Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 367/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2017-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145, art. 146 ust. 2, art. 153, art. 154, art. 157 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7, art. 8. art. 10, art. 36 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: Nie można mówić o pozbawieniu strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu, gdy organ przedłuża termin do rozpoznania sprawy, a następnie przed upływem wskazanego terminu wydaje decyzję w sprawie. Wynikający z art. 36 § 1 k.p.a. obowiązek organu zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie nie jest gwarancją realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, lecz jest to regulacja służąca terminowemu załatwianiu spraw.

TEZY

Nie można mówić o pozbawieniu strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu, gdy organ przedłuża termin do rozpoznania sprawy, a następnie przed upływem wskazanego terminu wydaje decyzję w sprawie. Wynikający z art. 36 § 1 k.p.a. obowiązek organu zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w terminie nie jest gwarancją realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, lecz jest to regulacja służąca terminowemu załatwianiu spraw.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 września 2017 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem drogi gminnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Wójt Gminy J. ustalił J. G. (dalej: "Skarżący") opłatę adiacencką w kwocie 4.438,50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie K., gm. J., stanowiącej działkę nr [...] o pow. 0,1327 ha, spowodowanego wybudowaniem drogi gminnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji, decyzją z dnia [...] marca 2017 r. o nr [...] utrzymało ją w mocy.

Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:

W 2014 roku została wybudowana droga gminna w ramach zadania inwestycyjnego pod nazwą: "Budowa i przebudowa ul. w K. wraz z budową infrastruktury technicznej". Wcześniej, decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (zrid) Starosta B. zezwolił na realizację inwestycji drogowej obejmującej budowę i przebudowę ul. w K. wraz z budową infrastruktury technicznej zlokalizowanej na działkach nr geod.: [...] obr. K. W dniu 29 września 2014 r. Gmina J. dokonała odbioru technicznego, który został potwierdzony końcowym protokołem odbioru. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie drogi gminnej ul. w K. wraz z infrastrukturą techniczną. Decyzja ta stała się ostateczna dnia [...] grudnia 2014 r. i – w ocenie organu -z tym dniem zostały stworzone warunki techniczne do korzystania z wybudowanej drogi dla działki nr geod. [...], obr. K.

Organ ustalił, że według stanu na dzień [...] grudnia 2014 r., Skarżący był właścicielem nieruchomości o nr geod. [...], położonej w obrębie K., Gmina J.

Organ ustalił też, że ul. [...] była drogą gruntową nieurządzoną, nie posiadała chodników, krawężników, pasa drogowego i innych urządzeń (kanalizacja deszczowa, oświetlenie uliczne). Zdaniem organu, porównanie stanu drogi sprzed jej budowy do jej stanu po wykonaniu robót objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie pozostawia wątpliwości co do tego, że nastąpiło podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych drogi poprzez budowę nawierzchni, chodników, zjazdów, kanalizacji deszczowej, wodociągu. Zdaniem Kolegium, stworzone zostały też warunki do korzystania z wybudowanej drogi.

Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji, że doszło do wybudowania drogi, a nie jedynie do jej przebudowy.

Organ wskazał, że dokumentami potwierdzającymi fakt, iż doszło do budowy ul. w K. jest: protokół odbioru końcowego robót drogowych z dnia [...] września 2014 r. zgodnie z którym wykonano: jezdnię (z nawierzchni asfaltowej lub polbruku), wjazdy, zatokę, chodniki (z polbruku), oświetlenie uliczne, wodociąg oraz kanalizacje deszczową; decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2014 r. o pozwoleniu na użytkowanie drogi gminnej ul. w K., pismo Referatu Inwestycji i Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 2016 r. informujące, że w wyniku realizacji przez Gminę J. inwestycji pod nazwą: "Budowa i przebudowa ul. [...] w K. wraz z budową infrastruktury technicznej", wybudowany został zjazd m in. na działkę nr geod. [...] obr. K. Z kolei dokumentem stwierdzającym możliwość korzystania z drogi jest decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2014 r. o pozwoleniu na użytkowanie drogi gminnej ul. [...] w K. na ww. działkach.

Odnośnie wzrostu wartości nieruchomości organ wskazał, że z operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] sierpnia 2016 r. wynika, że na skutek wybudowania drogi gminnej ul. [...] w K., wartość nieruchomości Skarżącego wzrosła o 8.877,00 zł.

Oceniając sporządzony w sprawie operat, organ stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy rzetelnie wykazał skalę wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości

w związku z wybudowaniem drogi. Operat szacunkowy sporządzony został

w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, która polega na porównywaniu nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z co najmniej trzema nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Z operatu wynika, że rzeczoznawca dokonał analizy rynku, w trakcie którego przebadanych zostało 28 transakcji sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Ustaloną cenę średnią skorygowano wskaźnikami korygującymi

w zależności od oceny cech rynkowych wycenianej nieruchomości.

W ocenie Kolegium operat został sporządzony zgodnie z zasadą szczególnej staranności, w tym w zakresie wskazania podstaw prawnych dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń, wyniku końcowego, zawartych w operacie wniosków oraz ich uzasadnienia. W operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy uwzględnił wszystkie cechy przedmiotowej nieruchomości mające wpływ na jej wartość. Operat szacunkowy zawiera również wyjaśnienia co do wyboru metody szacowania nieruchomości. Poszczególne części operatu szacunkowego zawierają wyjaśnienia co do dokonanych w operacie obliczeń i ich wyniku, czyli ustalenia wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, spowodowanego wybudowaniem drogi.

Odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie doboru nieruchomości podobnych organ przytoczył wyjaśnienia rzeczoznawcy, który wskazał, że przy doborze nieruchomości podobnych do wycenianej według jej stanu przed i po wybudowaniu drogi kierował się przede wszystkim kryterium podobieństwa walorów położenia nieruchomości. Dlatego też wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem drogi oszacował na podstawie cen rynkowych nieruchomości wymienionych w poz. 2 i 70 zestawienia cen transakcyjnych a nie na podstawie cen nieruchomości wymienionych w poz. 1 i 69, które to nieruchomości są bardziej atrakcyjne pod względem położenia od nieruchomości wycenianej, co znajduje odzwierciedlenie w ich wyższych cenach. Analogicznie, szacując wartość nieruchomości według jej stanu po wybudowaniu drogi rzeczoznawca oparł wycenę na cenach nieruchomości posiadających dostęp do drogi utwardzonej, charakteryzujących się również porównywalnymi do wycenianej walorami położenia, a nie na wyraźnie wyższych cenach nieruchomości atrakcyjnie od niej położonych (poz. 27 i 41 zestawienia).

Ponadto rzeczoznawca wskazał, że nieruchomości podobne do wycenianej były dobierane z całego obszaru rynku lokalnego, a nie tylko z wybranych wsi.

Kolegium oceniło wyjaśnienia biegłego jako klarowne, spójne, logiczne

i przekonujące. Tym samym wycena dokonana przez rzeczoznawcę zasadnie uznana została przez organ za prawidłową.

Organ zwrócił uwagę na potrzebę odróżnienia oceny wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147, dalej: "u.g.n."). Podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących czy przyjętych nieruchomości do porównania mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1

i 1a u.g.n. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, skoro powołany art. 157 ust. 1 u.g.n. nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych, przy czym nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracji, skoro w ich ocenie zastosowane współczynniki nie wzbudziły wątpliwości co do ich prawidłowości.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Białymstoku, pełnomocnik Skarżącego zarzucił decyzji SKO naruszenie:

- art. 104 k.p.a. poprzez uznanie pisma strony z dnia 30 listopada 2016 r. za odwołanie od decyzji Wójta Gminy J., podczas gdy pismo to zawierało wyłącznie stanowisko do przedstawionych wyjaśnień przez rzeczoznawcę majątkowego z dnia [...] października 2016 r. przesłanego wraz z zawiadomieniem Wójta Gminy o możliwości zgłaszania ewentualnych wniosków i zastrzeżeń;

- art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu

i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnieniu sygnalizowanych przez Skarżącego pismem z dnia [...] listopada 2016 r. wątpliwości

w zakresie złożonych przez rzeczoznawcę wyjaśnień z dnia [...] października 2016 r.

i tym samym poprzestanie przez organ na bezkrytycznej akceptacji lakonicznego i w istocie niewnoszącego nic nowego, pisma rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] października 2016 r;

- art. 8 k.p.a. przez prowadzenie przez organ wyższego stopnia postępowania niestarannie i niezgodnie z przepisami prawa mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa;

- art. 7 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] listopada 2016 r. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej;

- art. 107 § 3 k.p.a w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu

I instancji i brak ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do zarzutów zawartych w odwołaniu;

- art. 157 u.g.n. poprzez nieskorzystanie przez organy z tego artykułu, dającego organom możliwość oceny prawidłowości sporządzonego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców, a co za tym idzie, poprzez błędne przyjęcie, iż wycena dokonana przez rzeczoznawcę jest prawidłowa.

Na tej podstawie pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak też ją poprzedzającej decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Skarżący kwestionuje wysokość ustalonej opłaty adiacenckiej.

Ponadto podnosi, że Wójt Gminy J. zawiadomieniem z dnia [...] października 2016 r., doręczonym pełnomocnikowi skarżącego w dniu [...] listopada 2016 r., przekazał stanowisko rzeczoznawcy majątkowego do złożonych przez skarżącego w dniu [...] września 2016 r. zastrzeżeń, zakreślił 7 dni na zgłaszanie ewentualnych wniosków i zastrzeżeń oraz na zapoznanie się z zebranymi dotąd materiałami dowodowymi. Ponadto z uwagi na konieczność umożliwienia stronom zapoznania się z całością akt sprawy, organ wskazał, że przewidywany termin załatwienia sprawy nastąpi do dnia [...] grudnia 2016 r. Skarżący pismem z dnia [...] listopada 2016 r. wniósł o przedłużenie zakreślonego terminu do zgłaszania wniosków i zastrzeżeń do dnia [...] listopada 2016 r. Organ l instancji nie odniósł się do przedmiotowego wniosku w żaden sposób. Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. Skarżący wniósł zastrzeżenia do złożonych wyjaśnień rzeczoznawcy z dnia [...] października 2016 r. Wójt Gminy pismo to uznał za odwołanie, co stanowi naruszenie art. 104 k.p.a. Skarżący dopiero pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. złożył odwołanie po otrzymaniu wydanej przez Wójta Gminy J. decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.

Zdaniem strony skarżącej, organ odwoławczy w żaden sposób nie pochylił się nad zgłoszonymi zastrzeżeniami z dnia [...] listopada 2016 r. Organ jedynie powielił argumentację rzeczoznawcy bez przedstawienia uzasadnienia, dlaczego podziela rację rzeczoznawcy i stwierdził, że stawiane zarzuty przez Skarżącego oparte są jedynie "na własnym rozumieniu przepisów prawa oraz własnej analizie operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę wydanej decyzji".

Tymczasem organ odwoławczy pomija fakt, że Skarżący wystąpił do organu I instancji z wnioskiem z dnia [...] listopada 2016 r. o przedłużenie zakreślonego terminu do zgłaszania wniosków i zastrzeżeń do dnia [...] listopada 2016 r. W konsekwencji organ I instancji przedwcześnie wydał decyzję, bowiem uczynił to w ostatnim dniu terminu przypadającym na zgłoszenie przez Skarżącego ewentualnych wniosków lub zastrzeżeń. Skarżący odebrał wyjaśnienia rzeczoznawcy i zawiadomienie organu w dniu [...] listopada 2016 r., chociaż organ I instancji poinformował go, że przewidywany termin załatwienia sprawy jest do dnia [...] grudnia 2016 r. Tym samym Skarżący został pozbawiony czynnego udziału przed organem I instancji.

Końcowo podniesiono, że w sporządzonym dla potrzeb niniejszej sprawy operacie szacunkowym rzeczoznawca wadliwie dokonał wyboru 3 nieruchomości podobnych

w zakresie powierzchni do nieruchomości wycenianej zarówno przed wybudowaniem drogi gminnej, jak i po jej wybudowaniu. Stąd też dokonanie wyceny nieruchomości w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami przy uwzględnieniu nieruchomości, które nie stanowią nieruchomości podobnych w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., czyni dokonaną wycenę niezgodną z powołanymi wyżej wymogami prawa. Dopuszczenie zaś jako dowodu w sprawie błędnie sporządzonego operatu szacunkowego świadczy o naruszeniu przez orzekające w sprawie organy art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. i czyni wadliwą wydaną na jego podstawie decyzję.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w B. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774; dalej: u.g.n.). Zgodnie z treścią art. 144 ust. 1 u.g.n., właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Ponadto stosownie do treści art. 145 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (ust. 1). Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 u.g.n. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (ust. 2).

W niniejszej sprawie spełnienie powyższych wymogów nie jest sporne. Skarżący zarzuca natomiast naruszenie przepisów postępowania administracyjnego z uwagi na niezapewnienie mu czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.). Skarżący podniósł też naruszenie art. 104 k.p.a. poprzez błędne uznanie jego pisma z dnia [...] listopada 2016 r. za odwołanie od decyzji Wójta Gminy J., podczas gdy pismo to zawierało wyłącznie stanowisko do przedstawionych wyjaśnień przez rzeczoznawcę majątkowego z dnia [...] października 2016 r. Ponadto Skarżący kwestionuje wysokość opłaty adiacenckiej.

Kontrolując pierwszą z wymienionych kwestii Sąd przeanalizował tok prowadzonego w sprawie postępowania. Miało ono następujący przebieg:

- po sporządzeniu operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego B. R., pismem z dnia [...] września 2016 r. Wójt Gminy J. zawiadomił Skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, o prawie strony do zapoznania się z aktami sprawy, składania wniosków i zastrzeżeń w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia i o tym, że po upływie tego terminu zostanie wydana decyzja administracyjna w oparciu o zgromadzone w sprawie dowody. Pismo to doręczono Skarżącemu w dniu [...] września 2016 r.;

- w dniu [...] września 2016 r. pełnomocnik Skarżącego złożył zastrzeżenia do operatu szacunkowego, kwestionując okoliczność przeprowadzenia oględzin nieruchomości a także wybór nieruchomości przyjętych do porównania jako nieruchomości podobnych;

- pismem z dnia [...] września 2016 r. Wójt Gminy zwrócił się do biegłego B. R. o ustosunkowanie się do zastrzeżeń Skarżącego;

- pismem z dnia [...] października 2016 r. Wójt Gminy zawiadomił pełnomocnika Skarżącego, że decyzja nie może zostać wydana w ustawowym terminie i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] listopada 2016 r.;

- pismem z dnia [...] października 2016 r. rzeczoznawca ustosunkował się do zastrzeżeń Skarżącego;

- pismem z dnia [...] października 2016 r. organ zawiadomił Skarżącego

o przedłożeniu przez rzeczoznawcę majątkowego wyjaśnień do operatu, poinformował o możliwości skorzystania z oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych a także pouczył o możliwości składania wniosków i zastrzeżeń i zapoznania się z materiałami dowodowymi w ciągu 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia (k. 19 akt admin.). Pismo zostało doręczone pełnomocnikowi Skarżącego w dniu [...] listopada 2016 r.;

- w dniu [...] listopada 2016 r. została wydana decyzja w przedmiocie ustalenia Skarżącemu opłaty adiacenckiej. Decyzja została doręczona pełnomocnikowi Skarżącego w dniu [...] grudnia 2016 r.;

- pismem z dnia [...] listopada 2016 r., które wpłynęło do Urzędu Gminy w dniu [...] listopada 2016 r., pełnomocnik Skarżącego wniósł o przedłużenie terminu do zgłaszania wniosków i zastrzeżeń do dnia [...] listopada 2016 r. Wójt Gminy J. pismo z dnia [...] listopada 2016 r. potraktował jako odwołanie i przekazał do rozpoznania organowi II instancji;

- w dniu [...] grudnia do urzędu wpłynęły zastrzeżenia Skarżącego do pisemnych wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] października 2016 r., w których zakwestionowano prawidłowość przyjętych do porównania nieruchomości podobnych (k. 22);

- w dniu [...] grudnia 2016 r. pełnomocnik Skarżącego złożyła odwołanie od decyzji

z dnia [...] listopada 2016 r;

- w dniu [...] marca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. rozpoznało sprawę i wydało decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji.

Analiza kolejności zdarzeń, w ocenie Sądu, prowadzi do wniosku, że

w sprawie nie miało miejsce naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W toku całego postępowania Skarżącemu umożliwiano zapoznanie się z aktami sprawy, składanie wniosków i zastrzeżeń. Już w piśmie z dnia [...] września 2016 r. poinformowano go o uprawnieniach, m.in. do składania wniosków i zastrzeżeń w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia i o tym, że po upływie tego terminu zostanie wydana decyzja administracyjna w oparciu o zgromadzone w sprawie dowody. Skarżący wiedział o tym już [...] września 2016 r. Zastrzeżenia złożone przez stronę skarżącą były przedmiotem ponownej analizy rzeczoznawcy majątkowego. Po przedłożeniu przez rzeczoznawcę majątkowego wyjaśnień do operatu, organ poinformował pełnomocnika Skarżącego o możliwości skorzystania z oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, a także pouczył o możliwości składania wniosków i zastrzeżeń i zapoznania się z materiałami dowodowymi w ciągu 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia. Pismo informujące o tym zostało doręczone pełnomocnikowi Skarżącego w dniu [...] listopada 2016 r. Po 7 dniach od doręczenia pisma, tj. w dniu [...] listopada 2016 r. organ wydał decyzję w sprawie.

W ocenie Sądu wydanie decyzji w sprawie można uznać za przedwczesne. Organ powinien bowiem uwzględnić, że zastrzeżenia i wnioski mogą zostać złożone drogą pocztową. Jednak Sąd nie stwierdził, aby w tej sprawie czynnik ten uzasadniał uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Należy bowiem zauważyć, że

w wyznaczonym terminie 7 dni (do dnia [...] listopada 2016 r.) takich zastrzeżeń

i wniosków Skarżący ani jego pełnomocnik nie złożyli. Dopiero w ostatnim dniu wyznaczonego terminu, tj. [...] listopada 2016 r. zostało złożone, za pośrednictwem poczty, pismo z wnioskiem o przedłużenie terminu do zgłaszania wniosków

i zastrzeżeń do dnia [...] listopada 2016 r. Należy zauważyć, że organ nie musiał takiego wniosku uwzględnić, zwłaszcza że ani rozmiar, ani poziom skomplikowania sprawy nie uzasadniał przedłużania postępowania w sprawie. Gdyby natomiast nawet organ nie wydał decyzji już w dniu [...] listopada 2016 r. to biorąc pod uwagę treść złożonych w dniu [...] grudnia 2016 r. zastrzeżeń do pisemnych wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego należy stwierdzić, że nie zawierały one elementów, które nie były już wcześniej przedmiotem oceny rzeczoznawcy majątkowego i organu

I instancji. Pełnomocnik zakwestionował w tym piśmie przyjęcie do porównań nieruchomości o cenie minimalnej 37,74 zł zamiast taką nieruchomość wykluczyć

z porównań, kwestionuje uwzględnienie przez rzeczoznawcę lokalizacji nieruchomości, przez co w różnicy wartości zawarty jest czynsz lokalizacyjny, wskazuje na nieuwzględnienie jako cechy różnicującej ceny nieruchomości jakości drogi dojazdowej. Tymczasem w wyjaśnieniach rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] października 2016 r., które organ I instancji uwzględnił przy wydawaniu decyzji, rzeczoznawca wyjaśnił, czym kierował się przy doborze nieruchomości podobnych do wycenianej. Wyjaśnił też, dlaczego dobierał nieruchomości podobne do wycenianej z całego obszaru rynku lokalnego, a nie tylko z wybranych wsi. Ponadto Sąd zauważa, że z analizy operatu nie wynika, aby do porównań przyjęto nieruchomość o cenie minimalnej 37,74 zł (str. 14 operatu). W tych okolicznościach Sąd przyjął, że opisane zastrzeżenia Skarżącego, w kontekście stanowiska organu nie wnosiły elementu, który wpływałby na treść rozstrzygnięcia. Sąd nie dostrzega też, aby strona skarżąca została pozbawiona uprawnień czy możliwości zaprezentowania swojego stanowiska w sprawie. Przeciwnie, była pouczana

o przysługujących uprawnieniach, mogła z nich korzystać.

W kontekście zarzutów skargi trzeba też wyraźnie stwierdzić, że nie można mówić o pozbawieniu strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu, gdy organ przedłuża termin do rozpoznania sprawy, a następnie przed upływem wskazanego, maksymalnego terminu wydaje decyzję w sprawie. Wynikający z art. 36 § 1 k.p.a. obowiązek organu zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy

w terminie nie jest gwarancją realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, lecz jest to regulacja służąca terminowemu załatwianiu spraw. Nie można wywodzić, że nie jest dopuszczalne załatwienie sprawy (wydanie decyzji) wcześniej, przed nowowyznaczonym terminem do załatwienia sprawy. Wskazana regulacja nie powinna być traktowana przez stronę postępowania jako wydłużenie dla niej terminów do dokonywania czynności w sprawie.

Ponadto Sąd zwraca uwagę, że organ odwoławczy rozpoznał odwołanie złożone przez pełnomocnika w dniu [...] grudnia 2016 r. Świadczą o tym wskazane

w decyzji organu II instancji zarzuty, które zostały przez stronę wyartykułowane

w treści pisma z dnia [...] grudnia 2016 r. Zatem organ odwoławczy analizował zarówno złożone zastrzeżenia, jak też zarzuty odwołania. Zatem i na tym etapie postępowania nie doszło do naruszenia jakichkolwiek praw strony postępowania,

w szczególności bezzasadny pozostaje zarzut pozbawienia strony możności czynnego udziału w postępowaniu.

Przechodząc do drugiej spornej kwestii należy wskazać, że ustalenie

wysokości opłaty adiacenckiej zależy od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej i następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 146 ust. 1 i 1a u.g.n.).

W sprawie organ wydając zaskarżoną decyzję zastosował cytowane przepisy

i przeprowadził procedurę zgodnie z regułami postępowania przy określaniu opłaty.

Stosownie do art. 7 u.g.n., jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi. W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy, jako podmiot uprawniony do wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości (art. 154 ust. 1 u.g.n.),

w sporządzonym operacie szacunkowym dokonał oszacowania przedmiotowej nieruchomości stosując podejście porównawcze i metodę porównania parami. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobnej od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Przepis art. 4 pkt 16 ustawy

o gospodarce nieruchomościami definiuje pojęcie "nieruchomości podobnej", stanowiąc że należy pod tym pojęciem rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Należy zauważyć, że nieruchomości podobne to nie są nieruchomości identyczne. Różnice między nieruchomościami przyjętymi do porównań niwelowane są przez noty korygujące, które w tej sprawie zostały zastosowane i opisane

w operacie szacunkowym, przy czym opis ten należy łączyć z opisem uwzględnianych cech nieruchomości.

W art. 154 u.g.n. ustawodawca wskazał na czynniki, które należy brać pod uwagę przy sporządzaniu operatu, tj. rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane

o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Operat szacunkowy, mając szczególną wartość dowodową, istotnie wpływa na treść decyzji ustalającej opłatę, co jednak nie oznacza, że jest dla organu administracji wiążący. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się konsekwentnie, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa

w art. 84 § 1 k.p.a., dlatego ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności

i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty.

Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie organy dokonały prawidłowej oceny operatu z dnia [...] sierpnia 2016 r. Przyjęte do porównań nieruchomości dotyczą nieruchomości z rynku lokalnego, w którym położona jest nieruchomość Skarżącego. Są to nieruchomości obszarowo podobne. Rzeczoznawca przyjmując je do porównań miał na względzie położenie nieruchomości, powierzchnię i kształt działki, dostęp do uzbrojenia (w tym dostęp do dróg) i przeznaczenie w planie miejscowym. Zastosował też poprawki z tytułu poszczególnych cech rynkowych.

W tych okolicznościach dobór nieruchomości do porównania nie budzi zastrzeżeń, gdyż przyjęte do zestawienia nieruchomości właściwie obrazują rynek obrotu na terenie gminy pod względem cech oraz cen. Jak wskazał biegły porównywane nieruchomości zbyto w porównywalnych okresach czasu (w okresie bezpośrednio poprzedzającym wycenę). Do porównania biegły przyjął odpowiednią liczbę nieruchomości, z których wytypował te, które uznał za najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej. Ceny porównawcze biegły skorygował poprawkami

z tytułu różnic w cechach nieruchomości. Wskazał, że dobór i wielkość przyjętych

w analizie poprawek został oparty na prowadzonym przez niego monitorowaniu cen rynkowych nieruchomości na terenie Gminy J. i innych rynkach lokalnych w latach 1995 – 2016 oraz na badaniach wpływu poszczególnych cech nieruchomości niezabudowanych na ich wartość rynkową.

Biegły wskazał, że zakres współczynników korygujących z tytułu dostępu nieruchomości do uzbrojenia (w tym drogi o nawierzchni utwardzonej) został obliczony na podstawie porównania cen jednostkowych działek różniących się od siebie faktem dostępu do tych urządzeń, ale podobnych do siebie pod względem pozostałych cech rynkowych (walorów położenia, wielkości, kształtu

i przeznaczenia). Porównywane działki to działki budowlane o pow. 0,0964 – 0,1391 ha i kształcie foremnym lub zwartym, przyległe bezpośrednio do dróg publicznych. W przypadku działek uzbrojonych ich odległość od rozprowadzonych w pasie drogowym sieci infrastrukturalnych nie przekracza kilku metrów.

W ocenie Sądu operat został sporządzony w sposób zrozumiały, opis w nim zawarty pozwala prześledzić tok myślowy biegłego. Sąd nie dostrzega wad w tym operacie skutkujący potrzebą uchylenia decyzji i uzyskania dodatkowych wyjaśnień od biegłego.

Co do możliwości weryfikacji operatu należy zważyć, że ustawa przewiduje tryb weryfikacji operatu szacunkowego. Art. 157 ust. 1 u.g.n. stanowi, iż oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady:

1) organizacja zawodowa wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych;

2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności.

Z kolei, zgodnie z art. 157 ust. 2 u.g.n., sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1. Niemniej jednak ewentualne przedłożenie przez stronę operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego, zawierającego wnioski odmienne od pierwotnie sporządzonej wyceny może rzutować na ocenę jego prawidłowości i uzasadniać ewentualny wniosek strony o dokonanie oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca nie złożyła operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego. Sąd nie podziela stanowiska Skarżącego, że organ nie wyczerpał możliwości oceny wartości dowodowego operatu we własnym zakresie, w tym nie skorzystał z uprawnień z art. 157 u.g.n. dającego organom możliwość oceny prawidłowości sporządzonego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców. Przyjmuje się bowiem, że to strona kwestionująca dany operat powinna przedłożyć organowi dowód jego nieprawidłowości w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy

z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 241/09, LEX nr 551943). Samo zaś niezadowolenie strony z opinii biegłego czy też subiektywne przekonanie strony

o nieprawidłowości sporządzonej wyceny nieruchomości, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 456/16, LEX nr 2105357). Sąd orzekający w tej sprawie stoi na stanowisku, że jeśli organ nie kwestionował operatu, to nie miał obowiązku wystąpienia o jego ocenę przez organizację zawodową rzeczoznawców. To Skarżący, nie godząc się z zawartymi w operacie ustaleniami, winien przejąć inicjatywę dowodową w tym zakresie. Zauważyć przy tym należy, że organ w piśmie z dnia 26 października 2016 r. poinformował go o takiej możliwości. Skarżący w toku całego postępowania z takiej możliwości nie skorzystał. Sąd nie stwierdził więc, aby w sprawie organ naruszył art. 157 u.g.n ani zarzucanych przez stronę przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a.

Dlatego też, mając na względzie powyższe, Sąd oddalił skargę, jako niezasadną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369).