Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1821/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Koncesje
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 29 ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 228 poz 1947
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity
article: art. 106
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Zofia Przegalińska (spr.) Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. P. S. M. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1228/10 w sprawie ze skargi S. P. S. M. w O. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie koncesji na wydobywanie kopalin 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz S. P. S. M. w O. kwotę 840 (osiemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1228/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. P. S. M. w O. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie cofnięcia koncesji na wydobywanie piasku.

Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

Decyzją z dnia [...] maja 1994 r. Wojewoda O. udzielił na rzecz skarżącej koncesji Nr [...] na wydobywanie piasków ze złoża "W." w miejscowościach: W. i S. gm. O., pow. n., woj. O. na okres 15 lat.

Kolejną decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r., na podstawie art. 155 k.p.a. oraz art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jednolity z 2005 r., Dz. U. Nr 228, poz. 1947 ze zm., dalej: P.g.g.), organ zmienił tę decyzję na wniosek strony, wyznaczając obszar i teren górniczy oraz ustalając nowe warunki koncesji. Termin ważności koncesji upłynął [...] maja 2009 r.

Po wejściu w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji organów administracji terenowej (Dz. U. Nr 175, poz. 1462) kompetencje wojewodów jako organów koncesyjnych z dniem 1 stycznia 2006 r. przejęli marszałkowie województw, w tym przypadku Marszałek Województwa O.

Pismem z dnia [...] listopada 2008 r. organ koncesyjny, tj. Marszałek Województwa O. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia przedmiotowej koncesji, a pismem z dnia [...] maja 2009 r. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie jej wygaśnięcia.

Wydana w tej sprawie decyzja Marszałka Województwa O. z dnia [...] czerwca 2009 r. o umorzeniu postępowania w sprawie cofnięcia koncesji Nr [...] z uwagi na jego bezprzedmiotowość oraz stwierdzająca wygaśnięcie ww. koncesji z powodu upływu terminu jej ważności została uchylona w całości decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] października 2009 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzja z dnia [...] października 2009 r. nie była zaskarżona do sądu administracyjnego.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Marszałek Województwa O. decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r.:

1) umorzył postępowanie w sprawie cofnięcia koncesji Wojewody O. uprawniającej skarżącą do wydobywania piasków ze złoża "W." w miejscowościach: W. i S. gm. O., pow. n., woj. O.;

2) z urzędu wygasił przedmiotową koncesję w związku z upływem terminu jej ważności oraz zobowiązał S. P. S. M. z siedzibą w O. do:

1) zabezpieczenia wyrobiska górniczego i niewykorzystanej części złoża oraz likwidacji zakładu górniczego W. w sposób wskazany w planie ruchu likwidowanego zakładu górniczego, który należy opracować i przedłożyć do zatwierdzenia Dyrektorowi Okręgowego Urzędu Górniczego w G. w terminie 6 miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r.,

2) przeprowadzenia rekultywacji gruntów objętych prowadzoną eksploatacją, w granicach obszaru górniczego "W." w terminie do 5 lat od zaprzestania procedury wydobywczej, które nastąpiło z dniem [...] maja 2009 r. z zachowaniem procedury przewidzianej przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1226 ze zm.).

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła S. P. S. M. z siedzibą w O., wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, wskazując, że ma ona sprzeczne interesy ze stroną, której przysługuje prawo własności do gruntów podlegających rekultywacji, dlatego też w sprawie winna być przeprowadzona rozprawa administracyjna. Ponadto skarżąca z dniem [...] stycznia 2007 r. utraciła tytuł prawny do gruntów objętych działkami nr [...] i [...], zatem nie powinna być obciążona obowiązkiem ich rekultywacji.

Ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, wskazując, że nie było potrzeby przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, gdyż stanowiska stron były organowi koncesyjnemu znane i nie zachodziła konieczność ich doprecyzowania, czy też uzgodnienia. Ponadto organ I instancji, zgodnie z art. 29 ust. 2 P.g.g. przed wydaniem decyzji zwrócił się do organów współdziałających o uzgodnienie projektu rozstrzygnięcia, natomiast właściwy organ nadzoru górniczego w tej sprawie pozytywnie uzgodnił treść decyzji, że w sytuacji, gdy strona nie wykonuje obowiązku likwidacji lub jego oznaczonej części, organ nadzoru górniczego nakazuje, w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 81a) ust. 1 i 2 P.g.g., wykonanie tego obowiązku w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wdraża postępowanie egzekucyjne. Obowiązek rekultywacji wyrobisk górniczych spoczywa na adresacie koncesji, a brak tytułu prawnego do nieruchomości nie zwalania z obowiązku rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego.

Skarżąca nie zgodziła się z takim rozstrzygnięciem i zaskarżyła je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który skargę oddalił. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie koncesja została udzielona na rzecz skarżącej w dniu [...] maja 1994 r. na okres 15 lat. Prawidłowe było więc stanowisko organu, że powyższa koncesja wygasła z dniem [...] maja 2009 r., a zatem organ właściwie uczynił wydając w dniu [...] stycznia 2010 r. decyzję, w której stwierdził wygaśnięcie koncesji z dnia [...] maja 1994 r. Słusznie też umorzył prowadzone z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia koncesji, gdyż postępowanie to stało się bezprzedmiotowe wobec wygaśnięcia koncesji z upływem czasu na jaki została wydana.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca będąca uprawnioną do wykonywania praw z koncesji Nr [...] zaniechała trwale, z końcem I kwartału 2006 r. działalności wydobywczej na przedmiotowym złożu. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 1 P.g.g. cofnięcie albo wygaśnięcie koncesji nie zwalnia dotychczasowego przedsiębiorcy z wykonania obowiązków dotyczących ochrony środowiska oraz obowiązków związanych z likwidacją zakładu górniczego. Zakres i sposób wykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1, ustala organ koncesyjny w decyzji o cofnięciu koncesji albo w decyzji stwierdzającej wygaśnięcie koncesji, w uzgodnieniu z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta oraz z właściwym organem nadzoru górniczego, a w przypadku działalności prowadzonej w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej - z ministrem właściwym do spraw gospodarki morskiej.

Zdaniem Sądu I instancji, określenie "zakres i sposób wykonania obowiązków [...] ustala organ" prowadzi do wniosku, że treść podjętej na tej podstawie decyzji powinna zależeć od uwarunkowań bezpośrednio związanych z zakończeniem dotychczasowej działalności. Jest poza sporem, że nie może ona dotyczyć spraw zarówno objętych kompetencjami innych organów administracji publicznej, jak i zastrzeżonych dla sądów (np. w odniesieniu do naprawy szkód określonych w art. 91 i n. P.g.g.).

W rozpatrywanej sprawie decyzję na podstawie przytoczonego wyżej art. 29 ust. 2 P.g.g. wydał organ koncesyjny, który przed wydaniem rozstrzygnięcia zwrócił się do organów współdziałających o uzgodnienie projektu rozstrzygnięcia. W aktach administracyjnych znajduje się postanowienie z dnia [...] grudnia 2009 r. właściwego organu nadzoru górniczego, tj. Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w G. uzgadniające treść decyzji. Zatem Marszałek Województwa O. dopełnił ustawowego obowiązku zasięgnięcia uzgodnienia.

Sąd I instancji nie zgodził się z zarzutem skargi, że skoro na eksploatowanym terenie znajdują się nadal pokłady piasku, to organ koncesyjny ma możliwość wydania decyzji dotyczącej wyłącznie zabezpieczenia złoża. Zdaniem Sądu, w przypadku wygaśnięcia koncesji organ koncesyjny konkretyzuje zakres i sposób wykonania przez przedsiębiorcę obowiązków dotyczących ochrony środowiska. Przy czym utrata przez dotychczasowego koncesjonariusza tytułu prawnego do nieruchomości nie świadczy o braku możliwości rekultywacji. Decyzja wydana na podstawie art. 81a ust. 1 P.g.g. stwarza domniemania co do tego, że jej adresatowi służy uprawnienie do korzystania z cudzej nieruchomości (vide też art. 81 a ust. 4 P.g.g.). Takie uprawnienie powstaje zawsze wtedy, gdy wydana zostaje decyzja, o której mowa w art. 81a) P.g.g.

Natomiast w przypadku, gdy przedsiębiorca uchyla się od obowiązku likwidacji zakładu górniczego złoża "W.", organem kompetencyjnym do działania w sprawie będzie Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w G. W tej sytuacji niezasadny był również zarzut naruszenia art. 80 § 1 i 2 P.g.g., gdyż w rozpatrywanej sprawie organ nie orzekał w przedmiocie likwidacji zakładu górniczego oraz nie ustanawiał warunków tej likwidacji.

S. P. S. M. w O. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi na decyzję wydaną z naruszeniem art. 89 § 2 k.p.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a.;

b) art. 134 p.p.s.a. poprzez niedokonanie przez Sąd wszechstronnej analizy stanu faktycznego, zmierzającej do zbadania prawidłowości trybu współdziałania organów w świetle art. 29 ust. 2 P.g.g. w związku z art.106 § 2 k.p.a.;

c) art. 134 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienia się przez Sąd do wszystkich zarzutów przedstawionych przez skarżącą w skardze oraz niewyjaśnienie zasadniczych powodów rozstrzygnięcia polegające na nieprzytoczeniu w uzasadnieniu wyroku podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz ich wyjaśnienia;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję wydaną z naruszeniem art. 80 ust. 2 P.g.g. w związku z art. 20 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych;

2) prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 80 ust. 2 P.g.g. w związku z art. 20 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał wyrok oraz o zasadzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w skardze, wskazując między innymi, że obciążający ją obowiązek rekultywacji dotyczył gruntów, których właścicielem był już inny podmiot. Nastąpił więc między stronami konflikt interesów, który uzasadniał przeprowadzenie przez organ rozprawy.

Uznała też, że jej zdaniem Sąd I instancji w sposób powierzchowny zbadał prawidłowość, wynikającego z art. 29 ust. 2 P.g.g., współdziałania organów przy określeniu zakresu i sposobu wykonywania obowiązków dotyczących ochrony środowiska oraz obowiązków związanych z likwidacją zakładu górniczego.

Zdaniem skarżącej, organ dopuścił się uchybienia przepisom prawa materialnego przez zastosowanie przy wydawaniu decyzji art. 80 ust. 2 P.g.g. w związku z przepisem art. 20 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, pomimo faktu, że na gruntach, na których skarżąca prowadziła działalność wydobywczą, nadal znajdują się pokłady piasku, które można eksploatować. Tym samym nie można stwierdzić, że grunty te stały się nieprzydatne do prowadzenia działalności przemysłowej. Sąd natomiast - pomimo naruszenia przez organ administracji przepisu prawa materialnego - nie uchylił wadliwej decyzji, do czego zobowiązuje go przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. Nie zostało ustalone przez Sąd I instancji w wyniku nieprawidłowego zastosowania tego przepisu, jakiego rodzaju i w jakim zakresie skarżąca powinna przeprowadzić rekultywację, a biorąc pod uwagę konieczność zastosowania w ustalonym stanie faktycznym właśnie tego przepisu prawa, orzeczenie Sądu I instancji nie może się ostać w obrocie prawnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz zwrot kosztów postępowania, wskazując między innymi, że bezsporne jest, iż skarżąca zaprzestała wydobycia piasków ze złoża "W.", termin obowiązywania przysługującej jej koncesji upłynął, a obowiązki w zakresie ochrony środowiska oraz likwidacji zakładu górniczego nie zostały wykonane. Zatem Marszałek Województwa O. miał obowiązek wydania decyzji o konsekwencjach tych okoliczności.

Ponadto, obowiązek rekultywacji bezspornie obciąża tego, kto doprowadził do degradacji (dewastacji) gruntu, który nie jest powiązany z prawem własności nieruchomości mających być przedmiotem rekultywacji. W tej sytuacji zbędne było przeprowadzenie rozprawy w celu rzekomego rozstrzygnięcia konfliktu interesów z właścicielem nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpatrywanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w jej granicach może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną.

Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach, tj.: na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się trafne. W pierwszej kolejności należy wskazać, że trafny jest zarzut wskazujący na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowiący, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (...). Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku nie spełnia powyższych wymogów. Zgodnie z powyższym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie w sposób zwięzły, jednakże jednocześnie pozwalający na skontrolowanie przez stronę postępowania i ewentualnie przez sąd wyższej instancji, czy sąd nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. W uzasadnieniu powinno się znaleźć ustalenie, jaka norma obowiązuje i jakie jest jej znaczenie, a zatem uzasadnienie powinno zawierać interpretację przepisu w odniesieniu do określonej sprawy. Uchybienia obowiązkom prawidłowego uzasadnienia wyroku uniemożliwiają nie tylko poznanie przesłanek rozstrzygnięcia, czy podjęcie przez stronę skutecznej kontrargumentacji, lecz uniemożliwiają także kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku, dokonywaną przez pryzmat zarzutów kasacyjnych; uniemożliwiają dokonanie oceny zasadności bądź niezasadności tych zarzutów. Sprawiają, iż orzeczenie sądu wymyka się w istocie spod kontroli. Uchybienia te skutkują koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku.

Sąd administracyjny pierwszej instancji zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z przepisu tego wynika, że wojewódzki sąd administracyjny, sprawując kontrolę zgodności z prawem zaskarżonego aktu, stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) bada akt w granicach danej sprawy administracyjnej. Granice te wyznacza przepis prawa, stanowiący podstawę do wydania zaskarżonego aktu. W związku z tym sąd ma obowiązek ocenić, czy w świetle tego przepisu, a także regulacji proceduralnych, akt ten był legalny, czy też nie.

W rozpoznawanej sprawie na etapie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona skarżąca wskazywała na zarzuty naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie przez organ czynności mających na celu wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, szczególnie przez nieprzeprowadzenie rozprawy. Sąd do zarzutu tego w ogóle się nie ustosunkował, podobnie jak do pozostałych zarzutów odnotowanych w uzasadnieniu wyroku.

Za trafny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący trybu współdziałania organów w świetle art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 t.j.) w związku z art. 106 § 2 k.p.a. Kwestii tej Sąd nie poświęcił uwagi, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że "W aktach administracyjnych znajduje się postanowienie z dnia [...] grudnia 2009 r. właściwego organu nadzoru górniczego, tj. Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w G.uzgadniające treść decyzji". Stosownie do art. 106 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Powołany przepis w § 2 stanowi, że "Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę". Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji nie badał prawidłowości zastosowania art. 29 ust. 2 ustawy – Prawo geodezyjne i górnicze w związku z art. 106 § 2 k.p.a. pod względem zasad postępowania przewidzianych procedurą zawartą w art. 106 k.p.a.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.