Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 523/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 72 ust. 1 pkt 1 i art. 86
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 167 poz 1399
law: Ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach  uzdrowiskowych
article: art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 80 i art. 81
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: par. 4 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2003 nr 120 poz 1133
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA INFRASTRUKTURY z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) del. WSA Jerzy Siegień Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. sp. komandytowo-akcyjna w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 października 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 654/12 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. sp. komandytowo-akcyjna w P. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 654/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę [...] sp. z o.o. spółka komandytowo-akcyjna w P. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 10 maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia 5 marca 2012 r. nr [...] Starosta I., w oparciu m.in. o art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej też jako Prawo budowlane), zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce [...] z o.o. w K. pozwolenia na budowę centrum handlowego z wewnętrznymi instalacjami: elektrycznymi, SAP, DSO, wodno-kanalizacyjną, hydrantową, kanalizacji deszczowej, wentylacji mechanicznej, chłodnictwa, wody lodowej, tryskaczową wraz z infrastrukturą zewnętrzną: parkingami, drogami wewnętrznymi, zjazdem na ul. [...], przyłączami i instalacjami zewnętrznymi: elektryczną, teletechniczną, wody, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej oraz przebudową rurociągu solanki, w I. przy ul. [...], działki nr ew.: [...],[...],[...],[...],[...] w obrębie ew. [...] obr. [...]; określając bardzo dokładnie warunki pozwalnia oraz opisując szczegółowo przebieg postępowania.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła spółka [...] - sp. z o.o. w P. i zarzuciła organowi I instancji wydanie decyzji obarczonej wadą nieważności, z powodu rażącego naruszeniem prawa tj.: art. 32 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1, art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.; zwaną dalej "ustawą środowiskową") i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako k.p.a.); a ponadto art. 38 pkt 3) ustawy uzdrowiskowej w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt. 23) ustawy z dnia 4 marca 2011 r. o zmianie ustawy uzdrowiskowej (Dz. U Nr 73, poz. 390, ze zm., zwaną dalej "ustawą zmieniającą"). Poza tym w/w spółka zarzuciła organom obu instancji naruszenie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 80 i art. 81 Prawa budowlanego oraz § 4 ust. 1 pkt 3) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U Nr 120, poz. 1133 ze zm.).

Odwołanie w sprawie wniosła również spółka [...] – sp. z o.o. w P., która dodatkowo zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 80 kpa, poprzez dokonanie dowolnej i wybiórczej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Po rozpatrzeniu w/w odwołań Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia 10 maja 2012 r. znak: [...], orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany jest kompletny, został on wykonany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, a także, że wnioskodawcy uzyskali niezbędne pozwolenia, opinie i uzgodnienia i że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami obowiązującego dla terenu przedmiotowej inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej I. Nr XXXVI/514/2009 z dnia 30 września 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", publ. Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 2009 r. Nr 140, poz. 2590 oraz uchwałą Rady Miejskiej I. Nr XIV/165/99 z dnia 29 października 1999 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego przy ul. [...] i ul.[...] w [...], publ. Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 2000 r. Nr 33, poz. 316 z 26 czerwca 2000 r.).

Organ odwoławczy stwierdził następnie, że nie podziela zarzutu, że wyeliminowanie przez SKO decyzji z dnia 3 czerwca 2011 r. powinno prowadzić do umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Organ ten nie podzielił też wyrażonej w odwołaniach interpretacji przepisu art. 38 pkt 3 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. z 2005 r. Nr 167, poz. 1399 ze zm., zwaną dalej ustawą uzdrowiskową). Wskazał, że z treści tego przepisu wynika, że na obszarze uzdrowiska lub obszarze ochrony uzdrowiskowej wydziela się trzy rodzaje stref ochronnych ochrony uzdrowiskowej, oznaczone literami "A", "B" i "C" i że strefa "C", dla której procentowy udział terenów biologicznie czynnych wynosi nie mniej niż 45%, obejmuje obszar przyległy do strefy "B", stanowiący jej otoczenie oraz obszar mający wpływ na zachowanie walorów krajobrazowych, klimatycznych oraz ochronę złóż naturalnych surowców leczniczych. W ocenie organu wykładnia językowa przytoczonego przepisu wyraźnie wskazuje, że procentowy udział terenów biologicznie czynnych dotyczy całego obszaru strefy "C" i że brak jest jakichkolwiek podstaw, by twierdzić, że wartość ta dotyczy każdej nieruchomości wchodzącej w skład strefy "C". Organ wskazał, że nie można tu stosować wykładni rozszerzającej. Poza tym organ wskazał na treść pisma zastępcy Prezydenta Miasta I. z dnia 16 stycznia 2012r. w którym podmiot ten stwierdził że na podstawie szacunkowych obliczeń należy przyjąć, że aktualny procentowy udział terenów biologicznie czynnych w strefie C w znaczący sposób przewyższa określone ustawą 45 %.

Poza tym organ odwoławczy uznał za bezzasadny zarzut odwołujących się spółek, iż zaskarżone pozwolenie na budowę narusza ustalenia planu miejscowego właściwego dla terenu inwestycji. Zarzut ten odwołujący oparli, jak wyjaśnił organ, na twierdzeniu, że realizacja spornego przedsięwzięcia jest uzależniona od wcześniejszego wybudowania dróg publicznych przez władze publiczne, wskazując, że w sprawie warunek ten nie został spełniony, gdyż nie stanowi go zawarcie przez inwestora umów cywilnoprawnych z Prezydentem Miasta I. i Powiatem I.. Ustosunkowując się do wskazanego zarzutu organ podkreślił, że plan miejscowy, zatwierdzony uchwałą Nr XXXVI/5l4/2009 stanowi, że cyt. "realizacja obiektów wielkopowierzchniowych uwarunkowana budową drugiej jezdni ul. [...] i skrzyżowania ulic 01 KDZ i 06 KDD oraz ulic 04 KDL i 05 KDL". Powyższe ustalenie planu miejscowego nie przewiduje w ocenie organu obowiązku wybudowania ww. ulic, przed wybudowaniem przedmiotowego centrum handlowego. Jednocześnie organ podkreśli, że inwestor zawarł z zarządcą drogi oraz Powiatem I. umowy zobowiązujące go do realizacji wskazanych inwestycji drogowych i że w momencie wydawania zaskarżonego pozwolenia na budowę dysponował on już pozwoleniami na budowę dla tych inwestycji. Biorąc też pod uwagę, że o ww. umowach stanowi także art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, organ stwierdzili, że nie ma podstaw do uwzględnienia stanowiska skarżących o uzasadnionym podejrzeniu zawarcia umów zobowiązujących do realizacji inwestycji drogowych tylko po to, aby inwestor mógł uzyskać zaskarżoną decyzję. Poza tym organ wskazał, że przepis art. 16 ustawy o drogach publicznych stanowi, że budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową (np. centrum handlowe) należy do inwestora tego przedsięwzięcia.

Za niezgodne z prawdą uznał organ także twierdzenie odwołujących spółek, iż wpięcie przełożenia sieci solankowej w istniejącą sieć ma się odbyć bezpośrednio w granicy działki inwestora z działką nr [...], wskazując że z projektu budowlanego wynika, że włączenie do istniejącego rurociągu nastąpi w odległości 0,5 m od granicy z działką nr [...]. Tym samym więc wpięcia sieci solankowej inwestor dokona, jak podkreślił organ, na terenie swojej nieruchomości, w związku z czym zgoda właściciela działki nr [...] nie jest potrzebna.

Odnosząc się natomiast do zarzutu odwołania o wadliwości przedmiotowego projektu budowlanego, organ wskazał, że podstawą tego zarzutu jest własna ocena odwołujących i że załączone do wniosku o pozwolenie na budowę dokumenty podlegają weryfikacji wyłącznie przez właściwe organy administracji architektoniczno-budowlanej w zakresie określonym przepisami prawa budowlanego.

Zdaniem organu odwoławczego na uwzględnienie zasługuje jedynie zarzut odwołania dotyczący nie podania w metrykach rysunków wchodzących w skład projektu budowlanego specjalności projektanta (projektantów). Niemniej jednak organ stwierdził, że uchybienie to nie miało wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie.

Spółka komandytowo-aukcyjna [...] w P. (przekształcona spółka z o.o. [...] w P. wniosła do WSA w Bydgoszczy skargę na powyższą decyzję, zarzucając decyzjom organów obu instancji wadę nieważności z powodu rażącego naruszeniem prawa tj.: art. 32 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1), art. 86 ustawy środowiskowej i art. 105 § 1 k.p.a.; a także art. 38 pkt 3) ustawy uzdrowiskowej w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 23) ustawy zmieniającej. Poza tym skarżąca zarzuciła organom obu instancji inne naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 80 i art. 81 Prawa budowlanego oraz § 4 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, a także naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 7 kpa i art. 80 kpa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując i powtarzając w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Odpowiedź na skargę wniósł również inwestor, domagając się oddalenia skargi oraz wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej p.p.s.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) skargę wskazał, że nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji organu drugiej instancji.

Sąd podał, że w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 Prawa budowlanego jak również w art. 32 ust. 4 tej ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego). Sąd wskazał następnie, że stosownie do art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, co oznacza, że ma moc wiążącą, tak jak każdy inny akt normatywny i musi być respektowany bez względu na to, czy jego rozwiązania budzą kontrowersje, dopóki nie zostanie uchylony lub zmieniony.

W ocenie Sądu, w kontekście powyższych rozważań należy odnieść się do zarzutu skargi wskazującego na rozbieżność pomiędzy zatwierdzonym projektem budowlanym a treścią art. 38 ustawy uzdrowiskowej w zakresie uregulowanej w tym przepisie wielkości procentowego udziału powierzchni biologicznie czynnej określonej dla strefy "C" ochrony uzdrowiskowej. Zdaniem Sądu, argumentacja strony skarżącej nie jest trafna. Już z wykładni językowej tego przepisu wynika w sposób jednoznaczny, że minimalny wskaźnik procentowy udziału terenów biologicznie czynnych w strefie "C", odnosi się do powierzchni całej strefy, a nie dla poszczególnych nieruchomości. Jest to logiczne, gdy skonfrontuje się treść przepisu z intencją jego uchwalenia. Względy funkcjonalne wskazują zaś na to, że głównym celem ochrony obszaru uzdrowiskowego jest takie kształtowanie urbanistyczne, które gwarantuje maksymalne wykorzystanie warunków naturalnych uzdrowiska i ich ochronę przed degradacją. Trudno byłoby spełnić ten cel gdyby uznać, że każda nieruchomość-bez względu na jej walory naturalne- jest objęta obowiązkiem zachowania tego wskaźnika.

Sąd wskazał dalej, iż przepis art. 38 umieszczony został w rozdziale 5 ustawy: "Nadawanie obszarowi statusu uzdrowiska albo statusu obszaru ochrony uzdrowiskowej". Rozdział ten zawiera kompletną systemową regulację odnoszącą się do warunków i trybu nadawania obszarowi statusu uzdrowiska albo statusu obszaru ochrony uzdrowiskowej. Przepisy te skierowane są jedynie do organów gminy wiążąc je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane, ani też bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza administracji publicznej. To plany zagospodarowania przestrzennego muszą zawierać ustalenia, które określają między innymi zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego oraz wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznej.

Sąd stwierdził też, że wbrew stanowisku skarżącej, w sprawie nie wystąpiła przesłanka umorzenia postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.) przed organem I instancji wobec wyeliminowania przez SKO decyzji z dnia 3 czerwca 2011 r.

Sąd nie podzielił również podniesionego przez stronę zarzutu naruszenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez dopuszczenie do realizacji przedmiotowej inwestycji przed budową drugiej jezdni ul. [...]. Sąd wskazał, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów objętych przedmiotową inwestycją nie przewidują wcześniejszego realizowania inwestycji drogowej przed wybudowaniem centrum. Natomiast uzyskanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu uzależnione jest od uprzedniej realizacji inwestycji drogowych (str. 18 decyzji I instancji).

Sąd pierwszej instancji nie podzielił też zarzutu skargi związanego z koniecznością – wg skarżącego - uzyskania zgody właściciela działki [...] na prowadzenie robót budowlanych na tej nieruchomości z uwagi na konieczność wpięcia przełożenia sieci w istniejącą sieć bezpośrednio w granicy tej działki. Sąd wskazał, że analiza projektu budowlanego wskazuje jednakże, że granice działki [...] nie zostaną naruszone przy wykonywaniu tych robót, gdyż wpięcie nastąpi w odległości ok.0.5 m od granicy. Zgoda właściciela tej działki [...] nie jest zatem wymagana.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi o wadliwości przedmiotowego projektu budowlanego w zakresie doświetlenia normatywnego i ochrony przeciwpożarowej Sąd wskazał, że oceny zgodności projektu pod kątem wymagań sanitarnych, przeciwpożarowych i higieny pracy dokonują właściwe organy administracji architektoniczno-budowlanej w zakresie określonym przepisami prawa budowlanego i w tym zakresie uzgodnienia takie zostały w pełnym zakresie poczynione.

Odnosząc się do zarzutu skargi, że niezgodnie z § 4 ust. 1 pkt 3) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. nr 120 poz. 1133 z późn. zm.) nie podano przy nazwisku projektanta jego specjalności projektowej, Sąd wskazał, że brak tej informacji nie miał istotnego charakteru, a treść projektu nie budzi żadnych wątpliwości co do tego, jakiej branży dotyczy.

Sąd Wojewódzki uznał, że wbrew twierdzeniom skargi organ orzekając w sprawie sprostał zachowaniu reguł proceduralnych zmierzających do ustalenia prawdy obiektywnej. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo i wnikliwie wyjaśniły wszelkie okoliczności niezbędne dla podjęcia rozstrzygnięcia. W szczególności, jak wynika to z motywów rozstrzygnięcia, znajdujących odzwierciedlenie w dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy, organ zbadał należycie sprawę w kontekście obowiązków wynikających z art. 32 i 35 Prawa budowlanego.Organ przeprowadził wnikliwe postępowanie wyjaśniające (z poszanowaniem reguł przewidzianych w art. 7, 77 § 1 k.p.a.) i ustalił, że projektowana inwestycja nie narusza zapisów planu, jak też przepisów techniczno-budowlanych. Ustalono, że projekt budowlany został zaopiniowany przez właściwych rzeczoznawców pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, zabezpieczeń przeciwpożarowych, bezpieczeństwa i higieny pracy oraz ergonomii. Wbrew argumentom skargi organ wziął pod uwagę wszelkie okoliczności wskazywane przez stronę skarżącą, związane z realizacją zamierzenia inwestycyjnego i dał temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną wniosła reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika [...] sp. z o.o. sp. komandytowo – akcyjna w P. zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 i art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zmianami) oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. przez błędną jego wykładnię, w wyniku której Sąd błędnie przyznał, iż organ administracyjny w sposób prawidłowy przeprowadził ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko,

2. art. 38 pkt 3 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1399, ze zm.) w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt. 23 ustawy z dnia 4 marca 2011 r. o zmianie ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 73, poz. 390 ze zm.) przez błędną jego wykładnię, w wyniku której Sąd potwierdził stanowisko organu administracji, iż udział powierzchni biologicznie czynnej w wysokości 45% nie dotyczy powierzchni działki czy sumy powierzchni działek przeznaczonych pod inwestycję, lecz limit ten dotyczy całej strefy,

3. art. 28, art. 33 ust. 1., art. 34 ust. 4, art. 36, art. 80 i art. 81 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz § 4 ust. 1 pkt 3) Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 03 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię, w wyniku której Sąd przyznał, iż przedłożony projekt budowlany uzyskał wymagane uzgodnienia, pozwolenia i opinie oraz przedłożony organowi administracji projekt nie posiada wad.

Autorka skargi kasacyjnej w oparciu o wskazane podstawy wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku lub o zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie w całości skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Uczestnik postępowania – [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. złożył odpowiedź na powyższą skargę kasacyjną, domagając się jej odrzucenia z powodu jej braków konstrukcyjnych ewentualnie oddalenia skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Za nietrafny należy uznać pierwszy zarzut skargi kasacyjnej w którym twierdzi się, że inwestor inicjując postępowanie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowego centrum handlowego powinien dysponować ostateczną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach a skoro takiej nie posiadał to organ architektoniczno budowlany powinien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe, w związku z tym inwestor powinien co najwyżej ponowić wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę. Przepisy art. 32 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego i art. 72 ust 1 pkt. 1 ustawy środowiskowej stanowią, że pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko a wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Już z samej językowej wykładni tych przepisów jasno wynika, że decyzję środowiskową należy uzyskać przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę a nie jak to twierdzi skarżąca przed wszczęciem postępowania o pozwolenie na budowę. Nie budzi wątpliwości, że w niniejszej sprawie pierwotna decyzja środowiskowa została uchylona przez organ drugiej instancji ale do czasu wydania i ustatecznienia się wydanej w wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzji środowiskowej, sprawa dotyczącą pozwolenia na budowę była zawieszona. Na dzień wydania pozwolenia na budowę inwestor dysponował ostateczną decyzją środowiskową wydaną na podstawie art. 72 ust. 1 pkt. 1 ustawy środowiskowej a organ architektoniczno budowlany uwzględnił jej postanowienia stosownie do treści art. 86 tej ustawy. W tej sytuacji zbytecznym byłoby powtarzanie za Sądem pierwszej instancji szerokich wywodów dotyczących teorii bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, ponieważ nie ulega wątpliwości, że skoro na dzień wydania decyzji przez organ pierwszej instancji inwestor dysponował ostateczną decyzją środowiskową to przyczyna podawana przez skarżącą nie mogła być podstawą zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenia postępowania administracyjnego.

Drugim niemniej istotnym zarzutem skargi kasacyjnej było naruszenie art. 38 pkt 3 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych. Wedle twierdzeń skarżącej kasacyjnie ustalony w tym przepisie minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej nie dotyczy powierzchni całej strefy "C" jak przyjęły to organy administracji, lecz tylko działek przeznaczonych pod inwestycję. Z takim stanowiskiem skarżącej kasacyjnie nie można się zgodzić. Przepis ten stanowi, że na obszarze uzdrowiska lub obszarze ochrony środowiskowej wydziela się trzy rodzaje stref ochrony uzdrowiskowej oznaczonej literami "A", "B" i "C": 3) strefa "C" dla której procentowy udział terenów biologicznie czynnych wynosi nie mniej niż 45%... . Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości bardzo dobrze uzasadnione stanowisko Sądu pierwszej instancji w tej kwestii, za którym należy powtórzyć, że już z wykładni językowej tego przepisu wynika w sposób jednoznaczny, iż minimalny wskaźnik procentowy udziału terenów biologicznie czynnych w strefie "C", odnosi się do powierzchni całej strefy a nie dla poszczególnych nieruchomości ( wskazano na teren a nie działki). Jest to zasadne, gdy skonfrontuje się treść tego przepisu z intencją jego uchwalenia. Względy funkcjonalne wskazują zaś na to, że głównym celem ochrony obszaru uzdrowiskowego jest takie kształtowanie urbanistyczne, które gwarantuje maksymalne wykorzystanie warunków naturalnych uzdrowiska i ich ochronę przed degradacją. Trudno byłoby spełnić ten cel gdyby uznać, że każda nieruchomość, bez względu na jej walory naturalne, jest objęta obowiązkiem zachowania tego wskaźnika. Nie bez znaczenia jest też to, że przepis art. 38 umieszczony został w rozdziale 5 ustawy: "Nadawanie obszarowi statusu uzdrowiska albo statusu obszaru ochrony uzdrowiskowej". Rozdział ten zawiera kompletną systemową regulację odnoszącą się do warunków i trybu nadawania obszarowi statusu uzdrowiska albo statusu obszaru ochrony uzdrowiskowej. Przepisy te skierowane są jedynie do organów gminy wiążąc je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane, ani też bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza administracji publicznej. To plany zagospodarowania przestrzennego muszą zawierać ustalenia, które określają między innymi zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego oraz wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznej. Przepis art. 38 ustawy uzdrowiskowej nie może kształtować w sposób bezpośredni uprawnień i obowiązków w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w postępowaniu administracyjnym. Charakter tej regulacji i zakres związania rady gminy jego postanowieniami nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów indywidualnych. Taką rolę kształtującą mają jedynie postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego kompetencje do określenia tych warunków przyznano radzie gminy. Konkretyzacji tego uprawnienia dokonuje rada gminy uchwalając plan zagospodarowania przestrzennego obszaru na którym znajdują się strefy ochrony uzdrowiskowej. To w nich rady gmin tak kształtują minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej na terenach pod inwestycje budowlane w strefie C aby nie dopuścić do naruszenia praw któregokolwiek z właścicieli tych nieruchomości także tych którzy zabudowę będą realizować jako ostatni.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 80 i art. 81 Prawa budowlanego poprzez uznanie przez Sąd iż przedłożony projekt budowlany uzyskał wymagane uzgodnienia, pozwolenia i opinie oraz że przedłożony organowi administracji projekt nie posiada wad, należy stwierdzić, iż zarzut ten tylko w części został szerzej rozwinięty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej tj. tylko co do niezgodności projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i braku zgody właściciela działki sąsiedniej na przełożenie sieci solankowej. Zarzuty te także nie okazały się skuteczne. Odnosząc się do tego drugiego zarzutu zawartego już w odwołaniu i skardze, należy ponownie podkreślić, że skarżąca kasacyjnie jest w błędzie, że wpięcie przełożenia sieci solankowej ma się odbyć już na działce sąsiedniej nr [...]. To jednoznacznie potwierdzają projekty załączone do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę – Tom I projekt zagospodarowania terenu, Część I/8 str. 39 opis techniczny oraz str. 56 rysunek 13s. Projekt przewiduje wpięcie rurociągu solankowego w odległości 0.5 m od granicy działki w kierunku działki skarżącej. Mając to na uwadze dla wydania decyzji pozwolenia na budowę, nie była wymagana zgoda właściciela działki nr [...].

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie decyzje organu I i II instancji nie naruszają postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z owego planu miejscowego, zatwierdzonego uchwałą Nr XXXVI/5l4/2009 wynika, że "realizacja obiektów wielkopowierzchniowych uwarunkowana jest budową drugiej jezdni ul. [...] i skrzyżowania ulic 01 KDZ i 06 KDD oraz ulic 04 KDL i 05 KDL". Powyższe ustalenie planu miejscowego nie przewiduje w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, obowiązku wybudowania ww. ulic, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego centrum handlowego. Wydana przez Starostę I. decyzja o pozwoleniu na budowę nakłada na inwestora obowiązek zrealizowania w trakcie realizacji inwestycji wszystkich wymaganych inwestycji drogowych a uzyskanie decyzji pozwolenia na użytkowanie dla inwestycji zostało uzależnione od uprzedniego zrealizowania przez inwestora inwestycji drogowych (strona 18 decyzji). Ponadto skarżąca nie wskazuje przepisu który zobowiązywałby tylko władze publiczne do samodzielnego wykonywania inwestycji drogowych prowadzących do obiektów handlowych. Wręcz przeciwnie z treści art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych wynika, że budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia a szczegółowe warunki budowy lub przebudowy tych dróg określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej. W niniejszej sprawie warunki te zostały określone w umowie z dnia 29 grudnia 2010r. pomiędzy zarządcą drogi a inwestorem i umowie z 2 marca 2011r. pomiędzy Powiatem I. a inwestorem centrum handlowego. Ponadto co wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, spółka przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę centrum handlowego była w posiadaniu ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę niezbędnych dla zrealizowania inwestycji drogowych, w tym przewidzianych w planie zagospodarowania przestrzennego. Zatem warunek realizacji przedmiotowego obiektu wielkopowierzchniowego dotyczący wybudowania wskazanych w planie dróg, został spełniony.

Z uzasadnienia trzeciej podstawy zaskarżenia wynika jedynie, że projekt nie zawiera uzgodnień p.poż i ma wady w zakresie doświetlenia obiektu. Co do pierwszej kwestii umknęło autorowi skargi kasacyjnej, że każda część i branża projektu została uzgodniona w rzucie podstawowym, natomiast schemat oddymiania, schemat ewakuacji stanowią integralną część projektu budowlanego – Tom II Cześć II/1 Projekt architektoniczny, uzgodnionego w zakresie wymaganym w § 6 rozporządzenia MSWiA z 16 czerwca 2003r. w sprawie uzgodnienia projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. z 2003r. Nr 121, poz.1137). Co do drugiej kwestii, to z uwagi na niewskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów które to narusza projekt budowlany w zakresie oświetlenia obiektu i nieuzasadnienie tego zarzutu, Sąd kasacyjny jest zwolniony od merytorycznej oceny tego zarzutu, zatem w takich okolicznościach nie mógł on odnieść zamierzonego skutku.

Nieskuteczny okazał się też zarzut naruszenia oraz § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Z przepisu tego wynika, że w tabelach w rysunkach zawartych w przedmiotowym projekcie budowlanym powinna być podana przy nazwisku projektanta jego specjalność projektowa. W tabelach w przedmiotowym projekcie znajduje się tylko informacja o uprawnieniach projektanta bez jego specjalności. Jednakże szczegółowy opis specjalności wszystkich projektantów ujęto w Tomie I – część I/1 - Załączniki formalnoprawne - pkt.1. Dodatkowo, w samej decyzji organu pierwszej instancji, została wprost przy nazwiskach projektantów określona ich specjalność projektowa, nr uprawnień i przynależność, a projekt budowlany stanowi załącznik do decyzji pozwolenia na budowę. W tych okolicznościach słusznie Sąd Wojewódzki uznał, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, a tylko gdyby był on istotny Sąd mógłby uwzględnić skargę, co wynika z treści art. 141 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.