Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 691/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka Sędziowie Anna Lech (spr.) NSA Leszek Włoskiewicz Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 marca 2006r. sygn. akt III SA/Gd 13/06 w sprawie ze skargi W. A. na decyzję Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 1 marca 2006 r., sygn. akt III SA/Gd 13/06 uchylił decyzję Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzającą decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] nr [...].

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W. A. rozpoczął służbę przygotowawczą w Policji od dnia 26 lipca 2004 r., a w dniu 2 sierpnia 2004 r. włączony został do słuchaczy kursu zawodowego podstawowego policjantów o profilu prewencyjnym w Szkole Policji w Słupsku.

Rozkazem nr [...] Komendanta Szkoły Policji w Słupsku z dnia 10 września 2004 r. W. A. został z tym dniem zwolniony ze szkolenia ze względu na stan zdrowia i skierowany do jednostki macierzystej Komendy Powiatowej Policji w [...]. Zwolnienie nastąpiło na wniosek Przewodniczącego Zespołu Pedagogicznego w związku z trudnościami w nauce i poważnymi problemami z przystosowaniem się do warunków życia koszarowego, włączając w to brak umiejętności współpracy w grupie, stopniowe izolowanie się od pozostałych osób, utrudnienie z nim kontaktu.

Następnie policjant został skierowany do Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w Gdańsku celem oceny jego stanu zdrowia i przydatności do służby w Policji. Ostatecznym orzeczeniem Okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA w Gdańsku nr [...] z dnia 11 maja 2005 r. został uznany za całkowicie niezdolnego do służby w Policji.

Komendant Powiatowy Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...], nr [...], wskazując jako podstawę prawną art. 41 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 45 ust. 3 ustawy o Policji, zwolnił W. A. ze służby w Policji z dniem 6 października 2005 r. Organ oparł się na orzeczeniu nr [...] Okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA w Gdańsku z dnia 11 maja 2005 r., w którym stwierdzono całkowitą niezdolność W. A. do służby w Policji oraz zaliczono go do III grupy inwalidów bez związku ze służbą w Policji. Zwolnienia dokonano w związku z upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, zgodnie z dyspozycją art. 43 ust. 1 ustawy o Policji.

Po rozpoznaniu odwołania W. A. Pomorski Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] uchylił rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] w części dotyczącej daty zwolnienia strony ze służby w Policji i orzekł, iż zwolnienie ze służby następuje z dniem 16 listopada 2005 r. W pozostałej części decyzję organu pierwszej instancji utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że nie ma kompetencji do wypowiadania się na temat zasadności wydawanych przez komisję lekarską orzeczeń i badania przesłanek natury medycznej, na których są oparte. W niniejszej sprawie policjant został zwolniony na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, to jest w wyniku orzeczenia komisji lekarskiej o niezdolności do służby w Policji. Organ zauważył, iż zgodnie z art. 57 § 3 kpa, okres 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby minął w dniu 7 października 2005 r., gdyż zwolnienie z zajęć służbowych nastąpiło 7 października 2004 r. Zatem zwolnienie mogło nastąpić najwcześniej w dniu 7 października 2005 r.

Odnośnie zarzutów przedstawionych w odwołaniu organ stwierdził, że orzeczenia lekarskie zostały wydane w myśl obowiązujących procedur, a orzeczenie nr [...] jest prawomocne. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest zróżnicowanie przedmiotowych orzeczeń lekarskich. Zasadniczą wagę miało zaś stwierdzenie znajdujące się w każdym orzeczeniu, iż funkcjonariusz jest całkowicie niezdolny do służby w Policji. Najważniejsze jest stanowisko komisji lekarskiej, co do kwestii pozostawania policjanta w służbie, a nie w sprawie podłoża medycznego schorzenia uniemożliwiającego pozostawanie w służbie. Na tle art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji nie ma znaczenia, iż komisje lekarskie nie wypowiedziały się na temat ustaleń, co do stopnia uszczerbku na zdrowiu badanego. Zaświadczenia lekarskie przesłane przez odwołującego się nie stanowią podstawy do odrzucenia orzeczeń komisji lekarskich i podważenia ich prawidłowości formalnej oraz wiarygodności.

Organ wskazał, iż nie ma żadnego potwierdzenia na to, że celowym było przypisywanie odwołującemu się choroby psychicznej przez organy Policji i lekarzy komisji lekarskich. W trakcie postępowania funkcjonariuszowi zgodnie z prawem zapewniono cały katalog możliwości odwoławczych zakwestionowania orzeczeń komisji lekarskich. Zatem nie znajdują uzasadnienia zarzuty, iż nie miał on możliwości wpływania na treść orzeczeń komisji lekarskich i odniesienia się do nich.

Organ podkreślił, iż zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji służbę w Policji może pełnić osoba posiadająca zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, podległych szczególnej dyscyplinie służbowej, strona zaś taką zdolność utraciła.

W. A. w skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku wniósł o uchylenie rozkazów I i II instancji i zarzucił naruszenie § 12 ust. 1, § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 kpa oraz art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. Skarżący podniósł również zarzut nieprawidłowości założeń i ustaleń przyjętych w uzasadnieniu rozkazów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga jest zasadna i stwierdził, że skoro orzeczenie komisji lekarskiej stanowi rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, mającego decydujące znaczenie w sprawie zwolnienia policjanta ze służby, zaś możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji o zwolnieniu policjanta ze służby, w przypadku orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską, gwarantuje realizację konstytucyjnego prawa do sądu, to orzeczenie komisji lekarskiej – rozstrzygającej zagadnienie wstępne – nie może pozostawać poza kontrolą sądową. Jeżeli kontrola sądowa służy wykluczeniu wszelkiej dowolności władz publicznych, to powinna obejmować wszystkie elementy postępowania w przedmiocie zwolnienia policjanta ze służby, w tym również orzeczenia komisji lekarskich rozstrzygających o zdolności do służby w policji, a więc o kluczowym elemencie stanowiącym o tym, czy dana osoba może pełnić służbę w organach Policji. W przeciwnym razie ograniczenie sądu administracyjnego wyłącznie do kontroli czy właściwy organ Policji, wydając decyzję o zwolnieniu ze służby w przypadku określonym w art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, dysponował ostatecznym orzeczeniem komisji lekarskiej o trwałej niezdolności do służby nie stanowiłby realizacji konstytucyjnego prawa do sądu.

W takim razie istotnym jest zakreślenie granic kontroli przez sąd administracyjny orzeczeń komisji lekarskich, orzekających o trwałej niezdolności do służby. Skoro sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych), to oczywistym jest, że kontrola orzeczeń komisji lekarskich nie może dotyczyć kwestii czysto medycznych. Sąd uznał, że skoro orzeczenie Komisji lekarskiej stanowi rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, którym w przypadku rozpatrywanej sprawy jest zdolność policjanta do służby, to kontroli sądu podlega kwestia czy orzeczenie komisji lekarskiej, którym dysponował organ Policji, podejmując decyzję o zwolnieniu ze służby, w sposób wyczerpujący rozstrzyga czy i dlaczego policjant jest trwale niezdolny do służby.

Zdaniem Sądu orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA nr [...] z dnia 11 maja 2005 r. nie spełnia wymogów § 23 rozporządzenia z dnia 9 listopada 1991 r. W orzeczeniu tym stwierdzono trwałą niezdolność do służby w Policji, jednakże nie zawiera ono szczegółowego uzasadnienia. Treść zawarta w miejscu wskazanym jako uzasadnienie nie może zostać uznana za noszącą jakiekolwiek cechy uzasadnienia orzeczenia.

W tej sytuacji Sąd uznał, że orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA nr [...] z dnia 11 maja 2005 r. nie rozstrzygało zagadnienia wstępnego i w konsekwencji nie mogło stanowić podstawy uzasadniającej przyjęcie, iż wobec skarżącego orzeczono trwałą niezdolność do służby. Przyjęcie przez organy, że wadliwe, niespełniające podstawowych wymogów formalnych, orzeczenie komisji lekarskiej rozstrzyga zagadnienie wstępne i uzasadnia zwolnienie ze służby stanowi naruszenie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, które miało wpływ na wynik sprawy, co spowodowało uchylenie decyzji.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę kasacyjną złożył Pomorski Komendant Wojewódzki Policji w Gdańsku zastąpiony przez radcę prawnego A. M. N., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji przez błędną jego wykładnię oraz na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że podstawę zwolnienia ze służby W. A. stanowiło orzeczenie nr [...] Okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA z dnia 11 maja 2005 r. stwierdzające całkowitą niezdolność do służby w Policji. Orzeczenie to zgodnie z § 31 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych jest ostateczne. Powyższe orzeczenie zostało wydane na polecenie Centralnej Komisji Lekarskiej MSWiA w Warszawie, która to zgodnie z § 2 ust. 2 powołanego rozporządzenia sprawuje nadzór nad działalnością wojewódzkich i okręgowych komisji lekarskich. Centralna Komisja Lekarska sprawuje fachowy nadzór nad merytoryczną działalnością komisji lekarskich podległych MSWiA, udziela wytycznych w zakresie orzecznictwa lekarskiego oraz rozstrzyga kwestie sporne lub nasuwające szczególne wątpliwości. Zatem sporne orzeczenie Okręgowej Komisji przeszło przez tok instancyjny określony w rozporządzeniu i jako takie podlegało ocenie merytorycznej przez te organy. Uznać zatem należy ostateczne orzeczenie jako diagnozę lekarską stwierdzającą całkowitą niezdolność do służby.

Nadto skarżący podniósł, że co prawda z § 23 rozporządzenia wynika, iż orzeczenie komisji lekarskiej stwierdzające trwałą niezdolność do służby powinno być szczegółowo uzasadnione, to jednak nie przewiduje ono sankcji za jego brak. Konkretyzacja prawa nie dokonuje się w uzasadnieniu, a w rozstrzygnięciu decyzji, uzasadnienie ma objaśnić tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie, taka jest jego rola wynikająca z brzmienia art. 107 § 3 kpa.

Zatem mając na uwadze fakt, iż orzeczenie takie przeszło cały tok instancyjny przewidziany rozporządzeniem, oraz że podlegało ono ocenie merytorycznej i jest ostateczne oraz stanowi diagnozę lekarską, to jest ono wiążące dla organu wydającego decyzje w przedmiocie zwolnienia ze służby.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. A. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i podtrzymał argumenty przedstawiane w toku niniejszej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) przewiduje obligatoryjne zwolnienie policjanta ze służby w przypadku orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską. Zgodnie z przepisem art. 40 tej ustawy policjant może być skierowany z urzędu lub na jego prośbę do komisji lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w celu określenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby, jak również związku poszczególnych schorzeń ze służbą.

Tryb postępowania przed komisjami lekarskimi podległymi Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji został określony w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji (Dz.U. Nr 79, poz. 349 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, że kontrola orzeczeń komisji lekarskich dokonywana przez sąd administracyjny nie może dotyczyć kwestii czysto medycznych.

Rozważenia zatem wymaga, czy w niniejszej sprawie zachowane zostały przepisy dotyczące trybu wydawania orzeczenia przez komisję lekarską i czy orzeczenie to spełnia wymogi formalne pozwalające uznać, iż faktycznie doszło do wyjaśnienia kwestii zdolności policjanta do służby.

W. A. został skierowany do Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w Gdańsku z wnioskiem o przeprowadzenie komisyjnych badań i wydanie orzeczenia o zdolności do służby w Policji. Orzeczeniem nr [...] z dnia 7 października 2004 r. W. A. został uznany za całkowicie niezdolnego do służby w Policji i zaliczony do pierwszej grupy inwalidów, nadto stwierdzono, że inwalidztwo nie pozostaje w związku ze służbą w Policji, jest czasowe i istnieje od 7 października 2004 r.

W orzeczeniu tym zawarte zostało pouczenie o możliwości odwołania i adnotacja, z której wynika, iż w dniu 7 października 2004 r. W. A. przyjął do wiadomości treść orzeczenia, co potwierdził własnoręcznym podpisem.

Na skutek wniesionego przez W. A. odwołania Okręgowa Komisja Lekarska MSWiA w Gdańsku uchyliła orzeczenie nr [...] i wydała orzeczenie nr [...] z dnia 26 listopada 2004 r., w którym uznała go za całkowicie niezdolnego do pełnienia służby w Policji i zaliczyła go do pierwszej grupy inwalidów, nadto orzeczono, że inwalidztwo istnieje od dnia 7 października 2004 r. i nie pozostaje w związku ze służbą, jest czasowe.

W dniu 11 maja 2005 r. Okręgowa Komisja Lekarska MSWiA w Gdańsku wydała zaocznie na polecenie Centralnej Komisji Lekarskiej w Warszawie, orzeczenie nr 38/2005, oparte na podstawie posiadanej dokumentacji orzeczniczej oraz na opinii konsultanta MSWiA w dziedzinie psychiatrii, który przeprowadził w dniu 30 marca 2005 r. badania psychologiczne. Orzeczenie to uznało W. A. całkowicie niezdolnym do pełnienia służby w Policji, zaliczyło go do trzeciej grupy inwalidów, stwierdziło, że inwalidztwo nie pozostaje w związku ze służbą i jest trwałe, zaś W. A. zdolny jest do pracy bez ograniczeń. Orzeczenie to wydano w miejsce uchylonego orzeczenia nr [...] z dnia 26 listopada 2004 r. Okręgowej Komisji Lekarskiej w Gdańsku.

Stwierdzić zatem należy, iż w niniejszej sprawie zachowany został tryb określony w rozdziale 5 § 26–31 powołanego rozporządzenia z dnia 9 lipca 1991 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku upatruje jednak, że orzeczenie Komisji Lekarskiej naruszyło przepis § 23 tego rozporządzenia, gdyż nie zawiera szczegółowego uzasadnienia, co miało wpływ na wynik sprawy.

Nie można podzielić poglądu, że w niniejszej sprawie brak szczegółowego uzasadnienia miało wpływ na wynik sprawy. Każde z wydanych przez komisje lekarskie orzeczeń zawierało jednoznaczną opinię o całkowitej niezdolności do służby w Policji, w tym także orzeczenie z dnia 11 maja 2005 r., które było podstawą do wydania decyzji o zwolnieniu W. A. ze służby w Policji.

Różnice w orzeczeniach Komisji lekarskich co do ustalenia jednostki chorobowej, jako element diagnozy lekarskiej, nie podlegają, jak to wskazano wyżej, ocenie sądu administracyjnego.

Służbę w Policji może pełnić jedynie osoba posiadająca między innymi zdolność psychiczną i fizyczną do służby w formacjach uzbrojonych, podległych szczególnej dyscyplinie służbowej, której gotowa jest się podporządkować (art. 25 ust. 1 powołanej ustawy o Policji).

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 października 2002 r. sygn. akt K 36/00 (OTK-A z 2002 r. Nr 5, poz. 63) podkreślił, że "określenie kryteriów oraz dokonywanie oceny warunków psychofizycznych niezbędnych do pełnienia służby w Policji, nie stanowi materii prawnej, lecz jest przedmiotem wiedzy specjalistycznej. Dlatego też ustalenie sztywnych norm prawnych w tej dziedzinie pozostawałoby w sprzeczności z charakterem przedmiotu regulacji".

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił argument przedstawiony w skardze kasacyjnej, że orzeczenie komisji lekarskiej, które przeszło cały tok instancyjny przewidziany przepisami powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 9 lipca 1991 r. i podlegało ocenie merytorycznej, jest wiążące dla organu wydającego decyzje w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

Ze względu na charakter sprawy polegający na zwolnieniu W. A. ze stosunku służbowego odstąpiono od zasądzenia od niego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.