Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2978/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 158 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 53 ust. 7
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie NSA Andrzej Wawrzyniak del WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 715/15 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego - stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2015r. sygn. akt II SA/Ol 715/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Stowarzyszenia [...] w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] czerwca 2015r. w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego – stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Burmistrz [...] ustalił na rzecz inwestora M.B. lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym na terenie gminy [...] w obrębie L. działka nr [...], polegającej na budowie dwóch elektrowni wiatrowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i przyłączeniem do sieci elektroenergetycznej (dalej też zwana: decyzją Burmistrza [...]).

Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej: SKO) oraz o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu na prawach strony złożyło Stowarzyszenie [...] (dalej jako: Stowarzyszenie) stwierdzając, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) zwanej dalej: u.g.n., oraz art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.) zwanej dalej: u.o.g.r.l.

Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. SKO w Olsztynie odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji argumentując, że w sprawie tej zaistniała przeszkoda uniemożliwiająca wszczęcie postępowania, bowiem decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. SKO odmówiło już stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. wobec uznania, że nie wystąpiła żadna z przesłanek do stwierdzenia nieważności. Na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy SKO postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymało w mocy własne postanowienie podzielając stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Na skutek skargi wniesionej przez Stowarzyszenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 214/13 uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] października 2012 r. Następnie wobec wniesionej przez SKO skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 października 2014r. sygn. akt II OSK 2542/13 oddalił skargę kasacyjną wyjaśniając, że o tożsamości sprawy co do podstawy prawnej można mówić jedynie w odniesieniu do podnoszonego przez Stowarzyszenie zarzutu rażącego naruszenia art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż zarzut ten był przedmiotem oceny w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją SKO z dnia [...] stycznia 2011 r. Decyzja ta jest ostateczna i ponowne badanie zasadności zarzutu rażącego naruszenia art. 6 pkt 2 u.g.n. jest niedopuszczalne. Natomiast z uzasadnienia tej decyzji nie wynika aby decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego była poddana ocenie pod kątem rażącego naruszenia przez nią art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Ponownie rozpoznając sprawę postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. SKO w Olsztynie wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] oraz dopuściło Stowarzyszenie do udziału w tym postępowaniu.

Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2015r. SKO w Olsztynie stwierdziło, że decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. wydana została z naruszeniem prawa i odstąpiło od stwierdzenia jej nieważności z uwagi na upływ 12 miesięcy od dnia jej doręczenia. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) zwanej dalej: k.p.a. w związku z art. 53 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 n, poz. 647 ze zm.) zwanej dalej: u.p.z.p.

W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że decyzja z dnia [...] czerwca 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem inwestor wniósł o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej (jednej), tymczasem organ I instancji wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a ponadto zezwolił na budowę dwóch elektrowni wiatrowych. Kolegium wyjaśniło, że organ orzekający jest związany wnioskiem i nie może go modyfikować. Skoro inwestor nie złożył wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w celu ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, to decyzja została wydana przez Burmistrza z rażącym naruszeniem art. 52 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 7 i art. 61 § 1 k.p.a. Jednak z uwagi na przepis art. 53 ust. 7 u.p.z.p., będącym lex specialis w stosunku do regulacji zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego, Kolegium nie mogło stwierdzić nieważności decyzji, a jedynie mogło uznać, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. Upłynęło już bowiem 12 miesięcy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Ponadto Kolegium wskazało, że aktualnie bezspornym jest, iż budowa elektrowni wiatrowych nie jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n., jednakże ponieważ wcześniej przyjmowano różną wykładnię art. 6 u.g.n. prowadzącą do odmiennych wniosków, co do charakteru inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej, nie można uznać, że decyzja z dnia [...] czerwca 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Od powyższej decyzji Stowarzyszenie złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy domagając się jej uchylenia i stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] w związku z niedopuszczalnością zastosowania art. 53 ust. 7 u.p.z.p. Zdaniem strony skarżącej, Burmistrz [...] nie wszczął postępowania w przedmiocie ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z rażącym naruszeniem art. 52 ust. 1 u.p.z.p., lecz wszczął i prowadził postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, zgodnie z wnioskiem złożonym przez inwestora w trybie art. 59 ust. 1. Wobec powyższego art. 53 ust. 7 u.p.z.p. nie miał zastosowania w tej sprawie.

SKO w Olsztynie decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. utrzymało w mocy własną decyzję. W uzasadnieniu wyjaśniło, że ponieważ zarzut rażącego naruszenia art. 6 pkt 2 u.g.n. był już przedmiotem rozważań w sprawie zakończonej ostateczną decyzją SKO w Olsztynie z dnia [...] stycznia 2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, nie może być on przedmiotem ponownej oceny w prowadzonym postępowaniu. Za niezasadny organ uznał zarzut rażącego naruszenia art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. wskazując, że projekt decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. w zakresie ochrony gruntów rolnych został uzgodniony postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. przez Kierownika Referatu w Wydziale Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w O., działającego z upoważnienia Starosty [...]. Ponieważ warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego ustalone decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. obejmują grunty rolne klasy III o powierzchni nieprzekraczającej [...] ha i klasy IV o powierzchni nieprzekraczającej [...] ha, to zgodnie z art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. nie była wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze. Kolegium wyjaśniło również, że postępowanie zakończone decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. zostało zainicjowane wnioskiem inwestora M.B. z dnia [...] października 2007r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej. Wniosek ten nie był przez inwestora uzupełniany czy modyfikowany. Zestawienie treści wniosku inwestora z treścią decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. pozwala jednoznacznie stwierdzić, że została ona wydana niezgodnie z wnioskiem inwestora, co oznacza, że organ rażąco naruszył art. 52 ust. 1 u.p.z.p. Jednakże z uwagi na upływ 12 miesięcy od dnia doręczenia tej decyzji, nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności, co wynika z art. 53 ust. 7 u.p.z.p. W tej sytuacji, zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a., należało stwierdzić wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Kolegium uznało również, że w toku postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. doszło do naruszenia art. 53 ust. 1 u.p.z.p., gdyż w aktach postępowania nie ma dowodów, że o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach decyzji kończącej postępowanie strony zostały zawiadomione w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Nie można jednak przyjąć, że brak ten skutkował możliwością odmowy zastosowania art. 53 ust. 7 u.p.z.p.

Na tę decyzję Stowarzyszenie wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia, zarzucając przy tym naruszenie art. 158 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz błędne zastosowanie art. 53 ust. 7 u.p.z.p.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło, że decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. została wydana w oparciu o wniosek złożony w trybie art. 59 ust. 1 u.p.z.p., a nie w trybie art. 52 ust. 1 u.p.z.p. Zatem w sprawie zostało wszczęte postępowanie w trybie przewidzianym dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, a nie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W tej sytuacji dla stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. powinien być stosowany art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie art. 53 ust. 7 u.p.z.p., który ma zastosowanie wyłącznie dla decyzji wydanych w trybie postępowania dla ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skarżące Stowarzyszenie wskazało ponadto, że wszczynając postępowanie na podstawie wniosku inwestora z dnia [...] października 2007 r. Burmistrz nie rozpoczął nakazanej przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym procedury przewidzianej dla wydania decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, bowiem nie zawiadomił stron w drodze obwieszczenia w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, jak również nie zawiadomił na piśmie inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego.

W odpowiedzi na skargę SKO w Olsztynie wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W pismach procesowym z dnia [...] lipca 2015 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2015 r. Stowarzyszenie wskazało, że organ naruszył art. 110 k.p.a. uznając się związanym własną decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. wydaną w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. w zakresie dotyczącym zakwalifikowania budowy elektrowni wiatrowych jako inwestycji celu publicznego. Stowarzyszenie wskazało na rażące naruszenie przepisów art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 6 pkt 2 u.g.n., podczas gdy w decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. Kolegium nie dopatrzyło się jedynie naruszenia art. 6 pkt 2 u.g.n., a zatem nie zachodzi tożsamość podstawy prawnej. Należało również uznać, że art. 53 ust. 7 u.p.z.p. stanowi lex specialis w stosunku do regulacji zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego, ale tylko w zakresie terminu do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a. Zatem termin 12 miesięcy nie obowiązuje odnośnie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażącego naruszenia prawa. Ponadto organ nie uwzględnił okoliczności, że decyzja z dnia [...] czerwca 2008 r. nie została ogłoszona w trybie przewidzianym przepisami u.p.z.p. i k.p.a., a zatem termin 12 miesięcy przewidziany w art. 53 ust. 7 u.p.z.p. nie rozpoczął swojego biegu. Zdaniem strony skarżącej, odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. jest niezgodna z przepisami k.p.a. oraz podważa zaufanie obywateli do państwa.

Wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2015r. sygn. akt II SA/Ol 715/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie skargę Stowarzyszenia jako niezasadną oddalił. Jednocześnie wskazał, że prawidłowo Kolegium w zaskarżonej decyzji pominęło kwestię badania, czy decyzja Burmistrza [...] wydana została z rażącym naruszeniem art. 6 pkt 2 u.g.n., który określa na podstawie odesłania zawartego w art. 2 pkt 5 u.p.z.p., co stanowi cel publiczny, skoro decyzją z dnia [...] stycznia 2011r. SKO w Olsztynie odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] dokonało oceny tej decyzji pod względem naruszenia art. 6 pkt 2 u.p.z.p. i nie stwierdziło rażącego naruszenia prawa. Sąd zwrócił uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2014r. sygn. akt II OSK 2542/13 oddalając skargę kasacyjną wyjaśnił, że nie można ponownie prowadzić postępowania w odniesieniu do podnoszonego przez Stowarzyszenie zarzutu rażącego naruszenia art. 6 pkt 2 u.g.n., gdyż zarzut ten był przedmiotem oceny w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją i ponowne dokonywanie oceny zasadności zarzutu rażącego naruszenia art. 6 pkt 2 u.g.n. jest niedopuszczalne. Sąd podzielił również stanowisko Kolegium w zakresie braku naruszenia art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wskazując, że obszar projektowany do zajęcia pod planowaną inwestycję obejmował obszar użytków rolnych klasy R lllb o powierzchni ok. [...] ha oraz gruntów rolnych klasy R IV a o powierzchni ok. [...] ha, zatem nie przekraczał kryterium powierzchni po przekroczeniu którego wymagane było uzyskanie zgody. Nadto w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, jak wynika z przekazanych akt administracyjnych, Burmistrz [...] przed wydaniem decyzji przesłał do Starosty [...] projekt decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, który to projekt postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. został uzgodniony w zakresie ochrony gruntów rolnych. W ocenie Sądu Kolegium prawidłowo przyjęło, że decyzja Burmistrza [...] w sposób rażący narusza art. 52 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Wskazał również, że prawidłowa była ocena Kolegium, iż decyzja Burmistrza [...] wydana została z naruszeniem art. 53 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ nie dokonano żadnych obwieszczeń, ani zawiadomień w sposób zwyczajowo przyjęty, co jednocześnie nie skutkuje przyjęciem, iż nie została doręczona w rozumieniu art. 53 ust. 7 u.p.z.p. Sąd wskazał, że termin wynikający z art. 53 ust. 7 u.p.z.p. biegnie od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odnośnie zarzutu dotyczącego wadliwego zastosowania art. 53 ust. 7 u.p.z.p. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd wyjaśnił, że przepis art. 53 ust. 7 u.p.z.p. ma zastosowanie do wszystkich przyczyn stwierdzenia nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd zwrócił również uwagę, że z treści decyzji z dnia [...] czerwca 2008r., jej sentencji, przytoczonej podstawy prawnej oraz uzasadnienia, jednoznacznie wynika, że stanowi ona decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego, także projekt decyzji, jak wcześniej wskazano, przygotowano i uzgodniono w stosunku do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dlatego nie sposób przyjąć, że organ ten wydał decyzję o warunkach zabudowy jak twierdzi skarżące Stowarzyszenie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w S. zarzucając naruszenie przepisów art. 158 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a., a także błędne zastosowanie art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skutkujące odstąpieniem od stwierdzenia nieważności wydanej przez Burmistrza [...] decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego, mimo że w świetle przepisu art. 158 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ winien był stwierdzić nieważność decyzji, co do której ustalił, iż jest ona wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2017r. r. poz. 1369 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Oceniając zasadność zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że nie posiadają on usprawiedliwionej podstawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przepisu art. 53 ust. 7 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie. Zgodnie z powołanym przepisem nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. Art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Nie jest sporne, że Burmistrz [...] podejmując w dniu [...] czerwca 2008r. decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wadliwie zakwalifikował przedsięwzięcie inwestycyjne - budowę dwóch elektrowni wiatrowych z infrastrukturą i przyłączeniem sieci elektroenergetycznej, jako inwestycji celu publicznego. Kwestionowane natomiast jest to, czy w takim przypadku prowadząc postępowanie nadzwyczajne - nieważnościowe w trybie przepisów art. 156 i następne k.p.a., stosuje się do takiej decyzji przepis art. 53 ust. 7 u.p.z.p., a w konsekwencji art. 158 § 2 k.p.a. Ten ostatni przepis określa, że "Jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji".

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest trafny wyrażony w skardze kasacyjnej pogląd, jakoby z tego względu, że Burmistrz [...] wadliwie stosując przepisy u.p.z.p. dokonał nieprawidłowej kwalifikacji i wydał zamiast decyzji o ustaleniu warunków zabudowy - decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wykluczone było zastosowanie przepisu art. 53 ust. 7 u.p.z.p. Wskazać bowiem należy, że źródłowa decyzja Burmistrza [...] była decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, niezależnie od tego, że taki tryb orzekania wobec charakteru przedsięwzięcia zastosowano wadliwie. Wszystkie elementy tej decyzji świadczą o zgodności jej treści z formą decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i z całą pewnością nie można jej traktować jako decyzji o warunkach zabudowy jak wskazuje skarżący kasacyjnie.

W judykaturze nie budzi wątpliwości, że nawet w przypadku, gdy w świetle przepisu art. 6 u.g.n. inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego, ale zastosowano wobec wniosku inwestora tryb lokalizacji inwestycji celu publicznego, to w przypadku badania zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej, zastosowanie będzie miał przepis art. 53 ust. 7 u.p.z.p. (por. wyroki NSA z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 899/10, z dnia 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1086/11, z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2669/13, opublik. CBOSA.nsa.gov.pl). Takie stanowisko prezentowane jest również w doktrynie, wedle której bez względu na rodzaj uchybień wyliczonych w art. 156 k.p.a. właściwy organ ma wskazany dwunastomiesięczny termin na wydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji lokalizacyjnej (por. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, Warszawa 2015, s. 465).

Skoro kwestionowana decyzja Burmistrza [...] została wydana i funkcjonuje w obrocie prawnym, jako decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, to niezależnie od jej wad i tego, że w tym stanie faktycznym i prawnym nie powinna być wydana, miały do niej zastosowanie wszystkie inne przepisy dotyczące takich decyzji w tym również art. 53 ust. 7 u.p.z.p., który stanowi lex specialis w stosunku do regulacji kodeksowych i w związku z tym ma pierwszeństwo w odpowiednim stosowaniu ( por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2011r. sygn. akt II OSK 899/10 dostępny CBOIS). Ta okoliczność prowadzi do wniosku, że zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 53 ust. 7 u.p.z.p. jest nieuzasadniony.

Jako niezasadny należało uznać również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 158 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zgodnie z którym prawidłowa wykładnia art. 158 § 2 k.p.a. prowadzi do wniosku, że nie znajduje on zastosowania w przypadku wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiednie stosowanie art. 158 § 2 k.p.a. oznacza, że organ w przypadku stwierdzenia, że decyzja obarczona jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., wydaje decyzję stwierdzającą wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z naruszeniem prawa. Przy czym zawarty w art. 53 ust. 7 u.p.z.p. termin odnosi się do wszystkich kwalifikowanych wad decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, stanowiących pozytywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym również wydania decyzji z rażącym naruszaniem prawa ( art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zatem we wszystkich sytuacjach wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. po upływie rocznego terminu nie stwierdza się nieważności decyzji ( por. wyrok NSA z dnia 6 września 2013r. sygn. akt II OSK 886/12, LEX nr 1375644, wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2015r. sygn. akt II OSK 2669/13, LEX nr 1780525 oraz Justyna Goździewicz-Biechońska w "Wadliwość decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno-budowlanym." Wyd. Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o. Warszawa 2011 str.291).

Chybiona jest również argumentacja skargi kasacyjnej zgodnie z którą w niniejszej sprawie nie upłynął jeszcze 12 miesięczny termin wynikający z art. 53 ust. 7 u.p.z.p., wobec braku obwieszczenia i zawiadomienia w sposób zwyczajowo przyjęty o wydaniu kwestionowanej decyzji. Artykuł 53 ust. 1 u.p.z.p. stanowi: "O wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego zawiadamia się na piśmie". Powyższy przepis jako przepis szczególny w stosunku do art. 49 k.p.a. wymaga, aby jedne strony postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego o wydaniu decyzji i innych czynnościach organ zawiadomił na piśmie (inwestora, właścicieli i użytkowników wieczystych), a drugie - w drodze obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty, przy czym te dwie ostatnie formy zawiadomienia są stosowane w przypadku udziału znacznej liczby osób w postępowaniu administracyjnym, jak również wtedy, gdy z góry nie można ustalić kręgu podmiotów, które powinny wziąć udział w całym postępowaniu lub w niektórych czynnościach (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2014, s. 282). W sprawie w ogóle nie dokonano ani obwieszczenia, ani powiadomienia w sposób zwyczajowo przyjęty. Tym samym nie powiadomiono w prawidłowy sposób tych stron, które w takim trybie powinny być zawiadomione o czynnościach organu, w tym też o wydaniu kwestionowanej decyzji. Normy zawartej w tym przepisie nie można zatem rozumieć w ten sposób, że każda strona postępowania powinna być zawiadomiona zarówno na piśmie, jak i przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestorów, właścicieli i użytkowników wieczystych organ powinien był zawiadomić na piśmie, co uczynił, a pozostałe strony w ten szczególny podwójny sposób, którego zaniechał. Powyższe uchybienie musi zatem być rozpatrywane w kategoriach wadliwości doręczenia, a taka wadliwość nie ma żadnego wpływu na bieg terminów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, czy przepisach szczególnych biegnących od "dnia doręczenia decyzji". Jakakolwiek wadliwość doręczenia decyzji, czy też równoważnej temu doręczeniu formy (obwieszczenia, powiadomienia w sposób zwyczajowy) skutkuje co najwyżej zaistnieniem wady wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w stosunku do strony, której wadliwość ta dotyczy (por. art. 147 k.p.a., a także wyrok NSA z dnia 26 listopada 2013 r. w sprawie II OSK 1475/12 i przywołane w nim orzecznictwo, https://cbois.nsa.gov.pl), nie powoduje natomiast wstrzymania biegu terminów ustanowionych "od dnia doręczenia decyzji". Bieg tych terminów, w tym przewidzianych w art. 158 § 2 k.p.a. i analogicznie w art. 53 ust. 7 u.p.z.p., jak również wymienionych w innych przepisach (przykładowo w art. 129 § 2 czy art. 146 § 1 k.p.a.) nie jest uzależniony od prawidłowego doręczenia decyzji wszystkim stronom prowadzonego postępowania. Uznanie, że tak jest uniemożliwiałoby uostatecznienie się decyzji administracyjnej, a tym samym jej wejście do obrotu prawnego, co prowadziłoby do podważenia zasady trwałości decyzji administracyjnej ustanowionej w treści art. 16 k.p.a. Jak wyjaśnia się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne także decyzja doręczona wadliwie z pominięciem niektórych stron postępowania (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 718/12, https://cbois.nsa.gov.pl).

Zaniechanie obwieszczenia i powiadomienia w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości stosownie do art. 53 ust. 1 u.p.z.p. musi więc być traktowane jako przypadek wadliwości w doręczeniu decyzji. Termin 12 miesięcy wyłączający dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, określony w art. 53 ust. 7 tej ustawy, rozpoczyna bieg bez względu na prawidłowość zawiadomienia wszystkich stron o jej wydaniu.

Przydatny do rozstrzygnięcia wątpliwości w tej kwestii jest również dorobek orzecznictwa i doktryny na gruncie przepisu art. 146 § 1 k.p.a. od którego przepis art. 53 ust. 7 u.p.z.p. stanowi wyjątek w zakresie długości terminu, a nie przesłanek rozpoczęcia jego biegu. Jak wskazuje się w doktrynie uregulowania objęte art. 146 § 1 k.p.a. określające początek biegu wskazanych w nim terminów posługuje się pojęciem "doręczenia lub ogłoszenia decyzji", nie precyzuje adresata tego doręczenia. Można więc przyjąć, że w rozumieniu tego przepisu chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu jako strony. Zatem doręczenie decyzji o jakim mowa w tym przepisie to skierowanie decyzji do którejkolwiek ze stron biorących udział w postępowaniu i doręczenie im tej decyzji, a termin wymieniony w tym przepisie biegnie od dnia ostatniego doręczenia jakie miało miejsce w sprawie. Nie chodzi tutaj zatem o dręczenie decyzji stronie pominiętej w postępowaniu administracyjnym, lecz o datę doręczenia decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu ( M. Wierzbowski, A. Wiktorowska ( red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz CH Beck 2013, art. 146, Nb. 2). Stanowisko to jako zgodne z utrwaloną linią sądów administracyjnych podziela także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę i wskazuje jednocześnie, że ma ono również bezpośrednie zastosowanie do ustalenia początku biegu terminu wynikającego z art. 53 ust. 7 u.p.z.p. ( por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2015r. sygn. akt II OSK 2669/13, LEX nr 1708525).

Z przedstawionych powyżej względów, wobec braku wskazania takich podstaw skargi kasacyjnej, które pozwalałyby na jej uwzględnienie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.