Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2505/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 marca 2022 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] października 2021 r. znak[...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...]października 2021 r. znak: [...], Miniser Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 710) oraz art. 157 § 1 i art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpoznaniu wniosku Przedsiębiorstwa Budowlano- Inwestycyjnego [...]sp. z o. o. w Z., odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia p.o. Miejskiego Konserwatora Zabytków w Z. z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...] odmawiającego uzgodnienia inwestycji pn.: Przebudowa konserwatorska i odbudowa konserwatorska budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek mieszkalny wielorodzinny oraz z niezbędną infrastrukturą, zjazd z drogi publicznej, droga dojazdowa, rampa do garażu, miejsce postojowe dla osoby niepełnosprawnej, przyłącz energetyczny, kanalizacji sanitarnej, geotermalny i wodociągowy, kanalizacja deszczowa do potoku Foluszowego wraz z umocnieniem dna, przebudowa fragmentów sieci kanalizacji sanitarnej, gazowej i elektrycznej oraz instalacje wewnętrzne, na działkach nr ewid. [...],[...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] w Zakopanem, przy ul. T..

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. p.o. Miejskiego Konserwatora Zabytków w Z., działający z upoważnienia Burmistrza Miasta Z., po rozpatrzeniu wniosku Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., odmówił uzgodnienia pozwolenia na realizację wskazanych robót budowlanych. W uzasadnieniu organ wskazał, że budynek willi "[...]" został wpisany do gminnej ewidencji zabytków zarządzeniem Burmistrza Miasta Z. nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., stąd wymóg, na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane, uzgodnienia projektu budowlanego z Miejskim Konserwatorem Zabytków. Willa [...]została wzniesiona w 1937 r. i prezentuje walory artystyczne jako przykład architektury tzw. stylu zakopiańskiego drugiego, nawiązującego do sztuki art deco. Posesja przez nią zajmowana ilustruje z kolei typ rozplanowania opracowany przez K.S., tj. wolnostojącej willi w ogrodzie. Miejski Konserwator Zabytków w Z. podkreślił, że omawiany budynek zachował się w praktycznie niezmienionej, pierwotnej formie. Planowana skala i gabaryty rozbudowy sprawią, iż nowoprojektowana część będzie dominować nad historycznym budynkiem willi, zmieniając optycznie jego proporcje w sposób niekorzystny.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożył inwestor - Przedsiębiorstwo Budowlano- [...] sp. z o. o. Skarżąca poddała w wątpliwość kompetencje organu I instancji do zajmowania stanowiska w przedmiotowej sprawie oraz terminowość wydania ww. postanowienia. Zarzucono organowi I instancji, iż nie odniósł się do faktu uprzedniego pozytywnego zaopiniowania przedmiotowego projektu przez Miejskiego Konserwatora Zabytków T. R., jak również nie ustosunkował się do treści opinii dr. Z. M..

Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, wskazując w uzasadnieniu, że w myśl ustaleń porozumienia zawartego pomiędzy Wojewodą [...] a Gminą Z. z dnia [...] sierpnia 2009 r. w chwili obecnej organem uprawnionym do dokonywania powyższych uzgodnień na terenie miasta Z. jest Burmistrz Miasta Z., w którego imieniu działa Miejski Konserwator Zabytków w Z.. Minister odniósł się do dokumentacji projektowej oraz opinii dotyczącej stanu technicznego willi i stwierdził w konkluzji, że w interesie społecznym leży ochrona obiektów o wartościach zabytkowych oraz niedopuszczenie do zniszczenia autentycznej tkanki zabytkowej. Organ w omawianym przypadku przedłożył interes społeczny nad interes skarżącej, ponieważ realizacja planowanej inwestycji doprowadziłaby do bardzo znaczącego uszczuplenia wartości zabytkowych willi [...], posiadającej istotne walory artystyczne, historyczne i naukowe oraz stałaby w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", przyjętego uchwałą Rady Miasta Z. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...]

Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Przedsiębiorstwo Budowlano-Inwestycyjne [...] sp. z o. o. z/s w Z.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...]września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2475/16, oddalił skargę. Sąd stwierdził, że nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przez organy obu instancji art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego, wobec naruszenia wskazanego tam terminu 30 dni na zajęcie stanowiska w sprawie wniosku strony skarżącej o wydanie pozwolenia budowlanego. W sprawie tej wniosek do organu konserwatorskiego w przedmiocie uzgodnienia inwestycji wpłynął do organu 12 stycznia 2015 r. Pierwsze orzeczenie organu I instancji zapadło w dniu 10 lutego 2015 r., zatem - w ocenie Sądu - z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 39 ust. 4 p.b. Wydanie orzeczenia przez organ I instancji, po uchyleniu wcześniejszego i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, a następnie po rozpatrzeniu zażalenia - wydanie orzeczenia przez organ II instancji nie wiąże się, zdaniem Sądu, z terminem, o którym mowa w art. 39 ust. 4 p.b. W toku kontynuowania postępowania konstrukcja "milczącej zgody" z art. 39 ust. 4 p.b. nie może już znaleźć zastosowania, skoro organ, wydając pierwsze postanowienie w terminie 30 dni, milczenie przerwał. Sąd nie podzielił również stanowiska skarżącego, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu. Argumentację Ministra w tym zakresie Sąd ocenił jako prawidłową. Sąd podzielił też stanowisko Ministra w zakresie stwierdzenia, że brak zgodności obecnego stanu zabytku z warunkami technicznymi określonymi w ustawie Prawo budowlane i przepisach wykonawczych do tej ustawy (np. w zakresie izolacyjności, akustyki itp.) nie może stanowić przesłanki przemawiającej za rekonstrukcją historycznego budynku.

Skargę kasacyjną od tego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Przedsiębiorstwo Budowlano-Inwestycyjne [...] Sp. z o. o. z/s w Z., zarzucając mu naruszenie art. 39 ust. 4 p.b. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegającą na uznaniu, że wynikająca z tego przepisu zasada domniemania zgody organu konserwatorskiego w przypadku, gdy ten nie wyraża stanowiska w przewidzianym tym przepisem terminie nie ma zastosowania w postępowaniu prowadzonym przez organ w konsekwencji uchylenia wcześniej wydanego orzeczenia i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Następnie skarga kasacyjna została uzupełniona złożonym w terminie do jej wniesienia pismem z [...] listopada 2017 r. W piśmie procesowym z dnia 4 stycznia 2019 r. kolejny pełnomocnik skarżącej kasacyjnie spółki wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów: a) pisma [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...]lutego 2018 r.; b) pisma Burmistrza Miasta Z. z dnia[...] marca 2016 r.; c) pisma [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...]marca 2016 r.; d) porozumienia z dnia [...] sierpnia 2009 r. wraz z aneksem nr z dnia [...] czerwca 2015 r. oraz uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie postanowień organów obu instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i stwierdzenie nieważności postanowienia p.o. Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia[...] lutego 2016 r.

Wyrokiem z dnia [...] stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 596/18 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, wskazując w uzasadnieniu, że zarzut naruszenia art. 39 ust 4 p.b. jest chybiony. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w toku kontynuowania postępowania konstrukcja "milczącej zgody" z art. 39 ust. 4 p.b. nie może znaleźć zastosowania w sytuacji, gdy organ, wydając pierwsze postanowienie w terminie 30 dni, milczenie przerwał. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadnione również zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie rozpoznaniu podlegają jedynie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej ujętej w dwóch pismach procesowych - z dnia [...] listopada 2017 r. oraz z dnia [...] listopada 2017 r. złożonych w terminie przewidzianym do wniesienia skargi kasacyjnej. W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2019 r. strona skarżąca kasacyjnie mogła zatem skutecznie przytoczyć jedynie nowe uzasadnienie naruszenia przepisów wskazanych w pismach z dnia [...]listopada 2017 r. i [...] listopada 2017 r. Natomiast w zakresie, w jakim w piśmie z dnia [...]stycznia 2019 r. przedstawiono w istocie nowy zarzut, mający wykazać, że postanowienie z dnia [...] lutego 2016 r. obarczone jest wadą nieważności, pismo to nie może zostać rozpoznane, gdyż wykracza poza granice skargi kasacyjnej. Abstrahując od ewentualnej zasadności zarzutu nieważności postanowienia z dnia [...] lutego 2016 r. nie jest to okoliczność brana pod uwagę przez NSA z urzędu.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r., Przedsiębiorstwo Budowlano-Inwestycyjne [...] sp. z o. o. w Z. wystąpiło do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o stwierdzenie nieważności postanowienia p.o. Miejskiego Konserwatora Zabytków w Z. z dnia[...] lutego 2016 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że postanowienie z dnia [...] lutego 2016 r. zostało wydane i podpisane przez p.o. Miejskiego Konserwatora Zabytków N. S.. Jako jego podstawę prawną podano art. 39 ust. 3 i 4 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz § 1 pkt 2 porozumienia z dnia [...] sierpnia 2009 r. zawartego pomiędzy Wojewodą [...] a Gminą Miejską Z.w sprawie powierzenia prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Dz. U. [...]. 2009, Nr. 579, poz. 4316) oraz aneksu (Dz. U. [...]. 2015, Nr 1, poz. 4543). Postanowienie to obarczone jest wadą nieważności, ponieważ - po pierwsze - porozumienie nie uprawniało ani Burmistrza Miasta Z[...], ani Miejskiego Konserwatora Zabytków do wydania uzgodnienia na podstawie art. 39 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego, a zatem zostało wydane bez podstawy prawnej. Po drugie N. S. nie miała upoważnienia do działania w imieniu Burmistrza Miasta Z., któremu powierzono niektóre zadania z zakresu właściwości [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a zatem postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości bądź z rażącym naruszeniem prawa.

Po przeanalizowaniu akt sprawy Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, stwierdził, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że wady nieważności decyzji administracyjnej wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. mają charakter materialnoprawny i tkwią w samej decyzji. Natomiast wady proceduralne tylko w szczególnych przypadkach mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności. W uzasadnieniu wyroku z dnia 25 listopada 2010 r., II OSK 1803/09 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził też, że naruszenie przepisów o charakterze czysto proceduralnym (formalnym) wprawdzie bywa podstawą stwierdzenia nieważności, jednakże tylko wtedy, gdy ustawodawca całkowicie jasno i wyraźnie wymaga dochowania określonego warunku procesowego, jak też jego pominięcie nie da się pogodzić z porządkiem prawnym.

Organ wskazał, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma charakter zobiektywizowany. Decydują o tym łącznie trzy przesłanki: (a) oczywistość i bezsporność naruszenia prawa, (b) charakter przepisu, który został naruszony oraz (c) racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje kwestionowana decyzja (wyrok NSA z dnia 21 lipca 2017 r., I OSK 2725/15). Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa powinny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. W ocenie Ministra, naruszeń prawa o opisanym powyżej charakterze nie można doszukać się w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do pierwszej z podniesionych przez wnioskodawcę przesłanek stwierdzenia nieważności, a mianowicie, że porozumienie nie uprawniało ani Burmistrza Miasta Z., ani Miejskiego Konserwatora Zabytków do wydania uzgodnienia na podstawie art. 39 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego, a zatem zostało wydane bez podstawy prawnej, organ wskazał, że badane postanowienie z dnia 15 lutego 2016 r., zostało wydane w oparciu o porozumienie z dnia 4 sierpnia 2009 r. zawarte pomiędzy Wojewodą [...] a Gminą Z. reprezentowaną przez Burmistrza Miasta Z. w sprawie powierzenia prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Dz. U. [...]. 2009, Nr. 579, poz. 4316) oraz aneks do w/w porozumienia z dnia 17 czerwca 2015 r. (Dz. U. [...]. 2015, Nr 1, poz. 4543). Zgodnie z § 1 pkt 2 w/w porozumienia Wojewoda Małopolski powierza a Burmistrz Miasta Z. przyjmuje do prowadzenia następujące sprawy z zakresu właściwości [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków: (...) 2) opiniowanie wszelkich prac przy obiektach ujętych w gminnej ewidencji zabytków, w szczególności znajdujących się w strefach ochrony konserwatorskiej określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (art. 36 w zw. z art. 19 ust. 1 pkt 2 i 3 Ustawy)". W aneksie nr [...], z dnia [...] czerwca 2015 r., do porozumienia z dnia [...] sierpnia 2009 r., § 1 pkt 2 otrzymał brzmienie: opiniowanie i uzgadnianie wszelkich prac przy obiektach ujętych w gminnej ewidencji zabytków, w szczególności znajdujących się w strefach ochrony konserwatorskiej określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (art. 23 i art. 24 Ustawy)". Organ stwierdził, że jakkolwiek zarówno w porozumieniu z dnia 4 sierpnia 2009 r., jak i w aneksie do niego z dnia [...]czerwca 2015 r. w § 1 pkt 2 zawarto błędne odesłania do przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (art. 36 z zw. z art. 19 ust 1 pkt 2 i 3 ustawy w porozumienia i art. 23 i art. 24 ustawy w aneksie), zamiast art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, to sama treść określonej w § 1 pkt 2 sprawy, przekazywanej do prowadzenia Gminie Z. (opiniowanie i uzgadnianie wszelkich prac przy obiektach ujętych w gminnej ewidencji zabytków), jest jasna i nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Zawarte w nawiasie odesłanie do art. 23 i art. 24 ustawy należy uznać za pomyłkę redakcyjną, która nie ma wpływu na posiadanie przez Burmistrza Miasta Z. czy działającego w jego imieniu Miejskiego Konserwatora Zabytków kompetencji do wydania uzgodnienia na podstawie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, a w konsekwencji nie wpływa też na ważność wydanych na podstawie § 1 pkt 2 w/w porozumienia i aneksu do niego rozstrzygnięć.

Jako drugą przesłankę stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia z dnia [...] lutego 2016 r., wskazano kwestię nieposiadania przez N. S. ważnego i skutecznego upoważnienia do wykonywania w imieniu Burmistrza zadań z zakresu ochrony zabytków określonych w porozumieniu. Odnosząc się do tego zarzutu organ wskazał, że zgodnie z art. 268a k.p.a. organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem. Stosownie zaś do art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta), o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Wójt może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w ust. 1, w imieniu wójta. Zgodnie z porozumieniem z dnia 4 sierpnia 2009 r., zmienionym aneksem z dnia 17 czerwca 2015 r., Burmistrz Miasta Z.przyjął do prowadzenia określone w tym porozumieniu sprawy z zakresu właściwości [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Zgodnie zaś z § 3 tego porozumienia, zadania te wykonywane są przez Burmistrza Miasta Z., w imieniu którego działa Miejski Konserwator Zabytków, podlegający bezpośrednio Burmistrzowi Miasta. A zatem w sprawach załatwianych przez Gminę Z.w związku z wykonywaniem porozumienia organem jest Burmistrz Miasta. W aktach sprawy znajduje się potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia upoważnienia z dnia [...]stycznia 2016 r., znak: [...], Burmistrza Miasta Z. dla Pani N.S., następującej treści: "na podstawie art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) - upoważniam Panią do załatwienia w moim imieniu indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w zakresie działania Miejskiego Konserwatora Zabytków oraz do wydawania w moim imieniu postanowień oraz opinii w zakresie spraw należących do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków a powierzonych do prowadzenia Burmistrzowi Miasta Z. przez Wojewodę [...] Porozumieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. z aneksem z dnia [...]czerwca 2015 r. Upoważnienie jest ważne do odwołania". W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że N. S. posiadała upoważnienie do uzgadniania w imieniu Burmistrza Z., prac przy obiektach ujętych w gminnej ewidencji zabytków, jak to miało miejsce w przypadku kwestionowanego postanowienia z dnia [...] lutego 2016 r.

Na powyższe postanowienie Przedsiębiorstwo Budowlano-Inwestycyjne [...] sp. z o.o. w Z., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosło bezpośrednio skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i brak stwierdzenia nieważności postanowienia p.o. Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2016 r., mimo wydania ww. postanowienia bez podstawy prawnej oraz z naruszeniem przepisów o właściwości,

2. art. 268a k.p.a. w zw. z § 3 i 4 porozumienia z dnia 4 sierpnia 2009 r. pomiędzy Wojewodą [...] a Gminą Miejską Z. w sprawie powierzenia prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Dz. U. [...] 2009, Nr. 579, poz. 4316 z dnia 18 września 2009 r., dalej jako "Porozumienie") poprzez błędną wykładnię powyższych przepisów i ich błędne zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że przepis art. 268a k.p.a. uprawniał Burmistrza Miasta Z. do upoważnienia dowolnego pracownika do wydawania decyzji i postanowień zgodnie z Porozumieniem, podczas gdy przepis art. 268a k.p.a. nie miał w niniejszej sprawie zastosowania, bowiem przepisy § 3 i 4 Porozumienia są przepisami lex specialis w stosunku do art. 268a k.p.a. i zadania zgodnie z Porozumieniem mógł wykonywać wyłącznie Miejski Konserwator Zabytków, wybrany w konkursie spośród kandydatów posiadających właściwe kwalifikacje, określone w art. 91 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i zatwierdzony przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków,

3. art. 268a k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i błędne uznanie, że Burmistrz Miasta Z. mógł upoważnić zgodnie z powyższym przepisem dowolnego pracownika do wydania postanowienia zgodnie z art. 39 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego, podczas gdy Burmistrz nie jest organem właściwym do wydania postanowienia zgodnie z art. 39 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego, a takim organem jest wojewódzki konserwator zabytków i tylko ten organ mógł upoważnić innego pracownika do wydania ww. postanowienia i w konsekwencji powyższego naruszenia błędne uznanie, że osoba, która wydała postanowienie p o. Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2016 r. działała na podstawie upoważnienia i postanowienie to nie jest dotknięte wadą nieważności,

4. art. 80 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na dowolnej, a nie swobodnej i wszechstronnej analizie zgromadzonego materiału dowodowego oraz pominięciu jego istotnej części, z której bezspornie wynika, że organy administracji, które zawarły Porozumienie stały na stanowisku, że przepisy Porozumienia nie upoważniają Miejskiego Konserwatora Zabytków do wydawania postanowień w trybie art. 39 ust. 3 i 4 ustawy Prawo budowlane, a zatem, że postanowienie z dnia 15 lutego 2016 r. zostało wydane bez podstawy prawnej, a także stały na stanowisku, że N.S. nie posiadała upoważnienia do załatwiania spraw zgodnie z Porozumieniem, w szczególności organ pominął pisma: [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 22 lutego 2016 r., Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] marca 2016 r., [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2016 r., Zastępcy Burmistrza Miasta Z. z dnia [...]sierpnia 2016 r., [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2016 r. oraz[...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 20 grudnia 2016 r. i w konsekwencji powyższego naruszenia błędnie uznał, że postanowienie p.o. Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...]lutego 2016 r. nie zostało wydane bez podstawy prawnej bądź z naruszeniem przepisów o właściwości.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, stwierdzenie nieważności postanowienia p.o. Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2016 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.

W ocenie pełnomocnika skarżącej spółki, organ wydając zaskarżone postanowienie całkowicie pominął przepisy § 3 i 4 porozumienia z dnia [...] sierpnia 2009 r. zawartego pomiędzy Wojewodą [...] a Gminą Miejską Z. w sprawie powierzenia prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości M[...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Dz. U. [...]. 2009, Nr. 579, poz. 4316, dalej jako "Porozumienie") na mocy art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. 2018, poz. 2067, dalej jako "Ustawa o ochronie zabytków"). Porozumienie zostało następnie zmienione Aneksem nr 1/2015 z dnia 17 czerwca 2015 r. (Dz. U. [...]. 2015, Nr 1, poz. 4543, dalej jako "Aneks"). Przepisy Porozumienia są przepisami lex specialis w stosunku do art. 268a k.p.a. i przepis art. 268a k.p.a. nie miał w niniejszej sprawie zastosowania. Zgodnie z § 3 Porozumienia "Zadania określone w § 1 wykonywane są przez Burmistrza Miasta Z., w imieniu którego działa Miejski Konserwator Zabytków, podlegający bezpośrednio Burmistrzowi Miasta". Porozumienie szczegółowo i wyczerpująco reguluje tryb powoływania i kompetencje, jakie powinien posiadać Miejski Konserwator Zabytków. Zgodnie z § 4 Porozumienia: "Każdorazowo Miejski Konserwator Zabytków wybierany jest w konkursie spośród kandydatów posiadających właściwe kwalifikacje, analogicznie do kwalifikacji określonych dla wojewódzkiego konserwatora zabytków w art. 91 ust. 2 ustawy [o ochronie zabytków]. Wybrana kandydatura wymaga zatwierdzenia przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków". Z powyższego wynika, że zadania określone Porozumieniem może wykonywać tylko Miejski Konserwator Zabytków, podlegający Burmistrzowi, który musi zostać wybrany w konkursie i zatwierdzony przez [...] Konserwatora Zabytków. Tylko osoba spełniająca powyższe warunki jest uprawniona do wykonywania zadań z zakresu ochrony zabytków określonych Porozumieniem.

Przepisy Porozumienia są przepisami szczególnymi wobec art. 268a k.p.a. Zgodnie z § 3 i 4 Porozumienia Burmistrz nie może upoważnić dowolnego pracownika do załatwiania w jego imieniu spraw określonych Porozumieniem. Musiał powołać Miejskiego Konserwatora Zabytków w przepisanym w Porozumieniu trybie. Postanowienie z dnia [...]lutego 2016 r. nie zostało wydane przez osobę pełniącą funkcję Miejskiego Konserwatora Zabytków, wybranego i zatwierdzonego zgodnie z przepisami § 3 i 4 Porozumienia. Powyższe oznacza, że zostało ono wydane przez osobę nie posiadającą upoważnienia do działania w imieniu Burmistrza w sprawach określonych Porozumieniem. Pismem z dnia [...]lutego 2016 r. M[...]Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał, że począwszy od stycznia 2016 r. otrzymuje do wiadomości pisma, np. pozwolenia konserwatorskie, podpisane "z up. Burmistrza mgr N. S., p o. Miejskiego Konserwatora Zabytków", a osoba ta nie została wybrana w drodze konkursu i zatwierdzona zgodnie z § 4 Porozumienia. W odpowiedzi Burmistrz Miasta Z. pismem z dnia [...] marca 2016 r. przyznał, że N. S. nie jest zatrudniona jako Miejski Konserwator Zabytków i nie doszło do zmiany personalnej na tym stanowisku. Wskazał również, Miejski Konserwator Zabytków pani T.R. jest nieobecna w pracy z uwagi na przewlekłe choroby. Burmistrz Miasta Z. potwierdził tym samym, że pani N. S., która wydała postanowienie z dnia [...] lutego 2016 r. w niniejszej sprawie, nie została powołana na stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków w trybie przewidzianym Porozumieniem. Pismem z dnia [...] marca 2016 r. [...]i Wojewódzki Konserwator Zabytków odpowiedział Burmistrzowi, że Miejski Konserwator Zabytków wybierany jest w konkursie spośród osób posiadających kwalifikacje zgodnie z art. 91 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków, a tak wybrana kandydatura wymaga zatwierdzenia przez [...] Konserwatora Zabytków zgodnie z § 4 Porozumienia. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków stanął zatem na stanowisku, które podziela Spółka, że Burmistrz nie może upoważnić dowolnie wybranego pracownika do wykonywania w jego imieniu zadań z zakresu ochrony zabytków określonych Porozumieniem, ale zgodne z § 3 i 4 Porozumienia musi powołać w tym celu na stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków osobę, posiadającą określone kompetencje, wybraną i zatwierdzoną w przepisanym trybie.

Dopiero w dniu [...] września 2016 r. został przeprowadzony konkurs, który wyłonił kandydaturę N. S.. Kandydatura ta została zatwierdzona przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w dniu [...] października 2016 r. Zatem dopiero od tej daty N. S. mogła wykonywać zadania określone w Porozumieniu.

W orzecznictwie i literaturze przedmiotu nie budzi wątpliwości, że działanie pracownika bez upoważnienia pociąga za sobą nieważność decyzji (a poprzez odesłanie z art. 126 k.p.a - również postanowienia). Przyjmuje się przy tym, że nieważność ta jest skutkiem naruszenia właściwości bądź rażącego naruszenia prawa lub braku podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.). Ponadto wskazano, że Burmistrz Miasta Z. nie ma kompetencji do konwalidowania nieważnej czynności prawnej dokonanej przez swojego pracownika, tj. zatwierdzenia postanowienia z dnia 15 lutego 2016 r. Istnieją zatem przesłanki do stwierdzenia nieważności tego postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 k.p.a. (rażące naruszenie prawa, brak podstawy prawnej) bądź na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 k.p.a. (naruszenie przepisów o właściwości).

W ocenie strony skarżącej, przepis art. 268a k.p.a. nie ma w tej sprawie zastosowania, bowiem zgodnie z § 3 i 4 Porozumienia sprawy przekazane Burmistrzowi w Porozumieniu mogły być realizowane wyłącznie przez Miejskiego Konserwatora Zabytków, powołanego zgodnie z porozumieniem w drodze konkursu i zatwierdzonego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. W uchwale składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 stycznia 2014 r., Sąd Najwyższy orzekł, że "nie jest także dopuszczalne stosowanie art. 268a do tzw. wyłącznych kompetencji w sprawach ustrojowych, które mogą być realizowane jedynie przez dany organ (opubl. BSA 1-4110-4/13) (por. również por. A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt- Gotowicz, Komentarz aktualizowany Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 268a, opubl.: LEX/el. 2018). Organ któremu powierzono wykonywanie niektórych spraw nie może udzielić upoważnienia w trybie art. 268a k p a., udzielić upoważnienia może jedynie organ, który posiada właściwość ustawową (por. wyrok WSA w Szczecinie z 19 listopada 2008 r., II SA/Sz 621/08, LEX nr 521887). Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 marca 1995 r., I SA 433/94, opubl. ONSA-OZ 1997/2/18. Nie można się zatem zgodzić ze stanowiskiem organu wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że w niniejszej sprawie nie można się doszukać rażącego naruszenia prawa, a także że N. S. posiadała upoważnienie do uzgadniania prac zgodnie z art. 39 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego.

Zgodnie z § 1 pkt 2 Porozumienia (zmienionym aneksem) do spraw z zakresu właściwości [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przejętych przez Burmistrza Miasta Z. należy "opiniowanie i uzgadnianie wszelkich prac przy obiektach ujętych w gminnej ewidencji zabytków, w szczególności znajdujących się w strefach ochrony konserwatorskiej określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (art. 23 i art. 24 Ustawy)". W Aneksie podano podstawę prawną dla wydawania uzgodnień konserwatorskich jako art. 23 i 24 Ustawy. Przepisy art. 23 i art. 24 ustawy o ochronie zabytków regulują kwestie wykazu zabytków skradzionych oraz sposobu prowadzenia rejestru zabytków, ewidencji zabytków i wykazu zabytków skradzionych. Porozumienie, zmienione następnie Aneksem nie upoważniało ani Burmistrza Miasta Z., ani Miejskiego Konserwatora Zabytków, powołanego przez Burmistrza Miasta Z. do wydania uzgodnienia na podstawie art. 39 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego. Organy administracji w trakcie wykonywania Porozumienia - organy, które zawarły to Porozumienie - stały na stanowisku, że Porozumienie nie daje podstawy do wydawania postanowień zgodnie z art. 39 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego. Powyższe stanowisko zajął zarówno [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, jak również Zastępca Burmistrza Miasta Z. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r., w którym podniósł, że brak jest podstawy prawnej do uzgadniania projektów budowlanych w trybie art 39 ust. 3 Prawa budowlanego przez Miejskiego Konserwatora Zabytków, co ma "daleko idące konsekwencje, funkcjonowanie w obrocie decyzji/postanowień z wadą prawną".

W ocenie pełnomocnika spółki, organ naruszył przepisy art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. pomijając treść przedłożonych przez wnioskodawcę pism wymienionych w skardze oraz porozumienia z dnia 3 stycznia 2017 r. Ponadto organ całkowicie pominął pisma organów administracji, które stały na stanowisku, że postanowienia wydawane w trybie art. 39 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego przez p.o. Miejskiego Konserwatora Zabytków, są wydawane przez osobę nieupoważnioną.

Spółka wykryła nowe dowody - dokumenty powołane we wniosku o stwierdzenie nieważności i wymienione w niniejszej skardze, dopiero w dniu [...] stycznia 2019 r. Na wniosek z dnia [...] grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, pismem z dnia [...]stycznia 2019 r. Spółka uzyskała od Burmistrza Miasta Z. dokumenty dotyczące powołania N. S. na stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków oraz dokumenty związane ze zmianą Porozumienia. Spółka nie miała zatem możliwości powołania tych dowodów i wynikających z nich zarzutów wobec postanowienia z dnia [...]lutego 2016 r. ani przed organami administracji w zażaleniu na postanowienie, ani w postępowaniu przed WSA w sprawie VII SA/Wa 2475/16. Spółka nie mogła również skutecznie podnieść tych zarzutów w skardze kasacyjnej, bowiem termin na jej złożenie upłynął w dniu [...] listopada 2017 r., a Spółka dowiedziała się o nowych dowodach świadczących o nieważności postanowienia dopiero [...] stycznia 2019 r. Dowody wskazujące na nieważność postanowienia i wynikające z nich zarzuty nie były do tej pory rozpatrywane przez żaden organ ani sąd.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniem z dnia [...]grudnia 2021 r., II OSK 934/20 Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił skargę Przedsiębiorstwa Budowlano-Inwestycyjnego [...]Sp. z o. o. z siedzibą w Z. o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2020 r., II OSK 596/18. W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd wskazał, iż fakt, że droga sądowa do wniesienia skargi o wznowienie jest zamknięta nie pozbawia Spółki możliwości ochrony swych praw bowiem możliwe jest wystąpienie o stwierdzenie nieważności postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków z [...] lutego 2016 r. Spółka wskazała nawet, że z takim wnioskiem do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wystąpiła w dniu [...] kwietnia 2020 r., czyli na długo przed wniesieniem skargi o wznowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ono prawa.

Przedmiotem skargi jest postanowienie organu wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego jakim jest tryb stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156-159 k.p.a.). Zgodnie z art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności postanowienia, podobnie jak w przypadku decyzji, organ bada jedynie czy w odniesieniu do określonego postanowienia zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a więc kwalifikowane wady tkwiące w samym postanowieniu, a nie w prowadzonym przed jego wydaniem postępowaniu administracyjnym.

Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09 żądanie stwierdzenia nieważności decyzji od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. Jak wynika z uzasadnień wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2017 r., VII SA/Wa 2475/16 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2020 r. II OSK 596/18 w tej sprawie wskazane we wniosku o stwierdzenie nieważności uchybienia organu I instancji nie były przedmiotem oceny sądów administracyjnych, zatem Sąd uznał, że organ mógł rozpoznać żądanie co do istoty. Ponadto w uzasadnieniu postanowienia z dnia 21 grudnia 2021 r., II OSK 934/20 Naczelny Sąd Administracyjny odrzucającego skargę Przedsiębiorstwa Budowlano-lnwestycyjnego [...] sp. z o. o. z siedzibą w Z. o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2020 r., II OSK 596/18,Sąd wskazał, iż fakt, że droga sądowa do wniesienia skargi o wznowienie jest zamknięta nie pozbawia Spółki możliwości ochrony swych praw bowiem możliwe jest wystąpienie o stwierdzenie nieważności postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków z [...] lutego 2016 r. Spółka wskazała nawet, że z takim wnioskiem do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wystąpiła w dniu [...] kwietnia 2020 r., czyli na długo przed wniesieniem skargi o wznowienie.

Strona skarżąca oparła wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia p.o. Miejskiego Konserwatora Zabytków w Z. z dnia [...] lutego 2016 r. na przesłankach z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., wskazując na wydanie tego postanowienia z naruszeniem przepisów o właściwości oraz z rażącym naruszeniem prawa i bez podstawy prawnej.

Pierwszą wadą postanowienia z dnia [...]lutego 2016 r. wskazaną przez stronę skarżącą jest jego wydanie przez p.o. Miejskiego Konserwatora Zabytków działającego w imieniu Burmistrza Miasta Z. z przekroczeniem zakresu kompetencji przyznanych Burmistrzowi na podstawie porozumienia z dnia [...] sierpnia 2009 r. W podstawie prawnej postanowienia został wskazany § 1 pkt 2 porozumienia z dnia 4 sierpnia 2009 r. zawartego pomiędzy Wojewodą [...] a Gminą Z. reprezentowaną przez Burmistrza Miasta Z. w sprawie powierzenia prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Dz. Urz. [...]2009, Nr 579, poz. 4316), zmienionego aneksem z dnia 17 czerwca 2015 r. (Dz. Urz. [...]. 2015, Nr 1, poz. 4543). Porozumienie to zostało zawarte na podstawie art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm., dalej w skrócie u.o.z.), zgodnie z którym wojewoda, na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, może powierzyć, w drodze porozumienia, prowadzenie niektórych spraw z zakresu swojej właściwości, w tym wydawanie decyzji administracyjnych, gminom i powiatom, a także związkom gmin i powiatów, położonym na terenie województwa. W stanie prawnym obowiązującym do dnia 9 września 2017 r. przepis art. 96 u.o.z. nie określał, że do prowadzenia spraw, o których mowa w ust. 2 istnieje obowiązek ustanowienia wyodrębnionego stanowiska m.in. gminnego (miejskiego) konserwatora zabytków.

Zgodnie z § 1 pkt 2 porozumienia (w brzmieniu obowiązującym w dniu [...]lutego 2016 r.) Wojewoda [...]powierza, a Burmistrz Miasta Z. przyjmuje do prowadzenia sprawy z zakresu właściwości [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dotyczące opiniowania i uzgadniania wszelkich prac przy obiektach ujętych w gminnej ewidencji zabytków, w szczególności znajdujących się w strefach ochrony konserwatorskiej określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (art. 23 i art. 24 Ustawy). Przepis art. 23 u.o.z. dotyczy krajowego wykazy zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem prowadzonego przez Generalnego Konserwatora Zabytków, a przepis art. 24 u.o.z. stanowi upoważnienie dla ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego do określenia w drodze rozporządzenia sposobu prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem. Sąd podziela stanowisko Ministra wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że powołanie tych przepisów jest błędem redakcyjnym porozumienia z [...]sierpnia 2009 r. zmienionego aneksem z [...]czerwca 2015 r., zwłaszcza, że przepisy te nie zawierają podstaw prawnych do opiniowania i uzgadniania prac przy obiektach ujętych w gminnej ewidencji zabytków. W ocenie Sądu, ich powołanie w § 1 pkt 2 porozumienia nie pozbawia znaczenia prawnego tej części przepisu, która wprost powierza Burmistrzowi Miasta Z. prowadzenie spraw z zakresu właściwości [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dotyczących "opiniowania i uzgadniania wszelkich prac przy obiektach ujętych w gminnej ewidencji zabytków, w szczególności znajdujących się w strefach ochrony konserwatorskiej określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego". Treść tego zapisu jest jasna i nie budzi wątpliwości. Podkreślić należy, iż oceniając wystąpienie kwalifikowanej wady prawnej mogącej skutkować stwierdzeniem nieważności postanowienia, należy brać pod uwagę jedynie treść przepisu określającego właściwość organu, a nie jego interpretacje wyrażane w późniejszych pismach organów, na które powołuje się strona skarżąca. Należy więc podzielić stanowisko Ministra, że podnoszone przez stronę okoliczności nie wpływają na ważność postanowienia z dnia [...] lutego 2016 r. wydanego na podstawie § 1 pkt 2 porozumienia.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji jest jej wydanie z naruszeniem przepisów o właściwości. W doktrynie wskazuje się, że kompetencja organu do podjęcia decyzji (postanowienia) może wynikać nie tylko z właściwości ustawowej, ale również z określonych czynności administracyjnoprawnych przenoszących uprawnienia decyzyjne organów administracji na inne podmioty (dekoncentracja uprawnień decyzyjnych). Chodzi tu o porozumienia (zawierane między organami administracji rządowej i samorządu terytorialnego, między organami samorządu terytorialnego. Między organami administracji publicznej a podmiotami prawa prywatnego), upoważnienia (udzielane przez radę gminy na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g.) oraz inne (np. statut związku komunalnego). Czynności te prowadzą do istotnych zmian w zakresie właściwości miejscowej i rzeczowej. Określone w nich organy tracą swoje kompetencje, a co za tym idzie i właściwość do załatwiania spraw w zakresie wynikającym z tych czynności, zaś inne kompetencje te zyskują (por. A. Matan [w:] System prawa administracyjnego procesowego pod red. G. Łaszczycy, A. Matana, Weryfikacja rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym ogólnym, Tom II, Część 5 pod red. B. Adamiak, Warszawa 2019, s.591). W tej sprawie Burmistrz Miasta Z. (w imieniu którego uprawniony do działania był Miejski Konserwator Zabytków) na podstawie § 1 pkt 2 porozumienia był właściwy do załatwienia sprawy "uzgadniania prac przy obiektach ujętych w gminnej ewidencji zabytków, w szczególności znajdujących się w strefach ochrony konserwatorskiej określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego", zatem kwestionowane postanowienie z dnia 15 lutego 2016 r. nie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.).

W ocenie strony skarżącej, wskazana w tym zakresie wadliwość przedmiotowego postanowienia wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zakresie wydania postanowienia bez podstawy prawnej. Podkreślenia jednak wymaga, że w doktrynie wskazuje się, że brak podstawy prawnej ma miejsce, gdy przykładowo obowiązek, uprawnienie, inny skutek prawny powstaje z mocy prawa, prawo nie wymaga określenia albo ustalenia praw lub obowiązków w drodze decyzji, brak przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłyby podstawę do załatwienia sprawy w drodze decyzji, rozstrzygnięcie sprawy cywilnej niepodlegającej orzecznictwu administracyjnemu, wyjście w załatwieniu sprawy poza granice sprawy dopuszczone przepisem prawnym, wydanie decyzji dotyczącej czynności materialno-technicznej (J. Borkowski, B. Adamiak [w:]

B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 16, 2019, s.929-930). Te wadliwości należy też odnosić do postanowień, m.in. wydawanych w związku ze współdziałaniem organów. W rozpoznawanej sprawie podstawą materialnoprawną postanowienia był art. 39 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. Nie można więc uznać, że postanowienie zostało wydane bez podstawy prawnej. Wskazywane przez stronę naruszenie mogło być rozważane ewentualnie pod kątem spełnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., lecz - jak wskazano powyżej - przesłanka ta w tej sprawie nie wystąpiła.

Jako drugą wadę postanowienia skutkującą - w ocenie strony skarżącej - jego nieważnością z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości lub rażące naruszenie prawa wskazano brak ważnego i skutecznego upoważnienia dla pracownika pełniącego obowiązki Miejskiego Konserwatora Zabytków – N. S. do załatwiania spraw określonych w porozumieniu z [...]sierpnia 2009 r. W aktach sprawy znajduje się potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia upoważnienia z dnia[...] stycznia 2016 r., znak: [...] udzielonego przez Burmistrza Miasta Z. N. S., następującej treści "Na podstawie art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) - upoważniam Panią do załatwienia w moim imieniu indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w zakresie działania Miejskiego Konserwatora Zabytków oraz do wydawania w moim imieniu postanowień oraz opinii w zakresie spraw należących do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków a powierzonych do prowadzenia Burmistrzowi Miasta Z. przez Wojewodę [...] Porozumieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. z aneksem z dnia [...] czerwca 2015 r. Upoważnienie jest ważne do odwołania". W myśl art. 39 ust. 1 u.s.g. decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Podstawą prawną wskazanego upoważnienia był art. 39 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym wójt może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w ust. 1, w imieniu wójta. Przepis ten przewiduje możliwość dekoncentracji kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do wydawania decyzji. Zgodnie z porozumieniem z dnia 4 sierpnia 2009 r., zmienionym z dnia 17 czerwca 2015 r., Burmistrz Miasta Z.jest właściwy do prowadzenia wyszczególnionych spraw z zakresu właściwości [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Zgodnie z § 3 tego porozumienia, zadania te wykonywane są przez Burmistrza Miasta Z., w imieniu którego działa Miejski Konserwator Zabytków, podlegający bezpośrednio Burmistrzowi Miasta. Zgodnie z § 4 porozumienia każdorazowo Miejski Konserwator Zabytków wybierany jest w konkursie spośród kandydatów posiadających właściwe kwalifikacje, analogiczne do kwalifikacji określonych dla wojewódzkiego konserwatora zabytków w art. 91 ust. 2 Ustawy. Wybrana kandydatura wymaga zatwierdzenia przez [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Zdaniem strony skarżącej, skoro kompetencje Burmistrza w zakresie określonym w porozumieniu mógł wykonywać jedynie Miejski Konserwator Zabytków, wybrany i zatwierdzony zgodnie z § 4 porozumienia, to udzielenie upoważnienia pracownikowi pełniącemu obowiązki Miejskiego Konserwatora Zabytków przez Burmistrza do załatwiania spraw w jego imieniu określonych w porozumieniu (m.in. do wydawania w jego imieniu postanowień oraz opinii w zakresie spraw należących do [...]Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków) naruszało prawo w sposób rażący. Sąd nie podziela tego stanowiska. W piśmiennictwie wskazuje się, że upoważnienie do wydawania decyzji w imieniu wójta dotyczyć może zarówno jego ustawowych kompetencji, jak i kompetencji nabytych przez niego w drodze porozumienia z organami administracji rządowej czy z innymi jednostkami samorządu terytorialnego. Wynika to z ustrojowej zasady wykonywania publicznych zadań przez gminę we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.) (C. Martysz, [w:] Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, Lex/el, komentarz do art. 39). Zdaniem Sądu, fakt, iż kwestionowane postanowienie z 15 lutego 2016 r. z uwagi na długotrwałą nieobecność osoby pełniącej funkcję Miejskiego Konserwatora Zabytków wydał pracownik pełniący obowiązki Miejskiego Konserwatora Zabytków, posiadający upoważnienie Burmistrza Miasta Z. do wydawania decyzji w jego imieniu wydane na podstawie art. 39 ust. 2 u.s.g. nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki wywołane postanowieniem, które są niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Jeżeli istnieją wątpliwości co do wykładni danego przepisu prawa i związane z tym rozbieżności w orzecznictwie, to przyjęcie przez organ jednej z możliwych wykładni tego przepisu nie stanowi rażącego naruszenia prawa. W trybie stwierdzenia nieważności postanowienia eliminowane z obrotu prawnego powinny być więc tylko takie postanowienia ostateczne, które naruszają prawo w sposób ewidentny, rażący i nie mogą być zaakceptowane jako rozstrzygnięcia wydane przez organy praworządnego państwa. Podkreślenia wymaga, że nie każde - nawet oczywiste - naruszenie prawa może być uznane za rażące, a tryb stwierdzenia nieważności postanowienia nie może stanowić kolejnego trybu weryfikacji tego aktu, w którym zakres rozpoznania sprawy byłby podobny jak zakres rozpoznania w trybie zwykłym (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r" II OSK 3708/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić należy, że kwestionowane postanowienie z dnia [...] lutego 2016 r. zostało utrzymane w mocy postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2016 r. Skarga na postanowienie organu odwoławczego została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2017 r., VII SA/Wa 2475/16, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 stycznia 2020 r. II OSK 596/18, oddalił skargę kasacyjną inwestora. Ani organ odwoławczy, ani sądy administracyjne nie dopatrzyły się naruszeń prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogłyby skutkować uchyleniem postanowienia z dnia 15 lutego 2016 r., czy stwierdzeniem jego nieważności. Zatem fakt, iż postanowienie w I instancji wydał pracownik pełniący obowiązki Miejskiego Konserwatora Zabytków, który nie był zgodnie z § 4 porozumienia wybranym i zatwierdzonym Miejskim Konserwatorem Zabytków, lecz działał na podstawie upoważnienia Burmistrza wydanego na podstawie art. 39 ust. 2 u.s.g. do załatwiania w jego imieniu spraw z zakresu ochrony konserwatorskiej, m.in. dotyczących uzgodnień robót budowalnych przy obiektach wpisanych do gminnej ewidencji zabytków nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności tego postanowienia. Postanowienie to nie jest obarczone taką wadą kwalifikowaną, która uzasadniałaby wyeliminowanie go z obrotu prawnego

W odniesieniu do zarzutów skargi naruszenia art. 268a k.p.a. wskazać należy, iż przepis ten nie miał zastosowania w tej sprawie (zbędne było jego powołanie przez organ), gdyż podstawą prawną upoważnienia udzielonego pracownikowi, który wydał postanowienie z dnia [...]lutego 2016 r. był art. 39 ust. 2 u.s.g. Argumentacja skargi sformułowana w ramach zarzutów naruszenia tego przepisu nie zasługuje jednak na uwzględnienie ze wskazanych powyżej względów.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego art. 80 k.p.a. i art. 7 i 77 § 1 k.p.a., podkreślić należy, iż w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia organ bada jedynie czy w odniesieniu do określonego postanowienia zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a więc kwalifikowane wady tkwiące w samym postanowieniu, a nie w prowadzonym przed jego wydaniem postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ dokonuje oceny zgodności z prawem kwestionowanego aktu (decyzji, postanowienia) według stanu faktycznego i i prawnego w dniu jego wydania, co oznacza, że organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności takiego aktu, nie prowadzi dodatkowego postępowania dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja czy postanowienie (wyroki NSA: z 24 września 2019 r" II OSK 2484/18, z 6 marca 2018 r" II OSK 1190/16, z 28 listopada 2012 r" II OSK 1345/11, z 24 stycznia 2014 r., II OSK 2044/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). W tej sprawie powołane przez stronę skarżącą pisma ([...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2016 r., Burmistrza Miasta Z. z dnia[...] marca 2016 r., [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 17 marca 2016 r., Zastępcy Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] sierpnia 2016 r., [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2016 r. oraz [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2016 r.) miały na celu wykazanie, że wydający postanowienie z dnia 15 lutego 2016 r. pracownik nie był do tego upoważniony, a zawarte pomiędzy Wojewodą [...] i Burmistrzem Miasta Z. porozumienie nie dokonało zmiany właściwości rzeczowej w zakresie uzgadniania inwestycji w trybie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu, dokonywana przez wskazane organy interpretacja zapisów porozumienia z dnia 4 sierpnia 2009 r., zmienionego aneksem z dnia 17 czerwca 2015 r. nie może, stanowić przesądzającej podstawy do uznania zaistnienia wady kwalifikowanej wydanego w oparciu o nie postanowienia organu I instancji. Organ powinien badać czy kwalifikowana wada prawna wynika z treści samego postanowienia w zestawieniu z treścią przepisów prawa oraz wydanego na ich podstawie porozumienia (w tym przypadku na podstawie art. 96 ust. 2 u.o.z.). W tej sprawie organ zaistnienia takich wad się nie dopatrzył, w szczególności uznał, że postanowienie organu I instancji nie jest obarczone wskazanymi w skardze wadami nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Sąd podzielił to stanowisko i uznał zarzuty skargi naruszenia tych przepisów są nieuzasadnione.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.

Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.