Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 812/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59, art. 52 i art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 12 października 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 12 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 989/10 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz P. K. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 989/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2010 r., Nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz zasądził od organu odwoławczego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Opisując stan faktyczny niniejszej sprawy Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia 1 marca 2010 r., Prezydent Miasta K. ustalił, na wniosek inwestorki – A. G., warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. Zmiana sposobu użytkowania części pomieszczeń budynku mieszkalnego jednorodzinnego na lokal usługowy (dydaktyczno-edukacyjny) na działkach nr [...],[...],[...], obr. [...] K. przy ul. J. [...] w K. W uzasadnieniu zauważył, iż wykonana w trakcie postępowania analiza urbanistyczno-architektoniczna obszaru wyznaczonego wokół terenu objętego wnioskiem wykazała, że przedmiotowe przedsięwzięcie, które obejmuje jedynie zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń mieszkalnych na usługowe, bez dokonywania jakichkolwiek zmian w formie architektonicznej, czy parametrach istniejącego budynku, zarówno pod względem funkcji w obszarze analizowanym, jak i formy, spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie upzp, oraz wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. W zakresie kontynuacji funkcji stwierdził, iż w obszarze analizowanym znajdują się obiekty mieszkaniowe dostępne z tej samej drogi publicznej, w których część pomieszczeń użytkowana jest na cele usługowe (są to np. budynki mieszkalne usytuowane na działce nr [...], w których to budynkach w parterach znajdują się lokale usługowe).

Odnosząc się do podniesionych w toku postępowania przez skarżącego problemów związanych z dużą uciążliwością prowadzonej dotychczas przez R. G. działalności usługowej w budynku przy ul. J. [...] w K. (hałas, zakłócanie porządku, zagrożenie dla zdrowia okolicznych mieszkańców, utrudnienia w ruchu samochodowym – nieprawidłowe parkowanie samochodów, blokowanie wjazdów na teren sąsiednich parceli, itp.), jak również wynikających z prowadzenia tej działalności bez stosownych zezwoleń – organ I instancji wyjaśnił, iż problemy te nie dotyczą kwestii regulowanych przepisami upzp, dlatego też nie mogą być rozstrzygnięte w ramach postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, lecz powinny zostać rozwiązane przez właściwe w tym zakresie jednostki (np. Policję, Straż Miejską, organy nadzoru budowlanego). Odnosząc się do kwestii miejsc postojowych wskazał natomiast, iż zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690), zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 12 kwietnia 2002 r., inwestor powinien zapewnić dostateczną ilość miejsc postojowych dla samochodów, stosownie do przeznaczenia i sposobu zabudowy. Żadne przepisy prawa nie określają jednak w sposób szczegółowy ilości tych miejsc. Zauważył, iż wnioskowane zamierzenie uzyskało pozytywną opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego i w zakresie możliwości obsługi komunikacyjnej. Inwestorka wraz z wnioskiem przedłożyła ponadto dokumenty potwierdzające możliwość zaopatrzenia inwestycji w media.

W odwołaniu od przedmiotowej decyzji skarżący zarzucił organowi I instancji naruszenie: 1/ art. 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie kpa, poprzez przeprowadzenie po raz kolejny postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla tożsamej inwestycji; 2/ art. 64 ust. 2 kpa w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b i c upzp poprzez brak wezwania inwestorki do usunięcia braków wniosku, ograniczającego się jedynie do ogólnego określenia zamierzenia bez wskazania jego zakresu i skali działalności planowanej "szkoły", poprzez szczegółowe określenie inwestycji, jej przeznaczenia, charakterystycznych parametrów technicznych i danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko, w tym określenie liczby osób mogących potencjalnie korzystać z planowanej inwestycji oraz związanej z nią liczby miejsc parkingowych, a także wymagań dotyczących ochrony przed hałasem i drganiami; 3/ art. 107 § 2 kpa w zw. z art. 54 pkt 2 lit c i d upzp poprzez wydanie decyzji bez warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, w szczególności w zakresie obsługi infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, tj. zapewnienia przez inwestorkę miejsc postojowych oraz ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas. Skarżący stwierdził, iż organ nie zauważył, że inwestorka posiada działkę wykluczającą możliwość zlokalizowanie na niej miejsc postojowych, których konieczna ilość nie jest też znana wobec wadliwego wniosku nie wskazującego skali zamierzenia. Dodał, iż organ błędnie ustalił również, iż w obszarze poddanym analizie znajdują się obiekty usługowe, przez co zamierzona inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy zlokalizowanej na działkach położonych w obszarze analizowanym. Wskazał, iż lokale takie znajdują się w pomieszczeniach z góry przeznaczonych na ten cel usytuowanych na poziomie tzw. wysokiego parteru i odpowiednio odseparowanych od lokali mieszkalnych, podczas gdy planowana inwestycja ma być zlokalizowana w segmencie stanowiącym jeden z czterech domów, bez odpowiedniej dylatacji oraz ścian odpowiedniej grubości i w rezultacie powodować będzie znaczne uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów, w szczególności tych, które dotyczą wymagań związanych z ochroną interesów osób trzecich, wskazało, iż określenie szczegółowych rozwiązań technicznych w tym zakresie wykracza poza ramy postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i następuje dopiero na etapie postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest bowiem jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, której uszczegółowienie następuje na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Ochrona interesów osób trzecich uzasadniona wymaganiami prawa budowlanego wymagana jest dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji dopiero na tym etapie zostaną rozstrzygnięte szczegółowe kwestie dotyczące sposobu zagospodarowania działki i wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich. Organ wskazał ponadto, iż kontynuacja funkcji nie oznacza kontynuacji określonych rozwiązań techniczno-budowlanych zastosowanych i funkcjonujących w istniejących już budynkach, lecz kontynuację sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania określonego terenu. Mając to na uwadze zauważył, iż z załącznika graficznego do decyzji organu I instancji wynika, że działka nr [...] jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego tożsamości wniosku inwestorki z wnioskiem rozpoznanym już w innej sprawie stwierdził, że nie są to sprawy tożsame, gdyż obecny wniosek jest wnioskiem o węższym zakresie.

W skardze na decyzję organu odwoławczego, skarżący, powtarzając zarzuty zawarte w odwołaniu, wskazał, że po raz kolejny toczy się postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i w jego wyniku wydawana jest kolejna tożsama decyzja. Zauważył, iż wadliwość zaskarżonej decyzji jest konsekwencją wadliwego wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w szczególności w zakresie określenia planowanego sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów planowanych obiektów oraz danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko, których ten wniosek nie zawiera – nie określono liczby osób przebywających w szkole, podobnie jak nie określono liczby sal przeznaczonych do odbywania zajęć. Jak natomiast podniósł skarżący, wiadomości w tym zakresie są istotne z punktu widzenia oceny oddziaływania i skali zamierzenia inwestycyjnego, przez co konieczne są także do prawidłowego określenia warunków zabudowy. Stwierdził również, kwestionując pogląd organu o przedwczesności jego uwag co do konieczności oceny planowanej inwestycji z punktu widzenia przepisów prawa budowanego, iż w przedmiotowej sprawie przeprowadzenie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę może nie być wymagane. W związku z tym szczegółowe rozważania na temat ochrony interesów osób trzecich powinny, zdaniem skarżącego, nastąpić już na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Skarżący zarzucił również, że błędne jest stanowisko organu, iż zamierzona inwestycja spełnia wymogi kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Podniósł, iż za podstawę do uznania kontynuacji funkcji nie można uznać każdego lokalu usługowego bez uwzględnienia charakteru i skali usług w nim świadczonych. Wskazał, iż na obszarze analizowanym znajdują się niewielkie lokale usługowe, zlokalizowane w odpowiednio wybudowanych i przystosowanych pomieszczeniach, w których świadczone są "drobne, ciche usługi", a nie szkoła. Co istotne, na obszarze tym nie ma żadnej innej szkoły, instytucji, czy ośrodka dydaktycznego, zwłaszcza znajdującego się w budynku o pierwotnym mieszkalnym przeznaczeniu. Skarżący zaznaczył, że dopiero w odniesieniu do prawidłowo sporządzonego wniosku o ustalenie warunków zabudowy, z którego jednoznacznie będzie wynikało, ile osób planowo uczęszczać będzie na zajęcia dydaktyczne i jaki będzie zakres funkcjonowania szkoły, możliwe będzie wydanie prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności co do zakresu oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko i zdrowie ludzi (hałas) i obsługi komunikacyjnej (ilość parkujących samochodów i częstotliwość ich przemieszczania) oraz prawidłowego określenia wymagań w zakresie ochrony interesów osób trzecich.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę, a uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie stwierdził, iż ustalenia organów administracji, że w niniejszej sprawie spełnione zostały łącznie warunki z art. 61 upzp są przedwczesne, gdyż organy te nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego wymaganego w sprawie, naruszając tym samym przepisy postępowania określone w art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa, a także przepisy prawa materialnego, tj. art. 52 ust. 1-2 i art. 61 ust. 1 upzp. Po przytoczeniu art. 52 ust. 1 i 2 upzp, stosowanego odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy na mocy art. 64 ust. 1 upzp, który określa wymogi prawidłowo złożonego wniosku o ustalenie warunków zabudowy, Sąd stwierdził, iż przedłożona przez inwestorkę kserokopia mapy w skali 1:500 nie jest prawidłową kopią mapy zasadniczej lub katastralnej, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp – jest to kserokopia mapy, nie wiadomo przez kogo poświadczona za zgodność z oryginałem. Wniosek inwestorki nie zawiera ponadto istotnego elementu jakim jest charakterystyka inwestycji, ponieważ jest bardzo lakoniczny. Sąd wskazał, iż inwestorka we wniosku podała tylko, że dotyczy on "zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń budynku mieszkalnego jednorodzinnego na lokal usługowy (dydaktyczno-edukacyjny) (...)". W charakterystyce inwestycji nie wskazała jaką konkretnie część przedmiotowego budynku jednorodzinnego zamierza zmienić na usługowo-dydaktyczną, dla ilu osób przewiduje się te usługi i jaki będzie zakres tych usług, a także jaka jest przewidziana ilość sal, w których miałyby jednocześnie odbywać się zajęcia dydaktyczne oraz w jakiej ilości miałyby być zapewnione miejsca postojowe. Sąd stwierdził ponadto, iż przedłożone do wniosku opinie zaopatrzenia w wodę, energię, czy też odprowadzenia ścieków nie spełniają wymogów rzetelnych opinii o możliwości zaopatrzenia przedmiotowej inwestycji w te media, ponieważ potwierdzają tylko zawarte przed kilku laty umowy o ich dostawę. W ocenie Sądu, aktualne opinie wydane przez właściwe w tym zakresie podmioty są istotne biorąc pod uwagę fakt, że żądanie wniosku dotyczy zmiany sposobu użytkowania części budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na lokal usługowy dydaktyczno-edukacyjny. Wielkość dostarczanych mediów może mieć zatem znaczenie dla pozostałych użytkowników budynków jednorodzinnych zabudowy szeregowej. Kwestią istotną są również miejsca postojowe. Sąd zauważył, iż z opinii Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 22 stycznia 2010 r. wynika, że inwestor we własnym zakresie poza pasami drogowymi dróg publicznych powinien zrealizować miejsca postojowe dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania przedmiotowej inwestycji. Inwestorka we wniosku i charakterystyce inwestycji nie określiła natomiast jakiej wielkości posiada działki, na których mają być usytuowane miejsca postojowe i o ile stara się miejsc postojowych. W Załączniku nr 1 do decyzji organu I instancji wskazane zostało stanowisko wyrażone w przedmiotowej opinii, lecz takie ustalenia są niewystarczające i naruszają § 18 i nast. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji stwierdził, że wniosek inwestorki jest niekompletny i zawiera istotne dla sprawy braki. Wskazał również, iż analiza urbanistyczno-architektoniczna, na której oparły się organy nie wyjaśnia, jaki procent powierzchni usług w stosunku do całości powierzchni przedmiotowego budynku mieszkalnego ma być przeznaczony na usługi, przy uwzględnieniu średniej powierzchni tych usług w innych budynkach zlokalizowanych na obszarze analizowanym. Organy nie ustaliły, jaki jest średni procent przeznaczony na usługi w poszczególnych budynkach, w których znajdują się usługi na całym tym obszarze. Powyższe stanowi istotne uchybienie, które miało wpływ na wynik sprawy, gdyż w oparciu o niewłaściwie przeprowadzoną analizę, organy podjęły decyzję o warunkach zabudowy, przyjmując z naruszeniem art. 61 ust. 1 upzp, że inwestor spełnił łącznie wszystkie warunki do jej wydania.

W świetle powyższego, Sąd uznał, że organy administracji naruszyły nie tylko przepisy prawa materialnego, ale również przepisy odnoszące się do ogólnych zasad postępowania wyrażone w przepisach art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa. W ocenie Sądu, skoro organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, to uzasadnienia ich decyzji nie spełniają wymogów prawidłowo sporządzonego uzasadnienia, ponieważ ustalony stan faktyczny i prawny nie odpowiada stanowi rzeczywistemu. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, iż organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu niniejszej sprawy powinien wziąć pod uwagę wskazane wyżej okoliczności.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną złożył organ odwoławczy. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości jako podstawy kasacyjne wskazał:

1/ naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię art. 61 ust. 1 upzp w zw. z § 3 i nast. rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.,

2/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie ppsa, poprzez pominięcie rozważenia i rozstrzygnięcia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych,

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa poprzez błędne przyjęcie, iż w sprawie wystąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego oraz postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i po rozpoznaniu skargi jej oddalenie lub ewentualnie przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odwoławczy podniósł, iż nie jest uprawnione stanowisko Sądu, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie określał charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko, a także nieprawidłowo określał zapotrzebowanie na media. Zdaniem organu odwoławczego, określenie w decyzji ustalającej warunki zabudowy ilości sal wykładowych, liczby osób przebywających w szkole oraz rozmiaru czasowego, w jakim świadczone będą usługi, a także dokładnej liczby miejsc parkingowych, wykracza poza zakres postępowania w sprawie, której zasadniczym celem jest ustalenie, czy ze względu na sposób zabudowy i zagospodarowania działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej, co teren wskazany we wniosku, możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Organ wskazał, iż kwestie dotyczące liczby miejsc parkingowych, ilości sal, a także ewentualnych uciążliwości związanych z funkcjonowaniem planowanej inwestycji odnoszą się do kolejnego etapu procesu inwestycyjnego, tj. postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, na co wskazano w zaskarżonej decyzji. W ocenie organu odwoławczego, Sąd I instancji nie dokonał szerszej analizy oraz oceny tego stanowiska. Dodał również, iż kwestie związane z ustaleniem np. godzin funkcjonowania placówki oraz liczby osób z niej korzystających związane są w istocie z ekonomiczną stroną planowanego przedsięwzięcia.

Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 785/07, iż przepisu art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b i c upzp nie można rozumieć tak, że zobowiązuje on organ do nadania charakterystyce inwestycji formy projektu urbanistycznego, o ile wymagania takiego nie określają przepisy odrębne. Zdaniem organu odwoławczego, uwzględnienie wskazań Sądu I instancji prowadziłoby właśnie do tego, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy zamiast określać sposób zagospodarowania terenu oraz warunki jego zabudowy, w istocie rzeczy wkraczałaby w fazę projektową inwestycji, która właściwa jest postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W tym też kontekście za nietrafny organ odwoławczy uznał również pogląd Sądu odnoszący się do naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., co jak wskazał wynika z faktu, że przedmiotowe rozporządzenie jest aktem wykonawczym do ustawy – Prawo budowlane, a nie do upzp, w oparciu o którą prowadzone jest postępowanie w niniejszej sprawie. W związku z powyższym, organ odwoławczy stwierdził, iż inwestor dopiero występując o wydanie pozwolenia na budowę powinien przedstawić projekt budowlany zgodny z przepisami rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz z przepisami szczególnymi, w którym to projekcie powinny być rozwiązane kwestie ilości oraz usytuowania miejsc parkingowych. W ocenie organu odwoławczego, nie jest uzasadniony także pogląd Sądu co do konieczności ustalenia w obszarze analizowanym procentu powierzchni usług w stosunku do powierzchni budynku mieszkalnego, w którym są prowadzone, gdyż nie znajduje on oparcia ani w upzp ani w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. W związku z tym na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest wymagane ścisłe określanie, jaka część powierzchni planowanej inwestycji będzie miała określonego rodzaju przeznaczenie, poza sytuacją przewidzianą w art. 64 ust. 2 upzp, czyli w przypadku planowanej budowy obiektu handlowego, co jednak w niniejszej sprawie nie ma miejsca.

Na zakończenie organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp, jednym z wymogów ustalenia warunków zabudowy jest to, by istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego. Wskazał, iż planowana inwestycja polegać ma na zmianie sposobu użytkowania części pomieszczeń budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a nie na jego nadbudowie, rozbudowie, czy też realizacji całkowicie nowego obiektu, stąd istniejące w odniesieniu do niego uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zmienionego sposobu użytkowania jego części. W takiej sytuacji nie ma potrzeby szczegółowego określania zapotrzebowania na tzw. media.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu, uznając rozstrzygnięcie Sądu I instancji za prawidłowe stwierdził, iż organ odwoławczy wypacza sens i uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Dodał, iż inwestorka we wniosku wskazuje inwestycję pod nazwą "zmiana sposobu użytkowania części pomieszczeń budynku mieszkalnego jednorodzinnego na lokal usługowy (dydaktyczno-edukacyjny)", a w dołączonym opisie przewiduje w pkt-cie 5 dotyczącym pracowników, że w ośrodku dydaktyczno-edukacyjnym i gabinecie masażu będą zatrudnione dwie osoby. Różnice te wskazują, że w rzeczywistości nie wiadomo, czego planowane zamierzenie ma dotyczyć. Skarżący stwierdził również, że zarzuty organu odwoławczego, iż wszelkie nieprawidłowości będą przedmiotem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę są chybione, bowiem z uwagi na fakt, że budynek jest już wybudowany, takie postępowanie nie będzie miało miejsca. Organy całkowicie pominęły brzmienie przepisów ustawy – Prawo budowlane, w tym art. 29 ust. 2 i art. 30, które wskazują, że do przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie będzie konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę, a nawet zgłoszenie. Przerzucając ochronę praw osób trzecich na postępowanie dotyczące pozwolenia na budowę organy administracji nie dostrzegły zatem, że pozwolenie na budowę może nie być wymagane, zatem kontrola, o której wspominają w ogóle może nie nastąpić.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 ppsa, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a ponadto 2/ naruszeniu przepisów postępowania jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie, skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach ustawowych. Podstawy te okazały się jednak nieusprawiedliwione.

W pierwszej kolejności, Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do podstawy kasacyjnej opartej na naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 upzp w zw. z § 3 i nast. rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., gdyż w warunkach niniejszej sprawy ocena jej zasadności będzie miała decydujący wpływ na zasadność drugiej podstawy opartej na naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa.

Wskazać należy, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 upzp, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1/ co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2/ teren ma dostęp do drogi publicznej; 3/ istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4/ teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5/ decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W świetle przytoczonej regulacji prawnej nie budzi wątpliwości, że niespełnienie chociażby jednego z wymienionych wyżej warunków stanowi podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy. Nie może budzić też wątpliwości, że ocena wystąpienia w sprawie tych warunków musi być poprzedzona wyczerpującym zebraniem i rozpatrzeniem przez organy administracji całego wymaganego do podjęcia rozstrzygnięcia materiału dowodowego. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, określony został w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r.

W warunkach niniejszej sprawy, organ odwoławczy uznał, iż Sąd I instancji z naruszeniem prawa materialnego przyjął, że ustalenia organów administracji co do łącznego spełniania warunków z art. 61 ust. 1 upzp są przedwczesne, także z uwagi na braki wniosku inwestorki o ustalenie warunków zabudowy, który nie określał charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko, a także nieprawidłowo określał zapotrzebowanie na media. Wbrew stanowisku organu odwoławczego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie stwierdził, że wniosek inwestorki o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie zawiera wszystkich elementów, o których mowa w art. 52 ust. 2 upzp, w tym w zakresie niezbędnej charakterystyki inwestycji, obejmującej zgodnie z tym przepisem określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów (pkt a); określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej (pkt b); określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (pkt c). Wniosek inwestorki nie zawiera przede wszystkim precyzyjnego opisu zamierzenia inwestycyjnego pozwalającego na jednoznaczną ocenę jego rozmiarów. Od takiego, szczegółowego skonkretyzowania wniosku nie zwalnia fakt, że planowane zamierzenie nie polega na realizacji nowego obiektu budowlanego, lecz na zmianie sposobu użytkowania części pomieszczeń budynku mieszkalnego jednorodzinnego na lokal nazwany usługowym, przy czym ma polegać na prowadzeniu szkół, kursów oświatowych, innych form dokształcania młodzieży i osób dorosłych oraz prowadzenia terepii, szczególnie że jak wynika z ogólnego opisu planowanej inwestycji ("rozwiązań programowo-funkcjonalnych") zmiana ta połączona będzie z powiększeniem dotychczasowego pomieszczenia garażu i obniżeniem terenu objętego zmianą o 50 cm, co będzie miało wpływ zarówno na powierzchnię użytkową budynku, jak i jego kubaturę. Wbrew zatem stanowisku organu odwoławczego, może to świadczyć o zamiarze rozbudowy części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, co oznacza również, że dla realizacji planowego przedsięwzięcia wymagane będzie uzyskanie pozwolenia na budowę. Dla pozytywnego rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy niezbędne jest kumulatywne spełnienie warunków, określonych w art. 61 ust. 1 upzp. Dla oceny, czy planowana inwestycja spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp niezbędne jest natomiast precyzyjne ustalenie jej parametrów istotnych z punktu widzenia oceny kontynuacji cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Trafnie też Sąd I instancji zwrócił uwagę na treść pisma Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 22 stycznia 2010 r., z którego wynika m.in., że inwestor we własnym zakresie, poza pasami drogowymi dróg publicznych, powinien zrealizować miejsca postojowe dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania przedmiotowej inwestycji oraz wskazał, że inwestorka nie określiła zarówno ilości miejsc postojowych, jak i działki, na której mają być one usytuowane, a w decyzji o warunkach zabudowy organ I instancji powołał się jedynie na treść wskazanego wyżej pisma bez określenia ilości tych miejsc. Zgodnie natomiast z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się w szczególności poprzez określenie sposobu zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, środki łączności, odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami, a także określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych. Wbrew zatem stanowisku organu odwoławczego, kwestia ilości wymaganych miejsc postojowych nie może być pozostawiona do rozstrzygnięcia na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. O konieczności ustalenia ilości tych miejsc już w decyzji o warunkach zabudowy świadczy także treść § 18 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., w świetle którego, liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczny miejsc, z której korzystają osoby niepełnosprawne.

Nie bez znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji pozostaje zatem wymagający szczegółowego określenia zakres i rodzaj planowanych usług, w tym także w szczególności przewidywana ilość osób przebywających jednocześnie na terenie obiektu. Okoliczności te mogą mieć bowiem wpływ nie tylko na warunki parkowania pojazdów, ale również na ocenę zaspokojenia potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej. Nie ma racji organ odwoławczy twierdząc, że skoro zamierzenie inwestycyjnie nie polega na budowie nowego obiektu budowlanego, lecz zmianie sposobu użytkowania obiektu istniejącego, posiadającego infrastrukturę, to omawiana okoliczność pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że zapotrzebowanie na media dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego różni się co do zasady od zapotrzebowania na media dla budynku usługowego (dydatkyczno-edukacyjnego). Ustalenie, czy różnica ta występuje również w niniejszej sprawie wymaga natomiast poznania rozmiarów planowanej w przedmiotowym budynku działalności usługowej. Rodzaj i rozmiar planowanej działalności usługowej, które mają wpływ również na zakres obsługi komunikacyjnej, mają znaczenie dla oceny kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Zasada "dobrego sąsiedztwa", o której stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp i która ma gwarantować zachowanie ładu przestrzennego, oznacza bowiem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan funkcji i cech dotychczasowej. Nie oznacza jednak, że nowa zabudowa musi być tożsama z już istniejącą. Organ powinien jednak ocenić, mając na uwadze funkcje i cechy dotychczasowej zabudowy, jaki wpływ będzie miało wprowadzenie na analizowanym obszarze nowych rozwiązań. W tym zatem kontekście słuszne są uwagi Sądu I instancji dotyczące konieczności bardziej szczegółowego zbadania kwestii związanej z już realizowanymi w odpowiednio przystosowanych obiektach i planowanymi usługami na obszarze analizowanym.

Wskazać też należy, że organy obu instancji nie zwróciły uwagi na kwestię ponownego wpisania w załączniku do wniosku o zmianę sposobu użytkowania budynku jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na lokal usługowy ( dydaktyczno –edukacyjny), w którym to załączniku ponownie jak w sprawie z poprzednio już rozpoznawanego wniosku z dnia 22 grudnia 2008 r wpisano urządzenie gabinetu masażu. Zatem postępowanie winno być przeprowadzone w sposób wyżej podany, a w tym stosownie do art. 52 ust.2 pkt.2 lit. a, b i c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym konieczne jest jednoznaczne wyjaśnienie jakiego rodzaju usługi mają być realizowane w związku ze zmianą przeznaczenia budynku mieszkalnego na wskazanym we wniosku terenie. Dotyczy to charakterystyki zabudowy, przeznaczenia i gabarytów obiektu objętych zmianami poprzez przedstawienie w formie opisowej i graficznej, a także charakterystycznych parametrów technicznych dotyczących zmiany przeznaczenia całego czy też części budynku jednorodzinnego mieszkalnego w zabudowie szeregowej oraz wpływu tych zmian na środowisko. Nie bez znaczenia też jest zaopatrzenie w media, a w tym wodę i odprowadzanie ścieków w zależności od planowanej ilości osób mających korzystać z usług.

W świetle powyższego stwierdzić należy, iż podstawa kasacyjna oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego nie jest usprawiedliwiona. W konsekwencji, wobec naruszenia przez organy administracji prawa w stopniu skutkującym konieczność uchylenia przez Sąd I instancji zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, za nieusprawiedliwioną uznać należy również podstawę kasacyjną opartą na zarzucie naruszenia przepisów postępowania.

Tym samym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.