Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 468/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono wydanie  uchwały z naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 130a  ust. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Toruniu na uchwałę Rady Miasta Torunia z dnia 14 grudnia 2017 r. nr 762/17 w przedmiocie ustalenia opłat za usuwanie pojazdów z drogi i ich przechowywania na parkingu strzeżonym stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 14 maja 2019 r. Prokurator Okręgowy w Toruniu, działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.) i art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 740), zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, uchwałę Nr 762/17 Rady Miasta Torunia z dnia 14 grudnia 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg na parkingach strzeżonych oraz kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia a następnie odstąpienia od usunięcia pojazdu, obowiązujących w 2018r., zarzucając:

1. istotne naruszenie prawa w postaci przepisów art. 7, art. 94 i 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1868 z późn. zm.) oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku - Prawo o ruchu drogowym (t. j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1260 z późn. zm.), polegające na przekroczeniu przez Radę Miasta Torunia upoważnienia ustawowego do wydania uchwały, zawartego w powyżej wskazanych przepisach, poprzez jej podjęcie bez ustalenia cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów, a w konsekwencji ustalenie wysokości opłat należnych z tego tytułu w wysokości przekraczającej faktyczne koszty ich usuwania i przechowywania na obszarze miasta, co narusza procedury podejmowania uchwały, jak również przekracza granice swobody regulacyjnej, w ramach której następuje ustalenie tych opłat;

2. istotne naruszenie prawa tj. art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1523 z późn. zm.) poprzez ustalenie w § 5 uchwały, że wchodzi ona w życie z dniem 1 stycznia 2018 r.. pomimo, że została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko - Pomorskiego w dniu 27 grudnia 2017 r. (poz. 5440), a więc w życie powinna wejść po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w ww. publikatorze, a nie wystąpiły przesłanki określone w art. 4 ust. 2 wyżej cytowanej ustawy, uzasadniające wejście w życie tego aktu normatywnego w terminie wcześniejszym.

Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Prokurator Okręgowy w Toruniu wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości albowiem została podjęta z istotnym naruszeniem prawa.

Uzasadniając podniesione zarzuty Prokurator podniósł, iż w § 1 podjętego aktu Rada Miasta Torunia określiła wysokość opłat za usunięcie pojazdu z drogi, przechowywanie pojazdu na parkingu strzeżonym oraz w § 2 wysokość kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu, natomiast w § 5 uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. Opublikowano ją w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego w dniu 27 grudnia 2017 r., (poz. 5440).

Prokurator zauważył ponadto, iż powyższe stawki opłat z tytułu usunięcia pojazdu z drogi oraz przechowywania go na parkingu strzeżonym zostały wyznaczone na poziomie maksymalnych stawek określonych w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 roku w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M. P. z 2017 r. poz. 772), przy czym spośród 14 stawek opłat określonych w § 1 kwestionowanej uchwały, aż 7 równych jest stawce maksymalnej, określonej w ww. obwieszczeniu. Z kolei w przypadku pozostałych, jest ona o zaledwie 1 złoty niższa od wyżej opisanego górnego progu.

W tym kontekście w ocenie strony skarżącej, istotną rolę odgrywa to, że z treści umów: z dnia 1 stycznia 2018 roku (nr 1/WGK/TD/l 8) oraz z dnia 31 sierpnia 2018 roku (nr 2/WGK/TD/l 8), zawartych przez Gminę Miasta Toruń z J. J. oraz W. J. prowadzącymi działalność gospodarczą pod firmą A.-H. -"D." S.. C.. .J.. J., W.. J. wynika, że strony umówiły się na o wiele niższe kwoty cen brutto za odholowanie jednego pojazdu i jego przechowywanie, jak również za dojazd do miejsca zdarzenia w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, a następnie odstąpienie od jego usunięcia, które miasto płaci podmiotowi za świadczone usługi.

Według jednobrzmiącego § 7 tychże umów, wynagrodzenie należne wykonawcy, wynosi za zrealizowanie usługi:

1. usuwania pojazdów:

a) roweru lub motoroweru - 90 zł,

b) motocykla - 180 zł,

c) pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - 350 zł,

d) pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - 500 zł,

e) pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - 700 zł,

f) pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - 1.000 zł,

g) pojazdu przewożącego materiały niebezpieczne - 1.400 zł.

2. parkowania pojazdów, za każdą dobę:

a) roweru lub motoroweru: od 1 do 14 dnia - 12 złotych, od 15 do 30 dnia - 10 złotych, zaś powyżej 30 dnia - 1 złoty

b) motocykla: od 1 do 14 dnia - 12 złotych, od 15 do 30 dnia - 10 złotych, zaś powyżej 30 dnia - 1 złoty

c) pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t: od 1 do 14 dnia - 30 złotych, od 15 do 30 dnia - 25 złotych, zaś powyżej 30 dnia - 15 złotych

d) pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t: od 1 do 14 dnia - 35 złotych, od 15 do 30 dnia - 30 złotych, zaś powyżej 30 dnia - 10 złotych,

e) pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t: od 1 do 14 dnia - 55 złotych, od 15 do 30 dnia - 50 złotych, zaś powyżej 30 dnia - 20 złotych,

f) pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t: od 1 do 14 dnia - 100 złotych, od 15 do 30 dnia - 90 złotych, zaś powyżej 30 dnia - 30 złoty,

g) pojazdu przewożącego materiały niebezpieczne: od 1 do 14 dnia - 100 złotych, od 15 do 30 dnia - 50 złotych, zaś powyżej 30 dnia - 30 złotych.

3. za dojazd do miejsca zdarzenia w wypadku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, a następnie odstąpienie od jego usunięcia:

a) roweru lub motoroweru - 40 zł,

b) motocykla - 80 zł,

c) pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - 180 zł,

d) pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - 200 zł,

e) pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - 300 zł,

f) pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - 500 zł,

g) pojazdu przewożącego materiały niebezpieczne - 600 zł.

3. za dojazd do miejsca zdarzenia i załadunku pojazdu w wypadku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, a następnie odstąpienie od jego usunięcia:

a) roweru lub motoroweru - 50 zł,

b) motocykla - 90 zł,

c) pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - 220 zł,

d) pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7.5 t - 250 zł,

e) pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - 350 zł,

f) pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - 650 zł,

g) pojazdu przewożącego materiały niebezpieczne - 700 zł.

Z informacji przekazanej przez Dyrektora Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta Torunia z dnia 26 lutego 2019 r., znak: WGK.TD.720.27.2019.WP. jak i z dnia 5 kwietnia 2019 r., znak: WGT.TD.720.41.2019.WP zdaniem Prokuratora wynika, że ww. umowa numer 1/WGK/TD/18 zawarta w dniu 1 stycznia 2018 r., faktycznie obowiązywała do 30 sierpnia 2018 r. Związane było to z wyczerpaniem maksymalnej wysokości zobowiązań zamawiającego, określonej w § 7 ust. 3 umowy, tj. kwoty 110 000 złotych brutto.

Z kolei w umowie nr 2/WGK/TD/l8 (o analogicznym brzmieniu do ww.) wskazano w § 10 ust. 1, iż zawiera się ją na czas określony od 1 września 2018 roku do 31 października 2018 roku lub do wyczerpania maksymalnej wysokości zobowiązań zamawiającego (również określonych na kwotę 110 000 złotych brutto). We wspomnianych pismach stwierdzono, iż umowa ta generowała bardzo wysokie koszty, wobec czego podjęto działania zmierzające do zawarcia umowy z innym podmiotem, które nie osiągnęły zamierzonego rezultatu. Wobec tego, w dniu 17 grudnia 2018 roku zawarto ugodę z Justyną Jaśniewską oraz Wojciechem Jaśniewskim, wedle której będą bezumownie świadczyć przedmiotowe usługi do końca 2018 roku, według stawek ustalonych w umowie nr 2/WGK/TD/l 8.

Z przedstawionego zestawienia w ocenie skarżącego wynika, że ustalone z wykonawcą koszty, tak usunięcia pojazdów, jak też ich przechowywania na parkingu strzeżonym są znacznie niższe, od określonych w zaskarżonej uchwale opłat, wobec czego Prokurator uznał, że Rada Miasta Torunia podejmując ww. uchwałę naruszyła przepis art. 130a ust. 6 u.p.r.d., ponieważ przy jej uchwalaniu nie wzięła pod uwagę znacznie niższych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów obowiązujących na obszarze miasta.

Ustalenie stawek opłat w maksymalnej wysokości, co uczyniła Rada Miasta Torunia skarżoną uchwałą numer 762/17 z dnia 14 grudnia 2017 roku, bez ustalenia cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów, w przekonaniu Prokuratora narusza procedury podejmowania zaskarżonej uchwały i stanowi przekroczenie kompetencji określonej w art. 130a ust. 6 u.p.r.d. Okoliczność, że przyjęte przez Radę Miasta Torunia stawki opłat nie są wyższe od kwot określonych w ust. 6a tego przepisu, zdaniem skarżącego nie oznacza, że Rada ma dowolność w ustaleniu ich na takim maksymalnym poziomie. Z zawartego w art. 130a ust. 6 u.p.r.d. upoważnienia ustawowego wynika bowiem, że ustawodawca przyznał radzie powiatu kompetencję prawodawczą, jednak z koniecznością uwzględnienia dwóch kryteriów: przymusu prawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. W przypadku drugiego kryterium chodzi o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobierane przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie na terenie powiatu (tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 27 września 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 690/17). Przy ustalaniu wysokości opłat, organ uprawniony był zatem do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowania pojazdu ponoszonych przez powiat, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1916/16 zapewnienie jak najwyższych wpływów do budżetu Miasta wykracza poza przesłanki materialne wymienione w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Niedopuszczalne jest zatem ustalenie maksymalnych kwot za usunięcie pojazdu z drogi oraz przechowywanie go na parkingu, jeśli faktyczny koszt na obszarze np. powiatu jest niższy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 23.01.2018 r., II SA/Bd 791/17).

Ponadto zwrócono uwagę, że w orzecznictwie wskazuje się, iż z uzasadnienia uchwały powinno szczegółowo wynikać, jakie dane zostały wzięte pod uwagę przy ustalaniu wysokości stawek za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym. W sytuacji gdy właściwy organ, na podstawie upoważnienia ustawowego, nakłada na obywateli określony obowiązek, w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi margines swobody, w stosownym uzasadnieniu projektu tego aktu, właściwy organ powinien wskazać argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, w tym przypadku wysokości stawek za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu (kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów). Brak natomiast umotywowania uchwalenia ww. stawek (kosztów) na poziomie stawek maksymalnych w kontekście określonych kryteriów ustawowych, nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo (zob.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 13 grudnia 2017 r., III SA/Wr 739/17. CBOSA).

Zdaniem Prokuratora, uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały nie wskazuje wprost motywów przyjęcia de facto maksymalnych stawek - w niektórych przypadkach niższych od nich zaledwie o kwotę 1 złotego - co w istocie prowadzi do wniosku, iż było nim zapewnienie jak najwyższych wpływów do budżetu (tak też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 stycznia 2018 roku, sygn. II SA/Bd 791/17). Potwierdzeniem powyższego jest fakt, iż w dokumencie tym podkreślono, że opłaty takie stanowią dochód własny powiatu. Co więcej, w uzasadnieniu do projektu uchwały stwierdzono, iż ustalając wysokość tychże opłat te, które obowiązywały w roku poprzednim powiększono o 1.9 %, co odpowiada wskaźnikowi wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych w I półroczu 2017 roku.

Takie kryterium w ocenie skarżącego nie jest jednak miarodajne z punktu widzenia przesłanek z art. 130a ust. 6 u.p.r.d. W art. 130 ust. 6b i ust. 6c tejże ustawy odniesiono je bowiem do wspomnianego już corocznego obwieszczenia Ministra Finansów, który ustala zmianę maksymalnych stawek opłat w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego, a sam ogólny wzrost cen, nie może być utożsamiany z analogicznym zwiększeniem cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobieranych przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie na terenie powiatu.

Konkluzja ta w ocenie Prokuratora jawi się jako tym bardziej uzasadniona, iż w uzasadnieniu projektu uchwały Rada nie wskazała, że dysponuje stosowanymi danymi w tym przedmiocie. Potwierdzeniem powyższego jest również to, że umowa nr 1/WGK/TD/18 Gminy Miasta Toruń z Justyną Jaśniewską oraz Wojciechem Jaśniewskim, dotycząca holowania pojazdów i ich przechowywania, zawarta została już po podjęciu zaskarżonej uchwały, co więcej - także kolejna umowa w tym przedmiocie, dotycząca 2018 roku, zawarta została 31 sierpnia 2018 roku (po wyczerpaniu limitu wynagrodzenia za wykonanie usług określonego w poprzedniej umowie), a jak wynika z informacji przekazanej przez Dyrektora Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta Torunia, również ona okazała się niewystarczająca. Przez 2 ostatnie miesiące roku 2018, zdecydowano się bowiem na "bezumowne świadczenie usług", według poprzednio określonych cen, co nastąpiło z naruszeniem trybu właściwego dla zamówień publicznych, a w konsekwencji z uchybieniem art. 130a ust. 5f u.p.r.d.

W ocenie strony skarżącej nie zachodził w tej sytuacji wypadek określony w art. 62 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 roku - Prawo zamówień publicznych (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1986 z późn. zm.) polegający na tym, że ze względu na pilną potrzebę udzielenia zamówienia nie wynikającą z przyczyn leżących po stronie zamawiającego, której wcześniej nie można było przewidzieć, nie można zachować terminów określonych dla przetargu nieograniczonego, przetargu ograniczonego lub negocjacji z ogłoszeniem, przy czym konieczność kolejnego prolongowania pierwotnie zawartej umowy wynikała z wadliwego oszacowania przez zamawiającego wartości zamówienia, co niewątpliwie stanowiło rezultat niedbalstwa po stronie zamawiającego.

Skarżący zwrócił uwagę, że Rada Miasta powinna niewątpliwie zadbać o to, aby w dniu podejmowania uchwały w przedmiocie ustalenia kosztów za usuwanie i przechowywanie pojazdów dysponować danymi o rzeczywistych kosztach. Konkluzja ta uzasadniona jest tym bardziej, że uchwała wydawana na podstawie art. 130a ust. 6 u.p.r.d. dotyczy określenia wysokości opłat, które ustalane są na podstawie obwieszczenia ogłaszanego co roku. Jak wynika zaś z dokumentów przesłanych przez Wydział Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta Torunia w dniu 5 kwietnia 2019 roku, w momencie podejmowania skarżonej uchwały, Rada Miasta nie posiadała miarodajnych informacji odnośnie tego, jak kształtować będą się faktyczne stawki opłat w tym przedmiocie, bowiem ogłoszenie dotyczące możliwości składania ofert, zamieszczono w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta Torunia w dniu 11 grudnia 2017 roku. Tego samego dnia, przesłano wiadomość e-mail do 4 przedsiębiorców z zaproszeniem do składania ofert. Natomiast notatka dotycząca udzielenia zamówienia publicznego, sporządzona została 22 grudnia 2017 roku, podczas gdy skarżoną uchwałę podjęto już 8 dni wcześniej.

Porównanie stawek wynagrodzenia wykonawcy za holowanie pojazdów, wynikających z treści przedmiotowej umowy oraz tych, które wskazane zostały w zaskarżonej uchwale dowodzi, iż w pierwszym przypadku są one znacząco niższe - zwykle w zakresie oscylującym od 20% do nawet 28% i taka rozpiętość widoczna jest w jeszcze większym stopniu przy zestawieniu opłat za każdą dobę przechowywania pojazdu na parkingu strzeżonym. Opłaty należne z tego tytułu od właścicieli pojazdów, wynikające z zaskarżonej uchwały - odnośnie pierwszych 14 dni parkowania - są bowiem wyższe od wskazanych w umowie o 25% do 50%. Powyższa dysproporcja w ocenie Prokuratora jawi się jako jeszcze bardziej rażąca, w odniesieniu do okresu parkowania pojazdów, począwszy od 15 dnia. W rzeczonej umowie obniżono bowiem wynagrodzenie należne wykonawcy (w porównaniu z dwoma pierwszymi tygodniami) w okresie od 15 do 30 dnia parkowania o 10% do nawet 50%. Z kolei za każdy dzień parkowania powyżej 30 dnia, jest ona nawet wielokrotnie niższa. Analogicznego obniżenia nie przewidziano przy tym w skarżonej uchwale w odniesieniu do właścicieli pojazdów, zobowiązanych do uiszczenia opłat. W konsekwencji, przykładowo wynikające z ww. umowy wynagrodzenie wykonawcy z tytułu parkowania motocykla powyżej 30 dnia jest 26 razy niższe od opłaty z tego tytułu, wynikającej z przedmiotowej uchwały.

Podkreślenia zdaniem strony skarżącej wymaga również, że w uzasadnieniu do projektu zaskarżonej uchwały podniesiono nadto, iż przedmiotowe opłaty wnoszone są przez właścicieli pojazdów, którzy użytkowali je niezgodnie z przepisami art. 130a ust. 1 i 2 u.p.r.d., przykładami czego są: niewłaściwe parkowanie, brak obowiązkowego ubezpieczenia OC, prowadzenie pojazdów w stanie nietrzeźwości, bądź ich zły stan techniczny, zagrażający bezpieczeństwu ruchu drogowego i powyższe może wskazywać, iż intencją projektodawców lokalnych mogło być również wymierzenie swoistej dolegliwości, osobom dopuszczającym się ww. uchybień, a kryterium takie nie znajduje jednak odzwierciedlenia w art. 130a ust. 6 u.p.r.d.

Na marginesie skarżący zwrócił uwagę, że ewentualne uwzględnienie przy ustalaniu wysokości opłat wysokości kosztów, które będą generowały pojazdy nieodebrane z parkingu strzeżonego przez właścicieli w terminie, kosztów osobowych stanowiska do spraw usuwania pojazdów w Urzędzie Miasta, czy też kosztów opinii technicznej rzeczoznawcy, a także kosztów postępowania administracyjnego i sądowego, wykracza poza przesłanki materialne wymienione w art. 130a ust. 6 u.p.r.d.

Reasumując, skarżący Prokurator podkreślił, że w sytuacji gdy rada powiatu (miasta) na podstawie upoważnienia ustawowego nakłada na obywateli określony obowiązek, w szczególności gdy ustawodawca pozostawił organowi samorządu margines swobody, to zasada praworządności nakłada na ten organ podania w uzasadnieniu projektu aktu, argumentów przemawiających za przyjęciem konkretnych rozwiązań, a zatem w przedmiotowej sprawie umotywowania uchwalenia wysokości stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 stycznia 2018 roku, III SA/Lu 307/17). Z kolei ustalenie stawki opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu w maksymalnej wysokości, bez ustalenia cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów, narusza procedury podejmowania uchwały i stanowi przekroczenie kompetencji określonej w art. 130a ust. 6 u.p.r.d. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 października 2017 roku. III SA/Wr 649/17).

Zaskarżona uchwała, w ocenie strony skarżącej, zawiera również istotne naruszenie prawa w § 5 uchwały, bowiem o ile samo w sobie naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych może być uznane za naruszenie prawa o charakterze nieistotnym, jednakże mając na uwadze fakt, iż zaskarżona uchwała reguluje obowiązki obywateli w zakresie pobierania przez Radę opłat oraz tego, że opłaty te zostały ustalone na wyższym, niż poprzednio poziomie, uznać należy, że naruszenie art. 4 ust. 1 miało charakter istotny. Obowiązki nakładane na obywateli, zwłaszcza w zakresie finansów, powinny wchodzić w życie najwcześniej w terminie określonym w art. 4 ust. 1 ww. ustawy. Adresaci norm prawnych powszechnie obowiązujących nie mogą być zaskakiwani wzrostem podatków czy opłat, bez ustanowienia odpowiedniego vacatio legis.

Ustawodawca co prawda w wyjątkowych sytuacjach dopuszcza możliwość wejścia w życie uchwały we wcześniejszym terminie, jednakże w zakresie przedmiotowej uchwały, w ocenie Prokuratora brak było argumentów za tym przemawiających, o czym świadczy to, że zarówno w uzasadnienia projektu, jak też z przebiegu uchwalania aktu miejscowego nie wynikało, aby było to w ogóle przedmiotem rozważań.

Mając na uwadze powyższe, zdaniem Prokuratora uznać należy, że treść zaskarżonej uchwały i uzasadnienia do jej projektu nie wskazuje na zastosowanie w sprawie kryteriów ustawowych określonych w art. 130a ust. 6 u.p.r.d., co z kolei uzasadnia wniosek, że w tym wypadku Rada wykroczyła poza delegację ustawową. To zaś stanowi istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał. Naruszenie to należy kwalifikować jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 130a ust. 6 u.p.r.d., jak i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym, co daje to podstawę do stwierdzenia nieważności aktu, jako że jej sprzeczność z prawem nie ma w tym wypadku bynajmniej charakteru nieistotnego w rozumieniu art. 79 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym. Z istotnym naruszeniem prawa mamy bowiem do czynienia przede wszystkim w przypadku wykroczenia przez radę jednostki samorządu terytorialnego poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, a z zatem w razie przekroczenia delegacji ustawowej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2013 r. 11 SA/Po 1036/13).

Zaskarżona uchwała na mocy przepisu § 4 uchwały Nr 936/18 Rady Miasta Torunia z dnia 27 września 2018 r., opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego z 2018 roku, poz. 4967, utraciła moc prawną. Mimo to w ocenie skarżącego uchylenie kwestionowanej uchwały nie będzie czyniło bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym to sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia, akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2014 r.. II OSK 378/13; z dnia 28 stycznia 2016 r., II FSK 355/14 ).

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Torunia wniosła o oddalenie skargi w całości, ewentualnie o jej oddalenie w części poprzez stwierdzenie nieważności uchwały w części ograniczonej do § 5, jako naruszającego obowiązek zachowania 14 - dniowego vacatio legis aktu prawa miejscowego.

Odpowiadając na zarzuty strona przeciwna podniosła, iż na etapie przygotowywania projektu uchwały ustalającej wysokość przedmiotowych opłat i kosztów jakie miały obowiązywać w roku 2018 oczekiwania potencjalnych wykonawców w zakresie wysokości wynagrodzenia za usługi nie były Gminie Miasto Toruń znane, a znalezienie wykonawcy było trudne z powodu braku zainteresowania przedsiębiorców toruńskiego rynku usług. Już w roku 2016 kiedy Gmina Miasta Toruniu próbowała znaleźć wykonawcę usług usuwania pojazdów oraz ich przechowywania na parkingu strzeżonym, okazało się, że warunki do prowadzenia działań w tym zakresie spełnia tylko jeden wykonawca (spośród pięciu, do których skierowano zaproszenie do złożenia oferty cenowej). Sytuacja na rynku tych specyficznych usług w kolejnych miesiącach nie ulegała zmianie i poszukiwania wykonawcy, prowadzone w grudniu 2017 r. poprzez skierowanie do 4 potencjalnych wykonawców zaproszenia do złożenia oferty cenowej, znalazły odzew ograniczony do jednej firmy - dotychczasowego wykonawcy (działającej w formie spółki cywilnej firmy "A. " z siedzibą przy ul. P. 108 w T.). Ogłoszenie w sprawie udzielenia zamówienia publicznego zostało opublikowane na stronie Biuletynu Zamówień Publicznych Urzędu Miasta Torunia z w dniu 12 grudnia 2017 r. Oferta firmy zainteresowanej realizacją usług została sporządzona w dniu 15 grudnia 2017r. i złożona w Wydziale Gospodarki Komunalnej UMT w dniu 18 grudnia 2017 r. Wyboru wykonawcy dokonano w dniu 22 grudnia 2017 r. Uchwała ustalająca stawki opłat i wysokość kosztów usuwania pojazdów z dróg i ich przechowywania na parkingu strzeżonym została podjęta w toku procedury poszukiwania wykonawcy usług - 14 grudnia 2017 r.

Wskazano ponadto, że ustawa - Prawo o ruchu drogowym w art. 130a ust. 6a wskazuje dwie przesłanki, którymi winien kierować się organ stanowiący samorządu podejmując uchwałę w sprawie opłat i kosztów działań zapewniających usuwanie pojazdów z dróg publicznych oraz ich przechowywanie na parkingu strzeżonym: konieczność zapewnienia sprawnej realizacji tych zadań oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów. Skuteczność i sprawną realizację ww. usług zapewnia Gminie Miasta Toruń umowa z podmiotem będącym ich wykonawcą, działającym w 24 godzinnej gotowości do przystąpienia do czynności.

W zakresie wysokości kosztów działania strona przeciwna podniosła, że wynagrodzenie wykonawcy za zrealizowane usługi usunięcia pojazdów oraz ich przechowywanie na strzeżonym parkingu nie stanowi jedynych kosztów jakie ponosi Gmina Miasta Toruń w celu zapewnienia wykonania zadań ustalonych przepisem art. 130a ust. 1 - 5c ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Proces obsługi zadania obejmuje również czynności jakie muszą realizować pracownicy merytoryczni zatrudnieni w Wydziale Gospodarki Komunalnej oraz Wydziale Prawnym Urzędu Miasta Torunia. Czynności te obejmują: poszukiwania właścicieli pojazdów, wnioskowania o ustanowienie kuratora dla osób nieznanych z miejsca pobytu, prowadzenie postępowań administracyjnych, których przedmiotem jest ustalenie opłat za usunięcie pojazdu oraz przechowywanie na parkingu strzeżonym. Kolejnym kosztem są opłaty ponoszone w związku z wysyłką korespondencji, niezbędnej dla prowadzenia ww. czynności obsługi zdarzeń polegających na usuwaniu pojazdów i ich przechowywaniu.

Wysokość stawek ustalonych w zaskarżonej uchwale w ocenie organu administracji uwzględnia wszystkie koszty ponoszone przez Gminę Miasta Toruń w celu zapewnienia obsługi zadania z art. 130 a ust. 1 - 5c ustawy - Prawo o ruchu drogowym i nie wykracza poza poziom stawek maksymalnych określonych w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017r., poz. 772). Mając powyższe na uwadze, zarzut naruszenia art. 7, art. 94 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym oraz art. 130a ust.6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym nie znajduje potwierdzenia.

W zakresie zarzucanego naruszenia vacatio legis, poprzez niezachowanie okresu 14 dni pomiędzy dniem ogłoszenia aktu w dzienniku urzędowym, a dniem wejścia uchwały w życie, Rada Miasta Torunia mając na uwadze:

. utratę z dniem 31 grudnia 2017r. mocy obowiązującej uchwały Nr 456/16 Rady Miasta Torunia z 27 października 2016r., ustalającej stawki opłat i koszty usuwania i przechowywania pojazdów na rok 2017,

. potrzebę zapewnienia reguł obsługi zadania usuwania pojazdów z dróg i ich przechowywania na parkingu strzeżonym (w sferze obciążeń finansowych osób odpowiedzialnych za powstanie okoliczności, które doprowadziły do wydania dyspozycji usunięcia pojazdu z drogi), które to zadanie musi być realizowane w sposób nieprzerwany w trybie 24-godzinnym, każdego dnia roku,

. brak zastosowania art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawa ( przewidującego wyjątek od zasady 14-dniowego vacatio legis) do aktów prawa miejscowego, ponieważ ze swej istoty mają charakter lokalny i wydawane są w interesie lokalnym,

postanowiła w § 5 zaskarżonej uchwały o wejściu aktu w życie z dniem 1 styczna 2018 r., a okoliczność skrócenia 14-dniowego vacatio legis jej zdaniem nie budzi sporu w sprawie i wynika z faktu, że zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego w dniu 27 grudnia 2017r. (pod poz. 5440), co zapewniało 4, a nie 14-dniowy okres między dniem publikacji, a dniem wejścia uchwały w życie.

Skutkiem naruszenia wymaganego prawem vacatio legis, w ocenie organu administracji jest sprzeczność przepisu z art. 2 Konstytucji RP, jednak żądana przez skarżącego sankcja w postaci orzeczenia o całkowitej nieważności uchwały jest zbyt daleko idąca. Po to bowiem ustawodawca ustanowił regulację art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów prawnych i niektórych innych aktów prawnych, by nie traktować przepisu o wejściu w życie danego aktu jako przepisu nierozerwalnie związanego z całym aktem. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 października 2001 r., Trybunał uznał, że przepis o wejściu w życie ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o usługach detektywistycznych jest niezgodny z art. 2 i art. 42 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji RP (K 27/01, OTK 2001, Nr 7, poz. 209), dodając, że art. 51 nie jest nierozerwalnie związany z całą ustawą. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu tego wyroku stwierdził, iż "skoro ... mocą swego wyroku pozbawia możliwości uzyskania mocy obowiązującej wadliwie skonstruowany przepis art. 51, ustawa zostaje pozbawiona przepisu określającego termin wejścia jej w życie, który zostaje wyeliminowany z jej tekstu. W takiej sytuacji automatycznie wchodzi w grę ... art. 4 ust. 1 zdanie pierwsze ... ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, stanowiący, że akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia."

Mając powyższe na uwadze - skrócenie 14-dniowego okres vacatio legis przepisem § 5 zaskarżonej uchwały, w ocenie strony przeciwnej stanowi istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie jej nieważności w części określającej datę wejścia w życie uchwały, a więc w części obejmującej § 5 tej uchwały. O ile przepisy prawa przewidują obowiązek publikacji aktów normatywnych określonej kategorii, a zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, zawierający przepisy powszechnie obowiązujące na określonym obszarze i jest objęta takim obowiązkiem, to nie wykonanie prawidłowo takiego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa. Pozbawienie zaskarżonej uchwały przepisu określającego termin wejścia jej w życie (§ 5) oznacza, iż wchodzi o na w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia, stosownie do treści art. 4 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W miejsce wyeliminowanego przepisu znajduje zastosowanie przytoczona regulacja ustawowo (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. alt II SA/Bd 255/14, LEX nr 1779385).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5).

Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Takie same skutki naruszenia prawa przewiduje art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (obecnie t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 511, dalej powoływanej jako "u.s.p."), zgodnie z którym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W myśl art. 79 ust. 4 u.s.p., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że przyjmując analogiczne kryteria, tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm., dalej p.r.d.), zgodnie z którym rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa, niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a.

Jak wynika z art. 130a ust. 6b p.r.d., maksymalne stawki opłat określone w ust. 6a, obowiązujące w danym roku kalendarzowym ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego. Art. 130a ust. 6c p.r.d. stanowi, iż na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" maksymalne stawki opłat, o których mowa w ust. 6a, z uwzględnieniem zasady określonej w ust. 6b, zaokrąglając je w górę do pełnych złotych.

Z zapisów § 1 pkt 1-2 uchwały Nr 762/17 Rady Miasta Torunia z dnia 14 grudnia 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg na parkingach strzeżonych oraz kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia a następnie odstąpienia od usunięcia pojazdu, obowiązujących w 2018 r., w kontekście postanowień obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M. P. z 2017 r. poz. 772) wynika, że spośród 14 stawek opłat określonych w § 1 kwestionowanej uchwały, 7 z nich równych jest stawce maksymalnej, określonej w obwieszczeniu

Jak wynika z treści przytoczonego przepisu art. 130a ust. 6 p.r.d., przesłankami materialnoprawnymi kształtującymi treść przedmiotowej uchwały są: konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Sposób realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest z kolei obowiązkiem uwzględnienia powyższych przesłanek materialnoprawnych, przy czym kategoryczne brzmienie art. 130a ust. 6 p.r.d. wskazuje z jednej strony, że żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia (kompetencji), a z drugiej strony wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia "pod uwagę", co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Wykracza zaś poza wskazane przesłanki materialne wynikające z art. 130a ust. 6 p.r.d wzięcie pod uwagę warunku zapewnienia wpływu dochodu do budżetu powiatu (wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1916/16 – dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

W zakresie pierwszej z wymienionych w art. 130a ust. 6 p.r.d. przesłanek, rada powiatu powinna przeanalizować, jakie działania powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki, przy zapewnieniu ciągłości usług również w dni ustawowo wolne od pracy, weekendy, święta itp. Z kolei ustalenie wysokości opłat w oparciu o drugą z wymienionych przesłanek powinno obejmować ustalenie kosztów tego typu usług świadczonych na terenie powiatu, którego uchwała dotyczy. Należy więc uwzględnić rzeczywiste koszty usuwania i przechowywania pojazdów przez podmioty świadczące tego typu usługi na terenie powiatu (wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 690/17 – dostępny na stronie http://orzeczenia. nsa.gov.pl/cbo/query).

Oznacza to, że z jednej strony, prawodawca lokalny zobligowany jest uwzględnić przedmiotowe kryteria, a z drugiej strony nie może kierować się przy podejmowaniu uchwały innymi względami, niż te dwa kryteria wymienione przez ustawodawcę w art. 130a ust. 6 prd.

W tym kontekście należy wskazać, że Gmina Miasto Toruń zawarła stosowne umowy: w dniu 1 stycznia 2018 roku (nr 1/WGK/TD/18) oraz w dniu 31 sierpnia 2018 roku (nr 2/WGK/TD/18) z Justyną Jaśniewską oraz Wojciechem Jaśniewskim prowadzącymi działalność gospodarczą pod firmą AUTO-HANDEL -"DUET" S. C. .J. JAŚNIEWSKA, W. JAŚNIEWSKI dotyczące usuwania pojazdów oraz prowadzenia całodobowego parkingu strzeżonego do parkowania usuwanych pojazdów, z których wynika, że strony umówiły się na określone kwoty cen brutto za odholowanie jednego pojazdu i jego przechowywanie, jak również za dojazd do miejsca zdarzenia w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, a następnie odstąpienie od jego usunięcia, które miasto płaci podmiotowi za świadczone usługi.

Rada znała warunki rynkowe świadczenia tego typu usług, gdyż był to kolejny rok realizacji takiego zadania. Uzyskała też oferty na świadczenie przedmiotowych usług w ramach procedury przetargowej prowadzonej w trybie przepisów o zamówieniach publicznych, nie są zatem zasadne zarzuty skarżącego Prokuratora, że przy ustaleniu wysokości opłat za usuwanie pojazdów i ich przechowywanie na parkingu strzeżonym na rok 2018, organ uchwałodawczy nie dokonał rozpoznania rynku usług świadczonych na terenie objętym uchwałą przez podmioty zewnętrzne, prowadzące tego rodzaju działalność.

Wobec powyższego, nie można zarzucić Radzie Miasta Torunia, że przed podjęciem spornej uchwały nie dokonała rozpoznania rzeczywistych kosztów usług usuwania i przechowywania pojazdów usuniętych z dróg, świadczonych przez podmioty zewnętrzne na terenie Miasta Torunia.

Należy jednak zgodzić się ze skarżącym, że spośród 14 stawek opłat określonych w § 1 kwestionowanej uchwały, aż 7 równych jest stawce maksymalnej, określonej w obwieszczeniu; z kolei w przypadku pozostałych, jest ona o zaledwie 1 złoty niższa od górnego progu.

Należy zauważyć, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu powiatu. Mając na uwadze, że ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, a jakie za nieistotne, odwołać należy się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych. I tak za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90/90; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 625/11, publ. LEX nr 1273175). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2). Ponadto w orzecznictwie za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 679/12 oraz z dnia 26 lipca 2012r., sygn. akt I OSK 997/12, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stwierdzenie nieważności uchwały może zatem nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a.

Bezspornym jest, że ustalona w zaskarżonej uchwale wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu mieści się w granicach zakreślonych w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r., poz. 772). Organ nie wykroczył poza zakreślone stawki, by zasadnie zarzucić istotne, niedające się zaakceptować na gruncie obowiązującego porządku prawnego przekroczenie prawa.

Niewątpliwie uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść zostanie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz kosztami usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wybór wysokości przyjętych stawek będzie wynikiem uwzględnienia wyłącznie powyższych przesłanek. Powyższe prowadzi jednak do wniosku, że wysokość jednostkowej stawki powinna stanowić wypadkową przewidzianych w art. 130a ust. 6 p.r.d. obu kryteriów materialnoprawnych. Wobec powyższego, nie można utożsamiać obowiązku wzięcia pod uwagę kosztów usług na terenie powiatu z koniecznością dostosowania do nich wysokości ustalanych stawek za usunięcie i przechowywanie pojazdu. Koszty te stanowią tylko element opłaty, która przy zachowaniu obu kryteriów może zostać ustalona ponad tę wysokość, osiągając nawet poziom maksymalnych stawek określonych w obwieszczeniu, o ile organ wykaże zasadność takiego działania. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Sąd nie podzielił zarzutów skargi, że stawki opłat za usunięcie pojazdu z drogi określone w zaskarżonej uchwale rażąco odbiegają od faktycznych kosztów ponoszonych przez powiat, a różnice stanowią nieuzasadniony prawnie dochód jednostki samorządowej, podkreślając jednocześnie, że w przedmiotowej sprawie nie ma bezpośredniego odniesienia przywoływany przez Prokuratora wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1916/16, albowiem został on wydanych w odmiennym stanie faktycznym sprawy. NSA kwestionując bowiem uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 18 listopada 2015 r., Nr XX/453/15 w części § 1 ust. 1 pkt 2-7, stwierdził bowiem że: "(...) uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść zostanie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz kosztami usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wybór wysokości przyjętych stawek w granicach wyznaczonych treścią art. 130 ust. 6a-6d ustawy będzie wynikiem wzięcia "pod uwagę" wyłącznie powyższych przesłanek". Jednakże na gruncie rozpoznawanej sprawy NSA podkreślił, że "(...) Z uzasadnienia przedmiotowej uchwały analizowanego przez pryzmat zakresu, w jakim została ona zaskarżona wynika, że wśród przesłanek, którymi kierował się organ podejmując tę uchwałę były: 1) zapewnienie sprawnej realizacji zadań wynikających z art. 50a i art. 130a ustawy; 2) zapewnienie jak najwyższych wpływów do budżetu Miasta Łodzi przy uwzględnieniu zarówno dochodów osiąganych z tego tytułu w ostatnich latach, jak i dochodów planowanych; 3) koszty odholowania pojazdów wynikające z umowy z podmiotem zewnętrznym obowiązującej do końca 2016 r.".

W kontekście tego NSA stwierdził, że "niewątpliwie zapewnienie jak najwyższych wpływów do budżetu Miasta Łodzi przy uwzględnieniu zarówno dochodów osiąganych z tytułu opłat za usuwanie pojazdów z dróg w ostatnich latach, jak i dochodów planowanych z tego tytułu wykracza poza przesłanki materialne wymienione w art. 130a ust. 6a Prawa o ruchu drogowym."

W przedmiotowej sprawie, tutejszy Sąd nie stwierdził jednak, aby Rada Miasta Torunia, podejmując zaskarżoną uchwałę kierowała się przesłanką zapewnienia jak najwyższych wpływów do budżetu powiatu. Faktem jest, że ww. uchwała zawiera jedynie lakoniczne uzasadnienie, jednak Sąd uznał, że sam tylko ogólnikowy charakter uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie może być uznany za takie naruszenie prawa, które mogłoby stanowić o konieczności wyeliminowania uchwały rady z obrotu prawnego (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 277/19, opubl. CBOSA pod adresem www. orzeczenia.nsa.gov.pl), tym bardziej, że uwarunkowania w jakich przedmiotowa uchwała została podjęta były powszechnie znane, także radnym podejmującym uchwałę, a przesłanki te zostały wyjaśnione przez radę m. in. w odpowiedzi na skargę.

Zarówno z odpowiedzi na skargę, jak i akt administracyjnych sprawy już na etapie przygotowywania projektu uchwały ustalającej wysokość przedmiotowych opłat i kosztów jakie miały obowiązywać w roku 2018 wynika, że oczekiwania potencjalnych wykonawców w zakresie wysokości wynagrodzenia za usługi mogły być wysokie, gdyż znalezienie wykonawcy było trudne z powodu braku zainteresowania przedsiębiorców toruńskiego rynku usług. Już w roku 2016, kiedy Gmina Miasta Toruniu próbowała znaleźć wykonawcę usług usuwania pojazdów oraz ich przechowywania na parkingu strzeżonym, okazało się, że warunki do prowadzenia działań w tym zakresie spełnia tylko jeden wykonawca (spośród pięciu, do których skierowano zaproszenie do złożenia oferty cenowej). Sytuacja na rynku tych specyficznych usług w kolejnych miesiącach nie ulegała zmianie i poszukiwania wykonawcy, prowadzone w grudniu 2017r. poprzez skierowanie do 4 potencjalnych wykonawców zaproszenia do złożenia oferty cenowej, znalazły odzew ograniczony do jednej firmy - dotychczasowego wykonawcy (działającej w formie spółki cywilnej firmy "A. H. "D." z siedzibą przy ul. P. 108 w T.). Ogłoszenie w sprawie udzielenia zamówienia publicznego zostało opublikowane na stronie Biuletynu Zamówień Publicznych Urzędu Miasta Torunia z w dniu 12 grudnia 2017r. Oferta firmy zainteresowanej realizacją usług została sporządzona w dniu 15 grudnia 2017r. i złożona w Wydziale Gospodarki Komunalnej UMT w dniu 18 grudnia 2017r. Wyboru wykonawcy dokonano w dniu 22 grudnia 2017r. Uchwała ustalająca stawki opłat i wysokość kosztów usuwania pojazdów z dróg i ich przechowywania na parkingu strzeżonym została podjęta w toku procedury poszukiwania wykonawcy usług - 14 grudnia 2017 r.

Z przedstawionych trudności z pozyskaniem podmiotu chętnego do wykonywania tego rodzaju usług, wynikają bardzo konkretne okoliczności, które przemawiały za przyjęciem stawek w wysokości określonej w zaskarżonej uchwale. Nie znajdują uzasadnienia zarzuty skargi, że stawki te rażąco odbiegają od faktycznych kosztów ponoszonych przez powiat, a różnice stanowią nieuzasadniony prawnie dochód jednostki samorządowej, bowiem jak wynika z akt sprawy, jedynie część pojazdów usuniętych z drogi w okolicznościach określonych w art. 130a Prawa o ruchu drogowym jest odbierana przez właścicieli, zaś pozostała części pojazdów jest objęta postępowaniem przed sądem prowadzonym w celu orzeczenia o przepadku pojazdu. Postępowanie to jest długotrwałe i nie kończy się uzyskaniem jakiegokolwiek dochodu przez Powiat. Co więcej, Powiat musi przez cały czas trwania postępowania ponosić rzeczywiste bieżące koszty wynikające z przechowywania pojazdu. W ostatecznym rezultacie zaś dochodzi do demontażu pojazdu celem likwidacji. Niskie stawki opłat nie mobilizują do odbioru pojazdów a zadaniem rady jest zapewnienie sprawnej realizacji zadań. Dodatkowo uwzględnić należy, jak niska jest skuteczność w zakresie możliwości wyegzekwowania tych kosztów od właścicieli lub osób dysponujących pojazdem w dniu usunięcia na podstawie innego tytułu niż prawo własności. Trudno zatem, uwzględniając powyższe twierdzić o jakimkolwiek nieuzasadnionym zysku Powiatu, który ponosi realne straty, pomimo określenia stawek na wysokim poziomie. Nie można w takim przypadku twierdzić o przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego, celem maksymalizacji zysku.

Ponadto zgodzić się należy z twierdzeniem Rady, że z upoważnienia ustawowego nie wynika, że stawki określone w uchwale muszą dokładnie odpowiadać stawkom wynikającym z umowy zawartej z podmiotem świadczącym usługi w zakresie usuwania i przechowywania pojazdów. Koszty te są co najmniej równe, lecz w wielu przypadkach większe od wynikających z realizacji samej umowy, co wynika z uwzględnienia wszystkich kosztów związanych z usuwaniem pojazdów z dróg i przechowywaniem pojazdów usuniętych z dróg na parkingach strzeżonych.

Dodatkowo nie można nie analizować w kontekście niniejszej skargi kryterium ekonomicznej efektywności realizacji zadań ustawowych. Analiza ww. kosztów wyraźnie pokazuje, że zaskarżona uchwała uwzględniała przesłanki wskazane w delegacji ustawowej tj. realne koszty usuwania i przechowywania pojazdów wynikające nie tylko z umowy zawartej z przedsiębiorcą, lecz kosztów sprawnej realizacji zadań przez Prezydenta Miasta. Na sprawność działania w tym zakresie składają się skuteczność oraz ekonomiczność wyrażająca stosunek wyniku użytecznego do kosztu. Z aspektem ekonomiczności wiąże się więc ujęcie w kalkulacji opłat różnicy między ogólnymi kosztami realizacji zadania, a realnie uzyskanymi dochodami z opłat, o których mowa w art. 130a ust. 5c. Pod pojęciem kosztu należy niewątpliwie rozumieć koszt ponoszony ze środków publicznych. Im ten koszt jest mniejszy, tym ekonomiczność, a zatem i sprawność realizacji zadania jest wyższa. W przywołanym już wcześniej wyroku (sygn. I OSK 1916/16) z 13 stycznia 2017 r. NSA zauważył, że wpływ przesłanek wymienionych w delegacji ustawowej na ostateczne rozstrzygnięcie podejmowane przez radę powiatu wyznaczony jest obowiązkiem wzięcia ich pod uwagę co daje radzie elastyczność w kształtowaniu treści uchwały.

Odnośnie skrócenia 14-dniowego vacatio legis zaskarżonej uchwały, odnotować należy, iż okoliczność ta nie budzi sporu w sprawie i wynika z faktu, że zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego w dniu 27 grudnia 2017 r. (pod poz. 5440), co zapewniało 4, a nie 14-dniowy okres między dniem publikacji, a dniem wejścia uchwały w życie. O ile jednak skutkiem naruszenia wymaganego prawem vacatio legis jest sprzeczność przepisu z art. 2 Konstytucji RP, to żądana przez skarżącego sankcja w postaci orzeczenia o całkowitej nieważności uchwały jest zbyt daleko idąca. Regulacja zawarta w art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów prawnych i niektórych innych aktów prawnych pozwala przyjąć, iż nie można traktować przepisu o wejściu w życie danego aktu jako przepisu nierozerwalnie związanego z całym aktem, co potwierdza wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 października 2001 r., w którym to Trybunał uznał, że przepis o wejściu w życie ustawy z dnia 6 lipca 2001r. o usługach detektywistycznych jest niezgodny z art. 2 i art. 42 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji RP (K 27/01, OTK 2001, Nr 7, poz. 209), dodając, że art. 51 nie jest nierozerwalnie związany z całą ustawą. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu tego wyroku stwierdził, iż "skoro ... mocą swego wyroku pozbawia możliwości uzyskania mocy obowiązującej wadliwie skonstruowany przepis art. 51, ustawa zostaje pozbawiona przepisu określającego termin wejścia jej w życie, który zostaje wyeliminowany z jej tekstu. W takiej sytuacji automatycznie wchodzi w grę ... art. 4 ust. 1 zdanie pierwsze ... ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, stanowiący, że akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia".

Nie bez znaczenia dla powyżej przedstawionego stanowiska pozostają przedstawione przez organ administracji okoliczności dotyczące: utraty z dniem 31 grudnia 2017 r. mocy obowiązującej uchwały Nr 456/16 Rady Miasta Torunia z 27 października 2016 r., ustalającej stawki opłat i koszty usuwania i przechowywania pojazdów na rok 2017; jak również potrzeby zapewnienia reguł obsługi zadania usuwania pojazdów z dróg i ich przechowywania na parkingu strzeżonym (w sferze obciążeń finansowych osób odpowiedzialnych za powstanie okoliczności, które doprowadziły do wydania dyspozycji usunięcia pojazdu z drogi), które to zadanie musi być realizowane w sposób nieprzerwany w trybie 24-godzinnym, każdego dnia roku. Ponadto, brak zastosowania art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawa (przewidującego wyjątek od zasady 14-dniowego vacatio legis) do aktu prawa miejscowego wynikał też z faktu, iż ze swej istoty podjęta uchwała posiada charakter lokalny i wydawana była w interesie lokalnym.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.