Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 70/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 63 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Diana Trzcińska, Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak, Protokolant Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka, po rozpoznaniu w Gdańsku II na rozprawie w dniu 30 września 2020 r. sprawy ze skargi "AA" Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 26 listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga A. (dalej jako "Spółka") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako "Kolegium") z dnia 26 listopada 2019 r. nr [..] uchylającą decyzję Prezydenta Miasta (dalej jako "Prezydent") z dnia 7 marca 2019 r. w całości i umarzającą postępowanie organu pierwszej instancji w całości.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Ostateczną decyzją z dnia 6 marca 2014 r., sprostowaną postanowieniem z dnia 8 lipca 2016 r., Prezydent Miasta ustalił na wniosek M. M. i W. M. warunki zabudowy dla inwestycji - zespół budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działkach nr [..] oraz [..] przy ul. F w G. oraz działek nr [.].-[.]. i nr [..]-[..] dla realizacji infrastruktury technicznej i drogowej. W warunkach i wymaganiach ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustalono: wskaźnik powierzchni zabudowy do 0,37, szerokość elewacji frontowej 46 m z tolerancją 20%, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 23 m, geometrię dachu - płaski, wielkość powierzchni biologicznie czynnej min. 25%. W części graficznej wniosku inicjującego postępowanie zakończone wydaniem tej decyzji wskazano, że budynki wielorodzinne wzniesione mają zostać na działkach [..] oraz [..] (po jednym budynku na każdej z działek).

W dniu 8 sierpnia 2016 r. Prezydent wydał decyzję o przeniesieniu powyższej decyzji na K. J., zaś w dniu 2 listopada 2016 r. decyzję o jej przeniesieniu na A. (kopie obu decyzji przenoszących w aktach [..]).

Następnie, na wniosek Spółki A., Prezydent Miasta decyzją z dnia 7 marca 2019 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji - zespół budynków mieszkalnych wielorodzinnych z infrastrukturą techniczną oraz obsługą komunikacyjną na działkach [.].-[.]. przy ul. F.-M. w G. oraz działek nr [..]-[..] dla realizacji infrastruktury technicznej i komunikacji. W warunkach i wymaganiach ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustalono: wskaźnik powierzchni zabudowy - 0,37, szerokość elewacji frontowej 46 m z tolerancją 20%, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - 23 m od istniejącego średniego poziomu terenu przy wejściu do budynku, geometrię dachu - płaski, wielkość powierzchni biologicznie czynnej min. 25%.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w sprawie zostały spełnione w sposób łączny przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy ustanowione w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), dalej jako u.p.z.p., oraz wyjaśniono sposób ustalenia poszczególnych parametrów nowej zabudowy w odniesieniu do regulacji § 4-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). W uzasadnieniu wskazano też na dokonane uzgodnienia projektu decyzji, opisano przebieg postępowania, w tym wynik podjętej mediacji oraz ustosunkowano się do uwag zgłoszonych przez strony w toku postępowania.

Od decyzji odwołała się Wspólnota Mieszkaniowa (dalej jako "Wspólnota"). W odwołaniu podniesiono zarzut nieważności zaskarżonej decyzji polegający na załatwieniu sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną o warunkach zabudowy z dnia 6 marca 2014 r., która następnie została przeniesiona na Spółkę. Na mocy uprzednio uzyskanej decyzji inwestor uprawniony jest do zlokalizowania na tych samych nieruchomościach zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych o wskaźniku powierzchni zabudowy 0,37, szerokości elewacji 46 m z tolerancją 20%, wysokości do 23 m z dachem płaskim. Takie same warunki zabudowy ustalone zostały dla zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych w decyzji z dnia 7 marca 2019 r. Istnieje zatem tożsamość sprawy zdeterminowana przez elementy podmiotowe i przedmiotowe oraz podstawę prawną uprzedniego rozstrzygnięcia, co stoi na przeszkodzie wydaniu kolejnej decyzji o warunkach zabudowy z wniosku danego inwestora dla tej samej nieruchomości i tej samej inwestycji. W odwołaniu podniesiono także szereg zarzutów związanych z metodologią sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 26 listopada 2019 r. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z dnia 7 marca 2019 r. w całości i umarzyło postępowanie organu pierwszej instancji w całości.

Kolegium uznało za zasadny zarzut, że decyzja organu pierwszej instancji rozstrzyga sprawę załatwioną uprzednio decyzją ostateczną, która nadal funkcjonuje w obrocie prawnym, co stanowi niedopuszczalne w świetle art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. naruszenie stanu rzeczy osądzonej. Decyzja o przeniesieniu decyzji o warunkach zabudowy ma skutek w postaci zmiany inwestora. Pomiędzy wydaniem decyzji z dnia 6 marca 2014 r. a dniem wydania decyzji z dnia 7 marca 2019 r. doszło do zmian w ewidencji gruntów prowadzonej dla G. w zakresie nowej numeracji działek oraz zmiany nazw obrębów geodezyjnych. W tym okresie nastąpiły też zmiany właścicieli niektórych działek sąsiadujących z terenem inwestycji, strony postępowania zakończonego wydaniem decyzji zaskarżonej są następcami prawnymi stron decyzji z dnia 6 marca 2014 r.

Decyzja organu pierwszej instancji została wydana na wniosek inwestora legitymującego się pozostającą w obrocie prawnym decyzją z 6 marca 2014 r. o statusie decyzji ostatecznej, rozstrzyga ona sprawę ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji tożsamej z inwestycją wskazaną w decyzji ostatecznej (budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działkach nr [..] - dawniej [..] - i nr [..] - dawniej [..], po jednym budynku na każdej z działek). Budowa infrastruktury komunikacyjnej (dojazdowej i technicznej) dotyczy działek mieszczących się w grupie działek przeznaczonych na ten cel w decyzji z dnia 6 marca 2014 r. - nr [..] (dawniej [..]), [..] (d. [..]), [..] (d. [..]), [..] (d. [..]), [..] (d. [..]) i [..] (d. [..]). Stan faktyczny i stan prawny sprawy nie uległy istotnym zmianom w stosunku do stanu faktycznego i prawnego sprawy w dniu 6 marca 2014 r. Tym samym istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej dwiema decyzjami - pierwszej z dnia 6 marca 2014 r. o statusie decyzji ostatecznej i drugiej - decyzji z dnia 7 marca 2019 r. Decyzja ostateczna z dnia 6 marca 2014 r. nie została do dnia wydania decyzji z dnia 7 marca 2019 r. uchylona w trybie nadzwyczajnym. Inwestor może w pełni realizować uprawnienia wynikające z decyzji z dnia 6 marca 2014 r. Podmiot, któremu wydano decyzję o warunkach zabudowy ma prawo ponownie ubiegać się o wydanie tego rodzaju decyzji w odniesieniu do tego samego terenu tylko pod warunkiem, że wniosek dotyczyć będzie innej inwestycji, natomiast w świetle zasady trwałości decyzji ostatecznych i zasady naruszania stanu rzeczy osądzonej niedopuszczalne jest ponowne rozstrzygnięcie na wniosek tego samego inwestora sprawy ustalenia warunków zabudowy tego samego terenu dla tej samej inwestycji niezależnie od tego, czy decyzja ostateczna ma wady czy też nie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając Kolegium naruszenie:

- art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej jako k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak rozpoznania całego materiału dowodowego w sprawie, co w konsekwencji miało istoty wpływ na wynik sprawy doprowadzając do błędu w ustaleniu staniu faktycznego sprawy i przyjęcia, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia 7 marca 2019 r. dotyczy sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną Prezydenta Miasta z dnia 6 marca 2014 r.;

- art. 138 §1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez ich zastosowanie w okolicznościach sprawy, które nie dawały podstaw do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w zakresie wnioskowanym przez skarżącą, a w konsekwencji do uchylenia decyzji ograniu pierwszej instancji i umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego;

- art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji braku tożsamości rozstrzygnięć objętych decyzją Prezydenta Miasta z dnia 7 marca 2019 r. i decyzji tego organu z dnia 6 marca 2014 r.

Zdaniem skarżącej organ dokonał niepełnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło do pominięcia istotnych cech i parametrów zabudowy, które nie zostały zestawione z parametrami określonymi w decyzji z 2014 r., i w konsekwencji nieuzasadnionego przyjęcia, że decyzje te są tożsame. W pierwszej kolejności wskazano, że podczas wydawania w 2019 r. decyzji o warunkach zabudowy zmianie uległy parametry skomunikowania inwestycji objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W dzielnicy powstał bowiem i został oddany od eksploatacji przystanek Kolei, co diametralnie zmieniło możliwości skomunikowania inwestycji, a tym samym dało asumpt do przyjęcia przez wnioskodawcę całkowicie innych założeń w zakresie ilości miejsc postojowych dla inwestycji. Ilość miejsc postojowych jest parametrem, jaki może określać decyzja o warunkach zabudowy, a jej wartość determinuje w sposób kluczowy ilość lokali, jakie mogą powstać w ramach danej inwestycji na danym terenie nawet przy występowaniu innych częściowo tożsamych parametrów. Decyzja z 2014 r. zawierała współczynnik miejsc postojowych o wartości 1,5 miejsca postojowego na 1 lokal mieszkalny, natomiast uchylona decyzja z 2019 r. parametr ten określała już na poziomie 1,2 miejsca postojowego na 1 lokal mieszkalny. Tylko zmiana tego parametru powoduje, że na podstawie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest zaprojektowanie 213 mieszkań wobec 170 mieszkań, jakie przy współczynniku miejsc postojowych 1,5 na lokal możliwe było do zaprojektowania w decyzji z 2014 r. Inne są zatem stany faktyczne leżące u podstaw wydanych decyzji, a decyzje te zawierają różne parametry w sposób istoty zmieniające możliwości zabudowy terenu.

Dalej w skardze zwrócono uwagę, że decyzja z 2014 r. obejmowała dwie działki pod inwestycje: [..] (obecnie [..]) i [..] (obecnie [..]), zaś pozostałe działki: [..] (obecnie [..]), [..]-[..], były przeznaczone tylko pod infrastrukturę. Z kolei decyzja z 2019 r. obejmuje trzy działki pod inwestycję: [..]-[..] i pozostałe [..]-[..] tylko pod infrastrukturę. Objęcie zakresem wniosku leżącego u podstaw wydania decyzji z 2019 r. także działki nr [..] wliczanej do parametrów zakresu inwestycji, a nie tylko nieruchomości pod infrastrukturę zmieniła możliwość realizacji inwestycji w zakresie przyjmowania odpowiednich parametrów bilansowych inwestycji w danym terenie (w tym powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej itp.). Decyzja z 2019 r. dotyczyła więc innego terenu inwestycyjnego, niż teren objęty decyzją z 2014 r., a zmiana ta jest istotną zmianą staniu faktycznego, gdyż umożliwia realizowanie określonych parametrów wynikających z decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do innych parametrów terenu inwestycyjnego.

Zmianie uległy też przewidywane parametry obsługi komunikacyjnej inwestycji. W decyzji z 2014 r. obsługa komunikacyjna odbywała się od strony ul. F. Natomiast w zakresie obsługi komunikacyjnej inwestycji objętej decyzją z 2019 r. została ona przewidziana od strony ul. F. oraz przewidywała także obsługę komunikacyjną pośrednią od strony drogi publicznej ul. B. Ponadto obie te decyzje różnią się także swoimi rozstrzygnięciami w zakresie określenia definicji wysokości zabudowy (brak takiej definicji w decyzji z 2014 r.), wymogów w zakresie wykończenia i kolorystyki (brak takich wymogów w decyzji z 2014 r.), zmiany ilości miejsc dla pojazdów jednośladowych oraz miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych.

Wreszcie, decyzja z 2019 r. została poprzedzona wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia (opisana w treści decyzji) i tym samym możliwa jest realizacja inwestycji w ramach zagospodarowania całości powierzchni inwestycyjnej bez ograniczenia jej do 5 000 m2 wynikających z ograniczeń dotyczących inwestycji wymagających uzyskania decyzji środowiskowych.

Wszystkie wyżej wskazane parametry decyzji z 2014 r. i 2019 r. były zawarte w materiale dowodowym sprawy, a więc Kolegium miało możliwość dokonania ich analizy przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Nieuwzględnienie różnic przez organ świadczy niepełnym rozpoznaniu materiału dowodowego wskutek czego wydano błędne rozstrzygnięcie opierające się w istocie na stwierdzeniu niewystępującej w niniejszej sprawie stanu res iudicata. Różnice te mają zdaniem skarżącej taką doniosłość i wagę, że w sposób istotny wpływają na kształtowanie warunków zabudowy danego terenu, a co za tym idzie na możliwość relacji inwestycji o zupełnie innym wymiarze i zakresie, niż inwestycja, jaka mogłaby być realizowana na podstawie decyzji z 2014 r. Tożsamość części parametrów inwestycyjnych nie oznacza, że mamy do czynienia z identycznymi zamierzeniami inwestycyjnymi, albowiem na podstawie obu tych decyzji można wystąpić o wydanie pozwolenia na budowę zupełnie różnych inwestycji.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wskazano przy tym, że skarżąca sama przyznała w piśmie procesowym z dnia 10 maja 2019 r., że może realizować decyzję o warunkach zabudowy z 2014 r., a o nową decyzję ubiegała się tylko z tego powodu, że wydanie poprzedniej decyzji nie było poprzedzone uzyskaniem przez poprzednika prawnego decyzji środowiskowej (A. uzyskało decyzję środowiskową po wydaniu decyzji z dnia 7 marca 2014 r.). Spółka nie wykazała natomiast zmian w rodzaju i zakresie inwestycji lub zmianie terenu inwestycji. Skarga nie wykazała zdaniem organu, że decyzja o warunkach zabudowy z 7 marca 2019 r. została wydana w innym stanie faktycznym, niż decyzja ostateczna z dnia 6 marca 2014 r. Do stanu faktycznego sprawy nie można zaliczyć "parametrów skomunikowania inwestycji" w postaci wybudowania w dzielnicy przystanku[..]. Przystanek ten nie znajduje się w sąsiedztwie terenu inwestycji, a rodzaj i parametry inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych nie są zależne od stanu zaawansowania komunikacji publicznej w dzielnicy miasta. Działka nr [..] (dawniej [..]) z uwagi na swój kształt i wielkość nie może zostać zabudowana budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, jej przeznaczenie może służyć wyłącznie skomunikowaniu terenu inwestycji (połączeniu z drogą publiczną lub komunikacji wewnętrznej) lub budowie infrastruktury technicznej.

Zdaniem Kolegium nie doszło też do żadnych zmian w otoczeniu terenu inwestycji, o czym świadczy fakt, że parametry nowej zabudowy zarówno w decyzji z 2014 r., jak i decyzji z 2019 r. zostały ustalone w taki sam sposób: wskaźnik powierzchni zabudowy 0.37, udział powierzchni biologicznie czynnej 0,25, szerokość elewacji frontowej 46 m z tolerancją 20%, wysokość do 23 m, dach płaski. Ustalenia decyzji co do sposobu komunikacji są jednym z warunków zabudowy terenu, to jest jednym z elementów rozstrzygnięcia sprawy, a nie elementem stanu faktycznego sprawy, niemniej obsługę komunikacyjną w obu decyzjach ustalono od ul. F. Różnice w rozstrzygnięciu sprawy nie stanowią różnicy w stanie prawnym lub faktycznym sprawy - o tożsamości sprawy nie decyduje sposób jej rozstrzygnięcia co do istoty.

W piśmie procesowym z dnia 16 września 2020 r. uczestnik postępowania Wspólnota Mieszkaniowa, wniosła o jej oddalenie i przedstawiła swoje stanowisko wskazując, że decyzje o warunkach zabudowy z 2019 r. i z 2014 r. są tożsame.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie była zasadna.

Kontroli sądowej, dokonywanej pod względem zgodności z prawem, poddano w niniejszej sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą organ utrzymał uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia 7 marca 2019 r. ustalającą warunki zabudowy i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w całości. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji, przyczyną takiego rozstrzygnięcia było stwierdzenie, że decyzja Prezydenta dotyczy już sprawy uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, która pozostaje w obrocie prawnym.

Zdaniem sądu trafne jest stanowisko Kolegium, że fakt wydania decyzji administracyjnej w sprawie już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, stanowi przesłankę o umorzenia postępowania wszczętego później i z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Przedmiotem postępowania, które zostało poddane kontroli instancyjnej Kolegium, było ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na rzecz Spółki dla inwestycji opisanej we wniosku z dnia 9 kwietnia 2018 r. Przy czym, jak ujawniono w toku postępowania, inwestor już ubiegał się o taką decyzję, którą uzyskał w dniu 6 marca 2014 r. W związku z tym dla tego samego wnioskodawcy wydane zostały dwie decyzje ustalające warunki zabudowy, co jest wprawdzie dopuszczalne z mocy art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), dalej jako u.p.z.p., lecz pod warunkiem, że decyzje ustalające warunki zabudowy nie są identyczne. Co więcej, stwierdzenia tego nie da się rozumieć w ten sposób, że jeden wnioskodawca jednorazowo może złożyć tylko jeden wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a dopiero po ostatecznym zakończeniu postępowania może złożyć kolejny wniosek, dotyczący tego samego terenu. Skoro możliwe jest prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy z wniosku podmiotu, który już dla tego samego terenu uzyskał decyzję ostateczną, ale dotyczącą innego zamierzenia inwestycyjnego, to brak jest podstaw do twierdzenia, że nie może jednocześnie toczyć się kilka postępowań z wniosku tego samego inwestora i dotyczące tego samego terenu (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1005/17, dostępny w CBOSA). Istotną okolicznością umożliwiającą jednoczesne prowadzenie takich postępowań jest to, że wnioski dotyczą innych inwestycji na tym samym terenie inwestora. Zatem na wniosek tego samego inwestora dotyczący tego samego terenu oraz tej samej inwestycji o tych samych parametrach technicznych, nie mogą być prowadzone jednocześnie liczne postępowania administracyjne, z których żadne wcześniej wszczęte nie zostaje zakończone ostateczna i prawomocną decyzją uprawnionego organu.

W związku z tym, w niniejszej sprawie konieczne stało się ustalenie, czy mamy do czynienia z tym samym terenem i tą samą inwestycją.

Jak wynika z akt sprawy, M. M. i W. M., w dniu 27 listopada 2013 r. złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla działek o numerach [..] i [..], k.m. [..], obręb [..], położonych przy ul. F, do realizacji budynków zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz działki [..] i [..] dla realizacji dojazdu, miejsc postojowych, sieci lub przyłączy infrastruktury technicznej, a także działki nr [..]-[..], [..]-[..] dla realizacji niezbędnej infrastruktury. Powierzchnię terenu objętego wnioskiem określono jako 3598 m2 i 3622 m2. We wniosku rodzaj zabudowy określono jako mieszkalna wielorodzinna, o wysokości 7 kondygnacji – od strony elewacji frontowej 22 m – 23m, powierzchnia zabudowy około 2100 m2 i 700 m2 powierzchni użytkowej mieszkań, dach płaski. We wnioski wskazano też, że budynek nie wywiera istotnego wpływu na środowisko.

Wniosek ten został załatwiony decyzją Prezydenta Miasta z 6 marca 2014 r., gdzie ustalono warunki zabudowy dla zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z infrastrukturą techniczną oraz obsługa komunikacyjną dla wskazanych przez inwestora działek. W decyzji tej ustalono następujące parametry: średni wskaźnik powierzchni zabudowy do 0,37; udział powierzchni biologicznie czynnej minimum 25 %, średnia szerokość elewacji frontowej do 46 m z tolerancją 20 %, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 23 m, dach płaski. W pkt 4 lit. a decyzji wskazano też, że inwestycja położona jest w otulinie Parku Krajobrazowego (dalej jako "Park"), zatem decyzję uzgodniono z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska (pismo z dnia 20 lutego 2014 r., nr [..]. Komunikacja została ustalona na podstawie pisma Zarządu Dróg i Zieleni z 23 grudnia 2013 r., nr [..], tj. że obsługa ta będzie odbywać się jednym zjazdem z drogi publicznej – ul. F. W decyzji wskazano także konieczną liczbę miejsc postojowych do zapewnienia dla lokali mieszkalnych, miejsc ogólnodostępnych, dla rowerów i osób niepełnosprawnych.

Z kolei we wniosku z dnia 9 kwietnia 2018 r, inwestor – Spółka, na którą w roku 2016 przeniesiono decyzję Prezydenta z 6 marca 2014 r., ubiegał się o wydanie warunków zabudowy dla działek nr [..]-[..] dla budowy zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz działek [..]-[..] dla realizacji niezbędnej infrastruktury. Powierzchnię terenu objętego wnioskiem określono jako 504 m2 (dz. [..]), 3598 m2 (dz. [..]) i 3622 m2 (dz. [..]). Wskazano także, że inwestycja nie wywiera istotowego wpływu na środowisko.

Wniosek te został załatwiony decyzją Prezydenta z 7 marca 2019 r., w której organ ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszalnych wielorodzinnych na działkach nr [..]-[..]z infrastrukturą techniczną oraz obsługą komunikacyjną na działkach nr [..]-[..]. Wskaźnik powierzchni zabudowy ustalono jako 0,37; powierzchnię biologicznie czynną minimum 25 %, szerokość elewacji frontowej 46 m z tolerancją 20 %; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej 23 m od istniejącego średniego poziomu terenu przy wejściu budynku; dach płaski. Obsługę komunikacyjną ustalono na podstawie wytycznych ZDiZ z 14 maja 2018 r., nr [..], tj. ze obsługa ta odbywać się będzie od ul. F. oraz na podstawie pisma ZDiZ z 19 grudnia 2018 r., nr [..], w którym wskazano, że oprócz obsługi komunikacyjnej bezpośrednio od drogi publicznej – ul. F., zjazdem z tej ulicy na teren należący do inwestora, można rozpatrywać także obsługę komunikacyjną pośrednią od drogi publicznej – ul. B. W decyzji ustalono także liczbę miejsc postojowych. Ponadto, w 4 wskazano, że wnioskowana działka wchodzi w skład otuliny Parku, w związku z czym decyzję uzgodniono z RDOŚ, natomiast z uwagi na powierzchnię wnioskowanego terenu – 7724 m2 – inwestycja figuruje w katalogu przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W związku z tym w dniu 25 października 2017 r. Prezydent wydał decyzję nr [..] o środowiskowych uwarunkowaniach dla zespołu budynków mieszkalnych przy ul. F. w G. na działkach nr [..]-[.].

Mając to na uwadze, w ocenie sądu, trafnie Kolegium uznało, że w rozpoznawanym wypadku mamy do czynienia z wydaniem. decyzji dotyczących tego samego terenu i tej samej inwestycji, mimo że w obrocie prawnym funkcjonowała już ostateczna decyzja organu w tym przedmiocie.

Oceny tej nie zmienia fakt, że zgodnie z decyzją z 2014 r. budynki mieszkalne miały być posadowione na działkach [..] i [..], k.m. [..] obręb [..], zaś zgodnie z decyzją z 2019 r. zespół budynków miał powstać na działkach [..]-[..], obręb [..]. Zgodnie bowiem ze zmianami ewidencyjnymi dokonanymi miedzy rokiem 2014 a 2019, działka nr [..] uzyskała oznaczenie nr [..],; działka nr [..] uzyskała oznaczenie nr [..], zaś działka nr [..], na której zgodnie z decyzją z 2914 r. miała znajdować się infrastruktura techniczna i drogowa, stała się działką nr [..], na której zgodnie z wnioskiem z 2018 r. również miał zostać zrealizowany zespół budynków. Z tego wynika, że obie decyzje dotyczą tego samego terenu, a oznaczenie działek wynika wyłącznie ze zmian ewidencyjnych. Tożsamości tej nie niweczy też włączenie do powierzchni zajętej pod inwestycję – zespół budynków działki nr [..] o powierzchni 504 m2, gdyż z analizy treści wydanych decyzji wynika, że zabieg ten nie miał wpływu na kluczowe parametry decyzji. Przeciwnie, zarówno zgodnie z warunkami zabudowy ustalonymi w 2014 r., jak i w 2019 r., wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 0,37, powierzchnia biologicznie czynna ma wynosić minimum 25 %, szerokość elewacji frontowej to 46 m z tolerancją 20 %, zaś wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w obu wypadkach wynosi 23 m, z tym, że w decyzji z 2019 r. wskazano dodatkowo sposób mierzenia tego parametru, tj. od istniejącego średniego poziomu terenu, co odpowiada treści § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). W obu decyzjach w taki sam sposób ustalono komunikację inwestycji – z drogi publicznej ul. F., przy czym w kontrolowanej obecnie decyzji z 2019 r. wskazano na możliwość rozważenia obsługi pośredniej od drogi publicznej ul. B. Możliwość ta nie wpływa jednak na tożsamość decyzji, gdyż opisany dodatkowy dojazd stanowi wyłącznie alternatywę wskazaną w związku z protestami członków Wspólnoty Mieszkaniowej na dotychczasowe ustalenia dojazdu do inwestycji z ulicy F.

Podobnie, na ocenę w zakresie tożsamości inwestycji objętej decyzjami z 2014 r. i z 2019 r. nie wpływa kwestia zmian w zakresie ustaleń liczby miejsc postojowych. Zdaniem sądu, zmiana w tym zakresie nie zmienia istoty projektowanej inwestycji, gdyż parametr ten dotyczy dodatkowego, a nie głównego elementu inwestycji i dotyczącej jej decyzji o warunkach zabudowy. Należy bowiem zauważyć, że celem decyzji o warunkach zabudowy jest przede wszystkim ustalenie warunków i parametrów planowanej zabudowy, a także ustalenie dopuszczalnego zagospodarowania na danym terenie. Zagospodarowanie to zostało określone przez inwestora w obu wnioskach tak samo i zmiany co do dodatkowych, zasadniczo nieistotnych dla tego postępowania elementów, nie zmieniają zasadniczego celu złożenia tych wniosków, a więc ustalenia, że podany teren może zostać zabudowany zespołem budynków mieszkalnych wielorodzinnych.

Ocena taka wynika z faktu, że przepisy prawa stosowane w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie zawierają wymogu określenia w decyzji konkretnej liczby miejsc parkingowych, bowiem dokonywane jest to na etapie tworzenia projektu budowlanego i jego weryfikacji w sprawie pozwolenia na budowę. Jak bowiem wskazano, decyzja o warunkach zabudowy określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszej szczegółowej konkretyzacji w kolejnym etapie inwestycyjnym unormowanym przepisami Prawa budowlanego oraz przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065), stosowanymi - zgodnie z § 2 - przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli naziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków. To właśnie przepisy § 18, 19, 20 i 21 tego rozporządzenia precyzują szczegółowo wymogi związane z urządzeniem miejsc postojowych przy zagospodarowaniu działki budowlanej. Natomiast przepis art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. wymaga tylko, aby decyzja o warunkach zabudowy określała warunki i zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy m.in. co do obsługi w zakresie infrastruktury i komunikacji, zaś w § 18 wymienionego rozporządzenia wskazano, że liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. W konsekwencji, decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu nie określa się liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych czy parkingowych (por. wyroki NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn.. akt II OSK 2448/10; z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1543/11; z dnia 2 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1871/15, dostępne w CBOSA).

Z tych względów kwestia zmiany w zakresie miejsc postojowych nie mogła mieć wpływu na stanowisko sądu w zakresie tego, że decyzje z 2014 r.

i z 2019 r. dotyczą tożsamej inwestycji. Oceny tej w rzeczywistości nie kwestionuje także sam inwestor, gdyż już w piśmie z dnia 10 maja 2019 r., stanowiącym wyjaśnienie do złożonego odwołania, Spółka podkreśliła, że zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy z 7 marca 2019 r. stanowi powielenie prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy z 6 marca 2014 r. Spółka wskazała także, że inwestor będzie mógł realizować inwestycję etapami na podstawie prawomocnej decyzji z 2014 r.

Odnosząc się do tej kwestii należy wskazać, że kolejny wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony przez Spółkę w celu usunięcia wady, którą zawierała pierwotna decyzja z 2014 r., a mianowicie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że działki objęte inwestycją, zarówno w 2014 r. jak i obecnie, wchodziły w skład otuliny Parku Krajobrazowego, zaś powierzchnia objętego wnioskami terenu, przekraczająca w obu wypadkach 0,5 ha, powoduje, że inwestycja należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 53 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 71), obowiązującego w dacie wydania warunków zabudowy z 2014 r., i § 3 ust. 1 pkt 55 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839), obowiązującego w dacie wydania decyzji Prezydenta z 7 marca 2019 r. Zatem oczywistym jest zdaniem sądu, że już składając wniosek z 27 listopada 2013 r. wnioskodawcy winni byli uzyskać dla inwestycji decyzję środowiskową, czego jednak nie uczyniono. Dopiero po przeniesieniu decyzji o warunkach zabudowy z 2014 r. na Spółkę w roku 2016 podjęła ona kroki w celu uzyskania środowiskowych uwarunkowań, a po ich uzyskaniu w dniu 25 października 2017 r., wystąpiła z ponownym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, jednakże wniosek ten dotyczył tożsamej inwestycji, co objęta wnioskiem z 2013 r. i decyzją Prezydenta z 6 marca 2014 r.

Zatem jedynym elementem odróżniającym analizowane decyzje Prezydenta o warunkach zabudowy jest fakt, że przed ustaleniem tych warunków w 2014 r. inwestor nie uzyskał decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji, zaś legitymował się taką decyzją w roku 2019 r. Okoliczność ta, w ocenie sądu, nie zmienia jednak tego, że ww. decyzje dotyczą tej samej inwestycji, tj. zostały wydane dla tego samego inwestora (po przeniesieniu na Spółkę decyzji z 2014 r. weszła ona w prawa i obowiązki podmiotu, którego dotyczyła ta decyzja), tego samego terenu (inna numeracja i obręby działek, których dotyczą decyzje wynika wyłącznie z przeprowadzonych w międzyczasie zmian ewidencyjnych, a dodanie do terenu pod zabudowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych nie miało wpływu na kluczowe parametry inwestycji) oraz dla zabudowy o tych samych parametrach.

Kwestie te prawidłowo uwzględniło Kolegium, w konsekwencji czego trafnie uznało, że w zaistniałej sytuacji mamy do czynienia z tożsamością sprawy zainicjowanej wnioskiem z 9 kwietnia 2018 r., rozstrzygniętej decyzją Prezydenta

z 7 marca 2019 r. i sprawy z wniosku z 27 listopada 2013 r., załatwionej ostateczną decyzją tego organu z 6 marca 2013 r. Z kolei tożsamość przedmiotowa sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją ostateczną, która nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, stanowi o bezprzedmiotowości postępowania zainicjowanego nowym żądaniem strony, o której mowa art. 105 § 1 k.p.a. Przy czym należy wskazać, że taka ocena stanu faktycznego nie stanowi naruszenia praw inwestora do zabudowy terenu, albowiem jak stwierdziła sama Spółka, nadal będzie ona mogła realizować inwestycję etapami na podstawie decyzji o warunkach zabudowy z 2014 r., która – jak ustalono – jest tożsama z inwestycją objętą wnioskiem Spółki z 9 kwietnia 2018 r. tym bardziej, że usunięta została wada tej decyzji w postaci braku środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia.

Mając to wszystko na uwadze sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W szczególności Kolegium przeprowadziło wyczerpujące postępowanie wyjaśniające zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § k.p.a., którego celem było rozważenie tożsamości spraw załatwionych decyzjami o warunkach zabudowy z 2014 r. i z 2018 r., a dokonana w tym zakresie ocena nie naruszała granic wyznaczonych zgodnie z art. 80 k.p.a. W konsekwencji tych działań organ odwoławczy stwierdził, że zachodzi tożsamość przedmiotowa niniejszej sprawy ze sprawą już rozstrzygniętą ostateczną decyzją Prezydenta z 6 marca 2014 r. W tej zaś sytuacji zasadne stało się zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który to przepis obliguje organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i prowadzonego przezeń postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy postępowanie to było od początku bezprzedmiotowe, tj. gdy brak było możliwości wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie zawisłej przed organem. Oceny sądu nie zdołały natomiast podważyć zarzuty skargi, w szczególności zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., albowiem przepis ten nie był, wbrew twierdzeniom skargi, stosowany przez Kolegium w zaskarżonej decyzji.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.