Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 392/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok, Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska, po rozpoznaniu w dniu 26 października 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Gdyni z dnia 25 listopada 2009 r., nr XXXVII/839/09 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. wniosła skargę na uchwałę Rady Miasta Nr XXXVII/839/09 z dnia 25 listopada 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Ś.w G., rejon [..] oraz ulic [..], w zakresie § 10 ust. 2 pkt 7.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 46 w związku z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, w związku z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - poprzez wprowadzenie w miejscowym planie w § 10 ust. 2 pkt 7 bezpodstawnych zapisów ograniczających lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a ponadto jedynie w zakresie stacji bazowych telefonii komórkowej, co jest niezgodne z obowiązującymi przepisami;

2. art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyjęcie zapisów miejscowego planu, które całkowicie, bez uzasadnienia dyskryminują wyłącznie przedsiębiorców telekomunikacyjnych, poprzez przyjmowanie rozwiązań, które w znaczący sposób ograniczają ich działalność.

Skarżąca Spółka wniosła o orzeczenie niezgodności z prawem części zaskarżonej uchwały Rady Miasta Nr XXXVII/839/09 z dnia 25 listopada 2009 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

A. w uzasadnieniu skargi podała, że jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym realizującym inwestycje celu publicznego z zakresu telekomunikacji publicznej tj. budowę stacji bazowych telefonii komórkowej i interes prawny w niniejszej sprawie wywodzi z art. 48 w związku z art. 75 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, jak również z umowy najmu zawartej z właścicielem nieruchomości działka nr [..], obręb [..], przy ul. [..] w G. Ponadto skarżąca wskazała, że wniosła o udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej na przedmiotowej nieruchomości, jednakże decyzją z dnia 15 marca 2016 r. Prezydent Miasta odmówił skarżącej udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzja ta została następnie podtrzymana przez Wojewodę decyzją z dnia 6 maja 2016 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 21 września 2016 r., sygn. akt: II SA/Gd 362/16, oddalił skargę skarżącej Spółki.

Ze skargi wynika, że pismem z dnia 15 marca 2017 r. doręczonym w dniu 22 marca 2017r. skarżąca wezwała Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa w zakresie § 10 ust. 2 pkt. 7 planu, poprzez wykreślenie tego zapisu, który stanowi według Spółki przede wszystkim naruszenie art. 46 w związku z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Rada Miasta nie ustosunkowała się do wezwania.

Według skarżącej ustawa o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nałożyła w art. 75 obowiązek dostosowania przepisów miejscowych planów do postanowień tej ustawy, w szczególności art. 46, który nakazuje usunięcie wszelkich nieuzasadnionych zakazów ograniczających realizację inwestycji celu publicznego. Zaskarżony przepis planu w § 10 ust. 2 pkt 7 stanowi, że na terenie objętym planem dopuszcza się lokalizowanie stacji bazowych telefonii komórkowej na dachach budynków nie niższych niż 6 kondygnacji lub 20,0 m. Według art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń.

Według skarżącej ograniczenie zawarte w planie nie ma żadnego uzasadnienia, w szczególności ze względu na charakter samego terenu. Wskazano, że miejscowy plan dotyczy dużego obszaru, na którym znajduje się część zabudowy miejskiej z budynkami o 6 kondygnacjach, ale również pirsu, który jest miejscem zgromadzeń publicznych. Na pirsie, w pobliżu [..], na którym skarżąca zamierzała zrealizować swoją inwestycję, nie ma budynków o wysokości 6 kondygnacji/ 20 m. Na terenie pirsu realizowane są imprezy masowe: a/ np. do roku 2006 r. na Skwerze [..] (potoczna nazwa część przedmiotowego pirsu) organizowany był festiwal [..] (dziś festiwal [..] przeniesiony został w inne miejsce), w 2005 r. na festiwalu tym zgromadziło się ok. 25.000 osób; b/ do innych imprez masowych organizowanych na pirsie, lub w jego okolicach należą zloty żaglowców, lub pokazy lotnicze ([.]); c/ 4 grudnia 2016 r. w ramach akcji "Mikołaje na Motocyklach" na przedmiotowym pirsie zgromadziło się ok. 1,5 tysiąca motocyklistów. Do pirsu cumują żaglowce z całego świata, a ponadto w ramach pirsu funkcjonuje stała marina jachtowa, w związku z czym infrastruktura techniczna, w tym telekomunikacyjna, stanowić powinna normalne uzupełnienie potrzeb załóg oraz osób odwiedzających. Na pirsie nie znajduje się żaden obiekt mieszkalny w rozumieniu mieszkaniowych domów wielorodzinnych (a jednorodzinnych tym bardziej). Są tam tylko obiekty użyteczności publicznej. Istniejąca na pirsie marina jachtowa, na której znajduje się obecnie inna stacja bazowa skarżącej, będzie rozbudowana, a istniejąca stacja bazowa skarżącej zostanie zdemontowana, w konsekwencji znacznie pogorszy się sygnał radiowy na tym terenie i planowana nowa stacja bazowa miała być zamiennikiem do stacji likwidowanej.

Ponadto, podkreślono, że na tle całości zapisów planu, tak daleko idącym ograniczeniom podlegają tylko i wyłącznie przedsiębiorcy telekomunikacyjni, co uchybia art. 32 Konstytucji RP, ponieważ nie ma ograniczenia do realizacji inwestycji niższych, chociażby poprzez postawienie pawilonów handlowo-usługowych, których jest dużo w tym rejonie.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko Rada wyjaśniła, że w świetle art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Natomiast zgodnie z art. 75 tej ustawy przepis art. 46 i art. 48 stosuje się także do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy.

Jak podaje organ, zaskarżony plan miejscowy zaczął obowiązywać przed wejściem w życie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, przez co brak jest podstaw do stwierdzenia jego nieważności z powodu naruszenia zasad sporządzania planu. Rada przywołała orzecznictwo sądów administracyjnych, według których objęcie takich planów sankcją nieważności musiałoby być wyraźnym postanowieniem ustawodawcy, którego nie da się wywieść z samego tylko odesłania w stosunku do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy do art. 46, jak również do art. 48 tej ustawy. W postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2016 r. (sygn. akt II OZ 1034/16) zajęto stanowisko, że ustawa o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, a szczególnie jej art. 46 ust. 1, nie może być podstawą oceny zgodności z prawem ustaleń planów miejscowych, które zostały uchwalone przed wejściem w życie tej ustawy. Art. 75 ust. 1 ustawy należy rozumieć w ten sposób, że ustalenia planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych powinny być wykładane w tych sprawach, w których plan miejscowy ma zastosowanie, z uwzględnieniem art. 46.

Powstanie późniejszej sprzeczności pomiędzy zapisami planu miejscowego a regulacją ustawową oznacza, że gminny akt planowania przestrzennego powinien zostać dostosowany do nowego stanu prawnego. Sytuacja taka nie prowadzi natomiast do stwierdzenia nieważności planu miejscowego, gdyż taki skutek musiałby się opierać na niemożliwym do przyjęcia założeniu, że uznanie planu miejscowego za niebyły wynikałoby z ustalenia, że był on sprzeczny z przepisami prawa jeszcze nieobowiązującymi w momencie prowadzenia przez organ gminy procedury uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Orzeczenie sądu stwierdzające nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma bowiem charakter rozstrzygnięcia deklaratoryjnego wywołującego skutek ex tunc tzn. tak jakby uchwała nigdy nie została podjęta i nigdy nie było jej w obrocie prawnym.

Według reprezentującego Radę Miasta Prezydenta Miasta brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu miejscowego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji RP poprzez przyjęcie zapisów w planie miejscowym, które dyskryminują wyłącznie przedsiębiorców telekomunikacyjnych, poprzez przyjmowanie rozwiązań, które w znaczący sposób ograniczają ich działalność organ stwierdził, że ustalenia zaskarżonego planu miejscowego nie uniemożliwiają lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 7 uchwały na obszarze objętym planem dopuszcza się lokalizowanie stacji bazowych telefonii komórkowej na dachach budynków nie niższych niż 6 kondygnacji lub 20,0 m. Zapis ten nie oznacza braku możliwości sytuowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze planu, a jedynie wskazuje na miejsca lokalizacji. Stosownie do zapisów planu możliwe jest sytuowanie masztów na budynkach o wysokości 6 kondygnacji lub 20 m i wyższych.

Obszar, na którym usytuowany jest budynek [..] stanowi wizytówkę miasta, ustalenia planu mają na celu zapewnienie ładu przestrzennego, z uwzględnieniem walorów architektonicznych i krajobrazowych tego obszaru. Zdaniem organu, kwestionowany zapis nie narusza ustalonej w art. 32 Konstytucji RP zasady równości. Wprowadzone w planie miejscowym ograniczenia są w pełni uzasadnione wymogami ładu przestrzennego, urbanistyki, architektury i krajobrazu.

Organ podkreślił, że na obszarze objętym planem istnieje możliwość lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej. Budynki spełniające wymagania planu zlokalizowane są na kartach terenów nr 36, 37, 38, 39, 40, 44, 47. Ponadto możliwość lokalizowania takich inwestycji dopuszczona została w zmianie m.p.z.p. części dzielnicy Ś. w G., rejon ulic [.].-[..] (uchwała nr 111/52/10 Rady Miasta z dnia 22 grudnia 2010 r.) obejmującego obszar usytuowany w rejonie [..] (w sąsiedztwie budynku [..]).

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Skarga nie podlega uwzględnieniu.

Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sądowa kontrola legalności zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. obejmuje m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej i polega na badaniu zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

Kontrola legalności w niniejszej sprawie dotyczy uchwały Rady Miasta Nr XXXVII/839/09 z dnia 25 listopada 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Ś. w G., rejon [..] oraz ulic [..] (Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 27 stycznia 2010 r., nr 12, poz. 220), która weszła w życie po upływie 30 dni od jej ogłoszenia (§ 16. Uchwała wchodzi w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia jej w Dz. Urz. Woj. Pomorskiego, z wyjątkiem § 15, który wchodzi w życie z dniem podjęcia uchwały), a zatem dnia 27 lutego 2010 r.

Skarżąca A. prowadząca działalność z zakresu usług telekomunikacyjnych zaskarżyła uchwałę w części obejmującej § 10 ust. 2 pkt 7 zarzucając, że ustanowiono w nim zapisy ograniczające lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej jedynie w zakresie stacji bazowych telefonii komórkowej, co narusza przepisy art. 46 w związku z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2062), zwanej dalej ustawą o wspieraniu.

Pozostaje w sprawie niesporne, że skarżąca Spółka wyczerpała wskazany w przepisach p.p.s.a. tryb wniesienia skargi, poprzedzając ją skierowanym do Rady Gminy wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz zachowała termin do jej wniesienia (art. 53 § 2 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r.). Z kolei niekwestionowana legitymacja skargowa Spółki A. wynika z regulacji szczególnej względem art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., a mianowicie z art. 48 ustawy o wspieraniu, zgodnie z którym przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć w zakresie telekomunikacji uchwałę w sprawie planu miejscowego.

Stosownie do treści art. 75 ust. 1 ustawy o wspieraniu, w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 12 października 2012 r. o zmianie ustawy o rozwoju usług telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustawy (Dz. U. z 2012 r. poz. 1256), obowiązującym od dnia 16 grudnia 2012 r. (po wykreśleniu ustępów 2-8), przepis art. 48 stosuje się także do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy. Powołany przepis znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, ponieważ zaskarżona uchwała ma moc obowiązującą sprzed wejścia w życie ustawy o wspieraniu. Ustawa ta przepisami art. 48 i art. 75 ust. 1 stworzyła zatem dla skarżącej spółki jako przedsiębiorcy telekomunikacyjnego uprawnienie do wniesienia skargi na przedmiotowa uchwałę. Ustawodawca nie wprowadził przy tym żadnych dodatkowych wymogów, w szczególności dotyczących naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia tego podmiotu. W tym trybie przedsiębiorca telekomunikacyjny legitymowany jest zatem do wniesienia skargi na uchwałę o planie niebędąc właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości (ani nie korzystając z umów obligacyjnych) z tym jednak ograniczeniem, że dopuszczalność zaskarżenia uchwały dotyczy jedynie telekomunikacji (tak w wyrokach WSA: w Gliwicach z dnia 18 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 179/14; w Krakowie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 160/14; we Wrocławiu z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 85/14; w Rzeszowie z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 275/14, dostępne w CBOSA na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarżąca spółka jako przedsiębiorca telekomunikacyjny w rozumieniu art. 2 pkt 27 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1489), jest zatem legitymowana do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ustalenia planu miejscowego zawierające regulacje z zakresu telekomunikacji. Ustawodawca nie zdefiniował w ustawie o wspieraniu co należy rozumieć pod pojęciem "w zakresie telekomunikacji", stwierdzając jedynie w art. 2 ust. 2, że ilekroć w ustawie używane są określenia zdefiniowane w ustawie z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, określenia te należy rozumieć w znaczeniu tam przyjętym. Według art. 2 pkt 42 Prawa telekomunikacyjnego przez telekomunikację należy rozumieć nadawanie, odbiór i transmisję informacji, niezależnie od ich rodzaju, za pomocą przewodów, fal radiowych bądź optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elekromagnetyczną. Reguły wykładni systemowej nakazują odczytywać przepis art. 48 w powiązaniu z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu, odnoszącym się wprost do planów miejscowych i wprowadzającym zakaz ustanawiania w nich zakazów i przyjmowania rozwiązań uniemożliwiających lokalizowania inwestycji celu publicznego w zakresie łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Uprawnienie przyznane w art. 48 ustawy o wspieraniu dla Prezesa UKE i przedsiębiorców telekomunikacyjnych powinno się odczytywać jako pewnego rodzaju gwarancję i zabezpieczenie dla przestrzegania przez prawodawcę gminnego zakazu z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu. W takiej sytuacji legitymacja skargowa oparta na przepisie art. 48 ustawy o wspieraniu ograniczona jest ograniczona jedynie do kwestionowania tych zapisów uchwały o planie miejscowym, które wprost dotyczą lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Z taką sytuacją mamy też do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż zarzuty skargi i ich argumentacja koncentrują się na wymogach, jakie wprowadził przepis art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu w stosunku do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przedmiocie lokalizowania inwestycji celu publicznego w zakresie łączności publicznej.

Wobec powyższego sąd wojewódzki mógł przystąpić do weryfikacji zarzutów skargi w granicach interesu prawnego skarżącej Spółki wyznaczonego przepisem art. 48 ustawy o wspieraniu. Przywołany w skardze przepis art. 46 ustawy o wspieraniu stanowi w ust. 1 i 2 co następuje: 1. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zwany dalej "planem miejscowym", nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. 2. Jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.

Treść zaskarżonego przepisu § 10 ust. 2 uchwały określa zasady obsługi oraz modernizacji, budowy i rozbudowy systemów infrastruktury technicznej stanowiąc w punkcie 7) co następuje: "telekomunikacja – z sieci telekomunikacyjnej: dopuszcza się lokalizowanie stacji bazowych telefonii komórkowej na dachach budynków nie niższych niż 6 kondygnacji i 20 m; lokalizacja stacji na obszarze wpisanym do rejestru zabytków lub na budynkach objętych ochroną konserwatorską wymaga zastosowania rozwiązań jak najmniej ingerujących w wygląd obiektu lub zespołu zabytkowego w uzgodnieniu z właściwym konserwatorem zabytków (zgodnie z ustaleniami zawartymi w § 5 ust. 1)".

Zdaniem sądu zarzuty naruszenia kwestionowanym postanowieniem planu przepisów art. 46 w związku z art. 75 ustawy o wspieraniu ani art. 32 Konstytucji RP nie są zasadne i nie mogą w rezultacie doprowadzić do zastosowania normy z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778), zwanej dalej u.p.z.p., zgodnie z którą istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Postanowienie § 10 ust. 2 pkt 7 przedmiotowej uchwały o planie nie narusza obiektywnie pojętego porządku prawnego obowiązującego w dacie wejścia jej w życie. Zaskarżona w tej części uchwała nie narusza tym samym istotnie zasad sporządzania planu miejscowego ani też sąd administracyjny nie dopatrzył się istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, bądź naruszenia właściwości organów, co z mocy art. 28 ust. 1 u.p.z.p. skutkowałoby nieważnością uchwały w zaskarżonym zakresie. Jest w sprawie oczywistym i niespornym, że zaskarżony plan został uchwalony w dniu 25 listopada 2009 r., opubl. w Dz. Urz. Woj. Pom. z dnia 27 stycznia 2010 r., nr 12, poz. 220 wszedł w życie od dnia 27 lutego 2010 r., a główny zarzut skargi zasadniczo oparto na treści art. 46 w związku z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, a więc na akcie późniejszym wobec planu, będącego aktem prawa miejscowego. Sąd wojewódzki podziela w pełni pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2470/14, że niespełnienie przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wymagań określonych w art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie skutkuje możliwością stwierdzenia jego nieważności przez sąd administracyjny z powodu naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, jeżeli plan ten zaczął obowiązywać przed dniem wejścia w życie cytowanej wyżej ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Objęcie tych planów sankcją nieważności musiałoby być wyraźnym postanowieniem ustawodawcy, którego nie da się wywieść z samego tylko odesłania w stosunku do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy do art. 46, jak również do art. 48 (dostępny w CBOSA na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z mocy art. 75 ustawy o wspieraniu, w jej pierwotnym brzmieniu, art. 46 ust. 1 miał zastosowanie również do planów miejscowych obowiązujących w dniu jej wejścia w życie, lecz tryb dostosowania takich planów do wymagań z art. 46 ust. 1 przewidziano w uchylonych już ust. 2-8 art. 75. Przepisy te przewidywały "dostosowanie" przez rady gmin treści m.p.z.p. do wymogów art. 46 ust. 1 lub wojewodę, który był zobowiązany "zmienić plan" poprzez wydanie zarządzenia zstępczego. W żadnym z tych przepisów ustawodawca nie przewidywał sankcji nieważności dla tych ustaleń m.p.z.p. obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 maja 2010 r., które nie odpowiadały wymogom art. 46 ustawy o wspieraniu, licząc się niewątpliwie ze skutkami daleko idącymi, jakie niesie stwierdzenie nieważności całości lub części aktu generalnego, na podstawie którego wydawane są decyzje administracyjne. Na skutek zmiany ustawy o wspieraniu dokonanej nowelą z dnia 12 października 2012 r. uchylono przepisy art. 75 ust. 2-8, a więc przepisy zobowiązujące właściwe organy do dostosowania, w określonym terminie, m.p.z.p. do wymogów art. 46 ust. 1. Jednakże ani w ustawie z dnia 7 maja 2010 r., ani też w ustawie zmieniającej z dnia 12 października 2012 r. ustawodawca nie zawarł przepisu, który groziłby sankcją nieważności w stosunku do przepisów planu miejscowego obowiązującego w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 maja 2010 r., który nie koresponduje z wymogami art. 46 ust. 1 powołanej ustawy (por. wyroki WSA we Wrocławiu: z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 85/14; z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 665/14, dostępne j.w.). Za trafnością tego poglądu, który sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, przemawiają założenia ustawodawcy wynikające z uzasadnienia do projektu noweli z 2012 r., których celem było zrezygnowanie z konieczności dostosowywania przez gminy treści miejscowych planów do wymagań ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych i wprowadzenie zasady, zgodnie z którą nie stosuje się ustaleń planów miejscowych w zakresie ustalonych zakazów lub przyjętych rozwiązań, których realizacja uniemożliwia lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Umożliwia to realizację inwestycji telekomunikacyjnych zgodnych z przepisami odrębnymi, pomimo ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazów realizacji takich inwestycji, bez konieczności wydawania w tym zakresie odrębnych rozstrzygnięć.

Oznacza to, że postanowienia planów miejscowych obowiązujące przed wejściem w życie ustawy o wspieraniu powinny być wykładane w świetle przepisów art. 46 ust. 1 i 2 tej ustawy w taki sposób, aby usuwać zakazy i przeszkody w lokalizowaniu inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Przepis art. 46 ust. 2 w związku z art. 75 ust. 1 ustawy o wspieraniu należy tak odczytywać, że w sytuacji, gdy przedsiębiorca telekomunikacyjny będzie zamierzał realizować inwestycję celu publicznego z zakresu łączności publicznej na danym terenie objętym planem miejscowym uchwalonym przed datą 17 lipca 2010 r., a obowiązujące postanowienia planu będą zawierać zakazy albo będą przyjmować rozwiązania uniemożliwiające lokalizowanie tych inwestycji, to wówczas organ administracji publicznej załatwiający sprawę pozwolenia na budowę inwestycji z zakresu łączności publicznej obowiązany będzie pomijać te zapisy planu miejscowego, które wprowadzają opisane ograniczenia pod warunkiem, że taka inwestycja będzie zgodna z przepisami odrębnymi. Taka wykładnia przepisu art. 46 ust. 2 w związku z art. 75 ust. 1 ustawy o wspieraniu jest dozwolona i konieczna ze względu na fakt polepszenia sytuacji prawnej przedsiębiorcy telekomunikacyjnego na rynku inwestycji celu publicznego dotyczących telekomunikacji, czemu służyć mają przepisy tej ustawy. Prawidłowe stosowanie tego przepisu należy także oprzeć o wykładnię systemową, a więc mając na uwadze jego powiązanie z otoczeniem. Hierarchiczna budowa systemu prawa umożliwia usuwanie sprzeczności (niejasności) między normami wyższymi i niższymi poprzez uznanie, że w takim wypadku te ostatnie tracą moc prawną. Zapewnienie tego, by system prawa zachował wewnętrzną harmonię należy tak do prawodawcy, jak i do organów stosujących prawo w związku z dokonywaniem właściwej jego wykładni. Ważne jest również dla interpretacji art. 46 w związku z art. 75 ustawy o wspieraniu zastosowanie wykładni funkcjonalnej, gdyż znaczenie decydujące ma nie znaczenie słowne ustawy, lecz zawarte w nim dążenie do realizacji celu, jakim jest niewątpliwie w tym wypadku przyspieszenie i ułatwienie przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu realizowanie inwestycji telekomunikacyjnych (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 września 2015 r., sygn. akt II SA/Po 10/15, dostępny w CBOSA). Oceny rozwiązań planistycznych pod kątem ograniczeń dla realizacji inwestycji z zakresu telekomunikacji należy dokonywać z uwzględnieniem okoliczności danego przypadku. Sąd zgadza się ze stanowiskiem Rady Miasta, że w świetle treści § 10 ust. 2 pkt 7 zdanie pierwsze zaskarżonej uchwały, realizacja inwestycji z zakresu telekomunikacji, a wprost lokalizowanie stacji bazowej telefonii komórkowej, nie została wykluczona, lecz dopuszczona na zasadach tam przewidzianych. Tylko gdyby ich zastosowanie uniemożliwiłoby skarżącej spółce rzeczywistą realizację inwestycji telekomunikacyjnych, wówczas zakazy te należałoby pominąć, zgodnie z regułą wynikająca z art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu. Sąd w tym miejscu zaznacza, że znanym mu z urzędu, nieprawomocnym wyrokiem z dnia 21 września 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 362/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A. na decyzję Wojewody z dnia 6 maja 2016 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku [..], z uwagi na sprzeczność planowanej inwestycji z treścią § 10 ust. 2 pkt 7 zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały o planie. WSA przyjął we wskazanym wyroku, że kwestionowany zapis planu nie wprowadza zakazu lokalizacji masztów telefonii komórkowej na całym obszarze objętym planem, a na terenie objętym tym samym planem, w bezpośrednim sąsiedztwie, znajdują się tereny z zabudową wyższą, gdzie stacje bazowe mogą być bez przeszkód realizowane. WSA uznał też, że obowiązek uwzględniania przez organy administracji publicznej przepisu art. 46 ustawy o wspieraniu przy ocenie zgodności inwestycji z zakresu łączności publicznej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może prowadzić do pominięcia tych zapisów planu, których treść jest jasna i precyzyjna. Wskazany wyrok WSA w sprawie sygn. akt II SA/Gd 362/12 nie może jednak wykreować dla skarżącej spółki uprawnienia do żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 10 ust. 2 pkt 7, z przywołanych wyżej i szerzej opisanych przyczyn wynikających z faktu, że uchwała ta obowiązuje od daty wcześniejszej, niż ustawa o wspieraniu. Wobec tego w ocenie sądu nie ma podstaw do przyjęcia, że postanowienie § 10 ust. 2 pkt 7 uchwały o planie naruszają art. 46 w związku z art. 75 ust. 1 ustawy o wspieraniu w taki sposób, który uzasadniałby stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie odpowiadającym temu postanowieniu, na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Sąd uznał zatem, że zarzuty i argumentacja skargi, koncentrujące się na wymaganiach, jakie wprowadził przepis art. 46 ustawy o wspieraniu w stosunku do zapisów planu w przedmiocie lokalizowania inwestycji celu publicznego w zakresie łączności publicznej nie zasługują na uwzględnienie. Zdaniem sądu Rada Gminy podejmując uchwałę w zakresie zaskarżonym nie naruszyła też przepisu art. 32 Konstytucji RP, statuującego zasadę równości. Sąd nie podziela zarzutu skargi co do tego, że kwestionowane postanowienie planu dyskryminuje wyłącznie przedsiębiorców telekomunikacyjnych, poprzez przyjęcie rozwiązań planistycznych znacząco ograniczających ich działalność. Ustalenia planu i jest to niewątpliwe, nie wprowadzają w § 10 ust. 2 pkt 7 zakazu lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej dotyczącego wprost skarżącej Spółki, przeciwnie dopuszczają lokalizowanie stacji bazowych telefonii komórkowej, lecz na określonych warunkach - na dachach budynków nie niższych niż 6 kondygnacji lub 20 m. Jest w sprawie bezsporne i wynika to wprost z treści uchwały, że na obszarze objętym skarżonym planem znajdują się budynki spełniające wymóg tak określonej wysokości (zob. karty terenów nr 36, 37, 38, 39, 40, 44, 47). Oznacza to, że zaskarżona uchwała, choć podjęta z mocą obowiązującą jeszcze przed wejściem w życie ustawy o wspieraniu, nie wprowadziła na obszarze objętym planem zakazu lokalizacji stacji bazowych. Ograniczenie przyjęte w § 10 ust. 2 pkt 7 uchwały jest natomiast dopuszczalne w świetle obowiązków uchwałodawcy w planowaniu przestrzennym, określonych w art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., które nakazują uwzględniać wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczno-krajobrazowe. Tym samym gminny uchwałodawca był uprawniony do wprowadzenia ograniczeń na terenie objętym planem, kierując się wymogami ładu przestrzennego, urbanistyki, architektury i krajobrazu, w tym przypadku w uzasadniony sposób mając na względzie szczególne warunki dotyczące obszaru obejmującego [..]. Plan miejscowy (uchwalony po wejściu w życie ustawy o wspieraniu) nie może wprowadzać zakazu lokalizowania urządzeń telekomunikacji, co wprost wynika z art. 46 ust. 1 tej ustawy, natomiast zdaniem sądu może wprowadzać pewne ograniczenia dotyczące czy to miejsca lokalizacji, czy rodzaju urządzenia, jego wysokości bądź z uwagi na inne istotne dobra i wartości podlegające ochronie z punktu widzenia u.p.z.p. i innych ustaw. Tak też przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że treść przywołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości, iż plan nie może wprowadzać zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych na całym obszarze objętym, planem uniemożliwiającego realizację takiego celu publicznego (m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 752/16, dostępny w CBOSA). Nie oznacza to jednak, że nie może on wprowadzać ograniczeń czy to w zakresie lokalizacji (czyli do określonego terenu) czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsce, w którym będą zlokalizowane (tak m.in. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 1470/15 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 27/17 z orzecznictwem w nim przywołanym, dostępne w CBOSA).

Z przedstawionych względów uznając zarzuty skargi za bezzasadne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.