Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1444/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 174, art. 183 par. 1 i par. 2, art. 184, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 31 us. 1, art. 32 ust. 1, art. 33 ust. 1a i ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach
article: art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. f, art. 92a ust. 1 i ust. 6
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędziowie NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. [...] Spółki jawnej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 1112/13 w sprawie ze skargi B. [...] Spółki jawnej w P. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w S. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od B. [...] Spółki jawnej w P. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w S. 300 (trzysta) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 marca 2014r., II SA/Sz 1112/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę B. [...] Spółki jawnej z siedzibą w P. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w S. z dnia [...] sierpnia 2013r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji – przedstawiając przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia – wskazał, że na B. [...] Spółkę jawną z siedzibą w P. nałożono karę pieniężną w wysokości 2 000 zł za wykonywanie przewozu drogowego odpadów innych niż niebezpieczne bez wymaganego zezwolenia. W dniu 9 stycznia 2013r. na placu wewnętrznym Terminala [...], funkcjonariusze Oddziału Celnego w Ś. Urzędu Celnego w S. dokonali kontroli samochodu marki Scania o nr rejestracyjnym [...], należącego do skarżącej spółki, którym przewożono odpady w postaci opakowań foliowych ze S. do odbiorcy w P. Przewóz drogowy był wykonywany bez posiadania w pojeździe zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadów o kodzie 15 01 02. Do protokołu przesłuchania osoby podejrzanej o popełnienie wykroczenia kierowca oświadczył, że jest zatrudniony w skarżącej spółce. W ocenie organu I instancji przedsiębiorca w dniu kontroli wykonywał transport odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (tekst jedn.: Dz.U z 2010r. nr 185, poz. 1243 ze zm.), zwanej dalej ustawą o odpadach.

Dyrektor Izby Celnej w S., utrzymując w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w S. z dnia [...] czerwca 2013r. nr [...], wskazał, że zgodnie z art. 92a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2012r., poz. 1265 ze zm.), zwanej dalej u.t.d., podmiot, który wykonuje przewóz drogowy z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej. Wykaz naruszeń lub warunków, o którym mowa w art. 92a ust. 1 ustawy określa załącznik nr 3 do ustawy. W pkt 4.2. załącznika (w brzmieniu obowiązującym w dniu kontroli) za wykonywanie przewozu drogowego odpadów innych niż niebezpieczne bez wymaganego zezwolenia przewidziano karę pieniężną w wysokości 2 000 zł. Obowiązek posiadania zezwolenia na transport odpadów wynika z art. 28 ust. 1 ustawy o odpadach, zaś zwolniony z tego obowiązku jest transport wymieniony w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 grudnia 2003r. w sprawie rodzajów odpadów, których zbieranie lub transport nie wymagają zezwolenia na prowadzenie działalności, o ile odbywa się pomiędzy określonymi w rozporządzeniu podmiotami na ściśle określonych trasach. Wykonywany przez skarżącą spółkę przewóz odpadów o kodzie 15 01 02 nie mieści się w zakresie tego rozporządzenia, gdyż nie był transportem od placówki handlowej będącej wytwórcą zużytych opakowań do podmiotu je utylizującego, tylko innym transportem odpadów, a zatem wymagane było uzyskanie stosownego zezwolenia na transport odpadów. Regulacje wskazane w rozporządzeniu (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE L 190 z 12 lipca 2006 r., str. 1), zwanym dalej rozporządzeniem nr 1013/2006, nie pozostają w sprzeczności z polskimi przepisami wynikającymi z ustawy o odpadach i wymogiem posiadania zezwolenia na ich transport. Regulacje wskazane w tym rozporządzeniu nie są objęte ustawą o odpadach, zatem wymóg posiadania zezwolenia w żaden sposób nie utrudnia wykonywania prawa wspólnotowego. Wykonywany w dniu kontroli przewóz drogowy wymagał uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadów o kodzie 15 01 02, a skoro spółka nie posiadała takiego zezwolenia, zatem w sprawie zostały wyczerpane przesłanki odpowiedzialności z tytułu naruszenia art. 92a ust. 1 i ust. 6 u.t.d. oraz pkt 4.2. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z art. 4 pkt 22 u.t.d. pod pojęciem obowiązki lub warunki przewozu drogowego należy rozumieć m.in. obowiązki i warunki wynikające z przepisów ustawy, zaś ich niewypełnienie wiąże się z nałożeniem sankcji z załącznika nr 3 do ustawy. W świetle 87 ust. 1 pkt 3 lit.f u.t.d., podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego obowiązany jest mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli dokumenty wymagane przy przewozie odpadów. Obowiązek wyposażenia kierowcy w dokumenty ciąży na przedsiębiorcy wykonującym transport drogowy, o czym stanowi art. 87 ust. 3 u.t.d.. Na dzień kontroli obowiązywała ustawa o odpadach, a więc również obowiązek posiadania zezwolenia na transport odpadów określony w art. 28 ust. 1 tej ustawy. W sprawie nie zaistniała możliwość zwolnienia przedsiębiorcy z odpowiedzialności w trybie art. 92a ust. 1 i art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., albowiem spółka nie wykazała, aby nie miała wpływu na powstanie naruszenia bądź, że naruszenie powstało wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mogła przewidzieć.

Oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę B. [...]Spółki jawnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że analiza art. 4 pkt 22, art. 92a ust. 1, ust. 6, art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. f u.t.d. oraz pkt 4.2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym prowadzi do wniosku, że ustawa ta w sposób jednoznaczny odwołuje się do obowiązku posiadania przez przedsiębiorcę, dokonującego przewozu drogowego odpadów innych niż niebezpieczne, zezwolenia, które to zezwolenie jest wymagane i wydawane w oparciu o przepisy ustawy o odpadach. Nie można zaaprobować takiego rozumienia wymienionych przepisów, które prowadziłoby do wniosku, że ustawodawca przewiedział sankcję za brak zezwolenia za przewóz odpadów bez zezwolenia, a jednocześnie stosowanie tej sankcji byłoby niedopuszczalne ze względu na brak przywołania wprost ustawy o odpadach w art. 4 pkt 22 u.t.d. Sąd I instancji podzielił pogląd organów, że obowiązek posiadania zezwolenia na transport odpadów innych niż niebezpieczne wynika wprost z przepisów ustawy o transporcie drogowym. Szczegółowy tryb uzyskania zezwolenia na transport odpadów, o którym mowa w punkcie 4.2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, reguluje art. 28 ustawy o odpadach, który przewiduje również przypadki zwolnienia z tego obowiązku. Stosownie do ust. 1 tego artykułu, transport odpadów wymaga uzyskania zezwolenia (tj. decyzji uprawniającej do transportu drogowego określonego rodzaju odpadu, wydawanej na 10 lat przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska – dla przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych lub starostę – dla pozostałych przedsięwzięć), z zastrzeżeniem art. 31 ust. 1, art. 32 ust. 1 oraz art. 33 ust. 1a i 4. Organy celne, mając na względzie przepisy ustawy o odpadach przewidujące wyjątki od zasady uzyskania zezwolenia, w sposób szczegółowy i prawidłowy przeanalizowały i wykazały, dlaczego skarżąca spółka nie spełniała przesłanek, które uwalniałyby ją od obowiązku posiadania zezwolenia na transport odpadów, których transportu się podjęła i go realizowała. Sąd I instancji stwierdził, że w obowiązującym w dniu kontroli stanie prawnym nie znajduje argumentów przemawiających za tym, że charakter wykonywanego w dniu 9 stycznia 2013r. przewozu odpadów determinował brak obowiązku posiadania zezwolenia przewidzianego w ustawie o odpadach. To, że skarżąca spółka wykonywała międzynarodowy przewóz odpadów nie oznacza, że zobligowana była do posiadania wyłącznie dokumentów, o których mowa w przepisach rozporządzenia nr 1013/2006. Sąd I instancji podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie, że zasady wykonywania i podejmowania międzynarodowego transportu odpadów podlegały nie tylko przepisom prawa wspólnotowego, ale także prawa krajowego. Celem ustawodawcy europejskiego nie była eliminacja procedur krajowych na rzecz określonych w rozporządzeniu, lecz wprowadzenie obok ustawodawstwa krajowego, elementu wspólnego dla transportu odpadów na terenie UE poprzez powołanie instytucji (zgody, informowania) i towarzyszącej jej dokumentacji umożliwiającej organom administracji kontrolowanie całego procesu przemieszczania odpadów w celu ochrony środowiska. W konsekwencji rozporządzenie nr 1013/2006 reguluje procedury wykonywania transportu na terenie UE, zaś ustawodawstwo krajowe na terenie RP. Regulacje wskazane w rozporządzeniu nie są objęte ustawą o odpadach. Wymóg posiadania zezwolenia na transport odpadów w żaden sposób nie utrudnia wykonywania prawa wspólnotowego i nie jest sprzeczny z instytucjami przewidzianymi w rozporządzeniu. Brak w rozporządzeniu nr 1013/2006 unormowania nakazującego przewoźnikowi odpadów uzyskania i posiadania zezwolenia, nie przesądza o tym, że prawo krajowe nie może nakładać takich obowiązków. Skoro ustawodawca polski przewidział w art. 28 ustawy o odpadach obowiązek uzyskiwania zezwolenia na transport odpadów, to przedsiębiorca wykonujący międzynarodowy transport odpadów na terytorium RP obowiązany jest legitymować się takim dokumentem. Odnosząc się do zarzutu nierównego traktowanie przedsiębiorców polskich i zagranicznych Sąd I instancji wskazał, że przepisy prawne obowiązują w Polsce w takim samym zakresie przewoźników polskich i zagranicznych, chyba że przepisy szczególne stanowiłyby inaczej. Skoro ustawa o odpadach zawiera własną regulację dotyczącą zezwoleń na prowadzenie transportu drogowego, niezależną od ustawodawstwa Unii, to należy odróżnić obowiązek posiadania dokumentów wymaganych przez rozporządzenie nr 1013/2006, do których należy zezwolenie na przywóz odpadów przez teren kraju wydane przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (art. 4 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, Dz. U. z 2007 r. nr 124, poz. 859, zwanej dalej u.m.p.o.), od obowiązku posiadania zezwolenia starosty lub regionalnego dyrektora ochrony środowiska (art. 28 ust. 1 ustawy o odpadach). Instytucje prawa unijnego implementowane do krajowego porządku prawnego, jak i instytucje prawa polskiego podlegają odmiennym reżimom prawnym. W konsekwencji sankcja określona w pkt 4.2. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym za brak zezwolenia na przewóz drogowy odpadów innych niż niebezpieczne, nie odnosi się do braku dokumentu wymaganego przy transporcie na podstawie przepisów rozporządzenia nr 1013/2016. Zezwolenie bowiem, o którym mowa w ustawie o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów nie jest zezwoleniem na wykonywanie przewozu drogowego odpadów, o którym mowa w punkcie 4.2. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. W ocenie Sądu I instancji okoliczność, że kontrola miała miejsce na terenie Terminala [...] w Ś. przesądza o zasadności stosowania ustawy o transporcie drogowym, skoro terminal ten znajduje się w Ś., które to miasto w całości leży na terytorium RP. Kontrolę przeprowadzono w trakcie realizowanego już transportu międzynarodowego ze S. do P. Sam ładunek, w postaci odpadów, znajdował się na pojeździe, który był niewątpliwie środkiem jego transportu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła B. [...] Spółka jawna. Zaskarżając ten wyrok w całości wniosła o jego uchylenie i rozpoznanie skargi na decyzję Dyrektora Izby Celnej w S. z dnia [...] sierpnia 2013 r. prowadzące do uchylenia tej decyzji w całości, jak również poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w S. z dnia [...] czerwca 2013 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi l Instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi skarżąca spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. f u.t.d. (w jej brzmieniu obowiązującym w dniu 9 stycznia 2013r., tj. w dniu przeprowadzenia przez funkcjonariuszy Służby Celnej w Ś. kontroli pojazdu skarżącej spółki wykonującego międzynarodowy przewóz odpadów w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o odpadach (w jej brzmieniu obowiązującym w dniu 9 stycznia 2013r.) poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na chybionym uznaniu, że wynikający z przepisu art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. f u.t.d. obowiązek posiadania "dokumentów wymaganych przy przewozie odpadów" został naruszony ze względu na brak posiadania przez kierowcę skarżącej spółki (podczas kontroli) zezwolenia na przewóz odpadów, mającego wynikać z art. 28 ust. 1 obowiązującej w czasie kontroli ustawy o odpadach, w sytuacji gdy wnikliwa analiza ustawy o transporcie drogowym w ówczesnym jej brzmieniu powinna wykluczyć możliwość nałożenia na skarżącą spółkę tego rodzaju obowiązku;

b) art. 92a ust. 1 oraz ust. 6, a także pkt. 4.2. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym w ówczesnym ich brzmieniu w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o odpadach poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na chybionym uznaniu, że w niniejszej sprawie zasadne było zastosowanie kary pieniężnej za naruszenie przez skarżącą spółkę przepisów o przewozie odpadów w trakcie kontroli, w sytuacji gdy wnikliwa analiza ustawy o transporcie drogowym w ówczesnym jej brzmieniu powinna wykluczyć możliwość nałożenia na skarżącą tego rodzaju kary, w oparciu o powołane przez Sąd l Instancji przepisy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w S. wniósł o jej oddalenie, zaś w toku rozprawy sądowej pełnomocnik Dyrektora wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych, o ile nie zaistnieją – tak jak w tej sprawie – podstawy do stwierdzenia nieważności postępowania. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podstawie kasacyjnej. Jednakże żaden ze sformułowanych zarzutów naruszenia prawa przez Sąd I instancji nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga kasacyjna nie ma zatem usprawiedliwionej podstawy i nie zasługuje na uwzględnienie.

Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie odnosi się do kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Dyrektora Izby Celnej w S. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego odpadów o kodzie 15 01 02 bez wymaganego zezwolenia stwierdził, że decyzja ta jest zgodna z prawem, co stanowiło podstawę do oddalenia skargi B. [...] Spółki jawnej na podstawie art. 151 p.p.s.a. Źródło tego sporu tkwi w wykładni przepisu art. 87 ust. 1 pkt 3 lit.f u.t.d., a ściślej zawartego w nim sformułowania "dokumenty wymagane przy przewozie odpadów", oraz błędnym zastosowaniu przepisu art. 92a ust. 1 oraz ust. 6 u.t.d. w zw. z pkt 4.2. załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Poza sporem pozostaje przy tym to, że przewożone przez skarżącą kasacyjnie spółkę odpady są wymienione w pkt 4.2. załącznika do ustawy o transporcie drogowym oraz Katalogu odpadów wraz z listą odpadów niebezpiecznych, stanowiącym załącznik do wydanego na podstawie ustawy o odpadach rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. nr 112, poz. 1206). Na przemieszczanie tych odpadów na obszarze Unii Europejskiej spółka posiadała międzynarodowe zezwolenia. Kasator nie kwestionuje też tego, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wyłączające wymóg posiadania zezwolenia na przewóz na terenie kraju odpadów o tym kodzie.

W tej spornej kwestii Dyrektor Izby Celnej w S., co następnie zostało zaakceptowane przez Sąd I instancji, uznał, że przewóz spornych odpadów przez terytorium kraju z innego państwa członkowskiego UE wymaga dysponowania przez przewoźnika zezwoleniem, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o odpadach. Skarżący kasacyjnie – prezentując przeciwne stanowisko – uważa natomiast, iż zezwolenie takie w stanie prawnym mającym zastosowanie w tej sprawie, tj. na dzień 9 stycznia 2013r., nie było wymagane.

Rozstrzygnięcie tego sporu wymaga zatem ustalenia dwu zasadniczych kwestii, a mianowicie, czy dla przewozu spornych odpadów przez terytorium kraju wystarczające było posiadanie międzynarodowego zezwolenia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na przemieszczanie odpadów oraz czy transport tych odpadów w kraju wymagał zezwolenia starosty a w konsekwencji czy zakres przedmiotowy zawartego w art. 87 ust. 1 pkt 3 lit.f u.t.d. pojęcia "dokumenty wymagane przy przewozie odpadów" obejmuje obowiązek uzyskania zezwolenia na transport odpadów w kraju.

Zważywszy na argumenty skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do charakteru zmiany brzmienia art. 87 ust. 1 pkt 3 lit.f u.t.d. dokonanej z dniem 23 stycznia 2013r. W tym zakresie wskazać należy, że obowiązujące przed tą datą brzmienie przepisu art. 87 ust. 1 pkt 3 lit.f u.t.d., wedle którego "podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, kartę kierowcy, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku oraz zaświadczenie, o którym mowa w art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, a ponadto: dokumenty wymagane przy przewozie odpadów" zostało uzupełnione poprzez dodanie po przecinku zwrotu "w tym w odniesieniu do transportującego odpady wydane przez właściwy organ potwierdzenie posiadania numeru rejestrowego, o którym mowa w ustawie z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz.U. z 2013r. poz. 21), o ile wpis do rejestru jest wymagany". Wprowadzeniu tej zmiany towarzyszyła również zmiana pkt 4.2. załącznika do ustawy o transporcie drogowym poprzez zastąpienie w dotychczasowym jego brzmieniu po słowach "wykonywanie przewozu drogowego odpadów innych niż niebezpieczne" zwrotu "bez wymaganego zezwolenia" zwrotem "przez transportującego odpady bez wymaganego wpisu do rejestru, o którym mowa w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach". Nowe brzmienie przepisu nie uprawnia do sformułowania prezentowanej przez kasatora tezy, że w wyniku tej zmiany dopiero ustawodawca wprowadził wymóg legitymowania się zezwoleniem na transport odpadów w kraju. Ze zmiany brzemienia tego przepisu spółka błędnie wywodzi, iż skoro przed dniem 23 stycznia 2013r. przepis ten, jak i pkt 4.2. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, nie odwoływał się wprost do ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach, jak to ma miejsce po tej dacie, zaś w art. 4 pkt 22 u.t.d. nie była wskazana ustawa o odpadach, to ustawodawca przy dokonywaniu przewozu tych odpadów nie nakładał obowiązku posiadania zezwolenia na ich transport w kraju. Co istotne – zdaniem skarżącej kasacyjnie spółki – od dnia 1 stycznia 2013r. nie było również wymagane zezwolenie na międzynarodowe przemieszczenie odpadów, co oznacza, iż w dniu 9 stycznia 2013r. w związku z ówczesnym brzemieniem art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. f i art. 4 pkt 22 u.t.d. nie istniał również obowiązek posiadania i tego zezwolenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – pomimo zmiany brzmienia art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. f u.t.d. z dniem 23 stycznia 2013r. – obowiązek posiadania zezwolenia na transport odpadów w kraju obowiązywał również przed tą datą. Nie wskazanie w przepisie wprost na ustawę o odpadach nie oznacza, że wynikający z poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach wymóg posiadania tegoż zezwolenia nie rodził sankcji na gruncie ustawy o transporcie drogowym za przewóz odpadów bez zezwolenia. W tym zakresie trzeba podnieść, że zmiana brzemienia tego przepisu była związana z wprowadzeniem – na co sam skarżący kasacyjnie zwraca uwagę – do obrotu prawnego nowej regulacji o odpadach, tj. ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach. Odwołując się do zasady, wedle której żaden element normy prawnej nie może być traktowany jako zbędny, zwrócić zatem należy uwagę na to, iż nowe brzmienie analizowanego tu przepisu zawiera zwrot "w tym", co wskazuje jedynie na przykładową kategorię dokumentów wymaganych przy przewozie odpadów, natomiast zawarty w końcowej części nowego brzemienia przepisu art. 87 ust. 1 pkt 3 lit.f u.t.d. zwrot "o ile wpis do rejestru jest wymagany" wskazuje, że dokument ten jest konieczny o ile wymaga go przepis. Nowe brzmienie przepisu nie wprowadza więc istotnej zmiany regulacji prawnej, nie zmienia ono bowiem zakresu przedmiotowego tego przepisu poprzez nałożenie obowiązku posiadania zezwolenia na transport odpadów na terytorium kraju i nie wskazuje – wbrew przekonaniu kasatora - na intencję ustawodawcy objęcia sankcją za naruszenie przepisów o transporcie drogowym przewozu odpadów na terenie kraju bez zezwolenia starosty dopiero od dnia 23 stycznia 2013r. Na taki wniosek nie pozwala również analiza motywów wprowadzenie tej zmiany. W uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach projektodawca wprost stwierdził, iż "projektowane zmiany w art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, z późn. zm.), wynikają z rezygnacji w projektowanej ustawie z zezwoleń na prowadzenie transportu odpadów na rzecz obowiązku wpisu do rejestru. W związku z tym odwołanie do nowej ustawy o odpadach musiało być odpowiednio dopasowane do nowych rozwiązań prawnych. Analogiczną przyczyną są podyktowane propozycje zmian w załączniku do ustawy o transporcie drogowym". Wobec powyższego nie budzi wątpliwości intencja ustawodawcy i cel wprowadzenia nowego brzmienia analizowanego tu przepisu. Trzeba zatem stwierdzić, że sporna zmiana zmierzała jedynie do synchronizacji przepisów ustawy o transporcie drogowym z nową regulacją ustawy o odpadach w zakresie terminologii.

Odnosząc się natomiast do pozostałych argumentów prezentowanych przez skarżącą kasacyjnie spółkę w zakresie wykładni art. 87 ust. 1 pkt 3 lit.f u.t.d. w brzmieniu obowiązującym na dzień 9 stycznia 2013r., Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wykładnia systemowa wewnętrzna i zewnętrzna nie pozwala na ich uwzględnienie. Zastosowanie tej pierwszej wymaga odwołania się do art. 4 pkt 22 i art. 92a ust. 6 w zw. z pkt 4.2. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Analiza tych przepisów w związku z art. 87 ust. 1 pkt 3 lit.f u.t.d. dowodzi, że jednym z szeregu ciążących na przewoźniku obowiązków w związku z przewozem drogowym odpadów na terenie kraju było posiadanie wymaganego zezwolenia. W konsekwencji za naruszenie tego obowiązku przewidziana była kara pieniężna. Nie sposób natomiast przyjąć, że racjonalny ustawodawca wprowadzał sankcję za naruszenie określonego obowiązku, w tej sprawie transport odpadów bez zezwolenia, jednocześnie nie ustanawiając obowiązku uzyskania zezwolenia na ten transport. A do takiej sytuacji doszłoby gdyby przyjąć zaproponowaną przez kasatora wykładnię zawartego w art. 87 ust. 1 pkt 3 lit.f u.t.d. zwrotu "dokumenty wymagane przy przewozie odpadów". Wobec tego nie jest też prawidłowe stanowisko skargi kasacyjnej, że ustawa o transporcie drogowym nie ustanawia obowiązku posiadania spornego zezwolenia, bowiem zawarty w art. 4 pkt 22 u.t.d. katalog aktów prawnych, określających obowiązki i warunki transportu drogowego, nie zawierał ustawy o odpadach a wymieniał jedynie ustawę o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Co prawda katalog ten nie zawierał ustawy o odpadach, jednakże ustawodawca - definiując w tym przepisie pojęcie "obowiązki lub warunki przewozu drogowego" – nie tylko wymieniał w literach od "a" do "y" zindywidualizowane poprzez wskazanie daty, nazwy i miejsca publikacji akty prawne, ale w pierwszej kolejności poprzez użycie zwrotu "obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy" wymieniał obowiązki wynikające z ustawy o transporcie drogowym, ta zaś jak wskazano wprowadzała w art. 87 ust. 1 pkt 3 lit.f u.t.d. obowiązek posiadania dokumentów wymaganych przy przewozie odpadów. Te zaś określała ustawa o odpadach. Dodając zaś spójnik "oraz" po którym ustawodawca wymieniał akty prawne, wskazywał, iż obowiązki i warunki wynikające z tych aktów nie stanowiły zamkniętego katalogu tych obowiązków, zaś katalog aktów je określających był w istocie otwarty w tym sensie, że wynikał też z przepisów ustawy o transporcie drogowym. Znajduje to potwierdzenie w treści art. 87 ust. 1 u.t.d., w którym ustawodawca ustanawiał wymóg posiadania urządzenia, o którym mowa w ustawie o drogach publicznych, niewymienionej podobnie jak i ustawa o odpadach, w wykazie aktów wskazanych w art. 4 pkt 22 po spójniku "oraz". Analizując natomiast inne jednostki redakcyjne tego przepisu oczywiste jest, iż przewoźnik obowiązany był okazać nie tylko dokumenty związane z samym transportem, tj. kartę kierowcy, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy, czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku, a ponadto szereg innych dokumentów, które ustawodawca określał wprost, tj. wypis z licencji, jak i odwoływał się do nich ogólnikowo, tj. np. do dokumentów wymaganych w publicznym transporcie, dokumenty wymagane przy okazjonalnym transporcie czy sporne w tej sprawie dokumenty wymagane przy przewozie drogowym. Nie sposób też podzielić argumentu skarżącej kasacyjnie sprowadzającego się do tego, iż fakt posiadania zezwolenia na międzynarodowe przemieszczanie odpadów był wystarczający dla ich przewozu. Wbrew temu ustawodawca w art. 87 ust. 1 pkt 3 w lit. a i f u.t.d. wprowadzał wymóg posiadania odpowiedniego zezwolenia wymaganego w międzynarodowym transporcie oraz dokumenty wymagane przy przewozie odpadów. Zwracał na to już uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 maja 2013r., II GSK 332/12, podjętym na gruncie ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu przed dniem 23 stycznia 2013r., a więc tak jak ma to miejsce w tej sprawie. Dokonując w tym wyroku analizy ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w odniesieniu do przewozu nie nadających się do użytkowania pojazdów, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził podzielany również w tej sprawie przez Sąd pogląd, wedle którego zezwolenie, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.m.p.o., nie jest zezwoleniem na wykonywanie przewozu drogowego odpadów, o którym mowa w pkt 7.5. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, co nie oznacza, że wykonywanie przewozu transportu drogowego odpadów nie wymaga zezwolenia. Wręcz Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż transport ten wymagał posiadania zezwolenia na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o odpadach. Uwzględniając wynik dokonanej w tym wyroku analizy i odmienności sprawy będącej przedmiotem oceny w tym wyroku i niniejszej sprawie, wypada jedynie podnieść, że skoro ustawodawca definiował w art. 4 pkt 1 i 2 u.t.d. odpowiednio krajowy transport drogowy i międzynarodowy transport drogowy oraz rozróżniał obowiązki i warunki międzynarodowego i krajowego transportu, to oczywistym jest, iż już sama ustawa o transporcie drogowym nie utożsamiała zakresu obowiązków i warunków transportu krajowego i międzynarodowego. Spełnienie warunków międzynarodowego przemieszczania odpadów do dnia 31 grudnia 2012r. nie było zatem tożsame ze spełnieniem warunków ich krajowego transportu. Trzeba też wskazać, że ustawodawca w pkt 4.2 określił sankcję za brak zezwolenia na transport odpadów w kraju, zaś w pkt 4.4., 4.5 i 4.6 określił sankcję odpowiednio za wywóz odpadów z terytorium Polski, ich wwóz na to terytorium i tranzyt przez to terytorium, co stanowi kolejny argument potwierdzający pogląd, iż ustawodawca wymagał posiadania zezwolenia w zależności od charakteru transportu jednego lub obu z nich. Skarżący kasacyjnie przyznaje, że transgraniczny transport odpadów przed tą datą wymagał na podstawie art. 63 ust. 2 rozporządzenia nr 1013/2006 pisemnego zgłoszenia oraz posiadania zgody właściwego organu na dokonanie tego rodzaju przewozu. Celem tej regulacji w okresie przejściowym było kontrolowanie przemieszczania odpadów do odzysku kierowanych do Polski z innych państw członkowskich Unii Europejskiej. Celem regulacji ustawy o odpadach było natomiast określenie zasad postępowania z odpadami w kraju. Nie byłaby zatem zgodna z celami tych regulacji sytuacja, w której przewoźnicy transportujący odpady wyłącznie na terytorium kraju obowiązani byliby posiadać zezwolenie starosty na ich transport, zaś przewoźnicy przemieszczający z innych państw członkowskich tożsame odpady na terytorium Polski z obowiązku takiego byliby zwolnieni. Sytuacja taka stanowiłaby naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, bowiem podmioty krajowe znajdujące się w takiej samej sytuacji faktycznej (przewożące tego samego rodzaju odpady) bez uzasadnionej przyczyny byłyby w gorszej sytuacji niż podmioty, przewożące te odpady z zagranicy. Argumentacja skarżącej kasacyjnie spółki oparta na fakcie posiadania zezwolenia na międzynarodowe przemieszczanie odpadów upada również nie tylko z uwagi na cel uzyskania zezwolenia na międzynarodowy i krajowy transport oraz wymogi zasady równości wobec prawa, ale także z uwagi na brak wymogu posiadania zezwolenia na międzynarodowy transport odpadów w dniu 9 stycznia 2013r., co byłoby równoznaczne z brakiem jakiegokolwiek zezwolenia na transport odpadów przemieszczonych z innego państwa. W tym zakresie argumentacja skarżącej nie jest konsekwentna. Z jednej strony, dokonując wykładni art. 87 ust. 1 pkt 3 lit.f u.t.d., podnosi ona, iż dla spełnienia warunków transportu odpadów wystarczające było posiadanie zezwolenia na międzynarodowy transfer odpadów, z drugiej jednak twierdzi, iż zezwolenie takie w dniu kontroli posiadała, po czym kwestionuje w ogóle wymóg posiadanie jakiegokolwiek zezwolenia na krajowy transport odpadów przemieszczonych z zagranicy.

Również powoływany przez skarżącą kasacyjnie spółkę przepis art. 28 ust. 1 ustawy o odpadach nie uzasadniał przyjętej przez kasatora wykładni art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. f u.t.d. W myśl bowiem przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o odpadach prowadzenie zbierania odpadów oraz transport odpadów wymagało uzyskania zezwolenia, z zastrzeżeniem art. 31 ust. 1, art. 32 ust. 1 oraz art. 33 ust. 1a i 4 tego aktu (odnoszących się do specjalnych uprawnień dla wytwórców oraz posiadaczy odpadów, które to sytuacje w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły).Transport odpadów wymagał zatem co do zasady zezwolenia. Ustawodawca nie wprowadzał regulacji, która wyłączałaby obowiązek posiadania zezwolenia na transport odpadów na terenie kraju w sytuacji posiadania przez przewoźnika międzynarodowego zezwolenia na przemieszczanie odpadów. Nie różnicował również sytuacji (warunków) przewozu odpadów wyłącznie na obszarze kraju i ich przemieszczania z terytorium innego państwa a następnie ich transportu w kraju. Trzeba też podnieść, że ustawa o odpadach zawierała własną regulację dotyczącą wydawania zezwoleń na prowadzenie transportu drogowego odpadów. W konsekwencji zatem to przepisy tej ustawy (art. 2 ust. 3 pkt 9), nie zaś ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (art. 1 ust. 2) miały zastosowanie do transportu odpadów w kraju (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2013r. NSA, II GSK 332/12, CBOIS, podjęty w stanie prawnym sprzed dokonanej z dniem 23 stycznia 2013r. zmiany art. 87 u.t.d.). Rację ma też Sąd I instancji, kiedy podnosi, że rozporządzenie nr 1013/2006 nie regulowało w sposób wyczerpujący problematyki transportu odpadów, dla ustawodawcy unijnego istotne było przemieszczenie odpadów między poszczególnymi państwami członkowskimi; rozporządzenie nr 1013/2006 i ustawa o odpadach przewidują odmienny reżim prawny, a państwa członkowskie w zakresie nieuregulowanym prawem unijnym posiadają uprawnienia do regulowania w prawie krajowym innych zagadnień niż objęte regulacja unijną, co z kolei wyklucza kolizję prawa unijnego i krajowego.

Powyższe nie pozwala postawić Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 87 ust. 1 pkt 3 lit.f u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że bezzasadnie zaakceptował on stanowisko organów celnych, wedle których w stanie prawnym w dniu kontroli, tj. w dniu 9 stycznia 2013r., transport odpadów przemieszczonych ze S. do P., a następnie ich transport na terytorium kraju wymagał zezwolenia, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o odpadach.

Konsekwencją powyższego jest niezasadność zarzutu wadliwego zastosowania art. 92a ust. 1 oraz ust. 6 w zw. z pkt 4.2. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. W tym zakresie trzeba przede wszystkim podnieść, że często wadliwe zastosowanie prawa jest konsekwencją jego błędnej wykładni (tak wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014r., I GSK 1280/12, Lex nr 1499807). Jednakże w sytuacji, gdy wykładnia prawa jest prawidłowa, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to o wadliwym zastosowania prawa można mówić jedynie wówczas, gdyby prawo błędnie zostało zastosowane do okoliczności faktycznych danej sprawy. Błędne zastosowanie właściwie rozumianego prawa polega zaś na tzw. błędzie subsumpcji, co ma miejsce wówczas gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej (zob. np. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2014r., II GSK 1869/12, Lex nr 1495133). Strona skarżąca kasacyjnie zobowiązana jest więc do wykazania, dlaczego przyjęty przez Sąd I instancji przepis "nie przystaje" do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania; że Sąd I instancji, a poprzednio organy nieprawidłowo dokonały w sprawie oceny zastosowania prawa materialnego (tak wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014r., I GSK 1556/12, Lex nr 1497242). Nie ma natomiast możliwości skutecznego powołania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. A zatem gdy kasator nie podważa okoliczności faktycznych sprawy zarzuty błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (tak wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013r., I FSK 1092/12, Lex nr 1372071). Uwzględniając powyższe podnieść trzeba, iż w tej sprawie skarżąca kasacyjnie spółka skargę oparła jedynie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, co oznacza, że nie kwestionowała poczynionych w sprawie przez Sąd I instancji a poprzednio organy celne ustaleń faktycznych, w konsekwencji ustalony w sprawie stan faktyczny stanowi podstawę oceny prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Z poczynionych w sprawie niespornych okoliczności faktycznych wynika, że skarżąca kasacyjnie spółka -dokonując przemieszczenia odpadów ze S. do P. - nie posiadała stosownego zezwolenia na ich transport na terytorium kraju. W tych okolicznościach zarzut wadliwego zastosowania art. 92a ust. 1 oraz ust. 6 i pkt 4.2. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, oparty wyłącznie na związku z wadliwą wykładnia art. 87 ust. 1 pkt 3 lit.f u.t.d., nie mógł doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Skoro bowiem transport odpadów na terytorium kraju zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 3 lit.f u.t.d. wymagał stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy o odpadach zezwolenia, a jego brak był sankcjonowany przez ustawodawcę w art. 92a ust. 1 oraz ust. 6 i pkt 4.2. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym karą pieniężną w wysokości 2.000 zł, to nie ma najmniejszych wątpliwości, iż Sąd pierwszej instancji akceptując zaskarżoną decyzję i oddalając skargę postąpił prawidłowo.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.