Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 366/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Maciejuk Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2014 r. sprawy ze skargi R. T. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez gminę własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz R. T. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

R. T. zaskarżyła decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013r. nr [...], utrzymującą w mocy wydaną w następstwie wznowienia postępowania decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013r. nr [...], uchylającą ostateczną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011r. nr [...] i stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. przez Gminę Miasto R. własności części nieruchomości położonej w R., oznaczonej na mapie nr ewidencyjny [...] jako działka nr [...].

Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z dnia [...] lipca 2011r. nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. przez Gminę Miasto R. własności części nieruchomości położonej w R., oznaczonej na mapie z projektem podziału nr ewidencyjny [...] z dnia [...] sierpnia 2009r., jako działka nr [...], dla której w Sądzie Rejonowym w [...] prowadzona jest księga wieczysta KW Nr [...].

Wnioskiem z dnia 14 października 2011r. Prezydent Miasta R. wystąpił o wznowienie, w trybie art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a., postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia [...] lipca 2011r. wskazując, iż wyszły na jaw nowe okoliczności, które nie były znane w dniu wydania przedmiotowej decyzji organowi wydającemu.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012r. nr [...] Wojewoda [....] wznowił na wniosek Prezydenta Miasta R. postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2011, a następnie, po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, decyzją z dnia [...] maja 2013r. nr [...] uchylił swoją decyzję z dnia [...] lipca 2011r. nr [...] i stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. przez Gminę Miasto R. własności części nieruchomości położonej w R., oznaczonej na mapie nr ewidencyjny [...] z dnia [...] sierpnia 2009r., jako działka nr [...], dla której w Sądzie Rejonowym w [...] prowadzona jest księga wieczysta KW Nr [...].

Od powyższej decyzji z dnia [...] maja 2013r. odwołanie wniosła R. T., reprezentowana przez radcę prawnego D. S., kwestionując zaskarżoną decyzję w całości i wskazując na przeprowadzenie przez organ wojewódzki postępowania dowodowego w sposób nierzetelny i arbitralny, a także z pominięciem (nie uwzględnieniem) części posiadanych dowodów, co skutkowało wydaniem decyzji sprzecznej z zebranym materiałem dowodowym i naruszającej słuszny interes obywatela, albowiem z dowodów przeprowadzonych w niniejszym postępowaniu i stanu faktycznego opartego na ich podstawie wynikało wprost, iż nie zostały spełnione przesłanki do stwierdzenia nabycia z mocy prawa części nieruchomości stanowiącej własność skarżącej, a w szczególności nie został spełniony warunek władania nieruchomością przez jednostkę samorządu terytorialnego na dzień 31 grudnia 1998r.

Odwołująca wskazała, iż ul. [...] w latach 90 była drogą gruntową, polną i nieutwardzoną, o szerokości 2

2,5 m, (znajdowała się wyłącznie na działce należącej do gminy), zaś przedmiotowa działka była w latach 90 zarośnięta, częściowo zadrzewiona (do 2009r.) i nieutwardzona, a tym samym nie była wykorzystywana jako droga. Odwołująca zarzuciła również, iż ww. droga nie była nigdy odśnieżana, modernizowana czy konserwowana w inny sposób, dlatego też do chwili obecnej nie zachowała się dokumentacja potwierdzająca wykonywanie tych czynności. W ocenie odwołującej również budowa wodociągu nie może świadczyć o władaniu przedmiotowym gruntem.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] grudnia 2013r. nr [...], utrzymał w mocy, wydaną w następstwie wznowienia postępowania, decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013r. nr [...], uchylającą ostateczną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011r. nr [...] i stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. przez Gminę Miasto R. własności części nieruchomości położonej w R. przy ul [...], oznaczonej na mapie nr ewidencyjny [...] jako działka nr [...].

Organ wskazał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013r. została wydana na podstawie art. 151 § 1 k.p.a., po wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Organ zwrócił uwagę, że postępowanie w niniejszej sprawie nie toczy się w trybie zwykłym, lecz w nadzwyczajnym trybie weryfikacji decyzji ostatecznych, to jest w trybie wznowienia postępowania, na wniosek z dnia 14 października 2011r. Prezydenta Miasta R. W niniejszej sprawie we wniosku o wznowienie postępowania wskazano na art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a., a także wskazano, że wyszły na jaw nowe okoliczności, które nie były znane w dniu wydania decyzji.

Dokumentacja nadesłana przez Prezydenta Miasta Ł. przy piśmie z dnia 14 października 2011r. zdaniem organu odwoławczego istotnie wskazywała, iż w sprawie wyszły na jaw nowe dowody, nie znane organowi orzekającemu, a istniejące w dniu wydania pierwotnej decyzji, które mają zasadnicze znaczenie dla oceny istotnych okoliczności sprawy.

W toku postępowania odwoławczego organ pismem z dnia 26 sierpnia 2013r. wystąpił do Prezydenta Miasta R. o wyjaśnienie, kiedy dowiedział się o: mapie zasadniczej założonej w 1990r. przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno - Kartograficzne w Ł. Nr [...], której kopia załączona do wniosku o wznowienie postępowania została wydana przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Ł. w dniu [.....] października 2011r. oraz o mapie zasadniczej założonej w 1990r. przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno - Kartograficzne w Ł. L.ks. Nr [...], której kopia, załączona do wniosku o wznowienie postępowania, została wydana przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Ł. w dniu [...] października 2011 roku. Pismem z dnia 11 września 2013r. Zastępca Prezydenta-Miasta R. poinformował, iż informację o ww. mapach uzyskano w dniu 4 października 2011r., podczas poszukiwania materiałów geodezyjnych w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej na potrzeby innego postępowania.

W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, iż termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. został zachowany oraz, że wznowienie postępowanie należało uznać za prawidłowe.

Organ odwoławczy wskazał, że po wznowieniu postępowania organ jest zobowiązany ponownie rozpatrzyć całość sprawy w aspekcie merytorycznym i wydać decyzję stosownie do art. 151 k.p.a.

Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 ustawy nastąpiło zatem, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki:

nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego,

nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną,

nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego.

Przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r.

Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że działka nr [...], z której została wydzielona działka nr [...], w dniu 31 grudnia 1998r. stanowiła własność J. i T. małż. T. Na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] listopada 2008r. Rep. A nr [...] prawa do ww. działki nabyła R. T.

Działka stanowiła zatem w dniu 31 grudnia 1998r. własność innych osób niż Skarb Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego.

Kolejną przesłaną z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998r. jest zajętość nieruchomości pod drogę publiczną.

Na podstawie uchwały Nr [...] w sprawie zaliczenia dróg miejskich w województwie piotrkowskim do kategorii dróg lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. Piotrkowskiego Nr 8, poz. 73) do kategorii dróg lokalnych miejskich została zaliczona ulica [...]. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ww. ustawy z dnia 13 października 1998r. droga ta stała się drogą gminną z dniem 1 stycznia 1999r. Zajęcie nieruchomości, o którym mowa w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. oznacza zajęcie pod drogę publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013r. poz. 260 ze zm.) - w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tej normie warunki. Po pierwsze musi to być droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg, a po drugie - z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych.

Organ odwoławczy przyjął, że z akt sprawy wynika, że przedmiotowa działka w dniu 31 grudnia 1998r. znajdowała się w granicach pasa drogowego ww. drogi publicznej. Zajętość działek pod drogę potwierdzają znajdujące się w aktach mapy i dokumenty dot. m.in. wybudowania w 1994r. pasie drogowym sieci wodociągowej, w których wskazano, iż wodociąg miejski wybudowano w pasie ul. [...] (por. kosztorys budowlany instalacyjno - montażowy z 1994r., mapa zasadnicza sporządzona w dniu [...] października 1994r. i zaewidencjonowana w zasobie za nr [...], na której wyraźnie zaznaczono granice pasa drogowego ul. [...], decyzja z dnia [...] października 1993r. w sprawie pozwolenia na budowę sieci wodociągowej m. in. w pasie ulicy [...]). Na fakt zajęcia przedmiotowej działki pod pas drogowy wskazuje również posadowienie na niej w dniu 31 grudnia 1998r. pasa zieleni oraz drzew. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, iż zebrana w sprawie dokumentacja jest wystarczająca do potwierdzenia faktu zajętości w dniu 31 grudnia 1998r. przedmiotowej działki pod ww. drogę publiczną. Przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998r. w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego, jako urządzenia technicznego stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych.

Kolejną z przesłanek zastosowania art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998r. jest przesłanka władztwa publicznoprawnego.

Zgodnie z orzecznictwem sądowym, dla udowodnienia władztwa należy wykazać wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 201 lr. sygn. akt I OSK 1471/2007, LexPolonica 1972653). Udokumentowane władztwo winno wskazywać konkretne fakty, zdarzenia, okoliczności wskazujące na czym ono polega.

Organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie, znajdujące w aktach sprawy dokumenty są wystarczające do uznania, iż przedmiotowa działka w dniu 31 grudnia 1998r. pozostawała we władaniu publicznoprawnym. Organ wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, iż przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998r. "pozostawała we władaniu Gminy Miasta R., co potwierdza pismo Prezydenta Miasta R. z dnia [...] grudnia 2009r., znak: [...] oraz załączone do niego: pismo Społecznego Komitetu Budowy Wodociągu z dnia [...] października 1992r., decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dnia [...] października 1993r., NB. [...] o pozwoleniu na budowę sieci wodociągowej, rachunek uproszczony z dnia [...] października 1994r., Nr [...], poświadczenie Urzędu Rejonowego w R. z dnia [...] lutego 1994r., znak NU. [...], lista osób partycypujących w kosztach budowy wodociągu w ulicach: [...]. Pismem z dnia 24 marca 2010r., nr [....]. Prezydent Miasta R. jako dowód władztwa przedłożył metrykę drogi - ul. [...], z której wynika, że szerokość jej wynosi 10 -12 metrów i jest częściowo umocniona szlaką kotłową. Z metryki wynika również, że przed 1998r. została w obrębie ww. drogi przeprowadzona nadziemna sieć elektryczna NN. Ponadto przy piśmie z dnia 14 października 2011r., znak: [...] Prezydent Miasta R. w celu potwierdzenia sprawowania władztwa przez Gminę Miasto R. przedłożył kosztorys budowlany instalacyjno - montażowy wodociągu miejskiego ul. [...], fakturę VAT z dnia [...], protokół odbioru wykonania robót lnu/owiano - remontowych oraz mapę zasadniczą nr ewidencyjny [...] z dnia [...] czerwca 1993r. Przedstawiającą ogrodzenie trwale, wskazujące pas drogowy ul. [...] od strony zachodniej obejmujący między innymi działkę nr [...] i mapę zasadniczą z inwentaryzacji linii wodociągowej w ul. [...] nr ewidencyjny [...] z dnia [...] października 1994r. ".

Organ odwoławczy przyjął, iż zebrane w sprawie dokumenty w sposób jednoznaczny potwierdzają spełnienie przesłanki władztwa publicznoprawnego sprawowanego nad przedmiotową działką. Wobec łącznego wystąpienia przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego należało zatem uznać za prawidłowe.

W odniesieniu natomiast do odwołania wskazać należy, iż o faktycznym zajęciu nieruchomości pod drogę publiczną decyduje nie tylko stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r., ale również w przypadku dróg nieurządzonych sposób korzystania z drogi publicznej. Przez zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną należy rozumieć także zajęcie gruntu pod leżące w ciągu pasa drogowego obiekty inżynierskie (np. kanalizacyjne, energetyczne), place postojowe i parkingi, ścieżki rowerowe, drzewa i krzewy oraz urządzenia techniczne niezwiązane z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2002 r. sygn. akt I SA 1441/00 (I IJX nr 137831).

R. T., działając poprzez pełnomocnika radcę prawnego, wniosła skargę na ostateczną decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju w Warszawie z dnia [...] grudnia 2013 r. utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. części nieruchomości położonej w R., oznaczonej jako działka [...] zaskarżając w/w decyzję w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucała:

- naruszenie prawa procesowego, a to art. 7 w zw. z art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego wyrażające się w dokonaniu dowolnej, niekompletnej i błędnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz pominięciu słusznego interesu obywateli, a ponadto naruszenie art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów administracji, co w szczególności przejawiało się w:

nieuzasadnionym i sprzecznym z zasadami doświadczenia życiowego oraz racjonalnego myślenia przyjęciu, iż nieruchomość położona w R. stanowiąca działkę gruntu nr [...] pozostawała w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu jednostki samorządu terytorialnego, tj. Gminy Miasto R., podczas gdy zebrany materiał dowodowy przeczy takim ustaleniom,

nieuzasadnionym, dowolnym i arbitralnym uznaniu, że ww. działka fizycznie i faktycznie zajęta była pod drogę publiczną, działka ta była utwardzana, modernizowana, odśnieżana, a w jej granicach (lub w granicach drogi publicznej) przeprowadzona została sieć energetyczna podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy zaprzecza takiemu przyjęciu,

nieuzasadnionym i błędnym przyjęciu, że o władaniu nieruchomością może przesądzać wyłącznie fakt, że na drodze publicznej - w jej pasie drogowym (pod ziemią) posadowiona została w 1994 r. sieć wodociągowa służąca m.in. skarżącej.

Ponadto, skarżąca zarzucała naruszenie prawa materialnego:

- art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - poprzez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do nieuzasadnionego uznania, że sam fakt, że w pasie drogowym ul. [...] posadowiona została w 1994 r. sieć wodociągowa przesądza o tym, że część działki skarżącej pozostawała we władaniu Gminy Miasto R. pomimo tego, że po działce objętej niniejszym postępowaniem w roku 1999 fizycznie i faktycznie nie przebiegała droga publiczna. Jednostka samorządu terytorialnego nie podejmowała żadnych działań w odniesieniu do działki skarżącej, nie utwardzała jej, nie odśnieżała ani nie modernizowała tej drogi, a ponadto nie przeprowadziła przez nią sieci elektrycznej, a jedyne czynności władcze podejmowane przez jednostkę samorządu terytorialnego dotyczyły działki stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego i obejmowały lata 2006/2007 (utwardzenie szlaką kotłową).

Skarżąca wnosiła o uchylenie ww. decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego i pełnomocnictwa według norm przepisanych.

Skarżąca wskazywała, że ul. [...] w latach 90-tych oraz do 2006/2007r. fizycznie i faktycznie - była drogą gruntową, polną, nieutwardzoną i niezagospodarowaną o szerokości około 2 - 2.5 metrów i prowadziła do lasu, a zabudowania wokół drogi to wyłącznie jeden budynek (dom skarżącej). Polna droga przebiegała w całości po gruncie stanowiącym własność Gminy R. co potwierdzili świadkowie podczas oględzin przeprowadzonych przez Urząd Wojewódzki. Działka należąca do skarżącej leży natomiast równolegle do działki gminnej i w latach 90-tych była zarośnięta, nieutwardzona oraz nie była wykorzystywana jak droga publiczna. Działka ta była działką porośniętą samosiejkami i częściowo zadrzewioną, a jednymi osobami władającymi tymi działkami byli rodzice skarżącej (m.in. wykaszali trawę i usuwali zbędną roślinność zarastającą działkę). Na działce nr [...] (działce sąsiedniej) jeszcze w roku 2009 rosły drzewa, a z wnioskiem o usunięcie drzew do Urzędu Miasta R. zwracał się J. T. (ojciec skarżącej) i jego małżonka, co świadczy o wykonywaniu przez nich, a nie przez jednostkę samorządu terytorialnego władztwa nad nieruchomością (na potwierdzenie powyższego do skargi dołączono wniosek o wydanie decyzji wraz z mapką usytuowania drzew, decyzję zezwalająca na wycinkę drzew). Skarżąca zaznaczała, że o władztwie w odniesieniu do dróg publicznych można mówić wtedy, gdy jej zarządca realizuje swoje ustawowe obowiązki, nałożone przez art. 20 ustawy o drogach publicznych, a jednym z przedmiotowych obowiązków jest utrzymywanie zieleni przydrożnej, w tym sadzenie i usuwanie drzew oraz krzewów.

Skarżąca podkreślała, że droga (w roku 1999 gruntowa, polna i nieutwardzona) przebiegała pasem gruntu należącym do Gminy i jedynie w tym pasie (po 1999r.) została częściowo utwardzona szlaką kotłową. Stan utwardzenia przedmiotowej drogi (obejmującą jedynie gminną działkę) utrzymuje się, zdaniem skarżącej, do dnia dzisiejszego bowiem szlaka lub tłuczeń wysypywane są wyłącznie na działkę gminną. W latach 90-tych natomiast (wbrew temu co zostało wskazane w decyzji) nie było ani szlaki ani tłucznia, droga ta była typową drogą polną, a pierwsza modernizacja miała miejsce w roku 2007, kiedy zaczęto ją utwardzać wysypując tłuczywo.

Fakt nie utwardzania w latach 90 tych przedmiotowej ulicy był jak najbardziej racjonalny jeżeli wziąć pod uwagę, iż w tym okresie ulica ta zabudowana była jedynie domem rodziców skarżącej, nie było innych budynków, a rzekome utwardzenie "drogi" mogłoby służyć wyłącznie rodzicom skarżącej (i nikomu innemu skoro nikt inny tam nie mieszkał, a droga prowadziła do lasu).

Skarżąca podnosiła, że podważa to prawdziwość twierdzeń organu albowiem trudno sobie wyobrazić, aby gmina ponosiła koszt utwardzenia drogi prowadzącej do lasu i służącej wyłącznie jednemu budynkowi. Potwierdzone to zostało podczas oględzin, podczas których mieszkańcy ulicy [...] jednoznacznie wypowiedzieli się na temat stanu władania drogą w latach 90 - tych stwierdzając, że nie było żadnych przejawów władania drogą albowiem nie było de facto czym władać (jako że droga w latach 90-tych wyglądała jak typowa polna dróżka - wyjeżdżone przez koła samochodu dwa pasy bez trawy ). Co więcej - owe wyjeżdżone dwa pasy trawy znajdowały się na działce gminnej nr [...] (a nie na działce małżonków T.).

Skarżąca wskazywała, że z uwagi na fakt, że droga przy ulicy [...] nie miała żadnych parametrów drogi sensu stricte oczywistym było, że nigdy nie była w latach 90 - tych odśnieżana, nie była modernizowana, nie była konserwowana lub w jakikolwiek inny sposób utrzymywana. Oczywistym, w ocenie skarżącej, jest również to, że nie może istnieć żadna dokumentacja, która czynności władcze w odniesieniu drogi publicznej by potwierdzała. W aktach sprawy nie ma więc żadnej umowy, faktury, rachunku czy zlecenia, z którego wynikało by, że ulica [...] była odśnieżana, utwardzana, modernizowana, itp.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSA WSA 2008, nr 2, poz. 31; zob. także uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, s. 29 uzasadnienia). Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd podzielił zarzuty i argumenty w niej podniesione, i uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego. Organ dokonał bowiem błędnej wykładni art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. . – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Konieczną przesłanką zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. jest zatem, aby nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną już w dniu 31 grudnia 1998r.

Przestrzenny zasięg działania ww. art. 73 ust.1 ustawy w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998r. do definicji pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych), jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. Przepis art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych wskazuje, że pod pojęciem "pasa drogowego" należy rozumieć grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, wydzielony liniami granicznymi, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Przyjmując za punkt wyjściowy przepisy Kodeksu cywilnego, pasem drogowym jest nieruchomość gruntowa w rozumieniu art. 46 § 1 k.c. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2007 r., VI SA/Wa 883/07, LEX nr 362127). Granice pasa drogowego w zakresie przestrzeni "nad" i powierzchni "pod" należy wyznaczać z uwzględnieniem obiektów i urządzeń służących "realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2009 r., II GSK 614/08, LEX nr 528074). Granice pasa drogowego powinny być wyraźnie zaznaczone liniami granicznymi na planie gruntu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2008 r., II GSK 171/08, LEX nr 522456).Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 lutego 2014r. II GSK 1803/12 wskazał m.in., że: Uwzględniając funkcjonalną rolę pasa drogowego, w kontekście jego zasięgu nad wydzielony obszar jak i w jego głąb, należy stwierdzić, że granice te określają obiekty i urządzenia służące realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą. Przy czym nie jest cechą jedyną i wystarczającą dla uznania danego gruntu za część pasa drogowego stwierdzenie, że przylega on do drogi. Niezbędne jest ustalenie, że na gruncie tym znajdują się obiekty budowlane lub urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu lub z potrzebami zarządzania drogą (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 maja 2014 r. III SA/Gd 226/14).

Dokonując kontroli obu decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny musiał odnieść się do dowodów wskazujących na wykonywanie przez jednostki organizacyjne faktycznych czynności na nieruchomości. Czynności takie musiał przy tym być związane z utrzymaniem nawierzchni, zapewnieniem przejezdności drogi, naprawami, remontami itp. Czyli powinny mieć one przejaw czynności związanych z utrzymaniem i funkcjonowaniem drogi.

Organ odwoławczy przyjął, że z akt sprawy wynika, że działka [...] w dniu 31 grudnia 1998r. znajdowała się w granicach pasa drogowego drogi publicznej. Zajętość działek pod drogę miały potwierdzać mapy i dokumenty dot. m.in. wybudowania w 1994r. pasie drogowym sieci wodociągowej, w których wskazano, iż wodociąg miejski wybudowano w pasie ul. [...] (kosztorys budowlany instalacyjno - montażowy z 1994r., mapa zasadnicza sporządzona w dniu [...] października 1994r. i zaewidencjonowana w zasobie za nr [...], na której zaznaczono granice pasa drogowego ul.[...], decyzja z dnia [...] października 1993r. w sprawie pozwolenia na budowę sieci wodociągowej m. in. w pasie ulicy [...]). Na fakt zajęcia przedmiotowej działki pod pas drogowy wskazuje, zdaniem organu, również posadowienie na niej w dniu 31 grudnia 1998r. pasa zieleni oraz drzew.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stoi na stanowisku, że wybudowanie wodociągu nie stanowi samoistnie o tym, że działka [...] stała się drogą czy też pasem drogowym. Podobnie, dla spełnienia przesłanki władztwa w rozumieniu art. 73 ustawy z 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną istotne jest to, by jednostka samorządu terytorialnego, poprzez swoje jednostki organizacyjne wykonywała faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności naprawami, remontami itp., a nie posiadaniem nieruchomości w rozumieniu przepisów k.c., czy też na podstawie u.g.n. (zob. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 kwietnia 2014r., I SA/Wa 1637/13). Wybudowanie sieci wodociągowej w pasie gruntu objętego działka [...], nie ma natomiast żadnego związku funkcjonalnego z utrzymaniem czy zarządzaniem drogą. Nie może samoistnie stanowić zatem o spełnieniu przesłanki władztwa w rozumieniu art. 73 ww. ustawy (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 lipca 2014r., I SA/Wa 54/14).

Poza dokumentacją dotyczącą budowy sieci wodociągowej, która nie świadczy o charakterze działki [...], jako zajętej pod drogę czy pas drogowy oraz o tym aby na ww. działce sprawowane było władztwo w rozumieniu art. 73 ww. ustawy, organ nie posiada żadnych dowodów potwierdzających wykonywanie władztwa na datę 31 grudnia 1998 r.

Posadowiony na działce pas zieleni oraz drzew nie wskazuje na to aby miał on charakter zorganizowany i związany w jakikolwiek sposób z użytkowaniem drogi. Ponadto, w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu na to aby na dzień 31 grudnia 1998r. organ dbał o ten pas zieleni.

Podobnie, nie ma żadnych dokumentów wskazujących na to aby przed datą 1 stycznia 1999r. działka nr [...] została utwardzona szlaką kotłową. Metryka drogi Nr [...] ze stycznia 1987r. zawiera jednoznaczny zapis o tym, że ulica jest nie urządzona, bark jezdni i chodników a jedynie częściowo jest ona umocniona szlaką kotłową. Nie ma dokumentu wskazującego na to, że szlaka kotłowa znajdowała się na działce nr [...].

Braki wskazane przez Sąd powodowały potrzebę uchylenia decyzji organów obu instancji. Orzekając ponownie w sprawie organ winien uwzględnić uwagi Sądu w kontekście zakresu zajęcia nieruchomości pod drogę i władania nieruchomością na dzień 31 grudnia 1998r. Organ powinien również odnieść się do twierdzeń skarżącej, iż na działce nr [...] (działce sąsiedniej) jeszcze w roku 2009 rosły drzewa, a z wnioskiem o usunięcie drzew do Urzędu Miasta R. zwracał się J. T. (ojciec skarżącej) i jego małżonka (na potwierdzenie powyższego do skargi dołączono wniosek o wydanie decyzji wraz z mapką usytuowania drzew, decyzję zezwalająca na wycinkę drzew). Powyższe, zdaniem skarżącej świadczyło o wykonywaniu przez nich, a nie przez jednostkę samorządu terytorialnego władztwa nad nieruchomością

Organ winien w konsekwencji wziąć pod uwagę, iż w przypadku nie spełnienia chociażby jednej z przesłanek uregulowanych w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., brak jest podstaw do wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez gminę nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. W efekcie, brak w sprawie dokumentów potwierdzających fakt władania nieruchomością na dzień 31 grudnia 1998r. (nawet przy spełnieniu pozostałych dwóch przesłanek) skutkować może jedynie wydaniem decyzji negatywnej.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a orzekł jak w pkt 1 sentencji. Na mocy art. 152 p.p.s.a. orzeczono, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku jak w pkt 2 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a. jak w pkt 3.