Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1789/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 183, art 145 par 1 pkt 1 lit c, art 141 par 4, art 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 7, art 77 par 1, art 217 par 1 i 2 pkt 2, art 218 par 2, art 8, art 9, art 12, art 28, art 219
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: at 48 ust 1 pkt 1, art 49b ust 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art 31 ust 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 53/12 w sprawie ze skargi J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2011 roku, Nr [...] w przedmiocie odmowy wystawienia zaświadczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 53/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie ze skargi J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2011 r. nr [...], w punkcie 1. uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] 2011 r. nr [...]; w punkcie 2. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz J. W. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postanowieniem z [...] 2011 r. [...] (dalej postanowienie z [...] 2011 r.) Burmistrz Miasta [...] (dalej Burmistrz bądź organ I instancji) odmówił J. W. (dalej skarżący) wystawienia zaświadczeń o zgodności lub niezgodności usytuowania linii 15 kV wzdłuż ul. [...] i ul. [...] w [...] z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], obowiązującym w czasie budowy niniejszej linii i z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], zgodnych ze stanem faktycznym i prawnym.

Burmistrz ustalił, że skarżący wniósł o wydanie zaświadczeń w celu przedłożenia ich Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] Wschodniego. Organ nadzoru budowlanego otrzymał w 2006 r. stosowne informacje od Burmistrza i nie kwestionował ich treści. Skarżący zarzucił poświadczenie nieprawdy w zaświadczeniach Burmistrza z 16 maja 2006 r. i 21 sierpnia 2006 r., zmowę i matactwa w porozumieniu z Zakładem Energetycznym w [...] w działaniach na szkodę skarżącego, itp. Zaświadczenia z 16 maja 2006 r. i 21 sierpnia 2006 r. sporządzono dla Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] Wschodniego (dalej Powiatowy Inspektor bądź organ nadzoru budowlanego) w związku z postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez ten organ.

Skarżący [pismem z 28 grudnia 2010 r.] początkowo wnosił o "sprostowanie" powyższych zaświadczeń z 2006 r. Burmistrz postanowieniem z [...] 2011 r. (dalej postanowienie z [...] 2011 r.) odmówił "sprostowania" przedmiotowych zaświadczeń. Skarżący złożył zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej Kolegium bądź organ II instancji). Postanowieniem z [...] 2011 r. Kolegium uchyliło postanowienie z [...] 2011 r. w całości i przekazało sprawę organowi I instancji celem ponownego rozpatrzenia.

W związku z powyższym w 6 lipca 2011 r. skarżący wniósł o wystawienie przez Burmistrza nowych zaświadczeń o zgodności lub niezgodności usytuowania linii 15 kV wzdłuż ul. [...] i ul. [...] w [...] z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...] obowiązującym w czasie budowy tej linii i z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] w celu ich przedłożenia Powiatowemu Inspektorowi.

Organ I instancji wskazał, że postępowanie o wydanie zaświadczenia jest postępowaniem uproszczonym, a nie postępowaniem administracyjnym mającym na celu wydanie dokumentu urzędowego, w którym to potwierdza się określony stan faktyczny lub prawny. Wydanie zaświadczenia jest czynnością materialno– techniczną, która nie zmienia sytuacji prawnej strony. Od momentu wydawania zaświadczeń z 16 maja 2006 r. i 21 sierpnia 2006 r., żadne fakty związane z zapisami w zaświadczeniach nie zmieniły się. Nie ma więc przesłanki wydania nowych zaświadczeń. Skarżący żąda wydania zaświadczeń, które korespondowałyby z jego poglądem w opisywanej sprawie. Jego żądanie wydania zaświadczeń na rzecz Powiatowego Inspektora nie może być zrealizowane, gdyż organ ten otrzymał już żądane informacje od Burmistrza i jak dotychczas nie kwestionował ich treści. Organ nadzoru budowlanego prowadzi jedynie stosowne postępowanie, zmierzające do wydania określonego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej, a stanowisko określone w pismach Burmistrza jest jedynie elementem prowadzonego w sposób prawidłowy postępowania dowodowego i może stanowić dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 kpa. Burmistrz wyjaśnił, że żadna norma zawarta w kpa, odnosząca się do decyzji administracyjnej, nie może mieć zastosowania do zaświadczenia, którego treści nie można konstruować tak, by korespondowała z określonym poglądem. Zaświadczenie wydaje się określonej osobie i to ona jest jego dysponentem, a nie ktoś inny. Stanowisko Burmistrza wyrażone we wcześniej wystawionych zaświadczeniach jest zaświadczeniem w rozumieniu art. 217 § 1 kpa, wydanym organowi nadzoru budowlanego, który w tym stanie faktycznym nie jest podmiotem ubiegającym się o wydanie zaświadczenia, a co za tym idzie skarżący w żaden sposób nie może żądać zaświadczenia w takim kształcie, jaki korespondowałby z jego poglądem, bowiem zaświadczenie wydano określonemu podmiotowi (organowi nadzoru budowlanego) i to on jest jego dysponentem.

Nie zgadzając się z tym postanowieniem, skarżący w zażaleniu wniósł o uchylenie postanowienia z [...] 2011 r. i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji celem ponownego rozpatrzenia.

W obszernym uzasadnieniu skarżący wskazywał na poświadczenie nieprawdy w zaświadczeniach Burmistrza z 16 maja 2006 r. i 21 sierpnia 2006 r., w oparciu o które organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie o doprowadzenie do zgodności z przepisami prawa budowlanego i warunkami technicznymi, w zakresie bezpieczeństwa użytkowania i poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich zrealizowanej modernizacji i budowy urządzeń elektroenergetycznych w [...]. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Burmistrza, że nie może domagać się wydania zaświadczenia o żądanej treści. Uprawnienia swe wywodzi z faktu bycia stroną postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego o nakazanie usunięcia linii 15 kV z działki nr [...]. Na skutek zaświadczeń niezgodnych ze stanem faktycznym i prawnym, Powiatowy Inspektor zmienił tryb prowadzenia postępowania z postępowania o nakazanie rozbiórki linii 15 kV z działki nr [...], na podstępowanie mające na celu doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem, czyli zalegalizowania samowoli budowlanej na jego nieruchomości. Skarżący podniósł, że ponownie wystąpił do organu nadzoru budowlanego o wydanie nakazu rozbiórki linii 15 kV zrealizowanej na działce nr [...]. W interesie organu jest niezmienianie kwestionowanych zaświadczeń z uwagi na możliwość skierowania przeciwko niemu powództwa przez właściciela linii 15 kV – PGE Dystrybucję SA. Burmistrz jest odpowiedzialny za wydanie z rażącym naruszeniem prawa decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] 1988 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji i decyzji z [...] 1988 r. zatwierdzającej projekt i udzielającej pozwolenia na modernizację i budowę urządzeń elektroenergetycznych w [...], co spowodowało wybudowanie linii na gruntach prywatnych bez uzyskania praw do gruntu, a więc z naruszeniem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Postanowieniem z [...] 2011 r. [...] (dalej postanowienie z [...] 2011 r.) Kolegium utrzymało w mocy postanowienie z [...] 2011 r.

W uzasadnieniu Kolegium obszernie uzasadniło związek żądanych zaświadczeń z prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego postępowaniem "w sprawie zrealizowanej modernizacji i budowy urządzeń elektroenergetycznych w [...] (LSN 15 kV, STSa 20/250)". Za nie mające znaczenia dla sprawy Kolegium uznało dopuszczalność i treść zaświadczeń wydanych przez Burmistrza dla Powiatowego Inspektora z 16 maja 2006 r. i 21 sierpnia 2006 r.

Z pism skarżącego wynikało, że chodzi mu w istocie o wykładnię prawa, którą miała być ocena zgodności z prawem miejscowym inwestycji polegającej na budowie linii energetycznej. Tego typu ustalenia nie mogą być przedmiotem postępowania wyjaśniającego w ramach postępowania o wydanie zaświadczenia, co przesądza o zasadności odmowy wydania zaświadczenia. Skarżący domagał się wydania zaświadczenia na okoliczność, która podlega ustaleniu w postępowaniu jurysdykcyjnym. Zdaniem Kolegium takie zaświadczenie nie mogło mu zostać wydane.

Zaświadczeniom nie przysługuje powaga rzeczy rozstrzygniętej. Przymiot ten przysługuje jedynie decyzjom administracyjnym. Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem Burmistrza, że inny organ jest dysponentem zaświadczeń i dlatego organ nie może wydać nowych zaświadczeń. W konkluzji Kolegium podkreśliło, że zaświadczenia nie można było wydać z uwagi na określoną przez skarżącego treść żądania. Kwestie podlegające ustaleniu w postępowaniu jurysdykcyjnym (jakimkolwiek - administracyjnym, cywilnym, karnym) i mające sporny charakter, nie mogą być przedmiotem zaświadczenia.

W skardze na "powyższą decyzję" [winno być "powyższe postanowienie"] skarżący zarzucił, że Kolegium uchybiło podstawowym zasadom kpa zawartym w art. 6, 7, 8, 77 i 81 kpa, utrzymując w mocy postanowienie Burmistrza z [...] 2011 r., który na jego wniosek na podstawie art. 217 § 1 i 2 pkt 2 oraz art. 218 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (dalej pb) i art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązany był wydać stosowne zaświadczenia o zgodności lub niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym obecnie i z miejscowym planem zagospodarowania obowiązującymi w dacie budowy linii 15kV na tym terenie, które to zaświadczenie jest mu niezbędne jako stronie do toczącego się postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego w sprawie o nakaz rozbiórki.

W obszernym uzasadnieniu skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowań administracyjnych i sądowych prowadzonych w sprawie spornej linii 15 kV oraz podtrzymał dotychczasową argumentację.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądem administracyjny (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej ppsa) orzekł jak w sentencji zaskarżonego wyroku.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń. To uproszczone i w znacznym stopniu odformalizowane postępowanie o charakterze administracyjnym, obowiązujące organy administracyjne przy podejmowaniu czynności materialno-technicznych polegających na urzędowym potwierdzaniu stanu faktycznego lub prawnego.

Stosownie do art. 217 § 1 kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o nie.

Z wniosku skarżącego wynika, że wnosi on o wydanie zaświadczenia w trybie art. 217 § 2 pkt 2 kpa. Żądanie dotyczy zaświadczenia, wydawanego przez organ administracji stosownie do art. 48 ust. 3 pkt 1, art. 49b ust. "3" [winno być "2"] pkt 3 pb. Z przepisów tych wynika, że organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Stanowią one podstawę do wydania tego rodzaju zaświadczenia w trybie art. 217 § 2 pkt 1 kpa. W świetle przytoczonych regulacji Sąd I instancji uznał żądanie skarżącego za uprawnione.

Burmistrz wydał w 2006 r. "zaświadczenie" [winno być "zaświadczenia z 16 maja 2006 r. znak [...] i z 21 sierpnia znak [...]"] w sprawie legalności budowy spornej linii 15 kV wzdłuż ul. [...] i ul. [...] w [...] - kwestii ujętej we wniosku skarżącego. Już to dowodzi, że wydanie zaświadczenia, o które wnosi skarżący, leży w kompetencji adresata wniosku. Zasada res iudicata nie ma zastosowania do zaświadczeń i postanowień o odmowie wydania zaświadczenia. Zmiana faktów lub stanu prawnego powoduje, że może być wydane nowe zaświadczenie, odpowiadające aktualnemu stanowi faktycznemu lub prawnemu.

"Zaświadczenie z 2006 r." [winno być "zaświadczenia z 16 maja 2006 r. znak [...] i z 21 sierpnia znak [...]"] wydano na żądanie innej osoby – organu nadzoru budowlanego. Wydanie zaświadczenia określonej treści na rzecz jednego podmiotu nie stanowi przeszkody do wydania kolejnego zaświadczenia na rzecz innego podmiotu. Możliwe jest ponowne wydanie zaświadczenia w tej samej sprawie, bez uprzedniego korygowania, czy unieważniania pierwotnie wydanego zaświadczenia, z tego względu, że jest ono rodzajem czynności faktycznej (wyrok NSA z: 8.9.2009 r., I OSK 104/09, Lex nr 594852; 24.11.2010 r., I OSK 1488/10, Lex nr 745045; 24.11.2006 r., I OSK 88/06, Lex nr 293177).

Przed wydaniem zaświadczenia organ administracji może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 kpa). Prowadzenie takiego postępowania wyjaśniającego, indywidualny stan prawny, opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Spełnia ono jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Odnosi się do zbadania okoliczności wynikających z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma na celu usuniecie wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw.

Zdaniem Sądu I instancji, organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 kpa).

Właściwy organ może odmówić wydania zaświadczenia o żądanej treści, jeżeli miałoby to prowadzić do poświadczenia stanu prawnego niezgodnego z danymi wynikającymi z prowadzonej przez organ ewidencji (wyrok WSA w Warszawie z 17.9.2010 r., "VI" [winno być "VII"] SA/Wa 1072/10, Lex nr 759837). Z akt sprawy nie wynika, że wydanie zaświadczenia o zgodności lub niezgodności inwestycji z planem miejscowym mogłoby być niezgodne z danymi posiadanymi przez organ I instancji. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu. Nie ma ono charakteru prawotwórczego. Przy jego pomocy organ nie rozstrzyga żadnej sprawy. Zaświadczenie nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego, nie ma charakteru prawotwórczego.

Wprawdzie Kolegium uznało, że skarżący domaga się w istocie nie dokumentu w trybie art. 217 § 1 kpa, a wykładni prawa, co istotnie wykraczałoby poza ramy zaświadczenia w trybie przytoczonej regulacji. Jednak skarżący zwrócił się o wydanie zaświadczenia, przewidzianego w art. 48 i 49 pb, zatem niezależnie od tego, że być może zamierza on kwestionować treść uzyskanego dokumentu, o treści zaświadczenia przesądza obowiązek organu wynikający w tym przypadku z treści właśnie art. 48 i 49 pb, i stan wiedzy organu, ustalony w sposób przewidziany w art. 218 § 2 kpa. Zaświadczenie wydane na podstawie art. 217 § 1 kpa jest wyłącznie pochodną istniejących w określonym czasie faktów lub stanu prawnego. Zatem to nie wola i oczekiwanie wnioskodawcy dyktują jego treść, a wiedza organu. Okoliczność, że wnioskujący może kwestionować treść zaświadczenia, jaką spodziewa się uzyskać, nie stanowi przeszkody do wydania zaświadczenia i tym bardziej podstawy do odmowy uwzględnienia wniosku. Organ zaświadczeniem sporządzonym w trybie art. 217 kpa potwierdza jedynie dane wynikające z posiadanej przezeń dokumentacji. Należy wskazać, że treść zaświadczenia nie korzysta z domniemania ważności i można przeprowadzić przeciwko jego treści dowód, w toku postępowania jurysdykcyjnego. Oznacza to, że skarżący po uzyskaniu zaświadczenia wydanego na podstawie wniosku może wykorzystać go w postępowaniu jurysdykcyjnym i tamże również obalać zawarte w nim twierdzenia.

Zdaniem Sądu I instancji bez wątpienia skarżącemu przysługuje interes prawny w domaganiu się wydania takiego zaświadczenia (art. 217 § 2 pkt 2 kpa), skoro jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano sporną inwestycję ingerującą niewątpliwie w przysługujące mu do niej prawo własności. Interes prawny skarżącego przemawia za tym, że może on domagać się wydania zaświadczeń dotyczących zarówno zgodności lub niezgodności inwestycji z obowiązującym w dacie złożenia wniosku planem.

Zdaniem Sądu i instancji, trafny okazał się zarzut naruszenia art. 7 i 77 kpa. Odmowę wydania zaświadczenia należy uznać za nieuzasadnioną, wydaną z naruszeniem dyspozycji art. 217 § 1 kpa przez jego niezastosowanie, a co najmniej przedwczesną. Odmowa wydania zaświadczenia może nastąpić wówczas, gdy osoba ubiegająca się nie wykaże interesu prawnego, gdy jej żądanie nie znajduje uzasadnienia, czy potwierdzenia w dokumentach, posiadanych przez organ oraz w przypadku niewłaściwości organu, do którego skierowano żądania co, jak wykazano wyżej, w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Przed przesądzeniem, że skarżący w istocie nie domaga się wydania zaświadczenia w trybie art. 217 kpa, organy winny rozważyć zobowiązanie skarżącego do wypowiedzenia się co do zakresu złożonego żądania. Z wniosku sprecyzowanego dnia 6 lipca 2011 r. nie wynika w sposób bezsporny, że nie wnosi on o zaświadczenie w trybie art. 217 § 1 kpa. W toku ponownego rozpoznania sprawy organy uzupełnią ewentualnie postępowanie wyjaśniające w tym zakresie i rozstrzygną sprawę, stosując się do zawartych w niniejszym uzasadnieniu uwag i wytycznych co do stosowania art. 217 § 1 kpa.

Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], reprezentowane przez radcę prawnego M. W., zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego:

a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej pusa) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, mając na uwadze względy słuszności, a nie zgodność z obowiązującymi normami prawa;

b) art. 217 § 2 pkt 2 kpa w zw. z art. z art. 140 kc przez rażąco błędną wykładnię, bowiem sam fakt posiadania prawa własności danej nieruchomości nie daje podstawy do wywodzenia o istnieniu interesu prawnego w wydaniu zaświadczenia, a w tym przypadku istnieje wyłącznie interes faktyczny;

c) art. 48 ust. 3 pkt 1, art. 49b ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej pb) przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem normy te w postępowaniu o wydanie zaświadczenia w żądanym przez skarżącego zakresie nie mają zastosowania, a nadto normy te odnoszą się jedynie do obowiązku inwestora, a nie do skarżącego, a tym samym nie jest spełniona przesłanka wynikająca z art. 217 § 2 pkt 1 kpa;

d) art. 217 § 1 w zw. z art. 219 kpa przez rażąco błędną wykładnię, bowiem nie jest możliwym wydanie zaświadczenia którego celem jest dokonanie ocen prawnych i wykładni prawa i tym samym odmowa wydania zaświadczenia była całkowicie uzasadniona;

2. przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 kpa przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie norm postępowania, gdyż zakres żądania jest znany, a postępowanie wyjaśniające w przypadku zaświadczenia ma charakter ograniczony;

b) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ppsa przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej i dowolnej, będącej kompilacją różnych poglądów, sprzecznej z orzecznictwem sądów administracyjnych, brak oceny zebranego materiału dowodowego, brak jasnych, pełnych i wyczerpujących wskazań, co do dalszego prowadzenia postępowania;

c) art. 135 ppsa przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem norma ta w tym przypadku nie ma zastosowania.

Wskazując na powyższe naruszenia Kolegium wniosło o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi,

w przypadku, gdyby niniejszy wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie;

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania;

- orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. W. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, obszernie uzasadniając swe stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270, zm. poz. 1101 i 1529, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie w części zawiera usprawiedliwione zarzuty.

Trafny okazał się zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 i 77 § 1 kpa. Autor skargi kasacyjnej słusznie zauważa, że w sprawie nie zachodziła konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, ani – wbrew ocenie Sądu I instancji – konieczność wyjaśnienia wątpliwości co do żądania skarżącego. Zaskarżony wyrok oparty jest na błędnym przyjęciu, że dla wykładni oświadczenia woli zawartego we wniosku sprecyzowanym dnia 6 lipca 2011 r., "organy winny rozważyć zobowiązanie skarżącego do wypowiedzenia się co do zakresu złożonego żądania", przy czym Wojewódzki Sąd zalecił: "W toku ponownego rozpoznania sprawy organy uzupełnią ewentualnie postępowanie wyjaśniające w tym zakresie...".

W orzecznictwie Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie utrwalonym jest pogląd, że pismo strony zawiera oświadczenie (oświadczenia) woli, podlegające wykładni (przykładowo: wyrok SN z 28.4.1967 r., OSNC 1967/12/227; uchwała SN z 22.2.1967 r., z aprobującą glosą Z. Radwańskiego - NP 1968/2/301; orzeczenie SN z 31.01.1962 r., 3 CR 524/61, OSNC 1963 poz. 66; orzeczenie GKA z 10.11.1987 r., OSPiKA 1990 poz. 214; uchwała SN z 11.9.1997 r., III CZP 39/97, OSNC 1997/12/191, z aprobującą glosą A. Szpunara - PS 1998/6/100; Z. Radwański, Wykładnia oświadczeń woli składanych indywidualnym adresatom, Ossolineum 1992, s. 150).

W kontrolowanej sprawie organy obu instancji dokonały prawidłowej wykładni oświadczenia woli skarżącego, zawartego we wniosku sprecyzowanym przez skarżącego dnia 6 lipca 2011 r., a Kolegium nadto oświadczenia woli zawartego w zażaleniu na postanowienie z [...] 2011 r. Trafnie autor skargi kasacyjnej wskazuje, że we wniosku sprecyzowanym przez skarżącego dnia 6 lipca 2011 r., skarżący wniósł jednoznacznie o wydanie zaświadczenia wnioskiem o wystawienie przez Burmistrza nowych zaświadczeń o zgodności lub niezgodności usytuowania linii 15 kV wzdłuż ul. [...] i ul. [...] w [...] z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...] obowiązującym w czasie budowy tej linii i z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] w celu ich przedłożenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] Wschodniego (s. 6 wniosku - k. 11 akt administracyjnych). Taką treść żądania potwierdza także zażalenie z 3 października 2011 r. (k. 13 akt administracyjnych). Błędnie zatem Sąd I instancji przyjął, że odmowę wydania zaświadczenia uznać należało za "co najmniej przedwczesną" i że z wniosku sprecyzowanego w dniu 6 lipca 2011 r. "nie wynika bowiem w sposób bezsporny, że nie wnosi on o zaświadczenie w trybie art. 217 § 1 kpa".

Wojewódzki Sąd nie przedstawia żadnych argumentów, które prowadziłyby do odmiennych rezultatów wykładni oświadczeń woli skarżącego, zawartych we wniosku sprecyzowanym przez skarżącego dnia 6 lipca 2011 r. i w zażaleniu z 3 października 2011 r., niż zaprezentowane w postanowieniu z [...] 2011 r. i w postanowieniu z [...] 2011 r. Za tym, że brak jest podstaw do dalszego badania tych oświadczeń woli przemawia i to, że Sąd I instancji wskazał jedynie na "ewentualnie" potrzebę uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (s. 8 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), choć przy prawidłowej wykładni oświadczeń woli skarżącego, zawartych w obu wskazanych pismach, taka potrzeba uzupełnienia postępowania administracyjnego nie istniała.

Zarzut naruszenia art. 1 pusa okazał się nieusprawiedliwiony. Wbrew ocenie autora skargi kasacyjnej, nie sposób Sądowi I instancji postawić skutecznego zarzutu, że dokonana przez ten Sąd kontrola miał znamiona dowolnej czy nie przystającej do zebranego materiału dowodowego. Dowolny okazał się zarzut rozpoznania skargi przez Wojewódzki Sąd "mając na uwadze względy słuszności". W istocie – poza wyżej wskazanym uchybieniem w zakresie ustalenia treści oświadczeń woli skarżącego – kontrola zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego, zastała przez Sąd I instancji dokonana prawidłowo.

Sąd I instancji nie "dokonał rażąco wadliwej wykładni prawa materialnego". Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 217 § 2 pkt 2 kpa w zw. z art. z art. 140 kc przez rażąco błędną wykładnię. W doktrynie trafnie wskazuje się, że postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń jest bardzo szerokie pod względem podmiotowym – dostępne jest wszystkim osobom, które na podstawie przepisu prawa lub ze względu na swój interes prawny muszą uzyskać poświadczenie prawa lub faktów (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2012, s. 692 nb 1). Trafnie Sąd I instancji wskazał, że norma prawna wywiedziona z art. 140 kc stanowi o interesie prawnym w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 2 kpa w uzyskaniu w każdym czasie zaświadczenia o zgodności inwestycji przeprowadzonej na nieruchomości skarżącego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w czasie budowy tej linii i z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]. Mianem zaświadczenia można określić poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego (wyrok NSA z 28.8.2013 r., I OSK 605/12, Lex nr 1369011). Właściciel nieruchomości ma interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia, urzędowo poświadczającego fakty lub stan prawny własnej nieruchomości. Także udział w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym czy cywilnym, przemawia za przyjęciem interesu prawnego właściciela nieruchomości, nie tylko gdy od strony żąda się urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stan prawnego (pkt 3 in fine uzasadnienia wyroku I OSK 605/12), ale także, gdy strona pragnie owe fakty dowodzić z inicjatywy własnej.

Jeśli organ wystawił uprzednio zaświadczenie będące pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego, to wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego, organ winien wydać nowe zaświadczenie, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom, wskazując na jaki dzień owo potwierdzenie faktów lub stanu prawnego następuje. Burmistrz nie ustalił, czy obecnie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w zakresie istotnym dla żądania skarżącego, ani co w tej materii stanowiły kolejne miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w czasie budowy przedmiotowej linii. Przy zróżnicowaniu poglądów dotyczących istoty postępowania zaświadczeniowego należy wskazać, że z samego brzmienia art. 218 § 2 kpa wynika, że organ winien zbadać całość posiadanych zasobów w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia żądania strony. W postępowaniu na podstawie art. 217 i nast. kpa organ winien respektować niektóre zasady ogólne kpa, odnoszące się wyraźnie do strony: zasadę uwzględniania z urzędu interesu publicznego i słusznego interesu obywatela, zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, szybkości i prostoty, zasadę udzielania pomocy prawnej - art. 7, 8, 9 i 12 kpa; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999, s. 506 uw. 1; wyrok NSA z 9.1.2001 r., I SA 1808/99). Zasady te mają na celu ochronę obiektywnie słabszej pozycji strony. Zarówno Sąd Najwyższy, jak i doktryna, trafnie wskazują na potrzebę odpowiedniego stosowania przepisów kpa dotyczących postępowania administracyjnego sensu stricto (odpowiednio - postanowienie SN z 26.3.1997 r., III RN 9/97, OSNP 1997/20/395; Z. R. Kmiecik, Instytucja zaświadczenia w prawie administracyjnym, Lublin 2002 s. 83; J. Lang, Zaświadczenia w rozumieniu kpa, OMT 1988/2/15-16).

W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że jednostka występująca jako podmiot praw rzeczowych jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa w szeregu postępowaniach, z uwagi na swój interes prawny, wynikający z normy materialnoprawnej prawa administracyjnego bądź prawa rzeczowego (przykładowo - wyrok NSA z: 28.3.2007 r., II OSK 208/06, ONSAiWSA 2008/1/12, z aprobującą glosą W. Szwjadlera, OSP 2008/3/35; 2.7.1998 r., IV SA1306/96, Lex 45158; podobnie uchwała 7 Sędziów NSA z 3.2.1997 r., OPS 6/96, ONSA 1997/3/102; uchwała 7 Sędziów NSA z 11.10.1999 r., OPS 11/99, ONSA 2000/1/6). Poglądy te nie mogą być obojętne dla oceny istnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 2 kpa.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 48 ust. 3 pkt 1, art. 49b ust. "3 pkt 3" pb z art. 217 § 2 pkt 1 kpa przez ich niewłaściwe zastosowanie. W istocie bowiem Sąd I instancji nie przyjął, że skarżący jest inwestorem ani nie wskazał, że skarżący domagał się wydania zaświadczenia na podstawie art. 48 ust. 3 pkt 1 bądź art. 49b ust. "3" [winno być "2"; przepis ust. 3 art. 49b pb nie dzieli się bowiem na punkty] pkt 3 pb. W doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że przepisy art. 217 § 2 w pkt. 1 i 2 kpa określają różne przesłanki wymagane do wydania zaświadczenia. W przypadkach, o których mowa w pkt. 1, interes prawny osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia z góry jest ustalony przepisem prawa. W przypadkach, o których mowa w pkt. 2, organ obowiązany jest najpierw stwierdzić, czy osoba ubiegająca się o zaświadczenie, ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego; dopiero z chwilą stwierdzenia istnienia interesu prawnego powstaje obowiązek wydania zaświadczenia. Jeżeli organ uzna, że osoba ubiegająca się nie ma takiego interesu, postanowieniem odmawia wydania zaświadczenia lub zaświadczenia żądanej treści (Z. Janowicz – op. cit. s. 506-507 uw. 3; J. Borkowski – op. cit. s. 695, nb 5). Sąd I instancji trafnie wskazał, że "Jak wynika z wniosku J. W., wnosi on o wydanie zaświadczenia w trybie art. 217 § 2 pkt 2 kpa" (s. 5 akapit ostatni uzasadnienia wyroku II SA/Łd 53/12). Tym samym dalsza część wywodu, zawarta w tym samym akapicie (s. 5/6 uzasadnienia wyroku II SA/Łd 53/12), ma jedynie charakter perswazyjny – Wojewódzki Sąd wskazał na charakter zaświadczenia z art. 48 ust. 3 pkt 1 bądź art. 49b ust. "3" [winno być "2"] pkt 3 pb jedynie w takim znaczeniu, że skoro Burmistrz władny jest wydać zaświadczenie o żądanej treści na podstawie art. 48 ust. 3 pkt 1 bądź art. 49b ust. 2 pkt 3 pb, to jest również władny wydać zaświadczenie o żądanej treści skarżącemu, na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 kpa. Nadmierna skrótowość tej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzić mogła do nieporozumienia.

W szczególności Sąd I instancji nie twierdził, że skarżący jest bądź będzie inwestorem, ani nie wskazywał, że w kontrolowanej sprawie należało zastosować art. 217 § 2 pkt 1 kpa. Skarżący nie ubiegał się o "wydanie w tym zakresie [w jakim istnieje możliwość wydawania wypisów i wyrysów planów miejscowych] zaświadczeń w trybie art. 217 i 218 kpa".

Nieusprawiedliwionym jest zarzut naruszenia art. 217 § 1 w zw. z art. 219 kpa (które to przepisy są przepisami procesowymi a nie materialnoprawnymi; uzasadnienie wyroku I OSK 88/06) – zaskarżony wyrok nie opiera się na wykładni, w myśl której "jest możliwym wydanie zaświadczenia, którego celem jest dokonanie ocen prawnych i wykładni prawa". Należy zwrócić uwagę, że skoro ustawodawca wprost przewidział możliwość wydania zaświadczenia przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 3 pkt 1 bądź art. 49b ust. 2 pkt 3 pb), to mimo wątpliwości nielicznie podnoszonych w doktrynie na tle regulacji prawnych dotyczących zaświadczeń (art. 217-220 kpa; J. Siegień w: Prawo budowlane i inne teksty prawne, Warszawa 2007, s. XXIII), trafnie wskazano, że brak propozycji, czym by można w takim przypadku zaświadczenie zastąpić (A. Gliniecki w: Prawo budowlane. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 452, uw. 20). Mimo, że zaświadczenie z art. 48 ust. 3 pkt 1 bądź art. 49b ust. 2 pkt 3 pb wystawiane jest inwestorowi (a nie Inspektorowi Nadzoru) w trybie art. 217 § 2 pkt 1 kpa, to z punktu widzenia zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Dz. U. nr 78, poz. 483, sprost. z 2001 r., nr 28, poz. 319, zm.: 2006, nr 200, poz. 1471; 2009, nr 114, poz. 946), właściciel nieruchomości, ze względu na swój interes prawny, może skutecznie ubiegać się o odpowiadające tej treści zaświadczenie, w trybie art. 217 § 2 pkt 2 kpa.

Jeżeli Burmistrz nie będzie mógł potwierdzić zgodności (bądź braku zgodności) inwestycji z postanowieniami każdego z poszczególnych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego według danych posiadanych przez siebie (miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], uchwalonego uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy [...] nr I/26/77 z dnia 20 stycznia 1977 r. - Dz. Urz. WRN nr 2, poz. 8; miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], uchwalonego uchwałą Rady Miasta i Gminy [...] nr IV/22/90 z dnia 11 lipca 1990 r. - Dz. Urz. Woj. Piotr. nr 18, poz. 185; szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego budownictwa jednorodzinnego osiedla "1-go Maja" w [...], uchwalonego uchwałą Rady Miasta i Gminy [...] nr XI/64/90 z dnia 28 grudnia 1990 r. - Dz. Urz. Woj. Piotr. nr 2, poz. 29 i ewentualnie obowiązującego w dniu wydania zaświadczenia przez Burmistrza), to winien stwierdzić to w zaświadczeniu (odpowiednio - uzasadnienie uchwały 5 Sędziów NSA z 21.12.1998 r., OPK 12/98, ONSA 1999/2/48; akceptowane przez J. Borkowskiego – op. cit. s. 695 nb 5).

Norma prawna z art. 135 ppsa znajdowała w sprawie zastosowanie – tylko dzięki zastosowaniu art. 135 ppsa Wojewódzki Sąd władny był wyeliminować z obrotu prawnego postanowienie z [...] 2011 r., na którego istotne wady Kolegium wskazało w swym uzasadnieniu (s. 6) postanowienia z [...] 2011 r.

Częściowo trafnym okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Zgodnie z art. 141 § 4 ppsa, uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku potwierdza proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego. Sąd I instancji, błędnie przyjmując naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa, w uzasadnieniu wadliwie skonstruował wskazania co do dalszego postępowania – w szczególności co do zobowiązania skarżącego do wypowiedzenia się co do zakresu złożonego żądania i ewentualnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego w tej materii. Wojewódzki Sąd omyłkowo przywołał art. 49b ust. "3" pkt 3, zamiast prawidłowo art. 49b ust. 2 pkt 3 pb. Dwakroć Sąd I instancji przywołał "zaświadczenie z 2006", zamiast prawidłowo zaświadczenia z 16 maja 2006 r. i 21 sierpnia 2006 r. Na skutek nadmiernej skrótowości, przywołanie jako argumentu perswazyjnego, przemawiającego za uwzględnieniem skargi kasacyjnej, art. 48 ust. 3 pkt 1 bądź art. 49b ust. "3" [winno być "2] pkt 3 pb, zaistniała nieuzasadniona wątpliwość co do zastosowania w sprawie art. 217 § 2 pkt 2 kpa, Mimo tych omyłek, uzasadnienie w pozostałej części było prawidłowe i pozwalało na dokonanie kontroli instancyjnej. Wobec powyższego wskazane uchybienia nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Prawomocnym postanowieniem z 15 czerwca 2012 r. II SA/Łd 53/12 Wojewódzki Sąd dokonał sprostowania oczywistej omyłki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ten sposób, że na stronie 8, w drugim wierszu od góry, po słowach "takiego zaświadczenia (art. 217 § 2 pkt 2", w miejsce słowa "p.p.s.a." wpisano słowo "k.p.a.", co uczyniło zarzut w tej materii (s. 11 skargi kasacyjnej) bezprzedmiotowym.

Z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa wynika, że sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania o ile mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo częściowo błędnego uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej (art. 184 ppsa).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok odpowiada prawu, mimo tego, że jego uzasadnienie we wskazanej części jest wadliwe. Wobec tego Burmistrz, ponownie rozpatrując sprawę, związany będzie oceną prawną oraz wytycznymi zawartymi w niniejszym uzasadnieniu.