Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 563/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15c ust. 1-5 art. 8a
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 września 2019 r. sprawy ze skargi B. T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga B. T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] maja 2017 r. (data wpływu do organu) B. T. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister SWiA", "organ") o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708), dalej: "ustawa zaopatrzeniowa".

W uzasadnieniu ww. wniosku skarżący szczegółowo opisał przebieg służby wskazując, że w trakcie swojej ścieżki zawodowej zajmował stanowiska wymagające zarówno zaangażowania, jak i poświęcenia czasu prywatnego. Wielokrotnie uzyskiwał nagrody pieniężne jak i pochwały za pełnienie nienagannej służby. Podkreślił także, że pełniąc służbę od 1979 r. do dnia [...] lipca 1990 r., nie sprawował funkcji związanej z przestępczą działalnością przeciwko obywatelom i przeciwko państwu, lecz służba ta wiązała się wyłącznie z wykonywaniem zadań mających na celu ochronę granicy państwa polskiego.

Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. Minister SWiA, działając na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż jak wynika z akt sprawy wnioskodawca został zwolniony ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w dniu [...] kwietnia 2008 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c ustawy zaopatrzeniowej.

Podał, iż z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN"), tj. informacji o przebiegu służby wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia [...] maja 1984 r. do dnia [...] lipca 1990 r. Całkowity okres służby wnioskodawcy wynosi 24 lata (od dnia [...] maja 1984 r. do dnia [...] kwietnia 2008 r.), z czego okres służby na rzecz totalitarnego państwa to 6 lat i 3 miesiące. Ponadto do okresu służby zaliczono okres zasadniczej służby wojskowej od dnia [...] października 1979 r. do dnia [...] kwietnia 1982 r., tj. 2 lata, 5 miesięcy i 11 dni.

Wyjaśnił, iż z kopii akt osobowych sygn. [...] oraz [...] przekazanych przez IPN, nie wynika, aby skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby.

Z kolei z informacji przekazanej w piśmie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] stycznia 2018 r. (znak: [...]), dotyczącej przebiegu służby wnioskodawcy nie wynika, aby uchylał się on od wykonywania zadań służbowych i obowiązków bądź wykonywał je w sposób niewłaściwy. Jednakże w aktach osobowych wnioskodawcy znajdują się niejawne dokumenty mogące mieć wpływ na ocenę rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych przez skarżącego. Ponadto w zgromadzonych materiałach dotyczących służby wnioskodawcy, brak jest dokumentów wskazujących na podejmowanie czynności służbowych w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia, uzasadniających podwyższenie emerytury funkcjonariusza. Brak jest również informacji dotyczących wszczynania i prowadzenia w stosunku do wnioskodawcy postępowań karnych i karno-skarbowych, a także informacji o wyrokach w sprawach karnych lub karno-skarbowych za czyny popełnione w trakcie trwania stosunku służbowego.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. (znak: [...]) Komendant Główny Policji przekazał informacje, że w archiwach jednostek organizacyjnych Policji nie odnaleziono akt osobowych wnioskodawcy.

Następnie organ powołał art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, podkreślając, że wskazane w ww. przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie. Zaznaczył także, że ww. przepis zawiera dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Tylko bowiem w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskodawcy stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych organ wskazał, że "krótkotrwałość" pełnienia służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem jej oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, a także w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Wykładnia językowa ww. pojęcia prowadzi do wniosku, że "krótkotrwałość" jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy powyższego słowa to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Dalej organ zauważył, iż "rzetelność wykonywania zadań i obowiązków" po dniu 12 września 1989 r. "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Zgodnie z wykładnią językową pojęcie "rzetelności" definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy powyższego słowa to: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

W świetle powyższego rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.

Z kolei zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Odnosząc się do przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" organ stwierdził, że warunek ten zachodzi wówczas, gdy wnioskodawca - poza spełnieniem dwóch ww. przesłanek formalnych - legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zatem uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami.

Dalej organ stwierdził, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 6 lat i 3 miesięcy (od dnia [...] maja 1984 r. do dnia [...] lipca 1990r.), tj. 26% całego okresu służby, bowiem całkowity okres służby wnioskodawcy wynosi 24 lata (od dnia [...] maja 1984 r. do dnia [...] 2008 r.). Wskazany okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Kilkuletni okres realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy epizodycznego i z całą pewnością przez ten okres wnioskodawca dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.

Minister SWiA zaznaczył, iż brak jest podstaw do kwestionowania rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez wnioskodawcę w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Podkreślił jednak, że w aktach osobowych ww. brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Zaś sam charakter zadań realizowanych w Urzędzie Ochrony Państwa, a następnie Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i wynikające z niego prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Organ stwierdził również, iż zgromadzone w postępowaniu dokumenty nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W skardze złożonej na powołaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wydanej decyzji skarżący zarzucił:

I. rażącą obrazę art. 8a ustawy zaopatrzeniowej poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż:

1) krótkotrwała służba obejmuje okres wyłącznie do kilku miesięcy, podczas gdy w rzeczywistości przesłanka krótkotrwałości, może obejmować okres kilku lat w zależności od okoliczności sprawy oraz należy rozpatrywać ją indywidualnie, mając na uwadze okres całej służby skarżącego, a także okres życia skarżącego i przyczyny jego odejścia ze służby;

2) rzetelnie wykonywanie zadań i obowiązków, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia oznacza wykonywanie ich w sposób wzorowy, ponadprzeciętny, związany z wykazywaniem inicjatywy w realizowaniu obowiązków dodatkowych, zaś zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" określa kolejny warunek spełnienia tej przesłanki, podczas gdy prawidłowa wykładania systemowa definiuje pojęcie rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, jako wykonywanie ich w sposób odpowiadający wymaganiom, sumiennie, zaś określenie "w szczególności" oznacza najistotniejszy lub jeden z najistotniejszych przykładów, które nie determinuje, a jedynie może wpływać na wypełnienie przesłanki z art. 8a ust. pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej;

II. obrazę przepisów postępowania administracyjnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), dalej: "k.p.a.", poprzez:

1) nie przeprowadzenie w sposób szczegółowy i wszechstronny postępowania dowodowego, w tym dokonanie nieprawidłowej oceny informacji od Szefa ABW dotyczącej przebiegu służby, z której to wynika, iż skarżący wykonywał służbę rzetelnie, z wielkim zaangażowaniem;

2) nie uwzględnienie okoliczności powoływania skarżącego na coraz wyższe stanowiska służbowe, uzasadniających spełnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku";

3) nie uwzględnienie utraty zdrowia przez skarżącego wskutek służby, wskazującej, iż wykonywał on zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r. z narażeniem zdrowia i życia;

4) ustalenie, że okres 6 lat i 3 miesięcy służby w totalitarnym państwie przez skarżącego jest okresem długotrwałym, podczas gdy w skali całego życia skarżącego, jak i w skali okresu całej jego służby, okres ten jest krótkotrwały.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że służbę rozpoczął w dniu [...] października 1979 r. w ramach zasadniczej służby wojskowej. Od dnia [...] maja 1984 r. do dnia [...] sierpnia 1986 r. oraz od dnia [...] lipca 1989 r. do dnia [...] lipca 1990 r. skarżący pełnił służbę określoną w art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, tj. pracował w Wydziale [...] Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych. W okresie od dnia [...] września 1986 r. do dnia [...] czerwca 1989 r. był słuchaczem studiów stacjonarnych w Wyższej Szkole [...] w [...]. Od dnia [...] kwietnia 1991 r. do dnia [...] czerwca 2002 r., skarżący pełnił służbę w UOP, a następnie od dnia [...] czerwca 2002 r. do dnia [...] kwietnia 2008 r. w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.

Wskazał, iż w trakcie swojej ścieżki zawodowej skarżący pełnił stanowiska wymagające zaangażowania oraz poświęcenia czasu prywatnego. Od dnia [...] lipca 1990 r. do dnia [...] marca 1991 r. pełnił służbę w wydziale [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]. Od dnia [...] kwietnia 1991 r. pełnił służbę jako [...] w Urzędzie Ochrony Państwa Delegatura w [...]. W 1991 r. skarżący otrzymał stopień [...] UOP, a następnie w 1995 r. tytuł [...]. W dniu [...] grudnia 1996 r. skarżący awansował na stanowisko [...] Delegatury UOP w [...], a od dnia [...] czerwca 2002 r. pełnił funkcję na stanowisku [...] Delegatury ABW w [...]. W 2002 r. uzyskał tytuł [...] ABW, a w dniu [...] grudnia 2003 r. został mianowany [...] w Delegaturze ABW w [...].

Skarżący podkreślił, że wielokrotnie uzyskiwał nagrody pieniężne jak i pochwały za pełnienie nienagannej służby. Od Prezydenta Miasta [...] otrzymał podziękowania za trud, zaangażowanie w służbę nie tylko dla miasta, ale także kraju. Szef ABW złożył skarżącemu podziękowania za zaangażowanie w przygotowanie i przekazanie dokumentacji do Instytutu Pamięci Narodowej

Skarżący podkreślił, iż cechowała go pracowitość, podczas odbywania szkoleń zawodowych otrzymywał oceny dobre. Potrafił analizować oraz kojarzyć zdarzenia i fakty, dostosowywać się do nowych warunków otoczenia. Posiadał duży stopień dyscypliny wewnętrznej i zewnętrznej. W pełni przestrzegał regulaminów jak i tajemnicy służbowej. Był lubiany i szanowany przez kolegów oraz pracodawcę. Charakteryzował się nienaganną postawą moralną, nigdy nie budził zastrzeżeń. Wielokrotnie był wyróżniany i nagradzany - nigdy nie karany. Był funkcjonariuszem zdyscyplinowanym i aktywnym w pracy wykazującym wiele własnej inicjatywy. Wywiązywał się z powierzonych zadań i poleceń służbowych w sposób nienaganny. Skarżący podczas całej służby dążył do podwyższania kwalifikacji poprzez branie udziału w różnego rodzaju szkoleniach. Był funkcjonariuszem sumiennym, w pełni zaangażowanym w pełnione obowiązki. Pełniona przez niego służba w UOP i ABW wiązała się z ponadnormatywnym czasem pracy, ciężkimi warunkami, które miały znaczny wpływ na jego stan zdrowia. Ponadto zajmował szereg odpowiedzialnych i samodzielnych stanowisk uzyskując wysokie efekty w zakresie realizowania zadań służbowych.

Skarżący podniósł, iż organ błędnie przyjął, że nie została spełniona przesłanka "krótkotrwałości" służby przed dniem 31 lipca 1990 r. Nadto wybiórczo rozpatrzył zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Jedynym dokumentem, na podstawie którego zastosowany został art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej było bowiem pismo IPN z dnia [...] października 2017 r., tj. informacja o przebiegu służby. Organ całkowicie pominął w swojej ocenie informację Szefa ABW z dnia [...] stycznia 2018 r., z której wynika, jak przykładnie i rzetelnie skarżący pełnił służbę, za co został wielokrotnie wyróżniony przyznaniem dodatku służbowego do uposażenia. Skarżący zaznaczył nadto, że podejmował interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego - w warunkach uprawniających do podwyższenia emerytury, a więc takich, które wiążą się z ich wykonywaniem w sytuacjach szczególnego - innego niż normalne następstwo pełnienia służby - zagrożenia życia lub zdrowia funkcjonariusza.

W konkluzji skarżący stwierdził, iż spełnia wszystkie przesłanki wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej wymienione w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy.

W odpowiedzi na skargę Minister SWiA wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra SWiA z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec B. T. art. 15c, art. 22a i 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.).

Powołana ustawa przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Stosownie natomiast do treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy powinny być spełnione łącznie. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w ww. przepisie ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Takie rozumienie art. 8a ust. 1 ustawy wynika z wykładni językowej. Zgodnie z jej regułami, czyli regułami języka polskiego (tzw. znaczeniem słownikowym), techniką legislacyjną (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej - Dz. U. z 2016 r., poz. 283), logiką formalną (znajdującą zastosowanie do rachunku zdań) oraz utrwaloną praktyką orzeczniczą - użycie spójników: "i", "oraz", lub "łącznie" reprezentuje koniunkcję łączną, czyli taki rodzaj relacji między zdaniami, w których zdania (wyrażenia) poprzedzające i następujące po spójniku muszą być zastosowane kumulatywnie (łącznie).

Wskazać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak obejmuje badanie, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami, tak aby nie można było mu zarzucić dowolności czy arbitralności (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404 - 405).

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawierający przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawiera trzy pojęcia niedookreślone, niezdefiniowane w ustawie: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek". W przypadku ustalenia przez organ wystąpienia powyższych przesłanek w okolicznościach danej sprawy, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może wyłączyć stosowanie przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24c ww. ustawy.

W niniejszej sprawie Minister SWiA dokonał interpretacji pojęcia "krótkotrwałej" służby przed dniem 31 lipca 1990 r. odwołując się do wykładni językowej, której pierwszeństwo w stosunku do pozostałych rodzajów wykładni jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 1 marca 2007 r., sygn. akt III CZP 94/06, publ. OSNC 2007, nr 7- 8, poz. 95; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt II CSK 518/14, publ. LEX nr 1754050). Jednocześnie organ zasadnie wskazał, iż "krótkotrwałość" służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, oraz w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Stanowisko to, zdaniem Sądu, zasługuje na aprobatę, odsyła bowiem do kryteriów najbardziej obiektywnych.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym ze sporządzonej przez IPN informacji o przebiegu służby z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] wynika, że skarżący w okresie od dnia [...] maja 1984 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. przez okres 6 lat i 3 miesięcy, pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Skarżący został zwolniony ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego Delegatura w [...] w dniu [...] kwietnia 2008 r. Biorąc zatem pod uwagę fakt, że całkowity okres służby skarżącego obejmuje 24 lata, z czego okres 6 lat i 3 miesięcy to służba na rzecz totalitarnego państwa, należy podzielić stanowisko organu, że skarżący nie spełnia ww. przesłanki koniecznej do zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, tj. przesłanki krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r., o której mowa w art. 13b ustawy (pkt 1).

Mając na względzie argumentację skargi zaznaczyć należy, że w przepisie art. 13b ustawy zaopatrzeniowej ustawodawca zdefiniował służbę na rzecz totalitarnego państwa według kryterium miejsca pełnienia służby – instytucji, formacji czy jednostki organizacyjnej, w której służba była pełniona, nie zaś według stanowiska albo zakresu obowiązków i czynności tam wykonywanych. Wynika z tego, że w świetle art. 13b ust. 1 ww. ustawy dla uznania, że mamy do czynienia ze służbą na rzecz totalitarnego państwa nie ma żadnego znaczenia (jest obojętne), na czym polegała służba w jednostkach i formacjach tam wymienionych.

Jak już wyżej wskazano, przepis art. 8a ust. 1 pkt 1 ww. ustawy nie określa konkretnej ilości jednostek czasowych koniecznych dla spełniania wymogu "krótkotrwałej służby" przed dniem 31 lipca 1990 r. Z tego względu zgodzić należy się ze stanowiskiem skarżącego, iż "krótkotrwałość" pełnienia służby powinna być oceniana indywidualnie w każdym przypadku na podstawie konkretnego stanu faktycznego.

Nie można jednak zarzucić organowi, iż - uwzględniając okoliczności tej, konkretnej sprawy administracyjnej - błędnie przyjął, że przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 nie została spełniona. Ocena czasu pełnienia służby przez skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r. w ujęciu bezwzględnym nie pozwala bowiem uznać, że 6 lat i 3 miesiące to okres krótkotrwały. Nie jest to przedział czasu, który można określić jako niedługi, krótkookresowy, tymczasowy, doraźny ("Słownik wyrazów bliskoznacznych", Wydawnictwo Wiedza Powszechna - Warszawa 1988 r.). Również w aspekcie proporcjonalnym okres obejmujący 26% całej służby skarżącego (obejmującej czas od dnia [...] maja 1984 r. do dnia [...] kwietnia 2008 r.) nie może być uznany za krótkotrwały.

Nie sposób zatem nie zgodzić się ze stanowiskiem organu, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Dokonując interpretacji art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy Minister SWiA prawidłowo stwierdził w oparciu o wykładnię językową, że pojęcie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie zadań i obowiązków. W tym kontekście organ zasadnie podzielił stanowisko Szefa ABW zawarte w informacji z dnia [...] stycznia 2017 r., iż brak jest podstaw do uznania, że skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki pełniąc służbę po dniu 12 września 1989 r.

Wskazać przy tym należy, że wbrew stanowisku organu pojęcia "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." nie można rozumieć wyłącznie jako przypadku pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby taka była wola ustawodawcy, zostałoby to wprost wskazane w ww. przepisie. Zgodnie bowiem z treścią § 145 ust. 2 ww. rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", jeżeli norma ma znajdować zastosowanie tylko w określonych okolicznościach, okoliczności te jednoznacznie i wyczerpująco wskazuje się w przepisie prawnym przez rodzajowe ich określenie. W analizowanym przepisie wprowadzenie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" stanowi tylko jeden z przypadków "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", który uprawnia do przyjęcia, że warunek z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy został spełniony. Z brzmienia ww. przepisu nie można wyprowadzić wniosku, jak czyni to organ, że dla spełnienia przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" konieczne jest stwierdzenie, że funkcjonariusz pełnił służbę z narażeniem zdrowia i życia. Innymi słowy, narażanie zdrowia i życia nie stanowi warunku rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności. Zatem przyjęta przez organ wykładnia ww. przepisu - zawężająca stosowanie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wyłącznie do przypadków, w których stwierdzono pełnienie służby z narażeniem zdrowia i życia - nie jest prawidłowa.

Błędne rozumienie ww. przepisu przez organ nie mogło mieć istotnego znaczenia w rozpatrywanej sprawie, w sytuacji gdy organ (nie kwestionując rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.) prawidłowo odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy z powodu niespełnienia przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy.

Jak już wyżej podkreślono, łączne spełnienie przesłanek z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy (krótkotrwałe pełnienie służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia), stanowi podstawę do podjęcia przez organ analizy i oceny, czy zgromadzony materiał dowodowy uzasadnia wyłączenie stosowania ww. zasad ogólnych ustawy zaopatrzeniowej ze względu na "szczególnie uzasadniony przypadek". Przy czym zgodzić należy się z organem, że "szczególnie uzasadniony przypadek" to sytuacja w której osoba wnioskująca - spełniająca przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy - legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy.

W niniejszej sprawie organ nie dokonał szczegółowych rozważań w odniesieniu do ww. przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", co jednak nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Powodem odmowy wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej był brak spełnienia przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 tej ustawy, a zatem zaniechanie organu w zakresie rozważenia wystąpienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie skutkuje w stanie faktycznym niniejszej sprawy taką wadliwością zaskarżonej decyzji, która mogłaby prowadzić do jej eliminacji z obrotu prawnego.

W świetle powyższego brak jest podstaw do uznania, że organ dopuścił się naruszenia art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, które miałoby wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), co skutkowałoby jej uchyleniem. Nie można również przyjąć, że doszło do naruszenia wymienionych w skardze przepisów postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Organ zebrał bowiem materiał dowodowy oraz wyjaśnił stan faktyczny sprawy w stopniu adekwatnym do podjęcia rozstrzygnięcia. Uzasadnienie rozstrzygnięcia, jakkolwiek zawierające uchybienia w zakresie wykładni art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, nie narusza art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu kwalifikującym zaskarżoną decyzję do eliminacji z obrotu prawnego.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.