Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 749/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 1, art. 52 ust. 1, art. 54 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 2 pkt 4, par. 3, par. 5 ust. 1 i ust. 2, par. 6 ust. 2, par. 7 ust. 3 i ust. 4, par. 8, par. 9 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 205, art. 250 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par. 21 ust. 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2016 poz 1714
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej  pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu

SENTENCJA

Dnia 26 kwietnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2017 roku sprawy ze skarg A. P i K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] znak:[...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz A. P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat E. J prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy A, kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej K. R. z urzędu. a.bł.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Z. decyzją nr [...] z dnia [...]. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego (pięciorodzinnego) w Z. przy ul. A nr 19, na działce o nr ewid. 289, obręb geodezyjny [...]. Organ określił przebieg nieprzekraczalnej linii zabudowy, ustalił wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji maksymalnie 0,48; udział powierzchni biologicznie czynnej 25%, wysokość budynku maksymalnie trzy kondygnacje, w tym poddasza użytkowe, szerokość elewacji frontowej od 11 do 17 metrów; geometrię dachu określono następująco: kąt nachylenia połaci dachowych 0-10 stopni dach płaski, 10-30 stopni dach spadowy, wysokość kalenicy od 8 do 12 metrów, kierunek głównej kalenicy w stosunku do frontu działki – prostopadły lub równoległy do granic bocznych działki. Nie ustalono wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu ani attyki. W decyzji zawarto również ustalenia dotyczące warunków ochrony środowiska oraz obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Prezydent ustalił, że obsługa komunikacyjna odbywać się będzie zjazdem z drogi gminnej ul. A , przy wyznaczaniu miejsc postojowych obowiązuje wskaźnik 1 miejsce na 1 lokal mieszkalny.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że przeprowadzona w sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała spełnienie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015r., poz. 199 ze zm., dalej jako u.p.z.p.).

Odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. złożyło ośmioro uczestników postępowania. W dwóch identycznej treści odwołaniach A.P. i K. R. zarzuciły, że zabudowa wielorodzinna na osiedlu domów jednorodzinnych zakłóci istniejący ład przestrzenny oraz naruszy obowiązującą na tym obszarze zabudowę jednorodzinną. W ocenie autorek odwołania organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę, że dojazd do terenu inwestycji stanowi wąska droga dojazdowa, na której wszelkie manewry pojazdami mechanicznymi są utrudnione, co przy planowanej przez inwestora budowie budynku mieszkalnego pięciorodzinnego spowoduje poważne utrudnienia komunikacyjne (dojazd, parkingi).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] nr [...], , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.- dalej k.p.a.), art. 54 ust. 1 i art. 61 ust.1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W ocenie organu drugiej instancji w niniejszej sprawie wszystkie wymagania określone przez właściwe przepisy prawa zostały spełnione, zatem Prezydent Miasta Z. zobowiązany był wydać przedmiotową decyzję o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stanowiącym, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z odrębnymi przepisami, przy czym przepis art. 1 ust. 2 ustawy nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Następnie organ odwoławczy wskazał, iż planowana inwestycja ma powstać jako dobudowa do istniejącego budynku gospodarczego (garażu) oraz jako rozbudowa realizowanego obecnie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem zlokalizowanym w granicy z działką sąsiednią.

SKO ustaliło, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu zostały określone w oparciu o analizę przeprowadzoną na wyznaczonym obszarze analizowanym obejmującym teren wokół działki o promieniu 50 m2, przy froncie działki 11 metrów. W granicach tak wyznaczonego obszaru przeanalizowana została zabudowa znajdująca się na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej, tj. ul. A . Analizą w zakresie cech i wskaźników zastanej zabudowy objęte zostały działki oznaczone nr ewid.: 289, 294, 293, 288, 284, 297, 296, 295, 292, 291, 290, 287, 286, 138, 137, 136.

Na tak wyznaczonym obszarze analizowanym organ pierwszej instancji stwierdził zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działkach o nr ewid.: 293, 289, 288, 284, 297, 296, 295, 292, 290, 137, 136) oraz mieszkaniowo-usługową na działkach o nr ewid. 291, 287, 286, 138 i prawidłowo uznał, że planowana zabudowa nawiązuje swoją funkcją do zabudowy zastanej na danym terenie. Wprawdzie wniosek inwestora dotyczy budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego (dla pięciu rodzin), to jednak, jak słusznie zauważył organ pierwszej instancji ustosunkowując się do zarzutów odwołania, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna zaliczane są, w myśl § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1589), do zabudowy mieszkaniowej, co oznacza, że obydwa rodzaje zabudowy pełnią tę samą funkcję (mieszkaniową). Kontynuacja funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza lokalizowania na danym obszarze zabudowy tożsamej z zabudową już istniejącą. Organ II instancji odwołał się do poglądu judykatury i stanowiska sądów administracyjnych, że pojęcie "kontynuacji funkcji" zabudowy należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, inwestora, po to aby zachowana została zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, wyrażona w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego rozumianego jako kontynuacja zabudowy nie pozostającej w sprzeczności z zastanym porządkiem urbanistycznym, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W tym kontekście planowana zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna polegająca na budowie domu pięciorodzinnego na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz mieszkaniowo-usługowej, z przewagą tej pierwszej, nie zakłóci zastanego porządku urbanistycznego w zakresie kontynuacji funkcji.

Nadto organ drugiej instancji dodał, iż linia zabudowy została wyznaczona jako kontynuacja linii zabudowy istniejącej na działce sąsiedniej oznaczonej nr ewid. 293, w odległości 3 m od granicy działki. Wyznaczenie takiej linii zabudowy uzasadnione jest niejednolitym przebiegiem istniejącej linii zabudowy, determinowanym przez specyficzne położenie budynków na poszczególnych działkach, do części których dojazd z drogi gminnej (ul. A) obydwa się poprzez układ zamkniętych uliczek dojazdowych, i których front, w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia, usytuowany jest ukośnie w stosunku do tych działek, które mają bezpośredni dostęp do drogi gminnej. W tych okolicznościach faktycznych wyznaczenie linii zabudowy przy zastosowaniu odstępstwa przewidzianego w § 4 ust. 4 rozporządzenia (dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy), znajduje uzasadnienie.

Organ odwoławczy przypomniał, ze średnia wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 0,28, przy występujących na obszarze analizowanym wartościach od 0,05 do 0,42. W cenie Kolegium, przyjęcie wskaźnika na poziomie 0,48 jest dopuszczalne z punktu widzenia zachowania ładu urbanistycznego. Wielkość ta nawiązuje do wielkości terenu objętego planowaną inwestycją (0,0520 ha), uwzględniając udział powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni zabudowy minimum 25% oraz zamiar realizacyjny inwestora (zabudowa o pow. około 220 m2), jak również wyznaczenie odpowiedniej liczby miejsc parkingowych. Przyjęte wskaźniki umożliwiają usytuowanie planowanej zabudowy przy zachowaniu proporcji zabudowy działki zbliżonych do zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, bez zakłócenia istniejącego ładu przestrzennego (por. kopia mapy w skali 1:500 załączona do pisma inwestora z dnia 17 sierpnia 2015r.). Ustalenie wielkości wskaźnika zabudowy innego niż średni wskaźnik tej wielkości na terenie analizowanym należy więc uznać dopuszczalne.

SKO zaakceptowało też ustalenie wskaźnika szerokości elewacji frontowej i wysokości kalenicy, które nawiązują do zabudowy zastanej, nie zakłócając istniejących na tym terenie form architektonicznych budynków oraz uwzględniają wymagania określone w § 6 ust. 1 i § 8 rozporządzenia.

W ocenie Kolegium nie było przeszkód do określenia w sposób zgodny z wnioskiem geometrii dachu, która w badanym terenie charakteryzuje się bardzo dużym zróżnicowaniem. Kolegium podkreślało, że na terenie analizowanym występują dachy o bardzo zróżnicowanej geometrii, tj. płaskie i dwuspadowe, o asymetrycznym układzie połaci dachowych i kącie nachylenia od 0° do 60° oraz kierunku głównej kalenicy równoległym i prostopadłym do frontu działki.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, jej gzymsu lub attyki wykazuje w obszarze analizowanym dużą rozbieżność w granicach od 3,0 m do 7,0 m. Wielkości te nie charakteryzują zastanej zabudowy w sposób jednoznaczny. Określone dla planowanej zabudowy pozostałe parametry, takie jak wysokość kalenicy głównej od 8,0 m do 12,0 m, szerokość elewacji frontowej budynku od 11,0 m do 17,0 m oraz przyjęte kąty nachylenia dachu odpowiednio od 0° do 10° dla dachu płaskiego i 10° do 30° dla dachu spadowego, determinują wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, ponieważ wysokość budynku do okapu, gzymsu jest wartością zależną (wypadkową) wymienionych parametrów, uzyskaną w rezultacie odpowiednich działań matematycznych. W tej sytuacji niewyznaczenie tego parametru znajduje uzasadnienie w okolicznościach faktycznych sprawy.

Na terenie objętym planowaną inwestycją zostały przewidziane miejsca parkingowe w ilości 1 miejsce postojowe na 1 lokal mieszkalny, co spełnia wymagania wskazane w § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy.

Organ odwoławczy zauważył, że istniejące na terenie objętym analizą rozwiązania komunikacyjne w zakresie zapewnienia dojazdu do nieruchomości są jednakowe dla wszystkich działek położonych na tym terenie. Dla działek, które nie mają bezpośredniego dostępu do drogi gminnej (ul. A ), w tym działki inwestora, urządzone zostały drogi dojazdowe, zamknięte w formie czworoboku, umożliwiające wjazd na teren działek oraz wykonywanie odpowiednich manewrów pojazdami.

Dalej organ drugiej instancji wskazał, iż podnoszona w odwołaniach kwestia sposobu korzystania z drogi dojazdowej mogącego powodować utrudnienia komunikacyjne, nie może być przedmiotem rozważań w niniejszym podstępowaniu, ponieważ należy do zagadnień z zakresu ruchu drogowego, regulowanych przez odrębne akty prawne, zaś kwestia dostępu do drogi publicznej była przedmiotem oceny właściwego zarządcy drogi i uzyskała jego akceptację.

W dalszej kolejności organ odwoławczy wyjaśnił, iż dopuszczalność realizacji planowanej inwestycji została przeanalizowana również w zakresie pozostałych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy, określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., a jej prawidłowe wyniki znalazły odzwierciedlenie w sentencji wydanej decyzji. Projekt decyzji o warunkach zabudowy został przygotowany przez upragnionego urbanistę J.O., zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 60 ust. 4 ustawy oraz został przedstawiony do uzgodnienia odpowiednim organom specjalistycznym, które nie zgłosiły zastrzeżeń w stosunku do planowanej inwestycji (postanowienie Starosty [...] z dnia [...], znak: [...]- w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych; stanowisko zarządcy dróg gminnych z dnia [...], znak: [...]- w zakresie obszarów przylegających do pasa drogowego oraz milcząca akceptacja Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Inspektoratu Terenowego w S. - w zakresie melioracji wodnych).

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. skargi do sądu administracyjnego złożyły A.P. i K.R. zaskarżając powyższą decyzję w całości i podnosząc tożsame zarzuty:

I. naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy:

1. tj. naruszenie art. 7, 8, 11 oraz 107 § 2 i 3 k.p.a., polegające w szczególności na:

a. niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tej inwestycji;

b. niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy i niewzięciu pod uwagę faktu, że w sąsiedztwie tej nieruchomości są tylko budynki o zabudowie jednorodzinnej, że uprzednio na poprzedniego właściciela tej nieruchomości wydano decyzję na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz, że budowa budynku wielorodzinnego, a w szczególności pięciorodzinnego będzie powodować poważne uciążliwości w zakresie hałasu, możliwości dojazdu aż pięciu samochodów, na bardzo wąskiej drodze dojazdowej powodując nadmierne zanieczyszczenie powietrza;

c. braku pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej przez dowolne przyjęcie, że na danym obszarze nie dojdzie do natężenia uciążliwości w zakresie hałasu i spowodowania zanieczyszczeń powietrza przez zamieszkanie w zasiedlonym budynku pięciorodzinnym co najmniej dwudziestu osób;

II. naruszenie prawa materialnego przez błędne przyjęcie, że przeprowadzona w sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała spełnienie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 punkt 1-5 u.p.z.p. oraz § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczenia i nazewnictwa stosowanych w (...) decyzji o warunkach zabudowy, przez przyjęcie wskaźnika wielkości planowanej zabudowy w stosunku do powierzchni działek na poziomie do 0,48 co stanowi odstępstwo od najwyższego wskaźnika zabudowy o 0,06 "in plus".

Podnosząc powyższe zarzuty każda ze skarżących wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania przed sądem administracyjnym od organu administracji publicznej wg norm przepisanych.

Skarga A.P. została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Łd 749/16, zaś skarga K.R. pod sygnaturą II SA/Łd 751/16.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. postanowił zarządzić połączenie obydwu spraw w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą akt II SA/Łd 749/16. Jednocześnie zakreślono w urządzeniach ewidencyjnych nr sprawy II SA/Łd 751/16.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi okazały się uzasadnione.

Na wstępie należy wyjaśnić, iż sąd zobligowany było zarządzić połączenie obydwu skarg w celu ich łącznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia na podstawi art. 111 § 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.)., gdyż dotyczą one tej samej decyzji, skarżące mają tożsamy interes prawny, jako współwłaścicielki tej samej nieruchomości w sąsiedztwie nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca m.in. na budowie obiektu budowlanego, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określone są w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p., zgodnie z którymi wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy łącznie są spełnione następujące warunki:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

2) teren ma dostęp do drogi publicznej,

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1,

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak wynika z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy winna określać:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Zasady ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określone zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), zwanym dalej "rozporządzeniem". Z przepisów rozporządzenia wynika, ze w decyzji o warunkach zabudowy określenia wymagają dane w zakresie:

1) linii zabudowy,

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu,

3) szerokości elewacji frontowej,

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki,

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych)

Zgodnie z § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia decyzja o warunkach zabudowy winna zawierać dwie części, tj. część tekstową i graficzną, zaś wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia).

Podstawowy zarzut dotyczący braków postępowania skierować należy do analizy urbanistycznej, będącej podstawą ustaleń co do wymagań nowe zabudowy.

Zgodnie z § 3 powołanego wyżej rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (kopia mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopia mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W rozpoznawanej sprawie, z uwagi na niewielki front działki, rozszerzono granice obszaru analizowanego do minimalnych 50 metrów.

Wbrew oczywistym wymogom § 3 rozporządzenia autor analizy zaniechał ustalenia zabudowy wszystkich nieruchomości w obszarze analizowanym, zupełnie bezpodstawnie ograniczając ustalenia do nieruchomości położonych przy tej samej drodze publicznej, co nieruchomość objęta wnioskiem. Tymczasem, jak wskazuje definicja obszaru analizowanego (§ 2 pkt 4 Obszar analizowany to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania), badaniu podlegają wszystkie nieruchomości w granicach wyznaczonych zgodnie z rozporządzeniem.

Już sam sposób wyznaczenia obszaru analizowanego determinuje konieczność badania cech zabudowy wszystkich znajdujących się w jego granicach nieruchomości. Tylko w taki sposób możliwe jest zweryfikowanie tezy, czy nowa zabudowa nie naruszy ładu przestrzennego. Ustalenie rodzaju i gabarytów istniejącej zabudowy w całym obszarze niezbędne jest również dla prawidłowego określenia wskaźników nowej zabudowy, pozwala bowiem na określenie średnich wielkości w obszarze badanym. Nieuprawniona jest teza, że obowiązkowi badania podlegają wyłącznie nieruchomości dostępne z tej samej drogi publicznej. Gdyby taki był zamysł ustawodawcy, niewątpliwie inaczej skonstruowałby zasady analizy urbanistycznej, w szczególności bezcelowy wówczas byłby wymóg takiego wyznaczania terenu analizowanego, jak wskazuje to § 3 rozporządzenia. Niezbadanie wszystkich nieruchomości mogłoby być usprawiedliwione jedynie w przypadku, gdyby na podstawie tak ułomnego badania ustalono niesporne wielkości wskaźników. Tak jednak w tej sprawie nie jest.

Również ustalenie wymaganych rozporządzeniem wskaźników nowej zabudowy co do zasady jako odpowiadającej średnim wielkościom wskaźników na obszarze analizowanym (vide § 5 ust. 1, § 6, § 7 ust.3 i § 8 rozporządzenia) wskazuje na konieczność ustaleń zabudowy wszystkich nieruchomości w terenie analizowanym. Rozporządzenie przewiduje wyjątki od stosowania średnich wskaźników, ale wyraźnie wymaga, aby wyjątki te wynikały z analizy warunków urbanistycznych (§ 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 2). Wymóg ten dotyczy niewątpliwie całego obszaru analizowanego.

Natomiast w rozpoznawanej sprawie, jak wynika z analizy, do badania przyjęto piętnaście działek, w tym działkę inwestora (co jest błędem, bo nie jest to działka sąsiednia w rozumieniu ustawy ani rozporządzenia). Pominięto trzynaście działek z analizowanego obszaru tylko dlatego, że nie są one dostępne z tej samej drogi publicznej. To oznacza, że analizie poddano jedynie połowę nieruchomości położonych w obszarze analizowanym. Tym samym nie sposób uznać, że przyjęte średnie wskaźniki poszczególnych elementów zabudowy odzwierciedlają rzeczywisty stan zabudowy.

Pominięcie prawie połowy działek obszaru analizowanego ma też wpływ na weryfikację podstawowego zarzutu skarżących, że planowana inwestycja zakłóci ład przestrzenny w osiedl domów jednorodzinnych. Jak wynika z mapy terenu, rzeczywiście działka nr 289 położona jest w centrum osiedla mieszkaniowego, podzielonego na niewielkie działki o zbliżonej powierzchni. W wykazie nieruchomości, objętych analizą ujęte są jedynie domy jednorodzinne i kilka nieruchomości usługowych. Zgodzić się oczywiście należy, że zabudowa wielorodzinna spełnia tę samą funkcję mieszkaniową, co zabudowa jednorodzinna. O ile jednak na poziomie rozważań ogólnych nie wymaga szerszego uzasadnienia teza o kontynuacji funkcji w przypadku obydwu rodzajów zabudowy, to już odnosząc tę zasadę do konkretnych rozwiązań inwestycyjnych należy uwzględnić specyfikę otoczenia nieruchomości objętej planem. W sytuacji zwartego terenu osiedla, na którym nie budzi wątpliwości jednorodna zabudowa jednorodzinna ewentualnie z uzupełnioną towarzyszącą zabudową usługową, pojawienie się zabudowy wielorodzinnej stanowić może zakłócenie zastanego ładu przestrzennego. Do takiego zakłócenia dojść może w sytuacji, gdy jak w spornej sprawie, budownictwo wielorodzinne miałoby się pojawić się nie na obrzeżach, czy w bezpośrednim sąsiedztwie osiedla domów jednorodzinnych, a w jego centrum. O ładzie przestrzennym decyduje bowiem nie tylko niesprzeczność funkcji zabudowy, ale i proponowane nową zabudową gabaryty, a także natężenie zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości, jeżeli tworzą logiczną, zamkniętą całość urbanistyczną. Również te czynniki tworzą jakość, którą ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ujmuje jako zastany ład przestrzenny. Taka interpretacja ładu przestrzennego odpowiada definicji legalnej (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.), zgodnie z którą przez ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Poza aspektem ogólnym zachowania ładu przestrzennego jako istotnej jakości życia społecznego, kryterium to służyć winno także ochronie własności właścicielom nieruchomości innych, niż objęta planowaną inwestycją. Swoboda właścicieli nieruchomości w zakresie nowej zabudowy ograniczona jest m.in. przesłankami wskazanymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym kontekście zarzut naruszenia prawa materialnego – normy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy uznać za zasadny.

Reasumując, zarzut o naruszeniu zasady zachowania ładu przestrzennego zasługuje na uwzględnienie przy założeniu, że zgodnie z twierdzeniem skarżących teren inwestycji znajduje się w obszarze jednorodnej zabudowy jednorodzinnej. Dla potwierdzenia tej tezy konieczne jest jednak poddanie badaniu w trybie rozporządzenia wszystkich nieruchomości w obszarze analizowanym. Brak pełnej analizy czyni zasadnym zarzut niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności istotnych dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia.

Skarżące powołują się na okoliczność, iż umowa użytkowania wieczystego nieruchomości, którą legitymuje się inwestor, zezwala na postawienie na działce nr 289 domu jednorodzinnego. Ta okoliczność ma znaczenie w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, to jest na etapie pozwolenia na budowę, kiedy to organ architektoniczny bada uprawnienia inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na etapie ustalania warunków zabudowy dla inwestycji kwestia ta nie podlega badaniu, o warunki zabudowy może wystąpić każdy. Natomiast pośrednio okoliczność powyższa również dowodzi trafności zarzutu skarżących, że wniosek dotyczy osiedla o jednorodnym przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną. Przy takim sposobie dotychczasowego zagospodarowania pojawienie się w centrum obszaru owego rodzaju zabudowy nie sprzyja zachowaniu ładu przestrzennego.

Poza niezbadaniem całego obszaru, analiza urbanistyczna zawiera równie inne wady. Wątpliwości budzi ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni terenu. Jak trafnie wskazują skarżące, ustalono wskaźnik na poziomie nie tylko znacznie odbiegającym od średniej wielkości w na obszarze badanym, ale nawet przekraczającym maksymalną jego wielkość wśród nieruchomości badanych. W takiej sytuacji nie przekonuje wyjaśnienie, że przyjęcie wskaźnika przekraczającego maksymalną wielkość występującą w terenie analizowanym nie zakłóci ładu przestrzennego, nie zostało ono poparte rzetelną argumentacją. Wbrew twierdzeniom organu bowiem wśród badanych nieruchomości o zbliżonej powierzchni wskaźnik maksymalny występuje nader rzadko, przeważająca wielkość tego wskaźnika mieści się w granicach 0,22 – 0,33. Ponadto analizowane nieruchomości mają bardzo zbliżoną powierzchnię ogólną, w granicach 520-560 mieści się jedenaście z badanych 14 (po wyłączeniu działki inwestora) nieruchomości. Zatem chybiony jest argument, że powierzchnia działki wnioskodawcy implikuje przyjęcie wskaźnika powierzchni zabudowy odbiegającego znacznie od średniej i przekraczającego wskaźniki maksymalne występujące w terenie. Tym bardziej, że z treści analizy ani decyzji nie wynika, czy wskaźnik ten obliczony został dla nowej zabudowy, czy też łącznie z istniejącą. Jak wynika z opisu działki inwestora w analizie urbanistycznej, na działce inwestora znajduje się już budynek mieszkalny i garaż.

Ponadto, co w tej sprawie istotne, w cytowanym wcześniej § 1 rozporządzenia prawodawca wymienił niezbędne parametry nowej zabudowy, które winna określać decyzja o warunkach zabudowy. Powołany przepis precyzuje jedynie wymagania, które w decyzji o warunkach zabudowy muszą zostać uwzględnione z mocy powołanego wcześniej art. 54 pkt 2 u.p.z.p. Wszystkie te wskaźniki stanowią element konieczny ustaleń organu, zatem ich brak w decyzji stanowi o istotnym braku rozstrzygnięcia. Tak właśnie się stało w rozpoznawanej sprawie, decyzja nie ustala wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu ani attyki. Z uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta Z. nie wynika, dlaczego organ odstąpił od ustalenia tej wartości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytacza natomiast argumentację, iż wielkość tego wskaźnika wynika z takich danych jak kąt nachylenia dachu, wysokość kalenicy, szerokość elewacji frontowej. Z takim stanowiskiem trudno się zgodzić z dwóch przyczyn. W rozporządzeniu zawarto wyraźny wymóg określenia wprost tego wskaźnika, niezależnie od pozostałych wymagań. Po drugie w sytuacji, gdy pozostałe wskaźniki determinujące wysokość górnej elewacji frontowej nie są określone precyzyjnie, a w pewnych granicach, nie sposób jednoznacznie określić, jaka wielkość brakującego wskaźnika odpowiada istniejącej już zabudowie. Nie jest też przekonujące tłumaczenia autora analizy, że w badanym terenie rozpiętość tego wskaźnika uniemożliwia jego ustalenie na odpowiednim poziomie. W § 7 rozporządzenia przewidziano bowiem różne sposoby ustalenia tego wskaźnika, przewidując również jego określenie odmienne, niż wynika to ze wskazanych zasad, nie przewidziano jednak odstąpienia od jego ustalenia.

Z uwagi na powyższe uchybienia dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i wyjaśnienia okoliczności faktycznych niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia, sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono z mocy art. 205 p.p.s.a., zasadzając na rzecz skarżącej A.P. zwrot uiszczonego wpisu sądowego oraz przyznając pełnomocnikowi z urzędu K. R. wynagrodzenie z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z mocy art. 250 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia z dnia 3 października 2016r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. poz. 1714).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy w szczególności uzupełnią materiał dowodowy o właściwie sporządzoną analizę i ocenią zgodność planowanej inwestycji z prawem materialnym z uwzględnieniem zawartych w niniejszym uzasadnieniu wskazań co do wykładni zasady zachowania ładu przestrzennego.

IB