Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1248/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 4, 6 i 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r. sprawy ze skargi A.K. i M.K. na uchwałę Rady Gminy w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą Rada Gminy Wilkowice działając na podstawie art. 20 ust. 1 i 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wilkowice, przyjętego uchwałą nr XXXVII/396/2010 z dnia 14 stycznia 2010 r., uchwaliła zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Wilkowice w centralnej części gminy.

Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzęd. Woj. Śl. z dnia 7 maja 2012 r., poz. 1796.

Pismem z dnia [...]r. A. K. i M. K. jako właściciele działek nr "1" oraz "2", położonych w Bystrej, wezwali Radę Gminy Wilkowice do usunięcia naruszenia interesu prawnego, wynikającego z art. 140 kodeksu cywilnego oraz art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji - poprzez zmianę uchwały w części, dotyczącej przeznaczenia działek nr "3", "4", "5" oraz "6" jako bezpośrednio sąsiadujących z ich nieruchomością, a przeznaczonych w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową i przywrócenie ich pierwotnego przeznaczenia jako działek rolnych. Wnioskodawcy wyjaśnili, że od 1976 r. na swojej nieruchomości prowadzą działalność przemysłowo-usługową w postaci tartaku, stolarstwa ciężkiego, zaś zgodnie z podjętą uchwałą teren ten położony jest w strefie usługowej, oznaczonej jako PU1. Tymczasem tereny bezpośrednio sąsiadujące, dotychczas niezabudowane przeznaczono pod zabudowę mieszkaniową, co może spowodować utrudnienia w korzystaniu z ich nieruchomości i stanie się zarzewiem konfliktów sąsiedzkich.

Jednakże pismem z dnia [...]r. Przewodniczący Rady Gminy poinformował wnioskodawców o nieuwzględnieniu ich wezwania przez Radę Gminy.

W tym stanie rzeczy A. K. i M. K. pismem z dnia 13 sierpnia 2014 r., które wpłynęło do Urzędu Gminy w Wilkowicach w dniu 20 sierpnia 2014 r., wnieśli skargę na powyższą uchwałę - w części dotyczącej przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną działek bezpośrednio sąsiadujących, a to nr "3", "4", "5" i "6". Skarżący ponowili zarzut ograniczenia możliwości korzystania z ich nieruchomości, czym naruszono art. 140 ust. 3 Konstytucji. Nadto, skarżący zarzucili naruszenie art. 1 w zw. z art. 61 i art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem ich zdaniem ustalenie przeznaczenia nieruchomości sąsiadujących winno spełniać przesłankę "kontynuacji funkcji zabudowy", zaś organ nie wyjaśnił czy wprowadzona nowa funkcja będzie obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną funkcją i nie będzie jej ograniczać. Na tej podstawie skarżący domagali się stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części ewentualnie stwierdzenia jej niezgodności z prawem oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący wyjaśnili, że wymogiem uzyskania przez nich zgody na prowadzenie działalności gospodarczej w postaci tartaku była m. in. 100-metrowa strefa ochronna, charakteryzująca się brakiem zabudowy mieszkaniowej. Stąd też zmiana przeznaczenia działek sąsiednich utrudni im korzystanie z nieruchomości z uwagi na wprowadzenie nowej funkcji w odległości 8 m, zaś prowadzona przez nich działalność stanowić będzie uciążliwość dla terenów mieszkalnych, które powinny zostać uznane za działki o przeznaczeniu rolnym.

W odpowiedzi na skargę Gmina Wilkowice wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Po zrelacjonowaniu przebiegu procedury planistycznej gmina w pierwszej kolejności wskazała na brak interesu prawnego w kwestionowaniu przez skarżących zapisów planu miejscowego co do terenu sąsiedniego. Wyjaśniono też, że zmiana przeznaczenia terenu z rolniczego na mieszkaniowy, nastąpiła w uchwale Rady Gminy Wilkowice z dnia 27 lipca 2006 r. nr LI/382/2006 w przedmiocie planu miejscowego, którego skarżący nie kwestionowali i nie zgłosili też żadnych uwag do projektu planu przyjętego zaskarżoną uchwałą. Ustalenia planu, zarówno co do przeznaczenia nieruchomości skarżących, jak i terenu sąsiedniego, nie uległy istotnej zmianie. Działki nr "3", "4", "6", obecnie i poprzednio, znajdują się w jednostce strukturalnej MNj – tereny przeznaczone na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zaś działka nr "5" – częściowo w jednostce MNj oraz częściowo – ZW – tereny przeznaczone na ochronę zieleni wodochronnej stanowiącej ciągi ekologiczne dolin rzecznych (otoków). Natomiast nieruchomość skarżących wg planu z 2006 r., zmienionego zaskarżoną uchwałą, obecnie i poprzednio, położona jest częściowo na terenie o symbolu PU1 – tereny z podstawowym przeznaczeniem dla terenów przemysłowo-usługowych oraz częściowo – ZW1. Zatem nawet ewentualne uwzględnienie skargi nie spowoduje przywrócenia rolniczego przeznaczenia nieruchomości sąsiednich, gdyż w takim przypadku "odżyją" zapisy uchwały z 2006 r. Nadto, zdaniem gminy nie nastąpiło też przekroczenie granic władztwa planistycznego, zaś uchwalając plan miejscowy, dochowano wymaganej procedury i uzyskano niezbędne uzgodnienia i opinie, w tym dotyczące ochrony środowiska. Istnienie tartaku nie determinuje też obowiązku kontynuacji tego rodzaju zabudowy, bowiem przepis art. 61 ustawy o planowaniu, nie dotyczy planu miejscowego. Zatem argumentację skarżących, dotyczącą obawy co do przyszłych działań właścicieli działek sąsiednich, uznano za bezzasadną.

W kolejnym piśmie z dnia [...]r. skarżący podali, że z uwagi na nabycie we wrześniu 2014 r. przez skarżącą A. K. działki nr "6", nie kwestionują jej przeznaczenia w planie miejscowym. Powołując się na dołączone dokumenty w postaci kopii mapy ewidencyjnej i zaświadczenia o rozpoczęciu działalności gospodarczej z 1976 r., skarżący podnieśli, że z uwagi na emitowany hałas i drgania ziemne odczuwalne w obrębie co najmniej 50 metrów, wokół ich tartaku należało ustanowić strefę ochronną, którą przewidziano chociażby od strony cmentarza. Nadto, podali że zakładając tartak, podnieśli znaczne wydatki na postawienie transformatora i czterech słupów wysokiego napięcia i nigdy nie zostali poinformowani o przeznaczeniu terenów sąsiednich.

W toku rozprawy sądowej skarżący podał też, że ich nieruchomość, na której znajduje się tartak, ma powierzchnię 1,5 ha.

Natomiast pełnomocnik gminy podkreślił dochowanie wymogów prawa przy uchwalaniu planu z 2006 r. i z 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona.

Z mocy art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarżący przed wniesieniem skargi dochowali powyższego wymogu, zaś skargę wniesiono wobec nieuwzględnienia ich wezwania w terminie, określonym w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).

Zatem rozpoznając skargę, sąd administracyjny zobligowany był w pierwszym rzędzie do rozważenia legitymacji skarżących, a więc zbadania, czy zaskarżony w części akt prawa miejscowego narusza ich interes prawny lub uprawnienie w sytuacji, gdy skarżący kwestionują przeznaczenie terenu sąsiedniego, do którego nie mają tytułu prawnego (poza działką nr "6", nabytą przez skarżącą już po wniesieniu skargi, co do której skarżący pismem z dnia [...]r. zrezygnowali z żądania zmiany jej przeznaczenia). Zdaniem skarżących, naruszenie ich interesu prawnego wynika z przeznaczenia terenu bezpośrednio sąsiadującego na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co ograniczy sposób korzystania z ich nieruchomości, o przeznaczeniu przemysłowo-usługowym, na której prowadzą od 1976 r. działalność gospodarczą w postaci tartaku, stolarstwa i transportu ciężkiego, będącą źródłem emisji hałasu oraz drgań ziemnych, odczuwalnych w odległości 50 m, co ich zdaniem, wymagało ustanowienia strefy ochronnej celem oddzielenia od zabudowy mieszkaniowej. W tym względzie skarżący powołali się na gwarancje wynikające z art. 140 kc oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2479/12 (LEX nr 1358506), interes prawny lub uprawnienie, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie musi być wywodzony wyłącznie z norm prawa administracyjnego, skoro oczywiste jest, że plan miejscowy wkracza w sferę wykonywania prawa własności, a więc ogranicza uprawnienia ze sfery prawa cywilnego. Ustalenia planu miejscowego ustalają możliwość (lub zakaz) realizacji prawa zabudowy danej nieruchomości, przez to dotyczą interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów miejscowych zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem i w tak określonych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu i dokonywać jego zabudowy.

Jak uznał Naczelny Sąd Administracyjny dla oceny legitymacji skargowej istotny jest przepis art. 140 kc, jak również art. 144 kc, który nakazuje właścicielowi nieruchomości przy wykonywaniu tego prawa powstrzymać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Z kolei z mocy art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu, wyżej powołanej, ustalenia planu miejscowego, kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności, zaś ust. 2 tego przepisu, wprowadza zasadę ochrony własnego interesu przy zagospodarowaniu terenów, należących do innych osób. Oznacza to, że chodzi również o ochronę na gruncie planu miejscowego. Zdaniem sądu administracyjnego, z reguły ustalenia planu naruszać będą interes prawny właściciela innych nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania. Zatem ustalenia planu mają oczywisty wpływ na stosunki sąsiedzkie. Można powiedzieć, że jeżeli właściciel nieruchomości zgodnie z ustaleniami planu może więcej, to właściciel nieruchomości sąsiedniej będzie musiał więcej znieść. W konsekwencji, nie ma prostej reguły, która wykluczałaby legitymację skargą każdego właściciela nawet działki położonej poza terenem, dla którego uchwalono miejscowy plan i konieczne jest zbadanie każdego pojedynczego przypadku.

Kierując się powyższym poglądem, skład orzekający stwierdził, że brak jednoznacznych przesłanek, pozwalających na wykluczenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżących. Wszak skarżący są właścicielami nieruchomości, objętych postanowieniami zaskarżonej uchwały, zaś określone w tym akcie przeznaczenie terenu bezpośrednio sąsiadującego, wpływa na sposób wykonywania prawa własności ich nieruchomości, przeznaczonej na cele przemysłowo-usługowe z uwagi na emitowane uciążliwości. Istotne jest, że działalność skarżących zaliczona jest do mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 48 rozp. Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.). Tymczasem tereny zabudowy mieszkaniowej podlegają ochronie akustycznej w świetle rozp. Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. o dopuszczalnych poziomach hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112). Zatem przeznaczenie terenu bezpośrednio sąsiadującego na cele zabudowy mieszkaniowej ogranicza korzystanie przez skarżących z ich nieruchomości, przeznaczonej w tym samym planie na cele produkcyjno-usługowe. Co więcej, zgodnie z treścią § 19 ust. 2 pkt 4 zaskarżonej uchwały, na skarżących ciąży obowiązek wprowadzenia zieleni o charakterze izolacyjno-osłonowym na granicy z terenami mieszkaniowymi. Oznacza to, że z uwagi na sąsiedztwo terenów mieszkaniowych, skarżących wprost obciążają konkretne obowiązki i sposób zagospodarowania własnego terenu.

Jednak nawet w przypadku przyjęcia, że skarżącym służy legitymacja skargowa na gruncie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zdaniem sądu administracyjnego skarga nie mogła odnieść skutku. Naruszenie interesu prawnego skarżących nastąpiło bowiem w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym i nie narusza prawa wymienionego w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu, ani też nie godzi w istotę prawa własności, przysługującego skarżącym z uwagi na znaczną powierzchnię ich nieruchomości, przeznaczonej na cele przemysłowo-usługowe (ok. 1,5 ha). Tymczasem z mocy powołanego przepisu, nieważność planu miejscowego w całości lub części powoduje naruszenie zasad jego sporządzania, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

W niniejszej sprawie Rada Gminy Wilkowice nie przekroczyła granic tzw. władztwa planistycznego, wynikającego z art. 4 ust. 1 ustawy. Plan miejscowy – w zakresie kwestionowanym przez skarżących – zawiera też elementy, wymienione w art. 15 ust. 2 ustawy. Przywołany w skardze przepis art. 61 ustawy, nie odnosi się też do procedury planistycznej, lecz ustalania warunków zabudowy na terenach pozbawionych planu miejscowego. Brak też przepisu prawa powszechnie obowiązującego, z którego wynikałaby niemożność przeznaczenia terenów na cele mieszkaniowe z uwagi na sąsiedztwo zabudowy produkcyjnej. Wbrew twierdzeniom skarżących, w przeciwieństwie do wymogów dotyczących cmentarza, nie mogą domagać się ustanowienia 100-metrowej strefy ochronnej wokół własnej nieruchomości z uwagi na zlokalizowany na niej tartak. Uchwalanie programów ochrony środowiska przed hałasem, podobnie jak tworzenie obszaru ograniczonego użytkowania, nie należy też do rady gminy (art. 119 ust. 2 i art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska – Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.).

Z kolei z mocy art. 136 b ust. 1 tej ustawy, objęcie nieruchomości granicami strefy przemysłowej wymaga pisemnej zgody władającego powierzchnią zieleni. Tymczasem skarżący domagają się ustanowienia strefy ochronnej na cudzych nieruchomościach, mimo że ich nieruchomość ma pow. ok. 1,5 ha.

Zdaniem sądu administracyjnego, nie sposób też ferować zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu. Rada Gminy uwzględniła faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości, przeznaczając teren na cele przemysłowo-usługowe. Wielkość tego terenu nie uniemożliwia przeznaczenia terenów sąsiednich nad zabudowę mieszkalną. W tym wypadku nie dochodzi bowiem do przeznaczenia tej samej nieruchomości (terenu) na różne cele, czyli "pomieszania" funkcji. Kwestia ewentualnych roszczeń odszkodowawczych musi zaś pozostać poza ramami niniejszego postępowania.

Wbrew zarzutom skarżących, zaskarżona uchwała została też poprzedzona procedurą, określoną w art. 17 ustawy o planowaniu, a w szczególności, projekt planu uzgodniono z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Bielsku-Białej (postanowienie z dnia 25 listopada 2011 r.) oraz Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Katowicach (pismo z dnia 22 grudnia 2011 r., wydane w oparciu o uzupełnioną prognozę oddziaływania na środowisko). Dokumentacja prac planistycznych potwierdza też, że dokonano wymaganych zawiadomień, ogłoszeń i obwieszczeń, zaś skarżący nie zgłosili żadnych uwag i wniosków do projektu planu miejscowego, przy czym ustawa o planowaniu... nie wymaga doręczania indywidualnych zawiadomień właścicielom nieruchomości, położonych na terenie objętym planem miejscowym.

Odnosząc się zaś do żądania skarżących przywrócenia poprzedniego rolnego przeznaczenia terenów sąsiednich, wyjaśnić przyjdzie, że wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały nie spowodowałoby takiego skutku, lecz otworzyłoby drogę do kwestionowania uchwały z 2006 r. Jednak uwzględnienie skargi wymaga stwierdzenia naruszenia prawa w zakresie wymienionym w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu. Tymczasem uchwała w zaskarżonej części nie narusza obiektywnie pojętego porządku prawnego, ani też nie godzi w istotę prawa własności, podlegającego ochronie z mocy art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji. Skarżący nadal mogą prowadzić działalność gospodarczą, a brak podstaw prawnych do przyznania prymatu ich prawa nad uprawnieniami innych podmiotów, których nieruchomości uzyskały przeznaczenie na cele mieszkaniowe już na mocy planu z 2006 r.

Z tych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnosząc się do żądania gminy zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania wyjaśnić należy, że brak podstawy prawnej do uwzględnienia wniosku w świetle art. 199, art. 200 i art. 209 tej ustawy.

sw