Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 413/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit a
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 124 ust 1, art. 6 pkt 2, art. 124 ust 6, ust 3
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty C. z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Wojewody Z. na rzecz skarżącego M. K. kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 124 ust. 1 – 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania M. K., reprezentowanego przez pełnomocnika, od decyzji Starosty z dnia [...] r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działki : nr [...] obręb K., gmina B., w związku z realizacją przez E. . inwestycji celu publicznego, obejmującej przebudowę napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji M. – D. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.

Na wniosek pełnomocnika E., Starosta, działając na podstawie art. 124 ust. 1 i 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) zwanej dalej ustawą oraz art. 104 K.p.a., decyzją znak: [...] z [...] r. ograniczył sposób korzystania z nieruchomości, położonej w obrębie ewidencyjnym K., gmina B., oznaczonej jako działki: nr [...] , dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] . Wskazana wyżej nieruchomość stanowi własność M. K. Zgodnie z ww. decyzją i wnioskiem pełnomocnika inwestora ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości obejmuje założenie i przeprowadzenie przewodów oraz urządzeń linii napowietrznej 110 kV relacji M. - D. Na wymienionych działkach gruntu nastąpi wymiana 6 przewodów roboczych i 2 odgromowych. Całkowita powierzchnia zajęcia dla działki nr [...] wynosi [...] m2, a dla działki nr [...] m2. Przebieg linii wraz z pasami technologicznymi oraz obszarami zajęcia zostały przedstawione na mapie, stanowiącej integralną część zaskarżonej decyzji.

Na podstawie zgromadzonej dokumentacji starosta uznał, że w przedmiotowej sprawie odbyły się rokowania z właścicielem nieruchomości. Jednak pomiędzy stronami nie doszło do zawarcia porozumienia, tym samym rokowania zakończyły się wynikiem negatywnym. Organ I instancji zaznaczył też, że weryfikacji organu nie podlega okoliczność, czy zaproponowane właścicielowi warunki były dla niego korzystne, bowiem w świetle art. 124 ust. 3 u.g.n. istotne jest tylko, czy rokowania były prowadzone i jaki był ich rezultat. Organ wyjaśnił, że brak uzgodnienia warunków udostępnienia nieruchomości na potrzeby realizacji przedmiotowej inwestycji stanowi okoliczność wystarczającą dla uznania negatywnego wyniku rokowań, a w konsekwencji braku zgody, o której mowa w art. 124 ust. 1.

Starosta stwierdził, że żaden przepis prawa nie nakazuje organowi przeprowadzenia rozprawy i uznał, że nie zachodzi w tym przypadku przyspieszenie lub uproszczenie postępowania. Starosta wyjaśnił, że niniejsza inwestycja stanowi cel publiczny (art. 6 pkt 2 u.g.n.), zaś wnioskowany przez inwestora zakres ograniczenia jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Bierzwnik, zatwierdzonym Uchwałą Nr VI/27/15 Rady Gminy Bierzwnik z 29 kwietnia 2015 r. W miejscu lokalizacji inwestycji plan przewiduje przeznaczenie - napowietrzna linia elektroenergetyczna wysokiego napięcia 110 kV z dopuszczeniem innych obiektów infrastruktury technicznej, a także utrzymanie, rozbudowę, przebudowę oraz likwidację istniejącej infrastruktury technicznej. Dodatkowo wyjaśniono w decyzji, że realizacja inwestycji nie spowoduje ograniczeń w zagospodarowaniu terenów ponad te, które wynikają z faktu istnienia linii oraz nie spowoduje zmiany aktualnego sposobu korzystania. Wyliczenia powierzchni zajęcia nieruchomości zostały dokonane przez uprawnionego geodetę.

W toku postępowania pełnomocnik właściciela złożył wniosek o umorzenie postępowania, z uwagi na oświadczenie właściciela o wyrażeniu zgody na realizację inwestycji, zaś w przypadku odmowy, o jego zawieszenie do czasu zakończenia postępowania cywilnego przed sądem powszechnym w zakresie ustanowienia na ww. nieruchomości służebności przesyłu. Odnosząc się do powyższego, organ I instancji wyjaśnił, że postępowanie może zostać umorzone jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie zostało ono wszczęte, czyli w niniejszym przypadku E., a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Inwestor podtrzymał swoje stanowisko w sprawie wydania decyzji o ograniczeniu, z uwagi na brak zawarcia dwustronnej umowy, co stanowi negatywny wynik rokowań i nie może świadczyć o zgodzie. Organ nie znalazł również podstawy do zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o ograniczeniu, bowiem powyższe nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie wydania decyzji o ograniczeniu.

W wyniku przeprowadzonej analizy starosta uznał, że zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. planowana inwestycja stanowi cel publiczny, który jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu, zaś przed złożeniem wniosku przeprowadzono rokowania z właścicielem nieruchomości i w konsekwencji nie uzyskano zgody na wykonanie prac. Starosta wyjaśnił, że wprawdzie art. 124 ust. 1 mówi o "zgodzie właściciela", lecz w niniejszym postępowaniu występują dwie strony, tj. właściciel i inwestor, a więc mowa tutaj o zawarciu stosownej umowy cywilnoprawnej, czyli zgodnych oświadczeń woli stron złożonych w sposób wyraźny i niebudzący wątpliwości, co pozwoli sprawnie i bezkonfliktowo zrealizować cel publiczny.

Od decyzji Starosty odwołanie wniósł właściciel przedmiotowej nieruchomości M. K., reprezentowany przez radcę prawnego E. F.- S. Decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 124 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji braku podstaw do wydania zaskarżonej decyzji,

- art. 7, 76 §1, art. 77 §1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnej ocen, wyrażającej się całkowitym pominięciem pism skarżącego w zakresie wyrażenia zgody na realizację inwestycji,

- art. 105 § 1 k.p.a. i zaniechanie umorzenia postępowania mimo istnienia przesłanek,

- art. 97 k.p.a. i zaniechanie zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy przepis wskazuje na obligatoryjne zawieszenie postępowania gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Według pełnomocnika strony bezsprzeczny jest fakt podjęcia przez inwestora rokowań w celu uzyskania od właściciela nieruchomości M. K. zgody na założenie i rozprowadzenie przewodów i urządzeń linii elektroenergetycznej. W trakcie prowadzonych rokowań właściciel od początku wyrażał zgodę na realizację inwestycji. Zostało to określone w piśmie z [...] r. oraz w złożonym przed notariuszem oświadczeniem celem wykazania, że wyraża zgodę na żądania inwestora. Zdaniem pełnomocnika bezspornym jest, iż wyrażając zgodę, nie ustanowił służebności przesyłu, jednak poprzez oświadczenie w formie aktu notarialnego umożliwił inwestorowi dalsze realizowanie inwestycji. Żądania właściciela w zakresie ustanowienia służebności przesyłu były określone kwotowo, natomiast sama zgoda na wykonanie prac (bez służebności) nie była ograniczona żadnym wynagrodzeniem.

Zdaniem pełnomocnika, rokowania w niniejszej sprawie były prowadzone przez inwestora w sposób wadliwy, bowiem zmierzały wyłącznie do ustanowienia służebności przesyłu i braku porozumienia co do zawarcia umowy o innym charakterze niż służebność. Właściciel, składając oświadczenie w formie aktu notarialnego, dał w sposób wyraźny zapewnienie inwestorowi co do jego woli w zakresie inwestycji.

Zdaniem pełnomocnika, ustawa nie reguluje trybu rokowań, jednak wykładnia przepisów, literatura oraz orzecznictwo wyraźnie wskazują iż rokowania odbywać się powinny w przedmiocie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie instalacji przesyłowych, ustawa nie wspomina o służebności przesyłu. W niniejszej sprawie właściciel wyraził zgodę wynikającą wprost z treści przepisu, natomiast inwestor i tak zmierza do administracyjnego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Strona zarzuciła organowi I instancji brak analizy zgody wyrażonej przez właściciela na etapie rokowań, co winno być ujęte w uzasadnieniu decyzji. Użyte przez organ sformułowanie, że wspomniane porozumienie i oświadczenie właściciela nie spełnia wymagań w zakresie oczekiwanej przez inwestora formy wyrażenia zgody, jest naruszeniem przepisów ustawowych, jak i uprawnień organu. Tym samym brak jest przesłanek do wydania decyzji administracyjnej ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości.

Opisaną na wstępie decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W ocenie organu odwoławczego przesłanką , jaka winna być spełniona w celu wydania decyzji administracyjnej w przedmiotowym zakresie jest brak zgody właściciela na realizację inwestycji, mimo prowadzonych rokowań. W myśl art. 124 ust. 3 u.g.n. wydanie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Wymieniony przepis ustanawia pierwszeństwo uregulowania w trybie cywilnoprawnym kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością w celu realizacji inwestycji. Dopiero brak porozumienia pomiędzy właścicielem nieruchomości i inwestorem upoważnia organ administracyjny do wydania zezwolenia wymienionego w art. 124 ust. 1 ustawy.

Organ odwoławczy powołując się na wyrok NSA z 22 lutego 2012 r. sygn. I OSK 357/11 wskazał, że nie ma jednego, dokładnie określonego sposobu przeprowadzenia rokowań.

Wojewoda wskazał, że z dokumentacji sprawy poprzedzającej złożenie wniosku, pełnomocnik inwestora wystosował do M. K. pięć pism w sprawie uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością tj. z [...] r. W zaproszeniu do rokowań (pisma z [...] r.) pełnomocnik inwestora zwrócił się do właściciela z prośbą o wyrażenie zgody na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej, w ramach przebudowy napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji M. – D. M. Jednocześnie do ww. pisma dołączono propozycję porozumienia (umowy cywilnoprawnej), odrębnie na każdą z działek gruntu.

Jak wskazał pełnomocnik Spółki, oczekiwaną formą wyrażenia zgody jest ustanowienie na przedmiotowych działkach odpłatnej służebności przesyłu. Ponadto dołączono załączniki graficzne, przedstawiające sposób rozmieszczenia na nieruchomościach projektowanych przewodów i urządzeń. Inwestor zaproponował również kwotę wynagrodzenia, a także zwrócił się z prośbą o ustosunkowanie się do propozycji zawarcia porozumienia o charakterze cywilnym, w terminie 7 dni. Dodatkowo właściciel nieruchomości został poinformowany, że w przypadku braku porozumienia, inwestor wystąpi do właściwego organu administracji rządowej o wydanie zezwolenia w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. W kolejnym piśmie z [...] r. pełnomocnik inwestora ponownie zwrócił się z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie, informując dodatkowo o powiększeniu proponowanej kwoty wynagrodzenia do [...] zł. Do ww. pisma został dołączony wyciąg z operatu szacunkowego.

W piśmie z [...] r. pełnomocnik M. K., radca prawny E. F.-S. poinformowała, że właściciel wyraża zgodę na realizację przedmiotowej inwestycji i jest gotowy zawrzeć stosowne porozumienie oraz złożyć oświadczenie o wyrażeniu zgody na realizację inwestycji i udzielenie zgody na dysponowanie przez inwestora ww. działkami gruntu na cele budowlane. Ponadto pełnomocnik poinformował o prowadzonej na ww. działkach plantacji topoli energetycznej, której zbyt jako biomasy jest zapewniony przez okres kilku lat dzięki kontraktom z PGE. W związku z tym wskutek realizacji inwestycji mogą wystąpić znaczne straty. Dodatkowo pełnomocnik wniósł o uwzględnienie w stosownym porozumieniu zapisu w zakresie umożliwienia właścicielowi wcześniejszego przygotowania nieruchomości do prac budowlanych.

W odpowiedzi na powyższe pismo pełnomocnik inwestora przesłał propozycję porozumienia, w którym uwzględniono konieczność poinformowania właściciela z 21 dniowym wyprzedzeniem o terminie rozpoczęcia robót. Natomiast w kwestii odszkodowania za szkody fizyczne powstałe na skutek realizacji inwestycji inwestor zobowiązał się do ich pokrycia zgodnie z zasadami, określonymi w porozumieniu.

Pismem z [...] r. pełnomocnik właściciela poinformował, że właściciel wyraża zgodę na realizację inwestycji, jednak nie w formie, przedstawionej przez inwestora. Tym samym do pisma załączono jednostronne oświadczenie właściciela o wyrażeniu zgody, sporządzone [...] r. w formie aktu notarialnego Rep. A Nr [...] W odpowiedzi na powyższe stanowisko strony, pełnomocnik inwestora wyjaśnił, że zaproponowany przez właściciela sposób załatwienia sprawy jest nie do zaakceptowania, bowiem ewentualne porozumienie stron w niniejszych rokowaniach powinno przybrać postać dwustronnej umowy cywilnoprawnej, tj. zgodnych oświadczeń woli stron, złożonych w sposób wyraźny i niebudzący żadnych wątpliwości. W tym celu pełnomocnik inwestora zaproponował ponowne złożenie stosownego oświadczenia woli w postaci ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu. W rezultacie, z uwagi na brak porozumienia, pełnomocnik inwestora wystąpił ze stosownym wnioskiem do starosty o udzielenie zezwolenia. W toku postępowania, prowadzonego przez organ I instancji, pełnomocnik właściciela przedłożył propozycję porozumienia. W piśmie z [...] r. inwestor poinformował, że nie wyraża zgody na zaproponowaną formę porozumienia, gdyż nie spełniają one wymagań inwestora.

W opinii organu odwoławczego, warunki przedstawione przez obie strony nie umożliwiły jednak wypracowania kompromisu, co w niniejszym przypadku stanowiło podstawę do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Wbrew temu, co twierdzi strona wnosząca odwołanie, inwestor prowadził rokowania w przedmiocie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie instalacji przesyłowych. W porozumieniu zawarty był zapis, że zgoda dotyczy przebudowy linii wraz z wszelkimi obiektami i urządzeniami niezbędnymi do jej eksploatacji, poprzez demontaż istniejącej linii oraz wybudowanie urządzeń elektroenergetycznych w postaci przewodów linii oraz na udostępnienie nieruchomości w celu wykonania prac. Inwestor uwzględnił dodatkowo w porozumieniu warunki przedstawione przez właściciela.

W ocenie organu rokowania mogą zostać zakończone w każdym czasie, gdy tylko jedna ze stron oceni, że nie ma szans na zawarcie porozumienia z drugą stroną. W niniejszej sprawie, pomimo prowadzonych rozmów, nie doszło do zawarcia umowy. W art. 124 u.g.n. nie określono jakiego rodzaju umowa ma zostać zawarta pomiędzy stronami, w związku z tym dopuszczalne było prowadzenie rokowań, co do każdego rodzaju umowy cywilnoprawnej określającej ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. W opinii organu odwoławczego inwestor w sposób precyzyjny określił przedmiot robót budowlanych, wskazał zakres i przebieg prac, zaproponował wysokość wynagrodzenia, oraz wskazał formę prawną uregulowania planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Poza tym, umożliwił właścicielowi nieruchomości ustosunkowanie się do zaproponowanych warunków, a także wyznaczał w tym zakresie dodatkowe terminy. Zatem sposób przeprowadzenia rokowań dowodzi, że intencją inwestora było załatwienie sprawy w sposób cywilny.

Organ odwoławczy dodatkowo stwierdza, że w niniejszej sprawie nie było zasadnym przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. W myśl art. 89 § 1 i § 2 k.p.a. organ przeprowadza, z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, w każdym przypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa. Ponadto organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. W ocenie organu w niniejszej sprawie przepis prawa nie wymaga przeprowadzenia rozprawy. Mając na względzie długotrwały przebieg rokowań, podczas którego strony wielokrotnie kierowały wzajemnie do siebie korespondencję organ uznał, że rozprawa administracyjna w tym konkretnym przypadku nie miałaby na celu przyspieszenia załatwienia sprawy, przeciwnie - spowodowałaby jej wydłużenie i skomplikowanie. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte właśnie na skutek udokumentowanego braku porozumienia stron.

W odniesieniu do wniosku o zawieszenie postępowania organ stwierdził, że okoliczność wystąpienia na drogę sądową o ustanowienie służebności przesyłu nie stanowi rozstrzygnięcia, od którego zależy wydanie decyzji administracyjnej.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł M. K. zarzucając jej :

1. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 9 i 11 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji ograniczającej sposób korzystania z części nieruchomości stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni [...] ha, oraz działki numer [...] o powierzchni [...] ha położonych w obrębie K., gmina B. dla których Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą, za nr [...] stanowiącej własność M. K.; zezwalającej wnioskodawcy – E. na zakładanie i przeprowadzanie na:

1. działce nr [...] przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej (linii napowietrznej 110 kV relacji M. — D.) w postaci 6 przewodów roboczych i 2 odgromowych o szerokości pomiędzy skrajnymi przewodami do 9 m w przedziale wysokości ich zawieszenia od 5,85 m do 36 m nad gruntem, na części przedmiotowej nieruchomości o całkowitej powierzchni zajęcia [...] m2 wyznaczonej pasem technologicznym (zajęcia) o szerokości 20 m (2x10 metrów od osi linii),

2. działce nr [...] przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej (linii napowietrznej 110 kV relacji M. — D.) w postaci 6 przewodów roboczych i 2 odgromowych o szerokości pomiędzy skrajnymi przewodami do 9 m w przedziale wysokości ich zawieszenia od 5,85 m do 36 m nad gruntem, na części przedmiotowej nieruchomości o całkowitej powierzchni zajęcia [...] m2 wyznaczonej pasem technologicznym (zajęcia) o szerokości 20 m (2x10 metrów od osi linii);

b) art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się całkowitym pominięciem pism skarżącego, wyrażających zgodę na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów;

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

b) art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji kiedy w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w przepisie umożliwiające ograniczenie przez organ sposobu korzystania z nieruchomości, z uwagi na fakt, iż skarżący wyrażał zgodę na zakładanie i przeprowadzanie na:

1. działce nr [...] przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej (linii napowietrznej 110 kV relacji M. – D.) w postaci 6 przewodów roboczych i 2 odgromowych o szerokości pomiędzy skrajnymi przewodami do 9 m w przedziale wysokości ich zawieszenia od 5,85 m do 36 m nad gruntem, na części przedmiotowej nieruchomości o całkowitej powierzchni zajęcia [...] m2 wyznaczonej pasem technologicznym (zajęcia) o szerokości 20 m (2x10 metrów od osi linii),

2. działce nr [...] przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej (linii napowietrznej 110 kV relacji M. ) w postaci 6 przewodów roboczych i 2 odgromowych o szerokości pomiędzy skrajnymi przewodami do 9 m w przedziale wysokości ich zawieszenia od 5,85 m do 36 m nad gruntem, na części przedmiotowej nieruchomości o całkowitej powierzchni zajęcia [...] m2 wyznaczonej pasem technologicznym (zajęcia) o szerokości 20 m (2x10 metrów od osi linii).

W oparciu o tak sformułowane zarzuty:

- na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a), b), c) p.p.s.a. wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Ponadto:

- na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że w trakcie prowadzonych rokowań pismem z dnia [...] r. skarżący informował o wrażeniu zgody i wskazywał wprost cyt.: "wyraża zgodę na przebudowę linii w granicach jego nieruchomości i udziela w tym zakresie zgody Inwestorowi na prowadzenie prac budowlanych, pod warunkiem naprawienia przez Inwestora szkody na gruncie powstałej w związku z prowadzonymi pracami budowlanymi.", nadto przedłożył Inwestorowi oświadczenie w formie aktu notarialnego dlatego też trudno zatem mówić o braku zgody.

Wskazał też, iż przepis nie mówi o tym w jakiej formie winno być sporządzone porozumienie "pomiędzy stronami. Powoływanie się przez organ II instancji w uzasadnieniu decyzji na treść art. 112 ust 2 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie tego, iż organ może wydać decyzję jeżeli prawa nie mogą być nabyte w drodze decyzji. Tenże przepis nadal nie mówi o potrzebie zawarcia umowy w zakresie służebności przesyłu bowiem jest to unormowanie cywilistyczne. Prawa czy też obowiązki stron, które mogą być dochodzone w postępowaniu cywilnym. Organ administracji nie może regulować rodzaju stosunku cywilnoprawnego który łączyłby strony. Taka sytuacja powodowałaby okoliczność przekroczenia przez organ nałożonych na niego uprawnień ustawowych.

Skarżący podkreślił, że wielokrotnie podczas prowadzonego postępowania jako właściciel podkreślał różnice pomiędzy administracyjnym charakterem czynności a służebnością przesyłu. Uprawnienia funkcjonujące w obszarze prawa prywatnego i publicznego nie są tożsame, nadto, tworzenie nowych ograniczonych praw rzeczowych, które powstawałyby na mocy decyzji administracyjnej, naruszałoby zasadę numerus clausus tych praw. Dlatego uprawnienia wynikające z decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., stanowiącej publicznoprawne ograniczenie prawa własności, są w istocie odmienne od uprawnień wynikających z regulacji prywatnoprawnych, mimo że niektóre z tych uprawnień są podobne do uprawnień stanowiących treść służebności przesyłu. Jednakże wnioskodawca poprzez porozumienie rozumiał jedynie ustanowienie służebności przesyłu i w tym zakresie prowadzi rokowania. Rokowania zaś nie sprowadzają się do zawarcia umowy służebności przesyłu a do wyrażenia zgody o jaką wnioskuje wnioskodawca. Takowa zgoda została przez skarżącego na etapie rokowań wyrażona.

Okolicznością bezsporną jest, iż skarżący wyrażał zgodę administracyjną co do nieruchomości, nie wyrażał jednak zgody na ustanowienie jednocześnie służebności przesyłu, co nie jest też przedmiotem postępowania administracyjnego.

Zdaniem skarżącego inwestor występując na drogę administracyjną mimo zgody właściciela na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane dopuścił się nadużycia prawa, zmierzając do jego obejścia bowiem mając zgodę właściciela zamierza pozyskać trwały dostęp do terenu powołując się na treść art. 124 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, która w przedmiotowym przypadku nie powinna znajdować zastosowania.

W tej sytuacji zdaniem skarżącego wyrażona w trakcie prowadzonych rokowań zgoda na wykonanie wnioskowanych przez Inwestora prac uzasadnia brak możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W całości podtrzymując stanowisko reprezentowane w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia [...] r. uczestnik postępowania E. wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego, w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania tej decyzji.

Decyzja będąca przedmiotem sądowej kontroli została wydana na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl art. 6 pkt 2 tej ustawy celami publicznymi są m. in. budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Należy zauważyć, iż uprawnienie organu administracji, do ograniczenia prawa właściciela na podstawie art. 124 ww. ustawy ma charakter wyjątkowy. Może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość. Decyzje wydawane na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ze swej istoty naruszają interes właściciela nieruchomości, ograniczając sposób korzystania z nieruchomości. Są to decyzje ograniczające prawo własności, których wydawanie ustawodawca dopuścił w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizację inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi. Przepis art. 124 ustawy musi być zatem interpretowany dosłownie. Nie może być interpretowany rozszerzająco w zakresie możliwości jego zastosowania.

Warunkiem dopuszczalności wydania omawianej decyzji jest nie tylko ustalenie lokalizacji inwestycji strukturalnej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji lokalizacyjnej, ale także brak zgody właściciela lub użytkownika wieczystego gruntu na czasowe zajęcie jego nieruchomości i na posadowienie na jej powierzchni stosownych urządzeń infrastruktury technicznej. Przedmiotem rokowań poprzedzających wystąpienie z wnioskiem do starosty o wydanie decyzji powinno być uzyskanie zgody na czasowe zajęcie nieruchomości i na pozostawienie na niej wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej wraz z warunkami uzyskania takiej zgody, szczególnie w zakresie rozliczenia ewentualnych szkód i uciążliwości wynikających z pozostawienia urządzeń na nieruchomości.

Strony mogą określić w umowie prawną formę korzystania z nieruchomości przez inwestora także po wybudowaniu urządzenia infrastrukturalnego. Nie jest to jednak konieczne dla takich przypadków jak dokonywanie konserwacji lub usuwanie awarii, skoro w razie braku uzgodnienia prawnej formy korzystania przez inwestora z nieruchomości, dopuszczalność czasowego zajęcia w przyszłości tej nieruchomości wynika z art. 124 ust. 6 omawianej ustawy. Właściciel nieruchomości jest na podstawie tego przepisu zobowiązany z mocy prawa do każdorazowego udostępniania swojej nieruchomości w celu konserwacji urządzeń i usunięcia ich awarii, który to obowiązek podlega egzekucji administracyjnej. Gdyby inwestorowi musiał przysługiwać prawny tytuł do nieruchomości, np. w postaci użytkowania czy służebności przesyłu, traciłby na znaczeniu art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, ponieważ zajęcie wtedy nieruchomości w celu dokonania konserwacji lub usunięcia awarii następowałoby w ramach przysługującego tytułu prawnego i dlatego nie byłyby potrzebne szczegółowe podstawy prawne zobowiązujące właściciela gruntu do jego udostępnienia w celu dokonania określonych czynności przy urządzeniach istniejących na tej nieruchomości. Istnienie art. 124 ust. 6 u.g.n. wynika właśnie z możliwości nieprzysługiwania inwestorowi jakiegokolwiek tytułu prawnego do gruntu, po wybudowaniu na nim urządzenia infrastruktury technicznej, i dlatego dla wykonania czynności konserwacyjnych lub usunięcia awarii, a więc w szczególnych przypadkach, ustawodawca przyznał inwestorowi, jako właścicielowi urządzeń niestanowiących części składowej gruntu, przywilej legalnego naruszania prawa własności gruntu. Przywilej ten jednak przysługuje tylko w celu dokonania czynności zachowawczych, służących utrzymaniu ruchu lub funkcjonowania urządzenia w sposób technologicznie sprawny. Do wybudowania urządzenia na cudzym gruncie inwestorowi musi przysługiwać czasowy tytuł prawny do jego zajęcia na czas budowy urządzenia, ale po wybudowaniu urządzenia, w uznaniu ustawodawcy, inwestor traci prawo do dalszego czasowego zajmowania gruntu, a pozostaje mu jedynie roszczenie do każdorazowego niezwłocznego wejścia na grunt dla dokonania czynności mającej służyć utrzymaniu istnienia urządzenia i jego funkcjonowania w stanie technologicznie niepogorszonym. Art. 49 § 1 kodeksu cywilnego wyłącza zasadę określoną w art. 47 § 1 i w art. 191 tej ustawy, zgodnie z którą część składowa gruntu nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych, zaś własność gruntu rozciąga się na rzecz ruchomą, która została z nim połączona w taki sposób, że stała się jego częścią składową. Właśnie to wyłączenie służy istnieniu na nieruchomości urządzenia infrastruktury technicznej bez konieczności zapewnienia temu urządzeniu odrębnego tytułu prawnego do nieruchomości, skoro istnienie tego urządzenia na nieruchomości nie zostało prawnie powiązane z nieruchomością, lecz z przedsiębiorstwem eksploatującym to urządzenie. Czasowe zajęcie nieruchomości w celu wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej może zatem nastąpić po wyrażeniu przez właściciela gruntu zgody bez szczegółowego uregulowania kwestii dotyczących samego zajęcia, jak i ewentualnych roszczeń związanych ze skutkami wybudowania urządzenia. Podstawą zajęcia nieruchomości może być zwykłe oświadczenie woli jej właściciela. Istotą zajęcia nieruchomości przez inwestora jest uzyskanie do gruntu czasowego tytułu dla wybudowania urządzenia, a skutkiem wybudowania urządzenia jest jego istnienie w określonym miejscu na nieruchomości, nie będąc jej częścią składową, lecz wchodząc w skład przedsiębiorstwa dla zapewnienia przesyłu energii do odbiorców (art. 49 § 1 kc). W przypadku braku szczegółowego określenia w umowie roszczeń właściciela nieruchomości w związku z wybudowaniem na niej urządzenia

infrastruktury technicznej w wyniku czasowego jej zajęcia na podstawie umowy, należy uznać, że właścicielowi przysługuje katalog roszczeń określonych w art. 124 ust. 4 i 5 oraz w art. 128 ust. 4 u.g.n.

Decyzja o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości jest wyjątkowym sposobem przyznania uprawnienia do czasowego zajęcia nieruchomości, skutkującego administracyjnym przymusem jej wykonania. Skoro jej wydanie uzależnione zostało od braku zgody właściciela gruntu na jego udostępnienie w drodze umowy, i przy braku takiej zgody ustawodawca przyznał właścicielowi katalog roszczeń określonych w art. 124 ust. 4 i 5 ustawy, gdy zajęcie to nastąpiło na podstawie decyzji, to udostępnienie gruntu na podstawie umowy nie może skutkować brakiem przysługiwania właścicielowi roszczeń ustawowo określonych.

Podejmowanie przez inwestora rokowań z właścicielem gruntu wynika z nakazu ustawodawcy, dlatego wyrażenie przez właściciela gruntu zgody na jego zajęcie wyłącza zasadność wydania decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości, z zastosowaniem wobec właściciela środka przymusu administracyjnego.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że inwestycja, której wniosek dotyczył, jest zgodna z obowiązującym planem miejscowym i ma charakter inwestycji celu publicznego. Kwestią sporną jest natomiast to, czy właściciel nieruchomości wyraził zgodę na czasowe zajęcie nieruchomości celem przeprowadzenia napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji M.-D. i czy inwestor przeprowadził z nim rokowania mające na celu uzgodnienie warunków czasowego zajęcia działek nr [...] w celu wykonania przedmiotowych robót budowalnych. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 124 ust.3 u.g.n. udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 może mieć miejsce jeżeli, po pierwsze - właściciel lub użytkownik nie wyraża zgody na wykonanie prac, o których mowa w tym przepisie, a po drugie -powinno być poprzedzone rokowaniami z tymże właścicielem lub użytkownikiem o uzyskanie zgody na wykonanie tych prac. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący wyraził zgodę na wykonanie na jego nieruchomości inwestycji infrastrukturalnej polegającej na wybudowaniu linii elektroenergetycznej. Wynika to wprost z pisma z dnia [...] r., w którym oświadczył, że zgadza się na przebudowę linii i udziela inwestorowi zgody na prowadzenie prac budowlanych, nadto przedłożył oświadczenie w formie aktu notarialnego.

Ze względu na wskazany wyżej zakaz stosowania wobec przepisu art. 124 ust. 3 u.g.n. wykładni rozszerzającej nie można uznać, że zaproponowanie właścicielowi przez inwestora warunków umowy dotyczącej służebności przesyłu stanowi wypełnienie warunku, o którym mowa w tym przepisie. Mimo bowiem podobnej funkcji uzyskanie zgody na wykonanie prac nie jest tym samym co służebność przesyłu, której warunki przedstawił skarżącemu inwestor.

Oczywiście zgoda stron w tym zakresie może także polegać na umownym uzgodnieniu warunków służebności przesyłu, ale nie jest uzasadniony pogląd inwestora, a także organów orzekających w sprawie, że brak zgody właściciela w zakresie warunków ustanowienia służebności przesyłu uprawnia do stwierdzenia, że spełniony został warunek, o którym mowa w art. 124 ust.3 u.g.n., tj. brak zgody właściciela na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1 tego przepisu.

Przedstawione przez pełnomocnika uczestnika postępowania E. w piśmie z dnia [...] r. orzeczenia sądów administracyjnych zdaniem tutejszego Sądu dotyczą innych stanów faktycznych i nie znajdują akceptacji w przedmiotowej sprawie.

W niniejszej sprawie do ustalenia szczegółowych warunków udostępnienia terenu na wykonanie prac wymienionych w ust. 1 nie doszło, ponieważ inwestor był zainteresowany wyłącznie uzyskaniem ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości skarżącego w postaci służebności przesyłu i tylko w tym zakresie prowadził z nim rokowania. Nie przedstawił skarżącemu żadnych innych propozycji. Brak jest podstaw do twierdzenia, że jeżeli właściciel nieruchomości nie zgodzi się na zaproponowane przez inwestora warunki nabycia przez niego ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości, której jest właścicielem (służebności przesyłu), zachodzi podstawa do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. Celem wydania takiej decyzji jest udzielenie inwestorowi zezwolenia na czasowe zajęcie cudzej nieruchomości wyłącznie dla potrzeb wykonania robót budowalnych.

W tej sytuacji organy administracji wydając decyzję ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości, mimo zgody jej właściciela na przeprowadzenie robót budowalnych i braku rokowań co do samych warunków wykonania prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., naruszyły art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Z tego względu Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.). Orzeczenie zawarte w pkt. II wyroku wydano na podstawie art. 200 tej ustawy.