Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 444/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30  ust. 1,  art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędziowie WSA Iwona Kosińska Asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi A. N., G. N. - G., H. S. i K. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...]stycznia 2008 r. nr [...] po rozpoznaniu wniosku A. N., H. S., G. N.-G i K S. o ponowne rozpatrzenie prawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2007 r. Nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Rady Narodowej Ł. z dnia [...] maja 1956 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Ł. z dnia [...] października 1955 r. nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych w Ł. przy ul. [...],[...] i [...] – trzymał w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2007 r.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

Orzeczeniem z dnia [...] października 1955 r. Prezydium Rady Narodowej m. Ł. wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położone w Ł. przy ul. [...][...],[...] i [...]oznaczone jako działki nr [...] o pow. [...] m², nr [...] o pow. [...] m² i nr [...] o pow. [...] m², stanowiących w dniu wywłaszczenia własność S. D., K. N. oraz W. S.

Decyzją z dnia [...]maja 1956 r. Odwoławcza Komisja Wywłaszczeniowa przy Prezydium Rady Narodowej Ł. utrzymało w mocy orzeczenie z [...] października 1955 r.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...]lipca 2005 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...]maja 1956 r. oraz orzeczenia z dnia [...] października 1955 r. o wywłaszczeniu wymienionych nieruchomości.

Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2005 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpatrzeniu skargi A.N. G.N.-G., H. S. i K. S. – wyrokiem z dnia 14 czerwca 2006 r. sygn. akt I S.A./Wa 82/06 uchyli decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z [...]listopada 2005 r. i decyzję Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2005 r. Sąd wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie.

Po wyroku Sądu Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] października 2007 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 1956 r. i poprzedzającego ja orzeczenia z dnia [...] października 1955 r. o wywłaszczeniu wymienionych nieruchomości.

Minister Infrastruktury decyzją [...] stycznia 2008 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji Minister wskazał, że wywłaszczenie przedmiotowych nieruchomości nastąpiło na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31.)

Zgodnie z art. 2 tego dekretu prawo przejmowania, nabywania, zbywania i przekazywania nieruchomości przysługiwało wykonawcom narodowych planów gospodarczych. W tej sprawie wywłaszczenia dokonano na wniosek Prezydium Rady Narodowej Ł. – Wydział Zdrowia. Zezwoleniem z dnia [...] lipca 1954 r. nr [...] Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwolił Wydziałowi Zdrowia Prezydium Rady Narodowej Ł., jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych, na nabycie pod budowę [...] nieruchomości położonych w Ł. przy ul. [...] i [...]. Wywłaszczenie było więc dopuszczalne.

Na podstawie art. 8 ust. 1 powołanego dekretu, wykonawca narodowych planów gospodarczych obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości niezbędnej dla realizacji planu, aby odstąpił mu tę nieruchomość za cenę określoną na podstawie art. 28 przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Stosownie zaś do art. 8 ust. 3 dekretu w przypadku, gdy zezwolenie na nabycie nieruchomości obejmowało większą liczbę nieruchomości na terenie jednej gmina (miasta), jak również w przypadkach kiedy miejsce zamieszkania właściciela nie było znane, Przewodniczący Państwowej Komisji Planowani Gospodarczego mógł ustalić, że wezwanie będzie dokonane z a pomocą obwieszczeń publicznych we właściwej gminie (mieście). Zezwoleniem z dnia [...] lipca 1954 r. Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wyraził zgodę na wezwanie właścicieli nieruchomości za pomocą obwieszczeń publicznych (§ 4 ust. 5 zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 17 listopada 1949 r. w sprawie trybu wzywania osób nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji tychże planów – Mon. Polski Nr A-89, poz. 1084).

Prezydium Rady Narodowej Ł. w wezwaniu z dnia 30 sierpnia 1954 r. wyraziło zgodę na zawarcie umowy na zamianę nieruchomości na inne położone na terenie Ł., względnie o ich wykupienie.

W wezwaniu do zawarcia umowy nie podano ceny, powołano się natomiast na § 1 i 2 zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z 17 listopada 1949 r. Zgodnie z § 2 zarządzenia wezwanie powinno zawierać wyrażenie gotowości do zawarcia umowy kupna za cenę, która miała zostać określona przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych zgodnie z zasadami określonymi w art. 28 dekretu, a zatwierdzona przez władzę naczelną wykonawcy, na warunkach ustalonych przez tę władzę. Wobec tego nie można uznać, aby brak ceny w wezwaniu był rażącym naruszeniem prawa, skoro szczegółowy tryb ustalony zarządzeniem przewidywał możliwość wskazania jedynie zasad jej ustalenia, co wnioskodawca wywłaszczenia zastosował. Obowiązek wezwania właścicieli do odstąpienia nieruchomości przed wszczęciem postępowania w sprawie wywłaszczenia został tym samym spełniony. Wezwanie było wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej od dnia 12 września 1954 r. do 27 września 1954 r. Z wniosku Wydziału Zdrowia Prezydium Rady Narodowej Ł. z dnia [...] grudnia 1954 r. wynika, że spełnia on wymogi określone w art. 17 dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości. Decyzją Prezydium Rady Narodowej Ł. z dnia [...] stycznia 1955 r. wszczęte zostało postępowanie wywłaszczeniowe w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. O toczącym się postępowaniu wywłaszczeniowym powiadomiono strony postępowania (art. 18 dekretu). Pismem z dnia 6 września 1955 r. zawiadomiono strony, w tym S. D., K. N. i W. S. o terminie rozprawy wywłaszczeniowo – odszkodowawczej, którą wyznaczono na 27 września 1955 r.

Orzeczenie Prezydium Rady Narodowej Ł. z dnia [...]października 1955 r. i decyzja Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Rady Narodowej Ł. z dnia [...]maja 1956 r. zawierają wszystkie elementy określone w art. 21 dekretu. Odnosząc się do zarzutu, że byłe właścicielki nie dostały nieruchomości zamiennej organ wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 1 dekretu obowiązek zaoferowania tytułem odszkodowania nieruchomości zamiennej dotyczył sytuacji, gdy wywłaszczana nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy bądź stanowiła jedyną działkę wywłaszczonego z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym, bądź też przeznaczoną pod budowę takiego domu. Z pisma Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej z dnia 6 listopada 1954 r. wynika, że S. D., K. N. i W. S. były właścicielkami nieruchomości o powierzchni [...] m² i budynku jednopiętrowego przy ul. [...][...],[...],[...] i [...] oraz nieruchomości o powierzchni [...]m² i budynku jednopiętrowego przy ul. [...]. Już w piśmie z dnia 6 grudnia 1954 r. wnioskodawca wywłaszczenia wskazał, że osoby te nie mogą otrzymać działek zamiennych, lecz odszkodowanie w gotówce, bowiem są współwłaścicielkami innych nieruchomości.

Należało zatem uznać, że decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...]października 2007 r. nie narusza prawa, a rozstrzygnięcie znajduje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. N., H. S., G. N.-G. i K. S. wnieśli o uchylenie wydanych w sprawie decyzji. Skarżący podnieśli, że obowiązek wezwania do sprzedaży nieruchomości nie został spełniony. Zgodnie z art. 8 ust. 1 dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, wykonawca planów obowiązany był wezwać właściciela, by odstąpił mu tę nieruchomość za cenę określoną na podstawie art. 28 przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Wywłaszczenia dokonano z naruszeniem tego przepisu, ponieważ wezwania dokonano bez określenia proponowanej ceny. Określenie ceny stanowiło niezbędny element wezwania. Brak ceny powoduje, że wezwanie nie było prawnie skuteczne. W skardze zarzucono też ogólnie nieprawidłowe ustalenia co do braku podstaw do zaoferowania nieruchomości zamiennej.

Skarga została uzupełniona pismem K. S. z dnia 24 lutego 2008 r., w którym podniesiono, że urząd wywłaszczeniowy nigdy nie podał ceny wykupu nieruchomości i nigdy nie wskazał właścicielkom żadnej działki zastępczej. Podczas wywłaszczenia nastąpiło rażące naruszenie art. 8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. W tej sytuacji zaskarżone decyzje odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]maja 1956 r. i [...] października 1955 r. o wywłaszczeniu nieruchomości naruszają prawo materialne.

Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy kwestionowana decyzja jest dotknięta jedną z wad, o jakich mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz czy nie występują przesłanki negatywne określone w art. 156 § 2 k.p.a. W decyzjach Ministra Budownictwa z dnia [...] października 2007 r. i Ministra Infrastruktury z [...] stycznia 2008 r. dokonano oceny decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Rady Narodowej Ł. z dnia [...]maja 1956 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Ł. z dnia [...] października 1955 r. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych w Łodzi przy ul. [...][...],[...] i [...]. Organ nadzoru w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji wskazał, że wywłaszczenie nastąpiło zgodnie z przepisami dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

Zasadniczymi dla rozstrzygnięcia, czy orzeczenie z dnia [...] października 1955 r. i decyzja z [...] maja 1956 r. naruszają przepisy powołanego wyżej dekretu są ustalenia co do niedostarczenia nieruchomości zamiennej i niezaproponowania w postępowaniu wywłaszczeniowym konkretnej ceny odstąpienia nieruchomości.

W ocenie Sadu prawidłowe jest stanowisko organu nadzoru, że brak było podstaw do zastosowania w postępowaniu wywłaszczeniowym art. 30 ust. 1 dekretu. Zgodnie z tym przepisem organ wywłaszczający obowiązany jest zaofiarować tytułem odszkodowania nieruchomość zamienną, jeżeli wywłaszczona nieruchomość stanowi gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy, bądź jedyną działką wywłaszczonego z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym, bądź też przeznaczoną pod budowę takiego domu. Z akt sprawy wynika, że wywłaszczone nieruchomości nie były gospodarstwem rolnym ani ogrodniczym, nie stanowiły warsztatu rzemieślniczego ani też jedyną działką wywłaszczonych z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym, bądź przeznaczoną pod budowę takiego domu. Również w skardze przyznano, że osoby wywłaszczone były współwłaścicielkami innych jeszcze nieruchomości. Fakt, że dom jednorodzinny na placu nr [...] był własnością czterech rodzin, a plac nr [...] był nieruchomością deficytową nie ma wpływu na ocenę, że w postępowaniu wywłaszczeniowym nie było podstaw do zaoferowania nieruchomości zamiennej, ponieważ wywłaszczone nieruchomości nie spełniały warunków z art. 30 ust. 1 dekretu.

Jeżeli chodzi o naruszenie art. 8 ust. 1 dekretu, należy stwierdzić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i obecnie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie występowała rozbieżność co do skutków nieprzedstawienia w wezwaniu do odstąpienia nieruchomości konkretnej ceny.

Zagadnieniem tym zajmował się ostatnio Naczelny Sąd Administracyjny. W uchwale z dnia 21 kwietnia 2008 r. sygn. I OPS 2/08 Sąd ten stwierdził, że "1. W wezwaniu właściciela do odstąpienia nieruchomości, o którym mowa w art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), wykonawca narodowych planów gospodarczych był zobowiązany wskazać cenę konkretnie określoną, zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. 2. Określenie ceny w wezwaniu, o którym mowa w art. 8 ust. 1 powołanego dekretu, poprzez odesłanie do art. 28 tego dekretu, nie stanowiło naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu, uzasadniającego z tego tylko powodu stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości."

Z zacytowanych wyżej tez uchwały z dnia 21 kwietnia 2008 r. i jej uzasadnienia jednoznacznie wynika, że naruszenie art. 8 ust. 1 dekretu nie stanowi samodzielnej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Może być natomiast taką podstawą, jeżeli występują równocześnie inne rażące naruszenia przepisów tego dekretu. W rozpatrywanej sprawie jedyną podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych mogłoby stanowić naruszenie art. 8 ust. 1 dekretu. Sąd podzielił pogląd przedstawiony w powołanej uchwale i uznał, że niewskazanie w wezwaniu konkretnej ceny nie uzasadniało tylko z tego powodu stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Brak w wezwaniu do odstąpienia nieruchomości konkretnie określonej ceny, jakkolwiek naruszało art. 8 ust. 1 dekretu, to jako niepowiązane z naruszeniem innych przepisów nie stanowi okoliczności uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu.

Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).