Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1596/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 64, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 168/20 w sprawie ze skargi Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Pierwszego Mazowieckiego Urzędu Skarbowego w Warszawie z dnia [...] października 2019 r., nr [...]; 3. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie na rzecz Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych 1020 (tysiąc dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 marca 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 168/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia [...] listopada 2019 r. w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Naczelnik US prowadził postępowanie egzekucyjne do majątku A Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w W. (dalej także jako: "spółka") na podstawie, wystawionych przez Prezesa Zarządu PFRON, tytułów wykonawczych z [...] czerwca 2016 r. nr [...], [...] i [...] oraz z [...] grudnia 2016 r. nr [...] obejmujących należności z tytułu obowiązkowej wpłaty na rzecz PFRON za okres 10-12/2012 oraz 01-06/2013 na łączną kwotę 128.793,00 zł należności głównej oraz odsetek w wysokości 39.982,00 zł.

Odpisy tytułów wykonawczych o nr od [...] do [...] zostały doręczone spółce w trybie art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") ze skutkiem doręczenia w dniu 2 listopada 2016 r. Z kolei odpis tytułu wykonawczego nr [...] został doręczony spółce w trybie art. 44 k.p.a. ze skutkiem doręczenia w dniu 27 stycznia 2017 r.

W toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego Naczelnik US dokonał szeregu czynności egzekucyjnych, z czego skuteczne okazało się jedynie zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w B S.A. dokonane zawiadomieniem z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] (zbieg egzekucji). Przedmiotowe zawiadomienie zostało doręczone spółce w trybie art. 44 k.p.a. ze skutkiem doręczenia w dniu 8 września 2017 r. zaś odebrane przez bank w dniu 21 sierpnia 2017 r.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. znak [...], wydanym na podstawie art. 59 § 3 w związku z art. 59 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r., poz. 1438, dalej jako: "u.p.e.a.") Naczelnik US umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych z [...] czerwca 2016 r. nr od [...] do [...] oraz z [...] grudnia 2016 r. nr [...]. Wierzyciel potwierdził odbiór postanowienia w dniu [...] kwietnia 2018 r., natomiast spółce doręczono je w trybie art. 44 k.p.a. z dniem 2 maja 2018 r.

Przy piśmie z [...] maja 2018 r. znak [....] Naczelnik US zawiadomił Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej jako: "PFRON"), o wysokości kosztów postępowania egzekucyjnego powstałych w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec spółki na podstawie powyższych tytułów wykonawczych. Zawiadomienie to zostało odebrane przez wierzyciela w dniu 15 maja 2018 r.

W związku z powyższym, pismem z [...] maja 2018 r. Prezes Zarządu PFRON, zgodnie z art. 64c § 7 u.p.e.a., zwrócił się z prośbą do organu egzekucyjnego o wydanie postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych.

Postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. Naczelnik US obciążył wierzyciela, tj. Prezesa Zarządu PFRON kosztami postępowania egzekucyjnego przeprowadzonego na podstawie ww. tytułów wykonawczych w kwocie 10.686,10 zł. Przedmiotowe postanowienie zostało odebrane przez wierzyciela w dniu [...] czerwca 2018 r. W wyniku wniesionego zażalenia Dyrektor IAS wydał w dniu [...] września 2018 r. postanowienie, którym uchylił w całości powyższe postanowienie Naczelnika US i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia celem przeprowadzenia wnikliwej analizy pod względem prawidłowości prowadzenia postępowania egzekucyjnego i w konsekwencji naliczenia kwot kosztów egzekucyjnych postępowania egzekucyjnego przeprowadzonego wobec A Sp. z o. o. w upadłości likwidacyjnej.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Naczelnik US wydał w dniu [...] października 2018 r. postanowienie, mocą którego obciążył wierzyciela, tj. Prezesa Zarządu PFRON kosztami postępowania egzekucyjnego w kwocie 10.686,10 zł przeprowadzonego na podstawie ww. tytułów wykonawczych. Przedmiotowe postanowienie zostało odebrane przez wierzyciela w dniu [....] października 2018 r. W wyniku wniesionego zażalenia, Dyrektor IAS wydał w dniu [...] listopada 2018 r. postanowienie, którym utrzymał w mocy powyższe postanowienie Naczelnika US.

Po rozpoznaniu skargi Prezesa Zarządu PFRON na powyższe rozstrzygnięcie Dyrektora IAS Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 112/19 uchylił zarówno postanowienie Dyrektora IAS z [...] listopada 2018 r. oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika US z [...] października 2018 r.

W wyroku tym Sąd stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy konieczne będzie takie wyliczenie kosztów egzekucyjnych w zakresie opłat egzekucyjnych, jak i opłaty manipulacyjnej, ażeby okazały się one adekwatne do poniesionych wydatków, jak również nakładu pracy organu egzekucyjnego mając na uwadze standardy wynikające z wyroku Trybunały Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14.

Wobec powyższego w dniu [...] października 2019 r. Naczelnik US wydał postanowienie, którym określił wierzycielowi, tj. Prezesowi Zarządu PFRON wysokość kosztów egzekucyjnych powstałych w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie ww. tytułów wykonawczych w łącznej kwocie 10.686,10 zł.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ egzekucyjny przytoczył stosowne przepisy prawa, normujące kwestie związane z ponoszeniem kosztów egzekucyjnych oraz wykazał w jakiej wysokości koszty egzekucyjne zostały naliczone. Organ egzekucyjny stwierdził również, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14 nie wyeliminował z porządku prawnego przepisów art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a. w całości. W konsekwencji, co do zasady istnieje nadal podstawa prawna do orzekania o wysokości kosztów egzekucyjnych na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 z zastosowaniem procentowego sposobu obliczania opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnych i opłaty manipulacyjnej w odniesieniu do kwoty egzekwowanych należności. Zdaniem Naczelnika US naliczone opłaty nie pozostają w oderwaniu od poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych, jak również nie przekraczają maksymalnego rozsądnego pułapu poszczególnych opłat składających się na koszty egzekucyjne. Organ egzekucyjny wyjaśnił, że mając na uwadze różnice w wysokości opłat przyjętych przez ustawodawcę w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji pomiędzy 4% a 8%, to zachowując ustawową proporcję zasadne jest przyjęcie, że skoro opłata procentowa od 8% została ograniczona do 34.200 zł, to wypełnieniem standardów określonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14 będzie przyjęcie proporcji od tej maksymalnej stawki z uwzględnieniem stawki procentowej dla poszczególnego zajęcia.

Po rozparzeniu zażalenia Dyrektor IAS, postanowieniem z [...] listopada 2019 r. utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika US z [...] października 2019 r. o obciążeniu wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego.

Organ II instancji wskazał mające zastosowanie w sprawie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i stwierdził, iż organ egzekucyjny prawidłowo wskazał na wynikającą z przepisów prawa konieczność obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w niniejszej sprawie oraz precyzyjnie określił kwotę kosztów egzekucyjnych i sposób jej naliczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku wskazał, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest prawidłowość ustalenia kosztów egzekucyjnych wynikających z prowadzenia postępowania egzekucyjnego przeciwko A Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w W. na podstawie tytułów wykonawczych nr [...], [...] i [...] z [...] czerwca 2016 r. oraz nr [...] z [...] grudnia 2016 r. wystawionych przez wierzyciela będącego skarżącym w niniejszej sprawie.

Sąd I instancji wskazał, że kwestia kosztów egzekucyjnych w postępowaniu egzekucyjnym uregulowana jest w Rozdziale 6 Działu I ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W toku postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny pobiera zgodnie z art. 64 § 1 i 6 u.p.e.a. opłaty za dokonane czynności egzekucyjne i opłatę manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych w wysokości określonej w tych przepisach.

W art. 64c § 1 u.p.e.a. została ustanowiona generalna zasada, że opłaty, o których mowa w art. 64 § 1 i 6 oraz w art. 64a u.p.e.a., wraz z wydatkami poniesionymi przez organ egzekucyjny, stanowią koszty egzekucyjne, które obciążają zobowiązanego. Te koszty egzekucyjne podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie egzekucji administracyjnej. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dopuszcza jednak wyjątki od tej zasady polegające na tym, że koszty będzie ponosił wierzyciel lub organ egzekucyjny (art. 64c § 2 - 4 ustawy egzekucyjnej). Art 64c § 4 u.p.e.a. stanowi, że wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego, z zastrzeżeniem § 4b oraz art. 64e § 4a u.p.e.a.

W ocenie WSA w przedmiotowej sprawie taki wyjątek nastąpił i organ egzekucyjny obciążył wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w postaci opłaty manipulacyjnej oraz opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, w postaci zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w B S.A. dokonane zawiadomieniem z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] (zbieg egzekucji). W sprawie, na co słusznie zwrócił uwagę organ II instancji, ustawodawca nie uzależnił możliwości naliczenia opłaty manipulacyjnej od faktycznego wyegzekwowania wierzytelności.

Sąd podkreślił również, że organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie i obciążając wierzyciela opłatą manipulacyjną uwzględnił w nim ocenę odnoszącą się do konstytucyjności art. 64 § 6 u.p.e.a. wyrażoną przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. SK 31/14 i skutek jaki wyrok ten wywiera w odniesieniu do możliwości określenia kosztów egzekucyjnych w myśl tych przepisów. Wyrok TK zapadł w sprawie, w której doszło do umorzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na uregulowanie należności przez zobowiązanego poza postępowaniem egzekucyjnym. W sprawie tej określono koszty egzekucyjne na kwotę 34.860.238,10 zł. W wyroku SK 31/14, nie była kwestionowana sama możliwość pobierania opłaty manipulacyjnej (czy też egzekucyjnej) w razie bezskuteczności egzekucji ani też możliwość obciążania nią wierzyciela - w sytuacji, gdy nie można ich ściągnąć od zobowiązanego, a jedynie fakt braku określenia górnej granicy tych opłat.

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że brak określenia górnej granicy opłaty, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. i opłaty manipulacyjnej powoduje, że w wypadku należności o znacznej wartości następuje zachwianie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością opłat ponoszonych z tego tytułu, które stają się niejako "sankcją" pieniężną. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Trybunał wskazał na konieczność interwencji ustawodawcy, który powinien, w granicach norm konstytucyjnych i z uwzględnieniem wniosków wynikających z wyroku TK, określić nie tylko maksymalną wysokość opłat będących przedmiotem skargi konstytucyjnej, ale także maksymalną wysokość innych opłat egzekucyjnych. Jednakże do czasu ewentualnej nowelizacji ustawy należy stosować ten przepis w taki sposób, by można było uznać go za konstytucyjny w świetle powołanego wyroku.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu I instancji, należało sprawdzić, czy koszty ustalone przez organ odwoławczy w oparciu o nadal obowiązujące przepisy prawa nie pozostają w rażącej dysproporcji do rzeczywistych kosztów poniesionych w drodze egzekucji. Wobec braku górnej granicy opłat, o których mowa w art. 64 § 1 pkt 4 oraz w § 6 u.p.e.a. organ II instancji dokonał analizy, w której porównał wysokość opłaty za zajęcie nieruchomości, mającej przewidzianą górną granicę, tj.: 8% nie więcej niż 34.200 zł, do wysokości opłaty 5% za zajęcie innej wierzytelności. Organ podniósł, że skoro przy skomplikowanej czynności zajęcia nieruchomości opłata wynosi 8%, nie więcej niż 34.200 zł, to przy czynności zajęcia innej wierzytelności należy uwzględnić mniejszy nakład pracy przy zajęciu innych wierzytelności. Opierając się na tym przeświadczeniu i zastosowanym przez ustawodawcę proporcjonalnym uszeregowaniu opłat z poszczególnych tytułów, organ przyjął, że maksymalna opłata za zajęcie rachunku bankowego powinna stanowić 21.375,00 zł, zaś maksymalna opłata manipulacyjna w wysokości 1% egzekwowanej należności, w myśl art. 64 § 6 u.p.e.a., nie może być wyższa niż 4.275,00 zł.

Opłaty egzekucyjne naliczone przez organ za zajęcie rachunków bankowych w celu wyegzekwowania należności objętej ww. tytułami wykonawczymi to kwota 8.975,10 zł, a naliczone opłaty manipulacyjne to kwota 1.711,00 zł. Kwoty naliczonych opłat nie przekraczają wyżej określonych maksymalnych kwot opłaty za zajęcie rachunku bankowego i opłaty manipulacyjnej. Wbrew zarzutom skargi wyliczenia tych kwot, dokonane przez organ odwoławczy, odpowiadają prawu i są adekwatne do poniesionego przez organ nakładu pracy na przeprowadzone w sprawie czynności egzekucyjne. Organ tym samym zastosował się też do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 czerwca 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 112/19.

W konsekwencji w ocenie sądu w całości uwzględnił ocenę prawną zawartą w tym wyroku. Sąd w powyższym wyroku użył sformułowań nakazujących organowi uwzględnienie rzeczywistych wydatków i kosztów, jednakże w tym zakresie pozostawił organowi swobodę ich ustalenia. Organ egzekucyjny dokonał tego poprzez porównanie do górnej granicy opłaty za zajęcie nieruchomości, co w ocenie sądu było dopuszczalne i prawidłowe, wobec braku interwencji ustawodawcy w tym zakresie.

WSA nie uznał za trafny pogląd, że naliczanie opłat egzekucyjnych jest możliwe tylko wówczas, gdy z zajętego rachunku bankowego organ przeprowadzi skutecznie egzekucję. Sąd stoi na stanowisku, że do zajęcia rachunku bankowego dochodzi także wtedy, gdy na rachunku bankowym nie ma żadnej kwoty w chwili zajęcia, bowiem obejmuje także kwoty, które zostały wpłacone po dokonaniu zajęcia. W rezultacie zajęcie rachunku bankowego jest zajęciem nie tylko istniejącej wierzytelności, ale także wierzytelności przyszłej zobowiązanego w stosunku do banku wynikającej z umowy rachunku bankowego. Przyjął zatem , że czynność egzekucyjna w postaci zajęcia rachunku bankowego jest czynnością formalnie skuteczną niezależnie od tego czy zobowiązany posiada w danej chwili środki na rachunku bankowym czy ich nie posiada. Nawet jeżeli przed likwidacją rachunku bankowego nie zostaną wyegzekwowane żadne środki, to takiej czynności egzekucyjnej nie można uznać za niebyłą, czy niewywołującą żadnych skutków, które prawo wiąże z tą czynnością egzekucyjną. W szczególności zajęcie istniejącego rachunku bankowego, niezależnie od tego czy doprowadzi do uzyskania jakichkolwiek kwot jest zastosowaniem środka egzekucyjnego polegającego na egzekucji z rachunku bankowego, prowadzącym do naliczenia opłaty za dokonaną czynność egzekucyjną. Zajęcie rachunku bankowego tj. zajęcie prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego, a w praktyce egzekucja z rachunków bankowych, sprowadza się do egzekucji wierzytelności wynikającej z umowy rachunku bankowego zawieranej pomiędzy bankiem a posiadaczem rachunku.

Sąd I instancji stwierdził też, że prawidłowo została wyliczona przez organ opłata manipulacyjna. Pomimo braku uregulowania ustawowo maksymalnych kwot opłaty egzekucyjnej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. i opłaty manipulacyjnej w art. 64 § 6 u.p.e.a., organ odwoławczy prawidłowo ustalił koszty egzekucyjne, z uwzględnieniem wytycznych ujętych w powołanym wyżej wyroku TK. Między naliczonymi opłatami a rzeczywistymi kosztami postępowania egzekucyjnego nie zachodzi rażąca dysproporcja, a zestawiając wysokość naliczonych opłat z wysokością Sąd doszedł do wniosku, że nie doszło do naruszenia równowagi między interesem państwa, a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem państwa.

Od przedmiotowego wyroku Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji złożył skargę kasacyjną, zaskarżając powyższy wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2019 poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 1 pkt 4) i art. 64 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. z dnia 14 czerwca 2019 r., Dz. U. z 2019 r.; poz. 1438 ze zm. - dalej: u.p.e.a.) poprzez nieuznanie, że postanowienie Organu w sprawie kosztów egzekucyjnych zostało wydane z pominięciem norm prawnych wyrażonych przepisami art. 2, art. 64 ust. 1 i art. 94 Konstytucji RP, bez uwzględnienia skutków prawnych wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt: SK 31/14 oraz poprzez nieuznanie, że Organ wydając postanowienie nie uwzględnił kwestii adekwatności ustalanych kosztów egzekucyjnych, względem poziomu skomplikowania podejmowanych czynności, poniesionego nakładu pracy przy egzekwowaniu należności, efektywności postępowania, jak również nie uwzględnił zasady racjonalnej zależności pomiędzy ustaloną wysokością opłat, a czynnościami Organu, za podjęcie których zostały naliczone, w rezultacie czego opłaty te stały się swoistą sankcją pieniężną, jak również poprzez błędne przyjęcie, że Organ dokonał skutecznego zajęcia rachunku bankowego, na którym nie było żadnej istniejącej wierzytelności, jako zajęcia wierzytelności przyszłej, pomimo, że wierzytelność taka nie zaistniała w postaci przyszłych wpłat na rachunek, wyegzekwowanych na rzecz wierzyciela;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia Organu w wyniku uznania, że Organ naruszył art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. i art. 64 § 6 u.p.e.a. i niezasadnie obciążył Skarżącego kosztami postępowania egzekucyjnego w łącznej kwocie 25.595,77 zł.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

Organ egzekucyjny nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.

W myśl art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego przepisu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez WSA w Warszawie.

Z tego względu kontrola zaskarżonego wyroku przeprowadzona została w granicach skargi kasacyjnej, przy uwzględnieniu zarzutów podniesionych w odniesieniu do rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji.

Przechodząc do oceny tych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy zauważyć, że w zaskarżonym wyroku sąd pierwszej instancji wyraził wprost pogląd, iż organ odwoławczy nie naruszył przepisu art. 153 p.p.s.a., bowiem pomimo braku uregulowania ustawowo maksymalnych kwot opłaty egzekucyjnej w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. i opłaty manipulacyjnej w art. 64 § 6 u.p.e.a. prawidłowo ustalił koszty egzekucyjne z uwzględnieniem wytycznych ujętych w wyroku TK z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14 oraz w wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 czerwca 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 112/19. WSA stwierdził, że między naliczonymi opłatami a rzeczywistymi kosztami postępowania egzekucyjnego nie zachodzi rażąca dysproporcja, a zestawienie wysokości naliczonych opłat z wysokością egzekwowanej należności prowadzi do wniosku, że nie doszło do naruszenia równowagi między interesem państwa, a ochroną podmiotów przed nadmiernym fiskalizmem państwa.

Natomiast w ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że objęte skargą postanowienie Dyrektora IAS uwzględniało wytyczne poprzedniego wyroku tego Sądu z dnia 12 czerwca 2019 r. a także skutki prawne wynikające z wyroku TK z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14, jak również błędnie stwierdził, że organ uwzględnił w swoim rozstrzygnięciu kwestie adekwatności ustalonych kosztów postępowania egzekucyjnego z uwzględnieniem poziomu skomplikowania podjętych czynności oraz poniesionego nakładu pracy przy egzekwowaniu należności wynikającej z wierzytelności.

Mając na uwadze treść motywów objętego skargą postanowienia oraz motywów zaskarżonego wyroku, zgodzić się należy z przywołanym stanowiskiem skarżącego kasacyjnie.

TK orzekł, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz że art. 64 § 6 upea w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W uzasadnieniu motywował, że "brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w przypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną". Stwierdził również, że "brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym są więc zbliżone do podatku. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością". Ponadto TK zwrócił uwagę, że środki egzekucyjne oraz związane z nimi opłaty pełnią funkcję stymulująco-wychowawczą". Także w doktrynie zauważa się, że koszty egzekucyjne, które będzie musiał ponieść zobowiązany w związku z tym, że przez niespełnienie obowiązku doprowadził do konieczności przymusowego jego egzekwowania, stanowią dla niego określoną dolegliwość materialną i tym samym oddziałują na przyszłość, pełniąc funkcję wychowawczą". Uwaga ta jest istotna, ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z dłużnikiem lecz wierzycielem, a więc organ egzekucyjny przy określaniu wysokości kosztów postępowania egzekucyjnego winien pamiętać, że w tej sprawie nie ma kwestii "funkcji wychowawczej".

Wskazać również należy na przeważające w orzecznictwie stanowisko, ukształtowane na podstawie przywołanego wyroku TK, zgodnie, z którym organ powinien zbadać adekwatność ustalonych kosztów egzekucyjnych względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności, a więc odnieść się do zachowania racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone, tak aby opłaty te nie przekroczyły maksymalnego rozsądnego pułapu (por. wyroki NSA: z 20 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1805/19 i I GSK 1550/19, z 28 maja 2020 r. sygn. akt I GSK 1945/19, z 16 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 533/20, I GSK 516/20 i I GSK 563/20, z 14 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 2918/18; a także wyrok NSA z 26 lutego 2020 r., sygn. akt II FSK 851/18, a także wskazane tam wyroki NSA: z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II FSK 693/15, z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 914/16, z 6 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 2206/17, z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 2621/17, z 14 marca 2019 r. sygn. akt II FSK 3701/18 i II FSK 3700/18; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, jak i zastrzeżeń Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęty przez organ i zaakceptowany przez WSA, sposób ustalenia górnych pułapów kosztów przeprowadzonego postępowania egzekucyjnego odnoszących się do opłaty manipulacyjnej i opłaty za zajęcie rachunku bankowego. Organ przyjął bowiem, że skoro w art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. ustawodawca określił wysokość opłaty za zajęcie nieruchomości w wysokości 8% kwoty egzekwowanej należności, nie więcej jednak niż 34.200 zł, to maksymalna opłata manipulacyjna stanowiąca 1% egzekwowanej należności nie może być wyższa niż 4.275 zł i wyliczona wg tej samej metody 5% opłata za zajęcie innej wierzytelności nie może być wyższa niż 21.375 zł. Taka metodologia ustalenia maksymalnych wartości kosztów podejmowanych czynności egzekucyjnych stoi w zgodzie z oceną zawartą w orzeczeniu TK w zakresie, w jakim wypowiedział się on odnośnie wpływu braku określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej na charakter i oddziaływanie kosztów postępowania egzekucyjnego na wierzyciela, który kosztami tymi zostanie obciążony.

Natomiast błędnej kontroli rozstrzygnięcia Dyrektora IAS dokonał WSA w aspekcie drugiej części wynikającej z oceny prawnej zawartej w wyroku TK, dotyczącej miarkowania kosztów postępowania egzekucyjnego względem realnego nakładu pracy organu egzekucyjnego wynikającego z czasochłonności i stopnia skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych.

Wadliwie bowiem WSA uznał, że organ zastosował się do wskazań z wyroku TK ale też wypełnił wytyczne zawarte w wyroku tego Sądu z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 112/19. Zauważyć należy, że WSA dokonując kontroli rozstrzygnięcia organu skarbowego, pominął zarówno przywołane zalecenia TK, jak i stanowisko judykatury, co do konieczności wykazania przez organ egzekucyjny adekwatność ustalonych kosztów postępowania egzekucyjnego do faktycznego – realnego, nakładu środków finansowych i niefinansowych w związku z podejmowanymi czynnościami egzekucyjnymi.

Jak wynika z treści uzasadnienia postanowienia Dyrektora IAS z [...] października 2019 r. organ, w omawianej kwestii, ograniczył się wyłącznie do wyliczenia i zaakceptowania ustalonych przez organ I instancji kosztów egzekucyjnych w łącznej kwocie 10 686,10 zł. Przywołane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu odwoławczego wyliczenie podjętych czynności i wskazanych w związku z nimi kwot nie zawierało w istocie żadnego uzasadnienia, wskazującego na przyczyny na podstawie, których organ przyjął takie, a nie inne stawki za podjęte czynności egzekucyjne. Przede wszystkim brak jest argumentacji, w tym wywodów wspartych stosownymi dokumentami, która wskazywałyby w sposób klarowny i jednoznaczny na faktyczny nakład pracy i rzeczywiście poniesione koszty finansowe w aspekcie podnoszonej już czasochłonności i stopnia skomplikowania podjętych czynności egzekucyjnych. Motywy ograniczają się jedynie do ogólnikowych stwierdzeń, że wysokość opłat nie pozostaje w oderwaniu od poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych. Jest to o tyle istotne, że ustalona aktualnie kwota odpowiada w całości kwocie ustalonej przez organ egzekucyjny w postanowieniu uchylonym następnie przez WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 12 czerwca 2019r. sygn. akt V SA/Wa 112/19. Ponadto w analizowanej sprawie egzekucja, w tym egzekucja z rachunków bankowych została umorzona wobec jej bezskuteczności (na rachunku bankowym w chwili zajęcia nie było żadnej kwoty). Opisany brak powoduje, że pomimo znajomości treści wyroku TK oraz odwołania się do jego treści, organ w istocie uchylił się od zastosowania zawartej w nim oceny prawnej i związanego z nim wymogu dotyczącego ustalania kosztów postępowania egzekucyjnego obciążających wierzyciela w przypadku zaistnienia sytuacji przewidzianej przepisem art. 64c § 4 u.p.e.a.

Wadliwość tę, jak już wspomniano, WSA zaaprobował, koncentrując się wyłącznie na ocenie mechanizmu przyjętego przez organ do ustalenia maksymalnego pułapu kwot kosztów przeprowadzonej egzekucji. Sąd pierwszej instancji w rzeczywistości w żaden sposób nie uzasadnił merytorycznie swojego rozstrzygnięcia w kontekście kryteriów wskazanych w wyroku TK, a jedynie powtórzył za organem jego stanowisko, które we właściwy sposób nie odnosiło się do zasadności ustalenia kosztów postępowania egzekucyjnego we wskazanej kwocie w odniesieniu do wytycznych Trybunału Konstytucyjnego.

Stan niniejszej sprawy powoduje, że WSA przeprowadził niepełną a zatem wadliwą kontrolę wydanych w sprawie postanowień organów obu instancji, które z uwagi na ich istotny brak w sferze pełnego, jednoznacznego i przekonującego ustalenia, co do kosztów obciążających wierzyciela, nie mogą się ostać w obrocie prawnym – jako rozstrzygnięcia, przy wydaniu których nie zastosowano się do wytycznych wynikających z wyroku TK.

Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylając zaskarżony wyrok, uchylił również postanowienia organów egzekucyjnych obu instancji.

W konsekwencji, organy rozpoznając ponownie sprawę zobowiązane będą do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w tym wyroku NSA oraz przywołanym wyroku TK z 28 czerwca 2016 r., ze szczególnym uwzględnieniem konieczności wykazania adekwatności ustalonych kosztów egzekucyjnych względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności z zachowaniem racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji, a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone, tak aby opłaty te nie przekroczyły maksymalnego rozsądnego pułapu. Przy czym pamiętać należy, że koszty te powinny być obliczone w taki sposób, aby wierzyciel nie odebrał ich jako swoistej kary. Tym bardziej – że jak wspomniano wyżej – nie mamy w przedmiotowej sprawie do czynienia z dłużnikiem lecz wierzycielem. Trzeba także zauważyć, że ich wysokość nie powinna zniechęcać wierzyciela do dochodzenia swojej wierzytelności i stanowić finansowej bariery do jej dochodzenia.

Dodać należy, że pewnych wskazówek interpretacyjnych, w jaki sposób należy wyliczyć sporne koszty, można poszukiwać w nowelizacji ustawy z dnia

4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1553), która wejdzie w życie

20 lutego 2021 r. i która stanowi wykonanie wyroku TK w zakresie objętym niniejszym sporem.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) oraz z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. Na zasądzone koszty sądowe (1.020 zł) składają się: koszty wpisu od skargi (100 zł) i skargi kasacyjnej (100 zł), opłata za sporządzenie uzasadnienia (100 zł), a także koszty zastępstwa procesowego przed sądami I i II instancji (480 zł i 240 zł).