Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 28/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie NSA Jolanta Sikorska del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 238/16 w sprawie ze skargi M. L. i R. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 238/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M.L. i R.L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr c w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1951 r. nr [...] (dalej orzeczenie z [...] sierpnia 1951 r.), Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] wywłaszczyło z dniem 9 maja 1945 r. m. in. nieruchomość należącą do spadkobierców M.M. o powierzchni 600 m2 oznaczoną w księdze wieczystej tom 27 karta 672 parcela [...]. Jak wynika z klauzuli znajdującej się na przedmiotowym orzeczeniu, uprawomocniło się ono z dniem 4 października 1951 r.

Orzeczeniem z dnia [...] maja 1952 r. nr [...] (dalej orzeczenie z [...] maja 1952 r.) Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] ustaliło "sumy odszkodowania za nieruchomość (...) spadkobiercom M.M. /Kw. [...] parcela [...] o obszarze 600 m2 w kwocie 1064 zł 44 gr. Odwoławcza Komisja Wywłaszczeniowa przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1952 r. nr ew. [...] utrzymała w mocy orzeczenie z dnia [...] maja 1952 r.

Aktem notarialnym z dnia 12 kwietnia 1990 r. Repertorium A nr [...], Z.M. i M.D., tj. osoby, które w dniu zawierania aktu notarialnego figurowały w księdze wieczystej nr [...] jako współwłaścicielki działki nr [...] o pow. 600 m2, sprzedały przedmiotową nieruchomość M. i R. L. (dalej skarżący). Z treści aktu notarialnego wynika, że w dziale III (ww. księgi wieczystej) wpisane jest ostrzeżenie celem zabezpieczenia wszczętego postępowania wywłaszczeniowego z nieruchomości [...] karta [...], obecnie Kw. nr [...], na rzecz Skarbu Państwa.

Z dokumentu Geodety Powiatowego Starostwa [...] z 21 września 2010 r. zatytułowanego "opis nieruchomości do orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].07.1951 r. [...]" wynika, że działka nr [...] o pow. 600 m2 uległa przekształceniom geodezyjnym, w rezultacie których nastąpił ubytek jej powierzchni do 582 m2 i podział na działki nr: [...] o pow. 21 m2, [...] o pow. 395 m2 (będącej przedmiotem niniejszego postępowania) i [...] o pow. 166 m2.

Pismem z 20 maja 2003 r. M. i R. L. wnieśli do Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, o ustalenie odszkodowania za działkę przejętą przez gminę [...] na drogę (k. 2 akt administracyjnych tom I).

Decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...], Wojewoda [...] (dalej Wojewoda), na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm., dalej pwur), stwierdził, że z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa, przeszła na własność Gminy [...] nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] o pow. 0,0395 ha, położona w [...] przy [...], zajęta pod drogę gminną, będąca własnością M. i R. L. na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. Przedmiotowe rozstrzygnięcie stało się ostateczne z dniem 27 lutego 2008 r., w związku z wydaniem w tym dniu decyzji Ministra Infrastruktury o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia Wojewody (k. 88 akt administracyjnych tom I).

Na podstawie tej decyzji, w dziale II księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], V Wydział Ksiąg Wieczystych dla działki nr [...], w dniu 30 września 2009 r., wpisano jako właściciela Gminę [...].

Gmina [...] dnia 3 kwietnia 2014 r. wniosła do Sądu Rejonowego w [...] pozew o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym.

Wyrokiem z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt [...] (dalej wyrok [...]; prawomocnym od dnia 14 listopada 2014 r.) Sąd Rejonowy w [...] uzgodnił treść księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości poprzez wpisanie w dziale II (drugim) KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] w miejsce dotychczasowego właściciela: Gminy [...], nowego właściciela: Skarb Państwa - Starostę [...]. Na mocy tego wyroku w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej dla działki nr [...], wpisano dnia 8 grudnia 2014 r. jako właściciela Starostę [...] - organ reprezentujący Skarb Państwa.

Sprawa z wniosku skarżących o odszkodowanie była trzykrotnie rozpoznawana w administracyjnym toku instancji.

W ponowionym postępowaniu administracyjnym, decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2015 r.) Starosta [...] odmówił ustalenia odszkodowania od Gminy [...] na rzecz małżonków M. i R. L. za nieruchomość położoną w miejscowości [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0395 ha, wydzieloną z nieruchomości oznaczonej nr [...] (poprzednio działka nr [...]), zajętej pod drogę publiczną. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że brak było podstaw do ustalenia odszkodowania w trybie w art. 73 ust. 4 pwur, ponieważ na dzień 31 grudnia 1998 r. właścicielem przedmiotowej nieruchomości był Skarb Państwa, co wprost wynika z orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1951 r. nr [...].

Odwołanie od decyzji z [...] stycznia 2015 r. złożył R.L., działający w imieniu własnym i jako pełnomocnik M.L., twierdząc, że wywłaszczenie działki nr [...], na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1951 r. nr [...], nie miało miejsca.

Do Wojewody wpłynęło pismo R.L., reprezentowanego przez H.M., z dnia 13 lutego 2015 r., zatytułowane "odwołanie" w którym wniesiono o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] stycznia 2015 r.

Rozpoznając odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2016 r.), uchylił decyzję z [...] stycznia 2015 r. i odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz M.L. i R.L. za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 395 m2, położoną w miejscowości [...], dla której Sąd Rejonowy w [...], V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...].

W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie do chwili odnalezienia przez Starostę orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1951 r. nr [...], pozostawało niepodważalnym, że działka nr [...] o pow. 395 m2, położona w miejscowości [...], została zajęta pod drogę gminną. Potwierdzała ten stan ostateczna, deklaratoryjna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r. nr [...]. Z treści przedmiotowego rozstrzygnięcia wynikało, że na dzień 31 grudnia 1998 r. współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości byli M. i R. L. - na prawach wspólności ustawowej, którzy, jako osoby uprawnione, pismem z 20 maja 2003 r. - a zatem z zachowaniem terminu ustawowego - wnieśli o ustalenie odszkodowania za ową nieruchomość.

Wojewoda ustalił jednak, że stan faktyczny sprawy uległ zmianie wobec ustalenia przez Starostę, że orzeczeniem z [...] sierpnia 1951 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] wywłaszczyło z dniem 9 maja 1945 r., m.in. nieruchomość należącą do spadkobierców M.M. o powierzchni 600 m2 oznaczonej w księdze wieczystej tom [...] karta [...] parcela [...] (z której podziału powstała działka nr [...]). Jak wynika z klauzuli znajdującej się na tym orzeczeniu, decyzja ta uprawomocniła się z dniem 4 października 1951 r. Zatem orzeczenie to jest prawomocne i objęte ochroną trwałości decyzji ostatecznej wynikającą z art. 16 kpa.

Kwestia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu pozostaje poza zakresem niniejszego postępowania, którego przedmiotem jest jedynie ustalenie, czy w trybie art. 73 ust. 4 pwur za działkę nr [...] należy się odszkodowanie. Organ ustalił, że mimo złożenia przez R.L. dnia 10 października 2012 r. do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu z [...] sierpnia 1951 r. nr [...], ostateczne rozstrzygnięcie w tej sprawie do chwili obecnej nie zapadło. Wojewoda, którego obowiązkiem jest orzekać na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydawania decyzji, musi uwzględnić fakt, że wskazanym orzeczeniem nastąpiło wywłaszczenie działki nr [...] (z której podziału powstała działka nr [...]) na rzecz Skarbu Państwa.

Analizując historię wpisów dokonywanych w dziale II księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], V Wydział Ksiąg Wieczystych dla działki nr [...], dotyczących podmiotów, którym przysługiwało prawo własności przedmiotowej nieruchomości Wojewoda stwierdził, że w dniu zawarcia przez M.L. i R.L. umowy sprzedaży z 12 kwietnia 1990 r. istniała wzmianka, która wyłączała rękojmię wiary (publicznej) ksiąg wieczystych odnośnie przysługującego Z.M. i M.D. prawa własności działki nr [...].

Wydanie przez Wojewodę [...] w dniu [...] października 2007 r. decyzji stwierdzającej, że z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa, przeszła na własność Gminy [...] nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] zajętą pod drogę gminną, będąca własnością M. i R. L. na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, nie spowodowało skutku w postaci przejścia przedmiotowej działki na własność Gminy [...]. Skutek taki następuje z mocy prawa, a decyzja organu wydawana w trybie art. 73 pwur ma jedynie charakter deklaratoryjny. Nie tworzy żadnego nowego stanu prawnego, a potwierdza jedynie w sposób wiążący stan wynikający z obowiązującej normy prawnej. W niniejszej sprawie skutek taki nie nastąpił, bowiem działka nr [...] nie mogła przejść z mocy prawa na własność Gminy [...], gdyż od dnia 9 maja 1945 r. (data wynikająca z orzeczenia z [...] sierpnia 1951 r.) była własnością Skarbu Państwa. Gmina [...] zwróciła się do właściwego organu z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji Wojewody.

Ze względu na charakter deklaratoryjny wpisu nie ma znaczenia, że organy wydające decyzje w niniejszej sprawie przez długi czas nie wiedziały, że właścicielem działki nr [...] nie jest ani Gmina [...], ani M. i R. L., bowiem skutek wywołany prawomocnym orzeczeniem o wywłaszczeniu i tak zaistniał. Gmina [...] złożyła do Sądu Rejonowego w [...] pozew o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, powołując się na orzeczenie o wywłaszczeniu działki nr [...]. Uzgodnienie treści księgi wieczystej prawomocnym wyrokiem doprowadziło do ujawnienia w księdze wieczystej jako właściciela Skarbu Państwa - Starosty [...] i stan ten obowiązywał w dacie orzekania przez Wojewodę.

Zarzuty procesowe sformułowane w odwołaniach Wojewoda uznał za nietrafne.

Organ wyjaśnił, że sentencja rozstrzygnięcia wymaga doprecyzowania, bowiem sformułowanie "odmówić ustalenia odszkodowania od Gminy [...]" może sugerować, że M. i R. L. mogą ubiegać się o ekwiwalent pieniężny od jakiegoś innego podmiotu. Tymczasem odszkodowanie za wywłaszczenie na mocy decyzji wywłaszczeniowej z [...] sierpnia 1951 r. zostało już ustalone na rzecz "spadkobierców M.M." w orzeczeniu z [...] maja 1952 r., utrzymanym w mocy orzeczeniem z [...] grudnia 1952 r., a zatem w obecnym stanie faktycznym nie ma podstaw do ponownego ustalania i wypłacania odszkodowania.

Zbędnym jest powoływanie się na przekształcenia geodezyjne działki nr [...] o pow. 395 m2, mające miejsce w przeszłości, skoro ta konkretna nieruchomość jest aktualnie ujawniona w księdze wieczystej nr [...]. Również sformułowanie "zajętej pod drogę publiczną" może sugerować, że w stosunku do tej działki nastąpił skutek z art. 73 ust. 4 pwur, co nie miało miejsca. Potwierdził to również Sąd Rejonowy w [...] I Wydział Cywilny, który po uzgodnieniu treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym jednoznacznie stwierdził, że w księdze wieczystej nr [...] jako właściciel wpisany winien być Skarb Państwa - Starosta [...], a nie Gmina [...].

Wojewoda uznał, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do ustalenia odszkodowania za działkę nr [...], co powoduje, że wydana przez Starostę decyzja z [...] stycznia 2015 r. jest - co do meritum - prawidłowa, a wymagała jedynie doprecyzowania, gdyż sformułowania w niej zawarte były niejednoznaczne i mogły wprowadzać w błąd, wobec czego wydano rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa.

W skardze na decyzję z [...] marca 2016 r. skarżący zarzucili wydanie decyzji przez Wojewodę [...] i Starostę [...] z rażącym naruszeniem prawa, uzasadnionego interesu faktycznego i prawnego. Skarżący domagają się uchylenia decyzji obu instancji wydanych w niniejszej sprawie.

Z uzasadnienia skargi wynika, że według skarżących organy nieprawidłowo oparły rozstrzygnięcie sprawy na orzeczeniu wywłaszczającym z [...] lipca 1951 r., podczas gdy orzeczenie to nie zostało doręczone organom, ale zdeponowano je na okres 60 lat w Archiwum Państwowym w [...]. Skarżący wskazali na wady powołanego orzeczenia, które prowadzą do jego nieważności i winny były przesądzić o jego nieuwzględnianiu w toku rozpoznawania sprawy odszkodowania. Przeciwko ustaleniu, że właścicielem działki nr [...] była Gmina [...] bądź Starostwo [...] przemawia to, że do 1990 r. podmioty te płaciły czynsz dzierżawny za korzystanie ze wskazanej działki właścicielom. Skarżący wskazali, że wbrew twierdzeniom organów nigdy nie doszło do wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Skarżący zarzucili, że Wojewoda nie uwzględnił wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 kwietnia 2014 r. I SA/Wa 2359/13 (dalej wyrok I SA/Wa 2359/13) (k. 3-5 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi Wojewoda uznał za chybiony m.in. zarzut pominięcia wyroku, ponieważ wyrok ten jest nieprawomocny, został zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ewentualna prawomocność powołanego orzeczenia spowoduje jedynie taki skutek, że Minister Infrastruktury i Budownictwa będzie obowiązany rozpatrzeć wniosek o stwierdzenie nieważności prawomocnego orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1951 r. nr [...], co nie ma żadnego znaczenia dla niniejszej sprawy (k. 22-23 akt sądowych).

Na rozprawie dnia 4 sierpnia 2016 r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że w Sądzie cywilnym toczy się sprawa o stwierdzenie zasiedzenia przedmiotowej działki, która obecnie jest na etapie geodezyjnego wytyczania działki. Podtrzymał stanowisko, że sprawa nieważności decyzji wywłaszczeniowej z 1951 r. jest zagadnieniem wstępnym, które winny wziąć pod rozwagę organy administracji i zawiesić sprawę administracyjną. Wniesiono o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego, z uwagi na toczące się postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1951 r. (k. 56 akt sądowych)

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że organy administracji w takim zakresie, który był niezbędny dla możliwości legalnego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, zgromadziły pełny materiał dowodowy i ustaliły stan faktyczny sprawy aktualny na dzień zaskarżonego rozstrzygnięcia, w następstwie jego wszechstronnej oceny. Tym samym należycie wywiązały się z obowiązków nałożonych przepisami procesowymi rządzącymi gromadzeniem i oceną materiału dowodowego, art. 7, 77 § 1, art. 80 kpa.

Przedmiotem kontroli legalności uczyniono w niniejszej sprawie merytoryczno- reformatoryjną decyzję z [...] marca 2016 r., uchylającą decyzję z [...] stycznia 2015 r. i orzekającą jednocześnie o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz skarżących za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] położona w miejscowości [...].

Zaskarżona decyzja wydana została w trybie i na zasadach określonych w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.). Art. 73 ust. 1 pwur stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa (art. 73 ust. 4 pwur).

Właśnie takie roszczenie o odszkodowanie za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną zostało zgłoszone przez skarżących Staroście [...] w 2003 r. i rozpatrzone odmownie przez obie instancje administracyjne. Sądowa kontrola powyższych decyzji dokonana w świetle przepisów art. 73 ust. 1 pwur potwierdziła ich zgodność z prawem.

Z art. 73 pwur wynika wprost, że muszą być spełnione łącznie trzy przesłanki dające podstawy do stwierdzenia w drodze deklaratoryjnej decyzji wojewody przejścia własności nieruchomości z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego i otwierające drogę do uzyskania odszkodowania. Zgodnie z nimi dana nieruchomość powinna w dniu 31 grudnia 1998 r.: 1. być zajęta pod drogę publiczną, 2. pozostawać we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, 3. stanowić własność innych podmiotów niż Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego.

Brak którejkolwiek z wymienionych przesłanek powoduje niemożność zastosowania trybu wynikającego z art. 73 pwur. Oznacza to, że odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną przysługuje wyłącznie właścicielowi nieruchomości, który utracił prawo własności w dniu 1 stycznia 1999 r. i który zgodnie z przepisem art. 73 ust. 4 ustawy w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. złożył wniosek o ustalenie odszkodowania. Odszkodowanie bowiem jest rekompensatą za odebrane na rzecz Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego prawa własności.

Z ujawnionego i prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że poprzednicy prawni skarżących już w 1951 r. (ze skutkiem od 1945 r.) zostali wywłaszczeni z działki obejmującej obecną działkę nr [...] na rzecz Skarbu Państwa, za odszkodowaniem przyznanym orzeczeniem z 1952 r. Dowodów z dokumentów potwierdzających te okoliczności skarżący nie zdołali skutecznie podważyć, formułując wyłącznie nieudowodnione niczym tezy o niewejściu orzeczenia wywłaszczeniowego do obrotu prawnego bądź o niewypłaceniu odszkodowania.

Odrębną kwestią jest stan prawny działki nr [...] ujawniony w księdze wieczystej, według którego własność tej nieruchomości przysługiwała następcom prawnym wywłaszczonego M.M., od których skarżący nabyli ją w 1990 r. Skarżący składając w 2003 r. wniosek o odszkodowanie byli ujawnieni w księdze wieczystej prowadzonej dla działki nr [...] jako współwłaściciele, którzy nabyli jej własność na podstawie notarialnej umowy sprzedaży nieruchomości z 12 kwietnia 1990 r. Wniosek skarżących o odszkodowanie spowodował w pierwszej kolejności stwierdzenie przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] października 2007 r. nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], a przejętej pod drogę gminną. Wojewoda uznał wówczas, kierując się stanem ujawnionym w księdze wieczystej, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność osób fizycznych, a pozostaje we władaniu jednostki samorządu terytorialnego jako zajęta pod drogę gminną.

Według ustaleń organów potwierdzonych dowodami z dokumentów pozyskanych z Archiwum okazało się, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczne orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1951 r., wydane na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 (Dz. U. nr 20, poz. 138), którym z dniem 9 maja 1945 r. wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość należącą do spadkobierców M.M. oznaczoną w księdze wieczystej tom [...] karta [...] parcela [...], obejmującą obecną działkę nr [...]. Z okoliczności sprawy wynika, że orzeczenie to jest nadal ważne, gdyż do dnia wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego przy zastosowaniu środków nadzwyczajnych.

W następstwie wywłaszczenia orzeczeniem z [...] maja 1952 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] ustaliło odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość.

Z tego wynika, że w kwestii własności zaistniała sprzeczność między stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości. W księdze wieczystej figurowała bowiem jako właściciel Gmina [...] w następstwie deklaratoryjnej decyzji Wojewody [...] z [...] października 2007 r., potwierdzającej przejście własności ze skarżących na Gminę, podczas gdy wskutek orzeczenia wywłaszczeniowego z 1951 r. jej właścicielem cały czas od 1945 r. był Skarb Państwa. Niezgodność tę usunął dopiero Sąd Rejonowy w [...], wydając wskutek powództwa Gminy [...], wyrok z 24 października 2014 r. [...], uzgadniający treść księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości poprzez wpisanie w dziale II księgi wieczystej w miejsce dotychczasowego właściciela Gminy [...] nowego właściciela Skarb Państwa – Starostę [...]. Na mocy tego prawomocnego wyroku w księdze wieczystej prowadzonej dla działki nr [...], dnia 8 grudnia 2014 r. wpisano jako właściciela Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę [...].

W tych okolicznościach organy administracji rozstrzygające niniejszą sprawę obowiązane były do uwzględnienia treści wpisu w księdze wieczystej, który potwierdzając uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa, zdezaktualizował jedną z trzech głównych przesłanek zastosowania art. 73 ust. 1 pwur.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2016 r., poz. 790, dalej kwh), domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, by w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Orzecznictwo sądowoadministracyjne jednolicie przyjmuje, co podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, że zasada wyrażona w art. 3 kwh wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach (wyrok NSA z 1 czerwca 2016 r. I OSK 2100/14 wraz z przywołanym w nim orzecznictwem, cbosa).

Wskutek ujawnienia w księdze wieczystej jako właściciela Skarbu Państwa odpadła jedna z przesłanek z art. 73 ust. 1 pwur warunkująca możliwość stwierdzenia przejścia z mocy prawa na Skarb Państwa bądź jednostkę samorządu terytorialnego własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne oraz ustalenia odszkodowania za to wywłaszczenie. Brak było podstaw prawnych do stwierdzenia przejścia z mocy prawa własności nieruchomości na Gminę [...], skoro własność ta w dniu 31 grudnia 1998 r. przysługiwała już Skarbowi Państwa, mimo że ujawnienie tego stanu prawnego w księdze wieczystej miało miejsce później. Bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje istnienie w obrocie prawnym deklaratoryjnej decyzji Wojewody [...] z [...] października 2007 r., która nie kreowała nowego stanu prawnego, a miała jedynie potwierdzić stan istniejący, którego jednak w świetle ujawnionych dowodów w sposób prawidłowy potwierdzić nie mogła.

Odnosząc się do kwestii wszczętego przez skarżących postępowania zmierzającego do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 1951 r. należy wyjaśnić, że bez względu na etap postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego, dopóki orzeczenie to nie zostanie wyeliminowane z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym, dopóty organy administracji i sądy obowiązane są je respektować. W niniejszej sprawie orzeczenie z [...] sierpnia 1951 r. funkcjonuje w obrocie prawnym. Orzeczenie to, jak każda decyzja administracyjna objęta jest wynikającą z art. 16 § 1 kpa zasadą trwałości decyzji ostatecznych i ma moc obowiązującą do czasu jej uchylenia lub zmiany. Organ prowadzący postępowanie administracyjne w sprawie głównej nie jest upoważniony do badania prawidłowości decyzji rozstrzygającej zagadnienie prejudycjalne, ani też oceny stopnia prawdopodobieństwa stwierdzenia jej nieważności w prowadzonym postępowaniu nadzwyczajnym. Sam fakt zainicjowania takiego postępowania nie stwarza stanu braku możliwości rozpatrzenia sprawy głównej. Sama możliwość stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 4 kpa, niezależnie od tego, na jakim etapie znajduje się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a także postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją. Organ administracji publicznej oceniając wystąpienie przesłanek skutkujących zawieszeniem postępowania nie może się kierować przewidywaniami jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa, jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej (wyrok NSA z: 12.5.2009 r. I OSK 441/09; 13.1.2016 r. I OSK 1699/14, cbosa). Zarzut dotyczący naruszenia przez organ art. 97 § 4 kpa jest bezzasadny.

Z tej samej przyczyny sąd nie uwzględnił wniosku o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego. Wbrew twierdzeniom skarżących, toczące się postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego nie stanowi zagadnienia prejudycjalnego, o którym mowa w art. 125 § 1 pkt 1 ppsa. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy sądowej nie jest uzależnione od wyniku wspomnianego postępowania administracyjnego. Sąd kontroluje zaskarżoną decyzję w stanie prawnym i faktycznym z daty rozstrzygnięcia, a ten stan ustalony został prawidłowo i w istocie pozostaje bezsporny. Wniosek o zawieszenie nie opierał się na przesłance prejudykatu, lecz miał w istocie charakter celowościowy, dowodowy, a z takich przyczyn sąd administracyjny nie może zawiesić postępowania z urzędu.

Bez wpływu na prawidłowość kontrolowanych w sprawie rozstrzygnięć i na tok postępowania sądowoadministracyjnego pozostaje toczące się przed Sądem cywilnym postępowanie w sprawie zasiedzenia spornej nieruchomości (k. 67-73 akt sądowych).

Skargę kasacyjną wniosła M.L., reprezentowana przez adwokata R.R., zaskarżając wyrok II SA/Gd 238/16 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów prawa procesowego – art. 125 § 1 pkt 1 ppsa, poprzez nie zawieszenie postępowania sądowego do czasu zakończenia postępowania sądowego z wniosku M. i R. L. w przedmiocie zasiedzenia spornej nieruchomości oraz postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1951 r. w sytuacji, gdy od rozstrzygnięć w w/w sprawach zależał wynik postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku w sprawie II SA/Gd 238/16.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku (k. 79-82 akt sądowych).

Pismem z 4 listopada 2016 r. pełnomocnik skarżącej uzupełnił braki skargi kasacyjnej poprzez przedłożenie potwierdzenia wniesienia opłaty od skargi kasacyjnej, odpisu skargi kasacyjnej poświadczonej za zgodność z oryginałem oraz wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (k. 90 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zm. poz. 1629 dalej ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 ppsa tj. na naruszeniu wyłącznie jednego przepisu postępowania - art. 125 § 1 pkt 1 ppsa.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 125 §1 pkt 1 ppsa poprzez niezawieszenie postępowania sądowego do czasu zakończenia postępowania z wniosku M. i R. L. w przedmiocie zasiedzenia spornej nieruchomości oraz postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1951 r. W pierwszej kolejności wskazać należy, że podniesiony przez autora skargi kasacyjnej przepis art. 125 §1 pkt 1 ppsa określa podstawy zawieszenia postępowania przed sądem I instancji, nie jest natomiast podstawą zawieszenia postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa, a zatem ta część zarzutu sformułowanego w petitum skargi kasacyjnej, a odnosząca się do braku zawieszenia postępowania administracyjnego, uchyla się spod kontroli kasacyjnej.

Podkreślić należy, że w związku z istnieniem w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości określonych wpisów prawa własności istotnym staje się fakt prawny, że wynikająca z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. 2018 r. poz. 1916 ze zm.) zasada jawności materialnej, czyli domniemanie iuris tantum zgodności z rzeczywistym stanem prawnym jawnego prawa, wpisanego do księgi wieczystej wiąże wszystkich, aż do czasu skutecznego obalenia tego domniemania przez osobę, posiadającą w tym interes prawny. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lipca 2004 r. SK 57/2003 (OTK ZU 2004/7A poz. 69) wskazał, że to domniemanie wyraża jedną z fundamentalnych zasad prawa wieczystoksięgowego, która jakkolwiek nie stanowi elementu instytucji rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, to w istotny sposób ją uzupełnia, tworząc spójny system materialnego prawa ksiąg wieczystych. Trybunał podkreślił, że domniemanie zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym prowadzi do odwrócenia reguł dowodowych, bowiem jego wprowadzenie oznacza, iż nie jest w tym wypadku konieczne wykazanie prawdziwości wpisu przez osobę, która ma w tym interes prawny, ale wykazanie przez stronę przeciwną niezgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym. W uzasadnieniu wyroku TK z dnia 21 lipca 2004 r. SK 57/2003 (OTK ZU 2004/7A poz. 69) Trybunał Konstytucyjny opowiedział się za dopuszczalnością obalenia domniemania z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece zarówno w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, jak i w każdym innym postępowaniu sądowym, w którym ocena prawidłowości wpisu ma dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie. Taki pogląd dominuje także w orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. wyroki z dnia 10 grudnia 1993 r. I CRN 202/93, nie publ.; z dnia 6 grudnia 2000 r. III CKN 325/2000, nie publ.; wyrok SN z dnia 21 marca 2001 r. III CKN 325/2000 LexPolonica nr 384655; wyrok SN z dnia 5 kwietnia 2006 r. IV CSK 177/2005 LexPolonica nr 2059682 i uchwałę składu siedmiu sędziów z dnia 18 maja 2010 r. III CZP 134/2009 OSNC 2010/10 poz. 131).

Jak wynika z załączonego do akt II SA/Gd 238/16 odpisu zupełnego księgi wieczystej nr [...] na dzień 5 listopada 2018 r., prowadzonej dla działki nr [...], na podstawie wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 2014 r., sygn. akt [...], o uzgodnienie treść księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym wpisano dnia 8 grudnia 2014 r. jako właściciela Starostę [...] - organ reprezentujący Skarb Państwa (k.118-119 akt II SA/Gd 238/16). Należy zatem podkreślić, że do czasu skutecznego obalenia domniemania z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece wiązać ono będzie wszystkich, w tym sądy. Nie może budzić żadnych wątpliwości, że do kognicji sądów administracyjnych nie należy rozstrzyganie sporów cywilnych. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zachodzi także potrzeba czynienia rozważań dotyczących wpływu toczącego się postępowania o zasiedzenie na decyzje w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę.

Odnosząc się do podniesionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej koncepcji wygaśnięcia stosunku prawnego poprzez długotrwałe niewykonywanie przysługującego prawa (desuetudo), gdzie zdaniem autora skargi kasacyjnej poprzez dziesięciolecia istniało uzasadnione i nie podważane przekonanie, iż właścicielami nieruchomości są osoby fizyczne a Skarb Państwa nie wysuwał żadnych roszczeń, uznać należy za nietrafną. W nauce prawa cywilnego i orzecznictwie (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 2006 r., II CK 374/05, "Biuletyn SN" 2006, nr 5, s. 12) definiuje się desuetudo jako powszechną, trwającą przez dłuższy czas - liczony na ogół w latach - ustabilizowaną, ogólnie aprobowaną praktykę nierespektowania określonej normy prawnej przez ogół podmiotów stosujących prawo (adresatów tych norm), prowadzącą do utraty mocy obowiązującej określonej normy prawnej, mimo braku jej formalnej derogacji w sposób przyjęty w danym systemie prawa. Wskazuje się, że przyczyną zaniechania stosowania obowiązującej normy prawnej (jej "zapomnienia"), prowadzącego do utraty przez nią mocy obowiązującej, powinno być powszechne przekonanie adresatów, że uległa ona dezaktualizacji ze względu na radykalną zmianę aksjologicznych podstaw danego systemu prawa, gdy norma ta stała się trwale nieprzydatna do realizacji założonych przez ustawodawcę celów, nieracjonalna, nieekonomiczna, a nawet szkodliwa społecznie. Jeżeli więc adresaci normy konsekwentnie i solidarnie jej nie stosują, a praktyka ta jest utrwalona, to można twierdzić, że norma powszechnie niestosowana nie obowiązuje, mimo braku formalnego jej usunięcia z systemu prawa (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 2004 r., III CZP 112/03, OSNC 2005, nr 4, poz. 61).

Desuetudo należy jednak traktować z dużą ostrożnością, zwłaszcza w systemie zamkniętych źródeł prawa, jako instytucję nadzwyczajną, stosowaną w czasach przełomowych, gdy ustawodawca "nie nadąża" z regulacjami prawnymi za tempem zmian społecznych, politycznych lub gospodarczych, a niedopasowane do nich prawo staje się hamulcem tych zmian, czego nie można aprobować. O desuetudo nie świadczy natomiast samo niestosowanie normy prawnej przez określonego adresata lub nawet szersze grono adresatów, gdyż zachowanie takie może stanowić formę naruszenia tej normy wskutek błędnego przeświadczenia o jej nieobowiązywaniu.

W przeciwieństwie do innych reguł derogacyjnych, np. lex specialis derogat legi generali, desuetudo nie jest powszechnie akceptowaną zasadą i możliwość jej stosowania we współczesnych systemach prawnych jest kwestionowana. W konsekwencji organy, które co do zasady zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa stając przed dylematem aktualności bądź nie danego przepisu wcale nie maja obowiązku sięgania po regułę derogacyjną desuetudo.

Autor skargi kasacyjnej nie postawił zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.