Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 39/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 87 ust. 1 i 2, art. 92 ust. 1, zał. lp. 1.11.11. pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2088
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 1985 nr 370 poz 8 art. 15 ust. 2, 3, 7
law: Rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym
article: art. 2, art. 91 ust. 1, 2, 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 2 Aktu Akcesyjnego
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat podpisany w Atenach w dniu 16 kwietnia 2003 r. między Królestwem Belgii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Irlandią, Republiką Włoską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Republiką Portugalską, Republiką Finlandii, Królestwem Szwecji, Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej) a Republiką Czeską, Republiką Estońską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Republiką Węgierską, Republiką Malty, Rzecząpospolitą Polską, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką dotyczący przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej do Unii Europejskiej,
journal: Dz.U.UE.L 1985 nr 370 poz 1 art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 8, art. 17 ust. 1
law: Rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędziowie NSA Joanna Kabat-Rembelska Małgorzata Korycińska Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 31 października 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1289/06 w sprawie ze skargi A. C. – C. H. w J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 1 i 2 i w tym zakresie sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od A. C. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 31 października 2006 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1289/06, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2006 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem przepisów o transporcie drogowym i czasie pracy kierowców, uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie kary 400 złotych i stwierdził, że decyzja ta w uchylonym zakresie nie podlega wykonaniu, natomiast w pozostałym zakresie oddalił skargę. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w O. z dnia [...] stycznia 2006 r. nakładającą na A. C. karę pieniężną w wysokości 8400 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji i nieokazanie dwóch wykresówek.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Dnia [...] listopada 2005 r. w miejscowości B. O. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego poddał kontroli drogowej samochód marki V. nr rej. [...], będący własnością A. C., prowadzony przez kierowcę F. C.. Samochód wiózł ładunek z B. do Z.. Jak wynika z protokołu kontroli, kierowca nie posiadał i nie okazał zaświadczenia o wykonywaniu przewozu na potrzeby własne oraz wykresówki za dzień [...] października 2005 r. i [...] listopada 2005 r. Kierowca podpisał protokół bez uwag.

Po wszczęciu postępowania A. C. wyjaśnił, że prowadzi działalność C. H., a kontrolowany samochód zasadniczo służy do wyjazdu na zawody sportowe, sporadycznie jest używany do przewozu na potrzeby własne, uchybienie wynikło z niewiedzy. W dniu kontroli samochód prowadził brat właściciela F. C., który nie jest zatrudniony w C. H., a wyjątkowo prowadzi samochód w zastępstwie właściciela. Następnie A. C. wyjaśnił, że brat w dniu kontroli był zatrudniony na podstawie umowy zlecenia. Przedłożył wystawione [...] listopada 2005 r. (tj. już po kontroli) zaświadczenie o przewozach drogowych na potrzeby własne.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. O. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na A. C. karę pieniężną w łącznej wysokości 8400 zł: 8000 zł - za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, na podstawie art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088) i lp.1.1.1. załącznika do tej ustawy. W uzasadnieniu nałożenia tej kary organ wskazał, że kontrolowany przewóz nie miał wymienionych w ustawie cech przewozu na potrzeby własne, gdyż kierowca nie był pracownikiem przedsiębiorcy w rozumieniu Kodeksu pracy, zatem przewóz ten był transportem drogowym wykonywanym bez licencji; 400 zł - za brak dwóch wykresówek, na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 2 i 6 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 1.11.11 ust. 1 lit. b załącznika do tej ustawy i art. 15 ust. 7 rozporządzenia Rady EWG 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.Urz. WE L 370 z dnia 31 grudnia 1985 r.) oraz art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879). W uzasadnieniu organ wskazał, że kierujący pojazdem nie przedstawił wykresówek za [...] października 2005 r. i [...] listopada 2005 r. ani też dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. utrzymał w mocy decyzję I instancji w całości. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1, art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 1.1.1., 1.11.11. ust. 1 lit. b) załącznika do tej ustawy, a także art. 15 ust. 7 rozporządzenia Rady EWG nr 3821/85 i art. 31 ust. 1 i 2 ustawy o czasie pracy kierowców oraz art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1497).

W uzasadnieniu wskazał, że każdy przewóz, który nie spełnia którejkolwiek przesłanki definiującej przewóz na potrzeby własne jest transportem drogowym. Przesłanką uznania przewozu za przewóz na potrzeby własne jest prowadzenie pojazdu przez pracownika przedsiębiorcy. Określenie "pracownik" należy rozumieć zgodnie z art. 2 Kodeksu pracy jako osobę zatrudnioną na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. W sprawie niniejszej kierowca pojazdu nie był pracownikiem skarżącego, zatem kontrolowany przewóz nie był przewozem na potrzeby własne, tylko transportem drogowym wykonywanym bez licencji. Nałożenie kary 8000 zł było więc zasadne.

Zgodnie z treścią rozporządzenia Rady EWG nr 3821/85 kierowca jest obowiązany okazać wszystkie wykresówki z bieżącego tygodnia. Kierowca powinien więc okazać wykresówki z dnia [...] października 2005 r., [...] listopada 2005 r., [...] listopada 2005 r., [...] listopada 2005 r. oraz [...] listopada 2005 r. Kierowca nie okazał wykresówek z [...] i [...] listopada 2005 r. i z tego względu nałożono na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 400 zł za brak dwóch wykresówek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że skarga wniesiona przez A. C. na powyższą decyzję jest częściowo uzasadniona.

Zdaniem Sądu, zasadny jest zarzut bezpodstawnego nałożenia kary pieniężnej za naruszenie prawa wspólnotowego w wysokości 400 zł za brak dwóch wykresówek. Rozporządzenie Rady (EWG) w art. 15 pkt 2 nakłada na kierowcę obowiązek stosowania wykresówek w każdym dniu, w którym prowadzi pojazd od momentu, w którym go przejmuje, natomiast w art. 15 pkt 7 ustanawia obowiązek okazania służbom kontrolnym wykresówek za bieżący tydzień oraz ostatni dzień poprzedniego tygodnia, w którym kierowca kierował pojazdem. Na mocy art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Polski do Unii Europejskiej od dnia przystąpienia do Unii Polska jest związana postanowieniami traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny przed dniem przystąpienia. Zgodnie z art. 249 Traktatu o Unii Europejskiej rozporządzenia Unii Europejskiej wiążą w Państwach Członkowskich, a więc i w Polsce w całości i są stosowane bezpośrednio. W myśl wskazanych przepisów rozporządzenie 3821/85 Rady (EWG) obowiązuje w Polsce od dnia 1 maja 2004 r.

Sąd podzielił stanowisko przyjęte w orzecznictwie NSA, że dopiero od dnia wejścia w życie nowelizacji ustawy o transporcie drogowym (ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw, mocą której do art. 92 ust. 1 dodano pkt 8, obejmujący naruszenie prawa wspólnotowego), tj. od dnia 21 grudnia 2005 r. możliwe jest nałożenie kary za naruszenie przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych. Ponieważ w sprawie niniejszej, w dacie kontroli, tj. w dniu [...] listopada 2005 r., wskazany przepis ustawy nowelizującej nie obowiązywał, to – zdaniem Sądu - naruszenie przepisów wspólnotowych dotyczących obowiązku posiadania wykresówek nie podlegało karze. Sąd podniósł, że przepisy o nakładaniu kar, także administracyjnych, muszą być interpretowane ściśle i w świetle zasady praworządności zawartej w art. 2 Konstytucji RP nie ma możliwości jakiejkolwiek interpretacji rozszerzającej. Skoro ustawodawca w art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym ustanowił kary pieniężne za naruszenie obowiązków wynikających z umowy międzynarodowej, a nie za naruszenie obowiązków wynikających z prawa wspólnotowego, tj. prawa ustanowionego przez organy Wspólnoty, to rozszerzająca interpretacja tego przepisu jest nieuprawniona. W tym stanie rzeczy nałożenie kary za brak wykresówek, który to obowiązek posiadania wykresówek wynikał z rozporządzenia Rady (EWG), stanowiło naruszenie prawa materialnego. Sąd wskazał także na nieuprawnione powołanie jako podstawy prawnej tej części decyzji art. 31 ustawy o czasie pracy kierowców. Ustawa ta określa czas pracy tylko kierowców zatrudnionych na podstawie stosunku pracy, zaś w sprawie niniejszej jest niesporne, że F. C. nie był pracownikiem A. C. zatrudnionym na podstawie stosunku pracy i ustawa o czasie pracy kierowców nie znajduje do niego zastosowania.

Organ prawidłowo natomiast ustalił, że kontrolowany przejazd wykonywany był bez licencji, a zatem zasadnie nałożył karę w wysokości 8000 zł. Oceniając kontrolowany przejazd organ zasadnie przyjął, że ponieważ kierujący pojazdem F. C. nie był pracownikiem przedsiębiorcy, przejazd nie spełniał przesłanki przewozu na potrzeby własne wymienionej w art. 4 pkt 4 lit. a), polegającej na kierowaniu pojazdem przez pracownika przedsiębiorcy. Skoro wykonywany przewóz nie był przewozem na potrzeby własne, to w związku z treścią powołanego wyżej art. 4 pkt 3 lit. a) ustawy o transporcie drogowym był transportem drogowym, zatem przewóz ten wymagał licencji.

W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył powyższy wyrok w części uchylającej decyzję co do kary 400 zł za brak wykresówek, wniósł o jego uchylenie w zaskarżonej części i oddalenie skargi, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 92 ust. 1 in principio ustawy o transporcie drogowym i nieuzasadnioną odmowę zastosowania w sprawie Ip. 1.11.11. pkt 1 lit b) załącznika do ww. ustawy, co było konsekwencją pominięcia w toku stosowania prawa treści art. 87 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy, a tym samym niespostrzeżenia, że z przepisów prawa krajowego wynikał obowiązek posiadania przez przedsiębiorcę wykresówki. Tym samym przepis ten nie został w sprawie zastosowany, co mieści się w kasacyjnym zarzucie niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. W konsekwencji Sąd naruszył przepis postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) poprzez niedokonanie oceny czy oparcie decyzji o przepisy, które Sąd uznał za wadliwie zastosowane było wystarczającą przyczyną do uchylenia decyzji, tj. czy z tego punktu widzenia naruszenie prawa miało wpływ na wynik sprawy. Ponadto organ podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 92 ust. 1 pkt 2 i 6 poprzez ich niewłaściwą wykładnię, tj. nieuzasadnione przyjęcie, że nie stanowiły one norm sankcjonujących względem przepisów prawa wspólnotowego.

W uzasadnieniu organ wskazał, że istniała podstawa prawna do nałożenia kary pieniężnej za brak wykresówek u kierowcy, skoro w art. 92 ust. 1 in principio mowa jest o naruszeniach przepisów ustawy, przez co rozumieć trzeba ustawę o transporcie drogowym, a w art. 87 ust. 1 i 2 taki obowiązek posiadania wykresówek ustanowiono. W wyroku Sąd I instancji dokonał wyłącznie wykładni art. 92 ust. 1 pkt 2 i 6 ustawy o transporcie drogowym z całkowitym pominięciem art. 92 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 i 2 ustawy. Dokonana ocena była więc niekompletna, a przez to wadliwa i naruszała wskazany w petitum przepis art. 145 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a.

Organ stwierdził, że WSA wskazał na lukę prawną w treści art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, w następstwie której wynikające z prawa wspólnotowego nakazy prawne nie były opatrzone sankcjami prawnymi w prawie krajowym. Zdaniem organu, Sąd pominął fakt, że prawo wspólnotowe zostało wprowadzone do polskiego porządku prawnego w trybie ratyfikacji Traktatu akcesyjnego o przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej sporządzonego w Atenach dnia 16 kwietnia 2003 r. W art. 2 tego traktatu przewidziano związanie Rzeczpospolitej Polskiej traktatami założycielskimi oraz aktami przyjętymi przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny. W świetle powyższego zmiana, którą ustawodawca wprowadził w art. 92 miała tylko doprecyzowujący, a nie "normatywny" charakter. W konsekwencji po 21 grudnia 2005 r. stan prawny nie uległ w tym zakresie zmianie.

Organ wskazał, że w art. 92 ust. 1 pkt 2 znajdowało się także umocowanie do nakładania kar pieniężnych za naruszenia objęte regulacją ustawy o czasie pracy kierowców z 2001 r., która po 1 maja 2004 r. została zastąpiona ustawą z 2004 r. oraz rozporządzeniem Rady EWG nr 3820/85.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie oparta została na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a konkretnie powołuje się ona na zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.), zwanej dalej ustawą o transporcie drogowym i nieuzasadnioną odmową zastosowania w sprawie lp. 1.11.11. pkt 1 lit. b) załącznika do ww. ustawy i niezastosowanie przepisu art. 87 ust. 1 i 2, z których wynikał obowiązek posiadania przez przedsiębiorcę wykresówek. Ponadto zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 92 ust. 1 pkt 2 i 6 poprzez ich niewłaściwą wykładnię, polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że nie stanowiły one norm sankcjonujących względem przepisów prawa wspólnotowego.

Zatem tylko w zakresie wyznaczonym granicami skargi kasacyjnej zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny mógł rozpoznać niniejszą sprawę. Poza granicami skargi kasacyjnej pozostało rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oddalające skargę w zakresie wymierzenia kary za wykonywanie transportu drogowego bez licencji. Orzeczenie w tej części wobec niezaskarżenia go przez skarżącego A. C. stało się prawomocne i jest wiążące w tej sprawie.

Natomiast pozostało do rozstrzygnięcia zagadnienie, czy w świetle obowiązujących w chwili wykonywania przedmiotowego transportu przepisów prawa istniał po stronie skarżącego A. C. obowiązek posiadania wykresówek z tachografu w pojeździe wykonującym przedmiotowy transport przez kierowcę F. C..

Stosownie do art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, a który to przepis stanowił materialnoprawną podstawę podjęcia decyzji, kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub wiążących Rzeczypospolitą Polską umów międzynarodowych, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 do 15000 zł. Przepis ten został zastosowany przez organ w niniejszej sprawie w związku z przepisem art. 15 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE.L.370), który nakłada na kierowcę obowiązek stosowania wykresówek w każdym dniu, w którym prowadzi pojazd od momentu, w którym go przejmuje.

Nie można podzielić stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że w dacie kontroli, tj. [...] listopada 2005 r., z uwagi na nieobowiązywanie w tym czasie znowelizowanego przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym − ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1497), który uzupełnił ten przepis o naruszenie prawa wspólnotowego − naruszenie powyższego rozporządzenia Rady EWG nie było sankcjonowane przez prawo krajowe.

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że w związku z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej z dniem 1 maja 2004 r. rozporządzenia rady EWG stały się częścią krajowego systemu prawnego i są stosowane bezpośrednio w każdym państwie członkowskim.

Każde rozporządzenie opublikowane w Dzienniku Urzędowym Wspólnot stało się częścią krajowego porządku prawnego każdego z państw członkowskich.

Przy analizie przepisów prawnych dotyczących zasad stosowania prawa wspólnotowego, zwłaszcza art. 249 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej, który wyraża zasadę bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego oraz art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, należy przede wszystkim podkreślić, że zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 Konstytucji RP ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowania, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy.

Z ust. 2 cyt. przepisu wynika natomiast, iż umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli tej ustawy nie da się pogodzić z umową.

Do takich umów należy podpisany w Atenach w dniu 16 kwietnia 2003 r. Traktat między Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej a Rzecząpospolitą Polską dotyczący przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 90, poz. 864).

Konsekwencją przystąpienia nowych państw członkowskich do Unii Europejskiej jest związanie tych państw postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje wspólnot od momentu akcesji, jeżeli przepisy szczególne Traktatu Akcesyjnego nie przewidują odmiennych rozwiązań (art. 2 Aktu Akcesyjnego stanowiącego integralną część Traktatu Akcesyjnego).

Rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, jako pochodzące sprzed daty akcesji Polski do struktur unijnych, zostały inkorporowane do polskiego porządku prawnego na mocy art. 2 Aktu Akcesyjnego. Stanowią one zatem część umowy międzynarodowej, jaką jest Traktat Akcesyjny w rozumieniu art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym.

Wskazane reguły stosowania prawa wspólnotowego, wynikające z art. 249 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej oraz art. 91 ust. 1 i 3 Konstytucji RP pozwalają na przyjęcie, iż naruszenie obowiązków publicznoprawnych określonych w powołanych wyżej rozporządzeniach Rady (EWG) stanowi naruszenie obowiązków wynikających z Traktatu Akcesyjnego będącego niewątpliwie umową międzynarodową.

W tych warunkach należało stwierdzić, że w świetle przepisu art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym również przed nowelizacją tego przepisu ustawą z 29 lipca 2005 r. ustawodawca dopuścił możliwość stosowania sankcji za naruszenie obowiązków nałożonych przepisami tych rozporządzeń.

Zmiana przepisu art. 92 ust. 1 cyt. ustawy dokonana ustawą z dnia 29 lipca 2005 r., polegająca na dodaniu punktu 8) w brzmieniu "lub przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych", nie oznacza zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż naruszenie przepisów omawianych powyżej rozporządzeń Rady (EWG) nr 3820/85 i nr 3821/85 w dacie zaskarżonej decyzji (przed nowelizacją tego przepisu) nie było sankcjonowane karą pieniężną.

Warunkiem stosowania sankcji administracyjnej była bowiem możliwość bezpośredniego ich stosowania.

Przepisy art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 i art. 8 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. spełniają warunki, w których należy zastosować regułę postępowania (hipotezę) oraz wskazują sposób postępowania (dyspozycję), a zatem jest możliwa pełna konkretyzacja tych przepisów i bezpośredniego ich stosowania.

O bezpośrednim stosowaniu tych przepisów stanowił również art. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879 ze zm.), zgodnie z którym przepisy ustawy nie naruszają postanowień zawartych w rozporządzeniu nr 3820/85 i Umowy Europejskiej z dnia 1 lipca 1970 r. dotyczącej pracy załóg wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (Dz. U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1086 i 1087).

W związku z tym, iż ustawa o czasie pracy kierowców weszła w życie z dniem uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej (art. 33), zastosowanie miał też art. 17 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85, który stanowi, iż Państwa Członkowskie w odpowiednim czasie i po konsultacji z Komisją przyjmują i publikują takie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne, które okażą się konieczne do wdrożenia niniejszego rozporządzenia.

Z powyższego sformułowania art. 17 ust. 1 cyt. rozporządzenia wprost wynika obowiązek uregulowania procedury, środków kontroli oraz kar nakładanych za naruszenie nakazów ustanowionych w cyt. rozporządzeniu przez Państwa Członkowskie, w których nie obowiązują w tym zakresie odpowiednie regulacje ustawowe.

W dniu uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej w polskim ustawodawstwie określono kary pieniężne za naruszenie nakazów dotyczących czasu pracy kierowców oraz obowiązków wynikających z art. 15 ust. 2 i 3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. UE. 370.8).

Istotne jest, iż załącznik do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji zawierał regulacje dotyczące rodzaju naruszonych obowiązków i wysokości kary za naruszenie przepisów o czasie pracy kierowców i stosowania wykresówek. Unormowania z zakresu czasu pracy kierowców oraz stosowania wykresówek zawierają również rozporządzenie nr 3820/85/EWG i rozporządzenie nr 3821/85/EWG.

Relacje pomiędzy przepisami ustawy o transporcie drogowym a przepisami cyt. rozporządzeń Rady (EWG) określa art. 1 pkt 3 ustawy o czasie pracy kierowców w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z tym przepisem ustawa określa zasady stosowania norm dotyczących okresów prowadzenia pojazdów, obowiązkowych przerw w prowadzeniu i gwarantowanych okresów odpoczynku określonych między innymi rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3820/85 oraz Umową AETR.

Z powyższego wynika, że cyt. ustawa zawiera regulację szczególną dotyczącą zasad stosowania prawa wspólnotowego.

Reasumując powyższe rozważania należy jeszcze raz podkreślić, że prawnym źródłem obowiązków publicznoprawnych przedsiębiorców w zakresie transportu drogowego związanych z przestrzeganiem czasu pracy kierowców i stosowaniem urządzeń rejestrujących są rozporządzenia wspólnotowe nr 3820/85/EWG oraz nr 3821/85/EWG, z których wynika również zagrożenie naruszenia tych obowiązków karą. Zaś wysokość tej kary określa prawo krajowe, a konkretnie załącznik do ustawy o transporcie drogowym.

W związku z powyższym, nie należy ze zmiany art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez dodanie punktu 8 dotyczącego przepisów wspólnotowych wywodzić, iż w dniu wydania zaskarżonej decyzji przepisy polskiego prawa nie dawały podstaw do nakładania kar pieniężnych za naruszenie przepisów cyt. wyżej rozporządzeń Rady (EWG).

Nie można bowiem stosować przepisu prawa w oderwaniu od całości systemu prawa, na który od dnia przystąpienia Polski do Unii Europejskiej składają się również powołane rozporządzenia wspólnotowe, określające obowiązki publicznoprawne związane z transportem drogowym i sankcjonujące ich wykonanie karą pieniężną, której wysokość regulują przepisy prawa krajowego.

Na potwierdzenie wykładni celowościowej art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym można przywołać również treść preambuły cyt. rozporządzeń, zgodnie z którą celem ustawodawstwa wspólnotowego jest poprawa warunków pracy i bezpieczeństwa ruchu drogowego, a w tym celu wprowadzenie skutecznej kontroli przestrzegania nakazów przez pracodawców i kierowców. O skuteczności kontroli można mówić wówczas, gdy naruszenie określonego nakazu administracyjnego zabezpieczone jest możliwością nałożenia sankcji administracyjnej, w tym wypadku kary pieniężnej, której wysokość określają przepisy prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela odmiennego poglądu NSA wyrażonego w kilku orzeczeniach NSA, m.in. w wyroku z dnia 27 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1261/05, wyroku z dnia 5 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1319/05 oraz w zaskarżonym wyroku, że od 1 maja 2004 r. do czasu uzupełnienia regulacji zawartej w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym dokonanego ustawą nowelizującą z dnia 29 lipca 2005 r. naruszenie prawa wspólnotowego, z wyjątkiem naruszenia wiążących Polskę umów międzynarodowych, nie było sankcjonowane przez prawo krajowe.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nakaz ścisłej interpretacji przepisów o nakładaniu kar także administracyjnych w świetle zasady praworządności zawartej w art. 2 Konstytucji RP nie stał na przeszkodzie w zaliczeniu do dyspozycji przepisu art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym również naruszenia przepisów rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/05 z dnia 20 grudnia 1985 r. (Dz. Urz. WE.L.370) dotyczącym obowiązku posiadania wykresówek przez kierowcę wykonującego przedmiotowy transport drogowy podlegający kontroli − jako części umowy międzynarodowej, o której mowa w tym przepisie.

Zdaniem Sądu, takie ujęcie prawa wspólnotowego w rozumieniu przepisu art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym, także w brzmieniu przed nowelizacją tego przepisu, który wymieniał jedynie prawo krajowe i umowy międzynarodowe, nie eksponując expressis verbis przepisów rozporządzeń wspólnotowych, nie stanowiło wykładni rozszerzającej tego przepisu, tym bardziej że sam Sąd I instancji wyraził wątpliwości doktrynalne co do charakteru prawa ustanowionego przez instytucje Wspólnoty, a w szczególności co do tego, czy można je określić jako umowę międzynarodową.

Również zarzut nierozważenia przez Sąd I instancji możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 87 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym, który został całkowicie pominięty w zaskarżonym wyroku, mimo że został on powołany w kwestionowanej decyzji, niewątpliwie dotyczył obowiązku posiadania przez kierowcę wykonującego transport drogowy, jak przewozy na potrzeby własne, wykresówek. Zatem niewątpliwie niezależnie od przepisów prawa wspólnotowego równolegle ustanowiono w prawie krajowym analogiczny obowiązek. W tej sytuacji należałoby rozważyć relację tego przepisu do omówionych już przepisów prawa materialnego i ewentualnie możliwości zastosowania go w niniejszej sprawie i wpływu na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w tej sprawie, dokona oceny znaczenia i wpływu wszystkich powołanych w kwestionowanej decyzji przepisów prawa materialnego na wynik sprawy, kontrolując jednocześnie czy wszystkie przesłanki zastosowania tych przepisów zostały spełnione.

Skoro zarzuty skargi kasacyjnej zasługiwały na uwzględnienie, to należało uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji na podstawie art. 185 p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 203 pkt 2 p.p.s.a.