Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 456/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 39, art. 11 ust. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 2, art. 139
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151, 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędzia del. NSA Wiesław Morys (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 551/10 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 551/10, oddalił skargę R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie zasiłku celowego.

Przedstawiając w niezwykle obszernym uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...], działając z upoważnienia Prezydenta m.st. Warszawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. umorzył postępowanie w sprawie z wniosku R. S. z dnia [...] sierpnia 2008 r. o przyznanie pomocy finansowej we wrześniu i październiku 2008 r. na zakup żywności, opłacenie energii elektrycznej, zakup obuwia, biletów komunikacyjnych i środków higienicznych. Decyzja ta zapadła po uchyleniu poprzedniej tej samej treści przez organ odwoławczy, który zakwestionował przyjętą bezprzedmiotowość postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko organ pierwszej instancji stwierdził, iż przyczyną umorzenia postępowania był brak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego u R. S. W podstawie prawnej decyzji wskazał art. 105 i art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728).

Rozpatrując odwołanie strony od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], na podstawie m.in. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 106 ust. 4 w związku z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), uchyliło powyższą decyzję i orzekło o odmowie przyznania wnioskowanej podaniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. pomocy finansowej ze środków pomocy społecznej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, iż w sprawie wszczętej wspomnianym wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2008 r. pracownicy ośrodka pomocy społecznej wielokrotnie podejmowali próby przeprowadzenia u Pana R. S. wywiadu środowiskowego. W tym celu wysłano do wnioskodawcy 9 pism (opatrzonych datami [...] i [...] września 2008 r., [...] i [...] października 2008 r., [...],[...],[...],[...] listopada 2008 r. oraz [...] grudnia 2008 r.) wzywających do kontaktu oraz zawierających termin planowanej wizyty pracownika socjalnego, również kilkakrotnie udawali się osobiście do Pana S. i mimo okoliczności przemawiających za tym, że w mieszkaniu przebywał sam zainteresowany lub jego żona, mieszkanie nie zostało otwarte pracownikom socjalnym składającym wizytę rodzinie. Dopiero w dniu [...] grudnia 2008 r., zmieniony na prośbę pana S., pracownik socjalny przeprowadził skutecznie z wnioskodawcą wywiad środowiskowy. Organ II instancji przywołując treść art. 2 ust. 1, art. 4, art. 11 ust. 2 oraz art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej wyjaśnił, że decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Natomiast brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Świadczenia z pomocy społecznej mają służyć przede wszystkim zaspokajaniu podstawowych potrzeb bytowych (zapewnieniu żywności, leków, odzieży itp.). Jednocześnie osoby korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Skutkiem braku takiego współdziałania może być odmowa przyznania żądanego świadczenia. Wobec czego warunkiem merytorycznego rozpatrzenia wniosku jest uzyskanie informacji o sytuacji rodzinnej i bytowej wnioskodawcy w toku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego. Uniemożliwienie przez osobę zainteresowaną uzyskaniem pomocy przeprowadzenia takiego wywiadu należy traktować jako brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Równocześnie Kolegium wskazało, że wnioskodawca uzyskał pomoc w zakresie objętym wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2008 r. z innego źródła - według oświadczenia zawartego w odwołaniu oraz w wywiadzie z dnia [...] grudnia 2008 r. - pieniądze na potrzeby bytowe rodziny we wrześniu i październiku 2008 r. pożyczył od znajomych. Z akt sprawy wynika także, że od daty podjęcia ponownej współpracy przez R. S. z Ośrodkiem Pomocy Społecznej, rodzina na bieżąco i stale uzyskuje pomoc w celu zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych. Oznacza to, zdaniem organu II instancji, że potrzeby osób będących na utrzymaniu wnioskodawcy były zabezpieczone, bo w przeciwnym razie R. S. nie mógłby sobie pozwolić na unikanie przez 4 miesiące kontaktu z Ośrodkiem Pomocy Społecznej, narażając siebie i rodzinę na pozostawanie bez środków na zaspokojenie potrzeb bytowych. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że w sprawie zachodzą przesłanki do odmowy przyznania żądanej pomocy wobec braku współpracy ze strony wnioskodawcy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na tę decyzję złożył R. S. W jej uzasadnieniu przedstawił swoją trudną sytuację życiową, podkreślił zły stan zdrowia oraz wskazał, że brak współpracy z pracownikiem socjalnym w sprawie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie wynikał z jego złej woli. W odpowiedzi na twierdzenia o braku kontaktu z ośrodkiem podniósł, że od sierpnia 2008 r. do grudnia 2008 r. skierował doń 6 pism oraz rozmawiał osobiście z jego Dyrektorem. Pismem procesowym z dnia 5 lipca 2010 r. pełnomocnik z urzędu skarżącego podtrzymał stanowisko przedstawione w skardze, a zaskarżonej decyzji zarzucił uchybienie art. 139 k.p.a. poprzez naruszenie zakazu orzekania na niekorzyść odwołującego się, art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych poprzez niewystąpienie przez organ odwoławczy z postanowieniem sygnalizacyjnym dotyczącym istotnych uchybień w pracy Ośrodka Pomocy Społecznej, art. 100, art. 107 ust. 4 i 5 w związku z art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez uznanie przez organ orzekający, że ze strony skarżącego brak było współdziałania z pracownikami socjalnymi Ośrodka Pomocy Społecznej w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz niekierowanie się przez organy orzekające w rozpatrywanej sprawie przede wszystkim dobrem osób, których "los zmusił do korzystania z takich świadczeń". Ponadto pełnomocnik skarżącego wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. W konsekwencji domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i jej zmiany poprzez uwzględnienie wniosku wnioskodawcy z dnia [...] sierpnia 2008 r. i przyznanie mu pomocy pieniężnej w wysokości, jaką uzyskałby w razie pozytywnego rozpatrzenia złożonego wniosku wraz z odsetkami za zwłokę w ustawowej wysokości od 1 września 2008 r. do dnia zapłaty. W obszernym uzasadnieniu pisma z dnia [...] lipca 2010 r. pełnomocnik skarżącego przedstawił argumentację na poparcie złożonych wniosków.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę R. S. stwierdził, iż kwestię wydawania przez organ administracji decyzji w postępowaniu odwoławczym reguluje przepis art. 138 § 1 k.p.a. Określa on sposoby zakończenia postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji albo uchylić tę decyzję i bądź merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, bądź wydać jedno z dwóch rozstrzygnięć procesowych, tj. umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 k.p.a.). Kontrolowana decyzja jest decyzją merytoryczną reformacyjną wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który to przepis uprawnia organ II instancji do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub części i w tym zakresie do samodzielnego orzeczenia co do istoty sprawy. Organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i rozstrzyga sprawę co do istoty, jeżeli dojdzie do przekonania, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa. W przypadku, gdy zaskarżona decyzja narusza jedynie przepisy o postępowaniu administracyjnym, wówczas organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i orzec co do istoty sprawy, o ile stwierdzone naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Zastosowanie instytucji reformacji i związanego z tym orzeczenia przez organ odwoławczy co do istoty sprawy ograniczone jest zatem łącznym zaistnieniem dwóch warunków. Po pierwsze, organ odwoławczy musi zakwestionować rozstrzygnięcie organu I instancji, co oznacza, że rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego winno być odmienne od rozstrzygnięcia organu I instancji. Po drugie, organ odwoławczy nie może mieć wątpliwości co do ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego sprawy, skutkiem czego nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego w myśl art. 136 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji obie te przesłanki zostały w rozpoznawanej sprawie spełnione. Organ odwoławczy zasadnie zgodnie z obowiązującym stanem prawnym podważył stanowisko organu I instancji zajęte w uzasadnieniu decyzji, z którego wynikało, że brak możliwości przeprowadzenia przez pracownika socjalnego wywiadu środowiskowego z winy wnioskodawcy powoduje bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 k.p.a. Wobec prawidłowo ustalonego w rozpatrywanej sprawie stanu faktycznego i braku konieczności prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego lub dowodowego, prawidłowo również Kolegium rozpatrzyło sprawę merytorycznie opierając się na przepisach ustawy dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Sąd Wojewódzki powołując się na art. 2 ust. 1 tej ustawy stwierdził, iż pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zatem pomoc społeczna ma jedynie na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej; udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy. Sąd wskazał, iż pomoc społeczna spełnia jedynie funkcję subsydiarną, wymagając współdziałania z organem adresata i beneficjenta udzielanej pomocy. Jednym ze świadczeń pieniężnych jest określony w art. 41 ustawy o pomocy społecznej specjalny zasiłek celowy, w ramach którego przewidziano możliwość przyznania bezzwrotnego świadczenia pieniężnego w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. Jednakże istnienie potrzeby przyznania jakichkolwiek świadczeń z pomocy społecznej wymusza konieczność zbadania nie tylko posiadanych środków i dochodów, ale również całokształtu warunków życia osób chcących skorzystać z pomocy społecznej. Spełnienie bowiem przesłanek warunkujących przyznanie świadczeń pomocowych w niej określonych, tj. przykładowo bezdomności, ubóstwa, jak również wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w przepisie art. 41 ustawy o pomocy społecznej, nie jest wystarczającym uzasadnieniem i jednocześnie gwarancją uzyskania przez wnioskodawcę świadczenia. Dodatkowo w przywołanej ustawie ustawodawca ustanowił obowiązek współdziałania osoby wnioskującej o przyznanie jej pomocy ze środków publicznych w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, w której się znalazła. Powyższy obowiązek został przez ustawodawcę wyrażony wprost w przepisie art. 4 ustawy o pomocy społecznej, wedle którego każda osoba ma obowiązek pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej, a jeżeli nie wykonuje takiego obowiązku, nie występuje podstawowa przesłanka udzielenia takiej osobie pomocy ze środków publicznych. Jednym z podstawowych celów określonych w ustawie o pomocy społecznej, o którym mowa w art. 4 wymienionej ustawy, jest aktywizacja świadczeniobiorców. Pomoc przyznawana na gruncie ustawy o pomocy społecznej - bez względu na jej rodzaj - ma charakter jedynie przejściowy i zakłada wykształcenie odpowiednich postaw u osób z niej korzystających, w celu pokonania życiowych trudności. Nie ma ona w żadnym wypadku zamieniać się w stałe i jedyne źródło utrzymania dla osób o nią występujących. Zatem obowiązek współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej jest niezwykle istotny i dlatego też został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie. Przepisy ustawy dokładnie nie wskazują sposobu jego realizacji, co przesądza o pozostawieniu kwestii oceny postawy wnioskodawców w tym zakresie organom pomocowym. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych i rozsądnych propozycji pracownika socjalnego pomagających osobie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe, w jakich się znalazła w celu "wyjścia" z systemu pomocy społecznej i umożliwienia mu samodzielnego i odpowiedzialnego życia w społeczeństwie. W ocenie Sądu egzekucja od beneficjenta bądź potencjalnego beneficjenta pomocy społecznej obowiązku współdziałania jest istotna również z tego powodu, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń i wykształcania nieprawidłowych nawyków. W związku z tym uzasadnione jest stwierdzenie, że bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymanie wypłaty świadczenia, o czym mowa w przepisach art. 11 i art. 106 ustawy o pomocy społecznej. Z przywołanych przepisów wynika bowiem bezsprzecznie, że organy pomocowe zobligowane są do wszechstronnej analizy i oceny postawy beneficjenta pomocy społecznej pod kątem istnienia po jego stronie woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowe, a także pozostałych przesłanek wymienionych w przywołanym przepisie, których wystąpienie pozwala na odmowę przyznania bądź wstrzymanie świadczeń. Wobec tego na organach obu instancji spoczywa obowiązek przeanalizowania również w tym aspekcie postępowania osoby domagającej się świadczenia na podstawie ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem Sądu I instancji fakt, iż R. S. przez kilka miesięcy uniemożliwiał przeprowadzenia z nim wymaganego prawem wywiadu środowiskowego wypełnia znamiona przesłanki braku współdziałania z pracownikiem socjalnym, która obwarowana jest sankcją w postaci możliwości odmowy przyznania świadczenia (art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Uprawnienie organu w zakresie wpływu dokonanej przez niego negatywnej oceny postawy strony ubiegającej się o pomoc w zakresie przyznania świadczenia określone zostały wprost w przepisach art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z treścią tego przepisu w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego. Natomiast brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. W ocenie Sądu I instancji organy pomocy społecznej podjęły wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, o czym świadczą liczne pisma do skarżącego mające na celu przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w jak najdogodniejszy dla niego sposób. Organy te dokonały również, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, właściwej oceny postawy skarżącego, którego brak współdziałania z nimi jest widoczny, a jednym z przejawów braku współdziałania było nieodpowiadanie na pisma o uzgodnienie terminu wywiadu lub niewpuszczenie pracowników do mieszkania, mimo pobytu w nim. Wywiad środowiskowy stanowi podstawę orzekania o przyznaniu uprawnień z pomocy społecznej. Wynika to z treści art. 107 ust. 1 i 3-5 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin, wydania opinii w celu ustanowienia rodziny zastępczej w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie ustanowienia rodziny zastępczej, przyznania pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka, dokonywania oceny sytuacji opiekuńczo-wychowawczej dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej, przyznania pomocy pieniężnej na usamodzielnienie i pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki oraz skierowania dziecka do całodobowej placówki opiekuńczo-wychowawczej. W przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej, niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych. Pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia.

Odnosząc się do podniesionych w piśmie pełnomocnika skarżącego z dnia 5 lipca 2010 r. zarzutów naruszenia przez Kolegium art. 139 k.p.a. poprzez naruszenie zakazu orzekania na niekorzyść odwołującego się oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych poprzez niewystąpienie przez organ odwoławczy z postanowieniem sygnalizacyjnym dotyczącym istotnych uchybień w pracy Ośrodka Pomocy Społecznej, Sąd uznał, iż zarzuty te nie znajdują uzasadnienia prawnego. Art. 139 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Pojęcie "na niekorzyść strony", o którym mowa w tym przepisie, wymaga ujęcia obiektywnego. W judykaturze podkreśla się, że "niekorzyść" to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpiło, przesądza zestawienie sentencji decyzji organu I instancji z sentencją decyzji organu odwoławczego. W tej kwestii nie jest natomiast miarodajne żądanie odwołania, bowiem każda decyzja organu odwoławczego nieuwzględniająca go byłaby decyzją wydaną na niekorzyść strony odwołującej się, chociaż obiektywnie nie pogarszałaby jej sytuacji prawnej (wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 maja 2008 r., IV SA/Wa 475/08, niepubl.). Zestawiając zatem treść sentencji organu I instancji (umorzyć postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe) z sentencją decyzji organu II instancji (uchylić zaskarżoną decyzję i odmówić przyznania wnioskowanych świadczeń), bez dalszej głębszej analizy można stwierdzić, że nie nastąpiło na skutek rozpatrzenia złożonego odwołania żadne pogorszenie sytuacji skarżącego. W wyniku wydania decyzji I instancji skarżący nie uzyskał prawa do otrzymania wnioskowanej pomocy. Również i decyzja II instancji mu tego prawa nie przyznała. Nie ma zatem mowy o jakimkolwiek pogorszeniu sytuacji skarżącego na skutek złożonego odwołania. Można jedynie zauważyć, że dzięki decyzji organu II instancji skarżący uzyskał merytoryczne rozstrzygnięcie zasadności złożonego wniosku, do czego nie doszło w przypadku decyzji organu I instancji, która z przyczyn formalnych pozostawiała jego wniosek w ogóle bez merytorycznego rozstrzygnięcia. Odnosząc się natomiast do drugiego zarzutu Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych w przypadku stwierdzenia istotnych uchybień w pracy organu jednostki samorządu terytorialnego prezes kolegium wydaje postanowienie sygnalizacyjne, którego odpisy przekazuje organowi jednostki samorządu terytorialnego i odrębnie komisji rewizyjnej odpowiednio rady gminy, powiatu albo sejmiku województwa oraz właściwemu wojewodzie. Z brzmienia tego przepisu jasno wynika, że kompetencji takiej nie posiada skład orzekający w konkretnej indywidualnej sprawie. Całkowicie zatem nieuprawnionym jest kierowanie takiego zarzutu do składu orzekającego Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Ponadto w ocenie Sądu wydanie postanowienia sygnalizacyjnego, o którym mowa w art. 20 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych stanowi uprawnienie, a nie obowiązek prezesa. Potwierdza to fakt, że przepisy przywołanej ustawy nie przewidują żadnej drogi odwoławczej (zażalenia) od takiego postanowienia. Nadto fakt ewentualnego wydania lub niewydania takiego postanowienia przez prezesa kolegium zdaniem składu orzekającego pozostaje bez żadnego wpływu na ocenę prawidłowości wydanej w indywidualnej sprawie decyzji administracyjnej.

Sąd na przeprowadzonej w dniu 18 listopada 2010 r. rozprawie postanowił nie uwzględnić wniosków dowodowych pełnomocnika skarżącego zawartych w piśmie z dnia 5 lipca 2010 r. (k. 114). Powołując się na z treść art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dalej P.p.s.a., uznał, że nie jest to działanie uzasadnione ani niezbędne do podjęcia w rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcia, a prowadziłoby do nieuzasadnionego przedłużania postępowania sądowego.

Dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od przytoczonego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł R. S.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż przepis ten uprawnia Samorządowe Kolegium Odwoławcze do wydania decyzji orzekających co do istoty w sytuacji, gdy organ I instancji nie wydał rozstrzygnięcia merytorycznego, lecz umorzył postępowanie,

- naruszenie art. 139 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż wdanie decyzji uchylającej decyzję o umorzeniu postępowania i odmawiającej przyznawanego świadczenia nie pogarsza sytuacji skarżącego.

Uzasadniając swoje stanowisko kasator wskazał, iż zgodnie z brzmieniem przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy może zmienić decyzję co do istoty jedynie wtedy, gdy ta istota została wcześniej rozpoznana przez organ I instancji. Tak się nie stało w niniejszej sprawie, gdyż organ I instancji orzekł jedynie formalnie. Stąd zaakceptowanie tego stanu rzeczy przez Sąd I instancji uznał za wadliwe. Nadto jego zdaniem Sąd ten błędnie ocenił, iż wydanie przez organ odwoławczy decyzji odmawiającej przyznanego świadczenia nie pogarsza sytuacji odwołującego się. Jedynie rozstrzygnięcia uchylające decyzję i przekazujące sprawę do ponownego merytorycznego rozpoznania lub utrzymujące w mocy niekorzystną dla odwołującego się decyzję nie pogarszają jego sytuacji. Naruszenie zakazu reformationis in peius dyskwalifikuje zaskarżoną decyzję, czego Sąd Wojewódzki nie dostrzegł.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkich sądów administracyjnych, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie naruszenia przepisów postępowania, a to art. 138 § 1 k.p.a. i art. 139 k.p.a., wszak bez powiązania tych przepisów z przepisami procedury sądowoadministracyjnej, nie bacząc, że przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się przed sądami administracyjnymi. Jest to niewątpliwa jej wada, wszak z uwagi na wskazanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że uchybienia Sądu Wojewódzkiego tym przepisom polegają na zaakceptowaniu ich naruszenia przez organ orzekający, możliwe stało się merytoryczne rozpoznanie skargi kasacyjnej. Przy czym trzeba jeszcze w tym miejscu wskazać, iż motywy podniesionego zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie dotyczą błędnej wykładni, a raczej niewłaściwego zastosowania. Nadto autorka skargi kasacyjnej nie sprecyzowała, jaki wytknięte naruszenia miały wpływ na wynik sprawy. Zatem skarga kasacyjna jest dotknięta wadami konstrukcyjnymi, które jednakowoż nie wykluczyły możliwości jej rozpoznania.

Wszak zarzuty w niej zaprezentowane okazały się chybione. W treści normy zawartej w art. 138 k.p.a. został zamieszczony zamknięty katalog rozstrzygnięć, jakie może wydać organ II instancji w wyniku rozpatrzenia odwołania. Zgodnie z brzmieniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., będącego podstawą formalnoprawną zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy wydając decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości albo w części orzeka w tym zakresie co do istoty sprawy. Stosownie do § 2 ww. przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny nie budził wątpliwości, nie było zatem podstaw do przeprowadzenia postępowania uzupełniającego. Ta okoliczność nie jest podważana w skardze kasacyjnej, która nie kwestionuje ustaleń faktycznych. Zatem niepodobna było zastosować art. 138 § 2 k.p.a. Nie powinno też dojść do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), jak też do umorzenia postępowania odwoławczego (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). Przepis art. 138 k.p.a. jest wyrazem ukształtowania postępowania toczącego się przed organami administracyjnymi, w tym również przed organem odwoławczym - co do zasady - jako postępowania merytorycznego. Utrwalony jest bowiem pogląd w orzecznictwie i piśmiennictwie pogląd, którego z tego powodu nie ma potrzeby szerzej uzasadniać, że organ ten nie dokonuje kontroli rozstrzygnięć zapadłych w pierwszej instancji, a ponownie rozpatruje sprawę w jej całokształcie. W związku z tym merytoryczny (też merytoryczno-reformacyjny) charakter mają decyzje organów odwoławczych ukierunkowane na rozstrzygnięcie o określonych prawach lub obowiązkach. U podstaw takiego modelu rozpatrywania spraw administracyjnych legła niewątpliwie również zasada szybkości działania i prostoty środków prowadzących do załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.). Organ odwoławczy zarówno wówczas, gdy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, jak i wówczas, gdy uchyla ją i sam rozstrzyga o istocie sprawy, działa jako organ administracyjny, merytorycznie rozpoznający sprawę. Wynik postępowania organu drugiej instancji nie sprowadza się jedynie do oddalenia odwołania (mimo użytego zwrotu "utrzymuje w mocy"), bądź uznania tego środka za uzasadniony. Uchylenie się od obowiązku merytorycznego rozpatrzenia sprawy jest możliwe tylko w określonych wypadkach, a takie w sprawie nie zachodzą.

Jak słusznie dostrzegł Sąd I instancji zastosowanie instytucji reformacji i związanego z tym orzeczenia co do istoty sprawy ograniczone jest łącznym zaistnieniem dwóch warunków. Po pierwsze, organ odwoławczy musi zakwestionować zasadność rozstrzygnięcia organu I instancji, po drugie nie może mieć wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, konsekwencją którego jest ustalenie, że nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego w myśl art. 136 k.p.a. Zatem za błędny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej sprowadzający się do twierdzenia, wedle którego organ odwoławczy może wydać decyzję merytoryczną jedynie w sytuacji, gdy decyzja o takim charakterze zapadła przed organem I instancji. Zaprezentowana w skardze kasacyjnej wykładnia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wykładnią zawężającą, wprowadzającą pozaprawną przesłankę ograniczającą możliwość wydania opisanego w nim rozstrzygnięcia odwoławczego w postaci merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji. Przeto zarzut naruszenia tej normy poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji uchybienia jej przez organ odwoławczy okazał się nietrafny.

Nie doszło również do błędnej wykładni przez ten organ przepisu art. 139 k.p.a., na co wskazywała skarga kasacyjna. Zaskarżona decyzja nie pogorszyła w żaden sposób sytuacji skarżącego. Jak słusznie uznał Sąd Wojewódzki działanie na niekorzyść strony, o którym mowa w art. 139 k.p.a., wymaga ujęcia obiektywnego. Zgodnie z poglądami wyrażonymi w orzecznictwie sądowoadministracyjnym "niekorzyść" to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpiło, przesądza zestawienie sentencji decyzji organu I instancji z sentencją decyzji organu odwoławczego. Zarówno decyzja organu I instancji umarzająca postępowanie, jak i decyzja organu odwoławczego odmawiająca przyznania świadczenia, to rozstrzygnięcia nieuwzględniające wniosku skarżącego. Pierwsza z powodów formalnych, druga z powodu znajdującego oparcie w prawie materialnym. Zatem obiektywnie rzecz ujmując nie można pogorszyć sytuacji osoby, której decyzja organu I instancji nie przyznała wnioskowanego świadczenia, poprzez wydanie decyzji o odmowie przyznania tego świadczenia. Rozważając istotę zakazu reformationis in peius niepodobna kierować się żądaniem odwołania, bowiem każda decyzja organu odwoławczego nieuwzględniająca go byłaby decyzją wydaną na niekorzyść strony odwołującej się, chociaż obiektywnie nie pogarszałaby jej sytuacji prawnej. Co prawda oba rozstrzygnięcia zapadłe w niniejszej sprawie mają inne podłoże i podstawę prawną, wszak ich skutki dla strony są pod względem zaspokojenia żądania, identyczne. Rozpatrywanie ich w aspekcie ewentualnych innych, czy przyszłych zaszłości, zwłaszcza procesowych, byłoby zbyt daleko idące.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny podzielając niezwykle obszerne wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i nie znajdując w treści skargi kasacyjnej podstaw do jego wzruszenia, na mocy art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.