Wyrok NSA oz. we Wrocławiu, sygn. akt SA/Wr 1163/90
NSA oz. we Wrocławiu
Data orzeczenia: 1991-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 626  Ustrój samorządu terytorialnego, w tym referendum gminne
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 2, art. 13 ust. 1, art. 6
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz. 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
Teza: Zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ każda sprawa ważna dla gminy może być przedmiotem referendum, a niesprzeczny z prawem wniosek co najmniej 1/10 mieszkańców uprawnionych do głosowania /art. 13 ust. 1 tej ustawy/ o przeprowadzeniu referendum w sprawie publicznej o znaczeniu lokalnym należącej do zakresu działania gminy /art. 6 ustawy/ zobowiązuje radę do podania danej sprawy rozstrzygnięciu mieszkańców gminy w drodze referendum.

TEZY

Zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ każda sprawa ważna dla gminy może być przedmiotem referendum, a niesprzeczny z prawem wniosek co najmniej 1/10 mieszkańców uprawnionych do głosowania /art. 13 ust. 1 tej ustawy/ o przeprowadzeniu referendum w sprawie publicznej o znaczeniu lokalnym należącej do zakresu działania gminy /art. 6 ustawy/ zobowiązuje radę do podania danej sprawy rozstrzygnięciu mieszkańców gminy w drodze referendum.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 207 par. 5 Kpa skargę miasta L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L-kiego z dnia 15 października 1990 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w L. oddalającej wniosek o przeprowadzenie referendum.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr VII/29/90 z dnia 13 września 1990 r. Rada Miejska w L. oddaliła wniosek Stowarzyszenia Kupców i Agentów w L. dotyczący przeprowadzenia referendum w sprawie uchylenia uchwały powołującej Zarząd Miasta L. uznając go za "sprzeczny z prawem, tj. z art. 13 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie terytorialnym".

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 15 października 1990 r. Nr Or.II-0127/10/90 Wojewoda L-ki stwierdził nieważność powyższej uchwały, przyjmując, że skoro Stowarzyszenie poinformowało o zebraniu ustawowej liczby podpisów pod wnioskiem, to Rada Miejska powinna była zbadać ten wniosek pod względem formalnym przez przeliczenie i weryfikację podpisów. Wobec nie zweryfikowania wniosku, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy samorządowej, uchwała z dnia 13 września 1990 r. jest sprzeczna z prawem, ponieważ wniosek podpisany przez 1/10 mieszkańców uprawnionych do głosowania zobowiązuje radę do przeprowadzenia referendum.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, podpisanej przez przewodniczącego Rady Miejskiej, a następnie - po wezwaniu do uzupełnienia braku skargi - także przez Prezydenta Miasta, podniesiono, że Stowarzyszenie przedstawiło wniosek o przeprowadzenie referendum w sprawie uchylenia uchwały powołującej Zarząd Miasta z pozbawieniem prawa ponownego kandydowania do Zarządu członków w tym piśmie wymienionych. Do pisma jednak nie dołączono list podpisów, lecz protokół zdeponowania w kancelarii tajnej Urzędu Wojewódzkiego list podpisów zatytułowanych "Wniosek o wotum nieufności dla Rady Miasta L.". Jest zatem rozbieżność pomiędzy wnioskiem Stowarzyszenia, zawierającym żądanie odwołania Zarządu Miasta, a protokołem zdeponowania podpisów, złożonych w celu odwołania całej Rady. Następnie strona skarżąca broni stanowiska zakwestionowanej uchwały, wywodząc, że ani Stowarzyszenie Kupców i Agentów, ani też 1/10 uprawnionych do głosowania mieszkańców nie mają prawa odwołania Zarządu Miejskiego, ponieważ zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy samorządowej uprawnienie to przysługuje wyłącznie Radzie Miejskiej. Niedopuszczalne zatem jest referendum co do powołania lub odwołania Zarządu. Uzasadniając taki pogląd, wskazano na art. 12 tej ustawy, który przewiduje referendum obligatoryjne lub fakultatywne. O celowości tego ostatniego decyduje Rada także wówczas, gdy o jego przeprowadzenie wnioskuje 1/10 wyborców. Nie jest bowiem tak, że referendum może być przeprowadzone w każdej sprawie, albowiem społeczność gminy rozstrzyga w sprawach gminy poprzez organy przedstawicielskie. Wybór i odwołanie Zarządu Miasta należą do wyłącznej kompetencji Rady. Rozstrzygnięcie w takiej sprawie mieszkańcy podejmują wyłącznie za pośrednictwem Rady, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 11 ustawy. Ponadto wymaga rozważenia, czy żądanie wnioskodawcy co do zakazu ponownego kandydowania do Zarządu Miasta jego dotychczasowych członków nie narusza prawa, a w szczególności przepisów konstytucyjnych i prawa wyborczego.

Wnosząc o oddalenie skargi, Wojewoda L-ki podtrzymuje stanowisko, że z art. 13 ust. 1 ustawy samorządowej wynika obligatoryjny, a nie uznaniowy charakter działania Rady w razie spełnienia warunku określonego w tym przepisie. Przeliczenie podpisów przez Radę nastąpiło dopiero po wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego, zamiast przed podjęciem zakwestionowanej uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sporna uchwała Rady Miejskiej w L. była już przedmiotem skargi wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ przez Stowarzyszenie Kupców i Agentów w L. Skarga ta została odrzucona postanowieniem z dnia 27 września 1990 r. SA/Wr 952/90 ze względu na niespełnienie warunku uprzedniego "bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia".

Wykonując funkcję organu nadzoru nad działalnością komunalną /art. 86 powyższej ustawy/, Wojewoda L-ki orzekł o nieważności tej uchwały na podstawie art. 91 ust. 1 tej ustawy, według którego nieważna jest uchwała organu gminy "sprzeczna z prawem". Ponieważ w ust. 4 tego artykułu ustawodawca postanowił, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa, przeto każde "istotne" naruszenie prawa powinno powodować stwierdzenie nieważności uchwały.

Kontrolując zgodność z prawem tej treści rozstrzygnięcia nadzorczego na skutek skargi wniesionej przez gminę lub związek komunalny, sąd administracyjny ustala, czy zakwestionowana w trybie nadzoru uchwała organu gminy jest rzeczywiście sprzeczna z prawem, czy to naruszenie było "istotne" i czy nie zachodzą przesłanki formalne wyłączające dopuszczalność stwierdzenia nieważności uchwały przez organ nadzoru /art. 93 i art. 94 omawianej ustawy/. W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze ukazało się z datą 15 października 1990 r., a więc przed upływem 30-dniowego terminu określonego w art. 91 ust. 1 powyższej ustawy.

Po zbadaniu dopuszczalności stwierdzenia nieważności uchwały przez organ nadzoru we własnym zakresie rola sądu polega przede wszystkim na zweryfikowaniu dokonanej przez organ nadzoru oceny legalności zakwestionowanej uchwały.

Poza szczególnymi, odosobnionymi raczej przypadkami przyjmuje się w judykaturze, że punktem odniesienia sądowoadministracyjnej kontroli zgodności z prawem jest stan faktyczny i prawny ustalany w dniu wydania zaskarżonego aktu. Nie ma żadnych powodów, aby reguły tej nie stosować w toku rozpoznawania skarg na rozstrzygnięcia nadzorcze przewidziane w rozdziale 10 ustawy samorządowej. Jeżeli tak, to właściwie bezsporna jest okoliczność, że aż do dnia wydania rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda L-kiego nie przeprowadzono formalnej oceny wniosku Stowarzyszenia Kupców i Agentów, która powinna polegać na weryfikacji list i przeliczeniu złożonych na nich podpisów mieszkańców L. uprawnionych do głosowania. Taki zaś był podstawowy zarzut sprzeczności z prawem, sformułowany w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Zarzutu tego nie można skutecznie odeprzeć powołując się na wyniki komisyjnego sprawdzenia list w dniu 8 listopada 1990 r. /a więc już po wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego oraz podjęciu uchwały o wniesieniu skargi/, mimo że w toku tej czynności stwierdzono poważne braki formalne w listach podpisów, a także fakt oznaczenia ich tytułem "Wniosek o wotum nieufności dla Rady Miasta L.". Oznacza to, że zakwestionowana uchwała Rady Miejskiej z dnia 13 września 1990 r. nie została podjęta na podstawie tych nie znanych wówczas ustaleń, lecz jedynie z powodu "sprzeczności z prawem, to jest z art. 13 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy", wniosku o przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania Zarządu Miasta.

Istota sporu prawnego pomiędzy Wojewodą L-kim a miastem L. sprowadza się do kwestii samej dopuszczalności referendum w tak określonym przedmiocie. Wypada w zupełności zgodzić się z sugestią skargi, że żądanie wnioskodawcy, aby referendum objęło także sprawę zakazu ponownego kandydowania do Zarządu Miasta jego dotychczasowych członków, narusza wszelkie możliwe zasady, albowiem ograniczenie praw obywatelskich może nastąpić tylko w drodze ustawy zgodnej z Konstytucją. Przede wszystkim jednak jest ono niepokojącym znakiem czasu, w którym merytoryczny spór o zmianę lub modyfikację pewnych rozstrzygnięć /w tym wypadku metody "prywatyzacji" handlu/ zastępuje się kampanią przeciw osobom podejmującym owe rozstrzygnięcia. Na tle tak sformułowanego żądania trzeba przychylić się do poglądu, że rola rady nie ogranicza się do zbadania jedynie formalnej poprawności wniosku, albowiem może ona przeprowadzać tylko referenda niesprzeczne z prawem i powinna badać wnioski także pod tym kątem,

Pozostaje zatem odpowiedzieć na pytanie, czy w świetle obowiązującego prawa jest dopuszczalny wniosek o przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania zarządu miasta /oczywiście po wyeliminowaniu bezprawnego żądania zakazu ponownego kandydowania jego dotychczasowych członków/, a także - jaki jest zakres swobody rady w uwzględnianiu wniosków wyborców o przeprowadzenie referendum.

Powołując się na art. 12 ustawy samorządowej, strona skarżąca rozróżnia referenda "obligatoryjne" i "fakultatywne", uznając, że przy tych drugich o celowości ich przeprowadzenia decyduje wyłącznie rada gminy także wówczas, gdy wystąpi o to 1/10 mieszkańców uprawnionych do głosowania. Pogląd taki jednak budzi wątpliwości, albowiem powyższe określenia należy bardziej wiązać z rodzajem spraw poddanych referendum niż ze stopniem swobody rady w jego przeprowadzeniu. W tym znaczeniu "obligatoryjne" jest referendum w sprawie samoopodatkowania mieszkańców na cele publiczne oraz odwołania rady gminy przed upływem kadencji, albowiem w obu tych rodzajach spraw rozstrzygnięcia zapadają wyłącznie w drodze referendum /art. 12 ust. 1 omawianej ustawy/. "W każdej innej sprawie ważnej dla gminy" natomiast referendum może być przeprowadzone /art. 12 ust. 2 tej ustawy/, ale też rozstrzygnięcia mogą być podejmowane przez właściwe w danej sprawie organy gminy. "Fakultatywność" więc polega na alternatywności dróg rozstrzygania, zaprzeczającej zasadzie wyłączności referendum, jak to ma miejsce w przypadkach określonych w art. 12 ust. 1 powyższej ustawy.

Użycie zatem w art. 12 ust. 2 ustawy samorządowej wyrażenia modalnego "może" nie oznacza swobody rady w decydowaniu o przeprowadzaniu referendum na wniosek co najmniej 1/10 mieszkańców uprawnionych do głosowania. Z brzmienia art. 13 ust. 1 tej ustawy wynika, że rada nie tyle "decyduje" o referendum, ile "przeprowadza" je, a termin ten akcentuje techniczne zadania rady jako organizatora referendum. Gdyby wolą ustawodawcy było pozostawienie radzie swobody wyboru drogi rozstrzygnięcia, także w razie ważnego wniosku wyborców o przeprowadzenie referendum, niewątpliwie użyłby on innego zwrotu, podkreślającego elementy decyzyjne, nie zaś organizacyjne. Przeciwko tezie skargi przemawia też ustanowienie surowych wymagań formalnych, jakie musi spełniać wniosek o przeprowadzenie referendum. Nie można przecież podejrzewać ustawodawcy o nieracjonalny zamysł tworzenia konfliktogennych sytuacji, w których podpisany przez 10 procent wyborców wniosek o przeprowadzenie referendum w sprawie należącej do zakresu działania gminy /art. 6 ustawy/ zostałby odrzucony arbitralnym rozstrzygnięciem rady.

Zwodniczy jest również argument strony skarżącej, że w art. 18 ustawy 2 pkt 2 omawianej ustawy ustawodawca zastrzegł wybór i odwołanie zarządu miasta do wyłącznej kompetencji rady gminy, co wyklucza przeprowadzenie w tej sprawie referendum. Takie rozumowanie bowiem prowadzi do wniosku, że żadna spośród spraw ujętych w art. 18 ust. 2 nie może być rozstrzygana w drodze referendum, mimo że przepis ten wymienia właśnie najważniejsze "sprawy pozostające w zakresie działania gminy". A przecież - jak to przewiduje art. 12 ust. 2 omawianej ustawy - droga referendum jest otwarta "w każdej innej sprawie ważnej dla gminy". Można więc sądzić, że to właśnie sprawy wyspecyfikowane w art. 18 ust. 2 nadają się przede wszystkim do rozstrzygania w drodze referendum.

Nie jest odosobniony pogląd, że zwiększyło się znaczenie prawne zasady, wedle której społeczność gminy rozstrzyga w sprawach gminy głównie poprzez swoje organy przedstawicielskie. Obowiązywanie tej zasady jednak nie jest tak wyraźne, aby posługiwać się nią jako dyrektywą interpretacyjną przy stosowaniu przepisów ustawy samorządowej, przewidującej przecież, że to mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową /art. 1/ i podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym /poprzez wybory i referendum/ lub za pośrednictwem organów gminy. Brzmienie tych przepisów nie pozwala nadmiernie ograniczać znaczenia przewidzianych w ustawie form demokracji bezpośredniej.

Dla porządku wypada wskazać także na odmienne zapatrywania w tej kwestii, a mianowicie że "w wyłączności kompetencji rady do powoływania i odwoływania zarządu mieści się też swoboda decyzji co do referendum nad składem zarządu" /nie publikowana glosa prof. P. Sarneckiego do postanowienia NSA z dnia 27 września 1990 r. SA/Wr 952/90; inaczej prof. E. Ochendowski w nie publikowanej glosie do tego orzeczenia/.

Skład sądzący w niniejszej sprawie przyjmuje, że zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy samorządowej każda sprawa ważna dla gminy może być przedmiotem referendum, a niesprzeczny z prawem wniosek co najmniej 1/10 mieszkańców uprawnionych do głosowania /art. 13 ust. 1/ o przeprowadzeniu referendum w sprawie publicznej o znaczeniu lokalnym należącej do zakresu działania gminy /art. 6/ zobowiązuje radę do poddania tej sprawy rozstrzygnięciu mieszkańców gminy w głosowaniu powszechnym, tj. w drodze referendum /art. 11/.

Ponieważ zakwestionowana przez Wojewodę L-kiego uchwała Rady Miejskiej w L. ma podstawy w całkowicie odmiennej wykładni prawa obowiązującego, to w dniu wydania rozstrzygnięcia nadzorczego /15 października 1990 r./ uchwała ta była sprzeczna z prawem i sprzeczności tej nie można uznać za nieistotną. Natomiast ustalenia poczynione już po dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia mogą stanowić przesłankę kolejnej uchwały Rady.

Jeżeli zatem omawiana uchwała była sprzeczna z prawem, to zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L-kiego jest z tym prawem zgodne. Skarga więc na to rozstrzygnięcie, jako nie uzasadniona, podlegała oddaleniu w myśl art. 207 par. 5 Kpa w związku z art. 216a par. 1 Kpa oraz art. 98 ust. 4 ustawy samorządowej,