Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 645/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2015-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: § 13, § 57 i § 60
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 9, art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Starszy referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, II. uchyla decyzję Starosty z dnia [...] r. nr [...] oraz postanowienie Starosty z dnia [...] r. nr [...]; III. zasądza na rzecz skarżącej J. M. od Wojewody kwotę 257 zł (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 12 czerwca 2014 r., nr [...], Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania J. M. od decyzji Starosty [...] z dnia 14 maja 2014 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T. O. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę o poddasze nieużytkowe istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce gruntu nr [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...] oraz od postanowienia z dnia 31 marca 2014 r., znak: [...], o wyrażeniu zgody na odstępstwo od przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.; dalej także: "rozporządzenie") umożliwiające wykonanie ściany bez otworów okiennych i drzwiowych w projektowanej nadbudowie wskazanego budynku usytuowanego 1,2 m od granicy działki

- utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie o wyrażeniu zgody na odstępstwo oraz zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazanej decyzji Wojewoda [...] wyjaśnił, że T. O. w dniu 30 grudnia 2013 r. złożył wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego. Organ pierwszej instancji pierwotną decyzją z dnia 30 stycznia 2014 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wnioskowaną rozbudowę i nadbudowę wskazanego wyżej budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Organ ten wskazał, że z uwagi na usytuowanie objętego wnioskiem budynku w odległości 1,2 m od granicy działki, a więc niezgodnie z przepisami rozporządzenia, inwestor w trybie art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.; dalej także: "Prawo budowlane") wystąpił do organu o udzielenie zgody na odstępstwo od warunków technicznych, dotyczące nadbudowy budynku mieszkalnego w odległości 1,2 m od granicy działki. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej pismem z dnia 18 czerwca 2013 r. upoważnił Starostę [...] do wyrażenia zgody, w drodze postanowienia, na przedmiotowe odstępstwo, a następnie organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 9 lipca 2013 r., znak: [...], wyraził zgodę na wnioskowane odstępstwo polegające na nadbudowie budynku w odległości 1,2 m od granicy działki. Organ pierwszej instancji stwierdził, że projektowana nadbudowa nie narusza przepisów § 13, 57 i 60 rozporządzenia oraz nie zaburzy ciągu kominowego w budynku znajdującym się na działce sąsiedniej nr ewid. [...], należącej do J. M.

Wojewoda [...] decyzją z dnia 5 marca 2014 r., znak: [...], uchylił opisaną decyzję organu pierwszej instancji oraz postanowienie tego organu o wyrażeniu zgody na odstępstwo od warunków technicznych i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy podał, że organ pierwszej instancji nie uzasadnił rozstrzygnięcia postanowienia o wyrażeniu zgody na odstępstwo od warunków technicznych oraz nie zobowiązał inwestora do przedłożenia prawidłowej analizy przesłaniania okien w budynku skarżącej, co jest wymagane przepisem § 13 rozporządzenia, dotyczącym naturalnego oświetlenia pomieszczeń. Przedłożony projekt budowlany nie zawierał bowiem analizy przesłaniania, co było szczególnie istotne z uwagi na fakt, że organ pierwszej instancji udzielił zgody na odstępstwo od § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, umożliwiające inwestorowi realizację ściany w odległości 1,2 m od granicy działki, nie odnosił się natomiast do możliwości odstępstwa od przepisów § 13 rozporządzenia.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Starosta [...] decyzją z dnia 14 maja 2014 r. po raz drugi zatwierdził projekt budowlany i udzielił T. O. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę o poddasze nieużytkowe istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce gruntu nr [...] w [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odniósł się do zastrzeżeń J. M. i uznał je za niezasadne. Starosta [...] stwierdził, że przedłożone po uzupełnieniu (wymaganym postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2014 r., znak: [...]) rozwiązania projektowe należy uznać za zgodne z obowiązującymi przepisami.

W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji J. M. zakwestionowała zgodność z prawem zarówno tej decyzji, jak i postanowienia w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów rozporządzenia. Zdaniem odwołującej się zaskarżone akty naruszają zasadę ochrony interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane), poprzez pozbawienie dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz zasadę dobrego sąsiedztwa oraz towarzyszący jej wymóg kontynuacji funkcji zabudowy zagrodowej, wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.). Strona wskazała, iż analiza naturalnego oświetlenia oraz przesłaniania nie uwzględnia tego, że pokoje w budynku skarżącej od wschodniej strony (głównie pokój północno-wschodni) pozostaną jeszcze bardziej zacienione. Podkreśliła również, że zatwierdzony projekt budowlany narusza przepisy § 309 rozporządzenia w zakresie zaprojektowania budynku w taki sposób, aby nie stanowił zagrożenia dla higieny i zdrowia użytkowników i sąsiadów w wyniku nieprawidłowego usuwania dymu oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez brak dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i niewyjaśnienie jej istoty. Skarżąca podniosła ponadto, że odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych nie może powodować zagrożenia życia i mienia, w stosunku do innych obiektów, w tym budownictwa mieszkaniowego. W jej ocenie w niniejszej sprawie brak jest argumentów przemawiających za celowością takiego odstępstwa, gdyż nie ma żadnych okoliczności szczególnych uzasadniających zastosowaniem tej instytucji.

Wojewoda [...] ocenił, że zarzuty podniesione w odwołania nie zasługują na uwzględnienie, a stanowisko wyrażone w decyzji organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Planowana inwestycja jest zgodna z zapisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 30 lipca 2008 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie miejscowości [...]. Organ odwoławczy jako uzasadnione ocenił również stanowisko Starosty co do tego, że w rozpoznawanej sprawie zachodziły podstawy do wyrażenia zgody na odstępstwo od § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, umożliwiające wykonanie ściany bez otworów okiennych i drzwiowych w projektowanej nadbudowie wskazanego budynku usytuowanego w odległości 1,2 m od granicy działki. Zdaniem Wojewody, inwestor chcąc uzyskać dodatkową powierzchnię użytkową i podnieść komfort mieszkania w niewielkim parterowym budynku, może uczynić to jedynie korzystając z możliwości odstępstwa od warunków technicznych w kwestii nadbudowy budynku w odległości 1,2 m od granicy działki. Ponadto, jak podkreślił organ drugiej instancji, przedłożona w sprawie nowa analiza nasłonecznienia wskazuje, że zostały spełnione wszystkie wymagania określone w przepisach § 13, 57 i 60 rozporządzenia, a projektowana nadbudowa nie spowoduje naruszenia przepisów dotyczących nasłonecznienia i przesłaniania.

Za niezasadne uznał Wojewoda zarzuty odwołania, albowiem projektowana nadbudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] w [...] nie narusza przepisów prawa. Tym samym, jak wskazał organ, stosownie do art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, organy obu instancji nie mogły odmówić wydania pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie.

Skargę do sądu administracyjnego na wskazaną decyzję organu drugiej instancji złożyła J. M., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz postanowienia organu pierwszej instancji wyrażającego zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. W treści skargi skarżąca powtórzyła zarzuty i ich argumentację, zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Podkreślić należy, że Sąd uwzględnił skargę również z uwagi na uchybienia, które miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), a które nie zostały podniesione w skardze.

W rozpoznawanej sprawie kwestią o kluczowym znaczeniu jest stwierdzenie, czy przedstawiony przez inwestora projekt budowlany dotyczący rozbudowy oraz nadbudowy o poddasze nieużytkowe istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce gruntu nr [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...], spełnia warunek określony w art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, to jest czy projekt zagospodarowania działki lub terenu jest zgodny z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi uregulowanymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że inwestor dołączył do projektu budowlanego "Analizę naturalnego naświetlenia pomieszczeń w istniejącym budynku mieszkalnym na sąsiedniej działce gruntu nr [...]", sporządzoną przez mgra inż. S. M. (bez oznaczenia daty jej wykonania). Oceniając w treści tej "Analizy..." spełnienie wymogów § 13 powołanego rozporządzenia jej autor stwierdził: "Zgodnie z § 13 cytowanego rozporządzenia odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów, powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń. Pokoje zlokalizowane przy wschodniej ścianie budynku na działce [...] posiadają po dwa okna: jedno w elewacji wschodniej oraz po jednym w elewacji północnej i południowej. Tym samym pomimo przesłaniania przez rozbudowywany obiekt okien sąsiedniego budynku, zlokalizowanych w elewacji wschodniej, każdy pokój tego budynku ma dostęp do naturalnego oświetlenia poprzez okna usytuowane w elewacji północnej i południowej" (strona 1 "Analizy..."; nieponumerowana część projektu architektoniczno-budowlanego pomiędzy rysunkiem nr 12 a opracowaniem o nazwie: "Warunki techniczne projektowania i wykonania przewodów kominowych...")

Podkreślić należy, że twierdzeniom autora powyższej "Analizy..." treść normatywna przywołanego przez niego § 13 rozporządzenia w sposób bardzo precyzyjny – pominięty w "Analizie..." – wskazuje parametry, których spełnienie pozwala na stwierdzenie, że zachowane zostały warunki naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Przepis ten stanowi, że:

"§ 13. 1. Odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli:

1) między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż:

a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m,

b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m,

2) zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60.

2. Wysokość przesłaniania, o której mowa w ust. 1 pkt 1, mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części.

3. Dopuszcza się sytuowanie obiektu przesłaniającego w odległości nie mniejszej niż 10 m od okna pomieszczenia przesłanianego, takiego jak maszt, komin, wieża lub inny obiekt budowlany, bez ograniczenia jego wysokości, lecz o szerokości przesłaniającej nie większej niż 3 m, mierząc ją równolegle do płaszczyzny okna.

4. Odległości, o których mowa w ust. 1 pkt 1, mogą być zmniejszone nie więcej niż o połowę w zabudowie śródmiejskiej".

Zauważyć należy, że objęte pozwoleniem na budowę zamierzenie inwestycyjne obejmuje nadbudowę i rozbudowę istniejącego na działce nr ewid. [...] budynku mieszkalnego, zlokalizowanego w odległości 1,2 m od granicy działki skarżącej nr ewid. [...] oraz w odległości 5,5 m od budynku mieszkalnego znajdującego się na jej działce. Oznacza to, że o spełnieniu wymogów naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi znajdujących się w budynku skarżącej mówić możnaby jedynie w przypadku niebudzącego wątpliwości wykazania, że projektowany obiekt, z uwagi na jego parametry, realizuje zarówno wymogi określone w punkcie 1 ustępu 1 powołanego paragrafu 13 rozporządzenia, jak i w punkcie 2 tej jednostki redakcyjnej wspomnianego przepisu.

Nie budzi wątpliwości, że załączona do projektu budowlanego "Analiza naturalnego naświetlenia pomieszczeń w istniejącym budynku mieszkalnym na sąsiedniej działce gruntu nr [...]" nie zawiera należytej oceny spełnienia przez projektowaną budowę wymogów opisanych w § 13 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 2 rozporządzenia. Nie wynika z niej bowiem, czy pomiędzy ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania. Brak jest nawet określenia w tym opracowaniu wysokości poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku skarżącej, będącego budynkiem przesłanianym. W żadnym razie zatem nie można uznać za prawidłowe stanowisko organów obu instancji co do tego, że "projektowana nadbudowa nie spowoduje naruszenia przepisów dotyczących nasłonecznienia i przesłaniania".

Podkreślenia wymaga, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znalazło się stwierdzenie, iż: "Dokonano również analizy przesłaniania okien w budynku skarżącej i stwierdzono, uwzględniając wysokość nadbudowy (6,39 m) i poziom dolnej krawędzi okien w budynku skarżącej (odpowiednio 1,10 m i 1,15 m), że między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi analizowanych okien nie znajduje się żadna krawędź projektowanego obiektu w odległości mniejszej lub równej wysokości przesłaniania".

W ocenie Sądu stanowisko to jest prawnie wadliwe.

Po pierwsze zauważyć trzeba, że nie wiadomo w jaki sposób organ odwoławczy ustalił, iż wysokość nadbudowy nie wynosi "6,39 m", skoro kalenica projektowanego budynku wynosić ma 7,61 m, zaś usytuowana od strony działki skarżącej ściana oddzielenia przeciwpożarowego wynosi w swym najwyższym punkcie aż 8,00 m (por. rys. nr 6 – rzut dachu; projekt architektoniczno-budowlany).

Po drugie przyjmuje się, że dla spełnienia warunku określonego w § 13 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 2 rozporządzenia wymagane jest, by wysokość przesłaniania, mierzona od płaszczyzny poziomej dolnej krawędzi okna w budynku przesłanianym (która w niniejszej sprawie wynosi odpowiednio 1,10 m i 1,15 m) do najwyższego punktu budynku mogącego przesłonić światło (w niniejszej sprawie – 8,00 m), powinna być mniejsza bądź równa odległości pomiędzy obiektem przesłanianym i przesłaniającym (w niniejszej sprawie – 5,50 m; zob. M. Bojarski, Warunki techniczne i usytuowanie budynków. Zagadnienia administracyjnoprawne, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2009, s. 44 wraz z rysunkiem tam zamieszczonym).

W tych okolicznościach trudno zatem mówić, by spełnione zostały przez inwestora minimalne wymogi zachowania naturalnego doświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku mieszkalnym skarżącej znajdującym się na działce nr ewid. [...] w [...].

Należy także mieć na względzie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...] § 5 ust. 2 pkt 7, dla projektowanej zabudowy na obszarze zabudowy zagrodowej, na jakim znajdują się działki skarżącej oraz inwestora, wprowadza obowiązek respektowania "zasady harmonijnego sąsiedztwa w zakresie gabarytów obiektów, charakteru zabudowy, dachów i pokryć dachowych". Stąd, w ocenie Sądu, niewątpliwie trudno jest mówić o poszanowaniu takiej zasady w przypadku realizacji obiektu budowlanego w istotny sposób uniemożliwiającego prawidłowe nasłonecznienie budynku mieszkalnego znajdującego się na działce skarżącej.

Tym samym organy administracji orzekające w sprawie naruszyły również art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, uznając, że inwestor spełnił wymogi określone w przepisach planu miejscowego.

Wątpliwości Sądu budzi również zawarte w projekcie architektoniczno-budowlanym stwierdzenie, że projektowana nadbudowa oraz rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr [...] prowadzić będzie do powstania budynku parterowego z "poddaszem nieużytkowym". Wymaga podkreślenia, że jak wynika z rozwiązań przyjętych w projekcie, wspomniana druga kondygnacja naziemna – na większej części jej powierzchni - ma wysokość 2,67 m do płaszczyzny wyznaczonej przez kleszcze i deskę dystansową oraz dodatkowo 1,57 m powyżej tej płaszczyzny. Ponadto projektowany budynek na poziomie drugiej kondygnacji wyposażony został w: dwa okna o wymiarach 1,00 m x 2,10 m każde (od strony wschodniej), okno o wymiarach 1,50 m x 1,20 m w lukarnie (od strony północnej), a także okno połaciowe o wymiarach 0,78 m x 1,18 m (od strony południowej – por. rys. nr 8 – elewacje; projekt architektoniczno-budowlany).

W ocenie Sądu, parametry drugiej kondygnacji naziemnej budynku, zastosowane rozwiązania konstrukcyjne oraz zastosowane materiały, wskazują na użytkowy charakter projektowanego poddasza. Organy administracji obu instancji nie wyjaśniły w żaden sposób tej kwestii, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba bowiem zauważyć, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w gminie [...] wprowadzają ograniczenia, gdy chodzi o ilość kondygnacji rozbudowywanych budynków mieszkalnych. Zgodnie bowiem z § 5 ust. 2 pkt 5 planu, na terenach zabudowy zagrodowej (RM) dopuszczono możliwość realizacji budynków mieszkalnych parterowych, parterowych z poddaszem użytkowym lub dwukondygnacyjnych, z zastrzeżeniem jednak wyjątku dotyczącego "przypadków dostosowywania nowej zabudowy do zabudowy istniejącej". Mając zatem na uwadze obowiązek zachowania określonej w § 5 ust. 2 pkt 7 planu zasady "harmonizowania zabudowy w zakresie gabarytów obiektów, charakteru zabudowy, dachów i pokryć dachowych" nie można uznać, by budowa budynku mieszkalnego posiadającego o jedną kondygnację użytkową więcej aniżeli budynek sąsiedni na działce skarżącej świadczyła o "dostosowywaniu nowej zabudowy do zabudowy istniejącej".

Brak należytego wyjaśnienia wskazanych wyżej kwestii oznacza, że organy administracji obu instancji naruszyły nie tylko powołane wyżej przepisy, lecz również art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., a organ odwoławczy również art. 136 K.p.a., zobowiązujące te organy nie tylko do wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia – również z urzędu – wszystkich okoliczności sprawy mogących mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie, ale i do przedstawienia w uzasadnieniu decyzji wyczerpującego stanowiska odnoszącego się do dokonanej przez organy oceny tychże okoliczności oraz ich znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu odniesienia się przez organ administracji drugiej instancji, w opisany wyżej sposób, do wspomnianego zarzutu i związanych z nim okoliczności, mających dla sprawy istotne znacznie, prowadziło również do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, to jest zasady praworządności (art. 6 i 7 K.p.a.), zasady zaufania do działania organów władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), jak też zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.).

Zasadne okazały się również pozostałe zarzuty skargi.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, 1623 ze zm., to jest w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji; dalej: "ustawa"), w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 – ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych.

Właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo (ust. 2).

W świetle art. 9 ust. 3 ustawy wniosek do właściwego ministra w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Wniosek taki powinien zawierać między innymi: szczegółowe uzasadnienie konieczności wprowadzenia odstępstwa (pkt 2) oraz propozycje rozwiązań zamiennych (pkt 3).

Określona w art. 9 ust. 1 ustawy przesłanka udzielenia zgody na odstępstwa od przepisów w postaci zaistnienia "przypadku szczególnie uzasadnionego" stanowi klauzulę generalną opartą na zastosowaniu pojęcia nieostrego. Treść klauzuli generalnej jest ustalana w procesie interpretacji dokonywanej na gruncie danego stanu faktycznego, przez organ stosujący prawo. Z przepisu art. 9 ustawy wynika, że zastosowania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych nie można traktować jako zasady. Automatyzm w załatwianiu spraw dotyczących odstępstwa jest więc całkowicie wyłączony. Organ stosujący prawo ma obowiązek ocenić cały materiał dowodowy, w szczególności rozważyć takie okoliczności mające wpływ na rozstrzygnięcie, jak: treść przepisu techniczno-budowlanego, który ma być objęty odstępstwem, proponowane rozwiązania zamienne (art. 9 ust. 3 pkt 3 ustawy), czy istniejące warunki lokalne odnoszące się do danej nieruchomości. Konieczne jest więc w każdej sprawie dokładne rozważenie, czy celowe jest zastosowanie odstępstwa ze szczególnie ważnych względów i to nie tylko subiektywnych, ale również obiektywnych. Stanowisko takie koresponduje z treścią art. 9 ust. 3 pkt 2 ustawy, który wymaga, by we wniosku o upoważnienie do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych podać szczegółowe uzasadnienie konieczności wprowadzenia odstępstwa (T. Asman [w:] Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 173).

Nie ulega wątpliwości, że wstępnej oceny w tym zakresie organ administracji architektoniczno-budowlanej winien dokonać już na etapie sporządzania kierowanego do ministra wniosku o upoważnienie do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów technicznych obowiązujących w budownictwie. Ostatecznej oceny co do zasadności wniosku inwestora o udzielenie tej zgody organ administracji dokonuje zaś po uzyskaniu wspomnianego upoważnienia, a przed wydaniem postanowienia, o jakim mowa w ustępie 2 artykułu 9 ustawy. O ile bowiem brak zgody ministra na upoważnienie wiąże organ i uniemożliwia mu wyrażenie zgody na odstępstwo, o tyle, w świetle tego przepisu, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest związany pozytywnym stanowiskiem ministra w postaci udzielenia upoważnienia. Może on bowiem, po uzyskaniu upoważnienia właściwego ministra, udzielić bądź odmówić zgody na odstępstwo. Organ ten winien zatem zgodnie z regułami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., mając na uwadze całość materiału dowodowego w sprawie ocenić, czy istotnie zachodzą przesłanki udzielenia zgody na odstępstwo. Zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. zarówno uzasadnienie postanowienia udzielające zgody na odstępstwo, jak uzasadnienie decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawę pozwolenia na budowę, powinno zawierać wyczerpującą argumentację, wyjaśniającą stronom w sposób jednoznaczny zasadność przesłanek, jakimi kierował się organ rozstrzygając tę kwestię.

W niniejszej sprawie pozytywne rozpoznanie wniosku inwestora o pozwolenie na budowę wymagało zgody organu na odstępstwo od warunków określonych w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), który stanowi, iż jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 3 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Należy wskazać, że z akt administracyjnych nie wynika, by przesłany Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniosek z dnia 24 maja 2013 r. w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo spełniał warunki wymagane zgodnie z art. 9 ust. 3 pkt 2 ustawy. W części wniosku zatytułowanej "Szczegółowe uzasadnienie konieczności wprowadzenia odstępstwa" w sposób niezwykle lakoniczny odniesiono się do projektowanych robót budowlanych wskazując, że "Istniejące usytuowanie budynku oraz rozmiary i zagospodarowanie działki Inwestora nie dają możliwości realizacji nadbudowy z zachowaniem warunków zawartych w §12 w/w rozporządzenia, rozwiązania projektowe zgodne z §12 tegoż rozporządzenia nakładają na Inwestora dodatkowe przeprojektowania, które nie są uzasadnione racjonalnie, ekonomicznie, a także pod względem konstrukcyjno-architektonicznym (k. 25 tom I akt administracyjnych pierwszej instancji).

W ocenie Sądu nie można uznać, że przedstawione w ten sposób motywy wniosku stanowiły "szczegółowe uzasadnienie konieczności wprowadzenia odstępstwa".

Ponadto zauważyć należy, że w części końcowej wniosku (o nazwie: "Informacje uzupełniające") organ wskazał, iż "Projektowana rozbudowa i nadbudowa nie pogorszy warunków zabudowy na działce sąsiedniej nr ewid. [...] oraz nie wpłynie na pogorszenie warunków zdrowotnych, sanitarnych, p. poż., stanu środowiska, jak również warunków użytkowania dla sąsiedniej działki. Planowana inwestycja zgodna jest również z ustaleniami zawartymi w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]" (k. 25 tom I akt administracyjnych pierwszej instancji).

Mając na względzie przyjęte wyżej stanowisko Sądu, stwierdzić należy, że również w tej części wniosek organu w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo nie spełniał warunki wymaganych zgodnie z art. 9 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Nie można również uznać, by wspomniany wniosek spełniał wymogi określone w art. 9 ust. 3 pkt 3 ustawy, gdyż nie zawiera on jakichkolwiek "propozycji rozwiązań zamiennych". Wątpliwości Sądu budzi przy tym zawarte w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji stwierdzenie, iż "od strony południowej istniejący budynek mieszkalny posiada kotłownię oraz łazienkę i pokój mieszkalny (z otworami okiennymi zwróconymi w kierunku południowym zapewniającymi naturalne oświetlenie), co uniemożliwia rozbudowę w kierunku południowym".

Biorąc zatem pod uwagę nie tylko wymogi określone w art. 9 ust. 1 ustawy, ale również opisane wyżej ograniczenia, wynikające z zapisów planu miejscowego, obowiązkiem organów obu instancji było dokonanie wszechstronnej oceny, czy w rozpoznawanej sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" przemawiający za koniecznością udzielenia inwestorowi zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych oraz wyczerpujące uzasadnienie dokonanej w tym zakresie oceny.

Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych za przesłankę szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 9 ust. 1 ustawy, uznaje się sytuację, kiedy inwestor pomimo wykazania prawa do dysponowania nieruchomością budowlaną i przeznaczenia terenu, na którym położona jest ta nieruchomość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na taki cel – nie może zrealizować swego prawa podmiotowego, jakim jest prawo zabudowy nieruchomości gruntowej ze względu na przepisy techniczno-budowlane (wyroki NSA z dnia 23 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 381/06, ONSAiWSA 2007, nr 6, poz. 134 i z dnia 21 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 765/10, Lex nr 1081889).

W ocenie Sądu, trudno uznać, by sytuacja taka zachodziła w niniejszej sprawie. Działka inwestora jest już zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, a więc zrealizował on przysługujące mu prawo zabudowy nieruchomości. Ponadto, inwestor nie wykazał, by nie byłaby możliwa taka nadbudowa i rozbudowa istniejącego obiektu budowlanego, która nie wymagałaby konieczności uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych.

Organ drugiej instancji utrzymując w mocy wadliwe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji naruszył nie tylko powyższe przepisy i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., ale również art. 15 K.p.a., nakładający na ten organ obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, w tym – co wynika art. 136 K.p.a. – także obowiązek prowadzenia z urzędu postępowania dowodowego.

Mając na uwadze powyższe uchybienia Sąd zobowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" "c" P.p.s.a. Sąd uchylił również decyzję Starosty [...] z dnia 14 maja 2014 r., znak: [...] oraz postanowienie Starosty [...] z dnia 31 marca 2014 r., znak: [...], w oparciu o art. 135 P.p.s.a., albowiem niewątpliwie było to konieczne dla końcowego załatwienia sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględnią wszystkie przedstawione wyżej uwagi. Obowiązkiem tych organów będzie w szczególności wyważenie interesu indywidualnego inwestora w uzyskaniu odstępstwa oraz interesu publicznego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że inwestor może korzystać z przysługującego mu prawa zabudowy nieruchomości z poszanowaniem występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, do czego zobowiązuje art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji uzasadniał art. 152 P.p.s.a.