Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1871/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 146 par. 1, art. 151 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Janeczko Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska asesor WSA Michał Podsiadło (spr.) Protokolant: referent Tomasz Bilewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2023 r. sprawy ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 lipca 2022 r. znak: DOA.7110.38.2022.MML w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z 5 lipca 2022 r. znak: DOA.7110.38.2022.KKA, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 30 grudnia 2021 r. znak: WIR.I.7840.8.7.2021.PK w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.

2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach.

2.1. Starosta L. decyzją z [...] września 2016 r. nr [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia E. Sp. z o.o. Sp. k. (dalej: inwestor, spółka) pozwolenia na budowę Farmy Wiatrowej W. – elektrownia wiatrowa EW2 na działkach nr ew. [...], w obrębie C., gmina W..

2.2. Pismem z 8 grudnia 2016 r. do Starosty L. wpłynął wniosek inwestora w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ww. ostateczną decyzją Starosty L. nr [...] Starosty L. z dnia [...] września 2016 r. Starosta L. po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego decyzją z [...] grudnia 2020 r. odmówił uchylenia ww. decyzji własnej nr [...] z [...] września 2016 r. Na skutek odwołania inwestora, Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z 4 marca 2021 r. uchylił w całości decyzję Starosty L. z [...] grudnia 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę, decyzją z [...] sierpnia 2021 r. Starosta L. uchylił decyzję własną nr [...] z [...] września 2016 r. i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Następnie na skutek kolejnego odwołania inwestora, decyzją z 9 listopada 2021 r., Wojewoda Kujawsko-Pomorski uchylił w całości decyzję Starosty L. z [...] sierpnia 2021 r. i umorzył postępowanie organu I instancji w całości. Wojewoda stwierdził, że wniosek

o wznowienie postępowania był rozpatrywany niezgodnie z właściwością organu, bowiem z dniem 16 lipca 2016 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 maja 2016 r.

o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, która w art. 9 pkt 2 znowelizowała art. 82 ustawy – Prawo budowlane. Na mocy tej zmiany, od 16 lipca 2016 r. zgodnie z art. 82 ust. 3 pkt 5b p.b., wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty oraz organem I instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych dotyczących elektrowni wiatrowych, w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Podkreślono przy tym, że ustawa nowelizująca z dnia 20 maja 2016 r. nie zawiera regulacji dotyczących właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej do prowadzenia spraw w trybie wznowieniowym, dotyczących pozwoleń na budowę elektrowni wiatrowych wydanych przed dniem jej wejścia w życie, jednakże

w orzecznictwie wskazuje się, że w sytuacji zmiany przepisów dotyczących właściwości organów administracji publicznej właściwym do rozpatrzenia sprawy powinien być organ, który jest uprawniony do załatwiania danego rodzaju spraw według obowiązujących aktualnie przepisów o zakresie jego działania (chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej). Wobec powyższego właściwym organem do rozpatrzenia ww. wniosku o wznowienie postępowania w I instancji w powyższym zakresie był wojewoda, nie zaś starosta. W związku z tym postanowieniem z 3 grudnia 2021 r. Wojewoda wznowił, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Starosty L. z [...] września 2016 r. nr [...].

2.3. Decyzją z 30 grudnia 2021 r. znak: WIR.1.7840.8.7.2021.PK, Wojewoda Kujawsko-Pomorski – na podstawie art. 151 § 2 w związku z 145 § 1 pkt 4 oraz art. 146 § 1 z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U.

z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej: k.p.a.), a także art. 82 ust. 3 pkt 5b ustawy z dnia

7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351; dalej: p.b.) – stwierdził, że decyzja Starosty L. nr [...] z [...] września 2016 r. została wydana

z naruszeniem prawa, ale na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 § 1 k.p.a., nie może być ona uchylona.

2.3.1. W uzasadnieniu tej decyzji wyjaśniono, że decyzja Starosty L. nr [...] z [...] września 2016 r. została wydana w postępowaniu, w którym inwestor nie brał w pełni udziału – bez swojej winy. Zatem w niniejszej sprawie wznowienie postępowania nastąpiło z uwagi na zaistnienie przyczyny, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wobec tego organ zobowiązany był do ustalenia, czy upłynął termin pięciu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Zgodnie bowiem z art. 146 k.p.a., uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 4 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Wojewoda podniósł, że decyzja Starosty L. nr [...] z [...] września 2016 r. została doręczona wszystkim podmiotom ujętym w tej decyzji w dniach od 20 do 23 września 2016 r. Na tej podstawie organ uznał, że upłynął już pięcioletni termin wskazany w art.. 146 k.p.a. i nie ma możliwości uchylenia spornej decyzji Starosty L..

2.4. Odwołanie od tej decyzji wniósł inwestor, który zażądał jej uchylenia

i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

2.5. Zaskarżoną decyzją z 5 lipca 2022 r. znak: DOA.7110.38.2022.KKA, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB, organ odwoławczy) utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 30 grudnia 2021 r.

2.5.1. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że wniosek inwestora

o wznowienie postępowania był oparty o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i wbrew stanowisku inwestora, organ wojewódzki nie miał obowiązku wszczynać z urzędu postępowania

w oparciu o inne, niż art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., przesłanki.

2.5.2. Następnie GINB wskazał, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia,

w którym strona dowiedziała się o decyzji. Inwestor wskazał, że o decyzji Starosty L. z [...] września 2016 r. nr [...], dowiedziała się 5 grudnia 2016 r. Jako dowód przedstawiła e-mail z 5 grudnia 2016 r. od M.B., który wyjaśnił, że powodem braku przekazania inwestorowi przedmiotowej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę była błędna dekretacja i archiwizacja oraz załączył skan tej decyzji. W związku z tym uznano, że podanie inwestora o wznowienie postępowania, złożono w terminie określonym w art. 148 § 2 k.p.a.

2.5.3. Organ odwoławczy podniósł, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zostało wszczęta na wniosek inwestora w czerwcu 2016 r. Do wniosku zostało dołączone pełnomocnictwo z 7 czerwca 2016 r. upoważniające A.C. i M.B. do reprezentowania inwestora w sprawach związanych z wystąpieniem przez inwestora z wnioskami o udzielenie pozwolenia na budowę turbin wiatrowych wchodzących w skład Farmy Wiatrowej W.. W pełnomocnictwie została zakreślona data jego ważności: "Niniejsze pełnomocnictwo pozostaje w mocy od dnia 7 czerwca do dnia 30 czerwca 2016 roku". Wojewoda ustalił, że decyzja Starosty L. z [...] września 2016 r., nr [...], jak również pisma Starosty L. z [...] lipca 2016 r. i z 30 sierpnia 2016 r. oraz postanowienia Starosty L. z [...] lipca 2016 r. i z [...] sierpnia 2016 r. były kierowane do M.B. który na podstawie pełnomocnictwa z 7 czerwca 2016 r. był umocowany do reprezentowania inwestora jedynie do 30 czerwca 2016 r. Wynika z tego, że E. Sp. z o.o. Sp. K. nie brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty L. z [...] września 2016 r. nr [...].

W ocenie GINB, spółka wykazała brak winy po jej stronie w zakresie możliwości uczestniczenia w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty L. z [...] września 2016 r. nr [...]. Organ stopnia podstawowego skierował bowiem korespondencje w sprawie oraz decyzję z [...] września 2016 r. nr [...] na adres pełnomocnika, który po 30 czerwca 2016 r. nie był umocowany do działania na rzecz E. Sp. z o.o. Sp. K. W tym stanie rzeczy stwierdzono, że spółka bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty L. [...] września 2016 r. [...], co skutkuje naruszeniem prawa obligującym do wznowienia postępowania z powodu wypełnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

2.5.4. GINB przypomniał, że zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a., uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a. oraz w art. 145a-145b k.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Wskazał, że sporna decyzja Starosty L. z [...] września 2016 r. została doręczona M.B. 23 września 2016 r., co potwierdza znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzenie jej odbioru. Zatem nie ulega wątpliwości, że upłynął pięcioletni termin określony w at. 146 § 1 k.p.a. Upływ tego terminu oznacza natomiast bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie.

2.5.5. Organ odwoławczy nie podzielił twierdzeń autora odwołania, że z uwagi na brak doręczenia decyzji Starosty którejkolwiek z osób, posiadających przymiot strony postępowania, biorącej udział w tym postępowaniu, termin, o którym mowa w art. 146

§ 1 k.p.a. nigdy nie rozpoczął biegu i nie mógł on więc upłynąć. GINB wyjaśnił, że koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" nie jest związana z prawidłowym tj. zgodnym z przepisami prawa doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata. Wydanie decyzji i jej doręczenie powoduje związanie organu, o którym mowa w art. 110 k.p.a. Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie np.

z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników. Ponadto wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona jedynie "do wiadomości". GINB nie podzielił również pozostałych zarzutów odwołania, wskazujących na naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., jak również art. 8 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

3. Pismem z 12 sierpnia 2022 r. E. 2 Sp. z o.o. z siedzibą w W. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję GINB, wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji:

– pomimo tego, iż decyzja ta naruszała art. 151 § 2 k.p.a. wzw. z art. 146 § 1 k.p.a. z uwagi na stwierdzenie, iż wydanie decyzji Starosty nastąpiło z naruszeniem prawa z powołaniem się na brak możliwości jej uchylenia na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 § 1 k.p.a., tj. upływu pięciu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji Starosty, w sytuacji gdy powyższa decyzja nie została skutecznie doręczona skarżącej ani żadnej innej stronie biorącej udział

w postępowaniu, oraz

– poprzez dokonanie przez organ błędnej wykładni art. 146 § 1 k.p.a. w zakresie rozpoczęcia biegu przewidzianego w nim terminu, polegającej na zastosowaniu koncepcji "wejścia decyzji do obrotu prawnego", podczas gdy koncepcja ta nie znajdzie zastosowania w takim wypadku, w związku z czym termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., nigdy nie rozpoczął biegu,

2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. w zw.

z art. 149 § 2 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji I instancji,

w sytuacji gdy decyzja ta naruszała art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 k.p.a.

w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie wydania decyzji Starosty

z naruszeniem prawa z powołaniem się na brak możliwości jej uchylenia na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 § 1 k.p.a., przy jednoczesnym braku pełnego i wyczerpującego wskazania i wyjaśnienia okoliczności, z powodu których organ I instancji nie uchylił decyzji Starosty, polegającym na ograniczeniu się do ustalenia w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że decyzja Starosty została wydana

w wadliwym postępowaniu (bez udziału strony postępowania), podczas gdy organ

I instancji powinien dokonać oceny wszystkich wad ostatecznej decyzji Starosty,

a więc nie tylko tego, że została ona wydana w wadliwym postępowaniu (bez udziału strony postępowaniu), ale także tego, czy gdyby nie upływ terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., zostałaby wydana inna decyzja, a zatem rozstrzygnąć również o naruszeniu prawa materialnego,

3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji I instancji, w sytuacji gdy decyzja ta naruszała art. 7 k.p.a. (zasady prawdy obiektywnej; zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego'interesu obywateli), art. 8

§ 1 k.p.a. (zasady zaufania do władzy publicznej), art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a.

i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwiania oraz nienależytego uzasadnienia decyzji I instancji, polegającego na ograniczeniu się wyłącznie do kwestii wydania decyzji Starosty w wadliwym postępowaniu (bez udziału strony postępowania), co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dókonanie kontroli Decyzji I instancji,

w szczególności z uwagi na niewyjaśnienie, jakich uchybień dopuścił się Starosta L. w postępowaniu, którego dotyczył wniosek o wznowienie, poza uchybieniem proceduralnym (brakiem udziału strony w postępowaniu), jakie naruszenie prawa materialnego miało miejsce w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty oraz niewskazaniem, czy gdyby nie upływ terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., zostałaby wydana inna decyzja,

4) art. 7 k.p.a. (zasady prawdy obiektywnej; zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli), art. 8 § 1 k.p.a. (zasady zaufania do władzy publicznej), art. 11 k.p.a. (zasady przekonywania), art. 15 k.p.a. (zasady dwuinstancyjności postępowania), oraz art. 104 § 1 i 2 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. –

w zw. z art. 140 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia, faktycznym zaniechaniu przeprowadzania ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy i bezkrytycznym oparciu się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyłącznie na konkluzjach wynikających z decyzji i instancji, przy kompletnym pominięciu części zarzutów

i argumentów skarżącej oraz nienależytym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poprzez ograniczenie się wyłącznie do odwołania do koncepcji "wejścia decyzji do obrotu prawnego" i stwierdzenia bez dodatkowego wyjaśnienia, że pozostałe zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie.

4. W odpowiedzi na skargę, GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.

5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria nie wykazała, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa uzasadniającym jej uchylenie. Za podstawę wyrokowania Sąd przyjął stan faktyczny prawidłowo ustalony

w zaskarżonej decyzji.

6. Należy na wstępie zauważyć, że strona skarżąca wskazuje na dwie zasadnicze, a jednocześnie kaskadowe i sekwencyjne, kwestie, które mają występować w tej konkretnej sprawie i przemawiać za uwzględnieniem skargi.

6.1. Upraszczając w niezbędnym zakresie stanowisko strony, Sąd wyjaśnia, że jego istota sprowadza się do twierdzenia o tym, że pięcioletni termin przedawnienia, wynikający z art. 146 § 1 k.p.a., w niniejszej sprawie nigdy nie rozpoczął swego biegu, gdyż decyzji nie doręczono skarżącej, a tylko podmiotom, które albo w ogóle nie były do tego uprawnione (M.B.), albo nie występowały w sprawie jako strona (podmioty wymienione jako adresaci decyzji "do wiadomości"). Termin przedawnienia nie mógł się zatem również zakończyć, skoro nigdy się nie rozpoczął. W tym względzie strona jako kluczowy punkt odniesienia swoich prawnych twierdzeń wskazuje na wyrok WSA w Białymstoku z 29 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 1001/13.

6.2. W dalszej kolejności skarżąca podnosi, na wypadek uznania, że termin przedawnienia załatwienia jej sprawy w postępowaniu wznowieniowym jednak rozpoczął swój bieg i upłynął, że w takiej sytuacji, istotna dla rozstrzygnięcia byłaby kwestia zakresu, czy raczej głębokości orzekania organu we wznowionym postępowaniu. Skarżącej chodzi bowiem o to, jak prawidłowo powinien był postąpić organ, odmawiając uchylenia decyzji dotychczasowej przy jednoczesnym stwierdzeniu zaistnienia przesłanki wznowieniowej. Skarżąca spółka uznaje bowiem, opierając swoje twierdzenia na cytowanym szeroko orzecznictwie, że pomimo upływu terminu przedawnienia, właściwy organ mimo to ma obowiązek ocenić, czy gdyby skutek przedawnienia jednak nie nastąpił, to strona uzyskałaby w istocie decyzję dla siebie korzystną. Prezentowany jest zatem pogląd, że pomimo przedawnienia organ miał obowiązek merytorycznej oceny sprawy we wznowionym postępowaniu,

z jednoczesnym odniesieniem się do wszystkich uchybień, jakie wskazuje strona. Uwagi w tym zakresie czynione są przy tym w kontekście odpowiedzialności odszkodowawczej za wydanie aktu administracyjnego, dotkniętego albo wprost wadą kwalifikowaną albo też wydanego w postępowaniu, dotkniętym taką kwalifikowaną wadliwością.

6.3. Niejako więc konsekwencją powyższych twierdzeń, są w ocenie Sądu zarzuty procesowe, "punktujące" uchybienia proceduralne, jednakże widziane zawsze przez pryzmat opisanych wcześniej założeń o nierozpoczęciu się biegu terminu przedawnienia, czy zakresu orzekania we wznowionym postępowaniu.

7. W tak zakreślonych okolicznościach sprawy, nie można w niej niewątpliwie mówić o "niezaistnieniu w obrocie prawnym" decyzji Starosty L. z [...] września 2016 r., czego strona zresztą nie kwestionuje, wyciągając jednakowoż z tego faktu odmienne wnioski i skutki prawne. Akt ten bez wątpienia wszedł do obrotu prawnego na skutek doręczenia go nie tylko M.B., co zostało uznane następnie przez organy za wadę samego postępowania i stanowiło przyczynek do jego wznowienia, ale także poprzez doręczenie PINB i Wójtowi Gminy L., wskazanych w decyzji jako adresaci "do wiadomości". Sąd podkreśla, że decyzja Starosty, aby wywoływała jakiekolwiek skutki prawne, a więc także, aby mogła zyskać walor ostateczności i być w związku z tym kwestionowana, chociażby w trybie wznowienia postępowania, musiała wejść do obrotu. Dopiero zaś jej wprowadzenie do niego poprzez doręczenie lub ogłoszenie stronie, powoduje taki skutek. W niniejszej sprawie decyzję doręczono innemu podmiotowi niż spółka, co jednak skutkuje tym, że weszła ona do obrotu i zaczęła wywoływać skutki, w tym w sferze prawnej.

7.1. Jak wynika z wyroku NSA z 20 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2259/12, koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego", nie jest powiązana z jej prawidłowym doręczeniem, a z dokonaniem samej czynności doręczenia, polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza nim, przy czym niekoniecznie musi to nastąpić wobec adresata tego aktu. Wydanie decyzji i jej doręczenie powoduje więc powstanie stanu związania organu, o którym mowa w art. 110 k.p.a. Nie można przy tym interpretować pojęcia doręczenia, o którym mowa w art. 110 § 1 i art. 146 § 1 k.p.a. odmiennie, w szczególności zaś jako rodzących różne skutki prawne. Decyzja wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne z chwilą jej doręczenia ale pamiętać też trzeba, że także decyzja wadliwie doręczona np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników, albo też doręczona podmiotom, które nie są stronami postępowania (np. mylnie są przez organ za stronę uznawane), wywołuje skutki prawne. W orzecznictwie trafnie wskazuje się, że wystarczające jest, aby decyzja została doręczona chociażby jednej ze stron postępowania. Nie musi więc zostać doręczona wszystkim stronom, a nawet stronie, na wniosek której toczyło się postępowanie, lecz skuteczne doręczenie przynajmniej jednej ze stron postępowania powoduje, że decyzja wywołuje skutki prawne, wchodząc do obrotu prawnego (por. szeroko cytowane w skardze orzecznictwo). Nie można jednak

z judykatów przywołanych w tym środku odwoławczym, które wydano w kontekście konkretnych i odmiennych od niniejszego stanów faktycznych, w których dochodziło do doręczeń decyzji innym podmiotom, mającym status strony, kreować poglądu prawnego, że przesądzono w nich jednoznacznie, że tylko doręczenie stronie postępowania, powoduje rozpoczęcie biegu terminu przedawnienia z art. 146 § 1 k.p.a. Nie wynika to ani wprost z przepisów art. 110 § 1 i art. 146 § 1 k.p.a., ani też nie można tego wywieść w drodze racjonalnej wykładni funkcjonalnej i systemowej wskazanych przepisów. Z całą pewnością nie można, zdaniem Sądu, skutku rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia, wiązać z doręczeniem decyzji tylko i wyłącznie stronie postępowania i to stronie w rozumieniu obiektywnym/materialnym (rzeczywistej stronie postępowania), a nie subiektywnym (stronie uznawanej za taką, nawet w wyniku błędu organu). W takim przypadku, przyjęcie poglądu wyrażonego w skardze podważałoby

w ogóle sens art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Uznanie koncepcji, wedle której, tylko skuteczne doręczenie właściwej stronie postępowania decyzji kończącej sprawę może wywoływać skutki związane z jej wejściem do obrotu prawnego, niweczyłoby całkowicie sens wznowienia postępowania, w przypadku pozbawienia strony udziału w tym postępowaniu. Niewątpliwie czynność doręczenia decyzji po jej wydaniu ma charakter jednorazowy i wywołuje skutki prawne wobec wszystkich stron postępowania, niezależnie od ich udziału w sprawie, prawidłowości dokonanego doręczenia, czy wreszcie prawidłowości ustalenia samego kręgu stron przez organ. Nie ma więc podstaw do przyjmowania, że doręczenie w rozumieniu art. 146 § 1 k.p.a. musi dotyczyć wyłącznie strony postępowania i to rozumianej obiektywnie (materialnie).

7.2. Tym samym, uznawanie M.B. przez Starostę za pełnomocnika Spółki i doręczanie mu korespondencji nawet po dniu 30 czerwca 2016 r., w tym spornej decyzji, nie oznacza, że decyzja ta nie została doręczona w rozumieniu art. 146 § 1 k.p.a. i że w związku z tym termin przedawnienia nie rozpoczął swego biegu. Osoba ta niewątpliwie brała udział w postępowaniu budowlanym, jako pełnomocnik inwestora (początkowo w pełni umocowany). Odbiór decyzji już przez tę osobę, oznacza zatem jej doręczenie, uznane jednak przez organy za wadliwe.

7.3. W art. 146 § 1 k.p.a. ustawodawca wskazał, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Już w wyroku NSA z 24 stycznia 2002 r. sygn. akt I SA 1526/00 wskazano, że "Przepis art. 146 § 1 k.p.a. określając początek biegu wskazanego w nim terminu, posługuje się pojęciem "dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji", nie wskazując cech tego doręczenia lub ogłoszenia, ani tym bardziej jego adresatów. Pozwala to na przyjęcie, że chodzi

o doręczenie lub ogłoszenie decyzji wobec osób biorących udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu. Za taką interpretacją art. 146 § 1 k.p.a. przemawia również objęcie nim przesłanki wznowienia wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a."

W konsekwencji nawet brak umocowania pełnomocnika, który początkowo posiadał stosowne pełnomocnictwo, nie przesądza o bezskuteczności czynności procesowej podjętej przez tę osobę. Istnieje bowiem możliwość potwierdzenia czynności przez mocodawcę i sanowanie w ten sposób dokonanej wadliwie (można by rzec niepełnie) czynności. Skoro tak, to tym bardziej nie powoduje to niemożności uznania doręczenia decyzji Starosty z [...] września 2016 r. temu podmiotowi, pomimo, że przesłano ją osobie uznanej ostatecznie przez organy jako niewłaściwie umocowaną.

7.4. W sprawie nie jest i nie mogłoby być kwestionowane to, że spółka do 30 czerwca 2016 r., ale także i później, pomimo wygaśnięcia pełnomocnictwa, brała czynny udział

w sprawie zakończonej decyzją Starosty z [...] września 2016 r. (patrz chociażby złożone zażalenie na postanowienie Starosty). Reprezentował ją wówczas m.in. M.B., legitymujący się stosownym pełnomocnictwem i pośredniczący w kontaktach

z organem powiatowym. Z samą decyzją strona nadto zapoznała się, jak twierdzi,

5 grudnia 2016 r., po przesłaniu jej przez M.B. korespondencją e-mail,

w sposób pierwotnie uzgodniony w ramach stosunku pełnomocnictwa (można rzecz "specjalnym", wewnętrznym systemem komunikacji pełnomocnik-mandat).

7.5. Kontynuując te rozważania, organy uznały, że od 1 lipca 2016 r. do zakończenia sprawy decyzją Starosty z [...] września 2016 r., skarżącą mógł reprezentować umocowany ustawowo do jej reprezentacji organ, a nie M.B., którego pełnomocnictwo wygasło, przez co przyjęły, że zaszła przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Pomimo tego oraz pomimo dalszego doręczania pism temu ostatniemu podmiotowi, spółka podejmowała, zarówno przez poprzedniego pełnomocnika (po dacie wygaśnięcia pełnomocnictwa) jak i "osobiście" (przez swój zarząd), czynności procesowe w sprawie. Po dowiedzeniu się o wydanej decyzji, co miało miejsce 5 grudnia 2016 r., możliwe oczywiście było wywiedzenie odwołania wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, co zdaniem Sądu najpełniej chroniłoby prawa skarżącej. Czynności tej jednak nie dokonano, kierując sprawę na tory postępowania wznowieniowego, co jest oczywiście uprawnieniem strony, z którego świadomie skorzystała.

7.6. Nie można jednak w kontekście tego nie zauważyć, że przesłanie decyzji osobie, która utraciła prawo reprezentowania danego podmiotu (strony), a więc działającemu od tej pory w sprawie jako falsus procurator i następnie przekazanie przez nią decyzji tej stronie, również oznacza, że została ona doręczona, także w rozumieniu art. 146 § 1 k.p.a., co rodzi skutki związane już choćby z powzięciem wiedzy o wydanej decyzji

i uruchomieniem możliwość adekwatnego działania przez zainteresowanego i to

w sposób uwzględniający różne środki prawne (odwołanie z wnioskiem o przywrócenie terminu, żądanie wznowienia postępowania). Niezależnie jednak od relacji

i konsekwencji działań podjętych na linii falsus procurator - strona przez niego "fałszywie" reprezentowana, należy jeszcze raz podkreślić, że doręczenie dokonane "rzekomemu pełnomocnikowi", nie niweczy w żadne sposób tego, że decyzja weszła do obrotu, a niedostrzeżenie przez organ owej zawiłości (wygaśnięcia pełnomocnictwa), nie powoduje, przy postulowanym w skardze "jednoosobowym" katalogu stron postępowania w sprawie (a ściślej mówiąc, istnienia tylko jednej strony zainteresowanej), że decyzji nie doręczono i nie rozpoczął zatem swego biegu termin przedawnienia. Pogląd taki, jak już wskazano wyżej, prowadziłby do sytuacji, gdzie

w sprawie z tylko jedną stroną postępowania, wadliwe przesłanie przez organ decyzji (np. byłemu pełnomocnikowi), skutkowałby przyjęciem braku jej doręczenia,

a w konsekwencji brak wystąpienia stanu ostateczności, bezwzględnie wymaganego

w postępowaniu o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. Reasumując ten wątek rozważań, skoro decyzję doręczono M.B., ale także uzewnętrzniono ją wobec innych podmiotów, wymienionych "do wiadomości", to weszła ona do obrotu, stała się ostateczna i postępowanie, w której zapadła, mogło zostać wznowione z wszelkimi tego konsekwencjami, a więc także z zastosowaniem art. 146 § 1 k.p.a.

7.7. Należy także wyjaśnić, że wyrok WSA w Białymstoku z 29 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 1001/13, został wydany w innym stanie faktycznym i rozciąganie wniosków z niego płynących na sprawę niniejszą, nie jest trafne. Przede wszystkim, podkreślono w tym orzeczeniu różnicę wynikającą z faktu wydania decyzji i faktu jej doręczenia, którego, co szczególnie zostało podkreślone, nie można domniemywać, a w sposób precyzyjny wykazać. Dlatego też w stanie faktycznym tamtej sprawy nie było kwestionowane, że stronie skarżącej nie doręczono decyzji, gdyż ważne w niej było to, że organ nie udowodnił, aby decyzję tę w ogóle doręczono komukolwiek. To w tym kontekście WSA w Białystoku zbudował tezę, że wobec braku jej doręczenia (ściślej braku wiedzy o jej doręczeniu), nie rozpoczął biegu termin przedawnienia określony

w art. 146 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, co do daty doręczenia decyzji, jak i spoczywania biegu terminu przedawnienia wywołanego pandemią COVID, przez co jest to sytuacja zgoła odmienna od tej, rozpatrywanej przez WSA

w Białymstoku. Jednocześnie Sąd zaznacza, o czym była już mowa wcześniej, że odwoływanie się do orzeczeń NSA, które wskazują na potrzebę doręczenia decyzji,

w rozumieniu art. 146 § 1 k.p.a., "chociażby jednej ze stron postępowania", nie uwzględnia ich kontekstu sytuacyjnego (zaistnienia przedawnienia właśnie poprzez doręczenie decyzji jednej ze stron, a nie istnienia w sprawie tylko jednej strony, której decyzji nie doręczono). W ocenie Sądu, organy słusznie zatem uznały, że w sprawie doszło do przedawnienia, o którym stanowi art. 146 § 1 k.p.a., które należało uwzględnić przy orzekaniu.

8. Odnośnie do kwestii "głębokości" orzekania we wznowionym postępowaniu,

w który doszło do upływu terminu z art. 146 § 1 k.p.a. i podkreślanego braku wskazania przez organy przyczyn wadliwości decyzji Starosty z [...] września 2016 r. oraz wyjaśnienia, dlaczego decyzja, którą wydano by w postępowaniu wznowieniowym, gdyby przedawnienie nie wystąpiło, byłaby taka sama, jak dotychczasowa, Sąd wskazuje, że nie podziela zarzutu sformułowanego w tym zakresie w skardze.

8.1. Z art. 146 § 1 i 2 k.p.a. wynikają niezależne przesłanki negatywne, statuujące ograniczenia w możliwości uchylenia decyzji, w następstwie przeprowadzenia procedury wznowieniowej. W § 1 przewidziano omówioną już przesłankę upływu odpowiednio długiego czasu, która wyłącza możliwość orzekania o uchyleniu decyzji (swoiste przedawnienie orzekania). W § 2 z kolei przewidziano przypadek, gdy

w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść, pomimo zaistnienia wady kwalifikowanej, wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Przepis ten należy odczytywać łącznie z art. 151 § 2 k.p.a., zgodnie

z którym, w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

8.2. Nie budzi wątpliwości, że w wypadku negatywnej przesłanki z art. 146 § 2 k.p.a., organ powinien wyjaśnić, dlaczego w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W wypadku, gdy organ nie może uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 § 1 k.p.a., wówczas jego obowiązkiem jest wyłącznie wykazanie zaistnienia negatywnej przesłanki upływu odpowiedniego terminu, który jako termin materialnoprawny, uniemożliwia dalsze postępowanie merytoryczne, odnoszące się do przesłanek wznowienia (poza stwierdzeniem, że doszło do wady kwalifikowanej). Upływ w niniejszej sprawie terminu 5 lat od doręczenia decyzji, był wystarczający, aby jednocześnie odmówić uchylenia decyzji ostatecznej Starosty, objętej procedurą wznowienia (podobnie wyrok NSA z 10 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 650/21). Zajście negatywnej przesłanki wznowieniowej z art. 146 § 1 k.p.a., wyłącza dalsze prowadzenia postępowania merytorycznego. Z przepisu tego wynika bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie, co oznacza też zakaz dokonywania ustaleń materialnoprawnych o wadliwości decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2692/20, wyrok NSA z 20 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 2767/18).

8.3. Prawdziwe jest twierdzenie, że we wznowionym postępowaniu, organ powinien przede wszystkim przeprowadzić postępowanie, co do samej przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Nie jest to jednak obowiązek bezwzględny, gdyż zaistnienie przesłanki negatywnej z art. 146 § 1 k.p.a. (przedawnienia), wyłącza możliwość dalszego prowadzenia postępowania, co do istoty sprawy. Organ stwierdza w takiej sytuacji naruszenie prawa, do jakiego doszło przy wydaniu decyzji

w postępowaniu pierwotnym oraz wskazuje i uzasadnia przyczynę uniemożliwiającą uchylenie wydanej decyzji. To właśnie z istoty przedawnienia, przerywającego wszelkie czynności związane z dochodzeniem wyjaśnienia istoty sprawy, zastosowanie znajduje art. 151 § 2 k.p.a. ograniczający czynności organu do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Na marginesie wskazać należy, że przerwanie wszelkich czynności zmierzających do merytorycznego załatwienia sprawy, musi być także widziane przez pryzmat tego, czy w terminie przedawnienia, w ogóle możliwe było zebranie materiału uprawniającego do wydania decyzji merytorycznej, gdyby przedawnienie nie nastąpiło. Jeżeli bowiem przed nastąpieniem przedawnienia nie zakończono postępowania wyjaśniającego np. nie uzyskano kompletnego i zgodnego

z prawem projektu budowlanego, to jako oczywiste należy traktować stwierdzenie, że po wystąpieniu przedawnienia w ogóle tej kwestii nie można już badać (doprecyzowywać, żądając wyjaśnień i uzupełnień) i oceniać (tak pozytywnie jak

i negatywnie dla strony). Niemożliwe byłoby więc czynienie hipotetycznych założeń, że gdyby inaczej przeprowadzono postępowanie jurysdykcyjne w ramach wznowienia, to strona być może uzyskałaby decyzję pozytywną. Pełne badanie meritum sprawy występuje wówczas, gdy organ wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), albo gdy odmawia uchylenia zaskarżonej decyzji z tego powodu, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a.). W przypadku, gdy zachodzi przesłanka negatywna z art. 146 § 1 k.p.a., organy nie mają podstawy do dalszego prowadzenia postępowania co do istoty i wydania decyzji potwierdzającej uzyskanie korzystnego rozstrzygnięcia, gdyby wada kwalifikowana i przedawnienie nie nastąpiło. Stwierdzają natomiast fakt naruszenia prawa przy wydaniu decyzji pierwotnej oraz wskazania przyczyny uniemożliwiającej jej uchylenie. Decyzja Wojewody i GINB spełnia te wymagania, wskazując na wydanie decyzji Starosty z [...] września 2016 r. z naruszeniem prawa (udziału strony w tym postępowaniu) oraz wyjaśniając, dlaczego doszło do upływ 5-cio letniego terminu przedawnienia, uniemożliwiającego obecnie uchylenie tej decyzji.

8.4. Nie jest uzasadnieniem dla uwzględnienia skargi stanowisko strony, wskazujące na potrzebę uzyskania prejudykatu, warunkującego z kolei uzyskanie odszkodowania

w postępowaniu przed sądem powszechnym, w związku ze stwierdzeniem wydania przez Starostę decyzji z naruszeniem prawa. Z art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego wynika, że jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Prejudykatem żądanym przez stronę, który ta mogłaby przedstawić sądowi powszechnemu, są właśnie decyzje Wojewody i GINBu, wyczerpujące kwestię "stwierdzenia we właściwym postępowaniu niezgodności decyzji Starosty z prawem". Decyzje te, jak również wyrok tutejszego Sądu, nie mogą jednak przesądzać w sposób wiążący o istnieniu pozostałych przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej,

w szczególności istnienia adekwatnego związku przyczynowego pomiędzy wadliwą decyzją a szkodą (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 16 listopada 2020 r. sygn. akt I ACa 646/19). Tym samym, wystarczającym prejudykatem, dającym prawo dochodzenia przed sądem powszechnym odszkodowania za szkodę spowodowaną wadliwą decyzją administracyjną, jest orzeczenie Wojewody i GINB, stwierdzające niezgodność z prawem decyzji ostatecznej Starosty. Skoro ostateczna decyzja administracyjna może być wzruszona zarówno na drodze administracyjnej (postępowania o wznowienie postępowania lub o stwierdzenie nieważności decyzji), jak i na drodze sądowoadministracyjnej, to postępowania prowadzone na obu tych drogach muszą być uznawane za takie, z których wywodzą się prejudykaty dla postępowania

w sprawie o odszkodowanie za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem wydanie decyzji administracyjnej (por. wyrok SN z 21 października 2016 r. sygn. akt IV CSK 26/16). Prejudykatem umożliwiającym skuteczne wniesienie powództwa na podstawie art. 4171 § 2 k.c. jest albo orzeczenie organu administracji publicznej, albo wyrok sądu administracyjnego – z którego wynika wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Nie jest więc rolą organu, stwierdzającego wydanie decyzji z naruszeniem prawa i jednocześnie wskazującego przyczynę przedawnienia, jako powód braku uchylenia decyzji ostatecznej, dalsze ocenianie wad decyzji Starosty, w tym zwłaszcza czynienie ustaleń właściwych postępowaniu odszkodowawczemu. Nie jest więc możliwe ustalanie, czy gdyby nie przedawnienie z art. 146 § 1 k.p.a., to w sprawie zostałaby wydana inna decyzja, korzystna dla strony (w istocie zezwalająca na budowę). Jak bowiem wskazano, przedawnienie skutecznie wyłącza możliwość merytorycznej oceny sprawy. Organy i sąd administracyjny nie mogą w tej kwestii zastępować sądów powszechnych, powołanych do oceny spraw odszkodowawczych. W konsekwencji, również zarzut niedostatecznie "głębokiego" orzekania w sprawie jest niezasadny.

9. Odnosząc się natomiast do zarzutów procesowych należy wskazać, że Sąd ich nie podzielił.

9.1. Organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymując w mocy decyzję Wojewody. Oba te akty nie naruszają art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 k.p.a., co wyjaśniono powyżej. Nie naruszyły także art. 146 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej wykładni w zakresie rozpoczęcia biegu przewidzianego w nim terminu, polegającej na zastosowaniu koncepcji wejścia decyzji do obrotu prawnego. Istotne w sprawie było doręczenie decyzji i upływ terminu przedawnienia. Nie został także naruszony art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 2, art. 146 § 1 i art. 149 § 2 k.p.a. Istota tego zarzutu łączy się z zarzutem materialnym naruszenia obowiązków dostatecznie "głębokiego" orzekania w sprawie o wznowienie postępowania, któremu nie można nadać waloru trafności. Z przyczyn już wymienionych, organy nie mogły w tej sprawie rozstrzygać o naruszeniu prawa materialnego badaną decyzją ostateczną, zwłaszcza rozstrzygać, czy gdyby nie przedawnienie, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., to strona zyskałaby decyzję afirmatywną, zatwierdzającą przedłożony projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę.

9.2. W postępowaniu przed organem I instancji nie doszło także do naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Ocena decyzji I i II instancji wskazuje, że organy te dokonały wystarczających dla rozstrzygnięcia ustaleń. Ocena okoliczności sprawy, w tym zastosowanie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. nie daje podstaw do twierdzenia o dowolności i zbytniej pobieżności orzekania we wznowionym postępowaniu. Obie decyzje są uzasadnione w sposób prawidłowy, a GINB nie miał podstaw, aby podważać ustalenia jak i ocenę prawną Wojewody. Nie zachodzi wreszcie naruszenie art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 104 § 1 i 2, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. W sprawie nie było potrzeby podejmowania przez GINB "dalszych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia. GINB w sposób wystarczający, a przede wszystkim w nawiązaniu do istoty sprawy, odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Strona mylnie uznaje, że ów brak odniesienia się do zarzutów skargi wynika ze stwierdzenia że "pozostałe zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie". Liczy się przede wszystkim istota wypowiedzi organu, a nie "zwalczanie" niejako krok po kroku, kolejno podnoszonych uchybień. Jeżeli z wypowiedzi organu wprost wynika określone i uzasadnione stanowisko, które w sposób jednoznaczny podważa inny sposób rozumienia danej kwestii, to niezasadny jest zarzut braku odniesienia się do zarzutów odwołania, inaczej tę kwestię oceniających. Zawsze bowiem chodzi o interpretację całego uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz odniesienie się do meritum zagadnienia występującego

w sprawie, a nie zwalczanie samych zarzutów odwołania czy skargi.

10. Zarzuty skargi okazały się zatem nieuzasadnione. Sąd nie stwierdził również aby zaskarżona decyzja została wydana z innym naruszeniem prawa uzasadniającym jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono, jak w sentencji.