Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 466/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17  ust. 1  pkt 1  lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2020 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] stycznia 2020 r. [...], z upoważnienia Prezydenta G., odmówiono H. S. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych na K. S..

W uzasadnieniu decyzji po przytoczeniu treści stosowanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazano, że wnioskująca o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia z tytułu opieki nad niepełnosprawnym synem jest uprawniona do emerytury. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ww. ustawy świadczenie nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury (...), zatem nie została spełniona przesłanka warunkująca przyznanie wnioskowanego świadczenia.

W odwołaniu od powyższej decyzji H. S. podniosła, że przeszła na wcześniejszą emeryturę ze względu na stan zdrowia syna, chorującego na mózgowe porażenie dziecięce z niedowładem kończyn, poruszającego się na wózku inwalidzkim, wymagającym stałej i pełnej opieki. Opisała również swoją trudną sytuację zdrowotną i wysokość kosztów związanych z konieczną opieką i rehabilitacją niepełnosprawnego syna. Strona po 20 latach pracy uzyskuje 963 zł emerytury, podczas gdy inne osoby opiekujące się niepełnosprawnym dzieckiem pobierają świadczenie pielęgnacyjne w wysokości 1830 zł. Odwołująca wskazała, że można zawiesić jej emeryturę aby mogła uzyskać świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym i dorosłym synem. Powołała się na konstytucyjną zasadę sprawiedliwości oraz na to, że opiekun powinien otrzymać świadczenie korzystniejsze.

Decyzją z [...] marca 2020 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 5 pkt 1 lit. a, art. 24 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 111, dalej "u.ś.r.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej "k.p.a."), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy ograniczył się do przytoczenia treści przepisów art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazując, że strona nie kwestionuje okoliczności, iż przysługuje jej prawo do emerytury, co stanowi przeszkodę w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Kolegium przepis jest w tym zakresie jednoznaczny i nie pozostawia pola do dowolnej interpretacji przez organ administracji publicznej. Oznacza to, że osoba mająca ustalone prawo do emerytury nie jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego niezależnie od tego, czy kwota otrzymywanej emerytury jest wyższa czy niższa od aktualnej wysokości świadczenia pielęgnacyjnego.

Kolegium dostrzegło trudną sytuację odwołującej się, powołując się jednocześnie na zasadę legalizmu. Wskazało także na trwałość i stabilność świadczenia emerytalnego, w przeciwieństwie do świadczenia pielęgnacyjnego.

H. S. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zarzucając naruszenie:

- art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w związku z art. 32 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie co doprowadziło do nieprzyznania świadczenia pielęgnacyjnego przynajmniej w części stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a jej emeryturą, mimo istnienia wszystkich przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia,

- art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nieustalenie prawidłowo stanu faktycznego tj. brak ustalenia różnicy wysokości emerytury w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji brak rozważenia, czy różnica wysokości świadczeń uzasadnia przyznanie jej przedmiotowego świadczenia chociażby w części stanowiącej tę różnicę.

- art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie a w konsekwencji zastosowanie wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sposób powodujący, że tak rozumiany przepis jest niezgodny z Konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej, bowiem w rzeczywistości pozbawia świadczenia pielęgnacyjnego rzeczywistego odbiorcę tj, osobę niepełnosprawną,

- art. 67 i art. 69 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji zastosowanie wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sposób powodujący, że tak rozumiany przepis jest niezgodny z Konstytucją, co skutkuje pozbawieniem osoby niepełnosprawnej zabezpieczenia społecznego i pomocy w zabezpieczeniu jego egzystencji z uwagi na okoliczności niezależne od niego .

Skarżąca powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2019 r. sygn. I OSK 757/19, który uznał, że narusza zasadę różności taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie. Nie można zatem zgodzić się z decyzją odmowną, gdyż została wydana na podstawie przepisu, który został uznany za niekonstytucyjny. Zdaniem skarżącej uprawnienie do emerytury nie powinno stanowić przeszkody do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie uzasadnia przyznanie go w wysokości pomniejszonej o emeryturę. Tym bardziej, gdy jak w przypadku skarżącej wysokość emerytury jest tak rażąco niższa od przedmiotowego świadczenia.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga została uwzględniona, aczkolwiek jedynie częściowo z powodów w niej wskazanych.

Stosownie do przepisu art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; dalej "p.p.s.a."), Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

Organy administracji publicznej obu instancji decyzje o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek skarżącej oparły na literalnej wykładni treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Przepis ten stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje wnioskodawcy, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo m.in. do emerytury. Przyznanie świadczenia, o jakim mowa w świetle powyższej regulacji wykluczone jest także w przypadku, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty, renty rodzinnej, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Dodać również należy, iż wspomniana regulacja stanowiła przedmiot oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. SK 2/17, orzekł w części I, iż art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, tj. od 8 lipca 2019 r.

W niniejszej sprawie przyczyną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego było więc ustalenie, iż strona skarżąca posiada prawo do emerytury. Pozostałe warunki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie stanowiły przedmiotu ustaleń orzekających w sprawie organów. W szczególności, analizie nie zostały poddane okoliczności związane w rezygnacją lub niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym od urodzenia synem – art. 17 ust. 1 u.ś.r.

WSA zauważa, iż taki sposób rozstrzygania przez organy administracji o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego osób o ustalonym prawie do emerytury jest obecnie powszechnie podważany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Dla przykładu NSA w wyroku z dnia 8 stycznia 2020 r., o sygn. I OSK 2392/19, (CBOSA), za prawidłową uznał tezę, według której narusza fundamenty aksjologiczne wyrażone w zasadach Konstytucji RP taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie. Celem regulacji prawnej zawartej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest udzielenie przez państwo pomocy osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym zrekompensować jej utratę uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjonalnego dochodu. Z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, iż istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a tym samym pozbawienie się własnego źródła dochodu wynikającego z pracy świadczonej osobiście na podstawie umowy o pracę (lub innych podstawach nawiązania zatrudnienia) lub innej pracy zarobkowej świadczonej osobiście na podstawie umów cywilnoprawnych. Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym substytuować utracony dochód, w zamian za sprawowanie stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ustawodawca zróżnicował jednakże świadomie sytuację osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny w ten sposób, że po pierwsze, tych którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, po drugie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne, a po trzecie, tym którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń. W pierwszej sytuacji ratio legis takiego rozwiązania prawnego wynikało z tego, iż osoby, których pozbawiano ex lege prawa do świadczenia pielęgnacyjnego posiadały już zapewnione źródło utrzymania. Decyzja ustawodawcy pozostawała tym samym w pełnej zgodności z celem, któremu służyło wprowadzenie do systemu zabezpieczenia społecznego przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego i była racjonalna w sytuacji, gdy wysokość świadczenia pielęgnacyjnego była niższa od wysokości świadczeń wyłączających prawo do niego.

Skład orzekający NSA nie znalazł przesłanek, uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi prowadzić do takiego zdekodowania jego treści, który nie jest sprzeczny nie tylko z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). Egzegeza tego przepisu musi być bowiem zgodna z innymi normami systemu prawa. Ustalenie jego znaczenia musi także uwzględniać jego cel i rolę społeczną, którą winien on pełnić. Wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób mających ustalone prawo do emerytury w chwili wejścia w życie u.ś.r. było uzasadnione, gdyż ówczesna wysokość tego świadczenia była niższa od najniższej emerytury. Tym samym osoba pobierająca emeryturę nie ponosiła straty finansowej pobierając emeryturę. Odwrócenie relacji ekonomicznych świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury musi wiązać się z realizacją celu tego przepisu i nie może stawiać osoby pobierającej emeryturę w sytuacji ekonomicznie gorszej niż byłaby wówczas, gdyby nie posiadała ustalonego prawa do emerytury.

Ten sposób wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prezentowany jest także w orzecznictwie sądów administracyjnych pierwszej instancji. WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 19 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Go 774/19, stwierdza w szczególności, iż zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości tej emerytury. Jednocześnie Sąd podkreśla brak racjonalnych argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Podobnie w wyrokach WSA w Gliwicach z 13 grudnia 2019 r., sygn. II SA/GL 1234/19, a także WSA w Łodzi z 11 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Łd 653/19.

Sąd w niniejszej sprawie opowiada się za stanowiskiem, iż prawo do emerytury nie może automatycznie (a limine) przekreślać możliwości ubiegania się przez opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wyrażonego w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Należy przyznać rację temu poglądowi, który zauważa brak równego traktowania tej grupy osób oraz osób, którym ustawodawca pozostawił możliwość dokonywania wyboru pomiędzy prawem do świadczenia pielęgnacyjnego, a możliwością niepodejmowania zatrudnienia lub też rezygnacji z zatrudnienia oraz osób uprawnionym do więcej niż dwóch świadczeń o jakich mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., także uprawnionym do dokonywania wyboru w przypadku zbiegu wymienionych w tym przepisie świadczeń. Tym samym osoby pobierające prawo do emerytury i to w niższej wysokości niż świadczenie pielęgnacyjne, przede wszystkim ze względu na art. 32 Konstytucji RP, także powinny posiadać możliwość dokonywania wyboru pomiędzy wykluczającymi się świadczeniami z systemu zabezpieczenia społecznego.

Jednocześnie Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska wyrażonego w skardze oraz w powołanych wyżej orzeczeniach sądów administracyjnych, polegającego na odmowie zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w celu jednoczesnej wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością emerytury netto (pomniejszonej o zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne), a ustawową wysokością świadczenia pielęgnacyjnego. Przyjęcie tego stanowiska, nie tylko naruszałoby treść powołanej wyżej regulacji prawnej czy przepisu określającego na "sztywno" wysokość świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 3 u.ś.r.), ale w dalszej perspektywie skutkowałoby negatywnymi konsekwencjami dla samego opiekuna. Może to bowiem powodować poważne wątpliwości, co do zachowania zasady równości, ale przede wszystkim trudności w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia, np. w sytuacji otrzymania tzw. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe, nie wspominając już o ewentualności waloryzacji wysokości emerytury i w konsekwencji konieczności dokonywania kolejnych modyfikacji decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe stanowisko zaprezentowano m.in. w wyrokach: WSA w Poznaniu z 30 stycznia 2020 r., sygn. II SA/Po 808/19, z 23 stycznia 2020 r., sygn. IV SA/Po 824/19 WSA w Rzeszowie z 20 lutego 2020 r. sygn. II SA/Rz 1265/19 (dostępne w LEX oraz CBOSA). Wyrażone tam poglądy jako spójne logicznie i znajdujące odzwierciedlenie w obowiązujących przepisach Konstytucji RP i ustaw, Sąd w całości akceptuje i uznaje za własne.

W przytoczonych orzeczeniach zasadnie dostrzega się, że osoby pobierające świadczenie pielęgnacyjne i osoby pobierające emeryturę podlegają obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, z tym, że osoby pobierające świadczenie pielęgnacyjne wtedy, gdy nie podlegają obowiązkowi ubezpieczenia z innego tytułu (art. 66 ust. 1 pkt 16 i 28 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1373, dalej "u.ś.o.z."). Podstawą wymiaru składek na ubezpieczenie zdrowotne dla osób pobierających emeryturę jest kwota emerytury (art. 81 ust. 8 pkt 2 u.ś.o.z.), a dla osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne - kwota odpowiadająca wysokości świadczenia pielęgnacyjnego przysługującego na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych (art. 81 ust. 8 pkt 9b u.ś.o.z.).

W sytuacji, gdy dana osoba będzie otrzymywała emeryturę i część świadczenia pielęgnacyjnego podstawa wymiaru jej składek na ubezpieczenie zdrowotne będzie inna niż osób pobierających tylko świadczenie pielęgnacyjne. Pobierana emerytura stanowić bowiem będzie inny tytuł ubezpieczenia w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 28 u.ś.o.z. i tylko ona (w kwocie oczywiście niższej niż świadczenie) byłaby podstawą wymiaru składek. W przypadku składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe opłacanych za osoby pobierające świadczenie pielęgnacyjne przez okres wskazany w art. 6 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 300), pojawi się problem ustalenia podstawy wymiaru tych składek. W przypadku uznania, że podstawą odpowiadającą wysokości świadczenia pielęgnacyjnego przysługującego na podstawie przepisów u.ś.r. nie jest kwota określona w art. 17 ust. 3 u.ś.r., a kwota stanowiąca faktyczną wypłatę różnicy między wysokością świadczenia z tego przepisu a emeryturą netto, to sytuacja osób pobierających pełne świadczenie pielęgnacyjne będzie zasadniczo inna niż tych, które pobierają to świadczenie w wysokości uzupełniającej wysokość emerytury do kwoty świadczenia określonej w ustawie, jak chce tego skarżąca strona. Nie można nie zgodzić się z opinią, że pomimo, iż z pozoru te kwestie zdają się mieć charakter techniczny czy rachunkowy, to będą rodzić daleko idące trudności w organizacji wypłaty "wyrównujących" świadczeń pielęgnacyjnych oraz emerytury, nie tylko dla organów ale także dla samego opiekuna.

Podkreśla się również, że warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powinno być dokonanie przez osobę uprawnioną wyboru jednego z wykluczających się świadczeń. Nie gwarantowałaby bowiem zasady równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r, która umożliwiałaby przyznanie osobom pobierającym emeryturę dodatkowo świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Osoba mająca prawo do emerytury znajdowałaby się wówczas w korzystniejszej sytuacji od opiekuna, który otrzymywałby tylko świadczenie pielęgnacyjne i nie miałby możliwości przejścia na emeryturę.

Pomimo niezbywalności prawa do emerytury, nie można jednak pomijać, iż art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 53; zwana dalej u.e.r.FUS.), stanowi wyraźnie o możliwości zawieszenia prawa do m.in. emerytury na wniosek uprawnionego, bez konieczności jego szczegółowego uzasadniania. Zawieszenie prawa na wniosek zainteresowanego jest instrumentem oddanym świadczeniobiorcy po to, by mógł go wykorzystać w celu podwyższenia swego świadczenia w przyszłości lub do osiągnięcia innych celów pozaubezpieczeniowych (zob. Jędrasik-Jankowska Inetta. Art. 103. W: Komentarz do ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, [w:] Prawo do emerytury z ubezpieczenia i zabezpieczenia społecznego. Komentarz do ustaw z orzecznictwem, wyd. II. Wolters Kluwer Polska, 2019.). Według Sądu, takim celem może być potrzeba zniesienia negatywnej przesłanki otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego.

Trafny jest zatem wniosek, iż zawieszenie prawa do emerytury należy traktować jako zdarzenie materialnoprawne, powodujące ustanie zasadniczych skutków posiadania przez osobę danego prawa. Nie sposób nie przyjąć, aby "zawieszenie prawa do emerytury" (i oczywiście wstrzymanie jej wypłaty) uznawać jako odpadnięcie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Wniosek ten jest tym bardziej uprawniony, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. dotyczy kolizji pomiędzy nie tyle samym materialnym prawem do emerytury (jako takim) a świadczeniem pielęgnacyjnym, ale przede wszystkim z realizacją tego pierwszego w postaci wypłaty emerytury.

Podkreślenia wymaga, iż za takim rozwiązaniem opowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 27 maja 2020 r. sygn. I OSK 2375/19 i z 18 czerwca 2020 r. sygn. I OSK 254/20

Sąd zważył, że przekonujące jest również stanowisko WSA w Poznaniu, które uznaje, że Organy winny były w toku postępowania poinformować stronę o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i przedstawienia decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o wstrzymaniu jej wypłaty oraz wezwać do złożenia wymaganych dokumentów stosując odpowiednio przepisy art. 24a ust. 1-3 u.ś.r.

Tego niezbędnego do zachowania zasady równości działania Organy w niniejszej sprawie nie przeprowadziły, choć obowiązek informowania stron o istotnych dla nich okolicznościach prawnych wynika z art. 9 K.p.a. Organy nie poinformowały Skarżącej o prawie do zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie. Również nie wezwały jej do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Nadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości.

Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno – rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.

W niniejszej sprawie organy administracji zaniechały poinformowania skarżącej o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia, zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwały jej też do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Skutkowało to przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia i uzasadniało uchylenie przez Sąd decyzji organów obu instancji z powodu naruszenia przepisów o postępowaniu wyjaśniającym w administracji tj. art. 7, art. 77, art. 79a i art. 80 K.p.a. w związku z przepisami ustawy, wyposażającymi opiekuna osoby niepełnosprawnej w prawo domagania się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r., poprzez zniesienie ustawowej przesłanki wykluczającej świadczenie pielęgnacyjne w wyniku zawieszenia prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.F.U.S.

Organy obu instancji swe negatywne dla strony rozstrzygnięcia umotywowały wyłącznie wystąpieniem negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w postaci posiadania prawa do emerytury – art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Zatem nie badano kwestii podstawowej dla uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, jakim jest niewątpliwie nie podejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Reasumując, pominięcie przez orzekające w sprawie Organy przepisów umożliwiających dokonanie wyboru pomiędzy wnioskowanym świadczeniem pielęgnacyjnym a emeryturą mogło mieć istotny wpływ na ustalony wynik sprawy. Naruszenie art. 9 i at. 79a k.p.a. w zw. z art. 103 ust. 3 u.e.r.F.U.S., nie pozwalało na zastosowanie wobec skarżącej przepisu art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a u.ś.r. i odmowę uwzględnienia jej wniosku, co z kolei uzasadnia uchylenie decyzji Organów obu instancji na podstawie art. 134 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu wniosku strony, aby nie narażać jej na ewentualnie zbędne zawieszenie prawa do emerytury, należało będzie w pierwszej kolejności ustalić, czy skarżąca, poza tylko wykazaniem okoliczności związanej z prawem do emerytury spełnia pozostałe przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 u.ś.r. Natomiast w przypadku uznania, że przesłanek tych nie spełnia z innych przyczyn niż wskazane w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wezwanie to jako zbędne i jednocześnie grążące stronie niepotrzebnymi konsekwencjami finansowymi, nie powinno być do strony kierowane.