Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 227/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1 pkt 2, art. 14 ust. 5
journal: Dz.U. 2012 poz 572
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 13 listopada 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska – Sakrajda, Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, , Protokolant Pomocnik sekretarza – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2013 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Opocznie na decyzję Rady Miejskiej w Opocznie z dnia 30 marca 2012 roku nr XVII/145/12 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za świadczenia w publicznych przedszkolach, punktach przedszkolnych i oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Opoczno oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 30 marca 2012 r. Rada Miejska w Opocznie podjęła uchwałę nr XVII/145/12 w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia w publicznych przedszkolach, punktach przedszkolnych i oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Opoczno.

Powyższa uchwała podjęta została na podstawie art. 14 ust. 5 i 7 w zw. z art. 5c pkt 1 i w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.).

Wskazano, iż ilekroć w uchwale jest mowa o przedszkolu, należy przez to rozumieć publiczne przedszkola, punkty przedszkolne oraz oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych prowadzone przez Gminę Opoczno.

Przedszkole zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w wymiarze 5 godzin dziennie. Świadczenia w Przedszkolu w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie są odpłatne. Za świadczenia, o których mowa w ust. 1, ustala się opłatę w wysokości 2,20 zł za 1 godzinę świadczenia i nalicza się ją za każdą rozpoczętą godzinę.

W przypadku, gdy do przedszkola uczęszcza więcej niż jedno dziecko z jednej rodziny, opłatę, o której mowa w ust. 2, pomniejsza się o 25% od drugiego dziecka, o 50% od trzeciego dziecka, a w przypadku czwartego i kolejnych nie pobiera się. Zasady pobierania opłat za świadczone usługi ureguluje umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy rodzicami (prawnymi opiekunami) dziecka a dyrektorem Przedszkola (dyrektorem szkoły podstawowej w przypadku oddziałów przedszkolnych i punktów przedszkolnych zorganizowanych w szkołach podstawowych).

W związku z powyższym wskazano, iż traci moc uchwała nr X/80/ll Rady Miejskiej w Opocznie z dnia 26 sierpnia 2011 r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia w prowadzonych przez Gminę Opoczno przedszkolach i oddziałach przedszkolnych zorganizowanych w szkołach podstawowych. Wskazano ponadto, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, z mocą obowiązującą od 1 września 2012 r.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł Prokurator Rejonowy w Opocznie.

Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty polegające na ustaleniu w § 3 ust. 2 i 3 tejże uchwały odpłatności za świadczenia w przedszkolu w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie w wysokości 2,20 zł za jedną godzinę świadczenia oraz ustalenia, że w przypadku uczęszczania więcej niż jednego dziecka z jednej rodziny opłatę, o której mowa w ust. 2 pomniejsza się o 25 procent od drugiego dziecka i o 50 procent od trzeciego dziecka, a w przypadku czwartego i kolejnych dzieci opłata nie jest pobierana.

Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Opocznie.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera ogólne określenie adresata. Jest ona bowiem adresowana do wszystkich mieszkańców gminy Opoczno, których dzieci objęte są wychowaniem przedszkolnym i nakłada na bliżej nieokreślone podmioty obowiązek ponoszenia opłat na rzecz gminy z tego tytułu. Opłaty te mają cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej. Zostały wprowadzone przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i są pobierane w związku z samym faktem korzystania z usług świadczonych przez przedszkola. Opłaty te nie znajdowały podstawy w przepisach obowiązującego prawa w dacie wydania uchwały, a zwłaszcza w tych, które zostały wskazane, jako podstawa prawna.

Prokurator powołał art. 6 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym publiczna forma wychowania publicznego zapewnia bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Wskazał, iż w art. 14 ust. 2 powyższa ustawa nakłada na przedszkola publiczne obowiązek realizacji podstawy programowej. O tym, co stanowi podstawę programową wychowania przedszkolnego określa załącznik nr 1 Rozporządzenia z dnia 23 grudnia 2008 roku Ministra Edukacji Narodowej (Dz. U. z 2009 r., Nr 4, poz. 17). Zakres podstawy programowej określany zastał przez wyznaczenie celów wychowawczych, jakie powinny być osiągnięte przez realizację podstawy programowej. W powyższym załączniku wskazuje się, że podstawa programowa wychowania przedszkolnego opisuje proces wspomagania rozwoju i edukacji dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Dokładne określenie zakresu programu rozszerzonego wychowania przedszkolnego jest niezbędne, ponieważ, o ile podstawa programowa jest bezpłatna, tak świadczenia w ramach programu rozszerzonego, jak stanowi art. 14 ust. 5 w/w ustawy, są odpłatne.

W ocenie skarżącego samo ogólne wskazanie w uchwale, że za pobyt dziecka w przedszkolu ponad czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego pobierana jest odpłata nie jest wystarczające. Z takiego określenia nie wynika bowiem, jakie konkretne zajęcia przekraczające podstawę programową mają być prowadzone. Określenia wymaga również czas realizacji zajęć ponadprogramowych.

Ponadto ogólnikowe wprowadzenie odpłatności w § 3 ust. 2 i 3 uchwały Rady Miejskiej w Opocznie za świadczenia w przedszkolu w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie w wysokości 2,20 zł za jedną godzinę świadczenia oraz ustalenia, że w przypadku uczęszczania więcej niż jednego dziecka z jednej rodziny opłatę pomniejsza się o 25 procent od drugiego dziecka i o 50 procent od trzeciego dziecka, a przypadku czwartego i kolejnych dzieci opłata nie jest pobierana, powoduje przyjęcie opłat o charakterze opłaty stałej. Nadto, uchwała nie przewiduje możliwości rezygnacji przez rodziców lub opiekunów dziecka ze świadczeń oferowanych w ramach programu rozszerzonego, a w konsekwencji z możliwości ponoszenia opłaty. Konieczne jest zatem określenie rodzaju świadczeń, które są odpłatne i wysokości opłaty odpowiadającej każdemu z tych świadczeń. Ma to zasadnicze znaczenie dla rodziców lub opiekunów dziecka przy wyborze poszczególnych świadczeń dodatkowych odpowiadających potrzebom dziecka i ich możliwościom finansowym. Tych wymogów nie spełnia opłata, o której mowa w § 3 ust. 2 uchwały. Ponadto narzucona stała opłata nakłada na rodziców bądź opiekunów dziecka obowiązek jej ponoszenia niezależnie od tego, czy konkretne przedszkole oferuje jakiekolwiek inne świadczenia poza realizacją podstawy programowej, jakości świadczeń, a przede wszystkim niezależnie od tego, czy konkretne dziecko korzysta z dodatkowych świadczeń.

W ocenie Prokuratora koniecznym jest wykazanie przez organ zarządu terytorialnego, że wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na świadczeniobiorców pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną im usługą, czyli szczegółowe i precyzyjne określenie rodzaju świadczenia i żądanej za niego opłaty. Kwestionowana uchwała nie precyzuje kryterium ustanawiającego odrębność tego kosztu od innych kosztów funkcjonowania przedszkoli. Prowadzi w istocie do objęcia odpłatnością świadczeń, które z mocy prawa są bezpłatne i nie spełnia wymogów wynikających z ekwiwalentności świadczeń. Takie rozstrzygnięcie uniemożliwia uiszczającym opłaty prawidłowe rozeznanie, za jaki zakres usług ponoszą opłaty.

W odpowiedzi na skargę reprezentowana przez Burmistrza Opoczna Rada Miejska w Opocznie wniosła o jej odrzucenie względnie oddalenie.

W ocenie organu, w skardze Prokurator nie dokonał prawidłowej analizy prawnej zarówno art. 6 jak i całości ustawy o systemie oświaty. Definicja przedszkola publicznego zawarta w art. 6 ustawy o systemie oświaty zmieniła się bowiem od 1 września 2010 r. Zmiana prawa z dniem 1 września 2010 r. umożliwiła gminom "skrócenie pracy przedszkoli" do 5 godzin i wiele gmin skorzystało z takiej możliwości. Pobyt dziecka powyżej tego czasu jest odpłatny zgodnie z nowym brzmieniem art. 14 ust. 5 u.s.o.

Wskazano, iż Rada Miejska w Opocznie odpłatność powyższą ustaliła na kwotę 2,20zł za godzinę pobytu, zaś w § 2 złożyła zapewnienie, iż przez 5 godzin dziennie powyższe świadczenia są wykonywane bezpłatnie – wypełniła więc ustawowy wymóg z art. 6 ust.1 pkt 2 u.s.o.

Organ podniósł, że polska ustawa nie zawiera powszechnego obowiązku przedszkolnego, z wyjątkiem obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego dzieci pięcioletnich (tzw. zerówka), który może być realizowany także w oddziale zorganizowanym w szkole podstawowej (Gmina Opoczno ma takich oddziałów 15). Ponadto korzystanie z usług przedszkola jest prawem a nie obowiązkiem rodzica. Obowiązek powstaje dopiero wobec dzieci pięcioletnich.

Wskazano również, iż możliwość prawną wprowadzenia w § 3 uchwały odpłatności za świadczenia w przedszkolu w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie wyraża wprost art. 14 ust.5 u.s.o. Nie można więc czynić zarzutu, że Rada Miejska w Opocznie w kwestionowanej uchwale przekroczyła swoje kompetencje.

Na poparcie swego stanowiska organ powołał brzmienie art. 71ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W ocenie organu twierdzenie Prokuratora, że wskazane w uchwale opłaty mają charakter daniny publicznej jest niezrozumiałe i całkowicie chybione. Takie twierdzenia można wysuwać odnośnie uchwał podatkowych ale w żadnym wypadku do sytuacji prawnych regulowanych umową cywilno – prawną.

Ponadto wskazano, iż Prokurator nie dostrzega różnicy pomiędzy daniną publiczną, jaką jest podatek a świadczeniem z umowy cywilnej za który należy się opłata, bo obie strony umowy wyraziły na nią zgodę.

Organ zapewnił, że w Gminie Opoczno prowadzone jest bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie podstawy programowej w zakresie 5 godzin. Na marginesie zauważył, że w swojej skardze Prokurator przywołuje nieobowiązujący akt prawny tj. rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół. Aktem prawnym, który reguluje powyższą tematykę od dnia 1 września 2012 r. jest rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 sierpnia 2012 r. Podkreślił, że kwestionowana przez Prokuratora uchwała weszła w życie 1 września 2012 r.

Wskazano ponadto, iż jeżeli rodzice zadeklarują w umowie, że ich dziecko będzie korzystać z usług przedszkola przez 5 godzin dziennie to nie poniosą żadnych opłat, będą jedynie zobowiązani do odbioru dziecka po 5 godzinie pobytu. Ponadto opłata stała ma zupełnie inny charakter, niż ten jak przyjmuje Prokurator. Tego typu opłata należałaby się w każdym przypadku za sam fakt przyjęcia dziecka do przedszkola a taka sytuacja absolutnie nie ma miejsca na terenie Gminy Opoczno.

Podkreślono, iż żaden przepis ustawy o systemie oświaty nie nakłada na gminę obowiązku wyspecyfikowania rodzaju świadczeń w przedszkolu po upływie piątej godziny pobytu dziecka w placówce.

Na rozprawie, która odbyła się w dniu 13 listopada 2013 r. Pełnomocnik organu wnosił o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 p.p.s.a.), przy czym w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Jak stanowi art. 147 p.p.s.a., Sąd, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 90 ust. 4 .

Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, a jakie za nieistotne odwołać należy się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.

Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (patrz np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z 8 lutego 1996 r. SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z 13.04. 2012 r. IV SA/Wr 625/11). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło ( M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2 ).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r, II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90, z 26 lipca 2012 r. I OSK 679/12 i I OSK 997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Uwzględniając przytoczone zasady oceny obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnego Sąd nie stwierdził aby zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa.

Punktem wyjścia dla prawnej oceny zaskarżonej uchwały jest fakt zmiany z dniem 1 września 2010 r. brzmienia podstawy materialnoprawnej zaskarżonej uchwały, zamieszczonej w art. 6 ust. 1 pkt 2 i 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty – dalej: "u.s.o". Zmiana powyższa dokonana została ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U z 2010 r. nr 148, poz. 991). Na mocy art. 2 ustawy zmieniającej, uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego wydane na podstawie dotychczasowego brzmienia art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, zachowały moc do czasu wydania uchwał przewidzianych na podstawie nowego brzmienia art. 14 ust. 5 zmienianej ustawy, nie dłużej niż do dnia 31.08.2011 r. Rady gmin zostały, więc zobligowane do podjęcia przed dniem 1 września 2011 r. nowych uchwał ustalających opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola, uwzględniających aktualne brzmienie definicji przedszkola publicznego zamieszczonej w art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty i dostosowanego do tej definicji nowego brzmienia upoważnienia materialnoprawnego do ustalenia opłat, zamieszczonego w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

Do 31 sierpnia 2010 r. przedszkole publiczne definiowane było, jako przedszkole, które: prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie, co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego, przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności i zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Upoważnienie zaś do ustalania przez rady gmin opłat za świadczenia udzielane przez tak definiowane przedszkola, zawarte w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, miało brzmienie następujące: "Opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1". Rady gmin miały, zatem za zadanie ustalania opłat za udzielane przez przedszkola świadczenia wychodzące ponad podstawę programową wychowania przedszkolnego, gdyż świadczenia, co najmniej w tej podstawie się mieszczące, były bezpłatne z mocy ustawy. W praktyce, tak ujęta definicja przedszkola publicznego, wymagająca od rad gmin uchwalania opłat za świadczenia wyłącznie "wychodzące" ponad minimum programowe, wymagała szczegółowego wykazywania, za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana, gdyż tylko ten sposób umożliwiał kontrolę prawidłowości ustalenia opłaty.

Na mocy wymienionej wyżej ustawy nowelizującej, przedszkole publiczne zostało zdefiniowane, jako takie, które: realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego; zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie; przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności i zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Dostosowane zaś do tej definicji upoważnienie dla rad gmin do uchwalania opłat stanowi o ustalaniu opłat za "świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2" (vide: obecne brzmienie art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty). Istotna zmiana w stosunku do poprzedniego stanu prawnego polega na tym, że odpłatność za przedszkole publiczne jest dopuszczona i to w czasie ustalonym przez organ prowadzący, ale nadal istnieje obowiązek w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie zapewnienia dziecku bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki oraz realizacji programu wychowania przedszkolnego, uwzględniającego podstawę programową wychowania przedszkolnego. W tym miejscu zauważyć należy, że zgodnie z art. 3 pkt 13 u.s.o. przez podstawę programową wychowania przedszkolnego należy rozumieć obowiązkowe zestawy celów i treści nauczania, w tym umiejętności, opisane w formie ogólnych i szczegółowych wymagań dotyczących wiedzy i umiejętności, które powinien posiadać uczeń po zakończeniu określonego etapu edukacyjnego, oraz zadania wychowawcze szkoły, uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiające ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych. Podstawa programowa określona w art. 3 pkt 13 u.s.o. została sprecyzowana w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r., nr 4, poz. 17). Dodatkowo, zgodnie z treścią § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. nr 61, poz. 624), statut przedszkola określać winien m.in. dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Podstawa programowa powinna być realizowana w czasie ustalonym przez organ prowadzący przedszkole, nie krótszym niż 5 godzin dziennie, natomiast za świadczenia ponad ten czas, w myśl art. 14 ust. 5 u.s.o. w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010 r., mogą być pobierane opłaty. Wobec powyższego w obecnym stanie prawnym ustalenie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne nie jest powiązane, tak jak w stanie prawnym obowiązującym przed 1 września 2010 r., z realizacją podstawy programowej, rozumianej zgodnie z art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty.

W rozpoznawanej sprawie w § 2 i w § 3 zaskarżonej uchwały określono jakie świadczenia przedszkoli są bezpłatne oraz za jakie są pobierane opłaty. W wymienionych przepisach określono, że bezpłatne jest nauczanie, wychowanie i opieka w wymiarze pięciu godzin dziennie zaś odpłatne są świadczenia przedszkoli w czasie przekraczającym pięć godzin dziennie. Analiza wymienionych przepisów wskazuje, że odpłatność za świadczenia przedszkoli powiązano z czasem pobytu dziecka w przedszkolu. Rada Miejska w Opocznie prawidłowo zatem określiła w jakim czasie w przedszkolu realizowane są bezpłatne świadczenia a w jakim czasie jest pobierana opłata.

Niezasadny jest zarzut skargi, że w uchwale nie określono precyzyjnie rodzaju świadczeń za które ustalono odpłatność i określono stałą opłatę za jedną godzinę realizowanych świadczeń bez względu na rodzaj udzielonego świadczenia.

W stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 września 2010r. jedynym kryterium decydującym o możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w placówce wykraczający poza ustalony nieodpłatny czas takiego pobytu. Nie ma natomiast znaczenia jaki jest wówczas realizowany rodzaj zajęć. Mogą to być zarówno zajęcia należące do podstawy programowej wychowania przedszkolnego, których nie zdołano "zmieścić" w czasie bezpłatnego świadczenia usług jak również mogą to być zajęcia wykraczające poza podstawę programową. Istotny jest jedynie czas pobytu dziecka w placówce w wymiarze przekraczającym czas bezpłatnego realizowania świadczeń a nie rodzaj świadczeń udzielanych w tym okresie. W związku z czym w obecnym stanie prawnym zbędne jest wymienianie w uchwale organu gminy szczegółowych świadczeń za które ma być naliczona opłata Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 19 czerwca 2013r. w spr. I OSK 607/13, z 23 sierpnia 2013r. w spr. I OSK 1005/13, z 24 stycznia 20103r. w spr. I OSK 1581/12, z 24 stycznia 2013r. w spr. I OSK 2158/12 i z 14 maja 2013r. w spr. I OSK 23/13, Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w wymienionych orzeczeniach.

W rozpoznawanej sprawie organ gminy nie miał obowiązku określania rodzaju świadczeń za które jest pobierana opłata. Istotny jest bowiem jedynie czas pobytu dziecka w przedszkolu przekraczający okres bezpłatnego realizowania świadczeń a nie to jakie świadczenia są udzielane w tym okresie.

Nieuzasadniony jest zarzut skargi, że w uchwale określono opłatę w formie stałej (2,20 zł za 1 godzinę świadczenia). O opłacie stałej można mówić w sytuacji gdy jest ona ustalona nieadekwatnie do czasu w jakim udzielone są świadczenia. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca gdyż opłata jest uzależniona od czasu w jakim udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem. Jest ona naliczona za każdą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu. W związku z czym nie można uznać, że opłata ma charakter stały.

Nietrafny jest zarzut skargi, że zachodzi konieczność przeprowadzenia kalkulacji ekonomicznej opłaty celem ustalenia czy odpowiada ona rzeczywistym kosztom oferowanych świadczeń. Stanowisko takie byłoby uzasadnione w sytuacji gdyby opłaty rzeczywiście pokrywały koszty związane z realizacją świadczeń w oddziałach przedszkolnych. W takim przypadku organ gminy zobligowany byłby przedstawić stosowną kalkulację. Natomiast w sytuacji gdy opłata ma charakter symboliczny i stanowi jedynie niewielki procent ponoszonych przez gminę kosztów udzielonych świadczeń, przeprowadzenie takiej kalkulacji nie jest uzasadnione gdyż takie opłaty w żaden sposób nie mogą naruszać ekwiwalentności. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 19 czerwca 2013r. w spr. I OSK 607/13, z 23 sierpnia 2013r. w spr. I OSK 1005/13, z 24 stycznia 20103r. w spr. I OSK 1581/12, z 24 stycznia 2013r. w spr. I OSK 2158/12 i z 14 maja 2013r. w spr. I OSK 23/13,

W rozpoznawanej sprawie opłata za godzinę udzielonych świadczeń (2,20 zł) ma charakter symboliczny i pokrywa zaledwie niewielką część kosztów realizowanych świadczeń. W związku z czym nie ma potrzeby przeprowadzania kalkulacji ekonomicznej takiej opłaty.

Nieuzasadniony jest zarzut skargi, że w § 3 ust.3 uchwały wprowadzono zmniejszenie wysokości opłaty gdy do przedszkola uczęszcza więcej niż jedno dziecko o 25% od drugiego dziecka, o 50% od trzeciego dziecka a w przypadku czwartego i kolejnych dzieci opłat się nie pobiera. W art.14 ust.5 ustawy z dnia 7 września 1991r. organ gminy został upoważniony do ustalenia opłat za pobyt dzieci w przedszkolu i w ramach tego upoważnienia mieści się możliwość obniżania opłat w przypadku gdy z jednej rodziny uczęszcza do tego samego przedszkola więcej niż jedno dziecko. Organ gminy w takiej sytuacji jest uprawniony do obniżenia opłat za pobyt w przedszkolu.

Reasumując Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Zaskarżona uchwała nie została wydana z istotnym naruszeniem prawa. Mając to na uwadze, na podstawie art.151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.