Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1956/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: 104,107,7,77,80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: 20,40 ust.1,2,12 i 13,4,
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: 145,200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Nowecki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1017 (jeden tysiąc siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] października 2019r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...] przez umieszczenie reklamy emitowanej na wyświetlaczu elektronicznym oraz nośnika reklamowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi.

Decyzją z dnia [...] maja 2020r. nr [...] Prezydent [...] działając na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 dalej kpa); art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 12 i ust.13 w związku z art. 40d ust. 2 Ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 dalej udp); uchwały Rady [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2004 r. Nr [...], poz. [...] ze zm.):

1. wymierzył karę pieniężną dla [...] Sp. z o. o. w [...] za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. ul. [...] w dniach 03, 19, 23, 29 października 2019 r. oraz 05 listopada 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o zmiennej treści emitowanej na wyświetlaczu elektronicznym (nośnik nie posiada oznaczenia numerycznego) o powierzchni 2,93 m natomiast w dniach 04 - 18 października 2019 r., 20 - 22 października 2019 r., 24 - 28 października 2019r. oraz 30 października 2019 r. - 04 listopada 2019Ir. poprzez umieszczenie w nim nośnika o powierzchni 0,40 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi.

2. ustalam karę pieniężną w wysokości 2.335,00 zł obliczoną jako iloczyn powierzchni reklamy oraz powierzchni rzutu poziomego nośnika reklamowego, ustalonej stawki opłaty powiększonej dziesięciokrotnie i liczby dni zajęcia pasa drogowego.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] października 2019 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...], podczas której stwierdzono umieszczenie w nim reklamy o zmiennej treści emitowanej na wyświetlaczu elektronicznym (nośnik nie posiada oznaczenia numerycznego) oraz nośnika reklamowego bez wymaganego przepisami [udp] zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół nr [...] w którym zapisano zmierzoną powierzchnię reklamy oraz powierzchnię rzutu poziomego nośnika reklamowego.

Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach [...] października 2019 r. oraz [...] listopada 2019 r. potwierdziły nielegalne funkcjonowanie reklamy emitowanej na wyświetlaczu elektronicznym oraz nośnika, czego dowodem jest karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna sporządzone przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego.

Zarząd Dróg Miejskich posiada elektroniczny dostęp do bazy kartograficzno- -geodezyjnej w której potwierdzono przebieg granic pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...] , w obrębie których znajdują się reklama oraz nośnik reklamowy.

Organ podkreślił, że przedmiotowe obiekty znajdowały się w pasie drogowym przez cały okres od 03 października 2019 r. do 05 listopada 2019 r., gdyż wskazują na to wskazania logicznego rozumowania, zasady wiedzy i doświadczenia życiowego. Ponadto z wybiórczo przeprowadzonych kontroli pasa drogi publicznej każdorazowo sporządzano dokumentację fotograficzną potwierdzającą funkcjonowanie reklamy oraz nośnika reklamowego. W trakcie kontroli nie stwierdzono, aby przedmiotowy obiekt był kiedykolwiek demontowany i ponownie montowany. Takie postępowanie strony generowałoby niewspółmiernie wysokie koszty, podważające opłacalność działalności prowadzonej przez spółkę, polegającej na ekspozycji reklam w przestrzeni publicznej.

W opisanym przypadku wysokość kary za samowolne zajęcie pasa drogowego stanowi iloczyn niżej wymienionych wartości:

1) powierzchni:

a) reklamy: - 2,93 m2

b) nośnika: - 0,40 m2 (zgodnie z art. 40 ust. 10 udp zajęcie pasa drogowego mniejsze niż 1,00 m2 traktowane jest jako zajęcie 1,00 m2): - 1,00 m2

2) stawki kar, która zgodnie z art. 40 ust. 12 udp stanowi dziesięciokrotność opłaty ustalonej na podstawie Uchwały Rady [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych... poz. [...] załącznika nr [...] dla drogi powiatowej- reklamy emitowane na monitorach i wyświetlaczach elektronicznych oraz w formie ruchomych obrazów: -10,00 zł x 10 = 100,00 zł oraz poz. [...] załącznika nr [...] dla drogi powiatowej - inne obiekty: - 3,00 zł x 10 = 30,00 zł

3) liczby dni zajęcia pasa drogowego:

a) dla reklamy: - (03,19, 23,29 października 2019 r. oraz 05 listopada 2019 r.): - 5 dni

b) dla nośnika: - (04-18 października 2019 r., 20 - 22 października 2019 r., 24 - 28 października 2019 r. oraz 30 października 2019 r. - 04 listopada 2019 r.): - 29 dni

i wynosi:

a) 2,93 m2 x 100,00 zł x 5 dni = 1. 465,00 zł

b) 1,00 m2 x 30,00 zł x 29 dni = 870,00 zł

Pismem z dnia 10 czerwca 2020r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła odwołanie od ww. decyzji zarzucając m.in. naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego (opinia biegłego geodety, dokumenty zawarte w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, mapa do celów prawnych) na okoliczność ustalenia czy nośnik reklamowy znajdował się w granicy psa drogowego;

- art. 7, 77§1 oraz art. 80 i art. 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 3 i 6 u.d.p. oraz poz. [...] Załącznika nr [...] do uchwały Rady [...] nr [...] z dn. [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie jakoby nośnik znajdował się w pasie drogowym w całym okresie za który wymierzono karę, w sytuacji gdy kontrole miały miejsce w dn. [...] października 2019 r. oraz [...] listopada 2019 r. zaś w aktach sprawy brak jest dowodu potwierdzającego, że nośnik i reklama była zamontowana w okresach pomiędzy kontrolami;

- art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, w tym w prowadzonych czynnościach kontrolnych oględzinach nośnika reklamowego;

- art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1) u.d.p. poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem jezdni ul. [...] w rej. ul. [...] nie znajdował się w granicach pasa drogowego;

- art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6, ust. 8 i ust. 12 u.d.p. w zw. z par. 4 ust. 1 oraz poz. [...] Załącznika nr [...] do uchwały w zw. z art. 3 pkt 1 i 3 ustawy Prawo budowlane poprzez wadliwe uznanie, iż nośnik reklamowy stanowi obiekt budowlany, co doprowadziło do uznania, że do nośnika tego znajdzie zastosowanie kara pieniężna wymierzana na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych;

- art. 40 ust. 6 i 12 u.d.p. w zw. z art. 81 a § 1 k.p.a. poprzez błędne obliczenie wysokości kary pieniężnej polegające na nieuprawnionym doliczeniu ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni, podczas gdy uwzględniona powinna być wyłącznie powierzchnia reklamy wyświetlanej na tym nośniku.

Jednocześnie odwołujący podniósł zarzuty względem postanowienia odmawiającego dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, dowodu z dokumentu Opinii Geodetów Polskich z dn. [...].09.2019 r. oraz odmowy ponowienia czynności kontrolnych z udziałem strony.

Ponadto, Odwołujący wniósł o przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty zawarte w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, opinię biegłego geodety, oraz dokument w postaci Opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dn. [...].09.2019r. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie.

Decyzją z dnia [...] lipca 2020r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w [...] działając art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Prezydenta [...] z dn. [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia [...] sp. z o.o. kary pieniężnej w kwocie 2.335 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. ul. [...] w dn. 03,19,23 29 października 2019 r. i w dn. 05 listopada 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o zmiennej treści emitowanej na wyświetlaczu elektronicznym o pow. 2,93 m2 natomiast w dn. 04-18 października 2019r., 20-22 października 2019 r., 24-28 października 2019 r. i w dn. 30 października 2019 r. - 05 listopada 2019 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika o pow. 0,40 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

W uzasadnieniu organ poza przytoczeniem obowiązujących i mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów, podkreślił że w niniejszej sprawie granicę pasa drogowego wyznacza ściana budynku, na którym była umieszczona sporna reklama/nośnik, a więc znajdowała się ona w pasie drogowym. Strona powinna legitymować się zezwoleniem na umieszczenie reklamy w pasie drogowym. Organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów i wydruk

z mapy zasadniczej, z których wynika, że działka, na której była usytuowana reklama oraz nośnik reklamowy (urządzenie reklamowe), oznaczona nr [...] obręb [...], stanowi drogę ([...]) - drogę publiczną powiatową ([...]). W materiale dowodowym znajduje się wyrys z mapy ewidencyjnej, wydruk z mapy zasadniczej, na którym zaznaczono zajęcie pasa drogowego oraz granice pasa drogowego. Ponadto,

w postanowieniu z dn. [...].02.2020 r. organ I instancji wskazał, że skoro z operatu ewidencji gruntów wynika, że budynek przylega do pasa drogowego stanowiąc jednocześnie granicę działki ewidencyjnej, to wszystko co jest zamontowane na jego elewacji stanowi zajęcie pasa drogowego. Oznacza to, zdaniem SKO, że granica pasa drogowego jest tożsama z granicą ww. nieruchomości. W aktach sprawy znajduje się również protokół nr [...] z dn. [...].10.2019 r. oraz karta kontroli zajęcia pasa drogowego z dn. [...] października 2019 r.

i [...].11.2019 r. a także dokumentacja fotograficzna obrazująca funkcjonowanie urządzenia reklamowego oraz reklamy. Podczas ww. kontroli stwierdzono funkcjonowanie nośnika reklamowego z reklamą (na elektronicznym wyświetlaczu

o zmiennej treści reklamowej). Pomiaru powierzchni zajęcia pasa drogowego przez nośnik reklamowy z treścią reklamową dokonano podczas oględzin w dn. [...].10.2019r. poprzez wskazanie powierzchni reklamy 1,34 m x 2,19 m =, 2,93 m2 oraz wymiarów nośnika - rzut poziomy 1,34 m x 0,30 m = 0,40 m2. Wykonany podczas kolejnych kontroli materiał fotograficzny wskazuje, że powierzchnia zajęcia pasa drogowego nie ulegała zmianie i pozostawała taka sama w okresie od dn. [...].10.2019 r. – [...].11.2019 r. Nośnik reklamowy znajdował się przy tym samym obiekcie budowlanym, na tej samej wysokości nad poziomem gruntu.

Wysokość kary pieniężnej, stanowi zaś dziesięciokrotność opłaty obliczonej powyżej. Powierzchnię zajęcia pasa drogowego przez reklamę oraz powierzchnię rzutu poziomego nośnika- wskazano w protokole kontroli z dn. [...].10.2019 r. Pismem z dnia 1 września 2020r. [...] Sp. z o. o.

z siedziba w [...] wniosła do WSA w Warszawie skargę na powyższą decyzję zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1, 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ("u.d.p."), poprzez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego, w skład którego obligatoryjnie powinny wchodzić:

a) dokumenty zawarte w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (protokoły graniczne, protokoły ustalenia przebiegu działek ewidencyjnych, szkice polowe, dzienniki danych ewidencyjnych),

b) mapa do celów prawnych z wrysowanym przez biegłego geodetę nośnikiem,

c) opinia biegłego geodety,

na okoliczność ustalenia, czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1) u.d.p., skutkiem czego było pozbawionej podstaw faktycznych ustalenie, że Skarżący dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi;

2) art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 oraz 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 3 i 6 u.d.p. poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, jakoby skarżący zajmował pas drogowy bez zezwolenia w terminie od 4 do 18 października, od 20 do 22 października od 24 do 28 października oraz od 30 października do 4 listopada 2019 r. podczas gdy pierwsza kontrola organu miała miejsce w dniach [...] października, a także [...] listopada 2019r. zaś w aktach sprawy brakuje jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, iż nośnik był umieszczony w okresie pomiędzy kontrolami;

3) art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia skarżącego (lub jego przedstawiciela) o czynnościach kontrolnych - oględzin nośnika reklamowego - a przez to niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, w tym w szczególności niezapewnienie udziału skarżącego (jego przedstawiciela), podczas gdy z powołanych przepisów wynika obowiązek zapewnienia stronom, przez organ administracji, możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie, w tym w szczególności

udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1)art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1) u.d.p., poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem jezdni ul. [...] w rej. ul. [...] oraz brak funkcjonalnego związku z ruchem drogowym nie znajdował się w granicach pasa drogowego

2) art. 40 ust. 3, 6, 8 i 12 u.d.p. w zw. z § 4 ust. 1 oraz poz. [...] Załącznika nr [...] do Uchwały Rady [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych ("Uchwała") w zw. z art. 3 pkt 1) i 3) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("Pr. bud.") poprzez uznanie, iż nośnik reklamowy w formie tzw. [...], występujący w niniejszej sprawie, stanowi obiekt budowlany w rozumieniu Pr. bud., do którego stosuje się stawkę opłaty określoną w poz. [...] Załącznika nr [...] do Uchwały (stawka za "inne obiekty budowlane"), podczas gdy nośniki tego typu nie spełniają definicji obiektu budowlanego (w tym definicji budowli), co prowadzi do wniosku, że do przedmiotowej kategorii nośników nie znajduje zastosowania kara pieniężna wymierzana na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p., a zatem karę pieniężną za dniach od 4 do 18 października, od 20 do 22 października od 24 do 28 października oraz od 30 października do 4 listopada 2019 r. wymierzono bezpodstawnie;

3) art. 40 ust. 6 i 12 u.d.p. w zw. art. 81a § 1 k.p.a., poprzez błędne obliczenie wysokości kary pieniężnej w przyjętym przez Organy stanie faktycznym, polegające na nieuprawnionym doliczeniu ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni, podczas gdy uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklamy wyświetlanej na nośniku.

Mając na uwadze powyższe zarzuty spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej decyzji Prezydenta [...] nr

i umorzenie postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone decyzje dotknięte są naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a także prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane

z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane

z potrzebami zarządzania drogą.

W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 ustawy

o drogach publicznych, po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi.

Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości

10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 ustawy o drogach publicznych). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie.

W sprawie niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy istotnie należąca do Skarżącej reklama zajmowała jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni.

Należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k. p. a.: zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14.02.2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (zob. postanowienie SN z 4.04.2013 r., sygn. akt V KK 13/13, LEX nr 1312594; wyrok SA w [...] z [...].06.2013 r., sygn. akt [...], LEX nr [...]). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami (zob. postanowienie SN z 23.05.2002 r., sygn. akt V KKN 426/00, OSNKW 2002/9–10, s. 81).

Natomiast ustanowiona w kodeksie zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze.

Sfera pasa drogowego, choć istotnie – jak twierdzą organy w sprawie niniejszej – nieograniczona w górę i w dół, pozostaje natomiast ściśle wytyczona wzdłuż i wszerz. W sprawie zaś organy wydające decyzje I i II instancji nie wykazały istotnych dla rozstrzygnięcia faktów odnoszących się do tej kluczowej kwestii.

W rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy, na którym oparto decyzję

o nałożeniu kary stanowią protokoły kontroli pasa drogowego, fotografie oraz wypis

z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej i wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego i granice pasa drogowego. Zdaniem SKO

z tych dokumentów wynika, że doszło do zajęcia pasa drogowego.

Sąd podzielił stanowisko skarżącej, że istotnie materiał dowodowy zebrany

w sprawie niniejszej jest niewystarczający do uznania, że w sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rejonie ul. [...] we wskazanym w decyzji terminie poprzez umieszczenie w nim reklam oraz nośników przymocowanych do elewacji. Należy wskazać, że dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych

z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, w myśl § 75 – § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych

i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1562 ze zm.), sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego.

Potwierdza to dołączona do skargi opinia Stowarzyszenia Geodetów Polskich z września 2019 r. W sprawach dotyczących instalacji tablic i urządzeń reklamowych na budynkach położonych bezpośrednio przy granicy nieruchomości lub w bliskiej odległości od tej granicy, dla właściwego ich rozstrzygnięcia niezbędne są szczegółowe i wiarygodne informacje dotyczące w szczególności:

- przebiegu granicy nieruchomości,

- usytuowania ściany budynku na której są zainstalowane lub planowane do zainstalowania tablice i urządzenia względem granicy nieruchomości,

- geometrycznego kształtu ściany budynku, na której są zainstalowane lub planowane do zainstalowania tablice i urządzenia reklamowe w tym wnęk, załamań nawisów. Powyższe informacje o odpowiednim stopniu szczegółowości oraz wiarygodności z reguły nie są zawarte na mapie zasadniczej. W wielu przypadkach wykazywane na tej mapie granice działek ewidencyjnych odzwierciedlają stan posiadania, a nie zasięg prawa własności, który może różnić się od stanu posiadania. Należy mieć też na uwadze, że w wielu przypadkach przebieg tych granic wykazywany na mapie zasadniczej nie był nigdy ustalony na gruncie w drodze odpowiednich czynności prawnych albo też nie zachowały się dokumenty potwierdzające takie czynności. Ponadto z faktu stykania się na mapie zasadniczej linii oznaczającej granice działki ewidencyjnej z linią oznaczającą kontur budynku nie można wnioskować, że granicę nieruchomości wyznacza płaszczyzna ściany budynku. Błędne informacje w tym zakresie mogą być skutkiem błędów kartowania oraz błędów kreślarskich, a także ograniczeń rozdzielczości oka ludzkiego. Analiza i przetwarzanie informacji o zawartych w operatach technicznych [...] w celu utworzenia dokumentów niezbędnych do właściwego rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej instalacji tablic i urządzeń reklamowych na budynkach położonych bezpośrednio przy granicy nieruchomości lub w bliskiej odległości od tej granicy wymaga w większości przypadków specjalistycznej wiedzy z zakresu geodezji, zatem czynności te powinny być wykonywane przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje w tym zakresie. Dodatkowo powyższe informacje mogę być pozyskane z dokumentów zawartych w operatach technicznych [...] takich jak protokoły graniczne, protokoły ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, szkiców polowych oraz dzienników danych obserwacyjnych.

Wskazanie miejsca usytuowania reklamy na mapie geodezyjnej przez pracownika (nawet przyjmując, że jest on geodetą) nie oznacza, że poczynione zostały bezsporne ustalenia określające linie graniczne tego pasa oraz usytuowanie spornej reklamy wobec tych linii. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje zaś to, że kwestia ta jest dla organu oczywista.

W rozpoznawanej sprawie nie został przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny, czy też opinia biegłego geodety, określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy, z drugiej zaś - kolizję umieszczonych w pasie drogowym reklam i nośników z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego. Ponadto sporządzone fotografie wobec ich fragmentaryczności nie dają pewności, czy w rzeczywistości na gruncie – jak wynika z treści zaskarżonej decyzji – ściana budynku, na której umieszczono reklamy/nośniki wzniesiona jest równo z granicą pasa drogowego.

Zaskarżona decyzja dotknięta jest zatem naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaakcentować należy, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ weźmie pod uwagę, że decyzja powinna być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem czy sporne reklamy, nośnik znajdują się w przestrzeni pasa drogowego za pomocą prawidłowej mapy

i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali, sporządzonych przez uprawniony podmiot. Tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie stronie odpowiedzialności za delikt administracyjny jest rzeczywiście uprawnione, czy też nie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego w sprawie wpisu sądowego, kwotę 900 zł na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz w związku z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800) a także 17 zł tytułem zwrotu opłaty od pełnomocnictwa.