Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 81/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 7 , art 8 , art 11 , art 15 , art 77 , art 80 , art 107 , art 126 art 216- 219
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 3 , art 48 ust 2 i ust 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art 46
journal: Dz.U. 2010 nr 106 poz 675
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych
article: art 151 , art 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 27 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Niżnik - Dobosz Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 lutego 2020 roku sprawy ze skargi Firma A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 października 2019 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem nr [...] z 30 maja 2016 r. znak: [...] zobowiązał [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. do przedłożenia zaświadczenia o zgodności lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej na istniejącym obiekcie budowlanym budynku mieszkalno-biurowo-zakonnym położonym przy ul. [...] w K. z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jako podstawę prawną postanowienia PINB podał art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2019 r., poz. 1186), dalej "P.b.".

[...] Sp. z o.o. złożyła 14 lipca 2016 r. wniosek do Prezydenta Miasta K. o wydanie zaświadczenia w związku z ww. zobowiązaniem nałożonym przez PINB o zgodności z zapisami miejscowego planu stacji bazowej składającej się z 3 antenowych konstrukcji wsporczych, 6 anten sektorowych i jednej anteny radioliniowej wraz z infrastrukturą.

Prezydent Miasta K. postanowieniem z 21 lipca 2016 r. nr [...] orzekł o odmowie wydania dla [...] Sp. z o.o. zaświadczenia o zgodności istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej umieszczonej na istniejącym obiekcie budowlanym - budynku mieszkalno-biurowo-zakonnym położonym na działce nr [...], obręb [...] przy ul. [...] w K., jako niezgodnej z zapisami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]" uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia 9 listopada 2011 r. (Dz.Urz.Woj.[...]), dalej "m.p.z.p.". W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z ustaleniami m.p.z.p. wnioskowane urządzenie znajduje się w terenach zabudowy usług kultu religijnego - UK. Według informacji zawartej we wniosku przedmiotowa stacja znajduje się na istniejącym obiekcie budowlanym. Lokalizacja ta jest niezgodna z zapisami m.p.z.p., gdyż urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej należy umieszczać jako wbudowane w obiekty kubaturowe lub jako wolnostojące o zminimalizowanych gabarytach i wystroju harmonizującym z otaczającą zabudową lokalizowanych stosownie do warunków wynikających z poszczególnych rozwiązań technicznych niekolidujących z innymi ustaleniami planu (§ 22 akapit 5) – podkreślenia organu.

[...] Sp. z o.o. wniosła na ww. postanowienie zażalenie podnosząc m.in., że organ nadzoru budowlanego nie traktuje inwestycji jako urządzenia, lecz jako odrębny obiekt budowlany stanowiący całość techniczno-użytkową, czyli budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. Ponadto zarzuciła, że organ nie wyjaśnił w uzasadnieniu postanowienia jak rozumie się zwrot "wbudowane w obiekty kubaturowe", czy wbudowane to także umiejscowione na obiekcie kubaturowym. Podniosła, że zainstalowane urządzenia są przymocowane do istniejącego obiektu budowlanego, mają zminimalizowane gabaryty, nie przekraczają 3 metrów, wystrój ich harmonizuje z istniejącą zabudową, co wynika także ze zrealizowania zaleceń Miejskiego Konserwatora Zabytków w K..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 14 listopada 2016 r., znak [...], na podstawie art. 217 § 1 i § 2, art. 218, art. 219 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267; obecnie Dz.U. z 2020 r., poz. 256), dalej "K.p.a", utrzymało ww. postanowienie z 21 lipca 2016 r. w mocy.

W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał m.in., że zgodnie z § 22 m.p.z.p. urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej należy umieszczać jako wbudowane w obiekty kubaturowe lub jako wolnostojące o zminimalizowanych gabarytach i wystroju harmonizującym z otaczająca zabudową, lokalizowanych stosownie do warunków wynikających z poszczególnych rozwiązań technicznych niekolidujących z innymi ustaleniami planu (podkreślenie organu).

Budynek mieszkalno-biurowo-zakonny jest obiektem kubaturowym, zaś stacja bazowa telefonii komórkowej jest urządzeniem infrastruktury telekomunikacyjnej. Odnośnie zaś zawartego w § 22 m.p.z.p. pojęcia wbudowane organ wskazał, że uchwała w § 6 zawierającym wyjaśnienie użytych w niej terminów nie wyjaśnia pojęcia wbudowane. Zgodnie z definicją zawartą w Słowniku Języka Polskiego (Wyd. PWN, Warszawa 1996) słowo wbudować oznacza "budując umieszczać coś wewnątrz czegoś, umocować coś na stałe wewnątrz jakiejś budowli, konstrukcji, urządzenia". Tak więc ponieważ stacja bazowa telefonii komórkowej umieszczona jest na budynku mieszkalno-biurowo-zakonnym, nie jest w niego wbudowana. Aby spełnić warunek wbudowania musiałaby znajdować się w jego wnętrzu.

[...] sp. z o.o. wniosła na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. z uwagi na jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające wydanie postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji;

2. art. 138 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy w stanie faktycznym sprawy zaistniały przesłanki do zmiany postanowienia organu I instancji;

3. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie, dlaczego zdaniem organu urządzenia, w tym antenowe konstrukcje wsporcze oraz instalacja radiokomunikacyjna zainstalowane na budynku znajdującym się w K. przy ul. [...], zaliczają się do obiektów budowlanych lub ich części, będących w budowie albo wybudowanych, a tylko dla takich możliwe jest wydanie zaświadczenia, o którym mowa w treści art. 48 ust. 3 pkt. 1 P.b.;

4. art. 15 K.p.a. poprzez brak dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy i ograniczenie się przez organ II instancji do roli recenzenta decyzji wydanej przez organ I instancji.

Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:

5. § 22 akapit 5 m.p.z.p. poprzez błędną wykładnię opierającą się na uznaniu, iż wbudowane to wyłącznie umieszczone wewnątrz obiektu, czego skutkiem było błędne zastosowanie i uznanie, że lokalizacja inwestycji [...] narusza zapisy przedmiotowego planu;

6. art. 48 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 1 P.b. poprzez odmowę wydania zaświadczenia na podstawie ww. przepisu w sytuacji, gdy dotyczy on obiektu budowlanego lub jego części zrealizowanego bez wydania decyzji o pozwoleniu na budowę a efektem realizacji inwestycji [...] nie było powstanie obiektu budowlanego lub jego części;

7. § 10 ust. 1 pkt. 1 lit. h m.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2010 r., nr 106, poz. 675 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2019 r., poz. 2410 ze zm.), dalej: "ustawa z dnia 7 maja 2010 r.", poprzez niezastosowanie w sytuacji, gdy z przepisów odrębnych wynika możliwość realizacji tej infrastruktury na obszarze ww. planu miejscowego;

8. § 31 ust. 3 pkt 4 m.p.z.p. poprzez niezastosowanie w sytuacji, gdy w przeznaczeniu dopuszczalnym ustala on możliwość lokalizacji obiektów i urządzeń, w tym obiektów, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z 31 marca 2017 r. sygn. II SA/Kr 119/17 uchylił postanowienie SKO z 14 listopada 2016 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu I Instancji.

W uzasadnieniu wyroku sąd stwierdził, że skarga była uzasadniona, choć nie wszystkie zawarte w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 217 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl § 2 tego przepisu zaświadczenie wydaje się w oparciu o dwie odrębne przesłanki: pkt 1 - jeżeli przepis prawa wymaga potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego lub pkt 2 - gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Sąd stwierdził, że zaświadczenie, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b. należy zakwalifikować jako zaświadczenie, którego wydania wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a.). Zaświadczenie to jednak nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów, ponieważ prezydent miasta ma stwierdzić w nim o zgodności lokalizacji wskazanego przez wnioskodawcę obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To zaś oznacza, że organ w pierwszej kolejności dokonuje analizy, oceny i w pewnym zakresie także interpretacji (wykładni) aktu prawa miejscowego w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Dopiero po tak dokonanych ustaleniach organ może stwierdzić w wydanym zaświadczeniu, że zrealizowana inwestycja jest lub nie jest zgodna z obowiązującym w tym obszarze miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie jest to więc typowe, proste, urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu, jak by wynikało to z brzmienia art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a.

Dalej sąd wskazał, że zgodnie z art. 218 § 2 K.p.a., organ administracji może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Prowadzenie takiego postępowania wyjaśniającego opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Zatem postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Nie zmienia to jednak faktu, że organ wydający zaświadczenie w oparciu o art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b., obowiązany jest do samodzielnej oceny, czy istniejący obiekt jest zgodny z ustaleniami obowiązującego planu.

Sąd jednocześnie podkreślił, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń nie jest postępowaniem administracyjnym, jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 K.p.a. (tzw. postępowanie jurysdykcyjne), a jedynie ma charakter administracyjny z uwagi na to, że jest to jedna z form prawnych działania organów administracji publicznej.

Dalej sąd wskazał, że niektóre przepisy ogólnego postępowania administracyjnego będą miały odpowiednie zastosowanie w postępowaniu zaświadczeniowym, w szczególności: niektóre zasady ogólne K.p.a. (np. zasada prawdy obiektywnej, zasada pisemności, zasada udzielenia informacji), przepisy dotyczące wymogów formalnych wniosku (art. 63), przepisy dotyczące postanowień (art. 123-126), przepisy dotyczące zażaleń (art. 141-144). Zatem prowadzone przez organ postępowanie wyjaśniające powinno zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej zmierzać w kierunku ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem.

Kolejno sąd stwierdził, że stosownie do art. 219 K.p.a. postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia powinno zawierać elementy rozstrzygnięcia zaskarżalnego, tj. uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środku zaskarżenia. Wskazane w uzasadnieniu faktycznym powody odmowy wydania zaświadczenia w połączeniu z uzasadnieniem prawnym składają się na zajęte przez organ stanowisko w sprawie, wyjaśniają powody takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy. Zatem postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia o zgodności zrealizowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego odpowiadać powinno regułom ogólnym wynikającym z art. 7-9, art. 77 i art. 80 K.p.a.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy sąd wskazał, że organy odmówiły wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę co najmniej przedwcześnie.

Sąd stwierdził, że z § 31 i § 22 m.p.z.p. wynika, że co do zasady w obszarze UK dopuszczono lokalizowanie obiektów, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, jednak na zasadach określonych w § 22, odnoszących się do całego obszaru objętego ustaleniami planu.

Sąd wskazał, że stacja bazowa telefonii komórkowej - jak prawidłowo wskazało Kolegium - jest urządzeniem infrastruktury telekomunikacyjnej, jednak organ nie odniósł się w swoich rozważaniach, czy jest to również "obiekt, sieć lub urządzenie infrastruktury technicznej", o którym mowa w § 31 ust. 3 pkt. 4 m.p.z.p.

Dalej sąd stwierdził, że zgodnie z art. 2 pkt. 8 i pkt 53 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2016 r., poz. 1489 ze zm.):

- infrastruktura telekomunikacyjna to urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji;

- sieć telekomunikacyjna to systemy transmisyjne oraz urządzenia komutacyjne lub przekierowujące, a także inne zasoby, w tym nieaktywne elementy sieci, które umożliwiają nadawanie, odbiór lub transmisję sygnałów za pomocą przewodów, fal radiowych, optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną, niezależnie od ich rodzaju.

Tym samym stacja bazowa telefonii komórkowej jest zarazem elementem sieci telekomunikacyjnej jak i urządzeniem infrastruktury telekomunikacyjnej, a to z kolei prowadzi do wniosku, że obiekt taki może – jako przeznaczenie dopuszczalne – istnieć w obszarze UK.

Sąd stwierdził również, że z § 22 m.p.z.p. wynikają istotne kwestie; po pierwsze, jeśli na dzień wejścia w życie planu istniały na terenie objętym planem określone urządzenia telekomunikacyjne, to mogą w zastanej lokalizacji pozostać, a tego organy nie ustaliły, tj. nie wyjaśniły, czy stacja istniała w dniu wejścia w życie planu czy też powstała później.

Po wtóre, plan stanowi, że urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej należy umieszczać jako "wbudowane w obiekty kubaturowe lub jako wolnostojące o zminimalizowanych gabarytach i wystroju harmonizującym z otaczającą zabudową". Wobec tak sformułowanego dopuszczenia sąd wskazał, że stacja bazowa telefonii komórkowej ze względów technologicznych nie może być "wbudowana" w obiekt kubaturowy, w takim znaczeniu jakie przytacza Kolegium, tj. nie może być umieszczona wewnątrz budynku czy budowli. Okoliczność tę organy całkowicie pominęły. Po trzecie organy nie udzieliły odpowiedzi, czy stacja bazowa telefonii komórkowej posadowiona jako wolnostojąca może mieć "wystrój harmonizujący z otaczającą zabudową". Może budzić wątpliwości, czy jest technologicznie możliwe upodobnienie takiej stacji np. do pobliskich kamienic czy willi w ogrodach.

W tym kontekście sąd wskazał również na treść art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r., która weszła w życie i obowiązywała w dacie uchwalania m.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem m.p.z.p. nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Tym samym zdaniem sądu do rozważenia pozostaje także i to, czy przywołane wyżej warunki i zasady lokalizacji urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, opisane w § 22 badanego planu, nie zostały sformułowane w taki sposób, że co prawda nie zakazują lokalizowania inwestycji celu publicznego w zakresie łączności publicznej, ale przyjęte rozwiązania prowadzą w praktyce do uniemożliwienia lokalizacji takiej inwestycji.

Nie jest natomiast uzasadniony zarzuty skargi dotyczący naruszenia przez organ wydający zaświadczenie art. 48 P.b., poprzez brak ustalenia czy legalizacja spornej inwestycji odbywać się powinna w trybie art. 48 P.b., czy też powinno się wobec niej toczyć postępowanie naprawcze w trybie art. 50–51 P.b. Organ wydający zaświadczenie nie może bowiem rozstrzygać kwestii, które według właściwości rzeczowej należą do organów nadzoru budowlanego.

Zgodnie z art. 19 K.p.a., organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Zadania i obowiązki organów nadzoru budowlanego określa art. 81, zaś same organy wymienia art. 80 ust. 2 P.b. Z kolei art. 48 ust 3 pkt. 1 tej ustawy wyraźnie wskazuje, że zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta czyli w istocie organ planistyczny. Przepis ten oddziela właściwość rzeczową organu nadzoru budowlanego jako właściwego do prowadzenia postępowania legalizacyjnego od kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta), którego obowiązkiem jest jedynie wydanie zaświadczenia w trybie art. 217 K.p.a.

Tymczasem oczekiwanie skarżącej sprowadza się do tego, aby organ wydający zaświadczenie najpierw dokonał kwalifikacji samowolnej inwestycji w świetle P.b., a następnie ustalił w jakim trybie powinna być legalizowana, gdyby zaś doszedł do wniosku, że tryb przewidziany w art. 48 P.b. jest niewłaściwy, to winien odmówić wydania zaświadczenia z tego właśnie powodu. Jednak czyniąc w ten sposób naruszył by kompetencje zarówno własne jak i organu nadzoru budowlanego. Brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do wywodzenia wniosków dotyczących tego rodzaju kompetencji wójta, burmistrza, prezydenta w postępowaniu zmierzającym do wydania zaświadczenia.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Prezydent Miasta K. postanowieniem z 31 października 2018 r. znak [...] odmówił wydania przedmiotowego zaświadczenia. W uzasadnieniu wskazał na zdjęcia z Google Street View z 2011 r. przed wejściem w życie m.p.z.p. i z maja 2013 r. po wejściu planu w życie, na których stacja nie jest widoczna. Stwierdził też, że anteny o ponad 2 m górują nad płaskim dachem i otoczeniem. Są widoczne z poziomu sąsiednich ulic. Nie można wiec uznać, że są wbudowane w obiekt kubaturowy. Obiekt wbudowany niekoniecznie musi być wewnątrz budynku, ale nie powinien wystawać poza zwartą kubaturę (np. we wnęce, oknie). Anteny nie mogą być też traktowane jako wolnostojące, ponieważ nie stoją na gruncie. Nawet gdyby, to przez wyeksponowanie nie można mówić o zminimalizowanych gabarytach i wystroju harmonizującym z otaczającą zabudową.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu zażalenia [...] sp. z o.o., postanowieniem z 25 lutego 2019 r. znak: [...] uchyliło ww. postanowienie z 31 października 2018 r. i przekazało sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji nie rozstrzygnął, czy przedmiotowych anten nie można uznać za wolnostojący obiekt o zminimalizowanych gabarytach o wystroju harmonizującym z otaczającą zabudową. Zdaniem Kolegium z przestrzennego punktu widzenia stacja spełnia wymóg zminimalizowanych gabarytów o wystroju harmonizującym z otaczającą zabudową. Kolegium zarzuciło również nieodniesienie się organu I instancji do kwestii art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r., jako dyrektywy interpretacyjnej przepisów planu miejscowego. Przywołało w tym zakresie wyroki NSA. Nakazało rozważenie przepisów m.p.z.p. w relacji do art. 46 i art. 75 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. Podsumowując organ odwoławczy stwierdził niewykonanie przez organ I instancji wytycznych zawartych w wyroku WSA w Krakowie.

Następnie Prezydent Miasta K. postanowieniem z 15 lipca 2019 r., nr [...], na podstawie art. 219 K.p.a., odmówił wydania [...] Sp. z o.o. w W. zaświadczenia o zgodności istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej umieszczonej na istniejącym obiekcie budowlanym - budynku mieszkalno - biurowo – zakonnym, położonym na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w K., jako niezgodnej z zapisami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]".

Zdaniem organu lokalizacja jest niezgodna z zapisami m.p.z.p. (§ 22 akapit 5). Przedmiotowe anteny (o wys. ponad 2 m od krawędzi dachu) są ustawione na płaskim dachu budynku, górując nad otoczeniem (są widoczne zarówno od ulic: [...] - strony pd.-wsch., jak i od ul. [...] - strony pn.-zach.). Nie można w związku z tym uznać, że są wbudowane w obiekt kubaturowy jakim jest wspomniany budynek mieszkalno-biurowo-zakonny. Obiekt (urządzenie) wbudowany niekoniecznie musi znajdować się wewnątrz budynku, musi natomiast tworzyć z nim integralną całość "niewystającą" poza jego zwartą kubaturę (np. znajdować się we wnęce, oknie, a nawet na gzymsie/parapecie na tle ściany itp. np. jak w położonej obok wieży kościoła salezjanów). Anteny te nie mogą być również traktowane jako wolnostojące, gdyż nie są posadowione na gruncie jako samodzielne obiekty (np. maszty).

Organ przywołał stanowisko WSA, który w wyroku z 28 czerwca 2017 r. wskazał, że z § 22 akapit 1 wynika, że istnieje możliwość "utrzymania istniejącego przebiegu sieci i lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych". Niemniej zapis ten odnosi się do obiektów legalnie wybudowanych, a nie ma na celu utrzymania samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych - a badanie czy obiekty te istniały (legalnie) nie należy do kompetencji Prezydenta (tylko PINB-u, dla potrzeb którego wydawane jest wnioskowane zaświadczenie). Wg. Google - Street View z sierpnia 2011 r. (a więc przed wejściem w życie ww. planu) oraz z maja 2013 r. (gdy plan obowiązywał) przedmiotowe anteny nie były umieszczone w rozpatrywanym miejscu.

Organ zauważył również, że pominięcie jako dowodu pisma Miejskiego Konserwatora Zabytków (nota bene niedołączonego do pierwotnego wniosku) wynika z faktu, że organ miał wydać zaświadczenie o zgodności budowy z ustaleniami m.p.z.p., którego zapisy nie dopuszczają trybu zastąpienia ich opinią konserwatora zabytków. Może ona być pomocna do wydania rozstrzygnięcia przez PINB, w którego kompetencji jest stwierdzenie, czy budowę można zalegalizować, czy nie - a przedmiotowe zaświadczenie jest tylko jednym z elementów postępowania prowadzonego przezeń.

Organ zwrócił również uwagę, że zarzut naruszenia przez niego art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. nie jest trafny, gdyż zapisy planu (w § 22 oraz także w § 31 ust 3 pkt 4) nie zakazują lokalizacji anten telefonii komórkowej, a jedynie ustalają zasady tej lokalizacji mające chronić ład przestrzenny. Organ wskazał także, że projekt planu został uzgodniony z Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej, który nie dopatrzył się, by postanowienia planu były niezgodne z przepisami ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Zdaniem organu z tego właśnie względu plan miejscowy ustala takie zasady w § 22 akapit 5, których możliwość spełnienia nie jest wcale teoretyczna, ale realna (i np. "wbudowanie" może być realizowane w sposób jak np. na ww. wieży kościoła salezjanów, a dla "wolnostojących o zminimalizowanych gabarytach i wystroju harmonizującym z otaczająca zabudową" możliwe jest technologicznie upodobnienie ich do wież lub nawet rodzaju rzeźbiarsko potraktowanych obiektów naśladujących drzewa).

[...] sp. z o.o. złożyła zażalenie na powyższe postanowienie Prezydenta Miasta K. z 15 lipca 2019 r. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, bądź wydanie zaświadczenia o zgodności inwestycji [...] z zapisami planu miejscowego[...] sp. z o.o. zarzuciła rozstrzygnięciu organu I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób szczegółowy i przekonujący, dlaczego zdaniem organu przedmiotowe urządzenia są niezgodne z zapisami m.p.z.p., w tym nieustalenie w sposób jednoznaczny i na podstawie dopuszczalnych środków dowodowych, kiedy stacja bazowa została zrealizowana i jaki jest jej zakres, pominięcie dowodów w postaci pisma Miejskiego Konserwatora Zabytków potwierdzających możliwość realizacji inwestycji Spółki na dachu przedmiotowego budynku jako nieingerującą w przestrzeń publiczną podlegającą ochronie z uwagi na wartości zabytkowe, a także nierozważenie wszystkich okoliczności i wątpliwości co do treści i wykładni zapisów planu miejscowego, co nakazał WSA w Krakowie w wyroku zapadłym w niniejszej sprawie.

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie:

- § 22 akapit 5 poprzez niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie i uznanie, że lokalizacja inwestycji [...] narusza zapisy przedmiotowego planu;

- § 10 ust. 1 pkt 1 lit. h m.p.z.p. w związku z art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. poprzez niezastosowanie w sytuacji, gdy z przepisów odrębnych wynika możliwość realizacji tej infrastruktury na obszarze ww. planu miejscowego;

- § 31 ust. 3 pkt 4 m.p.z.p. poprzez niezastosowanie w sytuacji, gdy w przeznaczeniu dopuszczalnym ustala on możliwość lokalizacji obiektów i urządzeń, w tym obiektów, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej;

- art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie go jako reguły interpretacyjnej przy ustalenia przeznaczenia planu w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu umotywowano podniesione zarzuty wskazując także na bogate orzecznictwo sądów administracyjnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 31 października 2019 r. znak [...], na podstawie art. 48 ust. 3 pkt 1 P.b. w zw. z art. 217 § 2 pkt 1 i pkt 2, art. 218 § 1, art. 219 oraz art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

Organ II instancji zauważył, że w niniejszej sprawie związany jest prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z 31 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 119/17. Tym samym w ocenie organu w świetle treści art. 152 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania były przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Organ II instancji przywołał treść art. 217 § 2 i art. 219 K.p.a. oraz art. 48 ust. 3 pkt 1 P.b. Wskazał, że przedmiotowa stacja znajduje się w terenach zabudowy usług kultu religijnego oznaczonych symbolem UK. Przywołał treść § 31 i § 22 m.p.z.p.

Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, że przedmiotowe anteny są ustawione na dachu płaskim ww. budynku, górując nad otoczeniem i nie można uznać, że są wbudowane w obiekt budowlany, jakim jest przedmiotowy budynek mieszkalno-biurowo-zakonny.

Przedmiotowe anteny nie istniały w okresie od sierpnia 2011 r., do maja 2013 r. (tj. gdy plan obowiązywał) - powyższe ustalono na podstawie Google Street-View (kolorowe wydruki w aktach sprawy). Wskazał, że wobec powyższego możliwość utrzymania istniejącego przebiegu sieci i lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych zgodnie z § 22 m.p.z.p. nie odnosi się do samowoli budowlanej jaką jest przedmiotowa instalacja.

Organ wywiódł także, iż obiekt budowlany nie musi koniecznie znajdować się wewnątrz budynku, musi natomiast tworzyć z nim integralną całość "niewystającą" poza zwarta kubaturę np. znajdować się we wnęce, oknie, a nawet gzymsie/parapecie na tle ściany itp. Wskazał, że przedmiotowe anteny nie mogą być traktowane jako wolnostojące, gdyż nie są posadowione na gruncie jako samodzielne obiekty.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji w sposób wyczerpujący uzasadnił przesłanki odmowy wydania zaświadczenia o zgodności przedmiotowej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu. W szczególności zgodnie z wytycznymi WSA zawartymi w wyroku z dnia 31 marca 2017 r. organ I instancji dokonał ustaleń, czy stacja istniała w dniu wejścia w życie miejscowego planu, czy harmonizuje z otaczającą zabudową, a także czy jest możliwe technologicznie upodobnienie do takich stacji istniejących w okolicy. Wskazano przy tym na antenę zlokalizowaną w wieży pobliskiego kościoła salezjanów (zdjęcia anten karta nr [...] akt sprawy). Kolegium podzieliło stanowisko, że z uwagi na gabaryty urządzeń (wystają ponad 2 metry od dachu budynku), sam ich charakter montażu (nijako na boku budynku) przedmiotowe instalacje nie są zgodne z treścią samego planu (§ 22), jak i okolicznym ładem - co w szczególności jest widoczne w porównaniu z antenami nadawczymi znajdującymi się przy okolicznym kościele salezjanów. Trafnym jest także stanowisko organu I instancji, iż treść § 22 wraz z § 31 ust. 3 pkt 4 nie zakazuje lokalizacji anten telefonii komórkowej, a jedynie ustala zasady mające za cel ochrony ładu przestrzennego, które - co wynika z powyższego - nie zostały zachowane przy realizacji przedmiotowych anten. Powyższe wywody organu I instancji w ocenie Kolegium są spójne i w sposób wystarczający uzasadnione.

W związku z powyższymi ustaleniami w ocenie organu II instancji wszystkie przesłanki odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści zostały podane w sposób wyczerpujący. Także wszystkie wskazania WSA zawarte w wyroku z dnia 31 marca 2017r. zostały przez organ I instancji dokonane.

[...] sp. z o.o. wniosła na powyższe postanowienie SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Skarżąca zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. z uwagi na jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy me zostały spełnione przesłanki umożliwiające wydanie postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji;

2. art. 138 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy w stanie faktycznym sprawy zaistniały przesłanki do zmiany postanowienia organu I instancji;

3. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób szczegółowy i przekonujący, dlaczego zdaniem organu przedmiotowe urządzenia są niezgodne za zapisami m.p.z.p., w tym nieustalenie w sposób jednoznaczny i na podstawie dopuszczonych przepisami K.p.a. środków dowodowych, kiedy stacja bazowa została zrealizowana i jaki jest jej zakres, poczynienie ustaleń faktycznych na podstawie programu internetowego Google Street View, mimo, iż nie jest to żaden ze środków dowodowych dopuszczonych w procedurze administracyjnej, pominięcie dowodów w postaci pisma Miejskiego Konserwatora Budynków potwierdzających możliwość realizacji inwestycji Spółki na dachu przedmiotowego budynku, jako nieingerującą w przestrzeń publiczną podlegająca ochronie z uwagi na wartości zabytkowe, a także nierozważenie wszystkich okoliczności i wątpliwości, co do treści i wykładni zapisów m.p.z.p., co nakazał WSA w Krakowie w wyroku z 31 marca 2017 r., sygn. II SA/Kr 119/17 zapadłym w niniejszej sprawie,

4. art. 153 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez organ oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania wyrażonych w ww. wyroku WSA, w szczególności poprzez nieustalenie w sposób niebudzący wątpliwości czy stacja istniała w dniu wejścia w życie m.p.z.p., a także niewystarczającą analizę czy warunki i zasady lokalizacji urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej opisane w § 22 m.p.z.p. nie zostały sformułowane w taki sposób, że co prawda nie zakazują lokalizowania inwestycji celu publicznego w zakresie łączności publicznej, ale przyjęte rozwiązania prowadzą w praktyce do uniemożliwienia lokalizacji takiej inwestycji;

5. art. 15 K.p.a. poprzez brak dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy a ograniczenie się przez organ II instancji do roli recenzenta decyzji wydanej przez organ I instancji;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:

6. § 22 akapit 5 m.p.z.p. poprzez błędną wykładnię, czego skutkiem było błędne zastosowanie i uznanie, że lokalizacja inwestycji [...] narusza zapisy przedmiotowego planu;

7. § 10 ust. 1 pkt. lit. h m.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. poprzez niezastosowanie w sytuacji, gdy z przepisów odrębnych wynika możliwość realizacji tej infrastruktury na obszarze ww. planu miejscowego;

8. § 31 ust. 3 pkt 4 m.p.z.p. poprzez niezastosowanie w sytuacji, gdy w przeznaczeniu dopuszczalnym ustala on możliwość lokalizacji obiektów i urządzeń, w tym obiektów, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej;

9. art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji nie zastosowanie go jako reguły interpretacyjnej przy ustalaniu znaczenia m.p.z.p. w odniesieniu do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej zamierzonej przez skarżącą.

W obszernym uzasadnieniu zarzutów skarżąca opisała na wstępie zasadę dwuinstancyjności postępowania. Podkreśliła, że dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie spraw administracyjnej.

Tymczasem zdaniem skarżącej organ II instancji w ocenianym postępowaniu ograniczył się wyłącznie do weryfikacji postanowienia organu I instancji a nie do ponownego rozpoznania sprawy. Organ II instancji nie odniósł się do poszczególnych zarzutów podniesionych przez skarżącą w zażaleniu ograniczając się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, iż "powyższe wywody organu I instancji w ocenie Kolegium są spójne i w sposób wystarczający uzasadnione". W ten sposób w ocenie skarżącej organ II instancji naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Ponadto skarżąca przytoczyła treść i przedstawiła wykładnię art. 7 i art. 80 K.p.a. przywołując ponadto na poparcie swoich tez orzeczenia sądów administracyjnych.

Według skarżącej przede wszystkim organy obu instancji nadal nie wyjaśniły w sposób przekonujący i jednoznaczny jak rozumieją zwrot normatywny użyty w treści § 22 akapit 5 planu miejscowego "(...) wbudowane w obiekty kubaturowe (...)".

Zgodnie ze słownikiem języka polskiego PWN: wbudować to: 1. «umocować coś na stałe wewnątrz jakiejś budowli, konstrukcji lub wewnątrz jakiegoś urządzenia» 2. «uczynić coś stałym elementem większej struktury».

Zdaniem skarżącej rozumienie tego wyrazu zawarte w pkt 2 nie przeczy możliwości przyjęcia, że wbudowane są także urządzenia trwale przymocowane do jakiegoś obiektu budowlanego poprzez umieszczenie ich na dachu danego budynku.

Uzasadnienie skarżonego postanowienia w ogóle nie odnosi się do zarzutów podniesionych w zażaleniu i nie daje jasnych odpowiedzi na pytanie, jaki był sposób wykładni i stosowania prawa przez organ I instancji w tej sprawie. Nie wyjaśniono, w oparciu o co organ ten ustalił, że urządzenie "wbudowane" musi tworzyć z budynkiem integralną całość "nie wystającą znacząco poza jego zwartą kubaturę (np. znajdować się we wnęce, oknie itp.)".

Zdaniem skarżącej, jeśli organ używa takich niedookreślonych zwrotów to miał obowiązek szczegółowo wyjaśnić, co wg niego oznacza, że urządzenie wbudowane ma tworzyć integralną całość z budynkiem i gdzie jest granica znaczącego i nieznaczącego wystawiania poza jego kubaturę (czy chodzi o 1 metr, 10 cm czy może 1 cm?). Takiego wywodu próżno poszukiwać w półstronicowym uzasadnieniu postanowienia I instancji oraz uzasadnieniu postanowienia II instancji.

Ponadto za nielogiczne skarżąca uznała twierdzenie organu I instancji, że dopuszczone planem miejscowym urządzenie telekomunikacyjne to te znajdujące się np. w oknie. W jaki sposób miałaby w oknie znajdować się np. antena sektorowa, skoro uniemożliwiłoby to otwarcie tego okna, nie wspominając o kwestiach zachowania koniecznej odległości natężenia pola elektromagnetycznego od miejsc dostępnych dla ludności w kontekście obowiązujących norm z zakresu prawa ochrony środowiska. Podobnie twierdzenie, że "wbudowane" w obiekt kubaturowy urządzenia telekomunikacyjne to te znajdujące się np. "we wnęce" nie uściślając ponadto, jak ta wnęka ma być usytuowana, jak w niej miałyby być umieszczone urządzenia itp.

Skarżąca zarzuciła, że organ wyjaśniał istotne dla sprawy okoliczności i wykładał treść zapisu m.p.z.p. w sposób teoretyczny, oderwany całkowicie od rodzaju i zakresu danej inwestycji. Ma on właśnie obowiązek robić to w odniesieniu do danej, skonkretyzowanej infrastruktury telekomunikacyjnej o danych parametrach. Takich prawidłowych działań po raz wtóry zabrakło w toku postępowaniu Prezydenta Miasta K. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Odnośnie prób rozważania przez organ I instancji czy przedmiotowa inwestycja mogłaby być traktowana jako wolnostojąca, skarżąca zarzuciła, że organ i tak kwituje to stwierdzeniem, że i tak "nie można mówić o zminimalizowanych gabarytach i wystroju harmonizującym z otaczającą zabudową". To potwierdza zdaniem skarżącej okoliczność, że Prezydent Miasta K. żadnych inwestycji telekomunikacyjnych pełniących funkcję stacji bazowych nie uznaje za zgodne z przedmiotowym planem miejscowym. Tym samym zdaniem skarżącej, przy takim rozumieniu żadna stacja bazowa nie będzie uznana za nienaruszającą zapisów m.p.z.p., a plan miejscowy tylko pozornie dopuszcza urządzenia telekomunikacyjne na swoim obszarze, gdyż urządzenia te jako stacje bazowe telefonii komórkowej nie spełniają i nie są w stanie spełnić uwarunkowań zawartych w planie.

Zdaniem skarżącej zwrócił na to uwagę WSA w Krakowie nakazując dogłębne przeanalizowanie tej kwestii organowi I instancji tzn. czy te ograniczenia de facto nie są zakazem realizacji takich inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, co jest wyraźnie zabronione przez przepisy prawa wyższego rzędu (art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2010 r.). Z tego względu skarżąca stanęła na stanowisku, iż organ I instancji i wtórujący mu organ II instancji błędnie zastosowały § 22 akapit 5 m.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że lokalizacja inwestycji [...] narusza zapisy przedmiotowego planu, albowiem zainstalowane przez nią urządzenia są przymocowane do istniejącego obiektu budowlanego tj. wbudowane, gdyż stanowią stały element budynku, na którego dachu zostały zlokalizowane.

Co więcej mają zminimalizowane gabaryty (wysokość antenowych konstrukcji wsporczych nie przekracza 3 metrów) i wystrój nieingerujących znacznie w wygląd istniejącej zabudowy, co wynika także ze zrealizowania przez Spółkę zaleceń Miejskiego Konserwatora Zabytków w K. zawartych w piśmie z 2013 r. Tenże konserwator dwukrotnie uzgodnił realizacje tej inwestycji oraz jej modernizację w pismach z 24 grudnia 2013 r. oraz 4 maja 2016 r. m.in. dlatego, że zastosowano się do jego zaleceń z ww. pisma (popielaty kolor anten, wysokość urządzeń do 3 metrów, brak rozbudowanego systemu montażowego). Skoro zapisy planu miejscowego mają chronić harmonię otaczającej zabudowy przede wszystkim z uwagi na formy ochrony zabytków na terenie objętym tym planem, a organ specjalistyczny w zakresie ochrony zabytków dopuszcza jej realizację twierdząc, że nie będzie ona miała negatywnego wpływu na przestrzeń publiczną, to niezrozumiałe jest stanowisko Prezydenta Miasta K., iż niniejsza inwestycja narusza zapisy planu miejscowego.

W ocenie skarżącej przedmiotowa instalacja radiokomunikacyjna jest elementem sieci telekomunikacyjnej i infrastruktury technicznej. Wykluczyć należy w sytuację, w której dopuszczona w danym terenie inwestycja byłaby jednocześnie objęta zakazem.

Jedynym logicznym wnioskiem jest albo przyjęcie, że § 22 akapit 5 m.p.z.p., w którym użyto zwrotu wbudowane, należy rozumieć także jako umieszczone nie tylko wewnątrz obiektu, ale także na istniejącym obiekcie budowlanym, ewentualnie, że zapisy rozdziału III m.p.z.p. ustalenia szczegółowe przeznaczenia terenu i zasady ich zagospodarowania stanowią lex specialis w stosunku do ustaleń ogólnych obowiązujących dla całego planu zgodnie z regułą kolizyjną lex specialis derogat legi generali.

Skarżąca podkreśliła, że znaczenie interpretowanych zapisów pozostaje w zgodzie z regułą zawartą w art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r.

Zdaniem skarżącej, instalacja radiokomunikacyjna wraz z antenową konstrukcją wsporczą posadowiona na istniejącym obiekcie budowlanym, jako element sieci telekomunikacyjnej, jest inwestycją celu publicznego. Przeznaczenie terenu na cele kultu religijnego w planie nie stanowi więc, co do zasady, przeszkody w jej lokalizacji. Skoro zaś jej lokalizacja byłaby w tych warunkach dopuszczalna nawet bez pozytywnych regulacji planu, to tym bardziej dopuszczenie lokalizacji sieci, obiektów oraz urządzeń infrastruktury technicznej rozumieć należy, jako ją obejmujące.

Ponadto skarżąca wskazała, że w orzecznictwie istnieje ugruntowane stanowisko, iż zapisów miejscowego planu o charakterze obostrzającym, ingerującym w prawo własności i prawo dysponowania nieruchomością, nie należy wykładać rozszerzające, ale ściśle.

Skarżąca na poparcie swoich tez przywołała szereg wyroków sądów administracyjnych.

Wskazała m.in., że skoro postanowienia miejscowego planu, a w szczególności te ograniczają własność, powinny być interpretowane w drodze wykładni prokonstytucyjnej, to niejasne, nieprecyzyjne lub ogólne postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego winny być interpretowane w sposób korzystny dla inwestorów umożliwiający przeprowadzenie zamierzonego procesu inwestycyjnego.

Skarżąca zarzuciła pominięcie przez organy istotnej okoliczności, że jej inwestycja ma szczególny charakter, gdyż zalicza się do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Dla tego rodzaju inwestycji ustawodawca ustanowił szczególny reżim prawny w drodze wspomnianej ustawy z dnia 10 maja 2010 r. Wprowadzenie tej regulacji miało na celu ułatwienie procesu inwestycyjnego zmierzającego do lokalizacji tego rodzaju inwestycji wobec telekomunikacyjnych. Regulacja bowiem art. 46 ww. ustawy zawiera swoiste reguły interpretacyjne, które należy uwzględnić podczas odkodowywania norm zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego podczas sprawdzania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami tego planu.

Co więcej, zdaniem skarżącej sądy administracyjne prezentują stanowisko jeszcze dalej idące, a mianowicie, jeśli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawiera zakazy albo inne zapisy uniemożliwiające realizację inwestycji celu publicznego, to organ administracji publicznej, a następnie sąd administracyjny będzie zobowiązany pomijać tego rodzaju zapisy danego planu.

Przepis art. 46 ust. 1 w zw. z art. 75 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. należy tak odczytywać, iż w sytuacji, gdy przedsiębiorca telekomunikacyjny będzie zamierzał realizować inwestycję celu publicznego z zakresu łączności publicznej na danym terenie objętym planem miejscowym uchwalonym przed datą 17 lipca 2010 r., a istniejące zapisy planu będą zawierać zakazy albo będą przyjmować rozwiązania uniemożliwiające lokalizowanie tych inwestycji, to wówczas organ administracji publicznej załatwiający sprawę pozwolenia na budowę inwestycji z zakresu łączności publicznej, obowiązany będzie pomijać te zapisy planu miejscowego, które wprowadzają takie ograniczenia, pod warunkiem, że taka inwestycja będzie zgodna z przepisami odrębnymi.

Taka interpretacja przepisu art. 46 ust. 1 w zw. z art. 75 ww. ustawy jest w ocenie skarżącej dozwolona i konieczna ze względu na fakt polepszenia sytuacji prawnej przedsiębiorcy telekomunikacyjnego na rynku inwestycji celu publicznego dotyczących telekomunikacji. Wykładnia systemowa, hierarchiczna budowa systemu prawa i wykładnia funkcjonalna zdaniem skarżącej pozwala na stwierdzenie, że należy brać pod uwagę nie brzmienie literalne, lecz zawarte w nim dążenie do realizacji celu, jakim jest w tym wypadku przyśpieszenie i ułatwienie przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu realizowanie inwestycji telekomunikacyjnych.

Normy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego muszą być wykładane tak, aby usuwać zakazy i przeszkody w lokalizowaniu inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Gdy stwierdzona zostanie oczywista niezgodność postanowień planu z warunkami wynikającymi z art. 46 ww. ustawy, mechanizmem wymuszającym zachowanie zasad hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa, w tym zasady nadrzędności ustawy, jeżeli organy gminy odstąpiły od obowiązku, który nakłada na nie art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pozostaje pominięcie tych ustaleń planów miejscowych w zakresie ustalonych zakazów lub przyjętych rozwiązań, których realizacja uniemożliwia lokalizowanie inwestycji telekomunikacyjnych.

Wskazane poglądy orzecznictwa zdaniem skarżącej znalazły swoje odzwierciedlenie w ostatniej nowelizacji ustawy z dnia 10 maja 2010 r., obowiązującej od 25 października 2019 r., poprzez dodanie do jej treści w art. 46 ustępu 1a o brzmieniu: "1a. Nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych aktów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżyli taka inwestycja jest godna przepisami odrębnymi".

Skoro NSA wyraża pogląd potwierdzony finalnie nowelizacją przepisów w tym zakresie, że w procesie wykładni norm prawnych zawartych w zapisach planu miejscowego należy zakazy wyartykułowane wprost rozumieć w sposób dopuszczający realizację takich inwestycji, czyli tak jakby ich nie było, to tym bardziej zapisy pośrednio to ograniczające tego inwestycje należy tak interpretować. W niniejszym planie zapis § 22 akapit 5 tylko pozornie dopuszcza realizację urządzeń telekomunikacyjnych będących inwestycjami celu publicznego z zakresu łączności publicznej na obszarze tego planu, bo jak już wskazywano, nie ma możliwości, aby były one "wbudowane" w obiekt kubaturowy w rozumieniu tego zwrotu zaprezentowanym przez organ, jak i stacje wolnostojące w ocenie organu tj. posadowione wprost na gruncie nie będą miały zminimalizowanych gabarytów i wystroju harmonizującego z otaczającą zabudową, bo z uwagi na charakterystykę tych urządzeń, parametry i przepisy z zakresy ochrony środowiska nie ma szans, aby spełniły te przesłanki (stacja wolnostojąca to, co do zasady obiekt w zakresie wysokości 20-60 m, więc o jakim zminimalizowaniu gabarytów może być mowa). Dlatego też przyjmując sposób wykładni organu I instancji w praktyce na całym terenie objętym przedmiotowym m.p.z.p. nie ma możliwości realizacji urządzeń telekomunikacyjnych pełniącej funkcję stacji bazowych stanowiących inwestycję celu publicznego z zakresu łączności publicznej, co jest wprost niezgodne z zapisami ustawy z dnia 10 maja 2010 r., która stanowi akt wyższego rzędu wobec postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na powyższe Kolegium zdaniem skarżącej winno było uznać, iż inwestycja [...] nie narusza zapisów m.p.z.p.

W ocenie skarżącej wartość dowodowa ustaleń dowodowych opartych na Google - Street View jest wątpliwa, ponieważ nie jest to program urzędowy czy weryfikowany pod względem prawdziwości zawartych w nim danych, w tym, co do ram czasowych. Nie sposób uznać, że takie działanie miało miejsce na podstawie i w oparciu o przepisy prawa.

Skarżąca podkreśliła też, że najpierw organ I instancji, a następnie organ II instancji naruszył art. 153 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie, a wręcz całkowite zbagatelizowanie przez organ oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Krakowie z 31 marca 2017 r. w szczególności poprzez nieustalenie w sposób niebudzący wątpliwości czy stacja istniała w dniu wejścia w życie m.p.z.p., a także niewystarczającą analizę czy warunki i zasady lokalizacji urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej opisane w § 22 m.p.z.p. nie zostały sformułowane w taki sposób, że co prawda nie zakazują lokalizowania inwestycji celu publicznego w zakresie łączności publicznej, ale przyjęte rozwiązania prowadzą w praktyce do uniemożliwienia lokalizacji takiej inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej "P.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu administracyjnym i kończy postępowanie, dlatego też sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez wyznaczania rozprawy.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Zgodnie z art. 3 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 31 października 2019 r. znak [...], w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności z m.p.z.p. lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej, na podstawie art. 48 ust. 3 pkt 1 P.b. w zw. z art. 217 § 2 pkt 1 i pkt 2, art. 218 § 1 i art. 219 oraz art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Na wstępie trzeba wskazać, że orzekanie w niniejszej sprawie odbywa się w warunkach związania, o których mowa w art. 153 P.p.s.a., ponieważ niniejszy wyrok jest poprzedzony prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z 31 marca 2017r. sygn. II SA/Kr 119/17.

Zatem na wynik niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego mają wpływ ustalone wcześniej przez WSA w Krakowie kierunki badania sprawy i wyrażone stanowisko. Sąd obecnie rozpoznający sprawę w pierwszej kolejności ma obowiązek ocenić, czy organ administracji dostosował się do wskazań ww. wyroku, którym WSA w Krakowie uchylił postanowienia obu instancji. Zgodnie bowiem z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, ponieważ są nimi związane. W orzecznictwie NSA podkreśla się, że ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2000 r., sygn. I SA/Ka 2408/98, wyrok WSA w Olsztynie z 16 czerwca 2009 r., sygn. II SA/Ol 443/09, powołane orzeczenia dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena prawna może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Zarówno organ administracji jak i sąd, rozpoznając sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny zawartej w uzasadnieniu wyroku. Związanie to dotyczy również wskazań co do dalszego postępowania, w przypadku uchylenia poprzedniej decyzji ze względu na naruszenie przepisów procesowych w zakresie dotyczącym wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Od tej oceny zarówno organ administracji, jak i sąd, może odstąpić jedynie w przypadku zmiany stanu faktycznego sprawy.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, miał na względzie wyżej przytoczone przepisy prawa oraz poglądy judykatury stanowiące wyjaśnienie podstaw prawnych orzeczenia i zakresu kontroli skarżonego aktu. Sąd stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wyłączające związanie oceną prawną i wskazaniami zawartymi w zapadłym w sprawie wyroku WSA w Krakowie, ponieważ nie doszło do wzruszenia tego wyroku w trybie przewidzianym prawem. Nie nastąpiła również zmiana mającego zastosowanie w sprawie stanu prawnego i zmiana stanu faktycznego odnosząca się do przedmiotu (zakresu postępowania).

Wynik przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w zakresie zbadania zgodności lokalizacji stacji bazowej z m.p.z.p., z uwzględnieniem wskazań Sądu na mocy art. 153 P.p.s.a. – jest pozytywny. Zakres możliwego orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie jest wyznaczony granicami sprawy administracyjnej, określonej przepisami prawa materialnego. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania, Sąd stwierdza, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd aprobuje ustalenia faktyczne, rozstrzygnięcie i ocenę prawną wyrażoną przez organ w zaskarżonym postanowieniu.

Istotne dla rozstrzygnięcia elementy stanu faktycznego przedstawiają się tak, jak to wskazały organy obu instancji. Kontrolowany akt został wydany przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy w postępowaniu przeprowadzonym bez istotnych wad procesowych.

Zaskarżone postanowienie spełnia wymogi określone w art. 219 w zw. z art. 124 i art. 126 w zw. z art. 107 K.p.a., przy czym treść uzasadnienia postanowienia świadczy o wykonaniu przez organ nałożonych nań obowiązków, a także powinności kontrolnych organu II instancji związanych z ponownym merytorycznym rozpatrzeniem sprawy.

WSA w Krakowie w wyroku z 31 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 119/17, jako istotę sporu wskazał ustalenie, czy organy administracji zasadnie odmówiły wnioskodawcy wydania zaświadczenia, o jakim mowa w art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b., czyli zaświadczenia o zgodności istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd w uzasadnieniu ww. wyroku stwierdził, że:

1. organy w pierwszej kolejności winny dokonać analizy, oceny i interpretacji (wykładni) aktu prawa miejscowego w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego;

2. niektóre przepisy ogólnego postępowania administracyjnego mają odpowiednie zastosowanie w postępowaniu zaświadczeniowym, zatem prowadzone przez organ postępowanie wyjaśniające powinno zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej zmierzać w kierunku ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem;

3. postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia powinno zawierać elementy rozstrzygnięcia zaskarżalnego, tj. uzasadnienie faktyczne i prawne;

4. organy winny odnieść się do kwestii, czy stacja jest również "obiektem, siecią lub urządzeniem infrastruktury technicznej", o których mowa w § 31 ust. 3 pkt. 4 m.p.z.p.;

5. organy winny ustalić, czy stacja istniała w dniu wejścia w życie planu czy też powstała później;

6. organy powinny uwzględnić, że stacja bazowa telefonii komórkowej ze względów technologicznych nie może być "wbudowana" w obiekt kubaturowy, w takim znaczeniu jakie przytoczyło Kolegium, tj. nie może być umieszczona wewnątrz budynku czy budowli;

7. organy winny wyjaśnić, czy stacja bazowa telefonii komórkowej posadowiona jako wolnostojąca może mieć "wystrój harmonizujący z otaczającą zabudową" i czy jest technologicznie możliwe upodobnienie takiej stacji np. do pobliskich kamienic czy willi w ogrodach;

8. w kontekście kwestii wskazanych w pkt 6 i 7 organy powinny uwzględnić również treść art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r., fakt, że ustawa ta weszła w życie i obowiązywała w dacie uchwalania m.p.z.p., a w szczególności, że zgodnie z tym przepisem m.p.z.p. nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej; tym samym rozważyć należy, czy przywołane wyżej warunki i zasady lokalizacji urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, opisane w § 22 m.p.z.p., nie zostały sformułowane w taki sposób, że co prawda nie zakazują lokalizowania inwestycji celu publicznego w zakresie łączności publicznej, ale prowadzą w praktyce do uniemożliwienia lokalizacji takiej inwestycji;

9. organ wydający zaświadczenie nie może rozstrzygać kwestii, które według właściwości rzeczowej należą do organów nadzoru budowlanego, to jest czy tryb legalizacji oparty na art. 48 P.b. jest w sprawie właściwy.

Przed odniesieniem się do wypełnienia przez organy poszczególnych wskazań z powyższego wyroku należy zauważyć pewne istotne okoliczności niniejszej sprawy.

Materialnoprawną podstawą kontrolowanego rozstrzygnięcia były przepisy art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b. w zw. z art. 217-219 K.p.a.

Nie ulega wątpliwości, o czym przesądził już WSA w Krakowie w wyroku z 31 marca 2017 r. sygn. II SA/Kr 119/17 i czego nie kwestionuje żadna ze stron, że działka nr [...], na której posadowiona jest stacja bazowa telefonii komórkowej na dachu istniejącego budynku usługowo–biurowo–zakonnego, składająca się z 3 antenowych konstrukcji wsporczych, 6 anten sektorowych i jednej anteny radioliniowej wraz z infrastrukturą, położona jest przy ul. [...] w K., obręb [...]. ewid. P. i objęta m.p.z.p. [...]". Według ustaleń planu, stacja bazowa telefonii komórkowej znajduje się w terenach zabudowy usług kultu religijnego wraz z budynkami zamieszkania zbiorowego oznaczonych symbolem UK.

Co należy szczególnie podkreślić, kwalifikacja stacji jako urządzenia (obiektu) infrastruktury telekomunikacyjnej, czy technicznej, nie oznacza, że ten obiekt budowlany jest urządzeniem budowlanym, o którym mowa w art. 3 pkt 9 P.b.

Jak bowiem przyjmuje się powszechnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, urządzenie budowlane to urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, które zapewnia możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Stacja bazowa telefonii komórkowej objęta niniejszą sprawą nie spełnia drugiego z wymienionych warunków. Celem budowy tej stacji nie jest bowiem zapewnienie możliwości użytkowania samego budynku zgodnie z jego przeznaczeniem. Budynek ten może funkcjonować niezależnie od posadowienia na jego dachu takiej stacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 listopada 2013 r., sygn. II OSK 1407/12). Powyższej oceny nie może zmienić podnoszony przez skarżącą argument, jakoby zainstalowane urządzenia stanowiły stały element budynku, na którego dachu zostały zainstalowane. Również bowiem mając na uwadze drugie z przywołanych znaczeń słownikowych pojęcia "wbudowane", nie sposób uznać przedmiotowej stacji za wbudowaną na stałe w budynek, na którego dachu jest zamocowana. Stację można przecież zdemontować w każdej chwili bez żadnego uszczerbku w użytkowaniu budynku.

Przedmiotową stację należy uznać zatem za budowlę, wobec czego zarzut skarżącej dotyczący nieprawidłowego zaliczenia przez organy stacji do obiektów budowlanych jest całkowicie bezzasadny.

W tym kontekście również zarzut skarżącej braku ustalenia jaki jest zakres stacji, nie mógł, jako bezpodstawny, przynieść zamierzonego skutku. Zakres ten wynika w sposób niewątpliwy z ustaleń organów i dokumentacji załączonej do wniosku (k. 3 akt adm.), a stanowi 3 antenowe konstrukcje wsporcze oraz instalację radiokomunikacyjną (6 anten sektorowych i jedna antena radioliniowa wraz z infrastrukturą). Istotne jest również, że stacja została zrealizowana w ramach samowoli budowlanej, czego skutkiem było wszczęcie postępowania przez organ nadzoru budowlanego.

Przechodząc do kontroli wykonania wytycznych sformułowanych uprzednio przez WSA Sąd w składzie orzekającym stwierdza, że:

Ad. 1. organy dokonały stosownych ustaleń i wykładni przepisów planu, w wyniku czego prawidłowo odmówiły wydania zaświadczenia, ze względu na brak zgodności zrealizowanej inwestycji m.p.z.p.; wbrew zarzutom skarżącej zastosowały przy tym analizę językową pojęcia "wbudowane" i odniosły treść przepisów planu do skonkretyzowanej infrastruktury telekomunikacyjnej o danych parametrach; uwzględniły również reguły interpretacyjne wynikające z art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r.;

Ad. 2. organy ustaliły stan faktyczny i prawny zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, a w szczególności z zasadą prawdy obiektywnej;

Ad. 3. organy w uzasadnieniu faktycznym wskazały powody odmowy wydania zaświadczenia, które w połączeniu z uzasadnieniem prawnym składają się na zajęte przez organ stanowisko w sprawie i wyjaśniają powody takiego rozstrzygnięcia sprawy; rozstrzygniecie to odpowiada regułom ogólnym wynikającym z art. 7-9, art. 77 i art. 80 K.p.a.;

Ad. 4. organy rozstrzygnęły, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest zarówno elementem sieci telekomunikacyjnej jak i urządzeniem (obiektem) infrastruktury technicznej, w związku z czym, co do zasady, mogłaby zgodnie z przeznaczeniem dopuszczalnym (§ 31 ust. 3 pkt 4 m.p.z.p.) – istnieć legalnie w obszarze UK;

Ad. 5. organy ustaliły jednoznacznie, że stacja została samowolnie zrealizowana po dacie wejścia w życie m.p.z.p.; świadczą o tym dobitnie załączone do akt wydruki z portalu Google Street View z 2011 r. przed wejściem w życie m.p.z.p. i z maja 2013 r. po wejściu planu w życie, na których stacja nie jest widoczna; należy tu podkreślić, że wbrew stanowisku skarżącej, zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem; nie istnieją żadne powody, dla których wydruki z ww. portalu nie mogłyby być zaliczone w poczet dowodów sprawy, zwłaszcza gdy są spójne z innymi dowodami (por. wyrok NSA z 3 lipca 2019 r., sygn. II OSK 2141/17); katalog dowodów dopuszczonych w postępowaniu administracyjnym jest otwarty, co sprzyja możliwości dotarcia do prawdy obiektywnej; nie sposób przychylić się do sugestii skarżącej, że ww. środki dowodowe nie są dopuszczone przepisami K.p.a.; choć rzeczywiście, jak podnosiła skarżąca, włączone do akt wydruki nie mają waloru dokumentów urzędowych, to skarżąca w żadnym stopniu nie podważyła ich wiarygodności, a przecież jako inwestor przedmiotowej stacji, gdyby realizacja miała miejsce przed wejściem w życie m.p.z.p. w 2011 r., to z pewnością dysponowałaby stosowna dokumentacją; podsumowując, zarzut braku ustalenia przez organ kiedy stacja bazowa została zrealizowana (w odniesieniu do daty wejścia w życie planu) okazał się bezzasadny; w konsekwencji niewątpliwie do przedmiotowej stacji nie można było zastosować przewidzianej w § 22 akapit 1 m.p.z.p. możliwości utrzymania istniejącego przebiegu sieci i lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych;

Ad. 6-8. organy jednoznacznie wykazały, że "wbudowanie" stacji bazowej jest realnie możliwe zgodnie z ustaleniami m.p.z.p., czego dowodem jest legalnie istniejąca stacja na pobliskiej wieży kościoła salezjanów (zdjęcia anten – k. 65 akt adm.); takie wbudowanie musi polegać na stworzeniu z istniejącym obiektem kubaturowym integralnej całości (np. znajdować się we wnęce czy na gzymsie na tle ściany - jak w przypadku anten na położonej obok wieży kościoła salezjanów); w konsekwencji organy wykazały, że § 22 m.p.z.p. nie został sformułowany w taki sposób, żeby bez zakazu wprost lokalizowania inwestycji celu publicznego w zakresie łączności publicznej, przez przyjęte rozwiązania prowadził w praktyce do uniemożliwienia lokalizacji takich inwestycji; organy wyjaśniły też, że stacja bazowa wolnostojąca może potencjalnie spełnić wymóg "zminimalizowanych gabarytów i wystroju harmonizującym z otaczająca zabudową", choć nie poprzez upodobnienie do kamienic czy willi w ogrodach, a np. do wież lub rodzaju rzeźbiarsko potraktowanych obiektów naśladujących drzewa, co jest możliwe technologicznie; organy uwzględniły zatem dyrektywy interpretacyjne zawarte w art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r.

Trzeba tu wskazać, że skoro skarżąca powołuje się na możliwą wysokość stacji wolnostojących w przedziale 20-60 m, to oczywista jest możliwość minimalizacji gabarytów, poprzez użycie dolnych wartości tak dużego przedziału.

Podsumowując powyższe uznać należy, że organy w sposób wystarczający rozważyły wszystkie istotne okoliczności i wątpliwości co do treści i wykładni zapisów m.p.z.p., co nakazał WSA w Krakowie w wyroku z 31 marca 2017 r., sygn. II SA/Kr 119/17. Zgodnie z wytycznymi WSA organy ustaliły zatem prawidłowo, że lokalizacja przedmiotowej stacji jest niezgodna z ustaleniami planu.

Niewątpliwie zgodnie z § 31 m.p.z.p. podstawowym przeznaczeniem terenu UK jest istniejący obiekt kultu religijnego wraz z budynkami zamieszkania zbiorowego.

Jako przeznaczenie dopuszczalne ustalono możliwość lokalizacji obiektów i urządzeń:

1) dobudowanych budynków gospodarczych i garażowych;

2) obiektów małej architektury;

3) zieleni urządzonej;

4) obiekty, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej;

5) miejsc postojowych, zgodnie z § 15 ust. 1 pkt 6;

6) niewydzielonych na rysunku planu dróg wewnętrznych, dojść i dojazdów do budynków.

Równocześnie w rozdziale II planu zatytułowanym "Ustalenia dotyczące całego obszaru planu", w § 22 określono w następujący sposób zasady przebudowy, rozbudowy i budowy systemu telekomunikacyjnego:

- utrzymanie istniejącego przebiegu sieci i lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych;

- zaspokojenie potrzeb w zakresie telekomunikacji następować będzie w oparciu o istniejącą i planowaną infrastrukturę telekomunikacyjną; podłączenie nowych odbiorców wymagać będzie budowy lub rozbudowy urządzeń infrastruktury i sieci telekomunikacyjnej, zgodnie z przepisami odrębnymi z zakresu usług i sieci telekomunikacyjnych;

- nowe sieci telekomunikacyjne należy prowadzić wyłącznie jako doziemne i układać w obrębie pasa drogowego istniejących i projektowanych ulic; z uzasadnionych powodów technicznych i ekonomicznych dopuszcza się inne trasy linii;

- w obrębie pasa drogowego istniejących i projektowanych ulic dopuszcza się lokalizację szaf rozdzielczych sieci przewodowej;

- urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej należy umieszczać jako wbudowane w obiekty kubaturowe lub jako wolnostojące o zminimalizowanych gabarytach i wystroju harmonizującym z otaczająca zabudową, lokalizowanych stosownie do warunków wynikających z poszczególnych rozwiązań technicznych niekolidujących z innymi ustaleniami planu.

Z kolei zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 2010 r. jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że organy wystarczająco wykazały, że przedmiotowe anteny nie harmonizują z otaczającą zabudową z uwagi na gabaryty urządzeń (wystają ponad 2 metry od dachu budynku) i charakter ich montażu (na boku budynku), co powoduje ich widoczność z poziomu pobliskich ulic, udowodnioną przez organy stosownymi wydrukami fotografii. Zatem przedmiotowa stacja ingeruje w przestrzeń publiczną podlegająca ochronie. Wykładając ww. przepis m.p.z.p. nie sposób przyjąć, jak chce skarżąca, że za "wbudowane" należy uznać każde urządzenie trwale przymocowane do jakiegoś obiektu budowlanego poprzez umieszczenie go na dachu danego budynku.

Organy nie były zobowiązane, jak chce skarżąca, do szczegółowego wyjaśnienia gdzie jest granica nieznaczącego wystawania stacji poza kubaturę budynku, choć wskazane byłoby nieco szersze omówienie tej kwestii. Istotne jest, że niewątpliwie organy wykazały, że konstrukcja obejmująca ponad 2 metrowe anteny powoduje owo "znaczące wystawanie".

Powyższej oceny nie zmienia także, z uwagi na gabaryty anten, prawidłowe skądinąd w aspekcie harmonizowania instalacji z otoczeniem zastosowanie popielatego koloru anten czy brak rozbudowanego systemu montażowego.

Słusznie podniosła skarżąca, że sugerując możliwą instalację anten na parapecie okna, organ niewystarczająco wyjaśnił wpływ takiej lokalizacji na funkcjonalność okna i kwestie zachowania koniecznych wartości natężenia pola elektromagnetycznego. Zagadnienie to nie miało jednak wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia, a zauważyć należy, że nie każde okno umiejscowione jest w lokalach przeznaczonych na pobyt ludzi. Zatem nie każde okno wyklucza lokalizację w jego pobliżu stacji bazowej.

Zatem mimo pewnej lakoniczności uzasadnienia postanowień, nie sposób uznać, że organy dokonały wykładni zapisów m.p.z.p. w sposób teoretyczny, oderwany od rodzaju i zakresu inwestycji.

Należy ponownie wskazać, że opisując przedmiotową stację, a także wskazując na położoną nieopodal instalację antenową zgodną zdaniem organów z m.p.z.p., organy niezbicie wykazały, że przepisy planu dopuszczają realizację obiektów i urządzeń telekomunikacyjnych z zakresu łączności publicznej (w tym stacji bazowych) realnie, a nie pozornie, a organy nie zbagatelizowały tej kwestii.

Warto tu zaznaczyć, że Sąd w składzie orzekającym w pełni zgadza się z obszernie przytoczonym w skardze stanowiskiem sądów administracyjnych dotyczących prokonstytucyjnej wykładni przepisów planów miejscowych z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 10 maja 2010 r.

W szczególności postanowienia planu ograniczające prawo własności nie mogą być wykładane w sposób rozszerzający, a inwestycje celu publicznego z zakresu łączności publicznej są przez ustawodawcę w pewien sposób uprzywilejowane z uwagi na swój szczególny charakter i znaczenie dla społeczności. Uprzywilejowanie to dotyczy również odkodowywania norm zawartych w planach miejscowych, które prowadzą do zakazu lokalizacji takich inwestycji, wprost lub pośrednio.

Powyższe nie może jednak przynieść skutku uchylenia zaskarżonego postanowienia, bowiem w sprawie niniejszej organ wykazał, że przepisy m.p.z.p. nie zakazują lokalizacji stacji bazowych, a jedynie wprowadzają dość daleko idące, ale możliwe do spełnienia, ograniczenia. Wprowadzenie takich ograniczeń należy do kompetencji organu stanowiącego gminy, nie niwecząc jednocześnie celu kierunkowego wynikającego z treści art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2010 r.

Przedstawionej wyżej oceny nie zmienia również przywołana w skardze nowelizacja ww. ustawy obowiązującą od 25 października 2019 r.

Warto też zaznaczyć, że większość z przedstawionych przez skarżącą poglądów judykatury zostało sformułowanych w sprawach dotyczących wydania pozwolenia na budowę, poprzedzających inwestycje, a nie jak w sprawie niniejszej, w sytuacji samowoli budowlanej.

Obecnie poddane kontroli Sądu postanowienie zawiera prawidłowe, choć nieco lapidarne uzasadnienie, w którym organ przedstawił znajdujące się w aktach dowody oraz dokonał ich oceny, a także dokonał wykładni zastosowanych przepisów prawa, w tym m.p.z.p. W efekcie organ w wystarczający sposób przedstawił uzasadnienie faktyczne i prawne w sposób umożliwiający zrekonstruowanie jego toku myślenia, czym wykazał działanie z poszanowaniem zasad z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80. Organ prawidłowo wskazał, którym dowodom przyznał moc dowodową, a które okoliczności uznał za nieudowodnione i z jakich przyczyn. Zgodnie z art. 77 K.p.a. organ zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy umożliwiający wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Oznacza to, że organ dochował nałożonego nań obowiązku działań z urzędu, by przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjął wszelkie racjonalne kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia.

Organ dokonał prawidłowej oceny ww. dowodów z uwzględnieniem dyrektyw wynikających z art. 80 K.p.a., a wyniki tej oceny znalazły odzwierciedlenie w motywach rozstrzygnięcia.

Zgadzając się z trafną wykładnią art. 7 i art. 80 K.p.a. zawartą w skardze należy podkreślić, że skarżąca nie wskazała ani nie przedstawiła żadnych istotnych dowodów, które jej zdaniem pominęły organy.

Natomiast odnośnie podnoszonego przez skarżącą pominięcia stanowiska Miejskiego Konserwatora Zabytków, należy rozróżnić kompetencje i ramy prawne działania konserwatora zabytków od organów architektoniczno-budowlanych, które mają stać na straży nie tyle ochrony zabytków, co ustanowionego w m.p.z.p. ładu przestrzennego.

Trzeba przy tym pamiętać również, że postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia nie jest postepowaniem jurysdykcyjnym, o którym mowa w art. 1 K.p.a.

Wobec zarzutów skarżącej naruszenia art. 15 K.p.a., zgadzając się z przedstawioną w skardze wykładnią tego przepisu, warto nadmienić, że nie można uznać za naruszenie zasady dwuinstancyjności dokonania przez organ II instancji takich samych, a przy tym równie trafnych ustaleń, jak organ I instancji.

Kolegium w niniejszej sprawie dokonało ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Nie ograniczyło się do kasacyjnej kontroli, a rozpoznało i rozstrzygnęło ponownie sprawę administracyjną tożsamą przedmiotowo i podmiotowo w granicach wyznaczonych rozstrzygnięciem organu I instancji. Powtórzyć należy, że aprobowanie przez organ II instancji ustaleń organu I instancji nie stanowi naruszenia zasady dwuinstancyjności, jeżeli w ślad za tym idzie, jak w niniejszej sprawie, przekonywająca argumentacja wyjaśniająca motywy akceptacji takiego zapadłego na wcześniejszym etapie stanowiska.

Wbrew również zarzutom skargi, organ odwoławczy odniósł się do wszystkich zarzutów zażalenia mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Warto jeszcze nadmienić, że w sprawie organy nie mogły naruszyć § 10 ust. 1 pkt. 1 lit. h m.p.z.p., jako że przepis ten stanowi jedynie nakaz stosowania w przypadku lokalizacji urządzeń i sieci infrastruktury elektroenergetyki i telekomunikacji, wymogów określonych w przepisach odrębnych, z uwzględnieniem ochrony przed polami elektroenergetycznymi. Powyższy przepis nie reguluje natomiast dopuszczania tego typu inwestycji jako takiego.

Końcowo podsumowując, nie sposób uznać, aby zaskarżone postanowienie w jakikolwiek sposób naruszało prawo. Organ rozstrzygnął sprawę w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. W motywach podjętego postanowienia organ ustosunkował się do wszystkich twierdzeń skarżącej dotyczących istotnych okoliczności faktycznych i prawnych, a także zarzutów i wniosków podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania, czemu dał wyraz w działaniach w toku postępowania wyjaśniającego oraz w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, w którym wskazał m.in. fakty ustalone na podstawie zgromadzonych dowodów, których dokonana przez organ ocena nie była dowolna.

Prawidłowo realizując wytyczne Sądu, zgodnie z art. 153 P.p.s.a., organ rozpatrując sprawę ponownie zebrał i utrwalił w aktach sprawy, a następnie rozważył i ocenił cały materiał dowodowy i stosownie do wyników tych czynności wydał rozstrzygnięcie w sprawie, uzasadniając je zgodnie z wymogami przepisów postępowania. Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, nie dostrzegł uchybień uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Nie nastąpiło też naruszenie wskazywanych w skardze regulacji K.p.a. Konstytucji RP, ustawy z dnia 7 maja 2010 r. ani m.p.z.p. Sąd uchyla zaskarżony akt na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego orzekł jak w sentencji oddalając skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.