Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 800/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2016-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Dnia 13 stycznia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2016 roku sprawy ze skargi Ż. F. i K. F. na decyzję K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie legalizacji robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia [...] marca 2015r., nr [...]


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej WINB), w następstwie rozpatrzenia odwołania Ż. i K. F. , na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz.229 ze zm., dalej powoływanej jako prawo budowlane z 1974 r.) oraz art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej powoływanej jako kpa), orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. (dalej PINB) z dnia [...] nr [...], którą to organ I instancji stwierdził, że w sprawie dotyczącej legalizacji wykonanych robót budowlanych polegających na zabudowie balkonu przynależnego do lokalu nr [...], usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w B. (działka nr ewid. [...]), którego współwłaścicielami są Ż. i K. F. oraz K. i Z. P., - nie zachodzą okoliczności przewidziane w art. 37 ust. 1 prawa budowlanego z 1974r. tj. obowiązek wydania nakazu przymusowej rozbiórki, gdyż zobowiązani K. i Z. P. wykonali obowiązek wynikający z postanowienia PINB z dnia [...] poprzez przedłożenie żądanych dokumenty, legalizowana przebudowa budynku w postaci zabudowy balkonu jest funkcjonalnie zgodna z istniejącą na tej nieruchomości i nieruchomościach sąsiednich zabudową (budynek mieszkalny wielorodzinny), i zabudowa ta nie stwarza niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia oraz nie pogarsza warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia oraz nadaje się do użytkowania.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał na prawidłowość stanowiska PINB, iż obecni właściciele lokalu nr [...] nabyli go wraz z zabudową balkonu, że nie posiadają oni dokumentów świadczących o legalności wykonanej zabudowy balkonów (co stanowiło powód nałożenia na K. i Z. P. postanowieniem z dnia [...] w oparciu o art. 56 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r. obowiązku przedłożenia dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia postępowania naprawczego wykonanych robót budowlanych, z którego to obowiązku ww. się w terminie wywiązali), że zabudowa ta, składająca się z szyb, desek płyt i dykty istniała przed wejściem w życie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej powoływanej jako prawo budowlane z 1994 r.) tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r., a także, że ze względu na zły stan techniczny balkonu-werandy, w roku [...] - zgodnie z oświadczeniem Z. P. (właściciela przedmiotowego balkonu-werandy i współwłaściciela mieszkania nr [...]) potwierdzonego zeznaniem świadka Z. K. - dokonano jej ocieplenia i naprawy, zastępując uszkodzone odpadające elementy drewniane.

W kwestii terminu wykonania zabudowy balkonu WINB wyjaśnił, że w celu ustalenia, od kiedy zabudowa przedmiotowego balkonu istniała PINB zwrócił się pismami z dnia [...] i [...] do [...] sp. z o.o. w B. (zarządca nieruchomości) o przekazanie dokumentacji technicznej budynku przy ul. [...] w B. z fragmentem logii przynależnej do lokalu nr [...]. W odpowiedzi na powyższe pisma ich adresat odpowiedział, iż nie posiada żadnej dokumentacji z lat 80-tych i wcześniejszych dla przedmiotowego budynku. W dniu [...] PINB przeprowadził rozprawę administracyjną, w której uczestniczyli Ż. i K. F., K. i Z. P., Z. K. oraz A. T. (reprezentująca [...] sp. z o.o. w B). W dniach [...] i [...] zostali przesłuchane w charakterze świadka B. M. i D. N. Zdaniem WINB z przeprowadzonej rozprawy administracyjnej i zeznań świadków wynika, że zabudowa balkonu istniała od lat 50-tych (według PINB od [...]). Dla przyjęcia istnienia spornej zabudowy balkonu (werandy) zgodnie ze złożonymi oświadczeniami podczas przeprowadzonej rozprawy administracyjnej i zeznaniami ww. świadków, organ odwoławczy przyjął też jako dowód kserokopię wizualizacji elewacji budynku stanu istniejącego w chwili opracowania projektu przebudowy z dnia [...] wykonanego dla zabudowy logii przy ul. [...] w B.

W oparciu o przyczynione ustalenia wskazujące, że przedmiotowa zabudowa balkonu istniała przed wejściem w życie prawa budowlanego z 1994 r. oraz, że obecni właściciele nie legitymują się decyzją o pozwoleniu na budowę w sprawie zabudowy przedmiotowego balkonu zastosowano, jak wyjaśnił WINB, zgodnie z treścią art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r., przepisy prawa budowlanego z 1974 r. Stosowanie do art. 37 ust. 1 tej ustawy, jak podkreślił WINB, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Z akt sprawy wynika, że brak jest dla przedmiotowego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niemniej przedmiotowy balkon (weranda) znajduje się w oficynie nieruchomości w budynku mieszkalnym wielorodzinnym i funkcjonalnie jest zgodny z otaczającymi zabudowaniami na nieruchomościach sąsiednich. Tym samym, zdaniem WINB, w sprawie nie zaistniała przesłanka zawarta w pkt 1 art.37 ust.1 prawa budowlanego z 1974 r. WINB stwierdził, że w świetle opracowanej inwentaryzacji budowlanej z [...], istniejąca zabudowa nie stwarza również niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia oraz nie pogarsza warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia co oznacza, że w sprawie nie wystąpiła także przesłanka zawarta w pkt 2 art.37 ust.1 prawa budowlanego z 1974 r. Tym samym więc, jak stwierdził WINB, wobec braku wystąpienia przesłanek zawartych w art. 37 ust.1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego z 1974 r., PINB zasadnie uznał iż brak jest podstaw do wydania nakazu przymusowej rozbiórki zabudowy balkonu przynależnej do lokalu nr [...].

Ustosunkowując się do zawartego w odwołaniu Ż. i K. F. zarzutu naruszenia art. 10 § 1 kpa poprzez niezawiadomienie odwołujących o możliwości zapoznania się z dokumentacja przed wydaniem decyzji WINB wskazał, że nie każde naruszenie art. 10 § 1 kpa skutkuje uchyleniem decyzji poddanej kontroli organu odwoławczego i że zarzut naruszenia ww. przepisu może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W sprawie odwołujący mieli okazję zapoznać się z zebranym materiałem dowodowym i złożyć wnioski m.in. podczas rozprawy administracyjnej, w której uczestniczyli. Ponadto w trakcie całego postępowania skarżący uczestniczyli i uczestniczą w nim jako strony. WINB podkreślił również, że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym większość udziałów we wspólnej własności nieruchomości nie ma znaczenia. Zgodnie bowiem z art. 21 ust.1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Dla przedmiotowej nieruchomości uchwałą nr [...] z dnia [...] został wybrany zarząd wspólnoty mieszkaniowej, który przed wydaniem zaskarżonej decyzji został powiadomiony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i składania wyjaśnień, zgodnie z art. 10 § 1 kpa. WINB podkreślił, że w przypadku wspólnoty mieszkaniowej doręczeń dokonuje się reprezentującemu ją zarządowi (wyrok WSA w Opolu z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt II OS/Op 423/13). Wskazał także, że brak zgody współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie robót budowlanych przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną stanowi zagadnienie o charakterze cywilnym i nie ma wpływu na postępowanie legalizacyjne prowadzone na podstawie art. 37 i 40 prawa budowlanego z 1974 r. Warunkiem legalizacji samowoli budowlanej ocenianej na podstawie przepisów prawa budowlanego z 1974 r. nie jest uzyskanie zgody współwłaścicieli gruntu bądź przedłożenie dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (wyrok NSA z dnia 18 lutego 2014 r. sygn. akt. II OSK 2231/12, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 443/10). W związku z powyższym WINB uznał zrzuty odwołujących za niezbadane.

Na powyższą decyzję WINB Ż. i K. F. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której tak jak w odwołaniu wskazali, że do legalizacji samowoli budowlanej musi być zgoda wszystkich współwłaścicieli lokalu nr [...], jako że niezbędne jest posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a oni jako współwłaściciele tego lokalu, mający większość udziałów nie wyrażają na to zgodę. Skarżący podnieśli, że nie wyrażają również zgody na zabudowę werandy, na którą to także musi być zgoda wszystkich współwłaścicieli lokalu.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne określa art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych(t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej powoływanej jako ppsa). Z przepisów tych wynika, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że rozpatrując skargę na decyzję, wydaną w postępowaniu administracyjnym, Sąd bada, czy ocena właściwego organu administracji odnośnie skutków ustalonego stanu faktycznego i prawnego jest zgodna z przepisami prawa. Tylko poczynienie zgodnych z wymogami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej powoływanej jako kpa) ustaleń faktycznych, pozwala na prawidłowe zastosowanie norm prawa materialnego.

Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie organy obu instancji nie ustaliły stanu faktycznego sprawy w sposób zgodny z prawem, i tym samym niewystarczający do dokonania prawidłowej kwalifikacji materialnoprawnej.

Kontrolowana przez Sąd sprawa administracyjna dotyczyła kwestii zabudowy balkonu przynależnego do lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w B. W ocenie organów nadzoru budowlanego obu instancji zabudowa ta miała charakter samowolny, niemniej nie kwalifikujący się do obowiązku wydania nakazu jej przymusowej rozbiórki w trybie art. 37 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r. Ustalenie to organy oparły na stwierdzeniu, iż obecni właściciele lokalu nr [...] nabyli go już wraz z zabudową balkonu, że nie posiadają oni dokumentów świadczących o legalności wykonanej zabudowy, że również zarządca nieruchomości nie posiada żadnej dokumentacji z lat 80-tych dla przedmiotowego budynku, że zabudowa balkonu istniała przed wejściem w życie prawa budowlanego z 1994 r. (tj. w latach 50-tych), że ze względu na zły stan techniczny balkonu w roku [...] Z. P. dokonał jej ocieplenia i naprawy, zatem w sprawie nie zachodzą przesłanki wymienione enumeratywnie w art. 37 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r. Zastosowany w sprawie reżim prawny tj. przepisy prawa budowlanego z 1974 r., w oparciu o które dokonano weryfikacji dokonanej zabudowy balkonu jako samowoli budowlanej organy uzasadniły terminem wykonania zabudowy balkonu (lata 50-te) i brakiem posiadania przez właścicieli lokalu nr [...] pozwolenia na budowę, bazując w zakresie tych ustaleń przede wszystkim na zeznaniach świadków i oświadczeniach stron postępowania.

Oceniając zgodność z prawem podjętego w sprawie rozstrzygnięcia opartego na wskazanym reżimie prawnym oraz prawidłowość przyjętej dla jego uzasadnienia argumentacji nie ulega wątpliwości, że w sprawie organy zweryfikowały legalność spornej inwestycji w oparciu o przepisy prawa budowlanego z 1974 r. Przepis art. 103 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1994 r. stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Zgodnie zaś z ust. 2 art. 103 ww. ustawy przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne; do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Z przytoczonych regulacji wynika więc, że od dnia wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r., którą uchylono prawo budowlane z 1974 r. (art. 107 ust. 1), tj. od dnia 1 stycznia 1995 r. (art. 108), należy stosować nowe regulacje prawne, poza wyjątkiem określonym w art. 103 ust. 2, obligującym do stosowania przepisów dotychczasowych tj. prawa budowlanego z 1974 r. Wyjątek objęty hipotezą art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. ma zastosowanie zaś wyłącznie do sytuacji, gdy obiekt budowlany został wybudowany (lub w stosunku do którego wszczęto postępowanie administracyjne) przed dniem 1 stycznia 1995 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48) i nie obejmuje pozostałych rodzajów samowoli budowlanej. Wynika to z tego, że w przepisie art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. wyraźnie wskazuje się, że wyjątek w nim określony odnosi się tylko do przepisu art. 48 tej ustawy i to wyłącznie wówczas gdy przed dniem 1 stycznia 1995 r. budowa obiektu została zakończona lub gdy przed tym dniem w stosunku do obiektu wszczęto postępowanie administracyjne. Na zasadzie wskazanego przepisu intertemporalnego można zatem stosować stare regulacje prawne jedynie do zastanych w dniu wejścia w życie nowej ustawy stanów wypełniających hipotezę art. 48, a zatem do samowoli budowlanych w rozumieniu art. 48, czyli budowy obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę. Istotą regulacji zawartej w art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. wyraża się bowiem w tym, aby do samowoli budowlanej popełnionej w warunkach opisanych w tym przepisie nie stosować art. 48 tej ustawy, ale regulacje zawarte w przepisach prawa budowlanego z 1974 r., które miały charakter łagodniejszy dla sprawcy takiej samowoli. Tym samym więc skoro omawiany przepis intertemporalny odnosi się wyłącznie do sytuacji objętych hipotezę art. 48 prawa budowlanego z 1994 r. czyli budowy bez wymaganego pozwolenia, to nie można stosować wykładni rozszerzającej i obejmować treścią tej wyjątkowej regulacji innych sytuacji niż przewidział to ustawodawca i stosować do nich przepisów prawa budowlanego z 1974 r. Wyjątkowy charakter upoważnienia zawartego w art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. ma zastosowanie zatem wyłącznie do sytuacji, gdy obiekt został wybudowany (lub w stosunku do którego wszczęto postępowanie administracyjne) przed dniem 1 stycznia 1995 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę, które było wymagane, a więc w warunkach wyczerpujących znamiona art. 48 prawa budowlanego z 1994 r., i nie obejmuje pozostałych rodzajów samowoli budowlanej, polegających np. na wybudowaniu obiektu przed 1 stycznia 1995 r. na podstawie pozwolenia na budowę, od którego warunków w sposób istotny odstąpiono. Do tych ostatnich sytuacji nie ma warunków do stosowania dotychczasowych regulacji tj. prawa budowlane z 1974r. i dokonywania w oparciu o nią oceny legalności tak zrealizowanej inwestycji.

W przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego nie wypowiedziały się w ogóle co do charakteru prawnego wykonanej zabudowy balkonu oraz rodzaju dokumentów wymaganych do jej legalnej realizacji przyjmując a priori, że brak posiadania przez właścicieli pozwolenia na budowę świadczy o samowoli budowlanej i to podlegającej reżimowi prawa budowlanego z 1974 r., z uwagi na przyjęty w oparciu o zeznania świadków termin realizacji zabudowy balkonu. W ocenie Sądu taka kwalifikacja organów jest co najmniej przedwczesna. Nie można bowiem oceniać legalności wykonanych robót budowlanych bez poczynienia jednoznacznych i niebudzących wątpliwości ustaleń faktycznych co do zrealizowanych robót budowlanych oraz w oderwaniu od norm prawa materialnego i stawianych przez nie wymogów, które są zróżnicowane w zależności od rodzaju, miejsca i czasu zrealizowanego obiektu. Jak wykazano to powyższej, przepisy prawa budowlanego przewidują możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego w zależności od charakteru i wymogów stawianych w danym reżimie prawnym określonym robotom budowlanym. Uzależniają one również określone konsekwencje prawne w zależności od reżimu prawnego (prawo budowlane z 1974 r. lub 1994 r.), któremu określone roboty budowlane podlegają. To natomiast uwarunkowane jest poczynieniem jednoznacznych i prawidłowych ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę subsumcji pod określone normy prawna materialnego.

W niniejszej sprawie takich ustaleń faktycznych zabrakło. Organy obu instancji wskazały na okoliczności realizacji zabudowy balkonu w warunkach samowoli budowlanej z uwagi na brak posiadania przez właścicieli pozwolenia na budowę oraz dokumentacji budynku przez zarządcę nieruchomości. Tymczasem niemożliwość odtworzenia stanu dokumentacyjnego sprawy nie stanowi podstawy do domniemywania nielegalności zrealizowanych prac budowlanych. Przepisy prawa budowlanego z 1974 r. nie zawierały odpowiednika przepisu art. 63 prawa budowlanego z 1994 r., nakładającego na właściciela lub zarządcę obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu budowlanego dokumentów dotyczących jego budowy. Dlatego też obowiązek wynikający z art. 63 prawa budowlanego z 1994 r. nie może odnosić się do obiektów budowlanych wybudowanych przed wejściem w życie tej ustawy , tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r.

Z tych względów właściciele i zarządcy obiektów budowlanych wybudowanych przed dniem 1 stycznia 1995 r. nie mają prawnego obowiązku posiadania dokumentacji budowy (wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 394/06; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1705/11; wyrok WSA w Poznaniu z 20 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1091/13 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Jeżeli zatem inwestor, zarządca, czy też aktualny właściciel obiektu nie przedłoży na żądanie organu nadzoru budowlanego pozwolenia na budowę wraz z dokumentacją budowlaną dotyczącą obiektu budowlanego wykonanego przez dniem 1 stycznia 1995 r., to nie można ustalać w drodze domniemań wynikających z braku dokumentacji, okoliczności świadczących o budowie obiektu bez wymaganych pozwoleń, a tym samym naruszeń prawa. Domniemania takiego nie przewidują przepisy procesowe, w szczególności art. 80 i 81 kpa, ani też przepisy prawa materialnego - prawa budowlanego. Nie przedłożenie przez inwestora pozwolenia na budowę nie świadczy samo przez się o wykonaniu obiektu w warunkach samowoli budowlanej. Okoliczność ta powinna być ustalona w sposób niewątpliwy, na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego (wyrok WSA w Gorzowie z dnia 16 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Go 594/15 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Brak zatem dokumentacji obiektu nie może być automatycznie traktowany jako ustalenie ponad wszelką wątpliwość, że realizacja przedmiotowej inwestycji była niezgodna z prawem (wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 468/09 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

Z powyższego wynika więc, że nieprzedłożenie przez właścicieli lokalu nr [...] pozwolenia na budowę i brak posiadania przez zarządcę nieruchomości dokumentów z lat 80-tych i wcześniejszych dla przedmiotowego budynku nie rodzi domniemania wykonania zabudowy balkonu w warunkach samowoli budowlanej.

Biorąc pod uwagę przedmiot sprawy należy również zaznaczyć, że w sytuacji, w której obiekt budowlany został zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę przed datą 1 stycznia 1995 r. i następnie po tej dacie zostały na nim zrealizowane kolejne prace budowlane (przebudowa, rozbudowa, nadbudowa), także bez wymaganego pozwolenia, to nie ma do niego zastosowania przepis art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. W takim przypadku wymagane jest zastosowanie przepisu art. 48 prawa budowlanego z 1994 r. Jeśli bowiem samowola budowlana jest ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat, to mają w takim przypadku zastosowanie przepisy prawa budowlanego obowiązujące w dacie orzekania, gdyż nie jest to wtedy naruszenie zasady lex retro non agit, a temu w istocie miał zapobiegać przepis zawarty w art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. (wyrok NSA z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 782/06; wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2073/12; wyrok NSA z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1139/12 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Dlatego też z punktu widzenia zastosowania prawidłowego trybu likwidacji samowoli budowlanej istotne jest również dokonanie przez organ nadzoru budowlanego analizy charakteru robót wykonanych przez aktualnego właściciela spornego balkonu w aspekcie zakwalifikowania ich do określonej kategorii robót wymienionych w art. 3 pkt 6 – 8 prawa budowlanego z 1994 r. Tego jednak w sprawie także zabrakło. Organy nie ustaliły i nie oceniły charakteru i zakresu robót wykonanych przez Z. P. Nie wiadomo bowiem, czy stanowiły one istotnie jedynie remont werandy poprzez zastąpienie zużytych elementów konstrukcji nowymi i ocieplenia balkonu, czy też należy je zakwalifikować jako rozbudowę budynku poprzez zabudowę werandy. Nie można w tym stanie rzeczy przyjąć, że przeprowadzono prawidłowe postępowanie wyjaśniające w kierunku pozwalającym ustalić rzeczywisty zakres i charakter zrealizowanych robót. Tymczasem okoliczności te mają w sprawie zasadnicze znaczenie. Brak tych ustaleń ma bowiem konsekwencje w postaci niemożności wskazania jednoznacznie przepisów, jakie mają zastosowanie w niniejszej sprawie. Organy zatem powinny ustalić zakres i charakter robót wykonanych po 1 stycznia 1995 r. przez Z. P. oraz ocenić ich legalność według reżimu prawnego odpowiedniego do czasu ich realizacji, który to w sprawie nie budził sporu i, co istotne, w odróżnieniu od pierwotnie zrealizowanych robót budowlanych miał miejsce w czasie obowiązywania prawa budowlanego z 1994 r. (w [...] r.). W tym jednak zakresie organy nie przeprowadziły odrębnych ustaleń ani rozważań. Nie jest jednak rzeczą sądu administracyjnego zastępowanie w tym zakresie organów nadzoru budowlanego i dokonywanie ustalenia charakteru tak opisanej inwestycji.

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że organy obu instancji nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy w sposób, który nie budziłby wątpliwości. Podjęły zatem rozstrzygnięcia z naruszeniem naczelnych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, 77 i 80 kpa, podczas gdy zadaniem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a następnie dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w świetle konkretnej normy prawnej. Zastosowanie właściwego przepisu jest więc warunkowane prawidłowym przeprowadzeniem postępowania dowodowego. Reasumując, ponownie przeprowadzając postępowanie w sprawie organy nadzoru budowlanego powinien podjąć szersze działania zmierzające do ustalenia, kiedy wykonana została przedmiotowa weranda, czy jej wykonanie stanowiło samowolę budowlaną, jakiego charakteru była to samowola, oraz jaki był stan werandy przed przystąpieniem Z. P. do robót budowlanych i jakie prace zostały przez niego wykonane. W zależności od tych ustaleń należy zastosować właściwy reżim odpowiedzialności za samowolę budowlaną.

Mając na uwadze powyższe Sąd, uznając że zaskarżona decyzja WINB oraz poprzedzająca ją decyzja PINB wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynika sprawy, a w konsekwencji tego z naruszeniem norm praw materialnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z lit. a oraz art. 135 ppsa, orzekł jak w sentencji.