Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1917/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 153, art. 170, art. 176 § 1 pkt 2, art. 193
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 40
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 8, art. 9, art. 35, art. 64 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. G. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 września 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 537/18 w sprawie ze skargi A. G. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenia opłaty oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II GSK 1917/18

UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 września 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 537/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U z 2018 r., poz. 1302); dalej "p.p.s.a. oddalił skargę A. G. H. (dalej też: "wnioskodawca" lub "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2017 r. Wójta Gminy Ełk, który na podstawie art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 1, 2 pkt 2, ust. 3, 5, 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2016 poz. 1440 ze zm.) dalej jako "u.d.p", uchwały Nr XXII/194/04 Rady Gminy Ełk z dnia 1 października 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Warm. - Maz. Nr 195 poz. 2798) dalej zwanej "uchwałą nr. Nr XXII/194/04", uchwały Nr XVI/105/2015 Rady Gminy Ełk z dnia 29 września 2015 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. Warm. - Maz. poz. 3602) dalej zwanej "uchwałą nr. XVI/105/2015" oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), dalej jako "k.p.a.:

1. zezwolił skarżącemu prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą H. A. G. "[...]", na umieszczenie w pasie drogowym drogi gminnej – w obrębie miejscowości R. działki nr. [...], [...], [...], [...] ,gmina Ełk urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebą ruchu drogowego – sieć światłowodową o powierzchni zajęcia pasa drogowego 159,40 m2 na okres od dnia [...] września 2015r.(data wpływu wniosku do organu) do dnia [...] stycznia 2017 r.,

2) ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu o którym mowa w pkt 1 za okres:

- od dnia 28 września 2015r. do dnia 28 października 2015r. w wysokości 135,38 zł,

- od dnia 29 października 2015r. do dnia 31 grudnia 2015r. w wysokości 5 030,93 zł,

- od dnia 1 stycznia 2016r. do dnia 31 grudnia 2016r. w wysokości 28 692,00 zł,

- od dnia 1 stycznia 2017r. do dnia 31 stycznia 2017r. w wysokości 2 436,85 zł,

3) zobowiązał właściciela urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebą ruchu drogowego do przedłożenia do zarządcy drogi inwentaryzacji powykonawczej z wyszczególnieniem rodzaju i powierzchni urządzenia wbudowanego w pas drogowy, sporządzoną przez uprawnionego geodetę,

4) odmówił zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym drogi gminnej - w obrębie miejscowości R. dz. Nr. [...], [...], [...], [...] urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebą ruchu drogowego - sieci światłowodowej, na okres od dnia [...] września 2015r. do dnia [...] września 2015r,

5) odmówił zezwolenia na prowadzenie robót w pasie drogowym.

Decyzja Wójta Gminy Ełk była trzecim z kolei rozstrzygnięciem organu I instancji wydanym w tej sprawie, gdyż dwie poprzednie decyzje tego organu zostały uchylone odpowiednio decyzją Kolegium z [...] lutego 2016r. i wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 11 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 414/17 mocą którego uchylono także decyzję Kolegium z [...] marca 2017 r.

Skargę kasacyjną od powołanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł A. G. H. zaskarżając go w całości i żądając jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. Skarżący kasacyjnie wnosił o nieprzeprowadzanie rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 40 u.d.p. w zw. z art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: k.p.a.) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że organ słusznie podtrzymał decyzję o wydaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i obciążenie skarżącego znacznie wyższą stawką opłaty z tytułu zajęcia tego pasa, zgodnie z Uchwałą Rady Gminy Ełk z dnia 29 września 2015 r., podczas gdy na skutek celowego przewlekania rozpoznania sprawy wydano decyzję w dacie obowiązywania nowej, wyższej stawki opłat,

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 35 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że organ I instancji nie działał w zwłoce, pomimo iż orzecznictwo NSA jasno wskazuje, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia również wtedy, gdy organ, choć mieści się w maksymalnym terminie załatwienia sprawy, nie załatwia jej niezwłocznie, mimo że załatwienie sprawy nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a jej niezałatwienie niezwłocznie jest podyktowane przyczynami organizacyjnymi i brakami kadrowymi za co strona nie może ponosić odpowiedzialności,

3.art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 i art. 9 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezauważenie, że organ I instancji nie wezwał Ł. R. do uzupełnienia braków wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie robót i umieszczenie urządzeń w pasie drogowym, podczas gdy nie ma przeszkód, aby jeden wniosek obejmował zarówno żądanie zajęcia pasa drogowego na prowadzenie robót i umieszczenie urządzeń w pasie drogowym, tym bardziej, że Gmina nie określiła wzorów ani procedur dotyczących składanych wniosków, a wniosek ten zawierał błędy, które organ winien wyłapać i na podstawie art. 9 k.p.a. dbać o to, aby strona nie poniosła negatywnych konsekwencji z powodu nieznajomości prawa i w konsekwencji wezwać ją do uzupełnienia braków stosownie do art. 64 § 2 k.p.a.,

4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezauważenie, że postępowanie było prowadzone przez organy obu instancji w sposób, który nie pogłębiał zaufania obywateli do organów Państwa.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1.art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 40 u.d.p. w zw. z art. 35, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, kiedy w świetle okoliczności przedstawionych przez skarżącego skarga powinna zostać uznana i w konsekwencji winno się uchylić zaskarżoną decyzję,

2.art. 145 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 40 u.d.p. w zw. z art. 35, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji w sytuacji, gdy w związku z rażącym naruszeniem prawa przez organy, postępowanie przed organem I instancji było celowo przewlekane, a w konsekwencji na skarżącego została nałożona znacznie wyższa opłata.

Skarżący kasacyjnie podnosił, że materialne i procesowe uchybienia WSA przy wyrokowaniu wskazane w petitum skargi kasacyjnej miały bezpośredni wpływ na wynik sprawy w postaci oddalenia skargi zamiast jej uwzględnienia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szczegółową argumentację na poparcie przytoczonych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony - w tym przypadku organ - w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należy przypomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art.141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec zaskarżonego wyroku Sądu I instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem jedynie legalność wyroku Sądu I instancji w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

Należy podkreślić, że z woli ustawodawcy skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym pismem procesowym. Z uwagi na wymogi formalne, które musi spełniać skarga kasacyjna, a także skutki niedochowania tych wymogów, w szczególności mających charakter konstrukcyjny i dotyczących podstaw kasacyjnych w art. 175 § 1 p.p.s.a. ustanowiono obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe, przede wszystkim adwokatów i radców prawnych.

Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna m.in. zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez Sąd I instancji.

Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło w postępowaniu przed Sądem I instancji i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Podkreślenia wymaga, że sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu.

Mimo że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; z 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; z 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; z 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; z 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; z 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06 – dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez Sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega bowiem na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Poczynienie powyższych uwag o charakterze ogólnym było konieczne ze względu na sposób w jaki została zredagowana skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie. Skarga ta nie w pełni spełnia bowiem przytoczone powyżej wymogi.

Wskazać zatem należy, że wewnętrznie sprzeczne jest, przynajmniej zasadniczo, kumulatywne wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do tej samej jednostki redakcyjnej przepisu prawa materialnego. Nadto zarzuty kasacyjne winny być stawiane w ramach właściwej podstawy kasacyjnej, czyli zarzuty procesowe nie mogą być stawiane na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4305/17, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przede wszystkim jednak podnieść należy, że wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej przepisy art. 40 u.d.p., art. 35 k.p.a. i art. 8 k.p.a. dzielą się na jednostki redakcyjne – ustępy (art. 40 u.d.p.) i pargarafy (art. 8 i art. 35 k.p.a.). W petitum skargi kasacyjnej określono zakres naruszonych przepisów bez wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych, których dotyczy naruszenie. Niesprecyzowanie przez autora skargi kasacyjnej, których konkretnie przepisów dotyczą zarzuty skargi kasacyjnej stanowi istotną wadę wniesionej skargi kasacyjnej. Zauważyć przy tym należy, że uzasadnienie rozpatrywanej skargi kasacyjnej jedynie w zakresie naruszenia art. 8 k.p.a. wskazuje na treść § 1 tego artykułu (choć w brzmieniu, które od dawna nie obowiązuje) zaś w pozostałym zakresie nie uzupełnia tak sformułowanych zarzutów, co uniemożliwia ich ocenę.

W tym miejscu jeszcze raz należy przypomnieć, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest jednoznaczne podanie, który z przepisów został naruszony i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej, bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10 – publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl i powołane tam orzecznictwo). Wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasami możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma jednak obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

W ocenie składu orzekającego komplementarny charakter pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów opartych na obu podstawach kasacyjnych - w zestawieniu z jej uzasadnieniem - nie wyklucza możliwości ich rozpoznania, zasadne i celowe jest jednak odniesienie się do nich łącznie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpatrywanej sprawie w pierwszej kolejności trzeba podkreślić, że dla oceny pozostałych do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej niezwykle istotne jest to, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji i oceniana tym wyrokiem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie poprzedzone były wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 23 sierpnia 2017 r.,sygn. akt II SA/Ol 409/17, którym uchylono decyzje organów obu instancji. Wyrok ten nie był przedmiotem zaskarżenia i jest prawomocny.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ( w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W judykaturze przyjmuje się, że wskazania co do dalszego postępowania zawarte w orzeczeniu sądu administracyjnego podobnie jak ocena prawna zawarta w tym orzeczeniu stanowią postanowienia o wiążącym charakterze. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2007 r., II FSK 209/07; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przy czym zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niezaskarżonym wyroku sądu I instancji, uchylającym zaskarżoną decyzję, wiążą nie tylko ten sąd oraz organ, lecz także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2007 r., I FSK 857/06, OSP 2008, Nr 11, poz. 119).W obecnym stanie prawnym wynika to zarówno z treści samego art.153 p.p.s.a., jak i z art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepisy te nie wyłączają ze swojego zakresu sądu drugiej instancji. Wprawdzie sąd ten sprawuje nadzór nad działalnością wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie orzekania, ale tryb tego nadzoru wynika z ustaw, w szczególności z ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy tej ustawy przewidują środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych i od woli stron postępowania zależy, czy środki te zostaną uruchomione. Jeśli strona z takiego środka nie skorzysta i tym samym doprowadzi do uprawomocnienia się wyroku Sądu I instancji, wówczas kwestie prawne przesądzone w takim orzeczeniu nie mogą być badane przez Naczelny Sąd Administracyjny przy okazji rozpoznawania skargi kasacyjnej na kolejny wyrok Sądu dotyczący tej samej sprawy. Jeśli więc strona nie zgadza się z oceną i wskazaniami zawartymi w wyroku Sądu I instancji, to powinna za pomocą właściwych środków odwoławczych kwestionować orzeczenie, w którym zawarta jest ocena prawna i wskazania, które uważa za niezgodne z prawem. Po uprawomocnieniu tego orzeczenia zawarte w nim stanowisko będzie wiążące dla organu i sądów. Niezgodne z zasadami porządku prawnego, obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym, do których zalicza się także pewność i stabilność stosunków prawnych, byłoby podważanie stanowiska zawartego w prawomocnym wyroku przy okazji rozpatrywania skargi kasacyjnej od innego wyroku, oczywiście przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2006 r., I FSK 505/05, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).Tożsame stanowisko prezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1962/17 wskazując, że "Zasada związania oceną prawą wyrażoną w orzeczeniu sądu, o ile przepisy prawa nie uległy zmianie, powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Bezwzględne związanie oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem sądu, lecz zobowiązany jest do podporządkowania mu się w pełnym zakresie, a uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie prawa, skutkujące koniecznością uchylenia aktu, wydanego w kolejnym postępowaniu administracyjnym, gdy strona akt ten zaskarży do sądu administracyjnego. Natomiast związanie sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie może on formułować ocen odmiennych od wiążącej go oceny prawnej, ale musi się do niej zastosować oraz konsekwentnie reagować na naruszenie tych zasad przez organ przy rozpoznawaniu skargi na akt wydany po wyroku formułującym ocenę prawną" (publ. LEX nr 2476040).

Uwzględniając zatem konsekwencje wynikające z art. 153 p.p.s.a. i art.170 p.p.s.a. należy podkreślić, że w sytuacji, gdy Sąd I instancji operował w warunkach związania oceną prawną wyrażoną w wyroku uprzednio wydanym w tej samej sprawie administracyjnej za uzasadnione należało uznać oczekiwanie, że kontrola zgodności z prawem ponownie podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia powinna być przede wszystkim ukierunkowana na to, czy organ administracji zrealizował adresowane doń wytyczne co do dalszego postępowania w sprawie, o ile rzecz jasna nie ustał walor prawnego związania tymi wytycznymi, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wydając zaskarżony wyrok, miał obowiązek dostosowania się do oceny prawnej i wynikających z niej wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w prawomocnym wyroku tego Sądu z 11 lipca 2017 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok został wydany z uwzględnieniem dyspozycji przepisu art. 153 p.p.s.a. i art.170 p.p.s.a.

Słusznie Sąd I instancji wskazał na wynikające z art. 153 p.p.s.a. związanie organów jak i Sądu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w uprzednio wydanym w sprawie wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w prawomocnym wyroku z 11 lipca 2017 r. stwierdził, że niedopuszczalne było ustalenie wobec skarżącego spornej opłaty za okres od 28 września 2015 r. do 28 października 2015 r. na podstawie przepisów uchwały Rady Gminy Ełk nr XVI/105/201529 z września 2015 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego, gdyż w tym czasie obowiązywała Uchwała Rady Gminy Ełk nr XXII/194/04 z 1 października 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego.

W wyroku tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podkreślił też, że z całą pewnością wniosek skarżącego z 28 września 2015 r. nie był uzupełnieniem wniosku złożonego przez Ł. R., ponieważ ten drugi wniosek dotyczył wydania zezwolenia tylko na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym związanym z umieszczeniem urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Wniosek ten został zatem złożony po to aby uzyskać zezwolenie na przeprowadzenie robót budowlanych. Co istotne, termin zajęcia pasa drogowego wskazano od dnia 3 września 2015r. do 10 września 2015r. (7 dni). Niewątpliwie więc przedmiot tego wniosku różnił się od przedmiotu wniosku z dnia 24 września 2015r., który dotyczył wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, na co Ł. R. uzyskał odrębne zezwolenie Wnioskodawca natomiast dopiero pismem z dnia 24 września 2015 r. zaczął ubiegać się o wydanie zezwolenia na zajęcie w okresie od 10 września 2015r. do 31 grudnia 2040r. pasa drogi gminnej o pow. 159,40 m2 celem wbudowania w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej – sieci światłowodowej. Następnie pismem z dnia [...] grudnia 2016r. zmodyfikował wniosek w ten sposób, że wniósł o wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebą ruchu drogowego na okres do dnia 31 stycznia 2017r. Wprawdzie we wniosku wskazano skarżącego jako inwestora, ale zezwolenie na zajęcie pasa drogowego zostało wydane na inny podmiot, a rozstrzygnięcie to nie było przez stronę tamtego postępowania kwestionowane. W związku z tym, decyzja ta dotyczy zupełnie innej sprawy i skarżący nie może skutecznie podnosić zarzutów co do postępowania poprzedzającego jej wydanie. Ponadto, Sąd podzielił stanowisko organu, że zezwolenie nie może być wydane na okres wcześniejszy, niż od dnia złożenia wniosku.

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji wskazał, że organy ponownie rozpatrując sprawę prawidłowo ustaliły sporną opłatę, to jest: za okres od 28 września 2015 r. do 28 października 2015 r. w oparciu o stawki uchwały z dnia 1 października 2004 r. nr XXII/194/04, zaś za okres od dnia 29 października 2015 r. w oparciu o stawki nowej uchwały nr XVI/105/2015 z dnia 29 września 2015 r. z uwzględnieniem zajętej powierzchni pasa drogowego i liczbę dni.

Stanowisko to jest zgodne z przytoczonym wyżej stanowiskiem zawartym w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 11 lipca 2017 r. O ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, miarodajny do załatwienia sprawy jest stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji. Organ zobowiązany jest zatem do uwzględniania zmian w stanie faktycznym i prawnym sprawy zaistniałych pomiędzy datą wszczęcia postępowania a datą wydania decyzji. Wobec braku przepisu szczególnego, organy nie mogły ustalić opłaty za cały wnioskowany okres zajęcia pasa drogowego według stawki obowiązującej w dniu złożenia wniosku.

W sytuacji związania prawomocnym wyrokiem z 11 lipca 2017 r., w którym jednoznacznie przesądzono, iż wniosek skarżącego nie był kontynuacją wniosku Ł. R. nie można skutecznie zarzucić, że organ naruszył art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. oraz art. 64 § 1 k.p.a. nie wzywając strony innego postępowania do "uzupełnienia braków wniosku", które de facto miałoby polegać na złożeniu nowego wniosku w innym przedmiocie.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że art. 9 k.p.a. nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych, czy też doradztwa. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z treści art. 9 k.p.a. nie wynika dla organu obowiązek udzielania stronie postępowania administracyjnego porad co do zasadności, czy celowości wniesienia konkretnego środka prawnego. Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego mają chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, ale nie zwalniają jej od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej. W żadnej mierze nie można wymagać od organu, by w ramach obowiązków z art. 9 k.p.a. zastępował stronę w jej aktywności.

Takich obowiązków nie można wywieść również z zawartej w art. 8 § 1 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej.

Jak słusznie podnosił Sąd I instancji, o tym, jaki charakter ma mieć ostatecznie pismo, decyduje wyłącznie strona i w razie wątpliwości w tym zakresie, obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących jej środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Organ nie może jednak zastąpić strony i samodzielnie określić przedmiotu żądania.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2217/16 wskazał, że "obowiązki informacyjne ciążące na organie administracji nie mogą być utożsamiane z obowiązkiem świadczenia pomocy prawnej, udzielania porad prawnych bądź instruowania stron o wyborze optymalnego sposobu postępowania. Zadaniem organów administracji jest jedynie przekazanie stronie niezbędnych informacji, na podstawie których strona będzie mogła dokonać wyboru i zdecydować o swoich działaniach" (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).Skład orzekający podziela to stanowisko.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że procedowanie organów administracji i jego ocena dokonana przez Sąd I instancji nie naruszała przepisów wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.