Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 610/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.18 ust.2 pkt 9 lit.a
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art.204
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art.88a
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art.2c
journal: Dz.U. 1990 nr 79 poz 464
law: Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art.183 § 1 i2, 174 pkt 1 i 2, 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski del.WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Banku Spółdzielczego w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 815/08 w sprawie ze skargi Banku Spółdzielczego w Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie oddania w użytkowanie wieczyste części ułamkowej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 815/08, po rozpatrzeniu skargi Banku Spółdzielczego w Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie oddania w użytkowanie wieczyste części ułamkowej nieruchomości, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Rada Miejska w O. uchwałą z [...] grudnia 2007 r. nr [...] uchyliła swoją uchwałę z [...] lutego 1997 r. nr [...] w sprawie oddania w użytkowanie wieczyste części ułamkowej działki nr [...] oraz wydzielenia lokalu z budynku administracyjnego Urzędu Miasta i Gminy O. położonego w O. przy [...]. W podstawie prawnej tej uchwały wskazano na art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) oraz art. 204 ustawy z dnia 21 stycznia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.). Pismem z dnia [...] lutego 2008 r. Bank Spółdzielczy w Z. wniósł od powyższej uchwały odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotem uchwały uchylonej zaskarżoną uchwałą było władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach indywidualnej jednostki (Banku), co powoduje, że uchylona uchwała miała w istocie charakter decyzji administracyjnej. Konsekwencją takiego stanu rzeczy winno być zastosowanie do jej wzruszenia lub zmiany przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Tymczasem uchylenie tej uchwały nastąpiło z pominięciem trybu przewidzianego w art. 155 kpa. W dalszej części uzasadniono wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wskazano, że w istocie w ogóle nie doszło do prawidłowego doręczenia zaskarżonej uchwały (decyzji), jednakże z ostrożności procesowej przyjęto, że o jej podjęciu skarżący dowiedział się na rozprawie przed Sądem Rejonowym w Z. w dniu [...] stycznia 2008 r. w sprawie o zawezwanie do zawarcia ugody (sygn. akt [...]). Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, powołując się na art. 134 kpa, stwierdziło niedopuszczalność odwołania z uwagi na negatywną przesłankę do jego wniesienia w postaci braku decyzji administracyjnej mogącej być przedmiotem kontroli instancyjnej. W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ odwoławczy obszernie przedstawił rozważania na temat charakteru i składników decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 107 kpa. W ocenie Kolegium zaskarżona uchwała nie spełnia warunków, jakie winna spełniać decyzja administracyjna. Nie wskazuje konkretnego, zindywidualizowanego adresata, nie zawiera również rozstrzygnięcia o charakterze władczym. W ocenie organu II instancji uchylona zaskarżoną uchwałą uchwała z 1997 r. była jedynie uchwałą kompetencyjną, zaś zaskarżona uchwała odbiera organowi wykonawczemu wcześniej przyznane kompetencje do zawarcia umowy oddania nieruchomości w wieczyste użytkowanie.

Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z [...] maja 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożył Bank Spółdzielczy w Z. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 104 i 107 kpa przez błędne przyjęcie, że zaskarżona uchwała nie spełnia wymogów koniecznych do przyjęcia, że stanowi ona decyzję administracyjną. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającej to postanowienie uchwały Rady Miasta w O. z [...] grudnia 2007 r., a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu przedstawił podłoże konfliktu powstałego pomiędzy skarżącym a Gminą O. W ocenie skarżącego Bankowi przysługuje roszczenie w stosunku do Gminy o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz o przeniesienie prawa własności znajdujących się na nim budynków i innych urządzeń na podstawie art. 88a ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.) oraz na podstawie art. 2c ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami z 1985 r. (Dz. U. Nr 79, poz. 464, ze zm.). Zakwestionował prawidłowość czynności podejmowanych w tej sprawie przez organy Gminy. Przedstawił argumenty mające wskazywać na zasadność swojego roszczenia. W dalszej części uzasadnienia podtrzymał stanowisko, że zaskarżona uchwała nosi cechy decyzji administracyjnej. Zwrócił uwagę, że jej treść i skutki należy oceniać w powiązaniu z uchwałą z 1997 r. Zestawienie tych dwóch aktów prowadzić musi do wniosku, że w istocie mają one charakter rozstrzygnięć indywidualnych skierowanych do skarżącego Banku. Skarżący podkreślił, że o tym, czy czynność organu stanowi decyzję administracyjną, decyduje jej treść a nie nazwa i forma. W ocenie skarżącego treść zaskarżonej uchwały wypełnia znamiona decyzji z uwagi na zawarte elementy. Skarżący podtrzymał zarzut naruszenia art. 155 kpa i wskazał, że zmiana decyzji lub jej uchylenie bez zgody wszystkich stron powoduje, że jest ona dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Uczestnik postępowania Gmina O. w piśmie procesowym z [...] września 2008 r. również wniosła o oddalenie skargi. Wskazano w tym piśmie na okoliczności usprawiedliwiające dotychczasowe działania Gminy w kwestii odmowy realizacji roszczenia skarżącego. Podniesiono, że oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste spółdzielni nie należy do spraw z zakresu administracji publicznej, rodzi bowiem stosunek cywilnoprawny. Zwrócono uwagę na postanowienie Sądu z 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 478/08, mocą którego odrzucona została skarga skarżącego Banku na uchwałę będącą przedmiotem odwołania w sprawie zakończonej zaskarżonym postanowieniem. Ta okoliczność w ocenie uczestnika świadczy, że skarżący miał świadomość, że zaskarżona uchwała nie jest decyzją administracyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powołując się na treść art. 134 kpa stanął na stanowisku, że kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie jest zgodne z prawem. Wyjaśnił, że jedną z podstawowych przyczyn niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej jest nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia - nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym, np. gdy czynność organu nie jest decyzją. W ocenie Sądu taka właśnie sytuacja wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Zaskarżona w drodze odwołania uchwała Rady Miejskiej w O. nie jest i nie mogła być decyzją administracyjną w sensie prawnym. Niezależnie bowiem od prowadzonych w toku postępowania wywodów stron w kwestii dotyczącej składników i treści decyzji administracyjnej stwierdzić należy, że z przepisów ustrojowych wynika, iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie podejmuje rozstrzygnięć w formie decyzji administracyjnej. W przypadku organu stanowiącego gminy, jakim jest jej rada, wynika to z przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W szczególności forma, w jakiej zapadają podejmowane przez radę gminy rozstrzygnięcia, wynika z przepisów art. 14, art. 15 ust. 1 i art. 18 powołanej ustawy. Organem gminy uprawnionym do wydawania decyzji administracyjnych jest natomiast wójt (burmistrz, prezydent), co wynika wprost z art. 39 ust. 1 ustawy. Taki kształt ustrojowy organów gminy powoduje, że rada gminy nie jest uprawniona do podejmowania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. To zaś oznacza, że bez względu na treść podjętej uchwały pozostaje ona uchwałą (a nie decyzją administracyjną), a jej kontroli służą wyłącznie środki określone w rozdziale 10 ustawy. Skoro zatem przedmiotem odwołania nie była decyzja administracyjna, to za prawidłowe należy uznać postanowienie stwierdzające niedopuszczalność takiego odwołania.

Nadto Sąd zwrócił uwagę, że z prawomocnego postanowienia tegoż Sądu z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 478/08 wynika, że skarżący Bank pismem z dnia [...] marca 2008 r. (a więc po wniesieniu odwołania) wniósł do Sądu skargę na uchwałę będącą w niniejszej sprawie przedmiotem odwołania wskazując, że dokonuje tej czynności na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W tej sytuacji Sąd I instancji stanął na stanowisku, że sam skarżący miał świadomość, że zaskarżona uchwała podlega kontroli w trybie przepisów ostatnio wymienionej ustawy, a nie w trybie kpa. Ta uwaga pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy. Sąd podzielił również stanowisko uczestnika postępowania, że sprawa realizacji roszczeń o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu i przeniesienie własności budynków (lub ich części) ma charakter cywilnoprawny. Tymczasem przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie w zakresie określonym w art. 1 i 2 tego kodeksu (z zastrzeżeniem art. 3 i 4). Ponieważ roszczenie skarżącego z uwagi na jego cywilnoprawny charakter nie mieści się przedmiotowo w żadnym z przywołanych zakresów regulacji kpa, to tym samym jego sprawa w zakresie, w jakim dotyczy realizacji tych roszczeń nie podlega załatwieniu na drodze administracyjnej. Odnośnie natomiast możliwości przeprowadzenia kontroli uchwały poprzedzającej wydanie zaskarżonego postanowienia, to Sąd zwrócił uwagę, że w postanowieniu z dnia 26 czerwca 2008 r. wyjaśnił, iż tamto postanowienie Sądu nie pozbawia skarżącego ochrony prawnej, jako że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa może być złożone do właściwego organu w każdym czasie otwierając drogę kontroli sądowoadministracyjnej. Z przytoczonych przyczyn Sąd I instancji uznał, że skarga nie mogła zostać uwzględniona i jako taka podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.).

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł Bank Spółdzielczy w Z. W złożonej skardze skarżący, powołując się na treść art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu:

1. naruszenie prawa materialnego przez nieprawidłową wykładnię polegającą na mylnym uznaniu, że w świetle zapisu art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym podejmowane przez Radę Miejską uchwały nie mogą ze względu na zagadnienie, które regulują, posiadać znamion decyzji indywidualnej;

2. naruszenie prawa materialnego, czyli art. 104 i 107 kpa przez błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w O. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] nie spełnia wymogów koniecznych do przyjęcia, iż stanowi ona decyzję administracyjną;

3. naruszenie norm prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 155 kpa w związku z błędnym uznaniem, że organ, który wydał rozstrzygnięcie regulujące uprawnienia podmiotu indywidualnego, nie musi uzyskać uprzedniej zgody uprawnionego na jego uchylenie, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie to zostało podjęte przez Radę Miejską w formie uchwały, posiadającej jednak znamiona decyzji administracyjnej.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym i szczegółowym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że w sprawie zachodzi konieczność wyjaśnienia istotnego zagadnienia prawnego sprowadzającego się w niniejszym postępowaniu do rozważenia kwestii, czy uchwała Rady Miejskiej, która zawiera znamiona decyzji indywidualnej, tj. odnosi się do konkretnego adresata oraz dotyczy uprawnienia indywidualnego podmiotu może zostać uchylona bez konieczności uzyskania w trybie art. 155 kpa uprzedniej zgody od podmiotu, którego prawa to rozstrzygnięcie reguluje.

Strona skarżąca podkreśliła, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95, ze zm.) regulującymi funkcjonowanie samorządu gminnego, obowiązujących w niezmienionej treści zarówno w czasie składania przez Bank wniosku w 1996 r., jak i obecnie, do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących m.in. zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości. Obydwie uchwały Rady Miejskiej w O., tj. uchwała z [...] lutego 1997 r. nr [...] oraz uchwała z [...] grudnia 2007 r. nr [...], zdaniem kasatora wykraczają poza ten zakres. Dotyczą one bowiem nie tyle zasad oddania gruntu w użytkowanie wieczyste i nieodpłatnego przekazania własności położonych na nich gruntów, ale wskazują konkretny podmiot, tj. Bank Spółdzielczy w Z., który miał zostać stroną umowy w tym zakresie.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych autor skargi kasacyjnej stanął na stanowisku, że uchwała Rady Miejskiej z 2007 r. analizowana wraz uchwałą z 1997 r., którą uchyla, spełnia przesłanki do uznania jej za decyzję administracyjną. Zawiera ona bowiem określenie autora: Rada Miejska w O., adresata: Bank Spółdzielczy w Z., rozstrzygnięcie oraz podpis osoby reprezentującej organ. Ponadto dotyczy ona przekazania w użytkowanie wieczyste konkretnej nieruchomości konkretnemu podmiotowi, a co za tym idzie nie jest ona aktem uniwersalnym, dotyczącym ogółu mieszkańców gminy.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej z uwagi na fakt, iż przedmiotem uchwały było władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach indywidualnej jednostki, tj. Banku, uchwała ta jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a co za tym idzie wymogi jej dotyczące, w tym tryb i sposób postępowania w sprawie jej podważenia, określone są przepisami kpa (wyrok NSA z 26 listopada 1991 r., SA/Wr 1010/91). W tej sytuacji w ocenie kasatora na organie wykonawczym gminy spoczywał obowiązek zrealizowania praw rzeczowych wynikających z prawomocnej uchwały Rady Miejskiej w O. Nr [...] z [...] lutego 1997 r. lub też uzyskanie, w trybie art. 155 kpa, zgody uprawnionego, tj. Banku, na uchylenie tejże uchwały.

Reasumując autor skargi kasacyjnej stanął na stanowisku, że w świetle powołanych regulacji prawnych, wyrok Sądu I instancji należy uznać za wadliwy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 wskazanej ustawy, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu. W rozpoznawanej sprawie, wobec treści zarzutów zawartych w złożonej skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany był do rozważenia kwestii prawidłowości zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 7 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 815/08, przepisów prawa materialnego i procesowego, co do których podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia. Dokonując tej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopuścił się ani błędnej wykładni, ani niewłaściwego zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, ani takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo stwierdził, że zaskarżona w drodze odwołania uchwała Rady Miejskiej w O. nie jest w sensie prawnym decyzją administracyjną i dlatego nie mogła być zaskarżona w trybie art. 127 kpa do organu II instancji. Kwestionowaną uchwałą uchylona została wcześniejsza uchwała tego organu z [...] lutego 1997 r. w sprawie oddania w użytkowanie wieczyste części ułamkowej działki nr [...] oraz wydzielenia lokalu z budynku administracyjnego Urzędu Miasta i Gminy O. położonego w O. przy [...]. Uchwała ta wydana została na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) w związku z art. 204 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.). Zgodnie z treścią art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym w gminie. W doktrynie przyjmuje się, że uchwałą organu samorządowego jest taka forma działania kolegialnego organu samorządowego, której wynikiem jest akt woli tego organu podjęty w trakcie jego posiedzenia (sesji, zebrania), w drodze głosowania, zmierzający z reguły do rozstrzygnięcia określonej sprawy publicznej o charakterze lokalnym (gminnym, powiatowym lub regionalnym) będącej przedmiotem obrad, najczęściej ze skutkiem wiążącym (A. Szewc, T. Szewc: Uchwałodawcza działalność organów jednostek samorządu terytorialnego, s. 48-49). Oznacza to, że wszelkiego rodzaju rozstrzygnięcia (akty woli) podejmowane przez radę gminy, jako organ kolegialny, mają formę uchwały, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Inaczej można powiedzieć, że uchwałą jest każdy akt woli rady gminy, mający władczy charakter, który rozstrzyga, wyraża stanowisko lub opinię tego organu. Uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej (art. 14 ustawy o samorządzie gminnym). Procedura uchwałodawcza przewidziana dla rady gminy jako organu kolegialnego jest zatem kompleksowo uregulowana w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i nie opiera się na przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego też ani przepisy art. 107, ani 127, ani 155 kpa nie mogą mieć żadnego zastosowania w rozpatrywanej sprawie dotyczącej uchwały rady gminy z [...] grudnia 2007 r. Zwrócić również należy uwagę, że w ustawie o samorządzie gminnym nie istnieją przepisy zakazujące podejmowania przez radę gminy uchwał uchylających lub zmieniających wcześniejsze jej uchwały. Natomiast według art. 39 ust. 1 tej ustawy jedynym organem właściwym i upoważnionym do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Organem takim nie jest natomiast rada gminy. Jest to właśnie przykład powiązania kompetencji właściwego organu z formą rozstrzygnięcia podejmowanego przez ten organ.

Kwestionowana uchwała z dnia [...] grudnia 2007 r. w podstawie prawnej przywołuje m.in. przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Wyjaśnić zatem należy, że przepis art. 18 tej ustawy ustala zakres i przedmiot stanowiących kompetencji rady gminy. Do wyłącznej właściwości rady należą sprawy określone w art. 18 ust. 2 ustawy, czyli m.in. określanie zasad gospodarowania nieruchomościami gminnymi w zakresie ich zbywania, nabywania i obciążania na okres dłuższy niż trzy lata (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym), podczas gdy samo gospodarowanie tymi nieruchomościami należy już do kompetencji wójta gminy, a nie rady gminy (art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy). Taki kształt ustrojowy organów gminy wynika z powołanych wyżej przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Jego skutkiem jest to, że rada gminy nie jest uprawniona do podejmowania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, zaś swoją wolę jako organ kolegialny wyraża zawsze w formie uchwały, bez względu na jej konkretną treść i użyte nazewnictwo. Środki kontroli podjętych przez radę gminy uchwał kompleksowo określone zostały w rozdziale 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zatytułowanym "Nadzór nad działalnością gminną", a w szczególności art. 91-94 i 101 tej ustawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do przyjęcia, że kwestionowana uchwała rady gminy jest ze względu na jej treść decyzją administracyjną i podlega trybowi odwoławczemu określonemu w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 127-140 kpa). W szczelności uchwała ta skierowana jest do organu wykonawczego gminy, czyli w tym wypadku Burmistrza Miasta i Gminy O., ponieważ jej skutkiem jest odebranie mu uprawnień do zawarcia w niniejszej sprawie odpowiedniego aktu notarialnego. Uchwała ta nie jest zatem aktem prawa miejscowego, lecz ma charakter aktu prawa wewnętrznego.

Konsekwencją przedstawionego wyżej stanowiska, że uchwała rady gminy nie podlega reżimowi odwoławczemu określonemu w Kodeksie postępowania administracyjnego, jest fakt, że nie mogła ona być skontrolowana zgodnie z przepisami art. 127 kpa. W tej sytuacji prawidłowo organ odwoławczy uznał, w trybie art. 134 kpa, niedopuszczalność odwołania od uchwały rady gminy.

W świetle treści przywołanych przepisów postawiony w skardze zarzut naruszenia przepisów praw materialnego Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał bowiem właściwej wykładni i prawidłowo zastosował przepisy zarówno ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jak i przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, że w okolicznościach niniejszej sprawy mogło dojść do naruszenia przepisów art. 155 kpa, skoro przepis ten nie mógł mieć w rozpatrywanej sprawie, z przyczyn wyżej wyjaśnionych, w ogóle zastosowania.

Przedstawiona argumentacja prowadzi zatem do wniosku, że sprawa co do istoty została rozpatrzona prawidłowo, a dokonana przez Sąd I instancji ocena legalności rozstrzygnięcia administracyjnego w tym zakresie odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż w takiej sytuacji zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.