Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 988/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Edukacji Narodowej i Sportu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 134 par. 1, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 89 ust. 1,3, 4, 5, art. 55 w zw. z art. 51 i art. 89 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 996
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Edukacji Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1598/19 w sprawie ze skargi Gminy S. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie zamiaru przekształcenia szkoły. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1598/19 uwzględnił skargę Gminy S. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie opinii o zamiarze przekształcenia szkoły i uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z [...] marca 2019 r. nr [...].

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Minister Edukacji Narodowej postanowieniem z [...] maja 2019 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), powoływanej dalej jako "K.p.a.", oraz art. 89 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 996), powoływanej dalej jako "ustawa Prawo oświatowe", utrzymał w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z [...] marca 2019 r. nr [...] negatywnie opiniujące zamiar przekształcenia przez Gminę S. z dniem [...] sierpnia 2019 r. Szkoły Podstawowej im. [...] w K. poprzez likwidację Filialnej Szkoły Podstawowej w C. z oddziałem przedszkolnym.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że w dniu [...] lutego 2019 r. Rada Gminy S. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej im. [...] w K. poprzez likwidację Filialnej Szkoły Podstawowej w C. i likwidację Zespołu Wychowania Przeszkolonego przy Szkole Podstawowej w K. - Filialnej Szkole Podstawowej w C.

Wójt Gminy S. w piśmie z [...] lutego 2019 r. zawiadomił [...] Kuratora Oświaty o zamiarze likwidacji szkoły, wnioskując jednocześnie o wydanie opinii w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że uczniowie Filialnej Szkoły Podstawowej w C. będą mieli zapewnione kontynuowanie nauki w Szkole Podstawowej im. [...] w K., a dzieci z oddziału przedszkolnego, funkcjonującego w strukturze szkoły i obok ww. Zespołu Wychowania Przeszkolonego, będą kontynuowały wychowanie przedszkolne w oddziale przedszkolnym tej szkoły.

[...] Kurator Oświaty postanowieniem z [...] marca 2019 r., działając na podstawie art. 123 w związku z art. 141 § 2 K.p.a. oraz art. 89 ust. 9 ustawy Prawo oświatowe, negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji ww. Filialnej Szkoły Podstawowej w C. W ocenie organu baza lokalowo-dydaktyczna i rekreacyjno-sportowa, którą dysponuje szkoła, jest wystarczająca do realizacji jej statutowych zadań, a uczniowie nie muszą być do niej dowożeni. Szkoła aktywnie współdziała z rodzicami i samorządem wsi na rzecz integracji środowiska lokalnego, a także sprzyja poczuciu bezpieczeństwa uczniów i indywidualizacji nauczania.

Wójt Gminy S. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie do Ministra Edukacji Narodowej. W uzasadnieniu wskazał m.in., że celem likwidacji Filialnej Szkoły Podstawowej w C. jest konieczność dostosowania sieci szkół i oddziałów przedszkolnych funkcjonujących na terenie gminy S. do realnych potrzeb wynikających z zachodzących zmian demograficznych oraz związana z tym racjonalizacja ponoszonych kosztów na zadania oświatowe. Przedstawił dane dotyczące liczby uczniów zamieszkałych w obwodzie szkoły, w tym uczęszczających do ww. szkoły filialnej, organizację nauczania i warunki lokalowo-dydaktyczne w szkole przeznaczonej do likwidacji oraz w szkole, do której zostaną przeniesieni uczniowie po przeprowadzeniu zamierzonej zmiany organizacyjnej, a także krótką charakterystykę Gminy S. oraz sieci szkół. Zdaniem Wójta obawy lokalnej społeczności o miejsce spotkań mieszkańców podczas organizowanych uroczystości, zapewnienie poczucia bezpieczeństwa dzieciom są niezasadne. Podniósł, że gmina umożliwia taki rodzaj spotkań w sąsiedniej miejscowości w Z. w Wiejskim Domu Kultury oddalonym o 0,5 km od C., ponadto Szkoła Podstawowa w K. w ciągu roku szkolnego organizuje wiele uroczystości dla rodziców nie tylko z miejscowości z K., ale z C. i Z. Wskazał, że uczniowie Filialnej Szkoły Podstawowej w C., będą mieli zapewnione bezpieczne i higieniczne warunki pobytu w Szkole Podstawowej w K. W ocenie Wójta zastosowanie art. 89 ust. 13 ustawy Prawo oświatowe, byłoby możliwe po dostosowaniu warunków lokalowych do utworzenia przedszkola samorządowego. Przygotowana została w uzgodnieniu z sanepidem koncepcja przystosowania budynku szkoły do norm prowadzenia przedszkola. Jednak przerwa w funkcjonowaniu wychowania przedszkolnego w Filialnej Szkole Podstawowej w C. jest nieunikniona do czasu dostosowania budynku.

Minister uznając zażalenie za niezasadne postanowieniem z [...] maja 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ przedstawił warunki lokalowe i wyposażenie szkół, uznając, że obie szkoły, zarówno ta przeznaczona do likwidacji - Filialna Szkoła Podstawowa w C., jak i Szkoła Podstawowa im. [...] w K., dysponują warunkami lokalowymi adekwatnymi do potrzeb danej szkoły, tj. małej szkoły w C. i większej w K. Oznacza to, że przeznaczona do likwidacji szkoła filialna posiada warunki pozwalające na realizację podstawy programowej kształcenia ogólnego. Zdaniem Ministra, kwestia warunków lokalowo-dydaktycznych, nie może stanowić podstawy do likwidacji Filialnej Szkoły Podstawowej w C. Odnosząc się do podnoszonej przez stronę kwestii zmian demograficznych traktowanych jako jeden z powodów likwidacji szkoły w C., Minister stwierdził, że w przypadku gminy wiejskiej S., stanowiącej obszar funkcjonalny dla Miasta S. nie można wskazać stabilnego trendu urodzeń na terenie tej gminy. Analiza danych demograficznych wskazuje na wyższą liczbę urodzeń po 2015 r., przy średniej od 2010 r. wynoszącej 180 (wartość minimalna 160 w 2015 r. wartość maksymalna 227 w 2010 r. i odchyleniu standardowym jedynie 18,7). Wskazał, że w 2018 r. w Gminie S. urodziło się 187 dzieci, co stanowi wartość wyższą niż średnia. Zwrócił też uwagę na tendencję zmiany miejsca zamieszkania z miasta na obszary podmiejskie, co pozwala twierdzić, że Gmina S. w nieodległej przyszłości będzie musiała zapewnić większej liczbie dzieci w wieku 3-15 lat możliwość spełniania szkolnego obowiązku nauki, obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego oraz prawo do korzystania z wychowania przedszkolnego. Minister zauważył, że sieć szkół podstawowych w gminie powinna zapewnić wszystkim dzieciom zamieszkałym na jej terenie możliwość realizacji ww. obowiązków blisko miejsca zamieszkania. Likwidacja filii szkoły podstawowej nie jest zasadna ze względu na demografię gminy. Liczba uczniów zarówno w samorządowych szkołach podstawowych, jak i oddziałach przedszkolnych w tych szkołach, powinna zwiększać się w latach kolejnych, co ma nie tyle związek ze zmianą struktury organizacyjnej szkoły podstawowej z 6-letniej na 8-letnią, jak i opisanym trendem demograficznym. Ponadto wskazał, że w roku szkolnym 2018/2019 do oddziału przedszkolnego w Filialnej Szkole Podstawowej w C. uczęszcza 13 dzieci, co daje prawie dwukrotny wzrost w porównaniu do liczby 7 dzieci oddziału przedszkolnego w roku szkolnym 2017/2018. Udział liczby uczniów uczęszczających do szkoły i oddziału przedszkolnego w C. w stosunku do liczby dzieci zamieszkałych w obwodzie tej szkoły utrzymuje się na zbliżonym poziomie: w roku szkolnym 2014/2015 – 32%, a w roku szkolnym 2018/2019 - 27%. W ocenie Ministra, wykazany wyżej wzrost liczby uczniów w oddziale przedszkolnym, analiza liczby dzieci zamieszkałych w obwodzie szkoły oraz prognoza liczby mieszkańców oznaczają możliwy wzrost i stabilizację liczby uczniów Filialnej Szkoły Podstawowej w C. W związku z tym Minister uznał za niezasadny argument Wójta dotyczący prognozy demograficznej Gminy S. Odnosząc się do nauczania w systemie klas łączonych, Minister zauważył, że jest ona rozwiązaniem opisanym w obowiązującym prawie. Dlatego też rozwiązanie prowadzenia zajęć systemem klas łączonych zgodnie z powyższymi zasadami, zwłaszcza jeśli jest akceptowalne przez rodziców, umożliwia funkcjonowanie małej szkoły i nie jest przeszkodą w realizacji podstawy programowej. W ocenie Ministra, nauczanie w klasach łączonych w Filialnej Szkole Podstawowej w C. jest korzystniejsze dla uczniów niż dowożenie do szkoły w K.

Dalej Minister wskazał, że uczniowie uczęszczający do Filialnej Szkoły Podstawowej w C. z oddziałem przedszkolnym, nie muszą korzystać ze zorganizowanego dowozu do szkoły ze względu na bliskie położenie szkoły, a po likwidacji szkoły uległoby to zmianie. Zapewnienie dzieciom dowozu do szkoły oddalonej od 3,6 do 4,2 km oraz czas pobytu uczniów poza domem wobec możliwości uczęszczania do szkoły w pobliżu domu rodzinnego nie stanowi poprawy warunków nauki. Minister zauważył, że czas, który uczniowie poświęciliby na oczekiwanie na autobus, wydłużenie czasu dojazdu do szkoły, a także przebywanie w świetlicy w oczekiwaniu na kurs powrotny do domu, jest nieadekwatny do korzyści płynących z uczęszczania do szkoły, czy oddziału przedszkolnego niedaleko od domu. Minister zgodził się z opinią organu I instancji, że położenie szkoły w pobliżu domu rodzinnego ma istotne znaczenie dla poczucia bezpieczeństwa szczególnie dzieci w młodszym wieku.

Minister nie zakwestionował dokonanej przez Wójta oceny bazy materialnej szkoły w K. Wskazał, że warunki lokalowe Szkoły Podstawowej im. [...] w K. są dostosowane do specyfiki pracy i potrzeb większej szkoły. Nie jest zasadne jednak porównywanie warunków lokalowo-dydaktycznej mniejszej i większej szkoły, gdyż ilościowe (np. w zakresie liczby sal lekcyjnych i innych pomieszczeń dydaktycznych i socjalnych) porównanie, będzie korzystniejsze dla dużej szkoły. Organ odwoławczy stwierdził, że pomimo tego, że baza lokalowa szkoły w K. jest bogatsza (wynikająca z potrzeb większej szkoły), to baza materialna szkoły w C. jest wystarczająca do realizacji podstawy programowej kształcenia ogólnego w klasach I-III i oddziale przedszkolnym. Również pomimo tego, że warunki w Szkole Podstawowej w K. są lepsze niż w Filialnej Szkole Podstawowej w C., to w odniesieniu do innych aspektów, takich jak liczebność uczniów w szkole i poszczególnych oddziałach, bliskość szkoły od domu rodzinnego, czy kameralna atmosfera oraz możliwość indywidualizacji nauczania, opieki i wychowania mają także ogromne znaczenie przy podejmowaniu decyzji o likwidacji przedmiotowej szkoły. W ocenie Ministra zmiana zarówno szkoły podstawowej, jak i miejsca korzystania z edukacji przedszkolnej przez młodsze dzieci, w obliczu wcześniejszego wyjścia do szkoły, dłuższych dojazdów do szkoły lub przedszkola i dłuższego czasu przebywania tam, nie będzie korzystną zmianą poprawiającą warunki edukacji szkolnej i przedszkolnej. Ponadto prognozy demograficzne, liczba dzieci z oddziału przedszkolnego oraz liczba mieszkańców gminy S. dają perspektywę stabilnej liczby uczniów szkoły w C.

Minister wyraził także pogląd, że optymalizacja wydatków na oświatę i racjonalizacja sieci szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę S. nie powinna sprowadzać się do przyjęcia rozwiązania organizacyjnego stanowiącego pogorszenie warunków nauki dla części uczniów w gminie. Pokrywanie kosztów utrzymania szkół, w szczególności kosztów utrzymania budynków szkolnych stanowiących zasób mienia gminnego, które generują najwyższe koszty utrzymania szkół (wydatki te nie są subwencjonowane ani dotowane i są pokrywane przez gminy ze środków własnych), jest prawidłowe i nie może stanowić podstawy niekorzystnego ograniczenia oferty edukacyjnej gminy. Problem reorganizacji sieci szkół i dostosowania jej do potrzeb mieszkańców oraz uwarunkowań lokalnych wymaga uzgodnień uwzględniających wszystkie ważne w tym zakresie aspekty, w tym opinie dotyczące zamiaru likwidacji szkoły. Podejmując działania zmierzające do reorganizacji sieci szkół organy gminy nie powinny więc pomijać stanowiska społeczności lokalnej, w tym opinii przeciwko likwidacji szkoły.

Konkludując Minister stwierdził, że korzystniejsze dla uczniów jest, aby w sieci szkolnej funkcjonowały obie szkoły – w K. i w C. W ocenie organu odwoławczego faktycznym powodem likwidacji Filialnej Szkoły Podstawowej w C. jest przede wszystkim oszczędność finansowa gminy poprzez zmniejszenie liczby szkół podstawowych na jej terenie. Głównym argumentem organizowania i utrzymania sieci szkół podstawowych na danym terenie powinna być przede wszystkim korzyść dla społeczności lokalnej wyrażająca się art. przez poprawę warunków nauki dzieci, a nie tak jak w tym przypadku obniżenie kosztów utrzymania tych szkół, przez likwidację funkcjonującej od wielu lat szkoły samorządowej. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności zadań związanych z edukacją publiczną jest zadaniem własnym gmin. W ocenie Ministra likwidacja Filialnej Szkoły Podstawowej w C. i przeniesienie uczniów i dzieci do szkoły w K. może negatywnie wpłynąć na poczucie bezpieczeństwa w czasie dojazdów i w czasie przebywania w wielokrotnie większej szkole lub przedszkolu.

Gmina S. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą Sąd powołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił. Sąd rozważając kwestię podstaw prawnych i zakresu ingerencji organu administracji rządowej – kuratora oświaty w decyzje organu stanowiącego gminy prowadzącego szkołę, dotyczące przekształcenia szkoły podstawowej poprzez likwidację filialnej szkoły podstawowej z oddziałem przedszkolnym, wskazał, że zasadniczym elementem wyznaczającym pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność, podlegająca ochronie sądowej (art. 163 i art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506), powoływanej dalej jako "u.s.g." Gwarancją tej samodzielności jest również ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g.). Gmina wykonuje więc zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Do zadań własnych gminy należą art. sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.). Potwierdza to art. 11 ust. 2 ustawy Prawo oświatowe, zgodnie z którym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, jest zadaniem oświatowym gmin – w szkołach, przedszkolach oraz w innych formach wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 32 ust. 2 ww. ustawy. Przedmiotem nadzoru kuratora jest głównie działalność szkół i placówek (art. 55 ustawy Prawo oświatowe), zaś jedynie w ograniczonym zakresie środki nadzoru mogą być kierowane do organu prowadzącego szkołę (art. 56 ust. 1 i 6 ww. ustawy).

Zdaniem Sądu kompetencje nadzorcze kuratora oświaty - podmiotu działającego w ramach jednostki organizacyjnej wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie (art. 4 pkt 17 ustawy Prawo oświatowe), działającego w imieniu wojewody (art. 51 ust. 1 ww. ustawy) - podlegają, poza ustawą Prawo oświatowe, regułom nadzoru sprawowanego nad działalnością jednostek samorządowych określonym w Konstytucji RP i - w odniesieniu do gmin - w u.s.g. Pozytywna opinia kuratora oświaty działającego w imieniu wojewody w rzeczywistości decyduje o "ważności" uchwały rady gminy o likwidacji (przekształceniu) szkoły. Z tych względów należy ją kwalifikować jako środek nadzoru nad działalnością gminy przewidziany w art. 89 ust. 1 u.s.g.

Opinia przewidziana w art. 89 ustawy Prawo oświatowe jest więc opinią w ramach nadzoru sprawowanego przez administrację rządową nad działalnością gminy, którego podstawowe ramy określa ww. art. 171 Konstytucji RP. Nie ma żadnych prawnych przesłanek do dopatrywania się w ustawie Prawo oświatowe wyjątków od konstytucyjnego kryterium nadzoru i podstaw do wkraczania przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny w działalność jednostek samorządowych prowadzących szkoły w ramach swoich zadań własnych, głębiej niż pozwala na to Konstytucja i samorządowe ustawy ustrojowe. W szczególności usprawiedliwieniem takiej ingerencji nie mogą być wyłącznie przepisy typu zadaniowego, w szczególności art. 51 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy, mówiący o realizowaniu przez kuratora polityki oświatowej państwa. Prowadzi to, zdaniem Sądu, do wniosku, że organ nadzoru pedagogicznego może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii w sprawie likwidacji tej placówki tylko wtedy, gdyby decyzja o likwidacji była sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy. Nie uzasadniają zatem takiej odmowy względy polityki państwa, w szczególności definiowanej przez organ nadzoru.

W ocenie Sądu strona skarżąca wypełniła wymagania określone w art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe. Zapewniła bowiem dzieciom z likwidowanej Filialnej Szkoły Podstawowej w C. możliwość kontynuowania nauki w Szkole Podstawowej w K. przy jednoczesnym zorganizowaniu bezpłatnego transportu przez Gminę. Zatem dzieci z likwidowanej szkoły filialnej mają zapewniony dostęp do nauki w ramach placówki prowadzonej przez tę samą Gminę.

Sąd zaznaczył, że art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe nakłada na organ prowadzący szkołę w razie likwidacji szkoły ogólny obowiązek zapewnienia uczniom szkoły likwidowanej możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej. W ww. przepisie chodzi o gwarancję możliwości kontynuowania nauki, a nie o gwarancję porównywalnych lub lepszych warunków kontynuowania nauki. W związku z tym Sąd uznał za nierelewantną w sprawie argumentację Ministra porównującą warunki istniejące w szkole likwidowanej i w szkole, w której kontynuowana ma być nauka.

Podtrzymując negatywną opinię organu I instancji w sprawie przekształcenia placówki Minister przedstawił również argumentację w kwestii czynnika demograficznego Gminy S. Zauważył, że nie można wskazać stabilnego trendu urodzeń, a jednocześnie - odwołując się do "specyfiki obszaru funkcjonalnego miasta S. i ogólnej tendencji zmiany miejsca zamieszkania ludności na obszarach podmiejskich" - stwierdził, że w nieodległej przyszłości Gmina będzie musiała zapewnić większej liczbie dzieci w wieku 3 - 15 lat możliwość spełniania obowiązku szkolnego i wychowania przedszkolnego. Nadto organ powołał się na prognozowaną liczbę dzieci zamieszkałych w obwodzie szkoły w latach 2019/20, 2020/2021, 2021/2022, 2022/2023 i 2023/2024. Na tej podstawie przyjął, że wykazany wzrost liczby uczniów w oddziale przedszkolnym, analiza liczby dzieci zamieszkałych w obwodzie szkoły oraz prognoza liczby mieszkańców oznaczają możliwy wzrost i stabilizację liczby uczniów filialnej szkoły podstawowej w C.

Sąd wskazał jednak, że powyższe stwierdzenie organu opiera się wyłącznie na prognozie dotyczącej liczby dzieci zamieszkałych w obwodzie szkoły. Stanowisko organu nie odnosi się zatem do faktów i w ocenie Sądu nie jest poparte przekonującą argumentacją. Sąd podzielił stanowisko strony skarżącej, że funkcjonujące w szkole filialnej w poprzednich latach szkolnych klasy łączone oraz obecnie funkcjonujący jeden oddział klasy 3 nie zapewnia właściwego toku nauki i rówieśniczych kontaktów uczniom. W małych grupach trudno bowiem o współzawodnictwo, branie przykładu z najlepszych, a prowadzenie zajęć grupowych, np. gry zespołowe, czy utworzenie chóru są wręcz niemożliwe.

Mając powyższe na względzie Sąd podkreślił, że gmina wykonuje zadania w zakresie prowadzenia szkół podstawowych jako zadania własne, działając na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Wobec tego ingerencja nadzorcza w tę samodzielność wymaga konkretnej podstawy ustawowej i może być usprawiedliwiona jedynie niezgodnością z prawem zamierzonych działań. Sąd powołał stanowisko prezentowane szeroko w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora w sprawie likwidacji (przekształcenia) szkoły lub placówki nie może naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych, obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty.

W ocenie Sądu nie mogły być uznane za decydujące, jak w przypadku wskazanych przez organy kwestii natury ekonomicznej, okoliczności związane z opiniami lokalnej społeczności, a nawet subiektywnymi odczuciami rodziców uczniów uczęszczających do szkoły filialnej. Niezależnie od tego, że okoliczności tego rodzaju nie znajdują w ogóle umocowania w regulacjach ustawy Prawo oświatowe, to powinny one być ewentualnie rozważane przez Kuratora z pozycji organu sprawującego nadzór nad poprawnością systemu oświaty, a w tym zakresie czuwającego nad zapewnieniem uczniom warunków zgodnych z zasadami pobierania nauki w publicznych szkołach, nie zaś legalizującego wyjątki przewidziane wyłącznie dla "szczególnych" warunków opisanych w ustawie Prawo oświatowe, które nie zostały stwierdzone w realiach kontrolowanej sprawy.

Reasumując Sąd uznał, że negatywna opinia Kuratora podtrzymana przez Ministra w sprawie przekształcenia placówki oparta została na argumentacji pozaprawnej, celowościowej i słusznościowej, której źródłem są opinie lokalnej społeczności, a nadto ogólnie rozumiana polityka oświatowa państwa. Brak jest natomiast wyczerpującego uzasadnienia prawnego zaskarżonej opinii oraz wskazania, jakie konkretnie przepisy prawa stoją na przeszkodzie zaakceptowania zamierzonego przekształcenia placówki.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Edukacji Narodowej, zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2305 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - zarzucił mu naruszenie:

1) przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy:

a) art.145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia Ministra Edukacji Narodowej z [...] maja 2019 r. nr [...] oraz postanowienia [...] Kuratora Oświaty z [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie opinii o zamiarze przekształcenia z dniem [...] sierpnia 2019 r. Szkoły Podstawowej im. [...] w K. z siedzibą w K. poprzez likwidację Filialnej Szkoły Podstawowej w C. z oddziałem przedszkolnym z siedzibą w C., jako wydanego z naruszeniem przepisów, podczas gdy zaskarżone postanowienie nie naruszało żadnych przepisów, w tym przepisów postępowania, które to naruszenie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

b) art. 134 § 1 P.p.s.a. polegające na nierozstrzygnięciu sprawy w jej granicach;

c) art. 141 §4 P.p.s.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia;

2) prawa materialnego:

a) art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że opinia kuratora oświaty w sprawie zamiaru likwidacji (przekształcenia) szkoły jest środkiem nadzoru przewidzianym w art. 89 ust. 1 u.s.g., którego podstawowe ramy określa art. 171 Konstytucji RP, a który mógłby dotyczyć jedynie legalności podjętej uchwały;

b) art. 89 ust. 3 w związku z ust. 1, ust. 4 pkt 1 oraz ust. 5 przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że opinia kuratora oświaty ograniczona jest do oceny spełnienia przesłanek likwidacji (przekształcenia) szkoły publicznej wymienionych w art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe;

c) art. 55 w związku z art. 51 i art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że opinia kuratora oświaty ograniczona jest do oceny spełnienia przesłanek likwidacji (przekształcenia) szkoły publicznej wymienionych w art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe;

d) art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe w związku z art. 171 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że kurator oświaty wydając opinię o zamiarze likwidacji (przekształcenia) szkoły, wykonuje w imieniu wojewody nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, o którym mowa w tym przepisie Konstytucji.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy S. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 182 § 2 powołanej ustawy, należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, co do zasady, podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Analiza środka odwoławczego wniesionego w niniejszej sprawie prowadzi jednak do wniosku, że istotę sporu stanowi zagadnienie materialnoprawne. Zatem konieczne jest odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa materialnego, gdyż stwierdzenie przez Sąd I instancji naruszeń przepisów procedury administracyjnej (które następnie stały się podstawą skargi kasacyjnej) było wynikiem przyjętej przez ten Sąd wykładni prawa materialnego.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe w związku z art. 171 ust. 2 Konstytucji RP i art. 89 ust. 1 u.s.g. w istocie dotyczą ustalenia podstaw i zakresu ingerencji organu administracji rządowej – kuratora oświaty w decyzję dotyczącą likwidacji szkoły podejmowaną przez organ stanowiący gminy prowadzącej szkołę. Dotyczą zatem zagadnienia, które Sąd I instancji uznał za istotę rozpoznawanej sprawy. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 171 ust. 2 Konstytucji RP: "Organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe". W myśl zaś art. 89 ust. 1 u.s.g.: "Jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu, z zastrzeżeniem ust. 1a."

W odniesieniu do powyższego zarzutu wskazać przede wszystkim należy, że dokonując wykładni art. 171 ust. 2 Konstytucji RP i art. 89 ust. 1 u.s.g. Sąd I instancji stwierdził, że zasadniczym elementem wyznaczającym pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność, podlegająca ochronie sądowej (art. 163 i 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 u.s.g.). Sąd dodał, że gwarancją tej samodzielności jest również ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g.). Gmina wykonuje więc zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 pust. 1 u.s.g.). Do zadań własnych gminy należą m. in. sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.). Potwierdza to art. 8 ust. 15 ustawy Prawo oświatowe, według którego zakładanie i prowadzenie m. in. szkół podstawowych należy do zadań własnych gminy. Sąd I instancji przyjął, że formą nadzoru pedagogicznego kuratora oświaty nad działalnością szkół jest wymaganie uzyskania pozytywnej opinii tego organu w sprawie likwidacji szkoły publicznej, warunkującej dopuszczalność podjęcia decyzji o likwidacji (art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe). Sąd przyjął zatem takie rozumienie kompetencji nadzorczych kuratora oświaty - podmiotu działającego w ramach jednostki organizacyjnej wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie (art. 4 pkt 17 ustawy Prawo oświatowe), działającego w imieniu wojewody (art. 51 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe), które podlegają, poza ustawą Prawo oświatowe, regułom nadzoru sprawowanego nad działalnością jednostek samorządowych określonym w Konstytucji i w odniesieniu do gmin w ustawie o samorządzie gminnym. Sąd stwierdził przy tym, że skoro pozytywna opinia kuratora oświaty działającego w imieniu wojewody w rzeczywistości decyduje o "ważności" uchwały rady gminy o likwidacji szkoły, to należy ją kwalifikować jako środek nadzoru nad działalności gminy przewidziany w art. 89 ust. 1 u.s.g.

Strona skarżąca kasacyjnie podnosząc, że nie zgadza się z oceną Sądu I instancji, który nie podzielił stanowiska Ministra Edukacji Narodowej co do tego, że opinia przewidziana w art. 89 ustawy Prawo oświatowe nie jest opinią w ramach nadzoru sprawowanego przez administrację rządową nad działalnością gminy, którego podstawowe ramy określa wspomniany art. 171 Konstytucji RP, wskazuje, że Konstytucja RP w art. 171 ust. 2 enumeratywnie wymienia organy nadzoru nad gminą i organem tym nie jest kurator oświaty. Wskazuje też, że w ustawie Prawo oświatowe wyraźnie zostały podkreślone kompetencje wojewody do wykonywania czynności nadzorczych nad działalnością gminy i tych uprawnień nadzorczych nad działalności gminy nie przyznano kuratorowi oświaty.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można ze sformułowania użytego przez Sąd I instancji wywodzić, że Sąd ten uznaje, że kurator oświaty jest organem nadzoru zrównanym z organami nadzoru wymienionymi w art. 171 ust. 2 Konstytucji RP. Jest oczywiste, że kurator oświaty nie jest organem nadzoru nad gminą w rozumieniu art. 171 Konstytucji i – jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8 maja 2002 r. sygn. akt K 29/00 (OTK-A 2002/3/30) - gdyby przyjąć, że wydanie pozytywnej opinii lub poinformowanie o jej braku jest jednym z instrumentów nadzoru administracji rządowej nad samorządem terytorialnym, to już tylko z tego powodu należałoby uznać, że po wejściu w życie Konstytucji kwestionowany przepis (art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, obecnie art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe) musiałby być uznany za przepis pozostający w sprzeczności z nią. W aktualnym porządku konstytucyjnym niedopuszczalna jest bowiem jakakolwiek forma nadzoru kuratora nad jednostką samorządu terytorialnego jako taką. Pozostając zaś w sferze użytych sformułowań należy przypomnieć wypowiedź Trybunału Konstytucyjnego w cytowanym powyżej wyroku odnoszącą się do formy wykonywanego przez kuratora oświaty nadzoru pedagogicznego w kontekście art. 89 ust. 1 u.s.g., który przewiduje instytucję współdziałania. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że niektórzy autorzy uważają "współdziałanie" za instrument nadzoru (Z. Leoński, Samorząd terytorialny w RP, Warszawa 2001, wyd. 3, s. 169), inni za środek "nadzoru w trybie współdziałania" (Z. Kmieciak, Rozstrzygnięcia nadzorcze regionalnej izby obrachunkowej, "Państwo i Prawo", z. 2/1995, s. 2). W świetle jednak jednoznacznie sformułowanego w art. 171 ust. 2 Konstytucji katalogu organów nadzoru, należy - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - de lege lata mówić w tym przypadku nie tyle o "nadzorze w trybie współdziałania", co raczej wprost o swoistym współdziałaniu z organami samorządu terytorialnego innych organów państwa, w granicach fachowej kompetencji tych ostatnich i w zakresie zadań powierzonych im ustawami.

Na problem charakteru prawnego środka przewidzianego w art. 89 u.s.g. zwraca uwagę także doktryna, i tak przykładowo A. Matan [w] B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018, wskazuje, że przepis ten zamieszczony jest w rozdziale 10 "Nadzór nad działalnością gminną", w związku z czym rodzi się pytanie o charakter czynności tam wymienionych. Z całą pewnością nie można zaliczyć ich do rozstrzygnięć organów nadzoru (rozstrzygnięć nadzorczych) traktowanych jako władcze i jednostronne rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej z zakresu nadzoru, podejmowane przez wskazany organ administracyjny, na podstawie przepisów ustawowych, w układzie pewnej zależności organizacyjnej, mającej postać określonych uprawnień nadzorczych. Przepis art. 98 ust. 1 u.s.g. wyraźnie rozdziela rozstrzygnięcia organu nadzorczego określone w art. 96 ust. 2, art. 97 ust. 1 tej ustawy od zajęcia stanowiska w trybie art. 89. Część autorów zalicza je do środków nadzoru o charakterze korygującym, natomiast zdaniem innych nie będą one środkami nadzoru ze względu na ochronne funkcje art. 89 u.s.g. Traktując te akty jako nową prawną formę działania organów administracji publicznej, K.M. Ziemski proponuje dla nich określenie "akty zajęcia stanowiska".

Skarżący kasacyjnie organ cytując powyższe sformułowanie Sądu I instancji w ramach zarzutu naruszenia art. 171 ust. 2 Konstytucji pomija kontekst w jakim zostało ono wyrażone, a w szczególności pomija stanowisko Sądu I instancji, które zostało wyrażone wprost po cytowanym w skardze kasacyjnej zdaniu. Sąd Wojewódzki wskazał tam bowiem, że nie ma żadnych prawnych przesłanek do dopatrywania się w ustawie Prawo oświatowe wyjątków od konstytucyjnego kryterium nadzoru i podstaw do wkraczania przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny (co do zasady nad szkołami) w działalność jednostek samorządowych prowadzących szkoły w ramach swoich zadań własnych głębiej niż pozwala na to Konstytucja i samorządowe ustawy ustrojowe. W szczególności usprawiedliwieniem takiej ingerencji nie mogą być wyłącznie przepisy typu zadaniowego - np. art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo oświatowe mówiący o realizowaniu przez kuratora polityki oświatowej państwa. Prowadzi to, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, do wniosku, że organ nadzoru pedagogicznego może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii w sprawie likwidacji szkoły tylko wtedy, gdyby decyzja o likwidacji była sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy. Nie uzasadniają zatem takiej odmowy względy polityki państwa, w dodatku definiowanej przez organ nadzoru, ze wskazaniem w sposób raczej wybiórczy celów tej polityki.

Powyższa wypowiedź Sądu I instancji wskazuje wyraźnie, że Sąd kładzie akcent na takie rozumienie przepisów art. 171 Konstytucji i art. 89 ust. 1 i 3 ustawy Prawo oświatowe, które wymaga, aby przesłanki tak pozytywnej, jak i negatywnej opinii w przedmiocie likwidacji szkoły były określone przez konkretne przepisy ustawy, a nie były oparte na arbitralnym uznaniu organu administracji rządowej. Taka zaś wykładnia wskazanych przepisów, zgodnie z którą kurator oświaty wydając postanowienie w przedmiocie wyrażenia opinii nie działa w sposób dowolny, mimo braku zakreślonych w ustawie kryteriów, znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktrynie. NSA z aprobatą odnosił się do stanowiska wyrażonego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego tej materii, zgodnie z którym kurator oświaty jest związany konkretnymi normami prawnymi, m.in. wynikającymi z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty (obecnie art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe), ale nie tylko. Inną normą prawa materialnego, która pełni istotną rolę w ramach opiniowania, jest art. 39 ustawy Prawo oświatowe (nie obowiązujący już art. 17 ust. 3 ustawy o systemie oświaty) gwarantujący uczniom dostępność szkół, przede wszystkim na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego. Nie da się wyczerpująco wskazać przesłanek opinii negatywnej, jednak zawsze niezbędne jest wyznaczenie w niej konkretnego obowiązku, którego realizacja przez organ prowadzący – w razie likwidacji – będzie zagrożona lub uniemożliwiona (Pilich Mateusz (red.), Komentarz do art. 89 ustawy - Prawo oświatowe, [w:] Prawo oświatowe oraz przepisy wprowadzające. Komentarz (System Informacji Prawnej LEX). Wyliczenie powyższe nie jest wyczerpujące, ale każdorazowa "negatywna opinia" kuratora w przedmiotowej kwestii musi wskazać - co należy mocno podkreślić - podstawę prawną, nakładającą na organ prowadzący szkołę konkretny obowiązek, związany z zapewnieniem uczniom likwidowanej szkoły zrealizowania wszystkich tych uprawnień, które wynikają z norm prawnych zawartych w ustawie Prawo oświatowe lub w innych ustawach. Dopiero bowiem niewykonanie lub realna groźba niewykonania takiego konkretnego, wyraźnie wskazanego w ustawie obowiązku, mogłaby prowadzić do odmowy wydania "pozytywnej opinii". W przeciwnym bowiem wypadku słusznie postawiono by kuratorowi zarzut działania arbitralnego.

Tym samym nie można uznać zarzutów naruszenia prawa materialnego art. 171 ust. 2 Konstytucji i art. 89 ust. 1 u.s.g. za zasadne. Powyższe wywody wskazują też na niezasadność zarzutu naruszenia prawa materialnego - art. 89 ust. 3 w związku z ust. 1, ust. 4 pkt 1 oraz ust. 5, a także art. 55 w związku z art. 51 ustawy Prawo oświatowe polegającego na przyjęciu, że opinia kuratora oświaty ograniczona jest do oceny spełnienia przesłanek likwidacji szkoły publicznej wymienionych w art. 89 ust. 1 tej ustawy.

Zgodnie z art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - po uzyskaniu pozytywnej opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną może zostać zlikwidowana za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie. W myśl art. 89 ust. 1 tej ustawy szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Opinia, o której mowa w ust. 3, jest wydawana w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania - w przypadku postanowienia wydanego przez kuratora oświaty (ust. 4 pkt 1). Opinia, o której mowa w ust. 3, jest wydawana w ciągu 30 dni od dnia doręczenia kuratorowi oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministrowi właściwemu do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, wystąpienia jednostki samorządu terytorialnego o wydanie tej opinii (ust. 3). Przepisy ust. 1-8 i art. 88 stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki (ust. 9).

Po pierwsze, wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej, nie można wywieść z uzasadnienia zaskarżonego wyroku stanowiska, że opinia kuratora oświaty jest ograniczona do oceny spełnienia przesłanek likwidacji (przekształcenia) szkoły publicznej wymienionych w art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe. Sąd wskazał wyłącznie – co było już podniesione powyżej – że "organ nadzoru pedagogicznego może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii w sprawie likwidacji szkoły tylko wtedy, gdyby decyzja o likwidacji była sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy. Nie uzasadniają zatem takiej odmowy względy polityki państwa, w dodatku definiowanej przez organ nadzoru, ze wskazaniem w sposób raczej wybiórczy celów tej polityki" (s. 10 uzasadnienia wyroku). Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji w okolicznościach rozpoznawanej sprawy poszukiwał ustawowych podstaw odmowy wydania pozytywnej opinii kuratora oświaty co do likwidacji (przekształcenia) prowadzanej przez gminę szkoły publicznej nie tylko w art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, ale także w art. 39 tej ustawy. Po drugie według skarżącego kasacyjnie organu prawidłowa wykładnia art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe zakłada, że kurator oświaty przy wydawaniu opinii zobligowany jest do brania pod uwagę nie tylko okoliczności wskazane w tym przepisie, jak termin likwidacji szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły, ale również tych wszystkich aspektów związanych z likwidacją szkoły, które odnoszą się do współtworzenia i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej zgodnej w tym względzie z polityką państwa, jak i do zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki, wychowania i opieki, co związane jest z realizacją zadań nadzoru pedagogicznego. Dokonując wykładni art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe warto odwołać się do wyroku NSA z 15 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2648/17 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu), który wskazał, że przepis art. 89 u.s.g. dotyczy bardzo ważnej kwestii ustrojowej, a mianowicie sprawowania nadzoru nad samorządem terytorialnym. Przepis ten reguluje bowiem zakres uprawnień organu sprawującego nadzór i termin, w którym przysługuje mu uprawnienie nadzorcze w postaci wyrażenia stanowiska odmownego odnośnie do zamierzonego rozstrzygnięcia organu gminy, w przypadku, gdy "prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ". NSA zwrócił uwagę, że w przepisie tym użyto sformułowania "inny organ", co oznacza, że przepis ten dotyczy każdego organu posiadającego kompetencję do "zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania" rozstrzygnięcia organu gminy, a nie tylko organów nadzoru w rozumieniu przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Jak dalej wskazał NSA: "Z tego względu stanowisko Sądu I instancji, że opinia kuratora oświaty wydawana w trybie art. 59 ust. 2 u.s.o., nie jest opinią wydawaną w ramach nadzoru, która mogłaby dotyczyć jedynie legalności, podjętej uchwały o przekształceniu szkoły. Opinię tę wydaje kurator jako organ realizujący na obszarze danego województwa politykę oświatową państwa oraz jako organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad daną szkołą nie znajduje uzasadnienia w treści analizowanych przepisów". Prezentowane stanowisko NSA należy odnieść również do wykładni art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, który zwiera tożsamą treść. Dodać trzeba, że tylko takie rozumienie art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe, które przewiduje nałożenie w drodze ustawy obowiązku uzyskania przez gminę pozytywnej opinii kuratora oświaty co do zamiaru likwidacji (przekształcenia) prowadzonej przez nią szkoły publicznej, który w przypadku odmowy wydania takiej opinii powinien wskazać ustawowe podstawy swego stanowiska, podlegającego kontroli w postępowaniu przed sądem administracyjnym, nie godzi w konstytucyjną zasadę samodzielności samorządu terytorialnego, określoną w art. 16 ust. 2 i 166 ust. 1 Konstytucji. Kierując się tymi wskazaniami, w orzecznictwie pod rządem ustawy o systemie oświaty dopuszczano opinię negatywną w wypadku gdy, np. brak jest realnych możliwości dowozu uczniów do szkół, a także gdy dana jednostka samorządu terytorialnego w ten sposób pozbywa się obowiązkowego zadania oświatowego, usiłując ciężar prowadzenia szkół publicznych na danym terenie przenieść na osobę trzecią. Niemniej jednak nie można pominąć i tego, że skoro przepis art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe nakłada na organ prowadzący szkołę w razie likwidacji szkoły ogólny obowiązek zapewnienia uczniom szkoły likwidowanej możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, to wykładnia tego przepisu może obejmować ocenę skutków likwidacji szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki, tak jak wskazuje to skarżący kasacyjnie organ. W tym też przejawia się uznaniowość przedmiotowej opinii, co z oczywistych względów nie może oznaczać dowolności dokonanej przez kuratora oceny. Nie można jednak zarzucić Sądowi I instancji skutecznie dokonania wykładni art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe z pominięciem tego elementu. Sąd I instancji na s. 11 uzasadnienia wyraźnie wskazał, że w ww. przepisie chodzi o gwarancję możliwości kontynuowania nauki, a nie o gwarancję porównywalnych lub lepszych warunków kontynuowania nauki. Z tym stanowiskiem Sądu I instancji należy zgodzić się.

Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że są one w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit. c P.p.s.a. postawiony samodzielnie przez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowień obu instancji w przedmiocie opinii o zamiarze przekształcenia szkoły, podczas gdy organ nie naruszył prawa materialnego ani przepisów postępowania. W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że przepisy art. 145 § 1 P.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zawierają one wskazania, jakie rozstrzygnięcia podejmuje sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi ze względu na stwierdzone naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b). Podobnie art. 151 P.p.s.a. wskazuje, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku, gdy skarga nie jest uwzględniona. Unormowania te są przepisami kompetencyjnymi - dającymi sądowi administracyjnemu kompetencje do podejmowania przewidzianych prawem rozstrzygnięć oraz "wynikowymi" - mówiącymi o tym, jaki może być wynik sprawy. Ich naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym, a zatem wymienione w analizowanym zarzucie przepisy nie mogą być samoistną podstawą skargi kasacyjnej (por. np. wyroki NSA z: 11 października 2018 r., I OSK 2674/16, 26 września 2018 r., II OSK 104/18, 12 stycznia 2017 r., II OSK 970/15; 4 marca 2014 r., II OSK 2387/12; 9 czerwca 2016 r., I OSK 2054/14). Przepisy te można naruszyć jedynie w powiązaniu z wyraźnie wskazanymi przepisami postępowania lub prawa materialnego. Dopiero bowiem naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego może doprowadzić do konieczności uwzględnienia skargi. Ocena, czy uwzględnienie skargi jest wadliwe i stanowi naruszenie art. 145 § 1 P.p.s.a. - przez jego zastosowanie możliwa jest zatem wtedy, gdy zostanie wykazane naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego.

Nieskuteczny okazał się również zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Strona skarżąca kasacyjnie dopatruje się naruszenia tego przepisu w ograniczeniu się Sądu I instancji jedynie do oceny spełnienia przez organ prowadzący wymogów określonych w art. 89 ust. 1 ustawy Praw oświatowe i braku odniesienia się do materiału dowodowego zebranego przez organ przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia i powinności przyjęcia, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny I instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby Sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie opinii o zamiarze likwidacji szkoły, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. W drugim zaś przypadku istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 P.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z 22 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd I instancji (por. wyroki NSA z: 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 610/06, 19 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 1353/12, 15 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1033/12). Tego wymogu autor skargi kasacyjnej nie dopełnił. Złamania omawianej normy nie powiązano z żadnymi przepisami, których naruszenie - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – Sąd I instancji powinien uwzględnić z urzędu. Nie spełnia tego wymogu wskazanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji nie zastosował w sprawie obok art. 134 § 1 P.p.s.a. przepisów art. 55 w zawiązku z art. 51 ustawy Prawo oświatowe z argumentacją, że sąd nie badał czy wydanie negatywnej opinii w przedmiocie przekształcenia szkoły było uzasadnione stanem faktycznym ocenianym z punktu widzenia organu nadzoru pedagogicznego.

Przede wszystkim należy podnieść, że z punktu widzenia skuteczności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów podkreślenia wymaga, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Zarówno art. 51, jak i art. 55 ustawy Prawo oświatowe składają się z kilkunastu mniejszych jednostek redakcyjnych o zróżnicowanej treści normatywnej, skarga kasacyjna nie precyzuje zaś który konkretny przepis został naruszony przez Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu.

Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por.m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r. sygn. akt I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2438/11; wyrok NSA z 15 października 2015 r. sygn. akt I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 450/15) ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r. sygn. akt I GSK 264/09). Do tego natomiast zmierza autorka skargi kasacyjnej.

Nie mógł wreszcie osiągnąć skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. polegający na braku wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Przede wszystkim należy zauważyć, że zarzut ten nie został w żaden sposób uzasadniony ani w petitum skargi kasacyjnej ani w jej uzasadnieniu. Wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył sąd administracyjny pierwszej instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 P.p.s.a.). Skarga kasacyjna jest bowiem wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 P.p.s.a. Wprawdzie orzecznictwo NSA złagodziło niektóre wymagania formalne tej skargi (zob. uchwała z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1), jednak nie zniosło ich, a to oznacza, że merytoryczne rozpoznanie zarzutów kasacyjnych jest uzależnione od formalnego ich ujęcia. Przede wszystkim wskazać należy, że skarga kasacyjna ma wiązać konkretne zarzuty z właściwą podstawą kasacyjną. Rzeczą strony skarżącej kasacyjnie jest wskazanie jakie przepisy naruszył Sąd pierwszej instancji w ramach konkretnej podstawy z art. 174 P.p.s.a. To nie Sąd II instancji ma domniemywać o jakie naruszenia chodzi. Niemniej jednak należy przypomnieć, że jak wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r.,sygn. akt: II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt: II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie przewidziane prawem elementy, tj. przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wskazania co do dalszego postępowania. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Należy podkreślić, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez Sąd I instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z 13 stycznia 2012 r. sygn. akt I FSK 1696/11, 16 sierpnia 2012 r. sygn. akt II GSK 285/12, 19 grudnia 2013 r. sygn. akt II GSK 2321/13). Warunkiem uznania zarzutów wobec uzasadnienia rozstrzygnięcia za skuteczne musiałoby być ich takie sformułowanie, które umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przeprowadzenie kontroli zaskarżonego w takim zakresie orzeczenia, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

W zakresie wniosku o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do ich zasądzenia. Zgodnie z art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu I instancji uwzględniający skargę. Niemniej jednak do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205 § 1 P.p.s.a.). W okolicznościach niniejszej sprawy, w której uczestnik postępowania kasacyjnego Wójt Gminy S. odpowiedź na skargę kasacyjną sporządził osobiście i nie wykazał poniesionych kosztów sądowych w postępowaniu kasacyjnym, brak było podstaw do uwzględnienia jego wniosku o zasądzenie tych kosztów.