Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt K 29/95
Trybunał Konstytucyjny
Data orzeczenia: 1996-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 72 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 1992 nr 84 poz. 426
law: Ustawa Konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym.
article: art. 67 ust. 2
journal: Dz.U. 1976 nr 7 poz. 36
law: Obwieszczenie Przewodniczącego Rady Państwa z dnia 16 lutego 1976 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uchwalonej przez Sejm Ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r.
article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1994 nr 124 poz. 607
law: Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r.
article: art. 24b ust. 2 i 5, art. 8 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1995 nr 124 poz. 601
law: Ustawa z dnia 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym oraz niektórych innych ustaw.
Teza: 1. a. Art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 124 poz. 601/ jest niezgodny z art. 72 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426; zm. Dz.U. 1995 nr 38 poz. 184 i nr 150 poz. 729/ w związku z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 tejże Ustawy Konstytucyjnej, ponieważ w nadmierny sposób ingeruje w nakaz stabilizacji stanu osobowego rad gmin w okresie kadencji, przez co narusza zasadę kadencyjności składu tych organów; tym samym art. 8 ust. 1 i 2 jest niezgodny z art. 3 ust. 1 powołanych wyżej przepisów konstytucyjnych.

b. Art. 8 ust. 1 i 2 powołanej wyżej ustawy jest zgodny z art. 5, art. 67 ust. 1 i 2 oraz art. 68 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 powołanej wyżej Ustawy Konstytucyjnej.

2. Art. 8 ust. 3 powołanej wyżej ustawy nie jest niezgodny z art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 powołanej wyżej Ustawy Konstytucyjnej.

3. Art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74/ w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 12 powołanej wyżej ustawy z dnia 29 września 1995 r. nie jest niezgodny z art. 71 ust. 4 powołanej wyżej Ustawy Konstytucyjnej.

4. Art. 24a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 13 powołanej wyżej ustawy z dnia 29 września 1995 r. jest zgodny z art. 1, art. 67 ust. 2 i art. 68 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 powołanej wyżej Ustawy Konstytucyjnej.

5. a. Art. 24b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 13 powołanej wyżej ustawy z dnia 29 września 1995 r., w zakresie, w jakim odnosi się do radnych, którzy zostali wybrani przed dniem wejścia w życie tego przepisu, jest niezgodny z art. 72 ust. 1 powołanej wyżej Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. w związku z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 tejże Ustawy Konstytucyjnej, ponieważ w nadmierny sposób ingeruje w nakaz stabilizacji stanu osobowego rad gmin w okresie kadencji, przez co narusza zasadę kadencyjności składu tych organów; tym samym przepis ten we wskazanym wyżej zakresie - jest niezgodny z art. 3 ust. 1 powołanych wyżej przepisów konstytucyjnych.

b. Art. 24b powołanej wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. jest - w pozostałym zakresie - zgodny z art. 72 ust. 1 powołanej wyżej Ustawy Konstytucyjnej oraz z art. 1, art. 67 ust. 2 i art. 68 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 tejże Ustawy Konstytucyjnej.

6. Art. 37b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 18 powołanej wyżej ustawy z dnia 29 września 1995 r. nie jest niezgodny z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 powołanej wyżej Ustawy Konstytucyjnej.

TEZY

1. a. Art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 124 poz. 601/ jest niezgodny z art. 72 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426; zm. Dz.U. 1995 nr 38 poz. 184 i nr 150 poz. 729/ w związku z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 tejże Ustawy Konstytucyjnej, ponieważ w nadmierny sposób ingeruje w nakaz stabilizacji stanu osobowego rad gmin w okresie kadencji, przez co narusza zasadę kadencyjności składu tych organów; tym samym art. 8 ust. 1 i 2 jest niezgodny z art. 3 ust. 1 powołanych wyżej przepisów konstytucyjnych.

b. Art. 8 ust. 1 i 2 powołanej wyżej ustawy jest zgodny z art. 5, art. 67 ust. 1 i 2 oraz art. 68 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 powołanej wyżej Ustawy Konstytucyjnej.

2. Art. 8 ust. 3 powołanej wyżej ustawy nie jest niezgodny z art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 powołanej wyżej Ustawy Konstytucyjnej.

3. Art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74/ w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 12 powołanej wyżej ustawy z dnia 29 września 1995 r. nie jest niezgodny z art. 71 ust. 4 powołanej wyżej Ustawy Konstytucyjnej.

4. Art. 24a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 13 powołanej wyżej ustawy z dnia 29 września 1995 r. jest zgodny z art. 1, art. 67 ust. 2 i art. 68 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 powołanej wyżej Ustawy Konstytucyjnej.

5. a. Art. 24b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 13 powołanej wyżej ustawy z dnia 29 września 1995 r., w zakresie, w jakim odnosi się do radnych, którzy zostali wybrani przed dniem wejścia w życie tego przepisu, jest niezgodny z art. 72 ust. 1 powołanej wyżej Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. w związku z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 tejże Ustawy Konstytucyjnej, ponieważ w nadmierny sposób ingeruje w nakaz stabilizacji stanu osobowego rad gmin w okresie kadencji, przez co narusza zasadę kadencyjności składu tych organów; tym samym przepis ten we wskazanym wyżej zakresie - jest niezgodny z art. 3 ust. 1 powołanych wyżej przepisów konstytucyjnych.

b. Art. 24b powołanej wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. jest - w pozostałym zakresie - zgodny z art. 72 ust. 1 powołanej wyżej Ustawy Konstytucyjnej oraz z art. 1, art. 67 ust. 2 i art. 68 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 tejże Ustawy Konstytucyjnej.

6. Art. 37b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 18 powołanej wyżej ustawy z dnia 29 września 1995 r. nie jest niezgodny z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 powołanej wyżej Ustawy Konstytucyjnej.


UZASADNIENIE

Jednym z istotnym elementów nowelizacji ustawy o samorządzie terytorialnym, dokonanej we wrześniu 1995 r. było wprowadzenie przepisów wykluczających łączenie mandatu radnego piastowaniem stanowisk administracyjnych w ramach gminy. Celem tego rozwiązania było przeciwdziałanie zjawiskom patologicznym i stworzenie niezbędnego dystansu pomiędzy organami stanowiącymi i wykonawczymi w gminie. W szczególności nowy art. 24a ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym zakazuje nawiązywania stosunku pracy w urzędzie gminy /gminnej jednostce organizacyjnej/ z radnym, który w tej gminie piastuje mandat, a nawiązanie takiego stosunku pracy uznaje za równoznaczny ze zrzeczeniem się mandatu /art. 24a ust. 5/. Z kolei art. 24b ustawy o samorządzie terytorialnym zakazuje /ust. 1/, by osoba wybrana na radnego wykonywała stosunek pracy w urzędzie gminy, w której uzyskała mandat lub wykonywała funkcje kierownika w jednostce organizacyjnej tej gminy. Wybór na radnego zobowiązuje taką osobę do zwrócenia się udzielenie mu urlopu bezpłatnego, urlop ten obejmuje okres sprawowania mandatu i okres 3 miesięcy po wygaśnięciu mandatu /art. 24b ust. 2/, a niezłożenie wniosku o urlop bezpłatny jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu /art. 24b ust. 5/.

Trybunał Konstytucyjny uważa, że powyższe przepisy należy interpretować na tle ogólnej normy art. 2 Małej Konstytucji, który odnosi do wskazanych w nim podmiotów zakaz pełnienia działalności nie dającej się pogodzić ze sprawowaniem urzędu, mandatu lub funkcji.

Wprawdzie zakres podmiotowy art. 2 nie obejmuje bezpośrednio radnych /bo nie są to osoby "określone w ustawie konstytucyjnej"/, ale ujęcia tego przepisu nie można traktować enumeratywnie i uznawać, iż wyklucza on odniesienie powyższego zakazu do innych osób, sprawujących mandat, urząd lub funkcję publiczną.

Art. 2 należy rozumieć jako ustalenie pewnej ogólnej zasady oraz jako zobowiązanie ustawodawcy zwykłego do jej odniesienia do piastunów tych urzędów, stanowisk czy mandatów, które są wyraźnie określone w normach o randze konstytucyjnej. Co do pozostałych urzędów, stanowisk i mandatów ustawodawca zwykły zachowuje swobodę decyzji, czy i w jakim zakresie ustanawiać ograniczenia o podobnym charakterze. Jak też wiadomo, ustawa z dnia 5 czerwca 1992 o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne /Dz.U. nr 56 poz. 274/ objęła swym zakresem przedmiotowym także radnych. Na tle unormowań tej ustawy Trybunał Konstytucyjny podkreślił znaczenie mandatu przedstawicielskiego "jako dobrowolnej służby publicznej, polegającej m.in. na przyjęciu przez mandatariusza dodatkowych obowiązków, od których wolni są pozostali obywatele" /uchwała z dnia 13 kwietnia 1994  W 2/94 - OTK 1994 cz. I. poz.  /.

Ustawodawca może więc nakładać na radnych różnego rodzaju ograniczenia odniesieniu do ich działalności zawodowej, pod warunkiem, że ograniczenia te pozostawać będą w racjonalnym związku z interesem publicznym, któremu mają służyć i że zakres tych ograniczeń pozostanie współmierny do rangi tego interesu. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że do oceny owej racjonalności i współmierności jest w pierwszym rzędzie powołany ustawodawca, a ingerencja Trybunału dopuszczalna jest dopiero, gdy "ustawodawca przekroczy zakres swej swobody regulacyjnej w sposób na tyle drastyczny, że naruszenie klauzul konstytucyjnych stanie się ewidentne" /orzeczenie z dnia 26 kwietnia 1995 r. K 11/94 - OTK 1995 cz. I poz. /.

Interes publiczny, którego realizacji mają służyć "antykorupcyjne przepisy" z art. 24a i 24b ustawy o samorządzie terytorialnym polega na "zapobieżeniu angażowania się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet (...) organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania" /W 2/94/.

Trybunał Konstytucyjny jest zdania, że wprowadzenie zakazu łączenia mandatu radnego z zatrudnieniem w ramach systemu organizacyjnego gminy pozostaje w racjonalnym związku z tym interesem publicznym i ma charakter współmierny do rangi tego interesu.

Wprawdzie do ustroju organów samorządu terytorialnego nie ma zastosowania zasada podziału władz, o której mowa w art.1 Małej Konstytucji /tak orzeczenie z dnia 23 października 1995 K 4/95 - OTK 1995 cz. II poz.   /, to jednak w żadnym razie nie zakazuje to ustawodawcy zwykłemu przyjmowania rozwiązań mających na celu zachowanie dystansu personalnego między organami stanowiącymi /a więc i kontrolującymi/, a aparatem wykonawczym.

Nie sprzeciwia się to zasadzie równości obywatela wobec prawa /art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych/, bo zasada ta nie sprzeciwia się różnemu traktowaniu przez prawo różnych podmiotów /tak ostatnio orzeczenie z 28 listopada 1995 K 17/95 - OTK 1995 cz II poz.    /. Fakt piastowania mandatu radnego ma - w kontekście omawianych tu uregulowań - dostatecznie relewantny charakter, by uzasadniać odrębne traktowanie radnych od innych obywateli. Problemy na tle zasadzie równości mogłyby się pojawić dopiero wówczas, gdyby ustawodawca wprowadził zróżnicowanie wewnętrzne wśród radnych. Nie można natomiast, tak jak czyni to jeden z Wnioskodawców - przyrównywać w tym zakresie sytuacji radnych i posłów, bo organy, do których oni przynależą mają odrębny charakter konstytucyjny.

Nie sprzeciwia się to też konstytucyjnemu prawu do pracy /art. 68 przepisów konstytucyjnych/, bo prawa tego nie można rozumieć w sposób absolutny. Tak jak mogą istnieć zawody, czy stanowiska pracy, których łączenia może zakazywać ustawodawca, tak też przyjęcie mandatu przedstawicielskiego może rzutować ograniczająco na swobodę wyboru czy zachowania miejsca pracy. Sprawowanie mandatu radnego nie ma charakteru obowiązkowego i dopóki ustawodawca pozostawia zainteresowanemu swobodę wyboru między mandatem a zatrudnieniem /i - co więcej, ustanawia domniemanie wygaśnięcia mandatu, a nie utraty zatrudnienia w razie bezczynności zainteresowanego/ nie można mówić o naruszeniu prawa do pracy. Bez znaczenia jest z tego punktu widzenia argument /podniesiony przez Radę Miejską w Mosinie/, że powyższe zakazy odnoszą się także do radnych bezrobotnych, którzy zamierzaliby nawiązać stosunek pracy z urzędem gminy w ramach robót publicznych i prac interwencyjnych. Także w takich sytuacjach mogłyby przecież powstawać podejrzenia stronniczości i nieuzasadnionego uprzywilejowania. Naruszenia prawa do pracy nie można się też dopatrzeć w tych postanowieniach art. 24b ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym, które okres urlopu bezpłatnego wydłużają na trzy miesiące po wygaśnięciu mandatu.

Nie wydaje się, by nadawanie temu terminowi charakteru obligatoryjnego było jedynie dopuszczalną interpretacją tego przepisu, który trzeba też widzieć od strony gwarancyjnej, jako zapewnienie byłemu radnemu możliwości zorientowania się w innych możliwościach na rynku pracy. Podobne rozumienie tego przepisu zaprezentował Prokurator Generalny.

Gros zarzutów stawianych przez Wnioskodawcom wiąże się z analizą sytuacji prawnej poszczególnych radnych i opiera się - generalnie rzecz biorąc - na tezie, iż ustawodawca nie może w trakcie kadencji modyfikować tej sytuacji w sposób niekorzystny dla adresatów nowego przepisu. Ta linia argumentacji prowadzi do powoływania się na zasadę państwa prawnego ze wszystkimi jej konsekwencjami /zakaz działania prawa wstecz, zakaz ingerowania w prawa nabyte, nakaz ustanowienia odpowiedniego okresu dostosowawczego, zasada stabilności prawa itp/. Trybunał Konstytucyjny nie podziela tej argumentacji.

Linia orzecznictwa Trybunału dotycząca ograniczeń, jakie wynikają dla ustawodawcy z zasady państwa prawnego jest już ustabilizowana i zasługuje na pełną aprobatę. Dotyczy ona jednak sytuacji, gdy adresatem nowych uregulowań jest obywatel /podmiot podobny/ występujący jako indywidualny uczestnik obrotu prawnego i stosunków w nim zachodzących. Badane tu przepisy odnoszą się natomiast do stosunku specyficznego, bo dotyczącego piastowania mandatu w organie przedstawicielskim. Mandat ten jest nabywany w sposób specyficzny, bo w drodze wyborów, a jego piastowania nie da się utożsamić - jak chcieliby niektórzy Wnioskodawcy - ze słusznie nabytym prawem podmiotowym odnoszącym się do całego okresu kadencji.

Prawo do zajmowania urzędu, stanowiska lub mandatu w organach władzy publicznej nie stanowi "prawa nabytego" w rozumieniu odnoszącym się do sfery prawa cywilnego, administracyjnego czy ubezpieczeń społecznych i nie można tu mechanicznie stosować zakazów i nakazów odnoszących się do tych sfer. Innymi słowy, swoboda ustawodawcy w ingerowaniu w sytuację prawnego radnego w okresie kadencji jest znacznie większa, bo wynika ona z publiczno-prawnego charakteru samej funkcji radnego. Podobnie odnieść się należy do argumentów powołujących zasady zaufania obywatela do państwa, stabilności prawa itp. Ustawodawca może przewidywać różne sytuacje, gdy mandat radnego ustanie przed upływem kadencji /zmiany podziału terytorialnego, odwołanie rady przez wyborców, rozwiązanie rady gminy/ i rozbudowa tego katalogu nawet w trakcie kadencji nie staje się automatycznie sprzeczna z konstytucją.

Trybunał Konstytucyjny nie uważa też, by kwestionowana regulacja naruszała zakaz działania prawa wstecz. Nowo ustanowione normy nie są bowiem stosowane do zdarzeń zaistniałych przed ich wejściem w życie, a tylko - w sposób prospektywny - modyfikują sytuację podmiotów, których sytuacja prawna była odmienna w świetle starych przepisów. Nowa regulacja nie zmienia bowiem niczego wstecz, nie ingeruje w już skonsumowane sytuacje łączenia mandatu z zatrudnieniem w systemie organizacyjnym gminy, a jedynie wprowadza zmianę na przyszłość, w odniesieniu do pozostającego okresu kadencji. Nie ma więc mowy o retroaktywności nowej regulacji /tak np. orzeczenie z 22 sierpnia 1990 K 7/90 - OTK 1990 poz.   / i także z tego punktu widzenia nie można mówić o naruszeniu art.1 przepisów konstytucyjnych. Trybunał zgadza się w tym zakresie ze stanowiskiem Prokuratora Generalnego.

Dopuszczalność odniesienia nowo ustanowionych ograniczeń do radnych bieżącej kadencji musi być też rozważana z punktu widzenia charakteru ustrojowego rady gminy. Art. 72 ust. 1 określając zasady prawa wyborczego do organów stanowiących samorządu terytorialnego daje wyraz zasadzie wybieralności, a więc i - kadencyjności tych organów. Wprawdzie przepisy konstytucyjne nie regulują czasokresu kadencji rad gmin, ale nie ulega wątpliwości, że ich kadencyjny charakter jest oczywistą konsekwencją ich wybieralności, można go więc uznać za konstytucyjnie konieczną cechę tych organów. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego kadencyjność oznacza zaś nie tylko nadanie pełnomocnictwom danego organu z góry znanych ram czasowych, ale oznacza też nakaz stabilizacji składu personalnego tego organu w ramach kadencji.

Innymi słowy, sytuacje w których skład personalny organu wybieralnego /kadencyjnego/ ulega zmianom w okresie kadencji należy traktować jako wyjątki. Powyższa zasada nabiera dodatkowej wyrazistości w odniesieniu do tych organów, których wybór dokonywany jest bezpośrednio przez wyborców. Ogólne konsekwencje zasady kadencyjności splatają się wówczas z obowiązkiem szanowania woli wyborców wyrażonej w demokratycznym akcie głosowania. Ma to szczególne znaczenie, gdy opróżnione w trakcie kadencji mandaty są obsadzane w innym trybie niż wybory powszechne.

Z tego punktu widzenia rysuje się też bezpośredni związek stabilizacji składu organu kadencyjnego z ogólną zasadą państwa demokratycznego /art. 1 przepisów konstytucyjnych/.

Art. 72 ust. 1 Małej Konstytucji w powiązaniu z art. 1 przepisów konstytucyjnych nakazują zapewnienie radom gminy stabilizacji personalnej w okresie kadencji. Choć stabilizacja ta nie może mieć charakteru absolutnego, to jednak dla interpretacji postanowień ingerujących w tę stabilizację należy stosować reguły interpretacji wyjątków. Z tego punktu widzenia regulacje przyjęte w art. 8 ustawy z dnia 29 września 1995 r. budzą poważne zastrzeżenia konstytucyjne. Ich zastosowanie oznaczać bowiem będzie postawienie wielu radnych przed alternatywą przerwania pracy bądź rezygnacji z mandatu. Jak nie bez racji wskazują Wnioskodawcy, najbardziej prawdopodobnym efektem będzie złożenie mandatów. To doprowadzi do konieczności uzupełniania składu rad, bądź w procedurze wyborów uzupełniających /co nie zmieni demokratycznej legitymacji tak przekształconej rady/ bądź w procedurze wstąpienia następnego kandydata z listy /co może budzić istotne zastrzeżenia, bo tą drogą mandaty zyskają kandydaci, którzy nie otrzymali poparcia w wyborach/. Efektem może być wypaczenie woli wyborców, którzy głosując na osoby zatrudnione w strukturze organizacyjnej gminy dawali wyraz zaufaniu do tych osób i uznawali, że nie stoi to na przeszkodzie w uzyskaniu mandatu.

Niesporny jest tym samym fakt, że nowe przepisy ingerują w stabilność personalnych urzędujących rad. Jeżeli zaś dodać do tego, że ingerencja ta dotyczy znacznej grupy radnych /Biuro Orzecznictwa TK ustaliło, iż chodzi o 4017 radnych/, to staje się ona - w przekonaniu Trybunału Konstytucyjnego - nadmierna, bo całkowicie niewspółmierna do rangi interesu publicznego, który ma być w ten sposób chroniony. W postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym nie wykazano bowiem, by sytuacja w gminach uległa tak drastycznie niekorzystnej ewolucji od czasu ostatnich wyborów, by konieczna była natychmiastowa ingerencja ustawodawcy. Z tych względów Trybunał uznaje art. 8 ust. 1 i 2 za sprzeczne ze wskazanymi wyżej przepisami konstytucji.

Tym samym, art. 8 ust. 1 i 2 są też sprzeczne z art. 3 przepisów konstytucyjnych. Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje wcześniej wyrażone stanowisko, że art. 3 przepisów konstytucyjnych nakłada na organy ustawodawcze obowiązek formułowania przepisów w stanowionych ustawach w zgodności z przepisami konstytucji /zob. orzeczenia TK w sprawie K 15/91 - OTK 1992 cz. I poz. 8 oraz P 1/95 i K 9/95/. Uchwalając zakwestionowane przepisy o treści niezgodnej z konstytucją ustawodawca powyższego konstytucyjnego obowiązku nie dopełnił.

Powyższa konkluzja pozwala Trybunałowi Konstytucyjnemu na zrezygnowanie z dalszej analizy art. 8 ust. 2, który w znacznym stopniu pozostaje identyczny treściowo z art. 24b ust.4 ustawy o samorządzie terytorialnym. Nie można jednak powstrzymać się od uwagi, że w stosowaniu tych przepisów mogą powstawać nieprawidłowości, polegające np. na stałym tworzeniu przez gminę nowych jednostek organizacyjnych, co stale będzie uruchamiało bieg 6-miesięcznego terminu dla dokonania wyboru pomiędzy zatrudnieniem a mandatem.

Trybunał Konstytucyjny nie widzi podstaw do uznania niezgodności art. 8 ust. 1 i 2 z innymi przepisami konstytucyjnymi powołanymi przez niektórych Wnioskodawców. Nie ma w szczególności podstaw do traktowania tej regulacji jako ograniczenia biernego prawa wyborczego i stawiania zarzutu, iż narusza to zasadę powszechności prawa wyborczego wyrażoną w art. 72 ust. 1 Małej Konstytucji. Omawiane przepisy nie pozbawiają bowiem nikogo praw wyborczych, a tylko ustanawiają obowiązek dokonania wyboru pomiędzy piastowaniem mandatu a wykonywaniem określonego zatrudnienia. Nie ustanowiono tu zakazu kandydowania, bo decyzja podjęta być musi dopiero po wyborze. Nie mamy tu więc do czynienia z instytucją niewybieralności /co oznaczałoby ograniczenie powszechności biernego prawa wyborczego/, a z instytucją niepołączalności, która ma zupełnie inny charakter. Tym samym odpada też zarzut naruszenia rozwojowego charakteru praw i wolności obywateli /art. 67 ust. 1 przepisów konstytucyjnych/, zresztą z tego przepisu nie jest łatwo wyodrębnić samoistne konsekwencje prawne. Bez rozpoznania należy natomiast pozostawić zarzut jednego z Wnioskodawców, iż art. 8 ust. 1 i 2 naruszają przepis art. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. - Ordynacja Wyborczej do rad gmin. Trybunał Konstytucyjny nie bada bowiem sprzeczności pomiędzy aktami o tej samej mocy prawnej; rozwiązywanie tych kwestii następuje w oparciu o ogólne reguły wykładni prawa.

Nie ma podstaw do powoływania art. 5 przepisów konstytucyjnych, bo odnosi się on do przedmiotowego zakresu działania samorządu terytorialnego /sumę jego kompetencji musi gwarantować jego "udział w sprawowaniu władzy"/, a nie do sposobu zorganizowania organów na samorząd ten się składających. Nie ma podstaw do kwestionowania zgodności art. 8 ust. 1 i 2 z zasadą równości wobec prawa /art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych/ ani z prawem do pracy /art. 68 przepisów konstytucyjnych/ - wchodzą tu w grę te same argumenty, które nie pozwoliły na uznanie sprzeczności art. 24a i art. 24b z tymi przepisami.

Trybunał Konstytucyjny rozważył następnie zarzut sprzeczności art. 8 ust. 3 ustawy z 29 września 1995 r. z konstytucyjną zasadą równości, wyrażoną w art. 67 ust. 2 przepisów utrzymanych w mocy.  Art. 8 ust. 3 wprowadził zróżnicowanie sytuacji prawnych radnych, w zależności od tego, czy należą do rady gminy Warszawa-Centrum czy też do rad innych gmin, przewidując, że w bieżącej kadencji zakazy wynikające z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1995 r. oraz z art. 24b ustawy o samorządzie terytorialnym. nie odnoszą się do tych radnych gminy Warszawa-Centrum, którzy są członkami zarządu dzielnicy w tej gminie. Klasa "radnych" jest na tyle jednolita treściowo, że ich sytuację można oceniać na podstawie art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych. Tym samym, może wydawać się, że art. 8 ust. 3 wprowadził uprzywilejowanie sytuacji radnych gminy Warszawa-Centrum w porównaniu z radnymi innych rad. Trafnie jednak podnosi Prokurator Generalny, że odrębność sytuacji prawnej radnych gminy Warszawa-Centrum wynika z odrębności ustroju tej gminy, określanego postanowieniami ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju m.st. Warszawy. Jak wiadomo, ustawa ta przewiduje podział gminy Warszawa-Centrum na dzielnice. Art. 28 ust. 3 i 6 tej ustawy stanowi, że członkowie zarządów dzielnic są powoływani przez radę dzielnicy, co odróżnia ich sytuację prawną od członków zarządów gmin /w tym także gminy Warszawa-Centrum/, którzy - z mocy art. 28 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym są wybierani przez radę gminy.

Nowy art. 24a ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym nie odnosi ustanowionych w nim zakazów do radnych wybranych do zarządu gminy, z którymi stosunek pracy nawiązywany jest w drodze wyboru. Członkowie zarządów dzielnic w gminie Warszawa-Centrum nie mogą jednak korzystać z tego przepisu, bo z nimi stosunek pracy jest nawiązywany w drodze powołania.

Art. 8 ust. 3 można więc traktować jako próbę - zresztą tylko tymczasową - zrównania sytuacji prawnej radnych, którzy są członkami zarządów dzielnic w gminie Warszawa-Centrum z sytuacja prawną radnych, którzy są członkami zarządów gmin. Taka była też intencja ustawodawcy /Sprawozdanie Stenograficzne z 57 posiedzenia Sejmu w dniach 24 i 25 sierpnia 1995 str. 55/. Trybunał Konstytucyjny uważa, że nie stanowi to naruszenia zasady równości.

Trybunał Konstytucyjny rozważył następnie zarzut jednego z Wnioskodawców odnoszący się do art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym. Przepis ten wskazał na możliwość tworzenia klubów radnych, działających na zasadach określonych w statucie gminy. W przekonaniu Wnioskodawcy wprowadzenie tego przepisu należy rozumieć jako "pośrednią afirmację" orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, które kwestionuje możliwość kształtowania struktur wewnętrznych samorządu terytorialnego innych, niż określone expressis verbis w ustawie o samorządzie terytorialnym /zob. np. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1995 r. II SA 1682/94 - ONSA 1995 nr 4 poz. 186/.

Wprowadzenie szczególnego przepisu dotyczącego klubów da bowiem podstawę do rozumowania a contrario i do stwierdzenia, że brak przepisów pozwalających na tworzenie innych organów wewnętrznych rad gmin równoznaczny jest z zakazem takiego tworzenia.

Trybunał Konstytucyjny nie podzielił argumentacji Wnioskodawcy z powodów następujących.

Po pierwsze, przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny jest treść przepisu, tak jak została ona w nim wyrażona. Wskazanie możliwości tworzenia klubów radnych w żaden sposób nie sprzeciwia się konstytucji, przeciwnie - służy realizacji jej przepisów.

Po drugie, problem tworzenia klubów /w każdym razie jeżeli rozumieć je jako formy politycznej organizacji radnych/ należy rozważać na tle wolności działania partii politycznych /art. 4 ust. 1 przepisów konstytucyjnych/. Z tego punktu widzenia wskazanie instytucji klubów w art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym ma jedynie walor potwierdzający konstytucyjne prawo partii politycznych do tworzenia swych organizacji w radach gmin, natomiast zakaz tworzenia klubów /czy ustanowienie nadmiernych ograniczeń dla ich działalności/ byłoby sprzeczne z konstytucją /zob. odnośnie parlamentu - orzeczenie z dnia 26 stycznia 1993 r. U 10/92 - OTK 1993 cz. I poz. 6/. Tego typu konstytucyjne nakazy czy zakazy nie odnoszą się zaś do uregulowania wewnętrznych organów rady gminy.

Po trzecie, orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego /którego autorytet jest w pełni uznawany i szanowany przez Trybunał Konstytucyjny/ odnosiło się do problemu tworzenia w ramach rady innych jej organów. Klub radnych nie jest organem rady, a stanowi formę organizacji radnych, jak można przypuszczać zorientowanej przede wszystkim na strukturę polityczną.

Jest to więc zupełnie inna płaszczyzna funkcjonowania rady i nie można przypuszczać, by sposób ustawowej regulacji klubów radnych mógł rzutować na sposób ustawowej regulacji wewnętrznych organów rady. Z treści art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym żadne zaś zakazy czy nakazy dotyczące tej regulacji bezpośrednio nie wynikają.

Art. 71 ust. 4 Małej Konstytucji /a także art. 6 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego/ gwarantują jednostkom samorządu terytorialnego swobodę określania - w granicach ustaw - swoich struktur wewnętrznych. Przepis ustawy uznający możliwość tworzenia klubów radnych nie ogranicza w niczym tej swobody.

Trybunał Konstytucyjny rozważył wreszcie zarzut jednego z Wnioskodawców, iż nowy art. 37b ustawy o samorządzie terytorialnym jest sprzeczny z art. 7 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, a tym samym narusza art. 1 przepisów konstytucyjnych, bo z zasady państwa prawnego wynika obowiązek ustawodawcy poszanowania obowiązujących umów międzynarodowych. Trybunał nie widzi tu potrzeby zajmowania generalnego stanowiska i stwierdza, że choć Karta została ratyfikowana przez Polskę /Oświadczenie Rządowe z dnia 14 lipca 1994 r. - Dz.U. nr 124 poz. 608/, stanowi więc integralny element systemu prawa polskiego i przysługuje jej przymiot bezpośredniego obowiązywania i stosowania, to jednak Karta jest umową międzynarodową ratyfikowaną bez uprzedniego upoważnienia ustawowego. Nadaje jej to słabszą pozycję względem ustawodawstwa krajowego, niż umów ratyfikowanych z upoważnienia parlamentu /zob. orzeczenie z dnia 23 października 1995 r. K 4/95 - OTK 1995 cz. II poz.   /. Z tego względu nie można więc przyjąć, by Karcie przysługiwało pierwszeństwo wobec ustawodawstwa krajowego.

Stosownie do art.1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym orzekanie o zgodności ustaw z umowami międzynarodowymi nie należy do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego /tak ostatnio - orzeczenie z dnia 17 października 1995 K 10/95 - OTK 1995 cz. II poz.   i powołane wyżej orzeczenie K 4/95/ i z tego względu należało zarzut Wnioskodawcy pozostawić bez dalszego biegu.