Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1650/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-12-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi W. D., E. M. i M. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę skargę oddala.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez W. D., M. W. i E. M. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2010 r. nr [...], uchylająca w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2010 r. i umarzająca postępowanie organu I instancji.

Decyzja ta, została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym w trybie stwierdzenia nieważności, zainicjowanym pismem skarżących z 16 grudnia 2008 r. W piśmie tym skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2008 r. znak [...] wydanej w przedmiocie zmiany decyzji tego organu z [...] czerwca 1999 r. udzielającej pozwolenia na budowę [...] przy ul L. [...] i ul. D. w P. podnosząc, iż w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją organ bezzasadnie uniemożliwił im wzięcie udziału, mimo iż powinni być stroną jako właściciele nieruchomości sąsiednich, na które planowana inwestycja będzie znacząco oddziaływać.

W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż decyzją z [...] maja 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2009 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia. Następnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 listopada 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1320/09, uchylił decyzję GINB z [...] maja 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...]. I dalej, GINB zauważył, że Wojewoda [...] po ponownym rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności, decyzją z [...] kwietnia 2010 r. odmówił stwierdzenia nieważności powyżej opisanej decyzji Prezydenta Miasta P. Od powyższego rozstrzygnięcia skarżący w terminie wnieśli odwołanie.

Przedstawiając własne stanowisko w sprawie i jej ocenę, GINB w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na przepis art. 157 § 2 k.p.a., w myśl którego wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej następuje na żądanie strony lub z urzędu. Wskazał przy tym, iż zanim zostanie wszczęte postępowanie administracyjne w ww. trybie nadzwyczajnym, należy ustalić, czy żądanie zostało wniesione przez podmiot posiadający przymiot strony postępowania. Przywołując art. 28 k.p.a. zaznaczył, że o tym, czy danemu podmiotowi służy prawo strony w konkretnym postępowaniu, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki. Wyjaśnił też, że podstawę materialno-prawną uznania podmiotu za stronę w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę stanowi art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zgodnie z którym stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. I dalej, organ odwoławczy przytoczył definicję "obszaru oddziaływania obiektu" uregulowaną w art. 3 pkt 20 ww. ustawy wyjaśniając jednocześnie, że znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w kontekście art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, należy rozumieć w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. Odnosząc powyższe spostrzeżenia do niniejszej sprawy, GINB wskazał, że W. D. jest właścicielem działki o nr ew. [...], M. W. – działki o nr ew. [...], a E. M. – działki o nr [...]. Nieruchomości te bezpośrednio graniczą z działkami, na których zaprojektowano sporną inwestycję. Ściana północno-wschodnia z otworami okiennymi została usytuowana, co wynika z projektu zagospodarowania działki, w odległości od 7,80 m do 7 m od granicy z działką nr ew. 41, od 7 m do 5 m od granicy z działką o nr ew. [...] i od 5 do 4,10 m od granicy z działką o nr ew. [...]. Planowany budynek nie narusza zatem, jak stwierdził GINB, § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. Nr 75, poz. 690 ze zm.). GINB zauważył też, że skoro budynek został usytuowany z zachowaniem odległości 4 m w przypadku ściany bez otworów i 4 m w przypadku ściany z otworami, co jest zgodne z § 12 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, to zachowanie powyższych wyznaczonych przepisami odległości uprawnia organ do stwierdzenia, że budynek projektowany nie oddziałuje na sąsiednią działkę. W konsekwencji GINB biorąc pod uwagę powyższe, tj. fakt zachowania parametrów wynikających z § 12, jak również § 13 ww. rozporządzenia dotyczącego dopuszczalnego zacieniania, stwierdził, że skarżący nie mogą na ich podstawie wywodzić interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2008 r. W ocenie GINB brak jest przepisów prawa, z których wynikałoby, że obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji obejmuje działki wnioskodawców. Podnoszone w toku postępowania okoliczności, tj. zacienianie działki przez projektowaną inwestycję oraz obniżenie z tego powodu wartości nieruchomości, nie mogą stanowić o istnieniu interesu prawnego uzasadniającego posiadanie przymiotu strony w sprawie. Przepisy Prawa budowlanego normują jedynie kwestie zacienienia pomieszczeń mieszkalnych i użytkowych w budynkach, nie odnoszą się natomiast do zacieniania działek. Interes w niezacienianiu działki jest więc interesem faktycznym, a nie prawnym. Również podnoszone przez skarżących pozostałe okoliczności (jak wskazał organ), tj. zmiana cyrkulacji powietrza, hałas, poziom zaśmiecenia, dyskomfort podczas korzystania z letniego wypoczynku w przydomowych ogródkach, mogą uzasadniać jedynie istnienie interesu faktycznego, a ten nie jest tożsamy z interesem prawnym. Na koniec GINB wyjaśnił, iż interes prawny wnioskodawców nie może wynikać z art. 144 Kodeksu cywilnego, nie może bowiem przesądzać o interesie prawnym wnioskodawców w postępowaniu administracyjnym. Wyjaśnił też, że z uwagi na merytoryczny charakter zarzutów podnoszonych w odwołaniu, zarzuty te pozostają bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie.

W skardze skarżący – W. D., M. W. i E. M. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2010 r. i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a także art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwą wykładnię.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali w szczególności na zapadły w niniejszej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 listopada 2009 r. uchylający poprzednie decyzje wydane w tym postępowaniu w obu instancjach. Wskazali, iż w powołanym wyroku Sąd podał, że uchylone decyzje zapadły z naruszeniem zasad opisanych w art. 7 i art. 77 k.p.a., bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz z naruszeniem art. 28 Prawa budowlanego wobec wadliwej jego wykładni. Wskazali również, że w uzasadnieniu wyroku Sąd zaznaczył, iż celem art. 28 Prawa budowlanego było ograniczenie kręgu osób uznawanych za strony, lecz jego wejście w życie nie wyłączyło co do zasady z kręgu stron postępowania właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, bowiem nieruchomości te na ogół znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Podali także, iż Sąd wyraził pogląd, że dla oceny, kto powinien być stroną w postępowaniu nie jest konieczne naruszenie jego interesu prawnego. Do takiego rozumienia nie upoważnia brzmienie art. 28 k.p.a., ani wykładnia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. I dalej, skarżący zauważyli, że Wojewoda [...], po wyroku Sądu, wydał rozstrzygnięcie merytoryczne i zgodnie z zaleceniami Sądu uznał ich za strony postępowania. Natomiast organ odwoławczy tego stanowiska nie podzielił. W efekcie organ ten, zdaniem skarżących, wydał rozstrzygnięcie wadliwe bo lekceważące dyspozycję art. 153 p.p.s.a. Rozważania Sądu całkowicie zostały przez GINB zignorowane, jakby w ogóle nie zauważając ich istnienia i wpływu na orzeczenie. Rozwijając powyższe skarżący podnieśli, że ponownie ograniczono badanie obszaru do przepisów techniczno - budowlanych, pomimo wyraźnego wskazania Sądu, iż organ nie może ograniczać swoich rozważań do badania zgodności kontrolowanej decyzji co do wymagań wynikających z rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Również wykładnia art. 28 Prawa budowlanego jest sprzeczna z dokonaną w wyroku, albowiem Sąd w tym wyroku podzielił pogląd NSA (sygn. akt II OSK 1349/08), iż dla oceny, kto powinien być stroną w postępowaniu nie jest konieczne naruszenie jego interesu prawnego. Nadto, także kolejna wskazówka Sądu, dotycząca dokładnej analizy i wyjaśnienia w zakresie obszaru oddziaływania obiektu, nie została zachowana. Żadna dokładna analiza w tym zakresie nie nastąpiła, a wyjaśnienia -w ocenie skarżących- ograniczyły się do jałowych rozważań, będących powtórzeniem treści uchylonej uprzednio decyzji. Konkludując skarżący stanowczo stwierdzili, iż wydając zaskarżoną decyzję GINB w sposób rażący naruszył art. 153 p.p.s.a.

Niezależnie od powyższego skarżący zarzucili również GINB naruszenie przepisów procesowych poprzez ich niezastosowanie, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący stwierdzili bowiem, iż zaskarżona decyzja ogranicza się do powtórzenia wywodów z uprzednio uchylonej decyzji GINB z dnia [...] maja 2010 r. i nie odnosi się do obszernej argumentacji podniesionej tak we wniosku jak i w trakcie postępowania, mającej przemawiać za stwierdzeniem nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2008 r.

Na koniec skarżący zwrócili się o merytoryczne odniesienie się do kwestii zasadności stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, uwzględnienie zarzutów zawartych w odwołaniu i uchylenie również decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2010 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

W piśmie z 4 grudnia 2010 r. uczestnik postępowania – T. Spółka z o.o. w [...] (będące inwestorem spornej inwestycji objętej kwestionowaną decyzją Prezydenta Miasta [...]), wniosła o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skarżących Spółka przede wszystkim stwierdziła, iż GINB w żaden sposób nie naruszył art. 153 p.p.s.a. Organ, zgodnie ze wskazaniami Sądu, dokonał oceny przymiotu strony, odnosząc ustalenia osobno do każdego ze skarżących. W wyniku dokonanej oceny prawidłowo w konsekwencji przyjął, iż w niniejszym postępowaniu skarżącym przymiot strony nie przysługuje, w związku z czym słusznie decyzję Wojewody [...] uchylił i postępowanie umorzył.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2010 r., uchylająca decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2010 r. i umarzająca postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2008 r. zmieniającej decyzję własną z [...] czerwca 1999 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku [...] w P. przy ul. L. [...] i ul. D. Tym samym, kontrolując ww. akt administracyjny Sąd obowiązany był zbadać, czy GINB miał podstawy do zastosowania w okolicznościach sprawy art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. (który to przepis zastosował) i wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego kończącego rozpatrzenie sprawy.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż tego typu rozstrzygnięcie może być wydane w sytuacji, gdy postępowanie organu I instancji było bezprzedmiotowe jeszcze przed wydaniem decyzji przez ten organ, a więc wówczas, gdy nie było podstaw do orzeczenia co do istoty sprawy od samego początku. W wyroku z 20 kwietnia 2004 r. (sygn. akt OSK 130/04, lex nr 133836) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "Jeżeli organ działający w II instancji uzna, że decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności innej decyzji ostatecznej została wydana na wniosek podmiotu niebędącego stroną, może wyłącznie zastosować odpowiednio art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., to jest wydać decyzję o uchyleniu decyzji I instancji i umorzyć postępowanie zakończone tą decyzją, nie może natomiast skorzystać z art. 157 § 3 K.p.a." Zatem, przyczyną wydania decyzji kasacyjnej typowej (bo tak ten rodzaj decyzji z art. 138 § 1 pkt 2 in fine jest określany w literaturze przedmiotu), może być m.in. uznanie, iż żądanie stwierdzenia nieważności, które spowodowało wszczęcie postępowania w tym trybie nadzwyczajnym pochodziło od podmiotu niebędącego stroną w sprawie. Taki też powód został wskazany w zaskarżonej decyzji umarzającej postępowanie. GINB uznał bowiem, iż żądanie przeprowadzenia postępowania w trybie nieważnościowym nie pochodziło od stron postępowania.

Zaskarżona decyzja ma więc charakter formalny i nie odnosi się merytorycznie do żądania skarżących dotyczącego stwierdzenia nieważności kwestionowanego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia z 2008 r., a to oznacza, iż do meritum tego żądania nie może również odnieść się Sąd rozpoznając niniejszą skargę. Z tego też powodu Sąd nie mógł przychylić się do wniosku zawartego w skardze i merytorycznie ustosunkować się -przed organem odwoławczym- do kwestii zasadności samego stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2008 r.

Przechodząc zaś do oceny zaskarżonej decyzji, wskazać przede wszystkim trzeba, iż wydana ona została po prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 listopada 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1320/09, którym Sąd uchylił poprzednie decyzje organów obu instancji zapadłe w tej sprawie, załatwiające wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności. Tym samym, orzekając ponownie w sprawie tak Sąd jak i organy obu instancji zobligowane były do podporządkowania się zaleceniom i wytycznym zawartym w ww. wyroku. Stanowi o tym wyraźnie art. 153 p.p.s.a, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane.

W tym miejscu, dla oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia GINB, konieczne jest więc przypomnienie, iż w uzasadnieniu wyroku z 12 listopada 2009 r. Sąd -oceniając decyzję GINB wydaną w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji- zarzucił naruszenie przepisów procesowych i błędną wykładnię art. 28 Prawa budowlanego. Przed wskazaniem uchybień Sąd zaznaczył, iż dla oceny dopuszczalności wniosku o stwierdzenie nieważności niezbędne jest zbadanie przez organ tego, czy wniosek pochodzi od strony. Sąd wskazał więc, iż organy orzekające w sprawie prawidłowo przyjęły, że są zobowiązane do dokonania ustaleń w powyższym zakresie. Było to jednak tylko prawidłowe założenie (na co zwrócił uwagę Sąd), bowiem organy nie przeprowadziły właściwego postępowania, które dałoby podstawę do ustalenia i oceny przymiotu stron wnoszących o stwierdzenie nieważności. Tym samym Sąd przyjął, iż przed wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności konieczne jest ustalenie, z uwagi na brzmienie art. 157 § 2 k.p.a. (na który to przepis Sąd wskazał), czy wniosek o stwierdzenie nieważności pochodzi od stron postępowania, a dostrzegając błędy organów popełnione w tym zakresie, za konieczne uznał uchylenie obu decyzji. Zatem, co wymaga tu podkreślenia, w uzasadnieniu wyroku Sąd nie przesądził, iż wnioskujący o stwierdzenie nieważności w niniejszej sprawie mają przymiot strony. Wskazał natomiast wyraźnie na potrzebę przeprowadzenia ponownej analizy z uwzględnieniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego określającego, kto jest stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Wskazując na ww. przepis, Sąd w uzasadnieniu wyroku zawarł jednocześnie ogólne rozważania na jego tle. Podał m.in., iż wejście w życie wskazanej regulacji prawnej nie wyłączyło co do zasady z kręgu stron postępowania właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycyjnym. Nieruchomości te na ogół bowiem znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Sąd podzielił też pogląd NSA wyrażony w wyroku z 4 września 2009 r. (sygn. akt II OSK 1349/08), że dla oceny, kto powinien być stroną w postępowaniu, nie jest konieczne naruszenie jego interesu prawnego. Z tych ogólnych rozważań Sądu nie wynika jednak, iż kwestia istnienia interesu prawnego skarżących w sprawie została omawianym wyrokiem przesądzona. Wręcz przeciwnie, Sąd za niezbędne uznał dla prawidłowości całego postępowania ustalenie, czy nieruchomości skarżących znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, co winno mieć miejsce po prawidłowo przeprowadzonej analizie. Sąd zalecił więc dokonanie oceny przymiotu stron w kontekście art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, odnosząc ustalenia osobno do każdego z dochodzących stwierdzenia nieważności decyzji.

Dostrzegając powyższe stwierdzić trzeba, iż GINB słusznie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał na art. 153 p.p.s.a. i wyrok Sądu zapadły w niniejszej sprawie. Przy czym zauważyć należy (w kontekście zarzutów skargi), iż organ ten nie miał obowiązku wynikającego z prawa przytaczać tego wyroku w całości (opisując stan sprawy), miał natomiast obowiązek odnieść się do zaleceń i wskazań w nim zawartych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie musiały znaleźć się więc wszystkie uwagi Sądu, a braki w tym zakresie jeszcze nie świadczą o ich pominięciu w postępowaniu i naruszeniu art. 153 p.p.s.a.

Dalej, wskazać trzeba, iż w świetle zaleceń Sądu, GINB prawidłowo przyjął, iż zanim zostanie wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji należy ustalić, czy żądanie zostało wniesione przed podmiot posiadający przymiot strony postępowania. Dopiero bowiem poprzez takie działanie organ nie doprowadzi do naruszenia art. 157 § 2 k.p.a., w myśl którego wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje na żądanie strony lub z urzędu. Zatem, jeśli postępowanie nieważnościowe ma być wszczęte na wniosek, a sprawa dotyczy pozwolenia na budowę, to organ musi upewnić się, iż wniosek ten pochodzi od podmiotu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (tym bardziej, iż podmiot ten nie brał udziału w sprawie w postępowaniu zwykłym zakończonym kwestionowanym rozstrzygnięciem, co miało miejsce w tym przypadku). Na ten też przepis GINB wskazał w uzasadnieniu decyzji dokonując jednocześnie jego wykładni. W ocenie Sądu, spostrzeżenia organu poczynione na tle ww. przepisu są prawidłowe i nie pozostają w sprzeczności z zaleceniami Sądu zawartymi w ww. już wyroku.

Dla wyjaśnienia tej kwestii, trzeba przypomnieć, iż stosownie do treści art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącym lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 20 wskazanej ustawy, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GINB wskazał, iż znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu należy rozumieć w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. W ocenie Sądu, takie stwierdzenie organu odwoławczego w świetle ww. przepisów jest prawidłowe i nie narusza art. 153 p.p.s.a. W tym miejscu należy dostrzec, iż w decyzji GINB z [...] maja 2009 r., uchylonej wyrokiem Sądu zapadłym w niniejszej sprawie, znalazło się stwierdzenie, iż "skarżący nie posiadają przymiotu strony (...), tym bardziej, że nie wykazali na podstawie przepisów prawa materialnego, aby ww. decyzja naruszała ich interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a." Stąd też Sąd (odnosząc się do tej decyzji) w wyroku z 12 listopada 2009 r. wskazał, że dla oceny, kto powinien być stroną w postępowaniu, nie jest konieczne naruszenie jego interesu prawnego, bo nie upoważnia do tego ani brzmienie art. 28 k.p.a., ani art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Jednocześnie Sąd wskazał w swoim wyroku na potrzebę analizy sprawy z uwzględnieniem regulacji szczególnej jaką jest w tym przypadku art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Na gruncie tego przepisu GINB w istocie zaś przyjął, iż podmiot występujący z żądaniem ma interes prawny, jeżeli jego nieruchomość pozostaje w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a ma to miejsce wówczas, gdy przez oddziaływanie inwestycji naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, na przykład przepisy techniczno-budowlane. Takie rozumienie nie pozostaje -w ocenie Sądu- w żadnej sprzeczności z powyżej przytoczonym poglądem Sądu wyrażonym w wyroku z 12 listopada 2009 r.

Tym samym, GINB mając na względzie tak charakter projektowanej inwestycji, jak i okoliczności podnoszone przez skarżących, zobligowany był do oceny, czy skarżącym przysługuje przymiot strony. Z uwagi na to, iż Sąd w wyroku przesądził zastosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, organ ten musiał raz jeszcze określić obszar oddziaływania inwestycji, a w efekcie ustalić, czy projektowana inwestycja negatywnie oddziałuje na nieruchomości skarżących. Zasadnie i prawidłowo GINB przeprowadził więc analizę sprawy w ww. zakresie, mając na względzie osobno każdego z wnioskodawców (zgodnie z zaleceniami Sądu), czemu dał wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji. GINB wskazał, iż działki stanowiące własność skarżących bezpośrednio sąsiadują z działkami inwestycyjnymi. Przy czym prawidłowo przyjął, iż z tej tylko okoliczności interes prawny skarżący nie wynika. W żadnym miejscu uzasadnienia wyroku, nie przesądził tej kwestii również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekający 12 listopada 2009 r. (na co w kontekście skargi trzeba zwrócić szczególną uwagę). Tym samym słusznie -w oparciu m.in. o projekt zagospodarowania terenu- organ zbadał i wyjaśnił, iż inwestycja projektowana usytuowana jest z zachowaniem wymogów wynikających z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Podał, iż ściana północno-wschodnia inwestycji (tj. od strony nieruchomości skarżących), usytuowana jest po skosie i oddalona od granicy nieruchomości skarżących od 7,80 m do 4,10 m (w miejscu najbardziej zbliżonym). Organ wskazał też, iż inwestycja projektowana zachowuje wymogi wynikające z § 13 ww. rozporządzenia, dotyczące zacienienia. Wprawdzie rozważań pełnych organ w tym zakresie nie przedstawił, ale z akt, którymi dysponował wydając decyzję wynika bezspornie, iż budynki na działkach skarżących usytuowane są nie od strony spornej inwestycji, a od strony przeciwnej, tj. od ul. P. i zachowują znaczną odległość od granicy z nieruchomością objętą inwestycją (tj. min. 10 m). Mając na uwadze wysokość planowanego budynku (w kalenicy max 11,25 m – zgodnie z rysunkami przekrojów w projekcie budowlanym) oraz wskazane odległości budynków skarżących od granicy nieruchomości inwestycyjnej, powyższe stwierdzenie organu w kontekście § 13 należy uznać za prawidłowe. Reasumując, GINB zasadnie przyjął, iż zarówno § 12 jak i § 13 ww. rozporządzenia nie dają skarżącym podstaw do uznania ich za strony w sprawie. Nadto, z uwagi na charakter inwestycji obejmującej w szczególności budynek mieszkalny ([...]), GINB zasadnie też w konsekwencji stwierdził, iż brak jest przepisów prawa, z których wynikałoby, że obszar oddziaływania obejmuje działki stanowiące własność skarżących. Przy czym Sąd dostrzega, iż w wyroku z 12 listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że "organ nie mógł ograniczyć swoich rozważań tylko do badania zgodności kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji z przepisami wynikającymi z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r." Trzeba przy tym zauważyć, iż Sąd podnosząc powyższe, nie wskazał jakie inne przepisy winny być w sprawie uwzględnione. Natomiast GINB nie ograniczył się w swoich rozważaniach tylko do wskazania na ww. rozporządzenie, ale wyjaśnił, iż ponownie analizując sprawę, nie dopatrzył się innych przepisów (w kontekście okoliczności podnoszonych przez skarżących), które winny być uwzględnione przy ustalaniu obszaru oddziaływania obiektu. Dodać także trzeba, iż analizując sprawę GINB wziął pod uwagę i rozważył wszystkie te okoliczności, które były przywoływane przez samych zainteresowanych, a okoliczności te zostały prawidłowo przez niego ocenione. Sąd nie stwierdził w tym zakresie żadnych nieprawidłowości w działaniu organu odwoławczego, a w szczególności nie dopatrzył się błędów wynikających z pominięcia zaleceń Sądu. Organ ten prawidłowo przyjął bowiem, iż takie okoliczności jak obniżenie wartości nieruchomości, zacienianie działki, zmiana cyrkulacji powietrza, hałas (a trzeba mieć na względzie rodzaj inwestycji), poziom zaśmiecenia, dyskomfort podczas korzystania z letniego wypoczynku w przydomowych ogródkach mogą uzasadniać jedynie istnienie po stronie skarżących interesu faktycznego, co zaś oznacza tylko tyle, że skarżący są zainteresowani załatwieniem sprawy, ale nie mogą tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa. GINB prawidłowo też wskazał, iż interes prawny skarżących nie wynika z powoływanego przez nich art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r., Nr 16, poz. 93 ze zm.). W wyroku z 28 kwietnia 2009 r. (sygn. akt II OSK 12/08, lex nr 554936), Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który Sąd w całości w niniejszej sprawie podziela, iż "art. 144 k.c. zawiera zakaz dokonywania tzw. "immisji pośrednich" z własnej nieruchomości na inne nieruchomości ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Przekroczenie dopuszczalnych granic tych immisji może uzasadniać powstanie po stronie osób poszkodowanych odpowiednich roszczeń (np. negatoryjnych - art. 222 § 2 k.c. lub odszkodowawczych - art. 415 k.c. i nast.). Fakt "immisji pośrednich" z jednej nieruchomości na inną nie uzasadnia jednak, w stanie prawnym wprowadzonym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która zdefiniowała pojęcie strony w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę, przyznania osobie poszkodowanej tymi niekorzystnymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego".

Podsumowując, w ocenie Sądu, ustalenie organu, że działki skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania realizowanego obiektu jest prawidłowe i znajduje oparcie w materiale dowodowym. Uznanie to oznacza, iż skarżącym nie przysługiwał przymiot strony, a tym samym nie mogli oni skutecznie żądać stwierdzenia nieważności kwestionowanego pozwolenia na budowę.

Warto w tym miejscu zaznaczyć, iż pozwolenie na budowę, zwłaszcza na obszarach zurbanizowanych w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób, których prawa lub interesy mogą być przez to pozwolenie zagrożone lub naruszone. Granice tych praw i interesów określają przepisy prawa budowlanego oraz innych aktów prawnych wydanych na podstawie i w wykonaniu przepisów tego prawa lub przepisów wydanych dla ochrony środowiska. Poza tymi granicami, a zatem poza ochroną prawną wynikającą z norm prawa pozytywnego, pozostają natomiast protesty obywateli wyrażające ich osobiste zapatrywania, oczekiwania, postulaty i życzenia co do określonej polityki planowania przestrzennego, wzajemnych relacji między planowanymi lub realizowanymi inwestycjami. Nieuwzględnienie ich nie może jednak stanowić podstawy kwestionowania legalności pozwolenia na budowę.

Konkludując, w ocenie Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając w niniejszej sprawie nie naruszył art. 153 p.p.s.a., a -co więcej- swoim działaniem i wydanym rozstrzygnięciem usunął błąd popełniony przez Wojewodę [...] na etapie I instancji, który to wszczął i przeprowadził postępowanie, a następnie orzekł merytorycznie na żądanie osób, które nie wykazały swojego interesu prawnego w sprawie.

W zaskarżonej decyzji GINB wykazał prawidłowość zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 in fine, a tym samym organ ten nie miał żadnych podstaw do merytorycznej oceny sprawy i do odniesienia się do żądania skarżących dotyczącego stwierdzenia nieważności. Z tego też powodu nie można GINB zarzucić naruszenia wskazanych w skardze przepisów procesowych.

W tej sytuacji, nie podzielając zarzutów skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.