Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 200/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 8 ust. 1 i 3, art. 39, art. 41 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 163
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi M. M. reprezentowanego przez kuratora J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 października 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. M., reprezentowanego przez kuratora J. M., jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 października 2015 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Działu Świadczeń Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, działającego z upoważnienia Burmistrza Nysy, z dnia 21 lipca 2015 r. o odmowie przyznania M. M. specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup bielizny osobistej, odzieży, żywności, leków i leczenia.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia 2 kwietnia 2013 r. J. M. wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie o przyznanie zasiłku celowego dla syna M. M. na pokrycie kosztów zakupu żywności, leków, leczenia, odzieży. Podała, że M. M. przebywa w Domu Pomocy Społecznej (dalej w skrócie: DPS) w [...] k. [...], jest osobą samotną, samodzielnie prowadzącą gospodarstwo domowe, niepełnosprawną i niezdolną do pracy z powodu długotrwałej i przewlekłej choroby. Z tego powodu nie dysponuje jakimikolwiek własnymi środkami pieniężnymi i jest zdany na pomoc z opieki społecznej. Ponadto, M. M. w piśmie z dnia 25 kwietnia 2013 r. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie o udzielenie pomocy finansowej z przeznaczeniem na zakup bielizny.

W wyniku rozpatrzenia wniosku, Zastępca Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, działający z upoważnienia Burmistrza Nysy, decyzją z dnia 29 kwietnia 2013 r., nr [...], odmówił przyznania M. M. pomocy w formie zasiłku celowego na zakup bielizny, odzieży, żywności, leków i leczenia. Jako podstawę prawną wydanej decyzji wskazał obowiązujące w dacie orzekania przepisy art. 104 i art. 62 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 2, art. 8 ust. 1 i ust. 3, art. 39 i art. 41 ustawy o pomocy społecznej.

Na skutek rozpatrzenia odwołania kuratora wnioskodawcy - J. M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 30 października 2013 r., [...], utrzymało w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji.

Rozstrzygnięcie Kolegium zostało zaskarżone przez stronę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który wyrokiem z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt II SA/Op 228/14, uchylił powyższe decyzje organów obu instancji. Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organów co do zasadności odmowy przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, z uwagi na przekroczenie przez skarżącego kryterium dochodowego ustalonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 tej ustawy na kwotę 542 zł. Natomiast, w ocenie Sądu, w zakresie możliwości przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego, przewidzianego w art. 41 ustawy o pomocy społecznej, w sprawie nie doszło do zebrania całego materiału dowodowego, w związku z czym organy nie dokonały należytego wyjaśnienia stanu faktycznego, stąd też dokonana ocena nie mogła być uznana za prawidłową, ponieważ pomijała szereg istotnych okoliczności i elementów. Zdaniem Sądu, przede wszystkim znacznym deficytem charakteryzowała się zawartość wywiadu środowiskowego, z którego wynikał jedynie fakt pobytu M. M. w domu pomocy społecznej i ogólnikowe - niepotwierdzone w żaden sposób - informacje o jego chorobie. Brakowało natomiast takich ustaleń odnośnie do sytuacji skarżącego, w tym stanu jego zdrowia, niezbędnych leków i wymaganych zabiegów leczniczych, na podstawie których można budować tezę o zabezpieczeniu zgłoszonych żądań oraz nieistnienia przesłanek uzasadniających zastosowanie art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Ponadto organy obu instancji nie przeprowadziły analizy pod kątem przyznania skarżącemu pomocy na leki i koszty leczenia. Organ odwoławczy ograniczył się wyłącznie do argumentacji w sprawie zgłoszonej potrzeby zakupu odzieży, obuwia i bielizny osobistej, co świadczy o selektywnym podejściu do oceny sytuacji skarżącego. Poza tym informacje dotyczące posiadanych przez stronę środków Sąd uznał za gołosłowne, gdyż w aktach sprawy brak jest dowodów, że M. M. rzeczywiście dysponował kwotą uzyskaną tytułem wyrównania zasiłku pielęgnacyjnego. Sąd stwierdził zatem, że postępowanie organów stanowiło naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. We wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd podał, że w szczególności rzeczą organu będzie ustalenie, jakie leki skarżący powinien przyjmować oraz jakich świadczeń leczniczych wymaga w związku ze swym stanem zdrowia i w jakim zakresie DPS zaspokaja te potrzeby. Zalecił organom na tej podstawie dokonanie oceny, czy wystąpiła konieczność korzystania przez skarżącego z dodatkowego leczenia oraz konieczność zakupu leków i ich rodzaju. Za konieczne Sąd uznał także ustalenie przez organ faktycznych wydatków ponoszonych przez skarżącego w związku z pobytem w DPS oraz wysokości środków pozostających do jego dyspozycji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Kierownik Działu Świadczeń Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, działający z upoważnienia Burmistrza Nysy, decyzją z dnia 28 stycznia 2015 r., nr [...], odmówił przyznania M. M. zasiłku celowego na zakup bielizny, odzieży, żywności, leków i leczenia. Na skutek odwołania J. M., decyzję tę uchyliło w całości Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (decyzja Kolegium z dnia 28 kwietnia 2015 r., nr [...]).

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, Kierownik Działu Świadczeń Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, działający z upoważnienia Burmistrza Nysy, decyzją z dnia 21 lipca 2015 r. odmówił przyznania M. M. specjalnego zasiłku celowego na zakup bielizny osobistej, odzieży, żywności, leków i leczenia. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 2, art. 8 ust. 1 i 3, art. 39, art. 41 i art. 101 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą", oraz art. 14 i art. 62 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.), zwanej dalej "K.p.a."

W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania i wyjaśnił, że kryterium dochodowe, ustalone zgodnie z art. 8 ustawy, na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823), zwanego dalej rozporządzeniem, od spełnienia którego ustawodawca uzależnił przyznanie zasiłku celowego, wynosi dla M. M. jako osoby samotnie gospodarującej - 542 zł. Podał, że wnioskodawca przebywa od dnia 4 marca 2013 r. w DPS w [...], do którego został skierowany przez gminę [...]. Organ ustalił, że kuratorem M. M. od 14 września 2012 r. jest jego matka J. M., co potwierdza zaświadczenie Sądu Rejonowego w [...] z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt [...]. Decyzją z dnia 17 grudnia 2012 r. przyznano M. M. zasiłek stały w wysokości 529 zł na okres od 14 grudnia 2012 r. na stałe oraz objęto go ubezpieczeniem zdrowotnym w okresie pobierania zasiłku stałego. Z kolei decyzją z dnia 25 marca 2013 r. przyznano M. M. zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł miesięcznie na okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 marca 2014 r. Stąd dochodem strony w marcu 2013 r. był zasiłek stały w wysokości 529 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł. Łącznie dochód ten wyniósł 682 zł i przekroczył kryterium dochodowe o 140 zł, że M. M. nie jest uprawniony do otrzymania zasiłku celowego z pomocy społecznej. Natomiast rozważając przesłanki do przyznania pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego, organ wskazał, że w trakcie przesłuchania dnia 20 lipca 2015 r. kurator strony - J. M. oświadczyła, że jej podopieczny oczekuje przyznania pomocy finansowej na zakup odzieży, w tym kurtki wiosenno-letniej, spodni i swetra - koszt ok. 200 zł, bielizny osobistej - koszt ok. 50 zł, żywności - koszt ok. 50 zł. W kwestii leków kurator podała, że jej syn był już pod opieką DPS i w tym momencie miał zapewnione leki [...] oraz nie wymagał leczenia rehabilitacyjnego i pokrycia kosztów tego leczenia. Dodatkowo organ ustalił, na podstawie pisma Dyrektora DPS w [...] z dnia 16 lipca 2015 r., że M. M. przyjmuje leki [...]. Zakup leków pokrywany jest częściowo przez wnioskodawcę, a częściowo przez dom pomocy społecznej. M. M. jest pod stałą kontrolą [...] i [...], a od 2013 r. nie był hospitalizowany. Natomiast z dokumentu wydania [...] z dnia 16 listopada 2014 r. wynika, że koszt zakupu leków wyniósł 2,82 zł. Organ podkreślił, że jako podopieczny DPS, M. M. ma zapewnione całodobowe wyżywienie, bezpłatne usługi fryzjerskie dwa razy w tygodniu (strzyżenie i golenie) i jest pod stałą kontrolą lekarzy. Ponadto, na koncie depozytowym strony, na dzień 16 lipca 2015 r., jest zgromadzona kwota 262,96 zł, przy czym pracownicy DPS nie potrafią określić na co wydaje pieniądze otrzymane z zasiłku stałego. Zdaniem organu, podstawowe potrzeby strony mogą być zaspokojone z posiadanych środków, a jej sytuacja życiowa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, kwalifikującego do przyznania pomocy w trybie art. 41 ustawy. Organ podkreślił, że w domu pomocy społecznej strona ma zapewnione całodobowe wyżywienie i inne niezbędne potrzeby bytowe, jest pod stałą opieką lekarską. Wskazując na subsydiarny charakter pomocy społecznej, organ stwierdził, że wnioskodawca posiada na koncie depozytowym własne zasoby finansowe, które w razie konieczności może wykorzystać na zakup niezbędnych dla siebie rzeczy, w tym wymienione we wniosku. Ponadto podniósł, że M. M. jest objęty systematyczną pomocą Gminy Nysa od marca 2013 r., która ponosi koszty jego utrzymania w DPS (w maju i w czerwcu 2015 r. był to koszt w wysokości 2.050,92 zł miesięcznie). Organ podał, że przy rozpatrywaniu podań kieruje się przede wszystkim koniecznością niesienia pomocy rodzinom wielodzietnym, osobom samotnie wychowującym dzieci, osobom samotnym bez dochodu lub o niskim dochodzie i udziela pomocy w sytuacjach zagrożenia podstawowych warunków egzystencji rodziny. Wskazał, że w czerwcu 2015 r. wpłynęło 862 podań o udzielenie pomocy finansowej, w tym 193 osoby i rodziny ubiegały się o przyznanie zasiłku celowego. W tym czasie wysokość zasiłków celowych kształtowała się w granicach od 40 zł do 250 zł - w zależności od indywidualnej sytuacji osoby/rodziny oraz w zależności od finansowych możliwości Ośrodka. Przyznano 399 świadczeń w formie zasiłku celowego i 14 świadczeń w formie specjalnego zasiłku celowego. W czerwcu 2015 r. Ośrodek posiadał na zasiłki celowe kwotę w wysokości 60.833 zł, stąd też średnia wysokość zasiłków dla rodzin wyniosła 80 zł, a dla osób samotnie gospodarujących 50 zł. Dodatkowo organ zauważył, że osoby, które zwracają się o przyznanie specjalnego zasiłku celowego, a więc osoby, którym pomoc społeczna jest przyznawana w drodze wyjątku, winny zdawać sobie sprawę, że w stosunku do nich "uznanie administracyjne" poddane jest innym rygorom niż wobec osób, które spełniają kryterium przyznania zasiłku celowego w rozumieniu art. 39 ustawy. Ze względu na ograniczone środki finansowe, dużą liczbę osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej, przekroczenie kwoty kryterium dochodowego oraz fakt, iż M. M. jest objęty pomocą ze strony Ośrodka oraz że w kwietniu 2013 r. posiadał na koncie depozytowym kwotę 689,23 zł, natomiast na dzień 16 lipca 2015 r. kwotę 262,96 zł, z której mógł pokryć potrzeby zgłoszone we wnioskach z kwietnia 2013 r., organ pierwszej instancji odmówił przyznania wnioskowanej pomocy.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł M. M., reprezentowany przez kuratora J. M., w którym domagał się zmiany zaskarżonej decyzji w całości, jako naruszającej prawo materialne, co miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszającej prawo proceduralne, co istotnie wpłynęło na wynik sprawy. Kurator wnioskował o dopuszczenie dowodu i zażądanie od Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, a tym samym od Gminy Nysa, doręczenia kompletnych akt M. M. wraz z dowodami potwierdzającymi jego niepełnosprawność oraz ubezwłasnowolnienie, a także o zasądzenie na rzecz kuratora kosztów odwoławczych według norm przepisanych ustawą. W uzasadnieniu wskazał, że organ oparł się wyłącznie na własnych przepisach, niemających umocowania w orzecznictwie NSA i Trybunału. Zaskarżona decyzja winna być zatem zmieniona w trybie nadzwyczajnym.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 29 października 2015 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium zrelacjonowało przebieg postępowania, a następnie odwołało się do treści przepisów prawa materialnego, w tym art. 8 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 4 oraz art. 39 ust. 1 i art. 41 ustawy, zwracając uwagę na kryterium dochodowe i pojęcie dochodu oraz uznaniowy charakter specjalnego zasiłku celowego, przyznawanego w szczególnie uzasadnionych przypadkach, pomimo przekroczenia kryterium dochodowego. Odnosząc się do ustaleń faktycznych, Kolegium wskazało, że M. M. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i od marca 2013 r. przebywa w DPS w [...]. Utrzymuje się z zasiłku stałego w wysokości 529 zł miesięcznie oraz zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 153 zł. Tym samym łączny dochód wnioskodawcy za marzec 2013 r. w kwocie 682 zł przekracza wysokość kryterium dochodowego ustalonego dla osoby samotnie gospodarującej, które na dzień orzekania przez Kolegium ustalone zostało rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1058 - zwanego dalej rozporządzeniem z 2015 r.), na kwotę 634 zł. Oznacza to, że M. M. nie jest uprawniony do otrzymania zasiłku celowego na zaspokojenie zgłoszonych potrzeb, stąd istniały podstawy do odmowy przyznania tego świadczenia. Dokonując natomiast oceny pod kątem przyznania zasiłku celowego specjalnego, organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie wystąpiły szczególnie uzasadnione okoliczności przemawiające za przyznaniem pomocy w tej formie. W tym zakresie dowodził, powołując się na przesłuchanie J. M. z dnia 20 lipca 2015 r., że M. M. był pod opieką DPS i w tym momencie miał zapewnione leki [...] i nie wymagał leczenia rehabilitacyjnego oraz pokrycia kosztów tego leczenia. Również z pisma Dyrektora DPS w [...] z dnia 16 lipca 2015 r. wynika, że M. M. przyjmuje leki [...], których koszt jest częściowo pokrywany przez wnioskodawcę, a częściowo przez dom pomocy społecznej. Koszt zakupu leków wyniósł 2,82 zł. Ponadto wnioskodawca jest pod stałą kontrolą [...] i [...], od 2013 r. nie był hospitalizowany. Organ zwrócił uwagę, że wysokość środków finansowych zgromadzonych na koncie depozytowym M. M. na dzień 16 lipca 2015 r. wynosiła 262,96 zł, a w DPS strona ma zapewnione całodobowe wyżywienie, jest pod stałą opieką lekarską. Kolegium stwierdziło, że wydatki związane z zapewnieniem całodobowej opieki mieszkańcom oraz zaspokajaniem ich niezbędnych potrzeb bytowych i społecznych w całości pokrywa DPS, który zapewnia całodobowe wyżywienie oraz opiekę lekarską i organizuje pomoc w korzystaniu ze świadczeń zdrowotnych. Poza tym wnioskodawca jest objęty systematyczną pomocą, gdyż otrzymuje zasiłek stały i zasiłek okresowy z pomocy społecznej, a nadto Gmina Nysa od marca 2013 r. ponosi także koszty jego utrzymania w DPS w [...]. Wskazując na fakultatywny charakter pomocy w formie zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego, Kolegium podkreśliło, że istniejące w tym zakresie uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Środki finansowe przeznaczone na pomoc społeczną są ograniczone i nie pozwalają na zaspokojenie wszystkich potrzeb. W związku z tym organ musi uwzględniać wysokość już przyznanych świadczeń i dokonywać stosownego rozdziału środków tak, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba podopiecznych. Odnosząc się do treści odwołania, Kolegium uznało za nieuzasadniony wniosek o zobowiązanie organu pierwszej instancji do przesłania pełnej dokumentacji, stwierdzając, że została ona przesłana. Co do argumentu, że 70% posiadanego dochodu M. M. przeznacza na pokrycie opłat w DPS, Kolegium stwierdziło z kolei, że z pozostałej części jest on w stanie samodzielnie zaspokoić zgłoszone przez kuratora potrzeby. W kwestii wniosku o zasądzenie na rzecz kuratora kosztów zastępowania strony, organ odwoławczy powołał przepis art. 263 w zw. z art. 56 K.p.a. i wskazał, że skoro sprawa toczyła się na wniosek kuratora, to nie ma podstaw do zastosowania przepisów o kosztach postępowania. W postępowaniu administracyjnym nie mają też zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 listopada 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1476).

Na skutek wniosku J. M. złożonego w dniu 4 lutego 2016 r., postanowieniem referendarza sądowego z dnia 23 lutego 2016 r., sygn. akt II SO/Op 7/16, przyznano M. M. prawo pomocy w formie ustanowienia radcy prawnego. Następnie, ustanowiony z urzędu pełnomocnik wystąpił do tut. Sądu z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 października 2015 r.

W skardze złożonej wraz z powyższym wnioskiem pełnomocnik domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji, a także przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, w tym art. 41 pkt 1 ustawy przez przekroczenie granic uznania administracyjnego, a w konsekwencji niezastosowanie powyższego przepisu wobec przyjęcia, że sytuacja życiowa skarżącego, w szczególności orzeczona niepełnosprawność w stopniu znacznym, orzeczone ubezwłasnowolnienie częściowe, brak możliwości podjęcia pracy i samodzielnego przezwyciężenia trudności, nieznaczne przekroczenie aktualnego kryterium dochodowego do przyznania zasiłku celowego, zażywanie leków [...], nie jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem, co skutkowało odmową przyznania specjalnego zasiłku celowego.

Ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w tym:

- art. 7 K.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, a w konsekwencji oparcie zaskarżonej decyzji wyłącznie na fakcie pokrywania części potrzeb bytowych i społecznych skarżącego przez DPS i ograniczonej ilości środków finansowych, przy całkowitym zignorowaniu obowiązku organu do przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego, w szczególności ustalenia czy skarżący wymagał zakupu bielizny osobistej i odzieży, a jeśli tak, to w jakiej ilości, oraz ustalenia czy z kwoty pozostającej do jego dyspozycji stać go na pokrycie ww. kosztów;

- art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania dowodowego, wydanie zaskarżonej decyzji oraz jej uzasadnienie, w sposób pozbawiający skarżącego jakiegokolwiek zaufania do organów państwa, stanowiący przejaw ewidentnej nierówności obywateli wobec prawa oraz przejaw zupełnie niedopuszczalnego i sprzecznego z jego istotą stosowania przez organ uznania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o odrzucenie skargi z uwagi na uchybienie terminu do jej wniesienia, a w przypadku jego przywrócenia - o oddalenie skargi, podtrzymując w całości argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 30 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Op 200/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu przywrócił termin do wniesienia skargi.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte, akcentując, że sytuacja zdrowotna i osobista wnioskodawcy kwalifikuje się do przyznania specjalnego zasiłku celowego. Dodatkowo podniósł, że sytuacja skarżącego jest "tragiczna", ponieważ wymaga pomocy innych osób we wszystkich sprawach życia codziennego i nie ma możliwości podjęcia pracy. Ponadto na tle innych osób ubiegających się o pomoc, które mogą korzystać przykładowo z Programu 500+ lub aktywizacji zawodowej, jego sytuacja jest zła.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, oraz objętej oceną Sądu - z mocy art. 135 P.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że decyzje te nie naruszają przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i orzeczenie na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a.

W niniejszej sprawie ocenie Sądu poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymująca w mocy decyzję orzekającą o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia z pomocy społecznej w formie specjalnego zasiłku celowego.

Przechodząc do rozważań w zakresie dokonanej oceny, w pierwszej kolejności podkreślić należy, że działania organów podejmowane w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 2 kwietnia 2013 r. i 25 kwietnia 2013 r., były już przedmiotem oceny sądowej, która wyrażona została w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt II SA/Op 228/14.

W związku z tym wyjaśnić trzeba, że na zasadzie art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wskazany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a wyrażona w nim zasada związania oznacza, że orzeczenie sądu oddziałuje na przyszłe postępowanie tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku.

W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Może ona zatem dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią natomiast konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Związanie oceną prawną, jak i zawartymi w orzeczeniu wskazaniami co do dalszego postępowania, powoduje, że determinują one działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym, podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. W przypadku rozpoznawania sprawy przez sąd oznacza ono z kolei, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu. Nawet zatem w przypadku sporu w zakresie stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny Sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z wyroku Sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi natomiast prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., II OSK 2333/11 oraz wyroki WSA w Opolu z dnia 21 lutego 2013 r., II SA/Op 596/12; z dnia 28 września 2012 r., II SA/Op 273/12, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Związanie oceną prawną powoduje, że ani organ administracji, ani sąd, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkować się mu w pełnym zakresie. Obowiązek ten może być wyłączony jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego, na co wprost wskazuje brzmienie art. 153 P.p.s.a, bądź wzruszenia wyroku zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie, a więc okoliczności, które nie zachodzą w niniejszej sprawie.

Z uzasadnienia wiążącego Sąd w niniejszej sprawie wyroku z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt II SA/Op 228/14, wynika, że Sąd podzielił ocenę dokonaną w kontrolowanej wówczas decyzji co do tego, że w przedmiotowej sprawie w sposób prawidłowy ustalono wysokość stałego dochodu skarżącego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku na kwotę 682 zł (marzec 2013 r.). Sąd uznał też, że dochód ten przewyższał kwotę kryterium dochodowego, ustalonego na poziomie 542 zł (aktualnie jest to 634 zł) i dlatego brak było podstaw prawnych do przyznania skarżącemu zasiłku celowego. Jednocześnie Sąd stwierdził, że w zakresie możliwości przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego, przewidzianego w art. 41 ustawy, w sprawie nie doszło do zebrania całego materiału dowodowego, w związku z czym organy nie dokonały należytego wyjaśnienia stanu faktycznego, stąd też dokonana ocena nie może być uznana za prawidłową, gdyż pomija szereg istotnych okoliczności i elementów. We wskazaniach do dalszego postępowania Sąd podał, że w szczególności rzeczą organu będzie ustalenie, jakie leki skarżący powinien przyjmować oraz jakich świadczeń leczniczych wymaga w związku ze swym stanem zdrowia i w jakim zakresie DPS zaspokaja te potrzeby. Zalecił organom na tej podstawie dokonanie oceny, czy wystąpiła konieczność korzystania przez skarżącego z dodatkowego leczenia oraz konieczność zakupu leków i ich rodzaju. Ponadto wskazał na konieczność ustalenia przez organ faktycznych wydatków ponoszonych przez skarżącego w związku z pobytem w DPS oraz wysokość środków pozostających do jego dyspozycji.

Stosownie do powyższego, zdaniem Sądu, uznać należało, że podejmując kontrolowane obecnie rozstrzygnięcie organy uwzględniły wcześniejszą ocenę Sądu i zastosowały się do zaleceń sformułowanych w wyroku z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt II SA/Op 228/14. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że po ponownie przeprowadzonym postępowaniu organy obu instancji wskazały w sentencji wydanych decyzji jedynie na odmowę przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego, pomijając rozstrzygnięcie w kwestii zasiłku celowego. W ocenie składu orzekającego, ta wadliwość kontrolowanych decyzji nie mogła mieć jednak wpływu na wynik sprawy, ponieważ organy obu instancji rozważały również możliwość przyznania skarżącemu zasiłku celowego, a z materiału dokumentacyjnego sprawy bezspornie wynika, iż dochód skarżącego, co zostanie szczegółowo wyjaśnione poniżej, przekracza kryterium dochodowe uprawniające do przyznania tej formy pomocy. Ponadto, w ocenie Sądu, nie ma przeszkód prawnych, aby organy objęły odrębnymi aktami żądanie w zakresie zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego.

Kontynuując rozważania, wskazać trzeba, że organ pierwszej instancji - stosując się do zaleceń Sądu - ponownie przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w tym dowód z przesłuchania kuratora M. M. oraz wyjaśnień Dyrektora DPS w [...] na okoliczność ustalenia zakresu żądania wniosku, stanu zdrowia skarżącego, przyjmowanych leków i kosztów z tym związanych, jak również posiadanych przez M. M. środków finansowych, oraz ponoszonych przez niego wydatków. Zebrany ponownie materiał dowodowy był kompletny i pozwalał na dokonanie oceny merytorycznej wniosku. Rozpoznając sprawę, organy dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego i w sposób właściwy oceniły zebrany materiał dowodowy w kontekście zaspokojenia niezbędnych potrzeb skarżącego. Z uzasadnień decyzji wynika, że organy rozważyły zarówno sytuację, w jakiej znajduje się strona, jak również wszystkie zgłoszone przez nią potrzeby. Ponadto wyczerpująco wyjaśniły, jakimi kryteriami kierowano się przy ocenie okoliczności uzasadniających odmowę przyznania pomocy.

Odnosząc się do merytorycznego rozstrzygnięcia podjętego w niniejszej sprawie oraz przedstawionych w decyzjach przesłanek na jego uzasadnienie, odnotować należy, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, zwanej w dalszym ciągu w skrócie "ustawą", która w art. 2 ust. 1 stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna służy wspieraniu osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwieniu im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być jednak odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ustawy). W myśl art. 3 ust. 2 ustawy, zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Na zasadzie art. 7 ustawy, pomocy udziela się osobom i rodzinom m.in. z powodu ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej.

Z powołanych przepisów, ustalających ogólne zasady pomocy, wynika, że przyznanie pomocy społecznej jest zależne od całokształtu sytuacji życiowej osoby bądź rodziny, a także od zakresu środków publicznych przeznaczanych na ten cel. Oznacza to, że przyznanie świadczenia z pomocy społecznej dla osoby znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej, nawet jeśli jest ona związana z okolicznością mieszczącą się w katalogu określonym w art. 7 ustawy, nie jest prawem bezwarunkowym i nie wiąże się z przerzuceniem wszelkich kosztów utrzymania na organy pomocy społecznej, będące dysponentami środków publicznych, przeznaczonych na realizację zadań pomocy społecznej. Zaakcentowania ponadto wymaga, że omawiana pomoc przewidziana jest w ustawie o pomocy społecznej jako wsparcie o charakterze subsydiarnym, co wynika jednoznacznie z treści art. 2 ust. 1 ustawy ustanawiającego podstawową zasadę, zgodnie z którą każda osoba ma obowiązek pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej. Dopiero gdy środki te są niewystarczające, zachodzi przesłanka udzielenia pomocy ze środków publicznych.

Skarżący, jako osoba niepełnosprawna, bierna zawodowo i z uwagi na swoją niepełnosprawność wymagająca wsparcia osób trzecich w sprawach codziennych oraz pozbawiona możliwości zarobkowych, niewątpliwie był uprawniony do ubiegania się o przyznanie świadczeń określonych w ustawie o pomocy społecznej. Złożony wniosek dotyczył udzielenia pomocy w postaci zasiłku celowego na zakup bielizny osobistej, odzieży, żywności, leków i leczenia.

W świetle tak sprecyzowanego żądania w pierwszej kolejności dostrzec należy, że w myśl art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przyznanie tego rodzaju zasiłku, zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy, w każdym przypadku uzależnione jest jednak od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskanie dochodu nieprzekraczającego kwoty kryterium dochodowego, ustalonego na dzień orzekania przez organ odwoławczy w § 1 pkt 1 powołanego już wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. Oznacza to, że stwierdzenie, iż uzyskiwany przez wnioskodawcę dochód jest wyższy od kryterium dochodowego ustalonego w ww. rozporządzeniu, bezwzględnie wyłącza możliwość przyznania pomocy w tej formie, niezależnie od zaistniałych trudności życiowych i istnienia "niezbędnej potrzeby bytowej", co obliguje organ do odmowy przyznania tego rodzaju świadczenia.

Odnosząc się do powyższej przesłanki wskazać przyjdzie, że skarżący jest w rozumieniu ustawy osobą samotnie gospodarującą. W myśl art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia z 2015 r., prawo do zasiłku celowego przysługuje natomiast osobie samotnie gospodarującej wówczas, gdy jej dochód nie przekracza kwoty 634 zł. Stosownie do art. 8 ust. 3 ustawy, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych (pkt 1); składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach (pkt 2); kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób (pkt 3). Na zasadzie art. 8 ust. 4 ustawy, do tak ustalonego dochodu nie wlicza się: jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego (pkt 1); zasiłku celowego (pkt 2); pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty (pkt 3); wartości świadczenia w naturze (pkt 4); świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych (pkt 5); świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w ustawie z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (pkt 5a); dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego (pkt 6).

Na tle tych przepisów odnotować trzeba, że konstruując pojęcie "dochodu" na użytek ustawy, prawodawca precyzyjnie wskazał składniki, jakie podlegają odliczeniu od dochodu stanowiącego podstawę przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, jak i te, które nie są do niego wliczane. Katalog wyłączeń jest katalogiem zamkniętym, co oznacza, że wszystkie inne składniki - poza enumeratywnie wymienionymi przez ustawodawcę - podlegają wliczeniu do dochodu. Ponadto, zasadą jest ustalanie dochodu w oparciu o przychody uzyskane w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, a jedynie utrata źródła dochodu uzasadnia przyjęcie dochodu z miesiąca złożenia wniosku. W świetle zacytowanych przepisów prawidłowa kwalifikacja składników, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu dochodu dla celów przyznawania świadczeń z ustawy o pomocy społecznej, nie powinna, zdaniem Sądu, nasuwać wątpliwości interpretacyjnych. Z całą pewnością do dochodu w rozumieniu tej ustawy zalicza się zasiłek stały i zasiłek pielęgnacyjny, a takie świadczenia zostały uwzględnione przez organy w niniejszej sprawie.

W świetle dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych sprawy należy uznać, że prawidłowo organ pierwszej instancji przyjął, iż w marcu 2013 r., czyli w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, źródłem dochodu skarżącego był zasiłek stały w kwocie 529 zł. Ponadto, dochodem był też zasiłek pielęgnacyjny przyznany na okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 marca 2014 r., w kwocie 153 zł. Obydwa te świadczenia nie zostały wskazane w art. 8 ust. 4 ustawy jako wyłączone z dochodu ustalanego zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy, a łączna ich kwota wynosiła 682 zł, zatem w niniejszej sprawie organy obu instancji w sposób prawidłowy ustaliły, że dochód skarżącego przekraczał wymagane kryterium dochodowe. Z tego też względu, Sąd uznał, że skarżący nie spełnił warunku koniecznego przyznania zasiłku celowego, w postaci uzyskiwania dochodu w wysokości nieprzekraczającej kwoty 634 zł.

Z uwagi na stwierdzone przekroczenie kryterium dochodowego, złożony wniosek mógł więc zostać rozpatrzony wyłącznie pod kątem przyznania specjalnego zasiłku celowego, czyli formy pomocy uregulowanej w art. 41 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Przyznawanie świadczenia w tej formie ma charakter wyjątkowy, gdyż nie muszą zostać spełnione ogólne kryteria otrzymania pomocy, w tym nie obowiązują limity dochodu określone w art. 8 ustawy. O możliwości przyznania specjalnego zasiłku celowego decyduje jedynie zaistnienie wyjątkowych okoliczności w sytuacji życiowej strony. Organ pomocy społecznej jest więc zobowiązany do badania sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o pomoc pod kątem wystąpienia "przypadku szczególnie uzasadnionego". Zgodzić trzeba się ze stanowiskiem, iż z tej formy pomocy społecznej nie można wyprowadzać wniosku, że przyznanie specjalnego zasiłku celowego jest obowiązkiem organu - tak jak ma to miejsce w odniesieniu do osób spełniających kryteria dochodowe. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że szczególne przypadki, o których mowa w art. 41 pkt 1 ustawy, muszą być wyraziste i odmienne od sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy przy spełnieniu kryterium dochodowego. Specjalny zasiłek celowy powinien być traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód wnioskodawcy przekracza ustawowe kryterium dochodowe, a jednocześnie nie jest możliwe uzyskanie potrzebnych środków w ramach własnych działań strony i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej (por. wyrok NSA z dnia: 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 615/13). Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to w pełni podziela. W konsekwencji, uznanie istnienia przesłanek uzasadniających przyznanie specjalnego zasiłku celowego prowadzi do zrównania sytuacji osób osiągających dochody przekraczające przyjęty przez ustawodawcę próg dochodowy z sytuacją osób, które takich dochodów nie uzyskują.

Odnotowania ponadto wymaga, że decyzja o przyznaniu pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego wydawana jest w ramach uznania administracyjnego, o czym przesądza użyty w art. 41 ustawy zapis, że tego rodzaju zasiłek "może być przyznany" w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Uznanie administracyjne daje zatem organowi prawo do załatwienia sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny oraz możliwości organu związane z posiadanymi uprawnieniami i środkami. Jednocześnie uznanie administracyjne oznacza, że nie zawsze osoba spełniająca ustawowe kryteria do przyznania świadczenia, świadczenie takie otrzyma, a także, że otrzyma je w oczekiwanej formie i wysokości. Jak zasadnie wskazano w orzecznictwie, uznanie administracyjne pozwala organowi administracyjnemu na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe przy uwzględnieniu celów pomocy społecznej, możliwości finansowych organu oraz liczby osób wnioskujących o udzielenie tej formy świadczenia. Organ nie ma obowiązku spełnienia każdego żądania osoby ubiegającej się o pomoc, gdyż uwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych oznacza z jednej strony uwzględnienie sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej świadczeniobiorcy, z drugiej zaś uwzględnienie możliwości finansowych organu pomocy (por. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 407/12).

Działanie organu w sferze uznania administracyjnego powoduje również, że dokonywana przez Sąd kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, nie naruszając zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądowa w takich przypadkach obejmuje proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalanie stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy wszechstronność oceny faktów. Dotyczy ona zatem jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z kryteriami prawnymi, natomiast nie obejmuje tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej (por. wyroki NSA z dnia: 8 maja 2015 r., sygn. akt OSK 2886/13; 30 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 115/12; 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10).

Dokonując kontroli w tak określonych granicach, Sąd uznał, że rozstrzygając o odmowie przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego organy obu instancji dokonały wystarczających ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie administracyjne, a więc zgodnie z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Na tej podstawie trafnie uznały, że ustalone i uwzględnione okoliczności, mające wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, uzasadniały odmowę przyznania skarżącemu tego świadczenia. Zaskarżone decyzje, wydane w ramach uznania administracyjnego, znalazły oparcie w materiale dowodowym sprawy, a uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. Stwierdzić bowiem trzeba, że organy szczegółowo przeanalizowały zarówno sytuację osobistą, jak i majątkową skarżącego. W tym celu zgromadzone zostały konieczne dowody, na podstawie których prawidłowo ustalono, że skarżący w związku z pobytem w DPS w [...] ma zaspokojone podstawowe potrzeby bytowe w zakresie mieszkania, wyżywienia, opieki lekarskiej i niezbędnych leków [...]. Placówka opiekuńcza zapewnia również bezpłatne usługi fryzjerskie dwa razy w tygodniu. W tym miejscu przypomnienia wymaga, na co zwróciły również uwagę organy, że Gmina Nysa ponosi znaczną część kosztów pobytu skarżącego w DPS, a nadto skarżący jest objęty systematyczną pomocą społeczną przez Ośrodek Pomocy Społecznej w Nysie w postaci zasiłku pielęgnacyjnego i zasiłku stałego. Poza tym do dyspozycji skarżącego pozostaje zasiłek stały, który jest mu wypłacany i gromadzony na jego koncie depozytowym. Nie jest też sporne, że skarżący posiada swobodny dostęp do tych środków finansowych i może nimi dysponować. Podzielić należy stanowisko organu, że z tych funduszy skarżący jest w stanie samodzielnie zabezpieczyć swoje potrzeby. W świetle przedstawionej argumentacji nie sposób zgodzić się z zarzutami skargi, iż organy nie wyjaśniły i nie rozważyły w sposób dokładny i wszechstronny sytuacji, w jakiej znajduje się skarżący. Wbrew zarzutom skargi, przeprowadzono również postępowanie wyjaśniające co do zgłoszonych przez skarżącego potrzeb dotyczących ubrania i bielizny. Organowi pomocy społecznej jest przy tym doskonale znana sytuacja życiowa skarżącego, który objęty jest stałą opieką w postaci świadczeń udzielanych z urzędu, a dodatkowo matka skarżącego, ustanowiona jego kuratorem, występuje wielokrotnie o udzielenie swemu podopiecznemu wsparcia w rozmaitych formach, na co wskazuje również liczba spraw zawisłych przed tut. Sądem. Ponadto subiektywne przekonanie, że potrzeby skarżącego są tego rodzaju, iż winny być zaspokojone w całości ze środków publicznych, nie oznacza, że organ jest zobowiązany uwzględnić każdy wniosek. Decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku celowego nie można podjąć z pominięciem ogólnych zasad wynikających z art. 2-4 ustawy. Organ administracyjny w tym zakresie nie jest powołany do świadczenia pomocy społecznej tylko wybranym jednostkom, lecz wszystkim potrzebującym osobom. Muszą zatem być wzięte pod uwagę możliwości finansowe organu i w związku z tym nie w każdym przypadku będzie możliwe uwzględnienie w całości wniosków strony. Istotnym elementem działalności organu jest w tym zakresie dokonanie wyważenia różnych grup interesów pomiędzy samymi potrzebującymi obywatelami z uwzględnieniem celów, zadań i funkcji, jakie ma do zrealizowania organ powołany do świadczenia pomocy społecznej. Bezspornym jest, że organ powinien świadczyć pomoc jak najszerszej grupie osób potrzebujących, a w takim przypadku zawsze będzie posiadał zbyt ograniczone środki finansowe, by w każdym przypadku odpowiedzieć pozytywnie na zapotrzebowanie wymagających pomocy obywateli (por. wyroki NSA z dnia: 26 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1847/13 i sygn. akt I OSK 1846/13). Za nieuprawniony zatem trzeba uznać zarzut gorszego traktowania skarżącego w stosunku do innych podopiecznych Ośrodka i powiązany z tym zarzut prowadzenia postępowania w sposób pozbawiający skarżącego zaufania do władzy publicznej.

Z powiedzianego dotychczas wynika, że w realiach rozpoznawanej sprawy nie można było uznać za szczególnie uzasadnioną sytuacji skarżącego, który na skutek działań organu pomocy społecznej ma w sposób pełny zabezpieczoną egzystencję i nie ponosi podstawowych kosztów utrzymania, a jednocześnie dysponuje własnymi środkami, w tym także zgromadzonymi na koncie depozytowym, które winien wykorzystać w pierwszej kolejności na pokrycie zgłaszanych potrzeb. Należało mieć też na uwadze powszechnie znany fakt, że o świadczenia z pomocy społecznej na terenie działania organu pomocy społecznej ubiega się znaczna liczba osób spełniających kryterium dochodowe, w zestawieniu z ograniczoną wielkością środków pozostającą w dyspozycji tegoż organu. W efekcie, Sąd uznał, że nie wystąpiły żadne szczególne okoliczności, które uzasadniałyby przyznanie skarżącemu świadczenia w formie zasiłku celowego specjalnego, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy, z przeznaczeniem na potrzeby zgłoszone we wniosku.

Z przedstawionych względów zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego uznać należało za bezzasadne. Odmawiając skarżącemu przyznania świadczenia w formie specjalnego zasiłku celowego, organ odwoławczy, stosownie do art. 107 § 3 K.p.a., wskazał podstawy faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia, a wyjaśniając jego motywy, prawidłowo odniósł się do zarzutów stawianych w odwołaniu. Nie zostały jednocześnie ujawnione jakiekolwiek okoliczności mogące podawać w wątpliwość ustalony stan faktyczny. Sąd nie dopatrzył się również z urzędu naruszeń uzasadniających uwzględnienie skargi.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zapadłe rozstrzygnięcia odpowiadają prawu, stąd orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.