Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SAB/Gl 63/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
658
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 37 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jankiewicz (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Protokolant Specjalista Beata Kujawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi G. L. na bezczynność Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach w przedmiocie rozpoznania wniosku o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych za granicą 1) stwierdza bezczynność organu, 2) stwierdza, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji, 4) oddala wniosek w zakresie przyznania sumy pieniężnej, 5) zasądza od Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 kwietnia 2019r. sygn. akt II GSK 224/19 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 23 października 2018 r., sygn. akt IV SAB/Gl 171/18, którym Sąd oddalił skargę G.L. na bezczynność Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach w przedmiocie zwrotu kosztów leczenia za granicą.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 17 stycznia 2017 r. skarżąca, działająca przez przedstawiciela ustawowego złożyła wniosek do Narodowego Funduszu Zdrowia, Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego w Katowicach o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej będących świadczeniami gwarantowanymi, udzielonych na terytorium innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Organ pierwszej instancji pismem z 4 maja 2017 r. zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania. Pismem z 15 lutego 2018 r. działający w imieniu skarżącej pełnomocnik wniósł do Centrali Narodowego Funduszu Zdrowia zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie domagając się wyznaczenia organowi terminu do jej załatwienia, zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie i podjęcia stosownych środków mających na celu zapobieżenie występowania podobnych sytuacji w przyszłości.

Pismem z 17 lipca 2018 r. pełnomocnik skarżącej wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność Narodowego Funduszu Zdrowia Śląski Oddział Wojewódzki w Katowicach wnosząc o:

- zobowiązanie organu I instancji do wydania decyzji administracyjnej w terminie 14 dni od dnia rozpatrzenia skargi,

- orzeczenie na podstawie art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej: P.p.s.a.), że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

- przyznanie od organu na rzecz skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.,

- zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu przedstawił czynności podejmowane w sprawie i stwierdził, że uwzględniając zasady wynikające z art. 42d ust. 15 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych, wniosek skarżącej powinien zostać załatwiony decyzją wydaną najpóźniej do 17 lipca 2017 r. Nadto zakwestionował tryb działań organu I instancji co do występowania z żądaniem przedłożenia dokumentów uzupełniających wniosek.

Dyrektor Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu przedstawił przebieg czynności podejmowanych przez organ i stwierdził, że w sprawie tej nie można mówić o bezczynności organu. Wskazał, że brak jest wystąpienia przesłanek rażącego naruszenia prawa w działaniach podejmowanych przez organ. Stwierdził, że w 2017r. wpłynęły do Śląskiego Oddziału NFZ 5762 wnioski o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych za granicą. Szereg z tych wniosków dotyczyło świadczeń udzielonych za granicą przez lekarzy niemających prawa wykonywania zawodu na terenie Republiki Czeskiej, wnioski podpisywane były przez osoby ubezwłasnowolnione albo składane po śmierci wnioskodawców, przez osoby, którym nie udzielono świadczeń, brak jest jednoznacznego określenia posiadacza rachunku bankowego, występują braki w dokumentacji. Dalej organ podniósł, że jego wątpliwości przy rozpoznaniu wniosków budziło wskazanie konta świadczeniodawcy jako właściwego do zwrotu kosztów udzielonych świadczeń, rozbieżności w danych adresowych wnioskodawców. Nadto istniały wątpliwości, czy świadczenia zostały udzielne na terytorium Czech (czyli czy miał miejsce element transgraniczny), co jest warunkiem ubiegania się o zwrot kosztów, jak również, czy pacjenci rzeczywiście ponieśli koszty usług, czy też ma miejsce próba rozliczenia tych kosztów bezpośrednio z NFZ. Okoliczności te skłoniły organ do złożenia 3 października 2016r. zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa, jak i do dogłębnej analizy każdej sprawy, tym bardziej, że NFZ jest dysponentem środków publicznych i każda dyspozycja będąca podstawą ich wypłaty musi być poprzedzona dogłębną analizą.

Podkreślił nadto, że [...] r. wydana została w sprawie z wniosku skarżącej decyzja administracyjna, a zatem organ nie pozostaje już w bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę na bezczynność na podstawie art. 151 P.p.s.a. stwierdził, że Sąd wskazał, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że [...] r. została wydana przez organ w sprawie z wniosku skarżącej decyzja administracyjna, która 17 lipca 2018 r. została wysłana do pełnomocnika skarżącej, czego potwierdzeniem jest stosowna pieczęć urzędu pocztowego znajdująca się na zwrotnym potwierdzeniu odbioru tej decyzji. Okoliczność ta oznacza, że od tego dnia organ ten był związany jej treścią. Jak wynika z tego dokumentu, pełnomocnik skarżącej decyzję otrzymał 23 lipca 2018 r. Z kolei skarga do sądu administracyjnego została sporządzona 17 lipca 2018 r., natomiast do organu administracji wpłynęła ona 19 lipca 2018 r. Zdaniem Sądu, zestawienie powyższych dat pozwala stwierdzić, że przedmiotowa skarga została sporządzona i wniesiona w momencie, w którym istniała już decyzja organu I instancji z [...] r. w przedmiocie zwrotu kosztów leczenia.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że skarga jest bezzasadna, ponieważ organ administracji publicznej wydał rozstrzygnięcie, którego domagała się skarżąca i uczynił to nim pełnomocnik skarżącej wniósł skargę do sądu administracyjnego. Z tego powodu skarga podlega oddaleniu. W zaistniałej sytuacji żądania skarżącej sformułowane w skardze są bezprzedmiotowe, ponieważ główny postulat, sprowadzający się do wydania decyzji został już zrealizowany. Żądania związane z ustaleniem osób winnych ewentualnego przewlekłego prowadzenia tego postępowania skarżąca może podnosić w ramach osobnego postępowania, a mianowicie dotyczącego przewlekłości.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.

Wyrokiem z 12 kwietnia 2019r. sygn. akt II GSK 224/19 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Gliwicach.

Stwierdził bowiem, że - jak wynika to z akt sprawy - strona skarżąca zainicjowała postępowanie sądowoadministracyjne 19 lipca 2018 r., zatem uwzględniając rezultat wykładni art. 149 p.p.s.a. (w tym zwłaszcza odwołując się do rezultatu wykładni celowościowej tego przepisu) nie było podstaw, aby braku bezczynności organu w sprawie z wniosku strony z 17 stycznia 2017 r. o zwrot świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych za granicą upatrywać w okoliczności wydania przez organ decyzji [...] r. Zwłaszcza gdy podkreślić, że decyzja ta doręczona została stronie 23 lipca 2018 r. Zestawienie zaś wskazanych dat – według Naczelnego Sądu Administracyjnego – przekonuje o zasadności biegunowo innych wniosków niż te, które wyprowadził z nich Sąd I instancji.

Nie można bowiem tracić z pola widzenia konsekwencji wynikających z art. 110 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Zatem warunkiem przewidzianego w przywołanym przepisie związania organu wydaną przez siebie decyzją jest jej doręczenie (lub ogłoszenie), a nie wyłącznie jej wydanie, a ten właśnie aspekt zagadnienia należy uznać za istotny w rozpatrywanej sprawie.

Skoro w rozpatrywanej sprawie doręczenie wskazanej decyzji – a tym samym uzewnętrznienie wobec strony woli organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem z 17 stycznia 2017 r. – nastąpiło po skutecznym wniesieniu przez stronę skargi na bezczynność organu, to nie może to pozostawać bez wpływu, po pierwsze, na wniosek odnośnie do istnienia możliwości dowodzenia braku bezczynności organu i to w sytuacji, gdy obiektywnie rzecz ujmując, anulowanie nadania pisma (decyzji) nie jest niemożliwie.

Jednocześnie NSA zobowiązał Sąd I instancji, aby - orzekając w przedmiotowej sprawie - uwzględnił przedstawione argumenty i formułowane na ich podstawie oceny prawne.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się częściowo zasadna.

W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r. poz. 1302, dalej: P.p.s.a.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest oceną prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w powołanym przepisie należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciąży na sądzie, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpoznania i może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (por. m.in. wyroki NSA: z 3 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1311/07 oraz z 17 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 158/11). Na zasadzie art. 153 tej ustawy ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba ze przepisy prawa uległy zmianie.

Stwierdzić należy, że przepisy prawa mające w sprawie zastosowanie nie uległy zmianie, co oznacza, że zarówno organy, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekając w niniejszej sprawie jest związany stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołanym wyżej i nie może wyrazić poglądu odmiennego, niż wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA.

Na wstępie należy przypomnieć, że 17 stycznia 2017 r. skarżąca, złożyła wniosek o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej, będących świadczeniami gwarantowanymi, udzielonych na terytorium innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej, na podstawie art. 42b ustawy o świadczeniach. Wniosek ten był złożony prawidłowo i zawierał wszystkie ustawowo wymagane dane, a braki w dokumentacji zostały uzupełnione w terminie wyznaczonym w tym celu.

Wniosek strony dotyczył zwrotu kosztów leczenia stomatologicznego w kwocie [...] zł. We wniosku w polu 1.1 i 1.2 jako osobę, której dotyczy wniosek wskazano skarżącą, osobno w polu 2.1 i 2.2. wskazano dane personalne jej przedstawiciela ustawowego. (Karty 16 i nast. akt administracyjnych).

Świadczenie zostało udzielone przez firmę "A" z Czech w ramach procedury ICD-9 i ICD-10. Świadczenia były udzielone [...] r. a dwie faktury na kwotę [...] zł i [...] zł wystawiono [...] r. Z ich treści wynika, że zostały zapłacone w tym dniu przelewem. (Karty 13 i 14 akt).

Pismem z 17 lutego 2017r. organ wezwał opiekuna prawnego do uzupełnienia dokumentacji o wskazane w piśmie dokumenty. (Karta 20).

Następnie pismem z 17 marca 2017r. organ poinformował opiekuna prawnego, że termin załatwienia sprawy został przedłużony do 12 kwietnia 2017r., następnie do 12 maja 2017r., aż wreszcie pismem z 4 maja 2017r. zawiadomił opiekuna o wszczęciu postępowania administracyjnego.

Pojawia się w tym miejscu pytanie: w jakim trybie procedował organ i wzywał opiekuna do uzupełnienia wniosku od dnia wpływu wniosku do dnia zawiadomienia o jego wszczęciu?

Drugi nasuwający się wniosek jest tego rodzaju, że organ potrzebował ponad 3 i pół miesiąca na wszczęcie postępowania.

Po trzecie zauważyć wreszcie należy, że w podstawie prawnej zawiadomienia organ powołał art. 61 § 4 K.p.a., zgodnie z którym o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie.

Istotne jest jednak, że z pisma tego nie wynika, aby w sprawie tej były jakieś inne poza wnioskodawczynią strony, a stosownie do § 3 art. 61 K.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, co oznacza, że postępowanie zostało wszczęte już 17 stycznia 2017r. i nie było podstaw prawnych, aby o powyższym informować stronę, która je zainicjowała.

Następnie do opiekuna kierowano kolejne pisma o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów (karty 39 – 35), aby 2 sierpnia 2017r. czyli po okresie ponad pół roku, jaki upłynął od złożenia wniosku o refundację kosztów wezwać stronę do przedłożenia pełnomocnictwa dla osoby reprezentującej ją w toku czynności związanych z wnioskiem o zwrot kosztów. Wezwanie to wystosowano w sytuacji, gdy już z treści wniosku wynika, że został on złożony przez "przedstawiciela ustawowego" (tak opisana jest stosowna rubryka formularza wniosku). (Karta 48 akt).

W tym miejscu pojawia się kolejne pytanie: na jakiej zatem postawie organ korespondował z osobą, której umocowanie do działania w imieniu wnioskodawczyni i pacjentki wg niego nie zostało do tej pory wykazane? Pomijając już okoliczność, że kartę 7 akt stanowi postanowienie Sądu Rejonowego w B. z [...]r. o sygn. akt [...], z którego wynika, że wnioskodawczyni jest osobą całkowicie ubezwłasnowolnioną, a obowiązki opiekuna prawnego Sąd powierzył tej osobie, która w formularzu wniosku została ujawniona jako jej przedstawiciel ustawowy, z faktu ubezwłasnowolnienia należy wnosić, że wnioskodawczyni żadnych dokumentów przedłożyć nie jest w stanie. Zauważyć trzeba również i to, że kopia omawianego postanowienia nie została potwierdzona za zgodność o oryginałem ani nie wynika z niej, kiedy została dołączona do akt, co wskazuje na ich niestaranne prowadzenie.

Wreszcie – po następnych pismach przedłużających termin załatwienia sprawy i informujących o możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzenia co do zgromadzonych dowodów - kolejne pismo zawierające wezwanie do dostarczenia oryginału dokumentu potwierdzającego ustanowienie przedstawicielem ustawowym dla wnioskodawczyni organ skierował do opiekuna 24 listopada 2017r., a więc po ponad 10 miesiącach procedowania w sprawie. (Karta 62).

Po kolejnych przedłużeniach terminu załatwienia sprawy, decyzja o zwrocie kosztów leczenia w kwocie [...] zł została wydana [...]r., a doręczona 23 lipca 2018r.

Przytoczenie swego rodzaju kalendarium załatwiania sprawy objętej skargą, było – w ocenie Sądu – konieczne, a to w celu uzasadnienia zawartej w wyroku WSA oceny, że doszło do bezczynności organu i że miała ona charakter rażący.

Zgodnie z art. 42a pkt 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. j. Dz.U. z 2017r., poz. 1938 ze zm.) – dalej powoływana jako "ustawa" lub "ustawa o świadczeniach", Fundusz finansuje koszty świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych poza granicami kraju na zasadzie zwrotu kosztów, o którym mowa w art. 42b. Następnie art. 42b ust. 1 ustawy stanowi, że świadczeniobiorca jest uprawniony do otrzymania od Funduszu zwrotu kosztów świadczenia opieki zdrowotnej, będącego świadczeniem gwarantowanym, udzielonego na terytorium innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej, zwanego dalej "zwrotem kosztów". Natomiast według art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy świadczeniobiorcy przysługują świadczenia gwarantowane z zakresu leczenia stomatologicznego. Ponadto art. 42d ust. 1 ustawy mówi, że decyzję administracyjną w sprawie zwrotu kosztów wydaje, na wniosek świadczeniobiorcy lub jego przedstawiciela ustawowego, zwany dalej "wnioskiem o zwrot kosztów", dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie zgodnie z art. 42d ust. 12 - ust. 17 oraz ust. 19 ustawy wniosek o zwrot kosztów składa się w terminie 6 miesięcy od dnia wystawienia rachunku za świadczenie opieki zdrowotnej, którego dotyczy ten wniosek.

Stosownie do art. 42d ust. 13 ustawy o świadczeniach, w przypadku, gdy rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, decyzję wydaje się w terminie 30 dni od dnia wszczęcia postępowania.

W przypadku, gdy rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie decyzji, zgodnie z art. 42d ust. 14 ustawy o świadczeniach - następuje w terminie 60 dni od dnia wszczęcia postępowania. Przy czym, do biegu terminu nie jest wliczany: 1) okres upływający od dnia wezwania świadczeniobiorcy do uzupełnienia wniosku do dnia otrzymania tego uzupełnienia przez oddział wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia albo do dnia bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego na uzupełnienie wniosku, 2) okres upływający od dnia wysłania zapytania do instytucji krajowej do dnia otrzymania przez oddział wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia odpowiedzi tej instytucji. Natomiast w przypadku, gdy rozpatrzenie wniosku o zwrot kosztów wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przy udziale krajowego punktu kontaktowego do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej, działającego w innym niż Rzeczpospolita Polska państwie członkowskim Unii Europejskiej, zwrot kosztów albo wydanie decyzji odmawiającej zwrotu kosztów następuje - zgodnie z art. 42d ust. 15 ustawy o świadczeniach - w terminie 6 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jeżeli w powyższym terminie nie dokonano ustaleń pozwalających na jednoznaczne określenie kwoty zwrotu kosztów należnej świadczeniobiorcy, zwrot kosztów następuje niezwłocznie po upływie tego terminu w wysokości odpowiadającej kwocie, którą należy uznać w danym przypadku za najbardziej prawdopodobną podstawę zwrotu kosztów. W postępowaniu wątpliwości rozstrzyga się na korzyść świadczeniobiorcy.

Zatem - co wskazano wyżej - terminy do wydania decyzji w sprawie zwrotu kosztów, o których mowa w art. 42d ust. 13-15 ustawy o świadczeniach są różne w zależności od stwierdzenia – bądź niestwierdzenia - konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz udziału krajowego punktu kontaktowego do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej, działającego w innym niż Rzeczpospolita Polska państwie członkowskim Unii Europejskiej. Tym niemniej nawet najdłuższy z nich (do którego nie było zresztą przesłanek, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia) wynosi 6 miesięcy, podczas gdy postępowanie w przedmiotowej sprawie trwało 18 miesięcy.

Naruszenie przepisów dotyczących terminowego załatwienia sprawy może być kwalifikowane jako "bezczynność" lub "przewlekłość postępowania". Bezczynność i przewlekłość postępowania to terminy o podobnym, ale nie tożsamym znaczeniu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 września 2013 r. sygn. II OSK 891/13, interpretacja tych pojęć wymaga przyjęcia założenia, że obie instytucje dotyczą różnych kategorii naruszeń prawa. W postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym skargi na przewlekłość postępowania organu, przedmiotem sądowej kontroli jest ocena podejmowanych w toku postępowania działań organu pod kątem zachowania należytej staranności w organizowaniu i prowadzeniu tego postępowania w taki sposób, aby doprowadziło ono w rozsądnym terminie do merytorycznego załatwienia sprawy. Natomiast o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia sprawy, w określonej formie i w określonym czasie, będąc do tego właściwym z mocy stosownych przepisów. Instytucja skargi na bezczynność ma więc doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Równocześnie należy przy tym podkreślić, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy trzeba mieć na uwadze art. 42d ust. 14 ustawy o świadczeniach, który określa 60-dniowy termin do rozpoznania sprawy, a także działania podjęte przez organ w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem strony z 17 stycznia 2017 r. Mając na uwadze datę złożenia wniosku, termin ten upłynął 17 marca 2017 r., zgodnie z 42d ust. 14 ustawy o świadczeniach, jako że z akt administracyjnych sprawy nie wynika ażeby organ I instancji prowadził postępowanie wyjaśniające przy udziale krajowego punktu kontaktowego do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej, działającego w innym niż Rzeczpospolita Polska państwie członkowskim Unii Europejskiej, co miałoby uzasadniać przyjęcie, iż w rozpoznawanej sprawie ma zastosowanie 6 miesięczny termin z 42d ust. 15 ustawy o świadczeniach.

Definicja legalna bezczynności została wprowadzona do K.p.a. w nowelizacji, która weszła w życie 1 czerwca 2017r.

Stosownie do art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność).

Z powyższego wynika, że z bezczynnością organu mamy do czynienia, gdy w terminie wynikającym z K.p.a. lub przepisów szczególnych albo terminie skutecznie przedłużonym organ administracji publicznej nie kończy postępowania wydaniem decyzji.

Jak już wyżej wspomniano, dwumiesięczny termin do wydania decyzji upłynąłby 17 marca 2017r., jednak był on kilkakrotnie przedłużany. Należy jednak zauważyć, że przedostatnim przedłużeniem, tj. pismem z 16 maja 2018r. organ przedłużył termin załatwienia sprawy do 18 czerwca 2018r., co oznacza, że w tym terminie winien był wydać decyzję, albo po raz kolejny przedłużyć postepowanie. Żaden z tych stanów jednak nie nastąpił, gdyż kolejne pismo przedłużające termin załatwienia sprawy jest datowane na 19 czerwca 2018r. a więc już po upływie zakreślonego wcześniej terminu i zostało wysłane 20 czerwca 2018r.

Przenosząc ten stan faktyczny na art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. doszło do sytuacji, kiedy załatwienie sprawy nie nastąpiło w terminach określonych w przepisach ustawy o świadczeniach ani w terminach przedłużonych. Oznacza to, że organ popadł w stan bezczynności, a skarga jest uzasadniona.

Nadto przypomnieć trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II GSK 224/19 przypomniał, że stan związania decyzją administracyjną następuje z momentem jej ogłoszenia lub doręczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce 23 lipca 2018r., podczas gdy skarga do sądu administracyjnego została sporządzona 17 lipca 2018r. i wpłynęła do organu 19 lipca 2018r., z czego wynika, że w dacie jej wniesienia decyzja o zwrocie kosztów świadczeń opieki zdrowotnej nie funkcjonowała w obrocie prawnym. To także wskazuje na zasadność zarzutów skargi i konieczność stwierdzenia bezczynności organu, o czym Sąd orzekł w punkcie 1. wyroku.

Tym samym Sąd uznaje, że w przedmiotowej sprawie zaistniały podstawy stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, bowiem pomimo prowadzonego postępowania wyjaśniającego nie wydał decyzji o przyznaniu bądź odmowie przyznania zwrotu kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych skarżącemu za granicą w terminie wynikającym z art. 42d ust. 14 ani w terminie przedłużonym.

Analizując kwestię, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Sąd odszedł do przekonania, że tak.

Ustawodawca nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Zatem dokonując oceny, czy naruszenie prawa miało taki kwalifikowany charakter sąd kieruje się zasadami logiki, doświadczenia życiowego i zawodowego, w kontekście celu przepisu, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy i dyrektyw doktrynalnych oraz praktyki.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Ponadto za bezczynność z rażącym naruszeniem prawa nie jest uznawana sytuacja, w której do niezałatwienia sprawy dochodzi z powodu błędnych działań organu wynikających z oceny wniosku strony (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1256/16, wyrok NSA z 6 września 2016 r. sygn. akt I OSK 296/15, wyrok NSA z 2 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 961/16, wyrok NSA z 4 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2863/15, wyrok NSA z 14 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2806/12).

Nie budzi wątpliwości, że w niniejszej sprawie doszło do znacznego przekroczenia terminu załatwienia sprawy wskazanego w art. 42d ust. 14 ustawy. Z zestawienia dat wynika, że trwało ono od 17 stycznia 2017 r. do [...]r. czyli 18 miesięcy. Zauważyć należy, że wniosek skarżącej był typowy i jeden z wielu rozpatrywanych przez organ w roku 2017. Nie wymagał kontaktu z krajową jednostką kontaktową do spraw transgranicznej opieki zdrowotnej działającego w Czechach. Na każde wezwanie skarżąca uzupełniała wniosek przedstawiając żądane dokumenty, w tym sporządzone przez świadczeniodawcę czeskiego. Nadto z kolejnych pism o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy nie wynika jakie czynności musiały być wykonane, że postępowanie nie mogło zostać zakończone, jako przyczynę w każdym z nich organ podawał jedynie "charakter sprawy", choć ta okoliczność została przecież uwzględniona przez ustawodawcę, który przewidział terminy załatwienia spraw o zwrot środków wydatkowanych na świadczenia zdrowotne w ustawie o świadczeniach jako lex specjalis w stosunku do K.p.a. Co więcej, organ ponawiał przedłużenia chociaż już 4 maja 2017r. wezwał skarżącą do zapoznania z aktami przed wydaniem decyzji w trybie art. 10 K.p.a. (karta 33).

Nadto zawiadomienie o wszczęciu postępowania – skądinąd zbędne, gdyż do wszczęcia postępowanie doszło z dniem złożenia wniosku - zostało wystosowane do strony 4 maja 2018r., a więc półtora miesiąca po tym, jak sprawa powinna być już załatwiona. Do usunięcia braków formalnych w postaci wykazania uprawnienia osoby trzeciej do występowania w imieniu strony, które powinny być usuwane w pierwszej kolejności i niezwłocznie po wpływie dotkniętego nimi pisma, organ przystąpił 2 sierpnia 2017r. i to w sposób, który w oczywisty sposób nie mógł się przyczynić do ich usunięcia tj. wzywając do przedłożenia rzekomo udzielonego przez nią pełnomocnictwa osobę ubezwłasnowolnioną.

Okoliczności te sprawiają, że należało stwierdzić bezczynność o charakterze rażącym, niemożliwą do zaakceptowania w państwie prawnym, niepozostawiającą wątpliwości i wymagającą napiętnowania, o czym Sąd orzekł w punkcie 2. wyroku.

Sąd wziął jednak pod uwagę, że rzeczona bezczynność nie była wynikiem złej woli organu, ale ostrożności w wydatkowaniu środków publicznych, co jest istotne w kontekście możliwości wymierzenia organowi grzywny, a z której Sąd nie skorzystał.

Tym niemniej podnieść należy, że choć organ powoływał się na podejrzenie nieprawidłowości w zakresie występowania o zwrot środków wydatkowanych na leczenie za granicą, jednak w żaden sposób ich nie uprawdopodobnił, nie wskazał też, jaki jest wynik zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa.

Odnosząc się do wniosku strony o przyznanie jej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. wyjaśnić należy, że ma ona charakter głównie kompensacyjny. Ma ona zrekompensować stratę, jaką poniosła strona na skutek bezczynności organu. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym powinno się nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 P.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Sąd rozpatrujący skargę na bezczynność powinien podjąć czynności wyjaśniające odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi. Skarżąca w tej kwestii nie przedstawiła żadnego uzasadnienia.

Wskazać przy tym należy, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, przy czym środki te występują wobec siebie w ramach alternatywy zwykłej. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu (por. wyrok NSA z 8 lutego 2017r. sygn. akt I OSK 1314/16, LEX nr 2255883 oraz wyrok NSA z 11 kwietnia 2017r. sygn. akt I OSK 1506/16, LEX nr 2273053).

Wobec braku uzasadnienia w zakresie przyznania sumy pieniężnej, Sąd nie znalazł podstaw do jej przyznania, o czym orzekł w punkcie 4. sentencji.

Jednocześnie wobec wydania decyzji [...]r., zasadnym było umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego odnośnie żądania zobowiązania organu do jej wydania, o czym orzekł Sąd w punkcie 3. sentencji.

Natomiast o kosztach postępowania, orzeczono na podstawie art. 206 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem prawnym Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Analiza cytowanego przepisu prowadzi do wniosku, że na podstawie tego przepisu Sąd administracyjny działa w sposób uznaniowy, dokonując na tle konkretnej sprawy oceny, czy występują w niej szczególnie uzasadnione względy pozwalające na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów w całości lub w części. W piśmiennictwie to rozwiązanie, wzorowane na art. 102 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 101 z późn. zm.) - określane jest jako zasada słuszności (zob. H. Knysiak-Molczyk (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowo - administracyjne, 2004, s. 383-384). Należy przy tym podkreślić, że art. 206 P.p.s.a. nie konkretyzuje pojęcia "uzasadnionych przypadków", w których można odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, jedynie wymienia jeden z nich (świadczy o tym zawarte w przepisie sformułowanie "w szczególności"), dotyczący sytuacji, w której skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu, toteż ich kwalifikacja należy do sądu. Można zatem zastosować go w przypadku częściowego uwzględnienia skargi, ale nie tylko. Stosując powołany przepis, sąd musi zatem dokonać oceny, która jest suwerennym uprawnieniem jurysdykcyjnym, ma charakter dyskrecjonalny, oparty na swobodnym uznaniu, kształtowanym własnym przekonaniem, poczuciem sprawiedliwości oraz analizą okoliczności rozpoznawanej sprawy (por. dotyczące analogicznego przepisu art. 102 k.p.c. postanowienie Sądu Najwyższego z 2 czerwca 2010 r., sygn. I PZ 2/10, Lex Polonica nr 3027650, OSNP 2011, nr 23-24, poz. 297).

Nadto określając wysokość wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika procesowego Sąd uwzględnia zarówno stopień zawiłości sprawy jak i nakład pracy radcy prawnego (adwokata), przyczyniający się do wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym, jak i wyjaśnienia istotnych zagadnień prawnych, które mogą budzić wątpliwości judykatury bądź doktryny. Określenie wysokości wynagrodzenia fachowego pełnomocnika powinno następować także z uwzględnieniem czasu poświęconego na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczby stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach.

Mając na uwadze powyższe Sąd postanowił zasądzić 1/2 stawki minimalnej z tytułu wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą. Orzekając w tym zakresie wzięto pod uwagę, iż w tut. Sądzie zawisło wiele spraw ze skarg o tożsamym stanie faktycznym i prawnym (jak chociażby za sygn. akt: III SAB/Gl 205/19, IV SAB/Gl 69/17, IV SAB/Gl 58/17), w których występuje ten sam pełnomocnik, a złożone skargi oraz pisma procesowe były podobnej treści. Oznacza to, że nakład pracy pełnomocnika w niemal tożsamych sprawach był mniejszy, niż gdyby każda z tych spraw była sprawą jednostkową. Ustalając wysokość wynagrodzenia Sąd uwzględnił także brak aktywnego działania w sprawie przez pełnomocnika w ponownym rozpoznaniu sprawy. Aktywność ta sprowadzała się do odbioru korespondencji. Pełnomocnik nie składał żadnych nowych pism procesowych i nie występował na rozprawie. Co prawda obecność na rozprawie ani składanie pism procesowych nie są obowiązkiem pełnomocnika, niemniej jednak, zdaniem Sądu, mają one wpływ na ocenę poniesionego nakładu pracy i uzasadniają miarkowanie kosztów.

Tym samym powtórzenia wymaga, że mając na uwadze, iż przed tutejszym Sądem prowadzona jest duża liczba spraw o podobnym charakterze, w których strony skarżące są reprezentowane przez tego samego profesjonalnego pełnomocnika, a sporządzane w tych sprawach pisma procesowe są praktycznie tożsame, gdyż różnią się jedynie terminami, w jakich dokonywane są określone czynności procesowe, a także, że postępowaniach sądowych, które zostały zakończone przed tutejszym Sądem w pierwszej kolejności, koszty zastępstwa procesowego zostały zasądzone z uwzględnieniem nakładu pracy pełnomocnika (przykładowo sprawy o sygn. akt: IV SAB/Gl: 58/17, 65/17), to zasadzając kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, nie doszło do uchybienia poczuciu sprawiedliwości czy zasadzie słuszności.

W tym stanie rzeczy Sąd postanowił zasądzić na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania w łącznej wysokości 240 zł, stanowiące 1/2 stawki minimalnej z tytułu wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, stosownie do przepisu art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).

Końcowo Sąd stwierdza, że uznał, iż skarżący wyczerpał środki zaskarżenia służące mu na etapie postępowania administracyjnego mimo, że 15 lutego 2018r. wniósł on zażalenie zamiast ponaglenia, które zostało wprowadzone do K.p.a. z dniem 1 czerwca 2017r. Po pierwsze, zauważyć należy, że niezależnie jak strona nazwała środek prawny, z którego skorzystała, to jednak wdrożyła dostępne jej działania, obliczone na doprowadzenie do wydania żądanego orzeczenia i skierowała go do organu wyższego stopnia. Po wtóre kwestia ta została zaaprobowana przez sądy administracyjne obu instancji orzekające w przedmiotowej sprawie, albowiem WSA skargę oddalił (zamiast odrzucić na podstawie art. 52 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., do czego byłby zobowiązany w sytuacji niewyczerpania środków zaskarżenia, jakie służyły skarżącemu), a NSA stan ten zaakceptował.

Mając powyższe na uwadze w zakresie kosztów postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 200 i art. 206 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 5. sentencji wyroku.