Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2020/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. W., P. W. i G. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 78/15 w sprawie ze skargi K. W., P. W. i G. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 78/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. W., P. W. i G. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem, postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], znak: [...], wymierzył skarżącym karę w wysokości 112.500,00 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalno-usługowego wykonanego na działce nr ewid. [...] obr. [...] położonej w Z. w rejonie [...].

Po rozpatrzeniu zażalenia G. M., Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], znak: [...] utrzymał w mocy postanowienie PINB z dnia [...] listopada 2011 r. Na powyższe postanowienie G. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 806/11 oddalił skargę. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2609/12 oddalił skargę kasacyjną G. M. i M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 lipca 2012 r.

Pismem z dnia 28 sierpnia 2014 r. skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., znak: [...] na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Małopolskiego WINB z dnia [...] kwietnia 2012 r., nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że postanowienie Małopolskiego WINB z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] było przedmiotem weryfikacji przez sądy administracyjne. Wyjaśnił, że skutkiem oddalenia skargi przez sąd jest niedopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, albowiem sąd z urzędu, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) ustala, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności w myśl art. 156 § 1 k.p.a.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnieśli K. W., P. W. i G. M.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2014 r.

W uzasadnieniu postanowienia organ powołał treść art. 134 p.p.s.a i wyjaśnił, że sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę wszystkie naruszenia prawa, również te niepodniesione przez skarżących w skardze, w celu zbadania w pełnym zakresie zgodności zaskarżonego aktu z prawem. W ocenie organu, brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że sąd administracyjny oddalając skargę na postanowienie WINB z dnia [...] kwietnia 2012 r., nie rozważył wszystkich okoliczności sprawy, które warunkowały możliwość oceny wydanego postanowienia pod kątem wystąpienia kwalifikowanych wad naruszenia prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że żadna z okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1–7 k.p.a. nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji lub postanowienia, to nie powstaną one również po ich wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Nadto wskazał, że WSA w Krakowie w wyroku z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt: II SA/Kr 806/12 podkreślił, że każde przystąpienie do użytkowania bez uzyskania wymaganej przepisami Prawa budowlanego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, bez względu na to, czy budowa była prowadzona zgodnie z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę, czy też bez pozwolenia na budowę albo z odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę – jest nielegalne i organ zobowiązany jest w razie stwierdzenia takiego faktu do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. wnieśli G. M., K. W. i P. W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 78/15 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej – p.p.s.a. oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że kluczowe dla oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego było ustalenie, że postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru budowlanego Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. było przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 10 lipca 2012 r., w sprawie o sygn. II SA/Kr 806/12 oddalił skargę G. M. i M. M. na to postanowienie. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia Sąd uznając zasadność wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie stwierdził, iż "każde przystąpienie do użytkowania bez wymaganej przepisami Prawa budowlanego decyzji o pozwoleniu na użytkowania, bez względu na to, czy budowa była prowadzona zgodnie z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę, czy też bez pozwolenia albo z odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę – jest nielegalne i organ zobowiązany jest w razie stwierdzenia takiego faktu do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego". Powyższe stanowisko Sądu I instancji nie zostało zakwestionowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 27 marca 2014 r. oddalił skargę kasacyjną G. M. i M. M. od wyroku WSA w Krakowie z dnia 10 lipca 2012 r.

Sąd podkreślił, że wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. w istocie swojej opiera się na twierdzeniu, iż karę za przystąpienie do użytkowania bez właściwego zezwolenia można wymierzyć jedynie w sytuacji gdy inwestycja została zrealizowana zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę. Natomiast organy nadzoru budowlanego zarzucają inwestorom wykonanie budynku przy ul. [...] w Z. w warunkach istotnych odstępstw od projektu budowlanego.

Zdaniem Sądu stawianie takiej tezy we wniosku o stwierdzenie nieważności stanowi niedopuszczalna polemikę z oceną zawartą przez Sąd w wyroku z dnia 10 lipca 2012 r., co zostało powyżej wykazane. Okoliczność ta, jak niewadliwie uznał organ, przesądza o niedopuszczalności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] kwietnia 2012 r. z przyczyn przedmiotowych. Sąd podkreślił, że zagadnienia tego dotyczy uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09. Zgodnie z powołaną uchwałą, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno skutkować odmową wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na uprzednio wydany wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W motywach tejże uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także, że możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, której zgodność z prawem była już pozytywnie zweryfikowana przez sąd administracyjny, podlega tylko takim ograniczeniom, które z jednej strony wyznacza zakres dokonanej przez sąd kontroli, z drugiej fakt korzystania przez kształtujące je wyroki z przymiotu powagi rzeczy osądzonej. W uchwale wskazano również, że związanie organu oceną prawną odnosi się do uzasadnienia zapadłego wyroku, gdyż w uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do określonej konkluzji prawnej. Treść uzasadnienia pozwala na ustalenie, co sąd wziął pod uwagę uwzględniając lub oddalając skargę.

W ocenie Sądu, z uwagi na związanie prawomocnym wyrokiem Sądu z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 806/12 oraz Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 27 marca 2014r sygn. akt II OSK 2609/12, w których Sądy wypowiedziały się o legalności postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. r., wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności tego postanowienia nie mógł podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. Stanowisko zawarte w cytowanym wyroku jest bowiem wiążące, stosownie do art. 170 p.p.s.a., zaś wyrok, mocą którego prawomocnie oddalono przez sąd administracyjny skargę, zamyka drogę do stwierdzenia nieważności postanowienia, poddanego uprzednio takiej kontroli sądowej.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 maja 2015 r. wnieśli G. M., K. W. i P. W. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie następujących przepisów poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób prawidłowy odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Małopolskiego WINB z dnia [...] kwietnia 2012 r. utrzymującego w mocy postanowienie PINB z dnia [...] listopada 2011 r., pomimo tego iż nie zachodziła tożsamość spraw ze sprawami rozpoznanymi przez WSA w Krakowie (wyrok z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 806/11) oraz NSA (wyrok z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2609/12);

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutu naruszenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepisów postępowania, tj. art. 15 w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez ich pominięcie przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia – Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonym postanowieniu powtórzył jedynie argumenty przedstawione w wydanym przez niego pierwszym postanowieniu z [...] października 2014 r. nie rozpatrując i nie odnosząc się do większości zarzutów przedstawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy;

• art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sprzeczność istotnych ustaleń Sądu I instancji z istniejącymi dowodami, błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem autor skargi kasacyjnej pod pozorem naruszenia przepisów wymienianych w petitum skargi kasacyjnej próbuje podważyć zasady ustroju sądownictwa administracyjnego ustanowione przepisami Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP "Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów administracji rządowej".

Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne został sprecyzowany w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) oraz w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.).

Przypomnienie powyższych przepisów jest niezbędne, bowiem w skardze kasacyjnej jak gdyby zapomniano, że to sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej, a nie odwrotnie.

Próba zmiany tego modelu, do czego zmierza skarga kasacyjna, bez zmiany Konstytucji i ustaw, jest działaniem contra legem skazanym z góry na niepowodzenie, w demokratycznym państwie prawnym.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej pomiędzy sprawami rozpoznanymi przez WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 10 lipca 2012 r. II SA/Kr 806/11 oraz wyrokiem NSA z 27 marca 2014 r., II OSK 2609/12, a sprawą, w której Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowień z dnia [...] listopada 2011 r. i z dnia [...] kwietnia 2012 r., brak tożsamości spraw. Pogląd ten oczywiście jest błędny, gdyż powyżej wymienione postanowienia, którymi wymierzono karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalno-usługowego, były wcześniej kontrolowane przez WSA w Krakowie oraz NSA, które oddaliły skargi inwestorów i wyrok w tej sprawie jest prawomocny, co rodzi określone konsekwencje prawne wynikające z przepisów art. 170 i art. 171 p.p.s.a. Nie można więc w tej samej sprawie, zakończonej prawomocnym wyrokiem sądu, wszczynać postępowania o stwierdzenie nieważności aktu, który wcześniej był kontrolowany przez sąd. W takim przypadku zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09 (ONSAiWSA 2010 nr 2, poz. 18) żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wstępnie – ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym.

W niniejszej prawie żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowień z dnia [...] listopada 2011 r. i z dnia [...] kwietnia 2012 r., zostało zawarte we wniosku z dnia 28 sierpnia 2014 r., z którego wynika, że zdaniem inwestorów, kara za przystąpienie do użytkowania budynku bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie, może być tylko nałożona wówczas, gdy budowa została wykonana zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i wydanym pozwoleniem na budowę.

Tymczasem w prawomocnym wyroku WSA w Krakowie z 10 lipca 2012 r., II SA/Kr 806/12 Sąd wyraził odmienny pogląd, zgodnie z którym, karę za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie, należy wymierzyć w każdym przypadku stwierdzenia takiego faktu. Tak więc rozbieżności w orzecznictwie sądowym co do zastosowania art. 57 ust. 7 Pr.bud., zdaniem pełnomocnika skarżących, mają świadczyć o braku tożsamości spraw: rozstrzygniętej prawomocnym wyrokiem sądowym, a sprawą będącą przedmiotem wniosku skarżących z dnia 28 sierpnia 2014 r. O tożsamości spraw bądź jej braku można mówić na tle porównania, jaki akt (postanowienie) był poddany kontroli sądowej, a jakiego aktu (postanowienia) stwierdzenia nieważności żąda strona. Z tego porównania wynika jednoznacznie, że wyrok WSA w Krakowie z 10 lipca 2012 r., II SA/Kr 806/12 i wyrok NSA z 27 marca 2014 r., II OSK 2609/12, a także wniosek z dnia 28 sierpnia 2014 r. o stwierdzenie nieważności, dotyczą postanowienia Nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. Z powyższego wynika, że odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] kwietnia 2012 r. była w pełni uzasadniona i zgodna z wcześniej cytowaną uchwałą NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09, nie jest to bowiem przypadek, w którym należałoby rozpatrzyć żądanie o stwierdzenie nieważności co do istoty. Omawiana uchwała NSA dopuszcza w pewnych sytuacjach rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności aktu (decyzja, postanowienie), mimo tego, że wcześniej został wydany prawomocny wyrok, dotyczy to jednak tylko tych przypadków kiedy wyrok oddalający skargę nie zawierał uzasadnienia.

Następny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwazględnienie zarzutu naruszenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 15 w zw. z art. 107 k.p.a. ponieważ nie został uzasadniony w skardze kasacyjnej, podobnie jak zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., nie spełnia wymagań określonych w art. 176 p.p.s.a. Sąd kasacyjny nie może domyślać się co miał na myśli autor skargi kasacyjnej formułując konkretne zarzuty.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, kontrola sądowa aktów, o których mowa w art. 3 p.p.s.a., obejmuje wszelkie możliwe formy naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. W celu usunięcia naruszenia prawa i jeżeli jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy, sąd pierwszej instancji stosownie do art. 135 p.p.s.a. stosuje ustawą przewidziane środki w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga.

Wszelkie możliwe rozstrzygnięcia, jakie może stosować sąd administracyjny pierwszej instancji uwzględniając skargę, zostały określone w art. 145–150 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę powyżej wymienione przepisy postępowania, których stosowanie stanowi obowiązek dla sadu, nie ma podstaw do twierdzenia, że jakiejś wady zaskarżonego aktu sąd nie dostrzegł bądź pominął, jak próbuje się to sugerować w skardze kasacyjnej ignorując prawomocność wyroku.

Przesłanki stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. muszą istnieć w dacie wydania kwestionowanego aktu. Późniejsze ujawnienie istotnych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Przedmiotem postępowania w tej sprawie była odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., a nie to, czy w stanie faktycznym, w jakim zostało wydane postanowienie nakładające na inwestorów karę pieniężną za przystąpienie do użytkowania budynku mieszkalno-użytkowego, bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie, powinien mieć zastosowanie przepis art. 57 ust. 7 Pr.bud. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie przepis art. 54 Pr.bud. jest skierowany do wszystkich inwestorów, niezależnie od tego czy zrealizowali obiekt budowlany na podstawie pozwolenia na budowę, czy bez pozwolenia, czy z odstępstwami, czy też bez odstępstw. Przepis ten po prostu zakazuje przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, przed skutecznym zawiadomieniem o zakończeniu budowy albo przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Realizacja obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, co prawda uniemożliwia skuteczne zawiadomienie organu o zakończeniu budowy albo uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, jednak nie oznacza to, że można przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, przed zakończeniem postępowania naprawczego (art. 50–51 Pr.bud.), wbrew postanowieniom art. 54 Pr.bud.

Rozumienie przepisów art. 57 ust. 7 w związku z art. 54 Pr.bud., nie może być mniej korzystne dla inwestorów, którzy zrealizowali budowę zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę, niż dla wszystkich innych, którzy nie mieli pozwolenia na budowę lub wykonali budowę z istotnymi odstępstwami.

Zgodnie z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Każdy ma obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej (art. 83 Konstytucji RP). Przepisy art. 54, art. 55 i art. 57 ust. 7 Pr. bud. nie zawierają żadnych wyłączeń podmiotowych, ani przedmiotowych, umożliwiających przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez dokonania skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy, albo przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Ponieważ żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie, skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało oddalić.