Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1614/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 4 pkt 16, art 11 ust 1, art 11a ust 2, art 11 ust 3
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anita Wielopolska, sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2016 r. sprawy ze skargi Gminy G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały oddala skargę


UZASADNIENIE

Gmina [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] kwietnia 2016 r. stwierdzające nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] marca 2016 r. w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy [...] w 2016 r.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

W dniu [...] marca 2016 r. Rada Miejska w [...] - na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515, ze zm.) i art. 11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 856, ze zm.) - podjęła uchwałę NR [...] w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy [...] w 2016 r. w brzmieniu określonym w załączniku do przedmiotowej uchwały (zwaną dalej: "Uchwałą", "Programem").

Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] kwietnia 2016r. (zwanym dalej: "Rozstrzygnięciem") - działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446) - stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] marca 2016 r. W uzasadnieniu Rozstrzygnięcia Wojewoda podał, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gminie przysługuje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. W świetle nowszego orzecznictwa sądów administracyjnych program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt przyjmowany przez radę gminy w formie uchwały ma charakter aktu prawa miejscowego (np. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13).

Dalej Wojewoda wskazał, że podstawę prawną do podjęcia uchwały stanowi art. 11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856, ze zm.). Wymienione art. 11 a ust. 2 i 5 ustawy o ochronie zwierząt elementy programu mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. W tej

mierze wskazać należy, że unormowana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, by materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Nadto zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy, [...] (wyrok NSA z 18 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1524/12). Niezgodne ze wskazanymi wyżej przepisami są wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego, a więc od katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 11a ust. 2, 3 i 5 ustawy o ochronie zwierząt, a przekazanych do unormowania w ww programie.

Według Wojewody Rada Gminy przekroczyła granice delegacji ustawowej z art. 11 a ust. 2, 3 i 5 ustawy o ochronie zwierząt, wprowadzając w § 7 Programu regulacje dotyczące dofinansowania na rzecz właścicieli zwierząt przez Gminę wykonywania zabiegów sterylizacji i kastracji zwierząt domowych oraz usypiania ślepych miotów tych zwierząt. Ustawa nakłada obowiązek określenia wymogu obligatoryjnej sterylizacji kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt, natomiast brak jest przepisu regulującego kwestię zasad dofinansowania określonych zabiegów na rzecz właścicieli zwierząt. Zatem z unormowań zawartych w ustawie o ochronie zwierząt wynika, że gmina mogła jedynie uregulować wysokość środków finansowych na realizację Programu poprzez kastrację bądź sterylizację, ale wyłącznie w odniesieniu do zwierząt bezdomnych, a nie do tych posiadających właścicieli (wyrok WSA w Warszawie z 4 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1773/2015; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 25 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Go 417/14). Podobnie WSA we Wrocławiu w wyroku z 22 października 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 478/13) uznał, że unormowania odnoszące się tylko do zwierząt domowych, które znajdują się w posiadaniu określonych osób nie powinny być przedmiotem regulacji przyjętego programu. Zwierzęta te nie są bowiem zwierzętami bezdomnymi w rozumieniu ustawy.

Jednocześnie Wojewoda stwierdził, że w powołanym wyżej § 7 oraz § 11 uchwały Rada Gminy istotnie naruszyła przepis art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt, który przewiduje jedynie obligatoryjną sterylizację i kastrację zwierząt bezdomnych w schroniskach dla zwierząt. W § 7 i § 11 Programu Rada Miejska wprowadziła postanowienia, zgodnie z którymi obligatoryjną kastrację lub sterylizację bezdomnych zwierząt przeprowadza się we wskazanych w uchwale gabinetach weterynarii, a więc zabiegi na bezdomnych zwierzętach dokonywane są poza schroniskiem. Nadto nie skonkretyzowano podmiotu realizującego te działania przewidziane ustawą o ochronie zwierząt.

Gmina [...] w skardze wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i zarzuciła jego wydanie z:

1) błędem w ustaleniach faktycznych przez błędne ustalenie, że chodzi o uchwałę Rady Gminy [...], podczas gdy zgodnie z komparycją i petitum rozstrzygnięcie dotyczy uchwały Rady Gminy [...];

2) naruszeniem przepisów prawa materialnego, a konkretnie:

- art. 11 a ust. 2 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj. Dz.U. z 2013r., poz. 856) przez bezpodstawne przyjęcie, że zapis ten ogranicza w sposób ścisły zakres dopuszczalnej regulacji jakiej można dokonywać przy pomocy określonego w tych przepisach Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganiu bezdomności zwierząt, podczas gdy powołany przepis określa niezbędne elementy stosownej uchwały i nie zamyka zakresu regulacji,

- art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt przez bezpodstawne uznanie, że powołany przepis stanowi w istocie zakaz dokonywania sterylizacji i kastracji zwierząt bezdomnych poza schroniskami dla zwierząt, podczas gdy powołany przepis nie ustanawia takiego zakazu,

- art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez bezpodstawne przyjęcie, że Uchwała nr [...] stanowi akt prawa miejscowego, podczas gdy w istocie nie jest to akt prawa miejscowego, a jedynie akt kierownictwa wewnętrznego,

- art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez nieprawidłowe zastosowanie instrumentu w postaci rozstrzygnięcia nadzorczego wobec uchwały nr [...], czego konsekwencją było stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy, która była zgodna z obowiązującym prawem.

Wojewoda [...] - w odpowiedzi na skargę - wniósł o oddalenie skargi. Według Wojewody:

1) skarżąca bezzasadnie dowodzi, że organ nadzoru błędnie ustalił "że chodzi o uchwalę Rady Gminy [...]", a nie uchwałę Rady Miejskiej w [...] i zarzuca wydanemu Rozstrzygnięciu błąd w ustaleniach faktycznych. Zarówno petitum Rozstrzygnięcia i zarzuty wraz z argumentacją, wskazane w treści uzasadnienia Rozstrzygnięcia, odnoszą się w całości do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...]. Organ nadzoru szczegółowo określił w Rozstrzygnięciu, które postanowienia Załącznika do Uchwały Nr [...] są wadliwe, uzasadniając dokładnie zajęte stanowisko. Również wskazany na drugiej stronie Rozstrzygnięcia, w akapicie piątym, zarzut naruszenia przepisów ustawy o ochronie zwierząt dotyczy wskazanego przez organ § 7 Załącznika do Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...], który zawiera regulacje dotyczące dofinansowania na rzecz właścicieli zwierząt przez Gminę wykonywania zabiegów sterylizacji i kastracji zwierząt domowych oraz usypiania ślepych miotów tych zwierząt;

2) literalna wykładnia art. 11 a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, wyznaczającego treść uchwały w sprawie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, wskazuje na zamknięty katalog elementów programu. Ustawodawca wyodrębnił w programie elementy obligatoryjne, tj. te określone w art. 11 a ust. 2 i 5 ustawy o ochronie zwierząt oraz elementy fakultatywne, tj. te wynikające z art. 11 a ust. 3 i 4 ustawy o ochronie zwierząt. Rada gminy przy podejmowaniu, na podstawie wskazanego przepisu, uchwały jest zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego poprzez określenie wszystkich kwestii wskazanych przez ustawodawcę za obowiązkowe do uregulowania. Z drugiej strony organ uchwalający program nie może wykraczać poza jego ustawową delegację (wyrok WSA w Rzeszowie z 11 maja 2016 r., sygn. akt. II SA/Rz 1344/15 i wyrok WSA we Wrocławiu z 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 686/12). Organ stanowiący gminy, wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Tymczasem w Programie Rada Miejska w [...] zamieściła postanowienia, które wykraczają poza treść art. 11a ust. 2 i 5 ustawy o ochronie zwierząt, a odnoszące się do ograniczenia populacji psów i kotów na terenie gminy, przez dofinansowanie do zabiegów sterylizacji i kastracji oraz usypiania ślepych miotów zwierząt, które posiadają właściciela. Natomiast program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak sama jego nazwa wskazuje, dotyczy wyłącznie przygotowania i realizacji zadania własnego gminy, jakim jest opieka nad zwierzętami, które nie posiadają właściciela;

3) art. 11 a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt obejmuje obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach. W zaskarżonym Rozstrzygnięciu organ nadzoru wskazał na wadliwe postanowienia § 7 i § 11 Załącznika do Uchwały. W § 7 Programu Rada Miejska wprowadziła dofinansowanie do zabiegów sterylizacji i kastracji oraz usypiania ślepych miotów u zwierząt domowych posiadających właściciela, jak i uznanych za bezpańskie. Zgodnie z ust. 2 powołanego wyżej paragrafu zabiegi sterylizacji i kastracji u bezdomnych zwierząt, w tym usypianie ślepych miotów są finansowane przez Gminę w 100%. Natomiast w świetle ust. 1 § 7 programu Gmina zapewnia dofinansowanie właścicielom zwierząt - mieszkańcom gminy - w wysokości 50% kosztów zabiegu; a pozostałe 50% opłaca właściciel bezpośrednio w lecznicy weterynaryjnej. Zgodnie z ust. 3 § 7 Programu Gmina "w drodze zamówienia publicznego wyłoni gabinet weterynaryjny, z którym podpisze umowę na wykonanie sterylizacji i kastracji zwierząt". Natomiast w § 11 programu wprowadzono zapis w brzmieniu: "Lekarze weterynarii zapewniają opiekę usługi z zakresu wykonywania zabiegów lekarsko-weterynaryjnych, sterylizacji i kastracji, eutanazji i hospitalizacji." W powołanej wyżej regulacji wskazano dwa gabinety weterynaryjne, w których świadczone są usługi weterynaryjne dla bezdomnych zwierząt. Zatem Program z jednej strony wprowadza postanowienia o planowanym podpisywaniu umów z gabinetami weterynaryjnymi na wykonanie sterylizacji kastracji zwierząt (w § 7), z drugiej wskazuje dwa prywatne podmioty - gabinety weterynaryjne świadczące usługi weterynaryjne udzielane bezdomnym zwierzętom (w § 11). Przyjęta w § 7 i § 11 programu regulacja nie znajduje uzasadnienia w normie kompetencyjnej upoważniającej do podjęcia zaskarżonej uchwały. Po pierwsze ustawodawca nie przewidział uczestniczenia w kosztach realizacji programu przeciwdziałania bezdomności oraz opieki nad bezdomnymi zwierzętami właścicieli zwierząt, a środki wydatkowane przez gminę na kastrację i sterylizacji dotyczą jedynie zwierząt nieposiadających właściciela. Zatem wprowadzenie do programu regulacji dofinansowania do zabiegów sterylizacji i kastracji oraz usypiania ślepych miotów zwierząt, które posiadają właściciela, nie mieści się w zakresie wyznaczonym przez dyspozycję art 11 a ustawy ochrony zwierząt. Nadto jednoznacznego uregulowania wymaga kwestia obowiązkowej sterylizacji albo kastracji zwierząt bezdomnych w schroniskach i skonkretyzowania podmiotu realizującego to zadanie. Z literalnego brzmienia art. 11 a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt wynika bowiem, że zabiegi kastracji i sterylizacji wykonywane są obligatoryjne wobec zwierząt znajdujących się w schroniskach dla bezdomnych zwierząt. Wskazane wyżej stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku WSA we Wrocławiu z 6 grudnia 2012 r. (sygn. II SA/Wr 686/12), zgodnie z którym: "W art. 11 a ust. 2 u.o.z. nie ma mowy o sterylizacji zwierząt posiadających swych właścicieli, a jedynie o obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt (art. 11a ust. 4 ww ustawy). Ponadto ust. 2 art. 11 a ustawy o ochronie zwierząt nie przewiduje uregulowania kwestii zasad dofinansowania tej sterylizacji, jak również dofinansowania zabiegów polegających na bezpłatnym usypianiu ślepych miotów właścicielom kotek i suk. W art. 11 a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt wyraźnie postanowiono, że program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, zaś koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5 art. 11 a). Ustawa nie przewiduje współuczestniczenia w kosztach realizacji programu przeciwdziałania bezdomności oraz opieki nad bezdomnymi zwierzętami właścicieli zwierząt. Czym innym jest zatem wskazanie wysokości środków finansowych i sposobu wydatkowania tych środków, a zupełnie czym innym określanie zasad dofinansowania (udzielania dotacji) określonych zbiegów na rzecz właścicieli zwierząt";

4) bezzasadny również jest zarzut naruszenia art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez przyjęcie, że uchwalony program nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, nie stanowi aktu prawa miejscowego, a jedynie akt kierownictwa wewnętrznego. Organ zgodził się z twierdzeniem skarżącej, że istnieją rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych w przedmiocie charakteru prawnego uchwały podejmowanej na podstawie art. 11 a ustawy o ochronie zwierząt. Za normatywnym charakterem uchwały opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 13 marca 2013r., sygn. akt II OSK 37/13 i z 2 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 3051/15. Na takim stanowisku stoją również wojewódzkie sądy administracyjne (najnowsze wyroki to m. in.: wyrok WSA w Rzeszowie z 28 stycznia 2016r., sygn. akt II SA/Rz 882/12 i 2 marca 2016 r., sygn. akt SA/Rz 858/15; wyrok WSA w Krakowie z 4 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 153/16 oraz 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 105/16). O charakterze danego aktu jako aktu prawu miejscowego przesądza przede wszystkim jego materia, zawierająca normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, będące normami wielokrotnego zastosowania i skierowane do nieokreślonego kręgu odbiorców, realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Błędne jest twierdzenie skarżącej, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy [...] w 2016r. jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Niektóre z norm prawnych zawartych w Uchwale Nr [...] mają charakter norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym (np.: postanowienia programu dotyczące znakowania zwierząt czy dofinansowania kosztów sterylizacji i kastracji zwierząt oraz usypiania ślepych miotów), nie są one "konsumowane" poprzez jednokrotne zastosowanie, lecz mogą zostać wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości. Zarazem przedmiotowa Uchwała nie jest tylko i wyłącznie aktem skierowanym do osób tworzących organizację aparatu gminy, ale obejmuje ona również inne podmioty: lekarzy weterynarii (postanowienia programu w zakresie opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych) i właścicieli psów (do których odnoszą się postanowienia programu dotyczące dofinansowania zabiegów kastracji i sterylizacji zwierząt) - uchwała zawiera więc normy adresowane do podmiotów zewnętrznych. Ostatecznie to charakter norm zamieszczonych w konkretnej uchwale, decyduje czy uchwała jest aktem prawa miejscowego. Organ nadzoru każdorazowo ocenia czy kontrolowana uchwała zawiera postanowienia, które wskazują na jej normatywny charakter. Odmienne orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazane w skardze, nie przesądza o charakterze prawnym unieważnionej uchwały, a zatem zarzut co do wadliwej oceny dokonanej w Rozstrzygnięciu jest nietrafny;

5) niewłaściwe jest wskazanie przez skarżącą jakoby zaskarżony akt nadzorczy naruszał przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "poprzez nieprawidłowe zastosowanie instrumentu w postaci Rozstrzygnięcia nadzorczego wobec uchwały Nr [...]". Akt nadzorczy wydawany przez wojewodę na podstawie art. 91 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy, jest narzędziem, które umożliwia mu prowadzenie postępowania nadzorczego i stwierdzenie, jeżeli uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest sprzeczna z prawem, jej nieważności. W przypadku uznania przez organ nadzoru, że uchwała narusza przepisy prawa, wydaje on tzw. "rozstrzygnięcie nadzorcze". Zastosowanie art. 91 ust. 1 jest podstawowym narzędziem wykorzystywanym przez organu nadzoru, przy dokonywaniu oceny formalnoprawnej uchwały, co miało miejsce również w przypadku badania legalności Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...];

6) chybiona jest również argumentacja skarżącej, że dotychczas podobne zapisy jak w Uchwale Nr [...], funkcjonowały w programach Gminy w ostatnich latach i nie były kwestionowane przez organ nadzoru. Wojewoda dokonuje oceny każdego aktu, podlegającego nadzorowi, indywidualnie i bada, przy uwzględnieniu aktualnego orzecznictwa, czy dana uchwala nie narusza prawa. A zatem nawet jeśli wadliwe postanowienie uchwały funkcjonowało w programie Gminy z ubiegłego roku, nie stanowi to podstawy do zaniechania reakcji organu nadzoru i do pozostawienia w obiegu prawnym obowiązującej uchwały, która powiela błędne zapisy, przez co w istotny sposób narusza przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Według art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013, poz. 856, ze zm.) zwierzętami bezdomnymi - są zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie - stosownie do art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013, poz. 856, ze zm.) - należy do zadań własnych gmin. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 - w myśl art. 11 a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt - określa w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do art. 11 a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt program obejmuje:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Dalej według ust. 3 program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie; ust. 4 realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt; ust. 5 program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.

W ocenie Sądu, z powyższych regulacji ustawy o ochronie zwierząt bezspornie wynika, że do zadań własnych gmin należy zapewnianie opieki wyłącznie bezdomnym zwierzętom, którymi według definicji ustawowej są zwierzęta niemające właścicieli lub innej osoby, pod której opieką trwale by pozostawały i nie możliwe jest ustalenie tych podmiotów. Za opiekę nad zwierzętami, które mają właścicieli czy innych opiekunów, odpowiedzialne są te osoby. I tak wypełniając obowiązek zapewniania opieki bezdomnym zwierzętom Rada gminy określa corocznie w drodze uchwały program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten powinien obejmować treść wymaganą normą art. 11a ust. 2 pkt 1 - 8 i ust. 3, ust. 4, ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, z tym że obowiązkowe elementy programu zostały określone w ust. 2 pkt 1 - 8 i ust. 5, z kolei fakultatywne w ust. 3 i ust. 4 art. 11a ustawy o ochronie zwierząt.

Mając na względzie przytoczone przepisy ustawy o ochronie zwierząt, poczyniony wywód, treść zaskarżonego Rozstrzygnięcia nadzorczego i Uchwały Nr [...] oraz zarzuty i argumenty zawarte w skardze Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest bezzasadna, albowiem Rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem.

W pierwszej kolejności należy odeprzeć zarzut dotyczący naruszenia art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowiącego, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Sąd nie podzielił bowiem twierdzenia skargi jakoby Uchwała Nr [...] nie była aktem prawa miejscowego, przychylając się w tej materii do stanowiska aktualnie prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. II OSK 37/13, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z 2 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 3051/15, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 221/16, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl; D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015 r., s. 156.). W powołanych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że tego "rodzaju uchwała, co objęta kontrolowanym Rozstrzygnięciem nadzorczym, jest aktem prawa miejscowego. Trzeba jednak mieć na uwadze, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy corocznie do dnia 31 marca, zawiera wprawdzie postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia to jednak takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno- abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Z wyraźnie wyartykułowanej woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego". Zaznaczyć należy, że ustawodawca w art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, poprzez odesłanie do art. 11 a tej ustawy postanowił, że to właśnie w programie mają być wskazane konkretne: schronisko dla zwierząt zapewniające bezdomnym zwierzętom opiekę, gospodarstwo rolne w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich i podmiot zobowiązanego do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, co ma znaczenie informacyjne dla mieszkańców danej gminy.

Dalej trzeba zauważyć, że objęta w niniejszej sprawie postępowaniem nadzorczym uchwała Rady Miejskiej w [...] Nr [...] została podjęta z upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Omawiana uchwała mogła zatem regulować szczegółowe zasady wynikające z wymienionego wyżej przepisu. Ponadto unormowana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uzupełnienie wskazanych powyżej unormowań stanowi wspomniany już wyżej art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Uchwalając akt prawa miejscowego organ stanowiący gminy, musi mieć na względzie, iż akt ten winien być wydany nie tylko na podstawie ustawy, ale i w granicach w niej przewidzianych (wyrok NSA z 2 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 3132/13, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

W kontrolowanym Rozstrzygnięciu Wojewoda przede wszystkim zakwestionował zapisy § 7 i § 11 Programu, jako naruszające art. 11a ust. 2, ust. 4 i ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt.

Za naruszający i przekraczający upoważnienie ustawowe Wojewoda uznał zapis § 7 Programu wprowadzający regulacje dotyczące dofinansowania na rzecz właścicieli zwierząt domowych przez Gminę wykonywania zabiegów ich sterylizacji i kastracji oraz usypiania ślepych miotów tych zwierząt. Zdaniem organu nadzoru ustawa o ochronie zwierząt nakłada obowiązek określenia w programie wymogu obligatoryjnej sterylizacji bądź kastracji zwierząt bezdomnych w schroniskach dla zwierząt, natomiast brak jest przepisu regulującego kwestię zasad dofinansowania określonych zabiegów na rzecz właścicieli zwierząt. Gmina mogła jedynie uregulować wysokość środków finansowych na realizację Programu przez kastrację bądź sterylizację, ale wyłącznie w odniesieniu do zwierząt bezdomnych, a nie do tych posiadających właścicieli. Stanowisko to Sąd w pełni podziela. Skoro zadaniem własnym gmin jest zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom (art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt) i zadanie to gminy realizują w ramach programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt (art. 11a ust. 1 w zw. z ust. 2 - ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt), to opiekę tę gminy mogą zapewniać wyłącznie zwierzętom bezdomnym w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt. W zakres tej opieki wchodzą obowiązkowe zabiegi sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt (art. 11 a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt) i usypianie ślepych miotów (art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt). Przedmiotową opieką, w tym zabiegami sterylizacji, kastracji czy usypiania ślepych miotów, gminy nie mogą obejmować zwierząt mających właścicieli (innych opiekunów), tym samym gminy nie mogą też zapewniać właścicielom tych zwierząt dofinansowania kosztów ww zabiegów. Unormowania odnoszące się do zwierząt domowych, które znajdują się w posiadaniu określonych osób nie powinny być przedmiotem regulacji przyjętego programu. Zwierzęta te nie są bowiem zwierzętami bezdomnymi w rozumieniu ustawy o ochronie zwierząt (wyrok WSA we Wrocławiu z 22 października 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 478/13; wyrok NSA z 4 lutego 2016 r., sygn. akt II 3132/13; wyrok WSA w Warszawie z 4 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1773/2015; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 25 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Go 417/14). Wprowadzenie do Programu regulacji dofinansowania do zabiegów sterylizacji i kastracji oraz usypiania ślepych miotów zwierząt, które posiadają właściciela, nie mieści się w zakresie wyznaczonym przez dyspozycję art 11a ustawy ochrony zwierząt. Ustawa o ochronie zwierząt nie przewiduje współuczestniczenia w kosztach realizacji programu przeciwdziałania bezdomności oraz opieki nad bezdomnymi zwierzętami właścicieli zwierząt (innych osób opiekujących się zwierzętami).

Zdaniem Sądu zasadnie zostały również zakwestionowane zapisy § 7 i § 11 Programu w kontekście określenia podmiotów mających realizować zadania z zakresu opieki na zwierzętami bezdomnymi. W świetle obowiązującej treści przywołanych przepisów ustawy o ochronie zwierząt nie budzi wątpliwości stanowisko organu nadzoru o konieczności precyzyjnego wskazania podmiotów realizujących zadania wymienione w Programie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 marca 2013 r. (sygn. akt II OSK 37/13, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że "wykładnia celowościowa przepisu art. 11 a, który należy interpretować w powiązaniu z art. 11, prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań własnych gminy polegających na zapewnieniu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz ich wyłapywaniu właściwym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań, w związku z czym uchwała podejmowana na podstawie art. 11 a ustawy winna zawierać nie tylko wskazanie konkretnego schroniska, jak również podmiotu zobowiązanego do zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku wystąpienia zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Ustawa przewiduje bowiem krótki - roczny - termin obowiązywania programu, co przemawia za skonkretyzowaniem jego treści, dostosowanej do warunków i okoliczności występujących i przewidywanych w danym roku, a nie nadawaniu mu wyłącznie charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji, co wiązałoby się nadto ze skróceniem realnego czasu podejmowania działań w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt zgodnie z planem uchwalonym w danym roku. Za taką oceną przemawiają także sformułowania, którymi posługuje się przepis art. 11a ustawy. Określenia "zapewnienie (...) miejsca", "wskazanie", "zapewnienie (...) opieki" niewątpliwie wskazują na konieczność skonkretyzowania miejsc i podmiotów, które takiej opieki i schronienia udzielają. [...] zamieszczenie w treści uchwały w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi postanowień o konkretnym charakterze, wskazujących indywidualnie oznaczone podmioty jako zobowiązane do realizowania określonych zadań, nie pozbawia przedmiotowej uchwały charakteru aktu prawa miejscowego". Dzięki temu mieszkańcy gminy z treści Programu mogą powziąć informację o schronisku czy podmiocie świadczącym opiekę, w tym całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych, czyli wskazanie w Programie konkretnego schroniska, gospodarstwa rolnego i podmiotu zobowiązanego do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych ma także znaczenie informacyjne dla mieszkańców. W świetle powyższego wywodu niewłaściwe są więc zapisy jakie występują np.: w § 7.3 I 7.4 Programu stanowiące, że "w celu realizacji omawianego zadania gmina w drodze zamówienia publicznego wyłoni gabinet weterynaryjny, z którym podpisze umowę na wykonanie sterylizacji i kastracji zwierząt do określonej wysokości kwoty" i że "wykaz przychodni weterynaryjnych w [...] świadczących usługi w ramach akcji zostanie podany do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty: tj. na stronie internetowej gminy"; § 11 Programu stanowiący, że "Umowa na świadczenie usług zapewnienia całodobowej opieki w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt zostanie zawarta po przeprowadzeniu zamówienia publicznego"; § 4 Programu stanowiący, że "Odławiane zwierzęta umieszczane będą w schronisku dla bezdomnych zwierząt, a w przypadku zwierząt z wypadków drogowych do gabinetu weterynaryjnego, z którym gmina podpisze umowę"; § 9.1 Programu stanowiący, że "Bezpłatne usypianie ślepych miotów wykonywane jest w wyznaczonym gabinecie weterynaryjnym - wykaz dostępny jest na stronie internetowej Gminy". Brak konkretnych podmiotowych wskazań w uchwalonym Programie narusza powołane wyżej przepisy ustawy o ochronie zwierząt. Na etapie opracowywania projektu programu wójt powinien już np. zawrzeć umowy wstępne z konkretnymi podmiotami, które następnie zostają wymienione w programie i po jego uchwaleniu, w oparciu o umowy, będą realizowały przypisane im w programie zadania. Ponadto ujęcie w postanowieniach Programu informacji dotyczących dotychczasowych podmiotów, np. schroniska dla zwierząt dotychczas sprawującego opiekę nad zwierzętami bezdomnymi, podmiotu czy lekarzy weterynaryjnych zapewniających opiekę weterynaryjną, w tym zapewniających całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, czyli zapewne ujętych w programie z roku poprzedzającego rok obecnie objęty uchwałą - jest zbędne. Wprowadza ono bowiem w błąd odbiorców programu, mieszkańców gmin - zamazując jasność przekazu, stanowiąc źródło różnej interpretacji. Dowodem tego jest stanowisko organu nadzoru wskazujące, że "w regulacji § 11 wskazano dwa gabinety weterynaryjne, w których świadczone są usługi weterynaryjne dla bezdomnych zwierząt. Zatem Program z jednej strony wprowadza postanowienia o planowanym podpisywaniu umów z gabinetami weterynaryjnymi na wykonanie sterylizacji kastracji zwierząt (w § 7), z drugiej wskazuje dwa prywatne podmioty - gabinety weterynaryjne świadczące usługi weterynaryjne udzielane bezdomnym zwierzętom (w § 11)".

Na skutek opisanych wyżej naruszeń prawa stwierdzonych w treści Uchwały należało uznać jej sprzeczność z prawem i stwierdzić nieważność. Oznacza to zaistnienie podstaw do zastosowania art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r, poz. 446), co czyni bezzasadnym zarzut skargi dotyczący naruszenia tej normy. Przy tym zaznaczyć należy, że nie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności Uchwały Nr [...] jedynie w części, jako że postanowienia Programu tak co do jego zakresu i podmiotów realizujących określone w nim zadania, jak i co do sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu, są postanowieniami wzajemnie uwarunkowanymi.

Nadto Sąd w całej rozciągłości podziela stanowisko Wojewody przedstawione w odpowiedzi na skargę, a dowodzące po pierwsze, że przedmiotem kontrolowanego Rozstrzygnięcia nadzorczego była Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...], nie zaś uchwała Rady Gminy [...]. Jednokrotne przywołanie w treści Rozstrzygnięcia Rady Gminy [...] należy bowiem traktować jako oczywistą omyłkę pisarską (zaszłą podczas sporządzania dokumentu na komputerze); po drugie, że podobne zapisy jak w Uchwale Nr [...] obowiązywały w programach Gminy w ostatnich latach i nie były kwestionowane przez organ nadzoru.

Jedynie nie można zgodzić się z twierdzeniem organu nadzoru, że z brzmienia art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt należy wyprowadzić tezę, iż obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt bezdomnych można przeprowadzić wyłącznie w schroniskach dla zwierząt, a nie poza nimi, np. w gabinetach weterynaryjnych. Zgodnie z art. 11 a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt program opieki nad zwierzętami bezdomnymi obejmuje obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Według Sądu norma ta wymaga dokonywania obowiązkowej sterylizacji czy kastracji zwierząt umieszczonych (przebywających) w schroniskach dla zwierząt, nie zaś wykonywania zabiegu sterylizacji czy kastracji wyłącznie w miejscu jakim jest schronisko dla zwierząt. Inaczej ujmując, każde zwierzę, które trafia do schroniska dla zwierząt musi zostać obowiązkowo poddane zabiegowi sterylizacji czy kastracji, co jednocześnie nie oznacza, że zabiegi te muszą być przeprowadzane na miejscu, czyli w schronisku, sprawującym opiekę nad zwierzęciem. Za przedstawioną interpretacją regulacji art. 11 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt przemawia również treść ust. 4 tego przepisu, stanowiącego że realizacja m. in. zadań jakim są sterylizacja lub kastracja zwierząt może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt, co też słusznie podkreśliła skarżąca. Oznacza to, że wymienione zabiegi może przeprowadzać nie tylko podmiot prowadzący schronisko dla zwierząt w schronisku, ale i inne podmioty, np. lekarz weterynarii w prowadzonym gabinecie czy w miejscu jakim jest schronisko dla zwierząt. Oczywiście każdy z przyjętych wariantów powinien być szczegółowo uregulowany w uchwale, o której mowa w art. 11 a ustawy o ochronie zwierząt.

W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) - orzekł jak w sentencji wyroku.