Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 402/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2007-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 71, art. 71 a
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, 9, 10, 28, 61  par.  4, 77, 97  par.  1 pkt 4, 106, 107  par.  3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy referent Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2007r. sprawy ze skargi (...) Sp. z o.o. w S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...)r. nr (...) w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu .budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia (...)r. nr (...), a ponadto postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia (...). nr (...), 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia (...) roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. zawiadomił skarżącą (A) Spółkę z o.o. w S. o terminie kontroli przestrzegania przepisów budowlanych przy utrzymaniu i użytkowaniu budynków pokopalnianych, w szczególności wykonania obowiązków wynikających z art. 61 i art. 62 Prawa budowlanego.

Po przeprowadzeniu oględzin i wstępnym wyjaśnieniu sprawy organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia (...) roku, nr (...), zawiesił postępowanie w sprawie "zmiany działalności prowadzonej w pomieszczeniach budynków" usytuowanych na działkach nr (...) oraz (...) w S. przy ul. (...). Stwierdził, ze w tych pomieszczeniach odbywa się obecnie konfekcjonowanie i magazynowanie produktów przeznaczonych do dezynfekcji i czyszczenia basenów. Uprzednio w pomieszczeniach tych firma (B) produkowała stolarkę budowlaną plastikową i aluminiową. W uzasadnieniu postanowienia o zawieszeniu postępowania organ wskazał, że w toku przeprowadzonej kontroli, ani też w terminie późniejszym skarżąca nie przedstawiła protokołów badań i sprawdzeń wymaganych art. 62 Prawa budowlanego. Dalej organ stwierdził, że dokonana zmiana prowadzonej działalności posiada znamiona zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Celem kontynuowania postępowania niezbędne jest w ocenie organu wyjaśnienie zagadnienia wstępnego, co uzasadniało zawieszenie postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

Pismem z dnia (...) roku organ pierwszej instancji zwrócił się w trybie art. 106 § 1 kpa o dokonanie kwalifikacji pod kątem zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych pomieszczeń do jednostki Straży Pożarnej, Państwowego Inspektora Sanitarnego, Państwowej Inspekcji Pracy oraz Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miejskiego S.

Następnie postanowieniem z dnia (...) roku, nr (...), organ pierwszej instancji podjął zawieszone postępowanie. Wskazał, że wobec zajęcia stanowiska przez stosowne organy, ustała przyczyna zawieszenia.

Z kolei postanowieniem nr (...) podjętym również w dniu (...) roku, organ pierwszej instancji nakazał skarżącej wstrzymanie użytkowania przedmiotowych pomieszczeń oraz przedłożenie w terminie do dnia (...) roku dokumentów określonych w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego.

Jako podstawę materialno-prawną tego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm). W uzasadnieniu wskazano, podobnie jak już wcześniej w uzasadnieniu postanowienia o zawieszeniu postępowania, że w toku postępowania skarżąca nie przedłożyła dokumentów wymaganych art. 62 Prawa budowlanego. Jest to tym bardziej istotne w ocenie organu, gdyż stwierdzono, że w przedmiotowych pomieszczeniach dokonano zmiany sposobu ich użytkowania z działalności polegającej na produkcji stolarki budowlanej na działalność polegającą na konfekcjonowaniu i magazynowaniu produktów przeznaczonych do dezynfekcji i czyszczenia basenów. Zmiana ta nastąpiła samowolnie ponieważ ani użytkownik, ani też zarządca budynków nie posiadają decyzji właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej na dokonanie takiej zmiany. Konieczność posiadania takiej decyzji potwierdzają uzyskane w toku postępowania opinie Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz Państwowej Inspekcji Pracy. Ponadto decyzja taka winna być poprzedzona uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (w tym zakresie organ powołał się na stanowisko Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta w S. wyrażone w piśmie z dnia (...) .). Wskazano ponadto na konieczność uzyskania w pierwszej kolejności zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności nowego sposobu użytkowania z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub ostateczną decyzją w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W wykonaniu powyższego postanowienia skarżąca w dniu (...) roku przedłożyła w organie pierwszej instancji opinię Prezydenta Miasta S. w sprawie zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ocenę stanu technicznego budynku produkcyjno-magazynowo-biurowego zlokalizowanego na działkach nr (...),(...)i (...).

Decyzją z dnia (...) roku, nr (...) ((...)), organ pierwszej instancji powołując się na art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego nakazał skarżącej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowych pomieszczeń.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż pomimo obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia (...) roku, skarżąca przedłożyła jedynie opinię techniczną dotyczącą budynku na działce nr (...) pomijając budynek na działce nr (...). Nie przedłożyła pozostałych wymaganych dokumentów. Z opinii urbanistycznej wynika natomiast, że nie dotyczy ona rozpatrywanego terenu. Ponadto skarżąca pomimo treści postanowienia kontynuuje prowadzoną działalność.

W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie, a ponadto o wstrzymanie jej wykonania do czasu wydania decyzji ostatecznej. Skarżąca przyznała, że prowadzi działalność w zakresie konfekcjonowania i magazynowania produktów przeznaczonych do dezynfekcji i czyszczenia basenów w budynkach posadowionych na działkach nr (...),(...) i (...). Nie posiada natomiast tytułu prawnego do działki nr (...) i nie prowadzi na terenie tej działki działalności. Powołując się na definicję zmiany sposobu użytkowania określoną w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego skarżąca stwierdziła, że nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania w przedmiotowych obiektach w rozumieniu tego przepisu. Powołała się na ustalenia wynikające z treści złożonej przez nią oceny technicznej, z której wynika, że obciążenia występujące przy działalności skarżącej nie przekraczają obciążeń występujących wcześniej podczas prowadzenia działalności w zakresie produkcji stolarki budowlanej. Wskazała, że ocena ta dotyczy wszystkich użytkowanych przez nią budynków. Wskazała ponadto, że pomimo, iż dla przedmiotowego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to wobec braku zmiany w jego zagospodarowaniu i braku zmiany sposobu użytkowania w stosunku do okresu obowiązywania poprzedniego planu, okoliczność ta pozostaje bez znaczenia. Powołała się na decyzje i opinie, z których wynikać ma, ze działalność jest prowadzona zgodnie z prawem, a ingerencja w środowisko nie przekracza określonych norm. Podkreśliła, że nie doszło do naruszenia obowiązujących warunków użytkowania.

Rozpoznając to odwołanie, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy w pełni zaakceptował stanowisko organu pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził, że kwestia braku tytułu prawnego do działki nr (...) pozostaje o tyle bez znaczenia, że w toku postępowania skarżąca potwierdziła, w których budynkach prowadzi działalność, a z akt sprawy wynika, że są to właśnie budynki określone w zaskarżonej decyzji. Wskazano na zasadnicze znaczenie opinii właściwych organów i instytucji, które zostały sporządzone w toku postępowania przed organem pierwszej instancji. Dodatkowo wskazano, że decyzja organu pierwszej instancji jest zasadna chociażby z uwagi na fakt, że skarżąca nie wstrzymała użytkowania pomieszczeń po wydaniu postanowienia z dnia (...) roku.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz o zasadzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła swoje wcześniejsze zarzuty i stanowisko, jakie prezentowała w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Dodatkowo wskazała na okoliczności uzasadniające wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Oświadczyła, że czuje się pokrzywdzona brakiem należytej staranności ze strony właściciela spornych budynków i przerzucenie na nią konieczności samodzielnego ponoszenia konsekwencji z tytułu obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wskazała na zawiłości związane ze stanem prawnym przedmiotowych nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i odwołał się do argumentacji jaką zaprezentował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał ponadto, że uwarunkowania związane ze stanem prawnym nieruchomości nie mogły być podstawą do zaniechania prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego i wydania zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu (...) roku pełnomocnik skarżącej podtrzymując skargę wskazał dodatkowo na braki w uzasadnieniu kontrolowanych decyzji polegające na niedostatecznym wykazaniu, iż istotnie doszło do zmiany sposobu użytkowania. Niedostatecznie wyjaśniono również kwestię tytułu prawnego do nieruchomości. Z kolei obecny na rozprawie Prezes skarżącej Spółki oświadczył, że jej działalność prowadzona jest w dwóch obiektach znajdujących się na działkach nr (...) i nr (...).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały w ocenie składu orzekającego z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontroli Sądu z mocy art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a., podlegały w niniejszym postępowaniu także inne akty oraz czynności wydane i podjęte w granicach sprawy w zakresie niezbędnym do jej załatwienia. Takim aktem jest postanowienie organu pierwszej instancji z dnia (...) roku, które również w ocenie Sądu wydane zostało z naruszeniem prawa.

Przystępując do rozważań co do zgodności z prawem kontrolowanych aktów, na wstępie stwierdzić przyjdzie, że postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji od samego początku dotknięte było wadami polegającymi na uchybieniu przepisom procedury administracyjnej. Wskazać przyjdzie, że w aktach sprawy brak jest zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, które jest wymagane przepisem art. 61 § 4 kpa. Brak ten jest o tyle istotny, że nie sposób ustalić daty wszczęcia postępowania, ani też jego przedmiotu. Z zasad prawa budowlanego wynika, że postępowanie przed organami nadzoru budowlanego w zakresie kontroli lub legalności wykonanych robót podlegających reglamentacji przez to prawo, właściwy organ wszczyna z urzędu. Tym bardziej nieodzowne staje się w takim postępowaniu ustalenie wszystkich osób będących stronami w sprawie i zawiadomienie ich o wszczęciu postępowania ze wskazaniem, co jest przedmiotem tego postępowania. Jest oczywistym, że po wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego jego przedmiot i zakres, a także podstawa prawna jego prowadzenia mogą ulec zmianie. W takim przypadku art. 61 § 4 kpa znajdzie odpowiednie zastosowanie w związku z art. 9 kpa. Oznacza to, że organy mają wtedy również obowiązek zawiadomienia wszystkich stron o zmianie przedmiotu postępowania.

Tymczasem z akt sprawy wynika, że pierwszą czynnością podjętą przez organ nadzoru budowlanego było zawiadomienie z dnia (...) roku o przeprowadzeniu kontroli przestrzegania "przepisów budowlanych", w szczególności obowiązków wynikających z art. 61 i 62 Prawa budowlanego. Zawiadomienie to zostało zaadresowane do skarżącej Spółki i przesłane do wiadomości Spółce B (jak się później okazało poprzedniemu użytkownikowi spornych pomieszczeń). Samo zawiadomienie o przeprowadzeniu kontroli przez organ nadzoru budowlanego nie może być uznane za zawiadomienie, o którym mowa w art. 61 § 4 kpa. Co prawda przepisy Prawa budowlanego przewidują możliwość przeprowadzenia kontroli jeszcze przed wszczęciem postępowania głównego, jednakże w zależności od wyników takiej kontroli organ podejmuje dalsze działania zmierzające bądź to do wszczęcia właściwego postępowania, bądź też do stwierdzenia, że brak jest podstaw do prowadzenia dalszego postępowania. W niniejszej sprawie zawiadomienie o przeprowadzeniu kontroli w zakresie obowiązków wynikających z art. 61 i 62 Prawa budowlanego tym bardziej nie może zostać uznane za prawidłowe zawiadomienie o wszczęciu postępowania, gdyż obowiązki będące przedmiotem takiej kontroli spoczywają w myśl tych przepisów wyłącznie na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego. Z ustaleń organu wynika, iż ani skarżąca, ani też Spółka B nie byli właścicielami spornych obiektów. W ocenie Sądu nie byli też ich zarządcami. Stosunek zobowiązaniowy najmu lub dzierżawy w żaden sposób nie statuuje po stronie najemcy lub dzierżawcy obowiązków zarządcy nieruchomości. Zarząd może być ustanowiony w tych umowach lub w odrębnej umowie, jednakże pozostaje bez związku z samym stosunkiem najmu lub dzierżawy. W aktach sprawy brak jest dokumentów wskazujących na okoliczność, kto jest zarządcą przedmiotowej nieruchomości. W takim stanie rzeczy obowiązki wynikające z art. 61 i nast. Prawa budowlanego obciążają właściciela nieruchomości i do niego winny być kierowane zawiadomienia i nakazy wynikające z tych przepisów. Nie sposób w tym miejscu nie zauważyć, że organy nieprecyzyjnie ustaliły stan faktyczny związany z prawami do nieruchomości. O ile bowiem w odniesieniu do działki nr (...) można wywnioskować na podstawie zgromadzonych dokumentów, że stanowi ona własność C z siedzibą w B., została wydzierżawiona D Sp. z o.o. w S., a następnie oddana przez tego dzierżawcę w najem skarżącej, o tyle w odniesieniu do działki nr (...) , poza faktem, że jej użytkownikiem jest również skarżąca, nie sposób jednoznacznie ustalić jej właściciela lub zarządcy. Te braki w postępowaniu wyjaśniającym doprowadziły nie tylko do wyżej już opisanego, wadliwego ustalenia kręgu stron postępowania prowadzonego w oparciu o art. 61 i nast. Prawa budowlanego, ale także do niczym nie uzasadnionego wprowadzenia w błąd skarżącej co do zakresu jej obowiązków w przedmiocie utrzymania obiektów budowlanych w należytym stanie. Wskazać w tym miejscu należy, że uchybienie to bezpośrednio znalazło swój wyraz w uchylonym postanowieniu organu pierwszej instancji z dnia (...) roku, z którego uzasadnienia wynika, że jednym z motywów rozstrzygnięcia było ustalenie, że skarżąca, jako najemca pomieszczeń, nie wylegitymowała się zrealizowaniem obowiązków ciążących na zarządcy obiektu.

Reasumując dotychczasowe wywody wskazać przyjdzie, że skoro stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczęte zostało z urzędu, a na organie administracji ciążył obowiązek zawiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie o jego wszczęciu z urzędu (art. 61 § 4 k.p.a.), to uchybienie tej procedurze stanowi także naruszenie ciążącego na organie administracji obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w każdej fazie tego postępowania w taki sposób, aby strony mogły uczestniczyć zarówno w zbieraniu materiału dowodowego jak i mieć możliwość zapoznania się z zebranymi dowodami. Szczególne znaczenie ma tutaj art. 10 § 1 k.p.a., który nakłada na organy administracji obowiązek umożliwienia każdej stronie, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odstępstwo od tej zasady możliwe jest tylko w szczególnych przypadkach, które w niniejszej sprawie nie występowały (por. art. 10 § 2 k.p.a.). Wszczęcie postępowania zobowiązuje również organ do wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem sprawy. Organy czuwają nad tym, by strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (por. art. 9 k.p.a.).

Wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu oraz zasada prawdy obiektywnej zobowiązuje organy do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy zarówno przy uwzględnieniu interesu społecznego jak i słusznego interesu obywateli.

W świetle przytoczonych wyżej przepisów postępowania administracyjnego oczywiste jest, że dopiero wszczęcie postępowania umożliwia przeprowadzenie i zbieranie dowodów. Nie jest zatem dopuszczalne prowadzenie postępowania dowodowego przed wszczęciem postępowania z urzędu. Do takiej natomiast sytuacji doszło w niniejszej sprawie. Pomimo bowiem braku zawiadomienia o wszczęciu postępowania organ pierwszej instancji przystąpił, niezależnie od przeprowadzonej kontroli, do gromadzenia materiału dowodowego w sprawie, której przedmiot nie obejmował wcześniej wskazanego przedmiotu przeprowadzonej kontroli.

Organ pierwszej instancji dał temu wyraz w swoim postanowieniu z dnia (...) roku o zawieszeniu postępowania. Z treści tego postanowienia nie sposób jednak było nadal wywnioskować jednoznacznie, jakiego przedmiotu dotyczy prowadzone postępowanie. Organ określił ten przedmiot jako "zmiana działalności", zaś w uzasadnieniu wskazał na realizację obowiązków wynikających z art. 62 i 64 Prawa budowlanego. Dopiero w dalszej jego części zaznaczono, że dopatrzono się znamion zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń. Takie sformułowanie treści uzasadnienia nadal nie dawało podstaw do twierdzenia, że przedmiotem prowadzonego postępowania jest legalność użytkowania pomieszczeń w obiekcie budowlanym względnie samowolna zmiana sposobu użytkowania. Wskazać w tym miejscu przyjdzie, że omawiane postanowienie o zawieszeniu postępowania wydane zostało także z naruszeniem przepisów proceduralnych. Wskazany przez organ art. 97 § 1 pkt 4 kpa nie dawał bowiem w świetle przytoczonych okoliczności podstaw do zawieszenia postępowania. Wskazanie w jego uzasadnieniu, że celem wyjaśnienia sprawy konieczne jest wyjaśnienie zagadnienia wstępnego jest gołosłowne. Organ nie wskazał bowiem, co miałoby być tym zagadnieniem wstępnym. Brak tego wskazania wydaje się oczywisty, albowiem w prowadzonym postępowaniu nie wystąpiło zagadnienie wstępne, które musiałoby zostać rozstrzygnięte przez inny organ lub sąd. Wadliwą konsekwencją takiego zawieszenia postępowania było zwrócenie się przez organ pierwszej instancji do innych organów w trybie art. 106 § 1 kpa. Otóż zgodnie z tym przepisem zajęcie stanowiska przez inny organ przed wydaniem decyzji w sprawie jest wymagane tylko o tyle, o ile wynika to z przepisu prawa. W ocenie Sądu brak jest takiego przepisu, który uzależniałby podjecie decyzji w sprawie samowoli budowlanej od zajęcia stanowiska przez któryś z organów, do których zwrócono się w niniejszej sprawie. W treści swojego wystąpienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że prosi o dokonanie kwalifikacji, pod kątem swoich ustawowych kompetencji, dokonanej zmiany działalności. Tymczasem przepisy Prawa budowlanego wskazują jako jedyne kompetentne organy do stwierdzenia, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego – organy nadzoru budowlanego. Dalszą konsekwencją takiego wadliwego postępowania było to, że organy, do których się zwrócono zajęły stanowisko poprzez przesłanie swojej pisemnej opinii. Te opinie jakkolwiek mogą stanowić materiał dowodowy w sprawie, to w świetle powyższych wywodów nie są dla organu nadzoru budowlanego wiążące. Ponieważ nie mogły one mieć formy postanowienia, o którym mowa w art. 106 § 5 kpa, to nie przysługiwało na nie zażalenie. Jako element zebranego w sprawie materiału winny być natomiast przedstawione stronom w celu zapoznania się z ich treścią i umożliwienia złożenia ewentualnych wyjaśnień (art. 10 § 1 kpa). Z akt sprawy wynika natomiast, że organ pierwszej instancji bez umożliwienia stronom zapoznania się z treścią zebranego w sprawie materiału, po uzyskaniu "stanowiska" innych organów podjął zawieszone postępowanie i w tym samym dniu wydał postanowienie z art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego. Jakkolwiek postanowienie to nie jest postanowieniem kończącym sprawę, ani też postanowieniem, na które przysługiwałoby zażalenie, to jednak wobec istoty tego postanowienia i nałożenia nim na stronę konkretnych zakazów i obowiązków, jego wydanie z naruszeniem wyżej opisanych zasad postępowania administracyjnego należy uznać za działanie ograniczające prawa strony w tym postępowaniu.

Już same wyżej wykazane uchybienia stanowią wystarczający powód do stwierdzenia, że uchylone postanowienie z dnia (...) roku zapadło z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym później wydane decyzje w sprawie obarczone były tymi samymi wadami, co stanowi podstawę do uchylenia tych aktów na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 134 § 1 i art. 135 p.s.a.

Niezależnie od powyższego wskazać także przyjdzie na inne, zasadnicze uchybienia organów obu instancji. Otóż, jak się okazało w toku postępowania, organy uczyniły jego przedmiotem samowolną zmianę sposobu użytkowania spornych pomieszczeń. W tym miejscu należy się zgodzić z organami nadzoru budowlanego, że adresatem decyzji wydanych w toku takiego postępowania może być, w przeciwieństwie do decyzji wydawanych na podstawie art. 61 – 69 Prawa budowlanego, także użytkownik obiektu. Wobec wyraźnego oświadczenia Prezesa skarżącej Spółki, złożonego na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku w niniejszej sprawie, stwierdzić przyjdzie, że użytkownikiem tych pomieszczeń była i jest skarżąca. W takim stanie rzeczy kontrolowane decyzje należy uznać za skierowane do właściwego adresata. Nie sposób jednak nie zauważyć, że w toku postępowania skarżąca kwestionowała swój tytuł prawny do nieruchomości oznaczonej jako działka gruntu nr (...) , a sprawa ta do czasu złożenia wspomnianego oświadczenia nie została należycie przez organy wyjaśniona, co znajduje swój wyraz zarówno w aktach sprawy, jak i w treści argumentacji organu odwoławczego.

Wreszcie pozostaje do oceny sprawa najistotniejsza. Sprawą tą jest ustalenie, czy rzeczywiście doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 71 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią art. 71 ust. 1 pkt 2 tego prawa, przez zmianę sposobu użytkowania rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. O ile taka zmiana ma nastąpić, to wymaga ona zgodnie z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego uprzedniego zgłoszenia (nie zaś jak twierdzi organ pierwszej instancji decyzji) właściwemu organowi. Jedynie w sytuacji, gdy zamierzona zmiana sposobu użytkowania wiąże się z wykonaniem robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, to rozstrzygnięcie w sprawie takiej zmiany następuje w tej decyzji (art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego). Zmiana sposobu użytkowania bez wymaganego zgłoszenia powoduje wszczęcie postępowania, o którym mowa w art. 71a Prawa budowlanego.

Warunkiem sine qua non wydania postanowienia, o którym mowa w art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego jest uprzednie ustalenie w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości – w toku postępowania administracyjnego - że doszło do zmiany sposobu użytkowania w sposób określony w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Aby móc dokonać takiego ustalenia, należy w pierwszej kolejności wykazać, jaki był dotychczasowy sposób użytkowania obiektu. Nie wystarczy przy tym ograniczenie się, jak to uczyniły organy, do ustalenia, że poprzedni użytkownik prowadził w spornych pomieszczeniach działalność polegającą na produkcji stolarki budowlanej. Samo to ustalenie nie przesądza bowiem o tym, że taki sposób użytkowania był zgodny z rzeczywistym przeznaczeniem obiektów budowlanych, a tym samym czy był zgodny z przepisami prawa budowlanego. Tym zagadnieniem organy w ogóle się nie zajęły. Nie trudno wyobrazić sobie sytuację, w której poprzedni, faktyczny sposób użytkowania obiektu pozostawał w sprzeczności z jego pierwotnym przeznaczeniem lub przeznaczeniem określonym w późniejszych decyzjach lub zgłoszeniach. Dlatego podstawowym elementem należytego wyjaśnienia tej sprawy winno być ustalenie tak rozumianego poprzedniego sposobu użytkowania obiektu lub jego części. Ustalenia tego winien dokonać organ pierwszej instancji korzystając m.in., tak ja próbował to uczynić, z instytucji kontroli obowiązków określonych w art. 61 i nast. Prawa budowlanego. Ponieważ jednak, jak wykazano wyżej, kontrola ta nie została przeprowadzono w stosunku do właściciela lub zarządcy obiektu, to skarżąca nie może ponosić konsekwencji braku ustaleń w przedmiocie rzeczywistego (legalnego) przeznaczenia spornych obiektów. Inicjatywa dowodowa w sprawie prowadzonej z urzędu należy do organu i to na organie spoczywa obowiązek udowodnienia okoliczności, które obciążać mają stronę. Brak ustaleń w tym zakresie powoduje, że nie można stwierdzić, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Sama natomiast zmiana prowadzonej działalności mogłaby stanowić zgodnie z definicją zmianę sposobu użytkowania jednakże tylko o tyle, o ile zmieniłyby się określone prawem warunki. To, czy te warunki się zmieniły można również ustalić jedynie w oparciu o ich porównanie z warunkami poprzednio prowadzonej działalności – zgodnej z przeznaczeniem obiektu.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji zabrakło tego rodzaju ustaleń. W uzasadnieniach tych organy ograniczyły się jedynie do faktu wydania postanowienia z art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego i stwierdzenia, że nałożone nim obowiązki nie zostały przez skarżącą wykonane. Takie ograniczenie stanowi poważne naruszenie art. 107 § 3 kpa. Z kolei w uzasadnieniu uchylonego postanowienia organu pierwszej instancji znajdujemy stwierdzenie, że "konieczność posiadania decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania potwierdzają opinie" innych organów. Tymczasem zwrócić należy uwagę, że konieczność zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, o ile taka nastąpiła, wynika li tylko z przepisów prawa, czego organ w ogóle nie uzasadnił. Również fakt, że działalność prowadzona przez skarżącą wymaga obecnie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, sam w sobie nie może stanowić o samowolnej zmianie sposobu użytkowania obiektu. Zgodnie z art. 46 ust. 4 a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2006 roku, Nr 129, poz 902 z późn. zm.) wydanie takiej decyzji winno nastąpić przed dokonaniem zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Przepis ten znalazłby zatem zastosowanie w niniejszej sprawie poprzez art. 71a ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego tylko o tyle, o ile zmiana sposobu użytkowania nastąpiła, czego jak wyżej wykazano organy nie ustaliły w sposób dostateczny. Jeżeli natomiast zmiana taka nie nastąpiła, to brak będzie podstaw do zastosowania art. 71a, a tym samym do wymagania, przynajmniej przez organ nadzoru budowlanego, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W zależności od dalszych ustaleń znaczenie może mieć w tym względzie również i ta okoliczność, że art. 46 ust. 4a Prawa ochrony środowiska został wprowadzony ustawą z dnia 18 maja 2005 roku o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954 z późn. zm.) i wszedł w życie z dniem 28 lipca 2005 roku.

Również pozostałe kwestie, o których mowa w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego mogą mieć znaczenie po uprzednim wykazaniu, że do zmiany sposobu użytkowania (a nie tylko prowadzonej działalności) rzeczywiście doszło.

Reasumując powyższe rozważania stwierdzić przyjdzie, że do wydania uchylonych rozstrzygnięć doszło z naruszeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 28, art. 61 § 4, art. 77, art. 97 § 1 pkt 4, art. 106, oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, co doprowadziło do orzeczenia jak w sentencji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.s.a. W kwestii wykonalności zaskarżonego orzeczenia Sąd orzekł na zasadzie art. 152 p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.s.a., a na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości określonej w § 14 ust. 2 pkt 1 lit c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (...) (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).

Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają z treści powyższych rozważań. W pierwszej kolejności organ pierwszej instancji ustali jednak przedmiot i krąg stron postępowania i dokona zawiadomienia o jego wszczęciu. W dalszej kolejności w stosunku do właściwych adresatów przeprowadzi postępowanie zmierzające do ustalenia poprzedniego sposobu użytkowania spornych pomieszczeń, zaś następnie, w zależności od tych ustaleń rozstrzygnie, czy w sprawie znajdzie zastosowanie art. 71a Prawa budowlanego, a jeżeli tak, to w sposób określony przepisami wykaże zasadność swojego stanowiska.