Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SAB/Go 7/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2022-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 13, art. 16
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: § i § 1a, art. 200, 205
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 marca 2022 r. sprawy ze skargi J.K. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Starostę do załatwienia w całości wniosku skarżącego J.K. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, II. stwierdza, iż Starosta dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego – J.K. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

14 Sygn. akt II SAB/Go 7/22

UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] stycznia 2022 r. J.K. wniósł o Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakiem przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, przez nieuprawnione ograniczenie tego prawa i nieujawnienie nazwisk nauczycieli, którym przyznano dodatek motywacyjny, gdy jest to informacja publiczna,

- art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 12176, dalej: u.d.i.p.) w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym, częściowym zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o:

- zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] października 2021 r. w zakresie nieudostępnionych informacji publicznych tj. imion i nazwisk poszczególnych pracowników starostwa i jednostek organizacyjnych oraz T.T.O.C (Terminal [...]),

- zasądzenie od podmiotu zobowiązanego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę skarżący wskazał, że drogą mailową zwrócił się w dniu [...] października 2021 r. do Starosty z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, dotyczącej wskazania łącznej kwoty przyznanych nagród z okazji Dnia Samorządowca w 2021 r. Skarżący wskazał ponadto, że we wniosku prosił o podanie imienia i nazwiska pracowników starostwa i jednostek organizacyjnych oraz T.T.O.C. oraz wysokości przyznanej nagrody dla każdego z pracowników.

W odpowiedzi na wniosek - jak wskazał skarżący – pismem [...] z dnia [...] października 2021 r. otrzymał od organu informację, że łączna kwota przyznanych nagród pracownikom Starostwa Powiatowego z okazji Dnia Pracownika Samorządowego wyniosła 34.150 zł brutto, w tym kwota 6.100 zł dotyczyła pracowników Biura Administrowania Terminalem. Skarżący został nadto poinformowany, że w 2021 r. w jednostkach organizacyjnych powiatu nie zostały przyznane nagrody z okazji Dnia Pracownika Samorządowego, a pracownikom Starostwa zostały przyznane nagrody w wysokości od 150 do 700 zł brutto. Nagród nie otrzymali Starosta, Wicestarosta, Skarbnik Powiatu i Sekretarz Powiatu.

Wobec powyższego, tj. niezrealizowania wniosku skarżącego w całości, skarżący złożył w dniu 1 grudnia 2021 r. pismo wzywające organ do udostępnienia pełnej informacji publicznej, wraz z podaniem imion i nazwisk pracowników wraz z wysokością przyznanej nagrody. W odpowiedzi skarżący otrzymał w dniu 4 stycznia 2022 r. tabelkę, w której w rubryce "imię i nazwisko" wskazano jedynie pełnione stanowisko wraz z otrzymaną kwotą nagrody. Zdaniem skarżącego organ udostępnił informację publiczną jedynie częściowo, a termin do udostępnienia informacji upłynął organowi po 14 dniach od złożenia wniosku.

Odpowiadając na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie, wskazując, że z uwagi na treść art. 5 ust. 1u.d.i.p., oraz brak niezbędności z punktu widzenia prawa do informacji publicznej ujawniania imion i nazwisk poszczególnych pracowników w połączeniu z wysokością przyznanej im nagrody, anonimizacja danych w odpowiedzi na złożony przez skarżącego wniosek, była w pełni uzasadniona. Zdaniem organu żądana informacja publiczna została udostępniona, a pozostałej części żądania organ nie traktuje jako informacji publicznej, nie widząc wobec tego potrzeby wydawania decyzji odmownej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, iż skarga została rozpoznana przez tutejszy Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako p.p.s.a.). W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a.

Zgodnie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.:1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekając, że organ dopuścił się bezczynności sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przedmiot tak rozumianej kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawi stanowiła bezczynność, której zdaniem skarżącego dopuścił się Starosta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż procedurę dostępu do informacji publicznej reguluje u.d.i.p., która określa prawo do informacji publicznej, a także zasady i tryb jej udostępniania. Katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został określony w art. 4 u.d.i.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do podmiotów takich zaliczone zostały organy władzy publicznej.

Jeśli chodzi o pojęcie informacji publicznej ma ono szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności".

Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p., a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Za informację publiczną uznaje się zatem każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Z dalszych przepisów u.d.i.p. wynika, że udostępnianie informacji publicznej odbywa się na wniosek i winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).

Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej ma miejsce zarówno wtedy, gdy w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o udzielenie tej informacji podmiot taki: - nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), albo - nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.).

Ocena zasadności skargi sądowoadministracyjnej w sprawie dotyczącej bezczynności w udzieleniu informacji publicznej zależy od ustalenia czy określony podmiot odpowiada cechom instytucji zobowiązanych mocą ustawy do ich udzielenia, a więc czy jest to jeden z podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., oraz od tego czy informacja, której skarżący żądał, posiada walory informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 63).

W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, iż Starosta, będący organem, do którego skarżący skierował wniosek o udostępnienie informacji publicznej, mieści się w katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 3 u.d.i.p.

Nie ulega także wątpliwości, iż informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych, z których finansowane są m.in. nagrody wypłacane pracownikom zatrudnionym w sektorze administracji publicznej (administracji jednostki samorządu terytorialnego), do którego zalicza się Starostwo Powiatowe i jego jednostki organizacyjne oraz w Biuro Administrowania Terminalem (określone we wniosku jako T.T.O.C.), stanowi informację publiczną, o której mowa w art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 u.d.i.p.

Przy czym należy zwrócić uwagę, iż w przedmiotowej sprawie skarżący nie domaga się załatwienia przez organ całego złożonego przez niego wniosku z dnia [...] października 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, gdyż organ w piśmie z dnia [...] października 2021 r. udostępnił skarżącemu informację publiczną w zakresie łącznej kwoty przyznanych nagród z okazji Dnia Samorządowca, poinformował, iż w jednostkach organizacyjnych powiatu nagrody nie zostały przyznane oraz podał ile wynosiły ,,widełki" przyznanych nagród. Skarżący mimo tak sformułowanej odpowiedzi organu ponownie w piśmie z dnia [...] grudnia 2021 r. wyraźnie zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w zakresie imion i nazwisk pracowników i wysokości przyznanej im nagrody, zwracając uwagę, iż brak udzielenia w tym zakresie odpowiedzi stanowi ograniczenie dostępu do informacji publicznej. Wobec otrzymania na tak sformułowane żądanie od organu wyłącznie zestawienia stanowisk pracowników i wysokości przyznanych im nagród skarżący wniósł w rozpoznawanej skardze o zobowiązanie do załatwienia wniosku z [...] października 2021 r. właśnie w zakresie imion i nazwisk poszczególnych pracowników Starostwa, jednostek i T.T.O.C, którym przyznane zostały nagrody, a zatem tej części wniosku z dnia [...] października 2021 r., która jego zdaniem nie została rozpoznana.

Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, iż żądane przez skarżącego w w/w zakresie informacje stanowią informację publiczną. Jednak konieczne jest dokonanie oceny czy udostępnienie jej podlegać powinno ograniczeniom. Kluczowe z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy jest to czy sposób w jaki udzielił informacji organ, dokonując anonimizacji danych wrażliwych pracowników poprzez podanie ich stanowisk, przy jednoczesnym braku wydania decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji w tym zakresie, pomimo sprecyzowanego żądania wnioskodawcy co do podania imion i nazwisk, stanowi dopuszczenie się przez organ bezczynności w w/w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Istotne znaczenie dla oceny, czy organ stosując anonimizację części informacji, ma obowiązek wydać w związku z tym na podstawie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tej części, czy też anonimizacja ta nie niesie konieczności wydania takiej decyzji, gdyż nie stanowi odmowy udostępnienia informacji publicznej - jest to, czy anonimizowana informacja jest wprost objęta zakresem żądania wniosku. W przedmiotowej sprawie skarżący wyraźnie wskazał na żądanie udostępnienia mu poza wysokością nagród także imion i nazwisk pracowników, które organ poddał anonimizacji.

W tym względzie zwrócić należy uwagę na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniom ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Prawo do prywatności jako wartość, która ogranicza zakres przedmiotowy prawa do uzyskania informacji publicznej jest dobrem jednostki, a zatem wartością chronioną przed nieuzasadnioną ingerencją, o czym stanowi art. 47 Konstytucji RP. Prawo to wraz z prawem do ochrony danych osobowych, którego dotyczy art. 51 Konstytucji, ze względu na dotyczące godności człowieka postanowienia wstępu do Konstytucji oraz jej art. 30, są zarazem normatywną podstawą ustroju, wyrażającą jego tożsamość, zdeterminowaną przez godność i wolność jednostki (tak: R. Piotrowski, Prawo do prywatności i ochrony danych osobowych jako wartości konstytucyjne. [w:] Prywatność a jawność - bilans 25-lecia i perspektywy na przyszłość. pod red. A. Mednisa, Warszawa 2016, s. 18). Prawo do prywatności nie znajdzie usprawiedliwienia dla ograniczenia prawa do informacji publicznej w stosunku do informacji o osobach sprawujących funkcje publiczne.

W orzecznictwie często osoby pełniące funkcje publiczne definiuje się poprzez odwołanie do postanowień art. 115 § 13 pkt 4 i § 19 Kodeksu karnego, zgodnie z którymi funkcjonariuszem publicznym jest osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych (§ 13 pkt 4), a osobą pełniącą funkcje publiczne jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową (§ 19). Zwraca się także uwagę na art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1169), zgodnie z którym funkcjonariusz publiczny to osoba działającą w charakterze organu administracji publicznej lub z jego upoważnienia albo jako członek kolegialnego organu administracji publicznej lub osoba wykonująca w urzędzie organu administracji publicznej pracę w ramach stosunku pracy, stosunku służbowego lub umowy cywilnoprawnej, biorąca udział w prowadzeniu sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji lub postanowienia przez taki organ.

Jednak nauka prawa opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną", podkreślając, iż katalog z art. 115 § 13 i § 19 k.k. ma charakter jedynie podstawowy i niewyczerpujący. Zauważa się, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński w: M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). Odwołać się również należy do wyroku NSA z 15 czerwca 2015 r. wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 3217/14, w którym wskazano, że pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma na gruncie u.d.i.p. autonomiczne i szersze znaczenie niż w art. 115 § 13 i § 19 k.k.

Podkreślić należy, iż w kwestii interpretacji pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne" wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (publ. OTK-A z 2006 r. Nr 3, poz. 30). TK stwierdził m.in, że pojęcie to jest ściśle związane z konstytucyjnym ujęciem prawa z art. 61 ust. 1, a więc nie może budzić wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które związane są formalnymi więziami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. TK stwierdził, iż osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu analizowanego przepisu są nie tylko osoby działające w sferze imperium, ale również te, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym. Zdaniem Trybunału, nie jest możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Trybunał zaznaczył, że nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. TK dostrzegł, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Spod zakresu funkcji publicznej TK wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny. Trybunał argumentował, że sprawowanie funkcji publicznych wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie i ocena czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, winna odnosić się do badania, czy określone osoby w ramach instytucji publicznej realizują w pewnym zakresie nałożone na instytucję zadania publiczne. Takimi osobami będą bowiem także osoby, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a zatem osoby pełniące takie stanowiska, na których podejmuje się działania wpływające bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub które łączą się co najmniej z przygotowaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów.

Zatem za pełniące funkcje publiczne uznać należy osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2017r., sygn. akt I OSK 3074/15; wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2130/15 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 czerwca 2019 r., II SAB/Wa 124/19; publ. CBOSA).

W świetle powyższego, za osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy uznać pracowników (również na stanowiskach urzędniczych), którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania mające wpływ na podejmowanie decyzji o charakterze władczym. Nie można określić ogólnego, abstrakcyjnego, a tym bardziej zamkniętego katalogu tego rodzaju funkcji i stanowisk. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można wskazać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem rozstrzygnięć dotyczących innych podmiotów. Osoba pełniąca funkcję publiczną lub mająca związek z pełnieniem takiej funkcji charakteryzuje się możliwością władczego oddziaływania na inne osoby lub dysponowania środkami publicznymi. Nie należą do nich, co oczywiste, pracownicy na stanowiskach o charakterze usługowym czy technicznym, nie posiadający żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujący szeroko rozumiane czynności pomocnicze (np. osoby zajmujące się obsługą biurową, informatyczną, utrzymaniem czystości). Jednak dla prawidłowego zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. koniecznym jest każdorazowe badanie zakresu uprawnień (obowiązków) osób, których dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż wobec określonego przez skarżącego zakresu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, obejmującego wyraźnie imiona i nazwiska pracowników Starostwa itd., organ zobowiązany był przeprowadzić analizę, którzy spośród pracowników, o których mowa we wniosku z [...] października 2021 r. spełniają definicję osób pełniących funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a którzy do kręgu tych osób nie należą. Powyższej analizy organ zaniechał. Zaznaczyć należy, że w przypadku osób pełniących funkcje publiczne, ograniczenie dostępu do informacji w postaci imion i nazwisk tych osób ze względu na ich prywatność nie miałoby zastosowania w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ograniczenie dostępności ze względu na tę przesłankę dotyczyłoby natomiast informacji o danych personalnych osób, które nie mają związku z pełnieniem funkcji publicznej. W stosunku do tych osób, w świetle przepisów określających zasady ochrony danych osobowych, w szczególności ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych, istniałyby podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej w formie decyzji administracyjnej, w oparciu o art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Zatem prawidłowe rozpoznanie wniosku skarżącego w zakresie w jakim się tego domaga winno nastąpić albo poprzez udostępnienie tychże danych, albo poprzez odmowę ich udostępnienia w formie decyzji administracyjnej wydanej w trybie art. 16 u.d.i.p. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Tylko bowiem wydanie decyzji pozwoliłoby stronie i ewentualnie sądowi, w przypadku zakwestionowania przez stronę wydanego rozstrzygnięcia, na poznanie motywów jakimi kierował się organ, odmawiając ujawnienia wskazanych treści.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał skargę za uzasadnioną i w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Starostę do załatwienia w całości wniosku skarżącego z [...] października 2021 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. Rozpoznanie wniosku w całości, w następstwie dokonania analizy według kryteriów opisanych w powyższych rozważaniach, powinno zdaniem Sądu prowadzić do udostępnienia żądanej informacji publicznej, ewentualnie do wydania decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia zgodnie z oceną prawną przedstawioną powyżej.

Zdaniem Sądu stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, o czym Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Dla uznania, że w sprawie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa musi być ono znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie, czy nie udzielenie odpowiedzi musi być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15). Zdaniem Sądu bezczynność organu nie nosiła tych cech. Brak prawidłowej realizacji wniosku nie wynikał z lekceważenia obowiązków informacyjnych przez organ, lecz stanowił skutek błędnej interpretacji przepisów u.d.i.p.

O kosztach, na które składał się wyłącznie wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł Sąd orzekł na podstawie art 200 i 205 § 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).