Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 950/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 50 ust 1, art 50 ust 2, art 51 ust 1, art. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7, art 77 par 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 124 par 1, art 145 par 1, art 152, art 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Montowski WSA Andrzej Siwek Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2019 r. sprawy ze skargi B. B. następcy prawnego L. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nakazu wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej B. B. następcy prawnego L. J. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ II instancji", "Inspektor Wojewódzki", "organ odwoławczy", "[...]WINB") decyzją nr [...] z [...] lutego 2019 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2019 r. poz. 2196, dalej: "kpa") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 2166, dalej: "p.b.") po ponownym rozpatrzeniu odwołania L. J. (reprezentowanego przez adw. M. P.) od decyzji nr [...] z [...] stycznia 2014 r. (znak: [...]) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "organ I instancji", "PINB") orzekającej o odstąpieniu od nakładania obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia samowolnie wykonywanych robót budowlanych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym znajdującym się na nieruchomości przy ul. [...] w [...], związanych z wymianą stropu nad I piętrem budynku przez P. S. oraz A. L. do stanu zgodnego z prawem, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy omówił złożony stan faktyczny sprawy i wskazał, że decyzja została utrzymana w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z [...] marca 2014 r., która została następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 listopada 2014 r (sygn. akt VII SA/Wa 904/14) uchylona. Ponownie rozpatrując sprawę Inspektor Wojewódzki postanowieniem nr [...] z [...] marca 2015 r. zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, w którym m.in. nie stwierdzono zagrożenia dla ludzi i mienia. W związku z powyższym Inspektor Wojewódzki decyzją nr [...] z [...] maja 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Inspektora Powiatowego nr [...] z [...] stycznia 2014 r. Następnie strony wniosły skargę do WSA w Warszawie na decyzję nr [...], co poskutkowało uchyleniem decyzji Inspektora Wojewódzkiego przez WSA w Warszawie wyrokiem z 8 czerwca 2016 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1549/15). Od powołanego wyroku WSA, Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrzył skargę kasacyjną i ją oddalił wyrokiem z 18 października 2018 r. (sygn. akt II OSK 2587/16). Powyższy przebieg przedmiotowej sprawy skutkował koniecznością ponownego rozpatrzenia przez Inspektora Wojewódzkiego odwołania od decyzji Inspektora Powiatowego nr [...] z [...] stycznia 2014 r., co też organ II instancji uczynił.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, Inspektor Wojewódzki podkreślił, że w ramach ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego wykonano wytyczne sądów administracyjnych, wynikające z wcześniejszych wyroków w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy wskazał również, z jakich przyczyn ponownie postanowił utrzymać w mocy skarżoną decyzję Inspektora Powiatowego. Wskazał, że skutkiem wykonania robót budowlanych związanych z wymianą stropu budynku byłoby nakazanie przez organy usunięcia wełny mineralnej oraz płyty K-G znajdującej się pomiędzy konstrukcją stropu. Następnie organ musiałby wydać decyzję uwzględniającą "Ocenę Techniczną", a to z kolei doprowadziłoby do sytuacji, w której organ nakazuje w sprawie doprowadzenie do stanu, który poprzednio nakazał usunąć. Byłoby to sprzeczne z art. 8 k.p.a. W decyzji wskazano również, że inwestorzy posiadają prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż dach strop obiektu stanowią ich współwłasność (części wspólne budynku).

2. Na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z [...] lutego 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył L. J. (reprezentowany przez adw. M. P.). Wniesiono o uchylenie decyzji w całości oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Inspektora Powiatowego. Skarżący wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania i o przeprowadzenie dowodów z załączonych do skargi dokumentów.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego, w szczególności:

a) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2294, dalej: "p.p.s.a."), poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej oraz wytycznych co do dalszego prowadzenia postępowania, zawartych w wyroku WSA z 8 czerwca 2016 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1549/15) oraz zawartych w wyroku NSA z 18 października 2018 r. (sygn. akt II OSK 2587/16);

b) art. 62 k.p.a., art. 7 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a., poprzez brak połączenia wskazanych w skardze kilku spraw administracyjnych, toczących się przed Inspektorami Powiatowym i Wojewódzkim, co uchybiało przepisowi art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a.;

c) art. 50a ust. 2 p.b. poprzez jego niezastosowanie, pomimo wcześniejszych ustaleń faktycznych;

d) art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez jego niezastosowanie oraz nieprawidłową wykładnię;

e) art. 4 p.b. poprzez nieprawidłową wykładnię;

f) § 17 ust. 2 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla [...] (uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z [...] października 2006 r.) poprzez akceptację przeprowadzonych robót budowlanych, które skutkowały niezgodnością z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego;

g) art. 8 k.p.a. poprzez uchybienia w realizacji zasady równego traktowania względem skarżącego;

h) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozważania całego materiału dowodowego.

W uzasadnieniu Skarżący rozwinął argumentację wskazując w szczególności na pozorne zastosowanie się organów do wytycznych sądów administracyjnych, które wydawały wcześniejsze wyroki. Wskazano również na błędną interpretację art. 50a ust. 2 p.b. przez organy, która w istocie spowodowała, że przepis ten nie jest możliwy do zastosowania i jest regulacją "martwą". Nie jest bowiem ważne to, czy roboty budowlane zostały wykonane prawidłowo ale to, czy roboty budowlane były faktycznie wykonywane po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu tychże robót. Dodatkowo wskazano na trzy różne postępowania toczące się w tej samej sprawie i konieczność połączenia wszystkich spraw do wspólnego rozpoznania. Zdaniem Skarżących organ błędnie przyjął, że wystarczającym tytułem prawnym do nieruchomości umożliwiającym przeprowadzone prace budowlane jest współwłasność części wspólnych budynku.

3. W odpowiedzi na skargę [...]WINB podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

1. Zdaniem Sądu, w pierwszej kolejności należało ustalić, czy w sytuacji śmierci Skarżącego L. J. zasadne w sprawie mogło być zawieszenie postępowania na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, Sąd zawiesza postępowanie z urzędu w razie śmierci strony. Zatem w razie śmierci strony sąd ma obowiązek zawieszenia postępowania na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a., chyba że przed wydaniem postanowienia w tym przedmiocie zgłosili się lub zostali wskazani następcy prawni zmarłej strony. Zatem jeśli Sąd ma wiedzę o wszystkich następcach prawnych zmarłej strony, to nie ma podstaw prawnych do zawieszenia postępowania na podstawie art. 124 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku ze śmiercią strony (por. postanowienie NSA z 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II GZ 374/12). W niniejszej sprawie na rozprawie przed tutejszym Sądem pełnomocnik B. B.-J. przedłożył następujące dokumenty:

- akt zgonu L. J. z którego wynika, że zmarł w dniu [...] lipca 2019 r.;

- akt poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] września 2019 r., sporządzony przez notariusz K. K. z którego wynika, że B.-B.-J. na podstawie testamentu notarialnego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nabyła wprost i w całości spadek po L. F. J.;

- pełnomocnictwo z dnia 1 września 2019 r do reprezentowania B. B.-J. w niniejszym postępowaniu przez adwokata M. K. P.

Zdaniem Sądu, w takiej sytuacji nie zachodzi podstawa do zawieszenia postępowania sądowego. Skoro bowiem bezsprzecznie ustalono następcę prawnego zmarłego skarżącego, to tym samym nie było przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie (por. postanowienie NSA z 12 sierpnia 2011 r., sygn. akt II FSK 588/10). Zatem dotychczasowy uczestnik postępowania B. B.-J. jest następcą prawnym Skarżącego L. J.

2. Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie (tj. dotyczącej przedmiotowej nieruchomości) wydanych zostało kilka rozstrzygnięć organów oraz kilka wyroków sądów administracyjnych. Zasadnicze znaczenie dla rozpatrywanej sprawy ma wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 2016 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1549/15) oraz wyrok NSA z 18 października 2018 r. (sygn. akt II OSK 2587/16). W wyrokach tych wskazano konkretne wytyczne, które powinny być zrealizowane przez organy ponownie rozstrzygające sprawę. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt, zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast "wskazania co do dalszego postępowania" dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok WSA w Poznaniu z 17 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 552/19).

Biorąc pod uwagę wcześniejsze wyroki sądów administracyjnych, w niniejszej sprawie istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia miały następujące okoliczności sprawy:

a) ustalenie zakresu wykonanych robót budowlanych,

b) wykładnia art. 50a ust. 2 p.b.,

c) problem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

d) kwestia kilku jednocześnie toczących się spraw administracyjnych w tym samym przedmiocie.

3. Nie ulega wątpliwości, że organy w niniejszej sprawie zastosowały się do wytycznych sądów administracyjnych i wskazały konkretny zakres zrealizowanych robót budowlanych. Tym samym zarzut zawarty w skardze dotyczący braku wskazania wykonanych robót należy uznać za bezzasadny. Z zaskarżonej decyzji wynika, że organy porównując stan spornych robót budowlanych przed i po wydaniu postanowienia organu powiatowego je wstrzymującego, stwierdziły, że po doręczeniu tego rozstrzygnięcia wydanego w trybie art. 50 ust. 1 p.b. a przed wydaniem i doręczeniem ostateczniej decyzji z art. 51 ust. 1 p.b., inwestorzy wykonali następujące roboty: wypełnili od strony lokalu przestrzeń pomiędzy konstrukcją wykonaną z belek stalowych dwuteowych, do których przymocowano płyty OSB, wełną mineralną oraz płytą gipsowo - kartonową, pomalowali strop na biało.

Fakt wykonywania robót mimo ich wstrzymania powinien być należycie udokumentowany i nie może opierać się na domysłach czy przypuszczeniach, a nawet prawdopodobieństwie naruszenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 lutego 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2208/11). Zdaniem Sądu, wskazane wytyczne w zakresie wskazania wykonanych robót budowlanych zawarte we wcześniejszych wyrokach, organy zrealizowały. Nie oznacza to jednak, że zaskarżona decyzja może pozostać w obrocie prawnym.

4. Drugim z analizowanych problemów jest wykładnia art. 50a ust. 2 p.b. Zdaniem organów, określonym w art. 50a ust. 2 p.b. skutkiem wykonywania robót budowlanych po doręczeniu postanowienia je wstrzymującego byłoby nakazanie przez organy nadzoru budowlanego usunięcie wełny mineralnej oraz płyty gipsowo - kartonowej znajdującej się pomiędzy konstrukcją stropu oraz zdarcie z niego nałożonej farby. Zatem faktycznym skutkiem wykonywania robót budowlanych związanych z wymianą stropu budynku przy ul. [...] w [...] po doręczeniu postanowienia byłoby nakazanie przez organy nadzoru budowlanego usunięcia wełny mineralnej oraz płyty gipsowo - kartonowej znajdującej się pomiędzy konstrukcją stropu. Następnie organ musiałby wydać decyzję nakazową w trybie art. 51 p.b. uwzględniającą znajdujące się w aktach sprawy opracowanie techniczne. To z kolei doprowadziłoby do sytuacji, w której organ nadzoru budowlanego nakazałby w sprawie doprowadzenie do stanu, który uprzednio nakazał usunąć. W związku z tym, organ w decyzji odstąpił od nakładania obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Zdaniem Sadu, takie rozstrzygnięcie jest błędne i nie wynika z prawidłowej wykładni art. 50a ust. 2 p.b.

Zgodnie z art. 50a ust. 2 p.b., "organ nadzoru budowlanego w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem o którym mowa w art. 50 ust. 1 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego".

Zdaniem Sądu, sankcja art. 50a ust. 2 p.b. ma charakter bezwzględny (zwrot: "nakazuje" a nie "może nakazać") i niezależny od ewentualnych przewidywań co do dalszego postępowania w sprawie. Przepis art. 50a pkt 2 p.b. ma charakter stricte represyjny, gdyż obliguje do wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego wykonanego wskutek prowadzenia robót budowlanych po ich wstrzymaniu albo doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Prawodawca nie pozostawia organom żadnej sfery dowolności. Stwierdzenie wykonywania robót budowlanych, pomimo ich wstrzymania, zobowiązuje organ, w zależności od rodzaju prowadzonego postępowania, do wydania któregoś z orzeczeń wymienionych w pkt 1 albo 2 (por. wyrok WSA w Gdańsku z 23 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 174/18). Celem art. 50a pkt 2 p.b. jest przerwanie "spirali" nielegalnych działań inwestora, który pomimo, że pierwotnie realizował inwestycję niezgodnie z prawem i działania te kwalifikowały się do legalizacji, w dalszym ciągu podejmuje nielegalne działania. Cel tego przepisu wynika wprost z projektu ustawy z 2003 r. o zmianie ustawy - p.b. oraz o zmianie niektórych ustaw. W uzasadnieniu tego projektu ustawodawca wskazał, że w związku z licznymi przypadkami ignorowania przez inwestorów nakazów wstrzymania budowy, dodano art. 50a, obligujący organ do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę robót budowlanych wykonanych po ich wstrzymaniu albo doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2821/14).

Zastosowana przez organ interpretacja art. 50a ust. 2 p.b. pozwalająca na odstąpienie od stosowania tego przepisu ze względu na przewidywaną legalizację samowoli budowlanej jest błędna. Powodowałaby, że ten przepis byłby w istocie martwy. Jego sens jest bowiem taki, żeby popełniający samowolę budowlaną nie kontynuował prac po wydaniu postanowienia tymczasowego na podstawie tego przepisu. Bezwzględność art. 50a ust. 2 p.b. powodować ma bowiem sytuację w której popełniający samowolę budowlaną nie będzie jej kontynuował z uwagi na grożące konsekwencje. Zatem wykładnia przepisu art. 50a ust. 2 p.b. zastosowana przez organ jest niewłaściwa.

5. Kolejnym problemem jest brak posiadania przez inwestorów (P. S. i A. L.) prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Konieczność zbadania, czy inwestorzy posiadali prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikała wprost z wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie (por. wyrok z 8 czerwca 2016 r.), skoro dach i stropy w przedmiotowym budynku stanowiły części wspólne.

Konieczność badania przez organ prowadzący postępowanie legalizacyjne tytułu prawnego do nieruchomości, na której wykonano roboty budowlane w warunkach samowoli budowlanej wynika z art. 4 p.b., formułującego tzw. prawo do zabudowy i dotyczy sytuacji, kiedy na wykonywane roboty wyrażana była zgoda właściwego organu (zgłoszenie lub pozwolenie na budowę). W sprawie nie było sporu co do prawa współwłasności nieruchomości przysługującego inwestorom. Spór istniał co do posiadania lub też nie posiadania zgody pozostałych współwłaścicieli i konieczności badania tego faktu przez organy.

Zdaniem organów, zarzuty Skarżącego w przedmiocie naruszenia przysługującego mu prawa własności budynku przy ul. [...] w [...] mogą być dochodzone na gruncie prawa cywilnego przed sądem powszechnym. Procedura legalizacyjna nie wymaga, aby inwestor posiadał wyłączny tytuł prawny do nieruchomości, której postępowanie prowadzone w tym trybie dotyczy. Zatem organy uznały, że inwestorzy posiadali prawo do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane i to niezależnie od tego czy byli jedynymi właścicielami posesji, czy tylko jednymi z kilku współwłaścicieli.

Zdaniem Sądu, taka argumentacja organów nie jest właściwa. Współwłaściciel nieruchomości nie ma samodzielnego prawa do dysponowania całą nieruchomością na cele budowlane w tym także w postępowaniu prowadzonym w ramach art. 51 p.b. Współwłaściciel nie jest uprawniony do wykonywania żadnych robót budowlanych, obejmujących części wspólne budynku, bez zgody pozostałych współwłaścicieli. Zasadnie twierdzi organ, że ewentualne rozstrzygnięcie sporu pomiędzy współwłaścicielami możliwe jest wyłącznie przed sądem powszechnym (por. wyrok WSA w Gliwicach z 26 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 214/19). W niniejszej sprawie jednak inwestorzy samodzielnie, bez zgody innych współwłaścicieli dokonali określonych robót budowlanych.

Podkreślić należy, że dysponowanie nieruchomością na cele budowlane - co do zasady - stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Budowa, rozbudowa czy przebudowa obiektu objętego współwłasnością w częściach ułamkowych wykracza poza zakres zwykłego zarządu i należy do kategorii rozporządzania rzeczą wspólną (por. wyrok WSA w Poznaniu z 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 1252/18). W takim przypadku potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a brak takiej zgody jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2182/16).

W niniejszej sprawie inwestorzy nie mogli zatem działać w tym zakresie samodzielnie, wskazując jedynie na to, że są współwłaścicielami nieruchomości. Nie posiadali bowiem zgody na takie prace budowlane innych współwłaścicieli nieruchomości.

6. Ważne znaczenie w niniejszej sprawie ma okoliczność związana z toczącymi się równolegle kilkoma postępowaniami administracyjnymi w sprawie przedmiotowej nieruchomości. W skardze zasadnie wskazuje się bowiem na trzy różne postepowania i potencjalną możliwość wydania różnych decyzji w trzech odrębnie prowadzonych sprawach dotyczących w istocie tej samej nieruchomości i tego samego problemu faktycznego.

Są to następujące sprawy: a) sprawa niniejsza; b) sprawa w której została wydana decyzja [...]WINB z [...] października 2015 r. nr [...] (następnie uchylona wyrokiem WSA w Warszawie z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt VII SA/WA 101/16, od w której została oddalona skarga kasacyjna uczestnika P. S. przez NSA wyrokiem z 18 października 2018 r. sygn. akt II OSK1269/17); c) sprawa w której została wydana decyzja [...]WINB z [...] lutego 2016 r. nr [...] (utrzymana w mocy wyrokiem WSA w Warszawie z 24 maja 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 823/16 a który to wyrok został ostatecznie uchylony na skutek skargi kasacyjnej L. J. wyrokiem NSA z 18 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2467/17).

Już w wyroku NSA z 18 października 2018 r. (sygn. akt II OSK 2467/17) wskazano, że "(...) w odniesieniu do dachu budynku prowadzono dwa postępowania – jedno w trybie art. 66 ust. 1 p.b. – poddane kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie VII SA/Wa 101/16 i II OSK 1269/17 – oraz drugie – w trybie art. 51 p.b. – poddane kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie. Wydanie zaskarżonej decyzji nie zostało zatem poprzedzone należytym wyjaśnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, skoro nie uwzględniono, że co do tego samego przedmiotu – dachu budynku (...) – prowadzone były dwa różne postępowania, w których te same roboty budowlane inaczej oceniono". NSA ocenił, że taka sytuacja powoduje naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Dalej w wyroku NSA wskazał, że: "(...) dopiero po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania oraz należytym wyjaśnieniu i ustaleniu stanu faktycznego będzie możliwe zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego. Postępowanie to musi uwzględniać fakt prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego innego postępowania wobec przedmiotowego dachu budynku przy ul. [...]. Ocena wykonanych robót budowlanych musi być kompleksowa i nie może być prowadzona jednocześnie w różnych trybach. Tak więc dopiero po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania będzie możliwa ocena, czy podjęte rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem materialnym. Dlatego też obecnie ocena zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego byłaby przedwczesna".

Zdaniem Sądu, zasadne jest zatem połączenie wszystkich spraw do wspólnego rozpoznania w celu wydania jednej decyzji uwzględniającej wszystkie aspekty dotyczące wskazanej w decyzjach nieruchomości. Skutki samowolnego wykonania stropu budynku nie mogą być bowiem oceniane w oderwaniu od samowolnie wykonanych elementów konstrukcji dachowej, skoro wszystkie elementy współpracują ze sobą i mają zasadniczy wpływ na przedmiotową nieruchomość. Konsekwencją szeregu naruszeń i popełnionej samowoli budowlanej przez inwestorów musi być zastosowanie sankcji w postaci nakazania doprowadzenia budynku przy ul. [...] w [...] do stanu poprzedniego. Organ ocenić musi, czy samowolne prace budowlane nie spowodowały skutku w postaci "naprawy pokrycia dachu" a "wybudowania zupełnie nowej konstrukcji dachowej" oraz czy w ich wyniku nie powstała np. nowa kondygnacji (na co między innymi wskazywał na rozprawie pełnomocnik skarżącej). Nie wyjaśniono zatem, czy doszło do nadbudowy budynku położonego przy ul. [...] w [...] w rozumieniu art. 3 ust. 6 p.b. także w wyniku samowolnych prac przy konstrukcji stropu. Zgodnie z definicją budowy zawartą w art. 3 pkt 6 p.b., rozbudowa jak też odbudowa stanowią określony aspekt robót budowlanych, stanowiąc element budowy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 10 października 2019 r., sygn. akt II SA/Po 1125/18). Za "nadbudowę" można uznać podwyższenie bryły budynku jako całości o dodatkową kondygnację (por. wyrok WSA w Krakowie z 13 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 159/19). Zdaniem Sadu, w sprawie naruszone zostały art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., gdyż organy nie wyjaśniły, czy samowolne prace związane z rozebraniem konstrukcji stropu zostały wykonane w wykonaniu tej samej samowoli budowlanej co rozebranie więźby dachowej oraz dachu i zmianą konstrukcji dachu (tzn. czy pozostają w związku z tymi pracami).

7. Rozpoznając sprawę ponownie organy będą miał obowiązek uwzględnić powyższe wskazania i wytyczne Sądu.

8. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., art. 152 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a.