Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1320/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 187 poz 1 art. 2 pkt 91
law: Rozporządzenie Komisji (UE) NR 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w  zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu
article: art. 37, art. 41 ust. 1, art. 41 ust. 2 pkt 4, art. 41 ust. 2 pkt 7, art. 41 ust. 2 pkt 9, art. 44 ust. 1, art. 50, art. 53 ust. 1, art. 53 ust. 2 pkt 1, art. 57
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Joanna Tarno Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2017 r. sygn. akt III SA/Po 1172/16 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na orzeczenie Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 stycznia 2017 r., sygn. akt III SA/Po 1172/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. S.A. w P. na orzeczenie Zarządu Województwa Wielkopolskiego z [...] października 2016 r. w przedmiocie negatywnej oceny projektu o dofinansowanie w ramach Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] czerwca 2016 r. A. S.A. w P. skierowała do Zarządu Województwa Wielkopolskiego wniosek o dofinansowanie projektu: "Inwestycje w infrastrukturę badawczą i prace badawcze nad opracowaniem nowych i udoskonalonych produktów zapewniające wzrost innowacyjności przedsiębiorstwa" w ramach konkursu nr [...] ogłoszonego w obrębie Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014-2020 (WRPO 2014+), Oś priorytetowa 1 "Innowacyjna i konkurencyjna gospodarka", działanie 1.2 "Wzmocnienie potencjału innowacyjnego przedsiębiorstw Wielkopolski".

Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Instytucja Zarządzająca wezwała wnioskodawczynię o skorygowanie wniosku o dofinansowanie oraz o uzupełnienie i skorygowanie załączników, zgodnie z uwagami zawartymi w piśmie o korektę. Uwagi dotyczyły m.in. konieczności wydzielenia wydatków poniesionych na zakup mebli biurowych i przeniesienia ich do kosztów niekwalifikowalnych.

W odpowiedzi na to wezwanie, pismem z [...] sierpnia 2016 r. spółka przedłożyła wskazane w nim korekty i wyjaśnienia, przy czym nie dokonała przeniesienia wydatków poniesionych na zakup mebli biurowych do kosztów niekwalifikowalnych. W wyjaśnieniach wskazano, co wchodzi w skład wyposażenia w ramach wydatków poniesionych na zakup mebli biurowych.

Pismem z dnia [...] września 2016 r. wnioskodawczyni została poinformowana, że zgłoszony przez nią wniosek o dofinansowanie uzyskał ocenę negatywną i został odrzucony z powodu niespełnienia kryteriów formalnych: nr 13 "Prawidłowa kwalifikowalność kosztów", nr 16 "Prawidłowo przygotowane studium wykonalności / biznes plan (w tym prawidłowo wykonane obliczenia)" oraz nr 21 "Spójność informacji zawartych w dokumentacji projektowej".

Organ wskazał, iż w ramach konkursu wydatkami kwalifikującymi się do objęcia dofinansowaniem są wyłącznie wydatki niezbędne do realizacji projektu i faktycznie poniesione przez wnioskodawczynię w okresie realizacji projektu. W ramach kryterium nr 13 sprawdzeniu podlegało, czy spółka złożyła dokumentację projektową zgodnie z wymogami zawartymi w dokumentacji konkursowej, a w szczególności: czy zakres rzeczowy projektu spełnia wymogi kwalifikowalności dla danego działania; czy wydatki wskazane w projekcie można co do zasady uznać za kwalifikowalne; czy wydatki zostały poniesione przez wnioskodawczynię w odpowiednim okresie; czy projekt nie został sfinansowany w ramach innego programu pomocowego. W ramach kryterium nr 16 weryfikacji podlegała prawidłowość (kompletność) sporządzenia studium wykonalności (biznes planu) w oparciu o stosowne wytyczne (m.in. brak błędów rachunkowych, prawidłowość sporządzenia analiz finansowych, właściwe wypełnienie wymaganych pól w aktualnym formularzu). Z kolei w ramach kryterium nr 21 weryfikacji podlegała spójność zapisów w całej dokumentacji projektowej złożonej przez wnioskodawczynię, także w ramach samego formularza wniosku o płatność. Organ podkreślił, że wskazane kryteria mają charakter obligatoryny, stąd ich niespełnienie skutkowało negatywną oceną formalną wniosku.

Komisja Odwoławcza Instytucji Zarządzającej WRPO 2014+ orzeczeniem z [...] października 2016 r. nie uwzględniła protestu spółki na powyższe pismo.

W odniesieniu do kryterium formalnego nr 13 Komisja wskazała, że środki trwałe, nabywane w ramach projektu, nie przyczynią się bezpośrednio do realizacji celu tematycznego i priorytetu inwestycyjnego. Wydatki te nie są niezbędne i zasadne do charakteru i specyfiki działania 1.2; wnioskodawczyni może ponieść je z własnych środków. Pomimo wezwania spółki do przeniesienia tych wydatków do kosztów niekwalifikowalnych, nie zastosowano się do uwag w tym zakresie.

W stosunku do kryterium formalnego nr 16 organ administracyjny podkreślił, że projektodawczyni była zobowiązana do wypełnienia "Oświadczenia o monitorowaniu dochodu". Projekt realizowany w ramach działania 1.2 nie jest kwalifikowany jako projekt, dla którego istnieje możliwość obiektywnego oszacowania dochodu z wyprzedzeniem. Stąd należy traktować go jako projekt potencjalnie generujący dochód, w związku z czym musi on zostać objęty monitorowaniem generalnego dochodu. W piśmie wzywającym do przedłożenia korekty organ wskazał na konieczność przedłożenia wspomnianego oświadczenia, czego spółka nie uczyniła.

Odnośnie do kryterium formalnego 21, Zarząd Województwa Wielkopolskiego stwierdził niespójność między częścią opisową studium wykonalności a wnioskiem o dofinansowanie, w punktach wymienionych w treści orzeczenia. Ponadto organ uznał za bezzasadne zarzuty dotyczące nieprawidłowości o charakterze proceduralnym, zawarte w treści protestu.

WSA w Poznaniu oddalił skargę Spółki.

Sąd stwierdził, że dokonana przez Zarząd Województwa Wielkopolskiego ocena wniosku strony o dofinansowanie projektu była zgodna z prawem.

Po pierwsze, organ administracji zawarł swoją ocenę w ramach zdefiniowanego w ww. opisie kryterium formalnego nr 13. Zdaniem Sądu postanowienia dokumentacji projektowej wskazują, że wnioskodawczyni zamierzała realizować projekt dotyczący wsparcia infrastruktury B+R poprzez stworzenie lub rozwój istniejącego zaplecza badawczo-rozwojowego w postaci działów B+R w przedsiębiorstwach (w tym laboratoriów) oraz tworzenie centrów badawczo-rozwojowych oraz prowadzenie badań w przedsiębiorstwach, w tym badań przemysłowych i (lub) eksperymentalnych prac rozwojowych, po stworzenie linii demonstracyjnej. WSA podzielił stanowisko organu, że żaden ze wskazanych typów projektu wprost nie wskazywał na możliwość zakupu środków trwałych w postaci wyposażenia biurowego. Definicja pojęcia "infrastruktura badawcza", określona w art. 2 pkt 91 rozporządzeniem Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz.U.UE L z 2014r. nr 187, s. 1) nie wskazuje na możliwość zakupu wyposażenia biurowego w ramach realizowanego projektu. Do aparatury naukowo-badawczej nie zaliczono sprzętu komputerowego i innych urządzeń niewykorzystywanych bezpośrednio do realizacji prac B+R.

Sąd stwierdził, że skarżąca została poinformowana o konieczności przeniesienia wydatków związanych z zakupem środków trwałych – niebędących aparaturą naukowo-badawczą – do kosztów niekwalifikowalnych. Spółka nie wykonała jednak tego wezwania, co skutkowało – w myśl punktu 9 części IV.G – odrzuceniem wniosku.

Po drugie, WSA uznał za bezzasadny zarzut nieprawidłowej oceny wniosku w zakresie kryterium formalnego nr 16. Sąd zaakceptował ocenę organu, że żaden z projektów realizowanych w ramach działania 1.2 nie został zakwalifikowany jako projekt, dla którego istnieje możliwość obiektywnego oszacowania dochodu z wyprzedzeniem. Wszystkie projekty zgodnie z celami i założeniami działania 1.2 należą do kategorii projektów, które będą generowały przychód w rozumieniu art. 61 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L nr 347 z 20 grudnia 2013 r., str. 320; dalej rozporządzenie 1303/2013), dla których nie można obiektywnie określić przychodu z wyprzedzeniem (art. 61 ust. 6 tego aktu), zatem należało traktować je jako projekty potencjalnie generujące dochód. W rezultacie musiały one zostać objęte monitorowaniem generowanego dochodu. Wobec tego wnioskodawczyni zobowiązana była do wypełnienia "Oświadczenia o monitorowaniu dochodu", którego wzór stanowił załącznik nr 11 do regulaminu konkursu. Skarżąca została wezwana do przedłożenia tego oświadczenia w procedurze konkursowej, jednak nie wykonała tego wezwania, co – w myśl punktu 9 części IV.G regulaminu konkursu – również stanowiło podstawę odrzucenia wniosku.

Po trzecie, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa w zakresie oceny zawartej w zaskarżonym orzeczeniu, odnoszącej się do kryterium formalnego nr 21. Zdaniem WSA istniała podstawa do uznania, iż wnioskodawczyni w dostarczonej organowi – na wspomniane wezwanie – korekcie dokumentacji aplikacyjnej, w zakresie uwag Instytucji Zarządzającej, część poprawek wykonała błędnie, co nie pozwoliło organowi na przyjęcie, że dokumentacja ta została sporządzona poprawnie. Organ przedstawił też w sposób szczegółowy stwierdzoną niespójność między częścią opisową studium wykonalności a wnioskiem o dofinansowanie, w punktach wymienionych w treści orzeczenia.

Sąd stwierdził, że sformułowane w treści skargi zarzuty proceduralne nie mogły mieć wpływu na prawidłowość dokonanej przez organ oceny projektu, gdyż – z jednej strony – twierdzenia skarżącej w tym względzie nie odnoszą się do wskazanych kryteriów formalnych, z drugiej zaś strony w badanej sprawie w ogóle nie zaistniały uchybienia proceduralne, które mogłyby mieć wpływ na jej wynik.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.), naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 217; dalej: ustawa wdrożeniowa) i pkt 6 i 12 części IV.G regulaminu konkursu nr [...] poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy administracji działały w sposób zgodny z prawem dokonując odrzucenia wniosku o dofinansowanie z uwagi na niewykonanie przez profesjonalnego pełnomocnika działającego w imieniu Spółki wezwania organu I instancji do uzupełnienia braków formalnych wniosku, podczas gdy w odpowiedzi na to wezwanie profesjonalny pełnomocnik działający w imieniu Spółki przedstawił w piśmie procesowym swoje stanowisko, co powinno obligować organ w pierwszej kolejności do wyjaśnienia wątpliwości wskazanych przez Skarżącego kasacyjnie, nie zaś działania w sposób formalistyczny, skutkujący automatycznym odrzuceniem wniosku. Należy mieć na uwadze, iż nie można utożsamiać sytuacji, w jakiej Skarżący kasacyjnie chce uzyskać szersze informacje na temat zakresu wezwania przedstawianego przez organ I instancji i w tym celu przedstawia pismo procesowe zawierające motywy wskazujące na bezprzedmiotowość złożonego wezwania, z sytuacją w jakiej podmiot po utrzymaniu takiego wezwania nie podejmuje żadnych działań zmierzających do jego realizacji. W ocenie Skarżącego kasacyjnie, zestawienie ze sobą tych dwóch, odmiennych sytuacji, a w konsekwencji zastosowanie takiej samej sankcji, jest nieuprawnione. Stanowi to w istocie naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, bowiem nie można zaakceptować w państwie prawa sytuacji, w jakiej zainteresowany podmiot zostaje pozbawiony możliwości wypowiedzenia się co do treści pisma, a zamiast tego organy administracji wprowadzając nadmiemy formalizm, stosują daleko idące sankcje, które są nieproporcjonalne oraz wykraczają poza cel dla jakich zostały ustanowione. Przyjąć należy, że wyłączenie stosowania w tego typu postępowaniach przepisów k.p.a. z jednoczesnym pozbawieniem możliwości wypowiedzenia się co treści pism przedstawianych w sprawie, stanowi naruszenie zasady sprawiedliwości proceduralnej, o jakiej mowa w orzecznictwie sądów administracyjnych m.in. uchwale NSA z 18 lutego 2013 r., sygn. akt I GPS 2/12;

2. art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy wdrożeniowej i pkt 6 i 12 części IV.G regulaminu konkursu nr [...] poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy administracji działały w sposób zgodny z prawem, odrzucając wniosek o dofinansowanie tylko i wyłącznie z tego powodu, że w odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku, ówczesny profesjonalny pełnomocnik działający w imieniu Spółki nie dokonał uzupełnienia braków formalnych, a ograniczył się jedynie do przedstawienia odpowiedzi zawierającej stanowisko na temat zasadności uzupełnienia braków formalnych wniosku o dofinansowanie.

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec sporządzenia uzasadnienia wyroku całkowicie nieodpowiadającego wymogom określonym w tym przepisie. Uzasadnienie liczy 10 stron, wskazano w nim na kwestie dotyczące kosztów kwalifikowanych, jednakże Sąd I instancji nie odniósł się w nim do zagadnienia zastosowania przez organ I instancji nieproporcjonalnego środka w postaci odrzucenia wniosku. Zdaniem Skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji nie poddał w ogóle pod rozwagę, czy treść regulaminu zwłaszcza pkt 6 i 12 części IV.G, są zgodne z przepisami powszechnie obowiązującego prawa w zakresie, w jakim nie przewidują możliwości złożenia przez wnioskodawcę wyjaśnień na wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Okoliczność ta miała wpływ na wynik postępowania, a w konsekwencji także na sporządzone uzasadnienie wyroku. Nie do zaakceptowania jest bowiem sytuacja, w jakiej na pismo wyjaśniające strony, organ automatycznie stosuje sankcję w postaci odrzucenia wniosku.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna – wobec niedostrzeżeni przez Naczelny Sąd Administracyjny przesłanek skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji – podlega rozpoznaniu w granicach sformułowanych zarzutów. Skarga ta oparta została na obydwu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 p.p.s.a. Żaden jednak ze sformułowanych w niej zarzutów nie zasługuje na uwzględnienie, co oznacza, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

W ramach podstawy kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., podnosząc, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie odniósł się do zagadnienia zastosowania przez organ I instancji nieproporcjonalnego środka w postaci odrzucenia wniosku i nie poddał w ogóle pod rozwagę, czy treść regulaminu zwłaszcza pkt 6 i 12 części IV.G, są zgodne z przepisami powszechnie obowiązującego prawa w zakresie, w jakim nie przewidują możliwości złożenia przez wnioskodawcę wyjaśnień na wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku.

Powyższy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Przypomnieć należy, że wskazany przez autora skargi kasacyjnej przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dodać też należy, że za pomocą tego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji zarzucać błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., II GSK 1096/13, LEX nr 1572587).

W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, tj. przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, odnosząc się do zasadniczych argumentów podnoszonych przez skarżącego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, z jakich przyczyn oddalił skargę, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie. Nie ulega przy tym wątpliwości, co wynika z analizy zaskarżonego rozstrzygnięcia, że Sąd I instancji wyartykułował w sposób jednoznaczny przyczyny, które doprowadziły do uznania – w ramach kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia – że jest ono zgodne z przepisami ustawy, jak również z postanowieniami regulaminu konkursu, co w konsekwencji umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, którego rolą jest kontrola prawidłowości zaprezentowanego w jego uzasadnieniu toku rozumowania, dokonanie kontroli zaskarżonego wyroku. W swych rozważaniach merytorycznych Sąd I instancji odniósł się zarówno do stanowiska organu, jak również do najistotniejszych zarzutów skargi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozostawiało więc jakichkolwiek wątpliwości co do podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Zauważyć też należy, że uzasadnienie to umożliwiło autorowi skargi kasacyjnej rzeczowe odniesienie się do argumentów zaprezentowanych przez Sąd I instancji.

Należy zatem przyjąć – wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie – że uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a, co sprawia, że zarzut naruszenia tego przepisu nie ma uzasadnionych podstaw.

Z zarzutów skargi kasacyjnej, które oparte zostały na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując pod względem zgodności z prawem prawidłowość oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu pn. "Inwestycje w infrastrukturę badawczą i prace badawcze nad opracowaniem nowych i udoskonalonych produktów zapewniające wzrost innowacyjności przedsiębiorstwa", uznał prawidłowości stanowiska instytucji pośredniczącej o odrzuceniu wniosku z uwagi na niespełnienie kryteriów formalnych. Sąd I instancji stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona przez instytucję pośredniczącą bez naruszenia prawa.

Odnosząc się do tych zarzutów kasacyjnych, których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie, należy stwierdzić, że zarzuty te nie są usprawiedliwione.

Na wstępie podnieść należy, że wynikająca z art. 37 ustawy wdrożeniowej zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego, aż po zakończenie samego tego postępowania konkursowego. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej, znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów wymieniona w art. 37 ust. 1 przywołanej ustawy ma charakter instrumentalny w relacji do zasady równości, formułując wobec właściwej instytucji przeprowadzającej wybór projektów do dofinansowania obowiązek jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Wymogi zaś stawiane wnioskującym o udzielenie wsparcia, jeżeli na podstawie oceny ich spełnienia, miałoby to skutkować negatywnymi konsekwencjami, muszą być formułowane w sposób jednoznaczny, jasny i precyzyjny, a więc tak, aby nie pozostawiało to żadnych wątpliwości odnośnie do przyjmowanych w danym postępowaniu konkursowym kryteriów oceny projektów oraz oceny ich spełniania, które to kryteria oceny – co również należy podkreślić i uznać w tej mierze za oczywiste – powinny być znane wnioskodawcom i w odpowiedni sposób im notyfikowane, co ma tę konsekwencję, że służy gwarantowaniu pewności i stałości obowiązywania kryteriów oceny – a w konsekwencji wyboru – projektów do dofinansowania i eliminowaniu w tym zakresie jakichkolwiek domniemań stwarzających ryzyko zaistnienia pola dla jakiejkolwiek dowolności – gdy chodzi o stosowane kryteria oceny projektów – niweczącej przywołane powyżej zasady, a mianowicie zasady przejrzystości i rzetelności wyboru projektów oraz zasadę równego dostępu wnioskodawców do informacji o warunkach wyboru projektów (por. wyroki NSA z dnia: 17 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 856/10; 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 5141/16; 8 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 131/17).

W korespondencji do powyższego odwołać należy się do art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej, z którego wynika, że regulamin konkursu – o charakterze wiążącym zarówno dla ustanawiającej go właściwej instytucji, jak i dla podmiotów aplikujących w podlegającym regulacjom tego regulaminu postępowaniu konkursowym – powinien między innymi określać kryteria wyboru projektów oraz ich znaczenie. Co przy tym oczywiste, kryteria wyboru projektów powinny być określone w sposób czyniący zadość przedstawionemu powyżej standardowi, a ich znaczenie, o którym również jest mowa w przywołanym przepisie, odpowiadać powinno celowi danego postępowania konkursowego.

Oceniając z opisanej perspektywy zasady wskazane w art. 37 ustawy wdrożeniowej, nie można zarzucić Sądowi I instancji, a tym samym organowi, że ocena projektu została przeprowadzona z nadmiernym formalizmem, że zastosowane sankcje są nieproporcjonalne i wykraczają poza cel, dla jakich zostały ustanowione. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena zasadności omawianych zarzutów kasacyjnych oraz prezentowanej w ich uzasadnieniu argumentacji – w tym również wiążących się z tym oczekiwań strony skarżącej odnośnie do pożądanego dla niej sposobu podejścia do omawianej kwestii spornej – nie może pomijać art. 50 ustawy wdrożeniowej, z którego wynika, że do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Ma to tę konsekwencję, że nie pozostaje bez wpływu na zakres postępowania ("wyjaśniającego") prowadzonego w sprawie oceny wniosku. Ogranicza się on bowiem do oceny projektu pod względem spełniania kryteriów wyboru projektów, co wynika z art. 37 ust. 2 w związku z art. 44 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, a także w art. 53 ust. 1 i art. 57 tej ustawy.

Wobec tego, że z przywołanej regulacji wprost i jednoznacznie wynika, że przedmiotem postępowania regulowanego przywołaną ustawą jest ocena projektu, to za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że właściwa instytucja jest związana konkretnym wnioskiem o dofinansowanie konkretnego projektu, co oznacza związanie treścią wniosku o dofinansowanie oraz załączoną do niego przez wnioskodawcę i wymaganą w danym postępowaniu konkursowym dokumentacją. Poza zakres zawartych w nich oświadczeń woli i wiedzy wnioskodawcy kształtujących – w kontekście wymogów określonych regulaminem konkursu – przedmiotowo istotne elementy projektu instytucja ta nie może więc wykraczać, poprzez uczynienie przedmiotem oceny elementów niewynikających z wniosku o dofinansowanie projektu oraz dołączonej do niego dokumentacji. W konsekwencji nie jest również zobowiązana do dokonywania ustaleń, czy też poszukiwania albo domniemywania istnienia innych jeszcze, niż wskazane przez wnioskodawcę danych, z punktu widzenia których projekt mógłby być oceniony jako spełniający kryteria wyboru do dofinansowania. Byłoby to nie do pogodzenia z istotą oraz logiką omawianego postępowania, które jest postępowaniem konkursowym. Wiodące znaczenie mają w nim zasady szybkości i efektywności instrumentów dystrybucji środków pomocowych adresowanych do podmiotów ubiegających się o dofinansowanie projektowanych przedsięwzięć. Skoro więc warunkiem koniecznym przyznania dofinansowania jest spełnianie przez projekt określonych regulaminem konkursu i wynikających z przepisów prawa kryteriów wyboru projektów, to w świetle przedstawionych argumentów za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że to podmiot wnioskujący o przyznanie wsparcia – a nie instytucja odpowiedzialna za zarządzanie i realizację programu wsparcia – jest zobowiązany wykazać, że zgłaszany przezeń projekt kryteria te spełnia. Zadaniem wymienionej instytucji jest bowiem ocena spełniania przez projekt tych kryteriów w oparciu o dane przedstawione przez samego wnioskodawcę (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 5172/16).

Co najważniejsze jednak, ocenę realizacji zachowania wymienionych w tym przepisie zasad postępowania, należy przede wszystkim badać pod kątem zachowania warunków konkursu, które określa Regulamin konkursu. Stanowi o tym art. 41 ust. 1 ustawy – właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. W myśl ust. 2 tego przepisu – regulamin konkursu określa w szczególności: termin, miejsce i formę składania wniosków o dofinansowanie projektu i sposób uzupełniania w nich braków formalnych oraz poprawiania w nich oczywistych omyłek (pkt 4); kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (pkt 7); maksymalny dopuszczalny poziom dofinansowania projektu lub maksymalną dopuszczalną kwotę dofinansowania projektu (pkt 9). Jest to więc kluczowy dokument, który w sposób szeroki i dokładny określa warunki i zasady przeprowadzanego konkursu.

Zwłaszcza, gdy niezależnie od dotychczas przedstawionych już argumentów podkreślić należy – co nie jest bez znaczenia dla oceny realizacji w przedmiotowym postępowaniu konkursowym zasad wynikających z art. 37 ustawy wdrożeniowej – że regulamin konkursu zawierał jasne i kategoryczne postanowienie, a mianowicie, że ocena formalna dokonywana jest przez Komisję Oceny Projektów (KOP) na podstawie kryteriów formalnych zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący WRPO – stanowiących załącznik nr 1 do regulaminu. Niespełnienie któregokolwiek z kryteriów powoduje odrzucenie wniosku o dofinansowanie. W przypadku wezwania wnioskodawcy do dokonania korekty lub uzupełnienia wniosku, wnioskodawca, usuwając uchybienia formalne, powinien stosować się do wskazówek zawartych w otrzymanym wezwaniu oraz przestrzegać zasad dotyczących przygotowania dokumentacji projektowej określonych w dokumentacji konkursowej. Wnioski, które nie zostaną poprawione lub uzupełnione zgodnie z pismem o korektę (uzupełnienie), zostają odrzucone ( pkt 8 i 9 części IV.G regulaminu konkursu )

Zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że wniosek skarżącej spółki został odrzucony w fazie formalnej postępowania, bo nie spełniał warunków formalnych właściwych dla wniosków złożonych w ramach konkursu oznaczonego stosownym numerem realizowanych w Wielkopolskim Regionalnym Programie Operacyjnym, osi priorytetowej 1 "Innowacyjna i konkurencyjna gospodarka", działanie 1.2 "Wzmocnienie potencjału innowacyjnego przedsiębiorstw Wielkopolski".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie wskazano, że spółka nie dokonała zmian w pierwotnie złożonym wniosku w zakresie kwalifikowalności wydatków ponoszonych na realizację zamierzeń, które nie mogą być finansowane ze środków przyznawanych w ramach prowadzonego konkursu. Podkreślić należy, że zgodnie z treścią pkt II 5. wybór projektu do dofinansowania następuje w trybie konkursowym, którego dokonuje KOP, w oparciu o Kryteria Wyboru Projektów zatwierdzone przez Komitet Monitorujący WRPO 2014+. Z systematyki przyjętych kryteriów wynika, że w pierwszej kolejności wnioski podlegają ocenie, co do spełnienia kryteriów formalnych (pkt G regulaminu projektu). W rozpoznawanej sprawie punktem sporu między organem a spółką pozostawało przede wszystkim spełnienie kryterium D, dotyczące kwalifikowalności wydatków odnoszących się do zakupu środków trwałych w postaci wyposażenia biurowego. W zakresie tych wydatków organ w piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. wskazał, że wydatki na te cele należało przenieść do wydatków niekwalifikowalnych i w tym zakresie organ wezwał spółkę do zmiany formalnej wniosku. Spółka takiej zmiany nie dokonała, twierdząc, że te rodzaje wydatków są kwalifikowalne w rozumieniu regulaminu konkursu. Takim działaniem spółka nie dokonała zmiany wniosku, tym samym dała organowi podstawę do przyjęcia, że wniosek nie spełnia wymogów formalnych, zatem powinien być odrzucony.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że kryterium D odnosi się do kwalifikowalności wydatków, jakie zamierzał ponieść wnioskodawca. W ocenie NSA trafne jest stanowisko Sądu I instancji, który słusznie podniósł, że protest spółki nie mógł być uwzględniony, gdyż wniosek o dofinansowanie projektu nie spełnił kryterium kwalifikowalności wydatków i nie został w tej części poprawiony.

W pierwszej kolejności w całości podzielić należy stanowisko WSA, że weryfikacja kwalifikowalności kosztu in genere opiera się na regulacjach zawartych w szczegółowym opisie osi priorytetowych Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014-2020. Tym samym zasady realizacji projektów, w tym kwalifikowalność kosztów w ramach danego konkursu są określone na podstawie szczegółowego opisu osi priorytetowych przede wszystkim w regulaminie konkursu, ale także w pozostałej dokumentacji konkursowej, która stanowi integralną całość. Zgodnie z art. 2 pkt 91 rozporządzeniem Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L z 2014r. nr 187, s. 1) – do którego odwołuje się regulamin konkursu – "infrastruktura badawcza" oznacza: obiekty, zasoby i powiązane z nimi usługi, które są wykorzystywane przez środowisko naukowe do prowadzenia badań naukowych w swoich dziedzinach, i obejmuje wyposażenie naukowe lub zestaw przyrządów, zasoby oparte na wiedzy, takie jak zbiory, archiwa lub uporządkowane informacje naukowe, infrastrukturę opartą na technologiach informacyjno-komunikacyjnych, taką jak: sieć, infrastrukturę komputerową, oprogramowanie i infrastrukturę łączności lub wszelki inny przedmiot o wyjątkowym charakterze niezbędny do prowadzenia badań naukowych. Do treści art. 2 pkt 91 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 nawiązuje definicja aparatury naukowo-badawczej, zawarta w załączniku nr 2 do Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu stanowiącej integralną część dokumentacji konkursowej. Wskazany załącznik precyzyjnie określił wskaźniki, które pozwalały wymiernie ocenić rezultaty i produkty projektów złożonych w ramach działania 1.2 "Wzmocnienie potencjału innowacyjnego przedsiębiorstw Wielkopolski". Instrukcja ta jest integralną częścią dokumentacji konkursowej, do której – zgodnie z zasadą równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania – powinni stosować się wszyscy wnioskodawcy. Zgodnie z załącznikiem nr 2 do ww. Instrukcji, wykaz wskaźników produktu i rezultatu bezpośredniego dla projektów realizowanych w ramach działania 1.2 nie zakładał zakupu środków trwałych, a wyłącznie "nakłady inwestycyjne na zakup aparatury naukowo-badawczej", tj. zestawy urządzeń badawczych, pomiarowych lub laboratoryjnych o małym stopniu uniwersalności i wysokich parametrach technicznych. Do aparatury naukowo-badawczej nie zaliczono sprzętu komputerowego i innych urządzeń nie wykorzystywanych bezpośrednio do realizacji prac B+R.

W sytuacji gdy postanowienia dokumentacji projektowej wskazują, że spółka zamierzała realizować projekt dotyczący wsparcia infrastruktury B+R poprzez stworzenie lub rozwój istniejącego zaplecza badawczo-rozwojowego w postaci działów B+R w przedsiębiorstwach (w tym laboratoriów) oraz tworzenie centrów badawczo-rozwojowych oraz prowadzenie badań w przedsiębiorstwach, w tym badań przemysłowych i (lub) eksperymentalnych prac rozwojowych, po stworzenie linii demonstracyjnej, słusznie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu, że zakupu wyposażenia biurowego w ramach realizowanego typu projektu nie można zaliczyć do wydatku kwalifikowanego.

W rozpoznawanej sprawie spółka, nie dokonując żądanych przez organ zmian, nie zmieniła wniosku o dofinansowanie projektu. Konsekwencją takiego stanu rzeczy było zasadne przyjęcie przez Sąd I instancji poglądu, że działanie organu polegające na negatywnej ocenie wniosku z powodu niespełnienia kryteriów formalnych nie naruszało prawa. W myśl punktu 8 części IV.G regulaminu konkursu, usuwając uchybienia formalne wnioskodawca powinien stosować się do wskazówek zawartych w otrzymanym wezwaniu DWP oraz przestrzegać zasad dotyczących przygotowania dokumentacji projektowej określonych w dokumentacji konkursowej. Skoro spółka nie wykonała wezwania organu co do konieczności przeniesienia wydatków związanych z zakupem środków trwałych – niebędących aparaturą naukowo-badawczą – do kosztów niekwalifikowalnych, to Instytucja Zarządzająca, zgodnie z punktem 9 części IV.G – odrzuciła wniosek, co uzasadniła tym, że wydatek co do zakupu mebli biurowych nie spełnił zasad kwalifikowalności. De facto organ dokonał negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie z tego powodu, że wniosek nie spełniał co najmniej jednego z kryteriów formalnych. Jednym z warunków spełnienia wymogów formalnych wniosku było respektowanie zasady kwalifikowalności przyjętych w nim wydatków, organ dokonując negatywnej oceny w zakresie tego kryterium faktycznie zastosował pkt 16 G regulaminu konkursu, co w konsekwencji umożliwiało spółce wniesienie protestu.

Z wykładni literalnej art. 53 ust. 2 pkt 1 ustawy wyraźnie wynika, że negatywną oceną jest ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów. Przy czym polega ona na nieuzyskaniu przez projekt wymaganej liczby punktów lub niespełnieniu kryteriów wyboru projektów, o których stanowi załącznik nr 2, a więc kryteriów dopuszczalności, administracyjności, wykonalności i jakości, wskutek czego projekt nie może być wybrany do dofinansowania albo skierowany do kolejnego etapu oceny. W przypadku tak rozumianej negatywnej oceny projektu wnioskodawcy – stosownie do art. 53 ust. 1 ustawy – przysługuje prawo wniesienia protestu.

Mając na uwadze związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej a także zakres rozpoznania sprawy, należało uznać, że działanie organu nie naruszało prawa. Zatem prawa nie naruszał także zaskarżony wyrok, który zaakceptował tak określone stanowisko organu.

Za pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznać należało również zarzuty zmierzające do wykazania, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 2 Konstytucji RP w sposób, w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie za trafne, a tym samym uprawnione i nienaruszające ww. przepisu Konstytucji uznać należało stanowisko Sądu I instancji, który w ramach kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia zaakceptował merytoryczne podejście instytucji pośredniczącej do oceny kwalifikowalności wydatku polegającego na zakupie mebli biurowych. W innym przypadku, gdyby organ odrzucił wniosek jedynie z uwagi na nieskorygowanie dokumentacji, brak byłoby w ogóle podstaw do złożenia protestu. A zatem organ w ramach oceny warunków formalnych wniosku ustosunkował się do przedstawionych przez pełnomocnika spółki w piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. argumentacji dotyczącej kwalifikowalności wydatku polegającego na zakupie mebli biurowych, czemu dał wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Pogląd autora skargi kasacyjnej, że spółka – z uwagi na wadliwie skonstruowanie regulaminu konkursu – nie miała możliwości wypowiedzenia się, jest więc całkowicie nieuprawniony.

Zauważyć też trzeba, że skarżąca kasacyjnie spółka w ramach zarzutów kasacyjnych nie podjęła próby podważenia zaakceptowanego przez Sąd I instancji stanowiska organu co do kwalifikowalności wydatku (zakupu mebli biurowych).

Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.