Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 1362/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt 4, ust. 2a
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Kozłowska, Sędziowie WSA Bożena Pindel, Anna Tyszkiewicz-Ziętek (spr.), Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2018 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] nr [...]


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 201 ze zm., dalej: o.p.) w związku z art. 60 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1289, dalej u.c.p.g.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wobec właściciela nieruchomości p. J. S. dla nieruchomości położonej w C. przy ul. [...]

-w kwocie [...] zł za każdy miesiąc począwszy od 1 lipca 2013 r. do 30 czerwca 2016 r. odpowiadającej opłacie za jedną osobę zamieszkałą, odpady zbierane i odbierane w sposób selektywny,

-w kwocie [...] zł za każdy miesiąc począwszy od 1 lipca 2016 r. do 31 stycznia 2017 r. oraz

- w kwocie [...] zł za każdy miesiąc począwszy od 1 lutego 2017 r., odpowiadającej opłacie za jedną osobę zamieszkałą, odpady zbierane i odbierane w sposób nieselektywny.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano na wstępie, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji wniesiono o skierowanie sprawy do osób, odpowiedzialnych, zdaniem strony, za obecny stan opłaty z tytułu odbierania odpadów z posesji przy ul. [...] w C., tj. do p. W. L. i p. R. M., którzy zamieszkiwali w domu p. J. S. w oparciu o umowy najmu, zarejestrowane w Urzędzie Skarbowym w W..

Dalej organ odwoławczy, stwierdzając legalność zaskarżonej decyzji wskazał, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g., właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku m.in. przez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Organizacja odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy leży w sferze obowiązku gminy (art. 6c ust. 1 u.c.p.g.). Dodatkowo rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (art. 6c ust. 2 u.c.p.g.).

Właściciele nieruchomości obowiązani są ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6h u.c.p.g.). Wysokość owej opłaty ustala się na podstawie deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, którą właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta (burmistrza lub prezydenta miasta), w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych (art. 6m ust. 1 u.c.p.g.). Deklaracja zawiera dane niezbędne do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6m ust. 1 a u.c.p.g.). W przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub określonej w deklaracji ilości odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć nową deklarację w terminie 14 dni od dnia nastąpienia zmiany. Opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zmienionej wysokości uiszcza się za miesiąc, w którym nastąpiła zmiana (art. 6m ust. 2 u.c.p.g.).

Następnie zacytowano art. 6o u.c.p.g., zgodnie z którym w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości określonej w decyzji, o której mowa wyżej, obowiązuje do końca miesiąca poprzedzającego miesiąc, w którym następuje zmiana danych niezbędnych do określenia wysokości tej opłaty.

Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dotyczy każdego właściciela zamieszkanej nieruchomości.

Dalej podano, że w uchwale Rady Miasta Częstochowy nr 616/XXXIII/2013 z dnia 6 marca 2013 r. w sprawie ustalania metody i stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zmienionej uchwałą Nr 631/XXXV/2013 z dnia 29 marca 2013 r. w sprawie zmiany uchwały nr 616/XXXIII/2013 z dnia 6 marca 2013 r. w sprawie ustalania metody i stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a następnie uchwale Rady Miasta Częstochowy nr 53.VIII.2015 z dnia 19 lutego 2015 r. w sprawie ustalania metody i stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalono, że dla nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy dokonuje się wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, według której opłata naliczana będzie od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłat. Stawka opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które były zbierane i odbierane w sposób selektywny wynosiła do 31 stycznia 2017 r. - [...] zł od każdego mieszkańca zamieszkującego daną nieruchomość, natomiast stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które nie były zbierane i odbierane w sposób selektywny wynosiła w tym okresie [...] zł od każdego mieszkańca zamieszkującego daną nieruchomość. Zgodnie z uchwałą Rady Miasta Częstochowy nr 427.XXXI1.2016 z dnia 1 grudnia 2016 r. w sprawie zmiany uchwały w sprawie ustalenia metody i stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, od 1 lutego 2017 r. stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które są zbierane i odbierane w sposób selektywny wynosi [...] zł od każdego mieszkańca zamieszkującego daną nieruchomość, natomiast stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny wynosi [...] zł od każdego mieszkańca zamieszkującego daną nieruchomość.

Następnie organ odwoławczy podał, że z dokonanych w sprawie ustaleń wynika, iż w dniu [...]r. do A Sp. z o.o. w S. wpłynęła deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości położonej w C. przy ul. [...], na nazwisko najemcy nieruchomości, tj. p. W. L.. W części E deklaracji wpisano stawkę opłaty w wysokości [...] zł oraz jedną osobę zamieszkującą przedmiotową nieruchomość. Deklaracja została podpisana przez p. W. L., pełnomocnika p. J. S.. Do deklaracji dołączono oświadczenie o braku umowy na odbiór odpadów komunalnych oraz pełnomocnictwo udzielone przez p. J. S. do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wraz z załącznikami.

Pismem z dnia [...] r. A Sp. z o.o. w S. poinformowało stronę o skorygowaniu deklaracji z dnia 20 czerwca 2013 r. W piśmie wskazano, że korekta polegała na wykreśleniu błędnych i wpisaniu prawidłowych danych indentyfikacyjnych właściciela nieruchomości, jako osoby zobowiązanej do złożenia deklaracji. W piśmie pouczono również o możliwości złożenia sprzeciwu od dokonanej korekty. W dniu 16 stycznia 2017 r. p. J. S. wniósł sprzeciw od przesłanej mu korekty deklaracji. Do pisma strona dołączyła umowy najmu domu jednorodzinnego położonego w C. przy ul. [...] i wskazała dane identyfikacyjne najemców, którzy zdaniem strony winni być obciążeni opłatą za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Postanowieniem z dnia [...] r. z urzędu wszczęte zostało wobec p. J. S., właściciela przedmiotowej nieruchomości, postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wytwarzanymi na ww. nieruchomości za okres od 1 lipca 2013 r.

Postanowieniem z dnia [...] r. organ I instancji wezwał stronę do złożenia wyjaśnień w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na powyższe postanowienie w dniu [...] r. do organu I instancji wpłynęło pismo, w którym p. J. S. wskazał, że nie posiada innych dowodów w sprawie poza przesłanymi umowami najmu.

W aktach sprawy znajdują się deklaracja oraz korekta deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla przedmiotowej nieruchomości, złożone w dniu 9 sierpnia 2017 r. przez najemcę p. R. M.. Do akt postępowania dołączone jest także pismo z dnia [...] r., w którym poinformowano, że na podstawie ewidencji księgowej prowadzonej przez Wydział Podatków i Opłat Urzędu Miasta C. ustalono, że z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości położonej w C. przy ul. [...] nie dokonano żadnych płatności.

W dalszych wywodach zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 6q u.c.p.g. w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi przypomina daninę publicznoprawną, jaką jest podatek. Z tych pieniędzy gmina realizuje swoje obowiązki ustawowe, tzn. płaci przedsiębiorcy za odbiór i zagospodarowanie wszystkich odpadów komunalnych, prowadzi punkt selektywnej zbiórki odpadów, ponosi koszty wyposażenia nieruchomości zamieszkałych w odpowiednią do ilości osób liczbę kontenerów i worków o odpowiedniej pojemności, a także zapewnia obsługę administracyjną całego systemu.

Kolegium przywołało także art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., zgodnie z którym przez właścicieli nieruchomości należy rozumieć także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. W świetle tego przepisu należy przyjąć, że na gruncie u.c.p.g. wszystkie podmioty wymienione w definicji zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 4 tej ustawy są traktowane jak właściciele nieruchomości. Jest jednak oczywiste, że nie wszystkie wymienione podmioty mogą jednocześnie mieć taki status względem obowiązku złożenia deklaracji i uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi związanego z konkretną nieruchomością.

Obowiązek len może bowiem ciążyć w konkretnym przypadku tylko na jednym spośród wymienionych w ustawie podmiotów. To on będzie bowiem adresatem wydanej decyzji określającej i to on będzie miał status zobowiązanego w ewentualnym postępowaniu egzekucyjnym.

Zestawienie regulacji art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. z treścią (zakresem) obowiązków nałożonych w dodanym w wyniku nowelizacji rozdziale 3a u.c.p.g., zmusza właściwy organ administracji publicznej do dokonania wyboru jednego spośród podmiotów wskazanych w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. i uczynienia z niego adresata podejmowanych czynności administracyjnoprocesowych oraz ewentualnych czynności egzekucyjnych.

Określenie "właściciel" na gruncie u.c.p.g. ma zatem znacznie szersze znaczenie niż wynikałoby to z prawa cywilnego i obejmuje również współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Pod pojęciem władania nieruchomością należy rozumieć umocowaną w prawie możliwość korzystania z nieruchomości. Na mocy art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.) posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Pojęciem właściciela będzie się zatem objęty również posiadacz zależny. Oznacza to, że w odniesieniu do pojedynczej nieruchomości osób spełniających kryterium ustawowe uznania za właściciela może być kilka, a ustawa nie rozstrzyga, która z nich będzie zobowiązana do uiszczenia opłaty.

Dalej organ odwoławczy stwierdził, że należy rozważyć konsekwencje niezłożenia deklaracji przez posiadacza zależnego danej nieruchomości. Ustawa przewiduje, że w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Decyzja taka jest wydawana w oparciu o dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze.

Odnosząc się do argumentacji strony, w której podniesiono, że w umowach najmu zawarte zostały zapisy o zobowiązaniu najemcy do wnoszenia opłat za wywóz śmieci organ odwoławczy zauważył, że ustawa z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw wprowadziła niezwykle daleko idącą zmianę w obrębie gospodarki odpadami komunalnymi w Polsce. Zmianie bowiem uległ sposób, w jaki właściciel nieruchomości ma realizować obowiązek, o którym mowa w art. 5 ust. 3 u.c.p.g., to jest pozbywania się uprzednio zebranych odpadów komunalnych ze swojej nieruchomości.

Zdaniem Kolegium właściciel nieruchomości zobowiązany jest do złożenia deklaracji oraz uiszczania stosownych opłat na rzecz gminy, zaś obowiązek ten nie może zostać "przerzucony" na najemcę lub dzierżawcę nieruchomości. Strony umowy najmu lub dzierżawy nie mogą w drodze umowy przenieść zobowiązania do zapłaty opłaty śmieciowej na osobę najemcy lub dzierżawcy ze skutkiem zwalniającym właściciela z obowiązku zapłaty tej opłaty. Nie oznacza to jednak, że najemcy i dzierżawcy nie mogą zostać przez właściciela nieruchomości obciążeni obowiązkiem ponoszenia kosztów podatku śmieciowego. Najprostszym sposobem jest doliczenie kwoty odpowiadającej stawce podatku śmieciowego do kwoty czynszu płaconego przez najemcę lub dzierżawcę. Strony umowy cywilnoprawnej mogą w takich wypadkach, w ramach swobody w kształtowaniu łączących je stosunków umownych, zawrzeć w umowie postanowienie nakładające na najemcę lub dzierżawcę obowiązek zwrotu (refundacji) należności z tytułu podatku śmieciowego. Należność ta może zostać zwrócona właścicielowi nieruchomości w dwojaki sposób, a mianowicie jako element kalkulacyjny czynszu lub jako odrębna należność wyłączona z czynszu. Postanowienia umowne w tym zakresie w żaden sposób nie zwalniają właściciela nieruchomości z obowiązku zapłaty należności wynikających z podatku śmieciowego. W sytuacji więc, gdy kwoty te nie zostaną zapłacone odpowiedzialny będzie właściciel, który będzie mieć tylko roszczenie zwrotne do swojego najemcy, które może być dochodzone na drodze cywilnego postępowania sądowego o zapłatę.

W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, J. S. (dalej: skarżący) wniósł o:

1. uchylenie decyzji organu odwoławczego odnośnie uznania go za stronę w tej sprawie,

2. uchylenie decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...]r. nr pismo nr [...],

3. odstąpienie od naliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że jest właścicielem nieruchomości z domem mieszkalnym położonej w C. przy ul. [...], którą odziedziczył w 1995 r. Od 1969 r. mieszka na stałe w W.. W okresie dotyczącym w/w decyzji dom był wynajmowany p. W. L. (od 8 września 2012 r. do 30 czerwca 2016 r.). Obecnie jest wynajmowany p. R. M. (od 17 lipca 2016 r.). Dom wynajmowany jest w oparciu o umowę najmu, sporządzoną przez prawnika i zarejestrowaną w Urzędzie Skarbowym w W.. W umowie określone są obowiązki najemcy w sposób nie budzący wątpliwości, w tym wnoszenie opłat za wywóz śmieci (§7). Umowa najmu jest również aktem prawnym, tworzonym na podstawie prawa państwowego. Określa prawa i obowiązki stron, które powinny być respektowane przez urzędy i instytucje, zgodnie z obowiązującym prawem (umowa ta stanowi załącznik nr 1 do skargi).

Najemca p. W. L. w dniu 20 czerwca 2013 r. złożył deklarację o wysokości opłaty za zagospodarowanie odpadami komunalnymi i deklaracja została przyjęta w A Sp. z o.o. S., ul. [...], [...] W., w biurze przy ul [...] w C.. Najemca ten zapewniał skarżącego, że na bieżąco wnosi opłaty za wywóz śmieci. Nadto skarżący podczas okresowych wizyt na ul. [...] w C. przekonywał się, że odpady są systematycznie wywożone, co, jak sądził, nie byłoby możliwe bez wnoszenia opłat.

W styczniu 2017 r. skarżący otrzymał pismo z A Sp. z o.o. dotyczące korekty wysokości opłaty za zagospodarowanie odpadami komunalnymi. W deklaracji złożonej przez p. W. L. wykreślono jego dane i wpisano dane skarżącego, czyniąc go tym samym odpowiedzialnym za opłaty za wywóz śmieci. Uczyniono to bez żadnego wcześniejszego porozumienia ze stroną, a zmienioną deklarację podpisali: prezes i wiceprezes Spółki A (kopia pisma w/w spółki wraz ze skorygowaną kopią deklaracji stanowi załącznik nr 2 do skargi).

W ocenie skarżącego korekta deklaracji budzi podstawowe zastrzeżenia. Powoływanie się przez Spółkę na art. 274 Ordynacji podatkowej jest nieuzasadnione w świetle u.c.p.g., które określają podmiot w sprawie opłat za wywóz śmieci, traktowany prawnie jako właściciel nieruchomości. Art 2. ust. 4 u.c.p.g. za właścicieli nieruchomości uważa bowiem także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością;

Nieruchomość w odnośnym okresie użytkował p. W. L. i on w świetle obowiązującego prawa jest stroną dla Urzędu Miasta C. i innych podmiotów współpracujących z Urzędem Miasta C.. Inna interpretacja powyższego przepisu jest, zdaniem skarżącego, nieuprawniona.

W dalszych wywodach skargi skarżący przyznał, że deklaracja została błędnie wypełniona. Błąd polegał jednak na tym, że zamiast nr PESEL p. W. L. w nagłówku deklaracji został wpisany nr PESEL skarżącego. Błąd ten powinien być wychwycony przez urzędnika, który przyjmował deklarację natychmiast, a najpóźniej w ciągu jednego miesiąca. Uzasadnione zdziwienie budzi korekta (i to błędna) dokonana po 3 latach i 6 miesiącach. Dodatkowe uzasadnienie tej kwestii przedstawiono w postaci pisma odwoławczego do Prezydenta Miasta C. z dnia [...]r., stanowiącego załącznik nr 3 do skargi.

Skarżący podniósł także, iż p. W. L. nie był jego pełnomocnikiem, jak to stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Był on tylko najemcą nieruchomości, a potrzeba wydania mu upoważnienia do załatwienia sprawy opłat za wywóz śmieci została narzucona przez Urząd Miasta C. bez uzasadnienia prawnego. P. W. L. mógł złożyć deklarację tylko w oparciu o umowę najmu, jako osoba użytkująca w tym okresie przedmiotową nieruchomość, a nie jako pełnomocnik skarżącego, którym nie był. Takiego pełnomocnictwa nigdy bowiem od skarżącego nie otrzymał. Nie reprezentował skarżąceg,o reprezentował wyłącznie siebie, a jego umocowaniem była przede wszystkim i wyłącznie umowa najmu.

Dalej skarżący stwierdził, że nie "przerzuca obowiązku złożenia deklaracji oraz uiszczania stosownych opłat’’ jak to wskazał organ odwoławczy. Ten obowiązek przyjął na siebie, jako rzecz oczywistą, dobrowolnie i z pełnym zrozumieniem p. W. L. w chwili zawierania umowy najmu i zgodnie z tym postąpił składając deklarację.

Nowy najemca domu, p. R. M. złożył deklarację i uregulował wszystkie należności związane z wywozem śmieci z posesji począwszy od lipca 2016 r.

Skarżący jako właściciel przedmiotowej nieruchomości płaci regularnie podatek gruntowy i podatek od nieruchomości do Urzędu Miasta C.. Ta kwestia nie jest ujęta w umowach najmu i ten obowiązek spoczywa na skarżącym. Z kolei na osobie, która użytkowała tą posiadłość ciąży obowiązek opłat za gospodarowanie odpadami, zgodnie z obowiązującym prawem, jego właściwą interpretacją i treścią umowy najmu oraz stanem faktycznym.

Skarżący nadmienił także, iż w dniu [...] r. odbył w tej sprawie rozmowę z Prezydentem K. M., z której został sporządzony protokół z zaproponowanym przez Prezydenta UM C. wnioskiem o odstąpienie od naliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami, stanowiący załącznik nr 4 do skargi.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga okazała się uzasadniona.

Kontroli Sądu na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz.1369 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) podlegała decyzja organu odwoławczego z dnia [...]r., którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wobec skarżącego będącego właścicielem nieruchomości położonej C. przy ul. [...] w kwocie [...] zł za każdy miesiąc począwszy od 1 lipca 2013 r. do 30 czerwca 2016 r. w kwocie [...] zł, za każdy miesiąc począwszy od 1 lipca 2016 r. do 31 stycznia 2017 r. oraz w kwocie [...] zł za każdy miesiąc począwszy od 1 lutego 2017 r.

Istota sporu koncentruje się wokół kwestii adresata decyzji dotyczącej opłat za wywóz odpadów z przedmiotowej nieruchomości.

Bezsporne jest, że skarżący jest właścicielem nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym położonej w C. przy [...]. Jak wynika z akt sprawy nieruchomość ta jest od kilku lat wynajmowana.

W okresie od 1 października 2012 r. do 30 czerwca 2016 r. na podstawie umowy najmu zamieszkiwał w niej p. W. L., a od 17 lipca 2016 r. zamieszkuje w niej p. R. M.. Umowy najmu zawarte z tymi osobami (zgłoszone we właściwym urzędzie skarbowym) zostały przedłożone przez skarżącego organowi I instancji wraz ze sprzeciwem od dokonania korekty deklaracji zawartym w piśmie z dnia 9 stycznia 2017 r.

Deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami została złożona w dniu 20 czerwca 2016 r. i w rubryce przeznaczonej na wpisanie numeru PESEL właściciela nieruchomości podano numer PESEL skarżącego, czyli właściciela nieruchomości, a w rubryce określającej podmiot zobowiązany do złożenia deklaracji zaznaczono pozycję najemca. Deklarację podpisał p. W. L. w rubryce przeznaczonej na podpis pełnomocnika. W piśmie z dnia 12 czerwca 2013 r. skarżący udzielił pełnomocnictwa do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi p. W. L..

W tak ustalonym stanie faktycznym organ I instancji cytując art. 2 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 2a u.c.p.g. stwierdził, że w aktach sprawy nie znajduje się żaden dokument potwierdzający wolę obu stron w przedmiocie zobowiązania najemcy do ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z przytoczonych przepisów u.c.p.g. wynika zatem, że wszelkie obowiązki związane z odpadami komunalnymi powstającymi na przedmiotowej nieruchomości obciążają jej właściciela.

Z kolei organ odwoławczy z jednej strony przyznał, że określenie "właściciel" na gruncie u.c.p.g. ma zatem znacznie szersze znaczenie niż wynikałoby to z prawa cywilnego i obejmuje szeroki krąg podmiotów. Odwołał się do zawartej w art. 336 Kodeksu cywilnego definicji posiadacza rzeczy i wskazał, że w odniesieniu do pojedynczej nieruchomości osób spełniających kryterium ustawowe uznania za właściciela może być kilka, a ustawa nie rozstrzyga, która z nich będzie zobowiązana do uiszczenia opłaty. Jednocześnie jednak stwierdził, nie uzasadniając tego stanowiska, że to właściciel nieruchomości zobowiązany jest do złożenia deklaracji oraz uiszczania stosownych opłat na rzecz gminy, zaś obowiązek ten nie może zostać "przerzucony" w drodze umowy na najemcę nieruchomości.

Art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. stanowi, że przez właścicieli nieruchomości należy rozumieć także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością.

W obowiązującej od dnia 1 lutego 2015 r. nowelizacji wprowadzonej poprzez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 87) ustawodawca podjął próbę doprecyzowania tej regulacji. Dodając do art. 2 ust.

2 a określił, że jeżeli obowiązki wskazane w ustawie mogą jednocześnie dotyczyć kilku podmiotów spośród wskazanych w ust. 1 pkt 4, obowiązany do ich wykonania jest podmiot lub podmioty faktycznie władające nieruchomością. W takim przypadku podmioty, o których mowa w ust. 1 pkt 4, mogą w drodze umowy zawartej w formie pisemnej, wskazać podmiot obowiązany do wykonania obowiązków wynikających z ustawy.

Uznać należy że wspomniana nowelizacja, wprowadzona bez przepisów przejściowych, ma charakter doprecyzowujący, a nie normatywny.

Ustawodawca wprowadził ją bowiem bez przepisów przejściowych. Brak przepisów intertemporalnych, oznacza, że wolą ustawodawcy było zastosowanie wprowadzanych zmian do stosunków prawnych trwających w dacie wejścia w życie ustawy. W wyroku z dnia 10 maja 2004 r. SK 39/03 (publ. Dz.U. z 2004 r., Nr 246, poz. 2472) TK wyraził pogląd, że "ustawodawca nie regulując wyraźnie kwestii intertemporalnej otwiera drogę do tego, aby w danej sytuacji stosować zasadę tempus regit actum. Tak więc i wobec braku wyraźnej regulacji intertemporalnej kwestia międzyczasowa i tak będzie rozstrzygnięta, tyle, że na korzyść zasady bezpośredniego stosowana zasady nowej, od momentu wejścia w życie, do stosunków nowopowstających i tych które trwając w momencie wejścia w życie ustawy - nawiązały się wcześniej". Podobnie w wyroku z 25 maja 2004 r., SK 44/03, (publ. OTK-A 2004/5/46; LEX nr 113003) TK stwierdził, że "zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego (por. K. 10/93) zakres obowiązywania przepisu należy analizować funkcjonalnie, tj. w ścisłym związku z jego stosowaniem w czasie. Ujęcie to ma szczególne znaczenie wówczas, gdy brak jest oddzielnych (wyodrębnionych jako jednostki redakcyjne tekstu ustawy zmieniającej) przepisów intertemporalnych. W takim bowiem przypadku - wbrew potocznym intuicjom - nie zachodzi brak regulacji kwestii intertemporalnej (luka co do przepisów intertemporalnych). Sytuacja taka natomiast przesądza o bezpośrednim skutku ustawy nowej. Tak więc i wobec braku regulacji intertemporalnej kwestia międzyczasowa jest rozstrzygnięta, tyle że na korzyść zasady bezpośredniego stosowania ustawy zmieniającej (zob. wyrok TK z 1 lipca 2003 r., sygn. akt P 31/02). Natomiast w wyroku z dnia 16 czerwca 1993 r. w sprawie W 4/93 (publ. Dz. U. z 1993 r., Nr 50, poz. 234) Trybunał odwołał się do ogólnej zasady prawa intertemporalnego, według której w razie wątpliwości, czy należy stosować ustawę dawną czy nową, pierwszeństwo ma ustawa nowa. Zasadę taką tłumaczy się domniemaniem, że ustawa nowa powinna być lepszym odbiciem aktualnych stosunków normatywnych, bardziej dostosowanym do aktualnego stanu prawnego. Z całą pewnością jest ona wyrazem woli ustawodawcy, która została powzięta później, aniżeli wola ustawodawcy, której wyrazem był wcześniejszy akt normatywny.

Jeśli zatem zamiarem ustawodawcy nie jest objęcie nowymi przepisami następstw zdarzeń powstałych przed wejściem w życie nowego prawa, musi to znaleźć wyraźne odzwierciedlenie w treści przepisów przejściowych. Analogiczny pogląd wyraził NSA w wyroku z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1302/13 (dostępnym na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl stwierdzając, że w sytuacjach kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych w orzecznictwie przyjmuje się, że nowa ustawa ma zastosowanie zarówno do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej po jej wejściu w życie (por. też uchwałę NSA z 10 kwietnia 2006 r. I OPS 1/06).

Nie ulega wątpliwości, że jeżeli właściciel nieruchomości nie zamieszkuje w nieruchomości i udostępnia ją innej osobie do zamieszkania na podstawie umowy najmu, to w odniesieniu do tej nieruchomości wskazać można dwa podmioty objęte definicją właściciela zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Sytuacja, w której nieruchomość pozostaje w posiadaniu samoistnym lub zależnym, wobec czego ma i swojego właściciela i inny podmiot faktycznie władający nieruchomością powszechnie występuje w praktyce. W takich stanach faktycznych uznać należy, że ustawodawca w art. 2 ust. 2 a u.c.p.g. wskazał, że obowiązany do wykonania obowiązków nałożonych w u.c.p.g. jest podmiot faktycznie władający nieruchomością. Regulacja taka gwarantuje ponoszenie opłaty za gospodarowanie odpadami przez podmiot, który je wytwarza.

W wyroku z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. K 17/12 (publ. Dz. U. z 2013, poz. 1593) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 6h i art. 6m ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości są zgodne z zasadą poprawnej legislacji. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że podmiotami zobowiązanymi do ponoszenia opłaty oraz do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi są w pierwszej kolejności właściciele nieruchomości, przez których rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomość w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością (zob. też wyrok TK z 5 listopada 1997 r., sygn. K 22/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 41). Jednocześnie TK wskazał, że w u.c.p.g. prawodawca przyjął szerszą definicję właściciela niż wynika to z art. 140 kodeksu cywilnego. Zarazem jednak prawodawca odwołał się do zastanych pojęć prawa administracyjnego i cywilnego w szczególności takich jak: współwłasność (art. 195 i n. kodeksu cywilnego), prawo użytkowania (art. 252 i n. kodeksu cywilnego), użytkowanie wieczyste (art. 232 i n. kodeksu cywilnego), posiadanie samoistne, jak i zależne (art. 336 kodeksu cywilnego). Odnosząc się do zarzutu, że art. 6h i art. 6m ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. są niejasne i niekomunikatywne z uwagi na lukę konstrukcyjną (tj. brak przepisu rozstrzygającego, który z podmiotów traktowanych jak "właściciel nieruchomości" jest zobowiązany do złożenia deklaracji oraz uiszczenia opłaty w stanie faktycznym, w którym na tej samej nieruchomości tytułem prawnym dysponuje właściciel oraz inny podmiot, np. użytkownik wieczysty, dzierżawca TK stwierdził, że wykracza on poza hierarchiczną kontrolę zgodności norm ustawy z zasadą poprawnej legislacji. Żądanie wnioskodawcy zmierza bowiem w istocie do ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni przepisów u.c.p.g. dla różnych możliwych wypadków krzyżowania się praw na nieruchomości. Jednocześnie TK przyznał, że niewątpliwie prawodawca nie rozstrzygnął wprost, na którym z podmiotów wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. spoczywa obowiązek określony w art. 6h i art. 6m ust. 1 tejże ustawy w wypadku, gdy kilka podmiotów spełnia ustawowe kryterium "właściciela nieruchomości", jak również prawodawca nie uregulował wprost ewentualnej solidarnej odpowiedzialności posiadaczy nieruchomości, na której powstają odpady, w wypadku niewypełnienia obowiązków wynikających z przepisów ustawy. Nie znaczy to jednak, w ocenie TK, że na podstawie przepisów u.c.p.g. oraz innych stosowanych analogicznie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, z uwzględnieniem treści stosunków cywilnoprawnych łączących w każdym konkretnym wypadku podmioty, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie jest możliwe ustalenie osób, na których ciążą przedmiotowo istotne obowiązki ustawowe, oraz konsekwencji ich wadliwego dokonania albo niedokonania. Ustalenia tego rodzaju wykraczają jednak poza kognicję TK i należą w szczególności do jednostek, organów administracji publicznej oraz właściwych sądów.

Dokonując wspomnianych w przywołanym wyroku TK ustaleń stwierdzić należy, że w analizowanym stanie faktycznym, w którym bezspornie udokumentowano, że nieruchomość nie zamieszkiwana przez jej właściciela, jest przez wiele lat nieprzerwanie wynajmowana na podstawie zgłoszonych w urzędzie skarbowym umów, w oparciu o które zamieszkują ją kolejni najemcy bezpodstawne jest twierdzenie, iż to właściciel nieruchomości obowiązany był do ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Zawarta w zaskarżonej decyzji, nie poparta żadnym uzasadnieniem konkluzja, że właściciel nieruchomości zobowiązany jest do złożenia deklaracji oraz uiszczania stosownych opłat na rzecz gminy, zaś obowiązek ten nie może zostać w drodze umowy "przerzucony" na najemcę lub dzierżawcę nieruchomości pozostaje w sprzeczności z treścią art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., pomijając w istocie tę regulację. Aprobata takiego poglądu wymagałaby przyjęcia, że jest to norma pusta.

Zauważenia także wymaga, że określając krąg podmiotów uznawanych za właściciela w rozumieniu u.c.p.g. ustawodawca nie dokonał ich gradacji. Nie wskazał także, że właściciel nieruchomości (w ujęciu cywilnym) jest zobowiązany do wykonania obowiązków wynikających z ustawy, chyba, że w drodze umowy pisemnej przeniesienie je na inny podmiot, a tylko w świetle takiej regulacji zasadne byłoby stanowisko wyrażone przez organ I instancji.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem art. 2 ust.1 pkt 4 u.c.p.g. i ust. 2a u.c.p.g. i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania nie rozstrzygano, gdyż skarżący, mimo wymogów określonych w art. 209 P.p.s.a., nie wniósł o zwrot kosztów postępowania.