Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1427/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6052 Akty stanu cywilnego
Hasła tematyczne: Akta stanu cywilnego
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 26  ust. 4
journal: Dz.U. 1955 nr 25 poz 151
law: Dekret z dnia 8 czerwca 1955 r. Prawo o aktach stanu cywilnego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędziowie WSA Janusz Bociąga (spr.) WSA Bożenna Blitek Protokolant Małgorzata Krasowska-Świt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Towarzystwa Ubezpieczeń A S.A. z siedzibą w S na decyzję Wojewody z dnia 8 lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wydania kopii karty zgonu skargę oddala.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2015 r. sygn. III SA/Kr 1206/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Towarzystwa Ubezpieczeń A S.A. w S, stwierdził nieważność decyzji Wojewody z dnia 8 lipca 2015 r. nr [...] oraz decyzji Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania kopii karty zgonu.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że kierownik USC decyzją z dnia [...] 2015 r., na podstawie art. 2 ust. 6 w związku z art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1741 ze zm., dalej: "P.a.s.c.") oraz art. 10 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 591 ze zm., dalej: "ustawa o statystyce") i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: "K.p.a"), po rozpatrzeniu wniosku skarżącego towarzystwa, odmówił wydania kopii karty zgonu złożonej do akt zbiorowych zgonu dotyczącego ubezpieczonego. Skarżąca zwróciła się o przesłanie kopii karty statystycznej zgonu z podaną przyczyną zgonu, a w przypadku braku takich danych, podania adresu placówki służby zdrowia i danych lekarza, który wystawił kartę zgonu. Wskazała, że w interesie prawnym Towarzystwa Ubezpieczeń, zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. z 2015 r., poz.1206 ze zm., dalej: "u.d.u."), niezbędne jest wyjaśnienie przyczyny zgonu w celu wykluczenia ograniczeń odpowiedzialności Towarzystwa z tytułu zawartej umowy ubezpieczenia.

Organ podkreślił, że dane statystyczne zawarte w karcie zgonu dotyczące m.in. przyczyny zgonu, służą wyłącznie do celów statystycznych i są przetwarzane dla potrzeb statystyki publicznej przez kierownika urzędu stanu cywilnego (przekazywane służbom statystyki publicznej) zgodnie z obowiązkiem nałożonym powołanym wyżej przepisem P.a.s.c. oraz ustawą o statystyce publicznej. Prawną ochronę danych szczególnie wrażliwych (zawartych w karcie zgonu) gwarantuje art. 10 ustawy o statystyce, zaś szczególną ochronę danych dotyczących przyczyny zgonu podkreśla art. 7 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Ustawodawca konsekwentnie w przepisach prawa wprowadził ograniczenie w udostępnianiu danych dotyczących przyczyny zgonu. Kierownik USC powołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. akt K 33/08 oraz art. 10 rozporządzenia Rady (WE) Nr-322/97 z 17 lutego 1997 r. w sprawie statystyk Wspólnoty (Dz. Urz. U E L. 52/1 z 22 lutego 1997 r.) i stwierdził, że karta zgonu stanowi dla kierownika urzędu stanu cywilnego wyłącznie podstawę do sporządzenia aktu zgonu. W ramach rejestracji zgonu kierownik urzędu stanu cywilnego ogranicza swoje czynności do sporządzenia aktu (czynność materialno - techniczna) oraz do przekazania stosownych danych uprawnionemu podmiotowi, czyli urzędowi statystycznemu. Wobec tego dokonując rejestracji zgonu w rejestrze stanu cywilnego, nie prowadzi z tego tytułu żadnego postępowania, nie gromadzi żadnych materiałów, które miałoby związek z wypadkiem lub zdarzeniem będącym podstawą ustalenia odpowiedzialności. Przetwarza jedynie dane zawarte w karcie zgonu wyłącznie dla potrzeb statystyki publicznej i ma obowiązek przekazać je do urzędu statystycznego i nie można z takiego upoważnienia wobec kierownika urzędu stanu cywilnego do udzielenia informacji o przyczynie zgonu wyprowadzać z art. 25 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, podkreślając konieczność zachowania tajemnicy statystycznej.

W odwołaniu od powyższej decyzji Towarzystwo podniosło, że karta statystyczna zgonu jest podstawowym dokumentem niezbędnym do wypłaty osobom uprawnionym świadczenia z tytułu umowy ubezpieczenia na życie, co dowodzi istnienia interesu prawnego w uzyskaniu tego dokumentu, a odmowa jej wydania uniemożliwia wykonanie ustawowego obowiązku ubezpieczyciela. P.a.s.c. nakładając obowiązek wykazania interesu prawnego do uzyskania dokumentu z akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego, nie wprowadza kryteriów umożliwiających ocenę danego interesu prawnego, a zatem Kierownik USC nie miał podstaw do odmowy wydania żądanego dokumentu.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Towarzystwo Ubezpieczeń A S. A. z siedzibą w S, podnosząc, że karta statystyczna zgonu jest dla odwołującego się podstawowym dokumentem niezbędnym do wypłaty osobom uprawnionym świadczenia z tytułu umowy ubezpieczenia na życie, co dowodzi istnienia interesu prawnego w uzyskaniu tego dokumentu, a odmowa jej wydania uniemożliwia wykonanie ustawowego obowiązku ubezpieczyciela. Zdaniem odwołującego się Prawo o aktach stanu cywilnego, nakładając w art. 26 ust 4 obowiązek wykazania interesu prawnego do uzyskania dokumentu z akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego, nie wprowadza natomiast kryteriów umożliwiających USC ocenę danego interesu prawnego. Skoro zatem odwołujący się wykazał istnienie tego interesu, to Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego nie miał podstaw do odmowy wydania żądanego dokumentu.

Wojewoda decyzją z dnia 8 lipca 2015 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. Prawo o aktach stanu cywilnego, utrzymał zaskarżoną decyzji w mocy.

Wojewoda zgodził się z twierdzeniem Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego, że w aktualnym stanie prawnym dane zawarte w karcie zgonu - w tym także informacja o przyczynie zgonu — służą wyłącznie do celów statystycznych. W konsekwencji ich udostępnianie musi podlegać ograniczeniom przewidzianym w przepisie art. 10 ustawy o statystyce publicznej, który reguluje kwestię tajemnicy statystycznej. Wojewoda wskazał, że z dniem 1 marca 2015 r. ustawodawca konsekwentnie wprowadził stosowne zmiany także w ustawie z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, której art. 11 ust. 7 stanowi aktualnie, że lekarze stwierdzający zgon i jego przyczyny obowiązani są, dla potrzeb statystyki publicznej, udzielać na żądanie właściwych organów wyjaśnień odnoszących się do faktu zgonu i jego przyczyny. Jeżeli zmarły pozostawał podczas ostatniej choroby pod opieką lekarską, wyjaśnienia powinny również dotyczyć przebiegu tej choroby. Wyjaśnienia te stanowią tajemnicę prawnie chronioną i mogą być wykorzystywane tylko dla potrzeb statystyki publicznej oraz w postępowaniu sadowym.

Dlatego zdaniem Wojewody, będący rejestratorem zgonu kierownik urzędu stanu cywilnego przetwarza dostępne mu w procesie rejestracji zdarzenia (ujawnione w karcie zgonu) dane, dotyczące przyczyny zgonu dla potrzeb statystyki publicznej, ma on obowiązek przekazać je wyłącznie służbom statystycznym i zobowiązany jest do zachowania tajemnicy statystycznej. Wojewoda uznał, że Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego w sposób właściwy dokonał oceny stanu faktycznego i prawnego i zasadnie wydał decyzję o odmowie udostępnienia ubezpieczycielowi kopii karty zgonu przechowywanej w aktach zbiorowych do aktu zgonu J. G.

Skargę na decyzję Wojewody wniosło Towarzystwo Ubezpieczeń A S. A. z siedzibą w S, zarzucając naruszenie art. 2 ust. 6 w związku z art. 26 ust. 4 Prawa o aktach stanu cywilnego przez niepodanie skarżącemu podstaw merytorycznych i co za tym idzie, nieuzasadnioną odmowę udostępnienia wnioskowanego dokumentu. Strona skarżąca domagała się zobowiązania Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego do wydania stronie skarżącej karty zgonu J. G. oraz zasądzenia kosztów postępowania. Strona skarżąca podkreśliła, że Towarzystwo Ubezpieczeń A ma interes prawny do występowania z wnioskiem o udostępnienie karty zgonu J. G., a Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego może wydać jej kopię. Wojewoda nie podał jednak, od czego uzależniona jest zgoda urzędnika lub odmowa udostępnienia wnioskowanych danych. Strona skarżąca zaznaczyła, że chciałaby poznać procedurę, która decyduje o rodzaju decyzji w tego typu sprawach z uwagi na fakt, że wnioskowany dokument (karta zgonu) ma istotną rolę w podejmowaniu decyzji o wypłacie lub odmowie wypłaty świadczeń ubezpieczeniowych, a co za tym idzie, wypełnianiu ustawowych zadań strony skarżącej jako ubezpieczyciela. Strona skarżąca podniosła, że z zaskarżonej decyzji wynika, iż akta stanu cywilnego mogą być udostępniane innym podmiotom, a nie tylko służbom statystycznym. Strona skarżąca zarzuciła że merytoryczne podstawy odmowy nie powinny być pozostawione do dowolnego uznania kierownika urzędu stanu cywilnego bez obowiązku wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA stwierdził nieważność zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika USC. Cytując obszernie mające zastosowanie w sprawie regulacje dotyczące formy i zakresu działania organów administracyjnych wynikające z przepisów Prawa o aktach stanu cywilnego, w tym art. 2 ust. 6, będący podstawą materialnoprawną decyzji Kierownika USC i art. 26 ust. 4 P.a.s.c. powołany w decyzji Wojewody skonkludował, że przepis art. 2 ust. 6 P.a.s.c jest normą ogólną stanowiącą podstawę do wydawania przez kierownika urzędu stanu cywilnego decyzji odmownej, jednak wyłącznie w przypadkach odmowy dokonania czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego. Wydawanie dokumentów z akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego z całą pewnością nie należy do czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego, o których mowa w art. 2 ust. 6, dla których to - w przypadku odmowy ich dokonania - przewidziano formę decyzji administracyjnej. Żaden też inny przepis ustawy P.a.s.c. nie przewiduje formy decyzji administracyjnej dla odmowy wydania kopii dokumentu z akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego. W szczególności podstawy takiej nie stanowi art. 26 ust. 4 P.a.s.c. Zatem organ wydający zaskarżoną decyzję nie dysponował podstawą prawną do rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy wydania żądanego przez Skarżącą dokumentu w formie decyzji administracyjnej. Podstawy takiej nie stanowił także przepis art. 25 ust. 1 u.d.u. Przepis ten ustanawia jedynie zasady współdziałania podmiotów w nim wskazanych z zakładem ubezpieczeń, przy czym wniosek zakładu o udzielenie informacji nie kreuje sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 104 K.p.a. Wniosek Skarżącej nie zainicjował więc sprawy administracyjnej, którą należałoby rozstrzygnąć – w przypadku odmowy udzielenia informacji - w drodze decyzji administracyjnej. Sąd podkreślił, że obowiązku załatwienia sprawy w formie decyzji nie można domniemywać, musi on wynikać z wyraźnej treści istniejącego w porządku prawnym przepisu prawa materialnego dopuszczającego taką formę kształtowania praw i obowiązków.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Wojewoda, zaskarżając go w całości i zarzucając:

1. naruszenie przepisu art. 25 ust. 1 u.d.u., obowiązującej w dacie wydania decyzji administracyjnej w zw. z art.104 K.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku wniosku Skarżącej o wydanie kopii karty zgonu znajdującej się w aktach zbiorowych stanu cywilnego przepis ten nie kreuje sprawy administracyjnej a wniosek Towarzystwa nie inicjuje sprawy administracyjnej w rozumieniu art.104 K.p.a.,

2. naruszenie przepisu art. 26 ust. 4 P.a.s.c. poprzez wyłączenie możliwości zastosowania tego przepisu jako podstawy prawnej decyzji administracyjnej odmawiającej wydania Towarzystwu z akt zbiorowych stanu cywilnego kopii karty zgonu,

3. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 145 §1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm.) poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie do czego doszło na skutek przyjęcia przez WSA, że decyzja Wojewody została wydana bez podstawy prawnej.

Na tych podstawach Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, względnie o oddalenie skargi Towarzystwa na decyzję Wojewody oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 października 2017 r. sygn.. akt II OSK 952/16 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie.

W uzasadnieniu orzeczenia NSA wskazał, że kluczowym jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, w jakiej formie następuje odmowa dokonania czynności materialno – technicznej wydania dokumentu z akt zborowych rejestracji stanu cywilnego. Rejestracji stanu cywilnego dokonuje się w formie aktów stanu cywilnego (art. 2 ust. 2), natomiast czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego innych niż akty stanu cywilnego - w formie decyzji administracyjnej albo czynności materialno-technicznej (ust. 5 tego artykułu). Formę decyzji administracyjnej przewidziano wprost przy odmowie dokonania czynności z zakresu rejestracji stanu cywilnego (art. 2 ust. 6 P.a.s.c.). Poza tym ogólnym przepisem, formę decyzji przewidziano także dla odmowy dokonania rejestracji zdarzenia, odmowy dokonania transkrypcji zagranicznego dokumentu stanu cywilnego i odmowy dokonania odtworzenia treści zagranicznego dokumentu stanu cywilnego (art. 103, art. 107 i art. art. 112 P.a.s.c.).

Jeśli chodzi o czynności materialno - techniczne, w tym czynność wydania dokumentu z akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego przewidzianą w art. 26 ust. 4 P.a.s.c., a także dla czynności przewidzianych w przepisach art. 35 ust.3, art. 37 ust.3, art. 41 ust. 1 P.a.s.c. (sprostowanie, uzupełnienie aktu stanu cywilnego, unieważnienie wzmianki) stwierdzić należy, że ustawodawca dla odmowy ich dokonania nie przewidział żadnej formy, w szczególności nie wskazał, że odmowa następuje w formie decyzji administracyjnej. Zaznaczyć też należy, że nie wyłączył takiej formy działania.

Brak w ustawie - Prawo o aktach stanu cywilnego regulacji co do formy działania organu przy odmowie dokonania czynności materialno – technicznej ma ten skutek, że poszukując formy rozstrzygnięcia należy odwołać się do dorobku doktryny i orzecznictwa, które dotyczą omawianej kwestii.

W literaturze przedmiotu wskazuje się (zob. B. Adamiak, Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej, w: Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania, Studia i materiały z Konferencji Naukowej Poświęconej Jubileuszowi 80-tych urodzin Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, s. 15 - 16), że brak regulacji formy konkretyzacji normy prawa materialnego, bądź brak ustanowienia takiej formy expressis verbis wymaga zastosowania procesu wykładni. Określone znaczenie w procesie wykładni prawa w sytuacji, gdy prawo nie jest jasne, wynikają z art. 2 Konstytucji RP (Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej). Z zasady demokratycznego państwa prawnego a tym samym dla wykładni prawa materialnego i procesowego, wynikają dwie zasady: zasada prawa do procesu oraz zasada prawa do sądu. Podkreśla się, że "dla ukształtowania praw jednostki na drodze administracyjnej podstawowe znaczenie ma zasada prawa do procesu, której istota polega na przyznaniu jednostce prawa do obrony interesu prawnego w unormowanym przepisami prawa postępowaniu, z zagwarantowaniem prawa do wysłuchania i czynnego udziału w ustaleniu stanu faktycznego. Prawo do obrony interesu prawnego jednostki na drodze postępowania unormowanego przepisami prawa procesowego jest zatem podstawową wartością demokratycznego państwa prawnego." Wskazuje się również, że taki kierunek wykładni norm materialnego prawa administracyjnego przyjmuje orzecznictwo. W wyroku z dnia 18 listopada 1993 r. sygn. III ARN 49/93 Sąd Najwyższy przyjął, że "obywatel ma prawo do tego, aby jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury i w określonych przez prawo formach" (OSNCP z 1994 r., nr 9, poz. 181).

W rozpoznawanej sprawie przedstawione stanowiska należy odnieść do prawa materialnego, na podstawie którego złożony został wniosek o wydanie dokumentu z akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego, tj. art. 25 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej oraz art. 26 ust. 4 P.a.s.c., który reguluje wydawanie dokumentów.

Analiza ostatnio wymienionego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że warunkiem dokonania czynności materialno - technicznej polegającej na wydaniu dokumentu z akt zbiorowych rejestracji aktów stanu cywilnego jest istnienie po stronie wnioskodawcy interesu prawnego. Spełnienie tej przesłanki, co do zasady, uzasadnia dokonanie czynności (wydanie dokumentu poświadczonego za zgodność z oryginałem przez kierownika urzędu stanu cywilnego). Natomiast w przypadku wątpliwości co do istnienia interesu prawnego, okoliczność ta podlega badaniu przez organ (kierownika urzędu stanu cywilnego). Innymi słowy, wydanie aktu odmownego musi być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym. Jeżeli postępowanie wyjaśniające wykaże po stronie wnioskodawcy brak interesu prawnego w uzyskaniu dokumentu z akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego, wtedy odmowa jest niewątpliwie aktem władczym właściwego organu.

Postępowanie mające na celu ustalenie istnienia interesu prawnego powinno się toczyć wg standardów konstytucyjnych wynikających z art. 2 Konstytucji RP, których podstawowymi elementami jest zagwarantowanie prawa do wysłuchania oraz zapewnienie czynnego udziału w ustaleniu stanu faktycznego. Aby te standardy były zachowane, postępowanie musi być prowadzone zgodnie z ustalonymi regułami, to jest w sposób określony przepisami prawa o postępowaniu procesowym. W obowiązującym porządku prawnym kwestie procesowe w sprawach należących do organów administracji publicznej (a takim organem zgodnie z art. 26 ust. 4 P.a.s.c. jest kierownik urzędu stanu cywilnego), zawiera Kodeks postępowania administracyjnego. Zatem dopiero postępowanie prowadzone na podstawie przepisów tego Kodeksu daje gwarancie wynikające z art. 2 Konstytucji RP. Wobec tego należy przyjąć, że skoro istnieje przepis prawa materialnego, który uprawnia do wystąpienia z wnioskiem o wydanie dokumentu, który jednocześnie wskazuje organ właściwy dla dokonywania czynności materialno – technicznej (art. 26 ust. 4 P.a.s.c.), to prowadząc postępowanie wyjaśniające co do istnienia interesu prawnego organ prowadzi postępowanie administracyjne (art. 1 pkt 1 K.p.a.), które przy braku interesu prawnego winien zakończyć decyzją (art. 104 K.p.a.). Taką samą formę będzie miało rozstrzygnięcie, jeżeli na przeszkodzie dokonania czynności materialno – technicznej staną dobra ustawowo chronione.

Przyjęcie odmiennego poglądu, a więc braku podstaw do wydania decyzji o odmowie wydania dokumentu z akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego i opowiedzenie sią za inną formą rozstrzygnięcia (aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 1 pkt 4 P.p.s.a.), oznaczałoby pozbawienie strony prawa do procesu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia 8 lipca 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego o odmowie wydania kopii karty zgonu złożonej do akt zbiorowych dotyczących J. G.

Na wstępie należy wskazać, że niniejsza sprawa była przedmiotem wyrokowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyniku uwzględnienia złożonej przez Towarzystwo Ubezpieczeń A S.A. z siedzibą w S uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1206/15 i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

W związku z powyższym w rozpoznawanej sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Powołany wyżej przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania Sądu pierwszej instancji, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 P.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego może być wyłączony jedynie wówczas, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez ten Sąd oraz wtedy, gdy po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zmieni się stan prawny.

Związanie sądu administracyjnego oceną prawną, o jakiej mowa w art. 190 P.p.s.a. oznacza również, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania.

W świetle powyższego Sąd w składzie rozpoznającym powtórnie niniejszą sprawę jest związany wykładnią, oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w zapadłym w tej sprawie wyroku NSA. W związku z tym należy zauważyć, że o ile uzasadnienie tego wyroku nie zawiera wyraźnie sformułowanych wskazań co do dalszego postępowania, to zamieszczono w nim szereg ocen prawnych, które w istocie zdeterminowały wynik niniejszego postępowania sądowego. Oto bowiem NSA w analizowanym wyroku ocenił w szczególności, że jeśli chodzi o czynności materialno - techniczne, w tym czynność wydania dokumentu z akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego przewidzianą w art. 26 ust. 4 Prawa o aktach stanu cywilnego, a także dla czynności przewidzianych w przepisach art. 35 ust. 3, art. 37 ust. 3, art. 41 ust. 1 Prawa o aktach stanu cywilnego (sprostowanie, uzupełnienie aktu stanu cywilnego, unieważnienie wzmianki) ustawodawca dla odmowy ich dokonania nie przewidział żadnej formy, w szczególności nie wskazał, że odmowa następuje w formie decyzji administracyjnej. Zaznaczyć też należy, że nie wyłączył takiej formy działania.

Brak w Prawie o aktach stanu cywilnego regulacji co do formy działania organu przy odmowie dokonania czynności materialno – technicznej ma ten skutek, że poszukując formy rozstrzygnięcia należy odwołać się do doktryny i orzecznictwa. W literaturze przedmiotu wskazuje się (zob. B. Adamiak, Zagadnienie domniemania formy decyzji administracyjnej, w: Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania, Studia i materiały z Konferencji Naukowej Poświęconej Jubileuszowi 80-tych urodzin Profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 2005, s. 15 - 16), że brak regulacji formy konkretyzacji normy prawa materialnego, bądź brak ustanowienia takiej formy expressis verbis wymaga zastosowania procesu wykładni. Z zasady demokratycznego państwa prawnego a tym samym dla wykładni prawa materialnego i procesowego, wynikają dwie zasady: zasada prawa do procesu oraz zasada prawa do sądu. W wyroku z dnia 18 listopada 1993 r. sygn. III ARN 49/93 Sąd Najwyższy przyjął, że "obywatel ma prawo do tego, aby jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury i w określonych przez prawo formach" (OSNCP z 1994 r., nr 9, poz. 181).

Analiza art. 26 ust. 4 Prawa o aktach stanu cywilnego, nie pozostawia wątpliwości co do tego, że warunkiem dokonania czynności materialno - technicznej polegającej na wydaniu dokumentu z akt zbiorowych rejestracji aktów stanu cywilnego jest istnienie po stronie wnioskodawcy interesu prawnego. Spełnienie tej przesłanki, co do zasady, uzasadnia dokonanie czynności (wydanie dokumentu poświadczonego za zgodność z oryginałem przez kierownika urzędu stanu cywilnego). Natomiast w przypadku wątpliwości co do istnienia interesu prawnego, okoliczność ta podlega badaniu przez organ (kierownika urzędu stanu cywilnego). Innymi słowy, wydanie aktu odmownego musi być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym. Jeżeli postępowanie wyjaśniające wykaże po stronie wnioskodawcy brak interesu prawnego w uzyskaniu dokumentu z akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego, wtedy odmowa jest niewątpliwie aktem władczym właściwego organu. Zatem dopiero postępowanie prowadzone na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego daje gwarancie wynikające z art. 2 Konstytucji RP. Wobec tego należy przyjąć, że skoro istnieje przepis prawa materialnego, który uprawnia do wystąpienia z wnioskiem o wydanie dokumentu, który jednocześnie wskazuje organ właściwy dla dokonywania czynności materialno – technicznej (art. 26 ust. 4 Prawa o aktach stanu cywilnego), to prowadząc postępowanie wyjaśniające co do istnienia interesu prawnego organ prowadzi postępowanie administracyjne (art. 1 pkt 1 K.p.a.), które przy braku interesu prawnego winien zakończyć decyzją (art. 104 K.p.a.). Taką samą formę będzie miało rozstrzygnięcie, jeżeli na przeszkodzie dokonania czynności materialno – technicznej staną dobra ustawowo chronione.

Kierując się oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku stwierdzić należy, że słusznie organy administracyjne rozpatrujące sprawę uznały, że na przeszkodzie udostepnienia kserokopii aktu zgonu stoją dobra ustawowo chronione i dlatego też należało wydać decyzję odmawiającą wydania kopii karty zgonu. Prawidłowo organ wskazał, że zgodnie z art. 10 ustawy o statystyce publicznej (obowiązującej w dacie orzekania przez organy) dane jednostkowe identyfikowalne zebrane w badaniach statystycznych podlegają bezwzględnej ochronie. Udostępnianie lub wykorzystywanie tych danych dla innych niż podane w ustawie celów jest zabronione (tajemnica statystyczna). A ponadto w myśl art. 11 ust. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2011 r., Nr 118, poz. 687) lekarze stwierdzający zgon i jego przyczyny obowiązani są, dla potrzeb statystyki publicznej, udzielać na żądanie właściwych organów wyjaśnień odnoszących się do faktu zgonu i jego przyczyny. Wyjaśnienia te stanowią tajemnicę prawnie chronioną i mogą być wykorzystywane tylko dla potrzeb statystyki publicznej oraz w postępowaniu sądowym. Zasadnie organy uznały, że z tych wszystkich przepisów nie można wyprowadzić upoważnienia dla kierownika urzędu stanu cywilnego do udzielenia ubezpieczycielowi informacji o przyczynie zgonu. Wobec wskazanych ograniczeń ujawnienie tych informacji stanowiłoby naruszenie przez kierownika urzędu stanu cywilnego tajemnicy statystycznej. Organy orzekające w sprawie w sposób właściwy dokonały oceny stanu faktycznego i prawnego wydając decyzję o odmowie udostępnienia ubezpieczycielowi kopii karty zgonu przechowywanej w aktach zbiorowych dotyczących J. G.

Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja, prawa nie narusza, dlatego Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.