Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 631/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 271 ust. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 473/18 w sprawie ze skargi Powiatowego Zarządu Dróg w [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 12 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 473/18, po rozpoznaniu skargi Powiatowego Zarządu Dróg w [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], określenia opłaty stałej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych – uchylił zaskarżoną decyzję.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji informacją z dnia [...] lutego 2018 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie ustaliło dla Powiatowego Zarządu Dróg w [...] opłatę stałą za usługi wodne - odprowadzenie do wód - wód opadowych lub roztopowych za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r., w wysokości 37,00 zł. (słownie: trzydzieści siedem złotych). W informacji wskazano, że opłata stała została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.), dalej: "ustawa Prawo wodne" oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 250). Opłata stała została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 2,5 zł na dobę za 1 m3/s czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnej ilości odprowadzanych wód określonej w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...] w ilości 146,2 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,040611 m3/s.

Powiatowy Zarząd Dróg w [...], pismem z dnia [...] lutego 2018 r. złożył reklamację i wyjaśnił, że decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym przywołana w informacji dotyczy miejscowości [...], która jest wsią i nie posiada praw miejskich i w związku z tym opłata nie powinna być naliczona.

Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie określił Powiatowemu Zarządowi Dróg w [...], za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r., opłatę stałą w wysokości 37,00 zł za odprowadzenie do wód - wód opadowych lub roztopowych, wskazując, że opłatę należy uiścić w czterech kwartalnych ratach.

Na ww. decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł Powiatowy Zarząd Dróg w [...] podnosząc, że [...], którego dotyczy pozwolenia wodnoprawne i zaskarżona decyzja jest wsią i nie posiada praw miejskich, co przesądza o braku podstaw do naliczenia opłaty. Skarżący wywiódł, że nie zgadza się z dokonaną przez organ interpretacją art. 271 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne, według której ostatnia część zdania pkt a) dotyczy jedynie systemów kanalizacji zbiorczej. O wadliwości tej interpretacji przesądza treść pkt b), w którym ustawodawca wskazał kolejne podstawy do naliczenia opłaty, lecz również obejmujące granice administracyjne miast i zdaniem skarżącego ostatnia część zdania pkt a) to jest "w granicach administracyjnych miast" odnosi się do całości ust. 1, a nie jedynie do systemów kanalizacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wskazanym na wstępie wyrokiem, uznał wniesioną skargę za uzasadnioną. Stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu powodującym konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego, jednak nie z przyczyn wskazywanych w skardze.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, z którego wynika, że organ dokonał błędnej interpretacji art. 271 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne. Wskazana regulacja dotyczy bowiem dwóch odrębnych sytuacji, o czym przesądza użycie przez ustawodawcę spójnika "albo", stanowiącego alternatywę rozłączną, co oznacza że opłata jest ustalana niezależnie zarówno w pierwszym jak i w drugim z wymienionych przypadków. Zdaniem Sądu meriti nie można przyjąć, że użyte przez ustawodawcę po spójniku "albo" sformułowanie: "w granicach administracyjnych miast", ma zastosowanie do całej regulacji zawartej w art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy Prawo wodne.

Zastrzeżenia Sądu Wojewódzkiego wzbudził jednak sposób obliczenia tej opłaty. W sytuacji bowiem, gdy ustawodawca nie zajął jednoznacznego stanowiska w przedmiocie zasad naliczania opłaty stałej, a art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne nie da się w badanej sprawie zastosować wprost, stanowisko organu wydaje się być wątpliwe. W tym miejscu Sąd pierwszej instancji odwołał się do regulacji zawartej w art. 7a K.p.a., który w § 1 stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.

Analiza art. 7a § 1 K.p.a. w powiązaniu z art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne doprowadziła Sąd do wniosku, że organ administracji wodnej, wykorzystując do ustalenia opłaty stałej za wprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód, maksymalny godzinowy wskaźnik tego poboru przewidziany w pozwoleniu wodnoprawnym, wbrew dyspozycji art. 7a § 1 K.p.a., nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 271 ust. 4 p.w. na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty i przyjął rozwiązanie dla strony mniej korzystne.

W konsekwencji w niniejszej sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7a § 1 K.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło także do naruszenia przepisu art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne, poprzez ustalenie rocznej opłaty stałej w wysokości nieadekwatnej do dopuszczalnej rocznej ilości odprowadzania wód opadowych i roztopowych do wód.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2017 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzucił naruszenie:

a) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 271 ust 4 pkt. 1 ustawy Prawo wodne poprzez przyjęcie, że do obliczenia opłaty stałej za odprowadzenie do wód - wód opadowych lub roztopowych można dokonać zarówno na podstawie maksymalnej ilości możliwej za wprowadzenie wód opadowych i roztopowych do wód w m3 na godzinę, jak i maksymalnej ilości możliwej do wprowadzenia wód do wód w m3 na rok, które wynikają z pozwolenia wodnoprawnego, mimo że z treści przepisu art. 271 ust. 4 p.w. jednoznacznie wynika, że składową wzoru służącego ustaleniu opłaty stałej jest maksymalna ilość wody , która może być odprowadzana do wód w jednostce czasu związanej z chwilowym odprowadzeniem wód (tj. w m3 na sekundę), któremu odpowiada ustalony w pozwoleniu wodnoprawnym wskaźnik maksymalnego odprowadzenia wody w m3 na godzinę, a nie wskaźnik maksymalnego rocznego odprowadzenia wody, co doprowadziło do uchylenia odpowiadającej prawu decyzji w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej za odprowadzenie oczyszczonych wód do wód;

b) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7a § 1 K.p.a. polegające na przyjęciu, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną zaistniały przesłanki do zastosowania dyspozycji art. 7a § 1 K.p.a., tj. obliczenia opłaty stałej za odprowadzenie wód opadowych i roztopowych do wód na podstawie maksymalnej dopuszczalnej rocznej ilości odprowadzania wód opadowych i roztopowych do wód zdaniem Sądu pierwszej instancji rozstrzygnięciem korzystniejszym dla podmiotu obowiązanego do poniesienia opłaty stałej, co doprowadziło do uchylenia odpowiadającej prawu decyzji z dnia [...] marca 2018 r. w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej za odprowadzenie wód opadowych do wód. Prawidłowe odkodowanie normy prawnej wynikającej z treści przepisu art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne prowadzi do jednoznacznego i nie budzącego żadnych wątpliwości interpretacyjnych wniosku, że obliczenia opłaty stałej dokonuje się na podstawie największej ilości możliwej do odprowadzenia wód opadowych do wód na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, co oznacza, że w sytuacji, gdy pozwolenie wodnoprawne określa maksymalną ilość wody odprowadzanej do wód, która może być w określona w jednostce czasu związanej z chwilowym poborem wód, innej aniżeli w m3 na sekundę, tj. w m3 na godzinę, to należy przyjąć tę wielkość odprowadzenia wód trzeba dokonać jej przeliczenia na m3 na sekundę.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych. Nadto, na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyżej wskazane zarzuty szerzej umotywowano.

Na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: "uCOVID-19", Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej sprawę skierowała do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, z uwagi a to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe. W związku z tym zawiadomiono strony, że każda z nich ma prawo do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej w terminie siedmiu dni.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zarządzenie Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej o skierowaniu – na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 uCOVID-19 - sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, w pierwszej kolejności zobligowało Naczelny Sąd Administracyjny do zbadania dopuszczalności rozpoznania niniejszej sprawy na tego rodzaju posiedzeniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając zasady: jawności posiedzeń sądowych (art. 10 P.p.s.a.) i rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych na rozprawie (art. 90 § 1 P.p.s.a.), przy jednoczesnym zastrzeżeniu wyjątku od nich, gdy przewiduje to "przepis szczególny" i zastosowaniu rozwiązań przewidzianych w art. 15zzs4 ust. 2 i 3 uCOVID-19, zaistniały podstawy do rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 15zzs4 ust. 1-3 uCOVID-19: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 1), "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu" (ust. 2), "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 3).

Należy mieć na względzie, że w pierwotnej wersji uCOVID-19 zamieszczono przepis art. 15 zzs ust. 6, z którego treści wynikało, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 "nie przeprowadza się rozpraw ani posiedzeń jawnych", z wyjątkiem rozpraw i posiedzeń jawnych w sprawach określonych w art. 14a ust. 4 i 5 tej ustawy, określonych mianem "pilnych". Uchylenie przepisów art. 14a i art. 15zzs uCOVID-19 nastąpiło jednocześnie z dodaniem do tej ustawy m.in. przywołanych wyżej regulacji zawartych w jej art. 15 zzs4 ust. 2 i 3, które zostały następnie znowelizowane przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2021, poz.1090) zmieniającej uCOVID-19 z dniem 3 lipca 2021 r. Sens takiego działania ustawodawcy sprowadza się zatem do tego, że istniejący stan epidemii ogłoszony z powodu COVID-19 (co jest okolicznością notoryjną) nie stanowi aktualnie przeszkody m.in. do działania przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Dodanie w uCOVID-19 przepisów art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 nakazuje rozważyć, czy przewidziane w tych przepisach rozwiązania – wobec niewątpliwie utrzymującego się stanu epidemii COVID-19, powinny mieć zastosowanie w stosunku do niniejszej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia funkcjonalna przepisów uCOVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania konstrukcji zawartej w art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 w przedmiotowej sprawie i możliwością rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 P.p.s.a. Podkreślić należy, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro wskazanym uprzednio zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie. W konsekwencji skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne jest rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, albowiem w obecnych realiach – w związku z cyt. wyżej nowelizacją uCOVID-19 - Naczelny Sąd Administracyjny orzeka wyłącznie na rozprawach online (za wyjątkiem spraw wskazanych w art. 15 zzs4 ust. 4) oraz na posiedzeniach niejawnych, sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne z poinformowaniem stron o przeszkodach wynikających z intensyfikacji rozwoju epidemii, a okoliczności te nadal występują, przy czym aktualnie nie jest możliwe przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Skarżący kasacyjnie organ formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół niewłaściwej wykładni postanowień art. 271 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne, która, w ocenie kasatora, doprowadziła do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji dokonanych przez organy ustaleń faktycznych. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane powinny zostać kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z ogólną definicją zawartą w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo wodne usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Z kolei przepis art. 35 ust. 3 ustawy Prawo wodne zawiera listę "usług wodnych", która obejmuje m.in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (pkt 7). Z tego ostatniego przepisu wynika, że odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych stanowi usługę wodną tylko wtedy, gdy następuje poprzez otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo poprzez systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Przepis art. 35 ust. 1 mówi o: "zapewnieniu określonym podmiotom możliwości korzystania z wód".

Opłaty stałe wprowadzone zostały w ustawie Prawo wodne i obejmują korzystanie przez podmioty uprawnione z usług wodnych w okresie od dnia 1 stycznia 2018 r. Wskazać w tym miejscu należy, że uchwalenie i wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy Prawo wodne z 2017 r., było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. - Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275). Z postanowień art. 9 ww. Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zasadę tę wprowadza także art. 86 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie oraz art. 7 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm., obecnie Dz.U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm.), zgodnie z którym, kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego naruszenia. Obowiązek poniesienia kosztów usunięcia skutków zanieczyszczenia środowiska związany jest, więc z faktycznym jego zanieczyszczeniem. W świetle tych przepisów nie można przyjąć, że sama potencjalna możliwość korzystania ze środowiska poprzez wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód stanowi podstawę do wymierzenia opłaty za tę usługę wodną, w sytuacji, gdy brak jest urządzeń wodnych, za pomocą których wody opadowe i roztopowe miałyby być odprowadzane do wód, a więc nie istnieje faktyczna możliwość "zanieczyszczania" środowiska. Konsekwentnie zatem, w przepisach ustawy Prawo wodne wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości.

Zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 3a ustawy Prawo wodne opłatę za usługę wodną w tym przypadku uiszcza się za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Opłata ta składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych (art. 270 ust. 1). Jak wynika z treści art. 268 ust. 1 pkt 3a ustawy Prawo wodne opłatę pobiera się "za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych". Odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych musi następować za pośrednictwem otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemów kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Istnienie tych systemów kanalizacji jest więc warunkiem powstania obowiązku poniesienia opłaty za tę usługę wodną.

Wbrew zarzutom i argumentom skargi Sąd Wojewódzki, w realiach sprawy, dokonał prawidłowej systemowej i funkcjonalnej wykładni postanowień art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne przyjmując, że do obliczeń opłaty za usługę wodną w postaci odprowadzania wód opadowych do wód, powinien być zastosowany wskaźnik maksymalnego przepływu rocznego wód opadowych.

Przepis art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne stanowi, że wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych, albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast oraz wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Wprawdzie wzór obliczania opłaty zawarty w tym przepisie odnosi się do parametrów określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, lecz jego interpretacja nie może być oderwana od podstawowej zasady dotyczącej opłat za usługi wodne, czyli zasady "zanieczyszczający płaci".

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu, że do obliczeń opłaty powinno się zastosować przepływ maksymalny godzinowy. Zauważyć trzeba, że ustawodawca przy określaniu składowych, jakie powinny być brane przy obliczeniu wysokości opłaty posłużył się sformułowaniem: "maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód". Pozwala to przyjąć, że intencją ustawodawcy było nałożenie obowiązku uiszczenia opłaty, której wysokość została uzależniona nie od maksymalnej ilości wody, która może być odprowadzona, lecz maksymalnej ilość wód odprowadzanych. Stanowisko to potwierdza stylizacja normatywna art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne, która jest odmienna od dwóch poprzedzających go jednostek redakcyjnych, tj. art. 271 ust. 2 i 3. W tych przepisach ustawodawca zaakcentował bowiem potencjalną możliwość poboru wód, przez zastosowanie sformułowań: "może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego" i "może być pobrana na podstawie tych pozwoleń". Odmiennie zredagowana została natomiast treść art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne, gdyż ustawodawca nie użył tu sformułowania "może", lecz wskazał, że wysokość opłaty ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Jak trafnie wskazał Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wskaźnik maksymalny godzinowy jest ograniczony ilością odprowadzanej wody wynikającej z maksymalnego wskaźnika rocznego, który jako najbardziej zbliżony do rzeczywistej wielkości odprowadzanych wód, powinien mieć zastosowanie do wyliczenia opłaty stałej.

Nie można przyjąć, że to maksymalny limit godzinowy należało zastosować przy ustalaniu opłaty stałej. Przedmiotowa opłata jest bowiem opłatą roczną, zatem to wskaźnik przepływu maksymalnego rocznego odzwierciedla rzeczywistą dopuszczalną w skali roku ilość wód, którą strona może odprowadzać do wód. Należy również wskazać, że za podstawę do obliczeń maksymalnej rocznej ilości wód opadowych przyjmuje się miarodajną wielkość opadów, która wynika z wielkości odwadnianej zlewni oraz średniej rocznej ilości opadów przypadającej na odwadniany teren. Roczna ilość wód opadowych zależy od powierzchni zlewni, typu powierzchni występujących w danej zlewni oraz wielkości średniego opadu rocznego.

Zresztą już z samego sformułowania, że opłata ma być uiszczona w równych (czterech) ratach kwartalnych, wynika założenie ustawodawcy, że roczny wymiar opłaty ma charakter stały i od początku roku z góry ustalony, co wskazuje, że przy ustalaniu wysokości tej opłaty nie ma znaczenia rzeczywista ilość wykorzystanych wód w ciągu roku (wiążąca się np. z faktyczną ilością dni odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód). Jeśli założenie to byłoby przeciwne, ustawodawca nie mógłby przyjąć, że za każdy z czterech kwartałów wysokość opłaty będzie równa, skoro w każdym kwartale ilość wykorzystanych wód, (czyli odprowadzonych wód opadowych lub roztopowych) mogłaby być inna (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 618/20, LEX nr 3062445). Stąd też należy również zgodzić się z twierdzeniem Sądu Wojewódzkiego, że zastosowanie przez organ maksymalnego godzinowego wskaźnika ilości wód opadowych do ustalenia opłaty stałej rocznej, doprowadziło do jej wymierzenia w wysokości nie odzwierciedlającej ilości rzeczywistego, a także dopuszczalnego pozwoleniem wodnoprawnym legalnego odprowadzania wód opadowych.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 K.p.a. Sąd słusznie wskazał, że przepisy dotyczące nowej instytucji, jaką jest opłata za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych powinny być interpretowane na korzyść podmiotu, który taką daninę publiczną ma uiścić, szczególnie, że przepisy te mają zastosowanie do "usług wodnych", na korzystanie z których pozwolenia wodnoprawne wydano przed wejściem w życie przepisów Prawa wodnego z 2017 r.

Opłaty za usługi wodne stanowią daninę publiczną, tym samym przepisy nakładające te opłaty i określające sposób ich wyliczenia powinny być jasne, precyzyjne i nie nasuwające żadnych wątpliwości, co do zakresu nałożonego obowiązku. Opłaty stałe za usługi wodne są nowymi środkami prawnofinansowymi w polskim prawie wodnym, a ich wprowadzenie do polskiego systemu prawnego wymagało dostosowania tych regulacji do obowiązujących do tej pory przepisów dotyczących pozwoleń wodnoprawnych.

Trzeba też mieć na uwadze, że w dacie orzekania przez organ oraz Sąd pierwszej instancji w ustawie Prawo wodne brak było przepisów przejściowych regulujących te kwestie. Dopiero na mocy art. 1 pkt 88 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2170) dodano art. 552a, który stanowi: "W przypadku gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2-5, dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m3 na godzinę maksymalnych ilości możliwych do:

1) pobrania wód podziemnych albo powierzchniowych,

2) odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast,

3) odprowadzania do wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast,

4) wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi - określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m3/s.".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro określony w pozwoleniu wodnoprawnym wskaźnik maksymalnego poboru godzinowego wód podziemnych przeliczony na m3/s ma być stosowany do ustalenia wysokości opłat stałych począwszy od 2020 r., to w stosunku do opłat stałych za 2018 r. należy stosować przepisy dotychczas obowiązujące. W związku z nieprecyzyjnym sformułowaniem przepisów w tym zakresie należy uznać, że wykładnia art. 271 ust. 4 Prawa wodnego w zw. z art. 7a § 1 K.p.a. dokonana w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji, która jest bardziej korzystna dla podmiotów obowiązanych do uiszczenia tych opłat, jest prawidłowa.

Mając powyższe należy stwierdzić, że skoro wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu, a zarzuty skargi kasacyjnej nie uzasadniają uznania naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię oraz naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.