Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 353/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 64a, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2018 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A Spółka z o.o. w G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z 17 maja 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Prezydenta Miasta z 12 lutego 2018 r. ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z urządzeniami budowlanymi na terenie położonym w G. przy ul. H., działka nr ew.[..] obręb 3 i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu Kolegium podało, że wnioskiem z 26 lipca 2017 r. A. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [..] obręb 3, położonej w G. przy ul. H. Planowana inwestycja dotyczy budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego do 50 mieszkań wraz z infrastrukturą techniczną, drogą wewnętrzną i zespołem miejsc parkingowych 50 - pow. użytkowa parkingów to 1200m2. Projektowana powierzchnia zabudowy to 1500m2, pow. użytkowa 2400m2. Wniosek podaje parametry planowanej inwestycji: szerokość elewacji frontowej dla całego zgrupowania - 90m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i liczba kondygnacji - 3 kondygnacje nadziemne, wysokość do 12 metrów. Dach płaski, stromy, maksymalnie 12 metrów. Wniosek określa zapotrzebowania ilościowe na media. Główny wjazd na działkę będzie odbywał się z działki nr [..] ul. H.

Decyzją z 12 lutego 2018 r. organ I instancji ustalił wnioskowane warunki zabudowy. W aktach sprawy zawarta jest analiza funkcji i zagospodarowania terenu wraz z załączoną mapą, na której zostały zakreślone granice obszaru analizowanego. Projekt decyzji został przekazany do jego uzgodnienia, zaś uzgodnienia zostały dokonane w trybie wskazanym w ustawie. Decyzja ta, mając na uwadze parametry istniejące w wyznaczonym przez organ obszarze analizowanym zabudowy, zawiera wykreślenie nieprzekraczalnej linii zabudowy- w odległości 7,6 metra od pasa drogowego ul. H. i drugą nieprzekraczalna linię zabudowy- w odległości 6,7m od pasa drogowego ul. M., a ponadto ustala:

- powierzchnia zabudowy - max 0,36

- szerokość elewacji frontowej - max. 90m;

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki- max. 8m;

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w odległości do 14 metrów od północnej granicy działki - max 6,5m;

- geometria dachu- dach strony, kąt nachylenie głównej połaci dachu od 30° do 40°, wysokość głównej kalenicy dachu - max. 11lm, (max 3 kondygnacje nadziemne);

- wysokość głównej kalenicy dachu w odległości do 14 metrów od północnej granicy działki - max. 9m;

- kierunek głównej kalenicy dachu- równoległy w stosunku do frontu działki,

- udział powierzchni biologicznie czynnej wskazano jako minimum 25%.

Dojazd do działki został wskazany jako pośredni dostęp do drogi publicznej ul. G. poprzez ul. H.

Ustalił organ odwoławczy, że w aktach postępowania znajduje się projekt decyzji ustalającej wnioskowane warunki zabudowy sporządzony przez osobę uprawnioną. Kolegium stwierdziło także, że decyzja organu I instancji zawiera tylko jeden załącznik graficzny, na którym wyznaczona została nieprzekraczalna linia zabudowy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia kasacyjnego Kolegium cytując art. 54 w związku z art. 64 ust.1 ustawy z dnia 27. marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 1073 z późn.zm.) wskazało, że decyzja organu I instancji jest wadliwa, gdyż nie zawiera załącznika graficznego do wyników analizy z zaznaczeniem granic wyznaczonego obszaru analizowanego. W ocenie organu odwoławczego już tylko to powoduje niezgodności treści zaskarżonej decyzji z treścią § 9 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588) i statuuje zasadność uchylenia zaskarżonej decyzji i konieczność powtórzenie postępowania w niniejszej sprawie. Za nieuprawnione uznał organ odwoławczy twierdzenia organu I instancji - zawarte w zaskarżonej decyzji - iż, część graficzna decyzji organu stanowi równocześnie część graficzną wyników analizy, albowiem na jedynym załączniku graficznym do decyzji organu I instancji zaznaczone są linie rozgraniczające teren inwestycji oraz nieprzekraczalne linie zabudowy.

W toku postępowania organ I instancji ustalił, że front terenu inwestycji, działki nr [..] od ul. H. wynosi 104 metry. Tym samym granice obszaru analizowanego zostały ustalone na 312 metrów wokół terenu inwestycji. Takie wyznaczenie granic obszaru analizowanego uznał organ odwoławczy za prawidłowe i zgodne z cytowanymi przepisami rozporządzenia. W tak zakreślonym obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa, zarówno jednorodzinna, jak i wielorodzinna. Oznacza to kontynuację planowanej funkcji inwestycji z funkcją (mieszkaniową) już istniejącą w wyznaczonym obszarze, o której stanowi przepis art. 61 ust.1 pkt 1 w/w ustawy.

W związku z treścią podniesionych w odwołaniu zarzutów stron odniósł się organ odwoławczy do wskazanej w przepisie 61 ust.1 pkt 1 w/w ustawy zasady kontynuacji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Dlatego też Kolegium - mając na uwadze przepisy w/w rozporządzenia wykonawczego do ustawy – za zasadne uznało odniesienie się do sporządzonej w sprawie analizy i parametrów zabudowy z tej analizy wynikających z wielkością parametrów ustalonych w zaskarżonej decyzji dla planowane inwestycji.

W zakresie linii zabudowy organ I instancji określił ją następująco: wykreślenie nieprzekraczalnej linii zabudowy - w odległości 7,6 metra od pasa drogowego ul. H. i drugą nieprzekraczalna linię zabudowy- w odległości 6,7m od pasa drogowego ul. M. Wykreślenie tej linii nastąpiło w nawiązaniu do zabudowy ul. sąsiedniej przy ul. H. oraz (od ul. M.- chociaż jak organ wskazał nie jest to elewacja frontowa) w nawiązaniu do sąsiedniej zabudowy wielorodzinnej o podobnym charakterze, przy ul. M. Organ ponadto wskazał, że linia zabudowy ul. H. ma charakter linii nieprzekraczalnej (nie wykształciła się linia obowiązująca charakterystyczna dla zabudowy śródmiejskiej, pierzejowej).

Zgodnie z treścią § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego:

1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

2. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami.

3. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego.

4. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1."

Odnosząc treść powyższego przepisu rozporządzenia do ustalenia tej linii w decyzji organu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zapis zawarty w decyzji jako wykraczający poza treść § 4 rozporządzenia. Kolegium podkreśliło, że w odniesieniu do budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, posadowionych przy ul. H. nie wykształciła się rzeczywiście linia obowiązująca charakterystyczna dla zabudowy śródmiejskiej, pierzejowej. Wynika to z samego charakteru istniejącej przy ul. H. zabudowy. Tym samym wyznaczenie linii zabudowy w odległości 7,6 metra od pasa drogowego ul. H. nie narusza w/w przepisu rozporządzenia. Jednakże, Kolegium nie uznało za zgodne z tym przepisem rozporządzenia, zakreślenie przez organ I instancji drugiej linii zabudowy (od strony ul. M.), w sytuacji gdy zamierzeniem inwestycyjnym jest tylko jeden budynek wielomieszkaniowy i gdy komunikacja terenu inwestycji została określona przez ul. H. do drogi publicznej ul. G. Ponadto Kolegium uznało za niezgodne z przepisem rozporządzenia, wskazanie przez organ I instancji, iż określona linia zabudowy od ul. H. jest nieprzekraczalna. Przepis § 4 rozporządzenia ustala zasady wyznaczania obowiązującej linii nowej zabudowy. Tę linię wyznacza się jako przedłużenie linii poprowadzonej od istniejącej już przy tej ulicy zabudowy. Tym samym jest to linia wzdłuż której nowa zabudowa winna być posadowiona. Zakreślenie linii zabudowy jak nieprzekraczalnej daje wnioskodawcy możliwość posadowienia planowanej inwestycji w każdym miejscu terenu inwestycji, jednakże z zastrzeżeniem, że inwestycja nie może wykroczyć poza tę linię. W niniejszej sprawie - zdaniem Kolegium- nie występuje sytuacja wskazana w przepisie § 4 ust.4 rozporządzenia, albowiem linia zabudowy ul. H. umożliwia wyznaczenie linii nowej zabudowy dla terenu inwestycji w zgodzie z § 4 ust. 1 lub ust.3 rozporządzenia. Kolegium uznaje za własny pogląd tej części orzecznictwa sądów administracyjnych, którego przykładem jest teza wyroku WSA w Gdańsku z dnia 27. Kwietnia 2017 r. II SA/Gd 67/17. I tak: "Wykładnia zwrotu przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich jednoznacznie wskazuje, że ustawodawca odwołuje się w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania nie do ustaleń dotyczących odległości linii zabudowy na wszystkich działkach na obszarze analizowanym od granic tych działek, lecz do geometrycznego wykreślenia tej linii jako kontynuacji linii zabudowy istniejącej na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką objętą inwestycją. Wykładnia użytego w § 4 ust. 1 rozporządzenia zwrotu "przedłużenie" prowadzi zatem do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na najbliższych działkach sąsiednich. Za działki sąsiednie należy na płaszczyźnie tego przepisu uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy."

Wielkość parametru zabudowy jakim jest wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu organ I instancji określił jako max 0,36. Wyznaczenie tego parametru organ, wskazując na § 5 ust.2 rozporządzenia, uzasadnił " ze względu na położenie na skraju terenów mieszkaniowych (po przeciwnej stronie ul. H. znajduje się zabudowa produkcyjno-usługowa) w bezpośrednim sąsiedztwie terenów o średnim współczynniku 0,41 (z zabudową wielorodzinną o podobnym charakterze przy ul. M.)."

Jak stanowi przepis § 5 rozporządzenia: "1. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego.

2. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1."

Kolegium stwierdziło, że w toku sporządzania analizy wyznaczonego obszaru organ I instancji dokonał jego podziału na kilka obszarów zabudowy mieszkaniowej - wielomieszkaniowej i jednorodzinnej. Tylko do tych obszarów organ ustalił wskaźniki zabudowy. Jednakże w wyznaczonym obszarze analizowanym znajdują się ponadto nieruchomości o funkcji usługowo-produkcyjnej. Znajdująca się w aktach postępowania analiza w ogóle nie zawiera ustaleń wskaźników zabudowy tak zabudowanych nieruchomości. Takie pominięcie części nieruchomości jest naruszeniem w/w przepisu rozporządzenia, poprzez błędne ustalenie średniej wielkości wskaźnika zabudowy wyłącznie w oparciu o zabudowę mieszkaniową. Z treści § 5 ust. 1 rozporządzenia wynika, że średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy winien być ustalony w poparciu o analizę wszystkich nieruchomości zabudowanych znajdujących się w wyznaczonym obszarze. Dopiero tak sporządzona w tym zakresie analiza może stanowić podstawę dla organu dla ustalenia, czy możliwe jest zastosowanie wyjątku od zasady wskazanej w § 5 ust.2 rozporządzenia. Uzasadnienie organu I instancji, iż ustalony dla terenu inwestycji wskaźnik zabudowy wynika z takiego, a nie innego miejsca położenia tego terenu oraz faktu położenia po przeciwnej stronie ul. H. zabudowy produkcyjno-usługowej nie może być uznane za uzasadnienie zastosowania § 5 ust.2 rozporządzenia.

Parametr szerokość elewacji frontowej - został określony na max 90m - zgodnie z § 6 ust.2 rozporządzenia. Wielkość tego parametru organ uzasadnił tym, że po przeciwnej stronie ul. H. dla zabudowy produkcyjno-usługowej wielkość ta wynosi 45-50m, natomiast szerokość elewacji frontowej zabudowy przy ul. M., położonych równolegle do terenu inwestycji wynoszą odpowiednio: 86,3m; 92m; 95,6m i 85,3m. Jak określa § 6 rozporządzenia: "1. Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%.

2. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1."

O ile zasadnym się wydaje ustalenie dla planowanej szerokości elewacji frontowej w trybie wyjątku od zasady określonej w ust.2 § 6 rozporządzenia w odniesieniu do wielkości tego parametru ustalonego dla istniejącej zabudowy mieszkaniowej posadowionej przy ul. M., to w pierwszej kolejności organ I instancji miał obowiązek ustalić wielkość średnią tego parametru z całego obszaru analizowanego, a tym samym wszystkich zabudowanych nieruchomości znajdujących się w tym obszarze. W powtórzonym postępowaniu organ I instancji winien dokonać wskazanych wyżej ustaleń, a w przypadku zastosowania wyjątku od zasady uzasadnić swoje stanowisko w tym zakresie.

Parametr inwestycji, jakim jest wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki organ I instancji ustalił dla planowanego jednego budynku mieszkalnego wielorodzinnego w dwóch różnych wielkościach. I tak wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki- max. 8m; - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w odległości do 14 metrów od północnej granicy działki - max 6,5m. Wyznaczenie tego parametru nastąpiło w trybie § 7 ust.4 rozporządzenia.

Zgodnie z przepisem § 7 rozporządzenia:

"1. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

2. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku.

3. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym.

4. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1."

Wyznaczenie dla jednego zamierzenia inwestycyjnego jakim jest budynek mieszkalny wielorodzinny dwóch wielkości jednego parametru jakim jest wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki również wykracza- zdaniem Kolegium - poza treść w/w przepisu rozporządzenia. Podkreślił organ odwoławczy, że istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa, także mieszkaniowa, dla każdego z budynków posiada jedną wielkość tego parametru. A jednocześnie w obszarze analizowanym brak jest budynków mieszkalnych, w których jakaś jego część posiadałaby inną wielkość przedmiotowego parametru, a pozostała część tego budynku inną - różną wielkość. Tym samym nie sposób uznać, że prawidłowe jest uzasadnienie zastosowania przez organ I instancji przepisu § 7 ust.4 rozporządzenia, jakoby dwie wielkości ustalone dla jednego planowanego budynku wynikały z analizy.

Powyższe ustalenia Kolegium odniosło także do faktu wyznaczenia przez organ I instancji dwóch różnych wielkości co do wysokości głównej kalenicy dla jednego planowanego budynku. Tym samym nie sposób uznać, że prawidłowe jest uzasadnienie zastosowania przez organ I instancji przepisu § 8 rozporządzenia, jakoby dwie wielkości ustalone dla jednego planowanego budynku wynikały z analizy.

Za zasadny organ odwoławczy uznał zarzut stron, iż sporządzana w sprawie analiza winna opierać się na wskazaniach nr ewidencyjnych nieruchomości, nie zaś na wskazaniu adresów tych nieruchomości. W tym miejscu Kolegium wskazuje, że - mając chociażby na uwadze zapisy z rejestrów gruntów znajdujących się w aktach postępowania organu I instancji - zabudowy mieszkaniowej znajdującej się przy ul. M., nie sposób uznać za zabudowę wielomieszkaniową, albowiem budynki te są budynkami jednorodzinnymi bliźniaczymi w zabudowie szeregowej. Tym samym organ I instancji winien ustalić w sposób prawidłowy stan faktyczny istniejącej w obszarze analizowanym.

Strony odwołujące się zasadnie podniosły kwestię wskazanego zamierzenia inwestycyjnego, iż w zaskarżonej decyzji, poza budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym wskazano urządzenia budowlane. Złożony wniosek wskazuje na infrastrukturę techniczną, drogę wewnętrzną i zespołem miejsc parkingowych.

Z treści zaskarżonej decyzji nie wynika po pierwsze jakie urządzenia budowlane stanowią przedmiot inwestycji, a po drugie jakie warunki zabudowy (parametry) ustala się dla tych urządzeń. Kolegium przypomniało, że organy administracji publicznej związane są treścią złożonego wniosku m.in. w ten sposób, że nie mogą wyjść poza przedmiot postępowania, w tym poprzez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji nie wskazanej w złożonym wniosku.

Zgodził się organ odwoławczy z zarzutami stron odwołujących się, iż organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji nie tylko winien wskazać na treść zastrzeżeń wniesionych w toku postępowania przez jego strony, ale także odnieść się do nich w uzasadnieniu decyzji.

Kolegium uznało natomiast za nieuzasadnione zarzuty odnoszące się do wskazań zawartych w decyzji w zakresie ochrony przyrody. Zapisy pkt 4 zaskarżonej decyzji - zdaniem Kolegium - są wystarczające dla tej ochrony. Ponadto w niniejszej sprawie organ właściwy dla ochrony przyrody uzgodnił przedłożony projekt decyzji.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła A. zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci przepisu art. 138 § 2 k.p.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, mimo iż nie zachodziły ku temu przesłanki - organ I instancji podjął bowiem wszelkie niezbędne czynności związane z rozpoznaniem sprawy, a merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy - w oparciu o ustalenia organu I instancji - leżało w gestii organu II instancji. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Skarżąca w pierwszej kolejności podniosła, iż postępowanie administracyjne zostało ukształtowane jako postępowanie dwuinstancyjne; jego istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią decyzji od której wniesiono odwołanie. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989 z. 8 s. 147; tak też: G. Łaszczyca, Komentarz do art. 138 KPA w Kodeks Postępowania Administracyjnego; Komentarz, Zakamycze 2005, t. II s. 245). Organ II instancji nie może ograniczać swojej faktycznej aktywności do kasacyjnej kontroli zgodności z prawem postępowania organu I instancji.

W ocenie skarżącej w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie przeprowadził praktycznie żadnych czynności oprócz wydania całkowicie arbitralnej decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując jedynie na ustalone przez siebie uchybienia decyzji I instancji.

Zgodnie z przepisem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, jedynie wyjątkowo - wówczas gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W ocenie skarżącej Spółki wszelkie poczynione uchylonej decyzji zarzuty nie dawały podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Żaden bowiem z zarzutów postawionych uchylonej decyzji nie był tego rodzaju, aby nie mógł zostać usunięty na etapie postępowania drugoinstancyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podjęło w zasadzie żadnej inicjatywy dowodowej w sprawie, a jedynie wskazało na ustalone (w swej ocenie) uchybienia tej decyzji.

W tej sytuacji uchylenie decyzji organu I instancji uznała skarżąca za całkowicie nieuzasadnione; bowiem w jej ocenie organ I instancji w sposób wyczerpujący przeprowadził postępowanie dowodowe w sprawie. Decyzja organu II instancji stoi w całkowitej sprzeczności z zasadą wyjątkowego charakteru decyzji kasacyjnej powodującej przekazanie sprawy do ponownego przekazania.

W opinii skarżącej, w niniejszej sprawie sytuacja, w której organ I instancji w ogóle nie przeprowadziłby postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, może dotyczyć przede wszystkim samej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie zaś jej interpretacji i przełożenia na cechy nowej zabudowy, dozwalanej decyzją.

Takiej bowiem interpretacji może bowiem dokonać także organ odwoławczy, działając w ramach własnych kompetencji. Wynik własnych interpretacji określonych przepisów prawa może organ odwoławczy zawrzeć w decyzji zmieniającej decyzję organu I instancji (art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a.).

Zgodnie z ustaleniem Kolegium załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy, nie może być jednocześnie załącznikiem do wyników analizy i cech zabudowy.

Pogląd ten jest nieuprawniony w ocenie skarżącej. Zgodnie z przepisem § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego:

Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii.

Przepis nie wzbrania jednak zawarcia obu tych załączników (części graficznej decyzji o warunkach zabudowy jak i części graficznej analizy) na jednej kopii mapy spełniającej wymogi art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy i powołanego przepisu rozporządzenia.

Istotnie na kopii mapy załączonej do decyzji, stanowiącej załącznik do wyniku analizy nie jest widoczna linia stanowiąca granicę obszaru analizowanego.

Należy jednak zważyć, że obszar analizowany wyznaczono w sposób prawidłowy, w odległości nie mniejszej niż 312 metrów, co stanowi trzykrotną szerokość frontu działki objętego wnioskiem. Fakt ten został dostrzeżony przez organ II instancji, który wyraźnie wskazał w skarżonej decyzji, iż obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo.

Skoro zatem niepodważalnie obszar analizowany wyznaczono w sposób prawidłowy, to zasadnym było w toku postępowania odwoławczego uzupełnienie decyzji organu I instancji o właściwy załącznik graficzny z zaznaczonymi granicami obszaru analizowanego.

Dalej podniósł pełnomocnik skarżącej, iż wadliwy jest pogląd Kolegium, iż linia zabudowy zawsze winna być linią obowiązującą - także w przypadku zabudowy innej niż śródmiejska.

Przeważająca linia orzecznicza sądów administracyjnych wskazuje, iż bezwzględne związanie linią zabudowy uzasadnione jest w obecnym stanie prawnym jedynie dla zabudowy śródmiejskiej, typu pierzejowego. Dla obszarów nie wykazujących tego typu cech zabudowy ustala się linię zabudowy obowiązującą w zakresie zakazu jej przekraczania (tzw. "nieprzekraczalna linia zabudowy"). Postępowanie takie jest w pełni zgodne z obowiązującymi przepisami prawa i utartą linią orzecznictwa sądów administracyjnych.

Skoro zatem w wyniku przeprowadzonej analizy organ doszedł do wniosku, iż sąsiadująca zabudowa nie wykazuje cech śródmiejskiej zabudowy typu pierzejowego, to zasadnie wyznaczył jedynie nieprzekraczalną linię zabudowy.

Zgodnie natomiast z kluczowym dla niniejszej sprawy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego nr II OSK 779/07 z dnia 8 lipca 2009 r. organ rozpatrujący wniosek nie jest uprawniony do wyznaczenia dokładnej lokalizacji budynku, natomiast "obowiązująca linia zabudowy" nie ma charakteru konkretnej linii, na której ma znaleźć się ściana budynku. Zgodnie z wyżej wymienionym wyrokiem ma ona charakter nieprzekraczalnej linii zabudowy, przyjętej na podstawie zawartych w rozporządzeniu wytycznych.

Mając na względzie istotność powyższej kwestii dla dalszego toku postępowania i wobec sprzeczności pomiędzy poglądami organów obu instancji w przedmiocie związania linią zabudowy, ocena taj kwestii dokonana przez Sąd usprawni dalsze postępowanie administracyjne w sprawie.

W ocenie Kolegium wadą decyzji było wyznaczenie dwu wielkości jednego parametru jakim jest wysokość górnej krawędzi elewacji, jej gzymsu lub attyki. W tej sytuacji należało przyjąć jeden parametr, a występującą (w ocenie Kolegium) wadę decyzji usunąć w drodze częściowego uchylenia zaskarżonej decyzję i orzeknięcia w tej części co do istoty sprawy (tj. w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Stawiając zarzut braku w decyzji określenia średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym Kolegium mogło ustalić tę wartość samodzielnie, lub z pomocą zlecenia przeprowadzenia określonej części postępowania organowi I instancji (art. 136 § 1 k.p.a.).

Błędny jest zdaniem skarżącej pogląd Kolegium, że decyzja wadliwie określa sąsiadującą z inwestycją zabudowę przy ulicy M. jako zabudowę wielorodzinną. Zabudowa przy ulicy M. ma charakter budynków czterolokalowych szeregowych i nie jest zabudową jednorodzinną jak uważa Kolegium. Prawidłowo określił tą kwestię organ I instancji, wskazując, iż zabudowa ta ma charakter wielorodzinny.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoją argumentacje i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Wniesiony sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r., poz. 935) - zwana dalej "ustawą nowelizującą". Wprowadziła ona zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej: p.p.s.a. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodano rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Skróceniu uległy też terminy procesowe: sprzeciw wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji (art. 64c. § 1), organ, który wydał zaskarżoną decyzję przekazuje sprzeciw od decyzji sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy w terminie czternastu dni od dnia jego otrzymania (art. 64c § 4), a Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji (art. 64d § 1).

Ustawą nowelizującą wprowadzono również do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi art. 151a o brzmieniu:

"§ 1. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

§ 2. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

§ 3. Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie."

Przyczyną wprowadzenia przyspieszonego trybu rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasatoryjnych był istniejący po stronie ustawodawcy zamiar zmniejszenia liczby decyzji kasatoryjnych wydawanych przez organ odwoławczy zbyt pochopnie, mimo obiektywnej możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.a. W uzasadnieniu projektu ustawy silnie zaakcentowano potrzebę rozpoznawania przez organ odwoławczy sprawy merytorycznie, wskazując że "wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., powinno bowiem stanowić absolutny wyjątek – następować jedynie w sytuacji, gdy wydanie decyzji in meriti godziłoby w zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.)."

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16).

Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15).

Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej decyzji stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania wytknęło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szereg uchybień organu I instancji, które w jego ocenie, uzasadniały zastosowanie rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. Główne zastrzeżenia organu dotyczyły sporządzonej na potrzeby przedmiotowej sprawy analizy urbanistyczno-architektonicznej.

Analiza architektoniczno – urbanistyczna ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Określenie w decyzji wskaźników zabudowy, takich jak linie zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) musi znaleźć oparcie w przeprowadzonej analizie. Jeśli tak nie jest, to decyzja obarczona jest wadą skutkującą jej uchyleniem. Skoro prawodawca ustalił, że wyniki analizy stanowią załącznik do decyzji, to treść tego dokumentu powinna odzwierciedlać jasno i czytelnie efekty (wyniki) przeprowadzonej analizy, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zawarte w nim informacje mają też potwierdzać, że organy nie działały dowolnie, lecz w granicach prawa, a ponadto stanowią istotny element wyjaśniający i uzasadniający podstawowe motywy rozstrzygnięcia, nie tylko dla stron postępowania, ale również dla kontroli instancyjnej i sądowej.

Sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania analiza jest niezwykle lakoniczna. Autor analizy bardzo ogólnikowo odnosi się do istniejącego stanu zagospodarowania w obszarze analizowanym. Jak trafnie wytknął organ II instancji dokonując ustaleń w kwestii kontynuacji funkcji poprzestano na stwierdzeniu, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, usługowa, a teren inwestycji znajduje się w sąsiedztwie terenów usługowo-przemysłowych i usługowych. Organ nie wskazał numerów działek z precyzyjnym wskazaniem rodzaju zabudowy jaka na niej się znajduje. Taki sposób określenia kontynuacji funkcji należy uznać za daleko niewystarczający. O ile nie budzi wątpliwości, że wnioskowana zabudowa wielorodzinna wpisuje się w kontynuację funkcji o tyle nie sposób pozwolić na brak wynikania tej okoliczności z dokonanej analizy. W postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy ciężar dowodowy położony jest na treść i wnioski analizy urbanistycznej i jako główny dowód analiza musi być szczegółowa, dokładna, nie budząca wątpliwości co do zakresu i ustaleń.

Opisując linię istniejącej zabudowy podano, że wyznaczono ją od ul. H. w nawiązaniu do zabudowy sąsiedniej (przyjmując wartość największą). Niezrozumiały jest zapis zawarty w analizie, że linia zabudowy ma charakter linii nieprzekraczalnej skoro przepisy odnoszące się do przedmiotowej procedury zawierają pojęcie tylko istniejącą linię zabudowy i dla projektowanej zabudowy powinna ona zostać wyznaczona na zasadzie przedłużenia.

Stosownie do treści § 4 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust.1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust.3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

W świetle zacytowanego przepisu należy zwrócić uwagę, że po tej samej stronie ulicy H. co teren objęty wnioskiem, zabudowa nie tworzy zwartej pierzei i regularnej linii zabudowy, bowiem nie wszystkie budynki posadowione są w granicy działki drogowej ul. H. Wzdłuż ulicy część budynków jest blisko krawędzi jezdni, a niektóre są wyraźnie cofnięte w głąb działki. W tej sytuacji ustalenie, w nawiązaniu do której zabudowy wyznaczona została linia dla zabudowy projektowanej nie poddaje się weryfikacji choćby z braku mapy pokazującej zabudowę wzdłuż ul. H. Z cytowanego przepisu wynika bowiem zasada, że linię nowej zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich tj. leżących w najbliższym sąsiedztwie zamierzonej inwestycji. Wykładnia językowa sformułowania zwrotu "przedłużeniem" prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Jako działki sąsiednie w rozumieniu tego przepisu uznać zatem należy działki zabudowane, położone najbliżej nieruchomości, dla której mają być ustalone warunki zabudowy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12.12.2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1397/11). Niezrozumiałe jest ustalanie linii zabudowy od ulicy M., skoro frontem działki jest granica z ul. H. Usytuowanie budynku od ul. M. będzie regulowane przepisami Prawa budowlanego. Wbrew twierdzeniem pełnomocnika strony skarżącej skład orzekający w sprawie nie dopatrzył się wątpliwości co do sposobu wyznaczania czy rozumienia pojęcia istniejącej linii zabudowy w orzecznictwie. Z racji liczności wyroków wydanych w podobnych sprawach kwestia ta jest jednolicie pojmowana przez sądy administracyjne. Tworem rozstrzygnięć administracyjnych jest pojęcie nieprzekraczalnej linii zabudowy, jednak w ocenie składu pod pojęciem tym kryć się powinna istniejąca linia zabudowy i gdy w zaskarżonych decyzjach pojawia się te pojęcie sądy uznają je za istniejąca linie zabudowy.

Zgodnie z § 6 ust.1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej wyznacza się na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym (wszystkich działek). W myśl ust. 2 tego przepisu dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

W analizie nie dokonano obliczeń pozwalających na ustalenie jaka jest średnia wartość tego parametru w obszarze analizowanym. Autor analizy ograniczył się do wyliczenia z uwzględnieniem jedynie budynków o funkcji mieszkaniowej. Należy podkreślić, że odstąpienie przez organ od wyznaczenia tego parametru na podstawie § 6 pkt 1 nie wyłącza obowiązku ustalenia średniej wartości. Zawsze punktem wyjścia i odniesienia dla odstępstwa jest prawidłowo dokonana analiza w zakresie średniego wskaźnika zabudowy w analizowanym obszarze. Dopiero na dalszym etapie organ winien uzasadnić dlaczego w konkretnym przypadku zasadne jest jego ustalenie jako odstępstwa od ogólnej zasady.

Ponownej weryfikacji wymagają również ustalenia wskaźników wielkości powierzchni nowej zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Zestawienia przedstawione w analizie odnoszą się bowiem jedynie do działek o funkcji mieszkaniowej, a wskaźnik ten winien być efektem wyliczenia obejmującego wszystkie działki w obszarze analizowanym. Wątpliwości budzi prawidłowość ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Według § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust.1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust.2). Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust.3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust.4). W analizie zamieszczone zostało podanie omawianych parametrów w zakresie kilku wybranych budynków Należy zatem stwierdzić, że nie zostało wyjaśnione dlaczego uznano, że ustalona wartość tego parametru na poziomie 11 m (wysokość głównej kalenicy dachu) będzie właściwa. Natomiast wyznaczenie wysokości budynku w odległości 14 m od granicy działki na poziomie max 9 m nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach.

Nie ulega również wątpliwości, że przedłożona do akt sprawy analiza urbanistyczno-architektoniczna była niekompletna, albowiem nie zawierała części graficznej analizy, wymaganej przepisami § 9 ust. 3 i 4 rozporządzenia sporządzonej na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. I nie mogą zmienić tego stanowiska wywody pełnomocnika skarżącej, ze w aktach archiwalnych taka mapa się znajduje. Przepisy wyraźnie wskazują, że mapa powinna być załącznikiem do decyzji i mapa stanowić ma załącznik do analizy z zaznaczeniem na niej obszaru analizowanego. Okoliczność, że Kolegium uznało za prawidłowe wyznaczenie obszaru w promieniu 312 m od działki objętej wnioskiem nie oznacza, ze mapa pokazująca jakie nieruchomości znajdują się w obszarze może zostać uznana za zbędną.

Omówione braki i wady dyskredytują analizę urbanistyczno-architektoniczną, co powoduje, że powinna być ona sporządzona na nowo. Nie mógł uczynić tego organ odwoławczy, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji będzie miał również możliwość jednoznacznego ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, wskaźnika powierzchni głównej kalenicy dachu, i istniejącej linii zabudowy, co pozwoli na zweryfikowanie, czy granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone poprawnie.

Wobec właściwej oceny analizy i wskazania zaistniałych nieprawidłowości, organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., gdyż stwierdzenie wyżej wskazanych uchybień wymaga powtórnego procedowania przed organem I instancji. Podkreślić przy tym wypada, że podstawą uwzględnienia sprzeciwu mogłoby być tylko naruszenie art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a., gdyż tylko w tym zdaniu sformułowane są przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, do których nawiązuje art. 64e p.p.s.a. (por. T. Woś, J. G. Firlus, Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Przegląd Prawa Publicznego 2017, nr 6, s. 90-91). Zgodnie z art. 64e ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada zatem w tym przyspieszonym postępowaniu innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi.

Należy również podkreślić, że dotychczasowe postępowanie w sprawie wskazuje, że nie ma przeciwskazań do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działki nr [..], jednakże rolą organów administracji publicznej, jak również sądu w sytuacji, gdy decyzje zostaną poddane kontroli sądowej jest dbanie o to, żeby decyzja taka została wydana w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa.

Konkludując, sąd stwierdza, że nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. przez co sprzeciw podlegał oddaleniu w trybie art. 151a §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.