Wyrok NSA, sygn. akt II SA 916/97
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1998-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 625  Poczta, telekomunikacja, radio i telewizja
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Koncesje
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 34 ust. 2, art. 37 ust. 1 pkt 3, art. 37 ust. 3
journal: Dz.U. 1993 nr 7 poz. 34
law: Ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji.
article: art. 106
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Obowiązek porozumienia się organów udzielających koncesję na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych z Ministerstwem Łączności w zakresie określonym w art. 37 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji /Dz.U. 1993 nr 7 poz. 34 ze zm./ dotyczy każdego wniosku koncesyjnego rozpatrywanego w postępowaniu o udzielenie koncesji.

TEZY

Obowiązek porozumienia się organów udzielających koncesję na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych z Ministerstwem Łączności w zakresie określonym w art. 37 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji /Dz.U. 1993 nr 7 poz. 34 ze zm./ dotyczy każdego wniosku koncesyjnego rozpatrywanego w postępowaniu o udzielenie koncesji.


SENTENCJA

uchyla zaskarżone decyzje Przewodniczącego KRRiT (...) oraz uchwały KRRiT (...) w przedmiocie udzielenia koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego.


UZASADNIENIE

Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w wykonaniu uchwały Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 17 lutego 1997 r. decyzją z dnia 20 marca 1997 r. udzielił koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego pod nazwą T. spółce T. z o.o. z siedzibą w W. Określając sposób nadawania programu telewizyjnego ustalił m.in., że będzie on rozpowszechniany za pomocą pięciu stacji nadawczych. Tą samą decyzją Przewodniczący KRRiT odmówił udzielenia koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego siedmiu innym podmiotom, w tym spółce z o.o. "A." z siedzibą w G., a także odmówił dokonania zmiany /rozszerzenia/ koncesji dwóm podmiotom.

Uzasadniając udzielenie koncesji spółce T. Przewodniczący KRRiT podał, że Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji oceniała złożone wnioski według kryteriów określonych w ustawie o radiofonii i telewizji. W szczególności zwracano uwagę na takie elementy wniosków jak: promocja dóbr kultury narodowej, udział w programie produkcji krajowej, w tym inwestycje w krajową i własną produkcję filmową i telewizyjną, merytoryczne przygotowanie projektu i doświadczenie telewizyjne zespołu odpowiedzialnego za tworzenie programu, posiadanie zaplecza technicznego i twórczego oraz dysponowanie środkami finansowymi w wysokości uwiarygodniającej możliwość realizacji złożonych we wniosku deklaracji. W wyniku dokonanej analizy i oceny wniosków złożonych przez wymienione powyżej podmioty Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji stwierdziła, że spółka T. spełnia kryteria określone w art. 36 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji w stopniu umożliwiającym realizację zadań radiofonii i telewizji, co daje podstawę do udzielenia jej koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego. (...)

W uzasadnieniu odmowy udzielenia koncesji spółce "A." z G. znalazła się pozytywna ocena programowej części jej wniosku. Podkreślono, że w tym zakresie wniosek został przygotowany w bardzo staranny i czytelny sposób. Z gorsza ocena spotkała się część ekonomiczno-finansową wniosku. Zarzucono, że wnioskodawca nie udokumentował możliwości podniesienia kapitału własnego do planowanej kwoty, natomiast w trakcie postępowania zmienił radykalnie sposób finansowania. (...)

PZBMK z siedziba w W. odmówiono rozszerzenia posiadanej koncesji na rozpowszechnianie programu telewizyjnego przez przyznanie dodatkowych 23 stacji nadawczych podając, że we wniosku znalazło się niewiele informacji o programie. Poprzestano jedynie na ogólnych założeniach zbieżnych ze sztywnymi celami funkcjonowania tego podmiotu.

Decyzją Przewodniczącego KRRiT, po rozpatrzeniu wniosków o ponowne rozpoznanie sprawy, została utrzymana w mocy w stosunku do spółki "A." decyzja z dnia 6 czerwca 1997 r., a w stosunku do PZBMK decyzja z dnia 5 czerwca 1997 r. Oba te podmioty zaskarżyły ostateczne decyzje koncesyjne Przewodniczącego KRRiT do Naczelnego Sądu Administracyjnego. (...)

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę zważył, co następuje:

W dotychczasowym orzecznictwie dotyczącym udzielania koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych wielokrotnie podkreślano konieczność takiej interpretacji przepisów regulujących postępowanie koncesyjne, która gwarantowałaby przede wszystkim jawność działania organów koncesyjnych i równe szanse wszystkim wnioskodawcom. Publiczne ogłoszenie Przewodniczącego KRRiT o możliwości uzyskania koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych lub telewizyjnych /art. 34 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji/ powinno zawierać dokładne informacje o przedmiocie postępowania koncesyjnego. Takim też wymaganiom jawności powinno odpowiadać ogłoszenie Przewodniczącego KRRiT, o którym mowa w art. 34 ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji. Przyznanie zainteresowanym prawa do informacji o tym, co właściwie KRRiT ma do zaoferowania w postępowaniu koncesyjnym i o co ubiegają się poszczególni wnioskodawcy zapobiega wprowadzaniu w błąd co do rzeczywistego przedmiotu postępowania i tym samym ogranicza nieuczciwą konkurencję w ubieganiu się o koncesje. Podanie tych treści do publicznej wiadomości ułatwia także prawna kontrolę rozdzielania koncesji.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie podziela poglądu pełnomocników Spółki T., iż ogłoszenie z art. 34 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji nie jest elementem postępowania koncesyjnego i nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Stwierdzają oni dalej, że przepis par. 5 ust. 2 rozporządzenia KRRiT z dnia 2 czerwca 1993 r. w sprawie zawartości wniosku oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach udzielania i cofania koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych, zwanego dalej "rozporządzeniem wykonawczym KRRiT" /Dz.U. nr 52 poz. 244 ze zm./ określający elementy treści ogłoszenia nie ma tu znaczenia, ponieważ wykracza poza treść delegacji zawartej w art. 37 ust. 4 ustawy o radiofonii i telewizji, jako że par. 6 ust. 1 tego rozporządzenia wykonawczego postanawia, iż Przewodniczący KRRiT wszczyna postępowanie w sprawie udzielenia koncesji nie później niż 14 dni po upływie terminu do składania wniosków o udzielenie koncesji.

Przepis art. 37 ust. 4 ustawy o radiofonii i telewizji upoważnił KRRiT do określenia danych, które powinien zawierać wniosek koncesyjny oraz do określenia szczegółowego trybu postępowania w sprawach koncesyjnych. Zdaniem NSA w składzie orzekającym, par. 5 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego KRRiT ma odpowiednie umocowanie ustawowe. Natomiast z naruszeniem upoważnienia ustawy określono w tym rozporządzeniu termin wszczęcia postępowania koncesyjnego /par. 6 ust. 1/. Przepis par. 6 ust. 1 rozporządzenia wkracza w materię uregulowana ustawa, dokonując niedozwolonej modyfikacji treści art. 61 ust. 1 Kpa. Postępowanie koncesyjne wszczyna z urzędu Przewodniczący KRRiT swym publicznym ogłoszeniem o możliwości uzyskania koncesji /art. 34 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji i art. 61 par. 1 Kpa/. Ogłoszenie jest więc dokumentem postępowania koncesyjnego. Określenie w rozporządzeniu wykonawczym KRRiT wymagań dotyczących jego treści zostało zatem dokonane na podstawie ustawy /art. 37 ust. 4 ustawy o radiofonii i telewizji/. Regulacji zawartej w par. 5 ust. 2 rozporządzenia KRRiT przyświeca ten sam cel, co regulacji ustawowej dotyczącej sposobu rozdysponowania koncesji. Ma bowiem na uwadze gwarancje jawności i bezstronności postępowania koncesyjnego. Spełnia tym samym również warunek przepisu wykonawczego wydanego w celu wykonania ustawy.

Ogłoszenie Przewodniczącego KRRiT o możliwości uzyskania koncesji określa wiążąco przedmiot postępowania koncesyjnego. Wskazuje na to przepis par. 4 ust. 1 rozporządzenia KRRiT, według którego wnioski o udzielenie koncesji mogą być składane tylko w związku z ogłoszeniem o możliwości uzyskania koncesji. Związanie ogłoszeniem nie może dotyczyć wyłącznie wnioskodawców. Nie miałoby ono żadnego sensu, gdyby organy koncesyjne mogły rozpatrywać wnioski i udzielać koncesji nie mających związku z ogłoszeniem.

Ogłoszenie o możliwości uzyskania koncesji z dnia 25 lutego 1995 r. zawierało ofertę rozdysponowania koncesji na rozpowszechnianie dwóch ponadregionalnych programów telewizyjnych za pomocą dwóch wymienionych tam sieci stacji nadawczych, rozdysponowania dodatkowych stacji nadawczych dla koncesjonariuszy nadających już ogólnokrajowy program telewizyjny i nadających ponadregionalne, regionalne i lokalne programy telewizyjne, a także ofertę udzielenia koncesji na nadawanie lokalnych programów telewizyjnych.

Przepisy rozporządzenia wykonawczego KRRiT wymagają określenia we wniosku o udzielenie koncesji rodzaju programu radiowego lub telewizyjnego /par. 2 pkt 4/.

Określenie rodzaju programu jest również istotnym elementem treści koncesji /art. 37 ust. 1 pkt 4 ustawy o radiofonii i telewizji/. Nie wyjaśniają jednakże, co należy rozumieć pod tym pojęciem. Przewodniczący KRRiT przyjął w ogłoszeniu o możliwościach udzielenia koncesji rozróżnienie programów na lokalne, regionalne, ponadregionalne i ogólnokrajowe, kierując się przede wszystkim kryterium zasięgu ich nadawania. Wobec tego tę nomenklaturę należało stosować w myśl wspomnianych przepisów prawnych.

Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala ustalić jednoznacznie, którego z wymienionych w ogłoszeniu Przewodniczącego KRRiT programów dotyczył wniosek koncesyjny spółki T. Z wniosku wynika, że został on złożony w nawiązaniu do punktu A.1.1. ogłoszenia mówiącego o programie ponadregionalnym, nadawanym za pomocą siedmiu określonych miejscowo stacji nadawczych. T. składając wniosek starała się jednak o udzielenie koncesji na nadawanie jednego programu ponadregionalnego za pomocą dwudziestu stacji nadawczych. Liczba tych stacji ulegała zresztą zmianom już po upływie terminu do składania wniosków koncesyjnych. (...)

Ogłoszenie nie przewidywało w pkt A.1.1. udzielenia koncesji na nadawanie uniwersalnego programu telewizyjnego za pomocą dwudziestu stacji nadawczych. Nie usprawiedliwia zawarte w uzasadnieniu koncesji wyjaśnienie, że w przypadkach, gdy zakres niektórych wniosków koncesyjnych był szerszy, niż przedmiot postępowania określony w pkt A.1.1. ogłoszenia rozstrzygnięcia w tym zakresie zapadły w postępowaniach związanych z właściwymi punktami ogłoszenia. We wniosku spółka T. domagała się udzielenia koncesji na nadawanie jednego programu za pomocą dwudziestu stacji nadawczych, a nie o udzielenie kilku koncesji: na nadawanie programu ponadregionalnego za pomocą stacji nadawczych wymienionych w pkt A.1.1. ogłoszenia i na nadawanie programów lokalnych. Uzasadnione jest zatem zaskarżenie skarżącej "A.", że KRRiT dokonała swoistego dopasowania wniosku T. do treści ogłoszenia. Dodać należy, że uczyniła to łamiąc obowiązek prowadzenia postępowania koncesyjnego zgodnie z ogłoszeniem o możliwości udzielenia koncesji z dnia 25 lutego 1995 r. Rozstrzygnięcie dotyczące stacji nadawczych zawarte w koncesji mieści się jednak w treści ogłoszenia. Przydzielone stacje nadawcze były bowiem wymienione w ogłoszeniu w pkt A.1.1. Zarzut skargi "A." mówiący o wydaniu koncesji niezgodnie z treścią ogłoszenia Przewodniczącego KRRiT opiera się na szerszej ocenie "polityki" koncesyjnej KRRiT wobec "T.", znajdującej wyraz w innych jeszcze, niż zaskarżona - decyzjach udzielających koncesji tej spółce, nie podlegających kontroli sądu w ramach niniejszego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał również za zasadny zarzut skargi dotyczący ograniczenia treści ogłoszenia Przewodniczącego KRRiT z dnia 20 czerwca 1995 r. do podania listy podmiotów ubiegających się o koncesję. Nie wymieniono w nim zgłoszonych żądań koncesyjnych. Ze względu na wspomnianą już zasadę jawności postępowania koncesyjnego i konieczność zapewnienia wszystkim uczestnikom gwarancji równych szans należy to uznać za uchybienie sprzyjające nieuczciwej konkurencji. Ocena ta znajduje szczególne uzasadnienie na tle stwierdzonej i przedstawionej wyżej praktyki unikania przez wnioskodawcę - "T." i organy koncesyjne jednoznacznego określenia przedmiotu wniosku koncesyjnego. Faktycznie stworzono w ten sposób możliwość udzielenia drogą rozstrzygnięć częściowych koncesji nie przewidzianej w publicznej ofercie zawartej w ogłoszeniu o możliwości uzyskania koncesji z dnia 25 lutego 1995 r. Ograniczenie treści tego ogłoszenia do imiennego tylko określenia podmiotów ubiegających się o koncesję może więc przyczynić się do zafałszowania celów postępowania koncesyjnego. Zdaniem sądu w składzie orzekającym wymaganie opublikowania listy wnioskodawców /art. 34 ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji/ należy zatem rozumieć jako wymaganie poinformowania o podmiotach wnioskujących określone koncesje czy tylko stacje nadawcze. Takie stanowisko zajmował Naczelny Sąd Administracyjny we wcześniejszych orzeczeniach, w tym w wyroku z dnia 26 maja 1998 r. w sprawie II SA 915/97 i II SA 919/97.

Na uwzględnienie zasługuje ponadto zarzut skargi "A." wskazujący na pozbawienie skarżących możliwości realizowania swych praw w postępowaniu koncesyjnym od chwili skierowania przez KRRiT wniosku koncesyjnego T. do Ministra Łączności w celu dokonania uzgodnień wymaganych przepisem art. 37 ust. 3 ustawy o radiofonii i telewizji. Przepis ten stanowi, że koncesja w zakresie określonym w ust. 1 pkt 3 tego artykułu jest udzielana w porozumieniu z Ministrem Łączności. Nakazu współdziałania z Ministrem Łączności przy ustalaniu technicznych warunków nadawania programu nie można ograniczać do decyzji pozytywnych - udzielania koncesji. Bez względu na to, jaka formę przepisy prawa materialnego nadają współdziałaniu organów administracyjnych w zakresie podejmowania decyzji, stanowisko organu wypowiadającego się w sprawie ma pewien wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jeżeli jest to opinia, to z procesowego punktu widzenia stanowi ona część materiału dowodowego, do którego organ rozstrzygający winien się odnieść w sposób określony przepisami procedury administracyjnej /art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1 i 3 Kpa/.

W przypadkach ściślejszych form współdziałania takich, jak uzgodnienie czy porozumienie organ współdziałający współdecyduje o treści decyzji. Jego stanowisko jest wiążące dla organu prowadzącego postępowanie i bez owego porozumienia nie może dojść do wydania decyzji. Nie ma przy tym znaczenia, czy prawo współdecydowania obejmuje cały zakres rozstrzygnięcia, czy też jest ograniczone do pewnych jego elementów. Udzielenie koncesji na nadawanie programów radiowych albo telewizyjnych wymaga porozumienia z Ministrem Łączności tylko w kwestiach technicznych. Nie ma jednak wątpliwości co do tego, że brak w tym zakresie akceptacji ze strony Ministra w ogóle uniemożliwia udzielenie koncesji. Konieczne jest wtedy wydanie decyzji odmownej. Będzie ona jednak poprzedzona współdziałaniem obu organów administracyjnych. Wskazuje to ewidentnie, że przepis art. 37 ust. 3 ustawy o radiofonii i telewizji nie może być rozumiany dosłownie, jako zobowiązanie do zwrócenia się do Ministra Łączności tylko w razie wydania pozytywnego rozstrzygnięcia. Oznaczałoby to bowiem, że o powstaniu obowiązku współdziałania z Ministrem Łączności decyduje jego rezultat /udzielenie koncesji/. Taka sekwencja zdarzeń nie jest zaś możliwa. (...)

Treść art. 37 ust. 3 ustawy o radiofonii i telewizji nie pozwala również na konstruowanie modelu współdziałania organów udzielających koncesji, w którym do KRRiT i do jej Przewodniczącego należałoby prawo samodzielnego decydowania o wyborze koncesjonariusza przed podjęciem współdziałania z Ministrem Łączności w kwestiach technicznych koncesji. Rola Ministra nie polegałaby na wypowiadaniu się w całej sprawie o udzielenie koncesji w zakresie określonym w art. 37b ust. 3 ustawy o radiofonii i telewizji. Minister zajmowałby stanowisko wyłącznie wobec przedstawionego mu, wybranego wcześniej wniosku koncesyjnego.

Decydowanie o wyborze koncesjonariusza przed udzieleniem koncesji w trybie określonym w art. 37 ust. 3 ustawy o radiofonii i telewizji byłoby swoistym wstępnym załatwieniem sprawy koncesyjnej, i jako takie musiałoby mieć postać wymagana dla rozstrzygnięć odnoszących się do istoty sprawy /art. 104 par. 1 i 2 Kpa/. Takiej decyzji nie przewiduje ustawa o radiofonii i telewizji. Nie podejmowano jej również w rozpatrywanej sprawie. Trudno byłoby zaakceptować prawo KRRiT do decydowania o wyborze koncesjonariusza, czyli decydowania o udzieleniu koncesji przez fakt przesłania do uzgodnień tylko jednego wybranego przez siebie wniosku.

Na tej podstawie Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym wyraża pogląd, że obowiązek porozumienia się z Ministrem Łączności w zakresie określonym w art. 37 ust. 3 ustawy o radiofonii i telewizji dotyczy każdego wniosku koncesyjnego rozpatrywanego w ramach jednej sprawy o udzielenie koncesji. Ustawa o radiofonii i telewizji ani Kpa nie wskazują na jakim etapie postępowania koncesyjnego konieczne jest zwrócenie się do Ministra Łączności o zajęcie stanowiska. Kwestię tę reguluje natomiast rozporządzenie wykonawcze KRRiT, postanawiając, że Przewodniczący KRRiT przekazuje Ministrowi Łączności dane zawarte we wnioskach o udzielenie koncesji określone w art. 37 ust. 1 pkt 3 ustawy o radiofonii i telewizji w celu zajęcia stanowiska /par. 7 ust. 1/. Nie przewiduje się więc porozumiewania się dopiero na etapie projektu decyzji koncesyjnej. Przepisu par. 7 ust. 1 rozporządzenia KRRiT nie można zakwestionować, ponieważ ma on odpowiednie umocowanie ustawowe /art. 37 ust. 4 ustawy o radiofonii i telewizji/. Wedle tej reguły postępowała zresztą KRRiT kierując do Ministra Łączności wniosek koncesyjny T., a nie projekt decyzji zawierającej rozstrzygnięcie pozytywne dla T. i negatywne dla skarżących.

Kwestie procesowe związane ze współdziałaniem organów w zakresie wydawania decyzji koncesyjnych reguluje - wobec braku odpowiedniego uregulowania w ustawy o radiofonii i telewizji - przepis art. 106 par. 1-6 Kpa. Przewiduje on m.in., że organ zwracający się do innego organu o zajęcie stanowiska zawiadamia o tym stronę /art. 106 par. 2 Kpa/.

Zajęcie stanowiska przez organ współdziałający następuje w formie postanowienia, które może być poprzedzone w razie potrzeby postępowaniem wyjaśniającym. Na to postanowienie służy stronie zażalenie /art. 106 par. 4 i 5 Kpa/. W rozpatrywanej sprawie te wymagania nie zostały spełnione. Do Ministra Łączności skierowano w celu uzgodnień tylko wniosek spółki T. Pozostałe wnioski koncesyjne wyłączono z tego etapu postępowania. Minister Łączności nie wypowiedział się w sprawie wniosku T. w formie postanowienia i nie zawiadomił o swym stanowisku stron postępowania z pouczeniem o możliwości wniesienia zażalenia. Takie istotne naruszenia prawa stanowią przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego.

W myśl art. 145 par. 1 pkt 6 Kpa wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Przepis art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym nakazuje zaś sądowi administracyjnemu uchylenie decyzji, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a nie zachodzą negatywne przesłanki wydania takiego orzeczenia /art. 146 par. 1 i 2 Kpa w związku z art. 59 ustawy o NSA/. Zdaniem sądu w rozpatrywanej sprawie takie negatywne przesłanki nie zachodzą. Wobec pozbawienia możności kontroli pozytywnego stanowiska Ministra Łączności co do wniosku i braku jakiegokolwiek stanowiska tego Ministra co do pozostałych wniosków koncesyjnych nie sposób przyjąć, że w wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania koncesyjnego mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej /art. 146 par. 2 Kpa/. (...)

Skład orzekający NSA jest zdania, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 35 ust. 2 pkt 2b ustawy o radiofonii i telewizji. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej "A" że spółka "H" - właściciel 67 procent udziałów w spółce T. jest przedmiotem kontrolowanym przez podmiot zagraniczny - spółkę "N-V", która ma 49 procent jej udziałów. Ustawa o radiofonii i telewizji posługując się pojęciem podmiotu kontrolowanego przez podmioty zagraniczne /art. 35 ust. 2 pkt 2b/ nie wyjaśnia jego znaczenia. Nie odsyła też w tym zakresie do innych regulacji prawnych. Nie można ustalić znaczenia tego terminu na podstawie przepisów samej ustawy o radiofonii i telewizji wprowadzających ograniczenia w zakresie udzielania koncesji spółkom z udziałem podmiotów zagranicznych /art. 35 ust. 2/. Budowanie takiej definicji w oparciu o wspomniane przepisy byłoby zabiegiem wykraczającym poza stosowanie prawa. Pomijając już fakt, że towarzyszyłby mu błąd zwany idem per idem /to samo przez to samo/. Pojęcie definiowane, czyli podmiot kontrolowany znalazłoby się bowiem w określeniach wyjaśniających jego znaczenie. Nie sposób również wyjaśnić, co oznacza pojęcie podmiotu kontrolowanego wyłącznie za pomocą wykładni językowej ze względu na to, że pojęcie kontroli nie jest jednoznaczne. Ma ono charakter stopniowalny, a więc posługiwanie się nim wymaga w tym przypadku użycia dodatkowego miernika. Trzeba zgodzić się ze stanowiskiem pełnomocników spółki T., że nie każdy przejaw kontroli, w potocznym tego słowa znaczeniu, może uzasadniać zastosowanie ograniczeń wynikających z art. 35 ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji. Kontrolę tę trzeba rozumieć jako wywieranie decydującego wpływu na podmiot zależny /kontrolowany/. Pozostaje zatem odwołanie się do wykładni systemowej i celowościowej. Nie zachodzi obawa zastosowania w ten sposób prawa w drodze analogii. (...)

Sad nie podziela poglądu skarżącej "A", iż w celu ustalenia znaczenia pojęcia podmiotu kontrolowanego przez podmioty zagraniczne należy odwołać się do ustawy z dnia 24 lutego 1990 r. o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym i do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz do Kodeksu handlowego.

Przewodniczący KRRiT słusznie podniósł w odpowiedzi na skargę, że ratio legis tych ustaw jest odmienne od celów przyświecających ustawie o radiofonii i telewizji i że ustawy te nie definiują wprost pojęcia podmiotu kontrolowanego.

Dla potrzeb wykładni przepisu art. 35 ust. 2 pkt 2b ustawy o radiofonii i telewizji celowe wydaje się wykorzystanie z powodów wyżej przedstawionych ustawy z dnia 14 czerwca 1991 r. o spółkach z udziałem zagranicznym /Dz.U. nr 60 poz. 253 ze zm./ i ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców /Dz.U. 1990 nr 79 poz. 466 ze zm./. Ustawa o spółkach z udziałem zagranicznym posługuje się co prawda pojęciem podmiotu zależnego, a nie podmiotu kontrolowanego przez podmiot zagraniczny /art. 7 ust. 2/, niemniej jednak "zależność" i "kontrola" mają wspólne treści na gruncie językowym. Oba te pojęcia są wyrazem pewnego związku zachodzącego pomiędzy zjawiskami, rzeczami albo podmiotami. Być kontrolowanym to znaczy być w pewien sposób zależnym od podmiotu kontrolującego. Definicję podmiotu kontrolowanego przez podmiot zagraniczny zawiera natomiast ustawa o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców /art. 1 ust. 3/. Nie ulega wątpliwości, że udziałowiec T. - spółka "N-V" nie jest podmiotem kontrolowanym przez podmioty zagraniczne w stopniu określonym za pomocą odwołania się do znaczenia terminów tego i jemu podobnego użytych w ustawie o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców i ustawie o spółkach z udziałem zagranicznym.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym objął zakresem rozpoznania i orzekania zarówno decyzje Przewodniczącego KRRiT, jak i uchwały koncesyjne KRRiT Uchwały KRRiT nie były przedmiotem zaskarżenia do tegoż sądu. Ich weryfikację w ramach jednego postępowania sądowego uzasadnia treść art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Według tego przepisu sąd może podjąć przewidziane ustawa środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W przekonaniu składu orzekającego NSA, uchwały KRRiT podejmowane w sprawach koncesji maja charakter merytorycznych rozstrzygnięć o prawie do koncesji. Są więc indywidualnymi aktami z zakresu administracji publicznej, podlegającymi kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ustawa o radiofonii i telewizji wyznacza KRRiT w sprawach koncesyjnych funkcję organu administracyjnego.

KRRiT ma pozycję ustrojową wyższa, niż jej Przewodniczący i dlatego na niej spoczywa główny ciężar rozstrzygania o udzieleniu bądź odmowie udzielenia koncesji /art. 6 ust. 2 pkt 3 ustawy/. Przewodniczący KRRiT wykonuje jedynie jej wolę w tych sprawach. Z mocy ustawy w jednym postępowaniu koncesyjnym uczestniczą zatem dwa organy kolejno rozstrzygające o istocie sprawy. Spośród tych dwóch rozstrzygnięć tylko jedno, kończące postępowanie instancyjne określono wprost jako decyzję administracyjna /art. 33 ust. 3 ustawy/. Nie przesądza to o innym, nie decyzyjnym charakterze uchwały KRRiT. W literaturze prawniczej i w orzecznictwie sądowym powszechnie akceptuje się pogląd, że dla prawnej kwalifikacji konkretnego rozstrzygnięcia nie ma decydującego znaczenia jego forma ani nazwa. Należące do ustawowych kompetencji KRRiT rozstrzyganie w sprawach koncesyjnych /art. 6 ust. 2 pkt 3 ustawy/ jest przecież istota podejmowania decyzji administracyjnych /art. 104 par. 2 Kpa/. Ze względów zapewne porządkowych, dla uniknięcia nieporozumień terminologicznych, decyzją nazwano tylko rozstrzygnięcie Przewodniczącego KRRiT. Takie stanowisko w kwestii charakteru prawnego uchwał KRRiT w sprawach o udzielenie koncesji zajął NSA w wyroku z dnia 26 maja 1998 r. w sprawie II SA 915/97 i II SA 919/97. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie co do zasady podziela ten pogląd.

Według art. 29 ustawy o NSA sąd administracyjny może objąć badaniem i rozstrzyganiem akty lub czynności, o których mowa w tym przepisie, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Kontrola sądowa uchwał KRRiT spełnia te wymagania. Ustawowe związanie Przewodniczącego KRRiT podejmującego decyzję w sprawie koncesji treścią uchwały KRRiT sprawia, że usunięcie z obrotu prawnego wadliwej uchwały KRRiT jest niezbędne dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy koncesyjnej. Uchwała pozostawiona poza kontrola sądowa zobowiązuje dalej Przewodniczącego do jej wykonania. Stwierdzenie przez sąd niezgodności z prawem i wzruszenie decyzji koncesyjnej Przewodniczącego KRRiT uniemożliwia zatem usunięcie w ponownym postępowaniu administracyjnym błędów i naruszeń, które złożyły się na przyczyny wydania orzeczenia sądowego o tej treści. Sąd administracyjny nie ma możliwości skutecznego wpływania na prawidłowość postępowania koncesyjnego, jeżeli jego orzecznicza kontrola zostałaby ograniczona do kontroli "wykonawczej" decyzji Przewodniczącego KRRiT.

Z przedstawionych powyżej powodów skargi zasługują na uwzględnienie. (...).