Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 368/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 2, art. 51
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: § 46 ust. 1, § 10 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art. 28, art. 61a
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia NSA Małgorzata Miron, Sędzia del. WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 21 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 493/13 w sprawie ze skargi A.P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem dnia 14 listopada 2013 r. – wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 493/13 - oddalił skargę A.P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu z dnia [...] marca 2013 r., nr GK-III.7221.19.2013.6 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Poznaniu postanowieniem wskazanym na wstępie utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Poznania działającego jako prezydent miasta na prawach powiatu z dnia [...] stycznia 2013r. nr [...], który odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku A.P. w sprawie wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków zmian polegających na przywróceniu granic dawnych działek ewidencyjnych nr 1, 2 i 3 z arkusza mapy [...] obrębu R., w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Poznaniu z dnia [...] września 1987 r. nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia podziału działek nr 4, 1, 2 i 3 na podstawie ostatecznego orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...].

Do wydania postanowień obu instancji doszło w następujących okolicznościach sprawy. Kierownik Wydziału Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Poznaniu decyzją z dnia [...] września 1987 r. nr [...]:

- udzielił zezwolenia na dokonanie podziału nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. [...], obręb R., ark. mapy 1 działki 1, 2, 3 i 4 o powierzchni 20382 m2 i 4490 m2 zapisanych w księgach wieczystych nr [...] i [...] stanowiących własność Z.Z. i jego żony D.Z., - zatwierdził przedłożony projekt podziału przedmiotowych nieruchomości na działki o nr od 1/1 do 1/33 oraz od 4/1 do 4/9 stanowiący załącznik do decyzji, który otrzymał klauzulę o jego zatwierdzeniu,

- uznał zachowanie dotychczasowego stanu własności na obszarze objętym podziałem, z tym, że działki 1/16, 1/24 i 4/1 po uprawomocnieniu się decyzji podziałowej przechodziły na rzecz Skarbu Państwa za odszkodowaniem według zasad o wywłaszczaniu nieruchomości. Okazało się jednak, że działka o nr 4, zapisana w księdze wieczystej nr [...], która uległa podziałowi na działki o nr 4/1 do 4/9, nie stanowiła własności małżonków Z., gdyż Skarb Państwa sprzedał ją dwukrotnie, a mianowicie pierwotnie małżonkom W.P. i J.P. w 1960 r., po raz wtóry po przyłączeniu R. do miasta Poznania małżonkom D.Z. i Z.Z. w 1983 r. W drodze powództw o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym wnoszonych przez W.P. i A.P. – następcy prawnego J.P. pierwotni właściciele działki 4 odzyskali ją i to na podstawie prawomocnych wyroków Sądu Okręgowego w Poznaniu z dnia 5 kwietnia 2000 r. sygn. akt XII C 1612/99 – działki o numerach od 4/2 do 4/9 i Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia 1 sierpnia 2007 r. sygn. akt I ACa 1021/06 – działkę o numerze 4/1. W międzyczasie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Poznaniu z [...] września 1987r. nr [...], zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w Poznaniu ul. H. nr działki 4. Następnie postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wyjaśniło treść decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w ten sposób, że przedmiotem stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Poznaniu z [...] września 1987 r. była cała nieruchomość podlegająca podziałowi. Organ pierwszej instancji stwierdził, że na skutek orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] przywrócono granice dawnej działki 4 i oznaczono ją numerem 5 ([...]). Natomiast pozostałe działki, które uległy podziałowi decyzją z [...] września 1987 r. zapisane są w sześciu innych księgach wieczystych, a ich właścicielami są osoby trzecie. Zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji - powołując się na przepisy art. 22 ust. 2, art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51 ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2010 r., nr 193 poz. 1287 ze zm.- określanej dalej jako u.p.g.k.) oraz § 46 ust.1 w związku z § 10 ust.1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz.454 – określanego dalej jako r.e.g.b.) stwierdziły, że dane zawarte w ewidencji, będące własnością osób fizycznych podlegają aktualizacji na wniosek właściciela nieruchomości. Organy ponadto wskazały, iż A.Pr. nie będąc właścicielem działek, które uległy podziałowi w decyzji z dnia [...] września 1987 r. nr [...] – poza działką 4, której losy opisano wyżej nie ma przymiotu strony, bowiem nie ma interesu prawnego we wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków oraz przywróceniu granic dawnych działek ewidencyjnych o numerach 1, 2 i 3, z arkusza mapy [...] obrębu R.

W zażaleniu na postanowienie Prezydenta Miasta Poznania oraz w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A.P. zarzucał, że zmiany w operatach ewidencji gruntów i budynków polegające na przywróceniu granic dawnych działek 1, 2 i 3 winny stanowić wykonanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Poznaniu z [...] września 1987 r. nr [...] – z dnia [...] kwietnia 2007r. [...], wyjaśnionej postanowieniem z [...] kwietnia 2012 r. nr [...], a odmowa wszczęcia postępowania, zaakceptowana przez organ drugiej instancji narusza art. 6 k.p.a., 16 k.p.a. w związku ze 156 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. W uzasadnieniu wyroku powołanego na wstępie Sąd I instancji wskazał, iż istotą kontrolowanej sprawy jest stwierdzenie, czy skarżący posiada przymiot strony i czy na jego wniosek mogło być wszczęte postępowanie w sprawie wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków zmian polegających na przywróceniu granic dawnych działek ewidencyjnych o numerach 1, 2 i 3 z arkusza mapy [...] obrębu R. Następnie Sąd odwołał się do przepisu § 46 ust. 1 w zw. z § 10 i 11 r.e.g.b., zgodnie z którym dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych :

– właścicieli nieruchomości,

– osób i jednostek organizacyjnych, które władają tymi nieruchomościami,

– użytkowników wieczystych,

– jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami,

– państwowych osób prawnych, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonanie prawa własności lub innych praw rzeczowych,

– organów administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości,

– użytkowników gruntów państwowych i samorządowych,

– osób i jednostek organizacyjnych, które władają gruntami na podstawie umów dzierżawy. W ocenie Sądu I instancji z powyższego przepisu wynika, że uprawnienie do złożenia wniosku o aktualizację danych w ewidencji konkretnej nieruchomości nie przysługuje osobom, bądź jednostkom organizacyjnym, którym przysługują jakiekolwiek prawa do nieruchomości sąsiednich, a taką osoba jest skarżący, będący właścicielem nieruchomości sąsiedniej działki nr 5. Wobec tego skarżącemu nie przysługuje uprawnienie do wnioskowania o zmianę danych zawartych w ewidencji działek nr 1, 2 i 3.

Sąd I instancji podkreślił, iż zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest wyłącznie osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podstawowe znaczenie dla wykładni tego przepisu ma pojęcie interesu prawnego. Czynnikiem różnicującym interes prawny i interes faktyczny jest istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi. O istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Interes prawny jest kwalifikowanym interesem faktycznym, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu i pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną tegoż podmiotu. W związku z powyższym Sąd uznał, iż skoro organ stwierdził, że żądanie o wszczęcie postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, organ miał podstawy do wydania postanowienia w myśl regulacji zawartej w art. 61 a § 1 k.p.a., który to artykuł został dodany do k.p.a. – ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz.U. z 2011 nr 6 poz. 18), która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r. Skarżący nie wykazał bowiem normy prawa materialnego stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku, tym samym nie wykazał interesu prawnego dającego mu przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Stąd też w ocenie Sądu organy słusznie odmówiły wszczęcia postępowania. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji wskazał, iż ważne jest przede wszystkim omówienie celu prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. Otóż zgodnie z art. 2 pkt 8 u.p.g.k. ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) prowadzi się w celu stworzenia jednolitego dla kraju systematycznie aktualizowanego zbioru informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają na podstawie § 46 r.e.g.b. aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych wymienionych w § 10 i 11. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie prezentowany jest pogląd, że zapisy w ewidencji gruntów mają jedynie charakter techniczno – deklaratoryjny. Rejestr odzwierciedla aktualny stan prawny nieruchomości i ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Stwierdzenie nieważności decyzji ma ten skutek, że decyzja traci moc obowiązującą od dnia jej wydania (skutek prawny z mocą wsteczną). Z obrotu prawnego wyeliminowane zostaje pierwotne rozstrzygnięcie sprawy i w wielu przypadkach sprawa administracyjna wraca do stadium w jakim była przed dniem wydania decyzji nieważnej. Nie oznacza to jednak, że w każdym przypadku sprawa będzie wymagała rozstrzygnięcia na nowo. Sprawy dotyczące wprowadzania zmian do ewidencji gruntów i budynków są właśnie takimi, w których powrót do wpisów istniejących wcześniej, bezprawnie zmienionych, która to bezprawność została stwierdzona decyzją nieważnościową może okazać się niemożliwa. Jest bowiem niespornym, że po podziale działek 1, 2 i 3 doszło do zmian własnościowych, z dzielonych działek wytyczono również drogi, co obrazują odpisy zamieszczonych w aktach administracyjnych ksiąg wieczystych. Toteż dane ewidencyjne funkcjonujące przed podziałem nieruchomości straciły swoją aktualność i zgodnie z § 50 r.e.g.b. podlegają archiwizacji. W ocenie Sądu organy rozpoznające sprawę nie naruszyły również art. 6 k.p.a. Wyjaśniły bowiem podstawę prawną swego rozstrzygnięcia i wskazały przepisy mające zastosowanie w sprawie. Mając na względzie powyżej przedstawione rozważania Sąd I instancji uznał, że zaskarżone postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 poz. 270 – określanej dalej jako p.p.s.a.) skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A.P. zaskarżając go całości i zarzucając mu naruszenie następujących przepisów :

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo takiego naruszenia prawa materialnego przez organ wydający decyzję, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenia przepisu przez błędną jego wykładnię - art. 2 pkt 8 u.p.g.k. w zw. z § 46 r.e.g.b prowadzącą do uznania, że właściciel działek sąsiednich nie może skutecznie żądać zmian danych ewidencyjnych dla działek sąsiednich oraz niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 22 ust. 2, art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51 u.p.g.k.,

- art. 145 §1 pkt 1 c p.p.s.a. poprzez nieuznanie, iż doszło do naruszenia przez organ innych przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenia przepisu art. 28 k.p.a., polegające na uznaniu, że skarżący nie posiada interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu, dającego mu przymiot strony, a co za tym idzie, uznanie, iż organ miał podstawy do wydania postanowienia na podstawie art. 61a §1 k.p.a.,

- naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez organ art. 16 k.p.a. i nieodniesienie się do zarzutu nierespektowania zasady trwałości decyzji ostatecznych, w szczególności skutków decyzji stwierdzającej nieważność decyzji nr [...] o podziale z dnia [...] września 1987 r.

W oparciu o powyższe podstawy skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż nie podziela takiej wykładani § 46 ust. 1 w zw. § 10 i 11 r.e.g.b. dokonanej przez Sąd I instancji , która prowadzi do uznania , iż uprawnienie do złożenia wniosku o aktualizację danych w ewidencji konkretnej nieruchomości nie przysługuje osobom, bądź jednostkom organizacyjnym, którym przysługują jakiekolwiek prawa do nieruchomości sąsiednich, a taką jest skarżący będący właścicielem nieruchomości sąsiedniej działki nr 5 (dawniej 4). Wedle skarżącego z brzmienia przywołanego przepisu § 46 r.e.g.b. wynika bowiem, iż dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek m.in. osób, określonych w §10 i 11, a § 10 stanowi, że ewidencja obejmuje dane dotyczące właścicieli nieruchomości. Wobec powyższego skarżący poddał w wątpliwość podstawę na jakiej Sąd I instancji oraz organy w drodze wykładni tegoż przepisu wyprowadzają brak uprawnienia skarżącego do wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji podziału działek w ramach jednego obrębu nr [...], biorąc pod uwagę fakt, że w części aktualizacja wynikająca z decyzji stwierdzającej nieważność podziału obejmującego wszystkie działki stanowiące jedną nieruchomość została już przeprowadzona. Analizując bowiem przepisy o aktualizacji danych, nie można pominąć definicji zawartych w § 4 i 5 r.e.g.b., które stanowią, iż ewidencja obejmuje całe terytorium RP, z wyjątkiem morza terytorialnego, a jednostkami powierzchniowymi podziału kraju dla celów ewidencji są: jednostka ewidencyjna, obręb ewidencyjny, działka ewidencyjna. W kontekście niniejszej sprawy obowiązkiem organu było indywidualne rozpoznanie okoliczności danej sprawy. Skarżący jest bowiem właścicielem jednej z działek w ramach jednego obrębu mapy, który w kontekście niezgodnego z prawem pierwotnego podziału ma oczywisty interes prawny polegający na ochronie swojej własności w przypadku ponownego odebrania tej własności pod drogę publiczną, którą generuje nieważny podział w odniesieniu do pozostałych działek w tym obrębie.

Skarżący podkreślił, iż decyzją z dnia [...] września 1987 r. organ stwierdził nieważność powyższego podziału nieruchomości, wyjaśniając dodatkowo, iż nieważność obejmuje całą pierwotną nieruchomość, a nie tylko działkę nr 4. W wykonaniu powyższej decyzji przywrócono stan w odniesieniu do działki nr 4, korygując częściowo również podział odnoszący się do sąsiednich działek w ten sposób, że z planu podziału geodezyjnego usunięto część ulicy K., która w ramach podziału przebiegała przez teren dawnej działki nr 4. Korekta, jaką dokonano, przywróciła wprawdzie stan poprzedni działki nr 4, jednakże z założenia to tylko formalne wykonanie decyzji i nosi cechy tymczasowości. Wynika to z faktu braku jakiejkolwiek korekty w odniesieniu do podziału geodezyjnego dokonanego na działce nr 1, który to podział zachował ulicę M. (działka nr 1/24), która nie posiada żadnego dostępu do drogi publicznej. W planie podziału w odniesieniu do którego stwierdzono nieważność decyzji, ulica M. łączyła się z ulicą K. na odcinku, który w planie, obecnie został usunięty, bowiem przebiegał przez działkę nr 4 stanowiącą własność skarżącego. W związku z tym skarżący wyraził obawę, iż zajdzie konieczność wywłaszczenia części jego nieruchomość pod drogę publiczną w celu zapewnienia dostępu działki 1/24 do ul. K. Zdaniem skarżącego skoro można było zaktualizować dane ewidencji w danym obrębie w odniesieniu do działki nr 4 jako, że decyzja o podziale okazała się nieważna, należy również zaktualizować dane ewidencji w tym obrębie w pozostałym zakresie. W zasadzie organ zgodnie z powołanymi przepisami powinien dokonać takiej aktualizacji z urzędu, nie dokonując tej aktualizacji naruszył zasadę wyrażoną w art. 16 k.p.a., czyli respektowania trwałych i ostatecznych decyzji. Skoro jednak przez tak długi czas nie dokonał tych zmian, nie może odmówić uprawnienia skarżącemu w niniejszej sprawie wszczęcia postępowania w zakresie wykonania całej decyzji, a nie tylko w części odnoszącej się do działki nr 4. Ponadto zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie organ odmawiając wszczęcia postępowania powołując się na przesłankę braku legitymacji skarżącego, dopuścił się naruszenia art. 61 a k.p.a., odmowa bowiem wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy wnioskodawca nie wywodzi własnego interesu prawnego, a ustalenie tej kwestii nie wymaga złożonego procesu wykładni.

W piśmie z dnia 6 października 2015 r. skarżący kasacyjnie wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wskazując, iż nastąpiła zmiana okoliczności sprawy po złożeniu skargi kasacyjnej, a mianowicie w ramach opracowywanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" uwzględniono zmiany wynikające z przywrócenia dawnej działki nr 4, stanowiącej własność skarżącego i zaproponowano nowy układ dróg w rejonie ul. K. Wytyczono nową drogę łączącą ul. M. z ul. H. na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa w taki sposób, że ustało zagrożenie ponownej utraty części nieruchomości przez skarżącego. Ponadto w dniu [...] stycznia 2015 r. Prezydent Miasta Poznania wydał decyzję nr [...] o warunkach zabudowy po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego, przewidzianej do realizacji na dz. nr 5/1 i 6/2 ark. [...], obręb R., położonych w Poznaniu przy ul. K. Warunki ustalono w taki sposób, że nie ma już możliwości ewentualnego wywłaszczenia części działki skarżącego pod jakąkolwiek drogę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do wniosku skarżącego kasacyjnie o umorzenie postępowania. Przede wszystkim należy zauważyć, iż wniosek ten jest nieprecyzyjny. Ze wskazanej podstawy tj. art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wynika, iż niewątpliwie skarżącemu chodzi o umorzenie postępowania sądowego z uwagi na jego bezprzedmiotowość, jednakże nie wskazuje, czy dotyczy to postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, czy również postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu. Wskazana przez skarżącego podstawa umorzenia, nie pozwalała również potraktować tego wniosku jako żądania umorzenia postępowania w związku z cofnięciem skargi kasacyjnej. Takiego oświadczenia strona w sposób wyraźny nie sformułowała, a niedopuszczalne jest domniemywanie tego rodzaju czynności rozporządzającej przedmiotem postępowania z innej czynności procesowej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Zważyć bowiem należy, iż z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżony do sądu akt został po wszczęciu postępowania sądowego wyeliminowany z obrotu prawnego, czy to w następstwie autokontroli organu, czy to w następstwie postępowań nadzwyczajnych. Taka eliminacja zaskarżonego aktu w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Ponadto z uzasadnienia pisma skarżącego z dnia 6 października 2015 r. wynika, iż w związku z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na działce nr 5/1 i uwzględnieniu w toku prac nad planem zagospodarowania przestrzennego nowego skomunikowania ul. M. przez działkę należącą do Skarbu Państwa, odpadło tym samym zagrożenie naruszenia jego prawa własności, co może świadczyć o utracie interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., który winien istnieć w toku całego postępowania sądowego, a więc w chwili inicjowania postępowania wniesieniem skargi, jak również w momencie rozpoznawania skargi. Interes prawny jest jednakże kategorią prawa materialnego, wymaga poczynienia ustaleń i rozważań w tym kierunku, a ich negatywny wynik prowadzi do oddalenia skargi, a nie jej odrzucenia, czy też umorzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1285/05, postanowienie NSA z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1351/14). Ponadto należy zauważyć, iż w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli jest postanowienie odmawiające wszczęcie postępowania z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego z przyczyn, które są niezależne od okoliczności wskazanych w piśmie z dnia 6 października 2015 r., a w konsekwencji nie sposób uznać, iż skarżący utracił legitymację procesową do kwestionowania tego aktu. Ponadto argumentacja skarżącego zawarta w skardze kasacyjnej wskazuje, iż skarżący swój interes prawny wywodzi już z faktu bycia właścicielem działek sąsiednich (co nie uległo zmianie) w stosunku do których domaga się zmiany danych ewidencyjnych, położonych w tym samym obrębie, zwłaszcza, iż decyzja stwierdzająca nieważność podziału obejmowała wszystkie działki stanowiące jedną nieruchomość i częściowo aktualizacja została wprowadzona. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznie rozpoznał zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej.

Przede wszystkim należy stwierdzić, iż Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który określa warunki jakie powinno spełniać uzasadnienie wyroku. Zważyć bowiem należy, iż wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy uzasadnienie to nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, co jest nie mniej istotne, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku, a mianowicie, gdy nie daje podstaw do oceny poczynionych przez sąd wniosków co do legalności działań kontrolowanego organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 200/15). Niewątpliwie takiego zarzutu nie można uczynić uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawiera bowiem ono stanowisko odnośnie stanu faktycznego oraz ocenę legalności kontrolowanego postanowienia, w stopniu, który umożliwia kontrolę instancyjną. Ponadto wnikliwa lektura tego uzasadnienia wskazuje, iż Sąd I odniósł się do zarzut dotyczącego naruszenia art. 16 k.p.a. wskazując na przyczyny, które uniemożliwiają przywrócenie danych ewidencyjnych przed podziałem w odniesieniu do działek nr 1, 2 i 3 (str. 5 i 6 uzasadnienia) w następstwie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na podział. To, iż strona nie zgadza się z tym stanowiskiem, czemu dała wyraz w końcowej części uzasadnienia skargi, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu złamania przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13). Zresztą kwestia ta ma znaczenie wtórne w kontrolowanej sprawie. Konsekwencje bowiem decyzji stwierdzającej nieważność decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości i konieczność – jak to ujmuje skarżący kasacyjnie - jej respektowania przez organy w odniesieniu do wspomnianych powyżej działek mogłaby być przedmiotem merytorycznych rozważań dopiero po wszczęciu postępowania dotyczącego zmiany danych ewidencyjnych. W niniejszej sprawie do takiego wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych nie doszło i tylko trafność tej odmowy wszczęcia była przedmiotem kontroli sądu.

Również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne. Istota kontrolowanej sprawy sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy skarżący posiada przymiot strony i czy na jego wniosek mogło być wszczęte postępowanie w sprawie wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków zmian polegających na przywróceniu granic dawnych działek ewidencyjnych o numerach 1, 2 i 3 z arkusza mapy [...] obrębu R. Trafnie Sąd I instancji uznał, iż skarżący nie legitymuje się interesem prawnym, który uzasadniałby wszczęcie na jego wniosek postępowania dotyczącego zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do wyżej wskazanych działek. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Interes prawny jest kategorią normatywną, mającą swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania (por. wyrok NSA z 15 kwietnia 1993 r., sygn. akt I SA 1719/92, publ. OSP z 1994r., nr 10, poz. 199). Mieć interes to znaczy ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok NSA z 28 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1387/07). Szczególną cechą tego interesu jest bezpośredniość między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, na której budowany jest powyższy interes prawny (por. wyrok NSA z 8 października 1987 r., sygn. akt IV SA 498/87, GAP 1988, nr 16). Innymi słowy przyjmuje się, że podmiot ma interes prawny w konkretnym postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem tego właśnie postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go bezpośrednio "zainteresowanym" w tym postępowaniu i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony (por. wyrok NSA z 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 163/2006). Od tak pojmowanego interesu należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mogącymi stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia przez organ administracji stosownych czynności w tej konkretnej sprawie. Przy czym zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne mogą stanowić nie o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2015 r. , sygn. akt I OSK 1751/13).

W kontrolowanej sprawie kto jest podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o zmianę danych w ewidencji gruntów i budynków określają przepisy u.p.g.k i r.e.g.b. Zgodnie z art. 22 ust. 2 w zw. z. art. 20 ust. 1 pkt 1 i 51 u.p.g.k. (w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania zaskarżonego postanowienia) obowiązek zgłaszania właściwemu staroście wszelkich zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian obciąża właściciela nieruchomości, w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części, a w przypadku ewidencji gruntów i budynków, założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32), również osobę władającą nieruchomością do czasu uregulowania tytułu własności. Natomiast zgodnie z § 46 ust. 1 w zw. z § 10 ust. 2 i § 11 ust. 1 pkt 1-2 r.e.g.b. dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek :

- użytkowników wieczystych gruntów,

- jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami,

- państwowych osób prawnych, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych,

- organów administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości,

- użytkowników gruntów państwowych i samorządowych,

- osób i jednostek organizacyjnych, które władają gruntami na podstawie umów dzierżawy zgłoszonych do ewidencji stosownie do art. 28 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25, Nr 106, poz. 668 i Nr 117, poz. 756, z 1999 r. Nr 60, poz. 636 i z 2000 r. Nr 45, poz. 531),

- osób i jednostek organizacyjnych, które władają nieruchomościami w przypadkach braku danych dotyczących właścicieli .

Z przytoczonych regulacji prawnych zasadnie wywiódł Sąd I instancji tezę, iż przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sprawie wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów i budynków mają wyżej wskazane podmioty, których prawa do nieruchomości podlegają ujawnieniu w tej ewidencji. A zatem właściciel nieruchomości sąsiedniej, nawet znajdującej się w tym samym obrębie geodezyjnym, objętej tą samą decyzją o podziale, co do której nastąpiło stwierdzenie nieważność nie ma interesu prawnego, aby zainicjować i uczestniczyć w powyższym postępowaniu. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 666/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 420/05, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 maja 2010 r. , sygn. akt IV SA/Wa 537/10). Nie mogły przesądzać o interesie prawnym wskazane przez skarżącego okoliczności dotyczące zagrożenia wywłaszczeniem jego nieruchomości pod drogę, które zresztą ustało w toku postępowania, jako zdarzenia przyszłe i niepewne, kwalifikujące interes skarżącego jako interes faktyczny.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 2 pkt 8 u.p.g.k., gdyż skarżący kasacyjnie – wbrew dyspozycji art. 176 p.p.s.a. – nie wskazał na czym polegała błędna wykładania tego przepisu dokonana przez Sąd I instancji oraz nie przedstawił argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 61 a § 1 k.p.a., który stanowi, iż gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W literaturze piśmiennictwie i orzecznictwie sądów administracyjnych jednomyślnie prezentowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód oczywistych, zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie żądania (por. B. Adamiak /w/ B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz , C.H. BECK 2012 , s. 297-299, wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2159/12). W związku z tym, iż skarżący od początku wywodził swój interes prawny z prawa własności działki sąsiedniej w stosunku do działek co do których żądał wprowadzanie zmian w ewidencji gruntów i budynków to w zderzeniu z powołanymi powyżej przepisami u.p.g.k i r.e.g.b. oczywisty był brak jego interesu prawnego uzasadniający zastosowanie art. 61 a § 1 k.p.a.

W konsekwencji niestwierdzenia naruszenia wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego niezasadny jest również powiązany z nim zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Przepis ten jest bowiem przepisem wynikowym, regulującym sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, nie można uznać, iż doszło do jego naruszenia .

Przy czym zaznaczyć należy, iż skarżący kasacyjnie zakwalifikował zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. i art. 61 a § 1 k.p.a. jak zarzut naruszenia przepisów postępowania wiążąc go z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jednakże w istocie był to zarzut naruszenia prawa materialnego. Zważyć bowiem należy, iż przepis art. 28 k.p.a. jest przepisem prawa materialnego, ponieważ kryterium interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja strony w postępowaniu administracyjnym ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego podanie do organu administracji a obowiązującym systemem prawnym. Powyższe uwagi odnoszą się również do art. 61 a § 1 k.p.a. jako będącego konsekwencją stwierdzenia braku interesu prawnego podmiotu wnoszącego podanie o wszczęcie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2015 r. , sygn. akt II OSK 1609/13, wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r. , sygn. akt I OSK 1083/10). Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.