Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 89/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 33, art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 34 ust. 2, art. 65 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Joanna Tuszyńska (spr) Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz WSA Mariusz Kotulski Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2008r . sprawy ze skargi J. S. i J. O. na decyzję Wojewody z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Starosta, na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. S. i J. O. pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego wraz z infrastrukturą techniczną, (bez zjazdu z drogi powiatowej i bez przyłącza elektroenergetycznego) na działce nr [...], obr. [...] w M., przy ul. [...] oraz przyłącza wodociągowego, kanalizacji sanitarnej i deszczowej oraz przyłącza gazowego dodatkowo po działce nr [...] w obr. [...] i po działce nr [...] w obr. [...].

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że projektowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i wymogami ochrony środowiska. Przedłożony projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi, a projekt budowlany jest kompletny. Organ stwierdził, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla projektowanej inwestycji nie jest wymagana, natomiast pozwolenie na budowę zjazdu oraz przyłącza elektroenergetycznego można uzyskać w dalszych etapach. Ustosunkowując się do sprzeciwu Parafii Rzymsko-Katolickiej p.w. [...] w M. zawartego w piśmie z dnia [...] maja 2007 r., w którym podniesiono, że postępowanie w przedmiotowej sprawie nie powinno być prowadzone do czasu rozpatrzenia odwołania na decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w M. o wyrażeniu zgody na urządzenie zjazdu z drogi powiatowej na działkę nr [...] obr. [...] w M., organ stwierdził, że sprawa ta nie stanowi zagadnienia wstępnego uzasadniającego zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Przedmiotowa decyzja nie obejmuje zjazdu z drogi powiatowej, a zgodnie z wymogami określonymi w art. 34 ust. 3 pkt 3a prawa budowlanego zatwierdzony projekt posiada oświadczenie zarządcy drogi o warunkach przyłączenia projektowanego obiektu do drogi lądowej. Stanowi o tym pismo Zarządu Dróg Powiatowych w M. znak [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. Nadto organ I instancji wskazał, ze zostały spełnione wymagania określone w art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 35 ust. 1 prawa budowlanego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył D. G., domagając się na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej decyzji zarzucił przede wszystkim, że jest ona sprzeczna z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, że plan sporządzony dla Osiedla [...] w M. został uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w M. nr [...] z dnia [...] października 2002 r. i opublikowany w Dzienniku Urzędowym woj. [...]. W pkt 2.4 wypisu z planu, jaki J. S. otrzymał w dniu 10 maja 2005 r. określono warunki kształtowania nowej zabudowy na tym obszarze, stwierdzając, że dopuszcza się zagęszczenie zabudowy na całym obszarze [...] wyznaczonym liniami rozgraniczającymi przyjmując, że granice tych przekształceń wyznaczają przepisy prawa budowlanego. Przepisy prawa budowlanego, które przywołano w tekście planu, w ocenie odwołującego się, zostały zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75. poz. 609 z 15.06.2002 r. z póź. zm.). W §12 ust. 1 ww. rozporządzenia określono minimalną odległość zabudowy od granicy działki na 3m w przypadku ściany bez otworów i 4m z otworami okiennymi i drzwiowymi. Natomiast w ust. 3 przepisu określono ponadto warunki, które dopuszczają zabudowę w granicy działki sąsiedniej, wskazując, że jest to dopuszczalne, gdy wynika to z planu zagospodarowania przestrzennego albo kiedy nie jest możliwe zachowanie odległości (3m) ze względu na rozmiary działki. Z ust.4. wynika ponadto, że można zabudować działkę do granicy, jeżeli na sąsiedniej działce istnieje budynek bezpośrednio przy granicy działki. Jako, że plan nie przewiduje możliwości zabudowy w granicach działki. Zdaniem odwołującego się § 12 ust. 3 pkt 1 nie może mieć zastosowania, nie zachodzą również przypadki określone w § 12 ust. 3 pkt 2 oraz w ust. 4 rozporządzenia. Tym samym niedopuszczalna jest, w ocenie odwołującego się, interpretacja dokonana przez Urząd Miasta i Gminy w [...], zawarta w wypisie jaki uzyskał inwestor w którym podano, że zwrot "zwarta zabudowa miejska" przewiduje zabudowę projektowanym budynkiem, wzdłuż wschodniej granicy działki [...] jako dopełnienie pierzei ul. [...]. Powyższy zapis narusza art. 6 kpa, albowiem żaden przepis prawa budowlanego nie definiuje pojęcia zwarta zabudowa miejska w powyższy sposób, ani nie daje organowi administracyjnemu prawa do stworzenia własnej definicji. Podkreślił, że wypis jaki otrzymał dla swojej działki, sąsiadującej z działką inwestorów nie zawierał żadnej definicji. Wskazał, że nigdy nie wyraził zgody na zabudowę w granicy z jego nieruchomością. Zakwestionował również prawidłowość decyzji w zakresie w jakim stwierdza, że uzyskanie pozwolenia na budowę zjazdu z drogi powiatowej nastąpi w odrębnym postępowaniu, albowiem projekt zagospodarowania działki, co do zasady, winien być sporządzony dla całego zamierzenia budowlanego, a zatem zjazd powinien być uwzględniony zgodnie z kryteriami zawartymi w art. 34 ust. 4 pkt 1 ustawy. Brak wrysowanego zjazdu w projekcie przesądza o niekompletności projektu i jego niezgodności z prawem. Na koniec podniósł, że projekt nie spełnia również nakazu wynikającego z planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do otworów okiennych i drzwiowych.

Odwołanie wniosła również Parafia Rzymskokatolicka p.w. [...] w M. domagając się jej uchylenia w całości. W uzasadnieniu wskazała, że działka na której planowana jest inwestycja znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działek stanowiących własność Parafii. Podniesiono, że projektowane budowle spowodują utrudnienia w korzystaniu z działek stanowiących własność Parafii, a także spowodują zagrożenie dla osób korzystających z tych obiektów, a to wskutek konieczności wjazdu samochodami pod obiekty parafialne. Nadto podniosła, ze budynek jest zabytkiem, a projektowany obiekt spowoduje jego zasłonięcie. Zakwestionowali również brak określenia w pozwoleniu na budowę drogi dojazdu do nieruchomości i ograniczenie się przez organ do stwierdzenia, że nastąpi to w drugim etapie, w sytuacji gdy konieczny jest dojazd na czas budowy obiektu. Nadto wskazano, że w dniu [...] kwietnia 2007 r. Rada Miejska w M. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w mieście [...], która dotyczy działek nr [...], [...], [...], obr. [...] w M., zgodnie z którą obecne nie jest dopuszczalna lokalizacja budynku usługowo-mieszkalnego na działce [...].

Decyzją z dnia [...] r., (znak: [...]) Wojewoda na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżaną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o obowiązujący do dnia [...] lipca 2007 r. plan zagospodarowania przestrzennego, który jednak uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. został zmieniony (ogłoszony w Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r.) Zgodnie z aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego działka objęta planowaną inwestycją znajduje się w terenie oznaczonym symbolem [...]. W § 5 ww. planu znajduje się zapis, że w obrębie terenu oznaczonego symbolem [...], w przestrzeni pomiędzy ulicą [...] a wyznaczoną na rysunku zmiany planu nieprzekraczalną linią zabudowy, zakazuje się, z zastrzeżeniem pkt 2, lokalizacji wszelkich kubaturowych obiektów budowlanych, w tym tymczasowych obiektów budowlanych w rozumieniu prawa budowlanego. Mając zatem za uwadze, ze organ odwoławczy winien orzekać na podstawie przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji w rezultacie rozpoznania odwołania konieczne było uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody z dnia [...]r. złożyli J. S. i J. O. Powołując się na art. 57 § 1 pkt 3 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzji zarzucili: naruszenie art. 138 § 2 kpa przez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ, przy braku podstaw do wydania takiej decyzji oraz naruszenie art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w toku instancji skutkuje koniecznością zastosowania postanowień nowego planu przez organ II instancji. Wnieśli o uchylenie decyzji organu odwoławczego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ oraz o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu podnieśli, że w sprawie nie zaistniały przesłanki określone w art. 138 § 2 kpa, to jest uchylenie decyzji nie nastąpiło z powodu konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, albowiem stwierdzona wadliwość decyzji polegała na tym, że po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu przez organ I instancji i wydaniu decyzji zmianie uległ stan prawny. Dlatego tez w ocenie skarżących organ odwoławczy winien załatwić sprawę merytorycznie, wydając decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji bądź też o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Nadto organ odwoławczy nie uzasadnił zastosowania art. 138 § 2 kpa, co stanowi naruszenie tego przepisu postępowania i może mieć istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przechodząc do uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 34 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący stwierdzili, że zawarta w tym przepisie zasada, że utrata mocy obowiązującej planu miejscowego nie powoduje wygaśnięcia decyzji administracyjnej wydanej na podstawie tego planu odnosi się również do decyzji nieostatecznych, albowiem instytucja wygaśnięcia decyzji ma zastosowanie również do decyzji nie ostatecznych. Brak wpływu dokonanej zmiany planu po wydaniu decyzji przez organ należy rozumieć szeroko nie tylko jako brak podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia wydanych decyzji, ale także jako wyjątek od zasady, że zmiana stanu prawnego w toku instancji powoduje konieczność zastosowania przez organ II instancji zmienionego prawa. Taka interpretacja wypływa zdaniem skarżących z konstytucyjnej ochrony prawa własności (przepis art. 64 ust. 2 Konstytucji). Podnieśli, ze w odniesieniu do nieruchomości położonej w obszarze miejskim wprowadzenie tak daleko idących ograniczeń w przedmiocie jej zabudowy równa się faktycznemu wywłaszczeniu, gdyż zostaje pozbawiona możliwości wykorzystania jej zgodnie z jej podstawowym celem lub zbycia. Uszczegółowieniem tej zasady jest art. 4 prawa budowlanego. Wolności zabudowy w związku z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności i zasady równości wymagają, aby sytuacja prawna właścicieli dwóch sąsiadujących ze sobą nieruchomości była taka sama. Stąd niedopuszczalne jest jej różnicowanie tylko z uwagi na fakt zaskarżenia decyzji wydanej na rzecz jednego z inwestorów. Dlatego też, zdaniem skarżących, konieczne jest przyjęcie takiej interpretacji przepisu art. 34 ust. 2 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która wykluczałaby możliwość uwzględnienia nowego planu przez organ II instancji w sytuacji wejścia w życie zmiany planu w toku instancji. Dla poparcia przedstawionej argumentacji skarżący powołali się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 kwietnia 1997 r., sygn. III RN 12/97.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Podniósł, że organ I instancji naruszył art. 7 i 77 kpa, albowiem wydał decyzję przedwcześnie, nie wyjaśniając i nie rozważając istotnych dla sprawy okoliczności, które zostały przez organ II instancji wytknięte w zaskarżonej decyzji. Z uwagi na wykazane uchybienia konieczne, zdaniem Wojewody, jest przeprowadzenie postępowania w znacznej części, co uniemożliwia dokonanie tego przez organ II instancji. W przeciwnym razie doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zawartej w art. 15 kpa.

Sąd zważył , co następuje:

Stosownie do treści art.3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art.134 ustawy).

Na wstępie zauważyć należy, że wniosek o pozwolenie na budowę budynku usługowo-mieszkalnego z instalacjami wewnętrznymi i infrastrukturą techniczną na działce nr [...] obręb [...] w M. ( bez przyłącza energetycznego i bez zjazdu z drogi nr [...]) został złożony w dniu [...] kwietnia 2007r.

Jak wynika z k.263, 262 i 250 przedłożonych akt administracyjnych teren inwestycji znajdował się w obszarze oznaczonym symbolem [...], objętym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego miasta M., ustanowionym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2002r.

Oznacza to, stosownie do treści art.86 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że inwestycja nie wymagała uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Konsekwencją powyższego była, w myśl art.35 ust.1 pkt 1 prawa budowlanego (tekst jednolity Dz.U.06.156.1118), konieczność sprawdzenia przez organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Fakt wykonania tego obowiązku powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Tymczasem, jak wynika z decyzji Starosty, organ I instancji ograniczył się do podania w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyłącznie tego, że "projektowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego". Organ nie wskazał przy tym, ani daty tego planu, ani też nie przytoczył żadnych jego ustaleń, ani też nie dokonał analizy zgodności projektowanej inwestycji z ustaleniami planu. Przed wydaniem decyzji nie włączył też do akt sprawy kopii tekstu i rysunku planu. Tak więc wystosowanie do stron postępowania pouczenia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, składania wniosków i zastrzeżeń (k.220) tylko pozornie stanowiło spełnienie obowiązku organu zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu (art.10 kpa). Dopiero na żądanie organu odwoławczego akta sprawy zostały uzupełnione o uwierzytelnione kopie rysunku i tekstu planu uchwalonego w dniu [...] października 2002r (obowiązującego do dnia 25.07.2007) oraz uchwalonego w dniu [...] kwietnia 2007r (obowiązującego od dnia 26.07.2007r).

W dacie orzekania przez organ II instancji obowiązywał już plan miejscowy uchwalony w dniu [...].04.2007r.

Stosownie do treści art.138 § 2 kpa , będącego podstawą prawną zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Zarówno w doktrynie prawa administracyjnego, jak i w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, iż kompetencje organu odwoławczego nie sprowadzają się jedynie do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy jest obowiązany bowiem uwzględnić zarówno zmiany stanu prawnego, jak i faktycznego, jakie zaszły w sprawie pomiędzy wydaniem orzeczenia przez organ pierwszej instancji a orzeczeniem organu odwoławczego. Stan faktyczny organ odwoławczy ustala w oparciu o materiał zebrany w postępowaniu pierwszej instancji, rozszerzając granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszej instancji, jak i te, które po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji uległy zmianie, a które to okoliczności są istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. Zakamycze 2005, s. 796-797 wraz z powołanym tam orzecznictwem sądowym; a także wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2000 r., sygn. akt V SA 1799/00, LEX nr 75524; wyrok SN z dnia 7 maja 2002 r., sygn. akt III RN 59/01, OSNP 2003/3/56; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 2413/04, LEX nr 166510).

"Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, gdyż naruszałoby to zasadę administracyjności, której istota polega na dokładnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne. Konwalidowanie bowiem wadliwego postępowania organu I instancji, w takiej sytuacji, naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 8.02.2006r VI SA/Wa 363/05 LEX nr 203843).

Wprawdzie w orzecznictwie sądowym podkreśla się, iż rozstrzygnięcie wydawane na podstawie art.138 § 2 kpa jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i w związku z tym niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu, to jednak jego zastosowanie w rozpatrywanej sprawie było uzasadnione.

Po pierwsze - zmienił się stan sprawy wskutek uchwalenia zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, po drugie - organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w znacznej części - sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po trzecie - organ I instancji nie objął swym badaniem okoliczności, które mogły być istotne z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W ogóle nie rozważył bowiem, czy dopuszczalne jest, w świetle art. 33 prawa budowlanego, wydanie pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego bez przyłącza energetycznego i bez zjazdu. Wszak byłoby to możliwe jedynie wówczas, gdyby budynek ten mógł samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem.

Nadto, nie wypowiedział się co do usytuowania projektowanego budynku we wschodniej granicy działki. Wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego znajdujący się na k.192 akt sprawy, dołączony do projektu budowlanego, zawiera niedopuszczalną interpretację pojęcia "zwartej zabudowy miejskiej", użytego w tekście planu. Wydaje się , że organ I instancji wydając decyzję o pozwoleniu na budowę oparł się na tej interpretacji , nie dokonując własnej oceny ustaleń planu. Nie wypowiedział się również , czy teren inwestycji nie leży w strefie ochrony konserwatorskiej (§ 12 planu obowiązującego w dniu wydania decyzji przez organ I instancji). Organ I instancji nie ocenił również prawidłowości mapy, na której sporządzono projekt zagospodarowania terenu (kserokopia, nieaktualna-zgodna z terenem na dzień 17.12.2004r, nieczytelna). Wreszcie, Starosta nie wyjaśnił o jakiej decyzji wzizt jest mowa w opisie projektu zagospodarowania terenu, jak również nie ocenił prawidłowości przedłużenia warunków uzgodnieniowych (k.163 i 165) akt administracyjnych).

Nadto, co wyżej podniesiono, organ I instancji naruszył prawo stron do wypowiedzenia się co do materiału sprawy, które to prawo stanowi jedną z gwarancji procesowych zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 kpa). Naruszenie tej zasady uprawnia organ odwoławczy do uchylenia decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji.

Za zasadne uznać należy stanowisko organu odwoławczego, że wydanie merytorycznej decyzji przez ten organ naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza bowiem jedynie stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów postępowania wyjaśniającego. W myśl zasady dwuinstancyjności, organ odwoławczy pełni bowiem kompetencje zarówno kontrolne, jak i merytoryczne. Przeprowadzenie zaś postępowania wyjaśniającego w znacznej części przez organ odwoławczy stanowiłoby niedopuszczalne naruszenie tej zasady, pozbawiające stronę służącego jej prawa odwołania.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi podnieść należy, że organ II instancji nie wypowiedział się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że postępowanie przeprowadzone przez Starostę było prawidłowe.

Faktem jest, że w uzasadnieniu decyzji nie powołał się na konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Niemniej braki te nie są takimi , które skutkować by musiały uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z treścią art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. , sąd administracyjny wówczas jest władny do uchylenia zaskarżonej decyzji , gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powodów wyżej wskazanych decyzja kasacyjna jest decyzją prawidłową, nie naruszającą przepisu art.138 § kpa.

Nie jest zasadny zarzut skargi, iż w niniejszej sprawie zachodzi wyjątek od zasady aktualności, powodujący, iż organ odwoławczy nie powinien uwzględnić zmiany stanu prawnego - obowiązywania zmienionego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wykładnia przepisu art.34 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonana przez skarżących jest błędna.

Zgodnie z przepisem art.34 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrata mocy obowiązującej planu miejscowego nie powoduje wygaśnięcia decyzji administracyjnych wydanych na podstawie tego planu, z zastrzeżeniem art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2.

W myśl tych ostatnich przepisów organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę albo dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Nie stwierdza się wygaśnięcia takich decyzji, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.

Unormowana w tym przepisie instytucja wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ze względu na jej sprzeczność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych wydanych na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dniu ich wydania. Utrzymanie mocy obowiązującej decyzji administracyjnych w przypadku utraty mocy przepisów stanowiących ich podstawę prawną wynika między innymi z zasady trwałości decyzji administracyjnej. Zasada ta, wyrażona w przepisie art.16 kpa, dotyczy decyzji ostatecznych.

Regulacja zawarta w przepisie art.65 ust.1 pkt 2 ustawy wynika ze szczególnej relacji, jaka zachodzi pomiędzy decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Decyzje te są bowiem wydawane w sytuacji braku tego planu. Stąd też ustalenia planu mają pierwszeństwo przed ustaleniami decyzji.

Decyzją, o jakiej mowa w przepisie art. 34 ust. 2 ustawy może być decyzja o pozwoleniu na budowę, gdyż w przypadku obowiązywania na terenie planowanej inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzja ta nie jest poprzedzona decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wbrew twierdzeniom skarżących przepis art.34 ust.2 ustawy nie dotyczy decyzji nieostatecznych. Instytucja wygaśnięcia decyzji dotyczyć bowiem może jedynie decyzji, na mocy której strona nabyła uprawnienia. Na podstawie decyzji nieostatecznej strona jeszcze żadnych uprawnień nie nabywa.

Wobec powyższego , na podstawie art.151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.