Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 165/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 pkt 9, art. 6
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 101
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 28 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. B. i H. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 października 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 664/14 w sprawie ze skargi E. B. i H. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Reszlu z dnia 21 maja 2009 r. nr XXX/170/09 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Gminy Reszel na rzecz E. B. i H. B. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 14 października 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 664/14 oddalił skargę E. B. i H. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Reszlu z dnia 21 maja 2009 r. nr XXX/170/09 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Reszel, wsi Święta Lipka i drogi pielgrzymkowej na trasie Reszel - Święta Lipka.

Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

E. i H. B., w piśmie z dnia 9 kwietnia 2014 r., wezwali Radę Miejską w Reszlu do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie powyższej uchwały w całości lub w części dotyczącej § 352 i § 365 uchwały i zmianę w tym zakresie załącznika graficznego. Podali, że są właścicielami działki nr [...], położonej we wsi S., a uchwała narusza bezpośrednio ich prawo własności przez zmianę i ograniczenie dotychczasowego sposobu użytkowania działki, gdyż zgodnie z § 352 i § 365 uchwały działka znajduje się w liniach rozgraniczających wewnętrzną drogę jezdno - pieszą i drogę dojazdową. Przez takie przeznaczenie działki nie mogą jej zagospodarować w dogodny dla siebie sposób i korzystać z niej z wyłączeniem innych osób. W ocenie skarżących, brak było merytorycznego uzasadnienia dla takiego przeznaczenia ich działki, gdyż wyznaczone drogi oznaczone na rysunku planu symbolami KXP.5 i KDD.53 będą służyć wyłącznie wąskiej grupie obywateli. Skarżący stwierdzili, że bezpodstawnie przyjęto, że ich prawo własności ma mniejsze znaczenie niż prawo własności właścicieli działek położonych wzdłuż projektowanej drogi KXP.5, która nie ma charakteru drogi publicznej. Zauważyli, że gmina nie podjęła żadnych działań w celu wybudowania tych dróg. Wywiedli z art. 2 pkt 5 i art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 21 Konstytucji RP, że skoro projektowana droga KXP.5 nie stanowi drogi publicznej, to § 365 uchwały nie był podyktowany żadnym celem publicznym, w związku z czym niemożliwe jest wywłaszczenie skarżących z części należącej do nich nieruchomości. Podnieśli też, że z art. 64 i art. 32 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że planowanie przestrzenne w gminie ma poszukiwać rozwiązań, które w optymalny sposób rozwiązują konflikt potrzeb publicznych i potrzeb właścicieli poszczególnych nieruchomości. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, przy tym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W ocenie skarżących, żadna z powyższych przesłanek do ograniczenia ich prawa własności nie zaistniała przy uchwalaniu kwestionowanej uchwały, a Rada Miejska w Reszlu podejmując uchwałę nadużyła swoich uprawnień w zakresie kształtowania ładu przestrzennego Gminy.

Rada Miejska w Reszlu nie udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwanie.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skardze E. i H. B. powtórzyli zarzuty zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa i wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały nr XXX/170/09 z dnia 21 maja 2009 r. w całości lub w części dotyczącej § 352 i § 365 tej uchwały, ewentualnie orzeczenie o niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem, w zaskarżonej części oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Reszlu wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej, podnosząc, że organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Realizując uprawnienie w zakresie władztwa planistycznego, rada gminy działała w granicach przysługującego jej uznania, a za przyjętym w planie rozwiązaniem przemawiały konkretne okoliczności. Grunt stanowiący własność Gminy, oznaczony jako działka nr [...] i pas działki nr [...] (stanowiący własność skarżących) został przeznaczony w planie na tereny dróg pieszo - jezdnych. Pas terenu o szerokości około 2 m, stanowiący północną część działki nr [...], został przeznaczony pod teren drogi publicznej (KDD.53) ze względu na wymogi związane z klasą techniczną dróg dojazdowych, na podstawie art. 7 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43 poz. 430 z późn. zm.). Droga KDD.53 stanowi przedłużenie ciągu międzynarodowej trasy rowerowej oraz kontynuację drogi pielgrzymkowej (teren oznaczony w planie miejscowym jako KX.28). Pas terenu o szerokości około 2-3 m, stanowiący wschodnią część działki nr [...], został przeznaczony pod teren drogi pieszo - jezdny (KXP.5) i poszerzony w liniach rozgraniczających do 5 m, z uwagi na konieczność zapewnienia bezpiecznego dojazdu do działek zlokalizowanych w obrębie terenu oznaczonego symbolem MU.64, co stanowi o uwzględnieniu interesu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. 647 z późn. zm., powoływanej dalej jako u.p.z.p.). Rada Gminy zaznaczyła, że drogi oznaczone w planie symbolami KDD.53 i KXP.5, stanowią drogi publiczne w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Organ podkreślił, że działka nr [...] w całości przeznaczona pod drogę nie spełnia wymagań planu, gdyż ma tylko ok. 3 m szerokości. Rada Gminy zauważyła, że skoro wykazana w planie droga KXP.5 opisana została jako droga projektowana, to nie ma możliwości zaliczenia jej do danej kategorii dróg przed faktycznym wybudowaniem tej drogi, tylko na podstawie zapisu planu. Nie zgodziła się z zarzutem niezgodności zaskarżonej uchwały z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i podniosła, że nie narusza zasady ochrony własności ustalenie w planie miejscowym takiego sposobu zagospodarowania terenu, który nie odpowiada oczekiwaniom i interesom osoby mającej tytuł prawny do nieruchomości, położonej na obszarze objętym planem, w sytuacji gdy plan został przygotowany i uchwalony w trybie i na zasadach określonych w u.p.z.p. Rada Gminy podniosła, że skarżący winni znać stan prawny nieruchomości w chwili ich zakupu, gdyż w dacie zawierania tej transakcji plan był już uchwalony. Zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego nie zmienił podstawowego przeznaczenia działki skarżących, która nadal ma przeznaczenie mieszkalno - usługowe, zatem skarżącym nie przysługiwałyby uprawnienia z art. 36 u.p.z.p. Nie zgodziła się z zarzutem, że Gmina nie podjęła żadnych czynności, które prowadziłyby do możliwości wybudowania przewidzianych w planie dróg. Podniosła, że Gmina wielokrotnie występowała do skarżących z propozycją zakupu lub zamiany na większą działkę przedmiotowego pasa gruntu, lecz propozycje te zostały odrzucone przez skarżących. Rada Gminy dodała, że skarżący wystąpili z powództwem do Sądu Rejonowego w G. o wybudowanie przez Gminę muru oporowego na granicy działek nr [...] i nr [...] zabezpieczającego znajdującą się w granicach działki skarżących skarpę, zatem kwestionowanie zapisów planu ma na celu uzyskanie korzystnego dla skarżących rozstrzygnięcia przed sądem cywilnym.

Na rozprawie w dniu 14 października 2014 r. pełnomocnik skarżących złożył zaświadczenie Burmistrza Reszla z dnia 29 czerwca 2009 r., w którym podano, że w Miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego wsi Święta Lipka, który obowiązywał do 31 grudnia 2003 r., działka nr [...] była przeznaczona na cele zabudowy mieszkalno - usługowej. Obecnie nie ma planu miejscowego obejmującego tę działkę i nie przewiduje się zmiany przeznaczenia tej nieruchomości. Pełnomocnik stwierdził, że z załącznika planu wynika, iż 8 działek przy drodze KXP.5 ma dojazd do drogi również od drugiej strony. Pełnomocnik organu wyjaśnił natomiast, że w dacie wydawania powyższego zaświadczenia i zawarcia transakcji przez skarżących zaskarżony plan jeszcze nie obowiązywał, gdyż wszedł w życie w połowie lipca. Stwierdził, że droga KXP.5 jest jedyną drogą stwarzającą możliwość dojazdu do 8 działek, gdyż z drugiej strony jest parking. Od strony drogi są chodniki. Zarząd Dróg nie uzgodnił zjazdu z tych 8 działek. Pełnomocnik organu podał ponadto, że droga ta ma obecnie ok. 3 m, a Gmina zamierza kupić od skarżących grunt o szerokości ok. 2 m, by w przyszłości powstała tam droga, lecz skarżący nie zgadzają się na tę transakcję.

Powołanym we wstępie wyrokiem z dnia 14 października 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 664/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w sprawie zostały spełnione przesłanki warunkujące skuteczność zaskarżenia uchwały organu gminy, zawarte w art. 52 § 4 i art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm., dalej jako - p.p.s.a.). Skarżący dopełnili bowiem wymogu wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego, a skarga została wniesiona do Sądu z zachowaniem ustawowego terminu.

Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm., powoływanej dalej jako u.s.g.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie skarżący wywiedli istnienie własnego interesu prawnego z prawa własności działki nr [...]. Organ gminy podniósł w odpowiedzi na skargę, że skarżący nabyli tę działkę po uchwaleniu zaskarżonego planu miejscowego, wobec czego winni znać przeznaczenie kupowanego gruntu, które nie zmieniło się. Jak wyjaśniono w toku rozprawy, skarżący w dacie zakupu działki nie mieli wiedzy o treści zaskarżonej uchwały i rzeczywistym przeznaczeniu nabywanej nieruchomości. Sąd zauważył, że uchwała podjęta w przedmiocie planu miejscowego wywołuje skutki prawne nie tylko w dacie jej wejścia w życie, ale także w okresie późniejszym, przez cały okres jej obowiązywania. Właściciel nieruchomości nie ma, z woli ustawodawcy, żadnych ograniczeń czasowych, odnoszących się do możliwości zaskarżenia takiej uchwały do sądu w trybie art. 101 u.s.g. Oznacza to, że chociaż przez określony czas, do chwili wniesienia skargi godził się na jej obowiązywanie, to okoliczność ta nie przekreśla jego uprawnień do kwestionowania planu miejscowego w przyszłości. U podstaw legitymacji skargowej leży aktualny interes prawny strony, czyli taki, który możliwy jest do wyprowadzenia w chwili wnoszenia skargi z odpowiedniej normy prawa materialnego. Wobec tego sam fakt zbycia nieruchomości nie powoduje wygaśnięcia uprawnień z art. 101 ust. 1 u.s.g., lecz skutkuje jedynie przejściem tych uprawnień w ślad za prawem własności.

Sąd podkreślił, że z art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika wprost, iż uprawnionym do wniesienia skargi w trybie tego przepisu jest ten podmiot, którego uprawnienie lub obowiązek zostały naruszone zaskarżoną uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Oznacza to, że samo znajdowanie się nieruchomości na obszarze objętym planem nie może automatycznie przesądzać o tym, iż kwestionowane zapisy planu miejscowego naruszają prawo własności danej nieruchomości. Dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Powołując się na orzecznictwo sądowe Sąd wskazał, że naruszenie prawa lub interesu prawnego powinno więc być związane z wykazaniem, że uchwała obiektywnie narusza prawo i jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno - materialną skarżącego, np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację, znosi, ogranicza lub też uniemożliwia realizowanie przez niego interesu prawnego lub uprawnienia (wyroki NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12 oraz z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 208/12).

Sąd wyjaśnił, że skarżący upatrują naruszenia przysługującego im prawa własności działki w fakcie, że na mocy § 352 i § 365 kwestionowanej uchwały część ich nieruchomości została przeznaczona pod teren drogi publicznej (KDD.53) i pod teren dróg pieszo - jezdnych (KXP.5). Zdaniem skarżących, z tych dróg korzystają tylko właściciele nieruchomości położonych przy tych drogach, więc organ gminy nie działał w interesie publicznym i nie było przesłanek do ograniczenia prawa własności skarżących tylko w celu zaspokojenia potrzeb kilku właścicieli innych działek.

Sąd wskazał, że co do zasady prawo własności korzysta z najdalej idących gwarancji ochrony wynikających z ustaw i z Konstytucji. Prawo to nie jest jednak nieograniczone i absolutne, gdyż regulacjom przewidującym ochronę prawa własności towarzyszą jednocześnie normy dopuszczające ingerencję w to prawo, przede wszystkim art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP - stanowiące, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej ochronie prawnej, obok których znajdują się jednocześnie regulacje dopuszczające ograniczoną ingerencję w to prawo (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) - w granicach określonych ustawowo i w zakresie nienaruszającym istoty własności, w tym przy wywłaszczeniu - jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Sąd również zwrócił uwagę na art. 140 kc, zgodnie z którym uprawnienia właścicielskie (posiadanie, korzystanie z rzeczy i rozporządzanie nią) mogą być wykonywane w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego, a zatem nie w sposób absolutny. Odwołując się natomiast do Konstytucji RP wskazał, że zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa do nieruchomości (własności, użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09). Ponadto ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi niewątpliwie są regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, a zatem ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne.

W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał, że ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych - również zasady proporcjonalności. Wymóg proporcjonalności, zwany także zakazem nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa. Zasada ta wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Jeżeli nie doszło do wyważania interesów lub bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek z interesów - zasada ta zostaje naruszona. Dokonując zatem ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli, rada gminy powinna bezwzględnie kierować się zasadą proporcjonalności, rozumianą jako zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostek w stosunku do chronionych wartości. Oznacza to konieczność dbania o właściwe ustalenie proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego z jednej strony, a ograniczeniem prywatnych interesów właścicieli z drugiej. Ingerencja w sferę prawa własności musi bowiem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których plan wprowadza określone ograniczenia. Gdyby okazało się, że skala ingerencji w prawo własności nie znajdowała żadnego uzasadnienia w interesie publicznym, bądź byłaby w stosunku do niego nierzeczywista lub nieproporcjonalna, można wówczas mówić o nadużyciu władztwa publicznego (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 289/14).

Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy, Sąd wskazał, że nie można przyjąć, jak to zarzucają skarżący, że ingerencja w ich prawo własności nie znajdowała żadnego uzasadnienia. W § 352 pkt 1 uchwały ustalono, że przeznaczenie podstawowe terenu w Świętej Lipce, oznaczonego na rysunku planu symbolem "KDD.53", to teren drogi publicznej. W pkt 2 ustalono w ramach przeznaczenia podstawowego drogę klasy D (dojazdowa) o przebiegu, jak na rysunku planu. W pkt 4 przewidziano zmienną szerokość pasa drogowego 8,0-10,0 m w liniach rozgraniczających zgodnie z rysunkiem planu, o szerokości jezdni 5,0 m. Ponadto ustalono lokalizację ścieżki rowerowej na odcinku od skrzyżowania z KDD.49 do ciągu pieszo-rowerowego KX.28 (pkt. 5). Natomiast w pkt. 6 podano, że część drogi od skrzyżowania z KDZ.9 do ciągu pieszo-rowerowego KX.28 będzie fragmentem głównego ciągu pieszego i rowerowego z Reszla do Świętej Lipki i będzie stanowić całość funkcjonalną z terenami KX.13, KX.14, KX.26, KX.27, KX.28.

W § 365 pkt 1 uchwały ustalono natomiast przeznaczenie podstawowe tego terenu zgodnie z § 5 jako tereny dróg pieszo-jezdnych, zaś w pkt 2 określono, że szerokość dróg pieszo-jezdnych wynosić będzie 5,0 m.

Odnosząc się do kwestii przeznaczenia na podstawie § 352 uchwały części nieruchomości skarżących pod drogę publiczną (KDD.52) Sąd stwierdził, że nie może budzić wątpliwości, że takie przeznaczenie działki stanowi o przeznaczeniu jej na cel publiczny. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w planie następuje rozmieszczenie inwestycji celu publicznego. Inwestycją celu publicznego jest działanie o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm.). Zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami celem publicznym jest m.in. wydzielenie gruntów pod drogi publiczne. Droga KDD.52 jest planowana jako droga publiczna gminna o klasie D - dojazdowa. Zdaniem Sądu jest to inwestycja celu publicznego, a droga ta jest fragmentem szlaku pielgrzymkowego i międzynarodowego szlaku rowerowego.

Skarżący zakwestionowali również prawidłowość przeznaczenia części ich działki pod drogę pieszo - jezdną o symbolu KXP.5, zarzucając, że nie może być ona zaliczona do inwestycji celu publicznego, skoro służy tylko 8 właścicielom działek położonych przy tej drodze. Sąd wyjaśnił, że o publicznym charakterze danej inwestycji nie decyduje ilość osób, które będą z niej korzystać, lecz jej powszechna dostępność. Powołując się na orzecznictwo sądowe Sąd wskazał, że żaden przepis u.p.z.p., ani ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uprawnia do twierdzenia, że inwestycja celu publicznego musi służyć ogółowi zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym, w znaczeniu bycia zawsze i koniecznie wykorzystywaną przez ten ogół społeczności (wyrok NSA z dnia z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1/11). Projektowana droga będzie służyła przede wszystkim mieszkańcom tej ulicy, gdyż nie mają oni innego dostępu do swoich nieruchomości, jednocześnie nie jest wykluczone, że sporadycznie inni mieszkańcy gminy również będą z tej drogi korzystać. Nie ma zatem znaczenia dla oceny czy ta droga stanowi cel publiczny, fakt, że zdaniem skarżących będą z niej korzystali w tylko właściciele działek sąsiadujących z tą drogą. Okoliczność ta w żaden sposób nie dyskwalifikuje projektowanej drogi jako inwestycji celu publicznego. Sąd wyjaśnił, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 z późn. zm.) drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. W myśl art. 7 ust. 1 powyższej ustawy do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje, zgodnie z ust. 2 tego artykułu, w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Zakwalifikowanie do określonej kategorii dróg gminnym na podstawie stosownej uchwały rady gminy dotyczy dróg już istniejących (zob. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2229/11). Ponadto, przed podjęciem uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg gminnych, działki, przez które droga gminna ma przebiegać, muszą stanowić własność gminy. Natomiast w stanie faktycznym sprawy, Gmina czyni dopiero starania o uzyskanie prawa własności spornych gruntów w celu wybudowania na nich dróg. Droga, która nie jest własnością gminy, nie może więc być drogą gminną i z tego powodu nie może być też zaliczona do dróg gminnych w planie miejscowym. Powyższe nie oznacza jednak, że jest ona drogą wewnętrzną i nie stanowi inwestycji celu publicznego.

W ocenie Sądu nie można też czynić Radzie Gminy zarzutu z faktu, że przeznaczyła w planie miejscowym teren na poszerzenie spornych dróg. Zasadnym jest, że podejmując rozbudowę drogi Gmina dąży do zrealizowania jej w parametrach wymaganych przepisami prawa, z uwzględnieniem konieczności rozmieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej. Takie rozwiązanie jest racjonalne, korzystne dla ogółu jej użytkowników i przede wszystkim istotne ze względów bezpieczeństwa uczestników ruchu pojazdów i pieszych, które również - zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. - organy planistyczne winny uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Sądu, skoro projektowany ciąg pieszo - jezdny (KXP.5) ma mieć w przyszłości charakter drogi publicznej, to już na etapie planowania powinien spełniać co najmniej wymagania określone dla najniższej klasy drogi gminnej określone w przepisach rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, czyli co do zasady klasy L lub D (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2012/10). Stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza potrzeby interesu publicznego. Poszerzanie istniejących dróg publicznych i stworzenie spełniającego warunki techniczne dostępu nieruchomości do drogi publicznej niewątpliwie leży w interesie publicznym. Okoliczność, że skarżący nie traktują przeznaczenia części swojej działki pod poszerzenie drogi oraz na utworzenie dojazdu do innych nieruchomości, które nie posiadają innego dostępu do drogi publicznej, w kategoriach potrzeb interesu społecznego nie oznacza, że taki interes społeczny w tym przypadku nie istnieje. Planowanie przestrzenne z reguły powoduje konflikty interesów. Konieczne jest zatem znalezienie równowagi pomiędzy prawem własności a zagwarantowaniem możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności, a nie tylko osób mających prawa do nieruchomości.

Podsumowując Sąd wskazał, że wyznaczenie obszaru na poszerzenie drogi publicznej na nieruchomości skarżących, nie stanowi przekroczenia planistycznych uprawnień gminy określonych w art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych i poglądami doktryny gmina mając wyłączną kompetencję do planowania może, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu.

Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że ingerencja w prawo własności skarżących w stopniu wynikającym z zaskarżonej uchwały, w imię interesu publicznego, znajduje swoje uzasadnienie w przepisach prawa. Ponadto Sąd dodał, że w rozpoznawanej sprawie nie można mówić o ograniczeniu prawa własności skarżących, gdyż ograniczenia godzące w istotę prawa własności, to ograniczenia, które pozostawiają właścicielowi działki jedynie pozór prawa własności, a więc określają takie przeznaczenie, że wykluczałoby to ich racjonalne zagospodarowanie (np. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 289/13, z dnia 18 września 2012 r., II OSK 1575/12, z 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2249/12, wyrok WSA w Warszawie z 29 września 2008 r., sygn. IV SA/Wa 2350/07), a z takim przypadkiem nie mamy jednak do czynienia w tej sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego E. B. i H. B., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1/ naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 9, art. 2 pkt 5 i art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 21, art. 64 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwą interpretację i uznanie, że istniały racjonalne przesłanki do ograniczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Reszel prawa własności skarżących, a ingerencja Gminy w prawo własności skarżących znalazła uzasadnienie w interesie publicznym;

2/ naruszenie art. 1 Protokołu Dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez jego niewłaściwa interpretację i uznanie, że istniały racjonalne przesłanki do ograniczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Reszel prawa własności skarżących;

3/ naruszenie art. 140 kc poprzez jego niewłaściwa interpretację i uznanie, że istniały racjonalne przesłanki do ograniczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Reszel prawa własności skarżących;

4/ naruszenie art. 77 kpa poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, a przez to nieuzasadnione przyjęcie, że z drogi pieszo-jezdnej o symbolu KXP.5 będzie korzystała nieograniczona liczba osób oraz niczym nie poparte twierdzenie, że właściciele działek położonych wzdłuż wskazanej drogi nie mają obecnie dostępu do swoich działek i istnieje interes społeczny aby im ten dostęp zapewnić poprzez wskazaną drogę.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżących kasacyjnie wniosła o:

1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania;

2. zasądzenie od Gminy Reszel na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżących opisała dotychczasowy stan sprawy, koncentrując uzasadnienie skargi kasacyjnej w odniesieniu do projektowanej drogi KXP.5 i podkreślając, że projektowana droga nie stanowi drogi publicznej i nie może zostać zaliczona do dróg gminnych w planie miejscowym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z podniesionych zarzutów wynika, że dotyczą one jedynie projektowanej drogi KXP.5.

Podzielić należy zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 kc i art. 64 Konstytucji RP.

W kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża się samodzielność samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących zachowania ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, o których mowa w art. 7 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 594 ). Wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa.

Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności (art. 140 kc). Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. Należy jednak podkreślić, że samodzielność planistyczna gminy nie oznacza nieskrępowanej władzy gminy w tym zakresie. Władza ta doznaje ograniczeń przewidzianych prawem.

Wprawdzie przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9 u.p.z.p. przewiduje, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz potrzeby interesu publicznego, lecz nakazuje także uwzględniać prawo własności - art. 1 ust. 2 pkt 7. Brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań, proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości.

Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów jakie występują w danej sprawie. Obowiązek rozważnego wyważenia interesów indywidualnych i interesu gminy łączy się nierozerwalnie z nakazem rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy i wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym.

Podkreślić należy, iż ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca prawo własności, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie miejscowego planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności. Uzasadnienie uchwały winno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach.

Wobec związania zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej, a dotyczą one jedynie projektowanej drogi o symbolu KXP.5, wyłącznie w tym zakresie będzie przebiegała kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Uzasadnienie Sądu I instancji odnośnie zarzutu skarżących dotyczącego § 365 zaskarżonej uchwały (projektowana droga o symbolu KXP.5) zawiera ogólnikowe i lakoniczne stwierdzenia, z których trudno wyprowadzić wniosek o dokonaniu stosownych ustaleń, wyważeniu spornych interesów i należytym uzasadnieniu zajętego stanowiska - w świetle przeznaczenia działki skarżących. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w istocie powtórzył stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, a dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały, przytoczył ogólne założenia i argumenty organu gminy, lecz nie odniósł się w dostateczny sposób do argumentów skarżących, ograniczając się do stwierdzenia, że o publicznym charakterze danej inwestycji nie decyduje ilość osób, które będą z niej korzystać, lecz jej powszechna dostępność.

Oceniając kwestie, czy nastąpiło, czy też nie nastąpiło, naruszenie istoty prawa przysługującego skarżącym, Sąd I instancji nie rozważył należycie okoliczności, które mają wpływ na ocenę zakresu ograniczeń wprowadzonych przez plan miejscowy. Powyższe kwestie pozostały poza oceną Sądu I instancji. Nadto, Sąd I instancji nie rozważył, czy przeznaczenie części nieruchomości skarżących pod teren dróg pieszo - jezdnych mieści się w pojęciu celu publicznego. Sąd I instancji winien rozważyć czy okoliczność, iż na skutek uchwalenia planu nieruchomość skarżących została objęta zmianami "z dwóch stron" (pod teren drogi publicznej (KDD.53) i pod teren dróg pieszo - jezdnych (KXP.5)., skarżący nie zostali całkowicie pozbawieni możliwości budowy nowego budynku czy też przebudowy, rozbudowy, nadbudowy i odbudowy budynku istniejącego i czy nie ogranicza to praw skarżących w sposób nadmierny, czy nie pozbawia skarżących możliwości działań w sposób niweczący istotę przysługującego mu prawa własności.

Bez należytej oceny powyższych kwestii stanowisko Sądu I instancji, że uchwała nie prowadzi do naruszenia istoty prawa własności, gdyż skarżącym nadal przysługują wszystkie atrybuty prawa własności, nosi znamiona dowolności.

Sąd I instancji nie dokonał należytej oceny miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwzględnieniem powyższych zasad.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji związany będzie przedstawioną wyżej wykładnią prawa. Rzeczą Sądu będzie zatem ponowne rozpoznanie sprawy, z wyłączeniem § 352 zaskarżonej uchwały, który nie został objęty skargą kasacyjną.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.