Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2898/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2015 r. sprawy ze skarg W. C. i A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego W. C. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej A. L. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Wójt Gminy [...] stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Decyzja została doręczona stronie wnioskującej o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia – [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. – w dniu [...] kwietnia 2013 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach administracyjnych sprawy). Termin do wniesienia odwołania upływał w dniu [...] maja 2013 r. Informacja o wydaniu decyzji została podana do wiadomości w drodze obwieszczenia Wójta z dnia [...] kwietnia 2013 r. Z treścią decyzji oraz aktami sprawy można było się zapoznać w siedzibie urzędu gminy.

Odwołanie od decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. wnieśli: [...].

W dniu [...] lipca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wezwało odwołujących się do nadesłania dowodu na istnienie po ich stronie interesu prawnego uzasadniającego uznanie za stronę przedmiotowego postępowania, w szczególności poprzez wykazanie, że są oni właścicielami albo użytkownikami wieczystymi nieruchomości gruntowych, na których ma zostać zrealizowane planowane przedsięwzięcie lub nieruchomości sąsiadujących z terenem tego przedsięwzięcia, ewentualnie, że planowane zamierzenie inwestycyjne oddziaływać będzie na ich nieruchomości, których mają prawo własności lub użytkowania wieczystego. W odpowiedzi na wezwanie odwołujący się złożyli szereg dokumentów, z których wywodzili swój interes prawny.

Kolegium w decyzji z dnia [...] października 2013 r. nr [...] umorzyło postępowanie odwoławcze. W decyzji Kolegium przedstawiło stan prawny i stanowisko orzecznictwa co do ustalania kręgu stron postępowania w sprawach środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. W ocenie Kolegium z nadesłanych dokumentów nie wynikało, aby którykolwiek z odwołujących się podmiotów legitymował się prawem własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości objętej inwestycją lub nieruchomości bezpośrednią z nią sąsiadującej. Interes prawny wywodzili jedynie z bliskiego sąsiedztwa swoich nieruchomości z nieruchomością objętą inwestycją. Odwołujący się nie wskazali, jak miałoby wyglądać oddziaływanie inwestycji na ich nieruchomości. W ocenie organu, takie oddziaływanie nie będzie miało miejsca. Z tego względu organ uznał, że odwołujący się nie mieli interesu prawnego do udziału w postępowaniu jako strony.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia [...] października 2013 r. wnieśli [...] zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 105 § 1 w zw. z art. 28 i art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) dalej "k.p.a.", poprzez przyjęcie, że odwołujący się nie mieli interesu prawnego uzasadniającego ich udział w postępowaniu jak strony. [...] zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 28 w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez skrajnie wąskie wyznaczenie kręgu stron postępowania i uznanie, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony postępowania oraz naruszenie art. 138 § 3 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie przepisu i umorzenie postępowania.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2014 r. [...] wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu tj. Ekspertyzy dotyczącej karty informacyjnej przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie punktu konfekcjonowania odpadów firmy [...] sp. z o. o. położonego przy ul. [...] w miejscowości N..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargi [...] zasługiwały na uwzględnienie. Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez skarżącą stronę.

Ponieważ w rozpatrywanej sprawie podmioty, które wniosły odwołanie, nie brały udziału w postępowaniu przed organem I instancji, konieczna była ocena dopuszczalności wniesienia przez nich odwołania, w tym ocena ich interesu prawnego w postępowaniu.

Podmiotom, którym nie doręczono decyzji I instancji, a dowiedzieli się o decyzji z obwieszczenia, termin do wniesienia odwołania należy liczyć tak, jak stronie, której doręczono decyzję. Oznacza to, że termin wniesienia odwołania przez podmioty niemające przymiotu strony w postępowaniu przed organem I instancji upływa w tym samym dniu, w którym upływa termin stronie, której doręczono decyzję najpóźniej (należy przyjąć ostatni możliwy termin). W tym przypadku nie stosuje się przepisów o informowaniu społeczeństwa zgodnie z art. 38 ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), ponieważ z jego treści nie można wywieźć uprawnień procesowych, w tym ustalać w oparciu o niego początkowy bieg terminu do wniesienia odwołania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 315/13). Na gruncie rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że wszystkie odwołania zostały wniesione z zachowaniem terminu wyznaczonego przez doręczenie decyzji wnioskodawcy. Z tego względu Kolegium prawidłowo przystąpiło do oceny interesu prawnego odwołujących się.

W przedmiotowym postępowaniu ustalenie kręgu stron postępowania winno odbywać się na zasadach ogólnych, w trybie art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego w rozumieniu tego przepisu wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 2401/05). Przepis art. 28 k.p.a. nie wymaga dla oceny istnienia interesu prawnego, będącego przesłanką wzięcia udziału w postępowaniu, wykazania zaistnienia naruszenia tego interesu, a więc wykazania sprzeczności działań wnioskodawcy z przepisami prawa. Przepis ten daje podstawę do ochrony interesów stron, które mogą zostać naruszone planowaną inwestycją, w sytuacji ustalenia wpływu tej inwestycji na nieruchomość.

Stronami prowadzonego postępowania winny być podmioty, które wykażą, że realizacja przedsięwzięcia może dotyczyć ich własnego interesu prawnego. Ich prawo do udziału w postępowaniu nie przesądza o zasadności złożonego odwołania. Natomiast celem udziału tych podmiotów w postępowaniu jest zapewnienie ochrony ich interesów, mają one prawo do zapoznania się z aktami sprawy, kwestionowania twierdzeń inwestora i składania wniosków dowodowych celem wykazania sprzeczności przedsięwzięcia z prawem.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że istotną kwestią w ustalaniu katalogu stron jest ocena oddziaływania projektowanej inwestycji na środowisko zwłaszcza w kontekście analizy raportu oddziaływania na środowisko (lub karty informacyjnej, jeśli raportu nie sporządzono), a przymiot strony w sprawach o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach mają podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, a oprócz tego inne podmioty, jeżeli ich nieruchomości mieszczą się w zasięgu planowanego przedsięwzięcia, przy czym pojęcie oddziaływania jest rozumiane jako wpływ na środowisko przyrodnicze, jak i na nieruchomości sąsiednie w szerokim znaczeniu sąsiedztwa. Słowo "oddziaływanie" w odniesieniu do zagrożeń środowiska, oznacza wywoływanie zmiany lub utrzymywanie stanu rzeczy, czyli niedopuszczenie do zmiany. Uwzględniając pozycję tego oddziaływania w łańcuchu zdarzeń w odniesieniu do danego skutku, można rozróżnić oddziaływanie pośrednie i bezpośrednie. "Oddziaływanie" jest terminem, którego znaczenie jest szersze od pojęcia "działanie", które można traktować jako pewien rodzaj wpływu na coś lub kogoś (w tym przypadku na środowisko). Termin działanie dotyczy człowieka, natomiast na człowieka lub środowisko może oddziaływać jakaś rzecz albo kompleks rzeczy np. obejmujący planowaną inwestycję.

W pojęciu tym mieści się zatem rzeczywisty wpływ zarówno na korzystanie z innych nieruchomości, jak i na wartości prawnie chronione, np. środowisko (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w z dnia 20 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1932/11).

Ochrona interesów strony skarżącej w postępowaniu odbywać się winna z uwzględnieniem norm prawnych regulujących jego uprawnienia, wynikające z faktu prawa własności nieruchomości. Prawo to obejmuje własność gruntu, która zgodnie z art. 143 Kodeksu cywilnego, w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu, rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Ochronę nieruchomości sąsiednich przed immisjami przewiduje art. 144 k.c. Ochronę tę przewidują także przepisy prawa administracyjnego - ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.) i wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze. Zdaniem W. Katnera, "Nieskażone środowisko naturalne stanowi pewną wartość obiektywną, wspólną wszystkim ludziom, a jednocześnie bezpośrednio dotyczącą każdego człowieka. Dlatego też szkodliwe oddziaływanie na środowisko powoduje – z jednej strony – zachwianie równowagi w przyrodzie, a z drugiej – łączące się z tym naruszenie podstawowych elementów, warunkujących życie konkretnych osób" (zob. W. Katner, Ochrona własności nieruchomości przed naruszeniami pośrednimi, Warszawa 1982, s. 187).

Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W celu zbadania interesu prawnego zgodnie z art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. konieczne jest wzięcie przez organ pod uwagę całości materiału dowodowego i wielostronna jego ocena. Temu celowi służy również instytucja przewidziana w przepisie art. 136 k.p.a. uprawniająca organ odwoławczy do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Dopiero wtedy, w zależności od wniosków, do których doszedł organ, możliwe jest wydanie decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z niedopuszczalnością odwołań wniesionych przez podmioty niemające przymiotu strony lub też prowadzenie dalszego postępowania w celu merytorycznej oceny decyzji organu I instancji.

Niezależnie od samego rozstrzygnięcia wyniki poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych organ odwoławczy winien uzewnętrznić w uzasadnieniu wydanej decyzji administracyjnej, spełniającym wymogi określone w art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., zatem zawierającym jednoznaczne wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje rozstrzygnięcie, w tym w szczególności na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. W uzasadnieniu poza składnikami expressis verbis wskazanymi w art. 107 § 3 k.p.a. organ winien nadto szczegółowo odnieść się do argumentów podnoszonych w odwołaniu.

W rozpatrywanej sprawie organ prawidłowo zastosował art. 136 k.p.a. w celu uzupełnienia materiału dowodowego niezbędnego do oceny interesu prawnego odwołujących się. Jednakże dalsze postępowanie, któremu organ dał wyraz w zaskarżonej decyzji, było wadliwe. Odwołujący się złożyli w postępowaniu szereg pism uzupełniających, w których podnosili nowe zarzuty względem decyzji organu I instancji. Co więcej złożyli też liczne dokumenty mające dowieść istnienia po ich stronie interesu prawnego. Wśród tych dokumentów znalazły się m. in. kserokopie aktów notarialnych, wypisy z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z rysunkiem planu, kserokopie decyzji administracyjnych, kserokopie odpisów skróconych aktu małżeństwa, odpisy zwykłe księgi wieczystej nieruchomości, wypisy z rejestru gruntów. Organ nie odniósł się w ogóle do treści odwołań i pism je uzupełniających, nie wymienił nawet, które z osób wnoszących odwołanie podnosiły dodatkowe zarzuty, ani też jakie dokumenty zostały złożone w celu potwierdzenia istnienia interesu prawnego w postępowaniu.

W kontrolowanej decyzji organ nie wyjaśnił, dlaczego nie dał wiary dowodom przedłożonym przez odwołujących się, ograniczył się do przedstawienia stanu prawnego i stanowiska judykatury co do instytucji interesu prawnego w kontekście decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie przeniósł jednak tych rozważań na grunt przedmiotowej sprawy, pominął argumenty podnoszone przez odwołujących się w uzupełnieniach odwołań złożonych na skutek wezwania organu do wykazania interesu prawnego. Kolegium stwierdziło, że z nadesłanych wyjaśnień nie wynika by po stronie odwołujących się mógł istnieć interes prawny, jednak nie wskazało czego dotyczyły te wyjaśnienia i dlaczego nie można było ich uznać za zasadne. Organ odnosił się do odwołujących wyłącznie jako do zbiorowości, co jest o tyle wadliwe, że wszystkie osoby, które uzupełniły swoje odwołania o dowody, które miały potwierdzić istnienie ich interesu prawnego, przedstawiły odmienne dokumenty i każdy z nich powinien zostać przez organ oceniony odrębnie. Sąd nie jest przy tym uprawniony do dokonania we własnym zakresie ustaleń stanu faktycznego poprzez własną ocenę dowodów. Nie może bowiem działać w imieniu organów w tym przedmiocie, ponieważ Sąd przeprowadza jedynie kontrolę legalności orzeczenia i nie może dokonywać czynności, jakby był organem kolejnej instancji.

Przedstawione wyżej, tak zasadnicze braki w uzasadnieniu decyzji budzą poważne wątpliwości co do przeprowadzonego przez Kolegium postępowania, a w konsekwencji także do samego rozstrzygnięcia, ponieważ wobec pominięcia przez organ ustaleń co do interesu prawnego, trudno zrozumieć motywy organu, które przemawiały za umorzeniem postępowania administracyjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., który został naruszony. Wobec naruszenia przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. nie była możliwa sądowa kontrola legalności oceny interesu prawnego skarżącego w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia na podstawie art. 28 k.p.a. Umorzenie postępowania, przy braku całościowej oceny materiału dowodowego, było zatem przedwczesne. Doszło także do naruszenia art. 8 k.p.a., ponieważ tak sformułowane uzasadnienie decyzji – niejasne, ogólnikowe i pomijające kwestię dowodów złożonych przez odwołujących się – oraz pominięcie tych dowodów w prowadzonym postępowania narusza zasadę zaufania obywateli do państwa.

Przedmiotowe postępowanie administracyjne nie podlegało również kontroli pod kątem przepisów prawa materialnego, dlatego też Sąd uznał za zasadne nie uwzględnić wniosku dowodowego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. co do Ekspertyzy dotyczącej karty informacyjnej przedsięwzięcia, która odnosiła się ściśle do kwestii związanych z merytoryczną oceną decyzji organu I instancji. Ekspertyza mogłaby zostać wzięta pod uwagę przez organ jedynie w przypadku złożenia jej jako dowód w postępowaniu administracyjnym, gdyby organ dokonywał merytorycznej oceny decyzji organu I instancji.

Ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę, Kolegium dokona oceny całości zgromadzonego materiału dowodowego, szczegółowo odniesie się do wszystkich dokumentów złożonych przez każdy z odwołujących się podmiotów, a także zarzutów podnoszonych w odwołaniach i pismach je uzupełniających.

Mając powyższe na uwadze, o punkcie pierwszym sentencji orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. c p.p.s.a.

O punkcie drugim sentencji orzeczono na postawie art. 152 p.p.s.a.

O kosztach sądowych w punkcie trzecim i czwartym sentencji orzeczono na postawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.