Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 489/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2008-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 68
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Teza: Rada Gminy nie ma prawa do decydowania w przedmiocie udzielenia bonifikaty za organ wykonawczy gminy i wskazywania przypadków, w których wójt, burmistrz lub prezydent musi udzielić bonifikaty z góry ustalonej wysokości, a nabywca nieruchomości uprawniony jest do żądania udzielenia mu bonifikaty w wysokości ustalonej przez radę gminy w sposób generalny. Ani art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, ani art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie daje podstawy do wydawania aktu o charakterze generalnym odnoszącego się do ogólnie określonego kręgu podmiotów i niesprecyzowanych nieruchomości określonego rodzaju.

TEZY

Rada Gminy nie ma prawa do decydowania w przedmiocie udzielenia bonifikaty za organ wykonawczy gminy i wskazywania przypadków, w których wójt, burmistrz lub prezydent musi udzielić bonifikaty z góry ustalonej wysokości, a nabywca nieruchomości uprawniony jest do żądania udzielenia mu bonifikaty w wysokości ustalonej przez radę gminy w sposób generalny. Ani art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, ani art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie daje podstawy do wydawania aktu o charakterze generalnym odnoszącego się do ogólnie określonego kręgu podmiotów i niesprecyzowanych nieruchomości określonego rodzaju.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej B. P. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności paragrafu 4 i 5 uchwały nr [...] Rady Miasta B. P. z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej B. P. oraz zmiany uchwały w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na okres dłuższy niż trzy lata oddala skargę


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] Wojewoda P. stwierdził nieważność § 4 i § 5 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w B. P. z dnia [...] kwietnia 2008 r. w sprawie określenia zasad sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej B. P. oraz zmiany uchwały w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na okres dłuższy niż trzy lata.

Organ nadzoru stwierdził, że zakwestionowanymi paragrafami uchwały Rada Miejska określiła zasady udzielania bonifikat najemcom lokali przy sprzedaży lokali mieszkalnych w drodze bezprzetargowej oraz określiła sytuacje, w których bonifikat się nie stosuje. Stosownie zaś do art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ((Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Uszczegółowieniem powyższej zasady generalnej jest zaś art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 roku, nr 261, poz. 2603), który upoważnia właściwy organ do udzielenia bonifikaty. Na tej podstawie organ nadzoru wskazał, iż art. 68 ust. 1 nie stanowi w żadnej mierze podstawy do wydania aktu o charakterze generalnym, odnoszącym się do ogólnie określonego kręgu podmiotów, niesprecyzowanych nieruchomości, przed ustaleniem ceny w sposób określony w art. 67 tej ustawy (wyrok WSA w P. - III SA/Po 1/07, wyrok WSA w G. W. II SA/Go 340/2007). Powyższy przepis upoważnia radę jedynie do wyrażenia zgody na udzielenie konkretnemu nabywcy bonifikaty w określonej wysokości. Oznacza to, iż udzielenie bonifikaty, zgodnie z treścią art. 68 ust. 1 ma charakter indywidualny tzn., iż zgoda rady wymagana jest w każdym przypadku zbycia nieruchomości na rzecz konkretnego nabywcy.

Cytując orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. (sygn. akt III SA/Łd 655/07) oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (sygn. akt III SA/Po 131/08) Wojewoda P. wskazał, iż zgoda na udzielenie bonifikaty zawsze musi być zgodą w sprawach indywidualnych, a nie prawem miejscowym o charakterze generalnym, ponieważ do tego jest wymagane wyraźne upoważnienie ustawowe. Nie jest zatem dopuszczalne wyrażenie zgody na udzielenie bonifikaty w formie aktu, który ma charakter generalny i abstrakcyjny.

Biorąc powyższe pod uwagę, organ nadzoru uznał, iż Rada Miasta B. P., ustalając w § 4 i § 5 - odpowiednio - zasady udzielania bonifikat przy sprzedaży lokali mieszkalnych oraz ustalając sytuacje, w których bonifikat się nie stosuje, dokonała tego bez ustawowego upoważnienia, co stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności wadliwych zapisów.

Skargę do sądu administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wywiodła Gmina Miejska B. P. podnosząc zarzuty rażącego naruszenia:

– art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 roku, nr 261, poz. 2603), poprzez błędną wykładnię prowadząca do przyjęcia, że Rada Miasta B. P. nie ma kompetencji do określenia zasad udzielania bonifikat przy sprzedaży lokali mieszkalnych,

– art. 91 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała rady miasta w części określonej w rozstrzygnięciu jest sprzeczna z prawem.

W uzasadnieniu swego stanowiska Gmina Miejska B. P. nie zgodziła się ze stanowiskiem Wojewody P., iż ustalając w § 4 i § 5 zasady udzielania bonifikat przy sprzedaży lokali mieszkalnych oraz sytuacje, w których bonifikat się nie stosuje, dokonało tego bez upoważnienia ustawowego albowiem upoważnienie takie wynika bezpośrednio z treści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Powołując się na orzecznictwo Wojewódzkich Sądów Administracyjnych (sygn. akt II SA/Wr 483/04, sygn. akt II SA/Po 327/06) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt I OSK 1747/06, sygn. akt I OSK 219/07) skarżąca gmina podniosła, iż nie ma przeszkód prawnych, aby zarówno wojewoda, jak i rada gminy, rada powiatu bądź sejmik określiły – w sposób bardziej ogólny – kiedy może być zastosowana bonifikata oraz jej zakres. Podkreśliła także, iż w sprawie nie sposób pominąć aspektu społecznego. Zasady udzielania bonifikat uchwalone przez Radę Miasta dają gwarancję równego traktowania najemców, a ponadto dają możliwość przewidywania wysokości ewentualnych ulg, a w konsekwencji podjęcia decyzji o nabyciu mieszkania i złożenia stosownego wniosku.

Podnosząc powyższe zarzuty Gmina Miejska B. P. wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego i obciążenie organu kosztami postępowania w sprawie.

Wojewoda P. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Dodatkowo podniósł odnosząc się do argumentów skarżącej, iż z treści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym w żadnej mierze nie wynika upoważnienie do udzielania bonifikat. Nie należy bowiem interpretować brzmienia tego przepisu w sposób dowolnie rozszerzający, który upoważniałby bezpodstawnego umieszczania w zasadach gospodarowania nieruchomościami każdej czynności, która w sposób naturalny z takich zasad wynika i jest czynnością obowiązkową przy nabywaniu, zbywaniu, obciążaniu, wydzierżawianiu i wynajmowaniu nieruchomości, Dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii uznawane jest w doktrynie za niedopuszczalne.

Poza tym organ wskazał, iż istotą aktu prawa miejscowego (aktu o charakterze normatywnym) jest to, iż nakłada na oznaczonych rodzajowo członków społeczności lokalnej obowiązek określonego zachowania się w sytuacjach wskazanych w obowiązujących przepisach prawa. Akty takie stanowią więc normy o charakterze powtarzającym się, z których wynikają prawa i obowiązki dla określonej społeczności. Indywidualny natomiast charakter udzielania bonifikat, poprzedzony zgodą rady w każdym przypadku zbycia nieruchomości na rzecz konkretnego nabywcy absolutnie nie zawiera cech aktu o charakterze normatywnym. Jest to jednorazowa czynność, która po zaistnieniu w konkretnym przypadku, znika z obrotu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Sąd administracyjny zgadza się bowiem z zaprezentowaną w rozstrzygnięciu nadzorczym oceną prawną zakwestionowanego przez organ nadzoru paragrafu 4 i 5 uchwały Rady Miejskiej w B. P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. w sprawie określenia zasad sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej B. P. oraz zmiany uchwały w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na okres dłuższy niż trzy lata i przyjęciem, iż treść zaskarżonych paragrafów uchwały została wydana bez ustawowego upoważnienia i stanowiła naruszenie przepisów art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ((Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 roku, nr 261, poz. 2603).

Z treści 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ((Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) wynika wprost, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Już z powyższego sformułowania można wyprowadzić wniosek, iż posiadanie uprawnienia przez radę gminy do określenia zasad (nabywania, zbywania, obciążania, wydzierżawiania, wynajmowania nieruchomości gminy) oznacza, iż zasady te mają charakter uniwersalny i dlatego nie mogą być adresowane do sprawy oznaczonej pod względem podmiotowym – jak to czyni w § 4 i 5 zaskarżona uchwała – gdyż w drodze stanowienia zasad nie załatwia się spraw indywidualnych (wyrok NSA z 01.08.2001, sygn. akt I SA 981/01, LEX nr 53963).

Wskazać należy, iż trafnie przyjął organ nadzoru, iż konkretyzację powyższej zasady w zakresie udzielanej bonifikaty stanowi art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), który upoważnia właściwy organ za zgodą wojewody albo rady lub sejmiku do udzielania bonifikaty od ceny ustalonej w art. 67 ust. 3 tej ustawy, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana na cele określone w tym przepisie. Art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie daje podstaw do wydawania aktu o charakterze generalnym, odnoszącym się do ogólnie określonego kręgu podmiotów, niesprecyzowanych nieruchomości, przed ustaleniem ceny w sposób określony w art. 67 tej ustawy. Uzyskanie zgody na zastosowanie bonifikaty możliwe jest bowiem wyłącznie w przypadku ziszczenia się przesłanek enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 68 ustawy, a nadto po ustaleniu ceny w sposób określony w art. 67 ust. 3 tej ustawy. Organ udzielający zgody na zastosowanie bonifikaty musi mieć zapewnioną każdorazowo możliwość oceny, czy nieruchomość przeznaczona do sprzedaży, została wyceniona zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy jej sprzedaż następuje na wskazany w ustawie cel oraz na rzecz wskazanych osób (wyrok WSA w G. W. z dnia 20 czerwca 2007 roku, sygn. akt II SA/Go 340/07, Dz.Urz.Lubus 2007/76/1093).

Wskazać przy tym należy, iż wyliczenie w art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter taksatywny. Oznacza to, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie mogą stosować bonifikat co do ceny w innych przypadkach. Konstrukcja bonifikaty oparta jest zatem na następujących założeniach: sama możliwości udzielenia bonifikaty i zakresu tej bonifikaty pozostaje w gestii starosty lub organu wykonawczego gminy, powiatu, województwa, ale niezbędna jest tu jednak zgoda wojewody lub rady albo sejmiku. Właściwy organ zaś jest związany art. 68 ust. 1, w którym taksatywnie wymieniono przypadki, kiedy udzielenie bonifikaty jest możliwe (Komentarz do art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Gerard Bieniek, LexPolonica, teza 4).

Zgodnie z prawem rady zatem mogą podejmować uchwały w sprawie udzielenia bonifikaty na sprzedaż indywidualnie oznaczonej nieruchomości konkretnemu nabywcy. Nie ma jednak podstaw do wydawania w tym zakresie przepisów powszechnie obowiązujących (artykuł: Udzielanie ulg w cenie sprzedaży i opłatach za użytkowanie wieczyste według ustawy o gospodarce nieruchomościami M. Jóźwik, FK 2008/3/46, teza I).

Zaakcentować należy, iż powyższe stanowisko ugruntowane zostało w licznych orzeczeniach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

I tak w wyroku WSA w P. z 4 kwietnia 2008 roku wskazano, iż "ustawodawca nie wprowadza w analizowanym przepisie ani obowiązku stosowania bonifikaty ani nie precyzuje również zakresu owej bonifikaty. Zarówno udzielenie bonifikaty, jak i jej zakres jest wynikiem autonomicznego rozstrzygnięcia uprawnionych organów. W istocie więc, to właściciel nieruchomości (reprezentowany przez odpowiedni organ)decyduje o tym, czy w ogóle udzielić bonifikaty, a jeśli tak – to w jakiej wysokości. Możliwość udzielenia bonifikaty, na podstawie tego przepisu, jest jedynie uprawnieniem właściwego organu, poprzedzonym zgodą rady (sygn. akt III SA/Po 131/08).

Ponadto NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 kwietnia 2007 roku podniosło, iż "z przepisu art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. Nr 175, poz. 1459) wynika, że właściwy organ w decyzji ustala opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego. To on udziela, za zgodą rady gminy, bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z przepisem art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2001 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w przypadkach ustawowo określonych. Warunkiem jej udzielenia jest zgoda rady gminy. Rada gminy nie ma podstaw prawnych, a tym samym kompetencji do udzielania tej zgody w formie aktu prawa miejscowego" (I OSK 219/07, LEX 327779).

Również w wyroku z dnia 21 marca 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. w sprawie sygn. akt III SA/Po 1/07 stwierdził, iż "niemożliwym jest zastosowanie przepisu art. 68 wskazanej ustawy wobec ogólnie określonego kręgu podmiotów, niesprecyzowanych nieruchomości, przed ustaleniem ich ceny w sposób określony w ustawie. Mając na uwadze zarówno wykładnię językową i celowościową wskazanego powyżej przepisu, organ udzielający zgody musi mieć zapewnioną każdorazowo możliwość oceny, czy konkretna nieruchomość przeznaczona do sprzedaży została wyceniona zgodnie z przepisami (uwzględniając np. powierzchnię lokalu, jego stan techniczny, datę budowy, czy liczbę lokali w budynku), czy jej sprzedaż następuje na wskazany w ustawie cel oraz na rzecz wskazanych osób".

Także Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 lipca 2006 roku sygn. akt II SA/Wr 483/04 podzielił pogląd, iż "udzielana na podstawie art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami bonifikata ma co do zasady charakter indywidualny, co oznacza, że zgoda wojewody lub rady (sejmiku) powinna być uzyskiwana w każdym przypadku zbycia nieruchomości na rzecz konkretnego nabywcy. Zgoda powyższa powinna obejmować nie tylko sam fakt udzielania bonifikaty, ale również jej zakres. Ustawodawca nie wprowadza w analizowanym przepisie ani obowiązku stosowania bonifikaty ani nie precyzuje również zakresu owej bonifikaty. Zarówno udzielenie bonifikaty, jak i jej zakres jest wynikiem autonomicznego rozstrzygnięcia uprawnionych organów. W istocie więc to właściciel nieruchomości decyduje o tym, czy w ogóle udzielić bonifikaty, a jeśli tak – to w jakiej wysokości. Możliwość udzielenia bonifikaty, na podstawie tego przepisy, jest jedynie uprawnieniem właściwego organy, poprzedzonym zgodą rady".

Mając powyższe na uwadze Sąd nie podziela argumentacji przedstawionej w skardze, w tym argumentów dotyczących aspektu społecznego. W sytuacji bowiem stosowania tych samym przepisów (powszechnie obowiązujących) do wszystkich najemców zapewniona jest również równość traktowania. Podkreślić ponadto należy, iż decyzja o udzieleniu bonifikaty należy zgodnie z art. 68 ust. 1 pkt 7 i 8 w związku z art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami do organu wykonawczego - to jest wójta, burmistrza, prezydenta miasta, a radzie gminy służy jedynie uprawnienie do wyrażania zgody bądź odmowy wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty na sprzedaż konkretnie wskazanej nieruchomości indywidualnie określonemu podmiotowi. Rada Gminy zatem nie ma prawa do decydowania w tym zakresie za organ wykonawczy gminy i wskazywania przypadków, w których wójt, burmistrz lub prezydent musi udzielić bonifikaty z góry ustalonej wysokości, a nabywca nieruchomości uprawniony jest do żądania udzielenia mu bonifikaty w wysokości ustalonej przez radę gminy w sposób generalny. Tym samym ani art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, ani art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie daje podstawy do wydawania aktu o charakterze generalnym odnoszącego się do ogólnie określonego kręgu podmiotów i niesprecyzowanych nieruchomości określonego rodzaju.

Mając powyższe na uwadze Sąd nie podzielił zarzutów skargi i oddalił ją

(art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).