Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 277/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 12, art. 77, art. 80, art. 89, art. 136
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 157 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: § 36 ust. 1 i 2, § 26 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia WSA del. Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 września 2011 r. sygn. akt II SA/Po 461/11 w sprawie ze skargi Miasta P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M.P. na rzecz Miasta P. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 września 2011 r. sygn. akt II SA/Po 461/11, na skutek skargi Miasta P., uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

Starosta Poznański decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] ustalił lokalizację inwestycji polegającej na rozbudowie drogi gminnej na dz. nr: {...] i nr [...] w obrębie P. S., gm. P., powiat [...]. Powyższa decyzja utrzymana została w mocy decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2008 r. nr [...].

Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], Starosta [...] ustalił na rzecz byłego właściciela M. P., odszkodowanie w wysokości 104.602,00 zł za działkę nr [...] o pow. 0,04447 ha (pochodzącą z działki nr [...]), która na podstawie ww. decyzji stała się własnością M.P.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] uchylił decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, kwestionując prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego.

Ponownie rozpoznając sprawę, Starosta [...]i decyzją z dnia [...] września 2010 r. ustalił na rzecz M. P. odszkodowanie za działkę nr [...] w wysokości 128.772,00 zł. Organ wskazał, że zwrócił się do biegłej A. P., sporządzającej operat szacunkowy z maja 2009 r., o odniesienie się do zastrzeżeń dotyczących wyceny nieruchomości, zawartych w decyzji Wojewody Wielkopolskiego. W odpowiedzi biegła podtrzymała stanowisko wyrażone w sporządzonym operacie, wskazując, że jedyne transakcje drogowe, jakie wystąpiły na terenie rynku lokalnego dla M. P., nie mogły zostać przyjęte do wyceny przedmiotowej nieruchomości. W dniu 1 kwietnia 2010 r. biegła nadesłała wykaz aktów notarialnych transakcji drogowych wymienionych w piśmie z dnia 2 marca 2010 r. Ponadto w dniu 17 maja 2010 r. Burmistrz Miasta P. przekazał organowi wykaz transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, które miały miejsce na terenie P. w ostatnich dwóch latach. W dniu 24 maja 2010 r. rzeczoznawca majątkowy odmówiła potwierdzenia aktualności swojego operatu, wobec czego organ powołał nowego biegłego - A. J., który w operacie szacunkowym z dnia [...] lipca 2010 r. wycenił przedmiotową działkę na łączną kwotę 128.772,00 zł. Na rozprawie administracyjnej w dniu [...] sierpnia 2010 r. były właściciel zgodził się na tak ustaloną wartość odszkodowania, zaś pełnomocnik Burmistrza Miasta P. oświadczył, iż proponowana przez Burmistrza cena nieruchomości wynosi 200 zł/m². Biegły oświadczył jednak, że nie widzi merytorycznych podstaw do zmiany operatu szacunkowego.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] marca 2011 r., po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Miasta P., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2010 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że biegły w operacie szacunkowym z dnia [...] lipca 2010 r. określił wartość wycenianej nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami, dla którego to podejścia, zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie", konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będących przedmiotem wyceny, a także tych nieruchomości, które wpływają na poziom ich cen. Z analizy operatu wynika, że biegły w pełni zastosował się do dyspozycji § 36 ust. 1 rozporządzenia i wykazał istnienie transakcji nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne z powiatu poznańskiego z okresu 2008-2010 i w oparciu o nie dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda wyjaśnił, że na podstawie art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", zwrócił się do biegłego o podanie powodów pominięcia w wycenie transakcji wskazanych przez Burmistrza Miasta P. oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których rzeczoznawca wykorzystał dane o transakcjach drogowych zawieranych w okresie dłuższym niż 2 lata. Biegły w piśmie z dnia [...] stycznia 2011 r. wyjaśnił, że wskazane przez stronę transakcje są mu znane, jednak w jego opinii nie spełniają warunków transakcji rynkowych, wobec czego nie mogły zostać przyjęte do porównania. Ponadto biegły szczegółowo uzasadnił przyjęcie do porównania transakcji z okresu powyżej 2 lat, podtrzymując stanowisko zawarte w sporządzonej opinii. W ocenie organu operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2010 r. wraz z późniejszymi wyjaśnieniami biegłego, sporządzony został zgodnie z obowiązującymi przepisami i standardami zawodowymi, posiada wszystkie elementy przez nie wymagane, jak również nie zawiera żadnych niejasności i pomyłek. Operat uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych oraz uwzględnia ceny nieruchomości występujące na określonym rynku regionalnym. Odnosząc się do zarzutów odwołania co do zawyżenia wartości nieruchomości, Wojewoda uznał, że Burmistrz Miasta P. nie wykazał dostatecznie istnienia transakcji drogowych w gminach ościennych, a transakcje przez niego wcześniej wskazane zostały przez biegłego odrzucone, jako niespełniające kryteriów koniecznych do przyjęcia ich do porównania. W odpowiedzi na zarzut dotyczący stanu nieruchomości w dniu ustalania odszkodowania, organ stwierdził, że z operatu szacunkowego wynika, że do wyceny przyjęto stan nieruchomości z dnia wydania decyzji lokalizacyjnej oraz według jej wartości z dnia, w którym nastąpiło ustalenie wysokości odszkodowania (art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194).

W skardze na powyższą decyzję Miasto P. wniosło o uchylenie decyzji I i II instancji i wskazało, że rzeczoznawca uznając, iż brak jest dostatecznej ilości transakcji obrotu gruntami podobnymi na rynku lokalnym, przeanalizował rynek ponadlokalny, co spowodowało przyjęcie ceny za 1m2 na poziomie 288,08 zł, podczas gdy na terenie Miasta P. ceny kształtują się na poziomie około 200 zł/m². W ocenie skarżącego, operat szacunkowy sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania, wykonany został z naruszeniem art. 134 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), gdyż nie uwzględnia położenia nieruchomości, co skutkowało zawyżeniem jej wartości. W konsekwencji wysokość odszkodowania ustalona przez organy nie odpowiada realiom rynku obrotu nieruchomościami na terenie Miasta P.

Uchylając decyzje I i II instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że podstawą do ustalenia wartości nieruchomości może być jedynie prawidłowo sporządzony operat szacunkowy. Wprawdzie merytoryczna ocena prawidłowości jego sporządzenia może być dokonana przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), jednak, jak podkreśla się w orzecznictwie, operat szacunkowy jest opinią biegłego, która podlega nie tylko ocenie pod względem formalnym, ale również pod względem materialnym (czy uwzględnienia wartości przyjęte w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach wykonawczych). Wobec tego organ obowiązany jest dokonać jego oceny, stosownie do wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem Sądu, w sytuacji, gdy strona w toku postępowania kieruje określone zarzuty przeciwko opinii biegłego i wskazuje na, jej zdaniem, istotne okoliczności mające wpływ na oszacowanie nieruchomości, organ musi przekazać stanowisko strony biegłemu i zobowiązać go do złożenia stosownych wyjaśnień. W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy na rozprawie administracyjnej, przeprowadzonej przez organ I instancji, nie podzielił argumentów Miasta P. co do określenia wartości nieruchomości w niższej wysokości i nie znalazł podstaw merytorycznych do zmiany operatu. Z kolei Wojewoda Wielkopolski w postępowaniu odwoławczym uzupełnił postępowanie dowodowe o pisemne wyjaśnienia rzeczoznawcy, zatem podjął wysiłki w celu dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Niemniej jednak organy obu instancji zaniechały krytycznego odniesienia się do sporządzonego w sprawie operatu, jak i wyjaśnień rzeczoznawcy.

Sąd wskazał, że rzeczoznawca, sporządzając operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2010 r., zastosował § 36 ust. 1 rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym do dnia 25 sierpnia 2011 r.) argumentując, że dla potrzeb wyceny dokonano analizy transakcji gruntów z powiatu poznańskiego przeznaczonych pod komunikację z lat 2008-2010, kilka transakcji z 2009 r. spełniało warunki transakcji podobnych, stąd też do określenia wartości rynkowej gruntu zastosowano podejście porównawcze przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne; metodę porównywania parami. Dokonując analizy rynku rzeczoznawca zauważył, iż "poziom cen gruntów nabytych pod drogi jest zbieżny do cen gruntów przyległych". Ustalenie wartości rynkowej gruntu poprzedziła analiza rynku ponadlokalnego w okresie trzech lat, z argumentacją, że obrót nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi na rynku lokalnym jest sporadyczny. W odpowiedzi na wezwanie organu odwoławczego z dnia [...] lipca 2010 r., biegły pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. wyjaśnił podwody, dla których nie wziął pod uwagę transakcji działkami drogowymi zawieranymi na terenie Miasta P. w latach 2007-2008, które zostały wskazane w piśmie Burmistrza Miasta P. z dnia 17 maja 2010 r., jak również dlaczego uwzględnił transakcje zawarte w okresie dłuższym niż dwa lata [od daty sporządzenia wyceny].

W ocenie Sądu odpowiedź rzeczoznawcy dotycząca pierwszej okoliczności wskazuje, iż w sprawie zachodzą wątpliwości, czy istotnie wartość rynkowa nieruchomości została określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych nieruchomości podobnych względem nieruchomości wycenianej, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Biegły wyjaśnił bowiem, iż wskazane przez Burmistrza Miasta P. transakcje są mu znane. W stosunku do jednej z nich rzeczoznawca stwierdził, iż nie mogła być wzięta pod uwagę, gdyż dotyczyła nabycia prawa użytkowania wieczystego, a nie własności. Odwołując się do analizy siedmiu transakcji nabycia przez Gminę od osób prywatnych gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi z ostatnich 2 lat z terenu P., biegły podniósł, iż grunt na cele komunikacyjne stanowi niecałe 30% wartości gruntu sąsiedniego, przeznaczonego na cele budowlane, co stawia pod znakiem zapytania wiarygodność transakcji nabycia gruntów pod drogi, jako niespełniających uwarunkowań transakcji rynkowych i dlatego transakcje z rynku lokalnego nie mogły być przyjęte do porównania. W ocenie biegłego wiarygodnych transakcji nabycia na cele drogowe nieruchomości podobnych było zbyt mało, stąd przyjęto do porównania transakcje, które zostały szczegółowo omówione, z mapami lokalizacji włącznie. Zdaniem rzeczoznawcy dobrane do porównania transakcje dotyczą nieruchomości podobnych, co uzasadnia wykroczenie w doborze jednej transakcji do porównania z okresu sprzed ponad dwóch lat od daty wyceny. Biegły powołał się również na § 26 ust. 1 i 3 rozporządzenia, co do korzystania z danych z rynku regionalnego nieruchomości podobnych.

Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że brak jest podstaw, aby umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg, wyłączać z kategorii umów rynkowych. Przeciwnie, kontrakty takie są elementem rynku nieruchomości, nawet jeżeli przyjąć, że mogą mieć pewne cechy szczególne. Nie sposób założyć, że umowy dotyczące nieruchomości zajmowanych pod drogi, w każdym przypadku przyjmować będą cenę niższą od przyjmowanej w umowach dotyczących nieruchomości o innym przeznaczeniu. Nie można wykluczyć, że nieruchomości te, np. z uwagi na konieczność szybkiego ich pozyskania w celu budowy drogi, uzyskają cenę wyższą od nieruchomości nabywanej z innym przeznaczeniem. Dlatego też, zdaniem Sądu, treść takich umów pozwala ustalić rynkową wartość nieruchomości, za którą przysługuje odszkodowanie.

Sąd stanął na stanowisku, że z uwagi na treść art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z samych tylko przyczyn, które wskazał rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia 17 maja 2011 r., nie mogły zostać pominięte transakcje rynkowe nieruchomościami na rynku lokalnym na trenie P., które to transakcje w pierwszej kolejności pozwalają na zachowanie warunku podobieństwa w rozumieniu art. 4 pkt 16 i art. 153 tej ustawy. Jeżeli strona kwestionuje dobór nieruchomości do porównania, to rzeczoznawca winien wyjaśnić dlaczego przyjął do porównania te, a nie inne nieruchomości, wskazując na ich cechy podobne, co jest szczególnie istotne, jeżeli przy wycenie zostały pominięte transakcje z rynku lokalnego, a rzeczoznawca sięgnął do transakcji z rynku regionalnego.

Zdaniem Sądu, dyskwalifikowanie transakcji obrotu gruntami na cele dróg publicznych tylko z powodu uznania, że ich ceny są, zdaniem biegłego, zbyt niskie w stosunku do będących przedmiotem obrotu gruntów sąsiednich (pod zabudowę), nie znajduje uzasadnienia w treści przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Rzeczoznawca dokonując oszacowania wartości rynkowej nieruchomości zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie ma kompetencji do samodzielnego kwestionowania spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 151 tej ustawy, poprzez uznanie, że ceny uzyskiwane w obrocie gruntami na cele komunikacyjne (niższe niż gruntami nabywanymi na inne cele) podważają wiarygodność tych transakcji jako wolnorynkowych.

Według Sądu, wątpliwości budzi również zastosowanie przez rzeczoznawcę § 26 ust. 1 i 3 rozporządzenia, na podstawie którego biegły skorzystał z danych z rynku regionalnego nieruchomości. W stanie prawnym obowiązującym w dacie sporządzenia operatu i wydania decyzji w niniejszej sprawie, rozszerzenie zakresu położenia nieruchomości na rynek regionalny lub krajowy było dopuszczalne tylko wyjątkowo. W przypadku wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi nie można im przypisać takich szczególnych cech, które uzasadniałyby zastosowanie w sprawie § 26 ust. 1 rozporządzenia.

Reasumując Sąd stwierdził, że ograny nie przeprowadziły należytej oceny zgromadzonych dowodów, w szczególności operatu szacunkowego stanowiącego zasadniczy dowód w sprawie, przez co naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ponadto miało miejsce naruszenie art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 1 i § 26 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., bowiem konkluzja operatu co do wartości szacowanej nieruchomości nie spełnia, w przekonaniu Sądu, wymogu ustalenia najbardziej prawdopodobnej ceny nieruchomości wydzielonej i przejętej z mocy prawa pod drogę publiczną, możliwej do uzyskania na rynku, określonej z uwzględnieniem cen transakcyjnych nieruchomości podobnych występujących na rynku lokalnym.

Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 13 września 2011 r. wniósł M. P., reprezentowany przez adw. A. S., zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zarzucenie organom naruszenia art. 7, art. 12, art. 77, art. 80, art. 89 oraz art. 136 k.p.a. z uwagi na brak krytycznej oceny materiału dowodowego, tj. operatu szacunkowego, co zdaniem Sądu doprowadziło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, pomimo że organy należycie zebrały materiał dowodowy;

2) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 157 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 1 i 2 i § 26 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., poprzez zakwestionowanie ustalonej w operacie szacunkowym wartości szacowanej nieruchomości i tym samym treści wydanych w sprawie decyzji, pomimo że ustalenia organów co do wysokości odszkodowania były poprawne.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że rzeczoznawca majątkowy prawidłowo zastosował § 36 ust. 1 rozporządzenia dla ustalenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości. Do wyceny przyjął ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Biegły zebrał informacje z aktów notarialnych, obejmujących transakcje przeprowadzone w powiecie [...], które dotyczyły nieruchomości podobnych. W ocenie skarżącego kasacyjnie, powyższe nieruchomości podobne pochodzą z rynku lokalnego, a nie regionalnego, gdyż znajdują się w tym samym powiecie. Wobec tego brak jest przesłanek, by zarzucać organom naruszenie art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 1 i 2 oraz § 26 ust. 1 rozporządzenia. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, krytyczne uwagi Sądu dotyczą kwestii zbyt szczegółowych, które nie wchodzą w zakres kognicji organu nie dysponującego wiedzą specjalną odnośnie do metodyki szacowania nieruchomości. Jeśli zatem Gmina P. uważała sporządzony operat za błędny, powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Burmistrz Miasta P. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu pisma strona wskazała, że organ prowadzący postępowanie obowiązany jest do dokładnego ustalenia stanu faktycznego w oparciu o zebrany materiał dowodowy. Nie jest zatem możliwe ograniczenie się jedynie do opinii biegłego, zwłaszcza gdy podnoszone są zarzuty dotyczące jej trafności. Zadaniem biegłego jest jedynie dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych w celu ułatwienia należytej oceny zebranego w sprawie materiału, nie zaś rozstrzygania sprawy za organ. Ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy, należy do obowiązków organu, który ostatecznie rozstrzyga sprawę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Podstawy te sprowadzały się natomiast do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) w postaci: art. 7, art. 12, art. 77, art. 80, art. 89 oraz art. 136 k.p.a. oraz zarzutów naruszenia prawa materialnego to jest: przepisu § 36 ust. 1 i 2, § 26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1 i art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich błędną wykładnię.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego, wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż skoro operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej obowiązek finansowy strony postępowania, to winien spełniać wymogi formalne określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r., jak również opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organy administracji, jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. wartość dowodową operatu szacunkowego (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 374/07). Również wybór podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości należący do rzeczoznawcy majątkowego nie oznacza, że biegły działa tu w sposób dowolny, gdyż w tym zakresie obowiązany jest on uzasadnić swoje stanowisko (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 852/07).

Operat szacunkowy, jako opinia stanowiąca podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, podlega zatem nie tylko ocenie pod względem formalnym, ale również pod względem materialnym, tj. uwzględnienia wartości przyjętych w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy. Organ orzekający, na podstawie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać, czy przedłożony operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z przepisami oraz czy jest logiczny i zupełny. Rozważania te powinny natomiast znaleźć odbicie w uzasadnieniu decyzji, o czym z kolei stanowi art. 107 § 3 k.p.a. Dodać też należy, że w przypadku istniejących wątpliwości, względnie niejasności, organ powinien zażądać od rzeczoznawcy stosownych wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. Dopiero po dokonaniu weryfikacji i stwierdzeniu przez organ, że złożony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy spełnia nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu, określone w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r., ale również opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ administracyjny rozpatrujący niniejszą sprawę, sporządzonego operatu nie poddał ocenie w sposób wskazany powyżej, co skutkowało uchyleniem przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 28 września 2010 r. W konsekwencji za niezasadne należało uznać zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 80, art. 89 i art. 136 k.p.a., w zakresie w jakim zakwestionował on operat szacunkowy i brak dokonania przez organy oceny jego zgodności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Sąd I instancji dostatecznie wyjaśnił przy tym zakres oceny operatu szacunkowego dokonanej przez organ, jako materiału dowodowego podlegającego ocenie zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Szczegółowo wyjaśnił też, dlaczego wycenie tej odmówił wiarygodności. Wskazać przy tym należy, że wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 246/10, na który w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołuje się skarżący kasacyjnie, uchylony został przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1650/10 m.in. z tego właśnie powodu, że nie został uznany za trafny pogląd, iż organ prowadzący postępowanie nie posiada uprawnień do wkraczania w merytoryczną treść opinii rzeczoznawcy majątkowego, jedynie może go ocenić pod względem formalnym.

Wobec stwierdzenia przez Sąd I instancji wadliwość operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania, niezasadnym okazał się również zarzut naruszenia art. 12 k.p.a. i wynikającej z jego treści zasady szybkości postępowania. W takim przypadku technicznoprocesowa zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a. musi ustąpić przed zasadą wrażającą ideę praworządnej decyzji stosowania prawa. Organ administracji kierujący postępowaniem powinien oceniać każdą sprawę pod kątem przyśpieszenia i uproszczenia czynności, ale bez szkody dla systemu gwarancji procesowych służących stronom (B. Adamiak, J. Borkowski "Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne" Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Wydanie 8 str. 162-166).

Za niezasadne uznać należało również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. i art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1 i art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, rzeczoznawca majątkowy, dokonując oszacowania wartości rynkowej nieruchomości zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie ma kompetencji do samodzielnego kwestionowania spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez arbitralne uznanie, że ceny uzyskiwane w obrocie gruntami na cele komunikacyjne (niższe niż gruntami nabywanymi na inne cele) podważają wiarygodność tych transakcji, jako wolnorynkowych. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, przyjęcie przez Sąd takiego stanowiska nie naruszyło przepisu art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podniesione przez Sąd zarzuty w stosunku do dokonanej wyceny, które wymagają wiedzy specjalnej, zakwestionowane zostały bowiem nie z tego powodu, że są to twierdzenia nieprawdziwe, ale dlatego, że rzeczoznawca majątkowy niewystarczająco uzasadnił, dlaczego odrzucił przy wycenie transakcje, na które powołał się Burmistrz Miasta P. Za takie uzasadnienie w żaden sposób nie można uznać zawartego w piśmie biegłego A.J. z dnia 14 stycznia 2011 r. twierdzenia, że "grunt na cele komunikacyjne stanowi niecałe 30% wartości gruntu obok, przeznaczonego na cele budowlane. Stawia to pod znakiem zapytania wiarygodność transakcji nabycia gruntów pod drogi jako niespełniających uwarunkowań transakcji rynkowych i transakcje te z rynku lokalnego nie mogły być przyjęte do porównania". Jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji, właśnie z uwagi na treść art. 151 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z samych tylko przyczyn, które wskazał rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia 17 maja 2011 r., nie mogły zostać pominięte transakcje rynkowe nieruchomościami (nabycie prawa własności) na rynku lokalnym na trenie P.a, które to transakcje w pierwszej kolejności pozwalają na zachowanie warunku podobieństwa (nieruchomości podobnej) w rozumieniu art. 4 pkt 16 i art. 153 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dyskwalifikowanie transakcji obrotu gruntami na cele dróg publicznych z terenu P. tylko z powodu uznania, że ich ceny są zdaniem biegłego zbyt niskie w stosunku do będących przedmiotem obrotu gruntów sąsiednich (pod zabudowę) nie znajduje uzasadnienia w treści przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r.

Za zasadny uznać należało natomiast zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu § 26 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Sąd prawidłowo wskazując, że przepis ten co do zasady nie ma zastosowania w sprawach dotyczących ustalenia odszkodowania za nieruchomości przeznaczone lub zajęte pod drogi publiczne, za rzeczoznawcą majątkowym i organami orzekającymi w niniejszej sprawie błędnie ocenił, że przyjęte do wyceny transakcje są transakcjami dotyczącymi rynku regionalnego. Wskazać bowiem należy, że ustawa o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenie z dnia 21 września 2004 r. nie precyzują określenia rynku nieruchomości i posługują się jedynie sformułowaniami: "rynek", "rynek właściwy ze względu na położenie wycenianej nieruchomości" albo "lokalny rynek nieruchomości", przeciwstawiając ten ostatni określeniu "regionalnego lub krajowego rynku nieruchomości" (§ 26 ust. 1 i 2 rozporządzenia). W związku z powyższym orzecznictwo sądowoadministracyjne przyjęło pogląd, że rozwiązania zaistniałego problemu należy poszukiwać w ustawodawstwie ustrojowym, odnoszącym się do instytucji samorządu terytorialnego, to jest w przepisach: art. 6 i 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591), art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592) i art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590) (por. wyroki: NSA z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt I OSK 23/10; z dnia 19 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1255/11; WSA w Bydgoszczy z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 626/09, WSA we Wrocławiu z dnia 7 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 537/08 i WSA w Warszawie z dnia 29 października 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1204/08). Z powyższych regulacji prawnych wyprowadzano wniosek, że pod pojęciem "rynku lokalnego" odczytywać należy obszar gminy lub powiatu. Rynek regionalny odnosi się zaś do obszaru województwa. Skoro zatem w niniejszej sprawie do wyceny przyjęto nieruchomości znajdujące się w powiecie poznańskim, uznać należało, że zakresem wyceny objęto rynek lokalny. Zaistniałe uchybienie nie mogło jednak skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku z uwagi na to, że wyrok, na co wskazano powyżej, odpowiada prawu.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 tej ustawy.