Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2205/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 10 art. 79 par. 2 art. 84 par. 1 art. 105
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 62
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Sławomir Pauter /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 15/17 w sprawie ze skargi W. R. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [..] r. nr [..] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego obiektu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez W. R. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 kwietnia 2017 r., którym oddalono skargę W. R. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia

[..] r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego

w sprawie stanu technicznego obiektu.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne

i prawne:

Pismem z dnia [..]r. Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego

w Jaworznie wniosek W. R. o zbadanie stanu technicznego budynku przy ul. [..] w Jaworznie w zakresie przedostawania się hałasu z lokalu nr [..] do lokalu wnioskodawcy, tj. lokalu nr [..]. Pismem z [..]r. Spółdzielnia Mieszkaniowa Górnik w Jaworznie przekazała organowi I instancji protokół z dnia

[..]r. z okresowej kontroli stanu sprawności technicznej i wartości użytkowej ww. budynku przy ul. [..] w Jaworznie. Z przeprowadzonych w dniu

2 września 2015 r. oględzin wynika, że sufit w należącym do W. R. mieszkaniu nr [..] jest wykończony przyklejonymi bezpośrednio doń kasetonami. Organ I instancji stwierdził brak oznak nieprawidłowości stropu. Pełnomocnik wnioskodawcy podniósł, że jego zdaniem poziom posadzki w pomieszczeniu nr [..] nie jest na tym samym poziomie co posadzka klatki schodowej.

PINB decyzją z dnia [..]r. umorzył prowadzone postępowanie uznając, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że sporny strop znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym. Decyzja ta została uchylona decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia

[..]r.

W ramach ponownego postępowania organ powiatowy przeprowadził w dniu

[..]r. oględziny lokalu nr [..], w trakcie których ustalił, że obecna właścicielka lokalu – K. S., nie prowadziła w nim żadnych robót budowlanych. Roboty związane z ułożeniem paneli podłogowych i płytek zostały wykonane przez poprzednich właścicieli tego lokalu. K. S. jest właścicielem mieszkania od [..] r. Organ I instancji nie stwierdził nieprawidłowości odnośnie stanu technicznego. Nie dostrzeżono ugięć, odchyleń od poziomu. Stropy wykonane są z płyt prefabrykowanych stropowych, żelbetowych

i nie wykazują nieprawidłowości. Ponadto organ powiatowy wskazał, że posadzka lokalu nr [..] jest tylko o ok. 1 cm wyższa niż poziom posadzki na korytarzu. Organ pozyskał też dokumentację projektową spornego obiektu.

Następnie, decyzją z dnia [..]r. PINB ponownie umorzył postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku przy ul. [..]w zakresie stropu mieszkania nr [..]. Po rozpoznaniu wniesionego przez pełnomocnika W. R. odwołania ŚWINB decyzją z dnia [..]r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Postanowieniem z dnia [..] r. PINB, działając na podstawie

art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej Górnik

w Jaworznie przeprowadzenie kontroli i przedłożenie oceny stanu technicznego stropu pomiędzy mieszkaniami nr [..] i nr [..] oraz przeprowadzenie pomiaru hałasu dokumentując ewentualne jego przekroczenie. Do akt sprawy załączony został protokół z przesłuchania M. C., przeprowadzonego w dniu [..]r., podczas którego świadek zeznał, że po zakupie mieszkania przystąpił do remontu i wykonał: "(...) 1) W pokojach 2-ch na istniejących płytkach PCV położyłem matę PE i panele podłogowe, 2) W łazience i p. pokoju rozebrałem istniejące płytki ceramiczne i w ich miejsce ułożyłem nowe płytki ceramiczne. (...)". Nadto,

w załączeniu do pisma z dnia [..]r., przedłożone zostało sprawozdanie

z badania dźwięku w pomieszczeniach mieszkalnych nr [..] i [..] budynku przy

ul. [..] w Jaworznie, opracowane przez I. K. i datowane na lipiec 2016 r., oraz opinia techniczna dotycząca oceny stanu technicznego stropu pomiędzy ww. mieszkaniami, sporządzona przez dr inż. K. K., datowana na czerwiec 2016 r. Z wniosków końcowych ww. sprawozdania z badań dźwięku wynika, że w pomieszczeniach mieszkania nr [..] nie występują przekroczenia równoważnego poziomu dźwięku oraz maksymalnego poziomu hałasu przenikającego do mieszkania. Dodatkowo nie stwierdzono, by hałas przenikający

z mieszkania nr [..], związany z użytkowaniem lokalu, wpływał na pogorszenie komfortu akustycznego. W trakcie pomiarów nie stwierdzono przekroczenia dopuszczalnego poziomu dźwięku pochodzącego od wszystkich źródeł hałasu łącznie. Natomiast we wnioskach z przedłożonej opinii technicznej wskazano, iż w dotychczasowej eksploatacji lokali nr [..] i [..] nie nastąpiły istotne zmiany

w konstrukcji poziomych przegród budowlanych (stropy międzykondygnacyjne)

w stosunku do przyjętych w projekcie rozwiązań. Konstrukcja i zastosowane w stropach wyroby budowlane zapewniają spełnienie przez tę przegrodę wymaganych przepisami parametrów tak z uwagi na ich nośność, jak i użytkowość. Przedmiotowe stropy mogą być nadal bezpiecznie eksploatowane zgodnie z przeznaczeniem.

Wobec powyższego, PINB decyzją z dnia [..]r., nr [..], po raz trzeci umorzył postępowanie w sprawie stanu technicznego stropu pomiędzy lokalami nr [..] i [..] w ww. budynku. Od powyższej decyzji W. R., działający przez pełnomocnika adw. M. Z., wniósł odwołanie, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 79, art. 81 i art. 10 § 1 k.p.a. przez zaniechanie przesłuchania biegłego z udziałem strony postępowania, niezapewnieniu stronie możliwości zadawania biegłemu pytań i składania wyjaśnień, jak i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów;

- art. 138 § 2 k.p.a. przez niezastosowanie się organu do zaleceń ŚWINB w Katowicach w zakresie okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy;

- art. 105 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że postępowanie administracyjne stało

się bezprzedmiotowe;

- art. 7 i 85 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Decyzją z dnia [..]r. nr [..] ŚWINB utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ obszernie zrelacjonował przebieg postępowania administracyjnego, omawiając następnie kwestię bezprzedmiotowości. Podkreślił, że przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie stan techniczny stropu pomiędzy lokalami nr [..] i nr [..]. Natomiast postępowanie w sprawie prawidłowości wykonania prac remontowych w lokalu nr [..] zostało już ostatecznie zakończone przed organami nadzoru budowlanego decyzją ŚWINB z dnia [..]r., a skarga na decyzję umarzającą postępowanie została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem

z dnia 31 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1353/13.

Zdaniem organu odwoławczego, z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że stan techniczny stropu między lokalami nr [..] i [..] nie budzi zastrzeżeń. Wynika to zarówno z ustaleń dokonanych podczas oględzin przeprowadzonych przez organ powiatowy, jak i z przedłożonej w sprawie dokumentacji, w tym przede wszystkim opinii technicznej. Organ stwierdził więc, że PINB zasadnie wydał decyzję umarzającą postępowanie w sprawie.

Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w odwołaniu ŚWINB wskazał, że organ powiatowy umożliwił stronom postępowania zapoznanie się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz wypowiedzenie się w sprawie (pismo z dnia [..] r.). Przedłożona opinia techniczna oraz sprawozdanie z badania dźwięku zostały pozyskane w oparciu o regulację art. 62 ustawy Prawo budowlane.

W konsekwencji nie był przeprowadzany dowód z przesłuchania biegłego, do którego odnosi się art. 79 k.p.a. Przepisy Prawa budowlanego nie nakazują informowania stron o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin obiektu budowlanego na potrzeby przygotowania ekspertyzy technicznej.

Pismem z dnia 13 grudnia 2016 r. W. R., reprezentowany przez adw. M. Z., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, domagając się jej uchylenia, a także uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji, podobnie jak w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej zarzucił naruszenie:

- art. 79 ust. 2 w zw. z art. 81 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. przez uniemożliwienie stronie brania czynnego udziału w przeprowadzeniu dowodu, zadawania pytań, czynienia zarzutów opinii biegłego oraz składania stosownych wyjaśnień;

- art. 7 i 8 k.p.a. przez odstąpienie od własnych zaleceń (decyzja uchylająca z 7 grudnia 2015 r.) i pominięcie okoliczności, iż wcześniej wskazywano na konieczność zbadania zamaskowanego kasetonami i panelami podłogowymi stropu kondygnacyjnego, ponowne przesłuchanie wykonawców remontów tj. małżonków C., zakazanie badania stanu technicznego stropu w oparciu wyłącznie o metodykę organoleptyczną, co w konsekwencji spowodowało, iż postępowanie było prowadzone w sposób budzący brak zaufania jego uczestników do władzy publicznej (pismo osobiste skarżącego nt. niewyjaśnionych do tej pory rozbieżności w ustaleniach faktycznych organów);

- art. 62 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie polegające na zaniechaniu przeprowadzenia kontroli oraz przedstawieniu ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części przez osoby nie posiadające uprawnień budowlanych w odpowiedniej specjalności.

W uzasadnieniu pełnomocnik rozszerzył wskazane wyżej zarzuty. Zakwestionował zarówno ekspertyzę akustyczną jak budowlaną. Wskazał, że jego zdaniem pomiar hałasu bytowego został przeprowadzony nieprawidłowo, biegli działali bowiem na zlecenie SM Górnik, a tym samym należało ową opinię traktować z daleko posuniętą ostrożnością. Nadto, sporządzenie opinii w formie pisemnej wyklucza właściwie udział strony w "wypowiadaniu" opinii przez biegłego, gdyż czyni on to sporządzając dokument pisemny. PINB w Jaworznie zawiadomił skarżącego o sporządzeniu opinii przez biegłego akustyka w formie pisemnej i wskazał, iż można wypowiedzieć się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego - co zresztą skarżący uczynił. Przemilczenie zarzutów W. R. stanowi rażące naruszenie przepisów.

Nadto, zdaniem strony, opinia stanu technicznego budynku na zlecenie SM Górnik opierała się na metodyce sprawdzania "na oko", bez urządzeń pomiarowych, bez odchylenia paneli podłogowych czy też odsłonięcia kasetonów sufitowych

w mieszkaniu nr [..]. Tym samym zdaniem pełnomocnika zarówno opinia techniczna nr [..] z czerwca 2016 r. wykonana przez dr inż. Ka. K. oraz sprawozdanie nr [..] z lipca 2016 r. są nieprzydatne w sprawie. Nie dość że przyjęto jedynie metodykę badania dokumentów oraz organoleptyczną, to nadto zostały one wykonane przez osoby do tego nieuprawnione.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W trakcie rozprawy przed Sądem pełnomocnik podtrzymał tezy i zarzuty skargi, dodatkowo podnosząc, że do opinii budowlanej sporządzono erratę, o której złożeniu skarżący nie był poinformowany.

Oddalając skargę WSA w Gliwicach w pierwszej kolejności wskazał na treść art. 105 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało

się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05). Dalej Sąd stwierdził, że trafnie ŚWINB podkreślił, iż przedmiotem obecnego postępowania jest jedynie stan techniczny stropu pomiędzy lokalami nr [..] i [..] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy

ul. Nosala 3 w Jaworznie, pod kątem przenoszenia hałasu. Natomiast postępowanie w sprawie prawidłowości wykonania prac remontowych w lokalu nr [..] zostało już ostatecznie zakończone przed organami nadzoru budowlanego decyzją ŚWINB z dnia [..] r., nr [..], a skarga na decyzję umarzającą postępowanie została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 31 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1353/13. Tym samym ponownie formułowane, w trakcie postępowania administracyjnego, a także w skardze, zarzuty co do sposobu i poprawności wykonanych robót i domaganie

się ponownego przesłuchania osób w przeszłości roboty te wykonujących, na obecnym etapie nie mogły podlegać rozpoznaniu. Poprawnie zatem, wbrew twierdzeniom skargi, organ II instancji obecnie nie dostrzegał już potrzeby kolejny raz badania wykonanych robót, uznając przeprowadzone w sprawie dowody za w pełni wystarczające.

Sąd podzielił stanowisko organów orzekających, iż z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że stan techniczny stropu między lokalami nr [..] i 47 nie budzi zastrzeżeń. Wynika to zarówno z ustaleń dokonanych podczas oględzin przeprowadzonych przez organ powiatowy, jak i z przedłożonej w sprawie dokumentacji, w tym przede wszystkim opinii technicznej. Sąd uznał zatem, że organ I instancji zasadnie wydał decyzję umarzającą postępowanie w sprawie. Słusznie też ŚWINB podkreślił, że PINB umożliwił stronom postępowania zapoznanie się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz wypowiedzenie się w sprawie (pismo z dnia 22 lipca 2016 r.). Przedłożona zaś opinia techniczna oraz sprawozdanie z badania dźwięku zostały pozyskane w oparciu o regulację art. 62 ustawy - Prawo budowlane. W konsekwencji nie był przeprowadzany dowód z przesłuchania biegłego albowiem ekspertyza techniczna przygotowywana przez osobę z uprawnieniami budowlanymi w oparciu o przepisy Prawa budowlanego na zlecenie strony postępowania nie jest opinią biegłego w ścisłym, procesowym tego słowa znaczeniu, podlegającą wszelkim regułom przypisanym takiej opinii w k.p.a.

Następnie Sąd wskazał, że w złożonej skardze pełnomocnik skarżącego zakwestionował wartość sporządzonych w sprawie opinii poprzez podważanie kwalifikacji osób je sporządzających. Odnośnie opinii akustycznej stwierdził, że Laboratorium Badań Środowiska z Bielska Białej jest prywatną firmą bez autoryzacji, bez pracowników o odpowiedniej specjalności, a także bez autoryzowanego sprzętu technicznego. Z kolei w odniesieniu do opinii stanowiącej ocenę stanu technicznego pełnomocnik wyraził wątpliwość co do uprawnień dr inż. K. K., który ma uprawnienia konstrukcyjno-inżynierskie, a według obowiązujących przepisów winien on mieć uprawnienia budowlane, których wymaga art. 12 ust. 3 Prawa budowlanego. Odnosząc się do tych zarzutów Sąd podkreślił, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że Laboratorium, o którym mowa powyżej, posiada akredytację AB 409 (stosowna adnotacja widnieje na opinii). Nie wiadomym jest z kolei, skąd pełnomocnik czerpie wiedzę o braku kwalifikacji pracowników Laboratorium i braku autoryzowanego sprzętu, pomimo że opinia precyzyjnie wymienia poszczególne urządzenia pomiarowe, podaje ich numery fabryczne oraz dane dotyczące świadectw wzorcowania. Opinia ta jednoznacznie wyklucza istnienie ponadwymiarowego hałasu przenikającego z mieszkania nr [..], wskazując precyzyjnie sposób przeprowadzenia pomiarów i liczbę decybeli w poszczególnych pomieszczeniach.

Odnośnie zaś zarzutu dotyczącego braku odpowiednich kwalifikacji dr inż. K. K. WSA wskazał, że przedłożona przez niego opinia zawiera potwierdzenie uzyskania przezeń uprawnień budowlanych o bardzo szerokim wykazie dozwolonych czynności, a jak wynika z pieczątki figurującej na opinii jest on rzeczoznawcą budowlanym z listy Wojewody Katowickiego nr ew. upr. [..]. Niezrozumiałym jest nadto wskazanie w tej mierze w skardze art. 12 ust. 3 Prawa budowlanego, jako rzekomo podważającego kompetencje biegłego albowiem przepis ten stwierdza jedynie, iż "Warunkiem uzyskania uprawnień budowlanych jest zdanie egzaminu ze znajomości procesu budowlanego oraz umiejętności praktycznego zastosowania wiedzy technicznej". Sąd uznał zatem, że skarżący nie podważył skutecznie twierdzeń i wniosków zawartych w opiniach, nie przedstawił bowiem w tej mierze ani kontropinii ani też żadnych innych przeciwdowodów.

Sąd nie dopatrzył się także w zaskarżonej decyzji sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia przepisów art. 7 i 8 k.p.a. Prowadzone postępowanie wbrew twierdzeniom skargi prowadzone było wnikliwie, w sposób dostateczny wykazało wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a wydana przez organ decyzja, klarownie uzasadniona, zawiera wszystkie wymagane w art. 107 § 3 k.p.a. elementy.

Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art. 10 k.p.a. PINB umożliwił bowiem stronom postępowania zapoznanie się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz wypowiedzenie się w sprawie (pismo z dnia 22 lipca 2016 r.), z którego to prawa skarżący skorzystał. Odnośnie zaś wspomnianej w trakcie rozprawy przed Sądem "erraty" do opinii, o fakcie złożenia której zdaniem pełnomocnika skarżący nie został poinformowany, Sąd zauważył, że po zapoznaniu się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym skarżący pismem z dnia 2 sierpnia 2016 r. zwrócił uwagę na omyłkę pisarską polegającą na tym, że na s. 6 i 9 opinii numer jego mieszkania wskazano jako [..] zamiast [..]. W konsekwencji autor opinii, jak wynika z akt sprawy, skorygował omyłkę zgodnie z wskazaniem skarżącego. Trudno zatem dopatrzeć się ewentualnego wpływu braku znajomości erraty na uprawnienia skarżącego.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniósł W. R., działając przez profesjonalnego pełnomocnika – adw. M. Z., który zaskarżył wyrok w całości i zarzucił mu naruszenie:

1) prawa procesowego mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a to:

- art 105 §1 k.p.a. przez uznanie, iż sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa, co w świetle nierozstrzygnięcia istoty sprawy należy uznać na wniosek przedwczesny;

- art. 79 ust. 2 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. przez pominięcie, iż w postępowaniu administracyjnym strona nie brała czynnego udziału w przeprowadzeniu dowodu, m.in. przez zadawanie pytań biegłym (ds. budownictwa i akustyki), czynienia zarzutów do ich opinii oraz składania stosownych wyjaśnień po uzupełnieniu opinii erratą, która dopiero wtedy stanowiła całość ekspertyzy budowlanej;

- art. 7 k.p.a. i 8 k.p.a. przez uznanie za nieistotne odstąpienie ŚWINB w Katowicach od własnych zaleceń wydanych na postawie art. 138 § 2 k.p.a. (vide decyzja uchylająca z 07.12.15r.) i pominięcie okoliczności, iż wcześniej wskazywano na konieczność zbadania zamaskowanego kasetonami i panelami podłogowymi powierzchni stropu kondygnacyjnego, ponowne przesłuchanie wykonawców remontów tj. małż. Czenczek (o co wnosił skarżący), zakazanie badania stanu technicznego stropu w oparciu wyłącznie o metodykę organoleptyczną – co w konsekwencji spowodowało, iż postępowanie było prowadzone w sposób budzący brak zaufania jego uczestników do władzy publicznej, naruszający praworządność, a także pominięcie konieczności przeprowadzenia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (vide pismo osobiste skarżącego nt. niewyjaśnionych do tej pory rozbieżności w ustaleniach faktycznych Organów z dn. 31.10.16r- w załączeniu skargi do WSA);

2) prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a to art. 62 ust. 1 i 3 Prawa Budowlanego przez jego niezastosowanie polegające na pominięciu faktu, iż ekspertyzę stanu technicznego obiektu wykonano w sposób niepełny (biegły nie zapoznał się w ogóle z ustaleniami opinii akustycznej), a nadto PINB w Jaworznie nie przeprowadził wcześniej kontroli, która według ustawy ma poprzedzać wydanie ekspertyzy technicznej.

Wobec tak sformułowanych zarzutów pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik podkreślił, że od początku trwania postępowania skarżący zgłaszał konieczność przesłuchania małżonków C., którzy wykonali w 2009 roku remonty, które zaburzały akustykę pomieszczeń, a co najważniejsze doprowadziły do znacznego skucia posadzki (a zarazem naruszenia stropu). Władysław R. wskazał w pkt. 2 pisma z dn. [..]., iż pomiar hałasu bytowego został przeprowadzony nieprawidłowo. Biegli działali na zlecenie SM Górnik, a nie organu prowadzącego postępowanie, w związku z czym należało ową opinię traktować z daleko posuniętą ostrożnością. Zarzuty skarżącego odnoszące się do opinii nie zostały wzięte pod uwagę, nie próbowano nawet rozwiać nasuwających się wątpliwości co do metodyki i sposobu wykonywania ekspertyzy. PINB w Jaworznie nie zwrócił się do SM Górnik, aby ta ustosunkowała się do uzasadnionych wątpliwości W. R..

Pełnomocnik wskazał, iż sporządzenie opinii w formie pisemnej wyklucza właściwie udział strony w "wypowiadaniu" opinii przez biegłego, gdyż czyni on to sporządzając dokument pisemny. Regułą zatem jest, że jeżeli strona zgłosi zastrzeżenia do opinii biegłego, to należy przesłuchać biegłego z udziałem stron postępowania lub przynajmniej nakazać podmiotowi zlecającemu (SM Górnik w Jaworznie) ustosunkowanie się do zarzutów lub dostarczenie opinii uzupełniającej. Takie bowiem postępowanie dopiero zapewnia stronie możliwość zarówno zadawania biegłemu pytań, polemizowania z treścią i metodyką badań oraz składania wyjaśnień (art. 79 k.p.a.), jak i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów (art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a.). Całkowite pominięcie zarzutów złożonych przez W. R. stanowi rażące naruszenie ww. przepisów. Naruszenie to dotyczy zarówno ekspertyzy budowlanej, jak i opinii akustycznej.

W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że w decyzji ŚWINB z 31.03.16 r. uchylającej decyzję PINB w Jaworznie z 15.02.16 r. wskazano wyraźnie, iż badania organoleptyczne posadzki są niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem w zasadzie opinia stanu technicznego budynku na zlecenie SM Górnik opierała się na metodyce sprawdzania "na oko", bez urządzeń pomiarowych, bez odchylenia paneli podłogowych czy też odsłonięcia kasetonów sufitowych w mieszkaniu nr [..]. Zaniechanie tych czynności czyni opinie wydane w sprawie nierzetelnymi. W treści uchylonej decyzji wyraźnie nakazano precyzyjne i dokładne badania tak, aby strony postępowania i sądy administracyjne nie miały żadnych wątpliwości co do poczynionych ustaleń. Tym wskazaniom nie sprostano. Mimo wcześniejszych wskazań ŚWINB w Katowicach nie przesłuchano małżeństwa C. – wykonawców robót budowlanych (remontów), które stały się źródłem problemu jakości stropu między lokalami mieszkalnymi oraz w konsekwencji nadmiernej akustyki mieszkania nr [..].

Opinia techniczna nr [..] z czerwca 2016 r. wykonana przez dr inż. K. K. oraz sprawozdanie nr [..] z lipca 2016 r. są – zdaniem pełnomocnika – nieprzydatne w sprawie. Przyjęto jedynie metodykę organoleptyczną (bez żadnych specjalistycznych pomiarów różnic między poziomem lokali, bez odsłonięcia paneli podłogowych oraz kasetonów sufitowych). Do opinii nie dołączono świadectwa wzorcowania kalibratorów akustycznych. Tym samym nie wiadomo czy pomiary zostały dokonane przez sprawne i dopuszczone przez specjalistów urządzenia. W opinii wprawdzie wymieniono numery świadectw wzorcowania, tym niemniej jednak nie stanowiły one załącznika do opinii, a zatem niemożliwym do zweryfikowania stała się ocena ich sprawności i zakres błędów pomiarowych (które zazwyczaj uwidacznia się na świadectwach homologacyjnych).

W opinii stanu technicznego biegły nie odnosi się do przedmiotu sprawy tj. akustyki obiektu. Biegły sporządził swą opinię w czerwcu 2015 r., a sprawozdanie akustyczne jest z lipca 2016 r. Tym samym biegły nawet nie zapoznał się z wynikami badań hałasu bytowego. Okoliczność ta została przez ww. specjalistę zupełnie pominięta. Nałożenie na właściciela (zarządcę) obiektu budowlanego obowiązku przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części powinno mieć formę decyzji administracyjnej (a nie postanowienia - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie). Nadto powinno nastąpić równocześnie z nałożeniem obowiązku przeprowadzenia kontroli polegającej na sprawdzeniu stanu, o którym mowa w przepisie art. 62 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane i to dopiero po stwierdzeniu przez organ nadzoru budowlanego, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, mogącym spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia, środowiska. Skoro zobowiązano do przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego, to znaczy, iż PINB w Jaworznie przyznał, iż roboty budowlane z 2009 r. miały oddziaływanie na kondycję stropu między lokalami [..] i [..]. Nałożenie zatem na Spółdzielnie Mieszkaniową obowiązku przedstawienia wyłącznie ekspertyzy technicznej - bez sprawdzenia stanu budynku - rażąco narusza przepis art. 62 ust. 3 prawa budowlanego.

Tym samym, zdaniem pełnomocnika, obie opinie nie powinny stanowić podstawy ustaleń stanu faktycznego potrzebnego dla rozstrzygnięcia przedmiotu sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec nie stwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje w szczególności na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 79 § 2 k.p.a., art. 81 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. Dokonując oceny zasadności powyższego zarzutu wskazać należy, że organy nadzoru budowlanego nie przeprowadzały w toku postępowania administracyjnego dowodu z opinii biegłego, o którym mowa w art. 84 k.p.a., a jedynie postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jaworznie w oparciu o art. 62 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nałożył na zarządcę budynku tj. Spółdzielnię Mieszkaniową GÓRNIK w Jaworznie obowiązek przeprowadzenia kontroli i przedłożenia oceny stanu technicznego stropu pomiędzy mieszkaniami nr [..] i [..] w budynku położonym przy ulicy [..] w Jaworznie oraz przeprowadzenie pomiaru przenikającego między tymi mieszkaniami poziomu hałasu. Przedłożona przez Spółdzielnię Mieszkaniową opinia techniczna sporządzona przez dr. inż. K. K., dotycząca oceny stanu technicznego stropu mieszkaniowego oraz sprawozdanie nr [..] z badań dźwięku w tych lokalach mieszkalnych sporządzona przez Laboratorium Badań Środowiska

"GRUPA EKOPROJEKT" sp. z o.o. w Bielsku – Biała, kwestionowane przez stronę skarżącą, zostały sporządzone jako wykonanie powyższego zobowiązania. Jeżeli chodzi o podstawy procesowe, to przede wszystkim należy wskazać, że w sprawie administracyjnej, której tok i prawidłowość rozstrzygnięcia kontrolował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, nie był przeprowadzany dowód z opinii biegłego,

o którym mowa w art. 84 k.p.a., ani też dowód z oględzin, o którym mowa w art. 85 k.p.a., a w którym niezapewnienie skarżącemu udziału, tj. niezawiadomienie go o miejscu i terminie jego przeprowadzenia, dawałoby asumpt do formułowania zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 § 2 k.p.a. Strona bowiem podniosła w ramach tego zarzutu, że została pozbawiona możliwości zadawania pytań biegłym ds. budownictwa i akustyki. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowanym na tle przepisów art. 84 i 85 k.p.a., regulujących sposób i tryb przeprowadzania dowodów z opinii biegłego i z oględzin, podkreśla się ich odmienny charakter, a w szczególności to, że dowód z oględzin przeprowadza organ, a nie powołany przez organ biegły. Okoliczność, że na użytek opracowanej opinii wymagającej wiadomości specjalnych biegły czy inny rzeczoznawca zaznajamia

się z przedmiotem swojej opinii (stanem nieruchomości czy obiektu) nie oznacza, że w czynności tej muszą towarzyszyć mu uczestnicy postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 20 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 617/15, Lex nr 2230788). Skoro zatem dowód z opinii biegłego, o którym mowa w art. 84 § 1 k.p.a. nie wymaga dochowania sformalizowanej procedury powiadamiania stron o czynnościach biegłego, tym bardziej zatem ekspertyza, która, jak trafnie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, w sprawach z zakresu Prawa budowlanego jest dowodem opracowywanym na zlecenie strony i składanym przez stronę, która w następstwie jego złożenia zostaje zobowiązana do wykonania wskazanych w niej robót. Jest to zatem dowód, którego cechy zbliżają go bardziej do dowodu z dokumentu, a nie opinii biegłego. Niepowiadomienie o miejscu i czasie czynności eksperta nie daje podstaw do podnoszenia zarzutów naruszenia art. 79 § 1 k.p.a. czy art. 10 § 1 k.p.a. Wobec tego, że w toku postępowania administracyjnego w sprawach z zakresu Prawa budowlanego na potrzeby rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 66 tej ustawy, ekspertyzę przedkłada organowi strona zlecająca jej opracowanie, to nie zachodzi jakakolwiek potrzeba ingerowania przez organ w sposób opracowania tego dokumentu, czy nadzorowania prawidłowości jego sporządzenia, co oczywiście nie ma nic wspólnego z koniecznością przeprowadzenia jego oceny według reguł określonych w art. 80 k.p.a. w przypadku, gdy strona, której zlecono przedłożenie stosownej ekspertyzy (w niniejszej sprawie Spółdzielnia Mieszkaniowa) przedstawi go już organowi. Nadmienić należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jaworznie umożliwił skarżącemu zapoznanie się z treścią obu przedłożonych ekspertyz oraz wypowiedzenie się w sprawie o czym świadczy doręczone mu pismo organu noszące datę [..] r., a z której to możliwości skarżący skorzystał.

W podnoszonym przez skarżącego piśmie określanym jako "errata" dokonano jedynie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej jaka wystąpiła w opinii dotyczącej stanu technicznego stropu pomiędzy lokalami mieszkalnymi nr [..] i [..], a dotyczącej lokalu mieszkalnego nr [..] (w dwóch miejscach podano błędnie nr [..]). Mając na uwadze, że z treści opinii technicznej sporządzonej przez dr inż. Kazimierza Koniecznego wynika jednoznacznie, że dotyczy ona oceny stanu technicznego stropu między lokalami nr [..] i [..], nie może mieć to żadnego wpływu na ocenę zawartych w niej wniosków i przydatności do rozstrzygnięcia sprawy sprostowanie zawarte w tzw. "erracie" dotyczące tylko jak już wskazano nr lokalu. Prawidłowości ocen przeprowadzonych w toku postępowania administracyjnego dowodów w oparciu o art. 80 k.p.a. nie może podważać fakt, że osoba sporządzająca ekspertyzę odnośnie stanu technicznego stropu między lokalami mieszkalnymi nr [..] i [..] nie znała treści ekspertyzy akustycznej. Należy nadmienić, że przedmiot oceny obu ekspertyz był inny. Przedmiotem ekspertyzy akustycznej było ustalenie czy nie występują przekroczenia równoważnego poziomu dźwięku A oraz maksymalnego poziomu dźwięku A hałasu przenikającego z mieszkania nr [..] do mieszkania nr [..], a przedmiotem drugiej z ekspertyz stan techniczny stropu między tymi lokalami. Wnioski zawarte w tych ekspertyzach są w istocie ze sobą zgodne, albowiem ekspertyza akustyczna nie wykazała przekroczeń w zakresie badanych norm hałasu, a techniczna naruszenia norm technicznych dotyczących budowy stropu. Tym samym ocena obu dowodów nie narusza zasady swobody oceny wynikającej

z art. 80 k.p.a. Należy w tym miejscu wskazać, że obie ekspertyzy zostały sporządzone przez podmioty posiadające wymaganą w danych dziedzinach wiedzę specjalistyczną. Skarżący nie podważył wiarygodności powyższych dowodów, nie przedstawił dowodów pozwalających poczynić w tym zakresie odmienne ustalenia. Obie ekspertyzy zostały sporządzone przez podmioty posiadające wymagane uprawnienia. Ekspertyza dotycząca stanu technicznego przez dr. inż. budownictwa Kazimierza Koniecznego będącego rzeczoznawcą budowlanym, posiadającego uprawnienia między innymi w zakresie specjalności konstrukcyjno-inżynierskiej (do akt administracyjnych dołączono dokument potwierdzający posiadane przez w/w uprawnienia budowlane). Natomiast ekspertyza akustyczna przez Laboratorium Badań Środowiska "GRUPA EKOPROJEKT" sp. z o.o., posiadającą stosowną akredytację, a badania przeprowadzono z użyciem mierników poziomu dźwięków o wskazanych w ekspertyzie typie, numerach i podano jednocześnie wydane dla nich aktualne na dzień wykonywania pomiarów świadectwo wzorcowania. Nie może, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, podważać wniosków ekspertyzy odnoszącej się do stanu technicznego stropu zarzut dotyczący braku odsłonięcia stropu w mieszkaniu nr [..] poprzez zdemontowanie części paneli w tym lokalu zgodnie z zaleceniami wynikającymi z decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..]r., którą to decyzją uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jaworznie z dnia [..]r. W decyzji tej zwrócono również uwagę na konieczności przeprowadzenia dowodu z przesłuchania poprzedniego właściciela lokalu mieszkalnego nr [..] przeprowadzającego remont podłóg. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., wydając decyzję kasacyjną organ odwoławczy powinien w jej uzasadnieniu zamieścić wskazania co do tego, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazania te nie mogą dotyczyć tego, jakie rozstrzygnięcie ma być wydane po ponownym rozpoznaniu, a jedynie stanowi "podpowiedź" organu odwoławczego, aby organ pierwszej instancji dokonał rozważań w zakresie wskazanych okoliczności i w tej kwestii przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające, wykorzystując już zgromadzony materiał dowodowy, jak też dopuszczając ewentualnie w razie potrzeby nowe dowody. Zwłaszcza kwestia szerokiego postępowania dowodowego (wyjaśniającego) ma przy zastosowaniu omawianej regulacji zasadnicze znaczenie, bowiem tylko wówczas się ją stosuje, kiedy postępowanie wyjaśniające musi być w całości lub w znacznej części przeprowadzone od nowa. Tym samym organ I instancji nie jest związany wskazaniami co konkretnych dowodów jakie winien przeprowadzić, zwłaszcza gdy inne przeprowadzone dowody w toku ponownego rozpoznawania sprawy przez organ I instancji pozwoliły na wyjaśnienie w sposób dostateczny istotnych do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, w niniejszej sprawie stanu technicznego stropu. Sporządzający opinię w przedmiocie stanu technicznego stropu posiadał do dyspozycji nie tylko dokumentację projektową sporządzoną dla przedmiotowego budynku, zgromadzony dotychczas materiał dowodowy przez organ nadzoru budowlanego, w tym zeznania M. C., w których opisał jakie prace remontowe wykonał odnośnie podłóg w mieszkaniu nr [..], ale także przeprowadził oględziny w obu mieszkaniach pozwalające na dokonanie istotnych do wydania opinii spostrzeżeń. Gdyby zachodziła konieczność odkrycia stropu w mieszkaniu nr [..], taka uwaga zostałby zawarta w sporządzonej opinii, a w szczególności, że uniemożliwia to jej wydanie. W związku z powyższymi rozważaniami nie jest również zasadny zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. a sprowadzający się do braku przeprowadzenia dowodów wskazanych w decyzji kasacyjnej Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia

31 marca 2016 r. Podzielić należy ocenę Sądu I instancji, że organy nadzoru budowlanego prowadziły w sprawie postępowanie wyjaśniające w sposób wnikliwy,

w sposób dostateczny wykazały wszystkie istotne do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, a sporządzone uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

Skoro powyższe zarzuty kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie, brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i doktryną prawa bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnego - takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień lub nałożenia na inny określony podmiot wynikających z prawa materialnego obowiązków. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli brakuje któregokolwiek z elementów stosunku materialnoprawnego (wyrok NSA z dnia 26 marca 1998 r. sygn. akt II SA 70/98, Lex nr 43205). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jaworznie jak i Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo przyjęli, że w sprawie brak jest podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego, gdyż stan techniczny stropu między lokalami mieszkalnymi 47 i [..] nie budzi zastrzeżeń, jest zgodny z przepisami prawa budowlanego w tym normami technicznymi, nie zostały również przekroczone normy hałasu. W związku z powyższym brak jest podstaw do nałożenia na określone podmioty określonych obowiązków.

Odnośnie zarzutu kasacyjnego dotyczącego formy, w jakiej organy nadzoru budowlanego winny nałożyć na Spółdzielnię Mieszkaniową "GÓRNIK" w Jaworznie obowiązek przedłożenia ekspertyzy wskazać należy, że ustawodawca mimo wielu zmian treści art. 62 ust. 3 nie doprecyzował formy, w jakiej winien działać organ nadzoru budowlanego. W orzecznictwie reprezentowany jest pogląd, który podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, że formą właściwą dla nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części jest forma postanowienia. Należy mieć na uwadze cel, któremu służy przewidziana w art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane regulacja przewidująca możliwość nałożenia na właściciela lub zarządcę obowiązku przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego budynku lub jego części. Organ przed podjęciem rozstrzygnięcia, czyli przed podjęciem decyzji merytorycznej musi w drodze postępowania wyjaśniającego ustalić stan techniczny obiektu budowlanego. Dopiero na tej podstawie będzie mógł dokonać oceny, czy ustalony stan techniczny obiektu budowlanego może spowodować zagrożenie dla wszystkich lub niektórych dóbr z wymienionych w art. 62 ust. 3 ustawy. Samo w sobie orzeczenie o obowiązku przedstawienia ekspertyzy nie stanowi merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Stanowi ono element tak jak w niniejszej sprawie toczącego się postępowania i ma wyłącznie charakter dowodowy. Treść przedłożonej ekspertyzy może następnie stanowić podstawę do podjęcia decyzji przewidzianej w art. 66 bądź art. 67 ustawy Prawo budowlane.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie

art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.