Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2237/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1 i 2; art. 40 ust. 1 i 12; art. 34; art. 39 ust. 3;
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 140; art. 143
journal: Dz.U. 2018 poz 1025
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity
article: art. 7; art. 77 par 1; art. 75 par 1; art. 8 par 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Jakub Linkowski Protokolant st. ref. Katarzyna Bytner po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. (dalej "Prezydent") z [...] lutego 2018 r., którą nałożono na A. S.A. z siedzibą w W. (dalej "Skarżąca") karę pieniężną w kwocie 22 750 złotych za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] (działka ew. nr [...] z obrębu [...]) i umieszczenie w nim poprzez umieszczenie reklamy o powierzchni 13 m2, od dnia 24 listopada 2017 r. do dnia 28 grudnia 2017 r.

Jako podstawę zaskarżonej decyzji wskazano art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r., poz. 570).

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Przeprowadzona 21 lutego 2017 r. przez zarządcę drogi kontrola pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] ( działka ew. nr [...] z obrębu [...]) wykazała na ścianie budynku oznaczonego adresem ul. [...] w W. nadwieszoną nad w/w pasem drogowym reklamę firmy A. S.A. Na dowód przeprowadzonej kontroli sporządzono notatkę służbową, do której załączono dokumentację fotograficzną. Zarządca drogi jest w posiadaniu kopii dokumentacji otrzymanej z Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] dotyczącej zgłoszenia umieszczenia przez A. S.A. reklamy wraz z dokumentacją potwierdzającą jej wymiary to jest 5,20 m ( długość) x 2.50 m ( szerokość) , co daje 13 m2. powierzchni reklam.

W celu jednoznacznego potwierdzenia, że przedmiotowa reklama zajmuje pas drogowy zarządca drogi zlecił przygotowanie opracowania geodezyjnego obiektów znajdujących się w pasie drogowym drogi gminnej ul. [...] ( dz. ew. nr [...] z obrębu [...]), które potwierdziło, że przedmiotowa reklama nadwieszona jest nad pasem drogowym oraz wskazało, że jej dłuższy bok ma wymiary 5,25 m. Opracowanie to zostało załączone do akt niniejszego postępowania administracyjnego i stanowi istotny dowód w sprawie.

Kolejna kontrola zarządcy drogi części pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] ( działka ew. nr [...] z obrębu [...]) przeprowadzona w dniu 24 listopada 2017 r. wykazała na ścianie budynku oznaczonego adresem ul. [...] nadal nadwieszoną nad pasem drogowym reklamę firmy A. S.A. Na dowód przeprowadzonej kontroli sporządzono notatkę służbową, do której załączono dokumentację fotograficzną.

Po wszczęciu postępowania administracyjnego zarządca drogi wyznaczył na dzień 28 grudnia 2017 r. oględziny części pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] ( dz. ew. nr [...] z obrębu [...]) na okoliczność zajęcia przez reklamę bez zezwolenia zarządcy drogi. Zawiadomienie o wszczęciu i oględzinach zostało stronie doręczone 19 grudnia 2017 r.

Oględziny części pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] ( dz. ew. nr [...] z obrębu [...]) przeprowadzone 28 grudnia 2017 r. wykazały na ścianie budynku oznaczonego adresem ul. [...] nadwieszoną nad pasem drogowym reklamę firmy A. S.A o wymiarach 5,20 m x 2,50 m, co daje 13 m2 powierzchni reklamy. Na dowód przeprowadzonych oględzin sporządzono protokół, do którego załączono dokumentację fotograficzną.

Strona poinformowana o terminie, na oględzinach nie stawiła się. Zawiadomieniem z 4 stycznia 2018 r. zarządca drogi ponownie wyznaczył stronie na dzień 25 stycznia 2018 r. oględziny części pasa drogowego drogi gminnej ul. [...]( dz. ew. nr [...] z obrębu [...]) na okoliczność zajęcia przez reklamę bez zezwolenia zarządcy drogi. Zawiadomienie o oględzinach strona odebrała 8 stycznia 2018 r.

Oględziny przeprowadzone 25 stycznia 2018 r. przez zarządcę drogi wykazały, że przedmiotowa reklama została usunięta. Na dowód przeprowadzonych oględzin sporządzono protokół, do którego załączono dokumentację fotograficzną.

Przed wydaniem niniejszej decyzji zarządca drogi zawiadomieniem z 30 stycznia 2018 r. poinformował stronę zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. o zebraniu całego materiału dowodowego.

W dniu 27 lutego 2018 r. Prezydent orzekł o nałożeniu na Skarżącą kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]) poprzez umieszczenie reklamy bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi za okres od dnia 24 listopada 2017 r. do dnia 28 grudnia 2017 r. w kwocie 22 750,00 zł, obliczonej według następującego wyliczenia:

- 13.00 m2 powierzchni zajęcia pasa drogowego x 5,00 zł stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego przez 1 m powierzchni reklamy o powierzchni przekraczającej 9 m" x 35 dni zajęcia pasa drogowego x 10 ( kara wynosząca dziesięciokrotność stawki opłaty ) = 22 750,00 zł. W pkt 2 decyzji zobowiązano Stronę, do uiszczenia kary pieniężnej, ustalonej w pkt. 1, w terminie 14 dni od daty, w którym niniejsza decyzja staje się ostateczna, na rachunek bankowy Urzędu W. Dzielnica [...] lub w kasie Dzielnicy.

Skarżąca z zachowaniem trybu i terminu odwołała się do decyzji Prezydenta, zarzucając, że nie ustalono przebiegu pasa drogowego oraz kwestionując , że pasem drogowym może być cała działka, co do której w rejestrze gruntów figuruje wpis "droga".

SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz.1440; dalej jako "u.d.p.") zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Stosownie do przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty.

SKO wskazało, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz administracyjnym tut. Kolegium szeroko podnosi się, iż aby można było wydać decyzję o nałożeniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, niezbędne jest dokładne ustalenie następujących elementów:

1/ zajęto pas drogowy (a nie inny teren),

2/ sprawca zajęcia,

3/ powierzchnia i rodzaj zajęcia,

4/ okres zajęcia.

Zdaniem SKO analiza dowodów przedłożonych organowi odwoławczemu wskazuje, że organ I instancji każdą z tych okoliczności udowodnił w sposób prawidłowy.

Po pierwsze, w aktach sprawy znajduje się dokument - operat techniczny, wykonany przez geodetę uprawnionego M. G. Na mapie znajdującej się na karcie 6 geodeta naniósł granice działki nr [...] (drogowej) oraz działki nr [...] (budynkowej), jak też rozmieszczenie wszystkich nośników reklamowych, przymocowanych do ściany budynku oznaczonego adresem [...]. Z mapy wynika w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, że cały nośnik oznaczony numerem 2 (o powierzchni rzutu poziomego 0, 52 nr oraz szerokości 5,25 m) znajduje się w obrębie działki nr [...]. Porównanie rozmiarów nośnika i jego usytuowania z wykonanymi do akt zdjęciami ściany budynku z nośnikami reklamowymi wskazuje, że opisany jako nośnik nr 2 jest właśnie nośnikiem należącym strony, będącym przedmiotem decyzji. Wbrew twierdzeniu odwołania - opisywany dokument został wykonany przez uprawnionego geodetę i ma walor dowodu w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a.

Organ wskazał, że cała działka ewidencyjna nr [...] jest działką o przeznaczeniu "dr" we własności W. (k. 30-31). Jeżeli zatem granica działki ewidencyjnej pokrywa się z granicami pasa drogowego, to nie jest możliwe wyznaczenie innej granicy pasa drogowego niż granica działki ewidencyjnej.

Po drugie, organ odwoławczy wyjaśnił, że do akt dołączono projekt techniczny reklamy naściennej na budynku przy ul. [...], zatwierdzony przez Wydział Architektury i Nadzoru Budowlanego Dzielnicy [...] (k. 19-28). Z projektu tego wynika, że całkowite wymiary tablicy reklamowej wynosiły 5200 mm x 2500 mm (k. 21) co daje powierzchnię reklamy 13 m2.

Zdaniem organu nie ulega też wątpliwości, że sporny obiekt to reklama oraz, że stanowi własność Skarżącej.

Odnosząc się do zarzutu odwołania kwestionującego przebieg pasa drogowego SKO stwierdziło, że o przebiegu pasa drogowego nie przesądzają wystające elementy elewacji budynku, ale linie rozgraniczające pasa drogowego (tak WSA w Szczecinie w wyroku sygn. akt II SA/Sz 800/17, z dnia 12.10.1017 r. LEX nr 2383903). Zdaniem organu w skład pasa drogowego wchodzi nie tylko droga, ale również chodnik oraz pas zieleni oddzielający drogę od chodnika (tak NSA w wyroku sygn. akt II GSK 3098/15 z dnia 21.07.2017 r. LEX nr 2359720).

SKO podkreśliło, że zarówno z opinii geodezyjnej, jak i zdjęć ściany budynku (szczególnie karta 5 i 34) wynika, że do ściany budynku murowanego przy ul. [...] przylegają dwa parterowe kioski. W opinii wskazano, że są to budynki nie ujawnione w ewidencji gruntów i budynków, co wskazuje, że są to budynki o charakterze nietrwałym, umieszczone na czas oznaczony. Umieszczenie takiego budynku o charakterze nietrwałym na czas oznaczony nie pozbawia działki drogowej charakteru pasa drogowego. Wynika to z faktu, że art. 39 ust. 3 i art. 40 ustawy o drogach publicznych daje zarządowi drogi uprawnienia do wydawania na czas oznaczony zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego przez takie obiekty, lecz nakazuje także pobierać za umieszczenie tych obiektów opłatę za zajęcie pasa drogowego. Z kolei miejsce umieszczenia tabliczki z nazwą ulicy w żadnym razie nie przesądza o granicy pasa drogowego.

Ponadto art. 8 § 2 k.p.a. wszedł w życie w dniu 1 czerwca 2017 r. i z mocy przepisów wprowadzających ten przepis znajduje zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych po wejściu w życie przepisu.

Skarżąca niezgadzając się z decyzją SKO w terminie zaskarżyła ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając;

1. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na skarżone rozstrzygnięcie, tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ulicy [...] w W. pod reklamę bez zezwolenia zarządcy drogi w stosunku do reklamy znajdującej się poza pasem drogowym ulicy [...] w W., nieustalenie przebiegu pasa drogowego, dokładnego położenia tablicy reklamowej oraz ewentualnej kolizji tablicy reklamowej z pasem drogowym w sposób nie budzący wątpliwości i wszystko to na podstawie niekompletnego oraz wewnętrznie sprzecznego materiału dowodowego,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego mającego wpływ na skarżone rozstrzygnięcie, tj. art. 4 pkt. 1 oraz art. 34 ustawy z dnia 21 marca 1985r., o drogach publicznych poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż pojęciem "pasa drogowego" objęta jest cała działka, której użytkowanie w wypisie z rejestru gruntów zostało określone jako "droga",

3. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na skarżone rozstrzygnięcie, tj. art. 8 § 2 k.p.a. - poprzez wydanie odmiennego orzeczenia przez ten sam organ administracji w identycznym stanie faktycznym i prawnym.

Wobec zaskarżenia ww. decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 a), b) i c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu administracji publicznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zwrotu kosztów postępowania

W uzasadnieniu skargi podniesione zarzuty zostały szczegółowo uzasadnione.

SKO w odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi jako niezasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd - który kontroluje zaskarżony akt wyłącznie pod kątem zgodności z prawem/legalności, a nie celowości, czy słuszności – musi stwierdzić, że doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 ust. 1 p.p.s.a.). Takiego naruszenia Sąd w tej sprawie – wbrew zarzutom skargi - nie odnotował.

W sprawie w wyczerpującym zakresie wyjaśnione zostały wszystkie istotne okoliczności faktyczne. Przytoczona w uzasadnieniu decyzji argumentacja nie budzi zastrzeżeń Sądu; zarzuty skargi nie podważają tej argumentacji, a więc i stanowiska organu o zajęciu przez Skarżącą pasa drogowego bez zezwolenia.

Odnosząc się do zarzutów skargi w pierwszym rzędzie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Konsekwencją tak zdefiniowanego pasa drogowego jest to, że bez zgody właściwego dla danej kategorii drogi zarządcy drogi, reprezentującego właściciela, nie można w pasie drogowym prowadzić działalności, sytuować obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową i obsługą ruchu drogowego. Powołana definicja ustawowa pasa drogowego jest wystarczająco jasna i nie budzi wątpliwości, także jeśli chodzi o zasady umieszczania tych urządzeń w pasie drogowym. W sprawach dotyczących takiego umieszczania pas drogowy (droga), jako wydzielony pas terenu w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p., obejmuje płaszczyznę gruntu pasa drogowego wraz z przestrzenią nad tym pasem.

W tej sytuacji, w świetle tego przepisu, pas drogowy należy postrzegać przestrzennie - jak wydzieloną granicami bryłę geometryczną, a więc przestrzeń trójwymiarową, z tym że nie można zaliczyć do tego pasa przestrzeni pod i nad jego powierzchnią bez jakichkolwiek ograniczeń. Chociaż ustawodawca nie sprecyzował w jaki sposób należy ustalać górną i dolną granicę pasa drogowego, to winno to następować z uwzględnieniem roli, celu i funkcji jaką pełni pas drogowy, tj. zapewnienia prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu drogowego oraz zarządzania drogą, będącą jego częścią, co z kolei wiąże się z koniecznością dokonywania indywidualnej oceny tych granic, w odniesieniu do każdego przypadku z uwzględnieniem konkretnych okoliczności sprawy, tj. rodzaju drogi, znajdujących się w pasie drogowym urządzeń technicznych, czy obiektów inżynierii ruchu drogowego. Wprawdzie nie da się jasno – stosownie do poczynionych uwag – określić jednolitego wzorca, który w każdym przypadku dawałby odpowiedź na pytanie, na jakiej konkretnie wysokości/głębokości przebiegają granice przestrzenne pasa drogowego, jednakże możliwe jest określenie przesłanek, które należy uwzględnić przy ustalaniu tych granic, bacząc każdorazowo na uwarunkowania, okoliczności danej sprawy (rodzaj drogi, usytuowanie, znajdujące się w pasie urządzenia techniczne, itp.).

Taką przesłanką, pomocną przy określeniu granic przestrzennych pasa, jest wynikające z przepisów art. 140 i art. 143 Kodeksu cywilnego funkcjonalne kryterium społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu, w świetle którego górna granica pasa drogowego, uprawniająca właściciela/działającego na jego rzecz zarządcę drogi do nieskrępowanego korzystania z przysługującej mu własności, jest wyznaczona rolą, celem i funkcją jaką pełni pas drogowy.

Sąd podziela ustalenia organu, że sporna reklama (fakt, że była to reklama nie jest kwestionowane w sprawie) znajdowała się bez stosownych zezwoleń w pasie drogowym i została tam umieszczona przez Skarżącą na elewacji budynku przy ul. [...] w ten sposób, że w całości nadwieszono ją nad pasem drogowym.

Z materiału zebranego w sprawie (kontrole przedmiotowego pasa drogowego z 21 lutego 2017 r. oraz z 24 listopada 2017 r. i z 28 grudnia 2017 r.) wynika w sposób jednoznaczny, że reklama ta pozostawała (bez wymaganych zezwoleń) w przestrzeni ww. pasa drogowego w okresie od dnia 24 listopada 2017 r. do dnia 28 grudnia 2017 r. Demontaż spornych reklam potwierdziła kontrola z 25 stycznia 2018 r.

Przepis art. 40 ust. 1 u.d.p., mający zastosowanie w niniejszej sprawie, przewiduje, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Stosownie do ust. 2 zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Z powyższego wynika zatem, że wolą ustawodawcy było, aby Skarżąca uprzednio - przed zajęciem przedmiotowego pasa drogowego, uzyskała stosowne zezwolenia, tj. na umieszczanie w nim pięciu spornych reklamy. Skarżąca bez wątpienia nie wystąpiła do zarządcy drogi o wydanie na jej rzecz zezwoleń na umieszczenie w spornym pasie drogi reklam i takimi zezwoleniami nie legitymowała się – nie wynika to z akt sprawy.

Zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 k.p.a., następnie uzupełniona w przepisie art. 77 § 1 k.p.a., stanowi, że to organ administracji zobowiązany jest do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, poprzez zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Organ winien jednocześnie dopuścić - jako dowód - wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia istoty danej sprawy, z zastrzeżeniem, że nie jest to sprzeczne z obowiązującym prawem.

W ocenie Sądu Skarżąca w toku tego postępowania bez wątpienia miała zapewniony czynny w nim udział. Z akt nie wynika zaś, jakoby Skarżąca dysponowała dowodem ujawniającym inny przebieg przedmiotowego pasa drogowego, oraz że mapa, na której oparł się organ, była nieprawidłowa i/lub sporządzona przez osobę nieuprawnioną. W tych okolicznościach trudno uznać za zasadny zarzut skargi dotyczący błędnego ustalenia przebiegu granicy pasa drogowego.

Zdaniem Sądu - wbrew zarzutom skargi – z prawidłowo i wyczerpująco zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, wynika jej stan faktyczny ustalony na podstawie dokumentów z ewidencji gruntów, mapy sporządzonej przez geodetę oraz protokołów kontroli.

W tej sytuacji Sąd nie podzielił zarzutów skargi co do naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego.

Wbrew stanowisku Skarżącej znajdujący się w aktach sprawy dokument - operat techniczny, został wykonany przez geodetę uprawnionego. Z mapy tej wynika, że należąca do Skarżącej reklama (nośnik oznaczony numerem 2 o powierzchni rzutu poziomego 0, 52 nr oraz szerokości 5,25 m) znajduje się w obrębie działki nr [...]. Nie ma też racji Skarżąca, że ww. dokument geodezyjny nie może być wykorzystany jako dowód na okoliczność przebiegu linii pasa drogowego bowiem został wykonany przez uprawnionego geodetę i ma walor dowodu w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a., jak słusznie wskazał organ. Po drugie, skoro cała działka ewidencyjna nr [...] jest działką o przeznaczeniu "dr" we własności W. to logiczne jest twierdzenie organu, że w całości stanowi ona pas drogowy. Odmienne twierdzenia Skarżącej nie zostały poparte żadnymi wiarygodnymi dowodami przeciwnymi, a zatem są one jedynie polemiką ze stanowiskiem organu.

O słuszności zarzutów skargi nie może także świadczyć przywołany przez Skarżącą art. 34 u.d.p. W myśl tego przepisu odległość granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub od innych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 i 2 powinna wynosić co najmniej 0,75 m, a dla autostrad i dróg ekspresowych - co najmniej 2 m. Należy zaznaczyć, że cytowany przepis określa minimalną odległość pomiędzy pasem drogowym a zewnętrzną krawędzią wykopu, nasypu, rowu lub innymi urządzeniami a nie maksymalną. Natomiast podnoszona w skardze okoliczność, że pod ścianą, na której zawieszono sporną reklamę znajduje się kiosk warzywny oraz sklep Totalizatora Sportowego nie ma znaczenia w sprawie bowiem przedmiotem postępowania administracyjnego był wyłącznie fakt zajęcia pasa drogowego przez reklamę należącą do Skarżącej. Sąd podziela stanowisko organu, że umieszczenie obiektów o charakterze nietrwałym na czas oznaczony nie pozbawia działki drogowej charakteru pasa drogowego, co wynika z art. 39 ust. 3 i art. 40 u.d.p. Także miejsce umieszczenia tabliczki z nazwą ulicy na ścianie budynku nie może przesądzać o przebiegu granicy pasa drogowego.

Wobec bezspornego ustalenia, że Skarżąca umieściła reklamy w przedmiotowym pasie drogi bez zezwolenia, zarządca tej drogi obowiązany był do wymierzenia jej odpowiedniej kary pieniężnej. W tym zakresie nie istnieje tzw. "uznanie administracyjne". Brak jest ustawowych wyjątków, które upoważniałyby organy do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej w sytuacji ustalenia, że w sprawie ziściły się przesłanki z art. 40 ust. 12 u.d.p. Ponadto, związany charakter skarżonej kary pieniężnej niejako determinuje i jednocześnie usprawiedliwia takie działania organów, jak w rozpoznawanej sprawie. Potwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 lipca 2015 r. sygn. akt II GSK 1639/14.

Nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 8 § 2 k.p.a., który obowiązuje od 1 czerwca 2017 r. Z przepisu tego wynika , że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Przez utrwaloną praktykę należy rozumieć zgodne z prawem, akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych. Takich okoliczności strona w skardze nie wskazała, odwołując się jedynie do treści decyzji administracyjnej z 22 października 2014 r. Nie wiadomo zatem jakie konkretne okoliczności faktyczne i prawne Skarżąca miała na uwadze powołując się na utrwaloną praktykę organu w niniejszej sprawie i dlaczego jej zdaniem obie sprawy były identyczne.

Dlatego też wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które Sąd ma obowiązek badać z urzędu, skargę należało oddalić.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w sentencji.