Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2874/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 145 par. 1 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 185 par. 1, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 10 par. 1, art. 79 par. 1, art. 81, art. 91, art. 84 par. 1, art. 83 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 137, art. 136 ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia NSA Wiesław Morys sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 500/12 w sprawie ze skargi J. K. i J. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz J. K. i J. K. solidarnie kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego;


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 500/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J. K. i J. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z 29 grudnia 2008 r., skierowanym do Starosty Powiatowego w [...], J. K. i J. K. (dalej skarżący) wnieśli o zwrot części działki nr [...] położonej w [...] przy ul. [...], wywłaszczonej 25 kwietnia 1961 r. i niewykorzystanej na cel wywłaszczenia.

Prezydent Miasta [...] (dalej Prezydent bądź organ I instancji), wykonujący zadania z zakresu administracji "publicznej" [winno być "rządowej"] (wyznaczony do rozpoznania sprawy postanowieniem z [...] 2009 r. Wojewody [...]), orzekając w sprawie po raz drugi, decyzją z [...] 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.), na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm., dalej ugn), art. 75 § 1, art. 89, 90 § 2 pkt 2 i art. 104 kpa odmówił zwrotu prawa własności części działki nr [...], stanowiącej własność Gminy Miasta [...], powstałej z części działek pierwotnych oznaczonych numerami [...] o pow. 0,0150 ha i [...] o pow. 0,0205 ha na rzecz skarżących – spadkobierców poprzednich współwłaścicieli J. D. i M. K.

W uzasadnieniu Prezydent przedstawił przebieg postępowania wynikający z akt administracyjnych. Orzeczeniem o wywłaszczeniu i odszkodowaniu Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] 1961 r. znak [...], w trybie art. 1, 10, 21 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (dalej dekret z 1949 r.) w związku z art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości [j.t. Dz. U. z 1961 r., nr 18, poz. 94, dalej uztwn bądź ustawa z 1958 r.] zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa od M. K. i J. D. (poprzedników prawnych wnioskodawców) działki nr [...] i część działki nr [...] (w decyzji podano numer tej ostatniej działki jako [...] zamiast [...]) o łącznej powierzchni 1050 m².

Ze sporządzonego wykazu zmian gruntowych wynika, że wywłaszczona nieruchomość o łącznej powierzchni 1050 m² została w 1960 r. scalona do działki nr [...] o powierzchni 1050 m², a następnie działka ta w 1979 r. została podzielona na działki nr [...] o powierzchni 0,0372 ha; nr [...] o powierzchni 0,0311 ha i nr [...] o powierzchni 0,0367 ha (objęte żądaniem o zwrot jej części).

Z decyzji wywłaszczeniowej nie wynika cel wywłaszczenia. W związku z tym cel został ustalony na podstawie dokumentów archiwalnych: wniosków Dyrekcji Osiedli Robotniczych w [...] z 28 lutego 1958 r. i 8 września 1959 r. W pierwszym z tych wniosków dotyczącym działki pierwotnej nr [...] i części działki pierwotnej nr [...] o łącznej powierzchni 0,0951 ha, teren ten przeznaczono pod budowę bloku mieszkalnego. Drugi wniosek dotyczył działki pierwotnej nr [...] o powierzchni 0, 0150 ha, która była przeznaczona pod urządzenie placyku gospodarczego. Z kolei (m. innymi na podstawie oględzin) ustalono, że aktualna działka nr [...] jest w całości zabudowana budynkiem mieszkalnym nr [...] przy ul. [...]; działka nr [...] stanowi otoczony murkiem oporowym teren zieleni, na którym znajdują się dwie ławki i chodnik prowadzący do drzwi wejściowych budynku, działka nr [...] (objęta wnioskiem o zwrot) została zabudowana chodnikiem przebiegającym wzdłuż budynku posadowionego na działce nr [...] i drogą dojazdową, a nadto znajduje się na niej odgrodzony od strony zachodniej betonowym płotem nieutwardzony i zaniedbany placyk, na którym ustawiono ławkę i trzepak, a jej część jest wykorzystywana jako parking (oględziny z 18 marca 2010 r. i 24 października 2011 r.). Na niewielkiej części tej działki usytuowany jest murowany garaż stanowiący współwłasność wnioskodawców.

Prezydent stwierdził, że działki nr [...] (nie objęte wnioskiem o zwrot) zostały wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia, o czym świadczy ich stan, w tym zabudowa budynkiem wielorodzinnym, oddanym do użytkowania w 1960 r. w całości (a stopniowo zasiedlanym od 1959 r.). Zdaniem organu działka nr [...] (której części w ramach zwrotu domagają się wnioskodawcy) również została wykorzystana na cel wywłaszczenia, co wynika z dwukrotnych oględzin, informacji dotyczących daty zakończenia budowy budynku mieszkalnego i daty jego zasiedlenia, a także informacji podanych przez sześciu świadków, którzy opisali pierwotny sposób zagospodarowania terenu określonego przez inwestora jako placyk gospodarczy. Teren ten w okresie zasiedlania budynku był zagospodarowany jako podwórko wyposażone w śmietnik, ławkę, trzepak i stelaż do suszenia prania, a nadto znajdowała się na nim piaskownica i przenośna huśtawka.

Sporny placyk, biorąc pod uwagę jego usytuowanie w stosunku do budynku mieszkalnego, w istocie oznaczał podwórko, na którym umieszczono elementy wyposażenia niezbędne mieszkańcom w ówczesnym czasie. Teren został wykorzystany zgodnie z celem wywłaszczenia i nie zaszły przesłanki jego zbędności, o których mowa w art. 137 ust. 1 ugn.

Istotnie obecnie znaczna część tej działki jest wykorzystywana jako parking, jednak uprzednio zrealizowano na niej cel wywłaszczenia.

Od decyzji z [...] 2011 r. odwołanie złożyli skarżący, zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych co do sposobu zagospodarowania wnioskowanej do zwrotu części nieruchomości. Zarzucili błędną interpretację celu wywłaszczenia, którym był "placyk gospodarczy". Podnieśli, że usytuowanie na spornym terenie huśtawki, piaskownicy i ławki nie można zaliczyć do elementów, z których winien się składać "placyk gospodarczy". Zakwestionowali prawidłowość przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków wobec niepoinformowania wnioskodawców o terminie ich odbycia i niepouczeniu świadków o odpowiedzialności karnej. Domagali się dopuszczenia dowodu z opinii architekta w celu ustalenia pojęcia "placyk gospodarczy". W konsekwencji tych zarzutów wnieśli o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Wojewoda [...] (dalej Wojewoda bądź organ II instancji) nie uwzględnił odwołania i decyzją z [...] 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2012 r.) utrzymał w mocy decyzję z [...] 2011 r. Po przedstawieniu przebiegu postępowania organ odwoławczy zaakceptował ustalenia faktyczne, ich ocenę i kwalifikację prawną dokonaną przez organ I instancji. Sposób zagospodarowania spornego "placyku gospodarczego" w czasie zasiedlania budynku (od 1959 r.) potwierdza załącznik graficzny obrazujący rozmieszczenie poszczególnych elementów na placyku, który [to załącznik] został sporządzony w oparciu o zeznania osób zamieszkałych w latach 1959 i 1961 na tym terenie.

Nadto organ podkreślił, że termin "placyk gospodarczy" jest terminem potocznym, a w dniu wywłaszczenia i realizacji celu był szeroko rozumiany przez projektantów i architektów, w tym jako podwórko wewnętrzne, a także teren wyposażony w ławkę gospodarczą i trzepak. Oznacza to, że teren określany jako "placyk gospodarczy" należy rozumieć jako podwórko wyposażone w elementy niezbędne mieszkańcom w ówczesnym czasie.

Objęcie przedmiotowej nieruchomości przez inwestora nastąpiło w 1958 r., do czego posiadał on uprawnienie, stwierdzone w samej decyzji wywłaszczeniowej (pkt II), w której stwierdzono, że wywłaszczenie nastąpiło z dniem 28 lutego 1958 r. (odjęciu prawa własności).

Wojewoda nie dopatrzył się powodów dopuszczenia dowodu z opinii biegłego architekta, bowiem interpretacja celu wywłaszczenia jakim był "placyk gospodarczy" została prawidłowo dokonana przez Prezydenta.

Odnośnie wadliwości związanych z przesłuchaniem świadków, Wojewoda przyznał, że wnioskodawcy o tej czynności nie byli zawiadomieni, jednak został im doręczony protokół z tego przesłuchania, a więc mieli oni możliwość zajęcia wobec tych zeznań stanowiska, co J. K. uczynił na rozprawie administracyjnej dnia 10 listopada 2010 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący powtórzyli zarzuty i ich uzasadnienie zawarte uprzednio w odwołaniu. W szczególności wskazywali na naruszenie art. 137 w zw. z art. 136 ust. 3 ugn oraz art. 7, 77 § 1 kpa w zw. z art. 136 i 137 ugn. Podnieśli także zarzut naruszenia art. 137 ust. 2 ugn przez zaniechanie zwrotu co najmniej części pierwotnej działki nr 2303/145, to jest części na której zlokalizowano huśtawkę, piaskownicę i ławkę "gospodarczą". Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji ostatecznej w całości.

Odpowiadając na skargę organ Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie dnia 4 lipca 2012 r. J. K. podtrzymał wnioski skargi i dodatkowo podał, że na działce nr [...] nigdy nie był usytuowany śmietnik, który zawsze znajdował się na działce sąsiedniej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z ustaleniami organów, wywłaszczona nieruchomość była przeznaczona pod budowę bloku mieszkalnego i pod urządzenie placyku gospodarczego.

Skarżący nie kwestionują celu wywłaszczenia ani jego realizacji przed upływem terminów, o których mowa w art. 137 ust. 1 ugn z wyjątkiem uznania przez organy orzekające, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na działce nr [...] przez urządzenie na nim "placyku gospodarczego", na który to cel ta działka została wywłaszczona.

W związku z powyższym skarżący domagają się zwrotu części działki nr [...] twierdząc, że cel wywłaszczenia nie został na jej istotnej części zrealizowany. Działki objęte żądaniem zwrotu oznaczyli kolorem czerwonym na dołączonym do wniosku wyrysie z mapy ewidencyjnej. Działka ta zdaniem skarżących jest zaniedbana i wbrew pierwotnemu przeznaczeniu (placyk gospodarczy), użytkowana jako dziki parking. W ich ocenie nie można uznać, że cel wywłaszczenia "placyk gospodarczy", który winien służyć celom administracyjno-porządkowym został na niej zrealizowany, a w związku z tym co najmniej część tej działki na której zlokalizowano huśtawkę, piaskownicę i ławkę "gospodarczą", winna podlegać zwrotowi jako niewykorzystania na cel wywłaszczenia.

Sąd I instancji podzielił w całości ustalenia, ocenę i kwalifikację prawną dokonaną przez organy orzekające, które doprowadziły do odmowy zwrotu części działki nr [...] jako wykorzystanej na cel wywłaszczenia.

Z akt sprawy wynika, że działka nr [...] została wywłaszczona pod urządzenie "placyku gospodarczego". Działka ta stanowi część nieruchomości, która została wywłaszczona od poprzedników prawnych wnioskodawców pod budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego i cel ten został zrealizowany do końca roku 1961.

Zgodnie z art. 137 ust. 1 ung zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia zachodzi w przypadku, jeżeli mimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo mimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany przed upływem terminu, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn, nie można uznać, że nieruchomość była zbędna na cel wywłaszczenia. Z wzajemnej relacji art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 wynika, że realizacja celu wywłaszczenia musi być rozpoczęta przed upływem 7 lat, a zakończona przed upływem 10 lat, liczonych od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Dla oceny zbędności nie ma więc znaczenia – zdaniem składu orzekającego – obiektywny, aktualny stan zagospodarowania nieruchomości, lecz to czy nieruchomość została zagospodarowana na cel wywłaszczenia w terminach określonych w art. 137 ust. 1 ugn.

O tym czy nieruchomość została zagospodarowana na cel wywłaszczenia nie można orzekać bez odniesienia się do kontekstu społeczno-gospodarczego, istniejącego w czasie gdy realizacja celu winna nastąpić. Odnosząc to do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że inne potrzeby posiadali mieszkańcy bloku mieszkalnego w latach 1959–1961, a inne są te potrzeby obecnie. Dlatego pojęcie "placyku gospodarczego", a w związku z tym realizację celu wywłaszczenia, należy odnieść do potrzeb ówczesnych mieszkańców budynku mieszkalnego.

Dwukrotne oględziny działki [...], informacje związane z datą zakończenia budowy bloku mieszkalnego na sąsiedniej działce (wchodzącej w skład wywłaszczonej nieruchomości), datą częściowego zasiedlenia budynku i informacje uzyskane od sześciu świadków, którzy opisali pierwotny sposób zagospodarowania terenu, określonego przez inwestora jako "placyk gospodarczy" (cel wywłaszczenia) daje podstawę do stwierdzenia, że działka ta została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia przed końcem roku 1961. Z protokołu zagospodarowania "placyku gospodarczego" w dniu zasiedlenia budynku opracowanego 15 września 2011 r. na podstawie przesłuchanych w tym dniu świadków wynika, że na przedmiotowej działce usytuowano śmietnik, ławkę, trzepak i stelaż do suszenia prania, a nadto piaskownicę.

Nawet uwzględniając zarzut skarżących, że na działce nigdy nie był zlokalizowany śmietnik, należy uznać, że z uwagi na usytuowanie na niej innych urządzeń i bezpośrednie połączenie z działką na której zrealizowano budynek mieszkalny, "placyk gospodarczy" był rozumiany jako podwórko służące mieszkańcom budynku mieszkalnego, zaspokajające ich potrzeby. Nie można abstrahować od faktu, że takie zagospodarowanie "placyku gospodarczego" miało miejsce prawie 60 lat temu i zasady doświadczenia życiowego wskazują, że takie właśnie były potrzeby ówczesnych mieszkańców, a istnienie tego typu "placyków gospodarczych" będących podwórkami służyło realizacji celu wywłaszczenia.

Zdaniem Sądu I instancji, skoro na działce nr [...] przed upływem terminów, o których mowa w art. 137 ust. 1 ugn "placyk gospodarczy", stanowiący podwórko dla bloku mieszkalnego, nie można skutecznie twierdzić, że na działce tej czy jej części, nie został zrealizowany cel wywłaszczenia.

Zmiana zagospodarowania spornej działki (istotnie jej część zajmuje dziki parking) nie ma wpływu na uznanie jej za zbędną na cel wywłaszczenia, skoro przed upływem terminów z art. 137 ust. 1 ugn została na ten cel zagospodarowana. Sąd I instancji podzielił zarzut skarżących naruszenia art. 79 § 1 kpa. Naruszenie to jednak – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko w tym wypadku stanowiłoby podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym zakresie należy dodatkowo podkreślić, że wobec doręczenia skarżącym odpisu protokołu z 15 września 2011 r., mieli możliwość zakwestionowania treści tych zeznań.

Odnosząc się do żądania powołania biegłego architekta celem wyjaśnienia pojęcia "placyk gospodarczy", Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 84 § 1 kpa organ administracji publicznej może powołać biegłego w sytuacji gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że w niniejszej sprawie taka potrzeba nie zachodziła.

Skargę kasacyjną od powyższe rozstrzygnięcia wywiedli J. K. i J. K., reprezentowani przez adw. R. S., zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego - art. 137 w z w. z art. 136 ust. 3 ugn przez błędną wykładnię i ustalenie przeznaczenia nieruchomości w sposób dowolny, przy przyjęciu rozumienia pojęcia "placyk gospodarczy" niezgodnie z jego możliwym znaczeniem, podczas gdy cel wywłaszczenia należy interpretować ściśle i nie może wykładnia pojęć użytych do jego oznaczenia prowadzić do sytuacji, gdy niemożliwe jest ustalenie jakiegokolwiek rzeczywistego celu wywłaszczenia;

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 145 § 1 "ust." [winno być "pkt"] 1 lit. c ppsa w zw. z art. 77 § 1 kpa przez uznanie, że w sprawie nie nastąpiło nieprzeprowadzenie należytego postępowania dowodowego zamierzającego do ustalenia znaczenia pojęcia "placyk gospodarczy" w dacie wywłaszczenia, podczas organy nie wykorzystały dostępnych im środków dowodowych, w tym z akt innych postępowań, słowników czy opinii biegłego i dowolne uznanie, że "placyk gospodarczy" był rozumiany w okresie wywłaszczenia jako podwórko służące mieszkańcom budynku mieszkalnego, podczas gdy dowody zebrane w sprawie na takie ustalenie nie pozwalają, a tak rozumianym placykiem gospodarczym musiałby być w razie przyjęcia stanowiska organów orzekających w sprawie cały teren otaczający budynek mieszkalny, co wyklucza jakiekolwiek wyodrębnienie placyku gospodarczego;

b. art. 145 § 1 "ust." [winno być "pkt"] 1 lit c ppsa w zw. z art. 10 § 1, art. 79 § 1 i art. 91 kpa przez uznanie, że niepoinformowanie strony postępowania o terminie mających się odbyć przesłuchań i rozprawy administracyjnej może być sanowane przez udostępnienie stronom protokołów z przesłuchań i rozprawy oraz umożliwienie wypowiedzenia się na ich temat, podczas gdy takie stanowisko jest nie do pogodzenia z zasadą czynnego udziału stron w postępowaniu, w którym winni oni mieć pełną swobodę podejmowania właściwej stronom inicjatywy, w tym korzystać z możliwości bieżącej oceny treści i formy oświadczeń uczestników wyżej opisanych czynności procesowych oraz bieżącego wpływu na ich przebieg, w tym przez zadawanie pytań i składanie wniosków, podczas gdy obecność skarżących przy niniejszych czynnościach pozwoliłoby na wyjaśnienie spornych okoliczności w świetle zeznań świadków i uczestników rozprawy administracyjnej, w tym przy użyciu przez skarżących posiadanej przez nich wiedzy i wspomnień własnych, a braku tego nie niweluje nieodniesienie się przez stronę do treści przedstawionych protokołów;

c. art. 145 § 1 "ust." [winno być "pkt"] 1 lit c ppsa w zw. z art. 84 § 1 kpa przez uznanie, że w rozpoznawanej sprawie nie było zasadne przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, podczas gdy organy obu instancji wskazały, że brak w przepisach prawa definicji ustawowej placyku gospodarczego, a ustalenie znaczenia tego pojęcia w świetle terminologii technicznej właściwej dla konkretnego okresu, wymaga wiedzy specjalnej.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach;

ewentualnie o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku, uchylenie decyzji z [...] 2012 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] 2011 r., i przekazanie sprawy Prezydentowi do ponownego rozstrzygnięcia oraz zasądzenia od Wojewody na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Wojewoda [...] nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270, zm. 1101 i 1529, z 2014, poz. 543, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach (art. 174 pkt 1 i 2 ppsa). W pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 10 § 1, art. 79 § 1 i art. 91 kpa okazał się usprawiedliwiony. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że zachowanie wymagań art. 79 i art. 81 kpa, niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji [publicznej]. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, mającym wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 22.11.2006 r., II OSK 375/06; 13.2.1986 r., II SA 2015/85, ONSA 1986/1/13, akceptowane przez B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck 2014 s. 372-373 nb 1-4). Brak prawidłowego powiadomienia strony o przeprowadzeniu dowodu z oględzin stanowi naruszenie prawa proceduralnego, co powoduje, że oględziny nie mogą być dowodem w sprawie. Wartość dowodową mają oględziny wówczas, gdy odbywają się w obecności wszystkich zainteresowanych stron, podlegają bowiem ocenie razem z ich wyjaśnieniami i oświadczeniami (odpowiednio - wyrok WSA w Lublinie z 24.4.2008 r., II SA/Lu 125/08, akceptowany przez P. Daniela, Administracyjne postępowanie dowodowe, Wrocław 2013, s. 198). Możliwość zapoznania się przez skarżących z protokołem zeznań świadka nie czyni zadość zasadom czynnego bezpośredniego udziału w przeprowadzeniu takiego dowodu, w szczególności prowadzi do pozbawienia możliwości zadawania świadkowi pytań (wyrok NSA/OZ w Gdańsku z 9.6.1999 r., I SA/Gd 1252/97, Lex nr 37890). Podobnie branie udziału w oględzinach polega na obecności przy czynności oględzin, a nie na zapoznaniu się z wynikami tych oględzin (wyrok WSA w Kielcach z 28.8.2008 r., II SA/Ke 189/08, Lex nr 509811, akceptowane przez A. Wróbla w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2013, s. 524-525, uw. 3-6). Błędnie Sąd I instancji uznał, że naruszenie art. 79 § 1 kpa nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro przesłuchanie świadków stanowiło jedyny dowód będący podstawą dokonania ustaleń co do sposobu zagospodarowania placyku gospodarczego w latach 1959 i 1961 (s. 3, 8 uzasadnienia wyroku). Trafnie autor skargi kasacyjnej podnosi, że narusza zasadę swobody oceny dowodów danie wiary zeznaniom świadka, który w dacie zdarzeń o których składał zeznania, miałby mieć 3 lata, a zeznania składał po upływie 60 lat od tych zdarzeń (s. 4 skargi kasacyjnej). Dokument zatytułowany "Protokół ze spotkania z dawnymi i obecnymi długoletnimi mieszkańcami budynku przy ul. [...] w [...]", będący w istocie protokołem rozprawy administracyjnej przeprowadzonej dnia 15 września 2011 r. (w nieponumerowach z naruszeniem prawa aktach administracyjnych I instancji) wskazuje na naruszenie art. 91 § 1 i 2 kpa, lecz także wskazuje na nieprawidłowe przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków. Świadkowie nie zostali pouczeni w trybie art. 83 § 3 kpa. Zeznania każdego ze świadków muszą być spontaniczne, zindywidualizowane; po fazie swobodnych zeznań, strony i przewodniczący rozprawie mogą zadawać świadkowi pytania. Kpa nie zna instytucji "potwierdzenia [przez troje innych świadków] opisanego stanu zagospodarowania [dokonanego przez jednego świadka – W. S.], pomimo że w tym czasie były dziećmi".

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 77 § 1 kpa bądź w zw. z art. 84 § 1 kpa. Trafnie Sąd I instancji uznał, że w sprawie nie zachodziła przesłanka powołania biegłego z dziedziny architektury, dla ustalenia [znaczenia] pojęcia "placyk gospodarczy", bowiem w sprawie nie były wymagane wiadomości specjalne. Pojęcia "placyk gospodarczy", "placyki gospodarcze", używane były w praktyce planistycznej i budowlanej w latach pięćdziesiątych, sześćdziesiątych i siedemdziesiątych XX w. (przykładowo – uzasadnienie wyroku NSA z 4.2.2009 r., I OSK 424/08, cbosa). Sięganie do słowników ogólnych języka polskiego bądź do słowników specjalistycznych, nie mieści się w kategoriach postępowania dowodowego, a stosowania apragmatycznych reguł interpretacyjnych (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2012, s. 268-283, nb 480-508). Prawidłowo autor skargi kasacyjnej, przywołując słowniki: S. Skorupki, Słownik frazeologiczny języka polskiego, wskazuje na znaczenie pojęcia "prace gospodarcze" jako znaczenie 3 "prace dotyczące spraw porządkowo-administracyjnych", a red. M. Szymczaka, Słownik języka polskiego, pojęcie "gospodarczy" jako znaczenie 4 "dotyczący spraw porządkowo-administracyjnych". Znaczenia te przywołuje również najobszerniejszy Słownik języka polskiego pod red. W. Doroszewskiego PWN 1958-1969, gdzie we właściwym tomie (s. 1244) znajduje się pojęcie "gospodarczy", którego znaczenie 3 to "dotyczący spraw porządkowo-administracyjnych". Trafnie skarżący kasacyjnie wskazuje, że organy dowolnie przyjęły pojęcie "ławka gospodarcza", czego Sąd I instancji błędnie nie zakwestionował.

Zarzut naruszenia art. 137 w z w. z art. 136 ust. 3 ugn jawi się w tej sytuacji jako przedwczesny. Należy jednak podnieść, że postulowany przez autora skargi kasacyjnej wymóg ścisłej interpretacji celu wywłaszczenia, nie jest adekwatny do praktyki wywłaszczeń w końcu lat 50. i początku lat 60. XX w., na co wielokrotnie zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny (przykładowo – wyrok NSA z: 12.7.2012 r., I OSK 702/11; 6.5.2011 r., I OSK 1101/10, cbosa). Wskazuje na to sama treść decyzji z 25 kwietnia 1961 r., która nie podaje celu wywłaszczenia. Wskazywane wnioski Dyrekcji Osiedli Robotniczych w [...] z 28 lutego 1958 r. i 8 września 1959 r., w powiązaniu z odpisami innych dokumentów akt wywłaszczeniowych o sygn. Sa/20-30/58, znajdujących się w aktach administracyjnych I instancji, przesłanych przy piśmie z 5 marca 2009 r., nakazują rozważyć, czy w istocie celem wywłaszczenia nie był cel mieszkaniowy.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 185 § 1 ppsa należało zaskarżony wyrok uchylić i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.