Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1027/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 lipca 2022 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2022 r. znak: [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Zaskarżonym postanowieniem z [...] marca 2022 r. znak: [...]Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]

z 24 sierpnia 2021 r. znak: [...]w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach.

2.1. W toku postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, prowadzonego na wniosek [...][...] [...] Sp. z o.o. z siedzibą

w [...] (dalej: spółka, strona skarżąca, inwestor), Burmistrz Gminy i Miasta W.zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: RDOŚ, organ I instancji) o uzgodnienie projektu decyzji warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW – [...] D przewidzianej do realizacji na działce o nr ew. 114, obręb [...]gm. [...]. W dniu [...]sierpnia 2021 r. do organu I instancji wpłynęło uzupełnienie wniosku (pismo znak: [...] z dnia [...]sierpnia 2021 r.).

2.2. Postanowieniem z 2[...] sierpnia 2021 r. znak: [...]RDOŚ odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji.

2.2.1. W uzasadnieniu tego postanowienia RDOŚ wskazał, że realizacja tego przedsięwzięcia naruszy zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] listopada 2020 w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu położonego na terenie powiatów [...] [...]i s[...] i miasta [...](Dz. U. Woj. [...]. z 2020 r. poz. [...] dalej: uchwała), stanowiący, że na omawianym obszarze chronionym zakazuje się realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r. poz. 2373; dalej: ustawa ocenowa). Organ I instancji podniósł, że Burmistrz Gminy i Miasta [...] przesłał

do uzgodnienia 2 projekty decyzji o warunkach zabudowy, dotyczące tożsamych inwestycji realizowanych przez tego samego inwestora na tej samej działce, których łączna powierzchnia przewidziana do przekształcenia wyniesie powyżej 0,5 ha

co stanowić będzie podstawę do zakwalifikowania ww. zespołu zabudowy farm fotowoltaicznych do przedsięwzięć mogących potencjalne znacząco oddziaływać na środowisko, na podstawie § 3 ust. 1 pkt 54 lit. a w związku z § 3 ust. 2 pkt

3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839; dalej: rozporządzenie RM). Organ I instancji wskazał ponadto, że nie jest możliwe

w okolicznościach przedmiotowej sprawy zastosowanie odstępstw od ww. zakazu.

2.3. W zażaleniu na to postanowienie, inwestor podniósł, że przedsięwzięcie polegające na budowie farmy fotowoltaicznej [...] D nie jest jakkolwiek powiązane technologicznie z przedsięwzięciem polegającym na budowie farmy fotowoltaicznej Wilczkowo C, a więc stanowi osobne, w pełni samodzielne przedsięwzięcie.

2.4. Zaskarżonym postanowieniem z [...]marca 2022 r. znak: [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ, organ odwoławczy) utrzymał w mocy ww. postanowienie RDOŚ.

2.4.1. GDOŚ wyjaśnił, że powierzchnia zabudowy w rozumieniu Rozporządzenia RM

to teren zajęty przez obiekty budowlane oraz pozostała powierzchnia przeznaczona

do przekształcenia, w tym tymczasowego, w wyniku realizacji przedsięwzięcia. Przy czym "pozostała powierzchnia przeznaczona do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia" oznacza powierzchnię terenu, której rzeczywisty sposób zagospodarowania ulegnie zmianie w związku z realizacją przedsięwzięcia. Mogą

to być zmiany krótko- lub długoterminowe. Do powierzchni tej należy zatem zaliczyć m.in. powierzchnię parkingów, dróg dojazdowych, chodników, placów budowy, placów składowych, podjazdów, inne powierzchnie utwardzone, powierzchnie na których zostanie usunięta roślinność pierwotnie tam występująca oraz powierzchnie zagospodarowane zgodnie z wolą inwestora.

2.4.2. Organ odwoławczy wskazał, że z projektu decyzji o warunkach zabudowy nie wynika jednoznacznie jaką powierzchnię zajmuje wyznaczony na załączniku do projektu decyzji o warunkach zabudowy teren inwestycji tj. jaka jest powierzchnia przeznaczona do przekształcenia. Natomiast Burmistrz Miasta i Gminy [...]w piśmie

z [...] sierpnia 2021 r. wskazał, że "powierzchnia zabudowy zajęta przez obiekty budowlane oraz pozostała powierzchnia przeznaczona do przekształcenia w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia wyniesie do 0,49 ha" oraz, że "dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie przeprowadzono postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko". Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że powierzchnia przeznaczona do przekształcenia w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji, stanowiąca część działki o nr ew. [...], obręb [...], wynosi poniżej

0,5 ha.

2.4.3. GDOŚ podkreślił, że zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia RM, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone

w ust. 1 ww. rozporządzenia. Istotnym kryterium stosowania powyższego przepisu jest tożsamość obiektu, którą można stwierdzić m.in. w przypadku, kiedy inwestorem jest ten sam podmiot, czy też kiedy mamy do czynienia z obiektem o takim samym charakterze. Sumowanie powierzchni przedsięwzięć ma zapobiegać dzieleniu przedsięwzięcia na mniejsze segmenty, w odniesieniu do których mogą być formułowane oceny cząstkowe, niekoniecznie dające obraz wpływu całości zamierzenia na warunki ochrony środowiska. Nie można akceptować sztucznego dzielenia przedsięwzięcia w ten sposób, aby obchodzić prawo, poprzez tworzenie przedsięwzięć, których parametry pozwalają na odstąpienie od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. GDOŚ uznał przedmiotową inwestycję za część zespołu zabudowy farm fotowoltaicznych. Na powyższe wskazują dwa wnioski Burmistrza Miasta i Gminy [...] (znak: [...], [...]), złożone

do RDOŚ, którymi zwrócono się o uzgodnienie projektów decyzji o warunkach zabudowy dla dwóch inwestycji, polegających na budowie farm fotowoltaicznych (Wilczkowo C i D) na działce o nr ew. [...], obręb [...], gm. [...]. Inwestorem w przypadku obu inwestycji jest skarżąca spółka.

2.4.4. Dodatkowo wyjaśniono, że ustawa ocenowa definiuje przedsięwzięcie jako zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą

na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również

na wydobywaniu kopalin. Natomiast przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty (art. 3 ust. 1 pkt 13 ww. ustawy). Ustawodawca nie stworzył definicji legalnej pojęcia "powiązanie technologiczne", jednak zgodnie z orzecznictwem,

o "powiązaniu technologicznym należy mówić nie tylko wtedy, gdy istnieją wspólne rozwiązania techniczne, ale również wtedy, gdy istnieją inne wspólne cechy, takie jak "know how", strategia, kierunek rozwoju, zarządzanie etc. Technologia to jeden

z czynników produkcji, który obejmuje wszystko co wpływa na wydajność pracy

i produktywność kapitału. Technologię należy rozumieć jako kombinację wiedzy, umiejętności, doświadczenia i rozwiązań organizacyjnych wykorzystywanych

do produkcji i użytkowania towarów i usług w celu zaspokajania potrzeb ludzkich".

W związku z powyższym uznano, że przedsięwzięcia planowane na ww. działkach są powiązane technologicznie i stanowią jedno przedsięwzięcie. W opinii GDOŚ zasadne jest zsumowanie ww. zamierzeń budowlanych w celu oceny rzeczywistego oddziaływania przedsięwzięć na środowisko, skoro łączna powierzchnia terenów inwestycyjnych wyznaczonych w ww. projektach decyzji o warunkach zabudowy wyniesie ok. 1 ha. przedmiotowa inwestycja stanowi cześć zespołu zabudowy farm fotowoltaicznych i kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie przepisu § 3 ust. 1 pkt 54 lit. a, w związku

z § 3 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia RM, tj. do zabudowy przemysłowej, w tym zabudowy systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowej, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą,

o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2022 r. poz. 916, ze zm.), lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy. Tym samym, przedmiotowa inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a jego realizacja stoi w sprzeczności z zakazem określonym w § 3 pkt 1 ust. 1 uchwały.

2.4.5. W związku z powyższym GDOŚ rozważył możliwość zastosowania odstępstw od ww. zakazu określonych w uchwale oraz ustawie o ochronie przyrody. Zgodnie

z odstępstwem określonym w § 3 ust. 2 uchwały ww. zakaz nie dotyczy przedsięwzięć służących obsłudze ruchu komunikacyjnego, turystyce oraz przedsięwzięć bezpośrednio związanych z rolnictwem i przemysłem spożywczym, budowy garaży lub parkingów samochodowych dla samochodów osobowych w związku z realizacją zabudowy mieszkaniowej. Odnosząc się do powyższego wyjaśniono, iż realizacja planowanej inwestycji (farmy fotowoltaicznej) nie służy obsłudze ruchu komunikacyjnego, turystyce oraz nie jest związana z rolnictwem i przemysłem spożywczym, budową garaży lub parkingów samochodowych dla samochodów osobowych w związku z realizacją zabudowy mieszkaniowej. Wobec powyższego ww. odstępstwo nie zachodzi w niniejszym postępowaniu. Ponadto planowana do realizacji inwestycja nie dotyczy wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, realizacji inwestycji celu publicznego. W związku z powyższym nie zachodzi żadne z odstępstw określonych w art. 24 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Dla przedmiotowej inwestycji nie przeprowadzono procedury oceny oddziaływania na środowisko, która wykazała brak negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu, zatem odstępstwo zawarte w art. 24 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, nie zachodzi w niniejszym postępowaniu.

3. Pismem z 5 maja 2022 r. inwestor skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie, wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W skardze zarzucił jego wydanie z naruszeniem:

1) art. 7. w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy a zwłaszcza, faktu, iż przedsięwzięcie polegające na budowie farmy fotowoltaicznej [...] D nie jest jakkolwiek powiązane technologicznie

z przedsięwzięciem polegającym na budowie farmy fotowoltaicznej [...]C,

a więc stanowi osobne, w pełni samodzielne przedsięwzięcie.

2) art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a, i art. 80 k.p.a poprzez zinterpretowanie wątpliwości dotyczących sklasyfikowania spornej inwestycji na niekorzyść inwestora w sytuacji braku legalnej definicji pojęcia "powiązania technologicznego" w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzeniu RM, a tym samym oczywiste naruszenie pierwszeństwa słusznego interesu strony;

3) § 3 ust. 2 pkt 3, w związku z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. a rozporządzenia RM, poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, iż organ był zobligowany zsumować parametry przedsięwzięć planowanych na działce [...], podczas gdy przedsięwzięcie polegające na budowie farmy fotowoltaicznej [...] D nie jest jakkolwiek powiązane technologicznie z przedsięwzięciem polegającym na budowie farmy fotowoltaicznej Wilczkowo C, a więc stanowi osobne, w pełni samodzielne przedsięwzięcie.

4. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.

5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria nie wykazała, aby zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem prawa, uzasadniającym jego uchylenie. Za podstawę wyrokowania przyjęto stan faktyczny prawidłowo ustalony w zaskarżonym postanowieniu.

6. Przedmiotem kontrolowanego postępowania było uzgodnienie projektu decyzji

o warunkach zabudowy z organem właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych. Wypada przypomnieć, że art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje obowiązek uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy

z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska – w odniesieniu do innych niż parki narodowe i ich otuliny obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody.

6.1. W literaturze wskazuje się, że "przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji (...) o warunkach zabudowy, w takim jego ostatecznym kształcie,

w jakim organ zamierza wprowadzić go do porządku prawnego jako wiążące rozstrzygnięcie (...) Żaden przepis prawa nie ogranicza możliwości wielokrotnego występowania o uzgodnienie projektu decyzji. Procedura uzgadniania służy wypracowaniu rozwiązania, które zapewni zgodność zamierzenia inwestycyjnego

z przepisami prawa (...). Użyte w art. 53 ust. 4 komentowanej ustawy wyrażenie "po uzgodnieniu" rozumieć trzeba w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, na którego podjęcie musi uzyskać przyzwolenie organu współdziałającego. Owo przyzwolenie lub jego brak powinny opierać się na tych elementach przyszłego rozstrzygnięcia, które mieszczą się

w zakresie właściwości współdziałającego organu" (A. Despot-Mładanowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red.

A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 53). W przypadku uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy nie chodzi zatem o wyrażenie opinii

w sprawie, lecz o stwierdzenie, czy uzgadniana decyzja, ze względu na zadania publicznoprawne pozostające we właściwości organu uzgadniającego, może wejść do obrotu prawnego. Organy te podejmują zatem cząstkowe rozstrzygnięcie sprawy

w ramach przyznanych im kompetencji, a organ wydający decyzję jest związany stanowiskiem wyrażonym w postanowieniach uzgadniających (zob. wyrok NSA

z 18 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1207/06, LEX nr 372491). Organ uzgadniający wyrażając swoje wiążące w sprawie stanowisko nie może tracić z pola widzenia przedmiotu i celu uzgodnienia, który z jednej strony wyznaczają przepisy kompetencyjne, z drugiej zaś przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie będącej przedmiotem wniosku inwestora, a także posiadana wiedza urzędowa. Będąca przedmiotem uzgodnienia ocena stanu faktycznego zawartego w przedstawionej staroście dokumentacji uzgadnianej sprawy administracyjnej, nie wynika zatem jedynie z przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie, lecz również ze stanu wiedzy zawartej w prowadzonych ewidencjach i dokumentacji, którą dysponuje organ (zob. wyrok NSA z 6 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 113/08, LEX nr 518803).

6.2. Na tle stosowania analizowanego przepisu przyjęto, że obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z właściwym organem ochrony środowiska,

w sytuacjach przewidzianych w art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., jest podyktowany koniecznością ochrony dobra publicznego, jakim jest szeroko rozumiana ochrona środowiska, w tym środowiska przyrodniczego (zob. wyrok NSA z 1 października

2021 r. sygn. akt II OSK 170/21, LEX nr 3247403). W związku z tym, regionalny dyrektor ochrony środowiska zobligowany jest do rozważenia, czy w oparciu

o obowiązujące przepisy z zakresu ochrony przyrody możliwe jest uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Jest to jedyny etap,

w którym uczestniczy wyspecjalizowany organ ochrony przyrody, którego zadaniem jest dokonanie weryfikacji zgodności tego projektu z przepisami z zakresu ochrony przyrody, a w szczególności celami ustawowymi tej ochrony. Powierzenie uzgodnienia wyspecjalizowanym organom gwarantuje fachową ocenę zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami szczególnymi, określającymi cele, zasady i formy ochrony przyrody. Dokonywana przez te organy, w ramach szczególnych kompetencji, ocena zgodności planowanej inwestycji z przepisami szczególnymi, gwarantuje zatem m.in. zachowanie właściwej proporcji między ochroną dobra publicznego (w przedmiotowej sprawie środowiska przyrodniczego), a ingerencją w prawo własności – w tym prawo inwestora do zagospodarowania należącej do niego nieruchomości (zob. wyrok NSA

z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 1488/18, LEX nr 2706053). Kwestie ograniczeń wynikających z ochrony przyrodniczej terenów, na których położona jest nieruchomość nie podlegają badaniu przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, lecz są przedmiotem oceny w postępowaniu przed organem współdziałającym. Organ taki uprawniony jest do zajęcia stanowiska w kwestii ewentualnej ochrony przyrodniczej terenu i ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu, a stanowisko to przybiera formę postanowienia. Powoduje to obowiązek organu współdziałającego do wykazania, że budowa obiektu budowlanego narusza zakazy związane z ochroną przyrody. Owo przyzwolenie lub jego brak winny opierać się na tych elementach przyszłego rozstrzygnięcia, które mieszczą się w zakresie właściwości współdziałającego organu (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1785/11, LEX nr 1298487).

6.3. W niniejszej sprawie nie było sporu co do tego, że nieruchomość, na której planowana jest inwestycja znajduje się na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, tj. pod rządami uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia 20 listopada 2020 r. (Dz. U. Woj. [...]. z 2020 r. poz. 11679). Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 pkt 1 tej uchwały, w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu zakazuje się realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy ocenowej, przy czym zakaz ten nie dotyczy przedsięwzięć służących obsłudze ruchu komunikacyjnego, turystyce oraz przedsięwzięć bezpośrednio związanych z rolnictwem i przemysłem spożywczym, budowy garaży lub parkingów samochodowych dla samochodów osobowych w związku z realizacją zabudowy mieszkaniowej (§ 3 ust. 2 uchwały). Ponadto zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, zakaz ten nie dotyczy również realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu.

7. Dla spornej inwestycji nie przeprowadzono oceny oddziaływania na środowisko, zatem wyjątek z art. 24 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody nie ma zastosowania. Przedmiotem sporu między stronami nie było również to, czy sporna inwestycja zalicza się do wyjątków przewidzianych w § 3 ust. 2 uchwały. Skarżąca nie zgadza się bowiem z przyjęciem przez organy obu instancji, że sporna inwestycja zalicza się

do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

7.1. Z art. 60 ustawy ocenowej wynika, że rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określa rozporządzenie. Zgodnie

z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. a rozporządzenia RM, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zalicza się zabudowa przemysłowa, w tym także zabudowa systemami fotowoltaicznymi, która jest przedmiotem wnioskowanej inwestycji, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia

16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody,

o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, przy czym jak wynika z przywołanej normy prawnej, przez powierzchnię zabudowy należy rozumieć nie tylko powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane, ale również pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym tymczasowego, w wyniku realizacji przedsięwzięcia.

7.2. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że maksymalna powierzchnia farmy fotowoltaicznej "[...] D" objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wynosi do 0,5 ha. Ponadto ten sam inwestor wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla analogicznej inwestycji, tj. farmy fotowoltaicznej określanej jako "[...] C", mającej zostać zlokalizowaną na tej samej nieruchomości i realizować taką samą funkcję. Z ustaleń organów wynika, że inwestycje te mają zajmować powierzchnię większą niż 0,5 ha i mniejszą niż 1 ha. Skarżąca spółka nie zakwestionowała tych ustaleń.

7.3. W ocenie Sądu, organy obu instancji miały wystarczające podstawy do przyjęcia, że sporne przedsięwzięcie (budowa farmy fotowoltaicznej "[...]") wraz z innym planowanym przedsięwzięciem (budowa farmy fotowoltaicznej "[...] C")

o analogicznych cechach stanowi w zasadzie jedno przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, ponieważ stanowi zabudowę przemysłową (zabudowa systemami fotowoltaicznymi), która wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą zajmuje powierzchnię zabudowy większą niż 0,5 ha na terenie obszaru chronionego krajobrazu. Jakkolwiek pojedynczo przedsięwzięcia zajmują powierzchnię poniżej 0,5 ha, to łączna powierzchnia terenów mających być zajęte pod te przedsięwzięcia przekracza tę wartość. Sąd podkreśla, że przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia (§ 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RM). Tym samym powierzchnią zabudowy, o której stanowi § 3 ust. 1 pkt 54 lit. a rozporządzenia RM, jest powierzchnia terenu, której rzeczywisty sposób zagospodarowania ulegnie zmianie w związku z realizacją danego przedsięwzięcia. Biorąc pod uwagę właściwość miejscową i rzeczową organu uzgadniającego, należy stwierdzić, że organ ten przeprowadził prawidłową analizę treści projektów decyzji

o warunkach zabudowy.

7.4. Istotą sporu w tej sprawy jest ustalenie, czy zachodzą podstawy do skumulowania tych dwóch przedsięwzięć (budowy farm fotowoltaicznych "[...] C" i "[...] D") projektowanych przez tego samego inwestora (skarżącą spółkę), skutkującej uznaniem tych przedsięwzięć za mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 54 lit. a rozporządzenia RM. Przez "przedsięwzięcie", stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy ocenowej, należy rozumieć zamierzenie budowlane lub też inną ingerencję w środowisko, która polega na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym także wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Właściwe organy obu instancji prawidłowo dokonały analizy powiązań ww. przedsięwzięć,

a w szczególności kumulowania się oddziaływań z zabudowy systemami fotowoltaicznymi, na który będzie właśnie oddziaływać to przedsięwzięcie. Nie można bowiem pominąć, że pod systemy fotowoltaiczne zostanie zajęte łącznie prawie niemal 1 ha gruntów. Z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wynika, że cechy przedsięwzięcia należy przede wszystkim oceniać w świetle skumulowanych skutków wywieranych łącznie z innymi przedsięwzięciami. Wynika to z tego, że brak uwzględnienia skutków skumulowanych mógłby w praktyce prowadzić do omijania obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (por. wyrok Trybunału z 11 lutego 2015 r. w sprawie C-531/13 Marktgemeinde Straßwalchen i in./Bundesminister für Wirtschaft, Familie und Jugend). W konsekwencji należy uznać, że budowa farm fotowoltaicznych "[...]" i "[...]" stanowi jedno przedsięwzięcie, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy ocenowej. Projektowane ww. farmy fotowoltaiczne powinny być traktowane jako jedno przedsięwzięcie z powodu bliskiego położenia w stosunku do siebie, podobieństwa, jak i oddziaływań między tymi systemami. Nie jest dopuszczalne dzielenie tych przedsięwzięć, jeżeli podział takiego przedsięwzięcia na mniejsze części doprowadzi do tego, że nie zostanie w ogóle przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko projektowanej zabudowy systemami fotowoltaicznymi. Nie ma przy tym znaczenia, co było powodem dzielenia przedsięwzięcia na mniejsze segmenty, ani to, że poszczególne elektrownie fotowoltaiczne posiadać będą np. autonomiczny osprzęt elektroenergetyczny, stacje kontenerowe czy trasy kablowe.

7.5. Sąd podkreśla, że zgodnie z zasadą prewencji i zasadą przezorności wykładnia ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko powinna uwzględnić, że skumulowane oddziaływania mogą wywoływać zmiany w środowisku, będące skutkiem oddziaływania danego rodzaju przedsięwzięcia, w połączeniu z innymi istniejącymi lub projektowanymi przedsięwzięciami. Dlatego też należy przyjąć stanowisko, że skumulowane oddziaływanie może występować w połączeniu z innymi oddziaływaniami (w tym związanymi z obecnymi lub projektowanymi przedsięwzięciami), które dotyczą tych samych zasobów czy też przedmiotów oddziaływania, co projektowane przedsięwzięcie. Stąd takie skumulowane oddziaływanie może być skutkiem występowania lub projektowania realizacji podobnych przedsięwzięć na oznaczonym obszarze. Ponadto dla ustalenia skumulowanego oddziaływania ważne znaczenie mają oddziaływania, które będą utrzymywać się przez dłuższy czas podczas użytkowania danego przedsięwzięcia. Są to bowiem oddziaływania, które są powtarzalne i mają trwały charakter jak i występują przez dłuższy czas. Natomiast już ocena skumulowanego oddziaływania takiego przedsięwzięcia razem z innymi przedsięwzięciami musi uwzględniać wystąpienie nawet potencjalnych oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko

z innymi przedsięwzięciami. Dotyczy to również zastosowania odpowiednich środków prawnych zgodnie z zasadą prewencji i zasadą przezorności, które będą stosowane podczas realizacji przedsięwzięcia w celu uniknięcia lub zmniejszenia oddziaływania (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1071/17).

7.6. Wbrew zarzutom skargi, ustawodawca polski nie określił, że kumulacji podlegają wyłącznie przedsięwzięcia powiązane technologicznie lub nie – skumulowanie dotyczy bowiem oddziaływań, a nie przedsięwzięć, które są ich źródłem (zob. wyroki NSA

z 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1165/17 oraz z 15 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1847/17). Wskazuje się na to w doktrynie, podnosząc, że "mówiąc o przedsięwzięciach, należy brać również pod uwagę konieczność powiązania technologicznego oraz kumulację oddziaływań, co zapobiega praktyce salami slicing polegającej na dzieleniu przedsięwzięć w celu uniknięcia rygorów związanych z koniecznością przeprowadzenia oceny oddziaływania" (K. Gruszecki, Ograniczenia prawne w realizacji inwestycji

w związku z wyznaczeniem obszarów Natura 2000, ZNSA 2011, nr 2, s. 34-46). Przy ocenie kumulowania się oddziaływań wydzielonych uprzednio przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać podzielone w sposób sztuczny przedsięwzięcie, należy przede wszystkim kierować się treścią normatywną definicji ustawowej przedsięwzięcia (art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy ocenowej). Wykładnia pojęcia "przedsięwzięcia" w ramach indywidualnej oceny oddziaływania na środowisko powinna uwzględniać zakres procesu budowanego lub innej ingerencji w środowisko,

w skład którego wchodzi konkretne przedsięwzięcie. W sytuacji zatem gdy przedsięwzięcie jako takie obejmuje różne rodzaje ingerencji w środowisko (w tym takie, które podlegają procedurze oddziaływania na środowisko prowadzonej przez inny rzeczowo organ) koniecznym jest traktowanie całości planowanych prac jako jednego przedsięwzięcia, które powinno zostać poddane procedurze indywidualnej oceny. Należy bowiem uwzględnić powiązania technologiczne z uwzględnieniem zasady prewencji. Wykładnia pojęcia "powiązania technologiczne" w ramach definicji przedsięwzięcia musi uwzględniać jego cele, funkcje i zadania. Wąskie rozumienie powiązania technologicznego może naruszać zasadę prewencji, gdyż przedsięwzięcia powiązane technologicznie i ze względu na swój cel mogą powodować zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Zgodnie z zasadą prewencji istotne znaczenie ma zatem zbadania oddziaływań na środowisko przedsięwzięć planowanych, czyli takich, które dopiero będą realizowane. Badanie oddziaływań skumulowanych dotyczy także oddziaływań potencjalnych i z tego powodu powinno być prowadzone przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, zwłaszcza na etapie postępowania uzgodnieniowego prowadzonego zgodnie z art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. W sprawie CODA, sygn. C-142/07 rozstrzygniętej wyrokiem ETS z 25 lipca 2008 r. w sprawie C-142/07, Ecologistas en Acción-CODA v. Ayuntamiento de Madrid, (LEX nr 421757) wydanym w wyniku pytania prejudycjalnego sądu administracyjnego

w Madrycie ETS wyraził pogląd, że niedopuszczalna jest sytuacja, w której podział przedsięwzięcia na mniejsze części i brak uwzględnienia skumulowanego oddziaływania przedsięwzięć powstałych w wyniku podziału spowoduje, że cel dyrektywy EIA nie zostanie zrealizowany, a przedsięwzięcia te unikną obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, w przypadku gdyby – wzięte pod uwagę łącznie – stanowiły przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać

na środowisko. Zdaniem ETS, z uwagi na to, że przedsięwzięcia będące przedmiotem kontroli stanowią część większego zamierzenia, to do sądu krajowego należy zbadanie, czy przedsięwzięcia te powinny być traktowane łącznie, biorąc pod uwagę ich bliskie położenie w stosunku do siebie, podobieństwa oraz oddziaływania między nimi. Zakaz "dzielenia przedsięwzięć" oznacza według ETS, że niedopuszczalne jest, aby podział przedsięwzięcia na mniejsze części doprowadził do tego, że choćby jedna

z wydzielonych w ten sposób części uniknie przeprowadzenia oceny – np. przez to, że znajdzie się poniżej progu wielkościowego określonego w przepisach. Wykładnia ETS pozwala na stwierdzenie, że niedopuszczalny jest nie tyle sam fakt realizowania przedsięwzięcia odrębnymi etapami, co sytuacja, gdy spowoduje to, że przy rozstrzyganiu, czy poszczególne fragmenty przedsięwzięcia powinny zostać poddane ocenie oddziaływania na środowisko, właściwe organy nie wezmą pod uwagę ich skumulowanego oddziaływania (zob. M. Bar. J. Jendrośka, Wyrok Trybunału Sprawiedliwości w sprawie CODA a praktyka ocen oddziaływania na środowisko

w Polsce, [w:] B. Rakoczy, M. Pchałek (red.), Wybrane problemy prawa ochrony środowiska, Warszawa 2010, s. 84). W sprawie C-87/02 (Komisja przeciwko Włochom) wyrażono pogląd, według którego bez względu na metodę obraną przez państwo członkowskie dla ustalenia, czy dane przedsięwzięcie wymaga oceny, czy też nie,

tj. wskazania danego przedsięwzięcia w drodze aktu prawnego czy też w wyniku indywidualnego badania przedsięwzięcia, metoda ta nie może zagrażać realizacji celów dyrektywy, która zmierza do zagwarantowania, aby żadne przedsięwzięcie, które może wywierać znaczące skutki środowiskowe w rozumieniu dyrektywy, nie zostało wyłączone spod oceny (zob. M. Bar, Aspekty prawne selekcji przedsięwzięć wymagających oceny oddziaływania na środowisko, [w:] H. Lisicka (red.), Prawo ochrony środowiska. Książka jubileuszowa z okazji 40-lecia pracy naukowej, Wrocław 2008, s. 26-27). Taka wykładnia odpowiada celom dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. U. UE. L. 2012. 26. 1). Dlatego też prawidłowo organy obu instancji uznały, że niezbędne jest skumulowanie oddziaływań wywołanych przez oba przedsięwzięcia, a to z powodu bliskiego położenia w stosunku do siebie, podobieństwa, jak i oddziaływań między tymi systemami. Dodatkowo o prawidłowości tej oceny świadczy to, że ten sam podmiot jest inwestorem obu tych inwestycji.

7.7. Sąd zauważa, że zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia RM, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1 (pkt 54 lit. a), jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1; przy czym przez planowane przedsięwzięcie rozumie się w tym przypadku przedsięwzięcie, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy ocenowej (np. decyzji o warunkach zabudowy), lub dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy. Na tle tego przepisu Sąd przyjął, że dla oceny, czy dane przedsięwzięcie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej, w pierwszym rzędzie znaczenie powinno mieć nie tyle literalne brzmienie § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia RM, w tym pojęcia zakładu lub obiektu, czy też kwestia powiązań technologicznych pomiędzy poszczególnymi inwestycjami, co dążenie do realizacji celów dyrektywy nr [...] w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne

i prywatne na środowisko naturalne, która zmierza do zagwarantowania, aby żadne przedsięwzięcie, które może potencjalnie wywierać znaczące skutki środowiskowe, nie zostało wyłączone spod oceny jego wpływu na środowisko. Nawet jeśli z pozoru każdy z kurników może funkcjonować samodzielnie, istotne znaczenie w kontekście przepisu § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia RM ma możliwość kumulowania się oddziaływań na środowisko pochodzących z poszczególnych inwestycji, o identycznym przecież profilu.

7.7. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że odmowa uzgodnienia projektu decyzji w tej sprawie nie oznacza, że bezwzględnie na tym terenie nie może być realizowane przedsięwzięcie polegające na zabudowie systemami fotowoltaicznymi, a jedynie, że

z zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 1 ww. uchwały Sejmiku, może zwolnić tylko ocena oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia.

8. W ocenie Sądu nie zasługiwały na uwzględnienie również pozostałe zarzuty skarżącej. W szczególności, organy nie naruszyły art. 7. w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. Stan faktyczny sprawy został wyjaśniony w zakresie niezbędnym do wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia oraz w sposób wyraźny wskazuje na zasadność kumulacji oddziaływań obu inwestycji fotowoltaicznych. Nie doszło również

do naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a, i art. 80 k.p.a poprzez zinterpretowanie wątpliwości dotyczących sklasyfikowania spornej inwestycji

na niekorzyść inwestora. Sąd ponownie wskazuje, że źródłem odmowy uzgodnienia jest wykładnia mających zastosowanie w sprawie przepisów, mająca na celu osiągnięcie zgodności prawa krajowego z prawem UE, a w szczególności realizację celów ochrony środowiska. Również polski ustawodawca konstytucyjny nałożył na każdego znajdującego się pod jurysdykcją RP obowiązek dbałości o stan środowiska (art. 86 Konstytucji RP). Zatem należy w pełni podzielić ocenę organu co do przyznania prymatu ochronie środowiska przed partykularnym interesem gospodarczym strony.

9. Zarzuty skargi okazały się zatem niezasadne. Sąd nie stwierdził również aby przy wydaniu zaskarżonego postanowienia doszło do innych uchybień, które uzasadniałyby uchylenie tego postanowienia lub stwierdzenie jego nieważności. Wobec tego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

9. Sąd wyjaśnia również, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, albowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Sąd może rozpoznać sprawę w takim trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane

w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Kontrolowane postanowienie mieściło się w tym zakresie.

Z tych przyczyn Sąd orzekł, jak w sentencji.