Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 35/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 89 ust. 1 i , art. 39 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1082
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie zamiaru przekształcenia szkoły 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2021 r. nr [...], 2. zasądza od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz strony skarżącej Gminy [...] kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Gminę W. (dalej: "Skarżąca") postanowieniem z [...] listopada 2021 r. nr [...], Minister Edukacji i Nauki (dalej: "Organ" albo "Minister") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a.") oraz art. 89 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz.U. z 2021 r., poz. 1082, dalej: "Prawo oświatowe") utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie [...] Kuratora Oświaty (dalej: "Kurator") nr [...] z dnia [...] marca 2021 r. negatywnie opiniujące zamiar przekształcenia z dniem [...] sierpnia 2021 r. Publicznej Szkoły Podstawowej im. [...] w R.[...] (dalej: "Szkoła w R.").

Z akt sprawy wynikało, że Rada Gminy W. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zamiaru przekształcenia Szkoły w R. poprzez obniżenie jej struktury organizacyjnej do klas I-III. W uchwale wskazano, że uczniowie klas IV-VIII Szkoły w R. dalszą naukę kontynuować będą od dnia 1 września 2021 r. w Publicznej Szkole Podstawowej im. [...] w W. (w dalszej części: "Szkoła w W."), wchodzącej w skład Zespołu Placówek Oświatowych im. [...] w W.

Uchwałę Rady Gminy W. umotywowano tym, że gmina W. jest organem prowadzącym trzech szkół podstawowych oraz gminnego przedszkola, punktu przedszkolnego i dwóch oddziałów przedszkolnych oraz organem rejestrującym dla jednej szkoły niepublicznej oraz niepublicznego punktu przedszkolnego. Dzieci objętych rocznym przygotowaniem przedszkolnym w publicznych placówkach trzydzieści dwoje – dzieci w wieku sześciu lat. Nauka w większości szkół odbywa się w systemie klas łączonych. Uczniowie do szkół dowożeni są bezpłatnie, transportem zorganizowanym przez gminę. Sieć szkół prowadzonych przez gminę W. jest dość gęsta, odległości między szkołami oscylują w granicach trzech kilometrów.

Szkoła w W., wchodząca w skład Zespołu Placówek Oświatowych im. [...] w W. dysponuje publicznym przedszkolem, w którym prowadzone są zajęcia oddziału przedszkolnego – sześć sal lekcyjnych, szkoła podstawowa – trzynaście sal lekcyjnych. Ponadto, Szkoła w W. posiada monitoring, kadrę nauczycielską, pracownie, zaplecze opiekuńczo-żywieniowe oraz sportowo rekreacyjne (w tym salę komputerową, salę językową, salę przedmiotów ścisłych, bibliotekę, świetlicę szkolną). Szkoła w W. dysponuje gabinetem psychologa, logopedy i pielęgniarki oraz ma podpisaną umowę na opiekę stomatologiczną nad dziećmi z gabinetem stomatologicznym w W. W powyższej szkole działają dwie oddzielne kuchnie, w których przygotowywane są posiłki – w jednej dla dzieci z przedszkola, w drugiej dla dzieci ze szkoły, w tym dla uczniów szkoły w B.

Zaproponowane przekształcenie Szkoły w R. ze szkoły o strukturze klas I-VIII z oddziałem przedszkolnym w szkołę o strukturze klas I-III z oddziałem przedszkolnym zostało przygotowane w oparciu o analizę:

- sytuacji demograficznej w obwodzie Szkoły w R.,

- sytuacji finansowej gminy W.,

- bliskiej odległości pomiędzy szkołami (Szkoła w R. - Szkoła w W.),

- bazy dydaktycznej Szkoły w W.,

- nauki uczniów w klasach łączonych w Szkole w R.

Pismem z dnia [...] lutego 2021 Wójt Gminy W. wystąpił do [...] Kuratora Oświaty w [...] Delegatura w [...] z wnioskiem o wydanie opinii w sprawie zamiaru przekształcenia Szkoły w R. Do pisma dołączono ww. uchwałę nr [...] Rady Gminy W. z [...] stycznia 2021 r. wraz z uzasadnieniem.

Kurator postanowieniem nr [...] z [...] marca 2021 r. negatywnie zaopiniował zamiar przekształcenia z dniem [...] sierpnia 2021 r. Szkoły w R., polegającym na obniżeniu jej struktury organizacyjnej do klas I-III z oddziałem przedszkolnym. Kurator stwierdził, że brak jest zasadności wydania pozytywnej opinii w zakresie przekształcania Szkoły w R. oraz zaznaczył, że obie szkoły (Szkoła w R. i Szkoła w W.) dysponują warunkami lokalowymi dostosowanymi do potrzeb danej szkoły. Baza dydaktyczna i rekreacyjno-sportowa, którą dysponuje Szkoła w R. jest wystarczająca do realizacji jej statutowych zadań jako szkoły o strukturze organizacyjnej, obejmującej klasy I-VIII i oddział przedszkolny. Obie szkoły dysponują porównywalnym wyposażeniem w sprzęt multimedialny i komputerowy. Uczniowie Szkoły w R. osiągają zbliżone, średnie wyniki z egzaminu ośmioklasisty, poza średnim wynikiem procentowym z języka angielskiego, który w 2020 r. był zdecydowanie wyższy w Szkole w W. Organ I instancji zauważył, że uczniowie z obydwu szkół mają zapewnioną niezbędną pomoc psychologiczno-pedagogiczną, a także opiekę świetlicową. W szkołach funkcjonują stołówki z własną kuchnią.

Kurator odnosząc się do zmian demograficznych, wskazanych jako jeden z głównych powodów przekształcenia Szkoły w R. wskazał, że zauważalny jest spadek urodzeń dzieci w gminie w roku 2020 w stosunku do trzech lat wcześniejszych. Ponadto, Kurator stwierdził, że ustawowym obowiązkiem gminy podejmującej zamiar przekształcenia szkoły podstawowej ośmioklasowej w szkołę o strukturze klas I-III jest zapewnienie uczniom dotychczasowych klas IV-VIII kontynuacji edukacji w innej szkole publicznej tego samego typu – w ocenie Kuratora oznacza to, że mają być zapewnione warunki, które są przynajmniej równe dotychczasowym, a nie trudniejsze ze względu na dłuższą drogę dojazdu do szkoły, przebywanie w przeludnionej świetlicy, dłuższe oczekiwanie na możliwość spożycia posiłku w stołówce szkolnej. W dodatku prowadzenie publicznych szkół podstawowych jest zadaniem własnym gminy, więc względy ekonomiczne nie mogą stanowić przesłanki powzięcia zamiaru przekształcenia szkoły.

Skarżąca pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r., za pośrednictwem Kuratora, wniosła zażalenie na powyższe postanowienie do Ministra Edukacji i Nauki. W zażaleniu wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w przedmiocie zamiaru przekształcenia z dniem 31 sierpnia 2021 r. Szkoły w R. Wójt gminy W. zarzucił Kuratorowi rażące naruszenie przepisu art. 89 ust. 1 i 3 Prawo oświatowe, przekraczając tym samym przysługujące mu wobec jednostki samorządu terytorialnego kompetencje nadzorcze.

Wymienionym na wstępie postanowieniem Ministra Edukacji i Nauki nr [...] z [...] listopada 2021 r., Minister utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie [...] Kuratora Oświaty. W uzasadnieniu organ II instancji podkreślił, że Kurator nie naruszył przepisów art. 89 ust. 1 i 3 Prawo oświatowe, mających zastosowanie w sprawie. Minister stwierdził, iż w kontekście podnoszonych przez stronę zarzutów należy wskazać, że kompetencje kuratora oświaty do wyrażania wiążącego stanowiska w przedmiocie przekształcenia szkoły publicznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego wynikają z jego ustrojowej roli, jako organu odpowiedzialnego za realizację polityki oświatowej państwa na obszarze danego województwa (art. 51 ust. 1 pkt 5 Prawo oświatowe) oraz jako organu nadzoru pedagogicznego, który w szczególności obejmuje swymi działaniami kwestię zapewnienia uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki (art. 55 w związki z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawo oświatowe). Przy wydawaniu tej opinii kurator oświaty zobligowany jest do uwzględnienia nie tylko okoliczności wskazanych w art. 89 ust. 1 Prawo oświatowe, jak termin przekształcenia szkoły, zapewnienie możliwości kontynowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień o zamiarze przekształcenia szkoły, czy też stosownie do art. 39 ust. 3 Prawo oświatowe – do zapewnienia dzieciom określonego transportu do szkoły, ale również tych wszystkich aspektów związanych z przekształceniem szkoły, które odnoszą się do współtworzenia i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej, zgodnej w tym względzie z polityką państwa, jak i do zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki, wychowania i opieki, co związane jest z realizacją zadań nadzoru pedagogicznego.

Zdaniem Ministra, Kurator podjął wszelkie niezbędne czynności i zebrał pełny materiał dowodowy oraz rozważył wszystkie aspekty zamiaru przekształcenia Szkoły w R. Organ uznał za zasadne podtrzymanie stanowiska Kuratora, wyrażone w postanowieniu z dnia [...] marca 2021 r.

W skardze na powyższe postanowienie Organu, Skarżąca pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości, a ewentualnie o: uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Gmina W. zarzuciła Ministrowi:

- rażące naruszenie przepisów art. 89 ust. 1 i 3 poprzez dokonanie ich błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że Kurator przy wyrażaniu opinii, o której mowa w art. 89 ust. 3 Prawo oświatowe, może się kierować innymi aniżeli wynikającymi art. 89 ust. 1 tego aktu prawa względami, w tym w szczególności argumentami celowościowymi czy słusznościowymi,

- naruszenie przepisu art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez dopuszczenie się do ingerencji w samodzielność gminy w oparciu o kryteria inne niż kryterium legalności, z naruszeniem zasad proporcjonalności.

W uzasadnieniu Skarżąca podniosła, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, iż kurator oświaty nie może kierować się przy podejmowaniu opinii (art. 89 ust. 3 Prawo oświatowe) względami innymi, aniżeli wynikającymi z unormowania zawartego w art. 89 ust. 1 tego aktu prawnego. W szczególności nie mogą nim kierować argumenty natury celowościowej, słusznościowej czy tez realizacji swoiście rozumianej polityki państwa.

Zdaniem Skarżącej organ nadzoru pedagogicznego obowiązany jest do realizowania swoich zadań w stosunku do gminy według zasady legalności i może odmówić wydania pozytywnej opinii w sprawie likwidacji (przekształcenia) szkoły tylko wtedy, gdyby decyzja o likwidacji (przekształceniu) szkoły byłaby sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy – Prawo oświatowe. Skarżąca powołuje się na stanowisko sądów administracyjnych w wyrokach: WSA w Warszawie z dnia 18 marca 2020 r. (sygn. akt II SA/Wa 2462/19), WSA w Warszawie z dnia 18 marca 2020 r. (sygn. akt II SA/Wa 1832/19), NSA z dnia 29 października 2020 r. (sygn. akt I OSK 851/2020), NSA z dnia 20 stycznia 2021 r. (sygn. akt III OSK 2935/21).

Minister Edukacji i Nauki w odpowiedzi wniósł o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do badania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności naruszających prawo i przez to mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej p.p.s.a.) lub też wystąpiło naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Stosownie zaś do treści art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest kwestia związana z dopuszczalnym zakres ingerencji organu administracji rządowej – kuratora oświaty w zakres zadań własnych gminy związanych z realizacją zadań związanych z edukacją publiczną.

Zasadniczym elementem wyznaczającym pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność, podlegająca ochronie sądowej, o czym przesądza treść art. 163 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.).

Gwarancją tej samodzielności jest również ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności, co wynika z art. 171 Konstytucji i art. 85 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo Oświatowe, kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami oraz kolegiami pracowników służb społecznych, które znajdują się na obszarze danego województwa.

Natomiast art. 55 ust. 1 powyżej powołanej ustawy nadzór pedagogiczny polega na:

1) obserwowaniu, analizowaniu i ocenianiu przebiegu procesów kształcenia i wychowania oraz efektów działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek;

2) ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek;

3) udzielaniu pomocy szkołom i placówkom, a także nauczycielom w wykonywaniu ich zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych;

4) inspirowaniu nauczycieli do poprawy istniejących lub wdrożenia nowych rozwiązań w procesie kształcenia, przy zastosowaniu innowacyjnych działań programowych, organizacyjnych lub metodycznych, których celem jest rozwijanie kompetencji uczniów.

Zgodnie z art. 56 ust.1 i 6 ustawy Prawo oświatowe, jeżeli szkoła lub placówka albo organ prowadzący prowadzi działalność z naruszeniem przepisów niniejszej ustawy lub ustawy o systemie oświaty albo rozporządzeń wydanych na ich podstawie, organ sprawujący nadzór pedagogiczny może polecić, w drodze decyzji, usunięcie uchybień w wyznaczonym terminie, z zastrzeżeniem ust. 7.

Jeżeli szkoła lub placówka prowadzone przez jednostkę samorządu terytorialnego, a także sama jednostka samorządu terytorialnego, nie usunie uchybień, o których mowa w ust.1, organ sprawujący nadzór pedagogiczny zawiadamia o tym fakcie wojewodę sprawującego nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego.

Przesłanki likwidacji szkoły publicznej przez organ prowadzący szkołę określa art. 89 ust. 1 i 3 Prawa oświatowego, stanowiąc, że szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie.

Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich – tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Tak więc formą nadzoru pedagogicznego kuratora oświaty nad działalnością szkól jest również wymaganie uzyskania pozytywnej opinii tego organu w sprawie przekształcenia szkoły publicznej, zgodnie bowiem z art. 89 ust. 1, 4, 5 i 9 ustawy – Prawo oświatowe, szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14–18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich – tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu.

Opinia, o której mowa w ust. 3, jest wydawana w drodze postanowienia, na które przysługuje:

1) zażalenie do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania – w przypadku postanowienia wydanego przez kuratora oświaty;

2) wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego – w przypadku postanowienia wydanego przez tego ministra (ust. 4).

Opinia, o której mowa w ust. 3, jest wydawana wciągu 30 dni od dnia doręczenia kuratorowi oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego – ministrowi właściwemu do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, wystąpienia jednostki samorządu terytorialnego o wydanie tej opinii (ust. 5).

Przepisy ust. 1–8 i art. 88 stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki (ust. 9).

W świetle powyżej przytoczonych przepisów, zdaniem Sądu, kurator oświaty może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii w sprawie przekształcenia szkoły wyłącznie wtedy, gdy decyzja wydana w tym przedmiocie byłaby sprzeczna z konkretnymi przepisami prawa.

Podkreślić należy, że opinia kuratora oświaty, ze względu na swój wiążący charakter, jest formą wyrażenia zgody strony wydającego na przyjęte rozwiązanie. Ustawodawca wprowadził zatem do systemu prawnego rozstrzygnięcie o charakterze nadzorczym, nadzoru organu administracji rządowej wobec jednostki samorządu terytorialnego. Negatywna ocena rozwiązań przyjętych w opiniowanej opinii powinna wskazywać podstawę prawną nakładającą na organ prowadzący szkołę konkretny obowiązek. Opinia kuratora oświaty ma charakter rozstrzygnięcia celowego, ale cele te muszą znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego, zaś poddanie opinii kontroli sądowej jest tożsame z tym, że muszą istnieć prawne kryteria jej kontroli (zob. wyrok NSA z 20 kwietnia 2018 sygn. akt I OSK 2480/17 i wyrok z dnia 25 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2940/17).

Uchwałę Rady Gminy W. umotywowano m.in. tym, że gmina W. jest organem prowadzącym trzech szkół podstawowych oraz gminnego przedszkola, punktu przedszkolnego i dwóch oddziałów przedszkolnych oraz organem rejestrującym dla jednej szkoły niepublicznej oraz niepublicznego punktu przedszkolnego. Dzieci objętych rocznym przygotowaniem przedszkolnym w publicznych placówkach trzydzieści dwoje – dzieci w wieku sześciu lat. Nauka w większości szkół odbywa się w systemie klas łączonych. Uczniowie do szkół dowożeni są bezpłatnie, transportem zorganizowanym przez gminę. Sieć szkół prowadzonych przez gminę W. jest dość gęsta, odległości między szkołami oscylują w granicach trzech kilometrów.

W rozpatrywanej sprawie chodzi jednak w istocie o ustalenie podstaw i zakresu ingerencji organu administracji rządowej - kuratora oświaty w decyzje organu stanowiącego gminy, prowadzącego szkołę, dotyczące likwidacji szkoły.

Prawo oświatowe określa również granice tego nadzoru. W zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej organ sprawujący nadzór pedagogiczny, może ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach opisanych wyżej w ustawie Prawo oświatowe (art. 58).

Przepis art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe stanowi, że szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - po uzyskaniu pozytywnej opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną może zostać zlikwidowana za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie.

Te kompetencje kuratora oświaty kwalifikują się do kategorii działań określonych w ustawie o samorządzie gminnym jako zatwierdzanie, uzgadnianie lub opiniowanie rozstrzygnięć organu gminy przez inny organ, o których mowa w art. 89 tej ustawy. Powołany przepis (§ 1) stanowi, że jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić, co do zasady, nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca Gmina wypełniła wymagania określone w art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego. Zapewniła możliwości kontynuowania nauki na poziomie szkoły podstawowej w innej szkole (dzieci poza strukturą klas I-III).

Przepis art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe nakłada na organ prowadzący szkołę w razie likwidacji szkoły ogólny obowiązek zapewnienia uczniom szkoły likwidowanej możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej. W tym przepisie chodzi o gwarancję możliwości kontynuowania nauki, a nie o gwarancję porównywalnych lub lepszych warunków kontynuowania nauki (pomimo tego, że warunki nauki w obu szkołach są porównywalne).

Zdaniem Sądu kompetencje organu stanowiącego gminy dotyczące przekształcenia szkoły należałoby określać nie tylko na podstawie omawianych wyżej art. 89 ust. 1 i art. 39 ust. 3 Prawa oświatowego, ale również z uwzględnieniem innych przepisów prawnych, w szczególności przepisów tej ustawy określających zadania jednostek samorządu terytorialnego w zakresie edukacji, w tym prowadzenia szkół. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi jedynie ogólnie, że do zadań własnych gminy należą sprawy edukacji publicznej, nie przesądzając o ich obowiązkowym charakterze (art. 7 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 tej ustawy). Ustawa Prawo oświatowe określa z kolei zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego Do zadań oświatowych gminy (obowiązkowych) należy zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej m.in. w szkołach, o których mowa w art. 8 ust. 15 (art. 11 ust. 2 pkt 1), czyli np. w szkołach podstawowych, w tym integracyjnych oraz z oddziałami integracyjnymi lub specjalnymi. Ponadto ustawa Prawo oświatowe nakłada na radę gminy obowiązek ustalenia sieci prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych (art. 32 ust. 1). Ustalenie planu sieci publicznych szkół prowadzonych przez gminę następuje po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty o zgodności planu z warunkami określonymi w ustawie (art. 39 ust. 8).

Plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, w tym granice obwodów publicznych szkół podstawowych, powinny uwzględniać dążenie do tego, aby szkoły podstawowe były szkołami: 1) o pełnej strukturze organizacyjnej; 2) funkcjonującymi w jednym budynku lub jego bliskiej lokalizacji (art. 39 ust. 6). Ponadto ustawa wymaga, aby sieć publicznych szkół podstawowych była zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego, w szczególności z zachowaniem określonych w ustawie, nieprzekraczalnych odległości (drogi) pomiędzy domem dziecka a szkołą (art. 39 ust. 2).

Z przytoczonych przepisów wynika, że spoczywające na gminie obowiązki w zakresie zapewnienia dzieciom i młodzieży prawa do kształcenia się oraz do wychowania i opieki, stosownie do wieku i osiągniętego rozwoju, mają charakter dyrektyw o charakterze ogólnym. Nie można z nich wyprowadzić szczegółowych standardów (poza tymi, o których mowa w art. 39 ust. 2 ustawy), dotyczących zapewnienia warunków realizacji obowiązku szkolnego, nie tylko w zakresie samego nauczania, ale również co do warunków nauczania (lokalowych czy innych), które mogłyby być wykorzystane jako dodatkowe kryteria oceny zasadności decyzji o likwidacji szkoły, połączonej z przeniesieniem nauczania dzieci tej szkoły do innej placówki. Tym samym nie mają prawnego uzasadnienia m.in. stwierdzenia organu, że dzieci, które rozpoczęły naukę w danej szkole podstawowej mają prawo do ukończenia danej szkoły.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznaje, że negatywna opinia organów w sprawie likwidacji Szkoły została oparta na argumentacji pozaprawnej, celowościowej. Nie ma więc dostatecznego uzasadnienia prawnego, nie wskazuje z jakimi konkretnymi przepisami prawnymi kolidują zamierzenia jednostki samorządowej co do przekształcenia Szkoły. Trzeba jeszcze raz podkreślić, że gmina wykonuje zadania w zakresie prowadzenia szkół podstawowych jako zadania własne, działając na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Wobec tego ingerencja w istocie o charakterze nadzorczym w tę jej samodzielność wymaga konkretnej podstawy ustawowej i może być usprawiedliwiona jedynie niezgodnością z prawem zamierzonych działań. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości teza, że wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora w sprawie likwidacji szkoły lub placówki nie może naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych, obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty (por. np. wyrok NSA z 10 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 258/06, wyrok WSA w Rzeszowie z 14 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 692/17, wyrok NSA z 2 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3274/19, wyrok WSA w Warszawie z 20 sierpnia 2019r. sygn. akt II SA/Wa 1603/19).

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy procesowej.