Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 404/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. sprawy ze skargi E. O. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 10 lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie namysłowskim z dnia 7 stycznia 2015 r., nr [...], 2) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżącej E. O. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez E. O. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (dalej również "WINB") z dnia 10 lipca 2015 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie namysłowskim (dalej również "PINB") z dnia 7 stycznia 2015 r., nr [...], nakładającą na skarżącą obowiązek dokonania rozbiórki ogrodzenia, w części dotyczącej przęseł wykonanych z prefabrykowanych elementów betonowych, zlokalizowanego w [...] przy ul. [...].

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:

Na skutek interwencji M. G., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie namysłowskim w dniu 15 maja 2014 r. przeprowadził kontrolę m.in. w sprawie legalności budowy ogrodzenia usytuowanego na posesji w [...], przy ul. [...]. W trakcie czynności kontrolnych ustalił, że w odległości ok. 14 cm od ogrodzenia wykonanego z przęseł stalowych, dzielącego działkę nr a z działką nr b, znajduje się ogrodzenie wykonane z betonowych elementów prefabrykowanych o wysokości od 201 do 205 cm i długości ok. 14,5 m. Podobnej konstrukcji ogrodzenie, o wysokości 178 cm i długości 10 m, zlokalizowane jest również od strony działki nr c. Montażu ww. ogrodzenia dokonano w kwietniu 2014 r. Z czynności kontrolnych sporządzono protokół, który właścicielka nieruchomości – E. O. podpisała bez zastrzeżeń.

Pismem z dnia 4 czerwca 2014 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie budowy ogrodzenia z prefabrykowanych płyt betonowych na terenie nieruchomości położnej w [...] przy ul. [...].

W dniu 20 sierpnia 2014 r. PINB przeprowadził ponowne oględziny ogrodzenia, w których uczestniczyła M. G. - właścicielka działki nr b. Z uwagi na nieobecność właściciela działki objętej kontrolą, z czynności tych wykonano tylko dokumentację fotograficzną.

Na pytanie organu, Burmistrz Namysłowa poinformował w piśmie z dnia 3 września 2014 r., że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (mpzp), zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w Namysłowie z 10 grudnia 2009 r., Nr XXXIII/321/09, działka nr a oznaczona jest symbolem C.26MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Według zapisów planu na terenie tym zakazuje się stosowania ogrodzeń o przęsłach wykonanych z betonowych elementów prefabrykowanych. Burmistrz stwierdził również, że lokalizacja ogrodzenia z prefabrykowanych płyt betonowych o wysokości ok. 2 m nie jest zgodna z ww. planem.

W następstwie powyższych ustaleń, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie namysłowskim wydał w dniu 9 października 2014 r. decyzję o numerze [...], którą umorzył, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm. - dalej "K.p.a."), postępowanie administracyjne w sprawie budowy przez E. O. ogrodzenia z prefabrykowanych elementów betonowych. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w aktualnym stanie prawnym brak jest legalnej definicji "ogrodzenia". Z treści art. 3 ust. 12 Prawa budowlanego wynika, że ogrodzenie wchodzi w zakres pojęcia "urządzenia budowlanego" i należy je definiować jako otoczenie nieruchomości gruntowej za pomocą urządzenia ochronnego, które ma na celu ochronę przed dostępem osób trzecich bądź zwierząt. W przedmiotowym przypadku rolę ogrodzenia pełni konstrukcja wykonana z przęseł stalowych. Natomiast przeprowadzone przez inwestora roboty budowlane trzeba zakwalifikować jako obiekt małej architektury, na który - zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane - nie jest wymagane zgłoszenie czy uzyskanie pozwolenia na budowę.

W wyniku rozpoznania odwołania, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z 27 listopada 2014 r., nr [...], uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Organ odwoławczy uznał, że PINB przeprowadził postępowanie dowodowe z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a., co doprowadziło do bezzasadnego umorzenia postępowania. W szczególności organ pierwszej instancji nie dokonał analizy dopuszczalności umorzenia postępowania w sytuacji, gdy inwestycja, która nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, została wykonana sprzecznie z przepisami mpzp. W ocenie WINB, w przedmiotowej sprawie należało przeprowadzić postępowanie na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 7 stycznia 2015 r., nr [...][, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w powiecie namysłowskim, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.- zwanej dalej "Prawo budowlane") oraz art. 104 K.p.a., nałożył na E. O. nakaz rozbiórki "ogrodzenia z prefabrykowanych elementów betonowych w części dotyczącej przęseł wykonanych z prefabrykowanych elementów betonowych, zlokalizowanego w [...] przy ul. [...]". W uzasadnieniu organ powołał się na ustalenia kontroli, w ramach której stwierdzono fakt wykonania na działce E. O., od strony działki nr b, ogrodzenia z prefabrykowanych elementów betonowych o wysokości ok. 2,01-2,05 m. i długości ok. 14,5 m. Takie same ogrodzenie - o wysokości ok. 1,98 m i długości ok. 10 m - znajduje się od strony działki nr c. Według oświadczenia E. O., roboty budowlane polegające na montażu elementów prefabrykowanych wykonano w kwietniu 2014 r. Powyższe ogrodzenie nie graniczy z żadnym miejscem publicznym, a na jego budowę inwestor nie posiadał zgłoszenia ani pozwolenia na budowę. Ponadto z zaświadczenia Urzędu Miejskiego w [...] wynika, że działka nr a znajduje się na terenie, na którym - zgodnie z obowiązującym mpzp - obowiązuje zakaz stosowania ogrodzeń o przęsłach z betonowych elementów prefabrykowanych. Organ wyjaśnił, że stwierdzenie niezgodności wykonanych robót budowlanych z planem miejscowym obligowało do wydania rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Nadto odnotował, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, ponieważ inwestor byłby zobowiązany do rozbiórki części obiektu i budowy nowego ogrodzenia z innych materiałów.

W odwołaniu od powyższej decyzji E. O. zarzuciła błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że budowla stanowi ogrodzenie, oraz pominięcie, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się już ogrodzenie i że prace budowlane lub obiekty budowlane wykonane z elementów betonowych prefabrykowanych nie stanowią ogrodzenia, a mogą stanowić element małej architektury. W przedmiotowej sprawie jest to ściana rekreacyjna pełniąca również funkcję tablicy dydaktycznej dla właścicielki nauczającej języka angielskiego, a także ściana treningowa do gry w tenisa. W związku z tymi zarzutami domagała się uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie odwołującej, organ pierwszej instancji zastosował dowolną interpretację definicji "ogrodzenia" i w konsekwencji błędnie zastosował art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego. Wymagania, jakie powinno spełniać ogrodzenie zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wymagania te nie odpowiadają istniejącej na jej posesji budowli. Dodała, że obecnie używa się prefabrykowanych elementów betonowych np. na budowę garażu, platform malarskich graffiti, ścian malarskich dydaktycznych, ścianek tenisowych, jednak żadna z wymienionych budowli nie jest ogrodzeniem tylko z tego powodu, że wykonano ją z takich, a nie innych materiałów. Powołanie się zatem na niezgodność z obowiązującym w miejscowości [...] mpzp jest niezrozumiałe, zaś rozstrzygnięcie jest nietrafne.

W wyniku rozpoznania odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z dnia 10 lipca 2015 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy uznał, że PINB prawidłowo ustalił stan faktyczny, gdyż odpowiada on zgromadzonym w sprawie dowodom. Podkreślił, że Burmistrz Miasta [...] stwierdził, iż na przedmiotowym terenie plan zagospodarowania przestrzennego zakazuje stosowania ogrodzeń o przęsłach wykonanych z betonowych elementów prefabrykowanych, zatem lokalizacja spornego ogrodzenia jest niezgodna z ustaleniami tego planu. W tej sytuacji PINB zasadnie wszczął postępowanie administracyjne na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego, przedmiotowe ogrodzenie zostało wybudowane w sposób istotnie odbiegający od przepisów, w tym przypadku od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Namysłowie z 10 grudnia 2009 r., Nr XXXIII/321/09, który to plan jest przepisem powszechnie obowiązującym na terenie miasta [...]. W okolicznościach sprawy podstawę prawną działania organu stanowi art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Pod pojęciem przepisów, użytym w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, podobnie jak doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, należy rozumieć również przepisy prawa miejscowego, do których zalicza się ustalenia mpzp. W konsekwencji WINB stwierdził, że prawidłowo organ pierwszej instancji uznał, iż z uwagi na istotne naruszenie przepisów obowiązującego na tym terenie mpzp, nie jest możliwe doprowadzenie ogrodzenia do stanu zgodnego z prawem i dlatego zasadnie nakazał jego rozbiórkę na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Końcowo, organ odwoławczy wyjaśnił, że nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania E. O., ponieważ kontrola przeprowadzona w dniu 15 maja 2014 r. z jej udziałem potwierdziła budowę ogrodzenia z betonowych elementów prefabrykowanych o wysokości 2,01-2,05 m, a odwołująca podpisała protokół bez zastrzeżeń.

Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniosła E. O., reprezentowana przez pełnomocnika, domagając się uchylenia decyzji odwoławczej i obciążenia organ drugiej instancji kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego. Skarżonej decyzji zarzuciła:

a) naruszenie art. 138 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, która również została wydana w sposób naruszający przepisy proceduralne, oraz poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, nieustosunkowanie się do argumentów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu;

b) naruszenie art. 6 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 75 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nieuzasadnione zakwalifikowanie przedmiotowej konstrukcji jako ogrodzenie oraz nierozpatrzenie dokładnie całego materiału dowodowego, gdyż protokół oraz dokumentacja fotograficzna wykonana 20 sierpnia 2014 r. przez pracowników PINB noszą znamiona dowolności i przekraczają swobodną ocenę dowodów, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego;

c) naruszenie art. 107 K.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego, które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także podstawy prawne rozstrzygnięcia, z przytoczeniem przepisów prawa.

W uzasadnieniu skargi E. O. podniosła, że organ pierwszej instancji w decyzji z dnia 9 października 2014 r. stwierdził, iż obie konstrukcje ogrodzenia stanowią urządzenie małej architektury. Z kolei, w decyzji z dnia 7 stycznia 2015 r., wydanej po ponownym rozpoznaniu sprawy, zakwalifikował przedmiotową budowlę jako ogrodzenie i nakazał rozbiórkę. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji stwierdził natomiast, że podpisanie przez skarżącą protokołu kontroli bez zastrzeżeń skutkowało uznaniem przedmiotowej konstrukcji za ogrodzenie. Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy - z naruszeniem przepisów proceduralnych - nie podjął niezbędnych kroków celem prawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i okoliczności mających wpływ na wynik sprawy. Poza wskazaniem protokołu kontroli i przyjęciem jego ustaleń bez zastrzeżeń, nie odniósł się do okoliczności wskazanych przez skarżącą, przyjmując, że skoro w sprawie wynik kontroli przyjęto bez zastrzeżeń, to zasadne było wszczęcie postępowania, jak i wydanie decyzji. Akcentowała, że w uzasadnieniu decyzji brak jest konkretnych przepisów prawa materialnego, na których oparł się organ drugiej instancji. Zdaniem skarżącej, przedmiotowa budowa nie spełnia żadnej z wymienionych w Prawie budowlanym przesłanek. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 22 Prawa budowlanego, konstrukcja z prefabrykowanych elementów betonowych stanowi obiekt małej architektury i nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Powołując się na stanowisko doktryny i orzecznictwo sądowe, wywodziła skarżąca, że ogrodzenie powinno okalać całą granicę działki, a w rozważanym przypadku konstrukcja z prefabrykowanych elementów betonowych znajduje się tylko z dwóch stron posesji i nie na linii granic, zatem nie ma podstaw prawnych i faktycznych do twierdzenia, że sporne konstrukcje są ogrodzeniem. Organ odwoławczy nie odniósł się również do podnoszonej w odwołaniu kwestii pełnienia przez ww. konstrukcje funkcji ścianek rekreacyjnych służących np. do gry w tenisa lub tablicy dydaktycznej. Postępowanie organu pierwszej instancji narusza więc wskazane w skardze przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym, zawarte w zaskarżonej decyzji stanowisko uznające prawidłowość w tym zakresie analizy organu pierwszej instancji, jest w ocenie skarżącej przedwczesne.

W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał w całości argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo, odnosząc się do zarzutów skargi, stwierdził, że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym organy przestrzegały zasady obiektywnej, wyrażonej w art. 7 oraz art. 9 K.p.a., zapewniając skarżącej czynny udział w każdym stadium postępowania. Podkreślił nadto, że sporna konstrukcja z prefabrykowanych elementów betonowych nie stanowi obiektu małej architektury, ale regularną ścianę (mur), usytuowaną przy granicy działki i pełniącą funkcję ogrodzenia. Jest to więc urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, którego projektowanie i budowanie musi uwzględniać wytyczne określone w art. 5 Prawa budowlanego. W konsekwencji, rolą organu nadzoru budowlanego była ocena legalności i bezpieczeństwa posadowienia spornego urządzenia budowlanego tuż przy granicy działki.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i zarzuty w niej zawarte. Oświadczył, że "nie wnosi skargi ponad treść decyzji" i uważa, że skarżoną decyzją objęto dwa obiekty istniejące z dwóch stron działki.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę i w zaskarżonej decyzji. Akcentował, że niezgodność spornego obiektu z planem miejscowym uniemożliwia jego istnienie i legalizację. Podniósł, że nic nie wskazuje na to, by sporny obiekt pełnił inną funkcję niż oddzielenie działki skarżącej od sąsiedniej nieruchomości. Oświadczył również, że w jego ocenie, skarżona decyzja dotyczy jednego obiektu o długości 14,5 m, natomiast w odniesieniu do drugiego obiektu, o długości 10 m, powinno zapaść odrębne rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dlatego sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).

Oceniając - według powyższych kryteriów - prawidłowość zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, Sąd doszedł do przekonania, że naruszają one prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Na wstępie rozważań celowe jest przypomnienie, że przedmiot zaskarżenia stanowi decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, którą utrzymano w mocy rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w powiecie namysłowskim nakładające na skarżącą - w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nadal zwanej w skrócie "Prawo budowlane" - obowiązek dokonania rozbiórki ogrodzenia wykonanego z prefabrykowanych elementów betonowych na działce nr a. Spór pomiędzy organami i E. O. dotyczył natomiast tego, czy wykonane prace polegały na wybudowaniu urządzenia budowlanego (ogrodzenia), czy też - jak twierdzi skarżąca - obiektu małej architektury.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

Stosownie do art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Ustęp 7 art. 51 Prawa budowlanego umożliwia również stosowanie przepisów art. 51 w przypadkach, o których mowa w art. 50 ust. 1, kiedy roboty budowlane zostały już wykonane; wówczas nie wydaje się postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych.

Na tle wskazanych regulacji organy trafnie przyjęły, że pod pojęciem "przepisów", użytym w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, należy rozumieć również przepisy prawa miejscowego, w tym ustalenia mpzp. Prawidłowe jest również stanowisko, że w pewnych sytuacjach (np. niezgodności z mpzp) komentowane przepisy (art. 50-51 Prawa budowlanego) mogą mieć też zastosowanie do robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. W tym miejscu odnotować przyjdzie, że w sprawie nie jest wątpliwe, iż takiego pozwolenia czy zgłoszenia nie wymagała zarówno budowa ogrodzenia o ustalonej przez organy lokalizacji i wysokości, jak i budowa, poza miejscami publicznymi, obiektu małej architektury. Odnośnie ogrodzeń dodać można, że z przepisu art. 29 ust. 1 pkt 23 i art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego - obowiązującego na dzień wykonania spornego ogrodzenia - wynika, że budowa ogrodzeń, co do zasady, została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, zaś w ograniczonym zakresie została poddana reżimowi zgłoszenia. Ustawodawca nałożył na inwestora obowiązek dokonania zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzeń usytuowanych od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że realizacja ogrodzenia działki zabudowanej nie jest tożsama z wykonaniem ogrodzenia na działce niezabudowanej. W ostatnio wskazanej sytuacji powstaje bowiem obiekt budowlany (budowla), o jakim mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, natomiast ogrodzenie działki już zabudowanej stanowi urządzenie techniczne, związane z istniejącymi na tej działce zabudowaniami, do którego zastosowanie znajduje odrębny tryb legalizacyjny wymieniony w art. 50 i 51 cyt. ustawy (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1781/07, wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1709/08 - dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

W kontrolowanej sprawie organy obu instancji zgodnie uznały, że zgromadzony materiał dowodowy dał podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, bo wykonane przez skarżącą ogrodzenie, będące urządzeniem budowlanym, jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego na terenie miasta [...].

W ocenie Sądu, zaprezentowane przez organy decyzyjne stanowisko co do wystąpienia przesłanek do wydania nakazu przedmiotowej rozbiórki jest przedwczesne, a w sferze prawnej niewystarczające. Przede wszystkim jednak zostało podjęte z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego rodzaju wadliwość decyzji sąd administracyjny bierze pod uwagę w pierwszej kolejności. Dlatego, jako pierwsze Sąd badał stawiane w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 K.p.a. i uznał, że są one zasadne.

Podkreślenia wymaga, że sporządzone zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie decyzji administracyjnej jest odzwierciedleniem toku postępowania, ustaleń poczynionych przez organ i dowodów, które doprowadziły do takich, a nie innych wniosków. Wedle tego przepisu, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza nie tylko ww. przepis, ale również zasady ogólne postępowania administracyjnego, przede wszystkim określoną w art. 7 K.p.a. zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej i realizujący tę zasadę szereg przepisów nakładających na organy administracji obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Powyższe naruszenia stanowią podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. Pamiętać trzeba, że uzasadnienie decyzji jest tak samo ważne, jak jej rozstrzygnięcie, zarówno dla strony, jak i dla sądu administracyjnego kontrolującego decyzję pod względem zgodności z prawem, gdyż powinno odzwierciedlać stanowisko organu i wyjaśniać przebieg rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Skoro strona postępowania stawia konkretne zarzuty w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, to - z uwagi na wymogi stawiane przez ustawodawcę w art. 107 § 3 K.p.a., a także ze względu na zasadę przekonywania (art. 11 K.p.a.) i obowiązek dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej - ma prawo oczekiwać odniesienia się przez organ do przedstawionej argumentacji.

Badając realizację przez organy powyższych powinności, nie sposób nie dostrzec, że w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji pierwszoinstancyjnej nie dokonano w sposób wystarczający oceny zasadności zastosowanej podstawy prawnej wydanej decyzji, w szczególności nie wyjaśniono, czy wykonane przez skarżącą prace polegały na wybudowaniu urządzenia budowlanego czy też obiektu małej architektury. W tym zakresie organy obu instancji ogólnie stwierdziły, że w sprawie mamy do czynienia z ogrodzeniem, jednak w żadnej mierze nie uzasadniły tego stanowiska, choć kwestia charakteru robót budowlanych objętych decyzjami od początku postępowania była sporna, nie tylko pomiędzy stronami i organami, ale również pomiędzy samymi organami. Z tego przecież powodu została uchylona pierwsza wydana w sprawie decyzja, czyli decyzja z dnia 9 października 2014 r., nr [...], w której PINB stwierdził, że wykonane ogrodzenie stanowi obiekt małej architektury. Następnie, w kolejnej decyzji organ ten zmienił zdanie, zatem w świetle art. 8 i art. 11 K.p.a. należało podać stronom powody zmiany kwalifikacji robót budowlanych, wskazując konkretne argumenty. Tymczasem PINB ograniczył się do przedstawienia zakresu kontrolowanych prac i lakonicznego podsumowania, że w wyniku ich realizacji powstało ogrodzenie. Podobnie zachował się organ odwoławczy, pomimo że E. O. w odwołaniu stanowczo zakwestionowała trafność stanowiska organu pierwszej instancji, tłumacząc, iż wybudowała obiekt małej architektury, tj. ścianę rekreacyjną pełniącą funkcję tablicy dydaktycznej oraz ściany treningowej. Dokonaną przez PINB ocenę stanu faktycznego uznała za dowolną i przedstawiła własną argumentację, popartą przepisami Prawa budowlanego i przepisami wykonawczymi. W ocenie skarżącej, ogrodzenie powinno okalać całą granicę działki, a konstrukcja z prefabrykowanych elementów betonowych znajduje się tylko z dwóch stron jej posesji i nie na linii granic, zatem nie można mówić, że wykonana konstrukcja stanowi ogrodzenie, zwłaszcza że funkcję taką pełni niezależne ogrodzenie o przęsłach stalowych. Zdaniem Sądu, w opisanej sytuacji organ odwoławczy powinien odnieść się do argumentacji strony i wytłumaczyć, jakimi przesłankami kierował się, uznając za słuszne - w spornej kwestii - stanowisko organu pierwszej instancji. Zauważenia wymaga, że w przepisach Prawa budowlanego nie zostało zdefiniowane pojęcie ogrodzenia, dlatego organy powinny szczegółowo wyjaśnić, jak należy je rozumieć, tym bardziej, że zastosowanie powołanej w decyzjach podstawy prawnej nakazu rozbiórki zależało od wcześniejszej prawidłowej oceny charakteru wykonanych przez skarżącą robót budowlanych. Rację ma także E. O., że za odniesienie się do zarzutów odwołania nie można uznać ogólnej uwagi o podpisaniu protokołu z kontroli bez zastrzeżeń. Istotnie, skarżąca podpisała protokół, jednak w całym postępowaniu administracyjnym oraz w skardze prezentowała konsekwentne stanowisko o wybudowaniu obiektu małej architektury, więc stanowisko to należało poddać szczegółowej weryfikacji, w tym przede wszystkim zbadać i ocenić, jaką funkcję pełni przedmiotowa konstrukcja (przykładowo: grodzącą działkę, ograniczającą dostęp na teren z zewnątrz). Ustalenia w tym zakresie pozwoliłyby w efekcie na udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy doszło do wybudowania ogrodzenia i czy w związku z tym zasadnie został wdrożony tryb naprawczy.

Z uwagi na powiedziane dotąd uznać trzeba, że organy obu instancji nie wykazały w sposób dostateczny, w świetle zarzutów odwołania, czy sporne ogrodzenie stanowi urządzenie budowlane lub obiekt małej architektury. Jednocześnie nie wskazały motywów swojego stanowiska, pomijając obowiązek odniesienia się do argumentacji strony. W konsekwencji przedwcześnie i w sposób dowolny uznały, że zachodzą przesłanki do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Powyższe uzasadnia stanowisko o naruszeniu przez organy administracji art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Wskazane uchybienia nie były jednak jedynymi, jakich dopuściły się organy nadzoru budowlanego. W wyroku z dnia 22 stycznia 2009 r. (sygn. akt II OSK 1923/07 - LEX nr 478303) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wskazał, że "Rozstrzygnięcie, zwane także osnową lub sentencją decyzji, powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Decyzja organu administracji nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji." W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest również pogląd, że orzekając nakaz rozbiórki, organ winien w rozstrzygnięciu, a nie w uzasadnieniu decyzji, precyzyjnie określić przedmiot rozbiórki. Obowiązany jest tym samym szczegółowo opisać w rozstrzygnięciu obiekt podlegający rozbiórce, poprzez określenie m.in. poszczególnych jego elementów, ich parametrów technicznych, w tym zwłaszcza wymiarów i dokładnej lokalizacji. Ponieważ nałożony decyzją rozbiórkową obowiązek może podlegać egzekucji administracyjnej, niezbędnym jest, by został on określony w sposób jednoznaczny, bez żadnych nieścisłości, tak, aby nie zmuszać organu egzekucyjnego do poszukiwania dodatkowych dokumentów w celu doprecyzowania nałożonego obowiązku (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 522/15, CBOSA).

Tymczasem w okolicznościach kontrolowanej sprawy nie sprecyzowano przedmiotu rozbiórki. Organ pierwszej instancji objął nakazem rozbiórki "ogrodzenie z prefabrykowanych elementów betonowych w części dotyczącej przęseł wykonanych z prefabrykowanych elementów betonowych, zlokalizowane w [...] przy ul. [...]". Tak sformułowane rozstrzygnięcie sugeruje, że chodzi o jedno ogrodzenie, jednak w uzasadnieniu organ wskazał na wybudowanie dwóch ogrodzeń, o różnej lokalizacji i długości. Z sentencji decyzji nie wynika więc bezspornie, czy przedmiotowym nakazem objęto dwa ogrodzenia, tj. wykonane od strony działki nr b i c, czy też jedno z nich, a jeśli tak, to które. Wątpliwości w tym zakresie nie wyjaśnia treść decyzji organu drugiej instancji. Opisując stan faktyczny sprawy, WINB wskazał bowiem na dwa ogrodzenia wykonane na działce nr a, ale w uzasadnieniu prawnym wyraźnie odniósł się tylko do ogrodzenia wybudowanego od strony działki nr b. Ponadto na rozprawie przed tut. Sądem okazało się, że każda ze stron odczytuje decyzję PINB inaczej. Pełnomocnik organu oświadczył, że nakaz rozbiórki odnosi się tylko do jednej ściany ogrodzenia, a w stosunku do drugiej ściany organ pierwszej instancji winien wydać odrębne rozstrzygnięcie. Z kolei, pełnomocnik skarżącej uważa, że nakaz dotyczy obu ścian ogrodzenia. Z powyższego wynika wyraźnie, że rozstrzygnięcie decyzji pierwszoinstancyjnej jest wadliwe, bo zostało sformułowane w sposób nieprecyzyjny i nieczytelny, bez określenia charakterystycznych elementów przedmiotu rozbiórki, jego parametrów technicznych i lokalizacji. Już tylko z tego powodu podjęte w sprawie decyzje, jako naruszające art. 107 § 1 K.p.a., powinny zostać uchylone.

Ponadto Sąd dostrzegł, że z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., organy nie wyjaśniły, kto jest właścicielem nieruchomości, na której wykonano roboty budowlane. Przedmiotowy nakaz rozbiórki został skierowany do E. O. jako właścicielki nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] (działka nr a). Natomiast w piśmie z dnia 24 kwietnia 2014 r. M. G. stwierdziła, że właścicielem działki nr a jest również A. O., który - zdaniem Sądu - powinien być również adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, o ile okaże się, że istotnie jest współwłaścicielem nieruchomości.

Opisane wadliwości, które niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy, powodują konieczność uchylenia podjętych w sprawie decyzji. Zauważyć przy tym trzeba, że wskazane uchybienia czynią zbędnym dokonanie przez Sąd oceny w zakresie prawidłowości orzeczenia nakazu rozbiórki ogrodzenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego oraz badanie dalej idących zarzutów skargi.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. Orzeczenie o zwrocie należnych skarżącej kosztów postępowania sądowego uzasadnia przepis art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.