Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 851/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 119 pkt 2, art. 147 par. 1 i art. 151.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Jacek Kuza, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ostrowcu Świętokrzyskim na uchwałę Rady Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego z dnia 16 września 2016 r. nr XXXVI/90/2016 w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy I. stwierdza nieważność § 2, § 5 w zakresie słów "chodników oraz", § 7 ust. 1, § 8, § 10 ust. 1 w zakresie słów "do 5 m3" i ust. 2 w zakresie słów "do 0,12 m3" oraz § 34 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 851/20

UZASADNIENIE

Dnia 16 września 2016 r. Rada Miasta Ostrowca Świętokrzyskiego działając na podstawie art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości

i porządku w gminach (brzmienie obowiązujące w dacie wydania aktu - tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 250 z późn. zm.), zwanej dalej "u.c.p.g." oraz art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (tekst jedn. - w dacie wydania aktu - Dz. U. z 2016 r. poz. 446), zwanej dalej "u.s.g.", po uzyskaniu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, podjęła uchwałę nr XXXVI/90/2016 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Ostrowiec Świętokrzyski.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę - w części obejmującej § 2, § 5, § 7, § 8, § 10 ust. 1 i ust. 2, § 34 ust. 1 i ust. 2 oraz § 38 ust. 1 uchwały wniósł Prokurator Rejonowy w Ostrowcu Świętokrzyskim, zarzucając istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 5 ust. 1 u.c.p.g. i art. 7 oraz art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143, w zw. z § 149 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), zwanego dalej "rozporządzeniem" lub "Zasadami techniki prawodawczej", jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g., polegające na zawarciu w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Ostrowiec Świętokrzyski regulacji z przekroczeniem delegacji ustawowej przy określeniu obowiązków właścicieli, obowiązujących ich zakazów i nakazów oraz powtórzenie i modyfikację zapisów u.c.p.g.

Zdaniem Prokuratora z przekroczeniem upoważnienia ustawowego doszło do wprowadzenia enumeratywnie wyliczonych pojęć w § 2 uchwały, których znaczenie ustawodawca zdefiniował w odrębnych ustawach.

Skarżący wskazał, że z przekroczeniem upoważnienia ustawowego określono w § 5 uchwały obowiązek właścicieli nieruchomości dotyczący uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników oraz części nieruchomości przeznaczonych do użytku publicznego, gdyż ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g wprowadził obowiązek właścicieli nieruchomości uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń jedynie w odniesieniu do chodników stanowiących wydzieloną część drogi publicznej, służącą dla ruchu pieszego, położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości i to z wyłączeniem sytuacji gdy na takim chodniku dopuszczony jest płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Niedopuszczalne jest modyfikowanie nałożonych na właścicieli nieruchomości w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. obowiązków poprzez rozszerzenie ich zakresu o części nieruchomości służącej do użytku publicznego, których ustawodawca nie przewidział, bądź których wystąpienie powoduje zwolnienie z konieczności realizacji omawianych obowiązków.

Prokurator zarzucił, że do przekroczenia upoważnienia ustawowego doszło również w zakresie § 7 i § 8 uchwały, który dopuszcza mycie i naprawę pojazdów samochodowych w obrębie tylko nieruchomości nieprzeznaczonych do użytku publicznego, a nadto w zakresie ich naprawy posługuje się niedookreślonym zwrotem "drobnych napraw", podczas gdy z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. nie wynika żadne miejscowe ograniczenie mycia czy napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami, zaś użycie nieprecyzyjnego zwrotu "drobnych napraw" jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą pewności i określoności prawa.

W ocenie skarżącego, w sposób istotny naruszono przepisy prawa poprzez określenie w § 10 ust. 1 i ust. 2 uchwały nie tylko minimalnej, ale także maksymalnej pojemność pojemników i worków przeznaczonych do zbierania odpadów, w sytuacji gdy zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. rada gminy ma określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące minimalnej pojemności pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów.

W przypadku postanowień zawartych w § 34 ust. 1 i ust. 2 uchwały, zgodnie z którymi właściciele nieruchomości pozbywają się nieczystości ciekłych poprzez ich odprowadzenie do istniejącej sieci kanalizacyjnej, a w przypadku gdy nieruchomość nie jest przyłączona do sieci kanalizacyjnej, nieczystości ciekłe winny być odprowadzane do zbiornika bezodpływowego lub gromadzone w przydomowej oczyszczalni ścieków bytowych, Prokurator wskazał, że dokonano powtórzenia brzmienia art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3a u.c.p.g. z modyfikacjami pomimo braku delegacji do ich określenia.

Odnosząc się do § 38 ust. 1 uchwały, statuującego obowiązek wyprowadzania na tereny przeznaczone do użytku publicznego i na terenach przeznaczonych do użytku wspólnego psów na uwięzi, a psów ras uznanych za agresywne oraz innych psów mogących stanowić zagrożenie dodatkowo w nałożonym kagańcu - Prokurator podniósł, że delegacja ustawowa w tym zakresie nakazuje jedynie określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Rada gminy nie jest upoważniona do określenia regulaminem obowiązku wyprowadzania psów na tereny ogólnie dostępne na smyczy czy w kagańcu. Wprowadzenie zapisu regulaminu o obowiązku wyprowadzania na tereny przeznaczone do użytku publicznego i na tereny przeznaczone do wspólnego użytku, psów na uwięzi, a psów ras uznanych za agresywne oraz innych mogących stanowić zagrożenie dodatkowo w nałożonym kagańcu, uznać należy, że ograniczenia te zostały wprowadzone bez poszanowania zasad proporcjonalności wyrażanej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, bowiem wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na uwięzi, a dodatkowo w kagańcu narusza powyższą zasadę.

Wobec powyższych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta w Ostrowcu Świętokrzyskim wniosła o jej oddalenie w części dotyczącej naruszenia przepisów prawa w zakresie § 2 i § 5 zaskarżonej uchwały. Natomiast w pozostałej części organ uznał skargę za zasadną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz. U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Jednocześnie zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Kontrolowana sprawa została na tej podstawie rozpoznana w trybie uproszczonym.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).

Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny jest naruszany przez modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2114/11). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodne z § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2498/16).

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, zwrócono ponadto uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. II SA/Gd 827/19, wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 770/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, jaki i pozostałe powołane w treści uzasadnienia).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ustawy z dnia z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.c.p.g. rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z kolei stosownie do ust. 2 art. 4 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami

naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony)

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a (art. 4 ust. 2a u.c.p.g.).

Sąd uznał za zasadny zarzut Prokuratora dotyczący § 2 uchwały, zawierającego definicje określonych pojęć, takich jak: bioodpady, budynek mieszkalny jednorodzinny, budynek użyteczności publicznej, chodnik, nieczystości ciekłe, nieruchomości, odpady budowlane i rozbiórkowe, odpady komunalne, odpady niebezpieczne, odpady ulegające biodegradacji, odpady wielkogabarytowe, odpady zielone, odpady zmieszane, tereny lub nieruchomości przeznaczone do użytku publicznego, tereny przeznaczone do wspólnego użytku, właściciele nieruchomości, zabudowa jednorodzinna, zabudowa wielorodzinna, zbiorniki bezodpływowe, zwierzęta domowe, zwierzęta gospodarskie. Jak słusznie zauważył Prokurator, częścią spośród tych pojęć posługuje się bądź to ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach bądź inne ustawy, w tym w szczególności Kodeks cywilny, ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. na datę podjęcia zaskarżonej uchwały - Dz. U. z 2016 r. poz. 1987 r. ze zm.), dalej "ustawa o odpadach", ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. na datę podjęcia zaskarżonej uchwały - Dz.U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.), dalej "ustawa o ochronie zwierząt".

Podkreślić należy, że przedmiotowy regulamin stanowi prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi, wyższego rzędu, pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Ponadto, interpretacja zawartych w regulaminie definicji dokonywana jest w kontekście uchwały, w której je zawarto, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjęte w innych aktach prawnych. W przypadku zdefiniowania pojęcia ustawowego w regulaminie, istnieje więc realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. Poza tym, skoro postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, to tym bardziej nie ma podstaw prawnych do zawierania w nim definicji pojęć ustawowych. W ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 4 u.c.p.g. brak jest upoważnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek definicji określonych pojęć. Dotyczy to nie tylko pojęć użytych w regulaminie na jego potrzeby, ale również pojęć już wcześniej zawartych w ustawie upoważniającej, jak również innych ustawach. Rada gminy nie została bowiem uprawniona do definiowania pojęć, którymi posługuje się ustawodawca. A minori ad maius niedopuszczalne jest również dokonywanie zmian w definicjach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny, niż uczynił to ustawodawca (por. wyroki NSA z 10 listopada 2009 r., sygn. II OSK 1256/09, z 14 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 2058/11). Z tych wszystkich powodów Sąd uznał, że zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 2.

Odnosząc się do zakwestionowanej skargą regulacji § 5 uchwały należy wskazać, że prawidłowe odczytanie art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. wymaga analizy zakresu delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. i oceny, czy została ona przekroczona. Ze względu na dyrektywę wykładni prawa zakładającą racjonalność ustawodawcy należy przyjąć, że zakresy regulacji zawarte w art. 5 ust. 1 pkt 4 i w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. - nie pokrywają się. Pierwszy z tych przepisów dotyczy bowiem nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązków dotyczących uprzątania (błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń) z chodników położonych wzdłuż nieruchomości tych właścicieli, które to chodniki zostały zdefiniowane jako wydzielona część drogi publicznej służąca dla ruchu pieszego położona bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Taki zapis oznacza, że wprost w ustawie zostały na właścicieli nałożone obowiązki dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń tylko z chodników, jako rodzaju urządzeń służących do ruchu pieszego oraz tylko z tych chodników, które znajdują się wzdłuż nieruchomości właściciela, a więc nie stanowią jego własności. Nałożenie takiego obowiązku na właścicieli wprost w przepisie rangi ustawowej jest o tyle zrozumiałe, że stanowi on rodzaj publicznego świadczenia nałożonego na właściciela nieruchomości w interesie zbiorowości, co - podobnie jak nałożenie na obywatela wszelkich rodzajów danin publicznych - wymaga wyraźnego przepisu rangi ustawowej, bądź wyraźnej delegacji ustawowej. Natomiast delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. dotyczy innych niż chodniki części nieruchomości służących do użytku publicznego, które jednak stanowią część nieruchomości należących do adresatów - w zakresie wymagań nakładanych w regulaminie czystości i porządku w gminie na podstawie tej delegacji. Obowiązek bowiem uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników nie należących do właścicieli nieruchomości, został na nich nałożony wprost w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. W określeniu więc z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b "z części nieruchomości służących do użytku publicznego" mieści się możliwość nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z nieruchomości do nich należących, ale służących do użytku publicznego, a ponadto innych niż chodniki (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 grudnia 2019 r., II SA/Ke 898/19).

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności sprawy należy stwierdzić, że zaskarżony § 5 uchwały - ale tylko w zakresie słów "chodników oraz", wykracza poza delegację ustawową i nadto powiela z niedopuszczalną modyfikacją regulację ustawową zawartą w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. W tym zakresie regulamin odnosi się bowiem do chodników przylegających bezpośrednio do nieruchomości właściciela, a więc nie należących do niego, co - jak wyżej wyjaśniono - stanowi rodzaj publicznego świadczenia, które może zostać nałożone na właściciela nieruchomości w interesie zbiorowości tylko w drodze wyraźnego przepisu rangi ustawowej i które rzeczywiście zostało na właścicieli nieruchomości nałożone na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Jedyny wyjątek od tej zasady dotyczy chodnika, na którym dopuszczony jest płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.

Przechodząc do kontroli legalności § 7 ust. 1 uchwały należy wskazać, że zgodnie z upoważnieniem zawartym w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. w regulaminie mają zostać określone wymagania właścicieli nieruchomości w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Ustawa nie zakazuje czynności mycia i naprawy pojazdów samochodowych na nieruchomości upoważniając radę gminy wyłącznie do określenia warunków, jakim wykonywanie tych czynności powinno odpowiadać. Zgodnie z Zasadami techniki prawodawczej wymogi te winny zostać sprecyzowane jednoznacznie i konkretnie tj. odpowiadać zasadzie określoności regulacji prawnych. Porównanie zaskarżonego zapisu uchwały z wzorcem ustawowym wskazuje na niepoprawność postanowień § 7 ust. 1 uchwały, gdyż jego treść nie odpowiada precyzyjności regulacji prawnej, jasności przepisów oraz legislacyjnej poprawności. Rada Gminy ograniczyła bowiem mycie pojazdów samochodowych wyłącznie do miejsc nie przeznaczonych do użytku publicznego, co stanowi ograniczenie praw podmiotowych, w tym prawa własności. Zauważyć należy, że prawo do takich działań wynika jasno z art. 4 ust. 2 lit. c. u.c.p.g., a kompetencje rady gminy dotyczą wskazania warunków, jakie muszą zostać spełnione, żeby mycie było dopuszczalne na terenie nieruchomości.

Na uwzględnienie zasługiwał również zarzut dotyczący regulacji zawartej w § 8 uchwały, zgodnie z którym naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi może odbywać się wyłącznie na terenach nieruchomości nie przeznaczonych do użytku publicznego w zakresie obejmującym drobne naprawy samochodów, pod warunkiem zagospodarowania powstałych odpadów zgodnie z regulaminem. Rację ma Prokurator, że z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. wynika, że do kompetencji rady należało tylko określenie szczegółowych zasad utrzymania porządku i czystości w zakresie naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, a nie wprowadzenie ograniczeń co do zakresu dokonywania takich napraw. Poza tym Rada posłużyła się niedookreślonymi zwrotami w rodzaju "drobnych napraw", co przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa.

Mając na uwadze treść normy kompetencyjnej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. wskazać należy, że na uwzględnienie zasługiwał zarzut skargi dotyczący regulacji zawartej w § 10 ust. 1 i ust. 2 uchwały. Istotnie, jak podnosi Prokurator, zgodnie z powołanym przepisem ustawy regulamin ma określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn. II SA/Ke 606/15) podkreśla się, że istotne naruszenie prawa stanowi wprowadzenie regulacji określającej przedmiotową pojemność w zakresie od-do, tj. przy wskazaniu także pojemności maksymalnej. Tego rodzaju regulację należy uznać za istotnie naruszającą prawo. Tymczasem Rada w niniejszym przypadku w § 10 ust. 1 i 2 uchwały określiła tę pojemność poprzez określenie nie tylko minimalnej, ale też maksymalnej pojemności, co pozostaje w sprzeczności z powołanym uregulowaniem ustawy. Należało zatem wyeliminować zaskarżony § 10 ust. 1 uchwały w zakresie słów: "do 5 m3", zaś ust. 2 tego przepisu w zakresie słów "do 0,12 m3".

Przechodząc do § 34 ust. 1 i ust. 2 uchwały należy wskazać, że kwestie dotyczące obowiązków właściciela nieruchomości w zakresie pozbywania się nieczystości ciekłych zostały uregulowane w art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Brak jest zatem podstaw do przenoszenia tych regulacji do regulaminu, zaś w granicach kompetencji przyznanej radzie gminy art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., nie zawiera się upoważnienie do powielania kwestii unormowanych w wyżej przywołanym przepisie. Natomiast ponowne regulowanie tych kwestii przez Radę Gminy stanowi istotne naruszenie prawa.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut Prokuratora określony w punkcie 6 petitum skargi. Wbrew zarzutom skarżącego § 38 ust. 1 uchwały nie narusza prawa. Prokurator nie dostrzegł, że w § 38 ust. 2 uchwały prawodawca lokalny określił, że obowiązek nakładania kagańca nie dotyczy psów, u których występują przeciwwskazania anatomiczne, zdrowotne oraz psów do 12 miesiąca życia. Tym samym treść § 38 ustawy wypełnia delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. i nie narusza art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., natomiast w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.