Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 414/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 31 zo ust. 10, art. 31 zy ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: par. 10 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 371
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek  pandemii COVID-19

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Gocki Asesor sądowy Anna Komorowska-Kaczkowska (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Iwona Bergiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2021 r. sprawy ze skargi E. K., I. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za luty 2021 r. uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. (dalej jako: organ) działając na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVlD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. 2021, poz. 2095, dalej jako: "ustawa o COVID-19") w związku z art. 31zy ust. 1 ustawy o COVID-19 oraz w związku z § 10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych w skutek pandemii COVID 19 (Dz.U. 2021 r., poz. 371 i 713 zwanego dalej: "Rozporządzeniem o COVID-19") oraz w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, z późn. zm.), odmówił A s.c. E. K. i I. K. (dalej jako: Skarżący) prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za luty 2021 r.

Jak wynika z akt sprawy, Skarżący złożyli w dniu 13 maja 2021 r. wniosek o zwolnienie z opłacania składek za luty 2021 r. We wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek dla płatników w określonych branżach, oświadczyli, że prowadzą na dzień 31 marca 2021 r. przeważającą działalność oznaczoną kodem PKD 56.10A.

Decyzją z dnia [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych w O. odmówił Skarżącym prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od 1 lutego 2021 r. do 28 lutego 2021 r.

W uzasadnieniu decyzji organ zacytował treść § 10 ust. 2 Rozporządzenia o COVID-19. Następnie wskazał, że po analizie wniosku stwierdzono, że podany we wniosku kod PKD nie został potwierdzony w otrzymanym z GUS wykazie według stanu na ostatni dzień miesiąca w porównaniu, do którego nastąpił spadek przychodu lub na ostatni dzień miesiąca go poprzedzającego, w związku z czym zwolnienie nie przysługuje.

Nie godząc się z tą decyzją Skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w której domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1. art. 7 i 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2021, poz. 735 z poźn. zm. - dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 8 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu Skarżących jako obywateli;

2. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie decyzji, bez wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł i przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności;

3. art. 31 zy ust. 1 ustawy o COVID w związku z § 10 ust. 2 Rozporządzenia o COVID-19 i art. 40 ust. 1 ustawy o statystyce publicznej w związku z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy – poprzez błędną wykładnię, iż kod działalności przeważającej, który uprawniał do nabycia zwolnienia od opłacania należności z tytułu składek musiał istnieć w danych GUS w miesiącu, z którego dochód wzięto do porównania, a nadto uznanie, że o przeważającym charakterze działalności przedsiębiorcy decydują wyłącznie dane w centralnej ewidencji i informacji o działalności, mimo że dane te mają charakter statystyczny.

W uzasadnieniu skargi Skarżący rozwinęli podniesione zarzuty, szczególnie akcentując, że przeważającą działalnością Skarżących zarówno w kwietniu 2021 r., jak i w lutym 2020 r. była gastronomia – kod 56.10.A. Wyjaśnili, że działalność gospodarczą prowadzą od 1 marca 2001 r., a przy rejestrowaniu działalności w pozycji działalność przeważająca wpisana została działalność oznaczona kodem 68.20.Z – Wynajem i zarządzanie nieruchomościami własnymi lub dzierżawionym. Podali, ze od 1 czerwca 2008 r. działalność prowadzona jest w ramach spółki cywilnej pn. "A" s.c. E. K., I. K. z siedzibą w N.. Nadto wskazali, że już w ciągu 5 lat, przeważającą działalnością stała się działalność gastronomiczna. W 2016 r. działalność została poszerzona o kawiarnię N. Również w 2020 r., w tym w miesiącu lutym, działalnością przeważającą była działalność gastronomiczna. Stan ten potwierdza dokumentacja księgowo-rachunkowa. Wskazali, że w całym 2020 r. proporcja dochodów z najmu do dochodów z gastronomi wyniosła 25,43 % do 64,44 %, a w miesiącu lutym, do którego odniósł się organ kształtowała się na poziomie 5,40 % - za najem, 50,20% - za gastronomię, zaś pozostały dochód pochodził ze sprzedaży środków trwałych.

W dalszej części uzasadnienia wywiedli, że bez wątpienia intencją prawodawcy było zaliczenie do kręgu beneficjentów tych świadczeniobiorców, których realna (faktyczna ) przeważająca działalność jest tożsama z kodami PKD określonymi w § 10 ust. 2 Rozporządzenia o COVID-19, zaś wymóg legitymowania się odpowiednim kodem ujawnionym w ewidencji na dzień 31 marca 2021 r. ma jedynie charakter pomocniczy. Podkreślili, że kod PKD ujawniony w rejestrach ma w istocie charakter jedynie statyczny i w żadnym wypadku nie przesądza o faktycznie (realnie) wykonywanej działalności.

Na poparcie swoich twierdzeń Skarżący do skargi dołączyli szereg dokumentów, w tym kopię księgi przychodów i rozchodów za okres od stycznia do kwietnia 2020 r. oraz za okres od stycznia do kwietnia 2021 r.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że Skarżący nie spełniają warunków do zwolnienia z obowiązku opłacania składek , gdyż podany we wniosku kod nie został potwierdzony w otrzymanym z GUS wykazie według stanu na ostatni dzień miesiąca, w porównaniu do którego nastąpił spadek przychodu lub na ostatni dzień miesiąca go poprzedzającego – Skarżący w lutym 2020 r. nie prowadzili działalności oznaczonej kodem PKD podanym we wniosku. Jednocześnie organ podkreślił, że ustawodawca w Rozporządzeniu zastrzegł szczególną formę dowodową dla ustalenia przeważającego rodzaju działalności gospodarczej, a jest nią oznaczenie kodu PKD, którego dokonuje się na podstawie danych zawartych w bazie REGON. Zdaniem organu jest to szczególny środek dowodowy i jedyny dopuszczalny przez ustawodawcę, co oznacza, że okoliczność ta nie może zostać stwierdzona w żaden inny sposób. Dopuszczenie innych dowodów jako pozwalających na ustalenie okoliczności przeważającej działalności gospodarczej prowadzonej przez przedsiębiorcę byłoby orzekaniem wbrew ustawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19. Zgodne z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 11 października 2021 r. skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Przed wydaniem wyroku umożliwiono stronie wypowiedzenie się w sprawie.

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Nadto, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od 1 lutego do 28 lutego 2021 r.

Podstawę materialnoprawną wydanej decyzji stanowiły przepisy ustawy o COVlD-19 w związku z § 10 ust. 2 Rozporządzenia o COVID-19. Natomiast powodem wydania decyzji odmownej, było stwierdzenie przez organ, iż w przypadku Skarżących kod PKD przeważającej działalności nie został potwierdzony w otrzymanym z GUS wykazie według stanu na ostatni dzień miesiąca, w porównaniu do którego nastąpił spadek przychodu lub na ostatni dzień miesiąca go poprzedzającego.

Spór w sprawie dotyczył tego, czy organ, rozpoznając wniosek strony, powinien ograniczyć się jedynie do badania kodu PKD do wpisu w rejestrze, dotyczącego przeważającej działalności gospodarczej, czy też przyjąć kod PKD odpowiadający rzeczywiście prowadzonej przeważającej działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę.

Możliwość skorzystania przez płatnika ze zwolnienia z obowiązku opłacania składek wynika z przepisów ustawy o COVID-19. W art. 31zo ust. 10 tej ustawy wskazano warunki, od których została uzależniona ta możliwość za listopad 2020 r. Zgodnie z tym przepisem, na wniosek płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 września 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.2I.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.2I.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.5I.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.2I.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r. wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r.

Z kolei w przepisie art. 31zy ust. 1 ustawy o COVID-19 ustawodawca zawarł delegację umożliwiającą Radzie Ministrów, w celu przeciwdziałania COVID-19, w drodze rozporządzenia, określenie innych okresów zwolnienia z tytułu nieopłaconych składek, niż określone w art. 31zo ust. 1-3, dla wszystkich albo niektórych płatników składek, którzy byli uprawnieni do zwolnienia z tytułu nieopłaconych składek na podstawie art. 31zo ust. 1-3, lub objąć tym zwolnieniem innych płatników składek, mając na względzie okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, skutki nimi wywołane, ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej wynikające z tych stanów oraz obszary życia gospodarczego i społecznego w szczególny sposób dotknięte konsekwencjami COVID-19. W niniejszej sprawie zastosowanie ma Rozporządzenie o COVID-19 .

Zgodnie z § 10 ust. 2 tego rozporządzenia zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od dnia 1 lutego 2021 r. do dnia 28 lutego 2021 r. wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten okres, na zasadach określonych w art. 31zo-31zx ustawy o COVID-19, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, płatnika składek prowadzącego, na dzień 31 marca 2021 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami: 49.32.Z, 49.39.Z, 51.10.Z, 52.23.Z, 55.10.Z, 55.20.Z, 55.30.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.11.A, 79.12.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w lutym 2020 r., lub we wrześniu 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r.

Zgodnie natomiast z § 10 ust. 3 Rozporządzenia o COVID oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, 2 i 2a, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 31 marca 2021 r.

W przedmiotowej sprawie we wniosku z 13 maja 2021 r. o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek RDZ-B7 za miesiąc luty 2021 r. Skarżący wskazali, że na dzień 31 marca 2021 r. prowadzili przeważającą działalność oznaczoną kodem PKD 56.10A. - restauracje i inne placówki gastronomiczne. Tymczasem organ odmówił wnioskowanego zwolnienia, ponieważ podany we wniosku kod PKD nie został potwierdzony w otrzymanym z GUS wykazie według stanu na ostatni dzień miesiąca w porównaniu, do którego nastąpił spadek przychodu lub na ostatni dzień miesiąca go poprzedzającego, w związku z czym zwolnienie nie przysługuje.

Zdaniem Sądu, organ nie może bezkrytycznie przyjmować danych statystycznych zawartych w rejestrze REGON, co do uwidocznionego w ewidencji rodzaju przeważającej działalności gospodarczej prowadzonej przez Skarżących w badanych okresach, które organ uznaje za istotne w kontekście rozpatrywanego wniosku. W ocenie Sądu decydujące będzie bowiem ustalenie, jaką przeważającą działalność gospodarczą (według PKD) przedsiębiorca faktycznie prowadził w tym dniu, a nie jaki rodzaj przeważającej działalności figurował w rejestrze i w ewidencji CEIDG. W sytuacji rozbieżności pomiędzy wpisem w CEIDG, a faktycznie wykonywaną działalnością, pierwszeństwo należy przyznać rzeczywiście wykonywanej działalności. Stanowisko to podzieliły m.in.: WSA w Szczecinie w wyroku z 18 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 955/20, WSA w Rzeszowie w wyrokach: z 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Rz 255/21 i I SA/Rz 214/21, WSA w Białymstoku w wyrokach: z 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Bk 140/21, z 5 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Bk 171/21, WSA w Lublinie z 13 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 162/21, WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku z 19 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Go 210/21, WSA w Warszawie w wyrokach: z 14 maja 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 385/21, z 25 maja 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1178/21, WSA w Bydgoszczy w wyrokach z 25 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Bd 194/21 i I SA/Bd 195/21, WSA w Olsztynie w wyroku z 26 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 259/21, WSA w Opolu w wyroku z 27 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Op 96/21.

Zauważyć przy tym należy, że klasyfikacja PKD unormowana jest w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz. U. z 2007 r., Nr 251 poz. 1885 ze zm., dalej: Rozporządzenie PKD). Rozporządzenie wydane jest na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 443, ze zm., dalej: ustawa o statystyce). W ww. akcie odnośnie przeważającej działalności, w załączniku Zasady PKD Zasady Budowy Klasyfikacji pkt 7, wyjaśniono jedynie, że przeważającą działalnością jednostki statystycznej jest działalność posiadająca największy udział wskaźnika (np. wartość dodana, produkcja brutto, wartość sprzedaży, wielkość zatrudnienia lub wynagrodzeń) charakteryzującego działalność jednostki. W badaniach statystycznych zalecanym wskaźnikiem służącym do określenia przeważającej działalności jest wartość dodana. Jednocześnie, wśród danych ewidencyjnych podlegających wpisowi jest również numer identyfikacyjny REGON przedsiębiorcy, o ile taki posiada (art. 5 ust. 1 pkt 3).

W ustawie o statystyce publicznej, ustawodawca, w przepisie art. 42 ust. 3 pkt 4, wskazał, że wpisowi do Krajowego Rejestru Urzędowego Podmiotów Gospodarki narodowej (REGON) podlegają informacje dotyczące wykonywanej działalności, w tym rodzaj przeważającej działalności. Informacje te są wpisywane do rejestru na wniosek danego podmiotu. Do wniosku dołącza się dokumenty określone przepisami innych ustaw, potwierdzające powstanie podmiotu albo podjęcie działalności, zmianę cech objętych wpisem bądź skreślenie podmiotu.

W samej ustawie o statystyce nie ma definicji pojęcia "przeważającej działalności gospodarczej", ale w art. 46 ustawy o statystyce zawarta jest delegacja ustawowa do określenia sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji rejestru podmiotów, wzory wniosków, ankiet i zaświadczeń, uwzględniając konieczność zapewnienia kompletności oraz aktualizacji danych gromadzonych w tym rejestrze.

Sposób kodowania wykonywanej działalności, w tym rodzaj przeważającej działalności, określa § 9 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń z dnia 30 listopada 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 2009 ze zm., dalej: Rozporządzenie o metodologii).

Przepis § 9 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowi, że wykonywaną działalność wpisuje się w postaci wykazu rodzajów działalności kodowanych według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) na poziomie działu, grupy, klasy lub podklasy, a rodzaj przeważającej działalności na poziomie podklasy. Następnie, § 9 ust. 2 pkt 1 stanowi, że Rodzaj przeważającej działalności ustala się odpowiednio, w przypadku osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, których celem jest osiągnięcie zysku, zakładów działalności gospodarczej, stowarzyszeń organizacji społecznych, fundacji, związków zawodowych, kościołów - na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących.

W świetle przywołanych przepisów - jedynym możliwym sposobem odkodowania pojęcia "przeważającej działalności" jest przyjęcie go w znaczeniu wynikającym z ww. przepisów statystycznych. Statystyczny charakter ma też informacja o tzw. działalności przeważającej, którą dany podmiot musi obowiązkowo podać rejestrując firmę.

A zatem, należy stwierdzić, że podmiot uprawiony do otrzymania ulgi, to płatnik składek prowadzący na dzień złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek, przeważającą działalność według podanego w przepisie PKD, a dana przeważająca działalność jest ustalona na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących.

Należy pamiętać, że rejestr podmiotów REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego (art. 3 ustawy o statystyce). Podanie do rejestru danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej niż objętej kodami PKD wpisanymi w rejestrze podmiotów REGON. Rejestr ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego, także w obszarze działalności gospodarczej. Jak natomiast wyjaśnił Sąd Najwyższy, m.in. w wyrokach z dnia 7 stycznia 2013 r. II UK 142/12 i 23 listopada 2016 r. II UK 402/15, oświadczenia wiedzy mają charakter faktów, dlatego mogą być kwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu.

W ocenie Sądu, inne rozumienie przepisów ustawy o COVID-19 i Rozporządzenia o COVID-19, mogłoby spowodować, że przedmiotową pomoc w postaci zwolnienia z obowiązku uiszczenia składek otrzymałby przedsiębiorca, który posiada w CEIDG kod wymieniony w przepisach prawa mimo, że faktycznie nie prowadzi takiej działalności gospodarczej, tj. pomoc publiczną otrzymałaby osoba nieuprawniona, lecz spełniająca formalnie przesłanki do jej uzyskania. Wykładnia celowościowa prowadzi zatem do wniosku, iż zwolnienia z obowiązku opłacania składek, nie można jej przyznawać z pominięciem podmiotów, które pomimo braku zgłoszenia organowi statystyki publicznej jako przeważającego rodzaju działalności tej wymienionej w przepisach przywołanego rozporządzenia, jeżeli rzeczywiście taki rodzaj działalności w analizowanym czasie prowadziły. Takie formalne ograniczenie wynikające z wpisu w rejestrze podmiotów REGON nie spełniłoby konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie celu, jaki zamierzano osiągnąć omawianą regulacja ulgową. Poprzestanie na formalnej treści wpisu w rejestrze podmiotów REGON mogłoby nie pozwolić przyznać pomocy tym, do których została ona skierowana, a jednocześnie przyznawać ją podmiotom, które nie prowadziły działalność w wymienionych branżach, a utrzymywały z rożnych względów taki wpis w rejestrze.

W ocenie Sądu, rozwiązania prawnego określonego w § 10 ust. 3 Rozporządzenia o COVID-19, nie można traktować jako wyłącznego środka dowodowego służącego wykazaniu rodzaju prowadzonej działalności, a wnioskujący podmiot gospodarczy może te okoliczności wykazać także innymi środkami dowodowymi i podważyć formalne i statystyczne znaczenie wpisu w rejestrze podmiotów REGON. Wskazany przepis zawiera rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania przez ZUS wsparcia przedsiębiorcom faktycznie prowadzącym określony rodzaj działalności, ale nie stanowi on istotnej modyfikacji procesu dowodowego obowiązującego w postępowaniu administracyjnym.

Co istotne, w ocenie Sądu przepisy ustawy o COVID-19 nie wprowadziły szczególnego trybu rozpatrywania wniosków, uchylającego stosowanie przepisów k.p.a. Regulacje art. 15zzzzzn i n. tej ustawy wskazują, że kodeksowe zasady rządzące postępowaniem administracyjnym zostały ograniczone w ściśle określonym zakresie, a nie wyłączone. Odesłanie do przepisów k.p.a. w zakresie odwołań (art. 31zq ust. 8 ustawy o COVID-19) wskazuje jedynie na tryb rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (stanowi powielenie regulacji z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - Dz.U. 2021, poz. 423 z poźn. zm.), lecz nie wskazuje na wyłączenie stosowania przepisów k.p.a. do rozpoznawania wniosków o zwolnienie z opłacania składek przez ZUS (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt III SA/Po 160/21).

W związku z powyższym w ocenie Sądu, należy również przyjąć, że przepisy ustawy COVID-19 i Rozporządzenia o COVID-19 nie wyłączyły stosowania w tym postępowaniu normy zawartej w art. 76 § 3 k.p.a. Oznacza to, że przedsiębiorca prowadzący rzeczywistą działalność gospodarczą odpowiadającą treści kodów PKD wymienionych w przedmiotowej ustawie, może przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego. Obalenie domniemania podlegać będzie na wykazaniu, że rzeczywisty stan faktyczny jest inny, niż wynikający z danych pozyskanych przez organ z rejestru podmiotów REGON.

Ocena, czy działalność gospodarcza określonego rodzaju jest rzeczywiście wykonywana i w jakich rozmiarach, należy do sfery ustaleń faktycznych. Nie zależy ona od wpisu do rejestru, choć wpis taki potraktowany został przez ustawodawcę jako domniemanie prawne mające na celu uproszczenie postępowania ulgowego (sens domniemania polega na istnieniu dużego stopnia prawdopodobieństwa, że w razie stwierdzenia faktu wskazanego w przesłance domniemania prawdziwy jest fakt określony we wniosku domniemania). Inicjatywa dowodowa w tej kwestii należy do strony, która złożyła wniosek, inicjującej postępowanie administracyjne, zaś organ przed wydaniem niekorzystnej dla strony decyzji nie może pominąć dyspozycji art. 79a § 1 k.p.a. Powinien zatem przed wydaniem takiej decyzji powiadomić ją o konieczności wskazania przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, czyniąc zadość zasadzie informowania (art. 9 k.p.a.). Jeżeli zaś strona składa wnioski dowodowe mające podważyć dane z rejestru podmiotów REGON, powinny one być rozpoznane przez organ prowadzący postępowanie przy uwzględnieniu przepisów art. 7 i 78 § 1 k.p.a.

W świetle powyższych wywodów aby rozstrzygnąć sprawę Sąd musiałby najpierw ustalić jej stan faktyczny a następnie dokonać jego subsumpcji pod mający zastosowanie w sprawie przepis § 10 ust. 2 Rozporządzenia o COVID-19. Przyjęty na tle wykładni tego przepisu pogląd musiałby też zostać połączony ze stosowną argumentacją. To jednak - jak wyżej wskazano - nie jest rolą sądu administracyjnego.

Z podanych względów Sąd ocenił kontrolowaną decyzję za wadliwą, wydaną przedwcześnie, z naruszeniem przepisów prawa materialnego (błędna wykładnia przepisów § 10 ust. 2 w zw. z ust. 3 Rozporządzenia o COVID-19) oraz przepisów postępowania wymienionych powyżej, których Sąd administracyjny nie zastępuje w orzekaniu organów administracyjnych, a jedynie kontroluje zaskarżoną przez stronę decyzję pod względem prawnym i w przypadku ustalenia, że narusza ona prawo - uchyla ją, podając przyczyny, które skłoniły do tego Sąd. Sąd administracyjny nie jest władny do przyznania pomocy publicznej w postaci zwolnienia z obowiązku opłacania składek, gdyż to należy do uprawnień ZUS, który po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, kierując się wskazaniami Sądu, zawartymi w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku, wyda stosowne rozstrzygnięcie zawierające uzasadnienie odpowiadające wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Końcowo Sąd wskazuje, że orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w treści niniejszego uzasadnienia, dostępne są w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.p.