Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 44/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 15, art. 7, art. 77, art. 80, art. 138 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant referent Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia elewacji budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego poprzez likwidację okna połaciowego i lukarny I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego kwotę 500 zł (słownie: pięćset zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego we W. (dalej DWINB) z dnia [...] r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (dalej PINB) z dnia [...] r. nakazującą K. O. doprowadzenie do stanu poprzedniego połaci dachu poprzez likwidację okna dachowego oraz lukarny.

Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Organ I instancji w związku z wystąpieniem uczestniczki postępowania A. Ł., po przeprowadzeniu kontroli - wszczął z urzędu postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonywanych w budynku mieszkalnym na działce nr 165/1 w miejscowości G. (nr [...]).

W wyniku czynności kontrolnych organ ustalił, że na dachu budynku od strony posesji nr 54 (należącej do uczestniczki postępowania) wstawione zostało okno połaciowe, którego według informacji uczestniczki wcześniej nie było - znajdował się jedynie wyłaz dachowy ale w innym miejscu. Na elewacji frontowej stwierdzono istnienie lukarny - której remont wykonano - oraz trzy okna połaciowe. Inwestor okazał kopię zgłoszenia wykonania robót z dnia 27 sierpnia 2012 r. oraz opinię Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków co do planowanego remontu (pismo z dnia [...] r.).

Porównując roboty udokumentowane podczas kontroli ze zdjęciami dostępnymi na Google Maps, PINB stwierdził, że inwestor wykonał roboty wykraczające poza zakres odtworzenia stanu pierwotnego budynku tj. zmienił kształt daszku nad lukarną, wielkość i rodzaj okien w lukarnie, wykonał cztery okna połaciowe, zmienił kształt i ilość okien na elewacji bocznej, dokonał wydłużenia dachu poza ściany szczytowe. Organ pozyskał także wyjaśnienia byłego właściciela budynku E. W. - przesłuchanego w ramach pomocy prawnej przez PINB w B. – który potwierdził między innymi, fakt zmiany dachu lukarny z płaskiego na kopertowy, zmianę wymiaru okna na elewacji frontowej oraz fakt wykonania okien połaciowych których wcześniej nie było - trzy na elewacji frontowej i jedno od strony elewacji tylnej. Jednoznacznie oświadczył także, że przed sprzedażą w budynku nie było żadnych okien połaciowych. PINB zwrócił się także do organu nadzoru konserwatorskiego o zajęcie stanowiska w kwestii wykonywanych robót.

W odpowiedzi Wojewódzki Konserwator Zabytków (w piśmie z dnia [...] r.) podał, że nieruchomość w obrębie której prowadzone są roboty nie jest objęta ochroną konserwatorską poprzez wpis do rejestru zabytków. Obszar ten ujęty jest w wykazie zabytków (historyczny układ ruralistyczny) oraz objęty ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjętego uchwałą z dnia 10 października 2002 r. Analizując wykonany zakres robót, Konserwator stwierdził, że wykracza on poza zakres robót przedstawiony przez inwestora w 2012 r., zaakceptowany wówczas przez organ konserwatorski. Wyrażono wówczas zgodę na remont dachu - bez zmiany jego geometrii oraz geometrii lukarny. Obecnie natomiast wykonano przebudowę w strefie lukarny oraz zmianę dyspozycji elewacji przez przekształcenia otworów okiennych (w szczególności partii dachu - lukarny), co zdaniem organu konserwatorskiego znaczącą pogorszyło wartości kulturowe obiektu. W wyniku przeprowadzonych robót zdeformowano bryłę obiektu przez wprowadzenie zadaszenia gabarytami nie przystającymi do formy obiektu oraz zaburzono proporcje i rytm podziałów elewacyjnych (w szczególności wielkoformatowym przeszkleniem w partii dachu). Po rozważeniu dokonanych zmian w odniesieniu do wprowadzonego nowego pokrycia dachu (dachówka w kolorze ceglastym) oraz okien połaciowych (w zwiększonej ilość), organ nadzoru konserwatorskiego uznał je za dopuszczalne.

W oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy PINB decyzją z dnia [...] r. działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane nakazał skarżącemu "doprowadzenie do stanu pierwotnego połaci dachu od strony działki nr 166 poprzez likwidację okna dachowego oraz lukarny na budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr 165/1".

Wykonane roboty organ zakwalifikował jako przebudowę, uznając, że zmiana kształtu lukarny oraz wykonanie okien połaciowych wymagało co najmniej zgłoszenia. Stwierdził też, że zakres wykonanych robót wykracza poza dokonane przez inwestora zgłoszenie z 2012 r. Do robót budowlanych wymagających pozwolenia lub zgłoszenia wykonanych bez uprzedniego ich uzyskania zastosowanie znajdują przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego, przy czym - jak wyjaśnił organ - zgodnie z art. 51 ust. 7 przepisy ust. 1 pkt 1, 2 i 3 znajdują odpowiednie zastosowanie do robót już wykonanych w sposób określony w art. 50 ust. 1. W niniejszej sprawie roboty zostały zakończone, zatem należało od razu wszcząć postępowanie naprawcze. Przyjmując ten stan rzeczy organ wyjaśnił, że do przebudowy zastosowanie znajdują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które w § 12 ust. 1 zakazują sytuowania budynków z otworami okiennymi w odległości mniejszej niż 4 m od granicy sąsiedniej działki budowlanej. Tym wymogom nie odpowiada wykonanie okna połaciowego na tylnej elewacji w ścianie usytuowanej na granicy z działką nr 166. Natomiast zmiany dokonane w kształcie lukarny nie zyskały aprobaty DWKZ. W tym stanie rzeczy - zdaniem organu - nie można zalegalizować wykonanych robót budowlanych i nie można wydać rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w celu nakazania wykonania robót lub czynności mogących doprowadzić do stanu zgodnego z prawem.

W odwołaniu od powyższej decyzji K. O. zarzucił naruszenie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż nie wydano postanowienia wstrzymującego prowadzone roboty budowlane, pomimo, że prace remontowe są w toku i nie zostały zakończone. Odwołujący się zaprzeczył, jakoby przez wstawienie okna połaciowego od strony działki nr 54 zmienił parametry użytkowe budynku i dopuścił się samowoli budowlanej. Okno dachowe zostało wstawione w miejsce wyłazu dachowego i spełnia ono te same funkcje, nawet zapewnia swobodniejsze wejście na dach. Wymiarowo pokrywa się z odbudową poprzedniego wyłazu. Tymczasem organ nie wykazał - pomimo, że powinien - różnicy w wymiarach otworu okiennego i wyłazu dachowego. Nie wykazał więc zmiany parametrów użytkowych budynku. Podobnie w przypadku lukarny, PINB nie wykazał czy lukarna - pomijając jej kształt - ma zachowane parametry wymiarowe w stosunku do poprzednich, czy nie.

Utrzymując w mocy opisaną wyżej decyzję PINB organ II instancji stwierdził, że zakres wykonanych w niniejszej sprawie robót wypełnia przesłanki z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego definiującego przebudowę, gdyż w wyniku wykonanych robót zmieniły się parametry użytkowe "lokalu użytkowego", w którym zmieniono kształt lukarny oraz wykonane okno dachowe. Przebudowa wymaga pozwolenia na budowę, którego inwestor nie uzyskał, co świadczy o samowoli budowlanej. Konieczne zatem było wdrożenie postępowania naprawczego na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego. W tym postępowaniu organ bada, czy roboty budowlane są zgodne z prawem przy czym przez zgodność z prawem należy rozumieć zgodność z przepisami technicznymi. Możliwe są odstępstwa od tej reguły, gdy roboty budowlane naruszają inne przepisy prawa materialnego np. przepisy o planowaniu przestrzennym lub o ochronie zabytków.

Zdaniem organu odwoławczego analiza zgromadzonego w sprawie materiału wskazuje, że realizacja przedmiotowej inwestycji podlega uzgodnieniu z DWKZ. Organ ten wypowiedział się w piśmie z dnia 3 marca 2017 r., że zakres wykonanych robót wykraczał poza wnioskowany do tego organu oraz, że przebudowa w strefie lukarny i zmiana dyspozycji elewacji poprzez przekształcenia otworów okiennych (w szczególności partii dachu - lukarny), znacząco pogorszyły wartości kulturowe obiektu. Wobec powyższego nie istnieje możliwość zalegalizowania rzeczonej inwestycji.

W skardze na powyższą decyzję K. O. zarzucił, że organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do jego zarzutów dotyczących niewłaściwego procedowania sprawy przez PINB i nie wydania postanowienia uruchomiającego procedurę trybu naprawczego. Swoje stanowisko uzasadnił zaś tylko negatywną opinią konserwatora zabytków. Zdaniem skarżącego, budynek w którym trwają prace remontowe i częściowa przebudowa nie jest zabytkiem w myśl art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Dlatego rygorystyczne i bezalternatywne stanowisko zajęte w sprawie przez konserwatora zabytków - na które inwestorowi nie przysługuje zażalenie - nie ma podstawy prawnej. Nie może więc stanowić podstawy dla wydania bezwzględnego nakazu rozbiórki części wykonanych robót. Żaden z organów nie odniósł się ustaleń planu miejscowego obowiązującego dla terenu inwestycji. Tymczasem to ustalenia planu określają formę ochrony konserwatorskiej oraz dopuszczalny zakres prac budowlanych opisany w tekście planu i uprzednio uzgodniony z konserwatorem. Organ nadzoru konserwatorskiego zastosował tymczasem dla przedmiotowego budynku rygory jak dla obiektu wpisanego do rejestru zabytków. Zdaniem strony zakres wykonanych robót jak najbardziej kwalifikuje się do legalizacji w trybie art. 51 Prawa budowlanego. W przypadku okna dachowego od strony działki nr 166, skarżący powtórzył, że zostało ono wykonane w miejsce wyłazu dachowego.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 27 czerwca 2018 r. skarżący podtrzymał skargę wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik uczestniczki postępowania I. Ł. wniosła o oddalenie skargi z argumentacją przedstawioną w piśmie procesowym z dnia 27 czerwca 2018 r. złożonym na rozprawie. Uczestniczka postępowania A. R. (poprzednio Ł.) również wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. 2016, poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2016, poz. 718 zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, musiała zostać uwzględniona. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na tle uregulowań zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, nie budzi wątpliwości, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy a nie tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania stron i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji, rozpoznając sprawę w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej, (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 1993 r. sygn. akt IV SA 1241/93, opubl. ONSA 1993 r., Nr 3, poz. 79).

Granice postępowania odwoławczego wyznaczają zasady postępowania administracyjnego, w tym, zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta rozwinięcie swoje znajduje w art. 77 § 1 k.p.a. jak też w art. 80 k.p.a. Strona postępowania oczywiście zgodnie z zasadą czynnego udziału jest uprawniona do przedstawienia dowodów, wniosków i żądań. Ponieważ to organ administracji ma podjąć wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia sprawy, strona, która nie przytoczyła faktów ani dowodów w postępowaniu przed organem I instancji, może je przytoczyć w postępowaniu przed organem II instancji. Reguły dowodzenia zawarte w KPA wskazują, że w sytuacji gdy strona przypisuje określonym zdarzeniom, faktom czy okolicznościom decydujące dla wyniku sprawy znaczenie, będzie naruszać prawo i uchybiać zasadzie z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. takie niekorzystne dla strony rozstrzygnięcie organu, które w uzasadnieniu nie będzie odnosiło się w sposób rzeczywisty do przedstawionych argumentów. Takie działanie organu narusza art. 7 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Ostatnio powołany przepis szczegółowo określa jakie wymogi powinno spełniać uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie jest niezwykle istotnym składnikiem decyzji, jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Strona ma bowiem prawo znać argumenty i przesłanki podejmowania decyzji, gdyż w przeciwnym wypadku nie ma możliwości obrony swoich słusznych interesów. Uzasadnienie faktyczne musi wyjaśniać okoliczności wskazujące na potrzebę lub konieczność wydania decyzji, uwzględniając przy tym zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Nie budzi wątpliwości Sądu, że odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów a także stanowi wyraz zrealizowania przez organ wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Uzasadnienie prawne stosownie do postanowień art. 107 § 3 k.p.a., to wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie prawne polega nie tylko na przytoczeniu treści przepisów, wyjaśnieniu normy prawnej, ale też wytłumaczeniu dlaczego organ zastosował określony przepis rozstrzygając sprawę i dlaczego przyjął taką wykładnię przepisu. Uzasadnienie decyzji tłumaczy zastosowanie normy prawa materialnego w określonej sytuacji faktycznej, a zatem tłumaczy także dlaczego w danej sytuacji faktycznej i prawnej określone normy prawne w stosunku do adresata decyzji nie mają zastosowania. W tym sensie uzasadnienie decyzji stanowi uzupełnienie rozstrzygnięcia. Jeżeli w myśl art. 107 § 1 k.p.a. w decyzji należy wskazywać podstawę materialnoprawną decyzji, czyli normę prawną, która np. stanowi podstawę nałożenia sankcji administracyjnej, to w uzasadnieniu powinien znaleźć się wywód prawny (czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów) dlaczego inne normy prawne, które wyłączają zastosowanie tego rodzaju sankcji, nie mogą znaleźć zastosowania w tej sprawie. W uzasadnieniu decyzji organ odnosi się do istotnych okoliczności sprawy i żądań strony, a w przypadku organu odwoławczego ustosunkowuje się do zarzutów odwołania.

Z powyższego wywodu wynika, że organ odwoławczy obowiązany jest w uzasadnieniu rozstrzygnięcia dowieść dlaczego w danej sytuacji faktycznej nie znalazły zastosowania określone przepisy prawa, w szczególności gdy strona postępowania wskazuje na konkretne regulacje prawne, które w jej ocenie stanowią podstawę do wyłączenia nałożenia na nią obowiązku administracyjnego, a nadto przytacza fakty i dowody, które jej zdaniem mają wykazać istnienie tego rodzaju przesłanek.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy z opisanych wyżej obowiązków w całości się nie wywiązał. Już z samej lektury uzasadnienia decyzji odwoławczej wynika, że organ ten nie odniósł się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów. Poza jego oceną pozostał zarzut pominięcia obowiązku wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, pomimo, że - zdaniem inwestora - roboty nie zostały zakończone. Pomimo, że odwołujący się kwestionował poprawność zastosowania przez organ procedury naprawczej, co wiązało się z oceną stanu realizacji robót (jako zakończonych lub nie), organ do tej kwestii w ogóle się nie odniósł i nie ocenił zgodności z prawem materialnym podjętych przez PINB czynności i przyjętej podstawy procedowania. Organ odwoławczy nie wywiązał się zatem z obowiązku ponownego rozpoznania sprawy.

Brak rozpoznania sprawy w całokształcie wyraża się także w tym, że organ odwoławczy nie dokonał oceny i nie przeprowadził we własnym zakresie rozważań co do konieczności zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i nałożenia na skarżącego obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego, jak też nie przeprowadził oceny zakresu nałożonych obowiązków.

Należy bowiem zauważyć, że celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowalnego jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, a więc do takiego stanu w którym wykonane już roboty nie będą pozostawały w kolizji z przepisami, w szczególności Prawa budowalnego. Decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, nakazujące zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, organ nadzoru budowlanego wydaje jednak tylko w sytuacji, gdy nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych, bądź już wykonanych robót budowlanych, o czym mowa w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 51 Prawa budowlanego. W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że wprawdzie wydanie nakazu rozbiórki (przywrócenie stanu poprzedniego) winno być poprzedzone postępowaniem legalizacyjnym ale w przypadku, gdy to postępowanie nie może doprowadzić do zalegalizowania (doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem) danego obiektu, np. jako niezgodnego z planem miejscowym albo niezgodnego z warunkami technicznymi), to wówczas nie ma innej możliwości, jak bezwzględnie orzec o nakazie rozbiórki/doprowadzenia do stanu poprzedniego. Ta okoliczność powinna być przez organy w sposób czytelny i precyzyjny wyjaśniona w uzasadnieniu decyzji w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy obrazujący stan faktyczny sprawy.

W niniejszej sprawie organy uznały, że cel postępowania naprawczego może być osiągnięty tylko przez zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego przez orzeczenie nakazu doprowadzenia do stanu poprzedniego połaci dachu od strony działki nr 166 przez likwidację okna dachowego oraz lukarny na budynku skarżącego. Organ pierwszej instancji uzasadnił konieczność wydania takiego orzeczenia dwoma okolicznościami. Po pierwsze, nie dającym się usunąć przy zastosowaniu art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, naruszeniem przepisów w sprawie warunków technicznych polegającym na wstawieniu okna dachowego na elewacji w ścianie usytuowanej w granicy nieruchomości - co jest niezgodne z wynikającym z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zakazem sytuowania budynków z otworami okiennymi w odległości mniejszej niż 4 m od granicy sąsiedniej działki budowlanej. Po drugie, brakiem aprobaty konserwatora zabytków dla zmian w kształcie lukarny.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania organ odwoławczy winien zatem ocenić czy wskazane przez PINB okoliczności wypełniają przesłanki uprawiające do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i czy ustalony w sprawie stan faktyczny wskazuje, że istotnie nie ma możliwości zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy.

Rozważania organu odwoławczego w tym zakresie należy uznać za dalece niewystarczające. Wynika z nich jedynie, że brak możliwości zalegalizowania wykonanych robót organ ten wiąże ze stanowiskiem DWKZ, który zmianę dyspozycji elewacji poprzez przekształcenie otworów okiennych (w szczególności w partii dachu - lukarny) uznał za znacząco pogorszające wartości kulturowe obiektu. Zauważyć jednak należy, że Konserwator Zabytków, w stanowisku do którego odwołał się DWINB, zmiany w zakresie wprowadzonych okien połaciowych uznał za dopuszczalną ingerencję. Zastrzeżenia konserwatora odnosiły się głównie do przebudowy w strefie lukarny i przekształcenia otworów okiennych w szczególności w strefie lukarny. Tym samym uzasadnienie braku możliwości zalegalizowania ww. robót w oparciu o tak sformułowane stanowisko konserwatora można odnieść jedynie do przebudowy lukarny i przekształcenia otworów okiennych w tej strefie dachu. Oznacza to, że organ odwoławczy nie zbadał w ogóle możliwości zalegalizowania wykonanych okien dachowych w szczególności od strony frontowej. Pomimo, że w decyzji organu pierwszej instancji nałożony został również obowiązek likwidacji okna dachowego usytuowanego w elewacji na granicy z działką nr 166, co do tego obowiązku organ II instancji w ogóle się nie wypowiedział. W tym zakresie brak jakichkolwiek rozważań z których wynikałoby, czy przedmiotowy obowiązek znajduje umocowanie w obowiązujących przepisach, zwłaszcza, czy stanowi on jedyną możliwość doprowadzenia do stanu zgodnego prawem. Przedmiotowa okoliczność była tymczasem przedmiotem zarzutów odwołania - skarżący wywodził bowiem, że nie doszło do wykonania nowego okna połaciowego od strony działki nr 166, gdyż zostało ono wstawione w miejscu istniejącego wcześniej wyłazu dachowego i pokrywa się wymiarowo z obudową wyłazu oraz spełnia w dalszym ciągu tę samą funkcję. Tak postawiony zarzut odwołania – jako dotykający kwestii istotnej dla rozstrzygnięcia - wymagał zatem oceny i odniesienia się przez organ II instancji co do prawidłowości przyjętych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym ustaleń faktycznych oraz dokonanej w związku z nimi kwalifikacji wykonanych robót. Strona wskazywała bowiem na braki materiału dowodowego uniemożliwiające jej zdaniem ocenę, czy doszło do zmiany parametrów użytkowych budynku.

Poza rozważaniami organu II instancji pozostała także kwestia prawidłowości nałożonych w rozstrzygnięciu PINB obowiązków. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie w tym zakresie organ pierwszej instancji podjął z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które powinno być usunięte przez organ odwoławczy. W decyzji nałożono bowiem obowiązek doprowadzenia do stanu poprzedniego połaci dachu na elewacji od strony działki nr 166 poprzez likwidację okna dachowego oraz lukarny. Tymczasem z materiału dowodowego przedstawionego Sądowi nie wynika, aby lukarna była usytuowania w połaci dachu od strony działki nr 166, zatem nałożony w ten sposób obowiązek nie może być przez stronę wykonany. Nadto, co istotniejsze, nie jest zrozumiały nakaz likwidacji lukarny w celu doprowadzenia do stanu poprzedniego połaci dachu. Z tak sformułowanego obowiązku wynikałoby, że stan poprzedni dachu to stan bez lukarny. Tymczasem akta sprawy wskazują jednoznacznie, że przed przystąpieniem do robót lukarna istniała, doszło jedynie do jej przebudowy. Nałożony w tym zakresie obowiązek sprowadzający się w istocie do rozbiórki lukarny nie odpowiada zatem stwierdzonej przez organ samowoli budowalnej która polegała na przebudowaniu lukarny a nie na jej dobudowaniu. Tym samym organ naruszył przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego stosując tę normę do części obiektu, która wcześniej istniała i nie była dotknięta samowolą. Nadto tak nałożony obowiązek nie doprowadzi do uzyskania stanu poprzedniego, tj. stanu jaki istniał przed samowolnym rozpoczęciem robót budowlanych, co powoduje, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest wewnętrznie sprzeczne. Jest to wada tego rodzaju, że uniemożliwiać może dobrowolne lub przymusowe wykonanie decyzji. Jeżeli bowiem decyzja administracyjna stanowi władcze działanie organu nakierowane na wywołanie konkretnego, indywidualnie oznaczonego skutku prawnego (w tym przypadku przez nałożenie na stronę konkretnych obowiązków) to nie może być wątpliwości, co do zakresu nałożonego obowiązku. W judykaturze niezmiennie akcentuje się, że rozstrzygnięcie decyzji powinno być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, a nie pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji. Decyzja powinna nadawać się do wykonania i nie powinna pozostawiać strony w niepewności, co do zakresu uprawnienia (utraty uprawnienia) lub obowiązku. Skutki, jakie wywołuje decyzja są bowiem ściśle związane z konkretyzacją prawa materialnego.

Decyzja organu pierwszej instancji powyższych wymogów nie spełnia, co pozostało poza uwagą organu odwoławczego. W takiej sytuacji rozstrzygnięcie DWINB utrzymujące w mocy wadliwe rozstrzygnięcie organu I instancji, dotknięte jest wadliwością tego samego rodzaju.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jako podjęta z naruszeniem przepisów prawa procesowego zawartych w art. 15, art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa oraz prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (przez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia które nie nakazuje doprowadzenia do stanu poprzedniego), które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

W ponownym postępowaniu DWINB rozpozna sprawę w jej całokształcie uwzględniając wynikające z niniejszego wyroku zalecenia.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł zgodnie z art. 200 ww. ustawy.