Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1085/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20, art. 40 ust. 1-3, 6, 8, 10-13, 15
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 106 par. 3, art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Dnia 27 kwietnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia WSA Paweł Dańczak (spr.) Protokolant asystent sędziego Dominika Ratajczyk-Panek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2022 roku sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "A" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 40 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 6, ust. 12 pkt 1 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm., dalej: u.d.p.) oraz załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia 5 czerwca 2019 r. nr [...] w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz.Urz.Woj. [...] poz. 3694 ze zm.) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 570), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w sprawie nałożenia na Wspólnotę Mieszkaniową A w Ł. kary pieniężnej w wysokości 23.742,90 zł za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej - ul. B (dz. nr 423/5, obr. [...]) na wysokości posesji o adresie C o pow. 21,39 m2 polegającego na umieszczeniu wiaty śmietnikowej wraz z elementami towarzyszącymi w postaci płyt chodnikowych bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od 12 marca 2021 r. do 30 czerwca 2021 r.

Wskazane rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym:

9 grudnia 2019 r. Wspólnota Mieszkaniowa A w Ł. złożyła do Zarządu Dróg i Transportu w Ł. wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ul. B (dz. nr 423/5, obręb [...]) na wysokości posesji o adresie C celem umieszczenia obiektu - wiaty śmietnikowej w okresie od 1 stycznia 2020 r.

Decyzją z [...] 2020 r. nr [...] Prezydent Miasta Ł. nie zezwolił wnioskodawczyni na umieszczenie wiaty śmietnikowej w przedmiotowej lokalizacji. Decyzja ta, w związku z utrzymaniem jej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] 2020 r. nr [...], a następnie oddaleniem skargi na decyzję Kolegium prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 14 października 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 436/20, stała się ostateczna i prawomocna.

12 marca 2021 r. pracownik organu I instancji dokonał kontroli w terenie, w trakcie której stwierdzono, iż w pasie drogowym drogi gminnej ul. B (dz. nr 423/5, obręb [...]) na wysokości posesji o adresie C znajduje się obiekt — wiata śmietnikowa wraz z elementami towarzyszącymi w postaci płyt chodnikowych. Wiata zajmowała powierzchnię 12 m2 (3m x 4 m), a łączna powierzchnia płyt wynosiła 9,49 m2 (4,5 m2 to powierzchnia płyt stanowiących "dojście" do wiaty, natomiast 4,89 m2 to powierzchnia płyt, na których postawiono wiatę, wystających poza obręb obiektu).

18 marca 2021 r., 30 marca 2021 r., 5 maja 2021 r., 10 czerwca 2021 r. oraz 30 czerwca 2021 r. ponowiono kontrole w terenie i stwierdzono pozostawanie wiaty śmietnikowej w pasie drogowym.

W związku z powyższym organ I instancji zawiadomieniem z 31 marca 2021 r. poinformował Wspólnotę Mieszkaniową A w Ł. o wszczęciu w stosunku do niej postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. B (dz. nr 423/5, obr. [...]) celem funkcjonowania obiektu — wiaty śmietnikowej wraz z elementami towarzyszącymi w postaci płyt chodnikowych od 12 marca 2021 r. bez zezwolenia zarządcy drogi.

Po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z [...] Prezydent Miasta Ł. nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową A w Ł. karę pieniężną w wysokości 23.742,90 zł za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej - ul. B (dz. nr 423/5, obr. [...]) na wysokości posesji o adresie C o pow. 21,39 m2 polegającego na umieszczeniu wiaty śmietnikowej wraz z elementami towarzyszącymi w postaci płyt chodnikowych bez zezwolenia zarządcy drogi w okresie od 12 marca 2021 r. do 30 czerwca 2021 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji strona zarzuciła:

1) naruszenie art. 77, 78 i 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów i orzekanie bez uwzględnienia całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie, nadto niepodjęcie wyjaśnienia istotnych okoliczności, na jakie powołała się strona w swoich wyjaśnieniach i w dotychczasowym postępowaniu, w szczególności niemożności wykonania ustawowego oraz wynikającego z uchwały Rady Miejskiej obowiązku segregowania śmieci przez niezapewnienie przez gminę miejsca na usytuowanie pojemników na śmieci;

2) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego decyzji i brak uzasadnienia podstawy faktycznej decyzji przez niewskazanie podstawy uznania całej działki nr 423/5, obr. [...] za pas drogowy drogi gminnej, bez uwzględnienia art. 4 ust. 1 u.d.p. nieprzywołanego w podstawie decyzji i naruszonego przez organ;

3) naruszenie obowiązków zarządcy drogi wskazanych w art. 20 u.d.p., w tym w szczególności prawidłowego opracowywania planów rozwoju sieci drogowej poprzez zaplanowanie ulicy B z pozbawieniem mieszkańców Wspólnoty miejsca na składowanie śmieci z jednoczesnym karaniem za usytuowanie wiaty na śmieci w pasie drogowym, do czego Wspólnota została zmuszona przez pozbawienie jej innego miejsca i brak reakcji władz gminy na kolejne wnioski o wyznaczenie takiego miejsca i brak zgody na wykorzystanie części działki 423/5 (pkt 8 w art. 20), co w oczywisty sposób wpłynęło na naruszenie powinności organu zarządzającego drogą, wskazanych w pkt. 13 art. 20 — "przeciwdziałania niekorzystnym przeobrażeniom środowiska mogącym powstać lub powstającym w następstwie budowy lub utrzymania dróg";

4) rażące naruszenie art. 189d w zw. z art. 189a § 2 pkt 2 i 189d pkt 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie ważnego interesu strony i nieodstąpienie od stosowania kary pieniężnej, gdy strona chcąc wykonać uchwałę Rady Miejskiej dotyczącą segregacji śmieci występowała do organu wykonawczego gminy — Prezydenta Miasta Ł. o wskazanie miejsca na ich składowanie, który to wniosek gmina zignorowała, mimo że wskutek działań gminy wyznaczono drogę z pozbawieniem Wspólnoty miejsca na składowanie śmieci, jednocześnie zaś organ gminy obciąża Wspólnotę, w której większość udziałów posiada gmina, karą pieniężną w istocie spowodowaną zaniechaniami gminy, co, zdaniem strony, jest sytuacją niedorzeczną i daleką od praworządności oraz pojmowania zadań Prezydenta Miasta jako organu wykonawczego gminy.

W oparciu o powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Powołaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie, odnosząc się do kwestii, czy zajęty przez skarżącą fragment działki nr 423/5 stanowi pas drogowy w rozumieniu u.d.p., na zajęcie którego wymagane jest uzyskanie zezwolenia zarządcy drogi o którym mowa w art. 40 u.d.p., organ II instancji stwierdził, że kwalifikacja spornego fragmentu działki o nr 423/5 zakwalifikowanej w ewidencji gruntów w całości jako użytek - droga (klasoużytek - "dr") przez organ I instancji jako pasa drogowego jest prawidłowa i nie narusza obowiązującego prawa. Jak wynika z zebranego materiału dowodowego, jest to kilkumetrowej szerokości trawnik bezpośrednio graniczący z chodnikiem stanowiącym drogę gminną ulicy B, której powstanie (wybudowanie) było podstawową przesłanką ustalenia opisu użytku działki nr 423/5 jako drogi. Zdaniem Kolegium, w obecnym stanie prawnym i sytuacji faktycznej nie istnieją przesłanki uzasadniające wyłączenie tego fragmentu przedmiotowej działki z obszaru pasa drogowego ulicy B. W szczególności nie ma takiego znaczenia fakt, iż w przeszłości działka ta miała inny opis użytku oraz to, iż teren trawnika w bezpośredni sposób nie wiąże się z realizacją funkcji ruchu. Część pasa drogowego może być bowiem zajęta na umieszczoną na nim zieleń przydrożną, którą w świetle definicji legalnej zawartej w art. 4 pkt 22 u.d.p. jest roślinność umieszczona w pasie drogowym, mająca na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. W ocenie Kolegium sporny fragment działki nr 423/5 stanowi właśnie zieleń przydrożną pasa drogowego.

Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, nie bez znaczenia dla kwalifikacji zajętego przez skarżącą fragmentu działki nr 534/5 jako pasa drogowego są rozstrzygnięcia organów administracji oraz sądu administracyjnego podjęte w związku z wcześniejszymi próbami posadowienia wiaty śmietnikowej w tym miejscu. Wnioskiem z 9 grudnia 2019 r. strona sama wystąpiła do organu I instancji jako zarządcy drogi o udzielenie jej zezwolenia na zajęcia prasa drogowego dla umieszczenia wiaty śmietnikowej, wskutek czego organ I instancji wydał decyzję odmowną. Wydana w wyniku wniesienia odwołania od powyższej decyzji decyzja Kolegium z 24 marca 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji została zaskarżona przez skarżącą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który prawomocnym wyrokiem z dnia 14 października 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 436/20 oddalił skargę. W orzeczeniu tym Sąd potwierdził, że teren na którym strona wskazała lokalizację wiaty śmietnikowej jest elementem pasa drogowego.

Dalej Kolegium wyjaśniło, że ustalony przez organ I instancji sposób zajęcia pasa drogowego wymagał uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.d.p. Usytuowanie wiaty śmietnikowej utożsamić należy bowiem z sytuacją określoną w art. 40 ust. 2 pkt 3 - umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Natomiast przyjęcie, iż strona zajęła pas drogowy na cel wymagający uzyskania zezwolenia zarządcy drogi, nie uzyskując uprzednio takiego zezwolenia uzasadnia zakwalifikowanie działania strony jako deliktu polegającego na zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia o którym mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Sytuacja taka skutkuje aktualizacją kompetencji zarządcy drogi do wymierzenia podmiotowi odpowiedzialnemu za takie działanie kary pieniężnej w wysokości 10-krotności opłaty za zajęcie pasa drogowego ustalanej zgodnie z ust. 4-6 u.d.p. Zgodnie z znajdującym zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy art. 40 ust. 6 opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. W toku postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji ustalił, iż przedmiotowa wiata śmietnikowa wraz ze znajdującymi się płytami chodnikowymi znajdowała się w pasie drogowym w okresie od 12 marca 2021 r. do dnia 30 czerwca 2021 r. i za ten czas organ ten wymierzył karę pieniężną, zaś powierzchnia zajętego bez pozwolenia pasa drogowego wynosi 21,39 m2.

W związku z powyższym Kolegium uznało za zgodne z obowiązującym prawem, tj. regulacjami u.d.p. oraz załącznikiem do uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia 5 czerwca 2019 r. nr [...] w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz.Urz.Woj. [...] poz. 3694 ze zm.) ustalenie wysokości kary pieniężnej zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi na kwotę 23.724,90 zł.

Jednocześnie za niemające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy Kolegium uznało zawarte w odwołaniu twierdzenia strony podważające prawidłowość ustaleń co do podmiotowej strony sankcjonowanego deliktu. W ocenie Kolegium ustalenia organu pierwszej instancji są prawidłowe i stronę należało uznać za ponoszącą odpowiedzialność administracyjną za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Nie zmieniają tego faktu twierdzenia strony o nieposiadaniu majątku, z którego mogłaby zapłacić nałożoną karę. Zasady ponoszenia odpowiedzialności przez wspólnoty mieszkaniowe reguluje ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1048) i znajdą one zastosowanie na etapie wykonania nałożonego obowiązku, nie zaś jego kształtowania. Podobnie, za bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest argument odwołujący się do faktu, iż większość udziałów we Wspólnocie Mieszkaniowej A ma Miasto Ł. Za dopuszczalne uznać bowiem należy sytuacje, w których organy administracji publicznej jakimi są organy wykonawcze gmin kierują decyzje administracyjne, w tym również o charakterze sankcyjnym do stron postępowania - podmiotów, w których udziały mają te gminy.

Organ odwoławczy za nieuzasadnione uznał również zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zawarte w dziale IVA pt. Administracyjne kary pieniężne. Zarzut naruszenia art. 189d pkt 1 określającego dyrektywy wymiaru administracyjnych kar pieniężnych jest niewłaściwy z tego powodu, iż jak wynika z art. 189a § 2 pkt 1, w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanej wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, przepisów działu IVA w tym zakresie się nie stosuje. Regulacje zawarte w art. 40 u.d.p. regulują w sposób wyczerpujący problematykę przesłanek wymiaru kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W tym zakresie nie znajdują zastosowania dyrektywy wymiaru kary określone w art. 189d k.p.a. W ocenie Kolegium, wobec niezaistnienia przesłanek umożliwiających zastosowania przewidzianej w art. 189f instytucji odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej, zarzut naruszenia i tej regulacji okazał się nieuzasadniony.

Kolegium stwierdziło ponadto, że zarzut naruszenia obowiązków zarządcy drogi wskazanych w art. 20 u.d.p. nie wpływa również na kwestię oceny legalności decyzji organu I instancji. Okoliczności wskazane przez stronę w odwołaniu i istnienie obiektywnych trudności mieszkańców kamienicy w postępowaniu z wytworzonymi odpadami komunalnymi nie mają wpływu na stosowanie regulacji normujących konsekwencje bezprawnego zajęcia pasa drogowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję Wspólnota Mieszkaniowa A w Ł. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: art.15, art. 11, art. 107 § 3 i art. 6 k.p.a przez nierozpoznanie wszystkich zarzutów odwołania, nadto rozpoznanie sprawy według jej stanu faktycznego i prawnego na dzień orzekania z rażącym naruszeniem art. 7 k.p.a. poprzez odstąpienie od obowiązku poszukiwania prawdy obiektywnej, rezygnacji ze strzeżenia praworządności przez niepodjęcie z urzędu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czyli brak ustalenia kto spowodował konieczność budowy wiaty w nowej lokalizacji po zmianie charakteru i przeznaczenia działek na przedmiotowej nieruchomości, że posadowienie wiaty w innym miejscu było niemożliwe, nieuwzględnienie przez organ gminy wniosków o doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem i zdrowym rozsądkiem, a nadto pozwalającego na wykonanie uchwał gminy o segregacji śmieci, przez co sprawa nie została załatwiona, a naruszony został interes członków Wspólnoty, w tym gminy oraz interes społeczny.

W oparciu o przedstawione zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia organ, który wydal decyzji utrzymaną w mocy przez SKO i zlecenie mu przeprowadzenie postępowania dowodowego zmierzającego do pełnego wyjaśnienia sytuacji strony - jej bezskutecznych starań o uzyskanie innej lokalizacji wiaty, uzyskanie zezwolenia na jej ustawienie, wreszcie podstaw ustalenia, że miejsce, w którym posadowiona jest wiata leży w pasie drogowym, co pozwalałoby ocenić, czy wymierzenie kary jest uzasadnione i racjonalne oraz - czy nie istnieją przesłanki do odstąpienia od jej wymierzenia. Ponadto strona wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, przeprowadzenie oględzin na terenie posesji przy C i sporządzenie protokołu kontroli zgodnie z art. 67 k.p.a. oraz o zasądzenie na swą rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przede wszystkim przepisy art. 40 ust. 1, 2, 3, 6, 8, 10-12, 13 i 15 ustawy o drogach publicznych.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy jest rzeczą bezsporną, że strona skarżąca sytuując obiekt w postaci wiaty śmietnikowej z elementami towarzyszącymi w pasie drogowym na działce nr 423/5 w obrębie [...] przy ul. B, na wysokości posesji zlokalizowanej w Ł. przy ul. A, nie posiadała wymaganego na ten cel zezwolenia zarządcy drogi, o jakim mowa w przytoczonym wyżej przepisie. Z akt postępowania jednoznacznie bowiem wynika, że Wspólnota Mieszkaniowa złożyła wniosek w tej sprawie, jednak został on rozpatrzony przez zarządcę drogi odmownie decyzją z [...] 2020 r., a po wniesieniu przez stronę odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało to rozstrzygnięcie w mocy decyzją z [...] 2020 r. nr [...]. Na decyzję organu odwoławczego Wspólnota złożyła następnie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z 14 października 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 436/20 skargę tę oddalił.

Biorąc pod uwagę, że ww. wyrok jest prawomocny, rozpoznając niniejszą sprawę orzekający w niej skład był zobligowany wziąć pod uwagę treść art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a), zgodnie z którym, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniej wydanym orzeczeniu. Nie dotyczy to jedynie sytuacji, gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy stan faktyczny lub prawny jest inny, tj. uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd w poprzednim orzeczeniu. W takiej sytuacji ocena prawna dokonana przez sąd w prawomocnym wyroku staje się nieaktualna, nieprzystająca do nowych okoliczności faktycznych sprawy (por. wyroki: NSA z 23 lutego 2022 r. III OSK 999/21; NSA z 3 marca 2022 r. III FSK 4775/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić przy tym należy, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, która zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą.

Nie ulega wątpliwości, że okoliczności stanu faktycznego sprawy rozpoznawanej przez tut. Sąd i zakończonej prawomocnym wyrokiem z 14 października 2020 r., jak również stan prawny, nie uległy zmianie w stosunku do analizowanego obecnie przypadku. W tej sytuacji skład orzekający w niniejszej sprawie był zobligowany uwzględnić ustalenia Sądu poczynione w ww. orzeczeniu, w tym przede wszystkim fakt, że jego następstwem było prawomocne orzeczenie o nielegitymowaniu się przez Wspólnotę Mieszkaniową A w Ł. zezwoleniem na zajęcie fragmentu pasa drogowego w okresie od 1 stycznia 2020 r. przez umieszczenie w nim wiaty śmietnikowej. Wobec tej konstatacji za w pełni zasadne pod względem prawnym i faktycznym należy uznać wydanie przez Prezydenta Miasta Ł. decyzji z [...] nr [...] nakładającej na Wspólnotę karę pieniężną za bezprawne zajęcie wskazanego w jej treści pasa drogowego. Wskazać bowiem należy, że w myśl art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Użyty w powołanym przepisie zwrot "zarządca drogi wymierza" świadczy o związanym charakterze decyzji o nałożeniu kary, co oznacza, że w sytuacji, gdy spełnione zostały wskazane nim okoliczności, organ ma prawny obowiązek nałożenia kary, mając na uwadze jasno sprecyzowane wytyczne odnośnie do określenia jej wysokości.

W kontekście niniejszej sprawy należy podkreślić, że kontrolowana decyzja o nałożeniu kary jest konsekwencją dwóch niespornych okoliczności. Po pierwsze, stwierdzenia, że Wspólnota nie posiadała zezwolenia na zajęcie spornego fragmentu pasa drogowego pod wiatę śmietnikową z elementami towarzyszącymi, co potwierdza zresztą prawomocny wyrok tut. Sądu. Po drugie zaś, ustaleń organu wynikających z protokołu kontroli w terenie z 12 marca 2021 r. wskazujących, że w pasie drogowym ul. B (dz. nr 423/5, obr. [...]) na wysokości posesji o adresie C znajduje się, bez zezwolenia, obiekt w postaci wiaty śmietnikowej wraz z elementami towarzyszącymi, tj. płytami chodnikowymi, o łącznej powierzchni zajęcia 21,39 m2. Strona nie zaprzestała ww. naruszenia do 30 czerwca 2021 r., tj. w udokumentowanym okresie przyjętym za podstawę naliczenia kary.

Ustalenia organu I instancji, zarówno co do podstaw nałożenia kary, jak i jej wymiaru zostały następnie zaakceptowane w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Ł., które zaskarżoną do tut. Sądu decyzją utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...].

Kwestionując zarówno decyzję Kolegium, jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miast Ł., strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia w sprawie przepisów postępowania administracyjnego w zakresie związanym z wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, jak i wymiaru orzeczonej kary.

Podniesione w skardze zarzuty koncentrowały się m.in. na wykazaniu naruszenia przez Prezydenta Miasta Ł. jego obowiązków jako zarządcy drogi wskazanych w art. 20 u.d.p. dotyczących prawidłowego planowania rozwoju sieci drogowej w sposób umożliwiający Wspólnocie składowanie śmieci zgodnie z obowiązującym prawem, co miało zmusić Wspólnotę do usytuowania wiaty śmietnikowej na spornej działce, a co jej zdaniem zwalnia ją z odpowiedzialności za zaistniały delikt. Sąd z tą argumentacją się nie zgadza, ponieważ jest ona bez znaczenia z punktu widzenia oceny legalności kontrolowanych w niniejszym postępowaniu decyzji. Przypomnieć należy, że ich przedmiotem jest nałożenie na stronę skarżącą kary za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia. Rozstrzygnięcia te stanowią zatem konsekwencję potwierdzenia w toku postępowania wyjaśniającego wystąpienia ustawowej przesłanki, o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Okoliczność ta, co było już zresztą wcześniej podnoszone, ma w stanie sprawy charakter niesporny i w świetle ww. przepisu stanowi wyłączną i wystarczającą przyczynę do orzeczenia z tego tytułu kary pieniężnej na podmiot, który dopuścił się tego rodzaju naruszenia. Podkreślić jednocześnie należy, że ustawodawca nie przewidział w przepisach u.d.p. możliwości uwolnienia się od odpowiedzialności z powyższego tytułu, w szczególności w związku z okolicznościami, na które powołuje się strona skarżąca, wobec czego jej stanowisko w tym zakresie jest chybione i nie mogło odnieść zamierzonego skutku.

Nie ma w związku z powyższym także racji strona skarżąca podnosząc, że skoro nie ponosi odpowiedzialności za zaistniałą sytuację, to powinnością organów było odstąpienie od nałożenia kary, a skoro do tego nie doszło, to naruszone zostały przepisy 189a § 2 pkt 2 i art. 189d pkt 1 k.p.a. Trzeba bowiem podkreślić, że nie może znaleźć usprawiedliwienia takie działanie strony skarżącej, która pomimo nieuzyskania tytułu do zajęcia pasa drogowego, choćby ze względów uważanych przez nią za słuszne, intencjonalnie postępuje wbrew obowiązującemu prawu. Jakkolwiek można zrozumieć, że Wspólnota oczekiwałaby rozwiązania swojego problemu w najbardziej dogodny dla siebie sposób, to jednak brak takiego rozwiązania nie może prowadzić do akceptacji sytuacji, w której naruszając prawo i nie przerywając tego stanu, naruszający pozostawałby bezkarny. Rację ma przy tym organ odwoławczy, wskazując na brak naruszenia ww. przepisów k.p.a. określających dyrektywy wymiaru administracyjnych kar pieniężnych. Zasadnie bowiem wywodzi, że jak wynika z art. 189a § 2 pkt 1, w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, przepisów działu IVA (a zatem także art. 189d k.p.a.) w tym zakresie się nie stosuje. Mając na uwadze, że regulacje zawarte w art. 40 u.d.p. normują wyczerpująco problematykę przesłanek wymiaru kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, to nie znajdują w tym przypadku zastosowania dyrektywy wynikające z art. 189d k.p.a., w tym także jej pkt. 1, na który w skardze powołuje się Wspólnota. Prawidłowe jest także stanowisko organu odwoławczego co do braku podstaw do odstąpienia od wymierzenia skarżącej kary, zawarte na stronach 9 i 10 zaskarżonej decyzji. Sąd w pełni akceptuje wskazaną tam argumentację i przyjmuje za własną, jest ona przy tym znana stronie, co w rezultacie czyni zbędnym jej ponowne przytaczanie w tym miejscu.

Nie zasługuje na uznanie także stanowisko Wspólnoty o braku możliwości obciążenia jej przedmiotową karą z uwagi na to, że nie posiada ona majątku, przez co orzeczona sankcja miałaby obciążać osoby fizyczne, których lokale wchodzą do zasobu Wspólnoty. Akceptacja dla takiej retoryki oznaczałaby bowiem, że sytuacja naruszającego prawo, tj. podmiotu zajmującego pas drogowy bez zezwolenia, byłaby korzystniejsza od położenia podmiotu, który czyni to w sposób legalny, a w związku z tym ponosi także wynikające z tego ciężary finansowe. Odstąpienie od nałożenia kary sprawiłoby, że skarżąca nie poniosłaby żadnych kosztów związanych z korzystaniem z pasa drogowego. Podkreślić jednocześnie należy, że skoro uprzednio Wspólnota czyniła kroki w celu uzyskania zezwolenia na zajęcie spornego pasa drogowego, to musiała brać pod uwagę także konieczność uiszczenia związanych z tym opłat. Twierdzenia o konieczności odstąpienia od wymierzenia kary stoją zatem w sprzeczności z wcześniejszą aktywnością strony skarżącej. Skoro bowiem musiała ona akceptować ewentualność poniesienia opłat z tytułu legalnego zajęcia pasa drogowego, to trudno zrozumieć, dlaczego nie może zostać obciążona inną należnością publicznoprawną wynikającą z odpowiedzialności za popełniony delikt. Na marginesie należy dodać, że czym innym jest nałożenia kary, a czym innym jej ewentualna późniejsza egzekucja. To bowiem w toku postępowania egzekucyjnego mogą być rozważane argumenty dotyczące sfery majątkowej skarżącej, a nie w ramach postępowania o wymierzenie kary.

Odnosząc się do zarzutów skargi zmierzających do zakwestionowania faktu, iż zajęty przez Wspólnotę pod wiatę śmietnikową teren stanowił fragment pasa drogowego, należy przypomnieć, że ocenę tej okoliczności zawarł w swoim orzeczeniu tut. Sąd w prawomocnym wyroku z 14 października 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 436/20 i na mocy art. 153 p.p.s.a. wiąże ona również skład orzekający w niniejszej sprawie. Sąd wskazał ówcześnie, że "Niezasadna jest argumentacja skarżącej, iż teren na którym wskazała lokalizację wiaty śmietnikowej nie jest elementem pasa drogowego. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że wiat śmietnikowa ma być zlokalizowana w granicach pasa drogowego ulicy B w Ł. Skarżąca sama wskazała w treści wniosku z 9 grudnia 2019 r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego działkę nr 423/5 jako działkę drogową, na której zamierza umieścić wiatę śmietnikową. Do wniosku skarżąca załączyła informację z rejestru gruntów, z której wynika, że działka nr 423/5 zaklasyfikowana jest w rejestrze gruntów jako działka drogowa o pow. 0,3908 ha. Ponadto załączony do wniosku plan sytuacyjny potwierdza, że lokalizacja projektowanej wiaty śmietnikowej znajduje się w liniach rozgraniczających pas drogowy". Powyższe ustalenia potwierdza, wbrew twierdzeniom zawartym w piśmie skarżącej z 15 marca 2022 r., w którym Wspólnota domaga się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, podnosząc jej rażącą niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, właśnie zawartość przedmiotowego aktu planistycznego. Wspólnota twierdzi bowiem, powołując się na część graficzną Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla obszaru pomiędzy ulicami D, E, F, C wprowadzonego uchwałą Rady Miejskiej w Ł. nr [...] z 16 października 2019 r., że sporny teren znajduje się w granicach użytku oznaczonego w planie jako 2.2.MW/U, tj. o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową, wielorodzinną i usługową. Rzecz w tym, iż strona skarżąca nie tylko błędnie odczytuje część graficzną planu, ale pomija przy tym jego część tekstową. Tymczasem analiza obu wspomnianych części, które w ocenie Sądu są ze sobą w analizowanym zakresie spójne, jednoznacznie dowodzi, że działka 423/5 znajduje się w obszarze jednostki planistycznej oznaczonej w planie miejscowym jako 2KDD, czyli teren dróg publicznych – dróg dojazdowych, dla której § 23 ust. 1 i 2 planu ustala podstawowe przeznaczenie terenu jako tereny dróg publicznych, zaś uzupełniającym przeznaczeniem są: drogi rowerowe, zieleń, infrastruktura techniczna, stanowiska postojowe dla samochodów, miejsca postojowe dla rowerów, wiaty przystankowe dla komunikacji zbiorowej i kioski zespolone z wiatami przystankowymi (pkt 1 i 2). Ponadto w zakresie warunków i parametrów funkcjonalno-technicznych plan ustala (§ 23 ust. 3 pkt 4) dla ulicy oznaczonej na rysunku planu symbolem 2KDD - ul. B klasę D – dojazdową o szerokości w liniach rozgraniczających zmienną od 15,0 m do 55,0 m zgodnie z rysunkiem planu. Podkreślić jednocześnie trzeba, że nawet na samym rysunku sporna działka 423/5 znajduje się jednoznacznie w obrębie użytku 2KDD, granicząc wzdłuż linii zabudowy pierzejowej z użytkiem 2.2.MW/U, jednakowoż nie stanowiąc jego części. W rezultacie brak jest jakichkolwiek podstaw do dalszego twierdzenia, że teren zajęty przez Wspólnotę pod wiatę śmietnikową nie stanowił fragmentu pasa drogowego ul. B.

Odnosząc się do wniosku dowodowego strony z 23 stycznia 2022 r. o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci pisma Zarządu Dróg i Transportu z 18 listopada 2021 r. informującego o podjęciu działań w celu wydzielenia z działki 423/5 pasa zieleni zgodnie z obowiązujący Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego, należy wskazać, że ww. pismo nie dowodzi, aby przeznaczenie działki było inne niż drogowe, zwłaszcza, że ów teren zielony jest zgodny z uzupełniającym przeznaczeniem terenu, o jakim mowa w powołanym wyżej § 23 ust. 2 planu. Dokument ten nie wnosi zatem żadnych istotnych informacji z punktu widzenia stanu faktycznego analizowanej sprawy, w szczególności nie przeczy temu, że doszło do zajęcia niezgodnie z prawem pasa drogowego, co mogło i stanowiło podstawę do nałożenia na stronę skarżącą stosownej kary pieniężnej.

Choć strona nie kwestionowała wymiaru orzeczonej wobec niej kary, to Sąd działając z urzędu, nie dopatrzył się w tym zakresie naruszeń przepisów, które powinny skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego zapadłych w sprawie rozstrzygnięć.

Odnosząc się do zamieszonego w skardze wniosku o przeprowadzenie przez Sąd dowodu z oględzin posesji przy ul. C w Ł., należy stwierdzić, iż brak jest podstaw prawnych do jego uwzględnienia. Zgodnie bowiem z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd wprawdzie może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające, jednak chodzi wyłącznie o dowody z dokumentów i tylko pod warunkiem, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W niniejszym przypadku dowód z oględzin nie mieści w dyspozycji powołanego wyżej przepisu, ponadto w sprawie nie występują żadne istotne wątpliwości, które wymagałyby dodatkowego wyjaśnienia.

Podsumowując, w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przez organy obu instancji zarówno wskazanych skargą, jak i innych przepisów postępowania, mogących mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia. Zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający oraz został oceniony zgodnie z prawem, tj. swobodnie a nie dowolnie, zaś wyprowadzone na tej podstawie wnioski należy uznać za w pełni prawidłowe i mające odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Zdaniem Sądu, motywy obu kontrolowanych decyzji zostały przedstawione wyczerpująco, co w rezultacie niezasadnym czyni wszystkie zarzuty strony skarżącej odnoszące się do naruszeń procedury administracyjnej.

W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę w niniejszej sprawie oddalił.

k.ż.