Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2116/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 10 ust 1 pkt 7, art 3 ust 1, art 9 ust 3 i 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art 7 ust 1 pkt 12
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art 6 pkt 9c
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi J. G. na uchwałę Rady Miasta W. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia była uchwała Rady [...] z [...] października 2006 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], zwana dalej "Studium", w części dotyczącej przeznaczenia działki ew. nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w [...].

W skardze, wniesionej na zasadzie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), J. G. - współwłaściciel wskazanej wyżej nieruchomości - sformułował zarzuty bezprawnego naruszenia jego interesu prawnego w następstwie przeznaczenia działki ew. nr [...] na tereny zieleni urządzonej oznaczonej na rysunku Studium symbolem ZP1, która nie jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n."; uniemożliwiło to jej zagospodarowanie przez Skarżącego i korzystanie z niej z wyłączeniem innych osób, naruszając istotę prawa własności zdefiniowaną w art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121).

Uzasadniając zarzuty wskazano w szczególności:

- w Studium wymieniono następujące inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym planowane na omawianym obszarze i w jego sąsiedztwie: 1) stacja elektroenergetyczna RPZ [...] i 2) lokalna ścieżka rowerowa wzdłuż ul. [...] wraz z dopiskiem "inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym (...) określane będą w planach miejscowych, stosownie do potrzeb, zgodnie z zasadami określonymi w Studium'"; takie sformułowania Studium stanowią zachętę do dowolności interpretacyjnej przy sporządzaniu planu miejscowego i naruszają art. 10 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", stanowiący, że w studium określa się w szczególności obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym; w Studium nie określono umieszczenia na terenie M2.12 inwestycji celu publicznego, a jedynie zasugerowano taką możliwość;

- Studium zawiera bardzo niejasne i dwuznaczne sformułowania dotyczące funkcji - sąsiadującego z obszarem ZP1 - obszaru M2.12: priorytet dla zabudowy mieszkaniowej, a jednocześnie dopuszczenie funkcji usługowych do 40% powierzchni zabudowy, kwestionując tym samym swoje własne zapisy o priorytecie zabudowy mieszkaniowej; stoi to w sprzeczności z art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. wymagającym od studium określenia kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym terenów wyłączonych spod zabudowy; o niejasności sformułowań Studium dla omawianego obszaru świadczy fakt, że w uwagach wniesionych podczas wyłożenia projektu Studium do publicznego wglądu, w ich opisie i sposobach ich rozpatrzenia nie ma mowy ani o inwestycjach celu publicznego ani o możliwości usytuowania funkcji usługowych, a jedynie o przewidzianym typie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej;

- przeznaczenie w Studium działki ew. nr [...] na teren zieleni urządzonej ogólnodostępnej odbyło się bez wstępnej oceny kosztów i budżetowych możliwości Gminy, co narusza art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. (w skardze przywołano pkt 6, co jest oczywistą omyłką).

W odpowiedzi na skargę wniesiono o oddalenie skargi wskazując, co następuje:

- Studium nie narusza interesu prawnego Skarżącego;

- co do argumentacji Skarżącego odnośnie przeznaczenia działki ew. nr [...] na tereny zieleni urządzonej, a tym samym naruszenia jego prawa własności - do czasu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem w Studium, właściciel nieruchomości może z niej korzystać w dotychczasowy sposób; może zatem czerpać z nieruchomości korzyści, tak jak w sposób dotychczasowy, jednak docelowo teren ten ma służyć ogółowi mieszkańców;

- zakłada się (w ramach planu miejscowego) wykupienie przedmiotowej nieruchomości i urządzenie na jej terenie zieleni w powiązaniu z ciekiem wodnym sąsiadującym od północnego-wschodu; w powiązaniu z ustaleniami planu miejscowego opracowano koncepcję rewitalizacji Kanału [...]; obecnie, w kolejnych etapach, są realizowane zaprojektowane w ramach tego opracowania obszary dostępnych publicznie terenów zieleni;

- zadania własne gminy obejmują m. in. sprawy kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych oraz zieleni gminnej; wyznaczenie w akcie planistycznym terenów zieleni publicznej jest realizacją zadań wynikających z ustawy o samorządzie gminnym; tym samym, jednostki samorządu terytorialnego mają obowiązek realizować nie tylko cele publiczne wymienione w ustawie o gospodarce nieruchomościami, ale również zadania własne;

- koncepcja władztwa planistycznego zakłada nie tylko samodzielność gminy, ale i możliwość ingerencji w prawa prywatne (w granicach określonych prawem); zainteresowane podmioty (w tym właściciele nieruchomości) nie mogą więc oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień w ramach władztwa z powodu niezgodności ustaleń Studium z żądaniami właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze nim objętym.

W dodatkowym piśmie procesowym (k. 32-39) Skarżący wskazał, że:

- jego interes prawny został naruszony uchwaleniem Studium;

- Studium przeznaczyło przedmiotową działkę na tereny zieleni publicznej, ale nie odniosło się do potrzeby, możliwości i sposobu jej wykupienia na ten cel;

- w czasie przygotowywania i uchwalania Studium wszystkie działki należące do krewnych Skarżącego, leżące na omawianych obszarach (ZP1 i M2.12), były podobnie wykorzystywane i niezagospodarowane, dlatego przeznaczenie tylko działki ew. nr [...] i o ponad połowę od niej mniejszej działki ew. nr [...] na teren zieleni publicznej oraz zakwalifikowanie wszystkich pozostałych działek rodzinnych do obszarów budownictwa mieszkaniowego (M2.12) było decyzją arbitralną, łamiącą konstytucyjną zasadę równości wobec prawa;

- nieprawdą jest, że okolice Kanału [...] są na całej linii zabudowane, z wyjątkiem działek ew. nr [...] i [...]; niezagospodarowane są również inne działki w bezpośredniej bliskości Kanału [...] o nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], o łącznej powierzchni ok. 1,25 ha; wszystkie one są również prywatne i leżą na terenach nawet lepiej nadających się na park miejski, bo częściowo zadrzewionych i znajdujących się w pewnym oddaleniu od drogi i związanego z tym hałasu i zanieczyszczenia powietrza;

- jednoczesne przygotowywanie Studium i planu miejscowego przez ten sam organ planistyczny jest istotnym naruszeniem trybu ich sporządzania, ponieważ jest wysoce prawdopodobne, że gdyby Studium było sporządzane samodzielnie, miałoby inną treść zwłaszcza w odniesieniu do działki ew. nr [...], której sposób zagospodarowania jest w Studium nadmiernie uszczegółowiony w stosunku do innych działek w okolicy i tym samym jest niejako "nagięty" na potrzeby planu miejscowego; stanowi to istotne naruszenie trybu oraz zasad sporządzania Studium zawartych w art. 10 ust. 2 u.p.z.p, mówiącym o określaniu w studium "kierunków" i "obszarów", a nie jednoznacznych ustaleń dotyczących sposobu zagospodarowania poszczególnych działek, a także naruszenie art. 14 ust. 5 u.p.z.p., z którego wynika obowiązek uchwalenia studium przed przystąpieniem do sporządzania planu;

- nic mu nie wiadomo o przeprowadzeniu obowiązkowej dyskusji publicznej nad przyjętymi w Studium rozwiązaniami; w przypadku jej braku byłoby to istotne naruszenie trybu sporządzania Studium (art. 11 pkt 10 u.p.z.p.).

Na rozprawie (k. 171) Skarżący podniósł, że:

- postanowienia Studium dostosowano do istniejącego już projektu planu, o czym świadczy treść Studium w części III zatytułowanej "Podsumowanie" rozdział 3 punkt 12;

- Studium niezasadnie jest wyjątkowo szczegółowe w odniesieniu do jego działki w porównaniu do stopnia szczegółowości w odniesieniu do działek sąsiednich;

- Studium nie wskazuje inwestycji celu publicznego, a jedynie sugeruje intencje;

- być może na etapie procedowania nad Studium dokonano zmiany dotyczącej granic terenu ZP1 bez zachowania wymaganej procedury zmian.

Pełnomocnicy organu na rozprawie oświadczyli, że na etapie wyłożenia projektu Studium granice terenu ZP1 nie uległy żadnym modyfikacjom, a projekt był wyłożony tylko raz.

Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi wskazując, że inne działki przylegające do Kanału [...] na etapie sporządzania Studium były już zabudowane. Utrudnia to retencjonowanie wody w trakcie opadów, dlatego priorytetem było zapewnienie terenów wolnych od zabudowy, aby tam zbierały się także wody opadowe. Podniósł, że w pozostałych przypadkach poza terenem, gdzie leży działka Skarżącego, wskazano potrzebę pozostawienia terenów wolnych od zabudowy w ramach planów miejscowych w miarę możliwości i tego rodzaju polityka jest realizowana. Na terenie Skarżącego planowana jest realizacja zbiornika retencyjnego zbierającego wodę. Wskazał, że na etapie sporządzania Studium, wobec przygotowanego już projektu planu miejscowego, Gmina dysponowała stosownymi informacjami, aby przesądzić o zasadności wyłączenia danych terenów z zabudowy. Na terenach sąsiednich brak było innych lokalnych terenów zielonych (skwerów, parków).

Skarżący stwierdził, że nie jest prawdą, iż teren wzdłuż całego kanału jest zabudowany, o czym świadczy opracowanie ekofizjograficzne, a cel retencyjny mógłby być zrealizowany w innym miejscu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sąd orzekając w niniejszej sprawie uznał, iż wniesienie skargi było dopuszczalne, bowiem ustalenia studium są wiążące przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Ustalenia studium mogą więc naruszać interes prawny właściciela nieruchomości położnej na objętym przez nie terenie, gdy stanowią wiążące wskazania przy sporządzaniu planu miejscowego co do warunków istotnych z punktu widzenia prawa wykonywania własności. W tym kontekście, istotne znaczenie mogą mieć kwestionowane postanowienia Studium dotyczące przeznaczenia działki ew. nr [...] na teren zieleni urządzonej ogólnodostępnej oznaczonej na rysunku Studium symbolem ZP1. Działka ta leży w granicach administracyjnych miasta, a ustaleniami Studium wyłączono ją spod zabudowy. W tej sytuacji nie można podzielić poglądu, prezentowanego w odpowiedzi na skargę, że Skarżący jako współwłaściciel nieruchomości nie może mieć interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), do zaskarżenia uchwały w przedmiocie studium, gdyż nie dotyczy ona jego interesu prawnego. Skarżący ma prawo żądać kontroli, czy naruszenie jego interesu prawnego nastąpiło w granicach prawa.

Skarga podlega jednak oddaleniu, jako że Sąd uznał, że argumentacja organu dotycząca przyczyn przeznaczenia działki ew. nr [...] na tereny zieleni urządzonej zasługuje na akceptację.

Wynikająca z tzw. władztwa planistycznego gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) ingerencja w sytuację prawną właścicieli nieruchomości powinna być uzasadniona - nie może być arbitralnym wkroczeniem w sferę prawa własności.

Główny zarzut Skarżącego ogniskował się wokół twierdzenia, że przeznaczenie w Studium działki ew. nr [...] na tereny zieleni urządzonej jest nieuzasadniony z uwagi na to, że w pobliżu Kanału [...] - na terenie M2.12 - znajdowały się również inne tereny niezabudowane i także one mogły zostać przeznaczone na taki cel. Odpowiadając na ten zarzut należy podnieść, że - co potwierdza złożone na rozprawie oświadczenie pełnomocnika organu, niezakwestionowane przez Skarżącego - inne działki przylegające do Kanału [...] na etapie uchwalania Studium były już w znacznym stopniu zabudowane i nie było innych terenów o znaczniejszej powierzchni, wolnych od zabudowy.

Działka ew. nr [...] stanowiła natomiast teren o znacznej powierzchni, który wraz z sąsiadującym terenem mógł być przeznaczony na taki cel. Jak wynika ze Studium (str. 103) podstawową zasadą dla kierunków zmian w przeznaczaniu terenów jest równoważenie funkcji na całym obszarze miasta i tworzenie wielofunkcyjnych struktur przestrzennych. Przyjmując to założenie wydzielono w strefach funkcjonalnych niewielkie tereny o jednorodnych lub niekolidujących ze sobą rodzajach zainwestowania o powierzchni powyżej 0,5 ha. Przyjęcie takiej powierzchni wynika z dużej skali rysunku Studium (1:20.000), gdyż mniejsze tereny zielone na tak znacznym obszarze nie mogłyby być uwidocznione.

W takiej sytuacji dopuszczalne było wskazanie terenu, na którym znajduje się m. in. działka Skarżącego, jako obszaru z założenia przeznaczonego pod zieleń publiczną (oznaczenie na rysunku Studium kolorem zielonym oraz symbolem ZP1) oraz jedynie jako preferowane wyłączenie z zabudowy innych terenów wzdłuż Kanału (oznaczenie zielonymi obwódkami).

Nie jest słuszne stanowisko Skarżącego, że przeznaczenie działki na tereny zieleni urządzonej nie jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 u.g.n., stąd nie można w studium przeznaczyć terenu na taki cel. Do zadań własnych gminy należy bowiem zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. W szczególności zadania własne obejmują sprawy zieleni gminnej (art. 7 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym; Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.), służącej ogółowi mieszkańców gminy. Stąd samo niewskazanie na dzień uchwalenia planu zieleni publicznej jako celu uzasadniającego wywłaszczenie, nie może oznaczać automatycznie braku możliwości przeznaczenia na ten cel terenów prywatnych w dokumentach planistycznych. Ponadto, w aktualnym brzmieniu u.g.n., celem publicznym jest wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe parki (art. 6 pkt 9c u.g.n.). Nie ma więc znaczenia dla rozstrzygnięcia, czy Studium albo plan miejscowy przewidziały wykupienie terenu należącego do Skarżącego.

Odnośnie zarzutu, że Studium nie wskazuje inwestycji celu publicznego, a

Odnośnie zarzutu, że Studium nie wskazuje inwestycji celu publicznego, a jedynie sugeruje intencje należy wskazać, że jego elementem integralnym jest rysunek, gdzie jednoznacznie określono dany teren na realizację wskazanego celu, zaś część tekstowa studium przewiduje tego rodzaju zapisy na mapie.

Skarżący zarzucił, że zapisy Studium odnośnie obszaru oznaczonego symbolem M2.12, sąsiadującego z obszarem, na którym leży działka ew. nr [...], są niejasne. Należy jednak podnieść, że Skarżący nie wykazał, aby był właścicielem nieruchomości położonej na terenie M2.12, stąd nie ma on interesu prawnego w kwestionowaniu zapisów dotyczących tego obszaru.

Dopuszczalne było wyłączenie działki Skarżącego spod zabudowy w sytuacji, gdy - wobec wcześniejszego zabudowania w znacznym zakresie, już na etapie sporządzania Studium, innych działek przyległych do Kanału [...] - konieczne było zapewnienie istnienia terenów wolnych od zabudowy, służących rekreacji (tereny zielone) oraz gdzie mogłyby zbierać się wody opadowe, na co zwrócił uwagę na rozprawie pełnomocnik organu. O ile ingerencja w prawa właściciela do swobodnego rozporządzania nieruchomością jest uzasadniona obiektywnymi względami interesu publicznego, nie sposób uznać, aby naruszono granice władztwa planistycznego. Nie uchybiono regule proporcjonalności ingerencji w prawa właściciela ani zasadzie równości. Inne nieruchomości przy Kanale [...] z uwagi na powierzchnię i stopień zagospodarowania nie były predysponowane do ich wskazania na etapie Studium jako wyłączone z zabudowy.

Nie jest słuszny zarzut dotyczący wadliwości procedowania organu, polegającego na jednoczesnym prowadzeniu postępowania zmierzającego do uchwalenia Studium i planu miejscowego obejmującego przedmiotowy teren. Nie jest wykluczone, aby organ wykorzystał w procedurze planistycznej zmierzającej do uchwalenia studium informacje związane z uchwalaniem planu miejscowego. Czego nie może uczynić, to wprost powołać się, że przyczyną konkretnych rozwiązań przyjętych w studium są zapisy projektu planu miejscowego. Organ nie uczynił tego w niniejszej sprawie. Powołane przez Skarżącego stwierdzenia zawarte w podsumowaniu Studium (rozdział 3.12) są na tyle ogólne, że nie sposób stwierdzić, że obszar działki ew. nr [...] został określony w Studium jako tereny zieleni urządzonej w związku z zapisami projektu planu miejscowego dla tego terenu.

Należy zaznaczyć, że Skarżący w trakcie procedury uchwalania Studium (w czasie wyłożenia projektu Studium do publicznego wglądu) nie zgłosił żadnych uwag, stąd organ nie uzasadniał w sposób szczegółowy, dlaczego akurat działka ew. nr [...] została ujęta na obszarze przeznaczonym na tereny zieleni urządzonej. Na etapie procedowania nad Studium, z uwagi na jego szeroki zakres - gdy obejmuje ono obszar całej dużej metropolii, jaką jest [...] , a dokument ten musi być sporządzony łącznie dla całej gminy (art. 9 ust. 3 u.p.z.p.) - nie jest możliwe zawarcie w uzasadnieniu do projektu dokumentu wyjaśnienia co do wszystkich przyjętych rozwiązań.

Co do zarzutu domniemanej zmiany granic terenu oznaczonego symbolem ZP1 w stosunku do zawartego w Studium, Sąd uznał za wystarczające oświadczenie pełnomocników organu, że nie były one zmieniane. W aktach przesłanych do Sądu brak rysunku Studium z etapu wyłożenia. Jego rozmiar utrudnia technicznie jego przedkładanie Sądowi. Jednakże Skarżący w żaden sposób nie uprawdopodobnił, aby w danym zakresie nastąpiły jakiekolwiek zmiany. W tej sytuacji, wobec oświadczenia pełnomocników organu, brak było podstaw do odroczenia sprawy w celu zbadania zarzutów sformułowanych dopiero na rozprawie, wobec art. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".

Nie jest zasadny zarzut, że nie przeprowadzono obowiązkowej dyskusji publicznej nad przyjętymi w Studium rozwiązaniami, co miało naruszyć art. 11 pkt 10 u.p.z.p. W aktach planistycznych (w niebieskim segregatorze) znajduje się bowiem protokół z 25 kwietnia 2006 r. z przeprowadzenia takiej dyskusji.

Odnośnie stanowiska Skarżącego, że przeznaczenie w Studium działki ew. nr [...]na teren zieleni urządzonej ogólnodostępnej odbyło się bez wstępnej oceny kosztów i budżetowych możliwości Gminy, co miałoby naruszać art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. należy podnieść, że zgodnie z tym przepisem w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające z możliwości rozwojowych gminy z uwzględnieniem m. in. możliwości finansowania infrastruktury społecznej służącej realizacji zadań własnych gminy (lit. c). Z regulacji tej nie wynika obowiązek sporządzenia bardziej szczegółowej analizy kosztów realizacji postanowień studium (a contrario art. 17 pkt 5 u.p.z.p. - gdy chodzi o plan miejscowy) jako odrębnego dokumentu. Z uregulowania tego nie sposób wywieść, aby Gmina była zobowiązana w trakcie sporządzania studium do opracowania dokumentu o takim charakterze. W rozpoznawanej sprawie, mając z kolei na uwadze możliwości finansowe miasta o znacznych rozmiarach, jakim jest [...] , nie sposób uznać, aby założenia Studium w danym zakresie, gdzie konieczny byłby wykup nieruchomości stanowiącej własność prywatną, mogły wykraczać poza możliwości ekonomiczne danej gminy.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie , na podstawie art 151 P.p.s.a oddalił skargę.