Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2413/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. sp. j. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 172/13 w sprawie ze skargi S. R. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2013 r. (sygn. akt II SA/Bk 172/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

28 września 2012 r. S. R. prowadzący działalność jako R. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo – usługowego wraz z infrastrukturą techniczną. Decyzją z dnia [...] nr [...] Burmistrz S. ustalił, na wniosek R., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo – usługowego wraz z infrastrukturą techniczną, parkingami i pylonem reklamowym na działkach o nr ewid. [...], położonych w S.

Od tej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wniosła spółka P. sp. j. z siedzibą w S., zastępowana przez r. pr. G. W., zarzucając jej naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, 8 i 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., powoływanej dalej jako kpa) oraz art. 28 i art. 29 kpa poprzez niezapewnienie jej, jako podmiotowi mającemu interes prawny w sprawie, czynnego udziału w postępowaniu. W ocenie wnoszącej odwołanie przedmiotowa sprawa dotyczy jej interesu prawnego, który wynika z konieczności ochrony przysługującego jej prawa własności do działek o nr ewid. [...] znajdujących się w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium uznało, że w rozpoznawanej sprawie nie można wykluczyć, że funkcjonowanie planowanej inwestycji, ze względu na jej charakter (budynek usługowo – handlowy o pow. zabudowy 1200 m2), będzie oddziaływać również na działkę o nr ewid. [...], stanowiącą własność Spółki P. Sp. j., którą od terenu objętego wnioskiem oddziela jedynie droga. W tych okolicznościach Kolegium przyznało rację skarżącej spółce, że niepoinformowanie jej przez organ I instancji o toczącym się postępowaniu w sprawie, uniemożliwiło jej czynny udział w tym postępowaniu, a tym samym naruszyło art. 10 kpa. Oceniając z kolei merytorycznie zaskarżoną decyzję SKO w B. uznało, że organ I instancji nieprawidłowo wyznaczył obszar, na którym powinna być przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Powołując się na opisane wady Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W dniu [...] Burmistrz S. wydał kolejną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo – usługowego wraz z infrastrukturą techniczną, parkingami i pylonem reklamowym na działkach o nr ewid. [...], położonych w S.

Odwołanie od powyższej decyzji ponownie wniosła spółka P. sp. j. z siedzibą w S. zarzucając jej naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczących ustalenia obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości głównej kalenicy i nachylenia połaci dachowych. W ocenie pełnomocnika Spółki zaskarżona decyzja narusza również przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 8, 10, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie błędnie została przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego w zakresie ustalenia obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz szerokości elewacji frontowej. Odnosząc się zaś do wniosków inwestora co do nieuwzględniania spółki P. Sp. j. jako strony prowadzonego postępowania Kolegium stwierdziło, że wprawdzie prezentuje odmienne stanowisko od tego, jakie zostało wyrażone w decyzji Kolegium z dnia [...], tym niemniej na obecnym etapie nie może nie uznać praw odwołującej się spółki, skoro już raz została ona dopuszczona do postępowania.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiódł S. R. prowadzący działalność gospodarczą R., zarzucając jej, że jest obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 4 kpa, tj. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. W ocenie skarżącego spółka P. sp. j. nie jest i nie może być stroną prowadzonego postępowania, albowiem nie ma interesu prawnego w niniejszej sprawie. Uzasadniając powyższy zarzut skarżący powołał się na orzecznictwo sądowe, m.in. na postanowienie WSA w Gdańsku o sygn. akt II SA/Gd 653/11, podkreślając, że właściciele nieruchomości zlokalizowanych w dalszej odległości, lecz mieszczących się w granicach obszaru analizowanego, nie są z mocy prawa stronami postępowania, ale mogą się nimi stać, jeżeli wykażą się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa. Podmiot zaś żądający czynności organu ze względu na posiadanie interesu faktycznego nie jest stroną postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi w kwestii dopuszczenia spółki P. do udziału w postępowaniu, organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko, że uznanie przez SKO w B. w decyzji z dnia [...] tej spółki za stronę postępowania uniemożliwia pozbawienie jej tego przymiotu na dalszym etapie tego postępowania.

Po rozpoznaniu sprawy pod sygn. akt II SA/Bk 172/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wspomnianym na wstępie wyrokiem uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Przedstawiając motywy podjętego rozstrzygnięcia Sąd I instancji zauważył, że z uwagi na charakter i zakres podniesionych w skardze zarzutów, przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, zobowiązany był w pierwszej kolejności ustalić kwestię interesu prawnego spółki P. sp. j. z siedzibą w S. wnoszącej odwołanie od decyzji Burmistrza S. z dnia [...] ustalającej na rzecz skarżącego warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo – usługowego wraz z infrastrukturą techniczną, parkingami i pylonem reklamowym na działkach o nr ewid. [...], położonych w S.

WSA w Białymstoku stwierdził, że w sprawach o ustalenie warunków zabudowy, przy braku przepisów szczególnych zawartych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 199), krąg stron postępowania ustala się na zasadach przewidzianych w art. 28 kpa. Stronami takiego postępowania poza wnioskodawcą, będą zawsze właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości inwestowanej oraz nieruchomości przylegających do terenu inwestycji (uchwały NSA: z 25 września 1995 r. VI SA 13/199, Lex nr 10650 i z dnia 4 grudnia 1995r., VI SA 20/95). Stronami postępowania administracyjnego w tym przedmiocie nie są natomiast dalsi właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości pozostających w granicach obszaru analizowanego, ale ewentualnie ci spośród nich, którzy mogą wykazać się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa (tak WSA w Lublinie w wyroku z dnia 1 marca 2012 r. II SA/Lu 1018/11, Lex nr 1138606).

Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z treścią powołanego art. 28 kpa stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy czym dopuszczenie przez organ administracji jakieś osoby (podmiotu) do udziału w postępowaniu przezeń prowadzonym nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 sierpnia 2001 r. I SA 511/00 (Lex nr 54725).

WSA w Białymstoku dodał, że posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza zatem konieczność ustalenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu. Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi być to interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu (wyrok NSA z dnia 25.04.2002r., IV SA 2238/01, Monitor Prawniczy 2002, nr 12, s. 532). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (wyrok NSA z 29.03.2006r. II OSK 679/05,LEX nr 198347). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowanie tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (tak m.in. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 19 listopada 2010r. II SA/Kr 1010/10, dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Tymczasem, jak wynika z akt administracyjnych, Kolegium rozpatrując odwołanie Spółki P. Sp. j. od decyzji Burmistrza S. z [...]. badanie interesu prawnego tejże spółki, a tym samym legitymacji do wniesienia odwołania, ograniczyło do stwierdzenia, że spółka została już raz dopuszczona do postępowania na mocy decyzji SKO w B. z dnia [...], i na obecnym etapie jest to wiążące.

Z takim stanowiskiem organu nie zgodził się WSA w Białymstoku, który wskazał, że po pierwsze, status strony postępowania administracyjnego nie zależy od uznania organu administracji publicznej, ale, co podkreślono już na wstępie rozważań prawnych, musi mieć umocowanie w przepisach prawa materialnego. Po drugie, uznanie danego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego nie wiąże organu odwoławczego, albowiem organ ten rozpatrując sprawę ponownie rozstrzyga we własnym zakresie, czy dany podmiot ma interes prawny w postępowaniu odwoławczym. Ustalenie zaś, czy podmiot posiada interes prawny powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ I instancji, ewentualnie uzupełnionych na podstawie art. 136 kpa.

Sąd I instancji wywiódł dalej, że wprawdzie SKO w B. w decyzji z dnia [...] uznało spółkę P. Sp. j. za stronę postępowania i rozpatrzyło merytorycznie jej odwołanie od decyzji Burmistrza S. z dnia [...], to jednak okoliczność ta nie powoduje, że odwołująca się Spółka nabyła przymiot strony w postępowaniu o ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Posiadanie bowiem przymiotu strony uwarunkowane jest, co zdaje się umknęło uwadze organowi II instancji, posiadaniem interesu prawnego o charakterze materialnoprawnym. Tymczasem, jak wynika z akt administracyjnych kontrolowanej sprawy, odwołująca Spółka nie powołała się na konkretną normę prawa materialnego, z której wywodziłaby swój interes prawny, wręcz przeciwnie powołała się wprost na swój interes faktyczny, tj. bliskie sąsiedztwo planowanej inwestycji. Także SKO w B. w decyzji z dnia [...] uznając ww. spółkę za stronę nie ustaliło przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego mogłaby ona skutecznie żądać czynności organu albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu. Powoływana zaś okoliczność bliskiego sąsiedztwa działki nr [...] należącej do spółki P. sp. j. z nieruchomością objętą planowaną inwestycją, bez jednoczesnego wykazania oddziaływania tej ostatniej na działkę nr [...], nie tworzy, jak podkreślono wyżej, interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Brak zaś wskazania przepisu prawa materialnego, który mógłby stanowić uzasadnienie stanowiska o oddziaływaniu planowanej inwestycji na działkę należącą do spółki P. sp. j., i z którego w związku z tym odwołująca się spółka mogłaby wywieść swój interes prawny, czyni ww. spółkę podmiotem nielegitymowanym do wniesienia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej. Konkludując, ustalenia w zakresie kręgu stron postępowania powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji i mieć podstawę w zgromadzonym materiale dowodowym (art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 107 § 1 i 3 kpa), a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie wykonało prawidłowo tego obowiązku.

WSA w Białymstoku nadmienił, że organ przy ponownym rozpoznawaniu sprawy winien uwzględnić wyrażoną w niniejszym wyroku ocenę prawną i w sposób jednoznaczny ustalić, czy odwołująca się Spółka posiada interes prawny w prowadzonym postępowaniu i dopiero wówczas orzec, co do istoty sprawy.

Od opisanego wyroku skargę kasacyjną złożyła P. sp. j. z siedzibą w S., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1/ art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. 2014, poz. 1647, powoływanej dalej jako “p.u.s.a.") poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego niniejszej sprawy na podstawie jedynie pobieżnej analizy dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, z pominięciem istotnych argumentów podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania co do jej interesu prawnego i uznanie, że skarżąca nie wykazała istnienia tego interesu, podczas gdy Skarżąca spółka wielokrotnie powoływała się na swój interes prawny w niniejszej sprawie, wywodząc go z przepisów prawa materialnego statuujących ochronę prawa własności;

2/ art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 ustawy p.u.s.a. w zw. z art. 8, art. 28, art. 110, art. 127 § 1 kpa poprzez dokonanie błędnej oceny działalności administracji publicznej i uczynienie SKO w B. nietrafnego zarzutu, iż organ ten nie dokonał ustaleń w zakresie interesu prawnego skarżącej spółki, co skutkowało niezasadnym uwzględnieniem skargi, podczas gdy ustalenia takie zostały poczynione na wcześniejszym etapie postępowania, a badanie interesu prawnego skarżącej spółki wielokrotnie w toku tego samego postępowania administracyjnego i na kanwie niezmienionego stanu faktycznego i prawnego sprawy prowadziłoby do naruszenia przez organy (w szczególności SKO w B.) zasady postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do organów władzy publicznej i zasady związania organów wydaną decyzją administracyjną;

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono również, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1/ art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 140, 143 i 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r.- Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 63 ze zm. - dalej jako k.c.) — przez ich niezastosowanie — poprzez odmowę udzielenia ochrony przysługującego skarżącej prawa własności nieruchomości i bezpodstawne uznanie, że skarżąca spółka nie legitymowała się w niniejszej sprawie administracyjnej i nie powoływała się na interes prawny, a jedynie interes faktyczny, a poprzez to bezpodstawne uchylenie prawidłowej decyzji SKO, podczas gdy skarżąca w postępowaniu przed SKO powoływała się na prawo własności nieruchomości położonej w obszarze oddziaływania nieruchomości będącej przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy jako źródło swojego interesu prawnego, który to został przez SKO uznany za istniejący i legitymujący spółkę do wniesienia odwołania od decyzji o warunkach zabudowy, co czyni bezzasadnym uchylenie decyzji SKO;

2/ art. 32 w zw. z art. 184 Konstytucji RP — przez ich niezastosowanie — poprzez wydanie wyroku, który podważa zaufanie obywateli do organów państwa i uchylenie decyzji SKO skutkujące koniecznością dokonania ponownej oceny prawnej tej samej sytuacji faktycznej przez ten organ, co może prowadzić do nie dającej się zaakceptować zmienności rozstrzygnięć organów administracji publicznej i nie stanowi wyrazu kontroli działalności administracji, lecz jest sprzeczne z podstawowymi założeniami tej kontroli;

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego skarżąca spółka podniosła, że jak stanowi art. 64 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. W myśl ust. 2 tego artykułu własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej, natomiast własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (o czym stanowi ust. 3 przywołanego artykułu). Prawo własności jest najszerszym z praw rzeczowych, dającym najpełniejsze władztwo nad rzeczą, a jednocześnie podlegającym szczególnej ochronie, bo statuowanym Konstytucją RP. Prawo własności to jedno z podstawowych praw ekonomicznych człowieka (tak: W. Skrzydło, Konstytucja RP Komentarz, Lex 2013). Przepisy ustawowe zapewniające ochronę prawa własności to przede wszystkim art. 140, 143 i 144 k.c., stanowiące także o przestrzennych granicach prawa własności oraz o zasadach wykonywania przysługującego danemu podmiotowi prawa własności, z uwzględnieniem praw innych podmiotów. W niniejszej sprawie skarżąca spółka jest właścicielem działki o nr ewid. [...] w obrębie S., którą od planowanej inwestycji oddziela jedynie droga. Jednocześnie działka skarżącej znajduje się w granicach obszaru analizowanego. Tym samym skarżąca spółka bezpośrednio po wszczęciu postępowania o ustalenie warunków zabudowy we wrześniu 2011 r. domagała się dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, powołując się na prawo własności w/w działki. W toku "pierwszego" postępowania przed SKO skarżąca przedkładała odpisy z ksiąg wieczystych dotyczące nieruchomości będących jej własnością a położonych w S. oraz powoływała się na swój interes prawny wynikający z konieczności ochrony przysługującego jej prawa własności, przytaczając jednocześnie poglądy orzecznictwa sądów administracyjnych prezentujące jednolite stanowisko, że stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może być nie tylko właściciel działki bezpośrednio graniczącej z inwestycją, ale także właściciele dalej położonych działek, jeśli spectrum oddziaływania inwestycji jest szersze.

W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej skarżąca spółka podnosi, że SKO w B. decyzją z dnia [...] uwzględniło odwołanie skarżącej — uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, jednocześnie podnosząc w uzasadnieniu decyzji, że spółka jest stroną niniejszego postępowania. Co za tym idzie, stanowisko WSA w Białymstoku, w świetle którego skarżąca spółka zdaniem Sądu nie legitymowała się w niniejszej sprawie administracyjnej i nie powoływała się na interes prawny, a jedynie interes faktyczny, jest pozbawione podstaw i narusza w/w przepisy Konstytucji i kodeksu cywilnego. Stanowisko takie narusza prawo własności przysługujące skarżącej spółce, pozbawiając ją koniecznej ochrony. Skarżąca spółka wielokrotnie podnosiła, że ma ona interes prawny, a nie faktyczny w niniejszej sprawie, szczegółowo to argumentując.

Skarżąca spółka podnosi, że SKO B. w kolejnej decyzji z dnia [...] wydanej w tej samej sprawie administracyjnej zasadnie powołało się na okoliczność, że skoro ten organ już raz badał interes prawny skarżącej spółki i ustalił jego istnienie i potrzebę ochrony w niniejszej sprawie, to skarżąca spółka dopuszczona do udziału w postępowaniu nie może zostać pozbawiona statusu strony. Nieuzasadniona zmienność poglądu organu stanowi naruszenie przepisu art. 8 kpa, gdyż może spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów państwa oraz wpłynąć ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli, a tym samym naruszenie art. 32 Konstytucji RP (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2011 r. sygn. V SA/Wa 2219/10). Zdaniem Skarżącej spółki, skoro nie nastąpiła ani zmiana stanu faktycznego niniejszej sprawy, ani stanu prawnego, to SKO orzekając po ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ I instancji nie mogło odejść od poglądu zaprezentowanego w poprzedniej decyzji, tym bardziej, że decyzja ta nie została zakwestionowana przez żadną ze stron. Inna interpretacja obowiązków ciążących na SKO przez WSA w Białymstoku stanowi obrazę art. 32 Konstytucji RP, jednocześnie prowadząc do konkluzji, że WSA nie dokonało we właściwy sposób kontroli administracji publicznej, która to powinność spoczywa na WSA w myśl art. 184 Konstytucji RP i przepisów ustaw.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania skarżąca spółka argumentuje, że wielokrotnie powoływała się na swój interes prawny w niniejszej sprawie, wywodząc go z przepisów prawa materialnego statuujących ochronę prawa własności i stojąc na stanowisku, że jest stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy w myśl art. 28 kpa. Bezpodstawny jest zatem pogląd wyrażony przez WSA w Białymstoku w uzasadnieniu skarżonego wyroku, iż skarżąca spółka powoływała się wprost na swój interes faktyczny i bliskie sąsiedztwo planowanej inwestycji (...) bez jednoczesnego wykazywania oddziaływania tej ostatniej na działkę nr [...]. WSA w Białymstoku – zdaniem skarżącej - zdaje się pomijać okoliczność, iż w odwołaniu do SKO z dnia 8 grudnia 2011 r. skarżąca wyczerpująco opisała, w czym upatruje swój interes prawny, wskazując iż: interes prawny odwołujących w niniejszej sprawie wynika z konieczności ochrony przysługującego im prawa własności nieruchomości i praw związanych, znajdujących się w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji co wiąże się z szerokim spectrum oddziaływania, obejmującego takie czynniki jak: hałas, zanieczyszczenie środowiska, utrudnienia w ruchu drogowym czy znaczne zmniejszenie wartości rynkowej nieruchomości położonej niemal vis a vis (po drugiej stronie ulicy) handlowego obiektu wielkopowierzchniowego. W dalszej części odwołania skarżąca wskazała także na właściwie jednolite stanowisko sądów administracyjnych, iż stroną postępowania o warunki zabudowy jest nie tylko właściciel działki bezpośrednio graniczącej z planowaną inwestycją, ale także działki dalej od niej położonej, jeśli wykaże on swój interes prawny w tym postępowaniu. O interesie prawnym właściciela działki sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (tak przykładowo: wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2001 r., sygn. IV SA 594/99; wyrok NSA z dnia 8 września 2004 r., sygn. OSK 394/04; wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. II OSK 206/10). Skarżąca podnosiła natomiast, że w niniejszej sprawie rzeczywista sfera oddziaływania tak rozległego obiektu jak sklep wielkopowierzchniowy, jest o wiele szersza niż ograniczająca się tylko do działek bezpośrednio graniczących z planowaną inwestycją.

W tym kontekście – według skarżącej spółki - WSA w Białymstoku nie dokonał wnikliwej analizy dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie, który to obowiązek spoczywał na WSA w świetle art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.u.s.a. Takiego działania WSA w Białymstoku nie można uznać za spełniające wymogi należytej kontroli działań administracji publicznej, skoro w sytuacji wnikliwego rozpatrzenia sprawy administracyjnej przez organy, Sąd czyni im zarzut nieustalenia, czy skarżąca ma interes prawny, podczas gdy w rzeczywistości zostało to jednoznacznie ustalone. Jednocześnie podkreślenia wymaga okoliczność, iż WSA w Białymstoku wyraża pogląd, jakoby błędne było stanowisko SKO co do faktu związania tego organu wcześniej podjętą decyzją.

Z takim stanowiskiem Sądu nie zgadza się skarżąca spółka. SKO trafnie podniosło bowiem - w jej ocenie - w decyzji z dnia [...], że skoro ten organ decyzją z dnia [...] uznał skarżącą spółkę za mającą interes prawny w niniejszym postępowaniu i traktował ją jako stronę postępowania, to na dalszym etapie jest to wiążące. Skarżąca spółka z całą stanowczością wskazuje, że zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, stanowi niewątpliwie naruszenie art. 8 kpa. WSA w Białymstoku zdaje się natomiast nie tylko dopuszczać taką sytuację, ale wręcz sugerować, że SKO w niniejszej sprawie winno pozbawić skarżącą przymiotu strony. Nie daje się to pogodzić z fundamentalnymi zasadami systemu prawnego RP oraz naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego.

W tym kontekście skarżąca wskazuje, iż w świetle art. 110 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Z zasady związania organu administracji publicznej własną decyzją wynika nie tylko to, że decyzja taka może być zmieniona lub uchylona przez organ, który ją wydał, tylko wówczas, gdy przewidują to przepisy kodeksu, lecz także to, że organ ten nie może w żaden inny sposób uchylić się od tego związania (tak: Andrzej Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 110 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/2013). Decyzja SKO z dnia [...] nigdy nie została zaskarżona do WSA ani też w żaden inny sposób podważona przez którąkolwiek ze stron, należy zatem uznać, że istnieje ona w obrocie prawnym i organy oraz strony postępowania są nią związane. Skarżąca spółka, po doręczeniu jej tej decyzji, utwierdzona została w wyrażanym przez siebie stanowisku, iż legitymuje się ona interesem prawnym w niniejszym postępowaniu. W żaden sposób nie da się zatem wyjaśnić poglądu WSA w Białymstoku wyrażonego w wyroku z dnia 25 czerwca 2013 r. iż organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien (...) w sposób jednoznaczny ustalić, czy odwołująca spółka posiada interes prawny w prowadzonym postępowaniu. Zauważyć należy zdaniem skarżącej, że zostało to już ustalone w tym postępowaniu w toku rozpatrywania poprzedniego odwołania.

Skarżąca spółka wskazuje, że stanowisko WSA w Białymstoku prowadziłoby do niemożliwej do zaakceptowania sytuacji, w której ten sam podmiot, w tym samym stanie faktycznym i prawnym, raz byłby uznany za stronę postępowania, a raz nie, ze względu np. na możliwą zmienność poglądów w tym zakresie przez różne składy tego samego organu. Skutkowałoby to stałą niepewnością podmiotu co do jego sytuacji prawnej.

Podsumowując, zdaniem skarżącej, WSA w Białymstoku naruszył nie tylko art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., ale także art. 3 § 1 p.p.s.a. bowiem w miejsce dokonania kontroli działalności administracji publicznej dokonał wadliwej interpretacji stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, błędnej wykładni przepisów procedury, w szczególności w tym kontekście dokonał obrazy art. 8, 28, 110 i 127 1 k.p.a. oraz niezasadnie uchylił decyzję SKO, mimo że postępowanie przed SKO nie było obarczone wadami, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. W kontekście dokonywania kontroli działań administracji przez WSA wskazać należy, że nie chodzi bowiem o kontrolę pozorną ani byle jaką, lecz o kontrolę pełną i rzeczywistą. Jeżeli zatem sąd nie dostrzeże naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, to nie wykona obowiązku kontroli należycie, a tym samym naruszy art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. (tak: Bogusław Gruszczyński, Komentarz do art. 174 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Lex/2011). A contrario, jeśli WSA zarzuci organom, że naruszyły prawo, gdy takiego naruszenia nie było, to nie sposób uznać, iż Sąd dokonał pełnej, rzetelnej i właściwej kontroli działań administracji.

W piśmie procesowym z dnia 27 marca 2015 r. pełnomocnik S. R. prowadzącego działalność gospodarczą R. podniósł, że wprawdzie regulacja cywilnoprawna może być źródłem interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, jednakże interes ten trzeba wykazać, czego skarżąca nie uczyniła. Skarżąca nie może wywodzić swego interesu prawnego do bycia stroną postępowania w niniejszej sprawie z przepisów art. 140 i nast. k.c. Mając na uwadze wskazane przepisy pełnomocnik podkreślił, iż zasięg uciążliwości prowadzonej działalności nie przekracza granic zajmowanej nieruchomości, to jest działek nr 19, 20. Dodatkowo argumentował, iż wjazd na nieruchomość objętą inwestycją ma miejsce z drogi gminnej, a co za tym idzie, nie wpływa na stopień natężenia ruchu w okolicach działki skarżącej spółki. W istniejących uwarunkowaniach faktycznych nie sposób doszukać się jakiegokolwiek oddziaływania i niedogodności z tym faktem związanych dla skarżącej. Nie można więc jego zdaniem uznać, iż dochodzić będzie z tej przyczyny do jakichkolwiek immisji ze strony inwestycji zlokalizowanej na działkach nr [...] na nieruchomość, której właścicielem jest skarżąca spółka. Skarżąca wskazuje na bliżej nieokreślone, emisje z działki inwestora, które mogą potencjalnie oddziaływać na jej nieruchomość. Rodzaj, rozmiar i charakter przedsięwzięcia może - jej zdaniem - spowodować przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu poprzez wzmożony ruch samochodów, negatywnie oddziaływać na środowisko, a także na psychikę, poczucie bezpieczeństwa i poczucie estetyki. Powyższe zarzuty nie wskazują jednak, na naruszenie interesu prawnego skarżącej w świetle art. 28 kpa, bowiem zamykają się w sferze hipotez, nie mających obiektywnego oparcia w rzeczywistości. Tym bardziej, wspominane, przypuszczalne, zmniejszenie wartości rynkowej nieruchomości Skarżącej nie należy do zakresu przesłanek pojęcia interesu prawnego, lecz faktycznego.

Nie znajduje również uzasadnienia twierdzenie skarżącej, iż podmiot raz dopuszczony do udziału w postępowaniu nie może zostać pozbawiony statusu strony. Status strony postępowania administracyjnego nie zależy od uznania organu administracji publicznej, ale musi mieć umocowanie w przepisach prawa materialnego. Co więcej, uznanie danego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego nie wiąże organu odwoławczego, bowiem organ ten rozpatrując sprawę ponownie rozstrzyga we własnym zakresie, czy dany podmiot ma interes prawny w postępowaniu odwoławczym.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, pełnomocnik S. R. wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i przytoczonymi w niej podstawami zaskarżenia. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.

Z przedstawionych zarzutów kasacyjnych dotyczących zarówno naruszenia przepisów postępowania, jak też przepisów prawa materialnego wynika, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii interesu prawnego spółki P. sp. j. z siedzibą w S. wnoszącej odwołanie od decyzji Burmistrza S. z dnia [...] ustalającej na rzecz skarżącego warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo – usługowego wraz z infrastrukturą techniczną, parkingami i pylonem reklamowym na działkach o nr ewid. [...], położonych w S.

Zauważyć w tym kontekście należy, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera unormowania odnoszącego się do pojęcia strony w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy terenu, co oznacza, że ma zastosowanie przepis art. 28 kpa. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Postępowanie dotyczy interesu prawnego określonego podmiotu wówczas, gdy rozstrzygnięcie w sprawie oddziałuje na sytuację prawną tego podmiotu. Obowiązkiem organu jest zbadanie czy taki interes strona wykazuje, czy też zainteresowanie sprawą wynika z interesu faktycznego a nie prawnego.

W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że interes prawny musi być bezpośredni, konkretny, realny, rozumiany jako obiektywna, realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. W przypadku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu ustalenie stron postępowania w istocie sprowadza się przede wszystkim do ustalenia zakresu oddziaływań zamierzenia inwestycyjnego, w wyniku czego dochodzi do określenia kręgu osób, których prawa do korzystania z nieruchomości mogą zostać naruszone.

Uprawnienie do bycia stroną postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy nie jest sztywno i bezwzględnie zastrzeżone wyłącznie dla inwestora, ani nawet dla właścicieli (użytkowników wieczystych) działek graniczących bezpośrednio z działką, której dotyczy postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy może być bowiem nie tylko właściciel (użytkownik wieczysty) działki bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, ale również innej działki znajdującej się w granicach obszaru analizowanego w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2009 r. sygn. II OSK 188/08, z dnia 7 lipca 2011 r. sygn. II OSK 172/11, z dnia 19 maja 2010 r. sygn. II OSK 917/09). W związku z powyższym przyjąć należy, że stronami postępowania są właściciele tych nieruchomości, na które planowana inwestycja będzie miała oddziaływanie. Oddziaływanie to może z kolei rozciągać się na nieruchomości sąsiednie, lecz również na nieruchomości położone dalej, nie graniczące bezpośrednio z terenem inwestycji.

A zatem o interesie prawnym (a co za tym idzie przymiocie strony) innych poza inwestorem osób w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu decydują okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem, rozmiarem oraz stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie. W każdej zatem konkretnej sprawie tego rodzaju organ wydający decyzję ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie, musi badać czy - a jeśli tak to jak daleko - sięgać będzie oddziaływanie i jego charakter planowanej inwestycji (por. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 116/07). Innymi słowy, o interesie prawnym właścicieli działki leżącej w sąsiedztwie działki, której dotyczy postępowanie o wydanie warunków zabudowy, decyduje nie charakter tego sąsiedztwa (bezpośredni, pośredni), ale zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. To natomiast powoduje, że w każdej sprawie należy określić działki sąsiednie i ustalić strony postępowania. Organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy ma obowiązek zbadać rodzaj inwestycji, jej rozmiary oraz stopień i zakres jej uciążliwości dla otoczenia, a następnie ustalić, jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji. Zakres tego oddziaływania pozwala na ustalenie kręgu osób, które mają interes prawny w sprawie (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1224/13, LEX nr 1493081).

Przenosząc te ogólne rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy zauważyć, że Sąd I instancji zasadnie wskazał na uchybienie obowiązkom organu odwoławczego, który przystępując do merytorycznego rozpatrzenia odwołania spółki P. sp. j. z siedzibą w S. od decyzji Burmistrza S. z dnia [...] winien był w pierwszej kolejności zbadać legitymację odwołującej się do wniesienia odwołania. Organ nie zbadał i nie wyjaśnił okoliczności związanych z przymiotem strony składającej odwołanie, a to determinuje możliwość jego dalszego rozpoznania. Uprawnionym do wniesienia odwołania jest podmiot, który ma interes prawny w załatwieniu sprawy. Kwestia ustalenia istnienia interesu prawnego stanowi jeden z elementów merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W przypadku bowiem ustalenia, iż odwołujący się jest stroną postępowania, organ odwoławczy rozpatruje jego odwołanie merytorycznie. Natomiast w sytuacji, gdy organ uzna, że odwołujący nie ma przymiotu strony, umarza postępowanie odwoławcze.

Badanie tak rozumianego interesu prawnego strony należy do obowiązków organów administracji publicznej na każdym etapie postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, że organ odwoławczy, jako organ ponownie rozpoznający sprawę, obligowany jest każdorazowo badać interes prawny osób biorących udział w sprawie i wnoszących odwołanie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie SKO w B. wydając decyzję z dnia [...] uchylającą decyzję Burmistrza S. z dnia [...] stwierdziło, że wprawdzie prezentuje odmienne stanowisko odnośnie do interesu prawnego odwołującej się spółki od tego, jakie zostało wyrażone w decyzji Kolegium z dnia [...], tym niemniej na obecnym etapie nie może nie uznać jej praw, skoro już raz została ona dopuszczona do postępowania. Ze wskazanych powyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska. Ustalenie, czy podmiot posiada interes prawny powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ pierwszej instancji, ewentualnie uzupełnionych zgodnie z art. 136 kpa, a nie na podstawie związania oceną interesu prawnego dokonaną przez organ na wcześniejszym etapie postępowania administracyjnego. Ustalenie stron postępowania ma kluczowe i wyjściowe znaczenie w sprawie. Brak wyjaśnienia tej kwestii stanowiło podstawę do uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, a podniesione w tym zakresie zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 ustawy p.u.s.a. w zw. z art. 8, art. 28, art. 110, art. 127 § 1 kpa oraz art. 32 w zw. z art. 184 Konstytucji RP nie zasługują na uwzględnienie.

Podkreślić należy w tym miejscu, że Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza - podobnie jak Sąd I instancji - że spółka P. sp. j. z siedzibą w S. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym ustaleniu warunków zabudowy. Jednakże kwestia ta, na skutek błędnego przyjęcia przez SKO w B., że nie może nie uznać praw skarżącej spółki do udziału w postępowaniu, skoro już raz została ona do niego dopuszczona, nie została przez organ II instancji zbadana. Z tego względu podniesione przez skarżącą kasacyjnie spółkę zarzuty naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 p.u.s.a. oraz art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 140, 143 i 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r.- Kodeks cywilny nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

-----------------------

15

16