Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 74/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2017 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją nr "[...]"z dnia 18 grudnia 2014 r., Prezydent "[...]"odmówił ustalenia, na wniosek "[...]", warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie istniejącego budynku mieszalnego wielorodzinnego w "[...]". Organ stwierdził bowiem, że planowana inwestycja nie zapewnia miejsc postojowych na potrzeby nowoprojektowanych lokali mieszkalnych.

Po rozpoznaniu odwołania "[...]"od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]", decyzją z dnia 17 lutego 2015 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium zarzuciło, że organ pierwszej instancji nie sporządził analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778, z późn. zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.". Ponadto wskazało na brak podstaw prawnych do ustalania na tym etapie procesu inwestycyjnego określonej liczby miejsc parkingowych.

Decyzją nr "[...]"z dnia 23 marca 2015 r., Prezydent "[...]"ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, gdyż stwierdził, że nie został spełniony określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. warunek. Średnia wysokość zabudowy budynków znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie jest taka sama, jak w chwili obecnej istniejąca na wnioskowanej działce, zatem wyklucza się jej zmianę poprzez podniesienie budynku o dodatkową kondygnację użytkową.

Decyzję tę, po rozpoznaniu odwołania "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 25 czerwca 2015 r., uchyliło w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium stwierdziło, że nie można uznać za prawidłowe stanowiska organu pierwszej instancji, że wysokość przedmiotowego budynku nie powinna zostać zmieniona, skoro z analizy nie wynikało, ile obecnie wynosi jego wysokość oraz jaka jest wysokość budynków w obszarze analizowanym i tych budynków, które stanowią "grupę założenia urbanistycznego".

Prezydent "[...]"decyzją nr "[...]"z dnia 2 grudnia 2015 r., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, podtrzymując stanowisko, że warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie został spełniony. Wskazał, że poziom projektowanego gzymsu zakłada utworzenie uskoku w linii gzymsu pierzei i wyniesienie jego krawędzi do wysokości ponad 15-16 m nad poziom terenu.

Po rozpoznaniu odwołania "[...]"od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]", decyzją z dnia 22 stycznia 2016 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium zwróciło uwagę na konieczność rzetelnego ustalenia i oceny cech zabudowy i parametrów przyjmowanych do porównania wszystkich budynków znajdujących się w wyznaczonym obszarze analizowanym, a następnie wyciągnięcie prawidłowych i obiektywnych wniosków. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, zaleciło organowi dokonanie szczegółowej analizy projektowanych cech nowej zabudowy (nadbudowy istniejącego budynku).

Decyzją nr "[...]"z dnia 24 marca 2016 r., organ pierwszej instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, z uwagi na niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Stwierdził bowiem, że średnia wysokość gzymsu budynku dla obszaru wynosi 9,58 m, a wysokość attyk na terenie ma średnią wartość 16 m, natomiast wnioskowany poziom projektowanego gzymsu zakłada utworzenie uskoku w linii gzymsu pierzei i wyniesienie jego krawędzi do wysokości 15-16 m nad poziom terenu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania "[...]"od powyższej decyzji, decyzją z dnia 16 czerwca 2016 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Kolegium zauważyło, że skoro planowana inwestycja jest nadbudową, to przy ustalaniu średnich parametrów należy wziąć pod uwagę również budynek objęty wnioskiem, który

w przedmiotowej w analizie nie został ujęty. Ponadto oceniło jako nieprzekonujące wyjaśnienia organu dotyczące wybudowanego w 2014 r. budynku przy ul. "[...]", odbiegającego stylem architektonicznym, gabarytami i wysokością od budynków tworzących tzw. wschodnią pierzeję ul. "[...]". Podniosło, że organ pierwszej instancji wyjaśnił wprawdzie, z jakich względów budynek ten nie może być odniesieniem dla planowanej inwestycji, lecz nie podał jednocześnie, ile wynosi wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej tego budynku. Kolegium stwierdziło, że rozpatrując sprawę ponownie, organ winien mieć na uwadze to, że przepisy rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), powoływanego dalej jako "rozporządzenie", przewidują pewną elastyczność w ustalaniu poszczególnych parametrów. Akt ten przewiduje w odniesieniu do każdego parametru istotny zakres uznania administracyjnego, nie tylko wariantując sposoby ustalania parametrów, ale zezwalając w szczególności na zachowanie pewnych odstępstw, które muszą wynikać z przeprowadzonej analizy. Wskazało, że takim odstępstwem może być nawiązanie do wysokości określonego budynku znajdującego się w granicach obszaru analizowanego.

Decyzją nr "[...]"z dnia 25 sierpnia 2016 r., organ pierwszej instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że uwzględniając szerokość frontu działki wynoszącą 24,61 m, przyjął minimalną szerokość obszaru analizowanego 73,83 m,

w każdą stronę z uwzględnieniem pełnego obrysu działek skrajnych, leżących na obrzeżu tego obszaru. W obszarze analizy znalazły się działki o numerach: "[...]" i działka objęta wnioskiem. Wskazał, że w obszarze analizowanym występują 3, 4, 5 i 6 - kondygnacyjne budynki mieszkaniowe wielorodzinne, 1 i 2 -kondygnacyjne budynki magazynowe oraz 2 i 3- kondygnacyjne budynki zakwalifikowane do grupy budynków oświaty i biurowych, będące w użytkowaniu jednostki "[...]", stanowiące wraz z obiektami magazynowymi, niezależną od pozostałej zabudowy zamkniętą grupę. Obszar ten obejmuje ponadto grupę 11 budynków powstałych w latach 1949-1957, okalającą zespół zabudowy jednostki "[...]", do której należy również wnioskowany budynek, o spójnych cechach charakterystycznych: wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie okapu ok. 12 m, jednakowej wysokości kalenicy głównej budynku na poziomie 15,5 m, jednakowej geometrii dachów - kalenice równoległe do osi ulicy, wzdłuż której usytuowany jest budynek, wszystkie posiadają 3,5 kondygnacji nadziemnej. Organ zaznaczył, że większość tych budynków posiada użytkowe poddasze z facjatami, rozbudowanymi szerokimi lukarnami pokrytymi dachem pulpitowym, z zachowaniem czytelnego okapu dachu na poziomie 12 m, wszystkie posiadają jednakowy, charakterystyczny podział elewacji (część wysokiej piwnicy i parteru z boniami podłużnymi na całej szerokości). Wszystkie budynki mają jednakową funkcję użytkową - mieszkalną wielorodzinną. Budynki z tej grupy tworzą zabudowę pierzei ul. "[...]"z budynkami-bramami otwierającymi ul. "[...]"). Całość stanowi spójną, osiową kompozycję urbanistyczną opartą na ulicach "[...]". W obszarze analizy znajdują się również trzy 5- kondygnacyjne budynki mieszkalne z lat 1975 - 1978 zlokalizowane w głębi ulicy "[...]", na wzgórzu ("[...]"). Organ pierwszej instancji zaznaczył, że budynki te są wykonane w technologii "wielkiej płyty", oparte na założeniach modernizmu, przez co wyłamują się z kanwy zabudowy z lat 1949-57 i w grupie obiektów objętych obszarem analizy ich forma zabudowy i gabaryty maja charakter incydentalny. Ponadto różnią się od znajdujących się w obszarze analizowanym pozostałych budynków formą zadaszenia, gdyż mają dach płaski i nie posiadają gzymsów. Organ zaznaczył, że ze względu na specyfikę lokalizacji nie są czytelne w płaszczyźnie ulicy "[...]"i nie zakłócają charakteru założenia urbanistycznego i ładu przestrzennego budynków przy ul. "[...]". Podniósł ponadto, że w obszarze analizy jest budynek powstały w 2014 r., o współczesnym charakterze zabudowy, z dachami wielospadowymi, współczesnymi materiałami wykończeniowymi (przeszklone klatki schodowe, częściowo elewacja klinkierowa) 6- kondygnacyjny, o funkcji mieszkaniowej z usługami w parterze. Ocenił, że gabaryty budynku korespondują z zabudową mieszkaniową wschodniej pierzei ulicy "[...]", gdyż niezależnie od ilości kondygnacji, okapy budynku znajdują się na takiej samej wysokości, jak okapy zabudowy pierzei naprzeciw - na poziomie 12 m mierzonej od średniej wysokości terenu przed wejściem głównym do budynku. Ostatnie dwie kondygnacje tego obiektu znajdują się w poddaszu użytkowym, stanowiąc, że cały budynek liczy sześć kondygnacji naziemnych.

Organ pierwszej instancji wskazał, że inwestycja obejmuje demontaż istniejącego dachu, wykonanie nadbudowy jednej kondygnacji, podniesienie górnej krawędzi elewacji frontowej, kalenicy dachu do 21 m) oraz odtworzenie istniejącej wcześniej geometrii połaci dachowej. Działka zabudowana jest w całości 3,5 kondygnacyjnym budynkiem o funkcji mieszkaniowej, należącym do kompleksu 11 budynków powstałych między 1949 r.

a 1957 r., jako grupa obiektów tworząca kwartał zabudowy okalający zespół budynków jednostki "[...]". Stwierdził, że wnioskowana nadbudowa nie zmienia istniejącej funkcji, linii zabudowy, wskaźnika zabudowy oraz szerokości frontu budynku, wobec czego odstąpiono od ich wyznaczania dla wnioskowanej inwestycji.

Odnosząc się natomiast do wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, organ wskazał, że podstawą do wyznaczenia tej wartości dla wnioskowanego terenu jest § 7 ust. 1 rozporządzenia. Podał, że dla budynku sąsiedniego, na działce nr 25,

o 3 kondygnacjach z facjatą, wysokość gzymsu mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem wynosi ok. 12 m. Dodał, że budynek ten przylega bezpośrednio do obiektu objętego wnioskiem i krawędzie ich gzymsów są spójne, na jednakowej wysokości. Wskazał, że taką sama wysokość gzymsu mierzoną od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem, to jest wynoszącą ok. 12 m, mają również sąsiedni budynek na działce nr "[...]", budynek na działce nr "[...]", a także pozostałe budynki tworzące pierzeję ul. "[...]"), oraz budynki po przeciwległej stronie ul. "[...]". Organ wyjaśnił, że poza spójną zabudową obiektów z dachami wielospadowymi w obszarze analizowanym znajdują się również budynki powstałe w latach 70 tych XX wieku, na działce nr "[...]", a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla tych obiektów wyznacza ich attyka, stanowiąca najwyższy punkt geometrii dachu, stanowiąc odniesienie dla wysokości kalenicy dachu wielospadowego, nie zaś dla jego gzymsu. Organ stwierdził, że średnia wysokość gzymsu budynku dla obszaru analizowanego wynosi 9,58 m, zaś wysokość attyk na terenie ma średnią wartość 16 m. Tym samym, przy dopuszczeniu możliwości realizacji wskaźnika z § 7 ust. 4 rozporządzenia wysokość okapu dla wnioskowanej rozbudowy powinna wynosić 9,58 m, wnioskowana jest natomiast inwestycja z wartością parametru na poziomie 16 m. Zdaniem organu pierwszej instancji ustalając warunki zabudowy, nie można interpretować § 7 ust. 4 w sposób pozwalający na wyznaczenie wysokości dla projektowanej rozbudowy na podstawie wysokości obojętnie jakiego budynku znalezionego w terenie analizy. Wysokość ta powinna być wysokością powtarzającą się najczęściej na terenie analizy, jaką mają budynki tworzące wskazany zespół charakterystycznej zabudowy przy ul. "[...]". Taki sposób interpretacji wskazuje § 8 rozporządzenia. Stwierdził, że wnioskowany poziom projektowanego gzymsu zakłada utworzenie uskoku w linii gzymsu pierzei i wyniesienie jego krawędzi do wysokości 15-16 m nad poziom terenu przed głównym wejściem do budynku, co nie spełnia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Organ stwierdził, że proponowane przez inwestora parametry, cechy i wskaźniki dla nowej formy zabudowy w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej są rozbieżne

z wynikami analizy dla tego obszaru. Wysokość zabudowy budynków znajdujących się

w bezpośrednim sąsiedztwie jest taka sama, jak w chwili obecnej istniejąca na wnioskowanej działce, zatem wyklucza się jej zmianę przez podniesienie budynku

o dodatkową kondygnację użytkową (§7 ust. 1 rozporządzenia). Ponadto proponowana forma rozbudowy lukarn poddasza nie koresponduje z tożsamymi na sąsiednich budynkach, należących do grupy założenia urbanistycznego.

W odwołaniu, złożonym od ww. decyzji, "[...]"zarzucili organowi pierwszej instancji brak obiektywizmu przy rozpoznawaniu sprawy oraz naruszenie terminów załatwienia sprawy. Zaznaczyli, że zamierzają adaptować wyłącznie cześć poddasza, bez naruszenia prawa własności innych podmiotów. Podnieśli, że organ pierwszej instancji - jako Gmina "[...]"- jest współwłaścicielem przedmiotowego budynku, o którego stan techniczny powinien dbać. Planowana zabudowa pozwoli zaś na odwodnienie i ocieplenie budynku, odnowienie elewacji i dachu bez angażowania środków finansowych wspólnoty mieszkaniowej. W ocenie odwołujących się, sporządzona analiza służy wyłącznie uzasadnieniu podjętej decyzji. Zakwestionowali ponadto prawdziwość danych wykazanych w tej analizie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 14 grudnia 2016 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości.

Kolegium podniosło w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że jedną z przesłanek ustalenia warunków zabudowy, wynikającą z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Stwierdziło, że kluczowe znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy ma analiza architektoniczno - urbanistyczna, gdyż jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie. Kolegium stwierdziło, że w sporządzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu organ pierwszej instancji wykazał, iż inwestycja nie spełnia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 7 ust. 1 rozporządzenia. Z analizy wynika bowiem, że w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanej zabudowy istnieje spójna, przebiegająca równomiernie i nie uskokowo krawędź gzymsu budynków. Dla budynku sąsiedniego na działce nr "[...]"- 12 m (budynek przylega bezpośrednio do obiektu objętego wnioskiem i krawędzie ich gzymsów są spójne, na jednakowej wysokości), dla budynku sąsiedniego na działce nr "[...]"- 12 m i dla budynku na działce nr "[...]"- 12 m. Tożsame wartości dotyczą pozostałych budynków tworzących pierzeję ul. Kościuszki oraz fragment ul. "[...]"oraz budynku po przeciwległej stronie ul. "[...]". W tej sytuacji, wnioskowany poziom projektowanego gzymsu zakładałby utworzenie uskoku w linii gzymsu pierzei i wyniesienie jego krawędzi do wysokości 15 -16 nad poziom terenu przed głównym wejściem do budynku. Wobec powyższego, Kolegium uznało słuszność argumentów organu pierwszej instancji, że podstawą do ustalenia wnioskowanej wysokości nie może być obojętnie jaki budynek znajdujący się w obszarze analizowanym, skoro budynki wskazane na wyżej wymienionych działkach tworzą zespół charakterystycznej zabudowy przy ul. "[...]".

W skardze, złożonej na decyzję SKO z dnia 14 grudnia 2016 r. do tut. Sądu, "[...]"zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm.), zwanej dalej: K.p.a., gdyż zaniechano rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie. Organ nie załączył bowiem do analizy graficznej rysunku obrazującego koncepcję adaptacji, dołączonego do wniosku o warunki zabudowy, co w konsekwencji spowodowało nieprawidłowe ustalenie, że projekt nadbudowy zakłada przeniesienie projektowanego gzymsu oraz że całe poddasze jest już zaadaptowane, podczas, gdy inwestycja jest adaptacją poddasza na cele mieszkalne i nie wymusza przeniesienia istniejącego gzymsu. Wskazał też na błędne zastosowanie §7 ust. 1 rozporządzenia, gdyż celem wnioskodawców nie jest wykonanie nowej zabudowy, lecz zmodernizowanie istniejącego budynku. Skarżący zarzucił, że załączona do decyzji organu pierwszej instancji nr "[...]"analiza zatytułowanej tak samo, to jest "do decyzji

nr "[...]"", jak ta, która została załączona do decyzji nr "[...]". Stwierdził, że niedopuszczalne jest, aby dokumenty posiadające te same nagłówki różniły się treścią. Podniósł ponadto, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów odwołania dotyczących wadliwości sporządzenia analizy. Stwierdził, że inwestycja spełnia wszystkie wymagania z art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 u.p.z.p., co stanowi przesłankę do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 21 marca 2017 r. skarżący podał m.in., że nie zna dokładnej wysokości budynku. Stwierdził, że w jego ocenie, dobudowa nie zakłóciłaby zabudowy pierzejowej.

Uczestnik postępowania "[...]", członek Zarządu Wspólnoty, wniosła w imieniu Zarządu Wspólnoty o oddalenie skargi, podnosząc, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Stwierdziła, że nadbudowa podniesie wysokość budynku i istnieje obawa, czy fundamenty jego wytrzymają dodatkowe obciążenie.

"[...]"- członek Zarządu Wspólnoty - wyjaśniła, że strych wykorzystywany jest jako suszarnia, w budynku jest 16 mieszkań, a Gmina "[...]"na ok. 40 % udziałów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami

a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności

z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracji publicznej.

Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji w oparciu

o powyższe kryteria wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu, organy administracji ustaliły wszystkie istotne w sprawie okoliczności, w oparciu o właściwie zebrany i oceniony materiał dowodowy i w sposób należyty umotywowały zajęte stanowisko, nie naruszając przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego.

Na wstępie wyjaśnić należy, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest wyłącznie ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Na terenie wnioskowanej inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stąd też realizacja wnioskowanego przedsięwzięcia, polegającego na nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego przy ul. "[...]", wymagała uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.z.p.

Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez właściwy organ, w zakresie spełnienia przesłanek,

o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zaznaczyć też należy, że wydanie decyzji określającej warunki zabudowy jest obowiązkiem organu, jeżeli tylko wniosek o jej wydanie spełnia warunki o których mowa w art. 61 ust. 1. Przesłanki warunkujące wydanie przez organ decyzji o warunkach zabudowy określone zostały bowiem wyłącznie tym przepisem.

Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie sprowadza się więc do oceny, czy stan faktyczny został należycie ustalony, a następnie rozważony pod kątem spełnienia wymogów określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przesądzające znaczenie ma ocena zaskarżonej decyzji (i decyzji ją poprzedzającej) pod kątem tego, czy organ wykazał, czy spełniona została przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Celem wynikającej z powołanego wyżej przepisu zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa", jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia

w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne, wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1095/10, z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 503/08, z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 728/12, z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1173/12, z dnia 14 października 2014 r., sygn. II OSK 817/13, dostępne [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Nie budzi wątpliwości, że zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, skoro celem wprowadzenia jej do ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym było zachowanie ładu urbanistycznego, rozumianego zgodnie z powołanym wyżej art. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Sposób ustalenia, czy wymóg dobrego sąsiedztwa, o jakim mowa w art. 61 ust. 1

pkt 1 u.p.z.p., został spełniony, określony został w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie

z którym - w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenia warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcję oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 16 ust. 1-5 u.p.z.p. Wyjaśnić jednocześnie należy, że przez "nową zabudowę

i zagospodarowanie terenu", o których mowa w tym przepisie, należy również rozumieć planowaną nadbudowę lub rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego, a nie wyłącznie nową zabudowę i nowe zagospodarowanie terenu.

Zgodnie z § 3 rozporządzenia, wymagania dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy przeprowadzonej dla obszaru analizowanego, wyznaczonego wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zasadą jest, że wartości te ustala się na poziomie wartości średniej, co wynika z § 4 ust. 1, § 5

ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 – 3, § 8 rozporządzenia. Nie może jednak budzić wątpliwości, że w niektórych przypadkach możliwe jest ustalenie określonych parametrów odmiennie, niż wartości średnie wynikające z przeprowadzonej analizy. Możliwość taką dają: § 4 ust. 4 w odniesieniu do obowiązującej linii nowej zabudowy, § 5 ust. 2 w odniesieniu do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, § 6 ust. 2 w odniesieniu do wyznaczenia innej szerokości elewacji frontowej i § 7 ust. 4 w odniesieniu do wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Podkreślenia jednak wymaga, że dopuszczalne jest ustalenie tych parametrów w innej wartości, niż ustalona średnia istniejąca na obszarze analizowanym, tylko w przypadku, gdy taka konieczność wynika z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Możliwe jest więc

w konkretnym przypadku rozstrzygnięcie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku, ale wymaga to szczegółowego uzasadnienia, które musi być zamieszczone

w decyzji rozstrzygającej sprawę. Wnioski do takiego rozstrzygnięcia powinny przy tym wynikać z analizy urbanistycznej. Odstępstwo należy zatem umotywować, powołując się na konkretne okoliczności zawarte w analizie, z których obiektywnie wynika konieczność odstąpienia od ustalenia danego parametru na podstawie średniej wartości ustalonej na obszarze analizowanym.

W ocenie Sądu, organy w przedmiotowej sprawie zasadnie przyjęły, że

w okolicznościach niniejszej sprawy nie została spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., warunkująca ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji polegającej na nadbudowie istniejącego budynku i nie było podstaw do zastosowania opisanych wyżej odstępstw od ustalonych średnich istniejących na obszarze analizowanym, w szczególności co do wysokości zabudowy.

W kontrolowanym postępowaniu prawidłowo wyznaczono obszar analizowany, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, jako trzykrotność frontu przedmiotowej działki.

Stwierdzono jednocześnie, że w obszarze tym wyodrębnia się grupy budynków oświaty

i biurowych, będące w użytkowaniu jednostki "[...]", stanowiące wraz z obiektami magazynowymi, niezależną od pozostałej zabudowy zamkniętą grupę, w skład której wchodzą 3, 4, 5 i 6-kondygnacyjne budynki mieszkaniowe wielorodzinne, 1 i 2-kondygnacyjne budynki magazynowe oraz budynki 2 i 3-kondygnacyjne. W obszarze analizowanym jest również 11 budynków powstałych w latach 1949-1957, jako grupa budynków okalająca zespół zabudowy jednostki "[...]", do której należy przedmiotowy budynek planowany do nadbudowy. Budynki te mają spójne cechy charakterystyczne takie, jak: górną krawędź elewacji frontowej na poziomie okapu na wysokości ok. 12 m, jednakową wysokość kalenicy głównej budynku na poziomie 15,5 m, jednakową geometrię dachów (kalenice równoległe do osi ulicy, wzdłuż której usytuowany jest budynek). Ponadto wszystkie budynki posiadają 3,5 kondygnacji nadziemnej, a większość z nich posiada także użytkowe poddasze z facjatami, rozbudowanymi szerokimi lukarnami pokrytymi dachem pulpitowym, z zachowaniem czytelnego okapu dachu na poziomie 12 m. Jak wykazano w analizie, wszystkie te budynki posiadają jednakowy, charakterystyczny podział elewacji (część wysokiej piwnicy i parteru z boniami podłużnymi na całej szerokości). Budynki te tworzą zabudowę "pierzei" ul. "[...]"z budynkami-bramami otwierającymi ul. "[...]". Całość stanowi spójną, osiową kompozycję urbanistyczną oparta na ulicach "[...]". Jak wykazano, poza opisanymi wyżej dwiema grupami budynków, w obszarze analizy znajdują się trzy 5-kondygnacyjne budynki mieszkalne z lat 1975 – 1978, wykonane w technologii "wielkiej płyty", o płaskich dachach, bez gzymsów, lecz ze względu na lokalizację nie zakłócają charakteru założenia urbanistycznego i ładu przestrzennego budynków przy ul. "[...]".

W obszarze analizy znajduje się również 6-kondygnacyjny budynek o funkcji mieszkaniowej z usługami w parterze, wzniesiony w 2014 r., o współczesnym charakterze zabudowy, z dachami wielospadowymi, współczesnymi materiałami wykończeniowymi (przeszklone klatki schodowe, częściowo elewacja klinkierowa). Jak stwierdzono

w analizie, jego gabaryty korespondują z zabudową mieszkaniową wschodniej pierzei ulicy "[...]", gdyż niezależnie od ilości kondygnacji, okapy budynku znajdują się na takiej samej wysokości, jak okapy zabudowy pierzei naprzeciw - na poziomie 12 m, mierzonej od średniej wysokości terenu przed wejściem głównym do budynku. Ostatnie dwie kondygnacje tego obiektu znajdują się w poddaszu użytkowym.

Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 2). W myśl ust. 3, jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Zgodnie zaś z ust. 4 § 7, dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa

w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Z przedmiotowej analizy wynika, że budynek objęty wnioskiem należy do założenia urbanistycznego jednakowej zabudowy wschodniej pierzei ulicy "[...]"i kwartału zabudowy zamkniętego obszaru "[...]"opartego na osi ulicy Nowej Niepodległości. W założeniu tym, budynki wyróżniają się wspólnymi cechami charakterystycznymi zabudowy, to jest: funkcją obiektów, wysokością górnej krawędzi elewacji frontowej, jednakową wysokością kalenicy głównej budynku, jednakową geometrią dachów, jednakową liczbą kondygnacji nadziemnych. Wszystkie posiadają jednakowy, charakterystyczny podział elewacji (część wysokiej piwnicy i parteru z boniami podłużnymi na całej szerokości), co stanowi o ich integralności i przynależności do jednego założenia. Jak podkreślono, w obszarze analizowanym należało uwzględniać ze zwiększonym naciskiem tę wyróżniającą się grupę budynków ze względu na ich szczególną wartość kompozycyjno-estetyczną przestrzeni miejskiej. Dla budynku sąsiedniego na działce nr "[...]"- 12 m (budynek przylega bezpośrednio do budynku objętego wnioskiem i krawędzie ich gzymsów są spójne na jednakowej wysokości). Dla budynku sąsiedniego na działce nr "[...]"- 12 m. Dla budynku na działce nr "[...]"- 12 m. Tożsame wartości dotyczą pozostałych budynków tworzących pierzeję ul. "[...]"oraz fragment ul. "[...]" oraz budynku po przeciwległej stronie ul. "[...]".

Powyższe ustalenie, że w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanej zabudowy istnieje spójna, przebiegająca równomiernie i nie uskokowo krawędź gzymsu budynków, wykluczyło możliwość zastosowania odstępstwa przewidzianego w ust. 4 § 7 rozporządzenia. Wobec czego, zastosowanie miał § 7 ust. 1 rozporządzenia, czyli wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla planowanej rozbudowy należało ustalić jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Taką zaś wysokość gzymsu przedmiotowy budynek posiada obecnie. Uwzględnienie zaś wniosku skutkowałoby utworzeniem uskoku w linii gzymsu pierzei i wyniesienie jego krawędzi do wysokości 15 – 16 m nad poziom terenu przed głównym wejściem do budynku.

Prawidłowo zatem organ odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, skoro nie został spełniony warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego odmiennej treści analiz o tych samych tytułach ("załącznik do decyzji nr "[...]""), załączonych do decyzji organu pierwszej instancji z dnia 2 grudnia 2015 r. i z dnia 24 marca 2016 r., należy stwierdzić, że fakt, iż analizy dołączone do obu decyzji miały ten sam tytuł nie oznacza, że były one wadliwe. Analiza została przeprowadzona prawidłowo, a błąd dotyczy wyłącznie numeru decyzji, do której się odnosi analiza, dołączona do decyzji nr "[...]"z dnia 24 marca 2016 r.

W niniejszej sprawie nie uchybiono także przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.). Ocena ta nie nosi zaś cech dowolności (art. 80 K.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 K.p.a., w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności, zaskarżona decyzja prezentuje motywy podjętego rozstrzygnięcia w nawiązaniu do wyjaśnionego uprzednio celu i charakteru decyzji

o warunkach zabudowy, z wykazaniem jej specyfiki w przypadku ustalania warunków zabudowy dla rozbudowy budynku mieszkalnego stanowiącego część grupy tworzącej spójną zabudowę. Zaznaczyć należy, że w aktach sprawy znajdują się załączone do wniosku z dnia 28 września 2014 r.: załącznik graficzny określający planowany sposób zagospodarowania terenu i szkice elewacji fortowej. Zbędne było więc załączanie tych dokumentów do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, tym bardziej, że obowiązek taki nie wynika z przepisów u.p.z.p. i rozporządzenia.

Mając na uwadze przeprowadzone rozważania Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i w konsekwencji skargę oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a.