Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 432/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 170, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7, art. 3 pkt 7a, art. 3 pkt 8, art. 49b
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 2, pkt 4, pkt 5, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 28, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 26 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 roku sprawy ze skargi B. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia przebudowanego zjazdu do stanu zgodnego z prawem oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...], znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu odwołania B. S., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]. nr [...], znak [...].

Jak wynika z akt sprawy PINB w K. decyzją z dnia [...] nakazał B. S. jako inwestorowi zjazdu indywidualnego z drogi gminnej na działkę prywatną nr ew. 132, położoną w miejscowości G., gm. K. wykonanie - w terminie do [...]- następujących robót budowlanych, celem doprowadzenia przebudowanego zjazdu do stanu zgodnego z prawem: dostosowanie istniejącego zjazdu do szerokości podanej w decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] tj.: 6m (mierząc w linii rozgraniczającej) poprzez rozbiórkę części istniejącego zjazdu; wykonanie przecięcia krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi w formie wyokrąglonych łuków kołowych o promieniu nie mniejszym niż 3m ale max. 5m, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz. 24.); na długości nie mniejszej niż 5,0 m od krawędzi korony drogi zachować pochylenie podłużne nie większe niż 5%, a na dalszym odcinku nie większe niż 15%.

Od powyższej decyzji odwołała się B. S. - reprezentowana przez radcę prawnego W. K., wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania w całości lub przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia z powodu naruszenia:

1) art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a., poprzez niezawiadomienie stron o wszczęciu postępowania administracyjnego, a tym samym uniemożliwienie stronom czynnego udziału w postępowaniu, co może stanowić podstawę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;

2) art. 28 k.p.a., poprzez niewłaściwe ustalenie stron postępowania, polegające na pominięciu w postępowaniu właściciela nieruchomości sąsiedniej tj. Gminę K., na której to nieruchomości znajduje się zjazd będący przedmiotem niniejszego postępowania, co może stanowić podstawę jego wznowienia w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;

3) art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nierozpoznanie istoty sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne uzasadnienie wydanej decyzji ograniczające się w zasadzie do przytoczenia przepisów prawa oraz własnych zapatrywań organu, co może prowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, w przypadku gdyby [...]WINB orzekał na podstawie stanu faktycznego ustalonego samodzielnie, bez ustalenia go przez PINB, polegające w szczególności na:

- braku ustalenia, iż przedmiotowy zjazd znajduje się na nieruchomości będącej własnością Gminy K., a tym samym, to Gmina K. powinna być stroną niniejszego postępowania oraz jedynym adresatem zaskarżonej decyzji, a ustalenie skarżącej jako adresata decyzji było wadliwe, gdyż skarżąca nie może wykonać żadnych przedsięwzięć budowlanych (przebudowy zjazdu) na nieruchomości będącej własnością podmiotu trzeciego, co stanowi, iż zaistniały podstawy stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., jako że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa oraz była niewykonalna już w dniu jej wydania i niewykonalność ma charakter trwały;

- braku przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, w tym w szczególności wykonania oceny zgodności zjazdu z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, co wynika z akt sprawy, składających się wyłącznie z zawiadomienia o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy, podczas gdy zgodnie z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 listopada 2016 r. (II SA/Łd 249/16) PINB w K. zobowiązany był do samodzielnego wykonania oceny technicznej przedmiotowego zjazdu, która to ocena jak i żadne związane z nią czynności nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy;

- wadliwe ustalenie, że skarżąca dokonała przebudowy zjazdu, podczas gdy istniejący zjazd został wyremontowany, a jego nawierzchnia została odtworzona przy użyciu betonowej kostki brukowej, a jednocześnie nie zostały zmienione inne jego parametry;

4) art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa Budowlanego poprzez jego zastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji, podczas gdy brak było podstaw prawnych i faktycznych do jej wydania, w szczególności, iż skarżąca nie wykonała przebudowy zjazdu niezgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] [...]WINB działając, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest zjazd indywidualny z drogi gminnej na działkę prywatną nr ew. 132 położoną w miejscowości G., gm. K. W dniu 20 sierpnia 2014 r. organ I instancji przeprowadził oględziny, w trakcie których stwierdził, iż przy drodze gminnej o nawierzchni asfaltowej znajduje się wjazd indywidualny na posesję (dz. nr ew 132). Wjazd ma kształt zbliżony do trapezu. Krótszy bok złożony z furtki metalowej i bramy przesuwnej posiada długość 7,73 m, dłuższy równoległy bok przylegający do jezdni posiada długość 12,78 m. Długość zjazdu będąca jednocześnie wysokością "trapezu" wynosi 5,10 m. Cały wjazd wyłożony jest kostką brukową typu polbruk i wykończony krawężnikami.

W toku prowadzonego postępowania organ I instancji pozyskał: zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie zjazdu indywidualnego z drogi gminnej nr 102203 E na działkę nr 132, obręb [...], gmina K. przyjęte bez sprzeciwu przez Starostę [...] w dniu [...] oraz decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] zezwalającą na remont przedmiotowego obiektu budowlanego w postaci zjazdu indywidualnego z drogi gminnej nr 102203E na działkę nr 132 obręb [...], gmina K. W decyzji wskazano na konieczność zachowania następujących warunków: pkt 1 - inwestor lub jego przedstawiciel sporządzi projekt budowlany zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne - na budowę przedmiotowego zjazdu, pkt 2 - zjazd indywidualny zostanie wykonany o nawierzchni utwardzonej łatworozbieralnej, pkt 3 - szerokość utwardzonego zjazdu nie będzie większa niż 6 m, pkt 4 - inwestor dokona zgłoszenia planowanych robót budowlanych zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzeniami wydanymi na jego podstawie, pkt 5 - inwestor wystąpi do Gminy K. o wydanie decyzji administracyjnej zezwalającej na zajęcie pasa drogowego na czas realizacji robót wraz z naliczeniem stosownej opłaty.

Organ ustalił także, że z wniosku B. S. z dnia [...] skierowanego do Urzędu Gminy w K. wynika, iż zwracała się o wyrażenie zgody na remont wjazdu na działkę nr 132 w obrębie [...] z drogi gminnej. Remont polegać miał na ulepszeniu wjazdu za pomocą kostki brukowej. Szerokość wjazdu została określona na 6 m.

Ponieważ z ustaleń PINB wynika, że szerokość przedmiotowego wjazdu wynosi 12,78 m, zamiast zgłoszonych 6 m, organ I instancji decyzją z dnia [...] nakazał B. S. jako inwestorowi, rozbiórkę wykonanego zjazdu z drogi gminnej na działkę prywatną nr ew. 132. W wyniku rozpatrzenia odwołania B. S., [...]WINB decyzją z dnia [...] uchylił decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawomocnym wyrokiem z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 531/15 oddalił skargę B. S. na decyzję [...]WINB z dnia [...], wskazując w uzasadnieniu, że pomimo błędów popełnionych przez zarządcę drogi, jak i organ administracji architektoniczno-budowlanej inwestor winien był bezwzględnie zastosować się do jedynego ustalonego bezsprzecznie parametru zjazdu, tj. jego szerokości. Dlatego zadaniem organów nadzoru budowlanego była ocena, czy inwestor dokonał odstępstw od dokonanego zgłoszenia. W ocenie sądu, organy nadzoru budowlanego zasadnie uznały, że takie odstępstwo miało miejsce. Skoro bowiem sam inwestor zgłosił, że szerokość zjazdu wynosi 6 metrów i dodatkowo potwierdził to zarządca drogi w decyzji z dnia [...], to taką właśnie szerokość winien mieć zjazd. Sporny zjazd w części przylegającej do drogi wynosi przeszło dwukrotnie tyle. Ostatnią rzeczą, jaka pozostała do wyjaśnienia, jest określenie według jakiego trybu należy prowadzić postępowanie. Zdaniem sądu nie ulega wątpliwości, że wykonane przez skarżącą roboty budowlane, to roboty, o których mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Oznacza to, że tryb naprawczy, prowadzony na podstawie art. 48 i 49b Prawa budowlanego jest niewłaściwy. Zatem, jak słusznie wskazał organ odwoławczy właściwym trybem legalizacyjnym jest tryb z art. 51 ustawy. Prawidłowym było więc wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Umorzenie postępowania, którego domaga się skarżąca, nie może wchodzić w grę, skoro ewidentnie doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego. W ocenie sądu, organ odwoławczy prawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy i zasadnie wskazał na błędy proceduralne organu I instancji oraz na wadliwe zastosowanie przepisów prawa materialnego.

Następnie postanowieniem z dnia [...] PINB w K., działając na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późn.zm.) – dalej w skrócie "P.b.", nałożył na B. S. obowiązek przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych dotyczących wykonanego zjazdu indywidulanego z drogi gminnej na działkę prywatną nr ew. 132 położoną w miejscowości G., gm. K., w terminie do dnia [...] W ramach postępowania zażaleniowego [...]WINB postanowieniem z dnia [...] uchylił zaskarżone postanowienie PINB w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin na dzień [...], a w pozostałej części utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W wyniku rozpatrzenia skargi B. S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawomocnym wyrokiem z dnia 22 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 249/16 uchylił postanowienia organów obu instancji wskazując w uzasadnieniu, że nadzór budowlany to fachowy pion administracji publicznej, a zatem co do zasady ewentualne wątpliwości powinien rozstrzygać we własnym zakresie w ramach swoich kompetencji. Sąd wskazał na art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c P.b. i art. 81c ust. 2 P.b., który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego budynku i powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie - przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują - rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Omawiany przepis nie może być nadużywany. Nie może być zatem tak, że arbitralnym rozstrzygnięciem nakłada się na strony obowiązek bez żadnego, czy dostatecznego uzasadnienia. W inspektoratach nadzoru budowlanego na stanowiskach inspektorów nadzoru zatrudnione są bowiem osoby, które posiadają przyznane im uprawnienia budowlane. Zatem kontrolując wykonanie nieskomplikowanych robót budowlanych, inspektor nadzoru budowlanego jest w stanie samodzielnie określić prawidłowość wykonania tych robót. Nie wydaje się, by w niniejszej sprawie poza możliwościami organu I instancji było dokonanie pomiarów szerokości wykonanego zjazdu.

Kontynuując postępowanie w sprawie niniejszej, PINB w K. działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., podjął powołaną na wstępie decyzję z dnia [...]

W ocenie [...]WINB powyższa decyzja PINB odpowiada prawu. Organ II instancji przywołał następnie brzmienie art. 28 ust. 1, art. 29 P.b. i wyjaśnił, że w świetle przepisów prawa budowlanego zakres robót budowlanych polegających na remoncie zjazdu nakłada na inwestora obowiązek dokonania zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej, albowiem roboty te zostały ujęte przez ustawodawcę w art. 29 ust. 2 P.b., jako niewymagające pozwolenia na budowę. Ponieważ inwestor legitymuje się przyjętym bez sprzeciwu zgłoszeniem nie można postawić mu zarzutu naruszenia przepisu art. 29 P.b. [...]WINB wyjaśnił następnie, że w niniejszej sprawie nie znajdzie zastosowania tryb wynikający z art. 49b P.b., który odnosi się wyłącznie do budowy obiektu budowlanego (lub jego części) bez wymaganego zgłoszenia, lecz tryb z art. 50-51 P.b., który dotyczy przypadków innych niż wymienione w art. 48 i art. 49b, a z takim mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Według [...]WINB okoliczność zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru wykonania określonych w nim robót budowlanych oraz brak sprzeciwu organu oznacza, iż spornego zjazdu nie można uznać za wykonany w warunkach samowoli budowlanej, bowiem za takie należałoby uznać obiekty budowlane wybudowane bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W sytuacji, gdy rozpoczęcie robót budowlanych zostało poprzedzone stosownym zgłoszeniem, aczkolwiek obiekt budowlany wykonany został z "odstępstwami" od tego zgłoszenia, PINB prawidłowo prowadził postępowanie naprawcze na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Mając natomiast na uwadze, iż w/w roboty budowlane zostały zakończone, w przedmiotowej sprawie znajdzie zastosowanie przepis art. 51 ust. 7 P.b. Przewiduje on odpowiednie stosowanie do wykonanych robót budowlanych unormowań zawartych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3. Na jego podstawie organ nadzoru budowlanego może nakazać rozbiórkę części obiektu budowlanego, doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego lub nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Wybór wskazanych środków nie jest dowolny. W każdej sytuacji, w której możliwe jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem należy korzystać ze środka polegającego na nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. może być nałożony dopiero wtedy, gdy zostanie ustalone, że wykonanych robót budowlanych nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Wzorca zgodności z prawem robót budowlanych należy poszukiwać w art. 5 P.b., który zawiera generalną dyrektywę dotyczącą projektowania, budowania i utrzymania obiektów budowlanych. Tym samym, w ustalonym stanie faktycznym sprawy PINB zasadnie zastosował art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., nakazując dostosowanie istniejącego zjazdu do szerokości 6m, co przewidywała decyzja Wójta Gminy K. z dnia [...] Co więcej, PINB zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz. 124) sprecyzował jakie roboty budowlane należy wykonać, celem doprowadzenia inwestycji do zgodności z przepisami P.b. Rozstrzygnięcie (osnowa decyzji) sformułowane zostało w sposób jasny i precyzyjny, co ma fundamentalne znaczenie w sytuacji, gdy organ nakłada obowiązki na adresata decyzji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania [...]WINB wskazał, że organ I instancji przeprowadził wyczerpujące postępowanie wyjaśniające, zaś podmiot zobowiązany - inwestor został właściwie określony.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B. S. reprezentowana przez radcę prawnego W. K. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji bądź ewentualnie o ich uchylenie, dopuszczenie dowodu z dokumentów wskazanych w treści skargi i załączonych do niej na okoliczności wskazane w uzasadnieniu skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia:

1. art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., poprzez jego zastosowanie, podczas gdy organy nie ustaliły okresu powstania zjazdu, a tym samym nie ustaliły, jakie przepisy winny mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, w szczególności z uwagi na fakt, iż skarżąca otrzymała gospodarstwo rolne z przedmiotową działką w drodze spadku po zmarłej matce w latach 80-tych ubiegłego wieku, wraz ze zjazdem. Jej poprzednicy korzystali ze zjazdu na posesję od 1934 r., to jest od daty nabycia tego gospodarstwa, przez dziadka skarżącej, w konsekwencji organy nie wyjaśniły jakie przepisy winny mieć zastosowanie, co stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

2. art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. w związku z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez ich zastosowanie, podczas gdy zjazd istniał znacznie wcześniej niż zaczęło obowiązywać wskazane w decyzji rozporządzenie, oraz wykonane roboty budowlane polegające na polepszeniu nawierzchni zjazdu, przy pomocy betonowej kostki brukowej, nie znajdują odniesienia i umocowania w ww. rozporządzeniu;

3. art. 28 k.p.a. poprzez niewłaściwe ustalenie stron postępowania, tym samym pominięcie w postępowaniu właściciela nieruchomości tj. Gminę K., na której znajduje się zjazd będący przedmiotem niniejszego postępowania oraz przeprowadzenie postępowania bez jego udziału, co stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi przesłankę do wznowienia postępowania;

4. art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że adresatem decyzji winna być skarżąca, podczas gdy zjazd znajduje się na nieruchomości należącej do Gminy K., w konsekwencji czego decyzja została skierowana do niewłaściwego podmiotu i była trwale niewykonalna w chwili jej wydania, co stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a.;

5. art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nierozpoznanie istoty sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne uzasadnienie wydanej decyzji ograniczające się w zasadzie do ogólnego przytoczenia przepisów prawa oraz ogólnego wskazania rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, bez wskazania konkretnych paragrafów i punktów tego rozporządzenia, tj. które paragrafy i punkty i w jaki sposób zostały naruszone, oraz własnych zapatrywań organu jak i powielenia ustaleń organu I instancji, poprzez:

a) brak ustalenia, że zjazd znajduje się na nieruchomości będącej własnością Gminy K., a tym samym to Gmina K. powinna być stroną postępowania oraz jedynym adresatem decyzji, a uznanie skarżącej jako adresata decyzji było wadliwe, gdyż nie może ona wykonać żadnych robót budowlanych na nieruchomości będącej własnością podmiotu trzeciego;

b) brak przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, w tym w szczególności ustalenia okresu powstania zjazdu, ustalenia szerokości zjazdu w linii rozgraniczającej, sporządzenia oceny technicznej zjazdu przez organ lub przez biegłego lub inny uprawniony podmiot, niedokonania oględzin zjazdu, a w konsekwencji dokonanie błędnej oceny zgodności zjazdu z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa;

c) brak dowodów w kwestii rzekomego odstąpienia w czasie remontu nawierzchni zjazdu przy polepszeniu jego nawierzchni betonową kostką brukową, od pierwotnego projektu istniejącego zjazdu, skutkujące zmianą jego parametrów;

d) wadliwe ustalenie, że skarżąca dokonała przebudowy zjazdu, podczas gdy jedynie nawierzchnia zjazdu została odtworzona przy użyciu betonowej kostki brukowej, a jednocześnie nie zostały zmienione inne jego parametry;

e) samowolną ocenę stanu faktycznego sprawy, niepopartą żadnymi dowodami ani stosownym postępowaniem dowodowym;

f) nie rozpoznanie wszystkich okoliczności wskazanych w odwołaniu od decyzji PINB w K.

6) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy brak było podstaw prawnych i faktycznych do jej wydania, w szczególności, że skarżąca nie wykonała przebudowy zjazdu niezgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Przy piśmie procesowym z dnia [...], które wpłynęło do akt sprawy 23 października 2017 r., skarżąca załączyła dokumenty dotyczące aktu oskarżenia i postępowania karnego prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w K. przeciwko J. B. – Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K., oskarżonemu o przestępstwo z art. 231 § 1 k.k., jakiego dopuścił się w postępowaniu prowadzonym przeciwko skarżącej, wydając w sprawie niniejszej decyzję I instancji. Załączone dokumenty świadczą o: nieprawidłowościach jakie miały miejsce w działaniach organu podejmowanych wobec skarżącej, utrudnianiu właściwego toku postępowania i ochrony interesów skarżącej oraz jej pełnomocników, stronniczości oraz prowadzeniu postępowania przez osobę, która faktycznie powinna zostać z niego wyłączona. W przekonaniu skarżącej powyższe okoliczności rzutują na wynik tej sprawy i winny być znane sądowi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn.zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd kontrolując w zakreślonych wyżej granicach legalność zaskarżonej decyzji [...]WINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB, wydanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. stwierdził, że odpowiadają one przepisom obowiązującego prawa i brak jest podstaw do ich usunięcia z obrotu prawnego. Z całą zaś pewnością sąd nie dopatrzył się wad kwalifikowanych skutkujących nieważnością decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2, czy pkt 4 i pkt 5 k.p.a.

Dla oceny zgodności z prawem wspomnianych wyżej rozstrzygnięć organów obu instancji pierwszorzędnego znaczenia nabiera fakt, że na gruncie tej sprawy dwukrotnie wypowiadał się tutejszy sąd, wydając prawomocne wyroki. Mianowicie, pierwszym wyrokiem z dnia 8 września 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 531/15, utrzymanym następnie w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2963/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę B. S. na decyzję kasacyjną [...]WINB w przedmiocie nakazu rozbiórki wykonanego zjazdu indywidualnego z drogi gminnej. Z kolei, drugim wyrokiem z dnia 1 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 249/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi B. S., uchylił postanowienia organów obu instancji w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, wskazując w uzasadnieniu orzeczenia na niewykazanie przez organy zaistnienia przesłanek z art. 81c ust. 2 P.b. Jednocześnie sąd stwierdził, że nie wydaje się, by w niniejszej sprawie poza możliwościami organu I instancji było dokonanie pomiarów szerokości wykonanego zjazdu.

W rezultacie organy orzekające kontynuując postępowanie administracyjne, a także skład orzekający sądu w tej sprawie, w świetle art. 153 p.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie oraz art. 170 p.p.s.a., który stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby, zobligowane były bezwzględnie uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w motywach wspomnianych wyżej orzeczeń sądu. W judykaturze sądów administracyjnych zgodnie podkreśla się, że na organie prowadzącym ponowne postępowanie w sprawie spoczywa bezwzględny obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej przez sąd w uzasadnieniu prawomocnego orzeczenia, jak i obowiązek wykonania zawartych w uzasadnieniu wskazań co do dalszego postępowania. Związanie zaś samego sądu administracyjnego oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się przez organ do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania są wiążące tylko o tyle, o ile odnoszą się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Należy przyjąć, że tracą one moc wiążącą jedynie w czterech przypadkach: 1) w razie zmiany ustawy, 2) w wypadku zmiany (już po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych sprawy, 3) po wzruszeniu orzeczenia, w którym zostały sformułowane, w przewidzianym do tego trybie, a także 4) z uwagi na późniejsze podjęcie przez skład poszerzony NSA uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3095/15 – Lex nr 2064285, 25 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 491/15 – Lex nr 2199106, 2 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2196/15 – Lex nr 2252080, 25 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2692/16).

Skutkiem powyższego niedopuszczalna jest ponowna ocena zagadnień przesądzonych już przez sąd, czy też formułowanie w tym zakresie nowych ocen, sprzecznych z uprzednio zaprezentowanym stanowiskiem sądu.

A zatem, zagadnieniem niepodlegającym ponownej ocenie jest przede wszystkim kwalifikacja pod względem obowiązujących przepisów Prawa budowlanego zakresu wykonanych robót budowlanych przez inwestorkę – B. S., a więc, że w realiach rozpoznawanej sprawy mieliśmy do czynienia z przebudową zjazdu (art. 3 pkt 7a P.b.), a nie - jak twierdzi skarżąca - z jego remontem (art. 3 pkt 8 P.b.). Nadto, niesporny i niepodlegający krytyce jest obrany przez organy nadzoru budowlanego tryb naprawczy wynikający z art. 51 P.b. i przyjęta na jego poparcie argumentacja zaprezentowana w motywach zaskarżonej decyzji. Nie budzą wreszcie wątpliwości okoliczności związane z wykonaniem zjazdu, a mianowicie fakt, że skarżąca wykonała roboty budowlane polegające na utwardzeniu istniejącego zjazdu z drogi publicznej na własną nieruchomość. Przedmiotowe roboty budowlane wykonane zostały na podstawie zgłoszenia remontu zjazdu, które w dniu [...] zostało przyjęte przez Starostę [...] bez sprzeciwu. Zgłoszenie zaś skarżąca poprzedziła uzyskaniem zezwolenia zarządcy drogi na wykonanie remontu mocą decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] wydanej, na podstawie art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.). Poza sporem pozostaje wreszcie okoliczność, że skarżąca faktycznie wykonała roboty budowlane niezgodnie ze zgłoszeniem. Z materiału dowodowego sprawy niniejszej wynika bowiem, że szerokość zjazdu wynosi 12,78 m, podczas gdy zgodnie z decyzją Wójta Gminy K. z dnia [...] w sprawie zezwolenia na remont przedmiotowego zjazdu powinna wynosić 6m. Tym samym, ustalony poprawnie stan faktyczny sprawy uzasadniał zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., w myśl którego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (art. 51 ust. 7 P.b.). W przekonaniu sądu określone decyzjami organów nadzoru budowlanego obu instancji czynności, które powinna wykonać skarżąca pozwolą na doprowadzenie przedmiotowego zjazdu do stanu zgodnego z prawem, w tym z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Mirskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Trafna w związku z tym jest ocena ŁWINB, iż w realiach rozpoznawanej sprawy nie można postawić skarżącej skutecznego zarzutu naruszenia art. 29 P.b., skoro o czym była wyżej mowa inwestorka legitymuje się przyjętym bez sprzeciwu zgłoszeniem. W niniejszej sprawie nie mógł zatem znaleźć zastosowania przepis art. 49b P.b., który dotyczy wyłącznie budowy obiektu budowlanego (lub jego części) bez wymaganego zgłoszenia, lecz prawidłowo zastosowano tryb z art. 50-51 P.b., który odnosi się do przypadków innych niż wymienione w art. 48 i art. 49b. Nie budzi bowiem wątpliwości, że zgłoszenie właściwemu organowi zamiaru wykonania określonych robót budowlanych oraz brak sprzeciwu organu oznacza, iż spornego zjazdu nie można uznać za wykonany w warunkach samowoli budowlanej. Wobec tego, w sytuacji, gdy rozpoczęcie robót budowlanych zostało poprzedzone stosownym zgłoszeniem, a obiekt budowlany wykonany został z "odstępstwami" od tego zgłoszenia, PINB, a ślad za nim [...]WINB prawidłowo przeprowadziły postępowanie naprawcze na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. z art. 51 ust. 7 P.b.

Reasumując, sąd doszedł do przekonania, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji odpowiadają przepisom obowiązującego prawa, zaś przesłanki faktyczne jak i prawne, które zadecydowały o ich podjęciu zostały rzetelnie przedstawione w motywach decyzji sporządzonych z poszanowaniem reguł art. 107 § 3 k.p.a. Wadliwe w świetle materiału dowodowego sprawy okazały się zatem zarzuty dotyczące naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b.

Sąd przystępując w następnej kolejności do oceny zarzutów skargi stwierdził, że są one błędne. Niewątpliwie, chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., poprzez brak ustalenia okresu, w którym powstał zjazd. Otóż, kwestia daty powstania zjazdu dotychczas nie była kwestionowana przez pełnomocnika strony skarżącej, zresztą nie wymagała czynienia jakichkolwiek dodatkowych ustaleń w tym zakresie, ponieważ jak wynika z wyjaśnień złożonych do protokołu z dnia 24 czerwca 2014 r. przez pełnomocnika skarżącej – radcę prawnego M. P. zjazd na działkę został wykonany na podstawie zgłoszenia w Starostwie Powiatowym w [...], którego kopię dostarczono w dniu [...] Zgłoszenie z dnia [...] przyjęte przez Starostę Powiatowego w [...] bez sprzeciwu w dniu [...] dotyczyło remontu zjazdu indywidualnego, o czym była już mowa na wstępie rozważań. Kolejny raz, kwestia okresu wykonania zjazdu podnoszona była w piśmie z 1 października 2014 r. Następnie zaś, w protokole oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu [...]. z udziałem pełnomocnika skarżącej – K. S. wskazano, że zjazd został wykonany w związku z dokonanym zgłoszeniem w 2013 r. W tym stanie rzeczy, zagadnienie okresu wykonania zjazdu w obecnej postaci, a co za tym idzie poprawności zastosowania przepisów P.b z 1994 r. oraz rozporządzenia z 1999 r. nie budzi jakichkolwiek wątpliwości ze strony sądu.

Częściowo zasadny okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Prawdą jest, że organ nie zawiadomił o wszczęciu postępowania Gminy K. Uchybienie to dostrzegł i starał się konwalidować organ odwoławczy kierując pismo z dnia [...] do Gminy K., a następnie doręczając jej zaskarżoną decyzję. Wskazać jednak trzeba, że na zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może powołać się wyłącznie pominięta w postępowaniu strona, czyli w tym wypadku Gmina, a nie strona skarżąca, która stara się stać na straży interesu Gminy K. Zaznaczyć trzeba, że Gmina dotychczas nie podniosła zarzutu tej treści, zatem stwierdzone uchybienie nie mogło rzutować w istotnym stopniu na wynik sprawy.

Błędny jest z kolei zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do niewłaściwego adresata. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego adresatem decyzji powinna być i jest skarżąca, brak jest tym samym podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Nie znajdują wreszcie oparcia w materiale dowodowym sprawy niniejszej pozostałe zarzuty natury procesowej. Otóż, kwestia kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych, o czym była wyżej mowa, została już przesądzona prawomocnym wyrokiem sądu. Wobec tego, czynienie organom nadzoru budowlanego zarzutów o braku ustaleń w tym zakresie jest zupełnie wadliwe, zaś jakakolwiek polemika ze stanowiskiem sądu niedopuszczalna. Kuriozalne, bo zupełnie gołosłowne, jest wreszcie twierdzenie pełnomocnika strony skarżącej o powinności sporządzenia przez organ oceny technicznej zjazdu. Bez istotnego wpływu na legalność poddanych kontroli sądu decyzji pozostają także dokumenty przedłożone przez skarżącą w toku postępowania przed tutejszym sądem.

Mając powyższe na uwadze sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

M.K