Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 846/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 86
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 5
journal: Dz.U. 2001 nr 125 poz 1371
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Janusz Zajda Protokolant Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 26 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa2354/13 w sprawie ze skargi P. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 17 lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez licencji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2014 r. oddalił skargę [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2013 r. nr w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez licencji.

Sad orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 13 maja 2012 r. w W., na terenie [...] , funkcjonariusze Policji przeprowadzili kontrolę samochodu marki [...] , którym kierował [...] . Ustalono, że przedmiotowym pojazdem wykonywany był transport drogowy osób. Przebieg kontroli oraz jej wyniki zostały udokumentowane w protokole kontroli nr [...] z dnia 13 maja 2012 r.

Podczas kontroli ustalono, że kierujący przewoził zarobkowo pasażera. Oświadczył on, iż kurs rozpoczął się na ul. [...] a zakończył się na terenie [...]

W związku z powyższym stwierdzono wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji.

Organ stwierdził, iż stosownie do treści art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką udziela się na określony pojazd i obszar: gminy, gmin sąsiadujących - po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia, miasto stołeczne W. Ustalono, że przedsiębiorca posiadał licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką ważną na dzień kontroli uprawniającą do wykonywania transportu drogowego taksówką na terenie gminy Radzymin.

Ponadto wskazano, że z oświadczenia pasażera wynika, iż początek kursu miał miejsce na ul[...] a zakończył się na terenie [...] . Kurs zamówiono telefonicznie dzwoniąc na numer [...]

W tym stanie faktycznym organ doszedł do przekonania, że transport drogowy wykonywano poza obszarem oznaczonym w licencji.

Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania skarżącego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że strona świadczyła usługę transportu drogowego taksówką na obszarze M. St. Warszawy. Jak wynika z protokołu kontroli, kierowca rozpoczął kurs na [...] i zakończył go na terenie [...]. Powyższe potwierdzone zostało przez pasażerkę pojazdu, [...], co zostało następnie utrwalone w sporządzonej przez funkcjonariusza notatce służbowej.

Organ uznał że, bezspornym jest, że strona nie dysponowała licencją uprawniającą ją do wykonywania transportu drogowego taksówką na terenie [...], co w konsekwencji skutkowało nałożeniem na stronę kary pieniężnej za naruszenie określone w lp. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

Jednocześnie organ stwierdził, iż w odniesieniu do skarżącego brak jest możliwości zastosowania art. 92 c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego w zakresie naruszenia przez organ odwoławczy prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach niniejszej sprawy bezspornie dowodzi, iż skarżący nie legitymował się licencją na wykonywanie transportu drogowego taksówką, obejmującą obszar miasta Warszawy, natomiast posiadał licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką obejmującą gminę R., do której zgłoszony był pojazd samochodowy o nr rej. [...].

Skarżący, został zatrzymany do kontroli drogowej w dniu 13 maja 2012 r. w Warszawie, na parkingu przy porcie lotniczym im. [...] i na terenie tego właśnie miasta wykonywał przewóz. Kierowca skontrolowanego pojazdu przewoził pasażerkę z dzieckiem, kurs rozpoczął w Warszawie na ulicy [...] . Powyższe zostało również potwierdzone przez skontrolowanego kierowcę.

Sąd I instancji stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie ewidentnie doszło do popełnienia naruszenia lp. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, tj. wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji, gdyż skarżący wykonywał transport drogowy taksówką, na terenie miasta Warszawy, nie posiadając w tym zakresie licencji na wykonywanie takiego transportu, obejmującej obszar miasta stołecznego Warszawy. Powyższe zostało potwierdzone w protokole kontroli z dnia 13 maja 2012 roku nr [...].

Zdaniem Sądu z treści art. 6 ust. 5 u.t.d., wynika, że kurs musi co najmniej zaczynać się lub kończyć na obszarze objętym licencją. Innymi słowy w ramach posiadanej licencji brak jest podstaw do wykonywania przewozów pasażerów poza obszarem objętym licencją, w sytuacji gdy początek i koniec kursu znajduje się poza tym obszarem.

Zasadnie zatem organy transportu drogowego przyjęły, że w przypadku skarżącego nie zaistniał opisany w art. 6 ust. 5 u.t.d. wyjątek od zasady wykonywania transportu drogowego taksówką na określonym w licencji obszarze.

Sąd I instancji uznał, że organy w toku postępowania zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 K.p.a.), oparły swoje rozstrzygnięcia na materiale dowodowym prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny oraz uzasadniły swoje stanowisko wyrażone w decyzjach, w sposób wymagany przez normę prawa zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

[...] zaskarżając wyrok w całości wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowo-administracyjnego w obydwu instancjach, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

1) mające wpływ na treść orzeczenia naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 86 K.p.a. poprzez zaniechanie przesłuchania strony, w sytuacji gdy art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym przewiduje wyjątki w jakich można wykonać kurs poza obszarem określonym w licencji, a kontrolujący wcale nie podejmowali możliwości zaistnienia tych okoliczności, zaś rozpoznający sprawę Organ ma obowiązek badać je nie mniej dokładnie, niż tylko wybrane okoliczności pozwalające w prostej drodze wymierzyć karę;

2) mające wpływ na treść orzeczenia naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez dokonanie wybiórczych ustaleń w prostej linii prowadzących do wymierzenia kary przy zaniechaniu sprawdzenia, czy doszło do sytuacji, w której strona wykonała przewóz "poza obszarem określonym w licencji" zgodnie z art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym,

3) mające wpływ na treść orzeczenia naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie art. 6 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zabrania on wykonywać przewozów taksówkowych "poza obszarem określonym w licencji" bez wyjątków, podczas gdy ustawa o transporcie drogowym precyzyjnie określa wyjątki, w których kierowca zgodnie z prawem może wykonać przewóz poza obszarem określonym w posiadanej licencji.

W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną przedstawił argumenty przemawiające – jego zdaniem – za trafnością zarzutów wskazanych w petitum skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zawarte w niej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

Granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny autor skargi kasacyjnej wyznaczył poprzez zarzucenie Sądowi I instancji naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 86 k.p.a. oraz w związku z art. 6 ust 5 u.t.d.

Uchybienie tym przepisom miało polegać na: zaniechaniu przesłuchania strony, wadliwym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy administracji nie ustaliły w sposób jednoznaczny stanu faktycznego sprawy pod względem wystąpienia w sprawie okoliczności odpowiadających nałożeniu kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez licencji

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i dlatego nie zasługuje na uwzględnienie.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 86 k.p.a. w związku z art. 6 ust 5 u.t.d. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafnie Sąd I instancji uznał, że skarżący w dniu kontroli realizował przewóz drogowy taksówką w granicach obszaru warszawskiego, podczas gdy legitymował się licencją na obszar gminy R. Na parkingu przy porcie lotniczym im. [...] i na terenie tego właśnie miasta wykonywał przewóz. Kierowca skontrolowanego pojazdu przewoził pasażerkę z dzieckiem, kurs rozpoczął w Warszawie na ulicy B[...] . Powyższe zostało również potwierdzone przez skontrolowanego kierowcę. W związku z tym, doszło do popełnienia naruszenia lp. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, tj. wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji, gdyż skarżący wykonywał transport drogowy taksówką, na terenie miasta Warszawy, nie posiadając w tym zakresie licencji na wykonywanie takiego transportu, obejmującej obszar miasta stołecznego Warszawy. Okoliczność ta wynika z dowodów znajdujących się w aktach sprawy. W konsekwencji stanowisko organów obu instancji w zakresie zaistnienia w niniejszej sprawie okoliczności wypełniających dyspozycję lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d. nie było dowolne.

Za niezasadne należy również uznać zarzuty naruszenia 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., sformułowane w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc do tak sformułowanych zarzutów należy na wstępie przypomnieć, że załatwienie przez organ administracji sprawy administracyjnej, a więc nałożenie na określony podmiot prawa konkretnego obowiązku lub przyznanie mu przewidzianego obowiązującymi przepisami prawa dokonuje się według ściśle wyznaczonych reguł postępowania. Zobowiązują one organ administracji do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, prowadzącego do obiektywnego jego ustalenia przy właściwej ocenie okoliczności faktycznych. Powyższe uwagi nabierają szczególnego znaczenia w przypadku rozstrzygnięć administracyjnych w indywidualnych sprawach, nakładających na stronę postępowania sankcję administracyjną w postaci kary pieniężnej. Z uwagi na fakt, iż prawo do nałożenia kary przyznane jest organowi administracji publicznej i przebiega według procedur administracyjnych określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz ewentualnie w przepisach prawa materialnego tych kar dotyczących, prawa strony w zakresie postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego, muszą być szczególnie chronione. Podstawowe znaczenie ma tu respektowanie zasady prawdy obiektywnej i prowadzenia postępowania w zgodzie z tą zasadą. Na powyższy obowiązek zwracał wielokrotnie uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, Sąd Najwyższy oraz wojewódzkie sądy administracyjne, podkreślając że badanie i ustalanie stanu faktycznego musi być ściśle podporządkowane wskazanej zasadzie (wyrok: NSA: z dnia 17 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1630/07, z dnia 31 lipca 2001 r., sygn. akt V SA 3431/00; wyrok SN z dnia 18 października 1995 r., sygn. akt II ARN 41/95; wyrok WSA w Gdańsku z 8 października 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 449/08).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że organy administracji sprostały obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia sprawy, nie naruszając art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Organy w toku postępowania zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 K.p.a.), oparły swoje rozstrzygnięcia na materiale dowodowym prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny oraz uzasadniły swoje stanowisko wyrażone w decyzjach, w sposób wymagany przez normę prawa zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. 6 ust 5 u.t.d w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on nieuprawniony

Stosownie do treści art. 5 ust. 1 u.t.d. podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego (...). Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 4 u.t.d. licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką udziela się przedsiębiorcy na określony pojazd i obszar obejmujący 1) gminę; 2) gminy sąsiadujące - po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia; 3) miasto stołeczne Warszawy. Licencja na transport drogowy taksówką jest więc uprawnieniem podmiotowo-przedmiotowym, co potwierdza stanowisko judykatury (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 290/10). Posiadana przez skarżącego kasacyjnie licencja jednoznacznie określała obszar, na którym był uprawniony do wykonywania przewozów osobowych – gmina Radzymin.

W myśl art. 6 ust. 5 u.t.d. dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Ostatnie zdanie cytowanego przepisu dotyczy sytuacji, w której pasażer złożył zamówienie z poza obszaru objętego licencją dla danego przewoźnika w celu przywiezienia tego pasażera z poza obszaru wskazanego w licencji na ten obszar. Nie jest zatem tak, że uprawniony z konkretnej licencji taksówkowej może przyjmować zlecenia na przewozy po Warszawie, gdyż wykracza to poza uprawnienia wskazane w art. 6 ust. 4 u.t.d. i poza wyjątki z ust. 5 tego przepisu. Ustawodawca dopuszcza w drodze wyjątku wykonywanie przewozu jedynie wówczas, gdy kurs co najmniej zaczyna się lub kończy w gminie, na której udzielono licencji. W ramach posiadanego zezwolenia brak jest więc podstaw do wykonywania przewozu pasażerów poza obszarem objętym licencją, w sytuacji gdy początek i koniec kursu znajduje się poza tym obszarem (wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., II GSK 1167/13, LEX nr 1572614).

Mając na uwadze powyższe ograniczenia przewoźnik otrzymując zlecenie z poza obszaru objętego posiadaną licencją powinien przede wszystkim dowiedzieć się od pasażera dokąd chce on zostać przewieziony, czy z miejsca zamówienia kursu na obszar objęty licencją przewoźnika, w takim przypadku przewóz może być wykonany, czy ma to być kurs po obszarze nieobjętym licencją przewoźnika i wówczas zlecenie nie może być przyjęte. W związku z tym tłumaczenia skarżącego, że w drodze wyjątku przewidzianego w art. 6 ust. 5 u.t.d. może wykonać przewóz w całości poza obszarem określonym w licencji, nie zasługuje na uwzględnienie.

Podkreślić należy, że odpowiedzialność za naruszenie ww. przepisów ma charakter zobiektywizowany, niezależny od winy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2013 r. wydanym w sprawie II GSK 214/12 uznał, że przedsiębiorca nie może osiągnąć zamierzonego celu, gdy ma świadomość, że może swym działaniem wywołać ujemne skutki, lecz uważa, że zdoła ich uniknąć lub też tych skutków nie przewiduje, choć z łatwością mógłby i powinien to zrobić. Zatem nawet tzw. wina nieumyślna niweczy możliwość uwolnienia się od odpowiedzialności na podstawie art. 92c ustawy o transporcie drogowym.

W sytuacji gdy przedsiębiorca wykonujący przewóz drogowy taksówką nie posiada odpowiedniej dla tego przewozu licencji, bo jest uprawniony do wykonywania transportu drogowego taksówką ograniczonego do oznaczonego indywidualnie pojazdu i obszaru, należy uznać, że wykonuje on przewóz bez wymaganej licencji, czyli narusza obowiązki wynikające z przepisów ustawy o transporcie drogowym.

Zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d. i wobec stwierdzenia przez organy administracji naruszenia warunków przewozu wynikających z posiadanej przez skarżącego licencji mogła zostać nałożona kara pieniężna w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych. Stosownie natomiast do ust. 6 tego przepisu wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia został określony w załączniku nr 3 do ustawy. Zgodnie więc z lp. 1.1 tego załącznika została na skarżącego nałożona kara pieniężna w wysokości podanej w zaskarżonej decyzji, gdyż na obszarze W. nie posiadał uprawnień do świadczenia przewozów osobowych taksówką, a dokonany przez niego w dniu13 maja 2012 r. przewóz z [...] do portu [...] nie mieścił się w uprawnieniach wynikających z posiadanej licencji, nie spełniając także warunków z art. 6 ust. 4 i ust. 5 u.t.d. Nie budzi też wątpliwości, że decyzja w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za ma charakter związany, co oznacza, że w sytuacji zaistnienia naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego po stronie organu powstaje obowiązek nałożenia sztywno określonej kary pieniężnej. Realizując ten obowiązek, organ administracji drogowej zasadnie zatem nałożył na skarżącego karę administracyjną w prawidłowej wysokości.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy w toku postępowania zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane ze sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej, oparły swoje rozstrzygnięcie na materiale dowodowym prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego właściwej oceny, a także uzasadniły swoje stanowisko wyrażone w decyzjach, w sposób wymagany przez przepisy prawa. W świetle przedstawionej wyżej wykładni art. 6 ust. 5 u.t.d. nie zachodziła konieczność przesłuchania strony czego domagał się w skardze kasacyjnej jej autor.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji zasadnie zaakceptował dokonaną przez organy administracji wykładnię i prawidłowe zastosowanie art. art. 6 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 5 u.d.t. oraz art. 5 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 i ust. 4 u.d.t. poprzez uznanie, że skarżący kasacyjnie wykonywał transport drogowy w dniu 13 maja 2012 r. na terenie miasta stołecznego Warszawy bez licencji, o której mowa jest w art. 5 ust. 1 u.d.t. w związku z art. 6 ust. 1 i ust. 4 tej ustawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.