Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 337/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2006-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.) Protokolant Hanna Tarnawska po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2006 roku na rozprawie sprawy ze skargi A S.A. w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 marca 2004 roku nr sygn. akt [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 6 października 2003 roku, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej – A S.A. w G. 5.615 (pięć tysięcy sześćset piętnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Gd 337/04

U z a s a d n i e n i e

Zaskarżoną decyzją z dnia 31 marca 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując jako podstawę art. 138 § 1 pkt. 1 KPA, art. 98 ust. 4, art. 145, art. 146 ust. 2 i 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543 ze zm.) oraz uchwałą Rady Miasta z dnia 28 grudnia 2000 r. nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej dla właścicieli i użytkowników nieruchomości objętych podziałem, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 6 października 2003 r. orzekającą o ustaleniu wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej przed podziałem jako działka Nr [...] o pow. 202015 m2 o wartości 8.282.600 zł. Po podziale powstały działki oznaczone Nr [...], [...], [...], [...] i [...] o wartości 8.654.900 zł. Decyzją organu I instancji obciążono współwłaściciela nieruchomości – A S.A. w G. opłatą adiacencką w wysokości 100.521 zł.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, między innymi, co następuje:

zaskarżoną odwołaniem decyzję organ I instancji ustalił, że A S.A. w G., współwłaściciel w 9/10 części podzielonej nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], winno uiścić opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w kwocie 11.169 złotych. Spółka zakwestionowała wycenę biegłego rzeczoznawcy, który ustalił wysokość wzrostu wartości nieruchomości po podziale, i zażądała uchylenia decyzji organu I instancji wskazując na błędy i wady operatu szacunkowego wykonanego przez S. K., rzeczoznawcę majątkowego.

Odwołująca się Spółka zarzuciła, że operat przyjmuje do porównania nieruchomości o pow. 92 m2 do 10.500 m2, a wycena działek po podziale pow. od 5.467 m2 do 108.937 m2, zaś podejście porównawcze stosuje się, jeżeli znane są ceny nieruchomości podobnych będących przedmiotem obrotu rynkowego (tak stanowi art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - przepis ten nie został zastosowany właściwie). Według Skarżącej w/w operat także nie uwzględnia w sposób właściwy atrybutu - uzbrojenia, którego nie posiada działka wyceniana, inaczej też rozkładają się koszty uzbrojenia na działce małej, a inaczej na działce dużej.

Kwestionowane jest też przez Skarżącą ustalenie równego wpływu na cenę wszystkich nieruchomości, a także zmianę atrybutu dostępności do drogi z "niekorzystnej" na "średnią", gdyż drogi te powstały jedynie jako geodezyjnie wydzielone działki pod drogi, nie są więc urządzone w sposób możliwy do korzystania z nich.

Po rozpatrzeniu odwołania Kolegium ustaliło i zważyło, co następuje:

jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, to zgodnie z art. 98 ust. 4 powołanej w osnowie decyzji ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nie należności. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Do sytuacji stosuje się odpowiednio przepisy art. 145, art. 146 ust. 2 i ust. 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1-3, zgodnie z którymi:

Art. 145 ust. 2. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia urządzenia lub modernizacji drogi albo od stworzenia warunków od podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej,

Art. 146 ust. 2. Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej ustala rada gminy w drodze uchwały.

1. Wartość nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określają rzeczoznawcy majątkowi, według stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Art. 147 ust. 1. Opłata adiacencka może być, na wniosek właściciela nieruchomości, rozłożona na raty roczne płatne w okresie do 10 lat. Warunki rozłożenia na raty określa się w decyzji o ustaleniu opłaty. Należność gminy z tego tytułu podlega zabezpieczeniu.

2. Raty, o których mowa w ust. 1, podlegają oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski. Art. 148 ust. 1. Obowiązek wnoszenia opłaty adiacenckiej powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu opłaty stała się ostateczna. W przypadku rozłożenia opłaty na raty obowiązek ten dotyczy wpłacenia pierwszej raty.

3. Do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu Cywilnego.

4. Wysokość opłaty adiacenckiej ustalona w decyzji podlega waloryzacji począwszy od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym została wydana decyzja, do pierwszego dnia miesiąca, w którym powstał obowiązek zapłaty."

Niniejsza sprawa dotyczy wzrostu wartości nieruchomości powstałych w wyniku podziału nieruchomości przy ul. [...] w 2003 roku, dokonanego decyzją Prezydenta Miasta z dnia 17 stycznia 2003 roku nr [...].

Wykładnia przytoczonych przepisów, z którymi wiąże się obowiązek ponoszenia opłat adiacenckich, jednoznacznie wskazuje, że zobowiązanym do ich zapłaty jest podmiot uzyskujący korzyść majątkową. Tym podmiotem jest właściciel lub użytkownik wieczysty. Przy podziale nieruchomości na wniosek właściciela nowy stan prawny nieruchomości i zwiększenie wartości nieruchomości następuje równocześnie w dniu, w którym decyzja o podziale nieruchomości stała się ostateczna bez względu na to, czy nowo powstałe nieruchomości wejdą do obrotu, czy też będą nadal stanowić własność dotychczasowego właściciela.

Adresatem decyzji podziałowej jest właściciel, bądź użytkownik wieczysty dzielonej nieruchomości Wnioskodawca, wszczynając postępowanie o podział, powoduje, że staje się podmiotem obowiązanym do ponoszenia opłat adiacenckich w myśl zasady "czyja korzyść, tego obowiązek".

Opłata adiacencka związana z podziałem nieruchomości nie ma charakteru rzeczowego, związanego z obrotem nieruchomości, a jest świadczeniem osobistym zbywcy.

Przepis art. 145 ust. 2 ustawy wprowadza 3 letni termin ustalenia opłaty adiacenckiej. Termin ten w sprawie zachowano.

Zgodnie z art. 146 w/w ustawy ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem nieruchomości.

Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały.

W dniu 28 grudnia 2000 roku Rada Miasta podjęła uchwaloną.(uchwała nr [...]) w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej dla właścicieli i użytkowników nieruchomości objętych podziałem i określiła wysokość stawki z tego tytułu na 30% różnicy w wartości nieruchomości przed i po podziale.

Wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji przedstawił wycenę sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego – S. K., posiadającą uprawnienia do szacowania wartości nieruchomości. Wynika z niej, że wartość rynkowa działki Nr [...] położonej w G. przy ul. | [...] przed podziałem wynosiła 8.282.600 złotych, a po podziale na działki Nr [...], [...], | [...], [...], [...] i [...] jej wartość wzrosła i wynosi 2.654.900 złotych.

Przy określeniu wartości gruntu zastosowano podejście porównawcze - metodę korygowania ceny średniej o której mowa w art. 153 ust. 1 w/w ustawy oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 roku w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 230, poz. 1924). Do analizy przyjęto ceny nieruchomości położonej Gdańsku - 11 transakcji dla działek, które były przedmiotem obrotu w Łostowicach w latach 2001 - 2002. Tę wartość przyjęto dla obliczenia wartości gruntu Spółki przed jego podziałem i obliczono jego wartość na kwotę podaną wyżej.

Następnie obliczono wartość nieruchomości po jej podziale. Przy określeniu, wartości gruntu zastosowano, tak jak wcześniej, podejście porównawcze - metodę korygowania ceny średniej, o której mowa w art. 153 ust. 1 ustawy oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 roku w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzenia operatu szacunkowego.

Biegły zastosował współczynniki korygujące ze względu na położenie, infrastrukturę techniczną, stan zagospodarowania, możliwości inwestycyjne, powierzchnię i kształt.

Z punktu widzenia prawa - procedury administracyjnej przedstawiony operat szacunkowy jest dowodem z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Kolegium oceniło ten dowód jako poprawny pod względem formalnym (podmiot sporządzający, przyjęta metoda) oraz merytorycznie wiarygodny i przekonywujący.

Zarzuty podniesione w odwołaniu nie są udokumentowane żadnym dowodem, który mógłby skutecznie podważyć dowód z opinii rzeczoznawcy majątkowego, przedstawiony przez Prezydenta Miasta. Skarżąca podnosi szereg zarzutów dot. nieprawidłowości przy doborze transakcji dla porównania, wyceny atrybutów, korekt i.t.d., a to należy do domeny rzeczoznawcy majątkowego i tylko dowód z innego operatu przedstawionego przez biegłego rzeczoznawcę mógłby podważyć wycenę.

Dowodu takiego strona odwołująca się nie przedstawiła. Wzrost wartości nieruchomości jedynie o 4 zł za 1 m2 nie jest duży i zapewne odpowiada wzrostowi wartości nieruchomości tylko ze względu na podział działki dużej na mniejsze i wydzielenie dróg.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, podobnie jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji, A S.A. w G. zarzuciło, że decyzję podjęto z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności – art. 98 ust. 4 i art. 146 ust. 3 oraz art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543 ze zm.) i art. 7 w zw. 8 KPA.

Skarżący podniósł, że decyzję podjęto w oparciu o nierzetelny i nieuwzględniający wszystkich okoliczności sprawy operat szacunkowy na podstawie którego przyjęto, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniesiono o uchylenie decyzji i zwrot kosztów postępowania.

Strona skarżąca ponownie wskazała na niedokładności, błędy i niekonsekwencje operatu szacunkowego i zarzuciła, że bezkrytyczne oparcie się na operacie odnośnie którego strona wielokrotnie w toku postępowania podnosiła konkretne zarzuty, nie odpowiada wymogom KPA.

Stosowana w operacie metoda porównawcza szacowania nieruchomości obarczona jest błędem logicznym i budzi wątpliwości co do istnienia przesłanek ustawowych podejścia porównawczego, skoro autorka operatu przyznaje, że ze względu na powierzchnię działek, nawet po podziale, brak jest na rynku działek podobnych.

Skoro nie odnaleziono na rynku kilkunastu działek podobnych, zastosowana metoda korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi wartości przypisane podobnym cechom tych nieruchomości nie odpowiada wymogom § 5 pkt. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. (Dz. U. Nr 230 poz. 1924).

W operacie nie uwzględniono faktu wydzielenia działek pod drogi, bowiem przyjęto, że przed podziałem nieruchomość warta była 8.282.600 zł, a po podziale – działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] wyceniono na kwotę 8.654.900 zł

Skarżący na wcześniejszych pismach wskazywał, że w operacie szacunkowym wśród przyjętych przez rzeczoznawcę atrybutów nieruchomości brakuje pozycji "uzbrojenia", która powinna być uwzględniona celem właściwej korekty cenowej.

Nadto zdaniem skarżącego w operacie przyjęto bez związku z rzeczywistością, równy wpływ procentowy wszystkich rodzajów współczynników na cenę, podczas gdy, na przykład, nie zmieniła się, a w szczególnie – na korzystniejszą, dostępność działek do drogi.

Drogi nie są urządzone, a wcześniej, przed podziałem, planowane drogi przebiegały przez teren nieruchomości, czyli – istniała większa "dostępność" do dróg.

Ani rzeczoznawca ani organ orzekający nie wykazali, że wzrost wartości nieruchomości nastąpił ze względu na jej podział, co jest warunkiem niezbędnym dla naliczenia opłaty adiacenckiej.

Rzetelność i spójność operatu szacunkowego skarżący podważał w toku wcześniejszej fazy postępowania i czynił to, w swojej ocenie, na tyle skutecznie, że oparcie decyzji jedynie na tym dowodzie, bez przeprowadzenia jego oceny zgodnie z wymogami KPA, narusza przepisy postępowania, a w konsekwencji – przepisy prawa materialnego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uczynił, co następuje:

Skarga jest uzasadniona przy czym Sąd uwzględnił z Urzędu również te błędy postępowania, których w skardze nie wskazano.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Jak wynika z akt zaskarżone decyzje dotyczą nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżącej Spółki A Sp. z o.o. z siedzibą w G., w niewydzielonych częściach, w proporcjach, odpowiednio, [...] i [...].

Decyzje podjęte w sprawie niniejszej nie tylko ustalają opłatę adiacencką jedynie dla strony skarżącej, określając, że jest to 9/10 wartości całej opłaty, ale nawet nie zostały doręczone współwłaścicielowi nieruchomości.

Taki stan rzeczy czyni decyzję oczywiście błędnymi, bowiem zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (pkt. jw.), obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej ciąży na właścicielu nieruchomości, współwłasność wymaga odpowiedniego stosowania przepisów o własności, przy czym ani materiału dowodowego sprawy ani z decyzji nie wynika z jakich względów organ administracji orzekał w dwóch różnych sprawach o opłatach adiacenckich wynikających z podziału jednej nieruchomości.

W osnowie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego mowa jest o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji obciążającej stronę skarżącą obowiązkiem opłaty w wysokości 100.521 zł, natomiast w uzasadnieniu tej decyzji – o kwocie 11.169 zł, co stanowi istotną sprzeczność.

Niezależnie od wskazanych uchybień, decyzje organów obu instancji oparto bezkrytycznie na oparciu szacunkowym, odnośnie którego strona skarżąca już w odwołaniu z dnia 22 października 2003 r., a jeszcze wcześniej – w piśmie z dnia 20 września 2003 r., podnosiła szereg zarzutów merytorycznych, kwestionując metodologię dokonanej wyceny.

I tak skarżący wskazywał w odwołaniu, że niezasadnym jest przyjmowanie metody porównawczej szacowania nieruchomościami wobec braku nieruchomości podobnych", nieuwzględnienia atrybutu "uzbrojenie", ustalenie równego wpływu na cenę wszystkich atrybutów nieruchomości i nierzetelność oceny atrybutu "dostępność do drogi".

Ani organ I instancji ani organ odwoławczy nie ustosunkowały się do rzeczowych zarzutów strony odwołującej się podzielając w pełni lakoniczną i niestaranną wycenę sporządzoną przez biegłego – rzeczoznawcę.

Organ odwoławczy napisał wręcz, że "szereg zarzutów dotyczących nieprawidłowości przy doborze transakcji dla porównania, wyceny atrybutów, korekt itp. należy do domeny rzeczoznawcy majątkowego i tylko inny rzeczoznawca majątkowy w swoim operacie mógłby wycenę będącą podstawą decyzji podważyć."

Pogląd taki świadczy o niezrozumieniu obowiązków i praw organu administracji publicznej orzekającego w formie decyzji administracyjnej o sprawach z zakresu administracji publicznej.

Zatem za uzasadnione uznać należy zarzuty podniesione w skardze i podzielić przytoczone w niej poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego, między innymi w wyroku z dnia 29 listopada 2000 r. w sprawie [...] wyjaśniał, że "w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu orzekającego na dowody zaoferowane przez stronę", (Lex nr 50114).

Za słuszny należy również uznać zarzut, że wycena sporządzona przez biegłego jest tylko dowodem w sprawie, który podlega takiej samej ocenie, jak pozostałe dowody.

Do podniesionych przez stronę zarzutów kwestionujących treść operatu szacunkowego organy orzekające, w tym – w szczególności organ odwoławczy, winny odnieść się w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji (art. 107 § 1 – 4 KPA w zw. z art. 6 i 7 – 11 KPA), a wcześniej – winny dążyć ew. przy pomocy innych środków dowodowych do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, (art.75, 84 § 2, 86,89 i u. KPA).

Rozumowanie zaprezentowane w uzasadnieniach decyzji prowadzić może do wniosku, że w sprawie wysokości opłaty adiacenckiej orzeka nie Prezydent Miasta i Samorządowe Kolegium Odwoławcze, lecz biegła S. K., której operat szacunkowy stanowi niepodważalny dowód, (uzasadnienie decyzji organu odwoławczego – u – 4 i 5).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit a, b i c cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd uznał, że opisane naruszenia przepisów art. 98 § 4, 145, 146 ust. 2 i 3, 147 oraz art. 148 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 46 z 2000 poz. 543 ze zm.) oraz art. 140, 195, 200 Uc; art. 6, 7 – 11, 75 – 81 i 107 § 1 – 4 i 145 § 1 pkt. 4 KPA) mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji zawiadomi o toczącym się postępowaniu i podjętych decyzjach wszystkich współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości i prawidłowo określi wysokość należnej opłaty adiacenckiej po wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności sprawy, w tym – oceni, czy dopuszczalny jako dowód w sprawie operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z wymogami przepisów art. 149 in. cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami i obowiązującymi w czasie orzekania przepisami Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 230 z 2002 r. poz. 1924) (§ 42 i 51 rozporządzenia), a w razie potrzeby – zażąda uzupełnienia operatu szacunkowego szerzej niż w piśmie z dn. 20.09.2003 r. wyjaśniającego zarzuty strony skarżącej.

O kosztach orzeczono w myśl art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o orzeczeniu w pkt 3 sentencji wyroku znajduje uzasadnienie w treści art. 152 tej ustawy.

DSz