Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1344/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133, art. 141, art. 145 par. 1 pkt 1, art. 182 par. 2, art. 183, art. 184, art. 189
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art.7, art. 8, art. 77, art. 107, art. 28, art. 127, art. 138
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 6, art. 52, art. 63, art. 64
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 172/20 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej X w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 12 listopada 2019 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 23 listopada 2020 r., IV SA/Wa 172/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przy ul. [...], [...], [...] oraz [...] [...] i [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (SKO) z dnia 12 listopada 2019 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącej Wspólnoty zwrot kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją SKO, po rozpatrzeniu odwołań Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przy ul. [...],[...],[...] oraz Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] i [...] w [...], Wspólnoty Mieszkaniowej [...] od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] [...] [...] z dnia 12 sierpnia 2019 r. Nr [...] o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w [...] – na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2018 r. poz. 2096, dalej: k.p.a.), umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu powyższej decyzji SKO wskazało, że w zakresie ustalenia stron postępowania administracyjnego, którego przedmiot - w świetle art. 59 ust. 1, art. 60 oraz 61 ustawy z dnia 27 marca 2002 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr [...], poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.) - dotyczy szczegółowych zasad zagospodarowania przestrzennego działki nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...], przepisy ww. ustawy nie zawierając szczególnej regulacji, odsyłają do ogólnych norm postępowania administracyjnego (art. 28 k.p.a.). Przede wszystkim zatem stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest podmiot składający wniosek. Ponadto stroną jest właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej wnioskiem, który został złożony przez podmiot nie mający tytułu prawnego do nieruchomości a także stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich oraz - w zależności od okoliczności - także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądza bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Następnie SKO podniosło, że w warunkach niniejszej sprawy skarżące Wspólnoty wniosły o uznanie za stronę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...], z uwagi na fakt, że zarządzają nieruchomościami bezpośrednio sąsiadującymi z działkami na których planowana jest inwestycja wraz z prowadzoną komunikacją. Organ odwoławczy w swoim stanowisku wskazał, że teren inwestycji nie graniczy bezpośrednio z działkami nr [...], [...] i nr [...], które znajdują się po przeciwnej stronie działki nr [...], na której ustanowiona została służebność drogi koniecznej i przez którą inwestor planuje dojazd do działki nr [...] Przede wszystkim skarżące Wspólnoty, w ocenie organu odwoławczego, nie wykazały, że legitymują się tytułem prawnym do ww. nieruchomości oznaczonej nr [...] Ponadto wg. danych wniosku, inwestycja obejmuje budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, a jej oddziaływanie zamyka się w granicach terenu objętego wnioskiem. W ocenie organu odwoławczego zasięg oddziaływania projektowanej inwestycji na nieruchomości skarżących, których nieruchomości również są zabudowane budynkami wielorodzinnymi oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości nie przemawia za przyznaniem legitymacji w niniejszym postępowaniu. W związku z powyższym, według SKO, skarżące Wspólnoty mają jedynie interes faktyczny w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy, a zatem brak jest podstaw prawnych do uznania ich za strony postępowania. Ponadto Wspólnoty nie wskazały na żaden przepis prawa materialnego, z którego wynikałby ich przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Skarżące nie podały aby projektowana inwestycja oddziaływała na nieruchomości oznaczone jako działki nr [...], [...] i nr [...], jak również negatywny sposób ich oddziaływania nie wynika z danych wniosku. W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego, należy stwierdzić że ww. Wspólnoty nie są stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Skargą Wspólnota Mieszkaniowa [...] przy ul. [...], [...], [...] oraz [...] [...] i [...] w [...] zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż z uwagi na brak interesu prawnego skarżącej Wspólnocie nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem ww. decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenia od organu kosztów postępowania.

W motywach skargi wskazano, iż interes prawy Wspólnot przejawia się w tym, że nieruchomość przeznaczona do zainwestowania oddzielona jest jedynie wąska działką od nieruchomości Wspólnoty, na której przyznano Wspólnocie prawo przejazdu i przechodu przez działkę nr [...], przez którą zgodnie z zaskarżoną decyzją ma zostać przeprowadzona komunikacja także do planowanej inwestycji. Nadto o istnieniu interesu prawnego świadczą także przepisy § 19 ust. 1, § 325 ust. 1 i 324 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ([...] t.j.- dalej w skrócie "p.p.s.a") uchylił zaskarżoną decyzję zaś w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał m.in, że o posiadaniu przez konkretny podmiot przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie decyduje tylko bezpośrednie sąsiedztwo z działką (nieruchomością) przewidzianą pod inwestycję. Ustalenie kręgu stron tego postępowania zależy również od okoliczności faktycznych występujących w konkretnej sprawie. O interesie prawnym tych osób przesądza bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Natomiast źródłem interesu prawnego strony w takim przypadku jest m.in. art. 140 i art.144[...] Kodeksu cywilnego (K.c.), na podstawie których określony podmiot może domagać się ochrony prawnej. Stosownie bowiem do treści art. 140 K.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. Wedle zaś art. 144 K.c., właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Tak więc obowiązkowi właściciela odpowiada - po stronie właścicieli nieruchomości sąsiednich - uprawnienie do egzekwowania tego ograniczenia. Określając krąg podmiotów posiadających status strony w omawianym postępowaniu nie można też zdaniem Sądu pominąć art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., z którego wynika, że każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. W konsekwencji należy w ocenie Sądu uznać, że osoba trzecia ma interes prawny wynikający z art. 140 K.c. i 144 K.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniu ustalającym warunki zabudowy (lokalizacji inwestycji celu publicznego), w wyniku którego zapaść może lub zapadła decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez nią prawa własności na jej nieruchomości, nawet jeśli nieruchomość ta nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji. Oddziaływanie inwestycji może bowiem rozciągać się także na nieruchomości położone dalej, które nie graniczą bezpośrednio z terenem inwestycyjnym. Nie musi to przy tym być oddziaływanie ponad przeciętną miarę. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie bezsporne jest (wynika to z analizy urbanistycznej dołączonej do decyzji organu I instancji), że nieruchomości zarządzane przez skarżącą Wspólnotę znajdują się w granicach obszaru analizowanego w rozumieniu art. 61 ust.1[...] u.p.z.p. w odniesieniu do zamierzonej inwestycji. Jest faktem, że nieruchomości zarządzane przez skarżącą Wspólnotę nie graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji, ale znajduje się po drugiej stronie działki drogowej nr [...], która stanowi obsługę komunikacyjną nieruchomości zarządzanej przez skarżąca i przez którą zgodnie z decyzją I instancji ma zostać prowadzona komunikacja także planowanej inwestycji. Tym samym nie ulega wątpliwości, że powstanie budynku wielorodzinnego na nieruchomości przylegającej do tej działki może istotnie wpłynąć na komunikację i sposób wykorzystania nieruchomości zarządzanej przez Wspólnotę. Przy czym Sąd podkreślił, że ustalenie w sprawie interesu prawnego danego podmiotu nie przesądza o wyniku końcowym rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Brak naruszenia interesu prawnego oznacza, że działania innych podmiotów lub organów nie przekraczają granic wyznaczonych przez prawo. Jednocześnie jednak nie jest to okoliczność uzasadniająca pominięcie strony w postępowaniu - czym innym jest istnienie interesu prawnego dającego możliwość bycia stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, a czym innym naruszenie tego interesu, w tym przez wystąpienie ograniczeń, utrudnień w zakresie wykonywania prawa własności.

Stosownie do powyższego Sąd za przedwczesne uznał prezentowane przez organ odwoławczy stanowisko, że skarżącej Wspólnocie Mieszkaniowej nie przysługuje przymiot strony w prowadzonym postępowaniu. Brak ustaleń i analizy we wskazanym przez Sąd zakresie uniemożliwił bowiem dokonanie prawidłowej i wyczerpującej oceny co do rzeczywistego oddziaływania planowanej inwestycji na ich nieruchomości. Tym samym, zdaniem Sądu, należało stwierdzić, że do wydania zaskarżonej decyzji doszło z naruszeniem art. 28 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

Skargą kasacyjną SKO zaskarżyło powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez niezasadne zarzucenie organowi odwoławczemu braku ustaleń i analizy w zakresie rzeczywistego oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości skarżących, a tym samym wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 28 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, w oparciu o który stwierdził brak interesu prawnego skarżących w przedmiotowej sprawie, a swoje stanowisko należycie uzasadnił;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku wewnętrznie niespójnego, co w konsekwencji uniemożliwia odniesienie się do treści zaskarżonego wyroku i jego prawidłową ocenę, bowiem z jednej strony Sąd stwierdza, że: "Jest faktem, że nieruchomości zarządzane przez skarżącą Wspólnotę nie graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji, ale znajduje się po drugiej stronie działki drogowej nr [...], która stanowi obsługę komunikacyjną nieruchomości zarządzanej przez skarżącą i przez którą zgodnie z decyzją I instancji ma zostać poprowadzona komunikacja także planowanej inwestycji. Tym samym nie ulega wątpliwości, że powstanie budynku wielorodzinnego na nieruchomości przylegającej do tej działki może istotnie wpłynąć na komunikację i sposób wykorzystania nieruchomości zarządzanej przez Wspólnotę", z drugiej jednak strony: "Natomiast podniesione w skardze przepisy prawa materialnego uzasadniające istnienie po stronie Wspólnoty interesu prawnego będą aktualne ewentualnie na późniejszym etapie postępowania w zakresie uzyskania pozwolenia na budowę", przy jednoczesnym stwierdzeniu, że brak ustaleń i analizy we wskazanym przez Sąd zakresie uniemożliwił dokonanie prawidłowej i wyczerpującej oceny, co do rzeczywistego oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości skarżących, przy braku wskazania jakich innych ustaleń, niż wynikających z wniosku inwestora oraz analizy obszaru w odniesieniu do otaczającego sąsiedztwa, należałoby dokonać w celu prawidłowego rozpoznania sprawy;

- art. 135 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy ostateczną decyzją z dnia 7 listopada 2019 r., po rozpoznaniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...]w [...], reprezentowanej przez radcę prawnego P. Z., od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] [...] [...] Nr [...] z dnia 12 sierpnia 2019r. znak: [...], o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...], Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Na powyższą decyzję nie wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W związku z powyższym nie jest możliwe rozpoznanie odwołań skarżących od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] [...] [...] Nr [...] z dnia 12 sierpnia 2019 r. znak: [...] która została uchylona, z zastosowaniem wskazań wyrażonych w zaskarżonym wyroku.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się praw do rozpatrzenia skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy wskazać, że wnoszące kasację SKO zrzekło się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały jej przeprowadzenia. Zachodziła zatem podstawa z art. 182 § 2 p.p.s.a. do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Na wstępie należy jednak zaznaczyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 184 p.p.s.a., oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw albo, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z treści tego przepisu wynika, że błędne, czy też częściowo błędne uzasadnienie orzeczenia sądu, w tym nieodpowiadające wymaganiom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., tylko wtedy stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli fakt ten może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast naruszenie prawa, które nie ma wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia, powinno powodować oddalenie skargi kasacyjnej - patrz wyrok NSA z dnia 28 października 2021 r. I OSK 571/21.

W tej sprawie zdaniem Sądu odwoławczego, zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu albowiem w wyniku prawidłowego rozpoznania skargi należało zaskarżoną decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego wobec braku przymiotu strony uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - co słusznie uczyniono zaskarżonym wyrokiem. Zatem okoliczność błędnego uzasadnienia nie ma wpływu na trafność i zasadność ocenianego w postępowaniu kasacyjnym rozstrzygnięcia.

W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że w przedmiotowej sprawie, w której rozstrzygano przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w [...]niesporne jest to, że zaskarżoną decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego wydano dnia 12 listopada 2019 r., czyli już po wcześniejszym uchyleniu decyzją SKO z 7 listopada 2019 r. decyzji Zarządu Dzielnicy [...] [...] [...] z 12 sierpnia 2019 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy, od której w tej sprawie wniesiono odwołanie. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z 12 listopada 2019 r. nastąpiło, z powodu braków formalnych wniosku o ustalenie warunków zabudowy – gdyż wniosek nie spełniał wymogów z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a i b w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 63 § 2 u.p.z.p., wskazano również na braki analizy obszaru objętego oceną. Okoliczność ta wynika z akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.) Natomiast w kontrolowanej sprawie organ samorządowy umorzył na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. postępowanie administracyjne, na skutek kolejnego odwołania innego podmiotu, wobec braku przymiotu strony przez odwołujące się Wspólnoty.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dostrzec można poglądy mówiące, że wniesienie odwołań od decyzji organu pierwszej instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia. W wypadku zaś, gdy organ drugiej instancji wyda decyzję utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji mimo nierozpatrzenia wszystkich wniesionych odwołań, to orzeczenie to kończy postępowanie odwoławcze. W takiej zaś sytuacji wyłączona jest możliwość rozpoznania innych, dotychczas nie rozpatrzonych odwołań i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z 2 października 2003 r., IV SA 3643/02). Nadto podnosi się, że decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego z przyczyn podmiotowych rozstrzyga tylko co do legitymacji wnoszącego odwołanie. Tylko merytoryczne załatwienie odwołania podmiotu mającego legitymację strony postępowania administracyjnego zamyka drogę do rozpoznania innych odwołań od tej samej decyzji organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 16 listopada 2017 r.; II OSK 405/16).

W tej sprawie odwołanie wniesione przez Wspólnoty dotyczyło zaś decyzji z 12 sierpnia 2019 r., uchylonej, na skutek odwołania wniesionego przez uprawnione strony, decyzją SKO z 7 listopada 2019 r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. a więc nie rozstrzygającej sprawy merytoryczne a tylko uchylającej ww. decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania. W ocenie Sądu odwoławczego w realiach tej sprawy dopuszczalne było wydanie decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. wobec innych odwołań. Zarówno postanowienie o niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych, jak i umorzenie postępowania z tej przyczyny, nie stanowi rozstrzygnięcia dotykającego wprost decyzji organu pierwszej instancji. Tylko merytoryczne załatwienie odwołania podmiotu mającego legitymację strony postępowania administracyjnego zamyka drogę do rozpoznania innych odwołań od tej samej decyzji organu pierwszej instancji - patrz wyrok NSA z 16 listopada 2017 r. II OSK 405/16. W rozpoznawanej sprawie nie doszło do sytuacji procesowej, w której organ odwoławczy rozstrzygnąłby zaskarżoną decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego, o losach decyzji organu pierwszej instancji.

Natomiast to, że wydano w tej sprawie wpierw decyzję o uchyleniu rozstrzygnięcia o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 12 sierpnia 2019 r. nr [...], a w następstwie odmówiono odwołującym się Wspólnotom przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu, ma zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, w szczególności, gdy uwzględni się przesłanki eliminacji z obrotu prawnego decyzji z 12 sierpnia 2019 r.

Co do zasady postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że organ do którego wniesiono odwołanie obowiązany jest zweryfikować czy pochodzi ono od uprawnionego podmiotu, któremu przysługuje status strony postępowania. Legitymacja do wniesienia odwołania przysługuje bowiem stronie (art. 127 § 1 k.p.a.). Konsekwencją braku przymiotu strony jest umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W takim przypadku organ II instancji nie rozpatruje merytorycznych aspektów sprawy, skupiając się na analizie interesu prawnego podmiotu wnoszącego odwołanie.

Organ odwoławczy, do którego wpłynęły odwołania skarżących Wspólnot, w pierwszej kolejności zobligowane było do ustalenia, czy pochodzi ono od strony postępowania. Organ ten prawidłowo zatem w pierwszej kolejności podjął się próby ustalenia, czy wnoszący odwołanie może zostać uznany za stronę postępowania i tym samym czy podniesione przez niego merytoryczne zarzuty co do decyzji pierwszoinstancyjnej mogą podlegać ocenie.

W okolicznościach tej sprawy, w sytuacji, kiedy z obrotu prawnego wyeliminowana została już decyzja pierwszoinstancyjna z 12 sierpnia 2019 r. nr [...], nieprawidłowo i przedwcześnie już po eliminacji z obrotu prawnego decyzji od której wniesiono odwołanie SKO uznało, że odwołująca się Wspólnota nie jest stroną tego postępowania, stąd też wadliwie wydano decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., tym bardziej, iż w zaskarżonej decyzji powoływało się na dane z niekompletnego przecież wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy. Tylko prawidłowo wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy można stanowić podstawę ustaleń w zakresie przymiotu strony tego postępowania, a w tej sprawie z takim przypadkiem nie mamy do czynienia.

Z uzasadnienia SKO zawartego w zaskarżonej decyzji opartej na normie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. wynika, że nie jest wykluczone uznanie za stronę osoby uprawnionej w stosunku do nieruchomości niebędącej nieruchomością sąsiednią, o ile zostanie wykazane, że jest ona objęta wpływem planowanej inwestycji. Jak zaznaczono, o interesie prawnym tych osób będzie przesądzał stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Natomiast z wcześniejszej decyzji SKO z 7 listopada 2019 r. uchylającej decyzję z 12 sierpnia 2019 r. nr [...] r. o ustaleniu warunków zabudowy i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania wynika, że organ samorządowy powołując się na przepisy właściwego rozporządzenia, wskazuje, że ustalenie parametrów nowej zabudowy może nastąpić jedynie w ustaleniu z istniejącym zagospodarowaniem na działkach sąsiednich, zaś generalnie wskazano, że " ustalone dla planowanej inwestycji parametry nie poddają się kontroli organu odwoławczego, z uwagi na wady analizy w zakresie wskaźników zabudowy, szerokości elewacji frontowej a także wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu – patrz strona 5 uzasadnienia decyzji z 7 listopada 2019 r.

Tym samym skoro z jednej strony organ odwoławczy nie wyklucza możliwości przyznania statusu strony podmiotom, których działki nie graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji, to niewątpliwie ocena przymiotu strony zależy od prawidłowo wydanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, której tak naprawdę w chwili wydawania zaskarżonej decyzji już nie było. Nie było bowiem prawidłowo sformułowanego wniosku o wydanie takiej decyzji jak też nie było przeprowadzonej prawidłowej analizy precyzyjnie określającej parametry przyszłej zabudowy, które mogą przecież wpływać na możliwość zabudowy czy oddziaływania na sąsiednie nieruchomości, w tym również i tej nieruchomości niebędącej nieruchomością sąsiednią, o ile zostanie wykazane, że jest ona objęta wpływem planowanej inwestycji. Natomiast działki skarżącej Wspólnoty znajdują się po przeciwnej stronie służebności drogowej.

Żaden z przepisów u.p.z.p. nie określa na gruncie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu szczególnych zasad ustalania kręgu stron postępowania. W konsekwencji zastosowanie znajduje zasada ogólna wyrażona w art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie wskazuje się, że w sprawie zagospodarowania przestrzennego prawo do ochrony interesu prawnego może być skutecznie realizowane poprzez wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, który chroni bezpośredni i rzeczywisty interes, a który zostaje naruszony postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy. Zasada ta wynika bezpośrednio z treści art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2018 r., sygn. II OSK 2645/16, z 23 lutego 2018 r., sygn. II OSK 1892/17).

Zauważyć należy, że inwestor składając wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy obowiązany jest do wskazania obok charakterystycznych parametrów urbanistyczno-architektonicznych planowanej inwestycji także terenu, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać (art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Takie wskazanie dokonane przez inwestora nie oznacza jednak, że organ prowadzący postępowanie jest zwolniony z rzeczywistego badania zakresu oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Niektóre parametry mogą bowiem zostać ustalone w sposób odmienny niż wskazany we wniosku, co może mieć wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania. Chodzi tutaj zatem o oddziaływanie faktyczne, jakie będzie miała planowana inwestycja na nieruchomości znajdujące się w jej otoczeniu, i to nie tylko te bezpośrednio graniczące z działką, na której ma ona być zlokalizowana. W pojęciu oddziaływanie mieści się przewidywany wpływ, zarówno na korzystanie z innych nieruchomości, niekoniecznie graniczących z obszarem wyznaczonym pod inwestycję, jak i na wartości prawnie chronione, np. środowisko, zabytki czy funkcjonowanie obiektów użyteczności publicznej jak też np. prawo do korzystania z nieruchomości w sposób określony przepisami wszystkich gałęzi prawa, w tym przepisami prawa cywilnego przy uwzględnieniu norm art. 140 i 144 k.c. Konieczna jest ocena, czy planowana inwestycja ze względu na swój charakter czy rozmiar, stwarza ryzyko immisji bezpośrednich albo pośrednich.

Do ustalenia kręgu stron w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy istotny jest zatem charakter i parametry inwestycji. Wobec tego, w sytuacji, gdy odwołanie wpłynęło od podmiotu, który nie został uznany za stronę w postępowaniu przed organem I instancji i która powołując się na swój interes prawny kwestionuje tą decyzję, od ustalenia charakterystyki planowanej inwestycji i jej potencjalnego wpływu na nieruchomości sąsiednie (nie tylko te bezpośrednio sąsiadujące) winno rozpocząć swoje działanie Kolegium. Natomiast skoro w chwili wydawania zaskarżonej decyzji nie było już w obrocie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z 12 sierpnia 2019 r. nr [...] r. to nie można było w sposób prawidłowy określić tej charakterystyki planowanej inwestycji (ujawniono przecież braki w tym zakresie w decyzji z dnia 7 listopada 2019 r.) i jej wpływu na inne nieruchomości. Zatem odmowa przymiotu strony odwołującym się Wspólnotom, nie mogła odbyć się w takim stanie faktycznym sprawy. Umorzenie postępowania z odwołania Wspólnot wobec braku przymiotu strony nastąpiło w oderwaniu od planowanej inwestycji i prawidłowo wskazanych dla niej parametrów. Brak ustalenia okoliczności faktycznych w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, w tym w szczególności pełnej charakterystyki przyszłej zabudowy, nie pozwalało na pozbawienie skarżących na tym etapie postępowania przymiotu strony skoro nie dokonano prawidłowej i wyczerpującej oceny co do rzeczywistego oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości skarżących Wspólnot. Z uwagi na powyższe należało uznać, iż w sprawie tej doszło do naruszenia przez SKO przepisów art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Ze wskazanych wyżej powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., należało uchylić zaskarżoną decyzję.

Stąd też mimo błędnego uzasadnienia wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. Zatem skarga kasacyjna niezależnie od podniesionych zarzutów nie zasługiwała na uwzględnienie.

Niewątpliwie w realiach tej sprawy, co na samym wstępie już zaznaczono, wydano jednak decyzję SKO z 7 listopada 2019 r. o uchyleniu decyzji z 12 sierpnia 2019 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy, stąd też ponowne rozpoznanie odwołania złożonego przez Wspólnoty, zgodnie z podniesionymi wyżej przesłankami, nie jest w istocie możliwe, niemniej jednak postępowanie odwoławcze winno zostać jednak zakończone odpowiednim rozstrzygnięciem procesowym. Zdaniem NSA dopuszczalne jest w okolicznościach tej sprawy wydanie postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. Na tle przepisu art. 134 k.p.a. wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. W tym przypadku, jak wskazano w skardze kasacyjnej, wydana decyzja SKO z 7 listopada 2019 r. wyeliminowała z obrotu prawnego decyzję z 12 sierpnia 2019 r. nr [...] i jest to decyzja ostateczna a nadto nie została zaskarżona do Sądu administracyjnego a zatem przy ponownym rozpatrywaniu spornego odwołania nie ma już w obrocie prawnym decyzji, od której wniesiono to odwołanie. Stąd też w okolicznościach tej sprawy dopuszczalne jest stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, bowiem to czy będzie skarżącym Wspólnotom przysługiwał przymiot strony zależeć będzie od ustaleń w postępowaniu głównym zmierzającym do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Przedstawione wyżej rozważania wskazują więc, iż skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, także z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (art. 183 § 2 p.p.s.a. i art. 189 p.p.s.a.) orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.