Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1324/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Administracji i Cyfryzacji~Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 190
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 2a ust.2
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych S. Sp. z o.o. w P. i Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 657/15 w sprawie ze skargi Miasta P. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Miasta P. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zasądza od S. Sp. z o.o. w P. na rzecz Miasta P. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z 18 lutego 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 657/15, po rozpoznaniu skargi Miasta [...] uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] marca 2015 r., nr [...] oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2000 r., na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), stwierdził nabycie przez Miasto [...] z mocy prawa, nieodpłatnie, nieruchomości położonych w [...], oznaczonych w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie [...] jako działki: nr [...] oraz nr [...], opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...].

[...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] kwietnia 2000 r.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] stycznia 2011 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji komunalizacyjnej.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Miasto [...] złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po jego rozpoznaniu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] maja 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] stycznia 2011 r.

Miasto [...] złożyło na ww. decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1374/11, oddalił skargę Miasta [...].

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Miasta [...], wyrokiem z 15 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1415/12, uchylił powyższy wyrok oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] maja 2011 r. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż sporna nieruchomość stanowi drogę publiczną i ten fakt ma zasadnicze znaczenie w sprawie, ponieważ nieruchomość ta, jako rei extra commercium (rzecz służąca do powszechnego użytku wyłączona z obrotu) wyłączona jest z obrotu prawnego, z ograniczeniem kręgu podmiotów, które mogą być jej właścicielami. W przedmiotowej sprawie stwierdzono nieważność decyzji nacjonalizacyjnej, która obejmowała m.in. rzeczoną nieruchomość, będącą obecnie drogą publiczną. Okoliczność, że stwierdzenie nieważności danej decyzji wywołuje skutki ex tunc, nie oznacza, iż nieruchomość ta może stać się własnością [...] Spółki z o.o. Sprzeciwia się temu przepis art. 2a ustawy o drogach publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy obligował organ do rozważenia powyższych kwestii, a konkretnie wystąpienia przesłanki przewidzianej w art. 156 § 2 K.p.a. Udzielając wskazań co do dalszego postępowania, stwierdził, że organ powinien, ponownie rozpoznając sprawę, rozważyć wszystkie wskazane w uzasadnieniu kwestie w kontekście m.in. art. 2a ustawy o drogach publicznych.

Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z [...] marca 2015 r. nr [...], po powtórnym rozpoznaniu wniosku Miasta [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2011 r. nr [...].

Minister Administracji i Cyfryzacji wyjaśnił, że materialnoprawną podstawą kontrolowanej decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] kwietnia 2000 r. jest art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Minister ustalił, że sporne nieruchomości wchodziły w skład majątku znacjonalizowanego przedsiębiorstwa [...] firmy [...] sp. z o.o. w [...]. Minister Gospodarki decyzją z [...] czerwca 2007 r. stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] sierpnia 1949 r., nr [...] o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa w części dotyczącej przedsiębiorstwa pod nazwą [...] firmy [...] Spółka z o.o. w [...] - w zakresie [...] oraz orzeczenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z [...] listopada 1975 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa pod nazwą [...] firmy [...] sp. z o.o. w [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Gospodarki z [...] września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2307/07 oddalił skargę Miasta [...], a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 2 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1139/08 oddalił skargę kasacyjną Miasta [...].

Minister podkreślił, że w tej sytuacji w obrocie prawnym znajduje się ostateczna decyzja Ministra Gospodarki z [...] czerwca 2007 r. stwierdzająca nieważność orzeczeń, na podstawie których znacjonalizowano m.in. przedmiotowe nieruchomości. Decyzja ta wywołuje skutki ex tunc, tzn. od dnia wydania aktu administracyjnego, zatem decyzja komunalizacyjna w istocie rzeczy została wydana w stosunku do mienia, które nigdy nie stanowiło własności Skarbu Państwa. W tej sytuacji nastąpiło restitutio in integrum, czyli przywrócenie do stanu poprzedniego, obowiązującego przed wydaniem aktu, którego nieważność stwierdzono. Wobec tego Minister uznał, że w tej sytuacji decyzja komunalizacyjna rażąco narusza prawo, tj. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., co z mocy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowiło podstawę do stwierdzenia jej nieważności.

Organ nadzoru ustalił ponadto, że część działki nr [...] obręb [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych jako torowisko tramwajowe [...], zgodnie z uchwałą Rady Miasta Poznania z 8 lipca 2014 r. Nr LXXI/1109/VI/2014 w sprawie zaliczenia ulic do kategorii dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2014 r. poz. 4203). [...] sp. z o.o. w [...] wezwała Radę Miasta Poznania do usunięcia naruszenia prawa przez uchylenie przedmiotowej uchwały z 8 lipca 2014 r. Rada Miasta Poznania w piśmie z 17 grudnia 2014 r. poinformowała, że wobec uchwały nie zostało wydane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...], natomiast wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W ocenie Ministra, z akt sprawy nie wynika, żeby skomunalizowane nieruchomości stanowiły drogi publiczne 27 maja 1990 r., tj. w dacie komunalizacji, co potwierdza ww. uchwała Rady Miasta Poznania z 8 lipca 2014 r.

Minister podkreślił, że wyeliminowanie decyzji komunalizacyjnej ze skutkiem ex tunc oznacza wyłącznie, że Miasto [...] nigdy nie stało się właścicielem spornej nieruchomości, lecz włada nią bez tytułu prawnego. Rozstrzygnięcie to nie odnosi się zatem do stanu faktycznego zabudowania drogą publiczną przedmiotowej nieruchomości. Tej kwestii nie można w ocenie organu nadzoru wiązać ze skutkiem decyzji komunalizacyjnej, będzie ona natomiast mieć znaczenie w odrębnym postępowaniu administracyjnym, którego celem będzie uregulowanie prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Zdaniem Ministra powyższe nie powoduje w żadnym razie, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 156 § 2 K.p.a., dlatego też zaliczenie części przedmiotowej nieruchomości do kategorii dróg gminnych nie powoduje powstania nieodwracalnych skutków prawnych.

Na powyższą decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z [...] marca 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miasto [...]. W uzasadnieniu Miasto zarzuciło zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., przez błędną interpretację zebranego materiału dowodowego, art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez błędne uznanie, że decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 1997 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 260), przez wykreowanie niezgodnego z prawem stanu prawnego, w którym właścicielem drogi publicznej jest osoba prawna.

W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w powołanym na wstępie zaskarżonym wyroku stwierdził, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, ponieważ pomimo wiążących zaleceń wynikających z zapadłego w sprawie orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1415/12, organ nadzoru, ponownie rozpatrując sprawę, nie wykonał wiążących zaleceń Sądu, nie ustalił w sposób właściwy stanu faktycznego istniejącego w rozpatrywanej sprawie, a uchybienia poczynione przez Ministra mogły mieć bezpośredni wpływ na sposób jej rozpatrzenia.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister, stwierdził, że w ocenie organu nadzoru z akt sprawy nie wynika, żeby skomunalizowane nieruchomości stanowiły drogi publiczne 27 maja 1990 r., tj. w dacie komunalizacji, co potwierdza uchwała Rady Miasta Poznania z 8 lipca 2014 r. W ocenie Sądu kwestia, czy sporne nieruchomości na dzień komunalizacji stanowiły drogi publiczne, czy też nie, nie jest w rozpatrywanej sprawie równie istotna, jak podniesiony przez Naczelny Sąd Administracyjny problem możliwości stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej co do nieruchomości, która w chwili obecnej zaliczona jest do jednej z kategorii dróg publicznych. Tej zaś kwestii organ nadzoru w swojej decyzji w ogóle nie przeanalizował, wbrew wyraźnemu zaleceniu zawartemu w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1415/12.

Sąd podniósł nadto, że organ nie odniósł się także do faktu, że z treści uchwały Rady Miasta Poznania z 8 lipca 2014 r., Nr LXXI/1109/VI/2014, w sprawie zaliczenia ulic do kategorii dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. Wielk. poz. 4203) wynika, iż dotyczy ona nie całej działki nr [...], lecz jej bliżej nieokreślonej części. Wobec stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w ww. wyroku, kwestia ta ma fundamentalne znaczenie dla możliwości orzekania przez Ministra w niniejszej sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej i dlatego przed podjęciem decyzji musi być starannie i jednoznacznie zbadana i ustalona. Wobec tego Sąd uznał, że organ nadzoru nie poczynił niezbędnych do prawidłowego rozpatrzenia sprawy ustaleń, przez co nie wyjaśnił dokładnie sprawy. Oznacza to, że zapadłe decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 K.p.a. oraz art. 170 i 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Następnie Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru, mając na względzie ocenę prawną wyrażoną w wyroku oraz we wcześniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, powinien bezspornie ustalić, czy i jaka część spornych nieruchomości posiada obecnie status drogi publicznej i w zależności od tych ustaleń ocenić konsekwencje prawne obowiązywania art. 2a ustawy o drogach publicznych w zakresie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej w odniesieniu do poszczególnych części nieruchomości. Powinien uzupełnić przy tym zebrany materiał dowodowy o aktualne wypisy i wyrysy z ewidencji gruntów i budynków dla przedmiotowych działek, jak również wyczerpująco wyjaśnić swoje stanowisko.

Dodatkowo Sąd wyjaśnił, że we wniosku z 12 lutego 2016 r. o otwarcie rozprawy na nowo uczestnik postępowania powołał się na okoliczność prowadzenia rozmów z Miastem [...] dotyczących poszukiwania ugodowego sposobu rozwiązania przedmiotowej prawy. Wnioskodawca załączył do wniosku wypis z aktu notarialnego zawartego [...] września 2014 r. zawierającego [...]. W ocenie Sądu fakt prowadzenia rozmów między uczestnikiem postępowania a skarżącym Miastem nie jest okolicznością, która ujawniła się dopiero po zamknięciu rozprawy. Kopia tego samego aktu notarialnego z [...] września 2014 r. (Rep. A nr [...]) została bowiem Sądowi nadesłana przez uczestnika postępowania - Spółkę występującą wówczas pod nazwą [...] sp. z o.o. w [...] przy piśmie z 24 czerwca 2015 r. Sąd na rozprawie 12 lutego 2016 r. uzyskał od pełnomocnika uczestnika postępowania informacje dotyczące prowadzonych rozmów. We wniosku nie zostały wskazane żadne inne istotne okoliczności. W tej sytuacji Sąd uznał, że brak jest uzasadnienia do ponownego otwarcia zamkniętej rozprawy, a zatem zawarty w piśmie wniosek o zawieszenie postępowania na tym etapie nie mógł być rozpatrywany.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji złożył na powyższy wyrok skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi Gminy i Miasta [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

prawa materialnego, tj.:

art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, przez błędną wykładnię i zastosowanie;

art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 872 ze zm.), przez niezastosowanie;

art. 156 § 2 K.p.a., przez błędną wykładnię;

art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., przez niezastosowanie;

przepisów postępowania, tj.:

art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 2 K.p.a., przez błędną wykładnię,

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. art. 156 § 2 K.p.a., przez uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie nie było dotknięte żadną z wad w nim wymienionych.

W ocenie Ministra Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, że 27 maja 1990 r., przedmiotowa nieruchomość, nawet w części nie była zaliczona do jakiejkolwiek kategorii dróg publicznych. Takiego statusu nie miała również [...] kwietnia 2000 r., tj. w dniu wydania przez Wojewodę [...] decyzji komunalizacyjnej. Organ podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 2 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1139/08, podważył nabycie przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa. Jedną z podstawowych przesłanek nabycia przez gminy nieruchomości z mocy prawa, w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, jest posiadanie przez Skarb Państwa prawa własności do danej nieruchomości 27 maja 1990 r. Stwierdzenie nieważności decyzji ma skutek ex tunc, konsekwencją czego jest restitutio in integrum, tzn. przywrócenie do stanu pierwotnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pominął jednak całkowicie fakt, że uchwała Rady Miasta Poznania Nr LXXI/1109/VI/2014, mocą której, niewyodrębniona geodezyjnie część przedmiotowej nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie [...], jako działka nr [...], została podjęta dopiero 8 lipca 2014 r., a zatem już po wydaniu ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 września 2009 r. Uchwała ta została podjęta, po blisko czterech latach po wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...]. Przed podjęciem tej uchwały w skład drogi publicznej wchodziła jedynie sąsiednia działka ewidencyjna nr [...]. W ocenie Ministra w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że celem uchwały Rady Miasta Poznania z 8 lipca 2014 r. była próba doprowadzenia do powstania w niniejszej sprawie nieodwracalnych skutków prawnych. Takie działanie w żadnym razie nie powinno podlegać prawnej ochronie.

Za nieuzasadniony uznał organ również zarzut Sądu, że uchylone decyzje nadzorcze zostały wydane z naruszeniem art. 170 i art. 190 P.p.s.a. Stwierdził, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 stycznia 2014 r., nie przesądził, że przedmiotowe nieruchomości zostały zaliczone do dróg publicznych, a jedynie zobowiązał organ nadzoru do dokonania ustaleń w powyższym zakresie. Ustaleń tych organ nadzoru dokonał w decyzjach uchylonych zaskarżonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wyjaśniając, dlaczego uznał że nadanie, niewydzielonej geodezyjnie części ww. nieruchomości nie powoduje nieodwracalnych skutków prawnych.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2016 r. złożył także uczestnik postęowania – [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej także jako “Spółka").

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 2a w zw. art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, przez jego błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że nieruchomości niebędące własnością jednostki samorządu terytorialnego mogły zostać zaliczone do kategorii dróg gminnych w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu i jako takie stanowią drogi publiczne, podczas gdy bezspornym pozostaje, że nieruchomości te nigdy nie stały się własnością Skarbu Państwa, wobec czego nie mogły zostać zaliczone do kategorii dróg gminnych i tym samym nie mogą być uznawane za drogi publiczne w rozumieniu art. 2a ustawy o drogach publicznych;

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 153 w zw. z art. 170 P.p.s.a., polegające na bezpodstawnym uznaniu, że organ administracji publicznej był związany oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażoną w wyroku z 15 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1415/12, podczas gdy wspomniane orzeczenie nie zawierało oceny prawnej wiążącej organ administracji publicznej;

b) art. 153 P.p.s.a. polegające na bezpodstawnym uznaniu, że organ administracji publicznej nie uczynił zadość wiążącym go wskazaniom co do dalszego postępowania wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1415/12, podczas gdy organ administracji publicznej zrealizował wiążące go wskazania co do dalszego postępowania i w sposób wyczerpujący odniósł się do kwestii nieodwracalności skutków prawnych;

c) art. 190 P.p.s.a. polegające na jego bezpodstawnym zastosowaniu i w konsekwencji uznaniu, że na podstawie tegoż przepisu organ administracji publicznej związany był wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, podczas gdy przepis ten stanowi, że to sąd, któremu sprawa została przekazana, a nie organ administracji publicznej, związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie,

d) art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. polegające na bezpodstawnym uznaniu, że organ administracji publicznej ponownie rozpoznając sprawę, nie rozpatrzył kwestii nieodwracalności skutków prawnych wywołanych zaskarżoną decyzją Wojewody [...] w sposób wyczerpujący, podczas gdy bezspornym pozostaje, że zaskarżona decyzja komunalizacyjna nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, co zostało w sposób wyczerpujący uzasadnione przez organ administracji publicznej.

Wskazując na powyższe Spółka wniosła o uchylenie wyroku Sądu I instancji i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednoczesnie wniosła o zasądzenie od Miasta [...] na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na powyższe skargi kasacyjne Miasto [...] wniosło o ich oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Pismami z 4 i 5 lutego 2019 r. [...] sp. z o.o. wniosła o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowo administracyjnego na uchwałę Rady Miasta Poznania z 8 lipca 2014 r., nr LXXI/1109/VI/2014 w przedmiocie zaliczenia ulic do kategorii dróg gminnych, zawisłego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie o sygn. akt I OSK 3123/15.

Pismem z 13 lutego 2019 r. z wnioskiem o zawieszenie postępowania z ww. przyczyny zwrócił się także Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji.

W piśmie z 14 lutego 2019 r. Miasto [...] wniosło o oddalenie ww. wniosków.

Na rozprawie 22 lutego 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił oddalić wniosek o zawieszenie postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne nie zawierają takich podstaw, które pozwoliłyby na ich uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 P.p.s.a.).

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy orzekający w sprawie organ prawidłowo odczytał ocenę prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2014 r., I OSK 1415/12 i zrealizował zawarte w tym orzeczeniu wskazania co do dalszego postępowania.

Na podstawie art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Pojęcie "ocena prawna" w rozumieniu powołanego art. 153 P.p.s.a. oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, w związku z rozpoznawaną sprawą, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu, lecz także kontrola zastosowania określonych przepisów przez organ administracji Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Ocena prawna może zatem dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji (por. wyrok NSA z 12 marca 2008r., I GSK517/07). Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie.

Art. 153 P.p.s.a. zawiera nadto postanowienie o wiążącym charakterze "wskazań co do dalszego postępowania", jako drugiego - obok oceny prawnej – elementu wiążącego uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego. Między oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią konsekwencję oceny prawnej.

W przywołanym powyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w sposób niewątpliwy przyjął, że przedmiotowa nieruchomość stanowi drogę publiczną i ta wiążąca ocena prawna stanu faktycznego sprawy zdeterminowała dalsze stanowisko tego Sądu i wskazania co do kwestii, które musiały być przez organ rozważone przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że organ ponownie rozpoznając sprawę pominął tak ocenę prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i wskazania oraz zalecenia co do dalszego postępowania. Tym samym zarzuty naruszenia art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 170 P.p.s.a. oraz art. 153 P.p.s.a. podniesione w skardze kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] nie zostały oparte na usprawiedliwionej podstawie. Zasadnie Sąd I instancji uznał, że w sprawie kwestia, czy sporne nieruchomości na dzień komunalizacji stanowiły drogi publiczne, czy też nie, nie jest równie istotna, jak podniesiony przez Naczelny Sąd Administracyjny problem możliwości stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej co do nieruchomości będącej obecnie drogą publiczną. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 stycznia 2014 r. jednoznacznie wskazał, że okoliczność wywołania skutku ex tunc przez stwierdzenie nieważności danej decyzji, nie oznacza, że nieruchomość ta może stać się własnością spółki [...] sp. z o.o., gdyż sprzeciwia się temu przepis art. 2a ustawy o drogach publicznych. Kwestie te przez organ w zaskarżonej decyzji nie zostały przeanalizowane. Nie można uznać aby organ w sposób wyczerpujący odniósł się do kwestii nieodwracalności skutków prawnych, stwierdzając jedynie, że zaliczenie części nieruchomości do kategorii dróg gminnych nie powoduje powstania nieodwracalnych skutków prawnych. Organ w swych rozważaniach pominął treść art. 2a ustawy o drogach publicznych, do czego zobowiązał go Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku, co czyni zarzut naruszenia art. 156 § 2 K.p.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. wywiedziony w powyższej skardze kasacyjnej nieusprawiedliwionym.

Brak również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 190 P.p.s.a. podniesionego w tej skardze.

Przepis ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 P.p.s.a., a mianowicie gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. W takim wypadku sąd ten związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przez którą należy rozumieć ustalenie jednoznacznej normy na podstawie określonego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Z przepisu art. 190 P.p.s.a. wynika zatem związanie wykładnią prawa tylko przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, a nie "przy podejmowaniu każdego rozstrzygnięcia w sprawie tożsamej" (por. wyrok NSA z 16 października 2007 r., II OSK 1388/06). W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła sytuacja przewidziana powyższym przepisem, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku a 15 stycznia 2014 r. w oparciu o przepis art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję. Niezasadne było zatem powołanie się przez Sąd I instancji na związanie wynikające z przepisu art. 190 P.p.s.a. W skardze kasacyjnej nie wskazano jednak, aby naruszenie powyższego przepisu miało istotny wpływ na wynik sprawy, co jest wymogiem określonym w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Zważyć przy tym należy, że w sprawie znajdowały zastosowanie przepisy art. 170 i art. 153 P.p.s.a. prawidłowo przywołane przez Sąd I instancji. Artykuł 170 P.p.s.a. dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów. Podmiotami tymi są przede wszystkim strony postępowania oraz sąd, który wydał orzeczenie, a także inne sądy i inne organy państwowe. Orzeczenie wiąże również inne osoby, ale tylko w wypadkach przewidzianych w ustawie. Artykuł 153 P.p.s.a. w sposób wyczerpujący wyznacza natomiast zakres związania oceną i wskazaniami sformułowanymi w prawomocnym wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zawarte w tym przepisie unormowanie o związaniu sądów, jak i organów oznacza, że w przypadku sądów wspomnianym wyrokiem związany będzie zarówno wojewódzki sąd administracyjny, jak i Naczelny Sąd Administracyjny. Nie ulega zatem jakiejkolwiek wątpliwości, że rozpoznając ponownie sprawę organ był obowiązany uwzględnić w pełni stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 stycznia 2014 r.

Uwzględniony nie mógł zostać także zarzut naruszenia prawa materialnego podniesiony w skardze kasacyjnej Spółki, albowiem Sąd I instancji nie dokonał wykładni art. 2a w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Odnosząc się do art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych Sąd I instancji stwierdził jedynie, że droga publiczna nie może stanowić własności innego podmiotu niż podmiot publiczny, co oznacza, że obrót nieruchomościami zajętymi pod tego rodzaju drogi jest ograniczony do takich podmiotów jak Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego odpowiedniego szczebla. To prawidłowe stanowisko Sądu I instancji w skardze kasacyjnej nie zostało zakwestionowane. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie zajmował się kwestią zaliczenia przedmiotowej nieruchomości do kategorii dróg gminnych, gdyż to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 stycznia 2014 r. przesądził, że przedmiotowa nieruchomość stanowi drogę publiczną. Tą oceną stanu faktycznego sprawy w kontekście obowiązujących regulacji prawnych tak organ, jak i Sąd, a także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 18 lutego 2016 r., byli związani.

Zarzuty skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie zostały sformułowane poprawnie. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast podnosząc zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada/nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa materialnego ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1554/09). Jak wskazał NSA w wyroku z 12 października 2005 r. (I FSK 155/05) "uzasadnienie kasacji ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowano w zaskarżonym orzeczeniu, lub – uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym – wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy". Od prawidłowego sporządzenia skargi kasacyjnej zależy nie tylko jej skuteczność, a także możliwość poddania kontroli instancyjnej wyroku pierwszej instancji. Należy również przypomnieć, że skarga kasacyjna jest profesjonalnym i sformalizowanym środkiem prawnym, równocześnie w pełni dyspozytywnym, a zarzuty w niej podniesione wyznaczają granice sprawy kasacyjnej. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd drugiej instancji, nie jest uprawniony do wyboru kierunku i zakresu weryfikacji skarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., II GSK 2751/15). Brak przytoczenia motywów sformułowania zarzutu dotyczącego naruszenia przez zaskarżony wyrok określonego przepisu prawa w zasadzie uniemożliwia odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do takiego zarzutu. Sąd kasacyjny nie powinien bowiem domyślać się intencji strony i samodzielnie domniemywać intencji autora skargi kasacyjnej ani wnioskować, na czym strona skarżąca opiera swoje żądanie rozstrzygnięcia. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego zastępowanie skarżącego w formułowaniu uzasadnienia podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z: 18 listopada 2011 r., II OSK 1629/10, 19 października 2012 r., I OSK 1243/11, 8 sierpnia 2008 r., II GSK 271/08 i 11 lutego 2015 r., I OSK 855/14).

Tak określone wymagania w skardze kasacyjnej organu nie zostały zrealizowane. Również uzasadnienie skargi kasacyjnej nie nawiązuje do poszczególnych zarzutów, w związku z czym odniesienie się do poszczególnych zarzutów jest znacznie utrudnione. Te błędy konstrukcyjne skargi kasacyjnej nie sprawiają jednak, że nie można jej rozpoznać.

Zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. przez błędną wykładnię autor skargi kasacyjnej nie określił na czym nieprawidłowa interpretacja przepisów, dotyczących zasadniczo ustaleń faktycznych czynionych przez organ w sprawie, polegała. Przy braku rozważań w tym zakresie także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odniesienie się do tak sformułowanego wytyku nie jest możliwe.

W kolejnym zarzucie naruszenia przepisów postępowania wytknięto naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. przez uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie nie było dotknięte żadną z wad w nim wymienionych. Zwrócić zatem należy uwagę, że art. 156 § 2 K.p.a. określa przesłanki negatywne czyli przeszkody, których zaistnienie uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji, nie odnosi się natomiast do przesłanek stwierdzenia nieważności. Sąd I instancji uwzględnił skargę, albowiem organ, wbrew wskazaniom Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z 15 stycznia 2014 r., nie rozważył kwestii istnienia przesłanki negatywnej stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej w kontekście art. 2a ustawy o drogach publicznych. Jednocześnie Sąd stwierdził, że poza sporem pozostaje kwestia wydania decyzji komunalizacyjnej z rażącym naruszeniem prawa, czyli art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Nie była ona zatem powodem uchylenia zaskarżonej decyzji, co oznacza, że powyższy zarzut jest niezasadny.

Zarzut błędnej wykładni art. 2a ustawy o drogach publicznych jest niezasadny z powodów wskazanych wcześniej. Nie doszło także do błędnego zastosowania tego przepisu, albowiem przy przyjętej przez Sąd i instancji podstawie uchylenia zaskarżonej decyzji, w istocie nie znajdował on zastosowania. Sąd nie stwierdził, że z art. 2a ustawy o drogach publicznych wynika automatyczne nabycie przez gminę nieruchomości, której w trybie właściwych przepisów został nadany status drogi publicznej. Podkreślił jedynie, w ślad za wcześniejszym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadę ograniczenia obrotu prawnego nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne. Zasada ta zaś została przywołana w kontekście badania zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych decyzji komunalizacyjnej.

Art. 34 ust. 3 ustawy gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym zbycie nieruchomości nie może nastąpić, jeżeli toczy się postępowanie administracyjne dotyczące prawidłowości nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, dotyczy postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nabyły nieruchomość, oraz postępowań wznowieniowych w tego typu sprawach. Nie mógł on jednak znaleźć w przedmiotowej sprawie zastosowania z uwagi na odmienne niż przewidziane tym przepisem okoliczności faktyczne niniejszej sprawy.

Formułując zarzut błędnej wykładni art. 156 § 2 K.p.a. kastor ponownie nie podał ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, na czym polegało mylne rozumienie tej normy prawnej przez Sąd I instancji i jak winna być ona prawidłowo odczytana. Uniemożliwia to całkowicie odniesienie się do tak przedstawionego zarzutu.

Oceniając zasadność zarzutu naruszenia art. 156 § pkt 2 K.p.a. przez niezastosowanie zwrócić należy uwagę, iż organ nie wyjaśnił dlaczego wskazany przepis winien znaleźć w sprawie zastosowanie. Do tak sformułowanego zarzutu nie nawiązano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W związku z powyższym wskazać jedynie można, że Sąd I instancji, który nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie bada prawidłowość ich zastosowania przez organ, nie kwestionował istnienia w przedmiotowej sprawie podstawy stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. rażącego naruszenia prawa, podkreślając prawidłowość stanowiska organu w tym zakresie. Związany wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyroku z 15 stycznia 2014 r. zważył natomiast, iż organ nie zbadał należycie, czy istnienie przeszkody w postaci zaliczenia przedmiotowych działek do kategorii dróg publicznych, czyli zaistnienie negatywnej przesłanki z art. 156 § 2 K.p.a., nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Końcowo należy wskazać, iż złożony wniosek o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania administracyjnego w zakresie uchylenia uchwały Rady Miasta Poznania z 8 lipca 2015 r. nr LXXI/1109/VI/2014 w przedmiocie zaliczenia ulic do kategorii dróg gminnych nie mógł zostać uwzględniony, albowiem w sprawie nie zaistniała przesłanka przewidziana w art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Nie można bowiem przyjąć, że rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy zależy od wyniku sprawy zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pod sygn. akt I OSK 3123/15. W sprawie tej rozstrzygana jest kwestia legalności ww. uchwały Rady Miasta Poznania o zaliczeniu do kategorii dróg gminnych torowiska [...] zlokalizowanych na nieruchomościach gruntowych wymienionych w załączniku Nr 1 do uchwały. W przedmiotowej sprawie kwestie zaliczenia spornych nieruchomości do dróg publicznych zostały przesądzone w wyroku NSA z 15 stycznia 2014 r. i ocena ta ma zasadnicze znaczenie w sprawie. Nie można zatem przyjąć, że kwestia ważności ww. uchwały Rady Miasta Poznania stanowi zagadnienie wstępne dla możliwości stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej stwierdzającej nabycie przez Miasto [...] własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 P.p.s.a.