Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 327/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. [...] Sp. k. z/s w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Starosta J.w dniu [...]r. wydał decyzję nr [...], którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił A[...]z o.o. II Sp.K, (dalej – skarżąca, spółka) pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną tj. budynku A,B,C (złożonego z trzech segmentów A,B i C) oraz budynku D, w realizacji etapowej. Etap I - segment A i B wraz z niezbędnymi do funkcjonowania przyłączami i infrastrukturą techniczną oraz komunikacyjną (segment A w pełnym zakresie, segment B w stanie surowym z kotłownią w pełnym zakresie – tak aby mogła funkcjonować); etap II - roboty wykończeniowe w segmencie B, segment C oraz przyłącza i infrastrukturę techniczną i komunikacyjną z nim związaną. Etap III, obejmuje budowę budynku D oraz przyłącza infrastruktury technicznej i komunikacyjnej z nim związanej, zaś w etap IV, pozostałe elementy zagospodarowania terenu: ogrodzenie, plac zabaw, ścieżkę rowerową i zieleń. Zgodnie z decyzją inwestycja została przewidziana do realizacji na działkach oznaczonych ewidencyjnie nr [...],[...], [...], [...], [...]i [...], obręb [...], położonych w Sz. P.

Decyzja ta została oprotestowana odwołaniami Burmistrza Sz. P. oraz J. B.M.-K., występującej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym jako pełnomocnik J.M.-K. Względem odwołania J. B. M.-K.Wojewoda D.w dniu [...]r. wydał decyzję nr [...], którą umorzył postępowania odwoławcze. Z uzasadnienia wskazanej decyzji wynika, że organ II instancji nie uznał odwołującej się za stronę postępowania.

Z kolei w toku postępowania odwoławczego zainicjowanego odwołaniem Burmistrza Sz.P., Wojewoda D.w dniu [...]r. wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (aktualnie – j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej - k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (aktualnie - Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 t.j.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzja ta została oprotestowana sprzeciwem, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 6 marca 2019 r. (sygn. akt II SA/Wr 10/19) uchylił zaskarżoną decyzję.

Po powrocie sprawy do organu II instancji Wojewoda D. decyzją z dnia [...]r. nr [...]wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję Starosty J.z dnia [...]r., nr [...]w całości oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną w postaci budynku złożonego z trzech segmentów (o oznaczeniu A, B i C) oraz budynku D na działkach ewidencyjnych nr [...],[...],[...], [...], [...]oraz [...] w Sz.P., obręb ewidencyjny [...], [...], Sz. P.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie przypomniano dotychczasowy przebieg postępowania oraz wymieniono zakres sprawdzeń dokonywany przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w trybie art. 35 Prawa budowlanego. Przywołano ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego planowanym zamierzeniem przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Sz.P. z dnia [...]r., nr [...]w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w sąsiedztwie ul. [...]., ul. [...]., ul. [...]i ul. [...]w Sz. P. (Dz. Urz. Woj. Doln. z[...]r., nr [...], poz. [...]). Inwestycja budowlana ma być zlokalizowana na terenie oznaczonym symbolem MP27. W myśl § 21 ust. 1 uchwały, ustala się tereny zabudowy mieszkaniowo-pensjonatowej oznaczone na rysunku planu symbolem MP. Z kolei w § 2 pkt 1 wyszczególniono przeznaczenie podstawowe - tereny zabudowy mieszkaniowo-pensjonatowej oraz przeznaczenie dopuszczalne - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, usługi, obiekty i urządzenia sportowe, zieleń urządzona i użytkowa, parkingi, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej oraz ciągi komunikacyjne. W § 3 uchwały zdefiniowano przeznaczenie podstawowe jak i uzupełniające. W przypadku pierwszego zagadnienia, w § 3 pkt § 3 podano, że przez przeznaczenie podstawowe należy rozumieć przeznaczenie, które winno stać się dominującą formą wykorzystania terenu. W ramach przeznaczenia podstawowego mieszczą się elementy zagospodarowania bezpośredniego z nim związane, warunkujące prawidłowe korzystanie z terenu. Z kolei jak stanowi § 3 pkt 4 uchwały, przez przeznaczenie dopuszczalne należy rozumieć rodzaj przeznaczenia terenu inny niż podstawowy, który uzupełnia przeznaczenie podstawowe w sposób określony w ustaleniach planu. W ocenie organu odwoławczego wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania terenu przeznaczenia podstawowego i przeznaczenia dopuszczalnego oznacza wyodrębnienie katalogu inwestycji, jakie mogą być realizowane na danym terenie. Lokalny prawodawca wskazując, jaka zabudowa może powstać na danym terenie wykluczył jednocześnie możliwość realizacji innych inwestycji.

Wojewoda definiując rodzaj inwestycji mogących być realizowanymi na terenie oznaczonym symbolem MP27 wskazał na zabudowę mieszkaniowo-pensjonatową oraz zabudowę jednorodzinną. Pierwszy przypadek wskazuje na zabudowę o charakterze mieszanym. Uchwała Rady Miejskiej w Sz.P.z dnia [...]r., nr [...]nie zawiera definicji zabudowy mieszkaniowo-pensjonatowej, co spowodowało konieczność posiłkowania się przez organ definicjami zawartymi w innych aktach prawnych i etymologią danego słowa lub terminu, co uzasadniano orzecznictwem sądów administracyjnych.

Wedle Wojewody w analizowanym miejscowym planie zagospodarowania terenu ujęto trzy rodzaje zabudowy: wielorodzinną, jednorodzinną oraz pensjonatową.

W przypadku budynku mieszkalnego jednorodzinnego, należy uwzględnić definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartą w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, zgodnie z którą należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Budynek mieszkalny wielorodzinny nie został zdefiniowany w Prawie budowlanym ale rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), w § 3 pkt 4 zawiera określenie budynku mieszkalnego, przez który należy rozumieć budynek mieszkalny wielorodzinny oraz budynek mieszkalny jednorodzinny. Natomiast w § 3 pkt 2 tego rozporządzenia zdefiniowano zabudowę jednorodzinną twierdząc, że należy przez to rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. Także i w tym miejscu odwołano się do orzecznictwa, gdzie wskazano m.in., że ,,brak w przepisach prawa wyraźnej definicji "budynku wielorodzinnego" nakazuje przyjąć, że będzie nim budynek mieszkalny inny niż budynek jednorodzinny. W świetle powyższego (a zwłaszcza mając na uwadze definicję zawartą w art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane), należy uznać, że budynek mieszkalny wielorodzinny to budynek służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, w którym wydzielono, co najmniej trzy lokale mieszkaniowe".

Definicji pensjonatu Wojewoda doszukiwał się w § 3 pkt 6 wskazanego rozporządzenia, zgodnie, z którym przez budynek użyteczności publicznej należy rozumieć budynek przeznaczony na potrzeby np. turystyki lub sportu. Z kolei zgodnie z art. 36 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 239), przez pensjonaty należy rozumieć obiekty posiadające co najmniej 7 pokoi, świadczące dla swoich klientów całodzienne wyżywienie.

W dalszych rozważaniach organ skoncentrował się na różnym przeznaczenia budynków wielorodzinnych, jednorodzinnych oraz pensjonatów. W przypadku budynków wielorodzinnych i jednorodzinnych ze względu na art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, należy mówić o zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, a w przypadku pensjonatów należy mieć na uwadze definicję usług hotelarskich zawartą w art. 3 pkt 8 ustawy o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych, zgodnie z którym jest to krótkotrwałe, ogólnie dostępne wynajmowanie domów, mieszkań, pokoi, miejsc noclegowych, a także miejsc na ustawienie namiotów lub przyczep samochodowych oraz świadczenie, w obrębie obiektu, usług z tym związanych jak też rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 21 sierpnia 2004 r. w sprawie obiektów hotelarskich i innych, w których są świadczone usługi hotelarskie (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2166) oraz załącznik nr 2 tego rozporządzenia, w którym określono wymagania, co do wyposażenia oraz zakresu świadczonych usług, w tym usług gastronomicznych dla pensjonatów.

W przypadku zabudowy mieszkaniowo-pensjonatowej lokalny prawodawca wprowadził tzw. zabudowę mieszaną czyli przewidującą więcej niż jeden rodzaj zabudowy. Ponadto zapis redakcyjny przeznaczenia z użyciem myślnika, tj. zabudowa mieszkaniowo-pensjonatowa pozwala przyjąć, że przeznaczenia te są równoważne. Użycie myślnika, w tym przypadku, eksponuje drugi człon, jako identyczny z pierwszym członem, co przemawia za obligatoryjnym uwzględnianiu obu przymiotników charakteryzujących przeznaczenie na danym terenie. Ponadto zauważono, ze miejscowy plan zagospodarowania dla przedmiotowego terenu był już oceniany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, a w wyroku z dnia 26 maja 2016 r. (sygn. akt II SA/Wr 139/15) podano, że zestawienie dwóch przymiotników za pomocą łącznika wskazuje na równorzędność obu członów danego wyrazu. Z tego względu trzeba uznać, że przeznaczenie podstawowe terenów oznaczonych symbolem MP musi jednocześnie realizować oba człony wskazanego określenia, a więc zabudowa w funkcji podstawowej musi zawierać komponent "pensjonatowy". Dopiero przeznaczenie dopuszczalne terenu znosi wymóg uwzględnienia przeznaczenia pensjonatowego w zabudowie, gdyż przeznaczenie dopuszczalne to inny rodzaj zabudowy niż zabudowa w przeznaczeniu podstawowym.

Dalsze motywy uzasadnienia decyzji Wojewody D. dotyczyły rozumienia zapisów planu miejscowego i zawartych tam norm przez pryzmat orzecznictwa sądowoadministracyjnego i stosowanych reguł wykładni. Odnosząc się do wykładni systemowej i analizy temporalnej Wojewoda podał, że w dniu wydania uchwały definicje pensjonatu oraz budynku mieszkalnego jednorodzinnego (na podstawie, której sformułowano definicje budynku mieszkalnego wielorodzinnego) obowiązywały w przedstawionym brzmieniu. Zwrócono też uwagę, że miejscowy plan zagospodarowania terenu, jako osobny teren wyznacza teren przeznaczony pod zabudowę wielorodzinną. Przykładem może być § 5 ust. 1 pkt 1 oraz 3 uchwały, który stanowi, że wyznacza się tereny o następującym przeznaczeniu podstawowym: tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczone na rysunku planu symbolem MW oraz tereny zabudowy mieszkaniowo-pensjonatowej oznaczone na rysunku planu symbolem MP. Z kolei szczegółowa regulacja dotycząca terenu oznaczonego symbolem MW została zawarta w § 19 uchwały. Z kolei w § 9 ust. 2 pkt 1 oraz 2 lit.d cytowanej uchwały zawarto rozróżnienie między zabudową o charakterze wielorodzinnym a charakterze pensjonatowym w kontekście zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc postojowych. Dodając, że w § 9 ust. 3 tejże uchwały podano, że w bilansie miejsc postojowych dopuszcza się uwzględnienie przyulicznych miejsc postojowych oraz miejsc postojowych dla autokarów, gdzie wskaźnik dla miejsc postojowych dla autokarów wynosi: 1 miejsc postojowych/40 użytkowników lub 1 miejsce postojowe/20 pokoi. Oznacza to, że oba pojęcia - tj. zabudowa mieszkaniowa oraz zabudowa pensjonatowa nie są tożsame.

Analizując zagadnienie interpretacji planu miejscowego w kontekście przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ uznał za konieczne uwzględnienie założenia, że prawodawca lokalny tworząc przedmiotowy plan miejscowy respektował regulację prawną dotyczącą procesu legislacyjnego tj.: ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293) oraz aktów wykonawczych (w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania ww. planu miejscowego). Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej określi, w drodze rozporządzenia, wymagany zakres projektu planu miejscowego w części tekstowej i graficznej, uwzględniając w szczególności wymogi dotyczące materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych.

Na podstawie powyższej delegacji Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587). Według § 4 pkt. 1 rozporządzenia, ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Z kolei § 7 pkt 7 rozporządzenia wskazuje, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia. Powyższe przepisy należy powiązać z treścią załącznika nr 1 do rozporządzenia pt. Podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować w projekcie rysunku planu miejscowego. Wskazano tam oraz czytelnie rozróżniono grupy przeznaczeń terenów, którymi powinien operować prawodawca lokalny. I tak wskazano: "Tereny zabudowy mieszkaniowej" oznaczone symbolami ..MN" - Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz "MW'' - Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Następnie zaś wskazano również "Tereny zabudowy usługowej" oznaczone symbolami : "U" - Tereny zabudowy usługowej, "US" - Tereny sportu i rekreacji oraz "UC" Tereny rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m².

Dokonana przez Wojewodę analiza przepisów doprowadziła organ do konkluzji, że jeżeli zamiarem prawodawcy lokalnego byłoby wprowadzenie na terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru zabudowy o dopuszczonej funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej, to działając legalnie, zgodnie z omawianym rozporządzeniem, wprowadziłby na planie symbol "MW". Tymczasem badana jednostka strukturalna planu operuje symbolem "MP", czyli zabudowa mieszkaniowo-pensjonatowa. Organ podkreślił zakaz wykładni synonimicznej, polegającej na tym, że różnym zwrotom użytym w tym samym akcie prawnym nie można nadawać tożsamego znaczenia. Za konieczne uznał posiłkowanie się załącznikiem graficznym do uchwały, stanowiącym integralną jej część. W art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwarto rozróżnienie między terenami oznaczonymi symbolem MP a MW.

Dalej podano, że w § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1935), w części opisowej projektu zagospodarowania terenu należy podać przedmiot inwestycji. Z kolei w części opisowej projektu budowlanego podano, że planowana inwestycja budowlana została określona, jako zespół budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną (k. 5, 7, 10 - 12 projektu budowlanego - tom I). Natomiast brak jest jakichkolwiek informacji dotyczących części pensjonatowej planowanego zamierzenia budowlanego.

Analogiczne rozwiązania zawarto w tomach projektu budowlanego dotyczących poszczególnych budynków. Wskazano przy tym w części opisowej tylko opis mieszkań. Ponadto z rysunków obrazujących rzuty poszczególnych kondygnacji wyraźnie wyodrębniono lokale mieszkalne z podziałem na ich poszczególne części (tj. sypialnia, pokój z aneksem kuchennym oraz łazienka). W ocenie organu odwoławczego z tych danych wynika, że mamy do czynienia z lokalem mieszkalnym o którym jest mowa w § 3 pkt rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym należy przez to rozumieć zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego (k. 6, k. 26 - 30 projektu budowlanego tom II- 1 projektu budowlanego oraz k. 4, k. 19-21, tom III projektu budowlanego).

Według organu odwoławczego, z przedłożonego projektu budowlanego nie wynika, aby rzeczona inwestycja budowlana, spełniała przewidzianą dla terenu oznaczonego symbolem MP27 funkcję pensjonatową. W tym przypadku zabudowa o charakterze tylko i wyłącznie wielorodzinnym jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania terenu przyjętym na podstawie wskazanej uchwały. W konsekwencji, kierując się wskazówkami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 marca 2019 r., (sygn. akt II SA/Wr 10/19), organ odwoławczy uznał, że z uwagi niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania, niewłaściwie dokonaną przez organ I instancji, poza oceną jest dalsza analiza wyznaczona przez art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowalne.

Nie godząc się z wydaną decyzją inwestor oprotestował ją skargą wywiedzioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze zażądano uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania, zaś kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie:

1. Przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całości materiału dowodowego sprawy, oraz niezałatwienie sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;

- art. 7a oraz art. 81a § 1 k.p.a., poprzez brak rozstrzygnięcia powstałych w sprawie wątpliwości na korzyść inwestora;

- art. 8 § 2 k.p.a., poprzez odejście przez organ bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym;

- art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące uzasadnienie wydanej decyzji i nieodniesienie się do całości aspektów faktycznych sprawy;

- art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu i uchylenie decyzji starosty w całości, w sytuacji gdy organ winien był utrzymać decyzję starosty w całości w mocy.

2. Przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 3 ust. 3, § 5 ust. 1 oraz § 21 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w Sz.P. nr [...]z dnia [...]r. (zmienionej uchwałą nr [...]z dnia [...]r.), poprzez błędną wykładnię norm tam zawartych, skutkującą mylnym uznaniem, że na gruncie uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na o obszarze oznaczonym symbolem "MP27" niedopuszczalne jest wybudowanie budynku mieszkaniowego wielorodzinnego o funkcji mieszkaniowej.

Uzasadniając zarzuty i wnioski skargi jej autor zgodził się z Wojewodą, że plan miejscowy przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w Sz. P.nr [...]z dnia [...]r., i zmieniony uchwałą nr [...]z dnia [...]r., dla terenów oznaczonych symbolem "MP" nie zawiera definicji czym jest zabudowa mieszkaniowo-pensjonatowa. Nie podzielono jednak wniosków organu wysnutych z treści obowiązującego planu, czym naruszono szereg przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Wojewoda, pomimo że dokonał analizy czym jest "zabudowa mieszkaniowa", to jednak całkowicie zaniechał analizy tego czym jest "zabudowa pensjonatowa". Odniósł się do pensjonatu, w rozumieniu ustawy o usługach hotelarskich oraz usługi pilotów wycieczek i przewodników turystycznych, ale nie do tego czym jest wprowadzone w planie miejscowym pojęcie "zabudowy pensjonatowej". Może wynikać z tego, że ani polskie prawodawstwo (prócz określenia wymogów technicznych takiej zabudowy), ani plan miejscowy Sz.P. nie precyzuje, czym taki typ zabudowy się charakteryzuje. Wynika z tego bardzo istotna kwestia: w ustawodawstwie nie istnieje osobna kategoria zabudowy pensjonatowej. Aby wiedzieć czym się ona charakteryzuje plan miejscowy musiałby, prócz określenia warunków technicznych, określać jeszcze jej specyfikę, czego jednak nie robi. Stąd charakteryzując zabudowę mieszkaniowo-pensjonatową (i jej różnice w stosunku do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej) siłą rzeczy, przy braku innych źródeł wiedzy, należy w pierwszej kolejności odnieść się do charakterystyki zabudowy mieszkaniowej.

Zdaniem strony skarżącej zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna jest w planie przewidziana jako zabudowa "dopuszczalna". A contratio oznacza to, że podstawowym typem zabudowy przewidzianym w planie miejscowym jest zabudowa wielorodzinna. Zatem odczytując typ zabudowy "mieszkaniowo-pensjonatowej" przewidziany w planie, należy mieć na uwadze, że pierwszy człon tego określenia należy tłumaczyć jako zabudowę mieszkaniowa wielorodzinna w przeznaczeniu podstawowym.

Zanegowano stwierdzenie Wojewody, że "W przypadku dwóch pierwszych budynków wielorodzinnych i jednorodzinnych, mając na uwadze art. 3 pkt. 2a ustawy Prawo budowlane, należy mówić o zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych." Art. 3 pkt. 2a Prawa budowlanego wspomina tylko o budynkach mieszkalnych jednorodzinnych, których funkcją musi być zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych - przepis ten nie statuuje jednak podobnego wymogu w stosunku do budynków wielorodzinnych. Budynki wielorodzinne nie muszą spełniać zatem wyłącznie funkcji mieszkalnej i mogą służyć również innym celom niemieszkalnym. Zatem skoro lokalny prawodawca przewidział w przeznaczeniu podstawowym istnienie budynków wielorodzinnych (o contrario skoro jednorodzinne są w przeznaczeniu dopuszczalnym), to naturalnym skutkiem powyższego będzie istnienie na obszarze określonym w MPZP symbolem "MP" dominanty budynków typu wielorodzinnego.

Uznając za nieprawidłowe zdekodowanie norm wynikających z obowiązującego na terenie Sz.P. planu miejscowego zarzucono organowi naruszenie art. 35 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego w zw. z § 3 ust. 3, § 5 ust. 1 oraz § 21 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w Sz.P. nr [...]z dnia [...]r. (zmienionej uchwałą nr [...]z dnia [...]r.) z uwagi błędną wykładnię norm tam zawartych.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 3 ust. 3, § 5 ust. 1 oraz § 21 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w Sz. P. nr [...]dnia [...]r. skarżąca spółka podała, że próbując zdekodować znaczenie, połączonego myślnikiem pojęcia, typu zabudowy "mieszkaniowo-pensjonatowej", należy stwierdzić, że istnieje co najmniej kilka potencjalnych sposobów na zinterpretowanie tego pojęcia - a metoda przyjęta przez Wojewodę, nie jest ani jedyna, ani lepiej uzasadniona, jak również nie znajduje potwierdzenia w historycznej wykładni tego pojęcia. Prócz interpretacji przedstawionej przez Wojewodę, możliwe i dopuszczalne jest rozumienie zabudowy "mieszkaniowo-pensjonatowej" na terenie oznaczonym symbolem MP jako zabudowy mieszkaniowej lub pensjonatowej, tak aby na terenie objętym planem (w rozumieniu całości obszaru objętego danym typem przeznaczenia) przeznaczeniem z dominującą zabudową stała się zabudowa naprzemiennie mieszkaniowa lub pensjonatowa.

Przy takim rozumieniu planu miejscowego, mając na względzie ograniczenia wynikające z pozostałych postanowień planu ograniczających wielkość zabudowy, na wskazanym obszarze powstałaby spójna zabudowa średniej wielkości obiektów o przeznaczeniu mieszkaniowym lub pensjonatowym, co wpisywałoby się zarówno w dotychczasowy sposób zagospodarowania tychże terenów oraz dotychczasowy sposób wykładni planu. Wskazano na stanowisko Burmistrza Sz. P. z dnia 25 marca 2015 r., w którym dobitnie stwierdza on, że "(...) w granicach terenu określonego w MPZP jako teren zabudowy mieszkalno-pensjonatowej dopuszczalne jest równorzędne lokalizowanie obiektów mieszkalnych oraz pensjonatowych, a także obiektów łączących obie te funkcje w dowolnych proporcjach.", dodając również że "(...) wszelkie zawężające interpretowanie powyższych ustaleń wymaga stosownych regulacji planistycznych. Wobec braku takich regulacji jest ono niedopuszczalne."

Na poparcie stanowiska, iż zgodnie z planem miejscowym powinny powstawać zamiennie budynki mieszkaniowe lub pensjonatowe, a nie budynki łączące obie te funkcje, wskazano na przepisy rozporządzenia o warunkach technicznym jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z rozporządzeniem o warunkach technicznych, budynki mieszkalne (tak jednorodzinne jak i wielorodzinne) należą do zupełnie innej kategorii budynków niż pensjonaty, które rozporządzenie kwalifikuje jako "budynki zamieszkania zbiorowego". Pomimo istnienia wielu tożsamych wymogów wobec obu kategorii budynków, istnieje szereg postanowień rozporządzenia o warunkach technicznych, które formułują szczególne, specjalistyczne wymogi wobec danych typów budynków - np. w zakresie ułatwień dla niepełnosprawnych (§ 55 ust. 2 rozporządzenia o warunkach technicznych), warunków technicznych wejść (§ 62 ust. 3 rozporządzenia o warunkach technicznych), dróg ewakuacyjnych (§ 68 rozporządzenia o warunkach technicznych), stopni (§ 69 ust. 8 rozporządzenia o warunkach technicznych), sanitariatów (§ 82 rozporządzenia o warunkach technicznych), warunków ustępów ogólnodostępnych (§ 85 rozporządzenia o warunkach technicznych), oświetlenia awaryjnego (§ 181 rozporządzenia o warunkach technicznych), szybów windowych (§ 196 rozporządzenia o warunkach technicznych).

Według strony skarżącej potwierdza to sam Wojewoda w wydanej przez siebie decyzji konkludując, iż "Następny punkt, na który należy zwrócić uwagę dotyczy diametralnie różnego przeznaczenia budynków wielorodzinnych, jednorodzinnych oraz pensjonatów". Skoro więc według organu budynki wielorodzinne oraz pensjonaty to zupełnie inne rodzaje budynków, to wykładnia planu miejscowego przez Wojewodę, zgodnie z którą plan przewiduje konieczność stworzenia obiektów, które jednocześnie są budynkami wielorodzinnymi i pensjonatami, zdaje się nie tylko nieracjonalna ale i wewnętrznie sprzeczna. Gdyby lokalny prawodawca chciał, aby na terenie oznaczonym symbolem "MP" powstawały jedynie budynki o przeznaczeniu pensjonatowym to przewidziałby dla tego terenu zabudowę "pensjonatową", a nie "mieszkaniowo-pensjonatową". Potwierdza to naruszenie art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 3 ust. 3, § 5 ust. 1 oraz § 21 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w Sz.P.nr [...]z dnia [...]r. i stanowi wykazanie naruszenia przez Wojewodę przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, między innymi z uwagi na niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i nie wzięcie pod rozwagę całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

Skarżąca spółka odnosząc się do zarzutów procesowych nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że planowana inwestycja byłaby realizowana w sposób "ahistoryczny". Wcześniejsza zabudowa w postaci choćby uprzedniej inwestycji siostrzanej spółki skarżącego, która została zrealizowała nieopodal, również w ramach tego samego planu miejscowego, na nieruchomości oznaczonej symbolem MP22 (sprawa zakończona wydaniem pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę przez Starostę J. nr [...]z dnia [...]r.) "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacyjną przy ul. [...]w Sz.P. - obręb [...]". Zdaniem skarżącej stanowi to potwierdzenie wcześniejszej jednolitej wykładni planu przez uprawnione do tego organy oraz pokazuje dlaczego skarżąca była przekonana o poprawności złożonego przez siebie wniosku o pozwolenie na budowę (poprawności, którego to stanowiska poparcie wyraził również starosta w wydanej przez siebie decyzji o pozwolenia na budowę dla spornej obecnie inwestycji). W zaistniałej sytuacji, zdaniem spółki, mamy więc do czynienia z drastycznym odejściem przez Wojewodę, bez uzasadnionej przyczyny, od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym oraz naruszeniem innych w/w przepisów postępowania administracyjnego z uwagi na niedokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy i nie odniesienie się do nich przez organ.

Uzasadniając zarzut naruszenie art. 35 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane i wskazanych zapisów planu podzielono stanowisko Wojewodą, że analiza planu miejscowego nie może doprowadzić do wniosku, że pojęcia zabudowy typu "MP" (zabudowy mieszkaniowo-pensjonatowej) i "MW" (zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej) należy rozumieć tożsamo i stosować wymiennie. Skarżąca podniosła, że przytoczona argumentacja nie przeczy istnieniu w ramach jednego planu obszarów typu "MP" i "MW", których zakres pojęciowy będzie odmienny. Jednak plan można interpretować w sposób następujący:

a) Zabudowa typu "MW" (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna):

oznacza - na obszarze objętym tym przeznaczeniem wyłącznie zabudowę typu mieszkaniowego wielorodzinnego,

b) Zabudowa typu "MP" (zabudowa mieszkaniowo-pensjonatowa):

oznacza zarówno dopuszczalność zabudowy typu mieszkaniowego wielorodzinnego (w przeznaczeniu podstawowym) oraz dopuszczalność zabudowy pensjonatowej; które to zabudowy mogą być stosowane wymiennie.

W powyższym rozumieniu zabudowa typu "MW" jest pojęciem węższym znaczeniowo niż zabudowa typu "MP" - czemu żadne z postanowień obowiązującego w Sz. P. planu nie przeczy. Taka wykładania planu jest zgodna zarówno z jego treścią, wcześniejszą historyczna wykładnią planu, wcześniejszymi stanowiskami organów oraz wydaną wcześniej skarżącemu decyzją o pozwoleniu na budowę.

Względem naruszenia art. 7a i art. 81a § 1 k.p.a. skarżąca podkreśliła, że zgodnie z art. 7a k.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są do rozstrzyganie wszelkich wątpliwości na korzyść strony. W przypadku, gdy stosowane są pojęcia nieostre lub pozostawiające pole do interpretacji, organ winien interpretować wątpliwości na korzyść podmiotu składającego wniosek o pozwolenia na budowę. Z uwagi na historię sporu w niniejszej sprawie wątpliwości takowe się pojawiły, czemu nie jest winna skarżąca, lecz niejasne postanowienia obowiązującego w Sz.P. planu miejscowego. Wojewoda winien swoje ewentualne wątpliwości przy interpretacji planu rozwiać na korzyść inwestora i wydać mu decyzję zatwierdzającą projekt budowalny i udzielającą pozwolenia na budowę. Tym samym, nie stosując postanowień art. 7a oraz art. 81a §1 k.p.a. Wojewoda doprowadził do ich naruszenia.

Dalej uzasadniając naruszenie art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. spółka oceniła, że w wydanej przez Wojewodę decyzji brakuje odniesienia się do całokształtu materiału i argumentów podniesionych w sprawie. Podano, że ,,W szczególności Wojewoda przechodzi do porządku dziennego nad aspektami, które były przedmiotem pierwszej decyzji Wojewody z dnia [...]r. jak również dywagacji WSA w wyroku z dnia 6 marca 2019 r. Mowa o takiej problematyce, jak: a) kwestie sformułowania ewentualnego etapowania Inwestycji, b) sporządzenie projektu zagospodarowania na kopii map dla celów projektowych, c) zasadność braku przeanalizowania kwestii oddziaływania Inwestycji na środowisko, d) kwestię zapewniania czynnego udziału w postępowaniu jednej z jego stron".

Zdaniem spółki można się jedynie próbować domyślać, że Wojewoda uznał wyżej przytoczone wątki za niewarte dalszego rozważania i w tym zakresie uznał słuszność racji skarżącego, jednakże powinno to znaleźć wyraz w treści wydanej przez Wojewodę decyzji, tak aby strona nie pozostawała w niepewności co do zakresu rozpatrzenia merytorycznego sprawy. Stanowi to o naruszeniu art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a..

Końcowo skarżąca wskazała na naruszenie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., co wyprowadzono z wcześniej opisywanych naruszeń skutkujących finalnie wydaniem przez organ błędnej decyzji administracyjnej w oparciu o art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a.. Zdaniem spółki Wojewoda D. winien był utrzymać decyzję starosty w całości w mocy. Podkreślono też, że planowana inwestycja jest zgodna z pozostałymi wymogami planu miejscowego i nie odbiega parametrami technicznymi od wcześniejszej zabudowy dla obszaru w sąsiedztwie ul. [...], ul. [...], ul. [...]i ul. [...] w Sz. P. Nie został przekroczony żaden parametr: wskaźnik zabudowy wynosi dla inwestycji 0,298 (przy dopuszczalnym maksymalnym 0,3), wysokość zabudowy nie przekracza 14,47 m (przy dopuszczalnej maksymalnej 15 m), ilość kondygnacji wynosi 4 (przy dopuszczalnej maksymalnej 4), wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej wynosi 45,7% (przy dopuszczalnej minimalnej 30%).

W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie zaznaczając, że nadal stoi na stanowisku, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyklucza budowę na terenie oznaczonym MP budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 3 grudnia 2020 r. zdjęto sprawę z wokandy posiedzenia jawnego i skierowano sprawę na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności fizyczne i prawne:

Stosownie do art. 184 (in limine) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne, określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej – p.p.s.a.) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zaskarżonego aktu z przepisami procedury, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Wywiedziona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności kwestionowanej decyzji.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja, którą uchylono decyzję organu I instancji zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę i rozstrzygając w sprawie odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż w myśl art. 4 ustawy Prawo budowlane statuującego tzw. prawo zabudowy – ,,każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami". Z cytowanego przepisu, interpretowanego w świetle zasady ogólnej praworządności (art. 6 k.p.a.), mającej rangę zasady konstytucyjnej (zob. art. 7 Konstytucji RP), wynika, że organ administracji nie może odmówić inwestorowi, legitymującemu się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zatwierdzenia projektu budowlanego lub udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy przedłożone przez wnioskodawcę dokumenty potwierdzają zgodność planowanego zamierzenia budowlanego z obowiązkiem prawnym. Celem ujednolicenia kryteriów badania wniosku ustawodawca w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego określił zakres i formę dopuszczalnej ingerencji organów architektoniczno-budowlanych w planowaną inwestycję, która jak wiadomo jest kreowana przez samego inwestora i to on kształtuje jej elementy. W myśl wskazanego przepisu przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 Prawo budowlane).

Skarżąca zarzuciła wydanemu przez Wojewodę D.rozstrzygnięciu naruszenie szeregu przepisów procedury administracyjnej jak i prawa materialnego, przy czym generalnie wszystkie te zarzuty wiążą się z dokonaną przez organ oceną niezgodności planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tej przyczyny należy podkreślić, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Stanowi zatem źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który je ustanowił, wymienione wprost w art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

W orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, iż wykładnia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powinna odbywać się według tych samym zasad, jakie mają zastosowanie wobec innych aktów prawnych, a podmiotami uprawnionymi do jej dokonania są organy administracji i sądy administracyjne (tak NSA w wyroku z 22 maja 2014 r., II OSK 3020/12). W przypadku zatem, gdy interpretacja postanowień planu jest konieczna, powinna być dokonana z uwzględnieniem wykładni językowej (poprzez odkodowanie norm prawnych na podstawie znaczenia wyrazów i wyrażeń zawartych w treści aktu prawnego, przy uwzględnieniu zasad gramatyki i składni językowej oraz zasad logiki), celowościowej i systemowej, mającej na względzie cel uregulowania i analizującej znaczenie zapisu planu zagospodarowania przestrzennego z uwzględnieniem pozostałych postanowień tego aktu prawnego (tak WSA w Gdańsku w wyroku z 10 listopada 2010 r., II SA/Gd 408/10). Przyjmuje się, że podstawowe znaczenie przy interpretacji zapisów planów miejscowych ma wykładnia językowa i dopiero, gdy ona zawodzi, prowadząc do wyników nie dających się pogodzić z racjonalnym działaniem gminnego prawodawcy i celem, jaki ma realizować dana norma, sięga się do dyrektyw wykładni systemowej i funkcjonalnej (tak WSA we Wrocławiu w wyroku z 15 września 2016 r., sygn. akt: II SA/Wr 431/16).

W niniejszej sprawie organ dokonał weryfikacji złożonego przez skarżącą spółkę wniosku na tle zapisów planu miejscowego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Sz.P. z dnia [...]r., nr [...]w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w sąsiedztwie ul. [...], ul. [...], ul. [...]i ul. [...] w Sz. P. (Dz. Urz. Woj. D. z 2011 r., nr [...], poz. [...]). Dostrzegając przyjęte w planie miejscowym przeznaczenie terenów pod zabudowę wielorodzinną, jednorodzinną i pensjonatową organ uznał, że realizacja budynków mieszkalnych wraz z infrastrukturą techniczną jest sprzeczna z zapisami obowiązującego planu. Uwzględniając fakt, że objęte planowanym zamierzeniem inwestycyjnym nieruchomości zostały oznaczone w planie jako MP27, gdzie przewidziano zabudowę mieszkaniowo-pensjonatową oraz jednorodzinną Wojewoda D. wyprowadził, że zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna jest sprzeczna z zapisami planu miejscowego. Na uwagę zasługuje szeroka analiza rodzajów i pojęć zabudowy przeprowadzona przez organ II instancji w świetle regulacji prawnomaterialnych, orzecznictwa sądowoadministracyjnego jak i poprzez ocenę zapisów samego planu miejscowego. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym organ II instancji w sposób szczegółowy i wszechstronny dokonał subsumpcji stanu faktycznego oceniając, że w treści planu miejscowego wskazanie przeznaczenia zabudowy mieszkaniowo-pensjonatowej wyklucza możliwość realizacji budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Na aprobatę zasługuje w szczególności analiza planu miejscowego w kontekście wyodrębnienia w nim terenów, na których przewidziano zabudowę mieszkalną wielorodzinną. Organ II instancji, stosując zdaniem Sądu, w sposób właściwy reguły wykładni doszedł do słusznego przekonania, że wolą uchwałodawcy było dopuszczenie realizacji na terenach opisanych symbolem MP zabudowy mieszanej tj. mieszkaniowo-pensjonatowej, z którą to sprzeczna jest planowana przez skarżącą spółkę zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Jakkolwiek problematyczne może być niewskazanie w uchwale planistycznej definicji zabudowy mieszkaniowo-pensjonatowej Wojewoda przez pryzmat wskazanych w uzasadnieniu decyzji przepisów, jak też treść samego planu miejscowego w sposób klarowny wywiódł sprzeczność zamierzenia z planem miejscowym. W tej sytuacji nie znajduje uzasadnienia kluczowy zarzut skargi polegający na naruszeniu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w powiązaniu z zapisami uchwały planistycznej. Nie zmieniają tej oceny zarzuty skargi dotyczące choćby zaniechania przez organ analizy czym jest zabudowa pensjonatowej, czy jak wskazuje się wprost istnienie możliwości innej wykładni zapisów planu, jak choćby zaprezentowanej na stronie 9 uzasadnienia skargi. Względem reguł wykładni planu miejscowego zaznaczyć należy, w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia zostały one dochowane, zaś stanowisko strony skarżącej takich kryteriów nie spełnia, gdyż zmierza ono raczej do skonfrontowania dwóch rodzajów zabudowy w drodze najprostszego zabiegu polegającego na, niezasadnym zresztą, dopuszczeniu ,,wymiennego" stosowania rodzaju zabudowy.

Twierdzenia skargi opierające się na wykazywaniu odejścia przez organ od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym oraz związanymi z tym zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym art. 7a, art. 81a § 1, art. 7, art. 77 § 1 czy wreszcie art. 8 § 1 k.p.a. także nie znajdują uzasadnienia. Wskazać bowiem należy, zgodnie z treścią art. 7a § 1 k.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że jeśli spełnione zostaną przesłanki wynikające z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 32 ust. 4 tej ustawy to organ, stosownie do art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego nie może odmówić pozwolenia na budowę. W przypadku jednak, gdy przesłanki te nie są spełnione, to czytając analizowany przepis a contrario – pozwolenia tego nie może udzielić. Skoro jeden z warunków udzielenia pozwolenia nie został spełniony – to brak jest podstaw, by tego pozwolenia udzielić. Po drugie, wbrew argumentacji skargi, w kwestii oceny prawnej zapisów planu miejscowego nie zachodzą wątpliwości, które uzasadniałyby zastosowanie powołanego przepisu. Zdaniem Sądu, organ II instancji dokonał prawidłowej interpretacji postanowień planu miejscowego, która jednak nie spełnia oczekiwań inwestora. Jakkolwiek niewątpliwie zapisy planu miejscowego wymagają wykładni, to nie jest jednak równoznaczne ze stwierdzeniem, że budzi on wątpliwości, których w drodze wykładni nie można usunąć. Co więcej, wbrew argumentacji skargi, zastosowanie tego przepisu prawa miejscowego wcale nie oznacza, że inwestor stracił prawo do zabudowy swojej nieruchomości. Wręcz przeciwnie prawo takie niewątpliwie ma, pod warunkiem jednak, że zamierzenie inwestycyjne będzie zgodne z planem miejscowym.

Co do ,,utrwalonej praktyki orzeczniczej" zauważyć przyjdzie, że z akt administracyjnych nie wynika jakoby Wojewoda D. weryfikował w trybie odwoławczym pozwolenie na budowę wydane dla innej inwestycji skarżącej spółki, stąd też trudno wskazywać na ,,praktykę orzeczniczą". Z drugiej zaś strony w niniejszej sprawie Starosta J., co prawda podobnie jak w przywoływanym przypadku dotyczącym innej inwestycji, wydał pozytywną dla inwestora decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. To właśnie na etapie postępowania odwoławczego doszło do eliminacji z obrotu prawnego decyzji organu I instancji. Zaznaczyć też należy, że zarówno w ramach postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego przedmiot postępowania czy inaczej sprawa została wykreowana wnioskiem inwestora i dotyczy wyłącznie zamierzenia inwestycyjnego opisanego w rzeczonym wniosku.

W kwestii natomiast naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy zdaniem strony skarżącej organ winien utrzymać w mocy decyzję organu I instancji wskazać należy, że również ten zarzut jest chybiony. Nie można tracić z pola widzenia, że tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 6 marca 2019 r. (sygn. akt II SA/Wr 10/19) uchylił decyzję kasatoryjną Wojewody D.przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wydając obecnie zaskarżoną decyzję organ II instancji zrealizował wynikające z art. 153 p.p.s.a. związanie i ocenił kwestie materialnoprawne w ramach postępowania odwoławczego. Sąd zresztą w przywołanym wyroku stwierdził wprost, że ,,organ odwoławczy uprawniony był do przeprowadzenia merytorycznej oceny prawnej w tym zakresie". Trudno z kolei polemizować z autorem skargi, który czyniąc organowi zarzut braku odniesienia się do całokształtu materiału dowodowego sprawy i argumentów podniesionych przez stronę względem funkcjonującego w obrocie prawnym prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu odwołuje się do ,,dywagacji WSA".

Na ocenę legalności zaskarżonej decyzji nie mogą wpłynąć wskazane w końcowej części skargi twierdzenia związane ze zgodnością planowanej inwestycji z ,,pozostałymi" wymogami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestia zgodności z planem oceniana jest w sposób kompleksowy, zatem w sytuacji sprzeczności z jakimkolwiek zapisem planu, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, nie ma podstaw do rozpoznania wniosku zgodnie z wolą inwestora, a organ ma obowiązek wydania decyzji odmownej, bez względu na spełnienie innych wymogów z art. 35 Prawa budowlanego.

W konsekwencji, biorąc pod uwagę ustalenia organu wynikające z przywołanych powyżej okoliczności sprawy oraz dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji z perspektywy powołanych wyżej regulacji, które prawidłowo zostały przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że organ odwoławczy, uchylając decyzję organu I instancji i orzekając w sprawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., trafnie wywiódł, że nie można było przyjąć, że planowane zamierzenie budowlane jest zgodne z prawem miejscowym w zakresie przewidzianego tam rodzaju zabudowy. W tej sytuacji należało podzielić stanowisko Wojewody D., który odmówił udzielenia pozwolenia na budowę w zakresie objętym wnioskiem inwestora. W konsekwencji, organ II instancji prawidłowo przyjął, że nie ma możliwości innego rozstrzygnięcia sprawy, jak tylko w myśl art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Konkludując, w powyższych okolicznościach sprawy Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu mającym lub mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik, to tym samym uzasadnia, na mocy art. 151 p.p.s.a., oddalenie skargi w całości