Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 330/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 11, art. 143 ust. 2, art. 144, art. 145 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 4 pkt 17 i 18
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 134, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

II SA/Po 330/11 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 31 sierpnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w następującym składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Edyta Podrazik /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2010r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "G." w P. z dnia [...] czerwca 2010r. znak [...] II. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę 116 zł (sto szesnaście zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania III. Określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 roku, znak [...] Prezydent Miasta P. na podstawie art. 145, art. 146 i art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115 poz. 741) orzekł o (1) ustaleniu po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ul. B., opłatę adiacencką w wysokości 2.890,00 zł z tytułu wzrostu wartości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] jak własność Miasta P. we współużytkowaniu wieczystym S. K. w części 4/6 oraz Z. K. w części 2/6, położonej w P., przy ul. D., obręb J., arkusz nr [...], działka nr [...]; (2) zobowiązaniu do wniesienia tej opłaty S. K. w wysokości 1.926,67 zł, oraz Z. K. w wysokości 963,33 zł.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż Prezydent Miasta P. decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 roku, znak [...], ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającą na budowie ul. B. w P. z jej odwodnieniem, a ponadto budowie odcinka wodociągu łączącego wodociąg przy ul. B. na wysokości posesji nr [...] z wodociągiem przy ul. D. Organ ten decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2006 roku, znak [...], zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił Zarządowi Dróg Miejskich pozwolenia na budowę ul. B. z kanalizacją deszczową, siecią wodociągową i przebudową sieci telekomunikacyjnej. Protokolarnego odbioru końcowego inwestycji i przekazania do użytkowania dokonano w dniu [...] lipca 2007 roku. Zgodnie z przekazaną przez Zarząd Dróg Miejskich kartą informacyjną o drogach zrealizowanych w 2007 roku z udziałem środków Miasta P. lub Skarbu Państwa, przed budową drogi ul. B. miała nawierzchnię gruntową. Pismem z dnia [...] maja 2009 roku A. S.A. potwierdził, że zaistniały warunki przyłączenia do wybudowanej w ramach inwestycji sieci kanalizacji deszczowej, odbiorców na odcinku od ul. D. do wysokości nieruchomości nr [...] (działka nr [...]) i na odcinku od ul. Ś. do wysokości nieruchomości nr [...] (działka nr [...]). Nadto Spółka wskazała, że sieć wodociągowa wybudowana w ul. B., spinająca wodociągi w ul. D. i ul. B. ma na celu polepszenie parametrów związanych z ciśnieniem i jakością. Posesje zlokalizowane w rejonie inwestycji były już podłączone do miejskiego systemu wodociągowego przed datą jego odbioru. Na podstawie zestawienia przedstawionego przez Zarząd Dróg Miejskich oraz informacji przekazanych przez A. S. A. i uzyskanych w wyniku przeprowadzenia w dniu [...] maja 2009 roku wizji na ul. B. ustalono, że zostały stworzone warunki do korzystania z wybudowanej drogi przez S. K. i Z. K. jak współużytkowników wieczystych działki nr [...]. Nieruchomość ta położona jest w pierwszej linii zabudowy wzdłuż nowo wybudowanej drogi o nawierzchni z kostki betonowej oraz drogi na ul. D. o nawierzchni asfaltowej. Bezpośredni dostęp do nowej drogi zapewniony został poprzez wjazd łączący nieruchomość z ul. B. Nieruchomość posiada poza tym wjazd i wejście od ul. D. Ustalono, że użytkownicy wieczyści mogli wcześniej podłączyć nieruchomości do kanalizacji deszczowej, wybudowanej w ul. D. przed wybudowaniem tego urządzenia w ul. B. Wobec powyższego organ pismem z dnia [...] lutego 2010 roku, nr [...], zawiadomił S. K. i Z. K. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenie opłaty adiacenckiej po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej na ul. B. drogi. Zgodnie z art. 146 ust. 1 i 1a wymienionej wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależy od wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego budową urządzenia infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej dokonuje się z kolei po otrzymaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W tym celu organ zlecił sporządzenie operatu szacunkowego, który został wykonany w dniu [...] marca 2010 roku przez rzeczoznawcę majątkowego A. S. Operat ten był zweryfikowany pod względem jego zgodności z art. 146 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109) oraz Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. W wyniku badania uznano, iż rzeczoznawca majątkowy sporządziła operat zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami sztuki. Wartość prawa użytkowania wieczystego nieruchomości została określona podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Analizie został poddany rynek działek gruntu przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, położonych w zachodniej części Miasta P., w obrębie J., K. i Ł. Badane transakcje miały miejsce w okresie dwóch ostatnich lat. Dla uzyskania większej ilości danych i sporządzenia pełniejszej analizy okres badania rynku rozszerzono do początku 2008 roku. W przypadku działek przy drodze nieutwardzonej przyjęto trzynaście transakcji porównawczych, dotyczących nieruchomości o powierzchni do 357 m2 do 1159 m2 oraz cenach od 248,57 zł/m2 do 561,93 zł/m2. Średnia cena wynosiła 406,96 zł/m2. W przypadku nieruchomości przy drodze utwardzonej analizie poddano czternaście transakcji, dotyczących działek o powierzchni od 471 m2 do 871 m2, których ceny wynosiły od 327,659 zł/m2 do 585,23 zł/m2. Cena średnia wynosiła 481,66 zł/m2. Wzrost wartości nieruchomości wynosił więc 15,5%. Szacując wartość nieruchomości przed i po wybudowaniu rozważanej drogi rzeczoznawca majątkowy za pomocą współczynnika korekcyjnego uwzględniła okoliczność, że nieruchomość posiada dostęp do drogi na ul. D. oraz na ul. B. Zastosowała także współczynnik relacji rynkowej prawa użytkowania wieczystego do prawa własności w celu uwzględnienia istniejących na rynku różnic cenowych pomiędzy prawami. Organ zwrócił także uwagę, iż wbrew twierdzeniom Z. K., wjazd od strony ul. B. jest przez niego użytkowany. Fakt ten został potwierdzony podczas wizji przeprowadzonej w dniu [...] maja 2009 roku, a także na podstawie zdjęcia lotniczego z 2007 roku. Oceniając zatem przedstawiony operat szacunkowy organ uznał, że jest on spójny i logiczny, a określone w nim wartości są wiarygodne. Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 roku organ powiadomił strony o możliwości zapoznania się z dowodami i materiałami zebranymi w sprawie i wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Strony nie zgłosiły jednak żadnych zastrzeżeń, ani wniosków dowodowych. Nie wniesiono również o rozłożenie opłaty na raty. Na podstawie operatu szacunkowego ustalono, że wartość prawa użytkowania wieczystego nieruchomości nr [...] wynosiła przed budowaniem drogi 215.052,00 zł, a po jej wybudowaniu – 220.832,00 zł. W wyniku wybudowania drogi wartość nieruchomości uległa podwyższeniu o 5.780,00 zł. Zgodnie z uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 roku w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej Rada Miejska w P. określiła, że opłata ta wynosi 50% wzrostu wartości nieruchomości, a więc w niniejszej sprawie jest to kwota 2.890,00 zł. Przeprowadzone postępowanie wykazało także, iż w dniu [...] lipca 2007 roku stworzono S. K. i Z. K. warunki do korzystania z drogi wybudowanej na ul. B.

Pismem z dnia [...] lipca 2010 roku Z. K. odwołał się od tej decyzji. Podniósł, iż całość infrastruktury instalacyjnej i komunikacyjnej nieruchomości połączona jest z ul. D. Nadto istniejący wjazd od strony ul. B. został zlikwidowany w latach 80. ubiegłego wieku i w chwili obecnej nie jest już używany. W toku prac został on natomiast odtworzony niechlujnie, nie w tym samym miejscu i bez zgody skarżącego. W świetle opinii rzeczoznawcy budowlanego, jaką załączono do odwołania, wjazd nie spełnia warunków technicznych umożliwiających bezpieczne z niego korzystanie. Z. K. zaznaczył zarazem, iż złożył swoje zastrzeżenia do zebranego w sprawie materiału dowodowego, lecz pracownik Zarządu Geodezji odmówił sporządzenia notatki służbowej.

Decyzją z dnia [...] listopada 2010 roku, znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając argumentację organu I instancji. Organ odwoławczy dodał tylko, iż wprawdzie wjazd od strony ul. B. został faktycznie wykonany w sposób wadliwy, lecz nie zmienia to faktu, że skarżący posiada dostęp do tej ulicy i z niego korzysta. Potwierdzają to zdjęcia, na których widoczny jest samochód zaparkowany na terenie nieruchomości od strony ul. B. za bramą wjazdową.

Pismem z dnia [...] marca 2011 roku Z. K. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, żądając jej uchylenia.

Oprócz wcześniejszej argumentacji zawartej w odwołaniu, podniósł on też, iż w dacie doręczenia decyzji organu II instancji jego matka, S. K., będąca jednym z adresatów decyzji z dnia [...] czerwca 2010 roku, już nie żyła (zmarła w dniu [...] grudnia 2010 roku). Nadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie umożliwiło mu wzięcia udziału w rozprawie oraz nie uwzględniło ustaleń wizji lokalnej z dnia [...] marca 2010 roku, w świetle których brama od ul. B. nie jest użytkowana. Nie uwzględniono również załączonej do odwołania opinii technicznej rzeczoznawcy budowlanego. Tymczasem – w ocenie skarżącego – remont ul. B. nie miał w ogóle wpływu na wartość nieruchomości położonej przy sąsiedniej ul. D., gdyż to właśnie z tą ostatnią należąca do niego działka związana jest formalnie oraz faktycznie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

W trakcie rozprawy w dniu [...] sierpnia 2010 roku skarżący wyjaśnił, iż korzysta przede wszystkim z wjazdu od strony ul. D., gdyż wjazd od strony ul. B. jest dla niego niekorzystny – musi wjeżdżać po skosie. Wskazał on też, iż w wyniku rozmowy z właścicielami innych nieruchomości narożnikowych przy ul. D. i [...] dowiedział się, że osobom tym nie wymierzono w ogóle opłaty adiacenckiej. Skarżący dodał, iż wadliwy wjazd został wykonany bez jego wiedzy. Płytki po stronie działki wyłożono w celu przedłużenia wjazdu i wykonania bramy, lecz ze względu na studzienkę telekomunikacyjną taki wjazd nie spełnia warunków technicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115 poz. 741). Zgodnie z art. 4 pkt 11 powołanej ustawy, przez opłatę adiacencka rozumie się opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków pochodzących m.in. ze Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, budżetu Unii Europejskiej lub źródeł zagranicznych podlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem lub podziałem nieruchomości. Z kolei art. 144 tejże ustawy zobowiązuje do uiszczenia tej opłaty właścicieli nieruchomości lub ich użytkowników wieczystych jako formę ich uczestnictwa w kosztach budowy infrastruktury technicznej. Ustawodawca wyjaśnił przy tym w art. 143 ust. 2 cytowanej ustawy, iż poprzez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

Trzeba jednocześnie zauważyć, iż wymieniona powyżej ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera definicji legalnej pojęcia "budowa drogi", o jakim mowa w art. 143 ust. 2 tejże ustawy. Kierując się więc regułami wykładni systemowej należy odwołać się do ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14 poz. 60). W tej mierze trzeba wskazać, iż ustawodawca odróżnia pojęcie "budowy drogi" od pojęcia "przebudowy drogi". Wedle art. 4 pkt 17 powołanej ustawy, budowa drogi oznacza wykonanie połączenia drogowego między określonymi miejscami bądź miejscowościami, a także jej odbudowę lub rozbudowę. Natomiast z art. 4 pkt 18 tej ustawy wynika przebudowa drogi polega na wykonywaniu robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej już drogi, niewymagającej zmiany granic pasa drogowego. Ponadto, w świetle art. 4 ust. 1 tejże ustawy, przez pas drogowy należy rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt z przestrzenią, w którym umieszczone są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu lub drogi.

W świetle materiału zgromadzonego w aktach sprawy trudno jest w ocenie Sądu z całą pewnością stwierdzić, że rozważana inwestycja polegała na budowie drogi w myśl art. 4 pkt 17 powoływanej ustawy o drogach publicznych. Z decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 roku, znak [...], o lokalizacji inwestycji celu publicznego wynika, iż przedsięwzięcie to polegało na budowie ul. B. (klasa "L" szerokości w liniach rozgraniczających: ok. 12,0 m w granicach istniejących) wraz z jej odwodnieniem, a także na budowie odcinka wodociągu, łączącego wodociąg przy ul. B. na wysokości posesji nr [...] z wodociągiem przy ul. D. Co więcej, oświetlenie ulicy, istniejące już w chwili wydania decyzji, miało pozostać bez zmian. W decyzji nr [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2006 r. inwestycję określono jako budowę ulicy B. wraz z kanalizacja deszczową, siecią wodociągową i przebudową sieci telekomunikacyjnej. W aktach sprawy brakuje jednak części opisowej zatwierdzonego projektu budowlanego, nie można więc precyzyjne zweryfikować zakresu projektowanych robót budowlanych. Nadto, karta informacyjna o realizowanych drogach w roku 2007 z udziałem środków Miasta lub Skarbu Państwa wskazuje, iż droga na ul. B. przed wykonaniem inwestycji istniała i była drogą gruntową (k. 19 akt adm.). W wyniku wykonania przedsięwzięcia został natomiast urządzony: kanał deszczowy, jezdnia i chodniki z pozbruku oraz oświetlenie.

W takiej sytuacji trudno jest więc w ocenie Sądu mówić o budowie drogi, skoro przeprowadzone roboty ograniczały się faktycznie tylko do podniesienia parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej już drogi. Tym samym przedsięwzięcie to zdaje się raczej wyczerpywać opis z art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych, co z kolei oznaczałoby, iż w rozważanej sprawie doszło wyłącznie do przebudowy istniejącej drogi. Z takimi pracami ustawodawca nie wiąże jednak w świetle art. 144 w zw. z art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej. Niemniej, nie ulega też wątpliwości, iż materiał dowodowy w niniejszej sprawie został zgromadzony w sposób wadliwy, gdyż na jego podstawie nie można jednoznacznie ustalić, czy zrealizowane roboty prowadziły w rzeczywistości do zmiany pasa drogowego. Za udzieleniem negatywnej odpowiedzi na tak postawione pytanie zdaje się jednak przemawiać fakt, iż decyzja z dnia [...] kwietnia 2005 roku o lokalizacji inwestycji celu publicznego zawiera nakaz zamknięcia się inwestycji w istniejących już liniach rozgraniczających pasa drogowego. W judykaturze został wyrażony podobny pogląd (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 marca 2010 roku, sygn. akt II SA/Bd 144/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Trzeba przy tym zauważyć, że organy w swoich rozważaniach całkowicie nie odniosły się do kwestii wykonania odwodnienia oraz połączenia odcinka wodociągu, łączącego wodociągu w ul. B. z wodociągiem w ul. D. Według art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami realizacja opisanego powyżej przedsięwzięcia może natomiast uzasadniać obowiązek ponoszenia przez właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu jej wartości. Wpływ takiej inwestycji nie został jednak także poruszony w sporządzonym operacie szacunkowym, a zatem konieczne byłoby w tej mierze uzupełnienie, jeżeli w sprawie w dalszym ciągu zaistnieją podstawy do żądania omawianej opłaty.

Należy też podkreślić, iż zgodnie z art. 145 ust 1 cytowanej powyżej ustawy możliwość nałożenia opłaty adiacenckiej zaktualizuje się dopiero z chwili stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej lub stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Żadna z wydanych w tej sprawie decyzji nie zawiera tymczasem przekonującego uzasadnienia o stworzeniu skarżącemu wspomnianych warunków do korzystania z ulicy B. zwłaszcza, że operat szacunkowy wskazuje, iż w trakcie oględzin ustalono, że brama wjazdowa od strony ul. B. jest nieużytkowana (k. 53 akt administracyjnych). Brakuje również szerszego odniesienia się do załączonej do odwołania opinii technicznej, zwłaszcza, że jak stwierdził organ II instancji w decyzji z dnia [...] listopada 2010 roku, wjazd od ul. B. został wykonany wadliwe.

W świetle dotychczasowych uwag nie powinno ulegać wątpliwości, że organy administracji publicznej nie zebrały i nie rozważyły materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Wadliwie zostały bowiem ustalone okoliczności związane z przesłanką budowy bądź też przebudowy drogi na ul. B. Pominięto nadto całkowicie kwestię infrastruktury technicznej, służącej do odwadniania i zagadnienie połączenia wodociągu przy ul. B. z wodociągiem przy ul. D. Nie zbadano w sposób wystarczający także tego, czy w sprawie zaistniały warunku do podłączenia nieruchomości skarżącego do poszczególnych urządzeń bądź do skorzystania przez niego z wykonanej drogi. Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 kwietnia 1960 roku – kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30 poz. 168) organy administracji publicznej powinny stać na straży praworządności, podejmując kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego. Uszczegółowieniem tej zasady jest z kolei art. 77 § 1 powołanej ustawy, wedle którego materiał dowodowy należy w sposób wyczerpujący i rozpatrzyć go jako całość. Jak wynika nadto z art. 80 cytowanej ustawy, dopiero na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego możliwe jest uznanie, czy dana okoliczność została w istocie udowodniona. Uchybienie tym obowiązkom stanowi zatem wadę postępowania, która może mieć istotny wpływ na wynik.

Opisane powyżej wady zaciążyły szczególnie na poprawności kontrolowanych przez Sąd decyzji. Zgodnie bowiem z art. 145 ust. 1 cytowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, Prezydent Miasta może w drodze decyzji ustalić omawianą opłatę adiacencką. Użycie przez ustawodawcę zwrotu "może" oznacza chęć pozostawienia organom administracji publicznej pewnego marginesu swobody decyzji, która w takim przypadku zależy od uznania administracyjnego. Taka konstrukcja prawna wcale nie oznacza jednak pełnej dowolności działań organów. Ustawodawca nakłada bowiem na nie obowiązek szczególnie wnikliwego i logicznego uzasadnienia, tak aby sprawa została załatwiona z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Uznanie administracyjne wymaga wskazania przesłanek skorzystania z niego a fakt ten jest poddany kontroli sądowej, podobnie jak spójność argumentacji.

Z akt sprawy wynika natomiast, iż stan faktyczny ustalono w sposób wadliwy (kwestia budowy drogi) i niekompletny (infrastruktura wodociągowa), a ponadto brak przekonującego uzasadnienia co do możliwości skorzystania przez skarżącego z przedmiotowej inwestycji. Co więcej, w oparciu o taką podstawę faktyczną organy administracji publicznej nie poddały analizie w sposób zadowalający interesu społecznego i słusznego interesu strony. Fakt, iż skarżący już przed zrealizowaniem inwestycji został podłączony do infrastruktury technicznej od strony ul. D. i mógł od tej strony korzystać z drogi publicznej wymagał z pewnością uwzględnia w trakcie rozważaniach organów. Tym bardziej, że wyraźnie zostało to wspomniane w operacie szacunkowym (k. 53-54 akt administracyjnych). Jeżeli Prezydent Miasta P. uznał zatem, iż pomimo tych okoliczności opłata adiacencka powinna zostać nałożona, to takie stanowisko należy uzasadnić, co jednak nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Z oświadczenia skarżącego, złożonego na rozprawie w dniu [...] sierpnia 2011 roku, wynika poza tym, że właścicieli działek narożnikowych przy ul. D. i [...] – mający analogiczną sytuację faktyczną do skarżącego – nie zobowiązano do uiszczenia tej opłaty (k. 32 akt sądowych), co w ocenie Sądu wymagałoby również uzasadnienia przez organ.

W tej sytuacji należało na mocy o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) uchylić zaskarżoną decyzję i decyzje ją poprzedzającą ze względu na naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. 143 ust. 2 i art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z 4 pkt 17 i art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych, oraz ze względu na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy, tj. 7, art. 77 § 1, art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego. W toku ponownego rozpoznania sprawy organy administracji publicznej powinny wziąć pod uwagę opisane powyżej wnioski Sądu, a więc ustalić, czy wykonane prace stanowiły budowę czy przebudowę drogi, czy infrastruktura wodociągowa mogła ewentualnie wpłynąć na wzrost wartości nieruchomości oraz czy nałożenie opłaty adiacenckiej w omawianym przypadku jest uzasadnione w granicach uznania administracyjnego.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 wymienionej ustawy.