Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 910/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art.139
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Maciej Busz (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi P. N. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

IV SA/Po 910/16

Uzasadnienie

Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia 29.04.2016r. nr [...] wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013r.poz. 1409 ze zm., dalej p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016r., poz. 23, dalej k.p.a.) odmówił M. W. (dalej inwestor) zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie nieruchomości usytuowanej przy ul. [...] w Poznaniu (działka nr [...], arkusz [...], obręb [...]).

W jej uzasadnieniu wyjaśniono, że w dniu 12.02.2016r. inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji pozwolenia na budowę w/w budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Sprzeciw wobec wnioskowanej inwestycji wniósł I. B. wskazując m.in., iż inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie ilości kondygnacji, gdyż projektowany budynek posiada 3 kondygnacje nadziemne, wobec wymaganych planem miejscowym 2,5 kondygnacji nadziemnych, a także że jest zbyt mała liczb miejsc parkingowych, co w związku z §6 ust. 6 planu miejscowego może prowadzić do powstania problemów komunikacyjnych na ul. [...] i [...].

Zarzuty wniósł również P. N. (dalej skarżący). Wskazał on, iż przedłożony projekt budowlany narusza ustalenia planu miejscowego i warunków technicznych w zakresie liczby kondygnacji, zbyt małej liczby zaprojektowanych miejsc postojowych oraz ich usytuowania, a działka nie posiada dostępu do drogi publicznej.

Prezydent wyjaśnił, że na podstawie art. 35 ust. 1 p.b. właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymaganiami ochrony środowiska, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, wykonanie projektu przez osoby posiadające wymagane prawem uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W ust. 3 tego artykułu wskazano, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

W rozpatrywanej sprawie organ stwierdził nieprawidłowości w dokumentacji projektowej i na podstawie ww. art. 35 ust. 3 p.b. postanowieniem z dnia 01.03.2016r. zobowiązał inwestora do ich usunięcia w wyznaczonym terminie. Po analizie poprawionego projektu budowlanego organ ocenił, że inwestor nie wywiązał się z nałożonego obowiązku w pełni.

Organ I instancji ocenił, że nie został dopełniony prawidłowo obowiązek nałożony punktem 1c ww. postanowienia, w którym wskazano na konieczność określenia ilości lokali mieszkalnych i dla wyjaśnienia przywołano w nim definicje budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W części opisowej poprawionego projektu wskazano, że w projektowanym budynku mieszkalnym jednorodzinnym będzie znajdował się jeden lokal mieszkalny (s.10 projektu), a jednocześnie także na s.10 wskazano, że planowana liczba izb mieszkalnych w tym budynku wynosi 24. Organ przyjął, że projektowany budynek posiada znamiona budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Zaprojektowany układ pomieszczeń wskazuje, że na każdej z kondygnacji mogą zostać wydzielone po 2 lokale mieszkalne, łącznie dla budynku - 6 lokali, a komunikacja do tych lokali będzie prowadzić przez wspólną klatkę schodową w centralnej części budynku. W budynku przewidziano łącznie 6 pomieszczeń higieniczno - sanitarnych (w każdym z lokali).

W myśl w art. 3 pkt 2a p.b. "Ilekroć w ustawie jest mowa o budynku mieszkalnym jednorodzinnym - należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku". Przywołana definicja budynku jednorodzinnego nie ogranicza ilości mieszkańców, pomieszczeń, czy rozmiarów samego budynku, ale definicja ta odnosi się do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych w ramach pełnionej funkcji. Budynek jednorodzinny ma służyć zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych małej grupy społecznej - rodziny, składającej się z kilku osób. Doświadczenie życiowe i ogólnie przyjmowana praktyka wskazują, że nie projektuje się w budynku mieszkalnym jednorodzinnym 24 izb mieszkalnych. Wątpliwość budzi także to, że wobec tak znacznych rozmiarów budynku, projektant przewidział tylko jedno miejsce postojowe.

Biorąc powyższe pod uwagę organ uznał, że przedłożony projekt budowlany nazwany projektem budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest de facto projektem budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

Według organu I instancji przedłożony projekt budowlany, w zakresie gabarytów jest zgodny z ustaleniami obowiązującego na przedmiotowym terenie, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "JEŻYCE - 1A" w Poznaniu zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Poznania nr XV/172/lll/99 z dnia 22.06.1999r. (publikacja w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego 1999r. nr 51 poz. 1094). Działka inwestora usytuowana jest terenie zabudowy jednorodzinnej, oznaczonym w ww. planie symbolem MJ (§3 pkt 1 planu), dla którego ustala się prawo budowy budynków jednorodzinnych wolnostojących (§5 ust. 3 pkt b), z linią zabudowy wyznaczoną przez sąsiednie budynki mieszkalne (§5 ust. 3 pkt c), o maksymalnej powierzchni zabudowy działki 30% jednak nie więcej niż 200m2 (§5 ust. 3 pkt d) i maksymalnej wysokości do 2,5 kondygnacji nadziemnych przy max. wysokości gzymsu 7,5m (§5 ust. 3 pkt e), z dopuszczeniem wszelkich form rozwiązań dachowych, z preferencją dachów stromych (§5 ust. 3 pkt f). W ocenie organu przedłożony projekt budowlany spełnia ww. ustalenia planu, bowiem zakłada realizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej, usytuowanego w linii zabudowy wyznaczonej przez istniejące budynki przy ul. [...] (działka nr [...]) i [...] (działka nr [...]). Powierzchnia zabudowy wynosić będzie [...]m2, co stanowi [...]% powierzchni działki.

Wbrew zarzutom stron, organ ocenił, że przedłożony projekt jest zgodny z zapisem §5 ust. 3 pkt e planu dotyczącym maksymalnej wysokości budynku. Plan miejscowy, ani żadne z obowiązujących przepisów prawa nie definiują pojęcia "połowy kondygnacji". W §3 pkt 16 warunków technicznych zawarto natomiast czytelną definicję kondygnacji: "należy przez to rozumieć poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia".

Kondygnacją nadziemną, w myśl §3 pkt 17 i 18 ww. rozporządzenia jest natomiast kondygnacja, która nie jest zagłębiona ze wszystkich stron budynku, co najmniej do połowy jej wysokości w świetle poniżej poziomu przylegającego do niego terenu.

W ocenie organu I instancji trudno przyjąć, by określenie "połowa kondygnacji nadziemnej" użyte w ww. planie interpretować dosłownie i uznać, że wysokość ta winna stanowić dosłowną połowę wysokości pozostałych kondygnacji budynku, a więc w tym przypadku 1,25m (1 i 2 kondygnacja projektowanego budynku ma wysokość w świetle 2,5m). Organ stanął na stanowisku, że limit 0,5 kondygnacji użyty w planie miejscowym oznacza dopuszczalność poddasza użytkowego, w dachu stromym, dla którego powierzchnia użytkowa jest mniejsza niż powierzchnia użytkowa pozostałych kondygnacji. W rozpatrywanym przypadku projekt przewiduje realizację budynku o wysokości od poziomu terenu do kalenicy - 10,01m, do gzymsu 6,08m, o dwóch "pełnych" kondygnacjach nadziemnych i "połowie" kondygnacji nadziemnej wykonanej w dachu mansardowym. Tak więc jak wynika z powyższej interpretacji, w sposób zgodny z obowiązującym planem miejscowym.

Organ nie podzielił stanowiska, iż zaprojektowane miejsce postojowe nie spełnia przepisu §19 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych, który stanowi, że odległość wydzielonych miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym winna wynosić min. 7m., bowiem w przedłożonym projekcie wskazano, że zaprojektowane pomieszczenie nr 03 - kuchnia będzie pomieszczeniem nieprzeznaczonym na stały pobyt ludzi.

Organ wskazał, że bezzasadny jest zarzut braku dostępu do drogi publicznej. Na skutek zmian przepisów ustawy Prawo budowlanej dokonanych w czerwcu 2015r. zniesiony został obowiązek wykazania dostępu do drogi publicznej, na etapie ubiegania się o wydanie decyzji pozwolenia na budowę.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł M. W. wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 3 pkt 2a p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, polegające na swobodnym oraz dowolnym uznaniu, że przedłożony przez wnioskodawcę projekt budowlany obejmuje budynek mieszkalny wielorodzinny, w oparciu o zaprojektowaną w budynku ilość izb, a nie jak wskazuje zawarta w przepisie definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego - ilość lokali mieszkalnych, którą wnioskodawca wskazał wprost w ilości 1, we wniosku i następującej po nim korespondencji;

2) art. 81 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez jego zastosowanie i uznanie prawa organu do dokonania swobodnej oceny wniosku inwestora, w tym prawa do kontroli możliwych rozstrzygnięć projektowych, niezgłoszonych przez wnioskodawcę, i na tej podstawie stwierdzenie, że doszło do naruszenia prawa;

3) art. 35 ust. 3 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że doszło do naruszeń w projekcie budowlanym, podczas gdy odwołujący w całości wykonał wezwanie organu w zakresie uzupełnienia braków formalnych, w tym określił ilość projektowanych w budynku lokali, zgodnie z treścią wezwania;

4) art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez stwierdzenie niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy złożony przez inwestora projekt w określone ww. planem wymagania spełnia;

5) art. 81 ust. 1 pkt 1 p.b. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w decyzji prawidłowej podstawy prawnej, tj. ustępu i punktu, na podstawie których organ ten uznał swoje prawo nadzoru;

6) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na przekroczeniu przez organ pierwszej instancji swobodnej oceny dowodów i rozstrzygnięciu sprawy z naruszeniem zasady prawdy obiektywne;

7) art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nieprawidłowym sporządzeniu uzasadnienia prawnego decyzji, poprzez brak wskazania jej podstawy prawnej.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia 05.08.2016r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia 29 kwietnia 2016r. znak: [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu przytoczono treść art. 35 ust. 1 p.b. Wskazano, że działka o nr ewid. [...] objęta inwestycją zlokalizowana jest na terenie objętym Uchwałą Rady Miasta Poznania z dnia 22 czerwca 1999r. - miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru JEŻYCE -1 A" w Poznaniu. Zgodnie z § 2 celem planu jest zachowanie na obszarze objętym planem funkcji mieszkaniowej jako wiodącej oraz określenie zasad obsługi komunikacyjnej wydzielonych działek budowlanych. Przedmiotem ustaleń planu są tereny zabudowy jednorodzinnej oznaczonej na rysunku planu symbolem MJ, tereny komunikacji układu wewnętrznego oznaczone symbolami kL (ulica lokalna), kD (ulice dojazdowe) i kX (pieszojezdnie) oraz zasady obsługi zabudowy infrastruktury technicznej. W § 5 wskazano między innymi, iż zabudowę kształtuje się w oparciu o dotychczasowy układ przestrzenny z istniejącą siecią ulic i podziałami własnościowymi. Działka o nr ewid. [...] położona jest przy ul. [...], która w planie oznaczona jest jako kX czyli ciąg pieszo jezdny, który łączy się z ulicą [...] oznaczoną w planie jako kD czyli ulicą dojazdową. Stąd fizycznie działka objęta inwestycją ma zapewniony dojazd a sprawy własnościowe tych dojazdów nie podlegają badaniu na etapie pozwolenia na budowę jak to słusznie wskazał organ I instancji w zaskarżonej decyzji. Z dniem 28 czerwca 2015r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lutego 2015r. Zmiana ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2015.443) zgodnie, z którą został usunięty wymóg z art. 34 ust. 3 pkt 3 p.b. dotyczący między innymi żądania przez organ administracji od inwestora oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych.

Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska Prezydenta Miasta Poznania w kwestii dotyczącej przyjętej liczby kondygnacji projektowanego budynku i uznania, że w przypadku niejednoznacznego określenia pojęcia 0,5 kondygnacji należy przyjąć, iż planowany budynek spełnia wymogi planu, który dopuszcza 2,5 kondygnacji nadziemnych, przy maksymalnej wysokości gzymsu 7,5m.

Podkreślono, iż organ administracji przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z art. 35 ust. 1 p.b. sprawdza zgodność projektu budowlanego nie tylko z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ale także zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (pkt 2). W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2015.1422 j.t., dalej rozporządzenie w sprawie warunków technicznych) w § 3 pkt 16 podano jednoznaczną definicję kondygnacji, którą organ odwoławczy przytoczył. W oparciu o powyższy przepis nie można uznać, iż zaprojektowana kondygnacja pod dachem mansardowym stanowi 0,5 kondygnacji w sytuacji gdy w świetle powyższego rozporządzenia jest to kolejna kondygnacja budynku.

W rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 1995.10.46) obowiązującym w dacie ustalenia ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie funkcjonowała definicja kondygnacji ale w § 3 ust. 14 wskazano "Ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o: 14) liczbie kondygnacji - rozumie się przez to liczbę kondygnacji budynku, z wyjątkiem piwnic, suteren, antresoli oraz poddaszy nieużytkowych ". Natomiast w § 6 wskazano "Piwnic oraz poddaszy, nie zawierających pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, nie zalicza się do kondygnacji użytkowych w rozumieniu przepisów rozporządzenia, z wyjątkiem przepisów dotyczących ewakuacji". Stąd w oparciu o przepisy funkcjonujące w dacie uchwalenia powyższego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego także nie można uznać, iż poddasze z pomieszczeniami mieszkalnymi zaplanowane pod dachem mansardowym nie stanowi kondygnacji. Projektowany budynek posiada więc zgodnie z przepisami rozporządzenia trzy pełne kondygnacje co jest niezgodne z ustaleniami planu.

W przepisach prawa nie funkcjonuje pojęcie 0,5 kondygnacji. Ponadto jak wynika z planu zagospodarowania działki o nr ewid. [...] objętej planowaną inwestycją, załączonym do projektu budowlanego istniejące budynki na działkach sąsiednich posiadają dwie kondygnacje.

Planowany budynek posiada znamiona budynku mieszkalnego wielorodzinnego z uwagi na wyjaśnienia wskazane w uzasadnieniu decyzji organu I instancji.

Obowiązujący plan miejscowy nie wskazuje wymaganej ilości w tym zakresie. Jednakże mając na uwadze § 18 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, który wskazuje, iż "Zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne" oraz wielkość planowanego budynku - w tym dużą ilość pomieszczeń mieszkalnych - stwierdzono, iż jedno miejsce parkingowe nie stanowi odpowiedniego zabezpieczenia w tym zakresie.

Ponadto w ocenie organu odwoławczego decyzja Prezydenta została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego określenia podstawy prawnej. Naruszenie to nie ma jednak istotnego wpływu na wynik sprawy i nie stanowi samodzielnej przesłanki do uchylenia decyzji.

Podkreślono, iż niniejsza sprawa wymaga postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Dlatego przeprowadzenie tego postępowania w ramach postępowania odwoławczego naruszałoby przepisy art. 136 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a. jak i 15 k.p.a., gdyż oznaczałoby przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego tylko w jednej instancji (w drugiej), a nie w dwóch, który to wymóg wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego unormowanej w art. 15 k.p.a. (wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Lu29/08).

Skargę na powyższą decyzje w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu P. N. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ odwoławczy.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji kasacyjnej, w sytuacji gdy nie zostały spełnione przesłanki do jej wydania;

2)art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, w sytuacji gdy organ odwoławczy zobowiązany był do utrzymania jej w mocy;

3)art. 12 k.p.a. i wyrażonej w tym przepisie zasady szybkości postępowania na skutek bezzasadnego przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji;

4) art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tych przepisach zasady pogłębiania zaufania i zasady przekonywania, polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanek, jakimi kierował się organ przy jej wydawaniu;

5) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne i błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do wydania orzeczenia merytorycznego.

W uzasadnieniu zarzucono, że organ odwoławczy błędnie podstawą swojego rozstrzygnięcia uczynił art. 138 § 2 k.p.a. i tym samym, wydając rozstrzygnięcie kasacyjne, bezpodstawnie uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Regułą postępowania administracyjnego, a zarazem obowiązkiem organu II instancji jest dążenie do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. - czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź jej uchylenie i zmiana decyzji. Organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis ten uprawnia organ odwoławczy do jego zastosowania jedynie wtedy, gdy łącznie (kumulatywnie) zostaną spełnione powyższe przesłanki.

Artykuł 138 § 2 k.p.a. znajduje zastosowanie jedynie wtedy gdy organ I instancji prowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie nie zostały spełnione powyższe przesłanki wydania przez organ odwoławczy orzeczenia kasacyjnego.

W sprawie nie tylko nie zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, lecz w ogóle nie zachodziła potrzeba przeprowadzania postępowania dowodowego.

Skarżący zgodził się z organem odwoławczym, że "Planowany budynek posiada więc zgodnie z przepisami rozporządzenia trzy pełne kondygnacje, co jest niezgodne z ustaleniami planu". Skarżący w całości podzielił zaprezentowany przez organ odwoławczy pogląd, że zapisy m.p.z.p. dopuszczające maksymalną wysokość zabudowy na 2,5 kondygnacji naziemnych interpretować należy przez pryzmat "obowiązujących innych przepisów, w tym warunków technicznych oraz całokształtu zabudowy sąsiedniej", co musi skutkować przyjęciem, że projekt budowlany był sprzeczny z ustaleniami m.p.z.p.

Wyjaśnienia z zakresie ilości miejsc postojowych mogły być uzupełnione przez organ odwoławczy, bez konieczności przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania.

W rzeczywistości organ odwoławczy nie kwestionuje rozstrzygnięcia organu I instancji, a wręcz potwierdza jego słuszność (podkreślając, że "wskazany budynek posiada więc niezgodnie z przepisami rozporządzenia trzy pełne kondygnacje co jest niezgodne z ustaleniami planu", "planowany budynek posiada znamiona budynku mieszkalnego wielorodzinnego" w sytuacji gdy w świetle obowiązującego m.p.z.p. na terenie inwestycji możliwa jest jedynie budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a ponadto wskazuje, że "jedno miejsce parkingowe nie stanowi odpowiedniego zabezpieczenia w tym zakresie ").

Mając na uwadze, iż zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. projekt budowlany musi być zgodny z przepisami prawa, w tym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b.), z uwagi na brak możliwości wydania decyzji kasacyjnej, organ odwoławczy powinien wydać decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Uzasadnienie decyzji kasacyjnej nie czyni zadość wymaganiom wynikającym z przepisów. Organ ogólnikowo powołuje się na naruszenie przepisów postępowania wskazując, że jego konsekwencją jest konieczność przeprowadzenia postępowania w znacznej części - nie określając okoliczności, które miałyby być przedmiotem owego postępowania wyjaśniającego. Naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. jest w niniejszej sprawie o tyle rażące, że organ odwoławczy (niesłusznie) wskazując na naruszenie tego przepisu przez organ I instancji, sam wymagań wskazanych w tym przepisie nie wypełnił.

Wojewoda Wielkopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Uczestnik postępowania M. W. pismem z dnia 21.11.2016r. wniósł o oddalenie skargi podnosząc, iż wbrew twierdzeniom skarżącego, organ drugiej instancji na podstawie art. 139 k.p.a. nie mógł wydać odmiennej decyzji aniżeli uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zgodnie z treścią art. 139 k.p.a. "organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny". Ewentualne rozstrzygnięcie organu odwoławczego w zakresie interpretacji kondygnacji przedstawionej przez ten organ w treści uzasadnienia decyzji, a odmiennej od przyjętej przez organ pierwszej instancji, byłoby orzeczeniem niekorzystnym dla odwołującego. Jednocześnie odwołujący zostałby pozbawiony możliwości złożenia odwołania w tym zakresie i rozstrzygnięcia tej spornej kwestii w postępowaniu administracyjnym. W takiej sytuacji pozostałaby mu bowiem wyłącznie skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. O braku naruszenia art. 139 k.p.a. można mówić, gdy organ odwoławczy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję wzbogacając jedynie treść uzasadnienia o nowe elementy, niedostrzeżone przez organ I instancji lub nieujawnione w postępowaniu odwoławczym.

Organ pierwszej instancji zdefiniował pojęcie kondygnacji całkowicie odmiennie aniżeli dokonał tego organ odwoławczy. Nieuzasadniony jest także zarzut skarżącego co do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., na mocy którego organ odwoławczy winien utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Wydanie takiej decyzji oznacza bowiem, że organ odwoławczy uznaje prawidłowość zaskarżonej decyzji. Jeżeli organ odwoławczy uznaje, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe i utrzymuje je w mocy, to uznaje też tym samym prawidłowość ustaleń prawnych i faktycznych dokonanych przed organem I instancji. Tymczasem organ odwoławczy w niniejszej sprawie zakwestionował część ustaleń prawnych, w szczególności w zakresie interpretacji kondygnacji. Tym samym brak jest możliwości utrzymania decyzji organu pierwszej instancji w mocy.

Skarżący w swoim piśmie z dnia 18.01.2017r. ustosunkował się do powyższych tez zarzucając naruszenie art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b. w zw. z § 14 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez ich niezastosowanie, polegające na nieprawidłowym uznaniu, iż działka nr [...] położona w Poznaniu przy ul. [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, gdyż w ocenie organu na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę konieczna jest jedynie fizyczna możliwość dojazdu do działki, a sprawy własnościowe gruntów, po których dojazd ten ma się odbywać się podlegają badaniu. Jego zdaniem brak prawnie zagwarantowanego dostępu do drogi publicznej uznać należy na gruncie powołanych przepisów za okoliczność przesądzającą o niespełnieniu warunku dotyczącego dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W niniejszej sprawie uczestnik uprawnień związanych z dostępem do drogi publicznej nie posiada i w związku z powyższym nie mógł w tej sprawie złożyć zgodnego z prawdą oświadczenia.

Skarżący wskazał, że art. 139 k.p.a. nie stał na przeszkodzie wydanie przez organ II instancji decyzji merytorycznej, gdyż uzupełnienie uzasadnienia decyzji poprzez wprowadzenie korekty dotyczącej definicji kondygnacji przyjętej przez organ I instancji nie narusza art. 139 k.p.a. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, nawet w przypadku uzupełnienia uzasadnienia tej decyzji nie może zostać w żadnym wypadku uznane za wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się.

Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą o tym, że pogorszenie nastąpiło, przesądza zestawienie sentencji decyzji organu pierwszej instancji z sentencją decyzji organu odwoławczego. Dlatego w razie w przypadku utrzymania w mocy decyzji organu I instancji przez organ II instancji o naruszeniu art. 139 k.p.a. nie może być mowy.

Wskazano także, że uczestnik postępowania w ramach postępowania przed organem I instancji na skutek zobowiązania z 19 sierpnia 2016 r. do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym złożył poprawiony projekt budowlany z wyjaśnieniami w dniu 2 września 2016 r., który to projekt został zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta Poznania nr [...]z dnia 12 października 2016 r. o pozwoleniu na budowę (nr sprawy: [...]).

Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie. Postępowanie w sprawie zostało zawieszone z urzędu przez organ II instancji postanowieniem z dnia 2 grudnia 2016 r. ze względu na fakt, iż w ocenie organu rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm. – dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewoda Wielkopolskiego z dnia 05.08.2016r. nr [...] uchylająca w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia 29 kwietnia 2016r. znak: [...] odmawiającą M. W. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie nieruchomości usytuowanej przy ul. [...] w Poznaniu (działka nr [...], arkusz [...], obręb [...]) i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Niespornym jest, że w kontrolowanej sprawie inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę. Organ I instancji odmówił udzielenia pozwolenia na budowę przyjmując jednak korzystną dla inwestora definicję kondygnacji, co umożliwiało przyjęcie, iż planowana inwestycja jest zgodna z planem miejscowym. Inwestor złożył odwołanie od decyzji organu I instancji. Organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Przy czym, co istotne, organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji wyraził pogląd - dotyczący definicji kondygnacji - odmienny od poglądu organu I instancji. Organ I instancji wyraził pogląd korzystny w tym zakresie dla odwołującego (inwestora, a obecnie uczestnika postępowania M. W.), a organ odwoławczy wyraził w tej kwestii pogląd niekorzystny dla odwołującego. Definicja kondygnacji przyjęta przez Prezydenta nie stanowiła podstawy odmowy wydania wnioskowanego pozwolenia na budowę. Natomiast organ odwoławczy zdefiniował kondygnację w sposób niekorzystny dla inwestora. Przyjęcie definicji kondygnacji organu odwoławczego zawartej w kontrolowanej decyzji i wydanie przezeń decyzji merytorycznej prowadziłoby do stwierdzenia niezgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obejmującego m.in. przedmiotową działkę. A w konsekwencji do konieczności odmowy na tej właśnie podstawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie nieruchomości usytuowanej przy ul. [...] w Poznaniu.

W takim stanie faktycznym pierwszoplanową kwestią, którą zmuszony był rozstrzygnąć Sąd orzekający była ocena, czy ewentualne uwzględnienie skargi w kontrolowanej sprawie nie prowadziłoby do naruszenia zasady reformationis in peius. Zasada ta sformułowana jest w art.139 k.p.a., który stanowi, iż organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

Zakaz reformationis in peius oznacza niedopuszczalność orzekania przez organ odwoławczy na niekorzyść strony odwołującej się. Oznacza on, że organ odwoławczy nie może pogarszać – określonej decyzją organu I instancji – sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. (vide komentarz do k.p.a. pod. red. Andrzeja Wróbla, Lex 2015, wyrok NSA z 19.05.2016r. o sygn. II OSK 2169/14, publ. LEX nr 2141134)

Istota kontrolowanej sprawy sprowadza się zatem do rozumienia art. 139 k.p.a. i jego prawidłowego zastosowania w niniejszym stanie faktycznym.

Zakaz z art. 139 k.p.a. może być naruszony przez organ odwoławczy tylko przy podejmowaniu rozstrzygnięć posiadających walor merytoryczny. Zakaz ten nie odnosi się natomiast do decyzji o charakterze kasacyjnym. Decyzja taka nie zamyka stronie drogi do uzyskania nowej decyzji i nie powoduje uszczerbku w jej sferze prawnej. Ponadto zakaz reformationis in peius nie wiąże organu I instancji przy ponownym rozpoznaniu i rozstrzyganiu sprawy w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. uchwała NSA z 4 maja 1998 r. sygn. akt FPS 2/98, ONSA Nr 3/98, poz. 79 oraz B. Adamiak (w:) KPA. Komentarz, wyd. 10, Warszawa 2009, str. 500 oraz wyrok NSA z dnia 09.10.2015r. o sygn. I OSK 392/14, publ. CBOSA)

Wyjaśnić należy, iż instytucja zakazu reformationis in peius należy do podstawowych gwarancji procesowych strony w zakresie prawa do obrony. Tworzy swobodę realizowania przyznanego prawa do odwołania się od decyzji organu I instancji. Istotą zawartego w art. 139 k.p.a. zakazu reformationis in peius jest stworzenie stronie odwołującej się gwarancji procesowych, iż w wyniku złożenia odwołania jej sytuacja prawna nie ulegnie pogorszeniu, bowiem organ odwoławczy może bądź utrzymać w mocy decyzję dotychczasową, bądź też zmienić ją na decyzję bardziej korzystną dla strony, która składa odwołanie. Nie może zaś wydać decyzji mniej korzystnej dla strony odwołującej się niż decyzja dotychczasowa.

Powyższy przepis ustanawia niedopuszczalność orzekania przez organ odwoławczy na niekorzyść strony, która zaskarżyła decyzję organu pierwszej instancji. Powyższe oznacza, że w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej w postępowaniu odwoławczym nie można pogorszyć sytuacji prawnej strony odwołującej się, czyli nie może ona uzyskać mniej praw, ani też nie mogą zostać na nią nałożone nowe, dodatkowe obowiązki, poza tymi, które już wynikają z zaskarżonej decyzji. W konkluzji zatem uznać należy, że "pogorszenie sytuacji strony odwołującej się" (naruszenie zakazu reformationis in peuis wynikającego z art. 139 k.p.a.) ma miejsce w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego pogarsza sytuację prawną odwołującego się w zakresie tego samego stosunku prawnego (tej samej podstawy prawnej orzekania), który został orzeczony decyzją organu pierwszej instancji. (patrz wyrok NSA z dnia 07.10.2015r. o sygn. I OSK 1223/15, publ. CBOSA)

Chodzi o to, by strony administracyjnego postępowania mogły wykorzystywać instytucję dwuinstancyjności bez obaw, że skorzystanie ze środka odwoławczego może narazić odwołujący się podmiot na "swoistą karę" w postaci uzyskania decyzji odwoławczej jeszcze mniej korzystnej od pierwszoinstancyjnej. Powyższy zakaz jest jednak ustawowo ograniczony i nie dotyczy sytuacji, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zatem decyzja organu pierwszej instancji może w wyniku odwołania zostać skorygowana na niekorzyść strony odwołującej się jedynie w tych dwóch wyjątkowych przypadkach, przy czym wyjątki te nie mogą być w żadnym razie wykładane rozszerzająco. Organ odwoławczy uznając, że zachodzi wyjątek uzasadniający odstępstwo od zakazu reformationis in peius, winien przy tym szczegółowo wykazać i uzasadnić w jakich okolicznościach upatruje wystąpienie w decyzji I instancji rażącego naruszenia prawa, czy też rażącego naruszenia interesu społecznego ( zob. wyrok NSA z 31 marca 1998 r., V SA 55/96, LEX nr 57554 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11.06.2015r. o sygn. III SA/Gd 683/14, publ. CBOSA)

Istota decyzji kasacyjnej sprawia, że zasadniczo nie ma do niej zastosowania zakaz orzekania na niekorzyść z art. 139 k.p.a. Ugruntowany jest pogląd, że określony w art. 139 k.p.a. zakaz reformationis in peius może zostać naruszony tylko przez organ odwoławczy przy podejmowaniu rozstrzygnięć posiadających walor rozstrzygnięć merytorycznych. Nie odnosi się on do decyzji o charakterze kasacyjnym. Decyzja organu pierwszej instancji nie posiada przymiotu ostateczności, nie jest trwała. Na jej podstawie nie można więc nabyć praw w sposób trwały. Nie może także być ona wykonywana. Zatem uchylenie takiej nietrwałej decyzji, nawet jeśli przyznała stronie uprawnienia, nie może być dla strony niekorzystne, nie zamyka jej drogi do uzyskania nowej decyzji i nie powoduje uszczerbku w jej sferze prawnej (zob. np. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2012 r., II GSK 899/11, LEX nr 1244862). Przepis art. 139 k.p.a. nie ma też zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2012 r., II GSK 510/11, LEX nr 1216680, a także NSA w wyroku z dnia 07.02.2014r. o sygn. I OSK 2297/12, publ. CBOSA)

Zakaz reformationis in peius wiąże organ odwoławczy przy rozstrzygnięciu sprawy zarówno merytorycznie, jak i niekiedy kasacyjnie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Bowiem w sytuacji, gdy organ odwoławczy uchyla decyzję organu pierwszej instancji przyznającej stronie uprawnienie w sprawie - status strony – i umarza postępowanie przed organem I instancji, to takie rozstrzygnięcie niewątpliwie pogarsza sytuację strony, bowiem traci ona uprawnienie, którym dysponowała do czasu wydania decyzji organu odwoławczego. (tak NSA w wyroku z dnia 23.04.2014r. o sygn. II OSK 1385/13, publ. CBOSA)

Ustawodawca nie definiuje terminu "wydanie orzeczenia na niekorzyść strony". Można w związku z tym stwierdzić, że orzeczeniem na niekorzyść strony skarżącej - w rozumieniu art.139 k.p.a.- będzie każde rozstrzygnięcie, które pogarsza sytuację odwołującego się w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem odwołania, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jego praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych czy procesowych, powstałych w wyniku wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może orzec w sposób, który pogarsza sytuację strony odwołującej się, tj. tę sytuację, którą ukształtowała decyzja organu pierwszej instancji. Jedynie w dwóch przypadkach organ odwoławczy może odstąpić od tej zasady: po pierwsze, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo; po drugie, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza interes społeczny. (tak w wyroku NSA z dnia 07.02.2014r. o sygn. I OSK 1851/12, publ. CBOSA)

Sądowi orzekającemu znany jest pogląd, że z art.139 k.p.a nie wynika, iż organ I instancji jest związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, ani też że organ odwoławczy jest uprawniony do udzielania merytorycznych wskazań , które przesądzałyby o treści ponownej decyzji organu I instancji. (vide komentarz A.Wróbla z 2016r. do art.139 k.p.a., teza 4, program LEX) Nie negując istoty tego poglądu wskazać należy, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego może mieć jednak negatywny wpływ na sytuację prawną strony odwołującej się.

Sąd orzekający podziela pogląd, że skutki naruszenia zakazu reformationis in peius ustanowionego w art. 139 k.p.a. należy ustalać na podstawie analizy całej treści decyzji organu odwoławczego w zestawieniu z zakresem orzeczenia organu I instancji, niezależnie od tego w jakiej formalnej części decyzji organu odwoławczego znalazło się niedopuszczalne w myśl art. 139 k.p.a. rozstrzygnięcie. (tak w wyroku NSA z dnia 20.11.2008r. o sygn. II GSK 511/08, publ. CBOSA)

Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie inwestorów niewątpliwie pogarsza ich sytuację prawną, gdy wskazuje na podstawę prawną rozstrzygnięcia, która jest ewidentnie mniej korzystna dla inwestorów, a przede wszystkim jeżeli nie odnosi się w uzasadnieniu swej decyzji do przesłanek zawartych w art. 139 k.p.a. tj. rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego. (tak w wyroku NSA z dnia 09.01.2014r. o sygn. II OSK 1878/12, publ.CBOSA, a także L.Żukowski, R.Sawuła w: Postępowanie administracyjne i postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, W-wa 2002,s.132)

Obejściem zakazu reformationis in peius jest uchylenie decyzji organu I instancji i wyrażenie poglądu prawnego ewidentnie pogarszającego sytuację strony odwołującej się przy jednoczesnym braku stwierdzenia, że decyzja organu I instancji dotknięta była rażącym naruszeniem prawa. (tak WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 05.07.2006r., sygn. II SA/Sz 50/06, Lex nr 296019)

Mając na uwadze powyższe w ocenie Sądu orzekającego gdyby – jak wskazuje skarżący w skardze - organ odwoławczy wydał decyzję merytoryczną utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji opierając się w tym zakresie na interpretacji definicji kondygnacji przedstawionej przez organ odwoławczy w treści uzasadnienia decyzji, a odmiennej od przyjętej przez organ pierwszej instancji, wydane byłoby orzeczenie niekorzystne dla odwołującego. Nie z uwagi na treść sentencji takiej decyzji - gdyż organ odwoławczy co do zasady nie narusza zasady reformationis in peius wydając decyzję utrzymującą w mocy (wbrew odwołaniu) decyzję organu I instancji – lecz z uwagi na inną wykładnię dokonaną przez organ odwoławczy w jego decyzji, a stanowiącą podstawę do wydania takiej decyzji. Odwołujący zostałby bowiem w takiej sytuacji pozbawiony możliwości złożenia odwołania w tym zakresie (w tym przypadku w zakresie definicji kondygnacji stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia) i rozstrzygnięcia tej spornej kwestii w postępowaniu administracyjnym. W takiej sytuacji pozostałaby mu bowiem wyłącznie skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, co naruszałoby zasadę dwuinstancyjności określoną w art.15 k.p.a. O braku naruszenia art. 139 k.p.a. można mówić wtedy, gdy organ odwoławczy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, wzbogacając jedynie treść uzasadnienia o nowe elementy, niedostrzeżone przez organ I instancji lub nieujawnione w postępowaniu odwoławczym. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji zdefiniował pojęcie kondygnacji całkowicie odmiennie aniżeli dokonał tego organ odwołujący. Gdyby organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, to wydałby rozstrzygnięcie niekorzystne dla odwołującego. Oparłby bowiem swoje rozstrzygnięcie również na nowej (swojej) wykładni definicji kondygnacji pozbawiając tym samym odwołującego w zakresie wykładni definicji kondygnacji możliwości do ponownego rozpoznania sprawy w ramach dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Treść art. 139 k.p.a. stoi w sprzeczności z takim niekorzystnym dla strony odwołującej rozstrzygnięciem.

Tak więc skarżący nie zwrócił uwagi na treść art. 139 k.p.a. Z tej przede wszystkim przyczyny skarga nie mogła zostać uwzględniona. Poza tym skarżący nie wziął spod uwagę treści art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. To oznacza, że organ odwoławczy może, ale nie musi prowadzić takiego postępowania i może je zlecić organowi I instancji.

Organ I instancji powinien rozpoznać sprawę ponownie, biorąc pod uwagę i oceniając nie tylko argumentację organu odwoławczego, lecz również argumenty inwestora wskazane w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a także w jego piśmie z dnia 30.08.2016r..

Istotne bowiem dla rozstrzygnięcia sprawy są wskazane przez inwestora w piśmie z dnia 30 sierpnia 2016 r. informacje dotyczące zmian dokumentacji projektowej. Inwestor wskazuje, że dostosował się do zastrzeżeń organów, w szczególności w zakresie przedstawionej definicji kondygnacji i skorygował projekt. Pismo to stanowi odpowiedź na postanowienie Prezydenta Miasta Poznania z 19 sierpnia 2016 r. zobowiązujące do usunięcia nieprawidłowości w projekcie i przedłożenie projektu z wprowadzonymi poprawkami. Świadczy to o tym, że organ I instancji po uchyleniu decyzji przez organ II instancji, prowadził postępowanie mające na celu zebranie dodatkowych materiałów w sprawie na podstawie.

W ww. piśmie inwestor wskazał, że zmieniono i uproszczono konstrukcję dachu stosując wiązary dachowe attykowe, tworzące w przestrzeni poddasza strych nieużytkowy o wysokości 1,95 cm do wysokości pasa pośredniego wiązara, w związku z czym nie może być traktowany jako dodatkowa kondygnacja i ma wyłącznie walor architektoniczny budynku. Zniwelowano ilość łazienek, co w ocenie organów sugerować miało potencjalne założenia co do większej ilości lokali, niż jeden. Usunięto część lukarn, usunięto szachty kominkowe i pozostawiono minimalną ilość przewodów wentylacyjnych, w kondygnacji parteru przewidziano garaż dwustanowiskowy. Po dokonaniu tych zmian, likwidacji poddasza i wciągnięciu garażu w bryłę budynku, pozostało 7 izb mieszkalnych. W budynku znajduje się garaż, pokój dzienny z aneksem kuchennym i wc, na piętrze 3 sypialnie i łazienka.

Należy mieć również na uwadze, że ilość izb mieszkalnych w budynku nie jest równoznaczna z ilością lokali mieszkalnych w budynku. Wyodrębnienie lokalu z budynku określa procedura opisana w ustawie z 24.06.1994 r. o własności lokali i jest to procedura nie mająca wpływu na procedurę wydania pozwolenia na budowę.

Mając na uwadze, że uwzględnienie skargi prowadziłoby do naruszenia określonej w art.139 k.p.a. zasady reformationis in peius, na podstawie art.151 p.p.s.a. oddalono skargę.