Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 738/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 77 par 1, art. 80, art. 155
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 40 ust. 6d
journal: Dz.U. 2022 poz 1693
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Sędzia WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2022 r. nr SKO.4141.67.2022 w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o ustaleniu opłaty rocznej za zajęcie pasa drogowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Powiatu w Brzezinach z dnia 5 maja 2022 r.; znak: DR.6852.15.2018; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz strony skarżącej – "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 17 sierpnia 2022 r., nr SKO.4141.67.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. od decyzji Zarządu Powiatu w Brzezinach z dnia 5 maja 2022 r.; znak: DR.6852.15.2018 w przedmiocie odmowy zmiany decyzji z dnia 31 lipca 2018 r. o ustaleniu opłaty rocznej za zajęcie pasa drogowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 155 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z dnia 31 lipca 2018 r., znak: DR.6852.15.2018 Zarząd Powiatu w Brzezinach zezwolił A. Sp. z o.o., z siedzibą B. na umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej - sieci kanalizacji sanitarnej i wodociągowej od dnia 19 kwietnia 2018 r. do dnia 18 kwietnia 2048 r. w pasie drogowym drogi powiatowej Nr [...] E B. (ul. C.) – J.- A. na działce o numerze ewidencyjnym [...] ul. C., w m. B. o łącznej powierzchni 779,93 m2 (rzut poziomy urządzenia), niezwiązanego z funkcjonowaniem drogi, położonego w obszarze zabudowanym i naliczył opłatę roczną za umieszczenie urządzenia w 2018 r. w wysokości 41 186,71 zł proporcjonalną do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym oraz opłatę roczną począwszy od 2019 r. w wysokości 58.494,75 zł. Opłatę roczną naliczono w oparciu o obowiązującą w dniu wydania decyzji uchwałę Rady Powiatu w Brzezinach z dnia 10 grudnia 2008 r., Nr XXXIII/194/08 w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, dla których zarządcą jest Zarząd Powiatu w Brzezinach (Dz.Urz.Wojew.Łódzk. Nr 405, poz. 4190).

W dniu 6 kwietnia 2022 r. A. Sp. z o.o. siedzibą w B. na podstawie art. 155 k.p.a. wniósł o zmianę ostatecznej decyzji Zarząd Powiatu w Brzezinach z dnia 31 lipca 2018 r. w zakresie pkt 3, tj. dotyczącego ustalenia opłaty rocznej za zajęcie powierzchni pasa drogowego drogi powiatowej Nr [...], w ten sposób, że opłata ta zostanie ustalona zgodnie z właściwą stawką jednostkową, określoną uchwałą Rady Powiatu w Brzezinach z dnia 21 września 2021 r., Nr XLII/209/21 w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, dla których zarządcą jest Zarząd Powiatu w Brzezinach (Dz.Urz.Wojew.Łódzk. z 2021 r., poz. 4610).

Decyzją z dnia 5 maja 2022 r. Zarząd Powiatu w Brzezinach odmówił zmiany ostatecznej decyzji z dnia 31 lipca 2018 r. o ustaleniu opłaty rocznej za zajęcie pasa drogowego wskazując, że tryb przewidziany w art. 155 k.p.a. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ decyzja zezwalająca na umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej w części ustalającej opłatę ma charakter decyzji związanej i niedopuszczalne jest, zdaniem organu, orzekanie w oparciu o inny stan prawny, niż obowiązujący w dacie wydania decyzji pierwotnej. Zmiana obowiązującego prawa adekwatnego dla rozstrzygnięcia sprawy zawsze powoduje, że sprawa administracyjna przekształca się w nową nie tylko w sensie procesowym, lecz również w znaczeniu materialnoprawnym, a tym samym wyłącza możliwość stosowania prawnoprocesowych podstaw zmiany decyzji.

Ustawa o drogach publicznych nie przewiduje aktualizacji stawek ustalonych w ostatecznych decyzjach administracyjnych w przypadku zmiany aktu prawa miejscowego. Zdaniem organu nie można zmienić decyzji, która została wydana na podstawie przepisów, które już nie obowiązują.

Organ podniósł, że w dniu 25 października 2019 r. uchylony został art. 40f ustawy o drogach publicznych, który stanowił podstawę do tego, aby właściwy zarządca drogi, w przypadku ustalenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego stawek opłat niższych, niż stawki opłat, na podstawie których ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej, ustalał z urzędu, w drodze decyzji, nową wysokość opłaty. Była to jedyna podstawa prawna do modyfikowania wysokości opłaty ustalonej w ostatecznej decyzji. Ustawodawca ustawą z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, ustawy o utracie mocy prawnej niektórych ksiąg wieczystych oraz ustawy i drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 32) w ustawie o drogach publicznych w art. 40 po ust. 6c dodał ust. 6d zgodnie z którym, do decyzji administracyjnej wydanej na podstawie ust. 1, dotyczącej zajęcia pasa drogowego w przypadkach, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i 3, w zakresie ustanowionej w tej decyzji wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego, jeżeli decyzja dotyczy obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, przepisu art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...) nie stosuje się.

Zatem w świetle obowiązujących przepisów w przedstawionym stanie faktycznym nie ma możliwości zmiany ostatecznej decyzji w zakresie zmiany opłaty za zajęcie pasa drogowego.

Od niniejszej decyzji A. Sp. z o.o. z siedzibą w B. wniósł odwołanie, w którym podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 155 k.p.a. poprzez odmowę zmiany decyzji Zarządu Powiatu w Brzezinach z dnia 31 lipca 2018 r. w zakresie pkt 3 sentencji dotyczącego ustalenia opłaty rocznej za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...], w sytuacji gdy spełnione zostały przesłanki zmiany decyzji, o których mowa w tym przepisie;

2) art. 107 § 3 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez nie zawarcie w decyzji uzasadnienia prawnego rozstrzygnięcia i w konsekwencji niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, które stanowiły podstawę wydania, co prowadzi do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej

wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez zmianę decyzji Zarządu Powiatu w Brzezinach z dnia 31 lipca 2018 r. w zakresie pkt 3, w ten sposób, że opłata roczna za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] powinna zostać ustalona według stawki wynikającej z uchwały Rady Powiatu w Brzezinach z dnia 12 października 2021 r., Nr XLII/209/21 lub uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 17 sierpnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwołując się do treści art. 155 k.p.a. podkreślił, że bezspornym w niniejszej sprawie jest, że będąca przedmiotem wniosku o zmianę decyzja Zarządu Powiatu w Brzezinach z dnia 31 lipca 2018 r. jest decyzją ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo odnosi się to zarówno do uzyskania uprawnienia do zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej (pkt 1 sentencji), jak i subsydiarnego wobec niego obowiązku uiszczania opłaty rocznej (pkt 2 i 3 sentencji). W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, że zmianie w trybie art. 155 k.p.a. podlegają nie tylko decyzje uprawniające, lecz także decyzje zobowiązujące, jak też decyzje o charakterze mieszanym, tj. uprawniająco-zobowiązujące, a taki charakter ma decyzja zarządcy drogi, której podstawę prawną stanowią art. 40 ust. 1, 3 i 11 u.d.p. Zdaniem organu odwoławczego orzeczenie o ustaleniu opłaty za zajęcie pasa drogowego ma cechy rozstrzygnięcia związanego, to okoliczność ta nie determinuje charakteru decyzji w całości, będąc wtórną wobec istoty rozstrzyganej tą decyzją sprawy, a mianowicie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Samo określenie wysokości opłaty jest elementem decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i jako wtórne wobec rozstrzygnięcia o przedmiocie sprawy pozostaje bez wpływu na ocenę charakteru decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, której wydanie mieści się w ramach uznania administracyjnego. Zdaniem Kolegium nie ma zatem przeciwskazań do zmiany w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w części dotyczącej ustalenia opłaty. Nie jest również zasadny argument wiążący niedopuszczalność takiej zmiany z modyfikacją stanu prawnego w okresie pomiędzy wydaniem decyzji będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w oparciu o art. 155 k.p.a., a datą orzekania w tej sprawie, polegającą na zmianie prawa miejscowego w zakresie określenia stawki opłaty za 1 m powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia, będącej stosownie do art. 40 ust. 5 u.d.p. - jednym z czynników wpływających na wysokość opłaty ustalonej z tego tytułu. W sytuacji zmiany stanu prawnego ocenie poddać należy zachowanie przez nową regulację prawną dotychczasowych ram materialnoprawnych, a nie ich identyczność, co prowadzi do wniosku, że nowa regulacja prawna, która nie zmienia istoty materialnoprawnej podstawy wydanej decyzji ostatecznej, nie może być przeszkodą zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a., przy czym ocena skutków obowiązywania nowej regulacji musi być dokonana z punktu widzenia tożsamości stosunku prawnego ukształtowanego zmienianą decyzją w odniesieniu do stanu poprzedniego.

Podsumowując tą część rozważań Kolegium wskazało, że argumentacja Zarządu Powiatu w Brzezinach dotycząca niedopuszczalności zmiany decyzji z dnia 31 lipca 2018 r. w zakresie pkt 3 sentencji ze względu na związany charakter rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty za zajęcie pasa drogowego, czy naruszenie reguły tożsamości sprawy, jest błędna.

Odnosząc się do kolejnych przesłanek uchylenia, bądź zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Kolegium wskazało, że obecnie w systemie prawa brak jest przepisu szczególnego, który sprzeciwiałby się uchyleniu lub zmianie decyzji objętej niniejszym postępowaniem w odniesieniu do któregokolwiek z zamieszczonych w niej rozstrzygnięć, w szczególności takim unormowaniem nie jest art. 40 ust. 6d u.d.p., który wszedł w życie z dniem 18 stycznia 2022 r. Został w nim wprawdzie wyrażony jednoznaczny zakaz stosowania art. 155 K.p.a., ale z woli ustawodawcy jest on ograniczony do ściśle określonych decyzji, a w zasadzie części tych decyzji. Zakres jego stosowania obejmuje bowiem decyzje zezwalające na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1 u.d.p.), dotyczące zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie w nim urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 2 i 3 u.d.p.), w zakresie ustanowionej w tej decyzji wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego, jeżeli decyzja dotyczy obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Bezsprzecznie poza zakresem zastosowania art. 40 ust. 6d u.d.p. znajduje się zatem rozstrzygnięcie o ustaleniu opłaty za zajęcie pasa drogowego, zawarte w decyzji wydanej na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.d.p., ale zezwalającej na umieszczenie w pasie drogowym innych urządzeń infrastruktury technicznej niż urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej, np. wodociągowych czy kanalizacyjnych. Przesłanka negatywna w postaci obowiązywania przepisu szczególnego sprzeciwiającego się uchyleniu lub zmianie decyzji określonego rodzaju nie może być utożsamiana z sytuacją, w której w systemie prawa nie istnieje norma wyraźnie upoważniająca organy administracji publicznej do uchylenia lub zmiany decyzji tego rodzaju. Tym samym bezpodstawny jest argument organu pierwszej instancji, odwołujący się do braku w u.d.p., w jej obecnym kształcie, przepisu będącego odpowiednikiem art. 40f, który został uchylony z dniem 25 października 2019 r., ani fakt obowiązywania uregulowania, ani utrata przezeń mocy nie miały i nie mają żadnego znaczenia z punktu widzenia możliwości zastosowania art. 155 k.p.a. do decyzji, w których ustalono opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim innych urządzeń infrastruktury technicznej niż urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej.

Odnosząc się do kwestii interesu społecznego lub słusznego interesu strony Kolegium podniosło, że strona będąc spółką prawa handlowego, jest jednocześnie komunalną osobą prawną. Jako komunalna osoba prawna jest zaś zobligowana do minimalizowania kosztów prowadzonej działalności, których znaczną część stanowią koszty utrzymania infrastruktury wodociągowej i kanalizacyjnej, w tym opłaty za ich umieszczenie w pasach drogowych dróg publicznych. Tym samym ponoszenie niższej opłaty za zajęcie pasa drogowego w konkretnym przypadku leży w jej podstawowym interesie ekonomicznym, natomiast odmienne podejście mogłoby skutkować zupełnie nieracjonalnym wydatkowaniem środków finansowych, będących środkami publicznymi. Z kolei interes społeczny, który miałby przemawiać za wnioskowaną zmianą decyzji, wiąże się - jej zdaniem - z istnieniem zależności pomiędzy obniżeniem kosztów jej działalności a wysokością cen taryfowych i stawek opłat za usługi użyteczności publicznej, do których należą zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. W ocenie organu odwoławczego przedstawione przez stronę okoliczności pozwalają na uznanie, że za zmianą decyzji Zarządu Powiatu w Brzezinach z dnia 31 lipca 2018 r. w zakresie pkt 3 jej sentencji, polegającą na obniżeniu wysokości ustalonej opłaty za zajęcie pasa drogowego przez uwzględnienie zmiany stawki opłaty w prawie miejscowym, przemawia jej słuszny interes. Jednocześnie Kolegium uważa, że wnioskowanej zmiany nie uzasadniają względy interesu społecznego, ponieważ sam status strony jako komunalnej osoby prawnej nie sprawia, że jej interes jest tożsamy z interesem społecznym, a ewentualne obniżenie wysokości opłaty i tym samym kosztów działalności wykonywanej przez stronę nie musi automatycznie przełożyć się na obniżenie cen jej usług i opłat świadczonych przez mieszkańców Brzezin, a zatem zależność ta ma jedynie hipotetyczny charakter. W ocenie organu w wyniku postulowanej zmiany decyzji ucierpiałby interes społeczny przejawiający się w zmniejszeniu dochodów budżetowych Powiatu Brzezińskiego przeznaczanych min. na poprawę stanu technicznego dróg powiatowych oraz bezpieczeństwa użytkowników ruchu drogowego na tych drogach. Określony powyżej w pkt 3 interes społeczny, choć jest realny i istotny, to nie wymaga bezwzględnie ograniczenia słusznego interesu strony tym bardziej, że pomimo braku tożsamości z interesem społecznym obejmuje jednak pewne elementy wskazujące na jego związek z interesem publicznym, wynikające ze statusu prawnego strony i przedmiotu wykonywanej przez nią działalności.

Podsumowując Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie wystąpiły wszystkie okoliczności stanowiące przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji, o których mowa w art. 155 k.p.a. Z uznaniowego charakteru decyzji wydawanych na podstawie art. 155 k.p.a. wynika jednak, że właściwy organ może odmówić uchylenia lub zmiany decyzji na żądanie strony, choćby spełnione zostały wszystkie ustawowe przesłanki warunkujące możliwość wydania takiego rozstrzygnięcia. Zdaniem Kolegium istnieją ważne powody aby w granicach uznania administracyjnego odmówić zmiany decyzji Zarządu Powiatu w Brzezinach z dnia 31 lipca 2018 r. W orzecznictwie sądowym dotyczącym spraw zbliżonych pod względem przedmiotowym do niniejszej wyrażono przywoływany przez stronę pogląd, że wyeliminowanie możliwości zmiany w trybie art. 155 k.p.a. wysokości opłaty za umieszczenie urządzeń w pasie drogowym na podstawie wcześniej wydanych zezwoleń byłoby nie do zaakceptowania z punktu widzenia konstytucyjnych zasad: demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), a także chronionych nimi wartości. Prowadziłoby bowiem do różnicowania wysokości stawek opłat z tytułu umieszczania urządzeń w pasie drogowym, w zależności od tego, pod rządem jakich przepisów dany podmiot otrzymał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Zmiana stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego może polegać zarówno na zmniejszeniu, jak i na zwiększeniu jej wysokości. W aktualnie obowiązującej uchwale nr XLII/209/21 Rada Powiatu w Brzezinach obniżyła wysokość stawki opłaty z tytułu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych w stosunku do swojej wcześniejszej uchwały nr XXXIII/194/08. Sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego byłoby jednak założenie, że obecny stan prawny w zakresie wysokości przedmiotowej stawki utrzyma się w niezmienionej postaci do dnia 18 kwietnia 2048 r., tj. do daty końcowej obowiązywania zezwolenia udzielonego stronie. Zmienność stawek opłat w czasie jest bowiem zjawiskiem normalnym, a nawet pożądanym w niestałych uwarunkowaniach społeczno-gospodarczych. W aktualnym stanie prawnym, zdaniem organu odwoławczego nieosiągalne jest zrównanie wysokości stawek opłat dla wszystkich podmiotów zajmujących pasy drogowe w ten sam sposób niezależnie od tego, kiedy uzyskały zezwolenie, a wykorzystanie w tym celu art. 155 k.p.a. nie tylko nie usunie istniejących nierówności, ale z dużą dozą prawdopodobieństwa spowoduje powstanie nowych. Organ nadmienił, że to sama strona zaproponowała we wniosku długi, 30-letni okres obowiązywania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym sieci kanalizacji sanitarnej i sieci wodociągowej, a zarządca drogi jedynie przychylił się do wniosku w tym zakresie. Mogła wystąpić z żądaniem udzielenia zezwolenia na krótszy okres, np. kilkuletni, przed upływem którego złożyłaby kolejny wniosek w tym przedmiocie co pozwoliłoby na zachowanie ciągłości legalnego zajmowania pasa drogowego, a jednocześnie zróżnicowanie wysokości opłat należnych za poszczególne okresy, w zależności od wysokości stawek wynikających z prawa miejscowego według stanu na dzień wydania decyzji. Obecna, bezsprzecznie niekorzystna dla strony sytuacja jest zatem w istocie konsekwencją jej własnych działań.

Odnosząc się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego cyt. przez stronę Kolegium wskazało, wyroki zapadły tle stanów faktycznych, które choć cechują się podobieństwem, to jednak nie są identyczne ze okolicznościami faktycznymi, jakie wystąpiły w rozpoznawanej sprawie. Dotyczą konkretnej zmiany stanu prawnego, która nastąpiła w dniu 25 października 2019 r. na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw i obejmowała zmiany w przepisach ustawowych (dodanie art. 40 ust. 2a-2c i 6c u.d.p., modyfikację art. 40 ust. 8 u.d.p., uchylenie art. 40f u.d.p.), prowadzące dopiero wtórnie do zmiany przepisów prawa miejscowego. Kontekst spraw jest więc zasadniczo różny, a przedstawione w nich stanowiska są już częściowo nieaktualne z uwagi na wejście w życie z dniem 18 stycznia 2022 r. art. 40 ust. 6d u.d.p.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał zarzut naruszenia:

1) art. 155 k.p.a. przez odmowę zmiany decyzji Zarządu Powiatu w Brzezinach z dnia 31 lipca 2018 r. w zakresie punktu 3 dotyczącego ustalenia opłaty rocznej za zajęcie powierzchni pasa drogowego drogi powiatowej nr [...], w sytuacji gdy spełnione zostały przesłanki zmiany decyzji, o których mowa w przywołanym przepisie, a w szczególności gdy przemawia za tym zarówno słuszny interes społeczny, jak i słuszny interes strony skarżącej;

2) art. 107 § 3 w zw. z art. 8 k.p.a. przez nie zawarcie w decyzji uzasadnienia prawnego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, (co prowadzi do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organu administracji publicznej) a co za tym idzie, niewystarczające niewyjaśnienie zasadności przesłanek, które stanowiły podstawę do wydania zaskarżonej decyzji.

W oparciu o postawione zarzuty pełnomocnik strony wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z treścią art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. z 2019r. poz.2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W myśl zaś art.145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1./ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi:

a./ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy

b./ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego

c./ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy

2./ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach

3./ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Badając legalność zaskarżonej decyzji sąd uznał, że organy administracji naruszyły przepisy postępowania a mianowicie art.77 § 1,80 i 155 K.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja SKO w Łodzi utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą zmiany decyzji Zarządu Powiatu w Brzezinach z dnia 31 lipca 2018r. w części dotyczącej opłaty za zajęcie pasa drogowego.

Z zebranego materiału odwodowego wynika, że decyzją z dnia 31 lipca 2018r. Zarząd Powiatu w Brzezinach zezwolił A. spółce z o.o. w B. na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury technicznej – sieci kanalizacji sanitarnej i wodociągowej w okresie od 19 kwietnia 2018r. do 18 kwietnia 29048r., naliczył opłatę roczną za zajecie pasa drogowego w 2019r. w wysokości 41186,71 zł oraz za lata następne począwszy od 2019r. w wysokości 58494,75 zł. Opłatę wyliczono w oparciu o stawki określone w uchwale Rady Powiatu w Brzezinach z dnia 10 grudnia 2008 r., Nr XXXIII/194/08 w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, dla których zarządcą jest Zarząd Powiatu w Brzezinach (Dz. Urz. Wojew. Łódzk. nr 405, poz. 4190).W uchwale przewidziano, że w przypadku zajęcia pasa drogowego przez sieć kanalizacji sanitarnej i wodociągowej stawka wynosi 75 zł/1m2. Z dniem 27 października 2021r. weszła w życie uchwała Rady Powiatu w Brzezinach z dnia 21 września 2021 r., Nr XLII/209/21 w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, dla których zarządcą jest Zarząd Powiatu w Brzezinach (Dz. Urz. Wojew. Łódzk. z 2021r. poz. 4610). Uchwała ta obniżyła stawkę opłaty za zajęcie pasa drogowego przez sieć wodociągową i kanalizacyjną do 35 zł/1m2. W związku z wejściem w życie tej ostatniej uchwały strona skarżąca w dniu 6 kwietnia 2022r. złożyła wniosek o zmianę punktu 3 decyzji z dnia 31 lipca 2018r. na podstawie art.155 K.p.a. poprzez wyliczenie rocznej opłaty za zajęcie pasa drogowego wyliczonej w oparciu o obniżoną stawkę określoną w uchwale nr XLII/209/21.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowił przepis 155 K.p.a zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

W niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w art.155 K.p.a. co zostało przyznane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Przede wszystkim należy zaznaczyć, że dopuszczalna jest zmiana decyzji z 31 lipca 2018r. na podstawie art.155 K.p.a. Wymieniony przepis pozwala na zmianę bądź uchylenie decyzji na mocy której strona nabyła prawa. Decyzja z 31 lipca 2018r. przyznała stronie skarżącej uprawnienie do zajęcia pasa drogowego na okres 30 lat a konsekwencją tego było nałożenie obowiązku uiszczania rocznej opłaty z tego tytułu. Decyzja z 31 lipca 2018r. ma więc charakter uprawniająco – zobowiązujący. W orzecznictwie sądowym jest powszechnie przyjęty pogląd, że tego rodzaju decyzje podlegają zmianie w trybie art.155 K.p.a.

Dopuszczalna jest także zmiana decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w części dotyczącej wysokości opłaty w sytuacji gdy pomiędzy datą wydania decyzji a datą orzekania na podstawie art.155 K.p.a. nastąpiła zmiana stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dokonana aktem prawa miejscowego. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lipca 2021r. w spr. II GSK 55/21 istotne jest w takiej sytuacji zachowanie przez nową regulację prawną dotychczasowych ram materialnoprawnych a nie ich identyczność. Oznacza to, że nowa regulacja prawna, która nie zmienia istoty materialnoprawnej podstawy wydanej decyzji ostatecznej nie może być przeszkodą do zmiany tej decyzji na podstawie art.155 K.p.a. W ocenie NSA zmiana w zakresie podstawy ustalenia i samej wysokości opłaty nie wpływa na tożsamość stosunku prawnego ukształtowanego zmienioną decyzją. W dalszym ciągu bowiem chodzi o te same prawa i obowiązki tego samego podmiotu. Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w wymieniony orzeczeniu i uznał, że w przypadku zmiany wysokości stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego dokonanej aktem prawa miejscowego dopuszczalna jest zmiana decyzji w tym zakresie na podstawie art.155 K.p.a.

Nie ulega wątpliwości, że decyzja z 31 lipca 2018r. jest decyzją ostateczną zaś strona skarżąca poprzez złożenie wniosku o zmianę decyzji wyraził zgodę na jej zmianę.

Spełniona została również, określona w art.155 K.p.a., przesłanka zmiany decyzji, iż przeciwko takiej zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. W systemie prawa brak jest bowiem przepisu, który sprzeciwiałby się zmianie decyzji o zajęciu pasa drogowego w zakresie wysokości opłaty za takie zajęcie w sytuacji gdy akt prawa miejscowego zmienił wysokość stawki opłaty za takie zajęcie.

Za zmianą decyzji z 31 lipca 2018r. przemawia także słuszny interes strony. W interesie ekonomicznym strony skarżącej jest bowiem zminimalizowanie kosztów własnej działalności a znaczną część tych kosztów stanowią koszty utrzymania w pasie drogowym infrastruktury wodociągowej i kanalizacyjnej. Podkreślić należy, iż strona skarżąca jest komunalną osobą prawną zaś jedynym jej udziałowcem jest Gmina Miasto Brzeziny. Obniżenie opłaty za zajęcie pasa drogowego będzie miało wpływ na ustalenie cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Można zatem uznać, że za zmianą decyzji z 18 lipca 2018r. w sposób określony przez stronę skarżącą przemawia słuszny interes spółki.

Reasumując dotychczasowe rozważania sąd uznał, że spełnione zostały wszystkie przesłanki zmiany decyzji z 31 lipca 2018r. określone w art.155 K.p.a. co zostało potwierdzone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Okoliczność ta nie oznacza automatycznie konieczności uwzględnienia wniosku strony skarżącej. Podkreślić bowiem należy, że decyzja wydana na podstawie art.155 K.p.a. jest decyzją uznaniową i to do organów administracji, w ramach uznania administracyjnego, należy sposób rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji jednak gdy spełnione zostały przesłanki z art.155 K.p.a to organ winien wskazać ważne powody przemawiające za odmową uwzględnienie wniosku strony.

W niniejszej sprawie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano przyczyny dla których, w ocenie organu, nie można uwzględnić wniosku strony skarżącej. W przekonaniu sądu powody te nie są na tyle ważne aby uzasadniały odmowę zmiany decyzji z dnia 31 lipca 2018r.

Jako pierwszą przyczynę odmowy uwzględnienia wniosku strony skarżącej wskazano to, iż stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego, obniżona w 2021r., może ulec zmianie w ciągu najbliższych kilkudziesięciu lat (do 18 kwietnia 2048r.). Może ona zostać podwyższona w przyszłości a w takiej sytuacji zarządca drogi nie mógłby dokonać zmiany decyzji z 31 lipca 2018r. poprzez podwyższenie opłaty gdyż dla zmiany decyzji na podstawie art.155 K.p.a. konieczna jest zgoda strony a spółka z pewnością nie zgodziłaby się na to. W związku z czym doszłoby do nierównego traktowania podmiotów zajmujących pas drogowy. Strona skarżąca uiszczałaby opłatę wyliczoną na podstawie obniżonej w 2021r. stawki a inne podmioty, które ubiegałyby się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w okresie obowiązywania wyższej stawki płaciłyby wyższą opłatę. Niemożliwe byłoby zatem zrównanie wysokości stawek opłaty dla wszystkich podmiotów zajmujących pasy drogowe niezależnie od tego kiedy uzyskały one zezwolenie. Zastosowanie obecnie art.155 K.p.a. wobec strony skarżącej, w ocenie organu, nie usunie istniejących nierówności w tym zakresie ale z dużą dozą prawdopodobieństwa spowoduje powstaniu nowych nierówności.

Sąd w obecnym składzie nie podzielił wymienionego poglądu jako uzasadnionej przyczyny odmowy zastosowania art.155 K.p.a. do decyzji z 31 lipca 2018r. W sytuacji gdyby przyjąć ten pogląd to oznaczałoby, że przepisu art.155 K.p.a. nigdy nie można byłoby zastosować do decyzji określających opłaty za zajęcie pasa drogowego. Zawsze można by argumentować, że w przyszłości stawki opłat mogą zostać podniesione i w takiej sytuacji podmioty ubiegające się o zajecie pasa drogowego w przyszłości miałyby wyższe opłaty od podmiotów, którym określono opłatę w okresie obowiązywania niższych stawek. W związku z czym zawsze można by odmawiać stosowania art.,155 K.p.a. do zmiany decyzji w zakresie wysokości opłaty za zajecie pasa drogowego. Tymczasem w orzecznictwie sadów administracyjnych jest powszechnie przyjęty pogląd, że na podstawie art.155 K.p.a. dopuszczalna jest zmiana decyzji określającej wysokość opłaty za zajecie pasa drogowego. Pogląd taki wyraził Naczelny Sad Administracyjny w wyrokach: z 27 lipca 2021r. w spr. II GSK 180/21, z 27 lipca 2021r. w spr. II GSK 182/21, z 27 lipca 2021r. w spr. II GSK 55/21, z 24 lutego 2022r. w spr. II GSK 2673/21 i z 8 lutego 2022r. w spr. II GSK 2659/21, WSA w Gdańsku w wyroku 21 października 2021r. w spr. III SA/Gd 323/21 i z 21 października 2021r. w spr. III SA/Gd 320/21, WSA w Poznaniu w wyrokach z 18 stycznia 2022r. w spr. III SA/Po 1209/21, z 14 czerwca 2022r. w spr. III SA/Po 45/22 i z 25 maja 2022r. w spr. III SA/Po 1643/21, WSA w Warszawie w wyroku z 18 lutego 2021r. w spr. VI SA/Wa 17/21 i WSA w Bydgoszczy w wyroku z 25 stycznia 2022r. w spr. II SA/Bd 1121/21.

W wymienionych orzeczeniach podkreśla się, że wyeliminowanie możliwości zmiany w trybie art.155 K.p.a. wysokości opłat za zajecie pasa drogowego na podstawie wcześniej wydanych zezwoleń jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia konstytucyjnych zasad – demokratycznego państwa prawnego (art.2 Konstytucji) i równości wobec prawa (art.32 ust.1 Konstytucji) a także chronionych nimi wartości. Prowadziłoby bowiem do różnicowania wysokości opłat z tytułu umieszczania urządzeń w pasie drogowym w zależności od tego pod rządem jakich przepisów podmiot otrzymał zezwoleniu na zajecie pasa. Sąd w obecnym składzie podzielił podglądy wyrażone w wymienionych orzeczeniach.

W ocenie sądu nie ma znaczenia okoliczność, że wymienione orzeczenia dotyczyły umieszczenie w pasie drogowym linii światłowodowych, kanalizacji telekomunikacyjne oraz innych urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Wprawdzie odnośnie tej infrastruktury istniała nieco odrębna regulacja prawna w stosunku do pozostałej infrastruktury lecz poglądy wyrażone w wymienionych orzeczeniach mają również zastosowanie do opłat za zajęcie pasa drogowego przez pozostałą infrastrukturę techniczną. Nie może być bowiem tak, że do infrastruktury telekomunikacyjnej byłaby możliwość zmiany decyzji na podstawie art.155 K.p.a. w zakresie zmiany wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego a takiej możliwości nie byłoby w stosunku do pozostałej infrastruktury jak np. sieci kanalizacji sanitarnej i wodociągowej. W związku z czym, w ocenie sądu, nie można podzielić poglądu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż ważnym powodem przemawiającym przeciwko zmianie decyzji z 31 lipca 2018r. jest to, że w razie podwyższenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego w przyszłości nie można byłoby podnieść opłaty stronie skarżącej. Oznaczałoby to bowiem, że przepis art.155 K.p.a. w ogóle nie miałby zastosowania do decyzji określających wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego. Byłoby to sprzeczne z celem i istotą instytucji określonej w art. 155 K.p.a. jakim jest zmiana ostatecznej decyzji mająca poprawić sytuacje prawną strony. W tym trybie można bowiem zmienić lub uchylić decyzję gdy przemawia za tym "słuszny interes strony" (oczywiście po spełnieniu jeszcze pozostałych przesłanek z tego przepisu) a więc chodzi o zmianę na korzyść strony. W sytuacji natomiast gdy za taką zmianą nie przemawia "słuszny interes strony" ale "interes społeczny" to strona musi się zgodzić na taką zmianę a jest mało prawdopodobne, że wyrazi na to zgodę gdyby zmiana pogorszyła jej sytuacje prawną. Można zatem uznać, że instytucja określona w art.155 K.p.a. ma na celu niejako poprawę sytuacji prawnej strony a nie jej pogorszenie. Okoliczność tę również należy wziąć pod uwagę przy ocenie czy przeciwko zastosowaniu art.155 K.p.a. przemawiają ważne powody.

Za ważny powód uzasadniający odmowę zastosowania art.155 K.p.a nie można uznać okoliczności, że wskutek obniżenia stronie skarżącej rocznej opłaty zmniejszyłyby się dochody budżetu Powiatu Brzezińskiego a więc byłoby mniej środków finansowych na poprawę bezpieczeństwa użytkowników dróg, poprawę stanu technicznego dróg i.t.p. Taki argument podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jako okoliczność przeciwko uznaniu, że za zmianą decyzji z 31 lipca 2018r. przemawiałby interes społeczny. Faktem jest, że zmiana decyzji z 31 lipca 2018r. poprzez obniżenie spółce opłaty rocznej skutkowałaby zmniejszeniem wpływów do budżetu Powiatu Brzezińskiego. Należy jednak zaznaczyć, że Rada Powiatu w Brzezinach w uchwale nr XLII/209/21 zmniejszając znacznie stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego sama zdecydowała o obniżeniu wpływu środków finansowych z tego tytułu do budżetu Powiatu. W sytuacji zatem gdy Rada Powiatu sama obniżyła stawki opłat prawie o połowę, godząc się na obniżenie wpływu środków do budżetu, to nie można obecnie skutecznie podnosić argumentu, że zmiana decyzji z 31 lipca 2018r. spowodowałaby zmniejszenie wpływu do budżetu Powiatu Brzezińskiego.

Kolejnym argumentem podniesionym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jako ważna przyczyna przemawiająca przeciwko zmianie decyzji z 31 lipca 2018r. było to, że sama spółka swoim zachowaniem spowodowała powstanie wysokiej opłaty rocznej. W 2018r. wystąpiła bowiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na okres 30 lat a organ przychylił się do wniosku i naliczył opłatę według stawek określonych w uchwale nr XXXII/194/08. Spółka mogła natomiast wystąpić z wnioskiem o zezwolenia na okres krótszy, np. kilkuletni, a przed jego upływem złożyć kolejny wniosek w tym przedmiocie a później następny. Opłata naliczona by była według stawek określonych w uchwałach obowiązujących w dacie wydania zezwolenia a więc m.in. według stawek określonych w uchwale nr XLII/209/21.

Należy zgodzić się z rozważaniami organu w tym zakresie lecz, w ocenie sądu, nie mogą one stanowić "ważnego powodu" dla odmowy zmiany decyzji z dnia 31 lipca 2018r. Okoliczność, że spółka wystąpiła o zezwolenie na zajecie pasa drogowego na okres 30-letni a nie na okres kilku lat, w przekonaniu sądu, nie może stanowić przeszkody do zastosowania art.155 K.p.a. Przyjęcie odmiennego stanowiska organu w tym zakresie nie ma racjonalnego ani logicznego uzasadnienia. W związku z czym sąd uznał, że argumentu organu w tej kwestii nie można uznać za "ważny powód" skutkujący odmową zmiany decyzji z 31 lipca 2018r.

Reasumując sad uznał, że skarga jest uzasadniona. Wobec strony skarżącej spełnione zostały przesłanki określone w art.155 K.p.a., lecz organy administracji nie wykazały, iż za odmową zmiany decyzji z 31 lipca 2018r. przemawiają "ważne powody". Za takie powody nie można bowiem uznać okoliczności, że w przyszłości gdyby wzrosły stawki opłat za zajęcie pasa drogowego nie można byłoby podwyższyć stronie skarżącej rocznej opłaty jak również tego, że spółka wystąpiła o zezwolenie na zajecie pasa drogowego na okres 30-u lat a nie na okres kilku lat. Organy administracji naruszyły przepisy postępowania a mianowicie art.77 § 1,80 i 155 K.p.a. co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art.145 § 1 pkt 1c.) p.p.s.a., sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Powiatu Brzeziny z dnia 5 maja 2022r.

Na podstawie art.200 p.p.s.a. sąd zasądził od organu administracji na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na ogólną sumę kosztów złożyło się: 480 zł – wynagrodzenie pełnomocnika strony, 200 zł – wpis sądowy i 17 zł – opłata skarbowa.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Należy ponownie dokonać wnikliwej analizy zebranego materiału dowodowego a następnie wydać rozstrzygnięcie w sprawie.

bg