Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1001/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 137 ust., 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 19 maja 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 800/18 w sprawie ze skargi E[...] na decyzję Wojewody [...] z dnia 1[...] 2018 r. nr G[...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 800/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. G., J. P. i R. M. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 13 czerwca 2018 r., nr GN-III.7581.31.2017.AG, w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości, oddalił skargę. Od niniejszego wyroku skargę kasacyjną złożyli E. G., J. P. i R. M. (dalej: "Skarżący"), zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię, a mianowicie naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwą wykładnię, zarzucając skarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, będącego podstawą rozstrzygnięcia Sądu, przez błędną jego wykładnię, a to art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskutek dowolnego przyjęcia, że podejmowanie działań pielęgnacyjnych i porządkowych z jednoczesnym lokowaniem elementów rekreacyjnych na innych nieruchomościach oddalonych od przedmiotowej stanowi wystarczającą przesłankę realizacji celu w postaci urządzenia, lokalizacji leśnych terenów wypoczynkowych na wywłaszczonej nieruchomości - w sytuacji gdy fakt, iż na wywłaszczonej nieruchomości i w bezpośredniej jej bliskości - co bezsporne - nie usytuowano żadnego urządzenia, nie przeprowadzono żadnej ścieżki czy nie usytuowano jakiejkolwiek infrastruktury wypoczynkowej wskazuje, iż w odniesieniu do tej nieruchomości nie podjęto żadnych działań zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia polegającego na lokalizacji (urządzeniu) leśnych terenów wypoczynkowych, a podejmowano jedynie działania zachowawcze w odniesieniu do już istniejącego drzewostanu, co nie może być uznane za wypełnienie celu wywłaszczenia, czego skutkiem było również mylne przyjęcie, że brak urządzeń rekreacyjnych na działce nr ew. [...] nie stanowi przesłanki do stwierdzenia, że nie była ona wykorzystywana do rekreacji - albowiem okoliczność ta winna być rozpatrywana przez pryzmat tego, iż działka ta stanowi element większej całości kompleksu leśnego, a na terenie tego większego kompleksu takie urządzenia się znajdują - co ma zdaniem organu decydować o spełnieniu przesłanki urządzenia na nieruchomości leśnego terenu wypoczynkowego - w sytuacji gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że podejmowane działania miały charakter pielęgnacyjny i zachowawczy w odniesieniu do nieruchomości wywłaszczonej i skutkowały jedynie utrzymaniem drzewostanu na nieruchomości, jaki istniał w chwili nabycia jej przez Skarb Państwa z uwzględnieniem prawidłowej gospodarki leśnej, natomiast działania na innych nieruchomościach w kompleksie leśnym A[...] (i nie w bezpośredniej bliskości działki przedmiotowej) polegające na oznaczeniu tras rowerowych czy ścieżek pieszych nie mają znaczenia dla celu wywłaszczenia spornej nieruchomości.

Wobec powyższej wadliwości doszło także do obrazy art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a to wobec pominięcia i nieuwzględnienia wiążących dla Sądu wskazań wyrażonych w kolejnych wyrokach Naczelnego i Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego, w szczególności wskutek pominięcia, że zdaniem Sądów wyrażonym w kolejnych wyrokach realizacją celu wywłaszczenia było podjęcie konkretnych działań, które doprowadziłyby do urządzenia na nieruchomości leśnego terenu wypoczynkowego tworzącego nową jakość jej wykorzystywania w stosunku do dotychczasowej (z ew. uwzględnieniem takich urządzeń w jej bezpośredniej bliskości) - co wyklucza dopuszczalność przyjęcia, że celem wywłaszczenia była lokalizacja leśnych terenów wypoczynkowych w szerszym kompleksie - w obrębie "[...]", w sytuacji, gdy związanie organu i sądu dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowo administracyjne, w którym orzeczenie to zostało wydane; postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, natomiast w pojęciu oceny prawnej mieści się zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, jak i wyjaśnienie, dlaczego zastosowanie przepisów prawa zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i jakie, zdaniem tego sądu, przepisy prawne powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem - co jednoznacznie przesądza o tym, iż wskazanie Sądów - co do urządzenia na nieruchomości leśnego terenu wypoczynkowego tworzącego nową jakość jej wykorzystywania w stosunku do dotychczasowej wiąże Sąd.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie postawionych zarzutów.

Strona przeciwna nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie przepisów prawa materialnego.

Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej należy podkreślić, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Wojewody Łódzkiego stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem. Zdaniem skarżących kasacyjnie Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną jego wykładnię, jak również naruszył art. 153 p.p.s.a. nie uwzględniając wytycznych wyrażonych w rozpoznawanej sprawie w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Postawienie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, w sytuacji, gdy wojewódzki sąd administracyjny orzekał w warunkach, o których mowa w art. 153 p.p.s.a., wymaga wykazania, że wydając zaskarżony wyrok, nie zastosował się on do wiążącej go oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 4101/18). Natomiast związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lutego 2020 r., sygn. akt I GSK 2107/19, LEX nr 3010165).

Zarówno ocena prawna, jak i wskazania co do dalszego postępowania są wiążące zarówno dla sądu rozpoznającego ponownie sprawę, jak i dla organu.

Ocena prawna i wskazania zawarte w orzeczeniu sądu tracą moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny może również spowodować zmiana – po wydaniu orzeczenia sądowego – istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie.

Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie wiążą cztery prawomocne wyroki: WSA w Łodzi z 24 września 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 711/07 i z 21 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 504/13 oraz NSA z 23 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 755/10 i z 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2081/11.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 24 września 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 711/07, przesądził, że celem nabycia nieruchomości stanowiącej własność S. M. było zlokalizowanie na niej leśnych terenów wypoczynkowych w obrębie [...]. Stwierdził również, że brak wskazania przez organy administracji, jakie konkretnie działania ze strony jednostek Skarbu Państwa doprowadziły do urządzenia na nieruchomości leśnego terenu wypoczynkowego, zupełnie deprecjonuje tezę o zrealizowaniu celu. Ponadto wskazał, że podejmowanie działań mających na celu zapobieganie utraty walorów terenów leśnych, jakimi były w dacie wywłaszczenia, a do działań takich należy zaliczyć czynności pielęgnacyjne i porządkowe, nie jest wystarczające, by mówić o osiągnięciu na nieruchomości celu wywłaszczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 kwietnia 2013 r., I OSK 2081/11, stwierdził, że urządzenie terenów należy rozumieć jako takie ich wyposażenie lub zagospodarowanie, aby służyły wypoczynkowi nie przez sam fakt istnienia lub dostępności, lecz także aby stworzyły nową jakość przeznaczoną nie tylko na prowadzenie gospodarki leśnej, lecz także stwarzało warunki do wypoczynku dla mieszkańców, pełniło funkcję wypoczynkową. W zestawieniu z normą art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami istotnym jest jedynie to, czy w okresie 10 lat od daty nabycia został na spornej działce urządzony teren wypoczynkowy. Jeżeli na spornej działce działań takich nie dokonywano, to uwzględniając okoliczność wywłaszczenia na ten sam cel innych nieruchomości w kompleksie "[...]" należy ustalić, czy w sąsiedztwie działki nr [...] w okresie 10 lat od jej nabycia powstały takie urządzenia służące do wypoczynku, do funkcjonowania których niezbędna była również nieruchomość stanowiąca własność Stanisława Machnikowskiego. Wątpliwości bowiem wzbudza to, że działka nr [...] położona jest przy ulicy miejskiej, a w jej sąsiedztwie po tej samej stronie ulicy i naprzeciwko znajdują się nieruchomości zabudowane i ogrodzone, stanowiące własność osób fizycznych. Nie ustalono, czy nieruchomości te zostały uprzednio wywłaszczone, a następnie zwrócone poprzednim właścicielom, czy też nie podlegały wywłaszczeniu mimo znajdowania się na tym samym terenie, co działka nr [...]. NSA wskazał również, że gdyby na przedmiotowej nieruchomości gospodarka leśna prowadzona była w sposób niewzbudzający kontrowersji, to nie byłoby to wystarczające do przyjęcia pełnienia przez ten teren funkcji wypoczynkowej dla ludności.

Należy przypomnieć w tym miejscu, że zgodnie z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu. Zgodnie zaś z art. 137 ust. 1 pkt 2 tej ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Zarzut naruszenia art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną jego wykładnię nie może zostać uznany za zasadny, bowiem Sąd I instancji był związany poglądem wyrażonym przez NSA w wyroku z 12 kwietnia 2013 r., I OSK 2081/11, zgodnie z którym dla uznania, że na spornej działce urządzono teren wypoczynkowy, wystarczające jest ustalenie, że w sąsiedztwie spornej działki w okresie 10 lat od jej nabycia powstały takie urządzenia służące do wypoczynku, do funkcjonowania których niezbędna była również nieruchomość stanowiąca własność Stanisława Machnikowskiego.

W ocenie Sądu nie można również podzielić zapatrywania wyrażonego w skardze kasacyjnej, że urządzenia do wypoczynku powinny być zlokalizowane na spornej działce lub w jej bezpośrednim sąsiedztwie. Określenie "bezpośrednie sąsiedztwo" nie pojawia się w uzasadnieniu przywołanego wyroku NSA z 12 kwietnia 2013 r. Jest w nim natomiast mowa o sąsiedztwie działki nr [...], to jest o tym, że w sąsiedztwie spornej działki po tej samej stronie ulicy i naprzeciwko znajdują się nieruchomości zabudowane i ogrodzone, stanowiące własność osób fizycznych. Co istotne, NSA w tym wyroku wskazał, że należy uwzględnić okoliczność wywłaszczenia na ten sam cel innych nieruchomości w kompleksie "[...]" i na tej podstawie ustalić, czy w sąsiedztwie działki nr [...] w okresie 10 lat od jej nabycia powstały takie urządzenia służące do wypoczynku, do funkcjonowania których niezbędna była również nieruchomość stanowiąca własność S. M.. Oznacza to, że w istocie rzeczy należy brać pod uwagę czynności podjęte na obszarze całego kompleksu leśnego. Jeżeli bowiem mowa jest o urządzeniu leśnych terenów wypoczynkowych z wykorzystaniem spornej działki, to ocenie należy poddać zakres czynności składających się na urządzenie leśnych terenów wypoczynkowych na całości, a nie jedynie we fragmencie kompleksu terenów leśnych. Kompleks leśnych terenów wypoczynkowych pełni bowiem jako całość funkcję służenia wypoczynkowi. Trafnie wskazał Sąd I instancji, że trudno uznać, tak jak interpretują wytyczne skarżący, że zlokalizowanie terenów leśnych jako kompleksu winno polegać na usytuowaniu właśnie na tej niewielkiej, przedmiotowej działce konkretnych urządzeń. Nie można również oczekiwać, że w bezpośrednim sąsiedztwie spornej działki zostaną usytuowane tego rodzaju urządzenia. Sporna działka jest bowiem jedynie częścią kompleksu leśnego i sposób urządzenia tego kompleksu jako całości przesądza o realizacji celu wywłaszczenia. Należy w tym miejscu przywołać ustalenie dokonane podczas oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 15 września 2017 r., że skrajna działka nr [...] (skraj południowo-wschodni) tworzy wraz z innymi działkami usytuowanymi w kierunku północnym i zachodnim teren zadrzewiony jednolicie, będąc integralną częścią całości. W ocenie Sądu tak określony obszar stanowi punkt odniesienia dla oceny realizacji celu wywłaszczenia. Odmienne stanowisko skarżących należy uznać za niezgodne z oceną prawną sformułowaną w wyroku NSA z 12 kwietnia 2013 r.

Konkludując należy stwierdzić, że Sąd I instancji nie naruszył art. 153 p.p.s.a. przyjmując, że z zaleceń NSA zawartych w wyroku z 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2081/11, wynika konieczność dokonania ustaleń co do urządzenia leśnych terenów wypoczynkowych kompleksu leśnego [...], w tym przedmiotowej działki jako niewielkiego fragmentu wskazanego obszaru.

Tym samym nie może zostać uznany za zasadny zarzut naruszenia art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną jego wykładnię. Zarzut ten jest bowiem oparty na założeniu, że z zaleceń NSA zawartych w wyroku z 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2081/11, wynika konieczność dokonania ustaleń co do urządzenia leśnych terenów wypoczynkowych jedynie w odniesieniu do przedmiotowej działki oraz jej bezpośredniego sąsiedztwa.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w oparciu o art. 184 p.p.s.a.