Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 111/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 30 par. 1 i 2, art. 185 par. 2 pkt 5, art. 271 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 28 czerwca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. i Ch. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1355/17 w sprawie ze skargi A. W. i Ch. W. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt VII SA/WA 2216/13 w sprawie ze skargi B. J. i H. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia ... 2013 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. W. i Ch. W. solidarnie kwotę 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 2 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1355/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm. dalej – p.p.s.a.), oddalił skargi A. W. i C. W. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2216/13.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 25 września 2014 r. A. W. i C. W., wnieśli o wznowienie postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2216/13. Skarżący jako podstawę wniosku wskazali art. 271 ust. 1 p.p.s.a. stwierdzili przy tym, że pozbawieni zostali możliwości działania w sprawie, bowiem Sąd Wojewódzki dokonywał wszystkich doręczeń w postępowaniu na nieprawidłowy adres ich zamieszkania. W uzasadnieniu swojego żądania skarżący: A. i C. W. wskazali, że są właścicielami nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] w W., bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością stanowiącą przedmiot sporu. Pod wskazanym adresem zamieszkują od 2008 r. W postępowaniu sądowoadministracyjnym Sąd Wojewódzki dokonywał doręczeń na adres: ul. [...]. Z notatki przypiętej do oprawy teczki akt Sądu wynika, że postanowiono o ich pominięciu jako stron w sprawie. Podkreślili, że jako właściciele nieruchomości najbliżej położonej wobec tej, będącej przedmiotem sprawy, mają interes prawny we wskazanym postępowaniu administracyjnym, jak i sądowym (oba domy w zabudowie bliźniaczej). Skarżący podnieśli również, że w toku postępowania przed PINB i WINB składali liczne pisma, z treści których wynika, że ich miejsce zamieszkania to ul. [...] w W.

W dalszej części pisma skarżący wskazali na powody, dla których wyrok Sądu z dnia 7 lutego 2014 r. winien być zmieniony; podnieśli w tej kwestii, że w ich ocenie zaskarżona decyzja GINB jak i decyzja ją poprzedzająca są prawidłowe, albowiem zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Mazowieckiego WINB z dnia [...] lutego 2013 r. W konsekwencji domagali się zmiany wyroku z 7 lutego 2014 r. przez oddalenie skargi.

Z akt sądowych wynika, że wyrokiem z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2216/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi B. J. i H. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] (utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2013 r. o stwierdzeniu nieważności -z wniosku M. K.- decyzji Mazowieckiego WINB z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]), uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą. Sąd we wskazanym postępowaniu korespondencję kierował m. in. do uczestników postępowania: A. W. i C. W., ale korespondencja ta (zawierająca zawiadomienie o terminie rozprawy i skierowana na adres: ul. [...]) wróciła z adnotacją o dwukrotnym jej awizowaniu i nie podjęciu przez adresata w terminie; dalej: w zarządzeniu z dnia 31 stycznia 2014 r. Sędzia sprawozdawca wskazał, że z akt administracyjnych wynika, iż A. W. i C. W. "wyprowadzili się i nie otrzymali zaskarżonych decyzji", a wobec tego należy pominąć ww. osoby jako uczestników postępowania.

Następnie wyrokiem z dnia 2 marca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2058/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. W. i C. W. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem tego Sądu z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2216/13. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę o wznowienie postępowania za wniesioną w terminie oraz stwierdził, że zarzut skarżących o pozbawieniu ich możliwości działania dotyczył art. 271 pkt 2 p.p.s.a. Dalej stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż korespondencja do skarżących kierowana była przez Sąd na adres wskazany w aktach administracyjnych, natomiast inny adres stron nie został Sądowi podany. Sąd dodał, że ze znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy dokumentów wynika, że uczestniczka postępowania administracyjnego A. W. wskazywała ul. [...], a nie ul. [...], której stała się właścicielką, i nie prostowała znajdujących się w aktach sprawy danych dotyczących jej adresu zamieszkania. Sąd Wojewódzki uznał, że w postępowaniu zakończonym wyrokiem z dnia 7 lutego 2014 r. zostały zachowane wymogi dotyczące doręczeń.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli A. i C. W. zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik rozstrzygnięcia, tj. art. 271 § 2 w zw. z art. 91 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że w świetle powołanych przepisów doręczenie skarżącym pism na błędny adres jest zawiadomieniem prawidłowym, a w związku z tym, że nie doszło do wystąpienia przesłanki stwierdzenia nieważności postępowania stanowiącej jednocześnie podstawę do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej prawomocnym orzeczeniem.

Wyrokiem z dnia 16 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2336/15 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji z dnia 2 marca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2085/14 i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. NSA wskazał, że Sąd Wojewódzki swoją ocenę oparł głównie na dokumentach i oświadczeniach złożonych przez A. W. w latach 2003 – 2007 r. oraz o zarządzenie Sędziego z dnia 31 stycznia 2014 r. wydane w sprawie, której wznowienia domagała się strona. Wydając skarżony wyrok Sąd pominął to, że jego podstawowym zadaniem była ocena prawidłowości tego zarządzenia, skoro to na jego podstawie pominięto A. W. i C. W. jako uczestników postępowania niniejszej sprawy. Ponadto zaprezentowana przez Sąd pierwszej instancji ocena pomija całkowicie zebrany po 2007 r. i znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy. Pobieżna lektura akt sprawy pozwala dostrzec, że A. W. w imieniu, której działał pełnomocnik wskazywała jako adres do doręczeń ul. [...] w W. (pisma strony z dnia 13 lutego 2012 r., 28 listopada 2011 r., 1 marca 2011 r., 20 grudnia 2010 r. oraz protokoły kontroli robót budowlanych przeprowadzonych w dniach 10 czerwca 2011 r. i 23 lutego 2011 r.). Również w tym czasie pisma do C. W. były kierowane na adres – ul. [...] w W. i jak wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru były mu tam doręczane (pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 sierpnia 2011 r.; decyzja tego organu z dnia [...] sierpnia 2011 r., zawiadomienie z dnia 22 czerwca 2011 r.).

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki zaznaczył, że uwzględnił wskazania zawarte w wyroku NSA, zapadłym w sprawie o sygn. akt II OSK 2336/15. Sąd Wojewódzki podkreślił, że w skardze o wznowienie postępowania sądowego, skarżący wskazali, iż doszło do pozbawienia ich udziału w postępowaniu sądowym poprzez naruszenie prawa, a to z uwagi na kierowanie korespondencji do nich na adres nieaktualny, nadto – wydanie zarządzenia o pominięciu ich w postępowaniu bez uzasadnienia; to zaś wypełnia przesłankę wznowienia. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, nie sposób stwierdzić, aby w sprawie, o której wznowienie skarżący wnoszą, doszło do wskazanych powyżej uchybień (naruszeń prawa), mających w konsekwencji uzasadniać wznowienie postępowania sądowego. Zgodnie z art. 271 pkt 2 p.p.s.a. można żądać wznowienia postępowania z powodu nieważności jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej albo nie była należycie reprezentowana lub jeżeli wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możności działania; nie można jednak żądać wznowienia, jeżeli przed uprawomocnieniem się orzeczenia niemożność działania ustała lub brak reprezentacji był podniesiony w drodze zarzutu albo strona potwierdziła dokonane czynności procesowe. Aby doszło do wznowienia postępowania na podstawie powyższego przepisu muszą więc zostać spełnione łącznie trzy przesłanki: a) w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, b) strona została pozbawiona możności działania bez własnej winy oraz c) bezpośrednią i wyłączną przyczyną pozbawienia strony możności działania było naruszenie przepisów prawa. "O pozbawieniu możności działania można zatem mówić jedynie wówczas, gdy z przyczyny leżącej poza osobą strony zainteresowanej, nie mogła ona wziąć udziału w postępowaniu lub w istotnej jego części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień na następnych rozprawach, poprzedzających wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji."

Kierując się takim rozumieniem przywołanej podstawy wznowienia Sąd Wojewódzki uznał, iż wbrew stanowisku skarżących, w analizowanym przypadku nie wystąpiła przesłanka wznowienia. W postępowaniu sądowoadministracyjnym o sygn. akt VII SA/Wa 2216/13 nie doszło bowiem naruszenia przepisów p.p.s.a., a przez to pozbawienia skarżących bez ich winy możności działania. Sąd zauważył, że zgodnie z art. 33 p.p.s.a. w postępowaniu przed sądem administracyjnym oprócz stron, tj. skarżącego i organu, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, mogą brać udział uczestnicy na prawach strony, o których mowa w § 1, oraz pozostali uczestnicy, których dotyczy § 2 tego przepisu. W myśl art. 12 p.p.s.a. obie kategorie uczestników postępowania traktuje się tak jak strony. Różnica w ich uprawnieniach dotyczy sposobu dopuszczenia do udziału w postępowaniu: w stosunku do uczestników na prawach strony, którzy brali udział w postępowaniu administracyjnym, odbywa się to z mocy prawa, wobec pozostałych uczestników, wcześniej niebiorących udziału w postępowaniu administracyjnym – na wniosek. Uczestnikom na prawach strony, wymienionym w § 1, do których zalicza się osoby biorące udział w postępowaniu administracyjnym, które nie wniosły skargi, a których interesu prawnego dotyczy wynik postępowania sądowego, udział w postępowaniu przed sądem administracyjnym przysługuje z mocy prawa z chwilą wszczęcia takiego postępowania. Dlatego też określa się ich udział jako obligatoryjny, w przeciwieństwie do fakultatywnego udziału pozostałych uczestników. Ustalenie kręgu uczestników, o których mowa w art. 33 § 1 p.p.s.a., i ochrona ich praw należy do obowiązków sądu, który jest np. zobligowany do zawiadamiania ich na piśmie o jawnych posiedzeniach (art. 91 § 2 p.p.s.a.), doręczania im z urzędu postanowień wydanych na posiedzeniu niejawnym (art. 163 § 2 p.p.s.a.) lub odraczania rozprawy, jeśli nie zostali o niej zawiadomieni (art. 109 i 110 p.p.s.a.). Uchybienia ze strony sądu w tym zakresie mogą stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności postępowania, jeśli doprowadziły do pozbawienia uczestnika możności obrony swoich praw (art. 183 § 2 pkt 5, art. 271 pkt 2 w zw. z art. 12 p.p.s.a.). Z uregulowań zawartych w art. 32 i 33 p.p.s.a. wynika więc, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym poza skarżącym i organem mogą brać udział także inne podmioty, które ustawa uznaje za uczestników postępowania na prawach strony. Przy czym ustawodawca wyraźnie powiązał przesłanki uzyskania statusu uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego z mocy prawa ze statusem jaki konkretny podmiot miał w uprzednio prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Zatem osobom, które brały udział w postępowaniu administracyjnym, które nie wniosły skargi, a których interesu prawnego dotyczy wynik postępowania sądowego, udział w postępowaniu przed sądem administracyjnym przysługuje z mocy prawa z chwilą wszczęcia takiego postępowania. Ich udział jest obligatoryjny w przeciwieństwie do fakultatywnego udziału pozostałych uczestników, tj. osób, o których stanowi art. 33 § 2 p.p.s.a. Aby być uczestnikiem postępowania w przypadku uregulowanym w art. 33 § 2 p.p.s.a. nie wystarczy sam fakt, że wynik postępowania dotyczy jego interesu prawnego, ale konieczne jest zgłoszenie swego udziału do czasu zamknięcia rozprawy. Tylko w takim wypadku sąd może orzec o dopuszczeniu konkretnego podmiotu do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. Gdyby konkretne osoby swego udziału w postępowaniu sądowym nie zgłosiły, to bezzasadny jest zarzut, że sąd pominął te osoby, nawet jeżeli przysługiwał im status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji gdy w tym postępowaniu nie brały udziału.

Sąd Wojewódzki wskazał, że z akt administracyjnych zakończonych decyzją GINB, której dotyczyła skarga zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/WA 2216/13 wynika, iż skarżący nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym. Przy czym, przez udział w postępowaniu należy rozumieć nie tylko udział w czynnościach postępowania wyjaśniającego, ale też w czynnościach decydujących, który jest realizowany przez doręczenie decyzji stronie. Z ww. akt administracyjnych wynika, że choć skarżący byli wymieniani w rozdzielnikach pism kierowanych do stron, to żadna korespondencja nie została im skutecznie (zgodnie z przepisami prawa) doręczona – korespondencje, w tym decyzje wydane w tej sprawie (zarówno w I, jak i w II instancji), kierowano bowiem na nieaktualny adres skarżących (ul. [...]). Powyższe GINB (prowadząc postępowanie nadzorcze) mógł stwierdzić, zapoznając się z aktami administracyjnymi postępowania zwykłego. Niemniej uchybienia tego nie dostrzegł, w efekcie – pozbawił skarżących udziału w tym postępowaniu, ponieważ nie podjął żadnych czynności, aby skutecznie doręczyć im pisma w sprawie (koperty z adnotacją o zwrocie wydanych w tym postępowaniu decyzji, z uwagi na to, iż adresat wyprowadził się). Dlatego też Sąd Wojewódzki stwierdził, że skarżący nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną do Sądu decyzją, a wobec tego – w postępowaniu sądowym dotyczącym ww. decyzji GINB z dnia [...] sierpnia 2013 r. mogli brać udział jedynie po dokonaniu stosownego zgłoszenia, stosownie do ww. art. 33 § 2 p.p.s.a. Z mocy prawa Sąd nie miał natomiast obowiązku traktować skarżących jako uczestników postępowania, co wiąże się m. in. z obowiązkiem poinformowania o terminie rozprawy. Nadto, wobec wadliwego działania organu w postępowaniu administracyjnym (w powyżej przedstawionym zakresie związanym z doręczeniami), mógł zarządzić pominięcie skarżących w postępowaniu sądowym (wobec treści art. 33 § 1 p.p.s.a.).

Skoro wnoszący skargę o wznowienie postępowania sądowego nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym, zakończonym decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r., to nie mieli też statusu uczestników postępowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym i Sąd w sprawie na ww. decyzję nie był zobowiązany do zawiadomienia ich o toczącym się postępowaniu w oparciu o art. 33 § 1 p.p.s.a. Wątpliwości nie budzi też fakt, że skarżący w postępowaniu sądowoadministracyjnym zakończonym prawomocnym wyrokiem nie zgłosili swego udziału w trybie przewidzianym w art. 33 § 2 p.p.s.a. Zatem, Sąd nie był zobowiązany także w oparciu o ten ostatnio wskazany przepis zawiadamiać wnoszących skargę o wznowienie postępowania o toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Sąd Wojewódzki wyjaśnił jednocześnie, że dla dokonania oceny zaistnienia w sprawie podstawy wznowienia nie ma żadnego znaczenia, podnoszona przez wnioskodawców okoliczność, że przysługiwał im status strony w postępowaniu administracyjnym; co więcej – z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący winni mieć zapewniony udział w sprawie (jako właściciele budynku zbliźniaczonego z budynkiem objętym postępowaniem, które to prowadzono w zakresie prawidłowości zmiany sposobu jego użytkowania), a Sąd w postępowaniu, którego dotyczy skarga o wznowienie powyższego nie zakwestionował. Badanie zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania sprowadza się do oceny, czy przesłanka ta jest następstwem zdarzeń powstałych w samym postępowaniu sądowym, a nie administracyjnym. W postępowaniu sądowym, którego dotyczy niniejsza skarga o wznowienie, nie doszło zaś do naruszenia art. 33 p.p.s.a. (ustalając tzw. obligatoryjne strony postępowania sądowego, Sąd uwzględnił bowiem oprócz skarżących i organu te osoby, które mają interes prawny i którym zapewniono udział w postępowaniu przed organem), w efekcie również – art. 91 tej ustawy. Błędy popełniono bowiem w postępowaniu administracyjnym (w którym to wysyłano korespondencję do skarżących na nieaktualny adres ich zamieszkania, w efekcie – pozbawiono ich udziału w tym postępowaniu).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. i C. W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania:

I. art. 271 § 2 (powinno być: pkt 2) w zw. z art. 33 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że w świetle powołanych przepisów pominięcie strony w postępowaniu sądowo-administracyjnym było zasadne, gdyż strona nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, a w związku z tym, że nie doszło do wystąpienia przesłanki stwierdzenia nieważności postępowania stanowiącej jednocześnie podstawę do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej prawomocnym orzeczeniem;

II. art. 190 p.p.s.a. poprzez oparcie wyroku na wykładni niezgodnej z wykładnią dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. J. i W. J. wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Zarzuty skargi kasacyjnej podlegały uwzględnieniu, aczkolwiek argumentacja przytoczona w jej uzasadnieniu nie jest w całości trafna.

Przede wszystkim zgodzić się należało z autorem skargi kasacyjnej, że stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku nie jest zgodne z wykładnią art. 271 pkt 2 ppsa zawartą w wyroku kasacyjnym Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2017 r. II OSK 2336/15, co świadczy o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 190 ppsa.

Naczelny Sąd Administracyjny uchylając poprzedni wyrok WSA wyraźnie stwierdził, że konkluzja Sądu pierwszej instancji co do niezaistnienia przesłanki z art. 271 pkt 2 ppsa była nieuprawniona. Wyrażając taką ocenę, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na to, że przy rozpatrywaniu skargi o wznowienie należało zweryfikować zarządzenie z 31 stycznia 2014 r. o pominięciu A. W. i C. W. w postępowaniu sądowym, przy uwzględnieniu całego materiały dowodowego zebranego w aktach sprawy. Mianowicie Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że Sąd pierwszej instancji pominął dokumentację wskazującą na to, że po 2007 r. podany był organowi administracji aktualny adres stron tj. ul. [...], podczas gdy decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 2013 r. skierowano na wcześniejszy adres: ul. [...].

Wobec powyższego nie można było zaakceptować wnioskowania Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którym pominięcie skarżących w postępowaniu sądowym było prawidłowe w sytuacji, gdy wskutek błędnych doręczeń decyzji w pierwszej i drugiej instancji skarżący zostali pozbawieni udziału w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Zaznaczyć należy, że sama okoliczność niedoręczenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego – znana Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu już w czasie pierwszego wyrokowania – nie mogła być przy ponownym rozpatrywaniu sprawy decydująca dla oceny przesłanki wznowienia postępowania sądowego, przewidzianej w art. 271 pkt 2 ppsa. W konsekwencji Sąd Wojewódzki dostrzegając tylko wadliwość działania Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego błędnie przyjął, że w sprawie skarżący mogliby domagać się wyłącznie wznowienia postępowania administracyjnego. Oczywiście – co do zasady – zgodzić się należy z Sądem Wojewódzkim, że jeżeli przesłanki wznowienia są następstwem zdarzeń powstałych w samym postępowaniu administracyjnym, wówczas to właśnie postępowanie powinno być wznowione. Natomiast wznowienie postępowania przed sądem administracyjnym powinno nastąpić wówczas, gdy przesłanki wznowienia są następstwem zdarzeń powstałych w samym postępowaniu sądowym.

Jednak w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd Wojewódzki nie dość wnikliwie ocenił to, czy w postępowaniu sądowym zakończonym wyrokiem z 7 lutego 2014 r. VII SA/Wa 2216/13 doszło do takich uchybień procesowych, które doprowadziły do pozbawienia możności działania skarżących w sprawie bez ich winy.

Trzeba w tym miejscu przypomnieć, że przedmiotem kontroli sądowej w sprawie VII SA/Wa 2216/13 były decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 2013 r. dotyczące stwierdzenia nieważności WINB z [...] lutego 2013 r.

Z akt sprawy administracyjnej wynika, że już w zawiadomieniu o wszczęciu tej sprawy w trybie nadzwyczajnym do kręgu stron zaliczano A. W. i C. W. Następnie GINB w uzasadnieniu decyzji z 1 lipca 2013 r. zaznaczył m.in., że A. W. i C. W. są stronami postpowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. [...], co "przesądza o konieczności doręczenia rozstrzygnięć, również wskazanym wyżej osobom."

Niesporne jest także to, że we wcześniejszych postępowaniach skarżący występowali jako strony w przedmiotowej sprawie, z tym że korespondencja do nich kierowana była na adresy: ul. [...] lub [...], nie zawsze w sposób właściwy. Ten błąd organów nadzoru budowlanego przeniósł się na postępowanie sądowe, czego efektem było nieskuteczne przesłanie do nich zawiadomienie o rozprawie wyznaczonej na 7 lutego 2014 r. Trudno w takiej sytuacji uznać za właściwe zarządzenie Sędziego sprawozdawcy z 31 stycznia 2014 r. o pominięciu A. W. i C. W., jako uczestników postępowania sądowego. Skoro z akt administracyjnych oraz zaskarżonej decyzji GINB z [...] sierpnia 2013 r. w sposób ewidentny wynikało, że przyznano im status stron, to rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było podjęcie takich czynności, które umożliwiłyby im udział w postępowaniu sądowym.

Przede wszystkim analiza akt administracyjnych pozwalała ustalić aktualny adres, na który należało skierować korespondencję sądową, z pouczeniem o możliwości zgłoszenia się przez skarżących do udziału w sprawie w charakterze uczestników. Tymczasem Sąd Wojewódzki tego nie uczynił, co pozbawiło skarżących udziału w rozprawie oraz ewentualnego złożenia wniosku w trybie art. 30 § 2 ppsa. Sąd nie skorzystał ponadto z możliwości zastosowania art. 110 ppsa przewidującego odroczenie rozprawy, jeżeli sąd postanowi zawiadomić o toczącym się postępowaniu osoby, które dotychczas nie brały udziału w sprawie w charakterze stron.

W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że przepis art. 110 ppsa daje sądowi podstawę do zawiadomienia o toczącym się postępowaniu osoby, która dotychczas nie brała udziału w charakterze strony (uczestnika), aby umożliwić jej zgłoszenie udziału w postępowaniu na podstawie art. 33 § 2 ppsa (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017, str. 529 i powołany tam wyrok NSA z 12 stycznia 2006 r. II OSK 787/05).

Warto w tym miejscu odwołać się także do wyroku NSA z 4 kwietnia 2017 r. II OSK 1956/15, w którym wskazano, że ustalenie kręgu uczestników zgodnie z art. 33 § 1 ppsa i ochrona ich praw należy do obowiązków sądu, który jest np. zobligowany do zawiadomienia ich o jawnych posiedzeniach (art. 91 § 2 ppsa) bądź odroczenia rozprawy, jeśli nie zostali o niej zawiadomieni (art. 109 i 110 ppsa), przy czym uchybienia ze strony sądu w tym zakresie mogą stanowić przesłankę do stwierdzenia nieważności postępowania, jeśli doprowadziły do pozbawienia uczestnika możności obrony swoich praw (art. 183 § 2 pkt 5, art. 271 pkt 2 w zw. z art. 12 ppsa).

Ponadto dostrzec należy wyrażony w orzecznictwie sądowym pogląd, że zarówno wtedy, gdy sąd nie skorzysta z przepisu art. 110 ppsa, jak i wtedy gdy strona zawiadomiona nie zgłosiła udziału w postępowaniu sądowym nie można mówić o pozbawieniu tej strony możności obrony swych praw w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 ppsa (por. wyroki NSA z 10 stycznia 2006 r. II OSK 786/05; z 12 stycznia 2006 r. II OSK 787/05; z 11 maja 2011 r. II GSK 501/10).

Powyższy uogólniony pogląd dotyczący m.in. stosowania art. 110 ppsa przez sądy administracyjne nie jest jednak adekwatny do niniejszej sprawy. Należało bowiem przyjąć, że z przyczyn wcześniej omówionych w przedmiotowej sprawie zachodził wymóg odroczenia rozprawy na podstawie art. 110 i zawiadomienia skarżących, których interesu prawnego dotyczyło dane postępowanie sądowe, celem umożliwienia im złożenia wniosku w trybie art. 33 § 2 ppsa.

Okoliczność, że skarżący mający status stron nie brali udziału w postępowaniu nadzwyczajnym wskutek tylko tego, że organ nadzorczy omyłkowo wysłał wydane przez siebie decyzje na nieaktualny adres – nie powinna prowadzić automatycznie do tego, że pozbawieni zostali udziału również w postępowaniu sądowym. Rzeczą sądu administracyjnego jest rzetelne prowadzenie postępowania i wykorzystanie środków prawnych celem wyeliminowania decyzji administracyjnych niezgodnych z prawem, jak też usuwania wad postępowania mogących skutkować koniecznością wznowienia postępowania w danej sprawie.

Rozróżnić zatem należy przypadki, gdy sąd administracyjny nie ma wiedzy o stronach wadliwie pominiętych w postępowaniu administracyjnym i nie może wówczas ich zawiadomić o toczącym się postępowaniu sądowym oraz przypadki, gdy taką wiedzę posiada i może podjąć czynności zapobiegające sytuacjom kwalifikującym postępowanie sądowe jako nieważne (art. 183 § 2 pkt 5 ppsa) lub wywołującym potrzebę jego wznowienia na podstawie art. 271 pkt 1 ppsa.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Sąd Wojewódzki z jednej strony w sposób formalistyczny przyjął, że skarżący nie stali się uczestnikami postępowania sądowego z mocy prawa (art. 33 § 1 ppsa), a z drugiej strony nie podjął próby skutecznego ich zawiadomienia o wyznaczonym terminie rozprawy, ani też rozprawy nie odroczył celem umożliwienia im zgłoszenia wniosku w trybie art. 33 § 2 ppsa.

Z tych względów należało uznać, że w postępowaniu zakończonym wyrokiem z 7 lutego 2014 r. VII SA/Wa 2216/13 doszło do naruszenia przepisów postępowania, w następstwie czego skarżący zostali pozbawieni możności działania jako uczestnicy postępowania. Tym samym niezasadne okazało się oddalenie skargi o wznowienie postępowania sądowego, złożonej na podstawie art. 271 pkt 2 ppsa, co z kolei musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. W dalszym toku postępowania Sąd Wojewódzki musi uwzględnić, że nieważnościowy charakter przesłanki wznowienia z art. 271 pkt 2 ppsa stwarza obowiązek uchylenia zapadłego wyroku i rozstrzygnięcia sprawy na nowo, zgodnie z art. 282 § 1 i § 2 ppsa.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 185 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto zgodnie z art.203pkt.1ppsa.