Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 686/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 5
journal: Dz.U. 2021 poz 710
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.) sędzia WSA Izabela Ostrowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2022 r. sprawy ze skargi S. R. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 lutego 2022 r. znak: DOZ-OAiK.650.1240.2021.BS w przedmiocie udzielenia pozwolenia konserwatorskiego na montaż szlabanu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz S. R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ( dalej: "Minister", "organ odwoławczy"), decyzją z dnia 10 lutego 2022 r. znak: DOZ-OAiK.650.1240.2021.BS, po rozpatrzeniu odwołania S. R. ( dalej: "skarżący") od decyzji Prezydenta Miasta P. ( dalej: "Prezydent", "organ Instancji") Nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r., znak: [...], pozwalającej Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości S. w P., na montaż szlabanu automatycznego zlokalizowanego przy budynku ww. Wspólnoty Mieszkaniowej na działce o numerze ewidencyjnym gruntów [...], przy ul. [...], zgodnie z danymi we wniosku, przy zachowaniu wskazanych warunków, z terminem ważności pozwolenia do dnia 31 grudnia 2021 r. - działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 10, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r., poz. 710, j.t., dalej: "u.o.z.") oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020r., poz. 256, dalej "k.p.a.")

– uchylił zaskarżoną decyzję w części wskazanego terminu ważności pozwolenia;

- ustalił termin ważności pozwolenia do dnia 31 grudnia 2022 r.;

- w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy;

Postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte na wniosek Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości S. w P., złożony w dniu 26 kwietnia 2021 r. o wydanie pozwolenia na montaż szlabanu automatycznego na działce nr. ew. [...] przy budynku ul. [...] w P.

Prezydent Miasta P. po rozpatrzeniu wniosku Wspólnoty wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r., znak: [...], udzielającą Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości S. w P., pozwolenia na realizację ww. zamierzenia, z terminem ważności pozwolenia do dnia 31 grudnia 2021 r.

Skarżący, uznany przez organ pierwszej instancji za stronę postępowania, w ustawowym terminie złożył odwołanie od powyższej decyzji, nie zgadzając się na montaż szlabanu, gdyż może to spowodować parkowanie samochodów na terenie do tego nie przeznaczonym. Wskazał również, że posadowienie szlabanu spowoduje ingerencję w grunt, związaną z koniecznością wykonania fundamentów pod urządzenie i doprowadzenie instalacji elektrycznej. Ponadto zdaniem skarżącego, teren ten powinien być, tak jak było wcześniej, wygrodzony ogrodzeniem i zadrzewiony.

Minister po rozpatrzeniu odwołania skarżącego wydał wspomnianą na wstępie decyzję z dnia 10 lutego 2022 r.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, Minister wskazał, że w jego ocenie, skarżący ma legitymację do złożenia odwołania od decyzji Prezydenta, bowiem może być uznany za stronę postępowania zakończonego tą decyzją.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że określając krąg stron postępowania konserwatorskiego prowadzonego w oparciu o art. 36 § 1 pkt 1 u.o.z., zasadnicze znaczenie ma wskazany zakres tego postępowania, ograniczony do zbadania czy z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej, możliwe jest prowadzenie wnioskowanych prac w zabytkowej kamienicy, wpisanej do rejestru zabytków.

Minister wskazał, że u.o.z. nie zawiera szczegółowego unormowania, odnośnie do kręgu stron postępowania prowadzonego na podstawie art. 36. W związku z powyższym, zastosowanie znajdzie tu art. 28 k.p.a., jako norma ogólna, w myśl którego, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z ww. przepisem, przyznanie statusu strony jest obwarowane przesłanką posiadania interesu prawnego. Interes prawny to uprawnienie przyznane na mocy przepisu prawa materialnego, które daje jednostce prawo do domagania się ochrony na drodze prawa. Z tytułu prawa własności przysługuje prawo do ochrony, gdy dochodzi do ingerencji w część wspólną lub stanowiącą własność danego podmiotu.

Minister wyjaśnił, że jak wynika z materiału dowodowego sprawy, skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości gruntowej przy ul. [...], działka nr ew. [...], dla której w księdze wieczystej nr [...], ustanowiono prawo przejazdu i przechodu o szerokości ok. 3 metrów, tj. służebność drogi koniecznej przejścia i przejazdu do ww. nieruchomości przez nieruchomość stanowiącą działkę nr ew. [...], co zostało także stwierdzone w księdze wieczystej nr [...]. Minister wskazał, że służebność gruntowa niewątpliwie stanowi ograniczone prawo rzeczowe i jest uregulowana w art. 285 kodeksu cywilnego. Zdaniem Ministra, skarżący w ramach ustanowionej służebności gruntowej ma prawo przejazdu i przechodu przez nieruchomość, na której ma być usytuowany szlaban, wnioskowany przez Wspólnotę Mieszkaniową jako właściciela nieruchomości obciążonej. Skarżący ma zatem indywidualny, własny interesy prawny w przedmiotowej sprawie. Minister podkreślił jednak, że powyższa konstatacja nie oznacza że do wniosku o wydanie pozwolenia konserwatorskiego konieczne jest uzyskanie zgody skarżącego.

Przechodząc do rozpatrzenia merytorycznego omawianej sprawy, Minister wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę rozpatrywanego orzeczenia stanowi art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., w myśl którego, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru: urządzeń technicznych, tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych (...)., przy czym w niniejszej sprawie zabytkiem tym jest obszar miasta P.

Kompetencje organu ochrony zabytków do orzekania w przedmiotowej sprawie wynikają bowiem z faktu wpisania do rejestru zabytków Zespołu urbanistyczno-architektonicznego oraz warstw kulturowych miasta P., na podstawie decyzji Prezydium W. Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] listopada 1959 r- (nr rej. [...]).

Minister przypomniał, że Prezydent w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia stwierdził, że wnioskowane zamierzenie jest dopuszczalne z konserwatorskiego punktu widzenia. Organ wyjaśnił, że inwestycja jest działaniem w pełni odwracalnym oraz że nie stanowi ingerencji w strukturę zabytkową. W wyniku przekształceń i lokalizacji gęstej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, ta część miasta została bowiem zdegradowana, a w konsekwencji zachowane zostały znikome ślady historycznej zabudowy śródmiejskiej.

Minister po przeanalizowaniu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w oparciu o przepisy u.o.z., a zwłaszcza art. 4 pkt 2 u.o.z., uznał że wykonanie wnioskowanego zamierzenia w żaden sposób nie wpłynie na obniżenie wartości zabytkowych chronionego obszaru, a zatem jest dopuszczalne ze stanowiska konserwatorskiego.

Ponadto w ocenie Ministra trzeba zgodzić się z organem pierwszej instancji, że kwestie podnoszone przez skarżącego, dotyczące utrudnień komunikacyjnych oraz ewentualnego parkowania samochodów, nie należą do kompetencji organu ochrony zabytków. Organ zaznaczył, że w myśl art. 19 i 20 k.p.a., organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, którą ustala się według przepisów o zakresie ich działania.

Skargę na powyższą decyzję, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. R.

Skarżący podniósł, że nie sprawdzono czy występująca w sprawie Wspólnota Mieszkaniowa S., posiada umocowanie prawne do występowania w sprawie montażu szlabanu. Teren należy do członków Wspólnoty Mieszkaniowej i to oni mają wyrazić zgodę na montaż szlabanu w gruncie. Członkowie zarządu mają prawo do wydawania decyzji i reprezentowania wspólnoty jedynie w sprawach związanych z remontami budynku a nie inwestycjami w gruncie.

Skarżący wskazał, że przeprowadził rozmowy z kilkoma członkami tej wspólnoty, którzy byli zdziwieni inwestycją budowy szlabanu i podejrzewają, że zarząd podejmuje kroki bez ich zgody. Rozmówcy twierdzili że zarząd nie posiada pełnego pełnomocnictwa do decydowania w tej sprawie.

Ponadto skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem, że wykonywanie fundamentów pod szlaban i wykonywanie instalacji elektrycznej nie narusza zabytkowego gruntu. Na tym terenie wcześniej znajdował się cmentarz. Roboty takie powinny być prowadzone pod nadzorem geologicznym i archeologicznym.

Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej argumenty były zasadne.

W ocenie Sądu organy wydając rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, naruszyły przepisy postępowania, a to art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nie wyjaśniając wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

Co do zasady należy przyznać organom rację, że przepisy u.o.z., nie zawierają unormowania wprost wskazującego podmioty, które mogą być stronami postępowania prowadzonego na podstawie art. 36 u.o.z.. Określenie kręgu stron takiego postępowania, następuje w oparciu o art. 28 k.p.a.

Podkreślenia wymaga jednak, że jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 października 2017 r., VII SA/Wa 2699/16, LEX nr 2434400, w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez konserwatora zabytków na podstawie art. 36 i nast. ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków, stroną może być nie tylko organ oraz wnioskujący o pozwolenie, ale także inna osoba, jeśli przysługuje jej interes prawny. Ta zasada prowadzi, z kolei, do wniosku, że konserwator zabytków jako organ administracji, do którego wpływa żądanie określonej osoby uznania jej za stronę, ma obowiązek dokonać sprawdzenia, czy takiej osobie przysługuje legitymacja do uczestniczenia w danym postępowaniu na prawach strony.

Organy słusznie uznały, że skarżący ma interes prawny w niniejszym postępowaniu jako współwłaściciel nieruchomości gruntowej przy ul. [...], działka nr ew. [...], dla której w księdze wieczystej nr [...], ustanowiono prawo przejazdu i przechodu o szerokości ok. 3 metrów, tj. służebność drogi koniecznej przejścia i przejazdu do ww. nieruchomości przez nieruchomość stanowiącą działkę nr ew. [...], co zostało także stwierdzone w księdze wieczystej nr [...]. Na działce o nr ew. [...], planowane jest usytuowanie przedmiotowego szlabanu.

Szlaban ten, ma być posadowiony na terenie wjazdu na posesję współczesnej nieruchomości przy ul. [...] w P. (budynek mieszkalny wielorodzinny), położonej na działce o nr ewid. [...], zlokalizowanej na obszarze zespołu urbanistyczno-architektonicznego i warstw kulturowych miasta P. wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...], data wpisania: 16 listopada 1959 r.

Zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni.

Wspólnota jako inwestor szlabanu, wystąpiła zatem do organu konserwatorskiego z wnioskiem z dnia 26 kwietnia 2021 r. o wydanie pozwolenia na realizację tego zamierzenia.

Jak wynika z akt sprawy, do powyższego wniosku dołączono:

- opis - specyfikację techniczną dotyczącą montażu szlabanu automatycznego przy budynku Wspólnoty Mieszkaniowej S. w P. na działce o nr ew. [...],

- kopię uchwały nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 właścicieli nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] w sprawie zmian w składzie Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej,

- kopię uchwały nr [...] Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości położonej przy ul. [...] w sprawie odwołania członka Zarządu Wspólnoty,

- oświadczenie z dnia 22 kwietnia 2021 r. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Należy wyjaśnić, że podstawę prawną wydanego pozwolenia konserwatorskiego, stanowił art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., zaś zgodnie z treścią art. 36 ust. 5 u.o.z., pozwolenia, o których mowa w ust. 1 i 1a, wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego na Listę Skarbów Dziedzictwa albo do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego.

Tymczasem wyżej wymienione dokumenty dołączone do wniosku przez Wspólnotę, nie wykazują, że jest ona podmiotem uprawnionym do dysponowania nieruchomością, w zakresie wnioskowanych prac. Organ konserwatorski przed udzieleniem pozwolenia, nie sprawdził, czy występuje o nie legitymowany do tego podmiot.

Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 stycznia 2021 r., VII SA/Wa 1271/20, LEX nr 3151690, wobec jasnego brzmienia art. 36 ust. 5 w związku z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami należy przyjąć, że tylko i wyłącznie wykazanie się jednym z czterech praw podmiotowych wprost wymienionych w art. 36 ust. 5 ustawy może uzasadniać prawo (legitymację) do złożenia przedmiotowego wniosku. Brzmienie art. 36 ust. 5 w związku z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy nie wiąże legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie konserwatorskie z faktem korzystania z zabytku przez określony podmiot, lecz z tym, że danemu podmiotowi przysługuje tytuł prawny do korzystania z zabytku.

W ocenie Sądu, przedłożone przez Wspólnotę dokumenty, nie były też wystarczające dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania w przedmiocie pozwolenia konserwatorskiego.

Mając na uwadze przywołany wyżej wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 października 2017 r., VII SA/Wa 2699/16, stwierdzić należy, że organ I instancji, nie podjął działań mających na celu prawidłowe ustalenie wszystkich stron niniejszego postępowania. W celu prawidłowego określenia kręgu stron postępowania, należało w oparciu o informacje zawarte w księgach wieczystych ustalić podmioty będące współwłaścicielami działki o nr ewid. [...].

Wskazać należy, że jeżeli nieruchomość będąca przedmiotem postępowania w sprawie pozwolenia konserwatorskiego, stanowi współwłasność, to współwłaściciele są stronami prowadzonego postępowania administracyjnego.

Wskazać należy, że w odniesieniu do działki o nr [...], Wspólnota nie jest jej właścicielem. Zgodnie z treścią art. 6 ustawy z dnia z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali ( Dz. U. z 2021 r. , poz. 1048, t.j. z dnia 10 czerwca 2021 r., dalej: "u.w.l."), ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana.

Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 u.w.l., w razie wyodrębnienia własności lokali właścicielowi lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokali. Nie można żądać zniesienia współwłasności nieruchomości wspólnej, dopóki trwa odrębna własność lokali. Zgodnie zaś z treścią art. 3 ust. 2 u.w.l., nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali.

W myśl art. 21 ust. 1 u.w.l., zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali.

Jak wynika z treści art. 22 u.w.l., czynności zwykłego zarządu podejmuje zarząd samodzielnie (ust. 1), do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej ( ust. 2).

Organ zatem powinien również ocenić, czy zamontowanie szlabanu na nieruchomości wspólnej, mieści się w ramach zwykłego zarządu, czy też przekracza zakres zwykłego zarządu i w związku z tym wymaga przewidzianej w art. 22 ust. 2 u.w.l. uchwały.

Ponadto konsekwentnie ustalić należy również podmioty, którym tak jak skarżącemu, przysługuje służebność drogi koniecznej przejścia i przejazdu do ich nieruchomości przez działkę nr ew. [...]. Zaznaczyć należy, że jak wynika ze znajdującej się w aktach mapki (k. 28 akt), w grę może wchodzić kilka działek, do których dostęp, odbywa się za pośrednictwem nieruchomości inwestycyjnej stanowiącej działkę o nr ewid. [...].

Nie znajdują natomiast żadnego potwierdzenia w materiale dowodowym, podniesione przez skarżącego okoliczności związane z usytuowaniem wcześniej na spornym gruncie cmentarza.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ powinien w sposób prawidłowy ustalić krąg stron postępowania. Ponadto powinien wezwać Wspólnotę do wykazania jej uprawnień do wystąpienia o pozwolenie konserwatorskie i ocenić czy montaż szlabanu nie jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez ten organ postepowania dowodowego, którego zakres wykraczałby poza ramy postepowania odwoławczego i naruszał zasadę dwuinstancyjności postępowania. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.