Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1727/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 9 ust 4 i 20 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.) Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Firmy Handlowej "[...]"Sp. jawna w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1347/10 w sprawie ze skarg [...] Sp. z o.o. w K., [...] Sp. z o. o. w K. i Firmy Handlowej [...] Sp. jawna w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2010 r., Nr CIII/1384/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Grębałów-Lubocza" 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Firmy Handlowej "[...] Sp. jawna w K. na rzecz Miasta Kraków kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1347/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w K., [...] Sp. z o.o. w K. i Firmy Handlowej [...] Spółka Jawna w K. na uchwałę Rady Miejskiej w Krakowie z dnia 9 czerwca 2010 r. Nr CIII/1384/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego “Grębałów-Lubocza".

W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż na powyższą uchwałę odrębne skargi wniosły Spółka [...], Spóła [...] oraz Firma Handlowa “[...]". Skargi Spółek [...] i [...] są identyczne, podniesiono w nich zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1, pkt 7 i pkt 8 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. - dalej jako upzp) i wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskrżonej uchwały w części graficznej, obejmującej działki Nr [...], [...], [...] i [...] obr. 12 w Krakowie. Wymienione działki zostały w planie przeznaczone pod tereny rolnicze oznaczone symbolem R1 z podstawowym przeznaczeniem tych terenów na użytkowanie rolnicze i jednocześnie dopuszczono przeznaczenie tych terenów pod realizację dróg dojazdowych do gruntów rolnych, realizację ścieżek pieszych i tras rowerowych, szlaków turystycznych, sieci urządzeń infrastruktury technicznej i urządzeń melioracji wodnych. Plan wprowadził zakaz zabudowy z wyjątkiem urządzeń określonych powyżej oraz zapewnienie drożności urządzeń melioracyjnych. Rada nie wzięla pod uwagę, że pozostałe sąsiednie działki w pasie przyległym do ulicy [...] przeznaczone zostały pod tereny zabudowy produkcyjnej, magazynowej i składowej, oznaczone symbolem P1. Zdaniem skarżących ustalenia te naruszają zasady kształtowania ładu przestrzennego wyrażone w art. 1 ust. 2 upzp. W jednolitym obszarze już zbudowanym bądź planowanym zabudową o charakterze przemysłowym przez skarżących, odbieranie prawa do prowadzenia tejże działalności gospodarczej jest niczym nieuzasadnionym działaniem. Przyjęte rozwiązania w planie nie spełniają żadnej funkcji w zakresie ochrony przyrody, ani ochrony krajobrazu, skoro na sąsiadujących działkach prowadzona jest działalność produkcyjno-usługowo-magazynowa. Ustalenia planu powstały bez uwzględnienia ich wartości ekonomicznej.

W odpowiedzi na dwie powyższe skargi Rada Miasta Krakowa wniosła o ich oddalenie, podnosząc przy tym, iż skarżący nie wykazali, że naruszony został ich interes prawny, skoro nie przedłożyli odpisu z księgi wieczystej w celu wykazania, że są właścicielami działek wymienonych w skargach. Wskazano, że w planie został wyznaczony teren zabudowy produkcyjnej, magazynowej i składowej oznaczonych na rysunku planu symbolem P1. Skarżący podnoszą, iż dla ich działek znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu oznaczonego symbolem P1, zostało ustalone odmienne przeznaczenie - pod użytki rolnicze - R1. Takie określenie przeznaczenia terenu, ich zdaniem, naruszyło wymagania ładu przestrzennego, prawa własności a także walory ekonomiczne przestrzeni. W ocenie strony przeciwnej, powyższe stanowisko nie znajduje potwierdzenia. Wyznaczenie obszarów o odmiennym przeznaczeniu wynikało z konieczności zachowania zgodności pomiędzy postanowienia planu a ustaleniami studium. Wyznaczenie obszaru R1 w zgodzie z ustaleniami obowiązującego studium uniemożliwiało poszerzenie obszaru P1 o nieruchomości należące do stron skarżących. Poszerzenie obszaru P1 spowodowałoby powiększenie obszarów przeznaczonych do zainwestowania, tym samym wprowadzenie zabudowy w terenie, dla którego studium przewidziało całkowite wykluczenie prawa zabudowy. Dlatego wyznaczenie granic obszaru P1 nastąpiło w sposób optymalny, w którym sprzężenia pomiędzy obszarami o różnych przeznaczeniach, nie spowodują utraty walorów użytkowych, właściwych dla obszaru P1 i R1. Wyznaczenie na obszarze, na którym znajdują się działki stron skarżących terenów przeznaczonych pod użytki rolne, zgodnego z zapisami studium, stanowi przejaw dopuszczalnej ingerencji organów gminy w uprawnienia właścicielskie. Trzecią skargę na powyższą uchwałę złożyła Firma Handlowa "[...]" zarzucając jej naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1-2 i 6-7 ,art. 6 ust. 2 i art. 20 upzp, a także art. 140 kc i wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w całości lub też w części dotyczącej nieruchomości skarżącej, czyli § 30 ust. 1-6 oraz zasądzenie kosztów postępowania. W motywach skargi podniesiono, że Rada Gminy wydając zaskarżoną uchwałę nie rozważyła możliwości zastosowania regulacji, która w sposób mniej dotkliwy, a jednocześnie zgodny z kierunkiem nakreślonym w studium, ingerowałaby w sferę uprawnień właścicieli nieruchomości położonych na obszarze obowiązywania uchwalonego planu. Skarżąca spółka wskazała, iż jest właścicielką działki nr [...], obr. 13, Nowa Huta w Krakowie, położonej na terenie oznaczonym w planie symbolem R1. Podstawowym przeznaczeniem tego terenu jest użytkowanie rolnicze, z równoczesnym zakazem zabudowy.

W praktyce oznacza to brak możliwości jakiegokolwiek zagospodarowania tego terenu przez właściciela. Jako przeznaczenie dopuszczalne terenu plan ustala możliwość realizacji dróg dojazdowych do gruntów rolnych, ścieżek pieszych i tras rowerowych, szlaków turystycznych, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej i urządzeń melioracji wodnych. Plan z wyłącza więc możliwość jakiejkolwiek zabudowy działki nr [...]. Plan pozostaje w sprzeczności z decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 1 lipca 2008 r., ustalającej warunki zabudowy oraz z decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 26 listopada 2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: "Hala magazynowa artykułów spożywczych z pomieszczeniami socjalno-biurowymi... zlokalizowanej na działkach o nr [...] (obr. 13) i [...] (obr. 12) położonych przy ul. [...] w Krakowie. Inwestor przystąpił do realizacji przedmiotowej inwestycji. Uchwalenie planu spowodowało, że bez jego zmiany Firma Handlowa "[...]" nie będzie mogła w przyszłości wykonać nawet najmniejszych zmian w zagospodarowaniu terenu należącej do niej nieruchomości. Zdaniem strony skarżącej uchwalenie planu nastąpiło pomimo braku jego zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Tereny pomiędzy ul. [...] a [...] przeznaczone zostały w studium pod tereny rolnicze, natomiast w planie zostały one określone jako tereny o symbolu MN2, tj. o podstawowym przeznaczeniu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej realizowanej w układzie wolnostojącym, bliźniaczym lub szeregowym, a dopuszczalnym zabudowy usługowej oraz pod budynki gospodarcze i garaże. Dla terenu objętego planem obowiązujące studium przewiduje zagospodarowanie terenu wyłącznie w kierunku zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności oraz tereny rolnicze. W granicach tego obszaru nie dopuszczono zabudowy produkcyjnej czy wielorodzinnej, w związku z powyższym plan nie może być zgodny ze studium, skoro w swoich zapisach przewiduje tereny o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę przemysłową, budownictwo mieszkalne wielorodzinne czy tereny urządzeń elektroenergetycznych. Poza tym plan nie spełnia wymogów § 7 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym projekt rysunku planu powinien zawierać rysunek wyrysu ze studium.

W odpowiedzi na tę skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że strona skarżąca powołując się jedynie na bycie właścicielem działki nr [...] obr. 13 Nowa Huta w Krakowie nie wykazała naruszenia jej interesu lub uprawnienia w dacie wnoszenia skargi. Stwierdzono, iż wbrew sugestiom strony skarżącej, nie można z prawa własności wywodzić z prawa do zabudowy - jako nieodzownego elementu tego prawa. Również ostateczna decyzja o warunkach zagospodarowania terenu nie stanowi o kształcie przysługującego właścicielowi prawa własności. Ograniczenia w sposobie korzystania przez stronę skarżącą z nieruchomości, które wynikają z uchwalenia planu, mieszczą się w granicach dopuszczanych prawem. Wbrew temu, co twierdzi strona skarżąca, kwestionowane przez nią ustalenia planu nie stoją w sprzeczności z art. 140 kc. Zgodnie art. 36 upzp, właścicielom i wieczystym użytkownikom przysługują, względem gminy, chroniące ich interes, roszczenia. Wyznaczenie obszarów o odmiennym przeznaczeniu wynikało z konieczności dochowania zgodności pomiędzy postanowienia planu a ustaleniami Studium. Dlatego też obszarom określonym studium jako przeznaczone do zainwestowania oraz obszarom otwartym w planie odpowiadają odpowiednio tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny rolnicze. W kwestii zarzutów naruszenia przepisów prawa przy sporządzaniu miejscowego planu wyjaśniono, że teren obszaru znaczonego symbolem MN2 stanowi zwarty obszar terenu, ograniczony ulicami: [...], [...], Sybiraków. W studium dla większości tego obszaru została wskazana, jako przeważająca, funkcja mieszkaniowa niskiej intensywności. Pozostałą część obszaru zakwalifikowano, jako tereny otwarte. Należy zauważyć, iż teren ten, stanowi zwarty i jednorodny kompleks. W studium zostało jednoznacznie określone, iż granice kategorii zagospodarowania terenów, uwidocznione na rysunku nr K1, należy traktować jako orientacyjne a ich skorygowany przebieg określony będzie w planach. Dla całości tego obszaru wyznaczano jednolite przeznaczenie. Strona skarżąca nie złożyła uwag do wyłożonego projektu planu. Brak było podstaw, aby dla terenu na którym położona jest nieruchomość strony skarżącej, a dla którego studium wskazuje przeważającą funkcję obszarów otwartych, ustalać inne, niż rolnicze przeznaczenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając wniesione skargi stwierdził, że wszyscy skarżący, wbrew stanowisku Rady Miasta Krakowa, posiadają legitymację do wniesienia skargi, o jakiej mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Status właściciela nieruchomości położonej na terenie objętym planem wystarcza do uznania, że plan, zmieniając przeznaczenie nieruchomości lub utrwalając je wbrew oczekiwaniom skarżącego narusza jego interes prawny.

Sąd stwierdził, iż przeprowadzona analiza zaskarżonego aktu nie wykazała jego sprzeczności z prawem, ani naruszenia zasad lub trybu sporządzania planu, w związku z tym, zarzuty poszczególnych skarg okazały się nietrafne. Organy planistyczne Miasta Krakowa i sama Rada Miasta Krakowa nie przekroczyły granic władztwa planistycznego. Istotą planowania przestrzennego jest decydowanie o przeznaczeniu terenów na określone cele oraz ustalanie zasad ich zagospodarowania i zabudowy. W tym zakresie gminom służy władztwo planistyczne, przy realizacji ktorego należy brać pod uwagę prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp) ale nie oznacza to, że prawo własności jest zawsze nienaruszalne. Konstytucja RP dopuszcza ograniczanie prawa własności przez ustawy a ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jedną z takich ustaw. Negatywne skutki, jakie dla właścicieli nieruchomości może przynieść plan zagospodarowania przestrzennego powinny być zrekompensowane przez roszczenia odszkodowawcze właścicieli (art. 36 u.p.z.p.). W przypadku analizowanego planu nie można mówić o dowolności. Wyznaczenie dla spornego terenu przeznaczenia R1 było uzasadnione właśnie względami zachowania ładu przestrzennego, a także względami przyrodniczymi, środowiskowymi i krajobrazowymi. Nie ma tu znaczenia podnoszona w skargach okoliczność, że działki sąsiednie wobec nieruchomości skarżących mają w planie inne przeznaczenie. Zawsze pomiędzy gruntami o różnym przeznaczeniu musi przebiegać jakaś granica, ale w analizowanym przypadku nie można uznać, że granica ta przebiega dowolnie. Tego rodzaju rozstrzygnięcie dokładnie odpowiada zresztą sformułowaniom obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Sąd odnosząc się do zarzutów trzeciej skargi, przyznał, iż istotnie uchwalony plan jest sprzeczny z decyzjami administracyjnymi (z decyzją o warunkach zabudowy i z decyzją o pozwoleniu na budowę), lecz obowiązujące prawo przewiduje możliwość powstania tego rodzaju kolizji i normuje odpowiednie rozwiązania tej sytuacji. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, powszechnie obowiązującym źródłem prawa i stoi w hierarchii wyżej od indywidualnych decyzji administracyjnych. W zakresie działek skarżących zgodność ze studium jest pełna. Nie stwierdzono niezgodności ze studium ustaleń planu dla innego terenu, ograniczonego ulicami [...], [...] i Sybiraków. Sąd podkreślił, iż zgodnie z przepisami u.p.z.p. studium ma za zadanie określanie polityki przestrzennej w gminie i lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust 1). Dlatego z natury rzeczy studium ma charakter ogólniejszy od planu i można w planie wprowadzać rozwiązania bardziej szczegółowe. Zgodność planu ze studium nie może więc polegać na zgodności dosłownej. Obowiązujące w Krakowie studium samo pozwala na odstępstwa od jego treści a niektóre granice kategorii zagospodarowania terenów przyjęte w tym studium należy traktować jako orientacyjne. Sąd uznał, że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem i oddalił wniesione na nią skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Firma Handlowa “[...]" Sp.j., zaskarżając go w całości i podnosząc zarzuty naruszenia:

1. prawa materialnego przez błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania:

a) art. 28 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, iż zaskarżona uchwała Rady Miasta Krakowa w zakresie odnoszącym się do. ustalenia funkcji oraz zagospodarowania działek przeznaczonych pod tereny przemysłowe oraz tereny pomiędzy ul. Karola [...] a Franciszka [...] jest zgodna z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, tj. na przesłance określonej w art. 174 pkt. 1 p.p.s.a.

b) art. 28 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, iż w sprawie nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu, tj. na przesłance określonej w art. 174 pkt. 1 p.p.s.a.

2. przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy:

a) art. 147 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjętą z naruszeniem przepisów art. 28 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie odnoszącym się do ustalenia sposobu zagospodarowania działki nr [...] obr. 13 Nowa Huta w Krakowie, tj. na przesłance określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

b) art. 141 § 1 ustawy prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia do podnoszonych w skardze zarzutów.

Wskazując na powyższe podstawy kasacji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarzonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W motywach skargi wskazano, że działka nr [...] z obrębu 13, stanowiąca własność Spółki położona jest na terenie oznaczonym w planie symbolem R1, przeznaczonym zgodnie z § 47 ust. 2 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 9 czerwca 2010 r. pod użytkowanie rolnicze, z równoczesnym zakazem zabudowy, z wyjątkiem realizacji urządzeń określonych w ust. 3, tj. dróg dojazdowych, ścieżek pieszych i tras rowerowych , sieci urządzeń infrastruktury technicznej oraz urządzeń melioracji wodnych. W praktyce oznacza to brak możliwości jakiegolowiek zagospodarowania tego terenu przez właściciela, który obecnie na podstawie ostetecznej decyzji o pozowleniu na budowę przystąpił do budowy hali magazynowej z pomieszczeniami socjalno-biurowymi oraz komunikacją wewnętrzną. Ustalenia planu są sprzeczne nie tylko z ostateczną decyzją o pzowoleniu na budowę, ale również ze stanem faktycznym, sposobem zabudowy działki nr [...]. Zdaniem skarżącego Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że plan zagospodarowania “Grębałów-Lubocza" jest zgodny z obowiązującym studium Miasta Krakowa. Studium dla tego terenu przewiduje wyłącznie tereny o funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności, tereny otware ( w tym tereny zieleni publicznej) oraz tereny zieleni publicznej, to sprzeczne jest wprowadzenie w planie zabudowy produkcyjnej, budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego. Stwierdzenie Sądu, że studium pozwalana na odstępstwa od jego treści, a niektóre granice kategorii zagospodarowania terenów przyjęte w studium należy tratkować orientacyjnie, można zastosować do działki nr [...], skoro dla sąsiedniej działki plan przewiduje tereny o funkcji przemysłowej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Rada wskazała, iż działki strony skarżącej znajdują się na terenie, dla którego studium wskazuje główny kierunek zagospodarowania pod tereny otwarte ZO, w tym rolniczą przestrzeń produkcyjną. Natomiast teren inwestycyjny osiedla Grębałów i Lubocza w studium został oznaczony symbolem MN – obszary o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności. W planie uszczegółowiono te ustalenia przez wynaczenie innych trenenów inwestycjnych w celu zapewnienia mieszkańcom loklanych społeczności dostęp do usług o charakterze lokalnym. Rada Miasta w dniu 28 lutego 2007 roku podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu, zaś inwestor decyzję o pozwoleniu na budowę otrzymał w dniu 26 listopada 2009 r. Projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 5 maja do 2 czerwca 2009 r., zatem strona skarżąca miała świdomość, że na jego nieruchmości może być ustalone inne przeznaczenie w planie o charakterze niebudowlanym, a mimo to skorzystał ze swoich uprawnień uzyskując decyzje umożliwiające rozpoczęcie procesu budowlanego. Takie działanie inwestora nie może stanowić wiążących wytycznych dla organów planistycznych, które w zakresie sporządzania planu są związane wszytkimi zapisami studium.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku, albowiem zawarty w niej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędne przyjęcie, że zaskarżona uchwała jest zgodna z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jak też, iż w sprawie nie doszło do naruszenia zasad sporządzenia planu.

Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Przytoczony przepis znajduje rozwinięcie w art. 20 ust. 1 powołanej ustawy, stosownie do którego rada gminy uchwala plan miejscowy po uprzednim stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że rada gminy będąc związana ustaleniami studium, zobowiązana jest przed uchwaleniem planu miejscowego do stwierdzenia jego zgodności z ustaleniami studium. W orzecznictwie sądów administracyjnych niejednokrotnie podkreślano, że zgodność planu ze studium nie może być rozumiana ogólnie. Pojęcie "zgodności" oznacza bowiem stopień związania silniejszy niż we wcześniej używanych terminach "spójność", czy też "niesprzeczność". Nie oznacza jednak, że ustalenia studium powinny być wprost przenoszone do planu miejscowego. Studium jest bowiem aktem o charakterze bardziej ogólnym od planu miejscowego. Jest również z założenia aktem elastycznym, który stwarzając ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych.

W konsekwencji, stopień związania planu miejscowego ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od szczegółowości zapisów studium i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 359/07, LEX nr 341275; z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1028/07, LEX nr 384313; z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 114/08, LEX nr 497581; z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07, LEX nr 490131).

Zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie wynikający z art. 20 ust. 1 i art. 9 ust. 4 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymóg zgodności postanowień planu miejscowego z zapisami studium został zachowany.

Zauważyć należy, iż w warunkach niniejszej sprawy ocena legalności zaskarżonej uchwały ograniczona była do zakresu określonego w skardze, czyli do postanowień dotyczących działki nr [...], położonej na terenie oznaczonym w planie symbolem R1 oraz terenu oznaczonego w planie MN2 położonego pomiędzy ulicami: [...], [...] i Sybiraków. Nie budzi wątpliwości, iż Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że ustalenia planu dla terenu oznaczonego symbolem R1, na którym położona jest przedmiotowa działka strony, są w pełni zgodne z ustaleniami Studium dla tego terenu oznaczonego symbolem ZO. W studium jako zasadniczy kierunek zagospodarowania tego terenu określono tereny otwarte, w tym rolniczą przestrzeń produkcją i ustalenie to znalazło odzwierciedlenie w planie, skoro jako ich podstawowe przeznaczenie wskazano w nim użytkowanie rolnicze.

W istocie skarżąca Spółka kwestionuje powyższe ustalenia planu dotyczące terenu R1 z uwagi na rozpoczętą inwestycję na działce nr [...], bowiem jest żywo zainteresowana tym, aby działka ta, stanowiąca jej własność, była spod tych ustaleń wyłączona, a została objęta ustaleniami dla terenu P1 przeznaczonego w planie pod tereny produkcyjne, który to teren przylega do jej działki.

W sytuacji, gdy zostało stwierdzone, że zarówno określone dla tego terenu funkcje w studium, jak i w zaskarżonej uchwale są zbieżne i gwarantują odpowiednie do polityki gminy zagospodarowanie danego terenu, to zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść w tym względzie zamierzonego skutku. Wymaga dodania, że uwzględnienie przez Radę Miasta Krakowa wniosku skarżącej o zmianę przeznaczenia działki nr [...] wiązało by się z koniecznością najpierw zmiany w tym zakresie ustaleń studium, w przeciwnym razie uchwałodawca ten naraziłby się na zarzut niezgodności planu ze studium.

Okoliczność na jakie cele przeznacza się tereny, nie należące do skarżącego, podnoszona w skardze kasacyjnej i omówiona w zaskarżonym wyroku nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Słuszne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji co do tego, że ustalenia planu dla terenu ograniczonego ulicami: [...], Stelczyka i Sybiraków, położonego na terenie oznaczonym symbolem MN2 pozostają w zgodzie z ustaleniami studium dla terenu K1. Z ustaleń studium wyraźnie bowiem wynika, że granice zagospodarowania terenów oznaczonych na rysunku K1 są orientacyjne, korygowanie ich nastąpi w planie zgodnie z zasadami określającymi spójność planu z polityką studium, przy czym większa część tych terenów została głównie przeznaczona pod funkcję mieszkaniową niskiej intensywności, pozostała ich część pod tereny otwarte. W tych warunkach Rada Miasta Krakowa mogła więc w planie, bez narażenia się na zarzut niezgodności ze studium, dokładnie określić granice poszczególnych terenów wchodzących w skład terenów oznaczonych K1, określając dla nich odmienne przeznaczenie, lecz zgodne z kierunkami zagospodarowania przyjętymi ze studium.

Dla terenu o symbolu MN studium jako podstawowy kierunek zagospodarowania wskazuje funkcję mieszkaniową niskiej intensywności uzupełnioną o niezbędne obiekty i urządzenia realizacji celów publicznych o znaczeniu lokalnym. W planie dla terenu MN2 jako podstawową funkcję wskazano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a jako funkcję dodatkową zabudowę usługową i gospodarczą. Z przytoczonego wyżej zestawienia wynika, że w ustaleniach zawartych w aktach, wbrew skardze kasacyjnej, nie można dopatrzeć się niezgodności.

Zgodność planu miejscowego z ustaleniami studium nie oznacza bowiem, jak wskazano powyżej, obowiązku dosłownego przeniesienia zapisu planu ze studium do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz uszczegółowienie tych zapisów co do możliwości zagospodarowania terenu, którego plan dotyczy. O stopniu szczegółowości zapisów w studium, co do kierunków zagospodarowania danego terenu decyduje rada gminy.

Z wyżej przytoczonych powodów zarzuty skargi kasacyjnej uznano za nieusprawiedliwione i na zasadzie art. 184 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.