Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1628/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50a
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), sędzia WSA Andrzej Siwek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi A. W.-T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b., w wyniku rozpatrzenia odwołania A. W.-T. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lutego 2020 r. nr [...] nakazującej A. W.-T. rozbiórkę części budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego usytuowanego na terenie działek nr ew. [...] położonych przy ul. [...] w miejscowości [...], gmina [...], wykonanego po doręczeniu postanowienia z [...] grudnia 2019 r. nr [...] o wstrzymaniu robót budowlanych, tj. rozbiórkę belek żelbetowych pod konstrukcję dachu wraz z konstrukcją dachu nad I piętrem części mieszkalnej uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 50a p.b. nakazał A. W.-T. rozbiórkę części ww. budynku mieszkalnego wykonanego po doręczeniu postanowienia z [...] grudnia 2019 r. nr [...] o wstrzymaniu robót budowlanych poprzez rozbiórkę wyłącznie konstrukcji dachu nad I piętrem części mieszkalnej.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) stwierdził, że Starosta [...] decyzją z [...] października 2018 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. W.-T. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na terenie nieruchomości składającej się z działek ewidencyjnych nr ew. [...], położonej przy ulicy [...] w miejscowości [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r. nr [...].

W dniach 7 czerwca 2019 r. oraz 19 września 2019 r. została przeprowadzona kontrola budowy, w trakcie której opisano stan zaawansowania robót, niestwierdzając, aby inwestor odstąpił o zatwierdzonego projektu budowlanego.

Nieprawomocnym wyrokiem z 4 października 2019 r. sygn. VII SA/Wa 718/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku rozpatrzenia skargi E. B., B. B., A. S. i K. S. uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] października 2018 r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. nr [...] na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. nakazał wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego realizowanego na podstawie ww. decyzji udzielającej pozwolenia na budowę oraz zabezpieczenie robót i materiałów budowlanych przed działaniem czynników atmosferycznych. Powyższe postanowienie zostało doręczone A. W.-T. 18 grudnia 2019 r. Postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. nr [...] PINB odmówił wstrzymania wykonania ww. postanowienia, natomiast postanowieniem z [...] lutego 2020 r. nr [...][...]WINB, nie uwzględniając zażalenia A. W.-T., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z [...] grudnia 2019 r.

W dniu 4 lutego 2020 r. dokonano kontroli na terenie nieruchomości i stwierdzono, że inwestor pomimo otrzymanego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych prowadzi roboty budowlane (w trakcie kontroli pracownicy wykonywali obróbki blacharskie ścian z płyty warstwowej). W trakcie przeprowadzania czynności nieobecny był inwestor, który w piśmie z 28 stycznia 2020 r., odpowiadając na pismo z 9 stycznia 2020 r. zawiadamiające o kontroli budowy, poinformował, iż nie będzie mógł uczestniczyć w czynnościach kontrolnych. W dniu 6 lutego 2020 r. stawił się w siedzibie organu kierownik budowy (K. G.), przedkładając dziennik budowy, z którego wynikało, że po doręczeniu 18 grudnia 2019 r. inwestorowi postanowienia nr [...] prowadzone były roboty budowlane związane z wykonywaniem belek żelbetowych pod konstrukcję dachu wraz konstrukcją stalową dachu nad I piętrem części mieszkalnej przedmiotowego budynku.

Kierując się powyższym ustaleniem, PINB decyzją z [...] lutego 2020 r. na podstawie art. 50a pkt 2 p.b. nakazał A. W.-T. rozbiórkę części budynku mieszkalnego wykonanego po doręczeniu postanowienia z [...] grudnia 2019 r. o wstrzymaniu robót budowlanych poprzez rozbiórkę belek żelbetowych pod konstrukcję dachu wraz z konstrukcją dachu nad I piętrem części mieszkalnej, stwierdzając, że takie rozstrzygnięcie wynika z uznania, iż nakaz organu nie był przez inwestora respektowany.

Pismem z 11 marca 2020 r. A. W.-T. złożyła odwołanie od decyzji PINB z [...] lutego 2020 r., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz odmowę nakazania rozbiórki części obiektu, a w razie nieuwzględnienia ww. wniosku, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji odwołująca zarzuciła naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu przez organ całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności polegające na: a) nieustaleniu stanu postępowania sądowoadministracyjnego oraz pominięcie, że od wyroku z 4 października 2019 r. sygn. VII SA/Wa 718/19 została przez inwestora wniesiona skarga kasacyjna z dnia 16 grudnia 2019 r., a co za tym idzie wyrok Sądu I instancji nie był prawomocny na dzień wydania zaskarżonej decyzji, co w okolicznościach sprawy doprowadziło do przedwczesnego, a przez to bezzasadnego uznania, iż utraciły moc decyzja Starosty [...] z [...] października 2018 r. oraz decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r., a w dalszej kolejności do pomięcia istnienia w sprawie zagadnienia wstępnego, bezzasadnego kontynuowania postępowania w trybie i na zasadach wynikających z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. oraz w konsekwencji wydania decyzji w oparciu o art. 50a pkt 2 p.b., zamiast zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej inwestora zmierzającej do zbadania zgodności wykonanych robót z ustaleniami obowiązującego dla inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, b) uznaniu, że roboty związane z wykonaniem belek żelbetowych pod konstrukcję dachu wraz z konstrukcją stalową dachu nad 1 piętrem części mieszkalnej przedmiotowego "budynku" w sposób istotnie odbiegają od ustaleń i warunków określonych w przepisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy nie wynika to z ustaleń organu I instancji, a kwestia zasadności postanowienia PINB nr [...] nakazującego wstrzymanie robót z powodu "wielu wątpliwości co do faktu czy realizowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami MPZP" nie została w wystarczającym stopniu wyjaśniona, aby zastosować najdalej idący środek naprawczy, jakim jest nakaz rozbiórki części obiektu budowlanego, ponadto wobec pominięcia, iż opisane roboty prowadziły do zabezpieczenia robót oraz materiałów, jak również budynku przed uszkodzeniami, mając na uwadze okres zimowy, a zatem służyły realizacji postanowienia PINB; 2) art 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezawieszenie postępowania, mimo że toczy się postępowanie sądowoadministracyjne w związku z wniesieniem przez inwestora skargi kasacyjnej, a co za tym idzie kwestia zgodności prowadzenia robót przez inwestora z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ustania bytu prawnego pozwolenia na budowę nie została prawomocnie rozstrzygnięta.

We wskazanej wyżej decyzji z [...] lipca 2020 r. [...]WINB stwierdził, że stanowiący podstawę prawną decyzji art. 50a p.b. ma na celu ukrócenie praktyki nierespektowania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wydanego w trakcie podjętej procedury legalizacyjnej samowoli budowlanej. Oceniając zasadność zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, organ odwoławczy zwrócił uwagę na to, że postanowienie PINB nr [...] zostało doręczone inwestorowi 18 grudnia 2019 r. Do akt dołączono kopię dziennika budowy, w którym dnia 8 stycznia 2020r. K. G. (kierownik budowy) dokonał wpisu: "Podczas analizy projektu dach-budynek murowany nastąpiła konieczność zmiany konstrukcji drewnianej dachu na konstrukcję stalową dachu." Zgodnie z wpisem kierownika budowy z dnia 23 stycznia 2020 r.: "Odebrałem konstrukcję stalową dachu budynku murowanego. Zezwalam na ułożenie płyt dachowych warstwowych". W związku z powyższym, jak stwierdził [...]WINB, niezaprzeczalny jest fakt wykonania ww. robót związanych z budową budynku mieszkalnego na terenie działek nr ew. [...] po wydaniu przez PINB postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. Powyższa okoliczność nie została zakwestionowana w odwołaniu. Prowadzenie robót budowlanych pomimo wstrzymania ich prowadzenia postanowieniem potwierdzone zostało również protokołem kontroli przeprowadzonej 4 lutego 2020 r. Zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a., dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęcia dokumentu, przyznaje jedynie zwiększoną moc dowodową dokumentom urzędowym. W świetle powyższego brak jest podstaw do uznania za zasadne zarzutów zawartych w odwołaniu dotyczących zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jak wskazał [...]WINB, w przypadku niezastosowania się przez inwestora do nakazu wstrzymania prowadzonych robót budowlanych, brak jest podstaw do wydania innej decyzji, niż wskazanej w art. 50a p.b. Przepisy prawa materialnego nie zostawiają w tym przypadku swobody decyzyjnej organowi administracji publicznej. Organ odwoławczy zaznaczył równocześnie, że zarzuty podnoszone w odwołaniu nie odnoszą się de facto do zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdyż dotyczą zasadności prowadzenia przez PINB postępowania w trybie art. 50-51 p.b., w związku z czym pozostają bez wpływu na zasadność kontrolowanej decyzji. Za zasadnością zastosowania dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jak wyjaśnił organ odwoławczy, przemawia fakt bezspornego ustalenia - na podstawie dołączonej do akt organu powiatowego kopii dziennika budowy - że po dniu doręczenia inwestorowi postanowienia PINB z [...] grudnia 2019 r., tj. po 18 grudnia 2019 r. doszło na przedmiotowym budynku do zmiany konstrukcji drewnianej dachu na konstrukcję stalową (wpis w dzienniku budowy datowany na dzień 8 stycznia 2020 r.; roboty związane z ww. wymianą odebrane przez kierownika budowy wpisem z 23 stycznia 2020 r.). Natomiast wpis odnoszący się do robót polegających na montażu belek żelbetowych pod konstrukcję dachu jest datowany na 18 grudnia 2019 r., a więc na dzień, w którym inwestor odebrał postanowienie o wstrzymaniu robót. W związku z powyższym nie można postawić mu było zarzutu, że roboty te zostały wykonane po odebraniu ww. postanowienia, co nakazywało podjąć w sprawie rozstrzygnięcie reformatoryjne.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję [...]WINB z [...] lipca 2020 r. złożyła A. W.-T., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie, jak też uchylenie decyzji ją poprzedzającej i umorzenie postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu przez organ I instancji całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności polegające na:

a) braku oceny materiału dowodowego oraz nieustosunkowaniu się do żadnego z podniesionych przez skarżącą zarzutów, brak analizy w zakresie daty rozpoczęcia prac nad konstrukcją stalową dachu (data odbioru gotowych już prac: 23 stycznia 2020 r.) oraz brak uwzględnienia rozpoczęcia i prowadzenia ich jeszcze przed doręczeniem postanowienia nr [...], dokończenie których było konieczne celem zabezpieczenia robót i materiałów;

b) pominięciu i braku zbadania okoliczności prowadzenia robót w trybie zabezpieczenia robót i materiałów budowlanych przed działaniem czynników atmosferycznych zgodnie z treścią postanowienia nr [...], co nie stanowi przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 50a p.b.;

c) nieustaleniu stanu postępowania sądowoadministracyjnego oraz pominięciu, że od wyroku z 4 października 2019 r. sygn. VII SA/Wa 718/19 została przez inwestora wniesiona skarga kasacyjna, a co za tym idzie wyrok ten nie był prawomocny na dzień wydania zaskarżonej decyzji, co w okolicznościach sprawy doprowadziło do przedwczesnego, a przez to bezzasadnego uznania, iż utraciły moc decyzja Starosty [...] z [...] października 2018 r. oraz decyzja Wojewody [...], a w dalszej kolejności do pomięcia istnienia w sprawie zagadnienia wstępnego, bezzasadnego kontynuowania postępowania w trybie i na zasadach wynikających z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. oraz w konsekwencji wydania decyzji w oparciu o art. 50a pkt 2 p.b., zamiast zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej inwestora, zmierzającej do zbadania zgodności wykonanych robót z ustaleniami obowiązującego dla inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

d) uznaniu, że roboty związane z wykonaniem belek żelbetowych pod konstrukcję dachu wraz z konstrukcją stalową dachu nad I piętrem części mieszkalnej przedmiotowego "budynku" w sposób istotnie odbiegają od ustaleń i warunków określonych w przepisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy nie wynika to z żadnego z ustaleń organów I i II instancji, a kwestia zasadności Postanowienia PINB nr [...] nakazującego wstrzymanie robót z powodu "wielu wątpliwości co do faktu czy realizowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami MPZP" nie została w wystarczającym stopniu wyjaśniona, aby zastosować najdalej idący środek naprawczy, jakim jest nakaz rozbiórki części obiektu budowlanego, ponadto wobec pominięcia, iż opisane roboty prowadziły do zabezpieczenia robót oraz materiałów, jak również budynku przed uszkodzeniami, mając na uwadze okres zimowy, a zatem służyły realizacji postanowienia PINB;

e) pominięciu okoliczności posiadania przez skarżącą ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] października 2018 r. nr [...] i protokołów dwóch kontroli, z których wynika, że nie stwierdzono, aby inwestor odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz że inwestycja jest realizowana zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym;

2) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezawieszenie postępowania, mimo że toczy się postępowanie sądowoadministracyjne w związku ze złożeniem przez inwestora skargi kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji, a co za tym idzie kwestia zgodności prowadzenia robót przez inwestora z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ustania bytu prawnego pozwolenia na budowę nie została prawomocnie rozstrzygnięta;

4) art. 50a pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 p.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie i nakazanie rozbiórki części budynku mieszkalnego wykonanego po doręczeniu postanowienia z [...] grudnia 2019 r. nr [...] o wstrzymaniu robót budowlanych poprzez rozbiórkę konstrukcji dachu nad I piętrem części mieszkalnej, pomimo że wykonane roboty prowadzone były jedynie w trybie zabezpieczenia w oparciu o ww. postanowienie.

Powyższe zarzuty skarżąca rozwinęła w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji [...] lipca 2020 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja [...]WINB nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub też stwierdzenie jej nieważności.

Podstawę prawną wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 50a pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 p.b. Zgodnie z art. 50 ust. 1 p.b., w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Natomiast zgodnie z art. 50a pkt 2 p.b. organ nadzoru budowlanego w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem o którym mowa w art. 50 ust. 1 p.b. - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że nowelizacja p.b. polegająca na dodaniu art. 50a miała na celu ukrócenie praktyk nierespektowania postanowień o wstrzymaniu robót budowlanych wydanych w trakcie podjętej procedury legalizacyjnej. Powyższy cel powinien podlegać uwzględnieniu przy stosowaniu ww. regulacji prawnej, gdy zostanie stwierdzone kontynuowanie budowy, pomimo wydania postanowienia o jej wstrzymaniu (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r. sygn. II OSK 1498/19; wyrok NSA z 26 lipca 2016 r. sygn. II OSK 2821/14).

Jakkolwiek skarżąca roboty budowlane polegające na budowie budynku mieszkalnego usytuowanego na terenie działek nr ew. [...] w [...] prowadziła na podstawie uzyskanego pozwolenia na budowę decyzją Starosty [...] z [...] października 2018 r. utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r., to stan zgodności z prawem realizacji tychże robót ustał w związku z uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie obu wskazanych decyzji wyrokiem z 4 października 2019 r. sygn. VII SA/Wa 718/19. Powołana w skardze okoliczność wniesienia przez skarżącą skargi kasacyjnej od powyższego wyroku nie miała wpływu na wynik sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją [...]WINB nie z tego powodu, że wskazany środek zaskarżenia, co jest Sądowi wiadome z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z 26 sierpnia 2020 r. sygn. II OSK 363/20, podzielając wszystkie kluczowe zastrzeżenia Sądu I instancji, w tym to dotyczące niezbadania faktycznej funkcji obiektu objętego projektem przedstawionym przez skarżącą jako inwestora z tej racji, że trudno go traktować za budynek mieszkalny jednorodzinny, ale z przyczyny całkowicie odmiennej, tj. z uwagi na dyspozycję art. 152 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z powyższym przepisem, w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie uznaje się, że w art. 152 p.p.s.a. chodzi o wykonalność aktu lub czynności w szerokim znaczeniu, podobnie jak szerokie znaczenie ma "wykonanie decyzji" w rozumieniu art. 130 § 1 i 2 k.p.a. Stwierdzenie, że zaskarżony akt z uwagi na uwzględnienie skargi nie podlega wykonaniu, oznacza, że akt ten nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jego rozstrzygnięcia od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tenże akt nie jest jeszcze prawomocny (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2020 r. sygn. II OSK 1555/20; wyrok NSA z 18 maja 2016 r. sygn. II OSK 1912/15).

Przekładając tę regułę na grunt prowadzonej sprawy, uchylenie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przez nieprawomocny wyrok na gruncie przepisu art. 152 § 1 p.p.s.a. nie oznacza wprawdzie, że pozwolenie to przestaje istnieć w obrocie prawnym, niemniej powoduje, że od momentu wydania wyroku na posiedzeniu jawnym przez sąd pozwolenie na budowę nie wywołuje skutków procesowych i materialnych, jakie wiążą się z jego uzyskaniem przez inwestora i stan ten trwa do chwili uprawomocnienia się wyroku. Wstrzymanie wywoływania przez wydane pozwolenie na budowę skutków prawnych, zdaniem Sądu, należy odnosić na zasadzie odpowiedniości do dyspozycji art. 28 ust. 1 p.b., co oznacza, że uprawnienie inwestora do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być dalej wykonywane. W postanowieniu z 26 sierpnia 2020 r. sygn. II OSK 2014/20 odnoszącym się do następstw wywoływanych uchyleniem przez Sąd I instancji decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że z dniem wydania wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję nie mogą być prowadzone przez inwestora żadne roboty budowlane.

Sąd zauważa, że powyższy skutek następuje z mocy prawa, przez co działanie organu nadzoru budowlanego polegające na wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych powinno sankcjonować to zachowanie inwestora, które trzeba postrzegać jako równoznaczne niezastosowaniu się przez niego do obowiązku prawnego, jaki spoczywa na nim na mocy art. 152 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 p.b. [...]WINB w postanowieniu z [...] lutego 2020 r. utrzymującym w mocy postanowienie PINB z [...] grudnia 2019 r. nakazujące wstrzymanie prowadzenia przez skarżącą robót budowlanych prawidłowo podstawę prawną jego wydania powiązał z treścią art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b., albowiem w przypadku uchylenia pozwolenia na budowę nieprawomocnym wyrokiem sądu jakakolwiek aktywność inwestora polegająca na kontynuowaniu robót budowlanych musi być traktowana funkcjonalnie jako rozpoczęcie realizowania robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej (bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia). Wskazywane przez PINB wątpliwości odnośnie do zgodności faktycznie realizowanej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, odwołujące się do wniosków sformułowanych przez Sąd w wyroku z 4 października 2019 r., następczo potwierdzonych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 sierpnia 2020 r., o ile muszą być uważane za mające istotny wpływ na wynik postępowania rozstrzygającego o możliwości i sposobie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, o tyle ich znaczenie dla kwestii wpadkowej dotyczącej wstrzymania prowadzonych robót budowlanych z uwagi na treść art. 152 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. powinno być wyłączone. Powyższe uchybienie, jakiego dopuścił się w sprawie PINB, nie miało jednakże wpływu na kierunek rozstrzygnięcia, uwzględniając, że [...]WINB w omawianym zakresie oparł się na nadaniu art. 50a pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. właściwego rozumienia w kontekście wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z 4 października 2019 r. sygn. VII SA/Wa 718/19.

Powyższe wnioski każą odrzucić twierdzenie, zgodnie z którym podjęte w sprawie przez skarżącą działanie polegające na wniesieniu skargi kasacyjnej miało charakter tamujący względem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, w szczególności czyniło "przedwczesnym" wydanie rozstrzygnięcia sankcjonującego prowadzenie robót budowlanych po doręczeniu stronie postanowienia o ich wstrzymaniu. Posłużenie się przez organy nadzoru budowlanego instrumentem, o którym mowa w art. 50a pkt 2 p.b., stanowiło bowiem potwierdzenie właściwego skorzystania przez nie z kompetencji, która nakazuje organom nie tylko sprawowanie kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, ale też podejmowanie adekwatnej reakcji w sytuacji oczywistego uchybienia tymże przepisom (art. 84 ust. 1 pkt 1 p.b.).

W postanowieniu z [...] grudnia 2019 r. został zamieszczony jednoznacznie sformułowany nakaz wstrzymania robót budowlanych, który wskazywał jego adresata oraz przedmiot. Nakaz zabezpieczenia robót oraz materiałów budowlanych przed działaniem czynników atmosferycznych wynikał z obowiązku ustalenia przez organ w postanowieniu wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń (art. 50 ust. 2 pkt 2 p.b.). Niewątpliwie wykonanie przez inwestora robót budowlanych o charakterze niezbędnych zabezpieczeń nie powinno powodować konsekwencji w postaci nakazania rozbiórki na podstawie art. 50a pkt 2 p.b. Na tenże wniosek powołała się skarżąca w złożonym odwołaniu, a następnie w skardze, jednakże nie da się go odnieść do zrealizowanych po dniu doręczenia postanowienia PINB z [...] grudnia 2019 r. (po 18 grudnia 2019 r.) robót budowlanych ze względu na prawidłowo oceniony ich charakter (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.).

Ze sporządzonego protokołu z kontroli z 4 lutego 2020 r. wynika, że roboty na budowie były prowadzone, pomimo ich wstrzymania. Obecni w tym dniu na terenie budowy pracownicy wykonywali obróbki blacharskie. Konieczne zabezpieczenie robót oraz materiałów budowlanych przed działaniem czynników atmosferycznych, zdaniem Sądu, nie obejmuje prowadzenia robót w zakresie wykonania dachu, które zostały przeprowadzone w sposób opisany w przedłożonym przez kierownika budowy dzienniku budowy. Należy przypomnieć, że dziennik budowy w świetle art. 45 ust. 1 p.b. stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania tychże robót. Zasadę tę uszczegóławia § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz. U. z 2018 r. poz. 963), wskazując, że dziennik budowy jest przeznaczony do rejestracji, w formie wpisów, przebiegu robót budowlanych oraz wszystkich zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku ich wykonywania i mających znaczenie przy ocenie technicznej prawidłowości wykonywania budowy, rozbiórki lub montażu. W myśl § 2 ust. 2 cyt. aktu, dziennik budowy prowadzi się w taki sposób, aby z dokonywanych w nim wpisów wynikała kolejność zdarzeń i okoliczności, o których mowa w ust. 1. Do dokonywania wpisów w dzienniku budowy upoważnieni są tak inwestor, jak i kierownik budowy. Ten kontekst nakazuje zaś zauważyć, że z przedłożonego dziennika budowy spornego budynku nie wynika, by któryś ze wskazanych wyżej podmiotów zamieścił w dzienniku budowy wpis informujący o wstrzymaniu prowadzenia robót i pochodnym względem niego obowiązku ich zabezpieczenia, jak też o ustalonym nowym przebiegu robót, które mają z tym zdarzeniem związek, wypełniających doręczony inwestorowi nakaz ograniczenia się do robót zabezpieczających. Zamieszczone w ww. dokumencie wpisy, na które powołał się [...]WINB, przypisując im trafnie na zasadzie domniemania cechę prawdziwości i wiarygodności (por. B. Majchrzak, Uwagi o charakterze prawnym dziennika budowy, ST 2015, nr 1-2, s. 154), potwierdzają, że inwestor 18 grudnia 2019 r. wykonał betonowanie zbrojenia belek pod konstrukcję dachu, a następnie 8 stycznia 2020 r., tj. po 21 dniach od doręczenia nakazu wstrzymania prowadzenia prac, analiza rozwiązań projektowych doprowadzić miała do konieczności zmiany konstrukcji drewnianej na stalową dachu, co zostało zrealizowane 23 stycznia 2020 r., kiedy kierownik budowy miał zezwolić również na ułożenie płyt warstwowych dachowych. Powyższe, zdaniem Sądu, nie pozwala przyjąć, by wskazanym pracom można było nadać charakter dozwolonych robót zabezpieczających. Były one bowiem wyrazem, co potwierdza treść dziennika budowy będącego urzędowym dokumentem poświadczającym przebieg robót budowlanych, dokonywania przez kierownika budowy wyboru typowych rozwiązań technologiczno-organizacyjnych nakierowanych na cele projektowe wynikające z procesu budowlanego i przyjętego przez inwestora normalnego harmonogramu prac. Tak ze sporządzonego protokołu z kontroli z 4 lutego 2020 r., jak i z dziennika budowy nie wynika, by ujawniony inwestorowi obowiązek wstrzymania robót budowlanych powiązany z zabezpieczeniem robót oraz materiałów budowlanych przed działaniem czynników atmosferycznych po dniu 18 grudnia 2019 r. w jakikolwiek sposób oddziaływał na podjęte następczo na budowie typowe działania realizacyjne, stąd wykonanie w obiekcie docelowego pokrycia dachowego, powiązane z dodatkową zmianą jego konstrukcji na stalową, musiało być przez [...]WINB traktowane jako czynności wykraczające poza wymóg ograniczenia się przez inwestora wyłącznie do "zabezpieczenia robót". Nie ma jednocześnie podstaw, by twierdzić, że prace nad konstrukcją stalową dachu rozpoczęły się i były prowadzone jeszcze przed doręczeniem postanowienia nr [...], jeżeli w dacie tego zdarzenia, co wynika z dziennika budowy, miało dojść dopiero do odebrania zbrojenia belek pod konstrukcję dachu i jego zabetonowania.

Powyższe wnioski potwierdza notatka służbowa z 6 lutego 2020 r. znak [...] sporządzona przez pracownika organu w związku z przeprowadzoną kontrolą 4 lutego 2020 r. wskazująca, że w trakcie przeprowadzonej rozmowy telefonicznej w dniu 6 lutego 2020 r. z kierownikiem budowy tenże zobowiązał się przedstawić posiadany dziennik budowy, będąc jednocześnie zaskoczony faktem, że budowa została wstrzymana. Jakkolwiek ww. notatka sama w sobie nie korzysta z mocy dowodowej, o której mowa w art. 76 § 1 k.p.a., tym niemniej nie ma podstaw do podważenia jej wiarygodności, uwzględniając, że jej treść pozostaje zbieżna z innym dowodami znajdującymi się w aktach sprawy.

Granicami sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją nie są objęte ustalenia poczynione przez organ nadzoru budowlanego odnośnie do prowadzenia przez skarżącą dalszych robót budowlanych przy budynku i przystąpienia do jego użytkowania. W zakresie przedmiotowym odnoszącym się do rozstrzygnięcia wydanego przez [...]WINB nie może tym niemniej budzić wątpliwości, że skarżąca odstąpiła od respektowania nakazu, którego była adresatem i z tego względu nie da się organowi skutecznie postawić zarzutu, że decyzja nakładająca na nią jako inwestora obowiązek rozbiórki wskazanej części budynku uchybia tak przepisom procesowym powołanym w skardze, jak i narusza art. 50a pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 p.b. Wcześniej poczynione uwagi każą postawiony organowi zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uznać w całości za nieuzasadniony. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w wystarczający sposób ujawnia skarżącej zasadnicze podstawy wydanego rozstrzygnięcia, odnosząc się jednocześnie do przyczyn, z powodu których zarzuty odwołania nie mogły zostać uznane za zasadne, co prowadzi do konkluzji, że przy jego sporządzeniu organ nie uchybił w sposób istotny art. 107 § 3 k.p.a.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.