Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 859/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2013-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3, 4, 5, 6, 7, 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Teza: Określenie w decyzji ustalającej warunki zabudowy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku na poziomie „do 9 m" i wysokości kalenicy „do 9 m” stanowi naruszenie § 7 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

TEZY

Określenie w decyzji ustalającej warunki zabudowy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku na poziomie „do 9 m" i wysokości kalenicy „do 9 m” stanowi naruszenie § 7 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2013 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego P. S. kwotę 757 (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych, jednorodzinnych na działkach oznaczonych numerami geodezyjnymi: [...], [...], [...], położonych przy ul. L. w B., wraz z infrastrukturą techniczną oraz dwoma projektowanymi zjazdami w pasie drogowym tej ulicy.

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

W wyniku rozpatrzenia wniosku inwestora – W. Rz., decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2010 r., Prezydent Miasta B. ustalił warunki zabudowy dla wymienionej na wstępie inwestycji. W wydanej decyzji organ sprecyzował wnoszącemu o jej wydanie szczegółowe warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, stwierdzając w treści uzasadnienia, iż projektowane zamierzenie inwestycyjne będzie odpowiadało funkcji i zagospodarowaniu wnioskowanego do zabudowy terenu oraz przyległego do niego gruntu. W oparciu o sporządzoną w sprawie analizę urbanistyczną w decyzji określono: linię zabudowy w odległości 6 m od zewnętrznej krawędzi ulicy L., wskaźnik powierzchni nowej zabudowy – 40%, szerokość elewacji frontowej jednego segmentu – 11 m (+/- 20%), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i głównej kalenicy – do 9m, kąt nachylenia połaci dachowych od 15o do 45o oraz geometrię dachu jako jednospadowego lub wielospadowego.

Odwołanie od powyższej decyzji zostało wniesione przez P. S., który zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dotyczących sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalenia szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu oraz obowiązującej linii zabudowy. Odwołujący podniósł w szczególności, iż teren, na którym ma zostać zrealizowana inwestycja składa się z trzech działek, lecz powinien być w istocie traktowany jako jedna działka budowlana. Powyższe oznacza zaś, że określona przez organ szerokość elewacji frontowej, tj. 11 m dla jednego segmentu, winna być określona dla całego zamierzenia inwestycyjnego. Skarżący wskazał ponadto na niepoprawne wyznaczenie górnej krawędzi elewacji frontowej w wysokości 9 m, podnosząc iż podobna wysokość nie występuje na analizowanym terenie. Zwrócił nadto uwagę na niedopuszczalne zezwolenie organu na geometrię dachu jednospadowego, który występuje jedynie na budynkach gospodarczych, jak również nieprawidłowe wyznaczenie siedmiometrowej linii zabudowy. Wskazując na powyższe uchybienia wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Decyzją z dnia [...] października 2010 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że kwestionowana przez skarżącego szerokość elewacji frontowej została wyznaczona dla pojedynczego budynku, zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia, w wysokości 11 m (z tolerancją +/- 20%), na podstawie średniej wielkości szerokości elewacji frontowej z terenu analizowanego. Podobnie, w ocenie organu, została ustalona wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, która nawiązuje wysokością do istniejącej w sąsiedztwie zabudowy i jest wielkością średnią z terenu przyjętego do analizy. Kolegium podzieliło także stanowisko organu I instancji odnośnie ustalenia parametrów dotyczących geometrii dachu oraz określenia obowiązującej linii zabudowy.

Po rozpoznaniu skargi wniesionej na powyższą decyzję przez P. S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2011 r., sygn. akt. [...] uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. W uzasadnieniu wyroku podał, że z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej rozporządzeniem, wynika powinność wyznaczania dla nowej "zabudowy" szerokości elewacji frontowej na podstawie średniej szerokości elewacji "istniejącej zabudowy". W ocenie Sądu organ II instancji nie ustosunkował się do zarzutu odwołania kwestionującego błędne przyjęcie szerokości elewacji frontowej na 11 m, zamiast 22 m. Podzielając zatem zarzut skarżącego w powyższym zakresie, Sąd wskazał na powinność organu wyrażającą się w ustaleniu w pierwszej kolejności użytych w § 6 rozporządzenia pojęć "nowa zabudowa" i "istniejąca zabudowa", by dokonać następnie porównania szerokości elewacji frontowych istniejących w obszarze analizowanym. Ponadto wątpliwości Sądu wzbudziło wyznaczenie w zaskarżonej decyzji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości głównej kalenicy na 9 m, jak również dopuszczenie jednospadowego dachu i kąta jego nachylenia, do których to zarzutów brak było ustosunkowania się organu II instancji. Wskazując na powyższe uchybienia, Sąd stwierdził, iż organ odwoławczy winien wskazać, na których działkach w analizowanym obszarze znajdują się budynki stanowiące materiał porównawczy dla spornej inwestycji w zakresie kwestionowanych gabarytów zabudowy.

Rozpoznając ponownie sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., Nr [...] uchyliło decyzję pierwszoinstancyjną Prezydenta Miasta B. Nr [...] z dnia [...] września 2010 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Ponownie prowadząc postępowanie Prezydent Miasta B. zwrócił się w dniu 17 sierpnia 2011 r. do Inwestora celem ustalenia aktualności zamierzenia inwestycyjnego określonego w wniosku z dnia 2 czerwca 2010 r. W odpowiedzi na wezwanie wnioskodawca podtrzymał pierwotny wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych, jednorodzinnych na działkach oznaczonych numerami geodezyjnymi: [...], [...], [...], położonych przy ul. L. w B., wraz z infrastrukturą techniczną oraz dwoma projektowanymi zjazdami w pasie drogowym tej ulicy, z tą zmianą, iż wniósł o wyznaczenie geometrii dachu w postaci dachu wielospadowego. W dniu 29 sierpnia 2011 r. organ powiadomił o powyższym wszystkie strony postępowania.

W oparciu o zebrany w toku postępowania materiał dowodowy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B., ustalono warunki zabudowy dla opisanej inwestycji. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 64 w zw. z art. 52 ust. 1, art. 54, art. 56 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Organ określił przyszłemu inwestorowi warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych, w kwestii wymagań i ochrony kształtowania ładu przestrzennego, a także wymogi w przedmiocie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. W decyzji w szczególności określono: linię zabudowy w odległości 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ulicy Lwowskiej, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu – do 40%, szerokości elewacji frontowej jednego segmentu – 11 m (+/- 20%), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki oraz wysokość głównej kalenicy – do 9m, kąt nachylenia połaci dachowych do 45o oraz geometrię dachu jako wielospadowego.

Uzasadniając swoją decyzję organ I instancji zreferował dotychczasowy przebieg sprawy, wskazując w szczególności, że ostatnia wydana w niniejszej sprawie decyzja ustalająca warunki zabudowy, a także wydana w wyniku odwołania od niej decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2010 r., zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia [...] kwietnia 2011 r., sygn. akt. [...]. Organ podkreślił, iż ponownie rozpoznając sprawę, na nowo dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stwierdzając, że projektowane zamierzenie inwestycyjne będzie uzupełnieniem istniejącego zagospodarowania terenu jako jego rozszerzenie oraz kontynuacją formy i funkcji istniejącego typu zabudowy, a w konsekwencji będzie z nią stanowić integralną całość. Wskazał, iż przy rozpatrywaniu sprawy posiłkował się przepisami rozporządzenia, a ustalone w decyzji parametry inwestycji odpowiadają zawartym w nim normom prawnym. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji wyjaśnił, że budynek o funkcji bliźniaczej stanowi w istocie zabudowę mieszkalną jednorodzinną, składającą się z dwóch niezależnych segmentów, stanowiących konstrukcyjnie samodzielną całość połączonych ze sobą dwóch działek. Z tego też względu zasadne jest ustalenie poszczególnych parametrów inwestycji, w tym także szerokości inwestycji frontowej, dla pojedynczych segmentów, które stanowią niezależne obiekty budowlane. Nadto podano, że w toku postępowania wniesiono pewne uwagi i zastrzeżenia. Organ I instancji przedstawił treść tych uwag oraz odniósł się do nich w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.

Odwołanie od tej decyzji wniósł P. S., zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów ustawy oraz nie uwzględnienie wszystkich zaleceń zawartych w wyroku Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia [...] kwietnia 2011 r., sygn. akt. [...] oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak. [...], a nakazujących dokonanie ustaleń odnośnie znaczenia, w tym tożsamości, pojęć elewacji frontowej pojedynczego "budynku" oraz elewacji frontowej "zabudowy". Odwołujący wskazał, że w jego ocenie pojęcie "nowa zabudowa" w rozumieniu przepisu § 6 ust. 1 rozporządzenia oznacza cały budynek, a nie jego segment. Dlatego też, skoro z przeprowadzonej w toku postępowania analizy wynika, iż średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 11 m, to w takiej wartości organ był zobowiązany do określenia parametru szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji. Wskazał ponadto, iż wbrew wyliczeniu organów, średnia szerokość elewacji domów bliźniaczych na danym terenie wynosi nie 11 m a 8,375 m. Strona podniosła również, że organ błędnie ustalił wysokość elewacji frontowej na poziomie 9 m. Zdaniem odwołującego, na analizowanym terenie na siedem budynków znajdujących się na działkach sąsiednich, sześć ma wysokość elewacji 3,70-4,50, a tylko jeden – 7,70 m, co świadczy o niemożności określenia średniej na poziomie 9 m. Podał także, że nieprawidłowe jest ustalenie jednakowej wysokości 9 m zarówno dla kalenicy, jak i gzymsu lub attyki. Za nieprawidłowe skarżący uznał również określenie kąta nachylenia połaci dachowych do 45o oraz ustalenie wskaźnika gęstości zabudowy. W konkluzji odwołania wskazał, że wszelkie dopuszczalne wyjątki od parametrów zawartych w rozporządzeniu muszą być wynikiem szczegółowej analizy, uwzględniającej ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interes inwestora.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, po. 717 ze zm.) oraz § 6, 7 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że obowiązkiem organu administracji publicznej, właściwego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jest dokonanie ustaleń co do istnienia bądź braku w konkretnej sprawie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Najistotniejsze z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy jest zaś wyjaśnienie, czy elewacja frontowa pojedynczego "budynku" jest tożsama z pojęciem elewacji frontowej "zabudowy", a tym samym czy dokonane przez organ I instancji ustalenie tego parametru na poziomie 11 m jest prawidłowe. Organ rozpoznający sprawę w II instancji podzielił w tym zakresie stanowisko organu I instancji, uznając za niezasadne twierdzenie odwołującego, jakoby analiza miała "na celu dostosowanie warunków do zamiaru inwestora". Na analizowanym terenie znajdują się bowiem budynki jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej, dla których na mocy stosownych decyzji określono szerokość elewacji frontowej pojedynczego budynku mieszkalnego, co świadczy o pewnej praktyce przy ustalaniu warunków zabudowy dla zabudowy bliźniaczej. W ocenie kolegium ustalenie w zaskarżonej decyzji szerokości elewacji frontowej dla pojedynczego budynku, nie naruszy pod względem urbanistycznym istniejącego na terenie analizowanym ładu przestrzennego. Wyliczona szerokość elewacji frontowej odnosi się zaś do wszystkich obiektów znajdujących się w granicach danego terenu, a nie jak twierdzi skarżący jedynie do szerokości elewacji frontowej zabudowy bliźniaczej. Dokonując ustaleń we wskazanym zakresie organ odwoławczy odniósł się do pojęcia zabudowy jednorodzinnej określonego w art. 3 ust. 2 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – prawo budowlane (Dz. U. 2010r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), według której za budynek mieszkalny jednorodzinny uważa się m.in. budynek w zabudowie bliźniaczej, służący zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, a stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość. Treść przywołanego przepisu, zdaniem organu, świadczy o konieczności traktowania każdego budynku w zabudowie bliźniaczej oddzielnie, mimo iż jest to zabudowa połączona. W odniesieniu do zarzutów strony w zakresie ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wskazano, iż przyjęta w decyzji wartość 9 m oznacza, że budynek może osiągnąć maksymalną wysokość 9 m, ale budynek może też zostać zaprojektowany niższy. Poza tym określona w decyzji wysokość planowanego obiektu nawiązuje wysokością do istniejącej w sąsiedztwie zabudowy, na gruncie istnieje bowiem zabudowa do 12 m. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie stwierdziło także żadnych nieprawidłowości przy określeniu kąta nachylenia połaci dachu do 45o, albowiem inwestor wnosił o realizację obiektu z dachem jednospadowym lub wielospadowym, które to rodzaje występują na analizowanym terenie. Podobne stanowisko organ odwoławczy zajął odnośnie zarzutu ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie 40%, nie stwierdzając żadnych uchybień w tym zakresie. Ustalając wymieniony parametr organ I instancji skorzystał z możliwości określonej w przepisie § 5 ust. 2 rozporządzenia. Z przeprowadzonej w toku postępowania analizy wynika, iż najwyższy wskaźnik dla analizowanego terenu wynosi 53%, przy czym dla działek o zabudowie bliźniaczej wynosi od 25% do 41%. Dokonując natomiast ustaleń w tym zakresie odnośnie planowanej inwestycji, a więc zabudowy bliźniaczej, należało przyjąć za podstawę ustalenia wskaźnika charakterystycznego dla działek zabudowanych tego typu obiektami. Określenie tego wskaźnika na poziomie 40% w żaden sposób nie naruszy zatem ładu przestrzennego, bowiem nie sposób sobie wyobrazić, by budynek w zabudowie bliźniaczej o gabarytach zbliżonych do budynków o tej funkcji na terenie analizowanym nie wpisywał się harmonijnie w ład przestrzenny na gruncie objętym taka analizą.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, P. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w której opisanej wyżej decyzji zarzucił:

1. naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa poprzez jego niezastosowanie oraz art. 153 ppsa przez nienależyte wykonanie wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Białymstoku z dnia [...] kwietnia 2011 r., sygn. [...],

2. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 5, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na podstawie powyższych zarzutów wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta B. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi podniesiono, że Kolegium nie odniosło się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta B. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Przede wszystkim zdaniem skarżącego, zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy, nie zrealizowali wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2011 r., sygn. akt. [...] odnośnie wyjaśnienia znaczenia pojęć elewacji frontowej pojedynczego "budynku" oraz elewacji frontowej "zabudowy". W decyzji, o której uchylenie wnosi skarżący, organ naruszył § 7 ust. 1 rozporządzenia, określając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w odniesieniu do średniej wielkości, a nie jak mowa w przepisie jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W ocenie skarżącego organ myli ponadto pojęcie "wysokości elewacji frontowej" z "wysokością budynku", uzasadniając określenie wysokości elewacji frontowej średnią wysokością budynków na danym terenie.

Odnośnie zarzutu naruszenia §8 rozporządzenia skarżący wskazał, iż dopuszczenie kąta nachylenia dachu do 45o oznacza, iż inwestor może przyjąć kąt nachylenia 0o, co nie mieści się w ładzie przestrzennym analizowanego terenu, a ponadto reprezentatywne dla tego terenu jest sytuowanie głównej kalenicy równoległe do frontu działki. Także przyjęty w zaskarżonej decyzji wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie 40% został określony błędnie, albowiem przy określaniu tego parametru niezasadnie oparto się na działce zajmującej 53% powierzchni zabudowy, która w istocie stanowi budynek gospodarczy z licznymi budynkami gospodarczymi.

Powyższe uzasadnia zatem twierdzenie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności ) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi –zwanej dalej p.p.s.a.- tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że doszło do naruszenia przepisów prawa, które miało wpływ na wynik rozpatrywanej sprawy.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. utrzymująca w mocy decyzję Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych, jednorodzinnych na działkach oznaczonych numerami geodezyjnymi: [...], [...], [...], położonych przy ul. L. w B., wraz z infrastrukturą techniczną oraz dwoma projektowanymi zjazdami w pasie drogowym tej ulicy.

Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z dnia 10 maja 2003 r.), zwaną dalej u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzależnia z kolei wydanie decyzji o warunkach zabudowy od łącznego spełnienia wymogów: kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (pkt 1); dostępu do drogi publicznej (pkt 2); zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (pkt 3); braku wymogu uzyskania dla danego terenu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne (pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (pkt 5).

Wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymóg kontynuacji przez nową zabudowę funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych zabudowy już istniejącej wokół terenu objętego wnioskiem nazwany został zasadą dobrego sąsiedztwa. Celem bowiem tego przepisu jest zagwarantowanie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa zakłada konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy (por. wyroki: WSA we Wrocławiu z 18 listopada 2010r., II SA/Wr 122/10, WSA w Warszawie z 24 lutego 2005 r., IV SA/Wa 950/04 oraz wyrok WSA w Poznaniu z 16 czerwca 2010r., II SA/Po 309/10).

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), przytaczanym dalej: rozporządzeniem. Na mocy § 3 ust. 1 rozporządzenia organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy zobowiązany został do wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i do przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1–5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się zaś na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m (§ 3 ust.2 rozporządzenia). Zgodnie zaś z § 9 ust. 1 rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż inwestycja w postaci mieszkalnego budynku bliźniaczego stanowi kontynuację funkcji o charakterze zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej na obszarze analizowanym. Jak wynika z przeprowadzonej w toku postępowania analizy urbanistycznej, na analizowanym terenie prócz budynków samodzielnych, znajdują się także budynki w zabudowie bliźniaczej, tj. przykładowo na działkach oznaczonych numerami geodezyjnymi [...] i [...] oraz [...] i [...]. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego też pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Należy podkreślić, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, co oznacza, że zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Wobec tego w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze.

Zdaniem Sądu w sprawie doszło do naruszenia prawa, które ma wpływ na poprawność rozstrzygnięcia, bowiem decyzja ustalająca warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego narusza postanowienia przepisu § 7 rozporządzenia, gdyż w sposób wadliwy i dowolny określa parametry obowiązujące dla planowanej inwestycji.

Zgodnie z dyspozycją § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich 9 (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Tutejszy Sąd podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, zgodnie z którym określenie wysokości górnej krawędzi elewacji planowanej inwestycji musi być konkretne. Wskazany wymóg wynika z nadrzędnego celu decyzji o warunkach zabudowy sformułowanego w art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jakim jest zachowanie ładu architektonicznego na danym obszarze. Zaburzenie ładu architektonicznego może nastąpić nie tylko na skutek wzniesienia budynku znacznie wyższego lub szerszego niż budynki zlokalizowane w sąsiedztwie tej inwestycji, ale też wzniesienie budynku znacząco niższego lub węższego od budynków już usytuowanych. Pogląd taki został wyrażony m.in. przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 października 2012 r. w sprawie II OSK 1139/11 oraz przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 19 września 2007 r. w sprawie II SA/Kr 20/06, i pogląd ten podziela sąd rozpoznający niniejszą sprawę.

Warunków, o których mowa wyżej, nie spełnia decyzja organu l instancji, w której określono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku na poziomie "do 9 m", jak również ustalono wysokość kalenicy "do 9 m". Zastosowane rozstrzygnięcia, zgodnie z którymi wysokość może sięgać "do podanej wielkości" oznaczają bowiem, że przyszły inwestor może w dowolny sposób ustalić minimalną wysokość obiektu, byle nie przekraczała wysokości maksymalnej określonej w decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym możliwe jest zaburzenie ładu przestrzennego w wyniku wzniesienia budynku zbyt niskiego. Wymóg konkretności określenia przywołanego parametru spełniać będzie natomiast jego wyznaczenie w wielkości od minimalnej do maksymalnej, gdyż takie rozwiązanie ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy, zapewni zachowanie ładu architektonicznego, pod warunkiem odpowiedniego określenia tych wielkości. Z przyczyn o których mowa wyżej, narusza to przepisy prawa materialnego i czyni wadliwą decyzję organu I instancji, która to wadliwość nie została następnie skorygowana przez organ II instancji.

Należy także zwrócić uwagę na zamienne posługiwanie się w wyniku analizy (strona 13) pojęciem "wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki" i pojęciem "wysokości budynku". Rację ma skarżący, iż uzasadniając wielkość przyjętego w decyzji parametru "wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej" nowego budynku, odnoszono się do "wysokości budynków" znajdujących się na terenie analizowanym. Powyższe świadczyć może, iż w ocenie organów "wysokość budynku" jest tożsama z "wysokością górnej krawędzi elewacji budynku". Jak zasadnie podnosi się w skardze w analizie urbanistycznej można zauważyć co najmniej niekonsekwencję w zakresie posługiwania się ww. pojęciami. Trudno więc jednoznacznie przesądzić czy wielkości stanowiące wynik analizy wynikają z średnich wysokości budynków czy z średnich wysokości elewacji frontowych.

Ponadto należy zauważyć, iż słusznie twierdzi skarżący, że organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich podnoszonych w odwołaniu zarzutów, w tym do kwestii związanych z zamiennym stosowaniem pojęć "wysokości budynku" i "wysokości górnej krawędzi elewacji" czy zarzutów stawianych sporządzonej analizie urbanistycznej, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.

Z powodu powyższych uchybień zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, przy czym ponownie prowadząc postępowanie organy administracji powinny uwzględnić wskazówki Sądu w zakresie wykładni naruszonych przepisów.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skargi naruszenia przez organy § 4 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe ustalenie linii zabudowy w odległości 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. L. Wyznaczenie linii nowej zabudowy następuje według zasad określonych w § 4 rozporządzenia. Kwestię wyznaczenia linii zabudowy w innych przypadkach niż wskazanych w ust. 1, 2 i 3 tego paragrafu przewiduje ust. 4, w myśl którego dopuszcza się inne wyznaczenie linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Powołany ust. 4 przewiduje więc taką sytuację, jaka występuje w przedmiotowej sprawie, że położenie działek zabudowanych na obszarze analizowanym względem nowej działki planowanej do zabudowania jest takie, że nie jest możliwe wyznaczenie linii według zasad określonych w ust. 1-3 § 4 rozporządzenia. Prawidłowo zatem organ odwoławczy zaakceptował stanowisko organu orzekającego w I instancji, który szczegółowo uzasadnił podstawy wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. L.

Podobne uwagi należało poczynić odnośnie zarzutu naruszenia przez organy orzekające § 5 i 6 rozporządzenia poprzez określenie parametrów w innym wymiarze niż wynikający z analizy średni wskaźnik zabudowy oraz szerokość elewacji frontowej. Rzeczywiście, przyjęcie wskaźnika średniego jest konsekwencją celu przyświecającego ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jakim jest kształtowanie ładu przestrzennego. Nie można jednak ograniczyć sposobu ustalania wymagań jedynie do wskaźnika średniego, albowiem naruszyłoby to przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, który przyznaje status dobrego sąsiedztwa także wtedy, gdy co najmniej jedna działka położona na obszarze analizowanym zabudowa jest w sposób podobny do projektowanej nowej zabudowy. Z tego względu w powołanych przepisach § 5 i 6 rozporządzenia zamieszczone zostały normy, iż dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki (§ 5 ust. 2), a także wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, "jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1". Jeżeli zatem z analizy terenu do ustalenia warunków zabudowy wynika, iż w granicach obszaru analizowanego znajduje się działka (działki), która charakteryzuje się zabudową o parametrach, do których można odnieść wskaźniki nowej projektowanej zabudowy, to dopuszczalne jest określenie innego wskaźnika niż średni wskaźnik dla obszaru analizowanego średni wskaźnik. W rozpoznawanej sprawie ze sporządzonej analizy terenu wynika, iż na obszarze analizowanym znajdują się działki (np. oznaczone nr geodezyjnymi [...], [...] i [...], [...] i [...]), gdzie wskaźnik zabudowy działki jest wyższy niż średni i mieści się w przedziale od 32% do 41%. Podobnie, na analizowanym terenie występują zróżnicowane szerokości elewacji frontowych, które w zabudowie mieszkalnej jednorodzinnej wahają się do 5 m do 25 m. Z kolei wskaźniki dla zabudowy bliźniaczej wynoszą od 7 m do 10, 5 m dla jednego budynku w zabudowie bliźniaczej. Wskazanie parametru dla obu budynków na poziomie 22 m, z tolerancją +/- 20%, mieści się w wielkościach szerokości elewacji frontowej występujących na obszarze objętym analizą; może natomiast przekraczać wielkości dla zabudowy bliźniaczej, gdyż najszersza elewacja frontowa w zabudowie bliźniaczej wynosi wg analizy 10, 5 m. Zdaniem Sądu sporządzana analiza w sposób dostateczny uzasadnia określenie ww. parametru na poziomie 22 m z tolerancją +/- 20%. Zatem określenie tego parametru jest zgodne z § 6 ust. 2 rozporządzenia.

Brak również podstaw do uznania naruszenia przez organy orzekające § 8 rozporządzenia poprzez ustalenie kątu nachylenia połaci dachowych do 45o. Zgodnie z § 8 rozporządzenia, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy, i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W wydanej decyzji o warunkach zabudowy ustalono układ połaci dachowych głównej bryły budynku jako dach wielospadowy, co wyklucza zrealizowanie w planowanej inwestycji dachu płaskiego. Z analizy terenu wynika natomiast, iż kształty dachów istniejących w granicach rozpatrywanego obiektu są zróżnicowane, albowiem występują na terenie zarówno dachy płaskie, jak dwuspadowe czy wielospadowe. Kontrolowana decyzja ustalała więc dla planowanego zamierzenia warunki zabudowy, które nie naruszają istniejącego ładu przestrzennego, zaś sam parametr zabudowy został wyznaczony zgodnie z § 8 rozporządzenia.

Skład orzekający doszedł do przekonania, że nie zachodzi potrzeba uchylania decyzji organów obu instancji, gdyż Sąd dostrzega możliwość uzupełnienia materiału dowodowego, na zasadzie art. 136 k.p.a., na etapie postępowania odwoławczego w sprawie warunków zabudowy (por. wyr. wsa w Białymstoku z 04.10.2011 r., II SA/Bk 474/11). W tym celu Kolegium wystąpi do osoby sporządzającej analizę urbanistyczną o wypowiedzenie się co do ustaleń poczynionych w analizie odnośnie wysokości elewacji frontowej, gzymsu lub attyki i następnie wskaże wartości brzegowe dla tego parametru. Ponadto Kolegium odniesie się do wszystkich argumentów odwołania. Jeśli Kolegium uzna, że nie zachodzą przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., to po przeprowadzeniu postępowania w ww. zakresie orzeknie co do istoty.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 §1 ust. 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku - art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego poniesionych przez niego kosztów postępowania sądowego - art. 200 w zw. z art. 210 § 1 w/w ustawy.