Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 104/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35,73,74 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. NSA Zofia Flasińska (spr.) Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 12 października 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. D. i K. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 listopada 2009 r. sygn. akt II SAB/Po 52/09 w sprawie ze skargi Z. D. i K. D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie w przedmiocie umożliwienia stronie sporządzenia odpisu dokumentu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

76780510UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 listopada 2009 r. (sygn. akt II SAB/Po 52/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Z. D. i K. D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie polegającą na uniemożliwieniu stronom sporządzenia odpisu dokumentu z akt sprawy.

Sąd ustalił, iż pełnomocnik skarżących J. K., pismem z dnia 7 marca 2008 r. wezwał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie do umożliwienia mu sporządzenia za pomocą kserokopiarki będącej na wyposażeniu urzędu odpisu protokołu przesłuchania świadka J. K. z dnia 7 marca 2008 r. Pełnomocnik domagał się od organu wskazania czasu i miejsca, w którym będzie mógł zrealizować uprawnienie wynikające z art. 73 § 1 k.p.a.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie pismem z dnia 28 marca 2008 r. poinformował pełnomocnika stron, iż zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strony, obok przeglądania akt, mają prawo sporządzania z nich notatek i odpisów. Przepis ten pozostawia stronom te uprawnienia do własnej realizacji, a rola organu administracji sprowadza się do zapewnienia stronom możliwości skorzystania z tych uprawnień. Organ nadzoru budowlanego poinformował jednocześnie wnioskodawcę o możliwości przejrzenia akt sprawy i sporządzenia z nich notatek i odpisów we wskazanych godzinach pracy urzędu, po uprzednim uzgodnieniu terminu z inspektorem prowadzącym sprawę.

Pismem z dnia 1 kwietnia 2008 r. skarżący, działając za pośrednictwem tego samego pełnomocnika, wnieśli do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu zażalenie na niezałatwienie sprawy tj. ich wniosku z dnia 7 marca 2008 r. w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a. Zawiadomieniem o sposobie załatwienia sprawy z dnia 13 maja 2008 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, na podstawie art. 237 § 3 k.p.a., poinformował pełnomocnika stron o uznaniu skargi za nieuzasadnioną. Organ II instancji uznał, iż możliwość przeglądania akt sprawy nie jest sprawą administracyjną, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. i nie uznał podania stron z dnia 1 kwietnia 2008 r. za zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie.

Pismem z dnia 19 grudnia 2008 r. pełnomocnik stron złożył ponowny wniosek do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie o umożliwienie mu sporządzenia kopii protokołu wyjaśnień świadka lub sporządzenie tej kopii przez organ i przesłanie jej pełnomocnikowi. Pismo to zawierało także wniosek o wydanie postanowienia na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. w przypadku uznania, że stronie należy odmówić udostępnienia urządzeń technicznych umożliwiających wykonanie kopii żądanych dokumentów. Pismem z dnia 14 stycznia 2009 r. organ oświadczył, iż zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. umożliwia skarżącym przeglądanie akt sprawy, w tym protokołu wyjaśnień złożonych w dniu 7 marca 2008 r. przez świadka J. K. oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów.

Pismem z dnia 20 stycznia 2008 r. strony wezwały organ I instancji do usunięcia naruszenia prawa poprzez umożliwienie im sporządzenia odpisu dokumentu z akt sprawy za pomocą kserokopiarki będącej na wyposażeniu organu lub wydanie postanowienia na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na to wezwanie organ I instancji w piśmie z dnia 16 lutego 2009 r. podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Z. D. i K. D. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na "inny akt (czynność) z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnienia wynikającego z przepisów prawa tj. na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie z dnia 14 stycznia 2009 r. i pismo z dnia 16 lutego 2009 r."

Postanowieniem z dnia 12 czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił tą skargę jako niedopuszczalną. Sąd wskazał, że pismo organu nadzoru budowlanego z dnia 14 stycznia 2009 r. nie może być uznane za "inny akt lub czynność" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., a pismo z dnia 16 lutego 2009 r. stanowi wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a więc czynność poprzedzającą wniesienia skargi do sądu, na którą odrębna skarga nie przysługuje. Postanowieniem z dnia 17 września 2009 r., II OSK 1299/09 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie Sądu I instancji, wskazując, że skarga Z. i K. D. powinna zostać potraktowana przez ten Sąd jako skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie polegającą na uniemożliwieniu stronie sporządzenia odpisu dokumentu z akt sprawy lub niewydaniu postanowienia w trybie art. 74 § 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu tej skargi zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że jest ona bezzasadna, ponieważ w tej sprawie nie doszło do naruszenia przez organ art. 73 k.p.a., jak również nie zachodziła konieczność wydania przez organ postanowienia z art. 74 § 2 k.p.a., w związku z czym organ nie pozostaje w bezczynności.

Sąd stwierdził, że organ miał obowiązek wynikający z art. 73 § 1 k.p.a. jedynie umożliwić stronie sporządzenie odpisu dokumentu. Strona mogła wykonać odpis odręczny tego dokumentu, posłużyć się cyfrowym aparatem fotograficznym lub innym podobnie działającym urządzeniem (telefonem komórkowym wyposażonym w funkcje aparatu fotograficznego, czy kamerą cyfrową), użyć ręcznego skanera. Zdaniem Sądu, obowiązek określony w art. 73 § 1 k.p.a. nie sięga tak daleko, by organ obowiązany był wykonywać odpisy dokumentów z akt za stronę, w tym wypadku za pomocą kserokopiarki będącej na wyposażeniu urzędu (a zatem urządzenia służbowego, które nie jest przeznaczone do użytku publicznego). Sąd I instancji stwierdził, że organ wywiązał się z przewidzianego w art. 73 § 1 k.p.a. obowiązku udostępnienia stronie akt sprawy, ponieważ poinformował pełnomocnika stron (pisma z dnia 28 marca 2008 r. i z dnia 14 stycznia 2009 r. oraz w odpowiedź z dnia 16 lutego 2009 r. na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa), że przeglądanie akt sprawy i sporządzanie z nich odpisów i notatek jest możliwe w siedzibie organu we wskazanych w tych pismach godzinach pracy urzędu, po uprzednim uzgodnieniu terminu z pracownikiem organu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie nie odmówił więc stronie możliwości przejrzenia akt sprawy i sporządzenia z nich notatek i odpisów, lecz w istocie odmówił stronie udostępnienia określonego urządzenia przeznaczonego do służbowego użytku (kserokopiarki), w związku z czym nie zaistniała konieczność wydania postanowienia z art. 74 § 2 k.p.a. Strona wyraźnie sprecyzowała żądanie, co do konkretnego technicznego sposobu wykonania odpisu, a takie uprawnienie na gruncie przepisów k.p.a. stronie nie przysługuje.

Sąd podkreślił, że sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie w ogóle nie można rozpatrywać w kategoriach bezczynności organu w rozumieniu przepisów k.p.a. O bezczynności organu w postępowaniu administracyjnym można mówić w przypadku uchylania się przez organ od wydania aktu, pomimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku. W celu wyeliminowania tego rodzaju sytuacji przepisy prawa zakreślają organom terminy do podjęcia czynności (art. 35 k.p.a.). Przepis ten jednak określa terminy do załatwienia sprawy administracyjnej, to jest do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, nie odnosi się zaś do rozstrzygnięć kwestii incydentalnych, powstałych w toku prowadzonego postępowania. Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, iż złożona skarga odnosi się do czynności wpadkowej, podejmowanej przez organ administracji w ramach toczącego się postępowania. Tym samym w przedmiotowej sprawie nie będą mogły znaleźć zastosowania określone kodeksowo terminy załatwienia sprawy, zatem organ nie mógł ich przekroczyć (por. postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 21 października 2009 r., II SA/Po 227/09).

Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli Z. D. i K. D., podnosząc zarzuty:

- naruszenia prawa materialnego tj. art. 35 k.p.a. poprzez uznanie, że nie ma on zastosowania w sprawach wpadkowych,

- naruszenia prawa materialnego tj. art. 73 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten wyłącza możliwość domagania się przez stronę sporządzenia kopii dokumentów za pomocą kserokopiarki,

- naruszenia przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 i art. 190 p.p.s.a. polegającego na nieprzedstawieniu całego stanu sprawy, a w szczególności, faktu, iż już wcześniej zapadło postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 czerwca 2009 r., które zostało uchylone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2009 r. oraz nieujawnieniu stanowiska NSA zajętego w uzasadnieniu tego orzeczenia, co uniemożliwia kontrolę tego, czy Sąd I instancji zastosował się do tej wykładni,

- naruszenia przepisów postępowania tj. art. 149 i art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia,

- naruszenia przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez niedostrzeżenie naruszenia prawa przez organ, przemilczenie tego naruszenia w uzasadnieniu wyroku, a tym samym niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sądu,

- naruszenia przepisów postępowania tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy ten sam sąd już podobne skargi uwzględnił (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 lipca 2009 r., IV SA/Po 228/09, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 listopada 2009 r., IV SA/Po 328/09).

W uzasadnieniu zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 35 k.p.a. skarżący wskazali, iż ich zdaniem przepis ten ma zastosowanie do kwestii incydentalnych wynikłych w toku postępowania administracyjnego, jeżeli przepis szczególny np. art. 106 § 6 k.p.a. nie określa innych terminów załatwienia spraw. Załatwienie sprawy odmowy umożliwienia wykonania kopii dokumentu z akt sprawy następuje w formie postanowienia w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Postanowienie to rozstrzyga co do istoty w całości sprawę odmowy umożliwienia wykonania kopii dokumentu z akt sprawy i kończy sprawę. Skoro art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. odnosi się do bezczynności w tego typu sprawach, to twierdzenie Sądu I instancji, że w tym wypadku nie jest możliwe przekroczenie terminów załatwiania spraw jest bezpodstawne.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 73 k.p.a., skarżący wskazali, że Sąd błędnie uznał, że sporządzenie kopii pisma znajdującego się w aktach sprawy za pomocą kserokopiarki będącej na wyposażeniu urzędu nie stanowi udostępnienia akt sprawy w rozumieniu tego przepisu. Wprawdzie w przepisie art. 73 k.p.a. jest mowa o notatkach i odpisach, lecz w dacie jego uchwalenia nie były w urzędach dostępne jeszcze takie możliwości techniczne jak wykonywanie kserokopii. Skarżący podkreślili, że nie chcieli, aby kserokopie były wykonywane przez urzędnika, lecz wystarczy, aby organ umożliwił im wykonanie takich kserokopii na ich koszt. Ich zdaniem, teza, że organ nie ma obowiązku wykonania kserokopii z akt sprawy i doręczenia ich stronie jest słuszna, lecz nie oznacza to, że organ nie ma obowiązku umożliwienia stronie odpłatnego wykonania tych kserokopii w swoim urzędzie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie wskazać należy, iż w tej sprawie orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny, który postanowieniem z dnia 17 września 2009 r. (II OSK 1299/09) uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 czerwca 2009 r. o odrzuceniu skargi Z. i K. D.. We wskazanym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, co do prawidłowej kwalifikacji skargi, która – zgodnie z jej literalnym brzmieniem - została uznana przez Sąd I instancji za skargę na "inny akt (czynność) z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnienia wynikającego z przepisów prawa tj. na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie z dnia 14 stycznia 2009 r. i z dnia 16 lutego 2009 r.". Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarga ta powinna zostać potraktowana i rozpoznana przez Sąd I instancji jako skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie polegającą na uniemożliwieniu sporządzenia odpisu dokumentu z akt sprawy lub niewydaniu postanowienia w trybie art. 74 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto w myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Sąd I instancji rozpoznający tą sprawę był w związku z tym związany postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2009 r. Wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie wspomniał w uzasadnieniu wyroku o zapadłych wcześniej w tej sprawie orzeczeniach, co trafnie podniosła strona skarżąca w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jednak uchybienie to nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Sąd I instancji zastosował się do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonych w postanowieniu z dnia 17 września 2009 r. i rozpoznał skargę Z. i K. D. jako skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie, nie naruszając tym samym art. 190 p.p.s.a. Podkreślić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym postanowieniu z dnia 17 września 2009 r. pośrednio przesądził również kwestię dopuszczalności skargi na bezczynność w tej sprawie, a orzeczenie to wiąże również Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym. W związku z powyższym kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny może ograniczać się jedynie do prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji oceny zasadności tej skargi na bezczynność.

Dokonując tej kontroli należy wskazać, że w rozpoznawanej sprawie skarżący wystąpili do organu administracji z żądaniem sporządzenia przez urzędników lub umożliwienia skarżącym samodzielnego sporządzenia odpisów dokumentów z akt sprawy administracyjnej, której są stronami w określonej formie tj. poprzez wykonanie kserokopii protokołu przesłuchania świadka (dokumentu liczącego dwie strony) na kserokopiarce będącej na wyposażeniu urzędu. Spór prawny w tej sprawie dotyczy więc tego czy organ, odmawiając stronom uwzględnienia tego żądania bez zachowania procesowej formy postanowienia (art. 74 § 2 k.p.a.) pozostaje w bezczynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

W dziale II rozdziale 3 k.p.a. uregulowanie zostały kwestie związane z udostępnianiem stronom przez organy administracji akt sprawy. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Strona ma ponadto prawo żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione jej ważnym interesem (art. 73 § 2 k.p.a.). Z art. 73 § 1 k.p.a. wynika, że na organie ciążą dwa obowiązki: umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy oraz umożliwienia stronie sporządzania notatek i odpisów z akt sprawy. Wykładnia literalna powołanego przepisu wskazuje, iż organ obowiązany jest jedynie umożliwić stronie wykonanie jej uprawnienia do sporządzania notatek i odpisów z akt sprawy, a nie sporządzać na żądanie strony takie odpisy. W związku z tym, że przepis ten nie uwzględnia zaistniałego postępu technicznego w zakresie kopiowania dokumentów, przyjąć należy jego wykładnię rozszerzającą i uznać, że organ ma obowiązek umożliwić stronie sporządzanie odpisów dokumentów z akt sprawy w zależności od posiadanych możliwości technicznych i organizacyjnych. Jeżeli organ ma takie możliwości (odpowiednie urządzenia, pracownicy), powinien sporządzić kserokopie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy lub umożliwić stronie sporządzenie odpisów z akt sprawy w formie kserokopii za zwrotem związanych z tym kosztów. Strona nie może się jednak domagać w sposób wiążący dla organu udostępnienia jej akt sprawy poprzez sporządzenie kserokopii dokumentów lub w innej wskazanej formie. To organ decyduje bowiem, w jakiej formie ma możliwość wywiązania się z obowiązku udostępnienia stronie akt sprawy. Trzeba bowiem odróżnić nakazaną prawem czynność organu udostępnienia stronie akt sprawy (art. 73 k.p.a.) od czynności udostępnienia akt sprawy we wskazanej przez stronę formie. W tym pierwszym przypadku, jeżeli organ uzna, że w świetle prawa akta administracyjne nie mogą być stronie udostępnione (strona nie może ich przeglądać, sporządzać z nich notatek lub odpisów albo nie wykazała ważnego interesu, aby żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów), to powinien wydać postanowienie odmowne na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. Nieudostępnienie akt w takim wypadku i brak odmowy ich udostępnienia wyrażonej w procesowej formie może być przez stronę kwestionowane w drodze skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu w tym zakresie. Jeżeli natomiast organ nie odmawia stronie udostępnienia akt sprawy, umożliwia ich przeglądanie i wykonywanie przez stronę notatek i odpisów we własnym zakresie, lecz nie akceptuje żądanej przez stronę formy ich udostępnienia, to nie ma obowiązku wydania postanowienia, o którym mowa w art. 74 § 2 k.p.a. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie podziela poglądu wyrażonego w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2010 r. (II OSK 2043/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl), iż jakakolwiek przyczyna uzasadniająca odmowę umożliwienia stronie sporządzenia kserokopii dokumentu z akt sprawy powinna znaleźć odzwierciedlenie w wydanym na podstawie art. 74 k.p.a. postanowieniu. Żaden przepis prawa nie nakłada bowiem na organ administracji obowiązku zadośćuczynienia żądaniu strony udostępnienia jej akt w określonej formie, jeżeli to przekracza możliwości techniczne i organizacyjne organu. W postanowieniu, o którym mowa w art. 74 § 2 k.p.a. organ może jedynie wyrazić swoje stanowisko co do prawnych przeszkód udostępnienia stronie akt sprawy, a nie co do kwestii technicznych umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, czy też sporządzania z nich odpisów.

Należy zauważyć, że z bezczynnością organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie wydał decyzji lub postanowienia albo nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie aktu lub nie podjął stosownej czynności nakazanej prawem. Jeżeli więc żaden przepis prawa nie uprawnia strony do domagania się od organu podjęcia czynności udostępnienia jej akt w sprawy w określonej przez nią formie, to nie można mówić o bezczynności organu w tym zakresie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Nieuwzględnienie przez organ wniosku strony co do formy udostępnienia akt sprawy, dotyczącego de facto technicznego sposobu tego udostępnienia może być przez nią kwestionowane jedynie w drodze skargi powszechnej, o której mowa w art. 227 k.p.a., gdyż jest to sprawa wewnętrzna danego organu administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo uznał, że organ nadzoru budowlanego nie pozostawał w tej sprawie w bezczynności, jeżeli chodzi o udostępnienie stronie akt sprawy w rozumieniu art. 73 k.p.a. Organ ten poinformował bowiem stronę o możliwości przejrzenia akt sprawy i sporządzenia z nich notatek i odpisów we wskazanych godzinach pracy urzędu, po uprzednim uzgodnieniu terminu z inspektorem prowadzącym sprawę oraz był gotowy te akta udostępnić. Jak wynika z oświadczenia pełnomocnika organu złożonego na rozprawie przed Sądem I instancji w dniu 6 listopada 2009 r., ani skarżący, ani ich pełnomocnik nie zgłosili się do urzędu po swoim piśmie z dnia 7 marca 2008 r., aby przejrzeć akta i sporządzić z nich notatki i odpisy. Sąd słusznie przyjął, że organ w istocie odmówił stronie udostępnienia określonego urządzenia przeznaczonego do służbowego użytku (kserokopiarki), a nie udostępnienia akt sprawy i umożliwienia sporządzenia odpisu dokumentu, co nie wymagało załatwienia w procesowej formie postanowienia, o którym mowa w art. 74 § 2 k.p.a.

Częściowo zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 35 k.p.a. poprzez uznanie, że przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do załatwienia sprawy administracyjnej co do istoty poprzez wydanie decyzji administracyjnej, nie może natomiast odnosić się do rozstrzygnięcia kwestii procesowej udostępnienia stronie akt sprawy. Sąd I instancji ma rację, że przepis art. 35 k.p.a. określa co do zasady terminy załatwiania spraw administracyjnych w znaczeniu materialnoprawnym. Zgodnie bowiem z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Jednak w doktrynie prawa administracyjnego rozważany był problem zastosowania przepisów dotyczących załatwiania spraw (dział I rozdział 7 k.p.a.) do spraw proceduralnych załatwianych w formie postanowienia (patrz G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, Wyd. Zakamycze 2005, s. 485-486 i powołana tam literatura). W tej kwestii należy podzielić pogląd G. Łaszczycy, że zastosowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. w stosunku do spraw procesowych rozstrzyganych przed wydaniem decyzji nie jest uzasadnione ("Milczenie organu w świetle kodeksu postępowania administracyjnego", PiP nr 1/1991, s. 59, podobnie [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, Wyd. Zakamycze 2005, s. 486). W tych terminach sprawa powinna być bowiem załatwiona poprzez wydanie decyzji i strona może wnieść zażalenie na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie w terminie sprawy co do istoty, zarzucając również niezałatwienie w tym terminie kwestii incydentalnych. Należy natomiast dopuścić możliwość zastosowania terminów określonych w art. 35 k.p.a. do rozstrzygnięcia przez organ kwestii procesowych, które powstaną po wydaniu decyzji (np. wniosek o sprostowanie decyzji) lub kwestii, które nie mają bezpośredniego związku z głównym przedmiotem postępowania (np. wniosek o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu). Kodeks nie przewiduje bowiem żadnych odrębnych terminów dla załatwienia przez organ tych kwestii procesowych, zaś strona powinna mieć gwarancję stosowania przez organ również w tego typu sprawach procesowych ogólnej zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a. Do tej ostatniej grupy spraw proceduralnych bez wątpienia można zaliczyć kwestię udostępnienia stronie akt sprawy, gdyż nie ma ona bezpośredniego związku z przedmiotem postępowania, a strona może wystąpić z takim wnioskiem w każdym stadium postępowania. Udostępnienie stronie akt sprawy powinno więc co do zasady nastąpić bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.), gdyż akta te znajdują się w siedzibie organu i ich udostępnienie stronie najczęściej nie wiąże się z koniecznością podjęcia przez organ jakichś dodatkowych czynności procesowych. Należy ponadto dodać, że skoro w przypadku niedokonania przez organ czynności polegającej na udostępnieniu stronie akt sprawy lub niewydania przez organ postanowienia odmownego na podstawie art. 74 § 2 k.p.a., stronie przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu na postawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 lub pkt 2 p.p.s.a., to muszą istnieć prawnie określone terminy dokonania przez organ tej czynności lub wydania postanowienia odmownego, których przekroczenie będzie oznaczało pozostawanie przez organ w bezczynności. Podniesione w skardze kasacyjnej naruszenie przez Sąd I instancji art. 35 k.p.a. nie może jednak prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Jak już wskazano powyżej, w tej sprawie nie można przyjąć, że organ pozostawał w bezczynności, ponieważ nie miał prawnego obowiązku udostępnienia stronie akt sprawy w żądanej przez nią formie, dlatego rozważanie czy organ przekroczył terminy określone w art. 35 k.p.a. jest bezprzedmiotowe.

Skarżący podnieśli w skardze kasacyjnej ponadto zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokami z dnia 16 lipca 2009 r., IV SA/Po 228/09 i z dnia 4 listopada 2009 r., IV SA/Po 328/09 już podobne skargi uwzględnił. W powołanych orzeczeniach Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że organ co do zasady nie ma obowiązku sporządzenia odpisu dokumentu na żądanie strony w formie kserokopii, lecz odmowa umożliwienia stronie udostępnienia akt w ten sposób powinna zostać wyrażona w formie postanowienia, o którym mowa w art. 74 § 2 k.p.a., a nie w formie pisemnej informacji. W odniesieniu do tego zarzutu wskazać należy, iż zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Sąd jest związany oceną prawną zawartą w poprzednio wydanym orzeczeniem tylko w ramach tej samej sprawy sądowoadministracyjnej. Wskazane przez skarżących orzeczenia zostały wydane w innych sprawach, toczących się ze skarg innych osób na czynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie, w związku z czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, rozpoznając tą sprawę nie był związany tymi orzeczeniami i wyrażoną w nich oceną prawną.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.