Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1394/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80 oraz art. 107 par. 32
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 i art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 43 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 281
law: Ustawa z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie morskim
article: art. 26 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2015 poz 434
law: Ustawa z dnia 16 marca 1995 r. o zapobieganiu zanieczyszczaniu morza przez statki - tekst jedn

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Protokolant ref. staż. Kamil Mazański, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2019 r. sprawy ze skargi N.z siedzibą w W., [...] na decyzję Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] marca 2018 r. znak [...] w przedmiocie zatrzymania statku w porcie I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej na rzecz skarżącego N. z siedzibą w W., [...] kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 10 grudnia 2017 r. do portu w G. przypłynął statek "[...]" o nr [...], pod banderą [...], należący do N. z siedzibą w W., [...] (dalej: "skarżący"). W związku z alertem zamieszczonym w systemie THETIS-EU przez duńskie służby na podstawie zdalnej detekcji (przeprowadzonej w dniu 26 października 2017 r. i stwierdzającej, że statek ten używa w obszarze kontroli emisji tlenków siarki [tzw. Region SECA] paliwa o zawartości siarki 0,229%), 12 grudnia 2017 r. z upoważnienia Dyrektora Urzędu Morskiego w G. inspektor ochrony środowiska tego urzędu, przeprowadził inspekcję siarkową na ww. statku. Podczas inspekcji inspektor ochrony środowiska zwrócił się do załogi statku o wskazanie reprezentatywnego miejsca poboru próbki paliwa, którym zasilany jest silnik główny. Starszy mechanik kontrolowanego statku zasugerował, że najlepiej będzie pobrać próbkę z agregatów pomocniczych, lecz tego miejsca nie zaakceptował inspektor. W tym kontekście podniósł, że agregaty pomocnicze nie służą do napędu statku, a próbka musi być pobrana z linii zasilania silnika głównego. Wówczas załoga statku jako miejsce reprezentatywne wskazała miejsce bezpośrednio przed pompami booster silnika głównego. Inspektor pobrał z tego miejsca próbkę (o nr [...]). Do protokołu pobrania próbki nie wniesiono uwag. Analiza pobranej próbki została przeprowadzona w akredytowanym laboratorium J.. Otrzymany w dniu 12 grudnia 2017 r. wynik wskazywał zawartość siarki na poziomie 1,47% m/m, co znacznie przekracza dopuszczalną wartość 0,10% m/m określoną w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 7 października 2015 r. w sprawie wymagań dotyczących zawartości siarki w paliwie żeglugowym, w tym sposobu jej oznaczania (Dz. U. z 2015 r., poz. 1665; dalej: "rozporządzenie siarkowe").

Powyższy wynik analizy laboratoryjnej skutkował przeprowadzeniem 13 grudnia 2017 r. inspekcji Państwa Portu Urzędu Morskiego w G. (PSC), w wyniku której ustalono, że prawdopodobną przyczyną niedozwolonej zawartości siarki w paliwie była nieprawidłowo przeprowadzona procedura przejścia na paliwo niskosiarkowe. W toku inspekcji PSC w dniu 13 grudnia 2017 r. zostały pobrane dodatkowe próbki paliwa bezpośrednio z systemu paliwowego silnika głównego (o nr [...]) oraz z systemu zasilania agregatu (o nr [...]) celem weryfikacji, czy statek nadal nie narusza przepisów dotyczących zawartości siarki w paliwie podczas postoju w porcie w G.. Miejsca poboru tych próbek (inne niż w przypadku poboru pierwszej próbki w dniu 12 grudnia 2017 r.) zostały wskazane przez załogę statku. Według uzyskanych 13 grudnia 2017 r. wyników dwóch kolejnych próbek, zawartość siarki w próbce pobranej z silnika głównego wynosiła 0,042 % m/m (próbka o nr [...]), a z agregatu - 0,1% m/m (próbka o nr [...]).

W dniu 13 grudnia 2017 r. Dyrektor Urzędu Morskiego w G. (dalej też: "organ I instancji"), mając za podstawę art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie morskim (Dz. U. z 2018 r., poz. 181 ze zm.; dalej: "u.b.m.") oraz art. 26 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 16 marca 1995 r. o zapobieganiu zanieczyszczaniu morza przez statki (Dz. U. z 2017 r., poz. 2000 ze zm.; dalej: "z.z.m."), wydał decyzję nr [...] o zatrzymaniu statku z powodu "innych uchybień, które razem lub oddzielnie stwarzają wyraźne zagrożenie dla bezpieczeństwa żeglugi, zdrowia lub środowiska". W raporcie stanowiącym załącznik do decyzji ([...]) sprecyzowano przyczyny zatrzymania, wymieniając następujące uchybienia:

1. na podstawie badania laboratoryjnego paliwo silnika głównego osiągnęło zawartość siarki 1,47%;

2. przed wyjściem statku wymagane jest przeprowadzenie przez organy administracji audytu statku pod względem bezpiecznego zarządzania statkiem. Uchybienie oznaczone jako ISM jest obiektywnym dowodem zaistnienia poważnego zaniechania lub braku skuteczności we wdrażaniu zapisów międzynarodowego kodeksu zarządzania bezpieczną eksploatacją statków i zapobieganiem zanieczyszczaniu (Kodeks ISM);

3. nieprawidłowa procedura przejścia na paliwo niskosiarkowe.

Uchybienia 1 i 2 uznano za podstawy do zatrzymania statku w porcie.

Również w dniu 13 grudnia 2017 r. Krajowy Administrator PSC przekazał informację o zatrzymaniu statku "[...]" do administracji państwa bandery.

Ponadto 13 grudnia 2017 r. Towarzystwo Klasyfikacyjne D. przeprowadziło audyt na statku "[...]". W raporcie z tego audytu podano, iż punkt poboru pierwszej próbki paliwa był niereprezentatywny, gdyż jest to miejsce gdzie paliwo nie podlega cyrkulacji w trakcie normalnej eksploatacji systemu. Audyt wykazał też, że na pokładzie kontrolowanego statku nie została wdrożona procedura [...] dotycząca określenia schematu rur paliwowych i oznaczenia zaworów przeznaczonych do pobierania próbek w systemie obiegu paliwa. W raporcie zalecono załodze statku usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości do 12 marca 2018 r.

W dniu 14 grudnia 2017 r. po re-inspekcji PSC statek został zwolniony z zatrzymania.

W odwołaniu od decyzji Dyrektora Urzędu Morskiego w G. z [...] grudnia 2017 r. skarżący domagał się wykreślenia ww. decyzji z bazy danych Porozumienia Paryskiego, ewentualnie zaszeregowanie inspekcji jako takiej, która nie skutkuje zatrzymaniem statku. Podniósł, iż podczas inspekcji siarkowej w dniu 12 grudnia 2017 r. próbka paliwa została pobrana z niewłaściwego miejsca, a wynik analizy tej próbki przyczynił się do zatrzymania statku. Dopiero w toku inspekcji PSC dwie kolejne próbki pobrano z miejsc właściwie uzgodnionych i wykazały one dopuszczalną zawartość siarki. Do odwołania załączono oświadczenie starszego mechanika statku dotyczące pobrania próbek paliwa na statku oraz odpowiedź na to oświadczenie udzieloną w dniu 29 grudnia 2017 r. przez inspektora, który przeprowadził inspekcję siarkową.

Odnosząc się do alertu z 26 października 2017 r. zamieszczonego przez służby duńskie w systemie THETIS-EU, skarżący zaznaczył, iż 23 października 2017 r. statek przeszedł inspekcję w porcie w Ś., która nie wykazała żadnych niezgodności. Zdaniem skarżącego, uchybienia ujęte w punktach 1 i 3 nie są związane z Kodeksem ISM i dotyczą tego samego uchybienia, opisanego dwukrotnie "innymi słowami", a uchybienie z punktu 2 nie stanowi naruszenia zapisów Kodeksu IMS, zatem zarzucane skarżącemu uchybienia nie stanowią obiektywnego dowodu na brak skuteczności bądź istotne naruszenie zasad wdrażania Kodeksu ISM.

Decyzją z [...] marca 2018 r. znak [...] Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej (dalej: "Minister", "organ odwoławczy", "organ II instancji"), w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z [...] grudnia 2017 r.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podkreślił, że w rezultacie inspekcji siarkowej, będącej prawidłową reakcją na alert zamieszczony w systemie THETIS-EU, ustalono, iż zawartość siarki w paliwie stosowanym na statku podczas przebywania w polskich obszarach morskich wynosiła 1,47% m/m, co stanowiło przekroczenie normy wynikającej z zapisów rozporządzenia siarkowego, międzynarodowej konwencji o zapobieganiu zanieczyszczaniu morza przez statki, sporządzonej w Londynie dnia 2 listopada 1973 r., zmienionej protokołem uzupełniającym sporządzonym w Londynie dnia 17 lutego 1978 r. oraz protokołem uzupełniającym sporządzonym w Londynie dnia 26 września 1997 r. (dalej: "Konwencja MARPOL") oraz dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/802 z dnia 11 maja 2016 r. w sprawie redukcji zawartości siarki w niektórych paliwach ciekłych (Dz.U. L 132 z 21 maja 2016 r., s. 58).

Minister zaakcentował, że miejsce poboru próbki paliwa podczas inspekcji siarkowej zostało zaproponowane przez załogę statku, po tym jak inspektor wyjaśnił, iż wcześniej zaproponowane przez załogę miejsce poboru nie jest reprezentatywne dla paliwa używanego przez silnik główny. Jak wynika z oświadczenia starszego mechanika statku "[...]", próbka paliwa (do trzech pojemników) została pobrana w obecności drugiego mechanika, trzeciego mechanika oraz motorzysty. Żaden z obecnych przy pobieraniu próbki członków załogi nie wniósł zastrzeżeń do protokołu pobrania próbki, zaś sam protokół został podpisany przez starszego mechanika, co wskazuje na pełną aprobatę jego treści.

Podkreślił, iż - jak wynika z audytu przeprowadzonego przez Towarzystwo Klasyfikacyjne D. 13 grudnia 2017 r. - na pokładzie statku nie została wdrożona procedura [...] dotycząca określenia schematu rur paliwowych i oznaczenia zaworów przeznaczonych do pobierania próbek w systemie obiegu paliwa. Powołując się na art. 13g ust. 2 z.z.m. w związku z art. 6 ust. 1 decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2015/253 z dnia 16 lutego 2015 r. ustanawiającej zasady dotyczące pobierania próbek i sprawozdawczości na podstawie dyrektywy Rady 1999/32/WE w zakresie zawartości siarki w paliwach żeglugowych (Dz. Urz. UE L 41 z 17 lutego 2015 r., str. 55) oraz "Wytyczne odnośnie pobierania próbek celem kontroli zawartości siarki w paliwie stosowanym na statkach" zatwierdzone przez Komitet Ochrony Środowiska Morskiego (MEPC) na 70 sesji, organ odwoławczy wymienił warunki, które musi spełniać punkt poboru w przypadku braku określenia na statku miejsc poboru próbek paliwa. Dodał, że brak określenia i oznaczenia miejsc pobierania próbek paliwa stanowi poważne zaniedbanie w obszarze bezpiecznej obsługi statku zarówno ze strony załogi statku, jak i audytora ISM, który zgodnie z Kodeksem ISM Część A ust. 12.1 i 12.2 przynajmniej raz w ciągu 12 miesięcy jest zobligowany do przeprowadzenia audytu bezpieczeństwa.

Odnosząc się do argumentu skarżącego, iż próbki paliwa pobrane w trakcie inspekcji PSC, wykazały dopuszczalne zawartości siarki (0,1% siarki w paliwie pobranym z silnika głównego oraz 0,042% siarki w paliwie pobranym z silników napędzających agregaty prądotwórcze), Minister dostrzegł, że skarżący przytoczył wynik analiz laboratoryjnych niezgodnie ze stanem faktycznym. Według raportów otrzymanych z akredytowanego laboratorium próbka pobrana z silnika głównego (o nr [...]) zawierała 0,042 % siarki, a próbka z agregatu (o nr [...]) - 0,1% siarki (skarżący odwrotnie przyporządkował wyniki do tych próbek).

W protokole pobrania próbek załoga zadeklarowała zasilanie tak silnika głównego, jak i agregatu paliwem o zawartości siarki 0,1%, podczas gdy z kwitów bunkrowych wynika, że na statku w chwili inspekcji znajdowały się trzy rodzaje paliwa: HFO-2,6%, RMD 80-0,1% i MGO-0,02%. Okoliczność, iż inspekcja w Ś. przeprowadzona w dniu 23 października 2017 r. nie wykazała niezgodności w zakresie zawartości siarki w paliwie żeglugowym, nie jest dowodem na to, że po opuszczeniu portu w Ś., kontrolowany statek nie używał paliwa o wyższej niż dozwolona zawartości siarki. Oczywistym jest fakt, iż paliwo używane w czasie przeprowadzenia zdalnego pomiaru przez duńskie służby, nie jest tym samym, które przedmiotowy statek stosował w polskich obszarach morskich w czasie podróży do portu G., bowiem w międzyczasie kilkukrotnie pobierał paliwo, czego dowodzą kwity bunkrowe. Raport strony duńskiej, który został zamieszczony w systemie THETIS-EU był jedynie podstawą do wytypowania statku do inspekcji wskazując, że może na nim dochodzić do nieprawidłowości w zakresie używanego paliwa.

Ustosunkowując się do zarzutu jakoby uchybienia z punktów 1 i 3 nie były związane z Kodeksem ISM, Minister wyjaśnił, że nierespektowanie zapisów Konwencji MARPOL w zakresie używania w obszarze SECA paliwa o dopuszczalnej zawartości siarki do 0,1% m/m, a także realizowanie nieskutecznej procedury przejścia na paliwo niskosiarkowe przez załogę statku stanowi naruszenie wymagań Kodeksu ISM.

W świetle powyższego, organ II instancji nie znalazł podstaw do wykreślenia pierwszoinstancyjnej decyzji z [...] grudnia 2017 r. o zatrzymaniu statku w porcie G. z bazy danych Porozumienia Paryskiego lub zaszeregowania przedmiotowej inspekcji jako takiej, która nie skutkuje zatrzymaniem statku.

Minister podniósł również, że wzywał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych w zakresie pełnomocnictwa procesowego załączonego do odwołania. Wobec nieprawidłowego, zdaniem organu II instancji, usunięcia tych braków (nadesłane pełnomocnictwo upoważniało do reprezentacji strony w sprawie zatrzymania i nałożenia kary na statek "[...]" w dniu [...] grudnia 2017 r."), pełnomocnicy wskazani w tym dokumencie pełnomocnictwa nie zostali uwzględnieni w postępowaniu odwoławczym. Jednocześnie zaznaczył, iż sprawa dotycząca zatrzymania i nałożenia kary na statek w dniu [...] grudnia 2017 r. jest przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego.

Powyższą decyzję Ministra skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucił:

1. obrazę następujących przepisów postępowania administracyjnego, która mogła mieć wpływ na wynik sprawy:

- art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 140 i art. 75 k.p.a. poprzez (1) bezkrytyczne przyjęcie wyniku pomiaru zawartości siarki w paliwie statku "[...]" dokonanego 12 grudnia 2017 r. jako jedynego dowodu uzasadniającego wymierzenie kary; (2) brak uwzględnienia wszystkich dowodów zebranych w sprawie; (3) interpretacje zgodnych z przepisami wyników pomiarów zawartości siarki w paliwie dokonanych 13 grudnia 2017 r. jako okoliczności wskazujących na niedozwolone działanie skarżącego; (4) brak rozpatrzenia ewentualnych wątpliwości na korzyść skarżącego,

- art. 6, art. 8, art. 10 w związku z art. 32 i art. 33 k.p.a. poprzez brak dopuszczenia do udziału w sprawie ustanowionych przez skarżącego pełnomocników: radcy prawnego A. K. i radcy prawnego B. B., mimo złożonego przez nich prawidłowego pełnomocnictwa, ewentualnie poprzez brak wezwania ww. do uzupełnienia zakresu pełnomocnictwa, co skutkowało ograniczeniem możliwości czynnego udziału strony w postępowaniu i możliwością utrudnienia skarżącemu obrony jego praw,

- art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez brak wnikliwego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co skutkowało błędnymi ustaleniami faktycznymi i prawnymi organów obu instancji,

- art. 107 § 3 k.p.a. przez brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś w uzasadnieniu prawnym – wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa;

2. obrazę następujących przepisów prawa materialnego, która mogła mieć wpływ na wynik sprawy:

- art. 26 pkt 1 lit. c) z.z.m. oraz art. 43 ust. 1 i art. 45 u.b.m. poprzez uznanie, że zatrzymanie statku "[...]" w dniu [...] grudnia 2017 r. w G. było zasadne,

- art. 57 u.b.m. poprzez odmowę wykreślenia decyzji organu I instancji z bazy danych Memorandum Paryskiego lub zaszeregowania jej jako inspekcji, która nie skutkuje zatrzymaniem statku.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Urzędu Morskiego w G. w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, co akcentują kapitan i starszy mechanik statku, a także potwierdza raport D., że miejsce, z którego 12 grudnia 2017 r. pobrano próbkę, nie było reprezentatywne dla układu paliwowego statku. Zbiornik, w którym znajdowało się paliwo pobrane w ww. dacie, zlokalizowany jest w części instalacji paliwowej silnika głównego, gdzie dokonuje się podgrzania paliwa w celu zapewnienia jego optymalnej lepkości (instalacja booster). Zbiornik ten położony jest na końcu rury, która stanowi boczną odnogę układu paliwowego. Przez tę rurę nie przetacza się paliwa. Zatem paliwo, pobrane do badań 12 grudnia 2017 r., znajdowało się w dolnej części ww. zbiornika i nie miało kontaktu z paliwem znajdującym się w układzie paliwowym silnika głównego. Nie ma obowiązku jego wymiany. Porównując objętość zbiornika, z którego pobrano paliwo (ok. kilkudziesięciu litrów) z dobowym zużyciem paliwa przez statek (ok. 20 ton w morzu i ok. 2,8 tony przy nabrzeżu), ta pierwsza wartość jest nikła.

Skarżący zaznaczył, iż podniesione w raporcie D. uchybienie polegające na nieokreśleniu bądź nieprzygotowaniu punktów pobierania próbek nie było podstawą zatrzymania statku. Jest to, według skarżącego, niewielkie naruszenie związane z ISM, które nie stanowi poważnego zagrożenia dla bezpieczeństwa na morzu, środowiska, życia lub zdrowia ludzkiego ani mienia itp. (por. art. 1.2 Kodeksu ISM), do usunięcia którego zobowiązano skarżącego w późniejszym terminie.

Niezrozumiała jest dla skarżącego okoliczność, że 12 grudnia 2017 r. pobrano paliwo tylko z jednego miejsca, a 13 grudnia 2017 r. – poboru dokonano z dwóch punktów. Do analizy pobrano więc próbki paliwa z trzech różnych miejsc. Taki brak konsekwencji przy poborze próbek jest źródłem poważnych wątpliwości natury metodologicznej, ponieważ badanie nie zostało wykonane w sposób powtarzalny.

Skarżący zwrócił uwagę, że zgodnie z dziennikiem operacji olejowych, statek "[...]" przeszedł na zasilanie paliwem lekkim w dniu 27 listopada 2017 r. Po tej dacie statek pobrał paliwo dwa razy: 3 grudnia 2017 r. w I. ([...]) i 9 grudnia 2017 r. w S. ([...]). W obu przypadkach było to paliwo lekkie o dozwolonej zawartości siarki (jest to okoliczność bezsporna przyznana przez organy obu instancji). Za kuriozalną i gołosłowną uznał sugestię Ministra, iż doszło do przepłukania układu paliwowego paliwem o niższej zawartości siarki (0,02% MGO), co jest wbrew przepisom. Poza wynikiem zawartości siarki z pierwszej próbki paliwa (pobranej 12 grudnia 2017 r.), kwestionowanym przez skarżącego ze względu na nieprawidłowe dokonanie poboru, organ odwoławczy nie przedstawił uchybień przy procedurze przejścia na paliwo niskosiarkowe i nie kwestionował przedłożonej w tym zakresie przez skarżącego dokumentacji.

Jako skrajny formalizm skarżący ocenił żądania Ministra odnośnie pełnomocnictwa, które można zakwalifikować jako próbę utrudniania obrony praw strony. Podkreślił przy tym, że organ II instancji nie wezwał pełnomocników strony do doprecyzowania treści pełnomocnictwa, lecz do wykazania, że są oni umocowani do działania w imieniu L. D. (uprawnionego do reprezentowania skarżącego), który wniósł odwołanie.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że przy wydawaniu decyzji uwzględnił wszystkie dowody, w tym wyniki obu inspekcji i analizy próbek paliwa pobranych w dniach 12 i 13 grudnia 2017 r. Wskazał, iż biorąc pod uwagę rodzaje paliwa zastosowane w procedurze przejścia (która odbyła się 27 listopada 2017 r.), paliwo o zawartości siarki 0,042% w ogóle nie powinno się znaleźć w systemie zasilania paliwem silnika głównego. Zatem jego obecność wskazuje na ingerencję ze strony załogi statku (przepłukanie systemu zasiania paliwem o dużo niższej zawartości siarki). Organ II instancji zaznaczył też, że według informacji uzyskanych od załogi statku podczas inspekcji, zbiornik, z którego pobrano pierwszą próbkę paliwa, został uwzględniony podczas procedury przejścia na paliwo lekkie i stanowi istotną część całkowitej pojemności systemu paliwowego deklarowanej w kalkulatorze FOBAS. W konsekwencji zawartość tego zbiornika winna być również dostosowana do wymogów rozporządzenia siarkowego. Jak wynika z oświadczenia starszego mechanika statku, inspektor podczas inspekcji posiadał tylko trzy pojemniki na próbki, więc mógł pobrać paliwo tylko z jednego miejsca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły art. 43 ust. 1 u.b.m. oraz art. 26 pkt 1 lit. c) z.z.m.

Zgodnie z pierwszym z ww. przepisów, w przypadku stwierdzenia w wyniku inspekcji, że:

1) stan statku lub sposób jego załadowania stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa statku, osób na nim przebywających lub dla środowiska morskiego albo gdy warunki życia i pracy marynarzy na statku stwarzają wyraźne zagrożenie dla ich bezpieczeństwa, zdrowia lub ochrony lub występują uchybienia stanowiące poważne lub powtarzające się naruszenie wymagań określonych w Konwencji MLC, organ inspekcyjny, w drodze decyzji, biorąc pod uwagę stopień stworzonego zagrożenia, zatrzymuje statek lub wstrzymuje operacje, podczas których zostały stwierdzone nieprawidłowości, wskazując jednocześnie uchybienia, które należy usunąć;

2) statek nie jest wyposażony w sprawny rejestrator danych z podróży (VDR) lub uproszczony rejestrator danych z podróży (S-VDR), gdy statek podlega takiemu obowiązkowi, organ inspekcyjny, w drodze decyzji, zatrzymuje statek.

Natomiast w myśl art. 26 pkt 1 lit. c) z.z.m. dyrektor urzędu morskiego może w stosunku do statku o przynależności do państwa strony Konwencji MARPOL i Konwencji Helsińskiej 1992 odmówić statkowi zezwolenia na opuszczenie portu do czasu doprowadzenia tego statku do należytego stanu technicznego, jeżeli istnieją podstawy do podejrzenia, że stan tego statku lub jego wyposażenia w istotny sposób odbiega od stanu stwierdzonego w posiadanych świadectwach lub gdy statek nie posiada ważnych świadectw; dyrektor tego urzędu może jednak zezwolić takiemu statkowi na opuszczenie portu w celu przejścia do najbliższej stoczni remontowej.

U podstaw zastosowania wyż. cyt. przepisów przede wszystkim legło ustalenie, że paliwo silnika głównego osiągnęło zawartość siarki na poziomie 1,47%. Procedurę pobrania tej próbki (w trzech egzemplarzach, tj. do trzech pojemników) kwestionował skarżący w toku postępowania administracyjnego, aczkolwiek nie zgłosił zastrzeżeń do protokołu jej pobrania. Jednak bezsporne jest między stronami, że starszy mechanik na statku "[...]" sugerował punkt poboru z agregatów pomocniczych, ale przeprowadzający inspekcję D. C. nie wyraził na powyższe zgody, żądając wskazania miejsca poboru paliwa z silnika głównego. Nie ma też wątpliwości, iż audyt z 13 grudnia 2017 r., przeprowadzony przez Towarzystwo Klasyfikacyjne D., ocenił punkt poboru pierwszej próbki paliwa jako niereprezentatywny, gdyż jest to miejsce gdzie paliwo nie podlega cyrkulacji podczas normalnej eksploatacji statku. W rozważaniach prawnych zaskarżonej decyzji Minister nie uwzględnił tej okoliczności, jak i wyników próbek pobranych 13 grudnia 2017 r.; nie ocenił tych faktów (chociaż je przywołał w części faktycznej zaskarżonej decyzji) i ich ewentualnego wpływu na prawidłowość poboru z pierwszego miejsca. Zatem za zasadne, zdaniem Sądu, należy uznać zgłaszane przez skarżącego wątpliwości w tej kwestii, a mianowicie:

• dlaczego za drugim razem dokonano poboru dwóch próbek z różnych źródeł, skoro za pierwszym razem pobrano próbkę paliwa tylko z jednego miejsca ? W tym aspekcie za co najmniej niewystarczający należy uznać argument, iż inspektor D. C. przeprowadzający inspekcję siarkową był wyposażony jedynie w trzy pojemniki, co pozwalało mu na pobranie próbki tylko z jednego miejsca.

• dlaczego w dniach 12 i 13 grudnia 2017 r. dokonano pobrania próbek paliwa z różnych punktów układu paliwowego statku (tak, że pobrane próbki pochodziły z trzech różnych miejsc)?

• dlaczego za bardziej miarodajne organ odwoławczy uznał wyniki jednej próbki pobranej 12 grudnia 2017 r. (z miejsca uznanego w świetle audytu za niereprezentatywne) niż dwóch próbek pobranych 13 grudnia 2017 r.?

• dlaczego organ II instancji zaaprobował stanowisko inspektora przeprowadzającego inspekcję siarkową, który 12 grudnia 2017 r. odmówił pobrania próbki z agregatów pomocniczych (o co wnosiła załoga statku, podnosząc, iż z tego miejsca pobierane było do badań paliwo w trakcie inspekcji w porcie w Ś.), podczas gdy 12 grudnia 2017 r. dokonano poboru próbek z dwóch miejsc, w tym właśnie z agregatu pomocniczego?

Według Sądu, nieodniesienie się przez organ odwoławczy do tych okoliczności skutkowało naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uwzględnienie skargi. Jednocześnie dostrzec wypada, iż organ I instancji wydając decyzję [...] grudnia 2017 r. – w przeciwieństwie do Ministra - nie dysponował wynikami audytu, bowiem dokument ten został załączony do akt administracyjnych na etapie postępowania odwoławczego. Zatem organowi II instancji nic nie stało na przeszkodzie w dokonaniu oceny audytu.

Jako prawdopodobną przyczynę poziomu zawartości siarki w pierwszej próbce organ odwoławczy podał nieprawidłowe przeprowadzenie procedury przejścia na paliwo niskosiarkowe. Procedurę tę wdrożono 27 listopada 2017 r. Po tej dacie statek pobierał paliwo dwukrotnie: 3 grudnia 2017 r. w I. ([...]) i 9 grudnia 2017 r. w S. ([...]) - w obu przypadkach było to paliwo lekkie o dozwolonej zawartości siarki. W protokole pobrania próbki paliwa w dniu 12 grudnia 2017 r. jako dostawców paliwa wskazano: S. i M. Ltd. Ilość i rodzaj paliwa znajdującego się na statku określony był kwitach bunkrowych oraz deklaracjach FAL, które nie były kwestionowane przez organy obu instancji (S. dostarczyło paliwo o zawartości siarki 0,1%, a M. Ltd. - o zawartości siarki 0,02%). Dokumenty zgromadzone w aktach administracyjnych wskazują, iż w momencie wejścia i wyjścia statku do portu w G. (odpowiednio 11 i 14 grudnia 2017 r.), ilość paliwa ciężkiego była taka sama (61 ton), a zmniejszeniu uległa - w związku z normalnym zużyciem - ilość paliwa lekkiego (z 78,1 tony na 70,8 tony). W kontekście uznania – w ramach audytu – miejsca pobrania pierwszej próbki za niereprezentatywne, nieuzasadniona jest sugestia organu II instancji, że zapewne doszło do przepłukania układu paliwowego przy użyciu 0,02% MGO.

Nie jest sporny między stronami fakt, iż na statku "[...]" nie została wdrożona procedura [...] dotycząca określenia schematu rur paliwowych i oznaczenia zaworów przeznaczonych do pobierania próbek w systemie obiegu paliwa. W myśl art. 13g ust. 2 z.z.m. w związku z art. 6 ust. 1 decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2015/253 z 16 lutego 2015 r. ustanawiającej zasady dotyczące pobierania próbek i sprawozdawczości na podstawie dyrektywy Rady 1999/32/WE w zakresie zawartości siarki w paliwach żeglugowych (Dz. U. UE. L. 2015. 41. 55), a także "Wytycznymi odnośnie pobierania próbek celem kontroli zawartości siarki w paliwie stosowanym na statkach" zatwierdzonymi przez Komitet Ochrony Środowiska Morskiego (MEPC) na swojej 70 sesji, schemat rur paliwowych z oznaczeniem zaworów przeznaczonych do pobierania próbek paliwa powinien zostać zatwierdzony przez administrację państwa bandery lub uznana organizację działającą w jego imieniu. W przypadku braku określenia na statku miejsc poboru próbek paliwa punktem poboru jest miejsce, w którym zawór nadaje się do pobrania próbki i jest: 1. łatwo dostępny i bezpieczny, 2. uwzględnia różne gatunki paliwa używanego do każdego urządzenia spalania paliwa, 3. jest zamocowany za zbiornikiem magazynowym, skąd płynie wykorzystane paliwo, 4. znajduje się możliwie najbliżej, uwzględniając względy bezpieczeństwa, wlotu paliwa w urządzeniu do spalania paliwa, biorąc pod uwagę rodzaj paliwa, natężenie przepływu, temperaturę i ciśnienie za wybranym punktem poboru próbek, 5. jest zaproponowany przez przedstawiciela statku i zaakceptowany przez inspektora do spraw siarki. Wobec konieczności kumulatywnego spełnienia powyższych warunków przez miejsce punktu poboru próbek paliwa, na organie ciążył obowiązek dokonania oceny, czy miejsce, z którego w dniu 12 grudnia 2017 r. podczas inspekcji siarkowej pobrano próbkę odpowiada tym wymogom. Tymczasem Minister uchylił się od takiej oceny, ograniczając się do stwierdzenia, iż to załoga statku zadeklarowała reprezentatywność miejsca poboru próbki paliwa, mając świadomość wagi przedmiotowej próbki w procesie inspekcyjnym oraz pełnej odpowiedzialności za wskazanie właściwego miejsca i sposobu pobrania próbki. Tymczasem okoliczność wskazania przez załogę statku konkretnego miejsca poboru próbki paliwa - przy braku określenia i oznaczenia miejsc pobierania próbek paliwa – stanowi jeden z kilku warunków niezbędnych do spełnienia, wedle ww. reguł normujących pobieranie próbek i sprawozdawczość w zakresie zawartości siarki w paliwach żeglugowych.

Uchybienia proceduralne polegające na naruszeniu art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, czynią przedwczesną ocenę Sądu, czy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną zatrzymania statku.

Odnosząc się do zarzutu w zakresie oceny pełnomocnictwa procesowego udzielonego przez skarżącego na etapie odwołania od decyzji organu I instancji, Sąd przychylił się do stanowiska, że organ odwoławczy wykazał się nadmiernym formalizmem. Oczywiście trafnie wskazał Minister w odpowiedzi na skargę, iż od profesjonalnego pełnomocnika należy oczekiwać należytej staranności w wykonywaniu czynności, jednak organ odwoławczy nie postąpił prawidłowo wzywając (pismem z 20 lutego 2018 r.) pełnomocnika skarżącego do wykazania umocowania do działania w imieniu wnoszącego odwołanie L. D., podczas gdy w imieniu skarżącego pełnomocnictwa radcom prawnym B. B. i A. K. udzielił A. Y. K. (uprawniony do jednoosobowej reprezentacji skarżącego wedle zapisów zaświadczenia z Agencji Rejestrowej Ministerstwa Sprawiedliwości [...]), który to - niezależnie od powyższego - udzielił również pełnomocnictwa L. D.. W rzeczywistości organowi drugoinstancyjnemu chodziło o zakres umocowania. W dokumencie pełnomocnictwa wskazano bowiem, że radcowie prawni B. B. i A. K. są uprawnieni do reprezentowania skarżącego "przed sądami powszechnymi i arbitrażowymi wszystkich instancji [...], organami administracji rządowej (w szczególności administracji morskiej RP) [...] w związku z zatrzymaniem i nałożeniem kary na statek >>[...]<< (bandera [...], [...]) w dniu [...] grudnia 2017 r. przez Urząd Morski w G.", co Minister zinterpretował jako udzielenie pełnomocnictwa wyłącznie do sprawy administracyjnej zakończonej decyzją organu I instancji z [...] grudnia 2017 r. nr [...] o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 16.000 SDR, co według tabeli kursowej z 13 grudnia 2017 r. publikowanej przez Narodowy Bank Polski stanowi równowartość 80.889,60 zł - za używanie w polskich obszarach morskich paliwa z niedozwoloną zawartością siarki przez statek "[...]". Treść dokumentu pełnomocnictwa, aczkolwiek nie w pełni precyzyjna, pozwalała - według Sądu – przyjąć, iż ww. radcowie prawni byli umocowani do występowania w imieniu skarżącego w obu sprawach administracyjnych, tj. zarówno w sprawie niniejszej (dotyczącej zatrzymania statku), jak i w sprawie, której przedmiotem było nałożenie na skarżącego kary pieniężnej.

Nie przesądzając ostatecznego wyniku sprawy, przy ponownym jej rozpoznaniu organ II instancji obowiązany będzie rozważyć wymienione przez Sąd – dotychczas pominięte w ocenie - okoliczności oraz uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., z uwzględnieniem zarzutów zawartych w odwołaniu.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).