Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 275/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2011-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 1961 nr 32 poz 159
law: Ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach.
article: art. 34 ust. 1
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
article: art. 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie przekazania w użytkowanie nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 5 czerwca 2008 roku A Spółka Akcyjna w G. wniosła o stwierdzenie, na podstawie

art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, nieważności decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 7 marca 1968 roku, nr [...]. Kwestionowane decyzji zarzuciła, iż została wydana z rażącym naruszeniem art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 roku o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, albowiem bezpodstawnie przyjęto w niej, iż przekazanie w nieodpłatne użytkowanie B w G. nieruchomości Skarbu Państwa, położnej w G. przy ul. [...], nr działki [...], może nastąpić na czas nieokreślony, i uznano, że taki zapis stanowi określenie czasu, na jaki nieruchomość została oddana w użytkowanie w rozumieniu wskazanego przepisu, podczas gdy przedmiotowy przepis wymaga dokładnego określenia czasu użytkowania nieruchomości. Zarzuciła nadto, iż ww. decyzją oddano nieruchomość w użytkowanie w celu niezgodnym z przeznaczeniem gruntu ustalonym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ponieważ przeznaczono ją pod budowę internatu uczelni, w sytuacji, w której przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na inny cel, tj. pod budowę boiska, na co wskazuje zapis § 2 umowy z dnia 15 grudnia 1967 roku, mocą której wywłaszczono przedmiotową nieruchomość.

Zaskarżoną decyzją z dnia 10 stycznia 2011 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 3 i 4 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 158 § 1, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.), art. 10 ustawy z dnia 14 lipca 1961 roku o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 32, poz. 159 ze zm. - dalej jako ustawa o gospodarce terenami w miastach i osiedlach) oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 roku w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 35, poz. 159 ze zm. - dalej jako rozporządzenie), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 15 lipca 2010 roku, nr [...], odmawiającą A Spółce Akcyjnej w G. stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 7 marca 1968 roku, nr [...].

W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że ww. decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 7 marca 1968 roku, nr [...] przekazano w użytkowanie nieodpłatne B w G. teren państwowy położony w G., przy ul. [...] – 6 działek o łącznej powierzchni 13.156 mkw., w tym działkę nr [...] o powierzchni 5.560 mkw. Przekazanie nieruchomości nastąpiło na czas nieokreślony. Decyzja wydana została na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach.

Kolegium przytoczyło treść art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach oraz wskazało na szczegółowe wymogi decyzji o przekazaniu, określone w § 6 rozporządzenia, i stwierdziło, że w jego ocenie decyzja z dnia 7 marca 1968 roku nie narusza powołanych przepisów prawa albowiem zawiera wszystkie elementy decyzji, nimi określone. Przekazanie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na czas nieokreślony, zaś teren przeznaczono pod budowę internatu B w G. W punkcie 6. decyzji wskazano termin przekazania i przejęcia terenu. Czas użytkowania terenu został określony - jako bezterminowy (nieokreślony), nie można zatem mówić w tym zakresie o rażącym naruszeniu przepisu art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Treść tego przepisu nie wyklucza bowiem określenia czasu użytkowania terenu w sposób nieograniczony, również z pozostałych przepisów tej ustawy nie sposób wywieść braku możliwości przekazania ternu w użytkowanie na czas nieokreślony. Czas użytkowania mógł być zatem określony terminowo lub bezterminowo. Organ określił czas użytkowania w sposób nieograniczony. Przekazanie w użytkowanie terenu na czas nieokreślony nie wykluczało również możliwości wydania decyzji o wygaśnięciu prawa użytkowania w sytuacji, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach.

Ponadto Kolegium wskazało, ż w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji prawidłowo powołano się na przeznaczenie terenu określone w decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej o lokalizacji szczegółowej - o zmianie sposobu wykorzystania ternu z dnia 9 marca 1965 roku, nr [...], w której ustalono lokalizację szczegółową na budowę B w G. Decyzje ustalające lokalizację szczegółową podejmowane były na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a w razie braku tych planów na podstawie posiadanych materiałów do tych planów. Z tych też przyczyn, w ocenie Kolegium, zarzut naruszenia prawa poprzez wydanie decyzji wbrew postanowieniu § 2 umowy z dnia 15 grudnia 1967 roku, w której cel wywłaszczenia określono jako konieczność wybudowania boiska dla B w G., nie znajduje oparcia w art. 4 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, który nie zawiera wymogu zgodności decyzji o przekazaniu w użytkowanie terenu z umową o wywłaszczeniu.

Z uwagi na powyższe Kolegium uznało, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności wskazanej w nim decyzji, jako rażąco naruszającej prawo. Kolegium zaznaczyło przy tym, iż decyzja ta nie jest również obarczona żadną z pozostałych wad określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

W skardze na powyższą decyzję B Spółka Akcyjna w G. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kolegium z dnia 15 lipca 2010 roku, nr [...], zarzucając im:

1) naruszenie art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przekazanie w nieodpłatne użytkowanie B w G. nieruchomości Skarbu Państwa, położnej w G. przy ul. [...], nr działki [...] na czas nieokreślony stanowi określenie czasu, na jaki nieruchomość została oddana w użytkowanie w rozumieniu wskazanego przepisu, podczas gdy przedmiotowy przepis wymaga dokładnego określenia czasu użytkowania nieruchomości,

2) naruszenie art. 34 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że oddanie w nieodpłatne użytkowanie B w G. nieruchomości Skarbu Państwa, położnej w G. przy ul. [...], nr działki [...] z przeznaczeniem pod budowę internatu uczelni, w sytuacji, w której przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na inny cel, tj. pod budowę boiska, nie stanowi naruszenia wskazanego przepisu, który nakazywał zwrot nieruchomości na rzecz wywłaszczonego właściciela w sytuacji ustalenia, że nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie, a zatem zakazywał używania nieruchomości w sposób sprzeczny z celem, dla którego orzeczono wywłaszczenie,

3) naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi stwierdziła, że z art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach wynika, iż przekazanie terenu w użytkowanie winno nastąpić w drodze decyzji, określającej czas trwania użytkowania. Brzmienie przepisu nie pozostawia wątpliwości, że użytkowanie było prawem terminowym. Wprowadzony przez ustawodawcę wymóg formalny decyzji (określenie czasu) nie pozwala na przyjęcie, iż organom rad narodowych pozostawiono całkowitą swobodę w decydowaniu o czasie trwania użytkowania. Jakkolwiek ustawodawca nie określił maksymalnego czasu, na jaki można było oddać nieruchomość w użytkowanie, tym niemniej, poprzez wspomniane postanowienie, przesądził o tym, że nieruchomość nie mogła zostać oddana w użytkowanie na czas nieokreślony. Podkreślić należy, że zwrot "określenie czasu" winien być interpretowany jako wskazanie okresu przysługiwania uprawnienia. W ocenie skarżącej nie sposób bowiem uznać, że termin "czas nieokreślony" jest równoznaczny z określeniem czasu. Zwroty "określenie czasu" i "czas nieokreślony" są wzajemnie sprzeczne, co uniemożliwia uznanie ich za tożsame znaczeniowo. Nadto, zdaniem skarżącej, brak jest jakichkolwiek podstaw do odmiennego traktowania sytuacji prawnej polegającej na niezamieszczeniu w treści decyzji jakiegokolwiek postanowienia w tym przedmiocie, od wskazania w treści decyzji, że nieruchomość przekazana zostaje w użytkowanie na czas nieokreślony. W obu wypadkach nie dochodzi bowiem do oznaczenia czasu trwania uprawnienia, przy czym zamieszczenie w treści decyzji zwrotu "na czas nieokreślony" nie czyni zadość wymogowi z art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Zdaniem skarżącej, użytkowanie można było ograniczyć okresem (przykładowo 5-cio letnim), a nie konkretną datą.

W ocenie skarżącej okolicznością, która przemawia przeciwko przyjęciu, że przekazanie nieruchomości w użytkowanie na czas nieokreślony wypełnia dyspozycję przepisu art. 10 ust. 1 in fine ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach jest fakt, iż przepisy nie przewidywały możliwości wypowiedzenia stosunku prawnego powstałego na podstawie przedmiotowej regulacji. Przepis § 13 rozporządzenia stanowił, że organ gospodarki komunalnej i mieszkaniowej wydaje decyzję o wygaśnięciu użytkowania:

1) gdy dla jednostki państwowej lub organizacji społecznej (dotychczasowego użytkownika) użytkowany teren staje się w całości lub w części zbędny na cele, które stanowiły podstawę przekazania, a jednostka państwowa nie skorzysta z przepisu § 8,

2) gdy w planie zagospodarowania przestrzennego zajdą takie zmiany, które nie pozwalają na dalsze użytkowanie terenu (części terenu) przez daną jednostkę,

3) w razie upływu czasu, na jaki użytkowanie zostało ustanowione.

Jeżeli zatem nie zaistniałyby okoliczności wskazane w przedmiotowym przepisie, to brak byłoby możliwości rozwiązania prawa użytkowania (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - ośrodek zamiejscowy w Gdańsku z dnia 4 sierpnia 1982 roku, sygn. akt SA/Gd 433/82). Co więcej, Prezydium Miejskiej Rady Narodowej - w przypadku przekazania nieruchomości w użytkowanie, byłoby pozbawione możliwości odzyskania władztwa nad nieruchomością, o ile nie doszłoby do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego (§ 13 pkt 2 rozporządzenia) lub w przypadku zmiany zachowania się użytkownika (§ 13 pkt 1 rozporządzenia). W takim wypadku nie byłoby możliwe przekazanie nieruchomości innemu podmiotowi lub samodzielne wykorzystywanie tej nieruchomości przez organ. W praktyce mogłoby to doprowadzić do sytuacji, w której prawo użytkowania stałoby się prawem nierozwiązywalnym (nie mogłoby do tego dojść z inicjatywy Prezydium Miejskiej Rady Narodowej), jeżeli nie można byłoby zmienić przeznaczenia terenu lub byłoby to bardzo utrudnione lub bezcelowe (np. przy przekazaniu w użytkowanie lotniska lub terenu leśnego). Nielogiczna i niezgodna z zasadami prawidłowej gospodarki byłaby w takim wypadku zmiana planów zagospodarowania terenu tylko po to, aby można było wydać decyzję o wygaśnięciu prawa użytkowania. Wymóg określenia czasu miał na celu niedopuszczenie do sytuacji, w której co do niektórych nieruchomości prawo użytkowania wieczystego nigdy by nie wygasło.

Wydanie decyzji przekazującej nieruchomość w użytkowanie na czas nieoznaczony stanowi, zdaniem skarżącej, próbę obejścia prawa, która nie zasługuje na ochronę prawną. Wykładnia systemowa przedmiotowego przepisu prowadzi do wniosku, że wskazanie okresu użytkowania było niezbędnym warunkiem prawidłowości decyzji o oddanie nieruchomości w użytkowanie. Z tego też względu decyzja nr [...] z dnia 7 marca 1968 roku została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w związku z czym Kolegium winno stwierdzić jej nieważność.

Skarżąca podniosła nadto, że organ w zaskarżonej decyzji w istocie nie ustosunkował się do interpretacji przepisów ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach wskazanej powyżej - która to została zaprezentowana także we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - z tego też względu istniała konieczność jej przedstawienia w skardze. Stwierdziła, że Kolegium nie rozpoznało istoty zarzutu dotyczącego sprzeczności celów na jakie przedmiotowa nieruchomość miała zostać przeznaczona zgodnie z decyzją nr [...] z dnia 7 marca 1968 roku oraz umową o wywłaszczenie.

Błędne jest, w ocenie skarżącej, stanowisko Kolegium, iż przedmiotowa decyzja nie mogła naruszyć przepisu art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości bowiem nie stanowił on podstawy prawnej wydanej decyzji, a zatem brak jest możliwości stwierdzenia nieważności tej decyzji. Każda decyzja administracyjna musi zostać wydana przy uwzględnieniu określonej podstawy prawnej, a zarazem nie naruszać innych przepisów. Bez znaczenia pozostaje czy naruszony przepis stanowi podstawę prawną rozstrzygnięcia, czy też naruszono inne przepisy zawarte w innej ustawie. Decyzja nie może pozostawać w sprzeczności z normami prawnymi niezależnie od ich źródła pochodzenia. Musi istnieć wyraźna regulacja, która uprawnia do wydania decyzji sprzecznej z innym przepisem. Sprzeczność decyzji z przepisami jest niezależna od faktu, czy naruszony przepis może stanowić podstawę prawną wydania konkretnej decyzji. Organ, wydając jakąkolwiek decyzję, winien brać pod uwagę całokształt unormowań prawnych, których decyzja może dotyczyć.

Skarżąca wskazała, że podstawową zasadą prawa dotyczącą wywłaszczeń jest zakaz przeznaczenia nieruchomości na inny cel niż wskazano w orzeczeniu wywłaszczeniowym. Wywłaszczenie ze swej istoty jest instytucją, która służy realizacji konkretnego celu publicznego, za pomocą której organy władzy publicznej pozbawiają obywateli i inne podmioty przysługujących im praw (przeważnie prawa własności). Przepis art. 34 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stanowił, że nieruchomość wywłaszczona w trybie ustawy podlegała zwrotowi na rzecz wywłaszczonego właściciela, jeżeli organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej ustalił, że nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie. Poza sporem pozostaje, iż nieruchomością wywłaszczoną w rozumieniu tego przepisu jest także nieruchomość zbyta na podstawie umowy przewidzianej przez art. 6 tejże ustawy. Wskazany przepis nakazywał zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie. A contrario - zakazane było używanie nieruchomości niezgodnie z celem, dla którego orzeczono wywłaszczenie.

Zgodnie z umową sprzedaży z dnia 15 grudnia 1967 roku, wywłaszczona nieruchomość miała zostać przeznaczona pod boisko, zaś zgodnie z decyzją nr [...] z dnia 7 marca 1968 roku nieruchomość miała zostać użyta na wybudowanie internatu uczelni. Niewątpliwie obu wskazanych celów nie można uznać za tożsame. Przekazanie nieruchomości w użytkowanie celem wybudowania internatu stanowi zatem wykorzystanie nieruchomości niezgodnie z przeznaczeniem, dla którego została ona wywłaszczona, a zatem decyzja została wydana z naruszeniem przepisu

art. 34 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Co istotne, naruszenie miało charakter rażący i oczywisty, bowiem czynności dokonywał ten sam podmiot - Kierownik Wydziału Gospodarki Komunalnej Mieszkaniowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w stosunkowo nieodległych odstępach czasu. Organ ten miał zatem świadomość, że nieruchomość została wywłaszczona w konkretnym celu, zaś jego przekazanie następowało na zupełnie inny cel. Nie można się przy tym zgodzić ze stanowiskiem organu, że skoro ustawa o gospodarce terenami w miastach i osiedlach nie zakazywała przekazywania nieruchomości w użytkowanie na inny cel niż wskazany w orzeczeniu wywłaszczeniowym, to taki zakaz ustawowy nie funkcjonował. Przepis art. 34 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stanowi lex specialis w stosunku do art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach i wyłącza możliwość przekazywania nieruchomości w użytkowanie na inny cel niż wskazano w orzeczeniu wywłaszczeniowym. Zdaniem skarżącej, wbrew stanowisku organu, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje treść decyzji nr [...] z dnia 9 marca 1965 roku. Po pierwsze - została ona wydana przed zawarciem umowy o wywłaszczenie z dnia 15 grudnia 1967 roku, która wskazywała cel, na jaki nieruchomość miała zostać wykorzystana. Po wtóre, decyzja nie może wyłączać stosowania powszechnie obowiązujących przepisów rangi ustawowej. Skoro nieruchomość została wywłaszczona na konkretny cel, to wydanie decyzji, zgodnie z którą ma ona zostać wykorzystana w inny sposób, stanowi naruszenie przepisu art. 34 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ponadto w decyzji nr [...] z dnia 9 marca 1965 roku przedmiotowy teren został przeznaczony pod lokalizację B, a nie pod boisko. W tym zakresie decyzja nr [...] z dnia 7 marca 1968 roku jest niezgodna ze wskazaną powyżej decyzją, co także uzasadnia konieczność stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

Skarżąca podniosła także, że Kolegium nie ustosunkowało się do zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentacji, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, iż "§ 12 rozporządzenia określa przypadki, w których możliwe było wydanie decyzji o wygaśnięciu użytkowania i odzyskania władztwa nad nieruchomością". Skarżąca zaprezentowała wykładnię systemową przedmiotowego przepisu, natomiast organ bez żadnego uzasadnienia stwierdził, iż tego rodzaju dywagacje nie mogą zmienić oceny wyrażonej w decyzji Kolegium. W ocenie skarżącej przepis art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach nie jest jednoznaczny, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia dlaczego wykładnia zaprezentowana przez skarżącą miałaby być błędna. Zdaniem skarżącej, uzasadnienie zaskarżonej decyzji narusza wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji ogranicza się do zwięzłego przedstawienia stanu faktycznego oraz wskazania podstawy prawnej wydanej decyzji. Nie sposób jednak doszukać się w jego treści jakiejkolwiek analizy materiału dowodowego, w tym przede wszystkim analizy prawnej. Przytoczona w uzasadnieniu decyzji podstawa prawna nie jest tożsama z analizą prawną rozstrzygnięcia i stanowi osobny składnik uzasadnienia. W świetle dotychczas prowadzonych wywodów nie ulega wątpliwości, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczne było przeprowadzenie wnikliwej analizy regulacji prawnej i stanu prawnego odnoszących się do zagadnienia, będącego przedmiotem wydanej decyzji. Organ winien w treści uzasadnienia wyjaśnić motywy leżące u podstaw wydania kwestionowanej decyzji. Nie sposób w treści uzasadnienia doszukać się przeprowadzenia przez organ jakiegokolwiek wnioskowania dedukcyjnego. W ocenie skarżącej, uzasadnienie stanowiska organu wzbudza uzasadnione wątpliwości co do faktycznego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie. Co więcej, brak w istocie uzasadnienia prawnego decyzji uniemożliwia kontrolę zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, a zatem stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 20 lipca 2011 roku pełnomocnik skarżącej oświadczył, że z rozdziału 5 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach wynika, iż użytkowanie może mieć tylko charakter odpłatny, a kwestionowana decyzja oddawała teren w użytkowanie nieodpłatne, w związku z czym naruszała rażąco art. 26 tejże ustawy i wszystkie przepisy wskazane w rozdziale 5, w związku z jej art. 10.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.

- Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.).

W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego. Skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 7 marca 1968 roku, zarzucając jej rażące naruszenie prawa. Swoje żądanie oparła na treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W doktrynie i orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, iż z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 11 maja 1994 roku, sygn. akt III SA 1705/93, Wspólnota 1994, nr 42, s. 16, oraz z dnia 2 marca 2011 roku, sygn. akt II OSK 2226/10, Baza Orzeczeń LEX nr 824448; a także Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego - Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Baza Orzeczeń LEX). Przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Jako "rażąco naruszającego prawo" nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 1997 roku, sygn. akt III SA 1425/96, Baza Orzeczeń LEX nr 32626).

Skarżąca zarzucała kwestionowanej decyzji rażące naruszenie przepisu

art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 roku o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 32, poz. 159 ze zm. - wszystkie przepisy w brzmieniu z daty wydania kwestionowanej decyzji tj. z dnia 7 marca 1968 r.), zgodnie z którym przekazywanie terenów państwowych jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie następuje w drodze decyzji właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium powiatowej (miejskiej miasta stanowiącego powiat lub wyłączonego z województwa) rady narodowej wydanej na wniosek jednostki ubiegającej się o przekazanie terenu; decyzja powinna zawierać określenie czasu i warunków użytkowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Kolegium, zgodnie z którym kwestionowana decyzja nie narusza ww. przepisu prawa. Z jego treści wynika bowiem jedynie, iż decyzja powinna zawierać "określenie czasu" użytkowania. Przepis ten nie zawiera natomiast żadnego ograniczenia dotyczącego okresu, na jaki użytkowanie można było ustanowić. Zatem, zgodnie z literalnym brzmieniem ww. przepisu, użytkowanie można było ustanowić na czas określony, lub nieokreślony. W decyzji trzeba było jedynie wskazać, które z rozwiązań przyjmuje się dla danej nieruchomości tj. czy określa się czas użytkowania terminowo czy też bezterminowo. Nie można przy tym zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, zgodnie z którym "brak jest jakichkolwiek podstaw do odmiennego traktowania sytuacji prawnej polegającej na niezamieszczeniu w treści decyzji jakiegokolwiek postanowienia w tym przedmiocie, od wskazania w treści decyzji, że nieruchomość przekazana zostaje w użytkowanie na czas nieokreślony". W ocenie Sądu są to dwie różne sytuacje. W pierwszej z nich mamy bowiem do czynienia z brakiem rozstrzygnięcia w zakresie czasu trwania użytkowania, w drugiej zaś to rozstrzygnięcie istnieje, przy czym czas użytkowania oznaczony jest bezterminowo.

W decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 7 marca 1968 roku, nr [...], czas użytkowania terenu został określony - jako bezterminowy (nieokreślony), nie można zatem mówić o rażącym naruszeniu przepisu art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Jak wskazano powyżej, treść tego przepisu nie wyklucza określenia czasu użytkowania terenu w sposób nieograniczony, również z pozostałych przepisów tej ustawy nie sposób wywieść braku możliwości przekazania ternu w użytkowanie na czas nieokreślony. Wbrew stanowisku skarżącej, wykładnia systemowa tego przepisu nie prowadzi bowiem do takich wniosków. Z treści

art. 1 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach wynika, iż normuje ona gospodarkę terenami położonymi w granicach administracyjnych miast i osiedli oraz położonymi poza granicami administracyjnymi miast i osiedli terenami państwowymi (stanowiącymi własność Państwa), które jako włączone do planu zagospodarowania przestrzennego miasta (osiedla) przekazane zostały dla realizacji zadań jego gospodarki. Z art. 2 ustawy wynika, iż gospodarka terenami państwowymi należy do rad narodowych i ich prezydiów; gospodarka ta jest wykonywana przez właściwe do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organy prezydium miejskiej rady narodowej rady narodowej osiedla. Art. 3 ustawy stanowi zaś, iż tereny państwowe mogą być przekazywane jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie, innym zaś osobom fizycznym w wieczyste użytkowanie (art. 3 ust. 1). Organizacjami społecznymi w rozumieniu niniejszej ustawy są organizacje polityczne, związki zawodowe i organizacje spółdzielcze, prócz spółdzielni budownictwa mieszkaniowego i rolniczych spółdzielni produkcyjnych. Użytkowanie terenów przekazywanych organizacjom społecznym jest odpłatne (art. 3 ust. 2). Przewidziane w art. 3 cytowanej ustawy przekazywanie terenów państwowych w użytkowanie lub w wieczyste użytkowanie jest dopuszczalne, jeżeli jest zgodne z celami ustalonymi w planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - z wstępnie ustalonymi założeniami tego planu (art. 4 ust. 1). Użytkowanie terenu państwowego przez jednostkę państwową lub organizację społeczną uprawnia do korzystania z terenu z wyłączeniem innych osób - zgodnie z jego przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego (art. 5).

Kwestionowaną w niniejszej sprawie decyzją, oddano teren państwowy jednostce państwowej tj. B w G. z przeznaczeniem na budowę internatu tej szkoły, w użytkowanie bezpłatnie, na czas nieokreślony. Dokonano tego zgodnie z treścią art. 4 cytowanej ustawy, na cel zgodny z przepisami o planowaniu przestrzennym. Przeznaczenie tego terenu zostało bowiem określone w decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej o lokalizacji szczegółowej

- o zmianie sposobu wykorzystania ternu z dnia 9 marca 1965 roku, nr [...], w której ustalono na tym terenie lokalizację szczegółową na budowę B w G. Zdaniem Sądu, internat stanowi część składową szkoły, zatem kwestionowana decyzja jest zgodna z tą decyzją lokalizacyjną. W tym miejscu należy, zdaniem Sądu, zauważyć nadto, iż z art. 4 ustawy wynika, iż przekazywanie terenów państwowych w użytkowanie było dopuszczalne jedynie wtedy gdy było zgodne z celami ustalonymi w planie zagospodarowania przestrzennego,

a w razie jego braku - z wstępnie ustalonymi założeniami tego planu.

Z art. 1 obowiązującej w dacie wydania kwestionowanej decyzji ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 7, poz. 47) wynikało przy tym, iż celem planowania przestrzennego jest zapewnienie prawidłowego rozwoju poszczególnych obszarów kraju z uwzględnieniem ich wzajemnych związków i interesów ogólnokrajowych oraz ustalenie prawidłowych współzależności przestrzennych między urządzeniami produkcyjnymi i usługowymi na tych obszarach i stworzenie w ten sposób warunków dla rozwoju produkcji, wszechstronnego zaspokajania potrzeb ludności oraz ochrony naturalnych bogactw i walorów przyrodniczych kraju. Zadaniem planowania przestrzennego jest ustalenie dla poszczególnych obszarów przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenów na określone cele, z uwzględnieniem potrzeb bieżących i przyszłych wynikających z programu rozwoju gospodarczego i społecznego. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu stwierdzenie, iż w użytkowanie, na podstawie ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, oddawano jednostkom państwowym nieruchomości na cele, które co do zasady wymagały wieloletniego korzystania z nieruchomości np. na budowę szkoły (tak jak w niniejszej sprawie), na budowę zakładu produkcyjnego, na budowę mieszkań przyzakładowych.

W przedmiotowej sprawie teren przekazano B w G. w użytkowanie bezpłatne, zgodnie z treścią cytowanego powyżej art. 3 ust. 2 ustawy, ponieważ oddano go w użytkowanie jednostce państwowej. Z treści ww. przepisu wynika bowiem, że jedynie użytkowanie terenów przekazywanych organizacjom społecznym było odpłatne. Tak więc podniesiony przez skarżącą na rozprawie zarzut naruszenia przepisów rozdziału 5. ustawy był niezasadny, ponieważ zawarte w nim regulacje (dotyczące opłat) odnosiły się jedynie do organizacji społecznych.

Oceniając czy zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach można było oddać ww. teren w użytkowanie na czas nieokreślony, należy

- w ocenie Sądu, odwołać się także do celów, jakim ta ustawa miała służyć. Ustawa normowała gospodarkę terenami położonymi w granicach administracyjnych miast i osiedli oraz położonymi poza granicami administracyjnymi miast i osiedli terenami państwowymi (stanowiącymi własność Państwa), które - jako włączone do planu zagospodarowania przestrzennego miasta (osiedla) przekazane zostały dla realizacji zadań jego gospodarki. Ustawa pozwalała jednostkom państwowym na korzystanie z przekazanego terenu państwowego z wyłączeniem innych osób - zgodnie z przeznaczeniem terenu w planie zagospodarowania przestrzennego. Prawo użytkowania, jakie powstawało na podstawie przepisów cytowanej ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, nie stanowiło przy tym nawet ograniczonego prawa rzeczowego. Było to prawo "słabsze" niż użytkowanie ustanowione na podstawie przepisów prawa cywilnego. Jak stwierdził bowiem Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 10 stycznia 1968 r., sygn. III CZP 93/67 (OSNC 1969/2/21): "Z konstytucyjnej zasady, wyrażonej w art. 8 Konstytucji, że mienie ogólnonarodowe należy do całego narodu, a podkreślonej następnie w art. 128 § 1 k.c., że socjalistyczna własność ogólnonarodowa (państwowa) przysługuje niepodzielnie Państwu, wynika, że użytkowanie przez jednostki państwowe przekazanych im przez właściwy do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organ prezydium rady narodowej terenów państwowych nie ma charakteru ograniczonego prawa rzeczowego, tj. użytkowania uregulowanego w dziale II księgi drugiej kodeksu cywilnego. Wątpliwości, jakie na tle zasady jednolitego funduszu własności państwowej wyłoniły się jeszcze przed wejściem w życie kodeksu cywilnego, wyjaśnił Sąd Najwyższy

m. in. w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 16.X.1961 r. I CO 20/61 (OSN 1962 r., poz. 41) oraz w orzeczeniu z dnia 14.VI.1963 r. I CR 336/63 (OSNCP 1964, poz. 223). W tym ostatnim orzeczeniu Sąd Najwyższy, nawiązując do wspomnianej wyżej uchwały składu 7 sędziów, wyjaśnił, że uprawnienia przedsiębiorstwa państwowego w stosunku do mienia państwowego, zwane "zarządem i użytkowaniem", "zarządem operatywnym" bądź po prostu "zarządem", nie stanowią ograniczonego prawa rzeczowego w rozumieniu art. 113 i nast. pr. rzecz., żaden bowiem przepis prawa takiego charakteru temu uprawnieniu nie nadaje, ze swej istoty zaś jest ono prawem swoistym, odbiegającym od tradycyjnych form prawnych korzystania z rzeczy cudzej. Stanowisko swoje w tym zakresie potwierdził następnie Sąd Najwyższy już po wejściu w życie kodeksu cywilnego, m.in. w wyroku z dnia 15.IV.1966 r. I CR 80/66 (OSNCP 1967, poz. 24)".

Ani cele, na realizację jakich oddawano mienie państwowe w użytkowanie jednostkom państwowym, ani charakter tego prawa, nie przemawiały zatem za tym aby nie można było ustanowić go na czas nieokreślony.

Przekazanie w użytkowanie terenu na czas nieokreślony nie wykluczało również możliwości wydania decyzji o wygaśnięciu prawa użytkowania. Sytuację tę regulował art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, zgodnie z którym, w przypadku takich zmian w planie zagospodarowania przestrzennego (wstępnie ustalonych założeń tego planu), które nie pozwalają na dalsze użytkowanie terenu (części terenu) przez daną jednostkę, albo gdy teren lub jego część stał się dla tej jednostki zbędny, organ gospodarki komunalnej i mieszkaniowej prezydium powiatowej (miejskiej, dzielnicowej w przypadkach przewidzianych w art. 10 ust. 2) rady narodowej wydaje decyzję o wygaśnięciu służącego tej jednostce prawa użytkowania terenu lub jego części. Do czasu wydania decyzji jednostka użytkująca korzysta nadal z prawa użytkowania terenu. Również z tego przepisu nie wynika, aby użytkowanie musiało być ustanowione na czas określony. Przeciwnie, pozostaje on w związku z treścią

art. 4 ustawy, i pozwala stwierdzić, że jak długo użytkowanie było zgodne z celami ustalonymi w planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku

- z wstępnie ustalonymi założeniami tego planu, tak długo jednostka państwowa mogła korzystać z oddanego jej w użytkowanie terenu z wyłączeniem innych osób. Takie rozwiązanie, dopuszczające bezterminowe użytkowanie, było zgodne z celami ustawy.

W tym miejscu należy także stwierdzić, iż Sąd uznał za nietrafne, przy dokonywaniu wykładni art. 10 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, odwoływanie się do § 13 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 roku w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 35, poz. 159 ze zm. - dalej jako rozporządzenie). Sąd podziela bowiem pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 czerwca 1997 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I SA 854/97 (ONSA 1998/2/60), zgodnie z którym - stanowiący o obowiązku wydania decyzji o wygaśnięciu użytkowania przepis § 13 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach, został wydany z przekroczeniem ustawowego upoważnienia zamieszczonego w art. 9 ust. 3 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. W art. 9 ust. 3 tej ustawy zawarto bowiem upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia zasad i trybu przekazywania terenów państwowych w użytkowanie jednostkom państwowym oraz trybu wydawania decyzji o wygaśnięciu prawa użytkowania, lecz to ostatnie dotyczyć mogło tylko przypadków określonych w art. 9 ust. 1 ustawy, który - w stanie prawnym, jakiego dotyczył ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawierał regulację tożsamą z zawartą w cytowanym powyżej art. 11 ust. 1 ustawy.

Sąd uznał nadto za niezasadny zarzut rażącej, dotyczący naruszenie przez organ wydający kwestionowaną decyzję z dnia 7 marca 1968 roku art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jednolity: Dz. U. z 1961 roku, nr 18, poz. 94), który w dacie wydania ww. decyzji stanowił: "Nieruchomość wywłaszczona w trybie niniejszej ustawy podlega zwrotowi na rzecz wywłaszczonego właściciela, jeżeli organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej ustali, że nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie."

W ocenie Sądu, wydając decyzję na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 roku o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, Prezydium Miejskiej Rady Narodowej nie mogło badać czy cel użytkowania jest zgodny z celem, na jaki nieruchomość została wywłaszczona i w tym zakresie stwierdzić czy nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie albowiem to nie leżało w jego kompetencjach. Właściwy do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organ prezydium miejskiej rady narodowej - wydający decyzję na podstawie art. 10 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, uprawniony był bowiem jedynie do zbadania czy spełnione są przesłanki oddania nieruchomości w użytkowanie zawarte w przepisach tej ustawy. Nie był natomiast władny wkraczać w kompetencje innych organów, w tym organu do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Z treści art. 34 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jasno wynika, iż jedynie organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej uprawniony był ustalić, że nieruchomość wywłaszczona w trybie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie i na tej podstawie orzec o jej zwrocie na rzecz wywłaszczonego właściciela. Należy przy tym zauważyć także, iż przepis ten reguluje sankcję za niewłaściwe wykorzystanie nieruchomości wywłaszczonej, sprzeczne z celem wywłaszczenia, nie zawiera natomiast bezwzględnie obowiązującego zakazu używania wywłaszczonej nieruchomości w sposób sprzeczny z celem, dla którego orzeczono wywłaszczenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również, aby zaskarżona decyzja, czy też poprzedzająca ją decyzja Kolegium z dnia 15 lipca 2010 roku, zostały wydane z naruszeniem art. 107 k.p.a. Obie decyzje Kolegium, wbrew zarzutom skarżącej, zawierają zarówno prawidłowe uzasadnienie faktyczne, jak i prawne, zawartych w nich rozstrzygnięć. Kolegium wnikliwie, dwukrotnie, przeanalizowało niniejszą sprawę i orzekło zgodnie z przepisami wskazanymi w podstawie prawnej decyzji. Należycie i wyczerpująco poinformowało przy tym skarżącą o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowało się w toku załatwiania sprawy, umożliwiając jej wniesienie skargi, a Sądowi skuteczną kontrolę zaskarżonej decyzji.

Jedynie na marginesie powyższych rozważań należało stwierdzić, iż nawet gdyby przyjąć, że brzmienie art. 10 ustawy z dnia 14 lipca 1961 roku o gospodarce terenami w miastach i osiedlach jest na tyle niejednoznaczne, iż dopuszcza zarówno wykładnię przyjętą przez Sąd i Kolegium, jak również odmienną wykładnię przyjętą przez skarżącą, to i w tym przypadku nie można by zarzucić organowi, iż wydał kwestionowaną decyzję z rażącym naruszeniem ww. przepisu. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się bowiem, iż jako "rażąco naruszającego prawo" nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 1997 roku, sygn. akt III SA 1425/96, Baza Orzeczeń LEX nr 32626),

co w niniejszej sprawie niewątpliwie nie miało miejsca. A co pośrednio przyznała sama skarżąca, stwierdzając w skardze, iż art. 10 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach nie jest jednoznaczny.

Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ją oddalił.