Wyrok NSA, sygn. akt II SA 937/91
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1991-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 619  Stosunki pracy i stosunki służbowe, sprawy z zakresu inspekcji pracy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 6
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Nie jest dopuszczalna taka interpretacja jakiegokolwiek przepisu prawa, która by naruszała zagwarantowane konstytucyjnie prawa obywatelskie lub była sprzeczna z ratyfikowanymi przez Polskę aktami międzynarodowymi, a także pozostawała w sprzeczności z innymi przepisami obowiązujących ustaw.

TEZY

Nie jest dopuszczalna taka interpretacja jakiegokolwiek przepisu prawa, która by naruszała zagwarantowane konstytucyjnie prawa obywatelskie lub była sprzeczna z ratyfikowanymi przez Polskę aktami międzynarodowymi, a także pozostawała w sprzeczności z innymi przepisami obowiązujących ustaw.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Mariana J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 kwietnia 1991 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31 lipca 1972 r. o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza Milicji Obywatelskiej i na podstawie art. 207 par. 2 pkt 1 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 9 kwietnia 1991 r. nr AB-IX-1501/90 Minister Spraw Wewnętrznych, po rozpatrzeniu wniosku Mariana J. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych nr 5024 z dnia 31 lipca 1972 r., dotyczącej zwolnienia wnioskodawcy ze służby w Milicji Obywatelskiej na podstawie art. 52 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. u stosunku służbowym funkcjonariuszów Milicji Obywatelskiej /Dz.U. nr 12 poz. 69/, odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie. W uzasadnieniu organ administracji przyznał, że przyczyną zwolnienia Mariana J. ze służby był fakt, iż jego dziecko przystąpiło do Komunii, w związku z czym Marian J. został wydalony z PZPR. Minister wywodził następnie, iż zgodnie z prowadzoną przez ówczesne organy resortu spraw wewnętrznych politykę kadrową stwierdzenie wykonywania /nawet sporadycznie/ praktyk religijnych przez funkcjonariusza MO lub jego rodzinę powodowało zwolnienie ze służby, w zasadzie na podstawie powołanego art. 52 ust. 2 pkt 7 cytowanej ustawy.

Taka polityka i praktyka kadrowa nie może oczywiście zasługiwać na aprobatę. U jej podstaw tkwiło nie tylko określone wyobrażenie o celach i zadaniach realizowanych przez organy porządku i bezpieczeństwa publicznego, lecz również przyjmowana wtedy ideologiczna wykładnia pojęcia "dobro służby", która sprowadzała się, generalnie rzecz ujmując, do stwierdzenia, że "służyć wiernie Polsce Ludowej i stać na straży ustroju ludowo-demokratycznego " /art. 15 pkt 1 zdanie 1 cytowanej ustawy z 1959 r./ może jedynie funkcjonariusz-ateista, a w odniesieniu do oficerów powinien to być raczej członek PZPR. Nie ulega przy tym wątpliwości, że taka polityka kadrowa resortu spraw wewnętrznych musiała być znana każdemu, kto podejmował w tamtych czasach służbę w MO, a w szczególności był oficerem Milicji. W toku badania sprawy nie stwierdzono naruszenia przepisów powyższej ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. Jedynym punktem spornym, kwestionowanym przez wnioskodawcę, jest zasadność zastosowania wobec niego zwolnienia ze względu na dobro służby. Jednakże w kontekście określonych okoliczności historycznych oraz ówczesnej praktyki stosowania prawa postępowaniu organów resortu spraw wewnętrznych, aczkolwiek niesprawiedliwemu i niemoralnemu, nie można przypisać rażącego naruszenia prawa między innymi z tego względu, że nie można przyjąć, iż wywołało ono skutki, które byłyby nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności. Warto tu jednocześnie zwrócić uwagę, że obecna zmiana polityki kadrowej resortu spraw wewnętrznych i odmienna interpretacja zwrotu "ważny interes służby", zgodnie z doktryną prawa administracyjnego i obowiązującą judykaturą, nie może stanowić podstaw do oceny decyzji w kategoriach jej nieważności i art. 156 par. 1 Kpa nie mógł tu znaleźć zastosowania. W szczególności nie zachodziły przesłanki określone w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Zmiana polityki wykładni i stosowania prawa może jedynie stanowić przesłankę zastosowania art. 155 Kpa, to znaczy zmiany decyzji w części dotyczącej podstawy prawnej zwolnienia ze służby pod warunkiem uzyskania zgody strony. Marian J. jednak nie wyraził zgody na zmianę decyzji w trybie art. 155 Kpa.

Minister błędnie pouczył Mariana J., że na powyższą decyzję nie przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mimo to Marian J. złożył taką skargę, wnosząc o uchylenie powyższej decyzji. Podnosił, że jedyną faktyczną przyczyną zwolnienia go ze służby w Milicji Obywatelskiej było przystąpienie jego dziecka do pierwszej Komunii, mimo że przy przyjęciu do służby nie kwestionowano wpisu zamieszczonego w jego ankiecie personalnej, iż jest praktykującym katolikiem. W późniejszym czasie nikt z przełożonych nie ostrzegł go, że praktyki religijne nawet członków rodziny mogą stanowić podstawę do zwolnienia ze służby. Podał też, iż nie umożliwiono mu skorzystania z uprawnień wynikających z ustawy z dnia 7 grudnia 1989 r. o zmianie ustawy o szczególnych uprawnieniach niektórych osób do ponownego nawiązania stosunku pracy /Dz.U. nr 64 poz. 391/.

Odpowiadając na skargę, Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o jej odrzucenie z powodu braku kognicji Sądu w odniesieniu do decyzji w sprawach kadrowych, zakończonych przed dniem 1 września 1980 r. Co do meritum powtórzono argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zwrócono też uwagę, iż nie jest prawdą, że Marian J. w swej ankiecie personalnej podał, iż jest praktykującym katolikiem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim należy odnieść się do zarzutu braku uprawnień sądu administracyjnego do kontroli legalności ostatecznych decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 1 września 1980 r., a więc przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 4 poz. 8/. Kontrola taka w trybie środków nadzwyczajnych jest dopuszczalna, jeżeli w konkretnej sprawie spełnione są warunki wymienione w przepisach dotyczących postępowań nadzwyczajnych. Jak bowiem wyjaśnił Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 19 lipca 1991 r. III AZP 4/91, "wszczęcie postępowania w trybie nadzoru lub o wznowienie postępowania rozpoczyna nowe postępowanie administracyjne w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym /instancyjnym/, którego datę określa się na zasadzie art. 61 Kpa".

Oznacza to, że jeśli kognicja Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest wyłączona z mocy art. 196 par. 4 Kpa, Sąd ten jest właściwy do rozpoznania skargi na decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie zwolnienia ze służby, wydanej także przed dniem 1 września 1980 r., jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności wniesiono po dniu 27 maja 1990 r., to jest po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 34 poz. 201/.

Z treści wniosku i skargi wynika, iż podstawa ich jest zarzut, że zwolnienie skarżącego ze służby w MO nastąpiło w wyniku rażącego naruszenia prawa materialnego. Jest to podstawa do stwierdzenia nieważności wymieniona w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.

Organ administracji, na podstawie art. 157 par. 3 Kpa, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia 15 sierpnia 1972 r. o zwolnieniu skarżącego ze służby w MO ze względu na dobro tej służby. Taką podstawę zwolnienia przewidywał obowiązujący ówcześnie art. 52 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o stosunku służbowym funkcjonariuszów Milicji Obywatelskiej /Dz.U. nr 12 poz. 69/. Analogiczna podstawę rozwiązania stosunku służbowego przewidziano także w późniejszej ustawie z dnia 31 lipca 1985 r. /Dz.U. nr 38 poz. 181/ oraz w obecnie obowiązującej ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz.U. nr 30 poz. 179/.

Minister Spraw Wewnętrznych zaprezentował pogląd, iż treść i zakres pojęcia "dobro służby" określa aktualna polityka kadrowa resortu spraw wewnętrznych. Skoro więc w 1972 r. polityka kadrowa resortu nie dopuszczała możliwości wykonywania praktyk religijnych przez funkcjonariusza oraz jego najbliższą rodzinę, to wykonywanie takich praktyk naruszało "dobro" służby i stanowiło podstawę do zwolnienia z niej funkcjonariusza MO.

Z poglądem tym nie można się zgodzić, nie jest bowiem dopuszczalna taka interpretacja jakiegokolwiek przepisu prawa, która by naruszała zagwarantowane konstytucyjnie prawa obywatelskie lub była sprzeczna z ratyfikowanymi przez Polskę aktami międzynarodowymi, a także pozostawała w sprzeczności z innymi przepisami obowiązujących ustaw.

Artykuł 81 Konstytucji stwierdza, że obywatele nie tylko mają równe prawa "we wszystkich dziedzinach życia państwowego, politycznego, gospodarczego, społecznego i kulturalnego", ale że "ograniczenie w prawach ze względu na narodowość, rasę czy wyznanie podlega karze". Konsekwencją tej normy konstytucyjnej jest art. 192 kodeksu karnego z 1969 r., stanowiący, że podlega karze pozbawienia wolności do lat pięciu ten, "kto ogranicza obywatela w jego prawach ze względu na jego bezwyznaniowość lub przynależność wyznaniową".

Niedopuszczalność dyskryminacji człowieka ze względu na jego wyznanie przewidują wszystkie niemal obowiązujące akty międzynarodowe dotyczące ludności, które Polska podpisała i ratyfikowała /np. art. 18 Międzynarodowego paktu praw obywatelskich i politycznych/.

Jak z powyższego wynika, polityka i praktyka Ministra Spraw Wewnętrznych zwalniania funkcjonariuszy ze służby z powodu wykonywania praktyk religijnych przez nich lub przez członków ich rodzin nie tylko rażąco naruszała normy konstytucyjne i ratyfikowane normy międzynarodowe, ale była praktyką, która mogłaby być nawet uznana za przestępczą.

Tak więc przepis uzasadniający zwolnienie funkcjonariusza "dobrem służby" stanowił tylko pretekst do bezprawnej decyzji zwolnienia funkcjonariusza ze służby z powodu przystąpienia przez jego dziecko do Komunii.

Należy przyjąć, iż decyzja powyższa została wydana z rażącym naruszeniem prawa, i dlatego odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa nastąpiła z naruszeniem prawa materialnego. Z tego względu na podstawie art. 207 par. 2 pkt 1 Kpa uchylono zaskarżoną decyzję.