Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 559/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134, art. 145 par. 1 pkt 1c, art. 200, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1 pkt 2 i par. 2, art. 158 par. 2, art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 18 września 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2014 roku sprawy ze skargi E. D. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji o wymianie gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...],- zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie przepisów art. 158 §1 i §2, art. 156 §1 pkt 2 i §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - dalej Kpa (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek pana Z. D., reprezentowanego przez Pana J. L., w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej (dalej PPRN) - Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] września 1964 r., zatwierdzającej projekt wymiany gruntów położonych we wsi M., stwierdziło wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa w części obejmującej ust. 3 pkt I lit. c i ust. 3 pkt II lit. c.

Pani E. D. L., reprezentowana przez pełnomocnika - adwokata T. R., złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej - Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] września 1964 r. Zaskarżonej decyzji SKO zarzucił naruszenie:

- art. 7, art. 77, art. 80 Kpa poprzez błędne wyjaśnienie stanu faktycznego i przyjęcie, że doszło do zrzeczenia się przez spadkobierców J. D. własności nieruchomości stanowiącą działkę nr [...] położoną w M. powiat M.,

- art. 30 §4 w zw. z art. 40§1 i 2 Kpa poprzez niedoręczenie stronie oraz pełnomocnikowi decyzji.

W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik Skarżącej wskazał, iż organ błędnie przyjął, że nieodwracalne skutki prawne wywołane zostały rzekomym zrzeczeniem się na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości przyznanej w drodze decyzji z dnia [...] września 1964 r. wydanej na podstawie dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów. Zrzeczenie się nigdy nie nastąpiło. Zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 179 Kc (w brzmieniu obowiązującym w dacie rzekomego wyzbycia się prawa własności nieruchomości) skuteczne dokonanie tej czynności wymagało zgody właściwego organu oraz zachowania formy aktu notarialnego. W niniejszej sprawie spełniony został tylko jeden z wymogów - zgoda organu (decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] marca 1965 r.). Z uwagi na brak sporządzenia aktu notarialnego wyzbycie prawa własności nie nastąpiło. Akt notarialny z dnia [...] lutego 1966 r. dot. działu spadku i zniesienia współwłasności, a zrzeczenie się prawa własności nieruchomości przywołane zostało jedynie na marginesie sprawy. Przy sporządzaniu ww. aktu obecni byli jedynie trzej spośród sześciu spadkobierców. We wniosku ponadto zaznaczono, iż w Sądzie Rejonowym w Szamotułach w Wydziale Zamiejscowym Ksiąg Wieczystych w Międzychodzie nie znajduje się akt notarialny mający za przedmiot zrzeczenie się własności ww. nieruchomości przez spadkobierców J. D. Zaskarżona decyzja nie może się ostać także z tego powodu, że spadek po zmarłym Z. D. (postanowienie z dnia 17stycznia 2012 r.) nabyły jego dzieci E. L. i P. D. Wymienieni umocowali J. D. do reprezentowania ich, a w szczególności odbierania korespondencji. Zaskarżoną decyzję otrzymała jedynie E. L. Nie otrzymał jej ani J. L., ani P. D.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu rozpatrując ponownie sprawę, decyzją z [...] marca 2014r. na podstawie art. 158 §1 i §2 kpa. w zw. z art. 156 §1 pkt 2 i §2 kpa utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] czerwca 2013r.

Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało, że Z. D, reprezentowany przez J. L., wniósł dnia 27 kwietnia 2005 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej - Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...]września 1964 r. w części dotyczącej ust. 3 pkt I lit.c. Decyzją powyższą z dnia [...] września 1964 r. zatwierdzony został projekt wymiany gruntów położonych we wsi M. na podstawie art. 1 i art. 8 dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów (Dz. U. z 1962 r. poz. 226). W ust. 3 pkt I lit. c orzeczono "z księgi wieczystej M. Tom III karta 58 właściciel D. J. wyłącza się działkę nr [...] o powierzchni [...]ha stanowiącą rolę i przenosi do księgi wieczystej Kw [...] właściciel Skarb Państwa". Z kolei w pkt II lit. c orzeczono: " z księgi wieczystej KW [...] właściciel Skarb Państwa wyłącza się działkę nr [...] stanowiącą rolę o powierzchni [...]ha i przenosi do księgi wieczystej M. Tom III karta 58 właściciel D. J".

Wnioskodawca we wniosku z dnia 27 kwietnia 2005 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] września 1964r. podniósł, że właściciel nieruchomości objętych wymianą J. D. zmarł 17 sierpnia 1947 r. Po śmierci J. D. na działce o pow. [...]ha gospodarowali J. D. i Z. D. J. D., zatem, nie mógł być stroną postępowania, a jego spadkobiercy przed wydaniem postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, co w odniesieniu do gospodarstwa rolnego miało miejsce dopiero 11 czerwca 1965 r. nie byli umocowani do podejmowania decyzji w przedmiocie wymienno-scaleniowego. Zaznaczył, że J. D. wszedł we własność tej nieruchomości rolnej na podstawie aktu nadania ziemi z dnia [...] maja 1947 r. (ujawnione w księdze wieczystej 28.11.1947 r.). Z. D. ponadto był represjonowany przez organy władzy PRL i obawiał się wnieść odwołanie od kwestionowanych decyzji.

Wojewoda decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. orzekł, że zaskarżona decyzja w części obejmującej ust. 3 pkt I lit.c i ust. 3 pkt II lit. c. wydana została z naruszeniem prawa, lecz nie stwierdza się jej nieważności z uwagi na nieodwracalne skutki prawne jakie ona wywołała.

Po rozpatrzeniu odwołania Pana J. L, reprezentującego Pana Z. D., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...]12.2008 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. D., w wyroku z dnia 29 kwietnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 211/09 uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2008 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2008 r.

Wojewoda postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. przekazał ww. sprawę według właściwości do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Naczelny Sąd Administracyjny, w wyniku rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą a Samorządowym Kolegium Odwoławczym, postanowieniem z dnia 21 maja 2012 r. sygn. akt II OW 73/12 wskazał Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ właściwy do załatwienia wniosku Pana Z. D. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej - Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] września 1964 r. zatwierdzającej projekt wymiany gruntów wsi M. w części dotyczącej ust. 3 pkt I lit. c i ust. 3 pkt II lit. c.

Skład orzekający Kolegium w motywach rozstrzygnięcia zwrócił uwagę na ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 211/09. Omówił przepisy regulujące nadzwyczajny tryb wzruszania decyzji administracyjnych jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, koncentrując się przede wszystkim na przesłance z art. 156§1 pkt 2 Kpa - wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium umotywowało zajęte stanowisko dotyczące stwierdzenia wydania decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] września 1964 r. Odniesiono się do kwestii nieodwracalnych skutków prawnych, powołując przy tym orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 1796/00 i z dnia 13 grudnia 2005, sygn. akt I OSK 444/05.

Kolegium w składzie orzekającym w związku z wnioskiem Pani E. D. L. reprezentowanej przez pełnomocnika - adwokata T. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy podzieliło stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji uznając, że zarzuty zawarte we wniosku nie mają uzasadnionych podstaw. W uzasadnieniu podano iż decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] września 1964 r. zatwierdzająca projekt wymiany gruntów wsi M. w części obejmującej ust. 3 pkt I lit. c i ust. 3 pkt II lit. c. wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 Kpa. Z decyzji PPRN oraz "materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, iż postępowaniem wymiany gruntów wsi M., gm. K. objęta była działka nr ew. [...] o pow. [...]ha o wartości [...]zł, w skład której poza gruntami rolnymi wchodziły użytki leśne o pow. [...]ha. Spadkobiercy Pana J. D., byłego właściciela tej działki, w zamian otrzymali działkę nr ew. [...] o pow. [...]ha o wartości [...]zł, a więc grunty o znacznie niższej wartości, a nadto za grunty leśne nie otrzymali odszkodowania. Zaskarżona decyzja wydana została zatem z rażącym naruszeniem przepisu art. 2 dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów (tekst jednolity Dz. U. z 1962 r. Nr 46, poz. 226). Przepis ten stanowił: "1. Każdy, kto posiada grunty na obszarze poddanym wymianie (uczestnik wymiany), otrzymuje z tego obszaru grunty o równej wartości w zamian za grunty dotychczas posiadane. 2. W zamian za objęte wymianą lasy, sady, grunty leśne, ogrody chmielniki i inne uprawy specjalne wydziela się użytki zamienne o tym samym charakterze, a ewentualne różnice w wartości wyrównywa się w gotówce. 3. Gdy w zamian za użytki, których mowa w ust. 2, nie ma możliwości wydzielenia użytków zamiennych o tym samym charakterze, wydziela się za grunt znajdujący się pod uprawą inny grunt zamienny, sumę zaś odpowiadającą wartości drzewostanów leśnych, drzew i krzewów owocowych oraz innych upraw specjalnych wypłaca się w gotówce." W skład działki zamiennej nr [...] nie wchodziły użytki leśne. Uczestnicy wymiany (J. D. i spadkobiercy) za grunty leśne nie otrzymali odszkodowania.

Uczestnikami postępowania wymienno - scaleniowego byli posiadacze gruntu na obszarze poddanym wymianie. W rozpatrywanej sprawie Pani J. D. i Pan Z. D. po śmierci Pana J. D. gospodarowali na działce nr [...]o pow. [...]ha (stanowiącej rolę). To oni byli stronami postępowania wymiennego. Z protokołu sporządzonego 27 kwietnia 1964 r. w Powiatowym Biurze Geodezji i Urządzeń Terenów Rolnych dot. zaprojektowania ogólnych warunków wymiany gruntów i objęcia w posiadanie nowowydzielonych gruntów wynika, iż Pani J. D. i Pan Z. D. powiadomieni zostali, że istnieją warunki do wszczęcia postępowania w sprawie wymiany gruntów na podstawie przepisów art. 1 i art. 7 dekretu o wymianie gruntów. Protokół ten podpisali bez zastrzeżeń. Nie można czynić zarzutu, iż kierując decyzję PPRN z dnia [...]września 1964 r. o wymianie gruntów do Pani J. D. skierowano ją do osoby nie będącą stroną w sprawie. Także poprzedzająca kwestionowaną decyzję decyzja tego samego organu z dnia [...] kwietnia 1964 r. wydana w przedmiocie wdrożenia postępowania wymiany gruntów wsi M. skierowana została do Pani J. D. - uczestnika postępowania wymiennego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie uchyliło zaskarżonej decyzji i nie stwierdziło nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] września 1964 r. zatwierdzającej projekt wymiany gruntów wsi M. w części obejmującej ust. 3 pkt I lit. c i ust. 3 pkt II lit. c wydanej z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na wystąpienie przesłanki negatywnej - decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W takim przypadku organ nie stwierdza nieważności decyzji orzekając jedynie, ze decyzja taka wydana została z naruszeniem prawa. Jak już zaznaczono Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 kwietnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 211/09, po rozpatrzeniu skargi Pana Z. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2008 r. w przedmiocie stwierdzenia decyzji z naruszeniem prawa powziął wątpliwość, czy kontrolowana decyzja zatwierdzająca projekt wymiany gruntów wsi Mechnacz w części obejmującej ust. 3 pkt I lit. c i ust. 3 pkt II lit. c wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wątpliwości te zrodziły się wobec niejasnej zdaniem Sądu treści aktu notarialnego z dnia [...] lutego 1966 r. nr Rep. A [...] dotyczącego umowy o dział spadku (gospodarstwa rolnego) i zniesienie współwłasności, w którym to akcie w §7 postanowiono o zrzeczeniu się przez spadkobierców gospodarstwa rolnego J. D. części nieruchomości rolnej o obszarze [...]ha, działki nr [...] na rzecz Skarbu Państwa. Sąd podkreślił, że w treści tego aktu brak jest wyraźnej wzmianki, że strony zrzekły się wskazanej części nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Nie można bez wątpliwości przyjąć, że następcy prawni (osoby, które dziedziczyły gospodarstwo rolne) J. D. – J. D., Z. D. oraz M. T. K. tym aktem notarialnym zrzekli się na rzecz Skarbu Państwa części działki nr [...] o pow. [...]ha." Sąd zalecił, iż organ pierwszej instancji rozpoznając ponownie sprawę poczyni starania w celu wyjaśnienia, czy istotnie ww. aktem doszło do zrzeczenia się części własności na rzecz Skarbu Państwa.

Mimo, że wyrok WSA w Warszawie nie dotyczył decyzji wydanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, to wiąże Kolegium, gdyż przedmiotem rozważań Sądu była ww. decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] września 1964 r. Stosując się do wskazań Sądu Kolegium, pismem z dnia 23 listopada 2012 r., zwróciło się do Sądu Rejonowego w Szamotułach - Zamiejscowego Wydziału Ksiąg Wieczystych z zapytaniem, czy aktem notarialnym z dnia [...] lutego 1966 r. nr Rep. [...] doszło do zrzeczenia się własności części działki (nieruchomości rolnej) nr [...]o pow. [...] ha (obecnie dz. nr [...]). Sąd Rejonowy w Szamotułach, Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w Międzychodzie pytanie to pozostawił bez odpowiedzi, a jedynie w piśmie z dnia 14 marca 2013 r. zawarł informację, iż nie jest kompetentny do oceny zasadności wyroku WSA w Warszawie, a o prawie własności działki gruntu nr [...] (dawniej [...]) winien rozstrzygnąć w toku postępowania procesowego sąd cywilny.

Analizując ponownie akta sprawy, Kolegium nie znalazło podstaw do kwestionowania zapisów zawartych w omawianym akcie notarialnym. Podważanie treści aktu notarialnego wykracza poza zakres kompetencji organu administracji publicznej jakim jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Strony aktu notarialnego z dnia [...] lutego 1966 r. rep nr A. [...] nie podważyły aktu podpisały go. Także następcy prawni Pana Z. D., który w wyniku działu spadku i zniesienia współwłasności nieruchomości rolnej stał się jedynym właścicielem gospodarstwa nie zakwestionowali zapisu dotyczącego zrzeczenia się części uzyskanej w wyniku wymiany nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.

Stosownie do przepisu art. 179 §1 Kc, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, jeżeli nieruchomość jest przedmiotem własności indywidualnej albo osobistej, właściciel może wyzbyć się własności przez to, że się jej zrzeknie. Zrzeczenie się wymaga formy aktu notarialnego. Do zrzeczenia się własności nieruchomości potrzebna jest zgoda właściwego organu prezydium powiatowej (miejskiej) rady narodowej. Postanowienie §2 tego przepisu stanowi, że nieruchomość, której własności właściciel się zrzekł, staje się własnością państwową. Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność z nieruchomości za jej obciążenia. Jeżeli w chwili zrzeczenia się własności nieruchomości przysługiwało Skarbowi Państwa w stosunku do niej przysługuje ustawowe prawo pierwokupu, odpowiedzialność ta ogranicza się do sumy, która należałaby się zrzekającemu w razie wykonania prawa pierwokupu.

W aktach znajduje się pismo Powiatowego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych z dnia 22 stycznia 1966 r. skierowane do Państwowego Biura Notarialnego - Wydziału Ksiąg Wieczystych, w którym Prezydium Powiatowej Rady Narodowej - Wydział Rolnictwa i Leśnictwa zezwala na zrzeczenie się, w oparciu o przepis art. 179 Kodeksu cywilnego, przez J. D., Z. D. i M. T. K. prawa własności części nieruchomości rolnej o obszarze [...]ha, działki nr [...]zapisanej w księdze wieczystej M. tom 3 wykaz 58 na rzecz Skarbu Państwa. W piśmie tym PPRN prosi o sporządzenie z wyszczególnionymi osobami, aktu notarialnego.

Rozpatrując ponownie sprawę, w ocenie składu orzekającego Kolegium, skoro nie podważono ważności aktu notarialnego z dnia [...] lutego 1966 r. Rep. Nr A. [...] chociażby w części (§7) dotyczącej zrzeczenia własności części nieruchomości rolnej o pow. [...]ha przez następców prawnych J. D. (osoby, które odziedziczyły gospodarstwo rolne) tj. J. D., Z. D., M., T.K., a wcześniej nie zakwestionowano zgody na zrzeczenie się własności tej nieruchomości wyrażonej przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej (pismo z dnia 22.01.1966 r.) to wątpliwości dotyczące skuteczności zrzeczenia nie znajdują oparcia w materiale zgromadzonym w aktach. Nieruchomość, której własności właściciel się zrzekł staje się własnością państwową (art. 179 §1 §2Kc.).

Część nieruchomości rolnej (uzyskanej w wyniku wymiany) działka nr [...] (obecnie nr [...]) o pow. [...]ha należy aktualnie do Pana P. S., natomiast pozostała część dawnej działki nr [...] należy do następców prawnych Z. D. – E. i F. małż. L. i stanowi obecnie działkę nr [...], o pow. [...]ha.

Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami, enumeratywnie wymienionymi w art. l56 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Są to wady kwalifikowane. Kolegium podkreśliło, że aby organ nadzoru mógł stwierdzić nieważność danego aktu to nie tylko musi zachodzić jedna z przesłanek pozytywnych określonych w §1 pkt 1-7 art. 156 Kpa, ale również nie może zachodzić żadna z przesłanek negatywnych określonych w §2 powołanego przepisu. Nie stwierdza się bowiem nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w §1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jak już podano i omówiono, badana decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej - Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] września 1964 r. zatwierdzającej projekt wymiany gruntów wsi M. w części dotyczącej ust. 3 pkt I lit.c i ust. 3 pkt II lit. c wydana została z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 2 dekretu z dnia 16 sierpnia 1949 r. o wymianie gruntów (Dz. U z 1962 r. poz. 226) .

Przepisy prawa nie definiują pojęcia rażącego naruszenia prawa, dlatego też w sprawach prowadzonych na podstawie art. 156 §1 pkt 2 Kpa organy posiłkowo odwołują się do utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych i doktryny prawa. Utrwalił się pogląd, który składy orzekające Kolegium w analizowanej sprawie podzielają, że o rażącym naruszeniu prawa decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki, które wywołuje decyzja. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 Kpa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny. Zgodnie z art. 156 §2 Kpa nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. W takim przypadku w myśl regulacji zawartej w przepisie art. 158 §2 Kpa organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszenie prawa. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych nieodwracalność skutków prawnych należy analizować nie w sferze faktów, lecz wyłącznie na płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi dysponuje w swoim działaniu organ administracji publicznej. Jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu od powyższej decyzji wniosła E. L. reprezentowania przez adw. T. R. zaskarżając w części decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2014r., w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej - Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] września 1964r., z naruszeniem prawa, w części obejmującej ust. 3 pkt. I, lit. c i ust. 3 pkt. II lit. c. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2014r. w zakresie stwierdzenia wydania decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] września 1964r. z naruszeniem prawa w części obejmującej ust. 3 pkt. I lit. c, oraz o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2013r. w zakresie stwierdzenia wydania decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] września 1964r. z naruszeniem prawa w części obejmującej ust. 3 pkt. I lit. c.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci art. 158 §2 k.p.a. w zw. z art. 156 §2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] września 1964r. w zakresie ust. 3 pkt. I lit. c (tj. w odniesieniu do działki nr [...] o pow. [...]ha) nie jest nieważna, ale została wydana z naruszeniem prawa, ze względu na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych.

Skarżąca wskazała, że organ odniósł nieodwracalne skutki do całości decyzji i nie podzielił żądania wnioskodawczym nawet w odniesieniu do działki, co do której nie doszło do zmiany podmiotu będącego jej właścicielem.

Wobec powyższego za zasadne i celowe w niniejszej sprawie uznać należy orzeczenie, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] września 1964r. stwierdzająca projekt wymiany gruntów położonych we wsi M. jest nieważna w zakresie ust. 3 pkt. I lit, c, tj. co do działki oznaczonej wówczas nr [...] o pow. [...]ha. W odniesieniu do ust. 3 pkt. II lit, c przedmiotowej decyzji, tj co do działki oznaczonej wówczas nr [...] o pow. [...]ha została wydana z naruszeniem prawa ze względu na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych w postaci jej nabycia przez osoby trzecie.

Podkreślono, że działka nr [...] o pow. [...]ha będąca przedmiotem wymiany znajduje się obecnie w granicach działek oznaczonych nr [...] w obrębie M. Zgodnie z treścią właściwej księgi wieczystej obie działki stanowią nadal własność Skarbu Państwa. Natomiast działka nr [...] o pow. [...]ha, otrzymana w wyniku wymiany na mocy ust. 3 pkt. II lit. c decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] września 1964r. obecnie znajduje się w granicach dwóch działek - nr [...] położonych w obrębie M. Właścicielami rzeczonych działek są obecnie J.L. oraz P. S. Nie ulega zatem wątpliwości, że nieodwracalne skutki polegające na niemożliwości zastosowania środka prawnego w celu pozbawienia władztwa obecnych właścicieli nastąpiły jedynie w stosunku do dawnej działki nr [...], tj. w zakresie ust. 3 pkt. II lit. c decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] września 1964r.

Skarżąca wskazała na możliwość stwierdzenia nieważności decyzji tylko w części, pomimo nieistnienia przepisu wyraźnie dopuszczającego takie rozwiązanie, co zostało jednoznacznie zaaprobowana w judykaturze. Jednym z czynników pozwalających na stwierdzenie nieważności danej decyzji w części jest możliwość rozstrzygnięcia o poszczególnych jej elementach w odrębnych aktach wydanych przez organ administracji. W odniesieniu do decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] września 1964r. kwestionowane punkty dotyczą odrębnych kwestii, tj. wywłaszczenia nieruchomości oraz przyznania działki zamiennej. Mogą one stanowić przedmiot osobnych rozważań w zakresie rodzaju i konsekwencji wadliwości poszczególnych rozstrzygnięć. W tym kontekście zgodzić się należy z zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 1994r., sygn. II SA 250/94, zobowiązaniem organu administracji do ustalenia wobec których dokładnie oznaczonych części nieruchomości nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. W konsekwencji, należy oznaczyć zakres decyzji, w którym może nastąpić jedynie stwierdzenie, że została ona w tej części wydana z naruszeniem prawa.

Nadto skarżąca zauważyła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie kwestionowało nieekwiwalentności otrzymanych gruntów zamiennych w stosunku do wartości i powierzchni wywłaszczonej nieruchomości. Powyższe stało się przyczyną dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa.

Podnoszono, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] września 1964r. została doręczona jedynie J. D., podczas gdy w dacie jej wydania na mocy postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku wydanego przez Sąd Powiatowy w Międzychodzie dnia 22 grudnia 1958r., posiadaczami spornego gruntu byli również inni spadkobiercy J. D.

Powyższe również wpływa na konieczność stwierdzenia takiego naruszenia prawa, które skutkować winno nieważnością decyzji. Ponadto w zakresie ust. 3 pkt I lit. c decyzji nie zaszły nieodwracalne skutki prawne, gdyż właścicielem wywłaszczonej działki pozostaje Skarb Państwa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji wniosło o jej oddalenie.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu pełnomocnik skarżącej wnosił i wywodził, jak w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, jednak z innych względów, niż podnosi skarżąca.

Organ administracji II instancji podkreślał, że decyzją z [...]września 1964r. zatwierdzono projekt wymiany gruntów działki nr [...]o powierzchni [...]ha, o wartości [...]zł, na działkę nr [...] o powierzchni [...]ha, o wartości [...] zł, a więc na grunty o znacznie niższej wartości, a nadto na grunty leśne nie otrzymali odszkodowania. Bezspornie kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa - art. 2 dekretu z 16 sierpnia 1949r. o wymianie gruntów. Okoliczność tą stwierdził już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 29 kwietnia 2009r. wskazując, że kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Prezydium Rady Narodowej z [...] września 1964r. zatwierdzająca projekt wymiany gruntów we wsi M. w zakresie ust. 3 pkt I lit. c i ust. 3 pkt II lit. c jest wadliwa i wadliwość ta ma charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 kpa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzja po ponownym rozpoznaniu sprawy nie uchyliło decyzji z [...] czerwca 2013r. i nie stwierdziło nieważności decyzji z [...] września 1964r. wydanej z rażącym naruszeniem prawa w części z uwagi na wystąpienie przesłanki negatywnej – decyzja z [...] września 1964r. wywołała nieodwracalne skutki prawne o jakich mowa w art. 156 §2 kpa. W takim wypadku organ nie stwierdza nieważności decyzji orzekając jedynie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. W ocenie organu odwoławczego przedmiotowa decyzja w przedmiocie wymiany gruntów wywołała takie właśnie nieodwracalne skutki prawne, polegające na zmianie stanu prawnego nieruchomości podlegającej wymianie, jak i tej otrzymanej w wyniku wymiany ze wszystkimi tego konsekwencjami. Kolegium przyjęło, że część dawnej działki uzyskanej w wyniku wymiany – działka [...] (obecnie działka [...]) podlegała zrzeczeniu na rzecz Skarbu Państwa. Działka ta należy aktualnie do osoby trzeciej. Pozostała część dawnej działki [...] (obecnie działka numer [...]) należy natomiast do J.L. Zdaniem organu nie ulega wątpliwości, że nastąpiły nieodwracalne skutki prawne polegające na niemożności zastosowania środka prawnego w celu pozbawienia władztwa obecnych właścicieli dawnej działki [...].

Zdaniem Sądu ustalenie powyższej okoliczności dotyczącej zrzeczenia się części działki o powierzchni [...]ha wymaga pełnego i szczegółowego wyjaśnienia. Organy poprzestały bowiem jedynie na stwierdzeniu zawartym w §7 umowy o dział spadku i zniesienie współwłasność zawartej aktem notarialnym z [...] lutego 1966r. (Rep. Nr [...]), z którego wynika, że część nieruchomości o obszarze [...]ha stawający – spadkobiercy J. D. (żona J. D., oraz dzieci Z. D. i M. T. K.) - zrzekli się aktem notarialnym z tego samego dnia. W aktach sprawy wprawdzie znajduje się zgoda właściwego organu z [...] stycznia 1966r. na zrzeczenie się przez te osoby prawa własności części nieruchomości rolnej o obszarze [...]ha, działka nr [...], na rzecz Skarbu Państwa. To jednak organ nie ustalił jakim konkretnie aktem notarialnych tego zrzeczenia dokonano, co jest warunkiem skutecznego zrzeczenia się nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa (art. 179 kc). Dla przyjęcia, że zrzeczenia skutecznie dokonano nie wystarczy powyższa wzmianka w akcie notarialnym Rep. [...], wymagane jest wyraźne oświadczenie właścicieli, że zrzekają się części nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa wyrażone w formie aktu notarialnego. Nie można zatem jednoznacznie i bez wątpliwości stwierdzić, że tym aktem notarialnym Rep. [...]następcy prawni J. D. zrzekli się na rzecz skarbu Państwa działki [...] o powierzchni [...]ha.

Wprawdzie w toku dalszego postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z 23 listopada 2012r. (k. 44 akt adm. I inst.) zwróciło się do Sądu Rejonowego w Szamotułach Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w Międzychodzie próbując wyjaśnić tę kwestię, ale zadane pytanie uznać należy za co najmniej nieprecyzyjne, żeby nie powiedzieć że błędne. Rolą Wydziału Ksiąg Wieczystych nie jest zajęcie stanowiska w kwestii czy nastąpiło zrzeczenie własności działki [...] o powierzchni [...]ha (obecnie [...]), ale udostępnienie dokumentów stanowiących podstawę prawną wpisu do księgi wieczystej zmian własnościowych działek. W tym zakresie pracownik organu może nawet sam udać się do Wydziału Ksiąg Wieczystych i przejrzeć zbiór dokumentów dołączonych do danej księgi na podstawie których dokonywano wpisów w księgach wieczystych. W tym zakresie podkreślić należy, że z dołączonego do akt sądowych wypisu z elektronicznej księgi wieczystej nr [...] wynika, że Skarb Państwa stał się właścicielem działki na podstawie aktu zrzeczenia się własności części nieruchomości z dnia [...] lutego 1966r. numer aktu Rep. [...] (k. 26 akt sąd.). Sprawdzić zatem należy czy akt ten dotyczy zrzeczenia się działki [...]. Nadto z elektronicznego wypisu z księgi wieczystej nr [...] (k. 39 i nast. akt sąd.) dotyczącej działki nr [...], której obecnym właścicielem jest P. S., wynika, że księgę tą założono w wyniku odłączenia części nieruchomości z innej księgi wieczystej kw nr [...]. Dopiero po wyjaśnieniu, czy istotnie doszło do zrzeczenia się własności części nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa (prawdopodobnie aktem notarialnym [...]) uprawnione będzie jednoznaczne stwierdzenie, że co do tej działki zaszły nieodwracalne skutki prawne. Organy nie dochowały należytej staranności w tym zakresie, nie dokonały dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czym naruszyły przepis art. 7 kpa i art. 77 §1 kpa.

Stwierdzenie przez Sąd, iż zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję wydaną z naruszeniem prawa procesowego (art. 156 kpa w zw. z art. 158 § 2 kpa), co w rozpoznawanej sprawie miało wpływ na jej wynik, prowadząc do jej wadliwości, uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu w tej sprawie organ winien zastosować się do wskazań co do dalszego postępowania zawartych powyżej, w szczególności wyjaśnienia czy rzeczywiście i skutecznie doszło do zrzeczenia się części nieruchomości nr [...], dzisiejsza działka [...].

Z powyższych względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r, poz. 270 ze zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., jak w punkcie II wyroku. Podstawę prawną orzeczenia w punkcie II wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a.