Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 767/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: ART. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 114 ust. 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2067
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Łukasz Krzycki (spr.), Janusz Walawski, Protokolant referent stażysta Monika Duma-Szymczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odprawy uzupełniającej z tytułu zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym aktem, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", Komendant Główny Policji utrzymał w mocy swoje orzeczenie z [...] grudnia 2017 r. o odmowie przyznania p. R. M., zwanej dalej "funkcjonariuszem", odprawy uzupełniającej z tytułu zwolnienia ze służby w Policji.

W uzasadnieniu decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy:

- funkcjonariusza zwolniono ze służby rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji z [...] kwietnia 2008 r. z dniem [...] kwietnia 2008 r.; z karty uposażenia oraz kartoteki podatkowej za 2008 rok wynika, że została mu naliczona i wypłacona odprawa w wysokości sześciomiesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnymi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym w wymiarze 600% (kwota 30 825,- zł.),

- [...] lipca 2010 r. funkcjonariusz został przywrócony do służby, a następnie - rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji z [...] sierpnia 2017 r. – ponownie zwolniony; z karty podatkowej pracownika za rok 2017 wynika, że - w związku z ponownym zwolnieniem ze służby - wypłacono mu przysługujące z tego tytułu świadczenia - nagrodę roczną za 2017 rok, ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz nagrodę jubileuszową po 40 latach służby,

- [...] września 2017 r. funkcjonariusz wniósł o wydanie decyzji w sprawie wypłaty odprawy uzupełniającej, wynikającej z wysokości uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnymi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym; w uzasadnieniu wskazano, że - zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych - policjantom ponownie zwalnianym ze służby przysługuje tzw. odprawa uzupełniająca; pismem z [...] października 2017 r. funkcjonariusz sprecyzował, że wnioskuje o wypłatę odprawy uzupełniającej - w wysokości wynikającej z art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.) - w kwocie odpowiadającej wysokości uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnymi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym - w sierpniu 2017 roku; podkreślano, że ustawa nie wskazuje okoliczności ograniczających uprawnienia policjanta w tym zakresie,

- wniosek funkcjonariusza o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zasługuje na uwzględnienie, a podniesione w nim zarzuty są bezpodstawne,

- kwestię odprawy, przysługującej policjantowi zwalnianemu ze służby, oraz jej wysokość regulują art. 114 ust. 1 pkt 1 i art. 115 ust. 1 ustawy o Policji; zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 otrzymuje on odprawę; z kolei art. 115 ust. 1 stanowi, że jej wysokość dla policjanta w służbie stałej, równa się wysokości trzymiesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnymi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, zaś odprawa ulega zwiększeniu o 20% uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym za każdy pełny rok wysługi ponad 5 lat nieprzerwanej służby, aż do wysokości sześciomiesięcznego zasadniczego uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym,

- z analizy art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji wynika, że prawo do odprawy - jak w przypadku funkcjonariusza - jest powiązane nierozerwalnie ze zwolnieniem ze służby w Policji; oznacza to, że roszczenie o wypłatę odprawy powstaje z momentem ziszczenia się warunku w postaci rozwiązania stosunku służbowego,

- funkcjonariusza zwolniono ze służby z dniem [...] kwietnia 2008 r. w związku z nabyciem prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej; wobec powyższego naliczono mu i wypłacono odprawę w wysokości sześciomiesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnymi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym; świadczenie wypłacono więc w pełnym wymiarze 600% po pierwszym zwolnieniu ze służby; ponowne zwolnienie ze służby w 2017 roku nie oznacza, że ponownie przysługuje funkcjonariuszowi odprawa z tego tytułu; świadczenie, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji ma bowiem charakter jednorazowy,

- owa jednorazowość, kwestionowana przez funkcjonariusza, nie stanowi domniemania; jest potwierdzone w licznych orzeczeniach i piśmiennictwie; pogląd, że odprawa przysługująca policjantowi z tytułu zwolnienia ze służby ma charakter jednorazowy jest ugruntowany (tak np. wyroki NSA: o sygn. akt II SA 634/98 opubl. LEGALIS nr 45024, OSK 1714/04 opubl. LEGALIS nr 824770, I OSK 451/09 opubl. LEGALIS nr 216301, I OSK 569/10, opubl. LEGALIS nr 338254 oraz W. Kotowski, "ustawa o Policji, Komentarz", Warszawa 2008); formułując taką tezę podkreśla się, że dane świadczenie jest podobne - co do zasady - do odprawy emerytalnej lub rentowej, przysługującej pracownikom w związku z przejściem na emeryturę lub rentę; jednocześnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że nie ma odrębnych przepisów, które pozwalałyby inaczej niż odprawę emerytalną traktować tę, przyznawaną funkcjonariuszom zwalnianym ze służby (tak wyrok NSA o sygn. akt I OSK 818/08 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"); przyjęta w orzecznictwie wykładnia wyklucza kilkukrotne wypłacanie tego samego świadczenia; spowodowałoby to uprzywilejowanie policjantów w stosunku do innych osób, zatrudnionych w oparciu o reguły prawa pracy i inne przepisy, regulujące stosunki służbowe; w obu reżimach prawnych - zarówno osobie, która ponownie podjęła służbę, jak i osobie, która ponownie podjęła pracę - może przysługiwać odprawa uzupełniająca, jedynie gdy - w dacie kolejnego zwolnienia - posiada staż uprawniający do odprawy w wyższej wysokości; odprawa uzupełniająca przysługuje zatem osobie, która - ponownie zwolniona ze służby - otrzymała przy uprzednim zwolnieniu odprawę w wysokości niższej niż wynosi jej maksymalny wymiar, a - wobec ponownego pełnienia służby - nabyła staż, uprawniający do wypłaty odprawy w wyższej wysokości niż uprzednio otrzymana,

- z art. 114 ust. 1 pkt 1 i art. 115 ust. 1 ustawy. o Policji wynika, że ustawodawca wymienia dwa elementy rzutujące na wysokość odprawy - długości pełnienia służby oraz wysokości uposażenia zasadniczego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym; oba należy brać pod uwagę, zarówno przy ustalaniu odprawy, jak też po ponownym przyjęciu do służby - przy ustalaniu odprawy uzupełniającej,

- wobec powyższego - skoro funkcjonariuszowi wypłacono świadczenie z art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji w związku ze zwolnieniem ze służby w 2008 roku - należało co najwyżej ustalić, czy przy ponownym zwolnieniu ze służby w Policji w 2017 roku przysługuje mu uzupełnienie (wyrównanie) przedmiotowego świadczenia,

- przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzono, że funkcjonariusz w 2008 roku otrzymał odprawę w wysokości sześciomiesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnymi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym; biorąc pod uwagę, że maksymalna wysokość odprawy, jaką może otrzymać policjant w służbie stałej, to sześciomiesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, funkcjonariusz otrzymał po zwolnieniu ze służby odprawę w wysokości maksymalnej, jaką przewidują przepisy ustawy o Policji; odprawę w takiej wysokości otrzymuje policjant, który posiada co najmniej 20 lat służby, a funkcjonariusz w 2008 roku nabył prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej,

- nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie funkcjonariusza, który wskazuje na konieczność wypłaty odprawy uzupełniającej, wynikającej z otrzymywania wyższego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym na stanowisku zajmowanym w 2017 roku w stosunku do otrzymywanego w roku 2008; zgodnie bowiem z tym, co przedstawiono wcześniej, nie ma podstaw do wypłaty mu odprawy uzupełniającej; prezentowana wykładnia art. 114 ust. 1 pkt 1 oraz art. 115 ust. 1 ustawy o Policji jest - wbrew twierdzeniu funkcjonariusza – prawidłowa; podnoszone zarzuty są więc bezzasadne,

- niezasadny jest również zarzut błędnego powołania w decyzji z [...] grudnia 2017 r. okoliczności oraz orzecznictwa niemającego znaczenia dla sprawy; jak już wyjaśniano, decyzję o odmowie przyznania odprawy uzupełniającej z tytułu zwolnienia ze służby w Policji wydano na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 oraz art. 115 ust. 1 ustawy o Policji; wobec stanu prawnego w tej sprawie, powołane przez funkcjonariusza orzecznictwo nie podważa ani konstrukcji ani prawidłowości decyzji,

- nie jest słuszny zarzut, jakoby odmowa wypłaty żądanego świadczenia oznaczała naruszenie art. 31 Konstytucji RP - ograniczenie prawa bez podstawy prawnej; wbrew twierdzeniu funkcjonariusza, przedmiotowe świadczenie mu nie przysługuje ponieważ - w związku ze zwolnieniem ze służby w 2008 roku - otrzymał odprawę w maksymalnym wymiarze - w wysokości 600% uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnymi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym,

- w rozpatrywanej sprawie nie ma podstaw do wypłaty odprawy uzupełniającej, rozumianej jako konieczność uzupełnienia uprzednio wypłaconej odprawy w 2008 roku o sześciokrotność kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy wysokością uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnymi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym w 2017 roku, a tym otrzymywanym w roku 2008; zmiana - wzrost - wysokości otrzymywanego uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym, przy ponownym (kolejnym) zwolnieniu ze służby w stosunku do tego otrzymywanego przy pierwszym zwolnieniu, nie ma wpływu na wysokość uprzednio wypłaconej w maksymalnej wysokości odprawy, przysługującej w związku z pierwszym zwolnieniem ze służby; w przypadku, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, ponownie zwalniany ze służby policjant nie nabywa prawa do odprawy uzupełniającej; jego prawo do odprawy zostało bowiem "skonsumowane" w pełni przy pierwszym zwolnieniu ze służby; takie samo stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z 26 lipca 2017 r. (sygn. akt I OSK 2577/15 – dostępny w CBOSA).

W skardze zarzucono naruszenie przepisów:

- prawa materialnego - art. 114 ust. 1 ustawy o Policji poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie

- postępowania - art. 7, 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.; wobec treści uzasadnienia skargi oczywistą omyłką było powołanie także w jej petitum jednostki redakcyjnej - art. 108 § 3 K.p.a.

W uzasadnieniu podniesiono:

- organ pominął argumentację, że żaden przepis ustawy o Policji nie przewiduje "jednorazowości" w wypłacie odprawy, gdy dana osoba pełniła służbę dwukrotnie; jedynym ograniczeniem ustawowym dla niewypłacenia odprawy jest możliwość wliczenia do wysokości odprawy okresów nieprzerwanej służby wojskowej, jeżeli żołnierz - bezpośrednio po jej zakończeniu - został przyjęty do służby w Policji (art. 115 ust. 2 ustawy o Policji); również art. 118 ustawy o Policji wyraźnie stanowi, że odprawa nie przysługuje policjantowi, który - bezpośrednio po zwolnieniu ze służby - został przyjęty do zawodowej służby wojskowej lub innej służby, w której przysługuje prawo do takich świadczeń; taki przypadek w danej sprawie nie ma zastosowania; są to jedyne ograniczenia ustawowe, jakie przewidziano w zakresie odprawy dla policjantów,

- odmowa wypłaty odprawy uzupełniającej łamie konstytucyjne prawo, wynikające z art. 31 Konstytucji RP; ograniczenia praw mogą być ustalane wyłącznie w ustawie; gdy ustawa o Policji nadaje jakieś prawo, to jego ograniczenie może wynikać tylko z przepisu ustawy i powinno być ono wyraźne określone, a nie wynikać z domniemania,

- całościowo i rzetelnie nie rozpoznano sprawy; w przywołanej bowiem argumentacji oraz cytowanych orzeczeniach sądów nie było odniesienia do argumentacji funkcjonariusza - wyjaśnienia, dlaczego organ policyjny wypłacenie odprawy uzupełniającej uzależnia wyłącznie od długości pełnionej służby, a pomija ustawowy zapis o: "uwzględnieniu wysokości uposażenia na ostatnio zajmowanym stanowisku wraz z dodatkami o charakterze stałym"; organ podnosi jedynie, że uwzględniono staż służby w poprzednio wypłaconej sześciomiesięcznej odprawie, co nie było kwestionowane; pominięto natomiast niesporną okoliczność, że w tym samym przepisie ustawodawca wypłatę świadczenia uzależnił nie tylko od długości stażu w Policji ale równocześnie od wysokości uposażenia na ostatnio zajmowanym stanowisku - w przypadku funkcjonariusza w 2017 roku,

- ustawodawca w żadnym przepisie nie zawarł ograniczenia co do wypłaty odprawy uzupełniającej; odmowa w tej sprawie nie jest więc uzasadniona wyłącznie z uwagi na przyjęcie tylko i wyłącznie jednego czynnika - stażu w służbie,

- w ustawie o Policji nie ma przepisu, wskazującego na jednorazowość odprawy w przypadku dwukrotnego pełnienia służby - pełnienie służby raz (w określonym okresie) i następnie po przerwie, pełnienie jej nadal; są to dwa odrębne stosunki służbowe,

- pominięto obowiązek stosowania powszechnie akceptowanej w orzecznictwie i piśmiennictwie zasady pierwszeństwa wykładni językowej przy analizowaniu treści aktów prawnych; art. 114 ustawy o Policji uzależnia wypłatę odprawy od wysokości uposażenia na ostatnio zajmowanym stanowisku; jego treść nie budzi żadnych wątpliwości, co do znaczenia użytych tam słów w języku polskim; należy go stosować literalnie, gdyż odstępstwo od wykładni językowej dopuszcza się dopiero wówczas, gdy po jej zastosowaniu dochodziłoby do rażąco niesprawiedliwych, czy irracjonalnych wniosków,

- organ odwoływał się do argumentacji, że o jednorazowości odprawy stanowią przepisy prawa pracy; wskazywał także szereg orzeczeń sądów administracyjnych, gdzie aprobowano odwołania się do tych przepisów; przywołane orzeczenia nie analizują przepisów ustawy o Policji; stanowią niedopuszczalną analogię między stosunkiem pracy i stosunkiem służbowym, które regulowane są odrębnymi przepisami,

- funkcjonariusz nie domaga się wypłaty ponownej odprawy; argumentacja o niedopuszczalności kilkukrotnej wypłaty odprawy oraz bliżej nieokreślonemu uprzywilejowaniu policjantów w stosunku do pracowników cywilnych nie jest trafna,

- ustawa o Policji, w zakresie odpraw dla policjantów, przewiduje wyjątki od zasady określonej w art. 115 ust. 1; wśród nich nie ma przypadku policjanta dwukrotnie przyjmowanego do służby w Policji, a następnie z niej zwalnianego; nie można więc z tych przepisów wnioskować o jednorazowości odprawy, oraz wysuwać wniosku o ograniczeniu odprawy do wysokości stażu służby, pomijając drugi określony w ustawie wskaźnik - wysokość ostatnio wypłacanego uposażenia,

- organ, powołuje się na szereg wyroków sądów, w których powiązano wypłatę świadczenia z art. 114 ustawy o Policji z odprawą emerytalną dla pracowników cywilnych; Policjanci zwolnieni ze służby nie otrzymują jednak żadnej odprawy emerytalnej, jak organ błędnie dowodzi i jak zaaprobowano ten pogląd w wielu orzeczeniach gdzie porównywano odprawę z powodu zakończenia służby z emerytalną; otrzymują oni odprawę określoną w ustawie, niezależnie od przyczyn zwolnienia ze służby oraz niezależnie od tego, czy odchodzą na emeryturę, czy odchodzą ze służby nie posiadając uprawnień emerytalnych; wysokość wypłacanego świadczenia jest uzależniona wyłącznie od długości okresu służby (wysługi) oraz od wysokości uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym; świadczenie w art. 114 ustawy o Policji ma stąd charakter gratyfikacji za odbytą służbę; nie stanowi natomiast rekompensaty za utratę zatrudnienia, wykonywanego w ramach stosunku służby w związku z nabyciem uprawnień do zaopatrzenia emerytalnego, jak to przyjęto wobec pracowników cywilnych (do ich uprawnień odwołano się w wskazywanych przez organ orzeczeniach); w danej sprawie nie jest trafna argumentacja o jakiejś - niewynikającej z przepisów ustawy o Policji - zasadzie uprzywilejowania funkcjonariusza wobec pracowników zatrudnianych na zasadach ogólnych; wobec specyfiki służby kwestie wynagrodzeń, odpraw i wielu innych świadczeń określa inna ustawa, (o Policji); odnoszenie się zatem do uprawnień innych pracowników jest błędne; uprawnienia (w tym finansowe) wynikają ze służby w Policji, a policjanci podlegają innym rygorom służby; mają z tego tytułu inne uprawnienia - szersze niż pracownicy; stosunek służbowy funkcjonariuszy Policji ma charakter administracyjnoprawny i nie można go wprost porównywać do stosunku pracy,

- organ, w uzasadnieniu decyzji, powołuje wyrok, gdzie wyraźnie wskazano: "Żołnierz, który otrzymał odprawę w związku ze zwolnieniem ze służby, a następnie przywrócony został do służby wskutek stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu, po czym ponownie został zwolniony z zawodowej służby wojskowej nabywa prawo do odprawy uzupełniającej, która stanowi różnicę między wyższą odprawą, a uprzednio wypłaconą z tego samego tytułu. W takiej sytuacji, jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, zachodzi potrzeba zaliczenia odprawy dotychczasowej na poczet odprawy ustalonej po ponownym zwolnieniu ze służby." (sygn. akt I OSK 870/10),

- ugruntowany dotychczas pogląd w orzecznictwie administracyjnym o jednorazowości świadczenia z tytułu odprawy został zweryfikowany wyrokiem Sądu Najwyższego z 9 grudnia 2015 r. (sygn. akt I PK 1/15); rozstrzygnięto nim kwestię odprawy dla służb mundurowych; potwierdzono, że nie jest ona powiązana z odejściem na emeryturę policjantów, a odejściem ze służby i stanowi gratyfikację za pełnioną służbę bez względu na uprawnienia emerytalne; w tym kontekście dotychczasowy pogląd o jednorazowości odprawy w służbach mundurowych traci swój byt; Sąd w tym wyroku podzielił podgląd, że w przypadku ponownego zwolnienia ze służby powstaje uprawnienie do odpowiedniego uzupełnienia otrzymanej odprawy,

- z uwagi na wskazane okoliczności organ nie przeanalizował wnikliwie całości sprawy oraz nie przeprowadził skrupulatnie postępowania administracyjnego, naruszając art. 77 § 1 K.p.a.; nie zbadał również, czy w stosunku do wcześniej przyznanej odprawy uległ zmianie któryś z dwóch wskaźników, o których mowa w art. 115 ust. 1 ustawy o Policji; z uzasadnienia decyzji wynika, że odniesiono się jedynie do elementu długości pełnienia służby (stażu); w postępowaniu należało zbadać wysokość uposażenia na dzień aktualnego zwolnienia, a nie na dzień zwolnienia w 2008 roku.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

W trakcie rozprawy (k. 33) pełnomocnik organu podnosił, że nieracjonalne byłoby ponowne ustalanie odprawy w oparciu o późniejsze wynagrodzenie funkcjonariusza. Gdyby było ono w niższej wysokości niż uprzednio, a wcześniej świadczenie wypłacono w kwocie maksymalnej, to należałoby żądać zwrotu tej różnicy.

Sąd zważył, co następuje:

Skarga została oddalona, gdyż kwestionowana decyzja nie narusza prawa,

Trafne jest stanowisko organu administracji, prezentowane w zaskarżonym akcie, co do istotnych uwarunkowań formalnych i faktycznych sprawy. Wobec uprzedniego szczegółowego zreferowania, jego powtarzanie byłoby zbędne. Sąd uznaje je za własne.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że są one bezzasadne z następujących przyczyn.

W rozpatrywanej sprawie są poza sporem wszelkie istotne uwarunkowania faktyczne. Funkcjonariusz pobrał odprawę w związku z odejściem ze służby w 2008 roku w maksymalnej wysokości sześciomiesięcznego wynagrodzenia (wysokość ówcześnie maksymalna). Wobec przywrócenia do służby ponownie podjął zatrudnienie a następnie zwolniono go ze służby w 2017 roku. Nie jest przy tym kwestionowane przez organ, że jego uposażenie było wówczas wyższe. Zdaniem organu funkcjonariuszowi nie przysługuje wyrównanie odprawy, które miałoby stanowić różnicę pomiędzy wcześniej otrzymaną a tą, którą uzyskałby wobec odejścia ze służby obecnie, jako pochodna wysokości aktualnego wynagrodzenia.

Spór dotyczy więc wyłącznie właściwego rozumienia i zastosowania przepisów prawa materialnego, dotyczących reguł wypłacania odprawy dla policjantów.

Jak już wskazano stanowisko organu w danym zakresie jest trafne. Jego pogląd jest zresztą tożsamy z prezentowanym także w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jak zauważa Naczelny Sąd Administracyjny, w - powołanym przez organ - orzeczeniu sygn. akt I OSK 2577/15: "wysokość odprawy dla policjanta jest funkcją okresu zatrudnienia i wynagrodzenia na ostatnio zajmowanym stanowisku. Te dwa współczynniki są od siebie zależne w ten sposób, że wypłata odprawy za 6 miesięcy w wysokości otrzymywanego wynagrodzenia wyklucza wypłatę świadczenia wyrównawczego tylko z tytułu wzrostu wynagrodzenia za okres ponownego pełnienia służby. (...) Nie jest możliwe przyznanie świadczenia wyrównawczego funkcjonariuszowi, który odebrał już odprawę w maksymalnej sześciomiesięcznej wysokości, a w wyniku kontynuowania służby domaga się jej przeliczenia w związku z otrzymywaniem wyższego uposażenia. (...) Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela dotychczas prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, zgodnie z którym odprawa przysługująca z tytułu zwolnienia ze służby - tak samo jak i emerytura - ma charakter jednorazowy. "

Konstatację tą w pełni podziela Sąd, rozpoznający niniejszą skargę.

Należy mieć na uwadze, że dodatkowa gratyfikacja, przysługująca odchodzącemu ze służby policjantowi jest związane bezpośrednio z czasem jej pełnienia. Jej wysokość jest natomiast jedynie pochodną ostatnio pobieranego wynagrodzenia. Nie ma w tym kontekście żadnego znaczenia, czy gratyfikacja ta jest powiązana z samym odejściem ze służby, czy też równocześnie uzyskaniem uprawnień emerytalnych czy rentowych, do czego bezzasadnie przykłada się wagę w skardze. Nie zmienia to charakteru należności, jako pozostającej w związku z wieloletnim pełnieniem służby przed jej opuszczeniem. Stąd nie ma przesłanek dla wykładania stosownych regulacji odmiennie od tych, dotyczących gratyfikacji dla innych pracowników, odchodzących z pracy po stosownie długim okresie na emeryturę czy rentę.

Oceny tej nie może zmieniać to, że powołanie do służby ma inny charakter niż zwykłe zatrudnienie. Okoliczność ta nie ma istotnego znaczenia przy poszukiwaniu właściwego rozumienia stosownych regulacji, gdyż sam stosunek powołania nie determinuje, co do reguły, większych uprawnień funkcjonariusza w każdym zakresie, w stosunku do zwykłego pracownika – zatrudnionego na ogólnych zasadach prawa pracy.

Chybione są wywody, jakoby - przy stosowaniu regulacji art. 114 ust. 1 pkt 1 oraz art. 115 ust. 1 ustawy o policji - nie było konieczne sięganie do stosownych reguł wykładni (jako wystarczająca – literalna). Wyrażone w tych jednostkach redakcyjnych zasady są bowiem stosunkowo lakoniczne. Bez zastosowania stosownych instrumentów wykładni nie byłoby możliwe ich racjonalne stosowanie. Jak trafnie zauważono w skardze, nie wyrażono w nich przykładowo expressis verbis reguły jednokrotnego wypłacania odprawy, także gdy została ona wypłacona uprzednio w maksymalnej wysokości. Może to wnosić jedynie z użycie liczby pojedynczej. Nie sposób jednak przypisywać racjonalnemu prawodawcy, aby było jego wolą wielokrotne wypłacanie funkcjonariuszom odpraw, o ile kilkukrotnie opuszczają służbę. W orzecznictwie nie budziło to istotniejszych wątpliwości. Także Skarżąca nie wywodzi, aby mogła uzyskać ponowienie odprawę w pełnej wysokości za kolejne przepracowane lata, choć w istocie stosowne regulacje nie zawierają expressis verbis zakazu w danym zakresie. Wynika to natomiast z zasady racjonalnego odczytywania woli prawodawcy, który wyraził zasadę, aby odprawa była wypłacona w wysokości maksimum sześciomiesięcznego wynagrodzenia. Funkcjonariusz akceptuje więc w istocie stosowanie wykładni celowościowej czy systemowej, wykraczającej poza wyłącznie językowo-logiczną - postulowaną w skardze.

Skoro dla odczytania treści uprawnienia konieczne jest stosowanie w danym przypadku reguł wykładni otwiera to pytanie, czy - na gruncie obowiązujących przepisów w danym zakresie - możliwe jest wypłacenie odprawy uzupełniającej wedle żądania funkcjonariusza, wobec wzrostu uposażenia przed ponownym odejściem ze służby, gdy wcześniej odprawa została pobrana.

Trafnie jest prezentowane stanowisko organu, że nie jest to dopuszczalne. Zasadnie zauważył pełnomocnik organu na rozprawie, że - skoro funkcjonariusz uzyskał odprawę w maksymalnej ówcześnie kwocie - nie ma przesłanek dla procedowania ponownie w przedmiocie tego świadczenia - ustalanie jego wysokości. Jak bowiem trafnie zauważono, o ile uposażenie funkcjonariusza uległoby faktycznie obniżeniu, konieczne byłoby w takim przypadku żądanie zwrotu części wypłaconej odprawy. Wprawdzie czynnik inflacyjny sprawia, że sytuacja tego rodzaju jest mało prawdopodobna. Nie sposób jej jednak wykluczyć, gdy ponowne odejście ze służby następuje nie po tak długim czasie, jak w rozpatrywanym przypadku. Należy też mieć na uwadze, że regulacje wynagrodzeń mogą być także w znacznym zakresie, bądź wyłącznie następstwem zjawisk inflacyjnych. Trzeba więc odnotować, że - gdy funkcjonariusz pobrał odprawę w określonej kwocie - kapitał ten pozostawał w jego dyspozycji aż do czasu ponownego odejścia ze służby. Wypłata dodatkowej gratyfikacji z tytułu wzrostu wynagrodzenia, gdy miał on także związek z inflacją, nie znajduje więc także jednoznacznego oparcia w aksjologii systemu prawnego - brak ku temu oczywistych względów słuszności, choć prawodawca – o ile byłaby taka jego wola – mógłby oczywiście taką zasadę expressis verbis wyrazić.

W takiej sytuacji, o ile po przywróceniu do służby funkcjonariusz nie zwrócił odprawy, jako pobranej bez stosownego tytułu (tu orzeczenie o zwolnieniu ze służby, wyeliminowano z obiegu prawnego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 6 maja 2010 roku o sygn. akt II SA/wa 332/10)) brak jest podstaw do ponownego procedowania w przedmiocie ustalenia wysokości odprawy. Została ona wszak już wypłacona. (okoliczność w sprawie bezsporna).

Powyższej oceny nie mogą zmienić, przywoływane w skardze przypadki formułowanie w orzeczeniach sądów, tezy o możliwości wyrównywania należnej odprawy. Sytuacja taka nie może mieć miejsca w rozpoznawanej sprawie z wyżej wskazanych względów.

Odmawiając wypłaty odprawy uzupełniającej nie naruszono więc powołanych w skardze przepisów prawa materialnego, zakreślających reguły wypłaty odpraw dla policjantów ani też przepisów procedury administracyjnej. Żadne istotne okoliczności nie są w danej sprawie sporne (zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Podnoszony problem - nie ustalenia przez organ, jaką kwotę odprawy uzyskałby funkcjonariusz wobec jego wynagrodzenia z dniem odejścia ze służby w 2017 roku - nie może mieć znaczenia w sprawie. Jak wskazano, nie było podstaw do procedowania o ponownej wypłacie odprawy. Organ wystarczająco szeroko odniósł się też do argumentacji funkcjonariusza, sformułowanej we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a.), choć jej nie podzielił, co może budzić zrozumiałe niezadowolenie z jego strony. Nie świadczy to jednak o wadliwości orzeczenia. Nie naruszono także konstytucyjnej zasady ograniczenia praw jedynie w drodze ustawy. Jak bowiem wskazano, zakres uprawnienia do odprawy dla policjantów wynika wprost z ustawy, choć konieczne jest tu użycie stosownej wykładni przepisów w danym zakresie. Ograniczenia wynikające z prawidłowego zastosowania danych regulacji nie mogą być traktowane jako pozaustawowe.

Zarzut naruszenia art. 10 K.p.a., statuującego zasadę zapewnienia udziału w postępowaniu stronom, nie został w ogóle uzasadniony – jednak - wobec braku istotnych w sprawie spornych okoliczności faktycznych - nie mógł być także skuteczny.

Sąd nie spostrzegł także z urzędu wad w zaskarżonym akcie, które przemawiałyby za jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego.

Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) orzeczono jak w sentencji.