Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1222/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rozwoju Regionalnego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 860 i n.
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Małgorzata Korycińska Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.L., W.C. – W. s.c. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 lutego 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 2194/11 w sprawie ze skargi M.L., W.C. – W. s.c. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania ze środków unijnych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewódzkiego Urzędu Pracy w R. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]; 3. zasądza od Ministra Rozwoju Regionalnego na rzecz M.L., W.C. – W. s.c. kwotę 4900 (cztery tysiące dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 2194/11, oddalił skargę M.L, W.C. – wspólników spółki cywilnej W. s.c. M.L., W.C. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Skarżący w dniu 27 sierpnia 2009 r. zawarli z Województwem P. – Wojewódzkim Urzędem Pracy w R. umowę o dofinansowanie projektu pn. "Szansa na nowy zawód", w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (POKL). Celem projektu było dostosowywanie kwalifikacji i umiejętności osób pracujących do potrzeb regionalnej gospodarki poprzez nabycie, zmianę bądź podwyższenie kwalifikacji przez pracujące osoby dorosłe.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w R., na podstawie art. 211 ust. 1 pkt 2 oraz pkt 4 ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r. (Dz. U. nr 249, poz. 2104, dalej jako u.f.p.) oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz art. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240) zobowiązał skarżących do zwrotu środków dotacji wykorzystanych z naruszeniem procedur wraz z odsetkami w łącznej kwocie 10.520 zł.

W uzasadnieniu podano, że wniosek o dofinansowanie projektu zawierał zapis, że całością projektu będzie zarządzał kierownik, do którego zadań należą: nadzór i decyzje strategiczne, bieżące zarządzanie finansami oraz realizacja zadań w projekcie. Kierownik w tym zakresie otrzymuje wsparcie ze strony Zarządu. W przedmiotowym projekcie Kierownikiem, zgodnie z uchwałą wspólników został M.L.

Podczas kontroli ustalono, że wynagrodzenie M.L. było rozliczane w ramach kosztów bezpośrednich, a wynagrodzenie drugiego ze wspólników W.C. było rozliczane w ramach kosztów pośrednich. Przedłożone kontrolującym karty czasu pracy i zawarty w nich zakres zadań wskazywały, że były to czynności zwykłego zarządu, do wykonywania których uprawniony był i zobowiązany kierownik projektu.

W ocenie organu, w sytuacji gdy M.L., będąc kierownikiem projektu, był zobowiązany i uprawniony do prowadzenia spraw spółki nie przekraczających zakres zwykłego zarządu, to wydatki rozliczane w ramach kosztów pośrednich za zarząd projektem nie były niezbędne do realizacji projektu. Tym samym nie mogą one stanowić wydatków kwalifikowanych, bowiem do wykonania tych czynności uprawniony i zobowiązany był kierownik projektu, którego wynagrodzenie było rozliczane w ramach kosztów bezpośrednich.

Organ wskazał na wytyczne w zakresie kwalifikowanych wydatków w ramach POKL, zawierających zamknięty katalog kosztów pośrednich wśród których wymienione są koszty zarządu, tj. koszty wynagrodzenia osób uprawnionych do reprezentowania jednostki, których zakresy czynności nie są przypisane wyłącznie do projektu.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 867 Kodeksu cywilnego reprezentowanie i prowadzenie spraw spółki cywilnej należy do obowiązków wspólnika, za które to czynności nie może żądać wynagrodzenia.

Minister Rozwoju Regionalnego po rozpoznaniu odwołania skarżących utrzymał w mocy decyzję Samorządu Województwa Podkarpackiego - Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Rzeszowie. Podzielając ustalenia zawarte w decyzji pierwszoinstancyjnej, w konkluzji stwierdził, że wydatek poniesiony na wynagrodzenie W.C. z tytułu pełnienia funkcji "zarządu w projekcie" nie spełnia dwóch warunków kwalifikowalności określonych w Wytycznych: 1) nie jest niezbędny, gdyż funkcje z obszaru zarządu pełni de facto drugi wspólnik – M.L., z racji stanowiska Kierownika projektu; 2) nie jest faktycznie ponoszony przez skarżących (koszt zarządu jako koszt pośredni musi być ponoszony podczas standardowej działalności).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę stwierdził, że decydujące znaczenie w sprawie ma konstrukcja spółki cywilnej wraz z aneksem oraz treść umowy o dofinansowanie projektu oraz regulacje zawarte w Wytycznych w zakresie kwalifikowania POKL.

Sąd I instancji wskazał na zapisy aneksu spółki cywilnej z dnia 27 maja 2009 r. dot. § 4 ust. 6, z którego wynika, iż Wspólnik W.C. zobowiązuje się wnieść tytułem wkładu do spółki powtarzające się świadczenia usług na rzecz spółki, których zakres odpowiada treści obowiązków zarządu w realizowanym przez spółkę projekcie "Szansa na nowy zawód". Zakres zadań zarządu w projekcie, czas i wykonanie za świadczoną pracę zostały ujęte w budżecie ww. projektu świadczone przez W.C. usługi w trakcie realizacji projektu rejestrowane i rozliczane będą na podstawie "kart czasu pracy" stanowiące dokument równoważny dokumentowi księgowymi. Postanowienia niniejszego aneksu wygasają wraz z końcem realizacji projektu. Natomiast wspólnik M.L. zobowiązuje się wnieść tytułem wkładu do spółki powtarzające się świadczenia usług na rzecz spółki, których zakres odpowiada zakresowi obowiązków kierownika projektu w realizowanym przez spółkę projekcie "Szansa na nowy zawód". Zakres zadań kierownika w projekcie, czas i wynagrodzenie za świadczoną pracę zostały ujęte we wniosku o dofinansowanie w tym budżecie ww. projektu. Świadczone przez wspólnika spółki M.L. usługi w trakcie realizacji projektu rozliczone będą na podstawie comiesięcznej ,,noty księgowej."

Sąd wskazał na § 3 umowy o dofinansowaniu w którym beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu na podstawie wniosku, a nadto oświadczył, że zapoznał się z wytycznymi oraz zobowiązał się do ich stosowania. Z treści wniosku wynika, że całością projektu będzie zarządzać Kierownik, do którego zadań należy nadzór i decyzje strategiczne, bieżące zarządzanie finansami oraz realizacją żądań w projekcie. Wspierał go będzie zarząd. Wytyczne natomiast stanowią, że "niedopuszczalna jest sytuacja, w której te same koszty są jednocześnie wykazywane w ramach kosztów bezpośrednich oraz kosztów pośrednich powodując w konsekwencji podwójną refundację wydatków."

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że możliwe jest finansowanie ze środków Projektu wynagrodzenia obu wspólników, o ile tylko nie zachodzi podwójna refundacja wydatków. W rozpoznawanej sprawie, jednakże zdaniem Sądu, zadania powierzone kierownikowi w projekcie oraz zadania należące do zarządu projektu powielają się i przenikają nawzajem.

Powyższa sytuacja sprawia, że wypełniona została dyspozycja Wytycznych POKL w zakresie zakazu powielania stanowisk i funkcji. Każdy kto chce prawidłowo realizować projekt, musi stanowić w praktyce również zapisy ograniczające jego uprawnienia.

Ponadto Sąd stwierdził, że wynagrodzenie W.C. ujęte w projekcie tytułem "kosztów zarządu" w ramach kosztów pośrednich nie mogło zostać skutecznie rozliczone, ponieważ nie stanowiło ono kosztów ponoszonych przez skarżących w ramach standardowej działalności ich spółki. Aneks do umowy spółki z dnia 27 maja 2009 r., na który w tym zakresie powołują się skarżący, dotyczyły wyłącznie uregulowań w zakresie realizowanego projektu.

Sąd wyjaśnił, że istotą kosztów pośrednich, zgodnie z Wytycznymi jest możliwość rozliczenia kosztów związanych z funkcjonowaniem beneficjenta, które na skutek realizacji projektu ulegają zwiększeniu, brak ich ponoszenia w ramach standardowej, pozaprojektowej działalności skarżących jest równoznaczny z brakiem możliwości ich rozliczenia w ramach projektu. Wobec powyższego zbyteczna w niniejszej sprawie była analiza kart pracy pracownika.

Sąd w konkluzji stwierdził, że naruszenie regulacji zawartych w Wytycznych stanowi naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE. Tym samym została spełniona dyspozycja norm – art. 211 i art. 205 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r.

M.L. i W.C. złożyli skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.

1. błędną wykładnię Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (wersja Wytycznych z dnia 27 marca 2009 r.), w szczególności przepisu rozdz. 4.2 pkt 2 lit a), rozdz. 4.2 pkt 5 lit b) oraz rozdz. 4.2 pkt 7 Wytycznych, polegającą na przyjęciu, że przy rozliczaniu kosztów pośrednich obowiązuje wymóg ponoszenia kosztów administracyjnych (pośrednich) w ramach działalności pozaprojektowej (w ramach standardowej działalności spółki), podczas gdy wymogu takiego nie ma.

Konsekwencją błędnej wykładni ww. przepisów Wytycznych przez Sąd I instancji jest nieprawidłowe przyjęcie przez ten Sąd, że wynagrodzenie W.C. z tytułu "kosztów zarządu" projektem nie może być skutecznie rozliczone w ramach kosztów pośrednich.

2. niewłaściwe zastosowanie art. 211 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 i art. 208 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 214 ze zm.) oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 i art. 118 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) polegające na tym, że Sąd I instancji zastosował przedmiotowe przepisy, w sytuacji gdy skarżący nie naruszyli procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE, w szczególności nie naruszyli przepisów Wytycznych.

3. błędną wykładnię art. 867 § 1 Kodeksu cywilnego polegające na przyjęci, że wypłaty z zysku spółki nie stanowi wynagrodzenia wspólników spółki, podczas gdy wypłaty z tytułu udziału w zyskach spółki stanowi formę takiego wynagrodzenia;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 80 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi, w sytuacji gdy zachodziły podstawy do uwzględniania skargi uchylenia zaskarżonych decyzji, ponieważ:

a) Sąd I instancji oraz organ błędnie ustalił, że:

- zadania kierownika projektu M.L. oraz zadania z zakresu zarządu projektem W.C. powielają i przenikają się nawzajem. Tymczasem w przypadku skarżących nie dochodzi do powielania stanowisk i/lub ich funkcji w ramach realizowanego projektu,

- skarżący otrzymali jakąkolwiek podwójną refundację wydatków finansowanych ze środków projektu. W przedmiotowej sprawie nie miała miejsca jakakolwiek podwójna refundacja wydatków.

b) Sąd I instancji oraz organ nie rozpatrzył wyczerpująco materiału dowodowego w sprawie. W szczególności pominął dokumenty w postaci miesięcznych kart pracy osób pracujących w ramach projektu, co miało istotny wpływ na ustalenie stanu faktycznego i rozstrzygnięcie sprawy. Pominięcie dowodu w postaci Kart czasu pracy doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia przez Sąd I instancji, że obowiązki "kierownika projektu" i "osoby zarządzającej projektem" są tożsame i w konsekwencji przyjęcie, że koszty zarządu projektem W.C. nie są niezbędne.

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w sposób odpowiadający wymogom prawa, tj. poprzez:

- nieodniesienie się do wszystkich argumentów podnoszonych przez skarżących w skardze na poparcie stawianych zarzutów,

- przedstawienie uzasadnienia w sposób ogólny, niewyczerpujący istoty sprawy podniesionej przez skarżących w skardze oraz pismach procesowych.

W obszernym uzasadnieniu kasatorzy przedstawili argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rozwoju Regionalnego wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest oczywiście uzasadniona. Sąd I instancji popełnił bowiem, w ślad za organami rozpatrującymi tę sprawę w postępowaniu administracyjnym, szereg błędów dotyczących zarówno oceny niebudzącego raczej wątpliwości stanu faktycznego, jak i wykładni oraz stosowania przepisów prawa materialnego. Źródłem tych błędów jest przede wszystkim niewłaściwe rozumienie zasad funkcjonowania spółki cywilnej. Sąd przyjął, że skoro obaj wspólnicy mają prawo i obowiązek prowadzenia spraw spółki (zarządu spółką), to obaj ten zarząd faktycznie powinni sprawować. Na tej podstawie z góry odrzucił możliwość podziału między wspólnikami czynności związanych z realizacją programu, chociaż taki podział jest oczywisty i jest stosowany w każdej zorganizowanej działalności i często jest nawet konieczny ze względu na zakres i intensywność działalności gospodarczej, prowadzonej w ramach spółki. W związku z tym organy w ogóle nie badały ustalonego przez wspólników zakresu obowiązków każdego z nich, związanych z realizacją programu. Nie badały też faktycznego zaangażowania każdego ze wspólników w realizację projektu, kwitując te kwestie stwierdzeniem, że ze względu na ich jednakowe obowiązki i uprawnienia jako wspólników spółki cywilnej, ustanowienie zarządu w projekcie jest bezprzedmiotowe z uwagi na powielanie się zadań przypisanych zarządowi i kierownikowi. Sąd również nie odniósł się należycie do tego problemu, uznając, że rozróżnienie "zarządu w projekcie" i "zarządu w spółce" staje się sztuczne. Zebrane w sprawie dowody wskazują natomiast, że wspólnicy podzielili się zadaniami związanymi z realizacją projektu. Z treści § 4 ust. 6 umowy, w brzmieniu nadanym aneksem z dnia 27 maja 2009 r., wynika, iż wspólnik W.C., w związku z realizacją programu "Szansa na nowy zawód" w ramach POKL, zobowiązał się wnieść tytułem wkładów do spółki powtarzające się świadczenia usług na rzecz spółki, których zakres odpowiada treści obowiązków zarządu w realizowanym przez spółkę projekcie, natomiast M.L. – powtarzające się świadczenia usług na rzecz tej spółki, których zakres odpowiada treści obowiązków kierownika projektu. W aktach sprawy są również miesięczne karty czasu pracy W.C., sprawującego funkcję zarządu w projekcie, obrazujące nakład jego pracy w tym charakterze.

Drugi powód, dla którego organy i w ślad za nimi Sąd I instancji uznały wydatki związane ze sprawowaniem przez wspólnika W.C. funkcji zarządu projektu za nieuzasadnione i w konsekwencji za tzw. niekwalifikowalne, to założenie, że wspólnikom spółki cywilnej nie należy się wynagrodzenie za pracę związaną z prowadzeniem spraw spółki (mają jedynie prawo do udziału w zysku spółki). Dlatego wynagrodzenie ustalone dla wspólnika za wykonywanie zarządu projektem jest świadczeniem nienależnym, niekwalifikowalnym. Jedynie na marginesie można zauważyć, że gdyby organy i Sąd I instancji były bardziej konsekwentne w wyprowadzaniu wniosków z tej tezy o nieodpłatności pracy wspólników spółki cywilnej, mogłyby podważyć również zasadność wliczenia do kosztów realizacji projektu w ramach tzw. kosztów bezpośrednich, wynagrodzenia wspólnika pełniącego funkcję kierownika projektu (M.L.). Czynności kierowania projektem były bowiem przez niego wykonywane w ramach zwykłej działalności spółki.

Zaprezentowane stanowisko organów i Sądu I instancji wynika z nieporozumienia. Nawet bowiem gdyby przyjąć, że wspólnikom deklarującym swoją pracę w charakterze wkładu do spółki nie przysługuje za tę pracę wynagrodzenie, to ten wkład ma określoną wartość majątkową, mierzoną wartością pracy wspólnika wydatkowanej na rzecz spółki. Wkład pracy wspólników przeznaczony na realizację programu jest więc niewątpliwie kosztem spółki poniesionym w związku z realizacją programu i jako taki podlega refinansowaniu na ogólnych zasadach określonych w umowie o dofinansowanie projektu w ramach POKL zawartej pomiędzy Województwem Podkarpackim – Wojewódzkim Urzędem Pracy w R. a wspólnikami – M.L. i W.C. Zupełnie bezzasadne jest zatem stwierdzenie, że jeżeli wspólnikowi nie należy się wynagrodzenie za świadczoną pracę na rzecz spółki, to wartość tej pracy (jego wkład do spółki) nie jest uzasadnionym wydatkiem poniesionym przez spółkę w ramach realizacji programu. Bezzasadność tego stanowiska organu i Sądu podkreśla poczyniona przez organ II instancji uwaga, że rozdzielenie funkcji kierownika projektu i zarządu byłoby celowe (co za tym idzie – wydatki na sfinansowanie zarządu byłyby uzasadnione), przy założeniu, że kierownikiem projektu jest osoba spoza spółki. W jednym i drugim przypadku mamy do czynienia z kosztami spółki, poniesionymi bądź w postaci wynagrodzenia wypłaconego osobie spoza spółki, bądź w postaci zaangażowania własnego majątku - wkładu pracy wspólników. Organ różnicuje jednak te koszty pod względem tzw. kwalifikowalności według kryterium podmiotu, z działalnością którego koszty są związane, czyli na podstawie kryterium nie znanego zasadom kwalifikowania wydatków związanych z realizacją programu, określonym w Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL. W tych Wytycznych do koszów pośrednich, kwalifikowalnych, a więc podlegających refinansowaniu w ramach programu zalicza się m.in. koszty administracyjne poniesione przez podmiot realizujący program, w tym koszty zarządu, tj. koszty wynagrodzenia osób uprawnionych do reprezentowania jednostki, których zakresy czynności nie są przypisane wyłącznie do projektu, np. koszty kierownika jednostki (rozdział 4, podrozdział 2 pkt 2 a). Z postanowień tych nie wynika, że koszty administracyjne zarządu nie występują wówczas, gdy projekt jest realizowany w ramach spółki cywilnej. A zatem przez koszty wynagrodzenia w rozumieniu wspomnianego postanowienia Wytycznych należy również uznać wartość majątkową pracy wspólnika włożonej w realizację programu, obojętnie w jaki sposób ten wkład został wyceniony (np. przez ustalone wynagrodzenie za pracę).

Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za uzasadnioną. Ze względu na to, że okoliczności faktyczne sprawy nie budzą wątpliwości, Sąd skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 188 p.p.s.a., rozpoznał również skargę i uznając ją za uzasadnioną, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządu Województwa P. - Wojewódzkiego Urzędu Pracy w R.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) oraz pkt 2 lit. a) w zw. z § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).