Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 995/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135, art. 119 pkt 3 i art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 97 par. 1 pkt 4, art, 97-103, art. 12 i art. 8
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 4 stycznia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędziowie: Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Ł. W. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie przyznania płatności ekologicznej na rok 2017 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z [...], numer [...]; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

0Sygn. akt III SA/Łd 995/21

UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...], numer [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 - zwanej dalej "k.p.a.") § 2 ust. 1, § 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1784 ze zm. - dalej: "Rozporządzenie o płatnościach ekologicznych"), art. 4 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1 dalej jako: rozporządzenie nr 2988/95), Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...], nr [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie przyznania Ł. W. płatności ekologicznej na 2017 rok.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 31 maja 2017 r. Ł. W. złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2017, w którym ubiegał się m.in. o przyznanie płatności ekologicznej.

W dniu 15 marca 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego w [...] wezwał stronę do złożenia wyjaśnień w celu ustalenia, czy nie nastąpiło sztuczne podzielenie gospodarstwa rolnego w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemów wsparcia. W odpowiedzi na w/w wezwanie, Ł. W. w dniu 10 kwietnia 2018 r. złożył dokumenty dotyczące prowadzonego przez niego gospodarstwa.

W dniu 11 kwietnia 2018 r. do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wpłynęło pismo z Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], w którym informowano, że Wydział do Walki z Korupcją Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] pod nadzorem Prokuratury Okręgowej w [...] prowadzi śledztwo o sygnaturze akt [...] w sprawie uzyskiwania przez m.in. Ł. W. od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nienależnych dotacji w postaci dopłat przez przedłożenie potwierdzających nieprawdę lub nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla uzyskania wsparcia finansowego tj. o czyn z art. 297 § 1 kk i in.

W dniu 21 maja 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wydał postanowienie nr [...] o zawieszeniu postępowania z urzędu, wskazując, że postępowanie podlega zawieszeniu do czasu zakończenia śledztwa prowadzonego przez Wydział do Walki z Korupcją Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] pod nadzorem Prokuratury Okręgowej w [...], sygn. akt [...]. Organ wskazał, że podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony po zakończeniu ww. śledztwa. Jako podstawę prawną dla zawieszenie postępowania z urzędu Kierownik BP ARiMR w [...] podał art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W dniu 27 marca 2020 r. do siedziby Biura Powiatowego ARiMR w [...] wpłynął wniosek Ł. W. o podjęcie zawieszonego postępowania.

W dniu 24 kwietnia 2020 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wystąpił do Prokuratury z zapytaniem, czy postępowanie jest nadal w toku. W odpowiedzi w dniu 28 maja 2020 r. do siedziby Biura Powiatowego ARiMR w [...] wpłynęło pismo Prokuratury z dnia 26 maja 2020 r. z informacją, że [...] Wydział Zamiejscowy Departamentu do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji kontynuuje śledztwo pod sygnaturą akt. PK [...].

Następnie w dniu [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wydał postanowienie nr [...] o odmowie podjęcia postępowania zawieszonego z urzędu.

W dniu 9 lipca 2020 r. strona wniosła zażalenie na ww. postanowienie.

W dniu [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wydał postanowienie nr [...] o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia.

W dniu 30 września 2020 r strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na ww. postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR.

Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2021 r. syg. III SA/Łd 871/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...].

W dniu 1 czerwca 2021r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wydał postanowienie nr [...] o podjęciu zawieszonego postępowania w sprawie przyznania płatności ekologicznej na 2017 rok.

W dniu [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wydał postanowienie nr [...] o zwieszeniu z urzędu postępowania w sprawie przyznania Ł. W. płatności ekologicznej na 2017 rok.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wobec strony postępowania toczy się obecnie przed Sądem Okręgowym w [...] [...] Wydziale Karnym postępowanie karne w sprawie o sygn. akt [...], a zatem kwestia autentyczności dokumentów przedłożonych w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji rozstrzygnięcia przez Sąd w sprawie karnej stanowi zdaniem organu zagadnienie wstępne o którym mowa jest w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a, co ma niewątpliwie wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, tj. rozpatrzenie wniosku o przyznanie płatności na 2017 r. W związku z tym, prowadzone postępowanie w sprawie przyznania płatności podlega zawieszeniu do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego, toczącego się przed Sądem Okręgowym w [...], [...] Wydziale Karnym, sygn. akt [...].

W dniu 2 sierpnia 2021 r. strona założyła zażalenie na ww. postanowienie, podnosząc, iż w postępowaniu karnym nie zostanie przesądzona żadna kwestia, której rozstrzygnięcie będzie umożliwiało rozpatrzenie niniejszej sprawy. W ocenie strony, organ jest w stanie dokonać samodzielnej oceny wszystkich przesłanek, od których uzależnione jest przyznanie dopłat, o które wystąpiła strona skarżąca.

Po zapoznaniu się z aktami sprawy, organ odwoławczy odnosząc się na wstępie do przesłanki zawieszenia postępowania, stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji oraz wybranego w tym zakresie orzecznictwa, podzielił opinię Kierownika BP ARiMR w [...], że w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki konieczne dla zawieszenia postępowania, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem rozstrzygnięcie tej sprawy uzależnione jest od rozstrzygnięcia w postępowaniu karnym kwestii prawdziwości lub fałszywości dokumentów przedłożonych przez skarżącą w celu uzyskania dotacji.

Organ wyjaśnił, że podstawowe warunki, jakie musi spełnić rolnik, aby otrzymać w danym roku płatność ekologiczną reguluje rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Organ odwoławczy powołując następnie treść § 2 ust. 1, § 17 ust. 2 Rozporządzenia o płatnościach ekologicznych, wyjaśnił, że z cytowanych przepisów wynika, że płatności ekologiczne są przyznawane na wniosek rolnika, po spełnieniu warunków do ich przyznania. Przysługują rolnikowi, który ma nadany numer ewidencji producentów, jest posiadaczem użytków rolnych o powierzchni, co najmniej 1 ha, realizuje 5-letnie zobowiązanie ekologiczne oraz spełnia warunki przyznania płatności ekologicznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów. Istotą płatności jest zatem to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście uprawia grunty rolne i realizuje podjęte zobowiązanie tzn. decyduje, jakie rośliny uprawiać i dokonuje odpowiednich zabiegów agrotechnicznych, zbiera plony oraz utrzymuje grunty zgodnie z normami i wymogami.

Mając na uwadze powyższe regulacje organ II instancji podkreślił, iż postępowanie o przyznanie płatności ekologicznej jest postępowaniem wszczynanym i toczącym się w oparciu o wniosek zainteresowanego, w treści którego oraz składanych wraz z nim dokumentów rolnik przedstawia informacje uprawniające go do objęcia wsparciem. Jednocześnie dokumenty przedłożone przez stronę stanowią dla organu podstawę oceny spełnienia warunków ustanowionych w przepisach Rozporządzenia. Organ odwoławczy podkreślił, iż z uwagi na powtarzalność i liczbę tych wniosków, z których korzystają wszyscy rolnicy każdego roku, skrupulatna kontrola każdego wniosku w sposób odpowiadający przepisom k.p.a., nie jest możliwa.

Organ odwoławczy zgodził się z oceną organu I instancji wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu, iż kwestia ustalenia zasadności przyznania bądź odmowy przyznania Ł. W. płatności na rok 2017 jest uzależniona od orzeczenia wydanego przez sąd w prowadzonej obecnie sprawie karnej, przytaczając jednocześnie stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 412/20, w którym Sąd ten wskazał, iż: "(...) kwestia posłużenia się nierzetelnymi, podrobionymi czy przerobionymi dokumentami w celu wyłudzenia dotacji rzutuje na wynik sprawy administracyjnej w ramach kontrolowanego postępowania. Pozostaje w bezpośrednim związku z rozstrzygnięciem tej sprawy skoro podstawą oceny w postępowaniu karnym jest rzetelność m. in. wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2016 rok (...). Bez rozstrzygnięcia sądu karnego niemożliwym jest dalsze prowadzenie postępowania w sprawie przyznania płatności, gdyż nie wiadomo, czy dokumenty złożone przez stronę w tym postępowaniu, w tym wniosek o przyznanie płatności są prawdziwe. Dokumenty złożone przez wnioskodawcę w toku procedury przyznania płatności winny być autentyczne formalnie i zgodne z prawdą. Producent rolny przystępuje do programu pomocowego dobrowolnie i z tej przyczyny to na nim ciąży obowiązek prawidłowego podania wszystkich okoliczności faktycznych i dowodów umożliwiających przyznanie mu płatności zgodnie z prawem krajowym i unijnym. Organy administracji, działając w ramach prawa, nie mogą opierać się na nieprawdziwych dokumentach, gdyż takie działanie godziłoby w istotę państwa prawa. W postępowaniu karnym zostanie przesądzona kwestia autentyczności wniosku o przyznanie płatności i innych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla uzyskania wsparcia finansowego w niniejszej sprawie. W razie stwierdzenia przez sąd karny, że wskazane dokumenty poświadczają nieprawdę, to okoliczność ta przesądzałaby o braku podstaw do wypłaty wnioskowanej w niniejszej sprawie płatności. Możliwe do zaistnienia w postępowaniu karnym rozstrzygnięcia stanowią zatem zagadnienie wstępne w rozumieniu ort. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie przyznania skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na 2016 rok Stwierdzona fałszywość wniosku o przyznanie płatności byłoby okolicznością istotną dla sprawy, bowiem dokument powyższy stanowić ma podstawę do przyznania skarżącej płatności na 2016 rok".

W ocenie organu II instancji, w niniejszej sprawie Kierownik BP ARiMR w [...] zasadnie stwierdził, iż uprzednie rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez sąd karny warunkuje wydanie prawidłowej decyzji merytorycznej w sprawie przyznania Ł. W. płatności na 2017 rok. Ze względu bowiem na modyfikację obowiązków organów ARiMR w stosunku do zasad określonych w k.p.a. i wynikające z tego uproszczenia dowodowe w dysponowaniu funduszami wspólnotowymi przyznawanie płatności następuje w oparciu system opierający się na zaufaniu do informacji zamieszczanych przez rolnika we wniosku o przyznanie płatność. Zatem stwierdzona fałszywość wniosku na 2017 r. byłoby okolicznością istotną dla sprawy. Organ podkreślił także, że w przypadku wydania wyroku karnego skazującego organy nie mają swobody w zakresie ustalenia okoliczności objętych wyrokiem lecz są nim związane. Co więcej, jak zauważył sąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w powyżej cytowanym orzeczeniu "(...) przyjęcie odmiennego stanowiska i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o dokumenty, których rzetelność została zakwestionowana w postępowaniu prokuratorskim, a obecnie podlega ocenie przez sąd karny, narażałoby organ ARiMR na wydanie decyzji, która następnie musiałaby być podważona w postępowaniu nadzwyczajnym (...)".

Organ odwoławczy podzielił zatem ustalenia organu I instancji, stwierdzając, że postępowanie w sprawie przyznania płatności we wskazanym powyżej zakresie zostało przeprowadzone przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w sposób prawidłowy, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, Ł. W. zaskarżył powyższe rozstrzygnięcie organu w całości, zarzucając:

- naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w drodze jego błędnego zastosowania skutkującego wydaniem wadliwego postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, w drodze uznania, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w kwestii rzetelności i autentyczności dokumentów przedstawionych przez skarżącą w celu uzyskania płatności stanowi zagadnienie wstępne w kontrolowanym postępowaniu od którego rozstrzygnięcia zależy rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej;

- naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego dla rozstrzygnięcia sprawy, co miało skutek, w drodze zlekceważenie zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywateli,

- obrazę art. 80 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zamiast oceny swobodnej, bez wskazań doświadczenia życiowego i z pominięciem oczywistych dowodów poprzez uznanie, że prowadzone postępowanie karne, może być uznane zagadnieniem wstępnym w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.,

- naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. i 10 k.p.a. poprzez brak opisania w uzasadnieniu postanowienia podstaw faktycznych i prawnych jego wydania, w szczególności poprzez pominięcie uzasadnienia podstawy wydania postanowienia z uwagi na zawarcie w jego treści niepełnej, fragmentarycznej oceny prawnej bez wskazania sposobu rozumowania stosownych przepisów na tle stanu taktycznego ustalonego w sprawie,

- naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., polegające na uchybieniu przez organ administracyjny obowiązkowi dostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych, wyczerpującego rozpatrzenia materiału sprawy, zasadzie prawdy obiektywnej, dokonując dowolnej oceny materiału sprawy - poprzez nie wskazanie jakie to konkretne dokumenty objęte postępowaniem karnym stanowiły podstawę otrzymania przez skarżącego dopłat, za jaki okres, w jakim przedmiocie (rodzaju płatności), do jakiego gruntu i z jakiego tytułu i w jaki sposób lub na jakiej podstawie stwierdzenie fałszu tych dokumentów rzutuje w sposób bezpośredni na wniosek o płatność - a w konsekwencji uniemożliwienie rozstrzygnięcie co konkretnie stanowi zagadnienie prejudycjalne;

- naruszenie art. 8 k.p.a. i art. 12 § 1 k.p.a., poprzez rażące naruszenie zasad pogłębiania zaufania do władzy publicznej oraz szybkości postępowania.

W oparciu o wskazane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej: "p.p.s.a."), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] z [...] utrzymujące w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie przyznania Ł. W. płatności ekologicznej na 2017 r.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że instytucja zawieszenia postępowania administracyjnego (art. 97-103 k.p.a.) tamuje tok tego postępowania. W konsekwencji zawieszenie postępowania wpływa zawsze negatywnie na realizację ogólnej zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Przesłanki zawieszenia postępowania, jako wyjątek od zasady, winny być interpretowane ściśle (exceptiones non sunt extendendae). Podkreślić trzeba, że zasada szybkości postępowania stanowi istotny element prawa do dobrej administracji, związanego z zasadą zaufania do działań organów władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 k.p.a.). Okoliczności te, w aspekcie nakazu wykładni przepisów ustaw w zgodzie z wartościami konstytucyjnymi (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP), nie powinny być pomijane przy ocenie legalności postanowień o zawieszeniu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Zagadnieniem wstępnym jest zagadnienie, na które składają się następujące elementy konstrukcyjne: 1) wyłania się ono w toku postępowania administracyjnego; 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; 3) rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, zatem zagadnienie wstępne musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy; 4) istnieje zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2015 r. sygn. akt II GSK 2699/14 LEX nr 1774978).

Z powyższego wynika, że zagadnienie wstępne to pewna kwestia o charakterze otwartym (tzn. jeszcze nieprzesądzona), której treścią może być wypowiedź odnośnie do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Zatem zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu, i które może stanowić odrębny przedmiot postępowania przed takim organem lub sądem, co oznacza, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd stanowi konieczny warunek wydania decyzji (por. wyroki NSA: z 21 lipca 1992 r., sygn. III SA 1041/92; z 28 listopada 1997 r., sygn. I SA/Lu 1199/96; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Przyjmuje się przy tym, że ten element konstrukcyjny omawianej instytucji, którym jest konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Co przy tym nie mniej istotne, organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, a o istnieniu takiej zależności, która musi mieć charakter bezpośredni, przesądza treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego LEX/el., 2014).

Z punktu widzenia tej ostatniej uwagi istotne jest to, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego "zależeć" powinno rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści (G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków, 2005, s. 100). Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, tj. zarówno pozytywne, jak i negatywne, dla strony zakończenie postępowania (wyroki NSA z 20 grudnia 2012 r., II OSK 1570/11 i 24 czerwca 2015 r., II GSK 2699/14).

Za kwestię prejudycjalną nie może być uznana sytuacja wyrażająca się we wpływie na rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji ustaleń faktycznych dokonywanych w innym postępowaniu przez inny organ lub sąd (W. Jakimowicz, O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, ST 2003, nr 10, s. 29). Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy bowiem do organu administracji publicznej prowadzącego dane postępowanie (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1559/07, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania nie mogą więc mieć wpływu względy natury celowościowej i ekonomika postępowania. W konstrukcji zagadnienia wstępnego elementem najważniejszym, którego brak eliminuje możliwość zawieszenia postępowania, jest zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 2508/15, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przymiot zagadnienia wstępnego mogą mieć tylko rozstrzygnięcia sądowe lub administracyjne, które warunkują wydanie orzeczenia merytorycznego. Dlatego też zagadnieniem wstępnym nie będzie samo twierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, ze względów ekonomicznych lub celowościowych, wpływ na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, jeśli możliwe jest jej rozpatrzenie i wydanie decyzji bez uprzedniego rozstrzygnięcia prejudykatu przez inny organ lub sąd (por. wyroki NSA: z 9 grudnia 2016 r., II OSK 684/15; z 9 lipca 2014 r., II OSK 210/13; z 15 października 2010 r., II OSK 1612/09).

Reasumując powyższe wywody, zagadnieniem wstępnym mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnieniem wstępnym nie może być natomiast wyjaśnienie okoliczności faktycznych. Istnienia zagadnienia wstępnego nie można bowiem wywodzić na podstawie tego, że rozstrzygnięcie pewnej kwestii może mieć faktyczny wpływ na załatwienie sprawy. Związek tego rodzaju nie mieści się bowiem w granicach przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Za zagadnienie wstępne nie może być zatem uznana sytuacja wyrażająca się we wpływie na wydanie decyzji ustaleń faktycznych dokonywanych w innym postępowaniu przez inny organ lub sąd. To jest bowiem obowiązek organu prowadzącego postępowanie.

Oceniając, wskazaną w zaskarżonych postanowieniach podstawę zawieszenia, stwierdzić należy, że organy nie wykazały, aby w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne w powyższym rozumieniu. Wynik prowadzonego postępowania karnego, obecnie toczącego się przed Sądem Okręgowym w [...] sygn. [...] (wcześniej śledztwa sygn. [...] i [...]), nie stanowi prejudykatu dla prowadzonych przez organy postępowań w sprawie przyznania skarżącemu płatności ekologicznej na 2017 r. Dowody zebrane w toku postępowania karnego powinny zostać wykorzystane dla potrzeb postępowania administracyjnego. Nie oznacza to jednak, że spełnienia przesłanek do przyznania lub odmowy przyznania skarżącemu płatności organy nie mogą i nie powinny ustalić we własnym zakresie. W zakresie odnoszącym się do ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie, organ administracji w oparciu o dostępny w postępowaniu karnym oraz w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy winien sformułować własne oceny i wnioski w kontekście wynikających z przepisów administracyjnego prawa materialnego przesłanek przyznania wnioskowanych przez stronę płatności.

W tym miejscu odwołać się należy do wyroku NSA z 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 2699/14, w którym za niezasadne uznano stanowisko, że za "zagadnienie wstępne" w znaczeniu wynikającym z przywołanego przepisu ustawy procesowej, można uznać – tak jak w rozpoznawanych sprawach – równoległe prowadzenie, w trybie kodeksu postępowania karnego, postępowania przygotowawczego w sprawie podejrzenia popełnienia przestępstwa, zwłaszcza zaś, aby wskazany walor zagadnienia wstępnego można było przypisać dokonanym (dokonywanym) w tym postępowaniu ustaleniom faktycznym, ich prawnokarnej ocenie oraz rezultatowi tego postępowania. NSA stwierdził, że postępowanie karne "nie rozstrzyga" żadnej kwestii o charakterze prejudycjalnym w rozumieniu wynikającym z przepisu k.p.a., tj. nie uzależnia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzednich ustaleń, ocen i wyników postępowania przygotowawczego. Okoliczność zaś, że postępowanie przygotowawcze - z uwagi na jego przedmiot - wykazuje pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji w przedmiocie przyznania wnioskowanej przez stronę pomocy finansowej, a z postępowaniem tym mogą wiązać się określone skutki, nie uzasadnia, aby zawieszenie postępowania administracyjnego w oparciu o wskazaną "podstawę" uznać można było zasadne. Nie uzasadnia ona również, aby wbrew treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., można ją było traktować jako samoistną przesłankę i podstawę zawieszenia tego postępowania.

Również w wyroku z 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1011/14, NSA wskazał, że przeprowadzenie ustaleń faktycznych oraz dokonanie ich oceny z punktu widzenia adekwatnych norm prawnych (kwalifikacyjnych i konsekwencyjnych) i wydanie na tej podstawie właściwego rozstrzygnięcia stanowi wyłączną domenę organu administracji.

Wskazania wymaga, że postępowanie karne, jako odrębne postępowanie od postępowania administracyjnego, rządzi się innymi regułami nieznanymi w postępowaniu administracyjnym (kwestia winy). W postępowaniu karnym nie zostanie przesądzona żadna kwestia, której rozstrzygnięcie będzie umożliwiało rozpatrzenie sprawy administracyjnej. Ponadto organy pomimo toczącego się postępowania karnego są w stanie dokonać samodzielnej oceny przesłanek, od których uzależnione jest przyznanie płatności. Zadaniem organów pozostaje prawo do przeprowadzenia kontroli administracyjnej, czy też kontroli na miejscu. Organy mają również możliwość zwrócenia się do organów postępowania karnego o dowody mogące mieć znaczenie przy ocenie uprawnienia skarżącego do przyznania płatności.

Zdaniem Sądu, istotne jest, że to organy, w których właściwości pozostaje załatwienie określonej sprawy, winny ustalić jej stan faktyczny we własnym zakresie. Nie mogą więc w ramach wykonywania powierzonych im czynności i w granicach powierzonych im kompetencji, oczekiwać na rozstrzygnięcia innego postępowania, które nie są dla nich niezbędne. Przedmiotem postępowania administracyjnego nie jest bowiem wina, czy też wyłudzenie dotacji (art. 297 § 1 k.k.), ale kwestia, czy wnioskowane na rok 2017 płatności są należne, czy też nie. Te same działania strony podlegają zupełnie odmiennym reżimom w postępowaniu karnym i administracyjnym. Innymi słowy to, że dane zachowanie wypełnia lub nie zespół znamion w zakresie czynu opisanego w Kodeksie karnym nie przesądza w sposób automatyczny o ziszczeniu się lub nie warunków normy prawa administracyjnego. Są to niezależne postępowania charakteryzujące się odrębnością w zakresie zasad postępowań dowodowych, przesłanek determinujących zastosowanie przepisów i skutków ich naruszeń.

Dodatkowo wskazania wymaga, że rozstrzygnięcia organów ścigania i sądu powszechnego nie zastąpią oceny dokonanej przez organy ARiMR. Brak rozstrzygnięcia postępowania karnego nie uniemożliwia rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Jest ono możliwe także w przypadku, gdy postępowanie karne nie zakończyło się. Taki związek pomiędzy postępowaniem karnym a postępowaniem administracyjnym nie uzasadnia przyjęcia, że postępowanie karne rozstrzygnie kwestie prejudycjalne w odniesieniu do postępowania administracyjnego. Można co najwyżej przewidywać, że w wyniku zakończenia postępowania karnego zaktualizować się może któraś z przesłanek art. 145 § 1 k.p.a., jednak okoliczność ta nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania.

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy wadliwie zastosowały art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W sprawie nie występowało zagadnienie wstępne powodujące konieczność zawieszenia postępowania. Tym samym Sąd podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowym, w którym ocenie zostały poddane podobne kwestie (por. wyroki: WSA w Rzeszowie z 17 września 2019 r., sygn. I SA/Rz 486/19; WSA w Łodzi z 23 kwietnia 2021 r., sygn. II SA/Łd 980/20 i III SA/Łd 981/20; z 5 sierpnia 2021 r., sygn. III SA/Łd 193/21, I SA/Go 365/21 z 25 listopada 2020r., publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie mniej istotne jest również, iż w wyroku z 19 stycznia 2021 r. sygn. III SA/Łd 871/20, którym WSA w Łodzi uchylił postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie przyznania Ł. W. płatności ekologicznej na 2017 rok, zawarta już została ocena możliwości zawieszenia przez organ przedmiotowego postępowania z uwagi na toczące się postępowanie karne. Sąd wskazał, "że wynik postępowania karnego, które to postępowanie toczy się przed Sądem Okręgowym w [...] pod sygn. akt [...], nie stanowi prejudykatu dla prowadzonego przez organy postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Dowody zebrane w tym zakresie w toku śledztwa mogą oczywiście zostać wykorzystane dla potrzeb postępowania administracyjnego, nie oznacza to jednak, że spełnienia przesłanek do przyznania skarżącemu płatności organy nie mogą i nie powinny ustalić we własnym zakresie. Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie sądu karnego w tym zakresie nie determinuje sposobu zakończenia postępowania administracyjnego". W cytowanym fragmencie Sąd odniósł się do płatności rolnośrodowiskowej, jednak należy uznać to za oczywistą omyłkę bowiem postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR nr [...] dotyczyło odmowy podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie przyznania Ł. W. płatności ekologicznej na 2017 rok. W ocenie Sądu orzekającego w sprawie III SA/Łd 871/20, "organy wadliwie zastosowały w okolicznościach przedmiotowej sprawy art. 97 § 2 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Skoro bowiem organ administracji publicznej ma obowiązek podjąć zawieszone postępowanie, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania (art. 97 § 2 k.p.a.), to w sytuacji gdy śledztwo zostało zamknięte organ miał obowiązek podjąć zawieszone postępowanie. Tym bardziej miał taki obowiązek, gdy w rzeczywistości nie było powodów jego zawieszenia. W sprawie tej nie występowało zagadnienie wstępne powodujące konieczność zawieszenia postępowania prowadzonego przez organ. Tym samym nie było też podstaw do odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego".

Skoro zatem Sąd, rozpoznając sprawę w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie przyznania Ł. W. płatności ekologicznej na 2017 rok wyraźnie zaznaczył, że rozstrzygnięcie sądu karnego w sprawie [...] nie determinuje sposobu zakończenia postępowania administracyjnego, to organ nie miał podstaw do ponownego zawieszenia tego postępowania z urzędu.

Wobec stwierdzenia naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd uznał za zbędne odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi.

Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien uwzględnić powyższą ocenę prawną i merytorycznie ocenić wniosek skarżącego o przyznanie wnioskowanych płatności na 2017 r., przy uwzględnieniu zasad wynikających z k.p.a.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 119 pkt 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Podstawę do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym stanowił art. 119 pkt 3 p.p.s.a. w myśl, którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., na które złożył się wpis od skargi w wysokości 100 zł.

R.T-M.