Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 300/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 października 2022 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 7 marca 2022 r., nr SKO Gd/5011/21 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 7 marca 2022 r., którą uchylono decyzję organu I instancji w całości oraz odmówiono skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z 9 grudnia 2020 r. A. M. wniosła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Pucku o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną.

Wójt Gminy Puck po rozpoznaniu sprawy decyzją z 26 stycznia 2021 r. odmówił począwszy od 1 grudnia 2020 r. ustalenia bezterminowo dla A. M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad S. M. legitymującym się znacznym stopniem niepełnosprawności. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że odmowa przyznania powyższego świadczenia związana jest przede wszystkim z zaistnieniem dwóch przesłanek negatywnych – tj. powstania stanu niepełnosprawności męża skarżącej po 57 roku życia (art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U z 2022 r. poz. 615 ze zm.), zwanej dalej u.ś.r. oraz ustalonego prawa do emerytury na rzecz skarżącej (art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z 5 lipca 2021 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Rozstrzygnięcie umotywowano przede wszystkim obowiązującą linią orzeczniczą interpretującą oba przepisy będące podstawą zaskarżonej decyzji. W pierwszym przypadku Kolegium podkreśliło wagę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, stwierdzającego niezgodność z Konstytucją RP art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Wskazano, że obecnie orzecznictwo zgodnie wskazuje na możliwość stosowania przytoczonego przepisu z pominięciem przesłanki odnoszącej się do wieku, w którym stwierdzono niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Kolegium wskazało, że sądy administracyjne wypowiedziały się krytycznie wobec stosowania automatyzmu odmawiając przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku przyznania opiekującemu się osobą niepełnosprawną prawa do emerytury. W związku z powyższym Kolegium zobowiązało organ I instancji do przeprowadzenia pełnego postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie możliwości przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, z pominięciem faktu, że pobiera ona emeryturę. Jeżeli w związku z przeprowadzeniem postępowania organ dojdzie do wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne mogłoby zostać przyznane pod warunkiem zawieszenia prawa emerytalno-rentowego to winien poinformować wnioskodawczynię o tym fakcie.

W związku z wytycznymi sformułowanymi przez Kolegium, po ponownym przeprowadzeniu postępowania Wójt Gminy Puck decyzją z 30 sierpnia 2021 r. odmówił A.M. ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 grudnia 2020 r. do 15 sierpnia 2021 r. oraz umorzył postępowanie w części dotyczącej ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego bezterminowo na okres od 16 sierpnia 2021 r. w związku ze śmiercią męża wnioskodawczyni w dniu 15 sierpnia 2021 r.

W uzasadnieniu wskazano, że ponownie prowadząc postępowanie przeprowadzono w miejscu zamieszkania skarżącej i jej męża rodzinny wywiad środowiskowy, z którego wynikło m.in., iż stan zdrowia mężczyzny jest bardzo poważny i nie uległ poprawie w stosunku do wcześniej poczynionych ustaleń. Potwierdzono, że jest on całkowicie zależny od opieki, którą sprawuje nad nim żona, która od wielu lat choruje na zespół bólowy kręgosłupa, ma nadciśnienie tętnicze i cukrzycę typu B. W dalszej części wskazano, że skarżąca złożyła oświadczenie dotyczące jej doświadczenia zawodowego i stosunku do ewentualnego ponownego podjęcia pracy, z którego wynikało, że pracę zarobkową świadczyła do 2014 r. a zakończenie współpracy nastąpiło ze strony pracodawcy. Po tym zdarzeniu nie podjęła kolejnego zatrudnienia, a w 2017 r. uzyskała prawo do emerytury. Posiada wykształcenie zawodowe w zawodzie kucharz, jednak tylko na początku podjęła pracę zgodną ze zdobytym wykształceniem. Łączny staż jej pracy wynosi około 12 lat. Podejmowała głównie prace fizyczne. Na dzień złożenia oświadczenia ze względu na wiek i stan zdrowia przez ostatnie lata nie poszukiwała pracy i nie chciałaby rezygnować z emerytury na rzecz zatrudnienia. Dnia 25 sierpnia 2021 r. pracownik Sekcji Świadczeń Rodzinnych otrzymał informację o tym, że mąż skarżącej zmarł 15 sierpnia 2021 r.

Organ I instancji uznał, iż na gruncie niniejszej sprawy nie istnieją podstawy do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, wobec przekonania, że nawet jeśli zawiesiłaby ona prawo do pobierania emerytury to przez wzgląd na wiek, stan zdrowia oraz kwalifikacje nie byłaby w stanie podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z której zmuszona byłaby zrezygnować w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem.

Nadmieniono także, iż Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Pucku stoi na stanowisku, że z uwagi na okoliczność, że zgodnie z treścią orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P. nr [..] z dnia 28 listopada 2017 r. niepełnosprawność męża skarżącej istnieje od 57 roku życia, zachodzi negatywna przesłanka przyznania świadczenia określona w art. 17 ust. 1b pkt 1 u.ś.r.

W związku z powyższym organ odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stronie na okres od 1 grudnia 2020 r. do 15 sierpnia 2021 r., oraz ze względu na zgon męża strony umorzył postępowanie od 16 sierpnia 2021 r., gdyż stało się ono bezpodstawne.

Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia 7 marca 2022 r., nr SKO Gd/5011/21, uchyliło powyższą decyzję w całości i odmówiło przyznania A.M. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że podziela stanowisko wyrażone przez organ I instancji, a także, że zalecenia wskazane w uprzedniej decyzji SKO zostały zrealizowane. Kolegium zaznaczyło, że okoliczność śmierci męża skarżącej oznacza, że może się ona ubiegać o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od dnia złożenia wniosku do momentu zgonu osoby, na którą miałoby ono zostać przyznane. Następnie przytoczono treść przepisów art. 2, art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1a oraz art. 17 ust. 1b u.ś.r.

W pierwszej kolejności nadmieniono, że mąż skarżącej legitymował się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia 28 listopada 2017 r., z którego wynikało, że jej stopień jest znaczny i zasadne jest wydanie go na stałe. Niepełnosprawność istniała od 57 roku życia, zaś ustalenie jej stopnia datuje się na 27 października 2017 r. Wskazano także na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji chorego. Kolegium ponownie podkreśliło, że przychyla się do stanowiska sądów administracyjnych, które wskazują na konieczność stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, w związku z orzeczeniem zapadłym przed Trybunałem Konstytucyjnym w przedmiocie przywołanego artykułu.

Z przedstawionych przez organ I instancji akt sprawy, w tym przeprowadzonego w dniu 7 stycznia 2021 r. rodzinnego wywiadu środowiskowego wynikało, że małżonek strony miał w chwili jego przeprowadzenia 75 lat. Zamieszkiwał wspólnie z żoną. Ustalono, że skarżąca pobiera emeryturę od dnia 20 lutego 2018 r. Z poczynionych ustaleń wynikało, że mąż strony chorował na cukrzycę (z dołączonych do wniosku dokumentów medycznych wynikają skutki jej zaawansowanych powikłań - stopa cukrzycowa, retinopatia), chorobę Parkinsona, nadciśnienie tętnicze, miażdżycę tętnic, depresję. Jego stan zdrowia był ciężki, wymagał opieki i pomocy we wszystkich czynnościach. Sam nie był w stanie zaspokoić swoich potrzeb życiowych. Wymagał pomocy przy utrzymywaniu higieny osobistej, nakładaniu i ściąganiu odzieży. Wymagał ponadto dietetycznych posiłków i przyjmowania leków. Nie był w stanie sam przygotować najprostszych posiłków. Z uwagi na chorobę Parkinsona jedzenie samodzielne sprawiało mu ogromne trudności. W związku z postępującą depresją potrafił spędzić w łóżku cały dzień. Miał silne zawroty głowy, które utrudniały mu poruszanie się po mieszkaniu. Mąż strony nic nie robił w domu, jego prowadzenie spoczywało na skarżącej. Nie był w domu pozostawiany przez żonę sam na dłużej niż godzinę. Oceniając niniejsze okoliczności brak było wątpliwości, iż ze względu na wiek oraz stan zdrowia mężczyzna wymagał całodobowej opieki sprawowanej przez małżonkę.

Po przytoczeniu stosownych przepisów ustawy, Kolegium nawiązało do swojej poprzedniej decyzji w niniejszej sprawie, w której podkreśliło i zastrzegło, że samo złożenie wniosku o zawieszenie wypłaty przyznanego świadczenia i jego uwzględnienie nie oznacza jeszcze, że świadczenie pielęgnacyjne powinno zostać automatycznie przyznane, gdyż nie jest ono przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym, lecz za rzeczywisty, obiektywny i sprawdzalny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki. Kolegium uznało, że organ I instancji przeprowadził w związku z powyższym konieczne postępowanie wyjaśniające, w ramach którego dokonano kolejnego wywiadu środowiskowego, którego skutkiem było ustalenie, że stan osoby wymagającej opieki stale się pogarsza. Ustalono również obecny stan zdrowia skarżącej oraz historię jej pracy, z uwzględnieniem ostatniego zatrudnienia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji ocenił, że jakkolwiek małżonek skarżącej wymagał całodobowej opieki to nawet gdyby strona zawiesiła pobieranie emerytury to z uwagi na wiek, stan zdrowia, wykształcenie i posiadane kwalifikacje obiektywnie nie byłaby w stanie podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a więc nie zachodzi i nie zajdzie opisany powyżej związek przyczynowo — skutkowy. Co więcej, skarżąca oświadczyła, że z uwagi na wiek i stan zdrowia nie chce rezygnować z emerytury na rzecz zatrudnienia. Skład orzekający Kolegium podzielił stanowisko organu I instancji. Uwzględniając to, że osoba wymagająca opieki zmarła wskazano, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie może zostać ustalone na przyszłość, a za życia tejże osoby istniała (i istnieje nadal ponieważ strona nie zawiesiła pobierania emerytury) przesłanka negatywna wyłączająca możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a mianowicie pobieranie przez stronę emerytury.

Kolegium oceniło jako błędne ustalenie organu I instancji, który w dalszym ciągu podtrzymał stanowisko co do konieczności zastosowania przesłanki wieku w jakim powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Niezależnie od powyższego stwierdzono, że zaskarżona decyzja jest co do swej istoty prawidłowa. Tym niemniej skład orzekający postanowił uchylić ją w całości i orzec w tym zakresie co do istoty sprawy z uwagi na jej wadliwie sformułowaną sentencję. W ocenie Kolegium, nie ma bowiem podstaw do umorzenia postępowania w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres po zgonie osoby wymagającej opieki. Uprawnienie to wygasa bowiem z mocy prawa po tej dacie.

W skardze na powyższą decyzję A. M. zarzuciła:

- naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r., polegającą na pominięciu celów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego;

- naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu opisano stan faktyczny niniejszej sprawy wraz z motywami uzasadniającymi rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji. Kolegium uznało, że nie znajduje podstaw do uwzględnienia skargi, gdyż w całości podtrzymuje wcześniej wyrażone stanowisko. Dodatkowo wskazano, że w treści skargi nie zostały sformułowane nowe zarzuty i stanowi ona powtórzenie dotychczas prezentowanego przez stronę stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryteria Sąd stwierdził, że nie narusza ono prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.), zwanej dalej u.ś.r., a w szczególności art. 17 tej ustawy, w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, mającego w określonym stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie zaś do art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Wskazana ustawa przewiduje ponadto przesłanki negatywne, których wystąpienie w sprawie, wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jedną ze wskazanych przesłanek negatywnych zawiera art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego.

Mając na uwadze powyższe, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku prawidłowo dostrzegło, że w przedmiotowej sprawie podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie mógł być art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ I instancji zajął błędne stanowisko co do konieczności zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy u.ś.r., bowiem wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, przymiot konstytucyjności utraciło przewidziane w tym przepisie kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. Z tych przyczyn w odniesieniu do opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

Organy prawidłowo natomiast przyjęły, że sam fakt pobierania emerytury przez opiekuna osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym nie wyklucza możliwości wyboru przez wnioskodawcę świadczenia korzystniejszego i przyznania w takiej sytuacji świadczenia pielęgnacyjnego.

W najnowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym dostrzeżono bowiem potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to jednak nie można się jedynie do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej (zob. wyrok NSA z 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wskazuje się, zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.

Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r., istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie.

Zdaniem Sądu, wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., pozbawiająca w każdym przypadku prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby, którym przysługuje prawo do świadczenia emerytalnego czy rentowego, naruszałaby konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Biorąc pod uwagę przedstawione zasady konstytucyjne uznaje się, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę (rentę), winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu emerytalno-rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury lub renty na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 504), zwanej dalej u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do renty, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem jej wypłaty, poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Istota ograniczenia prawa do emerytury, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do świadczenia emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do świadczenia emerytalnego lub rentowego skutkuje wstrzymaniem jego wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie wymaga podkreślenia, że wyeliminowanie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wykluczającej nabycie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, nie przesądza o spełnieniu przesłanek pozytywnych. W pierwszej kolejności organ powinien bowiem ocenić, zgodnie z zasadami oceny dowodów wynikającymi z k.p.a., spełnienie przez stronę przesłanek pozytywnych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Dopiero po ustaleniu, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury, organ powinien pouczyć skarżącą o możliwości zawieszenia prawa do emerytury i wyboru wnioskowanego świadczenia, wzywając w konsekwencji do zawieszenia prawa do emerytury w celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 13 lipca 2022 r., II SA/Gd 237/22, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl.).

W niniejszej sprawie za podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego organy obu instancji uznały, po przeprowadzeniu stosowanego postępowania wyjaśniającego, brak związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad mężem przez skarżącą. Organy obu instancji bowiem prawidłowo przyjęły, że nie każda rezygnacja czy niepodejmowanie zatrudnienia oznacza spełnienie przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Złożenie przez stronę do organu emerytalno-rentowego wniosku o zawieszenie wypłaty emerytury oznacza odpadnięcie jednej z przesłanek negatywnych, jednak obliguje organ prowadzący postępowanie do zbadania, czy konkretny wnioskodawca spełnia łącznie pozostałe przesłanki umożliwiające przyznanie świadczenia, a więc przede wszystkim to, czy wnioskodawca istotnie zrezygnował z aktywności zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy zakres tej opieki z uwagi na warunki osobiste chorego pozwala na przyjęcie, że w celu jej sprawowania konieczna była całkowita rezygnacja przez opiekuna z zarobkowania oraz czy pomiędzy tymi okolicznościami zachodzi obiektywny i sprawdzalny związek przyczynowo – skutkowy.

Ocenie poddać należy zatem stanowisko organów orzekających, które za negatywną przesłankę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego uznały brak związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy rezygnacją i niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaniem przez skarżącą opieki nad niepełnosprawnym mężem. Rozważenie zgodności z prawem dokonanej względem skarżącej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku i Wójta Gminy Puck odmowy przyznania świadczenia na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest tym samym kluczowym zagadnieniem spornym w rozpoznawanej sprawie.

Kolegium nie kwestionowało bowiem, że mąż skarżącej wymagał całodobowej opieki. Przeprowadzony w dniu 21 lipca 2021 r. wywiad środowiskowy wykazał, że stan zdrowia S. M. ulegał dalszemu pogarszaniu. Mąż skarżącej nie był w stanie zaspokoić swoich potrzeb życiowych, będąc całkowicie zależnym od innych z uwagi na brak samodzielności przy poruszaniu się i spożywaniu posiłków ze względu na chorobę Parkinsona. Miał silne zawroty głowy, postępującą miażdżycę, a w związku z powikłaniami cukrzycowymi usunięto mu część palców prawej stopy. W toku wywiadu środowiskowego skarżąca wskazała, że sama od lat choruje na zespół bólowy kręgosłupa, zażywa leki na nadciśnienie tętnicze, ma cukrzycę typu II. Przed przejściem na emeryturę w 2017 r. po raz ostatni pracowała w latach 2013-2014 przez okres 9 miesięcy w Niemczech w polskiej firmie sprzątającej, w której nie przedłużono jej umowy. Skarżąca przyznała, że ze względu na wiek i stan zdrowia obecnie nie poszukuje pracy i nie chce rezygnować z emerytury na rzecz zatrudnienia. Po ukończeniu szkoły skarżąca pracowała w wyuczonym zawodzie jako kucharz, a potem poszukiwała lżejszej pracy. Pracowała także jako pracownik fizyczny na produkcji. Łącznie przepracowała 12 lat, a stosunki pracy były rozwiązywane przez skarżącą ze względu na ciężki charakter wykonywanych prac i opiekę nad dziećmi.

Przytoczone okoliczności nie mogły w przedmiotowej sprawie przesądzić o wystąpieniu związku przyczyno – skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją z zatrudnienia i niepodejmowaniem pracy przez skarżącą. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym zwłaszcza oświadczeń składanych przez samą skarżącą, w ocenie Sądu, w sprawie prawidłowo ustalono, że zasadniczą przyczyną, dla której skarżąca zrezygnowała z pracy i dla której pracy tej nie podejmuje również aktualnie, jest jej własny zły stan zdrowia i wiek. Skarżąca w toku postępowania wyraźnie oświadczyła, że ze względu na wiek i stan zdrowia nie chce rezygnować z emerytury na rzecz zatrudnienia. W tej sytuacji organy obu instancji prawidłowo uznały, że w przypadku skarżącej jako osoby pobierającej emeryturę nie zachodzi sytuacja, w której można by stwierdzić, że skarżąca rezygnuje z zatrudnienia. Rezygnacja z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnuje z pracy, którą była gotowa podjąć. W oparciu o wyjaśnienia skarżącej organ prawidłowo przyjął, że gdyby skarżąca nie sprawowała opieki nad mężem, a zaoferowana zostałaby jej praca, to nie byłaby ona gotowa do jej podjęcia.

Stosownie do art. 17 ust. 1 u.ś.r. warunkiem uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego musi być rezygnacja/niepodejmowanie przez opiekuna (wnioskodawcę) zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) pozostające w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną w zakresie niepozwalającym na podjęcie jakiejkolwiek pracy, a między tymi obiema okolicznościami (rezygnacją/niepodejmowaniem pracy a koniecznością sprawowania wymaganej i koniecznej opieki) zachodzi bezpośredni związek przyczynowo – skutkowy.

Jak wynika z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie jest więc kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy rezygnują z pracy lub jej nie podejmują z uwagi na ściśle wskazaną przez ustawodawcę okoliczność, tj. z uwagi na konieczność opieki nad niepełnosprawną osobą bliską. Jak zasadnie wskazało Kolegium, jest to świadczenie skierowane do osób zdolnych i gotowych do wykonywania pracy zarobkowej, które dobrowolnie nie podejmują tego rodzaju pracy lub z niej rezygnują w celu wykonywania czynności związanych z opieką nad osobą wymagającą opieki.

Celem świadczenia pielęgnacyjnego ma być bowiem rekompensata za rezygnację z pracy, a nie rekompensata za udzielanie opieki, choćby była ona bardzo wymagająca i obciążająca dla opiekuna.

Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć lub z której musi zrezygnować opiekun. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., I OSK 1124/18, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl.). W konsekwencji zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna ma być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z 7 listopada 2019 r., I OSK 1549/19, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jeżeli zatem opiekujący się osobą niepełnosprawną wnioskodawca faktycznie rezygnuje z pracy lub jej nie podejmuje z innych przyczyn, świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane.

W ocenie Sądu, tego rodzaju sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Skarżąca bowiem pomimo tego, że opiekowała się chorym mężem, zrezygnowała z pracy wcześniej z uwagi na swój stan zdrowia, jak też w okresie późniejszym nie podejmowała pracy z tego samego utrzymującego się względu – gdyż jak sama wskazuje - ze względu na wiek i stan zdrowia obecnie nie poszukuje pracy i nie chce rezygnować z emerytury.

Mając na uwadze okoliczności faktyczne oraz wynikające z nich ustalania, zdaniem Sądu, w sprawie prawidłowo oceniono, że choć pobieranie przez A. M. emerytury samo w sobie nie dyskwalifikuje możliwości ubiegania się o świadczenie, ani też zarobkowania lub zatrudnienia, to niemniej w powiązaniu ze stanem zdrowia skarżącej, a także okolicznościami rezygnacji z pracy należy wskazać, że w przypadku skarżącej jedyną przeszkodą w podjęciu pracy nie była tylko konieczność sprawowania opieki nad mężem, ale trwający zły stan zdrowia skarżącej i wiek. Organy w niniejszej sprawie trafnie wskazały, że nawet gdyby skarżąca zawiesiła pobieranie emerytury, to z uwagi na wiek, stan zdrowia, wykształcenie i posiadane kwalifikacje obiektywnie nie byłaby w stanie podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i subiektywnie nie deklarowała woli podjęcia pracy.

W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji wyroku. Zdaniem Sądu, śmierć męża skarżącej nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania, ale o braku przesłanek do przyznania świadczenia na rzecz skarżącej, co prawidłowo odnotowało Kolegium orzekając reformatoryjnie w zaskarżonej decyzji.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, zgodnie z treścią art.119 pkt 2 p.p.s.a., wobec zgłoszenia wniosku o rozpoznanie sprawy w tym trybie przez skarżącą i organ.