Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3580/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 202
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach
article: art. 1, art. 32-35
journal: Dz.U. 2007 nr 124 poz 859
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów.
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], II. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz D. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] września 2015 r. – zaskarżoną skargą przez D. S. (dalej jako: "skarżący") – utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] marca 2015 r., którą umorzono jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne toczące się na skutek wniosku skarżącego (prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...]) w sprawie umorzenia kary pieniężnej za nielegalne międzynarodowe przemieszczanie odpadów.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] marca 2011 r. nałożył na skarżącego – jako odbiorcą odpadów przywiezionych nielegalnie, bez dokonania zgłoszenia wymaganego na podstawie przepisów art. 3 rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów - administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł. Decyzja ta została wydana w trybie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. Nr 124, poz. 859, ze zm.). Skarżący wniósł odwołanie od ww decyzji. Główny Inspektor Ochrony Środowiska, po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, decyzję z [...] sierpnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Na tę decyzję skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 kwietnia 2012 r. oddalił skargę (sygn. akt IV SA/Wa 1701/11). Wyrok ten skarżący zaskarżył skargą kasacyjną, którą Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 września 2014 r. oddalił (sygn. akt II OSK 661/13).

W międzyczasie, bo pismem z [...] kwietnia 2014 r. skarżący wniósł do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o częściowe umorzenie kary pieniężnej nałożonej decyzją tego organu z [...] marca 2011 r., powołując się w tym przedmiocie na art. 67a § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749, ze zm.). [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. odmówił skarżącemu - na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art 35 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów - wszczęcia postępowania administracyjnego, z uwagi na trwające postępowanie sądowoadministracyjne, którego celem jest ocena - czy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] marca 2011 r. jest legalna. Organ wyjaśnił również, że zgodnie z art. 35 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, wykonanie kary pieniężnej ulega zawieszeniu do czasu uprawomocnienia się decyzji.

W dniu [...] stycznia 2015 r., po prawomocnym zakończeniu wyżej opisanego postępowania sądowoadministracyjnego, skarżący wniósł do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o częściowe umorzenie kary pieniężnej powołanej we wniosku z [...] kwietnia 2014 r.

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] marca 2015 r. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne prowadzone z wniosku skarżącego. Organ pierwszej instancji stwierdził, że w obowiązującym stanie prawnym nie jest możliwe umorzenie kary pieniężnej nałożonej w trybie ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, jak również wskazanie organu właściwego do wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie. Ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w żaden sposób nie reguluje trybu umarzania kar pieniężnych oraz nie zawiera odesłań do stosowania przepisów innych ustaw w tym zakresie. W sprawie nie tylko nie mają zastosowania przepisy ustawy Ordynacja podatkowa (w szczególności działu trzeciego), ale także przepisy innych ustaw nie zezwalają na umorzenie kary pieniężnej nałożonej na skarżącego. Z uwagi zatem na prowadzenie postępowania w oparciu o błędną podstawę prawną i jednocześnie brak przepisów prawa materialnego umożliwiającego rozpoznanie wniosku skarżącego należało umorzyć prowadzone postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Skarżący odwołał się od powyższej decyzji organu pierwszej instancji.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska – w wyniku rozpatrzenia powyższego środka zaskarżenia – decyzją z [...] września 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] marca 2015 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że analiza przepisów ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów wykazała, że nie odnoszą się one w żaden sposób do kwestii odraczania lub rozkładania na raty zapłaty kary pieniężnej nałożonej przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w związku z międzynarodowym przemieszczaniem odpadów w trybie przepisów rozdziału 9 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Nakładana na podstawie ww ustawy kara pieniężna jest sankcją wynikającą z naruszenia warunków określonych w tej ustawie lub w zezwoleniu na międzynarodowe przemieszczenie odpadów lub niezgodne z oświadczeniem zawartym w zgłoszeniu, dotyczącym planowanego przemieszczenia odpadów. Sankcja ta ma charakter pieniężny. Nieodłączną cechą każdego rodzaju świadczenia, w tym również kary pieniężnej, jest określenie terminu jej płatności oraz zasad rozkładania jej na raty, umarzania, odraczania, etc. - jako prawnie dopuszczalnych odstępstw w tym zakresie. W związku z tym, dopuszczalność rozłożenia na raty i odroczenia spłaty kary pieniężnej musi wynikać wprost z treści ustawy statuującej określony rodzaj kary pieniężnej lub wynikać z ustawy do stosowania której odsyła ta ustawa. Z przepisów ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów nie wynika ani tryb rozłożenia na raty i odroczenia spłaty kary pieniężnej, ani odesłanie do stosowania przepisów innych ustaw w tym zakresie. Wpływy z tytułu kar pieniężnych, nakładanych w trybie ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, przekazywane są na rachunek Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i w 20 %, na podstawie art. 402 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, stanowią bezpośrednio dochód budżetu państwa, a w pozostałej części stanowią dochód Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska, który jest państwową osobą prawną, należącą do sektora finansów publicznych. Z tego podziału wynika, że jedna część tego przychodu stanowi niepodatkową należność budżetową, zaś druga część niepodatkową należność pozabudżetową. Ta dwudzielność niepodatkowych należności publicznoprawnych na budżetowe i pozabudżetowe nie znalazła w ustawie o finansach publicznych jednolitego uregulowania. Zdaniem organu drugiej instancji, do czasu jednoznacznego określenia przez ustawodawcę, które publicznoprawne należności pieniężne powinny zostać objęte wymogiem stosowania przepisów ordynacji podatkowej, a które ustawy o finansach publicznych, w odniesieniu do kar pieniężnych nakładanych w trybie przepisów ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów nie mają zastosowania przepisy ww ustaw. Opinię taką podzielił też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 43/13.

W ocenie organu odwoławczego, [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w zaskarżonej decyzji prawidłowo przeanalizował obowiązujące przepisy prawne i wyjaśnił istniejący stan faktyczny w sprawie, a następnie wskazał, że przepisy prawa materialnego, tj. ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, nie regulują w żaden sposób trybu umarzania kar pieniężnych i nie istnieją żadne przepisy uprawniające jakikolwiek organ do takiego działania. Ustawa ta nie zawiera także odesłania do stosowania przepisów innych ustaw w tym zakresie. W świetle powyższego, organ pierwszej instancji słusznie umorzył postępowanie w sprawie rozłożenia na raty przedmiotowej kary w trybie art. 105 § 1 K.p.a. i słusznie stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy jej rozstrzygnięcie merytoryczne (czy to pozytywne, czy to negatywne) było niedopuszczalne z uwagi na oczywisty brak podstaw prawnych do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie to było prawidłowe pomimo wydania go z naruszeniem art. 107 § 1 K.p.a. przez niewystarczające uzasadnienie zaskarżonej decyzji i art. 10 § 1 K.p.a. przez niepowiadomienie skarżącego o prawach wynikających z tej regulacji. Uchybienia te konwalidował bowiem organ drugiej instancji w postępowaniu odwoławczym.

D. S. w skardze na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] września 2015 r. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, tj.:

1) błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 32, art. 33 i art. 34 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów oraz art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej przez odmowę umorzenia części nałożonej na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej, tj. [...] zł;

2) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 105 § 1 i art. 138 § 1 K.p.a. przez uznanie bezprzedmiotowości postępowania w niniejszej sprawie i w konsekwencji jego umorzenie, w sytuacji gdy powołane w postępowaniu przed organami pierwszej i drugiej instancji przepisy prawa materialnego i wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 listopada 2013 r. (sygn. akt. IV SA/Wa 1419/13) i z 1 kwietnia 2014 r. (sygn. akt V SA/WA 1706/13) dopuszczają możliwość rozłożenia na raty spłaty oraz umorzenia w całości lub części nałożonej kary pieniężnej.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ zauważył, że analiza przepisów ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (w tym wskazanych przez skarżącego w skardze) wykazała, iż ustawa ta nie zawiera w swojej treści żadnych przepisów regulujących tryb odraczania lub rozkładania na raty spłaty kary pieniężnej nałożonej przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w związku z międzynarodowym przemieszczaniem odpadów w trybie przepisów rozdziału 9 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Z uwagi na powyższe w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 67 § 1 pkt 3 ustawy Ordynacja podatkowa. Obecnie obowiązujące przepisy prawa materialnego, tj. ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, nie regulują w żaden sposób trybu umarzania kar pieniężnych i nie istnieją żadne przepisy uprawniające jakikolwiek organ do takiego działania, jak również ustawa ta nie zawiera także odesłania do stosowania przepisów innych ustaw w tym zakresie. W okolicznościach niniejszej sprawy jej merytoryczne rozstrzygnięcie jest niedopuszczalne z uwagi na oczywisty brak podstaw prawnych. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy państwowej działają na podstawie i w granicach prawa. Organowi władzy publicznej dozwolone jest wyłącznie to, na co zezwala mu prawo i jedynie w granicach przez to prawo zakreślonych. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że organy władzy publicznej nie mogą domniemywać swoich kompetencji, kompetencje organów muszą jasno wynikać z przepisów prawa. Zaskarżona decyzja z [...] września 2015 r. została wydana w sposób prawidłowy, po przeanalizowaniu całości zgromadzonego materiału dowodowego, zgodności ustalonego stanu faktycznego z normami prawnymi obowiązującymi w tym zakresie, w odniesieniu do zarzutów przedstawionych w odwołaniu skarżącego, a postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone przez organ z poszanowaniem przepisów K.p.a. Zdaniem organu jedną z podstawowych funkcji przepisów ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów jest prewencja w postępowaniu z odpadami nielegalnie przemieszczanymi i zapobieganie powstawaniu negatywnych skutków związanych z tym przemieszczeniem i w jego opinii zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Stanowisko zaprezentowane przez organ w zaskarżonej decyzji podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z 25 kwietnia 2013r. (sygn. akt IV SA/Wa 43/13). Z kolei odnosząc się do wyroków przywołanych przez skarżącego w skardze, organ zauważył, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 listopada 2013 r. (sygn. akt SA/Wa 1419/13) nie jest prawomocny, zaś wyrok z 1 kwietnia 2014 r. (sygn. akt SA/WA 1706/13) został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2015r. (sygn. akt II GSK 1714/14). Ponadto, w ocenie organu, nie można uznać, że treść ww wyroków daje ustawowe umocowanie dla zastosowania ulg w spłacie należności wynikających z kar pieniężnych nałożonych w trybie przepisów ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, gdyż omawiane dwa wyroki stanowią jedynie domniemanie istnienia takiej możliwości. W związku z powyższym, wskazane przez skarżącego dwa wyroki (z których jeden jest nieprawomocny, a drugi został uchylony), nie mogą stanowić podstawy do rozłożenia na raty należności wynikających z omawianych kar pieniężnych.

W świetle powyższego organ nie zgodził się z zarzutem naruszenia art. 105 § 1 i art. 138 § 1 K.p.a. i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2016 r., poz. 718) - dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, że decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] września 2015 r. i utrzymana nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] marca 2015 r. naruszają prawo w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Z przedstawionego stanu sprawy wynika, że decyzją z [...] marca 2011 r. nałożono na skarżącego karę pieniężną w wysokości [...] zł - jako odbiorcę odpadów przywiezionych nielegalnie bez dokonania zgłoszenia. Kara ta została wymierzona skarżącemu na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów [(obecnie: Dz. U. z 2015 r., poz. 1048) – dalej w skrócie: "u.m.p.o."]. Skarżący wniósł o umorzenie przedmiotowej kary pieniężnej w części, tj. w wysokości [...] zł. Organy w wydanych decyzjach stwierdziły, że ww ustawa nie zawiera ani przepisów regulujących umarzanie kar pieniężnych, ani przepisu odsyłającego do stosowania w tym przedmiocie przepisów innych ustaw, a nadto, że nie istnieją żadne przepisy uprawniające organ do takiego działania. Nadto, organ odwoławczy, tak w zaskarżonej decyzji, jak i w odpowiedzi na skargę, zauważył że nieodłączną cechą każdego rodzaju świadczenia jest określenie terminu jej płatności, zasad rozkładania jej na raty, umarzania, odraczania płatności, itp., jako prawnie dopuszczalnych odstępstw w tym zakresie. W konsekwencji doszło do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego i rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

Problematykę kar pieniężnych za naruszenie obowiązków w zakresie międzynarodowego przemieszczania odpadów, do których zalicza się karę nałożoną na skarżącego (odbiorcę odpadów) i objętą wnioskiem o umorzenie, reguluje ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w rozdziale 9 zatytułowanym "Kary pieniężne" w art. 32 – art. 35. I tak, art. 32 i art. 33 u.m.p.o. określają przypadki, w których dochodzi do nałożenia na wysyłających, transportujących i obierających odpady kary pieniężnej; art. 34 u.m.p.o. stanowi co należy uwzględnić przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej; art. 35 u.m.p.o. stanowi o zawieszeniu wykonania kary pieniężnej do czasu uprawomocnienia się decyzji, sposobie i terminie uiszczenia kary oraz skutkach upływu terminu do uiszczenia kary pieniężnej. Rozdział ten w sposób wyczerpujący i kompleksowy reguluje kwestię nakładania kar pieniężnych za naruszenie obowiązków w zakresie międzynarodowego przemieszczania odpadów.

Sąd, kontrolując legalność decyzji wydanych w sprawie, podziela zatem twierdzenie organów, że ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów nie zawiera przepisów regulujących umarzanie kar pieniężnych i przepisu odsyłającego do stosowania w tym przedmiocie przepisów innych ustaw. Niemniej nie podziela uznania organów co do zasadności umorzenia postępowania, tym samym stwierdził naruszenie art. 105 § 1 K.p.a., jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według Sądu nie do zaakceptowania jest bowiem stanowisko co do niedania skarżącemu możliwości skorzystania z jednej z instytucji materialnoprawnych z zakresu ulg w spłacie zobowiązań pieniężnych, czyli rozważenia podstaw do umorzenia zobowiązania pieniężnego (w części). O zastosowanie tej formy ulgi skarżący mógłby bowiem bez wątpienia wnosić w przypadku, gdyby doszło do wymierzenia na jego rzecz innego rodzaju administracyjnej kary pieniężnej (przykładowo: z ustawy o odpadach czy ustawy Prawo ochrony środowiska). Dodatkowo przy stwierdzeniu, że nieodłączną cechą każdego rodzaju świadczenia, w tym również kary pieniężnej, jest określenie terminu jej płatności, zasad rozkładania jej na raty, umarzania, odraczania płatności, przedawnienia - jako prawnie dopuszczalnych odstępstw w tym zakresie. Podtrzymanie przyjętego przez organy rozstrzygnięcia doprowadziłoby, jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 listopada 2013 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1419/13, następnie wyrok NSA z 24.11.2015 r., sygn. akt II OSK 740/14 - publ. orzeczenia.nsa.gov.pl), do nieuzasadnionego różnicowania podmiotów, na które nałożono ten rodzaj kary w porównaniu z podmiotami, na które nałożono administracyjne kary pieniężne, np. na podstawie innych ustaw, przykładowo ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji.

Celem wykazania racji Sądu należy:

- po pierwsze wskazać, że administracyjna kara pieniężna za nielegalne przemieszczanie odpadów w ujęciu szerszym jest związana z modelem prawnym odpowiedzialności administracyjnej w ochronie środowiska, zaś w ujęciu wąskim – w prawie gospodarki odpadami. Jako jedna z administracyjnych kar pieniężnych jest instrumentem ochrony środowiska przed odpadami; odpowiedzialności za delikt administracyjny, którego przedmiotem jest nielegalne przemieszczenie odpadów. Dolegliwość tej kary nie powinna być celem samym w sobie, lecz środkiem umożliwiającym skuteczną ochronę środowiska przed skutkami nielegalnego przemieszczenia odpadów. Kara pieniężna w gospodarce odpadami powinna zmierzać do ochrony porządku prawnego, którego elementem jest środowisko stanowiące dobro wspólne. Kara pieniężna za nielegalne przemieszczenie odpadów w generalnym rozumieniu powinna służyć przede wszystkim do prewencyjnego oddziaływania na każdego, kto może dopuścić się nielegalnego przemieszczenia odpadów, zaś w indywidualnym jej oddziaływaniu - na odbiorcę dokonującego nielegalnego przemieszczenia odpadów. Zatem rolą tej kary jest przede wszystkim funkcja prewencyjna, niemniej również prewencja w postępowaniu z odpadami nielegalnie przemieszczanymi nie może – jak próbował to wywieść organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę – decydować o braku możliwości rozważenia zastosowania ulgi w jej spłacie;

- po drugie wyjść od podstaw systemu ochrony środowiska, w tym systemu prawa gospodarki odpadami, który zasadniczo tworzą ustawy ogólne, jak ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 672) i ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21, ze zm.). Natomiast ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów jest ustawą szczególną. Ustawa ta - stosownie do art. 1 ust. 1 - określa postępowanie i organy właściwe do wykonania zadań z zakresu międzynarodowego przemieszczania odpadów wynikających z rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE L 190 z 12.07.2006, str. 1) oraz kary pieniężne za naruszanie obowiązków w zakresie międzynarodowego przemieszczania odpadów. Przepisy tej ustawy – w myśli art. 1 ust. 2 - nie naruszają postanowień ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Z kolei ustawa o odpadach, jako stanowiąca regulację ogólną wobec ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, w art. 2 nie zawiera wyłączenia stosowania przepisów ustawy o odpadach w odniesieniu międzynarodowego przemieszczania odpadów. Zatem administracyjne kary pieniężne wymierzane na podstawie ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w ujęciu systemowym stanowią instytucję odpowiedzialności administracyjnej w gospodarce odpadami i znajdującą swoje źródło w ustawie o odpadach. Administracyjnym karom pieniężnym poświęcony jest rozdział 2 ustawy o odpadach. W zakres tej regulacji wchodzi art. 202 stanowiący, że w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Skoro zatem zostało wywiedzione, że regulacje ustawy będącej podstawą nałożenia na skarżącego omawianej kary pieniężnej dotyczą odpadów i w systemie gospodarki odpadami stanowią regulację szczególną względem regulacji ogólnej wynikającej z ustawy o odpadach, to do międzynarodowego przemieszczania odpadów znajdują zastosowanie nie tylko zasady ogólne wynikające z ustawy o odpadach (jak np. definicja odpadu), ale i zasady dotyczące systemu administracyjnych kar pieniężnych, w tym uregulowanie art. 202 ustawy o odpadach dotyczące stosowania przepisów o zobowiązaniach podatkowych do administracyjnych kar pieniężnych, czyli odpowiednio działu III ustawy Ordynacja podatkowa. Powyższe zatem wynika z zastosowania wykładni systemowej ww przepisów i budowy systemu ochrony środowiska, który zawiera ustawy ogólne, takie jak wymienione wyżej i ustawy szczególne, jak ustawa o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Kary pieniężne nakładane na gruncie ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, jako należące do sytemu administracyjnych kar pieniężnych z zakresu gospodarki odpadami, podlegają regule art. 202 ustawy o odpadach, która dopuszcza zastosowanie instytucji ulg w zobowiązaniach pieniężnych (np. w postaci umorzenia zobowiązania).

Organ ponownie rozpoznający sprawę zastosuje się do oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku.

Wobec stwierdzonej niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji na skutek naruszenia stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia przepisu postępowania, tj. art. 105 § 1 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uwzględnił skargę i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku. O kosztach postanowił - w punkcie II – na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.