Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2322/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4 art. 35  ust. 4 art. 51 ust. 1 pkt 3 i 4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 27 lutego 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz /spr./ sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Po 39/12 w sprawie ze skargi W. M. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę, 2. zasądza od W. M. na rzecz Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 2322 / 12

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie ze skargi W. M. uchylił zaskarżoną decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r., uchylającą decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2011 r. w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r. Starosta Gnieźnieński zatwierdził projekt budowlany i udzielił W. M. pozwolenia na rozbudowę piekarni z częścią mieszkalną i na budowę garażu dwustanowiskowego przy ul. [...] (działka nr [...]) w P. Następnie decyzją z dnia [...] października 2006 r. organ ten stwierdził wygaśnięcie ww. decyzji w części dotyczącej budowy garażu. W dniu 15 stycznia 2007 r. została przeprowadzona kontrola ww. działki, w trakcie, której stwierdzono, że inwestor zrealizował rozbudowę piekarni w stanie surowym. W części mieszkalnej, znajdującej się na 1 piętrze budynku wykonano instalację elektryczną, wyprowadzono też pion kanalizacyjny i wodociągowy. Budynek główny o wym. 18,60 m x 9,64 m został jednak usytuowany niezgodnie z zatwierdzonym planem zagospodarowania działki i dokumentacją techniczną. Przesunięto go o ok. 1 m w kierunku ogrodu i powiększono o ok. 1 m. Tym samym wymiary pomieszczenia ekspedycyjnego uległy zwiększeniu na 4,30 m x 3,50 m. Organ zauważył, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Starosta Gnieźnieński odmówił zatwierdzenia projektu zamiennego dotyczącego przedmiotowej piekarni oraz zmiany pozwolenia na budowę, a rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy Wojewoda Wielkopolski w decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. Nadto organ stwierdził, iż według odpisu z księgi wieczystej z dnia 18 listopada 2009 r. właścicielami ww. działki są: E. K., M. D., W. M., A. M., M. M., Z. M., K. M., E. G., A. F. (obecnie J.). W dniu 7 grudnia 2009 r. przeprowadzono ponowną kontrolę w wyniku, której ustalono, że do zakończenia robót pozostało wykonanie tynków w części mieszkalnej. W tej sytuacja decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał inwestorowi przedstawienie projektu budowlanego zamiennego, w którym zostałyby uwzględnione wykonane zmiany. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. organ zatwierdził przedłożony przez W. M. projekt, jednak rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją organu odwoławczego z dnia 20 sierpnia 2010 r., gdyż nie wyeliminowano z obrotu prawnego wcześniejszego pozwolenia na budowę tego obiektu oraz nie sprawdzono zgodności projektu zamiennego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, która ponadto utraciła ważność po dniu 31 grudnia 1999 r.

Prowadząc ponownie postępowanie, organ I instancji uzyskał informację, iż ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Starosta Gnieźnieński uchylił pozwolenie na budowę, zaś ostateczną decyzją z dnia 25 marca 2011 r. Prezydent Miasta Gniezna ustalił warunki dla przedmiotowej rozbudowy. Zdaniem organu przedstawiony przez inwestora projekt budowlany zamienny został sporządzony w prawidłowy sposób, a ponieważ rozbudowa została już zakończona, to nie trzeba wzywać inwestora do złożenie oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, tym bardziej, że jako współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości posiada on do niej tytuł prawny. Z tych też przyczyn decyzją z dnia [...] września 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gnieźnie na podstawie art. 104 § 1 K.p.a. i art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) zatwierdził przedłożony przez W. M. projekt budowlany zamienny, w którym uwzględnione zostały zmiany wynikające z rozbudowy budynku piekarni z częścią mieszkalną, usytuowaną na nieruchomości położonej przy ul. [...] w G., działka nr [...]. Jednocześnie skarżący został na podstawie art. 51 ust. 4 zdanie 2 Prawa budowlanego zobowiązany do uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego obiektu.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli: E. K., A. J., E. G., M. D., A. M. i Z. M., wskazując, iż nie zgadzają się na realizację przedmiotowej inwestycji.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 104 § 1 i art. 138 § 2 K.p.a. uchylił decyzję organu I instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy zauważył, iż uchylenie ostatecznej decyzji Starosty Gnieźnieńskiego z dnia [...] grudnia 1999 r. o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego otworzyło wprawdzie drogę do zastosowania art. 51 ust. 4 ww. ustawy, lecz nie oznacza to, że przedłożony projekt budowlany zamienny powinien być automatycznie zatwierdzony. Zgodnie, bowiem z art. 51 ust. 1 pkt 3 in fine zastosowanie znajdują w tym wypadku odpowiednio przepisy dotyczące projektu budowlanego. Należało zatem sprawdzić, czy przedłożony dokument spełnia wymogi z art. 35 ust. 1 ww. ustawy. Tymczasem nie wszystkie nieprawidłowości tego dokumentu zostały usunięte. Przede wszystkim należało uzyskać w trybie art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego odpowiednie pozwolenie właściwego konserwatora zabytków w związku z nałożeniem takiego obowiązku w decyzji Prezydenta Miasta Gniezna z dnia 25 marca 2011 r. o warunkach zabudowy. Wymogu tego nie spełnia uzgodnienie wydane przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w Gnieźnie w dniu [...] marca 2011 r. Należało, zatem wezwać w tej kwestii inwestora, czego organ I instancji nie uczynił.

Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10 (ONSAiWSA 2001, nr 2, poz. 22) organ odwoławczy zauważył, iż skoro przepisy o przeniesieniu decyzji o pozwoleniu na budowę stosuje się odpowiednio do decyzji wydanej w oparciu o art. 51 ust. 4 tejże ustawy, a przeniesienie takiej decyzji wymaga złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to powyższe oświadczenie winno być także złożone przez inwestora wraz z projektem zamiennym. Organ I instancji powinien był, zatem wezwać inwestora do przedłożenia powyższego dokumentu, czego jednak także nie uczynił.

Ponadto, w ocenie organu złożony projekt budowlany narusza przepisy§ 6 ust. 1, § 4 ust. 1 pkt 3 i § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120 poz. 1133 ze zm.). Wreszcie, należało też sprawdzić, czy J. M. legitymowała się na dzień opracowania projektu lub jego sprawdzenia zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego.

Skargę na powyższą decyzję złożył W. M. Zdaniem skarżącego przystępując do rozbudowy piekarni w 1999 r. przygotował on odpowiednią dokumentację, uzyskując zgodę pozostałych współwłaścicieli w zakresie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przedłożony projekt zamienny dotyczy niewielkich uchybień w zakresie powierzchni budynku o 1 m, co w żaden sposób nie zmieniło zagospodarowania przestrzennego działki. Wysunięcie obiektu dotyczy tylko części ekspedycyjnej w kierunku wspólnego nieużytku ziemi. Organy nadzoru budowlanego nie mają prawa natomiast żądania od niego oświadczenia o prawie do dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, skoro współwłaściciele mogą skorzystać z drogi cywilnoprawnej.

W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 11 maja 2012 r. skarżący dodał, iż rozbudowa piekarni została już zakończona. Do wykonania pozostały tylko prace wykończeniowe, takie jak np. zrobienie elewacji.

Uczestniczki postępowania E. G. i M. D. wniosły o oddalenie skargi, podkreślając, iż nigdy nie udzieliły zgody na prowadzenie robót budowlanych na terenie wspólnej nieruchomości.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał ją za zasadną. Wskazując na ustalony w sprawie stan faktyczny oraz pojęcie "istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego" (art. 36 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego), Sąd stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż przypadek ten zaistniał w rozważanej sprawie. Koniecznym było, zatem w świetle art. 36a ust. 1 tej ustawy uzyskanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 1999 r. Z materiału zebranego w sprawie wynika, iż skarżący nie wystąpił o wydanie takiego aktu, kontynuując roboty budowlane, co uzasadniało wszczęcie postępowania naprawczego. W tej mierze organy trafnie ustaliły, iż zastosowanie w niniejszej sprawie powinien znaleźć art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy. Cytując z kolei art. 51 ust. 1 pkt 3 i 4 Prawa budowlanego oraz wskazując na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10 (ONSAiWSA z 2011 r. z 2, poz. 22) wątpliwości Sądu wzbudziła interpretacja stanowiska zawartego w powołanym orzeczeniu, proponowana przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, według tej uchwały wykonanie obowiązku nałożonego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego prowadzi do wydania jednej z dwóch odrębnych decyzji z art. 51 ust. 4 powołanej ustawy, w zależności od tego, czy inwestycja została już zrealizowana. Jeśli bowiem roboty budowlane trwają w dalszym ciągu, to właściwy organ administracji publicznej powinien wydać decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót. W innym wypadku, a więc wtedy, gdy budowa już się zakończyła, organ wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych przenosi się zgodnie z art. 40 ust. 2 Prawa budowlanego tak jak decyzję o pozwoleniu na budowę, a zatem konieczne jest w tym przypadku przedłożenie przez inwestora oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Natomiast w pozostałych sytuacjach, opisanych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, w tym w art. 51 ust. 1 pkt 3 tejże ustawy w odniesieniu do robót już zakończonych, gramatyczne brzmienie powołanego przepisu nie daje podstaw do wiązania wydawanych w postępowaniu naprawczym rozstrzygnięć ze złożeniem tego oświadczenia. Nie jest zatem tak, jak twierdzi organ II instancji, iż wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wymaga w każdym wypadku złożenia przez inwestora oświadczenia w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z cytowanej uchwały wynika, bowiem wyraźnie, iż obowiązek przedłożenia tego dokumentu dotyczy tylko tych przypadków, gdy stwierdzono istotne odstąpienie od warunków opisanych w pozwoleniu na budowę, a same roboty budowlane jeszcze się nie zakończyły. W pozostałym natomiast zakresie domaganie się złożenia oświadczenia z art. 32 ust. 4 pkt 2 ww. ustawy należy uznać za niezasadne. Dla właściwego zastosowania trybu naprawczego kluczową rolę odgrywa zatem ustalenie, czy roboty budowlane zostały już wykonane, czy trwają one nadal. Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie pozwala udzielić w tej mierze odpowiedzi w sposób nie budzący wątpliwości, co stanowi z kolei istotne uchybienie, mające wpływ na wynik sprawy.

Jak wskazuje decyzja z dnia [...] września 2011 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił w toku kontroli przeprowadzonej w dniu 15 stycznia 2007 r., iż rozbudowa piekarni z częścią mieszkalną znajdowała się w tzw. stanie surowym, a na 1 piętrze budynku wykonano instalację elektryczną oraz wyprowadzono pion kanalizacyjny i wodociągowy. W sentencji tej decyzji organ ponadto ograniczył się jedynie do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, pomijając kwestię pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Rozstrzygnięcie to prowadzi z kolei w świetle art. 51 ust. 4 ustawy do wniosku, że w ocenie organu I instancji prace nad przedmiotowym obiektem budowlany już się zakończyły. Podobnie zdaje się wskazywać protokół kontroli z dnia 1 sierpnia 2006 r. i protokół kontroli z 15 stycznia 2007 r. Wniosek ten powtarza się także w protokole kontroli z dnia 31 sierpnia 2006 r., choć dokument ten zawiera również stwierdzenie, iż "W. M. prowadzi budowę". Natomiast w protokole kontroli z dnia 26 sierpnia 2009 r. ustalono, że w pomieszczeniu znajdują się urządzenia piekarnicze przykryte folią, ale samo pomieszczenie nie jest eksploatowane. Co więcej, podczas rozprawy sądowej w dniu 11 maja 2012 r. skarżący oświadczył, iż rozbudowa piekarni została już zakończona i do wykonania pozostały tylko prace wykończeniowe, jak np. zrobienie elewacji. Dodał on zarazem, iż właściwy organ inspekcji sanitarnej dokonał już odbioru omawianego obiektu w 2009 r. Nierozważenie powyższych okoliczności przez organ odwoławczy stanowiło istotne uchybienie.

Sąd pierwszej instancji zgodził się natomiast ze stanowiskiem organu II instancji, co do potrzeby uzyskania pozwolenia właściwego konserwatora zabytków, co wynika z pkt 2.2 decyzji Prezydenta Miasta Gniezna z dnia 25 marca 2011 r. W sytuacjach opisanych w art. 51 ust. 1 pkt 3 in fine Prawa budowlanego zastosowanie znajdują też odpowiednio przepisy dotyczące projektu budowlanego i w konsekwencji uwzględnić należy także art. 39 ust. 1. Z materiału zebranego w aktach sprawy nie wynika, by takie pozwolenie zostało jak dotąd uzyskane. Sąd podzielił również zarzuty odnoszące się do uchybień w zakresie naruszenia przepisów rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, choć większość wskazanych w zaskarżonej decyzji uchybień nie miała istotnego charakteru. Brak jest też odpowiedniego zaświadczenia, potwierdzającego niezbędne kwalifikacje zawodowe projektanta zgodnie art. 35 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. Poświadczenie uprawnień J. M. nie spełnia wymogu z art. 12 ust. 7 m.in. z uwagi na brak określenia w nim terminu ważności. Przedłożony projekt budowlany posiadał zatem braki (art. 35 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy).

Przedstawiając powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję ze względu na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Sąd wskazał również na związanie organu odwoławczego swoim stanowiskiem, szczególnie w zakresie zasadności nałożenia na skarżącego obowiązku przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Pozostałe rozstrzygnięcia podjęto na mocy art. 200, art. 205 § 1 i art. 152 tej ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego oraz uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10, która doprowadziła do:

1. błędnego uznania przez Sąd, że złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinno poprzedzać decyzję wydaną w oparciu o art. 51 ust. 4 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w stosunku do budowy niezakończonej,

2. błędnego uznania przez Sąd, że nie jest wymagane złożenie oświadczenia o

prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu

poprzedzającym decyzję wydaną w oparciu o art. 51 ust. 4 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w stosunku do budowy zakończonej.

Błędna wykładnia doprowadziła do zróżnicowania wymogów prawnych w stosunku do podmiotów pozostających w tej samej sytuacji, tj. dopuszczających się istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w decyzji pozwolenia na budowę. Przy czym wykładnia dokonana przez Sąd preferuje podmioty dopuszczające się istotnych odstępstw, które mają środki na sprawną ich realizację, doprowadzają do szybkiego wykonania tychże odstępstw.

- naruszenie przepisów postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 15 i art. 142 K.p.a. poprzez wydanie wyroku uchylającego tylko decyzję II instancji. Rozstrzygnięcie Sądu musi skutkować z kolei wydaniem przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego orzeczenia merytorycznego- decyzji administracyjnej w trybie art. 51 ust. 4 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego- poprzedzonej wydaniem przez niego niezaskarżalnego postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 in fine Prawa budowlanego. Wydanie przedmiotowej decyzji w drugiej instancji, poprzedzonej wydaniem niezaskarżalnego postanowienia naruszy zasadę dwuinstancyjności, gdyż niezaskarżalne postanowienie, wydane przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego będzie mogło być zaskarżone jedynie w skardze do WSA, zamiast zgodnie z art. 142 K.p.a. w odwołaniu do organu administracji.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz w kolejnych pismach W. M. wniósł o oddalenie kasacji oraz o obciążenie organu odwoławczego kosztami postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są trafne.

I tak, nie mógł zostać podzielony zarzut naruszenia przepisów postępowania to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 15 i art. 142 K.p.a. w związku z art. 35 ust. 3 i ar. 51 ust. 1 pkt 3 Praw budowlanego. Błędnie, bowiem zakłada skarżący kasacyjnie organ, iż wydanie przez Sąd pierwszej instancji wyroku uchylającego kontrolowaną w sprawie decyzję, nakłada na niego obowiązek podjęcia w sprawie decyzji merytorycznej. Sąd pierwszej instancji ani nie przesądził tej kwestii, ani też nie formułował pod adresem tego organu takich wskazań, z których wynikał obowiązek samodzielnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Ocena, zatem, czy wystarczające będzie w sprawie przeprowadzenie postępowania dowodowego uzupełniającego (art. 136 K.p.a.), czy też koniecznym będzie ponowne wydanie decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 K.p.a.) została pozostawiona organowi odwoławczemu. Również ewentualne wydanie przez organ odwoławczy niezaskarżalnego postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 in fine Prawa budowlanego nie stanowi o naruszeniu zasady dwuinstancyjności i uchybieniu art. 15 i art. 142 K.p.a.

Uwzględnieniu podlegał natomiast zarzut błędnej wykładni art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Powstały na gruncie niniejszej sprawy spór sprowadzał się do ustalenia, czy w prowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu naprawczym - o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego (na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 4 ww. ustawy) koniecznym jest złożenie przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przedstawiając swoje stanowiska w sprawie, zarówno skarżący kasacyjnie organ odwoławczy, jak również Sąd pierwszej instancji swoje rozważania oparły głównie na uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10.

Stwierdzić należy, iż uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10 przesądziła jedynie to, zgodnie z jej sentencją, iż "Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlanego (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Podkreślić trzeba, iż czym innym jest żądanie przedłożenia oświadczenia, a czym innym to, czy inwestor posiada taki tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny podejmując powyższą uchwałę uznał i wyraził to w jej uzasadnieniu, że nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze uregulowane w art. 51 Prawa budowlanego, po ustaleniu, że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane, skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku jak wskazał skład 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa. Za taką interpretacją przepisów prawa budowlanego regulujących tryb naprawczy przemawia również treść art. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy poza sporem pozostaje to, iż teren objęty aktualną inwestycją nie jest tożsamy z terenem, który obejmował inwestycję zatwierdzoną pierwotnym projektem, inwestor, bowiem dokonał zmiany usytuowania przedmiotowego obiektu. Tym samym złożenie przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością gruntową ma zasadnicze znaczenie zarówno dla inwestycji, której realizację zakończono (art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego), jak i dla takiej, w odniesieniu, do której budowa byłaby w toku. Słusznie, zatem wskazuje w swojej skardze kasacyjnej Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, iż w przypadku wystąpienia z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego nie ma żadnych podstaw do różnicowania sytuacji prawnej inwestorów w zależności od etapu inwestycji w zakresie konieczności złożenia powyższego oświadczenia.

Przechodząc do analizy zagadnienia, czy w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego, inwestor ma obowiązek złożenia oświadczenia z art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy, stwierdzić trzeba, iż przedstawiony przez inwestora organowi nadzoru budowlanego projekt budowlany zamienny musi zostać przez niego oceniony zgodnie z wymogami, jakie stawiane są projektowi budowlanemu, a więc również winien uwzględniać dyspozycję art. 35 Prawa budowlanego. Wskazuje na to bezpośrednio konstrukcja art. 51 ust. 1 pkt 3 in fine tej ustawy, do której odsyła art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Tym samym sprawdzenie wykonania obowiązków, o czym mowa w ostatnim z tych przepisów, które może skutkować zatwierdzeniem projektu budowlanego i ewentualnie dodatkowo udzieleniem pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, o ile zaistniały stan faktyczny nie wyczerpie dyspozycji art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nie może sprowadzać się tylko do sprawdzenia, czy inwestor przedłożył organowi dokumenty, do przedstawienia, których został zobowiązany decyzją wydaną na mocy art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, ale przede wszystkim do ich merytorycznej oceny, a więc spełnienia wymogów stawianych projektowi budowlanemu. Ocena ta odnosi się, podobnie jak w przypadku zatwierdzenia projektu budowlanego, do stanu prawnego na dzień orzekania przez organ. Natomiast wśród warunków koniecznych do uzyskania pozwolenia na budowę, a więc również do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego należy złożenie przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 35 ust. 4 w związku z art.32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego).

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić trzeba, iż słusznie wskazał w rozpoznawanej kasacji organ odwoławczy, w oparciu o przedstawiony w swej decyzji z dnia 5 grudnia 2011 r. pogląd, że inwestor był zobowiązany do przedłożenia stosownego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak równie trafnie stwierdzono, że spełnienie tego obowiązku nie jest związane z faktem, czy inwestor zakończył prowadzone roboty budowlane, czy też wymagają one ich kontynuacji.

W niniejszej sprawie zwrócić trzeba też uwagę na to, iż kwestia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie stanowiła jedynej przyczyny, dla której organ wydał decyzję opartą na art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy w decyzji kontrolowanej stwierdził, iż decyzja organu I instancji jest dotknięta też innymi wadami, a to stanowisko organu II instancji podzielił też Sąd w skarżonym wyroku.

W tym stanie sprawy, wobec braku naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a jedynie uchybienie przez Sąd pierwszej instancji normom prawa materialnego spowodowało, iż Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, orzekając o jej oddaleniu na podstawie art. 151 tej ustawy wobec nie stwierdzenia usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia z przyczyn powyżej wskazanych. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 2 P.p.s.a.