Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1948/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 138
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi "S." Sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2008 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 92 ust. 1 pkt 7 i 8 oraz ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. nr 125, poz. 874 ze zm.), lp. 10.2., lp. 10.3. i lp. 10.4. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, art. 6 ust. 1, art. 7, art. 8 rozporządzenia (WE) Nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE U 02 z 11 kwietnia 2006), po rozpatrzeniu odwołania z dnia [...] września 2008 r. wniesionego przez pełnomocnika strony od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2008 r. Nr [...], po rozpoznaniu odwołania – skarżącej – S. Sp. z o.o. utrzymał zaskarżoną decyzje w całości w mocy.

Podczas kontroli dokumentacji przedsiębiorstwa, w zakresie przepisów związanych z ustawą o transporcie drogowym, ustawą o czasie pracy kierowców i przepisów rozporządzeń Rady (EWG) nr 3820/85 i nr 3821/85. Kontrolą objęto okres od dnia [...] kwietnia do dnia [...] października 2005 r. Kontrola została zakończona sporządzeniem protokołu nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. W następstwie kontroli i przeprowadzonego postępowania administracyjnego Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w dniu [...] listopada 2006 r. wydał decyzję nr [...] nakładającą na stronę karę pieniężną w wysokości 30.000 złotych. Od decyzji tej strona wniosła odwołanie i w dniu [...] marca 2008 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję nr [...], którą częściowo utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, a w zakresie części stwierdzonych naruszeń uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W następstwie przeprowadzonego ponownego postępowania administracyjnego Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w dniu [...] sierpnia 2008 r. wydał decyzję nr [...].

Z tytułu stwierdzonych naruszeń łączna kwota kary pieniężnej wynosiła 4.550 złotych, jednakże mając na względzie fakt, iż Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 30.000 złotych na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. w przedmiotowej decyzji odstąpił od nałożenia kary.

Wskazano, że podstawę faktyczną niniejszego rozstrzygnięcia stanowiło:

1. skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego;

2. przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego;

3. przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego.

W odwołaniu od niniejszej decyzji skarżący zarzucił wydanie decyzji wskutek wybiórczej i dowolnej oceny dowodów. Zdaniem skarżącego organ naruszył przepis art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, art. 50 i art. 55 ustawy o transporcie drogowym oraz art. 6, 7, 8, 77 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego.

Organ II instancji wskazał, że w okresie objętym kontrolą obowiązywał i był stosowany w odniesieniu do niniejszego naruszenia art. 8 ust. 1, 2 i 7 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. WE L307 z 31.12.1985), który stanowił, iż w każdym 24-godzinnym okresie kierowca korzysta z dziennego okresu odpoczynku, wynoszącego, co najmniej 11 kolejnych godzin, który to okres może być skrócony do minimum dziewięciu kolejnych godzin, nie częściej niż trzy razy w każdym tygodniu, pod warunkiem, że przed upływem następnego tygodnia otrzyma równoważny okres odpoczynku, stanowiący rekompensatę.

W dni, kiedy odpoczynek jest nie skrócony zgodnie z pierwszym akapitem, może być wykorzystany w dwóch lub trzech oddzielnych okresach w ciągu 24 godzin, z których jeden musi trwać, co najmniej osiem kolejnych godzin. W takim przypadku minimalna długość odpoczynku będzie zwiększona do 12 godzin.

W każdym 30 - godzinnym okresie, gdy pojazd jest prowadzony, co najmniej przez dwóch kierowców, każdy kierowca będzie uprawniony do okresu odpoczynku trwającego nie mniej niż osiem kolejnych godzin.

Dzienny okres odpoczynku może być wykorzystywany w pojeździe, jeśli jest on wyposażony w miejsce do spania i znajduje się na postoju.

Zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 7 i 8 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych lub przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych - podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych.

Analiza okazanych do kontroli wykresówek kierowcy - Pana S. G. - wykazała skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego:

1. w dniach [...]/[...] lipca 2005 r. wykorzystał 6 godzin i 35 minut odpoczynku w stosunku do 9-godzinnej normy, w okresie od godz. 22:45 dnia [...] lipca 2005 r. do godz. 05:20 dnia [...] lipca 2005 r. Skrócenie wyniosło zatem 2 godziny i 25 minut; w dniach [...],[...]/[...] sierpnia 2005 r. wykorzystał 6 godzin i 30 minut w stosunku do 9-godzinnej normy, w okresie od godz. 00:35 do godz. 07:05 dnia [...] sierpnia 2005 r. Skrócenie wyniosło 2 godziny i 30 minut;

2. w dniach [...]/[...] i [...]/[...] września 2005 r. wykorzystał 6 godzin i 45 minut odpoczynku w stosunku do 9-godzinnej normy, w okresie od godz. 00:20 do godz. 07:05 dnia [...] września 2005 r. Skrócenie wyniosło 2 godziny i 15 minut; w dniach [...]/[...] i [...]/[...] września 2005 r. wykorzystał 3 godziny i 25 minut odpoczynku w stosunku do 9-godzinnej normy, w okresie od godz. 21:20 dnia [...] września 2005 r. do godz. 00:55 dnia [...] września 2005 r. Skrócenie wyniosło 5 godzin i 35 minut.

Zgodnie z lp. 10.2. załącznika do ww. ustawy, zgodnie z którą skrócenie dziennego czasu odpoczynku, przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do jednej godziny sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 100 złotych, a za każdą rozpoczętą kolejną godzinę karą w wysokości 200 złotych;

Zgodnie z art. 7 rozporządzenia (WE) Nr 561/2006, po okresie prowadzenia pojazdu trwającym cztery i pół godziny kierowcy przysługuje ciągła przerwa trwająca co najmniej czterdzieści pięć minut, chyba że kierowca rozpoczyna okres odpoczynku. Przerwę tę może zastąpić przerwa długości co najmniej 15 minut, po której nastąpi przerwa długości co najmniej 30 minut, rozłożone w czasie w taki sposób, aby zachować zgodność z przepisami akapitu pierwszego.

W okresie objętym kontrolą obowiązywał i był stosowany w odniesieniu do niniejszego naruszenia art. 7 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. WE L370 z 01.12.1985 ze zm.), który stanowi, że po czteroipółgodzinnym okresie prowadzenia pojazdu kierowcy przysługuje przerwa, co najmniej 45 - minutowa, chyba, że zaczyna on okres odpoczynku.

Z treści ustępu 2 powoływanego Rozporządzenia wynika, że przerwa taka może być zastąpiona przerwami wynoszącymi, po co najmniej 15 minut, rozłożonymi na okres prowadzenia pojazdu lub bezpośrednio po tym okresie.

Stosownie do ustępu 3, w drodze wyjątku od ust. 1, w przypadku krajowego przewozu osób wykonywanego na zasadzie usług regularnych Państwa Członkowskie mogą ustalić minimalną przerwę nie krótszą niż 30 minut po okresie prowadzenia pojazdu nieprzekraczającym czterech godzin. Takie wyjątki można przyznać tylko w tych przypadkach, gdzie przerwy w prowadzeniu pojazdów przekraczające 30 minut zakłócałyby miejski ruch uliczny i gdzie kierowca nie ma możliwości odebrania 15-minutowej przerwy w ciągu czterech i pół godziny prowadzenia pojazdu przed przerwą 30-minutową. Ustęp 4 Rozporządzenia stanowi, iż podczas tych przerw kierowca nie może wykonywać żadnej innej pracy. Do celów niniejszego artykułu czas oczekiwania i czas niepoświęcony prowadzeniu pojazdu, spędzony w pojeździe w ruchu, na promie lub w pociągu nie będzie uważany za "inną pracę".

Natomiast ustęp 5 stanowi, że przerwy przestrzegane na podstawie niniejszego artykułu nie mogą być uznawane za dzienne okresy odpoczynku.

Analiza wykresówek poddanych kontroli wykazała, iż kierowca - Pan S. G. dopuścił się przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy:

1. w dniu [...] lipca 2005 r. o 2 godziny i 40 minut;

2. w dniach [...]/[...] sierpnia 2005 r. o 5 godzin; w dniu [...] września 2005 r. o 1 godzinę i 50 minut; o w dniu [...] września 2005 r. o 1 godzinę.

Ponadto analiza wykresówek wykazała, iż Pan J. J. również dopuścił się przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy:

1. w dniach [...]/[...] lipca 2005 r. o 1 godzinę i 40 minut;

2. w dniu [...] lipca 2005 r. o 2 godziny i 40 minut; o w dniu [...] lipca 2005 r. o 1 godzinę;

3. w dniu [...] sierpnia 2005 r. o 1 godzinę; w dniu [...] września 2005 r. o 1 godzinę.

Zgodnie z lp. 10.3. załącznika do ww. ustawy, która sankcjonuje przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do 30 minut karą pieniężną w wysokości 150 złotych i za każde następne rozpoczęte 30 minut karą pieniężną w wysokości 200 złotych.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, dzienny czas prowadzenia pojazdu nie może przekroczyć 9 godzin.

Jednakże dzienny czas prowadzenia pojazdu może zostać przedłużony do nie więcej niż 10 godzin nie częściej niż dwa razy w tygodniu.

W okresie objętym kontrolą obowiązywał i był stosowany w odniesieniu do niniejszego naruszenia art. 6 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. WE L307 z 31.12.1985), który stanowił, iż okres prowadzenia pojazdu między każdymi dwoma okresami dziennego odpoczynku lub między okresem dziennego i tygodniowego odpoczynku, zwanego dalej "dziennym okresem prowadzenia pojazdu", nie może przekraczać dziewięciu godzin. Może być przedłużony dwukrotnie w każdym tygodniu do 10 godzin. Kierowca musi, po nie więcej niż sześciu dziennych okresach prowadzenia pojazdu, odebrać tygodniowy okres odpoczynku.

Tygodniowy okres odpoczynku można odłożyć do końca szóstego dnia, jeżeli całkowity czas prowadzenia pojazdu przez tych sześć dni nie przekracza wartości maksymalnej odpowiadającej sześciu dziennym okresom prowadzenia pojazdu.

Analiza wykresówek wykazała, że kierowca - Pan S. G. - dopuścił się przekroczenia maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego:

1. 1 godzinę i 45 minut, co ustalono w oparciu o analizę wykresówek z dni: [...],[...]/[...] i [...]/[...] lipca 2005 r.

2. 8 godzin, co ustalono na podstawie analizy wykresówek z dni: [...],[...]/[...] i [...] sierpnia 2005 r.

3. 1 godzinę i 45 minut co ustalono na podstawie analizy wykresówek z dni: [...]/[...] i [...]/[...] września 2005 r.

4. o 5 godzin, co ustalono na podstawie analizy wykresówek z dni: [...]/[...] i [...]/[...] września 2005 r. Ponadto do ustalenia powyższych naruszeń posłużyły zeznania kierowcy złożone do protokołu przesłuchania świadka w dniu [...] września 2006 r.

Zgodnie z lp. 10.4. załącznika do ww. ustawy, która sankcjonuje przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia, przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas do jednej godziny karą pieniężną w wysokości 150 złotych oraz karą w wysokości 200 złotych za każdą następną rozpoczętą godzinę.

Stosownie do art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć kwoty 30.000 złotych w odniesieniu do kontroli w przedsiębiorstwie.

Wyjaśniono, że za działalność przedsiębiorstwa zawsze ponosi odpowiedzialność osoba, która je prowadzi - z podmiotowego punktu widzenia -przedsiębiorca. To na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób (w tym kierowcy), którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje. Zgodnie bowiem z zasadą ryzyka pracodawcy (tzw. ryzyko osobowe) to pracodawca obciążony jest skutkami niewłaściwego doboru pracowników i zmuszony jest ponosić straty wynikłe wskutek ich niezaradności i braku należytego przygotowania do pracy (Ludwik Florek, Tadeusz Zieliński, Prawo pracy, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004). Reguła ta obowiązuje tak na gruncie prawa cywilnego jak i administracyjnego. Ponadto należy wyjaśnić, że kontrola w siedzibie przedsiębiorcy prowadzona jest przez organ I instancji w celu weryfikacji zgodności prowadzonej przez stronę działalności gospodarczej z obowiązującymi regulacjami prawnymi. Stwierdzane podczas kontroli naruszenia przepisów stają się przedmiotem prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Z tytułu ujawnionych nieprawidłowości organ I instancji zobligowany jest do wskazania w swojej decyzji wysokości kar jednostkowych za poszczególne naruszenia oraz sumy kar w odniesieniu do poszczególnych rodzajów naruszeń, natomiast wysokość tych kar wynika z uregulowań załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Jednakże organ I instancji, ze względu na treść art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym nie może nałożyć kary pieniężnej wyższej niż 30.000 złotych.

W skardze do sądu skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Jego zdaniem zastosowano dowolna, a wadliwą wykładnię przepisu art. 83 ust. 1 u.t.d, który to przepis limitujący czas trwania kontroli organ uznaje za instrukcyjny, a więc taki, z którego naruszeniem nie wiążą się żadne konsekwencje, poza ewentualną odpowiedzialnością dyscyplinarną pracownika organu kontroli. Pogląd prezentowany przez organy kontroli obydwu instancji jest odosobniony i stoi jego zdaniem w sprzeczności z treścią powołanego przepisu, intencją ustawodawcy, jak i poglądami nauki prawa w tym względzie. Podniósł, że zgodnie z komentarzem do u.t.d, C.Kosikowskiego, który w pisze: Z przepisu ust. 3 wynika jednoznacznie, że czas trwania kontroli określony w upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli nie jest jedynie czasem "przewidywanym", lecz ustalonym jako termin zawity, Tak więc stwierdzić należy, że czas trwania kontroli zakończył się (bo nie był przedłużony) z końcem marca 2006r. i wszelkie od tego dnia czynności kontrolne (określane przez organ wadliwie jako czynności postępowania administracyjnego) dokonane były nielegalnie. Reasumując wskazuje, iż wszelkie dowody, które zostały zebrane przez organ pierwszej instancji po dniu 31 marca 2006r., a więc po upływie ustawowego, zawitego okresu kontroli, zebrane zostały z naruszeniem prawa, w sposób nielegalny, poprzez nadużycie uprawnień pracowników organu pierwszej instancji - funkcjonariusza publicznego. Ustalenia w oparciu o dowody te poczynione dokonane zostały sprzecznie z prawem. Wobec powyższego organ II instancji winien uchybienie proceduralne w tym zakresie naprawić i dowody te oraz ustalenia na ich podstawie poczynione zignorować, a to w oparciu o dyspozycję przepisu art. 75. § 1 k.p.a..

Uznaje, że przebieg czynności w toku postępowania w oczywisty sposób potwierdzają zarzut strony o zawinionej przez organ kontrolny niekompletności materiału dowodowego zebranego w trakcie 4 tygodni ustawowej kontroli. Z treści dokumentu wręczonego kontrolowanemu przedsiębiorcy 2 marca 2006r., zatytułowanego Dokumenty do przygotowania na dzień 2006-03-06 na godz. 15:00, pkt k. wynika, że wprawdzie kontrolowany przedsiębiorca miał przygotować wykresówki wszystkich kierowców, to kontrolujący zamierzał wytypować kierowców, których wykresówki zamierzał sprawdzać. Świadczy o tym nie tylko sformułowanie: "Ponadto jeśli wytypowani kierowcy ..", ale także treść karty pobrania, która wymienia wykresówki jakich kierowców zostały pobrane oraaz adnotacja, że pobrane zostały także inne dokumenty "wg listy dokumentów do przygotowania". Jeśli byłoby istotnie tak, że kontrolowany pracodawca przygotował jedynie część wykresówek, a inspektor niezgodność taką pomiędzy swym żądaniem, a przygotowanymi dokumentami wychwycił, nic nie stało na przeszkodzie aby albo uczynił w karcie pobrania (lub w osobnym dokumencie, załączniku, itp.) odpowiednią adnotację, albo też w okresie trwającej kontroli zażądał (wezwał do wydania) pozostałych brakujących wykresówek. Insp. J. nic takiego jednak przez następne 3 tygodnie kontroli nie uczynił, choć mógł. Należy stąd wnioskować, że albo otrzymał wszystko co chciał (wykresówki kierowców, których wytypował), albo uznał, że nie ma potrzeby żądać innych. Jeżeli więc jakichś wykresówek nie pobrał, to nie dlatego, że kontrolowany ich nie chciał przedstawić, ale dlatego, że nie chciał ich kontrolujący. Czynienie w takiej sytuacji zarzutu przedsiębiorcy polega na nieporozumieniu.

Dowolny okazał się zarzut organu I instancji, iż "przedsiębiorca

należycie dbający o swoje interesy powinien archiwizować wykresówki raz w

tygodniu". Po pierwsze: żaden przepis prawa materialnego nie nakłada na kontrolowanego przedsiębiorcę obowiązku cotygodniowego archiwizowania wykresówek. Po drugie, jak dowodzi przebieg postępowań karnych prowadzonych przez Prokuraturę Rejonową w [...] przeciwko L. W. (bezpośredniemu przełożonemu świadka G.), które zostało umorzone wobec niepopełnienia przestępstwa oraz postępowania karnego prowadzonego przeciwko samemu G., przeciwko któremu skierowano do sądu akt oskarżenia o przestępstwo przeciwko dokumentom (przywłaszczenie wykresówek), kontrolowany przedsiębiorca nie był w stanie przedstawić kompletu wykresówek kierowcy G., gdyż padł ofiarą przestępstwa, do którego G. przyznał się w toku postępowania przed Sądem Pracy w [...]! Mało tego. Z treści ustaleń Prokuratora prowadzącego zakończone umorzeniem śledztwo przeciwko L. W. wynika, że G. nie tylko wykresówki przywłaszczał, ale część z przywłaszczonych na szkodę kontrolowanego pracodawcy wykresówek zgubił. Nadto, z ustaleń Prokuratora wynika, że w wielu przypadkach wykresówki przedkładane przez G. zawierają błędne zapisy spowodowane nieumiejętnym operowaniem selektorem grup czasowych przyrządu kontrolnego. Wiarygodność zeznań świadka G. zdecydowanie podważa przy tym fakt, iż osoba ta uporczywie twierdziła, że wykresówki, które oddawał (a jak ustalił Prokurator w toku śledztwa: gubił, lub wadliwie zapisywał) były niszczone przez przełożonego L. W., podczas gdy śledztwo żądnych tego rodzaju zarzutów nie potwierdziło. Ze swymi nieprawdziwymi zeznaniami o znamionach pomówień G. pozostał osamotniony. Mimo to, z nieznanych przyczyn dla Inspektora Transportu Drogowego jego zeznania stanowiły swoistą regina probationum, czego organ odwoławczy nie zakwestionował, choć powinien i mógł to uczynić.

Wbrew twierdzeniom organu drugiej instancji ocena dowodów

prezentowana przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu skarżonej decyzji daleka była od wyczerpującej (art. 77) i dokonana została na podstawie wybranych fragmentów materiału dowodowego, a nie jego całokształtu (art. 80 KPA). Ocena ta urągała także zasadom doświadczenia życiowego, jakie winny leżeć u podstaw wszechstronnej i rzeczowej oceny dowodów. Organ pierwszej instancji nie tylko bowiem dał bezkrytycznie wiarę świadkowi G., będącemu z racji prowadzonego przed Sądem Rejonowym sporu z kontrolowanym pracodawcą zapłatę materialnie zainteresowanym w określonym - negatywnym dla kontrolowanego - wyniku postępowania, ale też w sposób całkowicie naiwny ocenia samą treść jego zeznań. Jakże bowiem inaczej tłumaczyć ustalenia polegające na zeznaniach świadka G., który przesłuchiwany we wrześniu 2006r. zdaje się bezbłędnie przywoływać daty dzienne z okresu pierwszej połowy roku 2005 (a wiec sprzed półtora roku), w których miał rzekomo prowadzić pojazd kontrolowanego. Stwierdzenia tego rodzaju wręcz rażą dowolnością w odbiorze treści zeznań świadka, czyniąc je zupełnie bezwartościowymi.

W odpowiedzi na skargę wnoszono o jej oddalenie. Podtrzymano stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz podtrzymano stanowisko o braku możliwości stosowania wprost przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowania kontrolnego przeprowadzanego przez Inspekcję Transportu Drogowego. Odrębność postępowania administracyjnego oraz wszczętego na podstawie jego wyników postępowania administracyjnego była również wielokrotnie podkreślana przez Wojewódzkie Sądy Administracyjne. Na wyjątkowy charakter postępowania kontrolnego zwrócił również uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 czerwca 2008 r. (II GSK 153/08). Zgodnie z treścią powyższego wyroku "działania kontrolne przeprowadzane przez służby Inspekcji Transportu Drogowego uregulowane zostały w rozdziale 9 i 10 ustawy o transporcie drogowym, a dodatkowo w rozdziale 11 dotyczącym kar pieniężnych. Zawarte we wskazanych rozdziałach przepisy, określając przedmiotowo zadania kontrolne Inspekcji oraz kompetencję jej organów, wyszczególniając podmioty podlegające kontroli Inspekcji, precyzując tryb dokonywania kontroli oraz obowiązki jakie spoczywają na kontrolowanych podmiotach pozwalają przyjąć, że procedura kontrolna dotycząca materii wykonywania transportu drogowego znalazła swoje wyczerpujące, odrębne i niezależne od przepisów Kpa uregulowanie. Za tą tezą przemawia brak w ustawie o transporcie drogowym generalnego odesłania do przepisów k.p.a. jako znajdujących zastosowanie w procedurze kontrolnej oraz zawarte w ustawie o transporcie drogowym pojedyncze odesłania do kodeksu postępowania administracyjnego (...)". Główny Inspektor Transportu Drogowego jeszcze raz podkreśla, iż przepisy k.p.a. w zakresie postępowań dotyczących transportu drogowego znajdują pełne zastosowanie z chwilą ewentualnego wszczęcia postępowania administracyjnego wobec podmiotu wykonującego przewóz drogowy. Postępowanie administracyjne wszczyna się, gdy w wyniku zakończonej kontroli zostaną stwierdzone naruszenia sankcjonowane przepisami załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Należy również podnieść, iż jak wskazano w skarżonej decyzji czas kontroli w przedsiębiorstwie, tzn. czynności kontrolnych, określony w art. 83 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej jest okresem podlegającym wpisowi do książki kontroli przedsiębiorcy. Natomiast czas trwania ewentualnych późniejszych postępowań administracyjnych nie może być traktowany jako czas trwania kontroli w przedsiębiorstwie. Inspektorowi Transportu Drogowego wykonującemu swoje obowiązki służbowe, o których mowa w art. 50 ustawy o transporcie drogowym, przysługuje między innymi prawo wstępu na teren przedsiębiorcy, w tym do pomieszczeń, gdzie prowadzi on działalność gospodarczą, w dniach i godzinach, w których jest lub powinna być wykonywana ta działalność. Celem kontroli w siedzibie przedsiębiorstwa nie jest bynajmniej wydanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. Czasem kontroli w przedsiębiorstwie jest jedynie okres, w jakim inspektorzy uprawnionych służb dokonują gromadzenia i zabezpieczenia niezbędnych do kontroli dokumentów przedsiębiorcy, czyli ww. czynności kontrolnych. W toku takiego postępowania administracyjnego, celem uczynienia zadość elementarnym zasadom postępowania administracyjnego możliwe, a czasem wręcz niezbędne jest występowanie do kontrolowanego przedsiębiorcy o dodatkowe dokumenty, które mogą się przyczynić do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż to właśnie w interesie kontrolowanego podmiotu jest dążenie do jak najbardziej wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Reasumując, w sytuacji, gdy podczas czynności kontrolnych dokonywanych w siedzibie przedsiębiorstwa nie stwierdza się żadnych nieprawidłowości, postępowanie administracyjne w sprawie nie zostaje wszczęte. Jednak w przedmiotowej sprawie kontrolujący stwierdził naruszenia ujęte w załączniku do ustawy o transporcie drogowym. W związku z powyższym konieczne było wszczęcie postępowania administracyjnego. Konkludując należy stwierdzić, iż czynności dokonywane przez organy kontrolne po upływie okresu wyznaczonego dla przeprowadzenia kontroli, nie są, jak podnosi pełnomocnik strony, sprzeczne z prawem. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2006 r. (sygn. akt I FSK 1045/05) ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie przewiduje sankcji za przekroczenie czasu kontroli polegającej na braku możliwości wydania decyzji merytorycznej. Zatem naruszenie tych przepisów samo przez się nie wywołuje bezpośrednio żadnego skutku dla kontroli (jej wyników) oraz dla decyzji podjętej po przeprowadzeniu takiej kontroli (A. Bartosiewicz, R. Kubacki, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2006 r., I FSK 1045/05). Jednocześnie, celem zachowania przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., po wszczęciu postępowania administracyjnego, organ wzywał o przesłanie innych dokumentów, które w jego ocenie miały istotny wpływ dla wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Należy również zaznaczyć, iż strona została pouczona o treści art. 10 § 1 k.p.a. i art. 73 § 1 k.p.a., a więc prawie do czynnego udziału w postępowaniu, wypowiadania się co do zgromadzonych dowodów i materiałów, zgłaszania żądań oraz możliwości przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich odpisów i notatek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także: p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2008 r. zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych powodów, niż podniesione w skardze.

Zgodnie z art. 15 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada dwuinstancyjności. Oznacza to, że sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji. W orzeczeniu z dnia 22 marca 1996 r. (sygn. akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35) NSA podkreślił, że "Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji".

Obowiązek dwukrotnego rozpoznania oznacza, że organ I i II instancji, zgodnie z przepisami prawa procesowego, prowadzi postępowanie wyjaśniające. W wyroku z dnia 12 listopada 1992 r. (sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95) NSA przyjął, iż "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone".

O zakresie postępowania odwoławczego decyduje strona postępowania, która określa zakres zaskarżenia decyzji. W części niezaskarżonej decyzja organu I instancji staje się ostateczna.

Rodzaje rozstrzygnięć, jakie może wydać organ odwoławczy zawarte są w zamkniętym katalogu określonym w art. 138 k.p.a. Organ nie może wydać innej decyzji, niż wymieniona w powołanym przepisie.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II GSK 29/08, niepublik.), niezależnie od stwierdzonej liczby naruszeń będzie to jedna sprawa administracyjna załatwiana jedną decyzją administracyjną określającą karę pieniężną, na którą będą składać się kary za poszczególne naruszenia.

Sąd podziela to stanowisko. Skoro stwierdzone naruszenia stanowiły jedną sprawę administracyjną, którą rozstrzygała jedna decyzja o nałożeniu kary pieniężnej to organ odwoławczy nie mógł w jednej sprawie administracyjnej wydać w istocie dwóch decyzji: jednej w trybie art. 138 § 1, drugiej w trybie art. 138 § 2 k.p.a.

Wydanie przez organ odwoławczy decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i może nastąpić jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

W orzecznictwie administracyjnym podkreśla się, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego a więc wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego bądź gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone lecz w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w omawianym przepisie (vide: teza do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2006 r. sygn. akt I OSK 884/06, LEX nr 321129).

Główny Inspektor Transportu Drogowego jako organ odwoławczy obowiązany był ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą w pierwszej instancji, przy czym chodzi tu o rozpatrzenie sprawy ponownie merytorycznie w jej całokształcie.

Sprawą ponownie rozstrzyganą przez GITD było nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone, podczas kontroli przedsiębiorstwa, naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Decyzja o nałożeniu kary pieniężnej wydana w sprawie stanowiła niepodzielną całość.

W ocenie Sądu organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję w części i przekazując organowi I instancji część sprawy administracyjnej do ponownego rozpatrzenia a w drugiej części sprawy utrzymując w mocy część decyzji dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Jeżeli organ odwoławczy uznał, że sprawa wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (czego w ocenie Sądu nie uzasadnił) winien uchylić w całości zaskarżoną decyzję, oczywiście w granicach określonych w odwołaniu. Skoro organ nałożył już karę w maksymalnie określonej wysokości, zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, prowadzenie postępowania zmierzające do nałożenia kary pieniężnej byłoby zupełnie bezprzedmiotowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny kilkakrotnie podkreślał w swoich orzeczeniach (vide: wyrok z 12 października 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 460/06 LEX nr 298201 oraz z 15 stycznia 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1470/06, LEX nr 312005), że dopiero po ustaleniu wszystkich naruszeń i obliczeniu łącznej wysokości kar można zastosować ograniczenie wysokości kary wynikające z art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym.

Jednocześnie Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej w kwestii uznania za nielegalne czynności kontrolnych, jakich dokonywał organ po przekroczeniu okresu kontroli wskazanym w upoważnieniu inspektora do jej przeprowadzenia. W upoważnieniu przewidywano miesięczny okres trwania kontroli, podczas, gdy w rzeczywistości trwała ona dłużej, przekraczając maksymalny okres wskazany w art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Wskazany przepis ww. ustawy ogranicza okres kontroli w odniesieniu do mikroprzedsiębiorów, małych i średnich przedsiębiorców do 4 tygodni. Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie przewiduje sankcji za przekroczenie czasu kontroli polegającej na braku możliwości wydania decyzji merytorycznej.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (vide: wyrok z dnia 29 sierpnia 2006 r., sygn. akt I FSK 1045/05, LEX nr 262095), naruszenie przez organ kontroli przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej o ograniczeniu czasu trwania kontroli stanowi naruszenie prawa, to jednak nie dyskwalifikuje bezwzględnie wyników kontroli oraz nie czyni niemożliwym wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.

Sąd zgadza się z tą oceną.

Rozpatrując ponownie sprawę nałożenia kary pieniężnej, Główny Inspektor Transportu Drogowego uwzględni ocenę prawną i wskazania zawarte w niniejszym wyroku i wyda stosowną decyzję mieszczącą się w katalogu określonym w art. 138 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w sentencji.

Stosownie do art. 152 powyższej ustawy, uchylone decyzje we wskazanym zakresie nie podlegają wykonaniu.