Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 515/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA: Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Agnieszka Nawara- Dubiel Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej na decyzję Wojewody [...] z dnia 6 marca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 6 marca 2015 r. nr [...] Wojewoda działając na podstawie art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 518, ze zm., dalej w skrócie u.g.n.) i art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. 2013 r., poz. 267 ze zm.), uchylił decyzję Starosty K. z dnia 18 kwietnia 2014 r., nr [...] o odmowie zwrotu części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0371ha w obr. [...] w K. w granicach parceli l. kat. [...] b. gm. kat. K. na rzecz Z.K. , L.C. , D.R. , L.R. i M.S. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

W dniu 5 maja 2008 r. Z.K. złożyła wniosek o zwrot wywłaszczonych parcel gruntowych, w tym również parceli l. kat. [...] , b. gm. kat. K.

Na podstawie analizy dokumentacji geodezyjnej oraz porównania archiwalnej mapy katastralnej z aktualną mapą ewidencyjną ustalono, iż zawnioskowana do zwrotu parcela l. kat. [...] b. gm. kat. K. , znajduje się obecnie w granicach działek ewidencyjnych: nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] nr [...] , obr. [...] jedn. ewid. N. m. K.

Postanowieniem nr [...] z dnia 2 stycznia 2009 r. Wojewoda , działając na podstawie art. 142 ust. 2 u.g.n. wyznaczył Starostę K. do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości oznaczonej jako części działek: nr [...] nr [...], nr [...] nr [...] nr [...] nr [...] oraz działka nr [...], położone w obrębie [...] . ewid. N. m. K. , w granicach wywłaszczonej parceli gruntowej l. kat. [...] , b. gm. kat. K. .

Decyzją z dnia 18 kwietnia 2014 r., nr [...] Starosta K. orzekł o odmowie zwrotu części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0371ha w obr [...] w K. w granicach parceli l. kat. [...] b. gm. kat. K. na rzecz Z.K. , L.C. , D.R. , L.R. i M.S.

W uzasadnieniu organ podał, że z dokumentacji zebranej w przedmiotowej sprawie wynika, iż orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 7 listopada 1951 r. nr [...] została wywłaszczona na cele budowy Miasta N. i Kombinatu [...] parcela katastralna l. kat. [...] b. gm. kat. K. , stanowiąca w dniu wywłaszczenia współwłasność W.W. i W.W. po 1/2 części. Następnie organ I instancji wskazał na dokumenty obrazujące następstwo prawne po ww. osobach i stwierdził, że wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości został złożony przez wszystkie uprawnione osoby.

Na podstawie analizy zgromadzonej w sprawie dokumentacji geodezyjnej, w tym podziałowej, a także porównania mapy katastralnej z aktualną mapą ewidencyjną ustalono, że część zawnioskowanej do zwrotu parceli katastralnej l. kat. [...] b. gm. kat. K. stanowi obecnie część działki nr [...] , obr. [...] . ewid. N. m. K.

Organ I instancji podał dalej, że orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 7 listopada 1951 r. nr [...] w sposób ogólny określiło cel wywłaszczenia jako budowę Miasta N. i Kombinatu [...] . W trakcie prowadzonego postępowania dowodowego nie udało się odnaleźć planów realizacyjnych, dotyczących celu przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości w dniu wywłaszczenia. Z pism: Archiwum Narodowego w K. z dnia 4 października 2013 r. nr [...] Referatu Archiwum Urzędu Miasta K. z dnia 16 listopada 2012 r. nr [...] , Archiwum Zakładowego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] z dnia 16 Listopada 2012 r. nr [...] , Archiwum Zakładowego [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia 20 listopada 2012 r. nr [...] i Archiwum Zakładowego Starostwa Powiatowego w K. z dnia 8 listopada 2012 r. nr [...] wynika, że w zasobach powyższych archiwów brak jest planów realizacyjnych inwestycji budowlanej, która miała być realizowana na gruntach byłej gminy katastralnej K. , wywłaszczonych orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 7 listopada 1951 r. nr [...] .

Na podstawie dokumentów zgromadzonych w Archiwum Akt Nowych w W. w zespole akt Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego ustalono, że pismem z dnia 07.06.1950 r. nr [...] Zakład Osiedli Robotniczych Delegatura dla miasta [...] w K. wystąpił do Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w W. o udzielenie zezwolenia na nabycie nieruchomości nieobjętych artykułem 3-m dekretu z dnia 26.04.1949 r., a położonych na terenie zabudowy miasta N. w granicach oznaczonych na załączonych egzemplarzach mapy z wyłączeniem enklaw.

Do powyższego wniosku o udzielenie zezwolenia na nabycie nieruchomości dołączono:

- zezwolenie pełnomocnika Ministra Budownictwa z dnia 17 kwietnia 1950 r. na zgłoszenie przez Zakład Osiedli Robotniczych wniosku o nabycie nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (w zezwoleniu tym wskazano, iż dotyczy ono nieruchomości, określonych na załączonym planie sytuacyjnym linią czerwoną i dużymi literami [...] , z wyłączeniem enklaw oznaczonych na planie cyframi rzymskimi i małymi literami. Zgodnie z ww. zezwoleniem nieruchomość jest niezbędna dla realizacji budownictwa mieszkaniowego, a zamierzona inwestycja może być zlokalizowana jedynie na przedmiotowej nieruchomości),

- zaświadczenie Biura Regionalnego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w K. z dnia 6 czerwca 1950 r., w którym wskazano, iż Biuro Regionalne [...] . nie wnosi zastrzeżeń co do przeznaczenia terenu oznaczonego na mapie obwodnicą z granicami enklaw.

Pismem z dnia 5 lipca 1950 r. nr [...] . Departament Inwestycji Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zwrócił się do Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o udzielenie zezwolenia Zakładowi [...] na nabycie nieruchomości - popierając wniosek Z.O.R. złożony w dniu 7 czerwca 1950 r.

Analizując powyższą dokumentację organ ustalił, że przedmiotem wniosku o wywłaszczenie był obszar o powierzchni 1096 ha. Jako cel wywłaszczenia wskazano budowę miasta N. Poza tak ogólnie określonym celem nie zostało sprecyzowane, jakie konkretnie cele mają być zrealizowane w ramach tak określonej inwestycji.

Ponadto, również w oparciu o treść zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w W. wydanego w dniu

6 lipca 1950 r. pod nr [...] , można tylko wskazać jako cel wywłaszczenia budowę Miasta N.

Budowa Miasta N. była inwestycją specyficzną w skali kraju, a o ile cel wywłaszczenia powinien być wskazany konkretnie to należy mieć na uwadze, że postępowanie o zwrot nieruchomości jest odrębnym postępowaniem od postępowania wywłaszczeniowego. Nie można poprzez ewentualne zaniedbania formalne w procesie wywłaszczenia wywodzić skutku dla postępowania o zwrot nieruchomości, ponieważ celem postępowania o zwrot nieruchomości jest ustalenie czy faktycznie na nieruchomości zawnioskowanej do zwrotu została zrealizowana inwestycja będąca celem wywłaszczenia oznaczonym w decyzji o wywłaszczeniu znajdującej się w obrocie prawnym.

Wobec braku, lub szczątkowej ilości dokumentów pochodzącej sprzed roku 1951 podjęto próbę ustalenia konkretnego celu wywłaszczenia, który mieścił się pod pojęciem budowy Miasta N. , w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, na podstawie dokumentów wytworzonych już po dacie wywłaszczenia.

W punkcie 4 pierwszego rozdziału "Założeń projektowych Budowy Miasta N. . Aktualizacja na dzień l maja 1955 r." - dokumentu opracowanego przez Dyrekcje budowy Miasta [...] 30.04.1955 r. - wyszczególniony jest opis: "Budowę Miasta podzielono na dwa etapy I - realizacja do ul. [...] - realizacja na terenach za ulicą [...] (...) Podział na dwie części uwarunkowany jest istnieniem szczegółowo opracowanego planu generalnego MNH do ul. [...] Zezwala to na dużą dokładność w precyzowaniu wytycznych dla tej partii Miasta. Dla terenów za ul. [...] ustala się jedynie globalne wskaźniki bez lokalizacji na osiedla." Kompleksami wybiegającymi poza zamknięty układ miejski są urządzenia komunalne, stacje poboru wody w R. , zbiorniki wodne na wzgórzach K. , Oczyszczalnia ścieków w B. , Cmentarz w [...] oraz Przedsiębiorstwo Ogrodnicze w M.

Wobec braku dokumentacji wykonanej przed dniem 7 listopada 1951 r. pozwalającej doprecyzować cel, na jaki została wywłaszczona przedmiotowa nieruchomość organ I instancji przyjął jako dowód w sprawie dokumentację projektową os. [...] wykonaną po dacie wywłaszczenia parceli l. kat. [...] b. gm. kat. K.

W niniejszej sprawie dopiero wydane w dniu 11 listopada 1959 r. przez Wydział Architektury i Nadzoru Budowlanego Prezydium Rady Narodowej w m. K. zaświadczenie o lokalizacji szczegółowej nr [...] nr [...] zatwierdziło lokalizację szczegółową osiedla "[...] ". Na podstawie ww. zaświadczenia inwestor przystąpić miał do opracowania dokumentacji projektowo-kosztorysowej, obejmującej projekt wstępny ze szczegółowym planem zagospodarowania terenu.

Z Urzędu Miasta K. pozyskano projekt realizacyjny planu zagospodarowania przestrzennego "Osiedle [...] Projekt wstępny Planu Zagospodarowania Przestrzennego". Niniejszy plan opatrzony jest datą

1962 r. Zawnioskowana do zwrotu część wywłaszczonej nieruchomości, odpowiadająca części działki nr [...] obr.[...] m. K. , przeznaczona była pod budynek mieszkalny, którego realizacja, zgodnie z legendą do ww. planu, miała nastąpić w latach 1960 - 1962.

Na podstawie podjętych ww. planem ustaleń, organ stwierdził, że teren stanowiący obecnie działkę nr [...] , obr. [...] jedn. ewid. N. m. K. przewidziany został pod realizację osiedla mieszkalnego, a konkretnie pod blok mieszkaniowy.

Natomiast pierwszym prawomocnym planem zagospodarowania przestrzennego wykonanym dla K. po II wojnie światowej był Plan Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. zatwierdzony Uchwałą Nr 117 Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 31 marca 1967 r. (Dziennik Urzędowy Rady Narodowej m. K. z dnia 17 kwietnia 1967 Nr 9, póz. 28). Zgodnie z ustaleniami tego planu przedmiotowy teren znajdował się w obszarze oznaczonym symbolem [...], dla którego obowiązywały ustalenia takie jak [...] tj. "Teren osiedla zabudowany budynkami wielorodzinnymi w trakcie realizacji".

Na podstawie ww. dokumentów: "Osiedle [...] Projekt wstępny Planu Zagospodarowania Przestrzennego" oraz Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. ustalono, że skonkretyzowanym celem, na który została wywłaszczona część parceli l. kat. [...] b. gm. kat. K. stanowiąca obecnie część działki nr [...] , obr. [...] m. K. była realizacja bloku mieszkalnego w ramach osiedla mieszkaniowego.

W celu ustalenia sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości po jej wywłaszczeniu pozyskano z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. odbitkę zdjęcia lotniczego obrazującego teren wywłaszczonej parceli l. kat. [...] b. grm. kat. K. , aktualnego na 14 września 1970 r., wykonanego w skali 1:1000. Analiza powyższego zdjęcia pozwoliła stwierdzić, że w tej dacie teren stanowiący obecnie działkę nr [...], obr. [...] m. K. w stanowił blok mieszkaniowy. Również w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej parceli znajdowały się budowle, których kształt i układ jest zgodny z projektem os. [...] ustalonym na podstawie ww. planu: "Osiedle [...] Projekt wstępny Planu Zagospodarowania Przestrzennego".

Ponadto w oparciu o załączony do akt sprawy wydruk ze zdigitalizowanego zdjęcia satelitarnego z 1964 r., pozyskany ze strony internetowej Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta K. stwierdzono, że w roku 1964 przedmiotowy teren był już zajęty pod budynek, a w jego bezpośrednim sąsiedztwie widoczne są na zdjęciu budowle, których kształt i układ jest zgodny z projektem os. [...] ustalonym na podstawie ww. planu.

Wobec stanu zagospodarowania terenu widocznego na ww. zdjęciach: satelitarnym, wykonanym w 1964 r. oraz lotniczym, wykonanym w 1970 r., organ

I instancji uznał, iż realizacja przedsięwzięcia określonego jako osiedle [...] została rozpoczęta przed 1964 r. i zakończona przed 1970 r.

Ponadto, organ I instancji ustalił w przedsiębiorstwach zarządzających sieciami uzbrojenia terenu tj. siecią gazową, siecią wodociągową i siecią kanalizacyjną, siecią energetyczną, siecią teletechniczną i siecią cieplną, że przez nieruchomość zawnioskowaną do zwrotu biegną: dwie linie kablowe energii elektrycznej wybudowane w 1991 r., gazociągi: DN200iDN 80 niskiego ciśnienia wybudowane w latach 1962- 1967 podczas gazyfikacji osiedla [...] sieci cieplne: Dn 2x 50Dn 2x 80, Dn 2x 100, Dn 2x 200, Dn 2x 400 o numerach inwentarzowych: ST/210/15671, ST/210/15675, ST/210/15677, ST/210/15674 z

2010 r., ST/232/12651 z 1996 r. i ST/232/1292 z 1991 r., sieć teletechniczna będąca własnością TP. S.A.

Dodatkowo przeprowadzona została dla celów dowodowych rozprawa administracyjna połączona z oględzinami zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości. W trakcie rozprawy ustalono, że część działki nr [...] w granicach zawnioskowanej do zwrotu parceli l. kat. [...] stanowi w całości teren pod blokiem o numerze 26 na os. [...] Granice działki biegną po zewnętrznych krawędziach ścian bloku, jedynie granica zachodnia działki w granicach parceli na długości ok. 3 metrów od południowo-zachodniego narożnika bloku załamuje się i przebiega przez środek opisywanego bloku łącząc się z granicą południową ok. 1 metra od ww. narożnika.

W oparciu o zebrany materiał dowodowy oraz dokonane w przedmiotowej sprawie ustalenia, nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...] poł. w obr. [...] jedn. ewid. N. m. K. , w granicach byłej parceli katastralnej l. kat. [...] b. gm. kat. K. organ I instancji stwierdził, że nie można ją uznać za zbędną na cel wywłaszczenia i powinno się orzec o odmowie jej zwrotu na rzecz spadkobierców poprzednich współwłaścicieli. Cel wywłaszczenia przedmiotowej części parceli l. kat. [...] b. gm. kat. K. określony jako budowa miasta N. i Kombinatu [...] i skonkretyzowany na podstawie planu "Osiedle [...] Projekt wstępny Planu Zagospodarowania Przestrzennego" oraz Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. jako budowa bloku mieszkalnego w ramach osiedla mieszkaniowego został zrealizowany na całości wywłaszczonej parceli, a na podstawie zdjęcia satelitarnego oraz zdjęcia pozyskanego z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. z pewnością można stwierdzić, że realizacja przedsięwzięcia określonego jako osiedle [...] oraz realizacja skonkretyzowanego celu wywłaszczenia, tj. bloku mieszkalnego, na przedmiotowej parceli nastąpiła przed rokiem 1970.

W niniejszej sprawie zawnioskowana do zwrotu parcela l. kat. [...] b. gm. kat. K. została wywłaszczona w dniu 7 listopada 1951 r. i jak ustalono powyżej cel wywłaszczenia został zrealizowany do roku 1970, natomiast wniosek o zwrot przedmiotowej parceli został złożony w dniu 7 maja 2008 r. W związku z powyższym zostały spełnione przesłanki odmowy zwrotu nieruchomości bez konieczności zbadania, czy realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła przed, czy po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Z.K., L.C., D.R, . ,L.R. i M.S. nie zgadzając się z zapadłym rozstrzygnięciem.

Zaskarżoną w sprawie decyzją z dnia 6 marca 2015 r. nr [...] Wojewoda uchylił decyzję Starosty K z dnia 18 kwietnia 2014 r., nr [...] i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu stwierdził, że wobec spełnienia przez wnioskodawców wymogów występujących przy ubieganiu się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (tzn. wystąpienie ze stosownym wnioskiem przez wszystkie uprawnione do tego osoby oraz fakt, iż sposób przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa kwalifikuje ją jako nieruchomość wywłaszczoną w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami), kluczowym z punktu widzenia rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy elementem było zbadanie, jaki był cel wywłaszczenia wynikający z decyzji wywłaszczeniowej, a następnie dokonanie oceny czy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami dla realizacji tego celu.

Zdaniem organu odwoławczego, orzeczenie przez Starostę K. w przedmiocie odmowy zwrotu części działki nr [...] obr. [...] m. K. w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. K. nie zostało poprzedzone przeprowadzeniem prawidłowego i wystarczającego postępowania wyjaśniającego na okoliczność ustalenia realizacji celu wywłaszczenia, stosownie do powyżej wskazanego przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. z uwzględnieniem wykładni przesłanek zbędności z art. 137 ust. 1 u.g.n., zaprezentowanej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11. Obecnie tj. po wyroku Trybunału Konstytucyjnego, dla stwierdzenia zaistnienia jednej z przesłanek zbędności wywłaszczonej nieruchomości konieczne jest bowiem ustalenie, czy realizację celu wywłaszczenia rozpoczęto w okresie 7 lat od wywłaszczenia (przepis art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. nie został bowiem zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny) lub ustalenie, czy w przypadku zwłaszcza nieruchomości skomunalizowanych realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła przed dniem 22 września 2004 r. lub przed dniem złożenia wniosku o zwrot, jeśli jego złożenie miało miejsce przed tą datą.

Zdaniem organu odwoławczego, o ile brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości dokonanych przez organ I instancji ustaleń w zakresie określenia, a następnie doprecyzowania celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, zgodnie z którymi stanowiąca przedmiot postępowania nieruchomość wywłaszczona została w ramach ogólnie określonego w orzeczeniu wywłaszczeniowym celu wywłaszczenia jakim była budowa "Miasta N. oraz Kombinatu N. ", pod budowę bloku mieszkalnego w ramach osiedla [...] o tyle nie można zgodzić się z dokonanymi ustaleniami organu l instancji w zakresie oceny realizacji tego celu w kontekście brzmienia przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11.

Wobec ogólnie określonego celu wywłaszczenia, jakim była budowa "Miasta N. oraz Kombinatu [...] oraz braku odniesienia w orzeczeniu o wywłaszczeniu do konkretnego planu realizacyjnego, a także w kontekście braku dokumentów pochodzących sprzed wywłaszczenia, doprecyzowanie celu wywłaszczenia możliwe jest w oparciu o dokumenty wytworzone już po dacie wywłaszczenia. Zgodnie z założeniami programowymi "Miasta [...] ", sporządzonymi przez Zakład Osiedli Robotniczych w 1950 r. oraz zatwierdzonymi przez przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w maju 1950 r., na podstawie których sporządzono plan generalny "Miasta N. ", na który powołano się w pozyskanym przez organ I instancji dokumencie pn. "Założenia Projektowe Budowy Miasta N. , Aktualizacja na dzień 1 maja 1955 r." przyjęto podział tego "miasta" na osiedla, jako samodzielne jednostki mieszkaniowe. Poza zespołami mieszkaniowymi wydzielono m.in. tereny szpitala ogólnomiejskiego, szkół, tereny przeznaczone na obiekty sportowe, tereny zieleni, pas zieleni izolującej od kombinatu czy urządzenia komunalne (oczyszczalnia ścieków, ujęcie wody pitnej z zakładem uzdatniania), a także infrastrukturę drogową.

Organ odwoławczy zwrócił także uwagę na ewidentną wyjątkowość wywłaszczeń dokonywanych w okresie od roku 1949 do roku 1956. Wywłaszczenie w trybie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. następowało w sposób bardzo specyficzny i odmienny niż w przypadku późniejszych ustaw wywłaszczeniowych. Art. 40 ust. 1 tego aktu prawnego stanowił mianowicie, iż "orzeczenie o wywłaszczeniu przenosi prawo własności nieruchomości na rzecz wywłaszczającego z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie. Orzeczenie to stanowi podstawę do ujawnienia praw w księdze wieczystej". Tym samym w praktyce niejednokrotnie zdarzało się, iż inwestycja stanowiąca cel wywłaszczenia była faktycznie realizowana, zanim w ogóle doszło do wydania decyzji wywłaszczeniowej. Sytuacja taka, wywołana uwarunkowaniami politycznymi i gospodarczymi lat 50-tych ubiegłego wieku (odbudowa kraju ze zniszczeń wojennych w ramach gospodarki planowej i związanego z tym nacisku na terminową realizację kilkuletnich narodowych planów gospodarczych), stanowiła wówczas obiektywny stan o powszechnym zasięgu oddziaływania. Taki odmienny tryb przeprowadzania procedury wywłaszczeniowej oraz realizacji inwestycji stanowiącej cel wywłaszczenia, był typowym sposobem postępowania w poprzednim systemie ustrojowym pod rządami dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, tj. w okresie od dnia 4 maja 1949 r. do dnia 5 kwietnia 1958 r.

Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji pominął konieczność ustosunkowania się do niezakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny przesłanki określonej w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgromadzony przez organ materiał dowodowy nie pozwala bowiem na określenie, w jakim terminie przystąpiono do realizacji celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla [...] w ramach ogólnie określonego celu wywłaszczenia - budowy "Miasta N. i Kombinatu [...] ". Organ I instancji wskazał jedynie, iż realizacja tego przedsięwzięcia została rozpoczęta przed 1964 r. i zakończona przed rokiem 1970.

Z analizy zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności z pozyskanego z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. zdjęcia lotniczego wykonanego w 1970 r. obrazującego zarówno teren wywłaszczonej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. K. , jak również cały obszar położony na północ od ulicy [...] , zabudowany w tej dacie budynkami mieszkalnymi wraz z infrastrukturą osiedlową wynika bezsprzecznie, iż w 1970 r. (19 lat od wywłaszczenia) na tym terenie istniało osiedle mieszkaniowe, którego infrastruktura w pełni odpowiada infrastrukturze planowanej w ramach osiedla mieszkaniowego przedstawionej na załączniku graficznym "Osiedle [...] Projekt wstępny Planu Zagospodarowania Przestrzennego ". W aktach sprawy nie zgromadzono jednak dotychczas dokumentów, na podstawie których możliwym byłoby ustalenie, zgodnie z wyżej wskazaną niezakwestionowaną przez Trybunał Konstytucyjny przesłanką zbędności wyrażoną w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n., terminu rozpoczęcia realizacji przedmiotowej inwestycji, zaś dokonane przez organ

l instancji ustalenia w rym zakresie - zgodnie z którymi realizacja przedsięwzięcia określonego jako budowa osiedla [...] została rozpoczęta przed rokiem 1964 (co stwierdzone zostało w szczególności na podstawie analizy wydruku zdjęcia satelitarnego z 1964 r., na którym w tej części miasta widoczne są już budynki mieszkalne, których układ w pełni odpowiada planowanej inwestycji) – uznał Wojewoda za niewystarczające. Jak wynika z pism odpowiednich jednostek będących następcami podmiotów realizujących omawianą infrastrukturę sieciową oraz dysponujących aktualnie istniejącymi na tym terenie sieciami, urządzenia te powstały w ścisłym związku z realizacją osiedla mieszkaniowego [...] jako typowa dla tego rodzaju inwestycji infrastruktura niezbędna do jej prawidłowego funkcjonowania. Bez pozyskania na tę okoliczność dodatkowego materiału dowodowego, nie można zatem wykluczyć, iż rozpoczęcie realizacji celu wywłaszczenia nastąpiło przed upływem siedmioletniego terminu o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem tylko już na podstawie dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego stwierdzić można, iż cel wywłaszczenia doprecyzowany przez organ l instancji jako budowa osiedla realizowany był co najmniej od roku 1961. Jednakże z uwagi na fakt, iż organ I instancji w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym nie badał w sposób precyzyjny kwestii rozpoczęcia realizacji celu wywłaszczenia, przyjmując na podstawie wydruku zdigitalizowanego zdjęcia satelitarnego wykonanego w 1964 r., iż realizacja przedsięwzięcia, jakim było osiedle [...] rozpoczęta została przed tą datą, precyzyjne ustalenie terminu rozpoczęcia realizacji celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla [...] realizowanego w ramach ogólnie określonego celu wywłaszczenia stanowić będzie kluczowy element w ponownie prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu administracyjnym.

Niezależnie od powyższego, organ II instancji polecił Staroście K. rozważenie zasadności kierowania wydanej decyzji do najemców lokali w budynku położonym na osiedlu [...] nr [...] .

W skardze na powyższą decyzję Wojewody do WSA w Krakowie Gmina Miejska K. podniosła zarzut naruszenia:

- art. 7 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy,

- art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że należy przeprowadzić postępowanie dowodowe na okoliczność wystąpienia przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia.

Na uzasadnienie swego stanowiska strona skarżąca zacytowała obszernie wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 października 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1048/14.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, a także podał, że decyzję organu I instancji skierowano do strony, która w dacie jej wydania już nie żyła.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd podziela argumentację i zarzuty skargi. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Wojewody, który działając na podstawie art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 518, ze zm., dalej w skrócie u.g.n.) i art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. 2013 r., poz. 267 ze zm.), uchylił decyzję Starosty K. z dnia 18 kwietnia 2014 r. o odmowie zwrotu części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0371ha w obr. [...] w K. w granicach parceli l. kat. [...] b. gm. kat. K. na rzecz Z.K., , L.C. , D.R. , L.R. i M.S. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W ocenie sądu wykładnia prawa zastosowana przez organ II instancji stanowi w pewnym zakresie obrazę prawa materialnego i postępowania administracyjnego kwalifikującą jej uchylenie. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy powołanej już uprzednio ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do treści art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli - stosownie do przepisu art. 137 u.g.n. - stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ, a warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n. Przy czym, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 u.g.n.).

Gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.).

Z przytoczonych przepisów wynika, że uwzględnienie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest uzależnione od ustalenia, że nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Tylko nieruchomość, która spełnia wskazane w przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n. warunki może być uznana za zbędną i w konsekwencji zwrócona byłym właścicielom lub ich spadkobiercom.

Zasadniczym zadaniem organów orzekających w tym zakresie jest więc ustalenie, czy nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest bowiem jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Przy czym, przyjęta w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. konstrukcja materialnoprawnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jednoznacznie przesądza, że podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy dostrzec wypada, iż obecnie nie budzi wątpliwości skonkretyzowany, uszczegółowiony w ramach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego - cel wywłaszczenia. Z akt sprawy wynika, że stanowiąca przedmiot kontrolowanego postępowania nieruchomość wywłaszczona została w ramach ogólnie określonego w orzeczeniu wywłaszczeniowym celu wywłaszczenia jakim była budowa "Miasta N. oraz Kombinatu [...] ", który zasadnie można dookreślić, w oparciu o zgromadzony w aktach sprawy i przeanalizowany materiał dowodowy - jako pod budowę bloku mieszkalnego w obrębie osiedla [...] . Wywłaszczenie nastąpiło na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 7 listopada 1951 r. nr [...] , którym została wywłaszczona na cele budowy Miasta N. i Kombinatu [...] parcela katastralna l. kat. [...] b. gm. kat. K . Na podstawie analizy zgromadzonej w sprawie dokumentacji geodezyjnej, w tym podziałowej, a także porównania mapy katastralnej z aktualną mapą ewidencyjną ustalono, że część zawnioskowanej do zwrotu parceli katastralnej l. kat. [...] b. gm. kat. K. stanowi obecnie część działki nr [...] obr. [...] m. K.

W sprawie nie budzi zarazem wątpliwości okoliczność, że realizacja tego przedsięwzięcia została rozpoczęta przed 1964 r. i zakończona przed rokiem 1970.

Z analizy zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności z pozyskanego z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. zdjęcia lotniczego wykonanego w 1970 r. obrazującego zarówno teren wywłaszczonej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. K. , jak również cały obszar położony na północ od ulicy [...] , zabudowany w tej dacie budynkami mieszkalnymi wraz z infrastrukturą osiedlową wynika bezsprzecznie, iż w 1970 r. (19 lat od wywłaszczenia) na tym terenie istniało osiedle mieszkaniowe, którego infrastruktura w pełni odpowiada infrastrukturze planowanej w ramach osiedla mieszkaniowego przedstawionej na załączniku graficznym "Osiedle [...] Projekt wstępny Planu Zagospodarowania Przestrzennego ".

W tym miejscu trzeba zauważyć, że zaskarżona decyzji organu II instancji jest decyzją kasacyjną, co jest kwestionowane przez skarżąca Gminę.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Głównym motywem uchylenia przez organ II instancji decyzji Starosty K. , było stwierdzenie, że o ile brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości dokonanych przez organ I instancji ustaleń w zakresie określenia, a następnie doprecyzowania celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, zgodnie z którymi stanowiąca przedmiot postępowania nieruchomość wywłaszczona została w ramach ogólnie określonego w orzeczeniu wywłaszczeniowym celu wywłaszczenia jakim była budowa "Miasta N. oraz Kombinatu [...] ", pod budowę bloku mieszkalnego w ramach osiedla [...] , o tyle nie można zgodzić się z dokonanymi ustaleniami organu l instancji w zakresie oceny realizacji tego celu w kontekście brzmienia przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji pominął konieczność ustosunkowania się do niezakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny przesłanki określonej w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgromadzony przez organ materiał dowodowy nie pozwala bowiem na określenie, w jakim terminie przystąpiono do realizacji celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla [...] w ramach ogólnie określonego celu wywłaszczenia - budowy "Miasta N. i Kombinatu [...] ". Organ I instancji wskazał jedynie, iż realizacja tego przedsięwzięcia została rozpoczęta przed 1964 r. i zakończona przed rokiem 1970.

Z analizy zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności z pozyskanego z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. zdjęcia lotniczego wykonanego w 1970 r. obrazującego zarówno teren wywłaszczonej parceli l. kat. [...] b. gm. kat. K. , jak również cały obszar położony na północ od ulicy [...] zabudowany w tej dacie budynkami mieszkalnymi wraz z infrastrukturą osiedlową wynika bezsprzecznie, iż w 1970 r. (19 lat od wywłaszczenia) na tym terenie istniało osiedle mieszkaniowe, którego infrastruktura w pełni odpowiada infrastrukturze planowanej w ramach osiedla mieszkaniowego przedstawionej na załączniku graficznym "Osiedle [...] Projekt wstępny Planu Zagospodarowania Przestrzennego ". W aktach sprawy, co zaznacza i zarzuca organ II instancji, nie zgromadzono jednak dotychczas dokumentów, na podstawie których możliwym byłoby ustalenie, zgodnie z wyżej wskazaną niezakwestionowaną przez Trybunał Konstytucyjny przesłanką zbędności - wyrażoną w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. - terminu rozpoczęcia realizacji przedmiotowej inwestycji. Z kolei dokonane przez organ l instancji ustalenia w tym zakresie - zgodnie z którymi realizacja przedsięwzięcia określonego jako budowa osiedla [...] została rozpoczęta przed rokiem 1964 (co stwierdzone zostało w szczególności na podstawie analizy wydruku zdjęcia satelitarnego z 1964 r., na którym w tej części miasta widoczne są już budynki mieszkalne, których układ w pełni odpowiada planowanej inwestycji) – uznał Wojewoda za niewystarczające.

Drugiej przyczyny decyzji kasacyjnej można upatrywać w tezie organu II instancji polecającej Staroście K. rozważenie zasadności kierowania wydanej decyzji do najemców lokali w budynku położonym na osiedlu [...] nr [...] .

Zestawiając powyższe ustalenia z argumentacją skargi Sąd stwierdza, że generalnie nie można czynić organowi administracyjnemu zarzutu z faktu polegającego na dążności do wszechstronnego i drobiazgowego określenia wszystkich elementów stanu faktycznego sprawy – z tym zastrzeżeniem, że te ustalenia są relewantne, adekwatne dla przesłanek norm prawnych mających zastosowanie w sprawie. W swym zamierzeniu organ II instancji uchylając decyzję pierwszoinstancyjną dążył do ustalenia stanu faktycznego w zakresie irrelewantnym dla sprawy, wbrew logice wykładni prawa wynikającej z w/w wyroku TK. Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji dokonał wykładni, w myśl której zgodnie z wyżej wskazaną niezakwestionowaną wprost przez Trybunał Konstytucyjny przesłanką zbędności wyrażoną w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n., - dla sprawy relewantny jest terminu rozpoczęcia realizacji przedmiotowej inwestycji. Tymczasem zdaniem składu rozpoznającego sprawę - w nawiązaniu do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11. - trzeba stwierdzić, że w wyroku tym zakwestionowano co prawda jedynie wskazany w art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn dziesięcioletni termin, nie może umknąć uwadze jednak, że Trybunał Konstytucyjny pozostawał związany zakresem zadanego pytania, które dotyczyło tylko terminu określonego w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy. Jednocześnie oceny konstytucyjności w/w przepisu Trybunał dokonał w kontekście szerszych rozważań, wskazując miedzy innymi, że "stany faktyczne, powstałe lub zrealizowane w okresie formalnego obowiązywania norm dotychczasowego prawa, powinny podlegać co do zasady jego dalszej ocenie normatywnej (tzn. ocenie według "starych" reguł), chyba że prawodawca wskaże dostatecznie przekonywujące argumenty, które uzasadniają wprowadzenie wstecznego działania nowego prawa. Zakaz wstecznego działania prawa obowiązuje w szczególności wtedy, gdy oddziaływuje ono w sposób niekorzystny na interesy określonych podmiotów, a zwłaszcza na prawa podmiotowe nabyte zgodnie z obowiązującymi dotychczas przepisami". Skoro zatem Trybunał uznał, że w odniesieniu do nieruchomości wywłaszczonych przed 27 maja 1990 r., na których w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej właśnie z powodu braku dostatecznego uzasadnienia dla retroaktywnego działania prawa, to nie ma, zdaniem Sądu przeszkód, aby rozważania Trybunału odnieść także do terminu określonego w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zwrot nieruchomości wywłaszczonej przed 27 maja 1990 r. z tego powodu, że realizację celu wywłaszczenia podjęto po upływie 7 lat od daty wywłaszczenia (a cel ten zrealizowano przed 22 września 2004 r.) jest także wynikiem retroaktywnego działania prawa. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że wstecznego działania nie przypisywano również art. 136 i art. 137 u.g.n. w pierwotnym brzmieniu, które weszły w życie 1 stycznia 1998 r. Zgodnie z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w pierwotnym brzmieniu, "Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli (...) utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany". Art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. przewiduje natomiast do dziś, że "Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: (...) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu".

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu przywołanego wtoku stwierdza, że "Mimo nowej treści, ustawodawca nie wprowadził w 1998 r. nowej normy prawnej. Porównując treść art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. w pierwotnym brzmieniu oraz art. 69 ust. 1 u.g.g.w.n. sądy administracyjne doszły do przekonania, że ustawodawca w istocie skodyfikował występujące dotychczas w orzecznictwie sądowym przesłanki zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2003 r., sygn. akt I SA 2622/01, Lex nr 149521). W wykładni art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. w pierwotnym brzmieniu istotne nadal było jedynie to, czy w chwili podejmowania przez organ administracji zaskarżonej decyzji w sprawie zwrotu nieruchomości grunt objęty żądaniem został już wykorzystany zgodnie z celem określonym w decyzji wywłaszczeniowej (por. wyrok NSA z 28 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2743/00, Lex nr 82658).

Jedyną w istocie nowością normatywną było wprowadzenie do art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. konkretnego terminu 7 lat na rozpoczęcie realizacji inwestycji od chwili wywłaszczenia, przy czym do stosowania tego przepisu dochodziło jedynie wówczas, gdy na dzień orzekania o zwrocie nieruchomości nie rozpoczęto jeszcze prac związanych z realizacją tego celu; w takim wypadku organ oceniał, czy nie jest jeszcze za wcześnie na oddanie nieruchomości poprzednim właścicielom, posługując się oceną upływu 7-letniego terminu. Jeżeli w dniu orzekania o zwrocie nieruchomości stwierdzono zrealizowanie celu przedsięwzięcia, nie badano już dalej, czy nastąpiło ono w ciągu 7 lat od chwili wywłaszczenia, czy po upływie tego okresu. Przesłanka upływu 7 lat od chwili wywłaszczenia nie miała wówczas charakteru retroaktywnego".

Następnie TK podkreśla, że "Do odmiennej wykładni przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości doszło dopiero po wejściu w życie kwestionowanej przez WSA w Warszawie zmiany treści art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w obecnym brzmieniu.

W świetle dominującego kierunku wykładni art. 136 i art. 137 u.g.n., nadającego tym przepisom wsteczne działanie, zrealizowanie na wywłaszczonej nieruchomości celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu, ale po upływie w przeszłości terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n., stanowi każdorazowo podstawę zwrotu nieruchomości byłym właścicielom. Żadne inne względy, czy to natury celowościowej czy ekonomicznej, nie mogą uzasadniać odmowy uwzględnienia żądania byłych właścicieli (por. wyroki: WSA w Warszawie z 6 czerwca 2007 r., sygn. akt VIII SA/Wa 302/07, Lex nr 479293; NSA z 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1324/06, Lex nr 383797; (.....) W orzecznictwie sądowo-administracyjnym podkreśla się, że nie chodzi już dłużej o to, czy określone zamierzenia inwestycyjne zostały osiągnięte przed dniem orzekania o zwrocie nieruchomości, ale o to, czy inwestycja stanowiąca podstawę wywłaszczenia konkretnej nieruchomości została w przeszłości wykonana na tej nieruchomości w ściśle określonych ramach czasowych. W konsekwencji po 22 września 2004 r. nieruchomość nie może być uznana za zbędną i nie podlega zwrotowi jedynie wówczas, gdy organ administracji ustali, że na nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia, a realizacja tego celu została jednocześnie zakończona przed upływem 10 lat od dnia wywłaszczenia (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 lipca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 21/11, Lex nr 1150776). Takie też stanowisko prezentowane jest w literaturze przedmiotu (zob. T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, wyd. 4, Warszawa 2010, s. 358; T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA nr 5-6/2010, s. 452; E. Mzyk (w:) G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, Warszawa 2008, s. 500; M. Wolanin (w:) J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2009, s. 924).

Sąd podkreśla, że "W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, dominująca wykładnia art. 137 u.g.n. w obecnym brzmieniu nadaje temu przepisowi wstecznie działanie, ponieważ organy administracji i sądy administracyjne, orzekające na podstawie tego przepisu w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, dokonują oceny przesłanki zrealizowania zakładanego celu wywłaszczenia nie na moment wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego o zwrot, lecz w chwili upływu 10-letniego terminu liczonego od dnia wywłaszczenia niezależnie od tego, kiedy to wywłaszczenie nastąpiło i niezależnie od tego, czy cel został faktycznie zrealizowany zgodnie z decyzją o wywłaszczeniu.

Z działaniem prawa wstecz (tzn. z retroakcją) mamy do czynienia właśnie wówczas, gdy obowiązuje nakaz stosowania zmienionych norm prawnych do stanu faktycznego, który w pełni ukształtował się pod rządami przepisów wcześniej obowiązujących (por. wyrok TK z 4 kwietnia 2006 r., sygn. K 11/04, OTK ZU nr 4/A/2006, poz. 40). Ustawa działa z mocą wsteczną, kiedy m.in. początek jej stosowania pod względem czasowym ustalony został na moment wcześniejszy, aniżeli początek mocy obowiązującej jej przepisów (por. wyrok TK z 5 listopada 2002 r., sygn. P 7/01, OTK ZU nr 6/A/2002, poz. 80), a więc nie tylko wówczas, gdy ustawie nadaje się moc obowiązującą wobec stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie do wejścia tej ustawy w życie (por. wyrok TK z 31 marca 1998 r., sygn. K 24/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 13). Nadanie normom mocy wstecznej następuje, gdy ustawodawca nakazuje kwalifikować według norm nowych zdarzenia zaistniałe przed wejściem tych norm w życie (por. wyrok TK z 10 października 2001 r., sygn. K 28/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 212)".

Z powyższego wynika jednoznacznie, zdaniem Sądu, że także retroaktywne traktowanie treści art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. jest całkowicie nieuzasadnione prawnie.

W konsekwencji dla ustalenia zbędności przedmiotowej konkretnej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu relewantne znaczenie posiada fakt, że nieruchomość wywłaszczono przed 27 maja 1990 r. nadto w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ta okoliczność już była ustalona kontrolowanej sprawie w sposób nie budzący wątpliwości. A zatem, jeżeli organ II instancji miał zamiar dokonać kolejnych ustaleń co do stanu faktycznego mógł skorzystać ew. z kompetencji zawartych w art. 136 k.p.a. Sąd przy tym zauważa, że korzystanie z kompetencji kasacyjnych zgodnie z wolą ustawodawcy ma miejsce jeżeli decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu, okoliczność kiedy rozpoczęto realizacje przedmiotowego celu wywłaszczenia nie stanowi w realiach kontrolowanej sprawy istotnej okoliczności odpowiadającej przesłankom koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ustalenie tego faktu ma w tej konkretnej sprawie znaczenie poznawcze, historyczne, ale nie istotne dla materialnoprawnego załatwienia sprawy z prawnego punktu widzenia z przyczyn wskazanych powyżej. Organ II instancji czyniąc z niej przesłankę istotną, ważną uczynił ją także w sposób nieuzasadniony, właśnie z uwagi ma tezy przywołanego wyroku TK, relewantną prawnie. Ta błędna wykładnia miała wpływ na wynik sprawy, gdyż organ kierując się nią skorzystał w sposób nieuzasadniony z art. 138 § 2 k.p.a.

Warto w tym miejscu wskazać na zgodność tego stanowiska z poglądami NSA zawartymi w wyroku NSA z dnia 16 stycznia 2015, syg, akt I OSK 1251/13, który wyraził następujący pogląd: "Odnosząc się natomiast do kwestii terminu, w jakim cel wywłaszczenia został zrealizowany, wskazać należy, że fundamentalne znacznie ma tu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. (sygn. akt P 38/11) stwierdzający, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. – w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 376). Z wyroku tego wynika brak potrzeby ustalenia, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w terminach określonych w art. 137 ust. 1 ugn. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie daty rozpoczęcia budowy i zakończenia budowy parkingu nie mają zatem jakiegokolwiek znaczenia dla oceny, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (.....)".

Organ II instancji dokonał ponadto błędnej wykładni prawa tzn. konkretnie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 138 ust. 2 u.g.n, polecając organowi I instancji rozważenie, czy najemcy lokali mieszkalnych w bloku stanowiącym realizację celu wywłaszczenia są stronami postępowania. Sąd podziela stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 października 2003 r., sygn. akt OPS 6/03 , zgodnie z którym "Jeśli chodzi o przymiot strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 Kpa, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zdecydowanie przeważają poglądy, że źródłem interesu prawnego określonego podmiotu do udziału w postępowaniu administracyjnym jest przepis prawa materialnego, kształtujący sytuację prawną tego podmiotu w zakresie stosunku prawnego regulowanego tym przepisem. To z prawa materialnego wypływa legitymacja prawna do udziału w postępowaniu administracyjnym - bycia stroną tego postępowania, o jakiej mowa w art. 28 Kpa. Na gruncie tego stanowiska, analizując przepis art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy uznać, że najemca wywłaszczonej nieruchomości ma interes prawny bycia stroną postępowania o jej zwrot, skoro w razie ostatecznego zwrotu tej nieruchomości jego prawo najmu wygasa z mocy prawa - po upływie 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie stała się ostateczna. Stosunek najmu ustaje z tą datą z mocy prawa, niezależnie od woli stron co do dalszego trwania tego stosunku po zmianie właściciela nieruchomości. Ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej i wynajętej nieruchomości wpływa bezpośrednio, wprost na dotychczasową sytuację prawną najemcy przedmiotowej nieruchomości. Decyzja taka prowadzi z mocy art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami do pozbawienia najemcy, przysługującego mu i podlegającego dotąd ochronie, prawa najmu bez możliwości przeciwdziałania temu na jakiejkolwiek innej drodze prawnej, niż w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. To przeciwdziałanie, jak wyżej wskazano, nie może zniweczyć samo przez się żądania zwrotu nieruchomości przez jego dotychczasowego właściciela lub jego spadkobierców, ale może polegać na wykazywaniu w tym postępowaniu, że nie zachodzą przesłanki zwrotu nieruchomości, określone w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oraz że istnieje przeszkoda zwrotu, o jakiej mowa w art. 229 tej ustawy. Taki jest zakres interesu prawnego najemcy w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, wynikający z art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do takiego poglądu skłania się także Sąd Najwyższy w cytowanym wyroku z dnia 13 grudnia 2002 r., III RN 128/02, gdy stwierdza, że pogląd o istnieniu interesu prawnego najemcy opartego na uregulowaniu zawartym w art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako uzasadniający udział najemcy w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, wydaje się przekonujący zwłaszcza, że ze względu na wynikające z decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości konsekwencje, najemca nie powinien być pozbawiony możliwości wykazania, że nie zachodzą określone w ustawie przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości".

Ta błędna wykładnia dokonana przez organ II instancji miała także wpływ na wynik sprawy, gdyż organ w pewien sposób wspomagał się nią korzystając z art. 138 § 2 k.p.a. Co prawda wykładnia prawa dokonana przez organ II instancji nie posiada charakteru wiążącego dla organu I instancji, ale zarazem trzeba stwierdzić, że w kontrolowanej sprawie te dwie błędne wykładnie doprowadziły do sytuacji, w której decyzja organu II instancji nie powinna pozostać m.in. w obrocie prawnym jako naruszająca prawo materialne w sposób mający znaczenie dla sprawy, gdyż błędna wykładnia norm prawa materialnego doprowadziła bezpodstawnie do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej.

Sąd stwierdza na marginesie, że jednocześnie organ nie skonkludował, do czego miał prawo i obowiązek, że postępowanie organu I instancji naruszyło zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, gdyż korespondencja skierowana przez organ I instancji do stron nie była kierowana do każdej strony oddzielnym pismem. Pisma kierowane do małżonków, były adresowane do nich wspólnie i wysyłane jedną przesyłką. Przedmiotowa sprawa zdecydowanie przekracza sprawę, w której jeden ze współmałżonków może reprezentować drugiego bez stosownego pełnomocnictwa. I ta okoliczność była przemawiająca za uchyleniem decyzji organu I instancji, przez organ II instancji jednak z uwagi na nieuprawnioną koncepcję, że najemcy nie są stronami postępowania, została pominięta przez organ II instancji.

Zatem w kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z decyzją kasacyjną, która uchyliła decyzję organu i instancji z przyczyn nie znajdujących oparcia w obowiązującym prawie a nie wskazała przyczyny uzasadniającej uchylenie decyzji organu I instancji.

Trzeba w tym miejscu wyjaśnić, że przesłanka wznowieniowa polegająca na nie zapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy /art. 145 (1 pkt 4 kpa/ wiąże się ściśle z art. 147 kpa, stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesie zarzut zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone.

Tym samym okoliczność naruszenia przez organ I instancji art. 10 k.p.a nie może być dla Sądu okolicznością - i nie jest - przemawiającą za uchyleniem decyzji organu II instancji. (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 2009-01-26, sygn. akt II OSK 51/08 ).

Argumentem przemawiającym dodatkowo za uchyleniem decyzji Wojewody - obok przyczyn powyżej wskazanych a dotyczących wykładni prawa naruszających prawo materialne w sposób mający znaczenie dla sprawy - jest fakt, że jak wynika z odpowiedzi pełnomocnika organu na skargę i z adnotacji na kopercie - zmarł adresat decyzji organu II instancji J.B. . W związku z powyższym organ II instancji powinien ustalić ten fakt w udokumentowany sposób nie budzący wątpliwości, gdyż w tym zakresie nie można polegać na adnotacjach czynionych na przesyłkach pocztowych i następnie powinien procedować zgodnie z zasadami k.p.a. i prawa materialnego znajdującymi zastosowanie w tych sprawach. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien kierować się ocena wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Mając na uwadze wszystkie powyżej przedstawione okoliczności prawne i faktyczne sprawy Sąd działając na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.