Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 156/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6167 Rybołówstwo morskie i rybactwo śródlądowe
642  Skargi na akty prawa miejscowego wojewodów i organów administracji niezespolonej oraz na niewykonywanie przez nich czynn
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 92 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1 i 2, art. 13 ust. 2, art. 5 ust. 1, art. 14ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi T. B. na rozporządzenie Nr 8/2012 Dyrektora A w G. z dnia 21 września 2012 r. zmieniające Rozporządzenie w sprawie ustanowienia obwodów rybackich 1. stwierdza nieważność paragrafu 1 punkt 44 zaskarżonego rozporządzenia; 2. zasądza od Dyrektora . w G. na rzecz skarżącego T. B. 1.277 (jeden tysiąc dwieście siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

T. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na rozporządzenie nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 21 września 2012 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie ustanowienia obwodów rybackich.

Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Rozporządzeniem nr [...] z dnia 21 września 2012 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej zmienił rozporządzenie nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 5 listopada 2003 r. w sprawie ustanowienie obwodów rybackich (Dz. Urz. Woj. Kujawsko - Pomorskiego z dnia 27 września 2012, poz. 1984), w ten sposób, że w § 1 pkt 44 wskazał, że po lp. 96 dodano Ip. 96a w brzemieniu:

"a) treść rubryki "Pozycja": I.5.71a,

b) treść rubryki "Nazwa obwodu": Obwód rybacki jeziora S. na cieku bez nazwy w zlewni S.,

c) treść rubryki "Skład obwodu": Obwód obejmuje wody jeziora S.

Zaskarżonym rozporządzeniem Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej dokonał utworzenia obwodu rybackiego na wodach jeziora S.

T. B. pismem z dnia 9 grudnia 2015 r. wezwał Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej do usunięcia naruszenia prawa polegającego na wydaniu powołanego rozporządzenia, którym zmieniono rozporządzenie nr [...] w sprawie ustanowienia obwodów rybackich poprzez ustanowienie w § 1 pkt 44 kolejnego obwodu rybackiego obejmującego wody jeziora S.

Skarżący zarzucił, że pkt 44 rozporządzenia narusza art 12 ust. 1 ustawy o rybactwie śródlądowym, zgodnie z którym utworzenie obwodu rybackiego jest możliwe jedynie na publicznych śródlądowych wodach powierzchniowych płynących. Jezioro S., na którym utworzono obwód rybacki stanowi wodę powierzchniową stojącą, pokrywającą nieruchomość, której skarżący jest użytkownikiem. Wobec tego rozporządzenie narusza prawa skarżącego jako użytkownika wskazanej nieruchomości. Wyjaśniono przy tym, że jezioro S. jest położone w powiecie [...],w obrębie S. i oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako działka o numerze ewidencyjnym nr [...]. Dla tej działki Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą o numerze [...], w której w dziale II, jako użytkownik, wpisany jest T. B. Wzywający obecnie nie może korzystać ze swojego prawa. Działka nr [...] stanowi grunt pokryty powierzchniowymi wodami stojącymi, zaś w księdze wieczystej dotyczącej wskazanej nieruchomości, w dziale I-0 działka opisana jest jako rola. Wzywający wskazał, że posiada kilka sporządzonych niezależnie od siebie ekspertyz hydrologicznych, wykonanych przez samodzielnych pracowników naukowych z zakresu hydrologii, w tym opinię biegłego sądowego, które potwierdzają, że wody jeziora S. są wodami stojącymi. Skoro jezioro S. nie jest własnością Skarbu Państwa to tym samym nie może być na nim ustanowiony obwód rybacki.

W odpowiedzi na wezwanie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w piśmie z dnia 19 stycznia 2016 r. nie znalazł podstaw do uchylenia kwestionowanego rozporządzenia. Wyjaśnił, że w ewidencji gruntów prowadzonej przez Starostwo Powiatowe jezioro S., znajdujące się na działce nr [...] obręb S. gmina Z., widnieje użytek oznaczony jako Wp, tj. woda płynąca. Status tej wody nie uległ zmianie od czasu ustanowienia na wodach jeziora obwodu rybackiego. Podział hydrograficzny kraju również wskazuje na płynący charakter wód jeziora, podobnie jak i wcześniejsze mapy archiwalne z roku 1929. Stan taki był podstawą do ustanowienia na wodach jeziora S. obwodu rybackiego.

Z treści księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej działki wynika, że sprzedaży nieruchomości dokonano w 1995 r., a więc wówczas, gdy obowiązujące przepisy wyłączały ją z obrotu cywilnoprawnego. Wpisy w księgach wieczystych wymagają zatem uregulowania w celu doprowadzenia ich treści do zgodności z rzeczywistym stanem prawnym. Sprawa taka jest prowadzona przez organ ustawowo wykonujący uprawnienia właścicielskie, zgodnie z art. 11 ustawy Prawo wodne (Dz. U. z 2015r., poz. 469 ze zm.) -

Dyrektora Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych, działającego w imieniu Marszałka Województwa.

Odnosząc się do uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (wyrok sygn. akt II SA/Gd 166/12 z dnia 23 maja 2012 r.) decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 20 stycznia 2012 r. uchylającej decyzję Starosty (nr [...] z dnia 7 listopada 2011 r.) w przedmiocie odmowy stwierdzenia przejścia gruntów pokrytych wodami jeziora S. do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa w trybie art. 1 a ust. 2 ustawy Prawo wodne, wyjaśniono, że wyrok ten nie dotyczył merytorycznych przesłanek sprawy, lecz wskazywał jedynie na brak przesłanek wydania decyzji kasacyjnej w myśl art. 138 § 2 k.p.a.

Odnosząc się do przywołanych w treści wniosku obwodów, które zostały usunięte z rozporządzenia nr [...] wyjaśniono, że powodem ich zniesienia była potwierdzona zmiana statusu wód na wody stojące. W przypadku jeziora S., charakter wód jeziora nadal jest określany jako woda płynąca i nie potwierdzono zmiany ich statusu.

W skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 12 ust. 1 ustawy o rybactwie śródlądowym poprzez utworzenie na mocy Rozporządzenia nr [...] obwodu rybackiego na wodach stanowiących własność prywatną, będących wodami powierzchniowymi stojącymi;

b) art. 20 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez błędne przyjęcie konstytutywnego charakteru wpisu z ewidencji gruntów i budynków w przedmiocie ustalenia stanu prawnego nieruchomości;

c) art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez błędne przyjęcie, że treść wypisu z ewidencji gruntów i budynków uchyla domniemanie zgodności wpisu w dziale II księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym.

Wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonego przepisu pkt 44 Rozporządzenia nr [...] Dyrektora RZGW z dnia 21 stycznia 2012 r. zmieniającego Rozporządzenie nr [...] Dyrektora RZGW w sprawie ustanowienie obwodów rybackich, w którym został ustanowiony obwód rybacki z uwagi na istotne naruszenie przepisów prawa oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Jak wynika z uzasadnienia skargi utworzenie obwodu rybackiego na wodach jeziora S. jest niezgodne z prawem, gdyż jego wody są wodami stojącymi, a więc nie stanowią własności Skarbu Państwa z mocy prawa. Są użytkowane przez skarżącego, co potwierdzają wpisy w księdze wieczystej działki nr [...] obejmującej jezioro. Skarżący wskazał na posiadane opinie hydrologiczne potwierdzające charakter wód jeziora S. jako wód stojących. Podkreślił, że organy błędnie oparły się na treści wpisów w ewidencji gruntów przy ustalaniu stanu prawnego nieruchomości, w tym charakteru wód jeziora. Tymczasem rozstrzygające winny być wpisy w księdze wieczystej, gdzie skarżący figuruje jako użytkownik jeziora, a według wpisów w księdze wieczystej należy ustalać stan prawny nieruchomości.

Skarżący ponownie zwrócił uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 maja 2012 r., w sprawie sygn. akt II SA/Gd 166/12, którym uchylono jako niezgodą z prawem decyzję Dyrektora RZGW, w którym to rozstrzygnięciu organ ten kwestionował decyzję Starosty w przedmiocie odmowy przeniesienia gruntów pokrytych wodami jeziora S. do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa z uwagi na brak podstaw do dokonania takiego przeniesienia.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Według organu charakter płynący wód jeziora S. potwierdza nie tylko treść ewidencji gruntów, ale również ekspertyza sporządzona w Zakładzie Hydrografii i Morfologii Koryt Rzecznych IMGW. Z księgi wieczystej wynika natomiast tylko domniemanie uprawnień skarżącego, które o własności nie przesądza.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, albowiem rozporządzenie nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 21 września 2012 r. w zaskarżonej części narusza prawo.

Podstawą wniesienia skargi jest przepis art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2015 r., poz. 525), zwanej dalej ustawą o wojewodzie, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis, lub organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru do usunięcia naruszenia, zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

Na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469), zwanej dalej Prawem wodnym, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej jest organem administracji rządowej niezespolonej właściwym w sprawach gospodarowania wodami w regionie wodnym, w zakresie określonym w ustawie. Natomiast stosownie do art. 92 ust. 2 Prawa wodnego w przypadkach określonych ustawą dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej wydaje akty prawa miejscowego. Przykładem realizacji tej kompetencji jest przepis art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 652), zwanej dalej u.r.ś., który stanowi, że dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, w drodze rozporządzenia, ustanawia i znosi obwody rybackie.

Zaskarżone rozporządzenie w przedmiocie ustanowenia obwodów rybackich, stanowiące przepisy aktu prawa miejscowego, jest niewątpliwie aktem z zakresu administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt II GSK 2089/14, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Weryfikując wymogi formalne skargi sąd doszedł do wniosku, że skarżący dopełnił warunku w postaci wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa i w ustawowym terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie wniósł skargę na rozporządzenie.

W niniejszej sprawie weryfikacji wymagała również legitymacja skargowa skarżącego, której należało dokonać w świetle art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie. Zgodnie ze wskazanym przepisem prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przepis ten jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., określającej w sposób uniwersalny podmioty, którym przysługuje legitymacja skargowa w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oraz podstawy tej legitymacji.

W orzecznictwie, ukształtowanym wprawdzie na tle regulacji prawnych zawartych w ustawach samorządowych, ale niemniej aktualnym w odniesieniu do ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, wskazuje się, że skargę może wnieść skutecznie tylko ten, kto wykaże się naruszeniem przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia. Zatem z treści art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie wynika, że zaskarżeniu podlega uchwała nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną podmiotu, który wnosi skargę - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Składając skargę podmiot taki musi wykazać naruszenie własnego interesu prawnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. Dla uznania legitymacji skargowej podmiotu nie jest wystarczające wykazanie, że uchwała narusza jego pojmowany w sposób subiektywny interes faktyczny. Podmiot wykazać powinien bowiem, że interes ten znajduje ochronę w obiektywnie pojmowanym porządku prawnym. Interes prawny to bowiem interes chroniony prawem. Dla jego wykazania wskazać należy zatem normę prawa materialnego lub procesowego, z których wynikają określone indywidualne prawa lub obowiązki tego podmiotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 902/2011, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpatrywanej sprawie skarżący swój interes prawny wywodzi z faktu pozostawania użytkownikiem gruntów i wód jeziora S., ujawnionym w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla działki nr [...].

Analizując legitymację materialnoprawną skarżącego sąd uznał, że będąc użytkownikiem jeziora, na którym ustanowiono obwód rybacki, posiada on legitymację do zaskarżenia rozporządzenia ustanawiającego ten obwód, albowiem jego interes prawny został poprzez ustanowienie obwodu rybackiego naruszony.

Treść prawa rzeczowego przysługującego do nieruchomości skarżącemu określa art. 252 Kodeksu cywilnego (K.c.), zgodnie z którym rzecz można obciążyć prawem do jej używania i do pobierania pożytków (użytkowanie). Treść prawa użytkowania w odniesieniu do użytkowania jeziora konkretyzuje m.in. przepis art. 13 ust. 1 Prawa wodnego stanowiąc, że ryby oraz inne organizmy żyjące w wodzie stanowią jej pożytki, do pobierania których uprawniony jest właściciel wody. Na zasadzie ograniczonego prawa rzeczowego, w tym wypadku użytkowania, do pobierania pożytków z jeziora poprzez łowienie ryb uprawniony jest skarżący (zob. treść wpisu odnośnie zakresu użytkowania w księdze wieczystej KW nr [...], w dołączonych aktach o sygn. II SA/Gd 299/15). Pozostając na gruncie regulacji cywilistycznych wskazać należy, że zgodnie z art. 251 K.c. do ochrony praw rzeczowych ograniczonych stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności. Oznacza to, że ochrona przysługująca użytkownikowi ograniczona jest zakresem przysługującego użytkownikowi prawa. Ochronie zatem podlega m.in. jego uprawnienie do połowu ryb.

Nadto, wskazać należy, że przepis art. 4 u.r.ś. określa katalog podmiotów uprawnionych do rybactwa, w ust. 1 stanowiąc, że do chowu, hodowli i połowu ryb:

1) uprawniony jest:

a) władający wodami w sztucznym zbiorniku wodnym przeznaczonym do chowu lub hodowli ryb i usytuowanym na publicznych śródlądowych wodach powierzchniowych płynących,

b) właściciel albo posiadacz gruntów pod wodami stojącymi lub gruntów pod wodami, do których stosuje się odpowiednio art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469), zwanej dalej "ustawą - Prawo wodne",

c) właściciel albo posiadacz gruntów pod stawami rybnymi lub innymi urządzeniami w gospodarstwie rolnym przeznaczonymi do chowu lub hodowli ryb,

2) w obwodzie rybackim uprawniony jest organ administracji publicznej wykonujący uprawnienia właściciela wody w zakresie rybactwa śródlądowego albo osoba władająca obwodem rybackim na podstawie umowy zawartej z właściwym organem administracji publicznej na podstawie art. 13 ust. 3 albo umowy, o której mowa w art. 217 ust. 6 ustawy - Prawo wodne.

Z przytoczonego przepisu art. 4 ust. 1 i 2 Prawa wodnego wynika, że są dwie odrębne grupy uprawnionych do rybactwa: jedna grupa składająca się z władających wodami w sztucznym zbiorniku wodnym oraz właścicieli i posiadaczy gruntów, druga grupa składająca się z podmiotów władających obwodem rybackim, czyli - albo z organu administracji publicznej wykonującego uprawnienia właściciela wody - albo z osób władających obwodem rybackim na podstawie umowy zawartej z właściwym organem administracji publicznej na podstawie art. 13 ust. 3 albo umowy, o której mowa w art. 217 ust. 6 ustawy - Prawo wodne. Uprawnienia tych dwóch grup są rozłączne. Wobec tego, jeśli uprawnionym jest posiadacz gruntów, to nie może nim być organ administracji ani osoba władająca obwodem rybackim na podstawie umowy i odwrotnie.

Tak ukształtowany zakres uprawnień skarżącego do gruntów jeziora S. doznaje ograniczeń wskutek ustanowienia obwodu rybackiego, z którym obligatoryjnie, na zasadzie wynikającej z art. 13 ust. 2 Prawa wodnego, wiąże się oddanie w użytkowanie obwodu rybackiego ustanowionego na podstawie u.r.ś. do rybackiego korzystania. Zgodnie z art. 13 ust. 2 Prawa wodnego, publiczne śródlądowe wody powierzchniowe płynące, stanowiące własność Skarbu Państwa, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej oddaje do rybackiego korzystania w drodze oddania w użytkowanie obwodu rybackiego ustanowionego na podstawie ustawy o rybactwie śródlądowym. Poprzez ustanowienie kwestionowanym rozporządzeniem obwodu rybackiego na jeziorze S., którego konsekwencją będzie oddanie go do rybackiego korzystania na podstawie umowy użytkowania obwodu rybackiego, uprawnienia skarżącego jako użytkownika tego jeziora, w postaci uprawnienia do pobierania pożytków, w tym połowu ryb, zostały ograniczone. W obwodzie rybackim uprawnionymi do połowu ryb są określone w art. 4 ust. 2 organy i podmioty działające w ramach ściśle określonych umów. Wówczas bowiem uprawnienia właściciela i posiadacza gruntów, takiego jak użytkownik, w tym zakresie są wyeliminowane.

Oceniając tak materialnoprawnie ugruntowane uprawnienia skarżącego, sąd uznał, że otwarta została droga do merytorycznej kontroli zaskarżonego rozporządzenia, w zakresie odnoszącym się do posiadanego interesu prawnego, tzn. do § 1 pkt 44 rozporządzenia, w którym ustanowiono obwód rybacki na jeziorze S.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że obwód rybacki może zostać utworzony jedynie na publicznych śródlądowych wodach powierzchniowych płynących. Przepis art. 12 ust. 1 u.r.ś. stanowi bowiem, że publiczne śródlądowe wody powierzchniowe płynące dzieli się na obwody rybackie.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 Prawa wodnego wody dzielą się na powierzchniowe i podziemne. Wody, z wyjątkiem wód morza terytorialnego i morskich wód wewnętrznych, są wodami śródlądowymi (ust. 2). Natomiast według art. 5 ust. 3 Prawa wodnego śródlądowe wody powierzchniowe dzielą się na:

1) płynące, do których zalicza się wody:

a) w ciekach naturalnych, kanałach oraz w źródłach, z których cieki biorą początek,

b) znajdujące się w jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych o ciągłym bądź okresowym naturalnym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych,

c) znajdujące się w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących;

2) stojące, do których zalicza się wody znajdujące się w jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych niezwiązanych bezpośrednio, w sposób naturalny, z powierzchniowymi wodami płynącymi.

Kluczową dla oceny zasadności skargi jest kwalifikacja wód jeziora S. Organ podejmując bowiem zaskarżone rozporządzenie stwierdził, że jest to jezioro, którego wody mają charakter płynący, a w konsekwencji stanowią własność Skarbu Państwa, niezależnie od tego jaki stan wynika z treści księgi wieczystej. Z księgi wieczystej odnoszącej się do działki nr [...] obejmującej grunty jeziora S. wynika, że jego właścicielem jest osoba fizyczna S. B., natomiast T. B. jest ujawnionym w księdze wieczystym użytkownikiem tych gruntów. Skarżący twierdzi, że jezioro S. stanowi śródlądowe wody powierzchniowe stojące będące własnością osoby fizycznej, co potwierdzają zapisy w księdze wieczystej.

Pomiędzy organem a osobą ujawnioną w księdze wieczystej jako właściciel istnieje spór o własność jeziora, a tym samym o charakter jego wód. Pozostaje bezsporne, a też wynika z treści księgi wieczystej KW nr [...], w której zamieszczono ostrzeżenie, że toczy się postępowanie przed Sądem Rejonowym Wydziałem I Cywilnym, sygn. akt [..], z powództwa Skarbu Państwa – Marszałka Województwa przeciwko S. B. o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym.

W ocenie sądu spór o charakter wód jeziora S. nie może być rozstrzygany w toku postępowania sądowoadministracyjnego kontrolującego zgodność z prawem aktu ustanawiającego obwód rybacki. Spór ten ma charakter cywilnoprawnego sporu o własność i winien znaleźć swoje rozstrzygnięcie w odrębnym postępowaniu, które w niniejszej sprawie się już toczy. W kontrolowanej sprawie nie można było pominąć sytuacji spornej pomiędzy organem a ujawnionym w treści księgi wieczystej właścicielem gruntu o własność, a tym samym ignorować treści księgi wieczystej dotyczącej prawa własności gruntu pokrytego takimi wodami.

Zgodnie z treścią art. 10 ust. 1a Prawa wodnego wody morza terytorialnego, morskie wody wewnętrzne wraz z morskimi wodami wewnętrznymi Zatoki Gdańskiej, śródlądowe wody powierzchniowe płynące oraz wody podziemne stanowią własność Skarbu Państwa. Wody stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego są wodami publicznymi (art. 10 ust. 2 Prawa wodnego). Ustawodawca wody płynące ukształtował zatem jako odrębny od gruntu przedmiot własności. Własność wód płynących przypisano podmiotom administracji publicznej, aby w swej działalności mogły stosować w pewnym zakresie władcze środki prawne o charakterze administracyjnym, gdy chodzi o korzystanie z wód i ich ochronę, a także by mogły korzystać ze środków cywilnoprawnych do celów rybactwa i w stosunkach sąsiedzkich, jeżeli gospodarowanie wodą ujemnie wpływa na grunty sąsiednie. Własność publiczna wód może być klasyfikowana według kryterium przedmiotowego i podmiotowego. Kryterium przedmiotowe będzie odnosić się m.in. do wód powierzchniowych płynących, które zawsze będą własnością publiczną, a inne wtedy, gdy ich właścicielem będzie Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Zasadą jest, że płynące wody publiczne z racji swych funkcji społecznych nie podlegają obrotowi cywilnoprawnemu. To oznacza, że nie mogą być one przedmiotem własności podmiotów innych niż wymienione w cytowanym art. 10 ust. 2 ustawy - Prawo wodne (por. J. Szachułowicz, Prawo wodne. Komentarz, Warszawa 2010, str. 61-63).

W myśl art. 12 ust. 1 Prawa wodnego wody stojące oraz wody w rowach znajdujące się w granicach nieruchomości gruntowej stanowią własność właściciela tej nieruchomości. Przepis ten określa stosunek zachodzący pomiędzy własnością gruntu, a własnością wody stojącej. Własność wody stojącej oraz własność wody w rowach jest określana według zasady: czyją własność stanowi grunt, ten jest właścicielem wody. Jest to odwrotność zasady obowiązującej przy wodach powierzchniowych płynących. Wody te stanowią własność publiczną i własność wody przekłada się na własność gruntu pod wodą. Grunty pokryte wodami powierzchniowymi płynącymi stanowią własność właściciela tych wód w granicach określonych liniami brzegów. Ta relacja zachodząca pomiędzy gruntem, a wodą płynącą wynika z zasady, że woda płynąca w regulacji ustawowej stanowi odrębny od gruntu przedmiot własności. Obie przytoczone zasady działają z mocy samego prawa (por. J. Szachułowicz, Prawo wodne. Komentarz, Warszawa 2010, str. 71-72).

Zgodnie z art. 14 ust. 1 Prawa wodnego, grunty pokryte wodami powierzchniowymi stanowią własność właściciela tych wód. W myśl art. 14 ust. 2 Prawa wodnego grunty pokryte płynącymi wodami powierzchniowymi nie podlegają obrotowi cywilnoprawnemu z wyjątkiem przypadków określonych w ustawie. Tym samym, własność wód powierzchniowych płynących przesądza o własności gruntu pod wodą. Z kolei, zgodnie z art. 14a ust. 1 Prawa wodnego, grunty pokryte wodami powierzchniowymi płynącymi, stanowiącymi własność Skarbu Państwa, są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, do którego nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.).

Powyższe oznacza, że obwód rybacki może zostać utworzony na publicznych śródlądowych wodach powierzchniowych płynących tj. na wodach, które stanowią własność Skarbu Państwa i znajdują się na gruncie należącym do Skarbu Państwa, a stan ten nie budzi żadnych wątpliwości co do jego aktualności. Zgodnie bowiem z § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 listopada 2001 r. w sprawie połowu ryb oraz warunków chowu, hodowli i połowu innych organizmów żyjących w wodzie (Dz.U. z 2001 r., nr 138, poz. 1559) ustanawiając obwód rybacki należy uwzględnić aktualny stan prawny nieruchomości oraz istniejące stosunki hydrologiczne.

O aktualnym stanie prawnym nieruchomości świadczą zaś księgi wieczyste, które, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2016 r., poz. 760), zwanej dalej u.k.w.h., prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. W art. 3 ust. 1 u.k.w.h. ustalono domniemanie, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Z brzmienia art. 1 ust. 1 u.k.w.h. w powiązaniu z art. 3 ust. 1 u.k.w.h. należy wywieść pierwszoplanowe znaczenie księgi wieczystej dla organów prowadzących ewidencję gruntów, w zakresie, w jakim ewidencja ta winna odzwierciedlać stan prawny nieruchomości. Stanowiska tego nie zmienia fakt, że zarówno ustawa z 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne jak i rozporządzenie wykonawcze wymieniają również inne źródła informacji o właścicielach nieruchomości (np. ewidencja gruntów). Źródła te, ze względu na domniemania związane z treścią księgi wieczystej nie są jednak jej równorzędne, a decydująca rola księgi wieczystej wynika właśnie z treści przywołanych przepisów u.k.w.h. i domniemań związanych z jej treścią (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 205/15, LEX nr 1762558). Zgodnie z ustanowioną w art. 5 u.k.w.h. zasadą rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym to treść księgi, rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi wieczystej nabył własność lub inne prawo rzeczowe. Ewentualna niezgodność, istniejąca między stanem prawnym nieruchomości, a jej rzeczywistym stanem prawnym, może być usunięta tylko w drodze orzeczenia sądu powszechnego zgodnie z dyspozycją art. 10 ust. 1 w zw. z art. 5 u.k.w.h.

W postępowaniu administracyjnym organ administracji nie ma kompetencji do podważania stanu prawnego nieruchomości wynikającego z treści księgi wieczystej ani do oceny, czy osoby będące ujawnionymi w księdze właścicielami nieruchomości korzystają z ochrony przewidzianej w art. 5 u.k.w.h. Organ administracji nie orzeka bowiem o bycie praw rzeczowych, a rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych jest instytucją prawa cywilnego, a nie prawa administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że Dyrektor Regionalny Zarządu Gospodarki Wodnej ustanowił obwód rybacki na wodach jeziora S., znajdujących się na terenie działki nr [...], położonej w powiecie [...], z istotnym naruszeniem prawa, jako że oparł się jedynie na danych z ewidencji gruntów, całkowicie pomijając aktualny stan prawny nieruchomości wynikający z księgi wieczystej. Według zaś treści prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości księgi wieczystej KW nr [...], stanowi ona nieruchomość rolną, której właścicielem jest S. B., a ujawnionym użytkownikiem T. B.

W ocenie sądu rozbieżności pomiędzy zapisami księgi wieczystej a danymi zawartymi w ewidencji gruntów, na które wskazuje organ, powinny zostać wyjaśnione i wyeliminowane przed wydaniem rozporządzenia ustanawiającego obwód rybacki. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 1 u.k.w.h., w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym - osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności. Jednakże, podważenie stanu prawnego wynikającego z księgi wieczystej jest możliwe jedynie w drodze powództwa o usunięcie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym, a więc na drodze postępowania przed sądem powszechnym.

Zaznaczyć należy, że tutejszy sąd wypowiedział się już w kwestii sporu co do własności wód jeziora S., orzekając w sprawie stwierdzenia przejścia gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 762/12. Sąd uznał, że merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku o przyjęcie do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa gruntów pod jeziorem S., a później do przekazania tych gruntów w trwały zarząd, zależeć będzie w pierwszej kolejności od wyniku postępowania cywilnego przed sądem powszechnym w sprawie uzgodnienia treści księgi wieczystej działki nr [...] ze stanem rzeczywistym. Wpis w księdze wieczystej ujawniający jako właściciela działki nr [...] S. B. (na mocy umowy sprzedaży z dnia 16 lutego 1995 r.) stanowi przeszkodę uniemożliwiającą zdaniem sądu wydanie decyzji stwierdzającej przejęcie gruntów pokrytych wodami przedmiotowego jeziora do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa.

Z analogiczną sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Ustanowienie obwodu rybackiego może nastąpić dopiero po prawomocnym rozstrzygnięciu na korzyść Skarbu Państwa o własności wód jeziora S.

Skoro jako właściciel przedmiotowej nieruchomości w księdze wieczystej ujawniona jest osoba fizyczna – S. B., to organ administracji jest związany domniemaniem wynikającym z art. 3 ust. 1 u.k.w.h., a podważenie stanu prawnego wynikającego z księgi wieczystej jest możliwe jedynie w drodze powództwa o usunięcie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 ust. 1 u.k.w.h.).

Przepisy prawa wodnego nie wyłączają drogi sądowej dla rozpoznania sporów o własność gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi. Sprawy te są sprawami cywilnymi w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. nr 43, poz. 296 ze zm.) i podlegają rozpoznaniu przez sądy powszechne, na mocy art. 2 § 1 tej ustawy. Już w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 1971 r., sygn. akt III CZP 28/71 (OSNC z 1972 r., nr 3, poz. 43) wskazano, że podstawą do ujawnienia Państwa, jako właściciela gruntu pod powierzchniowymi wodami płynącymi, jeżeli w księdze wieczystej jako właściciel takiego gruntu figuruje osoba fizyczna w przypadku sporu powinno być orzeczenie sądu wydane w postępowaniu o usunięcie niezgodności pomiędzy treścią księgi wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym. W toku tego postępowania winny zaś zostać ustalone okoliczności dotyczące charakteru wód powierzchniowych pokrywających grunt objęty wpisem do księgi wieczystej. Jeżeli bowiem zostanie ustalone, że wody te są wodami płynącymi, to przysługująca z mocy samego prawa Skarbowi Państwa własność takich wód będzie skutkować, w myśl zasady określonej w art. 10 ust. 1a ustawy - Prawo wodne, stwierdzeniem, że również grunt pokryty tą wodą będzie własnością Skarbu Państwa. W razie zaś ustalenia, że woda ta ma charakter wody stojącej, brak będzie, w myśl art. 12 ust. 1 ustawy - Prawo wodne, podstaw do stwierdzenia, że Skarbowi Państwa przysługuje prawo własności gruntu pokrytego taką wodą (tak w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 620/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie sądu orzekającego w niniejszej sprawie, bez wzruszenia na drodze właściwego postępowania cywilnego prawa własności gruntu pokrytego wodą powierzchniową – przysługującego według treści księgi wieczystej osobie fizycznej, nie jest możliwe ustanowienie obwodu rybackiego. Nie wystarczy powstrzymywanie się z ogłoszeniem konkursu na użytkowanie ustanowionego obwodu rybackiego, na co powołuje się organ w odpowiedzi na skargę. Do czasu zakończenia toczącego się aktualnie postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, organ administracji winien powstrzymać się od powoływania do życia obwodu rybackiego.

Z tych też względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 1 pkt 44 rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 21 września 2012 r. nr 8/2012.

Wobec uwzględnienia skargi, sąd na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, przyjmując stosownie do treści art. 205 § 2 p.p.s.a., że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy oraz koszty zastępstwa procesowego w wysokości podwojonej, ustalone zgodnie z przepisami § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804). Natomiast w świetle art. 205 § 2 p.p.s.a sąd uznał za zasadne ustalenie wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego na zasadach wynikających z wyżej powołanego rozporządzenia z zastosowaniem stawek opłat nie wyższych niż w nim określone i z tego powodu nie przychylił się do żądania wynagrodzenia w wysokości ustalonej pomiędzy pełnomocnikiem a skarżącym (według złożonego spisu kosztów).

Sąd nie uwzględnił również wniosku o zwrot kosztów podróży oraz noclegów, których domagał się pełnomocnik. Punktem wyjścia dla ustalenia składników wynagrodzenia należnego radcy prawnemu jest także regulacja zawarta w art. 205 § 2 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Zgodnie zaś z § 3 art. 205 ustawa p.p.s.a. przysługujące stronie należności z tytułu kosztów przejazdów oraz utraconego zarobku lub dochodu ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach działu 2 tytułu III ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2010 r. nr 90, poz. 594 ze zm.). W świetle unormowań ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (art. 85 ust. 1 w związku z art. 91), stronie przysługuje zwrot kosztów podróży - z miejsca zamieszkania do miejsca wykonywania czynności sądowej na wezwanie sądu - w wysokości rzeczywiście poniesionych, racjonalnych i celowych kosztów przejazdu własnym samochodem lub innym odpowiednim środkiem transportu. Oznacza to, że tylko w sytuacji, gdy sąd w celu dokładniejszego wyjaśnienia sprawy zarządzi stawienie się strony lub pełnomocnika, na podstawie art. 91 § 3 p.p.s.a. możliwe jest wnioskowanie o zwrot kosztów podróży, na co wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt I OZ 1039/13 i powołane tam orzeczenia; z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt I GZ 15/14 oraz wyrok z dnia 5 lipca 2007 r., sygn. akt I FSK 1079/06, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sytuacji, skoro stawiennictwo pełnomocnika na rozprawie w dniu 15 czerwca 2016 r. nie było obowiązkowe, o czym został on pouczony w zawiadomieniu o terminie posiedzenia, nie było podstaw do zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów przejazdu i zwrotu kosztów noclegu.