Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 538/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 74 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Melezini (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, sędzia WSA Marcin Kojło, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 października 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania kserokopii wniosku oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z 4 grudnia 2020 r. skierowanym do Dyrektora Zarządu Zlewni w O. PGW Wody Polskie, W. K. (dalej jako: "skarżący") zgłosił swój udział w postępowaniu administracyjnym dot. pozwolenia wodnoprawnego na działalność Małej Elektrowni Wodnej K. – sprawa [...], oraz wniósł o wydanie mu z akt ww. sprawy kserokopii wniosku o wszczęcie postępowania wraz z załącznikami.

Pismem z 1 kwietnia 2021 r. organ odmówił skarżącemu udziału w ww. postępowaniu administracyjnym jako współwłaścicielowi działki nr [...] obręb geodezyjny K., z uwagi na to, że nie jest stroną prowadzonego przez organ postępowania.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r., nr [...], organ pierwszej instancji odmówił wydania skarżącemu z akt sprawy [...] kserokopii wniosku o wszczęcie postępowania wraz z załącznikami.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. PGW Wody Polskie postanowieniem z [...] maja 2022 r., [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że należy jednoznacznie stwierdzić, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego związanego z działalnością MEW K. i tym samym należało utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie. Skarżący został wyczerpująco poinformowany pismem z 1 kwietnia 2021 r., że nie jest stroną postępowania. Co prawda pismo te skarżący zaskarżył w zażaleniu z 12 kwietnia 2021 r., uznając je błędnie za postanowienie, jednakże organ postanowieniem z [...] maja 2022 r., nr [...], uznał ostatecznie o niedopuszczalności zażalenia na ww. pismo. Organ odwoławczy podkreślił, że podmiotom nieposiadającym statusu strony w postępowaniu nie przysługuje prawo dostępu do akt sprawy, w tym żądania pozyskiwania z nich kopii i odpisów.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając:

1) naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 126, art. 124 § 2, art. 8 § 1 oraz art. 9 i 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej jako: "k.p.a.", poprzez nienależyte uzasadnienie faktyczne i prawne w zakresie nieuznania za stronę postępowania administracyjnego,

2) naruszenie art. 77 § 1, art. 7 oraz art. 8 § 1 k.p.a., poprzez niewyczerpujące i niewnikliwe zebranie oraz rozpatrzenie materiału dowodowego, a także zaniechanie czynności zmierzających do ustalenia prawdy materialnej w zakresie oddziaływania zamierzonego korzystania z wód na nieruchomość oznaczoną numerem 76 obręb geodezyjny K.,

3) naruszenie art. 10 § 1, art. 8 § 1 oraz art. 7 i 9 k.p.a.. poprzez niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu incydentalnym w przedmiocie udostępnienia akt sprawy oraz niezapewnienie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o: uchylenie postanowień organów obu instancji, zasądzenie od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, połączenie sprawy z niniejszej skargi do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi z 9 czerwca 2022 r. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. z [...] maja 2022 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Skarżący w piśmie procesowym z 8 sierpnia 2022 r. odniósł się do statusu procesowego uczestników postępowania.

Pismem procesowym z 18 sierpnia 2022 r. D. S. (dalej jako: "uczestnik postępowania") odniosła się do twierdzeń skarżącego podniesionych w skardze, dotyczących jej statusu strony w postępowaniu administracyjnym.

Organ pismem z 24 sierpnia 2022 r. odniósł się do ww. pisma skarżącego z 8 sierpnia 2022 r.

Dnia 28 września 2022 r. skarżący złożył pismo, w którym ustosunkował się do odpowiedzi na skargę oraz ww. pism uczestnika postępowania i organu, wzbogacając argumentację dotyczącą oceny statusu strony w postępowaniu.

Już po wydaniu w niniejszej sprawie wyroku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym 5 października 2022 r., uczestnik postępowania pismem z 8 października 2022 r., ponownie odniosła się do twierdzeń strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej również jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Badając legalność zaskarżonego postanowienia i postanowienia poprzedzającego Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest ocena zasadności odmowy wydania skarżącemu z akt sprawy kserokopii wniosku o wszczęcie postępowania wraz z załącznikami.

Prawo strony dostępu do akt sprawy jest jedną z form realizacji w postępowaniu zasady ogólnej zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). W myśl art. 73 § 1 k.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (art. 73 § 2 k.p.a.). Z kolei zgodnie z art. 74 § 2 k.p.a., odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelnienia takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Dokonując wykładni powołanych przepisów, należy zauważyć, że jawność postępowania administracyjnego może być rozważana w dwóch aspektach: tzw. jawności wewnętrznej (względnej), to jest jawności wobec stron i uczestników postępowania na prawach strony, oraz jawności zewnętrznej, to jest jawności wobec podmiotów niebędących uczestnikami postępowania. Jawność wewnętrzna jest ściśle związana z zasadami ogólnymi czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz informowania (art. 9 k.p.a.). Jawność zewnętrzna jest realizowana w szczególności poprzez prawo dostępu do informacji publicznej wynikające z przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 (por. H. Knysiak-Sudyka, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 268).

Wobec powyższego, należy stwierdzić, że udostępnianie akt sprawy w postępowaniu administracyjnym, uregulowane w art. 73 i 74 k.p.a., jest przejawem jawności względnej (wewnętrznej), natomiast poza zakresem powyższej regulacji pozostaje tzw. jawność zewnętrzna. Sprowadza się to do wskazania, że tylko strona postępowania ma prawo wglądu w akta sprawy. Przepisy k.p.a. nie zawierają jednocześnie regulacji dotyczących kwestii udostępniania akt podmiotom niebędącym stronami postępowania. Brak takiego unormowania nie prowadzi do konstatacji, że informacje znajdujące się w aktach spraw administracyjnych nie mogą być w pewnych sytuacjach udzielane osobom, które nie zostały uznane za stronę w takich postępowaniach, jednak taki dostęp odbywa się na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z uprawnień przewidzianych w art. 73 k.p.a. może korzystać tylko podmiot uznany za stronę w postępowaniu "głównym", a ponadto, że powołany przepis nie stanowi podstawy do weryfikowania kręgu stron ustalonego w tymże postępowaniu "głównym" (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 281/16, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA"). Okoliczność wskazująca na to, że art. 73 § 1 k.p.a. posługuje się pojęciem strony nie oznacza, że jest to inna strona niż strona w postępowaniu "głównym", czyli takim, które zmierza do merytorycznego załatwienia sprawy. Postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma charakter postępowania incydentalnego i zależnego od owego postępowania "głównego". To w postępowaniu "głównym" organ administracji rozstrzyga sprawę administracyjną. Skoro postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania "głównego", to także i krąg stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie niż ten, który organ ustalił na potrzeby postępowania "głównego".

W rozpoznawanej sprawie organ doszedł do przekonania, że skarżący nie był stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego związanego z działalnością MEW "K.".

Nie ulega również wątpliwości w ocenie Sądu, że postępowanie główne dotyczące udzielenia Pani D. S. pozwolenia wodnoprawnego na działalność małej elektrowni wodnej, czyni ww. osobę uczestnikiem postępowania przed sądem administracyjnym. Zgodnie bowiem z art. 33 § 1 p.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Tożsame stanowisko zaprezentowane zostało przez organ administracji w piśmie procesowym z dnia 24 sierpnia 2022 r. (k. 59 akt sądowych w sprawie), co powodowało, że Sąd wziął pod uwagę stanowisko uczestnika postępowania, wyrażone w piśmie z dnia 18.08 2022 r. (k. 30 i następne akt sprawy sądowej).

Końcowo należy przywołać orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że przepis art. 74 § 2 k.p.a. ma zastosowanie również w sytuacji, gdy organ administracji odmawia wydania odpisu dokumentu z akt administracyjnych z tej przyczyny, że nie uznaje wnioskodawcy za stronę postępowania (por. wyroki NSA z dnia 25 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1374/98, z dnia 11 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 1023/98, z dnia 5 września 2001 r., sygn. akt II SAB/Gd 127/00 oraz wyroki WSA w Łodzi z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1455/10, WSA w Olsztynie z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 270/21, WSA w Łodzi z dnia 09 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 98/22, CBOSA). Innymi słowy, obowiązkiem organu administracji jest wydanie postanowienia w trybie art. 74 § 2 k.p.a. o odmowie udostępnienia akt także wtedy, gdy przyczyną odmowy jest nieuznanie wnioskodawcy za stronę postępowania.

W świetle powyższych rozważań należy podzielić stanowisko organów obu instancji i uznać za prawidłowe postanowienie o odmowie udostępniania akt sprawy. Skoro wniosek o udostępnienie akt pochodził od osoby, która nie legitymowała się przymiotem strony w postępowaniu "głównym", to uzasadniona była odmowa udostępnienia akt sprawy w przedmiotowej sprawie. Organy prawidłowo zatem, w odpowiedzi na wniosek o umożliwienie przeglądania akt, wydały postanowienie odmowne na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. Należy przypomnieć, że uprawnienia przewidziane w art. 73 k.p.a. są pochodną uznania za stronę w postępowaniu "głównym". Organ, działając na podstawie powołanego przepisu, nie czyni samoistnych ustaleń co do legitymacji procesowej wnioskodawcy, a w konsekwencji nie kontroluje ich również Sąd w sprawie ze skargi na postanowienie wydane na podstawie art. 74 § 2 k.p.a.

Sąd stwierdził również, że przeprowadzone przez organy obu instancji postępowanie wyjaśniające, odpowiadało wymogom art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77, art. 107 § 3, art. 124 § 2, art. 126, k.p.a., których to naruszenie podnosił skarżący. Organy podjęły bowiem w sprawie wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrały, uzupełniły i wreszcie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy. W motywach zaskarżonego postanowienia, sporządzonego zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., organ wyjaśnił przyczyny natury faktycznej i prawnej, które zadecydowały o jego podjęciu. W związku z tym nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia norm prawa procesowego i prawa materialnego. Natomiast sam fakt, że zaskarżone postanowienie jest niezgodne z oczekiwaniami i przekonaniami skarżącego, nie oznacza automatycznie jego wadliwości.

W tym stanie rzeczy, uznając za chybione zarzuty skargi i stwierdzając brak innych naruszeń prawa warunkujących uchylenie zaskarżonego postanowienia, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).