Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 73/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 147 par 1, art. 152, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 17 pkt 6 lit. b tiret 6, art. 28
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 4 pkt 6, § 7, § 12 pkt 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
Teza: Brak publikacji aktu prawa miejscowego w sposób przewidziany w ustawie z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011r., nr 197, poz. 1172 ze zm.) nie stanowi o przedwczesności skargi organu nadzoru w trybie art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r., poz. 594 ze zm.).

TEZY

Brak publikacji aktu prawa miejscowego w sposób przewidziany w ustawie z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011r., nr 197, poz. 1172 ze zm.) nie stanowi o przedwczesności skargi organu nadzoru w trybie art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r., poz. 594 ze zm.).


SENTENCJA

Dnia 8 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant st. sekr. sąd. p.o. asystenta sędziego Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2014 roku sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy C. z dnia [...] nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C., dotyczącego fragmentu wsi Z. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Rady Gminy C. na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda[...], na podstawie art. 93 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2013r., poz. 594 ze zm., dalej jako: "u.s.g."), wniósł skargę na uchwałę Nr XL/212/13 Rady Gminy C. z dnia 21 czerwca 2013r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C., dotyczącego fragmentu wsi Z. W treści skargi Wojewoda zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 17 pkt 6 lit. "b" tiret 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p.") oraz § 4 pkt 6, § 7 i § 12 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 września 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej jako: "rozporządzenie") poprzez naruszenie trybu i zasad uchwalania aktu planistycznego. Na tej podstawie autor skargi wniósł o stwierdzenie nieważności kontestowanej uchwały w całości.

W motywach skargi Wojewoda [...] wskazał, iż w dniu 4 lipca 2013r. została przedłożona powyższa uchwała organowi nadzoru do oceny zgodności z prawem. W ocenie organu nadzoru, uchwała w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego nie spełnia wymogów określonych przepisami ustawy planistycznej. Wojewoda [...] powiadomił organ o wszczęciu postępowania, a w odpowiedzi organ złożył wyjaśnienia, które w części zostały uwzględnione przez organ nadzoru.

Organ nadzoru podkreślił, iż zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia, w planie miejscowym określa się obowiązkowo warunki i parametry kształtowania zabudowy. W uchwale, dla terenu o symbolu 1PG nie określono wszystkich warunków i parametrów kształtowania zabudowy. W szczególności nie określono maksymalnej wysokości i geometrii dachów dla zakładu górniczego oraz pozostałych budynków, a także nie określono poziomu minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy dla tego terenu. Brak określenia parametrów kształtowania zabudowy jest istotnym naruszeniem zasad sporządzania aktu planistycznego.

W dalszej części skargi Wojewoda podniósł, iż dokumentacja prac planistycznych nie zawiera prawidłowego wystąpienia i uzgodnienia projektu planu z właściwym organem nadzoru górniczego. Postanowienie z dnia [...] Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K., załączone do wyjaśnień organu, dotyczy działek nr 59 i 60, natomiast tereny górnicze znajdują się na działkach nr 61 i 62, które tylko w części objęte są granicami planu. Fakt, że istnieją w planie tereny górnicze wynika, także z treści planu (§ 3 pkt 9 oraz § 21 uchwały). Brak uzgodnienia projektu planu z właściwym organem jest istotnym naruszeniem trybu uchwalania aktu planistycznego, określonym w art. 17 pkt 6 lit. b tiret 6 u.p.z.p..

Ponadto, granice obszaru objętego projektem planu nie pokrywają się z granicami wyznaczonymi w uchwale Nr XXVI/144/12 z dnia 31 lipca 2012r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu. Tymczasem, zgodnie z art. 14 ust. 2 u.p.z.p. oraz § 7 rozporządzenia, integralną częścią uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego planem. Granice te winny być określone maksymalnie precyzyjne i pokrywać się z granicami wyznaczonymi w uchwale o przystąpieniu, bowiem wyłącznym przedmiotem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest określenie granic obszaru, który będzie objęty planem. Niezgodność opracowań graficznych jest istotnym naruszeniem zasad uchwalania aktu planistycznego.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy C. wniosła o jej oddalenie wskazując, iż kwestionowana uchwała została podjęta w dniu 21 czerwca 2013r., a ponieważ stanowi przepis prawa miejscowego, podlegała promulgacji, zgodnie z postanowieniem § 24 ust. 2 uchwały. W ramach czynności nadzorczych Wojewoda [...] wszczął postępowanie w celu kontroli legalności uchwały, a Rada Gminy C. podjęła w dniu 27 września 2013r. uchwałę Nr XLIII/234/13 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy C., w której § 4 uchylono zaskarżoną uchwałę. Jednocześnie zainicjowane zostały czynności w celu podjęcia uchwały zgodnej z trybem i zasadami sporządzania aktu planistycznego, których naruszenie wskazał Wojewoda [...] w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania.

W konkluzji odpowiedzi na skargę organ podniósł, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona uchwała nie weszła w życie, została uchylona przed zaskarżeniem jej do sądu administracyjnego, a także nie wywołała żadnych skutków prawnych i nie będzie mogła być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie.

Podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu 8 maja 2014r. pełnomocnik organu oświadczyła, iż popiera skargę wyjaśniając, iż Rada Gminy C. uchwałą z dnia 9 stycznia 2014r., nr L/262/14 zmieniła uchwałę z dnia 27 września 2013r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy C. w ten sposób, iż uchylono przepis § 4 uchwały z dnia 27 września 2014r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej.

Na wstępie należy wskazać, iż skargę w niniejszej sprawie wywiódł Wojewoda [...] jako organ nadzoru, w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 u.s.g.. Organowi temu wójt gminy zobowiązany był przedstawić uchwałę rady gminy w trybie przepisu art. 90 u.s.g., w celu zbadania jej zgodności z prawem. Stosownie do treści przepisu art. 91 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia jej uchwały. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy, bowiem wówczas może tylko zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (art. 93 u.s.g.).

W realiach niniejszej sprawy wskazać wypada, iż organ nadzoru w terminie zakreślonym przez przepis art. 91 u.s.g. nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Tym samym, jako podstawę do wniesienia przez Wojewodę skargi w niniejszej sprawie uznać należy przepis art. 93 u.s.g.. Organ nadzoru realizując swe kompetencje na podstawie powyższej regulacji nie jest krępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (vide: wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005r., w sprawie sygn. akt II OSK 320/05; postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2005r., w sprawie sygn. akt I OSK 572/05 i inne; https://orzeczenia.nsa.gov.pl), a zatem skargę ocenić wypada jako dopuszczalną.

Mając na uwadze zakreśloną przez ustawę kognicję sądów administracyjnych podnieść należy, iż procesową podstawę rozstrzygnięcia sądu w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 147 § 1 P.p.s.a. zgodnie, z którym sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przywołany powyżej przepis art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. wskazuje natomiast na to, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Skoro zatem przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc akt prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), to ocena zasadności skargi winna odbyć się na gruncie przesłanek art. 147 § 1 P.p.s.a.

Wnioskiem płynącym z powyższego ustalenia jest także to, iż sąd uwzględniając skargę może, stosownie do treści art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdzić jej nieważność w całości lub części albo stwierdzić, że została wydana z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przeciwnym razie skarga, zgodnie z przepisem art. 151 P.p.s.a., jako bezzasadna podlegać będzie oddaleniu.

Stosownie do treści art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Mając na uwadze to, co zostało przedstawione powyżej na temat zarówno przedmiotu, jak i charakteru zaskarżonej uchwały należy wskazać, iż brak jest ustawowych ograniczeń w możliwości stwierdzenia nieważności tejże uchwały.

Jak wskazywano uprzednio, przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest uchwała w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g., a także art. 15 ust. 1 i 2, art. 20 ust. 1, art. 27 i art. 29 ust. 1 u.p.z.p..

Jak stanowi art. 147 P.p.s.a., sąd, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Generalnie należy wskazać, iż przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 90 ust. 4 tejże ustawy. Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne należy się odwołać do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.

Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (vide: wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., w sprawie sygn. akt II SA/Wr 1459/97; wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996r., w sprawie sygn. akt SA/Gd 327/95; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012r., w sprawie sygn. akt IV SA/Wr 625/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2). W judykaturze za istotne naruszenie prawa przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (vide: wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998r., w sprawie sygn. akt II SA/Wr 1459/97; z dnia 8 lutego 1996r., w sprawie sygn. akt SA/Gd 327/95; z dnia 26 lipca 2012r., w sprawie sygn. akt I OSK 679/12 i I OSK 997/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższych uwag wynika, iż stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007r., w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 2296/06, Lex 320813 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 listopada 2007r., w sprawie sygn. akt IV SA/Gl 928/07, Lex 400305 https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe uwagi pozostają w łączności (vide: wyrok NSA z dnia 11 września 2007r., w sprawie sygn. akt II OSK 759/07, Lex 384425) z treścią przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który określa przesłanki nieważności uchwały podjętej w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiąc, iż nieważna jest tego rodzaju uchwała rady gminy podjęta:

1) z naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu,

2) z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania,

3) z naruszeniem właściwości organów w tym zakresie.

Argumentacja skargi w przedmiotowej sprawie sprowadza się do trzech zasadniczych zarzutów. Po pierwsze – w ocenie strony skarżącej – w sprawie doszło do uchybienia treści art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia, bowiem organ nie określił parametrów zabudowy. Po drugie – Wojewoda wywodzi, że w sprawie doszło do naruszenia trybu sporządzania planu, a w szczególności określonej w art. 17 pkt 6 lit. "b" tiret 6 u.p.z.p., bowiem organ nie wystąpił o uzgodnienie projektu planu z właściwym organem nadzoru górniczego w zakresie zagospodarowania terenów górniczych. Natomiast po trzecie – autor skargi wskazywał na niezgodność opracowań graficznych (załączonych do uchwały w sprawie przestąpienia do sporządzenia planu miejscowego i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), co jest sprzeczne z art. 14 ust. 2 u.p.z.p. oraz § 7 rozporządzenia.

Odnosząc się do tak skonstruowanych zarzutów skargi wskazać należy, iż są one zasadne, rodząc konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego kontestowanej uchwały w całości.

Przede wszystkim – przystępując do oceny pierwszego zarzutu skargi – wyjaśnić należy, iż wójt, burmistrz albo prezydent sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). W przepisie art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zawarto obowiązkową materię podlegającą regulacji w planie miejscowym. Niewątpliwie rada gminy związana jest w tym zakresie powołanym przepisem, który stanowi normę o charakterze ius cogens, dlatego też organ gminy podejmujący uchwałę w przedmiocie miejscowego planu nie może pominąć żadnego z elementów określonych tym przepisem, o ile na terenie objętym planem zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. W planie miejscowym określa się obowiązkowo, w szczególności, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Z obowiązkiem powyższym koresponduje treść § 4 pkt 6 rozporządzenia, który ustala wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego wskazując, iż ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.

W sprawie niniejszej pominięcie obowiązkowych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu jest istotnym naruszeniem zasad uchwalania aktu planistycznego. W szczególności dopuszczenie na danym terenie zabudowy lub rozbudowy istniejących obiektów, a także brak wyraźnego zakazu zabudowy bądź rozbudowy o przeznaczeniu związanym z różnymi formami zabudowy rodzi obowiązek ustalenia w planie miejscowym parametrów określonych w treści art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p..

Odnosząc powyższe do zapisów § 21 ust. 2 kontestowanej uchwały dostrzec wypada, iż dla terenu oznaczonego symbolem 1PG organ nie określił wszystkich warunków i parametrów zabudowy, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia. Analizując postanowienia wskazanego przepisu zaskarżonej uchwały należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru, iż w sposób niepełny określono warunki i parametry zabudowy, co stanowi naruszenie wspomnianych przepisów. W przepisie § 3 pkt 9 planu na terenie oznaczonym symbolem PG dopuszcza się lokalizację niezbędnych do funkcjonowania projektowanego zakładu górniczego budynków biurowych, socjalnych i technicznych. Tymczasem plan dla symbolu 1PG wprowadzając zakaz realizacji budynków nie związanych z eksploatacją złoża, wskazał tylko na linię zabudowy (§ 21 ust. 2 pkt 2 lit. "a" i "d – e" uchwały).

Podzielić należy również kolejny zarzut podniesiony w skardze, a dotyczący wymogu uzgodnienia projektu planu z właściwym organem nadzoru górniczego. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego podejmuje kolejno wskazane w art. 17 u.p.z.p. czynności. W ramach tych działań organ ma także obowiązek wystąpić o uzgodnienie projektu planu m. in. z właściwym organem nadzoru górniczego w zakresie zagospodarowania terenów górniczych. Obowiązkowi uzgodnienia odpowiada zawarty w § 12 pkt 9 rozporządzenia wymóg udokumentowania, w ramach sporządzanej przez właściwy organ dokumentacji prac planistycznych, w postaci dowodów przekazania projektu planu miejscowego do zaopiniowania i uzgodnień.

Podkreślić jednocześnie wypada, że ustawodawca nakazując organowi wykonawczemu gminy uzgodnienie projektu planu ze wskazanymi organami, w tym – jak w sprawie niniejszej – z właściwym organem nadzoru górniczego, określił konsekwencje prawne takiego uzgodnienia. W przypadku uchwalenia przez radę gminy planu miejscowego, mimo odmowy uzgodnienia przez uprawniony organ, zgodnie z dyspozycją art. 28 u.p.z.p., skutkuje to, co do zasady, nieważnością uchwały rady w całości lub w części.

W świetle treści powołanych przepisów za uzasadniony należy uznać więc zarzut skargi wskazujący na brak uzgodnienia z właściwym organem nadzoru górniczego, co stanowi naruszenie art. 17 pkt 6 lit. "b" tiret 6 u.p.z.p. Bezspornie w planie mamy do czynienia z terenami górniczymi, teren oznaczony symbolem PG jest bowiem definiowany jako teren powierzchniowej eksploatacji surowców mineralnych (§ 3 pkt 9 i § 21 uchwały). Załączone do dokumentacji planistycznej postanowienie Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia 31 lipca 2013 roku, nr KIE.512.172.2013.MJ odnosi się do terenu działki nr 59 i 60. Przy czym teren tych działek tylko w części objęty jest kwestionowaną w skardze uchwałą w sprawie planu miejscowego. Tymczasem zakład górniczy planowany jest na działkach nr 61 i 62, a organ nie wykazał dokonania uzgodnienia z właściwym organem w odniesieniu do tego terenu.

Trafne jest również stanowisko organu nadzoru w zakresie naruszenia art. 14 ust. 2 u.p.z.p. oraz § 7 rozporządzenia. Z przepisów ustawowych wynika, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.). Integralną częścią takiej uchwały planu jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (art. 14 ust. 2 u.p.z.p.). Elementy projektu rysunku planu miejscowego określone są w § 7 rozporządzenia.

Z przepisów tych wynika, że aktem rozpoczynającym procedurę planistyczną jest uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rolą takiej uchwały jest zatem wszczęcie procesu planistycznego, a nadto wyznaczenie – w załączniku graficznym – granic obszaru, którego dotyczyć będą ustalenia przyszłego planu, czyli określenie granic przyszłych działań planistycznych. Nie jest sporne w orzecznictwie, że wstępne ustalenie granic obszaru objętego planem zagospodarowania przestrzennego – wynikające z uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu – jest wiążące w dalszej części procedury planistycznej vide: wyroki WSA: w Krakowie z dnia 2 kwietnia 2012r., w sprawie sygn. akt II SA/Kr 124/12 i z dnia 24 lutego 2009r., w sprawie sygn. akt II SA/Kr 1270/08; we Wrocławiu z dnia 17 stycznia 2012r., w sprawie sygn. akt II SA/Wr 828/11; w Łodzi z dnia 29 września 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 759/10; w Białymstoku z dnia 25 września 2008r., w sprawie sygn. akt II SA/Bk 443/08, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Wyjaśniając powyższy zarzut dostrzec należy, iż mapa dołączona zarówno do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, jak i mapa stanowiąca załącznik graficzny do uchwalonego planu – mimo iż sporządzone są w odpowiedniej skali – są nieczytelne, nie pozwalają na dokonanie oceny czy teren z uchwały o przystąpieniu pokrywa się z terenem objętym uchwalonym planem miejscowym. Mimo, iż rzeczone mapy są niewyraźne zauważyć można, iż teren objęty symbolem 2 KDW (teren dróg wewnętrznych) nie pokrywa się z analogicznym terenem określonym w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu. Pobieżna już analiza wskazuje na istnienie rozbieżności. Wobec powyższego sąd za trafny uznał także zarzut skargi wskazujący na naruszenie przez sporną uchwałę treści art. 14 ust. 2 u.p.z.p., a projekt rysunku planu został przygotowany także z naruszeniem § 7 rozporządzenia.

Rekapitulując należy wskazać, iż dostrzeżone uchybienia w sporządzaniu miejscowego planu stanowią naruszenie zasad i trybu jego tworzenia i prowadzą do konieczności stwierdzenia jego nieważności. Mając na uwadze, iż owe uchybienia dotyczą zasadniczych kwestii (zawarcia w planie wszystkich niezbędnych elementów, dokonania koniecznych uzgodnień i objęcia zakresem planu terenu określonego w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu), to konieczne stało się stwierdzenie nieważność miejscowego planu w całości.

Mając na uwadze, iż powyższa uchwała może potencjalnie wywoływać skutki prawne, bowiem nie została w prawnie akceptowalny sposób wyeliminowana z porządku prawnego i tym samym może podlegać publikacji w sposób przewidziany dla aktów prawa miejscowego, to aktualny brak jej publikacji w urzędowym zbiorze aktów prawnych i tym samym brak wejścia w życie, nie stanowi przeszkody do jej sądowej oceny z punktu widzenia zgodności z prawem i w konsekwencji eliminacji z porządku prawnego. W szczególności brak publikacji aktu prawa miejscowego w sposób przewidziany w ustawie z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011r., nr 197, poz.1172 ze zm.) nie stanowi o przedwczesności skargi organu nadzoru w trybie art. 93 u.s.g.. Domaganie się publikacji aktu prawa miejscowego jako elementu dopuszczalności skargi wojewody byłoby działaniem skrajnie formalnym, pozbawionym cech racjonalności, w szczególności gdy akt prawa miejscowego zawiera oczywiste wadliwości, a jego publikacja w sposób przewidziany w powyższej ustawie umożliwiłaby jego wejście w życie i wywołane skutków trudnych do odwrócenia, mogących powodować odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa. W takiej sytuacji kompetencje organu nadzorczego winny rozciągać się na możliwość domagania się od sądu administracyjnego w trybie art. 93 u.s.g. wyeliminowania z obrotu prawnego aktu prawa miejscowego, który nie został jeszcze opublikowany, pomimo istnienia takiego obowiązku.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie przepisu art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku (art. 152 P.p.s.a.).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a..

d.j.