Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 1818/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2005-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
Skarżony organ: Kurator Oświaty
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) As. WSA Krzysztof Gruszecki Protokolant Hanna Tarnawska po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. L. na decyzję [...] Kuratora Oświaty z dnia 14 listopada 2003 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 2 września 2003 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od [...] Kuratora Oświaty na rzecz skarżącej kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją z dnia 2 września 2003 r., wskazując jako podstawę prawną art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 k.p.a. oraz art. 9b ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2003 r. Nr 118, poz. 1112), unieważnił decyzję Dyrektora Publicznego Gimnazjum Nr [...] w S. G. z dnia 1 września 2001 r. o Nr [...] – Akt nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego Pani M. L., z powodu braku podstawy prawnej.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zarządzeniem z dnia 24 czerwca 2003 r. Nr [...] w sprawie powołania składu Komisji Egzaminacyjnej dla nauczycieli ubiegających się o awans na stopień nauczyciela mianowanego powołano komisję egzaminacyjną dla Pani M. L., ubiegającej się o awans na stopień nauczyciela mianowanego. Po zakończonym postępowaniu egzaminacyjnym dokonano ponownej analizy dokumentów i stwierdzono, że M. L. ostała zatrudniona w dniu 1 września 2001 r. na stanowisku nauczyciela po przerwie w zatrudnieniu w oświacie przekraczającej pięć lat, a za znaczący dorobek zawodowy Dyrektor Publicznego Gimnazjum Nr [...] w S. G. uznał wyróżniającą ocenę pracy dokonaną w dniu 9 maja 1994 r.

Akt nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego został M. L. nadany na podstawie art. 9b ust. 4 w związku art. 9a ust. 3 ustawy – Karta Nauczyciela, które mówią, że osoby posiadające co najmniej pięcioletni okres pracy i znaczący dorobek zawodowy uzyskują z dniem nawiązania stosunku pracy w szkole stopień nauczyciela kontraktowego. Przez znaczący dorobek zawodowy rozumie się: nagrody ministra, kuratora oświaty lub równorzędne, których M. L. na dzień 1 września 2001 r. nie posiadała.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. L. stwierdziła, że decyzja o nadaniu jej stopnia nauczyciela kontraktowego ma charakter deklaratoryjny, gdyż potwierdza fakt uzyskania stopnia z mocy prawa z dniem zatrudnienia w szkole. Powoduje to, że jako decyzja niekonstytutywna, nie tworząca prawa, a jedynie potwierdzająca jego istnienie, nie będąca decyzją administracyjną w rozumieniu K.p.a. nie może być wzruszona w trybie art. 156 k.p.a.

Nadto M. L. wskazała, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 16 marca 2001 r. (IISA 119/01) w przypadku nauczyciela, który nie spełnia warunków do nadania kolejnego stopnia awansu zawodowego, organ właściwy do nadania stopnia powinien podjąć decyzję o odmowie nadania stopnia zawodowego. Zatem za nieracjonalne należałoby uznać uruchamianie postępowania przed komisją egzaminacyjną w sytuacji, gdyby organ właściwy do nadania stopnia stwierdził, że nauczyciel nie posiada wymaganych kwalifikacji, nie odbył stażu, zakończonego pozytywną oceną itp. Skoro organ prowadzący szkołę takich zastrzeżeń nie złożył oraz nie wydał decyzji o odmowie podjęcia postępowania egzaminacyjnego, tym samym potwierdził poprzez czynności faktyczne i prawne kwalifikacje skarżącej, uzasadniające nadanie jej stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego.

Skarżąca również podała, że w obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw do unieważnienia aktu nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela zatrudnionego na podstawie przepisu art. 9a ust. 3 KN, który uzyskuje akt nadania ipso iure. Takie stanowisko ostało potwierdzone m.in. w wyroku SN dnia 18 czerwca 1998 r. w sprawie I PKN 167/98 (OSNAP 1999/13/418). Sąd Najwyższy przyjął, że Karta Nauczyciela wyczerpująco reguluje tryb nawiązania, zmiany i rozwiązania stosunku pracy z nauczycielem, w tym uzyskującym stopień awansu zawodowego z mocy prawa.

Wśród sposobów ustania stosunku pracy ustawodawca nie przewidział "uchylenia aktu nadania stopnia z mocy prawa", a wśród przyczyn jego rozwiązania – dokonania aktu nadania stopnia z mocy prawa z naruszeniem przepisów o wymaganiach kwalifikacyjnych.

[...] Kurator Oświaty decyzją z dnia 14 listopada 2003 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że zgodnie art. 9a ust. 3 ustawy – Karta Nauczyciela nauczyciele akademiccy legitymujący się co najmniej trzyletnim okresem pracy w szkole wyższej lub osoby posiadające co najmniej pięcioletni okres pracy i znaczący dorobek zawodowy uzyskują z dniem nawiązania stosunku pracy w szkole stopień nauczyciela kontraktowego. Ocena czy dorobek zawodowy nauczyciela jest znaczący należy do kompetencji dyrektora szkoły. Ponadto cytowany przepis nie wymienia enumeratywnie co rozumie się przez znaczący dorobek zawodowy.

Następnie organ II instancji wskazał, iż zgodnie z postanowieniem art. 11 Karty Nauczyciela dyrektor szkoły nawiązuje z nauczycielem stosunek pracy odpowiednio na podstawie umowy o pracę lub mianowania na stanowisku zgodnym z posiadanymi przez nauczyciela kwalifikacjami oraz zgodnie z posiadanym przez nauczyciela stopniem awansu zawodowego.

W dniu 1 września 2001 r., tj. w dniu zatrudnienia M. L. obowiązywało rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 października 1991 r. sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określania szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli nie mających wyższego wykształcenia (Dz. U. Nr 98, poz. 433 ze zm.). W myśl § 7 tego rozporządzenia kwalifikacje do nauczania języków obcych w gimnazjum posiada osoba legitymująca się dyplomem ukończenia:

1. studiów magisterskich na kierunku filologia o specjalności języki obce lub lingwistyka stosowana i przygotowaniem pedagogicznym,

2. wyższych studiów zawodowych w zakresie nauczania języka obcego,

3. nauczycielskiego kolegium języków obcych,

4. studiów wyższych dowolnego kierunku i świadectwem państwowego nauczycielskiego egzaminu z języka obcego stopnia II lub świadectwem odpowiedniego egzaminu z zakresu znajomości języka obcego, przeprowadzonego przez instytucje zagraniczne i uznawanego przez Ministra Edukacji Narodowej, która ponadto uzyskała przygotowanie pedagogiczne.

Organ wskazał, że w przypadku języka niemieckiego są to świadectwa co najmniej zaawansowanej znajomości języka – Das Kleine Deutsche Sprachdiplom (KDS), Die Centrale Oberstufenprufung (DZO) lub biegłej znajomości języka – Das Grosse Deutsche Sprachdiplom (GDS), Goethe Instytut.

M. L. w dniu zatrudnienia legitymowała się dyplomem ukończenia wyższych studiów magisterskich na kierunku filologia polska oraz certyfikatem Deutsch als Fremdsprache i nie posiadała wymaganych kwalifikacji do zajmowania stanowiska nauczyciela języka niemieckiego w rozumieniu cytowanego rozporządzenia. Nie można było zatem nawiązać stosunku pracy z nauczycielem, który nie spełniał warunku posiadania wymaganych kwalifikacji do zajmowania danego stanowiska (art. 10 ust. 8 Kart Nauczyciela w brzmieniu obowiązującym w dniu 1 września 2001 r.).

Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, iż zgodnie z treścią art. 10 ust. 9 Karty Nauczyciela, wprowadzonym ustawą z dnia 23 sierpnia 2001 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty, ustawy – Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego, ustawy – Karta Nauczyciela oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 111, poz. 1194) z mocą od 21 października 2001 r., w przypadku zaistnienia potrzeby wynikającej z organizacji nauczania lub zastępstwa nieobecnego nauczyciela, jeżeli nie ma możliwości zatrudnienia osoby posiadającej wymagane kwalifikacje, można za zgodą organu sprawującego nadzór pedagogiczny zatrudnić nauczyciela, który nie posiada kwalifikacji wymaganych do zajmowania danego stanowiska. Taką zgodę uzyskał dyrektor szkoły na rok szkolny 2002/2003 i 2003/2004.

Z art. 10 ust. 10 Karty Nauczyciela wynika, że do nauczycieli zatrudnionych za podstawie ust. 9 nie stosuje się przepisów rozdziału 3a (art. 9a-9i) dotyczących awansu zawodowego nauczycieli. Do celów płacowych nauczyciele ci są traktowani jak nauczyciele stażyści.

Organ II instancji uznał, że jak wynika z cytowanego wyżej przepisu M. L. nie mogła otrzymać stopnia nauczyciela kontraktowego z mocy art. 9a ust. 3 ustawy – Karta Nauczyciela.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. L. wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego. Skarżąca niniejszej decyzji zarzuciła:

- naruszenie art. 9h ust. 2 Karty Nauczyciela w związku art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z § 7 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 października 1991 r. w sprawie szczegółowych kalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli nie mających wyższego wykształcenia (Dz. U. Nr 98, poz. 433 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż w dacie nadania aktu awansu zawodowego na stopień nauczyciela kontraktowego skarżąca nie spełniała przesłanek do nadania tego stopnia;

- naruszenie art. 9a ust. 3 Karty Nauczyciela poprzez przyjęcie, iż w dacie 1 września 2001 r. skarżąca nie spełniała przesłanek uzasadniających nadanie jej z mocy prawa przez Dyrektora Gimnazjum Nr [...] w S. G. stopnia nauczyciela kontraktowego, w szczególności, że nie legitymowała się znaczącym dorobkiem zawodowym;

- naruszenie art. 10 ust. 8 Karty Nauczyciela w związku z § 7 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 października 1991 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji /.../ poprzez przyjęcie, iż skarżąca w dacie nawiązania stosunku pracy w spornej placówce nie posiadała kwalifikacji do zajmowania stanowiska nauczyciela niemieckiego, a jej zatrudnienie nastąpiło w oparciu o treść art. 10 ust. 9 Karty Nauczyciela, gdy tymczasem stosunek pracy nawiązany był na podstawie aktu nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego, a znajomość języka obcego potwierdzona została certyfikatem Goethe Instytut w Kolonii Oddział we Frankfurcie;

- naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 40 § 2 k.p.a. poprzez niedoręczenie zaskarżonych decyzji pełnomocnikowi skarżącej.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła argumentację w istocie rzeczy identyczną z zawartą w treści odwołania.

[...] Kurator Oświaty w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Jak wynika z cytowanego wyżej przepisu, a w szczególności ze dania drugiego, organ odwoławczy uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia może wskazać okoliczności faktyczne, które mają znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy, a które należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrywaniu. Jednocześnie organ II instancji nie może przesądzić treści rozstrzygnięcia sprawy przez nakazanie załatwienia jej w określony sposób. W przypadku rozstrzygnięcia organu odwoławczego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. o treści rozstrzygnięcia może decydować wyłącznie organ I instancji.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a.

Organ I instancji uznał, iż skarżąca w dniu nawiązania stosunku pracy nie legitymowała się znaczącym dorobkiem zawodowym i z tego względu nie mogła otrzymać aktu nadania stopnia zawodowego nauczyciela kontraktowego w oparciu o art. 9a ust. 3 Karty Nauczyciela.

Natomiast organ II instancji w zaskarżonej decyzji przeprowadził szeroką analizę, dotyczącą kwalifikacji skarżącej do nauczania języka niemieckiego w gimnazjum i w konkluzji rozważań uznał, że skarżąca nie posiadała takich kwalifikacji i w konsekwencji nie mogła otrzymać stopnia nauczyciela kontraktowego z mocy art. 9a ust. 3 Karty Nauczyciela. Jednocześnie z uzasadnienia niniejszej decyzji nie wynika dlaczego organ odwoławczy uważa decyzję organu I instancji za nieprawidłową i jakie postępowanie winno zostać przeprowadzone przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Faktycznie bowiem organ odwoławczy uznając, że skarżąca nie posiadała kwalifikacji uzasadniających nadanie jej stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego z mocy art. 9a ust. 3 Karty Nauczyciela przesądził treść rozstrzygnięcia sprawy, co jest niedopuszczalne w świetle art. 138 § 2 k.p.a. Zatem organ II instancji dopuścił się naruszenia niniejszego przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powyższe naruszenie uzasadnia zatem uchylenie zaskarżonej decyzji. Jednakże w przedmiotowej sprawie należało również odnieść się do zgodności prawem decyzji organu I instancji. Stosownie bowiem do art. 135 p.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Decyzja o stwierdzeniu nieważności jest decyzją wydawaną w nowej sprawie, co oznacza, że właściwy organ obowiązany jest wszczynając postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności poinformować o tym strony i zapewnić im udział w postępowaniu (art. 61 § 4 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a.).

Jak wynika z akt administracyjnych organ I instancji formalnie nie wszczął postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nadającej skarżącej stopień awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego. Do czasu doręczenia skarżącej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 2 września 2003 r. skarżąca nie wiedziała, że prowadzone jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji istotnej dla oceny jej sytuacji prawnej.

W gruncie rzeczy lektura akt administracyjnych wskazuje, że organ prowadzący szkołę przy okazji rozstrzygania sprawy w przedmiocie nadania skarżącej stopnia awansu zawodowego nauczyciela mianowanego jednocześnie wydał omawianą decyzję. Takie postępowanie organu stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, gdyż sprowadza się do faktycznego wyeliminowania z postępowania strony, a co więcej w gruncie rzeczy do zaniechania przeprowadzenia postępowania jako takiego. Takie naruszenie przepisów postępowania misi zostać ocenione jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto organ I instancji uznał, iż decyzja Dyrektora Gimnazjum Nr [...] w S. G. z dnia 1 września 2001 r. o nadaniu skarżącej stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego wydana została bez podstawy prawnej. Stanowisko to jest błędne.

Przepis art. 9a ust. 3 Karty Nauczyciela stanowi między innymi, że osoby posiadające co najmniej pięcioletni okres pracy i znaczący dorobek zawodowy uzyskują z dniem nawiązania stosunku pracy w szkole stopień nauczyciela kontraktowego. Jednocześnie z treści art. 9b ust. 4 Kart Nauczyciela wynika, iż niniejszy stopień nadawany jest w drodze decyzji administracyjnej.

Z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne.

Z treści wskazanego wyżej art. 9b ust. 4 Karty Nauczyciela jednoznacznie wynika, że w przypadku zatrudnienia nauczyciela w trybie art. 9a ust. 3 niniejszej ustawy stopień awansu zawodowego nadawany jest również w drodze decyzji administracyjnej. Zatem niniejszy przepis upoważnia właściwy organ administracji publicznej do działania w formie decyzji administracyjnej, co oznacza, iż istnieje podstawa prawna do wydania takiej decyzji. W konsekwencji brak jest podstaw pozwalających uznać, że dyrektor szkoły, właściwy do nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego, wydając decyzję administracyjną w tym przedmiocie działał bez podstawy prawnej.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdzając nieważność decyzji w przedmiocie nadania skarżącej awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego z powodu braku podstawy prawnej. Niniejsze naruszenia również mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podczas ponownego rozpatrywania sprawy rzeczą właściwego organu administracji publicznej będzie prawidłowe wszczęcie i przeprowadzenie postępowania administracyjnego, o ile uzna za konieczne zweryfikowanie ważności decyzji w przedmiocie nadania skarżącej stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego.

Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.

Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji wydano rozstrzygnięcie w oparciu o art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 18 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).