Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 4034/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 182 § 2a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. D., M. D., A. K. i G. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1158/18 w sprawie ze sprzeciwu L. D., M. D., A. K. i G. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 lipca 2018 r., I SA/Wa 1158/18, oddalił sprzeciw L. D., M. D., A. K. i G. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że kwestionowana sprzeciwem decyzja ma charakter formalny i nie rozstrzyga merytorycznie sprawy ustalenia od skarżących na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 1210; dalej jako: "u.g.n.") opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości należącej do nich nieruchomości, wywołanej jej podziałem geodezyjnym. Zasadnicze zatem znaczenie dla oceny jej legalności jest ustalenie czy uchylając decyzję Wójta Gminy J. z [...] maja 2017 r. nr [...] ustalającą tę opłatę i przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prawidłowo skorzystało z uprawnień kasacyjnych przewidzianych w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. – miarodajnym w sprawie, ze względu na datę wszczęcia postępowania (a to w związku z art. 17 ust. 1 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw – Dz.U. z 2017 r., poz. 935) – stanowił, że "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Ten rodzaj decyzji, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygania przez organ odwoławczy sprawy, jest dopuszczalny wyjątkowo i dotyczy co do zasady sytuacji gdy organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji przeprowadził postępowanie wyjaśniające z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, skutkiem czego nie zostały w nim poczynione ustalenia wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o normy prawa materialnego, a zakres postępowania, jakie winno jeszcze zostać przeprowadzone przekracza granice postępowania uzupełniającego, które może przeprowadzić organ odwoławczy, stosownie do art. 136 k.p.a. Niezależnie od powyższego wydanie decyzji kasacyjnej, może mieć jednak także miejsce wówczas, gdy wprawdzie postępowanie pierwszoinstancyjne nie było dotknięte istotnymi uchybieniami proceduralnymi, ale już po wydaniu w sprawie rozstrzygnięcia zaistniały zdarzenia skutkujące dezaktualizacją materiału dowodowego, mającego dla jej załatwienia kluczowe znaczenie, a uniemożliwiające jego dalsze wykorzystanie. Podjęcie bowiem w takich warunkach decyzji przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a., godziłoby w ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadę instancyjności postępowania, gwarantującą stronie prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, a więc również możliwość dwukrotnej weryfikacji dowodów w niej zgromadzonych (por. wyrok WSA w Warszawie z 26 października 2012 r. I SA/Wa 1811/12). Taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie.

Kluczowym dowodem w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanej jej podziałem jest dowód z opinii rzeczoznawcy majątkowego, ustawowo określanej jako operat szacunkowy. Wynika to wprost z art. 146 ust. 1a u.g.n., który stanowi, że ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartości nieruchomości. Przepis ów znajduje zastosowanie na mocy odesłania zawartego w art. 98 ust. 1 in fine u.g.n.

W rozpoznawanej sprawie opinia taka, na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego wprawdzie została przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzona i stanowił ją operat szacunkowy z 5 grudnia 2016 r. Jednakże w dacie podejmowania przez organ odwoławczy decyzji ([...] maja 2018 r.) operat ten utracił swoją ważność, co oznacza, że nie mógł już stanowić dowodu w sprawie. W świetle bowiem przepisów u.g.n. mógł być on wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia (por. art. 156 ust. 3 u.g.n.). Przy czym termin ten dotyczy tak postępowania przed organem pierwszej instancji jak i postępowania przed organem odwoławczym, który zobligowany jest do powtórnego merytorycznego rozpatrzenia całości sprawy. Wobec tego musi nadawać się on do wykorzystania w toku całego postępowaniu. Po upływie ww. okresu wykorzystanie w sprawie takiego operatu możliwe jest jedynie w sytuacji, potwierdzenia przez rzeczoznawcę majątkowego jego aktualności, o czym z kolei stanowi art. 156 ust. 4 u.g.n.

W niniejszej sprawie, rzeczoznawca majątkowy na etapie postępowania odwoławczego odmówił potwierdzenia aktualności sporządzonego operatu, wskazując przy tym na błędy rachunkowe (wytknięte w odwołaniu), jakie popełnił przy szacowaniu nieruchomości. Zaistniała zatem konieczność sporządzenia nowego operatu, a w konsekwencji także przeprowadzenie na jego podstawie dowodu co do wartości nieruchomości przed i po jej podziale, co obejmuje zasadniczy zakres postępowania w przedmiocie wymiaru opłaty adiacenckiej i bezpośrednio wpływa na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron tego postępowania. Taka sytuacja powoduje z kolei, że strony muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i dokonania jego weryfikacji w toku kontroli instancyjnej. To zaś uzasadniało skorzystanie przez organ odwoławczy z kasacyjnej formy rozstrzygnięcia sprawy. Prawidłowo zatem Kolegium działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy J. i przekazało mu sprawę ustalenia opłaty adiacenckiej do ponownego rozpoznania, wskazując jednocześnie na konieczność zlecenia sporządzenia ponownej wyceny nieruchomości przez nowego rzeczoznawcę i weryfikacji tak pozyskanego dowodu, czego skądinąd uprzednio organ pierwszej instancji zaniechał.

Rację mają natomiast skarżący, że Kolegium w sposób błędny doręczyło wydaną przez siebie decyzję G. D., której interesu prawnego nie dotyczyło postępowanie rozstrzygnięte w pierwszej instancji decyzją Wójta Gminy J. z [...] maja 2017 r., przy jednoczesnym pominięciu dwóch stron tego postępowania – A. K. i G. W. – których także nie wymieniono w tenorze decyzji, choć obok L. D. i M. D. wnosiły od niej odwołanie i miały w sprawie przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tymczasem prawidłowe oznaczenie stron postępowania, jest jednym z obligatoryjnych elementów decyzji administracyjnej wymienionych w art. 107 § 1 k.p.a. Nie w każdym jednak wypadku błędne ich oznaczenie może być kwalifikowane – jak chcieliby tego skarżący – jako wada prawna prowadząca do nieważności decyzji ujęta w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w rozumieniu tego przepisu, oznacza bowiem rozstrzygnięcie w decyzji o prawach i obowiązkach tej osoby, czyli ukształtowanie nią w sposób wiążący jej sytuacji prawnej (por. wyrok z 17 lipca 2015 r., II OSK 3027/13). Tego rodzaju sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Decyzja kasatoryjna Kolegium w żaden sposób bowiem nie kształtuje na gruncie norm prawa materialnego sfery praw lub obowiązków G. D. Doręczenie jej zatem decyzji, traktować należy w kategoriach nierzutującego na wynik sprawy naruszenia art. 107 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a., spowodowanego w tym wypadku brakiem zachowania należytej staranności osoby redagującej komputerowo tekst decyzji.

Niedoręczenie z kolei decyzji A. K. i G. W. stanowi naruszenie ich praw do czynnego udziału w postępowaniu na każdym jego etapie (art. 10 § 1 k.p.a.), a w konsekwencji oznacza także zaistnienie przyczyny opisanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. uzasadniającej wznowienie postępowania. Jednakże aby z tego powodu Sąd uchylił decyzję koniecznym jest jeszcze ustalenie, że w sprawie nie występują negatywne przesłanki wznowienia, w tym ustanowiony w art. 146 § 2 k.p.a. zakaz uchylenia decyzji w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych, samo stwierdzenie, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją jest dotknięte kwalifikowaną wadliwością, stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania, nie może prowadzić automatycznie do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – por. wyrok NSA z 4 grudnia 2012 r. I OSK 1389/11). W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy ze względu na stwierdzone wady kluczowego dla jej rozstrzygnięcia dowodu (operatu szacunkowego), nie budzi zaś wątpliwości Sądu, że w ewentualnym ponownie przeprowadzonym przez Kolegium postępowaniu, rozstrzygnięcie sprawy musiałoby być tożsame z dotychczasowym. Zachodzi zatem w sprawie negatywna przesłanka wznowienia postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli L. D., M. D., A. K. i G. W., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz rozpoznanie sprzeciwu, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:

1. art. 134 w § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") przez jego niezastosowanie i niedopełnienie przez Sąd obowiązku rozpoznania sprzeciwu od zaskarżonej decyzji z [...] maja 2018 r., nr [...] w granicach danej sprawy oraz nierozpoznanie wszystkich zarzutów objętych sprzeciwem, a znajdujących oparcie w stanie faktycznym sprawy, co doprowadziło do wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji przez pominięcie naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania, tj. art. 28, art. 10 oraz art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a., mających istotny wpływ na rozpoznanie sprawy, skutkujące niesłusznym oddaleniem sprzeciwu;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b), c) w związku z art. 28, art. 10 oraz art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie sprzeciwu w sytuacji oczywistego naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania, sprowadzających się do niedostrzeżenia przez Sąd przesłanek nieważności decyzji SKO, tj. skierowania jej wobec podmiotu nie będącego stroną w sprawie, jak również dających podstawę do wznowienia postępowania z uwagi na niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, które to naruszenia uszły uwadze WSA i doprowadziły do niezasadnego oddalenia sprzeciwu;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 10 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie sprzeciwu w przypadku naruszenia prawa procesowego dającego podstawę do wznowienia postępowania z uwagi na niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w doktrynie i judykaturze podkreśla się, że z uwagi na to, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze (do sprzeciwu od decyzji na mocy art. 64b § 1 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy o skardze), to ma obowiązek badać w pełnym zakresie treść zaskarżonego aktu albo czynności pod względem ich zgodności z prawem. Brak związania sądu I instancji zarzutami i wnioskami skargi nie może być rozumiany jako prawo sądu do pominięcia kwestii podnoszonych przez stronę lub wybiórczego potraktowania zarzutów przez rozpoznanie tylko niektórych z nich przy jednoczesnym braku odniesienia się do pozostałych. Powinnością sądu jest rozważenie wszystkich zarzutów strony i dokonanie oceny ich zasadności na gruncie danej sprawy (tak wyrok NSA w Warszawie z 1 kwietnia 2008 r., II FSK 291/07). Ma on obowiązek szczegółowo uzasadnić swoje stanowisko, zwłaszcza w sytuacji, gdy podzielając ocenę sprawy dokonaną przez organ w postępowaniu administracyjnym, nie podziela argumentów strony skarżącej. Nie wystarczy przy tym proste stwierdzenie, że nie doszło do naruszenia prawa. Za takim stwierdzeniem musi iść jak najbardziej szczegółowa analiza całej sprawy, łącznie z wyjaśnieniem podstawy prawnej i argumentami przemawiającymi za jej zastosowaniem (wyrok NSA z 9 lutego 2006 r., I GSK 1447/05).

Stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie administracyjne, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W konsekwencji, decyzja administracyjna może zostać uznana za nieważną w przypadku, gdy zostanie skierowana do osoby, która nie jest stroną w sprawie. W postępowaniu administracyjnym zawsze musi uczestniczyć strona, bowiem zmierza ono do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której konieczne jest ustalenie podmiotu mającego interes prawny oraz przedmiotu sprawy. Skierowanie aktu administracyjnego do podmiotu nie będącego stroną w sprawie jest poważną wadą, stanowiącą przesłankę stwierdzenia nieważności tego aktu – art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (wyrok NSA z 6 lutego 2001 r., IV SA 2450/98). Stronami postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy J. z [...] maja 2017 r. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości byli: L. D., M. D., A. K. i G. W. Powyższa decyzja została również przez wskazane osoby zaskarżona 23 maja 2017 r. Natomiast wydana przez SKO decyzja z [...] maja 2018 r. nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, bowiem nie rozstrzyga o żądaniach A. K. i G. W. Takiego rodzaju braki rozstrzygnięcia pozbawiają decyzję charakteru decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy rozpatrujący złożone odwołanie skierował ww. decyzję do G. D., a zatem niebędącej stroną w sprawie. Adresatem decyzji winien być podmiot będący stroną postępowania, bowiem decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku. Jest zatem konieczne skierowanie decyzji do wszystkich stron postępowania oraz wyłącznie do nich (zob. wyrok NSA z 6 lutego 2001 r., IV SA 2450/98, wyrok NSA z 20 sierpnia 1999 r., IV SA 1217/97). Skierowanie zaś decyzji administracyjnej do osoby niebędącej stroną należy rozumieć jako równoważne ze zwróceniem się z decyzją do osoby, dla której nie była ona przeznaczona (wyrok NSA z 5 marca 2013 r., II OSK 2079/11). Zgodnie z wyrokiem NSA z 24 maja 2007 r., II GSK 400/06, kwalifikowana wada prawna decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., przesądzająca o nieprawidłowym ukształtowaniu stosunku prawnego, będzie zachodzić wówczas, gdy podmiot, do którego skierowano decyzję, nie miał przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a mimo to został przez organ administracji publicznej potraktowany jako strona. W przypadku, gdy jako stronę oznaczono podmiot, który nie był i nie może być stroną danego postępowania, albowiem postępowanie nie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku, taka decyzja jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie można się przy tym zgodzić z twierdzeniami WSA, że rozstrzygnięcie sprawy zawarte w zaskarżonej decyzji SKO odpowiada prawu. Stwierdzone uchybienia prawa procesowego mają istotny charakter, niezależnie od tego czy decyzja ta ma charakter merytoryczny, czy formalny.

Ponadto, niezawiniona przyczyna błędnego skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną nie wyłącza jednak sankcji nieważności. Jak wskazał WSA w Krakowie w wyroku z 10 grudnia 2012 r., II SA/Kr 1215/12, art. 156 § 1 pkt 4 nie uzależnia stwierdzenia nieważności decyzji z powodu kierowania jej do podmiotu niebędącego stroną od wiedzy czy też zawinienia organów administracji, a jedynie od stwierdzenia samego faktu wadliwego skierowania decyzji, niezależnie od tego czy decyzja ma charakter merytoryczny, czy formalny, wbrew temu co wynika z uzasadnienia wyroku w niniejszej sprawie.

W postępowaniu odwoławczym doszło również do naruszenia art. 10 k.p.a., albowiem udziału w postępowaniu zostały pozbawione A. K. i G. W., co z kolei doprowadziło do nierozpoznania sprawy i nierozstrzygnięcia o żądaniach tych stron postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy naruszył także art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. przez pominięcie obligatoryjnych elementów każdej decyzji administracyjnej w postaci oznaczania strony lub stron postępowania. Takiego rodzaju braki w oznaczeniu strony pociągają za sobą braki decyzji. Organ nie może ograniczyć się do oznaczenia jako stron osób, na których żądanie postępowanie zostało wszczęte, bowiem brak jest podstaw prawnych różnicowania stron na takie, które są adresatami decyzji i te, którym doręcza się decyzję.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

Na wstępie podkreślić należy, że przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasatoryjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. Wobec powyższego stwierdzić należy, że ocena Sądu I instancji sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Decyzja organu odwoławczego powoduje, że co do meritum sprawy nie została wydana decyzja ostateczna. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu wiedzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.

W kontrolowanej sprawie z uwagi na fakt, że w dacie rozpoznawania odwołania przez SKO zaistniały mające wpływ na rozstrzygnięcie następujące okoliczności, tj.: operat szacunkowy sporządzony 5 grudnia 2016 r., na podstawie którego Wójt Gminy J. wydał decyzję ustalającą opłatę adiacencką, zawierał błędy rachunkowe skutkujące wadliwym wyliczeniem wartości nieruchomości przed jej podziałem, co z kolei przełożyło się na zawyżenie wzrostu jej wartości spowodowanego podziałem; operat szacunkowy na etapie postępowania odwoławczego utracił ważności stosownie do treści art. 156 ust. 3 u.g.n.; rzeczoznawca majątkowy odmówił potwierdzenia jego ważności i tym samym brak było możliwości jego aktualizacji zgodnie z art. 154 ust. 4 u.g.n., organ odwoławczy prawidłowo skorzystał z kasacyjnej formy rozstrzygnięcia zawisłej przed nim sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 26 września 2017 r., II OSK 902/17, wskazujący, że: "wydanie decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. nie powoduje konkretyzacji praw i obowiązków strony, gdyż w tej mierze wyłączone jest merytoryczne orzekanie przez organ odwoławczy. Ustalenie praw i obowiązków podmiotu, który złożył odwołanie, nastąpi w postępowaniu przed organem pierwszej instancji". Tym samym, orzeczenie kształtujące sytuację prawną stron niniejszego postępowania, które wniosły odwołanie, tj. L. D., M. D., A. K. i G. W. nastąpi w ponownie przeprowadzonym, w wyniku wydania decyzji kasacyjnej, postępowaniu przed Wójtem Gminy J.

Tym samym, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b), c) w związku z art. 28, art. 10 oraz art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie sprzeciwu w sytuacji oczywistego naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania, sprowadzających się do niedostrzeżenia przez Sąd przesłanek nieważności decyzji SKO jest bezzasadny. Podkreślić należy, że w treści zarzutu kasacyjnego oznaczonego numerem 2 wskazano na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który to przepis stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor powołuje się jedynie na art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., zatem przyjąć należało, że jego zamiarem było podniesienie zarzutu naruszenia tego właśnie przepisu. Wskazać należy, że z nieważnością o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia w sytuacji, kiedy organ administracji decyzję kieruje do podmiotu, który nie jest stroną postępowania administracyjnego, przy czym słowo "kieruje" należy rozumieć jako kształtowanie sytuacji prawnej tego podmiotu, nałożenie na niego określonych praw lub obowiązków. W przedmiotowej zaś sprawie, jak trafnie stwierdził Sąd I instancji, decyzja SKO z [...] maja 2018 r. nie kształtuje ani nie wpływa na sytuację prawną podmiotów w niej wskazanych, do których została skierowana. Co więcej, decyzja ta nie pozbawia również pominiętych w niej osób, tj. A. K. i G. W. prawa czynnego udziału w postępowaniu, albowiem nie rozstrzyga ona merytorycznie sprawy w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, lecz jedynie w kwestii formalnej dotyczącej naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W tym miejscu podkreślić należy, że 19 września 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęło postanowienie SKO w W. z [...] września 2018 r., z którego wynika, że organ z urzędu sprostował błąd pisarski powstały w wyniku oczywistej omyłki zawarty w decyzji z [...] maja 2018 r., [...] w ten sposób, że: "ilekroć w decyzji wskazano, że r. pr. M. M. występuje w imieniu L. D., M. D. oraz G. D. winno być, że r. pr. M. M. reprezentuje L. D., M. D., A. K. i G. W.".

Również zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. jest bezzasadny, albowiem Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii podniesionych w skardze, tj. zarówno dotyczących skierowania decyzji do G. D. nie będącej stroną postępowania jak i do kwestii pominięcia w decyzji kasacyjnej A. K. i G. W., a także skontrolował czy w sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

-----------------------

10