Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1113/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA del. Jerzy Solarski (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych S. B. i Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1753/09 w sprawie ze skargi S. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz obu skarżących.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 marca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1753/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie /zwany dalej WSA/, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej – uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję tegoż organu z dnia [...] kwietnia 2009 r. Nr [...] w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,1013 ha z obrębu ewidencyjnego W. [Nr [...]] /pkt 1/; stwierdził, że zaskarżona decyzja w zakresie opisanym w pkt 1 nie podlega wykonaniu /pkt 2/, a w pozostałej części skargę oddalił /pkt 3/.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: w związku z ustaleniem przez Burmistrza Miasta i Gminy W. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na przebudowie drogi krajowej nr [...] K. – W., Wojewoda Małopolski, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...], orzekł o wywłaszczeniu działki oznaczonej nr [...] stanowiącej własność S. B. /pkt 1/ i ustalił odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia / pkt 2 /; decyzja ta stała się ostateczna. Na wniosek S. B. z dnia [...] lipca 2008 r., uzupełniony [...] października 2008r., Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2006 r. w pkt 2 dotyczącym ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie [...] zł, odmawiając jednocześnie stwierdzenia nieważności w pozostałej części. Na skutek wniosku S. B. o ponowne rozpoznanie sprawy, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. stwierdzając, że kwestionowana decyzja w części orzekającej o wywłaszczeniu nie jest obarczona żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w zakresie wywłaszczenia przeprowadzono zgodnie z przepisami ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych /Dz. U. Nr 80, poz.721, zez zm./ oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm., zwana dalej u.g.n./. Orzekając o wywłaszczeniu Wojewoda związany był oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie sygn. I SA/Wa 1613/04, w zakresie dokonanego podziału działki nr 366 dla potrzeb wywłaszczenia. Jednocześnie Minister wskazał na niezgodne z art. 128 i art. 154 u.g.n. ustalenie kwoty odszkodowania obejmującego wycenę prawa najmu nośników reklamowych i strat z tego tytułu.

W skardze S. B. wniósł o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r. i decyzji ją poprzedzającej, zarzucając naruszenie: 1) art. 119 ust. 1 pkt 6 u.g.n. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez bezprawne przyjęcie, że możliwe jest częściowe stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, podczas gdy element odszkodowawczy jest jej integralną i obligatoryjną częścią, 2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie skarżonej decyzji, bez przedstawienia szczegółowej analizy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, 3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że pkt 2 decyzji Wojewody Małopolskiego jest dotknięty wadą nieważności w sytuacji niewykazania zaistnienia "rażącego naruszenia prawa", 4) art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego błędną wykładnię i związanie się orzeczeniem sądu administracyjnego nie orzekającego w niniejszej sprawie, 5) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie prawne i faktyczne skarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując prezentowane w sprawie stanowisko.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę uznał jedynie częściowo za uzasadnioną. Nie podzielając stanowiska skarżącego, że w części dotyczącej wywłaszczenia decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2006 r. jest obciążona wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wskazał na decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] lutego 2002 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie drogi krajowej nr [...] W. – K., w pasie której znalazła się m.in. działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...] stanowiącej własność S. B. Przedstawiając następnie postępowanie poprzedzające wywłaszczenie i odrzucenie przez S. B. oferty wykupu działki nr [...], zrelacjonował w oparciu o akta administracyjne tok postępowania wywłaszczeniowego konkludując, że decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2005 r. w części orzekającej o wywłaszczeniu przedmiotowej działki jest zgodna z prawem. Nie narusza bowiem przepisów art. 15 ust. 1, art. 16 ust. 1 i 2, art. 41 ust. 3 i art. 42 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz art. 115 ust. 3 , art. 118 ust. 1 i art. 119 ust. 1 pkt 1-5 u.g.n., obowiązujących w dacie wydania rozstrzygnięcia. Wobec tego zaskarżona decyzja Ministra z dnia [...] sierpnia 2009 r. w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] lipca 2006 r. jest zgodna z prawem.

Za zasadne natomiast WSA uznał zarzuty skargi w odniesieniu do decyzji Ministra z dnia [...] kwietnia 2009 r., jak i z dnia [...] sierpnia 2009 r., gdzie organ nadzoru stwierdził nieważność decyzji Wojewody w części dotyczącej odszkodowania uznając, że zostało ono ustalone z naruszeniem art. 128 i art. 154 u.g.n. bez jakiejkolwiek analizy stopnia tego naruszenia (nieistotne, istotne, rażące), co skutkowało naruszeniem art. 11, art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wątpliwości WSA wzbudziło także stanowisko Ministra co do tego, że uwzględnienie w wycenie obciążającego grunt prawa najmu reklam oraz utraconych z tego tytułu korzyści narusza przepisy art. 128 i art. 154 u.g.n., gdyż z przepisów tych nie wynika wyraźny zakaz uwzględniania tych elementów w wycenie nieruchomości przeznaczonych pod drogi krajowe. W tej sytuacji organ winien ocenić kwestię legalności ustalenia odszkodowania w oparciu o bardziej szczegółową analizę przepisów prawa. Brak jej wyjaśnienia należało także uznać za naruszenie art. 11, art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W dalszej części nie podzielając zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 119 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. WSA naprowadził, że w dniu [...] września 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie u.g.n, na mocy której do art. 129 dodano ustęp 5 umożliwiający wydanie odrębnej decyzji o ustaleniu odszkodowania m.in. w sytuacji, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W przypadku stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej w części dotyczącej odszkodowania występuje sytuacja objęta przepisem art. 129 ust. 5 u.g.n.. Przepis ten stosowany odpowiednio w sprawach dotyczących inwestycji drogowych stanowi podstawę do wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu. Przyjęcie odmiennego poglądu przeczyłoby celowi ustawy z 10 kwietnia 2003 r., a mianowicie przyspieszeniu procesu nabywania gruntów pod budowę dróg. Nadto w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko o dopuszczalności częściowego stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych /np. wyroki NSA sygn. IV SA 583/96 czy I OSK 1961/06/. Nie budzi bowiem wątpliwości, że część decyzji wywłaszczeniowej dotycząca odszkodowania ma charakter samodzielny, nie mający wpływu na samo wywłaszczenie. Również WSA nie podzielił zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a./. Organ nadzoru badał bowiem legalność decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2006 r. biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny w momencie jej wydawania. Wobec tego, skoro w tym czasie stan faktyczny i prawny wynikający z wyroku WSA w Warszawie sygn. I SA/Wa 1613/04 nie zmienił się w sposób istotny, to wyrok ten wiązał w sprawie zarówno organ wywłaszczeniowy, jak i organ nadzoru. W wyroku tym przesądzono bowiem o braku podstaw do zawieszenia postępowania wywłaszczeniowego do czasu zatwierdzenia podziału działki nr [...], ponieważ decyzja Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] lutego 2002 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zatwierdzała podział tej nieruchomości. Skoro więc wydzielona została działka nr [...], to decyzja o wywłaszczeniu nadawała się do wykonania. W tym ujęciu bez znaczenia pozostaje prawomocny wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. II SA/Kr 2008 /powinno być 20/08/, w którym nie został podzielony pogląd wyrażony w sprawie sygn. I SA/Wa 1613/04 co do tego, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zawierała rozstrzygnięcie o podziale nieruchomości. Pierwszy z wyroków zapadł po wydaniu kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej i dotyczył innej sprawy administracyjnej /sprawy o zatwierdzenie podziału nieruchomości/. Także niezasadny jest zarzut co do tego, że ustawa z 10 kwietnia 2003 r. nie ma zastosowania do przebudowy dróg krajowych już istniejących. Prawomocnym wyrokiem WSA z dnia 13 maja 2005 r. sygn. I SA\/Wa 444/04 kwestia ta została przesądzona, gdyż wybudowanie drugiej jezdni drogi karowej nr 4 uznać należało za inwestycję objętą ustawą z 2003 roku. Również WSA nie zgodził się ze skargą, że ustalenie zbyt niskiej kwoty odszkodowania i pominięcie niektórych składników majątkowych posadowionych na gruncie świadczy o nieważności decyzji wywłaszczeniowej w części orzekającej o odszkodowaniu. Taki zarzut mógł być postawiony w odwołaniu i świadczyć o istotnym, a nie rażącym naruszeniu prawa. Końcowo poza przedmiotem rozpoznania pozostawiono zarzuty skargi dotyczące wpisu prawa własności działki nr [...] do księgi wieczystej, jako wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego.

W wytycznych co do dalszego postępowania wskazano na konieczność ponownej oceny zaskarżonej decyzji w aspekcie zaistnienia wad z art. 156 § 1 k.p.a., w części dotyczącej odszkodowania, zawartej w decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2006 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł zarówno S. B., jak i Minister Infrastruktury.

S. B., reprezentowany przez adwokata, zaskarżył wyrok WSA w części dotyczącej punkt III, wnosząc o "uchylenie zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie skarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...] oraz decyzji ją poprzedzającej w całości", względnie o "uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji", przy zasądzeniu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm prawem przewidzianych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że nie stanowi naruszenia dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skarżona decyzja Ministra Infrastruktury w zakresie, w jakim nie stwierdza nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2006 r. co do jej punktu 1 w zakresie określenia przedmiotu wywłaszczenia,

- naruszenie dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte uzasadnienie skarżonego wyroku, w jakim Sąd I instancji dopuszcza się wewnętrznej sprzeczności w treści uzasadnienia stwierdzając z jednej strony, że nie jest prawnie dopuszczalne dokonanie podziału geodezyjnego nieruchomości w oparciu o decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że decyzja Wojewody Małopolskiego wydana w oparciu o tak skonstruowaną decyzję wydzielającą działki geodezyjne jest decyzją prawidłową i nie naruszającą w rażący sposób porządku prawnego,

- naruszenie dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte uzasadnienie prawne skarżonego wyroku w zakresie, w jakim Sąd I instancji stwierdza, że decyzja Wojewody Małopolskiego nie jest obarczona wadą nieważności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że decyzja Wojewody Małopolskiego nie zawiera wszystkich elementów przewidzianych przepisem art. 107 § 1 k.p.a. i winna być uzupełniona rozstrzygnięciami, o których mowa w art. 119 u.g.n., w tym określać wysokość odszkodowania. Wskazując na poglądy doktryny i orzecznictwa dotyczące rażącego naruszenia prawa naprowadzono, że decyzja wywłaszczeniowa opierająca się na decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. rażąco narusza prawo. Wojewoda przyjął bowiem, że mocą tej decyzji powstała nowa działka nr [...], chociaż wydzielenie tej nieruchomości z dotychczasowej księgi wieczystej jest trybem pozaprawnym. Stąd też w dacie orzekania przez Wojewodę nieruchomość taka nie istniała jako wydzielona jednostka geodezyjna i wieczystoksięgowa. Co do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a wskazano na braki w uzasadnieniu uniemożliwiające postawienie zarzutów kasacyjnych i w konsekwencji kontrolę instancyjną orzeczenia. Dzieje się tak w sytuacji, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co ma miejsce w sprawie. Dokonana ocena zaskarżonego aktu doprowadziła do jego uchylenia w części, co nastąpiło przy dostatecznym wyjaśnieniu podstaw takiego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku i podaniu wskazówek co do dalszego postępowania jedynie w zakresie, w jakim orzeczenie odnosi się do słuszności zarzutów skargi. Natomiast co do pozostałej części uzasadnienia stwierdzono jedynie, że decyzja nie zasługuje na stwierdzenie jej nieważności chociaż w dalszej części stwierdza, że charakteryzuje się ona wątpliwym spełnieniem przesłanek w zakresie podziałów geodezyjnych nieruchomości.

Minister Infrastruktury, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył wyrok WSA w części, tj. w pkt 1 i 2, formułując zarzuty:

I. naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w przepisie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenie art. 128 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 130 ust. 1, art. 134 ust. 1 i art. 135 ust. 6 tej ustawy, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że odszkodowanie wypłacane na podstawie art. 128 ust. 1 u.g.n. uwzględniać ma wycenę obciążającego grunt prawa najmu reklam oraz utracone korzyści z tego tytułu,

II. naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w przepisie art. 174 pkt 2

p.p.s.a., tj. naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że:

- organ administracji publicznej w uzasadnieniu swojej decyzji powinien był dokonać bardziej szczegółowej analizy zastosowanych przepisów prawa w sytuacji, gdy dokonana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykładnia tych przepisów jest wystarczająca dla uzasadnienia rozstrzygnięcia,

- inna treść uzasadnienia decyzji mogłaby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy uzasadnienie jest wystarczające dla uznania, że w sprawie zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności ocenianej w trybie nadzoru decyzji,

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie, w jaki sposób dostrzeżone naruszenia przepisów miały wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe podstawy wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i oddalenie w tym zakresie skargi na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009 r. Nr [...], ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że wątpliwości wyrażone przez WSA w odniesieniu do prawa majątkowego obciążającego grunt prawa najmu reklam oraz utraconych korzyści z tego tytułu nie mają oparcia w treści art. 128 ust. 1 u.g.n., gdyż przy ustalaniu odszkodowania należy uwzględnić wyłącznie wartość prawa a nie szkodę. Potwierdzają to inne przepisy ustawy, w tym art. 130 ust. 1 u.g.n. stanowiący, że odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Koresponduje z tym ustęp 2 tegoż artykułu mówiący o wartości nieruchomości, a także rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego /Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm./, gdzie w § 3 wskazano, że określenie wartości nieruchomości polega na określeniu wartości prawa własności lub innych praw do nieruchomości. Stanowisko takie wynika również z art. 134 ust. 1 u.g.n. a także art. 135 ust. 6 ustawy. Wszystkie te przepisy wskazują, że ustawodawca nie przyznał w skład odszkodowania utraconych korzyści. Potwierdza to również orzecznictwo /m.in. wyrok WSA z dnia 19 września 2007 r. sygn. I SA/Wa 594/07, z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. I OSK 460/08 oraz z dnia 3 września 2008 r. sygn. I OSK 1302/07/. Reasumując stwierdzono, że przepisy u.g.n. nie pozwalają na przyjęcie innej wykładni niż ta, że odszkodowanie za wywłaszczenie ma odpowiadać wartości prawa, nie obejmując innych szkód z tego wynikających. Zakwestionowano również stanowisko WSA, jakoby organ nie dokonał analizy stopnia naruszenia. Tymczasem przedstawiając stan faktyczny organ nadzoru szeroko uargumentował rażące naruszenie prawa polegające na objęciu odszkodowaniem utracone prawo do najmu reklam. Powołano też orzecznictwo NSA w tego rodzaju sprawach, w tym dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji w części. Naprowadzono również, że to WSA winien dokonać wykładni przepisów prawa materialnego /art. 128 ust./ 1 u.g.n./ i ocenić, czy rzeczywiście potrzebna jest bardziej szczegółowa analiza przepisów w zakresie odszkodowania za wywłaszczenie. Gdyby taka wykładnia została dokonana, to WSA musiałby dojść do wniosku, że organ prawidłowo rozstrzygnął w tym przedmiocie, bowiem na podstawie tych przepisów nie jest możliwe przyznanie odszkodowania w szerszym zakresie. Stąd też w aspekcie art. 107 k.p.a. nie można przyjąć jak to twierdzi WSA, że inna analiza stopnia naruszenia przepisów prawa mogłaby mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazano wreszcie, że gdyby nawet przyjąć, że uzasadnienie decyzji było niewystarczające, to w świetle argumentacji przedstawionej wyżej odnoszącej się do odszkodowania należałoby przyjąć, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a decyzja stwierdzająca o nieważności decyzji orzekającej o odszkodowaniu wychodzącym poza zakres u.g.n, była prawidłowa. Przedstawione wyżej zarzuty miały wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie, gdyż w sytuacji dokonania prawidłowej oceny przez WSA, że niedopuszczalne jest ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość obejmującego prawo najmu oraz utratę korzyści z tego tytułu, skarga musiałby zostać oddalona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

obie skargi kasacyjne mają usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skargach kasacyjnych podstaw.

Dokonując oceny postawionych zarzutów przez S. B. na wstępie wypada zaznaczyć, że w skardze kasacyjnej zaskarżono jedynie punkt III wyroku WSA /w wyroku oznaczony jako 3/, a więc w części oddalającej skargę S. B. Natomiast we wnioskach sformułowano żądanie uchylenia zaskarżonego wyroku poprzez "uchylenie skarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...] oraz decyzji ją poprzedzającej w całości". Tej treści wniosek, przy uchyleniu przez WSA wymienionych decyzji Ministra w części dotyczącej odszkodowania, z oczywistych względów nie może być uwzględniony. Także alternatywne żądanie skargi kasacyjnej budzi zastrzeżenia pod względem poprawności konstrukcji: wnosi o "uchylenie zaskarżonego wyroku w całości", chociaż skarży jedynie punkt 3 orzeczenia Sądu. Niemniej jednak uwzględniając zakres zaskarżenia dotyczący tylko punktu III wyroku / oddalającego skargę -punkt 3 wyroku/ Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że wniosek odnosi się do uchylenia wskazanych decyzji Ministra w części, w jakich nie została objęta punktem 1 wyroku.

Skarga kasacyjna S. B. w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że nie stanowi naruszenia dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skarżona decyzja Ministra Infrastruktury w zakresie, w jakim nie stwierdza nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2006 r. co do jej punktu 1 w zakresie określenia przedmiotu wywłaszczenia. Wskazuje też na naruszenie art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zawierającego wewnętrzną sprzeczność. Zarzuty te należy uznać za usprawiedliwione.

Podejmując decyzję z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...], Wojewoda Małopolski orzekł w punkcie 1. o wywłaszczeniu dgr [...]; działka ta, zgodnie z zamieszczoną w tym punkcie uwagą, powstała w wyniku podziału działki nr [...] objętej Kw [...], wpisanego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...] w dniu [...] kwietnia 2002 r.

Z akt administracyjnych, w tym uzasadnienia decyzji Wojewody wynika, że podział powyższy zatwierdzony został decyzją Burmistrza Miasta i Gminy w W. z dnia [...] września 2002 r. nr [...] /T.I, k.4/. Akta administracyjne pozwalają też stwierdzić, że decyzja Burmistrza była przedmiotem odwołania i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie rozstrzygnięcie to w dniu [...] grudnia 2002 r. utrzymało w mocy / k.152/. W związku ze skargą S. B., organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] lutego 2004 r. wstrzymał z urzędu wykonanie decyzji własnej z [...] grudnia 2003 r. / k.208/, natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 marca 2004 r. sygn. II SA/Kr 172/03, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2002 r. oraz poprzedzają ją decyzję organu I instancji /T.II k.387/; wyrok ten jest prawomocny. W zaistniałej sytuacji podział działki nr [...] zatwierdzony decyzją Burmistrza Miasta i Gminy w W. z dnia [...] września 2002 r. nr [...], uwidoczniony w zasobie ewidencji pod numerem [...], przestał mieć oparcie w tej decyzji i jako taki winien zostać z ewidencji usunięty. W świetle powyższego nie ma racji WSA akceptując stanowisko organu nadzoru, że kwestia podziału działki nr [...] przesądzona została w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2005 r. sygn. II SA/Wa 1613/04, gdyż podział tej nieruchomości, a dokładniej brak podziału, rozstrzygnięty został innym wyrokiem, a mianowicie z dnia 24 marca 2004 r. sygn. II SA/Kr 172/03.

Jeśli chodzi sprawę sygn. II SA/Wa 1613/04, to przedmiotem skargi było postanowienie o zawieszeniu postępowania wywłaszczeniowego. Wyrokiem z dnia 21 października 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienia organów obu instancji o zawieszeniu postępowania i wyrok ten stał się prawomocny. Zatem tylko w tym zakresie organ w postępowaniu wywłaszczeniowym był związany rozstrzygnięciem Sądu. Natomiast fragment uzasadnienia dotyczący funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, której zresztą brak w aktach administracyjnych, nie korzystał ze związania wynikającego z art. 153 p.p.s.a.

W tym miejscu należy zauważyć, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie podejmowania przez Wojewodę Małopolskiego decyzji o wywłaszczeniu /[...] lipca 2006 r./, ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, regulowała kwestie dotyczące decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, w tym treść takiej decyzji /art. 7 ust. 1/, a także jej skutki w zakresie podziału nieruchomości /art. 12 ust. 1/. Jednocześnie ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. zawierała /i nadal zawiera/ regulacje dotyczące decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, które wydane były do dnia wejścia w życie ustawy, a które dotyczyły dróg objętych tą ustawą. W przepisie art. 41 ust. 3 ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. stwierdza jedynie, że decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pozostają w mocy do dnia 31 grudnia 2007 r. /.../ i podkreślić należy, że decyzjom tym wymieniona wyżej ustawa nie przydaje skutków wynikających z art. 12 ust. 1, zastrzegając je tylko dla decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi.

W świetle powyższego nie może zyskać aprobaty wyrażony przez WSA pogląd, jakoby poza niniejszym postępowaniem pozostawały kwestie dotyczące skutków decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2006 r. na gruncie postępowania wieczystoksięgowego. Nie wymaga bowiem uzasadnienia stwierdzenie, że decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości winna podlegać wpisowi do ksiąg wieczystych. Jest to niezbędne dla dokonania wpisów: 1) o odjęciu prawa własności ujawnionego na rzecz dotychczasowego właściciela, w tym przypadku prawa własności wpisanego w Kw nr [...] na rzecz S. B.; 2) dokonania wpisu tego prawa na rzecz nowego właściciela. Tymczasem postanowieniem Sądu Rejonowego Wydział Ksiąg Wieczystych w W. z dnia [...] sierpnia 2007 r. orzeczono o oddaleniu wniosku o wpis prawa własności działki nr [...] na rzecz Skarbu Państwa – Wojewody Małopolskiego, gdyż do wniosku nie dołączono dokumentów dotyczących podziału dgr [...] / T.V, k.72/. Z akt administracyjnych zdaje się wynikać, że orzeczenie to jest prawomocne. Zatem i ta okoliczność nie może zejść z pola widzenia WSA przy dokonywaniu kontroli decyzji organu nadzoru w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego. Wobec tego ma rację skarżący kasacyjnie o ile podnosi, że wywłaszczenie dotyczyło działki nr [...], która przynajmniej w oparciu o podaną w decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2006 r. podstawę podziału, w dacie podejmowania tej decyzji, jako odrębna jednostka geodezyjna nie istniała, gdyż podział działki nr [...] nie miał oparcia w decyzji ostatecznej.

W konsekwencji takiego stanu sprawy, jako zasadny jawi się również zarzut skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury wskazujący na naruszenie przepisów postępowania.

Uwzględniając skargę S. B. i uchylając zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra w części dotyczącej orzeczenia o stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowej w zakresie kwoty odszkodowania, WSA w sposób nie odpowiadający wzorcowi wyznaczonemu przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnił swoje stanowisko. W szczególności dotyczy to przedstawienia stanu sprawy, przez co należy rozumieć nie tylko zwięzłe przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji, ale także, jako wyodrębniony element, stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd. Ta część uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego nie powinna łączyć się z oceną pod względem zgodności z prawem. Ocena prawna ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami postępowania administracyjnego dokonywana jest już w ramach wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Z kolei podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania /zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. I FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39/.

Ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku w części uwzględniającej skargę tym standardom nie odpowiada, dlatego za usprawiedliwiony należy uznać zarzut skargi kasacyjnej mający swe oparcie w podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Reasumując: usprawiedliwione zarzuty podniesione w obu skargach kasacyjnych spowodowały, że zaskarżony wyrok podlega uchyleniu w całości, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz obu skarżących wynika z faktu, że przy usprawiedliwionych obu skargach kasacyjnych, zwrot kosztów w tej samej wysokości winien być zasądzony zarówno od Ministra Infrastruktury na rzecz S. B., jak i od S. B. na rzecz Ministra Infrastruktury. Tej treści orzeczenie odpowiadałoby "zniesieniu kosztów postępowania kasacyjnego między stronami", a ponieważ takiego rozstrzygnięcia nie przewidują przepisy procesowe, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.