Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 949/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 21 ust. 1, art. 22
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
journal: M.P. 1978 nr 1 poz 6 par. 19 ust. 1 pkt 2
law: Uchwała Nr 196 Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 1977 r. w sprawie lokalizacji inwestycji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi P. K., R. K. i S. K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skarę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...] Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2012r. Nr [...] i stwierdził nieważność decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] lutego 1981r. Nr [...] w zakresie dotyczącym wywłaszczenia za odszkodowaniem udziału spadkobierców Z.A. (pkt 1), odmawiając jednocześnie stwierdzenia nieważności tejże decyzji w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem udziału H. K. (pkt 2).

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Naczelnik W. decyzją z dnia [...] lutego 1981r., Nr [...] orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości o powierzchni [...] m2, położonej przy [...], dz. nr [...] w W., stanowiącej w równych częściach własność H. K. oraz Z. A. Przedmiotową decyzją przyznano jednocześnie odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w kwocie [...] zł. na rzecz H. K. oraz w kwocie [...] zł na rzecz nieustalonych spadkobierców drugiej współwłaścicielki Z. A.

Pismem z dnia 11 maja 2011r. spadkobiercy H. K., R. K. oraz S. K. wystąpili do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika W. z dnia [...] lutego 1981r.

Decyzją z dnia [...] września 2012r. Nr [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [..] lutego 1981r.

Od powyższej decyzji wnioskodawcy złożyli odwołanie. W jego uzasadnieniu zarzucono Wojewodzie m. in. naruszenie art. 7 i art. 77 kpa przez niedokonanie ustaleń faktycznych, kto był właścicielem wywłaszczonej nieruchomości w dacie wydania z dnia [...] lutego 1981r. oraz wydanie decyzji pomimo, iż przedmiotowa nieruchomość nie była niezbędna dla realizacji wieloletnich planów gospodarczych.

Ponadto zarzucono, że nie zachowano ustawowych terminów określających minimalny wymiar czasu jaki powinien był upłynąć między ogłoszeniem-doręczeniem zawiadomienia wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, a przeprowadzeniem rozprawy odszkodowawczo wywłaszczeniowej.

Jednocześnie skarżący zarzucili naruszenie art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958r. poprzez ustalenie odszkodowania bez skorzystania z opinii biegłych, gdyż biegli nie sporządzili opinii na piśmie oraz nie brali udziału w rozprawie wywłaszczeniowej

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...] Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2012r. i stwierdził nieważność decyzji Naczelnika W. z dnia [...] lutego 1981r.w zakresie dotyczącym wywłaszczenia za odszkodowaniem udziału spadkobierców Z. A. (pkt 1), jednocześnie odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem udziału H. K. (pkt 2).

W uzasadnieniu organ wskazał, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ który prowadzi to postępowanie, ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a, co oznacza, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty w granicach określonych orzeczoną decyzją.

Minister podkreślił, że przedmiotowa nieruchomość wywłaszczona została decyzją z dnia [...] lutego 1981r. wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ). Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958r. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

W niniejszej sprawie przedmiotowa nieruchomość była niezbędna pod cel użyteczności publicznej jaką była rozbudowa lotniska komunikacyjnego. We wniosku o wywłaszczenie Zarząd [...]niezbędność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości potwierdził decyzją lokalizacyjną z dnia [...] września 1967r. Nr [...] oraz Promesą nr [...]. Zdaniem Ministra ponieważ zabezpieczenie odpowiednich środków finansowych w planach gospodarczych z całą pewnością musiało zostać poprzedzone analizą niezbędności tych środków na wskazany cel, uznał on, że decyzja lokalizacyjna nie straciła ważności, a wywłaszczenie działki stanowiło kolejny etap, trwającej latami inwestycji polegającej na rozbudowie lotniska.

Zdaniem Ministra organ pierwszej instancji prawidłowo zatem ocenił, że w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłana wywłaszczenia określona treścią art. 3 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958r.

Organ wskazał ponadto, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, zaś zgodnie z art. 6 ust. 4 ww. ustawy obowiązek określony w ust. 1 nie ciążył na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiło na przeszkody trudne do pokonania.

W aktach archiwalnych sprawy zachował się protokół z pertraktacji przeprowadzonych w dniu [...] lipca 1979r. w sprawie nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa - Zarząd [...]. Jak wynika z treści tego protokołu H. K. wyraziła zgodę na zbycie Skarbowi Państwa przedmiotowego gruntu za proponowaną cenę w wysokości [...] zł. Jak wynika z protokołu pertraktacji ww. kwota została ustalona przez biegłych rzeczoznawców Urzędu W.

Tym samym nie można stwierdzić rażącego naruszenia przepisu art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. Do przeniesienia własności działki nie doszło jedynie, z uwagi na nie przeprowadzenie postępowania spadkowego po drugiej współwłaścicielce działki Z. A.

Organ podkreślił, że zgodnie z art. 16 ww. ustawy wywłaszczeniowej wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie zgłoszony właściwemu organowi. Wniosek taki jak wskazano wcześniej został złożony przez Zarząd [...] w dniu 3 marca 1980r.

Następnie zawiadomieniem z dnia 28 maja 1980r. nr [...] organ wywłaszczeniowy poinformował strony o wszczęciu postępowania i o wyznaczeniu na dzień [...] czerwca 1980 r. rozprawy wywłaszczeniowo- odszkodowawczej - protokół z tej rozprawy nie został jednak zachowany.

W aktach archiwalnych sprawy zachował się protokół z rozprawy wywłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 1981r., na której była obecna H. S. występująca w imieniu chorej H. K. Jak wynika z treści protokołu przewodniczący zreferował sprawę zamierzonego wywłaszczenia nieruchomości i poinformował o wysokości kwot oszacowania nieruchomości, wg. elaboratów znajdujących się w aktach sprawy.

Zachowane akta archiwalne nie pozwalają na stwierdzenie czy rozprawa odbyła się w wyznaczonym pierwotnie terminie tj. [...] czerwca 1980r.

Przeprowadzenie rozprawy w dniu [...] stycznia 1981r. oznacza, że albo rozprawa została odroczona albo też przeprowadzono rozprawę ponownie. Tym samym zarzut skarżących, że nie zachowano ustawowych terminów określających minimalny wymiar czasu jaki powinien był upłynąć między ogłoszeniem-doręczeniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, a przeprowadzeniem rozprawy odszkodowawczo- wywłaszczeniowej, nie jest trafny.

Przechodząc do kwestii wypłaconego odszkodowania organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalano na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez właściwy organ.

W niniejszej sprawie biegły nie brał udziału w rozprawie, niemniej jednak jak wskazano wyżej organ przeprowadził stosowną rozprawę. Pomimo, iż nie zachowały się opinie biegłych, akta sprawy potwierdzają jednak, że biegli brali udział w postępowaniu wywłaszczeniowo - odszkodowawczym i sporządzili potrzebne do wyceny elaboraty szacunkowe. Zdaniem organu odszkodowanie za grunt zostało ustalone w prawidłowej wysokości, zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa, zaś współuczestnicząca w postępowaniu współwłaścicielka nie kwestionowała wysokości odszkodowania.

Niezależnie od powyższego organ wskazał, że w postępowaniu wywłaszczeniowym zostało stwierdzone, iż oprócz H. K. współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości są nieustaleni spadkobiercy Z. A.

Tymczasem jak wynika z postanowienia Sądu Powiatowego w O. z dnia [...] maja 1965r. sygn. akt [...] Z. A. zmarła w dniu [...] lutego 1965r., zaś spadek po niej nabyła Z. C.. Natomiast Z. C. zmarła w dniu [...] stycznia 1975r., zaś spadek po niej na podstawie postanowieniu Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] maja 2009r. sygn. akt [...] nabył Skarb Państwa.

Jeżeli zatem zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958r. wywłaszczenie mogło nastąpić jedynie na rzecz Państwa, to decyzja Naczelnika W. z dnia [...] lutego 1981r., w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem udziału, a stanowiącego już w dacie orzekania o wywłaszczeniu własność Skarbu Państwa została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Na zakończenie organ przypomniał, że wywłaszczona nieruchomość jest częścią lotniska i wchodzi w skład podejścia do lądowania.

Zgodnie zaś z przepisem art.65 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002r, Prawo Lotnicze (Dz. U. z 2012r. nr 933), nieruchomości leżące pod część lotniczą lotnisk międzynarodowych mogę być wyłącznie własnością Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, innych państwowych jednostek organizacyjnych, w tym przedsiębiorstw państwowych, spółek prawa handlowego, w których udział Skarbu Państwa i jednostek, o których mowa w pkt 2 i 3, wynosi co najmniej 51% akcji albo udziałów.

Skoro zaś Skarb Państwa był w dacie wywłaszczenia właścicielem udziału w przedmiotowej nieruchomości w drodze spadkobrania, a do zbycia tego udziału dojść nie mogło, to brak jest podstaw do uznania, że w sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, o jakich mowa w art. 156 § 2 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli P. K., R. K. i S. K. reprezentowana przez radcę prawnego J. B. wnosząc o jej uchylenie w części w której w pkt. 2 odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] lutego 1981 roku, w zakresie dotyczącym wywłaszczenia za odszkodowaniem udziału H. K.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a poprzez dokonanie ustaleń faktycznych nie mających oparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym i uznanie, iż na podstawie decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] września 1967 roku o nr [...] wydanej przez Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej W. zrealizowano w 1969 roku [...], w 1975 roku [...], a w 1979 roku nową halę [...];

2. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a poprzez brak uzasadnienia faktycznego w odniesieniu do ustaleń, iż na podstawie decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] września 1967 roku o nr [...] wydanej przez Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej W. zrealizowano w 1969 roku [...], w 1975 roku [...], a w 1979 roku nową halę [...];

3. naruszenie art. 3 ust. 1 oraz art. 16 ust 2 pkt 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez uznanie, iż nieruchomość była wywłaszczana na cele użyteczności publicznej obrony Państwa albo dla wykonywania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych oraz, że była wywłaszczana na jeden z powyższych celów;

4. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a poprzez nie sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego w odniesieniu do twierdzenia, iż wywłaszczenie nieruchomości było konieczne (niezbędne) do zrealizowania celu wywłaszczenia.

5. naruszenie art. 18 ust. 1 oraz 19 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez uznanie, iż wyznaczenie terminu rozprawy wywłaszczeniowej bez zachowania ustawowych terminów było prawidłowo, chociaż uniemożliwiono osobom wywłaszczanym faktyczną i rzetelną ochronę ich praw.

6. naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a poprzez uznanie, iż w toku postępowania wywłaszczeniowego zostały sporządzone opinie biegłych, które były podstawą ustalenia odszkodowania, chociaż w aktach sprawy brak jest takich dokumentów, a akta postępowania wywłaszczeniowego nie wykazują braków, gdyż zawierają ciągłą, pierwotnie stworzoną numerację stron;

7. naruszenie art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a poprzez uznanie, iż odszkodowanie ustalono na podstawie operatu szacunkowego (opinii biegłych) prawidłowo powołanych przez organ administracji, a więc w toku postępowania wywłaszczeniowego;

8. naruszenie 8 ust. 8 pkt 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez uznanie, iż odszkodowanie w kwocie [...] zł zostało ustalone prawidłowo, chociaż miało być ono rekompensatą za wywłaszczenie całej nieruchomości, w sytuacji w której, zaskarżoną decyzją ostatecznie orzeczono, iż wywłaszczenie objęło jedynie udział wynoszący ½ w prawie własności nieruchomości;

9. art. 22 i 14 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez uznanie, iż decyzja z dnia [...] lutego 1981 roku, była prawidłowa, chociaż wydając ją organ administracji:

- zaniechał dokonania ustaleń dotyczących tego czy wywłaszczana nieruchomość jest obciążona ciężarami na rzecz Skarbu Państwa lub banków;

- zobowiązał wnioskodawcę do dokonania ustaleń w tym zakresie;

- zobowiązał wnioskodawcę do potrącenia z kwoty przyznanego odszkodowania ciężarów ciążących na nieruchomości

co w konsekwencji oznacza, iż ustalił odszkodowania o nieokreślonej wysokości, jak również pozostawił ustalenie faktycznej wysokości odszkodowania podmiotowi nieuprawnionemu czyli wnioskodawcy wywłaszczenia.

10. naruszenie art.156 § 1 pkt 2 k.p.a w zw. z art. 156 § 2 k.p.a poprzez odmowę stwierdzenia, iż decyzja z dnia [...] lutego 1981 roku, została wydana z naruszeniem prawa w części dotyczącej wywłaszczenia H. K., gdyż nie istniał cel wywłaszczenia oraz nie wykazano, aby wywłaszczenie było konieczne do zrealizowania celu wywłaszczenia, a stronie nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym.

11. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1981 roku, w części dotyczącej ustalenia odszkodowania na rzecz H. K., gdyż:

- odszkodowanie nie zostało ustalone na podstawie opinii biegłych powołanych w toku postępowania przez Urząd Dzielnicowy;

- wysokość odszkodowania została ustalona z rażącym naruszeniem prawa;

- Naczelnik Dzielnicy nie ustalił czy wywłaszczana nieruchomość jest obciążona ciężarami na rzecz Skarbu Państwa lub banków, a do wykonania swoich obowiązków zobowiązał podmiot wnioskujący o wywłaszczenie;

- Naczelnik Dzielnicy faktycznie ustalił odszkodowanie o nieustalonej wysokości.

12. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a poprzez stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1981 r. jedynie w odniesieniu do Z. A. i odmowę stwierdzenia nieważności powyższej decyzji w odniesieniu do H. K., w sytuacji w której z treści kontrolowanej decyzji wynika jednoznacznie, iż nie może ona samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym jedynie w części dotyczącej H. K.

Zdaniem strony skarżącej rozstrzygnięcie decyzji wywłaszczeniowej w zakresie ustalenia odszkodowania na rzecz Z. A. oraz H. K. są ze sobą w tak ścisły sposób powiązane, iż możliwym było jedynie stwierdzenie nieważności w tym zakresie w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną.

Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a., a jego przedmiotem była decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 1981r. nr [...] orzekająca o wywłaszczeniu na rzecz Państwa, nieruchomości o pow. [...] m kw., położonej przy Al. [...] w W. stanowiącej własność Z. A. w ½ części oraz H. K. w ½ części i ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie.

W wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego Wojewoda [...] (w pierwszej instancji) odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, a Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (w drugiej instancji) uchylił decyzję Wojewody i uznał, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej w zakresie dotyczącym wywłaszczenia za odszkodowaniem udziału spadkobierców Z. A. z uwagi na to, że w dacie wywłaszczenia Skarb Państwa był współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości (co do udziału Z. A.) w wyniku spadkobrania.

Minister uznał jednocześnie, że nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności ww decyzji w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem udziału H. K. i ta część decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stała się przedmiotem skargi do Sądu, co oznacza, że Sąd dokonał kontroli decyzji w zaskarżonym zakresie.

Przede wszystkim wskazać należy, że postępowanie nieważnościowe ma na celu ustalenie czy badana w tym trybie decyzja obarczona jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Wyeliminowanie w tym trybie ostatecznej decyzji stanowi wyłom w ustanowionej w art. 16 k.p.a. generalnej zasadzie trwałości decyzji administracyjnych. Z tego też względu, aby mogło dojść do przełamania tej zasady, wady prawne decyzji muszą znajdować potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych wad prawnych decyzji, wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Decyzja ta, jak trafnie podniosły organy nadzoru, korzysta bowiem z domniemania legalności, będącego konsekwencją ww zasady. Zasada ta zaś ma fundamentalne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego i stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych.

Wskazać jednocześnie należy, że postępowanie nadzorcze prowadzone na podstawie art. 156 – 158 k.p.a. podlega wprawdzie takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, z tym że różni się przedmiotem. Organ prowadząc postępowanie zwykłe zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, a więc dokonuje subsumcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego i kształtuje w formie władczego rozstrzygnięcia materialnoprawny stosunek administracyjnoprawny, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nadzorcze nie jest więc i nie może być utożsamiane z postępowaniem w trzeciej instancji, mającym na celu rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, lecz jest odrębnym postępowaniem, mającym charakter wyłącznie kontrolny, w którym ocenie podlega jedynie legalność decyzji wydanej w trybie zwykłym.

Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma fakt, że z uwagi na upływ czasu jaki upłynął od wydania przez Naczelnika Dzielnicy W. decyzji wywłaszczeniowej, zachował się częściowy materiał archiwalny dotyczący postępowania zakończonego tą decyzją tj. odpis kwestionowanej decyzji z dowodami jej doręczenia, wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z dnia [...] marca 1980r. złożony przez Zarząd [...], protokół z pertraktacji z dnia [...] lipca 1979r., zawiadomienie z dnia [...] maja 1980r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie, odpis księgi wieczystej, wniosek z dnia [...] maja 1980r. do Państwowego Biura Notarialnego w W. o dokonanie w księdze wieczystej wpisu o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego do przedmiotowej działki, oświadczenie H. K. z dnia [...] stycznia 1981r., protokół z rozprawy wywłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 1981r., notatka. W tym stanie rzeczy prawidłowo organ II instancji dokonał oceny jej legalności, jak też poprzedzającego jej wydanie postępowania, mając na względzie przede wszystkim treść decyzji oraz zastosowaną przy jej wydawaniu podstawę prawną. Sytuacja bowiem, w której organowi nie udało się zgromadzić kompletnych akt wywłaszczeniowych (których nie można odtworzyć w całości), a strona nie przedstawia dowodów pozwalających na stwierdzenie, że okoliczności sprawy przedstawiają się w sposób odmienny niż wynika to z treści decyzji wywłaszczeniowej, jedynym możliwym sposobem zweryfikowania jej legalności (zwłaszcza, gdy wydana ona została kilkadziesiąt lat wcześniej), jest odniesienie się do obowiązujących w dacie jej wydawania przepisów i zachowanych dokumentów. Oczywiście organ wnioskując o istnieniu określonych faktów, czy dokumentów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zakończonej kontrolowana decyzją, nie może czynić tego dowolnie, ale stosownie do art. 80 k.p.a. opierać się winien w tym względzie na całości materiału dowodowego rozpatrywanego we wzajemnej łączności ze sobą, kierując się wiedzą oraz tzw. doświadczeniem życiowym, przy zastosowaniu reguły logiki prawniczej i wynikającego z nich imperatywu uwzględniania wpływu udowodnienia jednej okoliczności na inne. W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru obowiązkowi temu sprostał, a swoje stanowisko, jak też przesłanki jakimi się kierował podejmując rozstrzygnięcie przedstawił, wbrew temu co twierdzą skarżący, w sposób spełniający standardy wynikające, z respektowania uregulowanej w art. 11 k.p.a., zasady przekonywania i zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że zachowany materiał dowodowy nie dawał podstaw do stwierdzenia nieważności wydanej w dniu [...] lutego 1981r. decyzji o wywłaszczeniu położonej w W. przy [...] działki nr [...] w części dotyczącej udziału H. K.. Zgodzić się należy z Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, iż w świetle zachowanych częściowo akt archiwalnych, decyzja ta wydana została zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami ustawy wywłaszczeniowej( ustawa z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974r. nr 10, poz. 64). W myśl tych przepisów, wywłaszczenie możliwe było w sytuacji, gdy nieruchomość była niezbędna ubiegającemu się o wywłaszczenie na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych (art. 3 ust. 1 ustawy ). W kontrolowanej decyzji, wskazano, że celem na jaki wywłaszczono nieruchomość jest rozbudowa lotniska komunikacyjnego. Podmiotem ubiegającym się zaś o wywłaszczenie był Zarząd [...]. Tak określony cel mieścił się niewątpliwie w zakresie celu użyteczności publicznej, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Użyteczność publiczna jest bowiem integralnie związana z zaspokojeniem zbiorowych potrzeb społeczeństwa, gdzie zysk nie jest jedynym, ani nawet najważniejszym kryterium prowadzonej działalności, a istotą tej działalności jest nieprzerwane zaspakajanie potrzeb, o których mowa, na poziomie powszechnej dostępności, również ekonomicznej (por. uzasadnienie do uchwały NSA z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 5/08). Niezbędność nieruchomości, a więc sytuacja, kiedy przedmiot wywłaszczenia jest wnioskodawcy koniecznie potrzebny do realizacji określonego celu - dopuszczającego wywłaszczenie - gdyż bez tego przedmiotu wywłaszczenia cel ten nie będzie możliwy do osiągnięcia, potwierdza z kolei przywołana w orzeczeniu wywłaszczeniowym, decyzja lokalizacyjna z dnia [...] września 1967r. nr [...]. Decyzje takie wydawane były w oparciu o plany zagospodarowania przestrzennego, z którymi musiały być one zgodne, co wynika z obowiązujących wówczas przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. – o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1975 r. Nr 11, poz. 67 ze zm.). Wprawdzie próby odszukania tej decyzji okazały się bezskuteczne, jednakże w sytuacji gdy kontrolowane orzeczenie zawiera dane indywidualizujące tę decyzję (datę, numer), a akta archiwalne się nie zachowały, nie ma żadnych racjonalnych argumentów pozwalających na podważenie faktu jej istnienia i formułowanie wniosków, że stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu orzeczenia wywłaszczeniowego nie są oparte na prawdzie. Tym bardziej, że podmiot wnioskujący o wywłaszczenie we wniosku z dnia [...] marca 1980r. powołał się na tę decyzję lokalizacyjną i promesę nr [...]. Brak dowodów pozwalających na podważenie konstatacji o funkcjonowaniu w obrocie prawnym decyzji o lokalizacji inwestycji celu użyteczności publicznej na przedmiotowym terenie, powoduje, że zbędne jest prowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, mającego na celu zbadanie czy obowiązujący wówczas dla tego terenu plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał możliwość realizacji powyższego celu, a w konsekwencji czy realizacja inwestycji polegającej na rozbudowie lotniska na wywłaszczonym gruncie była z tym planem zgodna. Wbrew twierdzeniom skarżących brak jest jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia, że przedmiotowa decyzja lokalizacyjna utraciła ważność, ponieważ z wniosku o wywłaszczenie wynika, że wydana została do tej decyzji promesa. Zgodnie z § 19 ust. 1 pkt 2 uchwały nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 1977r. w sprawie lokalizacji inwestycji ([...]) decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji traci ważność w razie nierozpoczęcia realizacji inwestycji w ciągu 3 lat od daty podjęcia decyzji o ustaleniu realizacji inwestycji. Jednocześnie z ust. 2 ww paragrafu wynika, że inwestor może wystąpić o przedłużenie ważności decyzji ustalającej lokalizację inwestycji, co zdaniem Sądu w niniejszej sprawie miało miejsce. Ponadto jak słusznie zauważył Minister w przedmiotowej sprawie skala inwestycji potwierdzała realizowanie zadania etapami, była rozciągnięta w czasie i trwała latami, co wynika z historii [...] ( w 1969r. oddano do użytku [...], w 1975r. [...], a w 1979r. oddano do użytku nową halę [...]). Powyższe fakty wskazują, że inwestycja rozbudowy lotniska rozpoczęła się z całą pewnością przed upływem trzech lat od wydania decyzji lokalizacyjnej. W tym stanie rzeczy czynienie organowi nadzoru zarzutu niezbadania tych okoliczności nie ma, w ocenie Sądu, usprawiedliwionych podstaw. Jak wynika bowiem z treści art. 77 § 4 k.p.a. fakty powszechnie znane nie wymagają dowodu, a historia [...] w W. jest powszechnie dostępna chociażby w internecie ( Encyklopedia wiedzy o W.). Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie pozostaje również okoliczność, że jak ustalił organ nadzoru aktualnie wywłaszczona nieruchomość jest częścią lotniska i wchodzi w skład podejścia do lądowania.

Sąd podziela także stanowisko Ministra, iż w realiach rozpoznawanej sprawy, dopuszczalne było wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z pominięciem przewidzianego w art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej trybu negocjacji z właścicielami gruntu o jego dobrowolne odstąpienie. Zgodnie bowiem z ust. 4 tego artykułu, obowiązek określony w ust. 1 nie ciąży na ubiegającym się o wywłaszczenie jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, a w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu nie są znane. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Okolicznością niesporną jest wszak, że ujawniona w księdze wieczystej współwłaścicielka gruntu - Z. A. w dacie orzekania nie żyła i okoliczność ta znana była inicjatorowi wywłaszczenia. To zaś wobec nieprzeprowadzenia postępowania spadkowego po zmarłej współwłaścicielce, a więc braku możliwości ustalenia w sposób pewny jej następców prawnych, wypełniało hipotezę normy prawnej zawartej w przywołanym przepisie, a tym samym umożliwiało wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, z pominięciem rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Jeśli chodzi natomiast o drugą współwłaścicielkę przedmiotowej nieruchomości -H. K, to jak wynika z akt archiwalnych przeprowadzono z nią rokowania w sprawie nabycia nieruchomości i wyraziła ona zgodę na zbycie gruntu za proponowaną cenę w wysokości [...] zł ustaloną przez biegłych rzeczoznawców (protokół z dnia [...] lipca 1979r.).

Zgodzić się również należy z organem nadzoru, że wysokość odszkodowania w niniejszej sprawie ustalona została prawidłowo i zgodnie z zasadami powołanej ustawy oraz mającego zastosowanie w sprawie zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta W. z dnia [...] lipca 1974r. i zarządzenia tego samego organu nr [,...] z dnia [...] listopada 1980r. w sprawie wysokości stawki odszkodowania za wywłaszczone grunty w miastach na terenie województwa [...]. Przy jego ustaleniu oparto się przy tym na opinii biegłego rzeczoznawcy, choć sama opinia się nie zachowała. Jednakże na jej istnienie jednoznacznie wskazuje protokół rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, która poprzedziła wydanie kontrolowanej decyzji, co oznacza, że dochowane zostały wymogi określone w art. 21 ust. 1 i art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Brak biegłych na rozprawie stanowi naruszenie art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958r., jednakże w ocenie Sądu nie jest to rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. prowadzące do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Współwłaścicielka przedmiotowej nieruchomości H. K. nie kwestionowała ustalonego w decyzji wywłaszczeniowej odszkodowania, o czym świadczyć może fakt, że nie złożyła od niej odwołania, a odbioru decyzji dokonała osobiście.

Podstaw do stwierdzenia nieważności nie mogą stanowić również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (art. 16 ust. 2, art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości), które dotyczą procesowych obowiązków organu względem strony, związanych z zapewnieniem jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Taki pogląd dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 1998 r., sygn. akt IV SA 533/96, LEX nr 45664; wyrok NSA z dnia 23 marca 1998 r., sygn. akt IV SA 1005/96, LEX nr 45675; wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2002 r., sygn. akt I SA 2644/00, opubl. LEGALIS; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 czerwca 2005 r., sygn. akt I SA 1738/03, opubl. LEGALIS; wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1549/04, LEX nr 179110). Skład orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten w pełni podziela. Niezasadne jest więc stanowisko skarżących, iż wyznaczenie terminu rozprawy wywłaszczeniowej bez zachowania ustawowych terminów świadczy o rażącym naruszeniu art. 18 ust. 1 oraz art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958r., a zarzut dotyczący nie zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym może stanowić jedynie przesłankę do jego wznowienia.

Wskazać ponadto należy, że wbrew zarzutom skargi w doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności części decyzji administracyjnej (vide: wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1999 r. sygn. akt IV SA 2311/97). Unieważnienie części decyzji może nastąpić wtedy, gdy tylko część unieważniana zawiera wady z art. 156 § 1 k.p.a., a wadliwość rozstrzygnięcia nie wywiera wpływu na treść pozostałych rozstrzygnięć zawartych w decyzji. Ponadto, wolny od wad fragment decyzji, któremu nie odmawia się skuteczności, powinien stanowić rozstrzygnięcie, mogące samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym (vide: wyrok SN z dnia 23 stycznia 2003 r. sygn. akt III RN 3/02). Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Skoro zatem w świetle zachowanych dokumentów nie można jednoznacznie stwierdzić, by postępowanie wywłaszczeniowe przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958r., a ustalona w konsekwencji wywłaszczenia kwota odszkodowania była zgodna z obowiązującymi w tym względzie przepisami, ustalającymi ceny sztywne za wywłaszczenie, to nie można temu rozstrzygnięciu zarzucić naruszenia prawa, tym bardziej naruszenia go w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kwestia natomiast wypłaty ustalonego w decyzji odszkodowania przez podmiot ubiegający się o wywłaszczenie jest czynnością techniczną należącą do fazy wykonania decyzji wywłaszczeniowej.

Mając zatem na względzie ustanowioną w art. 16 k.p.a. zasadę i trwałości decyzji, która jest również gwarantem bezpieczeństwa prawnego (stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych), należy domniemywać (do czasu przedłożenia dowodów obalających to domniemanie), że decyzja wywłaszczeniowa została wydana w sposób prawidłowy.

Jak już wspomniano na wstępie, brak pełnej dokumentacji z postępowania wywłaszczeniowego uniemożliwiał przeprowadzenie całościowej jego oceny, a w konsekwencji zweryfikowania czy wszystkie elementy procedury zostały w jego toku dochowane. Jednakże, brak kompletnych akt z postępowania prowadzonego ponad trzydzieści lat temu i niemożność ich odszukania nie oznacza, że postępowanie nadzorcze prowadzone było w sposób wadliwy, bądź że organy nie zbadały wszechstronnie sprawy i nie podjęły kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (por. wyrok WSA w Warszawie z 12.07.2005 r. sygn. akt I SA/Wa 170/04). Tym samym za chybiony uznać należy zarzut naruszenia przez organy nadzoru art. 7, i 77 § 1 k.p.a. Zważyć przy tym należy, że także przez stronę nie zostały przedstawione jakiekolwiek dowody pozwalające obalić domniemanie legalności decyzji wywłaszczeniowej. Wnioskowanie zaś o istnieniu określonych okoliczności stanu faktycznego w oparciu o okoliczności stwierdzone w dokumentach, których wiarygodność nie została skutecznie podważona, przy jednoczesnym braku innych dokumentów, których treść mogła by prowadzić do odmiennych wniosków, nie może być utożsamiane z zastąpieniem dowodów niedopuszczalnymi domniemaniami, a w konsekwencji także przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów i naruszeniem art. 80 k.p.a.

Skoro zatem w sprawie brak jest dowodów pozwalających na stwierdzenie, że w postępowaniu wywłaszczeniowym doszło do rażącego naruszenia prawa, a z zachowanych akt nie wynika, by badana decyzja obciążana była inną kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a., to Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej w zaskarżonej części. To zaś, wobec niestwierdzenia istotnych naruszeń procedury administracyjnej w toku prowadzenia postępowania nadzorczego oznacza, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji .