Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1661/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Ruch drogowy
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 102 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Monika Mamińska po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 387/14 w sprawie ze skargi J. B. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie dozoru pojazdu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

UZASADNIENIE:

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 387/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oddalił skargę J. B. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach z dnia Jacka Baclera stycznia 2014 r. nr Jacka Baclera w przedmiocie dozoru pojazdu.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Decyzją z dnia Jacka Baclera lutego 2005 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w C. orzekł o przejściu na rzecz Skarbu Państwa samochodu m-ki [...] nr rej. [...], rok prod. [...], stanowiącego własność M. S. . Pojazd ten w dniu [...] sierpnia 2002 r. został usunięty z drogi i odholowany na wyznaczony parking strzeżony, prowadzony przez firmę w C. przy ul. [...].

Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. J. B., zwany dalej: "skarżącym", zwrócił się do Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. o przyznanie wynagrodzenia i zwrotu wydatków za przechowywanie przedmiotowego pojazdu od dnia [...] sierpnia 2002 r. do dnia [...] maja 2005 r. w kwocie [...] zł. Wysokość tego wynagrodzenia została obliczona w oparciu o kalkulację kosztów wynikającą z ekspertyzy sporządzonej przez mgr inż. A. S. i obejmowała koszty przechowywania pojazdu według stawek dziennych wynoszących [...] zł w 2002 r., [...] zł w 2003 r., [...] zł w 2004 r. oraz [...] w 2005 r. także koszty holowania w kwocie [...] zł – wraz z odsetkami.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], Naczelnik Urzędu Skarbowego w C. działając na podstawie art. 17 § 1 i art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.) – dalej zwanej u.p.e.a. - w zw. z art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012r., poz. 1137 ze zm.), zwanej dalej: "p.r.d.", przyznał skarżącemu kwotę [...] zł brutto tytułem zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za dozór przedmiotowego pojazdu za okres od sierpnia 2002 r. do lipca 2003 r. oraz kwotę [...] zł brutto tytułem kosztów holowania. Organ odmówił jednocześnie zwrotu wydatków i wypłaty wynagrodzenia za dozór w okresie od sierpnia 2003 r. do maja 2005 r. oraz zapłaty odsetek od przyznanej kwoty za dozór i koszty holowania.

W uzasadnieniu organ egzekucyjny stwierdził, że analiza art. 102 § 2 u.p.e.a. prowadzi do wniosku, że zwrot wydatków następuje po wykazaniu koniecznych wydatków poniesionych przez konkretnego dozorcę w stosunku do określonego pojazdu, w związku z tym, organ wezwał skarżącego do złożenia zestawień wydatków za poszczególne miesiące (lata) wraz z dokumentami potwierdzającymi ich poniesienie. W odpowiedzi wnioskodawca przesłał kalkulację stawek do rozliczeń usług parkingowych wykonaną przez mgr inż. A. W ocenie organu przedłożona ekspertyza stanowiła jednak kalkulację stawek do rozliczeń usług parkingowych, aby te były rentowne i dotyczyła funkcjonowania zakładu, jako całości natomiast nie wykazała koniecznych, czyli faktycznie poniesionych kosztów oraz wynagrodzenia za dozór. W ocenie Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. skarżący posługując się przedłożonymi dokumentami nie wykazał wysokości poniesionych wydatków w związku z dozorem nad przedmiotowym pojazdem przed wszystkim jednak dlatego, że przedstawione przez niego wydatki odnoszą się do całości prowadzonej działalności gospodarczej. Organ egzekucyjny stwierdził też istotne rozbieżności w wyliczeniach przedłożonych przez wnioskodawcę przy piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. a ustaleniami wynikającym z ekspertyzy A. S. i szczegółowo omówił te różnice. W konsekwencji zdaniem organu, zasadne było przyznanie skarżącemu zwrotu wydatków i wynagrodzenia na podstawie średniej stawki abonamentowej miesięcznej, stosowanej na terenie C. i Ś., którą obliczył przy uwzględnieniu stawek dla trzech parkingów ( [...]). Ta średnia stawka opłat w 2002 r. wyniosła [...] zł, w styczniu 2003 r. - [...] zł, zaś od lutego 2003 r. – [...] zł. Mając na uwadze te stawki organ uznał, że zasadnym będzie przyznanie wynagrodzenia oraz zwrotu poniesionych wydatków za przechowywanie pojazdu marki [...] nr rej. [...] w okresie od sierpnia 2002 r. do lipca 2003 r. w wysokości wskazanej w sentencji postanowienia. Koszty holowania pojazdu zostały ustalone zostały w wysokości [...] zł brutto zgodnie ze złożonym wnioskiem. Organ wyjaśnił, także, że za pozostały wskazany we wniosku okres przechowywania tego pojazdu należało odmówić zapłaty należności, bowiem zostały one już uregulowane w 2005 r. zgodnie z wystawioną przez skarżącego fakturą. Zdaniem organu, brak też było podstaw do zapłaty żądanych odsetek od ustalonych kwot, bowiem ustalenie odsetek w postępowaniu administracyjnym jest możliwe jedynie w sytuacji gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi.

W zażaleniu na opisane postanowienie skarżący, zakwestionował zawarte w nim rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu wydatków i wynagrodzenia za dozór pojazdu m-ki [...] nr rej. [...] za okres od sierpnia 2002 r. do lipca 2003 r. oraz odmowę przyznania odsetek od należności głównej. W ocenie strony zasadne było odpowiednie zastosowanie art. 836 kodeksu cywilnego, a w konsekwencji, oparcie się na stawkach, wynikających z uchwał rady powiatu.

W kolejnym piśmie z dnia 19 sierpnia 2013 r. skarżący wniósł nadto o powołanie biegłego sądowego, o przesłuchanie w charakterze świadka A. S., a także przesłuchania go w charakterze strony. W razie nieuwzględnienia jego wniosków wnoszący zażalenie domagał się przeprowadzenia wywiadu w zakresie stawek dobowych, stosowanych przez przedsiębiorców z uwzględnieniem infrastruktury parkingów.

Postanowieniem z dnia 3 stycznia 2014 r. Dyrektor Izby Skarbowej w Katowicach odmówił przeprowadzenia wnioskowanych dowodów, a następnie II inst. zaskarżonym postanowieniem z dnia 14 stycznia 2014 r. orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji. Organ II instancji zgodził się ze stanowiskiem Naczelnika Urzędu Skarbowego w C., że wnioskodawca nie wykazał wydatków, poniesionych na dozorowanie poszczególnych pojazdów. W oparciu o przedstawioną przez niego dokumentację nie ma bowiem możliwości wydzielenia takich wydatków. Podstawy ustalenia należności nie może też stanowić przedłożona przez stronę ekspertyza, gdyż została ona opracowana przez osobę, nieposiadającą wiedzy specjalistycznej z tego zakresu, a ponadto koszty wskazane w tej ekspertyzie, nie pokrywają się z kosztami, wynikającymi z przedłożonych faktur. W takiej sytuacji zdaniem organu II instancji, zasadne było ustalenie należności za dozór w oparciu o stawki opłat miesięcznych, pobierane na innych parkingach strzeżonych.

Odnosząc się do zawartego w zażaleniu żądania ustalenia należności w oparciu o stawki, określone w uchwałach rady powiatu, organ nadzoru stwierdził, że nie mają one wprost zastosowania do Skarbu Państwa W świetle art. 102 u.p.e.a. brak było też podstaw do uwzględnienia żądania strony co do naprawienia szkody za zwłokę w wypłacie należności poprzez zapłatę odsetek.

Dyrektor Izby Skarbowej za niezasadny uznał wniosek o powołanie w sprawie biegłego, jako że przedłożony przez wnioskodawcę materiał dotyczył kosztów całej prowadzonej działalności, a zatem na jego podstawie nie byłoby możliwe sporządzenie opinii w przedmiotowej sprawie. Gdy zaś idzie o przesłuchanie świadka A. S. i przesłuchanie strony, organ stwierdził, że wnioski te miały na celu wykazanie faktów nieistotnych, bądź już udowodnionych przedłożonymi dokumentami.

W skardze do sądu administracyjnego skarżący, zastępowany przez adwokata E. F., ponowił zarzuty i argumentację podniesioną w zażaleniu na postanowienie organu I instancji pomijając jednak zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Konstytucji R.P.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny Gliwicach oddalając skargę stwierdził, że w przypadku nieodebrania przez osobę uprawnioną pojazdu usuniętego z drogi w trybie art. 130a ust. 1 p.r.d. i przejścia własności tego pojazdu na rzecz Skarbu Państwa przed dniem 11 czerwca 2009 r. podstawę do orzekania w przedmiocie zwrotu kosztów związanych z wykonywanym dozorem oraz wynagrodzeniem za okres wykonywania dozoru poprzedzający przejście takiego pojazdu na rzecz Skarbu Państwa stanowią przepisy p.e.a., w związku z § 3 pkt 1 lit c wskazanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. Podobne stanowisko w tej kwestii na gruncie przepisów Prawa o ruchu drogowym obowiązujących przed nowelizacją tej ustawy mającą miejsce z dniem 4 września 2010 r. zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 29 listopada 2010 r. , sygn.. akt I OPS 1/10 (ONSA i WSA 2011/1/3). W uchwale tej skład 7 sędziów NSA wskazał, że jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru, w tym koszty usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. w zw. z § 3 pkt 1 lit c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. Nr 50, poz. 449). Sąd I instancji pogląd zawarty w tej uchwale podzielił także na gruncie stanu prawnego obowiązującego w dacie orzekania przez organy w kontrolowanej sprawie. W szczególności zwrócił uwagę, że przepis § 3 pkt 1 lit c obowiązującego aktualnie rozporządzenia RM z 28 lutego 2011 r. posiada identyczne brzmienie jak wskazany w uchwale przepis rozporządzenia z 23 kwietnia 2002 r. , a zmianie nie uległ także przepis art. 102 § 2 u.p.e.a.

W ocenie Sądu I instancji, organy prawidłowo uznały, iż skarżący nie wykazał, jakie poniósł wydatki z tytułu dozoru przedmiotowego pojazdu w okresie od sierpnia 2002 r do lipca 2003 r.. Przedłożone przez niego dokumenty dotyczą bowiem wszystkich ponoszonych przez niego kosztów prowadzenia działalności gospodarczej za lata 2002-2005, przy czym działalność ta obejmowała znacznie szerszy zakres, niż świadczenie usług parkingowych. Jak podkreślił ten Sąd, opracowana na zlecenie skarżącego ekspertyza z kolei nie tylko nie została sporządzona przez osobę legitymującą się wiedzą specjalistyczną z tego zakresu, lecz przede wszystkim nie uwzględniała danych wynikających z dokumentacji źródłowej i stanowiła jedynie kalkulację stawek opłat parkingowych, w taki sposób aby działalność z tego tytułu była rentowna. Organ I instancji szczegółowo omówił też błędy i sprzeczności w przedłożonych przez skarżącego dokumentach, zaś ustalenia w tym zakresie nie były kwestionowane ani w zażaleniu na postanowienie tego organu, ani w skardze do Sądu.

Odnosząc się do żądania skarżącego przeprowadzenia przez Dyrektora Izby Skarbowej dowodu z opinii biegłego, Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że w okolicznościach niniejszej sprawy wniosek taki był niezasadny, jak też wskazał, iż skarżący w zażaleniu ostatecznie domagał się przyznania mu należności na podstawie stawek opłat dobowych, wynikających z uchwał podejmowanych przez Radę Miasta C. w trybie art. 130a ust. 6 Prawo o ruchu drogowym., co powoduje, że za zbędne należy uznać nie tylko powołanie w sprawie biegłego ale także zbędnym było przesłuchanie w charakterze świadka autora przedłożonej przez skarżącego ekspertyzy czy przesłuchanie samego skarżącego dla wykazania ponoszonych przez niego wydatków oraz strat z tytułu prowadzenia parkingu dozorowanego.

Sąd ten zgodził się też z organami, że przepis art. 102 § 2 p.e.a. nie daje także podstaw do ustalenia odsetek od przyznanej na jego podstawie należności. Należność ta powinna obejmować bowiem zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywanym dozorem nad konkretną rzeczą oraz wynagrodzeniem za ten dozór i jest przyznawana na żądanie dozorcy.

Odnosząc się do kwestii zgłoszonego w toku postępowania żądania przyznania skarżącemu opłat ustalonych w uchwałach podejmowanych przez Radę Miasta C. na podstawie art. 130a ust. 6 p.r.d., Sąd I instancji wskazał, że uchwała taka nie miała waloru wiążącego w odniesieniu do Skarbu Państwa. Zawarte przez skarżącego porozumienie z Miastem C. nie gwarantowało mu także, że tego rodzaju kwoty otrzyma on w razie przejścia własności pojazdu na rzecz Skarbu Państwa i to za okres od dostarczenia usuniętego z drogi pojazdu na parking do jego przejścia na własność Skarbu Państwa. Zawierając porozumienie na długo przed podjęciem wskazanej wyżej uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny, podmiot prowadzący parking dozorowany nie mógł nawet liczyć na przyznanie mu od Skarbu Państwa jakiegokolwiek zwrotu wydatków i wynagrodzenia.

Sad ten zaakceptował sposób ustalenia należności za poniesione konieczne wydatki oraz wynagrodzenia za dozór przedmiotowego pojazdu dokonany przez organy, w oparciu o średnie stawki abonamentowej opłaty miesięcznej stosowanej na parkingach strzeżonych na terenie C. i sąsiednich Ś.. Akceptując taki sposób ustalenia przez organy wysokości należności z tytułu poniesionych przez skarżącego koniecznych wydatków i wynagrodzenia Sąd ten miał też na względzie dodatkowe okoliczności, argumentując, że w przypadku jedynie kilkudniowego przechowywania pojazdu związane z tym wydatki są wyższe, niż wówczas gdy pojazd jest unieruchomiony przez okres powyżej 6 miesięcy. Ich składowanie nie wymagało też zajmowania większej powierzchni parkingowej, ani zapewnienia odpowiedniej przestrzeni manewrowej umożliwiającej swobodny wjazd i wyjazd pojazdu z miejsca postojowego. Dozorca parkingu znał też co do zasady termin odbioru takiego pojazdu z parkingu. Z uwagi na niską z reguły wartość takich pojazdów dozorca nie ponosił też wysokich kosztów oraz ryzyka związanego z zapewnieniem im odpowiedniej ochrony. Odmienne w tym względzie przedstawia się sytuacja w przypadku typowej umowy przechowywania pojazdu na parkingu, kiedy to właściciel w dowolnej chwili może odebrać ten pojazd, co wymaga zapewnienia stałego dostępu i odpowiedniej drogi dojazdowej oraz odpowiedniej szerokości miejsca postojowego. Właściciel parkingu ponosi także znacznie większe ryzyko związane z utratą bądź uszkodzeniem powierzonego mu pojazdu z uwagi na jego znacznie większą wartość. Tym samym brak jest racjonalnych podstaw do przyznania skarżącemu znacznie wyższych należności z tytułu wykonanego dozoru niż to ma miejsce w przypadku należności ponoszonych w związku z przechowywaniem pojazdów na ogólnie dostępnych parkingach.

Sad I instancji stwierdził, że wysokość stawek za przechowywanie pojazdów usuwanych z drogi jest ustalana na podstawie art. 130 a ust. 6 p.r.d., które różnią się w sposób zdecydowany od stawek opłat pobieranych na innych parkingach miała na celu ( i ma nadal na gruncie aktualnie obowiązujących przepisów ) nie tylko zwrot kosztów poniesionych przez dozorców i należne im z tego tytułu wynagrodzenie, ale przede wszystkim dyscyplinowanie właścicieli czy dysponentów usuwanych w z drogi pojazdów stwarzających zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, bądź naruszających inne przepisy.

W konsekwencji Sąd ten uznał, że zasadnie przyjął organ odwoławczy, iż średnia stawka abonamentowa, stosowana na terenie C. i Ś. przy zawieraniu umów parkingowych na okres jednego miesiąca, jest miarodajna i najbardziej zbliżona do rzeczywistych wydatków i godziwego wynagrodzenia w przypadku sprawowania dozoru nad pojazdem przechowywanym przez dłuższy okres czasu.

Zdaniem Sądu I instancji, zasady doświadczenia życiowego przeczą też zawartej w skardze tezie, że wybrane do porównań parkingi miałyby spełniać niższe wymogi, niż parking prowadzony przez skarżącego albowiem właściciel. decydując się na przechowywanie swojego pojazdu na parkingu kieruje się zaś jego wartością i stanem technicznym. Trudno bowiem wskazać przypadki, w których pojazd o wartości znikomej i w złym stanie technicznym jest przechowywany na parkingach strzeżonych ( poza pojazdami uszkodzonymi w wypadkach). Im pojazd droższy, tym większe też wymogi stawiane wybieranym parkingom z uwagi na troskę o własne mienie. Nie sposób wobec tego podzielić stanowiska skarżącego, co do celowego działania organów na jego szkodę i nieobiektywnego rozpatrzenia sprawy oraz ustalenia należności w rażąco zaniżonej wysokości.

W konsekwencji powyższego, skarga została oddalona, na podst. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

Skarżący, wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj::

1/ naruszenie art. 102 § 2 p.e.a., w zw. z treścią przepisu § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady i Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r., w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że organ egzekucyjny zasadnie przyjął, iż średnia stawka abonamentowa stosowana na terenie C. i Ś. jest miarodajna i najbardziej zbliżona do jej rzeczywistych wydatków i godziwego wynagrodzenia, co skutkowało uznaniem przez Sąd, że organ egzekucyjny, przyznając dozorcy wynagrodzenie za dozór pojazdów może ustalić wysokość wynagrodzenia w sposób dowolnie przez siebie ustalony z pominięciem dowodów zawnioskowanych i przedstawionych przez stronę i nie jest zobligowany do przyznania dozorcy odpowiedniego wynagrodzenia w wysokości przyjętej w danych stosunkach, a w konsekwencji, iż organ nie jest zobligowany do dokonania rzetelnych i wyczerpujących ustaleń dotyczących wysokości wynagrodzenia za wykonywanie dozoru na parkingach depozytowych przyjętych w danych stosunkach lokalnych;

2/ naruszenie art. 102 § 2 p.e.a., w związku z art. 130a pkt 6 p.r.d., poprzez błędną wykładnię i uznanie przez Sąd, iż: ustalenie należności z tytułu zwrotu koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za sprawowany dozór według średniej stawki abonamentowej miesięcznej określonej przez organ w oparciu o stawki abonamentowe (stosowane przez trzy podmioty prowadzące w okolicy usługi parkingowe, przy uznaniu, że parkingi wybrane do porównań nie spełniały niższych wymogów niż parking uwzględniony przez skarżącego, przy jednoczesnym uwzględnieniu znikomej wartości przechowywanego pojazdu, - podczas gdy poczynione w ten sposób ustalenia noszą cechy daleko idącej dowolności, oparcia ustaleń na nieuzasadnionych domniemaniach i nie odpowiadają rzeczywistym wartościom koniecznych wydatków poniesionych przez podmiot wykonujący dozór - skarżącego - oraz pozbawiają go należnego wynagrodzenia a tym samym nie odpowiadają normie przepisu art. 102§2 p.e.a., zwłaszcza, że żadne regulacje odnoszące się do przechowania pojazdów na parkingach depozytowych nie przewidują w rozliczeniach stawek abonamentowych, lecz wyłącznie stawki dobowe;

3/ naruszenie art. 102 § 2 p.e.a., w związku z treścią art. 836 k.c, poprzez niewłaściwą wykładnię skutkującą przyjęciem przez Sąd, iż: w sytuacji niewykazania wysokości poniesionych wydatków, należy się wynagrodzenie w danych stosunkach przyjęte, podczas gdy powołany art 102§ 2 p.p.s.a. wskazuje, iż przechowawcy należy się zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, a stosowany posiłkowo art. 836 k.c, ustala, że dopiero gdy wysokość wynagrodzenia za przechowanie nie jest określona w umowie albo w taryfie, przechowawcy należy się wynagrodzenie w danych stosunkach przyjęte, gdzie skarżący miał zawarte z Miastem C. porozumienia określające sposób ustalania odpowiedniego wynagrodzenia w stawkach dobowych odsyłające do stawek określonych w uchwałach rady miasta a nadto należność za cały okres przechowania przedmiotowego pojazdu po upływie ustawowego okresu 6 miesięcy, została rozliczona i zapłacona w wartościach brutto przez organ egzekucyjny, według stawek z Uchwał Rady Miasta;

4/ naruszenie art. 836 k.c, poprzez:

a/ uznanie przez Sąd, iż porozumienia, na mocy, których skarżący dozorował pojazdy w trybie p.r.d., a które wprost odwoływały się do stawek ustalanych w uchwałach Rady Miasta C. w zakresie rozliczania usługi, nie gwarantowały skarżącemu uzyskania takich stawek od Skarbu Państwa - podczas gdy porozumienia te regulowały obowiązek, sposób i stawki rozliczenia zleconej usługi, której wskazana w porozumieniach wartość, winna stanowić podstawę ustalenia wartości koniecznych wydatków i stosownego wynagrodzenia;

b/ uznanie, iż ustalenie zwrotu wydatków i należnego wynagrodzenia w oparciu o średnie stawki abonamentowe wskazane przez podmioty świadczące podobną działalność do działalności skarżącego, odpowiada wynagrodzeniu w danych stosunkach przyjętemu - podczas gdy wynagrodzenie ustalone w ten sposób, kształtuje się na poziomie zdecydowanie niższym niż rzeczywiście poniesione wydatki i wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach, albowiem określone zostało bez weryfikacji czy parkingi, których stawki zostały uwzględnione przy szacowaniu wynagrodzenia spełniały takie warunki, jakie musiał spełnić skarżący na potrzeby realizacji obciążających go obowiązków;

5/ naruszenie art. 87 ust. 2 Konstytucji R.P. przez przyjęcie, że przepisy prawa miejscowego obowiązują tylko niektóre z podmiotów na obszarze ich działania, w szczególności nie dotyczą jednostki organizacyjnej Skarbu Państwa jako właściciela pojazdu nieodebranego w terminie;

II/ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a, zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1/ naruszenie art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. poprzez brak oceny, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, oraz czynienie przez Sąd własnych ustaleń nieznajdujących oparcia w aktach sprawy, w przedmiocie przyjęcia, iż koszt przechowania pojazdu uzależniony jest od wartości przechowywanego pojazdu i bezpodstawnego wniosku, że z uwagi na niską wartość pojazdów przechowywanych w trybie wykonania p.r.d. dozorca nie ponosi wysokich kosztów oraz ryzyka związanego z koniecznością zapewnienia odpowiedniej ochrony przechowywanym pojazdom, jak też bezzasadnym uznaniu, że przechowanie pojazdów w ramach wskazanej ustawy łączy się z mniejszą ilością obowiązków niż przechowanie pojazdu w ramach zwykłej umowy cywilnoprawnej;

2/ naruszenie art. 151 p.p.s.a, w zw. z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 pkt c) przez oddalenie skargi, pomimo faktu rażącego naruszenia przez organ administracji przepisów art. 7 k.p.a., oraz art. 8 k.p.a., w zw. art. 77 k.p.a., 78 k.p.a., oraz z art. 80 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy., w tym poprzez:

- uznanie przez Sąd prawidłowości stanowiska organu administracyjnego stwierdzającego, że skarżący nie wykazał jakie poniósł wydatki z tytuły dozoru przedmiotowego pojazdu za sporny okres -

- uznanie przez Sąd zasadności stanowiska organu, iż na podstawie dokumentacji źródłowej przedstawionej przez skarżącego, nie ma możliwości ustalenia i wyliczenia koniecznych wydatków - w sytuacji gdy przedstawiona dokumentacja źródłowa obrazuje rzeczywistą wartość kosztów prowadzonej działalności, zatem także wydatków koniecznych poniesionych w związku z przechowaniem danego pojazdu, które mogłyby zostać wyodrębnione w drodze prawidłowej analizy dokumentacji;

- przyjęcie przez Sąd, iż skarżący nie kwestionował w toku postępowania błędów i sprzeczności wynikających zdaniem organu z przedstawionych dokumentów - w sytuacji gdy w toku postępowania skarżący wprost kwestionował bezpodstawność podważania przedstawionych przez niego dowodów wykazujących wysokość koniecznych kosztów i należnego wynagrodzenia, domagając się zweryfikowania stanowiska organu, w tym w drodze dowodu z opinii biegłego sądowego oraz jego wysłuchania;

- uznanie przez Sąd za zasadne stanowiska organu w przedmiocie rzekomej nieprzydatności przedstawionej przez skarżącego ekspertyzy rzeczoznawcy na potrzeby wykazania wysokości koniecznych wydatków i stosownego wynagrodzenia z wskazaniem, iż została sporządzona przez osobę nie legitymującą się wiedzą specjalistyczną z danego zakresu i nie uwzględnia danych wynikających z dokumentacji źródłowej - podczas gdy ekspertyza została wykonana w oparciu o dokumentację źródłową przez biegłego sądowego i skarbowego posiadającego odpowiednią wiedzę merytoryczną i uprawnienia do wykonywania kalkulacji stawek do rozliczeń usług parkingowych;

- bezzasadne przyjęcie, iż wartość pojazdu usuwanego, holowanego, bądź przechowywanego w trybie p.r.d., pojazdu ma jakikolwiek wpływ na wysokość należnego wynagrodzenia przedsiębiorcy wykonującego w trybie art. 130a p.r.d.;

3/ naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 pkt a) p.p.s.a, w zw. z brzmieniem art. 151 p.p.s.a., poprzez niedostrzeżenie przez Sąd naruszenia przez organy administracji przepisów art. 102 § 2 p.e.a., oraz art. 836 k.c., co skutkowało oddaleniem skargi.

4/ naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 pkt c) p.p.s.a, przez niedostrzeżenie faktu rażącego naruszenia przez organy administracji przepisów art. 7 k.p.a., oraz art. 8 k.p.a., w zw. art. 77 k.p.a., 78 k.p.a., oraz art. 80 k.p.a. i 84 k.p.a., poprzez wybiórczą i tendencyjną analizę materiału dowodowego, pominięcie dowodów przedstawionych przez skarżącego oraz stwierdzenie niewykazania wymaganych okoliczności przez przechowawcę z pominięciem treści zawartych przez skarżącego z Miastem C. porozumień oraz treści uchwał rady miasta, co miało istotny wpływ na treść decyzji obu instancji, poprzez przyjęcie przez Sąd bezczynności skarżącego w złożeniu dowodów uzasadniających jego żądania i stwierdzenie prawidłowości oparcia rozstrzygnięcia na uśrednionych stawkach abonamentowych, co prowadziło do oddalenia skargi;

3/ naruszenie art. 145 § 1 pkt- 1 pkt c) p.p.s.a, poprzez pominięcie faktu naruszenia przez organy administracji regulacji art. 7 i 77 § 1 kpa przez ich niezastosowanie, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujący przyjęciem przez Sąd prawidłowości działania organu administracji w zakresie w jakim organ administracji przyznając dozorcy na podstawie art. 102 § 2 p.e.a., wynagrodzenie za dozór pojazdów, przy stwierdzeniu niewykazania rzeczywistej wartości wydatków i należnego wynagrodzenia nie jest zobligowany do dokonania ustaleń dotyczących rzeczywistej wysokości koniecznych wydatków i należnego wynagrodzenia za wykonywanie dozoru przyjętych w danych stosunkach lokalnych w sposób wyczerpujący.

W piśmie z dnia 18 maja 2015 r., zatytułowanym "odpowiedź na skargę kasacyjną", Dyrektor Izby Skarbowej w Katowicach, wniósł o jej oddalenie zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej.

Na wstępie należy wyjaśnić charakter stosunku prawnego, którego przedmiotem jest przechowywanie usuniętego z drogi pojazdu. W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 29 listopada 2010 r., I OPS 1/10 stwierdzono, że stosunek ten jest stosunkiem administracyjnym, powstałym na skutek władczych działań organów administracji, wykonywanych przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Skoro jest to zadanie wykonywane przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to również te jednostki wykonują zadanie z zakresu administracji publicznej, a wobec tego łączy te jednostki z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym oparty na założeniu, że otrzymają one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nie obowiązków.

Poza sporem pozostaje fakt, że przepis art. 102 p.e.a., nie określa kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia. Skarżący kasacyjnie podnosi, że słusznym byłoby wypłacenie wynagrodzenia za dozór pojazdów według stawki wynikającej z zawartej umowy bądź też stawki określonej w uchwale Rady Miasta C. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i za parkowanie tych pojazdów na koszt ich właścicieli. Stwierdzić jednakże należy, że wynagrodzenie to nie może zostać ustalane w oparciu o żadną z postulowanych podstaw.

Mimo istnienia w okolicznościach niniejszej sprawy umowy zawartej między stronami, nie można nie zauważyć faktu, że organ administracji publicznej jest obowiązany działać na podstawie i w granicach przepisów prawa. Wydając zatem w konkretnej sprawie administracyjnej rozstrzygnięcie musi stosować przepisy obowiązującego prawa, gdyż tylko tego rodzaju postępowanie może mieć przymiot postępowania legalnego. Wobec powyższego, organ wydający postanowienie o ustaleniu wynagrodzenia za dozór nad pojazdami, zobowiązany był do zastosowania właściwych, obowiązujących w tym zakresie przepisów. Istnienie stosunku administracyjnoprawnego wyłącza możliwość powołania się na umowę, w konsekwencji nie są zasadne zarzuty skarżącego kasacyjnie, że umowa nie tylko nie została wzięta pod uwagę przy ustalaniu kwot wynagrodzenia, ale nawet nie została włączona do materiału dowodowego. Nie znajduje również uzasadnienia odwoływanie się do stawek wynikających z uchwały Rady Miasta C., jako że uchwała ta została podjęta na podstawie art. 130a ust. 6 p.r.d. Opłata ustalona uchwałą rady miasta to opłata, którą obowiązany jest ponieść właściciel pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu z drogi. Opłata ta stanowi dochód miasta (art.130a ust.6e ustawy). Oznacza to, że wysokość opłat określonych przez radę miasta odnosi się do właściciela pojazdu a nie do jednostki prowadzącej parking strzeżony. (vide: wyrok 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r., I OPS 4/14). Wobec powyższego należy przyjąć, że w świetle art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i 80 k.p.a., pominięcie istniejącej umowy, na którą powołuje się spółka nie stanowi o naruszeniu art. 8 k.p.a., w sposób, który czyniłby kwestionowane przed sądem administracyjnym rozstrzygnięcie niezgodne z prawem. Z tych samych względów zarzut nie dopuszczenie dowodu z opinii biegłego nie narusza art.8 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze organy zasadnie ustaliły wynagrodzenie za dozór w oparciu o art. 836 k.c. dotyczący umowy przechowania. Zgodnie z tym przepisem w przypadku, gdy wysokość wynagrodzenia za przechowanie nie jest określona w umowie albo w taryfie (a te możliwości w sprawach z zakresu wynagrodzenia za dozór nad pojazdami zostały wyłączone), przechowawcy należy się wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach. Oznacza to, że wysokość wynagrodzenia powinna zostać ustalona na podstawie kryterium wynagrodzenia faktycznie stosowanego najczęściej przez innych przechowawców na terenie, w miejscu, gdzie przechowawca wykonuje umowę i dla rzeczy danego rodzaju. Stąd uzasadnione było przyjęcie średniej stawki abonamentowej obowiązującej na terenie miasta C. i Ś. obliczonej przy uwzględnieniu stawek dla trzech parkingów ( [...]). Średnia stawka opłat w 2002 r. wyniosła [...] zł, w styczniu 2003 r. - [...] zł, zaś od lutego 2003 r. – [...] zł. Tak obliczona stawka jest adekwatna do rzeczywistych kosztów i godziwego wynagrodzenia niż posłużenie się stawkami stosowanymi przez podmioty prowadzące inne parkingi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2010 r., I OSK 1194/09 i z dnia 17 listopada 2009 r., I OSK 585/09). Również w wyroku z dnia 5 lutego 2013 r., I OSK 2356/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie sposób odnosić bezpośrednio stawek opłat za parkingi, w tym parkingi strzeżone do opłat za dozorowanie pojazdów z uwagi na inną podstawę przechowania czy inny zakres odpowiedzialności.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również stanowiska skarżącego kasacyjnie, że brana pod uwagę przy ustalaniu wysokości wynagrodzenia stawka nie powinna wynikać z przeliczenia opłaty abonamentowej, lecz winna odpowiadać stawce dobowej. Analiza okresów, za jakie należy się wynagrodzenie za dozór nad poszczególnymi pojazdami w sposób jednoznaczny wskazuje, że wbrew twierdzeniom skarżącego przechowywanie pojazdów zbliżone było do świadczenia usługi długoterminowej, gdyż pojazdy, co do zasady nie były odbierane przez swych właścicieli, o czym świadczy ich przepadek. Skoro zaś pojazdy podlegały dozorowi przez dłuższy okres czasu, zasadnym było odwołanie się do stawek opłat miesięcznych (abonamentowych), których kalkulacja uwzględnia dłuższy czas przechowywania pojazdu. Stawki dobowe są właściwe wówczas, gdy umowa jest bardziej okazjonalna, trwająca przez krótki czas, a przez to opłata jest wyższa, bo nie gwarantuje stałego zysku. Zajmowanie miejsca przez dozorowany pojazd można uznać za równoznaczne ze stałym parkowaniem, podobnie jak wykupienie abonamentu na parkingu.

W konsekwencji za nieuzasadnione należy uznać również zarzuty naruszenia art. 102 § 2 ustawy egzekucyjnej i art. 836 k.c.

Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenie art. 87 ust. 2 Konstytucji R.P. Czyniąc wytyk naruszenia tej normy, nie wskazano, jakie przepisy prawa miejscowego winny były mieć zastosowanie. Pomijając jednak ten brak, należy zwrócić uwagę, że wskazany przepis Konstytucji R.P., określa konstytucyjny system źródeł prawa obowiązującego w Polsce i nie może stanowić właściwej podstawy do zakwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa miejscowego.

Nie mógł również być skuteczny zarzut naruszenia art. 130a pkt 6 p.r.d. Tak określonego przepisu nie zawiera bowiem ww ustawa. jej artykuł 130 a, nie składa się bowiem z punktów, lecz z jedenastu ustępów, które dopiero zawierają punkty. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej powoduje, że Sąd ten nie może domniemywać woli czy tez intencji składającego skargę kasacyjną i domyślać się, czy dookreślać sposobu naruszenia wskazanych przepisów prawa. Z tego powodu Sąd kasacyjny nie może merytorycznie ustosunkować się do tego zarzutu.

Zamierzonego skutku nie mogły odnieść również zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego, bowiem nie wykazano skutecznie, by mogły mieć one wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

I tak zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt.1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 84 k.p.a. oraz 78 i 80 k.p.a. jest nie trafny gdyż naruszenie obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a. wówczas byłby skuteczny, gdy przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego doprowadza do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Pominięcie przez organy dowodu z opinii biegłego zastało zauważone przez Sąd I instancji, co znalazło wyraz w uzasadnieniu wyroku. Sąd I instancji za prawidłowe uznał pominięcie tego dowodu gdyż przedłożone przez skarżącego kasacyjnie dokumenty dotyczą wszelkich kosztów prowadzenia działalności gospodarczej obejmującej usługi w znacznie szerszym wymiarze (wykonywaniu napraw samochodów) niż usługi związane z przechowywaniem pojazdów usuniętych z drogi. Ocenę tą Naczelny Sąd Administracyjny uważa w pełni za uzasadnioną. Także opracowana, na zlecenie skarżącego, ekspertyza prawidłowo, zdaniem Sądu I instancji, została zakwalifikowana jako nieprzydatna do sprawy z uwagi na to, że stanowi kalkulację opłacalności stawek parkingowych a nie rzeczywiste wyliczenie kosztów związanych z dozorem przechowywanego pojazdu. Dlatego też organy nie naruszyły też przepisów art. 7 k.p.a., oraz art. 8 k.p.a., w zw. art. 77 k.p.a., 78 k.p.a., oraz z art. 80 k.p.a., albowiem pominięcie przez nie dowodów nieprzydatnych dla sprawy, nie można zakwalifikować, jako naruszenie ww norm procesowych.

Wobec nieskuteczności zarzutów naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 133 § 1 p.p.s.a. jak też art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., w zw. art. 77 k.p.a., 78 k.p.a., art. 80 k.p.a., również nieuzasadnione są zarzuty dotyczące art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. Przepisy te są tzw. przepisami wynikowymi, regulują sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, nie są trafne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.