Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1646/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 35a, art. 2 ust. 1, 1a i 1b, 140ab ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 190, art. 145 par. 1 pkt 1 a i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 41 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 1996 nr 235 poz 59
law: Dyrektywa Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiająca dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty  maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu  międzynarodowym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant ref. staż. Lili Zawadzka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Z. S.A. z siedzibą w S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Kujawsko- Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2014 r.; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej Z. S.A. z siedzibą w S. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest skarga Z. S.A. w S. (dalej jako "Skarżąca", "Spółka", "Strona") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.

Sprawa zawisła ponownie przed tut. Sądem, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 czerwca 2018 r. sygn. akt II GSK 2346/16, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 758/15 w sprawie ze skargi Z. S.A. w S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] stycznia 2015 r. o numerze wyżej wskazanym, w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądził od Z. S.A. w S. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 2625 złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w pozostałej części.

Do powyższego wyroku doszło w następującym stanie faktycznym:

GITD decyzją z [...] stycznia 2015 r., po rozpoznaniu odwołania Skarżącej, od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, z dnia [...] września 2014 r., o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, w całości.

Organy ustaliły, że w dniu [...] kwietnia 2014 r., w miejscowości N. nad N., na drodze krajowej nr [...], zatrzymano do kontroli trzyosiowy pojazd marki [...], o nr rej. [...] wraz z dwuosiową przyczepą ciężarową marki [...], o nr rej. [...], którym kierował R. J.. Kierowca wykonywał przewóz drogowy odpadów rzeźniczych (ładunek podzielny), w imieniu i na rzecz Skarżącej. Przebieg kontroli utrwalono protokołem z [...] kwietnia 2014 r.

W wyniku zmierzenia i zważenia pojazdu członowego, organ I instancji stwierdził naruszenie dopuszczalnych norm, to jest: rzeczywistego nacisku podwójnej osi napędowej pojazdu - 20,6 t (po odjęciu błędu w wysokości 2 % zaokrąglonych do 0,1 t w górę) - przekroczenie o 1,6 t, czyli o 8,4 %. Ustalając rzeczywistą masę całkowitej pojazdu na 48,35 t (po odjęciu błędu w wysokości 2 % zaokrąglonych do 0,1 t w górę) stwierdził przekroczenie o 8,35 t, czyli o 20,88 %, przy czym podmiot wykonujący przejazd nie miał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym.

Ustalił, że Spółka wykonywała przejazd po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym - bez zezwolenia kategorii VII, gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości, w więcej niż 20%.

W tak ustalonym stanie faktycznym nałożono karę pieniężną, jak za brak zezwolenia kategorii VII, które stosownie do lp. 7 załącznika nr 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm., dalej: p.r.d.) jest wydawane na przejazd pojazdu, po wyznaczonej trasie wskazanej w zezwoleniu, o wymiarach oraz rzeczywistej masie całkowitej większych od wymienionych w kategoriach I - VI, o naciskach osi przekraczających wielkości przewidziane dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t. Karę pieniężną wymierzono w kwocie 15.000 zł. stosownie do art. 140 ab ust. 1 pkt 3 p.r.d.

Organ wskazał również, że według art. 64 ust. 2 p.r.d. pojazdem nienormatywnym, na przejazd którego uzyskano zezwolenie, nie można przewozić ładunku innego, niż ładunek niepodzielny, za wyjątkiem zezwoleń kategorii I lub II (art. 64 ust. 2 p.r.d.). Stosownie do treści art. 140ab ust. 2 p.r.d. w przypadku naruszeń zakazu, o którym mowa w art. 64 ust. 2 p.r.d., za przejazd pojazdem nienormatywnym nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia.

Rozpoznając sprawę, organy nie dopatrzyły się przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego, na podstawie 140aa ust. 4 p.r.d.. Skarżąca nie dostarczyła także dowodów, z których wynikałoby wyłączenie jej odpowiedzialności za brak zezwolenia, w oparciu o regulację art. 140aa ust. 4 p.r.d.

Skargę na decyzję GITD z dnia [...] stycznia 2015r., wniosła Skarżąca, zarzucając:

- nieprawidłową subsumpcję stanu faktycznego do definicji pojazdu nienormatywnego zapisanej w art. 2 pkt 35a p.r.d., skutkującą błędnym zastosowaniem przywołanego przepisu materialnego,

- nieprawidłową subsumpcję parametrów kontrolowanego zespołu pojazdów do przepisu określonego w Ip. 7 załącznika nr 1 do p.r.d., co skutkowało błędnym uznaniem, iż pojazd ten wypełnia parametry przewidziane dla zezwolenia kategorii VII, wydawanego na przejazd pojazdem nienormatywnym oraz błędnym zastosowaniem sankcji określonej w art. 140ab ust. 1 pkt 3 p.r.d.

- nieprawidłowe zastosowanie art. 140aa ust. 3 pkt 1 p.r.d., poprzez uznanie Skarżącej za podmiot wykonujący przejazd, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego określenia strony postępowania,

- naruszenie art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a), art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez wewnętrznie sprzeczne i niezrozumiałe zredagowanie uzasadnienia decyzji,

- nieprawidłowe zastosowanie art. 140aa ust. 1 p.r.d., prowadzące do naruszenia art. 2, art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6, art. 7 oraz art. 8 k.p.a., wskutek nałożenia kary za przejazd jednym pojazdem nienormatywnym.

Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu opłaty sądowej.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 października 2015r. uchylił powyższą decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2014r. W uzasadnieniu wskazał na art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. 2013r poz. 260 ze zm., dalej "u.d.p."), który dopuszcza po drogach publicznych ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Tymczasem zespół pojazdów kontrolowany [...] kwietnia 2014 r., wyposażony był w podwójną oś napędową i na tej osi organy stwierdziły przekroczenie dopuszczonego nacisku na drogę. Nie jest jasne jakie przepisy prawa organy zastosowały oraz w jaki sposób wyliczono, że nacisk podwójnej osi napędowej wskazanego zespołu pojazdów wynosił 20,06 t i o 1,6 t przekraczał wartość dopuszczalną dla drogi krajowej nr [...], skoro art. 41 ust. 1 u.d.p. odnosi się do ruchu pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t. Podkreślił, że ustawa o drogach publicznych, jak i przepisy rozporządzeń wydanych na jej podstawie nie określają wartości dopuszczalnego nacisku osi wielokrotnych na drogę. W przypadku osi wielokrotnych, podobnie jak w kontrolowanym pojeździe, odniesienie wartości ich rzeczywistego nacisku do wartości przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych jest niemożliwe. Przepisy o drogach publicznych, ani też wydane na ich podstawie przepisy wykonawcze nie określają bowiem, maksymalnego nacisku na drogę osi wielokrotnych. Wskazał, że maksymalny nacisk osi wielokrotnych został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (t.j. Dz.U. 2013 poz. 951, dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych pojazdów"). Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji zawartej w ustawie prawo o ruchu drogowym ("p.r.d.") oraz w innych celach, tzn. w celu określenia warunków technicznych pojazdów niezbędnych do rejestracji pojazdu lub wykonywania określonych prac. Przekroczenie nacisku osi wielokrotnej, ponad wartości określone w rozporządzeniu, w sprawie warunków technicznych pojazdów, nie powoduje, że pojazd staje się nienormatywny.

W świetle definicji pojęcia pojazdu nienormatywnego, zawartej w art. 2 pkt. 35a p.r.d., określenie górnych wartości nacisku osi dopuszczalnych przez ustawodawcę dla danej drogi, wymaga sięgnięcia do przepisów o drogach publicznych, z kolei określenie górnych wartości rzeczywistej masy całkowitej pojazdu lub zespołu pojazdów wymaga sięgnięcia do przepisów ustawy p.r.d. Przepisy określające granice deliktu administracyjnego, a w konsekwencji i odpowiedzialności administracyjnej, nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Przepisami o drogach publicznych, do których odsyła art. 2 pkt. 35 a p.r.d., są regulacje znajdujące się w u.d.p. Stwierdzenie, czy nacisk osi jest większy od dopuszczalnego i czy mamy do czynienia z pojazdem nienormatywnym, którym wykonywanie przejazdu po drodze publicznej bez stosownego zezwolenia jest sankcjonowane na podstawie art. 140aa ust. 1 p.r.d., wymaga sięgnięcia do regulacji u.d.p. Ustawa ta wyłącznie w art. 41 ust. 1 ujmuje problematykę nacisku pojedynczej osi napędowej. Na podstawie art. 41 ust. 2 p.r.d. wydane zostało rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Dz.U 2012 poz.1061), w którym Minister ustalił wykaz dróg krajowych obejmujący odcinki dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t (§ 1 wykaz ten został umieszczony w załączniku nr 1), wykaz dróg wojewódzkich obejmujący odcinki dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t (§ 2, załącznik nr 2) oraz wykaz dróg krajowych obejmujący odcinki dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (§ 3, załącznik nr 3).

Sąd I instancji wywiódł, że powyższe prowadzi do wniosku, że w dniu przeprowadzenia kontroli, ustawodawca określił dla dróg publicznych dopuszczalny nacisk - jedynie wobec pojedynczych osi napędowych (art. 41 ust. 1 u.d.p.). Regulacje zawarte w ust. 2 i ust. 3 tego artykułu stanowią przepisy szczególne wobec ust. 1, przez co także i one stanowią o nacisku pojedynczej osi napędowej. Według Sądu I instancji regulacje te wyznaczają granice odpowiedzialności administracyjnej i niedopuszczalna jest ich interpretacja rozszerzająca, która prowadziłaby do przyjęcia, że wyznaczone w nich wartości, określają także granice nacisków dla pojedynczych osi nie napędowych oraz osi wielokrotnych.

Jego zdaniem, brak jest podstaw do pociągnięcia do odpowiedzialności administracyjnej, w oparciu o art. 140aa ust. 1 p.r.d., podmiotu wykonującego przejazd lub podmiotu wykonującego inne czynności związane z przewozem drogowym, za przejazd po drodze publicznej pojazdem w zakresie nacisków pojedynczej osi nie napędowej lub osi wielokrotnej. Przepisy o drogach publicznych, do których w tym zakresie odwołuje się art. 2 pkt. 35a p.r.d., nie przewidują bowiem dla tego rodzaju osi żadnych wartości dopuszczalnych. Nie jest przy tym prawnie dozwolone, dla wyznaczenia tych wartości, sięganie do regulacji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia.

Zdaniem Sądu I instancji pojazd mógł stać się "nienormatywny", tylko poprzez przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej określonej w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych pojazdów. Jednakże rzeczywista masa całkowita zespołu [...] nie została miarodajnie określona. Do jej wyznaczenia użyto bowiem wag SAW 10C, które zgodnie ze świadectwem homologacji oraz instrukcją producenta, nie mogą służyć wyznaczaniu tej wielkości. Zasady użytkowania urządzeń określają ich producenci, co potem jest weryfikowane w oparciu o obowiązujące normy zarówno w świadectwach homologacji, certyfikatach zatwierdzenia typu oraz świadectwach legalizacji. Wskazał, że ze świadectwa Homologacji UE nr [...] wynika, że waga nieautomatyczna SA W 10C/II służy jedynie do pomiaru nacisków kół i osi (w układzie dwóch połączonych wag). Urządzenie to nie posiada homologacji na dokonywanie pomiarów masy całkowitej pojazdów. Wagi przenośne nieautomatyczne do pomiarów statycznych typu SAW 10C, jak to wynika ze świadectwa ich homologacji, są przeznaczone wyłącznie do pomiaru nacisku kół i pojedynczych osi, nie posiadają zatem homologacji do pomiaru masy całkowitej pojazdu oraz nacisków osi wielokrotnych.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył GITD.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżąca wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 czerwca 2018 r. sygn. akt II GSK 2346/16 uwzględnił skargę kasacyjną Głównego Inspektora Transportu Drogowego, chociaż nie podzielił wszystkich podniesione w niej zarzutów.

Nie podzielił kwestii dopuszczalności ustalenia masy całkowitej pojazdu, na podstawie sumowania wyników ważenia każdej osi pojazdu, za pomocą dwóch wag nieautomatycznych SAW 10C. Przeciwnie, jako nieuzasadnione uznał twierdzenie organu, że dopuszczalny jest pomiar masy całkowitej pojazdów przy użyciu jednej tylko pary wag. Ze względu na ogólnodostępną wiedzę z zakresu fizyki dotyczącą tzw. masy addytywnej zachodzą poważne wątpliwości co do tego, czy suma wyników cząstkowych ważeń samochodu, a więc obiektu jednolitego, stanowi rzeczywistą masę tego obiektu (np. wyrok z 21 marca 2017 r., II GSK 1891/15). Decyzje podjęte w postępowaniu administracyjnym, jak i skarga kasacyjna tych wątpliwości nie wyjaśniają. Z dostępnej Sądowi instrukcji obsługi wag wynika, że waga SAW służy do pomiaru obciążenia kół o wartości do 15.000 kg i że istnieje możliwość połączenia dwóch wag SAW przy pomocy przewodu, w celu utworzenia wagi do pomiaru obciążenia osi (pkt 1.2). W pkt 2.4. instrukcji jest mowa o tym, że wagę SAW można eksploatować w następujących konfiguracjach: indywidualnie - przy pomiarach obciążenia jednego koła (nie dla obciążenia kół przy eksploatacji wymagającej homologacji), w konfiguracji dwóch wag - przy pomiarach obciążenia osi i w grupach od 4 do 6 wag - przy pomiarach obciążenia grupowego osi lub pomiarach wagi netto pojazdów dwu- lub trzyosiowych podczas jednej procedury pomiaru wagi. W pkt 2.5. Instrukcji przedstawiono, w sposób graficzny ustawienia pomiaru dla różnych typów pojazdów, nawiązujące do reguł określonych w pkt 2.4. i 2.5. Tak więc, nawet jeżeli pomiar obciążenia grupowego osi uznać za miarodajny dla ustalenia masy pojazdu, to z instrukcji wyraźnie wynika, że taki pomiar wymaga jednoczesnego użycia czterech do sześciu wag i można w ten sposób ustalić wagę netto pojazdu dwu - lub trzyosiowego. W rozpatrywanej sprawie ważeniu za pomocą dwóch wag poddano pojazd trzyosiowy wraz z dwuosiową naczepą.

Tym samym uznał, że postanowienia instrukcji nie dają żadnych podstaw do stwierdzenia, że wagą przeznaczoną zasadniczo do pomiarów obciążenia jednego koła lub jednej osi (w konfiguracji dwóch wag) można, poprzez sumowanie tych pomiarów, ustalać masę całkowitą pojazdu

Za uzasadniony natomiast uznał zarzut skargi kasacyjnej co do naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, art. 2 ust. 35 p.r.d., w nawiązaniu do art. 41 ust. 1 u.d.p. poprzez uznanie, że jedynie przekroczenie dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej, nie zaś osi wielokrotnej, pozwala uznać pojazd za nienormatywny. Odwołał się do rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 25 kwietnia 2018r., II GSK 2337/16, które w pełni podzielił. Przepisy o drogach publicznych określające dopuszczalne naciski osi pojazdu, do których odwołano się w definicji pojazdu nienormatywnego zawartej w art. 2 pkt 35a p.r.d., to zarówno przepisy ustawy o drogach publicznych, jak i przepisy dotyczące dróg, zamieszczone w ustawie Prawo o ruchu drogowym i w przepisach wykonawczych do tej ustawy. W art. 2 pkt 35a p.r.d. jest mowa o przepisach o drogach publicznych, a nie przepisach ustawy o drogach publicznych. Stanowi to odesłanie zakresowo szersze niż odesłanie do ustawy o drogach publicznych. Regulacje dotyczące dróg publicznych znajdują się nie tylko w ustawie o drogach publicznych, ale także w ustawie Prawo o ruchu drogowym. Z samego określenia "Prawo o ruchu drogowym" wynika zresztą, że ustawa dotyczy określonych zachowań na drodze, a więc także dróg. Materia dotycząca dróg jest w obu tych ustawach wzajemnie powiązana i zarazem przemieszana. Świadczy o tym chociażby fakt, że ustawa o drogach publicznych definiuje "pojazd nienormatywny" przez odesłanie do ustawy Prawo o ruchu drogowym, a ustawa Prawo o ruchu drogowym określa pojęcie "drogi", "drogi publicznej" i "drogi wewnętrznej" (art. 2 ust. 1, 1a i 1b), z tym że drogę publiczną i drogę wewnętrzną definiuje przez odesłanie do przepisów zawartych w ustawie o drogach publicznych. Do 18 października 2012 r., regulacje o odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym, bez odpowiedniego zezwolenia, znajdowały się w ustawie o drogach publicznych. Dopiero po tej dacie zostały przeniesione do ustawy Prawo o ruchu drogowym. Te uwagi dotyczą również przepisów określających dopuszczalne naciski osi wielokrotnych. Pierwotnie były one w ustawie o drogach publicznych (art. 41 ust. 1) i w wydanym z jej upoważnienia rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 28 marca 2003 r., w sprawie sieci dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o określonych parametrach oraz w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych pojazdów (§ 5 rozporządzenia). Od 1 maja 2004 r. pozostawiono je jedynie w tym ostatnim rozporządzeniu wydanym na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Przemieszczenia przepisów dotyczących odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym po drogach publicznych, pomiędzy omawianymi ustawami, miały charakter jedynie porządkowy, formalny i były związane z potrzebą dostosowania przepisów krajowych do postanowień dyrektywy Rady 96/53/WE z 25 lipca 1996 r., ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty, maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym. Nie ulega wątpliwości że treść § 5 wspomnianego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pojazdów, w wersji obowiązującej od 1 maja 2004 r. jest ścisłym odwzorowaniem treści pkt 3.5 załącznika nr 1 do tej dyrektywy. Usunięcie przepisów określających dopuszczalne naciski osi wielokrotnych z ustawy o drogach publicznych i pozostawienie ich w rozporządzeniu wykonawczym, wydanym na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie zmieniło ich przedmiotu, nie przekształciły się one tym sposobem z przepisów o drogach publicznych w przepisy o ruchu drogowym.

Według NSA, posługując się kryterium merytorycznym, a nie formalnym, należy je dalej traktować jako przepisy dotyczące dróg publicznych. Zatem przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pojazdów mogą stanowić podstawy ustalenia "nienormatywności" pojazdu, w zakresie dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych, a określone w nich parametry nacisku osi stanowią warunki dopuszczalności pojazdu do ruchu. Nie jest jednak racjonalny taki stan, w którym pojazd musi spełniać określone wymagania w zakresie maksymalnych nacisków osi wielokrotnych jedynie na użytek i na etapie dopuszczenia do ruchu, a nie obowiązują już po dopuszczeniu pojazdu do ruchu, podczas wykonywania przejazdów po drogach publicznych. Skoro techniczne warunki dopuszczenia pojazdu do ruchu, mają na względzie uczestniczenie tego pojazdu w ruchu drogowym, to zachowują sens tylko wtedy, gdy parametry określone w tych warunkach obowiązują, są stosowane i egzekwowane w stosunku do pojazdów uczestniczących w ruchu drogowym.

Ponadto, zdaniem NSA, kwestię parametrów dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych określonych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych pojazdów, jako kryteriów stosowanych dla potrzeb nakładania kar za przejazd pojazdem nienormatywnym, przesądza dyrektywa Rady 96/53/WE z 25 lipca 1996 r. W art. 1 ust. 2 stanowi ona, że wszelkie wartości wymienione w załączniku I (a więc również dopuszczalne maksymalne naciski osi wielokrotnych) odnoszące się do ciężarów, obowiązują jako normy transportowe i dlatego odnoszą się do warunków załadunku, a nie do norm produkcji, które zostaną określone w późniejszej dyrektywie. W pojęciu norm transportowych odnoszących się do warunków załadunku mieszczą się niewątpliwie maksymalne dopuszczalne normy nacisku osi pojazdu wykonującego przejazd drogowy.

Innymi słowy, NSA uznał zaprezentowaną przez Sąd I instancji wykładnię art. 2 pkt 35a p.r.d., definiującą pojęcie pojazdu nienormatywnego za sprzeczną z art. 1 ust. 2 dyrektywy. Tm samym uznał za zawężającą wykładnię ustawowej definicji pojazdu nienormatywnego, wbrew założeniu o racjonalności prawodawcy. Nie podzielił zatem poglądów zawartych w rozstrzygnięciach Naczelnego Sądu Administracyjnego w innych tego rodzaju sprawach np. wyroki z 18 lipca 2017 r., II GSK 2670/15, z 1 lutego 2018 r., II GSK 3289/17).

Za niezasadny uznał zarzut bezpodstawnego przyjęcia przez Sąd I instancji, by ze świadectwa homologacji UE nr [...] wynikało ze waga SAW 10C/II służy jedynie do pomiaru nacisków kół i osi w układzie dwóch połączonych wag. Zagadnienie to nie było bowiem przedmiotem rozważań Sądu I instancji, jako kwestii istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpatrzeniu sprawy zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie.

Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, któremu sprawa została obecnie przekazana do ponownego rozpoznania nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Związanie dokonaną przez NSA wykładnią ma szeroki zasięg, bowiem nie można także oprzeć skargi kasacyjnej - od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy - na podstawach sprzecznych z przyjętą w tej sprawie wykładnią.

Innymi słowy, na gruncie niniejszej sprawy Sąd I instancji nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny, a przeciwnie: zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie, jak i konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

Badając zatem ponownie sprawę według powyższego kryterium i w ramach kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi należy w pierwszej kolejności wskazać, że przyjęty przez organ stan faktyczny i ocena odpowiedzialności skarżącej spółki, zostały wadliwie zaakceptowane przez organ odwoławczy, a wadliwość ta ma istotny wpływ na wynik sprawy.

Nowa ocena prawna wyrażona w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, a wiążąca dla Sądu I instancji i organu dotyczy dwóch kwestii: przekroczenia nacisku na oś wielokrotną i przekroczenia masy całkowitej pojazdu, co ostatecznie ma wpływ na wymiar nałożonej na Skarżącą kary pieniężnej.

1.

Z niezakwestionowanego stanu faktycznego sprawy wynika tyle, że: w dniu [...] kwietnia 2014 r., w miejscowości N. nad N., na drodze krajowej nr [...], zatrzymano do kontroli trzyosiowy pojazd marki [...], o nr rej. [...] wraz z dwuosiową przyczepą ciężarową marki [...], o nr rej. [...], którym kierował R. J.. Kierowca wykonywał przewóz drogowy odpadów rzeźniczych (ładunek podzielny), w imieniu i na rzecz Skarżącej. Przebieg kontroli utrwalono protokołem z [...] kwietnia 2014 r.

2.

Z zakwestionowanego w toku postępowania stanu faktycznego sprawy wynika, że: w wyniku zmierzenia i zważenia pojazdu członowego, organy przyjęły naruszenie dopuszczalnych norm w zakresie:

a): rzeczywistego nacisku podwójnej osi napędowej pojazdu - 20,6 t (po odjęciu błędu w wysokości 2 % zaokrąglonych do 0,1 t w górę) - przekroczenie o 1,6 t, czyli o 8,4 %;

b) rzeczywistej masy całkowitej pojazdu na 48,35 t (po odjęciu błędu w wysokości 2 % zaokrąglonych do 0,1 t w górę) stwierdził przekroczenie o 8,35 t, czyli o 20,88 %, przy czym podmiot wykonujący przejazd nie miał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Ustalił, że Spółka wykonywała przejazd po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym - bez zezwolenia kategorii VII, gdy nacisk jednej lub wielu osi, rzeczywista masa całkowita lub wymiary pojazdu przekraczają dopuszczalne wartości, w więcej niż 20%.

Mając na uwadze ww. wykładnię prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, którą Sąd I instancji i organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy jest związany, należy wskazać, że:

3.

Wykładnia prawa dokonana przez NSA, wiążąca Sąd I instancji i organy administracji, pozwala stwierdzić, że dotychczasowe ustalenia kontroli w zakresie rzeczywistego nacisku podwójnej osi napędowej pojazdu - 20,6 t (po odjęciu błędu w wysokości 2 % zaokrąglonych do 0,1 t w górę) i stwierdzenia przekroczenia o 1,6 t - czyli o 8,4 % dopuszczalnej normy nacisków na osi wielokrotnej - określonych w ww. pkt 2a uzasadnienia są prawidłowe. Ocena prawna NSA wiąże Sąd I instancji orzekający ponownie. Przy czym NSA w wydanym w niniejszym wyroku podzieliło pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 25 kwietnia 2018r., II GSK 2337/16.

Kwestią sporną była w istocie interpretacja zwrotu "przepisy o drogach publicznych". Tymczasem przepisy o drogach publicznych określające dopuszczalne naciski osi pojazdu, do których odwołano się w definicji pojazdu nienormatywnego zawartej w art. 2 pkt 35a p.r.d., to zarówno przepisy ustawy o drogach publicznych, jak i przepisy dotyczące dróg, zamieszczone w ustawie Prawo o ruchu drogowym i w przepisach wykonawczych do tej ustawy. W art. 2 pkt 35a p.r.d. jest mowa o przepisach o drogach publicznych, a nie przepisach ustawy o drogach publicznych. Stanowi to odesłanie zakresowo szersze niż odesłanie do ustawy o drogach publicznych. Regulacje dotyczące dróg publicznych znajdują się nie tylko w ustawie o drogach publicznych, ale także w ustawie Prawo o ruchu drogowym. Z samego określenia "Prawo o ruchu drogowym" wynika też, że ustawa dotyczy określonych zachowań na drodze, a więc także dróg. Materia dotycząca dróg jest w obu tych ustawach wzajemnie powiązana i zarazem przemieszana. Świadczy o tym chociażby fakt, że ustawa o drogach publicznych definiuje "pojazd nienormatywny" przez odesłanie do ustawy Prawo o ruchu drogowym, a ustawa Prawo o ruchu drogowym określa pojęcie "drogi", "drogi publicznej" i "drogi wewnętrznej" (art. 2 ust. 1, 1a i 1b), z tym że drogę publiczną i drogę wewnętrzną definiuje przez odesłanie do przepisów zawartych w ustawie o drogach publicznych. Do 18 października 2012 r., regulacje o odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym, bez odpowiedniego zezwolenia, znajdowały się w ustawie o drogach publicznych. Dopiero po tej dacie zostały przeniesione do ustawy Prawo o ruchu drogowym. Te uwagi dotyczą również przepisów określających dopuszczalne naciski osi wielokrotnych. Pierwotnie były one w ustawie o drogach publicznych (art. 41 ust. 1) i w wydanym z jej upoważnienia rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 28 marca 2003 r., w sprawie sieci dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o określonych parametrach oraz w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych pojazdów (§ 5 rozporządzenia). Od 1 maja 2004 r. pozostawiono je jedynie w tym ostatnim rozporządzeniu wydanym na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Oznacza to, że przedstawione przemieszczenia przepisów dotyczących odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym po drogach publicznych, pomiędzy omawianymi ustawami, miały charakter jedynie porządkowy, formalny i były związane z potrzebą dostosowania przepisów krajowych do postanowień dyrektywy Rady 96/53/WE z 25 lipca 1996 r., ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty, maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym. Nie ulega wątpliwości że treść § 5 wspomnianego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pojazdów, w wersji obowiązującej od 1 maja 2004 r. jest ścisłym odwzorowaniem treści pkt 3.5 załącznika nr 1 do tej dyrektywy. Usunięcie przepisów określających dopuszczalne naciski osi wielokrotnych z ustawy o drogach publicznych i pozostawienie ich w rozporządzeniu wykonawczym, wydanym na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie zmieniło ich przedmiotu, nie przekształciły się one tym sposobem z przepisów o drogach publicznych w przepisy o ruchu drogowym. Posługując się zatem kryterium merytorycznym, a nie formalnym należy je dalej traktować jako przepisy dotyczące dróg publicznych.

Innymi słowy, w ślad za poglądem prawnym Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w niniejszej sprawie, także obecnie ponownie orzekający Sad I instancji nie podzielił stanowiska Skarżącej spółki, że przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pojazdów nie mogą stanowić podstawy ustalenia "nienormatywności" pojazdu, w zakresie dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych, ponieważ określone w nich parametry nacisku osi stanowią jedynie warunki dopuszczalności pojazdu do ruchu.

Nie jest bowiem racjonalny stan, w którym pojazd musi spełniać określone wymagania w zakresie maksymalnych nacisków osi wielokrotnych jedynie na użytek i na etapie dopuszczenia do ruchu. Natomiast nie obowiązują one po dopuszczeniu pojazdu do ruchu, podczas wykonywania przejazdów po drogach publicznych. Techniczne warunki dopuszczenia pojazdu do ruchu, mają na względzie uczestniczenie tego pojazdu w ruchu drogowym. Zachowują zatem sens tylko wtedy, gdy parametry określone w tych warunkach obowiązują, są stosowane i egzekwowane w stosunku do pojazdów uczestniczących w ruchu drogowym. Zdaniem Sądu, kwestię parametrów dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych określonych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych pojazdów, jako kryteriów stosowanych dla potrzeb nakładania kar za przejazd pojazdem nienormatywnym, przesądza dyrektywa Rady 96/53/WE z 25 lipca 1996 r. W art. 1 ust. 2 stanowi ona, że wszelkie wartości wymienione w załączniku I (a więc również dopuszczalne maksymalne naciski osi wielokrotnych) odnoszące się do ciężarów, obowiązują jako normy transportowe i dlatego odnoszą się do warunków załadunku, a nie do norm produkcji, które zostaną określone w późniejszej dyrektywie. W pojęciu norm transportowych odnoszących się do warunków załadunku mieszczą się niewątpliwie maksymalne dopuszczalne normy nacisku osi pojazdu wykonującego przejazd drogowy.

Przeciwna wykładnia art. 2 pkt 35a p.r.d., definiująca pojęcie pojazdu nienormatywnego, jest sprzeczna z art. 1 ust. 2 dyrektywy, jak i nie jest zgodna z ogólnie przyjętymi regułami wykładni prawa. Przepisy określające sankcje prawne wymagają ścisłej interpretacji, co oznacza, że w takich przypadkach zasadniczą rolę należałoby przypisać językowym dyrektywom wykładni. Definicja pojazdu nienormatywnego zawiera odesłanie do przepisów o drogach publicznych i ten zwrot językowy nie jest całkowicie jednoznaczny. W takiej sytuacji prawidłowość przyjętego jego znaczenia na gruncie językowym należałoby zweryfikować za pomocą funkcjonalnych dyrektyw wykładni, odwołując się do wartości i celów, jakie można przypisać prawodawcy w związku z tą regulacją. Funkcją przepisów prawnych, określających maksymalne dopuszczalne parametry pojazdów poruszających się po drogach publicznych, jest ochrona tych dróg i co za tym idzie - ochrona bezpieczeństwa ruchu drogowego. Przyjęte znaczenie językowe definicji pojazdu nienormatywnego - nie uwzględniające dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnej - byłoby zatem niezgodne z wykładnią funkcjonalną tej normy. Bezpieczeństwo ruchu drogowego wymaga pełnej regulacji problematyki dopuszczalnych nacisków osi. Przyjęcie zawężającej wykładni ustawowej definicji pojazdu nienormatywnego w istocie nie chroniłoby należycie bezpieczeństwa ruchu drogowego i podważałoby podstawowe założenie o racjonalności prawodawcy. Stąd pogląd zawarty w skardze nie został uwzględniony.

4.

Natomiast obarczone wadą materialną, mającą istotny wpływ na wynik sprawy ustalenia dotyczące przekroczenia o 20,88 %, czyli ponad 20 % rzeczywistej masy pojazdu. Zgodnie z oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego, twierdzenie organu, że dopuszczalny jest pomiar masy całkowitej pojazdów, przy użyciu jednej tylko pary wag, jest nieuzasadniony. Przepisy stanowiące, że wagi nieautomatyczne mogą służyć określaniu masy dla obliczenia opłaty, cła, podatku, premii, kary, itp., nie dają podstaw do przyjęcia, że można ich używać w jakikolwiek sposób, w szczególności ustalając masę całkowitą pojazdu przez sumowanie cząstkowych pomiarów tej masy uzyskanych w wyniku mierzenia nacisku poszczególnych osi. W uzasadnieniu wyroku wydanego w niniejszej sprawie, NSA zwrócił uwagę na orzecznictwo wskazujące na ogólnodostępną wiedzę z zakresu fizyki co do tzw. masy addytywnej, a w konsekwencji poważne wątpliwości, czy suma wyników cząstkowych ważeń samochodu, a więc obiektu jednolitego, stanowi rzeczywistą masę tego obiektu (np. wyrok z 21 marca 2017 r., II GSK 1891/15). Tym samym organy nie przedstawiły żadnych dowodów wskazujących by cząstkowe pomiary pozwalały na ustalenie rzeczywistej masy całkowitej pojazdu. Natomiast nie może być uwzględniona, przy dokonywaniu oceny, metodologia określania masy całkowitej pojazdu w wynikach sprawdzenia sposobu dokonywania pomiaru, przez sumowanie nacisków dokonywanych przez dwie pary wag SA 10C/II, jakie stosuje ITD, dokonanego przez pracowników Katedry Metrologii Elektroniki AGH w K. jako nie znajdująca potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym.

W ślad za oceną NSA, obecnie orzekający Sąd w składzie niniejszym stwierdza, że nie jest również dowodem na prawidłowość użycia wag, instrukcja obsługi (której organ nie załączył do akt sprawy ani do skargi kasacyjnej). Z dostępnej Sądowi instrukcji obsługi wag wynika, że waga SAW służy do pomiaru obciążenia kół o wartości do 15.000 kg i że istnieje możliwość połączenia dwóch wag SAW przy pomocy przewodu, w celu utworzenia wagi do pomiaru obciążenia osi (pkt 1.2). Pkt 2.4. instrukcji przewiduje, że wagę SAW można eksploatować w następujących konfiguracjach: indywidualnie - przy pomiarach obciążenia jednego koła (nie dla obciążenia kół przy eksploatacji wymagającej homologacji), w konfiguracji dwóch wag - przy pomiarach obciążenia osi i w grupach od 4 do 6 wag - przy pomiarach obciążenia grupowego osi lub pomiarach wagi netto pojazdów dwu- lub trzyosiowych podczas jednej procedury pomiaru wagi. Pkt 2.5. Instrukcji zawiera przedstawiony, w sposób graficzny, sposób ustawienia pomiaru dla różnych typów pojazdów - nawiązujący do zasad zawartych w pkt 2.4. i 2.5. Tak więc, nawet jeżeli pomiar obciążenia grupowego osi uznać za miarodajny dla ustalenia masy pojazdu, to z instrukcji jednoznacznie wynika, że taki pomiar wymaga jednoczesnego użycia czterech do sześciu wag i można w ten sposób ustalić wagę netto pojazdu dwu - lub trzyosiowego.

Skoro w niniejszej sprawie ważeniu za pomocą dwóch wag poddano pojazd trzyosiowy wraz z dwuosiową naczepą, to tym samym postanowienia instrukcji nie dają żadnych podstaw do oceny, że wagą - przeznaczoną zasadniczo do pomiarów obciążenia jednego koła lub jednej osi (w konfiguracji dwóch wag) - można, poprzez sumowanie tych pomiarów, ustalać masę całkowitą pojazdu.

W konsekwencji oznacza to wadliwe ustalenie, że wykonywano przejazd po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII, skoro na podstawie ważenia dmc pojazdu dwoma wagami SAW 10C nie można przyjąć, że rzeczywista masa całkowita pojazdu przekraczała dopuszczalne wartości o więcej niż 20 %. Ta ocena legła u podstaw wadliwego nałożenia kary pieniężnej w kwocie 15.000 zł za brak zezwolenia kategorii VII, co jest konsekwencją błędnie zastosowanego prawa materialnego - lp. 7 załącznika nr 1 do p.r.d. i art. 140 ab ust. 1 pkt 3 p.r.d.

5.

Powyższa ocena w pkt 4 i 5 ma istotny wpływ na wysokość kary pieniężnej ustalonej przez organ w zaskarżonej decyzji i decyzji utrzymanej nią w mocy.

Przekroczenie dopuszczalnej wartości o 8,4 %, a nie o ponad 20 % - wpływa na kwalifikację kategorii zezwolenia, które strona winna posiadać, a w konsekwencji na wysokość nałożonej kary. W wyniku zmierzenia i zważenia pojazdu członowego prawidłowa jest tylko ocena organu w zakresie naruszenia dopuszczalnych norm rzeczywistego nacisk podwójnej osi napędowej pojazdu - 20,6 t (po odjęciu błędu w wysokości 2 % zaokrąglonych do 0,1 t w górę) - przekroczenie o 1,6 t - przekroczenie o 8,4 %. Zakwestionowanie wyników ważenia rzeczywistej masy całkowitej pojazdu - 48,35 t i przekroczenia o 8,35 t, czyli przekroczenia o 20,88 % uniemożliwia obecnie organowi administracji przyjęcie, że podmiot wykonujący przejazd nie miał zezwolenia kategorii VII na przejazd pojazdem nienormatywnym.

Wobec powyższego, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ ustali kategorię tego wymaganego zezwolenia do celów ustalenia wymiaru kary administracyjnej i jej prawidłowego nałożenia - tylko przy uwzględnieniu przekroczenia o 8,4 % dopuszczalnych nacisków na osi wielokrotnej.

Oznacza to zasadność żądania skargi w zakresie uchylenia zaskarżonych decyzji obu organów i celem uwzględnienia powyższych okoliczności.

Z powyższych względów Sąd uwzględnił skargę działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. i uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji wobec stwierdzenia naruszenie przepisów prawa materialnego i norm postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec uwzględnienia skargi należało nadto orzec o zasądzeniu na rzecz skarżącej na jej wniosek zwrotu kosztów postępowania obejmujących wpis sądowy w kwocie 450 zł.