Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 256/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
odmówiono wstrzymania wykonania decyzji
Powołane przepisy: article: art.12 ust.16
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art.145 par.1 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Dnia 16 czerwca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Polańska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bolesław Stachura Sędzia WSA Joanna Wojciechowska po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 czerwca 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności budżetowej oraz [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Z. z dnia 11 września 2020 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na [...] kwotę [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. odmawia wstrzymania zaskarżonej decyzji.


UZASADNIENIE

Sygn. akt I SA/Sz [...]

U Z A S A D N I E N I E

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa Z. z dnia [...] r. nr [...] odmawiającą Ś. P. umorzenia nieopodatkowanej należności budżetowej o charakterze publicznoprawnym w kwocie [...]zł stanowiącej opłatę roczną za rok 2020, płatnej na rzecz Województwa Z. z tytułu trwałego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej, na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] zezwalającej na ich wyłączenie z produkcji w związku z inwestycją polegającą na budowie budynku zboru Ś. J. oraz zgodnie z decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] określającą kwotę należności i opłat rocznych związanych z tym wyłączeniem.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym sprawy:

Pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. Ś. J. wystąpili do Burmistrza M. z wnioskiem o wystąpienie do Marszałka Województwa Z. z wnioskiem o umorzenie opłaty rocznej za 2020 r. w kwocie [...]zł z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji, na podstawie przepisu art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1161 ze zm.); dalej: " u.o.g.r.l.". Burmistrz M. pismem z dnia [...] maja 2020 r. - na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. - przekazał wniosek, jako mylnie do niego skierowany, do Starostwa Powiatowego w M.. Następnie, Starosta [...], również na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., uznając się za organ niewłaściwy w sprawie, przekazał pismem z dnia [...] maja 2020 r. wniosek do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Z..

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2020 r. Marszałek Województwa Z. odmówił umorzenia wnioskowanej należności.

Organ ten wskazał, że - zgodnie z art.12 ust. 16 u.o.g.r.l. - marszałkowi województwa przysługuje kompetencja umorzenia w całości lub w części należności i opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów rolny z produkcji w sytuacji, gdy zostaną łącznie spełnione wymienione w nim przesłanki, czyli z wnioskiem o takie umorzenie wystąpi organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, grunt podlegający wyłączeniu ma charakter rolny w rozumieniu przepisów u.o.g.r.l., realizowana na gruncie inwestycja jest inwestycją o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, a także jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, lub też inwestycja dotyczy powiększenia lub założenia cmentarza, jeżeli obszar gruntu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną.

W toku prowadzonego postępowania organ skierował do wnioskodawcy pismo z dnia [...] lipca 2020 r. informujące o braku możliwości zastosowania w sprawie przepisów art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l. z uwagi na niespełnienie przesłanki dotyczącej złożenia wniosku o umorzenie przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego oraz o istnieniu możliwości umorzenia bądź udzielenia ulgi w spłacie należności na podstawie przepisów art. 61 ust.1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm.). W ww. piśmie, wnioskodawca został także wezwany o przedłożenie dokumentów pozwalających na analizę i określenie jego sytuacji majątkowej i możliwości płatniczych.

Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. wnioskodawca wskazał, że żąda rozpoznania sprawy w trybie przepisów art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l., a jakakolwiek analiza sytuacji majątkowej wnioskodawcy nie znajduje uzasadnienia w tym przepisie.

Organ, po analizie wniosku, stwierdził, że nie spełnia on przesłanki umożliwiającej umorzenie opłaty rocznej, gdyż nie został złożony przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Wnioskodawca chociaż zwrócił się o złożenie takiego wniosku, to jednak ani organ wykonawczy Gminy M., ani organ wykonawczy Powiatu Myśliborskiego nie uczynił tego, uznając się za niewłaściwy w sprawie.

Nie zgadzając się z ww. decyzją, Ś. J. wnieśli od niej odwołanie, zarzucając naruszenie art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l., art. 61 w zw. z art. 61a i art. 7 k.p.a. oraz wnosząc o uchylenie decyzji w całości oraz wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie.

Według strony, skoro w sprawie nie istnieje wniosek właściwego organu, który stanowi podstawę materialnoprawną wszczęcia postępowania, organ winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie, a nie merytorycznie rozpoznawać sprawę.

Organ odwoławczy, wskazaną na wstępie decyzją, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wskazał, że - na gruncie art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l. - marszałek województwa może umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych w odniesieniu do gruntów rolnych jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. stosowny wniosek złożył organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego,

2. grunt podlegający wyłączeniu ma charakter rolny w rozumieniu przepisów u.o.g.r.l.

3. realizowana na tym gruncie inwestycja jest inwestycją o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego, ochrony zdrowia i opieki społecznej oraz służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności albo dotyczy powiększenia lub założenia cmentarza,

4. obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha,

5. nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną.

Dopiero ustalenie, że zachodzą przesłanki umorzenia opłat rocznych opisane w art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l., daje marszałkowi województwa możliwość wyboru rozstrzygnięcia - pozytywnego lub negatywnego dla podmiotu obciążonego obowiązkiem uiszczania opłat. Natomiast ustalenie, że nie są spełnione wyżej wskazane przesłanki umorzenia opłaty oznacza, że marszałek województwa nie ma możliwości działania w ramach uznania administracyjnego i wyboru konsekwencji prawnych, lecz może jedynie odmówić umorzenia opłaty. Decyzja wydana w takiej sytuacji faktycznej i prawnej ma charakter decyzji związanej.

Dalej, organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawcą w sprawie jest związek wyznaniowy Ś. P., który wyraźnie wskazał, iż domaga się wydania decyzji w przedmiocie umorzenia opłaty rocznej za rok 2020 z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej na podstawie art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l. Wobec tego, jedna z przesłanek warunkujących możliwość umorzenia opłaty rocznej za wyłączenie gruntu rolnego z produkcji rolniczej (tj. złożenie wniosku przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego) nie została spełniona, co w konsekwencji uzasadnia wydanie decyzji odmownej oraz czyni zbędną analizę spełnienia pozostałych przesłanek określonych w art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l.

Nadto, według organu, ocena czy zostały spełnione przesłanki warunkujące możliwość uzyskania ulgi w postaci umorzenia opłaty rocznej na podstawie art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l. stanowi merytoryczne rozpatrzenie sprawy i wymaga wydania decyzji administracyjnej rozstrzygającej w zakresie zasadności żądania zawartego we wniosku.

Na powyższą decyzję strona wniosła skargę do sądu, podnosząc zarzuty naruszenia:.

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 61 w zw. z art. 61a k.p.a. poprzez wydanie decyzji o charakterze merytorycznym, podczas gdy zachodziły przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania;

b. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;

b. art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.); dalej: "p.p.s.a"., w związku z art. 138 § k.p.a. poprzez błędne wskazanie przysługującego stronie środka odwoławczego od wydanej decyzji, w sytuacji gdy rozpoznawana sprawa nie została skierowana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji i decyzja organu I instancji nie została uchylona, w związku z czym nie zachodzą przesłanki do wniesienia sprzeciwu;

2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a. przepisu art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l.

Skarżący, stawiając ww. zarzuty, wnieśli o uchylenie decyzji w całości oraz wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie.

W ocenie skarżących, jeśli wniosek o umorzenie opłaty zawierał braki lub był nieprecyzyjny, obowiązkiem organu I instancji było wezwanie do jego uzupełnienia skierowane do jednostki samorządu terytorialnego. Takie wezwanie zostało zaś skierowane wprost do strony, która wzięła na siebie ciężar zrealizowania inwestycji z zakresu kultu religijnego.

Nadto, według skarżących, w sprawie doszło do sytuacji, w której w żaden sposób inwestor, na którego została nałożona opłata roczna za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, nie może zwrócić się z wnioskiem o wystąpienie do marszałka województwa o umorzenie opłaty, ponieważ jednostka samorządu terytorialnego uznaje się za niewłaściwą do rozpoznania, natomiast marszałek wydaje decyzję merytoryczną, bez wzywania do uzupełnienia wniosku.

W ocenie skarżących, skoro marszałek województwa uznał, że zachodzą okoliczności uniemożliwiające rozpoznanie sprawy z uwagi na skierowanie wniosku przez organ, który nie został do tego umocowany na gruncie u.o.g.r.l., to wydana decyzja nie powinna obejmować merytorycznego rozpoznania sprawy. Zatem, w sprawie zachodziły przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania, wobec czego doszło do naruszenia art. 61 w zw. z art. 61 a oraz art 7 k.p.a.

Skarżący wskazali, że - wbrew informacji zawartej w piśmie Urzędu Marszałkowskiego z dnia [...] lipca 2020 r. sygn. [...] - przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.) nie mają zastosowania w sprawie. Przepisy u.o.g.r.l. znacznie zawężają - w stosunku do ustawy o finansach publicznych - katalog możliwych do udzielenia ulg, jak i krąg podmiotów, które mogą się o nie starać. W razie kolizji pomiędzy normami, pierwszeństwo w zakresie ulg w spłacie zobowiązań przyznano przepisom u.o.g.r.l.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Pismem z dnia 8 czerwca, które wpłynęło do sądu [...] czerwca 2021 r. skarżący wnieśli o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i procesowym obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonego aktu.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.); dalej: "p.p.s.a.".

Kontroli sądu w tej sprawie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa Z., którą organ ten odmówił umorzenia niepodatkowej należności budżetowej o charakterze publicznoprawnym w kwocie [...]zł stanowiącej opłatę roczną za rok 2020, płatną na rzecz Województwa Z. z tytułu trwałego wyłączenia przez Ś. J. w P. gruntów rolnych z produkcji rolniczej.

Według skarżących, skoro organy uznały, że zachodzą okoliczności uniemożliwiające rozpoznanie sprawy z uwagi na skierowanie wniosku przez organ, który nie został do tego umocowany, na gruncie przepisów u.o.g.r.l., to wydana decyzja nie powinna obejmować merytorycznego rozpoznania sprawy, zaś organ powinien odmówić wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.).

Natomiast, według organów, dysponentem wniosku o umorzenie jest strona postępowania, która wskazując, że domaga się umorzenia opłat na podstawie art.12 ust.16 u.o.g.r.l. spowodowała, że organ badał zaistnienie przesłanek określonych w tym przepisie i wobec stwierdzenia, że jedna z przesłanek nie została spełniona (wniosek nie pochodził od organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego), to zobowiązany był odmówić umorzenia opłaty.

Na wstępie wskazać należy, że - zgodnie z przepisami art. 22b ust. 1 pkt 1-2 i ust. 3 u.o.g.r.l. - należność w postaci jednorazowej opłaty z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji gruntu rolnego (art. 4 pkt 12 u.o.g.r.l.) i opłaty roczne z tytułu użytkowania na cele rolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji (art. 4 pkt 13 u.o.g.r.l.), będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym, stanowią dochód budżetu województwa. Wierzycielem i organem egzekucyjnym uprawnionym do ich egzekwowania jest - zgodnie z art. 22b ust. 4 u.o.g.r.l. - marszałek województwa.

Stosowanie do brzmienia art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l., na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa, w odniesieniu do gruntów rolnych, może umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności oraz jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną.

Przepisy u.o.g.r.l. zawierają specyficzne rozwiązania dotyczące możliwości umarzania należności i opłat rocznych. W art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l. przewidziano tryb występowania o umorzenie całości lub części należności i opłat rocznych oraz w przypadku gruntów leśnych - jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu oraz przesłanki tego umorzenia. Decyzję o umorzeniu, na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, podejmuje marszałek województwa w odniesieniu do gruntów rolnych lub dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych w odniesieniu do gruntów leśnych, a w odniesieniu do obszarów wchodzących w skład parków narodowych dyrektor parku. Ocena, czy przesłanki umorzenia opłaty rocznej na podstawie art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l. istnieją w konkretnej sprawie indywidualnie oznaczonego podmiotu, może być dokonana tylko po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu wyczerpująco zebranego materiału dowodowego oraz dokładnym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych tej konkretnej sprawy.

W rozpoznawanej sprawie, wniosek skarżących zainicjował postępowanie w sprawie administracyjnej, w której konkretyzacji podlegają prawa i obowiązki strony postępowania jako indywidualnie oznaczonego podmiotu. Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. skarżący zwrócili się z wyraźną i jednoznaczną prośbą do Burmistrza Miasta i Gminy M. o wystąpienie do Marszałka Województwa Z. z wnioskiem o umorzenie opłaty rocznej za rok 2020 w kwocie [...]zł z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. Organ ten, uznając się jednak za niewłaściwy przekazał (jak sam wskazał w zawiadomieniu z [...] maja 2020 r.) mylnie - w jego ocenie - skierowany list polecony do Starosty [...], który pismem z dnia [...] maja 2020 r. przekazał dalej pismo skarżących do Marszałka Województwa Z., który odmówił wnioskowanego umorzenia, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W ocenie sądu, nieuprawnione było merytoryczne rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku skarżących przez ww. organ I instancji, następnie wadliwie zaakceptowane w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego.

Sąd podziela stanowisko skarżących, że w sprawie doszło do naruszenia art. 61 w zw. z art. 61a k.p.a. oraz wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę, podczas gdy zachodziły przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania. Podkreślenia wymaga, że - zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. - postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania na wniosek uzależnione jest od wstępnej oceny, czy podmiot występujący z takim wnioskiem posiada legitymację do występowania w roli strony postępowania administracyjnego. Tymczasem, w realiach rozpoznawanej sprawy organy tej kwestii w ogóle nie zbadały.

Analiza uzasadnień decyzji organów obu instancji prowadzi do wniosku, że organy przekroczyły granice wstępnej analizy wniosku, dokonały bowiem merytorycznej oceny zasadności żądania strony skarżącej, w oparciu o przyjętą wykładnię przepisów prawa materialnego, dopuszczając się w ten sposób do istotnego naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. Organy nie uwzględniły odrębności i zakresu postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej.

Rację ma strona skarżąca, że w sprawie doszło do sytuacji, w której strona, na którą została nałożona opłata roczna, nie może zwrócić się z wnioskiem do właściwego organu (tu: do jednostki samorządu terytorialnego) o wystąpienie przez ten podmiot do marszałka województwa o umorzenie tej opłaty, ponieważ jednostka samorządu terytorialnego uznaje się za niewłaściwą (wbrew wyraźnemu brzmieniu przepisu art. 12 ust.16 u.o.g.r.l.). Jeżeli zatem przekazany przez skarżących do jednostki samorządu terytorialnego wniosek był nieprecyzyjny lub niejasny dla organu, konieczne było uprzednie wezwanie do jego uzupełnienia oraz wyjaśnienia wszelkich wątpliwości w tym zakresie przez tenże organ (Burmistrza Miasta i Gminy M.). Zgodnie bowiem z przepisem art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. To ten organ, do którego wpłynął wniosek skarżących, na wstępnym etapie powinien zbadać, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania, dokonując oceny, czy istnieją przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku. Takich czynności organ właściwy w sprawie nie przeprowadził, uznając się - bezpodstawnie - za niewłaściwy. Natomiast, Marszałek Województwa Z. - uznając się za właściwy do rozpoznania wniosku skarżących - naruszył art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l., przez jego błędne zastosowanie polegające na wydaniu przedwczesnej decyzji odmownej, naruszając jednocześnie wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadę praworządności, gdyż nie był na tym etapie postępowania właściwy do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżących.

Ponadto, w ocenie sądu, organ odwoławczy naruszył - wyrażoną w art. 15 k.p.a. - zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która nakłada na organ odwoławczy obowiązek weryfikacji decyzji nieostatecznych w administracyjnym toku instancji, tj. konieczność powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy załatwionej w formie decyzji nieostatecznej.

W orzecznictwie podkreśla się, że zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie można rozumieć w sposób formalny. Do uznania, że zasada ta została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, w szczególności przez zapewnienie stronom możliwości obrony ich praw i interesów (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 listopada 1992 r. sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego godzi w konsekwencji nie tylko w określoną koncepcję organizacyjną funkcjonowania aparatu państwowego, ale także w sferę praw obywatelskich. Naruszenie takie więc powoduje szczególnie poważne konsekwencje w sferze praworządności.

W ocenie sądu organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję, naruszył powyższą zasadę, ponieważ jedynie podzielił stanowisko organu I instancji, nie przedstawiając własnego stanowiska w sprawie. Wydając decyzję organ odwoławczy w zasadzie bezkrytycznie zaakceptował stanowisko organu I instancji, nie dokonując żadnych własnych ustaleń i nie wyrażając własnych ocen prawnych.

Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo procesowe (art. 61, art. 61a i art. 15 k.p.a) oraz prawo materialne (art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l.) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W ocenie sądu, zarzut naruszenia art. 64a p.p.s.a. w związku z art. 138 § k.p.a., poprzez błędne wskazanie przysługującego stronie środka odwoławczego od wydanej decyzji, nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż strona skarżąca nie wskazała jaki to naruszenia mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazać także należy, że sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego jej załatwienia, lecz jedynie ocenia legalność działania organów administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd nie może kształtować sytuacji prawnej podmiotu poprzez zmianę treści zaskarżonej decyzji, stąd żądanie wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nie mogło zostać uwzględnione.

W tej sytuacji, sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czy orzekł w punkcie 1. wyroku.

Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. sąd wskazuje, aby organy w toku dalszego postępowania uwzględniły wyrażone w wyroku oceny, zaś końcowo, aby Marszałek Województwa Z. przekazał wniosek strony skarżącej do Burmistrza Miasta i Gminy M. w celu dokonania oceny wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r., jako organ właściwy miejscowo i rzeczowo do przeprowadzenia takiej oceny, w przedmiocie możliwości wystąpienia do Marszałka Województwa Z. - na podstawie art. 12 ust. 16 u.o.g.r.l. - z wnioskiem o umorzenie ww. opłaty rocznej.

O kosztach postępowania sąd orzekł w punkcie 2 wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zwrot zasadzonych kosztów obejmuje wpis od skargi w wysokości [...] zł pobrany na podstawie § 2 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221 poz. 2193 ze zm.).

W odniesieniu do wniosku skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, sąd wskazuje, co następuje:

Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednak, stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że potrzeba wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu powinna być wykazana przez skarżącego, gdy weźmie się pod uwagę fakt, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu pozostawione jest uznaniu sądu i może nastąpić wyłącznie na wniosek skarżącego. Pozostawienie przez ustawodawcę zasadności wstrzymania aktu uznaniu sądu wiąże się w związku z tym z koniecznością szczególnie wnikliwego i przekonującego uzasadnienia wniosku w tej sprawie. W szczególności skarżący powinien wykazać, że w związku z wykonaniem zaskarżonego aktu zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Chodzi zatem nie o jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę, ale o szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu (zob. postanowienie NSA z dnia 22 grudnia 2004 r. sygn. akt OZ 889/04, niepubl.). Skarżący ma zatem obowiązek wykazać istnienie konkretnych okoliczności pozwalających stwierdzić, że wstrzymanie aktu lub czynności jest zasadne (zob. postanowienie NSA z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II FZ 595/10).

W świetle powyższego należy zauważyć, że skoro zaskarżoną decyzją odmówiono skarżącym umorzenia należności budżetowej, to z uwagi na brzmienie art. 61 § 3 p.p.s.a., oczywiste jest, że rzeczowe uzasadnienie rozpoznawanego wniosku powinno precyzyjnie opisywać aktualną sytuację finansową i majątkową strony skarżącej, tak aby sąd rozpoznający ten wniosek doszedł do przekonania, że uiszczenie spornej kwoty przed rozpoznaniem sprawy lub wykonanie jej w drodze egzekucji rodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że wstrzymanie wykonania decyzji uzasadniać mogą tylko konkretne okoliczności, będące wynikiem wpływu wykonania zaskarżonej decyzji na aktualną sytuację majątkową strony, powodujące znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Innymi słowy, strona powinna wykazać, że w powiązaniu z jej sytuacją majątkową, wykonanie decyzji spowoduje znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki z powodu wystąpienia tych konkretnych okoliczności. Tymczasem, w tej sprawie strona skarżąca na poparcie swojego wniosku nie uprawdopodobniła nawet, jaką szkodę lub jakie konkretnie trudne do odwrócenia skutki może spowodować odmowa umorzenia należności budżetowej obejmującej opłatę roczną za rok 2020 w kwocie [...]zł z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, tym bardziej, że sprawa - jak wyżej wskazano - nie powinna była dotyczyć umorzenia tej należności, lecz odmowy wszczęcia postępowania.

Ponadto, sąd wskazuje, że - na podstawie art. 61 § 6 pkt 1 p.p.s.a. - nawet wydanie przez sąd postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, traci moc z dniem wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę. W sytuacji więc, gdy wniosek o wydanie takiego aktu wpłynął do sądu 2 dni przed terminem posiedzenia wyznaczonego w sprawie na [...] czerwca 2021 r., jego ewentualne uwzględnienie nie wywołałoby skutku prawnego, skoro w wyznaczonym terminie posiedzenia sąd uchylił zaskarżony akt.

W tym stanie rzeczy sąd - na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a. - orzekł jak w punkcie 3. sentencji wyroku.

Powołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA-http://orzeczenia.nsa.gov.pl.