Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 884/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Koncesje
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1, ust. 2, ust. 3, art. 15 ust. 1, art. 23 ust. 2, art. 31, art. 34 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 196
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity.
article: art. 15, art. 28, art. 31 par. 1 pkt 2, par. 3, art. 39, art. 107 par. 1, art. 109 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 3, art. 141 par. 2, art. 143, art. 155
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Protokolant ref. staż. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2016 r. sprawy ze skarg S. A. i L. z siedzibą w B. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmiany koncesji na rozpoznawanie złoża węgla kamiennego oddala skargi


UZASADNIENIE

Minister Środowiska decyzją z [...] lutego 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i pkt 3 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 dalej: "K.p.a.") oraz art. 34 ust. 1, art. 22 ust. 1 pkt 1, art. 30 i art. 31 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawe geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2015 r. poz. 196 z późn. zm., dalej: "P.g.g."), po rozpatrzeniu wniosków S. A. oraz L. S.A. z siedzibą w B., o ponowne rozpatrzenie sprawy (dalej również: "Strony", "Skarżący"), uchylił w części swoją decyzję z [...] lipca 2015 r., nr [...], zmieniającą koncesję nr [...] z [...] lipca 2012 r., udzieloną P. Sp. z o.o. z siedzibą w W., na rozpoznawanie złoża węgla kamiennego, utrzymującą w mocy decyzję I instancji w pozostałej części i umarzającą postępowanie z wniosku L. S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2015 r.

W zaskarżonej decyzji Minister Środowiska wskazał, że [...] lipca 2012 r. udzielił P. Sp. z o.o. (dalej: "P.") koncesji nr [...] na rozpoznawanie złoża węgla kamiennego w obszarze "C." (złoże L.), położonym na terenie gmin: C., W. w województwie [...] (dalej: "koncesja rozpoznawcza"), która następnie została uchylona w części decyzją z [...] lutego 2013 r., zmieniona decyzją z [...] lipca 2013 r., która została uchylona w części decyzją z [...] listopada 2013 r. Ponadto decyzją z [...] stycznia 2014 r., Minister Środowiska ponownie zmienił opisaną koncesję rozpoznawczą.

[...] maja 2015 r. wpłynął do Ministra Środowiska wniosek P. o zmianę koncesji rozpoznawczej, poprzez wydłużenie terminu jej obowiązywania do [...] lipca 2018 r. oraz dodanie do zakresu prac jednego otworu wiertniczego z powierzchni o głębokości maksymalnej 1200 m oraz rekonstrukcję jednego otworu archiwalnego.

Ww. decyzją z [...] lipca 2015 r. Minister Środowiska, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 30, art. 31, art. 34 ust. 1 P.g.g., art. 104 i nast. oraz art. 155 K.p.a., zmienił przedmiotową koncesję rozpoznawczą, uwzględniając w całości wniosek P., tj. dodał do zakresu prac rozpoznawczych otwór C. o maksymalnej głębokości 1200 m oraz otwór L. o maksymalnej głębokości 963 m (rekonstrukcja otworu L.), a także wydłużył termin jej obowiązywania do [...] lipca 2018 r.

Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją złożyli: S. A. - strona postępowania w sprawie zmiany koncesji, którego interes prawny wynikał z własności nieruchomości działki nr [...], obręb S., Gmina C., na której P. zaplanowało otwór L. oraz L. S.A. (dalej: "L."), podmiot, który w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją bezskutecznie ubiegał się o dopuszczenie do udziału w nim w charakterze strony.

[...] września 2015 r. P. złożyło odpowiedź na wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy, do której załączyło zmodyfikowany, w stosunku do pierwotnego, wniosek o zmianę koncesji na rozpoznawanie złoża węgla kamiennego w rejonie "C.". Z treści zmodyfikowanego i kompletnego wniosku o zmianę koncesji rozpoznawczej oraz załączonych do niego dokumentów wynika, że istota modyfikacji polega na rezygnacji z wykonania otworu wiertniczego pn. "otwór L. o maksymalnej głębokości 963 m (rekonstrukcja otworu L.) na działce nr [...], obręb S., Gmina C., stanowiącej własność S. A. oraz jednoczesnym zaplanowaniem wykonania otworu wiertniczego pn. "otwór C. o maksymalnej głębokości 1200 m, na działkach nr [...], [...], [...], obręb M., gmina C., stanowiących przedmiot współwłasności M. T. oraz A. K.

Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2016 r. Minister Środowiska:

1) uchylił decyzję z [...] lipca 2015 r. w części:

– w pkt 1 przewidującym zmianę pkt 3 koncesji w związku z zawarciem [...] lipca 2015 r. aneksu nr 1 pomiędzy Skarbem Państwa - Ministrem Środowiska, a P. do umowy o ustanowieniu użytkowania górniczego w celu rozpoznawania złoża węgla kamiennego w obszarze "C." z [...] lipca 2012 r. i w tym zakresie orzekł nadając uchylonemu fragmentowi sentencji decyzji brzmienie: "3. Warunki jakie powinny być spełnione przez przedsiębiorcę korzystającego z koncesji określa umowa o ustanowieniu użytkowania górniczego z dnia [...] lipca 2012 r. zawarta pomiędzy Skarbem Państwa - Ministrem Środowiska, a P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zmieniona aneksem nr 1 z dnia [...] lipca 2015 r. 3a. Zmiana koncesji na wniosek P. Sp. z o.o. z dnia [...] maja 2015 r., zmodyfikowany w dniu [...] września 2015 r. nie zwalnia P. z obowiązku zawarcia ze Skarbem Państwa - Ministrem Środowiska aneksu nr 2 do umowy o ustanowieniu użytkowania górniczego uwzględniającego wprowadzone do koncesji zmiany.",

– w pkt 2 przewidującym zmianę pkt 4 koncesji polegającą na dodaniu do prac rozpoznawczych: "otworu L. o maksymalnej głębokości 963 m (rekonstrukcja otworu L.)" i w tym zakresie orzekł nadając uchylonemu fragmentowi sentencji decyzji brzmienie: "otwór C. o maksymalnej głębokości 1200 m" oraz dodał do zdania rozpoczynającego się sformułowaniem: "Szczegółowy zakres prac", po zwrocie: "sporządzonym w kwietniu 2015 r.", zwrot "zmodyfikowanym we wrześniu 2015 r.",

– w pkt 3 przewidującym zmianę pkt 8 koncesji przez "udzielenie koncesji na okres od dnia [...] lipca 2012 r. do dnia [...] lipca 2018 r." i w tym zakresie orzekł nadając uchylonemu fragmentowi sentencji decyzji brzmienie: "8. Koncesji udziela się na okres od dnia [...] lipca 2012 r. do dnia [...] lutego 2017 r. 8a. W przypadku zmiany koncesji polegającej na wydłużeniu czasu jej obowiązywaniu, dokonanej po udokumentowaniu złoża "L.", wyniki prac geologicznych zostaną przedstawione w postaci dokumentacji innej w rozumieniu art. 88 ust. 1 pkt 4 p.g.g. lub w postaci dodatku do dokumentacji geologicznej złoża " L.",

2) utrzymał decyzję z [...] lipca 2015 r. w mocy w pozostałej części,

3) umorzył postępowanie z wniosku L. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Środowiska z [...] lipca 2015 r. w stosunku do L.

Organ wskazał w zaskarżonej decyzji, że pismem z [...] października 2015 r., na podstawie art. 34 ust. 1 oraz art. 23 ust. 2 pkt 1 P.g.g., przesłał do zaopiniowania Wójtowi Gminy C. projekt decyzji w sprawie zmiany koncesji rozpoznawczej. W ustawowym 14-dniowym terminie do zajęcia stanowiska Wójt Gminy C. doręczył organowi koncesyjnemu postanowienie z [...] października 2015 r. negatywnie opiniujące wniosek P. o zmianę przedmiotowej koncesji.

W toku postępowania, stanowisko w sprawie zajęli S. A. oraz L. podnosząc, że niedopuszczalna jest zmiana istotnych elementów wniosku o zmianę koncesji na etapie postępowania odwoławczego, gdyż organ nie orzekałby w sprawie tożsamej pod względem przedmiotowym i w niniejszej sprawie, również podmiotowym.

Minister Środowiska wyjaśnił następnie w zaskarżonej decyzji, że materialnoprawną podstawą zmiany koncesji jest przepis art. 34 P.g.g., który w ust. 1 stanowi, że do zmiany koncesji stosuje się odpowiednio przepisy o jej udzieleniu, a współdziałanie z organami określonymi ustawą dotyczy wówczas tylko tych spraw, które są przedmiotem zamierzonej zmiany, w szczególności w zakresie zgodności z przeznaczeniem lub sposobem korzystania z nieruchomości określonym w sposób przewidziany w art. 7. Zdaniem organu, z treści tego przepisu wynika, że przepisy Prawa górniczego i geologicznego, autonomicznie regulują instytucję zmiany decyzji koncesyjnych. Przepisami, które mają zastosowanie do zmiany koncesji są przepisy o udzieleniu koncesji, a zatem przepisy działu III P.g.g., które należy w postępowaniu w sprawie zmiany koncesji stosować odpowiednio, tj. z uwzględnieniem przedmiotu i zakresu dokonywanej zmiany. To wyczerpujące określenie przez art. 34 ust. 1 P.g.g., reguł zmiany koncesji, deroguje przepis art. 155 K.p.a. Do zmiany koncesji nie mają zatem zastosowania przesłanki określone w art. 155 K.p.a., tj. m. in. wymóg zgody stron. Minister Środowiska wyjaśnił, że w postępowaniu w I instancji, jedynie dodatkowo rozważył możliwość zmiany koncesji w kontekście zaistnienia przesłanek określonych w art. 155 K.p.a., co naruszyło ten przepis przez jego błędne zastosowanie, jednak nie miało wpływu na wynik sprawy.

Minister Środowiska wyjaśnił również, że w toku postępowania administracyjnego, niezależnie od jego etapu, strony mają prawo modyfikować swoje żądania, co rodzi po stronie organów administracji, obowiązek ich uwzględnienia przez dokonanie ich oceny, po uprzednim ustaleniu stanu faktycznego sprawy. To generalne uprawnienie strony odnośnie do możliwości modyfikowania swojego żądania do czasu ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego nie może w ocenie organu, doznawać wyłomu z uwagi na specyfikę postępowania koncesyjnego prowadzonego na podstawie przepisów Prawa górniczego i geologicznego, w którym zmiana miejsca wykonywania robót geologicznych w ramach modyfikacji wniosku koncesyjnego może mieć wpływ na krąg stron tego postępowania odnośnie do właścicieli nieruchomości. W ocenie Ministra Środowiska, ta dopuszczalna modyfikacja wniosku koncesyjnego w toku ponownego rozpoznawania sprawy, która może skutkować uzyskaniem interesu prawnego w odniesieniu do właścicieli nieruchomości dopiero na tym etapie postępowania, nie narusza względem nich zasady dwuinstancyjności postępowania (przez brak ich udziału w postępowaniu I instancyjnym), albowiem legitymację procesową uzyskują oni dopiero w toku ponownego rozpoznawania sprawy.

Organ stwierdził następnie, że żądanie wydłużenia czasu obowiązywania koncesji o 36 miesięcy nie jest uzasadnione zaplanowanym przez P. zakresem prac geologicznych. Organ wyjaśnił, że z prowadzonego monitoringu udzielanych koncesji, w tym sprawozdań poszczególnych koncesjonariuszy z realizacji warunków koncesji oraz raportów pozyskiwanych przez organ koncesyjny z Wyższego Urzędu Górniczego wynika, że średni czas wykonania i likwidacji otworów wiertniczych o maksymalnej głębokości 1200 m, nie przekracza maksymalnie trzech miesięcy. W ocenie organu, wydłużenie czasu obowiązywania koncesji o jeden rok jest odpowiednie do zakresu zaplanowanych przez P. prac geologicznych, uwzględnia okres niezbędny do uzyskania decyzji zatwierdzającej plan ruchu zakładu górniczego oraz bierze pod uwagę ryzyko potencjalnych przestojów technologicznych w prowadzeniu wierceń.

Odnośnie opinii Wójta Gminy C. dotyczącej projektu rozstrzygnięcia I instancji, organ wyjaśnił, że obowiązek zasięgnięcia opinii wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce wykonywania zamierzonej działalności w sprawie zmiany koncesji rozpoznawczej przysługującej P., wynika z art. 23 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 34 ust. 1 P.g.g. Z treści przepisu art. 9 ust. 1 P.g.g. wprost wynika, że organ koncesyjny wnosząc o zajęcie przez właściwy organ stanowiska doręcza mu projekt rozstrzygnięcia, który stanowi przedmiot uzgodnienia lub wyrażenia opinii. Cyt. przepis nie nakłada na organ wnioskujący obowiązku przedłożenia organowi współdziałającemu innych dokumentów, w tym kopii wniosku koncesyjnego. Przesłanie zatem niekompletnej części tekstowej wniosku o zmianę koncesji nie miało wpływu na bieg ustawowego terminu do wydania opinii. Projekt rozstrzygnięcia wraz z pismem przewodnim i wnioskiem o zmianę koncesji został doręczony Wójtowi Gminy C. 16 czerwca 2015 r., co oznacza, że 14-dniowy termin do wydania opinii upłynął 30 czerwca 2015 r. Organ współdziałający dokonał wysyłki postanowienia opiniującego [...] lipca 2015 r., a zatem z uchybieniem 14-dniowego terminu, co skutkowało, z uwagi na dyspozycję normy prawnej wyprowadzonej z przepisu art. 9 ust. 2 P.g.g., przyjęciem przez organ koncesyjny, że projekt rozstrzygnięcia został zaopiniowany pozytywnie.

W ocenie Ministra Środowiska, zaskarżona decyzja nie narusza również art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 w zw. z art. 141 § 2 K.p.a. polegającego na wydaniu zaskarżonej decyzji przed upływem terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od postanowienia z [...] lipca 2015 r. o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawę zmiany koncesji stowarzyszenia zwykłego na rzecz rozwoju i ochrony środowiska wsi L. Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 143 K.p.a., wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia, co oznacza, że postanowienie jest wykonalne natychmiast, z chwilą wejścia do obrotu prawnego. Powyższe, na gruncie niniejszej sprawy oznaczało możliwość wydania zaskarżonej decyzji, przed upływem terminu do wniesienia przez S. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Odnosząc się do wniosku L. o ponowne rozpatrzenie sprawy i interesu prawnego L. w przedmiotowej sprawie, Minister Środowiska uznał, że wskazane przez L. okoliczności nie uzasadniają interesu prawnego lecz faktyczny L. Organ wyjaśnił, że prawo dysponowania informacją geologiczną dotyczącą złoża węgla kamiennego "L.", na które powołał się L., co wynika z umów o korzystanie za wynagrodzeniem z informacji geologicznej, nie jest tytułem, z którego można wywodzić jej interes prawny w postępowaniu w sprawie zmiany koncesji przysługującej P. Zawarcie umowy o korzystanie z informacji geologicznej umożliwia wykorzystanie informacji geologicznej na potrzeby ubiegania się o udzielenie koncesji wydobywczej, niewątpliwie jednak ani nie zobowiązuje do ubiegania się o koncesję, ani też nie stanowi ekspektatywy uzyskania koncesji na wydobywanie kopaliny.

Organ wyjaśnił również, że decyzją z [...] listopada 2014 r., Minister Środowiska utrzymał w mocy decyzję z [...] września 2014 r., w sprawie odmowy udzielenia L. koncesji na wydobywanie węgla kamiennego ze złoża [...] Zagłębie Węglowe obszar [...]. Decyzja ta ostatecznie rozstrzygnęła co do istoty sprawę udzielenia koncesji L. i dopóki nie zostanie ona uchylona lub zmieniona korzysta z domniemania prawidłowości i legalności i to niezależnie od faktu, że została ona zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Decyzją tą L. nie uzyskała żadnego uprawnienia, ani nie został nałożony na nią żaden obowiązek odnośnie do obszaru objętego postępowaniem w sprawie zmiany koncesji przysługującej P., co uniemożliwia przyjęcie, że w tym ostatnim postępowaniu przysługuje L. status strony.

Minister Środowiska wskazał ponadto, że decyzją z [...] września 2013 r., zatwierdził dodatek nr 2 do dokumentacji geologicznej złoża węgla kamiennego "[...] Zagłębie Węglowe - obszar [...]", zlokalizowanego na terenie gminy C. Decyzja ta, jak wyjaśnił organ, potwierdza jedynie, że dodatek do dokumentacji spełnia wymagania przewidziane przepisami prawa, nie sposób zaś wyprowadzić z niej wniosku, że jej adresat posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie zmiany koncesji P. Organ dodał, że wyłącznie w sytuacji, gdy dany podmiot rozpoznał złoże kopaliny, stanowiące przedmiot własności górniczej, udokumentował je w odpowiednim stopniu oraz uzyskał decyzję zatwierdzającą dokumentację geologiczną złoża może żądać ustanowienia użytkowania górniczego z pierwszeństwem przed innymi, zgodnie z art. 15 ust. 1 P.g.g. Taka sytuacja nie wystąpiła jednak na gruncie niniejszej sprawy, co uniemożliwia przyjęcie, że niniejsze postępowanie kształtuje sytuację materialnoprawną L.

W ocenie organu koncesyjnego, wbrew twierdzeniom L., legitymacji procesowej nie można również wyprowadzić z możliwości powstania po stronie P. roszczenia z art. 15 ust. 1 P.g.g. L. podniosła, że roszczenie P. realnie wpłynie na jej sytuację prawną, jako że ubiega się ona o koncesję na wydobywanie węgla kamiennego ze złoża [...]. Organ wskazał jednak, że L. nie jest wnioskodawcą postępowania w sprawie udzielenia koncesji na wydobywanie węgla kamiennego z wymienionego złoża, gdyż przed organem koncesyjnym nie toczy się postępowanie w sprawie udzielenia L. koncesji dotyczącej złoża [...]. P. natomiast, na podstawie wyników dotychczas przeprowadzonych prac geologicznych uzyskała ostateczną decyzję z [...] kwietnia 2015 r., w sprawie zatwierdzenia dokumentacji geologicznej złoża węgla kamiennego "L." zlokalizowanego na terenie gmin C. i P. w powiecie [...] oraz gmin S. i W. w powiecie chełmskim, w woj. lubelskim. Po stronie P. istnieje już zatem roszczenie o ustanowienie użytkowania górniczego dotyczącego złoża [...].

Organ wskazał następnie, że skutkiem przyjęcia, że L. nie posiada interesu prawnego w postępowaniu w sprawie zmiany przedmiotowej koncesji rozpoznawczej jest konieczność umorzenia względem niej postępowania z jej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Środowiska z [...] lutego 2016 r., wnieśli S. A. oraz L.

W skardze z [...] marca 2016 r., zaskarżając decyzję Ministra Środowiska w zakresie pkt I i II S. A. wniósł o jej uchylenie w zaskarżonej części oraz decyzji I instancji, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący, zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 9 ust. 3 P.g.g. w zw. z art. 39 K.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie negatywnej opinii Wójta Gminy C. za doręczoną po terminie i pominięcie jej przy wydaniu zaskarżonej decyzji podczas gdy opinia ta została doręczona w terminie i winna być brana pod uwagę przy wydaniu zaskarżonej decyzji,

2) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 K.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i uchylenie w pkt 2 decyzji z [...] lipca 2012 r. oraz orzeczenie zgodnie ze zmienionym wnioskiem koncesyjnym, a zatem zmianę na etapie postępowania odwoławczego zakresu podmiotowego i przedmiotowego sprawy co skutkowało naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego podczas gdy decyzja powinna zostać uchylona całości,

3) art. 107 § 1 K.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i sformułowanie rozstrzygnięcia w pkt I zaskarżonej decyzji w części ustalającej okres obowiązywania koncesji rozpoznawczej od [...] lipca 2012 r. do [...] lutego 2017 r. w sposób nieprawidłowy, gdyż z uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji wynika, iż intencją organu było, co jest prawidłowe, wydłużenie okresu obowiązywania koncesji o jeden rok od dnia jej wygaśnięcia [...] lipca 2015 r., a nie od dnia wydania zaskarżonej decyzji – [...] lutego 2016 r.,

4) art. 155 K.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji I instancji, pomimo nieuzyskania wymaganej zgody na zmianę koncesji wszystkich stron postępowania,

5) art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 w zw. z art. 141 § 2 K.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji pomimo nieostatecznego rozstrzygnięcia w zakresie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony.

W skardze z [...] marca 2016 r., zaskarżając decyzję Ministra Środowiska w całości L. wniosła o jej uchylenie w całości oraz decyzji I instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) art. 28 K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że postępowanie w sprawie zmiany koncesji rozpoznawczej nie dotyczy interesu prawnego Spółki oraz, że nie posiada ona przymiotu strony tego postępowania,

2) art. 9 ust. 3 P.g.g. w zw. z art. 39 K.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie negatywnej opinii Wójta Gminy C. za doręczoną po terminie i pominięcie jej przy wydaniu zaskarżonej decyzji podczas, gdy opinia ta została doręczona w terminie i winna być brana pod uwagę przy wydaniu zaskarżonej decyzji,

3) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji reformatoryjnej poprzez orzeczenie zgodnie ze zmodyfikowanym na etapie postępowania odwoławczego przez P. wnioskiem koncesyjnym, a w konsekwencji zmianę na etapie postępowania drugo-instancyjnego zakresu podmiotowego i przedmiotowego rozpoznawanej sprawy, co skutkowało naruszeniem fundamentalnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego,

4) art. 155 K.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji i zmianę koncesji rozpoznawczej pomimo nieuzyskania wymaganej zgody wszystkich stron postępowania na zmianę koncesji,

5) art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 w zw. z art. 141 § 2 K.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji pomimo nieostatecznego rozstrzygnięcia w zakresie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony,

6) art. 104 § 2 w zw. z 28 K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i rozstrzygnięcie o dopuszczeniu Spółki do udziału w postępowaniu w piśmie z [...] czerwca 2015 r. podczas gdy rozstrzygnięcie w tym zakresie winno być zawarte w decyzji kończącej postępowanie, która powinna zostać Spółce doręczona wraz z pouczeniem o prawie do jej zaskarżenia w wyznaczonym terminie,

7) art. 107 § 1 K.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i sformułowanie sentencji w pkt I zaskarżonej decyzji w części ustalającej okres obowiązywania koncesji rozpoznawczej od [...] lipca 2012 r. do [...] lutego 2017 r. w sposób błędny gdyż z uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji wynika, iż intencją organu było wydłużenie okresu obowiązywania koncesji o jeden rok od dnia jej wygaśnięcia [...] lipca 2015 r., a nie od dnia wydania zaskarżonej decyzji – [...] lutego 2016 r.,

8) art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie i umorzenie postępowania w stosunku do Spółki, pomimo niewątpliwego posiadania przez Spółkę interesu prawnego jak również naruszenia przez organ w I instancji przepisów zarówno prawa procesowego, jak i prawa materialnego dających podstawę do uchylenia w całości decyzji Ministra Środowiska z [...] lipca 2015 r. o zmianie koncesji na rozpoznawanie złoża węgla kamiennego ze złoża [...], [...] udzielonej na rzecz P.

W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Rozpoznając sprawę Sąd uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja jak i decyzja I instancji nie naruszają przepisów prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie.

W ocenie Sądu, Minister Środowiska wydając decyzję I instancji nie naruszył art. 9 ust. 3 P.g.g. w zw. z art. 39 K.p.a., poprzez uznanie negatywnej opinii Wójta Gminy C. za doręczoną po terminie i pominięcie jej przy wydaniu zaskarżonej decyzji.

Jak wynika z art. 23 ust. 2 pkt 1 P.g.g., w odniesieniu do działalności prowadzonej poza granicami obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej udzielenie koncesji na poszukiwanie lub rozpoznawanie złóż kopalin, z wyłączeniem złóż węglowodorów, albo poszukiwanie lub rozpoznawanie kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla, wymaga opinii wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce wykonywania zamierzonej działalności. W związku z treścią art. 31 ust. P.g.g., w brzmieniu obowiązującym w toku postępowania w I instancji, przepis ten miał również zastosowanie do postępowań w sprawie zmiany koncesji. W przedmiotowej sprawie Minister Środowiska był zatem zobligowany do uzyskania opinii Wójta Gminy C.

Z art. 9 ust. 1 P.g.g. wynika, że jeżeli ustawa uzależnia rozstrzygnięcie organu administracji od współdziałania (uzgodnienia lub wyrażenia opinii) z innym organem administracji, zajmuje on stanowisko nie później niż w terminie 14 dni od dnia doręczenia projektu rozstrzygnięcia. Ust. 2 tego przepisu stanowi, że jeżeli organ współdziałający nie zajmie stanowiska w terminie określonym w ust. 1, uważa się, że aprobuje przedłożony projekt rozstrzygnięcia. Z ust. 3 wynika, że termin do zajęcia stanowiska jest zachowany, jeżeli przed upływem 14 dni od dnia doręczenia wniosku o zajęcie stanowiska w sprawie organ współdziałający doręczył postanowienie w tej sprawie lub dokonał jego wysyłki.

W niniejszej sprawie organ pismem, doręczonym 16 czerwca 2016 r., zwrócił się do Wójta Gminy C. z wnioskiem o wydanie opinii na temat wniosku P. o zmianę przedmiotowej koncesji rozpoznawczej, przesyłając projekt rozstrzygnięcia oraz niekompletną, wskutek skopiowania co drugą stronę, kopię wniosku P. o zmianę koncesji. Sąd zgadza się z organem, że w świetle brzmienia art. 9 ust. 1 P.g.g., który wymaga przesłania organowi opiniującemu, projektu rozstrzygnięcia, który był kompletny, brak kompletnej kopii wniosku P. o zmianę koncesji, nie miał wpływu na bieg terminu do wydania opinii w przedmiotowej sprawie przez Wójta Gminy C. 14 dniowy termin na wydanie tej opinii biegł zatem od 16 czerwca 2015 r. i upływał 30 czerwca 2015 r. Sąd zgadza się z organem, iż późniejsze przesłanie przez organ, kompletnej kopii wniosku P. o zmianę koncesji, nie wydłużało terminu wydania opinii, jak również, że nie miało znaczenia w sprawie przesłanie kompletnego wniosku drogą elektroniczną niezgodnie z art. 39 K.p.a., skoro wymagany przez normę prawną projekt rozstrzygnięcia został doręczony Wójtowi Gminy C., w prawidłowy sposób. Ponieważ zatem, Wójt Gminy C. dokonał wysyłki postanowienia negatywnie opiniującego projekt rozstrzygnięcia [...] lipca 2015 r., a więc z uchybieniem 14 dniowego terminu, organ słusznie przyjął, zgodnie z treścią art. 9 ust 2 P.g.g., że Wójt Gminy C. aprobuje przedłożony projekt rozstrzygnięcia.

Z tych względów Sąd uznał podniesiony w tej kwestii przez obu Skarżących zarzut, za niezasadny.

Niezasadny jest także, w ocenie Sądu, podniesiony przez obu Skarżących, zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 K.p.a., poprzez wydanie decyzji reformatoryjnej i orzeczenie zgodnie ze zmodyfikowanym na etapie postępowania odwoławczego przez P. wnioskiem koncesyjnym, a w konsekwencji zmianę na etapie postępowania drugo-instancyjnego zakresu podmiotowego i przedmiotowego rozpoznawanej sprawy, co skutkowało, zdaniem Skarżących, naruszeniem fundamentalnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Obaj Skarżący, stoją na stanowisku, że w wyniku modyfikacji przez P. wniosku o zmianę przedmiotowej koncesji rozpoznawczej na etapie postępowania drugo-instancyjnego, doszło do zmiany zakresu przedmiotowego oraz podmiotowego sprawy. Tymczasem w postępowaniu drugo-instancyjnym, może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym, niż to uczynił przed nim organ pierwszo-instancyjny. Oznacza to, zdaniem Skarżących, że zmiana wniosku powinna być potraktowana jako nowy wniosek. W wyniku modyfikacji wniosku, doszło do zmiany otworów wiertniczych poprzez usunięcie jednego z dwóch, projektowanych otworów i dodania kolejnego, w konsekwencji czego, stronami postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a., stali się posiadacze nieruchomości, na której wykonywane będą wiercenia nowego otworu wprowadzonego do zakresu prac zmienionym wnioskiem koncesyjnym. Rozstrzygnięcie przez organ w postępowaniu II instancji zmodyfikowanego wniosku spowodowało pozbawienie tych stron jednej instancji postępowania, co w ocenie Skarżących stanowiło naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania.

Odnosząc się do powyższej argumentacji, należy zauważyć, że powyższy problem dotyka dwóch kwestii: prawa do modyfikacji przez stronę postępowania swojego wniosku inicjującego to postępowanie oraz zakresu rozstrzygnięcia sprawy w II instancji wyznaczonego zakresem rozstrzygnięcia sprawy w I instancji z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania.

Nie ulega wątpliwości w doktrynie jak i w orzecznictwie, że do naruszenia zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, stanowiącego rażące naruszenie prawa dochodzi w przypadku dokonania przez organ odwoławczy zmiany podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 451/06 stwierdził, że: "Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Oznacza to naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.)."

Odnośnie prawa do modyfikacji przez stronę postępowania swojego wniosku inicjującego, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 24 listopada 1983 r., sygn. akt I SA 1504/83 stwierdzając, że: "(...) dopóki bowiem sprawa nie zostanie zakończona decyzją ostateczną, strona może zmodyfikować swoje żądanie, a organ administracji państwowej ma obowiązek na nowo ocenić to żądanie w świetle przepisów prawa materialnego, po wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego. Dopiero taka ocena pozwoli zająć stanowisko w kwestii, czy odwołanie uwzględnić, czy nie".

W przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem P. z [...] maja 2015 r. o zmianę koncesji rozpoznawczej. W toku postępowania drugo-instancyjnego, Strona przy piśmie z [...] września 2015 r. nadesłała do organu zmodyfikowany wniosek o zmianę koncesji, który Minister Środowiska rozpatrzył merytorycznie w postępowaniu drugo-instancyjnym. Modyfikacja wniosku w niniejszej sprawie polegająca na zmianie otworu wiertniczego, który miał zostać wykonany na podstawie zmienionej koncesji, nie wpłynęła, w ocenie Sądu, na zmianę zakresu przedmiotowego sprawy, gdyż nastąpiła ona w ramach jednego stosunku administracyjnoprawnego z zachowaniem tożsamości przedmiotowej sprawy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 234/09, tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Z powyższego wynika, że tożsamość przedmiotowa sprawy administracyjnej zachodzi wówczas, gdy posiada ona ten sam przedmiot, objęty tym samym stanem prawnym, w niezmienionym stanie faktycznym. W ocenie Sądu przedmiotowe postępowanie w obu instancjach toczyło się w tej samej, z punktu widzenia materialnoprawnego sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne, czyli postępowanie w sprawie udzielenia P. koncesji na rozpoznawanie złoża węgla kamiennego w obszarze "C." (złoże [...]). Różnica w stosunku do postępowania pierwotnego, jak i w obu instancjach przedmiotowego postępowania, dotyczyła okoliczności faktycznej sprawy, odnosząc się różnych otworów wiertniczych. Należy jednak zauważyć, co podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 2/09, że: (...) nie każda zmiana stanu faktycznego uzasadnia przyjęcie, że mamy do czynienia z nową sprawą, która nie jest tożsama ze sprawą wcześniej rozstrzygniętą. Nie powinno bowiem ulegać wątpliwości, że znaczenie dla ustalenia zachowania tożsamości sprawy będą miały jedynie przekształcenia faktów prawnie istotnych." W niniejszej sprawie miało miejsce, w wyniku modyfikacji wniosku Strony, przekształcenie faktów prawnie istotnych, ale w zakresie podmiotowym, nie natomiast przedmiotowym. W obu bowiem instancjach, postępowanie dotyczyło zmiany koncesji udzielonej P., na rozpoznawanie złoża węgla kamiennego w obszarze "C." (złoże [...]) i w obu instancjach rozstrzygnięcie zapadło na podstawie tych samych podstaw prawnych.

Odnosząc się do zmiany zakresu podmiotowego sprawy w postępowaniu drugo-instancyjnym, należy podkreślić, że zmiana ta polegała na rozszerzeniu zakresu podmiotów będących stroną postępowania. Stroną bowiem nadal pozostało P., jako wnioskodawca zmiany koncesji rozpoznawczej, właściciel działki na której miał znajdować się otwór wiertniczy, którego dotyczyło postępowanie w I instancji i stronami stały się podmioty będące współwłaścicielami działki, na której ma znajdować się otwór wiertniczy, którego dotyczyło postępowanie w II instancji. Należy również podkreślić, co podnosił organ w zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę, że do rozszerzenia zakresu podmiotowego sprawy doszło dopiero na etapie postępowania drugo-instancyjnego, kiedy to, na skutek modyfikacji wniosku P., właściciele działek, na których miał się znajdować nowy otwór wiertniczy, uzyskali legitymację procesową w niniejszej sprawie. W niniejszej sprawie zatem, nie miała miejsca sytuacja, w której organ I instancji rozpoznałby i rozstrzygnął wniosek o zmianę koncesji rozpoznawczej P., bez udziału właścicieli działki, na której miał być umieszczony otwór wiertniczy, a właściwy zakres stron ustalił dopiero w postępowaniu drugo-instancyjnym.

Uwzględniając zatem fakt, że przedmiotowe postępowanie toczyło się na wniosek strony i że strona może modyfikować swoje żądanie dopóki sprawa nie zostanie zakończona decyzją ostateczną, co też obliguje organ do oceny na nowo żądania oraz fakt, że organ nie uniemożliwił udziału nowym stronom postępowania, które uzyskały legitymację procesową w na etapie postępowania drugo-instancyjnego, udziału w postępowaniu, w ocenie Sądu, nie doszło w niniejszej sprawie do naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, które stanowiłoby rażące naruszenia prawa, czy też naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 107 § 1 K.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i sformułowanie rozstrzygnięcia w pkt I zaskarżonej decyzji w części ustalającej okres obowiązywania koncesji rozpoznawczej od [...] lipca 2012 r. do [...] lutego 2017 r., w sposób nieprawidłowy, gdyż z uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji wynika, iż intencją organu było, co jest prawidłowe, wydłużenie okresu obowiązywania koncesji o jeden rok od dnia jej wygaśnięcia [...] lipca 2015 r., a nie od dnia wydania zaskarżonej decyzji – [...] lutego 2016 r., Sąd stwierdza, że rozstrzygnięcie w pkt I zaskarżonej decyzji w części ustalającej okres obowiązywania koncesji rozpoznawczej, nie stoi w kolizji z uzasadnieniem decyzji w tym zakresie. Organ wyjaśnił w odpowiedzi na skargę, że w związku, iż koncesja rozpoznawcza udzielona P. decyzją z [...] lipca 2012 r., stała się ostateczna [...] lutego 2013 r., kiedy to została wydana decyzja II instancji, uchylająca w części koncesję rozpoznawczą z [...] lipca 2012 r. Oznacza to, że trzyletni okres obowiązywania tej koncesji kończył się [...] lutego 2016 r. W tych okolicznościach wydłużenie okresu obowiązywania koncesji o jeden rok prowadzi do wniosku, iż zapis pkt I tiret 3 zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym "Koncesji udziela się na okres od dnia [...] lipca 2012 r. do dnia [...] lutego 2017 r.", pozostaje w zgodzie z uzasadnieniem decyzji wyjaśniającym zasadność wydłużenia czasu obowiązywania koncesji o jeden rok.

Z tego względu, Sąd uznał za niezasadny zarzut obu Skarżących, naruszenia art. 107 § 1 K.p.a., w niniejszej sprawie.

Sąd również za niezasadny uznał, podniesiony przez obu Skarżących, zarzut naruszenia art. 155 K.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji I instancji, pomimo nieuzyskania wymaganej zgody na zmianę koncesji wszystkich stron postępowania. Skarżący stoją na stanowisku, że w postępowaniu w przedmiocie zmiany koncesji (w niniejszej sprawie – rozpoznawczej), zastosowanie znajduje art. 155 K.p.a. Skarżący wskazują, że przepis ten jest powołany w podstawie prawnej decyzji I instancji wydanej w niniejszej sprawie. Podkreślają również, że organ rozstrzygając przedmiotową sprawę pomimo, iż był, na podstawie tego przepisu, zobligowany do uzyskania zgody wszystkich stron postępowania na wnioskowaną przez P. zmianę koncesji rozpoznawczej, dokonał zmiany tej koncesji bez uzyskania zgody wszystkich stron postępowania.

W powyższej kwestii, Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu, wyrażonym w zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, podstawę prawną zmiany koncesji, w tym przypadku rozpoznawczej, stanowi art. 34 ust. 1 P.g.g., zgodnie z którym w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, do zmiany koncesji stosuje się odpowiednio przepisy o jej udzieleniu. Współdziałanie z organami określonymi ustawą dotyczy wówczas tylko tych spraw, które są przedmiotem zamierzonej zmiany, w szczególności w zakresie zgodności z przeznaczeniem lub sposobem korzystania z nieruchomości określonym w sposób przewidziany w art. 7. Słusznie uznał zatem Minister Środowiska, że ustawodawca, poprzez odesłanie w art. 34 ust. 1 P.g.g., do odpowiedniego stosowania przepisów o udzieleniu koncesji, całościowo i autonomicznie uregulował w ustawie Prawo geologiczne i górnicze, postępowanie administracyjne w przedmiocie zmiany koncesji, uregulowanych tą ustawą. Nie znajduje zatem w niniejszej sprawie zastosowania art. 155 K.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Dodać w tym miejscu należy, że zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie podkreśla się, że prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a., uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego, faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 586/06: "Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym a jego celem jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w art. 155 k.p.a. i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne (...)." Sąd stwierdził też, że: "(...) decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu, tj. decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, a nie kwestii nowych (...) Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron."

W rozpatrywanej sprawie, podnoszoną przez Skarżących kwestią, choć nie w kontekście zastosowania art. 155 K.p.a., jest zmiana zakresu podmiotowego sprawy na etapie postępowania drugo-instancyjnego. Modyfikacja wniosku P., dotyczącego zmiany przedmiotowej koncesji rozpoznawczej, w zakresie usytuowania otworu wiertniczego, spowodowała, że legitymację procesową w niniejszym postępowaniu uzyskały nowe podmioty będące współwłaścicielami działek, na których ma być usytuowany sporny otwór wiertniczy. Zdaniem Sądu, podkreślenia też wymaga, odmienny zakres podmiotowy rozpatrywanej sprawy w stosunku do zakresu podmiotowego pierwotnego rozstrzygnięcia z [...] lipca 2012 r., w przedmiocie udzielenia P. koncesji rozpoznawczej, wielokrotnie następnie zmienianego, co powodowało zmianę stron mających interes prawny w sprawie objętej decyzją z [...] lipca 2012 r. Powyższe zmiany podmiotów mających interes prawny w sprawie objętej decyzją z [...] lipca 2012 r., sprawia, że nie można mówić o tożsamości podmiotowej rozstrzygnięcia zawartego w pierwotnej decyzji z [...] lipca 2012 r., a będącego wynikiem spornego postępowania w przedmiocie zmiany tej decyzji, zawartego w zaskarżonej decyzji. Oznacza to, w ocenie Sądu, że również z tego względu, w niniejszym postępowaniu, nie mógł mieć zastosowania tryb zmiany decyzji uregulowany w art. 155 K.p.a. Minister Środowiska nie naruszył zatem art. 155 K.p.a., wydając zaskarżone rozstrzygnięcie bez uzyskania zgody wszystkich stron mających interes prawny w zmianie koncesji rozpoznawczej w niniejszej sprawie. Nieprawidłowe natomiast powołanie art. 155 K.p.a., w podstawie prawnej decyzji I instancji w niniejszej sprawie, nie stanowiło wady tej decyzji, która mogłaby mieć istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 w zw. z art. 141 § 2 K.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji pomimo nieostatecznego rozstrzygnięcia w zakresie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony, Sąd uznał, że w świetle brzmienia art. 143 K.pa., zgodnie z którym wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia, jednakże organ administracji publicznej, który wydał postanowienie, może wstrzymać jego wykonanie, gdy uzna to za uzasadnione, podniesiony zarzut przez obu Skarżących, jest niezasadny.

W niniejszej sprawie Minister Środowiska wydał postanowienie z [...] lipca 2015 r. o odmowie dopuszczenia S. do udziału na prawach strony w przedmiotowym postępowaniu. Ponieważ postanowienie zostało doręczone S. 28 lipca 2015 r., do 5 sierpnia 2015 r., biegł siedmiodniowy termin na wniesienie zażalenia na powyższe postanowienie. Tymczasem decyzja I instancji w niniejszej sprawie, została wydana [...] lipca 2015 r., przed tym, jak powyższe postanowienie stało się ostateczne. W ocenie Sądu, art. 143 K.p.a., uprawniał organ do wydania decyzji przed tym, jak powyższe postanowienie stało się ostateczne, choć w orzecznictwie wskazuje się, że wydanie decyzji kończącej postępowanie w sprawie bez oczekiwania na uprawomocnienie się takiego postanowienia, czyniłoby iluzorycznym uprawnienie organizacji społecznej określone w art. 31 § 1 pkt 2 i § 3 K.p.a. do żądania dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na prawach strony. Należy jednak zauważyć, że pomimo wydania przez organ decyzji I instancji przed upływem terminu do wniesienia zażalenia przez ww. Stowarzyszenie na postanowienie z [...] lipca 2015 r., w przypadku wniesienia w terminie przez Stowarzyszenie zażalenia na to postanowienie, organ byłby zobligowany do jego rozpatrzenia i w przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia i dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, byłby zobowiązany do doręczenia decyzji Stowarzyszeniu, umożliwiając mu wniesienie odwołania. W niniejszej sprawie jednak, ww. S., nie wniosło zażalenia na postanowienie z [...] lipca 2015 r., w związku z czym wydanie decyzji przed upływem terminu na wniesienie zażalenia, nie ma żadnego znaczenia w sprawie.

Sąd za niezasadne uznał zarzuty L. naruszenia art. 28 K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że postępowanie w sprawie zmiany koncesji rozpoznawczej nie dotyczy interesu prawnego Spółki oraz, że nie posiada ona przymiotu strony tego postępowania i w konsekwencji błędne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., poprzez umorzenie postępowania w stosunku do L., pomimo niewątpliwego posiadania przez Spółkę interesu prawnego.

Skarżący twierdzi, że zaskarżona decyzja wprawdzie nie rozstrzyga wprost o Jego prawach i obowiązkach, to jednak w sposób pośrednio wpływa na Jego prawa i obowiązki. Skarżący wskazał, że z art 28 K.p.a., nie wynika, aby status strony przysługiwał jedynie tym podmiotom, których interes prawny jest kształtowany bezpośrednio przez akt administracyjny. Zdaniem Skarżącego, Jego interes prawny wynika z okoliczności, iż jest stroną zawartych ze Skarbem Państwa - Ministrem Środowiska umów z [...] sierpnia 2012 r. oraz z [...] maja 2013 r. o korzystanie za wynagrodzeniem z informacji geologicznej dotyczącej złoża węgla kamiennego "L.", którego dotyczy przedmiotowa koncesja rozpoznawcza. Uzasadnieniem dla zawarcia przez L. umów o korzystanie z informacji geologicznej złoża węgla kamiennego "L." oraz ponoszenia związanych z tym znacznych kosztów jest planowane uzyskanie koncesji na wydobywanie węgla kamiennego ze tego łoża. Jak wskazał Skarżący, pozyskane na podstawie wskazanych umów informacje, geologiczne umożliwiły udokumentowanie przedmiotowego złoża i sporządzenie dodatku nr 2 do dokumentacji geologicznej złoża "L., [...]", który na wniosek L. został zatwierdzony decyzją Ministra Środowiska z [...] września 2013 r., która jest ostateczna. Dodatek nr 2 do dokumentacji geologicznej złoża "L., [...]", stanowił podstawę do sporządzonego przez L. projektu zagospodarowania tego złoża, stanowiącego niezbędny element do wniosku o koncesję wydobywczą, który Spółka złożyła [...] grudnia 2013 r. Pomimo odmowy udzielenia koncesji, która została przez L. zaskarżona, Spółka podtrzymuje plany rozpoczęcia wydobycia ze złoża "L." w związku z tym, że spełniła wszystkie wymagane prawem przesłanki do uzyskania koncesji wydobywczej.

Skarżący podniósł ponadto, że w postępowaniu z wniosku L. o udzielenie koncesji na wydobywanie węgla kamiennego ze złoża "L.", za stronę została uznana P. z uwagi na posiadanie koncesji na obszarze górniczym, którego dotyczy wniosek Spółki o koncesję wydobywczą. Tym samym, zdaniem Skarżącego, analogicznie i równoprawnie, stroną postępowania zainicjowanego wnioskiem P. o zmianę koncesji na rozpoznawanie złoża węgla kamiennego "L., [...]" winna być również L. Skarżący podkreślił, że przyczyną odmowy udzielenia koncesji wydobywczej Spółce była okoliczność posiadania przez P. koncesji rozpoznawczej dotyczącej tego samego złoża. Natomiast uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji, spowoduje konieczność umorzenia postępowania w sprawie zmiany przedmiotowej koncesji rozpoznawczej z uwagi na jej wygaśnięcie [...] lipca 2015 r., co uwzględniając wniosek L. o udzielenie koncesji wydobywczej oraz przyczynę odmowy jej udzielenia, w sposób istotny i realny wpłynie na prawną sytuację Spółki w kwestii koncesji wydobywczej i co, zdaniem Skarżącego, przesądza o posiadaniu interesu prawnego w spornym postepowaniu administracyjnym.

Skarżący dodał, że normą prawa materialnego powodującą powiązanie sytuacji prawnej P. oraz L., jest instytucja tzw. pierwszeństwa podmiotu rozpoznającego złoże, uregulowana w art. 15 ust. 1 P.g.g. Wydanie decyzji, która przewiduje m.in przedłużenie okresu obowiązywania przedmiotowej koncesji rozpoznawczej, może wpłynąć na termin uzyskania możliwości żądania ustanowienia 3 letniego prawa pierwszeństwa przez P., gdyż rozpoznanie złoża jest jednym z warunków możliwości żądania jego ustanowienia. Prawo pierwszeństwa z uwagi na treść użytkowania górniczego gwarantującego możliwość korzystania z przestrzeni nim objętej z wyłączeniem innych osób, w oczywistym stopniu wpływa realnie na sytuację prawną L., ubiegającej się o koncesję na wydobywanie węgla kamiennego ze złoża "L., [...]", poprzez pozbawienie L. w 3 letnim okresie obowiązywania prawa pierwszeństwa możliwości uzyskania koncesji wydobywczej.

Odnosząc się do powyższego stanowiska Skarżącego należy wyjść od treści normy prawnej wynikającej z art. 28 K.p.a., w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przesłanką zatem, legitymującą dany podmiot do występowanie w charakterze strony postępowania administracyjnego jest posiadanie przez ten podmiot interesu prawnego lub obowiązku, ze względu na który podmiot ten żąda czynności organu lub którego dotyczy postępowanie. O istnieniu interesu prawnego natomiast decydują, w myśl ugruntowanych poglądów orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1390/98). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga zatem, ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Od tak pojętego interesu prawnego należy natomiast, odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje to oparcia w przepisach prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1668/14).

W orzecznictwie wskazuje się, że interes prawny, o którym mowa w art. 28 K.p.a., powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 września 2014 r. sygn. akt II GSK 972/13, z 25 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1668/14).

Bezpośredniość interesu prawnego strony oznacza jej sytuację prawną, która wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Realność interesu prawnego oznacza natomiast jego rzeczywiste istnienie w dacie stosowania danych norm prawa materialnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (podobnie /w:/ wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 1132/00).

Brak zatem ustalenia bezpośredniego lub realnego związku między normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że uzasadnione okolicznościami faktycznymi zastosowanie tej normy prawa, może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu, oznacza brak interesu prawnego i statusu strony tego podmiotu w postępowaniu administracyjnym.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd doszedł do wniosku, że brak jest w przedmiotowej sprawie, przepisu prawa materialnego, z którego wynikałby dla L. interes prawny w postępowaniu dotyczącym zmiany przedmiotowej koncesji rozpoznawczej. Inaczej rzecz ujmując, zdaniem Sądu, zmiana przedmiotowej koncesji rozpoznawczej, nie wywołuje bezpośredniego i realnego wpływu na sytuację prawną L., ponieważ przedmiotem spornego postępowania nie była konkretyzacja uprawnień lub obowiązków L., lecz P.. Zaskarżone rozstrzygnięcie ma oczywiście znaczenie dla L., w związku z jej staraniami o uzyskanie koncesji wydobywczej na to samo złoże węgla kamiennego "L.", którego dotyczy przedmiotowa zmiana koncesji rozpoznawczej P. Jednakże dla L., rozstrzygnięcie to stanowi okoliczność faktyczną, która może mieć znaczenie w Jej staraniach o uzyskanie koncesji wydobywczej. Ewentualne uchylenie zaskarżona decyzja oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji, w kontekście wygaśnięcia koncesji rozpoznawczej P., poza ukształtowaniem sytuacji prawnej P. do przedmiotowego złoża węglowego, kształtowałoby również, na nawo stan faktyczny, w którym ponownie otwarta byłaby sprawa koncesji wydobywczej L. na obszarze spornego złoża, ale co istotne, nie rozstrzygałoby w sposób bezpośredni o żadnych uprawnieniach lub obowiązkach L. na tym obszarze. Powyższe oznacza, że w spornym postępowaniu Skarżący niewątpliwie posiadał interes faktyczny, nie posiadał natomiast interesu prawnego, który uprawniałby L. do wzięcia udziału w spornym postępowaniu jako strona tego postępowania.

Źródłem interesu prawnego w spornym postępowaniu nie mogą być również powoływane przez Skarżącego umowy zawarte ze Skarbem Państwa - Ministrem Środowiska o korzystanie za wynagrodzeniem z informacji geologicznej dotyczącej złoża węgla kamiennego "L.", jak również koszty poniesione przez L. w związku z tymi umowami, a także decyzja Ministra Środowiska z [...] września 2013 r., zatwierdzająca sporządzony przez Skarżącego dodatek nr 2 do dokumentacji geologicznej złoża "L., [...]". Są to okoliczności związane z planami wydobywczymi Skarżącego dotyczącymi przedmiotowego złoża węglowego, jednak nie mające żadnego związku ze spornym postępowaniem dotyczącym zmiany koncesji rozpoznawczej P.

Dodać też należy, że przedmiotowa sprawa nie jest analogiczna do podnoszonej przez Skarżącego sytuacji, w której w postępowaniu z wniosku L. o udzielenie koncesji na wydobywanie węgla kamiennego ze złoża "L.", za stronę została uznana P. z uwagi na posiadanie koncesji na obszarze górniczym, którego dotyczy wniosek Spółki o koncesję wydobywczą. Skoro bowiem P. w toku postępowania dotyczącego koncesji wydobywczej L. ze złoża węgla kamiennego "L.", posiadał koncesję rozpoznawczą na to złoże, postępowanie związane koncesją wydobywczą był ściśle i bezpośrednio związane z prawami i obowiązkami P. do tego złoża.

Podstawy interesu prawnego L. w przedmiotowym postępowaniu nie stanowi również art. 15 ust. 1 P.g.g., zgodnie z którym ten, kto rozpoznał złoże kopaliny, z wyłączeniem złoża węglowodorów, albo kompleks podziemnego składowania dwutlenku węgla, stanowiące przedmiot własności górniczej, i udokumentował je w stopniu umożliwiającym sporządzenie odpowiednio projektu zagospodarowania złoża albo planu zagospodarowania podziemnego składowiska dwutlenku węgla oraz uzyskał decyzję zatwierdzającą dokumentację geologiczną tego złoża albo kompleksu, może żądać ustanowienia na jego rzecz użytkowania górniczego z pierwszeństwem przed innymi. Jak wskazał Minister Środowiska w zaskarżonej decyzji, Skarżący nie spełnił przesłanek wynikających z przytoczonego przepisu uprawniających go do żądania ustanowienia na Jego rzecz użytkowania górniczego spornego złoża, kwestia udzielenia Skarżącemu koncesji wydobywczej na sporne złoże była już rozstrzygnięta ostateczną decyzją z [...] listopada 2014 r. i co istotne, już w chwili złożenia przez P. wniosku o zmianę przedmiotowej koncesji rozpoznawczej, istniało po Jego stronie roszczenie o ustanowienia na Jego rzecz użytkowania górniczego spornego złoża, w związku z ostateczną decyzją z [...] kwietnia 2015 r., w sprawie zatwierdzenia dokumentacji geologicznej złoża węgla kamiennego "L.". Sporne postępowanie zatem w żaden sposób nie wpływało na sytuację prawną Skarżącego w kwestii koncesji wydobywczej złoża węglowego "L.".

Z tych względów Sąd uznał, że Minister Środowiska, umarzając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., przedmiotowe postępowanie w stosunku do L. nie naruszył art. 28 K.p.a.

Za niezasadny należy również uznać, podniesiony przez L., zarzut naruszenia art. 104 § 2 w zw. z 28 K.p.a., poprzez rozstrzygnięcie o dopuszczeniu Spółki do udziału w postępowaniu w piśmie z [...] czerwca 2015 r. podczas gdy rozstrzygnięcie w tym zakresie winno być zawarte w decyzji kończącej postępowanie, która powinna zostać Skarżącemu doręczona wraz z pouczeniem o prawie do jej zaskarżenia w wyznaczonym terminie.

Należy podkreślić, że w związku z tym, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstaw do wydawania odrębnego aktu stwierdzającego, czy określony podmiot jest stroną danego postępowania, przyjmuje się w orzecznictwie, że ustalenia w tej kwestii mogą mieć miejsce dopiero w decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończącej sprawę (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 października 2013 r., sygn. akt II OSK 2543/13). W przedmiotowej sprawie, Minister Środowiska zawarł w decyzji I instancji z 30 lipca 2015 r., ustalenia dotyczące interesu prawnego Skarżącego w toczącym się postępowaniu. Nie można natomiast zgodzić się ze Skarżącym, że Minister Środowiska był zobligowany doręczyć decyzję I instancji Skarżącemu, skoro Skarżący, zgodnie z ustaleniami organu, nie był stroną przedmiotowego postępowania. Art. 109 § 1 K.p.a., obliguje organ do doręczenia decyzji jedynie stronom postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się również, że podmiot, któremu organ prowadzący postępowanie odmówił przymiotu strony, ma możliwość zaskarżenia wydanej w tym postępowaniu decyzji. Tak też stwierdził w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w postanowieniu z 9 listopada 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2473/15. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, działania Ministra Środowiska w kwestii uznania Skarżącego za stronę spornego postępowania, są zgodne z prawem.

Z powyższych względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia obu skarg wniesionych na decyzję Ministra Środowiska z [...] lutego 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.