Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2320/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 113 par. 1, art. 133 par. 1, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 176/13 w sprawie ze skargi [...] na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 12 listopada 2012 r. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z 12 listopada 2012 r. [...] (dalej również jako [...]) wystąpiła na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. - dalej jako u.d.i.p.), do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, w związku z pismem tego organu z 26 października 2012 r. nr DHRT-WORK-6002-41/12(2), informującym o przeprowadzaniu testów zawężenia ceny (Test PS) oraz testów zawężenia marży (Test MS) dla usług Telekomunikacji Polskiej S.A.: Internet SDSL oraz Biznes Pakiet. [...] wniosła o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

1. pisma TP do Prezesa UKE z 23 października 2012 r., w którym TP złożyła wnioski o przeprowadzenie Testu PS i Testu MS dla testowanych usług (Internet SDSL oraz Biznes Pakiet),

2. odpowiedzi na pytanie, jaka jest proponowana przez TP cena hurtowa za testowane usługi objęte Testem PS,

3. odpowiedzi na pytanie, jak Prezes UKE zamierza zweryfikować propozycję (jaką metodologię przyjmie) opłaty TP za testowane usługi objęte Testem PS,

4. odpowiedzi na pytanie, jaka jest proponowana przez TP cena detaliczna dla testowanych usług,

5. odpowiedzi na pytanie, jaka jest metodologia przeprowadzania Testu PS dla testowanych usług, w tym jakie są źródła danych (wnioskodawcy chodziło o podanie konkretnych liczb),

6. odpowiedzi na pytanie, jaka jest metodologia przeprowadzania Testu MS dla Testowanych usług, w tym jakie są źródła danych (wnioskodawcy chodziło o podanie konkretnych liczb),

7. odpowiedzi na pytanie, czy Prezes UKE do przeprowadzenia Testu MS i Testu PS dla testowanych usług korzysta z Narzędzia BSA czy Narzędzia LLU,

8. odpowiedzi na pytanie, jaka jest podstawa prawna przeprowadzania Testu PS dla testowanych usług,

9. odpowiedzi na pytanie, jaka jest podstawa prawna przeprowadzania Testu MS dla testowanych usług,

10. odpowiedzi na pytanie, kiedy TP, zgodnie z nałożonymi na ten podmiot obowiązkami regulacyjnymi, uruchomiła dla operatorów alternatywnych świadczenie usług hurtowych będących odpowiednikami testowanych usług objętych Testami PS,

11. odpowiedzi na pytanie, na jakiej podstawie prawnej operatorzy alternatywni mogą żądać dostępu do usług hurtowych na poziomie Ethernet będących odpowiednikami testowanych usług i w jakim dokumencie są określone warunki świadczenia tych usług hurtowych,

12. odpowiedzi na pytanie, jaka jest opłata hurtowa za usługi hurtowe TP będące odpowiednikami testowanych usług, na dzień udzielenia odpowiedzi na niniejszy wniosek,

13. odpowiedzi na pytanie, jak zmieniały się opłaty za usługi hurtowe TP będące odpowiednikami testowanych usług od dnia 28 kwietnia 2011 r. do dnia odpowiedzi na niniejszy wniosek,

14. odpowiedzi na pytanie, jaki jest termin wdrożenia przez TP testowanych usług,

15. odpowiedzi na pytanie, czy oprócz szerokopasmowego dostępu do Internetu, w ramach testowanych usług, są świadczone inne dodatkowe usługi,

16. w przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie 15, odpowiedzi na pytanie, jakie są to usługi i dla której z testowanych usług,

17. w przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie 15, odpowiedzi na pytanie, jakie koszty świadczenia tych dodatkowych usług przedstawiła TP,

18. w przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie 15, odpowiedzi na pytanie, w jaki sposób Prezes UKE weryfikuje koszty usług dodatkowych świadczonych przez TP,

19. w przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie 15, odpowiedzi na pytanie, czy Prezes UKE sprawdził, czy usługi dodatkowe świadczone przez TP nie są świadczone poniżej kosztów,

20. w przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie 15, odpowiedzi na pytanie, czy koszty świadczenia usług dodatkowych są brane pod uwagę podczas przeprowadzania Testu MS i Testu PS testowanych usług,

21. wskazanie (wyliczenie) pełnej korespondencji, w tym korespondencji elektronicznej, przesyłanej pomiędzy Prezesem UKE (lub pracownikami Urzędu Komunikacji Elektronicznej) a TP w zakresie przeprowadzonego Testu MS i Testu PS dotyczących testowanych usług,

22. udostępnienie pełnej korespondencji, w tym korespondencji elektronicznej, pomiędzy Prezesem UKE (lub pracownikami Urzędu Komunikacji Elektronicznej) a TP w zakresie przeprowadzonego Testu MS i Testu PS dotyczących testowanych usług,

23. wskazanie (wyliczenie) pełnej korespondencji, w tym korespondencji elektronicznej, przesyłanej pomiędzy Prezesem UKE (lub pracownikami Urzędu Komunikacji Elektronicznej) a innymi niż TP podmiotami w zakresie przeprowadzonego Testu MS i Testu PS dotyczących testowanych usług,

24. Udostępnienie pełnej korespondencji, w tym korespondencji elektronicznej, pomiędzy Prezesem UKE (lub pracownikami Urzędu Komunikacji Elektronicznej) a innymi niż TP podmiotami w zakresie przeprowadzonego Testu MS i Testu PS dotyczących testowanych usług.

Pismem z dnia 19 grudnia 2012 r., nr DHRT-WORK-064-36/12(7), Prezes UKE przekazał wnioskodawcy wszystkie niezastrzeżone, znajdujące się w jego posiadaniu informacje objęte wnioskiem. Do pisma dołączył załącznik zawierający odpowiedzi na postawione pytania. Wskazał w nim m.in., że korespondencja elektroniczna, o której mowa we wniosku [...], nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 21 czerwca 2012 r., I OSK 666/12) wyjaśnił, że "korespondencja osoby fizycznej również przesyłana drogą internetową jest prywatną korespondencją także wtedy, gdy służy załatwianiu spraw służbowych. Można ją zaliczyć do tzw. dokumentów wewnętrznych, które nie decydują o kierunkach działania organu i nie są wyrazem jego oficjalnego stanowiska". Tym samym organ uznał, że korespondencja elektroniczna nie mieści się w pojęciu "informacji publicznej", w szczególności zaś nie stanowi ona dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., czego konsekwencją jest brak możliwości uzyskania dostępu do korespondencji elektronicznej w tym trybie.

Organ poinformował również, że w dniu [...] grudnia 2012 r. wydał decyzję [...], którą odmówił udostępnienia [...]:

1. pełnej korespondencji pomiędzy Prezesem UKE (lub pracownikami Urzędu Komunikacji Elektronicznej) a TP, w zakresie przeprowadzonego Testu PS i Testu MS poprzez udostępnienie kopii: a) wniosku TP o przeprowadzenie Testu PS oraz Testu MS z 23 października 2012 r., pisma Prezesa UKE do TP informującego o wynikach Testu PS z 23 listopada 2012 r.,

2. odpowiedzi na pytania: a) jaka jest proponowana przez TP cena hurtowa za usługi objęte Testem PS oraz Testem MS, b) jaka jest proponowana przez TP cena detaliczna za usługi objęte Testem PS oraz Testem MS, c) jakie koszty usług dodatkowych w stosunku do testowanych usług przedstawiła TP, d) odpowiedzi na pytanie, jaki jest termin wdrożenia przez TP testowanych usług.

Pismem z 28 marca 2013 r. [...] skierowała skargę na bezczynność Prezesa UKE, wnosząc o zobowiązanie Prezesa UKE do rozstrzygnięcia wniosku z 12 listopada 2012 r. w zakresie, o którym mowa poniżej, w terminie 7 dni od dnia otrzymania orzeczenia w niniejszej sprawie i:

a) wskazanie (wyliczenie) pełnej korespondencji elektronicznej, przesyłanej pomiędzy Prezesem UKE (lub pracownikami Urzędu Komunikacji Elektronicznej) a Telekomunikacją Polską S.A w zakresie przeprowadzania testów zawężenia ceny (Test PS) oraz testów zawężenia marży (Test MS) dla usług TP Internet SDSL oraz usługi Biznes Pakiet, o których mowa w piśmie Prezesa UKE z 26 października 2012 r. nr DHRT-WC)RK-6002-41/12(2)

b) udostępnienie pełnej korespondencji elektronicznej pomiędzy Prezesem UKE (lub pracownikami Urzędu Komunikacji Elektronicznej) a TP w zakresie testowanych usług;

c) wskazanie (wyliczenie) pełnej korespondencji elektronicznej, przesyłanej pomiędzy Prezesem UKE (lub pracownikami Urzędu Komunikacji Elektronicznej) a innymi niż TP podmiotami w zakresie testowanych usług;

d) udostępnienie pełnej korespondencji elektronicznej pomiędzy Prezesem UKE (lub pracownikami Urzędu Komunikacji Elektronicznej) a innymi niż TP podmiotami w zakresie testowanych usług.

Skarżąca zażądała również stwierdzenia, że bezczynność Prezesa UKE miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zauważył, że pismem z 19 grudnia 2012 r., nr DHRT-WORK-064-36/12(7) udzielił odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, m.in. informując, że korespondencja elektroniczna, o której mowa we wniosku [...] o udzielenie informacji publicznej, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. (w szczególności zaś korespondencja elektroniczna nie stanowi "dokumentu urzędowego", o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.). Wskazał, że wydał decyzję administracyjną odmawiającą udostępnienia określonych informacji publicznych. Jednakże zdaniem Prezesa UKE, odmowa w formie decyzji nie następuje, w sytuacji, w której żądane dane nie posiadają waloru publicznego.

Na rozprawie w dniu 11 czerwca 2013 r. pełnomocnik skarżącej sprecyzował, że jego skarga jest aktualna jedynie w zakresie nieudostępnienia mu korespondencji elektronicznej.

Wyrokiem z 11 czerwca 2013 r., II SAB/Wa 176/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Z bezczynnością organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej - w ocenie WSA - mamy do czynienia wówczas, gdy organ, zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. WSA podzielił pogląd organu, że żądana przez skarżącą korespondencja elektroniczna nie ma charakteru informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera ograniczeń prawa do informacji mających na celu ochronę procesu decyzyjnego przed zakłóceniami mogącymi powstać wskutek ujawnienia jego przebiegu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany był pogląd, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dlatego od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne", służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej. Sąd pierwszej instancji uznał, że nie tylko korespondencja, w tym elektroniczna, pomiędzy urzędnikami jednego organu, ale również wymiana maili pomiędzy pracownikami organu, do którego zwrócono się o informacje a pracownikami innego podmiotu, w tym wypadku strony żądającej, jednakże dotycząca wyłącznie spraw technicznych, takich np. jak terminy przekazywania żądanych dokumentów, nie jest informacją publiczną w myśl ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołał się przy tym na wyrok NSA z 14 września 2012 r., I OSK 1203/12.

WSA wezwał organ do dostarczenia żądanej we wniosku korespondencji zarówno w formie papierowej, jak i elektronicznej, która nie została objęta decyzją odmowną. Organ dostarczył żądane przez Sąd dokumenty w formie papierowej, odnośnie zaś korespondencji elektronicznej pełnomocnik organu oświadczył na rozprawie, że korespondencja elektroniczna, która była prowadzona w postępowaniu, o które we wniosku wnosiła strona skarżąca, dotyczyła wyłącznie spraw organizacyjno-technicznych pomiędzy pracownikami w przedmiocie przekazywania żądanych przez skarżącą dokumentów, a biorąc pod uwagę, że dokumenty takie istotnie były przekazywane, WSA uznał, że nie ma podstaw do podważania oświadczenia pełnomocnika organu. Za niezasadne, z uwagi na oświadczenie pełnomocnika organu, jak również ze względu na ekonomię procesową, WSA uznał ponowne wzywanie organu do dostarczenia tej korespondencji.

Właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Powoduje to zatem również obowiązek ścisłego sprecyzowania ze strony żądającej, o jakie konkretnie informacje wnosi. Akta bowiem jako całość nie stanowią informacji publicznej, a omawiana ustawa nie reguluje uprawnienia określanego jako dostęp do akt czy wgląd do akt. Akta tworzone są w celu i na potrzeby różnych postępowań. Zaaprobowanie odmiennego poglądu w praktyce powodowałoby niemożność prawidłowego załatwienia wniosku o udostępnienie akt w sposób wymagany przez ustawę. Różnorodność informacji zawartych w aktach wymagałaby bowiem każdorazowo od podmiotu dysponującego aktami ich szczegółowej analizy, a następnie "wyodrębnienia" tych z nich, które mają charakter publiczny od tych, które takiego charakteru nie mają, przy czym podkreślenia wymaga, że chodzi o "wyodrębnienie" informacji, a nie ich nośników czyli dokumentów. Przedmiotem regulacji ustawy jest informacja publiczna pojmowana jako pewna wiedza, wiadomość, fakt, rzeczywistość, zatem wniosek złożony w trybie tej ustawy musi wskazywać o jaką informację tak naprawdę chodzi i co ma być jej przedmiotem.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca wystąpiła z wnioskiem, żądającym udostępnienia wszelkiej korespondencji elektronicznej związanej z wnioskiem TP o przeprowadzenie wskazanych wyżej testów. Również więc z tego powodu, że żądanie skarżącej nie było żądaniem precyzyjnym, wskazującym na konkretny dokument, a jedynie bardzo ogólnym, zdaniem WSA organ nie był zobowiązany do jej udostępnienia. Podmiot, do którego skierowano żądanie udostępnienia informacji bez sprecyzowania jej rodzaju i przedmiotu nie ma podstaw do stosowania trybu uzupełniania podania poprzez jego sprecyzowanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Wniosek o udzielenie informacji w trybie u.d.i.p. nie stanowi podania w indywidualnej sprawie administracyjnej w rozumieniu art. 63 k.p.a., a w konsekwencji jego uwzględnienie nie podlega rygorom tej ustawy procesowej. Czynności proceduralne podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, poprzedzające ustalenie, że żądana informacja stanowi informację publiczną, nie są prowadzone na podstawie k.p.a., gdyż wniosek nie wszczyna postępowania administracyjnego.

Powyższy wyrok został w całości zaskarżony skargą kasacyjną wywiedzioną przez [...]. W środku odwoławczym zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.:

1. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że korespondencja elektroniczna prowadzona przez pracowników organu administracji publicznej z pracownikami innego podmiotu dotycząca sprawy publicznej, chociażby dotyczyła wyłącznie spraw technicznych, nie stanowi informacji publicznej, podczas gdy o takiej kwalifikacji powinno decydować wyłącznie kryterium rzeczowe wskazane w tym przepisie, tj. to, czy dana informacja dotyczy sprawy publicznej,

2. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie i brak oceny, czy korespondencja prowadzona przez Prezesa UKE (względnie pracowników Urzędu Komunikacji Elektronicznej) z przedstawicielami TP S.A. dotyczyła sprawy publicznej i zawierała informacje publiczne,

3. art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że wniosek o dostęp do informacji publicznej powinien wskazywać precyzyjnie przedmiot żądania, a brak precyzyjnie sformułowanego żądania, tj. wskazania konkretnego żądanego dokumentu, uzasadnia pozostawienie wniosku bez rozpoznania;

II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

4. naruszenie art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), przez sporządzenie przez Sąd pierwszej instancji uzasadnienia nieodpowiadającego wymaganiom wskazanym w tym przepisie,

5. art. 113 § 1 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. przez zamknięcie rozprawy i wydanie wyroku w sytuacji, w której organ nie przedstawił, zgodnie z wezwaniem WSA, korespondencji elektronicznej prowadzonej w sprawie, co uniemożliwiło dokonanie kwalifikacji takiej korespondencji pod kątem stosowania u.d.i.p., a tym samym nie można było uznać sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, co w konsekwencji doprowadziło do oparcia wyroku na oświadczeniu pełnomocnika Prezesa UKE, a nie na aktach sprawy.

W związku z powyższym wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odniesieniu do zarzutu nr 1 i 2 wskazano, że [...] nie żądała korespondencji wewnętrznej prowadzonej w Urzędzie Komunikacji Elektronicznej, lecz korespondencji prowadzonej z przedstawicielami TP w przedmiocie prowadzonych Testów MS oraz Testów PS, które - co nie było sporne pomiędzy Izbą a Prezesem UKE - z pewnością są sprawą publiczną. Innymi słowy, wszelkie informacje [nawet zawarte w korespondencji elektronicznej] dotyczące prowadzonych przez Prezesa UKE [względnie pracowników tego Urzędu] Testów MS oraz Testów PS, wysyłane "na zewnątrz" organu lub otrzymywane "z zewnątrz" organu, należy uznać za informację publiczną. Prezes UKE oraz Sąd pierwszej instancji powinni byli ocenić, czy korespondencja taka dotyczy sprawy publicznej.

Rozpatrując wniosek [...], Prezes UKE powinien był ustalić, czy korespondencja elektroniczna z TP zawierała "informację publiczną". Tymczasem Prezes UKE a priori uznał, że korespondencja elektroniczna nie może być informacją publiczną. Stanowisko Prezes UKE (przedstawione w piśmie z 19 grudnia 2012 r.) jakoby korespondencja elektroniczna nie mogła być informacją publiczną, była bezpośrednią przyczyną złożenia przez [...] skargi na bezczynność Prezesa UKE. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przeanalizował przedmiotowej korespondencji pod kątem "informacji publicznych" w niej zawartych. Strona wnosząca skargę kasacyjną opowiedziała się za szerokim, podmiotowym jego rozumieniem, nawiązującym do art. 61 Konstytucji RP, który stanowi równocześnie interpretację prowspólnotową. W takim ujęciu, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona i posiadana przez szeroko rozumiane władze publiczne.

Uzasadniając zarzut nr 3 skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się z tezą o nieprecyzyjności swojego wniosku. Wniosek w spornym zakresie dotyczył wskazania [wyliczenia] pełnej korespondencji, w tym korespondencji elektronicznej, przesyłanych pomiędzy Prezesem UKE (lub pracownikami Urzędu Komunikacji Elektronicznej) a TP oraz pomiędzy Prezesem UKE (lub pracownikami Urzędu Komunikacji Elektronicznej) a innymi niż TP podmiotami w zakresie przeprowadzonego Testu MS i Testu PS dotyczących testowanych usług oraz udostępnienia takiej korespondencji. Pojęcia Testu MS, Testu PS oraz testowanych usług zostały we wniosku zdefiniowane jako testy zawężenia ceny [Test PS], testy zawężenia marży [Test MS] oraz Internet SDSL oraz usługi Biznes Pakiet [testowane usługi]. Izba we wniosku odnosiła się wprost do tych usług i testów, o których Prezes UKE zawiadomił pismem z 26 października 2012 r. nr DHRT-WORK-6002-41/12(2). Przedmiot żądania był zatem sformułowany precyzyjnie, a organ na żadnym etapie nie zgłaszał zastrzeżeń w tym zakresie. Wobec posiadanych przez [...] informacji, nie sposób było przedstawić żądania bardziej precyzyjnie. Stanowisko Sądu pierwszej instancji jest zatem błędne, tym bardziej, że organ był w stanie przedstawić żądane dokumenty [lub złożyć wyjaśnienia] na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, zatem nie sposób uznać, że Prezes UKE nie wiedział, o jaką korespondencję chodzi.

Odnośnie zarzutów nr 4 i 5 stwierdzono, że Sąd pierwszej instancji nie tylko nieprawidłowo zastosował przepisy u.d.i.p., ale uprzednio nie ustalił prawidłowego stanu faktycznego w sprawie oraz orzekał nie na podstawie akt sprawy, lecz na podstawie niczym nie potwierdzonych oświadczeń złożonych na rozprawie. W konsekwencji nie mógł ocenić, czy korespondencja pomiędzy Prezesem UKE (względnie pracownikami Urzędu Komunikacji Elektronicznej) dotyczyła sprawy publicznej i zawierała informacje publiczne. Poza oświadczeniem pełnomocnika Prezesa UKE, WSA w Warszawie nie miał podstaw aby stwierdzić, że żądana przez [...] korespondencja elektroniczna nie stanowi informacji publicznej. W sprawie naruszono art. 133 § 1 p.p.s.a. bowiem WSA nie oparł się na aktach sprawy, lecz na oświadczeniu pełnomocnika.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej nadesłał wraz z odpowiedzią na skargę kasacyjną dokumentację papierową odzwierciedlającą treść korespondencji elektronicznej, której nie udostępnił stronie skarżącej, ponieważ uznał, że nie mieści się ona w pojęciu "informacji publicznej", w szczególności zaś nie stanowi dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.

Umożliwiło to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a. Potwierdziło ono konstatację Sądu I instancji, że powyższa korespondencja elektroniczna nie jest informacją publiczną, ponieważ jest dokumentem wewnętrznym, który służył wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy. Nie ma w niej natomiast, ani informacji co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu. Tym samym należało uznać, że zarzuty naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mają usprawiedliwionych podstaw, ponieważ powyższe uchybienia pozostają bez wpływu na wynik sprawy.

Bezzasadne są również zarzuty naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ponieważ dokumenty wewnętrzne nie są informacją publiczną w rozumieniu tego przepisu ze względu na brak waloru oficjalności. W szczególności Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela w całej rozciągłości stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z 14 września 2012 r., I OSK 1203/12, że "korespondencja, w tym także mailowa osoby wykonującej zadania publiczne, z jej współpracownikami nie jest informacją publiczną, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych. Korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia".

W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że wniosek o dostęp do informacji publicznej powinien wskazywać precyzyjnie przedmiot żądania należało uznać za bezprzedmiotowy, ponieważ żądanie [...] dotyczyło udostępnienia informacji nie mającej charakteru informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.