Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 127/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone zarządzenie zastępcze
Powołane przepisy: article: Art. 1, art. 6c
journal: Dz.U. 2016 poz 744
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki
article: Art. 165  ust. 2, art. 16 ust. 2  i art. 8
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Janusz Bociąga Protokolant Małgorzata Krasowska-Świt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta Krakowa na zarządzenie zastępcze Wojewody Małopolskiego z dnia 13 grudnia 2017 r. nr WN.II.4130.1.70.2017/ZZ w przedmiocie nadania nazwy ulicy I. uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz strony skarżącej Gminy Miasta Krakowa kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem zastępczym z dnia 13 grudnia 2017 r. Wojewoda Małopolski nadał nazwę Józefa Grzesiaka "Czarnego" ulicy Wincentego Danka położonej w Krakowie.

Zarządzenie zastępcze weszło w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Jako podstawę prawną zarządzenia wskazano przepisy art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2016 r. poz. 744 oraz z późn. zm.) dalej jako "ustawa dekomunizacyjna".

W obszernym uzasadnieniu zarządzenia zastępczego Wojewoda Małopolski wyjaśnił, że obowiązująca od dnia 2 września 2016 r. ustawa dekomunizacyjna wprowadziła w art. 1 ust. 1 regulację zgodnie z którą nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. Ustawa ta w art. 6 ust. 1 nałożyła na właściwe organy jednostek samorządu terytorialnego obowiązek zmiany, w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie, obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy nazw budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniających osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujących taki ustrój w inny sposób. W przypadku niewykonania tego obowiązku przez organy jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1 ustawy dekomunizacyjnej.

Ponieważ Rada Miasta Krakowa do dnia 2 września 2017 r. nie dokonała zmiany ul. Wincentego Danka, to organem właściwym do dokonania tej zmiany stał się Wojewoda Małopolski.

W piśmie z dnia 8 grudnia 2017 r. Dyrektor Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej w Krakowie wskazał, że w ocenie Instytutu nazwa ulicy Wincentego Danka podlega zmianie jako wypełniająca dyspozycję art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda Małopolski przytoczył treść tejże opinii wskazując, że Wincenty Danek był aktywistą partii komunistycznej, od 1942 r. współpracował z Polską Partią Robotniczą i z rekomendacji partii komunistycznej pełnił stanowiska w administracji. Był rektorem Wyższej Szkoły Pedagogicznej oraz dyrektorem Instytutu Filologii Polskiej.

W ocenie Wojewody Małopolskiego opinia Dyrektor Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej w Krakowie jest prawidłowa, została fachowo sporządzona i nie budzi żadnych zastrzeżeń, a osoba Wincentego Danka stanowi postać związaną z ustrojem komunistycznym, a tym samym symbolizującą i propagującą komunizm.

Zastępując dotychczasową nazwę ul. Wincentego Danka nazwą ul. Józefa Grzesiaka "Czarnego" Wojewoda Małopolski przytoczył biogram patrona ulicy wskazując, że był to w szczególności twórca i założyciel Czarnej Trzynastki Krakowskiej, uczestnik wojny polsko-bolszewickiej z 1920 r., żołnierz Armii Krajowej aresztowany przez NKWD i skazany na pobyt w łagrze.

Skargę na powyższe zarządzenie zastępcze wniosła Gmina Miasto Kraków, domagając się uwzględnienia skargi, uchylenia w całości zaskarżonego zarządzenia zastępczego Wojewody Małopolskiego i zasądzenia kosztów postępowania od strony przeciwnej.

Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucono naruszenie następujących przepisów:

1) art. 77 ust. 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) w związku z art. 98 ust. 1 i 4 i w związku z art. 98a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875) zwanej dalej w skrócie "u.s.g." poprzez wydanie zarządzenia zastępczego w oparciu o wadliwie przeprowadzone postępowanie dowodowe i nieuzasadnioną dowolność przy ocenie dowodów;

2) art. 2 i art. 8 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa;

3) art. 16 ust. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady samodzielności gminy i wkroczenie w konstytucyjnie chronioną sferę wolności samorząd oraz pozbawienie prawa Rady Miasta Krakowa do decydowania i nadawaniu naw ulicom wynikającego z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g.;

4) art. 165 Konstytucji RP poprzez ingerencję Wojewody w zastrzeżone ustawą zadania publiczne wykonywane przez jednostki samorządu terytorialnego służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej;

5) art. 6 ust. 2 i ust. 3 w związku z art. 2 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej poprzez ich zastosowanie mimo braku podstaw do wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego;

6) art. 1 ustawy dekomunizacyjnej poprzez jego błędną wykładnię i nadanie ulicy im. Wincentego Danka nazwę Józefa Grzesiaka "Czarnego".

W uzasadnieniu Rada Miasta Krakowa podniosła, że z uzyskanej opinii z dnia 27 października 2015 r. Instytutu Pamięci Narodowej wynikało, że nazwa ulicy Wincentego Danka nie jest nazwą podlegającą zmianie w oparciu o przepisy ustawy dekomunizacyjnej. Natomiast w opinii z 5 lipca 2017 r. Instytut Pamięci Narodowej wskazał na konieczność zmiany nazwy ul. Wincentego Danka.

Utworzony Zespół ds. Nazewnictwa przy Komisji Kultury i Ochrony Zabytków Miasta Krakowa ustalił, że ulica Wincentego Danka nie podlega przepisom ustawy dekomunizacyjnej, a ponadto Rektor Uniwersytetu Pedagogicznego przekazał pismo wskazujące na Wincentego Danka jako wybitnego polonisty, nauczyciela i twórcy krakowskiej szkoły dydaktyk przedmiotowych.

Rada Miasta Krakowa zaakcentowała dorobek naukowy profesora Wincentego Danka oraz obronę Wyższej Szkoły Pedagogicznej przed likwidacją. Profesor Wincenty Danek nie został uhonorowany nazwą ulicy z powodu pełnienia funkcji w ówczesnej rządzącej partii politycznej, ale z powodu dokonań naukowych i nie stanowi symbolu kojarzonego z komunizmem. Ponadto opinia Instytutu Pamięci Narodowej nie ma charakteru wiążącego i Wojewoda mógł odmiennie przyjąć, że osoba Wincentego Danka nie jest symbolem komunizmu. W żadnym zakresie nie można przyjmować, że profesor Wincenty Danek jednoznacznie kojarzy się z komunizmem.

W ocenie Rady Miasta Krakowa mimo zmiany ustawy dekomunizacyjnej, w okolicznościach tej sprawy zaskarżenie zarządzenia zastępczego jest dopuszczalne, co powinno wynikać także z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Ponadto z art. 184 Konstytucji RP wynika domniemanie kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych w szczególności w sferze samodzielności gmin, która to samodzielność jest gwarantowana przez art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie lub odrzucenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie Wojewody wobec bezczynności Rady Miasta Krakowa niezbędnym było wydanie zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Zarządzenie to zostało poprzedzone opinią Instytutu Pamięci Narodowej, który to organ w związku z posiadaniem fachowej wiedzy jest właściwy do oceny, czy dana postać może być zaliczona do propagujących komunizm. Postać Wincentego Danka do takich osób należy, a celem ustawy dekomunizacyjnej jest wymazanie z przestrzeni publicznej osób propagujących lub symbolizujących komunizm. Wojewoda ocenił opinię Instytutu Pamięci Narodowej i stwierdził, że jest ona sporządzona prawidłowo, przekonywująca i nie budzi żadnych zastrzeżeń. Nie ma znaczenia, że na wniosek Prezydenta Miasta Krakowa dwukrotnie opinie wydawał Instytut Pamięci Narodowej, za pierwszym razem wskazując na brak konieczności zmiany nazwy ul. Wincentego Danka, a za drugim razem dostrzegając taką konieczność.

Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów K.p.a. nie znajdują w tej sprawie uzasadnienia, a postępowanie dowodowe zostało przez Wojewodę przeprowadzone prawidłowo. Wojewoda wprawdzie dostrzegł także działalność naukową Wincentego Danka, ale przeważyło zaangażowanie tej osoby w tworzenie i utrzymywanie komunistycznego totalitaryzmu, a tym samym propagowania idei komunizmu.

Wojewoda Małopolski uznał za niezasadne zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji RP oraz ustawy dekomunizacyjnej, ponieważ zaskarżone zarządzenie zastępcze zostało wydane na podstawie przepisów ustawy i stanowi jej wykonanie. Wojewoda nie pozbawił prawa Rady Miasta Krakowa do wykonywania zadania publicznego w postaci nadawania nazw ulicom, ale w tej sprawie to przepisy ustawy dekomunizacyjnej nakazywały podjęcie stosowanych działań.

Ponadto w ocenie Wojewody Małopolskiego mając na uwadze art. 6c ustawy dekomunizacyjnej należałoby skargę Gminy Miasto Kraków odrzucić, ponieważ nie zaistniała żadna niezależna od organów samorządu przyczyna nie podjęcia w terminie 12 miesięcy uchwały przez Radę Miasta Krakowa uchwały w sprawie zmiany nazwy ul. Wincentego Danka na inną nazwę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie argumenty strony skarżącej są trafne.

W pierwszej kolejności należy ustalić dopuszczalność zaskarżenia zarządzania zastępczego w tej sprawie. Jak wynika z art. 6c ustawy dekomunizacyjnej skarga na zarządzenie zastępcze wydane w związku ze zmianą nazwy ulicy symbolizującej lub propagującej ustrój totalitarny do sądu administracyjnego przysługuje gminie jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku zmiany takiej nazwy ulicy wynikał z przyczyn niezależnych od gminy.

Tak zredagowany przepis stanowi wyraźne ograniczenie samodzielności samorządu terytorialnego. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 16 ust. 2 stanowi, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, a przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Wprost koresponduje z tym art. 165 ust. 2 Konstytucji RP zgodnie z którym samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Zasada samodzielności samorządu terytorialnego stanowi jedną z podstawowych różnic pomiędzy administracją samorządową, a administracją rządową, przy czym funkcjonowanie tej ostatniej nie może opierać się na jakiejkolwiek samodzielności. Samodzielność dotyczy tylko samorządu i stanowi podstawową i immanentną cechę samorządu gminnego zarówno w sferze prywatnoprawnej, jak i publicznoprawnej.

Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa i w tym zakresie jakakolwiek ingerencja podmiotu zewnętrznego (np. organu nadzoru) dopuszczalna jest tylko w przypadku wprost wskazanym w przepisie ustawy i musi być powiązana z prawem do ochrony tejże samodzielności. Samodzielność oznacza również, że ustawodawca kreując zadania publiczne dla samorządu musi zabezpieczyć określony zakres swobody w doborze sposobu wykonywania danego zadania. Nie ma samodzielności samorządu, jeżeli ustawodawca tak zdefiniuje sposób wykonywania zadania, że organom samorządu pozostawia się jedynie ich zastosowanie bez możliwości jakiejkolwiek modyfikacji lub dostosowania do lokalnych warunków i potrzeb.

Z tak przyznaną samodzielnością w zakresie wykonywania zadań publicznych musi być powiązana ochrona owej samodzielności, która realizuje się poprzez konstytucyjną gwarancję ochrony sądowej samorządu wynikającą z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Co istotne, Konstytucja nie dopuszcza do możliwości ustawowego ograniczenia lub wyłączenia prawa samorządu do sądowej ochrony swojej samodzielności.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie zajmował się samodzielnością samorządu i ochroną owej samodzielności wskazując, że Konstytucja RP poddaje pod ochronę samodzielność jednostek samorządu terytorialnego, w dwóch aspektach: a) w aspekcie pozytywnym obejmującym możliwość swobodnego wyboru działań podejmowanych do realizacji zadań publicznych oraz w b) aspekcie negatywnym oznaczającym wolność od arbitralnej ingerencji ze strony innych organów władzy publicznej i w tym zakresie wszelkie formy ingerencji w sferę działania jednostki samorządu terytorialnego podlegają zaskarżeniu do właściwego sądu (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2009 r. sygn. akt

K 32/08, opub. w OTK-A 2009/9/139).

Tym samym oceniając dopuszczalność zaskarżenia zarządzenia zastępczego Wojewody na podstawie art. 6c ustawy dekomunizacyjnej należy wyraźnie stwierdzić, że wykładnia tego przepisu, która miałaby polegać na niedopuszczalności zaskarżania tego aktu nadzoru nad samorządem jest wprost sprzeczna z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, który to przepis konstytucyjny w tej sprawie znajduje bezpośrednie zastosowanie. Skoro Konstytucja RP nie zawiera żadnej podstawy do ograniczania sądowej ochrony samodzielności samorządu, to naruszałaby zasadę lex superior derogat legi interiori taka wykładnia art. 6c ustawy dekomunizacyjnej która polegałaby na ograniczaniu prawa do zaskarżania aktów nadzoru i która byłaby sprzeczna z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.

Sąd w tej sprawie nie dokonuje oceny zgodności ustawy dekomunizacyjnej z Konstytucją RP. Sąd dokonując wykładni poszczególnych przepisów ustawy dekomunizacyjnej stwierdza jedynie, że w tej sprawie literalna wykładnia art. 6c ustawy wskazująca na niedopuszczalność skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest sprzeczna z wykładnią systemową, celowościową i gramatyczną art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.

Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 49/98, opub. w Lex poz. 35586 wyraził pogląd, że art. 165 ust. 2 Konstytucji RP podlega bezpośredniemu stosowaniu przez sądy na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji i wynika z niego obowiązek sądów takiej wykładni przepisów prawa, by zapewnić jednostkom samorządu terytorialnego prawo do sądu.

Nie może zostać zaakceptowany także pogląd, zgodnie z którym wejście w życie art. 6c ustawy dekomunizacyjnej wobec treści art. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2495) stanowiłby przeszkodę przed wniesieniem skargi, ponieważ przepis ten stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 7 stycznia 2018 r. stosuje się przepisy ustawy dekomunizacyjnej w brzmieniu nadanym nowelizacją z 14 grudnia 2017 r.

Taka interpretacja art. 6c w związku art. 4 ww. ustawy nowelizującej stanowi rażące naruszenie nie tylko gwarancji sądowej ochrony samodzielności samorządu terytorialnego wynikającej z powoływanego już art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, ale także fundamentalnej zasady niedziałania prawa wstecz, zapewnionej w ramach konstytucyjnej zasady państwa prawnego, chronionej przez art. 2 Konstytucji RP. Zakazu działania prawa wstecz nie naruszałaby jedynie taka interpretacja art. 4 ustawy nowelizującej, zgodnie z którą pod pojęciem zakończenia postępowania należałoby rozumieć wydanie zarządzenia zastępczego przez wojewodę, a nie rozstrzygnięcie sprawy przez sąd. Zaskarżone zarządzenie zastępcze wydane zostało 13 grudnia 2017 r., a zatem przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. Zastosowanie w niniejszej sprawie wykładni przepisu art. 6c ustawy zgodnej z zasadą nieretroaktywności prawa nie podważa w żadnej mierze przedstawionego wyżej stanowiska Sądu co do sprzecznej wykładni art. 6c ustawy dekomunizacyjnej zgodnie z którą ograniczeniu podlega możliwość skarżenia do sądu zarządzeń zastępczych wojewody z gwarancją ochrony sądowej samodzielności gminy zawartą w art.165 ust. 2 Konstytucji RP.

Dodatkowo z art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm.) wynika, że społeczności lokalne mają prawo do odwołania na drodze sądowej w celu zapewnienia swobodnego wykonywania uprawnień oraz poszanowania zasad samorządności lokalnej, przewidzianych w Konstytucji lub w prawie wewnętrznym. Karta ta stanowi ratyfikowaną umowę międzynarodową i jest ona częścią krajowego systemu źródeł prawa. Powołany przepis Karty także stanowi podstawę do zaskarżenia zarządzenia zastępczego i pochodzi on z aktu prawnego wyższego hierarchicznie od ustawy dekomunizacyjnej.

Ponadto należy stwierdzić, że samodzielność samorządu została poddana nadzorowi organów administracji rządowej z punktu widzenia legalności i w formach przewidzianych przepisami prawa i kryterium zgodności z prawem stanowi jedyną podstawę oceny zaskarżonego zarządzenia zastępczego w tej sprawie.

Niedopuszczalnym byłoby doszukiwanie się w tym orzeczeniu Sądu jakiegokolwiek innego kryterium oceny zaskarżonego aktu nadzoru.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zasadnymi są te zarzuty skargi w których Gmina Miasto Kraków podnosi naruszenie przez Wojewodę art. 165 Konstytucji RP poprzez nietrafną argumentację organu nadzoru co do braku podstaw do skutecznego wniesienia skargi w tej sprawie. W tym zakresie trafnie podnosi strona skarżąca naruszenie art. 2 i art. 8 Konstytucji RP oraz art. 16 ust. 2 Konstytucji RP. Przepisy te gwarantują prawo do zaskarżania zarządzeń zastępczych.

W związku z powyższym uznając za dopuszczalne zaskarżenie zarządzenia zastępczego Sąd dokonał oceny zgodności z prawem tego zarządzenia.

Podstawowa treść zaskarżonego zarządzenia zastępczego obejmuje powielenie opinii Instytutu Pamięci Narodowej (dalej w skrócie IPN) z dnia 8 grudnia 2017 r. zgodnie z którą nazwa ulicy Wincentego Danka jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej. W ocenie Wojewody opinia ta została przygotowana przez profesjonalny podmiot, jest prawidłowa, logiczna i przekonywująca.

Sąd nie podziela tego stanowiska. Opinia ta została sporządzona w sposób w istocie nie pozwalający na jej kontrolę. Rację ma Wojewoda Małopolski stwierdzając, że IPN jest instytucją wyspecjalizowaną w ocenie najnowszej historii Polski i z tego powodu ustawodawca wskazał na tę Instytucję jako opiniującą wątpliwości organu nadzoru co do określonych nazw ulic w rozumieniu ustawy dekomunizacyjnej.

Każda opinia sporządzana na potrzeby postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy prawa, musi spełniać pewne podstawowe wymogi. Opinia musi mieć swoje uzasadnienie, które ma zawierać przesłanki, jakimi kierowała się osoba sporządzającą daną opinię i które to przesłanki doprowadziły do zawarcia w niej określonych konkluzji. Opinia powinna zawierać wskazanie na źródła, z których korzystano przy jej opracowywaniu. Opinia powinna być sporządzona poprawnie metodologicznie, a więc w przypadku dokonywania ocen określonych zjawisk lub osób powinna zawierać wyraźne wskazanie źródła zaczerpnięcia wiadomości z przypisaniem temu źródłu konkretnego stanowiska lub poglądu zawartego w opinii.

Opinia musi być sporządzona w sposób logiczny i z tej logiki powinno wynikać jej przekonywujący charakter.

Innymi słowy analizując daną opinię nawet osoba nie posiadająca wiedzy specjalistycznej winna nabrać przekonania, że każde jednoznaczne stwierdzenie lub pogląd zawarty w opinii wynika z konkretnych zdarzeń mających oparcie o źródła i osoba sporządzająca opinię łączy dane wydarzenia z formułowaniem oceny lub konkluzji.

Przechodząc do oceny zarządzenia zastępczego opartego o opinię IPN-u z 8 grudnia 2017 r. należy stwierdzić, że ani stanowisko Wojewody zawarte w zarządzeniu, ani opinia nie zostały w tej sprawie sporządzone poprawnie metodologicznie i zaistniałe błędy w ogóle uniemożliwiają kontrolę legalności zaskarżonego aktu.

Już wskazując na podstawy prawne organ nadzoru w zasadzie nie wskazał, czy nazwa ulicy Wincentego Danka jest niezgodna z art. 1 ust. 1 czy z art. 1 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej. Z uzasadnienia zarządzenia zastępczego można wnioskować, że osoba Wincentego Danka symbolizowała i propagowała idee komunizmu. Tak też wynika to z opinii IPN-u z 8 grudnia 2017 r.

Tymczasem ustawodawca różnicuje zakres ustawy dekomunizacyjnej do nazw ulic upamiętniających osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące bądź propagujące komunizm lub inny ustrój totalitarny (art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej) od nazw odwołujących się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989 (art. 1 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej) i tylko w tym ostatnim zakresie zrównuje je z propagowaniem (ale już nie z symbolizowaniem) komunizmu.

Tym samym należało w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym wyraźnie wskazać, czy postać Wincentego Danka stanowi osobę symbolizującą lub propagującą idee komunizmu, czy też postać odwołującą się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989.

Należy również stwierdzić, że nawet przyjmując za Wojewodą Małopolskim, że osoba Wincentego Danka miałaby symbolizować idee komunizmu lub propagować idee komunizmu, to w zaskarżonym zarządzeniu powinno znaleźć się wyjaśnienie, na czym polegało owo symbolizowanie lub propagowanie. Przytaczając pojęcie symbolizowania trafnie Wojewoda wskazał, że oznacza ono bycie symbolem czegoś, a sam symbol miałby pełnić funkcję zastępczą wobec przedmiotu, pojęcia lub symbolu. Skoro tak, to powinien Wojewoda Małopolski wskazać, dlaczego postać Wincentego Danka stanowi symbol komunizmu. W tym zakresie znajduje się tylko jedno zdanie w uzasadnieniu samego zarządzenia zastępczego, zgodnie z którym "(...) fakt honorowania wskazanej postaci w nazwie ulicy sprawia, iż posiada ona charakter upamiętniający osobę ściśle związaną z ustrojem komunistycznym, a zatem symbolizującą komunizm".

Jak wynika z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, ustawodawca nie objął zakresem tej ustawy osób związanych z ustrojem komunistycznym, ale osoby symbolizujące komunizm. Pojęcie "związania" z ustrojem komunistycznym jest dużo szersze pojęciowo niż samo symbolizowanie lub propagowanie komunizmu, a sam ustawodawca nie zdefiniował samego "związania" z ustrojem komunistycznym. Tym samym skoro art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej (ani też nawet art. 1 ust. 2 ww. ustawy) nie posługuje się pojęciem "związania" danej osoby z ustrojem komunistycznym, to nie można uznać, że samo związane danej osoby z ustrojem komunistycznym automatycznie oznacza symbolizowanie lub propagowanie idei komunizmu.

Pojęcia zawarte w przepisach ustaw muszą być interpretowanie precyzyjnie szczególnie wówczas, gdy ma miejsce ingerowanie w zadania publiczne powierzone przez ustawodawcę do wykonywania przez samorząd terytorialny jako zadania własne tego samorządu. Takim zadaniem jest nadawanie nazw ulicom. Poprzez uchwalenie ustawy dekomunizacyjnej ustawodawca nie odebrał gminom zadania objętego art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. Tym samym pojęcia zawarte w art. 1 ustawy dekomunizacyjnej muszą być interpretowanie zarówno precyzyjnie jak i ścieśniająco (zawężająco), ponieważ domniemanie na rzecz prawa do wykonywania tego zadania przysługuje samorządowi gminnemu.

Analizując w tym ujęciu zaskarżone zarządzenie należy stwierdzić, że Wojewoda nie wyjaśnił, dlaczego objęcie przez Wincentego Danka stanowiska dyrektora szkoły, naczelnika w kuratorium oświaty, kierownika wydziału oświaty w Wojewódzkiej Radzie Narodowej w Krakowie, przewodniczącego Komitetu Ochrony Pokoju, członka Wojewódzkiej Komisji ds. Walki z Analfabetyzmem, rektora Wyższej Szkoły Pedagogicznej, członka Komisji ds. Kształcenia Nauczycieli w Radzie Głównej Szkolnictwa Wyższego oraz dyrektora Instytutu Filologii Polskiej stanowiło symbolizowanie komunizmu.

W żaden sposób nie wskazano w zarządzeniu ani w opinii, skąd IPN posiada wiedzę o delegowaniu lub wyznaczaniu Wincentego Danka na ww. stanowiska przez ówczesne struktury rządzącej partii politycznej. Sam fakt postawy ateistycznej Wincentego Danka nie może być identyfikowany jako symbol komunizmu.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zasadnymi są te zarzuty skargi w których Gmina Miasto Kraków podnosi naruszenie przez Wojewodę art. 77 ust,. 1 i art. 80 K.p.a. Wprawdzie ustawa dekomunizacyjna nie odwołuje się do przepisów K.p.a., tym niemniej regulacja tej ustawy wskazuje na uprawnienie wojewody jako organu nadzoru do podejmowania czynności władczych wobec organów samorządu. Zgodnie z art. 91 ust. 5 u.s.g. do postępowania nadzorczego uregulowanego w ustawie o samorządzie gminnym stosuje się odpowiednio przepisy K.p.a., a skoro tak, to również odpowiednio dopuszczalnym jest stosowanie przepisów K.p.a. do postępowania w sprawie wydania zarządzenia zastępczego.

Obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i dokonania na podstawie całokształtu tego materiału, czy dana okoliczność została udowodniona stanowi podstawowy warunek prawidłowego prowadzenia każdego postępowania opartego o przepisy prawa publicznego. W tej zaś sprawie, opierając się jedynie na wadliwie sporządzonej opinii z 8 grudnia 2017 r., przedwcześnie Wojewoda stwierdził, że osoba Wincentego Danka spełnia przesłanki z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej.

Natomiast zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 i 3 w związku z art. 2 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej jest tylko częściowo zasadny. Zgodnie z przepisami ustawy dekomunizacyjnej wojewodowie zostali wyposażeni w prawo do wydawania zarządzeń zastępczych, a warunkiem formalnym wydania takiego zarządzenia jest zasięgnięcie opinii IPN. Taką opinię zasięgnął Wojewoda Małopolski w tej sprawie. Wadą uzasadniającą uchylenie aktu nadzoru było zaś nie tyle samo wszczęcie postępowania, ale oparcie zaskarżonego aktu o opinię sporządzoną w sposób ogólny, nieprecyzyjny, zawierający jedynie hasłowe odniesienia do jakiś wydarzeń i faktów bez precyzyjnego wskazania na źródła tych ustaleń oraz logicznego wykazania, że pełnione funkcje lub piastowane stanowiska spełniają dyspozycję z art. 1 ust. 1 lub art. 1 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej.

Skoro ustawodawca poddał reżimowi prawnego usuwanie z przestrzeni publicznej symboliki ustrojów totalitarnych, to także gromadzone na potrzeby takich postępowań dowody, a tym w szczególności opinie muszą zawierać precyzyjną i weryfikowalną treść, a sposób ich zredagowania musi pozwalać na ich ocenę.

Należy jeszcze raz podkreślić, że Sąd w tej sprawie nie dokonał oceny, czy osoba Wincentego Danka stanowi postać symbolizującą lub propagującą komunizm. W tym zakresie Sąd w ogóle nie posiada kompetencji do stawiania ocen historycznych lub historyczno-ideologicznych. Sąd dokonał jedynie oceny, że na podstawie tak zredagowanej opinii dopuszczalnym było przyjęcie przez Wojewodę Małopolskiego, że opinia IPN z 8 grudnia 2017 r. jest logiczna, przekonywująca i została prawidłowo sporządzona. Błędy tej opinii zostało już powyżej wykazane i nie jest wykluczone, że w razie ich usunięcia, a więc sporządzenia jasnej, precyzyjnie zdefiniowanej i opartej o weryfikowalny materiał źródłowy opinii, będzie mógł Wojewoda Małopolski logicznie wykazać, że postać Wincentego Danka spełnia warunki wymienione w art. 1 ust. 1 lub art. 1 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, wobec ziszczenia się przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. a więc naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, działając na podstawie art. 148 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze. Naruszenie przepisów postępowania polegało na oparciu się przez Wojewodę Małopolskiego na nieprawidłowo sporządzonej opinii IPN i braku dostrzeżenia istotnych wad tejże opinii.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a., a wysokość wynagrodzenia należnego pełnomocnikowi strony skarżącej ustalono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U. z 2018 r. poz. 265).