Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 477/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2009-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 56
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 6, art.8, art. 138 par. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Normy prawne stwarzają wyraźne podstawy do podejmowania przez gminę działań w sposób samodzielny, jednakże tylko w zakresie i granicach przez nie wyznaczonych. Czym innym jest działanie organu gminy w granicach prawa, a czym innym organizacja środków finansowych jakie gmina chce pozyskać w związku z budową stacji bazowej telefonii komórkowej, dążąc do tego, nie mając podstaw prawnych (art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 2003 r. nr 80 poz. 717 ze zm.), by stacja ta stanęła na gruncie należącym do gminy a nie do osoby fizycznej. Działanie organów gminy, polegające na tym, że pod pretekstem kontroli warunków zabudowy, organy dążą do tego, by inwestor pobudował przedmiotową stację na gruncie należącym do gminy i aby z tego tytułu gmina mogła pozyskać środki finansowe, które zasiliłyby budżet gminy, skutkujące odmową ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie poparte żadnymi przepisami prawa, a spowodowane jedynie chęcią zdobycia środków finansowych dla gminy jest niedopuszczalne i może rodzić odpowiedzialność odszkodowawczą gminy względem inwestora.

TEZY

Normy prawne stwarzają wyraźne podstawy do podejmowania przez gminę działań w sposób samodzielny, jednakże tylko w zakresie i granicach przez nie wyznaczonych. Czym innym jest działanie organu gminy w granicach prawa, a czym innym organizacja środków finansowych jakie gmina chce pozyskać w związku z budową stacji bazowej telefonii komórkowej, dążąc do tego, nie mając podstaw prawnych (art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 2003 r. nr 80 poz. 717 ze zm.), by stacja ta stanęła na gruncie należącym do gminy a nie do osoby fizycznej. Działanie organów gminy, polegające na tym, że pod pretekstem kontroli warunków zabudowy, organy dążą do tego, by inwestor pobudował przedmiotową stację na gruncie należącym do gminy i aby z tego tytułu gmina mogła pozyskać środki finansowe, które zasiliłyby budżet gminy, skutkujące odmową ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie poparte żadnymi przepisami prawa, a spowodowane jedynie chęcią zdobycia środków finansowych dla gminy jest niedopuszczalne i może rodzić odpowiedzialność odszkodowawczą gminy względem inwestora.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie NSA Ewa Makosz - Frymus NSA Paweł Miładowski Protokolant sekr. sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 21 października 2009 r. sprawy ze skargi Polskiej Telefonii Cyfrowej Spółka z o. o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy C. z dnia (...) r. nr (...), 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz Polskiej Telefonii Cyfrowej Spółki z o.o. w W. kwotę (...) (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/ E. Makosz-Frymus /-/ M. Dybowski /-/ P. Miładowski mb


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia (...) r. (prezentata Urzędu Gminy C. z dnia (...) r., k. 8 akt administracyjnych) Polska Telefonia Cyfrowa Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej Inwestor, PTC bądź Spółka) wniosła o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej na terenie położonym w miejscowości P. oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr (...) (obręb P..; k. 8-25 akt administracyjnych).

Decyzją z dnia (...) r. nr (...) (dalej decyzja z (...) r.) Wójt Gminy C. (dalej Wójt) na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 717/03/80 ze zm., dalej upzp bądź ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym) i art. 104 i art. 107 kpa odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej na terenie położonym w miejscowości P. oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr (...) (obręb P.).

W uzasadnieniu Wójt wskazał w szczególności, że obszar objęty wnioskiem nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Urząd zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego, podając tę informację do publicznej wiadomości poprzez obwieszczenie i zawiadamiając strony o wszczęciu postępowania administracyjnego. Do Urzędu wpłynęło pismo mieszkańców wsi P., sprzeciwiający się lokalizowaniu inwestycji; mieszkańcy kwestionują wskazaną lokalizację, jako znajdującą się w sąsiedztwie istniejących budynków. Sygnatariusze zaproponowali trzy inne lokalizacje możliwe do zaakceptowania i wnioskowali o spotkanie z Inwestorem. Dnia (...) r. doszło do spotkania przedstawicieli Inwestora z mieszkańcami wsi P. W trakcie spotkania mieszkańcy niezadowoleni z zamiarów Inwestora, podtrzymali protest, wnioskując o zmianę lokalizacji stacji. Przedstawiciele Inwestora omówili aspekty techniczne lokalizacji i podkreślili, że dla planowanej inwestycji nie jest wymagane opracowanie raportu oddziaływania na środowisko. Wójt uznał zgłoszony protest mieszkańców za słuszny. Inwestor winien lokalizować planowaną inwestycję w sposób minimalizujący negatywne oddziaływanie inwestycji na środowisko, poza terenami zabudowy mieszkaniowej. Inwestycja tego typu winna być lokalizowana w jak najdalszej odległości od istniejących zabudowań. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9 upzp). Przez interes publiczny należy rozumieć uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym (art. 2 pkt 4 upzp). Ze złożonych protestów wynika, że lokalizacja wieży projektowanej stacji nie jest potrzebą lokalnej społeczności. Mając na uwadze powyższe i brak jednoznacznego naukowego wyjaśnienia, co dzieje się z emitowanym do powietrza promieniowaniem elektromagnetycznym uznał, że wniosek mieszkańców, by nie lokalizować planowanej inwestycji na wskazanym terenie nie jest zasadny. Wydanie pozytywnej decyzji dla owej inwestycji spowodowałoby naruszenie norm ogólnych kpa. Normy nakładają na organ administracji publicznej obowiązek załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wnioskodawca – stosownie do art. 144 kc –winien wskazać teren, wystarczająco oddalony od zabudowy mieszkaniowej, co wykluczy wątpliwości co do ewentualnych negatywnych skutków oddziaływania inwestycji na środowisko i zdrowie ludzi. Inwestor winien minimalizować negatywne oddziaływanie inwestycji na środowisko (art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, dalej poś bądź Prawo ochrony środowiska). W szczególności dotyczy to nowych technologii, których oddziaływanie na organizmy żywe nie jest potwierdzone wieloletnimi badaniami (k. 154-156 akt administracyjnych).

Po rozpoznaniu odwołania Spółki, decyzją z dnia (...) r. nr (...) (dalej decyzja z (...) r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej SKO bądź Kolegium), na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 2 kpa uchyliło decyzję z (...)i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu Kolegium w szczególności wskazało, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 upzp). Decyzja w tym przedmiocie nie ma charakteru uznaniowego lecz jest decyzją związaną. Jeśli wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego czyni zadość warunkom formalnym i pozostaje w zgodzie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym i unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych, to organ właściwy winien wydać decyzję pozytywną. Powołane w uzasadnieniu decyzji z (...) r. normy ogólne dotyczące uwzględnienia w zagospodarowaniu terenu potrzeb ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności nie nakładają bezpośrednio na inwestora żadnych ograniczeń w zakresie dopuszczalnego sposobu zabudowy terenu. Tego typu norma nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wydania decyzji odmownej z art. 56 upzp. Organ wydając decyzję o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, winien w sposób nie budzący wątpliwości wykazać niezgodność zamierzenia wnioskodawcy z przepisami odrębnymi (zawartymi np. w ustawie o ochronie przyrody, prawie ochrony środowiska, ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych itp.) bądź wskazać wyraźną sprzeczność z unormowaniami samej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Jedyną przesłanką wydania decyzji odmownej jest wykazanie przez właściwy organ, że lokalizacja inwestycji celu publicznego we wskazanym miejscu jest niezgodna z jakimś przepisem powszechnie obowiązującego prawa (k. 186-188 akt administracyjnych).

Decyzją z dnia (...) r. nr (...) (dalej decyzja z (...) r.) Wójt Gminy C. na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 717/03/80 ze zm.) i art. 104 i art. 107 kpa odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej na terenie położonym w miejscowości P. oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr 190 (obręb P.).

Z uzasadnienia decyzji wynika, że dnia (...) r. Spółka wniosła o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej na terenie położonym w miejscowości P. oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka nr 190 (obręb P.). Obszar objęty wnioskiem nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Wójt decyzją z dnia (...) r., odmówił ustalenia lokalizacji wnioskowanego przedsięwzięcia. Od decyzji tej w dniu (...) r. odwołał się Inwestor, wnosząc o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wójta. Decyzją z dnia (...) r. SKO uchyliło decyzję z (...) r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że normy ogólne wskazane przez organ I instancji dotyczące uwzględnienia w zagospodarowaniu terenu potrzeb ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności nie nakładają bezpośrednio na inwestora żadnych ograniczeń w zakresie dopuszczalnego sposobu zabudowy terenu. Tego typu norma nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wydania odmownej decyzji z art. 56 upzp. W toku ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego przeprowadzona została analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz analiza stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Analiza wykazała, że tereny bezpośrednio otaczające teren inwestycji to tereny upraw polowych oraz zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej. W odległości poniżej 80 m położone są najbliższe zabudowania zagrodowe i mieszkaniowe. Projektowana inwestycja byłaby zlokalizowana w bliskim sąsiedztwie istniejącej zabudowy. Powołując art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. 142/01/1591 ze zm., dalej usg bądź ustawa o samorządzie gminnym) i art. 2 pkt 2 upzp wskazano, że wnioskowana lokalizacja obiektu byłaby elementem obcym w istniejącej strukturze przestrzennej wsi P. i stanowiłaby naruszenie przepisów ustawy o samorządzie gminnym nakładających na Wójta obowiązek zapewnienia ładu przestrzennego poprzez zachowanie wysokich walorów estetycznych i architektonicznych projektowanych inwestycji, nawiązujących do istniejącego stanu zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie bez znaczenia są także złożone przez mieszkańców wsi P. protesty przeciwko lokalizacji przedmiotowej inwestycji, z których jednoznacznie wynika, że lokalizacja wieży projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest potrzebą lokalnej społeczności. Wniosek mieszkańców, by nie lokalizować planowanej inwestycji na wskazanym terenie jest zasadny, tym bardziej ze względu na brak jednoznacznego naukowego wyjaśnienia, co dzieje się z emitowanym do powietrza promieniowaniem elektromagnetycznym pochodzącym ze stacji bazowej telefonii cyfrowej. Wnioskodawca, stosownie do treści art. 144 kodeksu cywilnego, ubiegając się o ustalenie lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej winien wskazać teren, który będzie w sposób wystarczający oddalony od zabudowy mieszkaniowej, co wykluczy wątpliwości co do ewentualnych negatywnych skutków oddziaływania inwestycji na środowisko i zdrowie ludzi (k. 210-212 akt administracyjnych).

W odwołaniu od decyzji z (...) r. Spółka reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem (dalej Pełnomocnik), wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy, zgodnego z żądaniem Wnioskodawcy. Decyzji zarzucono uchybienie: art. 56 upzp polegające na błędnej interpretacji normy w nim wyrażonej, poprzez uznanie za przepis odrębny normy z art. 7 ust. 1 pkt 1 usg w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 upzp, mówiącej o konieczności przestrzegania zasad postępowania administracyjnego, na skutek czego organ wydał decyzję odmowną, w sytuacji gdy zamierzenie inwestycyjne jest w rzeczywistości zgodne z przepisami odrębnymi; niewłaściwe zastosowanie art. 144 Kodeksu cywilnego polegające na uczynieniu go podstawą odmownego załatwienia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego; niewłaściwe zastosowanie art. 6 poś polegające na uznaniu funkcjonowania stacji bazowej telefonii komórkowej za działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, podczas gdy kwestia ta została definitywnie rozstrzygnięta w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 09 listopada 2004 r. w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco wpływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, zmienionym następnie rozporządzeniem z dnia 21 sierpnia 2007 r.; przepisom art. 107 kpa z uwagi na niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów na których się oparł, a także powodów dla których dowodom przedstawionym przez inwestora odmówił wiarygodności; art. 7 i 8 kpa polegające na prowadzeniu postępowania w sposób będący w sprzeczności do wymogu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz uwzględnienia przy tym słusznego interesu wnioskodawcy, co w żaden sposób nie może przyczyniać się do pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Dodatkowo podniesiono, że strefy o ponadnormatywnej wartości gęstości pola elektromagnetycznego nie występują w miejscach dostępnych dla ludności, co również winno przesądzać o uwzględnieniu wniosku i ustaleniu lokalizacji tej inwestycji we wskazanym miejscu (k. 235-240 akt administracyjnych).

Decyzją z dnia (...) r. nr (...) (dalej decyzja z (...) r.) SKO na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 kpa utrzymało decyzję z (...) r. w mocy.

W uzasadnieniu wskazano, że wynikającą z art. 56 upzp zasadę, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi należy oceniać nie tylko na podstawie ustaw szczególnych (np. ustawa o lasach, o ochronie przyrody) lecz również z unormowaniami samej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przeprowadzona przez organ I instancji analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu, stanu faktycznego i prawnego, na którym przewiduje się realizację przedmiotowej inwestycji wykazała, że wskazane miejsce lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej, obejmujące działkę nr (...) w miejscowości P., położone jest w bezpośrednim sąsiedztwie zwartej zabudowy wsi, w odległości 50-70 m od zabudowań mieszkalnych. Takie miejsce lokalizacji jest nie do zaakceptowania ze względu na wynikającą z ustawy zasadę ochrony ładu przestrzennego. Wnioskowany obiekt, o wysokości 48 m, stałby się elementem dominującym w zastanej strukturze przestrzennej wsi P. Zrealizowanie inwestycji naruszyłoby zatem wymagania funkcjonale, społeczno-gospodarcze i kompozycyjno-estetyczne tego terenu. Powołując art. 2 pkt 1 upzp wskazano, że wieża telekomunikacyjna o wysokości około 50 m z zespołem anten nadawczo-odbiorczych stałaby się na tym terenie obiektem dominującym, tworzącym dysharmonię z istniejącym otoczeniem. Wskazane miejsce lokalizacji, z uwagi na bliskie sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej, zakłócałoby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, co stoi w sprzeczności z wynikającą z kodeksu cywilnego oraz przepisów art. 6 ust. 2 pkt 2 upzp zasadą ochrony własności. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że wystąpiono do Inwestora o zmianę proponowanej lokalizacji i wskazanie innego terenu, oddalonego od zabudowy mieszkaniowej, jednak Inwestor nie wskazał innego miejsca lokalizacji (k. 261-264 akt administracyjnych).

W skardze na decyzję SKO z (...) r. Spółka, reprezentowana przez Pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z (...) r., poszerzając i pogłębiając argumenty uprzednio podniesione w odwołaniu. Nadto wskazała, że nie jest zgodne z prawdą twierdzenie Organu, jakoby "wystąpiono do inwestora o zmianę proponowanej lokalizacji i wskazanie innego terenu, oddalonego od zabudowy mieszkaniowej, jednak inwestor nie wskazał innego miejsca lokalizacji". Takie – nie poparte żadnymi dowodami – twierdzenie Organu stoi w oczywistej sprzeczności wobec zebranego w sprawie materiału. Jak wyjaśniał Pełnomocnik na rozprawie dnia (...) r., to mieszkańcy zaproponowali inne lokalizacje inwestycji, natomiast inwestor zobowiązał się do ich analizy pod kątem swoich potrzeb. Ostatnią propozycją mieszkańców, na którą wstępnie zgodził się Inwestor, pod warunkiem równoległego trwania procedury dotyczącej działki nr (...) (objętej przedmiotem niniejszego postępowania), była działka nr (...). Urząd Gminy zwrócił się do Starostwa Powiatowego w P. z zapytaniem o możliwość posadowienia na tej działce stacji bazowej telefonii komórkowej, na co uzyskano odpowiedź, że nie ma takiej możliwości z uwagi na nieuregulowana kwestię własności gruntu (k. 3-5v akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji (k. 10-11 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153/02/1269, zm. 169/05/1417, dalej uusa) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153/02/1270 ze zm., dalej ppsa) - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Kontrola sądów administracyjnych sprowadza się do zbadania, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 56 upzp nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego – podobnie jak i decyzja o warunkach zabudowy – ma charakter deklaratoryjny, nie konstytuuje żadnych praw czy obowiązków nieprzewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. Organ nie ma luzu decyzyjnego (uznanie administracyjne), ani swobody interpretacyjnej, innych niż przewidziane w przepisach odrębnych. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje na nieprzekraczalne granice ustalenia warunków i zasad zagospodarowania oraz zabudowy w decyzji. Zatem to prawo determinuje treść decyzji. Decyzje o warunkach zabudowy oraz decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowią więc, w świetle komentowanej ustawy, typowy przykład aktów związanych, czyli takich, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Jeśli stwierdzi niezgodność, ma obowiązek wydać decyzję odmowną, jeśli jej nie stwierdzi, ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy ("Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz" pod redakcją Z. Niewiadomskiego C.H. Beck 2002 i 2008 s. 452-453 uw. 2).

Jak wynika z uzasadnienia decyzji z (...) r., podstawą wydania decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji była sprzeczność zamiaru inwestycyjnego Skarżącej z wymogami ładu przestrzennego. Stanowisko to zostało w pełni – acz błędnie - zaakceptowane przez Kolegium w decyzji z (...) r.

Zasada uwzględniania przez organy administracji w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, sformułowana została w art. 1 ust. 2 pkt 1 upzp. Zasada ta ma charakter normy ogólnej (klauzuli generalnej), bezpośrednio nie nakłada ona na inwestora żadnych ograniczeń w zakresie dopuszczalnego sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu. Tego typu norma nie może być samodzielnie podstawą do wydania decyzji odmownej z art. 56 upzp. Definicja ładu przestrzennego, wprowadzona w art. 2 pkt 1 upzp, jest definicją z obszaru doktryny urbanistycznej i w konsekwencji nie zawiera jednoznacznych normatywnych treści ("Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz" pod redakcją Z. Niewiadomskiego CH. Beck 2008 s. 8 nb 5, s. 10 nb 7). Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji musi się opierać na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia. By norma ogólna mogła oddziaływać na rozstrzygnięcie musi być skonkretyzowana przez taki przepis. Tym samym niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej wyłącznie w oparciu o ocenę projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, w tym w szczególności chroniącymi ład przestrzenny.

Także subsumcja dokonana przez organy obu instancji w decyzjach z(...) r., (...) r. i (...) r. była błędna. Nie sposób bowiem przyjąć, że w warunkach stosunkowo niewielkiej wsi o charakterze ulicówki, zabudowanej typowymi budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i budynkami gospodarczymi (odpisy map i odpisy kopii mapy zasadniczej – k. 11, 12, 51, 55, 56, 100, 101, 113,115, 190-192, 215-217 akt administracyjnych), wieża kratowa o wysokości 48 m zakłócałaby istniejący ład przestrzenny w jednej części wsi (działka nr (...) z obu stron – wzdłuż drogi asfaltowej - okolona jest budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi, a za drogą dojazdową polami), a kilkaset metrów dalej (za boiskiem szkolnym) ta sama wieża tak samo rozumianego ładu przestrzennego już by nie zakłócała. Mapy złożone do akt administracyjnych kreślone są w skali 1:1000 (zatem 1 cm na mapie odpowiada 10 m w terenie; Jan Flis "Szkolny słownik geograficzny" WSiP 1977 s. 54- hasło skala mapy, podziałka mapy) i wskazują, że wieża kratowa o wysokości 48 m stanowić będzie taki sam element ładu przestrzennego wsi, w przypadku posadowienia na działce nr (...) co i na działce nr (...).

W decyzji z dnia (...) r., Kolegium prawidłowo wskazało, że normy ogólne dotyczące uwzględnienia w zagospodarowaniu terenu potrzeb ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności nie nakładają na inwestora żadnych ograniczeń w zakresie dopuszczalnego sposobu zabudowy terenu. Tego typu norma nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wydania odmownej decyzji. (art. 56 upzp). Natomiast już w decyzji z (...) r. Kolegium błędnie wskazało, że miejsce lokalizacji owej inwestycji jest nie do zaakceptowania ze względu na wynikającą z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zasadę ochrony ładu przestrzennego. Takie zupełnie odmienne stanowiska tego samego organu administracyjnego zaprezentowane w tej samej sprawie, w sytuacji gdy nie zmienił się ani stan faktyczny ani prawny sprawy, naruszają zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, wyrażoną w art. 8 kpa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20.6.1985 r. – SA/Gd 487/85 akceptowany przez B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kpa. Komentarz" C.H. Beck 2006 s. 77 nb 1 do art. 8; wyrok WSA w: Warszawie z 28.11.2006 r. – I SA/Wa 1695/06; Lublinie z 11.X.2007 r. – II SA/Lu 609/07).

Na spotkaniu konsultacyjnym dotyczącym lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej, które odbyło się dnia (...) r. Wójt podał, że lokalizację owej stacji zakwestionowała rada sołecka, z którą się zgadza, wskazując, że lokalizacja winna dawać satysfakcję większej grupie mieszkańców, czyli środki pozyskiwane z dzierżawy winny zasilić budżet jednej albo drugiej wsi. Wspomniał, że wsie mają wspólne obiekty tj. szkoły, remizy i świetlicy. Z tych wszystkich względów rozpatrując wniosek Spółki, wydał odmowną decyzję o ustaleniu lokalizacji wspomnianej inwestycji na działce nr (...) w P.(k. 135 akt sądowych).

Z powyższego jednoznacznie wynika, że rzeczywistą intencją organu I instancji było pozyskanie funduszy do budżetu gminy z dzierżawy gruntu, na którym miałaby stanąć stacja bazowej telefonii komórkowej i w związku z tym omówił jej lokalizacji na działce nr(...), której właścicielem nie była gmina lecz osoba fizyczna. Takie działanie organu administracji publicznej pozostaje w sprzeczności z art. 56 upzp.

Normy prawne stwarzają wyraźne podstawy do podejmowania przez gminę działań w sposób samodzielny, jednakże tylko w zakresie i granicach przez nie wyznaczonych. Samorząd terytorialny nie wywodzi własnego bytu prawnego ze swej woli, ale z woli ustrojodawcy, który wyposaża go w zdolność do realizacji zadań publicznoprawnych o wyraźnie określonym zakresie. Samorząd terytorialny istnieje tylko dlatego, ze taka jest wola państwa zapisana w treści norm konstytucyjnych i ustawowych. W działaniach organów jednostek samorządu terytorialnego zatem nie stosuje się zasady "co niej jest zakazane, jest dozwolone", lecz regułę "dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje". Samorząd terytorialny bowiem nie został wyposażony w możliwość kreowania żadnych kategorii zadań publicznych o charakterze lokalnym poza tymi, które zawierają się w konstytucyjnie i ustawowo zakreślonych granicach przyznanych mu kompetencji ("Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym" po red. P. Chmielnickiego. Wydanie 2. W. Pr. 2006. s. 99 uw. 1).

Czym innym jest więc działanie organu gminy w granicach prawa, a czym innym organizacja środków finansowych jakie gmina chce pozyskać w związku z budową stacji bazowej telefonii komórkowej, dążąc do tego, nie mając podstaw prawnych, by stacja ta stanęła na gruncie należącym do gminy a nie do osoby fizycznej. Wójt pod pretekstem kontroli warunków zabudowy dąży do tego, by inwestor pobudował przedmiotową stację na gruncie należącym do gminy i aby z tego tytułu gmina mogła pozyskać środki finansowe, które zasiliłyby budżet gminy. Takie działanie organów gminy odmawiające ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie poparte żadnymi przepisami prawa, a spowodowane jedynie chęcią zdobycia środków finansowych dla gminy jest niedopuszczalne i może rodzić odpowiedzialność odszkodowawczą gminy względem inwestora.

Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, że decyzja z (...) r. i poprzedzająca ją decyzja z (...) r. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 56 upzp. Kolegium rozpatrując odwołanie i utrzymując w mocy wadliwą decyzję organu I instancji naruszyło także przepis art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa. Oba organy naruszyły nadto art. 6 i 8 kpa. Powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów koniecznym było uchylenie obu wymienionych rozstrzygnięć.

Skoro wniosek odpowiada prawu, nie stwierdzono niezgodności planowanej przez Skarżącą inwestycji z przepisami odrębnymi i uzyskano wszystkie konieczne uzgodnienia, organ ponownie rozpoznając sprawę ustali lokalizację inwestycji celu publicznego w oparciu o przepisy art. 50 i następne upzp (art. 153 ppsa).

Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), i art. 135 ppsa należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa.

/-/ P. Miładowski /-/ M. Dybowski /-/ E. Makosz-Frymus

ja