Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1624/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1 i 3 , art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d, ust. 1 pkt 5 i 9; Dz.U. Nr 80 poz. 717, Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym art. 1 ust. 2, art. 3 pkt 1 i 3, art. 4 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 2 pkt 9, art. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Jerzy Bujko Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 27 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Wasilkowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 30/11 w sprawie ze skargi Rady Miejskiej w Wasilkowie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 30/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Rady Miejskiej w Wasilkowie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia [...] listopada 2010r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] listopada 2010r. Wojewoda Podlaski, na podstawie art. 91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm. zwana dalej u.s.g.), stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia [...] września 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu części miasta Wasilków - budowa cmentarza w Świętej Wodzie. W uzasadnieniu organ nadzoru podniósł, iż w wyniku analizy przedmiotowej uchwały stwierdzono istotne naruszenia prawa, wynikające z błędnej interpretacji i zastosowania przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. z 1959r., nr 52, poz. 315 dalej zwane "rozporządzeniem"). Organ przywołując treść § 3 ust. 1 oraz § 7 rozporządzenia wyjaśnił, że cmentarz w Świętej Wodzie jest cmentarzem nowozakładanym, a jego lokalizacja powoduje ograniczenia w zakresie dopuszczalnych warunków zabudowy i zagospodarowania terenów sąsiedzkich. Organ stwierdził, że w kontrolowanej uchwale (w tekście i załączniku graficznym) brak jest jakiegokolwiek odniesienia do tej kwestii, a przyjęte granice planu miejscowego uwzględniają jedynie obszar samego cmentarza bez sfery ochrony sanitarnej, będącej w istocie jego integralną częścią. Dalej organ nadzoru podkreślił, że przy ustalaniu granic planu zastosowanie mają przepisy m.in. art. 1, art. 14 i art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p."). Wyłączenie strefy ochrony sanitarnej cmentarza z planu miejscowego (tj. z obszaru objętego tym planem) stanowi naruszenie przepisów art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., który nakazuje obligatoryjnie określić w planie miejscowym szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu. Powołując się na ustawowy obowiązek wyznaczenia stref, które wykraczają swoim zasięgiem poza granice opracowania planu, organ nadzoru stwierdził, że w przedmiotowej sprawie konieczna jest zmiana granic opracowania planu, tak, by strefy ochronne zawierały się w nowych granicach opracowania. Za istotne naruszenie prawa organ nadzoru uznał również fakt, iż niewłaściwie odzwierciedlono na rysunku planu zapis dotyczący ustaleń dla terenu oznaczonego symbolem 1ZC, co do nieprzekraczalnej linii zabudowy od linii rozgraniczającej 1 KX. Nieprzekraczalną linię zabudowy oznaczono bowiem na rysunku planu w odległości około 5 m od wschodniej granicy terenu KX, tymczasem w teście planu w § 8 pkt 2, ustalono, nieprzekraczalną linię zabudowy na 20 m od linii rozgraniczającej tereny 1 KX. Powołując się na art. 20 ust. 1 u.p.z.p. organ nadzoru wywiódł, że zarówno ustalenia rysunkowe planu, jak i ustalenia tekstowe planu dla danego terenu są integralnie ze sobą powiązane i powinny w całości zawierać się w granicach planu miejscowego. Przeprowadzone postępowanie nadzorcze wykazało natomiast, że część tekstowa uchwały nie ma odzwierciedlenia w części graficznej planu. Na podstawie wskazanych okoliczności organ wywiódł, że w przedmiotowej sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa, powodującego nieważność uchwały Rady Miejskiej w Wasilkowie w całości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Rada Miejska w Wasilkowie zarzucając mu naruszenie art. 15 ust.2 pkt 9 u.p.z.p. oraz § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, poprzez ich niewłaściwą interpretację i zastosowanie. W uzasadnieniu podniesiono, iż w przedmiotowej sprawie nie występują naruszenia uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały z dnia [...] września 2010r. Zdaniem Rady, nie ma obowiązku, aby w planie uwzględniać strefę ochrony sanitarnej wokół cmentarza. W ocenie skarżącej przepis § 3 rozporządzenia odnosi się bowiem tylko do lokalizacji (powiększenia) cmentarza i zachowania określonych parametrów. Stąd też interpretacja organu nadzoru, że wskazany przepis powoduje ograniczenia w korzystaniu z terenów sąsiednich i nakłada obowiązek wprowadzenia do planu strefy ochrony sanitarnej nie znajduje podstaw w językowym sformułowaniu przepisu i wykracza poza ustawową delegację do jego wydania. Podstawą do wprowadzenia żądanej strefy ochrony sanitarnej cmentarza na terenach sąsiadujących nie może być też, zdaniem skarżącej, przepis art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Odnosząc się z kolei do rozbieżności pomiędzy częścią tekstową i rysunkową skarżąca uznała ją za omyłkę oraz nieistotne naruszenie prawa, które nie upoważniało do stwierdzenia nieważności uchwały. W ocenie skarżącej na uwzględnienie nie zasługuje też zarzut niezgodności zapisów części tekstowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z częścią rysunkową Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wasilków. Konkludując skarżąca wywiodła, że oznaczenie strefy ochrony sanitarnej poza obszarem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w rozstrzygnięciu nadzorczym nie jest możliwe, bowiem miejscowy plan opracowuje się dla danego obszaru i nie można go powiększać. Tym bardziej, że obszar objęty planem musi pokrywać się z obszarem wskazanym w uchwale intencyjnej, a mianowicie w jej załączniku graficznym przedstawiającym granice obszaru objętego projektem planu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podlaski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację wyrażoną w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Rady Miejskiej w Wasilkowie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż analiza kontrolowanej w niniejszej sprawie uchwały Rady Miejskiej w Wasilkowie z dnia [...] września 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu części miasta Wasilków - budowa cmentarza w Świętej Wodzie - w tym załącznika graficznego przedstawiającego granice obszaru objętego tym planem, pozwala na stwierdzenie, iż przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym stanowisko organu jest w pełni uzasadnione i znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Sąd pierwszej instancji uznał za zasadny zarzut organu nadzoru, że przedmiotowy plan miejscowy narusza obowiązujące przepisy prawa w zakresie, w jakim nie uwzględnia ograniczeń w użytkowaniu terenów wokół zlokalizowanego na obszarze objętym tym planem - cmentarza, wynikających z przepisów ustawy z 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2000r. Nr 23, poz. 295 ze zm. zwaną dalej "ustawa o cmentarzach") oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze.

Jak stanowi art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w ustaleniach planu miejscowego określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w przedmiotowej sprawie będą to ograniczenia w użytkowaniu terenów położonych w strefie sanitarnej od cmentarza. Z ustawy o cmentarzach wynika, że cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (art. 3), a cmentarze powinny znajdować się na ogrodzonym terenie, odpowiednim pod względem sanitarnym (art. 5 ust. 1). Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż z § 1 rozporządzenia wynika ogólna zasada, że teren pod cmentarz powinien być lokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie. Powyższą zasadę konkretyzuje § 3 ust. 1 rozporządzenia, który nakazuje ustalenie strefy ochrony sanitarnej cmentarza i stanowi, że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wskazane regulacje powinny znaleźć odzwierciedlenie w treści przedmiotowego planu miejscowego. Lokalizacja cmentarza nie ogranicza się bowiem, jak rozumuje to skarżąca, do terenu, na którym znajdować się będzie strefa grzebalna, ale obejmuje również obszar stref ochrony sanitarnej, o których mowa w rozporządzeniu. Tymczasem ani w części tekstowej uchwały ani na załączniku graficznym planu nie przewidziano wokół strefy grzebalnej strefy ochrony sanitarnej cmentarza, będącej w istocie jego integralną częścią. W ocenie Sądu pierwszej instancji brak ustalenia ze wszystkich stron planowanego cmentarza stref ochrony sanitarnej powoduje, że przedmiotowy plan miejscowy narusza wymogi art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 u.p.z.p. oraz wskazanych wyżej przepisów rozporządzenia, przez co doszło do naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tak: WSA w Krakowie w wyroku z 23 czerwca 2008r., II SA/Kr 488/08, publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Analogiczny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 maja 2008r. sygn. akt II OSK 114/08 (publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). stwierdzając, że brak określenia w tekście planu miejscowego ograniczeń, jakie wynikają z powszechnie obowiązujących przepisów dla terenów w sąsiedztwie cmentarza, stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Obowiązek zamieszczenia warunków zagospodarowania terenów i ograniczeń w ich użytkowaniu musi, bowiem być przestrzegany przez zapis w planie w formie czytelnej, choćby sygnalizującej istnienie ograniczeń. Tymczasem w treści kwestionowanej uchwały nie odniesiono się w żaden sposób do ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu terenów położonych w sąsiedztwie obszaru cmentarza w Świętej Wodzie. Nadto Sąd stwierdził, że kwestionowana uchwała obarczona jest także innym, istotnym naruszeniem prawa, polegającym na niewłaściwym odzwierciedleniu na rysunku planu zapisu dotyczącego ustaleń dla terenu oznaczonego symbolem 1ZC, co do nieprzekraczalnej linii zabudowy od linii rozgraniczającej 1 KX. Nieprzekraczalną linię zabudowy oznaczono, bowiem na rysunku planu w odległości około 5 m od wschodniej granicy terenu KX, tymczasem w tekście planu w § 8 pkt 2 nieprzekraczalna linia zabudowy ustalona jest na 20 m od linii rozgraniczającej tereny 1 KX. Zgodnie natomiast z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Sąd wskazał, że integralną częścią uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego planem. Wobec tego ustalenia rysunkowe planu, jak i ustalenia tekstowe planu dla danego terenu są integralnie ze sobą powiązane i powinny w całości zawierać się w granicach planu miejscowego. Ponadto, jak stanowi § 2 pkt 2 – 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, projektem planu jest projekt tekstu i rysunku planu miejscowego, przez co rysunek powinien obowiązywać w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko wyrażone przez organ nadzoru, że część tekstowa przedmiotowej uchwały w zakresie zapisu ustalającego dla terenu oznaczonego symbolem 1ZC nieprzekraczalną linię zabudowy na 20 m od linii rozgraniczającej 1 KX, nie ma odzwierciedlenia w części graficznej planu, na której nieprzekraczalna linia zabudowy oznaczona została w odległości około 5 m od wschodniej granicy terenu KX. Wobec powyższego Sąd stwierdził, iż powyższa rozbieżność, wbrew stanowisku skarżącej Rady, stanowi istotne naruszenia prawa. Konkludując Sąd pierwszej instancji wskazał na prawidłowość stanowiska organu nadzoru, że uchwała Rady Miejskiej w Wasilkowie z [...] września 2010r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu części miasta Wasilków – budowa cmentarza w Świętej Wodzie, została podjęta z naruszeniem zasad sporządzenia planu, co zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miejska w Wasilkowie reprezentowana przez radcę prawnego A. B. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez:

- niewłaściwą wykładnię art. 3, art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze poprzez przyjęcie, że wynika z nich obowiązek ustalenia w treści planu miejscowego zagospodarowania strefy ochrony sanitarnej wokół cmentarza, która winna stanowić jego integralną część;

- niewłaściwe zastosowanie art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że zobowiązywały one Radę do uchwalenia kwestionowanego planu również dla terenów znajdujących się poza cmentarzem, a z nim sąsiadujących i ustalenie tam ograniczeń w ich zabudowie i zagospodarowaniu wynikających z przepisu § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia;

- niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że rozbieżność pomiędzy zapisem planu w części tekstowej i graficznej w zakresie wyznaczonej linii zabudowy stanowi naruszenie zasad sporządzenia planu skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego w całości.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik Rady Miejskiej w Wasilkowie wniósł o:

- uchylenie powyższego wyroku w całości oraz uwzględnienie skargi poprzez uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Podlaskiego z dnia [...] listopada 2010r., ewentualnie

- uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania,

- zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik Rady podniósł, że z art. 3 i art. 5 ust. 1 ustawy o cmentarzach wynika, że cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego i odpowiednich pod względem sanitarnym, a sam teren cmentarza winien być ogrodzony. W ocenie Rady nie ma mowy tu o obowiązkowym sporządzeniu planu przestrzennego zagospodarowania terenu wokół cmentarza. Pełnomocnik Rady podniósł, iż spostrzeżenia Sądu odnośnie strefy sanitarnej wokół cmentarza uzasadnione są tylko tyle, że faktycznie dla terenów położonych w sąsiedztwie obszaru cmentarza, co wynika z przepisów wykonawczych do ustawy, obowiązują ograniczenia w ich zabudowie i zagospodarowaniu co wynika z § 3 rozporządzenia. W ocenie pełnomocnika Rady ten przepis nie daje również podstaw do twierdzenia, aby stosowanie wynikającej z niego normy miało się realizować poprzez wyznaczenie w planie strefy ochronnej wokół cmentarza. Przepis § 3 tak jak w pozostałe przepisy rozporządzenia ustalają niejako warunki techniczne lokalizacji cmentarza - chodzi o to aby na etapie planowania i eksploatacji cmentarza jego lokalizacja zachowywała określone tam zasady w tym m.in. odległości od obiektów zabudowy mieszkaniowej i pozostałych w tym rozporządzeniu wymienionych. W ocenie pełnomocnika Rady żaden ze wskazanych przez Sąd przepisów ustawy, ani też z przepisów rozporządzenia nie uzasadnia więc tezy o obowiązku uchwalania planu dla tzw. strefy ochrony sanitarnej cmentarza. Pełnomocnik Rady zaznaczył, że Sąd jak również organ nadzoru zarzucając naruszenie powołanego przepisu § 3 ust. 1 nie wykazał, aby w nieprzekraczalnej odległości od cmentarza znajdowała się lub była planowana zakazana zabudowa. Tereny w strefie do 150m wokół cmentarza (co nie jest sporne) to grunty rolne, leśne i drogi. Postępowanie nadzorcze oraz sądowoadministracyjne nie wykazało też, aby jego lokalizacja była sprzeczna z innymi przepisami omawianego rozporządzenia. W ocenie pełnomocnika Rady zachowanie zasad lokalizacji cmentarza potwierdza okoliczność, że projekt planu uzgodniony został postanowieniem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009r. przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku. Pogląd zawarty w zaskarżonym wyroku, że uchwała narusza powołane przepisy art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 u.p.z.p. wyprowadzany jest z mylnego przyporządkowania wynikających z powołanych przepisów norm do postanowień kwestionowanego prawa miejscowego. Zgodnie z powołanymi przepisami ustawy w planie określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub

różnych zasadach zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1) oraz szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 9). Pełnomocnik Rady zaznaczył, że uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie jest obowiązkowe, poza przypadkami, kiedy wymagają tego przepisy odrębne (art. 14 ust. 7 powyższej ustawy). Inicjatywa podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla pozostałych położonych wokół cmentarza terenów należała do Rady lub Burmistrza (art. 14 ust. 1 i 4 ustawy). Odstępstwo od tej zasady wynikające z powołanego art. 14 ust. 7 ustawy jest wyjątkiem nie podlegającym wykładni rozszerzającej (exceptiones non sunt extendendae). Pełnomocnik Rady podniósł, iż z powyższego wynika, że organem wyłącznie właściwym do podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów wokół cmentarza i określenia granic obszaru objętego kwestionowanym planem, była Rada Miasta w Wasilkowie. W ocenie pełnomocnika Rady nie da się natomiast obronić tezy, aby z art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 u.p.z.p. wynikał obowiązek uchwalenia planu dla terenów o jakich mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Pełnomocnik przyznał, iż niezgodność postanowień tekstu i rysunku planu w zarzucanym zakresie jest rzeczywiście wadą uchwalonego planu, jednak wbrew wywodom Sądu pierwszej instancji nie powoduje to nieważności ani kolizyjnych norm ani też tym bardziej całości planu. W ocenie pełnomocnika Rady nie można uznać, aby naruszała zasady sporządzenia planu linia zabudowy ustalona w odległości 20 m ani też w odległości 5m. Pełnomocnik Rady podniósł także, iż problem niezgodności norm jest kwestią wykładni przepisów prawnych za pomocą reguł kolizyjnych nakazujących niektóre normy uznawać za nieobowiązujące ze względu na niezgodność z innymi normami czy też ograniczać zakres zastosowania jednej z nich, aby niezgodność wyeliminować. Kwestia ta jest jednak problemem na gruncie stosowania prawa, w żadnym zaś razie nie uzasadnia zarzutu naruszenia zasad sporządzenia planu skutkującego stwierdzeniem nieważności uchwały (art. 28 u.p.z.p.). Jeżeli mowa w tym przepisie o naruszeniu zasad to chodzi tu o niedające się usunąć naruszenie pewnych pryncypiów przy sporządzeniu planu. W ocenie pełnomocnika Rady uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że rozbieżność w tekście i rysunku planu stanowi istotne naruszenie prawa nie dawało podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Zdaniem pełnomocnika Rady niezgodnością objęte są tylko opisane postanowienia planu, a wada ta nie wpływa na ważność pozostałych norm planu osobno jak również na plan traktowany jako całość.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Wojewody Podlaskiego wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, którego przesłanki określone zostały w § 2 tego przepisu. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza konieczność wskazania w niej jej podstaw. Prawidłowe sformułowanie podstawy kasacyjnej polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uchybił Sąd pierwszej instancji i uzasadnieniu zarzutu ich naruszenia. Wobec nie stwierdzenia z urzędu nieważności postępowania Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest do ograniczenia swych rozważań do analizy postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Istotą powstałego w sprawie sporu jest to, na ile organy tworzące projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego a następnie uchwalające te plany mają obowiązek uwzględniać nie tylko istniejącą na terenie objętym planem zabudowę, lecz także przyszłą zabudowę, która powstanie na podstawie pozwoleń na budowę wydanych w czasie trwania procedury związanej z tworzeniem planu.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się różnego rodzaju wartości, co w praktyce może prowadzić do sprzeczności różnych interesów i stanowić zarzewie przyszłych konfliktów. Z jednej bowiem strony uwzględnia się prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7), z drugiej zaś potrzeby interesu społecznego, wymagania ochrony środowiska, potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa i inne wyszczególnione w omawianym przepisie. Określając, w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, przeznaczenie terenu oraz sposób jego zagospodarowania i warunki zabudowy (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.) organy gminy muszą rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy a powstające sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem. Obowiązek ten wynika przede wszystkim z art. 2 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2010 r., II OSK 1694/10 publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Cechą aktów normatywnych organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej jest określenie ich adresatów w sposób ogólny, ustalenie ciążących na nich obowiązków, służących im uprawnień oraz wydanie ich na podstawie i w granicach wyraźnej delegacji.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku prawidłowo przeprowadził kontrolę zaskarżonej uchwały i należycie zastosował przepis art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., który nakłada obowiązek określenia szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy.

Jak wynika z dyspozycji art. 3 ustawy o cmentarzach, cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Cmentarze zgodnie z przepisami obowiązującego porządku prawnego winny być lokalizowane na ogrodzonym terenie, odpowiednim pod względem sanitarnym. W myśl postanowień rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. teren pod cmentarz powinien być lokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 m do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Jak z powyższego wynika, wyznaczonym w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenem szczególnym są tereny cmentarzy ze względu na sformułowane w przepisach prawa szczególne uwarunkowania, jakie powinny spełniać tereny przeznaczone pod cmentarz. A zatem opisane regulacje powinny znaleźć odzwierciedlenie w treści miejscowego planu zagospodarowania. W tym miejscu wskazać należy, iż gdyby miejscowy plan nie wprowadzał strefy ochronnej o treści określonej w powołanym rozporządzeniu, to realizacja cmentarza mogłaby być niemożliwa. Bowiem między uchwaleniem planu miejscowego, a rozpoczęciem budowy cmentarza właściciele sąsiednich nieruchomości mogliby wybudować obiekty budowlane i tym samym pozbawić gminę możliwości budowy cmentarza. Z tych względów wprowadzenie stref ochronnych dla terenu zakwalifikowanego w planie pod cmentarz jest uzasadnione i mieści się w treści art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że lokalizacja cmentarza nie ogranicza się do terenu, na którym znajdować się będzie strefa grzebalna, lecz obejmuje również obszar stref ochrony sanitarnej, o której mowa w rozporządzeniu. Zaznaczyć należy, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć tylko obszaru cmentarza albowiem powstanie cmentarza będzie poprzedzone uchwałą rady gminy o założeniu cmentarza, uzgodnioną z właściwym organem inspekcji sanitarnej. Koniecznym warunkiem budowy cmentarza jako budowli stanowiącej obiekt budowlany (art. 3 pkt 1 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) jest uzyskanie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 i 7 wym. ustawy). W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany będzie musiał przestrzegać wszelkich obowiązujących przepisów, w tym dotyczących wymogów sanitarnych, warunków bezpieczeństwa oraz poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d/, ust. 1 pkt 5 i pkt 9 prawa budowlanego). Przy tworzeniu nowego cmentarza muszą też być zachowane warunki techniczne określone w art. 5 ust. 1 ustawy o cmentarzach i w rozporządzeniu wykonawczym do tej ustawy z dnia 25 sierpnia 1959 r. Przy projektowaniu cmentarza możliwe jest takie ustalenie jego granic, by zachować strefy sanitarne wymagane przepisami podanego wyżej rozporządzenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie nie jest zasadny także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W niniejszej sprawie doszło bowiem do istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analiza treści uchwały będącej przedmiotem skargi w niniejszej sprawie pozwala na stwierdzenie, że część tekstowa przedmiotowej uchwały w zakresie zapisu ustalającego dla terenu oznaczonego symbolem 1ZC nieprzekraczalną linię zabudowy na 20 m od linii rozgraniczającej 1 KX, nie ma odzwierciedlenia w części graficznej planu, na której nieprzekraczalna linia zabudowy oznaczona została w odległości około 5 m od wschodniej granicy terenu KX. Wskazać należy, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, co wynika z art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., W tej sytuacji trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż brak zgodności między projektem tekstu i rysunku planu miejscowego stanowi istotne naruszenie prawa.

Z tych względów należało uznać, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku odpowiada prawu. Dlatego na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.