Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 431/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 5 ust 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Cezary Ciwiński po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1561/15 w sprawie ze skargi Miasta [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 listopada

2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1561/15, oddalił skargę Gminy [...] (zwaną dalej "skarżącą" lub "skarżącą kasacyjnie"), na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę prawa własności nieruchomości.

W wyroku tym Sąd powołał się na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.

Skarżąca wniosła do Wojewody [...] o wydanie decyzji administracyjnej, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej jako ustawa komunalizacyjna), załączając dokumentację inwentaryzacyjną mienia ogólnonarodowego (państwowego) obejmującą nieruchomość Skarbu Państwa położoną w [...] przy al. P., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o pow. [...] m2, w obrębie [...], uregulowaną w księdze wieczystej KW Nr [...]

Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2013 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...] prawa własności opisanej wyżej nieruchomości.

Organ I instancji uzasadnił, że ze złożonej dokumentacji inwentaryzacyjnej sporządzonej przez Komisję Inwentaryzacyjną Rady Miejskiej w [...] wynika, że ww. nieruchomość 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, stanowiła własność Skarbu Państwa.

Wskazał, że z opracowania sporządzonego dla potrzeb postępowania przez Konsorcjum Geodezyjne wynika, że 27 maja 1990 r. działka nr [...] o pow. [...] m2 pozostawała w zarządzie Kombinatu [...] w [...] - na podstawie zaświadczenia Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich Dzielnic [...] nr [...]z [...] maja 1986 r. Przedmiotowa nieruchomość, objęta prawem zarządu, nie znajdowała się 27 maja 1990 r. we władaniu terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co wyklucza możliwość komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca, domagając się jej uchylenia i stwierdzenia nabycia przedmiotowej nieruchomości przez Gminę [...]. Stwierdziła, że zaświadczenie Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z [...] maja 1986 r. nie stanowi dokumentu potwierdzającego prawo zarządu.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] lipca 2015 r., nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2013 r., nr [...].

W uzasadnieniu wskazał, że komunalizacyjny skutek art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej zobowiązuje i jednocześnie upoważnia do potwierdzenia nabycia prawa własności danego mienia przez właściwą gminę, jeśli zostały łącznie spełnione następujące warunki:

- uwzględniono stan faktyczny i prawny komunalizowanego mienia z dnia wejścia tego przepisu w życie,

- mienie wnioskowane do skomunalizowania winno stanowić wówczas własność Skarbu Państwa i należeć (w rozumieniu tego przepisu) do jednego z podmiotów w nim wymienionych, oraz

- nie podlegać wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Organ podniósł ponadto, że Wojewoda uznał, jako podstawowy dowód przemawiający za odmową stwierdzenia nabycia z mocy prawa nieodpłatnie przez Miasto [...] prawa własności spornej nieruchomości Skarbu Państwa, fakt, że 27 maja 1990 r. działka ta pozostawała w zarządzie Kombinatu [...] " w [...], na podstawie zaświadczenia Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich Dzielnic [...] nr [...] maja 1986 r.

Wojewoda, w ocenie Komisji, nie w pełni wykorzystał zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Wskazane zaświadczenie w ocenie organu nie przesądza jednoznacznie o ustanowieniu 27 maja 1990 r. wskazanego prawa, gdyż dowodem takim jest stan księgi wieczystej i ujawnione w nim prawa.

Zgodnie z księgą wieczystą KW Nr [...] , prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla [...] - XVI Wydział Ksiąg Wieczystych, przedmiotowa działka powstała z odłączenia z księgi wieczystej KW Nr [...]. W Dziale II ww. księgi figuruje zapis dokonany [...] października 1986 r., zgodnie z którym 27 maja 1990 r. przedmiotowa działka stanowiła własność Skarbu Państwa, w zarządzie Kombinatu [...] w [...]. Stan ten Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa ustaliła w oparciu o badanie księgi wieczystej wykonane przez Konsorcjum Geodezyjne.

Organ podniósł, że zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r. poz. 70 ze zm.), dalej "u.k.w.h." rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie działa przeciwko: prawom obciążającym nieruchomość z mocy ustawy, niezależnie od wpisu; prawu dożywocia; służebnościom ustanowionym na podstawie decyzji właściwego organu administracji państwowej; służebnościom drogi koniecznej albo ustanowionym w związku z przekroczeniem granicy przy wznoszeniu budynku lub innego urządzenia; służebnościom przesyłu. Wyłączenie to nie znajduje zatem zastosowania do komunalizacji z mocy prawa w trybie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Wskazał także, że w niniejszym postępowaniu prowadzonym na gruncie ustawy komunalizacyjnej organ administracji publicznej nie jest władny dokonać odmiennej oceny stanu prawnego nieruchomości, niż to wynika z treści ww. księgi wieczystej na 27 maja 1990 r.

Skargę na powyższą decyzję wniósł Prezydent [...], działający w imieniu Gminy [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej oraz wniósł o uchylenie w całości zarówno jej, jak i decyzji ją poprzedzającej.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że co do zasady decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjny, bowiem stwierdza fakt prawny, jaki zaistniał 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Obowiązkiem organów orzekających w tym przedmiocie jest każdorazowo ustalenie, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przed gminę własności nieruchomości.

W ocenie WSA w Warszawie zagadnieniem kluczowym dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie, czy organ administracji prawidłowo wywiódł z wpisu w księdze wieczystej prowadzonej dla spornej nieruchomości, w oparciu o domniemanie wynikające z treści art. 3 ust.1 u.k.w.h., że Kombinat [...] w [...], 27 maja 1990 r. posiadał tytuł prawny do wskazanej na wstępie nieruchomości, to jest, że została ona przekazana temu Kombinatowi w zarząd, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też Kombinat sprawował co do niej jedynie władztwo faktyczne, co umożliwiałoby wydanie, w oparciu o art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, decyzji potwierdzającej nabycie wymienionej nieruchomości przez Gminę [...].

Sąd I instancji wyjaśnił, że mieniem ogólnonarodowym (państwowym) w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, były nieruchomości, które nie zostały obciążone prawem zarządu na rzecz innych niż Państwo, państwowych osób prawnych. Do 31 lipca 1985 r., to jest do wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14 poz. 74), dalej "u.g.g.w.n.", na mocy art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.) tereny państwowe przekazywane były jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie w drodze decyzji. Jedyny wyjątek od zasady konieczności uzyskania decyzji administracyjnej przy przekazywaniu terenu przewidywał art. 8 ust. 4 cyt. ustawy z dnia 14 lipca 1961 r., a do przekazywania terenów między jednostkami państwowymi bez zmiany sposobu użytkowania zastosowanie znajdowały przepisy rozporządzenia z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1968 r. Nr 3, poz. 19). Podobnie przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie przewidywały uzyskania przez państwową jednostkę organizacyjną tytułu prawnego do gruntu w postaci użytkowania (a od 1 sierpnia 1985 r. – zarządu), w sposób dorozumiany. Zgodnie bowiem z art. 38 ust. 2 cytowanej ustawy (w brzmieniu obowiązującym 27 maja 1990 r.) państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości.

W ocenie WSA w Warszawie, w świetle przedstawionych regulacji prawnych, nie ulega wątpliwości, że ostateczna decyzja Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] grudnia 1986 r. w sprawie ustalenia nowych opłat za zarząd nie mogła stanowić podstawy do przyjęcia ustanowienia tego prawa na rzecz Kombinatu [...] w [...]. Sąd wskazał, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że ustalenie w drodze decyzji przedsiębiorstwu państwowemu opłat za korzystanie z gruntu państwowego, nie stwarzało pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. tytułu w postaci zarządu dla tego przedsiębiorstwa. Istnienia zarządu nie można bowiem domniemywać.

Zdaniem Sądu I instancji, organy prawidłowo uznały, że istnienie zarządu Kombinatu [...] w [...], po zmianie Kombinatu [...] w [...], do spornej działki 27 maja 1990 r., potwierdza wpis w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości dokonany w oparciu o wydane na podstawie art. 87 u.g.g.w.n., zaświadczenie ujawnione zarówno w dawnej księdze wieczystej KW nr [...], jak i aktualnej, prowadzonej dla działki nr [...] nr KW [...]. Wskazane zaświadczenie wydane zostało w [...] maja 1986 r. za nr [...] przez zastępcę Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich dzielnic miasta [...].

Sąd I instancji wskazał, że stosownie do treści wskazanego wyżej art. 87 u.g.g.w.n. grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy, w użytkowaniu wieczystym państwowych jednostek organizacyjnych, przechodziły w zarząd tych jednostek. Ponadto podkreślił, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.k.w.h., domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Ustawodawca dodatkowo wzmocnił domniemanie wynikające z art. 3 ust. 1, stanowiąc w art. 5 u.k.w.h., że w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym, treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych).

WSA w Warszawie stwierdził, że organy orzekające w sprawie nie mogły wobec powyższego poczynić własnych ustaleń i dojść do przekonania, wbrew zapisom w księdze wieczystej, że Kombinatowi [...] w [...] nie przysługiwało prawo zarządu do omawianej nieruchomości. Jedynym sposobem obalenia istniejącego domniemania, jest powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Wynika to bezpośrednio z art. 10 ust. 1 u.k.w.h., który stanowi, że w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności. Istniejący wpis prawa zarządu, widniejący w księdze wieczystej od dnia jego dokonania w 1986 r. jest stosownie do treści 6268 § 6 k.p.c. (do 23 września 2001 r. - art. 49 u.k.w.h.) prawomocnym orzeczeniem sądowym, które z mocy art. 365 § 1 k.p.c. wiąże zarówno sąd, który je wydał, strony jak również organy państwowe i organy administracji publicznej.

Ponadto Sąd I instancji podniósł, że organy administracji, ani także sądy administracyjne nie są uprawnione do dokonywania weryfikacji stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej na konkretną datę, z pominięciem wyłącznej właściwości sądów powszechnych w tym przedmiocie. Tym samym, wszelkie spory o prawa do nieruchomości powstałe w toku postępowania komunalizacyjnego nie mogą być rozpoznawane przez organy administracji, właściwe do jego przeprowadzenia.

Zdaniem WSA w Warszawie w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, podstawą wpisu do księgi wieczystej prawa zarządu Kombinatu [...] w [...], było zaświadczenie potwierdzające przekształcenie z mocy samego prawa użytkowania w prawo zarządu, na podstawie art. 87 u.g.g.w.n. Tym samym podstawą wskazanego zaświadczenia nie był ani art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n., ani także art. 8 ust.1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Sąd stwierdził, że w ramach obowiązującego porządku prawnego wielokrotnie ustawodawca przyjmował, że dokumentem potwierdzającym nabycie z mocy samego prawa, prawa do nieruchomości, było zaświadczenie wydawane przez stosowne organy administracji. Wskazane rozwiązanie przyjęte zostało w przypadku przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej – art.1 ust.1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. Nr 39, poz. 233 ze zm.), jak również nabycia nieruchomości w trybie przepisów o majątkach opuszczonych i poniemieckich – art. 7 dekretu z dnia 28 października 1947 r. o mocy prawnej ksiąg wieczystych na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. Nr 66, poz. 410 ze zm.). Sąd I instancji wskazał także, że w orzecznictwie sądowym dopuszczono także możliwość potwierdzenia, na wniosek osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia stanu prawnego wynikającego z posiadanych przez organ danych – art. 217 § 2 pkt. 2 w zw. z art. 218 § 1 K.p.a., nawet gdy podmiot nabywał prawo do rzeczy z mocy samego prawa, a właściwe przepisy prawa materialnego nie przewidywały w sposób wyraźny, że potwierdzenie stanu prawnego powinno nastąpić przez wydanie zaświadczenia. Potwierdzenie określonego stanu prawnego miało miejsce w przypadku gdy był on niewątpliwy, natomiast w sytuacji ujawnienia sporu w tym przedmiocie właściwa pozostawała droga procesu cywilnego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła Gmina [...]. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez przyjęcie, że nieruchomość nie należała w dniu wejścia w życie ustaw samorządowych, tj. 27 maja 1990 r., do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego;

b) art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, poprzez akceptację stanowiska Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, o domniemaniu istnienia prawa zarządu dla przedsiębiorstwa państwowego z dawnej treści księgi wieczystej [...],;

2) naruszenie przepisów postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy, polegające na oddaleniu skargi na skutek przyjęcia, że w stanie faktycznym będącym przedmiotem postępowania nie naruszono art. 7 i art. 77 K.p.a. nakazującego wyjaśnienie sprawy, co nie nastąpiło, gdyż w toku wieloletniego postępowania administracyjnego nie ustalono w sposób bezsporny istnienia prawa zarządu dla przedsiębiorstwa państwowego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie podniosła, że w zaskarżonym wyroku zaakceptowano przyjęcie przez organy w sposób dorozumiany, z ówczesnych wpisów ujawnionych w księdze wieczystej, istnienia w dniu wejścia w życie ustaw samorządowych, tj. w dniu 27 maja 1990 r., prawa zarządu dla Kombinatu [...] w [...]. Zdaniem skarżącej kasacyjnie prawa zarządu dla ww. jednostki na ten dzień nie potwierdzają ani zaświadczenie, ani decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z [...] grudnia 1986 r. nr [...], znak: [...], w sprawie ustalenia nowych opłat za zarząd.

W ocenie skarżącej kasacyjnie należy przychylić się do poglądu utrwalonego już w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym np. dotyczących gruntów użytkowanych przez PKP, że tylko określony tytuł prawny, chroniony prawem, oddziałuje na nowo ukształtowany z dniem 27 maja 1990 r. stan własnościowy, potwierdzany decyzją komunalizacyjną wydawaną na podstawie przepisów ustawy komunalizacyjnej. Również odpis z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości oraz zaświadczenie, nie są wystarczającymi dowodami na potwierdzenie praw rzeczowych dla przedsiębiorstwa państwowego w postępowaniu komunalizacyjnym.

Ponadto skarżąca kasacyjnie podniosła, że nie do zaakceptowania jest tok rozumowania sprowadzający się do tego, że ujawnienie się w pewnym czasie (już wykreślonego) prawa zarządu dla Kombinatu [...] w [...] w księdze wieczystej [...], wykluczałoby komunalizację przedmiotowych gruntów. Zgodnie bowiem z treścią art. 6268 k.p.c., rozpoznając wniosek ówczesnego Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...], sąd wieczystoksięgowy badał jedynie jego treść oraz formę dołączonych doń dokumentów i zapisy ujawnione w księdze wieczystej. Zatem z tego powodu nie wynika, że Sąd, wykonując wniosek, dokonywał jakichkolwiek ocen prawa zarządu dla Kombinatu [...] w [...], gdyż nie należało to w tamtym czasie do obowiązków ówczesnego Państwowego Biura Notarialnego w [...]. Skarżąca kasacyjnie podniosła również, że w postępowaniu wieczystoksięgowym chodzi tylko o ustalenie, czy treść danego dokumentu jest wystarczającym dowodem istnienia określonego stanu prawnego nieruchomości.

W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej, skarżąca kasacyjnie zarzuciła, że w zaskarżonych decyzjach oraz wyroku wskazano tylko o domniemaniu, iż prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, a w postępowaniu komunalizacyjnym organy publiczne są zobowiązane, dla określonego składnika mienia ogólnonarodowego (państwowego), do jednoznacznego ustalenia jego stanu prawnego oraz faktycznego istniejącego 27 maja 1990 r. Zdaniem skarżącej kasacyjnie liczne i ukształtowane orzecznictwo, dotyczące ww. problematyki, w żadnej ze spraw nie wskazuje o możliwości dowodzenia istnienia prawa zarządu dla przedsiębiorstwa państwowego, z wpisów ujawnionych w księdze wieczystej.

Ponadto skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę, że w zaświadczeniu, które było podstawą wpisu do księgi wieczystej, w żaden sposób nie przywołano jakiejkolwiek konkretnej decyzji administracyjnej, mocą której ustanowione byłoby prawo zarządu lub użytkowania dla Kombinatu [...] w [...]. Wojewoda [...], prowadząc przez wiele lat postępowanie komunalizacyjne, również nie dokonał takich ustaleń.

Reasumując, skarżąca kasacyjnie podniosła, że skoro w toku kilkunastoletniego postępowania administracyjnego nie ustalono istnienia tytułu prawnego dla przedsiębiorstwa, to sporna nieruchomość 27 maja 1990 r. należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co wynika z art. 3 ust. 1 i 2 i art. 6 ust. 1 u.g.g.w.n. i dlatego podlega ona z mocy prawa komunalizacji na rzecz Gminy [...]. Oznacza to w istocie, iż organy prowadzące postępowanie administracyjne nie wyjaśniły należycie stanu faktycznego sprawy, czym naruszyły art. 7 i art. 77 K.p.a., a WSA w Warszawie ten stan zaakceptował.

W uzupełnieniu skargi kasacyjnej Miasto [...] przesłało operat geodezyjno – prawny sporządzony [...] kwietnia 2016 r. przez uprawnionego geodetę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji.

Z art. 5 ust.1 ustawy komunalizacyjnej, wynika, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Przesłanką uzyskania przez gminę własności mienia jest to, aby mienie w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, czyli 27 maja 1990 r., było własnością Skarbu Państwa i jednocześnie, aby "należało" do podmiotów wymienionych w art. 5 ust.1 wskazanej ustawy. Pojęcie "należenia mienia" jest pojęciem normatywnym, oznacza kategorię prawną, a nie kategorię faktyczną, a więc chodzi o posiadanie określonego tytułu prawnego do nieruchomości. Jeżeli więc właścicielem nieruchomości wpisanym w księdze wieczystej jest Skarb Państwa i był nim w czasie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, to organ orzekający o komunalizacji musi zbadać, czy mienie, które podlegać ma komunalizacji należało w dacie wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r. do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Jeżeli określona nieruchomość 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej, nie można było wówczas uznać jej za nieruchomość "należącą" do terenowego organu administracji państwowej. Nie chodzi przy tym wyłącznie o wykazanie zarządu dokumentem w formie przewidzianej w art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n. Trzeba bowiem pamiętać, że we wcześniejszych regulacjach prawnych ustawodawca przewidział oddanie gruntu także w formie protokołu zdawczo – odbiorczego lub umowy. Zgodnie z § 9 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47 poz. 354): "Przekazanie w przypadku, gdy polega ono na oddaniu nieruchomości w zarząd i użytkowanie bez zobowiązania wykonawcy do dokonania inwestycyj zastępczych, dokonuje się w formie protokołu zdawczo-odbiorczego, a w pozostałych przypadkach - w drodze umowy zawartej w odpowiedniej formie prawnej".

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że przedmiotowa działka była w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej własnością Skarbu Państwa, jak również i to, że w księdze wieczystej tej nieruchomości w dziale II wpisany był, jako podmiot wykonujący zarząd, Kombinat [...] w [...]. Nie budzi także wątpliwości, że sporna działka została wymieniona w zaświadczeniu z 30 maja 1986 r., nr [...] wydanym przez zastępcę Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich dzielnic m. [...] , stwierdzającym, że przedmiotowy grunt, na mocy przepisu art. 87 u.g.g.w.n., znajduje się w zarządzie Kombinatu [...] w [...]. Skarżące kasacyjnie Miasto [...] nie kwestionuje także ustalenia, że działka nr [...] o pow. [...] m2 położona w [...] przy ul. Al. [...] wyodrębniona została z działki nr [...] objętych wyżej wskazanym zaświadczeniem z [...] maja 1986 r.

Miasto [...] podważa natomiast stanowisko orzekających w sprawie organów administracji i Sądu pierwszej instancji, że przedmiotowa nieruchomość nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, gdyż – w ocenie skarżącej - zarząd tej nieruchomości nie przysługiwał przedsiębiorstwu państwowemu pod nazwą Kombinat [...] w [...] ( po zmianie nazwy Kombinat [...]Według skarżącego kasacyjnie Miasta [...]wymienione przedsiębiorstwo nie legitymowało się wymaganymi przez prawo dokumentami o przekazaniu gruntu w zarząd. Na poparcie prezentowanego stanowiska autor skargi kasacyjnej przytoczył szereg orzeczeń sądów administracyjnych i wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, wedle których zarząd nie mógł być dorozumiany, a dla uznania istnienia zarządu nie wystarczały decyzje o naliczaniu opłat za zarząd, lecz wykazanie określonego tytułu prawnego do gruntu.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela poglądy wyrażone we wskazanych w skardze kasacyjnej orzeczeniach sądów administracyjnych. Jednakże rozstrzygnięcie konkretnej sprawy administracyjnej zależne jest od okoliczności w niej występujących, charakterystycznych właśnie dla tej konkretnej sprawy. Nie negując zatem utrwalonego i wypracowanego już orzecznictwa sądowoadministracyjnego, należy w niniejszej sprawie rozstrzygnąć, czy stan prawny i faktyczny w tej sprawie ustalony pozwalał na uznanie, że przedsiębiorstwo państwowe Kombinat [...] legitymowało się tytułem prawnym do gruntu w postaci zarządu. Niezbędna jest w pierwszej kolejności ocena podstawowego w sprawie dokumentu, czyli zaświadczenia zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami wspólnego dla wszystkich dzielnic m. [...] nr [...] z [...] maja 1986 r. Jak wynika z treści zaświadczenia podstawę prawną w nim powołaną stanowił art. 87 u.g.g.w.n. Trzeba mieć przy tym na względzie brzmienie wskazanego przepisu w dacie wydania zaświadczenia. Stosownie do art. 87 wskazanej ustawy, według jego brzmienia w dniu wydania zaświadczenia, czyli [...] maja 1986 r.: "Grunty państwowe będące w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek". Takie brzmienie przepisu oznacza, że nabycie zarządu nastąpiło z mocy prawa w odniesieniu do gruntów będących w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych. Ustawodawca w tej dacie nie wymagał potwierdzenia nabycia z mocy prawa w formie decyzji, dopuszczalne było wydanie zaświadczenia. Wymóg wydania decyzji o przekazaniu w zarząd posiadaczom gruntów, którzy nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu gruntów w formie prawem przewidzianej, wprowadził ustawodawca dopiero ustawą o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia 13 lipca 1988 r. ( Dz. U. Nr 24, poz. 170), a przepisy te weszły w życie 20 lipca 1988 r. Wprawdzie przepis w tym brzmieniu obowiązywał w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, to rzecz jednak w tym, że w dacie wydania zaświadczenia takiego wymogu nie było.

Trafnie Sąd pierwszej instancji przypomniał, że w orzecznictwie sądowym dopuszczono możliwość potwierdzenia stanu prawnego wynikającego z posiadanych przez organ danych nawet, gdy określony podmiot nabywał prawo do rzeczy z mocy samego prawa, a właściwe przepisy prawa materialnego nie przewidywały w sposób wyraźny, że potwierdzenie stanu prawnego winno nastąpić poprzez wydanie zaświadczenia ( przejęcie nieruchomości na cele reformy rolnej – art.1 ust.1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej, nabycie nieruchomości w trybie przepisów o majątkach opuszczonych i poniemieckich – art. 7 dekretu z dnia 28 października 1947 r. o mocy prawnej ksiąg wieczystych na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska .

Opisane wyżej zaświadczenie nr [...] z [...] maja 1986 r. stało się następnie podstawą wpisu zarządu Kombinatu [...] w dziale II księgi wieczystej nieruchomości nr [...], z której wyodrębniona została następnie działka będąca przedmiotem niniejszej sprawy. Tych szczególnych i istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia okoliczności nie można w sprawie pominąć.

Ponadto z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika także, że nieruchomości położone przy ulicy AL. [...] w [...] od nacjonalizacji przeprowadzonej w końcu lat czterdziestych nie należały do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, lecz stanowiły majątek Skarbu Państwa po znacjonalizowanej [...] . Orzeczeniem Nr 32 Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 2 czerwca 1948 r. [...] została przejęta na własność Państwa na podstawie art. 3 ust.1 i 5 oraz art. 6 ust.1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej ( Dz. U. R.P. Nr 3, poz.17) oraz § 65 ust.1 pkt d i § 71 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa ( Dz. U. R.P. Nr 16, poz. 62). Według wskazanego orzeczenia Nr 32 Ministra Przemysłu i Handlu [...] ulega przejęciu na rzecz Państwa wraz z nieruchomym i ruchomym majątkiem oraz wszelkimi prawami. Protokołem zdawczo – odbiorczym sporządzonym 15 listopada 1950 r., protokołem uzupełniającym z 18 maja 1951 r., określono składniki mienia przejmowanego od [...]. Według wyciągu z protokołu zdawczo – odbiorczego mienie to stanowiły: "nieruchomości fabryczne, osiedla mieszkaniowego oraz plac sportowy o łącznej powierzchni 60 ha 5487, 65 m2 oznaczone następującymi numerami: Widzew rep. hip. Nr [...] – częściowo, [...] rep. hip. Nr [...] w całości, [...] rep. hip. Nr [...] w całości, [...] rep. hip. Nr [...] – częściowo, [...] rep. hip. Nr [...] – częściowo, [...] rep. hip. Nr [...] w całości, [...] rep. hip. Nr [...] – częściowo (...)". Z treści wpisu w dziale II księgi wieczystej Kw nr [...] dokonanego 21 października 1986 r. wynika, że wpisu Skarbu Państwa i zarządu Kombinatu [...] w [...] dokonano na podstawie: "wniosków z dnia 7 sierpnia 1986 r. oraz zaświadczenia z dnia [...] maja 1986 r. Nr [...], prawa własności wpisane w księgach wieczystych Rep. hip. [...] Rep. hip. [...], Rep. hip. [...], Rep. Hip. [...]." Wskazane numery hipoteczne pokrywają się z numerami hipotecznymi wymienionymi w protokole zdawczo - odbiorczym z 15 listopada 1950 r. Wprawdzie organy administracji orzekające w sprawie nie poczyniły dokładniejszych ustaleń dotyczących powyższej kwestii ( wyposażenia Kombinatu [...] w określone mienie), to jednak nie był kwestionowany fakt, że Kombinat [...] został wyodrębniony z [...], na bazie majątku tego znacjonalizowanego podmiotu. A skoro tak i wobec zgodności numerów hipotecznych nieruchomości stanowiących uprzednio własność [...] , a następnie co do których to nieruchomości wpisano zarząd Kombinatu [...] oraz wobec braku dalszych wpisów wskazujących na zmianę okoliczności określających sytuację faktyczną i prawną nieruchomości, to uprawnia to do wyprowadzenia wniosku, że przedmiotowe mienie nie należało 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego.

W związku z istnieniem w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości wpisu prawa zarządu na rzecz Kombinatu [...] “, istotnym staje się fakt prawny, że wynikająca z art. 3 u.k.w.h. zasada jawności materialnej, czyli domniemanie iuris tantum zgodności z rzeczywistym stanem prawnym jawnego prawa, wpisanego do księgi wieczystej wiąże wszystkich, aż do czasu skutecznego obalenia tego domniemania przez osobę, posiadającą w tym interes prawny. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 lipca 2004 r. SK 57/2003 (OTK ZU 2004/7A poz. 69) wskazał, że to domniemanie wyraża jedną z fundamentalnych zasad prawa wieczystoksięgowego, która jakkolwiek nie stanowi elementu instytucji rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, to w istotny sposób ją uzupełnia, tworząc spójny system materialnego prawa ksiąg wieczystych. Trybunał podkreślił, że domniemanie zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym prowadzi do odwrócenia reguł dowodowych, bowiem jego wprowadzenie oznacza, iż nie jest w tym wypadku konieczne wykazanie prawdziwości wpisu przez osobę, która ma w tym interes prawny, ale wykazanie przez stronę przeciwną niezgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał Konstytucyjny opowiedział się za dopuszczalnością obalenia domniemania z art. 3 u.k.w.h. zarówno w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, jak i w każdym innym postępowaniu, w którym ocena prawidłowości wpisu ma dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie. Taki pogląd dominuje także w orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. wyrok SN z 21 marca 2001 r., III CKN 325/2000, LexPolonica nr 384655; wyrok SN z 5 kwietnia 2006 r., IV CSK 177/2005, LexPolonica nr 2059682 i uchwałę składu siedmiu sędziów z 18 maja 2010 r., III CZP 134/2009, OSNC 2010/10, poz. 131).

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, wobec podnoszonej przez pełnomocnika Miasta [...] kwestii archiwalnego charakteru wpisu do księgi wieczystej, że wpis ten był aktualny w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, nie został obalony i niewątpliwie ma charakter istotnego dowodu w sprawie.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego okazały się nieuzasadnione.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 P.p.s.a., orzekł jak w wyroku.