Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 987/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Zaliczka alimentacyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt. 2, 5, 10
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 184, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2 pkt. 17, art. 9 ust. 3
journal: Dz.U. 2009 nr 1 poz 7
law: Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.), Protokolant asystent Katarzyna Myślińska, po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 marca 2010r. sygn. akt II SA/Sz 54/10 w sprawie ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] listopada 2009r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 25.03.2010 r. sygn. II SA/Sz 54/10 oddalił skargę M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] listopada 2009r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia alimentacyjnego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Prezydent Miasta Szczecina decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 2 pkt 10 w związku z art. 12 ust. 1, art. 9, art. 10, art. 20 ust. 2 i art. 25 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku M. O., odmówił przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego dla N. K. i W. K. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł. jak wskazano, w rozpoznawanym przypadku dochód na jednego członka rodziny wynosi [...] zł, a zatem przekracza dopuszczalną wysokość przewidzianą do otrzymania wnioskowanego świadczenia.

Od decyzji tej odwołanie złożyła M. O. wnosząc o jej zmianę i przyznanie świadczenia alimentacyjnego na okres zasiłkowy 2009/2010 w wysokości po 500 zł na każde z dzieci. W odwołaniu strona podniosła, że w motywach wydanej decyzji organ nie podał w jaki sposób wyliczył dochód rodziny. Dopiero z rozmowy z pracownikiem organu poinformowano ją, że do dochodu wliczono alimenty uzyskane na dzieci w 2008 r. Zdaniem strony, do dochodu nie powinna zostać doliczona kwota otrzymanych w tym okresie alimentów, skoro dzieci nie otrzymują ich od marca 2009 r., a egzekucja tych alimentów jest bezskuteczna. Okoliczność zaprzestania płacenia alimentów powinna być zatem potraktowana przez organ jako utrata dochodu, o której mowa w art. 2 pkt 17 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. M. O. przyznając, że ustawodawca nie wymienił zaprzestania płacenia alimentów jako zdarzenia powodującego utratę dochodu, uznała jednak, że za takim rozumieniem przepisu przemawia zarówno definicja osoby uprawnionej, określona w art. 2 pkt 2 i pkt 11 ustawy oraz cel ustawy zawarty w jej preambule, zgodnie z którym, Państwo ma wspierać osoby ubogie niebędące w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb w sytuacji, gdy nie otrzymują należnego im wsparcia od osób zobowiązanych wobec nich do alimentów. Przyjęcie poglądu organu prowadziłoby, w ocenie odwołującej się, do sytuacji, w której rodzic nie mając środków na utrzymanie dzieci, jednocześnie nie ma możliwości uzyskania świadczenia alimentacyjnego tylko z tej przyczyny, że w poprzednim roku otrzymywał alimenty na dzieci od drugiego rodzica. Odwołująca się podniosła, iż dla oceny sytuacji dochodowej należy wziąć pod uwagę czas bieżący, w którym dzieci nie otrzymują świadczenia alimentacyjnego, a nie rok poprzedni.

W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i § 9 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 28 lipca 2008 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. Nr 136, poz. 855), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uzasadniając treść podjętego rozstrzygnięcia Kolegium przywołało art. 9 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, wskazując, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej, do ukończenia przez nią 18 roku życia, albo w przypadku gdy uczy się w szkole lub w szkole wyższej do ukończenia przez nią 25 roku życia, albo w przypadku posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności – bezterminowo, jeśli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł. Przy czym, jak wskazano, pojęcie dochodu oraz dochodu rodziny należy rozumieć zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych. W myśl art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), dochód rodziny stanowi przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Na dochód składa się m.in. przychód podlegający opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszony o koszty jego uzyskania, należny podatek, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenia zdrowotne, jak również inne dochody niepodlegające opodatkowaniu w tym: alimenty uzyskane na rzecz dzieci.

W ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo wyliczył dochód miesięczny przypadający na osobę w rodzinie i wydał właściwe rozstrzygnięcie w sprawie. Organ wskazał, że z przedłożonych przez stronę dokumentów (zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego, informacji Komornika Sądowego o stanie egzekucji i przyczynach jej bezskuteczności) wynika, że rodzina w roku 2008 r. uzyskała dochód w kwocie [...] zł. Dochód ten, jak wyjaśniono, został obliczony z przychodu podlegającego opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych, pomniejszonego o podatek należy, składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne ([...] zł - [...] zł - [...] zł) oraz [...] zł tytułem alimentów otrzymanych od ojca dzieci. Wobec powyższego, jak ustaliło Kolegium, łączny dochód rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy wyniósł [...] zł, tak więc miesięczny dochód przypadający na jednego członka w trzyosobowej rodzinie stanowił kwotę [...] zł. Kwota ta przekroczyła ustawowe kryterium dochodowe określone w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, tj. 725 zł, co przesądziło o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia.

W przewidzianym ustawą terminie M. O. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia w całości z uwagi na naruszenie art. 9 ust. 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w związku z art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1 Konstytucji, poprzez przyjęcie, że "w sytuacji, gdy uprawnione do alimentów dzieci otrzymywały alimenty od ojca w roku poprzedzającym rok, w którym ich matka ubiega się o świadczenie z Funduszu Alimentacyjnego, ale nie otrzymują ich już w roku zasiłkowym, alimenty te powinny być wliczane do dochodu rodziny, podczas gdy – jak zauważyła skarżąca - taka interpretacja pozostaje w sprzeczności z istotą świadczenia, jakim jest zapewnienie środków do życia dzieciom, które powinny otrzymywać alimenty od rodzica, ale ich egzekucja od rodzica jest bezskuteczna."

Skarżąca podniosła ponadto, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie w uzasadnieniu decyzji nie odniosło się do kwestii ewentualnego potraktowania alimentów, których rodzic dziecka zaprzestał płacenia, jako dochodu utraconego, poprzestając na matematycznej kontroli prawidłowości wyliczenia dochodu oraz nie przytoczyło treści art. 2 pkt 17 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów.

Skarżąca wskazała, iż alimentów uzyskanych w 2008 r. nie można wliczać do dochodu rodziny, w sytuacji, gdy ojciec dziecka nie płaci ich od marca 2009 r., a więc faktyczny dochód rodziny jest o [...] zł miesięcznie niższy - niż przyjęły to organy - i nie przekracza progu dochodowego. W ocenie skarżącej, za potraktowaniem zaprzestania płacenia alimentów jako dochodu utraconego przemawia cel ustawy, którym jest wspieranie, zgodnie z konstytucyjną zasadą pomocniczości, osób ubogich, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb i nie otrzymują należnego im wsparcia od osób należących do kręgu osób zobowiązanych wobec nich do alimentacji. Skarżąca dodała również, że gdyby wykładnia przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów doprowadziła Sąd do wniosku, że nie dają one możliwości zaliczenia alimentów, których zaprzestał płacić ojciec dziecka, do dochodu utraconego, to wnioskuje ona o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem, czy przepis art. 2 pkt 17 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów jest zgodny w Konstytucją, a w szczególności z art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1, oraz z art. 27 Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. Zdaniem skarżącej, naruszenie zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji) polega na tym, że dziecko, którego rodzic zaprzestał płacenia alimentów rok wcześniej, jest w sytuacji lepszej niż dziecko, którego rodzic zaprzestał płacenia alimentów w roku zasiłkowym, pomimo tego, iż sytuacja faktyczna obojga tych dzieci jest taka sama. Naruszenia natomiast zasady pomocniczości, wyartykułowanej w art. 71 ust. 1 w zw. z art. 32 Konstytucji, upatruje ona w tym, że władza publiczna nie uznając zaprzestania płacenia alimentów jako dochodu utraconego, uchyliła się tym samym od obowiązku opieki nad dziećmi, które w okresie zasiłkowym pozbawione zostały dochodów z alimentów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 25.03.2010 r. sygn. II SA/Sz 54/10 oddalił skargę M. O., wskazując iż podstawę materialnoprawną wydania decyzji w przedmiocie świadczeń z funduszu alimentacyjnego stanowią przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.), określanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". Przepisy ustawy, jak wyjaśnił Sąd i instancji, uzależniają możliwość uzyskania świadczeń z funduszu alimentacyjnego od wystąpienia określonych warunków. Jednym z nich, jak podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jest spełnienie kryterium dochodowego rodziny, do której skierowana miałyby zostać pomoc. W art. 2 ustawy o pomocy osobom uprawionym do alimentów zamieszczone zostały wyjaśnienia i definicje dotyczące podstawowych pojęć jakimi posługuje się ta ustawa. Część z nich została sformułowana wyłącznie na potrzeby ustawy, niektóre zaś definicje zostały przejęte z innych aktów prawnych, poprzez odpowiednie do nich odesłanie. W dalszej kolejności Sąd wyjaśnił, że w myśl art. 9 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawionym do alimentów, świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł. W następnej kolejności wskazano, że według art. 9 ust. 3 ustawy, w przypadku utraty dochodu prawo do świadczenia z funduszu ustala się na wniosek osoby uprawnionej lub jej przedstawiciela ustawowego na podstawie dochodu rodziny pomniejszonego o utracony dochód. Wyjaśniono również, że według postanowień art. 2 pkt 3 i 4 ustawy o pomocy osobom uprawionym do alimentów, jeżeli w ustawie jest mowa o dochodzie, oznacza to dochód, o którym mowa w przepisach o świadczeniach rodzinnych, zaś przez dochód rodziny należy rozumieć dochód rodziny, o którym mowa w przepisach o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśniono też, że zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), ilekroć w ustawie tej jest mowa o dochodzie - oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób - przychody podlegające podatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne (lit. a) oraz inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych (lit. c), w tym m.in. alimenty na rzecz dzieci. Dochód rodziny to, w myśl art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy.

W dalszej kolejności, Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje kwestia prawidłowości ustalenia przez organy kwoty uzyskanego w roku kalendarzowym, poprzedzającym okres zasiłkowy, tj. w roku 2008, dochodu rodziny skarżącej, do którego, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami, wliczono kwotę alimentów uzyskanych od ojca dzieci. Przesądzenia wymagało natomiast, jak wyjaśnił Sąd, to czy zaprzestanie płacenia przez ojca alimentów po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy może być uznane za dochód utracony, w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy osobom uprawionym do alimentów. Brzmienie art. 2 pkt 17 tej ustawy, jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, na dzień podejmowania zaskarżonej decyzji, było następujące: "Ilekroć w ustawie jest mowa o utracie dochodu – oznacza to utratę dochodu spowodowaną: uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego (a), utratą prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych (b), utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (c), utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem renty przyznanej rolnikowi w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego (d), wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej (e)". Sąd I instancji podkreślił, że przepis ten został sformułowany tak, że sposób wyszczególnienia okoliczności uznanych za utratę dochodu nie ma charakteru katalogu otwartego, przykładowego, lecz zamkniętego. Wśród enumeratywnie wymienionych przypadków utraty dochodu, przepis ten nie przewiduje sytuacji zaprzestania płacenia alimentów przez dłużnika alimentacyjnego (por. wyrok WSA w Gliwicach z 27 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Gl 383/09, dostępny na stronach internetowych NSA). W takiej sytuacji, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, nie znajduje uzasadnienia oczekiwanie skarżącej uwzględnienia przez organy faktu zaprzestania płacenia alimentów przez ojca dzieci w roku 2009 za dochód utracony, przy ustaleniu wysokości dochodu rodziny. Organy obu instancji prawidłowo, jak ocenił Sąd I instancji, zinterpretowały obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa. Nadto, jak zauważył Sąd I instancji, właśnie okoliczność zaprzestania płacenia alimentów przez dłużnika alimentacyjnego i bezskuteczność egzekucji zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych, stanowi jedną z podstawowych przesłanek warunkujących otrzymanie pomocy przewidzianej przepisami ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów.

Odnosząc się natomiast do wywodów skargi dotyczących naruszenia zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji), mającej polegać na tym, że w obowiązującym stanie prawnym dziecko, którego rodzic zaprzestał płacenia alimentów rok wcześniej, byłoby w sytuacji lepszej niż dziecko, którego rodzic zaprzestał płacenia alimentów w roku zasiłkowym, pomimo tego, iż sytuacja faktyczna obojga tych dzieci jest taka sama, Sąd I instancji zauważył, że argumentacja skargi nie uwzględnia innych, z punktu widzenia założeń ustawy, ważkich okoliczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zwrócił uwagę, iż odwołanie się przez ustawodawcę (również) do sytuacji dochodowej rodzin z roku poprzedzającego rok zasiłkowy, przez pryzmat potrzeb ich finansowego wsparcia, pozwala na poznanie sytuacji rodzin w dłuższym okresie czasu, które od co najmniej roku, uzyskują dochód w wysokości nieprzekraczającej kryterium pomocowe. Z tych też względów, jak wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, do otrzymania świadczeń z funduszu alimentacyjnego nie zostały uprawnione osoby, których sytuacja materialna uległa pogorszeniu w roku zasiłkowym na skutek jakiejkolwiek utraty dotychczasowych środków finansowych. Powołanie się przez skarżącą na fakt nieuzyskiwania alimentów w roku zasiłkowym zarówno przez dzieci, które ich nie otrzymywały w roku poprzedzającym jak i przez te, które alimenty otrzymywały i których dochód przekraczał wówczas kryteria dochodowe, w ocenie Sądu I instancji, nie uwzględnia tej istotnej różnicy w sytuacji faktycznej tych osób. Zaprzestanie płacenia alimentów przez dłużnika alimentacyjnego w roku zasiłkowym, jak wyjaśniono, będzie natomiast niewątpliwie miało wpływ na ewentualne badanie sytuacji dochodowej osoby uprawnionej do alimentów, przy ustaleniu praw do świadczeń alimentacyjnych w kolejnym roku zasiłkowym. Przyjęcie natomiast zaprezentowanej w odwołaniu tezy, iż decydującym warunkiem uzyskania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego miałaby być wyłącznie sytuacja dochodowa rodziny w chwili rozpoznawania wniosku i wykazanie bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych z okresu ostatnich dwóch miesięcy, podważałoby – w ocenie Sądu I instancji - przyjęte przez prawodawcę kryteria i metody wyodrębnienia tej grupy osób, które wymagają niezwłocznej pomocy Państwa (zarówno w zakresie świadczeń alimentacyjnych jak i świadczeń rodzinnych), tym samym niecelowym czyniąc w ogóle odwoływanie się do zasady uwzględniania wysokości dochodów rodziny uzyskiwanych w roku poprzedzającym rok zasiłkowy.

Analizując przepisy ustawy w kontekście powołanych przez stronę motywów, które miałyby stanowić podstawę do zwrócenia się przez skład orzekający z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, czy przepis art. 2 pkt 17 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów jest zgodny w Konstytucją, a w szczególności z art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1, oraz z art. 27 Konwencji o prawach dziecka, Sąd I instancji podstawy takiej nie znalazł.

W przewidzianym ustawą terminie skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. O., jako podstawy kasacyjne wskazując naruszenie prawa materialnego - art. 9 ust. 3 oraz art. 2 pkt 17 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w związku z art. art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1, art. 72 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 27 Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526 oraz z 2000 r. Nr 2, poz. 11) poprzez przyjęcie, że w sytuacji, gdy uprawnione do alimentów dzieci otrzymywały alimenty od ojca w roku poprzedzającym rok, w którym matka w ich imieniu ubiega się o świadczenie z Funduszu Alimentacyjnego, ale nie otrzymują ich już w roku zasiłkowym, alimenty te powinny być wliczane do dochodu rodziny, podczas gdy - jak wskazano - taka wykładnia pozostaje w sprzeczności z istotą świadczenia, jakim jest zapewnienie środków do życia dzieciom, które powinny otrzymywać alimenty od rodzica ale ich egzekucja od rodzica jest bezskuteczna. W dalszej kolejności podniesiono również zarzut naruszenia prawa procesowego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo, że - w ocenie autorki skargi kasacyjnej - organ naruszył przy wydawaniu decyzji prawo materialne poprzez błędną wykładnię art. 9 ust. 3 oraz art. 2 pkt 17 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w związku z art. art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1, art. 72 ust. 2 Konstytucji oraz art. 27 Konwencji o prawach dziecka, a zatem jego decyzja powinna zostać uchylona.

W związku z powyższymi zarzutami, składająca skargę kasacyjną wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej podniesiono, że zaskarżone orzeczenie Sądu I instancji nie jest trafne. Składająca skargę kasacyjną wyjaśniła, że nie kwestionuje wyliczenia dochodu rodziny za rok 2008. Podkreśliła jednak, że w roku 2009 jej rodzina już takiego dochodu nie ma. Z ustalonego stanu faktycznego jasno wynika, jak wskazała składająca skargę kasacyjną, że jednym z głównych środków utrzymania jej dzieci były alimenty od ojca ([...] rocznie, czyli [...] zł miesięcznie). Zatem w chwili, gdy ojciec dzieci zaprzestał płacenia tych alimentów, łatwo obliczyć, że w roku 2009 (w którym ubiega się ona o świadczenie alimentacyjne) dochód rodziny jest o [...] zł miesięcznie mniejszy i nie przekracza kryterium ustawowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w procesie stosowania prawa, Sądy nie powinny ograniczać się tylko do literalnego brzmienia przepisu, ale rozważyć również jego cel, oraz zgodność z Konstytucją i umowami międzynarodowymi. W dalszej kolejności wskazano, że uzasadnienie dla prawa badania konstytucyjności aktu podstawowego przez Sąd w procesie kontroli legalności aktu administracyjnego w konkretnej sprawie wynika z art. 8, 178 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP. Skarżąca wskazała, że stanowisko w tym przedmiocie zostało przedstawione w uzasadnieniu wyroku NSA w składzie siedmiu sędziów z 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, opublikowanego ONSAiWSA nr 2, poz. 39, z powołaniem się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponadto wskazano również na uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 24.02.2009 r., I OSK 418/08, LEX nr 518241. Autorka skargi kasacyjnej zauważyła także, że Sąd I Instancji, dokonując czysto literalnej wykładni przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, pomija - zasadniczy jej zdaniem - problem w niniejszej sprawie. Polega on na tym, jak wyjaśniono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że w przyjętej przez Sąd I instancji wykładni dochodzi do sytuacji, w której - tak jak w niniejszej sprawie - jeżeli ojciec dziecka płacił alimenty w roku poprzedzającym rok zasiłkowy, ale zaprzestał ich płacenia w roku zasiłkowym, to dzieci, mimo że nie mają środków utrzymania w roku zasiłkowym, nie otrzymają w tym roku świadczenia z Funduszu Alimentacyjnego. Świadczenie to będzie im przysługiwać dopiero w roku następnym, mimo że bez środków utrzymania pozostają już w roku zasiłkowym. Autorka skargi kasacyjnej podkreśliła, że zasadniczą częścią dochodu rodziny za rok poprzedzający rok zasiłkowy, były alimenty od ojca dzieci. Tak więc, kiedy ojciec zaprzestał ich płacenia, w roku zasiłkowym dzieci nie mają zapewnionego utrzymania. W dalszej kolejności podniesiono, że Sąd I Instancji wskazał, że wobec zamkniętego katalogu przewidzianego w art. 2 pkt 17 ustawy, alimentów, które ojciec dzieci zaprzestał płacić, nie można potraktować jako dochodu utraconego. Tymczasem, jak zauważyła autorka skargi kasacyjnej, jeżeli alimenty te nie są traktowane jak dochód utracony, dochodzi do sytuacji, w której, mimo że skarżąca w chwili obecnej nie ma środków wystarczających do utrzymania dzieci, jest traktowana tak, jakby nadal otrzymywała dodatkowy [...] zł miesięcznie od ojca dzieci. W dalszej kolejności skarżąca podniosła, że w szeregu przypadków, ustawa przewiduje mechanizm pozwalający na zaliczenie dochodów, które rodzina przestała otrzymywać, do tzw. dochodu utraconego. Racjonalnym i zgodnym, w ocenie autorki skargi kasacyjnej, z celem ustawy jest, aby do takiego dochodu, zaliczyć również alimenty, jeżeli ojciec dziecka zaprzestał ich płacenia w roku, w którym skarżąca ubiega się o zasiłek. W ocenie skarżącej nie jest trafny pogląd Sądu I Instancji, dotyczący braku naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji. Nierówność wobec prawa dzieci będących w tej samej sytuacji faktycznej jest, w ocenie autorki skargi kasacyjnej, oczywista. Sytuacja faktyczna dzieci polega na tym, że nie mają one środka utrzymania, jakie powinien zapewnić im rodzic - alimentów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że nie ma żadnej różnicy pomiędzy dzieckiem, którego ojciec zaprzestał płacić alimenty rok wcześniej, a dzieckiem, którego ojciec zaprzestał płacić alimenty przed trzema miesiącami, bowiem każde z tych dzieci nie ma źródła utrzymania. Tymczasem, jak zauważyła dalej autorka skargi kasacyjnej, w ocenie Sądu I Instancji, pierwsze z tych dzieci jest uprawnione do pomocy państwa, a drugie nie. W dalszej kolejności zwrócono uwagę na brak różnicy w sytuacji faktycznej dziecka, którego matka utraciła pracę (i dochód z tego tytułu potraktowany został jako dochód utracony, co pozwoliło na przyznanie świadczenia), a dzieckiem, którego matka wprawdzie pracuje, ale jej zarobki nie wystarczają na pokrycie kosztów utrzymania dziecka. Autorka skargi kasacyjnej wskazała, że jeżeli w tej pierwszej sytuacji, przez rok poprzedzający rok zasiłkowy, ojciec alimentów nie płacił, ale matka osiągała na tyle wysokie dochody, aby nie spełniać kryterium ustawowego, po czym w roku zasiłkowym pracę tę utraciła, istnieje podstawa, aby dziecko otrzymało świadczenie. Natomiast w sytuacji, gdy matka pracuje, ale osiąga niewielkie dochody, a alimenty stanowiły istotną część dochodu rodziny, sytuacja dziecka, gdy ojciec zaprzestanie ich płacenia, jest taka sama - dziecko nie otrzymuje środków wystarczających na utrzymanie od rodziców. Skarżąca wskazała na brak podstaw do tego, aby różnicować sytuację prawną tych dzieci. W każdym z tych przypadków, aktualny jest, bowiem obowiązek państwa pomocy takiemu dziecku. W dalszej kolejności wskazano na sprzeczność zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądu z umową międzynarodową - Konwencją o Prawach Dziecka, przyjętą przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r., Nr 120, poz. 526 ze zm. - dalej: "Konwencja"), w szczególności z jej art. 27 ust. 3, zgodnie z którym, Państwa-Strony, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, będą podejmowały właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz będą udzielały, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy, szczególnie w zakresie żywności, odzieży i mieszkań. W następnej kolejności wskazano, że pogląd Sądu I instancji sprzeczny jest też z przepisami Konstytucji RP, a konkretnie jej art. 32. Ponadto podkreślono, że sama ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów również w preambule mówi, że konstytucyjna zasada pomocniczości nakłada na państwo obowiązek wspierania jedynie tych osób ubogich, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb i nie otrzymują należnego im wsparcia od osób należących do kręgu zobowiązanych wobec nich do alimentacji. Natomiast z jej art. 9 ust. 3 wynika obowiązek pomniejszenia dochodu rodziny o utracony dochód, co przeczy poglądowi wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jakoby celem ustawodawcy było zawsze zapoznanie się z sytuacją rodziny w dłuższym czasie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując oceny zasadności zarzutów złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny nie kontroluje ponownie legalności zaskarżonego aktu lub czynności w takim zakresie, w jakim może i powinien to czynić Sąd I instancji. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują, kierunek badawczej działalności tego sądu determinują przytoczone podstawy kasacyjne. NSA nie może zastępować stron i w jakikolwiek sposób uzupełniać czy modyfikować za nie podstaw kasacyjnych. Nie jest też uprawniony do podjęcia własnej inicjatywy w celu ustalenia innych wad zaskarżonego orzeczenia. Rola tego Sądu w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się zatem wyłącznie do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów autora skargi kasacyjnej.

Wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika skarżącej skarga kasacyjna zarzuca Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 9 ust. 3 oraz art. 2 pkt 17 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w związku z art. art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1, art. 72 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 27 Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526 oraz z 2000 r. Nr 2, poz. 11). Ponadto wskazano na naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, polegające na naruszeniu - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 151 p.p.s.a.

Analiza wskazanych w niniejszej sprawie podstaw kasacyjnych prowadzi do wniosku, że złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie nie są trafne.

Dokonując w pierwszej kolejności oceny zasadności zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, że błędnie autorka skargi kasacyjnej wskazała na naruszenie przepisu art. 9 ust. 3 oraz art. 2 pkt 17 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w związku z art. art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1, art. 72 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 27 Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526 oraz z 2000 r. Nr 2, poz. 11) - poprzez - przyjęcie, że w sytuacji, gdy uprawnione do alimentów dzieci otrzymywały alimenty od ojca w roku poprzedzającym rok, w którym matka w ich imieniu ubiega się o świadczenie z funduszu alimentacyjnego, ale nie otrzymują ich już w roku zasiłkowym, alimenty te powinny być wliczane do dochodu rodziny.

Jak prawidłowo wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w myśl art. 9 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł. Pojęcie "dochodu" w rozumieniu ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów zdefiniowane zostało, poprzez odesłanie do definicji legalnej tego pojęcia sformułowanej na gruncie ustawy z 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). W rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. c) tej ustawy "dochodem" są m.in. alimenty na rzecz dzieci. Natomiast "dochód rodziny" to przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, tj. od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego (art. 2 pkt 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w zw. z art. 3 pkt 2 i 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Jednocześnie, z woli ustawodawcy, w przypadku utraty dochodu, prawo do świadczenia z funduszu ustala się na wniosek osoby uprawnionej lub jej przedstawiciela ustawowego na podstawie dochodu rodziny - pomniejszonego - o "utracony dochód" (art. 9 ust. 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów). Jak słusznie wskazał Sąd I instancji pojęcie "dochodu utraconego" zostało przez ustawodawcę zdefiniowanie. Posłużenie się przez ustawodawcę definicją legalną pojęcia "utraconego dochodu" wyklucza natomiast jakąkolwiek w tym zakresie uznaniowość po stronie organu. Bezspornym w niniejszej sprawie pozostaje i nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przepis art. 2 pkt 17 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, wśród eneumeratywnie wymienionych przypadków "utraty dochodu" - nie przewiduje - sytuacji zaprzestania płacenia alimentów przez dłużnika alimentacyjnego czy niemożności ich ściągnięcia. Dlatego też trafnie, Sąd I instancji przyjął, że zaprzestanie płacenia alimentów przez dłużnika alimentacyjnego - nie stanowi - takiej okoliczności, która miałaby jakikolwiek wpływ na zmianę sytuacji dochodowej rodziny uprawniającej do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie dokonał zatem poprawnej wykładni przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Wskazywana natomiast przez autorkę skargi kasacyjnej wykładnia celowościowa nie jest środkiem pozwalającym na uzupełnienie - niekompletnego w ocenie skarżącej - katalogu zamkniętego okoliczności uznanych za "utratę dochodu" (art. 2 pkt 17 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów). Dopóki, więc niezmienione pozostaje aktualne brzmienie art. 2 pkt 17 wskazanej ustawy, pomniejszenie dochodu rodziny skarżącej o kwotę otrzymanych w 2008 r. alimentów oznaczałoby działanie niezgodne z prawem. Prawidłowo zatem Sąd I instancji uznał, że organom administracji publicznej rozpoznającym wniosek M. O. nie można zarzucić naruszenia przepisów art. 9 ust. 3 w zw. z art. 2 pkt 17 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów.

Odnosząc się natomiast do argumentacji skargi kasacyjnej dotyczącej wskazywanego naruszenia konstytucyjnej zasady równości, zauważyć należy, że z treści przepisu art. 178 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że sędziowie - nie są uprawnieni - do oceny konstytucyjności przepisów ustawowych, gdyż podlegają Konstytucji i ustawom. Podległość ustawom należy natomiast odczytywać jako obowiązek stosowania przepisów ustaw, które nie zostały wzruszone we właściwym trybie. Wprawdzie, Sąd w przypadku powzięcia wątpliwości, co do zgodności z Konstytucją przepisu rangi ustawowej, przy rozpoznawaniu konkretnej sprawy, zgodnie z treścią art. 193 Konstytucji RP i art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) może wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności tego przepisu z Konstytucją. Podkreślenia jednak wymaga, że sąd administracyjny nie ma obowiązku przedstawienia pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Rozpoznając sprawę, może jedynie po powzięciu zasadniczych wątpliwości, uznać za zasadne przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, od odpowiedzi na które zależy rozstrzygnięcie sprawy. Chodzi przy tym o uzasadnione wątpliwości - sądu, a nie - skarżącego. Zważywszy na obszerną argumentację skargi kasacyjnej zmierzającą do wykazania niekonstytucyjności obowiązujących przepisów prawa oraz zgłoszone w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie żądanie przedłożenia pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu, wyjaśnić należy, że po stronie skarżącej, brak uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2004 r. OSK 971/04, Lex nr 236849, wyrok NSA z 04 czerwca 2009 r., sygn. I OSK 1094/08). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie podzielił, bowiem wątpliwości skarżącej i uznał, że do rozstrzygnięcia sprawy nie jest konieczne uzyskanie oceny zgodności przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów z konstytucją RP - w zakresie - w jakim domagała się tego skarżąca, tj. dotyczącym poszanowania konstytucyjnej zasady równości osób uprawnionych do alimentów, w sytuacji utraty zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 2 pkt 17 lit. c) oraz wierzycieli alimentacyjnych w sytuacji zaprzestania wypłacania alimentów przez dłużnika alimentacyjnego.

W świetle powyższego, za nieuprawniony uznać należało również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, bowiem wbrew stanowisku autorki skargi kasacyjnej, Sąd ten prawidłowo uznał, że orzekające w sprawie organy przy wydawaniu decyzji nie naruszyły prawa, a zatem skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Z powyższych względów uznając, że skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.