Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2182/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 137 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 75 § 1, art. 80, art. 188
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia del. WSA Agnieszka Miernik sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2445/20 w sprawie ze skargi L. T. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2020 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz L. T. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2445/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. T. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 24 kwietnia 2013 r. L. T. i A. T. (następcy prawni poprzedniej właścicielki nieruchomości A. T.) wystąpili o zwrot nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa, położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej w dacie wywłaszczenia działkę nr [...] o powierzchni 0,0296 ha.

Wniosek obejmował nieruchomość wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa pod budowę parku miejskiego i muzeum [...], decyzją Naczelnika Miasta i Gminy W. nr [...] z [...] lipca 1978 r. wydaną w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64).

Starosta W. decyzją nr [...] z [...] września 2018 r. orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w W., oznaczonej obecnie jako projektowana działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 0,0284 ha z obrębu [...], na rzecz L. T. w udziale ½ i A. T. w udziale ½. Równocześnie orzeczono o obowiązku zwrotu na rzecz Gminy W. zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 1.936,27 zł i określono warunki jego zapłaty.

Powyższą decyzję organ uzasadnił faktem, że na części nieruchomości stanowiącej projektowaną działkę nr [...] cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w ustawowych terminach.

Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza W., decyzją nr [...] z [...] września 2020 r., uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie zwrotu opisanej powyżej nieruchomości.

W uzasadnieniu organ II instancji podkreślił, że w sprawie nie została odnaleziona pełna dokumentacja dotycząca lokalizacji muzeum i parku, w szczególności pierwotny plan realizacyjny, który mógłby jednoznacznie określić zagospodarowanie poszczególnych działek wywłaszczonych na budowę parku miejskiego i muzeum [...]. Organ dokonał dookreślenia celu wywłaszczenia poprzez posłużenie się dokumentami powstałymi po odjęciu prawa własności nieruchomości będącej przedmiotem roszczenia zwrotowego, zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., opierając się m.in. na decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] stycznia 1978r. nr [...] wydanej przez Urząd Miasta Stołecznego Warszawy Stołeczną Komisję Planowania, mocą której ustalona została lokalizacja odbudowy Domu [...], modernizacji obiektu przeznaczonego na placówkę upowszechniania kultury oraz parku kultury na terenie miasta W. Decyzja ta została przywołana we wniosku z dnia [...] stycznia 1978 r. nr [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, skierowanym do Zarządu Gospodarki Terenami Urzędu Miasta i Gminy W., który m.in. dotyczył działki będącej przedmiotem niniejszego postępowania.

Organ odwoławczy stwierdził, że biorąc pod uwagę aktualne zagospodarowanie działki nr [...] w części, której dotyczy wniosek zwrotowy, to jest na niej usytuowany park przy Muzeum im. [...] – alejka spacerowa oraz zieleń urządzona. Z powyższego wywiedziono, że cel na jaki została wywłaszczona nieruchomość został na niej zrealizowany. Przy ustaleniu dochowania terminów realizacji celu wywłaszczenia organ wskazał na jego wieloelementowość i złożoność. Wskazano, że według powszechnie dostępnych informacji ([...]) otwarcie Muzeum [...], jako placówki odbyło się 29 października 1992 r., po remoncie zrealizowanym w drugiej połowie lat 80-tych. Prace związane z realizacją parku rozpoczęły się pod koniec lat 70-tych, i w ich wyniku został zrealizowany m.in. zbiornik retencyjny, schody z płyt chodnikowych oraz wycięto drzewa, co wynika z ogólnodostępnej wypowiedzi kustosz J. P. (Muzeum Literatury im. [...] w Warszawie) ([...]) z 1994 r. Kolejne elementy zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości pojawiają się także na załączonych do sprawy zdjęciach lotniczych z lat: 1977, 1982, 1991 i 2007.

Wojewoda Mazowiecki zauważył także, że wniosek o zwrot nieruchomości został złożony w roku 2013. Podkreślono, że inwestycja polegająca na budowie muzeum [...] i parku miejskiego, jako inwestycja złożona, powstawała etapami i niewątpliwie zaistniała przed złożeniem wniosku o zwrot, co dowodzi, że terminy ustawowe wynikające z art. 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm., dalej jako "u.g.n.") w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, zostały zachowane.

Ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie doprowadziła organ odwoławczy do wniosku, że nieuprawnionym jest twierdzenie, że nieruchomość będąca przedmiotem roszczenia o zwrot nie została wykorzystana na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej i w decyzji lokalizacyjnej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] września 2020 r. złożył L. T.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2021 r. oddalił skargę.

Sąd I instancji uznał, że nie została spełniona przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o której mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n., czyli zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia.

Sąd powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, w którym orzeczono, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. – w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. WSA w Warszawie podniósł, iż wywody zawarte w uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego spowodowały, że w orzecznictwie wypracowane zostało stanowisko, zgodnie z którym niedopuszczalnym jest również retroaktywne stosowanie art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Sąd I instancji wskazał, iż określony w tym przepisie termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, obowiązuje dopiero od 1 stycznia 1998 r. Nie można tego terminu odnosić do stanu faktycznego, który zaistniał przed 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia. Przyjmuje się, że termin określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. znajdzie zastosowanie wówczas, gdy nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed 1 stycznia 1998 r. Jeżeli natomiast rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia nastąpiło przed 1 stycznia 1998 r., to w takim przypadku termin określony w art. 137 ust. 1 ust. 1 u.g.n. nie ma zastosowania, ponieważ jako norma materialnoprawna, nie może kształtować skutków prawnych stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem w życie przepisu określającego ten termin.

Ponadto Sąd I instancji, mając na uwadze ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdził, że oceny realizacji celu wywłaszczenia należy dokonywać na dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. W wyroku tym Trybunał wskazał także, iż nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia.

WSA w Warszawie wskazał, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zrealizowania tego celu wywłaszczenia na wskazanej działce. W przedmiotowej sprawie cel wywłaszczenia nieruchomości został określony jako budowa parku miejskiego i muzeum [...]. Sąd I instancji uznał, że organ orzekający w I instancji dołożył należytej staranności w odnalezieniu pełnej dokumentacji dotyczącej lokalizacji muzeum i parku miejskiego, co jednakże nie przyniosło pozytywnego rezultatu. Dlatego też, w ocenie Sądu I instancji, Wojewoda zasadnie oparł się na powszechnie dostępnych informacjach, z których wynika, że otwarcie Muzeum [...] odbyło się 29 października 1992 r., po remoncie zrealizowanym w drugiej połowie lat 80-tych. Prace związane z realizacją parku rozpoczęły się pod koniec lat 70-tych i w ich wyniku został zrealizowany m.in. zbiornik retencyjny, schody z płyt chodnikowych oraz wycięto drzewa. Realizacja celu wywłaszczenia wynika także ze znajdujących się w aktach sprawy zdjęć lotniczych z naniesionymi granicami działki nr [...]. Na zdjęciu z roku 1977 wyraźnie widoczny jest brak zagospodarowania terenu (brak zbiornika wodnego, alejek spacerowych). Natomiast na kolejnych fotografiach – z lat 1982, 1991 i 2007 – pojawiają się sukcesywnie kolejne elementy zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości świadczące o stopniowym, etapowym zagospodarowywaniu nieruchomości. Realizacja celu wywłaszczenia wynika również z analizy treści decyzji Starosty W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany na budowę parku przy Muzeum im. [...] w W. oraz treści ogłoszenia nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. zawierającej specyfikację istotnych warunków zamówienia na budowę parku przy muzeum na terenie działek nr ewid. [...] z obrębu [...] w W. Powyższe dokumenty potwierdzają, że muzeum oraz park powstały przed dniem złożenia wniosku o zwrot (2013 r.) oraz przed dniem 22 września 2004 r. Wobec realizacji w obszarze przedmiotowej nieruchomości przywołanego celu jeszcze przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (a więc przed 1 stycznia 1998 r.) i przed złożeniem wniosku o jej zwrot, traci na znaczeniu kwestia terminów, w jakich poszczególne prace inwestycyjne były na niej realizowane.

Podkreślono, że park miejski to nie tylko infrastruktura parkowa w postaci alejek, altanek czy ławek, ale również nasadzenia roślinne, bez znaczenia czy dokonane po wywłaszczeniu czy też zachowane w stanie niezmienionym na wywłaszczonej nieruchomości. Realizacja inwestycji w postaci parku miejskiego obejmować musi ze swej istoty nie tylko wykonanie obiektów infrastruktury parkowej i ciągów pieszych, ale także zachowanie terenów zielonych.

W ocenie Sądu I instancji, stan faktyczny niniejszej sprawy w kluczowych dla podjęcia rozstrzygnięcia elementach został należycie wyjaśniony, a poczynione przez organ ustalenia znalazły pokrycie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył L. T., reprezentowany przez adwokata, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325; dalej jako "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., polegające na tym, że sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu lub uwzględnieniu istniejącego materiału dowodowego, mogły spowodować rozstrzygnięcie na korzyść skarżącego. Skarżący kasacyjnie wskazał, iż sąd przyjął ustalenia organów jako własne, pomijając całkowicie dowody i stanowisko skarżącego, świadczące o innym niż przyjęty do rozstrzygnięcia stanie faktycznym, co miało wpływ na wynik sprawy, tj. oddalenie skargi.

Ponad powyższe skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., przez jego błędną interpretację bądź niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przed upływem 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, rozpoczęto prace związane z realizacją tego celu, a także, że przed upływem 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten został zrealizowany.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ustalenia Sądu I instancji dokonane na podstawie zdjęć lotniczych oraz powszechnie dostępnych informacji są błędne. W ocenie skarżącego kasacyjnie z powyższych dowodów wynika, że na działce objętej wnioskiem o zwrot nieruchomości, co najmniej w grudniu 2013 r., a więc po dacie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, nie było jeszcze żadnego parku. Zarzucono, że Sąd I instancji nie odniósł się w żaden sposób do tego dowodu i nie uzasadnił dlaczego przyjął jedne, a pominął inne, także powszechnie dostępne informacje, które przeczą ustaleniom organu II instancji oraz sądu.

Skarżący kasacyjnie wskazał, iż organ II instancji we własnym zakresie dokonał interpretacji zdjęć lotniczych (a sąd to zaakceptował jako ustalenia własne), uznając, że na zdjęciu widoczna jest "alejka", co miało potwierdzać, że na działce objętej wnioskiem o zwrot istniał urządzony park. Podniesiono, że organ zaniechał przy tym obowiązku powołania biegłego geodety lub fotogrametry, który potwierdziłby, że obiekt widoczny na zdjęciu nie jest urządzoną alejką w parku, jak również to, że na opisanej powyżej działce nie ma żadnego parku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz W., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej, zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz Burmistrza W. kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Wobec zrzeczenia się rozprawy przez skarżącego kasacyjnie i braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez drugą stronę w ustawowym terminie, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach, o których mowa w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W ramach podstawy z art.174 pkt 2 p.p.s.a. wskazano na naruszenie przepisów postępowania art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Odnosząc się do powyższych zarzutów i sposobu ich sprecyzowania wskazać należy, że art.3 § 1 p.p.s.a. jest normą o charakterze ustrojowym i wyznacza zakres kognicji sądów administracyjnych. Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Nawet ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej, jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Podstawą prawną wyroku, był wskazany przez Sąd I instancji art.151 p.p.s.a., nie zaś powołany w skardze kasacyjnej art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., dlatego też nie można mówić o naruszeniu przez Sąd I instancji tego przepisu. Zarzut niezastosowania środka przewidzianego w ustawie, wywodzony z wymienionych przepisów, nie mógł być skuteczny.

Należy natomiast zgodzić się z zarzutem rozpoznania sprawy na podstawie niewystarczającego i nie w pełni prawidłowo ocenionego materiału dowodowego.

Kluczową kwestią jaka powinna zostać ustalona w przedmiotowej sprawie była ocena zasadności roszczenia o zwrot nieruchomości z uwagi na stan zbędności nieruchomości na cel, na jaki została ona wywłaszczona.

Poza sporem w sprawie pozostaje, że przedmiotowa nieruchomość wywłaszczona decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w W. z dnia [...] lipca 1978 r. miała być przeznaczona pod "budowę parku miejskiego i muzeum [...]". A to zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym z dnia [...] grudnia 1977 r. Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji czynił starania, aby odszukać wszystkie dokumenty związane z postępowaniem wywłaszczeniowym prowadzonym w 1978 r. Pomimo tego, że Starosta W. zwracał się do wszystkich możliwych instytucji nie udało się odnaleźć planu realizacyjnego inwestycji z dnia [...] grudnia 1977 r., nr [...]. Organ dokonał dookreślenia celu wywłaszczenia poprzez posłużenie się dokumentami powstałymi po odjęciu prawa własności nieruchomości będącej przedmiotem roszczenia zwrotowego, opierając się m.in. na decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] stycznia 1978 r. nr [...] wydanej przez Urząd Miasta Stołecznego Warszawy Stołeczną Komisję Planowania, mocą której ustalona została lokalizacja odbudowy Domu [...], modernizacji obiektu przeznaczonego na placówkę upowszechniania kultury oraz parku kultury na terenie miasta W. Organy obu instancji ustaliły, że na przedmiotowej działce miał być realizowany park miejski. Odnośnie realizacji tego celu oba organy administracji dokonały odmiennej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Ze względu na nie odnalezienie planu realizacyjnego z [...] grudnia 1977 r. ustalenia dotyczące realizacji celu wywłaszczenia oparto w istocie na analizie zdjęć lotniczych. O ile organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna tj. zdjęcia lotnicze z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie z 1977r., 1981 r. i 1991 r. wskazują, że w okresie od wywłaszczenia do chwili obecnej wnioskowany teren nie był przedmiotem żadnych prac budowlanych, nie powstał tam żaden obiekt infrastruktury parkowej np. ławki, alejki, altanki, nie widać też nasadzeń drzew i krzewów, o tyle organ odwoławczy całkowicie odmiennie te zdjęcia odczytał. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda uznał, że realizacja celu wywłaszczenia wynika ze znajdujących się w aktach sprawy zdjęć lotniczych z naniesionymi granicami działki nr [...]. Na zdjęciu z roku 1977 wyraźnie widoczny jest brak zagospodarowania terenu (brak zbiornika wodnego, alejek spacerowych). Natomiast na kolejnych fotografiach – z lat 1982, 1991 i 2007 – pojawiają się sukcesywnie kolejne elementy zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości świadczące o stopniowym, etapowym zagospodarowywaniu nieruchomości. Analiza zdjęć lotniczych poczyniona przez organ odwoławczy i wyprowadzone z nią wnioski nie wynikają, a wręcz są odmienne, z opisem zdjęć lotniczych wykonanym przez biegłego geodetę z dnia 28 listopada 2019 r. – z opinią zawierającą opis zdjęć lotniczych w zakresie dotyczącym przedmiotowej działki nr [...], którą na tych zdjęciach zaznaczono. Według opinii geodety analiza zdjęć lotniczych z 1977 r., 1982 r. i 1991 r. wykazuje, że przedmiotowa działka ewidencyjna była niezabudowana, porośnięta roślinnością trawiastą, po północnej stronie zadrzewiona, natomiast według zdjęcia z 2007 r. na spornej działce widoczna jest droga gruntowa (nie zaś alejka spacerowa). Istnieje zatem zasadnicza rozbieżność w ocenie omawianego materiału dowodowego, która po części wynika też z tego, że opinia geodety dotyczyła wyłącznie odczytania zdjęć lotniczych w zakresie dotyczącym przedmiotowej działki. Wojewoda orzekający w sprawie nie odniósł się do opinii geodety, zaś zupełnie nie jest wiadome na czym oparł własną ocenę kluczowego dowodu w sprawie, czyli zdjęć lotniczych. Nie jest wiadome na jakiej podstawie organ wywiódł, że "na zdjęciach z lat 1982, 1991 i 2007 pojawiają się sukcesywnie elementy zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości", nie wskazując dokładnie, o jakie elementy chodzi. Słuszny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art.80 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis art. 80 k.p.a. nie wyznacza organowi administracji publicznej merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego, co skłania doktrynę i orzecznictwo do wniosku, że przepis ten wyraża zasadę swobodnej oceny dowodów. Powyższa zasada nie oznacza, że organ jest uprawniony do dokonania oceny dowodów według dowolnych kryteriów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się w samowolę, musi być przeprowadzana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł swobodnej oceny dowodów. Wyniki oceny materiału dowodowego powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Trafnie zatem skarżący kasacyjnie zarzuca, że organ zaniechał obowiązku powołania biegłego fotogrametry, który zgodnie z posiadaną wiedzą dokonałby odczytania zdjęć lotniczych, potwierdziłby lub nie, że obiekt widoczny na zdjęciu z 2007 r. (czyli przed złożeniem wniosku o zwrot wywłaszczonej działki) jest drogą, czy urządzoną alejką w parku, jak również, czy na zdjęciach z lat 1982, 1991 i 2007 pojawiają się sukcesywnie elementy zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości i jakie to elementy.

Ponadto organ odwoławczy, wydając decyzję oparł się na głównie na informacji pochodzącej ze strony internetowej muzeum, gdy tymczasem, zgodnie z art.75 §1 k.p.a. powinien jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a zatem mógł zwrócić się o potrzebne informacje do muzeum, przesłuchać na tę okoliczność osoby, które mogą mieć wiedzę, czy podjęto prace mające na celu realizację inwestycji w postaci parku miejskiego. Takimi mogą być osoby, które były lub są związane z muzeum i mają wiedzę z okresu lat 80 lub 90 tych, jak też dat istotnych dla sprawy (22 września 2004 r. – data wynikająca z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, 24 kwietnia 2013 r.- data złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości).

Wątpliwości co do poczynionej przez organ odwoławczy oceny materiału dowodowego wynikają też z faktu, że dopiero w dniu [...] sierpnia 2014 r. (czyli po złożeniu wniosku o zwrot wywłaszczonej działki) Urząd Miejski w W. uzyskał ostateczną decyzję udzielającą pozwolenia na budowę parku przy muzeum i jak wynika to z pisma Wydziału Geodezji Urzędu Miejskiego z dnia 18 lipca 2017 r. (w aktach sprawy) budowa parku jest realizowana na podstawie tej decyzji. W ocenie organu odwoławczego i Sądu I instancji realizacja celu wywłaszczenia wynika z analizy treści decyzji Starosty W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany na budowę parku przy Muzeum im. [...] w W. oraz treści ogłoszenia nr 24697 – 2017 z dnia 14 lutego 2017 r. zawierającego specyfikację istotnych warunków zamówienia na budowę parku przy muzeum na terenie działek nr [...] z obrębu [...] w W. Powyższe dokumenty, zdaniem Sądu Wojewódzkiego i organu odwoławczego potwierdzają, że muzeum oraz park powstały przed dniem złożenia wniosku o zwrot (2013 r.) oraz przed dniem 22 września 2004 r. Dobrze byłoby zatem wskazać, które konkretnie treści z przywołanych dokumentów do takich wniosków prowadzą.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na jednoznaczną ocenę, czy rozpoczęto jakiekolwiek prace mające na celu urządzenie parku miejskiego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażone zostało stanowisko, iż w przypadku, gdy na wywłaszczonych nieruchomościach miało powstać założenie złożone to nie można przyjmować, iż celem wywłaszczenia było urządzenie w konkretny sposób poszczególnych działek, na których to przedsięwzięcie miało być zrealizowane. Należy wówczas traktować cel wywłaszczenia w sposób ogólny (wyrok NSA z 14 maja 2017 r., I OSK 2625/16, Lex nr 2326427).

Nie pozostawia wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że budowa muzeum [...] i okalającego muzeum parku miejskiego należała do tego typu inwestycji. Oczywistym bowiem jest, iż realizacja tego rodzaju przedsięwzięcia wiązała się z remontem budynku, budową i instalacją odpowiedniej infrastruktury oraz właściwego zaadoptowania terenów rekreacyjnych dookoła tego typu placówki. W tej sytuacji pozostawienie terenów zielonych bez większej ingerencji na części wywłaszczonych gruntów nie mogłoby być podstawą do uznania tej części inwestycji za zbędną na cel wywłaszczenia, albowiem należy brać pod uwagę sposób zagospodarowania całości terenu pod nią przeznaczonego, o ile jednak prace związane z urządzeniem parku miejskiego zostały rozpoczęte i ukończone przed złożeniem wniosku o zwrot ( vide: wyrok TK z 13 marca 2014 r. P 38/11).

Przyjmując zatem argumentację, wedle której przedmiotowa inwestycja miała charakter wieloetapowy, to powstaje pytanie i konieczność ustalenia, czy w ogóle i kiedy rozpoczęto prace związane z urządzeniem parku. Jeśli bowiem takie prace rozpoczęto i kontynuowano, to dopiero wówczas można twierdzić, jak uczynił to Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że realizacja inwestycji w postaci parku miejskiego obejmować musi ze swej istoty nie tylko wykonanie obiektów infrastruktury parkowej i ciągów pieszych, ale także zachowanie terenów zielonych. Rzecz jednak w tym, że wobec nie odnalezienia planu realizacyjnego z 1977 r. nie jest obecnie możliwe ustalenie, czy na przedmiotowej działce została zaplanowana zieleń, czy też urządzenia infrastruktury parku. Celem ponownie prowadzonego postępowania dowodowego będzie ustalenie, czy były rozpoczęte prace związane z urządzeniem parku miejskiego na wywłaszczonej w tym celu nieruchomości, w ustaleniu czego pomocna może okazać opinia specjalisty z zakresu fotogrametrii, jak również informacje lub zeznania świadków, w tym związanych z budową lub zarządzaniem muzeum w ówczesnym czasie.

Powyższe uchybienia w zebraniu i ocenie materiału dowodowego miały istotny wpływ na wynik sprawy i rozstrzygnięcia zasadności wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, tak w kontekście treści art.137 ust.1 pkt 2 u.g.n., jak też powoływanego w sprawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11.

W tych okolicznościach sprawy, konieczności uzupełnienia materiału dowodowego i ponownej jego oceny przedwczesne jest wypowiadanie się przez Naczelny Sąd Administracyjny co do zasadności podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego art.137 ust.1 pkt 2 u.g.n.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art.145 §1 pkt 1lit.c w zw. z art.182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł, jak w wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art.203 pkt 1 w zw. z art.200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800, ze zm.).

-----------------------

Sygn. akt I OSK 2182/21