Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 40/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 77, art. 80, art. 138
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 153, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 136, art. 216
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska-Matela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oraz odmowy zwrotu działki oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2019 r. (znak: [...]) Wojewoda (dalej też jako "Wojewoda" lub "organ II instancji") – po rozpatrzeniu odwołania J. W. od decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2018 r. (znak: [...]), w sentencji której orzeczono o:

I. umorzeniu postępowania o zwrot nieruchomości położonych w P. przy ulicy [...], oznaczonych w ewidencji gruntów: obręb G., arkusz mapy [...], stanowiącej część działki nr [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], jako własność Miasta P. w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]";

II. odmowie zwrotu działki nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb G., arkusz mapy [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], jako własność Miasta P.

– na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.; dalej w skrócie "k.p.a.") utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty P. .

Zaskarżona decyzja Wojewody, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wychodząc od zrelacjonowania dotychczasowego przebiegu postępowania, Wojewoda wskazał, że w uzasadnieniu ww. decyzji z [...] lipca 2018 r. Starosta P. (dalej też jako "Starosta" lub "organ I instancji") stwierdził, że postępowanie zasługuje na umorzenie w części dotyczącej zwrotu działki nr [...], z uwagi na fakt, iż została ona oddana w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" (zwanej też dalej "Spółdzielnią"). Z kolei w odniesieniu do działki nr [...] uzasadniona była odmowa zwrotu, ze względu na zrealizowanie na tym terenie celu wywłaszczenia.

Odwołanie od ww. decyzji Starosty, pismem z [...] lipca 2018 r., złożył J. W., reprezentowany przez r.pr. A. T., który – zarzuciwszy temu orzeczeniu naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. przez zaniechanie precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia oraz art. 136 i 137 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, z późn. zm., dalej w skrócie "u.g.n.") przez odmowę zwrotu nieruchomości, pomimo braku zrealizowania celu wywłaszczenia, mającego polegać na budowie żłobka – wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty i rozstrzygnięcie sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wojewoda decyzją z [...] grudnia 2018 r. uchylił ww. decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie Wojewody, Starosta nie skompletował wystarczających dowodów, przesądzających o zrealizowaniu celu wywłaszczenia.

Na skutek sprzeciwu od tej decyzji, wniesionego przez Miasto P. (zwane też dalej "Miastem"), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu – wyrokiem z 20 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Po 4/19 – uchylił decyzję Wojewody z [...] grudnia 2018 r., wskazując, że okoliczności sprawy nie wymagały skorzystania przez organ II instancji z regulacji zawartej w art. 138 § 2 k.p.a.

Przystępując ponownie – po ww. wyroku WSA – do rozpoznania odwołania J. W. z [...] lipca 2018 r., Wojewoda ustalił w szczególności, że:

- umową sprzedaży z [...] września 1975 r. zawartą w formie aktu notarialnego (zwaną też dalej "Umową Sprzedaży" lub "Umową"), C. W. i A. W. zbyli na rzecz Skarbu Państwa - Miasta P. , w trybie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64; dalej też jako "ustawa wywłaszczeniowa z 1958 r." w skrócie "u.z.t.w.n."), "własność nieruchomości położonej w P., przy ulicy [...] nr [...], stanowiącej działki nr [...], [...] i [...]". W Umowie Sprzedaży wskazano, że działki należące do C. W. i A. W. znajdują się na terenie objętym planem realizacyjnym budowy osiedla mieszkaniowego "R. -Z. " w P., a decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego tej inwestycji stanowiła załącznik do Umowy;

- wywłaszczona nieruchomość poddana była procesom przekształceń geodezyjnych. Z działki nr [...] powstały działki nr [...], [...], [...] i [...]. Na skutek zmian w ewidencji gruntów działka nr [...] stała się następnie działką nr [...], z kolei ta ostatnia uległa podziałowi na działki nr [...] i [...]. Działki objęte żądaniem zwrotu odpowiadają zatem obecnie części wywłaszczonej działki nr [...];

- w dniu wywłaszczenia tabularnymi właścicielami nieruchomości byli C. W. i A. W.. W dniu [...] kwietnia 1993 r. zmarł C. W., a spadek po nim nabyli: żona A. W. i syn J. W., po połowie. Z kolei A. W. zmarła w dniu [...] czerwca 1999 r., a spadek po niej nabył syn J. W. w całości. Zatem J. W. jest jedynym uprawnionym do dochodzenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości;

- w dniu [...] marca 2000 r. J. W. wystąpił z wnioskiem o zwrot nieruchomości: "1. działki położonej w P. przy ul. [...] nr [...]/[...], zapisanej w księdze wieczystej KW [...] 2. działki położonej w P. przy ul. [...] nr [...]/[...], zapisanej w księdze wieczystej KW [...] [...] w części niewykorzystanej na cel przewidziany w wywłaszczeniu";

- dawna działka nr [...], której częścią jest obecnie działka nr [...], została oddana w użytkowanie wieczyste Spółdzielni na mocy aktu notarialnego z [...] stycznia 1991 r. rep. A [...]. Z kolei działka nr [...] stanowi obecnie teren Szkoły Podstawowej nr [...] (wcześniej również G. nr [...]).

W podsumowaniu swych ustaleń Wojewoda stwierdził, że poczynił je na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych, które nie budziły jego wątpliwości – część z nich stanowi dokumenty urzędowe. Zaznaczył, iż nie znalazł podstaw, aby podważać w toku postępowania wiarygodność przywołanych dowodów z urzędu.

Przechodząc do wyjaśnienia motywów swego rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, Wojewoda wyjaśnił na wstępie, że wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, inicjujący niniejsze postępowanie, powinien być rozpatrywany na podstawie przepisów aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wprawdzie prawo własności nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot zostało odjęte na podstawie ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., zaś podanie inicjujące postępowanie w I instancji wniesiono [...] marca 2000 r., to jednak przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. (dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa (w skrócie "SP") lub jednostek samorządu terytorialnego (w skrócie "j.s.t.") na podstawie m.in. aktów notarialnych zawartych w trybie ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Następnie Wojewoda – przedstawiwszy normatywne przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i odniósłszy te rozważania do realiów rozpatrywanej sprawy – stwierdził w szczególności, że:

- przedmiotem sprawy o zwrot mogą być jedynie nieruchomości wywłaszczone – w niniejszej sprawie doszło do wywłaszczenia nieruchomości na podstawie Umowy, mocą której C. W. i A. W. zbyli na rzecz SP w trybie ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. "własność nieruchomości położonej w P., przy ulicy [...] nr [...], stanowiącej działki nr [...], [...] i [...]". Objęte wnioskiem o zwrot, działki nr [...] i [...] wchodziły w dniu wywłaszczenia w skład działki nr [...];

- z roszczeniem o zwrot nieruchomości wywłaszczonej wystąpić może poprzedni właściciel lub jego spadkobierca – w niniejszej sprawie z roszczeniem o zwrot wystąpił J. W., syn i jedyny spadkobierca wywłaszczonych właścicieli: C. W. i A. W.;

- kolejnym etapem badania sprawy w postępowaniu zwrotowym jest wyeliminowanie negatywnych przesłanek zwrotu – zdaniem Wojewody taka przesłanka wystąpiła w odniesieniu do działki nr [...], ponieważ została ona oddana w użytkowanie wieczyste Spółdzielni na mocy aktu notarialnego z [...] stycznia 1991 r., rep. A [...]. Zatem w tym zakresie należało, zdaniem Wojewody, odmówić zwrotu nieruchomości;

- zasadniczym elementem sprawy o zwrot jest ustalenie celu wywłaszczenia – w Umowie wskazano, że działki, należące do C. W. i A. W. znajdują się na terenie objętym planem realizacyjnym budowy osiedla mieszkaniowego "R. -Z. " w P., a decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego tej inwestycji stanowiła załącznik do Umowy. Na podstawie ww. planu realizacyjnego, zatwierdzonego decyzją z [...] czerwca 1973 r. znak: [...], ustalono, że działka nr [...] przeznaczona była pod szkołę i żłobek.

Ostatnim aspektem sprawy o zwrot nieruchomości jest – jak dalej podkreślił Wojewoda – stwierdzenie zbędności nieruchomości albo zagospodarowania nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia. Pierwotnym i nadrzędnym celem wywłaszczenia nieruchomości, obejmującej obecną działkę nr [...], była budowa osiedla mieszkaniowego "R. -Z. ", a więc infrastruktura o złożonym charakterze. W związku z tym, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewoda wyjaśnił, że budowa infrastruktury technicznej dużego obiektu lub pewnego założenia architektonicznego stanowi element złożonej i wieloetapowej inwestycji, a zatem jej realizacja może trwać niejednokrotnie dłuższy czas. Osiedle mieszkaniowe jest pewnym, swego rodzaju mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców, a zatem z tego powodu nie można również – co do zasady – wykluczyć możliwości, by teren osiedlowy, pierwotnie przeznaczony pod określone zagospodarowanie, został w przyszłości zagospodarowany w sposób odmienny, ale służący mieszkańcom osiedla.

Zdaniem organu, tak właśnie stało się w niniejszej sprawie. Co prawda pierwotny plan realizacyjny zakładał, iż na obecnej działce nr [...] powstanie szkoła i żłobek, ale na moment wywłaszczenia nie można było precyzyjnie określić, jakie potrzeby w zakresie edukacji będzie miało osiedle w kolejnych latach. Na dzień [...] września 1975 r. istniała konieczność zapewnienia określonej liczby miejsc dla dzieci zarówno w okolicznych szkołach, jak i żłobkach. Z biegiem czasu jednak uznano, że żłobek w tym miejscu jest zbędny. Należy natomiast powiększyć planowaną uprzednio szkołę. Z kolei inwestycja polegająca na budowie Szkoły Podstawowej nr [...] przy ul. [...] miała charakter wieloetapowy. Z uwagi na zmianę ustroju, która nastąpiła w międzyczasie, a także przejściowy brak środków finansowych na realizację wszystkich elementów planu, inwestycja była realizowana przez długi czas – od lat 80., przez ponad 20 lat. W tym czasie zmieniały się potrzeby edukacyjne, możliwości realizacyjne, a także oczekiwania dzieci, ich rodziców oraz społeczeństwa w ogóle, co do kształtu i funkcji budynków szkolnych. Finalnie zatem wybudowano znacznie większy obiekt, niż pierwotnie planowano, wraz z halą sportową oraz dodatkową infrastrukturą. Wojewoda podkreślił, że wskazana modyfikacja celu wywłaszczenia nie miała samowolnego charakteru, ale znajdowała oparcie w wydanych aktach administracyjnych. Decyzją z [...] września 1988 r. Architekt Miejski w P. zatwierdził plan realizacyjny Szkoły Podstawowej nr [...] [obecnie: nr [...] – uw. Sądu] na terenie osiedla K. - Jednostka II w P.. Zgodnie z tym planem na działce nr [...] miały powstać: główny budynek szkoły, sala gimnastyczna wraz z zapleczem, boiska do siatkówki i koszykówki oraz parking. Odstąpiono natomiast od budowy żłobka. Jak wynika z uzasadnienia, decyzja ta była zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego miasta P. zatwierdzonym [...] sierpnia 1975 r. W ocenie Wojewody ten zabieg stanowił zatem dopuszczalną modyfikację celu wywłaszczenia. Charakter inwestycji zamierzonej i zrealizowanej pozostał bowiem taki sam, co w świetle obowiązującego orzecznictwa jest dopuszczalne i uzasadnione. Na marginesie organ wskazał, że z pozyskanych zdjęć lotniczych wyraźnie wynika, że już w 1994 r. na terenie zajmowanym obecnie przez halę sportową, przylegającą do Szkoły Podstawowej nr [...], obecne były elementy infrastruktury, które w przyszłości zostały wykorzystane do powstania budynku. Cały teren, obejmujący obecną działkę [...], był natomiast zagospodarowany i ogrodzony płotem.

Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w odwołaniu, Wojewoda stwierdził, że chybiony okazał się zarzut naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. przez zaniechanie precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia, gdyż kwestia ta została dostatecznie wyjaśniona. Zdaniem Wojewody nie można zgodzić się również z twierdzeniem strony, że celem wywłaszczenia było posadowienie w miejscu obecnej hali sportowej żłobka. Na podstawie planu realizacyjnego, zatwierdzonego decyzją z [...] czerwca 1973 r., ustalono, że działka nr [...] przeznaczona była pod szkołę i żłobek. Rzeczywiście odstąpiono od budowy żłobka, jednak nie można uznać, iż budowa hali sportowej nie mieści się w ramach realizacji celu wywłaszczenia. Powstały obiekt sportowy (hala wraz z basenem) stanowi bowiem część szkoły (połączoną z nią "łącznikiem"). W kontekście zarzutu, że organ I instancji odmówił zwrotu, mimo braku zrealizowania celu wywłaszczenia przez pozostawienie części terenu w postaci niezagospodarowanej, Wojewoda zauważył, że szkoła nie składa się wyłącznie z budynków, ale również przyległego do niej boiska, na którym dzieci spędzają przerwy i na którym niejednokrotnie prowadzone są zajęcia wychowania fizycznego. Nie jest zatem tak, iż teren, który teoretycznie jest pusty i porośnięty trawą, nie był wykorzystywany na potrzeby szkoły. Ze zdjęć lotniczych, znajdujących się w aktach sprawy organu II instancji, wynika, że już w 1995 r. teren szkoły wraz z przynależną jej infrastrukturą oraz terenami zielonymi został wyraźnie wydzielony płotem. Należy zatem uznać, że na potrzeby szkoły korzystano z całego tego obszaru. Teren ten w całości obejmuje natomiast powierzchnię obecnej działki nr [...].

Pismem z [...] grudnia 2019 r. J. W., reprezentowany przez dotychczasowego pełnomocnika, zaskarżył w całości wyżej opisaną decyzję Wojewody z [...] listopada 2019 r. Zarzuciwszy organowi II instancji:

1) naruszenie art. 6 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. przez zaniechanie dostosowania się do wytycznych ujętych w wyroku WSA w Poznaniu z 20 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Po 4/19, zobowiązujących organ do dwóch ustaleń: (1) czasu realizacji budowy przyległej do szkoły hali sportowej wraz z basenem, (2) obszaru działki, jaki zajęła ta inwestycja;

2) naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. polegające na przyjęciu przedwczesnego wniosku, który nie ma należytego oparcia w zebranym materiale dowodowym, a polegającego na założeniu, iż elementy infrastruktury znajdujące się na zdjęciu z 1994 roku stanowiły podstawę do budowy hali sportowej;

3) naruszenie art. 6, 7 kpa oraz art. 136 ust. 1 u.g.n. "poprzez zaniechanie wadliwe ustalenie celu wywłaszczenia".

4) rażące naruszenie art. 136 ust. 1 u.g.n.,

pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, jak i decyzji na jej mocy utrzymanej, oraz "przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania właściwemu organowi", a także o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autor podkreślił m.in., że wbrew wytycznym zawartym w wyroku WSA o sygn. akt II SA/Po 4/19, z zaskarżonej decyzji nie można uzyskać informacji ani odnośnie do czasu realizacji budowy przyległej do szkoły hali sportowej wraz z basenem, ani co do obszaru działki, jaki zajęła ta inwestycja. W świetle tej decyzji, organ oparł swoje negatywne rozstrzygnięcie na zdjęciu lotniczym z 1994 r., które rzekomo potwierdza istnienie "elementów infrastruktury", mających w przyszłości posłużyć do budowy hali sportowej. Jednak z zebranego materiału dowodowego nie wynika, że wspomniane "elementy infrastruktury" zostały wykorzystane w budowie, a nie że były to np. jakieś elementy w niej przeszkadzające czy obiekty tymczasowe. Poza tym pozwolenie na budowę hali sportowej pochodzi z [...] listopada 2000 r., więc nawet jeżeli jakiekolwiek prace budowlane byłyby wykonywane względem budowy hali sportowej w 1994 r., to należałoby mówić o samowoli budowlanej, która nie może stanowić realizacji celu wywłaszczenia, chociażby z tego powodu, iż jest potencjalnie zagrożona rozbiórką. Ponadto Skarżący podkreślił, że ustawodawca w art. 136 u.g.n., jak i w regulacjach go poprzedzających, nie czynił rozróżnienia pomiędzy celami wywłaszczenia, a pierwotnymi i nadrzędnymi celami wywłaszczenia. Skoro zatem w Umowie była mowa o tym, że przedmiotowa nieruchomość jest przejmowana ze względu na plan realizacyjny dla budowy osiedla "R. Z." (§ 3) i do Umowy załączono decyzję zatwierdzającą ww. plan realizacyjny, to oznacza, że w akcie wywłaszczającym poinformowano wywłaszczanego, że przejmowana przez niego nieruchomość jest przeznaczana na cele określone w planie realizacyjnym, czyli zatwierdzanym decyzją administracyjną akcie szczegółowo opisującym, co ma się znaleźć na terenie wywłaszczanym (w przedmiotowej sprawie była to budowa szkoły i żłobka). W ocenie Skarżącego nie można więc zgodzić się z argumentacją organu II instancji, iż istniał jakiś inny nieprzedstawiany wywłaszczanemu cel stojący za pozbawieniem go nieruchomości. W przedmiotowej sprawie celem wywłaszczenia była budowa szkoły i żłobka. Zbudowano tylko szkołę. Żłobek nie powstał. Nie zrealizowano więc celu wywłaszczenia, a zrealizowano [...] (pół) celu wywłaszczenia. Budowę żłobka zastąpiono budową hali sportowej. Niewątpliwie hala sportowa pełni zupełnie odmienne funkcje aniżeli żłobek. Nie można również powiedzieć, że cel w postaci budowy żłobka został doprecyzowany, gdy wskazano, iż budowana będzie hala sportowa. Zdaniem Skarżącego w przedmiotowej sprawie nastąpiła zmiana celu, ponieważ żłobek nie jest takim samym obiektem, jak hala sportowa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, z powołaniem się na argumentację w istotnej mierze tożsamą z przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W szczególności zaakcentował, że cel wywłaszczenia w postaci budowy szkoły i żłobka stanowił doprecyzowanie celu polegającego na budowie osiedla R. -Z. , a także stwierdził, że prowadzenie dalszego, czasochłonnego i kosztownego postępowania wyjaśniającego co do charakteru i przeznaczenia elementów infrastruktury widocznych na zdjęciu z 1994 r. godziłoby w zasadę szybkości i prostoty postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 12 k.p.a. Ponadto, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a., Wojewoda podkreślił, że zapadły uprzednio w tej sprawie wyrok WSA w Poznaniu o sygn. akt II SA/Po 4/19 został wydany w warunkach sprzeciwu, co oznacza, że WSA w ogóle nie odnosił się do zagadnień o charakterze materialnoprawnym i nie weryfikował, czy organ II instancji trafnie zidentyfikował okoliczności istotne z punktu widzenia meritum sprawy. Ograniczył się jedynie do formalnoprawnego badania, czy organ odwoławczy w sposób prawidłowy zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Nie można zatem uznać, że organ II instancji został zobowiązany przez WSA do dokonania jakichkolwiek, merytorycznych ustaleń.

W piśmie procesowym z [...] czerwca 2020 r. pełnomocnik Skarżącego uzupełnił zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. i art. 153 p.p.s.a., a także przedłożył "odpowiedź na odpowiedź organu" w kwestii ww. zarzutu oraz pozostałych zarzutów ujętych w skardze. W szczególności podkreślił, że wynikające z odpowiedzi na skargę twierdzenie organu, iż były dwa cele wywłaszczenia: ogólny (budowa osiedla mieszkaniowego) i doprecyzowujący (budowa szkoły i żłobka) jest sprzeczne ze stanem prawnym obowiązującym w momencie wywłaszczenia, jak i aktualnie obowiązującymi przepisami prawa oraz przyjmowanym na ich tle stanowiskiem, że należy jak najściślej ustalać cel wywłaszczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

2. Przystępując do tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody z [...] listopada 2019 r. (znak: [...]), Sąd w niniejszym składzie miał na uwadze, że uprzednio w tej sprawie zapadł już prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu – z 20 marca 2019 r. (sygn. akt II SA/Po 4/19) – który został wydany na skutek uwzględnienia sprzeciwu wniesionego przez Miasto P. od poprzedniej decyzji Wojewody, z [...] grudnia 2018 r. (znak: [...]), uchylającej decyzję Starosty P. z [...] lipca 2018 r. (znak: [...]), na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

1. Lege non distinguente, także wyroki wydane w wyniku rozpatrzenia sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego podlegają dyspozycji art. 153 p.p.s.a., w myśl której ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Jednakże, z uwagi na specyfikę tego środka zaskarżenia, jakim jest sprzeciw od decyzji, unormowany w art. 64a i nast. p.p.s.a. –przejawiającą się w szczególności w tym, że:

- rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny jest władny badać jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. art. 64e p.p.s.a.; por. też art. 151a zd. 1 p.p.s.a.). W konsekwencji wszelkie zagadnienia materialnoprawne, co do zasady, wymykają się jego kontroli w takim postępowaniu;

- udział w postępowaniu sądowym toczącym się na skutek wniesienia sprzeciwu biorą tylko skarżący i organ odwoławczy. Pozostałe strony postępowania administracyjnego, w którym zapadła zaskarżona decyzja, nie są uczestnikami takiego postępowania sądowego (zob. art. 64b § 3 p.p.s.a.). W konsekwencji nie mają one też możliwości zaprezentowania swojego stanowiska przed sądem rozpoznającym sprzeciw, ani ewentualnego zaskarżenia niekorzystnego dla nich rozstrzygnięcia tego sądu;

- zaskarżeniu w sądowym toku instancji podlega tylko wyrok oddalający sprzeciw. Wyrok uwzględniający sprzeciw jest zaskarżalny jedynie w części dotyczącej ewentualnego orzeczenia o grzywnie wymierzonej organowi (zob. art. 151a § 3 p.p.s.a.)

– istotnemu zawężeniu ulega także zakres i sposób rozumienia zawartych w takim wyroku wskazań, o jakich mowa w art. 153 p.p.s.a. Jest tak dlatego, że – jak wyjaśniono w wyroku WSA w Poznaniu z 26 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Po 360/18 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA") – badanie przez Sąd rozpoznający sprzeciw zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. nie może dotyczyć "takich zagadnień, które mają chociażby pośredni wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i musi ograniczyć się do ściśle formalnego zbadania, czy organ odwoławczy powołał się uchylając decyzje na przesłanki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., w tym wykazał wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem postępowania oraz wykazał, że konieczny w jego ocenie do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przez co uniemożliwia uzupełnienie postępowania przez organ odwoławczy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Rozpoznając sprzeciw Sąd nie może zaś weryfikować, czy organ II instancji trafnie zidentyfikował okoliczności istotne dla sprawy i dokonał prawidłowej oceny skutków prawnych poczynionych ustaleń faktycznych, albowiem w ten sposób wkroczyłby w materię z zakresu prawa materialnego, to jest w proces odkodowania z treści przepisu prawa materialnego hipotezy normy w nim zawartej uzasadniającej jego zastosowanie."

2. Takie też stanowisko zajął WSA w zapadłym uprzednio w tej sprawie wyroku o sygn. akt II SA/Po 4/19, skoro wyraźnie w nim zastrzegł, że "rozpoznając sprzeciw Sąd nie może weryfikować, czy organ II instancji trafnie zidentyfikował okoliczności istotne z punktu widzenia meritum sprawy i dokonał prawidłowej oceny skutków prawnych poczynionych ustaleń faktycznych. W ten sposób Sąd wkroczyłby w problematykę z zakresu prawa materialnego. Dokonując zaś tego rodzaju ocen bez udziału innych stron postępowania, aniżeli strona wnosząca sprzeciw – oraz biorąc pod uwagę wyłączenie instancyjnej kontroli sądowej w przypadku uwzględnienia sprzeciwu – dochodziłoby do naruszenia konstytucyjnie chronionych praw jednostek (prawa do sądu z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz prawa do instancyjnej kontroli rozstrzygnięć z art. 176 ust. 1 Konstytucji RP). Tego rodzaju ocen sąd administracyjny może dokonywać jedynie w postępowaniu ze skargi na decyzję kończącą postępowanie w sprawie, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkich stron postępowania administracyjnego oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego."

3. Przez pryzmat tych wyjaśnień należy interpretować kluczowy, w świetle zarzutów skargi, passus z analizowanego wyroku WSA o sygn. akt II SA/Po 4/19, w brzmieniu: "Zdaniem Wojewody organ I instancji nie ustalił okoliczności, które mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, wskazując, iż konieczne jest ustalenie w jakim czasie realizowano budowę przyległej do szkoły hali sportowej wraz z basenem oraz jaki obszar działki nr [...] zajęła ta inwestycja [...]. Wskazane powyżej okoliczności nie wymagały w ocenie Sądu, skorzystania przez organ z regulacji zawartej w art. 138 § 2 K.p.a." W ocenie Sądu, cytowany fragment niesłusznie został uznany przez Skarżącego za zawierający wskazania (w rozumieniu art. 153 p.p.s.a.) co do okoliczności, jakie należy wyjaśnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Przeciwnie, zawierał on jedynie warunkowe stwierdzenie, że jeżeli Wojewoda uznaje ww. okoliczności za istotne w sprawie – czego WSA, jak sam zastrzegł, nie oceniał – to w świetle art. 138 § 2 k.p.a. może (i powinien) je wyjaśnić we własnym zakresie, a nie przekazywać do wyjaśnienia organowi I instancji. Innymi słowy, WSA w analizowanym wyroku wiążąco przesądził jedynie to, który organ ma wyjaśnić okoliczności wskazane przez Wojewodę jako istotne w sprawie, a nie to, czy wyjaśnienie tych okoliczności jest rzeczywiście niezbędne dla prawidłowego załatwienia sprawy. W konsekwencji na dalszym etapie rozpoznawania sprawy Wojewoda mógł uznać – bez narażania się na zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. – że wyjaśnienie pewnych okoliczności, spośród wcześniej wskazywanych, nie jest jednak niezbędne dla właściwego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.

4. Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał, że podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. jest niezasadny. Zarazem wypada zauważyć, że podniesiony przez pełnomocnika Skarżącego w piśmie procesowym z [...] czerwca 2020 r. dodatkowy argument, iż prawomocny wyrok WSA o sygn. akt II SA/Po 4/19 "nie był kwestionowany przez organy administracji", z niezrozumiałych powodów abstrahuje od treści art. 151a § 3 p.p.s.a., przesądzającego o niezaskarżalności wyroku uwzględniającego sprzeciw.

3. Przystępując do kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody, Sąd miał na uwadze i tę okoliczność, że sentencja tej decyzji – mimo iż pozornie jednorodna ("utrzymuję zaskarżoną decyzję [Starosty] w mocy") – w istocie zawiera dwa osobne rozstrzygnięcia:

i) o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty w zakresie jej punktu I – umarzającego postępowanie o zwrot nieruchomości położonej w P. przy ulicy [...], stanowiącej część działki nr [...] (obr. G., ark. mapy [...]) będącej własnością Miasta, w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni,

oraz

ii) o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty w zakresie jej punktu II – odmawiającego zwrotu działki nr [...] (obr. G., ark. mapy [...]), stanowiącej własność Miasta.

1. Jest to o tyle ważne, że decyzja Wojewody została zaskarżona przez J. W. "w całości", a więc formalnie także w zakresie, w jakim podtrzymała ona rozstrzygnięcie zawarte w pkt I decyzji Starosty. Tymczasem skarga nie zawiera żadnych zarzutów ani argumentów wytykających wadliwość tego rozstrzygnięcia – ogranicza się bowiem jedynie do kwestionowania orzeczenia zamieszczonego w pkt II decyzji Starosty – co może wskazywać na to, iż zasadność umorzenia postępowania o zwrot nieruchomości stanowiącej część działki nr [...] nie jest w sprawie sporna.

2. W każdym razie Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko organów obu instancji, że w odniesieniu do działki nr [...] zaistniała negatywna przesłanka zwrotowa – przewidziana w art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 z późn zm.; w skrócie "u.g.n.") – jako że działka ta stanowi część terenu oznaczonego dawniej jako działka nr [...], która, co bezsporne, na mocy aktu notarialnego z [...] stycznia 1991 r została oddana w użytkowanie wieczyste Spółdzielni i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Zgodnie zaś z ww. przepisem: "Roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy [tj. przed 01 stycznia 1998 r. – uw. Sądu] nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej."

3. Sąd w niniejszym składzie zauważa, że w doktrynie i orzecznictwie nie wypracowano dotychczas jednolitego stanowiska co do tego, czy w przypadku ziszczenia się przesłanek z art. 229 u.g.n. w odniesieniu do wywłaszczonej nieruchomości (ewentualnie jej części) postępowanie zwrotowe co do niej powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe (tak np. wyroki NSA: z 07.02.2006 r., I OSK 409/05; z 18.12.2014 r., I OSK 1047/13; z 03.02.2016 r., I OSK 1149/14 – CBOSA; tak też m.in. M. Gdesz [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, pod red. S. Kalus, Warszawa 2012, uw. 2 do art. 229), czy raczej należałoby odmówić zwrotu nieruchomości (tak np. wyroki NSA: z 20.04.2011 r., I OSK 904/10; z 19.04.2018 r., I OSK 1204/16; a także wyroki WSA: z 14.11.2007 r., II SA/Gd 500/07; z 24.04.2008 r., II SA/Rz 555/07; z 25.09.2009 r., II SA/Kr 1265/09; z 23.11.2015 r., IV SA/Wa 2111/14 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA; tak też m.in. T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2010, s. 395-397). Jednakże bez względu na sposób rozstrzygnięcia tej kwestii nie można przyjąć – zwłaszcza w sytuacji istnienia takiego dualizmu poglądów – aby zastosowanie przez organ administracji któregokolwiek z tych rozstrzygnięć (umorzenie postępowania albo odmowa zwrotu nieruchomości) mogło zostać zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa (por. wyrok WSA z 06.06.2012 r., II SA/Rz 38/12, CBOSA). Podobnie w doktrynie uważa się, że: "Mimo rozbieżności w orzecznictwie co do właściwej treści decyzji w przypadku zaistnienie przesłanek z art. 229 GospNierU (decyzja o odmowie zwrotu nieruchomości czy decyzja o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego), należy stwierdzić, że oba rozstrzygnięcia prowadzą do tego samego skutku (brak możliwości uwzględnienia wniosku o zwrot nieruchomości)" (tak A. Prusaczyk [w:] J. Jaworski i in., Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2020, art. 229 Nb 5). Stanowisko to zostało przyjęte również w orzecznictwie sądowym (por. wyroki NSA: z 07.10.2010 r., I OSK 1673/09; z 18.12.2014 r., I OSK 1047/13; z 19.04.2018 r., I OSK 1204/16 – CBOSA).

4. Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji Starosty w zakresie odmowy zwrotu działki nr [...], Sąd stwierdza, że także w tym zakresie nie dopatrzył się przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tej decyzji, względnie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, Wojewoda zasadnie zaakceptował oraz uzupełnił materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji, i na jego podstawie dokonał prawidłowych, co do zasady, ustaleń odnośnie do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te – z zastrzeżeniem niżej wskazanych uściśleń i zastrzeżeń – Sąd podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą faktyczną dalszych rozważań.

5. Jest poza sporem, że w rozpoznawanej sprawie znajdował zastosowanie przepis art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 z późń. zm.; w skrócie "u.g.n."), który w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy – który to rozdział traktuje o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości – stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa m.in. na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79; w skrócie "u.z.t.w.n.").

1. Należy zaznaczyć, że dla oceny przejęcia / nabycia nieruchomości, o którym mowa w art. 216 ust. 1 u.g.n. – do którego to nabycia w okolicznościach kontrolowanej sprawy doszło, co bezsporne, na podstawie notarialnej Umowy Sprzedaży w dniu [...] września 1975 r. – miarodajna jest zasadniczo treść przepisów ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. obowiązujących w dacie owego nabycia.

2. Przepis ówcześnie obowiązującego art. 3 ust. 1 u.z.t.w.n. ustanawiał zasadę, że wywłaszczenie – mogące polegać (tak wówczas, jak i dziś) na całkowitym odjęciu lub na ograniczeniu prawa własności lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości (zob. art. 4 u.z.t.w.n.) – jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Z kolei w myśl art. 6 ust. 1 u.z.t.w.n. – który w okolicznościach kontrolowanej sprawy został zastosowany – "Ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka może być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następuje w oparciu o opinię biegłych z listy wojewody. W przypadku zawierania umowy zamiany przez przedsiębiorstwo państwowe jest wymagana zgoda naczelnika powiatu, na terenie którego położona jest nieruchomość." Natomiast w kwestii przesłanek uzasadniających zwrot wywłaszczonych nieruchomości referowana ustawa wywłaszczeniowa z 1958 r. stanowiła w art. 34, że nieruchomość wywłaszczona w trybie tej ustawy podlega zwrotowi na rzecz wywłaszczonego właściciela – i za jego zgodą (ust. 2) – jeżeli właściwy organ [początkowo: organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej, a od 28.11.1973 r.: naczelnik powiatu – uw. Sądu] ustali, że nieruchomość nie została użyta i jest zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie (ust. 1).

3. Również na gruncie obecnie obowiązującej ogólnej ustawy wywłaszczeniowej – tj. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – podstawową przesłanką otwierającą możliwość ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest "zbędność" tej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Stanowi o tym art. 136 ust. 3 zd. pierwsze u.g.n., zgodnie z którym poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei w myśl art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Cytowany przepis, w części obejmującej pkt 2, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 (Dz. U. poz. 376), został uznany za niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W tym zakresie art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. utracił moc z dniem 24 marca 2014 r.

4. Choć przepisy u.g.n. nie zastrzegają wyraźnie – jak czynił to art. 34 ust. 1 u.z.t.w.n. – że zwrócona może być tylko nieruchomość, która nigdy "nie została użyta na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie", to analiza orzecznictwa trybunalskiego i sądowoadministracyjnego pokazuje, że również obecnie taki warunek obowiązuje. W orzecznictwie tym trafnie się bowiem stwierdza, że nie można mówić o zbędności nieruchomości i obowiązku jej zwrotu, jeśli nieruchomość została prawidłowo wykorzystana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie tej realizacji zaprzestano lub nieruchomość przeznaczono na inne cele, włączając w to rozporządzenia tą nieruchomością na rzecz osób trzecich (zob.: wyrok TK z 13.12.2012 r., P 12/11, OTK-A 2012, nr 11, poz. 135; wyrok NSA z 05.03.2015 r., I OSK 1584/13, CBOSA).

5. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy tej ustawy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości stosuje się do przypadków nabycia nieruchomości na podstawie art. 6 u.z.t.w.n. nie "wprost", a jedynie "odpowiednio" – co w modelowym ujęciu oznacza, że niektóre spośród przepisów, do których następuje odesłanie, będzie można zastosować wprost (bez żadnej zmiany), inne będą wymagały odpowiedniej modyfikacji, a jeszcze innych w ogóle nie da się zastosować. W rezultacie należy, zdaniem Sądu, podzielić stanowisko, zgodnie z którym zawarty w art. 216 ust. 1 u.g.n. nakaz stosowania przepisów art. 136–art. 142 u.g.n. "odpowiednio", implikuje wniosek, że w przypadku nieruchomości wywłaszczonych ("nabytych lub przejętych" w rozumieniu art. 216 ust. 1 u.g.n.) na rzecz Skarbu Państwa przed dniem wejścia w życie u.g.n., na których przed tym dniem został zrealizowany cel wywłaszczenia, przy ocenie, czy nieruchomość ta stała się zbędna na cel wywłaszczenia, nie stosuje się terminów określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. W konsekwencji zrealizowanie celu wywłaszczenia z przekroczeniem terminów określonych w tym przepisie nie uprawnia poprzedniego właściciela do skutecznego dochodzenia zwrotu takiej nieruchomości (zob. szerzej wyrok WSA z 21.11.2013 r., IV SA/Po 927/13, CBOSA). Stanowisko to jest spójne z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, według którego ocena zbędności nieruchomości przez pryzmat terminów uregulowanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie powinna odnosić się do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem tych terminów do obrotu prawnego (por. wyroki NSA: z 24.04.2014 r., I OSK 2502/12; z 24.06.2014 r., I OSK 2876/12; z 01.10.2014 r., I OSK 254/13; z 04.12.2014 r., I OSK 902/13; z 12.02.2015 r., I OSK 1436/13; z 23.04.2015 r., I OSK 2067/13; z 17.03.2016 r., I OSK 1454/14; z 13.05.2016 r., I OSK 1887/14 – CBOSA). Innymi słowy, retroaktywne działanie ww. przepisu nie jest możliwe (por. pkt 6.2. uzasadnienia wyroku TK z 13.03.2014 r., P 38/11, OTK-A 2014, nr 3, poz. 31; zob. też wyroki NSA: z 24.04.2014 r., I OSK 2502/12; z 12.02.2015 r., I OSK 1436/13 – CBOSA).

6. Trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zasadniczym elementem rozpoznawanej sprawy – jak każdej sprawy "zwrotowej" – było ustalenie "celu wywłaszczenia". W okolicznościach niniejszej sprawy oznaczało to konieczność ustalenia celu, którego realizacji miała służyć Umowa Sprzedaży – zawarta pomiędzy C. i A. małżonkami W. ., współwłaścicielami zbywanych ówcześnie: działki nr [...] (z której została następnie wydzielona działka oznaczona obecnie numerem ewid. [...]) i działki nr [...] (bez działki nr [...], błędnie uznanej przez Wojewodę za również stanowiącą przedmiot sprzedaży), a Skarbem Państwa – objęta aktem notarialnym z [...] września 1975 r.

1. Organ I instancji przyjął, że do ww. nabycia doszło "z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego »R. -Z. «". Ustalenia te rozwinął organ II instancji, który stwierdził, że budowa ww. osiedla stanowiła "pierwotny i nadrzędny cel wywłaszczenia", natomiast "cel wywłaszczenia w postaci budowy szkoły i żłobka" – przewidzianych w przedłożonym przy zawarciu Umowy planie realizacyjnym zatwierdzonym decyzją z [...] czerwca 1973 r. – stanowił "doprecyzowanie celu, polegającego na budowie osiedla R. -Z. ". Z kolei Skarżący, kwestionując dopuszczalność identyfikowania dwóch celów wywłaszczenia: "ogólnego i doprecyzowującego", stanął na stanowisku, że prawnie relewantnym celem wywłaszczenia, wynikającym z Umowy Sprzedaży – który, jego zdaniem, w okolicznościach niniejszej sprawy nie został w pełni zrealizowany – była budowa szkoły i żłobka.

2. W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko organu I instancji, że w świetle Umowy Sprzedaży celem wywłaszczenia, którego realizacja podlega ocenie w kontrolowanej sprawie w kontekście przesłanki "zbędności" nieruchomości objętej żądaniem zwrotu, była budowa osiedla "R. -Z. ".

3. Zdaniem Sądu w sytuacji, gdy do przymusowego nabycia nieruchomości doszło na podstawie umowy zawartej w trybie art. 6 u.z.t.w.n., ustaleń w kwestii celu tak dokonanego "wywłaszczenia" należy dokonywać przede wszystkim, w miarę możliwości, w oparciu o treść takiej umowy. Pierwszorzędne znaczenie ma bowiem ustalenie celu objętego konsensem stron umowy – tj. celu, na którego realizację strony zgodziły się przekazać (zbyć) swą nieruchomość. Należy mieć przy tym na względzie dyrektywy wykładni umowy, zamieszczone przez ustawodawcę w art. 65 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1145, z późn. zm.; w skrócie "k.c."), który w identycznym brzmieniu obowiązywał już w dacie zawarcia Umowy Sprzedaży. W myśl tego artykułu:

"§ 1. Oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje.

§ 2. W umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu."

4. Na gruncie cytowanego przepisu przyjęta została w cywilistycznej doktrynie i orzecznictwie tzw. kombinowana metoda wykładni oświadczeń woli, która przyznaje pierwszeństwo temu znaczeniu oświadczenia woli, które rzeczywiście nadały mu obie strony w chwili jego złożenia (tzw. subiektywny wzorzec wykładni) – zgodnie z art. 65 § 2 k.c. Jeżeli natomiast okaże się, że strony różnie rozumiały treść złożonego oświadczenia woli – albo, dodajmy, z innych przyczyn niemożliwe jest już ustalenie zgodnej woli stron – to za prawnie wiążące należy uznać znaczenie oświadczenia woli ustalone według wzorca obiektywnego, jak o tym stanowi art. 65 § 1 k.c. (por. np. wyrok SN z 07.03.2007 r., II CSK 489/06, LEX nr 274245; por. też W. Robaczyński [w:] Kodeks cywilny. Komentarz. Część ogólna, pod red. P. Księżaka i M. Pyziak-Szafnickiej, Warszawa 2014, uw. I.4. do art. 65). Według tej metody podstawowym miernikiem wykładni jest znaczenie obiektywne użytych słów, ustalane z uwzględnieniem modelu człowieka rozsądnego i uczciwego (wzorzec normatywny) znajdującego się w sytuacji adresata danego aktu. W ramach tej metody, zgodnie z ww. ogólną regułą interpretacyjną z art. 65 § 1 k.c., wykładni poszczególnych wyrażeń zawartych w dokumencie dokonuje się z uwzględnieniem kontekstu, w jakim on występuje, przy czym chodzi tu zarówno o kontekst językowy, jak i sytuacyjny (por. Z. Radwański, System Prawa Prywatnego. Tom 2. Prawo cywilne – część ogólna, pod red. Z. Radwańskiego, Warszawa 2008, s. 52 Nb 36, s. 83 Nb 112-114).

5. Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności kontrolowanej sprawy należy stwierdzić, że – po pierwsze – z przyczyn obiektywnych (śmierć C. i A. W.) niemożliwe jest obecnie ustalenie subiektywnego celu zbycia ("wywłaszczenia") nieruchomości, jaki objęty był faktycznie zgodną wolą stron, co oznacza konieczność zastosowania obiektywnej metody wykładni oświadczeń woli (Umowy). Po drugie, choć analizowana Umowa Sprzedaży nie zawiera postanowienia, które expressis verbis określałoby cel zbycia ("wywłaszczenia") przedmiotowych działek, to jednak kluczowych, a zarazem wystarczających, wskazówek w tym względzie dostarcza – zdaniem Sądu – § 3 Umowy, który z tego względu zasługuje na przytoczenie in extenso:

"§ 3. C. i A. małżonkowie W. sprzedają Skarbowi Państwa z wyżej opisanej nieruchomości Kw nr [...], niezabudowane działki nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] m2, obie z mapy nr [...], nr rej. grunt. [...] i to w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /Dz. U. Nr 10/74, poz. 64/. Przedstawicielka Skarbu Państwa oświadcza, że działki te kupuje oraz, że działki te leżą na terenie objętym planem realizacyjnym budowy osiedla mieszkaniowego »R. -Z. « w P.."

W ocenie Sądu zamieszczenie w tym samym postanowieniu Umowy, w którym zawarto oświadczenia stron o sprzedaży / kupnie przedmiotowych działek (nr [...] i [...]), wzmianki o położeniu tych działek na terenie objętym planem realizacyjnym budowy osiedla mieszkaniowego "R. -Z. " w P. (bez jakichkolwiek dalszych uszczegółowień) wyraża dostatecznie jasno wolę określenia w ten sposób przez strony celu zbycia ww. działek (argumentum a rubrica) oraz pozwala przyjąć, że celem tym była wskazana expressis verbis w tym postanowieniu: budowa osiedla mieszkaniowego "R. -Z. " w P..

W świetle przytoczonego in extenso postanowienia Umowy, przedłożenie przez stronę kupującą przy zawarciu aktu (a nie "załączenie do aktu", jak mylnie podaje Skarżący") wzmiankowanej w § 3 lit. b Umowy [poprzedzającym wyżej zacytowany § 3 Umowy – w akcie notarialnym omyłkowo dwa różne postanowienia zostały oznaczone jako "§ 3" – uw. Sądu] decyzji z [...] czerwca 1973 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego inwestycji budowy osiedla mieszkaniowego "R. -Z. " (nr [...]) służyło raczej wykazaniu realności ww. celu zbycia, aniżeli jego uszczegółowieniu. Z żadnego z postanowień Umowy nie wynika, aby zbywający uzależnili decyzję o zbyciu ww. działek od zrealizowania na nich konkretnych, wskazanych w planie realizacyjnym, elementów infrastruktury osiedla. Zresztą, obiektywnie rzecz oceniając, z perspektywy zbywających nie mogło mieć istotnego znaczenia, jakie konkretnie elementy infrastruktury osiedlowej powstaną na zbywanych przez nich działkach – czy będą to np. bloki mieszkalne, szkoła, żłobek, przychodnia, sklep, inne. Tym bardziej, że już samo przeznaczenie tych działek pod budowę osiedla mieszkaniowego uzasadniało, w świetle ogólnej formuły art. 3 ust. 1 u.z.t.w.n., wywłaszczenie nieruchomości – które mogło zostać przymusowo uskutecznione przez organ administracji także w razie niedojścia do skutku Umowy – a dość znaczna powierzchnia łącznie zbywanych gruntów (ponad [...] tys. m2) predestynowała je do różnorodnego zagospodarowania w ramach osiedla.

6. Skoro przewidzianym w Umowie Sprzedaży celem zbycia przedmiotowych działek była budowa osiedla mieszkaniowego, to należy stwierdzić, że w momencie wystąpienia przez J. W. z wnioskiem o zwrot części wywłaszczonych działek (nr [...] i [...], według numeracji aktualnej na dzień złożenia wniosku) – tj. w dniu [...] marca 2000 r. – tak rozumiany cel wywłaszczenia był już zrealizowany (osiedle faktycznie powstało).

Nie ma przy tym istotnego znaczenia, że budowa tego osiedla była rozciągnięta w czasie i realizowana etapami, ani nawet to, że określone elementy infrastruktury osiedlowej (tu: hala sportowa z basenem wzniesiona przy szkole osiedlowej) powstały już po złożeniu wniosku zwrotowego. Jak bowiem trafnie skonkludowano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 340/18 (CBOSA) – orzecznictwo tego Sądu od szeregu lat stoi na stanowisku, że "gdy celem wywłaszczenia była budowa tzw. obiektów stanowiących infrastrukturę złożoną, w tym wieloetapową, która jest realizowana przez dłuższy okres czasu, a w związku z tym może podlegać różnym modyfikacjom, budowa tego rodzaju założeń uzasadnia przyjęcie stanowiska, iż poszczególne obiekty, wchodzące w skład takiej złożonej lub wieloletniej infrastruktury technicznej, stanowią jedynie element owej inwestycji. Dotyczy to zwłaszcza osiedli mieszkaniowych, które [...] są traktowane jako pewny, swego rodzaju, mikroorganizm urbanizacyjny, rządzący się szczególnymi zasadami, to jest uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu nie można – co do zasady – wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, w miejscu, które pierwotnie było przeznaczone pod konkretny obiekt osiedlowy lub określony użytek, powstał inny obiekt albo inna przestrzeń, spełniająca aktualnie potrzeby mieszkańców osiedla (vide: np. wyroki NSA z dnia: 20 stycznia 1999 r. sygn. akt IV SA 2033/96, 20 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 2755/13, 13 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2768/12, 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 850/13 i I OSK 846/13, 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1044/14, 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1186/15 i I OSK 3237/14, 9 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1281/14, 23.03.2017 sygn. akt I OSK 1554/15)." W konsekwencji należy podzielić i ten pogląd, że "jeżeli celem wywłaszczenia było osiedle mieszkaniowe, to ścisłe ustalanie celu wywłaszczenia, w sensie ustalania konkretnych obiektów lub elementów infrastruktury, jakie miały powstać na nieruchomości wywłaszczonej, nie jest konieczne" (zob. wyrok NSA z 22.01.2020 r., I OSK 3608/18, CBOSA; por. też wyrok NSA z 09.07.2019 r., I OSK 2374/17, CBOSA).

Nie ulega przy tym wątpliwości, że szkoła stanowi część infrastruktury niezbędnej do funkcjonowania osiedla mieszkaniowego (zob. np. wyrok NSA z 05.02.2009 r., I OSK 300/08, CBOSA). Zarazem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie podkreśla się konieczność szerokiego rozumienia celu wywłaszczenia w postaci budowy szkoły i postrzegania również szkoły jako swoistego "mikroorganizmu urbanizacyjnego" w powyższym znaczeniu. W konsekwencji wskazuje się, że szkoła to nie tylko budynek szkoły, ale także jego funkcjonalnie powiązane otoczenie – w szczególności boiska i urządzenia sportowe, place zabaw, inne tereny rekreacji ruchowej, warsztaty szkolne, budynki gospodarcze, place apelowe, ciągi komunikacyjne, parkingi, trawniki i inne tereny zieleni, tereny pod infrastrukturę podziemną, etc. (por. np. wyroki NSA: z 05.02.2009 r., I OSK 300/08; z 07.02.2012 r., I OSK 215/11; z 09.03.2016 r., I OSK 1281/14; z 13.09.2016 r., I OSK 2790/14 – CBOSA).

7. Skoro zatem, jak niewadliwie ustaliły organy, sporna działka nr [...] w dacie złożenia wniosku zwrotowego wchodziła w skład nieruchomości już zagospodarowanej pod budynki szkolne (wznoszone etapami w latach 1990–1998) wraz z terenem przyszkolnym (ogrodzonym płotem co najmniej od 1995 r.), to – wbrew podniesionym w skardze zarzutom naruszenia art. 6 i art. 7 k.p.a. oraz art. 136 ust. 1 u.g.n. – zasadnie organy uznały, że nie zachodzą przesłanki do uwzględnienia wniosku również co do tej działki i do orzeczenia o jej zwrocie.

Należy przy tym zaznaczyć, że – inaczej niż twierdzi Skarżący – takie orzeczenie nie jest przedwczesne. I to nawet pomimo zarzucanego w skardze niewyjaśnienia kwestii, jakie elementy infrastruktury, widoczne na zdjęciu lotniczym z 1994 r., znajdowały się na terenie przyszkolnym, i czy stanowiły one podstawę do budowy hali sportowej. Skoro bowiem, jak to już wyżej wskazano, w skład szkolnego "mikroorganizmu urbanizacyjnego" mogą wchodzić m.in. także trawniki lub inne tereny zielone, to należy zgodzić się z organem, że prowadzenie w okolicznościach kontrolowanej sprawy "dalszego, wnikliwego, czasochłonnego i kosztownego postępowania dowodowego" co do ww. kwestii godziłoby w zasadę szybkości i prostoty postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a.).

Z tych względów również zarzut naruszenia art. 7 i art.77 k.p.a. należało uznać za nietrafny.

8. Ubocznie godzi się zauważyć, że nawet gdyby hipotetycznie założyć, iż – jak twierdzi Skarżący – celem zbycia ("wywłaszczenia") spornej działki, wynikającym z Umowy Sprzedaży, była nie budowa osiedla, lecz budowa, konkretnie, szkoły i żłobka, to Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko oraz argumentację organu II instancji, że w takim przypadku należałoby przyjąć, iż przez odstąpienie od wybudowania żłobka i wzniesienie w to miejsce przyszkolnej hali sportowej z basenem, doszło do dopuszczalnej modyfikacji celu wywłaszczenia, a nie do jego bezprawnej zmiany. Uzupełniając w tym zakresie argumentację organu, należy bowiem zauważyć, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy wybudowanie ww. hali sportowej w miejscu zaplanowanym początkowo pod budowę żłobka, nie może być postrzegane jako "zastąpienie" pierwotnie planowanej inwestycji nową (inną) inwestycją, o znacząco odmiennej funkcji, lecz w istocie jako modyfikacja również pierwotnie zaplanowanego zamierzenia – szkoły – poprzez jej rozbudowę o nowy, ściśle z nim powiązany, funkcjonalnie i architektonicznie (przez łącznik), obiekt sportowy.

7. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.