Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 136/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 91 poz 576
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa.
article: art. 92, art. 96, art. 334
journal: Dz.U. 2020 poz 1219
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 31 ust. 3, art. 68 ust. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3, art. 141, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych T. S., T. Spółka Jawna z siedzibą w T., B. Sp. z o. o. z siedzibą w K., T. O. oraz B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 750/17 w sprawie ze skarg T. S. i, T. Spółka Jawna z siedzibą w T., B. Sp. z o. o. z siedzibą w K., T. O. oraz B. S. na uchwałę Sejmiku Województwa M. z dnia [...] stycznia 2017 r., Nr [...] w sprawie wprowadzenia na obszarze województwa m. ograniczeń i zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg kasacyjnych o tożsamej treści, wniesionych w niniejszej sprawie przez T. S. i, T. i Spółka Jawna z siedzibą w T. oraz B. Sp. z o.o. z siedzibą w K. jest postanowienie zawarte w punkcie I wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia z 3 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 750/17, którym Sąd odrzucił skargi w/w na uchwałę Sejmiku Województwa M. z dnia [...] stycznia 2017 r. Nr [...] w sprawie wprowadzenia na obszarze województwa m. ograniczeń i zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw.

Odrębne skargi kasacyjne, również o takiej samej treści, od powyższego wyroku wnieśli B. S. oraz T. O., zaskarżając wyrok w części punktu II, gdzie Sąd I instancji oddalił skargi w/w na uchwałę Sejmiku Województwa M. z dnia [...] stycznia 2017 r. Nr [...] w sprawie wprowadzenia na obszarze województwa m. ograniczeń i zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Sejmik Województwa M. podjął dnia [...] stycznia 2017 r. uchwałę nr [...] w sprawie wprowadzenia na obszarze województwa m. ograniczeń i zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw.

T. S., T. Spółka Jawna z siedzibą w T., B. Sp. z.o.o. z siedzibą w K., T. O. oraz B. S. złożyli skargi na tę uchwałę do WSA w Krakowie, w których zarzucili naruszenie przepisów Konstytucji RP, tj. art. 2, art. 3, art. 5, art. 7, art. 9, art. 15, art. 20, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 1, 2 i 3, art. 87 ust. 1, art. 87 ust. 2, art. 91 ust. 3, art. 94, a także art. 96 ust. 1, 6 i 7 w związku z art. 92 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez uchwalenie aktu prawa miejscowego, którego treść wykracza poza wyrażone w tym artykule upoważnienie ustawowe oraz art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji, poprzez nakazanie stosowania przez adresatów uchwały normy PN-EN 303-5:2012, mimo iż stosowanie tej normy zgodnie z ustawą nie jest obowiązkowe.

W uzasadnieniu skargi T. S., T. Spółka Jawna z siedzibą w T. podniosła, że jest przedsiębiorcą prowadzącym szeroko rozumianą działalność handlową na terenie M.. Podstawową działalnością firmy od jej początku była sprzedaż węgla energetycznego. Skarżący, jako autoryzowany sprzedawca polskich producentów węgla, na kilku swoich składach węgla, sprzedaje na terenie M. węgiel zarówno do odbiorców indywidualnych (detalicznych), jak i do odbiorców hurtowych, którzy w dalszej kolejności zaopatrują klientów indywidualnych w węgiel. Istotnym jest, że w ramach prowadzonej działalności, skarżący prowadzi sprzedaż węgla sortymentu grubego i średniego, którego spalenie nie jest możliwe w instalacjach dopuszczonych do eksploatacji przez uchwałę.

Natomiast B. Sp. z.o.o. z siedzibą w K. podniosła, że jest przedsiębiorcą prowadzącym szeroko rozumianą działalność handlową na terenie M.. Podstawową działalnością firmy od jej początku była sprzedaż węgla energetycznego i materiałów budowlanych oraz transport wyspecjalizowanymi do tego celu pojazdami. Obecnie w zakresie działalności spółki znajduje się hurtowa i detaliczna sprzedaż węgla, sprzedaż węgla workowanego oraz sprzedaż materiałów budowlanych. Skarżący, jako autoryzowany sprzedawca polskich producentów węgla, sprzedaje na terenie M. węgiel zarówno do odbiorców indywidualnych (detalicznych), jak i do odbiorców hurtowych, którzy w dalszej kolejności zaopatrują klientów indywidualnych w węgiel. Istotnym jest, że w ramach prowadzonej działalności skarżący prowadzi sprzedaż węgla sortymentu grubego i średniego, którego spalenie nie jest możliwe w instalacjach dopuszczonych do eksploatacji przez uchwałę. Podkreślenia wymaga okoliczność, że jak wynika z danych skarżącego, wartość sprzedaży węgla sortymentu gruby i średni, stanowi około 50% jego ogólnych przychodów ze sprzedaży węgla.

W uzasadnieniu swoich skarg T. O. oraz B. S. podnieśli, że są mieszkańcami województwa m., którzy korzystają z tradycyjnego pieca węglowego, który nie spełnia parametrów instalacji, jakie zgodnie z zaskarżoną uchwałą są dopuszczone do stosowania. Tym samym skarżący, jako eksploatujący instalację spalającą paliwa stałe, będą zobowiązani do jej wymiany, jak również do niespalania paliw, których użytkowanie zostało zabronione na mocy uchwały.

W dalszej części swoich skarg wszyscy skarżący podnieśli, że obecne brzmienie i kształt Prawa ochrony środowiska jest wynikiem transponowania do polskiego porządku prawnego przepisów Unii Europejskiej w zakresie oceny i zarządzania jakością powietrza zawartych w Dyrektywie 2008/50/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy. Wskazana dyrektywa reguluje w znacznej części kwestie dotyczące drobnego pyłu zawieszonego PM2,5 oraz PM10, który w przeważającej części odpowiada za tzn. niską emisję pochodzącą w największym stopniu z gospodarstw domowych i innych niskich zabudowań. W ramach art. 96 Prawa ochrony środowiska przyznano sejmikom wojewódzkim szerokie kompetencje do określania w ramach aktów prawa miejscowego ograniczeń i nakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Z upoważnienia ustawowego wynika, że celem wprowadzanych ograniczeń i zakazów ma być zapobieżenie negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko. Zdaniem skarżących wprowadzona uchwała antysmogowa dla województwa m. jest niezgodna z prawem, gdyż została uchwalona z naruszeniem upoważnienia ustawowego, wskazanego w art. 96 Prawa ochrony środowiska. Wadliwość zaskarżonej uchwały polega m.in. na niejasności i wieloznaczności przepisów, braku pewności prawa i możliwości dowolnej interpretacji przepisów uchwały. W zakresie sortymentów węgla kamiennego od 2014 r. obowiązywała Polska Norma "PN-G-97001:1982 Węgiel Kamienny. Sortymenty", która jednoznacznie określała, że uziarnienie sortymentów mułowych, a więc flotów i mułów węglowych wynosi w granicach 0-1 mm, natomiast uziarnienie miału węglowego dzieliło się na Miał I który miał zakres od 0.0 do 31.5 mmm oraz na Miała II który miał zakres od 0.0 do 10.00 – 20.0 mm. Co prawda wyżej wskazana polska norma została wycofana w 2014 r., jednakże nadal jest powszechnie stosowana i stanowi w handlu wyznacznik dla podziału węgla kamiennego ze względu na uziarnienie. Powyższe oznacza, że czym innym jest muł i flot (flotokoncentrat) węglowy, a czym innym jest miał węglowy. Miału węglowego nie można nazwać odpadem węglowym. Co również istotne miały węglowe stanowią około 30% udziału paliw na rynku komunalno – bytowym i mogą być ekologicznie spalane w kotłach 4 i 5 klasy. Jak wynika z treści uchwały i jej uzasadnienia miała ona na celu wyeliminowanie odpadów węglowych tj. mułu i flotu węglowego, do których to odpadów nie można zaliczyć miału.

Skarżący podkreślili też, że zakres praw i obowiązków obywateli, jaki został uregulowany poprzez uchwalenie uchwały antysmogowej, a przede wszystkim stopień ingerencji i skutki dla mieszkańców, należą do materii, które mogą być normowane jedynie przez ustawy, a nie przez akty prawa miejscowego. Odnosząc się do treści upoważnienia ustawowego wynikającego z treści art. 96 Prawa ochrony środowiska skarżący wskazali, że z punktu widzenia jego celu, przepis ten można zakwalifikować jedynie jako upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego wprowadzającego normy o charakterze wyłącznie incydentalnym, czasowym i wyjątkowym nie natomiast jako przepis upoważniający do wprowadzenia norm systemowych, mających zastosowanie w dłuższej perspektywie czasu, a co więcej w sposób bezterminowy i obowiązujący bez względu na wystąpienie szczególnych i wyjątkowych okoliczności. Z przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska oraz z wydanych do niej rozporządzeń normujących kwestie pozwoleń i zgłoszeń wynika, że to właśnie te instalacje, które objęte byłyby działaniem aktów wydanych na podstawie art. 96 ustawy, według ustawodawcy uznane zostały za instalacje niezagrażające i nieoddziaływujące negatywnie na środowisko. Mimo tak skonstruowanych przepisów ustawy, regulacje wynikające z art. 96 upoważniają do wprowadzenia w stosunku do tych najmniejszych instalacji ograniczeń i zakazów na podstawie aktów prawa miejscowego. W związku z powyższym skarżący uznali, że upoważnienie to dotyczy jedynie możliwości uchwalenia przez sejmik wojewódzki uchwały antysmogowej, wyłącznie o charakterze incydentalnym, a nie systemowym i o nieograniczonym czasowo zasięgu. Gdyby bowiem przyjąć inną interpretację i wykładnię tego upoważnienia, doszłoby do sprzeczności między art. 96 ustawy a pozostałymi jej przepisami.

W ocenie skarżących ustawodawca uznał, że instalacje do 1 MW nie wymagają określenia warunków ich eksploatacji poprzez wprowadzenie standardów emisji. Powyższa norma wynika bezpośrednio z ustawy Prawo ochrony środowiska oraz rozporządzeń ja doprecyzowujących. W związku z tym uchwalenie uchwały antysmogowej dla M. jest de facto wprowadzeniem standardów emisyjnych dla adresatów tak wydanego aktu. Tym samym Sejmik Województwa M. dokonał w drodze aktu prawa miejscowego zmiany regulacji wynikającej z aktu wyższego rzędu, czyli ustawy, poprzez ustalenie standardów emisyjnych w stosunku do tych instalacji, wobec których ustawodawca nie uznał, że jest to konieczne, z uwagi na brak negatywnego oddziaływania ich na środowiska. Tym samym uchwała antysmogowa dla M. ustanawiając standardy emisyjne w stosunku do każdej, nawet najmniejszej instalacji, niezależnie od jej mocy, podmiotów ją użytkujących oraz celu w jakim jest eksploatowana wprowadziła normę niezgodną z wolą ustawodawcy wyrażoną w ustawie Prawo ochrony środowiska oraz odpowiednich rozporządzeniach. Zdaniem skarżących, uprawnionym jest stwierdzenie, że art. 96 Prawa ochrony środowiska nie może mieć i nie ma charakteru upoważnienia do wprowadzenia norm systemowych mających zastosowanie w dłuższej perspektywie czasu i obowiązujących bez względu na wystąpienie szczególnych i wyjątkowych okoliczności, gdyż tego rodzaju sytuacje są już wyczerpująco uregulowane w ustawie poprzez wyłączenie ich spod regulacji standardów emisji. Podmiotom podlegającym obowiązywaniu uchwały antysmogowej, zakładającym nowe instalacje lub modernizujących je, nie można nakazać stosowania konkretnych rozwiązań technologicznych, bądź używania instalacji do spalania konkretnego paliwa, gdyż kwestia ta również została już unormowana przez ustawodawcę, który nie wprowadził konkretnych obowiązków i nakazów, a jedynie wskazał kierunki działań uznając, że technologia stosowana w nowo uruchamianych lub zmienianych w sposób istotny instalacjach i urządzeniach, powinna spełniać wymagania, przy których określaniu uwzględnia się w szczególności: stosowanie substancji o małym potencjale zagrożeń; efektywne wytwarzanie oraz wykorzystanie energii; zapewnienie racjonalnego zużycia wody i innych surowców oraz materiałów i paliw; stosowanie technologii bezodpadowych i małoodpadowych oraz możliwość odzysku powstających odpadów; rodzaj, zasięg oraz wielkość emisji; wykorzystywanie porównywalnych procesów i metod, które zostały skutecznie zastosowane w skali przemysłowej; postęp naukowo-techniczny. Są to jednak jedynie powinności i zalecenia, a nie konkretne obowiązki czy też nakazy. Tym samym, nie można byłoby uznać za zgodne z Konstytucją i ustawami, wydanie przez sejmik województwa aktu prawa miejscowego, wyznaczającego obowiązki bardziej szczegółowo i restrykcyjnie, w stosunku do tego co już zostało uregulowane w ustawie.

Następnie skarżący odnieśli się do rozporządzenia Komisji (UE) 2015/1189, gdzie wskazano, że od dnia 1 stycznia 2020 r. kotły na paliwo stałe muszą spełniać wymogi określone w pkt 1 i 2 załącznika II do tego rozporządzenia. Natomiast w rozporządzeniu Komisji (UE) 2015/1185 wskazano, że od dnia 1 stycznia 2022 r. emisje cząstek stałych (PM), tlenku węgla (CO) oraz tlenku azotu (NOx) z miejscowych ogrzewaczy pomieszczeń na paliwo stałe nie mogą przekraczać wartości określonych w tym rozporządzeniu oraz, że od tego samego dnia miejscowe ogrzewacze pomieszczeń na paliwo stałe muszą spełniać wymogi dotyczące sezonowej efektywności energetycznej określonej również w załączniku II do tego rozporządzenia. Zdaniem skarżących, z treści powołanych aktów wynika, że bezpośrednim ich adresatem są producenci i sprzedawcy kotłów oraz miejscowych ogrzewaczy pomieszczeń. Tym samym nie istnieją akty prawne rangi międzynarodowej, które zakazywałyby zwykłym użytkownikom stosowania danego rodzaju instalacji lub paliwa, bądź też które zmuszałyby użytkowników do dokonania wymiany posiadanych przez nich instalacji. W żadnym z zapisów unijnych rozporządzeń nie wskazano, aby dopełnienie norm emisyjnych oraz norm sezonowej efektywności energetycznej musiało wiązać się z całkowitą wymianą instalacji. Z treści rozporządzeń wynika, że władze Unii Europejskiej preferują najpierw wykorzystanie dostępnych technologii, tak aby nie generować kosztów zakupu instalacji. Natomiast w uchwale dla województwa m. założeniem wydaje się być całkowita wymiana instalacji, co więcej wymiana instalacji na instalacje o parametrach i sposobie użytkowania bardziej rygorystycznych aniżeli wynika to bezpośrednio z treści rozporządzeń Komisji. Wbrew normom unijnym, uchwała antysmogowa nie przewiduje możliwości instalacji elektrofiltrów, celem obniżenia emisji. Jest to działanie zupełnie nieuzasadnione, gdyż przy zastosowaniu elektrofiltrów, a więc innego środka sprawczego osiągnięte byłyby te same cele.

Nadto skarżący podnieśli, że poprzez wprowadzenie nakazu eksploatacji instalacji umożliwiających wyłącznie automatyczne podawanie paliwa uchwałą antysmogową wyeliminowano z rynku produkty, które spełniają normy 5 klasy, a jednocześnie są ręcznie obsługiwane. W opinii skarżących uchwała pośrednio wprowadza ograniczenia dotyczące handlu kotłami, kominkami czy węglem lub drewnem, a w zakresie sprzedaży i korzystania z węgla o uziarnieniu większym niż nadającym się do obsługi pieców podajnikami automatycznymi, a de facto całkowicie wyeliminowuje obrót takim paliwem stałym. Jeżeli bowiem w zakresie pieców do zasilania centralnego ogrzewania, nakazuje się używać piece z podajnikami automatycznymi, a więc w zasadzie jedynie spalającymi węgiel sortymentu groszek, to nie będzie rynku zbytu na pozostały asortyment węgla, o większym uziarnieniu.

W odpowiedzi na skargi Sejmik Województwa M. wniósł o ich odrzucenie bądź oddalenie, a same zarzuty uznał za bezpodstawne.

Organ stwierdził, że Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (CAFE) zobowiązuje państwa członkowskie, aby wartości dopuszczalne pyłu PM10 były osiągnięte w 2005 r., pyłu PM 2,5 w 2015 r., a bardziej restrykcyjne normy w 2020 r. Wartość docelowa pyłu PM 2,5 powinna być osiągnięta w 2010 r. Ponadto zgodnie z Dyrektywą 2004/107/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie arsenu, kadmu, rtęci, niklu i wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych w otaczającym powietrzu wartość docelowa benzo(a)pirenu powinna być osiągnięta w 2013 r. Określone tymi dyrektywami wartości oraz terminy ich osiągnięcia transponuje do polskiego porządku prawnego rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu. Dyrektywa CAFE zobowiązała państwa członkowskie, aby w przypadku przekroczenia wartości dopuszczalnych, których termin wejścia w życie minął, plany ochrony powietrza określały odpowiednie działania tak, aby okres w którym nie są one dotrzymane był jak najkrótszy. Ponieważ dotychczas prowadzone działania naprawcze przewidziane w Programie ochrony powietrza dla województwa m. nie przyniosły oczekiwanych rezultatów, Sejmik Województwa M., kierując się zasadą praworządności, postanowił wprowadzić ograniczenia w zakresie eksploatacji, w których następuje spalanie paliw w Gminie Miejskiej K..

Następnie organ wskazał, że zgodnie z obecnie obowiązującym brzmieniem art. 96 ust. 1 Prawa ochrony środowiska sejmik województwa może, w drodze uchwały, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko, wprowadzić ograniczenia lub zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Zdaniem organu, przepis ten stanowi wystarczające upoważnienie do wprowadzenia zastosowanych ograniczeń. Ponadto, w obliczu rażąco przekraczanych norm jakości powietrza w K. i w całej M., a w konsekwencji naruszenia prawa do życia i ochrony zdrowia, a także niewywiązania się ze zobowiązań Polski wynikających z prawa Unii Europejskiej, zastosowanie ograniczeń określonych w uchwale stanowi środek adekwatny do celu, jakim jest zniwelowanie zanieczyszczeń do poziomów zgodnych z obowiązującym prawem. Organ wskazał, że istnieje wiele dowodów naukowych potwierdzających, że zarówno długoterminowe, jak i krótkoterminowe narażenie na zanieczyszczenie pyłami zawieszonymi prowadzi do przedwczesnych zgonów, schorzeń układu krążenia i układu oddechowego, w tym zwiększonej liczby hospitalizacji oraz przyjęć na oddziałach ratunkowych w wyniku zawału serca oraz udaru mózgu. Dodatkowo benzo(a)piren jest substancją o silnych własnościach mutagennych i kancerogennych (przyczynia się m.in. do raka płuc). Dla pyłu zawieszonego Światowa Organizacja Zdrowia (WHO) podaje następujące wartość stężeń bezpiecznych dla zdrowia i życia: - PM2,5: średnie stężenie roczne poniżej 10 µg/m3, zaś średnie stężenie 24-godzinne poniżej 25 µg/m3, - PM10: średnie stężenie roczne poniżej 20 µg/m3, zaś średnie stężenie 24-godzinne poniżej 50 µg/m3. Według badań WHO średnie stężenie roczne PM2,5 na poziomie 35 µg/m3 (w Krakowie odnotowuje się stężenia przekraczające ten poziom) jest związane z 15% wyższym, długoterminowym ryzykiem umieralności w stosunku do wartości 10 µg/m3. Redukcja stężeń PM2,5 z poziomu 35 µg/m3 do 25 µg/m3 pozwoli zmniejszyć ryzyko przedwczesnej umieralności o 6 % [WHO].

Dalej organ wskazał, że Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w K. w ramach Państwowego Monitoringu Środowiska, regularnie odnotowywał w M. bardzo wysokie poziomy stężeń zanieczyszczeń w powietrzu. Na wszystkich stałych stanowiskach pomiarowych rejestrowane były przekroczenia dopuszczalnej częstości przekroczeń poziomu 24-godzinowego pyłu PM10, dopuszczalnego poziomu rocznego pyłu PM2,5 oraz poziomu docelowego benzo(a)pirenu. Sejmik Województwa M. w celu ochrony zdrowia mieszkańców oraz ograniczenia negatywnego oddziaływania zanieczyszczeń na środowisko i na zabytki wprowadził dla obszaru województwa za wyjątkiem miasta K. ograniczenia w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Niniejsza uchwała stanowi realizację zapisów programu ochrony powietrza dla województwa m., jako jedno z działań koniecznych do osiągnięcia w K. jakości powietrza spełniającej dopuszczalne normy.

Następnie Sejmik Województwa podniósł brak legitymacji skarżących do wniesienia skargi, bowiem uchwała nie narusza ich interesu prawnego. Skarżący powinni udowodnić że zaskarżony przepis naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na ich sferę prawnomaterialną. Musi więc zaistnieć taka sytuacja, w której skarżący na skutek wprowadzenia przez organ danego przepisu z zakresu administracji publicznej, nie może zrealizować przysługujących mu praw (wynikających z przepisów prawa materialnego) bądź jest w tym działaniu ograniczony. Nie można zatem, z samego niezadowolenia z zapisów aktu prawa miejscowego wyprowadzać indywidualnego interesu prawnego do zaskarżania aktu. Nie można zatem z samego stwierdzenia, że jest się mieszkańcem województwa i posiada piec niespełniający wymagań uchwały bez przedstawienia żadnych dowodów na powyższe okoliczności wywieść indywidualnego interesu prawnego do zaskarżania aktu w sprawie wprowadzania na obszarze województwa ograniczeń w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Równocześnie zaskarżona uchwała nie zakazuje sprzedaży węgla, nie ogranicza w żaden sposób prowadzenia działalności gospodarczej skarżących spółek, ani nie wpływa na ich sytuację prawną. Uchwała nie zawiera przepisów, które zakazują produkcji lub sprzedaży kotłów, kominków lub pieców niespełniających wymagań normy PN-EN 303-5:2012 lub rozporządzeń Komisji (UE). Przedmiotowa uchwała w żaden sposób nie ogranicza działalności producentów urządzeń grzewczych na paliwa stałe. Producent ma możliwość produkcji i sprzedaży urządzeń celem ich instalacji na przykład w innym województwie bądź na eksport. Zaskarżona uchwała nie wprowadza ograniczeń w zakresie prowadzenia produkcji lub sprzedaży na terenie M.. Organ podkreślił też, że mieszkańcy województwa m. mogą liczyć na dotację do wymiany starego źródła ogrzewania na urządzenie spełniające wymagania ekoprojektu.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 3 października 2017 r. w Krakowie w pierwszej kolejności odniósł się do skarg złożonych przez Tresko S., T. Spółka Jawna z siedzibą w T. oraz B. Sp.z.o.o. z siedzibą w K. i wskazał, że skarga została wniesiona po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa - aczkolwiek w aktualnym stanie prawnym, czynność ta nie jest wymagana. Dalej Sąd stwierdził, że skarżący nie legitymują się interesem prawnym, którego ewentualne naruszenie otwarłoby im drogę do merytorycznej kontroli uchwały w rozpoznaniu ich skarg. Rozpatrzenie merytoryczne skargi może nastąpić wówczas, gdy zostanie wykazane nie tylko posiadanie przez stronę wnoszącą skargę interesu prawnego lub uprawnienia, ale także naruszenie tych chronionych prawem wartości. Do cech interesu prawnego zalicza się jego realność, co powoduje wykluczenie interesów przewidywalnych w przyszłości lub interesów czysto hipotetycznych. Interes prawny to rzeczywista a nie hipotetycznie istniejąca potrzeba ochrony prawnej określonego podmiotu. Interes prawny strony skarżącej, co do którego wprost nawiązuje art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Podmiot występujący do sądu administracyjnego ze skargą na uchwałę sejmiku województwa musi wykazać, że uchwała ta narusza jego interes prawny, który wynika z prawa materialnego. Nie chodzi przy tym o każde naruszenie prawa, które skarżący odbiera czy kwalifikuje jako uchybienie jego interesowi prawnemu, ale o takie, które ma charakter bezpośredni, obiektywny, zindywidualizowany i realny, a zatem gdy naruszony interes prawny ma oparcie w przepisie prawa materialnego. Sąd wskazał, że T. S., T. Spółka Jawna z siedzibą w T. oraz B. Sp.z.o.o. z siedzibą w K., jako przedsiębiorcy prowadzący sprzedaż węgla energetycznego, wywodzili naruszenie swojego interesu prawnego z tego, że zaskarżoną uchwałą nałożono ograniczenia i zakazy skutkujące nie tylko ograniczeniem rynku zbytu, ale stworzeniem nierównych warunków prowadzenia działalności gospodarczej w porównaniu do sprzedawców innych paliw niż węgiel, jak pelet, drewno, gaz, olej czy inna biomasa. Tymczasem w zaskarżonej uchwale nie nałożono zakazu sprzedaży jakiegokolwiek typu (gatunku) węgla, produkcji ani jego wytwarzania – także na terenie województwa m., zatem w/w spółek nie dotyka zatem choćby hipotetycznie możliwość stosowania sankcji z art. 334 w związku z art. 96 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 519 z późn. zm.). Przywoływanie tych przepisów jako podstawy prawnej uzasadniającej, iż skarżona uchwała narusza ich interes prawny jest bezpodstawne. Ponieważ skarżona uchwała nie dotyczy w najmniejszym stopniu handlu jakimkolwiek gatunkiem węgla (nie ma w niej zapisów dotyczących tych kwestii), powoływanie się przez strony skarżące na przepisy Konstytucji nie może odnieść skutku. Skoro uchwała nie dotyczy prawnych ograniczeń związanych z charakterem działalności wykonywanej przez te strony, to żaden przepis Konstytucji nie uzasadnia wniesienia skargi w rozumieniu uzasadnienia naruszenia interesu prawnego skarżących o ile przyjąć, że powołanie się na zasady konstytucyjne takie jak zasada państwa jednolitego; wolności i praw człowieka i obywatela; ochrony środowiska z uwzględnieniem zasady zrównoważonego rozwoju czy działania władz publicznych na podstawie i w granicach prawa jest dopuszczalne. Przepisy Konstytucji, wyrażone w nich zasady, normują w sposób ogólny kwestie, do których należy odnosić normy prawa o niższej hierarchiczności. Same w sobie nie stanowią norm prawa materialnego, które są podstawę do skonkretyzowania się interesu prawnego, którego naruszenie uzasadnia wniesienie skargi na akt prawa miejscowego. Normy te mogą stanowić podstawę do oceny samego aktu prawa miejscowego, jego konstytucyjności, ale nie można z nich wywodzić norm, na których opiera się zarzut naruszenia interesu prawnego. Ponadto Sąd pokreślił, że zaskarżona uchwała dotyczy nie ograniczeń w handlu węglem, ale ograniczenia w zakresie eksploatacji instalacji służących do spalania i to nie tylko węgla, a ma na celu poprawę jakości powietrza na terenie Województwa M.. Nie wpływa zatem bezpośrednio na sferę uprawnień lub obowiązków skarżących spółek. Zdaniem Sądu okoliczność, że po wejściu w życie przedmiotowej uchwały może spaść sprzedaż wspomnianego typu węgla na terenie Województwa M. nie przesądza o posiadaniu interesu prawnego przez stronę skarżącą, a co najwyżej interesu faktycznego. W stosunku do T. S., T. Spółka Jawna w T. oraz B. Sp. z.o.o. w K. Sąd nie dopatrzył się naruszenia interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę, w związku z czym, na podstawie art. 58 § 5a p.p.s.a skargi ich odrzucił.

Rozpoznając skargi złożone przez T. O. i B. S. Sąd w pierwszej kolejności wskazał, że wniesienie skarg poprzedzone zostało wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W aktualnie obowiązujących przepisach wymóg ten jednak nie występuje. Nowe brzmienie art. 90 ustawy o samorządzie województwa nadała ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Ponieważ skargi zostały złożone w lipcu 2017 r. zdaniem sądu skarżący nie musieli wykazywać się skutecznym złożeniem żądania usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. - do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-9n ustawy zmienianej w art. 1. Natomiast art. 17 tej ustawy stanowi, iż do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu dotychczasowym. Postępowanie administracyjne nie wszczyna się poprzez wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ale przez dokonania czynności obligującej organ do wszczęcia postępowania. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa takiego charakteru nie miało – nie obligowało bowiem organu do dokonania jakichkolwiek czynności.

Następnie Sąd podał, iż naruszenia interesu prawnego przez skarżone uchwały skarżący upatrywali w tym, iż są oni są mieszkańcami województwa m., którzy korzystają z tradycyjnych pieców węglowych, które nie spełniają parametrów instalacji, jakie zgodnie z zaskarżoną uchwałą są dopuszczone do stosowania. Tym samym skarżący, jako eksploatujący instalację spalającą paliwa stałe, będą zobowiązani do jej wymiany, jak również do niespalania paliw, których użytkowanie zostało zabronione na mocy uchwały. Powołując się na wyrok NSA z dnia 25 września 2015 r. (II OSK 255/15) Sąd I instancji podkreślił, że interes prawny skarżących należy wywodzić z normy art. 334 w związku z art. 96 ustawy Prawo ochrony środowiska. Z treści tej normy wynika bowiem jednoznacznie, że każdy kto nie przestrzega ograniczeń, nakazów lub zakazów określonych w uchwale sejmiku województwa wydanej na podstawie art. 96 podlega karze grzywny w ramach odpowiedzialności karnej jako sprawcy. Skarżona uchwała wprowadza ograniczenia w zakresie eksploatacji instalacji, których rodzaje określono w § 2 nakładając je (ograniczenia) na wszystkie podmioty eksploatujące te instalacje. Uchwała zawiera ograniczenia, nakazy oraz wskazuje ich adresata – podmioty eksploatujące instalacje. Uchwała ma więc wpływ na sytuację prawną skarżących jako podmiotów eksploatujących instalacje. Uchwała wprost nakłada obowiązki na każdego adresata. Interes prawny skarżących jest indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie. Interes ten zaktualizował się po wydaniu uchwały, niezależnie od daty jej wejścia w życie. Nie można bowiem w demokratycznym państwie prawnym przyjąć stanowiska, że taki interes prawny skarżący uzyskaliby dopiero po wejściu w życie obowiązków wynikających z zaskarżonej uchwały.

Dalej Sąd podniósł, że kontrola dokonana przez sąd administracyjny następuje wyłącznie pod kątem legalności, a nie celowości podjęcia uchwały lub zastosowanych konkretnych rozwiązań. Oceniając skarżoną uchwałę Sejmiku Województwa M. Sąd stwierdził, że została ona podjęta w sposób zgodny z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, w granicach upoważnienia ustawowego, które wyznacza art. 96 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, stanowiący, że sejmik województwa może w drodze uchwały w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko, wprowadzić ograniczenia lub zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Przepis ten ma moc obowiązującą i w żaden sposób nie został zakwestionowany przez właściwe organy. Podjęta uchwała zawiera zgodnie z art. 96 ust. 6 ustawy elementy obligatoryjne (granice obszaru, rodzaje podmiotów lub instalacji, rodzaje lub jakość paliw dopuszczonych do stosowania). Mianowicie wskazuje rodzaje instalacji, w których następuje spalanie i zakazy stosowania w nich paliw niespełniających kryteriów określonych uchwałą na obszarze M. z wyłączeniem K..

Zdaniem Sądu, wymagania procedury w stopniu niezbędnym do podjęcia przez Sejmik zaskarżonej uchwały zostały zachowane. Stosownie do art. 96 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska zapewniony został udział społeczeństwa w projektowaniu uchwały, podano do publicznej wiadomości informacje o przystąpieniu do opracowywania projektu uchwały i o jej przedmiocie, możliwości zapoznania się z dokumentacją oraz miejscu wyłożenia, sposobie i miejscu składania uwag i wniosków oraz organie właściwym do ich rozpatrzenia. Odbyły się konsultacje społeczne i wysłuchanie publiczne.

Odnoście zawartych w skargach zarzutów naruszenia przez uchwałę norm konstytucyjnych Sąd wskazał, iż stosownie do art. 5 Konstytucji RP - Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Wyrażona w tym artykule zasada zrównoważonego rozwoju ma wprowadzić proporcjonalność w realizowaniu podstawowych funkcji państwa. Konstytucja RP dopuszcza wprowadzenie w drodze ustawy, ograniczeń w zakresie korzystania z wolności i praw konstytucyjnych. Warunkiem wprowadzenia tych ograniczeń może być ich bezpośredni związek z ochroną środowiska bądź zdrowia. Prawa i wolności jednostki nie mają charakteru absolutnego i mogą być ograniczane. Jak stanowi art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Dalej Sąd podał, że z art. 96 ustawy Prawo ochrony środowiska wynika wprost dopuszczalność różnicowania aktem prawa miejscowego sytuacji prawnej obywateli. W szczególności, gdy potrzebne jest zapewnienie ochrony środowiska, która jest obowiązkiem władz publicznych prowadzących politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom (art. 74 ust 1 i ust 2 Konstytucji RP). Konstytucja gwarantuje odpowiednie standardy zdrowia obywatelom. Te ważne wartości chronione konstytucyjnie dopuszczają wprowadzenie ograniczeń w zakresie korzystania z wolności i praw, celem realizacji dobra wspólnego. Sąd wskazał, że przy dokonywaniu oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Sejmiku należało rozważyć istniejącą kolizję interesów. Z jednej strony interesu użytkowników instalacji, których eksploatacja powoduje szkodliwe dla zdrowia i życia ludzi emisje, a z drugiej strony interesu całej społeczności M. w szczególności najbardziej narażonych na ryzyko zdrowotne – osób chorujących na schorzenia układu sercowo – naczyniowego i oddechowego w tym astmę, cierpiących na alergie, osób w podeszłym wieku i dzieci. Przy podejmowaniu samej uchwały, ale także przy dokonywaniu jej kontroli sądowej z jednej strony należało zatem zważyć na interes ekonomiczny podmiotów eksploatujących instalacje, a z drugiej strony na zachowanie życia i zdrowia społeczeństwa bezpośrednio dotkniętego ponadnormatywnym zanieczyszczeniem powietrza. W ocenie Sądu I instancji, konfrontacja tych dóbr chronionych prowadzi do wniosku, że względy ogólno – społeczne, do których odwołuje się zaskarżona uchwała korzystają ze szczególnej ochrony. Zapoznając się w szczególności z materiałami związanymi z przygotowywaniem samej Uchwały Sejmiku Województwa M., jej treścią normatywną i uzasadnieniem, przebiegiem sesji Sejmiku oraz wykorzystanymi opiniami ekspertów Sąd stwierdził, że wszelkie wartości podlegające ustawowej ochronie zostały właściwie przez Sejmik przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały rozważone w zgodzie z zasadą proporcjonalności. Podjęta w interesie publicznym uchwała jest niezbędna dla ochrony zdrowia i środowiska. Wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych skutków, to jest zmniejszyć zanieczyszczenie powietrza w M., a efekty wprowadzonej regulacji pozostają w odpowiedniej proporcji do ograniczeń i ciężarów ekonomicznych nakładanych na obywateli.

Dalej Sąd uznał, że konstytucyjna zasada równego traktowania wszystkich w określonych sytuacjach na terenie M. została zachowana, bowiem zaskarżona uchwała obowiązuje wszystkie podmioty eksploatujących instalacje, w których następuje spalanie paliw ma terenie M.. Dzięki objęciu ograniczeniami wszystkich instalacji, w których następuje spalanie paliw, nie ma wyłączeń, które to byłyby sprzeczne z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP.

Zdaniem WSA, skarżona uchwała w żaden sposób nie uchybia wyrażonym w art. 2 i art. 3 Konstytucji RP zasadom demokratycznego i państwa prawa jednolitego. Przedmiotowa uchwała podjęta została na podstawie prawa. Została ona podjęta z udziałem społeczeństwa i – co najważniejsze – w celu ochrony wartości o najwyższym znaczeniu, tj. zdrowia i życia ludzi. Właśnie te cele (ochrona zdrowia i życia ludzi) pozwalają na stwierdzenie, że przedmiotowa uchwała urzeczywistnia wyrażoną wyżej zasadę państwa prawa, a zakres niedogodności związanych z koniecznością wymiany palenisk starego typu przez adresatów norm zawartych w uchwale, w pełni kompensują cele, jakie mają być osiągnięte poprzez wypełnienie tych norm. Przedmiotowa uchwała nie tylko nie narusza art. 5 Konstytucji RP, ale wręcz wypełnia wyrażony w niej nakaz zapewnienia ochrony środowiska. Jak mowa wyżej, wykazane zostało, iż paleniska starego typu – instalacje do spalania paliw, w sposób wybitnie negatywny oddziaływają na środowisko naturalne – w konsekwencji na całe społeczeństwo zamieszkałe na terenie województwa m.. Dążenie do eliminacji tego stanu rzeczy przez uchwalenie aktu prawa miejscowego, wobec nieskuteczności działań dotychczasowych jest działaniem w pełni konstytucyjnym. Zdaniem Sądu, niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP. Sejmik Województwa M., przystępując do uchwalenia przedmiotowej uchwały, działał na podstawie i w granicach prawa.

Zarzut naruszenia art. 20 Konstytucji RP jako naruszenie zasady wolności gospodarczej, w ocenie Sądu, w żaden sposób nie odnosi się do sytuacji skarżących. Skarga na akt prawa miejscowego nie ma charakteru actio popularis, ale musi się wiązać o ochroną naruszonego interesu prawnego skarżącego. Konieczność wymiany w przyszłości pieca emitującego szkodliwe substancje przez skarżących T. O. i B. S. w żaden sposób nie odnosi się do swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Skarżona uchwała w żaden sposób zresztą do tych kwestii – wolności gospodarczych się nie odnosi, podobnie jak do ochrony własności i praw majątkowych (art. 21 ust 1 i 64 Konstytucji RP). Uchwała nie narusza zasady ograniczeń wolności konstytucyjnych tylko w drodze ustawy (art. 31 ust 3 Konstytucji RP). Nie jest bowiem wolnością Konstytucyjną prawo do korzystania z dowolnych – także najbardziej szkodliwych, a wręcz niebezpiecznych dla zdrowia i życia ludzi urządzeń, służących do spalania paliw. Ograniczenia w tym zakresie dopuszcza ustawa – art. 96 ustawy Prawo ochrony środowiska, w drodze stanowienia aktów prawa miejscowego, a same te akty jako źródła prawa w art. 87 ust 2 wskazuje Konstytucja RP.

W tym stanie rzeczy wymóg wymiany szkodliwego paleniska i to przy uruchomieniu systemu dopłat ze strony samorządu, co znacznie zmniejszy koszty tej operacji, zdaniem Sądu, nie wydaje się nazbyt dotkliwą konsekwencją wprowadzenie tego uregulowania, zważywszy na cel jakiemu działania te mają służyć.

Sąd uznał również za bezzasadny zarzut naruszenia art. 87 ust 1 i 2 Konstytucji – naruszenie zasad hierarchiczności źródeł prawa. Uchwalając przedmiotową uchwałę prawodawca lokalny działał o oparciu o umocowanie ustawowe - art. 96 ustawy Prawo ochrony środowiska, a więc w zgodzie art. 94 Konstytucji, a z żadnego uregulowania nie wynika, aby nakazy i zakazy korzystania z urządzeń służących do spalania musiały być zamieszczone w ustawie. W tym znaczeniu, w żaden sposób na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 96 ustawy Prawo Ochrony środowiska, poprzez uchwalenie aktu prawa miejscowego, którego treść wykracza poza wyrażone w tym artykule upoważnienie ustawowe. Przepis ten nadaje kompetencje prawodawcy lokalnemu do wprowadzenia ograniczeń i zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw, jeżeli ma to zapobiec negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko. Fakt, iż ustawodawca nie wprowadził ustawą ograniczeń w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw, a które stanowią przedmiot regulacji uchwały z [...] stycznia 2017 r., jest zdaniem Sądu bez znaczenia. Przepis art. 66 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w sposób wyraźny kompetencje w tym zakresie przekazuje sejmikowi województwa. Kryterium jakie sejmik jest obowiązany wypełnić przy wprowadzeniu tych ograniczeń jest wykazanie, iż ograniczenia te zapobiegną (mają na celu zapobiegnięcie) negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko. Sąd wskazał, że zarówno długoterminowe, jak i krótkoterminowe narażenie na zanieczyszczenie pyłami zawieszonymi prowadzi w M. do przedwczesnych zgonów, schorzeń układu krążenia i układu oddechowego, w tym zwiększonej liczby hospitalizacji oraz przyjęć na oddziałach ratunkowych w wyniku zawału serca oraz udaru mózgu. Argumentacja ta poparta opracowaniami naukowymi jest jak najbardziej przekonywująca do uznania, iż Sejmik Województwa M., wydając uchwałę z dnia [...] stycznia 2017 r. nie naruszył przepisu art. 96 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Wbrew zarzutom skargi, z brzmienia tego przepisu nie wynika, aby uchwały wydawane w oparciu o art. 96 ust. 1 miały mieć charakter incydentalny czy też ograniczony czasowo. Reguły takiej nie sposób wywieść z materii ustawowej. W przepisie tym wprowadzono wyraźną kompetencję dla sejmików województw do wprowadzenia w drodze uchwały ograniczeń lub zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw i wskazano cel jakiemu zakazy i ograniczenia mają służyć, tj. zapobieżenie negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub środowiska. Ustawodawca nie wprowadził w tym zakresie żadnych ograniczeń czasowych ani innych warunków od zaistnienia których, uzależniał by możliwość wydawania uchwał w tym przedmiocie. Zarzuty skarg w tym zakresie są – w ocenie WSA – bezpodstawne.

W ocenie Sądu na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut sprzeczności skarżonej uchwały z rozporządzeniem Komisji z dnia 28 kwietnia 2015 r. (UE) 2015/1189 w sprawie wykonania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/125/WE w odniesieniu do wymogów dotyczących ekoprojektu dla kotłów na paliwo stałe oraz rozporządzenia Komisji (UE) 2015/1185 z dnia 24 kwietnia 2015 r. w sprawie wykonania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/125/WE w odniesieniu do wymogów dotyczących ekoprojektu dla miejscowych ogrzewaczy pomieszczeń na paliwo stałe. Zdaniem Sądu, stanowisko skarżących w tym zakresie jest chybione. Różna zakresowo jest materia, którą akty te regulują. Rozporządzenie z dnia [...] kwietnia 2015 ustanawia wymogi dotyczące wprowadzania do obrotu i do użytkowania miejscowych ogrzewaczy pomieszczeń na paliwo stałe o nominalnej mocy cieplnej 50 kW lub mniejszej (art. 1 rozporządzenia). Akt ten określa wymogi sezonowej efektywności energetycznej ogrzewanych pomieszczeń, wymogi dopuszczalnej emisji PM i OCC oraz wymogi informacji o produkcie (załącznik nr II rozporządzenia). Z kolei rozporządzenie z dnia 28 kwietnia 2015 r. ustanawia wymogi odnośnie wprowadzania do obrotu i do użytkowania kotłów na paliwo stałe o znamionowej mocy cieplnej 500 kilowatów ("kW") lub mniejszej (art. 1 rozporządzenia) i określa wymogi co do efektywności energetycznej ogrzewania pomieszczeń oraz wymogi dopuszczalnej emisji cząstek stałych, związków gazowych, tlenku węgla i azotu oraz wymogi informacji o produkcie (załącznik nr II rozporządzenia).Skarżona uchwała dotyczy natomiast ograniczenia użytkowania instalacji, w których następuje spalanie paliw – zakazuje na terenie M. stosowania w tych instalacjach paliw, które nie spełniają parametrów określonych uchwałą oraz dopuszcza do eksploatacji instalacje o parametrach emisji określonych przepisami w/w rozporządzeń. Odwołanie się w treści uchwały do w/w rozporządzeń dotyczy jedynie kryteriów, jakie dopuszczane do użytkowania urządzenia muszą spełniać w zakresie wymogów sprawności cieplnej i normy emisji zanieczyszczeń. Zakres regulacji uchwały nie pokrywa się zatem z zakresem regulacji jakie wprowadzają rozporządzenia. Oba te akty (rozporządzenia), w ocenie Sądu, po pierwsze, normują kwestię wprowadzenia do obrotu urządzeń w nich opisanych w znaczeniu wytwarzania i handlu tymi urządzeniami, co wynika z treści samych rozporządzeń, w których mowa, iż rozporządzenia przyjmuje się mając na uwadze to, że Dyrektywą 2009/125 WE nałożono na Komisję obowiązek określenia wymogów dotyczących ekoprojektu dla produktów związanych z energią, które stanowią znaczną część sprzedaży i handlu, mają znaczący wpływ na środowisko i wykazują znaczny potencjał w zakresie poprawy ich wpływu na środowisko bez powodowania nadmiernych kosztów. Po drugie, rozporządzenia określają minimalne wymogi stawiane urządzeniom grzewczym - kotłom na paliwo stałe i miejscowym ogrzewaczom pomieszczeń na paliwo stałe. Nie zakazują natomiast państwom członkowskim stosowania surowszych kryteriów w stosunku do tych urządzeń, a tym bardziej wprowadzania ograniczeń i zakazów dotyczących korzystania na obszarach szczególnie zanieczyszczonych z urządzeń spełniających inne kryteria (surowsze) niż opisane w rozporządzeniach. Rozporządzenia regulują kwestie związane z produkcją i handlem urządzeniami grzewczymi. Skarżona uchwała natomiast nie zakazuje ani produkcji ani też handlu na terenie województwa M. urządzeniami niespełniających kryteriów określonych w uchwale, a jedynie na terenie M. wprowadza zakaz korzystania z urządzeń, które opisanych w niej kryteriów nie spełniają.

Zdaniem Sądu, zaskarżona uchwała nie tylko jest niesprzeczna z prawem wspólnotowym, ale wręcz ma na celu wypełnienie wymogów, jakie w zakresie dążenia do poprawy jakości powierza prawo wspólnotowe wprowadza. Zarzut naruszenia art. 87 ust 1 i 2 Konstytucji jest więc całkowicie bezpodstawny

W ocenie WSA, nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 5 ust 3 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1483). Zgodnie z tym przepisem stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne. Jednakże przepis art. 5 ust. 4 stanowi, iż Polskie Normy mogą być powoływane w przepisach prawnych po ich opublikowaniu w języku polskim. Samoistnie polska norma nie jest źródłem prawa, ale jeżeli akt prawny powołuje taką normę w swojej treści (odwołuje się do niej), to parametry jakie dana norma określa stają się prawem obowiązującym. Sytuację taką należy odczytywać nie jako zmianę aktu stosowanego dobrowolnie w akt prawny – obowiązujący przymusowo, ale jako regulację prawną, która jedynie implementuje parametry określone w Polskich Normach do regulacji prawnych.

Także adresat norm kreowanych uchwałą został o ocenie Sądu prawidłowo określony. Są to podmioty, które w granicach administracyjnych województwa m., z wyłączeniem Gminy Miejskiej K., eksploatują instalacje do spalania paliw wskazane w § 2 uchwały, tj. instalacje, które dostarczają ciepło do systemu centralnego ogrzewania lub wydzielają ciepło poprzez bezpośrednie przenoszenie ciepła w połączeniu z przenoszeniem ciepła do cieczy lub bezpośrednie przenoszenie ciepła w połączeniu z systemem dystrybucji gorącego powierza. Podmioty objęte zakazami i ograniczeniami określonymi w ustawie są wskazane w sposób obiektywny (każdy kto eksploatuje instalacje) i nikt nie podlega wyłączeniu z tej regulacji. Także status podmiotów objętych regulacją jest obojętny. Są to zarówno tak osoby fizyczne, jak i prawne i inne jednostki. Jedynymi kryteriami objęcia danego podmiotu zakresem regulacji uchwały jest kryterium terytorialne - granice administracyjne województwa m. z wyłączeniem Gminy Miejskiej K. oraz kryterium podjęcia określonego działania - eksploatacji instalacji służącej do spalania paliw stałych o charakterystyce określonej w § 2 uchwały.

Skargi kasacyjne od zawartego w wyroku postanowienia (pkt I) o odrzuceniu skargi wnieśli T. S. T. Spółka Jawna z siedzibą w T. oraz B. Sp. z o. o. z siedzibą w K., w których zarzucili:

I. na podstawie art. 174 pkt p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 5 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 362 i 363 Prawa ochrony środowiska oraz art. 182 i 186 Kodeksu Karnego, a także art. 78 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez ich pominięcie dla oceny zaistniałego stanu faktycznego i oceny legitymacji skarżącego do wnoszenia skargi i w konsekwencji uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że skarżący nie ponosi negatywnych konsekwencji i odpowiedzialności za nieprzestrzeganie zapisów zaskarżonej uchwały, a sama uchwała nie dotyczy skarżącego, przez co uchwalona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego i skarżący nie posiada legitymacji do wnoszenia skargi;

2) art. 334 Prawa ochrony środowiska, poprzez jego wadliwą wykładnię i subsumpcję do zaistniałego stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że odpowiedzialność przewidziana w w/w przepisie, dotycząca nieprzestrzegania zapisów zaskarżonej uchwały, nie dotyczy skarżącego, a przez to uchwalona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego, przez co skarżący nie posiada legitymacji do wnoszenia skargi;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez bezzasadne odrzucenie skargi, mimo że w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął przy rozstrzygnięciu sprawy i badaniu interesu prawnego skarżącego, liczne przepisy prawa w tym art. 362 i 363 Prawa ochrony środowiska oraz art. 182 i 186 Kodeksu Karnego, a także art. 78 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a tym samym nie przedstawił pełnej i należytej analizy prawnej zaskarżonej uchwały, a dokonana analiza wykazuje cechy niespójności i brak w niej należytego wyjaśnienia podstaw prawnych wydanego rozstrzygnięcia o odrzuceniu skargi, przez co Sąd uznał, że skarżący nie ponosi odpowiedzialności za nieprzestrzeganie zapisów zaskarżonej uchwały, a sama uchwała nie dotyczy skarżącego, przez co uchwalona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego i skarżący nie posiada legitymacji do wnoszenia skargi;

2. art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie i niedostateczne wyjaśnienie w treści uzasadnienia orzeczenia, stanu faktycznego sprawy, dokładnych okoliczności faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia o odrzuceniu skargi, a przede wszystkim całkowite pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny okoliczności, że skarżący jako spółka, również jest właścicielem instalacji objętej uchwałą, a więc jest użytkownikiem eksploatującym instalację, stąd podlega uchwale i zobowiązany będzie do wymiany instalacji na nową, nadto brak przedstawienia przez Sąd dokładnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia o odrzuceniu skargi oraz jej wyjaśnienia;

3. art. 134 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a., poprzez niedokonanie pełnej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały oraz pominięcie przez Sąd rozważenia i wyjaśnienia w uzasadnieniu orzeczenia, wszystkich zarzutów sformułowanych w skardze oraz innych kwestii legalności zaskarżonej uchwały, a w szczególności brak dokonania przez Sąd analizy kwestii użytkowania przez skarżącego instalacji objętej uchwałą, co uzasadniało interes prawy skarżącego we wnoszeniu skargi;

4. art. 17 ust 2 ustawy o zmianie ustawy - kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), poprzez jego pominięcie i uznanie, że w niniejszej sprawie z uwagi na termin wnoszenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżący nie był zobowiązany do wzywania organu do zaprzestania naruszenia prawa.

W związku z wyżej przedstawionymi zarzutami, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. strona wniosła o:

1. uwzględnienie niniejszej skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego orzeczenia o odrzuceniu skargi i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zdaniem skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji przy orzekaniu pominął najistotniejszą kwestię, a mianowicie fakt, że spółki również są właścicielami - użytkownikami instalacji wskazanej w uchwale. Spółki są zatem podmiotami eksploatującymi instalację w rozumieniu uchwały.

B. S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę kasacyjną od wyroku WSA z 3 października 2017 r., zaskarżając go w zakresie punktu II i zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 5 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 96 ust. 1,6 i 7 w związku z art. 92 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. art 169 ust 1 i 3 pkt 2 i 3a ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia

1 sierpnia 2017 r. w sprawie wymagań dla kotłów na paliwo stałe, poprzez ich wadliwą wykładnię i subsumpcję do zaistniałego stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że:

a) art. 96 ustawy Prawo ochrony środowiska stanowi upoważnienie dla sejmików wojewódzkich do uchwalania uchwał w nim określonych, o charakterze bezterminowym, ogólnym, powszechnym, systemowym i kompleksowym, co skutkowało uznaniem, że sejmik wojewódzki nie wykroczył poza ramy upoważnienia ustawowego, przez co zdaniem Sądu skarga podlegała oddaleniu;

b) w ramach wydania zaskarżonej uchwały sejmik województwa małopolskiego, jako podmiot władzy publicznej, działał na podstawie i w granicach prawa;

2) art. 87 ust. 1 oraz art. 91 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z Załącznikiem Nr II do Rozporządzenia Komisji (UE) 2015/1185 z dnia 24 kwietnia 2015 r. w sprawie wykonania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/125/WE w odniesieniu do wymogów dotyczących ekoprojektu dla miejscowych ogrzewaczy pomieszczeń na paliwo stałe oraz Załącznikiem Nr II do Rozporządzenia Komisji (UE) 2015/1189 z dnia 28 kwietnia 2015 r. w sprawie wykonania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/125/WE w odniesieniu do wymogów dotyczących ekoprojektu dla kotłów na paliwo stałe, poprzez ich wadliwą wykładnię i subsumpcję do zaistniałego stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że treść zaskarżonej uchwały oraz normy w/w rozporządzeń unijnych, regulują odmienną materię, przez co sejmik wojewódzki wydając zaskarżoną uchwałę nie naruszył zasady polegającej na przyjęciu, że w zakresie w jakim źródłem obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są ratyfikowane umowy międzynarodowe, a jeżeli z umowy międzynarodowej to wynika, prawo stanowione przez organizację międzynarodową jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami;

3) art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji RP Konstytucji RP, poprzez ich wadliwą wykładnię i subsumpcję do zaistniałego stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że sejmik wojewódzki wydając zaskarżoną uchwałę, nie naruszył zasady, iż akty prawa miejscowego są źródłem obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, na obszarze działania organów, które je ustanowiły o ile wydane zostały na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie;

4) art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z Załącznikiem Nr II do Rozporządzenia Komisji (UE) 2015/1185 z dnia 24 kwietnia 2015 r. w sprawie wykonania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/125/WE w odniesieniu do wymogów dotyczących ekoprojektu dla miejscowych ogrzewaczy pomieszczeń na paliwo stałe oraz Załącznikiem Nr II do Rozporządzenia Komisji (UE) 2015/1189 z dnia 28 kwietnia 2015 r. w sprawie wykonania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/125/WE w odniesieniu do wymogów dotyczących ekoprojektu dla kotłów na paliwo stałe w zw. z art. 92 i 96 oraz art. 169 ust 1 i 3 pkt 2 i 3a ustawy Prawo ochrony środowiska oraz w zw. z § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 1 sierpnia 2017 r. w sprawie wymagań dla kotłów na paliwo stałe, poprzez ich wadliwą wykładnię i subsumpcję do zaistniałego stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zaskarżona uchwała nie narusza zasady hierarchii źródeł prawa i wynikającej z niej konieczności zgodności aktów niższych z aktami wyższej rangi, a to z uwagi m.in. na okoliczność, że zdaniem Sądu treść zaskarżonej uchwały oraz normy w/w rozporządzeń unijnych, regulują odmienną materię.

5) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 96 ust. 1, 6 i 7 i art. 92 ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez ich wadliwą wykładnię i subsumpcję do zaistniałego stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że regulacje (w tym zakazy i nakazy) zamieszczone w zaskarżonej uchwale, nie należą do materii ustawowej, która może być regulowana jedynie w drodze ustawy, a przez to uznanie przez Sąd, że podjęta uchwała nie narusza art. 31 ust 3 Konstytucji, a zakazy i nakazy w niej wskazane są proporcjonalne do celu jakim jest ochrona życia i zdrowia ludzkiego oraz ochrona środowiska;

6) art. 2 Konstytucji RP w zw. z Załącznikiem Nr II do Rozporządzenia Komisji (UE) 2015/1185 z dnia 24 kwietnia 2015 r. w sprawie wykonania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/125/WE w odniesieniu do wymogów dotyczących ekoprojektu dla miejscowych ogrzewaczy pomieszczeń na paliwo stałe oraz Załącznikiem Nr II do Rozporządzenia Komisji (UE) 2015/1189 z dnia 28 kwietnia 2015 r. w sprawie wykonania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/125/WE w odniesieniu do wymogów dotyczących ekoprojektu dla kotłów na paliwo stałe w zw. z art. 92 i 96 oraz art. 169 ust 1 i 3 pkt 2 i 3a ustawy Prawo ochrony środowiska oraz w zw. z § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 1 sierpnia 2017 r. w sprawie wymagań dla kotłów na paliwo stałe, poprzez ich wadliwą wykładnię i subsumpcję do zaistniałego stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że poprzez wydanie zaskarżonej uchwały Sejmiku Województwa M., nie doszło do naruszenia zasady państwa prawa, zasady sprawiedliwości społecznej, jak również wynikającej z niej zasady proporcjonalności i zaufania obywateli do prawa;

7) art. 5 Konstytucji RP, poprzez jego wadliwą wykładnię i subsumpcję do zaistniałego stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w ramach wydania zaskarżonej uchwały, sejmik województwa m. przestrzegał zasady zrównoważonego rozwoju realizując obowiązek ochrony środowiska;

8) art. 9 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z Załącznikiem Nr II do Rozporządzenia Komisji (UE) 2015/1185 z dnia 24 kwietnia 2015 roku w sprawie wykonania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/125/WE w odniesieniu do wymogów dotyczących ekoprojektu dla miejscowych ogrzewaczy pomieszczeń na paliwo stałe oraz Załącznikiem Nr II do Rozporządzenia Komisji (UE) 2015/1189 z dnia 28 kwietnia 2015 r. w sprawie wykonania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/125/WE w odniesieniu do wymogów dotyczących ekoprojektu dla kotłów na paliwo stałe, poprzez ich wadliwą wykładnię i subsumpcję do zaistniałego stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w ramach wydania zaskarżonej uchwały, sejmik województwa m. przestrzegał i nie naruszył wiążącego Polskę prawa międzynarodowego;

9) art. 68 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez ich wadliwą wykładnię i subsumpcję do zaistniałego stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że sejmik wojewódzki mógł w oparciu o art. 68 ust. 4 Konstytucji wprowadzić zakazy i nakazy zamieszczone w uchwale, a rodzaj wprowadzonych nakazów i zakazów jest proporcjonalny z uwagi na należyte wyważenie kolizji interesów;

10) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 334 Prawa ochrony środowiska, poprzez ich wadliwą wykładnię i subsumpcję do zaistniałego stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zaskarżona uchwała nie narusza zasady równości, gdyż w sposób jednakowy traktuje podmioty eksploatujące instalacje, nakładając na nie te same obowiązki i konsekwencje nieprzestrzegania uchwały;

11) art. 362 i 363 Prawa ochrony środowiska oraz art. 182 i 186 Kodeksu Karnego, a także art. 78 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez ich pominięcie dla oceny zaistniałego stanu faktycznego i w konsekwencji uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zaskarżona uchwala nie narusza zasady równości, gdyż w sposób jednakowy traktuje podmioty eksploatujące instalacje, nakładając na nie te same obowiązki i konsekwencje nieprzestrzegania uchwały, a nadto nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny innych konsekwencji prawnych i odpowiedzialności za nieprzestrzeganie uchwały, poza odpowiedzialnością przewidzianą w art. 334 Prawa ochrony środowiska.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1). art. 1 § 1 i 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez bezzasadne oddalenie skargi, mimo że w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął przy rozstrzygnięciu sprawy i badaniu zaskarżonej uchwały, liczne przepisy prawa w tym art. 92 ustawy Prawo ochrony środowiska art. 169 ust 1 i 3 pkt 2 i 3a ustawy Prawo ochrony środowiska oraz § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 1 sierpnia 2017 r. w sprawie wymagań dla kotłów na paliwo stałe, nadto art. 362 i 363 Prawa ochrony środowiska oraz art. 182 i 186 Kodeksu Karnego, a także art. 78 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jak również zasady implementacji dyrektyw unijnych, a tym samym nie przedstawił pełnej i należytej analizy prawnej zaskarżonej uchwały, a dokonana analiza wykazuje cechy niespójności i brak w niej należytego wyjaśnienia podstaw prawnych wydanego rozstrzygnięcia;

2). art. 1 § 1 i 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 ustawy p.p.s.a.w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie i niedostateczne wyjaśnienie w treści uzasadnienia wyroku stanu faktycznego sprawy, dokładnych okoliczności faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, zarzutów podniesionych w skardze, dokładnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia;

3). art. 134 § 1 w zw. z art. 135p.p.s.a., poprzez niedokonanie pełnej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały oraz pominięcie przez Sąd rozważenia i wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, wszystkich zarzutów sformułowanych w skardze oraz innych kwestii legalności zaskarżonej uchwały, a w szczególności brak dokonania przez Sąd analizy prawnej uchwały pod względem jej jasności, precyzyjności sformułowań, użytych pojęć oraz niedookreśloności tak przedmiotu jak i podmiotu uchwały.

4). art. 17 ust 2 ustawy o zmianie ustawy - kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), poprzez jego pominięcie i uznanie, że w niniejszej sprawie z uwagi na termin wnoszenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżący nie był zobowiązany do wzywania organu do zaprzestania naruszenia prawa.

W związku z wyżej przedstawionymi zarzutami, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 185 § p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1. uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego, ewentualnie

2. uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że mimo tak skomplikowanej materii, jaką reguluje zaskarżona uchwała oraz przedmiotu sprawy, treść uzasadnienia rozstrzygnięcia podjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie jest bardzo ogólna i lakoniczna. Nie zawiera w sobie szczegółowego przedstawienia stanu faktycznego sprawy oraz głębszej analizy prawnej i wyjaśnień podstaw prawnych przyjętego rozstrzygnięcia. Zaskarżony wyrok w zasadzie powiela i cytuje jedynie stanowiska stron przedstawione w sprawie i przed wniesieniem skargi, nie przedstawiając szczegółowej analizy, subsumpcji i oceny prawnej sprawy dokonanej przez Sąd, która ma tak diametralne znaczenie w obecnych czasach, niemalże dla każdego mieszkańca województwa małopolskiego.

Następnie, powołując się na treść wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej 22 lutego 2018 r. skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że Polska nie dokonała należytej implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2008/50/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (CAFE) (Dz. Urz. UE L. 152 z 11.06.2008, str. 1), zwanej dalej "Dyrektywą CAFE". Zdaniem strony, wdrożenie dyrektywy należy do Państwa członkowskiego, a więc do jego władz krajowych, nie natomiast do władz samorządowych. Jak przyjmuje się powszechnie, niedopuszczalnym jest, aby władze samorządowe wyręczały i zastępowały władze krajowe we wdrażaniu dyrektyw unijnych. Bezpodstawnymi są zatem – w ocenie strony skarżącej – twierdzenia i stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który słuszność i zgodność z prawem zaskarżonej uchwały tłumaczy tym, iż z uwagi na brak podjęcia skutecznych działań przez władze krajowe, sejmik wojewódzki zmuszony był do podjęcia działań oddolnych w tym zakresie. Jeżeli zatem władze lokalne nie mogą wyręczać władz krajowych w implementacji przepisów unijnych, a jednocześnie Trybunał uznał, że dyrektywa CAFE została przez Polskę wdrożona nieprawidłowo, to należy uznać, że przepisy zaskarżonej uchwały antysmogowej nie mogą wywierać żadnego skutku, przez co winny być uznane za nieważne. Przeciwna interpretacja prowadzi do naruszenia zasad ogólnych prawa UE, których dotyczy art. 6 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej. W szczególności narusza zasadę pewności prawa wynikającą z tradycji konstytucyjnych wspólnych państwom członkowskim, a w Polsce powołaną w art. 2 Konstytucji.

Niezależnie od powyższego skarżąca podniosła, że ustawodawca w ustawie Prawo ochrony środowiska wskazał wyraźnie, że standardy emisyjne wprowadzane są jedynie dla części instalacji, ze względu na potrzebę ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów. Tym samym ustawodawca nie uznał, że w stosunku do wszystkich instalacji koniecznym jest wprowadzenie standardów emisji, ale jedynie w stosunku do tych instalacji, które uznaje za oddziałujące negatywnie na środowisko, lub które potencjalnie mogą negatywnie oddziaływać na środowisko. Dalej strona wskazała, że w ramach delegacji ustawowej, w rozporządzeniu z dnia 4 listopada 2014 r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów, określono że standardy emisyjne określa się dla źródeł spalania paliw o nominalnej mocy cieplnej nie mniejszej niż 1,0 MW, innych niż wymienione w dalszej części tego przepisu. Podstawę do ustalenia standardów emisyjnych oraz warunków technicznych dla instalacji, zawiera przepis art. 169 ust 1 i 3 pkt 2 i 3a ustawy Prawo ochrony środowiska. Z przepisów tych wynika, że ustawodawca uznał, że instalacje do 1 MW, nie wymagają określania warunków ich eksploatacji, poprzez wprowadzanie standardów emisji. Powyższa norma wynika bezpośrednio z ustawy Prawo ochrony środowiska, oraz rozporządzeń ja doprecyzowujących. Nie ulega zatem wątpliwości, że wprowadzenie uchwały antysmogowei dla M., jest de facto wprowadzeniem standardów emisyjnych dla adresatów tak wydanego aktu. Tym samym Sejmik Województwa M. dokonał w drodze aktu prawa miejscowego, zmiany regulacji wynikającej z aktu wyższego rzędu, czyli ustawy, poprzez ustalenie standardów emisyjnych w stosunku do tych instalacji, wobec których ustawodawca nie uznał że jest to konieczne, z uwagi na brak negatywnego oddziaływania ich na środowisko.

W dalszej części obszernego uzasadnienia skargi kasacyjnej strona skarżąca wskazała między innymi na naruszenie podstawowych zasad konstytucyjnych.

Odrębną skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie z dnia 3 października 2017 r. wniósł T. O., formułując w niej identyczne zarzuty i żądania jak B. S.

Profesjonalny pełnomocnik Sejmiku Województwa M. wystosował odpowiedź na skargi kasacyjne T. S., T. Spółka jawna z siedzibą w T. oraz B. SP. z o. o. z siedzibą w K., w której wniósł o oddalenie skarg kasacyjnych. Podkreślił, że w uzasadnieniu wyroku Sąd w Krakowie dokonał dogłębnej i wielowątkowej analizy skarżonej uchwały i to nie tylko w kontekście przedstawionych przez skarżących zarzutów, ale i w kontekście szeroko rozumianej zgodności z prawem. Nadto wskazał, że w skardze do Sądu I instancji skarżący powoływali się jedynie na naruszenie swojego interesu prawnego związanego ze sprzedażą węgla, a nie eksploatacją instalacji.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne B. S. i T. O. pełnomocnik organu wniósł o ich oddalenie. Omówił istotę aktu prawa miejscowego, a także wskazał na właściwe przeprowadzenie przez Sąd I instancji analizy art. 96 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Uczestnik postępowania – S. K. A. S. – ustosunkował się do wniesionych w niniejszej sprawie skarg kasacyjnych i wniósł o ich oddalenie, wskazując, że zarzuty stawiane zaskarżonemu w sprawie wyrokowi są całkowicie bezzasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie zostały złożone cztery skargi kasacyjne, tzn. dwie od zawartego w zaskarżonym wyroku postanowienia o odrzuceniu skarg, wniesione przez T. S., T. i Spółka Jawna z siedzibą w T. i B.

Sp. z o. o. z siedzibą w K. oraz dwie od zawartego w wyroku orzeczenia o oddaleniu skarg, wniesione przez B.S. i T. O..

Odnosząc się do skarg wniesionych przez T. S. T. Spółka Jawna z siedzibą w T. i B. Sp. z o. o. z siedzibą w K., po przeanalizowaniu okoliczności sprawy i łącznym ich rozpoznaniu, NSA uznał, że nie zawierają one usprawiedliwionych podstaw.

Powyższe spółki złożyły do WSA w Krakowie skargi na uchwałę Sejmiku Województwa M. z [...] stycznia 2017 r. nr [...] podnosząc, że są przedsiębiorcami, prowadzącymi szeroko rozumianą działalność handlową na terenie M. w zakresie sprzedaży węgla i materiałów budowlanych, a ich odbiorcami są zarówno odbiorcy detaliczni, jak i hurtowi. W ramach prowadzonej działalności, skarżący prowadzą sprzedaż węgla sortymentu grubego i średniego, którego spalenie nie jest możliwe w instalacjach dopuszczonych do eksploatacji przez uchwałę.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2020 r., poz. 1668 ze zm., dalej jako u.s.w.), w brzmieniu obowiązującym w chwili podjęcia uchwały, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. A zatem skargę na uchwałę sejmiku województwa może wnieść skutecznie tylko taki podmiot, który wykaże się naruszeniem własnego interesu prawnego lub uprawnienia wskutek uchwalonych przepisów prawa miejscowego lub podjętych czynności prawnych i faktycznych z zakresu administracji publicznej. Zaskarżeniu w tym trybie podlega uchwała organu samorządu województwa nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną strony skarżącej - wywołująca dla niej negatywne konsekwencje prawne (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3398/19). Innymi słowy podmiot, który skarży uchwałę w trybie art. 90 ust. 1 u.s.w. musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała, poprzez naruszenie prawa, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu materialnego), pozbawia go prawnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Wykazaniu podlega zatem naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego na jego sytuację prawną. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia musi istnieć w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2343/20).

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie WSA w Krakowie zasadnie uznał, że skarżące spółki nie wykazały, jakoby doszło do naruszenia ich indywidualnego, realnego interesu prawnego; nie wykazały istnienia związku pomiędzy ich prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą, polegającego na tym, że zaskarżona uchwała narusza bezpośrednio ich interes prawny lub uprawnienie. Okoliczności wskazane w skargach, związane z prowadzoną przez spółki działalnością gospodarczą, polegającą m.in. na sprzedaży węgla, świadczą niewątpliwie o posiadanym przez spółki interesie faktycznym, ale nie o interesie prawnym. Interes prawny musi wynikać z przepisu prawa materialnego. Musi to być taki przepis, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z konkretnym rozstrzygnięciem. Zatem interes prawny będzie posiadał taki podmiot, któremu obowiązujące przepisy przyznają określone uprawnienia lub nakładają na podmiot wymierne obowiązki, a o takiej sytuacji w niniejszej sprawie – w odniesieniu do skarżących spółek – mowy być nie może. Ponadto dopiero na etapie skargi kasacyjnej spółki wskazały, że są właścicielami i użytkownikami instalacji wskazanych w zaskarżonej uchwale. Podniesienie tych okoliczności na etapie postępowania przez Sądem II instancji należy uznać za spóźnione. NSA ocenia bowiem legalność wyroku Sądu I instancji w świetle okoliczności (stanu faktycznego) oraz rozwiązań prawnych (stanu prawnego) istniejących w dniu wydania zaskarżonego wyroku.

Wobec powyższego, zarzuty skarg kasacyjnych związane z nieprzyznaniem przez Sąd I instancji skarżącym spółkom statusu strony postępowania, należy uznać za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadne trzeba też uznać sformułowane w skargach kasacyjnych spółek zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 334, 362 i 363 ustawy Prawo ochrony środowiska, art. 182 i 186 Kodeksu karnego, a także art. 78 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Przepisy te dotyczą ponoszenia odpowiedzialności związanej z nieprzestrzeganiem postanowień uchwały sejmiku podjętej na podstawie art. 96 ustawy Prawo ochrony środowiska, odpowiedzialności związanej z prowadzeniem działalności negatywnie oddziaływującej na środowisko, a także z odpowiedzialnością karną za zanieczyszczanie środowiska. Zarzuty powyższe nie mają uzasadnienia, czym innym jest bowiem posiadanie interesu prawnego w skarżeniu uchwały sejmiku województwa, a czym innym ponoszenie odpowiedzialności czy to administracyjnej, czy karnej za naruszenie przepisów prawa związanych z ochroną środowiska.

Dokonanej przez NSA oceny skarg kasacyjnych spółek nie zmienia okoliczność, iż rzeczywiście niezasadnie w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że spółki nie miały obowiązku wystosować do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem do Sądu skargi w trybie art. 90 ust. 1 u.s.w. Zgodnie bowiem z art. 53 § 2 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r., w przypadkach, gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę wnosiło się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na złożone uprzednio wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Do kategorii takich spraw należały skargi na uchwały organów samorządu województwa, składane na podstawie art. 90 u.s.w., w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. Powtórzyć w tym miejscu trzeba, że w świetle ówcześnie obowiązującego art. 90 ust. 1 u.s.w. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Jednakże stosownie do art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a., oraz przepisy m. in. u.s.w. w brzmieniu znowelizowanym stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych dopiero po dniu wejścia ustawy nowelizującej. W myśl art. 18 ustawy ustawa zmieniająca weszła w życie 1 czerwca 2017 r., a więc do aktów wydanych przed 1 czerwca 2017 r. zastosowanie znajdują przepisy u.s.w. oraz art. 52 i 53 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed tą datą. W niniejszej sprawie, z uwagi na datę podjęcia zaskarżonego aktu, tj. [...] stycznia 2017 r., bez wątpienia zastosowanie znajdą przepisy obowiązujące przed 1 czerwca 2017 r. Powyższe nie ma jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ skarżące spółki, co prawda przed złożeniem skargi do WSA w Krakowie, wezwały organ do usunięcia naruszenia prawa, jednakże i tak nie mogły uczestniczyć w postępowaniu sądowym jako skarżący z uwagi na przesądzony brak interesu prawnego w zaskarżeniu spornej uchwały.

Odrębne skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Krakowie z dnia

3 października 2017 r., w zakresie jego punktu II, złożyli B. S. i T.O.. Obie skargi zawierają takie same zarzuty, wobec tego NSA odniesie się do nich łącznie.

Nie znajdują uzasadnienia zarzuty skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 96 ust. 1, 6 i 7 w związku z art. 92 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku art. 169 ust 1 i 3 pkt 2 i 3a ustawy Prawo ochrony środowiska i w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia. Skarżący kasacyjnie podnieśli, że wadliwie WSA uznał, iż art. 96 stanowił upoważnienie dla sejmików województw do podejmowania uchwał w nim określonych o charakterze bezterminowym, ogólnym, powszechnym, systemowym i kompleksowym, co skutkowało stwierdzeniem, że sejmik województwa nie wykroczył poza ramy upoważnienia ustawowego, przez co zdaniem Sądu skargi podlegały oddaleniu oraz że w ramach wydania zaskarżonej uchwały Sejmik Województwa M. jako podmiot władzy publicznej, działał na podstawie i w granicach prawa.

Ustosunkowując się do tak sformułowanych zarzutów należy stwierdzić, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy, w tym organy samorządu terytorialnego, działają na podstawie i w granicach prawa i nie ulega wątpliwości, że taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Wbrew stanowisku stron skarżących kasacyjnie, art. 96 ustawy Prawo ochrony środowiska zawiera upoważnienie dla sejmików województw do uchwalania uchwał w nim określonych o charakterze bezterminowym, ogólnym i obowiązującym terytorialnie. Nie jest to akt obowiązujący na terenie całego kraju. Moc obowiązująca przedmiotowej uchwały dotyczy każdego jej adresata na terenie województwa m., co wynika z samej istoty aktu prawa miejscowego, jakim – z mocy art. 96 ust. 9 – jest sporna uchwała. Co do zarzutu systemowego i kompleksowego uregulowania zawartego w uchwale 23 stycznia 2017 r., to należy stwierdzić, że to nie sam Sejmik Województwa ustalił treść delegacji ustawowej, ale ustawodawca wskazał na te zagadnienia, które podlegają regulacji w takiej uchwale. Jedną z podstawowych cech samorządu terytorialnego jest jego względna samodzielność w zakresie wykonywania zadań o charakterze lokalnym. Zadaniem o charakterze lokalnym jest takie, którego adresatem są członkowie określonej wspólnoty samorządowej i które na etapie wykonywania podlega dostosowaniu do lokalnych warunków. Zadanie publiczne objęte art. 96 ustawy jest właśnie takim zadaniem lokalnym, ponieważ dostosowanie instrumentów i metod zapobiegania negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi i środowisko powinno być dostosowane do lokalnych warunków.

Zdaniem NSA, nie są zasadne zarzuty skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 87 ust. 1 oraz art. 91 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 2 Konstytucji RP w związku z załącznikiem nr II do Rozporządzenia Komisji nr 2015/1185 oraz załącznikiem nr II do Rozporządzenia Komisji nr 2015/1189. Przede wszystkim należy stwierdzić, że oba powołane przez strony skarżące kasacyjnie rozporządzenia nie są aktami o charakterze ustawodawczym. Zgodnie z art. 290 ust. 1 wersji skonsolidowanej Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej akt ustawodawczy może przekazywać Komisji uprawnienia do przyjęcia aktów o charakterze nieustawodawczym o zasięgu ogólnym, które uzupełniają lub zmieniają niektóre, inne niż istotne, elementy aktu ustawodawczego. Takimi właśnie aktami są oba wskazane w skargach kasacyjnych rozporządzenia (tj. rozporządzenie Komisji nr 2015/1185 oraz rozporządzenie Komisji nr 2015/1189). Celem wydania tych rozporządzeń wykonawczych jest zarówno regulacja materii objętej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/125/WE w odniesieniu do wymogów dotyczących ekoprojektu dla miejscowych ogrzewaczy pomieszczeń na paliwo stałe, jak i umożliwienie szybkiej transpozycji ww. dyrektywy w prawie krajowym w przypadku kolejnych nowelizacji samej dyrektywy (por. wyrok NSA z 1 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2050/18).

W niniejszej sprawie nie ma jednak znaczenia charakter prawny powyższych aktów prawnych, a sposób zredagowania zarzutów ich naruszenia. Zgodnie bowiem z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu I instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Ogólne powołanie się w sprawie przez strony skarżące kasacyjnie na naruszenie załącznika nr II do Rozporządzenia Komisji nr 2015/1185 i załącznika nr II do Rozporządzenia Komisji nr 2015/1189 nie spełnia wymogu precyzyjnego przytoczenia podstawy kasacyjnej w postaci zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego. W złożonych skargach kasacyjnych nie wskazano w sposób nie budzący wątpliwości, które to przepisy zawarte w obu ww. załącznikach zostały niewłaściwie zastosowane lub dokonano ich błędnej wykładni. W tym miejscu przypomnieć trzeba, że zadaniem NSA jest skontrolowanie zaskarżonego orzeczenia sądu niższej instancji pod kątem złożonych w skardze kasacyjnej zarzutów, a nie precyzowanie granic skargi kasacyjnej i ewentualne poszukiwanie w aktach prawnych przepisów, które ewentualnie mogłyby uzasadniać zgłoszony zarzut.

Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty skarżących dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami prawa powszechnie obowiązującego w Polsce są na obszarze ich działania akty prawa miejscowego ustanowione przez właściwe organy. Stosownie natomiast do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych zawartych w ustawie. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie Sejmik Województwa M., na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 96 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, podjął uchwałę obowiązującą na terenie województwa małopolskiego. Zgodzić się zatem trzeba z Sądem I instancji, że zaskarżona uchwała Sejmiku została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 96, a granice upoważnienia ustawowego zawartego w tym przepisie w żadnym razie nie zostały przekroczone.

W ocenie Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarg kasacyjnych naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 96 ust. 1, ust. 6 i ust. 7 oraz art. 92 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (zasada proporcjonalności). Nie ulega wątpliwości, że objęta kontrolą Sądu I instancji zaskarżona uchwała zawiera ograniczenia, których celem jest ochrona szczególnie chronionych wartości, mianowicie życia i zdrowia ludzi, a także środowiska naturalnego. Słusznie stwierdził WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że zarówno przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, jak i przy dokonywaniu jej kontroli sądowej należało wziąć pod uwagę nie tylko interes podmiotów eksploatujących instalacje, ale również konieczność zachowania życia i zdrowia społeczeństwa bezpośrednio dotkniętego ponadnormatywnym zanieczyszczeniem powietrza. Przyznanie prymatu wartościom nadrzędnym, czyli życiu i zdrowiu ludzi oraz ochronie środowiska wydaje się być oczywiste. O tym, że w rejonie M. występuje ponadnormatywne zanieczyszczenie powietrza skutkujące zwiększoną zachorowalnością na schorzenia układu krążenia oraz układu oddechowego, jak również zwiększoną ilością zgonów związaną z tymi schorzeniami, świadczą wyniki monitoringu środowiska prowadzonego przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w K., o czym wspomniał Sąd I instancji. Mając powyższe na względzie nie sposób uznać, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a wprowadzone skarżoną uchwałą nakazy i zakazy naruszają zasadę proporcjonalności.

Dalej wskazać trzeba, że wprowadzone uchwałą ograniczenia mają swoje źródło w regulacji ustawowej, tj. w art. 96 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z ustępem 1 tego przepisu sejmik województwa może, w drodze uchwały, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko, wprowadzić ograniczenia lub zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Przepis ten wprowadził możliwość ograniczania konstytucyjnie chronionego prawa własności, jednak nie oznacza to, że tylko przepis rangi ustawowej musi regulować całościowo zagadnienia objęte taką materią. W demokratycznym państwie prawnym, którego organy respektują zasadę subsydiarności, dopuszczalnym jest upoważnianie organów samorządów terytorialnych do regulowania spraw na podstawie delegacji ustawowej związanych z ochroną środowiska i ochroną zdrowia ludzi. To ustawodawca zdecydował, iż organy stanowiące samorządów województw mają prawo do podejmowania uchwał wprowadzających ograniczenia co do korzystania z instalacji, w których zachodzi proces spalania paliw stałych, jak i rodzajów paliw stałych podlegających spalaniu w tych instalacjach. Wprost wynika to z art. 96 ust. 6 pkt 3, zgodnie z którym uchwała, o której mowa wyżej, określa rodzaje lub jakość paliw dopuszczonych do stosowania lub których stosowanie jest zakazane na obszarze, o którym mowa w pkt 1, lub parametry techniczne lub rozwiązania techniczne lub parametry emisji instalacji, w których następuje spalanie paliw, dopuszczonych do stosowania na tym obszarze.

Wobec powyższego nie ma podstaw do uznania, że podejmując sporną uchwałę Sejmik Województwa M. przekroczył granice upoważnienia ustawowego, wynikające z art. 96 ustawy Prawo ochrony środowiska. Powołany artykuł w ust. 1 oraz ust. 6 i ust. 7 jednoznacznie bowiem upoważnia sejmiki województw do podejmowania takich uchwał.

W wyroku z dnia 1 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2050/18, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, z którym należy się zgodzić, że w unitarnym państwie, jakim jest Polska, ustawodawca powinien przekazywać samorządom terytorialnym zadania publiczne do wykonywania, co wprost potwierdza zarówno zasada pomocniczości, jak i art. 16 ust. 2 Konstytucji RP. Owe przekazywanie polega także i na ustawowym delegowaniu określonych organów samorządu do wydawania aktów prawa miejscowego. Jedną zaś z cech aktu prawa miejscowego jest regulowanie praw bądź obowiązków jego adresatów, tj. mieszkańców danego terytorium. Taka regulacja może także dotyczyć prawa własności. Przykładowo ustawodawca upoważnia organy samorządu gminnego do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego lub podejmowania uchwał w przedmiocie gospodarowania odpadami, a sejmiki województw mają ustawowe upoważnienie do określania odwodów łowieckich. Wskazane przykłady obejmują takie uchwały, które regulują treści i sposób wykonywania prawa własności. Natomiast niedopuszczalnym byłaby sytuacja, w której organy samorządu samodzielnie i bez właściwego upoważnienia ustawowego uchwalałyby akty prawa miejscowego. Taka okoliczność nie miała jednak w niniejszej sprawie miejsca.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 92 ustawy Prawo ochrony środowiska. Przepis ten reguluje procedurę podejmowania przez sejmiki województw uchwał w przedmiocie planu działań krótkoterminowych związanych z wystąpieniem ryzyka przekroczenia poziomu alarmowego określonych substancji w powietrzu. Tymczasem przedmiotem zaskarżenia do WSA w Krakowie nie była uchwała Sejmiku Województwa M. określająca plan działań krótkoterminowych chroniących środowisko naturalne, ale uchwała podjęta na podstawie art. 96 ustawy Prawo ochrony środowiska, która wprowadziła zakazy i ograniczenia związane z eksploatacją instalacji, w których następuje spalanie paliw, celem zapobieżenia już istniejącym negatywnym oddziaływaniom na zdrowie ludzi i środowisko naturalne.

W ocenie NSA nie znajduje uzasadnienia kolejny zarzut stron skarżących kasacyjnie, zgodnie z którym Sąd I instancji naruszył art. 5 Konstytucji RP. Ustosunkowując się do tego zarzutu należy stwierdzić, że przepis powyższy określa jako jeden z podstawowych celów organów władzy zapewnienie ochrony środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Rację ma WSA, że uchwała Sejmiku z [...] stycznia 2017 r. nie tylko nie narusza powyższego przepisu, ale wręcz wypełnia wyrażony w niej nakaz zapewnienia ochrony środowiska. W sprawie wykazane zostało, iż paleniska starego typu – instalacje do spalania paliw, w sposób negatywny oddziaływają na środowisko naturalne – w konsekwencji na całe społeczeństwo zamieszkałe na terenie województwa małopolskiego. Zatem zgodzić się trzeba z WSA, że dążenie do eliminacji tego stanu rzeczy przez uchwalenie aktu prawa miejscowego, wobec nieskuteczności działań dotychczasowych jest działaniem w pełni konstytucyjnym.

Za niezasadny Sąd uznaje również zarzut naruszenia przez WSA w Krakowie art. 68 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez ich wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Sejmik Województwa Ś. wprowadził zakazy i nakazy zamieszczone w uchwale, a rodzaj wprowadzonych nakazów i zakazów jest proporcjonalny z uwagi na należyte wyważenie kolizji interesów. Zgodnie z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemiologicznych i zapobiegania negatywnych dla zdrowia skutkom degradacji środowiska. Zdaniem NSA, w zakresie regulacji powyższego przepisu nie zachodzi w niniejszej sprawie jakakolwiek kolizja interesów. Przepis ten nakazuje organom władzy publicznej każdego szczebla zwalczanie chorób epidemiologicznych i zapobieganie negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska i te cele są w pełni przestrzegane w uchwale Sejmiku Województwa M. z [...] stycznia 2017 r. Uchwała ta z pewnością ograniczy szkodliwe emisje do powietrza i zapobiegnie negatywnym skutkom dla zdrowia ludzi oraz przyczyni się do zmniejszenia degradacji środowiska naturalnego.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skarg kasacyjnych, mianowicie do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 92 i art. 96 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 169 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 i pkt 3a ustawy Prawo ochrony środowiska oraz w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia, należy stwierdzić, że podstawą do wydania zaskarżonej uchwały był art. 96 ustaw, a nie art. 92 tejże ustawy regulujący procedurę i treść odmiennej uchwały dotyczącej planu działań krótkoterminowych w zakresie ochrony powietrza, o czym była już mowa wyżej. Natomiast art. 169 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska zawiera delegację ustawową dla ministra właściwego ds. gospodarki do wydania w porozumieniu z ministrem właściwym ds. klimatu rozporządzenia regulującego zasady ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko w procesie wytwarzania i użytkowania produktu. Przepis ten nie mógł mieć zastosowania dla kontroli zaskarżonej uchwały, ponieważ uchwała ta nie reguluje zasad wytwarzania (produkcji) urządzeń przeznaczanych do spalania paliw.

Zarzut naruszenia przez WSA § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 1 sierpnia 2017 r. w sprawie wymagań dla kotłów na paliwo stałe (Dz. U. z 2017 r. poz. 1690 ze zm.) jest niezasadny z tej przyczyny, że przepis ten wszedł w życie z dniem 1 października 2017 r. (§ 7 ww. rozporządzenia), a uchwała Sejmiku Województwa M. z dnia [...] stycznia 2017 r. weszła w życie (z wyjątkami) z dniem [...] lipca 2017 r. (§ 9 ust. 2 uchwały). Zatem ani w dniu podjęcia uchwały, ani w dniu wejścia jej w życie, przepisy powyższego rozporządzenia jeszcze nie obowiązywały.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia przez WSA art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 334 ustawy Prawo ochrony środowiska. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zasada ta oznacza obowiązek prawodawcy takiego tworzenia norm prawnych, aby podmioty uznane za podobne były poddane podobnym sytuacjom prawnym. Zaskarżona uchwała reguluje postępowania wszystkich podmiotów eksploatujących instalacje, w których następuje spalanie paliw stałych (§ 6 uchwały) nie wprowadzając wyjątków, ani wyłączeń, w związku z czym nie można uznać, że narusza zasadę równości wobec prawa.

Przepis art. 334 ustawy Prawo ochrony środowiska stanowi, iż kto nie przestrzega ograniczeń, nakazów lub zakazów, określonych w uchwale sejmiku województwa przyjętej na podstawie art. 96, podlega karze grzywny. Treść zaskarżonej uchwały dotyczy każdego podmiotu eksploatującego instalacje spalające paliwa stałe i sposób stosowania tej uchwały, ale nie określa sposobu karania podmiotów, które jej nie przestrzegają. Wobec tego wymierzanie kar tym podmiotom nie jest przedmiotem niniejszej sprawy, Sąd I instancji dokonał bowiem kontroli zgodności z prawem wyłącznie uchwały Sejmiku z [...] stycznia 2017 r., a nie sposobu nakładania kar w przypadku jej naruszania. Powyższe należy również odnieść do zarzutów skarg kasacyjnych dotyczących naruszenia art. 362 i 363 ustawy Prawo ochrony środowiska, art. 182 i 186 Kodeksu karnego oraz art. 78 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, które regulują kwestie odpowiedzialności karnej bądź administracyjnej za naruszenie przepisów związanych z ochroną środowiska. Żaden z tych przepisów nie stanowił podstawy prawnej zaskarżonej uchwały.

Niezasadne są również zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie i niedostateczne wyjaśnienie w treści uzasadnienia wyroku stanu faktycznego sprawy, dokładnych okoliczności faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, zarzutów podniesionych w skardze, dokładnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przeprowadził kontrolę zaskarżonej uchwały Sejmiku Województwa M. na podstawie kryterium zgodności z prawem. Żadnego innego kryterium Sąd nie stosował. Dalej należy zauważyć, że powołany przez strony skarżące kasacyjnie art. 3 p.p.s.a. dzieli się na kilka podrzędnych jednostek redakcyjnych. Poprzez brak sprecyzowania w skardze kasacyjnej, którą normę prawną zawartą w tym przepisie strona skarży, Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości skontrolowania tego zarzutu.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia przez Sąd I instancji

art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Z naruszeniem powyższego przepisu mamy do czynienia wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wszystkich określonych tym przepisem wymogów – nie zawiera wskazanych w nim elementów, bądź zawiera te elementy, ale jest wewnętrznie niespójne, zawiera sprzeczności, w związku z czym nie poddaje się sądowej kontroli instancyjnej. Taka sytuacja w sprawie nie zachodzi, ponieważ uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy określone w powyższym przepisie, a nadto zawiera jasne stanowisko Sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W związku z powyższym nie jest zasadny również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 w związku z art. 135 p.p.s.a. poprzez niedokonanie pełnej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały oraz pominięcie przez Sąd rozważenia i wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku wszystkich zarzutów sformułowanych w skardze oraz innych kwestii legalności zaskarżonej uchwały. WSA w Krakowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ustosunkował się do wszystkich zarzutów sformułowanych w skargach na uchwałę Sejmiku z [...] stycznia 2017 r. oraz jasno i precyzyjnie uzasadnił swoje stanowisko.

Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. z uwagi na to, iż przepis ten jest przepisem wynikowym i stanowi podstawę oddalenia skargi, gdy sąd stwierdzi brak podstaw do jej uwzględnienia.

Na koniec Sąd wskazuje, że co do zarzutu skargi kasacyjnej związanego z błędnym przyjęciem przez Sąd I instancji, że przed wniesieniem skarg na sporną uchwałę do WSA nie istniała konieczność wystosowania do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, aktualne pozostają rozważania zawarte w pierwszej części niniejszego uzasadnienia, a dotyczące stosowania art. 90 ust. 1 u.s.w. w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej m.in. k.p.a. Stanowisko NSA w powyższym zakresie nie wpływa jednak na ostateczną ocenę zaskarżonego wyroku.

Z tych wszystkich względów należało uznać, że zaskarżony wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 października 2017 r. odpowiada prawu.

W konsekwencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargi kasacyjne, jako niezasadne, należało oddalić.