Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 386/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 4, ust. 5b i ust. 5f oraz art. 28 ust. 2, ust. 3 i ust. 3a
journal: Dz.U. 2019 poz 300
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
article: § 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak(sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi A. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]listopada 2018 r. nr [...]; 2) zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego A. B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Nr [...] z [...] marca 2019 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] (dalej: organ, ZUS, Zakład), działający

z upoważnienia Prezesa ZUS, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: K.p.a.) w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 300, dalej: u.s.u.s.), utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddziału w Ł. Nr [...] z [...] listopada 2018 r. o odmowie umorzenia należności A. B. (dalej: strona, skarżący, zobowiązany) z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika oraz należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej, będącej równocześnie płatnikiem tych składek.

Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia:

Pismem z [...] sierpnia 2018 r. skarżący złożył wniosek o umorzenie należności

z tytułu składek, które są objęte tytułami wykonawczymi wymienionymi

w zawiadomieniu z [...] lipca 2018 r. o zajęciu wynagrodzenia o pracę. Argumentował, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. Powołał się także na trudną sytuację finansową i brak majątku, z którego mógłby spłacić zaległe należności z tytułu składek oraz na podeszły wiek i pogarszający się stan zdrowia. Wniósł również o uznanie przedawnienia należności z tytułu składek wymienionych w tym zawiadomieniu w pozycjach: od 83 do 115.

Decyzją Nr [...] z [...] listopada 2018 r. ZUS I Oddział w Ł. orzekł:

1) na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 2

i ust. 3 oraz art. 31 i art. 32 u.s.u.s., odmówił umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika w łącznej kwocie [...] zł,

w tym na:

a) ubezpieczenia społeczne - za okres: grudzień 2000 r. – marzec 2001 r., czerwiec 2001 r. – styczeń 2002 r., kwiecień i sierpień 2002 r., kwiecień, czerwiec, lipiec i sierpień 2003 r., czerwiec - wrzesień 2005 r., kwiecień – grudzień 2006 r., marzec 2007 r., kwiecień i wrzesień 2008 r., styczeń – maj 2009 r., październik 2009 – luty 2012 r. - w łącznej kwocie [...] zł, w tym z tytułu: składek – [...] zł, odsetek liczonych na dzień 20 sierpnia 2018 r. – [...] zł, koszty upomnienia – [...] zł;

b) ubezpieczenie zdrowotne - za okres: grudzień 2000 – listopad 2001 r., styczeń, kwiecień, czerwiec, lipiec, sierpień 2002 r., kwiecień, czerwiec, lipiec, sierpień 2003 r., marzec – wrzesień 2005 r., kwiecień 2006 – marzec 2007 r., kwiecień

i wrzesień 2008 r., styczeń 2009 r. – luty 2012 r. - w łącznej kwocie [...] zł, w tym z tytułu: składek – [...] zł, odsetek liczonych na dzień [...] sierpnia 2018 r. – [...] zł, koszty upomnienia – [...] zł;

c) Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych - za okres: grudzień 2000 r. – marzec 2001 r., czerwiec – październik 2001 r., grudzień 2008 r. – maj 2009 r., październik 2009 r. – luty 2012 r. - w łącznej kwocie [...] zł, w tym: składek – [...] zł, odsetek liczonych na dzień [...] sierpnia 2018 r. – [...] zł, koszty upomnienia – [...] zł;

2) na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 3a oraz art. 31 i art. 32 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. 2003 r. Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie z 2003 r.), odmówił umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej, będącej równocześnie płatnikiem tych składek

w łącznej kwocie [...] zł, w tym na:

a) ubezpieczenia społeczne - za okres: grudzień 2000 r. – listopad 2001 r., styczeń, kwiecień, czerwiec, lipiec i sierpień 2002 r., kwiecień, czerwiec, lipiec i sierpień 2003 r., marzec – wrzesień 2005 r., kwiecień 2006 r. – marzec 2007 r., kwiecień, wrzesień 2008 r., styczeń 2009 – luty 2012 r., w łącznej kwocie [...] zł, w tym

z tytułu: składek – [...] zł, odsetek liczonych na dzień [...] sierpnia 2018 r. – [...] zł, koszty upomnienia – [...] zł;

b) ubezpieczenie zdrowotne - za okres: grudzień 2000 r. – listopad 2001 r., styczeń 2002 r., czerwiec – sierpień 2005 r., maj – grudzień 2006 r., styczeń 2009 r. –grudzień 2012 r. - w łącznej kwocie [...] zł, w tym z tytułu: składek – [...] zł, odsetek liczonych na dzień [...] sierpnia 2018 r. – [...] zł, koszty upomnienia – [...] zł;

c) Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych - za okres: grudzień 2000 r. – listopad 2001 r., czerwiec 2005 r., grudzień 2008 r. – maj 2009 r., październik 2009 r. - luty 2012 r. - w łącznej kwocie [...] zł, w tym z tytułu: składek – [...] zł, odsetek liczonych na dzień [...] sierpnia 2018 r. – [...] zł, koszty upomnienia – [...] zł.

Organ ustalił, że ww. zadłużenie powstało w okresie od [...] grudnia 1998 r. do

[...] grudnia 2012 r., w którym skarżący prowadził działalność gospodarczą w zakresie produkcji mebli i nie wywiązywał się z obowiązku opłacania składek. Obecnie prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Osiąga dochód z tytułu umowy o pracę w kwocie [...]zł brutto, nie posiada nieruchomości i ruchomości. Ponosi stałe wydatki z tytułu miesięcznych opłat eksploatacyjnych w kwocie [...] zł oraz kosztów związanych

z leczeniem w wysokości [...] zł. Zobowiązania, które posiada, dochodzone są poprzez egzekucję prowadzoną przez Komornika Sądowego.

Odnosząc się do postanowionego we wniosku zarzutu przedawnienia organ

w pierwszej decyzji powołał się na wysłane do skarżącego pismo z [...] października 2018 r. nr [...], w którym wyjaśnił, że na podstawie art. 24 u.s.u.s. zaległości nie uległy przedawnieniu.

Zdaniem ZUS nie wystąpiła przesłanka uzasadniająca umorzenie należności

z tytułu składek, określona w art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. (uznanie należności za całkowicie nieściągalne). W stosunku do skarżącego nie było prowadzone postępowanie upadłościowe ani likwidacyjne. W związku z tym w stosunku do ww. zadłużenia nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4 i 4b u.s.u.s. Z przyczyn oczywistych nie ma również zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. (śmierć dłużnika). Zadłużenie jest wyższe niż kwota kosztów upomnienia

w postępowaniu egzekucyjnym, co oznacza, że przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. również w sytuacji zobowiązanego nie ma zastosowania.

Egzekucja jest skuteczna, bowiem w stosunku do skarżącego Zakład prowadził postępowanie egzekucyjne (zajęcie rachunków bankowych), które następnie zostało przekierowane do Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w R.. Obecnie egzekucję prowadzi Dyrektor ZUS O/R. i Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w R..

W ramach postępowania pismem z [...] lipca 2018 r. Naczelnik II Urzędu Skarbowego dokonał zajęcia wynagrodzenia za pracę. We wrześniu 2018 r. wyegzekwowano kwotę w wysokości [...] zł oraz w październiku 2018 r. kwotę w wysokości [...] zł.

Zdaniem ZUS skarżący nie wykazał, by za umorzeniem przemawiał nadto uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. W szczególności nie zostało wykazane, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną spłata należności wiązałaby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych gospodarstwa domowego, ani też że powstanie zadłużenia było następstwem szczególnych zdarzeń. Zdaniem ZUS skarżący nie wykazał, że stan zdrowotny lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawiłyby go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Analizując treść § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. dotyczącego możliwości umorzenia należności z tytułu składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, ZUS wskazał, że to na skarżącym leżał obowiązek wykazania, że nie ma on żadnej możliwości spłaty zadłużenia. W tym zakresie organ ocenił, że jego sytuacja finansowa nie nosi znamion ubóstwa, gdyż skarżący posiada stałe źródło dochodu. Ponoszenie zaś kosztów z tytułu miesięcznych opłat eksploatacyjnych nie stanowi podstawy do umorzenia należności, albowiem nie są to nadzwyczajne czy nieprzewidziane wydatki. Skarżący nie korzysta z pomocy społecznej lub innych form wsparcia, a gdyby jego sytuacja była ciężka, to zapewne taka pomoc zostałaby przyznana.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżący, wnosząc o uchylenie decyzji w całości, strona zarzuciła:

1. naruszenie art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 oraz 107 K.p.a. obligujących organ do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, przytoczenia przepisów i wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia;

2. brak ustalenia i wykazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czy doszło do przedawnienia dochodzonych przez ZUS należności, przerwania lub też zawieszenia biegu przedawnienia, na jakiej ewentualnie podstawie i w jakich okresach, w sytuacji gdy skarżący wielokrotnie i w licznych pismach podnosił zarzut przedawnienia tych należności, a dopiero na skutek braku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przez ZUS w tym zakresie wnosił o umorzenie z powodu swojej sytuacji życiowej i materialnej;

3. przyjęcie w zaskarżonej decyzji kwot składek zupełnie innych niż wynikających

z numerów poszczególnych tytułów wykonawczych, będących podstawą egzekucji

i niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, skąd ta różnica powstała.

W uzasadnieniu wniosku podał, że nie zostało wyjaśnione, czy i kiedy doszło do przerwania lub zawieszenia biegu terminu zawieszenia w stopniu pozwalającym na jednoznaczne przyjęcie, że składki są wymagalne. Skarżący nie ma więc możliwości weryfikacji, czy w badanej sprawie faktycznie nastąpił upływ czasu skutkujący przedawnieniem. Skarżący wskazał na nowelizacje art. 24 ust. 4 u.s.u.s. zarzucając, że w żadnej z wydanych decyzji organ nie wyjaśnił tego zagadnienia. Z akt sprawy ZUS można dowiedzieć się tylko, że było wdrożone jakieś postępowanie egzekucyjne, ostatnie [...] maja 2012 r. Tymczasem, mając na uwadze art. 27 ust. 1 ustawy z 2011 r.

o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 232 poz. 1378), zachodzi duże prawdopodobieństwo, że mogło dojść do przedawnienia składek należnych za okres sprzed stycznia 2012 r.

Wskazaną na wstępie decyzją [...] z [...] marca 2019 r. ZUS utrzymał

w mocy decyzję Nr [...] z [...] listopada 2018 r.

Ponownie analizując stan faktyczny sprawy organ w formie tabelarycznej przestawił wykaz dokumentów i dat, które zawieszały bieg terminu przedawnienia należności widniejących na koncie płatnika z podziałem na okresy i fundusze. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony. W przypadku skarżącego są to daty doręczenia decyzji o zadłużeniu i upomnień do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Postępowanie egzekucyjne wobec całego zadłużenia nadal trwa i jest prowadzone przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w R..

Nadto ZUS ustalił, że skarżący pracuje zarobkowo, nie pobiera zasiłków

z pomocy społecznej i nie korzysta z innych form pomocy, prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i ponosi stałe miesięczne wydatki związane z utrzymaniem

z tytułu opłat eksploatacyjnych w kwocie [...] zł oraz wydatki na leczenie w kwocie [...] zł. Skarżący posiadał zobowiązania w ZUS za okres od 2001 r. do 2012 r. w kwocie [...] zł, spłacanych w miesięcznej wysokości po [...] zł. Jego jedyny majątek stanowi samochód marki [...] [...] - rok produkcji 1997 r.

W dalszej części uzasadnienia organ wskazał na katalog przesłanek, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek (art. 28 ust. 3 u.s.u.s.). Jednak zwrócił uwagę, że nawet w przypadku zaistnienia którejkolwiek z nich organ nie ma obowiązku umorzenia należności. Dopóki istnieje możliwość prowadzenia działań egzekucyjnych, organ nie może stwierdzić, że zachodzi przesłanka nieściągalności zadłużenia i zaniechać prób jego wyegzekwowania.

Zdaniem organu nie przedłożono żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że: sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy

z 28 lutego 2003 r.- Prawo upadłościowe, nie nastąpiło zaspokojenie należności

w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym czy w umorzonym postępowaniu upadłościowym, wysokość nieopłaconych składek, o których umorzenie wniesiono, przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, nie został ustalony brak możliwości dochodzenia egzekucyjnego przez uprawnione w tym zakresie organy egzekucyjne. Nadto brak jest podstaw do stwierdzenia, że

w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne; aktualnie bowiem wdrożony środek egzekucyjny w postaci zajęcia wynagrodzenia za pracę powoduje, że comiesięcznie egzekwowana jest kwota, która

w znacznym stopniu pokrywa widniejące zadłużenie.

Organ wskazał także, że zgodnie z art. 28 ust. 3a w związku z art. 32 u.s.u.s.

i § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. należności z tytułu składek ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, mogą być

w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, gdy dłużnik wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest

w stanie ich opłacić, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego

i jego rodziny.

W tym kontekście organ odwoławczy podał, że zgromadzone dowody nie wskazują na to, że zadłużenie powstało na skutek nadzwyczajnych zdarzeń losowych, natomiast było wynikiem nieopłacenia w ustawowym terminie płatności składek na ubezpieczenie społeczne w czasie prowadzonej działalności gospodarczej. Zdaniem ZUS brak płynności finansowej nie powinien być równoważony ze środków stanowiących przychody Zakładu. Priorytetem dla przedsiębiorcy winno być gromadzenie dostatecznych środków na pokrycie kosztów działalności gospodarczej,

a tym samym obowiązkowych składek. Zakład nie może umarzać należności każdej osobie, która ponosi koszty związane z utrzymaniem.

W przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, że aktualna sytuacja ma charakter trwały. Skarżący nie korzysta z pomocy społecznej, która to udzielana jest osobom znajdującym się w bardzo trudnej sytuacji materialnej. Wydatki miesięczne ponoszone przez skarżącego w wysokości [...] zł nie są nadzwyczajnymi kosztami, jakie musi ponosić. Ograniczone możliwości płatnicze, podnoszone jako jeden z głównych argumentów uwzględnienia wniosku, nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do całkowitego umorzenia zaległości.

W przedmiotowej sprawie nie występuje również okoliczność sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny, która uniemożliwiłaby skarżącemu uzyskiwanie dochodu.

Organ końcowo zauważył, że skarżący od 2000 r. nie skorzystał z możliwości spłaty zadłużenia w formie układu ratalnego, co spowodowałoby, że dalsze odsetki za zwłokę nie byłyby naliczane.

W skardze na ww. decyzję skarżący zarzucił:

1. naruszenie art. 78 w związku z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, przejawiające się w pominięciu w rozważaniach dotyczących okresu przedawnienia należności skarżącego względem organu, zakończenia postępowania egzekucyjnego w 2012 r., a co za tym idzie błędnego uznania, że od momentu wysłania pierwszego upomnienia w sprawie dochodzenia przedmiotowej należności do dnia dzisiejszego zawieszeniu uległ biegł terminu przedawnienia, a w konsekwencji brak rozpoznania istoty sprawy w części dotyczącej ustalenia ostatecznej wysokości należności z tytułu składek;

2. naruszenie art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. poprzez uznanie, że comiesięcznie egzekwowana kwota na podstawie obecnie wdrożonego środka egzekucyjnego

w postaci zajęcia wynagrodzenia za pracę w znacznym stopniu pokrywa widniejące zadłużenie w sytuacji, gdy kwota potrącenia komorniczego to niespełna [...] zł, zaś kwota całkowitego zadłużenia to na dzień [...] lipca 2018 r. - [...] zł (w tym [...] zł należności głównej i [...] zł odsetek), wobec czego ściągana kwota nie przekracza nawet wydatków egzekucyjnych, tj. [...] zł i kwoty upomnień, tj. [...] zł, co w konsekwencji oznacza, że mimo potrącania obecnie kwoty [...] zł, kwota należności jest całkowicie nieściągalna, albowiem przy takim obciążeniu wartość odsetek obecnie już przekracza wartość należności głównej. Corocznie wartość wzrostowa odsetek przekracza wartość wydatków egzekucyjnych, co powoduje, że także wydatki egzekucyjne stale rosną, a zatem uzasadnione jest twierdzenie, że

w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatków egzekucyjnych;

3. naruszenie art. 24 ust. 5b u.s.u.s. poprzez błędną interpretację i uznanie, że zawieszenie biegu terminu przedawnienia w przypadku skarżącego miało miejsce od dnia doręczenia upomnienia w sytuacji, gdy upomnienie, o którym mowa w art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie jest czynnością, o której mowa w art. 24 ust. 5b u.s.u.s., a tym samym nie zawiesza biegu terminu przedawnienia;

4. naruszenie art. 24 ust. 5f u.s.u.s. poprzez uznanie, że zawieszenie biegu terminu przedawnienia w poszczególnych składkach, co do których została wydana decyzja ustalająca jej wysokość, biegnie od daty jej doręczenia do nadal w sytuacji, gdy zawieszenie w tym przypadku biegu terminu przedawnienia, zgodnie z treścią tego przepisu, ma skrajną datę końcową – uprawomocnienie się decyzji o ustaleniu/zapłacie składek, co miało wpływ na ustalenie wysokości egzekwowanych składek.

Wobec powyższego skarżący, działający przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] listopada 2018 r. Nr [...], a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podał, że organ niedostatecznie rozstrzygnął kwestię ustalenia wysokości należności objętej wnioskiem w kontekście jej przedawnienia. Skarżący wielokrotnie wskazywał, że dochodzone przez organ należności z tytułu składek są przedawnione. Organ podjął działania zmierzające do poczynienia ustaleń

w zakresie istnienia zobowiązania będącego przedmiotem wniosku o umorzenie,

z którym zwróciła się do organu strona, podał także z jakich przyczyn nie uległy one przedawnieniu, a mianowicie, iż bieg terminu przedawnienia został zawieszony poprzez doręczenie upomnień lub też decyzji o zapłacie składek. Ten stan trwa nadal, albowiem nie uległo zakończeniu postępowanie egzekucyjne. Jednak - w ocenie strony - interpretacja ta nie jest prawidłowa.

Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pominął fakt, iż w 2012 r. toczyła się egzekucja z majątku skarżącego, a dokładnie z wynagrodzenia za pracę, która dotyczyła przedmiotowego zadłużenia. Egzekucja ta zakończyła się wówczas wycofaniem tytułów egzekucyjnych i umorzeniem postępowania egzekucyjnego

(w grudniu 2012 r. dokonano ostatniego potrącenia z wynagrodzenia skarżącego). Nie są znane stronie przyczyny umorzenia wówczas egzekucji, gdyż pracował on nadal. Zaistniała zatem dyspozycja normy art. 24 ust. 5b u.s.u.s. Nie można zatem uznać, że po tym czasie zawieszenie trwało nadal i trwa do dnia dzisiejszego. Począwszy od 2013 r. w stosunku do niewyegzekwowanej części należności nastąpił dalszy bieg upływu terminu przedawnienia, który zakończył się najpóźniej z początkiem roku 2018 r. Przez cały rok: 2013, 2014, 2015, 2016 i 2017 organ nie prowadził żadnej egzekucji z majątku skarżącego. Dopiero w lipcu 2018 r. ponowiono postępowanie egzekucyjne i zajęto skarżącemu wynagrodzenie za pracę.

Organ błędnie obliczył początek zawieszenia biegu terminu przedawnienia, albowiem przyjął w tym zakresie dzień doręczenia upomnienia, przy czym upomnienie nie może być uznane za pierwszą czynność egzekucyjną zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, o której dłużnik został zawiadomiony. Upomnienie należy zakwalifikować do kategorii działań faktycznych o charakterze materialno-technicznym. Nie stanowi ono sensu stricte czynności w postępowaniu egzekucyjnym, a tym bardziej nie jest środkiem egzekucyjnym. Po pierwsze: jest to czynność wykonywana przez wierzyciela, a nie przez organ egzekucyjny, a po drugie: cel upomnienia rożni się od celu postępowania egzekucyjnego, które zmierza już bezpośrednio do przymusowego wyegzekwowania świadczenia, nie zaś do skłonienia zobowiązanego do dobrowolnego wykonania obowiązku. Czynnością, o której mowa w art. 24 ust. 5b u.s.u.s., nie jest także wystawienie tytułu egzekucyjnego, albowiem nie był o tej czynności skarżący zawiadomiony. Natomiast daty podane przez organ - doręczenia tytułów wykonawczych i przekazania ich do Urzędu Skarbowego, są dla skarżącego nie do zweryfikowania.

Organ błędnie obliczył termin zawieszenia biegu terminu przedawnienia

w składkach, co do których została wydana decyzja administracyjna. W tej sytuacji, wbrew stanowisku organu, zawieszenie następuje na czas wydania/doręczenia decyzji do dnia jej uprawomocnienia się (art. 24 ust. 5f u.s.u.s.) i nie trwa ciągle, a po uprawomocnieniu się decyzji ustaje i w dalszym ciągu trwa bieg przedawnienia. Tym samym, organ nie ustalił w sposób prawidłowy wysokości należności, która objęta została wnioskiem o umorzenie.

Organy nie zdołały wyjaśnić kluczowej w sprawie kwestii wymagalności należności z tytułu nieopłaconych o czasie składek, dlatego że dane przedstawione przez organy nie są pełne i rzetelne, nie pozwalają ocenić, czy należność jest prawidłowa i czy w ogóle jeszcze istnieje. Poza stwierdzeniem, że bieg terminu przedawnienia dla poszczególnych składek został zawieszony od czasu dat doręczenia decyzji o zadłużeniu i upomnień do czasu zakończenia postępowania egzekucyjnego, które zdaniem organu trwa nieustannie od 2007 r., organ w ogóle nie wyjaśnia toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego i pomija, iż toczyło się ono w 2012 r.

i zostało po krótkiej egzekucji z wynagrodzenia za pracę skarżącego zakończone także w 2012 r.

W odpowiedzi na skargę, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, ZUS wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2018 poz. 2107 j.t.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 poz. 1302 j.t. ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Zdaniem Sądu, ustalenia poczynione przez organ w obu kontrolowanych decyzjach w kwestii przedawnienia nie są wyczerpujące. Niewystarczające okazały się także ustalenia w zakresie toczącego się wobec dłużnika postępowania egzekucyjnego. Organ administracji winien rozstrzygnąć sprawę decyzją w oparciu o stan faktyczny

i prawny istniejący w dacie jej wydania, po wszechstronnym wyjaśnieniu sprawy. Z tego obowiązku organ dwukrotnie się nie wywiązał, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Skargę uznać należało więc za zasadną i w całości podzielić jej zarzuty.

Przedmiotem sporu jest rozstrzygnięcie ZUS podjęte na podstawie art. 28 ust. 2 u.s.u.s., zgodnie z którym należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko

w przypadku ich całkowitej nieściągalności oraz na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s., według którego należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Z treści zacytowanych przepisów wynika, że organ przy rozpatrywaniu sprawy

i wydaniu rozstrzygnięcia korzysta ze swobody uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie organu nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), zaś uzasadnienie decyzji winno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a.

Szczególnie istotnym elementem stanu faktycznego sprawy niniejszej są ustalenia w zakresie istnienia i wysokości zaległości, o których umorzenie wnioskuje zobowiązany. Ustalenia takie powinny być dokonane w pierwszej kolejności, jeszcze przed analizą wystąpienia przesłanek warunkujących dopuszczalność umorzenia zaległych należności, ponieważ przedawnienie należności z tytułu składek powoduje wygaśnięcie zobowiązania wobec ZUS. Powyższe oznacza, że po upływie terminu przedawnienia Zakład nie może dochodzić tych należności, a płatnik składek nie może dobrowolnie ich opłacić.

Instytucja umorzenia ma więc zastosowanie jedynie wtedy, gdy istnieje należność, znana jest jej wysokość i ta wysokość nie jest sporna. Nie ulega wątpliwości, że na ocenę okoliczności faktycznych konkretnej sprawy w aspekcie przesłanek ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacania należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych, tj. ocenę możliwości płatniczych strony

i w konsekwencji ewentualnej zapłaty należności, istotny wpływ ma m.in. wysokość ustalonych i dochodzonych od niej należności.

Zdaniem Sądu, zasadne są zarzuty skargi, że organ nie ustalił w sposób prawidłowy, pełny i poddający się kontroli sądowej wysokości należności, która została objęta wnioskiem o umorzenie. W szczególności nie zostały rozwiane wątpliwości co do przedawnienia przynajmniej części zaległości, o których umorzenie wnioskował skarżący (we wniosku z 14 sierpnia 2018 r. wskazywał na przedawnienie składek wymienionych w pozycjach od 83 do 115 zawiadomienia o zajęciu wynagrodzenia za pracę z [...] lipca 2018 r.).

Prawidłowo akcentowano w skardze, że termin przedawnienia należności z tytułu składek od momentu wejścia w życie u.s.u.s. ulegał zmianom. W okresie od [...] stycznia 1999 r. do [...] grudnia 2002 r., a więc w dacie powstania zobowiązań skarżącego (najwcześniejszy termin płatności dochodzonej należności to 15 stycznia 2001 r.) obowiązywał art. 24 u.s.u.s., który stanowił o pięcioletnim terminie przedawnienia. Powołany przepis został jednak zmieniony ustawą z 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. 2002 Nr 241, poz. 2074) w ten sposób, że od 1 stycznia 2003 r. należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się one wymagalne.

Ustawa z 18 grudnia 2002 r. nie zawierała przepisów przejściowych w zakresie stosowania znowelizowanego art. 24 ust. 4 do należności z tytułu składek wymagalnych i nieprzedawnionych przed dniem 1 stycznia 2003 r., jednak obecnie nie ma sporu co do tego, że do nieprzedawnionych do 31 grudnia 2002 r. należności stosuje się nie tylko nowy, wydłużony termin przedawnienia, ale również wszystkie nowe przepisy, dotyczące okoliczności mających wpływ na bieg tego terminu, to jest jego przerwanie

i zawieszenie, o ile wymienione w nowych przepisach podstawy przerwania lub zawieszenia biegu przedawnienia powstały po tej dacie. Skutki wcześniejszych zdarzeń oceniać zaś należy według przepisów obowiązujących w chwili ich zaistnienia (por. uchwały SN z 8 lipca 2008 r., sygn. l UZP 4/08; z 2 lipca 2008 r., sygn. II UZP 5/08 - Biuletyn SN 2008, Nr 7, poz. 16 i 17 i wyroki NSA z 9 grudnia 2008 r., II GSK 547/08 oraz z 8 lutego 2011 r., II GSK193/10, publ. CBOSA).

Kolejna nowelizacja omawianego przepisu miała miejsce 1 stycznia 2012 r. Na jej mocy został zmieniony przepis art. 24 ust. 4 u.s.u.s. przez określenie pięcioletniego terminu przedawnienia należności z tytułu składek. Stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy

z 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. 2011 Nr 232, poz. 1378), do przedawnienia należności z tytułu składek, którego bieg rozpoczął się przed 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie

z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu (art. 27 ust 2 u.s.u.s.). Istotne przy tym jest, że w przepisie art. 24 u.s.u.s. przewidziano zdarzenia, które mają wpływ na bieg terminu przedawnienia, tj. jego zawieszenie (układ ratalny, podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek - art. 24 ust. 5a, ust. 5b u.s.u.s.) oraz przerwanie (ogłoszenie upadłości – ust. 5c ww. przepisu).

Uwzględniając fakt, że przedmiotem postępowania są należności z tytułu składek, poczynając od grudnia 2000 r. do marca 2012 r., obowiązkiem organu było uwzględnienie wszystkich powyższych regulacji oraz ustalenie i wyjaśnienie

w uzasadnieniu decyzji w sposób pełny, wyczerpujący, a przede wszystkim zrozumiały dla skarżącego i poddający się kontroli Sądu, czy należności te nie wygasły w całości lub w części na skutek upływu terminu przedawnienia, ewentualnie czy zaistniały okoliczności, które miały wpływ na bieg terminu przedawnienia.

Tymczasem organ nie wywiązał się należycie z powyższego obowiązku.

W zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji ZUS odwołał się do pisma z 22 października 2018 r., w którym wyjaśnił skarżącemu kwestię przedawnienia należności lakonicznie, stwierdzając w samych decyzjach, że nie upłynął jeszcze termin, w którym należności mogą być dochodzone. Zdaniem Sądu wyjaśnienie okoliczności, które zadecydowały o takim, a nie innym rozstrzygnięciu, np. o braku upływu terminu przedawnienia, winny znaleźć się w decyzji, a nie w piśmie skierowanym do strony

w toku postępowania. To decyzja bowiem zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne rozstrzygnięcia, w tym przyczyny, które zdecydowały o nieuwzględnieniu wniosku skarżącego (art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.).

Sąd zauważa, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynikają nadto ustalenia organu pozwalające stwierdzić, w jakiej wysokości należności istnieją. Jakkolwiek organ powołuje się na konkretne kwoty, stanowiące sumę kwot objętych upomnieniami i tytułami wykonawczymi, jednakże słusznie wskazuje skarżący, że dat tam wskazanych - wobec braku pełnej dokumentacji dotyczącej postępowania egzekucyjnego – Sąd nie był w stanie zweryfikować. Kontroli sądowej nie poddaje się także data wszczęcia, zakresu i sposobu prowadzenia wobec zobowiązanego postępowania egzekucyjnego. Uchybienie to jest istotne, albowiem wpływa na upływ terminu przedawnienia, który organ był zobowiązany uwzględnić z urzędu z przyczyn wskazanych powyżej.

Wyjaśnienia wymaga, czy - tak jak podnosi skarżący w skardze - egzekucja

z jego majątku dotycząca przedmiotowego zadłużenia toczyła się w 2012 r. i w tym też roku postępowanie egzekucyjne zostało umorzone. Twierdzenie to wydaje się o tyle wiarygodne, że z przedstawionej przez organ w zaskarżonej decyzji tabeli nie wynika, aby od czerwca 2012 r. do 2018 r., tj. do chwili wystawienia zawiadomienia o zajęciu wynagrodzenia za pracę, dokonywane były jakiekolwiek czynności zmierzające do zaspokojenia wierzyciela. Powyższa okoliczność, kolejna już, nie pozwala zatem zweryfikować, czy dochodzone należności faktycznie nie uległy przedawnieniu,

a przynajmniej te, na które wskazywał we wniosku skarżący (pozycje od 83 do 115 zawiadomienia z [...] lipca 2018 r.).

Nie jest rolą Sądu dokonywanie takich ustaleń za organ. Powyższe uchybienia uniemożliwiają dokonanie pełnej kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie tego, czy przynajmniej część spornych należności w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie uległa przedawnieniu. Z kolei z uwagi na fakt, że niejasności w kwestii przedawnienia są głównym powodem uchylenia zaskarżonej decyzji, przedwczesna jest kontrola prawidłowości zbadania przez organ istnienia przesłanek umorzenia należności

w świetle sytuacji, w której znajduje się skarżący.

Argumentację przemawiającą za koniecznością uchylenia obu kontrolowanych decyzji wzmacnia fakt, iż Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą uznaje za słuszny zarzut skarżącego dotyczący błędnej interpretacji przez ZUS art. 24 ust. 5b u.s.u.s. W ocenie Sądu rację ma strona podnosząc, że upomnienie, o którym mowa

w art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym

w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm., dalej: u.p.e.a.) nie jest czynnością,

o której mowa w art. 24 ust. 5b u.s.u.s., a tym samym nie zawiesza biegu terminu przedawnienia.

Zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku

z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania administracyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Celem tego unormowania jest dążenie do dobrowolnego wykonania już istniejącego obowiązku poprzez uświadomienie zobowiązanemu następstw jego niezrealizowania. Omawiana instytucja stanowi w istocie kontynuację wyrażonego w postępowaniu typu administracyjnego założenia, że nakłonienie zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku spowoduje realizację obowiązku przy możliwie najmniejszych uciążliwościach dla zobowiązanego. Upomnienie nie przypomina o obowiązku, ale

o powinności jego wykonania. Upomnienie zobowiązanego przez wierzyciela nie jest czynnością dokonywaną w postępowaniu egzekucyjnym (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 18 lipca 2018 r., II SA/Go 255/18, publ. CBOSA, wyrok SA

w K. z [...] października 2018 r., III [...], publ. http://www.orzeczenia.katowice.sa.gov.pl).

Ze stwierdzenia zawartego w art. 15 u.p.e.a., że pisemne upomnienie wierzyciela skierowane do zobowiązanego zawiera wezwanie do wykonania obowiązku

z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego wynika wprost, że upomnienie jest czynnością wierzyciela, poprzedzającą wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Upomnienie ma walor czysto informacyjny, przypomina bowiem zobowiązanemu o konieczności wykonania nałożonego na niego obowiązku oraz wskazuje na konsekwencje niewykonania obowiązku - wszczęcie egzekucji administracyjnej (por. Komentarz do art. 15 u.p.e.a., autor Piotr Marek Przybysz, publ. Lex).

Przedstawiony pogląd judykatury i doktryny Sąd w składzie orzekającym

w całości podziela i przyjmuje za własny.

W ocenie Sądu zasadny jest również zarzut skargi naruszenia art. 24 ust. 5f u.s.u.s., ponieważ zawieszenie biegu terminu przedawnienia, zgodnie z tym przepisem, w przypadku wydania przez Zakład decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia następuje od dnia wszczęcia postępowania do dnia,

w którym decyzja stała się prawomocna (por. również wyrok Sądu Apelacyjnego

w S. z [...] września 2017 r., III [...], publ. Lex nr 2379135). Tymczasem jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ uznał, że bieg terminu przedawnienia został zawieszony m.in. od daty doręczenia decyzji o zadłużeniu do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego, które wobec całego zadłużenia nadal trwa.

Ponownie rozstrzygając sprawę organ ustali prawidłową wysokość należności

z tytułu składek, będących przedmiotem postępowania, uwzględniając terminy przedawnienia, okoliczności, które mogą mieć wpływ na bieg terminu przedawnienia, jak również przebieg postępowania egzekucyjnego, z uwzględnieniem pełnej dokumentacji w tym zakresie z lat 2001-2018, czemu da wyraz w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. W szczególności będzie miał na względzie, że przez pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której mowa w art. 24 ust. 5b u.s.u.s., należy rozumieć czynność zmierzającą bezpośrednio związaną z postępowaniem egzekucyjnym, jaką może być np. wystawienie tytułów wykonawczych, zajęcie wynagrodzenia, czyli czynności sensu stricte egzekucyjne. Należy więc przyjąć, że wystosowane przez ZUS upomnienia nie mogą zostać uznane za pierwszą czynność egzekucyjną zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, o której dłużnik został zawiadomiony, a o której to czynności mowa w art. 24 ust. 5b u.s.u.s. Przy ponownym ustalaniu wysokości należności objętej wnioskiem skarżącego organ uwzględni również prawidłową interpretację art. 24 ust. 5f u.s.u.s. W następnej kolejności ponownie rozważy przesłanki umożliwiające udzielenie skarżącemu wnioskowanej ulgi, w tym jego sytuację materialną, rodzinną, zdrowotną oraz stan majątkowy (art. 28 ust. 2 i ust. 3 u.s.u.s. oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 rozporządzenia z 2003 r.).

Z powyższych względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2 wyroku w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 poz. 265 ze zm.).