Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2475/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 156 par. 2, art. 158 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2016 poz 58
law: Ustawa z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2007 nr 299 poz 1 art. 2 ust. 2 lit. a, art. 125e,
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 r. ustanawiające wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy  szczegółowe dotyczące niektórych produktów rolnych ("rozporządzenie o jednolitej wspólnej organizacji rynku")

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 369/17 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji stwierdzającej spełnienie warunków wstępnego uznania spółki w grupie producentów owoców i warzyw i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz [...] Sp. z o.o. w [...] [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 369/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. Sp. z o.o. w K. (dalej: Spółka, skarżąca) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: Minister, organ odwoławczy) z 28 listopada 2016 r. w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej o stwierdzeniu wydania z naruszeniem prawa decyzji w przedmiocie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw.

W dniu 24 lutego 2016 r. Prezes Agencji Rynku Rolnego (dalej: Prezes ARR, organ I instancji) wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Marszałka Województwa Dolnośląskiego z 7 grudnia 2011 r., na podstawie której dokonano wstępnego uznania grupy producentów D. Sp. z o.o. w grupie produktów "warzywa" i zatwierdzono plan dochodzenia do uznania, a następnie decyzją z 24 maja 2016 r. stwierdził, że decyzja Marszałka Województwa Dolnośląskiego z 7 grudnia 2011 r. stwierdzająca spełnienie przez spółkę D. Sp. z o.o. warunków wstępnego uznawania grup i dokonująca wstępnego uznania D. Sp. z o.o. w grupie produktów "warzywa" i zatwierdzająca plan dochodzenia do uznania tej grupy za organizację producentów owoców i warzyw, realizowany w latach 2012-2016, została wydana z naruszeniem prawa. Organ stwierdził, iż naruszenie prawa miało charakter rażący, jednak z uwagi na fakt, że w opinii organu ww. decyzja Marszałka Województwa Dolnośląskiego wywołała nieodwracalne skutki prawne, to zgodnie z art. 158 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) organ ograniczył się do stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania D. Sp. z o.o., decyzją z 28 listopada 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa ARR z dnia 24 maja 2016 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu ww. decyzji podzielił powzięte przez Prezesa ARR w trakcie postępowania ustalenia, że decyzja Marszałka Województwa Dolnośląskiego została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jednak nie podzielił stanowiska Prezesa ARR, że ww. decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Organ odwoławczy wskazał Prezesowi ARR, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, powinien po raz kolejny wnikliwie przeanalizować kwestię naruszenia przepisów prawa materialnego w postępowaniu prowadzonym przez Marszałka Województwa Dolnośląskiego, w szczególności w zakresie art. 2 ust. 2 pkt 1 lit. a, art, 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz. U. z 2011 r., Nr 145, poz. 868 ze zm., dalej: ustawa o organizacji rynków) oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 16 grudnia 2008 r. w sprawie warunków wstępnego uznawania grup producentów owoców i warzyw, uznawania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania (Dz. U. z 2009 r. Nr 5, poz. 27), jak również art. 111 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetwarzanych owoców i warzyw (Dz. Urz. UE L 157 z 15.06.2011 r., str. 1), regulującego obowiązek kontroli danego podmiotu w zakresie spełnienia warunków wstępnego uznania grupy i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania, a także w zakresie zastosowania art. 193 rozporządzenia nr 1234/2007 z 22 października 2007 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków rolnych oraz przepisy szczegółowe dotyczące niektórych produktów (Dz. Urz. UE L 299 z 16.11.2007, str. 1), dotyczącego kontroli beneficjentów pod kątem warunków otrzymania pomocy ze środków unijnych. Ponadto wskazano, że ponownej analizie należy poddać kwestię nieodwracalności skutków prawnych, jakie mogła wywołać decyzja Marszałka Województwa Dolnośląskiego w związku z przepisem art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o organizacji rynków w brzmieniu nadanym mu ustawą z 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1419).

Spółka wniosła na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 28 listopada 2016 r. skargę do WSA w Warszawie.

Uzasadniając oddalenie skargi WSA stwierdził, że Marszałek Województwa Dolnośląskiego, wydając decyzję o wstępnym uznaniu grupy powinien był przeprowadzić postępowanie dowodowe w sprawie, aby potwierdzić czy członkowie ubiegającej się o wstępne uznanie grupy producentów owoców i warzyw są rolnikami, tj. potwierdzić fakt użytkowania przez nich gruntów rolnych i prowadzenia działalności rolniczej, a także prowadzenia przez każdego z członków spółki uprawy przynajmniej jednego produktu z sektora owoców i warzyw w sezonie poprzedzającym złożenie wniosku, tymczasem w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie nie znalazły się żadne dokumenty potwierdzające weryfikację któregokolwiek z ww. kluczowych dla wydania decyzji elementów, włącznie z informacjami podanymi przez skarżącą w formie oświadczeń. Organ Il instancji nie zarzucił rażącego naruszenia prawa tylko na podstawie odmiennej oceny materiału dowodowego niż ta, której dokonał Marszałek Województwa Dolnośląskiego, lecz na podstawie braku w aktach sprawy dokumentów, które mogłyby potwierdzić pozyskanie przez Marszałka Województwa w trakcie kontroli na miejscu u skarżącej lub u jej członków dowodów niezbędnych do potwierdzenia ww. informacji, które były wymagane przepisami i tym samym niezbędne do wydania decyzji w przedmiocie wstępnego uznania i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania. Minister nie popełnił również błędu w ustaleniach faktycznych twierdząc, że Marszałek Województwa nie przeprowadził postępowania dowodowego, gdyż postępowanie dowodowe przez niego przeprowadzone nie było zgodne z przepisami, które wyraźnie określały jakiego rodzaju dokumenty powinny być dołączone do wniosku o wydanie decyzji o wstępnym uznaniu. Ponieważ materiał dowodowy zgromadzony w tym celu przez Marszałka Województwa znacznie odbiegał od tego, który był wymagany przepisami, nie można mówić, że materiał ten był "wystarczający". Z analizy dokumentów dołączonych do wniosku strony w sprawie wstępnego uznania za grupę producentów owoców i warzyw wynika, że nie można potwierdzić, iż Marszalek Województwa prowadząc postępowanie przeprowadził kontrolę w niezbędnym zakresie, umożliwiającym potwierdzenie kluczowych dla postępowania informacji i pozwalającym na określenie stanu faktycznego, niezbędnego do orzeczenia o spełnieniu warunków wstępnego uznania przez grupę. W związku z tym nie można w tym zakresie uznać, że zaskarżona decyzja narusza art. 80 k.p.a.

Sąd I instancji wskazał także, że krajowe przepisy bezsprzecznie zawierają normę uprawiającą obecnie dyrektora OT ARR do orzekania w przedmiocie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw, po uprzednim stwierdzeniu nieważności pierwotnej decyzji w tym zakresie. WSA podzielił również pogląd organu odwoławczego, że nieprawidłowości w gromadzeniu materiału dowodowego przez Marszałka Województwa w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o wstępnym uznaniu, jak i niektóre błędne ustalenia organu I instancji nie mogły być uzupełnione w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 k.p.a.), co oznacza, że nie było możliwe wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie wniosła D. Sp. z o.o., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) – naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, to jest:

a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie w niniejszej sprawie polegające na przyjęciu, że decyzja o wstępnym uznaniu "rażąco narusza prawo" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy Marszałkowi Województwa Dolnośląskiego w związku z prowadzonym przez niego postępowaniem zakończonym decyzją o wstępnym uznaniu w ogóle nie można przypisać naruszenia norm art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., a tym bardziej nie można stwierdzić, że zostały one naruszone w stopniu rażącym

b) art. 156 § 2 k.p.a. w zw. art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy ustawa o organizacji rynków poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na uznaniu, że na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o organizacji rynków dyrektor oddziału terenowego Agencji Rynku Rolnego ma kompetencję do orzekania w przedmiocie uznania za wstępnie uznaną grupę producentów owoców i warzyw i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania, podczas gdy przepis ten stanowi wyłącznie, że organ ten może wydawać decyzje niewymienione w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o organizacji rynków, a przepis, który bezsprzecznie stanowił podstawę do orzekania w tym przedmiocie, tj. art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o organizacji rynków został uchylony z dniem 3 października 2015 r., w niniejszej sprawie wygasła zatem instytucja stanowiąca źródło prawa, co stanowi "nieodwracalny skutek prawny" w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.,

2. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przejawiające się w nieuwzględnieniu skargi, pomimo że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisu postępowania, które polegało na uchyleniu przez organ II instancji decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, a więc na wydaniu decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., podczas gdy:

- zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uzasadnia stwierdzenia wadliwości lub braków w postępowaniu dowodowym w rozmiarze uzasadniającym przyjęcie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a więc nie zaktualizowała się hipoteza normy art. 138 § 2 k.p.a.; pozwalająca organowi odwoławczemu na wydanie decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji,

- organ II instancji uznał, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania w ten sposób, że nieprawidłowo zinterpretował normy prawa materialnego, podczas gdy nie można uznać, że nieprawidłowa interpretacja norm prawa materialnego może zostać uznana za naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, o którym w art. 138 § 2 k.p.a.,

- organ II instancji nie wykazał w sposób prawidłowy, że przeprowadzenie przez niego dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, co było warunkiem zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.,

- organ II instancji wypowiedział się w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji co do prawidłowości stanowiska organu I instancji w zakresie przesądzenia, jakoby decyzja o wstępnym uznaniu została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi nieuprawnioną ingerencję w swobodę orzeczniczą organu I instancji przesądzając o merytorycznej treści jego przeszłej decyzji, i pozostaje w sprzeczności z charakterem decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a.,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przejawiające się w nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji skargi, pomimo że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisu postępowania, polegającego na pominięciu istotnych dowodów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej, co skutkowało mylnym przyjęciem, że Marszałek Województwa Dolnośląskiego w toku postępowania w sprawie wstępnego uznania skarżącej za grupę producentów owoców i warzyw w kategorii "warzywa" nie przeprowadził postępowania dowodowego, podczas gdy z zebranego przez Marszałka Województwa materiału dowodowego wynika, że organ ten zgromadził dowody niezbędne do wydania decyzji o wstępnym uznaniu strony za grupę producentów warzyw i zatwierdzeniu planu dochodzenia do uznania; wskazane naruszenie doprowadziło do błędnego uznania, że Marszałek Województwa w postępowaniu w przedmiocie wstępnego uznania naruszył w sposób rażący art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 2 pkt. 3 ustawy o organizacji rynków w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., przejawiające się w nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji skargi, pomimo, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania, które polegało na dokonaniu błędnej wykładni art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz.U. z 2011 r. nr 145, poz. 868) sprowadzającej się do uznania, że oświadczenia członków skarżącej nie są dokumentami potwierdzającymi informacje w nich zawarte, a jako takie nie stanowią dokumentów, o których mowa w przywołanym przepisie, podczas gdy taka wykładnia jest niezgodna z językowym rozumieniem przepisu, z ideą całego postępowania w sprawie wstępnego uznania, bowiem ustawodawca nie dookreślił, jakie dokładnie mają być przedmiotowe dokumenty, pozostawiając organom administracji możliwość dopuszczenia jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a.

W skardze kasacyjnej Spółka wniosła o na uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ze względu na to, że podstawy skargi kasacyjnej w ocenie strony są oczywiście uzasadnione wniesiono ponadto o rozważenie przez Sąd I instancji uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i ponowne rozpoznanie sprawy, rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zgodnie z wnioskami w tym zakresie, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., rozpoznał zarzuty skargi kasacyjnej w granicach skargi kasacyjnej. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w § 2 powołanego przepisu, nie wystąpiły.

Przystępując do oceny trafności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy wskazać, że przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja kasacyjna Ministra Rolnictwa – wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – uchylająca w całości decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z 24 maja 2016 r. i przekazująca temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przy czym dodać należy, że Prezes ARR swą decyzją, w trybie stwierdzenia nieważności, orzekł o wydaniu decyzji Marszałka Województwa Dolnośląskiego z 7 grudnia 2011 r. z naruszeniem prawa. Prezes ARR nie stwierdził nieważności tej decyzji, ponieważ uznał, że wywołała ona nieodwracalne skutki prawne (art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a.). Przedmiotem kontroli Sądu I instancji nie była więc decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jedynie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd powinien zatem zbadać, czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformatoryjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty.

Za zasadny należy uznać zarzut naruszenia w wyroku WSA w Warszawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez nieuwzględnienie skargi, pomimo że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisu postępowania, które polegało na wydaniu decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

W tym miejscu należy zauważyć, że w skardze kasacyjnej przywołano liczne wyroki WSA, które uchylały zaskarżone decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylające decyzje Prezesa ARR, stwierdzające wydanie z naruszeniem prawa decyzji Marszałków Województwa w przedmiocie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw. Wskazać należy również, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargi kasacyjne organu od wymienionych w skardze kasacyjnej orzeczeń sądów administracyjnych I instancji i w większości przypadków oddalił skargi kasacyjne (por. np. wyroki NSA z: 8 maja 2018 sygn. akt I GSK 386/18, 9 maja 2018 r., sygn. akt I GSK 494/18, I GSK 504/18 i I GSK 505/18 – dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania skarżonej decyzji – organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W piśmiennictwie zwracano uwagę, że przepis ten wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie spójnika "a" oznaczało, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Zwraca się przy tym uwagę na przepis art. 136 k.p.a., przewidujący możliwość uzupełnienia postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ I instancji, z tą jedynie różnicą, że w sytuacji przewidzianej w art. 136 k.p.a. uzupełniające postępowanie dowodowe przeprowadza organ odwoławczy, natomiast w przypadku określonym w art. 138 § 2 k.p.a. czyni to organ I instancji. W konsekwencji należy przyjąć, że różnica między przepisami art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. w omawianym aspekcie ma jedynie charakter ilościowy, a nie jakościowy, i sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest możliwe jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy (zob. A. Wróbel "Komentarz do art. 138 K.p.a." – System Informacji Prawnej LEX).

Z powyższego wynikają dwa wnioski:

- po pierwsze decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. należy stosować zatem ostrożnie, wyjątkowo, z uwzględnieniem okoliczności sprawy, stanowi on bowiem odstępstwo od wynikającej z pozostałych przepisów art. 138 § 1 k.p.a. konstrukcji postępowania odwoławczego w postępowaniu administracyjnym, którego zasadą powinno być ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ drugiej instancji, co sprzyja celowi szybkości i sprawności działania organów administracji;

- po drugie przeprowadzenie kontroli legalności decyzji kasacyjnej polega na dokonaniu przez Sąd oceny, czy wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było uzasadnione, a więc czy organ ten wykazał zaistnienie przesłanek uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem i nie można mówić o zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie. Rola sądu administracyjnego, kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym, sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (zob. wyroki NSA: z 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13; z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15; z 8 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2023/17).

W świetle powyższych uwag zarzuty skargi kasacyjnej są zasadne, gdyż Minister stwierdził naruszenie przez organ I instancji przepisu art. 156 § 2 k.p.a., który – pomimo umieszczenia go w ustawie regulującej procedurę administracyjną – jest przepisem prawa materialnego, ponieważ stanowi element podstawy zastosowania sankcji nieważności nawiązanego stosunku materialnoprawnego (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowania administracyjne i sądowo - administracyjne, Warszawa 2015, s. 23). Nie jest to zatem przepis postępowania, a tylko naruszenie przepisu postępowania stanowi element przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Również wskazania odnośnie zakresu postępowania, koniecznego do przeprowadzenia przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez Dyrektora ARR, które Minister zawarł w decyzji (s. 18) dotyczą analizy naruszenia przepisów prawa materialnego w postępowaniu prowadzonym przez Marszałka Województwa Dolnośląskiego oraz kwestii nieodwracalności skutków prawnych, jakie mogła wywołać decyzja Marszałka Województwa Dolnośląskiego w związku z przepisem art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu (Dz. U. z 2016 r. poz. 58), w brzmieniu nadanym mu ustawą zmieniającą z 10 lipca 2015 r., do wydania przez dyrektora oddziału terenowego Agencji Rynku Rolnego rozstrzygnięcia w potencjalnie prowadzonym przez niego na nowo postepowaniu w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw, a zatem interpretacji prawa materialnego i ustrojowego (przepisów regulujących kompetencje organów), nie zaś uzupełnienia postepowania wyjaśniającego.

Podkreślenia wymaga, że w przypadku orzekania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. bezpośrednia ingerencja organu wyższego stopnia w postaci zaleceń i poleceń co do sposobu załatwienia konkretnej sprawy indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji, nie znajduje uzasadnienia w tym akcie prawnym (zob. wyrok NSA z 5 marca 1990 r., sygn. akt IV SA 564/89, PiŻ 1991, Nr 3 , s. 15). W takim przypadku organ odwoławczy nie może narzucać treści przyszłego rozstrzygnięcia organowi I instancji (K. Gibowski, w: R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 1030). Może jedynie wskazać kierunki uzupełnienia stanu faktycznego.

Tymczasem z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż organ odwoławczy przesądził de facto treść rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie i nie można tego postrzegać wyłącznie w kategoriach oceny prawnej. Jednoznacznie świadczy o tym wypowiedź Ministra podzielająca ustalenia Prezesa ARR, że decyzja Marszałka Województwa Dolnośląskiego została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem Marszałek:

1) zaniechał weryfikacji informacji zawartych w oświadczeniach składanych przez członków spółki w kontekście wypełnienia przez każdego z nich przesłanek zawartych w definicji pojęcia "rolnik" z art. 2 lit. a) w zw. z art. 146 ust. 2 rozporządzenia 73/2009 w zw. z art. 2 ust. 2 lit. a) rozporządzenia 1234/2007;

2) zaniechał sprawdzenia spełnienia przez stronę definicji "grupy", o której mowa w art. 125e ust. 1 rozporządzenia 1234/2007;

3) nie dokonał sprawdzenia, czy każdy z członków spółki posiadał prawo do gruntów rolnych na terytorium RP, użytków rolnych lub jednostki produkcji rolnej oraz czy prowadził działalność rolniczą w roku bezpośrednio poprzedzającym rok złożenia wniosku o wstępne uznanie;

4) nie zweryfikował okoliczności wytwarzania przez każdego z członków grupy przynajmniej jednego z produktów wymienionych w grupach produktów, ze względu na które wnioskuje się o wstępne uznanie oraz okoliczności dysponowania przez poszczególnych członków strony środkami technicznymi do produkcji owoców i warzyw w sezonie produkcyjnym bezpośrednio poprzedzającym złożenie wniosku o wstępne uznanie;

5) nie sprawdził, czy ilość i wartość produktów wytworzonych i sprzedanych w roku poprzedzającym rok złożenia wniosku, wskazana przez każdego z członków strony w przedłożonym oświadczeniu, jest zgodna z rzeczywistością, wbrew ciążącemu na organie wydającym decyzję obowiązkowi, wynikającemu z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw (...);

6) nie zweryfikował, czy każdy z członków spółki mógł wykazać się produkcją w okresie referencyjnym tak, aby wykluczyć możliwość celowego podziału gospodarstw rolnych bezpośrednio przed złożeniem wniosku o wstępne uznanie i stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści finansowych (s. 15-16 decyzji Ministra).

Z powyższego wynika, że Minister podzielił stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym decyzja Marszałka Województwa Dolnośląskiego została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

MRiRW rozstrzygnął także kwestię art. 156 § 2 k.p.a., stwierdzając brak podstaw do jego zastosowania z uwagi na brak wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych, na co wskazywał Prezes ARR w swojej decyzji. To właśnie z tego powodu została bowiem uchylona przez MRiRW decyzja Prezesa ARR i przekazana do ponownego rozpoznania, co potwierdza chociażby cytat "Nie można zatem zgodzić się z argumentem organu I instancji (tu: Prezesa ARR) o braku możliwości podjęcia stosownego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, a tym samym zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych, uniemożliwiających usunięcie pierwotnej decyzji o wstępnym uznaniu grupy producentów z obiegu prawnego." (s. 13 decyzji). Fragment ten wskazuje w sposób wyraźny, jaką decyzję w tej sprawie chciałby wydać MRiRW, a mimo to uchylił on zaskarżoną decyzję do ponownego rozpoznania. Fragment ten pozwala również wnioskować, że organ odwoławczy nie stwierdził istnienia innych okoliczności, które mogłyby powodować nieodwracalne skutki prawne, uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji. W tej sytuacji sposób działania organu odwoławczego nosi cechy pozorności w zakresie konieczności dodatkowego prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie co do przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji, już przecież ustalonych, oraz konieczności dokonania ustaleń i oceny w zakresie nieodwracalnych skutków prawnych, którą to kwestię o charakterze materialnoprawnym organ odwoławczy w istocie przesądził. Natomiast, jeśli zamiarem MRiRW nie było doprowadzenie do wydania przez Prezesa ARR decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji Marszałka WM, a jedynie stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa ze względu na treść art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a., to ze względu na treść art. 138 § 2 k.p.a. należało to wykazać w zaskarżonej decyzji, czego organ odwoławczy nie uczynił.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadniony jest zarzut skargi naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem trudno uznać za zasadne stanowisko organu odwoławczego zaakceptowane przez Sąd I instancji, co do uchylenia decyzji organu I instancji na podstawie tego przepisu. Odmienna ocena prawna dokonana przez WSA i Ministra, wątpliwości co do prawidłowości ustaleń dokonanych przez Marszałka lub stosowania przez niego prawa, czy też braki w uzasadnieniu zajętego stanowiska nie są przesłankami do wydania decyzji kasatoryjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem NSA, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uzasadnia stwierdzenia wadliwości lub braków w postępowaniu dowodowym w rozmiarze uzasadniającym przyjęcie, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A skoro tak, to przeprowadzenie postępowania przez organ odwoławczy nie będzie naruszać zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Reasumując, z uwagi na wskazane wyżej istotne naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. zaskarżony wyrok Sądu I instancji i decyzja nie mogą ostać się w obrocie prawnym. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględni przy orzekaniu przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną.

Z uwagi na fakt, że w sprawie naruszony został art. 138 § 2 k.p.a., który jest przepisem formalnym, procesowym, skutkującym uchyleniem wyroku Sądu I instancji i zaskarżonej decyzji, NSA odstąpił od rozpoznawania pozostałych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.

Wobec powyższego Naczelny Są Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na zasądzoną kwotę zwrotu kosztów postępowania składają się: wpis od skargi do WSA (200 zł), wynagrodzenie radcy prawnego za reprezentowanie strony przed sądem administracyjnym I instancji (480 zł), opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia wyroku WSA (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), wynagrodzenie radcy prawnego, który nie reprezentował strony przed sądem administracyjnym w I instancji, za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (360 zł) oraz opłata skarbowa od jednego dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa (17 zł).