Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 468/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1-2, art. 39 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: § 1
journal: Dz.U. 2004 nr 140 poz 1481
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego.
article: art. 47
journal: Dz.U. 2015 poz 880
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis,, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 lutego 2016 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] r., nr [...].EC, odmawiającą A. B. wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] L [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco:

Pismem z dnia [...] r. (data wpływu do organu), A. B. wniosła do Zarządu Powiatu [...] o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, prowadzenie robót i umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w celu budowy doziemnych telekomunikacyjnych przyłączy światłowodowych. Do wniosku dołączyła plan sytuacyjny w skali 1:1000 z zaznaczeniem granic i wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego, ogólny plan orientacyjny w skali 1:10000 lub 1:25000 z lokalizacją zajmowanego odcinka pasa drogowego oraz informacje o sposobie zabezpieczenia robót.

Organ zwrócił się do Starosty [...] o informację czy skarżąca posiada prawomocne zgłoszenie na budowę linii światłowodowej oraz przyłączy w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] L [...].

W odpowiedzi organ wskazał, że skarżąca nie posiada na dzień [...] r. prawomocnego zgłoszenia na budowę linii światłowodowej.

W odpowiedzi na wezwanie skarżąca podniosła, że przepisy prawa przewidują możliwość realizacji przedsięwzięcia bez dokonania zgłoszenia. Wówczas nie jest również wymagane uzgodnienie z "ZUDP".

Pismem z dnia [...] r., organ między innymi wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku poprzez przesłanie kserokopii protokołu ZUDP oraz szczegółowego planu sytuacyjnego w skali 1:1000 lub 1:500 z zaznaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pada drogowego.

W odpowiedzi na w/w skarżąca pismem z dnia [...] r. wyjaśniła, że w świetle obowiązującego prawa brak jest podstaw prawnych do tego by budowa przyłącza "FTTH" wymagała ustaleń ze Starostą Powiatowym w Ł. . Skarżąca stwierdziła, że realizuje przedsięwzięcie bez dokonania zgłoszenia, zatem nie jest wymagane uzgodnienie z ZUDP. Wobec powyższego, organ wyjaśnił skarżącej, że niezależnie od sposobu realizacji przedsięwzięcia, czy to na podstawie ustawy z dnia [...] r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r., poz. 520 ze zm., dalej: Prawo geodezyjne i kartograficzne), czy też na podstawie ustawy z dnia [...] r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej: Prawo budowlane), inwestor ma obowiązek uzgodnić usytuowanie projektowanych sieci uzbrojenia terenu z właściwymi starostwami. Jednocześnie wezwał stronę do złożenia wyjaśnień i odpowiednich dokumentów. W odpowiedzi strona powtórzyła dotychczasową argumentację.

Organ ponownie zwrócił się do Starosty [...] o informację czy skarżąca dokonała zgłoszenia budowy linii światłowodowej oraz przyłączy w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] L [...]. Z udzielonej odpowiedzi wynika, że zgłoszenia dotyczące zamiaru wykonania robót z uwagi na braki, nie zostały przyjęte. Skarżąca nie występowała również o zaopiniowanie wykonania projektowanych linii i przyłączy światłowodowych w trybie przepisów ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Decyzją z dnia [...] r., Zarząd Powiatu [...] odmówił A. B. wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] L [...] w celu prowadzenia robót i umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej w postaci doziemnych telekomunikacyjnych przyłączy światłowodowych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w działce nr [...] obręb [...] i [...] obręb [...].

W wyniku wniesionego przez skarżącą odwołania, decyzją z dnia [...] r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że niniejsze postępowanie uwarunkowane jest decyzją z dnia [...] r., Nr [...], którą zezwolono skarżącej na zlokalizowanie w pasie drogowym linii światłowodowej. W decyzji tej określono warunki umieszczenia na działce planowanej linii wraz z przyłączami w pasie drogowym. Rozstrzygnięcie określające warunki przyszłej lokalizacji stanowi swoistą promesę wydania zezwolenia na prowadzenie robót w pasie drogowym oraz umieszczenie urządzenia linii światłowodowej w pasie drogowym.

Organ wskazał, że zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. z 2004 r., Nr 140, poz. 1481), zajmujący pas drogowy przed planowanym zajęciem pasa składa wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wniosek ten powinien spełniać wymogi określone w rozporządzeniu.

Organ podniósł, że postępowanie dotyczące prawa budowlanego oraz prawa o drogach publicznych to dwa odrębne postępowania. Wymogu sporządzenia planu sytuacyjnego, o którym mowa w art. 29a Prawa budowlanego nie można łączyć z uzgodnieniem dokumentacji projektowej uregulowanym w przepisach ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 2 kwietnia 2001 r. w sprawie geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz zespołów uzgadniania dokumentacji projektowej (Dz.U. Nr 38, poz. 455). Niezależnie od wyboru trybu budowy przez inwestora przyłącza podlegają geodezyjnemu wyznaczeniu w terenie, dlatego konieczne jest uzgodnienie usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu.

W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo odmówił wydania zezwolenia, ponieważ strona ubiegając się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pominęła warunki określone w decyzji z dnia [...] r. oraz nie przedłożyła dokumentów określonych w rozporządzeniu z dnia 1 czerwca 2004 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. B. wniosła o uchylenie powyższej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 10 § 1 i art. 81 w związku z art. 140, art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 7 i art. 63 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) oraz art. 40 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 29a ustawy - Prawo budowlane.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że przed wydaniem decyzji organ odwoławczy nie zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału. Skarżąca wskazała, że wniosek skarżącej dotyczy budowy telekomunikacyjnych doziemnych przyłączy światłowodowych, a nie jak przyjął organ -budowy telekomunikacyjnych linii kablowych. W ocenie skarżącej organ dokonał nieuzasadnionej modyfikacji treści żądania. Skarżąca nie zgodziła się z organem, że przepisy prawa nakładają na nią obowiązek dokonania uzgodnień geodezyjnych. Inwestycja polegająca na budowie doziemnych przyłączy telekomunikacyjnych będzie prowadzona w trybie art. 29a Prawa budowlanego bez zgłoszenia budowy. W przypadku tego trybu, nie ma obowiązku dokonywania uzgodnień.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest nieuzasadniona.

Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie był wniosek skarżącej o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej, prowadzenie robót

i umieszczenie w pasie drogi powiatowej urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogi publicznej reguluje ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460, ze zm.). Zgodnie z art. 40 ust. 1 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym zarówno w dacie złożenia wniosku, jak i w dacie orzekania przez organy obu instancji (tj. sprzed nowelizacji przepisu obowiązującej od dnia 11 września 2015 r. - Dz. U. z 2015 r., poz. 774), zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej.

Zgodnie z ustępem 2 tego przepisu, zezwolenie dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Ustawa przewiduje także wydanie decyzji zezwalającej na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 3). W decyzji tej, zgodnie z ust. 3a, określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany do uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonywania robót budowlanych, uzgodnienia z zarządcą drogi, projektu budowlanego i uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia.

Z przytoczonych przepisów wynika, że uzyskanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym obiektu budowlanego lub urządzenia niezwiązanego z zarządzaniem drogą na podstawie art. 39 ust. 3 nie zwalnia z obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy. Uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest warunkiem prowadzenia w pasie drogowym robót budowlanych oraz umieszczania w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Budowa i umieszczeniu w pasie drogi powiatowej linii światłowodowych wraz z przyłączami, na lokalizację których skarżąca uzyskała zezwolenie na podstawie art.39 ust. 3 ustawy (decyzja z dnia [...] r. - k. 90-95 akt adm.), wymagała zatem uprzedniego uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Ustawa nie określa warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. W myśl art. 40 ust. 16 ustawy, do określenia tych warunków w drodze rozporządzenia, z uwzględnieniem bezpieczeństwa użytkowania i ochrony dróg, upoważniona została Rada Ministrów.

Wydane na podstawie tego upoważnienia rozporządzenie Rady Ministrów z dnia [...] r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz.1481 ze zm.) nakłada na podmioty, które planują zajęcie pasa drogowego obowiązek złożenia - przed planowanym zajęciem pasa - wniosku do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (§ 1 ust. 1). Rozporządzenie określa, co powinien zwierać wniosek (§ 1 ust. 2) oraz jakie dokumenty do wniosku należy dołączyć (§ 1 ust. 3).

Zgodnie z § 1 ust. 3 wymagane dokumenty to:

1) szczegółowy plan sytuacyjny w skali 1:1000 lub 1:500, z zaznaczeniem granic i podaniem wymiarów planowanej powierzchni zajęcia pasa drogowego, a w przypadku umieszczenia reklamy - z podaniem jej wymiarów;

2) zatwierdzony projekt organizacji ruchu, jeżeli zajęcie pasa drogowego wpływa na ruch drogowy lub ogranicza widoczność na drodze albo powoduje wprowadzenie zmian w istniejącej organizacji ruchu pojazdów lub pieszych.

Zgodnie natomiast z § 1 ust. 5 rozporządzenia w brzmieniu z daty składania wniosku, tj. sprzed nowelizacji rozporządzenia, która weszła w życie z dniem [...] r. (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia [...] r. zmieniające rozporządzenie w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego - Dz. U. z 2015 r., poz. 328), w przypadku zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia robót, do wniosku należy dołączyć dodatkowo:

1) ogólny plan orientacyjny w skali 1:10 000 lub 1:25 000 z zaznaczeniem zajmowanego odcinka pasa drogowego oraz informację o sposobie zabezpieczenia robót, jeżeli nie jest wymagany projekt organizacji ruchu;

2) oświadczenie o posiadaniu ważnego pozwolenia na budowę obiektu umieszczanego w pasie drogowym lub o zgłoszeniu budowy lub prowadzonych robót właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Ponadto - w przypadku zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia robót - zarządca drogi może zażądać dostarczenia dodatkowych dokumentów, a w szczególności:

1) projektu budowlanego obiektu umieszczanego w pasie drogowym;

2) harmonogramu robót prowadzonych w pasie drogowym, zwłaszcza w przypadkach etapowego prowadzenia robót (ust. 6).

Prawidłowe jest stanowisko organu, że skarżąca zobowiązana była dołączyć do wniosku dokumenty, o których mowa w § 1 ust. 5 rozporządzenia, w brzmieniu wyżej przytoczonym. Skarżąca na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie wykazała by przedmiotowa inwestycja miała charakter inwestycji celu publicznego, w rozumieniu ustawy z dnia [...] r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; organ nie mógł więc zastosować art. 47 ustawy z dnia [...] r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 880, ze zm.).

Zauważyć w tym miejscu należy, że z dniem [...] r., a więc już po wydaniu decyzji organu II instancji, pkt 2 ustępu 5 powołanego § 1 rozporządzenia otrzymał nowe brzmienie, zgodnie z którym w przypadku budowy różnego rodzaju przyłączy, dla których sporządzono plan sytuacyjny na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, oświadczenie, o którym mowa w tym przepisie dotyczyć może jedynie zamiaru budowy przyłączy, a nie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Zmiana przepisu § 1 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia dostosowywała wymogi wniosku o zajęcie pasa drogowego do przepisów ustawy - Prawo budowlane, które w przypadku przyłączy przewidywało w art. 29a możliwość sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zamiast zgłoszenia.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że prowadzona przez nią inwestycja to budowa przyłączy, które w świetle przepisów ustawy - prawo budowlane nie wymagają ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, a w konsekwencji bezzasadny był wymóg żądania dołączenia do wniosku dokumentów, o których mowa w § 1 ust. 5 rozporządzenia.

Przede wszystkim zauważyć należy, że ostateczną decyzją z dnia [...] r., którą skarżąca powołuje we wniosku jako podstawę ubiegania się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, skarżącej udzielone zostało zezwolenie na lokalizację linii światłowodowych i przyłączy w ramach większej inwestycji - budowy sieci FTTH. Zezwolenie dotyczy lokalizacji linii światłowodowych i przyłączy po obu stronach pasa drogowego dwóch dróg powiatowych, w tym drogi nr [...] L [...] i obejmuje m.in. działkę nr [...] w obręb [...] i działkę nr [...] obręb [...], wskazaną we wniosku o zajęcie pasa drogowego. Z dołączonych do wniosku oraz składanych w wyniku wezwania organu do uzupełnienia wniosku dokumentów w postaci map wynika, że zajęcie pasa drogowego o powierzchni 172 m2 dotyczy odcinka drogi o długości 3200 m na obu w/w działkach. Z przedstawionych przez skarżącą dokumentów wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że planowane zajęcie pasa drogowego związane jest z budową w pasie drogi nr [...] L [...] odcinka linii światłowodowej, czyli linii kablowej, służącej do przesyłania sygnału.

Z projektu przebiegu linii, przedstawionego przez skarżącą na mapach wynika, że od linii głównej o długości 3200 m, biegnącej wzdłuż drogi, odchodzą krótkie odcinki, prowadzące do budynków na niektórych nieruchomościach. Niewątpliwie zatem odcinki te służyć mają przyłączeniu poszczególnych budynków do linii światłowodowej, biegnącej w pasie drogowym.

Nieuzasadnione jest powoływanie się przez skarżącą na definicję przyłączy zawartą w ustawie z dnia [...] r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2014 r., poz. 243 ze zm.) Zgodnie z art. 2 pkt 27b) tej ustawy, przyłączem telekomunikacyjnym jest: 1) odcinek linii kablowej podziemnej, linii kablowej nadziemnej lub kanalizacji kablowej, zawarty między złączem rozgałęźnym a zakończeniem tych linii lub kanalizacji w obiekcie budowlanym, 2) system bezprzewodowy łączący instalację wewnętrzną obiektu budowlanego z węzłem publicznej sieci telekomunikacyjnej, umożliwiający korzystanie w obiekcie budowlanym z publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych. Z akt sprawy nie wynika, by skarżąca zamierzała zająć pas drogowy w celu budowy "odcinka linii kablowej podziemnej, linii kablowej nadziemnej lub kanalizacji kablowej, zawartego między złączem rozgałęźnym a zakończeniem tych linii lub kanalizacji w obiekcie budowlanym" w rozumieniu powołanego przepisu art. art. 2 pkt 27b) ustawy - Prawo telekomunikacyjne. Skarżąca wprawdzie twierdzi, że tak właśnie będzie, jednak ani z treści wniosku, ani z projektu przebiegu linii na mapie nie wynika, by projektowana linia światłowodowa o długości 3200 m, zaczynała się w określonym złączu rozgałęźnym, a kończyła w określonym obiekcie budowlanym.

W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie ma zatem żadnych podstaw do uznania, że skarżąca nie zamierzała budować linii światłowodowej, lecz jedynie przyłącza. Podkreślić w tym miejscu należy, że w postępowaniu o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego nie są istotne kwestie technicznych rozwiązań dotyczących transmisji danych sieciami światłowodowymi, które tak eksponuje skarżąca. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego dotyczy prowadzenia w pasie drogowym robót budowlanych oraz umieszczania w nim urządzeń infrastruktury technicznej. Późniejsze wykorzystanie umieszczonej w pasie drogowym infrastruktury do transmisji danych nie jest przedmiotem zezwolenia. Na marginesie zauważyć należy, że linie światłowodowe służyć mogą do przesyłania różnego rodzaju danych. Nie jest zatem w sprawie niniejszej istotne, jakie techniczne rozwiązania dotyczące transmisji danych zostaną przyjęte. Z punktu widzenia zarządcy drogi istotny jest rodzaj robót budowlanych, które mają być wykonane w pasie drogowym, a nie ulega wątpliwości, że prace, które skarżąca miała zamiar wykonać (i jak się okazuje, w toku postępowania wykonała bez zezwolenia, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia) polegały na ułożeniu w pasie drogi kablowej linii światłowodowej, co wymagało wykonania najpierw wykopu, a następnie umieszczenia w nim kabla światłowodowego. Słusznie uznały zatem organy obu instancji, że jest to budowa linii światłowodowej.

Podzielić należy stanowisko organów, że zezwolenie nie mogło być skarżącej udzielone, ponieważ przeprowadzone postępowanie wykazało, że skarżąca zamierzała realizować inną inwestycję niż wskazana we wniosku. Bezpodstawny jest zarzut skarżącej, że organ nie miał prawa uznać, że skarżąca zamierza zająć pas drogowy w celu budowy linii światłowodowej. Organ samodzielnie ocenia wniosek

i nie jest w tym zakresie związany użytą przez wnioskodawcę nazwą inwestycji. Organ uprawniony jest do oceny treści żądania zawartego we wniosku, w szczególności zaś ustalenia, czy wskazane we wniosku roboty budowlane odpowiadają rzeczywistemu zamiarowi podmiotu ubiegającego się o zezwolenie. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powinno określać cel zajęcia pasa drogowego. Organ ma zatem obowiązek ustalić rzeczywisty cel zajęcia pasa drogowego.

Nazywając budowę światłowodowej linii telekomunikacyjnej budową przyłączy telekomunikacyjnych skarżąca zamierzała ominąć wymagania wynikające z przepisów ustawy i rozporządzenia wykonawczego oraz z przepisów odrębnych. Nie jest bowiem kwestionowane, że w świetle przepisów ustawy - Prawo budowlane, budowa przyłączy telekomunikacyjnych nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia właściwemu organowi. Podkreślenia jednak wymaga, że skarżąca ubiegała się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych, obowiązana była zatem spełnić warunki określone w ustawie i wydanym na jej podstawie rozporządzeniu wykonawczym, czyli dołączyć do wniosku oświadczenie o posiadaniu ważnego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy linii światłowodowej. Samo nazwanie światłowodowej linii telekomunikacyjnej przyłączem telekomunikacyjnym, wbrew oczywistym dowodom, nie zwalniało skarżącej od spełnienia wymogów określonych przepisami.

Zarzuty skargi są więc nieuzasadnione.

Ustosunkowując się do pisma skarżącej zatytułowanego "załącznik do protokołu" (k. 34-42), stwierdzić należy, że powołana przez skarżącą uchwała Zespołu Orzekającego Komisji Rozstrzygającej w Najwyższej Izbie Kontroli z dnia [...] r. i zawarta w niej argumentacja nie zmienia oceny zaskarżonej decyzji i nie daje podstaw do jej uchylenia. Przede wszystkim uchwała ta dotyczy określonego stanu faktycznego, którego nie można uznać za taki sam czy podobny do stanu w sprawie niniejszej, ponieważ brak ku temu jakichkolwiek danych. Ponadto z treści uchwały wynika, że legalność robót prowadzonych przez skarżącą została potwierdzona przez organy nadzoru budowlanego, co w sprawie niniejszej nie miało miejsca. Przeciwnie, jak wynika z dołączonych do akt administracyjnych dokumentów, przed wydaniem decyzji przez organ II instancji, organ nadzoru budowlanego nakazał skarżącej - po uprzednim wstrzymaniu robót budowlanych (k. 99-97 akt adm.) - rozbiórkę telekomunikacyjnych linii kablowych (światłowodowych) wykonywanych bez wymaganego zgłoszenia, m.in. w drodze powiatowej nr [...] L [...] (k. 156-152 akt adm.). Nie sposób również nie zauważyć, że korzystne dla skarżącej rozstrzygnięcie organu NIK zapadło z uwagi na "niejednolitość stanowisk prezentowanych przez organy władzy publicznej w tej samej sprawie", co w ocenie NIK nakazywało istniejące wątpliwości rozstrzygnąć na korzyść wnoszącej zastrzeżenia, czyli skarżącej.

Prawidłowe jest także stanowisko organu, że wobec wykonania przez skarżącą linii światłowodowej w drodze nr [...] L [...] przed zakończeniem postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego takie zezwolenie nie może być już udzielone. Celem postępowania o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego jest zbadanie, czy spełnione zostały warunki określone w przytaczanym już wyżej rozporządzeniu z dnia [...] r., ustanowione - zgodnie z art. 40 ust. 16 ustawy - ze względu na potrzebę zapewnienia bezpieczeństwa użytkowania i ochrony dróg. Dlatego, zgodnie z przepisem § 1 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego składa się przed planowanym zajęciem pasa. Udzielenie zezwolenia po faktycznym zajęciu pasa drogowego pozostawałoby także w sprzeczności z przepisem art. 40 ust. 12, który stanowi, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty przewidzianej za zajęcie pasa drogowego na podstawie zezwolenia. Z tego zatem także względu odmowa udzielenia zezwolenia była prawidłowa. Jak wynika bowiem z zebranego w sprawie materiału dowodowego, inwestycja polegająca na budowie linii światłowodowej została wykonana (por. liczne pisma kierowane do prokuratury, Policji oraz organu nadzoru budowlanego w sprawie prowadzonych przez skarżącą bez zezwolenia zarządcy drogi robót w pasie dróg publicznych, a także wskazaną wyżej decyzję o nakazaniu rozbiórki telekomunikacyjnej linii światłowodowej).

Z tych wszystkich względów brak podstaw do uwzględnienia skargi. Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a w postępowaniu nie naruszono przepisów postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie organ II instancji nie zawiadomił skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., jednak nie można twierdzić, że mogło to mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Pełnomocnik skarżącej nie wskazuje w skardze, w jaki sposób niezawiadomienie o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów mogłoby w tym konkretnym wypadku wpłynąć na rozstrzygnięcie i pomija całkowicie aktualne stanowisko orzecznictwa i doktryny w tym zakresie. Jednolicie przyjmuje się bowiem, że naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego, które może stanowić podstawę uchylenia decyzji, jeśli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. przykładowo wyrok NSA z dnia [...] r., II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006, nr [...], poz. 157; postanowienie NSA z dnia [...] r., II GSK 431/12; wyrok NSA z dnia [...] r., II OSK 1490/11; wyrok NSA z dnia [...] r., I OSK 842/11 – niepublikowane). Na stronie stawiającej zarzut naruszenia przepisów postępowania spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia adekwatnego związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. wyrok NSA z dnia [...] r., I OSK 575/10, niepubl.). Nie sposób ponadto nie zauważyć, że w postępowaniu odwoławczym skarżąca reprezentowana była przez profesjonalnego pełnomocnika i nie było żadnych przeszkód do zapoznania się przez pełnomocnika lub samą skarżącą z aktami sprawy. Nie było też przeszkód do złożenia dodatkowych oświadczeń, wyjaśnień lub wskazania dowodów.

Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...] r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).