Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 589/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28;
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Bk 500/21 w sprawie ze skargi K. A. W. na postanowienie Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia 4 sierpnia 2021 r., nr 9010-00000018032/21 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 24 listopada 2021r., sygn. akt I SA/Bk 500/21na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2022r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę K. A. W. (dalej też: "strona", "skarżący") na postanowienie Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży (dalej też: "Dyrektor ARiMR", "Dyrektor", "organ") z 4 sierpnia 2021r., nr 9010-00000018032/21 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Pismem z 26 września 2017r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Białymstoku (dalej też: "Kierownik BP ARiMR w Białymstoku"), zawiadomił skarżącego jako osobę reprezentującą FZPP Fundację [...] (dalej: "FZPP", "Fundacja") o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych przez Fundację płatności rolnośrodowiskowych przyznanych na mocy decyzji z 22 stycznia 2015r., nr 0189-2015-000966, z 31 maja 2016r., nr 0189-2016-017382 i z 17 lutego 2017r., nr 0189-2017-010559.

Następnie decyzją z 9 stycznia 2018r., nr 0189-2017-033888, sprostowaną postanowieniem z 14 lutego 2018r., ustalił Fundacji kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w wysokości 31.919,30 zł. Decyzja ta została doręczona w dniu 12 stycznia 2018r. (zwrotne potwierdzenie odbioru - k. 22 akt adm.) i stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji.

W dniu 26 maja 2021r. do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Białymstoku wpłynął nadany 24 maja 2021r. za pośrednictwem operatora pocztowego, wniosek skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego w/w ostateczną decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Białymstoku z 9 stycznia 2018r.

Postanowieniem z 21 czerwca 2021r., nr 0189-00000096433/21 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Białymstoku odmówił skarżącemu wznowienia postępowania.

Po rozpatrzeniu zażalenia, Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży postanowieniem z 4 sierpnia 2021r., nr 9010-00000018032/21 utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że wznowienia postępowania może żądać wyłącznie strona, czyli każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). O posiadaniu przez dany podmiot interesu prawnego we wzięciu udziału w postępowaniu administracyjnym decyduje co do zasady norma prawa materialnego, na której opiera się zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny.

Mając powyższe na względzie organ stwierdził, że skarżący nie posiada statusu strony postępowania w sprawie ustalenia Fundacji kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego. Jak wynika bowiem z posiadanej przez ARiMR dokumentacji Sąd Rejonowy w Białymstoku XII Wydział Gospodarczy postanowieniem z [...] kwietnia 2019r., sygn. akt [...] zawiesił zarząd [...] i ustanowił dla Fundacji zarządcę przymusowego w osobie E. K. M. Podkreślił, że stosownie do art. 14 ust. 3 ustawy z 6 kwietnia 1984r. o fundacjach (Dz.U. z 2020r., poz. 2167) zarządca przymusowy reprezentuje fundację w sprawach wynikających z zarządu, w tym również w postępowaniu sądowym. Jest obowiązany wykonywać czynności potrzebne do prawidłowego działania Fundacji, co oznacza, że jest on wyłącznie właściwy do reprezentowania Fundacji w czasie obowiązywania postanowienia Sądu o ustanowieniu zarządcy przymusowego.

Oddalając skargę na powyższe postanowienie wskazanym na wstępie wyrokiem z 24 listopada 2021r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w pierwszej kolejności wyjaśnił, że procedura wznowienia postępowania administracyjnego została uregulowana w Rozdziale 12 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."). Wskazał, że z treści art. 147 k.p.a. wynika, że wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 (taka podstawa wznowienia została wskazana we wniosku) następuje z urzędu lub na żądanie strony. Przepis art. 148 k.p.a. stanowi, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia.

Podkreślił, że czynności organu w sprawie wznowienia postępowania przebiegają w dwóch fazach. Pierwsza faza - pozaprocesowa, kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania albo wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. W tej fazie postępowania organ bada również, czy wniosek pochodzi od strony postępowania. Odmowa wznowienia z przyczyn podmiotowych następuje wtedy, gdy żądanie złoży podmiot niebędący stroną w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Zdaniem WSA trafnie organ, odmawiając wznowienia postępowania, powołał się na przesłankę podmiotową, czyli że skarżący nie ma legitymacji materialnej do złożenia wniosku w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W ocenie Sądu I instancji interes prawny każdorazowo powinien wynikać z konkretnej normy prawa materialnego i odnosić się do określonego stanu faktycznego. Musi on przy tym bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej danego podmiotu. O tym, czy podmiot ma interes prawny, nie może decydować jedynie sama wola podmiotu zainteresowanego prowadzeniem danego postępowania i rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej. W tym względzie od interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, w którym dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mogącego stanowić podstawę skutecznego żądania podjęcia stosownych czynności przez organ administracji publicznej. Mieć zatem interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić obowiązującą normę porządku prawnego, na podstawie której można skutecznie żądać czynności organu. Podkreślił, że wznowienie postępowania jest trybem nadzwyczajnym, zmierzającym do kontroli decyzji zapadłych w trybie zwykłego postępowania, mających walor ostateczności. Jeżeli konkretny podmiot nie ma statusu strony w postępowaniu zwykłym (wymiarowym), to nie może mieć także tego statusu w postępowaniu nadzwyczajnym.

W ocenie Sądu I instancji rację ma więc organ twierdząc, że skarżący nie posiadał statusu strony w postępowaniu w sprawie zakończonej decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Białymstoku z 9 stycznia 2018r. Decyzja ta została wydana wobec Fundacji. Jej przedmiotem było ustalenie Fundacji [...] kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego. Stroną tego postępowania była Fundacja. Tylko własny interes tej Fundacji podlegał konkretyzacji w prowadzonym wobec niej postępowaniu i to jej przysługiwało uprawnienie do złożenia odwołania od tej decyzji.. Fundacja jest też podmiotowo uprawniona do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją. Zauważył, że aktualnie skarżący nie reprezentuje Fundacji, gdyż jak wynika z akt sprawy i znajdujących się w niej pism procesowych, Sąd Rejonowy w Białymstoku XII Wydział Gospodarczy postanowieniem z [...] kwietnia 2019r., sygn. akt [...] zawiesił zarząd FZPP i ustanowił dla Fundacji zarządcę przymusowego. Zatem od tej chwili jedynie zarządca przymusowy może działać w imieniu i na rzecz tego podmiotu. Natomiast skarżący, jako były członek zarządu Fundacji, nie jest stroną postępowania wznowieniowego w sprawie ustalenia nienależnie przyznanych Fundacji płatności rolnych. Nie stał się on bowiem następcą prawnym Fundacji, nie przejął jej praw i obowiązków. Skarżący posiada w tej sprawie jedynie interes faktyczny. Skarżący został obciążony przez Kierownika ARiMR na mocy decyzji z 12 kwietnia 2021r. odpowiedzialnością za zobowiązania Fundacji. Wzruszenie decyzji z 9 stycznia 2018r. eliminowałoby z obiegu prawnego decyzję stanowiącą podstawę jego odpowiedzialności. To jednak nie czyni skarżącego uprawnionym podmiotowo do wniesienia skargi o wznowienie postępowania w sprawie podmiotu, którego w sposób oczywisty i bezsporny już nie reprezentuje.

W skardze kasacyjnej K. A. W. zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych za obie instancje. Oświadczył również, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 28 k.p.a. i przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie skarżący nie posiada statusu strony postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o ustaleniu Fundacji [...] kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy postanowienia Nr 9010-00000018032/21 Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z 4 sierpnia 2021r. i poprzedzającego je postanowienia Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Białymstoku Nr 0189-00000096433/21 z 21 czerwca 2021r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Białymstoku Nr 0189-2017-033888 z 9 stycznia 2018r. z uwagi na brak interesu prawnego w tym zakresie, podczas gdy w przedmiotowym postępowaniu skarżący legitymuje się interesem prawnym we wszczęciu postępowania o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem w/w decyzji, a tym samym winien być uznany za stronę postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego artykułu. Przesłanki te w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły.

W rozpatrywanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej oparte zostały na zarzutach dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 28 k.p.a. poprzez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów i sposób w jaki je uzasadniono, przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy Sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny można oprzeć, stosownie do art. 174 p.p.s.a., na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na wyraźne rozdzielenie w art. 174 p.p.s.a. podstaw kasacyjnych przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie, a przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował Sąd I instancji lub które powinien był zastosować, lecz je pominął. Nadto, należy zaznaczyć, że naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Ocena zasadności tego zarzutu może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. Uzasadniając ten zarzut należy wykazać, że Sąd błędnie określił podstawę orzekania, stosując wybrany przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli, że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Należy wytłumaczyć, jaki przepis powinien być zastosowany, dlaczego powinien być zastosowany bądź, w jaki sposób przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy. Co ważne, zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń stanu faktycznego, gdyż te można podważać jedynie w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Z kolei w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego uzasadnienia wymaga, że mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 14 marca 2018r., II FSK 2480/17, dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl;pozostałe powoływane orzeczenia tamże).

Z powyższych uwag wynika, że koniecznym elementem prawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej jest uzasadnienie podstaw kasacyjnych, które polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę. Musi ono zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W świetle przedstawionych uwag należy podkreślić, że sporządzona skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada powyższym standardom, niemniej stwierdzone wady nie dyskwalifikują jej w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie.

W skardze kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem strony, że Sąd I instancji naruszył wymieniony przepis. Sąd I instancji mógł naruszyć ten przepis tylko poprzez wadliwą kontrolę jego stosowania. Zatem skarga kasacyjna powinna odnosić się do przepisów naruszonych przez Sąd I instancji. Braki te są istotnymi brakami formalnym. Wprawdzie nie dają podstaw do odrzucenia skargi kasacyjnej ze względu na treść uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009r., I OPS 10/09, jednak ograniczają rozpoznanie stawianych zarzutów do takiego ich kontekstu, który daje się ustalić na podstawie treści uzasadnienia skargi kasacyjnej i to tylko w takim zakresie, który jest jasny i jednoznaczny.

Zakres zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej wskazuje, że istota sporu dotyczy nieuznania skarżącego za stronę w sprawie z jego wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Białymstoku z 9 stycznia 2018r. Decyzja ta została wydana wobec Fundacji. Jej przedmiotem było ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego. Natomiast Sąd Rejonowy w Białymstoku XII Wydział Gospodarczy postanowieniem z [...] kwietnia 2019r., sygn. akt [...] zawiesił zarząd [...] i ustanowił dla Fundacji zarządcę przymusowego w osobie E. K. M.

W orzecznictwie przyjmuje się, że o tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego, wynikiem którego może być zainteresowany, nie decyduje sama wola lub subiektywne przekonanie tej osoby, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny" w rozumieniu art. 28 k.p.a. Interes prawny ma bowiem charakter materialnoprawny i stąd musi istnieć norma prawa materialnego przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, a więc sytuację, w której określony podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje to oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego (vide wyroki NSA z: 14 stycznia 2015r., sygn. akt I OSK 1751/13; 26 lutego 2014r., sygn. akt II GSK 1916/12 niepublikowane).

Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, które dają podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

Tak więc o tym, czy skarżący ma interes prawny w danej sprawie, decyduje norma prawa materialnego, z której podmiot może wywodzić swoje uprawnienia. Interes prawny to zatem taki interes, który jest chroniony przez prawo, a ochrona ta polega na możliwości żądania od organu administracji podjęcia określonych czynności mających na celu zrealizowanie interesu lub usunięcia zaistniałego zagrożenia. Interes prawny mają tylko te podmioty, których sytuacja prawna wynika wprost z szeroko rozumianego prawa materialnego. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej.

W świetle powyższego, Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok prawidłowo wskazał, że skarżący, jako były członek zarządu Fundacji, nie jest stroną postępowania wznowieniowego w sprawie ustalenia nienależnie przyznanych Fundacji płatności rolnych. Nie stał się on bowiem następcą prawnym Fundacji, nie przejął jej praw i obowiązków. Skarżący posiada w tej sprawie jedynie interes faktyczny.

Przypomnieć też należy, że prawnie chroniony interes w rozumieniu art. 28 k.p.a. to taki, który znajduje umocowanie w przepisach prawa. Wiele lat temu E. Iserzon określił interes w ujęciu podmiotowym jako "emocjonalny stan pragnienia pewnego stanu rzeczy po stronie podmiotu, o który chodzi.". Dopiero jednak "jeśli ten interes ustawodawca poddał ochronie prawnej, staje się on interesem w znaczeniu prawnym." (E. Iserzon [w:] E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory formularze, Warszawa 1965, s. 26 i 60).

Ochronie w postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym podlega zatem tylko taki interes jednostkowy, który ma charakter kwalifikowany, oparty na prawie. Źródłem interesu prawnego jest norma prawna wyrażająca uprawnienie bądź obowiązek, którego konkretyzacja nastąpić ma w postępowaniu administracyjnym. Przepisy, z których tego rodzaju norma może zostać dekodowana mogą należeć także do innych dziedzin niż prawo administracyjne, czego przykładem są choćby cywilistyczne przepisy o własności, odnoszące się do prawa rzeczowego, czy nawet rodzinnego.

Wzorowane na sądowym procesie cywilnym postępowanie administracyjne tym różni się od swego pierwowzoru, że według dominującego, prezentowanego zarówno w nauce, jak i orzecznictwie poglądu, pojęcie interesu prawnego, determinującego status strony postępowania administracyjnego ma charakter obiektywny. Pozostaje ono ściśle uzależnione od obowiązywania przepisu prawa, stanowiącego źródło interesu bądź obowiązku, który stanowić ma przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej (zob. J. Borkowski [w:] J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1985, s. 111). Subiektywne przekonanie jednostki o posiadaniu przymiotu strony postępowania taką ją nie czyni, choć w literaturze prezentowano poglądy odmienne (zob. np. E. Iserzon [w:] E. Iserzon, J. Starościak, op. cit., s. 62 - 64).

Skoro przepis art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnego źródła interesu prawnego jednostki w postępowaniu administracyjnym, to przypisanie sobie takiego interesu przez skarżącego warunkowane jest wskazaniem stosownego przepisu, zwykle należącego do kategorii prawa materialnego. Tymczasem skarga kasacyjna ogranicza się do przywołania art. 28 k.p.a.

Orzeczona odpowiedzialność osoby trzeciej (skarżącego) powstaje na mocy konstytutywnej decyzji, która tworzy nowy stosunek. Podmiotem tego stosunku jest osoba trzecia (skarżący), a przedmiotem - odpowiedzialność, która to nie odnosi się do obowiązku świadczenia dłużnika głównego (Fundacji), ale dotyczy pokrycia długu. Słusznie WSA zatem uznał, iż osoby trzecie w postępowaniu dotyczącym podmiotu za który przeniesiono na nie odpowiedzialność, nie mają interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.