowała się fundamentalną zasadą wpisaną w materię Traktatu o UE, według której prawo unijne musi gwarantować pracownikom przemieszczającym się w obrębie Unii całość świadczeń nabytych z tytułu zatrudnienia w różnych państwach członkowskich, w granicach najwyższego poziomu tych świadczeń. Powołane rozporządzenia stosuje się natomiast tylko do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek lub do studentów, którzy podlegają lub podlegali ustawodawstwu jednego lub kilku Państw Członkowskich i są obywatelami jednego z Państw Członkowskich lub są bezpaństwowcami, bądź uchodźcami, zamieszkałymi na terytorium jednego z Państw Członkowskich, jak i do członków ich rodzin. Pod pojęciem pracy najemnej - w ujęciu postanowień rozporządzenia - należy rozumieć wszelkie formy aktywności zawodowej, przy czym należy dodać, że chodzi tu o formy zatrudnienia niesamodzielnego. Pracownikiem – w rozumieniu prawa UE – jest bowiem osoba fizyczna, która świadczy na rzecz innego podmiotu określoną pracę, mającą wymiar ekonomiczny, pozostając pod kierownictwem tego podmiotu i otrzymując w zamian wynagrodzenie.

W związku z powyższym, z punktu widzenia koncepcji zatrudnienia przyjętej we wspomnianym wyżej rozporządzeniu, za wykonującego pracę najemną należy uznać każdego, kto - z racji podejmowania aktywności zarobkowej - podlega systemowi zabezpieczenia społecznego danego państwa i nie może być uznany za osobę wykonującą pracę na własny rachunek. Rolnik prowadzący gospodarstwo rolne do takiej kategorii zaś nie należy.

Kierując się przedstawionymi wyżej argumentami, które Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela, należało uznać, że w świetle art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 U.o.ś.r. prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowiło w rozpatrywanym przypadku negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. P. B. jest właścicielem gospodarstwa rolnego i z tego tytułu podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników, a zatem nie można go było uznać za osobę rezygnującą z zatrudnienia, czy też nie podejmującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za usprawiedliwioną w zakresie, w jakim zarzucała ona Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego i z tego powodu - na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 w zw. z art. 151 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 207 § 2 P.p.s.a.