Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1329/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11 a ust. 1, 11 d ust. 1, 11 f ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka-Jędrzejewska-Jaroszewicz, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi G. D. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2018 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...], Minister Inwestycji i Rozwoju - po rozpatrzeniu odwołań [...], [...], [...] oraz [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia pn. "Budowa przedłużenia ul. [...] w [...] (drogi wojewódzkiej nr [...]) na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] do węzła [...] z budową obiektów mostowych wraz z budową oświetlenia drogowego, kanalizacji deszczowej, sygnalizacji świetlnej, kanału technologicznego, rozbudowa ul. [...] (drogi powiatowej nr [...]) na odcinku od rejonu działki nr ewid. [...] (obręb [...], ark. [...]) do działki nr ewid. [...] (obręb [...], ark. [...]) oraz ul. [...] (drogi wojewódzkiej nr [...]) na odcinku od rejonu istniejącego przepustu nad ciekiem spod [...] do ul. [...], ul. [...] (drogi powiatowej) od ul. [...] do wysokości działki nr ewid. [...] (obręb [...], ark. [...]), budowa ulic bocznych, ul. [...], ul. [...], ul. [...] wraz z przebudową infrastruktury uzbrojenia terenu, tj.:sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, gazowej, ciepłowniczej, energetycznej nN, SN, WN, telekomunikacyjnej, oświetlenia ulicznego, sygnalizacji świetlnej, budową: sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, ciepłowniczej". – uchylił w części zaskarżoną decyzję (punkt I do V decyzji organu II instancji) i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej część utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję (pkt VI decyzji organu II instancji).

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Prezydent Miasta [...], zwany dalej "inwestorem", reprezentowany przez Dyrektora Zarządu Dróg i Mostów w [...], wnioskiem z dnia [...] marca 2016 r., zmienionym i uzupełnionym w trakcie prowadzonego postępowania, wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przywołanej powyżej inwestycji drogowej. Inwestor wniósł również o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, uzasadniając konieczność jego nadania interesem gospodarczym i społecznym.

Wojewoda [...], po przeprowadzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie, decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], zezwolił na realizację ww. inwestycji drogowej, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Od powyższej decyzji Wojewody [...] w ustawowym terminie odwołania do Ministra Infrastruktury i Budownictwa wnieśli: [...], [...], [...] oraz [...].

[...] (dalej: "skarżący") w odwołaniu z dnia 19 września 2016 r. (złożonym bezpośrednio w [...] Urzędzie Wojewódzkim w [...] w tym samym dniu) wniósł o wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji Wojewody [...]. W ocenie skarżącego "doszło do poważnych fałszerstw w Wydziale Geodezji i Urzędzie Miasta w [...]". Skarżący wskazał, że nikt nie jest w stanie prawidłowo wytyczyć powierzchni działki nr [...], położonej przy ul. [...]. [...] podniósł, że jest właścicielem działki nr [...] przy ul. [...] w [...], której powierzchnia w akcie notarialnym wynosi 1116 m2, a w rzeczywistości jest to 960 m2, co powstało na skutek fałszerstw dokonanych w czasie wytyczenia w 1997 r. przez uprawnionego geodetę [...]. Podkreślił, że "grabieży jego działki dokonał ww. przesuwając granice między jego działką adziałką [...] lub [...]", wskutek czego skarżący stracił dom murowany oraz dwa garaże. [...] podniósł także, że płaci podatki za powierzchnię 1116 m2, której nigdy nie miał. Skarżący stwierdził, że po 22 latach od zakupu działki Miasto [...] proponuje mu zapłatę za część drogi, która nigdy nie była jego własnością. Mając na uwadze ww. zarzuty, skarżący wniósł o czasowe wstrzymanie decyzji o budowie ulicy [...] w [...] i jednocześnie podkreślił, że nie wyraża zgody na prace przygotowawcze na terenie jego działki do momentu prawidłowego jej wytyczenia.

Minister Inwestycji i Rozwoju w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2018 r., podniósł, iż w trakcie przeprowadzonego postępowania odwoławczego rozpatrzył ponownie wniosek inwestora o wydanie przedmiotowej decyzji, przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony przez Wojewodę [...], zbadał poprawność postępowania organu I instancji oraz poprawność kończącej to postępowanie decyzji Wojewody [...], jak również rozpatrzył zarzuty podniesione przez skarżące strony. Przed złożeniem wniosku, zgodnie z art. 11 b ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1496, z późn. zm.), dalej: "specustawa drogowa", inwestor uzyskał opinie Zarządu Województwa [...], wyrażoną w uchwale nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. oraz opinię Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...].

Organ odwoławczy wskazał, że brak opinii właściwego miejscowo zarządu powiatu wynika z faktu, iż planowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie Miasta [...], które zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1868, z poźn. zm.), posiada status miasta na prawach powiatu, a funkcje zarządu powiatu wykonuje prezydent (art. 92 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy).

Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, do wniosku załączono mapę w skali 1:500, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Dołączono również analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu.

Ponadto inwestor (zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej) do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, z późn. zm.). Do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

W ocenie Ministra przedmiotowy projekt budowlany jest zgodny z:

– decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], określającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn. "Budowa przedłużenia ul. [...] w [...] - do węzła [...], przebudowa skrzyżowań z ulicami: [...] oraz [...], przebudowa odcinka ul. [...] wraz z odwodnieniem i oświetleniem" dla wariantu 1 (preferowanego), zwaną dalej "decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach", sprostowaną postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r.;

– decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach;

– decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], udzielającą pozwolenia wodnoprawnego.

Organ odwoławczy, po dokonaniu analizy przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego stwierdził, że inwestor spełnia wymagania określone w art. 34 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462, z późn. zm). I

Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 8 inwestor załączył do wniosku także opinie:

– Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...];

– Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...];

– [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...].

Zdaniem Ministra, odnośnie pozostałych opinii wskazanych w art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej, inwestor nie miał obowiązku ich przedkładania, gdyż w obszarze projektowanej inwestycji nie znajdują się tereny, z których istnieniem ustawodawca wiąże skutek uzyskania stosownych uzgodnień.

Do wniosku inwestor dołączył również, wymagane przepisami odrębnymi, orzeczenia administracyjne, tj. decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz pozwolenie wodnoprawne.

W ocenie organu II instancji Wojewoda [...] prawidłowo poinformował strony o wszczętym postępowaniu, podał jego podstawę prawną, poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a także o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z tą dokumentacją, a zatem należycie i wyczerpująco poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków.

Pismem z dnia 30 marca 2016 r. Wojewoda [...] zawiadomił wnioskodawcę oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji, wysyłając zawiadomienia na adresy wskazane w katastrze nieruchomości. Pozostałe strony postępowania zostały poinformowane o jego wszczęciu w drodze obwieszczeń w [...] Urzędzie Wojewódzkim w [...], w Urzędzie Miasta [...] oraz urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów oraz w prasie lokalnej – [...] wydanie [...] z dnia [...] lipca 2016 r. W przedmiotowym obwieszczeniu organ I instancji poinformował o miejscu, gdzie strony lub ich pełnomocnicy mogą zapoznać się z dokumentacją dotyczącą inwestycji oraz o możliwości składania uwag i wniosków. W toku postępowania przed Wojewodą [...] strony postępowania wniosły zastrzeżenia i wnioski, które organ I instancji przesłał inwestorowi w celu zajęcia stanowiska, a ten ustosunkował się do zagadnień poruszonych przez strony postępowania.

Wojewoda [...] - uznając, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na wydanie rozstrzygnięcia - decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], zezwolił na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności Wojewoda [...] podzielił argumenty przedstawione przez inwestora. Stwierdził, że w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji organ I instancji, mając na względzie opinię przedstawioną przez inwestora, ustosunkował się do zarzutów i wniosków podniesionych przez strony postępowania.

Wojewoda [...] doręczył ww. decyzję wnioskodawcy oraz zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń w [...] Urzędzie Wojewódzkim w [...], w Urzędzie Miasta [...], oraz urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów oraz w prasie lokalnej – [...] wydanie [...] z dnia [...] września 2016 r.

Dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych decyzją [...] organ I instancji poinformował o wydaniu decyzji w drodze zawiadomień wysłanych na adresy wskazane w katastrze nieruchomości. W zawiadomieniach oraz w obwieszczeniu zamieszczono, zgodnie z art. 11f ust. 4 specustawy drogowej, informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji.

Zdaniem organu odwoławczego, kontrolowana decyzja Wojewody [...] (z zastrzeżeniem uchybień skutkujących uchyleniem decyzji organu I instancji w części) czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej. Zaskarżona decyzja Wojewody [...] określa termin wydania nieruchomości, o którym mowa w art. 16 ust. 2 ww. ustawy. W ocenie organu II instancji pozytywnie należy ocenić określenie przez Wojewodę terminu wydania nieruchomości, opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń na 120 dzień od dnia uzyskania waloru ostateczności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (najkrótszy dopuszczalny termin). Organ zobowiązany był bowiem tak uczynić wobec uzasadnionego wystąpienia przez inwestora o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Minister wyjaśnił, że w piśmie z dnia 16 stycznia 2017 r., inwestor wskazał, iż przychylił się do wniosku Przedsiębiorstwa [...] "[...]" Spółka z o.o., zawartego w piśmie z dnia 28 września 2016 r., w sprawie odstąpienia od realizacji odcinka drogi dojazdowej - odcinka przebiegającego wzdłuż granicy działek nr [...] i [...] (obręb [...] ark. [...]). Z tego względu inwestor oświadczył, że rezygnuje z budowy "drogi od ul. [...]", co skutkuje odstąpieniem od konieczności wyodrębnienia działki nr [...] z działki nr [...], z obrębu [...] [...]-[...], ark. [...], przeznaczonej na budowę ww. odcinka drogi.

Organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z decyzją Wojewody [...] ww. działka nr [...] ulega podziałowi na trzy działki nr [...], nr [...] i nr [...]. Pod przedmiotową inwestycję drogową przeznaczone zostały działki nr [...] i nr [...]. Natomiast działka nr [...] pozostawała przy dotychczasowym właścicielu.

Ponadto, pismem z dnia 29 listopada 2016 r., inwestor przekazał organowi odwoławczemu pismo Dyrektora Wydziału Geodezji Urzędu Miasta [...] z dnia 29 listopada 2016 r., zawierające wyjaśnienia dotyczące zarzutów podniesionych przez [...], [...] i [...] w odwołaniach. W przedmiotowym piśmie poinformowano m.in. o tym, że na wniosek osoby fizycznej w rejonie objętym decyzją Wojewody [...] wprowadzono zmianę w ewidencji gruntów i budynków polegającą na wykazaniu działek nr [...] i [...] (obręb [...] ark. [...]) w miejsce działki nr [...] (obręb [...] arkusz [...]).

Minister podkreślił, że w aktualnym stanie prawnym działka nr [...], z obrębu [...] [...], ark. [...], która w decyzji Wojewody [...] została przeznaczona pod budowę ul. [...] nie istnieje. W jej miejsce powstały działki nr [...] i [...]. W konsekwencji koniecznym było przedłożenia przez inwestora zamiennej dokumentacji mapowej i projektowej, uwzględniającej podział ww. działki nr [...] jedynie na dwie działki oraz uwzględniającej aktualny stan prawny ww. działki nr [...]. Inwestor przekazał żądane dokumenty przy piśmie z dnia 6 lutego 2018 r.

Konsekwencją powyższego są zmiany dokonane przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., szczegółowo określone w punktach I - II niniejszej decyzji, które uwzględniają rezygnację z budowy "drogi od ul. [...]", co skutkuje odstąpieniem od konieczności podziału ww. działki nr [...] na trzy działki, jak również uwzględniają aktualny stan prawny działki nr [...], z obrębu [...] [...]-[...] (obecnie działki nr [...] i nr [...]). W wyniku ww. korekt nastąpiła konieczność zmiany niektórych załączników do decyzji Wojewody [...], co wiązało się ze zmianą zapisów w odpowiednich jednostkach redakcyjnych decyzji Wojewody [...]. Zmiany te zostały szczegółowo określone w pkt III niniejszej decyzji.

Organ odwoławczy zaznaczył również, iż w pkt V zaskarżonej decyzji, organ I instancji orzekł o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Powyższe stwierdzenie jest nieprawidłowe, bowiem art. 11 f ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej stanowi, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności zatwierdzenie podziału nieruchomości, a nie zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości. Organ odwoławczy, dokonując korekty zaskarżonej decyzji Wojewody [...] - w pkt II niniejszej decyzji - zamieścił w zaskarżonej decyzji zapis czyniący zadość obowiązkowi określonemu przez ustawodawcę w art. 11 f ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej, stanowiącego o zatwierdzeniu podziału nieruchomości.

Ponadto, organ odwoławczy stwierdził, iż przedmiotowa inwestycja drogowa jest w całości realizowana na terenie Miasta [...], które posiada status miasta na prawach powiatu, a inwestorem jest Prezydent Miasta [...]. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, w związku z budową przedłużenia ul. [...] (droga wojewódzka nr [...]) zaszła konieczność budowy i rozbudowy dróg gminnych i powiatowych. W miastach na prawach powiatu, w przypadku gdy realizacja inwestycji głównej wymaga jednoczesnej budowy lub przebudowy dróg innych kategorii - inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może określić nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz właściwego podmiotu publicznoprawnego. Wówczas decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może określać zarówno te nieruchomości lub ich części, które stają się własnością Skarbu Państwa, jak i te nieruchomości które stają się własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego.

Minister zaznaczył, że w omawianym przypadku mamy do czynienia z jednym zarządcą dla wszystkich kategorii dróg publicznych, które będą budowane lub przebudowane w ramach inwestycji głównej. W granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Zatem z chwilą "uostatecznienia" się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej inwestor, którym jest w omawianym przypadku prezydent miasta na prawach powiatu, będzie uprawniony do realizacji całej inwestycji pomimo tego, iż działki stały się własnością innego podmiotu publicznoprawnego, gdyż wynika to z faktu bycia zarządcą drogi.

W pozostałych zaś przypadkach (tj. nieobejmujących inwestycji realizowanych na terenach miast na prawach powiatu), decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi jedynie podstawę do przekazania wybudowanych i oddanych do użytkowania innych dróg publicznych, właściwym zarządcom dróg. W takim przypadku w samej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie można wskazywać nieruchomości, które miałyby stać się własnością kilku podmiotów publicznoprawnych. Na podstawie art. 11f ust. 2a specustawy drogowej decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej sama w sobie nie przenosi na rzecz Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego własności dróg publicznych wybudowanych w związku z realizacją inwestycji głównej. Stanowi ona jedynie podstawę do podjęcia w dalszej kolejności czynności mających na celu przekazanie wybudowanych i oddanych do użytkowania dróg właściwym zarządcom dróg, w celu zapewnienia spójności sieci dróg publicznych w Polsce. Zatem, drogi innej kategorii wybudowane w związku z inwestycją główną i oddane do użytkowania powinny zostać przekazane zarządcom dróg właściwym do zarządzania nimi.

Minister Inwestycji i Rozwoju zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie na mapie w skali 1:500 przedstawiającej proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu, stanowiącej załącznik do wniosku inwestora o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, która została następnie zatwierdzona jako załączniki nr 1.1-1.4 do decyzji Wojewody [...] - organ I instancji określił linie rozgraniczające drogi wojewódzkiej, jak również granice pasów drogowych innych dróg publicznych (dróg powiatowych i gminnych). Natomiast w pkt VI decyzji Wojewody [...] organ I instancji oznaczył nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Samorządu Województwa [...].

Uwzględniając powyższe, Minister w pkt IV niniejszej decyzji dokonał odpowiednich korekt w decyzji organu I instancji, poprzez oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością odpowiednio Województwa [...] (nieruchomości przeznaczone pod pasy dróg wojewódzkich) oraz Gminy Miasta [...] (nieruchomości przeznaczone pod pasy dróg powiatowych i gminnych).

Następnie, organ odwoławczy (rozpatrując wniesione odwołania) wskazał, że zarówno wojewoda orzekający w sprawie jako organ I instancji, jak i Minister działający jako organ odwoławczy, pełnią w procesie inwestycyjnym funkcję organów, które będąc właściwe do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie są jednocześnie uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Zarówno wojewoda, jak i organ odwoławczy, mogą działać tylko w granicach tego wniosku, nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. Ocenie dokonanej przez organy I i II instancji może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach specustawy drogowej, bowiem stosownie do przepisu art. 11e specustawy drogowej nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami.

Minister, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podkreślił, że to inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Jednocześnie wskazał, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach prawa budowlanego organ architektoniczno - budowlany jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji drogowej.

Co do rozstrzygnięcia zawartego w pkt V decyzji organu II instancji, Minister wyjaśnił, że uchylił w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 10, zapis stanowiący dotychczasową treść pkt V określającego wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, orzekając o ustanowieniu, w miejscu uchylenia, nowego zapisu, na którego treść składa się ustanowienie stosownej służebności przejazdu i przechodu na rzecz działki [...] (odwołującego się), zapewniającej dostęp tej działki do drogi publicznej. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że ww. służebność została ustanowiona do czasu wybudowania i oddania do użytkowania odcinka drogi publicznej - ul. [...]. Inwestor bowiem, w piśmie z dnia 14 czerwca 2017 r., wskazał, że zamierza wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ul. [...], z której to drogi publicznej będzie realizowany dostęp do działki skarżącego. Oznacza to, że do czasu wybudowania i oddania do użytkowania ul. [...], należało określić służebność przejazdu i przechodu dla ww. działki skarżącego przez działki, wymienione w pkt V niniejszej decyzji, zgodnie z mapą z projektem służebności przechodu i przejazdu, w skali 1:500, sporządzonej przez uprawnionego geodetę, stanowiącej załącznik nr 4 do niniejszej decyzji.

Organ odwoławczy dokonując rozstrzygnięć, o których mowa wyżej w pkt I-V decyzji uznał, że nie naruszają one zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. Badając z kolei zgodność z prawem pozostałej części zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość innym wymogom specustawy drogowej oraz, że brak było podstaw do zakwestionowania decyzji poza częścią uchyloną i ustaloną w punktach I - V.

Minister wyjaśnił, że stanowisko inwestora wobec zarzutów odwołujących przesłał skarżącym przy pismach z dnia: 28 października 2016 r., 6 grudnia 2016 r., 20 lutego 2017 r., 15 marca 2017 r. oraz 25 kwietnia 2017 r., zawiadamiając o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz o możliwości przeglądania akt sprawy.

[...] w piśmie z dnia 15 grudnia 2016 r., zwrócił się o wnikliwe rozpatrzenie jego sprawy oraz podtrzymał żądanie wytyczenia powierzchni działki nr [...], działki nr [...] lub [...] oraz jego działki nr [...]. Skarżący podniósł także, że z informacji uzyskanych w [...] Urzędzie Wojewódzkim w [...] wynika, iż jego działka ma być zmniejszona o kolejne 32 m2, a zatem razem 134 m2. Skarżący stwierdził, że w tych okolicznościach, nowy dom usytuowany będzie w kolizji z prawem budowlanym, ponieważ odległość od budynku do drogi będzie wynosić 3,5 m. Wobec powyższego, skarżący zwrócił się o uwzględnieni wszystkich faktów, również historycznych, ponieważ, w jego ocenie, "zachodzi obawa mataczenia i powielania nieprawdy przez pracowników Urzędu Miasta [...] odnośnie przyjętych granic i powierzchni jego działki."

W piśmie z dnia 16 sierpnia 2017 r. [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko zajęte w sprawie i argumentację na jego poparcie.

Organ wskazał, że zarzuty m.in. [...], podniesione w odwołaniach i pismach je uzupełniających, dotyczące niezgodności granic i powierzchni ich działek przedstawionych na mapach z projektami podziału nieruchomości, stanowiących załączniki do decyzji Wojewody [...] – nie zasługują na uwzględnienie.

Następnie Minister podniósł, że podstawowym założeniem specustawy drogowej była konieczność - z uwagi na specyficzny charakter inwestycji drogowej, jako inwestycji przebiegającej najczęściej przez wiele nieruchomości - połączenia dotychczas odrębnych procedur i rozstrzygnięć administracyjnych w jedną decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jako podstawę rozpoczęcia robót budowlanych w zakresie budowy drogi publicznej. Organ podkreślił, iż ustawodawca ustanowił w specustawie drogowej regułę, zgodnie z którą prowadzenie procesu decyzyjnego zmierzającego do rozpoczęcia budowy drogi publicznej następuje w sposób określony w dotychczasowych aktach prawnych, ale z uwzględnieniem odmienności wskazanych w omawianej ustawie. Analiza przepisów ustawy nie wskazuje jednak, aby dla rozpoczęcia budowy drogi publicznej zniesiono konieczność ustalenia jej lokalizacji, pozyskania terenów pod tę budowę lub sporządzenia dokumentacji technicznej.

Z dyspozycji art. 11 d ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej wynika, że wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami. Decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości (art. 12 ust. 1 specustawy drogowej). Projekt takiego podziału, wykonywany w celu ustalenia przebiegu drogi i oznaczenia co do tożsamości nieruchomości (lub ich części) podlegających przejęciu na cel publiczny, tworzy wyłącznie te granice, które powstają w wyniku podziału gruntu i wyłącznie dla określenia przebiegu drogi. Granice już na gruncie istniejące i niezmieniane w wyniku podziału podlegają wyłącznie mechanicznemu odzwierciedleniu na mapie - inwestor nie ma ani prawa, ani obowiązku odmiennego od ujawnionego w krajowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym ustalania przebiegu takich granic.

W uzasadnieniu decyzji Minister zaznaczył, że nie jest rolą inwestora dokonywanie oceny ewentualnych niezgodności treści istniejących urzędowych dokumentów geodezyjnych. Inwestor nie ma ani prawa, ani obowiązku prostowania niezgodności w tej dokumentacji dotyczącej np. powierzchni nieruchomości. Wynika to z faktu, że projekt podziału nieruchomości w celu wydzielania gruntów pod drogę w żaden sposób nie ingeruje w istniejące linie rozgraniczenia geodezyjnego - za wyjątkiem granic zaprojektowanych dla przejmowanych działek - zgodnie z założeniami takiej mapy projektowej - ani nie ustala na nowo powierzchni istniejących działek (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 2563/17 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 727/17).

W przedmiotowej sprawie operaty podziału działek skarżących, zostały wykonane przez uprawnionego geodetę i przyjęte wraz z wykazem zmian gruntowych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Prezydenta Miasta [...]. Mapy z projektami podziału ww. nieruchomości zostały opatrzone stosowną klauzulą. W oparciu o takie materiały orzekał Wojewoda [...].

Minister podkreślił, że dokumentacja geodezyjno-kartograficzna przyjęta do opracowania materiałów graficznych, w tym projektów podziałów nieruchomości opatrzona stosownymi klauzulami ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, które stanowią potwierdzenie dokonania ich oceny przez wyspecjalizowane do tego rodzaju czynności służby geodezyjno-kartograficzne nie może być w takiej sytuacji kwestionowana przez organ orzekający w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Klauzula przyjęcia map podziałowych do zasobów właściwego ośrodka geodezji i kartografii stanowi wystarczający dowód, iż ww. mapy podziału zostały sporządzone z zachowaniem przepisów odrębnych.

Następnie organ II instancji stwierdził, że wydając decyzję o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej i zatwierdzając projekt podziału nieruchomości Wojewoda nie jest władny do kwestionowania zmian danych ewidencyjnych. Nadzór nad prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego należy do Głównego Geodety Kraju, a w zakresie zasobów powiatowych i wojewódzkich także do wojewódzkich inspektorów nadzoru geodezyjnego i kartograficznego.

Tym samym, organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i zatwierdzający podział nieruchomości zobowiązany jest działać na podstawie przepisów specustawy drogowej, która przedmiotowe kwestie reguluje. Skoro ustawa nie uprawnia organu do wskazanego działania, nie może on poddawać pod wątpliwość zapisów określonych na mapie z projektem podziału nieruchomości.

Zdaniem organu odwoławczego, skoro mapy projektowanych podziałów działek skarżących, stanowiące dla Wojewody [...] podstawę do zatwierdzenia projektu podziału w decyzji o zezwoleniu na inwestycji drogowej, zostały w sposób oficjalny zatwierdzone przez właściwy organ, z potwierdzeniem dokonania oceny projektu podziału przez wyspecjalizowane do tego rodzaju czynności służby geodezyjno-kartograficzne, a rezultat opracowania zawiera operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego - to Wojewoda [...] nie miał nie tylko podstaw, ale również i prawa do zakwestionowania takiego dokumentu i odmowy zatwierdzenia podziału.

Minister kontrolujący decyzję Wojewody [...] - w konsekwencji nie mógł tejże decyzji uchylić w części, żądanej przez skarżących.

Skutek prawny nabycia nieruchomości pod drogi ograniczony jest przedmiotowo w art. 12 ust. 2 specustawy drogowej, zgodnie z którym, linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości. W artykule tym mowa jest więc nie tylko o tym, że linie rozgraniczają drogę (pas drogowy) w celu ustalenia jej przebiegu w decyzji, ale również o tym, że podział nieruchomości dokonywany jest wyłącznie w celu określenia gruntu, przejmowanego na drogę. I tylko taki podział jest zatwierdzany decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 1 specustawy drogowej). Nowy przebieg granicy dotyczy tylko wydzielenia granic gruntu przejmowanego, a nie granic działek pozostających przy właścicielu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dna 20 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 727/17). Tym samym organy orzekające w sprawie zezwolenia na realizację w niniejszej sprawie nie mogą badać kwestii podnoszonych przez skarżące strony dotyczących niewłaściwego wydzielenia granic ich działek oraz działek sąsiednich.

Odnosząc się do zarzutów [...] dotyczących "fałszerstw podczas wytyczenia w 1997 r. granic przebiegu i powierzchni jego działki", formułowanych wobec geodety [...], czy też poświadczania nieprawdy w dokumentacji przez pracowników Urzędu Miejskiego w [...], Minister wskazał, że nie mogą one podlegać ocenie przez organy orzekające w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oraz świadczyć o jakiekolwiek wadliwości wydanej decyzji o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej. Zdaniem organu, jeżeli skarżący posiada wiarygodne wiadomości uzasadniające podejrzenie o możliwości popełnienia czynu zabronionego, powinien o tym fakcie zawiadomić właściwe organy powołane do ścigania przestępstw.

Z kolei, ustosunkowując się do stwierdzenia [...], iż nie wyraża zgody na prace przygotowawcze na terenie działki nr [...], z obrębu [...], [...]-[...], ark. [...], organ podniósł, iż na etapie postępowania w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na budowę organ architektoniczno-budowlany nie może zajmować się przyszłą realizacją budowy. Właściwym w tej sprawie są odpowiednie organ nadzoru budowlanego.

Dalej Minister podkreślił, że przepisy obowiązującego prawa, w tym przepisy specustawy drogowej, nie uzależniają udzielenia inwestorowi zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na danej nieruchomości od wyrażenia na to zgody podmiotu będącego właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym tejże nieruchomości. Specustawa drogowa, w oparciu o której przepisy wydano zaskarżoną decyzję Wojewody [...], jest aktem prawnym szczególnym, przewidującym uproszczoną (przyśpieszoną) procedurę przygotowania i realizacji inwestycji drogowych. Szybka i sprawna budowa dróg publicznych w Polsce i w związku z tym poprawa infrastruktury drogowej leży w interesie społecznym i gospodarczym. Tymi okolicznościami należy uzasadniać z jednej strony znaczne zwiększenie uprawnień inwestora, natomiast z drugiej zdecydowane ograniczenie uprawnień właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze inwestycji.

Organ odwoławczy podniósł, że niezasadny jest także zarzut [...] dotyczący tego, że jego nowy dom usytuowany na działce nr [...], z obrębu [...]-[...], ark. [...], będzie pozostawać w kolizji z prawem budowlanym, ponieważ odległość budynku od drogi będzie wynosić 3,5 m. Według organu art. 43 ustawy o drogach publicznych nie ma zastosowania do postępowania w trybie specustawy drogowej, w którym następuje lokalizacja drogi, jako jedno z rozstrzygnięć decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W związku z powyższym, inwestor dokonując lokalizacji inwestycji drogowej nie był związany treścią art. 43 ustawy o drogach publicznych.

Minister uznał, że przebieg planowanej inwestycji został ustalony prawidłowo. Organ uznał racje przemawiające za ustaloną lokalizacją, którą przedstawił inwestor w załączonej do wniosku dokumentacji. Stwierdził, że zarówno wniosek inwestora, postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji, jak i zaskarżona decyzja Wojewody [...] - poza częścią uchyloną w pkt l-V niniejszej decyzji - nie naruszają prawa, a zarzuty skarżących stron (poza zarzutem [...]), dotyczącego braku dostępu jego działki do drogi publicznej, nie zasługują na uwzględnienie.

[...], pismem z dnia 30 kwietnia 2018 r., wniósł za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...].

Zaskarżonej decyzji zarzucił nieważność w związku z zaistnieniem przesłanki z art. 156 § 1 pkt. 1 k.p.a., tj. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości.

Ponadto skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7, 77 §1 i art. 80 k.p.a.., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym nie wyjaśnienie powierzchni zajęta pod inwestycję w obszarze ul. [...] i jej stanu prawnego;

b) art. 8 i 107 § 3 k.p.a., przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji w szczególności nie wyjaśnienie podstawy ustalenia podziału nieruchomość o nr ewidencyjnym [...] i przylegającej do niej dróg o nr [...] i [...];

c) art. 8 k.p.a., przez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez nie wskazanie w decyzji na postawie, których dokumentów organ poczynił ustalenia i podział nieruchomości o nr ewid. [...] oraz przylegających do niej dróg publicznych wydzielając na potrzebę inwestycji działkę o nr ewid. [...] o pow. 134 m2;

d) art. 9 i 10 k.p.a., polegające na nie poinformowaniu skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie, że wydzielona działka na potrzebę inwestycji o nr ewid. [...] stanowi w całości wydzielonej powierzchni własność skarżącego w kontekście dokonanego przylegającej do niej bezpośrednio drogi publicznej o nr ewid. [...] i nie zapewnienie czynnego udziału strony przed wydaniem decyzji, oraz uniemożliwienie wypowiedzenie się do zebranego materiałów i dowodów oraz przedstawienie dokumentów i dowodów;

2) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj.: art. 11a ust. 1 oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez jego błędną subsumcję do stanu faktycznego i prawnego i stwierdzenie, że Minister Inwestycji i Rozwoju w II instancji a Wojewoda [...] I instancji jest właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia w zakresie rozbudowy ul. [...] (drogi powiatowej nr [...]) na odcinku od rejonu działki nr ewid. [...] (obręb [...], ark. [...]) do działki nr ewid. [...] (obręb [...] ark. [...]), ul. [...] (drogi powiatowej) od ul. [...] do wysokości działki nr ewid. [...] (obręb, ark. [...]), budowa ulic bocznych, ul. [...], ul. [...], ul. [...] (obręb. [...] ark. [...]) w związku z którą dokonany został podział nieruchomości o nr [...] stanowiącej własność skarżącego, co narusza jego interes prawny.

Biorąc powyższe pod uwagę skarżący na podstawie art. 31 ust 2 specustawy drogowej wniósł o stwierdzenie, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 156 k.p.a., a także o wstrzymanie w części zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał dotychczas prezentowaną argumentację.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skarżący oświadczył, że na dzień wydania decyzji zatwierdzającej realizacje inwestycji drogowej w zapisach ewidencyjnych działka skarżącego nr [...] posiadała powierzchnię 1116 m2.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skarga jest niezasadna.

W niniejszej sprawie skarga wniesiona została na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...], którą organ w pkt I do V uchylił w części zapisy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] i orzekł w tym zakresie, zaś w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji zezwalającą na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa przedłużenia ul. [...] w [...] (drogi wojewódzkiej nr [...]) na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] do węzła [...] z budową obiektów mostowych wraz z budową oświetlenia drogowego, kanalizacji deszczowej, sygnalizacji świetlnej, kanału technologicznego, rozbudowa ul. [...] (drogi powiatowej nr [...]) na odcinku od rejonu działki nr ewid. [...] (obręb [...], ark. [...]) do działki nr ewid. [...] (obręb [...], ark. [...]) oraz ul. [...] (drogi wojewódzkiej nr [...]) na odcinku od rejonu istniejącego przepustu nad ciekiem spod [...] do ul. [...], ul. [...] (drogi powiatowej) od ul. [...] do wysokości działki nr ewid. [...] (obręb [...], ark. [...]), budowa ulic bocznych, ul. [...], ul. [...], ul. [...] wraz z przebudową infrastruktury uzbrojenia terenu, tj.: sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, gazowej, ciepłowniczej, energetycznej nN, SN, WN, telekomunikacyjnej, oświetlenia ulicznego, sygnalizacji świetlnej, budową: sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, ciepłowniczej".

Decyzja Wojewody [...] została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

W ocenie Sądu, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Zgodnie z art. 11 a ust. 1 specustawy drogowej, inwestor wystąpił z wnioskiem do Wojewody [...] o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej. Do wniosku inwestor dołączył niezbędne dokumenty w tym: opinię właściwego miejscowo zarządu województwa, tj. Zarządu Województwa [...] (wyrażoną w uchwale z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...]), opinię Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2016 r., mapę na której przedstawiono proponowany przebieg inwestycji z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości. Inwestor dołączył także projekt budowlany wraz z opiniami (Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r., Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z dnia [...] lutego 2016 r., [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2016 r.), uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt jest zgodny z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2016 r. określającą środowiskowe uwarunkowania jak również z decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2016 r. stanowiącą pozwolenie wodnoprawne.

Sąd stwierdza, że organ dokonał prawidłowej oceny formalnych wymogów wniosku inwestora w rozumieniu art. 11d ust. 1 specustawy drogowej i zasadnie uznał, że przedłożony projekt budowlany jest zgodny z przepisami Prawa budowlanego.

Zdaniem Sądu, wydana przez organ II instancji decyzja zawiera elementy, przewidziane w art. 11 f ust. 1 specustawy drogowej. Ponadto trzeba wskazać, że prawidłowo poinformowano strony o wszczętym postępowaniu w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji wysyłając zawiadomienia do wnioskodawcy i właścicieli oraz użytkowników wieczystych nieruchomości na adresy wskazane w katastrze nieruchomości. Pozostałe strony postępowania zostały natomiast poinformowane w drodze obwieszczenia w [...] Urzędzie Wojewódzkim w [...], w Urzędzie Miasta [...], urzędowych publikatorach teleinformatycznych – Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów oraz w prasie lokalnej.

Strony zostały poinformowane o możliwości zapoznania się z dokumentacją dotyczącą inwestycji oraz o możliwości wnoszenia uwag i wniosków, z czego skorzystały. Wszystkie wniesione przez strony uwagi zostały przekazane inwestorowi w celu zajęcia przez niego stanowiska, co do podniesionych zastrzeżeń, a następnie przekazane stronom.

Dokonując analizy zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że stosownie do art. 11f ust. 1 specustawy drogowej zawiera ona wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, zatwierdzenie podziału nieruchomości, oznaczenie nieruchomości, które staną się własnością odpowiednio Województwa [...] (nieruchomości przeznaczone pod pasy dróg wojewódzkich) oraz Gminy Miasta [...] (nieruchomości przeznaczone pod pasy dróg powiatowych i gminnych).

W decyzji ustalono ponadto warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska oraz ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej.

Organ I instancji oraz organ odwoławczy przeprowadziły postępowanie, z pełnym poszanowaniem zasad postępowania, a w szczególności art. 7, 77 § 1 i 107 k.p.a. Minister odniósł się do każdego z podniesionych przez odwołujących się, w tym skarżącego, zarzutów.

Organ odwoławczy dostrzegł błędy zawarte w decyzji organu I instancji i dokonał ich korekty, dając temu wyraz w punktach I, II, III, IV i V sentencji decyzji z dnia [...] marca 2018 r. oraz wyczerpująco argumentując powyższe w uzasadnieniu decyzji.

Dokonując wspomnianej korekty rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji organ odwoławczy nie naruszył zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. i utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody [...] w pozostałej części.

Odnosząc się do treści skargi i podniesionych w niej zarzutów, należało uznać je za bezzasadne.

W tym miejscu należy wskazać na charakter inwestycji drogowych, które podlegają szczególnej regulacji ustawowej spowodowanej potrzebą przyspieszenia procesu budowy dróg publicznych. Wobec tego doszło do uproszczenia procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie budowy dróg publicznych poprzez objęcie w jednym postępowaniu i jednej decyzji czterech postępowań: lokalizacji drogi, podziału nieruchomości, nabywania nieruchomości pod drogi i pozwolenia na jej budowę.

Zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich wydaje decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Prawidłowo wskazał Minister, że organ administracji nie jest jednak uprawniony do oceny zasadności, czy celowości zamierzonej inwestycji. O przebiegu inwestycji decyduje inwestor wybierając najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno–wykonawcze. Inwestor wyznacza miejsce oraz sposób realizacji inwestycji, co obejmuje przebieg i szerokość planowanej drogi. Wydając decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organ orzekający dokonuje jedynie oceny formalnoprawnej dopuszczalności lokalizacji tej inwestycji. Odmowa wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być oparta wyłącznie o ustalenia organu z których wynikałoby, że przebieg inwestycji zaproponowanej przez inwestora narusza obowiązujące przepisy prawa. W przeciwnym wypadku, stosownie do art. 11a ust. 1 specustawy drogowej organ zobligowany jest wydać decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej. Nie można bowiem uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami art. 11e specustawy drogowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2416/10, www.cbois.nsa.gov.pl).

Zgodnie z treścią art. 11i ust. 1 ustawy, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy Prawa budowlanego. Jak wynika natomiast z treści art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 tej ustawy właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się zatem do treści skargi i sformułowanych tam zarzutów należy jeszcze raz podkreślić, że organy obu instancji orzekając o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie są upoważnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Projekt podziału nieruchomości w celu wydzielania gruntów pod drogę w żaden sposób bowiem nie ingeruje w istniejące linie rozgraniczenia geodezyjnego (za wyjątkiem granic zaprojektowanych dla przejmowanych działek) zgodnie z założeniami mapy projektowej, ani nie ustala na nowo powierzchni istniejących działek, czy też je koryguje (czego oczekuje skarżący). Co istotne w sprawie (i na co zwrócił uwagę organ odwoławczy) operaty podziału działek skarżących, zostały wykonane przez uprawnionego geodetę i przyjęte wraz z wykazem zmian gruntowych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Prezydenta Miasta [...]. Mapy z projektami podziału nieruchomości zostały opatrzone stosowną klauzulą i stały się podstawą do wydania decyzji przez Wojewodę [...].

Wobec powyższego, Wojewoda oraz organ odwoławczy orzekające w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji nie mogły badać kwestii podnoszonych przez skarżącego dotyczących rozbieżności w powierzchni jego działki.

Sąd nie podzielił także zarzutu, że Minister Inwestycji i Rozwoju w II instancji a Wojewoda [ w I instancji nie są właściwi do orzekania w przedmiocie niniejszego przedsięwzięcia.

I tak, zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. W miastach na prawach powiatu (takim miastem jest Miasto [...]), zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad expressowych, jest prezydent miasta, co wynika z art. 19 ust. 5 ustawy. W przedmiotowej sprawie mamy doczynienia z budową przedłużenia ul. [...] (drogi wojewódzkiej nr [...] w ramach której będzie realizowana m.in. rozbudowa ul. [...] (drogi powiatowej nr [...]) na odcinku od rejonu działki nr [...] z obrębu [...], ar. [...], do działki nr [...] z obrębu [...], art. [...], ul. [...] (drogi powiatowej) od ul. [...] do wysokości działki nr [...] z obrębu [...], ark. 12, budowy ulic bocznych – ul. [...], ul. [...], ul. [...], a więc dróg publicznych niebędących autostradami ani drogami ekspresowymi, które znajdują się na terenie Miasta [...]. Stosownie zatem do art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych właściwym zarządcą dla tego rodzaju dróg jest prezydent miasta a organem właściwym do wydania decyzji zezwalającej na realizacje inwestycji drogowej jest Wojewoda [...] stosownie do treści art. 11a ust. 1 specustawy drogowej. W konsekwencji, złożenie wniosku przez inwestora – Prezydenta Miasta [...] – do Wojewody było prawidłowe. Wobec powyższego - Minister jako organ II instancji – był właściwym do orzekania w II instancji.

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że z punktu widzenia zastosowania art. 11a ust. 1 specustawy nie ma znaczenia okoliczność, że w ramach realizacji inwestycji drogowej inwestor będzie realizował budowę (rozbudowę) innych dróg publicznych (powiatowych i gminnych). Przepis ten łączy bowiem ustalenie właściwości organu do wydania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej odpowiednio starosty lub wojewody z wynikiem stwierdzenia, który z zarządców dróg publicznych wnioskuje o wydanie zezwolenia. Nie naruszono więc art. 11a ust. 1 i 11g ust. 1 pkt 2 specustawy. Tym samym niezasadny jest zarzut dotyczący wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości - art. 156 § 1 k.p.a.

Na marginesie jedynie należy jeszcze wskazać, że nawet w przypadku stwierdzenia wadliwości decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, niezależnie od charakteru stwierdzonej wadliwości tej decyzji, w przypadku zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 31 ust. 2 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (gdy dotyczy decyzji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, jak w niniejszej sprawie), uchylenie tej decyzji przez sąd administracyjny zostało przez ustawodawcę wykluczone. Jeżeli decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotknięta jest wadami określonymi w art. 145 § 1 k.p.a., czy art. 156 § 1 k.p.a. to wobec ziszczenia się na dzień orzekania, przesłanek określonych w art. 31 ust. 2 specustawy, sąd administracyjny nie może zaskarżonej decyzji uchylić, a jedynie na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2018 r., poz. 1302), stwierdzić może wydanie jej z naruszeniem określonych przepisów prawa.

Za chybiony, w ocenie Sądu, należy uznać także zarzut dotyczący naruszenia przez organ administracji art. 10 § 1 k.p.a. Skarżący naruszenia tego przepisu dopatruje w uniemożliwieniu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji. Sąd zauważa, że w sytuacji postawienia organowi administracji publicznej zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. koniecznym jest wykazanie przez stronę, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a.

Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja zapadła w wyniku dokonania wszechstronnej oceny materiału dowodowego. Natomiast powody wydanego rozstrzygnięcia łącznie z wyjaśnieniami dotyczącymi podnoszonych przez skarżącą i inne strony zarzutów zostały przedstawione w wyczerpującym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd w pełni podziela tę argumentację.

Uznając zarzuty skargi za bezzasadne Sąd orzekł jak w sentencji wyroku - na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.