Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1463/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2005-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Makosz-Frymus Sędziowie sędzia WSA Maciej Dybowski ( spr ) as.sąd. Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant referent – stażysta Paweł Grzęda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2005 r. sprawy ze skargi J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] w przedmiocie skoordynowania rozkładu jazdy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] marca 2003 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. P. kwotę 20 ( dwadzieścia ) zł tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ E.Makosz-Frymus /-/ M.Dybowski JF


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] sierpnia 2002 r. (zał nr 1.1 akt administracyjnych) J. P., właściciel firmy przewozowej "V." z L. wniósł o skoordynowanie załączonego rozkładu jazdy na terenie miasta L., na odcinku ul. R.– ul. G. Wnioskodawca uzasadnił, iż wychodząc naprzeciw potrzebom mieszkańców, chce utworzyć linię, na której przystanki znajdowałyby się przy takich instytucjach i urzędach jak szpital, ZUS, urząd pracy, urząd miasta, targowisko, "Biedronka", CH ..., "Intermarche", "Bricomarche".

Decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] (k. 25 akt sądowych) Prezydent Miasta L. odmówił skoordynowania wnioskowanego przez J. P. rozkładu jazdy.

Uzasadniając organ wskazał, iż w toku postępowania ustalono, że proponowany przebieg linii pokrywa się w całości z linią osobową nr 6, w części z liniami 0, 1, 4, 11 i 12, obsługiwanymi przez MZK w L. podkreślając, że są to najbardziej dochodowe linie w mieście. Zauważono, że zbiorowe potrzeby przewozowe mieszkańców na tej linii są zaspokajane w sposób nieprzerwany i bieżący; jakość świadczonych usług jest zadowalająca. Skoordynowanie rozkładu jazdy spowoduje, iż MZK – zakład budżetowy, powołany przez gminę w celu zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty gminnej w zakresie lokalnego transportu zbiorowego, zostanie postawiony w sytuacji nierównoprawnej konkurencji, jako zobowiązany do świadczenia usług na terenie całej gminy ( w tym na deficytowych liniach), gdy Wnioskodawca zamierza świadczyć usługi jedynie na najbardziej dochodowej linii w dniach i godzinach tzw. szczytu komunikacyjnego. Powołano się także na opinię Izby Gospodarczej Komunikacji Miejskiej, która wydała negatywną opinię w sprawie wnioskowanego rozkładu jazdy.

Od decyzji organu pierwszej instancji J. P. wniósł odwołanie w którym podniósł, iż nie jest prawdą, że proponowana przezeń linia pokrywa się w całości z trasą autobusu MZK nr 6, a monopolista zostanie postawiony w sytuacji nierównoprawnej konkurencji przez uruchomienie jednej linii, obsługiwanej jednym autobusem. Wnioskodawca nie zgodził się również z zarzutem, że Jego linia działałby w godzinach szczytu, a przedstawiona opinia Izby Gospodarczej Komunikacji Miejskiej budzi wątpliwości co do obiektywności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] (k.18 akt sadowych) uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając organ odwoławczy wyjaśnił, że warunki materialnoprawne i proceduralnoprawne uzgadniania rozkładów jazdy zostały uregulowane w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. prawo przewozowe ( j.t. Dz.U. 50/00/601 ze zm. – dalej upp) i rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 5 września 2000 r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy, trybu ich uzgadniania i koordynacji oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych ( Dz.U. 82/00/933 – dalej rozporządzenie). Przewoźnik ma obowiązek uzgodnienia rozkładu jazdy z organem właściwym w zakresie koordynacji rozkładu jazdy, kiedy ubiega się o zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych w transporcie drogowym (art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym- j.t. Dz. U. 204/04/2088 ze zm. – dalej utd), a posiadanie rozkładu jazdy uzgodnionego z właściwym organem jest jedną z pozytywnych przesłanek uzyskania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w transporcie krajowym. Organ pierwszej instancji nie rozpatrzył owej sprawy pod kątem przesłanek § 3 ust. 2 rozporządzenia. Zwrócono nadto uwagę na konieczność wyjaśnienia kwestii pokrywania się w całości proponowanej linii z trasą autobusu MZK nr 6.

Decyzją z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] na podstawie art. 2 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. prawo przewozowe ( j.t. Dz.U. 50/00/601 ze zm. ) i § 3 rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 5 września 2000 r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy, trybu ich uzgadniania i koordynacji oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych (Dz.U. 82/00/933) Prezydent Miasta L. odmówił skoordynowania wnioskowanego przez J. P. rozkładu jazdy (k. 11 akt sądowych).

Uzasadniając decyzję organ wskazał, że proponowany przebieg linii pokrywa się w większości z linią osobową nr 6, w części z liniami 0, 1, 4, 11 i 12 obsługiwanymi przez MZK w L. Analizując proponowany przez Wnioskodawcę rozkład jazdy ustalono, że autobusy linii 21 odjeżdżałyby z przystanków MZK od 1 do kilkunastu minut przed lub po autobusie MZK. Prezydent Miasta ocenił, że jakość i standard usług na liniach obsługiwanych przez MZK stoi na wysokim poziomie. Powołano się także na opinię Izby Gospodarczej Komunikacji Miejskiej, wskazującą na szereg wątpliwości w zakresie proponowanej przez Wnioskodawcę linii i oceniającą, że przebieg wnioskowanej linii i proponowane godziny odjazdów spowodują postawienie MZK w sytuacji nierównoprawnej konkurencji.

W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego J. P. podniósł, iż proponowane przezeń połączenie komunikacyjne, łączy dwa najbardziej skrajne osiedla miasta L., nie mające dotąd żadnego bezpośredniego połączenia. Wnioskodawca podniósł, że "Jego odjazdy odbywałyby się pośrodku" tj., pomiędzy jednym, a drugim kursem linii MZK, a przewóz osób niepełnosprawnych jest w pełni zabezpieczony. W odwołaniu zauważono, że wszystkie wnioskowane dokumenty zostały dostarczone, a opinia Izby Gospodarczej Komunikacji Miejskiej nie powinna mieć znaczenia dla rozpatrywanej sprawy, wobec faktu, iż opinię taką mogą wydawać jedynie organizacje zrzeszające przewoźników z właściwej gminy, Izba zaś ma siedzibę w Warszawie i zrzesza gminy z całego kraju.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wskazał, iż koordynacja rozkładów jazdy przewoźników wykonujących zarobkowy przewóz osób pojazdami samochodowymi w regularnym transporcie zbiorowym winna uwzględniać cztery przesłanki wymienione w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Uwzględniając zakres kompetencji przyznanych organom prowadzącym koordynacje rozkładów jazdy, Samorządowe Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji podjął decyzję w granicach określonych przepisami prawa i szeroko ją uzasadnił.

Pismem z dnia [...] czerwca 2003 r. J. P. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu skargę zarzucając, że decyzja Samorządowego Kolegium nie odniosła się do problemów, podniesionych w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadną.

I. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153/02/1271 ze zm.) - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. 153/02/1270 ze zm. – dalej upsa).

II. Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, wywiedziona z szeregu przepisów prawnych- w tym częstokroć z aktów prawnych o różnej randze (odpowiednio- M. Zieliński: "Wykładnia prawa. Zasady. Reguły Wskazówki" W.Pr. 2002 s. 47; "Interpretacja jako proces dekodowania tekstu prawnego" Poznań 1972 s. 26 i n.; Z. Ziembiński "Logika praktyczna" PWN 1998 s. 230).

W toku stosowania prawa przez organy obu instancji w niniejszej sprawie uszło uwagi, że instytucja uzgadniania rozkładów jazdy nie pojawiła się wraz z wejściem w życie rozporządzenia. Ustawodawca w art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 września 1994 r. o zmianie ustawy- prawo przewozowe (Dz.U. 111/94/536) z dniem 21 stycznia 1995 r.- wejścia w życie tejże ustawy- poszerzył regulację zawartą w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. prawo przewozowe ( Dz.U. 53/84/272, zm. 107/91/462) o kolejną gałąź transportu- transport miejski ( M.Stec "Umowa przewozu w transporcie towarowym" Zakamycze 2005 s. 42; Wł.Górski w:"Komentarz do znowelizowanego prawa przewozowego" ARR Zielona Góra 1995 s. 11).

W art. 13 upp (j.t. Dz.U.119/95/575) ustawodawca wskazał, że przewoźnicy osób w regularnej komunikacji publicznej, przy ustaleniu rozkładów jazdy, obowiązani są do wzajemnego uzgadniania połączeń. Uzgodnienia te miały w istocie na celu przystosowanie wszystkich koordynowanych połączeń do realizacji celu ustawy- ułatwienia podróżnym odbycia podróży optymalnymi z punktu widzenia podróżnych połączeniami ( red. W. Doroszewski "Słownik języka polskiego" PWN t. III s. 984- 985; t. VIII s. 315; red. M. Szymczak "Słownik języka polskiego" PWN 1992 t. 1 s. 1007; t.3 s. 236). Już wkrótce okazało się, że przewoźnicy osób w regularnej komunikacji miejskiej bądź lokalnej, mający w pozycje dominujące na poszczególnych rynkach komunikacji lokalnej, odmawiają uzgadniania połączeń chcącym wejść na dany rynek przewoźnikom, podnosząc zarzuty spoza sfery prawa przewozowego, a jako preteksty do odmowy uzgodnień połączeń podnoszą w szczególności zarzuty cywilnoprawne bądź z ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Jednakże w drodze orzecznictwa sądowego wyjaśniono, że działanie podmiotu gospodarczego z zakresu komunikacji, który na dwu odcinkach tras najbardziej uczęszczanych, w dniach i godzinach największego zapotrzebowania, dokonuje przewozów pasażerskich kilkoma samochodami, jakkolwiek zgodne z interesem klientów, narusza w pewnym stopniu interes innego przedsiębiorstwa komunikacyjnego, które od wielu lat zajmowało dominująca pozycję na rynku samochodowych przewozów pasażerskich, tą samą trasą i to wcześniej. Zjawisko to zasługuje na pozytywną ocenę, ponieważ prowadzi do współzawodnictwa jakością, ceną i innymi pożądanymi przez klientów cechami oferowanych usług. Niewielkie ( in casu- pięciominutowe) różnice czasowe między odjazdami samochodów pozwanego i powodowego przedsiębiorstwa nie mogą być uznane za przejaw nieuczciwej konkurencji, naruszającej dobre obyczaje. Strony starając się pozyskać klientów, zamierzających w tym samym czasie skorzystać z przejazdu, winny dołożyć starań, by podróż odbywała się w bardziej komfortowych warunkach i przy mniejszej opłacie, co jest celem prawidłowo rozumianej konkurencji ( uzasadnienie wyroku Sądu Apelacyjnego w Łodzi z 31.7.1995- I Acr 308/95- Pr. Gosp. 2/96/54=OSA 7-8/95/52= wkładka do Przegl. Sąd. 5/96/60). Przejawem praktyki monopolistycznej przewoźnika posiadającego na rynku pozycję dominującą jest odmowa spełnienia ciążącego na nim, z mocy art. 13 upp, obowiązku uzgodnienia urzędowego rozkładu jazdy, pozbawiająca konkurentów możliwości otrzymania dotacji do pasażerskich przewozów autobusowych i stawiająca ich przed koniecznością uczestniczenia w rynku na gorszych warunkach, niż ma to miejsce w odniesieniu do przewoźnika dominującego na rynku, który otrzymuje taką dotację. Z uwagi na publicznoprawny charakter obowiązków przewoźnika, w zakresie uzgodnienia urzędowego rozkładu jazdy, odmowy takiej nie usprawiedliwiają zarzuty oparte na przepisach prawa cywilnego, a dotyczące nie uregulowania przez konkurentów należności przewoźnika z tytułu korzystania z przystanków autobusowych będących w jego posiadaniu (uzasadnienie wyroku Sądu Antymonopolowego z 15.6.1996- XVII Amr 21/96- Wokanda 8/97/53).

Mimo skreślenia z dniem 1 stycznia 1999 r. art. 13 upp przepisem art. 50 ustawy z dnia –(Dz.U. 106/98/668) i zmiany regulacji prawnej trybu uzgadniania i koordynacji rozkładów jazdy (wskutek nadania nowego brzmienia artykułowi 34 upp), zasadnicza myśl zawarta w obu orzeczeniach- dotycząca zakazu wywodzenia ujemnych przesłanek dla koordynacji rozkładów jazdy z ważenia interesu przewoźnika mającego pozycję dominującą na danym rynku przewozów lokalnych i przewoźnika pragnącego wejść na ów rynek, a ubiegającego się o uzgodnienie rozkładu jazdy- pozostaje aktualną w dacie orzekania przez organy obu instancji ( art. 2 ust. 1-2, ust. 3 pkt 1, ust. 4 i 5 upp; A. Kolarski "Prawo przewozowe- komentarz" C.F. Muller 2002 s. 18-21, akceptujący oba powołane wyroki).

Stosunkowo znaczna dostępność prawna świadczenia usług przewozowych nakazuje szczególną ostrożność reglamentowania w drodze postępowania administracyjnego prowadzenia działalności przewozowej- w tym w postępowaniu koordynującym rozkład jazdy. Z tego punktu widzenia za niedopuszczalne należy uznać poszukiwanie przeszkód koordynacji- zasadą winno być poszukiwanie możliwości skoordynowania rozkładu jazdy. Nie może być przyczyną odmowy koordynacji jedynie fakt obsługiwania już danej linii komunikacyjnej przez innych przewoźników. Wysoka jakość usług świadczonych przez [dotychczasowych] przewoźników nie może być przesłanką negatywną koordynacji, gdyż tkwiłoby w tym nieuzasadnione przypuszczenie, że nowy przewoźnik będzie świadczył usługi gorszej jakości. To kryterium trzeba odczytywać jako sprzyjające koordynacji w przypadku złej jakości usług dotychczas świadczonych ( postanowienie SKO we Wrocławiu z [...].2003- [...]).

III. W orzecznictwie i w doktrynie utrwalił się pogląd, że dla ustalenia granic wolności gospodarczej konieczne jest łączne odczytywanie art. 20 i art. 22 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 78/97/483, sprost. 28/01/319), przy czym art. 22 Konstytucji określa wyłącznie kwestię dopuszczalności ograniczania tej wolności ( wyrok TK z: 29.4.2003- SK 24/02- OTK 4/03/33 s. 459-460; 10.4.2001- U 7/00- OTK 3/01/56 s. 379; 10.X.2001- K 28/ 01- OTK 7/01/212 s. 1042- akceptowane przez L. Garlickiego w: "Konstytucja RP- komentarz" Wyd. Sejm. 2005 t. IV s. 5 do art. 22). Wolność działalności gospodarczej stanowi nie tylko jedną z zasad ustroju gospodarczego RP, lecz stanowi nadto podstawę do konstruowania prawa podmiotowego, przysługującego każdemu, kto podejmuje działalność gospodarczą. Wolność działalności gospodarczej stanowi wartość, której realizacja i poszanowanie jest obowiązkiem nie tylko władzy ustawodawczej i sądowej, lecz także organów administracji publicznej. Z art. 22 Konstytucji wyprowadza się obowiązek władz publicznych, wykraczający poza tradycyjny zakres relacji " władza a jednostka" ( L. Garlicki- op. cit. s. 6,7 i przywołane przez Komentatora orzeczenia TK).

W art. 32 ust. 2 Konstytucji normodawca wyraził zasadę, że nikt nie może być dyskryminowany w życiu (...) gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Zasada ta nie ma charakteru absolutnego i może niekiedy podlegać ograniczeniom. Z uwagi na to, że jest to publiczne prawo podmiotowe, jego ograniczenie dopuszczalne jest tylko wtedy, gdy jest to konieczne ze względu na ważny interes publiczny, tj. dla ochrony powszechnie uznanych wartości (bezpieczeństwa, porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej, wolności i praw innych osób; A. Krasuski "Zakres wolności gospodarczej a obowiązki operatorów świadczących usługi powszechne" PUG 9/03/20, t. 2).

Jurydyczne aspekty wolności gospodarczej wiążą się z jej unormowaniem w systemie danego państwa. Wolność gospodarcza jest konstrukcją danego porządku prawnego; w pojęcie wolności gospodarczej są "wkomponowane" jej granice; stąd też wolność gospodarcza oznacza domniemanie swobody podejmowania i prowadzenia działalności przez podmioty gospodarcze, o ile (i dopóki) co innego nie wynika z przepisów ustawowych (S.Biernat "Podejmowanie i prowadzenie działalności gospodarczej- wolność gospodarcza de lege lata i de lege ferenda" PPH 9/94/10). Zasadą jest swoboda przedsiębiorcy, a wyjątkiem zakazy i ograniczenia. Tych ostatnich się nie domniemywa: muszą być wyraźnie ustanowione. Domniemanie przemawia natomiast na rzecz przedsiębiorcy (in dubio libertate; uchwała 7 Sędziów SN z 10 stycznia 1990 r.- III CZP 97/89- OSNC 6/90/74; C. Kosikowski "Publiczne prawo gospodarcze Polski i Unii Europejskiej" W. Pr. 05, s. 61).

IV. Najpierw ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób (Dz.U. 141/97/942), a następnie uchylająca ją ustawa o transporcie drogowym – również w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji – wprowadziły koncesjonowanie działalności gospodarczej polegającej na wykonywaniu krajowego przewozu osób pojazdami samochodowymi (art. 18 ust. 1 utd). Osoba ubiegająca się o zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych w transporcie drogowym do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie tych przewozów obowiązana jest dołączyć proponowany rozkład jazdy uwzględniający przystanki, godziny odjazdów środków transportowych, długość linii komunikacyjnej, podaną w kilometrach, i odległości między przystankami, kursy oraz liczbę pojazdów niezbędnych do wykonywania codziennych przewozów, zgodnie z rozkładem jazdy (art. 22 ust. 1 pkt 1 utd). W toku postępowania organy obu instancji błędnie przyjęły, że w toku postępowania o uzgodnienie i koordynację rozkładu jazdy, faktami istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy są zagadnienia, które winny być badane w odrębnym postępowaniu- o udzielenie zezwolenia na prowadzenie wnioskowanej działalności ( art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. a utd). Uzgodnienie projektu rozkładu jazdy i spełnienie dalszych ustawowych warunków stwarza podstawę do udzielenia zezwolenia przedsiębiorcy, który zobligowany jest prowadzić działalność przewozową zgodnie z warunkami zezwolenia i uzgodnionym rozkładem jazdy (uchwała 5 Sędziów NSA z 28 maja 2001 r.- OPK 8/01- ONSA 4/01/157).

V. Skarżący do złożonego [...] września 2002 r. wniosku załączył proponowany rozkład jazdy na odcinku ul. R. – ul. G. Prowadzenie koordynacji rozkładów jazdy przewoźników wykonujących zarobkowy przewóz osób pojazdami samochodowymi należy do zarządów jednostek samorządu terytorialnego (gminy, powiatu i województwa), a organy te zobowiązane są do zorganizowania koordynacji rozkładów jazdy na swym obszarze oraz do uzgadniania rozkładów jazdy, gdy dana linia komunikacyjna przebiega poza ich obszarem (art. 2 ust. 3 i 4 upp).

Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, koordynacja rozkładów jazdy polega zasadniczo na ustaleniu wzajemnych połączeń pomiędzy różnymi rodzajami transportu lądowego w punktach stycznych na podstawie rozkładu jazdy pociągów oraz na uzgadnianiu przebiegu linii komunikacyjnych oraz godzin odjazdów pojazdów samochodowych w regularnym transporcie zbiorowym, z uwzględnieniem w szczególności potrzeb przewozowych zgłaszanych przez samorządy gminne, powiatowe, wojewódzkie oraz zaspokojenia potrzeb przewozowych przez przewoźników. Koordynacja rozkładów jazdy przewoźników wykonujących zarobkowy przewóz osób pojazdami samochodowymi w regularnym transporcie zbiorowym winna uwzględniać dodatkowo zabezpieczenie potrzeb przewozowych na danej linii komunikacyjnej, ze szczególnym uwzględnieniem przewozów osób niepełnosprawnych, jakość i standard usług świadczonych przez przewoźników prowadzących już działalność na danej linii komunikacyjnej, dostosowanie komunikacji w transporcie samochodowym do aktualnych połączeń regionalnych w transporcie kolejowym, opinię organizacji zrzeszających przewoźników z właściwej terytorialnie gminy, powiatu, województwa. Uwagi organów obu instancji uszło, że zgodnie z § 7 ust. 2, przepisy rozporządzenia stosuje się do komunikacji miejskiej, z uwzględnieniem lokalnych warunków prowadzenia tej komunikacji. W rozpatrywanej sprawie, ponieważ proponowana linia nie będzie przebiegać w pobliżu dworca PKP, nie ulega wątpliwości, że in casu nie znajdą zastosowania przesłanki z punktu 3 ust. 2 § 3 rozporządzenia.

VI. Odnosząc się do stanowiska organu należy zauważyć, że proponowana przez Skarżącego linia autobusowa nie pokrywa się z trasami autobusów MZK w większym stopniu, niż wynika to z obiektywnych uwarunkowań, takich jak położenie ulic i usytuowanie siedzib wskazanych we wniosku instytucji i urzędów. Nie można zgodzić się z zarzutem, że proponowany rozkład jazdy stawiałby działalność wnioskodawcy w stosunku "nierównoprawnej konkurencji" wobec MZK. Uwagi organów obu instancji uszło, że proponowany przez Wnioskodawcę przebieg nowej linii (nr 21) stwarza pewną "wartość dodaną"- stanowi bowiem o bezpośrednim (umożliwiającym pasażerom bezprzesiadkowy przejazd) połączeniu dwu odległych osiedli L.: O. R. i G.a ( na Schemacie linii komunikacji miejskiej L., stanowiącym załącznik nr 13, oznaczonej kolorem zielonym jako linia prywatna; na Planie L.- Wyd. EKO-GRAF, oznaczonego kolorem zielonym), której to możliwości nie zapewnia żadna z dotychczas istniejących linii MZK. "Wartością dodaną" w stosunku do dotychczasowych połączeń jest również objęcie przebiegiem linii nr 21- w części trasy- innych ulic, niż dotychczas wytyczone linie nr 5, 6 i M ( te dwie ostatnie także startujące z O. R., lecz kończące się przy dworcach: PKP i PKS)- w szczególności z pominięciem ulic: G., P. P., Al. K. oraz J. D., A. M., O., G. N., K. M., P., S., K. "Wartością dodaną" jest także naturalne zwiększenie częstotliwości kursowania autobusów na trasach, którymi- w części- kursują dotychczasowe linie.

Przeszkodą dla koordynacji nie może być sytuacja, gdy na nielicznych przystankach, na częściach tras, na których linia 21 pokrywa się z liniami MZK (nr 6, 12, 4, 0, 11,1), dla pojedynczych kursów różnica w odjazdach wynosi 2 minuty ( jeden z ośmiu kursów- na przystanku ul. K.- WKU; jeden z ośmiu kursów- na przystanku Al. J.) bądź 1 minuty dla jednego z ośmiu kursów dla przystanku F.- sklep ( zał. nr 7.2- 7.7). Nie ulega wątpliwości, że jeśli na konkretnym przystanku zbiegają się 2 lub 3 linie MZK, to w sposób nieunikniony odstępy pomiędzy odjazdami poszczególnych autobusów nie mogą być- zwłaszcza w godzinach szczytu- dłuższe niż kilkuminutowe (np. z przystanku F.- sklep) autobusy linii MZK nr 11 i 12 odjeżdżają w odstępie 1 minuty ( np. 11:19 i 11: 18; 13:39 i 13:38), a autobusy linii 1 i 11- odpowiednio- w godzinach 15:25 i 15:24. Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, rozkład jazdy może określać- miast minut odjazdu- częstotliwość kursowania środków transportowych ( co bywa zasadne w warunkach transportu miejskiego). Przy pobieżnej i niekonsekwentnej ocenie owych faktów organy obu instancji nie uwzględniły § 7 ust. 2 rozporządzenia, w którym normodawca nakazał stosować przepisy rozporządzenia do komunikacji miejskiej, z uwzględnieniem lokalnych warunków prowadzenia tej komunikacji. Nie ulega wątpliwości, że do warunków prowadzenia komunikacji miejskiej należy w szczególności układ ulic i kluczowych dla danego miasta przystanków w miejscach przesiadkowych ( gdzie zbiegają się główne ciągi komunikacyjne) i istotnych dla pasażerów instytucji i placówek (w tym handlowych, leczniczych, oświatowych etc.), na których częstotliwość odjazdów autobusów zbiegających się linii- w szczególności jeżdżących różnymi ciągami komunikacyjnymi) jest w sposób naturalny częstsza, niż w przypadku linii pojedynczych- np. na peryferiach miasta.

VII. Nie można również podzielić stanowiska Izby Gospodarczej Komunikacji Miejskiej (zał. nr 12.2), na które powołuje się w uzasadnieniu organ pierwszej instancji, jakoby ze względu na obsługiwanie transportu poza godzinami rannymi i wieczornymi oraz sobotami i niedzielami, usługi które zamierza świadczyć Skarżący, traciły charakter regularnych. Przewóz regularny - publiczny przewóz osób i ich bagażu- winien być wykonywany według rozkładu jazdy podanego przez przewoźnika drogowego do publicznej wiadomości przez ogłoszenie wywieszone na przystankach i dworcach autobusowych, podczas którego wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się na przystankach określonych w rozkładach jazdy, gdzie należność za przejazd jest pobierana zgodnie z cennikiem opłat podanym do publicznej wiadomości, i wykonywany zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu. Kursowanie autobusów poza godzinami wczesnoporannymi i wieczornymi oraz weekendami, nie narusza, żadnej z przesłanek określonych w art. 4 pkt 7 utd; odpowiada także potocznemu znaczeniu określenia regularny ( red. W. Doroszewski- op. cit. t.VII s. 892 p. 3; red. M. Szymczak- op. cit. t. 3 s. 36 p. 3).

Przez opinię organizacji zrzeszających przewoźników z właściwej terytorialnie gminy, powiatu lub województwa, należy rozumieć opinię organizacji zrzeszającej przewoźników wyłącznie danej gminy ( bądź- odpowiednio- powiatu lub województwa), dlatego też opinia Izby Gospodarczej Komunikacji Miejskiej (jako zrzeszającej przewoźników spoza właściwej terytorialnie gminy) nie może zostać uznana za realizację przesłanki z § 3 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia. Organy administracji publicznej nie wskazały także, czy w ogóle istnieje organizacja zrzeszająca przewoźników z gminy L.

VIII. Przewoźnik jest obowiązany do zapewnienia podróżnym odpowiednich warunków bezpieczeństwa i higieny oraz wygody i należytej obsługi. Winien podejmować działania ułatwiające korzystanie ze środków transportowych, punktów odprawy, przystanków i peronów osobom niepełnosprawnym, w tym również poruszającym się na wózkach inwalidzkich (art. 14 upp). Nie budzi wątpliwości, że zakup autobusów niskopodłogowych stanowi przejaw działania zmierzającego do zapewnienia oczekiwanego komfortu osobom poruszającym się na wózkach inwalidzkich i jest działaniem pożądanym. W toku postępowania organy ustaliły, że Skarżący świadcząc usługi przewozowe zamierza obsługiwać osoby niepełnosprawne, "na tych samych zasadach, na jakich korzystają oni z usług oferowanych przez MZK". Nie jest trafnym powoływanie się na fakt, iż skoro Skarżący nie dysponuje pojazdami niskopodłogowymi, nie spełnia przesłanek wskazanych ustawą. Nie sposób było uzależniać skoordynowanie objętego wnioskiem rozkładu jazdy od tego czy Skarżący posiada pojazdy niskopodłogowe. Na dotychczas istniejących liniach MZK prowadzi przewozy 34 autobusami ( w tym 32 miejskimi) marki: Jelcz typ 120M, M11, PR 11 i marki Autosan typ H9-35. W świetle doświadczenia życiowego wnosić można, że autobusy te nie są niskopodłogowymi i nie są przystosowane do przewozu niepełnosprawnych, dlatego MZK dokonuje przewozów osób niepełnosprawnych na terenie miasta L. i przyległych gmin pojazdami VW BUS ( dowożąc dzieci do szkół, przedszkoli i ośrodków rehabilitacyjnych ( art. 106 § 3 i 5 upsa; zał. nr 11.2). Organ oczekiwał spełnienia w tej materii przez Wnioskodawcę dodatkowych- pozaustawowych obowiązków, podczas gdy ustrojodawca dopuszcza ograniczenie działalności gospodarczej tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca (wyrok NSA z 20 marca 2003 r.- II SA/Po 1376/02- POP 4/04/78). Ustawa nie rodzi obowiązku dokonywania przewozów wyłącznie pojazdami dostosowanymi do potrzeb niepełnosprawnych dla uzyskania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w transporcie drogowym, a jedynie nakłada obowiązek podejmowania pewnych działań dla osiągnięcia tego celu. Dokonanie koordynacji proponowanego rozkładu jazdy w niczym dotychczasowego sposobu obsługi osób niepełnosprawnych nie ograniczy. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, iż J. P., już w toku postępowania w sprawie przyznania mu wnioskowanego zezwolenia, wyraził zamiar unowocześnienia taboru, poprzez wzięcie w leasing odpowiednich do przewozu osób niepełnosprawnych środków transportu (zał. nr 15).

IX. Ustawodawca nie wprowadza jako przesłanki negatywnej dla koordynacji rozkładu jazdy pojęcia "nierównoprawnej konkurencji", a organy obu instancji nie wskazują, co pod tym pojęciem rozumieją. Nie stanowi zatem aktu subsumcji wskazanie, że organ I instancji podziela opinię Izby Gospodarczej Komunikacji Miejskiej, że przebieg wnioskowanej linii, jak i proponowane godziny odjazdów, stawiałyby działalność wnioskodawcy "w stosunku nierównoprawnej konkurencji" w odniesieniu do MZK. O tym, że zwrócenie się o opinię do konkurencyjnego MZK nie ma oparcia w prawie, trafnie orzekło już Samorządowe Kolegium w decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r. Ustawodawca operuje jedynie pojęciem nieuczciwej konkurencji, lecz zagadnienie to badane może być jedynie w odrębnym trybie ( wyrok Sądu Antymonopolowego z 15.5.1996 r.- XVII Amr 21/96- Wokanda 8/97/53, akceptowany przez A. Kolarskiego "Prawo przewozowe- komentarz" C.F. Muller 02 s. 21; wyrok SN z 1.4.2004- III SK 21/04- OSNP 2/05/78). Nie ulega wątpliwości, że w rozważanej sprawie to MZK ma uprzywilejowaną i utrwaloną pozycję na rynku usług przewozowych, zatem Wnioskodawca, pragnąc z MZK konkurować w sposób nie naruszający ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji ( Dz.U. 47/93/211 ze zm.), nie może być ograniczany w swej wolności gospodarczej, na podstawie pozaustawowej przesłanki "nierównoprawnej konkurencji". Pojęcie konkurencja jest jasne w doktrynie i orzecznictwie ( E. Nowińska, M. du Vall "Komentarz do ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji" W. Pr. 2001 s. 17- 18 uw. 5), jak i w języku polskim ( red. W. Doroszewski- op. cit. t.III s. 927 p. 1; red. M. Szymczak- op. cit. t. 1 s. 91 p. 1, 4). W słownikach języka polskiego brak pojęcia nierównoprawny, lecz wnosić można, że organy administracji publicznej zakładają niejednakowe traktowanie przez prawo (red. W. Doroszewski- op. cit. t. V s. 190 p. 2, t. VI s. 1432; red. M. Szymczak- op. cit. t. 2 s. 356 i 912). W rozważanej materii prawo nie różnicuje uprawnień Wnioskodawcy i MZK w zakresie konkurencji, a tym bardziej w zakresie koordynacji rozkładów jazdy.

Uznając, iż skarga jest zasadna, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153/02/1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.

/-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ E.Makosz-Frymus /-/ M.Dybowski

jf