Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 897/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2011-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2, art. 50 § 1, art. 147 § 1, art. 152, art. 190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 40
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 5
journal: Dz.U. 2002 nr 21 poz 206
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze- tekst jednolity
article: art. 217
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r. nr XXV/232/04 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych przebiegających w granicach administracyjnych miasta I. stwierdza nieważność § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w punkcie I wyroku.


UZASADNIENIE

Rada Miasta uchwałą Nr XXV/232/04 z dnia [...] maja 2004 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) oraz art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838, ze zm. - w wersji obowiązującej na dzień podjęcia uchwały), ustaliła wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych przebiegających w granicach administracyjnych miasta. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2004 r. Nr 36 pod poz. 625 i weszła w życie z dniem 19 czerwca 2004 r.

Zgodnie z § 5 ust. 1 tego aktu za zajęcie pasa drogowego w celach innych niż wymienione w § 1 pkt 1-3 ustala się stawkę opłat za każdy dzień zajęcia w zależności od kategorii drogi (krajowe, wojewódzkie, powiatowe, gminne) oraz w zależności od celu (ogródki gastronomiczne, handel sezonowy i inne) w wysokości od 0,20 do 0,50 zł. Ustalono też stawkę opłaty za stanowisko postojowe zastrzeżone, tzw. "kopertę" w wysokości 200 zł za miesiąc. W ust. 2 cytowanego paragrafu Rada uchwaliła, iż za zajęcie 1 m 2 pasa drogowego polegającego na umieszczeniu scen, stołów i innych obiektów tymczasowych związanych z organizacją imprez miejskich o charakterze kulturalnym, rekreacyjnym i turystycznym, ustala się opłatę w wysokości 0,01% stawki określonej w ust. 1 w kolumnie 2 tabeli - "ogródki gastronomiczne". W kolejnym ust. 3 przyjęto, iż stawek opłat określonych w ust. 2 nie stosuje się do obiektów, które związane są z prowadzeniem działalności handlowej. W ust. 4 w/w paragrafu Rada uchwaliła, iż opłat, o których mowa w ust. 1 w kolumnie 5 tabeli - "stanowisko postojowe, zastrzeżone ,,koperta" nie stosuje się na obszarach strefy płatnego parkowania funkcjonującej na podstawie uchwały Nr XVII/168/03 Rady Miasta z dnia [...] listopada 2003 r. w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania i wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w tej strefie.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator Okręgowy, zarzucając w § 5 ust. 1 uchwały istotne naruszenie prawa - art. 40 ust. 4 i 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych z uwagi na ustalenie, iż odpłatność za zajęcie pasa drogowego za zastrzeżone stanowisko postojowe tzw. "kopertę" ustala się w wysokości 200 zł za pojedyncze stanowisko za miesiąc, pomimo braku po stronie rady gminy kompetencji do ustalania opłat za zajęcia pasa drogowego w sposób inny niż przewidziany w art. 40 ust. 4 i 8 ustawy o drogach publicznych tj. poprzez ustalenie stawki dziennej za zajęcie 1 m 2 pasa drogowego. Wobec powyższego powołując się na treść art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej w skrócie p.p.s.a., Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej § 5 ust. 1.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o umorzenie postępowania z uwagi na podjęcie uchwały uchylającej zakwestionowany przez Prokuratora akt w zakresie objętym skargą. Na sesji Rady w marcu 2010 r. pod głosowanie miała być poddana uchwała zmieniająca zaskarżony akt w części objętej skargą. Pismem procesowym z dnia [...] kwietnia 2010 r. pełnomocnik poinformował, iż projekt uchwały zmieniającej zaskarżoną uchwałę jest w trakcie przygotowywania, wnosząc jednocześnie o rozważenie przez Sąd możliwości odroczenia rozprawy.

Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Go 117/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie WIkp. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 5. W uzasadnieniu wyroku Sąd podzielił argumentację Prokuratora w zakresie niezgodności z prawem przepisu § 5 ust. 1 uchwały stwierdzając jednocześnie, iż treść przepisów § 5 (ust. od 1 do 5) zaskarżonej uchwały Rady Miasta z dnia [...] maja 2004 r. nr XXV/232/04, w istotny sposób narusza art. 40 ust. 4 i ust. 8 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem Sądu kluczowy element, który przesądza o niezgodności treści aktu prawa miejscowego z przywołanymi przepisami konstytucyjnymi oraz aktu ustawowego jest zawarty ust. 1 § 5. Jednakże zastosowanie pozostałych przepisów (ust. 2 do 4) tej jednostki redakcyjnej uchwały wymaga obowiązywania ust. 1, do którego się odwołują. Z tych względów derogacja ust.1 § 5 czyni bezprzedmiotowym treść pozostałych jego przepisów. Z tych względów na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. skutkiem nieważności objęto cały § 5 uchwały.

Od powyższego wyroku Rada Miasta wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

- naruszenie prawa materialnego - art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu nieważności samodzielnie funkcjonującej w obrocie prawnym części uchwały, w odniesieniu do której Sąd nie

doszukał się naruszenia prawa;

naruszenie przepisów postępowania istotnie wpływającego na wynik sprawy, tj.:

* art. 147 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów

administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej jako p.u.s.a. oraz art.

91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 40 ust. 4, 8 ustawy

z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez objęcie stwierdzeniem

nieważności całości § 5 uchwały, mimo stwierdzenia naruszenia prawa jedynie

w odniesieniu do części § 5 ust. 1 uchwały, tj. sposobu ustalenia stawki opłat za zajęcie

pasa drogowego - stanowiska postojowego zastrzeżonego "koperty", określonego w § 5

ust. 1 uchwały- piątej kolumnie tabeli.

* naruszenie art. 134 p.p.s.a poprzez nieuprawnione wykroczenie poza granice sprawy

wyznaczonej zaskarżeniem Prokuratora Okręgowego i objęcie rozstrzygnięciem całego §

5 uchwały, mimo zawarcia w ww. przepisie uregulowań odnoszących się do innych stawek

opłat za zajęcie pasa drogowego, opartych na odmiennych przesłankach faktycznych,

aniżeli wskazane w skardze Prokuratora Okręgowego.

Wyrokiem z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt II GSK 866/10 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 14 kwietnia 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne pierwsze dwa z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdzając m.in., że skoro w niniejszej sprawie tylko część postanowień uchwały była sprzeczna z prawem, właściwym było zastosowanie sankcji w postaci stwierdzenia nieważności uchwały tylko w odniesieniu do tej właśnie części -sprzecznej z prawem. Natomiast zastosowanie wskazanej sankcji także do tej części, w stosunku do której nie stwierdzono naruszenia prawa stanowiło naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 91 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd pierwszej instancji dostrzegając sprzeczność uchwały z prawem w związku z tym, że określając stawkę za "kopertę" w tym zakresie akt ten wprowadzał w istocie rzeczy "ryczałtową" stawkę opłaty za zajęcie pasa drogowego, oderwaną wbrew treści postanowień art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych od odniesienia się w konstrukcji tej stawki do powierzchni 1 m2 pasa drogowego, winien był dokonać stwierdzenia nieważności § 5 ust. 1 przedmiotowej uchwały wyłącznie w zakresie, w jakim przewidywał on stawkę opłaty za każdy dzień w wysokości 200 zł w odniesieniu do stanowiska postojowego zastrzeżonego "kopertą" w kategorii dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) dalej w skrócie "p.p.s.a.".

Zgodnie z dyspozycją art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia uchylającego zaskarżone rozstrzygnięcie pierwszej instancji, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W przywołanym wyżej wyroku z dnia 21 września 2011 r., II GSK 866/10 Naczelny Sąd Administracyjny przesądził o sprzeczności z prawem przepisu § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały Rady Miasta oraz o konieczności zastosowania sankcji nieważności w odniesieniu do tej części uchwały.

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm. ), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia

uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Na podstawie art. 93 ust. 1 wymienionej ustawy, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Na podstawie art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r.

0 prokuraturze ( Dz. U. z 2002 r., Nr 21, poz. 206, ze zm.) prokurator może wystąpić do

sądu administracyjnego o stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządu

terytorialnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi wynika również z treści

art. 50 § 1 p.p.s.a.

Odnosząc się do wniosku Rady Miasta o umorzenie postępowania sądowego z uwagi na podjęcie przez ten organ uchwały uchylającej zaskarżony akt w zakresie objętym skargą należy zwrócić uwagę, że skutki prawne uchylenia aktu

i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy

oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Natomiast

stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej

ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Tak więc

skutki stwierdzenia nieważności (ex tunc) są o wiele dalej idące niż skutek będący

wynikiem utraty mocy, w związku z wejściem kolejnego aktu regulującego tę samą

kwestię. Stwierdzenie nieważności uchwały ma istotne znaczenie dla ewentualnych

czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały.

Na gruncie powyższego zagadnienia ukształtowała się utrwalona już linia orzecznicza przyjmująca, że uchylenie uchwały rady gminy nie zwalnia sądu z obowiązku dokonania oceny jej legalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony m.in. w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994 z. 2, poz. 44), który przyjął, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Natomiast w uchwale z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994 z 1, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Zatem ewentualne uprzednie uchylenie wskazanych wyżej przepisów uchwały przez organ, który ją podjął, nie czyniłoby bezprzedmiotowym zbadania przez Sąd ich legalności. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10 oraz 24 listopada 2010 r., l OSK 1554/10, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl.).

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest uchwała Nr XXV/232/04 Rady Miasta z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych przebiegających w granicach administracyjnych miasta. Uchwała ta podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) oraz art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838, ze zm. - w wersji obowiązującej na dzień podjęcia uchwały).

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w drodze decyzji. Zezwolenie to dotyczy:

1. prowadzenia robót w pasie drogowym,

2. umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych

z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego,

3. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z

potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam,

4. zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione

w pkt 1-3.

Stosownie do treści art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Kwestię sposobu obliczania przedmiotowej opłaty regulują kolejne ustępy art. 40 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 40 ust. 4 cyt. ustawy opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. W art. 40 ust. 7 i 8 ustawy ustawodawca upoważnił do ustalenia wysokości stawek za 1m2 odpowiednio ministra właściwego do spraw transportu (dla dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad) oraz organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego (dla dróg, których zarządcą są te jednostki samorządu terytorialnego). Jednak organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały upoważnione ustawowo jedynie do ustalenia jednego ze składników iloczynu stanowiącego opłatę za zajęcie pasa drogowego - wysokości stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

O ile przepis art. 40 ust. 7 i 8 ustawy o drogach publicznych udziela upoważnienia ustawowego do wydania uchwały w omawianym przedmiocie, o tyle w art. 40 ust. 9 ustawy zostały enumeratywnie wyliczone kryteria, które winien uwzględnić organ przy jej uchwalaniu, tj.: 1) kategoria drogi, której pas drogowy zostaje zajęty, 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego, 3) procentowa wielkość zajmowanej szerokości jezdni, 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego, 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały Rady Miasta z dnia [...] maja 2004 r. stanowił przepis art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w drodze uchwały ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5 nie może przekroczyć 200 zł. Przepis ten od daty podjęcia przedmiotowej uchwały nie uległ zmianie.

W myśl art. 217 Konstytucji nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. Z przepisu tego wywodzi się obowiązek uregulowania ustawą wszystkich istotnych elementów stosunku daniowego takich jak określenie podmiotu oraz przedmiotu opodatkowania, stawek czy też zasad przyznawania ulg i umorzeń. Tylko kwestie nie mające charakteru zasadniczego, stanowiące jedynie dopełnienie regulacji ustawowej, w zakresie nie przesądzającym o istotnych elementach konstrukcji daniny, mogą zostać uregulowane przez akty wykonawcze wydawane w ramach upoważnienia ustawowego (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 marca 2002r. w sprawie P 7/00 (OTK nr 2 z 2002r. poz. 13) oraz z dnia 9 lutego 1999 r. w sprawie U 4/98 (OTK nr 1 z 1999r. poz.4).

Opłata za zajęcie pasa drogowego jest daniną publiczną w rozumieniu art. 217 Konstytucji. Jest to bowiem obowiązkowe świadczenie pieniężne przewidziane na rzecz gminy w razie zajęcia pasa drogowego i jest ono uiszczane przez każdy podmiot dokonujący takiego zajęcia na terenie gminy. Zasadnicze elementy opłaty zostały uregulowane w ustawie o drogach publicznych. W przepisie art. 40 wymienionej ustawy określono podmiot oraz przedmiot opodatkowania a także sposób wyliczenia opłaty. Opłata stanowi iloczyn elementów określonych w art. 40 ust. 4-6. Zgodnie z ust. 4 opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 (na prawach

wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3) ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania tego pasa. Jedynie do określenia wysokości jednego elementu, a mianowicie stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, został upoważniony organ jednostki samorządu terytorialnego. Upoważnienie to jest również istotnie ograniczone, gdyż ustalono iż opłaty o których mowa w ust. 4 i 6 art. 40, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że przepis § 5 przedmiotowej uchwały jest sprzeczny z uregulowanymi w ustawie zasadami ustalania opłat. Wolą ustawodawcy było bowiem uzależnienie wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego zarówno od liczby dni zajmowania tegoż pasa, ustalonej przez właściwy organ stawki za zajęcie 1 m2, jak i od liczby metrów kwadratowych zajmowanej powierzchni. Przepisy ustawy o drogach publicznych dopuszczają ustalenie wyłącznie wysokość stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Wobec tego nieuprawnione było ustalenie przez Radę Miasta jednorodnej stawki za 1 dzień zajmowania pasa drogowego w sposób powodujący faktyczne "oderwanie" wysokości opłaty od zajmowanej powierzchni pasa drogowego.

Tym samym przepis § 5 ust. 1 uchwały Rady Miasta z dnia [...] maja 2004 r. nr XXV/232/04, został wydany z naruszeniem art. 40 ust. 4 i ust. 8 ustawy o drogach publicznych w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego.

W świetle powyższych okoliczności, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku znajduje natomiast oparcie wart. 152 p.p.s.a. W kwestii zastosowania ostatniego z wymienionych przepisów skład orzekający w niniejszej sprawie skłania się ku poglądowi, że instytucja wstrzymania zaskarżonego aktu dotyczy także aktu prawa miejscowego. Pogląd konkurencyjny (wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r., l OSK 1646/09), odwołujący się przede wszystkim do stanowiska zawartego w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 15 maja 2000 r., (OPS 1/00, publ. ONSA 2000, nr 4, poz. 134) dotyczył art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Zgodnie z jego nieobowiązującąjuż treścią "wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub zawieszenia czynności, jednakże sąd może na wniosek strony lub z urzędu wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania tego aktu lub zawieszeniu czynności, zwłaszcza jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków". Przepis ten w istocie zatem odpowiada obecnej regulacji art. 61 § 1 i § 3 p.p.s.a. Natomiast zakres zastosowania przepisu art. 152 p.p.s.a. dotyczy wykonalności w szerokim jej sensie. Zwrot "w razie uwzględnienia skargi

sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być wykonane", użyty w komentowanym przepisie, należy zatem traktować jako synonim określenia "czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc (skutek prawny) aktu lub czynności". W tej sytuacji to czy konkretny akt poddaje się wykonaniu w sensie czynienia użytku z uprawnienia bądź wypełnienia obowiązku z niego wynikającego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, o którym stanowi wymieniony przepis (Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2004 r, OSK 591/04, publ. OSP 2005/4/50; także R. Sawuła, Stosowanie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia, Państwo i Prawo z 2004 r. nr 8, s. 71 i powołane tam poglądy).