Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 918/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6
journal: Dz.U. 2015 poz 443
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
article: par. 68
journal: Dz.U. 2019 poz 393
law: Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie : WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) WSA Magda Froncisz Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2019 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie prowadzenia robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego P. K. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 25 stycznia 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wydał decyzję znak:[...], którą orzeczono na rzecz A. G. jako inwestora robót budowlanych polegających na budowie ciągu pieszo-jezdnego (drogi dojazdowej do terenów rolnych), zlokalizowanego w G. przy ul. [...], o nakazie przywrócenia do poprzedniego stanu ciągu pieszo jezdnego, jako wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe należy wykonać w taki sposób, aby obecny ciąg pieszo-jezdny biegnący po przebudowie od działki [...] przez działkę [...] z kierunku północ na południe, a następnie biegnący na działce o nr [...] z kierunku wschód na zachód do działki [...], przywrócić do przebiegu od działki [...] przez północną część działki [...], następnie przez działkę [...] w kierunku granicy działek [...] i [...], nad ciekiem wodnym ciąg winien przebiegać ok.20m w kierunku zachodnim w stosunku do obecnego przebiegu. Termin rozbiórki nowego odcinka drogi i wykonania odtworzenia jego starego przebiegu określono do 30 czerwca 2018 r.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania A. i I. G., wniesionego od tej decyzji, decyzją z dnia 17 lipca 2018 r., nr [...], znak. [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję PINB z dnia 25 stycznia 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania PINB w O. decyzją z dnia 5 lutego 2019 r. znak [...] PINB umorzył z urzędu, jako bezprzedmiotowe, postępowanie administracyjne w sprawie prowadzenia robót budowlanych polegających na utwardzeniu działki nr [...], zlokalizowanej w G., a której właścicielami są A. i I. G..

Odwołanie od tej decyzji wniósł P. K..

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 14 czerwca 2019 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności czyniące jej wydanie prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania.

Przypomniano, że postępowanie w sprawie budowy ciągu pieszo — jezdnego zlokalizowanego w G. przy ul. [...] było już przedmiotem rozpoznawania przed MWINB. W uzasadnieniu wydanej poprzednio decyzji z 17 lipca 2018 r. nr [...] znak [...] stwierdzono, iż PINB nie wykazał, aby działki nr 3. i [...] w G. stanowiły drogę publiczną oraz wskazano, iż przyjęta kwalifikacja była obarczona wadą z uwagi brak pozyskania istotnych dokumentów w sprawie.

Wobec takich wytycznych organu wyższego szczebla PINB wystąpił do Urzędu Gminy O. z pismem PINB z dnia 11 stycznia 2019r. o wskazanie statusu przedmiotowego ciągu pieszo jezdnego w myśl przepisów ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. W odpowiedzi Urząd Gminy przedstawił w piśmie z dnia 21 stycznia 2019 r. stanowisko w którym oświadczył, że przedmiotowy ciąg pieszo - komunikacyjny nie stanowi pasa drogowego drogi publicznej w myśl wymienionej ustawy. Analiza materiału dowodowego sprawy w tym protokołów kontroli prowadzi do wniosku, że wykonano utwardzenie działki.

Wobec uzyskania przez PINB stanowiska Gminy G., w zakresie kwalifikacji przedmiotowej drogi, że nie jest ona zaliczona do dróg publicznych dojazdowych gminnych oraz kwalifikacji ujawnionej w wypisie z rejestru gruntów dla działek [...] oraz [...], że wspomniane działki posiadają klasę użytku B-PsIII oraz B-PsIV. MWINB podziela stanowisko organu I instancji w sprawie zmiany kwalifikacji niniejszych robót budowlanych jako utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej.

Ewidencja gruntów i budynków jest rejestrem publicznym zawierającym informacje na temat nieruchomości - gruntów, budynków i lokali oraz dane ich właścicieli. Ewidencja gruntów informuje o położeniu, powierzchni, granicy oraz rodzaju użytków gruntowych, o położeniu, przeznaczeniu i funkcji budynków znajdujących się na tych gruntach oraz przeznaczeniu, funkcji i powierzchni lokali. Ponadto w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się właścicieli nieruchomości, adres ich stałego pobytu, informację czy obiekt został wpisany do rejestru zabytków lub objęty formą ochrony przyrody, wartość katastralną nieruchomości, a także informacje o umowach dzierżawy, jeśli zostały zawarte.

Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 3 stycznia 2019r. (Dz.U z 2019 r. poz. 393) § 68 określa podział gruntów. Zatem o przeznaczeniu gruntu jako budowlanego będzie decydować oznaczenie w ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z w/w rozporządzeniem działkom budowlanym nadane są symbole ewidencyjne dotyczące użytków gruntowych i klas bonitacyjnych. Użytki gruntowe dzielą się na grunty rolne, leśne, zabudowane i zurbanizowane, ekologiczne, grunty pod wodami tereny różne ( § 66 i § 67). Działka nr [...] na której znajduje się utwardzenie posiada oznaczenie dwuczłonowe składające się z następujących symboli: B co oznacza zgodnie z § 68 w/w Rozporządzenia - grunty zabudowane i zurbanizowane - tereny mieszkaniowe oraz Ps III co oznacza klasę bonitacyjną gleby określającą jej jakość pod względem jej wartości użytkowej. Zatem istniały uzasadnione podstawy do uznania, że wykonane roboty budowlane na działce budowlanej zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.

Ponadto MWINB w K. wskazał, odnosząc się do zarzutu budowy muru oporowego, iż z materiału dowodowego zalegającego w aktach sprawy nie wynika, że istnieje konstrukcja oporowa. W protokole z kontroli z dnia 24 stycznia 2019r. (karta 52 akt PINB) wskazano, że : (...) różnica poziomu terenu wynosi 30cm (...). Pod przedmiotowym protokołem widnieje podpis P. P. K.. Należy nadmienić, że czynnikami uzasadniającymi uznanie konstrukcji betonowej za "mur oporowy" bądź ścianę oporową jest budowla zawierająca w sobie "samodzielną, najczęściej masywną, budowlę (konstrukcję) powstrzymującą poziome parcie gruntu pochodzące od nasypu przez nią podtrzymywanego. Może być wykonany z żelbetu, betonu, cegieł, pustaków, kamieni, gabionów lub bloków betonowych, ułożonych na zaprawie lub na sucho. Ogólnie można powiedzieć, że mur oporowy ma za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu, z terenu położonego wyżej, często silnie obciążonego. Należy jednak podkreślić, że decydujące znaczenie przy kwalifikowaniu muru jako oporowego ma funkcja jaką taki mur pełni. Konstrukcje oporowe czy też mury oporowe mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu, z terenu położonego wyżej, podczas gdy ogrodzenia oddzielają od siebie części terenu" (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 września 2018r. sygn. II SA/Go 479/18). W niniejszej sprawie wobec nieznacznej różnicy terenu wynoszącej 30cm nie można przyjąć, że istnieje parcie gruntu o takich parametrach, które wymagają muru oporowego celem zabezpieczenia sąsiedniej działki. Przytoczono również fragment uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie z dnia 22 sierpnia 2017r. II SA/Kr 648/17 MWINB, "w którym sąd dokonał trafnej definicji drogi w oparciu o obowiązujące przepisy".

Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska odwołującego się w zakresie, iż "przedmiot postępowania spełnia kryteria drogi (...)". Zebrany w sprawie materiał dowodowy jak również pozyskane informacje z Urzędu Gminy O. wykazują, iż w wyniku dokonanych robót na działce nr [...] oraz [...] doszło do utwardzenia terenu a nie do budowy drogi. MWINB pragnie zaznaczyć, iż w świetle obowiązujących przepisów prawa wykonywanie utwardzenia na działkach budowlanych nie podlega rygorowi ustawy Prawa budowlanego wobec czego przedmiotowe postępowanie winno być umorzone z uwagi na bezprzedmiotowość takiego postępowania.

Organ odwoławczy podkreśla również, że organy nadzoru budowlanego, działając w oparciu o ustawę Prawo budowlane, zajmują się zbadaniem zgodności z przepisami prawa budowlanego obiektów i robót budowlanych, a nie kwestią zmian stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz innych naruszeń prawa własności.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie P. K., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego tj. ustawy prawo budowlane oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez nienależyte przeprowadzenie postępowania dowodowego i błędy w ustaleniach faktycznych. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji w całości, wyłączenie dotychczasowych organów I i II instancji z rozpatrywania niniejszej sprawy i przekazanie sprawy do rozpatrzenia organowi I instancji zlokalizowanemu w innym województwie, z uwagi na to, że PINB w O., a także WINB w K. nie jest gwarantem bezstronności w sprawie. Ponadto wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi P. K. wywiódł, że w niniejszej sprawie, wbrew odmiennemu stanowisku organów nadzoru budowlanego, mamy do czynienia z budową drogi, a nie tylko z utwardzeniem terenu. Dodatkowo zwrócił uwagę, że obiekt będący przedmiotem zaskarżenia wybudowany został w październiku 2011 r. i powinien być oceniany na gruncie obowiązujących wtedy przepisów prawa budowlanego. Nie sposób zgodzić się z interpretacją WINB w K. i PINB w O., jakoby zmiany prawa budowlanego w późniejszym czasie były podstawą do umorzenia skarżonego postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Podczas rozprawy w dniu 12 listopada 2019 r. uczestnik A. G. wniósł o oddalenie skargi, wskazując na brak interesu prawnego skarżącego oraz podniósł, że nawiezienie gruzu nie jest ani budowlą, ani utwardzeniem w rozumieniu prawa budowlanego, a jedynie podlega ustawie o odpadach.

Skarżący oświadczył natomiast, że on sprzeciwia się powstaniu przepustu, a ponadto utwardzeniu drogi w nowym przebiegu (prowadzącej do nowego przepustu), bowiem nowy poziom drogi oraz podwyższony przepust tworzy groblę, która powoduje zalewanie jego działki. Oba te obiekty nierozerwalnie wpływają na działkę skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) – dalej "p.p.s.a." - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I Instancji są wadliwe.

Zgodnie z art. 105 § 1 Kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przyjmuje się powszechnie, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania wynikać może przyczyn, które można podzielić na podmiotowe np. śmierć strony (osoby fizycznej) w toku postępowania, które zmierzło do konkretyzacji uprawnień lub obowiązków o charakterze ściśle osobistym i niedziedzicznym, ustanie bytu prawnego osoby prawnej lub innej jednostki organizacyjnej, która była stroną postępowania administracyjnego, oraz przedmiotowe – gdy dana sprawa nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. W sposób oczywisty żadna z wyżej wymienionych przesłanek uprawniających organ do umorzenia postępowania nie zaistniała. Podmioty tego postępowania nie utraciły bytu prawnego, a sprawa dotycząca legalizacji samowolnie wykonanego obiektu objętego zaskarżoną decyzją podlega załatwieniu w postępowaniu administracyjnym.

Dalej przypomnieć należy, że postępowanie zostało wszczęte przez organy nadzoru budowlanego na skutek zawiadomienia złożonego przez P. K. skierowanego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w 2012 roku o następującej treści:

"Zawiadamiam, że Pan J. G. zamieszkały w G. al. [...], zrealizował na terenie działki nr [...] zlokalizowanej w obrębie ewidencyjnym G., przy ul. [...], zamierzenie budowlane polegające na: wykonaniu utwardzonego ciągu komunikacyjnego pieszo-jezdnego, wraz z zarurowaniem cieku wodnego, wykonaniem ścian oporowych celem wykonania przeprawy pieszo jezdnej nad korytem cieku wodnego, oraz rozbiórką istniejącego mostka zlokalizowanego ówcześnie kilka metrów dalej nad korytem cieku. "

W dniu 14 listopada 2012r. przeprowadzona została przez PINB kontrola z udziałem miedzy innymi A. G. i I. G.. W protokole kontroli opisano wykonane roboty budowlane: "Roboty przeprowadzono dwuetapowo to jest demontaż rur w roku 2010 kwiecień, w tym też czasie zamontowano nowe rury. W 2011 roku wykonano przyczółki żelbetowe gr około 15 cm zbrojone, a także zdemontowano poprzednio istniejący przepust po stronie zachodniej oraz wykonano utwardzenie terenu jw. Na wykonanie ww. robót Pan A. G. nie ubiegał się o orzeczenie administracyjne"

Postępowanie w sprawie zostało podzielone przez organ na dwie odrębne sprawy administracyjne: pierwsza z nich dotyczyła "budowy przepustu drogowego na rowie melioracyjnym", zaś druga "budowy ciągu pieszo – jezdnego".

W sprawie budowy przepustu Wojewódzki Sad Administracyjny w K. orzekał już dwukrotnie.

Pierwszy raz, wyrokiem z dnia 24 lutego 2017 r. sygn. II SA/Kr [...], którym Sąd uchylił nakaz rozbiórki przepustu tylko i wyłącznie z tego powodu, że naruszony został art. 52 ustawy prawo budowlane (adresaci nakazu zostali określeni nieprawidłowo). Wyrok ten jest prawomocny. W wyroku tym Sąd jednoznacznie wskazał, że:

"W kontrolowanej sprawie jest bezsprzeczne w świetle materiału dowodowego prawidłowo zebranego i ocenionego przez organy, i Sąd bez niepotrzebnych powtórzeń w pełni podziela ocenę materiału dowodowego dokonaną przez organ w okolicznościach sprawy, że przepust nie został odbudowany w miejscu istniejącego poprzednio, tylko od nowa wykonany bez pozwolenia na budowę w miejscu, gdzie istnieje obecnie, a które nie jest tożsame z lokalizacją istniejącego uprzednio przepustu. Sąd I instancji jest także zdania, że prawidłowa i zgodna z prawem jest ocena dokonana przez organy, że ww. przepust nie stanowi urządzenia melioracji wodnych szczegółowych, o którym mowa w art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo Wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 469 z późn. zm. – dalej jako: u.p.w.), ponieważ przepust ten nie jest funkcjonalnie związany z istnieniem rowu melioracyjnego, na którym powstał. Przedmiotowy rów (koryto cieku wodnego) może istnieć i funkcjonować prawidłowo bez przedmiotowego obiektu, czyli przepustu, natomiast ww. przepust drogowy jest funkcjonalnie powiązany z istnieniem utwardzonego ciągu komunikacyjnego pieszo-jezdnego służącego A. G., m.in. do przejazdu na pola uprawne w obrębie jego gospodarstwa rolnego", oraz: " Taki przepust, jako potencjalny przedmiot samowoli budowlanej, w myśl obowiązujących na czas wydania kontrolowanej decyzji przepisów może być wykonany zarówno na potrzeby drogi publicznej jak i wewnętrznej, prywatnej także w związku z koniecznością zapewnienia przeprawy przez rów melioracyjny."

Drugim wyrokiem, z dnia 4 grudnia 2018 r. sygn. II SA/Kr 1234/18, Sąd uchylił decyzje umarzające postępowanie administracyjne, wskazując na naruszenie art. 153 p.p.s.a. W uzasadnieniu tego wyroku, Sąd powtórzył zacytowany wyżej, jednoznaczny pogląd ustalony prawomocnym wyrokiem sądowym.

W tym miejscu wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. oznacza, że organy administracji muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Oznacza to zatem zakaz formułowania nowych ocen prawnych sprzecznych z dotychczasowym stanowiskiem sądu (por. Dauter Bogusław, Gruszczyński Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz do art. 170, Lex 2016; wyroki NSA z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 306/10, z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1241/10 oraz z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1865/11; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Innymi słowy: w prawomocnym orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 lutego 2017 r., sygn. II SA/Kr 1424/16 ustalone zostało jednoznacznie, że w istocie rzeczy po uprzedniej rozbiórce starej przeprawy przez rów melioracyjny, wybudowana została nowa tj. wybudowany został w nowej lokalizacji odcinek "ciągu komunikacyjnego pieszo – jednego", w skład którego wchodzi przepust nad rowem melioracyjnym. Tym samy obecnie podnoszone przez pełnomocnika inwestora argumenty, że do sprawy mają zastosowanie przepisy ustawy o odpadach są całkowicie bezpodstawne.

Nie ulega jednak żadnej wątpliwości, że rozebranie uprzednio istniejącego przejazdu wraz z przepustem przez rów melioracyjny oraz budowa nowego przejazdu i przepustu nad tym rowem lecz w nowym miejscu, jest jednym i tym samym zdarzeniem, w którym skarżący od początku postępowania upatrywał naruszenia swojego prawa własności. Skarżący konsekwentnie wskazuje, że przez zlokalizowanie spornego obiektu bezpośrednio w granicy z jego działką w ten sposób, że elementy konstrukcji oporowej sukcesywnie osuwają i osypują się na jego działkę a nadto tworzą "groblę" zalewająca jego nieruchomość – narusza jego prawo własności (k. 1 akt adm., protokół rozprawy).

W uzasadnieniu przywoływanego wyżej wyroku tutejszego Sądu sygn. II SA/Kr 1424/16, Sąd wskazał również, że: "Tytuł prawny P. K. do udziału w charakterze strony w kontrolowanym postępowaniu opiera się na prawie własności i postanowieniach zawartych w art. 140 i art. 144 K.c. W postępowaniu administracyjnym chronione są bowiem nie tylko interesy prawne o proweniencji administracyjnoprawnej ale także interesy prawne i uprawnienia wywodzące się z innych gałęzi prawa niż prawo administracyjnego. Skoro P. K. podnosi i to uprawdopodabnia, że realizacja przedmiotowego przepustu przyczynia się bezpośrednio do zalewania jego nieruchomości, to P. K. ma prawo uczestniczyć w postępowaniu, które ma znaczenie dla zachowania w stanie nienaruszonym jego nieruchomości i ochrony uprawnień i interesów cywilnoprawnych. Zawężona koncepcja strony wywodząca się z art. 28 Prawa budowlanego nie ma zastosowania w sprawie, właściwe jest opieranie się na art. 28 k.p.a."

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości pogląd ten podziela, a tym samym twierdzenia A. G. o braku interesu prawnego skarżącego sformułowane na rozprawie, są bezpodstawne.

Dalej wskazać należy, że sztuczny podział postępowania na dwie różne sprawy administracyjne nie był prawidłowy, jako że roboty te wykonane były w ramach jednego zamierzenia inwestycyjnego i w jednym celu: zapewnienia A. G. dojścia i dojazdu do pól w swoim gospodarstwie rolnym. Niezależnie jednak od tego, że toczą się dwa odrębne postępowania administracyjne, to kwalifikacja przedsięwzięcia nie może abstrahować od całokształtu ustaleń faktycznych w sprawie.

Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nielegalna inwestycja polega na budowie fragmentu drogi wewnętrznej, a nie "utwardzeniu działki nr [...]".

Organy oparły swoja ocenę wykonanych robót budowlanych na kilku argumentach.

Po pierwsze rozpoznając sprawę już po raz pierwszy, w decyzji kasacyjnej z 17 lipca 2018 r. (k. 39 i następne 3 nieponumerowane karty - do karty nr 38 akt adm.) WINB dokonał wyłącznie dychotomicznego rozróżnienia: albo wykonano "ciąg pieszo - jezdny" albo utwardzenie terenu. Organ bezpodstawnie "przywiązał się" do opisu wykonanych robót budowlanych, dokonanego przez skarżącego w jego pierwszym piśmie, tj. do nazwania przez skarżącego inwestycji "ciągiem komunikacyjnym pieszo - jezdnym". Tymczasem lektura zawiadomienia złożonego przez skarżącego prowadzi do wniosku, że nie nawiązywał on do definicji ciągu pieszo jezdnego w jego normatywnym znaczeniu, ale nazwał tak inwestycję ze względu na pełnione przez nią funkcje. Wybudowanym szklakiem komunikacyjnym można bowiem zarówno przejść pieszo, jak i przejechać pojazdem mechanicznym, na co jasno wskazuje materiał dowodowy zebrany w sprawie, a szczegółowo obrazują to fotografie znajdujące się na karcie 6b akt administracyjnych oraz szkic sytuacyjny z pomiarem szerokości szlaku drożnego (4 metry) na k. 6a akt adm.

Po myśli art. 7 i 77 § 1 Kpa, obowiązkiem organu, a nie strony postępowania, jest dokonanie prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, tym bardziej, że skarżący w swoim odwołaniu od decyzji organu I Instancji wskazywał, że w wyniku robót budowlanych powstała droga, nie będąca drogą publiczną. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 z późn. zm.), w art. 8 ust. 1 wskazuje, że drogami wewnętrznymi są drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg.

Po wtóre, uzasadniając swoje stanowisko co do kwalifikacji wykonanych robót organ II Instancji wskazał, że skoro wg informacji z urzędu gminy działka nr [...] nie stanowi pasa drogowego drogi publicznej i nie obowiązuje w tym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a nadto wg rejestru gruntów działki nr [...] i nr [...] mają klasę użytku B-PsIII i B-PsIV, to wobec tego podziela stanowisko organu I Instancji w sprawie zmiany kwalifikacji robót budowlanych jako "utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej". Na potwierdzenie stanowiska, że działka stanowi działkę budowlaną organ wywodzi nadto, że oznaczenie nadane ww. działkom w ewidencji gruntów i budynków jako B-PS III oraz B-Ps IV oznacza grunty zabudowane i zurbanizowane – tereny mieszkaniowe o klasie bonitacyjnej gleby PsIII.

Wobec oczywistej sprzeczności tej tezy zarówno z prawem jak i z podstawową logiką wyjaśnić należy, że symbol Ps w ewidencji gruntów i budynków oznacza grunty rolne – użytki rolne - pastwiska trwałe. Wynika to wprost z przywoływanego przez organ § 68 ust. 1 pkt. 1 ppkt.d rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 393). Natomiast po myśli § 68 ust. 3 pkt. 1 cytowanego rozporządzenia, symbol B oznacza grunty zabudowane i zurbanizowane – tereny mieszkaniowe. Tereny zabudowane i zurbanizowane - mieszkaniowe nie mają klas bonitacyjnych. Klasa bonitacyjna to klasa gruntu określająca jakość gleby pod względem jej wartości użytkowej, określana na podstawie Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. poz. 1246).

Stanowisko organu przytoczone powyżej nie ma również żadnego znaczenia dla ustalenia rodzaju wykonanych robót budowlanych. Z ewidencji gruntów i budynków wynika zaś tylko tyle ze działki [...] oraz [...] mają mieszane przeznaczenie.

Nie jest także prawdziwe twierdzenie organu II Instancji, że z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że nie została utworzona konstrukcja oporowa. O konstrukcji tej pisał skarżący w swoim pierwszym piśmie, a potwierdził ten fakt PINB w protokole z dnia 14 listopada 2012 r.: "ograniczenie powierzchni utwardzenia żerdziami struno–betonowymi – słupami elektrycznymi od strony wschodniej i południowej wzdłuż granicy z działką [...]. (...) wykonano nowy przepust z rur Ř 800 i przyczółkami betonowymi szerokości około 5,5 m, a także częściowe umocnienie skarp na wlocie i wylocie". Okoliczności te nie zostały w ogóle ocenione i wzięte pod uwagę przez organy.

Nieadekwatny jest także przytoczony przez organ wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 sierpnia 2018 r. sygn. II SA/Po 41/18, albowiem zapadł w odmiennym stanie faktycznym, w którym chodziło o wyrównanie drogi gruntowej z zasypaniem nierówności materiałem porozbiórkowym.

Na koniec wskazać jeszcze należy, że również całkowicie błędne jest stanowisko organu, wynikające pośrednio z treści zaskarżonej decyzji, że przepisy ustawy prawo budowlane stosuje się w brzmieniu obowiązującym na dzień orzekania przez organ. Tymczasem zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 443), do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Jedynie zgodnie z ust. 3 tego przepisu, do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4 ustawy, o której mowa w art. 1, ustalanych w postępowaniach wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Oznacza to, że ustalenie czy określone roboty budowlane stanowiły samowolę budowlaną, dokonywany jest na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wykonania tych robót budowlanych, a nie w dacie orzekania przez organ.

Ponownie prowadząc postępowanie organ będzie obowiązany wziąć pod uwagę poglądy wyrażone powyżej.

Zaskarżona decyzja została uchylona na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. Decyzja organu I instancji została uchylona na zasadzie art. 135 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 500 zł składa się kwota tytułem uiszczonego przez skarżącego wpis.