Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3284/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 1961 nr 32 poz 159
law: Ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach.
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie: NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 6 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1052/14 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z zakazów 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od J.S. na rzecz Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej kwotę 390 (trzysta dziewięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 września 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1052/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi J.S. uchylił decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z zakazów oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 300 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Po przeprowadzeniu postępowania na wniosek J.S. decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. odmówił zwolnienia od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią dla zamierzenia polegającego na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego – budynku letniskowego zlokalizowanego na terenie nieruchomości położonej w miejscowości S., gmina P. obejmującej działki nr ewid. [...] i [...] na budynek mieszkalny. W uzasadnieniu organ podniósł, że ww. działki położone są w rejonie odcinka km 74+000 rzeki Narew, na obszarze w którym nie zlokalizowano wałów przeciwpowodziowych. Według "Studium dla potrzeb planów ochrony przeciwpowodziowej - Etap l - rzeka Narew", nieruchomość ta znajduje się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, w całości w zasięgu zalewu wodą o wysokim prawdopodobieństwie wystąpienia (raz na 10 lat) oraz w zasięgu zalewu wodą o średnim prawdopodobieństwie wystąpienia (raz na 100 lat). W przypadku wystąpienia wody 10% teren nieruchomości zostanie pokryty warstwą wody do rzędnej 83,42 m n.p.m., a zatem warstwa wody będzie sięgała miejscami 1,03 m ponad rzędną terenu. Zaś wówczas, gdy teren nieruchomości zostanie pokryty wodą 1%, to rzędna zwierciadła wody będzie wynosiła miejscami ok. 2,63 m ponad rzędną terenu, co wobec bliskiego sąsiedztwa koryta rzeki będzie skutkowało narażeniem terenu nieruchomości i posadowionych na nim obiektów na oddziaływanie nie tylko przepływającej wody, lecz również niesionego przez wodę materiału, w tym drzew i kamieni.

Na skutek odwołania wniesionego przez J.S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej: "k.p.a.", art. 88l ust. 2 w zw. z art. 88l ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy zgodził się z organem pierwszej instancji i powtórzył, że działki objęte wnioskiem znajdują się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią o prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi Q1% (raz na 100 lat) oraz w strefie wystąpienia powodzi Q10% (raz na 10 lat) od rzeki Narwi. Rzędna zwierciadła wody Q1 wynosi 85,03 m n.p.m., natomiast rzędna terenu oscyluje pomiędzy rzędną 82,40, a 83,10 m n.p.m., co w przypadku wystąpienia takiej wartości grozi niebezpieczeństwem zalania terenu wodą do 2,63 m. Oznacza to, w ocenie organu, że wyniesienie budynku na cokole o wysokości 1 m nie stanowi dostatecznej ochrony przed zalaniem. Z kolei rzędna zwierciadła wody Q10% wynosi 83,42 m n.p.m., co w przypadku wystąpienia takiej wartości grozi niebezpieczeństwem częstego zalewania terenu wodą (o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 10 lat) o głębokości zalewu do ok. 1 m. Dalej organ wyjaśnił, że zmiana sposobu użytkowania budynku letniskowego na mieszkalny wiąże się z większym narażeniem mieszkańców tego budynku na niebezpieczeństwo (ze względu na stałe, a nie tymczasowe przebywanie w nim).

Skargę na powyższą decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r. wywiódł J.S., domagając się jej uchylenia jako niezgodnej z prawem.

W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

W piśmie procesowym z dnia 2 września 2014 r. skarżący przedstawił swoje stanowisko będące uzupełnieniem treści skargi. W piśmie tym zaznaczył, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7, 77 § 1, 107 § 1 i 3 oraz art. 8 k.p.a. Skarżący wniósł w nim również o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dwóch decyzji na okoliczność nierównego i niesprawiedliwego traktowanie. Przedstawił decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] czerwca 2014 r. dot. pozytywnego zaopiniowania przez ten organ projektu decyzji o warunkach zabudowy polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny na działce nr [...] we wsi S. gm. P., która bezpośrednio sąsiaduje z działką nr [...] jak i decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2014 r. a dot. ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] we wsi S. gm. P.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej uchyleniem na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.".

Motywując swoje stanowisko w pierwszej kolejności Sąd wyjaśnił, że w zaskarżonej decyzji organ nie wskazał, czy podstawą rozstrzygnięcia w przedmiocie zwolnienia od zakazów określonych w art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne jest nadal obowiązujące "Studium dla potrzeb ochrony przeciwpowodziowej - ETAP l" jako uzupełnienie do "Studium dla obszarów nieobwałowanych narażonych na niebezpieczeństwo powodzi - Etap l" czy mapy zagrożenia powodziowego. Następnie Sąd przytoczył przepisy art. 88l ust. 1 i 2 ww. ustawy i stwierdził, że w jego ocenie organ odwoławczy nie podjął szeregu koniecznych działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w konsekwencji nie dokonał rzetelnej i właściwej jego oceny, co wynika z uzasadnienia decyzji.

Dalej Sąd podniósł, że jednym z głównych instrumentów planistycznych ochrony przed powodzią w obowiązującym do marca 2011 r. stanie prawnym było studium ochrony przeciwpowodziowej. W tym celu ustawodawca wprowadził obowiązek sporządzenia przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej studium ochrony przeciwpowodziowej (art. 79 ust. 2 w zw. z art. 113 ust. 5 ustawy Prawo wodne). Przepis ten jednak został uchylony w całości z dniem 18 marca 2011r. na podstawie art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw. Zmiana ta miała na celu realizację przez Polskę obowiązków wynikających z dyrektywy 2007/60/WE. Celem wprowadzonych zmian ustawowych było zastąpienie dotychczasowych planów ochrony przeciwpowodziowej oraz studium nowymi instrumentami wynikającymi z przepisów dyrektywy 2007/60/WE. Według art. 6 dyrektywy 2007/60/WE, są to mapy zagrożenia powodziowego, które obejmują obszary geograficzne, na których może wystąpić powódź zgodnie z jednym ze wskazanych tam scenariuszy.

W ocenie Sądu organ nie wyjaśnił czy na przedmiotowym terenie obowiązują ww. mapy, czy w dalszym ciągu obowiązuje studium ochrony przeciwpowodziowej. Nie uwzględnił więc stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie art. 6 ust. 8 dyrektywy 2007/60/WE opracowanie map zagrożenia powodziowego i map ryzyka powodziowego powinno nastąpić do dnia 22 grudnia 2013 r. W prawie polskim termin do opracowania map zagrożenia powodziowego i map ryzyka powodziowego został określony w art. 11 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej miał obowiązek przygotować mapy zagrożenia powodziowego oraz mapy ryzyka powodziowego do 22 grudnia 2013 r. Natomiast dotychczasowe studium zachowuje ważność do dnia sporządzenia mapy zagrożenia powodziowego.

Dalej Sąd podniósł, że organ nie odniósł się do kwestii obowiązywania na przedmiotowym terenie mapy zagrożenia powodziowego. Nadto Sąd podzielił stanowisko skarżącego, według którego organ w sposób niepełny ustosunkował się do zarzutów podniesionych przez skarżącego zawartych w odwołaniu, nie wyjaśniając przyczyny różnic w analizach prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi w kolejnych stanowiskach tego organu. Słusznie podnosi skarżący, że w przedmiotowej sprawie organ pominął podnoszoną przez skarżącego okoliczność, iż we wsi S. stoi wiele budynków, a liczne z nich mają status budynków mieszkalnych, który uzyskały w tym samym czasie, w którym skarżący wystąpił o zwolnienie od zakazów określonych w art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne. Zdaniem Sądu nie jest dopuszczalne przyjęcie na podstawie tego samego stanu prawnego i faktycznego jednej interpretacji, a następnie w innej decyzji przyjęcie sprzecznej z nią interpretacji. Takie sposób postępowania organu narusza bowiem zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a. Sąd wskazał także, iż organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych przez skarżącego zawartych w odwołaniu, nie wyjaśniając przyczyn różnic w analizach prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi w kolejnych stanowiskach tego organu. Dodatkowo zaznaczono, iż organ nie wyjaśnił z jakich powodów sprawa skarżącego została rozstrzygnięta odmiennie od sprawy L.B., który również ubiegał się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny na terenie działki nr [...] w tej samej miejscowości. Nadto Sąd zauważył, że budynek skarżącego posiada podmurówkę na wysokości 1 m, co oznacza, że posadzka znajduje się co najmniej 1 m powyżej poziomu zalewowego oraz iż zdaniem skarżącego w takim samym stanie faktycznym i prawnym ten sam organ w tej samej lokalizacji wydał decyzję zwalniającą od zakazów określonych w art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne.

Brak stanowiska organu odwoławczego w zakresie obowiązywania na przedmiotowym terenie mapy zagrożenia powodziowego nie pozwala Sądowi na kontrolę stanowiska organu odwoławczego w tym zakresie. Rozpoznając zatem ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględniając przedstawioną w niniejszym wyroku ocenę prawną, ustali, czy z aktualnie obowiązujących na przedmiotowym terenie aktów planistycznych dotyczących zarządzania ryzykiem powodziowym należało odmówić zwolnienia od zakazów obowiązujących na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią dla przedmiotowego zamierzenia.

W ocenie Sądu organ odwoławczy dopuścił się rażącego naruszenia art. 8 i 15 k.p.a. Zaniechanie przez organy uzasadnienia swych orzeczeń w sposób przekonywujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje wadliwością tych rozstrzygnięć. Stwierdzenie zatem przez Sąd naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy prowadzi do uwzględnienia skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, zaskarżając wydane orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie:

1/ na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a - prawa materialnego, tj.: art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw poprzez niezastosowanie ww. przepisu do oceny wydanej przez organy administracji decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy zwolnienia z zakazów określonych w art. 88l ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne;

2/ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 11 i 15 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji na tej podstawie i przyjęcie, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy zdaniem Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej powyższe uchybienia w niniejszej sprawie nie miały miejsca, albowiem prawidłowo zebrany i oceniony materiał dowodowy potwierdzał prawidłowość przedmiotowej decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r.,

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie stanu sprawy odbiegającego od rzeczywistego, w tym w szczególności błędne uznanie przez Sąd, że w przedmiotowej sprawie konieczne jest ponowne ustalenie przez organ odwoławczy, że działki objęte inwestycją znajdują się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią pomimo tego, że w stanie faktycznym i prawnym sprawy zostało to dostatecznie wykazane,

c) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przekroczenie granic sprawy, a mianowicie uznanie przez Sąd, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy powinien uwzględnić w swoim rozstrzygnięciu sprawę administracyjną właściciela sąsiedniej nieruchomości.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie przytoczonych wyżej podstaw kasacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm prawem przepisanych. Skarżący podzielił twierdzenia Sądu o braku rzetelności przy prowadzeniu postępowania przez organ.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za usprawiedliwiony, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z treści tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Nie budzi wątpliwości składu orzekającego w tej sprawie, że treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i – w razie ewentualnej kontroli instancyjnej – Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem, w tym wypadku o wadliwości zaskarżonej decyzji. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Motywy wyroku mają zatem przekonać o słuszności rozstrzygnięcia i to zarówno jeśli chodzi o przyjętą podstawę prawną, jak i w zakresie ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, które jest kontrolowane. Tylko naruszenia takich wymogów uzasadnienia mogą stanowić podstawę formułowania zarzutu niepełnego zebrania materiału dowodowego oraz zarzutu niewyjaśnienia podstawy prawnej wydanego wyroku. Kontrolowany wyrok Sądu pierwszej instancji w świetle powołanych wyżej uchybień pozwala przyjąć tezę, iż nie spełnia on wszystkich przesłanek wynikających z tego przepisu w świetle przyjętej przez ten Sąd analizy. Przede wszystkim brak wyjaśnienia w kontekście całego materiału dowodowego przesłanki rozstrzygnięcia w sposób umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu uznanie, że motywy zaskarżonego wyroku przekonują o słuszności rozstrzygnięcia i to zarówno jeśli chodzi o przyjętą podstawę prawną, jak i w zakresie ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, które było kontrolowane.

Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok uwzględniający skargę J.S. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oparł się na dwóch głównych zarzutach wskazujących na nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ odwoławczy, a to w pierwszej kolejności (strona 9 uzasadnienia) Sąd zarzucił, że w zaskarżonej decyzji organ nie wyjaśnił, czy podstawą rozstrzygnięcia w przedmiocie zwolnienia od zakazów określonych w art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne jest nadal obowiązujące "Studium dla potrzeb ochrony przeciwpowodziowej - ETAP l" jako uzupełnienie do "Studium dla obszarów nieobwałowanych narażonych na niebezpieczeństwo powodzi - Etap l" czy mapy zagrożenia powodziowego. W drugiej kolejności (strona 13 uzasadnienia) podniesiono, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych przez skarżącego zawartych w odwołaniu, nie wyjaśniając przyczyn różnic w analizach prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi w kolejnych stanowiskach tego organu. Zaznaczono, iż organ nie wyjaśnił z jakich powodów sprawa skarżącego została rozstrzygnięta przez organ odmiennie od sprawy L.B., który również ubiegał się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny na terenie działki nr [...] we wsi S. gm. P.

Takie wady postępowania, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wobec zaskarżonej decyzji nie mogły uzasadniać prawidłowości zastosowania w tej sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Tak więc oceniane, w ramach rozpoznawania wniesionego w tej sprawie środka odwoławczego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala przyjąć tezę, że Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Przede wszystkim, wbrew poglądowi Sądu pierwszej instancji, nie można podzielić stanowiska zaprezentowanego w motywach kwestionowanego orzeczenia, iż organ odwoławczy nie wskazał, czy podstawą rozstrzygnięcia w przedmiocie zwolnienia od zakazów określonych w art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne jest nadal obowiązujące "Studium dla potrzeb ochrony przeciwpowodziowej - ETAP l" jako uzupełnienie do "Studium dla obszarów nieobwałowanych narażonych na niebezpieczeństwo powodzi - Etap l" czy mapy zagrożenia powodziowego. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r., w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjneg,o jednoznacznie wskazuje, iż podstawą tego rozstrzygnięcia było "Studium dla potrzeb ochrony przeciwpowodziowej - ETAP l" jako uzupełnienie do "Studium dla obszarów nieobwałowanych narażonych na niebezpieczeństwo powodzi - Etap l" (patrz strona 2 i 3 zaskarżonej decyzji) nadal obowiązujące, choć wprost takiego stwierdzenia nie ma w zaskarżonej decyzji. Tym samym podstawą rozstrzygnięcia organu odwoławczego podtrzymującego przecież w pełni stanowisko organu pierwszej instancji, który również na tej samej podstawie procedował w sprawie, było wskazane wyżej Studium, a nie mapy zagrożenia powodziowego, o których organ odwoławczy nawet nie wspominał, a które jak potwierdza skarga kasacyjna nie zostały opracowane. Tym samym w tej sprawie jest oczywiste, że właśnie powołane wyżej obowiązujące na dzień wydania zaskarżonej decyzji Studium stanowiło podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie w przedmiocie zwolnienia od zakazów określonych w art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne. Skarga kasacyjna również w pełni to potwierdza. Takie zaś stanowisko organu odwoławczego w sytuacji dokonywania kontroli legalności zaskarżonej decyzji przez Sąd pierwszej instancji uzasadniało w pierwszej kolejności przesądzenie przez Sąd orzekający czy dopuszczalne było w stanie prawnym obwiązującym w chwili wydawania tej decyzji orzekanie przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na podstawie "Studium dla potrzeb ochrony przeciwpowodziowej - ETAP l" jako uzupełnienie do "Studium dla obszarów nieobwałowanych narażonych na niebezpieczeństwo powodzi - Etap l" czy w tym czasie podstawę procedowania winny stanowić już wyłącznie mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego, skoro zgodnie z przepisem art. 11 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 32, poz. 159 ze zm.) Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w terminie do 22 grudnia 2013 r. przygotowuje mapy zagrożenia powodziowego oraz mapy ryzyka powodziowego. Dopiero po przesądzeniu tej kwestii należało rozważyć, ewentualnie wobec braku w tej sprawie mapy zagrożenia powodziowego oraz mapy ryzyka powodziowego, czy możliwe było w ramach tzw. "przepisów przejściowych" dokonywanie konkretyzacji uprawnienia wynikającego z art. 88l ust. 2 ustawy Prawo wodne na podstawie przedmiotowego Studium wskazanego przez organy obu instancji, w tym w szczególności w kontekście zapisów art. 14 i 17 omawianej ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw. Takich rozważań uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera, mimo że w okolicznościach tej sprawy były one konieczne.

Kolejną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji było "niepełne" ustosunkowanie się do zarzutów odwołania, w tym wyjaśnienia przyczyn różnic w analizach prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi w kolejnych stanowiskach tego organu. Zaznaczono, iż organ odwoławczy nie wyjaśnił z jakich powodów sprawa skarżącego została rozstrzygnięta przez organ odwoławczy odmiennie od sprawy L.B., który również ubiegał się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny na terenie działki nr [...] we wsi S. gm. P. Stanowisko to wynikało z tego, że Sąd dopuścił jako dowód dwie decyzje wydane dla L.B. właściciela sąsiedniej nieruchomości położonej około 30 metrów od budynku skarżącego, w tym jedną decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] czerwca 2014 r. dotyczącą pozytywnego zaopiniowania projektu decyzji o warunkach zabudowy terenu polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny. Przy czym stawiając powyższy zarzut organowi odwoławczemu, Sąd pierwszej instancji uczynił to wadliwie, gdyż organ ten w przedmiotowej sprawie nie mógł w żaden sposób wyjaśnić dlaczego sprawa skarżącego została rozstrzygnięta odmiennie od sprawy L.B. w innym postepowaniu, gdyż przedstawiona przez skarżącego decyzja, a dotycząca działki sąsiedniej L.B. wydana została znacznie później niż zaskarżona decyzja. Tak więc nie można, jak to podnosi Sąd pierwszej instancji, czynić organowi odwoławczemu zarzutu nieodniesienia się w motywach swej decyzji do kwestii odmiennego rozstrzygnięcia dla działki nr [...] we wsi S. gm. P. w decyzji kierowanej do skarżącego, a wydanej [...] kwietnia 2014 r. Podobnie nie można podzielić stanowiska skarżącego, że zaskarżoną decyzję jak i decyzję pierwszoinstancyjną z dnia [...] czerwca 2014 r. dla L.B. podjęto w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych oraz w tej samej lokalizacji. Trafnie zatem skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji w tym zakresie naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przekroczenie granic niniejszej sprawy, a mianowicie uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że organ odwoławczy w swym rozstrzygnięciu winien uwzględnić sprawę właściciela sąsiedniej nieruchomości. Niezwiązanie granicami skargi o jakim mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądania skargi.

Jedynie na marginesie zauważyć należy, iż powołując się na powyższe naruszenie prawa, wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż organ drugiej instancji dopuścił się rażącego naruszenia art. 8 i 15 k.p.a., przy czym nie wyjaśniono czy jest to rażące naruszenie prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem gdyby przyjąć, że o takim naruszeniu mowa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, to winno się wówczas rozważać zastosowanie konstrukcji prawnej z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., czego nie uczyniono w tym postępowaniu.

Jednakże w tej sprawie, co już wyżej zaznaczono, Sąd pierwszej instancji przyjął, wskazując powyżej określone naruszenia prawa, iż doszło do naruszenia art. 7-9, art. 11 i 15 k.p.a. i zastosował przesłankę uchylenia z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przedstawione powyżej rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu nie uzasadniały jednak zastosowania przywołanej wyżej konstrukcji uchylenia zaskarżonego wyroku. Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowane przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie uzasadniały zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., dlatego też usprawiedliwiony jest także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 11 i 15 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji na tej podstawie i przyjęcie, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Uwzględnienie przedmiotowej skargi kasacyjnej z powyższych przyczyn czyni przedwczesnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, tj.: art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw poprzez niezastosowanie ww. przepisu do oceny wydanej przez organy administracji decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy zwolnienia z zakazów określonych w art. 88l ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

Przede wszystkim nie przesądzając treści przyszłego rozstrzygnięcia, Sąd pierwszej instancji zobowiązany będzie do ponownej oceny legalności zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanego w niniejszym wyroku. Podkreślić należy, iż niezależnie od czynności nakazanych niniejszym wyrokiem Sąd pierwszej instancji zobowiązany będzie do przeprowadzenia analizy akt tej sprawy obrazujących przeprowadzone postępowanie i udzielenie odpowiedzi czy zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do wydania kwestionowanych przez skarżącego decyzji.

Dotąd powiedziane uzasadniało uwzględnienie wniesionej skargi kasacyjnej jako posiadającej usprawiedliwione podstawy i w konsekwencji uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a.