Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 838/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art.147 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.17 ze zm. z art.22 ust.1
journal: Dz.U. 2011 nr 112 poz 654
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant spec. Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2019 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na uchwałę Rady [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]; II. zasądza od Miasta [...] na rzecz [...] z siedzibą w [...] kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Instytut [...] w [...], powołując się na art. 13 §1, art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1, art. 53 § 2a oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), określanej dalej jako P.p.s.a. wniósł - w dniu [...] marca 2019 r. (data wpływu do Rady [...]) - skargę na akt prawa miejscowego - uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] - rejon ulicy [...], opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] lipca 2014 r., poz. 6871 (powoływanej dalej jako "uchwała"), zarzucając:

1) naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm., dalej jako ustawa), poprzez niewyznaczenie w "Miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] - rejon ulicy [...]", uchwalonym zaskarżoną uchwałą linii zabudowy, w odniesieniu do gruntu położonego w [...] przy ul. [...], stanowiącego działką ewidencyjną nr [...], dla której Sąd Rejonowy [...] prowadzi księgę wieczystą o numerze [...], co uniemożliwia zastosowanie ww. planu;

2) naruszenie interesu prawnego oraz uprawnień Instytutu [...] w [...] jako użytkownika wieczystego gruntu, położonego w [...] przy ul. [...], stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...], dla której Sąd Rejonowy dla [...] prowadzi księgę wieczystą o numerze [...], a polegającego na ustaleniu w "Miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rejonu [...]-rejon ulicy [...]";

a. wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy na poziomie 0,5;

b. minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 30% powierzchni działki;

c. liczby miejsc postojowych w wymiarze od 15 do 25 miejsc postojowych/1000 m² powierzchni użytkowej handlu i usług bez powierzchni pomocniczej;

d. maksymalnej wysokości zabudowy - 15 metrów.

Instytut wniósł o:

1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], dla której Sąd Rejonowy dla [...] prowadzi księgę wieczystą o numerze [...],

2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Instytut [...] w [...] wskazał, po pierwsze, że jest użytkownikiem wieczystym gruntu, położonego w [...], przy ul. [...], stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...] dla której Sąd Rejonowy dla [...] prowadzi księgę wieczystą o numerze [...]. Na przedmiotowej nieruchomości posadowione są obiekty szpitalne, leczniczo-biurowe i pomocnicze. Prawo własności budynków i urządzeń znajdujących się na obszarze nieruchomości przysługuje Instytutowi, na podstawie art. 235 § 2 Kodeksu cywilnego. Nieruchomość objęta jest w "Miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] - rejon ulicy [...] ("Plan" lub "MPZP") uchwalonym uchwałą nr [...] r. Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. ("Uchwała"), funkcją [...]), tj. usługi publiczne ochrony zdrowia, z dopuszczeniem usług z zakresu nauki.

Po drugie Instytut [...] w [...] zwrócił uwagę, że wytyczenie linii zabudowy jest jednym z obligatoryjnych elementów ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego i łącznie z pozostałymi parametrami, wymienionymi w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy, kształtuje ład przestrzenny. Brak ustalenia linii zabudowy utrudni dalszy etap procesu budowlanego. Przy jej pomocy w planie miejscowym określa się granicę, której zabudowa nie może przekroczyć (linia zabudowy nieprzekraczalna) albo ustala się miejsce, w którym zabudowa (dokładnie jedna z jej ścian) ma się znaleźć (linia zabudowy obowiązująca).

Odwołując się do stanowiska judykatury (w tym wyroku NSA z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 2253/15) Instytut wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3 ustawy w miejscowym planie występują dwie kategorie ustaleń. Po pierwsze, są to ustalenia obowiązkowe, wskazane w art 15 ust. 2 ustawy, wówczas, gdy okoliczności faktyczne, dotyczące obszaru objętego planem, uzasadniają dokonanie takich ustaleń. Obowiązek wyznaczenia linii zabudowy wynika zarówno z ustawy (art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy), jak i z § 4 pkt 6 i § 27 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587).

Dalej Instytut argumentował, że linie zabudowy, określone w części tekstowej planu oraz wyznaczone w jego części graficznej w jednoznaczny sposób winny określać możliwość sytuowania planowanej zabudowy. Obszar ten musi w precyzyjny, nie budzący wątpliwości interpretacyjnych sposób, określać te części terenu przeznaczonego pod zabudowę. Tymczasem, na rysunku planu nie określono linii zabudowy, zaś z ustaleń części tekstowej wynika możliwość realizacji budynków.

W ocenie Instytutu [...] w [...], brak linii zabudowy, uniemożliwia prawidłowe zastosowanie planu w tym postępowaniu i przesądza o konieczności wyłączenia go, w zakresie dotkniętym opisywanym brakiem, z obrotu prawnego. Powyższe ustalenia uchwały stanowią o naruszeniu art. 15 ust 2 pkt 6 ustawy oraz § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu (...).

Nadto Instytut wskazał, że stosownie do postanowień art. 233 K.c. w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Z kolei do budynków i urządzeń, posadowionych na terenie nieruchomości, zastosowanie znajduje art. 140 K.c.

Korzystając ze swych uprawnień, jako użytkownika wieczystego gruntu i właściciela budynków i urządzeń , w celu usprawnienia działalności medycznej oraz naukowej, zapewnienia wyższej jakości świadczeń medycznych, Instytut planuje inwestycję, opisaną w "Koncepcji funkcjonalno - przestrzennej rozbudowy i modernizacji Instytutu [...] w [...]", opracowanej m.in. przez dr inż. arch. M. G. Realizacja przedmiotowego zamierzenia jest niezbędna dla zapewnienia pacjentom, zgodnej z najnowszymi standardami wiedzy, opieki zdrowotnej. Instytut jest wiodącą w kraju placówką medyczną, dedykowaną opiece nad matkami i dziećmi. Stąd zapewnienie im właściwej opieki medycznej winno stanowić priorytet organów samorządowych. Realizacja inwestycji jest zgodna ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem prawa użytkowania wieczystego.

Wykonywanie uprawnień właścicielskich Instytutu zostało jednakże ograniczone treścią planu, który uniemożliwia Instytutowi korzystanie z nieruchomości, zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem.

Po pierwsze wadliwie określony został minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej. Wskaźnik ten określono w uchwale na poziomie 30%, a już w aktualnym stanie faktycznym wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej wynosi 25%. Skoro nie ma możliwości zwiększenia powierzchni biologicznie czynnej, to niemożliwe jest spełnienie wymogów MPZP, ani realizacja inwestycji.

Utrzymaniu wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na zadowalającym poziomie, nie wyższym niż 15% wskazano - już obecnie wskaźnik ten nie spełnia minimum z planu, możliwe byłoby wyłącznie przy umożliwieniu wybudowania parkingu podziemnego pod nowoprojektowanym budynkiem, przy czym, liczba miejsc parkingowych nie powinna być mniejsza niż 200. Obecnie w MPZP dla terenu W14a przewidywanych jest od 15 do 25 miejsc postojowych/1000 m² powierzchni użytkowej handlu i usług. W ocenie Instytutu, zasadne jest ustalenie wskaźnika miejsc na maksymalnie 10 miejsc na każde 1000 m² powierzchni użytkowej w ochronie zdrowia, za którą należy uznać powierzchnię świadczenia usług opieki zdrowotnej.

Nadto Instytut wskazał, że wyrazem nieuzasadnionej ingerencji w sferę uprawnień właścicielskich Instytutu jest również ustalenie w Planie wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy na poziomie 0,5. Już w stanie aktualnym wskaźnik ten jest przekroczony ponad dwukrotnie i wynosi 1,02. Mając natomiast na względzie potrzebę rozbudowy, utrzymanie w MPZP wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy na poziomie 0,5 stanowi zbytnie ograniczenie i niezasadną ingerencję w sferę praw Instytutu, jako użytkownika wieczystego oraz właściciela budynków. Nieruchomość znajduje się w obszarze opisanym w studium uwarunkowań [...], jako "[...]", ze wskaźnikiem maksymalnej intensywności zabudowy na poziomie 1,5.

Maksymalna wysokość budynków w MPZP została określona na poziomie 15 m, co jest niezrozumiałe, biorąc pod uwagę, że dwa z posadowionych na nieruchomości budynków (Budynek B - Główny oraz Budynek A - [...]) istotnie ten wskaźnik przekraczają. Uzasadniona jest zatem zmiana MPZP w zakresie dopuszczalnej maksymalnej wysokości zabudowy, albowiem konieczność wynika nie tylko z koncepcji inwestycyjnej, ale i stanu aktualnego. Pozostawienie wskaźnika na poziomie 15 m uniemożliwi Instytutowi jakiekolwiek prace inwestycyjne na istniejących budynkach oraz znacząco utrudni posadowienie nowego budynku, zgodnie z koncepcją inwestycyjną, o której mowa powyżej. Zasadne jest zatem zwiększenie wskaźnika maksymalnej wysokości zabudowy do poziomu 25 m.

Instytut podkreślił, że uzasadnienie uchwały winno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności. W ocenie Instytutu, gmina ciężarowi temu nie podołała, a ingerencja w uprawnienia właścicielskie Instytutu jest zbyt daleko idąca, co wynika pośrednio z treści studium uwarunkowań [...] i na co wskazuje treść ekspertyzy urbanistycznej.

Trybunał w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r. (Kp7/09) wywiódł m.in., że prawo zabudowy jest pochodną prawa własności i jego składową. W ocenie Instytutu przywołane orzeczenie stanowi wyraz przyjętej przez Trybunał zasady prymatu prawa własności nad zasadami ładu przestrzennego.

Aktualny plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty zaskarżoną uchwałą uniemożliwia Instytutowi realizację planu dostosowawczego dla podmiotów wykonujących działalność leczniczą, w celu zrealizowania przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą (Dz. U. 2012, poz. 739). Tymczasem, zgodnie z art. 17, w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej podmiot leczniczy, jakim jest skarżący Instytut, obowiązany jest posiadać pomieszczenia lub urządzenia, odpowiadające wymogom ww. rozporządzenia. Niemożność spełnienia wymogów, grozi Instytutowi sankcjami i stanowi zagrożenie dla pacjentów Instytutu, głównie małoletnich.

Powyższą argumentację potwierdza treść postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] maja 2018 r. ([...]), wydanego w przedmiocie niespełnienia wymagań z art. 22 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej. Dotyczy to m.in. zbyt małej powierzchni sal, ograniczonego dostępu do łóżek, braku węzłów sanitarnych itp. Usunięcie uchybień nie będzie możliwe bez zrealizowania inwestycji, co nie jest możliwe w świetle planu.

Jednym z działań w ramach realizacji programu dostosowawczego jest planowana na terenie przedmiotowej nieruchomości rozbudowa budynku B, przez dobudowanie budynku D i połączenie go z budynkiem głównym, przez łączniki. Uchwała, wskutek wskazanych powyżej uchybień, uniemożliwia realizację zadania inwestycyjnego i programu dostosowawczego. Tym samym Instytut będzie zmuszony do kontynuowania działalności bez spełnienia wymogów bezpieczeństwa. Stąd skarga uzasadniona jest nie tylko naruszeniami prawa, ale i interesem publicznym.

Dodatkowo należy wskazać, że wymienione powyżej naruszenia prawa przedmiotową uchwałą godzą nie tylko w interes Instytutu oraz jego pacjentów, ale nadto w interes prawny Szpitala [...] dr A. G. SPZOZ w [...], który w dniu [...] marca 2019 r. wystąpił do Rady [...] z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Pomiędzy interesem prawnym Instytutu, a interesem publicznym nie tylko zachodzi sprzeczność, ale wręcz są one ze sobą zbieżne. Instytut prowadzący działalność kliniczną oraz naukową działa wyłącznie w interesie publicznym.

Stanowisko Instytutu jest zbieżne z opinią [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który w piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. ([...]) wskazał, że "zarówno zakres planowanych prac, jak i koncepcja przestrzenna rozbudowy Instytutu [...] są zasadne i niezbędne dla poprawy jakości użytkowania obiektu".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Organ wskazał, że zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy poprzez nieokreślenie dla działki skarżącego linii zabudowy jest niezasadny, z uwagi na treść zaskarżonej uchwały. Skarżący pominął treść zapisów uchwały, obowiązujących dla terenu [...] (U-N). Przepis § 9 ust. 1 pkt 3 uchwały określa zasady wyznaczania linii zabudowy dla całego planu, w tym również terenu [...] (U-N). Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3) lit. b) uchwały, jeżeli na rysunku planu nie zaznaczono inaczej odległość linii zabudowy od linii rozgraniczających dróg publicznych powinna wynosić przynajmniej 4 m w przypadku ulic lokalnych i dojazdowych. Wbrew twierdzeniu skarżącego, plan określa linie zabudowy dla jego działki. Pomimo, że ustawa stanowi, że w planie określa się linie zabudowy, nie oznacza to, że linie te muszą być ustalone dla każdego terenu, działki czy budynku.

Linie zabudowy sytuuje się w miejscach, gdzie z istotnych względów urbanistycznych celowe jest wytworzenie pierzei ulicy, zaakcentowanie zabudową narożnika ulic, czy konieczność zachowania konkretnego budynku w niezmienionym kształcie. Tym samym zasadność wprowadzenia linii zabudowy dla konkretnej jednostki terenowej zależy od indywidualnych uwarunkowań.

Organ nie podzielił zarzutów, dotyczących ograniczenia prawa własności skarżącego, związanych z określeniem w planie parametrów zabudowy, uznając że przyjęte w planie rozwiązania mieszczą się we władztwie planistycznym gminy. Gmina miała prawo określić wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy, minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, liczbę miejsc postojowych oraz maksymalną wysokość zabudowy. Wynika to z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy.

Ponadto rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w § 4 pkt 6 określa, iż ustalenia, dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy, powinny zawierać określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.

Gmina podniosła, że wartości dla ww. wskaźników przyjęte w planie mieszczą się w granicach, określonych w studium uwarunkowań [...]. Przyjęte wskaźniki nie były ponadto kwestionowane przez Instytut na etapie wyłożenia planu do publicznego wglądu. Nawet w przypadku złożenia stosownych uwag, niemożliwe byłoby "określenie maksymalnej wysokości zabudowy na poziomie 25 metrów, jak również określenie niższej liczby miejsc parkingowych, z uwagi na przepisy Studium, zgodnie z którym, wysokość zabudowy jednostki terenowej [...], w której znajduje się przedmiotowa działka nie może przekraczać 20 metrów. Ponadto działka znajduje się w strefie, dla której Studium określa wskaźniki parkingowe na poziomie: 15-25 miejsc/1000 m² pow. użytkowej handlu i usług.

Dalej Miasto wywodziło, że na ograniczenia zabudowy na terenie [...] (U-N), wpłynęła okoliczność, że znajdują się tam w większości zabytkowe budynki (obiekty w gminnej ewidencji zabytków), których możliwości rozbudowy ustalone są przez organ konserwatorski. Omawiany teren objęty jest w Studium strefą ochrony istotnych parametrów historycznego układu urbanistycznego KZ-B, dla której ustala się ochronę wartości kulturowych zespołu, poprzez uwzględnienie w zagospodarowaniu w szczególności: ochrony rozplanowania i obiektów, ograniczenia gabarytów, wykluczenia lokalizowania obiektów dysharmonizujących z sąsiedztwem, niezgodnych z tradycją miejsca. Jest to istotne, z uwagi na art. 1 ust. 2 pkt 4 ustawy, zgodnie z którym w planowaniu uwzględnia się wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury.

Organ, nie kwestionując celowości rozwoju placówki medycznej, wskazał, że jej rozbudowa nie świadczy w jakikolwiek sposób o niezgodności z prawem rozwiązań przyjętych w zaskarżonym planie miejscowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

I. Skarga okazała się zasadna.

Jej przedmiotem jest uchwała Rady [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] - rejon ulicy [...]. Istota sporu w tej sprawie, mająca odzwierciedlenie także w zarzutach skargi, dotyczy naruszenia przez Radę zasad tworzenia planu miejscowego poprzez wprowadzenie do jego treści przepisów ograniczających możliwość zabudowy nieruchomości, będącej w użytkowaniu wieczystym Instytutu.

II. Skarga Instytutu z dnia [...] marca 2019 r. na przedmiotową uchwałę Rady [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] - rejon ulicy [...], wnosząc o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej uchwały, w części odnoszącej się do działki o nr ew. [...] z obrębu [...], została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, które organ pozostawił bez rozpoznania. Instytut spełnił zatem formalne wymogi do zaskarżenia uchwały.

Wymieniona w skardze działka o nr ew. [...] z obrębu [...] jest w użytkowaniu wieczystym skarżącego Instytutu, natomiast w zaskarżonym planie objęta jest ustaleniami dla terenu [...] (U-N), dla którego w planie określa się przeznaczenie pod usługi publiczne ochrony zdrowia, z dopuszczeniem usług z zakresu nauki. Instytut ma zatem interes w zaskarżeniu przedmiotowego planu.

Skarżący zarzuca Radzie [...] naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy oraz naruszenie uprawnień właścicielskich Instytutu, wynikających z art. 140 i 233 K.c.

III. I. Przed rozpatrzeniem zarzutów należy poczynić kilka uwag ogólnej natury.

Po pierwsze konieczne jest wykonanie przez gminę treści Studium. NSA w wyroku z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Go 981/15, CBOSA, wskazał że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy choć nie jest aktem o charakterze powszechnym, adresowanym do podmiotów znajdujących się poza strukturą organizacyjną gminy odgrywa istotną rolę w procesie sprawowania władztwa planistycznego. Studium stanowi bowiem instrument, mający na celu koordynację ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że czytelność i jednoznaczność jego ustaleń jest istotna z punktu widzenia późniejszego stanowienia aktów prawa miejscowego, mocą których dokonuje się ingerencji w sferę prawa własności.

Z treści art. 9 ust. 1 ustawy wynika, że celem uchwalenia studium jest określenie polityki przestrzennej gminy. Wskazanie na "politykę" należy rozumieć jako wskazanie pewnych zasadniczych kierunków planowania przestrzennego, swoistej "filozofii" planowania przestrzennego.

O ile ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą, a nawet powinny być – w myśl regulacji art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy w miarę szczegółowe, o tyle treść studium, aktu kreującego politykę przestrzenną gminy, powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny, a studium nie może ustalać tego co ustawowo zostało zastrzeżone dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 751/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, strona określana dalej jako CBOSA).

Do podstawowych zasad, rządzących procedurą planistyczną zalicza się art. 20 ust. 1 ustawy, a mianowicie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien nie naruszać ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Wprowadzona na mocy tego przepisu ustawy zasada, aby plan miejscowy nie naruszał ustaleń studium oznacza, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Przepisy planu miejscowego nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Zasada ta musi być więc rozumiana w ten sposób, że zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (zob. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 66/13, CBOSA). Nadto Sąd przyjął również, że stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium.

Z kolei odnośnie do zakresu związania przez treść studium istotnym jest, że w studium nie tylko dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia, ale również określa się m.in. minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, co wynika wprost z § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233). Studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Studium pełni bowiem funkcję koordynującą ustalenia przyszłych planów miejscowych (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie. Komentarz, Warszawa 2006, s. 80-81).

Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza silniejszy stopień związania, niż we wcześniej używanych terminach "spójność" czy "niesprzeczność" (por. wyroki NSA: z 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08, LEX nr 497581; z 28 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1670/11, z 19 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 751/07, LEX nr 470918, dostępny www.nsa.gov.pl, określanej dalej jako CBOSA). Intencją ustawodawcy jest zróżnicowanie treści aktów planistycznych gminy - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rada gminy, uchwalając studium, sama decyduje o zakresie i szczegółowości związania o jakim mowa w treści art. 9 ust. 4 ustawy. Zakres tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a dokładniej ujmując - od stopnia szczegółowości ustaleń w tekstowych części studium, a także stopnia powiązania części tekstowej i części graficznej. Powyższe oznacza, że określone obszary w planie miejscowym mogą być przeznaczone do realizacji określonej funkcji – jeśli w studium obszar ten przewidziany był również do realizacji tego przeznaczenia. Wynika to z treści art. 9 ust. 4 ustawy. Z uwagi na treść art. 9 ust. 4 ustawy należy przyjąć, że regulacje zawarte w planie nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć (tak również wyrok WSA w Warszawie, z dnia 30 grudnia 2016 r., IV SA/Wa 2440/16, wyrok WSA w Gdańsku z 29 kwietnia 2009 r., II SA/Gd 563/08, Lex nr 703655, wyrok WSA w Gliwicach z 11 lutego 2008 r., II SA/Gl 817/06, CBOSA). Oznacza to, iż określone obszary na terenie gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę czy działalność danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę czy działalność. Ustalenia planu miejscowego są zatem konsekwencją zapisów studium.

Sąd podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w tezie wyroku z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 575/10, CBOSA, że "Wymóg stwierdzenia zgodności planu ze studium, o jakim mowa w art. 20 ust. 1 ustawy jest wymogiem bezwarunkowym i nie jest to wymóg jedynie formalny. Nawet jeśli rada stwierdzi w uchwale także zgodność z prawem studium, to i tak kwestia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium podlega ocenie sądu administracyjnego, w razie zaskarżenia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy gminy przed uchwaleniem planu mają bezwzględny obowiązek doprowadzić projekt planu do zgodności z ustaleniami studium".

III. II. Po drugie, w wyroku dnia 24 września 2015 r., sygn. akt II OSK 76/14, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m. in., że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności (art. 140 K.c.). Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Plany ustalają możliwość (lub zakaz) prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to określają granice interesu prawnego jednostki. Sąd jednak podkreślił, że samodzielność planistyczna gminy nie oznacza nieskrępowanej władzy gminy w tym zakresie. Władza ta w demokratycznym państwie prawa doznaje ograniczeń przewidzianych prawem. I tak, zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przyjęte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań, proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych. Ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie miejscowego planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego przez dysponenta prawa. Uzasadnienie uchwały winno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach.

IV. Sąd uznał, że na aprobatę zasługuje zarzut, dotyczący maksymalnej wysokości budynków, która w zaskarżonym planie została określona na poziomie 15 m. Jest to niezrozumiałe, biorąc pod uwagę, że dwa z posadowionych na nieruchomości budynków (Budynek B - Główny oraz Budynek A – L.) istotnie ten wskaźnik przekraczają. Wynika to z analizy urbanistycznej (str. 10), sporządzonej w marcu 2018 r., załączonej do wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wymienione budynki mają odpowiednio wysokość – budynek A 22 m, budynek B, 18,5 metra. Nadto w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu [...] przewidziano wysokość obiektów na maksymalnie 20 m).

Ponadto z postanowień planu wynika, że na terenach sąsiednich ([...], [...], [...]) dopuszcza się zabudowę nawet do 30 metrów. Wiedzą notoryjną jest, że ten teren [...] posiada nową, intensywną zabudowę, nadto dynamicznie rozwijającą się. Jej wysokość, gabaryty i stosunek powierzchni zabudowy do działki, w sposób widoczny znacząco odbiegają od przyjętych rozwiązań planistycznych dla działki, będącej w użytkowaniu wieczystym Instytutu.

W uzasadnieniu uchwały zabrakło przekonującej argumentacji, która przemawiałaby za takim rozwiązaniem, nieuwzględniającym zarówno stanu istniejącego, jak i nieprzewidującym maksymalnie wysokości do założeń przyjętych w studium. Nie ma tu co prawda wprost sprzeczności z przepisami studium uwarunkowań, ale brak jest wskazania uwarunkowań dla przywołanych odmienności. Taka desynchronizacja przepisów poszczególnych aktów planistycznych, z uwagi na oddziaływanie studium jako aktu prognostycznego, na podstawie treści którego skarżący Instytut mógł, będąc w prawie, słusznie oczekiwać zbieżnych z nim rozwiązań planistycznych, wymagałaby zaprezentowania w uzasadnieniu uchwały odpowiedniej argumentacji, czego jednak Gmina nie uczyniła. W trakcie postępowania sądowoadministracyjnego organ również nie przedstawił wystarczającego uzasadnienia dla takiego rozwiązania. Nie można bowiem uznać za zasadne odwołania się do względów ochrony konserwatorskiej, skoro w aktach sprawy (str. 42 akt sądowych) istnieje pismo [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2019 r., aprobujące rozwiązania projektu koncepcyjnego planowanej przez Instytut rozbudowy tej placówki. Konserwator stwierdził, że "Po zapoznaniu się z załączonym do wniosku projektem koncepcyjnym, zawierającym analizę stanu istniejącego obiektu, wraz z oceną problemów przestrzenno-technicznych, oraz propozycją modernizacji i rozbudowy, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków stwierdził, że zarówno zakres planowanych prac, jak i koncepcja przestrzenna rozbudowy Instytutu [...] są zasadne i niezbędne dla poprawy jakości użytkowania obiektu. Zaproponowana rozbudowa dostosowana została gabarytowo do istniejącej historycznej zabudowy". Konserwator pozytywnie odniósł się również do formy nowoprojektowanych rozwiązań, wskazując, że nawiązują one układem okien i podziałami do elewacji historycznych.

W świetle treści pisma Konserwatora z dnia [...] lutego 2019 r., nie zasługuje na aprobatę, sformułowany się w odpowiedzi na skargę argument, że na ograniczenia zabudowy na terenie [...] (U-N), wpłynęła okoliczność, że znajdują się tam w większości zabytkowe budynki (obiekty w gminnej ewidencji zabytków), których możliwości rozbudowy ustalone są przez organ konserwatorski, a na omawianym terenie istnieje ochrona wartości kulturowych zespołu, poprzez uwzględnienie w zagospodarowaniu w szczególności: ochrony rozplanowania i obiektów, ograniczenia gabarytów, wykluczenia lokalizowania obiektów dysharmonizujących z sąsiedztwem, niezgodnych z tradycją miejsca.

Nadto Gmina nie wskazała, w jaki sposób rozwiązanie przyjęte w planie, mają chronić dotychczasowy układ. Jest to błąd, zarówno w kontekście konieczności uzasadnienia rozwiązań planistycznych, jak i w aspekcie przyjęcia wskaźnika maksymalnej wysokości budynków, odmiennie od istniejącego na terenie objętym ochroną. Odmienność ta nie może zatem być uzasadniona względami ochrony tego terenu i zachowania istniejącego układu.

V. Za zasadny Sąd uznaje ponadto zarzut skargi, dotyczący wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy na poziomie 0,5. Skarżąca podnosiła, już w stanie aktualnym wskaźnik ten jest przekroczony ponad dwukrotnie i wynosi 1,02. Nieruchomość znajduje się w obszarze opisanym w studium uwarunkowań [...], jako "[...]", ze wskaźnikiem maksymalnej intensywności zabudowy na poziomie 1,5. Tak jak w przypadku maksymalnej wysokości budynków, Gmina w żaden sposób nie wyłożyła w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały dlaczego wystąpiła dysproporcja miedzy treścią obowiązującego studium, a planem. Biorąc pod uwagę treść wspomnianego wyżej pisma Konserwatora z dnia [...] lutego 2019 r., nie zasługuje na aprobatę, sformułowany w odpowiedzi na skargę argument, że na ograniczenia zabudowy na terenie [...](U-N), wpłynęła okoliczność, że znajdują się tam w większości zabytkowe budynki (obiekty w gminnej ewidencji zabytków), a ich ograniczenia rozbudowy określa organ konserwatorski.

Ponadto – jak zasadnie wywodził skarżący - mając na względzie potrzebę rozbudowy Instytutu - utrzymanie w zaskarżonej uchwale wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy na poziomie 0,5 stanowi zbytnie ograniczenie i nieuzasadnioną ingerencję w sferę praw Instytutu, jako użytkownika wieczystego oraz właściciela budynków. Skoro regulacje zawarte w planie nie mogą – o czym była mowa w pkt III uzasadnienia, doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w Studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć, to znacząca dysproporcja, w postaci trzykrotnego zmniejszenia tego parametru w stosunku do treści Studium, w dodatku nie mająca irrelewantnego wpływu na zamierzenia inwestycyjne Instytutu, tylko je blokująca, nie może być postrzegana jako zgodne z prawem. Co więcej - rozwiązanie przyjęte przez Gminę narusza logikę zagospodarowania przestrzennego, bowiem plan nie wykonuje przepisów studium i uniemożliwia utrzymanie dotychczasowego przeznaczenia, zaaprobowanego przez Studium.

Określenie innego przeznaczenia terenu, czy też ustalenie innych wskaźników zagospodarowania terenu lub parametrów kształtowania zabudowy (tzw. parametrów urbanistycznych), w planie miejscowym niż w studium, należy zakwalifikować, jako istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jego nieważności w całości lub części (pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie m.in. w wyroku z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2460/12, CBOSA).

Nieustalenie linii rozgraniczających, w sposób wywołujący konfuzję w zakresie dopuszczalności zabudowy również należy oceniać z punktu widzenia art. 28 ustawy.

VI. Wyrazem nieuzasadnionej ingerencji w sferę uprawnień właścicielskich Instytutu jest również ustalenie w zaskarżonym planie minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Wskaźnik ten określono w uchwale na poziomie 30%, a już w aktualnym stanie faktycznym wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej wynosi 25%. Sąd aprobuje w tym zakresie twierdzenia Instytutu, który wniosek o wadliwości wysunął z tego, że nie ma możliwości zwiększenia powierzchni biologicznie czynnej i niemożliwe jest spełnienie wymogów MPZP, ani realizacja inwestycji. Utrzymanie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na zadowalającym poziomie, nie wyższym niż 15% wskazano - już obecnie wskaźnik ten nie spełnia minimum z planu, możliwe byłoby wyłącznie przy umożliwieniu wybudowania parkingu podziemnego pod nowoprojektowanym budynkiem.

VII. Pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08, oraz z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, CBOSA). Jednym z przejawów naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego jest naruszenie art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 ustawy, w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy, które miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Powyższe powody są wystarczające – w ocenie Sądu – dla stwierdzenia nieważności postanowień planu (podczas rozprawy w dniu 13 września 2019 r. Instytut sprecyzował, że domaga się stwierdzenia nieważności całego planu w odniesieniu do ww. działki, będącej w użytkowaniu Instytutu – karta 93 akt sądowych), w stosunku do przedmiotowej działki, z uwagi na ziszczenie się przesłanki określonej w art. 28 ust. 1 ustawy.

VIII. Dodatkowo Sąd wskazuje, że powyższy wniosek o spełnieniu przesłanek do stwierdzenia nieważności wynika również z wykładni celowościowej. Aktualny plan zagospodarowania przestrzennego, przyjęty zaskarżoną uchwałą uniemożliwia Instytutowi realizację planu dostosowawczego dla podmiotów, wykonujących działalność leczniczą, w celu zrealizowania przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu, wykonującego działalność leczniczą (Dz. U. 2012, poz. 739).

Zgodnie z art. 17, w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej podmiot leczniczy, jakim jest skarżący Instytut, obowiązany jest posiadać pomieszczenia lub urządzenia, odpowiadające wymogom ww. rozporządzenia. Niemożność spełnienia wymogów, grozi Instytutowi sankcjami i stanowi zagrożenie dla pacjentów Instytutu, głównie małoletnich.

Powyższą argumentację potwierdza treść postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] maja 2018 r. ([...]), wydanego w przedmiocie niespełnienia wymagań z art. 22 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej. Dotyczy to m.in. zbyt małej powierzchni sal, ograniczonego dostępu do łóżek, braku węzłów sanitarnych, itp. Usunięcie uchybień nie będzie możliwe bez zrealizowania inwestycji, co – z kolei - nie jest możliwe w świetle planu.

W związku z powyższym za zakwestionowaniem postanowień planu przemawia interes publiczny, którego realizację (w postaci modernizacji Instytutu) plan uniemożliwia. W rozpytywanej sprawie nie tylko Gmina, ale przede wszystkim Instytut realizuje ważny interes publiczny, co powoduje, że Sąd ważąc interes miasta i Instytutu, doszedł do wniosku, że prymat należy przyznać możliwie jak najlepszemu zabezpieczeniu standardów zdrowotnych. Stąd skarga uzasadniona jest nie tylko naruszeniami prawa, ale i interesem publicznym.

IX. Przedstawione względy przemówiły za orzeczeniem, wydanym na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. o stwierdzeniu nieważności planu, w opisanej w wyroku części, z uwagi na ziszczenie się przesłanki określonej w art. 28 ust. 1 ustawy. O kosztach postępowania w pkt 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200, w związku z art. 205 P.p.s.a., uwzględniając kwotę stanowiącą równowartość wpisu (300 zł), wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł), ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800) oraz 17 zł opłaty skarbowej od czynności pełnomocnictwa.