Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 21/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II inst
Powołane przepisy: article: art.59 ust.1, art. 61 ust. 1 pkt. 1 i 3
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie : WSA Paweł Darmoń WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2016 r. sprawy ze skargi J.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 8 września 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz skarżącego J.L. kwotę 757 zł ( słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy Bukowina T. decyzją z dnia 15 maja 2015 r. znak [....] po rozpatrzeniu wniosku K.L. i J.L. orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy działki nr [....] w B. , na cele realizacji jednorodzinnego domu mieszkalnego z infrastrukturą towarzyszącą.

Rozstrzygnięcie organ uzasadnił niespełnieniem warunku określonego przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199) zwanej dalej "ustawą p.z.p.". Wyniki analizy urbanistyczno - architektonicznej wskazują, że w obszarze sąsiednim o granicach zakreślonych według przepisu § 3 rozporządzenia Ministra z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 16 poz. 1588) - brak jest jakiejkolwiek zabudowy. Najbliższy budynek mieszkalny w zabudowie jednorodzinnej usytuowany przy drodze wewnętrznej, do której przylega działka objęta wnioskiem oddalony jest o ok. 600 m od granic terenu objętego wnioskiem i ok. 420 m od granicy obszaru analizowanego. Nie jest więc spełniony warunek tzw. dobrego sąsiedztwa czyli istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która byłaby zabudowana w sposób umożliwiający określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Ponadto organ I instancji wskazał, że ewentualne przyłączenie przyszłego budynku do sieci energetycznej wymagałoby rozbudowy tej sieci, co z kolei wymagałoby uzyskania pozwolenia na budowę, a wcześniej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Taka decyzja nie została jeszcze wydana, dlatego zdaniem Wójta nie jest spełniony również warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego").

Od decyzji odwołali się K.L. i J.L. , zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy p.z.p. Powołując się na art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy p.z.p. podnieśli, że "każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą. Do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich". Skarżący przywołali wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2010 r. (K 17/08) stwierdzający, iż ingerencje w prawo własności i wolność zagospodarowania nieruchomości nie mogą podlegać na restrykcyjnym interpretowaniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy p.z.p. Nie można bowiem interesu ogólnego stawiać ponad interesem jednostkowym. Dalej skarżący wywodzą - powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych - że odnośny przepis prawa nie ogranicza zasięgu "obszaru sąsiedniego", który jest przedmiotem analiz dokonywanej w celu ustalenia cech, parametrów, wskaźników i gabarytów nowej zabudowy. Dodają, iż niesłusznie organ zakwestionował brak pełnego uzbrojenia terenu, szczególności w zakresie zaopatrzenia planowanego budynku w energię elektryczną. W tym zakresie przedłożyli kopię wniosku o przyłączenie budynku do sieci ("umowy o przyłączenie").

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia 8 września 2015 r., znak [....] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. póz. 267 j.t.) w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W jej uzasadnieniu Kolegium wskazało, że odwołanie nie może być uwzględnione, ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Zwrócono uwagę, że istotnie przepis § 3 rozporządzenia określa jedynie minimalny zasięg "obszaru sąsiedniego" (trzykrotna szerokość frontu terenu inwestycji, jednak nie mniej niż 50 m), a nie określa zasięgu maksymalnego. Wywodząc w tej kwestii skarżący pominęli istotną okoliczność wynikającą z celowościowej wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia. Przepisy te (wespół z innymi ustawami) mają na celu zachowanie ładu przestrzennego, przejawiającego się m.in. poprzez zapobieganie rozpraszaniu zabudowy i wkraczaniu z nową zabudową w otwarte dotychczas obszary rolno-leśne. Skarżący podają, że w odległości ok. 600 m od działki nr [....] znajduje się budynek mieszkalny, dostępny z tej samej drogi publicznej, który może być objęty granicami obszaru analizy. Dowody w sprawie istotnie potwierdzają fakt istnienia takiego budynku, pokazanego na mapie do celów planistycznych 1:1000. Należy jednak zwrócić uwagę, że nie istnieje żadne racjonalne uzasadnienie (poza zamierzeniem wnioskodawców), by obszar analizy "rozciągać" do dziesięciokrotnej szerokości frontu działki nr [....] , po to tylko, by w obszarze analizy znalazł się budynek o podobnej funkcji. Taka interpretacja odnośnych przepisów prawa skutkowałaby możliwością ustalenia warunków zabudowy zawsze i wszędzie, ponieważ jeżeli nie jest problemem istniejący budynek w odległości 600 m, to również zabudowa w odległości 1000 m, 2000 m a nawet dalej - mogłaby być podstawą do ustalenia warunków zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę, że przepis §3 rozporządzenia nie oznacza dowolności w ustaleniu maksymalnego zasięgu "obszaru sąsiedniego", którego zwiększenie (ponad normę "trzykrotności") musi mieć umiar i wynikać z uzasadnienia racjonalnego, z pełną świadomością, że przekroczenie pewnej granicy godzi w zasadę ładu przestrzennego. Ponadto sami skarżący, przytaczając art. 2 pkt 1 ustawy p.z.p. podkreślili, że celem przepisów jest "takie kształtowanie przestrzeni, które we wszelkich relacjach tworzy harmonijną całość, uwzględniając wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe i kompozycyjno-estetyczne". Można zadać pytanie: jaką "urbanistyczną całość" tworzą działki odległe o 600 m. Zaś "wolność zagospodarowania" zawierać się może tylko "w granicach ustawowych" i także pod warunkiem nie naruszenia chronionego prawem interesu publicznego. W tej kwestii Kolegium prezentuje pogląd, że właśnie w interesie publicznym jest ochrona przed zabudową otwartych krajobrazów przestrzeni na przedpolu [....] Parku Narodowego.

Na końcu uzasadnienia decyzji Kolegium wskazało, że pominęło kwestie dostawy energii elektrycznej, która nie ma znaczenia dla niniejszego rozstrzygnięcia.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J.L. , zarzucając jej naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: p.z.p.) poprzez błędną jego wykładnię prowadzącą do uznania, że dla działki nr [....] położonej w miejscowości B. przy ul. [....] brak jest możliwości wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z uwagi na nieistnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która byłaby zabudowana w sposób umożliwiający określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, mimo że najbliższy budynek mieszkalny dostępny z tej samej drogi publicznej znajduje się w odległości ok. 600 m od granicy działki planowanej do zabudowy, co daje możliwość określenia warunków dla nowej zabudowy,

2. art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 6 p.z.p. w zw. z § 3 Rozporządzenia Ministra z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: rozporządzenie), poprzez błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania § 3 rozporządzenia, polegającą na tym, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wielkość obszaru analizowanego wyznaczana jest zgodnie z § 3 rozporządzenia, który ogranicza ww. obszar do trzykrotności szerokości frontu terenu inwestycji, nie mniej niż 50 metrów, mimo że § 3 rozporządzenia wskazuje jedynie minimalną wielkość obszaru analizowanego, nie wskazując maksymalnego obszaru,

3. art. 6 ust. 2 pkt 1 p.z.p. w zw. z art. 2 Konstytucji poprzez błędną wykładnię polegającą na tym, że w niniejszej sprawie zachodzi prymat interesu ogólnego nad interesem jednostkowym, mimo że zgodnie z obowiązującą zasadą wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy każdy ma prawo, w granicach ustawowych do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny jeżeli nie narusza chronionego prawem interesu publicznego osób trzecich,

4. art. 64 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zapewnienie ładu przestrzennego jest możliwe odnosząc się jedynie do minimalnego obszaru analizowanego określonego w § 3 rozporządzenia, mimo że zgodnie z konstytucyjną ochroną prawa własności oraz ustawową zasadą wolności zagospodarowania terenu, ustalenie warunków zabudowy jest możliwe nawet wówczas, gdy istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy, a w niniejszej sprawie najbliższa zabudowa dostępna z tej samej drogi publicznej położona jest ok. 600 m od planowanej inwestycji, do której to odległości powinien zostać rozszerzony obszar analizowany by został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. poprzez wgląd na specyfikę istniejącej zabudowy,

5. art. 2 pkt 1 p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na tym, że zabudowa działki nr [....] w B. przy ul. [....] budynkiem mieszkalnym naruszy zasadę zagwarantowania ładu przestrzennego, mimo, że posadowiony budynek tworzyć będzie harmonijną całość z innymi budynkami mieszkalnymi dostępnymi z tej samej drogi publicznej, co zostało potwierdzone w załączonym do wniosku o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania opisem architektonicznym,

6. art. 80 KPA poprzez niedokonanie przez organ II instancji oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, co miało wpływ na błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że wniosek o wydanie warunków zabudowy nie spełnia kumulatywnie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 p.z.p.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 15 lutego 2016 r. strona skarżąca uzupełniła zarzuty skargi, dodatkowo zarzucając zaskarżonej decyzji również naruszenie

1. art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności niezweryfikowanie prawidłowości analizy urbanistycznej, pominięcie okoliczności niewyjaśnienia w analizie przesłanek ustalenia obszaru analizy i bezkrytyczne przyjęcie ustaleń zawartych w wynikach analizy jak swoje własne, a w konsekwencji poprzez wydanie decyzji odmownej w oparciu o nieprawidłowo sporządzoną analizę urbanistyczną,

2. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kryteriów, jakimi kierował się organ administracji, wyznaczając granice obszaru analizowanego oraz poprzez brak odniesienia się organu do kwestii dostawy energii elektrycznej,

3. art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu l instancji, mimo iż decyzja ta została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania wyjaśniającego oraz z naruszeniem art. 61 ust.1 pkt 1 z dnia 27 marca 2003 r. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i art. 6 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p.

Skarżąca wniosła dodatkowo o uchylenie również decyzji organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270, dalej zwana p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji.

Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga jest usprawiedliwiona, w szczególności zaś zarzuty sprecyzowane przez pełnomocnika skarżącego w piśmie z dnia 15 lutego 2016r.

Podstawę materialno-prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. Planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm.) - zwanej w dalszej części uzasadnienia ustawą o planowaniu. W myśl art. 59 ust. 1 tej ustawy, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niesporną okolicznością jest, że dla terenu objętego inwestycją nie został dotychczas uchwalony plan miejscowy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Brak spełnienia któregokolwiek z warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy skutkować winien odmową ustalenia warunków zabudowy.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", określone zostały sposoby ustalenia parametrów tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu.

Ponadto § 3 tego rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).

Decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną, którą sporządza osoba uprawniona, wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, a zatem osoba o odpowiednim przygotowaniu zawodowym. Urbanista przystępując do wykonania analizy, dążąc do zachowania ładu przestrzennego, w kontekście kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników nowej zabudowy o której mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu, musi w pierwszej kolejności prawidłowo wyznaczyć obszar analizowany tak, by analiza uwzględniała kontekst urbanistyczny i przestrzenny terenu oraz stanowiła podstawę do wyznaczenia cech nowej zabudowy.

Analiza urbanistyczno – architektoniczna jest zatem podstawowym dowodem w sprawie rozstrzygnięcia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a jej wyniki stanowią załącznik do decyzji. W niniejszej sprawie decyzja nie jest spójna z załącznikiem tj. wynikami analizy, jak również z samą analizą.

W pkt. 7 analizy (i tożsamego treściowo nienumerowanego załącznika tekstowego do decyzji pt. "analiza urbanistyczna i wyniki analizy"), określono, że najbliższy budynek mieszkalny znajduje się w odległości ok. 350 metrów od granicy działki planowanej do zabudowy. W pkt. 8 ppkt. 4 określono natomiast, że najbliższy budynek mieszkalny usytuowany przy drodze wewnętrznej, do której przylega działka objęta wnioskiem znajduje się na dz. ew. nr 569/2 w odległości ok. 600 m od granic działki objętej wnioskiem tj. w odległości wykluczającej możliwość uznania jej za działkę sąsiednią.

Tymczasem w decyzji organu I Instancji i w ślad za nią w decyzji zaskarżonej przyjmuje się, że najbliższy budynek mieszkalny w zabudowie jednorodzinnej usytuowany przy drodze wewnętrznej, do której przylega działka objęta wnioskiem oddalony jest o ok. 600 m od granic terenu objętego wnioskiem i ok. 420 m od granicy obszaru analizowanego. Organ nie wyjaśnia przy tym na czym polegają i z czego wynikają tak znaczące różnice odległości (350-600).

Dodatkowo, wszystkich tych twierdzeń nie sposób zweryfikować, gdyż mapa na której sporządzono załącznik graficzny do decyzji oraz do analizy urbanistycznej, który zgodnie z przywołanymi wymogami ustawy ma zostać sporządzony na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000 – nie spełnia tych wymagań. Po pierwsze pieczęć organu wydającego mapę jest w zasadzie nieczytelna, nie jest to zatem kopia mapy, ale co najwyżej jej mało czytelna kserokopia. Nie można nawet ustalić z jakiej daty skopiowana mapa pochodzi (kiedy została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego). Po wtóre skala tego dokumentu to 1:2880. W końcu również nie wiadomo jaki to rodzaj mapy (zasadnicza, katastralna, czy może ewidencyjna). Nie ma na niej naniesionej w ogóle żadnej zabudowy, dlatego wszystkie przywołane wyżej twierdzenia (niespójne) co do odległości istniejących budynków od granic czy to terenu objętego wnioskiem, czy to od granic obszaru analizowanego - nie poddają się kontroli sądowej. Istnienie w ogóle jakiejkolwiek zabudowy w szeroko rozumianej "okolicy" wynika jedynie z załączonych przez pełnomocnika skarżących do pisma z dnia 15 lutego 2016r. wydruków zdjęć lotniczych.

Wskazać też należy, że decyzja o warunkach zabudowy, po myśli § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia powinna wyglądać w ten sposób, że warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone są w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającą część tekstową i graficzną. Natomiast załącznikiem do decyzji są wyniki analizy, zawierające część tekstową i graficzną. Decyzja organu I Instancji nie spełnia także i tego warunku. Składa się bowiem tylko z jednego załącznika graficznego.

Wszystkie zarzuty skarżącego choć różnie formułowane, zmierzają do wykazania, że gdyby obszar analizowany został odpowiednio powiększony i poszerzony, to istniałaby możliwość odnalezienia nieruchomości pozwalającej na ustalenie, że wnioskowana inwestycja kontynuuje funkcje, parametry, cechy i wskaźniki okolicznej zabudowy. Jednak wobec wskazanych wyżej uchybień, nie jest możliwe wiążące odniesienie się do tych zarzutów przez Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę, bo zgromadzone w sprawie dowody jak i sama decyzja, a w szczególności jej załączniki graficzne zupełnie to uniemożliwiają.

Tym samym w niniejszym postępowaniu Sąd nie może przesądzić, czy obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo czy też nie. Na podstawie przedłożonych akt sprawy trudno nawet stwierdzić jak przebiega droga, przy której usytuowana jest nieruchomość objęta wnioskiem i w jaki sposób łączy się z drogą publiczną.

Obecnie można jedynie ogólnie stwierdzić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym właściwie jednolity jest pogląd, zgodnie z którym organ ustalając granice obszaru analizowanego powinien mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż celem wprowadzenia jej do ustawy o planowaniu było zachowanie ładu urbanistycznego. Przepis § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa minimalne granice obszaru analizowanego. Oznacza to, że wprawdzie organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, powinien jednak uzasadnić dlaczego przyjął taki, a nie inny obszar. W każdym jednak przypadku wyznaczony obszar tworzyć powinien całość urbanistyczną, którą dla każdego przypadku określić należy oddzielnie. Zasada dobrego sąsiedztwa za swój przedmiot czyni zabudowę znajdującą się w otoczeniu planowanej inwestycji, tj. czy zabudowa ta może stanowić punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy". (tak NSA w wyroku z dnia 16 stycznia 2015r. sygn. II OSK 222/14, LEX nr 1640564).

Zawsze od konkretnej sprawy zależy jak wielki teren powinien zostać wyznaczony wokół działki budowlanej celem dokonania analizy. Obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum - co jest prawnie dopuszczalne - to z analizy powinny jednoznacznie wynikać przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. Rzeczywiście abstrakcyjnie rzecz ujmując, rację ma organ II Instancji, że nie może być jedynym powodem znacznego poszerzenia obszaru analizowanego wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora.

Należy jednak podkreślić, że racje ma skarżący, że prawo zabudowy to najpełniejszy przejaw wykorzystywania prawa własności nieruchomości, skoro zaś tak, to odmowa realizacji tego prawa musi być przez organy bardzo rzetelnie i wyczerpująco uzasadniona. Innymi słowy – nawet jeśli w ponownie prowadzonym postępowaniu okazałoby się, że nie jest możliwe spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to okoliczność ta musi bezspornie wynikać ze zgromadzonego materiału dowodowego, a następnie z treści prawidłowo wydanej i uzasadnionej decyzji administracyjnej.

Na koniec wskazać jeszcze należy, że skarżący na rozprawie oświadczył, że podpisał z [....] umowę przyłączeniową. Organ będzie obowiązany okoliczność tę ustalić i wziąć pod uwagę określając, czy projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, czyli czy spełniony został warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt. 3 ustawy o planowaniu.

Wobec naruszenia zarówno przepisów postępowania jak i prawa materialnego, zaskarżona decyzja została uchylona na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Decyzja organu I Instancji została chylona na zasadzie art., 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.