Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 402/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 7
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Armański, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi P. O. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 15 stycznia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 15 stycznia 2020 r. znak: [...] Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach (dalej też jako "ŚWINB"), po rozpatrzeniu odwołania P. O., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach (dalej też jako "PINB") z dnia 7 listopada 2019 r. znak: [...] nakazującej P. O. i J. O. dokonanie rozbiórki ogrodzenia działki nr ewid. [...] zrealizowanego od strony drogi gminnej nr [...] przez wieś [...]

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W wyniku przesłania do organu pierwszej instancji według właściwości przez Burmistrza Miasta i Gminy D. i Wojewodę Świętokrzyskiego anonimowych pism tożsamej treści od "użytkowników drogi gminnej nr ewid. [...]" przedstawiciele PINB w dniu 17 grudnia 2014 r. dokonali kontroli na ww. działce, w wyniku której ustalono m.in., że na działce tej od strony drogi gminnej znajduje się ogrodzenie o długości ok. 56,20 m oraz wysokości ok. 2,1 - 2,2 m usytuowane w odległości ok. 1,10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Uczestniczący w kontroli skarżący oświadczył, że wraz z żoną są inwestorami ogrodzenia oraz, że ogrodzenie to zostało zrealizowane na podstawie zgłoszenia dokonanego w dniu 21 grudnia 2012 r. w Starostwie Powiatowym w K.

Burmistrz Miasta i Gminy D. w piśmie z dnia 2 października 2014 r., poinformował organ pierwszej instancji, że nie wyraża zgody na pozostawienie przedmiotowego ogrodzenia w obecnym usytuowaniu.

W toku postępowania organ pierwszej instancji ustalił ponadto, że pismem z dnia 21 grudnia 2012 r. skarżący wystąpił do Starostwa Powiatowego w Kielcach ze zgłoszeniem zamiaru budowy ogrodzenia działki oraz, że decyzją z dnia 30 stycznia 2013 r. Starosta Kielecki wniósł sprzeciw w sprawie powyższego zgłoszenia, z uwagi na nieusunięcie braków zgłoszenia, w postaci nieprzedłożenia uzgodnienia lokalizacji ogrodzenia z zarządcą drogi.

PINB decyzją z dnia 1 czerwca 2015 r., nakazał P. O. i J. O. dokonanie rozbiórki ogrodzenia ww. działki. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją ŚWINB z dnia 20 lipca 2015 r., a następnie uchylona wraz z decyzją organu drugiej instancji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 4 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 847/15. Sąd uznał, że ustalenia organów w zakresie naruszenia przez sporne ogrodzenie art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych są przedwczesne.

W toku ponownie prowadzonego postępowania zarządca ww. drogi gminnej w piśmie z dnia 11 kwietnia 2016 r. stwierdził, że zarówno obowiązujący plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego, jak i obowiązki zarządcy drogi wynikające z przepisów ustawy o drogach publicznych, nie dają podstaw prawnych do zmniejszenia pasa drogowego, a tym samym wyrażenia zgody na dopuszczenie istniejącej lokalizacji wybudowanego ogrodzenia.

Pismem z dnia 12 maja 2016 r. Gmina D. poinformowała organ pierwszej instancji o przystąpieniu do opracowania oceny aktualności planów miejscowych. W dniu 30 maja 2016 r. wpłynął wniosek P. O. o zawieszenie postępowania do czasu wydania przez zarządcę drogi decyzji administracyjnej w przedmiocie ewentualnego wyrażenia zgody na pozostawienie wybudowanego ogrodzenia w obecnej lokalizacji.

PINB postanowieniem z dnia 22 czerwca 2016 r. zawiesił postępowanie w sprawie spornego ogrodzenia do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. do czasu wydania decyzji administracyjnej, na wniosek skierowany do Burmistrza Miasta i Gminy D. przez P. O., w sprawie wyrażenia zgody na pozostawienie ogrodzenia w obecnej lokalizacji względem drogi.

Wyrokiem z dnia 12 września 2018 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 448/18 Wojewódzki Sądu Administracyjny w Kielcach oddalił skargę P. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 16 kwietnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację ogrodzenia działki.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium wskazało, że działka skarżącego znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie drogi, która została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Przebieg tej drogi na wysokości działki skarżącego jest w granicach działki nr[...] - grunty wsi o zmiennej szerokości około 3,5 - 4,0 m. Mając na uwadze opracowanie upoważnionego geodety stwierdzono, że ogrodzenie działki skarżącego zostało zlokalizowane w odległości 1,05 m i 1,06 m od krawędzi jezdni, która jest granicą działki drogowej drogi gminnej przez wieś [...]. Tym samym posadowione w ten sposób ogrodzenie narusza przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Kolegium stwierdziło, że pozostawienie spornego ogrodzenia w obecnej lokalizacji, nie pozwala na utrzymanie parametrów technicznych drogi gminnej, a co za tym idzie, nie pozwala organowi na wydanie zezwolenia na pozostawienie tego ogrodzenia, gdyż stanowi ono zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Wobec rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim było wydanie przez Kolegium ostatecznej decyzji orzekającej o odmowie wydania zezwolenia na lokalizację istniejącego ogrodzenia ww. działki, PINB postanowieniem z dnia 11 października 2019 r. podjął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, a następnie decyzją z dnia 7 listopada 2019 r. nakazał rozbiórkę spornego ogrodzenia.

Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym ŚWINB podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez PINB. Przytaczając treść art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania aktu - Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), zwanej dalej "P.b", podniósł, że na gruncie niniejszej sprawy istnieje jedynie możliwość wydania nakazu rozbiórki spornego ogrodzenia, bowiem wydanie decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych w niniejszej sprawy nie jest możliwie, z uwagi na fakt, że doprowadziłoby to do pozostawienia urządzenia budowlanego w pasie drogowym, na którego usytuowanie w takim miejscu, nie wyraża zgody zarządca drogi.

Zdaniem ŚWINB nie było również podstaw do wydania decyzji nakazującej doprowadzenie spornego ogrodzenia do stanu poprzedniego, gdyż w niniejszej sprawie stanu poprzedniego de facto nie było, a sporne ogrodzenie zostało wybudowane od podstaw w miejscu, w którym się znajduje.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. oraz art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, poprzez ich niezastosowanie w sprawie, ŚWINB stwierdził, że w sytuacji gdy w obiegu prawnym istnieje ostateczna decyzja Kolegium z dnia 16 kwietnia 2018 r., orzekająca o odmowie wydania zezwolenia na lokalizację spornego ogrodzenia zastosowanie tych przepisów nie znajduje uzasadnienia.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przez PINB przepisów postępowania w stopniu, który miałby istotny wpływ na rozstrzygnięcie, ŚWINB podniósł, że nie zasługiwały one na uwzględnienie. Skarżący w żaden sposób nie wskazali, w czym upatrują naruszenia przez PINB zasady określonej w art. 8 k.p.a. Odnośnie do naruszenia art. 83 § 3 k.p.a. ŚWINB podniósł, że z treści protokołu kontroli wynika, że przed złożeniem oświadczeń osoby uczestniczące w kontroli zostały pouczone o treści art. 233 § 1 Kodeksu karnego za składanie fałszywych zeznań, zaś art. 83 § 3 k.p.a. ma zastosowanie jedynie w wypadku przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka. Nadto kontrola w dniu 17 grudnia 2014 r. została przeprowadzona na podstawie art. 81 ust. 4 P.b. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego, tj. zanim formalnie postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało wszczęte z urzędu. Jak wynika z powyższego przepisu kontrola poprzedza postępowanie administracyjne, a jej wynik (dokonane ustalenia) stanowią dowód w sprawie i podstawę do wydania decyzji bez konieczności jej ponawiania.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 89 § 2 k.p.a. ŚWINB podniósł, że nie było podstaw prawnych do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej celem uzgodnienia interesów stron, gdyż przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji dysponował stanowiskami stron, w szczególności zarządcy drogi gminnej, od strony której usytuowane jest sporne ogrodzenie, a stanowisko to nie uległo zmianie w toku postępowania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję organu odwoławczego wniósł P. O. zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, tj.:

1. art. 51 ust. 1 pkt. 1 w zw. z ust. 7 P.b., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie i w konsekwencji nakazanie skarżącemu dokonania rozbiórki spornego ogrodzenia;

2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności brak poczynienia stosownych ustaleń - dokonania pomiarów, które w sposób jednoznaczny pozwolą przyjąć, że przedmiotowe ogrodzenie zostało wybudowane w sposób sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (dalej "m.p.z.p.") obowiązującym dla tego terenu oraz zupełne pominięcie faktu, że przedmiotowe ogrodzenie zostało pobudowane przed wejściem w życie m.p.z.p. dla tego terenu, kiedy to cała inwestycja na przedmiotowej działce (w tym budowa domu) została wykonana na podstawie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy D. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także zupełne pominięcie, że w chwili obecnej toczy się postępowanie o zmianę m.p.z.p. dla tego terenu;

3. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 100 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w sprawie polegające na zaniechaniu zawieszenia postępowania pomimo, że prowadzone są prace nad zmianą m.p.z.p. dla tego terenu, które mogą spowodować "odmienne położenie prawne spornego ogrodzenia".

W skardze zawarto nadto wniosek o zawieszenie postępowania sądowego z uwagi na toczące się postępowanie w przedmiocie zmiany m.p.z.p.

W uzasadnieniu skargi jej autor przedstawił argumentację stanowiącą rozwinięcie zarzutów i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

W związku z odwołaniem rozpraw w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Kielcach na podstawie § 1 pkt 1 i 2 w zw. z § 3 zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. niniejsza sprawa została rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842).

O skierowaniu sprawy do rozpoznania w trybie powołanego wyżej przepisu oraz o terminie posiedzenia niejawnego strony zostały zawiadomione zarządzeniem z dnia 31 grudnia 2020 r. (k. 79).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach nakazującą P. O. i J. O. dokonanie rozbiórki ogrodzenia działki nr ewid. [...].

Jak wynika z przedstawionego na wstępie stanu sprawy, zaskarżona decyzja została wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 4 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 847/15, uchylającym wcześniejszą decyzję organu odwoławczego oraz decyzję organu pierwszej instancji. Uchylając obie decyzje WSA wskazał, że cyt.: " Z akt sprawy nie wynika jednak, aby orzekające w sprawie organy dokonały jakichkolwiek własnych ustaleń co do rzeczywistych granic pasa drogowego drogi gminnej przebiegającej przez miejscowość [...], a tym samym nie jest możliwa weryfikacja przez Sąd prawidłowości ustalenia, że ogrodzenie zrealizowane przez skarżących usytuowane jest w sposób niezgodny z prawem i wymagający zgody zarządcy drogi.

(...) W decyzji wydanej w niniejszej sprawie przez organ I instancji, ustalenia co do granic pasa drogowego drogi gminnej nr [...] poczynione zostały w oparciu o przepisy powołanego wyżej rozporządzenia z 2 marca 1999 r.

w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430 ze zm.). W szczególności, PINB

w Kielcach powołał się na treść § 7 ust. 1 rozporządzenia, określającego szerokość ulicy w liniach rozgraniczających wedle zamieszczonej w tym przepisie tabeli i na tej podstawie przyjął, że dla drogi gminnej przy której usytuowane jest ogrodzenie skarżących, jako jednojezdniowej drogi dojazdowej (oznaczonej w tabeli klasą D), szerokość ta wynosi 10 m. Skoro zatem ogrodzenie stanowiące przedmiot sprawy usytuowane jest w odległości ok. 1,1m od krawędzi zewnętrznej jezdni, przy czym jezdnia ma nawierzchnię asfaltową o szerokości 3m, a obustronne pobocza mają szerokość 0,5m, to, zdaniem organu, ogrodzenie to zostało usytuowane w granicach pasa drogowego drogi gminnej. Organ odwoławczy źródła tych ustaleń nie powtórzył wprawdzie we własnych rozważaniach, jednak uznał je za prawidłowe i na ich podstawie orzekał wydając zaskarżone rozstrzygnięcie.

Tymczasem zgodnie z § 1 ust. 1 i § 2 ww. rozporządzenia, jego przepisy, określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne

i związane z nimi urządzenia budowlane oraz ich usytuowanie, stosuje się przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także przy projektowaniu i budowie urządzeń niezwiązanych z drogami publicznymi, sytuowanych w ich pasach drogowych. Urządzenia, o których mowa w § 2, to stosownie do § 140 ust. 1 i 2 rozporządzenia - infrastruktura techniczna w pasie drogowym nie związana z drogą, w szczególności:

1) linie elektroenergetyczne wysokiego i niskiego napięcia oraz linie telekomunikacyjne,

2) przewody kanalizacyjne nie służące do odwodnienia drogi, gazowe, ciepłownicze i wodociągowe,

3) urządzenia wodnych melioracji,

4) urządzenia podziemne specjalnego przeznaczenia,

5) ciągi transportowe.

Jak widać zatem, rozporządzenie nie służy temu, aby na jego podstawie ustalać granice pasów drogowych istniejących i wybudowanych dróg, lecz aby

w oparciu o jego przepisy drogi te projektować, budować i przebudowywać.

Zgodnie z § 5 rozporządzenia, usytuowanie drogi oznacza umieszczenie jej elementów w pasie terenu wyznaczonym liniami rozgraniczającymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu, w trybie określonym w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym. Przez linie rozgraniczające rozumie się natomiast granice terenów przeznaczonych na pas drogowy lub pasy drogowe ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu, a w wypadku autostrady - w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady (§ 3 pkt 3 rozporządzenia).

Z kolei ustawa o drogach publicznych w art. 4 pkt 1 stanowi, że pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. W drodze uchwały rady gminy następuje także ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych (art. 7 ust. 2 i 3 tej ustawy).

Granice pasa drogowego drogi gminnej nr [...] organ winien zatem ustalić w oparciu o wymienione wyżej dokumenty, nie zaś na podstawie przepisów rozporządzenia z 2 marca 1999 r. Z akt sprawy nie wiadomo natomiast, czy dla tego terenu uchwalony został obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, czy wydana została przy budowie drogi gminnej decyzja

o warunkach zabudowy bądź w aktualnym stanie prawnym – decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z pisma inicjującego postępowanie w sprawie wynika, że droga ta została w ostatnich latach "utwardzona asfaltem", co może wskazywać na realizację robót budowlanych, w ramach których określone mogły być granice pasa drogowego stosowną decyzją. Nie ustalono także, czy właściwa rada gminy podjęła uchwałę o zaliczeniu tej drogi do drogi gminnej i czy określiła w niej przebieg tej drogi, a tym samym granice pasa drogowego.

W tym stanie rzeczy ustalenie organów w zakresie naruszenia przez sporne ogrodzenie art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych należy uznać za przedwczesne i dokonane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Brak jest bowiem

w aktach sprawy dowodów określających granice pasa drogowego drogi, a tylko w takiej sytuacji możliwą jest ocena, czy istniejące ogrodzenie jest zlokalizowane w sposób sprzeczny z prawem i uniemożliwiający jego legalizację.

(...) Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji rozstrzygnie sprawę eliminując dotychczasowe naruszenia prawa i uwzględniając przedstawione wyżej stanowisko prawne, w szczególności we właściwy sposób ustali granice pasa drogowego drogi i lokalizację względem niego ogrodzenia skarżących".

Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma zatem regulacja zawarta w art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którą ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ocena prawna, o której stanowi powołany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyroki NSA z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12 i 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1762/12, z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt I FSK 985/16, dostępne w CBOSA pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem realizacji powyższego obowiązku przez organy administracji orzekające w niniejszej sprawie, należy wskazać, iż organy zastosowały się do wskazań i zaleceń zawartych w wyroku WSA Kielcach z dnia 4 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 847/15, a w konsekwencji zrealizowały obowiązek wynikający z art. 153 p.p.s.a.

Jak wynika z akt sprawy, w toku ponownie prowadzonego postępowania przez organ pierwszej instancji, skarżący wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy D. z wnioskiem o wyrażenie zgody na pozostawienie spornego ogrodzenia w obecnej lokalizacji względem drogi, co skutkowało zawieszeniem postępowania w sprawie niniejszej. Decyzją z dnia 13 grudnia 2017 r. Burmistrz Miasta i Gminy D. odmówił pozostawienia wybudowanego ogrodzenia działki nr [...] od strony drogi gminnej nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Kielcach decyzją z dnia 16 kwietnia 2018 r. znak: [...] uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i orzekło o odmowie wydania zezwolenia na lokalizację istniejącego ogrodzenia działki w pasie drogowym drogi gminnej. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że działka nr [...] znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie drogi, która została zaliczona do kategorii dróg gminnych uchwałą Rady Gminy w D. z 25 września 2002 r., której został nadany numer [...]. Przebieg tej drogi na wysokości działki skarżącego jest w granicach działki o nr [...] - grunty wsi [...] o zmiennej szerokości około 3,5 - 4,0 m. Uwzględniając opracowanie upoważnionego geodety, stwierdzono, że ogrodzenie na działce skarżącego zostało zlokalizowane w odległości 1,05 m i 1,06 m od krawędzi jezdni, która jest granicą działki drogowej drogi gminnej przez wieś [...]. W ocenie Kolegium posadowione w ten sposób ogrodzenie narusza przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Kolegium stwierdziło, że pozostawienie spornego ogrodzenia w obecnej lokalizacji, nie pozwala na utrzymanie parametrów technicznych drogi gminnej, a co za tym idzie, nie pozwala organowi na wydanie zezwolenia na pozostawienie tego ogrodzenia, gdyż stanowi ono zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Ponadto obowiązujący m.p.z.p. (z 2015 r.) nie daje zarządcy drogi podstaw do zmniejszenia szerokości ustanowionego 10.0 m pasa drogowego. Zapisy m.p.z.p. nie przewidują możliwości lokalizacji ogrodzeń w terenie wewnątrz linii rozgraniczających pas drogowy z symbolem KD-D2.

Wyrokiem z dnia 12 września 2018 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 448/18 Wojewódzki Sądu Administracyjny w Kielcach oddalił skargę P. O. na powyższą decyzję Kolegium. W uzasadnieniu WSA podzielił ustalenia Kolegium co do tego, że droga przez [...] istnieje jako droga gminna od 2002 r. (uchwała Nr XXXIII/40/2002 z dnia 25 września 2002 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych położonych na terenie Gminy D., w której to uchwale, w § 1 pkt 5 została wymieniona - Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego z 2002 r. Nr 183 poz. 2322). Sąd zauważył, że cyt.: "Skarżący wzniósł ogrodzenie pomimo zgłoszonego przez Starostę Kieleckiego decyzją z 30 stycznia 2013 r. sprzeciwu do zgłoszenia dotyczącego budowy tego ogrodzenia, co wynika ze znajdującej się w aktach decyzji ŚWINB z 20 lipca 2015 r. Również w świetle znajdującej się w aktach dokumentacji fotograficznej za prawidłowe uznać należy ustalenia organów, że ogrodzenie zostało postawione w pasie drogowym, po którym wcześniej odbywał się ruch pojazdów i pieszych. Dlatego też bez znaczenia jest okoliczność, iż dopiero w 2015 r. został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Natomiast fakt jego uchwalenia jest o tyle istotny, że w świetle jego regulacji ogrodzenie znajduje się w liniach rozgraniczających (a więc wewnątrz) pasa drogowego drogi gminnej oznaczonej w tym planie symbolem KD-D2. Linia rozgraniczająca została przedstawiona na mapie sporządzonej dla potrzeb niniejszej sprawy przez geodetę uprawnionego i oznaczona na tej mapie kolorem czerwonym (k. 141 akt adm.)".

W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, że przedmiotowe ogrodzenie zostało zrealizowane samowolnie. Ponieważ samowolnie wybudowane ogrodzenie stanowi urządzenie budowlane, o jakim mowa w art. 3 pkt 9 P.b., prawidłowo organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie naprawcze na podstawie art. art. 51 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, podstawą zastosowania przez organ sankcji rozbiórki z art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. było ustalenie, że nie jest możliwe zalegalizowanie wykonanego ogrodzenia z uwagi fakt usytuowania go w pasie drogowym drogi gminnej, na co nie wyraził zgody zarządca tej drogi. Kluczowa dla rozstrzygnięcia sprawy kwestia usytuowania ogrodzenia w sposób niezgodny z prawem i brak zgody zarządcy drogi na jego lokalizację w pasie drogowym drogi publicznej w sposób jednoznaczny wynika z prawomocnej decyzji Kolegium oraz wyroku WSA w Kielcach z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 448/18.

W związku z powyższym, wbrew zarzutom skargi, ustalenia faktyczne poczynione przez organ są prawidłowe i odpowiadają zebranym dowodom zawartym w aktach administracyjnych. Sąd ustalenia te akceptuje w całości i uznaje za własne.

W realiach rozpoznawanej sprawy, wydanie decyzji o rozbiórce przedmiotowego ogrodzenia odpowiada prawu. Rację ma organ, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy brak było podstaw do wydania innego rozstrzygnięcia. W szczególności brak było podstaw do wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych, z uwagi na fakt, że doprowadziłoby to do pozostawienia urządzenia budowlanego w pasie drogowym, na którego usytuowanie w takim miejscu, nie wyraża zgody zarządca drogi. Nie było również podstaw do wydania decyzji nakazującej doprowadzenie ogrodzenia do stanu poprzedniego skoro zostało ono wybudowane w miejscu, w którym jest usytuowane.

W związku z powyższym, zarzuty zawarte w punktach 1 i 2 lit. a) i lit. b) petitum skargi należy uznać za nieuzasadnione.

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut zawarty w punkcie 2 lit. c) petitum skargi. W tym zakresie należy wyjaśnić, że na konstrukcję "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. , składają się cztery elementy: (1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; (2) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie danej sprawy i wydanie decyzji; (3) rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu albo sądu; (4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego (tak: NSA w wyroku z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1570/11). Innymi słowy, zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno więc zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji.

W kontekście niniejszej sprawy zaznaczyć należy, że m.p.z.p. jak i jego zmiana to akty prawa miejscowego przyjmowane w formie uchwały rady gminy. M.p.z.p. jak również jego zmiana, nie stanowią rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej i konkretnej. Uchwalenie m.p.z.p. jest aktem stanowienia prawa. Plan jako akt prawotwórczy ma zatem, co do zasady, działanie prospektywne i odnosi się do zdarzeń przyszłych, zgodnie z zasadą nie działania prawa wstecz.

W tych okolicznościach faktycznych i prawnych należy stwierdzić, że wskazywane w skardze przystąpienie do sporządzenia zmiany m.p.z.p. nie może stanowić przesłanki określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przystąpienie do sporządzenia zmiany m.p.z.p nie stanowi zagadnienia, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde - zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony - zakończenie postępowania administracyjnego. Uchwalenie m.p.z.p. jak i jego zmiana nie stanowi rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jest to bowiem akt prawodawczy, zmieniający powszechnie obowiązujący stan prawny na obszarze jednostki samorządu terytorialnego.

Podobnie należy ocenić zawarty w skardze wniosek o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego. Po pierwsze, Sąd kontroluje zaskarżoną decyzję biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej wydania. Po drugie, z mocy art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd może zawiesić postępowanie jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego (...). Jak już wskazano wyżej, podjęcie przez organ stanowiący gminy uchwały w sprawie zmiany m.p.z.p. jest aktem stanowienia prawa, a w związku z tym nie została spełniona przesłanka zawarta w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy wniosek o zawieszenie postępowania sądowego jest bezzasadny.

Sumując powyższe, w ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.