Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 420/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 5, art. 52, art. 53, art. 147 par. 1,
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 1 i 4, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 3, art. 15, art. 17, art. 20, art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 31, art. 32, art. 64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2018 r. sprawy ze skargi W. J. na uchwałę Rady Gminy Dopiewo z dnia 29 stycznia 2018 r. nr XXXVIII/511/18 w pr w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w § 9 ust. 3 pkt. 1 części tekstowej, II. w pozostałym zakresie skargę oddala, III. zasądza od Rady Gminy na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W. J. (dalej jako strona lub skarżący) reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika wniósł skargę na uchwałę nr XXXVIII/511/18 Rady Gminy Dopiewo z dnia 29 stycznia 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Trzcielin w rejonie drogi powiatowej 2402P i drogi S5, gmina Dopiewo.

Skarżący jest właścicielem działki o nr ewid. [...], położonej w miejscowości J. obrębie T., gm. D.. Działka ta znajduje się na terenie, objętej planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym zaskarżoną uchwałą rady Gminy Dopiewo Nr XXXVIII/511/18, oznaczonym symbolem 4R. Wskutek zmiany przeznaczenia nieruchomości stanowiącej własność skarżącego poprzez wyłączenie możliwości realizacji inwestycji mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz wprowadzania zakazu zabudowy, skarżący twierdzi, że utracił możliwość realizacji na swojej nieruchomości inwestycji w postaci budowy fermy drobiu, co do której jeszcze przed przystąpieniem do uchwalania planu rozpoczął starania o uzyskanie odpowiednich decyzji. Skarżący w dniu [...] grudnia 2015 r. uzyskał decyzję o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji, a w dniu 12 kwietnia 2016 r. złożył wniosek o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dla swojej działki dla inwestycji polegającej na budowie fermy drobiu. W wyniku uchwalenia m.p.z.p. decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. Wójt Gminy D. umorzył postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego, na mocy którego skarżący nie będzie mógł realizować planowanej inwestycji.

W trakcie procedury planistycznej skarżący składał propozycje do projektu oraz uwagi do projektu, które nie zostały uwzględnione.

W skardze podniósł następujące zarzuty:

1. naruszenie prawa materialnego a to art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie i nierespektowaniu przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności przysługującego skarżącemu w stosunku do stanowiącej jego własność nieruchomości, objętej planem, na której wprowadzono zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz zakazu zabudowy dla właścicieli nieruchomości oznaczonych symbolem R oraz wprowadzenie takiego zakazu w sytuacji, gdy brak jest przyrodniczych i technicznych przeciwwskazań do prowadzenia tego rodzaju hodowli na terenie gminy, za zakazem nie przemawiają wymagania ładu przestrzennego ani potrzeby interesu publicznego,

2. naruszenie przepisów postępowania a to art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niesporządzenie przez organ gminy analiz zgodności projektu planu zagospodarowania przestrzennego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dopiewo, co doprowadziło do wydania skarżonej Uchwały bez wymaganych procedurą analiz oraz wydanie planu zagospodarowania niezgodnego ze Studium,

3. naruszenie prawa materialnego, a to art. 1 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie przy stosowaniu tego przepisu art. 22 Konstytucji oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji i w konsekwencji wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko bez uzasadnionego powodu i bez ważenia interesu publicznego i prywatnego, co stanowi niedozwolone ograniczenie swobody działalności gospodarczej, a także niezasadne ograniczenie prawa własności,

4. naruszenie prawa materialnego, a to art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i przekroczenie granic władztwa planistycznego polegające na nieuzasadnionym pozbawieniu właścicieli nieruchomości objętych symbolem R możliwości prowadzenia na nieruchomościach działalności produkcyjnej w rolnictwie w postaci inwestycji mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz możliwości zabudowy na takich nieruchomościach i tym samym nieuzasadnione ograniczenie prawa własności skarżącego;

5. naruszenie prawa materialnego, a to art. 15 ust. 2 pkt 1, 6 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 ust. 1 i 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 22 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i przekroczenie granic władztwa planistycznego polegające na nieuzasadnionym pozbawieniu właścicieli nieruchomości objętych symbolem R możliwości prowadzenia na nieruchomościach działalności produkcyjnej w rolnictwie w postaci inwestycji mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz nieuzasadnionym pozbawieniu możliwości zabudowy i tym samym nieuzasadnione ograniczenie wolności działalności gospodarczej, podczas gdy brak było do tego wskazań,

6. naruszenie prawa materialnego, a to art. 15 ust. 2 pkt 1, 6 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wprowadzenie w uchwale całkowitego zakazu realizacji inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym wprowadzenie całkowitego zakazu realizacji inwestycji określonego rodzaju,

7. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na sprzeczności § 5 pkt 1 i 2 i § 9 ust. 3 zaskarżonej Uchwały ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dopiewo (uchwała Nr XVI/226/16 Rady Gminy Dopiewo z dnia 29 lutego 2016 r. w sprawie: uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dopiewo), polegającej na wyłączeniu możliwości realizacji na objętych planem nieruchomościach stanowiących własność skarżącego inwestycji mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz wprowadzeniu całkowitego zakazu zabudowy, podczas gdy Studium nie przewiduje takiego ograniczenia, i tym samym nieuzasadnionej zmianie przewidzianego w Studium przeznaczenia tego obszaru.

W związku z powyższym domagał się:

1. Stwierdzenia nieważności uchwały Nr XXXVIII/511/18 Rady Gminy Dopiewo z dnia 29 stycznia 2018r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Trzcielin w rejonie drogi powiatowej2402P i drogi S5, gmina Dopiewo

a/ w części odnoszącej się do nieruchomości stanowiącej własność skarżącego a dotyczącej § 1 ust. 1 uchwały stwierdzającego, że projekt planu nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dopiewo,

b/w części odnoszącej się do nieruchomości stanowiącej własność skarżącego a dotyczącej § 5 ust. 1 uchwały, wyłączającego dopuszczalność lokalizacji urządzeń i obiektów związanych z prowadzoną działalnością rolniczą w zakresie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko,

c/ w części odnoszącej się do nieruchomości stanowiącej własność skarżącego a dotyczącej § 5 ust. 2 uchwały wyłączającego dopuszczalność lokalizacji urządzeń i obiektów związanych z prowadzoną działalnością rolniczą w zakresie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko,

d/ w części odnoszącej się do nieruchomości stanowiącej własność skarżącego a dotyczącej § 9 ust. 3 pkt 1 uchwały, ustalającego zakaz w zasadzie wszelkiej zabudowy na terenach oznaczonych w planie symbolem R.

2. zasądzenie od Rady Gminy na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy Dopiewo, zatwierdzonym Uchwałą Nr XVI/226/16 Rady Gminy Dopiewo z dnia 29 lutego 2016r., działka o nr ewid. [...] obręb [...] będąca własnością skarżącego, przeznaczona jest jako rolnicza przestrzeń produkcyjna. Obszary przeznaczone w Studium jako tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej, zakwalifikowane zostały jako obszary z ograniczeniami dla zabudowy. Zgodnie z kierunkami i wskaźnikami dotyczącymi zagospodarowania i użytkowania terenu dla obszarów rolniczej przestrzeni produkcyjnej ustalono zakaz zabudowy obiektami kubaturowymi za wyjątkiem infrastruktury technicznej (drogi, parkingi, sieć wodociągowa, kanalizacyjna, gazowa, elektroenergetyczna, ciepłownicza oraz telekomunikacyjna). W konsekwencji ustaleń Studium realizacja inwestycji na terenach rolniczej przestrzeni produkcyjnej, związana z lokalizacją obiektów kubaturowych, wbrew twierdzeniom skarżącego, jest niezgodna z kierunkiem polityki przestrzennej. Co stanowi, że niezależnie od ustaleń o możliwości lokalizacji inwestycji mogących potencjalnie znacząco oraz zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wypełniając ustawową zasadę "zgodności" planu z ustaleniami Studium, wprowadzają na terenach upraw rolnych zakaz zabudowy. Skarżący analizując zapisy Studium w zakresie możliwości inwestycyjnej na terenach rolniczej przestrzeni produkcyjnej, winien był respektować ustaloną politykę przestrzenną gminy i być świadomym niezgodności planowanej inwestycji z ustaleniami Studium.

Organ wskazał, że w toku postępowania administracyjnego nr [...] dla ustalenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji na przedmiotowej działce przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu o planowanej obsadzie 113.400 sztuk, o którą wnioskował Skarżący, właściciele gruntów sąsiednich wnieśli protesty i zastrzeżenia do przedmiotowej inwestycji. Organ opracowujący projekt planu, ważąc interes publiczny i indywidualny związany z uprawnieniami właścicielskimi przyjął założenia planistyczne z którymi nie zgadza się Skarżący. Przyjęte założenia oparte były głównie na negatywnym oddziaływaniu planowanej inwestycji na tereny sąsiednie oraz świadomości planistycznej organu, gdzie organ ważąc interes indywidualny związany z uprawnieniami właścicielskimi ocenił, że realizacja zamierzonej inwestycji spowodowała by spadek wartości gruntów sąsiednich oraz w niektórych przypadkach ograniczyła by dotychczasowe użytkowanie terenu, co nie byłoby wypełnieniem zasady proporcjonalności.

Mając to na uwadze organ wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie w części, nie wszystkie bowiem podniesione w niej zarzuty okazały się trafne.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosownie zaś do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. powołany został do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 poz. 994, dalej: u.s.g.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie sprzeczności z prawem w rozumieniu art. 91 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. W judykaturze do istotnych naruszeń prawa zalicza się naruszenie przepisów dotyczących kompetencji do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – poprzez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, nr 3, poz. 79).

Na wstępie Sąd wyjaśnia, że skarga w przedmiotowej sprawie jest dopuszczalna, bowiem została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W tym miejscu należy wskazać, że zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 29 stycznia 2018 r., zatem po wejściu w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie nowelizacji, tj. po 1 czerwca 2017 r. stosować należy przepisy art. 52 i art. 53 P.p.s.a. w brzmieniu znowelizowanym. Oznacza to, że w stosunku do zaskarżonej uchwały nie obowiązuje wymóg wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa obowiązujący w stanie prawnym przed 1 czerwca 2017 r.

Oceniając dopuszczalność wniesienia przedmiotowej skargi należy stwierdzić, że z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek. Przy czym związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć już obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Nie jest zatem wystarczające wykazanie samej potencjalnej możliwości naruszenia interesu prawnego w przyszłości (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 maja 2017r., sygn. akt IV SA/Wr [...], dostępny [...] - dalej CBOSA).

W ocenie Sądu skarżący w przedmiotowej sprawie niewątpliwie legitymuje się interesem prawnym, który uprawniał go do wywiedzenia niniejszej skargi. Skarżący jest bowiem właścicielem działki nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...] obrębie [...], gmina Dopiewo, objętej postanowieniami planu miejscowego ustanowionego zaskarżoną uchwałą. Z akt sprawy wynika, ze skarżący poczynił kroki ku rozpoczęciu prowadzenia na ww. działce fermy drobiu. Wskutek uchwalenia m.p.z.p. na działce skarżącego nie jest już możliwe realizacja inwestycji mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz wprowadzono zakaz zabudowy, co istotnie ogranicza możliwość (czy wręcz uniemożliwia) realizacji zamierzonej inwestycji przez skarżącego. Nie jest również możliwa jakakolwiek zabudowa. Tym samym przepisy m.p.z.p. naruszają interes prawny skarżącego.

Jak wskazuje się w orzecznictwie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Rozpoznając skargę sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącego doszło również do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związany z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2017 r. sygn. II OSK 2298/15, CBOSA).

Dokonując oceny zaskarżonej uchwały na wstępie należy wskazać, że oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gminy (Dz. U. z 2017 poz. 1073, dalej: u.p.z.p.). W myśl tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej Uchwały jak i obecnie, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 i z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 460/16 – CBOSA).

Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna oraz załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jego przedmiot art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych) określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu

Analizując dokumentację związaną z procedurą planistyczną w przedmiotowej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do uznania, by doszło do istotnych naruszeń trybu sporządzania planu ani właściwości organów wynikających z przepisów u.p.z.p.

Rada Gminy podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu poprzedzoną analizą dotyczącą zasadności przystąpienia do sporządzenia planu oraz po przeprowadzeniu procedury uchwałę w przedmiocie miejscowego planu (art. 14 ust. 4, 5 art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).

Procedura planistyczna została zachowana. Po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego Wójt zgodnie z art. 17 pkt 1 u.p.z.p. ogłosił w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu (13.10.2015r. w Gazecie [...], przez ogłoszenie publiczne w urzędzie gminy.), określił formę, miejsce i termin (do 4 listopada 2015r.) składania wniosków do planu nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Zgodnie z art. 17 pkt 2 u.p.z.p. organ zawiadomił na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu. O przystąpieniu do sporządzania planu wójt zawiadomił m.in. Wojewodę Wielkopolskiego, Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej, Zarząd Województwa Wielkopolskiego, Powiatowego Konserwatora Zabytków i Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad. Organy te zaopiniowały pozytywnie projekt planu. Przeprowadzona została prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektu m.p.z.p. wedle której ustalenia planu uwzględniają wymogi ochrony środowiska zgodnie z obowiązującymi przepisami. Organ zwrócił się o opinię i uzgodnił projekt planu z właściwymi organami (art. 17 ust. 6). Zgodnie z art. 17 pkt 9 u.pz.p. organ ogłosił w prasie ([...]), w urzędzie gminy oraz w BIP w dniu 17.08.2016 r. o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed wyłożeniem i wyłożył ten projekt (od 25 sierpnia do 23 września 2016 r.) wraz z prognozą oddziaływania na środowisko na okres co najmniej 21 dni oraz zorganizował w tym okresie (w dniu 9 września 2016 r.) dyskusję publiczną nad przyjętymi w planie rozwiązaniami, na którą stawiły się dwie osoby, w tym skarżący. Zgodnie z art. 17 pkt 11 u.p.z.p. organ wyznaczył w w/w ogłoszeniu termin do 10 października 2016 r., w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od zakończenia okresu wyłożenia planu.

Pismem z dnia 22 września 2016 r. skarżący zgłosił uwagi do projektu planu, w których wskazywał, że działka której jest właścicielem została oznaczona w projekcie planu symbolem R (tereny upraw rolnych). Jednocześnie w § 9 ust. 4 dla terenów tych ustalono bezwzględny zakaz zabudowy poza lokalizacją urządzeń infrastruktury technicznej i urządzeń melioracyjnych. Z kolei w § 5 projektu planu wprowadzono zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, z wyłączeniem inwestycji celu publicznego. W ocenie skarżącego takie postanowienia planu w sposób nieuzasadniony ograniczają jego prawo własności, nie pozwalając na realizację inwestycji, co do której podjął już daleko idące kroki. Objęta projektowanym planem działka nr [...] stanowi jego własność, na której prowadzi działalność rolniczą. W studium zaś teren ten został oznaczony jako "rolnicza przestrzeń produkcyjna". Zatem zgodnie ze studium na tym terenie możliwa jest realizacja działań w zakresie szeroko pojętej produkcji rolnej. Do takiej zaś działalności skarżący podjął daleko idące działania, zmierzające do realizacji inwestycji – budowy fermy drobiu. W sytuacji uchwalenia planu w projektowanej wersji rozpoczęcie przez skarżącego działalności nie będzie możliwe. Wobec powyższego skarżący zaproponował:

1. oznaczenie przeznaczenia działki nr [...] w załączniku graficznym jako R/RU - tereny rolnicze/tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych i rybackich,

2. dodanie w § 3 dodatkowego punktu o brzmieniu "10) tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych i rybackich, oznaczone symbolem RU",

3. usunięcie z § 5 punktu 2 - "zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych, z wyłączeniem inwestycji celu publicznego",

4. nadanie § 9 ust. 4 pkt 1 następującego brzmienia "1) zakaz zabudowy, z zastrzeżeniem pkt 3) i 4) oraz z zastrzeżeniem ust. 4a - zakaz zabudowy nie obowiązuje na terenach oznaczonych symbolami R/RU"

5. dodanie w § 9 dodatkowego ust. 4a w następującym brzmieniu "Dla terenów RU oraz R/RU ustala się następujące parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu:

1) dopuszczenie lokalizacji - budowy, przebudowy, rozbudowy i remontu budynków gospodarczych, inwentarskich, budynków i budowli rolniczych i urządzeń związanych z produkcją rolną i obsługa produkcji rolniczej, urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, urządzeń ochrony środowiska dla potrzeb upraw rolniczych oraz układu komunikacyjnego,

2) dopuszczenie lokalizacji budynków mieszkalnych związanych z prowadzonym gospodarstwem rolnym.

Skarżący nie był jednym mieszkańcem, który zgłosił uwagi do projektu. Rozstrzygnięciem wójta z 20 października 2016 r. nie uwzględniono uwag skarżącego.

21 listopada 2016 r. wyłożono do publicznego wglądu projekt m.p.z.p., wyznaczono termin składania wniosków (od 28.11 do 21.12.2016r. i wyznaczono termin dyskusji publicznej.

Skarżący wziął udział w dyskusji publicznej na temat planu w dniu 16 grudnia 2016 r. Pismem z dnia 4 stycznia 2017 r. skarżący złożył kolejne pismo z uwagami do projektu m.p.z.p. o tożsamej treści jak w piśmie z dnia 22 września 2016 r.

Rozstrzygnięciem Wójta z dnia 12 stycznia 2017 r. uwagi skarżącego rozpatrzone zostały negatywnie, z uzasadnieniem, że zmiana przeznaczenia jest sprzeczna z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, realizacja przedmiotowej inwestycji negatywnie wypłynie na środowisko naturalne w szczególności w zakresie oddziaływania na tereny zabudowane oraz znacznie obciąży układ komunikacyjny.

Rada Gminy Dopiewo z dnia 29 stycznia 2018 r. uchwałą nr XXXVIII/511/18 uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Trzcielin w rejonie drogi powiatowej 2402P i drogi ekspresowej S5 gmina Dopiewo. Podsumowując tę część rozważań Sąd stwierdza, że procedura planistyczna, tryb i zakres planu są zgodnie z wymogami u.p.z.p.

Plan zawiera część tekstową i graficzną zgodnie z art. 20 ust. 1, art. 16 i wskazanym w nim rozporządzeniem). Przedmiotowy plan zawiera obowiązkowe elementy wynikające z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. z uwzględnieniem jego specyfikę. Wskazano w nim, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1-5 u.p.z.p. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, zasady kształtowania krajobrazu, zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznej. Wskazano, przy zasady kształtowania zabudów (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.). Odnosząc się do wymogów z art. 15 u.p.z.p. ust. 7 (granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów), ust. 8 ( szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowy), ust. 11 (sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów) zawarto zapisy: nie ustala się, nie wyznacza się, co wynika z przeznaczenie terenów na teren upraw rolnych R, las LS, drogi publiczne, infrastruktura techniczna, zabudowa rolna. W planie zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 i 12 wskazano zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury oraz 15% sławkę procentową, na podstawie, której ustala się opłatę, o które} mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

Z uwagi na przeznaczenie terenów objętych planem na tereny rolnicze i wód powierzchniowych nie było celowe określanie elementów wskazanych w art. 15 ust. 2a - 4 u.p.z.p. Ustalono stawkę służącą naliczeniu jednorazowych opłat o jakich mowa w art. 36 u.p.z.p.

Plan zawierał więc wszystkie obligatoryjne elementy przewidziane w w/w przepisach.

Przechodząc do merytorycznej oceny skargi należy wskazać, że Skarżący upatruje naruszenia jego interesu prawnego na skutek ustaleń planu zawartych w §1 ust. 1, 5 pkt 1 i 2, 9 ust. 3 uchwały Nr XXXVI 11/511/18 w zakresie wyłączenia na terenach, na których jest położona jego działka zakazu zabudowy i dopuszczalności lokalizacji urządzeń i obiektów w zakresie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i wprowadzenia zakazu zabudowy, co skutkuje utratą przez niego możliwości realizacji na swej nieruchomości inwestycji w postaci budowy fermy drobiu, co do której jeszcze przed przystąpieniem do uchwalania planu rozpoczął starania o uzyskanie odpowiedniej decyzji. Zarzuca przekroczenie przez organ władztwa planistycznego i zapisów studium.

Władztwo planistyczne jest wynikającą z u.p.z.p. kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy (art. 3 ust. 1 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p.). W zakres władztwa planistycznego wchodzi również, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jak niekorzystny, natomiast nie musi z tym być z tym powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z gwarancji konstytucyjnych i ustawowych, nie ma jednak charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia te dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, stanowiącym, że własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności tj. zakazem ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, podkreślić należy, że przysługujące z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gminie władztwo planistyczne oznacza, iż do zadań własnych gminy należy prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Niemniej jednak istotne jest przy tym, że samodzielność gminy w zakresie wykonywania przekazanych jej zadań publicznych może być realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Wynika to wprost z konstytucyjnej zasady legalizmu stanowiącej, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Inaczej mówiąc o samodzielności gminy w wykonywaniu zadań publicznych możemy mówić tylko wówczas, gdy mieści się ona w zakreślonych wyżej granicach konstytucyjnych. Przekroczenie tych granic stanowi istotne naruszenie prawa. Gmina może zatem samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania danego obszaru podlegającego jej władztwu, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywa przyznanego jej władztwa. Przyznane gminie uprawnienie do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej nie ma zatem charakteru arbitralnego a przepisy nie zezwalają na dowolność ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowana. Ustawodawca zaś szczegółowo uregulował tak zasady jak i tryb prowadzenia prac związanych z uchwalaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Gmina kształtuje swoją politykę przestrzenną, w tym lokalne zasady zagospodarowania, uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Studium służy gminie do określania kierunków jej polityki przestrzennej (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.). Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jako aktów prawa miejscowego, przy czym co jest istotne (fundamentalne) - zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. - ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Innymi słowy, określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod funkcję danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium gmina wskaże te obszary, jako przewidziane pod taką funkcję. Oznacza to, że między oboma aktami zachodzi szczególny - normatywny związek funkcjonalny. Konsekwencją powyższej zasady jest brzmienie art. 15 ust. 1 u.p.z.p., który obliguje organ gminy do sporządzenia projektu planu zgodnie z postanowieniami studium, gdy nadto w myśl art. 14 ust. 5 u.p.z.p. - przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, burmistrz wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Zatem już na etapie sporządzania projektu planu miejscowego wymaga się jego zgodności z postanowieniami studium (15 ust. 1 u.p.z.p). Tak więc postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mają dla organów wykonawczych gminy charakter wiążący przy sporządzaniu projektów miejscowych planów, bowiem ustalenia projektu planu są konsekwencją ustaleń studium (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1294/07, LEX nr 516797). Jeżeli zaś organy gminy uznają za niezbędne zagospodarowanie terenu w sposób odmienny od postanowień studium, uchwalenie planu w tym zakresie może nastąpić jedynie po uprzedniej nowelizacji studium. Przyjęcie w planie ustaleń niezgodnych z treścią studium stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzące do nieważności tego aktu (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. obowiązkiem rady gminy jest stwierdzenie zgodności między treścią studium, a treścią uchwalanego planu miejscowego. Jakkolwiek studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, lecz jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Norma wysłowiona w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje, że rada gminy uchwala plan miejscowy po uprzednim stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1028/07, (LEX nr 384313) zaznaczył, że stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości postanowień tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy. Zauważył też, że ustalenia studium nie mogą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą być ze sobą sprzeczne.

Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m.in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. Skoro studium nie może zastępować planu, to tym samym uchwała taka nie może zawierać konkretnych ustaleń planu. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy o uchwaleniu planu (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Studium winno określać zakres ustaleń (zmian) planu, pewne ogólne założenia (reguły). Konkretyzacja zaś tych ustaleń następuje w dalszej fazie prac planistycznych przy zachowaniu ustawowo unormowanej procedury, przestrzeganiu etapów stanowienia planu i kompetencji organów gminy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że Rada Gminy uchwalając przedmiotowy plan miejscowy dopuściła się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu jedynie w zakresie wprowadzenia na terenach oznaczonych symbolami 1R, 2R, 3R, 4R, 5R, 6R, 7R, 8R i 9R zakazu zabudowy. Naruszenia takiego nie dopuściła się natomiast w odniesieniu do zakazu lokalizacji na terenach objętych planem przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych , z wyłączeniem inwestycji celu publicznego. Naruszenie dotyczyło zapisu zawartego w § 9 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p. i wiązało się z naruszeniem art. 20 ust. 1, art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 9 u.p.z.p. W kwestionowanym § 9 ust. 3 pkt 1 planu wprowadzono bowiem zakaz zabudowy z dopuszczeniem budowy, przebudowy, rozbudowy i remontów sieci i infrastruktury technicznej oraz lokalizacji urządzeń melioracyjnych. Tereny oznaczone symbolem R (1-9R ) to tereny upraw rolnych. W studium tereny te zostały określone jako tereny z ograniczeniami dla zabudowy i zagospodarowania terenu – rolnicza przestrzeń produkcyjna. Organ wskazał, że dla tych terenów w studium wprowadzono zakaz zabudowy obiektów kubaturowych za wyjątkiem infrastruktury technicznej (drogi, parkingi, sieć wodociągowa, kanalizacyjna, gazowa, elektroenergetyczna, ciepłownicza ). Zapis taki faktycznie znajduje się w tabeli na str. 17 kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania i użytkowania terenu. Jednak, co istotne stoi on w sprzeczności z zapisem 2.1.2 kierunków studium (str. 10). Zapisano tam "obszary z ograniczeniami dla zabudowy, w studium w skład terenów z ograniczeniami dla zabudowy pochodnej od rodzaju przeznaczenia terenu wchodzą następujące przeznaczenia terenu:

- tereny zieleni parkowej, oznaczone na rysunku Studium symbolami ZP,

- tereny cmentarzy, oznaczone na rysunku Studium symbolami ZC,

- tereny ogródków działkowych, oznaczone na rysunku studium symbolami ZD,

- tereny leśniczówek i zabudowy nadleśnictw,

- rolnicza przestrzeń produkcyjna- użytki rolne klas I-VI- dopuszcza się lokalizację obiektów służących prowadzeniu gospodarki rolnej, takich jak: silosy, obiekty gospodarcze, suszarnie, chlew, stajnia, obora.

Drugą grupę terenów stanowią te, które ze względu na położenie lub walory przyrodnicze nie powinny być przeznaczone pod zabudowę lub zabudowa ta winna być ekstensywna, obwarowana warunkami, na jakich może być realizowana. Do takich terenów zaliczono otulinę W. Parku Narodowego, obszar chronionego krajobrazu i projektowany obszar chronionego krajobrazu".

Co istotne zapis ten pojawił się po pozytywnej rozpatrzeniu części uwagi nr [...] (załącznik nr [...] do studium na przesłanej przez organ płycie CD, k. 27 akt), zgłoszonej przez L. C. i dopuszczono wprowadzenie zapisu umożliwiającego powstanie obiektów służących prowadzeniu gospodarki rolnej na terenach rolniczej przestrzeni produkcyjnej takich jak: silosy, obiekty gospodarcze, suszarnie, chlew, stajnia, obora. Skoro uwzględniona została ta uwaga i wpisano na str. 10 kierunków studium dopuszczenie w/w zabudowy związanej ściśle z prowadzeniem gospodarki rolnej, nie można uznać za wiążący pominięty przy zmianie zapis w tabeli na str. 17. Występująca w tym zakresie sprzeczność zapisów studium z uwzględnieniem pozytywnego rozpatrzenia uwagi nr [...] wskazuje na prymat zapisu dopuszczającego lokalizację na terenach R obiektów służących prowadzeniu gospodarki rolnej, takich jak: silosy, obiekty gospodarcze, suszarnie, chlew, stajnia obora. Jest to też zgodne z kierunkami studium, w którym podzielono tereny na tereny przeznaczone pod zabudowę, tereny z ograniczeniami zabudowy i tereny wyłączone spod zabudowy. Wyłączone spod zabudowy zostały lasy, tereny bagienne, cieki, łąki i pastwiska, jeziora, wody otwarte a także tereny objęte ochroną na podstawie ustawy o ochronie przyrody: W. Park N. oraz obszary wymagające szczególnej ochrony w obrębie parku (za wyjątkiem terenów przeznaczonych pod zabudowę w planie ochrony parku). W pkt 6 społecznych i gospodarczych uwarunkowań rozwoju gminy w studium wskazano" funkcja rolnicza nadal będzie kontynuowana na terenie gminy a zwłaszcza w jej południowo- zachodniej części i nadal funkcja rolnicza będzie pełnić ważną rolę w sferze gospodarczej. Rolnicza przestrzeń produkcyjna gminy stanowić będzie nadal strefę żywicielską dla tak chłonnego rynku zbytu jakim jest P. i jego strefa podmiejska". Skarżący miał wiec prawo oczekiwać, że Gmina podejmując uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględni zapisy Studium dopuszczającą pewną zabudowę na działkach o przeznaczeniu rolniczym, tym bardziej, że jego nieruchomość nie znajdowała się na terenach otuliny [...] czy obszaru chronionego (organ na takie okoliczności nie wskazał). Wprowadzenie przy takiej regulacji zakazu zabudowy obiektów służących prowadzeniu gospodarki rolnej takich jak silosy, obiekty gospodarcze, suszarnie, chlew, stajnia, obora stanowi nieproporcjonalną ingerencję - ograniczenie w prawo własności. Organ na etapie procedury planistycznej i w odpowiedzi na skargę w żaden sposób nie wyjaśnił powodów zakazu dopuszczenia zabudowy związanej z prowadzeniem współczesnych gospodarstw rolnych, co skutkuje, że w tym zakresie zakaz zabudowy miał charakter arbitralny. Tak daleka ingerencja w prawo własności nie jest proporcjonalna ani celowa. Nie wynika także z uzasadnienia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu, w której mowa o wprowadzeniu zakazu zabudowy na terenach rolniczych, jednak nie podaje się żadnych powodów ani celów jaki zakaz ten miałby realizować. W wyniku przyjęcia przez gminę m.p.z.p. w obecnym brzmieniu skarżący nie może już w pełni swobodnie, zgodnie z prawem własności, dysponować swoją nieruchomością. I to na cele związane z rolniczym przeznaczeniem terenu. To ograniczenie w zasadzie uniemożliwia skarżącemu podjęcie inwestycji związanej ze współczesnym rolnictwem albowiem teren jego działki nie może być w żaden sposób zabudowany. Tego typu ograniczenie nie mieści się zdaniem Sądu w granicach dopuszczalnych prawem. Ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów planistycznych nie wynika racjonalne, celowe i wystarczające uzasadnienie przesłanek wprowadzenia zakazu zabudowy na działkach przeznaczonych do działalności rolniczej. Z tego też względu w ocenie Sądu Rada Gminy przekroczyła władztwo planistyczne, wprowadzając zakaz zabudowy dla terenów rolniczych bez wskazania uzasadnienia i celu tego zakazu. Z uwagi na fakt, że stanowił przekroczenie władztwa planistycznego i był sprzeczny ze studium, naruszając w istotny sposób zasady sporządzania planu sąd uznał, że należy stwierdzić nieważność całego § 9 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p. bez ograniczania jedynie do działki skarżącego. Niezgodność nie dotyczy bowiem jedynie działki skarżącego.

Tego samego nie można odnieść do kwestionowanych przez skarżącego § 5 pkt 1 i 2 planu zakazujących lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych, z wyłączeniem inwestycji celu publicznego. I choć praktyka gmin, które w trakcie postępowań uchwalają plany blokujące stronom wnioskowane inwestycje nie zasługuje na aprobatę nie można nie uwzględnić, że wprowadzone w niniejszej sprawie zakazy były zgodne z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Dopiewo (Uchwała Nr XVI/226/16 Rady Gminy Dopiewo z dnia 29 lutego 2016 r.).i nie prowadziły do nieproporcjonalnego ograniczenia praw skarżącego, który nadal na działce przeznaczonej rolniczo może w taki sposób z niej korzystać. W studium jak już wyżej wskazano podzielono tereny na przeznaczone pod zabudowę, z ograniczeniami zabudowy i wyłączone spod zabudowy. W części studium określającego kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy dopuszczono możliwość lokalizowania przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na działkach oznaczonych symbolem P: budynki przemysłowe: budynki przeznaczone na produkcję, np. fabryki, wytwórnie, warsztaty, rzeźnie, browary, montownie itp., zbiorniki na ciecze i gazy, silosy na cement i inne towary sypkie, budynki magazynowe (chłodnie i budynki składowe, powierzchnie magazynowe), budynki związane z prowadzeniem działalności w zakresie logistyki, w tym: budynki magazynowe, budynki składowe, budynki administracyjno-biurowe, budowle dla górnictwa, kopalnictwa, eksploatacji złóż węglowodorów, eksploatacji kamieniołomów, żwirowni, budowle wytwórni gipsu, cementowni, cegielni, wytwórni materiałów budowlanych, zakłady chemiczne, zakłady przemysłu ciężkiego itp. Obiekty obsługi pracowników, obiekty logistyki, uciążliwe obiekty instytutów badawczych itp. Usługi i produkcja, w tym możliwość lokalizowania przedsięwzięć, dla których istnieje obowiązek sporządzenia raportu.

Działka należąca do skarżącego nie jest oznaczona symbolem P, jest zaś działką rolniczą, dla której w studium w odrębnym punkcie ( pkt 10) ustalono Kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej. Wedle zapisów studium w obszarach, gdzie wiodący komponent stanowią ekosystemy rolnicze, wprowadza się następujące zasady ochrony i kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej: stosowanie zwykłej dobrej praktyki rolniczej i Kodeksu Dobrej Praktyki Rolniczej, zawierających zbiór przyjaznych środowisku praktyk rolniczych i zapewniających zrównoważony rozwój w sferze produkcji rolnej, zwiększanie powierzchni zadrzewień i zakrzewień na terenach użytkowanych rolniczo, ochrona oczek wodnych i mokradeł z towarzyszącą im zielenią,

- zabezpieczanie cieków odwadniających pola przed napływem biogenów, głównie w formie pasów bio - geo - chemicznych wzdłuż brzegów cieku,

- racjonalne wykorzystywanie potencjału przyrodniczego i klasy bonitacyjnej gleb,

- ochronę zwartych powierzchni gruntów rolnych o wysokiej klasie bonitacyjnej

przed zmianą na cele nierolnicze,

- stosowanie programów działań wyznaczonych dla wód wrażliwych i obszarów szczególnie narażonych na azotany pochodzenia rolniczego. Zabezpieczenie przed dalszą ich degradacją, przywracanie im wymaganych standardów jakości,

- rozwijanie wsi z poszanowaniem rolniczej przestrzeni produkcyjnej i tworzenie zwartych układów zabudowy związanych z produkcją rolną,

- stosowanie najlepszych dostępnych praktyk rolniczych, doprowadzających do zmniejszenia zapotrzebowania na wodę i do ograniczania ładunków zanieczyszczeń odprowadzanych do wód i do gleby.

W obszarach, gdzie wiodący komponent stanowią ekosystemy leśne, wprowadza

się następujące zasady ochrony i kształtowania leśnej jednostki produkcyjnej:

- prowadzenie racjonalnej gospodarki leśnej,

- utrzymanie i wzmocnienie ekologicznej stabilności obszarów leśnych poprzez zmniejszenie fragmentacji kompleksów leśnych i tworzenie korytarzy ekologicznych,

- kompleksowe zalesienie słabych użytków rolnych i gruntów zagrożonych erozją dla uzyskania ciągłości przestrzennej obszarów leśnych,

- rekreacyjne użytkowanie lasów, które powinno być dostosowane do naturalnej chłonności siedlisk, zwłaszcza ich odporności na antropopresję, uwzględniające również pełnione funkcje ochronne lasów,

- sposoby zagospodarowania lasów i kształtowania produkcji leśnej winny uwzględniać specyfikę warunków przyrodniczych, gospodarczych i społecznych, w których będą realizowane oraz pozostawać w zgodzie z ekologicznymi oraz społecznymi funkcjami lasów,

- przywracanie lasów na wylesionych obszarach wododziałowych, celem zwiększenia retencji wodnej,

- wzrost retencji wodnej w lasach (m.in. poprzez realizację "Programu małej retencji wodnej na terenie działania Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych" w P. (ochrona bagien, torfowisk i mokradeł śródleśnych),

- zwiększanie stopnia zalesienia gruntów marginalnych, nieprzydatnych dla rolnictwa,

- ochrona lasów i powiększanie zasobów leśnych poprzez m.in. opracowanie i wdrożenie wojewódzkiego planu zwiększania lesistości, wprowadzanie zadrzewień i zakrzewień wspomagających rolę zalesień i lasów, prawidłowe kształtowanie granicy polno - leśnej, etc.

W Studium przewiduje się zachowanie na obszarach gminy funkcje rolnicze, które pełnią funkcję uzupełniającą. Studium określa możliwości realizacji miejsc pracy na terenie gminy, wyznaczając tereny pod rozwój określonych funkcji. Miejsca pracy będą realizowane na terenach przeznaczonych pod usługi (tereny oznaczone symbolem U), na terenach zabudowy mieszkaniowo - usługowej (tereny oznaczone symbolem M1, M2, M3, M1U) oraz na terenach przeznaczonych na cele przemysłowe (tereny oznaczone symbolem P). Dla części mieszkańców gminy praca w gospodarce rolnej nadal będzie podstawowym miejscem pracy, mimo przewidywanego spadku zatrudnienia w rolnictwie. Jak już wskazano powyżej rolnicza przestrzeń produkcyjna została wymieniona w obszarach z ograniczeniami zabudowy (pkt 2.1.2 studium). Studium w pkt 3 odnosi się także do gospodarowania terenami rolniczymi z uwzględnieniem zasad ochrony środowiska. Reasumując studium przewiduje ustalenia dla działek o profilu rolniczym, jaką jest działka skarżącego a przedsięwzięcia mogących zawsze znacząco i potencjalnie oddziaływać na środowisko przewiduje na terenach oznaczonych symbolem P. Takich terenów przedmiotowy plan obejmujący wskazaną w nim część gminy nie przewidywał. Gmina nie postąpiła arbitralnie wprowadzając ten zakaz. W granicach władztwa planistycznego mogła bowiem przeznaczyć na obszarze gminy tereny, na których przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco i potencjalnie będą lokalizowane.

Mając powyższe na uwadze należy podkreślić, że mimo wprowadzenia zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zachowano przeznaczenie rolnicze. Zatem nie pozbawiono skarżącego jednego z podstawowych atrybutów prawa własności, jakim jest korzystanie z rzeczy, w tym przypadku, poprzez wykorzystanie nieruchomości na cele rolnicze.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł o stwierdzeniu nieważności § 9 ust. 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały. W pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy zasądzając na rzecz skarżącego od Gminy D. zwrot kosztów postępowania w kwocie stanowiącej równowartość wynagrodzenia reprezentującego skarżącego pełnomocnika (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 poz. 1805), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) i wpisu od skargi (300 zł).