Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 530/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowskii Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. na rzecz skarżącej G. K. kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi G. K. (dalej: strona, skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO) w J. z dnia [...] (nr [...]), na podstawie której organ ten działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 753, dalej: k.p.a.) oraz art. 5 ust. 1 i 2 , art. 10 oraz art. 14 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm. dalej: u.d.i.p.) utrzymał w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] (nr [...]) o odmowie udostępnienia informacji publicznej na wniosek strony z dnia 19 kwietnia 2021 r.

Jak wynika z zaskarżonej decyzji, we wspomnianym wniosku strona, prowadząca działalność gospodarczą pod firmą "Firma A G. K. G." zwróciła się do Starosty B. o udostępnienie informacji publicznej m. in. w postaci - między innymi w postaci kserokopii szczegółowego rozliczenia dopłat do biletów ulgowych przekazanych od Marszałka Województwa D. do linii komunikacyjnych użyteczności publicznej w 2020 roku oraz za miesiące styczeń, luty, marzec 2021 roku wraz z kserokopią dokumentów rozliczeniowych miesięcznych z wykazem linii, do których zostały pobrane dotacje (dotyczy linii użyteczności publicznej) oraz udzielenia odpowiedzi na pytanie dlaczego za miesiące styczeń i luty 2020 roku Starosta B. nie wystąpił o dopłaty do biletów ulgowych do Marszałka Województwa D. w związku ze stosowaniem ulg ustawowych na liniach użyteczności publicznej.

Decyzją z [...] Wicestarosta B., działający z upoważnienia Starosty B., odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w części obejmującej kserokopie dokumentów rozliczeniowych miesięcznych z wykazem linii, do których zostały pobrane dopłaty, w zakresie dotyczącymi linii użyteczności publicznej, dotyczących rozliczenia dopłat do biletów ulgowych przekazanych od Marszałka Województwa D. do linii komunikacyjnych użyteczności publicznej w 2020 roku oraz za styczeń, luty, marzec 2021 roku. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wyjaśnił, że dokumenty rozliczeniowe miesięczne z wykazem linii, do których zostały pobrane dopłaty, dotyczące linii użyteczności publicznej, zawierają w swej treści informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2020 r. poz. 1913), nie zostały podane do publicznej wiadomości oraz podjęto w stosunku do nich niezbędne działania (w formie aneksu do umowy) w celu zachowania poufności. Upublicznienie wnioskowanych dokumentów powodowałoby ujawnienie części modelu biznesowego i zagrażałoby interesowi Przedsiębiorstwa B w B. spółki z o. o. Z dokumentów tych można uzyskać informacje o potokach pasażerskich, liczbie sprzedanych biletów, rentowności poszczególnych linii, przychodach spółki, co jest ścisłym elementem strategii rozwoju spółki i stanowi istotną wartość gospodarczą. Dane te obejmują zatem cenne źródło informacji dla innych konkurencyjnych podmiotów gospodarczych i mogą wpływać na pozycję rynkową Przedsiębiorstwa B w B. spółki z o. o. Przedstawioną argumentację wzmacnia fakt, że wnioskodawca prowadzi działalność gospodarczą o tożsamym profilu, a tym samym profilu konkurencyjnym w stosunku do przedmiotu działalności Przedsiębiorstwa B w B. spółki z o. o. (PKD 49.31; transport lądowy pasażerski, miejski i podmiejski.

Nie zgadzając się z decyzją organu pierwszej instancji G. K. wniosła w ustawowym terminie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. odwołanie, zarzucając organowi pierwszej instancji rażące naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem reguł wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej powołania się na tajemnicę przedsiębiorstwa. W oparciu o te

zarzuty Strona wystąpiła o stwierdzenie, że Starosta B. pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej oraz o zobowiązanie tego organu do dokonania czynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie określonym w osnowie odwołania.

Decyzją nr [...] z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176) odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następują w drodze decyzji. Jednocześnie prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 6 ustawy wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 ustawy nie jest to katalog zamknięty. Informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść wszelkiego rodzaju dokumentów (wystąpień, opinii i ocen) odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno dokumenty bezpośrednio przez nie wytworzone, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi się ona odnosić do sfery faktów. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11).

Definicja tajemnicy przedsiębiorcy stanowi pochodną pojęcia "tajemnicy przedsiębiorstwa", o której mowa w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2020 r. poz. 1913), zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w poufności. Chodzi więc o takie informacje należące do przedsiębiorcy, których przekazanie, ujawnienie, wykorzystanie lub nabycie od osoby nieupoważnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy. Warunkiem respektowania tej tajemnicy jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą być

one ogólnie udostępnione. Samo zastrzeżenie nie jest jednak wystarczające, jeżeli informacja nie spełnia kryterium waloru wartości gospodarczej, technologicznej, czy organizacyjnej, na co wskazał NSA m. in. w wyroku z 10 stycznia 2014 r. (sygn. akt I OSK 2143/13). Jakkolwiek przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej gwarantują ochronę danych stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy i zezwalają na odmowę udostępnienia określonych informacji z uwagi na tę tajemnicę, to jednak jej istnienie musi być w konkretnym przypadku rzeczywiste i niewątpliwe. Możliwość ograniczenia prawa z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy wchodzi w grę, gdy spełnione są następujące przesłanki (tak m. in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2407/19): 1) brak wcześniejszego upublicznienia określonych informacji znajdujących się w dokumentacji wniesionej przez przedsiębiorcę; 2) uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter, sposób zastosowania itp., szczególną wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę; 3) podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji (treść dokumentacji) - powinny one nastąpić w momencie składania odpowiednich dokumentów; ich brak dyskwalifikuje możliwość ograniczenia dostępu do tego typu dokumentów ze względu na tego rodzaju przesłankę, w szczególności, gdy zastrzeżenie tajemnicy mogłoby nastąpić po wcześniejszym wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji. Ponadto, jak wynika ze stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Ustalając, czy dana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy, organ zobowiązany Jest zbadać, czy informacja ta jest związana z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, czy jest znana jedynie określonemu kręgowi osób i czy przedsiębiorca podjął wobec niej wystarczające środki ochrony w celu zachowania jej poufności, a nie jest zobowiązany do weryfikacji, czy zastrzeżona jako tajemnica przedsiębiorcy informacja posiada określoną wartość dla przedsiębiorcy. Aby można było uznać daną informację za tajemnicę przedsiębiorcy, musi mieć ona wartość gospodarczą, którą - w przypadku stosowania art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej powinna wskazać w decyzji organ odmawiający udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy" (wyrok NSA z 20 września 2018 r., sygnatura akt OSK1347/18).

Zatem jeżeli podstawą orzeczenia organu pierwszej instancji jest konieczność

zachowania tajemnicy przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, winien on dokonać wyważenia tajemnicy przedsiębiorcy czy też prawa do prywatności względem wartości publicznej w postaci dostępu do informacji publicznej, czego w zaskarżonej decyzji zabrakło. Powołanie się na ową tajemnicę wymaga zatem, po pierwsze, odniesienia się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa, następnie zbadania treści żądanej informacji w świetle przesłanek zamieszczonych w tej definicji, a dopiero w następstwie tego wykazanie, że zaistniały wszystkie wymienione w niej przesłanki, niezbędne dla wydania decyzji o odmowie

dostępu do informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy.

W rozpoznawanej sprawie spółka realizuje zadanie publiczne (przewóz), a treść umów cywilnoprawnych zawartych w związku z wykonywaniem zadania publicznego objęta jest co do zasady regułami dostępu do nich jako informacji publicznej. Prawidłową zaś prawną formą działania podmiotu zobowiązanego w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorstwa jest forma decyzji administracyjnej. Konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa musi znaleźć wyczerpujące i precyzyjne wyjaśnienie w uzasadnieniu odmownej decyzji, wydanej z powołaniem się na tę tajemnicę.

Adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie może dowolnie, wedle sobie tylko znanych kryteriów kwalifikować informacji jako informacji przedsiębiorstwa. Muszą to być konkretne i poddające się weryfikacji motywy, zawarte w uzasadnieniu takiej decyzji, nie jest zaś wystarczające ogólnikowe powołanie się na tajemnicę przedsiębiorstwa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 9 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wr 123/19, LEX nr 2773907).

Wobec tego Kolegium wskazało, że decyzja organu pierwszej instancji zasługuje co do samej zasady na akceptację, albowiem przedstawiona w jej uzasadnieniu argumentacja jest prawidłowa. Zarysowane w powołanym orzecznictwie sądów administracyjnych zasady kwalifikacji informacji publicznej jako objętej tajemnicą przedsiębiorstwa zostały bowiem spełnione. Nie ulega wątpliwości, że na skutek zmiany umowy nr [...] z dnia [...] w sprawie świadczenie przez Przedsiębiorstwo B w B. spółkę z o. o. usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego polegającego na przewozach w granicach Powiatu B. (co nastąpiło w formie aneksu nr 5 z dnia 3 sierpnia 2020 r.) strony umowy podjęły działania zmierzające do zachowania poufności informacji w postaci noty obciążeniowej wraz z rozliczeniem oraz dokumentacji zawierającej wyjaśnienie poniesionych kosztów, uzyskanych przychodów i poniesionych strat przez Spółkę. Kolegium zgadza się również ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że upublicznienie wnioskowanych dokumentów powodowałoby ujawnienie części modelu biznesowego i zagrażałoby interesowi Przedsiębiorstwa B w B.

Z dokumentów, które zawierają wymienione elementy, można uzyskać informacje o potokach pasażerskich, liczbie sprzedanych biletów, rentowności poszczególnych linii, przychodach spółki, co jest ścisłym elementem strategii rozwoju spółki i stanowi istotną wartość gospodarczą. Jest to zatem cenne źródło informacji dla innych konkurencyjnych podmiotów gospodarczych, co może wpływać na pozycję rynkową Przedsiębiorstwa B w B. spółki z o. o. Nie ulega także wątpliwości, że przedstawioną argumentację wzmacnia fakt, iż Wnioskodawczyni prowadzi działalność gospodarczą o tożsamym profilu, a tym samym profilu konkurencyjnym w stosunku do przedmiotu działalności Przedsiębiorstwa B w B.

Wskazano również, że organy administracji nie są uprawnione do jednoznacznej kwalifikacji żądanych do udostępnienia informacji jako zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa. Wystarczy bowiem jedynie uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter, sposób zastosowania itp., szczególną wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę.

W warunkach rozpoznawanej sprawy Kolegium doszło do przekonania, że argumentacja zaprezentowana przez organ pierwszej instancji stanowi uprawdopodobnienie charakteru żądanych informacji z punktu widzenia ich ochrony.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Kolegium stwierdziło, że treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zakresie wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia odpowiada wymaganiom procedury administracyjnej. Zawiera ono bowiem argumentację, która w wystarczający sposób wskazuje na motywy rozstrzygnięcia umożliwiające dokonanie kontroli Instancyjnej zaskarżonej decyzji. Biorąc z kolei pod uwagę tryb postępowania odwoławczego w konsekwencji sformułowanych przez Stronę zarzutów i wniosków Kolegium podniosło, że brak było podstaw do rozważania bezczynności organu pierwszej instancji przy udostępnieniu żądanych informacji publicznych. Skoro bowiem decyzja organu odmawiająca ich udostępnienia była prawidłowa, z całą pewnością nie doszło do bezczynności po stronie organu, który sprawę rozstrzygnął w odniesieniu do części żądania w wymaganej formie procesowej decyzji administracyjnej.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na decyzję SKO z dnia 9 czerwca 2021 r. skarżąca zarzuciła:

1) rażące naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 5) w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. ;

2) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem reguł wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej powołania się na tajemnicę przedsiębiorstwa;

3) pominięcie okoliczności, że w aktach sprawy brak jest upoważnienia dla Wicestarosty Bolesławickiego do działania w imieniu starosty B., w szczególności, do wydawania decyzji administracyjnych.

W rozwinięciu tych zarzutów skarżąca wyraziła przekonanie, że Przedsiębiorstwo B w B. sp. z o.o. realizuje przewozy w ramach transportu publicznego, jak również, dysponuje publiczny majątkiem w postaci dopłat z budżetu państwa do biletów ulgowych. Tym samym, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w zakresie wynikającym z treści złożonego przez nią wniosku. Zdaniem strony, próba ogólnikowego powołania się przez organ I instancji, a za nim przez SKO, na tajemnicę przedsiębiorstwa jest niezasadna. Co więcej, pozbawiona jakichkolwiek podstaw faktycznych jest próba wykazanie przez Starostę B., że udzielnie objętych wnioskiem informacji wpłynie na pozycję rynkową Przedsiębiorstwa B w B. sp. z o.o. W ocenie skarżącej, środki finansowe przekazywane w formie dotacji, dopłat czy "innych bonusów pieniężnych" nakierowane są wyłącznie na wyniszczenie lokalnej konkurencji i uzyskanie monopolu w zakresie przewozów.

Końcowo strona podniosła, że w zaskarżonej decyzji nie dokonano wyważenia przesłanki tajemnicy przedsiębiorstwa (prawa do prywatności) względem wartości publicznej, jaka stanowi prawo dostępu do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podnieść, że Sąd podziela argumentację organu zawartą w odpowiedzi na skargę co do zarzutu strony odnoszącego się do braku w aktach sprawy upoważnienia dla Wicestarosty do wydania decyzji w imieniu Starosty. Sąd w tym zakresie odsyła do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 23 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Op 381/20).

Przechodząc do zasadniczego sporu w sprawie należy wskazać, że przedmiotem sądowej kontroli jest decyzja SKO, utrzymująca w mocy decyzję Starosty B. o odmowie udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem strony z 19 kwietnia 2021 r. Jako podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia powołano art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.p. Ostatni z powołanych przepisów normuje przesłankę odmowy udostępnienia informacji publicznej w postaci tajemnicy przedsiębiorstwa.

W stanie faktycznym sprawy bezsporny pozostawał zarówno fakt, że adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, jak i to, że informacje, o które występuje skarżąca stanowią informację publiczną. Sporna pozostaje natomiast kwestia zasadności odmowy dostępu do informacji publicznej z powołaniem na art. 5 ust. 2 u.d.p., jak i zagadnienie należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia negatywnego dla strony.

Przeprowadzenie sądowej kontroli zaskarżonego orzeczenia na tle zarysowanych okoliczności spornych wymaga w pierwszej kolejności przeprowadzenia wykładni art. 5 ust. 2 u.d.p. w zakresie użytego tam pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa.

W ustawie o dostępie do informacji publicznej nie zdefiniowano pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy", niemniej jednak w polskim systemie prawa funkcjonuje określenie "tajemnica przedsiębiorstwa", które może być pomocniczo stosowane dla wykładni tego pojęcia, gdyż w zasadzie pokrywają się one zakresowo i w istocie można traktować je jako synonimy (tak M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 78). Definicja legalna pojęcia tajemnica przedsiębiorstwa zawarta została w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Z powołanego przepisu wynika, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Ustawodawca pozostawił bowiem uznaniu przedsiębiorstwa ocenę, czy z uwagi na charakter informacji podejmie działania w celu zachowania ich w poufności. Wobec tego możliwość zastosowania przesłanki odmowy, określonej w art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p. wchodzi w grę wówczas, gdy spełnione są warunki wskazane w art. 11 ust. 4 u.z.n.k.

Dla skutecznej odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa), niezbędne jest jednoczesne zaistnienie następujących trzech przesłanek, a mianowicie;

- po pierwsze, wnioskowana informacja publiczna musi stanowić informację techniczną, technologiczną, organizacyjną lub inną, posiadającą wartość gospodarczą,

- po drugie, przedsiębiorca musiał podjąć niezbędne działania w celu zachowania tych informacji w poufności,

- po trzecie, informacja nie została ujawniona do wiadomości publicznej.

W konsekwencji niespełnienie którejkolwiek z wymienionych przesłanek skutkuje tym, że podmiot nie może skutecznie powoływać się na tajemnicę przedsiębiorstwa i jest zobligowany do udzielenia wnioskowanych informacji, mających walor informacji publicznej. W związku z tym, aby ograniczyć dostęp do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej musi wykazać w sposób bezdyskusyjny, że żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy. Informacja staje się bowiem tajemnicą, kiedy przedsiębiorca (przedsiębiorstwo) przejawia rzeczywistą wolę zachowania jej jako nierozpoznawalnej dla osób trzecich. A zatem musi wykazać, że podjęte zostały kroki mające na celu zachowanie jej w poufności. Z tego punktu widzenia tajemnica przedsiębiorstwa jest oceniana obiektywnie, a więc w sposób oderwany od subiektywnej woli podmiotu reprezentującego przedsiębiorstwo. Przy czym należy zastrzec, że konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa musi znaleźć wyczerpujące i precyzyjne wyjaśnienie w uzasadnieniu odmownej decyzji, wydanej z powołaniem się na tę tajemnicę. Adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie może dowolnie, wedle sobie tylko znanych kryteriów kwalifikować informacji jako informacji przedsiębiorstwa. Muszą to być konkretne, racjonalne i weryfikowalne motywy.

Ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa) nie może być wykładane rozszerzająco. Wobec tego, w ramach sądowoadministracyjnej kontroli odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji z uwagi na omawianą tajemnicę, konieczne jest badanie materialnych i formalnych przesłanek - w znaczeniu wcześniej podanym - takiej tajemnicy. Nie jest tym samym wystarczające ogólnikowe powołanie się na tajemnicę przedsiębiorstwa bez szczegółowego rozwinięcia w jakim aspekcie tajemnicę tę należałoby oceniać. Tajemnica przedsiębiorstwa ma bronić przedsiębiorstwo przed negatywnymi skutkami, jakie dla prowadzonej przez nie działalności mogłoby wywołać udzielenie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej określonych danych. Muszą być one zatem wskazane w uzasadnieniu decyzji wydanej z powołaniem się na przepisy art. 16 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w taki sposób, aby zrealizowana została dyspozycja art. 8 i art. 11 k.p.a., a więc w sposób szczegółowy, oparty na konkretnych, racjonalnych i weryfikowalnych argumentach. Takich wymogów nie spełnia natomiast zarówno uzasadnienie wydanej w sprawie decyzji ostatecznej jak i poprzedzającej ją uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej.

Omawiając istotę tajemnicy przedsiębiorstwa w sprawie organ pierwszej instancji ograniczył się do stwierdzenia, że dokumenty rozliczeniowe z wykazem linii, do których zostały pobrane dopłaty, to dowody obejmujące informacje, w stosunku do których podjęto działania niezbędne dla zachowania poufności (podpisanie aneksu do umowy). Ponadto wskazano, że są to dokumenty, zawierające w swej treści tajemnicę przedsiębiorstwa. Wobec tego – zdaniem Starosty – upublicznienie danych zawartych we wnioskowanych nośnikach informacji zagrażałoby interesowi Przedsiębiorstwa B w B., szczególnie zważywszy na konkurencyjny charakter działalności gospodarczej prowadzonej przez stronę wnioskującą o dostęp do informacji publicznej.

Również organ odwoławczy nie przedstawił bardziej pogłębionego wywodu w tym zakresie. Oceniając możliwość naruszenia tajemnicy przedsiębiorstwa, jako przesłankę wykluczającą pozytywne rozpoznanie wniosku w sprawie, SKO stwierdziło bowiem jedynie, że decyzja organu pierwszej instancji zasługuje na akceptację, albowiem przedstawiona w jej uzasadnieniu argumentacja jest prawidłowa. Na skutek zmiany umowy z 2 stycznia 2020 r. o świadczenie przez Przedsiębiorstwo B w B. spółkę z o. o. usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego polegającego na przewozach w granicach Powiatu B. (co nastąpiło w formie aneksu nr 5 z dnia 3 sierpnia 2020 r.) strony umowy podjęły działania zmierzające do zachowania poufności informacji w postaci noty obciążeniowej wraz z rozliczeniem oraz dokumentacji zawierającej wyjaśnienie poniesionych kosztów, uzyskanych przychodów i poniesionych strat przez Spółkę. Kolegium zgodziło się również ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że upublicznienie wnioskowanych dokumentów powodowałoby ujawnienie części modelu biznesowego i zagrażałoby interesowi Przedsiębiorstwa B w B. Wskazano, że z dokumentów, które zawierają wymienione elementy, można uzyskać informacje o potokach pasażerskich, liczbie sprzedanych biletów, rentowności poszczególnych linii, przychodach spółki, co jest ścisłym elementem strategii rozwoju spółki i stanowi istotną wartość gospodarczą. Jest to zatem cenne źródło informacji dla innych konkurencyjnych podmiotów gospodarczych, co może wpływać na pozycję rynkową Przedsiębiorstwa B w B. spółki z o. o. Nie ulega także wątpliwości, że przedstawioną argumentację wzmacnia fakt, iż Wnioskodawczyni prowadzi działalność gospodarczą o tożsamym profilu, a tym samym profilu konkurencyjnym w stosunku do przedmiotu działalności Przedsiębiorstwa B w B.

Wskazano również, że organy administracji nie są uprawnione do jednoznacznej kwalifikacji żądanych do udostępnienia informacji jako zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa. Wystarczy bowiem jedynie uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter, sposób zastosowania itp., szczególną wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę.

Organy obu instancji ograniczyły się zatem w istocie do stwierdzenia, że strony umowy postanowiły o zachowaniu poufności odnośnie do pewnych danych oraz, że ich ujawnienie na wniosek strony mogłoby prowadzić do upowszechnienia wiadomości o strategii i modelu biznesowym Przedsiębiorstwa B w B. Tymczasem, jak celnie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, kontrola sądowa odmowy udostępnienia informacji z powołaniem na tajemnicę przedsiębiorstwa nie może być iluzoryczna, a w związku z tym musi być ona w zasadzie prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych. W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony danych osobowych i tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Dopiero taka argumentacja organu w połączeniu z udostępnionymi sądowi materiałami źródłowymi umożliwi temu sądowi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek utajnienia danej informacji publicznej (wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., I OSK 192/13). Jest więc oczywiste, że sama wola przedsiębiorcy (element formalny tajemnicy przedsiębiorstwa) nie jest w tym zakresie decydująca i musi zostać równocześnie spełniona przesłanka materialna, tzn. aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą ze swej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje takie muszą mieć choćby minimalna wartość) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa" (wyroki NSA z 10 stycznia 2014 r., I OSK 2112/13, z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1639/14 i z 27 lutego 2015 r., I OSK 876/14).

W piśmiennictwie zasadnie podnosi się w tym kontekście, że "Podmiot odmawiający udostępnienia informacji publicznej - z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy - obowiązany jest wyjaśnić, czy żądane dokumenty zawierają informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności, a więc, czy chodzi tu o kwestie wynalazcze, związane z działalnością marketingową, czy może o tzw. know - how produkcyjne, ewentualnie know - how handlowe bądź inne. Niewystarczającym jest powołanie się jedynie na tajemnicę przedsiębiorcy, bez jakiegokolwiek rozwinięcia, w jakim aspekcie tajemnicę tę należałoby oceniać. Ważnym jest, by decyzja odmowna poparta była określonymi dowodami. Istnienie tajemnicy przedsiębiorstwa w określonym przypadku musi być oczywiste i weryfikowalne, by mogło uzasadniać odmowę udostępnienia informacji publicznej." (A. Ostapiński, Udzielanie informacji publicznej o działalności spółki z o. o. (w której udziały ma powiat) prowadzącej NZOZ działający na podstawie kontraktu z NFZ, NZS 2013/2/15).

Dokonanie sądowej kontroli decyzji odmawiającej udzielenie informacji publicznej z powołaniem na tajemnicę przedsiębiorstwa nie może zatem sprowadzać się do stwierdzenia, że skoro strony kontraktu objęły pewne jego elementy poufnością argumentując, iż upowszechnienie tych danych może negatywnie wpłynąć na strategię, dochodowość, czy też rozwój przedsiębiorstwa, to same te okoliczności uzasadniają odwołanie się do art. 5 ust. 2 u.d.p. Z wywodów organów obu instancji nie wynika natomiast dostatecznie precyzyjnie jakie dokumenty były analizowane przy rozpoznaniu wniosku strony, jaka była zawartość tych dowodów oraz w jaki sposób i w jakim ewentualnie zakresie ujawnienie choćby części danych zawartych we wnioskowanych dokumentach mogłoby zagrażać interesowi przedsiębiorstwa.

Zgodnie z § 7 ust. 10 umowy (w brzmieniu nadanym § 1 aneksu nr 5 do umowy z 2 stycznia 2020 r.) tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią informacje zawarte w dokumentach wymienionych w § 7 ust. 8 i 9 umowy w brzmieniu ustalonym aneksem. Jako poufne strony potraktowały zatem noty obciążeniowe wraz z rozliczeniem oraz dodatkowe informacje obejmujące wyjaśnienie poniesionych kosztów, uzyskanych przychodów i poniesionych strat. We wniosku, w części objętej negatywną dla strony decyzją organu pierwszej instancji, skarżąca wystąpiła natomiast o kserokopie dokumentów rozliczeniowych miesięcznych z wykazem linii, do których zostały pobrane dopłaty (dotyczy linii użyteczności publicznej), w przedmiocie rozliczenia dopłat do biletów ulgowych przekazanych do Marszałka Województwa D. do linii komunikacyjnych użyteczności publicznej w 2020 r. oraz za styczeń, luty i marzec 2021 r.

By stwierdzić, że dokumentacja żądana przez stronę faktycznie mieści się w pojęciu tajemnicy przedsiębiorstwa i podlega ochronie w myśl art. 5 ust. 2 u.d.p. organy obu instancji powinny zatem w pierwszej kolejności opisać i wymienić dowody, które mogłoby zostać ujawnione stronie w ramach dostępu do informacji publicznej, w kontekście zakresu zgłoszonego żądania. W dalszej kolejności niezbędne było dokonane procesowej oceny zawartości tych dokumentów (bez ujawniania ich szczegółowej treści) w kontekście interesów przedsiębiorstwa i wyjaśnienie ewentualnego związku pomiędzy treścią danych zgromadzonych na wchodzących w rachubę nośnikach a działalnością, rozwojem i dochodowością podmiotu gospodarczego, którego pośrednio dotyczy wniosek strony. Jedynie w ten sposób, tj. poprzez opisanie odpowiedniego zbioru dokumentów, ich zawartości w kontekście postanowień znowelizowanego § 7 ust. 10 umowy oraz poprzez weryfikację treści dokumentacji z uwarunkowaniami rynkowymi działalności Przedsiębiorstwa B w B. możliwe jest wydanie rozstrzygnięcia poddającego się kontroli sądowej.

Z decyzji organu pierwszej instancji wynika, iż – w ocenie Starosty B. – dokumentacja objęta negatywnie rozpatrzonym żądaniem , zawiera w swej treści tajemnicę przedsiębiorstwa. Wobec tego upublicznienie danych zawartych we wnioskowanych nośnikach informacji zagrażałoby interesowi Przedsiębiorstwa. SKO podzieliło tę argumentację podnosząc, że upublicznienie wnioskowanych dokumentów powodowałoby ujawnienie części modelu biznesowego i zagrażałoby interesowi Przedsiębiorstwa B w B., jako że z dokumentów, które zawierają wymienione elementy, można uzyskać informacje o potokach pasażerskich, liczbie sprzedanych biletów, rentowności poszczególnych linii, przychodach spółki, co jest ścisłym elementem strategii rozwoju spółki i stanowi istotną wartość gospodarczą.

Wnioskowanie tego rodzaju musi natomiast odnosić się do konkretnych nośników danych i powinno przedstawiać tok rozumowania organu w odniesieniu do materiału dowodowego wchodzącego w grę jako dokumentacja podlegająca potencjalnemu ujawnieniu. Tymczasem, jak nietrudno zauważyć, z wywodów organów obu instancji nie wynika nawet, czy w okresie objętym zakresem wniosku istniała jakakolwiek dokumentacja, która mieści się w zakresie przedmiotowym wyznaczonym znowelizowanym § 7 ust. 10 umowy. Oczywiście, należy przypuszczać, że dokumenty takie powstały, skoro odmówiono ich udostępnienia, jednak zarówno Starosta jak i SKO dowodów tych nie opisało w żaden sposób. Podstawowym uchybieniem ocenianych decyzji jest zatem ich nieakceptowalna abstrakcyjność. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organy nie opisały bowiem w żaden sposób materiału dowodowego, jaki potencjalnie mógłby podlegać ujawnieniu. W tym kontekście za niewystarczające i niepoddające się weryfikacji należy uznać także stwierdzenie, że upublicznienie żądanych danych godziłoby w tajemnicę przedsiębiorstwa i jego żywotne interesy gospodarcze. Organy obu instancji nie tylko nie wymieniły bowiem dokumentów, jakie mieszczą się w zakresie wyznaczonym żądaniem, ale i w żaden sposób nie opisały też zawartości tych materiałów. Oczywiście opis taki musi być zaprezentowany w sposób odpowiednio wyważony, tak by nie doszło do ujawnienia danych potencjalnie chronionych, jednak bez zaprezentowania choćby zasadniczych zrębów informacji objętych żądaną dokumentacją nie jest możliwa weryfikacja toku rozumowania organów.

Nieodzownym elementem uzasadnienia decyzji tego rodzaju co oceniane w sprawie jest także odpowiednio precyzyjne opisanie związku pomiędzy treścią dokumentacji, która miałaby podlegać ujawnieniu a poufnymi informacjami o charakterze technicznym, technologicznym czy organizacyjnym, które rzutują na funkcjonowanie, rentowność lub konkurencyjność przedsiębiorstwa. Wobec natomiast całkowitego pominięcia przez organy obu instancji opisu materiału dowodowego mieszczącego się – w ocenie Starosty i SKO – w granicach przedmiotowych wyznaczonych przez § 7 ust. 10 znowelizowanej umowy, brak jest dostatecznych podstaw dla oceny sposobu wnioskowania.

Podsumowując trzeba więc stwierdzić, że argumentacja obu decyzji sprowadza się w zasadzie do stwierdzenia, że skoro żądana informacja dotyczy dokumentów mieszczących się w kategoriach zdefiniowanych w § 7 ust. 8, 9 i 10 umowy w brzmieniu ustalonym aneksem to wniosek powinien być załatwiony odmownie. Tymczasem, jak już wskazano, wyjaśnienie jedynie formalnego elementu pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa jest zdecydowanie niewystarczające dla oceny wniosku tego rodzaju co rozpoznawany. Wyjątek z art. 5 ust. 2 u.d.p. nie dotyczy bowiem każdych danych objętych klauzulą poufności, a tylko takich informacji, które zastrzeżono dla oznaczonego grona, przy czym jednocześnie ich powszechne ujawnienie obiektywnie może rzutować na kondycję, rentowność, konkurencyjność czy rozwój konkretnego przedsiębiorstwa.

W kontrolowanych decyzjach zabrakło odniesienia się do konkretnych dokumentów, skonfrontowania ich treści z postanowieniami umowy i prześledzenia związku pomiędzy zawartością objętych żądaniem nośników a ewentualnym uszczerbkiem dla interesów Przedsiębiorstwa, objętych klauzulami z § 7 ust. 8, 9 i 10 umowy. W tym zakresie niewątpliwie nie jest bowiem wystarczająca konstatacja, iż przedmiotem wniosku są dokumenty zawierające w swej treści tajemnicę przedsiębiorstwa. Nie wiadomo bowiem o jakie dokumenty chodzi, nie opisano także tych treści, które mogą mieścić się w pojęciu tajemnicy przedsiębiorstwa.

Z tych też względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zobowiązane są uwzględnić stanowisko Sądu i ponownie rozpoznać wniosek.

W przypadku podtrzymania stanowiska o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa (czego na tym etapie Sąd nie przesądza)

konieczne będzie następnie przedstawienie toku rozumowania prowadzącego organy do wniosku zastosowaniu w sprawie wyjątku z art. 5 ust. 2 u.d.p. Dopiero tak skonstruowane uzasadnienie decyzji pozwoli Sądowi dokonać oceny zasadności odwołania się do tajemnicy przedsiębiorstwa przy uwzględnieniu jej formalnego i materialnego aspektu.