Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 647/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: stwierdzono nieważność decyzji I i II inst
Powołane przepisy: article: min. art. 16 w zw. z art. 14 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 2 i par. 2, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator NSA Anna Szkodzińska Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2015 r. sprawy ze skargi A.T. na decyzję Nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 16 kwietnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej A.T. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia 20 lutego 2015 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 16 w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednol. Dz. U. z 2014 r., poz. 782) oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] odmówił radcy prawnemu J. T. udostępnienia informacji publicznej żądanej wnioskiem z dnia 12 stycznia 2015 r.

Orzekając w ten sposób podał, że pismami z dnia 12 stycznia 2015 r. (data wpływu 16.01.2015 r.) wnioskodawczyni radca prawny J. T. wniosła o udostępnienie informacji publicznej w zakresie :

1. liczby wszczętych od dnia 1 stycznia 2008 r. do dnia 31 grudnia 2014 r. postępowań w przedmiocie będących w budowie bądź wybudowanych obiektów budowlanych lub ich części bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę albo zgłoszenia,

2. liczby wydanych w okresie od 1 stycznia 2008 r. do 31 grudnia 2014 r. decyzji nakazujących rozbiórkę obiektów budowlanych lub ich części,

3. liczby wydanych w okresie od 1 stycznia 2008 r. do 31 grudnia 2014 r. ostatecznych decyzji nakazujących rozbiórkę obiektów budowlanych lub ich części,

4. liczby skierowanych w okresie od 1 stycznia 2008 r. do 31 grudnia 2014 r. do właściwych miejscowo organów ścigania zawiadomień dotyczących możliwości popełnienia wykroczeń określonych w art. 90 ustawy prawo budowlane.

Pismem z dnia 21 stycznia 2015 r., znak: [...], zawiadomiono wnioskodawczynię, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną oraz na podstawie art. 14 ust 2 w związku z art. 3 ust.1 pkt. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wezwano ją do uzupełnienia w terminie 14 dni wniosku przez wykazanie istnienia szczególnie ważnego interesu publicznego przemawiającego za udzieleniem żądanych informacji W odpowiedzi na zawiadomienie, doręczone skutecznie J. T. 3 lutego 2015 r., wnioskodawczyni podała w piśmie z dnia 6 lutego 2015 r. (data wpływu: 12.02.2015 r.), że "wskazanie informacji dotyczącej liczby wszczętych od dnia 01 stycznia 2008 roku do dnia 31 grudnia 2014 roku postępowań w przedmiocie będących w budowie bądź wybudowanych obiektów budowlanych lub ich części bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, pozwoli na ustalenie jaka była liczba toczących się postępowań we wskazanym okresie. Następnie, wskazanie przez Organ, ile prowadzonych postępowań zakończyło się wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektów budowlanych lub ich części, pozwoli na ustalenie, w ilu sprawach Organ ustalił, że budowane albo wybudowane obiekty budowlane nie spełniały wymagań zgodności z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, których naruszenie stwarza bezpośrednie niebezpieczeństwo dla życia i mienia mieszkańców miasta [...] i nie tylko. Kolejno, ustalenie liczby ostatecznych decyzji nakazujących rozbiórkę obiektów budowlanych lub ich części, pozwoli na ustalenie, ile postępowań, z liczby wszystkich wszczętych zostało zakończonych. Ostatnia z wnioskowanych informacji, umożliwi ocenę, czy Organ dokonał zawiadomienia do organów ścigania, o możliwości popełnienia przestępstwa określonego w art. 90 ustawy prawo budowlane. Porównanie ww. danych, pozwoli na ocenę, czy Organ przeciwdziała naruszaniu przepisów prawa budowlanego oraz czy w odpowiedni sposób reaguje, chroniąc społeczeństwo przed osobami, w odniesieniu do których organy ścigania winny podjąć odpowiednie czynności. Wskazanie, w ilu przypadkach Organ dokonał zgłoszeń do organów ścigania, pozwoli również na ustalenie, czy osoby dokonujące budowy obiektów budowlanych, bez prawem wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ponoszą konsekwencję swoich działań, zgodnie z art. 90 ustawy prawo budowlane. Wnioskowane informacje, są zatem ważne nie tylko dla mieszkańców miasta [...], ale także stwarzają realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania Organu, a przez to poprawy ochrony interesu publicznego. Popełnienie czynów zabronionych, o których wiedzę ma Organ, winno bowiem być wykorzystywane do zawiadamiania organów ścigania. W przeciwnym razie należałoby przyjąć, że Organ nie dopełnia obowiązku zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa z art. 90 ustawy Prawo budowlane, mimo posiadania takiej wiedzy. Sytuacja taka stwarzałaby zagrożenie dla mieszkańców miasta, którzy działają w zaufaniu do Organu, wierzą, że podejmuje wszelkie czynności prawem przewidziane, aby konsekwentnie eliminować skutki dokonywania samowoli budowlanych. [...] W konsekwencji uzyskane informacje mogą wpłynąć na poprawę oraz usprawnienie wykonywania zadań publicznych przez Organ. Ponadto w przypadku ustalenia, że liczba dokonywanych zawiadomień jest mniejsza niż co najmniej liczba ostatecznych decyzji, zachodzić będzie podejrzenie, że Organ dokonuje wyboru inwestorów, w odniesieniu do których zawiadamia organy ścigania o możliwości popełnienia przestępstwa z art. 90 ustawy Prawo budowlane, mimo że przepisy nie ustanawiają w tym zakresie żadnych przesłanek oraz nie upoważniają Organu do swobodnego, uznaniowego działania w tym zakresie. Powyższe może prowadzić do uznania, że Organ nie dokonuje zgłoszeń do organów ścigania w sposób bezstronny, naruszając w ten sposób zasadę równości wobec prawa."

Analizując następnie uzupełniony wniosek J. T. PINB w K. - Powiat [...] stwierdził, że żądane informacje dotyczą informacji publicznej przetworzonej z uwagi na fakt, że aby je udostępnić organ musiałby przeprowadzić odpowiednie analizy i zestawienia, których wcześniej nie przeprowadzał. Informacje żądane przez wnioskodawczynię nie stanowią informacji prostych, przekraczają swym zakresem dostępne dane ewidencyjne i statystyczne, do prowadzenia których organ jest zobowiązany. W celu udzielenia informacji publicznej żądanym zakresie należałoby dokonać szeregu analiz i wyliczeń z posiadanego rejestru, po przeglądnięciu wszystkich teczek związanych z prowadzonymi postępowaniami administracyjnymi od 2008 r. do 2014 r., by wytworzyć nową informację zgodnie z wytycznymi wskazanymi we wniosku J. T.. Również rodzaj i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie rzeczy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej ma do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej.

PINB w K. - Powiat [...] wskazał dalej, że udostępnienie informacji przetworzonej może nastąpić tylko, jeżeli jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Użyte przez ustawodawcę w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej określenia "informacja przetworzona" i "interes publiczny" nie posiadają w ustawie definicji, jak również zacytował szereg wybranych poglądów orzecznictwa dotyczących ich rozumienia. Dokonując analizy powodów wskazanych przez J. T. w piśmie z dnia 6 lutego 2015 r., dla których ujawnienie żądanych informacji będzie miało szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego, PINB w K. - Powiat [...] uznał, że nie zasługują one uwzględnienie. W tym zakresie wyjaśnił, że wnioskodawczyni nie wykazała w istocie, w jaki sposób zamierza wykorzystać żądane informacje publiczne dla celu publicznego. Ewentualną kontrolę nad działalnością organu sprawują organy nadrzędne jak również konstytucyjne organy uprawnione do przeprowadzania kontroli w organach państwowych. Dodatkowa kontrola ze strony wnioskodawców w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej w tak szerokim zakresie, może spowodować jedynie destabilizację pracy organu, a nie przyczyni się do wywołania skutków dla potencjalnie dużego kręgu adresatów.

Powyższa decyzja, zaskarżona w terminie przez A. T., została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Nr [...] z dnia 16 kwietnia 2015 r., znak [...], z powołaniem jako podstawy prawnej art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a., a także art. 16 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112 , poz. 1198 z późn. zm.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz.1623 z późn. zm.).

Uznając za bezzasadne wnioski i zarzuty odwołania organ drugiej instancji ustalił, że nie ulega wątpliwości, iż wniosek A. T. reprezentowanej przez radcę prawnego J. T., dotyczył informacji publicznej przetworzonej.

Żądanej informacji w dacie składania przez wniosku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] nie posiadał i żeby ją udostępnić musiałby ją przetworzyć specjalnie dla wnioskodawczyni. Przetworzenie oznacza podjęcie przez organ określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji. Informacja przetworzona to taka informacja, która została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy według wskazanych przez niego kryteriów. Informacja przetworzona w chwili złożenia wniosku nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez organ pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Proces przetworzenia, którego istotnym elementem jest włożenie wysiłku intelektualnego w przygotowanie informacji, musi prowadzić do uzyskania jakościowo nowej informacji. Mamy zatem do czynienia z opracowaniem informacji jednostkowych i wykreowaniem nowego typu informacji. Przetworzenie informacji jest zatem zebraniem lub zsumowaniem często na podstawie różnych kryteriów pojedynczych wiadomości znajdujących się w posiadaniu organu. Jeżeli utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, a w szczególności gdy wymaga to analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca to jest to informacja przetworzona (wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11). W każdej sytuacji, gdy chodzi o wywiązanie się z obowiązku udostępnienia informacji publicznej pojawia się problem dotyczący potrzeby dodatkowego przeanalizowania całości wszystkich zgromadzonych dokumentów i jeżeli taka potrzeba zachodzi nie mamy do czynienia z informacją gotową lub inaczej z informacją prostą, ale z taką, która dopiero zostanie wytworzona. Wykazy, o które wniosła A. T., reprezentowana przez radcę prawnego J. T., zostałyby dopiero wytworzone według podanych przez wnioskodawczynię kryteriów, czyli niewątpliwie stanową informację publiczna przetworzoną.

Okoliczności podanych w piśmie z 6 lutego 2015 r. nie można uznać za interes publiczny, bowiem pojęcie "interesu publicznego" jest pojęciem niedookreślonym, nie posiadającej zwartej, zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. W zakresie prawa dostępu do informacji oznacza to, że interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. w konsekwencji usprawniłoby działanie jego organów (wyrok NSA z 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05; wyrok WSA we Wrocławiu z 13 maja 2009., sygn. akt IISA/Wr 119/09; wyrok WSA w Warszawie z 22 sierpnia 2007 r., sygn. akt IISA/Wa 1048/07). Ponadto NSA w wyroku z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 57/09, podkreślił, że przez użycie zwrotu "szczególnie istotne" ustawodawca wprowadził kwalifikowaną formę interesu publicznego, bowiem nie wystarczy, aby udzielenie informacji było istotne z punktu widzenia interesu publicznego, ale musi być ono "szczególnie istotne". Pomimo powiadomienia A. T. reprezentowaną przez radcę prawnego J. T., że wniosek o udzielenie informacji publicznej z dnia 12 stycznia 2015 r. ma charakter informacji publicznej przetworzonej i udostępnienie jej może nastąpić po wykazaniu szczególnie istotnego interesu publicznego, wnioskodawczyni w piśmie z dnia 6 lutego 2015 r., według oceny organu odwoławczego, nie podała powodów, które spełniałyby przesłankę szczególnie istotnego interesu publicznego o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, uzasadniającego udzielenie przetworzonej informacji publicznej, nie wskazała w jaki sposób zamierza wykorzystać żądane informacje publiczne, oraz w jaki sposób udostępnione informacje mają wpłynąć na funkcjonowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...]. Tak sformułowany wniosek, jak sformułowała wnioskodawczyni, obejmuje prawo do kontroli działalności danego organu, a nie prawo domagania się przekazania określonych danych (wyrok WSA z 7 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1354/11).Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego jest organem nadzoru budowlanego, a ustawa Prawo budowlane przede wszystkim sytuuje go jako organ kontrolny w postępowaniach administracyjnych dotyczących nieprawidłowości prowadzonych robót budowlanych, czy też naruszenia przepisów Prawa budowlanego. Podkreślić należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. W świetle powyższych wywodów trudno byłoby uznać, że dla wykazania przesłanki "szczególnie istotny dla interesu publicznego" wystarczy sformułowanie, że pozyskanie informacji publicznej cyt: "pozwoli na oceną organu I instancji przeciwdziałania naruszaniu przepisów prawa budowlanego oraz czy w odpowiedni sposób reaguje chroniąc społeczeństwo przed osobami, w odniesieniu do których organy ścigania winny podjąć odpowiednie czynności".

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia 16 kwietnia 2015 r., znak: [...], A. T. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżąca zarzucała naruszenie przepisów prawa, a to:

1. art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w zw. z § 27 ust. 1 pkt 1 lit. a, pkt 2 lit. g, h i j, § 39 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie PINB w K. - Powiat [...] winien był udzielić informacji przetworzonej, w sytuacji gdy żądana informacja wymagała jedynie dokonania zsumowania liczby wszczętych w danym okresie spraw, które organ może ustalić według znaków spraw, których wykaz prowadzi, a także dokonania zsumowania liczby wydanych w danym okresie decyzji, w tym decyzji ostatecznych, które organ pierwszej instancji również może ustalić w oparciu o prowadzone spisy spraw, w tym w oparciu o system EZD,

2. art. 6, 7, 77 § l i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ust. ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca nie wykazała przesłanki "szczególnie istotny dla interesu publicznego", rozumianego jako brak wykazania w jaki sposób skarżąca zamierza wykorzystać żądane informacje publiczne oraz w jaki sposób udostępnione informacje mają wpłynąć na funkcjonowanie organu pierwszej instancji, a w konsekwencji przyjęcie, że skarżąca nie domaga się przekazania określonych danych, lecz wnosiła o prawo do kontroli działalności danego organu, w sytuacji gdy wskazała ona , że uzyskane dane pozwolą na ocenę, czy strony prowadzonych postępowań są traktowane przez organ pierwszej instancji zgodnie z zasadą równości, co w sposób wyczerpujący uzasadnia żądanie, natomiast PINB w K. - Powiat [...] nie wyjaśnił, z jakich powodów uważa żądane informacje publiczne za informacje przetworzone,

3. art. 2 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i e w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne przyjęcie, że skarżącej nie można udzielić żądanych informacji publicznych bowiem na podstawie danych dotyczących liczby wszczętych postępowań, wydanych decyzji oraz dokonanych do prokuratury zgłoszeń nie można wpłynąć na funkcjonowanie organu pierwszej instancji, a informacje te nie mogą być udzielone bowiem nie jest to dostęp do informacji publicznej, a jedynie dostęp do informacji w sytuacji, gdy ustawa ta wyraźnie wskazuje, że informacją publiczną jest również sposób załatwiania spraw oraz stan przyjmowanych spraw,

4. art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i e w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez bezpodstawną odmowę udostępnienia informacji publicznej, na podstawie której możliwe byłoby ustalenie, czy organ pierwszej instancji, w sposób jednakowy traktuje strony prowadzonych postępowań oraz czy w odniesieniu do stron postępowania stosuje jednakowe konsekwencje w odniesieniu do naruszenia przepisu art. 90 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, a zatem, czy organ ten traktuje strony postępowania zgodnie z zasadą równości zawartą w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.

W uzasadnieniu skargi A. T. przedstawiła opis stanu faktycznego oraz szersze motywy powyższych zarzutów

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje .

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikając z przedstawionych akt sprawy należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie niezależnie od przedstawionych w niej zarzutów.

Zaskarżona decyzja i ją poprzedzająca zostały wydane na podstawie art. 16 w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednol. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 – dalej w skrócie u.d.i.p.). Artykuł 16 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W myśl ust. 2 tego artykułu do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

Zastosowanie w niniejszej sprawie do wydanych w toku instancji aktów przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nakazuje uznać, że obie decyzje podlegają eliminacji z obrotu prawnego z mocą wsteczną, jako dotknięte wadami kwalifikowanymi.

I tak, decyzja nr [...] z dnia 20 lutego 2015 r., znak: [...], Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] dotknięte jest wadą kwalifikowaną wymienioną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., w myśl którego nieważna jest decyzja skierowana do podmiotu niebędącego stroną postępowania. W przedmiotowej sprawie wnioskodawcą była A. T., która działała przez pełnomocnika radcę prawnego J. T.. Powyższe wynika jednoznacznie z treści wniosku i załączonego do niego pełnomocnictwa. Okoliczności tej nie uwzględnił jednak błędnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat [...] uznając za wnioskodawcę i adresata decyzji radcę prawnego J. T.. W wyroku NSA z dnia 24 maja 2007 r., II GSK 400/06 (LEX nr 351135) wskazano trafnie, że "Kwalifikowana wada prawna decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., przesądzająca o nieprawidłowym ukształtowaniu stosunku prawnego, zachodzić będzie wówczas, gdy podmiot, do którego skierowano decyzję, nie miał przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a mimo to został przez organ administracji publicznej potraktowany jako strona tegoż postępowania". Podobnie w wyroku NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., II OSK 674/07 ( LEX nr 467518), wyjaśniono, że "W przypadku gdy jako stronę oznaczono podmiot, który nie był i nie może być stroną postępowania, bowiem postępowanie nie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku, to taka decyzja jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Do stanu faktycznego niniejszej sprawy odnosi się też wprost teza wyroku NSA w Warszawie z dnia 10 listopada 1992 r., V SA 494/92 ( ONSA 1993, nr 4, poz. 102), który dotyczy sytuacji, gdy decyzję doręczono pełnomocnikowi zamiast stronie.

Wadą nieważności dotknięta jest także decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia 16 kwietnia 2015 r., znak: [...]. O ile zaskarżona decyzja została skierowana już merytorycznie właściwie, tj. do wnioskodawczyni A. T., to zważyć należy że organ drugiej instancji pominął milczeniem zagadnienia adresata decyzji i występujących w tym zakresie różnic. Organ ten zatem nie tylko nie uchylił decyzji wydanej wadliwie w pierwszej instancji, ale nadto nie rozważając wskazanych zagadnień i zmieniając bez wyjaśnień adresata aktu dodatkowo spowodował, że w każdej z dwóch instancji stroną jest inny podmiot. Stan taki oznacza naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania oraz stanowi wadę rażącego naruszenia prawa z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Naruszenie tej zasady w różnych możliwych przejawach, zgodnie z utrwalona liną orzecznictwa, prowadzi do nieważności decyzji organu odwoławczego ( por. wyroki NSA z dnia 10 kwietnia 1989 r., II SA 1198/88, ONSA 1989, nr 1, poz. 36, z dnia 17 września 1990 r., III SA 647/90, Wspólnota 1991, nr 36, s. 21, z dnia 28 listopada 1991 r., SA/Wr 1097/91, OSP 1995, z. 1, poz. 20, z dnia 15 stycznia 1985 r., II SA 1585/84, ONSA 1985, nr 1, poz. 2; OSP 1989, z. 2, poz. 2, czy też wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 maja 2012 r., III SA/Gd 219/12, LEX nr 1164450).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawą art. 145 §1 pkt 2 i § 2 p.p.s.a. W zaistniałej sytuacji, gdy wydane w sprawie decyzje podlegają eliminacji z obrotu prawnego z mocą wsteczną, jako dotknięte wadami kwalifikowanymi, poza oceną pozostają powołane na wstępie rozważań zarzuty skargi, które nie są związane z takimi uchybieniami.

Podstawę prawną orzeczenia zawartego w pkt II. sentencji wyroku stanowi art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.