Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 644/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Karol Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 27 grudnia 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 341/12 w sprawie ze skargi P. Tr.-H. "T." Spółki z o.o. w Siedlcach na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. P. z dnia 26 kwietnia 2012 r. nr . w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Dyrektora Izby Celnej w B. P. na rzecz P. T. – H. "T." Spółki z o.o. w S. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 27 grudnia 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 341/12, wydanym w sprawie ze skargi P. T.-H. "T." Sp. z o.o. w Siedlcach na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. P. z dnia 26 kwietnia 2012 r. nr . w przedmiocie kary pieniężnej, uchylono zaskarżoną decyzję oraz decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w L. z dnia 9 grudnia 2011 r.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy:

W dniu 10 października 2011 r. funkcjonariusz Oddziału Celnego w T. L. przeprowadził w trakcie odprawy celnej kontrolę pojazdu należącego do P. T.-H. "T." sp. z o.o. w Siedlcach, zwana dalej "skarżącą", o numerach rejestracyjnych , którym przewożono towar łatwo psujący się w postaci mrożonego mięsa kurczaka. Stwierdzono brak wymaganego świadectwa na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego, zgodnie z umową o międzynarodowych przewozach szybko psujących się artykułów żywnościowych i o specjalnych środkach transportu przeznaczonych do tych przewozów (ATP), sporządzonej w Genewie dnia 1 września 1970 r. (Dz. U. z 1984 r. Nr 49, poz. 254). W ocenie organu skarżąca nie dopełniła wymogów przewidzianych w przepisach załącznika 1 dodatek 1 ust. 4 i ust. 5 umowy ATP. Stosownie do załącznika 1 dodatkiem 1 ust. 4 umowy ATP, świadectwo zgodności z normami wydaje właściwa władza na formularzu według wzoru podanego w dodatku 3 do niniejszego załącznika. W odniesieniu do pojazdów drogowych świadectwo (lub jego fotokopia) powinno znajdować się na pojeździe i być okazywane na każde żądanie kontrolujących. Jeżeli środek transportu może być zaliczony do dowolnej kategorii lub klasy tylko z mocy postanowień przejściowych, przewidzianych w punkcie 5 niniejszego załącznika, to termin ważności świadectwa wydanego dla tego środka transportu ograniczony jest okresem przewidzianym w tych postanowieniach przejściowych. Zgodnie zaś załącznikiem 1 dodatkiem 1 ust. 5 tej umowy, na środkach transportu powinny być umieszczone rozpoznawcze oznaczenia literowe i napisy zgodnie z postanowieniami dodatku 4 do niniejszego załącznika. Powinny być one usunięte z chwilą, gdy środek transportu nie odpowiada normom określonym w niniejszym załączniku.

Organ celny nie podzielił stanowiska skarżącej, jako nie znajdującego uzasadnienia w świetle opublikowanej w Dzienniku Ustaw redakcji umowy ATP, że tablicę zatwierdzenia ATP umieszczoną na środku transportu uznaje się za odpowiednik świadectwa ATP. Ponadto w ocenie organu okazana przez kierowcę kserokopia odpisu świadectwa na przewóz wspomnianych towarów nie może stanowić dowodu na tę okoliczność z racji jej nie podpisania, a także z uwagi na niezgodność treści tego dokumentu ze stanem rzeczywistym ustalonym przez organ na podstawie informacji uzyskanej od T. S. I. S. G. z dnia 24 października 2001 r.

Dyrektor Izby Celnej w B. P. wskazaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w L. z dnia 9 grudnia 2011 r., nakładającą na skarżącą karę pieniężną w kwocie 2.000 zł z tytułu braku świadectwa do przewozu towarów szybko psujących się, określoną w pkt 8.1 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), według redakcji obowiązującej w dniu kontroli pojazdu. W myśl tego przepisu, wykonywanie przewozu drogowego bez wymaganego świadectwa zgodnie z umową o międzynarodowych przewozach szybko psujących się artykułów żywnościowych i o specjalnych środkach transportu przeznaczonych do tych przewozów sankcjonowane jest karą pieniężną w kwocie 2.000 zł.

Rozpoznając skargę od decyzji organu odwoławczego, wniesioną przez skarżącą, Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. uznał tę skargę za zasadną, uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji z dniem 1 stycznia 2012 r. weszła w życie szeroka nowelizacja ustawy o transporcie drogowym (ustawa z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. Nr 244, poz. 1454), która m.in. zmieniła brzmienie załączników do ustawy. Zgodnie z regulacjami intertemporalnymi (art. 10 ustawy zmieniającej z dnia 16 września 2011 r.) w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie nowelizacji stosuje się przepisy ustawy o transporcie drogowym w nowym brzmieniu, ustalonym ustawą zmieniającą. Do domniemanego naruszenia przepisów ustawy doszło w okresie obowiązywania ustawy w wersji sprzed nowelizacji i w tym też czasie została wydana decyzja organu pierwszej instancji. Natomiast decyzja organu odwoławczego zapadła już w czasie obowiązywania znowelizowanych przepisów ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50,00 zł do 10.000 zł za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy (ust. 6). Zgodnie z załącznikiem nr 3, l.p. 3.3 za naruszenie w postaci wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego niezgodnie z przepisami ustawy, umową międzynarodową lub warunkami określonymi w zezwoleniu, wysokość kary pieniężnej wynosi 8.000 zł, czyli jest wyższa niż wskazana w punkcie 8.1 załącznika do u.t.d. przed zmianą wprowadzoną wspomnianą wyżej ustawą zmieniającą z dnia 16 września 2011 r. W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo zastosował wyrażony w art. 139 k.p.a. zakaz reformationis in peius i nałożonej na skarżącego kary 2.000 zł nie podwyższył do aktualnie obowiązującej kwoty 8.000 zł.

W świetle ustaleń zawartych w protokole kontroli opartych na dokumentach przewozowych, pojazdem objętym kontrolą przewożono, co jest niesporne, towar łatwo psujący się, co wynika z adnotacji zamieszczonej w liście przewozowym, wskazującej na konieczność przewozu towaru w temperaturze -18°C. W myśl art. 3 ust. 1 umowy ATP postanowienia artykułu 4 umowy stosuje się do każdego przewozu wykonywanego na rzecz osób trzecich lub na własny rachunek m.in. transportem samochodowym głęboko zamrożonych lub zamrożonych artykułów żywnościowych. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 umowy ATP do przewozu szybko psujących się artykułów żywnościowych, wymienionych w załączniku 2 i 3 do umowy, powinny być stosowane środki transportu wymienione w artykule 1 umowy, z wyjątkiem wypadków, gdy w związku z temperaturą przewidywaną podczas całego przewozu obowiązek ten okazuje się całkowicie zbędny do utrzymywania temperatur ustalonych w załącznikach 2 i 3 do umowy. Jedną z kategorii towarów wymienionych w załączniku nr 2 są: "Dowolne inne głęboko zamrożone artykuły żywnościowe", które powinny być przewodzone w temperaturze -18°C. Wbrew twierdzeniom skarżącej spółki, jak podniósł Sąd pierwszej instancji, rację miał organ wywodząc, że przewożone w badanej sprawie produkty mieszczą się w tej kategorii. Trafnie również organ celny wskazuje na list przewozowy, którego treść potwierdza zasadność tych wniosków. Wbrew twierdzeniom skarżącej w przypadku przewożonych w badanej sprawie towarów, postanowienia umowy ATP miały zastosowanie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy zastosował w zaskarżonej decyzji niewłaściwą podstawę prawną, powołując się na nieaktualne brzmienie umowy ATP i załączników do niej. Organ powołał się na brzmienie umowy ATP w wersji opublikowanej w Dzienniku Ustaw z 1984 r., Nr 49, poz. 254. W tym publikatorze nie były zamieszczane żadne późniejsze wersje umowy. Brzmienie Załącznika 1, dodatek 1 w tej wersji potwierdzałoby poprawność argumentacji organu. Zgodnie z punktem 4 "Świadectwo zgodności z normami wydaje właściwa władza na formularzu według wzoru podanego w dodatku 3 do niniejszego załącznika. W odniesieniu do pojazdów drogowych świadectwo (lub jego fotokopia) powinno znajdować się na pojeździe i być okazywane na każde żądanie kontrolujących. Jeżeli środek transportu może być zaliczony do dowolnej kategorii lub klasy tylko z mocy postanowień przejściowych, przewidzianych w punkcie 5 niniejszego załącznika, to termin ważności świadectwa wydanego dla tego środka transportu ograniczony jest okresem przewidzianym w tych postanowieniach przejściowych". Umowa ATP przewiduje procedury wprowadzania poprawek i zmian do niej (art. 18). Z informacji dostępnych na stronie internetowej (www.unece.org) agendy ONZ, odpowiedzialnej za realizację umowy-UNECE (United Nations Economic Commission for Europe-w języku polskim tłumaczona jako: Europejska Komisja Gospodarcza), potwierdzonych pismem z dnia 26 października 2012 r. przedstawionym przed sądem przez polskie Ministerstwo Spraw Zagranicznych, wynika, że umowa była kilkakrotnie zmieniana od daty jej podpisania w 1970 r. Zmiany umowy były notyfikowane przez Sekretarza Generalnego ONZ wszystkim sygnatariuszom, w tym Polsce. Z informacji tych, jak wynika, aktualna jest wersja umowy (i załączników) z 2 dnia stycznia 2011 r., z zastrzeżeniem tzw. corrigendum z dnia 2 kwietnia 2012 r., które weszło w życie z dniem 11 listopada 2012 r., a zatem nie dotyczy badanej sprawy, w której decyzja ostateczna zapadła w dniu 26 kwietnia 2012 r. Teksty zmian umowy po opublikowaniu jej w Dzienniku Ustaw z 1984 r. nie były publikowane w oficjalnym publikatorze aktów prawnych w Polsce. Według informacji MSZ, nie dokonywano urzędowego tłumaczenia zmian umowy na język polski. Wynikało to z faktu, że wszystkie przyjmowane poprawki do tekstu umowy nie wymagały przeprowadzenia procedury ratyfikacji lub zatwierdzenia, w której uczestniczy Ministerstwo.

Analiza tekstu umowy w tych językach (oryginalnych) wskazuje na zasadność podnoszonych w skardze zarzutów co do konieczności posiadania w pojeździe świadectwa ATP. Skarżący przytacza własne tłumaczenie stosownego fragmentu (pkt 3 załącznika 1, dodatek 1) w następującym brzmieniu: "(...) świadectwo lub jego fotokopia powinno w czasie przewozu znajdować się na środku transportu i być okazywane na każde żądanie kontrolującego. Jednakże, jeżeli tabliczka świadectwa przewidziana w dodatku 3 do niniejszego załącznika jest umieszczona na środku transportu, powinna być ona uznawana tak samo jako dokument świadectwa ATP". Argumenty te znajdują potwierdzenie w analizie angielskiej wersji językowej załącznika 1 ("The certificate or a certified true photographic copy thereof shall be carried on the equipment during carriage and be produced whenever so required by the control authorities. However, if a certification plate, as reproduced in appendix 3 to this annex, is fixed to the equipment, the ATP plate shall be recognized as equivalent to an ATP certificate"). Dodatkowo w punkcie 3 załącznika 1, dodatku 1 jest zawarte zastrzeżenie, zgodnie z którym tabliczka świadectwa ATP powinna być usunięta z chwilą, gdy środek transportu nie odpowiada standardom określonym w tym załączniku (w wersji angielskiej: "ATP certification plates shall be removed as soon as the equipment ceased to conform to the standards laid down in this annex").

Organy celne odmówiły uwzględnienia w sprawie późniejszych wersji umowy, nie opublikowanych w Dzienniku Ustaw, argumentując, że umowy międzynarodowe obowiązują tylko w takiej wersji, w jakiej zostały ogłoszone w Dzienniku Ustaw RP. Z tych względów obowiązujący stan prawny nie pozwala na uznanie tabliczki znamionowej jako dowodu potwierdzającego spełnienie warunków przez pojazd traktowanego jako równoznaczny świadectwu ATP.

Problem stosowania wiążących Polskę przepisów prawa międzynarodowego, które nie zostały ogłoszone w Dzienniku Ustaw lub Monitorze Polskim, jak podniósł Sąd pierwszej instancji, był przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych. W sprawie chodzi o powołanie się przez skarżącą na nieopublikowane w języku polskim, wiążące Polskę, przepisy prawa międzynarodowego, z których wynikają korzystne dla skarżącej konsekwencje. Analizując problem w tym kontekście, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 marca 2010 r. (sygn. akt I FSK 92/09; CBOSA) wyraził pogląd, że podmiot ma prawo, w sprawie indywidualnej, do powoływania się na obowiązujący Polskę przepis prawa międzynarodowego, pomimo jego nie opublikowania w Dzienniku Ustaw. Jednostka nie może bowiem ponosić negatywnych konsekwencji zaniechania w zakresie publikacji aktu, do którego przestrzegania Polska jest zobowiązana na podstawie prawidłowo ratyfikowanej i opublikowanej umowy międzynarodowej. Organy państwa nie mogą jedynie dochodzić obowiązków, które zostały nałożone przez akty prawa międzynarodowego, które nie zostały prawidłowo opublikowane (podobnie WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 28 czerwca 2006 r. sygn. akt III SA/Wr 570/04; CBOSA). Zgodnie z art. 9 Konstytucji RP Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego. Obowiązek przestrzegania prawa międzynarodowego spoczywa na rządzie, parlamencie, a także na sądach. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji fundamentalnym postanowieniem prawa traktatów jest art. 26 Konwencji Wiedeńskiej o Prawie Traktatów sporządzonej w Wiedniu w dniu 23 maja 1969 r. (Dz. U. Nr 74, poz. 439), zgodnie z którym każdy będący w mocy traktat wiąże jego strony i powinien być przez nie wykonywany w dobrej wierze (pacta sunt servanda). Ta fundamentalna zasada prawa międzynarodowego wymaga od państwa podjęcia wszelkich działań niezbędnych do wykonania zobowiązań międzynarodowych, w tym również działań w prawie krajowym. Jednostka nie może powoływać swojego prawa wewnętrznego dla usprawiedliwienia niewykonywania przez nią traktatu, a zwłaszcza usprawiedliwiać się brakiem niezbędnego dla implementacji umowy prawa wewnętrznego (...).

Z powyższych względów, jak przyjął Sąd pierwszej instancji, decyzje zmieniające załączniki do Konwencji o WPT obowiązują w prawie wewnętrznym bez potrzeby ich ratyfikowania i ogłaszania. Analogiczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 3 października 2007 r. sygn. akt I SA/Sz 414/07 (CBOSA). Wbrew twierdzeniom organów celnych, umowa ATP i stanowiące jej nieodłączną część załączniki muszą być zastosowane w sprawie w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji przez organ, nawet jeśli nie zostały ogłoszone w języku polskim w Dzienniku Ustaw lub w Monitorze Polskim. W przeciwnym wypadku doszłoby do sytuacji, w której zaniechanie organów państwa w zakresie publikacji wiążącego aktu prawa międzynarodowego niosłoby ze sobą negatywne konsekwencje dla jednostki. Nie miało przy tym znaczenia, że zmiany umowy i załączników nie zostały objęte trybem ratyfikowania za uprzednią zgodą Sejmu przewidzianym w art. 91 Konstytucji RP. Należy przypomnieć, że Polska przystąpiła do umowy ATP w 1983 r., a zatem przed wejściem w życie Konstytucji. Status konstytucyjnoprawny takich umów reguluje obecnie art. 241 ust. 1 Konstytucji. W świetle tego przepisu umowy międzynarodowe ratyfikowane dotychczas przez Rzeczpospolitą Polską na podstawie obowiązujących w czasie ich ratyfikacji przepisów konstytucyjnych i ogłoszone w Dzienniku Ustaw uznaje się za umowy ratyfikowane za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie i stosuje się do nich przepisy art. 91 Konstytucji, jeżeli z treści umowy międzynarodowej wynika, że dotyczą one kategorii spraw wymienionych w art. 89 ust. 1 Konstytucji. Organy celne odmawiając uwzględnienia treści załącznika 1 dodatek 1 do umowy ATP w brzmieniu zmienionym, obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji naruszyły przepisy prawa materialnego – w postaci wspomnianego załącznika do umowy w zw. z art. 9 Konstytucji RP.

W świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. dalej- p.p.s.a.), sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W analizowanym przypadku, w ocenie Sądu pierwszej instancji, naruszenie prawa materialnego przez organ celny miało wpływ na wynik sprawy. Art. 87 ust. 1 pkt 3 u.t.d. wymaga posiadania przez kierowcę przy sobie i okazywania na żądanie właściwych organów m.in. świadectwa wymaganego przez umowę ATP. Aktualnie obowiązująca (w dacie wydania zaskarżonej decyzji) treść załącznika 1 dodatek 1 wskazuje, że obowiązek posiadania świadectwa w pojeździe nie ma charakteru bezwzględnego. Nie jest zatem wykluczone, że prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego w obowiązującym brzmieniu mogłoby podważyć zasadność nałożenia kary pieniężnej.

Sąd pierwszej instancji wskazał także na naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Już na etapie postępowania odwoławczego skarżąca przedstawiła nowe świadectwo ATP dla naczepy, ważne do lutego 2013 r. W treści świadectwa jako właściciela naczepy (uprawnionego do rozporządzania) wskazano spółkę E. T.&T. H.GmbH. Podmiotem przeprowadzającym badanie była G. L. A. P., a wystawcą świadectwa-T. S. I. S. A.-I.-S. z siedzibą w M. (M.). Dane te odbiegają istotnie od zawartych w świadectwie przedstawionym w trakcie kontroli, którego wiarygodność słusznie zakwestionowały organy celne. Organ nie podjął żadnych kroków celem weryfikacji wiarygodności świadectwa ATP przedłożonego przez skarżącą na etapie postępowania odwoławczego, ani też nie ocenił wiarygodności twierdzeń strony, która wskazywała, że przedłożone świadectwo zostało wydane "na producenta naczepy" i otrzymane przez kierowcę łącznie z naczepą. Wyjaśnienie wiarygodności świadectwa ATP przedłożonego na etapie postępowania administracyjnego było zatem istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Nie podejmując czynności w tym zakresie organ zaniedbał pełnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czym dopuścił się naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem stanowiło dodatkową podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegające na uchyleniu decyzji z powodu zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., polegającego na nie poczynieniu przez organ ustaleń co do przedłożonego na etapie postępowania odwoławczego świadectwa ATP i jego zgodności z tabliczką znamionową, podczas gdy organy obu instancji odmówiły mu jakiejkolwiek wiarygodności bowiem przedstawienie i wyjaśnienie przez organ wiarygodności świadectwa ATP przedłożonego na etapie postępowania administracyjnego nie miało w sprawie żadnego znaczenia (znaczenie mogło mieć jedynie świadectwo przedłożone podczas kontroli, co organ wyjaśnił), tym bardziej znaczenia istotnego, bowiem późniejsze przedłożenie takiego świadectwa nie zmieniłoby faktu braku prawidłowego świadectwa w chwili kontroli,

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nie należyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz zamieszczenie wskazań co do dalszego postępowania, które w świetle materiału dowodowego są bezcelowe, a ponadto muszą prowadzić do wydania decyzji jeszcze mniej korzystnej dla skarżącego.

Ponadto skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie prawa materialnego polegające na:

1. naruszeniu: art. 87 ust. 3 i art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. c u.t.d. w zw z załącznikiem 1 dodatek 1 w szczególności pkt 3 i 4 umowy ATP w brzmieniu zmienionym i nie opublikowanym w języku polskim, naruszenie art. 87 ust. 3 i art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. c u.t.d. w zw. z załącznikiem 1 dodatek 1 w szczególności pkt 4 i 5 umowy ATP poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że tabliczka znamionowa w pojeździe może zostać uznana za autentyczną nawet w sytuacji posiadania przez kierowcę sfałszowanego świadectwa ATP, podczas gdy zarówno zapisy umowy w brzmieniu obecnym, jak i poprzednim nakładały na kierowcę obowiązek posiadania w trakcie kontroli prawidłowego świadectwa ATP i prawidłowej tabliczki znamionowej,

2. naruszeniu pkt 3 załącznika 1, dodatku 1 umowy ATP w brzmieniu zmienionym i nie publikowanym poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że obowiązek posiadania w pojeździe świadectwa ATP nie ma charakteru bezwzględnego, podczas gdy z zapisów umowy wynika, że świadectwo lub jego poświadczona fotokopia powinna znajdować się w pojeździe podczas przewozu i należy je okazywać na każde życzenie jednostek kontrolnych, a uznanie tabliczki znamionowej za odpowiednik świadectwa ATP nie wyłącza takiego obowiązku,

3. naruszenie art. 7, art. 9, art. 87 ust. 1, art. 91 w zw. z art. 2 i art. 241 Konstytucji RP, postanowienia załącznika 1 dodatek 1 umowy ATP w zw z art. 20, art. 22 oraz art. 89 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 Konstytucji RP, postanowienia załącznika 1 dodatek 1 pkt 3 i 4 umowy ATP w zw. z art. 88 Konstytucji oraz art. 12 i art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o umowach międzynarodowych poprzez zastosowanie i zobowiązanie organu do zastosowania nieprzetłumaczonych i nie publikowanych w polskim dzienniku urzędowym zmian do umowy ATP, a w szczególności załącznika 1 dodatek 1 pkt 3 i 4 umowy ATP w brzmieniu zmienionym.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w L. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odpowiadając na skargę kasacyjną pełnomocnik Spółki wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie jest oparta na usprawiedliwionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują.

Autor skargi kasacyjnej oparł ją na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., zarzucając zarówno naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, jak i naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty procesowe, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 p.p.s.a. oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym, zdaniem autora skargi kasacyjnej, uchybił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia.

Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (przykładowo wyroki NSA z: dnia 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04 Lex nr 186863; z dnia 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04 Lex nr 238595; z dnia 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05 Lex nr 173263; z dnia 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06 Lex nr 236385; z dnia 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06 Lex nr 281385).

Interpolując powyższe rozważania na grunt sprawy poddanej kontroli instancyjnej, wskazać należy, że kasator sformułował w pkt I.1. petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w powiązaniu z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. jednakże w treści pisemnego uzasadnienia skargi kasacyjnej nie zawarł żadnych wywodów uzasadniających naruszenie tych przepisów w zaskarżonym wyroku. Tym samym zarzuty te są nieusprawiedliwione.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wyjaśnić należy, że przepis ten ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy; zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może zaś stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a zasadniczo w sytuacji, gdy sporządzone jest sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku, którego adresatem jest również Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1002/11), a w szczególności, jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09).

Konfrontując treść art. 141 § 4 p.p.s.a oraz wskazany kierunek jego wykładni z treścią uzasadniania zaskarżonego wyroku, według Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw, aby uznać, że uzasadnienie to nie spełnia określonych tym przepisem wymogów konstrukcyjnej i merytorycznej poprawności, a w konsekwencji, że nie realizuje również funkcji perswazyjnej, czy też funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo realizując obowiązek kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ostatecznej, operując w granicach sprawy i na podstawie jej akt, odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich istotnych w sprawie kwestii dotyczących zarówno sfery faktów, jak i sfery prawa. Nie naruszył więc przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis ten określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Skarżący, podnosząc ten zarzut, w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez Sąd pierwszej instancji, co jednak nie może być skuteczne, przepisy te bowiem zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach ustawy omawianej ustawy procesowej. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. nie może być naruszony w sposób opisany w przedmiotowej skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już się wypowiadał, a orzecznictwo w tym zakresie należy uznać za utrwalone. Przykładowo w wyroku z dnia 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1636/11, NSA stwierdził, że naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza naruszenia tego przepisu. Analogicznie orzekł NSA np. w wyrokach: z dnia 25 listopada 2011 r. sygn. akt II GSK 1259/10; z dnia 7 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 745/11; z dnia 9 czerwca 2010 r. sygn. akt II FSK 223/09. Z kolei w wyroku z dnia 24 stycznia 2012r. sygn. akt I GSK 868/10, NSA uznał, że naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. może polegać na wykroczeniu poza kompetencje sądu albo zastosowaniu środka nieprzewidzianego w ustawie. I w tym orzeczeniu podkreślono wyraźnie, że powołany przepis nie może zostać naruszony przez wadliwe dokonanie kontroli działalności administracji publicznej. Warto też wskazać na wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2011 r. sygn. akt I GSK 291/10, gdzie Sąd ten stwierdził, że jeżeli kontrola działalności administracji publicznej następuje w przewidzianej ustawą formie, to nie dochodzi do naruszenia przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a. bez powiązania z innymi przepisami postępowania. Godny wzmianki jest też wyrok NSA z dnia 17 lipca 2008 r. sygn. akt II FSK 684/07, w którym Sąd wskazał, że skoro art. 3 § 1 p.p.s.a. określa zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, to jego naruszenie może nastąpić poprzez wykroczenie poza kognicję sądu albo poprzez zastosowanie - w ramach tej kontroli - innego środka niż przewidziany w ustawie, czy też zaniechanie dokonania tej kontroli. Jak podkreślono, nie jest naruszeniem tego przepisu dokonanie kontroli w sposób wadliwy (poprzez bezpodstawne uznanie działania administracji za niezgodne z prawem). Tymczasem właśnie taki sposób naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. wskazuje strona w przedmiotowej sprawie. Z tego to względu, że brak jest w przedmiotowej skardze kasacyjnej argumentacji mogącej świadczyć o naruszeniu powołanego przepisu w sposób, w który ten przepis rzeczywiście może być naruszony, należy uznać, że zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. jest bezzasadny.

Chybione są także zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i powiązane z nimi zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji RP.

Problem prawny jaki zarysował się w przedmiotowej sprawie dotyczy tego czy tabliczka znamionowa ATP umiejscowiona na pojeździe może zastąpić dokument świadectwa ATP stanowiąc równoważny dowód spełnienia przez środek transportu międzynarodowych wymogów przewozu szybko psujących się artykułów.

Tak nakreślony problem jurydyczny wymagał także odpowiedzi na pytanie czy Państwo Polskie może stosować w stosunku do obywatela przepisy znowelizowanej umowy międzynarodowej, której zmiany nie zostały opublikowane w polskim Dzienniku Ustaw.

Ustosunkowując się w pierwszej kolejności do powyższego zagadnienia, wskazać należy, że zgodnie z art. 9 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego. Przepis ten deklaruje przestrzeganie przez Rzeczpospolitą Polską wiążącego ją prawa międzynarodowego bez względu na to, czy ma ono charakter umów ratyfikowanych czy nieratyfikowanych i wynika z tego obowiązek sądu podjęcia próby dokonania wykładni przychylnej prawu międzynarodowemu, tj. takiej interpretacji wewnętrznego prawa polskiego, która zapewnia w jak największym stopniu jego zgodność z treścią prawa międzynarodowego (wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 1999 r. sygn. akt V SA 708/99 (OSP 2000, nr 9, poz. 134); szerzej: A. Wyrozumska [w:] Umowy międzynarodowe teoria i praktyka, rozdz. XI, pkt 3.8, Warszawa 2006). Podobne stanowisko wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 29 listopada 2005 r. sygn. akt II PK 100/05, stwierdzając, że Sąd jest zobowiązany do wykładni prawa polskiego w sposób zapewniający w największym stopniu jego zgodność z treścią nieratyfikowanej umowy międzynarodowej wiążącej Polskę (art. 9 Konstytucji RP);(OSNP 2006/19-20/299, OSP 2007/5/56).

Nie można także pomijać art. 26 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów sporządzonej w Wiedniu 23 maja 1969r. (Dz. U z 1990r. Nr 74, poz. 439), który statuuje zasadę ,,Pacta sunt servanda" bowiem stanowi, że ,,Każdy będący w mocy traktat wiąże jego strony i powinien być przez nie wykonywany w dobrej wierze".

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, który w ślad za orzecznictwem sądów administracyjnych (a w szczególności w oparciu o wyrok NSA z dnia 11 marca 2010r. sygn. akt I FSK 92/09) przyjął, że w przedmiotowej sprawie winny mieć zastosowanie przepisy Umowy ATP w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji, zatem w wersji po nowelizacji dokonanej w 2010 r. Sąd pierwszej instancji odwołał się w tej mierze do informacji zamieszczonych na oficjalnej stronie UNECE (Europejskiej Komisji Gospodarczej) dotyczącej treści normatywnej Umowy ATP w wersji obowiązującej na dzień wydania decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I FSK 92/09, skonstatował, że kwestia obowiązywania w stosunku do obywateli przepisów prawa międzynarodowego, które nie zostało opublikowane w Dzienniku Ustaw była przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego. I tak w wyroku z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt I GSK 813/07 (dostępny w bazie internetowej NSA), Sąd zajmował się kwestią obowiązywania przepisów Konwencji o wspólnej procedurze tranzytowej sporządzonej w Interlaken dnia 20 maja 1987 r. (Dz. U. z 1998 r. Nr 46, poz. 290), z uwzględnieniem zmian treści Załącznika I, wynikających z decyzji Komisji Mieszanej (organu uprawnionego na mocy art. 14 Konwencji m.in. do uchwalania w drodze decyzji zmiany załączników), które w Polsce nie zostały w przewidziany prawem sposób ogłoszone. Na gruncie tej sprawy NSA stwierdził, że na płaszczyźnie międzynarodowej Polska zobowiązana jest zapewnić wykonanie Konwencji w brzmieniu zmienionym (...) zgodnie z zasadą pacta sunt servanda - art. 26 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów, a także zgodnie z konstytucyjną zasadą poszanowania prawa międzynarodowego, zawartą w art. 9 Konstytucji RP. NSA odwołał się do ustawy z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych (Dz. U. Nr 39, poz. 443), zgodnie z którą, tylko "w uzasadnionych przypadkach", odpowiednio, Prezydent RP lub Prezes Rady Ministrów mogą odstąpić od ogłoszenia w Dzienniku Ustaw lub Monitorze Polskim dołączonego do umowy międzynarodowej aneksu lub załącznika, "jeżeli zawierają one szczegółowe przepisy o charakterze specjalistycznym, niezastrzeżone do regulacji ustawowej, dotyczące niewielkiej liczby podmiotów i nieodnoszące się do praw obywateli" (art. 18 ust. 5). Z powodu niewykonania przez Polskę obowiązków publikacyjnych, wynikających z Konstytucji RP (art. 87 ust. 1 i art. 91 ust. 1 w zw. z art. 84, 217 i 27) oraz z ww. ustawy o umowach międzynarodowych, obywatel nie może ponosić z tego tytułu ujemnych konsekwencji.

Prawidłowo zatem, Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji, stwierdzając, że organy celne powinny dokonać weryfikacji złożonych świadectwa ATP pod kątem jego wiarygodności, w tym także świadectwa złożonego później, tj. na etapie postępowania odwoławczego. Pozostaje to bowiem w związku z okolicznością, iż zmienione przepisy Umowy ATP, pkt 3 załącznik 1 dodatek 1, przewidują, że tabliczka znamionowa umieszczona na pojeździe przewożącym towary szybko ulegające zepsuciu, powinna być uznawana tak samo jak dokument świadectwa ATP. Toteż, istnienie tabliczki ATP na pojeździe jest traktowane jako równoważne z istnieniem dokumentu świadectwa ATP. Dla potwierdzenia prawidłowości dokonywania międzynarodowego przewozu artykułów ulegających szybkiemu zepsuciu wystarczająca jest obecność tej tabliczki ATP na pojeździe. W przedmiotowej sprawie taka tabliczka była na przyczepie.

Zasadnie więc Sąd pierwszej instancji, dostrzegł potrzebę dokonania weryfikacji wszystkich świadectw okazanych przez skarżącą w kontekście przepisów Umowy ATP, a w szczególności w aspekcie nowelizacji Umowy ATP w zakresie skutków prawnych umiejscowienia tabliczki ATP na przyczepie. Tym samym nie można podzielić zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wyszczególnionych w pkt II. 1, 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej. Kwestia, czy istotnie doszło do naruszenia art. 87 ust. 3 i art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. c u.t.d. jest ściśle powiązana z zagadnieniem prawnym przedstawionym powyżej i dopiero po przeprowadzeniu całościowego postępowania administracyjnego w sprawie będzie możliwe stwierdzenie, czy w realiach sprawy istotnie doszło do naruszenia tych przepisów prawa materialnego.

Zaznaczyć także należy, że stanowisko skargi kasacyjnej nie jest do końca konsekwentne w zakresie możliwości stosowania w przedmiotowej sprawie przepisów znowelizowanej, a nie opublikowanej Umowy ATP. Z jednej strony neguje taką możliwość, odwołując się do przepisów Konstytucji RP, a z drugiej strony przedstawia argumenty, wedle których zastosowanie znowelizowanej Umowy ATP pogorszy sytuację skarżącej, gdyż tabliczka ATP została wydana przez niemieckie władze certyfikujące i nie stanowi prawidłowego dowodu świadectwa zgodności, albowiem nie została wydana przez polską stację badawczą po upływie 3 miesięcy, o którym mowa w ust. 3 lit. b załącznika 1 dodatku 1, znowelizowanej Umowy ATP.

Powyższe stanowisko skargi kasacyjnej jest nieprawidłowe. Pomija bowiem pomija okoliczność, że przedłożone w sprawie świadectwo ATP było ważne do lutego 2013 r.

Także argumentacja skargi kasacyjnej, że w przypadku zastosowania przepisów znowelizowanej Umowy ATP organ pogorszy sytuację prawną skarżącej jest nietrafna. Godzi się bowiem przypomnieć, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 lipca 2013 r. sygn. akt P 36/12 (opublikowany OTK-A 2013/6/81, Dz. U. z 2013, poz. 928) orzekł, że art. 10 ustawy z 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 244, poz. 1454) w zakresie, w jakim - w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego wszczętych a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia tej ustawy w życie - nakazuje stosowanie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007r. Nr 125, poz. 874, ze zm.) w brzmieniu nadanym wyżej powołaną ustawą z 16 września 2011 r., przewidujących wyższe kary pieniężne niż kary przewidziane w przepisach obowiązujących w chwili wystąpienia zdarzenia powodującego odpowiedzialność administracyjną, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W pisemnych motywach powyższego wyroku, jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny, kwestionowana norma intertemporalna dopuszcza możliwość zastosowania przepisów represyjnych przewidujących wyższe kary pieniężne do stanów faktycznych zamkniętych, mających miejsce w przeszłości. Jednocześnie, Trybunał nie znalazł szczególnych powodów uzasadniających odstępstwo od zasady niedziałania prawa wstecz. Wskazane okoliczności były wystarczającą przesłanką uznania art. 10 ustawy nowelizującej, w zakresie określonym w sentencji, za niezgodny z art. 2 Konstytucji.

Z tych względów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie dostarcza uzasadnionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę tę oddalił. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 490 z zm.).