Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 539/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6300 Weryfikacja zgłoszeń celnych co do wartości celnej towaru, pochodzenia, klasyfikacji taryfowej; wymiar należności celny
6110 Podatek od towarów i usług
Hasła tematyczne: Celne postępowanie
Celne prawo
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny, Sędziowie NSA Andrzej Kisielewicz, Andrzej Kuba (spr.), Protokolant Joanna Kubacka, po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] – Agencji Celnej [...] w Lublinie od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 grudnia 2004 r. sygn. akt III SA/Lu 609/04 w sprawie ze skargi [...] - Agencji Celnej [...] w Lublinie na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej z dnia 24 sierpnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie uznania zgłoszenia celnego za nieprawidłowe I. uchyla zaskarżone postanowienie II. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej na rzecz [...]Agencji Celnej "[...]" w Lublinie kwotę 1500 zł (tysiąc pięćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 21 grudnia 2004 r., sygn. akt III SA/Lu 609/04 w sprawie ze skargi [...] prowadzących Agencję Celną "[...]" na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej z dnia 24 sierpnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie uznania zgłoszenia celnego za nieprawidłowe, ustalenie wartości celnej towaru oraz określenie wysokości podatku od towarów i usług – odrzucił skargę.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podał, że decyzją z dnia 24 sierpnia 2004 r. Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej, po rozpatrzeniu odwołania "[...]" - Sp. z o.o. w Jastrzębiej od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w Lublinie z dnia 20 maja 2004 r. Nr [...] uznającej zgłoszenie celne uzupełniające Nr [...] z dnia 27 sierpnia 2003 r. za nieprawidłowe, uchylił zaskarżoną decyzję w części sentencji wzywającej do uiszczenia odsetek za zwłokę od zaległości podatkowej i orzekł o zmianie w treści sentencji, zaś w pozostałej części utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

[...] prowadzący Agencję Celną "[...]" w Lublinie złożyli na powyższą decyzję organu odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zarzucając jej naruszenie art. 120, art. 121, art. 122, art. 187 ustawy Ordynacja podatkowa, art. 23 § 1, § 7, § 9, art. 29 § 1, art. 65 § 7, art. 83 § 1 i § 2, art. 27718, art. 85 § 1 w zw. z art. 80 § 5, art. 230 § 1 Kodeksu celnego oraz art. 71 § 4 Kodeksu celnego w zw. z art. 267 § 1 pkt 5 Ordynacji podatkowej, które to naruszenie przepisów zarówno prawa materialnego jak i procesowego miały wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, powołując się na treść art. 50 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., stwierdził, że legitymowanymi do wniesienia skargi są dwie kategorie podmiotów. Pierwszą z nich będą podmioty, którym to uprawnienie przysługuje w celu ochrony ich interesu prawnego (i do tej grupy niewątpliwie należy zaliczyć stronę postępowania, do której decyzja została adresowana), drugą grupę zaś stanowią podmioty, którym przyznano prawo wniesienia skargi w cudzej sprawie ze względu na pełnioną przez nich funkcję oraz ochronę porządku prawnego.

Oceniając możliwość złożenia skargi przez stronę w kontekście naruszenia jej interesu prawnego, trzeba, zdaniem Sądu, zwrócić uwagę na fakt, iż interes ten należy rozumieć jako przyznanie jednostce prawa konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym na mocy określonych przepisów prawa materialnego, oraz że musi być on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie.

W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej skierowana została do "[...]" - sp. z o.o. w Jastrzębiej, reprezentowanej przez Agencję Celną "[...]" [...] w Lublinie. Adresatem zaskarżonej decyzji była zatem wyżej wymieniona spółka "[...]" i miała ona prawo złożenia na nią skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, z którego to prawa nie skorzystała. Skargę natomiast wnieśli [...] prowadzący Agencję Celną "[...]" w Lublinie, określeni w decyzji jako "reprezentujący" stronę.

W postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na zasadzie art. 34 i art. 35 ustawy p.p.s.a. stronę będącą osobą prawną reprezentować mogą zaś jedynie pełnomocnicy, których wymienia ustawa, a mianowicie: adwokat lub radca prawny, inny skarżący lub uczestnik postępowania, pracownik tej jednostki albo jej organu nadrzędnego. Natomiast zgodnie z art. 33 uczestnikiem postępowania na prawach strony jest osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, ale nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego.

Składając skargę w przedmiotowej sprawie Agencja Celna "[...]" - [...] nie wykazała, iż zaskarżona decyzja narusza jej interes prawny. Sąd stwierdził również, iż zgodnie z wymienionymi wcześniej przepisami agencja celna nie może reprezentować strony w postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W skardze kasacyjnej [...] Agencja Celna "[...]" zaskarżyła powyższe postanowienie WSA w Lublinie w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzuciła orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania sądowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie przepisu art. 50 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), dalej p.p.s.a., polegające na uznaniu, że agencja celna będąca przedstawicielem bezpośrednim nie jest uprawniona do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w sytuacji, gdy ma ona interes prawny w rozpoznaniu sprawy oraz brała udział w postępowaniu administracyjnym i była stroną postępowania celnego,

2) naruszenie art. 58 § 1 pkt 6) i § 3 p.p.s.a., polegające na odrzuceniu skargi oraz uznanie, że wniesienie skargi jest niedopuszczalne w sytuacji, gdy skargę wniósł podmiot do tego uprawniony - agencja celna będąca przedstawicielem pośrednim,

3) naruszenie art. 3 § 1 pkt 1) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., polegające na odmowie kontroli działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny poprzez odrzucenie skargi oraz jej nie rozpoznanie w sytuacji, gdy skargę wniósł uprawniony do tego podmiot, a przedmiotem zaskarżenia była decyzja administracyjna

wydana przez uprawniony do tego organ na podstawie obowiązujących przepisów prawa.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, że legitymowanymi do wniesienia skargi, na podstawie art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a., są dwie kategorie podmiotów Skarżąca wskazała, że według WSA istotne znaczenie w sprawie miało rozumienie interesu prawnego, uprawniającego do wniesienia skargi w cudzej sprawie ze względu na pełnioną funkcję, jako przyznania jednostce prawa konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym na mocy określonych przepisów prawa materialnego oraz że musi on być indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie. Sąd stwierdził przy tym, że agencja celna składając skargę w przedmiotowej sprawie ani nie wykazała istnienia rzeczonego interesu prawnego, ani nie mogła reprezentować strony na mocy prawa w postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Tymczasem zaskarżona decyzja Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej faktycznie "skierowana" została do "[...]" - Spółka z o.o. w Jastrzębiej, reprezentowanej przez Agencję Celną "[...]" [...] w Lublinie. Z faktu tego nie wynikało jednak, zdaniem strony, że skarżący nie mieli prawa złożenia skargi na tę decyzję. Z akt sprawy wynika, że byli oni stroną postępowania (wnieśli odwołanie we własnym imieniu wskazując, że są "odwołującymi się", a nie pełnomocnikami), a nadto zaskarżona decyzja naruszała ich interes prawny, gdyż agencja będąc przedstawicielem pośrednim złożyła zabezpieczenie wykonania należności celnych i podatkowych.

Zdaniem skarżącej Sąd odrzucając skargę w sposób nieuprawniony uznał, że skarżący nie byli stroną postępowania, mimo że upoważnienie udzielone przez Spółkę Agencji obejmowało złożenie zabezpieczenia majątkowego. Przepis art. 133 Ordynacji podatkowej, mający zastosowanie w sprawie na podstawie art. 262 Kodeksu celnego, stanowi, że w postępowaniu stroną jest każdy, kto żąda czynności organu, do kogo czynność organu się odnosi lub czyjego interesu działanie organu choćby pośrednio dotyczy. Sąd pominął, w ocenie strony, następstwa udzielenia Agencji przez [...] nie tylko pełnomocnictwa do reprezentowania przed urzędem celnym, bowiem umowa oraz upoważnienie z dnia 12 sierpnia 2003 r. przewidywało także złożenie przez Agencję zabezpieczenia należności celnych (art. 256 § 1 Kodeksu celnego). Agencja (osoba ją prowadząca) ponosi wówczas pełną odpowiedzialność wobec Państwa ze złożonej kaucji gwarancyjnej (art. 258 § 1 i 3 tego Kodeksu). W takiej sytuacji wszelkie działania organów celnych, wymierzających należności celne, za które zabezpieczenie należności złożyła agencja celna, dotyczyły interesów tej Agencji. Skarżąca podkreśliła, że wykładnia pojęcia "interesu prawnego", ze względu na brak jego definicji w przepisach, powinna uwzględniać okoliczności faktyczne konkretnej sprawy – a nie opierać się na kryteriach pozaustawowych, jak miało to miejsce w sprawie niniejszej.

Powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego skarżąca stwierdziła, że stanowisko jej jest uzasadnione ze względu na regulacje art. 28 k.p.a., który początkowo określał pojęcie strony w postępowaniu celnym, oraz Ordynacji podatkowej rozszerzającej dodatkowo zakres tego pojęcia. Skarżąca Agencja była stroną postępowania celnego i mogła na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. wnieść skargę do WSA na sporną decyzję.

Skarżąca podkreśliła, że materialnoprawną podstawą "interesu prawnego strony" jest w niniejszej sprawie dyspozycja art. 44 i n. Kodeksu cywilnego dotycząca prawa własności. Powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2004 r., sygn. OSK 972/04, w którym Sąd ten opowiedział się za szerokim pojęciem strony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. zwaną dalej p.p.s.a.) jest trafny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę Agencji Celnej "[...]" na decyzję obejmującą m.in. ustalenie wartości celnej towaru którego odprawą celną zajmowała się Agencja na podstawie umowy zlecenia - przedstawicielstwa pośredniego zawartego z firmą "[...]" - Sp. z o.o. w Jastrzębiej za niedopuszczalną z powodu braku legitymacji do wniesienia skargi po stronie Agencji Celnej, która nie ma własnego interesu prawnego do zaskarżenia decyzji celnej skierowanej do podmiotu dokonującego obrotu towarowego z zagranicą.

Nie przesądzając jednoznacznie czy skargę Agencja Celna "[...]" wniosła we własnym imieniu czy też jako osoba reprezentująca stronę w postępowaniu administracyjnym (pełnomocnik strony) Sąd pierwszej instancji doszedł do błędnego przekonania, że Agencja Celna "[...]" nie wykazała, że zaskarżona decyzja narusza jej interes prawny.

Należy się zgodzić ze stanowiskiem Sądu I instancji, że agencja celna nie może reprezentować strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym, gdyż zgodnie z przepisami art. 34 i 35 p.p.s.a. stronę będącą osobę prawną reprezentować mogą jedynie pełnomocnicy których wymienia ustawa a mianowicie: adwokat, radca prawny, inny skarżący lub uczestnik postępowania, pracownik tej jednostki albo jej organ nadrzędny.

Gdyby zatem Agencja Celna "[...]" wniosła w/w skargę w imieniu reprezentowanej przez nią Spółki "[...]" to rozstrzygnięcie Sądu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. byłoby prawidłowe. Natomiast w niniejszej sprawie Agencja Celna wniosła skargę we własnym imieniu, co potwierdza w zasadzie WSA, na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a., powołując się na własny interes prawny w złożeniu skargi. Skwitowanie przez Sąd I instancji jednym zdaniem, że skarżąca Agencja nie wykazała, iż zaskarżona decyzja narusza jej interes prawny stanowi naruszenie przepisów art. 141 § 4 p.p.s.a., przepisów art. 50 § 1 i art. 33 p.p.s.a.

Sąd w każdym przypadku obowiązany jest zbadać czy strona wnosząca skargę na interes prawny w tej sprawie w rozumieniu art. 50 i 33 p.p.s.a. i w związku z tym czy jest legitymowana do wnoszenia tej skargi.

Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, aby Sąd w tym kierunku poczynił pełne ustalenia i należycie rozważył przesłankę interesu prawnego w odniesieniu do Agencji Celnej. Nie zajął się Sąd I instancji analizą przepisów art. 253, art. 256 § 1, art. 258 § 1-3 Kodeksu celnego (Dz. U. z 1997 r. Nr 23, poz. 117), art. 133 § 1 Ordynacji podatkowej, która mogłaby doprowadzić go do odmiennych wniosków odnośnie braku interesu prawnego po stronie Agencji Celnej i możliwości występowania we własnym imieniu w sprawie zgłoszenia celnego.

Z akt sprawy wynika, że skarżącą Agencję łączył ze Spółką "[...]" stosunek prawny przedstawicielstwa pośredniego określony w art. 253 § 1 pkt 1 Kodeksu celnego. W świetle przepisu art. 256 § 1 pkt 5 Kodeksu celnego Agencja Celna może między innymi składać zabezpieczenie kwoty wynikającej z długu celnego, a na podstawie art. 258 § 1 osoba prowadząca agencję celną ponosi pełną odpowiedzialność wobec organów celnych za pokrycie kwot długów celnych lub innych opłat jakie powstały na skutek nieprawidłowego lub nieterminowego dokonania albo niewykonania czynności do których została upoważniona agencja celna. Już z wstępnej analizy powyższych przepisów wynika, że nie można wykluczyć a prori własnego interesu prawnego Agencji Celnej w przedmiotowej sprawie.

Agencja celna działająca na podstawie przedstawicielstwa pośredniego i dokonująca czynności przed organami celnymi ma własny interes prawny w wydaniu prawidłowej decyzji celnej, gdyż ponosi pełną odpowiedzialność majątkową przed organami celnymi za pokrycie kwot dług celnego lub innych opłat które powstały na skutek nieprawidłowego dokonania czynności do których została upoważniona.

Zbadanie powyższego interesu prawnego wymagało przeprowadzenia postępowania sądowego i nie pozwalało na odrzucenie skargi z przyczyn formalnych w oparciu o przepisy art. 58 § 1 p.p.s.a

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego nie ma jednolitości w rozstrzyganiu zagadnienia własnego interesu prawnego agencji celnych w postępowaniu celnym i tak w wyroku SN z dnia 3 października 2003 r. sygn. akt III RN 135/02 (opubl. Prokuratura i Prawo 2004/1/46) stwierdzono, że przedstawiciel bezpośredni nie jest stroną postępowania celnego w rozumieniu art. 133 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.).

Natomiast w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 24.06.2002 r. sygn. akt FPS 7/02 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że agencja celna która złożyła zabezpieczenie majątkowe należności celnych obciążających podmiot dokonujący obrotu towarowego z zagranicą jest stroną uprawnioną do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wymierzającej cło temu podmiotowi.

W uzasadnieniu uchwały wywiedziono, że agencja miała własny interes prawny, gdyż zakres zabezpieczenia obciążającego agencję zależy od wysokości cła wymierzonego podmiotowi dokonującemu obrotu towarowego z zagranicą.

Ponieważ na gruncie art. 133 Ordynacji podatkowej stroną postępowania jest każdy czyjego interesu działanie organu podatkowego choćby pośrednio dotyczy, NSA uznał, że agencja celna jest uprawniona na podstawie art. 248 § 2 tej ustawy do żądania stwierdzenia nieważności decyzji celnej.

Podobnie w wyrokach Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 2000 r. sygn. akt III RN 155/99 (OSNP 2001/3/59), z dnia 20 września 2002 r. sygn. akt III RN 143/01.

Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny bez zbadania interesu prawnego strony skarżącej nie mógł odrzucić skargi jako niedopuszczalnej w oparciu o przepis art. 58 § 1 p.p.s.a

Jeśli natomiast doszedłby do przekonania na podstawie ustalonego stanu faktycznego i prawnego, że strona skarżąca takim interesem prawnym we wniesieniu skargi, w rozumieniu powołanych wyżej przepisów art. 50 § 1 i 33 p.p.s.a., nie legitymuje się to powinien skargę oddalić a nie odrzucić.

Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 203 pkt 1 p.p.s.a