Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 238/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Ochrona przyrody
Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 8, art. 15 ust. 2 pkt 3 i 9, art. 16 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 27, art. 28 ust. 1, art. 36 ust. 1, art. 65 ust. 1 pkt 2, art. 65 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1205
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jednolity
article: art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3, art. 74
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2010 nr 130 poz 871
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej  oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
article: art. 3 par. 2 pkt 5, art. 147 par. 1, art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2015 r. sprawy ze skarg J. B. i K. K. na uchwałę Rady Miejskiej Gminy S. z dnia [...] 2011r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej Gminy S. z [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów miejscowości [...] i [...] położonych w obrębach geodezyjnych [...], gmina [...] (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z [...], poz [...]), dalej jako "plan miejscowy".

Powyższa uchwała została wydana w następującym stanie faktycznym.

Rada Miejska Gminy S., działając na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 199, dalej – u.p.z.p.) postanowiła, w drodze uchwały z [...] 2009 r. nr [...], przystąpić do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów miejscowości [...] i [...] w obrębach geodezyjnych [...], gmina [...].

Informacja o podjęciu powyższej uchwały została ogłoszona publicznie. 12 stycznia 2010 r. Burmistrz S. (dalej jako "Burmistrz") zawiadomił organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu miejscowego, iż przystąpiono do jego sporządzenia.

Odpowiadając na zawiadomienie Burmistrza, Urząd Miejski Gminy S. pismem z 15 stycznia 2010 r., Wojewódzki Sztab Wojskowy w Poznaniu pismem z 27 stycznia 2010 r., A S.A. pismem z 29 stycznia 2010 r., Zarząd Dróg Powiatowych pismem z 29 stycznia 2010 r., Wielkopolski Park Narodowy pismem z 29 stycznia 2010 r., Wielkopolski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych pismem z 27 stycznia 2010 r., Wielkopolski Zarząd Dróg Wojewódzkich pismem z 1 lutego 2010 r., Urząd Marszałkowski Województwa Wielkopolskiego pismem z 3 lutego 2010 r., Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Poznaniu pismem z 4 lutego 2010 r., B S.A. pismem z 10 lutego 2010 r. oraz Szefostwo Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP pismem z 15 lutego 2010 r., złożyły uwagi do projektu planu miejscowego.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu oraz Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w pismach z 2 lutego 2010 r. oraz 11 lutego 2010 r. odnieśli się do zapytania dotyczącego uzgodnienia i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko projektowanego planu miejscowego.

Po sporządzeniu raportu oddziaływania Burmistrz zwrócił się do ww. organów o zaopiniowanie projektu planu miejscowego. Zarówno Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu (pismami z 4 czerwca 2010 r. oraz 12 lipca 2010 r.), jak i Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (pismami z dnia 24 maja 2010 r. oraz 8 lipca 2010 r.) pozytywnie zaopiniowały przedłożony im projekt.

Następnie, zgodnie z art. 17 u.p.z.p., odbył się kolejny etap procedury uchwalania planu miejscowego, polegający na zaopiniowaniu i uzgodnieniu projektu planu z organami: A S.A. (pismo z 17 czerwca 2010 r.), Urzędem Miejskim Gminy (pismo z dnia 21 sierpnia 2010 r.), Wielkopolskim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w Poznaniu (pismo z 16 czerwca 2010 r.), Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków w Poznaniu – Wielkopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (pismo z 17 czerwca 2010 r.), B S.A. (pismo z 21 czerwca 2010 r.), Wojewodą Wielkopolskim (pismo z 22 czerwca 2010 r.), Wielkopolskim Parkiem Narodowym (pismo z 23 czerwca 2010 r.), Wielkopolskim Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w Poznaniu (pismo z 18 czerwca 2010 r.), Okręgowym Urzędem Górniczym w Poznaniu (pismo z 22 czerwca 2010 r.), Komendantem Miejskim Państwowej Straży Pożarnej w P. (pismo z 24 czerwca 2010 r.), Zarządem Dróg Powiatowych (pismo z 28 czerwca 2010 r.), Szefostwem Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych (pismo z dnia 24 czerwca 2010 r.), Szefem Wojewódzkim Sztabu Wojskowego w Poznaniu (pismo z 30 czerwca 2010 r.), Starostwem Powiatowym (pismo z 2 lipca 2010 r.), Zarządem Województwa Wielkopolskiego (pismo z 1 lipca 2010 r.) oraz Starostą [...] (pismo z 9 lipca 2010 r.).

Na mocy obwieszczenia z 26 października 2010 r., wywieszonego na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy od 26 października 2010 r. do 23 grudnia 2010 r., projekt planu miejscowego został wyłożony do publicznego wglądu, a 7 grudnia 2010 r. przeprowadzono nad nim publiczną dyskusję. Zastrzeżenia do projektu planu miejscowego wniósł K. B., zwracając się do organu o zmianę granic planowanej otuliny Wielkopolskiego Parku Narodowego, która przebiegała koło należącej do niego nieruchomości. Burmistrz Gminy S. odrzucił uwagę wnioskującego rozstrzygnięciem z 11 stycznia 2011 r.

[Dnia ...] 2011 r. Rada Miejska Gminy S. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów miejscowości [...] i [...]. Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] maja 2011 r. (nr [...]) Wojewoda Wielkopolski stwierdził nieważność powyższej uchwały, uzasadniając swoje stanowisko istotnym naruszeniem prawa.

W opinii Wojewody Wlkp. w zaskarżonej uchwale wadliwie zostały określone granice obszaru Natura 2000 (§ 7 pkt 3 i 4 uchwały), tj. "[...]" ([...]) i "[...]" ([...]), gdyż granic tych nie zaznaczono na załączniku graficznym planu, czego konsekwencją było naruszenie zasad sporządzania planu, w tym brak możliwości jednoznacznego powiązania tekstu planu z rysunkiem. W ten sposób naruszone zostały art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 163, poz. 1587 ze zm.). Według organu nadzorczego wadą obarczony był także zakaz zabudowy wprowadzony w § 24 miejscowego planu, ze względu na brak spójności z pozostałymi postanowieniami planu, które dopuszczały na określonych terenach możliwość lokalizowania przedsięwzięć infrastrukturalnych celu publicznego, w tym realizacji: obiektów o wysokości ponad 50 m. n.p.m., urządzeń budowlanych niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania terenów objętych planem, ścieżek pieszo – rowerowych oraz obiektów małej architektury. Wojewoda powołał się również na okoliczność taką, iż obowiązujące dla Gminy S. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (dalej jako "studium"), przyjęte uchwałą Rady Miejskiej Gminy S. nr [...] z [...] 2010 r., nie przewiduje terenów wyłączonych spod zabudowy.

Z uwagi na nadzorcze stwierdzenie nieważności uchwały ws. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...] i [...], Rada Gminy S. przystąpiła ponownie do prac nad uchwałą w tym przedmiocie.

W drodze obwieszczenia z 4 lipca 2011 r. (wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy S. od 4 lipca 2011 r. do 30 sierpnia 2011 r. oraz wywieszone na tablicach ogłoszeń w miejscowościach: [...]) przekazano zainteresowanym informację o ponownym wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu. 9 sierpnia 2011 r. w siedzibie Urzędu Gminy miała miejsce publiczna dyskusja nad projektem planu.

7 września 2011 r. Burmistrz otrzymał pismo od J. B., w którym inwestor zgłosił swoje uwagi do projektu planu miejscowego. Zainteresowany stwierdził w nim, iż stara się o uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla siedliska: budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz budynkiem gospodarczo – inwentarskim na nieruchomości położonej w [...], nr działki [...]. J. B. uważał, że plan miejscowy powinien dopuścić możliwość realizacji planowanego przez niego przedsięwzięcia, jak również zakwestionował prawidłowość zawiadomienia o wyłożeniu projektu tego planu do publicznego wglądu. Natomiast w pismach z 10 sierpnia 2011 r., 30 sierpnia 2011 r. oraz 31 sierpnia 2011 r. swoje uwagi do planu miejscowego wnieśli inni mieszkańcy i właściciele obszarów objętych planem, oceniając pozytywnie planowane ograniczenie zabudowy, jako służące ochronie przyrody.

W związku z powyższą procedurą, 10 września 2011 r. mieszkańcy [...] zwrócili się o ponowne przeprowadzenie dyskusji odnośnie miejscowego planu, argumentując, że wiadomość dotycząca dyskusji przewidzianej na 9 sierpnia 2011 r. została opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej z 24 sierpnia 2011 r., wskutek czego było niemożliwe, aby wzięli w niej udział.

Z uwagi na to uchybienie obwieszczeniem z 12 września 2011 r. (wywieszonym na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy od 14 września 2011 r. do 4 listopada 2011 r. oraz wywieszonym na tablicy ogłoszeń w [...] [...] i [...]), poinformowano zainteresowanych o ponownym wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu. Publiczna dyskusja nad projektem została przeprowadzona 18 października 2011 r. J. B. podtrzymał wówczas swoje zastrzeżenia. Uwagi dotyczące planowanego wprowadzenia zakazu zabudowy podniósł również K. B., wnosząc je następnie na piśmie.

W terminie wyznaczonym do składania uwag wpłynęły do organu pisma mieszkańców gminy, wyrażające ich akceptację względem projektu miejscowego planu. Przedłożony projekt uzyskał również aprobatę pracowników Katedry [...] oraz Katedry [...] Uczelni A, Towarzystwa B oraz Wielkopolskiego Parku Narodowego. W ich opinii przyjęcie planu służyłoby polepszeniu zasad ochrony unikatowego środowiska naturalnego na terenie objętym planem miejscowym. Natomiast negatywne uwagi do planu wnieśli J. S., który nie zgadzał się z planowanym dopuszczeniem inwestycji polegającej na budowie [...] oraz J. B., który zwrócił się do organu o dopuszczenie zabudowy zagrodowej na będącej jego własnością działce nr [...] w [...]. Powyższe uwagi nie zostały uwzględnione.

Po zakończonej procedurze, [...] 2012 r. Rada Miejska Gminy S. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów miejscowości [...] i [...] położonych w obrębach geodezyjnych [...], gmin [...].

Pismami z 11 lipca 2012 r. Rada Miejska Gminy S. została wezwana do usunięcia naruszenia prawa w związku z podjęciem planu miejscowego, o którym powyżej. Pisma złożyli: J. B., właściciel działki nr [...] w [...], objętej planem miejscowym oraz K. B., jako właściciel działki nr [...] położonej w [...], objętej planem miejscowym; obaj reprezentowani przez radcę prawnego P. F.

Zarzuty odnośnie zaskarżonego planu zawarte w obu pismach były następujące: naruszenie art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 z późn. zm.) poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy sprzecznego z zasadą proporcjonalności; naruszenie art. 9 ust. 4, art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wskutek przyjęcia planu miejscowego niezgodnego z ustaleniami studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy; naruszenie art. 65 ust. 2 w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie w planie miejscowym, że w stosunku do działki nr [...] w [...] została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę; naruszenie art. 14 ust. 2 u.p.z.p. polegające na nieczytelnym wyznaczeniu granic obszaru objętego planem, niepozwalające na jednoznaczne wskazanie terenu objętego opracowaniem; naruszenie art. 16 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wykorzystanie mapy w skali niewłaściwej dla opracowania planu oraz naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. (oraz zasad techniki prawodawczej) w konsekwencji braku określenia zasad zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowań, tj. wadliwego określenia w planie, że ustala się nieprzekraczalne linie zabudowy zgodne z przepisami odrębnymi. Ponadto, K. B. zarzuca naruszenie zasady równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...], pomimo że przy drodze dojazdowej do działki nr [...] znajduje się gospodarstwo rolne (działka nr [...]), a na sąsiednią działkę nr [...] wydano decyzję o warunkach zabudowy odnośnie budowy domu jednorodzinnego i wyrażono zgodę na jej podział.

Uzasadniając powyższe zarzuty podano, że organ nadużył przysługującego mu władztwa planistycznego podczas uchwalania miejscowego planu i naruszył zasadę proporcjonalności. Zdaniem wnoszących wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zakaz zabudowy wprowadzony § 28 miejscowego planu nie pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do chronionego celu, ponieważ postanowieniem z [...] lutego 2011 r. RDOŚ w Poznaniu postanowił nie nakładać obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 przedsięwzięcia budowlanego na działce nr [...] oraz postanowieniem z [...] października 2009 r. RDOŚ w Poznaniu uzgodnił realizację przedsięwzięcia budowlanego dla działki nr [...] w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000. Zatem planowane zabudowy nie stoją w sprzeczności z "zasadami ochrony przyrody i środowiska".

Wnioskodawcy zarzucają Radzie Miejskiej Gminy, że postępowała niezgodnie z zapisami obowiązującego studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy, które ma charakter wiążący dla organu gminy przy sporządzaniu planu miejscowego. Postanowienia planu nie mogą powodować modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium ani też wykluczyć tegoż zagospodarowania. Dlatego też wprowadzenie zakazu zabudowy w planie miejscowym wymaga uprzedniego wyznaczenia w studium terenów wyłączonych spod zabudowy. Studium obowiązujące w Gminie S. nie zawiera takich postanowień, zatem ustalenie zakazu zabudowy w miejscowym planie wymagałoby wcześniejszej zmiany treści studium.

W opinii właścicieli nieruchomości oznaczonych nr [...] i nr [...], organ powinien również podczas prowadzenia prac planistycznych uwzględnić fakt, że ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z [...] 2009 r. dopuszczono możliwość zabudowy działki nr [...] w [...]. Naruszenie procedury planistycznej polegało także na sporządzeniu mapy w nieodpowiedniej skali. Ponadto wymagane jest, aby załącznik graficzny odzwierciedlał granice obszaru objętego planem w sposób niepozostawiający wątpliwości odnośnie kwestii objęcia bądź nieobjęcia danej nieruchomości tymże planem.

Dodatkowo J. B. podniósł, że od roku 2008 bezskutecznie stara się uzyskać decyzję o warunkach zabudowy dla swojej nieruchomości nr [...], natomiast K. B. wyjaśnił, że od 2010 r. stara się o wydanie takiej decyzji względem będącej jego własnością działki oznaczonej nr [...]; obie działki położone w [...]. Interes prawny skarżących został naruszony, ponieważ zaskarżony plan miejscowy uniemożliwi im realizację planowanych przedsięwzięć. Ponadto, zdaniem wnioskodawców, Burmistrz celowo przewlekał toczące się w ich sprawach postępowania o ustalenie warunków zabudowy, zmierzając do wprowadzenia w planie miejscowym zakazu zabudowy przedmiotowych działek.

Pismem z 14 sierpnia 2012 r. Przewodniczący Rady Miejskiej Gminy S. poinformował pełnomocnika J. B. oraz K. B., że w związku z przerwą urlopową Rady Miejskiej, złożony przez nich wniosek o usunięcie naruszenia prawa zostanie rozpoznany prawdopodobnie w drugiej połowie września.

W związku z powyższym, skargami wniesionymi 7 września 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. B. (zarejestrowana pod sygn. II SA/Po 859/12) oraz K. B. (zarejestrowana pod sygn. II SA/Po 860/12), reprezentowani przez radcę prawnego P. F., zaskarżyli uchwałę Rady Miejskiej Gminy S. z 2011 r., nr [...]. W uzasadnieniu skarg podtrzymano zarzuty zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa i wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Odpowiadając na skargi Gmina S. wniosła o ich oddalenie uzasadniając, że zaskarżona uchwała uwzględnia potrzebę ochrony cennych zasobów krajobrazowych oraz fauny i flory na terenie Wielkopolskiego Parku Narodowego. Podkreślono przy tym, że zapisy planu uwzględniają potrzeby całego społeczeństwa, jak prawo do zachowania i korzystania z dóbr przyrody, krajobrazu i ukształtowania terenu; stąd konieczne jest zachowanie przedmiotowych terenów jako niezainwestowanych. Zabudowanie nieruchomości skarżących mogłoby prowadzić do utraty powyższych walorów. Organ wskazał również, że kwestionowana uchwała nie powoduje umniejszenia uprawnień właścicielskich skarżących w stopniu większym niż wynikało to z dotychczasowego zagospodarowania terenu.

Rada Miejska Gminy S. przedstawiła też argument tej postaci, iż obowiązujące przepisy studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy wskazują na tereny objęte zakwestionowanym planem jako położone w strefie szczególnej polityki przestrzennej uwarunkowanej współdziałaniem z Parkiem Narodowym, które wymagają ochrony przed erozją. Co więcej, na terenie objętym planem znajduje się pomnik przyrody – [...], a częściowo są one zlokalizowane w otulinie Wielkopolskiego Parku Narodowego. Organ wyjaśnił również, że działka nr [...] w [...], na którą powołują się skarżący, znajduje się w innym obszarze niż teren objęty planem miejscowym. Nie zgodzono się również z zarzutami dotyczącymi warunków formalnych planu miejscowego, które miały zostać naruszone w zaskarżonej uchwale.

Postanowieniem z 12 listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu połączył sprawy ze skarg J. B. i K. B. na uchwałę Rady Miejskiej Gminy S. z 2011r. nr [...] do łącznego ich rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz orzekł o dalszym prowadzeniu sprawy pod sygn. II SA/Po 859/12.

Wyrokiem z 5 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Po 859/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu – po rozpoznaniu skargi J. B. i K. B. – na uchwałę Rady Miejskiej Gminy S. z 2011 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów miejscowości [...] i [...] położonych w obrębach geodezyjnych [...], gmina [...], stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały (pkt I wyroku) i określił, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana (pkt II wyroku). Uzasadniając uwzględnienie skargi, Sąd pierwszej instancji przedstawił motywy dotyczące § 28 kwestionowanej uchwały, wprowadzającego zakaz zabudowy. Sąd przyjął, że całokształt rozwiązań planistycznych istniejących w gminie nie pozwala przyjąć, aby istotnie na jej terenie istniało ograniczenie zabudowy.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła 19 marca 2013 r. Rada Miejska Gminy S., zastępowana przez Burmistrza W. P., reprezentowana przez r. pr. M. B., zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o zmianę w całości tegoż wyroku i oddalenie skarg skarżących, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu.

Wyrokiem z 19 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1014/13, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność całej zaskarżonej uchwały podczas, gdy w uzasadnieniu wyroku zawarł motywy odnoszące się tylko do § 28 uchwały, nie wskazując, czy i z jakich powodów uznał za wadliwe pozostałe jej postanowienia. Takie uzasadnienie wyroku mogłoby sugerować, że Sąd pierwszej instancji uznał pozostałe postanowienia zaskarżonej uchwały za zgodne z prawem, natomiast rozstrzygnięcie wyroku oznacza stanowisko przeciwne. Nieprawidłowość uzasadnienia wyroku przejawia się również w tym, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do argumentów Rady Gminy S. zawartych w odpowiedzi na skargę, a także w tym, iż odniósł się do argumentów zawartych w skardze M. B. i H. M. i stanu faktycznego innej sprawy niż rozpoznawana. Zabrakło również odniesienia się Sądu pierwszej instancji do postanowień studium, w tym także do konkretnych postanowień studium w aspekcie argumentów Rady Miejskiej Gminy S. Sąd pierwszej instancji przytoczył uzasadnienie zaskarżonej uchwały, lecz nie odniósł się do motywów podanych w tym uzasadnieniu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji stwierdzając, że zgodność planu miejscowego z zapisami studium musi być rozumiana wprost i nie może być dorozumiana na podstawie analizy różnych zapisów studium odnoszących się do konieczności ochrony walorów przyrodniczych, przyjął nietrafne założenie i wypowiadając powyższy pogląd pominął kwestie dotyczące charakteru prawnego studium i planu miejscowego. Studium nie może być tak szczegółowe jak plan miejscowy i nie może go zastępować.

Sąd II instancji wskazał, że brzmienie art. 9 ust. 4 u.p.z.p. i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje, iż pomiędzy studium i planem miejscowym istnieje ścisły związek. Studium nie może zastępować samego planu czy też uchwały o zmianie planu. Inna jest moc i charakter tych aktów planistycznych. Plan zagospodarowania przestrzennego stanowi wyraz władztwa planistycznego, podczas gdy studium nakreśla kierunki polityki przestrzennej gminy, w tym zasad zagospodarowania przestrzennego terenów, które mają być objęte planem miejscowym. Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, określającym uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m.in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne) oraz długofalową politykę przestrzenną gminy. A skoro studium nie może zastępować planu, to tym samym uchwała taka nie może zawierać konkretnych ustaleń planu. Ustalenia miejscowego planu stanowią treść uchwały rady gminy o uchwaleniu planu (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.), studium powinno określać zakres ustaleń (zmian) planu, pewne ogólne założenia (reguły). Konkretyzacja tych ustaleń następuje w dalszej fazie prac planistycznych przy zachowaniu ustawowo unormowanej procedury, przestrzeganiu etapów stanowienia planu i kompetencji organów gminy

Według stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie miał racji, przyjmując założenie, aby z konkretnych ustaleń studium wynikał zakaz zabudowy. Studium nie może zawierać zapisów, które można by uznać za konkretne ustalenia planu miejscowego; byłoby to niedopuszczalne na tym etapie postępowania. Studium z założenia ma charakter elastyczny, a zarazem wyznacza nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Odmienny pogląd prowadziłby do uznania, iż dopuszczalne jest nieprzestrzeganie etapów procedury planistycznej, ustawowo określonej, naruszając gwarancje ustanowione dla podmiotów uczestniczących w postępowaniu planistycznym, co pozostawałoby w sprzeczności z konstytucyjną zasadą państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP).

Sąd drugiej instancji wskazał, że – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – w niniejszej sprawie oceny planu miejscowego w aspekcie studium należy dokonywać w świetle art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed 21 października 2010 r., gdyż dla oceny stosowania określonych przepisów prawa znaczenie posiada data podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu. Nowelizacja dotyczyła zwrotu: "plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium", który zastąpiono słowami: "plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium". Z analizy przepisów intertemporalnych i nowelizowanej treści art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że rozstrzygające dla kwestii stosowania odpowiednich przepisów prawa w toku procedury sporządzania lub zmiany planu lub studium istotne jest, czy przed wejściem w życie powyższej ustawy zmieniającej podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium. Jeśli bowiem organ podjął uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium przed dniem wejścia w życie powyższej noweli i postępowanie nie zostało zakończone do dnia 21 października 2010 r., to wówczas w toku procedury planistycznej stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszej sprawie Rada Miejska Gminy S. uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu podjęła [...] grudnia 2009 r., zatem zastosowanie znajdował przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed noweli.

Zatem Sąd pierwszej instancji słusznie oceniał zgodność zaskarżonej uchwały z ustaleniami studium. Przy czym w celu zbadania zgodności planu miejscowego ze studium konieczne jest nie tylko porównanie tekstu planu z tekstem studium, ale i odniesienie się do części graficznej planu i studium.

Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę. W ramach władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Natomiast zmiany w planie miejscowym przeznaczenia terenów nieprzewidzianych w studium do takiej zmiany gmina może dokonać po uprzedniej zmianie studium, z zachowaniem trybu, w jakim jest ono uchwalane (art. 27 u.p.z.p.). Jeśli zatem w studium nieruchomości skarżących objęte planem nie zostały przewidziane pod zabudowę, to nie można skutecznie twierdzić, iż wprowadzony w planie miejscowym zakaz zabudowy narusza ustalenia studium. Oceny takiej Sąd pierwszej instancji nie dokonał. Sąd pierwszej instancji, przyjął odwrotne rozumowanie, uzależniając ocenę zgodności planu miejscowego ze studium od tego, czy w studium zawarto zakaz zabudowy powyższych terenów. Takie założenie jest w ocenie Sądu drugiej instancji błędne.

Rada Miejska Gminy S. w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazała racje przyrodnicze przemawiające za zgodnością planu miejscowego ze studium i potwierdzające, że teren działek należących do J. B. i K. B. nie został w studium przeznaczony pod zabudowę. Natomiast Sąd pierwszej instancji uznał, że brak jest przepisu studium wskazującego na zakaz zabudowy na terenie objętym planem i nie rozważył, czy studium dopuszcza jakieś tereny (a jeśli tak, to które) pod zabudowę. Sąd powinien był rozważyć określone w studium "Kierunki w zakresie ochrony środowiska przyrodniczego" oraz "Kierunki w zakresie rolnictwa". Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się także z twierdzeniem WSA w Poznaniu, że zaskarżony plan miejscowy przyjął w § 28 rozwiązania planistyczne polegające na całkowitym zakazie zabudowy, ponieważ od powyższego rozwiązania przewidziane są wyjątki, o których mowa w § 13 i § 29.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak stosownych rozważań w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oznacza, iż Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził w prawidłowy sposób kontroli legalności zaskarżonego aktu. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji.

23 kwietnia 2015 r. wpłynęło do WSA w Poznaniu pismo P. F. (w sprawie o sygn. akt II SA/Po 238/15), działającego w imieniu K. B. i J. B., wskazujące nowe dowody w sprawie, w którym podniesiono:

1) brak stwierdzenia zgodności uchwalonego planu miejscowego ze studium, bowiem na podstawie uchwały Rady Miejskiej Gminy S. nr [...] wskazano, iż uchwała ta została uchwalona po stwierdzeniu zgodności ze studium gminy (nr [...], z [...] 2010 r.). Studium przyjęto uchwałą nr [...] z [...] 2002 r., zostało opracowane w oparciu o nieobowiązującą już ustawę z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Do czasu podjęcia uchwały nr [...] z [...] 2010 r. uchwalono 4 fragmentaryczne zmiany dokumentu z 2002 r. (uchwała nr [...] oraz uchwała nr [...], obie z [...] 2006 r., uchwała nr [...] z [...] 2009 r., uchwała nr [...] z [...] 2009 r.). W żadnym z tych dokumentów nie przyjęto uchwałą tekstu stanowiącego tekst ujednolicony będący załącznikiem nr 1 do uchwały nr [...] z [...] 2010 r. W związku z powyższym stwierdzono zgodność miejscowego planu z niewłaściwą uchwałą. Treść aktu ujednoliconego odbiega od treści aktu pierwotnego i uchwał dotyczących zmiany studium np. kiedy przyjęto uchwałą poniższą treść studium i w konsekwencji na jakiej podstawie stała się ona częścią tekstu ujednoliconego – "pkt 2. Podstawa opracowania"? W ocenie skarżących nie wypełniono obowiązku wynikającego z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., co powinno skutkować nieważnością podjętej uchwały;

2) możliwość zabudowy przewidziana została w studium. W tym miejscu skarżący wskazał na postanowienia studium przewidujące możliwość zabudowy, tj. na część studium dotyczącą kierunków w zakresie ochrony środowiska przyrodniczego oraz kierunków w zakresie rolnictwa.

Pełnomocnik skarżących przedłożył również następujące dokumenty:

- pismo J. B. wraz z załącznikami (wydruk z geoportalu, artykuł z pracy lokalnej, postanowienie RDOŚ z [...] października 2009 r., wypis z rejestru gruntów). W piśmie tym skarżący wskazał, że zakaz zabudowy motywowany był tym, że szybka urbanizacja tych terenów zniszczy obraz przyrodniczy, tymczasem 420 m od jego nieruchomości znajduje się ośrodek sportowo-rekreacyjny z budynkami i tu nie widzi się sprzeczności. Według J. B. gmina chce go jako rolnika pozbawić miejsca pracy i kupić grunt, nadto wskazywał, że planowany przez niego wypas owiec jest ekologicznie potrzebny, a operat środowiskowy stwierdził korzyści tym charakterem pracy. Skarżący przywołuje artykuł z lokalnej pracy (Gazeta [...]: "[...]’"), opisujący problem z miejscowym planem Gminy S.

- pismo A. i K. B. z 30 marca 2015 r. wraz z załącznikami (mapa ewidencyjna, wypis z rejestru gruntów, zdjęcia satelitarne terenu wraz z opisem, postanowienie RDOŚ z [...] lutego 2011 r.); w którym skarżący wskazał, że chciał wybudować siedlisko rolne obejmujące budynek mieszkalny z budynkiem gospodarskim, a zabudowania miały być z [...], przyjazne środowisku. K. B. powołał się na naruszenie konstytucyjnej zasady równości w prawie, wskazując, że od 20 lat miał gospodarstwo rolne, w 2009 r. nabył grunty rolne w postaci działki nr [...], a działki nr [...] i [...] są obok siebie, przylegają do tej samej drogi publicznej, leżą na tym samym obszarze, stanowią grunty rolne wykorzystywane rolniczo; tymczasem burmistrz dla działki nr [...] wydał decyzję o warunkach zabudowy, mimo że nieruchomość leży w otulinie Wlkp. Parku Narodowego nie wymagano raportu o oddziaływaniu na środowisko od RDOŚ-a, a sąsiad nie prowadzi nawet działalności rolniczej. Ponadto RDOŚ wskazał, że przedsięwzięcie nie pogorszy stanu siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których wyznaczono obszar Natura 2000 ani też nie pogorszy integralności lub powiązań z innymi obszarami Natura 2000. Skarżący wskazał, że planowana odległość jego zabudowań od domu sąsiada to jakieś 30-40 m, droga dojazdowa jest ta sama. K. B. podkreślił, że odwoływał się do SKO trzykrotnie i organ odwoławczy uchylał za każdym razem decyzję burmistrza wskutek uchybień w procedurze. Burmistrz doprowadził do uchwalenia planu zakazującego zabudowy na ich terenie, co nie jest zgodne z wcześniejszymi ustaleniami studium. Skarżący dodał, że przed uchwaleniem planu nie otrzymał zgody nawet na budynek gospodarczy nietrwale związany z gruntem o pow. 25 m2, wymagający tylko zgłoszenia, a jedynie pozwolono mu na tymczasowy budynek gospodarczy, który po 120 dniach musiał rozebrać, aby uniknąć wysokiej kary.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że podstawowe znaczenie dla rozpoznania przedmiotowej skargi ma fakt, iż w sprawie orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny. W tej sytuacji Sąd orzekający stosuje się do treści art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którym wojewódzki sąd administracyjny, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpoznania, pozostaje związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Od obowiązku tego orzecznictwo oraz doktryna dopuszcza od odstępstwa, jednak w bardzo ograniczonym zakresie. Takie wyjątki mogą występować jedynie wtedy, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od tych, które były przedmiotem wyjaśnienia (wykładni) Naczelnego Sądu Administracyjnego albo w sytuacji, kiedy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny.

Związanie sądu administracyjnego wykładnią sądu II instancji w rozumieniu przywołanego przepisu oznacza, iż jest on zobowiązany po pełnego podporządkowania się tejże wykładni, nie może zatem formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a zatem nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Dlatego też sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy zauważyć należy, iż stan faktyczny i prawny leżący u podstaw uchwalenia zaskarżonej uchwały, nie uległ zmianie, która uzasadniałaby odstępstwo od poglądów wyrażonych przez Naczelny Sąd Administracyjny. W szczególności należy wyjaśnić, iż Sąd, dokonując ponownego rozpoznania sprawy, rozważył również okoliczności wskazane przez radcę prawnego P. F., działającego w imieniu K. B. i J. B., w piśmie dostarczonym do Sądu 23 kwietnia 2015 r. (zatem już po wyroku Sądu drugiej instancji), określone przez skarżącego jako "nowe dowody w sprawie". Dla rozpatrzenia kwestii podniesionych przez pełnomocnika stron zastosowanie znajdą bowiem te przepisy prawne, które były przedmiotem wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Sąd nie znajduje zatem podstawy do odstąpienia od obowiązku podzielenia poglądów prawnych wyrażonych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 listopada 2014 r., w związku z czym zobowiązany jest przyjąć wykładnię prawa tam przedstawioną w zakresie oceny ważności zakwestionowanej uchwały.

Przedmiotem rozpatrywanej skargi jest ważność uchwały Rady Miejskiej Gminy S. z 2011 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów miejscowości [...] i [...] położonych w obrębach geodezyjnych [...], gmin [...]. Zgodnie z treścią art. 14 ust. 8 plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a z mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zakresie kontroli sądów administracyjnych leży orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może zostać zakwestionowana w formie skargi do sądu administracyjnego przez każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało tym aktem naruszone, po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa (art. 101 ust. 1 Ustawy o samorządzie gminnym z 8 marca 1990 r.; tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.). Takimi podmiotami mogą być przede wszystkim właściciele nieruchomości objętych planem, zwłaszcza w sytuacji, gdy plan miejscowy doprowadza do ograniczeń godzących w istotę prawa własności nieruchomości (np. wyr. WSA w Warszawie z 29 lutego 2008 r., IV SA/Wa 2350/07), polegających np. na radykalnych ograniczeniach związanych z zagospodarowaniem nieruchomości. W niniejszej sprawie legitymacja prawna J. B. i K. B. do wniesienia skargi nie budzi wątpliwości. Kwestią podlegającą ocenie Sądu jest ważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej Gminy, przy czym warto wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt jednostki samorządu terytorialnego, może jedynie stwierdzić nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzić ich wydanie z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje natomiast, iż naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Dokonując oceny ważności kwestionowanego aktu, Sąd musi zatem rozważyć, czy w przedmiotowej sprawie ww. przesłanki znalazły zastosowanie; w przeciwnym razie wniesiona skarga jest bezzasadna. Samo bowiem wykazanie naruszenia interesu prawnego jednostki przez uchwałę organu gminy jest koniecznym, lecz jeszcze nie wystarczającym warunkiem do przyjęcia, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., nieważności owej uchwały lub stwierdzenia, że wydana została z naruszeniem prawa (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 10.04.2014 r., II SA/Bk 933/13). Warto również podkreślić, że katalog przyczyn stwierdzenia nieważności planu miejscowego, zawarty w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., ma charakter zamknięty. Zatem inne naruszenia prawa, które nie zostały wymienione w ww. przepisie, należy traktować jako nieistotne – niewywołujące skutku w postaci nieważności uchwały (wyrok WSA w Krakowie z 3.04.2014 r., II SA/Kr 290/14).

Z zebranego w sprawie materiału jasno wynika, że nie doszło do naruszenia właściwości organów w zakresie sporządzania i uchwalania planu miejscowego – zgodnie z treścią art. 14-25 u.p.z.p. odpowiednie czynności procedury planistycznej zostały dokonane przez kompetentne do tego organy (Rada Miejska Gminy S. oraz Burmistrz Miasta S.). Analiza akt sprawy pozwala także na stwierdzenie, że nie zachodzi przesłanka istotnego naruszenia trybu sporządzania aktu planistycznego, w szczególności dokonano koniecznych uzgodnień i uzyskano konieczne opinie, rozpatrzono wniesione wnioski i uwagi, powtórzona została procedura wyłożenia projektu do publicznego wglądu i publiczna dyskusja (z uwagi na uchybienie dotyczące terminu zawiadomienia ogłoszonego w Biuletynie Informacji Publicznej), zgodnie z treścią art. 17 u.p.z.p.

W związku z powyższym należy dokonać oceny przestrzegania przez organ gminy zasad sporządzania planu miejscowego oraz oceny zaskarżonej uchwały w aspekcie interesu prawnego skarżących. Pierwszorzędne znaczenie mają w tym kontekście przepisy Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 r., jak również Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587; dalej jako "rozporządzenie ws. projektu planu").

W pierwszej kolejności należy zająć się problemem zgodności zaskarżonego planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy, tj. wskazanym przez skarżących zarzutem naruszenia art. 9 ust. 4, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. J. B. i K. B., reprezentowani przez radcę prawnego P. F., przedstawili argumenty przemawiające za tym, iż postanowienia planu nie mogą powodować modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium ani też wykluczyć tegoż zagospodarowania, a skoro studium obowiązujące w Gminie S. nie określa terenów wyłączonych spod zabudowy, ustalenie zakazu zabudowy w miejscowym planie (§ 28) wymagałoby wcześniejszej zmiany treści studium. W ocenie Sądu przytoczone zarzuty są niezasadne. Powyższe zagadnienie wymaga jednak rozważenia charakteru prawnego tych dwóch aktów planistycznych oraz relacji, jakie zachodzą między nimi. W orzecznictwie i w doktrynie wskazuje się, iż ustawodawca bardzo wyraźnie podkreślił więź treściową pomiędzy planem miejscowym i studium.

Zgodnie z treścią art. 9 ust. 1 u.p.z.p. uchwała o przystąpieniu do sporządzania studium podejmowana jest przez radę gminy, w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), a jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, o czym stanowi art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Studium to akt polityki wewnętrznej gminy, określający uwarunkowania (geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne itp.) zagospodarowania przestrzennego gminy oraz jej długofalową politykę przestrzenną. Z kolei miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa (aktem prawa miejscowego – art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) i stanowi wyraz władztwa planistycznego gminy.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie wyraził pogląd, iż studium nie może być tak szczegółowe, jak plan miejscowy ani też nie może go zastępować. Zachodzą bowiem istotne różnice odnośnie mocy prawnej i charakteru tych aktów, należy nadto odróżnić ustalenia miejscowego planu od określenia przedmiotu ustaleń planu we wstępnej fazie procedury uchwalania aktu prawa miejscowego. Według art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zapisy planu stanowią przedmiot uchwały rady gminy o uchwaleniu planu i studium nie może zawierać konkretnych ustaleń planu. W studium powinny zostać określone: zakres ustaleń bądź zmian planu oraz pewne ogólne założenia i zasady. Natomiast konkretyzacja tych ustaleń odbywa się w dalszej fazie prac planistycznych, zgodnie z procedurą ustanowioną w ustawie i przy przestrzeganiu poszczególnych etapów uchwalania planu oraz przy zachowaniu kompetencji organów gminy. Nie jest dopuszczalne, aby zapisy studium zawierały konkretne ustalenia planu miejscowego, przesądzając całkowicie o treści planu, ponieważ to by oznaczało, że rada gminy wykroczyła poza fazę "wstępną" procedury planistycznej. Do istoty studium należy, iż jego treść wyrażana jest w sposób bardziej ogólny, że jest to akt elastyczny, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2008, s. 78 i n.). Przyjęcie odmiennego stanowiska byłoby równoznaczne z zaakceptowaniem nieprzestrzegania etapów stanowienia planu, ustalonej w drodze ustawy procedury i naruszania gwarancji przewidzianych dla podmiotów biorących udział w postępowaniu planistycznym, co w konsekwencji prowadziłoby do zachowań sprzecznych z zasadą państwa prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP.

Zgodnie z obecnym brzmieniem art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych; część tekstowa planu stanowi treść uchwały, zaś część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Treść powyższego przepisu została zmieniona przez art. 1 pkt 6 ustawy z 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2010 r., nr 130, poz. 871). Przed 21 października 2010 r. przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. brzmiał bowiem następująco: "plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu (...)".

Z uwagi na treść art. 4 ust. 2 ustawy nowelizującej, który stanowi, że do planów miejscowych i studiów, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, oraz ze względu na to, iż Rada Miejska Gminy S. uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia zaskarżonego planu podjęła [...] grudnia 2009 r., w rozpatrywanej sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed noweli. Na marginesie warto wskazać na poglądy wyrażone w doktrynie, iż "ostatnia nowelizacja art. 20 ust.1 u.p.z.p. nie przynosi żadnych zmian merytorycznych, albowiem zakazu naruszania ustaleń studium przez projekt planu miejscowego nie da się rozumieć inaczej niż jako wymóg zgodności" (Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Kruś, Prawo zagospodarowania przestrzeni, Warszawa 2012, s. 122).

Zgodnie ze wskazaniami ww. przepisów intertemporalnych, należy zbadać zgodność ustaleń planu miejscowego z zapisami studium. W tym celu konieczne jest nie tylko porównanie tekstu planu z tekstem studium, lecz także odniesienie się do części graficznej tych aktów. Wyjaśnić przy tym trzeba, że rada gminy, uchwalając studium o określonej treści, sama podejmuje decyzję co do zakresu szczegółowości więzi istniejącej między planem miejscowym i studium. Zakres i sposób tego związania zależy od zakresu i szczegółowości ustaleń zawartych w części tekstowej studium, jak też od stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną. Niezależnie od "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i graficzną studium, podstawę stwierdzenia zgodności planu ze studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowią łącznie część tekstowa i część graficzna planu miejscowego i studium (por. wyr. NSA z 9.04.2008 r., II OSK 32/08, ONSAiWSA 2009/4/72).

Z charakteru prawnego studium wynika, iż wskazuje się w nim tylko kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności, zatem zgodność planu ze studium nie polega na powielaniu postanowień studium w projekcie planu. Studium wiąże organy gminy odnośnie ogólnych wytycznych i założeń polityki przestrzennej, więc wymóg zgodności oznacza, że jedynie w takim zakresie ustalenia planu nie mogą naruszać postanowień studium.

Zapisy planu miejscowego są konsekwencją treści studium. Dany obszar gminy może zostać na mocy planu przeznaczony pod zabudowę danego rodzaju, o ile na wcześniejszym etapie procedury planistycznej – tj. w studium – gmina określi ten teren jako przeznaczony pod taką właśnie zabudowę. Uprawnienia płynące z władztwa planistycznego pozwalają gminie na dokonywanie zmian w planie co do dotychczasowego przeznaczenia wskazanych obszarów gminy, lecz zmiana taka może mieć miejsce jedynie w granicach zakreślonych postanowieniami studium. Natomiast w sytuacji zmiany – za pomocą planu miejscowego – przeznaczenia terenów, które do takiej zmiany nie zostały przewidziane w studium, niezbędne byłoby dokonanie przez organy gminy uprzedniej zmiany studium, z zachowaniem trybu jego uchwalania, określonego w art. 27 u.p.z.p.

W rozpatrywanej sprawie Sąd musi zatem rozważyć, czy tereny działek stanowiących własność J. B. i K. B. zostały w studium przeznaczone pod zabudowę. Jeśli jednak z ustaleń studium wynika, iż obszarów tych nie przewidziano pod zabudowę (na co wskazywała Rada Miejska Gminy S., podnosząc argumenty wskazujące na rolę tych terenów – użytki rolne, czyli łąki, pastwiska; sfera szczególnej polityki przestrzennej uwarunkowanej współdziałaniem z Wielkopolskim Parkiem Narodowym; dalej jako "WPN"), to nie można twierdzić, że zakaz zabudowy wprowadzony w planie miejscowym narusza ustalenia studium (powoduje niezgodność aktów planistycznych).

Zaskarżony plan miejscowy obejmuje fragmenty miejscowości [...] i [...] położonych w obrębach geodezyjnych [...], gmina [...]. Obszar objęty planem jest położony częściowo w granicach obszaru Natura 2000 "[...]" [...] i "[...]" [...], jak również częściowo w granicach otuliny WPN (§ 7 ust. 3-5 planu). Przeznaczenia podstawowe, tzn. takie, które powinny przeważać na danym terenie, są następujące: tereny rolnicze, lasy, tereny wód powierzchniowych, tereny zabudowy zagrodowej, tereny zabudowy mieszkaniowej z zielenią urządzoną, tereny dróg publicznych klasy dróg dojazdowych oraz tereny dróg publicznych klasy dróg zbiorczych (§ 9 uchwały). Dla lasu i wód powierzchniowych uchwalono zachowanie dotychczasowego przeznaczenia i użytkowania, zgodnie z przepisami prawa (§§ 23-24), a dla terenów zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej ustalono zachowanie istniejącego wskaźnika intensywności zabudowy oraz minimalną powierzchnię biologicznie czynną 30% (§§ 25-26).

W § 28 kwestionowanej uchwały wprowadzony został zakaz zabudowy na obszarze objętym planem, z zastrzeżeniem § 13 i 29. Zgodnie z treścią § 13 zakazuje się na tym obszarze lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, za wyjątkiem inwestycji infrastrukturalnych celu publicznego, natomiast § 29 wskazuje, iż w odniesieniu do istniejących budynków, zlokalizowanych w granicach terenów 1RM, 2 RM i 1MN/ZP dopuszcza się wyłącznie wykonywanie remontów, bieżącej konserwacji oraz realizację urządzeń budowlanych, niezbędnych do ich prawidłowego funkcjonowania. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że przepis § 29 nie stoi w sprzeczności z treścią § 9 pkt 4 i 5, ustalających przeznaczenie terenów 1RM, 2RM i 1MN/ZP jako terenów zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej, wskazuje bowiem na istniejące zagospodarowanie danego obszaru i jako lex specialis względem § 9, może ograniczać możliwość dalszej jego zabudowy. Należy zwrócić również uwagę na treść § 31 dopuszczającego realizację ścieżek pieszo-rowerowych i obiektów małej architektury wzdłuż pasów drogowych dróg publicznych i wzdłuż duktów leśnych, zgodnie z przepisami prawa i ustaleniami planu, oraz na § 32, ustalający obowiązek zgłaszania obiektów budowlanych o wysokości równej lub większej od 50 m n.p.t. przed wydaniem pozwolenia na budowę do właściwych organów odpowiedzialnych za wojskowy ruch lotniczy.

W ocenie Sądu powyższe uregulowania planu miejscowego są zgodne z ustaleniami studium. Analiza postanowień studium pozwala bowiem na stwierdzenie, że w studium wyznaczone zostały różne kierunki i sposoby zagospodarowania przestrzennego Gminy S., jednakże tereny objęte przedmiotowym planem nie zostały przeznaczone pod zabudowę. Przewidziano bowiem inny sposób ich zagospodarowania.

W tym zakresie należy w pierwszej kolejności podjąć kwestię tradycyjnej zabudowy wsi wielkopolskiej – charakterystycznym dla niej układem jest od wielu wieków zabudowa zwarta. W części C studium, w Rozdziale 1.1. Kierunki w zakresie ochrony środowiska przyrodniczego, znajdują się postanowienia, zgodnie z którymi przy wyznaczaniu terenów budownictwa mieszkaniowego zwrócono szczególną uwagę m.in. na zaakcentowanie charakterystycznych układów przestrzennych wsi oraz lokalizowanie i kształtowanie nowych zespołów zabudowy w sposób nawiązujący do tradycji wsi. Dopuszczalne jest lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej jako funkcji wyodrębnionej na nowych terenach rozwojowych wskazanych w studium, jak i lokalizacja zabudowy uzupełniającej w obrębie obszarów już zurbanizowanych. Jednocześnie jednak studium wskazuje – jako kierunek zagospodarowania przestrzennego gminy – przeciwdziałanie nadmiernemu rozproszeniu zabudowy oraz zrównoważony rozwój. Realizacja tych wskazań jest konieczna, aby gospodarka przestrzenna w gminie była kształtowana w sposób zapewniający ład przestrzenny.

W tym miejscu podkreślić należy, iż studium, właśnie w Rozdziale 1.1 części C, określającym czynniki, na które zwrócono szczególną uwagę przy wyznaczaniu terenów pod zabudowę mieszkaniową, posługuje się kilkukrotnie zwrotami typu: "lokalizacja zabudowy uzupełniającej...", "lokalizowanie i kształtowanie nowych zespołów zabudowy...", "lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej jako funkcji wyodrębnionej na nowych terenach...". Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w sprawie, "lokalizowanie i kształtowanie zabudowy" rozumieć należy szeroko, to znaczy w aspekcie pozytywnym, jak i negatywnym. Lokalizacja polega na rozstrzyganiu o lokalizacji przestrzennej, tj. o możliwości zagospodarowania danego terenu. Pojęcie to może się w związku z tym odnosić zarówno do możliwości tworzenia nowych obiektów budowlanych, jak też do niedopuszczenia do powstawania określonej zabudowy. Analiza użytych w studium sformułowań nie przesądzają zatem sama w sobie o przeznaczeniu terenów pod zabudowę bądź o zakazie takiego zagospodarowania. Konieczna jest całościowa ocena ustaleń aktu planistycznego, w świetle zasad i zamierzeń organów gminy.

Uwzględnić należy zatem także dalsze ustalenia studium, przedstawiające kierunki w zakresie ochrony środowiska kulturowego (Rozdział 1.2 studium). Akt planistyczny powołując się na "liczne ślady wczesnohistorycznego osadnictwa w rejonie [...] oraz bogaty rejestr zabytków kultury polskiej, świadczących o znaczeniu miasta i gminy w regionie historycznej Wielkopolski" wskazuje na obowiązek respektowania zaleceń konserwatorskich dotyczących nie tylko pojedynczych obiektów zabytkowych i zasobów archeologicznych, lecz całych zespołów i układów urbanistycznych. Ochronę tych wartości zapewnić ma przyjęcie kilku fundamentalnych zasad. Działalność inwestycyjna, a także przebudowa, remonty, modernizacje, rozbudowy, rozbiórki obiektów ujętych w wykazie, prace związane z zakłóceniem osi układów urbanistycznych itp. należy każdorazowo uzgadniać z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Na terenie miasta respektowane powinny być reguły ochrony historycznego układu urbanistycznego, a dla zachowania i ochrony zabytkowej zabudowy i układu urbanistycznego centrum miasta, postuluje się sporządzenie planu miejscowego. Studium wskazuje w tym miejscu również na potrzebę kontynuowania procesu rejestrowania i badania istniejących zasobów kultury materialnej, celem stworzenia materiału poglądowego dla analiz i stosowania w realizacji rozwoju przestrzennego gminy (dążenia do ładu przestrzennego) z uwzględnieniem zasad ciągłości historycznej.

Zachowanie tradycyjnych układów przestrzennych odnoszone jest zatem nie tylko do miasta, lecz do całej gminy. Świadczą o tym nie tylko ww. ustalenia studium, lecz również treść Rozdziału 1.3, odnoszącego się do kierunków w zakresie gospodarki przestrzenią. Organ gminy bezpośrednio wskazał tutaj, iż istniejące w gminie osadnictwo wiejskie stanowią wsie sołeckie. Priorytetem w tej strefie jest zachowanie wiejskiego charakteru zabudowy i układu urbanistycznego, charakterystycznych dla zabudowy wiejskiej Wielkopolski. Dla obszaru tego przyjmuje się w związku z tym obowiązek szczególnej dbałości o architekturę i urbanistykę nowo tworzonych zespołów, zarówno zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej. Pierwszorzędnym działaniem ma być przeciwdziałanie realizacji zabudowy rozproszonej na działkach rolnych. Na znaczenie tego postulatu dla ochrony wartościowego krajobrazu kulturowego wskazali także specjaliści z Katedry [...] Uczelni A w uwagach wniesionych do projektu planu, podkreślając, iż "wsie występujące w tej części Wielkopolski od czasów lokacji średniowiecznych miały charakter zwartych skupisk zabudowy. Odchodzenie od takiego utrwalonego historycznie modelu kształtowania układów przestrzennych wsi spowoduje nieodwracalną ich deformację oraz zniszczenie walorów krajobrazu kulturowego".

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, należy uwzględnić fakt, iż J. B. złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki położonej z daleka od zwartego układu zabudowań wsi [...]. Skarżący chciał uzyskać decyzję dla projektowanej budowy siedliska budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczo-inwentarskiego położonego w terenie niezabudowanym, w oddaleniu od jakiejkolwiek innej zabudowy, w dolinie rzeki [...]. W opinii Sądu przewidywanie w planie miejscowym tego rodzaju zagospodarowania (zabudowy) na wskazanych terenach byłoby wbrew ustaleniom studium, dotyczącym tradycji zwartej zabudowy wielkopolskiej wsi. Studium wskazując na priorytet przeciwdziałania rozpraszaniu zabudowy na działkach rolniczych pośrednio już określił kierunki ich zagospodarowania przestrzennego (dążąc do wykluczenia takich działek z zabudowy).

Powyższe zapatrywania Sądu aktualne są również w stosunku do drugiego ze skarżących. Bowiem K. B., właściciel działki nr [...] w [...], dążąc do uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla siedliska rolnego obejmującego budynek mieszkalny wraz z budynkiem gospodarskim, zamierzał zrealizować przedsięwzięcie budowlane, które także powodowałoby naruszenie zwartego układu urbanistycznego wsi. Miejsce położenia planowanej zabudowy nie służyłoby zachowaniu tradycyjnego układu – budynki nie pozostawałyby w istniejącej linii zabudowy, lecz raczej w linii brzegowej Jeziora [...]. Takie ukierunkowanie rozbudowy miejscowości w stronę jeziora naruszałyby jej strukturę przestrzenną. Zgodnie z zapisami studium "nowe tereny budownictwa mieszkaniowego powinny zapewnić wysoką jakość życia mieszkańców, ład przestrzenny oraz wysokie walory estetyczno-krajobrazowe". Niekontrolowana zabudowa wsi w różnych kierunkach z pewnością uniemożliwiłaby realizację przyjętych w studium założeń. Organy gminy, będąc związane ustaleniami studium przy tworzeniu planu miejscowego, zobowiązane są uwzględnić przewidziane w nim wymogi związane z ochroną tradycyjnego układu urbanistycznego wielkopolskiej wsi.

W planowaniu przestrzennym należy też uwzględniać wymogi związane z ochroną środowiska; dotyczy to także gospodarowania wodami i gruntami rolnymi i leśnymi. Zadaniem konkretnych samorządów gminnych jest ustalenie, w jakim zakresie nieruchomości ujęte w planie miejscowym powinny brać pod uwagę wymagania wynikające z ochrony środowiska i ochrony przyrody. Zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w miejscowym planie należy uwzględnić m.in. zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego. Następuje to przede wszystkim w oparciu o formy ochrony przyrody istniejące w danej gminie, lecz możliwe jest dokonanie szerszej analizy występujących na danym terenie zasobów środowiskowych i przyrodniczych (M. Nowak, Sporządzanie i uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Warszawa 2013, s. 35-36).

Dla ustalenia, czy tereny objęte planem miejscowym zostały w studium przeznaczone pod zabudowę, istotne są wyznaczone w studium kierunki ochrony przyrody i rozważenie związanego z tym zagadnienia presji antropogenicznej (tzw. antropopresji, tj. ogółu działań człowieka planowych, jak i przypadkowych, mających wpływ na środowisko przyrodnicze, które mogłyby zagrozić równowadze ekosystemowej; por. wyrok NSA z 21 września 2011 r., II OSK 1261/11). Najpierw zwrócić należy uwagę na zapisy Rozdziału 1.1 części C studium (Kierunki w zakresie ochrony środowiska przyrodniczego). Zgodnie z postanowieniami studium, przy wyznaczaniu terenów budownictwa mieszkaniowego zwrócono szczególną uwagę m.in. też na ochronę środowiska, wyłączenie z zabudowy dolin rzecznych oraz cieków stanowiących lokalne łączniki ekologiczne, obszary stanowiące najlepsze możliwości rozwoju z uwzględnieniem warunków ekofizjograficznych oraz przeciwdziałanie tworzeniu podmiotów gospodarczych mających istotny wpływ na środowisko przyrodnicze, w tym szczególnie ferm wielkotowarowych o produkcji przekraczającej 12,5 tys. jednostek przeliczeniowych. Już w tych zapisach przejawia się specyfika zagospodarowania przestrzennego terenów cennych przyrodniczo. Dalsze ustalenia studium doprecyzowują kształtowanie systemu ekologicznego gminy.

W tym zakresie wskazano, iż ochrona przyrody stanowi integralną część polityki przestrzennej i ekologicznej gminy. Formy ochrony przyrody w gminie obejmują m.in. Wielkopolski Park Narodowy (WPN), wraz z otuliną (zarówno działka nr [...] jak i działka [...] znajdują się w tej otulinie) i obszarami ochrony ścisłej, pomniki przyrody, w tym źródło wodne [...] czy użytki ekologiczne – oczka wodne. Formy te wpisują się częściowo w europejską sieć ekologiczną ECONET oraz tworzoną sieć ekologiczną Natura 2000. Obszar WPN należy do jednych z najmniejszych w skali kraju, w województwie wlkp. ma charakter obszaru węzłowego o najwyższej randze międzynarodowej. Jest wyspowo położony w obrębie aglomeracji Poznania oraz w sąsiedztwie mniejszych jednostek miejskich (jak [...]) otaczających go ze wszystkich stron i chroni liczne zbiorowiska o charakterze naturalnym.

Studium wskazuje, że istnieje potrzeba objęcia działaniami ochronnymi pewnych obszarów i obiektów w gminie, do których należą m.in. WPN (przy czym ochronie podlega tu całość przyrody oraz swoiste cechy krajobrazu, działania na terenie Parku podporządkowane są ochronie przyrody i mają pierwszeństwo przed wszystkimi innymi działaniami), bagna, torfowiska czy oczka wodne (powinny być zachowane w stanie niezmienionym), lasy ochronne (w Gminie S. są to lasy wodochronne), gleby chronione (grunty orne wysokich klas bonitacyjnych II – III ustawowo chronione, winny być pozostawione w użytkowaniu rolniczym), użytki ekologiczne (konieczność zachowania siedlisk marginalnych jako nośników różnorodności krajobrazu), korytarze, łączniki (służą ochronie różnorodności biologicznej i podnoszą wartości estetyczne krajobrazu; ich odpowiednie kształtowanie sprzyja poprawie struktury bilansu wodnego; należy kształtować korytarze ekologiczne, tj. łączniki, pomosty, pomiędzy ekosystemami podobnego typu w celu likwidacji ich izolacji przestrzennej i umożliwienia migracji flory i fauny – wymiany zasobów genowych, a dzięki temu podnoszenia poziomu odporności systemu przyrodniczego na degradacje; należy utrzymywać wokół zbiorników wód stojących oraz wzdłuż cieków trwałe użytki zielone pełniące funkcje barier biogeochemicznych, zakazuje się zrębów drzewostanów dotykających linii brzegowych jezior i rzek, nie wolno niszczyć roślinności strefy litoralu jezior i cieków, ze względu na wysoki udział tej roślinności w procesie biologicznego oczyszczania wód; brzegi jezior powinny być udostępniane dla rekreacji w sposób planowy, wzdłuż dróg należy kształtować zadrzewienie).

Niezwykle ważną rolę odgrywa w planowaniu przestrzennym gminy kwestia ochrony wód. W studium wskazuje się, iż w zakresie wód powierzchniowych należy dążyć do zapewnienia wysokiej jakości wód oraz zwiększenia retencji. Ochroną powinna zostać objęta zlewnia [...] ze względu na ochronę jezior WPN oraz na zasilanie infiltracyjnego ujęcia komunalnego w [...] dla miasta [...]. Na obszarze tym należy doprowadzić rzeki i jeziora do osiągnięcia I i II klasy czystości, a w celu zmniejszenia zanieczyszczeń wód, potrzeba zwrócić uwagę na ochronę jezior, rzek, drobnych cieków, rowów melioracyjnych, małych zbiorników wodnych, a także zadbać o ochronę ekosystemów podmokłych i wilgotnych stanowiących naturalne strefy buforowe dla oczyszczania wód. Dla zachowania jakości krajobrazu, w tym jego stabilizacji i czystości, wymagane jest celowe rozmieszczenie pól uprawnych, łąk, zadrzewień, zalesień, zbiorników wodnych, bagien oraz obszarów zurbanizowanych. Postuluje się, aby ochroną otoczyć istniejące zadrzewienia przydrożne, przywodne i śródpolne.

W świetle powyższych ustaleń studium, Sąd stoi na stanowisku, iż tereny objęte w taki sposób ochroną dla celów przyrodniczych, nie mogą zostać uznane za tereny przeznaczone pod zabudowę. Patrząc na cechy charakterystyczne działek skarżących, można bez wątpliwości zakwalifikować je jako leżące na terenie podlegającym szczególnej ochronie, zgodnie z przytoczonymi powyżej zapisami studium. Świadczy o tym położenie w dolinie rzeki [...] i w bliskiej odległości od Jeziora [...], położenie w otulinie WPN oraz w granicach "[...]" i "[...]", także rola łąk na obszarze gminy jako podmokłych stref buforowych dla oczyszczania wód, zalewanych okresowo przez wody rzeki, cenne zadrzewienie. Warto w szczególności przytoczyć postanowienie studium, według którego "użytki ekologiczne powinny być chronione przed zmianą użytkowania w tym np. osuszaniem, wyrównywaniem, zalesianiem, chronione przed nadmierną antropopresją".

W tym kontekście należy zwrócić uwagę na stanowisko Rady Miejskiej Gminy S., która wskazywała w toku postępowania, iż objęte planem tereny powinny być zachowane w formie obecnej, bo realizują funkcje ekologiczne i środowiskowo-twórcze. Umożliwienie ich zabudowy spowodowałoby zniszczenie cennych siedlisk przyrodniczych oraz miejsc lęgowych i żerowisk dla ptaków wodnych i dzikiej fauny, naruszenie ciągłości łączników i korytarzy ekologicznych, zakłócenie spójności sieci i układów przyrodniczych, zniszczenie walorów krajobrazowych i utrudnienie w korzystaniu turystyczno-rekreacyjnym, w szczególności z okolic pomnika przyrody [...]. Obszar objęty postanowieniami planu położony jest w dolinie rzeki [...] przy jej ujściu do Jeziora [...]. Rzeka ta wraz z jej doliną stanowi bardzo ważny element hydrologiczny łączący kilka jezior, przez które rzeka przepływa: Jezioro [...], Jezioro [...], Jezioro [...] oraz Jezioro [...] (położone na terenie WPN). Rzeka ta wraz z jeziorami i doliną stanowi bardzo ważny element przyrodniczy w mocno przekształconym krajobrazie rolniczym, umożliwiający połączenie terenów przyrodniczych WPN z kompleksami leśnymi położonymi w północno-zachodniej części województwa wielkopolskiego, w tym m.in. z [...] Parkiem Krajobrazowym oraz Puszczą Notecką i doliną Warty. Potwierdzeniem szczególnego znaczenia doliny rzeki [...] jest nadanie jej funkcji regionalnego korytarza ekologicznego w Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Wielkopolskiego.

W ocenie Sądu dla prawidłowego ustalenia przeznaczenia działek objętych zaskarżonym planem nie bez znaczenia są argumenty podnoszone przez specjalistów z Katedry [...] Uczelni A. W uwagach wniesionych do projektu planu zaznaczyli oni m.in., iż "duże spadki terenu w zlewni bezpośredniej Jeziora [...] oraz lokalizacja zabudowań mieszkalnych i gospodarskich wsi [...] i [...] w bezpośrednim sąsiedztwie brzegu jeziora, a także brak kanalizacji sanitarnej i deszczowej w tych miejscowościach powodują, że jezioro jest narażone na bardzo silną antropopresję i duże ładunki zanieczyszczeń (w tym ścieki bytowe i gospodarskie), które spływają z terenów przyległych bezpośrednio do jeziora. Istniejące oczyszczalnie przydomowe nie zapewniają właściwego oczyszczania ścieków. Zły stan ekologiczny Jeziora [...] ogranicza jego przydatność do celów rekreacyjnych i gospodarki rybackiej".

Wskazano zatem na pilną potrzebę podjęcia działań koniecznych dla zapewnienia ochrony i poprawy stanu ekologicznego Jeziora [...], polegających m.in. na utrzymaniu stref buforowych (zwłaszcza trwałych użytków zielonych w bezpośrednim sąsiedztwie jeziora, regularne ich wykaszanie), ochronie powierzchni biologicznie czynnych i ograniczeniu trwałej zabudowy terenu przylegającego do jeziora. "W przypadku powstawania nowych zabudowań mieszkalnych i inwentarskich na terenie objętym konsultowanym projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzeni będą one stanowiły nowe źródła zanieczyszczeń punktowych, stwarzających dodatkowe zagrożenie dla wód powierzchniowych. Utwardzanie powierzchni wykonywane obecnie na znacznych powierzchniach posesji (drogi dojazdowe i podjazdy, podwórza, otoczenie budynków) spowoduje znaczne zmniejszenie powierzchni biologicznie czynnej, pochłaniającej wody opadowe i oczyszczającej je oraz przyczyni się do zwiększenia i przyspieszenia spływu wód opadowych i spływów powierzchniowych z zanieczyszczeń bezpośrednio do rzeki i jeziora. Ewentualna zabudowa podmokłych łąk będzie się wiązała z potrzebą odwadniania tego terenu, co istotnie zmieni warunki wodne i naruszy istniejącą równowagę hydrologiczną, zarówno w jeziorze, jak i na terenach chronionych wokół jeziora, a także będzie pośrednio negatywnie oddziaływać na tereny i ekosystemy wodne położone w dalszym biegu [...], w tym na obszarach chronionych w granicach WPN. Obszar Wielkopolski wyróżnia się najbardziej niekorzystnymi warunkami hydrologicznymi w kraju (m.in. najniższe opady, duże parowanie terenowe, mała retencja glebowa), dlatego ochrona wód powinna być jednym z najważniejszych priorytetów".

"Jedynie skutecznym narzędziem kształtowania terenów dolin rzecznych są opracowywane miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Wydaje się jednak, że z punktu widzenia skuteczności działań mających na celu z jednej strony ochronę, a z drugiej umiejętne kształtowanie przestrzeni w obrębie rzeki jest określenie koniecznego zasięgu planu. W każdym przypadku powinno ono być określone indywidualnie w zależności od uwarunkowań lokalnych, a także idei w zagospodarowaniu otoczenia (...). Obszary dolin rzecznych w strefie miejskiej i podmiejskiej są dzisiaj atrakcyjnym terenem środowiska naturalnego, mającym znaczący wpływ na kształtowanie i jakość struktury funkcjonalno-przestrzennej obszarów zurbanizowanych. Wymagają one jednak szczególnej ochrony, a także perspektywicznej wizji kształtowania ich bezpośredniego otoczenia" (T. Bajwoluk, Problemy funkcjonalne w obszarach dolin rzecznych – strefa miejska i podmiejska, w: Prawne, administracyjne i środowiskowe uwarunkowania zagospodarowania dolin rzecznych, pod red. B. Więzika, Bielsko-Biała 2013). Konkluzje te pozostają w pełni aktualne również w odniesieniu do terenów dolin rzecznych przebiegających przez tereny wiejskie, które choć mniej zurbanizowane, podlegają obecnie coraz silniejszej presji antropologicznej.

Jako że tereny objęte planem znajdują się częściowo w otulinie WPN, bardzo ważna jest przedstawiona w toku procedury planistycznej opinia Dyrekcji WPN, która w piśmie skierowanym do Burmistrza S. (Zn. Spr. [...], pismo z 3 listopada 2011 r.) wskazywała, iż tereny przylegające do jeziora należy pozostawić w dotychczasowym użytkowaniu rolniczym, a tym samym powstrzymać rozprzestrzenianie się okolicznych wsi na nowe wartościowe przyrodniczo i krajobrazowo tereny graniczące z jeziorem. Podkreślono, że szczególną uwagę trzeba zwrócić na tereny zlokalizowane w rejonie Jeziora [...] od strony miejscowości [...], wzdłuż miejscowości [...], tj. obszar łąk i lasów na północ od Jeziora, ponieważ tereny te w części znajdują się w otulinie WPN.

Zasadą sporządzania planu jest również uwzględnienie w toku procedury planistycznej przepisów zawartych w innych (niż tylko u.p.z.p.) źródłach powszechnie obowiązującego prawa. "Wskazać należy, że sama ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stwarza dużych gwarancji ochrony środowiska, ograniczając się przede wszystkim do sygnalizowania ważnej roli ochrony środowiska w procesie planowania przestrzennego. Gwarancje takie w większym zakresie znaleźć się mogą natomiast w innych ustawach. Również w doktrynie zauważa się, że zasada zrównoważonego rozwoju w kontekście ochrony środowiska w planowaniu przestrzennym jest wyrażona przede wszystkim w innych ustawach" (M. Nowak, Sporządzanie i uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Warszawa 2013, s. 38). "W przypadku wymagań ochrony środowiska rekonstrukcję pojęcia oraz uzupełnienie ogólnej dyspozycji zawartej w art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. zapewniają regulacje Prawa ochrony środowiska, (...) określają szczegółowe ustalenia i rozwiązania, które należy uwzględnić w sporządzanych – zgodnie z u.p.z.p. – aktach planistycznych" (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, s. 12).

Na uwagę w tym zakresie zasługuje przepis § 27 planu miejscowego, zgodnie z którym na rysunku planu pokazano granice obszarów: Natura 2000 "[...]" [...], Natura 2000 "[...] [...] oraz otuliny WPN; w granicach tych terenów zagospodarowanie i użytkowanie ustala się zgodnie z ustaleniami planu i przepisami prawa. Gmina jest zobowiązana, aby w procesie planowania miejscowego przestrzegała przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie ze stanowiskiem organu gminy, uwarunkowania te będą wynikać z istnienia tzw. obszarów specjalnych – na których z mocy uregulowań szczególnych obowiązuje szczególny reżim planistyczny dotyczący np. terenów cennych przyrodniczo i krajobrazowo.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy o ochronie przyrody z 16 kwietnia 2004 r. (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 627 z późn. zm., dalej jako u.o.p.) cele ochrony przyrody są realizowane poprzez uwzględnienie wymagań ochrony przyrody w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Na terenie objętym planem znajdują się cenne siedliska przyrodnicze dla roślin i zwierząt, objęte ochroną prawną na podstawie prawa krajowego i europejskiego. Sporne nieruchomości położona są częściowo w granicach obszarów wymienionych w § 27 ust. 1 planu. Obszary Natura 2000 powinny być wolne od swobodnej, dowolnej zabudowy, istnieje obowiązek utrzymania korytarzy ekologicznych (por. art. 29 ust. 9 pkt 2 i art. 29 ust. 8 pkt 3 u.o.p.). Tereny sporne są objęte ochroną w oparciu o zapisy "dyrektywy ptasiej" (Dyrektywa nr 2009/147/WE ws. ochrony dzikiego ptactwa) i "dyrektywy siedliskowej" (Dyrektywa Rady nr 92/43/EWG ws. ochrony siedlisk naturalnych oraz dzikiej fauny i flory).

Trwałe użytki zielone w rynnie Jeziora [...] położone są na glebach pochodzenia organicznego, chronionych na podstawie Ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych 3 lutego 1995 r. (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 z późn. zm.), a ochrona taka polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze, zapobieganiu degradacji i dewastacji (art. 3 tejże ustawy). Tereny spornych nieruchomości mają charakter rolniczy, nie są przeznaczone pod zabudowę, nie było też wcześniejszej zgody na przeznaczenie ich na cele nierolnicze. Na północno-zachodniej krawędzi rynny jeziornej i wzdłuż doliny rzeki [...] występują lasy o statusie ochronnym jako spełniające funkcje glebo- i wodochronne. W lasach dopuszcza się jedynie powstawanie budynków i budowli służących gospodarce leśnej, obronności bezpieczeństwa państwa, oznakowaniu nawigacyjnemu, geodezyjnemu, ochronie zdrowia, urządzenia służące turystyce.

Zgodnie z treścią art. 9 ust. 2 u.p.z.p. burmistrz (wójt, prezydent miasta) sporządza studium, uwzględniając zasady określone w koncepcji zagospodarowania przestrzennego kraju, ustalenia strategii rozwoju i planowania zagospodarowania przestrzennego województwa oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem. Należy podkreślić rolę gminy jako organu, którego zadaniem jest dbałość o ograniczanie i stymulowanie procesu rosnącej antropopresji, przede wszystkim na obszarach szczególnie cennych przyrodniczo bądź w bardzo wysokim stopniu zagrożonym działaniami człowieka. Warto w tym zakresie przytoczyć chociażby fragment treści Uchwały Rady Ministrów z 13 lipca 2010 r. – Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2010-2020: regiony, miasta, obszary wiejskie (M.P. z 2011 r., nr 36, poz. 423), zamieszczonej pod tytułem: "7. Ochrona i racjonalne wykorzystanie zasobów przyrodniczych": "Niekontrolowane procesy urbanizacyjne mogą zagrażać funkcjonalności i spójności wielu cennych ekosystemów, które ukształtowały się i istniały dotychczas w warunkach umiarkowanej antropopresji, głównie ze strony rolnictwa, czy gospodarki leśnej. Jednak nawet w obrębie dużych ośrodków miejskich przetrwały, a nawet rozwijają się tereny przyrodniczo cenne, z których część włączono obecnie do Europejskiej Sieci Ekologicznej NATURA 2000. Konieczne jest ich zachowanie i skuteczna ochrona, zapewniająca trwałość funkcjonowania, i co najmniej utrzymanie obecnego, wysokiego poziomu różnorodności biologicznej. W przypadku planowanych inwestycji będą podejmowane działania zmierzające do uniknięcia konfliktów z obszarami Natura 2000 (między innymi poprzez analizę wielokryterialną inwestycji)".

Uwzględnić należy także Plan Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Wielkopolskiego, przyjęty uchwałą Sejmiku Województwa Wielkopolskiego nr XLVI/690/10 z 26 kwietnia 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. nr 155, poz. 2953). "Plan wskazuje potrzebę stworzenia podstaw prawnych (na szczeblu krajowym, wojewódzkim i lokalnym) dla ochrony dziedzictwa przyrodniczego i zapewnienia prawidłowych powiązań wewnętrznych i zewnętrznych tego systemu (...). Ochroną należy objąć nie tylko elementy środowiska przyrodniczego i kulturowego, które już dziś chronione są na podstawie przepisów szczególnych, ale również te dobra, które wymagają zabezpieczenia przed degradacją, tak by mogły przetrwać i służyć przyszłym pokoleniom. Ich ochrona wymaga bądź poszerzenia obszarów i obiektów chronionych, bądź rozszerzenia i uzupełnienia obowiązujących przepisów lub też objęcia ich ochroną na podstawie specjalnych zapisów w prawie lokalnym" (s. 169 Planu). Wskazuje się także, iż działalność w parkach narodowych powinna być ograniczona do dopuszczonej w planach ochrony, natomiast na obszarach Natura 2000 zabrania się podejmowania działań mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000; zagospodarowanie tych obszarów musi być dostosowane do wymogów planu zadań ochronnych lub planów ochrony tych obszarów (s. 194). Plan ten podkreśla, że naturalny charakter dolin rzek powinien być chroniony przed intensywnym zagospodarowaniem, co pozwoli na ich funkcjonowanie jako korytarzy ekologicznych o szczególnym znaczeniu dla środowiska przyrodniczego oraz że powierzchnia obszarów leśnych nie powinna być umniejszana, szczególnie na obszarach o niskim wskaźniku lesistości (s. 197). Ważną rolę przypisuje się ochronie dziedzictwa kulturowego, a także specyficznego charakteru, krajobrazu i tradycji wielkopolskiej wsi (s. 200), jak też zwiększeniu zdolności do samooczyszczania małych rzek i cieków wodnych poprzez obsadzanie roślinnością, napowietrzanie czy odtwarzanie zabudowy biologicznej stref brzegowych (s. 203).

Ze względu na to, iż planowanie przestrzenne wymaga perspektywicznego podejścia do określania sposobów zagospodarowania przestrzeni, na uwagę zasługuje jeszcze kwestia poruszona w Rozdziale 1.1. studium. Mianowicie wskazano w nim, iż kierunki i zasady ochrony WPN powinny być zgodne z planem ochrony sporządzonym dla Parku wraz z otuliną. Prace nad projektem Planu Ochrony dla Wielkopolskiego Parku Narodowego na lata 2013-2032 oraz projektem Planu Zadań Ochronnych dla Obszaru Natura 2000 "[...]" [...] na lata 2013-2022 toczą się już od kilku lat. Plany w zakresie ochrony WPN dotyczą m.in. zakazu zabudowy gruntów rolnych i ograniczonej zabudowy mieszkaniowej w otulinie. Organ gminy, jako zobowiązany do współpracy z organami WPN i posiadając wiedzę odnośnie toczącej się procedury prawnej, musi uwzględniać przy korzystaniu z przysługującego mu władztwa planistycznego, aby nie podejmować działań, które uniemożliwią w przyszłości realizację tworzonych obecnie unormowań. W przeciwnym razie proces kreowania uregulowań prawnych w tym zakresie traciłby sens. Nadto należy pamiętać, iż projekty planów miejscowych i studiów w części dotyczącej parku narodowego i jego otuliny wymagają, zgodnie z u.o.p., uzgodnienia z dyrektorem parku.

W ocenie Sądu rozstrzygnięcie co do określonego w studium przeznaczenia działek objętych kwestionowanym planem miejscowym wymaga także uwzględnienia zapisów studium dotyczących działalności rolniczej w gminie. W Rozdziale 1.1. części C studium wskazano, iż dla wyznaczania terenów budownictwa mieszkaniowego szczególną uwagę zwrócono m.in. na ochronę i wyłączenie z zainwestowania zwartych kompleksów gleb dobrych kl. III oraz kompleksów leśnych i zadrzewionych. Natomiast w Rozdziale 1.4 – Kierunki w zakresie rolnictwa – przyjęto, że w rozwoju rolnictwa w gminie powinny zostać uwzględnione prawa rynku oraz zasady ochrony przestrzeni produkcyjnej.

Aby zrealizować ten postulat, należy, zgodnie z ustaleniami studium, dążyć do zachowania dwóch stref organizacji produkcji rolniczej (indywidualne gospodarstwa rolne i wielkoobszarowe, o wysokiej organizacji produkcji, gospodarstwa utworzone na bazie dawnych PGR-ów) oraz preferować dla indywidualnych gospodarstw rolnych zasady scalania i powiększania przestrzeni produkcyjnej. Ochronie powinny zostać poddane duże kompleksy rolne, poprzez stworzenie prawa miejscowego oraz dążenie do koncentracji zabudowy wiejskiej; podkreślono ograniczenie możliwości rozpraszania zabudowy na działkach rolniczych do przypadków uzasadnionych przestrzennie, infrastrukturalnie i społecznie. Potrzeba również stworzyć uregulowania prawne poprzez przyjęcie przepisów gminnych określających potrzebę i zasięg produkcyjnej przestrzeni rolniczej oraz zasady ochrony i organizacji produkcji z uwzględnieniem istniejącej specyfiki rolnej na terenie gminy. Wskazano też na potrzebę ograniczenia rozbudowy i tworzenia nowych gospodarstw hodowlanych przekraczających 12,5 tys. jednostek przeliczeniowych, co szczególnie dotyczy terenów atrakcyjnych przyrodniczo i rekreacyjnie.

W kontekście interesu skarżących i kwestionowanej uchwały, na uwagę zasługują przede wszystkim przytoczone ww. postanowienia studium, podkreślające dążenie do koncentracji zabudowy na wsi i redukcję dopuszczalności rozpraszania zabudowy na działkach rolniczych do sytuacji wyjątkowych, szczególnie uzasadnionych. Z zapisów tych jednoznacznie wynika intencja organów gminy do zapewniania zwartej zabudowy poszczególnych wsi – zatem także w aspekcie rolnictwa wyznaczony ogólny kierunek zagospodarowania przestrzennego bynajmniej nie zmierza do przeznaczania przedmiotowych działek (jako rolniczych i umiejscowionych w sposób niepozwalających na koncentrację zabudowy w układzie urbanistycznym wsi) pod zabudowę.

W Rozdziale 1.1. części C studium wskazano także na rolę obszarów stanowiących najlepsze możliwości rozwoju, z uwzględnieniem warunków ekofizjograficznych, jako element istotny przy wyznaczaniu terenów budownictwa mieszkaniowego. Ze studium nie wynika zatem generalny zakaz zabudowy, niemniej jednak, z uwagi na szczególne wartości oraz przyrodnicze walory pewnym obszarom gminy zostało przypisane inne przeznaczenie. Według ustaleń studium "wszystkie wsie na obszarze gminy posiadają potencjalne tereny dla rozwoju mieszkalnictwa. Ograniczenia często wynikają z wysokiej bonitacji gleb kl. III. Wsie wskazane do rozwoju agroturystyki ([...]) powinny być wyposażone w obiekty i urządzenia obsługi turystów oraz dobrze przygotowane pod względem sanitarnym i estetycznym. W związku ze zmianą granic WPN, korzystnym kierunkiem rozwoju mieszkalnictwa dla miasta [...] jest kierunek południowy i wschodni (pn.-wsch. – rejon [...] i [...])". Z powyższych postanowień wynika, że tereny pod zabudowę znajdują się potencjalnie w każdej miejscowości w gminie – a zatem mamy do czynienia tylko z opcjonalnością w tym zakresie, zależną od innych czynników. Stąd możliwe jest wprowadzenie ograniczeń w zabudowie dla pewnych terenów gminy. Dalej natomiast wyrażono myśl, iż [...] są wsią przeznaczoną dla rozwoju agroturystyki. To z kolei uzasadnia wyjątki od zakazu zabudowy, jakie wprowadzone zostały w zaskarżonym miejscowym planie.

Na przytoczenie zasługuje tu fragment uwag wniesionych do projektu planu przez pracowników Katedry [...] Uczelni A. Z ich punktu widzenia "istotą Planu jest decyzja o wyłączeniu spod zabudowy terenu przylegającego do koryta rzeki [...]. Teren ten charakteryzuje się wybitnymi walorami rolniczego krajobrazu, z dużą ilością elementów naturalnych". Teren objęty planem charakteryzuje się wybitnymi walorami krajobrazowymi i przyrodniczymi, w związku z czym od wielu lat cieszy się popularnością wśród społeczności gmin [...] i [...]. Obszar ten stanowi miejsce wypoczynku i rekreacji, a także cel wycieczek pieszych i rowerowych. Dopuszczenie do powstania zabudowy zaburzyłoby ekspozycję krajobrazową, doprowadziłoby do zniszczenia walorów, z których korzystają mieszkańcy obu gmin oraz w znaczący sposób ograniczyłoby dostępność tych terenów.

Według Sądu należy wziąć pod uwagę, iż studium dotyczy obszaru całej gminy, natomiast miejscowy plan obejmuje tylko fragment terenów należących do gminy, co więcej – dotyczy tylko fragmentów miejscowości [...] i [...], a nie całych tych wsi. Jest z pewnością dopuszczalna sytuacja, w której – z uwagi na wartości szczególnie cenne dla władz i mieszkańców gminy – następuje w miejscowym planie, zgodnie z zapisami studium, ograniczenie zabudowy na pewnych terenach gminy. Ani studium, ani plan miejscowy nie wykluczają zabudowy w innych częściach gminy (w innych częściach wsi, nieobjętych planem, tudzież objętych planem nieprzewidującym zakazu zabudowy). W świetle powyższych rozważań niezasadny jest zarzut podniesiony przez radcę prawnego P. F. jako pełnomocnika skarżących (pismo dostarczone do Sądu 23 kwietnia 2015 r.), że możliwość zabudowy została przewidziana w studium. Studium dotyczy obszaru całej gminy i określa kierunki zagospodarowania dla całego jej obszaru. Możliwe jest tworzenie nowej zabudowy, zgodnie z zapisami studium, lecz nie na obszarze całej gminy, lecz tylko na terenach na ten cel przeznaczonych.

W niniejszej sprawie Sąd stoi na stanowisku, iż kwestionowany plan miejscowy jest zgodny ze studium pod kątem wprowadzonego zakazu zabudowy, jak również odnośnie pozostałych postanowień. Należy tu jeszcze wyjaśnić, iż zgodna z ustaleniami studium jest treść §§ 13-20, wskazujących na obowiązki i zakazy służące ochronie środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego; § 21, mającego na celu ochronę archeologicznego dziedzictwa kulturowego; § 27 zakreślającego granice i sposoby ochrony zagospodarowania terenów podlegających ochronie; §30 ustalającego realizację nasadzeń zieleni; §§ 33-35 określających zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej oraz sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów; § 36 ustalającego wysokość stawki procentowej służącej naliczeniu jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości. Sąd nie dopatrzył się też naruszeń dotyczących pozostałych postanowień planu. Zapisy planu miejscowego są zgodne z uwarunkowaniami i kierunkami zagospodarowania przestrzennego wyznaczonymi w studium, w szczególności z niezbędnością działań służących ochronie środowiska naturalnego oraz z celami rekreacyjnymi omawianych terenów.

Działki o nr [...] i nr [...], stanowiące własność – odpowiednio – J. B. i K. B., jako objęte planem miejscowym, zostały objęte zakazem zabudowy. Jako że są to działki dotąd niezabudowane, nie znajdzie względem nich zastosowania wyjątek określony w § 29 uchwały organu gminy. Stan zagospodarowania działek w momencie uchwalania planu miał znaczenie rozstrzygające dla ustalenia ich dalszego przeznaczenia. W ocenie Sądu skarżący, nabywając działki o określonym stanie i przeznaczeniu, nadto położone w rejonie o szczególnych walorach przyrodniczo-krajobrazowych i z tego powodu podlegającym specjalnej ochronie, powinni zdawać sobie sprawę z możliwości ograniczenia ich swobody w dysponowaniu własnością. Tym bardziej, iż z ustaleń studium wynika, że tereny te nie zostały przeznaczone pod zabudowę, lecz z uwagi na tradycyjny układ urbanistyczny wielkopolskiej wsi, konieczność ochrony środowiska i ograniczania antropopresji na terenach podlegających specjalnej ochronie prawnej, a także z uwagi na rolniczy charakter działek, przewidziane zostały inne sposoby ich zagospodarowania. W związku z powyższym Sąd stwierdza, iż nie doszło do naruszenia treści art. 20 ust. 1 i art. 9 ust. 4 u.p.z.p., w kontekście zgodności planu miejscowego z zapisami studium.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że nie doszło także do naruszenia treści art. 17 pkt 4 u.p.z.p., zgodnie z którym burmistrz, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, sporządza projekt planu miejscowego, rozpatrując wnioski, o których mowa w pkt 1 (wnioski do planu, składane po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium), wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. "Przed sporządzeniem projektu planu wójt/burmistrz/prezydent miasta powinien rozpatrzyć złożone wcześniej przez wszystkich zainteresowanych wnioski. W tym kontekście nie ma obowiązku uwzględniania tych wniosków ani udzielania pisemnych na nie odpowiedzi. Brak uwzględnienia wniosku nie powoduje jednocześnie konieczności odnotowywania tego w trakcie dalszej procedury planistycznej (inaczej jest natomiast ze złożonymi później uwagami)" (M. Nowak, Sporządzanie i uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Warszawa 2013, s. 5-6).

Rozpatrując zarzut niezgodności planu miejscowego ze studium, należy także rozważyć zgodność załączników graficznych obu aktów planistycznych, stanowiących integralne ich części. Po pierwsze, należy stwierdzić, iż nie zachodzi sprzeczność pomiędzy częścią tekstową i graficzną studium. Podobnie, porównanie tekstu i rysunku planu miejscowego pozwala stwierdzić zgodność obu części uchwały. W opinii Sądu również załącznik graficzny do planu miejscowego pozostaje w zgodzie z graficzną częścią studium. W szczególności na podkreślenie zasługuje fakt, iż plan miejscowy jako akt o charakterze bardziej szczegółowym, doprecyzowuje ustalenia studium w sposób, który nie narusza zapisów studium. Na załącznikach przedstawiono wymagane elementy m.in. granice terenów objętych planem i obszarów podlegających szczególnej ochronie, linie zabudowy oraz podstawowe przeznaczenie poszczególnych terenów. Wyjaśnić przy tym należy, iż rysunek pełni przede wszystkim rolę służebną względem tekstu planu, pozwalając na odzwierciedlenie przestrzennego zagospodarowania terenu. Technika sporządzania planu miejscowego odpowiadać powinna wymogom określonym w §§ 7-10 rozporządzenia ws. projektu planu, dotyczącym zawartości projektu planu, czytelności techniki graficznej, barwnych oznaczeń graficznych i literowych oraz materiałów planistycznych. Sąd, analizując akta sprawy, nie dopatrzył się w tym zakresie uchybień organu.

W związku z powyższym w ocenie Sądu niezasadne są również zarzuty skarżących, iż naruszone zostały następujące przepisy: art. 14 ust. 2 u.p.z.p. (poprzez nieczytelne wyznaczeniu granic obszaru objętego planem, niepozwalające na jednoznaczne wskazanie terenu objętego opracowaniem); naruszenie art. 65 ust. 2 w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. (poprzez nieuwzględnienie działki nr [...] przy uchwalaniu planu, a wskutek tego zastosowano niewłaściwą skalę zastosowano, mapy), naruszenie art. 16 ust. 1 u.p.z.p. (poprzez wykorzystanie mapy w skali niewłaściwej dla opracowania planu).

Zgodnie z treścią art. 14 ust. 2 u.p.z.p. integralną częścią planu miejscowego jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Zdaniem Sądu zaskarżony plan spełnia standardy wyznaczone w rozporządzeniu ws. projektu planu. Stosownie do treści § 7 plan zawiera wyrys ze studium wraz z oznaczeniem granic obszaru objętego miejscowym planem, granice administracyjne (granice gminy), określenie skali projektu rysunku w formie liczbowej i liniowej, granice obszaru objętego planem, granice i oznaczenia terenów ochronnych (obszar otuliny WPN, "[...]" i "[...]"), linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia, nieprzekraczalne linie zabudowy, oznaczenia terenów rolniczych, lasów, terenów wód powierzchniowych, terenów zabudowy zagrodowej oraz zabudowy mieszkaniowej z zielenią urządzoną, tereny dróg publicznych klasy dróg dojazdowych i tereny dróg publicznych klasy dróg zbiorczych, oznaczenie parku rekreacyjno-turystycznego.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Załączniki do zaskarżonej uchwały zawierają rysunki wykonane w skali 1:5000 (załączniki nr 1.1., 1.2. i 1.3) oraz rysunek w skali 1:1000 (załącznik nr 1.4). Stosownie do treści § 28 planu miejscowego, z zastrzeżeniem § 13 i § 29, ustala się zakaz zabudowy na obszarze objętym planem. Skoro zatem plan sporządzono, aby wprowadzić zakaz zabudowy na całym określonym w nim terenie, gmina mogła zastosować skalę 1:5000, tym bardziej, że wyjątek wyrażony w § 29 dopuszcza jedynie wykonywanie remontów, bieżącej konserwacji oraz realizację urządzeń budowlanych, niezbędnych do ich prawidłowego funkcjonowania. Nie można pominąć faktu, iż załącznik 1.4., na którym przedstawiono tereny zabudowy zagrodowej oraz teren zabudowy mieszkaniowej z zielenią urządzoną, został sporządzony w skali 1:1000, zastosowano więc do niego zasadę ogólną.

Sąd, rozpoznając sprawę, nie stwierdził naruszenia art. 65 ust. 2 w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. (poprzez nieuwzględnienie działki nr [...] przy uchwalaniu planu). Stosownie do treści art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Przepis art. 65 ust. 2 u.p.z.p. wyłącza zastosowanie art. 65 ust. 1 pkt 2 w sytuacji, gdy została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy będzie obowiązywać mimo wejścia w życie miejscowego planu w dwóch sytuacjach: gdy decyzja o warunkach zabudowy określa przeznaczenie terenu w taki sam sposób, jak plan miejscowy oraz kiedy przed uchwaleniem miejscowego planu wydano – w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy – ostateczne pozwolenie na budowę. W sytuacji, gdy w stosunku do jakiejś działki wydana została decyzja o warunkach zabudowy i uchwalono następnie plan, nieuwzględniający owej decyzji, oznaczać to będzie zaktualizowanie obowiązku organu do stwierdzenia wygaśnięcia takiej decyzji, chyba że zajdą przesłanki wyżej opisane, pozwalające na utrzymanie takiej decyzji w mocy mimo niezgodności jej zagospodarowania z przeznaczeniem określonym w planie. O bycie prawnym decyzji zadecyduje to, czy na jej podstawie wydano pozwolenie na budowę, które stało się ostateczne. Działa o nr [...] znajduje się poza terenem objętym planem miejscowym, w związku z czym sytuacja prawna tej nieruchomości nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Gdyby – tak jak chcieliby skarżący – możliwość zabudowy działki nr [...] miała spowodować umożliwienie zabudowy na terenie objętym zaskarżonym planem miejscowym, to w istocie postanowienia studium stałyby się martwe i niemożliwe do zrealizowania. W istocie niemożliwe byłoby uchwalenie jakiegokolwiek planu miejscowego, bowiem przy założeniu, że dopuszczałby zabudowę w zakresie oczekiwanym przez skarżących, z powodu uwzględnienia możliwości zabudowy działki nr [...], zawsze pozostawałby w konflikcie z postanowieniami studium, przedstawionymi szczegółowo w niniejszym uzasadnieniu.

Sąd przyjął stanowisko, iż nie mieli racji skarżący, podnosząc zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z wyrażoną w art. 31 ust. 3 uy zasadniczej zasadą proporcjonalności. Zgodnie z treścią art. 21 ust. 1 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Art. 64 ust. 3 wskazuje, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Natomiast stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Dopuszczalne jest zatem ograniczanie prawa własności, nie jest ono prawem absolutnym. Warunkiem jest spełnienie przesłanek ustawowych. W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia powyższych norm, gdyż ograniczenie w postaci zakazu zabudowy nieruchomości zostało wyrażone w odpowiednim akcie prawnym, nie narusza istoty prawa i jest uzasadnione zarówno koniecznością ochrony środowiska, jak też ochroną wolności i praw innych osób do troski o zachowanie walorów przyrodniczych i korzystania z nich.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, iż ochrona środowiska jest wartością konstytucyjnie chronioną, przede wszystkim w art. 74 ustawy zasadniczej, zgodnie z którym władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom, a ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych. Ponadto, każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska, natomiast władze publiczne wspierają działania obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska.

Zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., w planie miejscowym ustanawia się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Ustalone w miejscowym planie przeznaczenie nieruchomości może zatem skutkować ograniczeniami w zakresie korzystania z niej, w tym ustawa dopuszcza, aby na skutek uchwalenia planu władający gruntami zostali pozbawieni możliwości ich zabudowy.

Uprawnienia właścicielskie obejmują przede wszystkim: możność korzystania z rzeczy, uprawnienie do jej posiadania oraz do rozporządzania nią. Wykonywanie uprawnień właścicielskich ma jednak ściśle wyznaczone granice, tzn. musi się mieścić w granicach określonych przez ustawy, społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa i zasady współżycia społecznego. Za pomocą miejscowego planu organy gminy mogą oddziaływać na dwie pierwsze grupy uprawnień właścicielskich. W świetle art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, w więc źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Rada gminy na podstawie upoważnienia wyrażonego w ustawie i niejako w zastępstwie ustawodawcy wprowadza zatem powszechnie obowiązujące regulacje prawne. Chociaż w sensie formalnym plan miejscowy jest aktem o charakterze podustawowym, to w sensie materialnym jest ustawą, o ile jego regulacje mieszczą się w granicach ustawowego upoważnienia. Przy pomocy miejscowego planu możliwe jest określenie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa własności, jak również wprowadzenie ustawowych – w sensie materialnym – granic swobody w zakresie wykonywania uprawnień właścicielskich w stosunku do nieruchomości (Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Kruś, Prawo zagospodarowania przestrzeni, Warszawa 2012, s. 168-169).

Dalej należy zauważyć, że w sytuacji, gdy pojawiają się tak daleko idące ograniczenia prawa własności nieruchomości, jak faktyczna niemożność sprzedaży nieruchomości, radykalne ograniczenia związane z zagospodarowaniem nieruchomości czy niemożność dokonywania podziałów nieruchomości, to jej właściciel (użytkownik wieczysty) powinien dokonać analizy, czy w sprawie doszło do odpowiedniego wyważenia relacji między interesem prywatnym a społecznym, oraz czy w związku z tym została zachowana zasada proporcjonalności w działaniach gminy związanych z planowaniem przestrzennym (M. Nowak, Sporządzanie i uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Warszawa 2013, s. 31). W przedmiotowej sprawie skarżący podnieśli właśnie ów zarzut nadużycia władztwa planistycznego.

Uprawnienie planistyczne gminy, zwane "władztwem planistycznym" czy też "samodzielnością planistyczną gminy" nie oznacza pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i stąd niezależnie od legalności dokonuje się jego oceny pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień. Natomiast prawo własności korzysta z najdalej idących gwarancji ochrony wynikających z ustaw oraz z Konstytucji, lecz nie jest to prawo nieograniczone i absolutne. Regulacjom przewidującym ochronę prawa własności towarzyszą normy pozwalając na ingerencję w to prawo (np. art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Warto zwrócić uwagę na przepisy ustawowe przewidujące ochronę prawa własności, jak art. 140 Kodeksu cywilnego, stanowiący, że uprawnienia właścicielskie mogą być wykonywane w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego, zatem nie w sposób absolutny. Uwzględniając treść art. 31 ust. 3 Konstytucji należy stwierdzić, iż ingerencja w sferę prawa własności nieruchomości musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów. Wymóg proporcjonalności, czyli zakaz nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności to konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa. Istnieje obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, co ma szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów (wyrok NSA z 3 lipca 2014 r., II OSK 240/13).

W toku procedury planistycznej, gdy mamy do czynienia z wprowadzeniem ograniczenia prawa własności, niezbędne jest zatem rozważenie interesu społecznego i indywidualnego. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, iż organy gminy w przedmiotowej sprawie takiej oceny dokonały. Wynika to z uzasadnienia zajętego przez organ stanowiska odnośnie realizacji zasady zrównoważonego rozwoju i zasady ochrony środowiska; argumenty przytaczane przez organ oraz jego ustosunkowanie się do uwag wnoszonych (przez mieszkańców i różne instytucje) do projektu planu są przekonujące i świadczą o rozważeniu relacji interesu społecznego i jednostkowych interesów skarżących. Warto jeszcze raz w tym miejscu podkreślić, iż studium dotyczy całego obszaru gminy, a miejscowy plan tylko fragmentu, zatem możliwa jest zabudowa działek leżących w innej części miejscowości [...], w sposób zgodny z tradycyjnym układem urbanistycznym wsi i nienaruszający wymogów ochrony środowiska oraz rolniczego charakteru nieruchomości. Zasada proporcjonalności nie jest naruszona przez działanie organu, który z uwagi na chronione wartości zobowiązany jest wyznaczyć granice dopuszczalnej zabudowy terenu.

Na marginesie można dodać, że organom gminy zostały przyznane dalej idące uprawnienia niż wprowadzenie zakazu zabudowy – tzn. możliwe jest tzw. wywłaszczenie planistyczne. Ponadto właścicielowi i użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, który czuje się poszkodowany z powodu skutków uchwalenia planu miejscowego, stosownie do treści art. 36 ust. 1 u.p.z.p., przysługują pewne uprawnienia. W przypadku bowiem uchwalenia bądź zmiany planu utrudniającej bądź uniemożliwiającej korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel (użytkownik wieczysty) może wystąpić do gminy z roszczeniem o odszkodowanie za poniesioną szkodę (rzeczywistą), ewentualnie też wykupienia przez gminę nieruchomości bądź jej części.

Stanowisko gminy w sprawie jest tym bardziej zasadne, iż do podstawowych zasad regulujących zagospodarowaniem przestrzennym są zasady kontynuacji funkcji i dobrego sąsiedztwa. Jeśli natomiast w pobliżu działki nr [...] nie ma innej zabudowy, a planowana zabudowa działki nr [...] nie leży w linii zabudowy, lecz zbliża się do linii brzegowej Jeziora [...], nie można mówić o realizacji ww. reguł. Obowiązującą linię zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się bowiem zasadniczo jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (M. Nowak, Decyzja o warunkach zabudowy i decyzja środowiskowa, Warszawa 2015, s. 31).

W orzecznictwie wskazuje się, że celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, oznaczającego w tym kontekście przede wszystkim zapobieganie rozproszeniu zabudowy; przy czym przyjęcie ładu przestrzennego nie ma prymatu automatycznego nad prawem własności (M. Nowak, Sporządzanie i uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Warszawa 2013, s. 108). Konieczne jest rozważenie interesów obu stron, co w sprawie znalazło odzwierciedlenie. Dla zasady dobrego sąsiedztwa kluczowym jest pojęcie "działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej", a przez termin ten należy rozumieć działkę graniczącą, jak również działki położone w okolicy, tworzące pewną całość urbanistyczną (wyr. NSA z 20 maja 2011 r., II OSK 895/10, niepubl.), przy czym urbanistyczna całość nie może być pojmowana zbyt rozlegle i dla każdego przypadku powinna być określana osobno (wyr. WSA w Krakowie z 5 grudnia 2012 r., IV SA/Kr 1395/12, niepubl.).

W tym miejscu należy odnieść się do innych podnoszonych w toku postępowania administracyjnego argumentów skarżących, mianowicie J. B. wskazywał, iż planowana przez niego zabudowa pozostaje w ścisłym związku z charakterem gruntu wykorzystywanego dla działalności rolniczej, a planowany wypas owiec służy realizacji ochrony przyrody (konieczność wykaszania terenów działki); zgodnie zaś z postanowieniem RDOŚ z [...] października 2009 r. planowana zabudowa nie stoi w sprzeczności z "zasadami ochrony przyrody i środowiska". Natomiast K. B. wskazywał, iż prowadzi gospodarstwo rolne, planował wznieść zabudowania z bali, przyjazne środowisku; nadto RDOŚ w postanowieniu z [...] lutego 2011 r. wskazywał, że przedsięwzięcie to nie pogorszy stanu siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których wyznaczono obszar Natura 2000, nie wpłynie na gatunki, nie pogorszy integralności lub powiązań z innymi obszarami Natura 2000. Argumentacja jest jednak niezasadna, gdyż proponowane działania nie są proporcjonalne do negatywnego wpływu, jaki w świetle przytoczonych ustaleń wyniknąłby z umożliwienia zabudowy na terenach chronionych z powodu ważniejszych wartości. W związku z powyższym Sąd rozstrzygnął, iż nie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności i nadużycia władztwa planistycznego przez gminę.

Niezasadny jest również zarzut podniesiony w piśmie procesowym z 21 kwietnia 2015r. (k.326). W szczególności istnienie "tekstu jednolitego" danego aktu prawa miejscowego lub studium nie musi wynikać z konkretnej uchwały. W przedmiotowej sprawie mimo dokonywanych zmian w studium, w każdym momencie jego obowiązywania możliwe było sporządzenie jego tekstu ujednoliconego, uwzględniającego uchwalone zmiany. W przedmiotowej sprawie na etapie tworzenia planu nie było żadnych wątpliwości na podstawie jakiego "studium" plan miejscowy jest sporządzany. Organy gminy dla celów praktycznych i w celu wykluczenia błędów interpretacyjnych władne są do sporządzania ujednoliconej treści obowiązującego studium.

Zarzut przewlekłości postępowania nie mógł mieć żadnego wpływu na ocenę przedmiotowej sprawy, ponieważ nie miał żadnego wpływu na treść skarżonego aktu. Również kwestie związane z toczącymi się postępowaniami w przedmiocie warunków zabudowy dla działek skarżących pozostawały bez związku z uchwaleniem planu miejscowego. W tamtych postępowaniach skarżącym przysługiwały również środki prawne służące do wykluczenia opieszałości organów. Skoro ostatecznie skarżącym nie udało się doprowadzić do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, z przyczyn wskazanych już w niniejszym uzasadnieniu możliwe było w planie miejscowym wykluczenie zabudowy przedmiotowych działek.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. obie skargi oddalił.