Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1161/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 i art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st.sekr.sąd.Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2014 r. sprawy ze skargi M.Ż, K.Ż na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. solidarnie na rzecz skarżących M.Ż, KŻ kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego


UZASADNIENIE

IV SA/Po 1161/13

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (zwanej dalej także SKO, Kolegium) decyzją z dnia [...].07.2013r. nr [...] po rozpoznaniu wniosku M. i K. Ż., Z. i A. W., G. i T. W. i M. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...].12.2003r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy odmówiło stwierdzenia nieważności w/w decyzji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wspomnianą decyzją na wniosek B. M. organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych (o maksymalnie 3 kondygnacjach nadziemnych i z poddaszem użytkowym) z usługami i garażami w przyziemiu oraz miejscami postojowymi na nieruchomości położonej w K. przy ul. B. N. oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...]. Dla wspomnianej działki obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (zwany dalej m.p.z.p.) według którego teren ten był objęty jednostką bilansową B 16 U.KS.UI i przeznaczony pod tereny administracji i usług i tereny urządzeń komunikacji samochodowej. W ustaleniach szczegółowych dopuszczono lokalizowanie usług wbudowanych w przyziemia domów mieszkalnych. Inwestycja została pozytywnie zaopiniowana przez Wojewodę W. i Zarząd Województwa W. Wniosek inwestora wpłynął do organu I instancji w dniu 16.12.2003r., a decyzję wydano w dniu [...].12.2003r.

Odnosząc się do zarzutu wnioskodawców organ wskazał, że tak szybkie załatwienie sprawy zgodne jest z art.35 § 1 Kpa. Dalej organ wskazał, że zgodnie z art.87 ust.3 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej u.p.z.p.), która weszła wżycie w dniu 11.07.2003r. plany miejscowe obowiązywały do dnia 31.12.2003r. W odniesieniu do terenów objętych planem uchwalonym przed dniem 01.01.1995r., jak w niniejszej sprawie, nie stosowano art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. Nie było zatem potrzeby dokonywania analizy pozwalającej na ustalenie zgodności funkcji oraz określenie parametrów dla nowej zabudowy. Okoliczność ta skróciła okres rozpatrzenia wniosku inwestora.

Dla wskazanego terenu obowiązywał plan miejscowy, który ustalał przeznaczenie inne niż rolnicze i jedynie przed uzyskaniem pozwolenia na budowę inwestor obowiązany był uzyskać decyzję o wyłączeniu gruntu z produkcji rolniczej. W kwestionowanej decyzji w części określającej dokumenty, które należy dołączyć do wniosku o uzyskanie pozwolenia na budowę, w pkt 5 określono, że należy przedłożyć decyzję w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej.

Kolegium podkreśliło, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z zapisami planu miejscowego obowiązującego w dacie rozstrzygania, a który ustalał przeznaczenie inne niż rolnicze i jedynie przed uzyskaniem pozwolenia na budowę inwestor był zobowiązany uzyskać decyzje o wyłączeniu gruntu z produkcji rolniczej. Nie ma więc podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Kolegium zaakcentowało, że naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych (art.16 § 1 Kpa). Stwierdzenie nieważności jest możliwe jedynie w razie wystąpienia wady określonej w art.156 Kpa.

Dodatkowo SKO wskazało m.in., że Kolegium w dniu [...].09.2008r. wznowiło przedmiotowe postępowanie i wyznaczyło do jego przeprowadzenia Prezydenta Miasta O.W. który decyzją z dnia [...].11.2008r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla opisanej inwestycji. Na skutek sprzeciwu Prokuratora Rejonowego w K. decyzją SKO w K. z dnia [...].06.2009r. stwierdzono nieważność w/w decyzji z dnia [...].11.2008r. nr [...]. Prezydent Miasta O.W. decyzją z dnia [...].01.2009r. na podstawie art.151 § 2 Kpa stwierdził wydanie przez Prezydenta Miasta K. przedmiotowej decyzji z dnia [...].12.2003r. z naruszeniem prawa i jednocześnie odmówił jej uchylenia. Wnioskodawcy nie złożyli odwołania od tej decyzji.

Dalej Kolegium omówiło nadzwyczajny charakter postępowania nieważnościowego i wznowieniowego.

M. i K. Ż. w ustawowym terminie złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.

W swym piśmie odwołujący opisali przebieg dotychczasowych postępowań istotnych dla sprawy podnosząc, że decyzja Prezydenta Miasta O.W. z dnia [...].11.2008r. ustalająca warunki zabudowy dla opisanej inwestycji jest ostateczna wobec braku odwołań. Prokurator zakwestionował tą decyzję jedynie z uwagi na wadliwe określenie kręgu stron i uczestników postępowania, lecz nie domagał się usunięcia tej decyzji z obrotu prawnego. Podnieśli, że SKO nie miało podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].11.2008r. do której inwestor się nie dostosował mimo, że jej nie zaskarżył. Zarzucili, że skoro Kolegium nie wydało decyzji z dnia [...].11.2008r., to nie było uprawnione do jej usunięcia z obrotu prawnego. W ich przekonaniu mógł to uczynić jedynie organ, który wydał tą decyzję. Akcentowali, że ich zdaniem naruszono przesłankę określoną w art.61 u.p.z.p. poprzez naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa. Wskazali, że Prezydent Miasta O.W. wydał nową decyzję z dnia [...].12.2009r. Podkreślili, iż jego decyzje z dnia [...].11.2008r. i [...].11.2009r. były wzajemnie sprzeczne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...].09.2013r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium opisało dotychczasowy przebieg postępowania. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.). W myśl art.59 ust.1 u.p.z.p. ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje m.p.z.p. Decyzja o warunkach zabudowy przesądza jedynie o rodzaju obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany. Określa ona jaki obiekt i pod jakimi warunkami może na danym terenie wybudować inwestor. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w razie łącznego spełnienia przesłanek określonych w art.61 ust.1 u.p.z.p.

Kolegium podkreśliło, że w rozpatrywanym przypadku nie miał zastosowania przepis art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż w chwili wydawania decyzji na terenie projektowanej inwestycji obowiązywał Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta K. zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej K. z dnia [...].10.1991r. i ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa K. Organ odwoławczy zauważył, iż w myśl art.86 u.p.z.p. ustalenia w drodze decyzji o warunkach zabudowy wymaga zmiana sposobu zagospodarowania terenu o której mowa w art.59 ust.1 u.p.z.p. jeżeli na danym terenie obowiązuje plan miejscowy uchwalony przed dniem [...].01.1995r. Przepisu art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. nie stosuje się, co oznacza, że brak jest konieczności spełnienia kryterium tzw. dobrego sąsiedztwa. Plany miejscowe w przedmiotowej sprawie spełniały powyższe kryteria, co oznacza, że przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...].12.2003r. nie było potrzeby dokonywania analizy pozwalającej na ustalenie zgodności funkcji oraz określenia parametrów dla nowej zabudowy. Plan miejscowy ustalał przeznaczenie inne niż rolnicze i jedynie przed uzyskaniem pozwolenia na budowę inwestor obowiązany był uzyskać decyzję o wyłączeniu gruntu z produkcji rolniczej. W zakwestionowanej decyzji klauzula taka została zawarta w pkt 5.

Kwestionowana decyzja z dnia [...].12.2003r. została wydana na podstawie przepisów u.p.z.p. oraz obowiązującego m.p.z.p. W tej sytuacji nie zaistniały przesłanki określone w art.156 Kpa stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. Dalej Kolegium podkreśliło, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ jest zobowiązany wydać decyzję pozytywną jeżeli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z przepisów prawa.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w ustawowym terminie wnieśli M. i K. Ż. wnosząc o jej uchylenie, a także o uchylenie decyzji ją poprzedzającej. Nadto wnieśli oni o rzetelne rozpoznanie całości sprawy: decyzji z dnia [...].11.2008r. oraz z dnia [...].12.2009r. wydanych przez Prezydenta Miasta O.W. Domagając się również stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...].12.2003r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy odmówiło stwierdzenia nieważności.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy została wydana zaledwie w ciągu 7 dni i to bez postępowania administracyjnego, kiedy przeciętnie na taką decyzję oczekuje się od 3-6 miesięcy. Podnieśli, że są oni stroną tego postępowania, gdyż są właścicielami nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem objętym planowaną inwestycją. Zarzucili, że zostali oni pominięci we wspomnianym postępowaniu. Podkreślili, że ich działka znajduje się na terenie objętym bezpośrednim oddziaływaniem inwestycji. Zarzucili, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...].12.200r. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, gdyż inwestor posiadał grunt rolny nie przekształcony na cele budowlane. Z dniem 31.12.2003r. wygasły wszystkie m.p.z.p. Inwestor po dniu 01.01.2004r. nie mógł korzystać z u.p.z.p. Zarzucili nadto, że inwestycja ta stanowiła wyłom w dotychczasowej zabudowie na terenach sąsiednich w postaci domów jednorodzinnych i szeregowych dwukondygnacyjnych. Zarzucili również brak przeprowadzenia analizy urbanistycznej.

Podkreślili także, że Prezydent Miasta O.W. decyzją z dnia [...].11.2008r. zakazał lokalizacji miejsc parkingowych przy granicy z działkami sąsiednimi na których istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Od tej decyzji nikt się nie odwołał, jednak inwestor nie uszanował tej decyzji, której nieważność stwierdzono bez wiedzy skarżących.

Dalej skarżący opisali przebieg dotychczasowego postępowania zarzucając organom nierzetelność.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Dodatkowo skarżący w piśmie z dnia 30.11.2013r. podnieśli, że mąż inwestora B. M. J. M. był projektantem budynków i od 1990r. do 2008r. pracował w Wydziale Budownictwa Urbanistyki i Architektury, co miało wpływ na wydanie kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli podniesione w skardze. Sąd orzekający generalnie nie podzielił zarzutów podniesionych w skardze, jednakże z urzędu dostrzegł uchybienia organów administracji skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu.

Przeprowadzając ocenę zgodności z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja - jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji - naruszają przepisy prawa procesowego w taki sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na ich wynik.

Podkreślić należy, iż kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym, które ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. Przypadki te dotyczą zaś tylko takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699).

Przyjmuje się, że jedynie w wyjątkowych sytuacjach może dojść do wzruszenia ostatecznego postanowienia w razie bezspornego ustalenia, że akt administracyjny został dotknięty jedną z wad określonych w art.156 § 1 Kpa. W tym przypadku należało rozważyć ewentualne zastosowanie art.156 § 1 pkt 2 Kpa w zakresie ewentualnego rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa występuje wówczas, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ma ograniczony zakres, gdyż w jego trakcie nie następuje ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Tryb nadzwyczajny ma na celu jedynie weryfikację rozstrzygnięcia w świetle przesłanek wymienionych w art.156 § 1 pkt 1-7 kpa.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Organ orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, zaś nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzorczym jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 Kpa. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 Kpa, organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji.

Tak więc organ administracji publicznej orzekający w nadzwyczajnym trybie nieważnościowym, traktowanym jako nowe postępowanie w sprawie, toczące się według przepisów art. 157 Kpa rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 Kpa. Nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 marca 1996 r. (IIIARN 70/95 OSNP 1996/18/258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy.

W postępowaniu nieważnościowym organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest zatem wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 Kpa zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Nie jest więc dopuszczalne uznawanie wypadków zwykłego naruszenia prawa za naruszenia kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w przypadku wątpliwości, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło.

Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1988 r, II SA 981/88, z dnia 25 września 2007 r., II OSK 1111/06).

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie przyjęto, iż rażące naruszenie prawa, będące przyczyną nieważności decyzji występuje wówczas, "gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek" (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 r., s. 237). W definicji rażącego naruszenia prawa mieści się oczywistość jego naruszenia. Innymi słowy nie jest rażącym naruszeniem prawa naruszenie będące wynikiem błędnej wykładni w sytuacji, gdy chociażby wstępnie wydaje się możliwe zastosowanie różnych wykładni.

Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37).

W wyroku z dnia 24 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1092/06 (publik. LEX nr 355449), NSA wyraził pogląd, iż: "(...) do rażącego naruszenia dochodzi, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia wydaje się decyzję, która treścią rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Zauważono również, iż o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić, gdy na gruncie określonej regulacji prawnej możliwe są odmienne wykładnie". Ponadto przyjmuje się, że postawienie zarzutu rażącego naruszenia prawa musi być związane z konkretnym przepisem, którego treść nie budzi wątpliwości, a interpretacja w zasadzie nie wymaga sięgnięcia po inne metody wykładni poza językową (zob. wyrok NSA z dnia 19 września 2006 r., sygn. akt II FSK 1204/05, publ. Lex nr 262069 ).

Termin "rażący" winien być rozumiany w sposób powszechnie przyjęty. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "rażący", to "dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży". Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ona w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21.08.2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233).

Zarówno w orzecznictwie jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie jest możliwa do zastosowania, gdy decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (zob. glosa B. Adamiak do wyroku NSA z dnia 6 lutego 2006 r. l FSK 439/05, OSP 2007/9/100, z dnia 21 października 1992 r, sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993, z. 1, poz. 23).).

Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1992 r. V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r, Ml SA 565/95, Biul. Skarb. 1997/2/26 i Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r, sygn. III ARN 22/95).

Dokonując konkluzji powyższych wywodów, należy podkreślić, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Z uwagi na to, że przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji z art.156 § 1 pkt 2 Kpa może być tylko rażące naruszenie prawa, konieczna jest gradacja wad i odróżnienie wad powodujących wzruszalność decyzji, od takich wad, które przez swoje istnienie lub przez swoje skutki powodują nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego.

Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest zatem ocena naruszenia jej podstawy prawnej jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ administracji musi więc wykazać - po pierwsze - fakt niewątpliwego naruszenia prawa, a po drugie zakwalifikować to naruszenie jako rażące.

W tym miejscu przypomnieć należy, że do rażącego naruszenia dochodzi, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia wydaje się decyzję, która treścią rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. O rażącym naruszeniu prawa nie można mówić, gdy na gruncie określonej regulacji prawnej możliwe są odmienne wykładnie. Powtórzenia i podkreślenia wymaga również fakt, że postawienie zarzutu rażącego naruszenia prawa musi być związane z konkretnym przepisem, którego treść nie budzi wątpliwości, a interpretacja w zasadzie nie wymaga sięgnięcia po inne metody wykładni poza językową (zob. wyrok NSA z dnia 19 września 2006 r., sygn. akt II FSK 1204/05, publ. Lex nr 262069 ).

Z jednolitej linii orzecznictwa NSA i WSA wynika, że naruszenie prawa, które powodowałoby ewentualnie nawet nietrafną wykładnię przepisów prawa, które nie mogą być stosowane w bezpośrednim rozumieniu, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Oczywistość naruszenia oznacza sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Dlatego też w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, czyli taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Wynika to z tego, że skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, są to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia. Ich wystąpienie oznacza, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Ponadto należy podkreślić, że istotą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią powołanego w niej przepisu, czyli nie dotyczy to błędnej wykładni prawa, lecz przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r, V S.A. 2998/99, LEX nr 51249, wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1994 r., III SA 640/94, Przegląd Orzecznictwa Podatkowego 1996, nr 3 póz. 109).

Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, przekroczenie normy prawnej musi mieć charakter jednoznaczny, co ma miejsce w sytuacji oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią przepisu prawa a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, a istnienie sprzeczności da się wykazać przez proste zestawienie przepisu i rozstrzygnięcia. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

W rozpatrywanym przypadku przedmiotem postępowania nieważnościowego była decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...].12.2003r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy odmówiło stwierdzenia nieważności w/w decyzji.

Organy I i II instancji stanęły na stanowisku, że inwestycja objęta kontrolowaną decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...].12.2003r. zgodna jest z obowiązującym do dnia 31.12.2003r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który został zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej K. w dniu [...].10.1991r. Analiza treści znajdującego się w aktach wypisu z m.p.z.p. nie prowadzi jednak – wbrew odmiennemu stanowisku organów administracji - do wniosku, że objęty inwestycją teren przeznaczony był pod budownictwo mieszkaniowe, a w szczególności pod budownictwo wielorodzinne. Z wypisu tego wynika jedynie, że obszar ten przeznaczony był pod "tereny administracji i usług i tereny urządzeń komunikacji samochodowej, projektowane przekształcenie pasma przyulicznego zabudowy mieszkaniowej na zespół usługowy oraz adaptowana planem lokalizacja bazy pogotowia ratunkowego i przewidywana lokalizacja strażnicy straży pożarniczej". W szczegółowym zapisie wskazano w planie na dopuszczalność na tym terenie lokalizowania usług wbudowanych w przyziemiach domów mieszkalnych. Taki zapis w ocenie Sądu orzekającego świadczy jedynie o tym, że na tym terenie istniała już zabudowa mieszkaniowa, jednakże uchwałodawca nie przewidywał kontynuacji tejże zabudowy. Świadczy o tym brak stosownego zapisu, że teren ten przeznaczony jest pod budownictwo mieszkaniowe w sytuacji, gdy w tymże wypisie z planu miejscowego widnieją jednoznaczne zapisy, że niektóre tereny przeznaczono pod "tereny mieszkalnictwa rodzinnego" o niskiej lub wysokiej intensywności. Wydaje się więc, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja o warunkach zabudowy jest sprzeczna z planem miejscowym. W takim wypadku doszłoby do ewidentnej sprzeczności wspomnianej decyzji z planem miejscowym, co należałoby ocenić w kontekście art.156 § 1 pkt 2 Kpa, a więc rażącego naruszenia prawa.

Podkreślić jednak trzeba, że w realiach niniejszej sprawy powyższa ocena jest przedwczesna. Organy do dyspozycji w aktach sprawy miały bowiem jedynie wypis z istotnego dla sprawy planu miejscowego oraz kserokopię fragmentu załącznika graficznego do tegoż planu miejscowego. I jedynie na podstawie tych dokumentów wysnuły wskazany wniosek. Tak więc pełna ocena wspomnianego planu nie jest możliwa z uwagi na jego brak w aktach sprawy, a także brak załącznika graficznego do tego planu jako odrębnego dokumentu, sporządzonego we właściwej formie. Nie można bowiem wykluczyć, że w planie miejscowym mogą znajdować się zapisy mogące prowadzić do odmiennych wniosków niż wskazane wyżej.

Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 Kpa i dalej art. 77 Kpa, nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek z urzędu zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego tak, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r. (III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 83) "jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 Kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 Kpa), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 Kpa)."

Wskazać należy, że Kodeks postępowania administracyjnego zawiera szereg zasad, których przestrzeganie przesądza o prawidłowości prowadzonego postępowania. Przepisy te z jednej strony dają organowi uprawnienia do podjęcia czynności mających na celu takie wyjaśnienie stanu faktycznego, aby możliwe było podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, natomiast z drugiej strony nakładają na organ obowiązek czuwania na jego przebiegiem. Przepis art. 7 Kpa ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Myśl tę rozwija następnie art. 77 § 1 Kpa nakładając na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej podejmują więc wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do podjęcia rozstrzygnięcia, a nadto zobligowane są do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i do wnikliwego jego rozpatrzenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/GL 683/10, Lex nr 821599). Oznacza to, że właściwy organ jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Inaczej rzecz ujmując, tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego.

W przedmiotowej sprawie organ bez głębszej analizy przyjął, iż zamierzenie inwestycyjne objęte kontrolowaną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej budowę budynków wielomieszkaniowych było zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organy w kontrolowanym postępowaniu nieważnościowym uchybiły art.7,77 i 80 Kpa. To rzeczą organów administracji, a nie sądu administracyjnego jest prowadzenie postępowania dowodowego i kompletowanie dowodów. W rozpatrywanym przypadku dla prawidłowego i rzetelnego rozpatrzenia sprawy niezbędne jest zbadanie kompletnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta, na którym naniesiono wszelkie symbole i dokonano ich wyjaśnienia wraz z załącznikiem graficznym na którym naniesiono wszystkie symbole i dokonano ich wyjaśnienia. Dokonywanie oceny wyłącznie na podstawie wypisu z tegoż planu i kserokopii fragmentu załącznika graficznego należy uznać za niewystarczające do prawidłowej oceny, czy występują przesłanki nieważnościowe.

Integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały rady gminy. Rysunek planu obowiązuje w zakresie określonym uchwałą (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Skoro zatem ustalenia planu miejscowego stanowią treść uchwały rady gminy, a integralną częścią planu jest rysunek planu stanowiący załącznik do uchwały rady gminy to podstawą decyzji rozstrzygającej o zgodności z planem miejscowym muszą być, znajdujące się w aktach sprawy, część graficzna i część opisowa planu.

Wskazując na powyższe Sąd stwierdził, iż w aktach rozpoznawanej sprawy brak jest zarówno odpowiednich rysunków planu, jak również jego tekstu w rozmiarze pozwalającym na dokonanie prawidłowej kontroli poprawności wydanego rozstrzygnięcia. W aktach sprawy znajdują się wyłącznie fragmenty tekstu uchwały Rady Miejskiej K. Nr [...] z dnia [...].10.1991r. Co prawda fragmenty te odnoszą się do przeznaczenia przedmiotowych działek, jednakże brak pozostałych zapisów planu nie pozwala na jednoznaczne i bezsporne przyjęcie, iż przeznaczenie spornego terenu jest takie jak wskazał organ. Nie można bowiem obecnie wykluczyć, iż nie znajdująca się w aktach sprawy pozostała część tekstowa uchwały w sprawie planu miejscowego modyfikuje lub uzupełnia sposób zagospodarowania przedmiotowych działek. Nierzadko bowiem zapisy planów miejscowych dopuszczają wyjątki w zagospodarowaniu terenu od ustalonej podstawowej funkcji terenu, których należy poszukiwać w oparciu o całościowe zapisy uchwały w sprawie planu miejscowego. Ponadto znajdujący się w aktach sprawy się wypis z obowiązującego wówczas planu miejscowego powinien uwzględniać wszystkie ewentualne dokonane zmiany, dodatkowo z adnotacją o jego aktualności. (tak NSA w wyroku z dnia 12.07.2011r., sygn. II OSK 1160/10 oraz WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku z dnia 20.05.2009r. o sygn. II SA/Go 263/09, publ. CBOSA)

Podkreślić trzeba, że organy obu instancji w ogóle nie poczyniły kroków w celu pozyskania obowiązującej uchwały w sprawie planu miejscowego i załącznika graficznego. Okoliczność bowiem, że dana inwestycja jest zgodna lub niezgodna z miejscowym planem wymaga udowodnienia, zwłaszcza, że miała istotny wpływ na wynik sprawy. Za wystarczające w tej mierze nie można uznać stwierdzenia, że uchwała Rady Miejskiej w K. wydana w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta K., jako akt prawa miejscowego była opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa K., wobec czego nie zachodziła konieczność zamieszczania ich w aktach sprawy.

Konkludując powyższy wątek należy stwierdzić, że brak w aktach organu I instancji pełnej treści uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz załącznika graficznego powoduje, iż trudno ocenić czy organ wyprowadził prawidłowy wniosek o zgodności planowanej inwestycji z zapisami planu miejscowego. Ustalenie wspomnianej zgodności lub niezgodności ma istotny wpływ na wynik sprawy. Plan ogólny zagospodarowania przestrzennego jest bowiem prawem powszechnie obowiązującym na określonej części terytorium państwa jako akt prawa miejscowego. Sprzeczność decyzji o warunkach zabudowy z ustaleniami tego planu mogłaby zatem stanowić podstawę do stwierdzenia jej nieważności, o ile miałaby charakter rażący.

Biorąc pod uwagę zakreśloną kognicję Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę uznać należało, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji, jak i ją poprzedzającej z dnia [...].07.2013r., dopuściło się naruszenie przepisów proceduralnych o tyle istotnych, iż z całą pewnością miały one wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Tym samym, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany był uchylić obie decyzje.

Organy administracji w ponownie prowadzonym postępowaniu dokonają oceny przesłanek nieważnościowych po uzyskaniu i dokonaniu analizy przedmiotowego planu miejscowego wraz z załącznikiem graficznym przy uwzględnieniu powyższych rozważań. W szczególności po dokonaniu analizy planu miejscowego wraz z załącznikiem graficznym organy ustalą, czy plan miejscowy dla przedmiotowego terenu dopuszczał zabudowę mieszkaniową i ocenią, jakie to rodzi konsekwencje w kontekście przesłanki nieważnościowej określonej w art.156 § 1 pkt 2 Kpa, tj. rażącego naruszenia prawa.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa w związku z art. 205 Ppsa.

Nie orzeczono o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 153 Ppsa, gdyż zarówno zaskarżona decyzja , jak i decyzja ją poprzedzająca miały charakter odmowny, a wskutek tego nie były one wykonalne.

Dodatkowo Sąd dostrzegł uchybienie organu II instancji polegające na niedoręczeniu zaskarżonej decyzji uczestnikom postępowania Z. i A. W., G. i T. W. oraz M. W.

Tym samym naruszono ich prawa poprzez pozbawienie ich możliwości udziału w postępowaniu odwoławczym bez ich winy, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania (art.145 § 1 pkt 1 lit.b Ppsa).

Niewątpliwie nieuczestniczenie przez stronę bez własnej winy w postępowaniu administracyjnym stanowi przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego. (art.145 § 1 pkt 4 Kpa) Z kolei według art.145 § 1 pkt 1 lit.b) Ppsa jeżeli sąd administracyjny stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego jest zobligowany uwzględnić skargę.

W judykaturze prezentowane są odmienne poglądy w zakresie wykładni art.145 § 1 pkt 1 lit.b) Ppsa. Według pierwszego naruszenie zasady czynnego udziału strony i stwierdzenie przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego zawsze stanowi podstawę do uchylenia z urzędu przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu administracyjnego. (tak NSA w wyroku z dnia 27.03.2009r., o sygn. II OSK 151/09, Lex nr 486351, WSA w Krakowie w wyroku z dnia 15.06.2011r. o sygn. II SA/Kr 106/11, Lex nr 993191 i z dnia 06.02.2012r. o sygn. II SA/Kr 569/11, WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 09.03.2011r., o sygn. II SA/Gd 656/10, Lex nr 992939 oraz z dnia 15.07.2011r., o sygn. II SA/Gd 254/11, Lex nr 852979, WSA w Łodzi w wyroku z dnia 27.09.2011r. o sygn. II SA/Łd 622/11, Lex nr 966519)

Według poglądu odmiennego jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym, nie wniesie skargi, nie można wbrew jej stanowisku uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art.145 § 1 pkt 4 Kpa i uchylić decyzję zaskarżoną z innych powodów i przez inne strony z przyczyny wskazanej w art.145 § 1 pkt 1 lit.b) Ppsa. (tak NSA w wyroku z dnia 10.02.2011r., o sygn. II OSK 277/10, Lex nr 107242) Pogląd ten przyznaje więc tylko niesłusznie pominiętej ("poszkodowanej") stronie prawo podnoszenia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. (tak np. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 339 i tam przywołane orzecznictwo).

Sąd orzekający w niniejszym składzie popiera powyższy pogląd z tą modyfikacją, że pominięta strona (uczestnik postępowania) musi mieć szansę i możliwość zajęcia stanowiska w omawianej kwestii. Innymi słowy jeżeli okaże się na etapie postępowania administracyjnego, a także sądowoadministracyjnego, że uprawniony podmiot nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, to należy umożliwić mu udział w takim postępowaniu oraz zajęcie stanowiska i w zależności od tegoż stanowiska rozpoznać albo też nie rozpoznać zarzut oparty na art.145 § 1 pkt 1 lit.b) Ppsa.

Powyższy pogląd znajduje oparcie nie tylko w przemyśleniach i rozważaniach Sądu, lecz także w doktrynie. Jak wskazał Andrzej Kabat w Komentarzu do art.145 Ppsa w programie Lex, teza 7: w orzecznictwie, które ukształtowało się w okresie obowiązywania ustawy o NSA, przyjmowano, że dla uchylenia decyzji na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 2 tej ustawy nie ma znaczenia, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (wyrok SN z dnia 4 grudnia 2002 r., III RN 200/01, OSNP 2003, nr 24, poz. 582). Jednakże NSA, rozważając tę kwestię na tle obowiązującej regulacji prawnej, w wyroku z dnia 21 października 2009 r., II OSK 1628/08, OSP 2011, z. 2, poz. 23, s. 141 i n., uznał, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy wykładać w ten sposób, że również w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. W związku z tym sąd administracyjny, rozpoznając skargę wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie może uwzględnić skargi wyłącznie z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bez uprzedniego umożliwienia osobie, której prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone, wzięcia udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym w celu zajęcia stanowiska co do ewentualnego uwzględnienia skargi. J. Borkowski w aprobującej glosie do tego wyroku (OSP 2011, z. 2, s. 146 i n.) wskazał, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. nie może być wykładany jako samodzielna podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji, bo jest to jedynie norma odsyłająca, a "naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego" muszą być ustalane na podstawie regulacji zawartych w ustawach odrębnych. Autor glosy podkreślił, że art. 147 zdanie drugie k.p.a. stanowiący, że "wznowienie postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a następuje tylko na żądanie strony [...] stanowi integralny element konstrukcyjny tych podstaw wznowienia postępowania".

Sąd w pełni podziela przedstawiony tok rozumowania i argumentację. W szczególności zgodzić się należy z tezą wyroku NSA z dnia 21.10.2009r. o sygn. II OSK, publ. Lex nr 694081 w której stwierdzono, że "art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy wykładać w ten sposób, że również w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. W związku z tym sąd administracyjny, rozpoznający skargę wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie może uwzględnić skargi wyłącznie z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. bez uprzedniego umożliwienia osobie, której prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone, wzięcia udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym w celu zajęcia stanowiska co do ewentualnego uwzględnienia skargi."

Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela także pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku tut. Sądu z dnia 15.09.2011r. o sygn. IV SA/Po 520/11 (publ. CBOSA) zgodnie z którym przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie dają dostatecznych podstaw do sformułowania jednej, uniwersalnej odpowiedzi na pytanie, czy dla zastosowania tych przepisów przez sąd administracyjny w konkretnym przypadku konieczne jest zgłoszenie przez zainteresowaną (pominiętą) stronę stosownego żądania lub zarzutu. Mając na względzie fakt, iż celem (ratio legis) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. jest przede wszystkim ochrona obiektywnego porządku prawnego (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu..., s. 338), to, zdaniem Sądu, możliwość zastosowania tego przepisu w związku z wystąpieniem przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy uzależniać od całokształtu okoliczności konkretnej sprawy, a w szczególności od stwierdzenie istnienia (bądź braku): wadliwości działania ("zawinienia") organu administracji, wiedzy pominiętej strony o toczącym się postępowaniu administracyjnym (i ewentualnie wyrażonej przez nią woli co do wzruszenia zaskarżonego aktu), a także od oceny "korzystności" kontrolowanego aktu z punktu widzenia interesu strony pominiętej.

W rozpatrywanym przypadku pominiętych w postępowaniu odwoławczym uczestników postępowania wpisano jako uczestników postępowania sądowoadministracyjnego i zawiadomiono o terminie rozprawy. Ponieważ nie podnosili oni zarzutu pozbawienia ich prawa do udziału w postępowaniu odwoławczym Sąd orzekający nie uchylił zaskarżonej decyzji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.b) Ppsa. Tym niemniej w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym organy administracji powinny umożliwić udział w postępowaniu wspomnianym uczestnikom postępowania, względnie zweryfikować krąg uczestników postępowania jeżeli się zdezaktualizował.