Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 66/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2020-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145  par. 1 pkt 4, art. 146 par. 2, art. 151 par 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Teza: W początkowej fazie postępowania wznowieniowego przesłanka negatywna pozostaje prawnie indyferentna dla przebiegu postępowania. Na tym etapie postępowanie prowadzone jest bowiem jedynie co do rzeczywistego zaistnienia powołanych przez wnioskodawcę przyczyn wznowienia postępowania. Należy jednak podkreślić, że wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. dopuszczalne jest wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania co do podstaw wznowienia oraz po ponownym rozpoznaniu sprawy administracyjnej materialnej w jej całokształcie, a więc po przeprowadzeniu w całości typowego postępowania jurysdykcyjnego. W postępowaniu tym nie może zabraknąć stadium postępowania wyjaśniającego (rozpoznawczego), które obejmuje ciąg czynności procesowych zorientowanych na ustalenie stanu faktycznego sprawy, dającego podstawę do zastosowania normy prawa materialnego. Dopiero w dalszej kolejności następuje skonfrontowanie wyników tego ponownego pełnego postępowania jurysdykcyjnego z treścią zaskarżonej decyzji. Tylko w ten sposób możliwe jest bowiem ustalenie, że w sprawie może być wydana jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

TEZY

W początkowej fazie postępowania wznowieniowego przesłanka negatywna pozostaje prawnie indyferentna dla przebiegu postępowania. Na tym etapie postępowanie prowadzone jest bowiem jedynie co do rzeczywistego zaistnienia powołanych przez wnioskodawcę przyczyn wznowienia postępowania. Należy jednak podkreślić, że wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. dopuszczalne jest wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania co do podstaw wznowienia oraz po ponownym rozpoznaniu sprawy administracyjnej materialnej w jej całokształcie, a więc po przeprowadzeniu w całości typowego postępowania jurysdykcyjnego. W postępowaniu tym nie może zabraknąć stadium postępowania wyjaśniającego (rozpoznawczego), które obejmuje ciąg czynności procesowych zorientowanych na ustalenie stanu faktycznego sprawy, dającego podstawę do zastosowania normy prawa materialnego. Dopiero w dalszej kolejności następuje skonfrontowanie wyników tego ponownego pełnego postępowania jurysdykcyjnego z treścią zaskarżonej decyzji. Tylko w ten sposób możliwe jest bowiem ustalenie, że w sprawie może być wydana jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Marzena Łozowska Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2020 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 20 grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, we wznowionym postępowaniu, decyzji o pozwoleniu na budowę i stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 14 marca 2019 r., nr [...], 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącej S. K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez S. K., zwaną dalej także "skarżącą", reprezentowaną przez adwokata O. S., jest wydana z upoważnienia Wojewody Opolskiego, decyzja Zastępcy Dyrektora Wydziału Infrastruktury i Nieruchomości Opolskiego Urzędu Wojewódzkiego z dnia 20 grudnia 2019 r. (nr [...]) utrzymująca w mocy, wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Opola, decyzję Naczelnika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Budownictwa w Urzędzie Miasta Opola z dnia 14 marca 2019 r. (nr [...]) odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 18 lipca 2016 r. (nr [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. K. i A. K. pozwolenia na budowę polegającą na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz rozbiórce budynku gospodarczego położonego w [...] przy ul. [...], działka nr a, km [...] obręb [...] – ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej oraz stwierdzającą, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Decyzją z dnia 18 lipca 2016 r. Prezydent Miasta Opola, zwany dalej także "organem pierwszej instancji", zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. K. oraz A. K. pozwolenia na budowę polegającą na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz rozbiórce budynku gospodarczego położonego w [...] przy ul. [...], działka nr a, km [...] obręb [...]. Pismem z dnia 11 sierpnia 2017 r. skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego opisaną decyzją. Jako podstawę wznowienia postępowania powołała okoliczność przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", a więc sytuację, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu wniosku o wznowienie postępowania skarżąca wykazała, że jest właścicielką nieruchomości graniczącej z terenem inwestycji, nie wskazała ograniczeń w zagospodarowaniu terenu, którego jest właścicielką, lecz zgłosiła uwagi do projektu budowlanego.

Postanowieniem z dnia 20 września 2017 r. organ pierwszej instancji wznowił postępowanie zakończone swoją opisaną wyżej decyzją. Z uwagi na merytoryczne zastrzeżenia zgłoszone we wniosku o wznowienie postępowania oraz w piśmie uzupełniającym z dnia 27 października 2017 r. organ pierwszej instancji, postanowieniem z dnia 23 stycznia 2018 r., nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego. Po pierwsze, nakazano doprowadzić projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany do zgodności z przepisami § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem", odnośnie do usytuowania projektowanego budynku z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe względem budynku istniejącego na sąsiedniej działce (działka nr b). Po drugie, w części opisowej projektu budowlanego przy określeniu obszaru oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego należy uwzględnić również działkę nr b, km. [...], obręb [...] z podaniem odpowiedniej podstawy prawnej. Po trzecie, w części graficznej projektu zagospodarowania działki należy wyznaczyć miejsce parkingowe zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na to postanowienie upoważniony przez inwestorów projektant udzielił wyjaśnień w piśmie z dnia 6 lutego 2018 r. Wskazał, że złożony projekt i zastosowane w nim rozwiązania projektowe są zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi, obowiązującymi w dniu wydania pozwolenia na budowę. Następnie odniósł się do postawionych zarzutów. Końcowo podkreślił, że zgodnie z rozporządzeniem warunki przeciwpożarowe dotyczące projektowanego oraz istniejącego budynku są spełnione i nie ma potrzeby zwiększania obszaru oddziaływania inwestycji. Projektowany budynek w żaden sposób nie zacienia budynku na posesji oznaczonej nr b, gdyż znajduje się po jego północnej stronie. Z analizy usytuowania projektowanego budynku na działce nr a można jednoznacznie stwierdzić, że projektowany budynek nie przesłania budynku zlokalizowanego na działce nr b, ponieważ projektowany budynek jest niski i usytuowany 4,30 m od granicy działki, zatem nie oddziałuje na budynek znajdujący się na działce nr b.

Decyzją z dnia 12 kwietnia 2018 r. Prezydent Miasta Opola odmówił uchylenia zaskarżonej decyzji we wznowionym postępowaniu, gdyż, w jego ocenie, powoływana wada postępowania nie zaistniała, bowiem S. K. nie miała statusu strony w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją.

Na skutek wniesionego odwołania Wojewoda Opolski decyzją z dnia 11 czerwca 2018 r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta Opola i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Wojewody Opolskiego, strony to nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale także takie osoby, na których nieruchomości projektowany obiekt może potencjalnie oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymogi przewidziane w Prawie budowlanym i przepisach odrębnych. Organ odwoławczy zarzucił, że nie przeprowadzono analizy przez pryzmat § 13 rozporządzenia, a fakt określenia przez architekta obszaru oddziaływania inwestycji nie zwalniał organu administracji z obowiązku samodzielnego określenia kręgu stron w sprawie. Ponadto organ powinien przeanalizować, czy zakres inwestycji wskazany we wniosku o pozwolenie na budowę faktycznie można zakwalifikować jako rozbudowę, nadbudowę i przebudowę, czy też nie stanowi ona odbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (ówcześnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), a także ponownie przeanalizować warunki ochrony przeciwpożarowej.

Decyzją z dnia 26 lipca 2018 r. Prezydenta Miasta Opola, choć zgodnie ze stanowiskiem Wojewody Opolskiego uznał skarżącą za stronę postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z dnia 18 lipca 2016 r., to odmówił jej uchylenia we wznowionym postępowaniu, gdyż mogłaby zostać wydana jedynie decyzja odpowiadająca w istocie decyzji dotychczasowej. Z tego względu stwierdził jej wydanie z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji uznał, że inwestycja nie stanowi odbudowy i nie narusza § 12 i § 13 rozporządzenia, a także spełnia wymogi ochrony przeciwpożarowej oraz wymogi w zakresie zapewnienia miejsca parkingowego.

W postępowaniu odwoławczym Wojewoda Opolski decyzją z dnia 21 grudnia 2018 r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta Opola i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach rozstrzygnięcia kasacyjnego wskazano, że w dotychczas prowadzonym postępowaniu wznowieniowym strony postępowania: M. W. i R. W. nie otrzymywali żadnej korespondencji, ponieważ organ pierwszej instancji kierował ją na nieprawidłowy adres. Dodatkowo nakazano organowi pierwszej instancji ponowne przeanalizowanie zgodności przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a także możliwości wybudowania planowanej ściany obok biegnącej linii energetycznej.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent Miasta Opola postanowieniem z dnia 31 stycznia 2019 r. ponownie nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości i braków projektu budowlanego. Po pierwsze, zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935 ze zm.) część opisowa projektu zagospodarowania działki powinna określać dane niezbędne do sprawdzenia projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Projekt powinien zawierać dane udokumentowane obliczeniami w zakresie: maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy, organizacji miejsc postojowych, minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy. Po drugie, w części opisowej projektu zagospodarowania działki projektant posiadający odpowiednie uprawnienia budowlane w specjalności sieci i instalacji elektrycznych winien zająć stanowisko odnośnie przebiegu istniejącej linii energetycznej przy granicy działki nr c w aspekcie bezpieczeństwa realizacji i użytkowania przedmiotowej inwestycji.

Przy piśmie z dnia 12 lutego 2019 r. inwestorzy załączyli wyjaśnienia projektanta w powyższym zakresie. Natomiast pełnomocniczka skarżącej w piśmie z dnia 4 marca 2019 r. wniosła zastrzeżenia co do sposobu i zakresu uzupełnienia braków projektu budowlanego przez projektanta. Zastrzeżenia dotyczyły wskaźnika intensywności zabudowy. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, inwestorzy niezasadnie przyjmują dla obliczeń jedynie powierzchnię kondygnacji nadziemnych. Ponadto miejsce parkingowe nie jest oddalone o 8 metrów od okien budynku należącego do skarżącej. Inwestorzy nie przedstawili również stanowiska specjalisty w zakresie sieci i instalacji elektrycznych, a jedynie wyjaśnienia projektanta.

Decyzją z dnia 14 marca 2019 r. Prezydent Miasta Opola, choć ponownie uznał skarżącą za stronę postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z dnia 18 lipca 2016 r., to po raz trzeci odmówił jej uchylenia we wznowionym postępowaniu, gdyż mogłaby zostać wydana jedynie decyzja odpowiadająca w istocie decyzji dotychczasowej. Z tego względu stwierdził jej wydanie z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji uznał, że inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i odpowiednimi przepisami technicznymi.

Równolegle z toczącym się postępowaniem wznowieniowym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu w dniu 20 lutego 2019 r. wystąpił do Wojewody Opolskiego o zbadanie zgodności z prawem (w kontekście określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przesłanki rażącego naruszenia prawa) ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 18 lipca 2016 r. (nr [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. K. i A. K. pozwolenia na budowę polegającą na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz rozbiórce budynku gospodarczego położonego w [...] przy ul. [...], działka nr a, km [...] obręb [...]. W dniu 28 marca 2019 r. Wojewoda Opolski wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zbadania zgodności z prawem wskazanej decyzji, jednak decyzją z dnia 29 kwietnia 2019 r. odmówił stwierdzenia jej nieważności. Decyzja odmowna została następnie utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 sierpnia 2019 r. Skarga na tę decyzję wniesiona przez S. K. została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2020 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2271/19).

Opisaną na wstępie decyzją z dnia 20 grudnia 2019 r. Wojewoda Opolski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 14 marca 2019 r. (nr [...]) odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 18 lipca 2016 r. (nr [...]) – ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej oraz stwierdzającą, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu organ odwoławczy powtórzył argumentację przyjętą przez organ pierwszej instancji. W odniesieniu do skarżącej uznał jej status strony w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, a w konsekwencji przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego. Nie uznał jednak, aby wada ta miała wpływ na treść rozstrzygnięcia, bowiem w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wojewoda nie stwierdził sprzeczności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, warunkami technicznymi oraz regulacjami w zakresie ochrony przeciwpożarowej.

W skardze wniesionej na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu pełnomocniczka skarżącej postawiła dwa generalne zarzuty. Po pierwsze, zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1. naruszenie § 12 ust. 1 w związku z § 271 ust.1, § 207 ust. 1 pkt 2 i 3, § 226 oraz § 232 ust. 1 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego – przez uznanie, że w przypadku domów jednorodzinnych nie istnieje wymóg, by odległość między ścianami budynków niebędących ścianami oddzielenia przeciwpożarowego wynosiła minimalnie 8 metrów;

2. naruszenie § 5 ust. 2 pkt 1 lit. l oraz § 3 ust. 1 pkt 17 uchwały Nr [...] Rady Miasta Opola z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w rejonie [...] w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego – przez uznanie, że projektowana inwestycja nie przekracza maksymalnego wskaźnika dla zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej, określonego w planie miejscowym;

3. naruszenie § 3 pkt 16, 17 i 18 rozporządzenia przez błędne przyjęcie, że do wskaźnika intensywności zabudowy nie wliczają się kondygnacje podziemne, mimo że zarówno w planie miejscowym, jak i w powołanych przepisach mowa jest o wszystkich kondygnacjach, a definicja legalna kondygnacji przewidziana w tych przepisach obejmuje zarówno kondygnacje nadziemne, jak i podziemne;

4. naruszenie art. 28 ust. 1 i art. 32 ust. 1 Prawa budowlanego – przez uznanie, że rozbiórka dotychczasowego budynku mieszkalnego nie wymagała pozwolenia na budowę, a budowa domu jednorodzinnego w granicy od podstaw, po wyburzeniu wszystkich ścian była objęta pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia 18 lipca 2016 r.;

5. naruszenie § 12 ust. 2 rozporządzenia - przez uznanie, że sytuowanie budynku dopuszcza się w odległości 1,5 metra od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, mimo że plan miejscowy nie przewiduje takiej możliwości;

6. naruszenie § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia obowiązującego w chwili wydawania pozwolenia na budowę – przez zatwierdzenie projektu przewidującego mniejszą niż wymogi minimalne odległość stanowiska postojowego od okien budynków mieszkalnych.

Drugi zarzut dotyczył naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik postępowania, to jest naruszenia art. 146 § 2 w związku z art. 151 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, podczas gdy zarówno sam projekt, jak i realizowana inwestycja są niezgodne z obowiązującymi przepisami.

W oparciu o przedstawione zarzuty pełnomocniczka skarżącej wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację przedstawianą na poszczególnych etapach postępowania administracyjnego. Dodatkowo pełnomocniczka skarżącej wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów opisanych wyżej a znajdujących się w aktach sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi.

Pismem procesowym z dnia 5 października 2020 r. (data wpływu do Sądu 8 października 2020 r.) pełnomocniczka skarżącej poinformowała, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2271/19, nie jest prawomocny, a skarżąca złożyła wniosek o jego uzasadnienie. Przywołała również stanowisko wyrażone przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 29 września 2017 r. (sygn. akt II SA/Kr 824/17), zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązany jest sprawdzić w projekcie odległości między budynkami na sąsiednich działkach pod kątem przepisów § 12 w związku z § 271 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Sąd nie ma zatem możliwości merytorycznego orzekania w sprawie rozstrzygniętej przez organy administracji publicznej aktami administracyjnymi poddanymi jego kontroli.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala zgodnie z art. 151 P.p.s.a.

Sposób rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny regulują dwa przepisy: art. 134 oraz art. 135 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Przy czym, przeprowadzając kontrolę, sąd bierze pod uwagę stan faktyczny oraz stan prawny istniejący w momencie podejmowania przez organ administracji kontrolowanego aktu administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki (w odniesieniu do decyzji sankcję wzruszalności lub sankcję nieważności) w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Rozwiązania prawne przyjęte w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.), nadal zwanej "K.p.a.", dają podstawę do wyróżnienia dwóch rodzajów spraw administracyjnych: sprawy administracyjnej materialnej i sprawy administracyjnej procesowej. Sprawy administracyjne materialne to te, które mają podstawy prawne w normie prawa materialnego. Istotą tych spraw jest dokonanie w trybie unormowanym prawem procesowym, w formie decyzji administracyjnej, autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego w zakresie uprawnień lub obowiązków jednostki mającej interes prawny lub obowiązek prawny. Sprawy administracyjne procesowe to te, które mają podstawy prawne w prawie procesowym. Istotą tych spraw jest dokonanie w trybie unormowanym w prawie procesowym, w formie decyzji administracyjnej, autorytatywnej konkretyzacji normy prawa procesowego regulującej określone rodzaje wadliwości decyzji administracyjnej oraz określone konsekwencje owej wadliwości. Sprawa administracyjna procesowa jest powiązania ze sprawą administracyjną materialną, bowiem jej byt prawny jest uzależniony od rozpoznania i rozstrzygnięcia decyzją ostateczną sprawy administracyjnej materialnej. Zróżnicowanie przedmiotu postępowania administracyjnego ze względu na rodzaj spraw administracyjnych jest podstawą do unormowania przepisami K.p.a. dwóch rodzajów postępowania administracyjnego: postępowania zwykłego i postępowania nadzwyczajnego. Przedmiotem postępowania zwykłego jest sprawa administracyjna materialna, zaś zasadniczym przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest sprawa administracyjna procesowa. Chociaż w ramach tej ostatniej dochodzi często do nadzwyczajnego otwarcia i rozpoznania sprawy administracyjnej materialnej.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej jest, wydana we wznowionym postępowaniu, decyzja Wojewody Opolskiego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą uchylenia swej ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej i stwierdzającą, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną enumeratywnie w przepisach prawa procesowego (zob.: W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 242). Przedmiot postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego jest zatem złożony. Zasadniczo obejmuje on dwie odmienne kwestie prawne. Pierwsza dotyczy możliwości weryfikacji decyzji w tym trybie nadzwyczajnym (dopuszczalność podmiotowa i przedmiotowa oraz powołanie ustawowej podstawy wznowienia). Druga kwestia dotyczy merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. Tak określony przedmiot postępowania wyznacza granice rozpoznania sprawy przez Sąd.

Organy administracji obu instancji zbadały i dopuściły wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją udzielającą pozwolenia na budowę. Stwierdziły zaistnienie pozytywnej przesłanki do wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., uznając, że S. K., jako właścicielka nieruchomości sąsiedniej względem inwestycji, była stroną w postępowaniu zmierzającym do wydania zaskarżonej decyzji, która bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu. Jednocześnie organy administracji stwierdziły zaistnienie w stanie faktycznym sprawy przesłanki negatywnej, określonej w art. 146 § 2 K.p.a. Stosownie do treści tego przepisu, nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W konsekwencji wydano decyzję, o której mowa w art. 151 § 2 K.p.a.

W początkowej fazie postępowania wznowieniowego przesłanka negatywna pozostaje prawnie indyferentna dla przebiegu postępowania. Na tym etapie postępowanie prowadzone jest bowiem jedynie co do rzeczywistego zaistnienia powołanych przez wnioskodawcę przyczyn wznowienia postępowania. Należy jednak podkreślić, że wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. dopuszczalne jest wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania co do podstaw wznowienia oraz po ponownym rozpoznaniu sprawy administracyjnej materialnej w jej całokształcie, a więc po przeprowadzeniu w całości typowego postępowania jurysdykcyjnego. W postępowaniu tym nie może zabraknąć stadium postępowania wyjaśniającego (rozpoznawczego), które obejmuje ciąg czynności procesowych zorientowanych na ustalenie stanu faktycznego sprawy, dającego podstawę do zastosowania normy prawa materialnego. Dopiero w dalszej kolejności następuje skonfrontowanie wyników tego ponownego pełnego postępowania jurysdykcyjnego z treścią zaskarżonej decyzji. Tylko w ten sposób możliwe jest bowiem ustalenie, że w sprawie może być wydana jedynie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy organy administracji obu instancji prawidłowo i wyczerpująco zbadały jedynie kwestię zaistnienia powołanej przez skarżącą wadliwości postępowania, stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. Gdy jednak w konsekwencji wznowienia postępowania (art. 149 § 1 K.p.a.) przez pryzmat powołanej i zaistniałej przesłanki (wady) doszło do otwarcia na nowo sprawy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, to organ pierwszej instancji, a w konsekwencji również organ odwoławczy nie rozpoznały jej prawidłowo w całokształcie. Organy ograniczyły się bowiem do zbadania sprawy jedynie w granicach zarzutów podnoszonych przez pełnomocniczkę skarżącej co do przedstawionego projektu budowlanego. Zasadniczo więc ograniczyły się do uzupełniającego postępowania dowodowego, co w tym przypadku jest niewystarczające. Zdaniem Sądu, organy powinny sprawę pozwolenia na budowę rozpoznać na nowo od samego początku ze szczególnym uwzględnieniem zasady ogólnej prawdy materialnej, w myśl której ciężar dowodu (obowiązek zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego) w postępowaniu administracyjnym spoczywa na organie administracji publicznej. Organ rozpoznający ponownie sprawę we wznowionym postępowaniu powinien tak się zachować, jak gdyby sprawa pozwolenia na budowę nie była jeszcze rozstrzygnięta. Należy zatem rozważyć, czy materiał dowodowy jest zgromadzony wyczerpująco oraz czy jest wystarczający dla potrzeb rozstrzygnięcia. Następnie należy go poddać wszechstronnej ocenie przez pryzmat znajdujących zastosowanie w tej sprawie regulacji materialnoprawnych (art. 32 – 35 i n. Prawa budowlanego, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, aktów wykonawczych określających warunki techniczne itp.). Wynik tego ponownego rozpoznania sprawy materialnej, po skonfrontowaniu go z treścią decyzji dotychczasowej i podjęciu stosownego rozstrzygnięcia, winien znaleźć odzwierciedlenie w wyczerpującym uzasadnieniu decyzji. Przy czym, zgodnie z zasadą ogólną przekonywania (art. 11 K.p.a.), organy powinny wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi się kierowały przy ponownym rozpoznaniu i załatwieniu sprawy. Jest to o tyle istotne, że pierwotna, zaskarżona decyzja z dnia 18 lipca 2016 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę pozbawiona jest uzasadnienia faktycznego i prawnego. Należy podkreślić, że w ramach postępowania wznowionego niedopuszczalne jest – jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie - ograniczanie postępowania rozpoznawczego i uzasadnienia decyzji w istocie jedynie do polemiki z argumentacją strony. Skoro nie doszło do pełnego, ponownego rozpoznania sprawy wydania pozwolenia na budowę w jej całokształcie, to wydanie przez organ decyzji w oparciu o art. 151 § 2 K.p.a. w związku z art. 146 § 2 K.p.a. było przedwczesne. Dopiero bowiem wynik ponownego, pełnego merytorycznego rozpoznania sprawy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w ramach wznowionego postępowania da pełne podstawy do wydania przez organ jednej z decyzji, o których stanowi art. 151 K.p.a.

Z uwagi na stwierdzone naruszenie zasad rozpoznania sprawy we wznowionym postępowaniu należało wyeliminować z obrotu prawnego wydane w tym trybie decyzje organów obu instancji (art. 135 P.p.s.a.), co Sąd uczynił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Z tych względów Sąd nie odniesie się do zarzutów skargi, gdyż na obecnym etapie byłoby to przedwczesne.

Ponownie procedując we wznowionym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz rozbiórce budynku gospodarczego położonego w [...] przy ul. [...], działka nr a, km [...] obręb [...], organy administracji uwzględnią przedstawioną wyżej ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 697 zł, obejmującą koszty zastępstwa procesowego, stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800), uiszczony wpis od skargi oraz uiszczoną opłatę skarbową od pełnomocnictwa.