Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1324/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6337 Zatrudnianie cudzoziemców
658
Hasła tematyczne: Inne
Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. sp. k. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SAB/Po 147/19 w sprawie ze skargi B. sp. k. z siedzibą w P. na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SAB/Po 147/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w P., po rozP. skargi B. sp.k. z siedzibą w P. na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca: stwierdził, że od 24 maja 2019 r. do [...] października 2019 r. organ dopuścił się bezczynności w sprawie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca, przy tym bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt I); umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej (pkt II); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt III) oraz zasądził od Wojewody na rzecz skarżącej 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt IV).

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych:

Pismem z 14 maja 2019 r. spółka B. sp.k. (dalej: skarżąca, Biuro, spółka) zwróciła się do Wojewody Wielkopolskiego z wnioskiem o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca dla S. S. na stanowisku "pracownik przemysłowy w pracach prostych", jako miejsce wykonywania pracy wskazując T. Jako symbol PKD, w ramach którego ma być powierzona praca cudzoziemcowi pracodawca wskazał 78.30Z, tj. pozostała działalność związana z udostępnianiem pracowników.

Pismem z 24 maja 2019 r. organ wezwał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniosku w postaci umowy o udostępnianie pracowników, jednocześnie informując, że w przypadku nieuzupełnienia braków w terminie 7 dni wniosek zostanie pozostawiony bez rozpoznania. Pismo to doręczono stronie 29 maja 2019 r.

W dniu 6 czerwca 2019 r. skarżąca uzupełniła wniosek o umowę zlecenia pomiędzy O. S.A. a skarżącą, na podstawie której skarżąca zobowiązuje się do zatrudnienia pracowników i skierowania ich do świadczenia pracy na rzecz klientów O. S.A. Ponadto załączono druki zamówień pracownika czasowego w skarżącej spółce do pracy w charakterze: pracowników produkcji, pakowaczy, sortowaczy, murarzy, spawaczy, pracowników budowlano-instalacyjnych, pracowników przemysłowych, monterów zabudowy i robót wykończeniowych w budownictwie w docelowym miejscu wykonywania pracy określonym jako "cały kraj".

Pismem z 27 września 2019 r. Wojewoda poinformował skarżącą

o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania z uwagi na nieprzedłożenie umowy

o świadczenie usług zawartej pomiędzy skarżącą a podmiotem, w którym będzie wykonywana praca przez cudzoziemca.

Dnia [...] października 2019 r. skarżąca złożyła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z [...] października 2019 r., nr [...], Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej uznał, że Wojewoda dopuścił się bezczynności i wyznaczył organowi termin do załatwienia sprawy 30 dni od daty otrzymania postanowienia. Postanowienie zostało doręczone Wojewodzie 28 października 2019 r. Zdaniem organu odwoławczego Wojewoda winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające na podstawie dowodów przedłożonych przez skarżącą, a nie pozostawić wniosek bez rozpoznania.

Pismem z 31 października 2019 r. Wojewoda wezwał skarżącą do przedłożenia umowy o świadczenie usług zawartej bezpośrednio z podmiotem powierzającym wykonywanie pracy, a podmiotem, do którego cudzoziemiec będzie skierowany w celu wykonywania usługi. Ponadto w piśmie poinformowano skarżącą o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w uzgodnionym terminie. Skarżąca została również pouczona, że do 6 grudnia 2019 r. nastąpi wydanie decyzji na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Dodatkowy termin został wyznaczony w związku z wyznaczeniem 7 dniowego terminu do uzupełnienia dokumentów oraz umówienia się na spotkanie w celu zapoznania z aktami sprawy. Wezwanie doręczono skarżącej 4 listopada 2019 r.

W odpowiedzi na wezwanie skarżąca ponownie przedłożyła umowę zlecenia zawartą pomiędzy O. S.A. a skarżącą oraz zamówienia pracownika czasowego.

Pismem z 22 listopada 2019 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. skargę na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego, domagając się: zobowiązania Wojewody do rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pracę; stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności; stwierdzenia, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenia od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 4 000 zł; zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania,

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że niedołączenie do wniosku wymaganego przez organ dokumentu nie stanowi braku formalnego podania w rozumieniu art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., "k.p.a."), lecz brak o charakterze materialnym, przewidziany przez przepisy szczególne. Skarżąca zwróciła również uwagę, że zdaniem Ministra organ winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające z dowodów dostarczonych przez stronę. Pomimo wskazań Ministra, Wojewoda nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, a jedynie ponownie wezwał skarżącą do uzupełnienia dokumentów, które zostały już wcześniej przez skarżącą uzupełnione w odpowiednim terminie. Organ podjął zatem kolejne, pozorne czynności w sprawie, niemające wpływu na merytoryczną ocenę stanu faktycznego, przyczyniając się tym samym do pogłębienia stanu bezczynności. Zdaniem skarżącej, przekroczenie ustawowego terminu na rozpoznanie przedmiotowej sprawy uzasadnia przyznanie jej sumy pieniężnej w wysokości 4 000 zł. Skarżąca podała, że 14 maja 2019 r. złożyła cztery tożsame wnioski o wydanie zezwoleń na pracę dla cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na stanowisku "pracowników przemysłowych w pracach prostych". Wszystkie wnioski skarżącej pozostawione zostały bez rozpoznania, w oparciu o identyczny stan faktyczny sprawy. W konsekwencji niezrealizowania umowy zlecenia w terminie zleceniodawca skarżącej obciążył ją odszkodowaniem za nienależyte wykonywanie umowy opiewającym na łączną kwotę 12 750 zł. Stąd w ocenie skarżącej kwota 4 000 zł (na każdy nierozpoznany w ustawowym terminie wniosek) stanowi odpowiednią rekompensatę za negatywne odczucia związane z bezczynnością organu oraz poniesioną przez spółkę szkodą.

Po wniesieniu skargi, decyzją z [...] listopada 2019 r. Wojewoda odmówił wydania zezwolenia na pracę w związku z nieudokumentowaniem, że praca będzie świadczona bezpośrednio na rzecz podmiotu powierzającego wykonywanie pracy, lecz na rzecz spółki O. S.A., która nie jest pracodawcą cudzoziemca i nie ma prawa do kierowania jego pracą na podstawie art. 88j ust. 2b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2018 r., poz. 1265 z późn. zm.). Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] stycznia 2020 r., nr [...].

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Powołując się na treść art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a., wskazał, że wezwanie z 31 października 2019 r. zawierające informację o możliwości zapoznania ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a także wskazaniem, że na dzień wystosowania wezwania skarżąca nie spełnia warunków wynikających z art. 88j ust. 2b ustawy o promocji zatrudnienia, gdyż nie potwierdziła faktycznego prowadzenia działalności gospodarczej uzasadniającej powierzenie pracy cudzoziemcowi, nie stanowiło zbędnego przedłużania postępowania.

Organ zaznaczył, że, dotrzymując terminu wskazanego w postanowieniu Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w dniu [...] listopada 2019 r., zakończył postępowanie poprzez wydanie decyzji o odmowie wydania zezwolenia na pracę. Zdaniem organu, czynności w sprawie były podejmowane w możliwie najkrótszym terminie. Na długość trwania postępowań toczących się przed Wojewodą w sprawach wydawania zezwoleń na pracę dla cudzoziemców ma wpływ stale rosnąca liczba składanych wniosków. W roku 2019 r. złożonych zostało ponad 54 000 wniosków, podczas gdy w 2018 r. było to około 36 000 wniosków. Tak duża liczba składanych wniosków w porównaniu z zasobami kadrowymi, którymi dysponuje organ, powoduje, że nie jest on w stanie załatwiać spraw w terminach, o których mowa w art. 35 § 3 k.p.a. Organ podniósł, że strona skarży się na bezczynność, podczas gdy istotą sprawy jest występowanie różnych podmiotów gospodarczych w sprawie.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że jest ona częściowo zasadna. Przytoczył art. 149 § 1 i 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; "p.p.s.a."). Wskazał, że terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym regulowane są przepisami k.p.a. i powołał się na art. 35 tej ustawy. Z przepisu tego wynika, że podstawowym terminem załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym jest "niezwłocznie", a w przypadku, gdy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, sprawa zasadniczo powinna być załatwiona w terminie jednego miesiąca.

W rozpoznawanej sprawie wniosek inicjujący postępowanie został złożony w dniu 14 maja 2019 r. Organ 24 maja 2019 r. zwrócił się do strony o uzupełnienie jego braków formalnych. W ocenie Sądu pierwszej instancji działanie organu już w tym momencie było bezpodstawne. Wykaz dokumentów, które należy załączyć do wniosku o wydanie zezwolenia na pracę zawiera § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie wydawania zezwolenia na pracę cudzoziemca oraz wpisu oświadczenia o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcowi do ewidencji oświadczeń (Dz. U. z 2017, poz. 2345). Wezwanie sporządzone przez organ nie dotyczyło jednak kwestii wymienionych w rozporządzeniu. Okoliczności, na które zwrócił uwagę organ, nie miały więc charakteru formalnego, uzasadniającego skierowanie wezwania pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, lecz merytoryczny, który mógł doprowadzić do negatywnego rozstrzygnięcia co do żądania skarżącej. Stosowanie natomiast przez organ administracyjny art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma wynikających ze ściśle określonych przepisów. Wobec powyższego organ, nie rozstrzygając sprawy niezwłocznie, lecz podejmując nieadekwatne do zaistniałej sytuacji działania, popadł w bezczynność.

W ocenie Sądu pierwszej instancji stan bezczynności organu trwał aż do momentu, w którym skarżąca złożyła w sprawie ponaglenie, które wpłynęło do organu [...] października 2019 r. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie wpłynęło do organu pierwszej instancji 28 października 2019 r. Po otrzymaniu postanowienia Ministra Wojewoda niezwłocznie podjął w sprawie działania i pismem z 31 października 2019 r. skierował do skarżącej kolejne wezwanie. W ocenie tego Sądu wezwania tego nie sposób jednak traktować jako powielenie czynności z 24 maja 2019 r. Było to bowiem pismo wskazujące na jego braki merytoryczne, zawierające pouczenie, że ich nieuzupełnienie może spowodować wydanie decyzji odmownej, zgodnie z art. 10 § 1 i 79a § 1 k.p.a. Odpowiedź skarżącej na powyższą korespondencję wpłynęła do organu 14 listopada 2019 r. Organ wydał w sprawie decyzję [...] listopada 2019 r. Zatem na tym etapie postępowania nie sposób doszukiwać się znamion bezczynności.

W podsumowaniu Sąd pierwszej instancji stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce w okresie od początku czerwca do końca września 2019 r. i nie sposób organowi przypisywać bezczynności na dalszym etapie postępowania. Z powyższych względów Sąd ten uznał skargę co do zasady za słuszną. Zdaniem tego Sądu przyczyny bezczynności nie pozwalają na uznanie, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd miał na względzie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności pozornych. Sąd pierwszej instancji wskazał, że przede wszystkim stan bezczynności nie trwał szczególnie długo. Nadto, w jego przyczynach nie sposób dopatrywać się znamion złej woli po stronie organu. Bezczynność była skutkiem błędnej interpretacji przez organ art. 64 § 2 k.p.a. i jego zastosowania w niniejszej sprawie, a nie celowego działania organu. Fakt, że organ nie załatwił sprawy w terminie, nie było również nacechowane uporczywością. Organ niezwłocznie po otrzymaniu stanowiska Ministra podjął działania adekwatne do stanu sprawy i wydał merytoryczną decyzję.

W ocenie Sądu pierwszej instancji oczekiwanie przez skarżącą zasądzenia na jej rzecz sumy pieniężnej w kwocie 4 000 zł było niezasadne. Sąd ten podał, że skarżąca nie wykazała, żeby faktycznie poniosła wskazywaną przez siebie szkodę. Do akt sprawy przedłożyła bowiem wyłącznie wezwanie do zapłaty skierowane do skarżącej przez spółkę O. S.A. oraz noty obciążeniowe skierowane do wzywającej. Brak jest jednak w aktach sprawy dowodu potwierdzającego, że roszczenia te zostały przez skarżącą efektywnie pokryte. Przede wszystkim jednak, w ocenie tego Sądu, żądanie zasądzenia sumy pieniężnej nie znajduje uzasadnienia, gdyż przyczyna, dla której skarżąca nie otrzymała oczekiwanego rozstrzygnięcia organu i w związku z tym (jak twierdzi) poniosła szkodę, nie tkwiła w sposobie prowadzenia przez organ postępowania, lecz wynikała z dokonanej przez organ oceny merytorycznej wniosku. Z treści wydanej przez organ ostatecznej decyzji wynika bowiem, że wniosek skarżącej nie został uwzględniony. Skarżącej odmówiono wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca. Wobec powyższego przyczyną, dla której skarżąca nie wywiązała się z zawartych umów, było to, że jej wnioski zostały uznane za niezasadne, a nie sposób prowadzenia przez organ postępowania. Z powyższych względów, w ocenie Sądu, obciążanie organu kosztami niewykonania przez skarżącą zobowiązań byłoby niezasadne.

Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę, stwierdzając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; "p.p.s.a."), że organ dopuścił się bezczynności, jednakże bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej należało zdaniem tego Sądu umorzyć, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż wniosek skarżącej został już merytorycznie rozpoznany. W pozostałym natomiast zakresie Sąd pierwszej instancji skargę oddalił, zgodnie z art. 151 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzekł na postawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło skarżące B., reprezentowane przez adwokata, zaskarżając wyrok w części co do pkt III. Domagało się uchylenia wyroku w zaskarżonym zakresie i rozpoznania skargi poprzez zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kasacyjnie sumy pieniężnej w wysokości 4 000 zł, a także wniosło o zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzekło się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż warunkiem koniecznym przyznania sumy pieniężnej jest poniesienie szkody przez stronę, podczas gdy przedmiotowe przepisy jako jedyny warunek konieczny do przyznania sumy pieniężnej stawiają wyłącznie uwzględnienie skargi;

2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego polegające na uznaniu, iż:

- brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o przyznanie sumy pieniężnej, podczas gdy strona należycie uargumentowała negatywne odczucia, których doznała w związku z bezczynnością organu;

- powodem niewywiązania się przez skarżącego z umów zawartych z jej kontrahentem (a w konsekwencji powodem poniesienia przez skarżącego szkody) jest okoliczność, iż wnioski o wydanie zezwoleń na pracę typu A złożone przez skarżącego uznane zostały przez organ za niezasadne, podczas gdy powodem nałożenia na skarżącego kar umownych była bezczynność organu wynikająca z wadliwego stosowania prawa przez ten organ;

- stan bezczynności w sprawie nie trwał szczególnie długo, podczas gdy biorąc pod uwagę dwunastomiesięczny okres, na jaki wydawane jest pierwsze zezwolenie na pracę typu A, to stan bezczynności wynoszący aż 1/3 okresu ważności zezwolenia na pracę powoduje, iż w realiach przedmiotowej sprawy okres ten jest znacząco długi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej B. sp.k. z siedzibą w P. rozwinęło powyższe zarzuty.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; "p.p.s.a.") - zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię.

Zgodnie z przepisem art. 149 § 2 p.p.s.a. przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz podmiotu skarżącego sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Decyzja o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania konkretnego środka (grzywny, sumy pieniężnej lub obu tych środków łącznie) należy do sądu administracyjnego. Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje, jakie środki te pełnią. I tak przyjmuje się, że grzywna jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ, natomiast suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie podmiotowi skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 11 maja 2018 r., sygn. I OSK 2230/17, dostępny: https://cbois.nsa.gov.pl). Przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi swoistą rekompensatę dla strony skarżącej za doznane negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania administracyjnego i może nastąpić tak z urzędu, jak i na wniosek. W odniesieniu do tego przepisu w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania, a aktywność sądu jest w takiej sytuacji warunkowana wskazaną argumentacją (por. np. wyroki NSA z 8 lutego 2017 r., sygn. I OSK 1313/16, z 16 maja 2017 r., sygn. I OSK 2934/16, z 7 września 2017 r., sygn. I OSK 798/17 i z 19 grudnia 2017 r., sygn. I OSK 1685/17, dostępne: https://cbois.nsa.gov.pl). W ocenie składu orzekającego, nie ma jednak ku temu podstaw. W tym zakresie Sąd podziela w całości stanowisko i wywody zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2019 r., sygn. I OSK 1143/18, w którym zakwestionowano powyższy pogląd. I tak, jak wskazano w powołanym orzeczeniu, w pierwszej kolejności należy zauważyć, że z woli ustawodawcy przyznanie stronie skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a więc w przypadku uwzględnienia jej skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zależy od uznania sądu (może nastąpić z urzędu, bez wniosku strony) i ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnych ograniczeń. Nie ma zatem podstaw do uzależnienia możliwości przyznania sumy pieniężnej od przytoczenia przez stronę okoliczności uzasadniających to przyznanie i to jeszcze w konkretny sposób, a mianowicie przez nawiązanie do doznanej krzywdy. Ustawodawca w ogóle nie wskazał, że suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, wprowadzając instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w kodeksie cywilnym "odszkodowania" i "zadośćuczynienia". W związku z tym przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wyklucza możliwości dochodzenia przez stronę w postępowaniu cywilnym naprawienia szkody wynikłej z bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania. Dopiero w takim postępowaniu strona byłaby zobligowana do wykazania wystąpienia po jej stronie określonego uszczerbku majątkowego bądź niemajątkowego. W postępowaniu w przedmiocie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego co do zaistniałej szkody czy krzywdy.

Zwrócić również należy uwagę na zasadniczą różnicę między sumą pieniężną przyznawaną na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a zadośćuczynieniem pieniężnym należnym na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Jedynym warunkiem przyznania sumy pieniężnej jest stwierdzony przez sąd fakt bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania, co nie jest wystarczającą podstawą zasądzenia zadośćuczynienia. Jak bowiem przyjmuje się w orzecznictwie sądów cywilnych w postępowaniu, o którym stanowi art. 417 1 § 3 k.c. (a więc po uzyskaniu prejudykatu co do stwierdzenia przewlekłości - w odniesieniu do postępowania administracyjnego – art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 i 154 p.p.s.a.) zadośćuczynienie pieniężne dochodzone na podstawie art. 448 k.c. może być przyznane tylko za szkodę niemajątkową (krzywdę) doznaną w następstwie naruszenia dobra osobistego, natomiast prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie samo w sobie nie jest dobrem osobistym podlegającym ochronie na podstawie art. 23 k.c. Warunkiem przyznania zadośćuczynienia na podstawie art. 448 k.c. jest zatem, określenie konkretnego dobra osobistego, które zostało naruszone na skutek przewlekłości postępowania (por. wyroki Sądu Najwyższego z 6 maja 2010 r. sygn. akt II CSK 640/09 i 24 września 2015 r. sygn. akt V CSK 741/14). Jakkolwiek zatem przewlekłość postępowania administracyjnego czy bezczynność z reguły wiąże się z negatywnymi przeżyciami w sferze psychicznej strony, to jednak nie zawsze przyjmują one postać krzywdy doznanej w następstwie naruszenia dóbr osobistych strony, uzasadniającej roszczenie o zadośćuczynienie. Nie oznacza to, że nie powinny być one stronie zrekompensowane w drodze świadczenia przyznawanego na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., bez szczegółowego badania przez sąd administracyjny charakteru i rozmiarów doznanej przez stronę krzywdy.

Według orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC) przedłużające się postępowanie administracyjne stanowi naruszenie przez Polskę art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (por. np. sprawa Fuchs przeciwko Polsce, skarga nr 33870/96, wyrok z 11 lutego 2003 r. i sprawa Beller przeciwko Polsce, skarga nr 51837/99 wyrok z 1 lutego 2005 r.). W swoim orzecznictwie ETPC przyjmuje bowiem, że istnieje silne domniemanie, iż nadmierna długość postępowania powoduje szkodę moralną (por. sprawa Scordino przeciwko Włochom, 36813/97 wyrok z dnia 29 marca 2006 r.). Jest to domniemanie, co prawda możliwe do obalenia, jednak to nie skarżący ma wykazywać fakt poniesienia określonego uszczerbku i jego rozmiarów, lecz ciężar wykazania, że uszczerbek taki nie powstał, obciąża podmiot wykonujący władztwo publiczne, jeśli kwestionuje on zasadność roszczeń skarżącego w tym zakresie.

Ponadto przyjęcie, że przyznanie sumy pieniężnej nie jest uzależnione od przytoczenia przez skarżącego okoliczności świadczących o doznanej krzywdzie, znajduje również pośrednie uzasadnienie w rozwiązaniach przyjętych w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 75). Jak wynika z uzasadnienia projektu nowelizacji ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonanej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. 2015 r., poz. 658), wprowadzając możliwość przyznania w sprawach bezczynności organów administracji (przewlekłego prowadzenia postępowania) na rzecz strony sumy pieniężnej, wzorowano się na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. (druk sejmowy nr 1633 i 2539, VII Kadencja). Ta zaś ustawa została znowelizowana z dniem 1 maja 2009 r. (Dz. U. Nr 61, poz. 498) w ten sposób, że w razie uwzględnienia skargi wprowadzono zasadę obligatoryjnego przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości co najmniej 2000 zł, a następnie z dniem 6 stycznia 2017 r. uzupełniono tę regulację określając, że wysokość przyznawanej sumy pieniężnej wynosi nie mniej niż 500 zł za każdy rok postępowania, a sąd może przyznać sumę pieniężną wyższą niż 500 złotych za każdy rok dotychczasowego trwania postępowania, jeżeli sprawa ma szczególne znaczenie dla skarżącego, który swoją postawą nie przyczynił się w sposób zawiniony do wydłużenia czasu trwania postępowania (Dz. U. z 2016 r., poz. 2103).

Wprowadzenie obowiązku przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej jest związane z wielokrotnie wytykaną Polsce przez ETPC wadliwością stosowania instytucji przyznania sumy pieniężnej. Trybunał wymaga bowiem oprócz urzędowego przyznania, że doszło do przewlekłości i podjęcia działań przyspieszających postępowanie, także zapewnienia skarżącemu słusznej i adekwatnej do okoliczności danej sprawy rekompensaty za naruszenie prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie (por. np. sprawa Jagiełło przeciwko Polsce, skarga nr 59738/00, wyrok z 23 stycznia 2007 r., sprawa Rutkowski i inni przeciwko Polsce, wyrok z 7 lipca 2015). Z kolei wskazanie sposobu określania wysokości przyznawanej sumy pieniężnej nawiązywało do wypracowanego w orzecznictwie ETPC (sprawa Apicella przeciwko Włochom skarga nr 64890/01, wyrok z 10 listopada 2004 r.) mechanizmu ustalania wysokości słusznego zadośćuczynienia za szkodę niematerialną spowodowaną przewlekłością postępowania, według którego podstawę do przeprowadzenia wyliczenia stanowi kwota pomiędzy 1000 a 1500 euro za każdy rok trwania postępowania, przy czym ta kwota bazowa jest ograniczana ze względu na: 1) liczbę instancji, które rozstrzygały w czasie trwania postępowania, 2) zachowanie skarżącego, w szczególności liczbę miesięcy lub lat, które minęły z powodu odwołań składanych przez skarżącego, 3) przedmiot sporu, np. sprawa majątkowa ma mniejsze znaczenie dla skarżącego oraz 4) poziom życia w kraju.

W związku z powyższym należy przyjąć, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego, jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd pierwszej instancji odmówił przyznania skarżącej kasacyjnie sumy pieniężnej, uznając za niewystarczające do uwzględnienia zgłoszonego w tym przedmiocie wniosku okoliczności powołanych w skardze. Sąd ten podniósł, że skarżąca nie wykazała, że faktycznie poniosła wskazywaną przez siebie szkodę. W aktach sprawy brak dowodu, że pokryła skierowane do niej roszczenie zleceniodawcy, a przede wszystkim żądnie przyznania sumy pieniężnej nie znajduje zdaniem tego Sądu uzasadnienia z tego względu, że przyczyna, dla której skarżąca nie otrzymała oczekiwanego rozstrzygnięcia i w związku z tym poniosła szkodę, nie tkwiła w sposobie prowadzenia postępowania, lecz wynikała z dokonanej przez organ oceny merytorycznej wniosku. Mając powyższe na względzie Sąd pierwszej instancji uznał, że obciążenie organu kosztami niewykonania przez skarżącą zobowiązań byłoby niezasadne.

W tej sytuacji trafnie strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że powyższa argumentacja Sądu pierwszej instancji pozostaje w sprzeczności z prawidłową wykładnią art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. Błędnie bowiem Sąd ten przyjął, że warunkiem koniecznym przyznania na podstawie ww. przepisów sumy pieniężnej jest poniesienie szkody przez stronę, podczas gdy przedmiotowe przepisy jako jedyny warunek konieczny do przyznania sumy pieniężnej stawiają wyłącznie uwzględnienie skargi. Nie ma też znaczenia sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zainicjowanej wnioskiem, którego postępowanie w sprawie bezczynności dotyczy.

Zauważyć należy, że jakkolwiek ustawodawca w rozwiązaniach przyjętych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zdecydował się na wprowadzenie zasady obligatoryjnego zasądzania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi, tak jak to uczynił w ustawie z 17 czerwca 2004 r., to jednak nie może budzić wątpliwości, że negatywne odczucia strony związane z bezczynnością organu (przewlekłym prowadzeniem postępowania) są dotkliwe w sytuacji, gdy bezczynność (przewlekłość) jest długotrwała. Pogląd ten koreluje z orzecznictwem ETPC, według którego po pierwsze, istnieje silne domniemanie, iż nadmiernie długie postępowanie powoduje szkodę moralną i domniemanie to może być obalone tylko przy należytym uzasadnieniu takiego stanowiska przez sąd krajowy, a po drugie konieczne jest zapewnienie stronie z tego tytułu słusznej rekompensaty.

Mając powyższe na względzie, jak również okres, w jakim organ pozostawał w bezczynności, tj. okres od 24 maja 2019 r. do [...] października 2019 r., co wynika z prawomocnego już pkt I wyroku, a także przyczyny tej bezczynności, brak jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstaw do tego, by uznać, że negatywne odczucia strony skarżącej kasacyjnie związane z bezczynnością organu (bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa) są dotkliwe. Tym samym brak jest podstaw do przyznania na rzecz skarżącej kasacyjnie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. z powodu bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku skarżącej kasacyjnie z 14 maja 2019 r.

W tej sytuacji rozstrzygnięcie zawarte w pkt. III wyroku, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, uznać należało za prawidłowe.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Wskazać należy, że nieprawidłowe jest zarzucanie Sądowi pierwszej instancji naruszenia jedynie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jak uczyniono to w skardze kasacyjnej, bez połączenia tego zarzutu z naruszeniem przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd administracyjny orzeka bowiem na podstawie przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne i wprost nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając jednak na uwadze uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1), należy przyjąć, że przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, stan faktyczny sprawy został należycie wyjaśniony. Z prawomocnego rozstrzygnięcia zawartego w pkt. I wyroku wynika, że organ dopuścił się bezczynności w okresie od 24 maja 2019 r. do [...] października 2019 r., a więc stan bezczynności trwał 4 miesiące i 10 dni. Bez znaczenia w sprawie pozostaje okoliczność, na jaki okres jest wydawane pierwsze zezwolenie na pracę typu A, jak również powód nałożenia na stronę skarżącą kasacyjnie kar umownych. Podkreślenia jeszcze raz wymaga, że orzeczenie sądu w przedmiocie przyznania od organu na rzecz skarżącego na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny, co oznacza, że stwierdzona przez sąd bezczynność organu nie skutkuje każdorazowo przyznaniem sumy pieniężnej od organu na rzecz strony wnoszącej skargę na bezczynność organu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wyrok w zaskarżonej części, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

W tej sytuacji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.