Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2184/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 1, 50a pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia del. WSA Joanna Brzezińska Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 493/13 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 493/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr – [...], na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "K.p.a.", oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy, po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej robót budowlanych, polegających na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w W., umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego.

W uzasadnieniu podniesiono, że na skutek zawiadomienia Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. (zwanej także dalej w skrócie "Spółdzielnią"), przeprowadzona kontrola wykazała, że na nieruchomości przy ul. [...] w W., dz. [...],[...],[...] z obrębu [...] prowadzona jest budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami biurowymi, garażem podziemnym i częściowo naziemnym. Inwestycja realizowana jest na podstawie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku, utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...].

Dalej wskazano, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 69/12, uchylono ww. decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2011 r. i stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wobec powyższego decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę straciła walor decyzji ostatecznej i nie podlegała wykonaniu.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. nr – [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową ww. budynku mieszkalnego wielorodzinnego, bez wymaganego pozwolenia na budowę i nakazał wykonanie niezbędnych zabezpieczeń oraz nałożył na inwestora [...] S.K.A. obowiązek sporządzenia inwentaryzacji robót budowlanych wykonanych przy realizacji przedmiotowej inwestycji.

W dniu 7 września 2012 r. inwestor złożył wymaganą inwentaryzację, a następnie w dniu 14 września 2012 r. wyjaśnienia zakresu robót zabezpieczających.

Dalej organ wskazał, zgodnie z art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlanego, iż postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych jest ważne w okresie dwóch miesięcy. Przed upływem ww. terminu właściwy organ winien wydać jedną z decyzji, o których mowa w art. 51 ust 1 oraz w art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Jeżeli organ takiej decyzji nie wyda, postanowienie traci ważność z mocy prawa, a zatem utrata ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych stanowi podstawę umorzenia postępowania.

W związku z tym, że w sprawie brak było podstaw prawnych i faktycznych do wydania decyzji o której mowa w art. 51 ust. 1 oraz w art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane, to postanowienie z dnia [...] lipca 2012 r. straciło ważność. Wobec powyższego organ nadzoru budowlanego stwierdził, iż nie znalazł podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie i umorzył je jako bezprzedmiotowe.

Na skutek wniesionego przez Spółdzielnię odwołania Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił na wstępie przebieg postępowania, a następnie wyjaśnił, iż fakt uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę obliguje organ nadzoru budowlanego do badania przedmiotowej sprawy na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane oraz stwierdzenia, czy wykonane w trakcie realizacji inwestycji roboty budowlane można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Jednocześnie zaznaczył, iż organ ma takie uprawnienie, ale tylko w sytuacji, kiedy inwestor prowadzi roboty budowlane. Następnie Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w omawianej sprawie roboty budowlane dotyczące budowy ww. budynku nie zostały wstrzymane przez inwestora. Jak wynika z przeprowadzonej kontroli, były one kontynuowane jeszcze 30 lipca 2012 r. Dalej organ podniósł, iż wznowienie robót budowlanych może nastąpić, zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, na podstawie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 tej ustawy.

Następnie organ odwoławczy stwierdził, iż prowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie miało za zadanie ocenić, czy roboty budowlane, które były wykonywane po podjęciu wyroku w sprawie pozwolenia na budowę miały charakter robót zabezpieczających, czy też kontynuowania budowy pomimo braku ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ powołał się na przedłożoną przez inwestora inwentaryzację oraz wyjaśnienia dotyczące zakresu przeprowadzonych robót budowlanych, jak również na stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który uznał, iż brak jest podstaw prawnych i faktycznych do wydania decyzji, o której mowa w art. 50 ust. 1 oraz w art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Odnosząc się zaś do treści odwołania, organ wyjaśnił, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę, nie przesądza o tym, że wykonane przez niego roboty budowlane mają charakter samowoli budowlanej, a także, że może on być traktowany jako osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. Oznacza to, iż decyzja, która została uchylona, obowiązywała od chwili jej doręczenia, a utraciła swą moc prawną z chwilą doręczenia decyzji o jej uchyleniu. Ponadto wskazał, że zgodnie z przyjętą linią orzeczniczą, nie można uznać robót budowlanych prowadzonych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie po wykonaniu tych robót została wyeliminowana z obrotu prawnego, za samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane. Roboty takie należy uznać za "inny przypadek" w rozumieniu art. 50 ust. 1 i art. 51 tej ustawy.

Organ odwoławczy zaznaczył również, iż Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] ponownie utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Przywrócenie do obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje zaś, w jego ocenie, bezprzedmiotowość postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółdzielnia, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji Spółdzielnia zarzuciła:

1) naruszenie przepisów proceduralnych, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a., poprzez zaniechanie ustalenia w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego, czy i w jakim zakresie prace budowlane zostały wykonane po uchyleniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a przez to niewyjaśnienie kluczowej dla sprawy okoliczności wykonywania prac w ramach samowoli budowlanej opisanej w art. 48 ustawy Prawo budowlane,

2) błędne zastosowanie art. 50 ust. 4 i art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz niezastosowanie trybu postępowania wskazanego w art. 48 ust. 1, 2 i 3 ww. ustawy,

3) naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. na skutek umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego, jako bezprzedmiotowego, pomimo braku tej przesłanki.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia był art. 105 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania jeżeli z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe w całości albo w części. Na gruncie prawa budowlanego postępowanie, co do zasady, staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie znajdują podstaw do wydania nakazów lub zakazów. Zdaniem Sądu, z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie miały za zadanie ocenić, czy konieczna była ich ingerencja władcza w sprawie robót budowlanych prowadzonych na nieruchomości przy ul. [...] w W. przy budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami biurowymi, garażem podziemnym i częściowo naziemnym. Powyższa inwestycja realizowana była na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2011r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, która następnie została wyeliminowana z obiegu prawnego, na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 69/12.

Zdaniem Sądu fakt wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, powoduje ten skutek, iż zachodzi konieczność wszczęcia procedury legalizacyjnej w trybie przepisów art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Jak ustalił organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego roboty budowlane dotyczące budowy ww. budynku były kontynuowane jeszcze 30 lipca 2012 r. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę i nakazał wykonanie niezbędnych zabezpieczeń, wygrodzenie terenu budowy przed dostępem osób trzecich oraz nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia inwentaryzacji robót budowlanych wykonanych przy realizacji przedmiotowej inwestycji.

Z akt sprawy wynika, że inwestor w dniu 7 września 2012 r. złożył wymaganą inwentaryzację, a następnie w dniu 14 września 2012 r. wyjaśnienia dotyczące zakresu przeprowadzonych robót zabezpieczających.

Na gruncie niniejszej sprawy, organy nadzoru budowlanego uznały, iż brak jest podstaw prawnych i faktycznych do wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 oraz art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w związku z powyższym umorzyły postępowanie administracyjne.

Zdaniem Sądu podzielić należy stanowisko Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w zaskarżonej decyzji, że jeżeli organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie naprawcze, stwierdza, iż brak jest podstaw do wypełnienia dyspozycji zawartej w przepisie art. 51 ustawy Prawo budowlane powinien umorzyć to postępowanie jako bezprzedmiotowe. Ustalenie przez organ, iż nie zachodzą przesłanki do zakończenia postępowania w sprawie wszczętej w oparciu o przesłanki o których mowa w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w sposób o którym mowa w art. 51 tej ustawy, tj. nie dopuszczono się wskazanych w art. 50 ust. 1 uchybień, jest przypadkiem bezprzedmiotowości.

Skoro zatem, w ocenie Sądu, postanowienie, wydane w oparciu o art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zachowuje moc przez okres dwóch miesięcy, w trakcie których organ może wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 tej ustawy, a upływ tychże dwóch miesięcy sprawia, iż organ nadzoru budowlanego pozbawiony jest możliwości wydania merytorycznego orzeczenia, stanowisko organu umarzające postępowanie administracyjne jest jak najbardziej prawidłowe.

Dalej Sąd zauważył, że główne zarzuty skargi sprowadzają się do wykazania, iż organ nadzoru budowlanego nie wyjaśnił kluczowej dla sprawy okoliczności, tj. zakresu prowadzonych robót budowlanych jakie zostały wykonane po uchyleniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie strony skarżącej wykonywane roboty budowlane, z uwagi na ich zakres, nie miały charakteru robót zabezpieczających, stanowiły one samowolę budowlaną podlegającą rygorowi z art. 48 ustawy Prawo budowlane. W tym kontekście Sąd stwierdził, iż prowadzenie przez inwestora robót budowlanych, które wykraczają poza zakres wydanego postanowienia w trybie art. 50 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w którym to organ ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie podlega dyspozycji art. 48 tej ustawy. W tym przypadku, organ nadzoru budowlanego powinien skorzystać z możliwości, jaką przewiduje art. 50a ustawy Prawo budowlane. Nakazanie bowiem rozbiórki na podstawie art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie może mieć miejsca, jeżeli roboty budowlane wykonane w warunkach w przepisie tym określonych miały charakter niezbędnego zabezpieczenia w rozumieniu art. 50 ust. 2 pkt 2 tej ustawy.

Wprawdzie, w niniejszej sprawie, organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie przeprowadził oględzin inwestycji, oparł się jedynie o złożoną w dniu 7 września 2012 r. inwentaryzację oraz wyjaśnienia z dnia 14 września 2012 r. dotyczące zakresu przeprowadzonych robót budowlanych, jednakże, w ocenie Sądu, pozostaje to bez większego wpływu na zasadność podjętego przez organ rozstrzygnięcia, w sytuacji kiedy inwestor z powrotem legitymuje się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Jak bowiem zaznaczył organ odwoławczy, Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. ponownie utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Przywrócenie zaś do obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje bezprzedmiotowość postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Sąd oddalił wniesioną skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółdzielnia zaskarżając przedmiotowe orzeczenie w całości. Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono:

1/ na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez uznanie za zasadne umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 K.p.a. w związku z art. 50 ust. 4 i art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz z pomięciem dyspozycji art. 48 ust. 1 lub 2, względnie art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w sytuacji gdy postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, bowiem prawdopodobne było, że roboty budowlane były kontynuowane bez pozwolenia, a nawet w czasie wstrzymania robót budowlanych;

na skutek czego Sąd pierwszej instancji nie dostrzegając wadliwości zaskarżonej decyzji, z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oddalił skargę.

2/ na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo niewyjaśnienia w toku postępowania administracyjnego stanu faktycznego, w tym okoliczności związanych z zakresem, terminem realizacji robót budowlanych oraz ich ewentualnego charakteru zabezpieczającego, w związku z kontynuacją robót budowlanych pomimo uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i wydania postanowienia nakazującego wstrzymanie wykonywania prac budowlanych,

na skutek czego Sąd pierwszej instancji nie dostrzegając wadliwości zaskarżonej decyzji, z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oddalił skargę.

Mając na uwadze powyższe Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasadzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w wysokości 790 zł, w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika w wysokości 540 zł, a w przypadku rozpoznania sprawy co do istoty również o zasądzenie kosztów postępowania przed Sądem pierwszej instancji w kwocie 1.337 zł.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej zawarł argumenty na poparcie przytoczonych wyżej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor – [...] S.K.A. z siedzibą w L. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania wskazując, iż niedostrzeżenie wadliwości zaskarżonej decyzji w tym zakresie z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. doprowadziło do wadliwego oddalenia wniesionej skargi.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie prawa materialnego, jak wynika z utrwalonych poglądów judykatury, może polegać w szczególności na błędnej jego wykładni lub zastosowaniu do ustalonego stanu faktycznego sprawy przepisu, który nie może mieć do niego zastosowania (błąd subsumcji) albo na zastosowaniu przepisu nieobowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Istotne jest, aby istniał związek przyczynowy między naruszeniem prawa, a treścią rozstrzygnięcia, polegający na tym, że gdyby nie było stwierdzonego przez sąd uchybienia, to treść rozstrzygnięcia administracyjnego byłaby inna.

Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych, albo błędnej wykładni tych przepisów. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak trafnie twierdzi się w doktrynie, w tej kategorii podstawy uchylenia decyzji i postanowienia mieści się brak należytej staranności wykazanej przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzygnięciu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego oraz materiału dowodowego występującego w sprawie (por. Tadeusz Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2000, str. 305-306). Stąd też regułą jest, że uchylenie decyzji lub postanowienia w oparciu o powołany przepis następuje wtedy, gdy naruszono kilka przepisów procesowych, a uchybienie im mogło w sposób istotny oddziaływać na treść decyzji lub postanowienia.

W rozpoznawanej sprawie mając na uwadze charakter uchybień podniesionych przez skarżącą kasacyjnie Spółdzielnię w konfrontacji z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji nie można uznać, że do wskazywanych przez stronę naruszeń prawa doszło, by skutkowało to zastosowaniem którejś z ww. podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie Spółdzielni dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. o umorzeniu postępowania naprawczego, Sąd pierwszej instancji właściwie zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi, o jakiej mowa w art. 151 P.p.s.a., albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Niespornym pozostaje w tej sprawie, iż inwestor [...] S.K.A. na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2011r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami biurowymi, garażem podziemnym i częściowo nadziemnym na działkach nr [...],[...] i [...] przy ul. [...] w W., rozpoczął prace budowlane przy realizacji przedmiotowego obiektu. Na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 69/12 rozpoznającego skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" na powołane wyżej rozstrzygnięcie uchylono ww. ostateczną decyzję Wojewody Mazowieckiego, pozostawiając tym samym w obrocie prawnym nieostateczną decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2011 r. o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji.

W konsekwencji powyższego wyroku z dnia 13 czerwca 2012 r. postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2012 r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wstrzymano prowadzenie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę przy spornym obiekcie, nakazując dodatkowo wykonanie niezbędnych zabezpieczeń, jak również opracowanie inwentaryzacji robót budowlanych wykonanych przy obiekcie do czasu wydania tego postanowienia. Postanowienie to utrzymał w mocy Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. nr [...].

Wykonując obowiązki nałożone postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. inwestor w dniu 7 września 2012 r. złożył wymaganą inwentaryzację wykonanych prac, zaś w piśmie z dnia 14 września 2012 r. opisał zakres robót zabezpieczających przewidzianych do wykonania. W dniu 26 września 2012 r. organ nadzoru budowlanego przeprowadził oględziny w terenie i jak wynika z protokołu tej czynności nie stwierdzono prowadzenia robót budowlanych.

Jak wynika z analizy akt sprawy organ nadzoru budowlanego w okresie dwumiesięcznej ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (art. 50 ust. 4 omawianej ustawy) nie wydał decyzji w trybie 51 ust. 1, jak również rozstrzygnięcia o jakim mowa w art. 50a pkt 2. W konsekwencji więc z dniem 1 października 2012 r. utraciło moc postanowienie o wtrzymaniu robót budowlanych z dnia [...] lipca 2012 r. i jednocześnie toczyło się postępowanie odwoławcze w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami biurowymi, garażem podziemnym i częściowo nadziemnym na działkach nr [...],[...] i [...] przy ul. [...] w W. związane z wcześniejszym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Następnie organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji uznał, iż toczące się postępowanie naprawcze w ramach nadzoru budowlanego jest bezprzedmiotowe i umorzył je na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. wykazując, że utrata ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych stanowi podstawę umorzenia postępowania, jednocześnie stwierdzając, że brak było podstaw prawnych i faktycznych do wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 oraz art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Następnie toczące się w tym samym czasie postępowanie odwoławcze w sprawie pozwolenia na budowę spornej inwestycji zakończyło się wydaniem przez Wojewodę Mazowieckiego ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...].

W tym stanie faktycznym i prawnym sprawy Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. rozpoznając odwołanie Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" od decyzji o umorzeniu postępowania naprawczego jako bezprzedmiotowego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę na powyższą ostateczną decyzję organu nadzoru budowlanego obowiązany był uwzględnić stan faktyczny i prawny sprawy z daty wydania decyzji ostatecznej, a te elementy sprawy w pełni uzasadniały przyjęcie stanowiska, iż postępowanie naprawcze prowadzone w tej sprawie przez organy nadzoru budowlanego było bezprzedmiotowe.

Przepis art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi, iż w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 (samowola budowlana bez wymaganego pozwolenia na budowę) lub art. 49b ust. 1 (samowola budowlana bez wymaganego zgłoszenia lub pomimo sprzeciwu), właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W tej sprawie uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Warszawie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2012 r. ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę spowodowało, że w obrocie prawnym pozostała, jak już wyżej zaznaczono, nieostateczna decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2011 r. o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji, niemniej jednak sytuacja ta nie pozwalała na przyjęcie tezy, iż prace po ww. wyroku prowadzone są w ramach samowoli budowlanej o jakiej stanowi art. 48 ust. 1 czy art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji w motywach zaskarżonego wyroku, nie można uznać robót budowlanych prowadzonych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego, za samowolę budowlaną w ramach art. 48 ustawy Prawo budowlane. Roboty takie stanowią niewątpliwie "inny przypadek niż określony w art. 48 ust. 1" w rozumieniu art. 50 ust. 1 i art. 51 ustawy Prawo budowlane.

Skoro taka sytuacja zaistniała w tej sprawie, zatem w pełni uzasadnione było zastosowanie przez organy nadzoru budowlanego art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, dla przeprowadzenia postępowania naprawczego. Norma ta stanowi podstawę czasowego wstrzymania prowadzenia robót budowlanych w celu rozważenia, jakie dalsze działania podjąć wobec inwestora na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane.

Wydane w sprawie na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane postanowienie z dnia [...] lipca 2012 r. o wstrzymaniu robót budowlanych zgodnie z ust. 4 tej regulacji traciło moc po upływie dwóch miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym czasie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1.

Jednakże w sprawie tej w okresie ważności wskazanego postanowienia nie wydano rozstrzygnięcia w trybie art. 50a pkt 2, jak i w trybie art. 51 ust. 1 omawianej ustawy.

Przede wszystkim przepis art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane dotyczy nakazania rozbiórki części obiektu budowlanego wybudowanego po doręczeniu postanowienia wstrzymującego ich wykonywanie na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Norma ta służy ukróceniu praktyk nierespektowania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Niewątpliwie dopuszczalne jest w tym okresie dokonywanie wyłącznie robót zabezpieczających, których istota polega na tym, że są niezbędne do zabezpieczenia obiektu budowalnego. Przepis art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wskazuje, iż inwestor może i powinien wykonać roboty o charakterze niezbędnych zabezpieczeń, to wykonanie tych robót nie może powodować konsekwencji w postaci rozbiórki na podstawie art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Pojęcie robót zabezpieczających nie zostało wyjaśnione w ustawie Prawo budowlane podobnie jak i w innych przepisach związanych z tym aktem. Tym samym należy ocenić charakter takich robót w każdej sprawie w sposób indywidualny w odniesieniu do ich zakresu. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można wykluczyć, iż prowadzenie robót zabezpieczających, związanych z obowiązkiem należytego zabezpieczenia budowy może pokrywać się z zatwierdzonym projektem budowlanym, mimo że pozwolenie na budowę zostało uchylone. Wybór robót zabezpieczających należy do inwestora. Prowadzenie robót zabezpieczających w ten sposób, że realizowany jest w pewnym zakresie projekt budowlany nie oznacza samo przez się, iż prowadzenie takich robót jest niedopuszczalne. Zasadnicze znaczenie ma to, czy roboty te w istocie są niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa budowy – porównaj wyrok NSA z dnia 8 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1394/09, publikowany w zbiorze LEX nr 746505.

Jak wynika z analizy akt sprawy inwestor w piśmie z dnia 14 września 2012 r. przedstawił wykaz prac budowlanych, instalacyjnych wykonanych do czasu wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, jak również tych prac które są konieczne do wykonania w celu zapewnienia bezpieczeństwa budowy. Zakres tych prac zabezpieczających nie został zakwestionowanych przez organy nadzoru budowlanego, natomiast w dniu 26 września 2012 r., a więc w okresie ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych przeprowadzono kontrolę robót budowlanych prowadzonych przez inwestora i ustalono, że takich robót nie prowadzono. Tym samym w opisanych okolicznościach sprawy nie można było przyjąć, iż w sprawie zachodziła potrzeba wydania decyzji w trybie art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane, jak trafnie uznano w tym postępowaniu, skoro nie ujawniono naruszenia warunków postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w okresie ważności tego postanowienia. Poza tym nawet hipotetyczne prowadzenie robót budowlanych w okresie ważności postanowienia o ich wstrzymaniu nie uzasadniałoby zastosowania przepisu art. 48 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, jak sugeruje to skarga kasacyjna, lecz wyłącznie pozwalałoby na wdrożenie postępowania w trybie art. 50a pkt 2 omawianej ustawy, lecz jak już wyżej wykazano potrzeba taka nie zachodziła w tej sprawie.

Dodatkowo zauważyć należy, że nie podjęto również w sprawie w okresie ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych decyzji w trybie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Niesporne jest także to, iż w dniu [...] grudnia 2012 r. Wojewoda Mazowiecki decyzją nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2011 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę spornej inwestycji, a tym samym z tym dniem inwestor zaczął legitymować się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Okoliczność ta również pozwala stwierdzić, iż w takiej sytuacji faktycznej i prawnej brak było podstaw do nałożenia na inwestora w ramach postępowania naprawczego obowiązków z art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Kwestionowanie natomiast w tej sprawie prawidłowości ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 12 grudnia 2012 r. nie może odnieść spodziewanego skutku, albowiem w tym postępowaniu decyzja ta nie może być przedmiotem oceny sądów administracyjnych, gdyż pozostaje poza granicami sprawy, której dotyczy skarga. Tym samym w opisanym zakresie nie ma zastosowania przepis art. 135 P.p.s.a.

Natomiast zgodnie z art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od doręczenia, chyba że w terminie tym zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo art. 51 ust. 1, lecz co już wyżej zauważono decyzji takich nie wydano. Zatem postanowienie to, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, utraciło swoją ważność.

Skoro więc wydanie postanowienia w trybie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi wszczęcie postępowania naprawczego, które powinno zakończyć się wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 tej ustawy, a brak jest uzasadnionych przesłanek do wydania takiej decyzji w terminie ważności tego postanowienia i w konsekwencji następuje utrata ważności tego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, to okoliczności te stanowią podstawę do umorzenia postępowania naprawczego jako bezprzedmiotowego w trybie art. 105 § 1 K.p.a., co też w tej sprawie trafnie uczyniono. Konstatacja ta prowadzi do wniosku, iż zaskarżona decyzja takiej treści odpowiada prawu. Stąd też nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 105 K.p.a. w związku z art. 50 ust. 4 i art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz w powiązaniu z art. 48 ust. 1 lub 2, względnie art. 50a pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 K.p.a. - poprzez oddalenie skargi mimo niewyjaśnienia w toku postępowania administracyjnego stanu faktycznego, w tym okoliczności związanych z zakresem, terminem realizacji robót budowlanych oraz ich ewentualnego charakteru zabezpieczającego, w związku z kontynuacją robót budowlanych pomimo uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i wydania postanowienia nakazującego wstrzymanie wykonywania prac budowlanych.

Przede wszystkim zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółdzielni prawdopodobne jest, że inwestor realizował sporny obiekt pomimo wstrzymania robót budowlanych, jak i bez wymaganego pozwolenia na budowę w okresie od lipca 2012 r. do początków lutego 2013 r., tj. do ostatniej kontroli organu nadzoru budowlanego przeprowadzonej w dniu 4 lutego 2012 r., a w tym zakresie organ nie poczynił niezbędnych ustaleń.

Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie Spółdzielni, organy nadzoru budowlanego, jak wynika z akt sprawy, prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy pozwalający umorzyć postępowanie naprawcze wszczęte postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. To kontrola prowadzona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy w okresie ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych dokonana w dniu 26 września 2012 r. (przed utratą z dniem 1 października 2012 r. mocy wiążącej postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych) nie wykazała aby po ich wstrzymaniu w związku z uchyleniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przez sąd administracyjny, inwestor prowadził inne prace niż zabezpieczające. W skardze kasacyjnej sugeruje się jedynie prawdopodobieństwo kontynuowania robót budowlanych bez pozwolenia, jednakże nie wskazuje się na okoliczności, które uzasadniałyby takie twierdzenie.

Poza tym inwestor odzyskał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę z dniem 12 grudnia 2012 r. i od tego czasu brak było podstaw do kwestionowania prowadzenia prac budowlanych związanych z przedmiotową inwestycją. Powrót do obrotu prawnego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę czynił bezprzedmiotowym postępowanie naprawcze prowadzone na podstawie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, przy jednoczesnym wyeliminowaniu potrzeby wydania decyzji w trybie art. 50a pkt 2 omawianej ustawy. Taka zaś sytuacji prawna inwestora nie pozwala na uznanie za usprawiedliwiony zarzut naruszenia prawa procesowego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie zakresu prac wykonanych w okresie od 31 lipca 2012 r. do początków lutego 2013 r., kiedy to przeprowadzono ostatnie oględziny na terenie budowy. Niezależnie od tego, iż inwestor już od 12 grudnia 2012 r. legitymował się ostatecznym pozwoleniem na budowę i od tej daty mógł skutecznie realizować planowane zamierzenie, to brak szczegółowych ustaleń co do zakresu wykonanych robót w opisanym okresie, kiedy inwestor nie legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, nie uzasadniał uchylenia zaskarżonej decyzji, skoro generalnie w tej sprawie dotyczącej prowadzonego postępowania naprawczego brak było podstaw do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1, jak i w trybie art. 50a pkt 2 omawianej ustawy.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. Gwarantowana w art. 10 § 1 K.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Zarzut ten nie został w skardze kasacyjnej w jakikolwiek sposób uzasadniony.

Jakkolwiek więc niespornym w sprawie faktem jest to, że przed wydaniem decyzji ostatecznej strona skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia nie została powiadomiona, w trybie art. 10 § 1 K.p.a., o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, to jednak w okolicznościach tej sprawy nie jest to naruszenie prawa mające wpływ na wynik postępowania. W ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, który Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela, że naruszenie przywołanego przepisu poprzez zaniechanie zawiadomienia strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości składania wniosków (w tym wniosków dowodowych) oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (zob. np.: wyrok NSA z 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05; wyrok NSA z 24 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 4/07; wyrok NSA z 23 listopada 2007r., sygn. akt I OSK 1614/06).

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalony jest pogląd, iż zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyroki NSA: z 18 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 831/05, publ. ONSAiWSA 2006 r., nr 6, poz. 157 i z 16 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1192/06, publ. LEX nr 427561). Skarżący kasacyjnie nie wykazał, by naruszenie art. 10 K.p.a. mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik postępowania, co czyni ten zarzut nieusprawiedliwionym.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.