Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 969/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6179 Inne o symbolu podstawowym 617
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 10 § 1, art. 61 § 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 13, § 14
journal: Dz.U. 2003 nr 121 poz 1137
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod  względem ochrony przeciwpożarowej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędziowie NSA Jan Bała Zofia Borowicz (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 stycznia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1886/10 w sprawie ze skargi R. J. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na powtórny egzamin 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza od Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz R. J. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę R. J. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie skierowania na powtórny egzamin.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 29 stycznia 2010 r. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej we W., w trybie § 13 ust. 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. Nr 121, poz. 1137 ze zm.), dalej jako: rozporządzenie z dnia 16 czerwca 2003 r., powiadomił Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej o nieprawidłowościach w działalności rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych - inż. R. J., nr upr. [...], stwierdzonych przy uzgadnianiu projektu budowlanego rozbudowy budynku Hotelu J. we W. przy ul. S. [...]. Zdaniem [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP rzeczoznawca uzgadniając pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej trzy kolejne projekty rozbudowy ww. obiektu, dopuścił do niezgodności z wymaganiami przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego. Nieprawidłowości te stwierdzono podczas czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzonych przez funkcjonariuszy z Komendy Miejskiej PSP we W.

Komendant Główny PSP pismem z dnia 26 kwietnia 2010 r. wystąpił do rzeczoznawcy o złożenie wyjaśnień dotyczących przyjętych rozwiązań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, uzgodnionych w ww. projekcie budowlanym. Żądaniem złożenia wyjaśnienia, objęło też dodatkową nieprawidłowość stwierdzoną w wyniku analizy dokumentacji projektu budowlanego Hotelu, przeprowadzonej w Biurze Rozpoznawania Zagrożeń Komendy Głównej PSP, która dotyczyła § 249 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Jak wskazał organ, zgodnie z tym przepisem odległość między ścianą zewnętrzną, stanowiącą obudowę klatki schodowej, a inną ścianą zewnętrzną tego samego lub innego budynku powinna być ustalona zgodnie z § 271 rozporządzenia, jeżeli co najmniej jedna z tych ścian nie spełnia wymagań klasy odporności ogniowej określonej według § 216 jak dla stropu budynku z tą klatką schodową. Tymczasem, z rysunków nr A-5 oraz A-6 (rzut I piętra oraz II piętra) projektu budowlanego wynikało, że w ścianie zewnętrznej, stanowiącej obudowę klatki schodowej znajdującej się w osiach 38-39 oraz w prostopadłej do niej innej ścianie zewnętrznej tego samego budynku, znajdowały się otwory okienne niespełniające wymagań klasy odporności ogniowej, jak dla stropu budynku z tą klatką schodową.

Rzeczoznawca w piśmie z dnia 14 maja 2010 r. stwierdził, że zgodnie z wyjaśnieniami inwestora złożonymi do Komendy Miejskiej PSP we W. z dnia 3 listopada 2009 r. sala śniadań przeznaczona jest/będzie do 50 osób, co pozwala zaklasyfikować ją jako ZL III. Ponadto rzeczoznawca stwierdził, że pierwszy podstawowy projekt budowlany III etapu rozbudowy budynku nie zakładał powstania antresoli z małą salą śniadań, antresola pojawiła się dopiero w projekcie zamiennym, o czym dowiedział się po zaopiniowaniu tegoż projektu. Zmiany wprowadzone przez projektanta nie miały mieć wpływu na bezpieczeństwo pożarowe, zgodnie z zapisem zawartym w opisie pożarowym projektu. Rzeczoznawca wyjaśnił także, że okna znajdujące się w klatce schodowej w osiach 38-39 obecnie są na etapie zabezpieczania do klasy odporności ogniowej REI 60 (El 60).

Komendant Główny PSP decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., skierował R. J. na powtórny egzamin w zakresie oceny przygotowania zawodowego kandydatów do sprawowania funkcji rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., wydaną w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Komendant Główny PSP utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję. W uzasadnieniu tych decyzji organ stwierdził, że zarzuty dotyczące nieprawidłowości w działalności inż. R. J., rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, Nr upr. [...], potwierdziły się. I tak przedmiotowy projekt dotyczył rozbudowy budynku Hotelu będącego budynkiem niskim, trzykondygnacyjnym, zawierającym pomieszczenia zakwalifikowane do kategorii zagrożenia ludzi ZL I. Zgodnie z § 212 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, wyżej wymieniony budynek powinien spełniać wymagania określone dla klasy odporności pożarowej "B". Z wyjaśnień rzeczoznawcy wynikało, że jedno z pomieszczeń, które zostało zakwalifikowane do kategorii zagrożenia ludzi ZL I (sala śniadań) przeznaczone będzie do jednoczesnego przebywania nie więcej niż 50 osób, co pozwalało zakwalifikować je do kategorii zagrożenia ludzi ZL III. Nie zmieniło to jednak faktu, że pierwotnie, co wynikało jednoznacznie z części opisowej projektu uzgodnionego przez rzeczoznawcę, zaprojektowano pomieszczenie sali konferencyjnej kwalifikowane do kategorii zagrożenia ludzi ZL I. Potwierdzeniem nieprawidłowości wynikającej z błędnie przyjętej klasyfikacji była również decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nakazująca wykonanie dodatkowych prac budowlanych, dotyczących między innymi zapewnienia wymaganej klasy odporności ogniowej R 120 dla stalowych słupów w holu wejściowym, czyli do klasy odporności ogniowej wymaganej dla głównej konstrukcji nośnej budynku wykonanego w klasie odporności pożarowej "B".

Organ stwierdził, że zgodnie z przepisem § 256 ust. 6 pkt 3 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, dopuszcza się przeprowadzenie drogi ewakuacyjnej do wyjścia na zewnątrz budynku, bezpośrednio lub poziomymi drogami komunikacji ogólnej przez hol, pod warunkiem, że hol jest oddzielony od poziomych dróg komunikacji ogólnej, tak jak jest to wymagane dla klatki schodowej, o której mowa w § 256 ust. 6 pkt 1. Rzeczoznawca popełnił więc nieprawidłowość polegającą na przeprowadzeniu drogi ewakuacyjnej do wyjścia na zewnątrz budynku z klatki schodowej, usytuowanej w osiach 38-39, przez hol nieposiadający wymaganej obudowy.

Ponadto, zdaniem organu potwierdziła się wskazana w piśmie Komendanta Głównego PSP z dnia 26 kwietnia 2010 r. nieprawidłowość dotycząca umieszczenia w ścianie zewnętrznej, stanowiącej obudowę klatki schodowej znajdującej się w osiach 38-39 oraz w prostopadłej do niej innej ścianie zewnętrznej tego samego budynku, okien bez wymaganej odporności ogniowej. Nieprawidłowość ta narusza postanowienia § 249 ust. 6 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Zdaniem organu wyjaśnienia składane przez R. J. nie usprawiedliwiały jego działania niezgodnego z wymaganiami przepisów ochrony przeciwpożarowej. Organ podkreślił, że zastosowanie łagodniejszej formy sankcji określonej w § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 16 czerwca 2003 r., tj. udzielenie upomnienia, byłoby nieadekwatne do skali popełnionych nieprawidłowości oraz nie pozwoliłoby na rozwianie wątpliwości dotyczących przygotowania zawodowego rzeczoznawcy do sprawowania swojej funkcji. Za decydujące organ uznał to, że rzeczoznawca w okresie ostatnich trzech lat był już dwukrotnie upominany w związku z popełnianymi nieprawidłowościami.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniósł R. J., dochodząc uchylenia obu decyzji, jako wydanych z naruszeniem prawa, tj. art. 61 § 4 k.p.a. poprzez niepowiadomienie o wszczęciu postępowania skarżącego w sprawie, art. 123 § 1 k.p.a. przez niewydanie postanowienia o wszczęciu postępowania, art. 10 k.p.a. przez wyłączenie skarżącego w możliwości brania czynnego udziału w sprawie, czym uniemożliwiono mu udzielenie wyjaśnień zarówno do poszczególnych oświadczeń bądź dowodów, przeglądanie akt, a także wypowiedzenie się co do zebranych materiałów dowodowych oraz zgłoszenia ewentualnych żądań przed wydaniem decyzji. Decyzji zarzucono również naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wszechstronnego postępowania dowodowego.

Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi uznał za niesporne, że w sprawie nie doszło do zawiadomienia o wszczęciu postępowania, o którym mowa w przepisie art. 61 § 4 k.p.a. Jednakże, w ocenie Sądu, to naruszenie prawa nie skutkowało uchyleniem decyzji, skoro skarżący nie wykazał, aby między brakiem zawiadomienia go o wszczęciu postępowania a treścią decyzji zachodził związek przyczynowy, a i Sąd z urzędu takiego związku nie dostrzegł. WSA nie podzielił oceny skarżącego, że w postępowaniu doszło do naruszenia zasady czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Organ w związku z informacjami [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP o uchybieniach w wykonywaniu przez skarżącego funkcji rzeczoznawcy, wzywał go bowiem do wypowiedzenia się, a skarżący udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia 14 maja 2010 r.

W ocenie Sądu I instancji, organ nie zaniechał dokonania czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego zgodnie z art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a., o czym miała świadczyć szczegółowa analiza uchybień jakich dopuścił się rzeczoznawca. Organ szczegółowo omówił też przyczyny, dla których orzekł o skierowaniu rzeczoznawcy na egzamin.

Zarzuty merytoryczne odnoszące się do wadliwych uzgodnień, skarżącego rzeczoznawcy, a przedstawione w uzasadnieniach obu decyzji w sprawie, Sąd I instancji ocenił jako zasadne, oparte na prawidłowej analizie wskazanych przepisów prawa. W myśl bowiem § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia Komendant Główny PSP może udzielić rzeczoznawcy upomnienia lub skierować go na ponowny egzamin, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w jego działalności w zakresie, o którym mowa w § 13 ust. 2, 4 i 5, a gdy wymienione nieprawidłowości miały wpływ na stan bezpieczeństwa pożarowego obiektów - może go odwołać z funkcji rzeczoznawcy i unieważnić jego akt powołania w drodze decyzji administracyjnej. Skierowanie na ponowny egzamin, jest równoznaczne z zawieszeniem prawa do sprawowania funkcji rzeczoznawcy. W ocenie Sądu powyższy przepis stanowi przykład uznania administracyjnego, w ramach którego Komendant Główny PSP może skierować rzeczoznawcę na egzamin. W tym zakresie WSA uznał, że rozstrzygnięcie objęte zaskarżoną decyzją odpowiadało powyższym założeniom, a Komendant Główny PSP nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Według Sądu I instancji skarżący dopuścił się naruszenia prawa w związku z dokonywanymi uzgodnieniami projektów budowlanych.

W ocenie Sądu wybór środka przewidzianego w § 14 rozporządzenia, tj. skierowanie inż. R. J. rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, Nr upr. [...], na powtórny egzamin dla dokonania oceny przygotowania zawodowego do sprawowania tej funkcji, znalazło pełne uzasadnienie w zindywidualizowanych przesłankach oraz interesie społecznym wyrażającym się w potrzebie zagwarantowania najwyższych standardów ochrony życia i zdrowia ludzi, przy uzgadnianiu, pod względem przeciwpożarowym, projektów budowlanych. Podnoszone przez skarżącego okoliczności nie mogły według WSA wpłynąć na ocenę rozstrzygnięcia objętego zaskarżoną decyzją. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd ten oddalił skargę, powołując w podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. J. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i o zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 145 § 1 lit. b/ w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skarżącego do uczestniczenia w postępowaniu przez to, że nie był on zawiadomiony o toczącym się postępowaniu i nie uczestniczył w nim w charakterze strony. Mimo to WSA przyjął, że skarżący był uczestnikiem postępowania. Ponadto błędnie i bezzasadnie zakwalifikował wyjaśnienia skarżącego złożone w piśmie z dnia 14 maja 2010 r. jako wyjaśnienia w toku postępowania, mimo że skarżący wykazał, iż nie były one złożone w trybie postępowania administracyjnego, co w istotny sposób miało wpływ na wydanie wyroku, mimo iż to ustalenie faktyczne odbiega od rzeczywistego stanu sprawy;

2) art. 145 § 1 lit. c/ w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez organ stanu faktycznego sprawy w zakresie klasy odporności pożarowej obiektu.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej wskazano, że brak powiadomienia o wszczęciu postępowania uniemożliwił skarżącemu ustosunkowanie się do zgromadzonego materiału dowodowego, który został dołączony do sprawy poza postępowaniem administracyjnym. Z pisma Komendanta Głównego PSP z dnia 26 kwietnia 2010 r. nie wynikało nawet w sposób dorozumiewany, iż wszczęte zostało w tej sprawie postępowanie administracyjne. Z tej przyczyny wyjaśnienia skarżącego nie mogły stanowić wyjaśnień w toku postępowania, jak przyjął WSA, i obejmowały one jedynie elementarne kwestie związane z uzgodnieniem projektu budowlanego. Zatem w przekonaniu i świadomości skarżącego było to złożenie wyjaśnień mające posłużyć jedynie rozpoznaniu kwestii ochrony pożarowej i w ostateczności stanowić mogło przesłankę do zbadania zasadności wszczęcia postępowania. Pismo to nie mogło dowodzić o elemencie uzewnętrznienia faktu toczącego się rzekomo postępowania administracyjnego. W skardze do Sądu skarżący podniósł zarzut pozbawienia możliwości czynnego udziału w postępowaniu, konkretyzując poszczególne czynności, to jest: fakt niepowiadomienia o wszczęciu postępowania, jak również o zakończeniu gromadzenia materiałów dowodowych, możliwości zapoznania z dowodami przed wydaniem decyzji oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów a także ewentualnego zgłoszenia wniosku przeprowadzenia dodatkowych dowodów bądź innych żądań. Sąd I instancji nie rozpatrzył postawionego zarzutu, przy czym brak zawiadomienia przez organ o toczącym się postępowaniu został przez WSA stwierdzony. Wnoszący skargę kasacyjną zauważył też, że w aktach postępowania administracyjnego brak jakiegokolwiek dowodu przesądzającego datę wszczęcia postępowania i w tej kwestii Sąd nie rozstrzygnął, pomimo że ta okoliczność pozostaje w ścisłym związku przyczynowym dla oceny materiału dowodowego zgromadzonego w trakcie postępowania dowodowego, a pozyskanego przez organ w innym trybie. Skarżący zarzucił, że w skardze wykazał w ten sposób, iż naruszenie art. 61 § 4 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. skutkowało sankcją przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Ponadto w ocenie kasatora przyjęcie C klasy odporności pożarowej rozbudowy przedmiotowego Hotelu J. było uzasadnione technicznie i ekonomicznie, jak również zgodne z aktualnym stanem prawnym i zasadami wiedzy technicznej. Jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, istniejąca część obiektu posiadała co najmniej C klasę odporności pożarowej, a więc wydzielanie oddzielnej strefy pożarowej w tej samej klasie odporności pożarowej nie byłoby technicznie i ekonomicznie uzasadnione oraz nielogiczne, bowiem nawet przy przebudowie istniejącej części budynku, przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) nie odnoszą się do istniejących elementów niebędących ich przedmiotem /przebudowy/, to tym bardziej przy rozbudowie, co ma zastosowanie w tym przypadku.

Powyższe stanowisko poparte jest pismami Ministra Infrastruktury Departament Rynku Budowlanego i Techniki z dnia 14 maja 2010 r. oraz pismem z dnia 7 lipca 2009 r. załączonymi do akt sprawy, a także zostało zaakceptowane przez Organ Nadzoru Budowlanego pozwoleniem na użytkowanie rozbudowy Hotelu. Komendant Wojewódzki PSP we W. w piśmie z dnia 23 grudnia 2009 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. uznał, że w Hotelu J. nie występuje zagrożenie życia ludzi, gdyż niezgodności podnoszone przez Komendę Miejską Państwowej Straży Pożarnej we W. nie dają podstaw do unieważnienia uzgodnienia projektu budowlanego w trybie § 15 ust. 2 rozporządzenia z dnia 16 czerwca 2003 r. i nigdy nie uchylił jakiegokolwiek uzgodnienia w długoletniej działalności R. J. jako rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Odwołując się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Pełnym Składzie z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (opubl. ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1) stwierdzić należy, że zarzut sformułowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej przy uwzględnieniu jego uzasadnienia i wskazanych w nim przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zatem Naczelny Sąd Administracyjny w ramach badania sprawy w granicach skargi kasacyjnej zobowiązany jest ocenić, czy Sąd I instancji należycie rozpatrzył naruszenie przez organ administracji publicznej art. 61 § 4 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. także w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Przewidziany w art. 10 § 1 k.p.a. obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu obejmuje fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem decyzji oraz fazę podejmowania decyzji. W fazie wszczęcia postępowania z urzędu strona ma prawo uzyskania zawiadomienia o tym fakcie, co wynika z art. 61 § 4 k.p.a. W wyroku z dnia 4 marca 1981 r. (sygn. akt SA 678/81, opubl. ONSA 1981, Nr 1, poz. 15) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wobec faktu, iż Kodeks postępowania administracyjnego nie rozstrzyga sposobu ustalenia daty wszczęcia postępowania z urzędu, za datę taką można uznać dzień pierwszej czynności dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę.

Zatem orzecznictwo podobnie jak i doktryna dopuszczają możliwość zawiadomienia o wszczęciu postępowania za pośrednictwem podejmowanych wobec stron czynności procesowych, co jest określone jako forma "dorozumiana" zawiadomienia (vide: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Tom I, Wyd. Lex 2007, wyd. II).

Z kolei w fazie postępowania wyjaśniającego strona dysponuje uprawnieniami przewidzianymi m.in. w art. 73–74 k.p.a., art. 75, 78, 90 § 2 pkt 1, art. 95 k.p.a., czy też w art. 79 § 1 i 2 k.p.a. Natomiast w fazie między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie organ administracji ma obowiązek umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Sankcję za złamanie tej zasady przewiduje art. 81 k.p.a. Jeżeli chodzi o fazę podejmowania rozstrzygnięcia, to możliwości stosowania zasady zapewnienia stronom czynnego udziału są ograniczone. Jednakże jak podkreśla się w doktrynie, jej znaczenie należy odnosić do decyzji uznaniowych, przy których strona może mieć wpływ na kształtowanie treści rozstrzygnięcia (por. A. Matan, G. Łaszczyca .... s. 128 i następ.).

Przewidziane w art. 10 § 1 k.p.a. prawo strony do wypowiadania się nakłada na organ administracji publicznej obowiązek umożliwienia stronie zapoznania się z dowodami, materiałami i żądaniami oraz wypowiedzenia się co do tych dowodów, materiałów i żądań, a tym samym zgłaszania nowych środków dowodowych.

Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym rozciąga się na postępowanie przed organami I i II instancji. Naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony postępowania może być przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego ze względu na fakt, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, tj. z uwagi na treść art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. A. Matan [w:] G. Łaszczyca .... s. 485, B. Adamiak [w:] Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, wyd. 12, 2011, s. 552 i nast.).

Dodać jedynie należy, że art. 10 § 2 k.p.a. wprowadza wyjątek pozwalający na odstąpienie od zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, o ile spełnione są przesłanki wskazane w tym przepisie. Jednocześnie w art. 10 § 3 k.p.a. ustawodawca zobowiązał organ administracji do utrwalenia, w drodze adnotacji, przyczyn odstąpienia od zasady określonej w § 1. Oznacza to, że tego rodzaju adnotacja powinna znaleźć się w aktach danej sprawy.

Mając na względzie powyższe rozważania i wobec zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie rozpatrzył należycie naruszenia przez orzekający w sprawie organ zasad zawartych w art. 61 § 4 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a.

Na wstępie należy zwrócić uwagę, że w § 13 rozporządzenia z dnia 16 czerwca 2003 r. określony został sposób sprawowania nadzoru nad działalnością rzeczoznawców do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Nadzór ten sprawuje Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej przy pomocy komendantów wojewódzkich Państwowej Straży Pożarnej (§ 13 ust. 1).

W myśl § 13 ust. 7a rozporządzenia z dnia 16 czerwca 2003 r. w ramach sprawowanego nadzoru Komendant Główny PSP i komendant wojewódzki PSP mogą żądać od rzeczoznawcy wyjaśnień w zakresie, o którym mowa w ust. 2, których rzeczoznawca udziela w terminie 14 dni od dnia otrzymania żądania. Zgodnie z § 13 ust. 8 tegoż rozporządzenia komendant wojewódzki PSP powiadamia Komendanta Głównego PSP o stwierdzeniu nieprawidłowości w działalności rzeczoznawcy, w zakresie określonym w ust. 2 i 4.

Z kolei stosownie do treści § 14 ust. 1 rozporządzenia z 16 czerwca 2003 r. Komendant Główny PSP może udzielić rzeczoznawcy upomnienia lub skierować go na powtórny egzamin, o którym mowa w § 11 ust. 1, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie czynności wykonywanych przez rzeczoznawcę, o których mowa w § 13 ust. 2, 4 i 5. Z treści § 14 ust. 1 i 3 ww. rozporządzenia wynika, że Komendant Główny PSP w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w działalności rzeczoznawcy m.in. dotyczących uzgadniania projektów budowlanych może udzielić upomnienia lub skierować rzeczoznawcę na ponowny egzamin, a w przypadkach określonych w pkt 1 i 2 ust. 3 tegoż przepisu może odwołać rzeczoznawcę z pełnionej funkcji i unieważnić jego akt powołania w drodze decyzji. Z regulacji zawartych w § 13 ust. 7a i ust. 8 oraz w § 14 ust. 1–3 rozporządzenia z dnia 16 czerwca 2003 r. wynika, że postępowanie prowadzone w trybie § 14 tegoż rozporządzenia jest odrębnym postępowaniem administracyjnym. Takiego charakteru nie mają czynności podejmowane przez właściwe podmioty w oparciu o § 13 ust. 7a i 8 rozporządzenia. Czynności te są podejmowane w ramach postępowania wyjaśniającego i nawet gdy strona jest o nich informowana, to czynności te nie mogą być automatycznie utożsamiane z wszczęciem postępowania administracyjnego. Nie każde bowiem działania organów administracji stanowią czynności o charakterze administracyjnym, władczym.

W sytuacji gdy ewentualne wszczęcie postępowania administracyjnego jest uzależnione od wyników czynności podjętych w postępowaniu wyjaśniającym, konieczne jest zaznaczenie, że czynności te podejmowane są w ramach władztwa administracyjnego.

Ponieważ organ administracji publicznej może w postępowaniu administracyjnym jednostronnie kształtować prawa lub obowiązki jednostki, oczywistym jest, że podmiot, wobec którego wszczęto tego rodzaju postępowanie, ma prawo wiedzieć jakiemu reżimowi prawnemu poddane jest postępowanie, czy działanie organu podejmowane jest na płaszczyźnie postępowania wyjaśniającego (nadzorczego), czy też cechuje je działanie w ramach władztwa administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji słusznie zauważył, że postępowanie prowadzone w trybie § 14 rozporządzenia z dnia 16 czerwca 2003 r. jest postępowaniem odrębnym, a decyzja wydana na tej podstawie ma charakter uznaniowy. Jednakże z tej oceny Sąd I instancji nie wyciągnął prawidłowych wniosków w kontekście zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia przez organ art. 61 § 4 k.p.a. i 10 § 1 k.p.a.

WSA w W. stwierdzając, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 § 4 k.p.a. uznał, że to uchybienie nie miało związku z wynikiem sprawy. Jednocześnie Sąd uznał, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. jest niezasadny, gdyż organ wzywał skarżącego do wypowiedzenia się, a skarżący udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia14 maja 2010 r.

Umknęło jednak uwadze Sądu I instancji, co trafnie zarzucił skarżący, że jego wyjaśnienia złożone w tymże piśmie stanowiły odpowiedź na żądanie skierowane do niego przez Komendanta Głównego PSP w trybie § 13 ust. 7a rozporządzenia z dnia 16 czerwca 2003 r. Powyższe wyraźnie wynika z treści pisma z dnia 26 kwietnia 2010 r., w którym powołano się na ten przepis prawa, wyjaśniając przy tym, że żądanie od rzeczoznawcy złożenia wyjaśnień związane jest z powiadomieniem przez Komendanta Wojewódzkiego PSP we W. dokonanym w trybie § 13 ust. 8 tegoż rozporządzenia. Zatem wyjaśnienia skarżącego zawarte w piśmie z dnia 14 maja 2010 r. nie mogły być złożone, jak to błędnie przyjął Sąd I instancji, w trybie art. 10 § 1 k.p.a. Powyższe dowodzi, że Sąd I instancji nie rozważył należycie zarzutu skarżącego naruszenia przez organ art. 10 § 1 k.p.a. w toku całego postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie § 14 rozporządzenia z dnia 16 czerwca 2003 r. Zarzut ten należy też odnieść do naruszenia art. 61 § 4 k.p.a. przez orzekający w sprawie organ. Sąd nie wyjaśnił bowiem kiedy i w jaki sposób wszczęto postępowanie administracyjnego w trybie § 14 rozporządzenia z dnia 16 czerwca 2003 r., którego efektem było wydanie zaskarżonej decyzji. Postępowanie administracyjne prowadzone w powyższym trybie jest postępowaniem represyjnym. Aczkolwiek nie zostało to wprost określone przez prawodawcę, to jest to w istocie postępowanie dyscyplinarne wobec rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. W tym postępowaniu właściwy organ może zastosować w stosunku do rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych środki przewidziane w § 14 rozporządzenia z dnia 16 czerwca 2003 r. w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie czynności wykonywanych przez rzeczoznawcę, o których mowa w § 13 ust. 2, 4 i 5. Oczywistym więc jest, że rzeczoznawca w tym postępowaniu może wykazywać, że przewinienia nie popełnił bądź też wskazywać okoliczności wyłączające możliwość ukarania go. Rzeczoznawca mając wiedzę o toczącym się postępowaniu administracyjnym ma pełną świadomość obowiązków wynikających z reguł postępowania administracyjnego i konsekwencji z nich wynikających. Sąd I instancji uznając, że uchybienie naruszenia przez organ obowiązkowi przewidzianemu w art. 61 § 4 k.p.a. nie miało wpływu na wynik sprawy, wyszedł z błędnego założenia, gdyż wadliwie ocenił zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Okoliczność, że skarżący był powiadomiony i składał wyjaśnienia w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie § 13 rozporządzenia z dnia 16 czerwca 2003 r., nie oznacza, że miał zapewniony czynny udział w postępowaniu administracyjnym toczącym się w trybie § 14 tegoż rozporządzenia. Oczywiście wyjaśnienia skarżącego i inne dowody zgromadzone przed wszczęciem tegoż postępowania administracyjnego nie tracą waloru dowodu w toczącym się postępowaniu administracyjnym, ale pod warunkiem, że skarżący miał możliwość zapoznania się z ich treścią i zgłoszenia uwag łącznie z przedstawieniem dowodów. W tym zaś zakresie Sąd I instancji nie rozpoznał sprawy w sposób należyty, gdyż nie rozważył w sposób wnikliwy, czy w postępowaniu administracyjnym prawa skarżącego w jakikolwiek sposób gwarantowały mu czynny udział w postępowaniu, czy miał jakikolwiek wpływ na ustalenie stanu faktycznego sprawy.

Powyższe dowodzi, że Sąd I instancji nie rozpatrzył należycie naruszenia przez organ administracji art. 61 § 4 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. Zatem zarzut sformułowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej okazał się usprawiedliwiony.

Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że jego ocena naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. winna nastąpić z perspektywy zarzutu naruszenia art. 61 § 4 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. Oznacza to, że Sąd I instancji musi wyjaśnić wpierw, czy postępowanie przed organem administracji publicznej zostało przeprowadzone w zgodzie z art. 61 § 4 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a., bowiem uchybienia w tym zakresie wpływają na ocenę, czy nie naruszono zasad zawartych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Rodzaj i zakres stwierdzonych uchybień w kontekście naruszenia art. 61 § 4 i 10 § 1 k.p.a. może być podstawą zastosowania przez Sąd środków przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ lub c/ p.p.s.a. Wyjaśnienie tych kwestii umożliwi Sądowi I instancji prawidłowe odniesienie się do dalszej argumentacji skarżącego związanej z zarzutami czy w sposób prawidłowy dokonano ustaleń faktycznych w sprawie.

Z powodów wyżej podanych Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 203 pkt 1 p.p.s.a.