Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3256/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 182 par. 1, 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 51 ust. 1 pkt 1, 2, 3, art. 84, art. 84a
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 73/18 w sprawie ze skargi K. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu odtworzenia rozebranego fragmentu drogi 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od K. J. na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w Z. kwotę 490 (czterysta dziewięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 73/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu odtworzenia rozebranego fragmentu drogi, uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] października 2017 r., nr [...] oraz zasądził od [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., działając z urzędu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane decyzją z [...] października 2017 r., nr [...] nakazał K. J. - inwestorowi robót budowlanych polegających na rozbiórce fragmentu drogi, zlokalizowanej na działkach nr [...],[...],[...] i [...] w miejscowości L., doprowadzenie opisanego fragmentu drogi do stanu poprzedniego - poprzez odtworzenie rozebranego fragmentu drogi o szerokości około 6,5 m i długości około 90 m z kostki betonowej wraz z krawężnikami. W ocenie organu I instancji, wobec wykonania samowolnej rozbiórki fragmentu drogi, stanowiącego dojazd do myjni samochodowej firmy [...] sp. z o.o., co stwarza realne zagrożenie dla użytkowników tej drogi i oznacza również, że droga jest w nieodpowiednim stanie technicznym, uniemożliwiającym korzystanie z tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, koniecznym stało się doporowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł K. J. zarzucając naruszenie art. 3 pkt 9, art. 29 ust. 2 pkt 5 i art. 50 ust. 1 pkt 1prawa budowlanego, poprzez uznanie, że utwardzona część działek stanowi drogę, a nie utwardzenie powierzchni gruntu będące urządzeniem budowlanym, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że jego rozbiórka wymaga decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę, a tym samym zasadne stało się wydanie decyzji określonej w art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, tj. brak ustalenia w toku prowadzonego postępowania czy na przeprowadzenie inwestycji w postaci dojazdu do myjni zostało wydane pozwolenie na budowę, art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania podlegającego obligatoryjnemu zawieszeniu z uwagi na toczące się przed Sądem Rejonowym w J. postępowanie o ochronę naruszonego posiadania (sygn. akt [...]).

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] listopada 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zrelacjonował przebieg dotychczasowego postępowania i wymienił zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego. W ramach własnych rozważań podzielił stanowisko organu I instancji o konieczności wydania rozstrzygnięcia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, polegającego na doprowadzeniu obiektu do stanu poprzedniego. Powołując się na treść art. 31 ust. 1 ustawy organ odwoławczy zakwalifikował prace polegające na częściowym rozebraniu fragmentu drogi jako wymagające pozwolenia na rozbiórkę. Z akt sprawy wynika, że inwestor takiego pozwolenia nie uzyskał. Wynika również z nich, że rozbiórka fragmentu drogi stwarza realne zagrożenie dla użytkowników tej drogi, sprawia, że droga jest w nieodpowiednim stanie technicznym oraz uniemożliwia korzystanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Odnosząc się do argumentów odwołania organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotem postępowania są roboty budowlane polegające na dokonaniu rozbiórki fragmentu drogi. Wobec tego bez znaczenia w takim postępowaniu jest kwestia legalności wcześniejszego wybudowania drogi, ponieważ wykracza to poza zakres postępowania. Podkreślono znaczenie dla sprawy faktu jakim jest okoliczność, że na działce istniała droga, której to rozbiórki strona postępowania dokonała, bez stosownego pozwolenia na budowę, Skutkiem tych działań było wszczęcie przez PINB postępowania w sprawie. W ocenie organu odwoławczego nie ma przy tym wątpliwości, że przedmiotem postępowania jest droga a nie jak sugeruje strona postępowania, utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej będące w istocie urządzeniem budowlanym. Wynika to m.in. z treści księgi wieczystej nr [...], w której to ustanowiono nieodpłatną służebność gruntową działek gruntu nr [...],[...],[...],[...] objętych księgą wieczystą, polegającą na umożliwieniu każdemu właścicielowi działki gruntu nr [...] swobodnego przechodu i przejazdu do działki gruntu nr [...] przez urządzony wjazd i wyjazd na stację paliw zlokalizowaną na tych działkach gruntu objętych wskazano księgą wieczystą. Zdaniem organu II instancji, pomimo tego że obecnie droga służy dojazdowi do myjni samochodowej, to również bez myjni wciąż nią była, a więc jest samodzielnym celem inwestycyjnym. W przekonaniu [...]WINB, obowiązek zawarty w zaskarżonej decyzji, nie narusza postanowień sądu powszechnego (dotyczących zabezpieczenia powództwa o naruszenie posiadania), bowiem ich celem jest zaniechanie utrudnień użytkowania drogi dojazdowej do myjni, natomiast zaskarżona decyzja przyczyni się do przywrócenia prawidłowego stanu tej drogi i pozwoli na jej właściwe użytkowanie. W skardze na powyższą decyzję K. J. powtórzył dotychczasowe zarzuty zawarte w odwołaniu. Uzasadniając skargę jej autor wskazał, że nie zgadza się z dokonaną przez organy obu instancji kwalifikacją przeprowadzonej inwestycji w postaci rozbiórki dojazdu do myjni. Podniósł, że dla dokonania kwalifikacji inwestycji konieczne jest prowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W merytorycznym uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że w świetle sformułowanych w skardze zarzutów istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia dwóch kwestii. Pierwszej, polegającej na ocenie prawnej działania skarżącego. W tym zakresie sąd I instancji podzielił kwalifikację tych działań jako samowoli budowlanej, co jest pochodną uznania prawidłowości kwalifikacji prawnej przedmiotu wobec którego te działania skarżący skierował. Sąd wojewódzki stwierdził, że niewątpliwie mamy do czynienia z obiektem budowlanym w postaci drogi, a nie z urządzeniem technicznym (w sensie largo, każda droga jest utwardzeniem terenu). Badając jednak przedmiot działań skarżącego, organ nadzoru budowlanego, wbrew przyjętemu stanowisku, nie może pomijać i abstrahować od ustalenia nie tylko prawnej kwalifikacji tego przedmiotu, że jest to obiekt budowlany, na którego wykonanie i rozbiórkę wymagane jest uzyskanie decyzji administracyjnej ale powinien ustalić okoliczność dotyczące podstaw prawnych wykonania spornego fragmentu drogi. W tym zakresie kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego należy do właściwości organów nadzoru budowlanego. Kontrolując stosowanie przepisów prawa budowlanego, sprawdzają one wykonanie obowiązków wynikających z decyzji i postanowień wydanych na podstawie przepisów prawa budowlanego. Powinny zatem ustalić położenie, parametry, jak i sposób wykonania drogi w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany. Takich czynności wyjaśniających w sprawie nie podjęto. Organ ograniczył się do akceptacji oświadczenia uczestnika postępowania, z którego wynika, że rozebrana droga została zrealizowana w ramach pozwolenia na budowę myjni. Sąd I instancji wskazał, że z urzędu znana jest mu treść decyzji z dnia [...] kwietnia 2000r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany na budowę myjni samochodów ciężarowych wraz z zapleczem socjalno-usługowym na działce nr [...] (decyzja ta została przesłana wraz z aktami administracyjnym w sprawie ze skargi K. J. na decyzję [...]WINB w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy myjni, która jest zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Wr 325/18). Analiza treści decyzji, (niestety w aktach nie znajduje się zatwierdzony nią projekt budowlany), nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, że decyzją tą udzielono pozwolenia na budowę drogi dojazdowej do myjni. Sąd wojewódzki podał, że tryb postępowania przewidziany w art. 50 i 51 prawa budowlanego zmierza do doprowadzenia obiektu do "stanu zgodnego z prawem". Ustawodawca w art. 51 ust. 1 pkt 1 nie odwołuje się jednak do pojęcia "stanu zgodnego z prawem", czyni tak w pkt 2 i 3 tego przepisu. W punkcie pierwszym posłużył się natomiast pojęciem "doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego". Taka redakcja przepisu jest konsekwencją przyjęcia założenia, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50 i 51 prawa budowlanego organy nadzoru budowalnego mają za zadanie ocenić, czy dany obiekt (roboty budowlane) można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, zaś gdy okaże się, że nie ma możliwości doprowadzenia do zgodności z prawem, organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1.). Orzekając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, w zakresie obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, organ pierwszej instancji powinien zatem wnikliwie ustalić, jak przedstawiał się stan faktyczny danego obiektu przed samowolnym wykonaniem robót budowlanych, będących przedmiotem postępowania naprawczego. Istotą danego postępowania jest bowiem przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego. WSA we Wrocławiu powołał się na tezę prezentowaną w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 1358/16, że decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego organ wydaje m.in. wówczas, gdy wykaże, że nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych lub wykonywanych robót budowlanych. Przyczyny wydania orzeczenia nakazującego zaniechanie dalszych robót budowlanych czy rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego są różne. Orzekając w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 organ musi stwierdzić, dokonując oceny stanu faktycznego i prawnego, że nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodności z prawem. Kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlowe w toku stosowania procedury naprawczej z art. 50 i art. 51 jest kwestią kluczową podobnie, jak względy zgodności wykonanych robót z przepisami technicznymi i organy winny ją w tym postępowaniu badać. Sąd stwierdził, że doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego nie można zawężać do oceny nieodpowiedniego stanu technicznego drogi, uniemożliwiającego korzystnie z tego obiektu zgodnie z przeznaczeniem, ale należy także oceną objąć zgodność nakazanych działań z normatywem, który określa położenie, parametry, jak i sposób wykonania obiektu podlegającemu odtworzeniu. Takim normatywem jest zatwierdzony projekt budowlany. Ewentualny nakaz odtworzenia rozebranego fragmentu drogi powinien odnosić się do pozwolenia na budowę i treści zatwierdzonego projektu budowlanego. Z tych też powodów wydanie decyzji obu instancji okazało się przedwczesne. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy powinny pozyskać informację na temat projektu budowlanego dotyczącego spornego fragmentu drogi i decyzji zatwierdzającej tenże projekt. Podjęte na tej podstawie ustalenia będą miały zdaniem sądu wojewódzkiego kluczowe znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Dopiero wówczas, biorąc pod uwagę, że celem postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie na art. 51 ust. 1 jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy na skutek wykonania pewnych czynności lub robót budowlanych, istnieje możliwość zalegalizowania popełnionej przez skarżącego samowoli. Jeżeli organ nadzoru budowlanego ustali, że doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem jest możliwe, wydaje decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy ma natomiast zastosowanie dopiero wówczas, gdy wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. W tym stanie rzeczy, sąd I instancji, wobec stwierdzonego naruszenia przez organy przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą w Z., zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.;

1) art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] października 2017 r., podczas gdy z literalnego brzmienia przepisu wynika, że możliwe jest nakazanie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (tj. do stanu faktycznego, jaki miał miejsce przed rozpoczęciem robót budowlanych) oraz wydanie rozstrzygnięcia przez organy nadzoru budowlanego w oparciu o dokumentację dotyczącą wyłącznie robót budowlanych przeprowadzonych przez K. J., w szczególności, że w stosunku do robót budowlanych (rozbiórki drogi wewnętrznej) przeprowadzonych przez skarżącego nie jest możliwe nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, tj. rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego;

2) art. 134 § 1 p.p.s.a. przez przekroczenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zasady rozstrzygania w granicach danej sprawy, co w niniejszej sprawie przejawiło się nakazaniem przez sąd organom nadzoru budowlanego zbadania podstaw prawnych wykonania spornego fragmentu drogi, podczas gdy niniejsze postępowanie nie dotyczy budowy drogi, a robót budowlanych rozbiórkowych przeprowadzonych na istniejącej i funkcjonującej drodze wewnętrznej, a które to roboty budowlane rozbiórkowe były przeprowadzone bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia na rozbiórkę i nie jest możliwe nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, tj. rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego;

3) art. 7 p.p.s.a. przez naruszenie zasady podejmowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny czynności zmierzających do szybkiego załatwienia sprawy (naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki) poprzez nakazanie badania przez organy nadzoru budowlanego podstaw prawnych wykonania spornego fragmentu drogi, podczas gdy takie czynności są zbędne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, brak jest konieczności rozszerzania materiału dowodowego, a zgromadzony w sprawie materiał pozwala na ocenę, że nie jest możliwe nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, tj. rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego oraz zasadne było wydanie w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego i nakazanie skarżącemu przywrócenia drogi do stanu poprzedniego.

Na podstawie przytoczonych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości, rozpoznanie skargi oraz oddalenie skargi K. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z [...]listopada 2017 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację na poparcie przedstawionych zarzutów.

Pismem z [...] kwietnia 2021 r., skarżący, K. J., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

[...] maja 2021 r. skarżąca kasacyjnie spółka ponownie przedstawiła swoje stanowisko w sprawie i załączyła wyrok Sądu Rejonowego w J. Wydział V Gospodarczy z [...] października 2019 r. sygn. akt [...], którym przywrócono jej utracone posiadanie drogi dojazdowej do działki nr [...] poprzez nakazanie pozwanemu przywrócenia stanu poprzedniego tj. z dnia [...] lipca 2017 r. rozkopanego przez niego w dniu [...] lipca 2017 r. pasa gruntu o długości ok. 50 m i szerokości ok. 65 m (drogi dojazdowej do myjni [...] znajdującej się na działce nr [...]) poprzez zasypanie wykopanych rozkopów i odbudowanie rozkopanej drogi w terminie 1 miesiąca od daty uprawomocnienia orzeczenia. Z adnotacji znajdującej się na wyroku wynika, że jest on prawomocny, zaopatrzony w klauzulę wykonalności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się skuteczna, choć nie wszystkie zarzuty należy uznać za zasadne.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwana "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skargach kasacyjnych.

Na wstępie za chybiony uznać należało zarzut skargi kasacyjnej zawarty w punkcie 3). Art. 7 p.p.s.a, dotyczący zasady szybkości postępowania stanowi, że sąd administracyjny powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu. W niniejszej sprawie sąd wojewódzki nie odraczał rozprawy, rozpoznał skargę na posiedzeniu 6 czerwca 2018 r., odroczył jedynie na siedem dni ogłoszenie orzeczenia - wyrok został ogłoszony 13 czerwca. Reguła wyrażona w wymienionym wyżej przepisie nie została naruszona. Zasada szybkości postępowania i sprawnego prowadzenia nie oznacza, że sąd nie może uchylić decyzji organów obu instancji i nałożyć na organy obowiązku dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a do tego zmierza zarzut skargi kasacyjnej.

Niezrozumiałym jest, na tle przedmiotowej sprawy, przywoływanie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa we wskazanym przepisie oznacza bowiem jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Zakresem rozpoznania sądu stają się więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie, zostały podjęte. W niniejszym przypadku z całą pewnością sąd I instancji dokonał kontroli przedmiotowej sprawy, w jej granicach, mając na uwadze, że nie jest on związany ani zarzutami, ani podstawą prawną. To, że uchylenie decyzji organów nadzoru budowalnego obu instancji okazało się błędne, o czym będzie poniżej nie oznacza naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

Zasadny natomiast okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, wadliwie wskazany jako przepis postępowania.

Sąd I instancji uchylił decyzje organów administracji na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. uznając, że zastosowanie tego przepisu w sprawie było przedwczesne gdyż organ nadzoru budowlanego "powinien ustalić okoliczności dotyczące podstaw prawnych wykonania spornego fragmentu drogi" oraz "położenie, parametry, jak i sposób wykonania drogi w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany". Z takim rozumowaniem nie można się zgodzić w okolicznościach tej sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. należycie ustalił stan faktyczny sprawy, który nie jest w sprawie kwestionowany – K. J. [...] lipca 2017 r. rozebrał samowolnie fragment drogi wewnętrznej zlokalizowanej na działkach nr [...],[...],[...] i [...] w miejscowości L. o szerokości około 6,5 m i długości około 90 m, która była wykonana z kostki betonowej i otoczona krawężnikami. Wynika to z protokołu oględzin i załączonych do niego zdjęć znajdujących się w aktach administracyjnych. Parametrów drogi nikt nie kwestionował, jak również tego, że inwestor odstąpił od projektu budowlanego. Z akt sprawy nie wynika również, aby toczyło się postępowanie w sprawie samowolnej jej budowy. Dlatego uzupełnianie materiału dowodowego oraz ocena dokonanych przez inwestora robót budowlanych przez pryzmat uprzedniego pozwolenia na budowę oraz projektu budowlanego obiektu jest w przedmiotowym postępowaniu zbędne. Regulacja art. 51 ust. 1 prawa budowlanego dotyczy trzech alternatywnych przypadków prowadzenia postępowania legalizacyjnego (naprawczego). Usuwanie skutków samowoli, legalizacja uzależniona jest od okoliczności konkretnej sprawy. W tym przypadku prawidłowym rozstrzygnięciem było na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane wydanie decyzji nakazującej K. J. - inwestorowi robót budowlanych doprowadzenie fragmentu drogi do stanu poprzedniego - poprzez odtworzenie rozebranego fragmentu drogi o szerokości około 6,5 m i długości około 90 m z kostki betonowej wraz z krawężnikami. Bezspornie organ pierwszej instancji wnikliwie ustalił jak przedstawiał się stan faktyczny obiektu przed samowolnym wykonaniem robót budowlanych, będących przedmiotem postępowania naprawczego.

Na marginesie zauważyć należy, że wydane w sprawie decyzje są zgodne z prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w J. Wydział V Gospodarczy z [...] października 2019 r. zapadłym w sprawie o sygn. akt [...].

Uznając za zasadną skargę kasacyjną we wskazanym wyżej zakresie, ponieważ istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1. wyroku. O kosztach w punkcie 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).