Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 643/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 160
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Monika Mamińska po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych R. B, E. B. i I. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 378/14 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Prokuratora Prokuratury Okręgowej w K. na rzecz R. B. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem oraz na rzecz I. B. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

UZASADNIENIE:

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 378/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 1989 r.,Kierownik Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu [...] orzekł o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K.przy ul. [...] obj. Lwh [...] KW [...] I. kat [...].

Ostateczną i prawomocną decyzją z dnia [...] października 1999 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło, że w/w decyzja z dnia [...] marca 1989 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło o przyznaniu od Prezydenta Miasta K. a rzecz: E. B., I. B., R. B. i H. B. odszkodowania za szkody wyrządzone wydaniem z naruszeniem prawa ww. decyzji z dnia [...] marca 1989 r.

Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej wniósł sprzeciw od ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2009 r., zarzucając, że narusza ona art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", poprzez przyjęcie, że organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji rządowej są samorządowe kolegia odwoławcze oraz rażąco narusza przepis art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), zwaną dalej: "u.p.w.u.s.t.", poprzez obciążenie odpowiedzialnością odszkodowawczą organu Gminy Miejskiej K., a nie Skarbu Państwa. W oparciu o powyższe, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa i z obrazą przepisów o właściwości.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., wydaną na podstawie art. 160 k.p.a. w zw. z art.5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), zwaną dalej: "ustawą nowelizującą", oraz art. 156 § 1, art. 157 i art. 158 § 1 k.p.a., będącą obecnie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji SKO w K. z dnia [...] lipca 2009 r.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że jest właściwy do przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2009 r., gdyż stosownie do treści art. 157 § 1 k.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a., jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ.

Organ wyjaśnił, że w decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. jako podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania wskazano Prezydenta Miasta Krakowa, czyli organ który przejął kompetencje zlikwidowanego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Wskazał również, że decyzja z dnia [...] października 1999 r., została utrzymana w mocy decyzją SKO w K. z dnia [...] stycznia 2000 r., a wniesiona od niej skarga – wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z dnia 27 listopada 2000 r., sygn. II SA/Kr 471/00 – oddalona. W wyroku tym Sąd nie zakwestionował kompetencji Kolegium do orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [...].

Organ skonstatował, że skoro Kolegium było właściwe do orzeczenia o wydaniu decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [...] nr [...] z rażącym naruszeniem prawa, było również właściwe do orzekania w przedmiocie przyznania odszkodowania, co wyraźnie wynika z treści przepisu art.160 § 4 k.p.a. Wyjaśniło, że decyzja z dnia [...] lipca 2009 r. wydana została na podstawie uchylonego ustawą nowelizującą art. 160 § 3 k.p.a., który jednakże w myśl art. 5 tej ustawy (przy uwzględnieniu stanowiska wyrażonego w uchwale pełnego składu Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r., III CZP 112/10) miał zastosowanie, gdyż zarówno wadliwa decyzja, jak i decyzja Kolegium stwierdzająca wydanie decyzji z naruszeniem prawa wydane zostały przed dniem 1 września 2004 r.

Kolegium stwierdziło, że nie można uznać, że art. 36 ust. 3 pkt 3 u.p.w.u.s.t. (zgodnie z którym Skarb Państwa przejmuje zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i stopnia wojewódzkiego wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990 r. oraz zobowiązania i wierzytelności powstałe w związku z wykonaniem tych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych), daje Kolegium podstawę do przyznania odszkodowania od Skarbu Państwa.

Prokurator Okręgowy wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy. Zarzucił, że decyzja narusza art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzekonywujące uzasadnienie. Wniósł o uchylenie w całości przedmiotowej decyzji i ponowne rozpoznanie sprawy.

Prokurator Okręgowy podniósł, że z ugruntowanego orzecznictwa Sądu Najwyższego, uwieńczonego uchwałą składu 7 sędziów z dnia 7 grudnia 2006 r. (III CZP 99/06, OSNC 2007/6/79) wynika, że to Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność odszkodowawczą związaną z decyzjami wydanymi przed dniem 27 maja 1990 r., których nieważność bądź wydanie z naruszeniem prawa zostało stwierdzone po tej dacie. Zarzucił, że Kolegium nie dostrzegło, że art. 160 § 3 k.p.a. nie mógł mieć w sprawie zastosowania. Jego zastosowanie prowadziło bowiem do sprzeczności z dyspozycją normy z art. 36 ust. 3 pkt 3 u.p.w.u.s.t. W sytuacji sprzeczności wymienionych wyżej norm należało zastosować ogólne normy kolizyjne (reguły lex posterior derogat legi priori, jak i reguły lex specialis derogat legi generali), które prowadzą do wniosku, iż art. 36 ust. 3 pkt 3 u.p.w.u.s.t., wyłączał stosowanie art. 160 § 3 k.p.a. Stosując art. 160 § 3 k.p.a. Kolegium rażąco naruszyło zarówno art. 160 § 3 k.p.a., stosując tę normę w sytuacji, gdy nie miała ona zastosowania, jak i normę art. 36 ust. 3 pkt 3 u.p.w.u.s.t. poprzez zaniechanie jej zastosowania. W ocenie Prokuratora, organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji realizującej tę kompetencję powinien być wojewoda lub minister (w zależności, czy decyzja będąca przedmiotem stwierdzenia nieważności została wydana przez organ I czy II instancji).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ podzielił dotychczasowe stanowisko.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. na powyższą decyzję, Prokurator Okręgowy w K. zarzucił naruszenie art. 36 ust. 3 pkt 3 u.p.w.s.t., poprzez obciążenie odpowiedzialności odszkodowawczą organu Gminy Miejskiej K., a nie – jak wynika z treści przepisu – Skarbu Państwa.

W uzasadnieniu Prokurator ponownie wskazał, że przepis ten wyłączał zastosowanie art. 160 § 3 k.p.a. W związku powyższym właściwy w sprawie był Wojewoda M., a stosownie do uchwały 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt III CZP 99/06 to Skarb Państwa był biernie legitymowany w sprawie o naprawienie szkody w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia [...] października 2014 r. uczestniczki – I. B. i E. B. wniosły o oddalenie skargi jako niezasadnej.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że stosownie do treści art. 5 ustawy zmieniającej, do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (1.09.2004 r.) stosuje się przepisy art. 417, art. 419, art. 420, art. 4201, art. 4202 i art. 421 ustawy, o której mowa w art. 1 (czyli kodeksu cywilnego), oraz art. 153, art. 160 i art. 161 § 5 ustawy, o której mowa w art. 2 (czyli k.p.a.), w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Sąd I instancji wskazał, że uchwale pełnego składu Sądu Najwyższego z dnia 31.03.2011 r. (sygn. III CZP 112/10, OSNC 2011/7-8/75) stwierdzono, że "do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a." W uzasadnieniu uchwały Sąd Najwyższy wyjaśnił, że żadne racje leżące u podstaw ustawy nowelizującej nie przemawiają za dalszym stosowaniem art. 160 § 4 i 5 k.p.a. nie tylko wtedy, gdy stwierdzenie nieważności lub wydania z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. ostatecznej decyzji podjętej przed dniem 1 września 2004 r. nastąpiło po tym dniu, ale i wtedy, gdy nastąpiło ono wcześniej.

Dlatego też w ocenie Sądu I instancji, uznać należało, że po wejściu w życie ustawy nowelizującej, przepis art. 160 k.p.a. stosuje się tylko w zakresie dotyczącym określenia czynu niedozwolonego i przesłanek odpowiedzialności (§ 1 do 3), a także przedawnienia (§ 6). Nie stosuje się natomiast w zakresie trybu dochodzenia roszczeń (§ 4 i 5). Od 1 września 2004 r. właściwe do dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną, wydaną przed tym dniem, są wyłącznie sądy powszechne. Nie ma tu znaczenia data wydania decyzji nadzorczej. O odszkodowaniu przysługującym od organu, który wydał wadliwą decyzję nie będzie zatem orzekał organ administracji publicznej.

W ocenie Sądu I instancji, wadliwy jest również pogląd SKO w K., że podstawą prawną decyzji mógł być przepis art.160 § 3 k.p.a. Organ swoje stanowisko oparł na tezie zawartej w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r., III CZP 112/10 (LEX 751460) stanowiącej, że do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a. SKO w Krakowie nie dostrzegło jednakże dokonanego przez SN rozróżnienia między podstawą odpowiedzialności, którą stanowi szkoda wyrządzona podjęciem przed dniem 1 września 2004 r. ostatecznej decyzji administracyjnej, której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu i do której zastosowanie mają przepisy art. 160 § 1, 2 i 3 k.p.a., a trybem dochodzenia odszkodowania uregulowanym w art. 160 § 4 i 5 k.p.a.

Sad I instancji stwierdził, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy SKO w K. będzie miało na uwadze, że pod pojęciem decyzji wydanej bez podstawy prawnej rozumie się decyzję wydaną w sytuacji, gdy brak było w przepisach prawa powszechnie obowiązującego właściwej materialnej lub formalnej podstawy do dokonania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej.

Ponadto zwrócił uwagę na okoliczność, że w przypadku bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego wydanie jakiekolwiek rozstrzygnięcia merytorycznego, pozytywnego czy negatywnego staje się prawnie niedopuszczalne.

W ocenie tego Sądu, skoro niedopuszczalne było wydanie decyzji merytorycznej o odszkodowaniu, brak jest potrzeby rozważania, czy decyzja taka narusza prawo materialne, a to art. 36 ust. 3 pkt 3 u.p.w.u.s.t.

Stwierdziwszy, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zostały wydane z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art.145 §1 pkt 1 lit. c) oraz art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", orzekł jak punkcie 1 sentencji wyroku.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła uczestniczka postępowania R. B. oraz uczestniczki postępowania E. B.i I. B.

Uczestniczka postępowania R. B., domagała się uchylenia zakażonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I/ naruszenie prawa materialnego tj.: art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r., o zmianie ustawy - Kodeks Cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692, dalej, jako: "ustawa nowelizująca") i art. 160 k.p.a. w zw. z art. 417¹ § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 53 ze zm.), dalej: "k.c.".oraz w zw. z art. 2, art. 21, art. 32 i art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 Nr 153, poz. 1269), poprzez błędną wykładnie przepisu art. 5 ustawy nowelizującej i art. 160 k.p.a. oraz ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu wadliwego, z punktu widzenia konstytucyjnych standardów stosowania prawa, poglądu prawnego, zgodnie z którym na gruncie niniejszej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie mogło orzekać po 01.09.2004 r. w zakresie przyznania uprawnionym stosownego odszkodowania z tytułu szkody powstałej wskutek niezgodnego z prawem działania organu administracji publicznej i w konsekwencji przyjęciu, że niedopuszczalnym było wydanie decyzji merytorycznej o przyznaniu odszkodowania na rzecz uczestników, z uwagi na nieobowiązywanie w dacie wydawania przedmiotowej decyzji odszkodowawczej przepisu art. 160 § 4 i 5 k.p.a., podczas gdy treść art. 5 ustawy nowelizującej wyraźnie stanowi, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się art. 160 k.p.a. w całości;

II/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 6,7 i 8 k.p.a., przejawiające się tym, że Sąd I instancji w wyniku przeprowadzenia nieprawidłowej kontroli legalności działalności administracji publicznej, w tym poprzez nie przeanalizowanie i niewykazanie w wystarczającym stopniu kwestii istotności rzekomych naruszeń SKO w K. w powiązaniu z ich wpływem na ostateczny wynik sprawy, błędnie zastosował środek określony w ustawie - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i w konsekwencji uwzględnił skargę oraz uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją SKO w K. w sytuacji, gdy skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a., gdyż postępowanie przed SKO w K. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji SKO z dnia [...] lipca 2009 r. dotyczącej przyznania uczestnikom właściwego odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej wskutek wydania z naruszeniem prawa decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu [...] z dnia [...] marca 1999 r., nie było dotknięte istotnymi wadami skutkującymi koniecznością ich uchylenia, a w dalszej perspektywie, zgodnie z zaleceniami WSA, w stosunku do postępowania SKO dotyczącego merytorycznej decyzji odszkodowawczej, powodującymi konieczność umorzenia tego postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że uchwała SN z 31 marca 2011 r. (III CZP 112/10), została oparta na zasadniczo innym stanie prawnym nie korespondującym bezpośrednio z analizowaną sytuacją materialnoprawną i procesową, ponieważ decyzja wadliwa oraz decyzja nadzorcza zostały wydane przed zmianą przepisów i wprowadzeniem cywilnoprawnego trybu dochodzenia roszczeń odszkodowawczych, a ponadto merytoryczna decyzja odszkodowawcza została wydana w dniu 8 lipca 2009 r.. a więc zanim przedmiotowe stanowisko SN znalazło swój wyraz w przywołanej uchwale.

Wskazano, że art. 5 ustawy nowelizującej, pozostawił w mocy całą normę art. 160 k.p.a., a nie tylko wybrane i poszczególne jego paragrafy, a wniosek w przedmiocie przyznania odszkodowania w związku z ostateczną decyzją nadzorczą z dnia [...].10.1999 r., został złożony przez uprawniony podmiot (A. B.) w dniu [...] maia 2000 r., a wiec także w czasie obowiązywania art. 160 k.p.a., w związku z czym działania uprawnionego należy ocenić jako w pełni prawidłowe pod względem prawnym, zwłaszcza w zakresie trybu dochodzenia przedmiotowego roszczenia odszkodowawczego obowiązującym w ówczesnym czasookresie.

Podkreślono, że SN doszedł do słusznego wniosku, że zdarzeniem w rozumieniu art. 5 ustawy nowelizującej w sprawach o naprawienie szkody wyrządzonej decyzją jest wydanie ostatecznej wadliwej decyzji — w konsekwencji do ostatecznych wadliwych decyzji podjętych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej powinno się stosować, zgodnie z przedstawionym wyżej stanowiskiem, art. 160 k.p.a., chociażby decyzje nadzorcze zapadły później. Powyższe stanowisko w całości wpisuje się w sytuację prawną analizowanej sprawy, gdzie obie decyzje wadliwa i nadzorcza zostały wydane przed 1.09.2004 r., dlatego też należy uznać je za prawidłowe, w zakresie w jakim nie uwzględnia się dalszej, zdaniem skarżącego, błędnej konstatacji SN, że stanowisko to odnosi się ściśle rzecz biorąc tylko do art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a. Wywodzono, że gdyby zamiarem projektodawcy art. 5 ustawy nowelizującej było pozostawienie w mocy art. 160 k.p.a. jedynie w części dotyczącej określenia czynu niedozwolonego i przesłanek odpowiedzialności (§1, 2 i 3), a także kwestii przedawnienia (§ 6), bez części stanowiącej o trybie dochodzenia roszczeń (§ 4 i 5), wówczas w myśl dyrektywy racjonalnego ustawodawcy, stanowiącej podstawowe założenie wykładni przepisów prawa, prawodawca wprowadziłby stosowny zapis bezpośrednio w tekście ustawy nowelizującej.

We wniesionej przez siebie skardze kasacyjnej, uczestniczki postępowania E. B. i I. B., zaskarżyły powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a w przypadku nieuwzględnienia zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi.

Wniosły też o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzuciły naruszenie:

a/ prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj.: art. 5 ustawy nowelizującej, skutkującą przyjęciem przez WSA, że artykuł ten uchylał z dniem 1 września 2004 r. art. 160 § 4 i § 5 k.p.a., w stosunku do spraw, w których postępowanie o przyznanie odszkodowania w związku z wcześniej wydaną ostateczną decyzją orzekającą o wywłaszczeniu nieruchomości z rażącym naruszeniem prawa zostało wszczęte przed SKO przed dniem 1 września 2004 r., przez co WSA błędnie uznał, że SKO nie mogło orzekać po 1 września 2004 r. w postępowaniu o przyznaniu odszkodowania dla strony, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a., podczas gdy cały art. 160 k.p.a., został utrzymany w mocy przez wyżej wymieniony art. 5 ustawy nowelizującej w odniesieniu do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed 1 września 2004 r., zatem decyzja SKO z dnia [...] lipca 2009 r. nie była wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

b/ naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 160 k.p.a. w związku z art. 5 ustawy nowelizującej, polegającą na przyjęciu, że wykładnia art. 160 k.p.a., w związku z art. 5 nowelizującej, dokonana uchwałą pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r. (syg. akt III CZP 112/10) powinna mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, pomimo że zastosowanie w niniejszej sprawie wykładni dokonanej wyżej wymienioną uchwałą Sądu Najwyższego doprowadzi w sposób niezgodny z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz podstawowymi prawami chronionymi Konstytucją R.P. do uchylenia ostatecznej decyzji SKO z dnia [...] lipca 2009 r. przyznającej odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości dokonane z rażącym naruszeniem prawa;

c/ naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie następujących przepisów:

(i) art. 2 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji, gdyż nie do pogodzenia z nadrzędną zasadą demokratycznego państwa prawa, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, jest możliwość uchylenia ostatecznej decyzji przyznającej odszkodowanie, wyłącznie w tym celu, aby odszkodowanie to zostało przyznane ponownie przez sąd powszechny od tego samego organu administracji państwowej w sytuacji, kiedy odszkodowanie jest należne bezspornie i zostało poszkodowanym wypłacone w całości,

(ii) art. 77 ust. 1 w związku z art. 21 i art. 64 Konstytucji oraz art. 442¹ § 1 k.c. poprzez odebranie uczestniczkom prawa do wynagrodzenia szkody, jaka została im wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej (tj. przez wydanie decyzji wywłaszczeniowej z rażącym naruszeniem prawa), albowiem w konsekwencji wydania skarżonego wyroku mogą one być zmuszone do dochodzenia odszkodowania przed sądem powszechnym narażając się na zarzut przedawnienia i ponosząc koszty opłat sądowych w wysokich kwotach (w tym maksymalnych) przewidzianych odrębną ustawą biorąc pod uwagę wartość przedmiotu sporu;

d/ naruszenie przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w związku z art. 156 1 pkt 2 kpa oraz art. 6, 7 i 8 k.p.a., poprzez przyjęcie, że skarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy WSA nie zbadał i nie dokonał jakichkolwiek ustaleń, czy rzekome naruszenie przepisów postępowania, którego dopuściło się SKO przy wydawaniu wyżej wymienionych decyzji miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, której istotą byłaby wypłata odszkodowania w tej samej wysokości od tego samego organu administracji państwowej;

e/ naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 p.p.s.a. poprzez brak wskazania w sentencji wyroku, która decyzja spośród decyzji poprzedzających zaskarżoną do WSA decyzję SKO z dnia 2 stycznia 2014 r. została uchylona, powodując niepewność, co do stanu prawnego decyzji SKO wydanych przed decyzją uchyloną skarżonym wyrokiem WSA.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że żadna z tez zawartych w sentencji uchwały Sądu Najwyższego III CZP 112/10, nie dotyczyła sytuacji prawnej i faktycznej, która była przedmiotem rozważań WSA w przedmiotowej sprawie. Zatem w niniejszym stanie faktycznym, w którym decyzja nadzorcza została wydana przed 1 września 2004 r., WSA był w pełni uprawniony dokonać własnej analizy i wykładni art. 5 ustawy nowelizującej, tym bardziej, że odszkodowanie na podstawie decyzji odszkodowawczej zostało stronom postępowania już wypłacone przed podjęciem uchwały przez Sąd Najwyższy

Podniesiono, że jeżeli zamiarem ustawodawcy byłoby utrzymanie art. 160 kpa wyłącznie w zakresie §1, §2, §3 i §6 , to zgodnie z zasadą racjonalności ustawodawcy, ustawodawca niewątpliwie wyraziłby to wprost w ustawie nowelizującej.

Wywodzono, że w sytuacjach prawomocnie zakończonych postępowań toczących się na podstawie przepisów, których czasowe stosowanie mogło wzbudzać uzasadnione rozbieżności interpretacyjne w chwili wydawania decyzji, wszelkie wątpliwości należało rozstrzygnąć na korzyść strony.

Zarzucono, że Sąd I instancji nie rozważył możliwości czasowego ograniczenia wykładni zaprezentowanej w przywołanej uchwale Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r. III CZP 112/10, mając na względzie, że ostateczna decyzja przyznająca prawomocne odszkodowanie zapadła przed datą uchwały, wykładnia Sądu Najwyższego nie może działać ex post, tym bardziej, że Sąd Najwyższy opowiadał się już za dopuszczalnością czasowego ograniczania oddziaływania wykładni prawa.

Wywodzono, że w demokratycznym państwie prawa organy i sądy orzekające w sprawie nie powinny dopuszczać do automatycznego prymatu przepisów procesowych nad rozstrzygniętą wcześniej kwestią materialno-prawną tak jak uczynił to sąd orzekający w niniejszej sprawie. Sytuacja taka skutkować może bowiem oczywistym naruszeniem art. 2 Konstytucji.

Podniesiono, że doprowadzenie do uchylenia decyzji przyznającej odszkodowanie będzie jaskrawym naruszeniem art. 77 ust. 1 Konstytucji RP., gdyż droga sądowa może być dla osób uprawnionych zamknięta ze względu na upływ terminu przedawnienia do dochodzenia odszkodowania przed sądami powszechnymi, albowiem termin przedawnienia roszczenia o odszkodowanie w związku z wydaniem dnia [...] października 1999 r., decyzji stwierdzającej wydanie decyzji wywłaszczeniowej z naruszeniem prawa, pomimo jego przerwania w związku ze złożeniem wniosku do SKO o wydanie decyzji odszkodowawczej [...] maja 2000 r., zaczął biec od nowa [...] września 2004 r., w związku z nową drogą ich dochodzenia. Z kolei termin przedawnienia roszczeń odszkodowawczych dochodzonych przed sądem powszechnym wynosi maksymalnie 10 lat od dnia zdarzenia wywołującego szkodę (w niniejszej sprawie od [...] marca 1989 r.). Oznacza to, że uczestniczki dochodząc ponownie odszkodowania przed sądem cywilnym mogłyby się narazić na zarzut przedawnienia ich roszczeń.

Zarzucono, że Sąd I instancji wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. czyniąc SKO zarzut wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania całkowicie pominęło rozważania dotyczące wpływu tego naruszenia na wynik sprawy tj. zasadność przyznanego odszkodowania.

Wywodzono, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 maja 2008 r., II OSK 404/08, LEX nr 505307: "Podstawą dla stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (...) nie może być przyjęta w tej decyzji wykładnia przepisów prawa, co do której występuje wyraźny spór w judykaturze, i to nie tylko w odniesieniu do pojedynczej normy prawnej, ale co do podstaw normatywnych całej instytucji prawnej, gdzie różne sposoby interpretacji dają się uzasadnić z jednakową mocą"..."Jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa ".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podległa uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej.

W obu wniesionych w przedmiotowej sprawie skargach kasacyjnych w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego, wysunięto wytyk naruszenia art. 5 ustawy nowelizującej, skutkującym przyjęciem przez Sąd I instancji, że artykuł ten uchylał z dniem 1 września 2004 r. art. 160 § 4 i § 5 k.p.a., a w skardze kasacyjnej uczestniczek postępowania, E. B. i I. B., zawarto dodatkowo zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Powyższe zarzuty należy uznać za zasadne. Decyzja z dnia [...] lipca 2009 r., Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o przyznaniu odszkodowania, została wydana w oparciu o art. 160 k.p.a., w zw. z art. 5 ustawy nowelizującej, według którego do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie tejże ustawy, tj. do dnia 31 sierpnia 2004 r., stosuje się przepisy m.in. art. 160 k.p.a Przepis ten więc jasno stanowił, że do sytuacji w nim opisanych stosuje się art. 160 k.p.a. w pełnym zakresie, a więc również art. 160 § 4 tej ustawy. Jedyny problem interpretacyjny, przy stosowaniu tego przepisu, po jego wprowadzeniu, który ujawnił się w orzecznictwie, polegał na rozbieżnym rozumieniu użytego w tym przepisie pojęcia: "zdarzenia i stany prawne", a mianowicie, czy pojęcie to obejmuje jedynie wydanie jednej decyzji w postaci decyzji wadliwej, w rozumieniu art. 156 k.p.a., czy odnosi się również do decyzji stwierdzającej nieważność albo stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Na tym tle zarysowały się dwa stanowiska zarówno w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jak i sądowym. Według pierwszego z nich zdarzeniem, do którego odnosi się przedmiotowa data, była jedynie decyzja obarczona wadą określoną w art. 156 k.p.a. Nie miało zatem znaczenia to, kiedy została stwierdzona jej nieważność lub orzeczono o wydaniu jej z naruszeniem prawa. Stanowisko takie zostało zajęte w uchwałach składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 2006 r., III CZP 125/05 (OSNC 2006, nr 12, poz. 194) i z dnia 7 grudnia 2006 r., III CZP 99/06 (OSNC 2007, nr 6, poz. 79), w wyrokach Sądu Najwyższego z dnia 12 września 2007 r., I CSK 220/07 (niepubl.), z dnia 16 kwietnia 2009 r., I CSK 524/08 (OSNC-ZD 2009, nr D, poz. 106), z dnia 18 czerwca 2009 r., II CSK 26/09 (OSNC-ZD 2010, nr A, poz. 13), z dnia 15 października 2009 r., I CSK 66/09 (niepubl.) i z dnia 12 lutego 2010 r., I CSK 328/09 (OSNC 2010, nr 9, poz. 130), a także w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., SK 34/08 (OTK-A Zb.Urz. 2009, nr 11, poz. 165) oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2009 r., I OSK 568/08 (niepubl.).

Według drugiego stanowiska, przedmiotowa data wiąże się zarówno z wydaniem decyzji nieważnej, jak i decyzji nadzorczej. Jedynie w przypadku, gdy obydwie zostały podjęte przed dniem 1 września 2004 r., znajduje zastosowanie art. 160 k.p.a. (por. wyroki: - NSA z dnia 12 lutego 2009 r., I OSK 246/08, LEX nr 516044; - NSA z dnia 7 maja 2009 r., I OSK 684/08, LEX nr 574406, - NSA z dnia 24 września 2009 r., I OSK 1388/08, ONSA WSA 2011, nr 1, poz. 11; - uchwała SN z dnia 6 listopada 2008 r., III CZP 101/08).

W powołanej przez Sąd I instancji uchwale Sądu Najwyższego, z dnia 11 marca 2011 r., podjętej w pełnym składzie w sprawie III CZP 112/10, Sąd Najwyższy w jej sentencji opowiedział się za przedstawionym wyżej drugim stanowiskiem orzecznictwa, stwierdzając, że do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną, wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a. Uchwała ta w swej sentencji, podtrzymała więc wcześniejszy pogląd Sądu Najwyższego, zawarty w uchwale z dnia 6 listopada 2008 r., III CZP 101/08, w której stwierdził, że dopuszczalna jest droga sądowa w sprawie o odszkodowanie za szkodę poniesioną na skutek wydania przed dniem 1 września 2004 r. decyzji administracyjnej, której nieważność została stwierdzona ostateczną decyzją administracyjną po tym dniu.

Uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego wydanej w sprawie III CZP 112/10, wprowadziło nowy element w dotychczasowej wykładni przepisu art. 5 ustawy nowelizującej, albowiem stwierdzono w nim, że z momentem wejścia w życie ustawy nowelizującej, brak jest podstaw do dalszego stosowania art. 160 § 4 i 5 k.p.a. nie tylko wtedy, gdy stwierdzenie nieważności lub wydania z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. ostatecznej decyzji podjętej przed dniem 1 września 2004 r. nastąpiło po tym dniu, ale i wtedy, gdy nastąpiło ono wcześniej.

Stanowisko to stało się więc dla Sądu I instancji wystarczające by uznać, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2009 r., została wydana bez podstawy prawnej, a więc, jak stwierdził ten Sąd, w sytuacji, gdy brak było w przepisach prawa powszechnie obowiązującego właściwej materialnej lub formalnej podstawy do dokonania rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej.

Ze stanowiskiem tym nie można się jednak zgodzić. Trzeba bowiem zauważyć, że jak wynika z przytoczonych wyżej okoliczności, treść przepisu art. 5 ustawy nowelizującej od momentu jego wejścia w życie, co nastąpiło 1 09.2004 r., w zakresie przytoczonego jego brzmienia, nie uległa zmianie. Zmieniał się natomiast sposób jego interpretacji, przy czym, do dnia podjęcia przez Sąd Najwyższy w dniu 11 marca 2011 r., ww. uchwały w sprawie III CZP 112/10, nie budziło wątpliwości w orzecznictwie, iż w sytuacji, wydania decyzji dotkniętej wadą określoną w art. 156 k.p.a oraz decyzji stwierdzającej tą wadę (decyzji nadzorczej) do dnia 1.09.2004 r., (jak w przedmiotowej sprawie), tryb dochodzenia odszkodowania związanego z wydaniem wadliwej decyzji ma oparcie w art. 160 § 4 k.p.a z zw. z art. 5 ustawy nowelizującej. Wykładnia art. 5 ww. ustawy zmieniła się natomiast wskutek argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu tej uchwały. Jej sentencja dotyczyła problemu, nie występującego w przedmiotowej sprawie, a mianowicie wydania decyzji nadzorczej po dniu 1.09.2004 r. Skoro więc zmiana rozumienia omawianej normy art. 5 ustawy nowelizującej, wynikała ze zmiany poglądów prawnych zaprezentowanych zresztą w niewiążącym prawnie uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego, to nie sposób przyjąć, że sytuacja taka stanowiła podstawę do uznania, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 lipca 2009 r., została wydana bez podstawy prawnej. W momencie jej wydania miała ona pełne oparcie w przepisie art. 5 ustawy nowelizującej w zw. z art. 160 § 4 k.p.a., którą to zresztą podstawę prawną ww. decyzja zawierała.

Należy zwrócić uwagę na okoliczność, że postępowanie o przyznanie odszkodowania zostało wszczęte wnioskiem poprzednika prawnego uczestniczek postępowania, A. B. z [...] stycznia 2001 r., a więc w okresie, kiedy art. 160 był przepisem obowiązującym w k.p.a. i nie było żadnych wątpliwości w jakim trybie ma toczyć się to postępowanie. Tym samym zmiana stanu prawnego w czasie trwania tego postępowania wskutek uchylenia z dniem 1 września 2004 r., art.160 k.p.a. i wprowadzenie regulacji, polegającej na jego dalszym stosowaniu, zgodnie z art. 5 ustawy nowelizującej, do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed tym dniem, nie dawała żadnych podstaw do przyjęcia, że to postępowanie nie mogło się dalej toczyć. Trzeba jeszcze raz podkreślić, że przedstawione wyżej wątpliwości interpretacyjne co do rozumienia zawartego w art. 5 ustawy nowelizującej, pojęcia "zdarzenia i stany prawne", nie stwarzały jakiejkolwiek niepewności co do zasadności zastosowania przez organ przepisu art. 5 ustawy nowelizującej, albowiem zarówno decyzja o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, decyzja nadzorcza (stwierdzająca wydanie decyzji wywłaszczeniowej z rażącym naruszeniem prawa), tak jak i wszczęcie postępowania, miały miejsce przed dniem 1 września 2004 r. Taki więc stan faktyczny nie stwarzał ani w orzecznictwie, ani w piśmiennictwie jakichkolwiek wątpliwości, co do stosowaniem do postępowania odszkodowawczego art. 160 k.p.a., w całym jego zakresie.

W konsekwencji powyższego, nie było więc warunków ani do uznania, że decyzja o przyznaniu odszkodowania została wydana bez podstawy prawnej, ani też do przyjęcia, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Należy zacytować w tym miejscu tezy zawarte w wyroku NSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 1994 r., III SA 640/94, POP 1996, z. 3, s. 109, stwierdzające, że:" 1. Uchwała Sądu Najwyższego, zawierająca nową ocenę prawa, wyraża jedynie pewien pogląd, który nie wiąże innych sądów ani organów administracji państwowej. 2. Odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż nie ma cechy rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a.". Tym bardziej więc brak jest warunków do stwierdzenia o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej, ani też wydania jej z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, kiedy w momencie orzekania przez organ, powołany przez niego przepis (co dotyczy art. 5 ustawy nowelizującej), stosowany był zgodnie z jego treścią i jednolitym orzecznictwem, a dopiero w momencie dokonywanej oceny wadliwości ww. decyzji w rozumieniu art. 156 k.p.a., ocena taka oparta była na wykładni prawa nieistniejącej w momencie wydania tego orzeczenia, a przyjętej w momencie rozstrzygania o jego wydaniu z rażącym naruszeniem prawa. Trzeba też stwierdzić, że problem oceny wadliwości odszkodowawczej decyzji z [...] lipca 2009 r., dotyczy zastosowania przepisów postępowania, których ocena legalności winna być dokonywana na moment ich stosowania.

Nie zasługiwały natomiast na uwzględnienie pozostałe zarzuty skarg kasacyjnych. Nie był uzasadniony zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji R.P., poprzez błędną wykładnię przepisu art. 5 ustawy nowelizującej i art. 160 k.p.a., ani też wadliwe ustalenie organu, od którego winno służyć uczestniczkom odszkodowanie.

Z przepisu art. 2 i 8 ust. 2 Konstytucji wynika, że Rzeczpospolita Polska, której przepisy stosuje się bezpośrednio, jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Aby zatem skutecznie podnieść naruszenie zasady państwa prawnego, jak i sprawiedliwości społecznej, trzeba wykazać, że sąd naruszając określone (ściśle wskazane) przepisy prawa powszechnie obowiązującego wydał orzeczenie, które z uwagi na skutki, jakie wywołuje, nie da się pogodzić z porządkiem prawnym demokratycznego państwa prawnego. Zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie nie tylko nie zostały uzasadnione, ale nawet nie zostały uprawdopodobnione. Naruszenie przez Sąd I instancji omówionych przepisów postępowania nie oznacza, samo przez się naruszenia art. 2 Konstytucji RP.

Sąd I instancji nie przesądził, od którego organu uczestniczka może żądać odszkodowania, zarzut więc w tym przedmiocie nie może odnieść skutku.

Nie mogły zostać uwzględnione zarzuty zawarte w obu skargach kasacyjnych, naruszenia art. 21, art. 32, art. 64 i art. 77 Konstytucji R.P., albowiem nie wskazano pełnych jednostek redakcyjnych ww. artykułów ustawy zasadniczej, a każdy z nich, poza art. 64 składającym się z trzech ustępów, składa się z dwóch ustępów. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej powoduje, że Sąd ten nie może domniemywać woli czy tez intencji składającego skargę kasacyjną i domyślać się, czy dookreślać sposobu naruszenia wskazanych przepisów prawa. Z tego powodu Sąd kasacyjny nie ma podstaw do merytorycznego ustosunkowania się do tego zarzutu.

Nie był zasadny zawarty w powyższej skardze zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Należy zauważyć, że przepisy te formułują obowiązek sądów administracyjnych sprawowania kontroli administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nie sposób uznać, by Sąd I instancji nie zastosował się do powyższych przepisów, skoro dokonał kontroli zaskarżonej decyzji, wyjaśniając i uzasadniając jej wyniki i stosownie do dokonanej oceny, z zastosowaniem przepisu art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. To, że nie zastosował – jak chce tego strona skarżąca kasacyjnie – środka wymienionego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub lit. c, p.p.s.a. nie oznacza, że nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd I instancji nie dokonał kontroli działalności organów administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które miały w sprawie zastosowanie.

Jako niezasadne należało tez uznać zarzuty zawarte w ww. skardze odnośnie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6,7 i 8 k.p.a., albowiem przyczyną oddalenia skargi nie było naruszenie przez organ wskazanych przepisów k.p.a.

Niezasadnie też w skardze kasacyjnej uczestniczek postępowania E. B. i I. B. podnoszono o naruszeniu 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w związku z art. 156 1 pkt 2 kpa oraz art. 6, 7 i 8 k.p.a., co omówiono wyżej.

Brak było tez podstaw do uznania słuszności zawartego w tejże skardze zarzutu naruszenia art. 77 ust. 1 w związku z art. 442¹ § 1 k.c., co miało polegać na odebraniu uczestniczkom prawa do wynagrodzenia szkody, jaka została im wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Należy stwierdzić, że art. 77 ust 1 Konstytucji, stanowi o tym, że każdy, komu została wyrządzona szkoda wskutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej, ma prawo do jej wynagrodzenia. Nie sposób uznać, że zaskarżonym wyrokiem naruszono powyższą zasadę, albowiem nie rozstrzygał on zagadnienia zasadności należnego uczestniczkom odszkodowania, lecz oceny legalności decyzji o jego przyznaniu z punktu widzenia występujących przesłanek do stwierdzenia jej nieważności z przyczyn naruszenia prawa procesowego. Co się natomiast tyczy zarzutu naruszenia art. 442¹ § 1 k.c, to należy stwierdzić, że Sąd I instancji nie stosował tego przepisu i dlatego nie mógł go naruszyć.

Za niezasadny należy również uznać zarzut zawarty w skardze uczestniczek postępowania w przedmiocie naruszenia art. 138 p.p.s.a., poprzez brak wskazania w sentencji wyroku, która decyzja spośród decyzji poprzedzających zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r. została uchylona, albowiem powyższe uchybienie Sądu I instancji nie powoduje wbrew podniesionym przez uczestniczki wywodom, niemożności ustalenia o jakie orzeczenie chodzi. Wskazuje to uzasadnienie wyroku, w którym określono omawianą decyzję poprzez przytoczenie jej daty i numeru.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargi kasacyjne uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania właściwemu Sądowi I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji będzie miał na uwadze powyżej przedstawioną ocenę prawną. W jej konsekwencji rozważy dopuszczalność wydania decyzji merytorycznej o odszkodowaniu, w zakresie rozważania, czy decyzja taka narusza prawo materialne, tj. art. 36 ust. 3 pkt 3 u.w.u.s.t.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.