Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 977/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rozwoju Regionalnego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 190,
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 211 ust. 1 pkt 2 i ust. 4, art. 208, , art. 145 ust. 3,
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
article: art. 26 ust. 1 pkt 8,
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art. 39
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant - ref. staż. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2013 r. sprawy ze skargi P.M. – Z.S.T. w M. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Rozwoju Regionalnego na rzecz P.M. – Z.S.T. w M. kwotę 5117 (pięć tysięcy sto siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z dnia [...] grudnia 2010 r., wniesionej przez Powiat M.(dalej jako Skarżący, Beneficjent) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jest decyzja Ministra Rozwoju Regionalnego (dalej jako Instytucja Zarządzająca, IZ) z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wojewódzkiego Urzędu Pracy w R.Nr [...] z dnia [...] września 2010 r. wydaną w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków dotacji wykorzystanych z naruszeniem procedur w kwocie [...]zł wraz z odsetkami.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Decyzją Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w R. z dnia [...] września 2010 r. zobowiązano Powiat M.– Z.S.T. w M. do zwrotu kwoty w wysokości [...] zł w tym: kwoty [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków tj. od dnia [...] listopada 2008 r. oraz kwoty [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, tj. od dnia [...] maja 2009 r.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł niekwalifikowalność wydatków poniesionych na wynagrodzenie koordynatora projektu – J.M. oraz pracownika obsługi finansowej projektu – Z.D.. Powodem uznania tych wydatków za niekwalifikowalne były zastrzeżenia wykryte podczas kontroli projektu dotyczące formy rozliczenia wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji w projekcie.

Zespół kontrolujący zakwestionował fakt zawarcia dwóch umów zlecenia: 1) na pełnienie funkcji koordynatora projektu z dyrektorem szkoły oraz 2) na prowadzenie obsługi finansowej projektu z główną księgową szkoły z uwagi na pokrywanie się w obydwu przypadkach zadań w ramach stosunku pracy z zadaniami w ramach stosunku cywilnoprawnego.

Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego Minister Rozwoju Regionalnego decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu administracyjnego I instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że Instytucja Zarządzająca PO KL zapoznała się z dokumentacją przekazaną w przedmiotowej sprawie i na tej podstawie stwierdziła, że zarówno w przypadku dyrektora szkoły, jak i głównego księgowego, zakres zadań powierzonych na podstawie umów zlecenia jest tożsamy z zakresem zadań wynikających ze stosunku pracy, jaki łączy J.M. i Z.D. ze Skarżącym.

Minister wskazał, że zadania przewidziane dla koordynatora projektu są tożsame z zadaniami przypisanymi dla dyrektora szkoły, zaś zadanie polegające na obsłudze finansowej realizowanego projektu stanowi ten sam rodzaj zadania, jaki jest określony dla głównego księgowego. Organ odwoławczy podniósł, że projekt w okresie jego realizacji, tj. w okresie od [...] sierpnia 2008 r. do [...] grudnia 2009 r. był w istocie "włączony" w system i organizację pracy szkoły, bowiem zakres i specyfika projektu nie pozwalają na wyraźne wyodrębnienie go z bieżącego funkcjonowania szkoły. Oznaczało to, zdaniem organu, że J.M. jako dyrektor szkoły zarządzał jednocześnie projektem (jako koordynator projektu), natomiast Z.D. jako główna księgowa szkoły obsługiwała wszystkie wydatki ponoszone przez szkołę, a więc również wydatki ponoszone w ramach projektu.

Organ II instancji podkreślił, że zatrudnianie pracowników poza normalnym czasem pracy na podstawie umów cywilnoprawnych przy pracach tego samego rodzaju co objęte stosunkami pracy stanowi obejście przepisów o czasie pracy w godzinach nadliczbowych, nawet gdyby pracownicy byli doraźnie zainteresowani wykonywaniem tego zatrudnienia w ramach umów cywilnoprawnych. Zawarte w takim zakresie uzgodnienia w sferze prawa pracy – niezależnie od ewentualnej woli stron wyrażonej w nadanej im formie umów cywilnoprawnych – są automatycznie nieważne z mocy art. 18 § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm., zwanego dalej: k.p.). Organ stwierdził tym samym, że w przypadku, gdy zakres czynności określonych w umowie cywilnoprawnej jest taki sam, jak zakres czynności wynikających z umowy o pracę, umowa cywilnoprawna stanowi w istocie uzupełnienie umowy o pracę. Organ stwierdził również, że nie jest umową zlecenia umowa zawarta z pracownikiem zatrudnionym w pełnym wymiarze czasu pracy, której treścią jest wykonywanie przez pracownika tego samego rodzaju pracy poza normalnym czasem pracy, za odrębnym wynagrodzeniem.

Decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości Powiat M.- wnosząc o jej uchylenie, jak również o uchylenie poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Skarżący wskazał w zarzutach:

1. błędne zastosowanie art. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych poprzez uznanie, że środki dotacji zostały wykorzystane przez skarżącego z naruszeniem art. 208 tej ustawy,

2. naruszenie przepisów art. 6, 7, 8, 9, 11 k.p.a.,

3. błędną wykładnię i zastosowanie przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z p. zm.), w szczególności art. 39 ust. 1 pkt. 1, art. 39 ust. 1 pkt 2, art. 39 ust. 1 pkt 5 oraz art. 39 ust. 3 pkt 1, przyjmując, iż zakres obowiązków wynikających z umowy zlecenie na pełnienie przez J.M. funkcji koordynatora projektu jest tożsamy z zakresem etatowych obowiązków jako dyrektora Z.S.T.,

4. błędną wykładnię i zastosowanie art. 54 ust. 1 ustawy o finansach publicznych poprzez przyjęcie, iż zakres obowiązków wynikający z umowy zlecenia zawartej w dniu [...] sierpnia 2008 r. z Z.D.jest tożsamy z zakresem etatowych jej obowiązków jako głównego księgowego Z.S.T.,

5. błędną wykładnię art. 18 § 2 Kodeksu pracy poprzez przyjęcie, iż zawarte umowy cywilno – prawne są nieważne z mocy tegoż przepisu prawa.

W uzasadnieniu skargi podkreślono m.in. że organy obydwu instancji nie ustosunkowały się do odnoszonego parokrotnie zarzutu, iż organ I instancji przy braku jasno precyzowanych procedur i warunków realizacji projektu przed jego wdrożeniem, w dacie podpisania umowy oraz braku precyzyjnych i jednoznacznych odpowiedzi na pytania i wątpliwości w trakcie realizacji – zarówno oceniając wniosek, jak i podpisując umowę o dofinansowanie projektu akceptował formę umów cywilnoprawnych dla zatrudnienia koordynatora i specjalisty ds. finansowych, jako podstawę wydatkowania środków z dofinansowania na wynagrodzenie odpowiednio J.M. na stanowisku dyrektora ZST i Z.D. na stanowisku głównej księgowej, zaś Instytucja pośrednicząca pozytywnie zweryfikowała i zatwierdziła do wypłaty kolejne wnioski o płatności ( z pełną świadomością wyżej wskazanej okoliczności).

Skarżący zaznaczył, iż mimo, że projekt obejmował rozpoczęcie realizacji od [...] sierpnia 2008 r., umowa została podpisana przez WUP dopiero [...] listopada 2008 r. z przyczyn leżących wyłącznie po jego organu. Ustne polecenia obowiązywały Skarżącego do rozpoczęcia realizacji zgodnie z harmonogramem zawartym we wniosku z zapewnieniem pełnej akceptacji wniosku pod względem pełnego finansowania ze środków z dotacji, a sprawujący nadzór nad realizacją projektu udzielał przedstawicielom Beneficjenta wskazówek i sprawdzał wszystkie dokumenty i także nie wnosił uwag dot. przedmiotu skargi.

Podniesiono ponadto, że kolejne wnioski Beneficjenta o płatność zawierają pełne informacje, także odnośnie wydatków poniesionych na zapłatę rachunków z tytułu umów zlecenia dla koordynatora i pracownika ds. finansowych i że były akceptowane przez WUP bez zastrzeżeń.

Wskazano również, że WUP zmienił swoją ocenę odnośnie kwalifikowalności wydatków na wynagrodzenie koordynatora projektu i specjalisty ds. finansowych dopiero na etapie kontroli zrealizowanego projektu przeprowadzonej w 2010 r.

Skarżący nie zgodził się z argumentacją zarówno organu I instancji, jak i II instancji odnośnie tożsamości zadań wykonywanych przez J.M., jako dyrektora szkoły i jako koordynatora projektu oraz Z.D. - główną księgową szkoły.

Wskazano, że w przedmiotowym projekcie zarówno formalnie, jak i faktycznie występowało wyraźne rozgraniczenie zadań wykonywanych w ramach podstawowego stosunku pracy i czasu pracy w szkole od zadań wykonywanych w ramach dodatkowego zatrudnienia na warunkach umów cywilnoprawnych poza czasem pracy etatowej. Umowy zawarte w ramach projektu przewidywały całkowicie inne stanowiska oraz inne zakresy obowiązków. W żadnym zakresie objęte umową cywilnoprawną czynności koordynatora nie pokrywały się (również w zakresie wakacji) z zakresem obowiązków dyrektora szkoły. W zawartej umowie zlecenia brak jest też elementu stałości jaki charakteryzuje stosunek pracy tj. trwała więź łącząca pracodawcę i pracownika. Zleceniobiorca miał za zadanie wykonać jednorazowo zespół czynności powtarzających w różnych odstępach czasowych w celu realizacji projektu. Zadania te nie były realizowane pod kierownictwem Zleceniodawcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę Beneficjenta na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego stwierdził, iż zasługiwała ona na uwzględnienie i wyrokiem z dnia 15 czerwca 2011r. sygn. akt V SA/Wa 111/11 uchylił decyzję organu II instancji.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że orzekające w sprawie organy obu instancji wskazane środki uznały za wykorzystane z naruszeniem procedur, ponieważ podstawa poniesienia wydatków na wynagrodzenie koordynatora projektu (dyrektora szkoły) oraz pracownika obsługi finansowej projektu (główna księgowa) w postaci umów zlecenia pozostaje w sprzeczności z Kodeksem pracy. Zaistniała zatem konieczność uznania wydatków poniesionych na wynagrodzenia wymienionych osób za niekwalifikowalne z uwagi na niespełnianie warunku określonego w Rozdziale 3.1 pkt 1 lit. g Wytycznych.

Sąd I instancji wskazał ponadto, że zdaniem organów zakres obowiązków dyrektora szkoły oraz głównego księgowego, wynikający ze Statutu szkoły, ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych oraz zawartych umów zlecenia był taki sam, co oznaczało że wykonanie dodatkowych obowiązków związanych z wdrażaniem i realizacją projektu mogło i powinno mieć miejsce w ramach pracy świadczonej w godzinach nadliczbowych, nie zaś w oparciu o cywilnoprawne umowy zlecenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zgodził się ponadto z argumentacją przedstawioną przez organy i stwierdził, że żaden przepis obowiązującego prawa nie nakłada expresis verbis obowiązku wykonywania pracy związanej z wdrażaniem i regulacją projektu dofinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego, tak przez dyrektora tej konkretnej szkoły, jak i jej głównego księgowego w ramach dotychczas zawartych umów o pracę i w oparciu o wiążące tych pracowników zakresy czynności. Twierdzenia, że obowiązek, czy też uprawnienie bycia koordynatorem takiego projektu bądź też osobą zobowiązaną do prowadzenia jego obsługi finansowej oraz świadczenia pracy w tym zakresie w godzinach nadliczbowych znajduje uzasadnienie w przywołanych przez organ regulacjach prawnych nie były, zdaniem Sądu I instancji, przekonujące.

Sąd podkreślił w uzasadnieniu wyroku, że zarówno dyrektor szkoły jak i jej główny księgowy, wdrażając (koordynując) projekt nie wykonywali w tym zakresie zadań tożsamych bądź podobnych do tych, które wiążą się ze specyfiką instytucji (szkoły), w której są zatrudnieni i które były wykonywane kiedykolwiek wcześniej. Umowy cywilnoprawne dotyczące wdrażania projektu nie obejmowały merytorycznie tego, z czym wskazane osoby miały do czynienia na co dzień i co wynikało z obciążających je obowiązków wynikających z umów o pracę i przepisów prawa. Umowy zlecenia dotyczyły wykonania konkretnej usługi (w zakresie koordynowania i wdrażania projektu), nie zaś świadczenia pracy w ramach istniejącego stosunku pracy na obu stanowiskach i to w godzinach nadliczbowych.

Generalnie w ocenie Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie nie chodziło o zatrudnienie pracowników poza normalnym czasem pracy przy czynnościach tego samego rodzaju co objęte stosunkami pracy, ani też o zawarcie umów cywilnoprawnych w celu obejścia przepisów o czasie pracy w godzinach nadliczbowych. Sąd podkreślił przy tym, że czynności mogły być również wykonane przez podmioty zewnętrzne, także w oparciu o umowy cywilnoprawne.

Minister Rozwoju Regionalnego złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 lutego 2013r. sygn. akt II GSK 2225/11 uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 czerwca 2011r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

W uzasadnieniu NSA wskazał, że w podstawie prawnej kontrolowanej decyzji wskazano art. 208 ust. 1 oraz art. 211 ust. 4 i ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych.

Stwierdzono, że stosownie do regulacji zawartych w art. 211 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 powołanej ustawy, w przypadku gdy określone przepisem środki, są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208 - instytucja zarządzająca albo instytucja pośrednicząca wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin od którego nalicza się odsetki. Zgodnie z art. 208 ust. 1 wydatki związane z realizacją programów finansowanych ze środków, o których mowa w tym przepisie, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Sąd I instancji stwierdził przy tym, że "inne procedury" w rozumieniu przytoczonego art. 208 ust. 1, to m.in. procedury przewidziane w wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Wskazał nadto, że zgodnie z zapisami Rozdziału 3 (Ogólne zasady kwalifikowania wydatków) Podrozdział 1 (Podstawowe zasady kwalifikowania wydatków) pkt 1 lit. 9 co do zasady wszystkie wydatki w ramach PO KL są kwalifikowalne o ile m.in. są zgodne z odrębnymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego w szczególności z ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655).

NSA wskazał, że powyższe stanowisko na etapie postępowania kasacyjnego nie było podważane, nie podlegało zatem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

NSA odnośnie zarzutu naruszenia art. 39 ust. 1 pkt 1, 2 i 5, ust. 3 pkt 1 ustawy o systemie oświaty stwierdziło, że w świetle brzmienia tych przepisów - według składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego – należało się zgodzić z wywodami skargi kasacyjnej, że z ich treści nie można wywieść, że o zakresie faktycznie wykonywanych przez dyrektora szkoły lub placówki obowiązków decyduje źródło finansowania nie zaś wyłącznie charakter tych obowiązków. Omawiane przepisy określają obowiązki dyrektora rodzajowo i brak podstaw by przyjąć, że obowiązek realizowania projektu unijnego – co do zasady - nie mieści się w ustawowych obowiązkach dyrektora. NSA wskazał przy tym, że należy mieć na względzie fakt, że zwrot "projekt" został zdefiniowany w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, a zgodnie z art. 5 pkt 9 tej ustawy projekt oznacza przedsięwzięcie realizowane w ramach programu operacyjnego na podstawie decyzji lub umowy o dofinansowanie, zawieranej między beneficjentem a instytucją zarządzającą, instytucją pośredniczącą lub instytucją wdrażającą.

NSA wskazał również, że w tym stanie rzeczy poprzestanie przez Sąd pierwszej instancji na stwierdzeniu, że żaden przepis prawa (w szczególności przytoczone) nie nakłada na dyrektora szkoły lub placówki expresis verbis obowiązku wykonywania pracy związanej z wdrażaniem projektu dofinansowywanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach umowy o pracę jest wynikiem wadliwego odkodowania tych przepisów. Sąd kasacyjny zauważył ponadto, że Sąd I instancji - błędnie kierując się tylko tym, że zastosowane w sprawie regulacje literalnie nie nakładają na dyrektora szkoły obowiązku wdrażania projektu – wadliwie jako prawidłowe przyjął ustalenie, że umowa o pracę takiego obowiązku nie przewiduje.

NSA podkreślił ponadto, że wykładnia prawa materialnego ma podstawowe znaczenie w sprawie, mianowicie rzutuje w sposób oczywisty na prawidłowy zakres ustaleń faktycznych, a w konsekwencji na prawidłowość zastosowania prawa. Wskazano przy tym, że zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania prawa materialnego mogą być bowiem oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny dopiero wówczas, gdy stan faktyczny stanowiący podstawę wyroku został ustalony w sposób prawidłowy. NSA zaznaczył również, że dokonywanie ustaleń faktycznych winno jednakże poprzedzać wyznaczenie normy prawnej, znajdującej ewentualne zastosowanie w sprawie, albowiem tylko prawidłowo interpretowana norma prawa materialnego wskazuje, jakie fakty mają w sprawie znaczenie.

W rozpoznawanej sprawie oznacza to – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - że WSA rozstrzygając kwestię kwalifikowalności wydatków na wynagrodzenie koordynatora projektu winien zwrócić uwagę, że czynione w sprawie ustalenia muszą mieć na względzie treść realizowanego przedsięwzięcia i ocenę na ile projekt ten wpisuje się w zadania statutowe szkoły. NSA podkreślił przy tym, że Minister słusznie zauważył w skardze kasacyjnej, że zakres ustawowych obowiązków dyrektora szkoły należy ocenić w kontekście określonych w ustawie o systemie oświaty form działalności dydaktyczno-wychowawczej szkoły i to na tym tle szczegółowo przeanalizowane winny być faktycznie wykonywane obowiązki dyrektora szkoły i koordynatora projektu, z uwzględnieniem czasu poświęcanego na ich pełnienie.

Odnosząc się do zarzutu sformułowanego jako naruszenie "art. 54 ust. 1 UFP" NSA wskazał, że zdaniem Sądu I instancji zastosowanie w sprawie znajduje ustawa z 2005 r., tymczasem art. 54 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z 2005 r. dotyczy audytu wewnętrznego, zaś zakres obowiązków głównego księgowego reguluje zaś art. 54 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009 r. Tym samym stwierdzono, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy WSA zajmie jednoznaczne stanowisko w tej kwestii.

NSA zwrócił ponadto uwagę, że dotychczasowe rozważania – odnoszące się do zarzutu naruszenia art. 39 ustawy o oświacie, w zakresie dotyczącym wydatków na wynagrodzenie koordynatora – winny znaleźć odpowiednie odniesienie co do oceny kwalifikowalności wydatków na obsługę finansową projektu.

Wskazano w wyroku, że w tym stanie rzeczy brak ustaleń - wynikających z prawidłowo interpretowanych norm prawa materialnego - powoduje, że przedwczesna jest ocena czy w sprawie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności umów cywilnoprawnych na podstawie art. 18 § 2 kodeksu pracy oraz do stwierdzenia wykorzystania środków z naruszeniem procedur – stosując art. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych z 2005r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpatrując sprawę zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. Nr 270 , dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Jednocześnie - stosownie do treści art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest zatem wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 2225/11, wydanym w następstwie skargi kasacyjnej Ministra.

Należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał bowiem, rozpoznając niniejszą sprawę, iż organy administracji publicznej naruszyły przepisy prawa materialnego w stopniu, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2140, z późn. zm., dalej: u.f.p. z 2005r.), ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z późn. zm., dalej: u.z.p.p.r.), przepisy Kodeksu pracy i przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz zasady udzielania dofinansowań w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, mające zastosowanie w tym konkursie.

Organy – jak to już wskazał w swoim wyroku NSA - prawidłowo prowadziły postępowanie na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych z 2005 roku, albowiem zgodnie z treścią art. 111 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157 poz. 1241), do dotacji przekazanych do dnia 31.12.2009r. zastosowanie mają postanowienia ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, uchylonej z dniem 31 grudnia 2009r., nie zaś przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, z późn. zm.).

Art. 211 ust. 1 u.f.p. z 2005r. stanowi, że w przypadku gdy środki m.in. pochodzące z budżetu Unii Europejskiej, a także środki przeznaczone na finansowanie programów i projektów realizowanych z tych środków lub dotacji, są:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208 u.f.p.,

3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek wskazany przez organ lub jednostkę przekazujące te środki, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 4.

W ust. 4 tego artykułu stwierdzono zaś, że przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja zarządzająca albo instytucja pośrednicząca, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki.

Tym samym wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem lub niezgodnie z obowiązującymi przepisami jest naruszeniem dyscypliny finansów publicznych, którego dopuścić się może beneficjent środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz innych środków pochodzących ze źródeł zagranicznych, niepodlegających zwrotowi. Zgodnie ze słownikowym rozumieniem termin "przeznaczyć" rozumieć należy jako "określić z góry cel, któremu ma służyć dana rzecz, przekazać coś dla kogoś, na czyjś użytek, na czyjąś korzyść". Natomiast "przeznaczeniem" jest "praktyczny cel, do którego coś jest przeznaczone, zakwalifikowanie, któremu dana rzecz służy, zastosowanie" (patrz: Słownik języka polskiego, pod red. M. Szymczak, Warszawa 1988, t. II, s. 1025). O środkach wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem można mówić zatem w razie zrealizowania innych celów niż te, na które były przyznane. Wykorzystanie środków niezgodnie z przepisami obejmuje również naruszenie trybu ich wydatkowania (patrz: L. Lipiec-Warzecha, Komentarz do art. 211 ustawy o finansach publicznych, LEX 2008).

Środkami nienależnymi są środki udzielone bez podstawy prawnej (art. 211 ust. 1 w zw. z art. 145 ust. 3 u.f.p. z 2005r.), natomiast odnośnie środków wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 208 u.f.p. z 2005r., należy stwierdzić, że pod pojęciem procedur, o których mowa w art. 208 u.f.p. z 2005 r. należy rozumieć procedury określone w umowie międzynarodowej i przepisach wykonawczych wydanych na podstawie upoważnień ustawowych zawartych w art. 208 ust. 2-3 u.f.p. z 2005 r. Te ostatnio wymienione procedury nie wyczerpują jednak pojęcia "procedur, o których mowa w art. 208", gdyż nie obejmują "innych procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu". Interpretacja pojęcie "inne procedury obowiązujące przy ich wykorzystaniu" musi uwzględniać zarówno potoczne rozumienie wyrazu "procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych. Słowem "procedura" określa się zazwyczaj normowany przepisami lub zwyczajami sposób prowadzenia lub załatwienia jakiejś sprawy. Pod pojęciem " inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków", o których mowa w art. 208 ust. 1 u.f.p. z 2005 r. należy w związku z tym rozumieć reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystywaniu środków pomocowych. Wspomniane reguły nie są przedmiotem regulacji prawa unijnego. Z kolei w prawie krajowym systemy realizacji programów operacyjnych krajowych i regionalnych tworzone są przede wszystkim aktami nie mającymi waloru przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Projekty są realizowane przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta. Wzór umowy o dofinansowanie jest elementem systemu realizacji programu operacyjnego, w rozumieniu art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r. Wspomniany wzór umowy składa się także na dokumentację konkursową. Uczestnik konkursu ma możliwość zapoznania się z warunkami umowy, w tym z zasadami obowiązującymi przy wykorzystaniu dofinansowania i swobodnego podjęcia decyzji o nawiązaniu stosunku prawnego na zasadach określonych w umowie. W przypadku zawarcia umowy o dofinansowanie zgodnie z przyjętym przez właściwą instytucję wzorem reguluje również procedurę realizacji projektu. Przy takich rozwiązaniach przyjętych w prawie krajowym, w szczególności w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, należało uznać, że racjonalny ustawodawca stanowiąc w art. 208 ust. 1 u.f.p. z 2005r. o "innych procedurach" obowiązujących przy wykorzystywaniu środków finansowych musiał uwzględnić rangę przepisów regulujących omawianą kwestię. Nadanie analizowanemu terminowi innego znaczenia prowadziłoby do sytuacji, w której odzyskiwanie kwot dofinansowania na podstawie art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p. z 2005r. byłoby wyłączone. Taką sytuację należy wykluczyć, gdyż nie sposób przyjąć, że ustawodawca wprowadził rozwiązania, które w istocie nie byłyby możliwe do stosowania (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 732/11, LEX nr 1216705).

W cyt. wyroku Sąd wskazał ponadto, że istotnym naruszeniem procedury obowiązującej przy wykorzystaniu otrzymanego dofinansowania, określonej w umowie, będzie niewątpliwie zaprzestanie realizacji projektu i zaniechanie rozliczenia wypłaconej zaliczki.

Można zatem stwierdzić, że powodem do zastosowania wskazanego przepisu jest sytuacja, gdy Beneficjent w sposób istotny narusza postanowienia zawarte w umowie, którą zawarł w celu realizacji projektu, przy czym organ prowadząc postępowanie w sprawie zwrotu środków musi niewątpliwie wykazać, na czym polega to naruszenie i czy ma istotny charakter.

Badając zaskarżoną decyzję we wskazanym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku wskazał, że orzekając w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął, że żaden przepis prawa (a w szczególności przytoczone przepisy ustawy o oświacie) nie nakłada na dyrektora szkoły lub placówki expresis verbis obowiązku wykonywania pracy związanej z wdrażaniem projektu dofinansowywanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach umowy o pracę. Sąd kasacyjny zauważył ponadto, że Sąd I instancji wadliwie jako prawidłowe przyjął ustalenie, że umowa o pracę takiego obowiązku nie przewiduje, albowiem nie można przyjąć, że zastosowane w sprawie regulacje literalnie nie nakładają na dyrektora szkoły obowiązku wdrażania projektu unijnego.

NSA wskazał, że Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę i rozstrzygając kwestię kwalifikowalności wydatków na wynagrodzenie koordynatora projektu winien zwrócić uwagę, że czynione w sprawie ustalenia muszą mieć na względzie treść realizowanego przedsięwzięcia i ocenę na ile projekt ten wpisuje się w zadania statutowe szkoły. NSA podkreślił przy tym, że zakres ustawowych obowiązków dyrektora szkoły należy ocenić w kontekście określonych w ustawie o systemie oświaty form działalności dydaktyczno-wychowawczej szkoły i to na tym tle szczegółowo przeanalizowane winny być faktycznie wykonywane obowiązki dyrektora szkoły i koordynatora projektu, z uwzględnieniem czasu poświęcanego na ich pełnienie.

Analogicznie należy również rozstrzygnąć kwestię obowiązków pracownika obsługi finansowej projektu w kontekście obowiązków głównego księgowego jednostki oświaty, biorąc pod uwagę regulację przepisu art. 45 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z 2005r.

WSA – wypełniając wskazania NSA zawarte w wyroku z dnia 12 lutego 2013r. – pragnie podkreślić, że zastosowanie w sprawie znajduje przepis art. 45 ust. 1 ustawy z 2005 r., zaś przepis art. 54 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z 2005 r. został błędnie wskazany w wyroku WSA z dnia 15 czerwca 2011r. (który dotyczy audytu wewnętrznego, zaś zakres obowiązków głównego księgowego reguluje zaś art. 54 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009 r.) w wyniku omyłki podczas przepisywania treści uzasadnienia wyroku (zamiast 45 wpisano 54).

NSA zwrócił ponadto uwagę w uzasadnieniu swojego wyroku z dnia 12 lutego 2013r., że dotychczasowe rozważania – odnoszące się do zarzutu naruszenia art. 39 ustawy o oświacie, w zakresie dotyczącym wydatków na wynagrodzenie koordynatora – winny znaleźć odpowiednie odniesienie co do oceny kwalifikowalności wydatków na obsługę finansową projektu. Wskazano ponadto, że w tym stanie rzeczy brak ustaleń - wynikających z prawidłowo interpretowanych norm prawa materialnego - powoduje, że przedwczesna jest ocena czy w sprawie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności umów cywilnoprawnych na podstawie art. 18 § 2 kodeksu pracy oraz do stwierdzenia wykorzystania środków z naruszeniem procedur – stosując art. 211 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych z 2005r.

WSA odczytując wyrok NSA stwierdza, że błędne założenie – zawarte w wyroku WSA z dnia 15 czerwca 2011r., iż żaden przepis prawa nie nakłada na dyrektora szkoły lub placówki, czy jej głównego księgowego, expresis verbis obowiązku wykonywania pracy związanej z wdrażaniem projektu dofinansowywanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach umowy o pracę - spowodowało, że WSA przyjął, iż wszystkie czynności dokonywane przez osobę koordynatora i pracownika wykonującego obsługę księgową projektu winny zostać objęte umową zlecenia i odrębnym wynagrodzeniem z funduszu projektu.

Natomiast zgodnie ze stanowiskiem NSA czynione w sprawie ustalenia muszą mieć na względzie treść realizowanego przedsięwzięcia i ocenę, na ile projekt ten wpisuje się w zadania statutowe szkoły, biorąc w szczególności pod uwagę, że zakres ustawowych obowiązków dyrektora szkoły należy ocenić w kontekście określonych w ustawie o systemie oświaty form działalności dydaktyczno-wychowawczej szkoły i to na tym tle szczegółowo przeanalizowane winny być faktycznie wykonywane obowiązki dyrektora szkoły i koordynatora projektu, z uwzględnieniem czasu poświęcanego na ich pełnienie.

Sąd nie może sam dokonać takiej analizy, albowiem ustalenia przez niego podjęte pozbawiłyby strony postępowania jakiejkolwiek weryfikacji tych ustaleń. Taką gwarancję daje jedynie przeprowadzenie ponownego postępowania w tym przedmiocie przez organ administracji, który będzie miał za zadanie dokonać szczegółowej analizy wszystkich czynności, dokonywanych zarówno przez koordynatora projektu, jak też i przez pracownika obsługi księgowej projektu, w jakim zakresie pokrywają się z obowiązkami zakreślonymi odpowiednio przepisami art. 39 ustawy o oświacie oraz art. 45 ustawy o finansach publicznych z 2005r. a nadto – jak to podkreślił NSA – ustalenia te winny znaleźć odpowiednie odniesienie co do oceny kwalifikowalności wydatków na obsługę finansową projektu.

Ponadto należy w tych ustalenia uwzględnić zakres ustawowych obowiązków dyrektora szkoły, który należy ocenić w kontekście określonych w ustawie o systemie oświaty form działalności dydaktyczno-wychowawczej szkoły, przy czym na tle tej regulacji szczegółowo przeanalizowane winny być faktycznie wykonywane obowiązki dyrektora szkoły i koordynatora projektu, z uwzględnieniem czasu poświęcanego na ich pełnienie. Również w przypadku głównego księgowego placówki oświatowej należy dokonać takiej analizy odnośnie jego obowiązków wynikających z treści art. 45 ustawy o finansach publicznych z 2005r. w kontekście wykonywanych obowiązków głównego księgowego i pracownika obsługi finansowej projektu, z uwzględnieniem czasu poświęcanego na ich pełnienie.

Sąd pragnie wskazać, że zarówno z treści decyzji organu I instancji, jak i decyzji Ministra nie wynika, aby organy dokonały szczegółowej analizy obowiązków koordynatora projektu oraz pracownika obsługi finansowej projektu w porównaniu z zakresem obowiązków dyrektora szkoły i jej głównego księgowego, tym samym nie można więc stwierdzić, że zostały one szczegółowo przeanalizowane pod kątem wskazanym przez NSA w wyroku z dnia 12 lutego 2013r. Organy dokonały bowiem szczegółowej analizy treści umów i ich zgodności z przepisami kodeksu pracy (art. 18 § 2 k.p.), nie oceniły zaś faktycznie wykonywanych obowiązków przy uwzględnieniu czasu na ich wykonywanie.

Tym samym nie można ocenić, czy całościowo wszystkie koszty przeznaczone na wynagrodzenie dla koordynatora projektu i pracownika obsługi księgowej projektu były kosztami kwalifikowalnymi, czy też nie, co powoduje, że nie było możliwym ustalenie, czy zasadnym było wydanie decyzji o zwrocie środków dotacji w takiej kwocie.

Z tych wszystkich przyczyn organ winien dokonać przy ponownym rozpatrzeniu oceny sprawy z uwzględnieniem wyżej wyrażonych poglądów zarówno w zakresie wykładni prawa materialnego, jak i niezbędnego zakresu postępowania dowodowego dla ustalenia stanu faktycznego oraz obowiązku organu administracji wyczerpującego rozpatrzenia tegoż materiału dowodowego.

Sąd stwierdził ponadto, że wymienione naruszenia przepisów postępowania są istotne i mogły wpływać na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy istnieje zatem konieczność orzeczenia przez organ z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego i opisanych wyżej wskazań wynikających z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Z uwagi na powyższe, nie przesądzając ostatecznego merytorycznego wyniku sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 oraz art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.