Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 668/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1010
law: Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 190
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Sędzia WSA Joanna Wegner Protokolant ref. staż. Magdalena Koseła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2019 r. sprawy ze skargi "(...)"Sp. z o.o. z siedzibą w "(...)" na decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia "(...)" listopada 2018 r. nr "(...)"w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie specjalnej strefy ekonomicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Przedsiębiorczości i Technologii na rzecz "(...)"Sp. z o.o. z siedzibą w "(...)"kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] którą odmówiono V. Sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej: skarżąca) zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Pismem z dnia 6 marca 2015 r. pełnomocnik skarżącej zwrócił się do Ministra Gospodarki z wnioskiem o zmianę zezwolenia nr [...] z dnia [...] maja 1999 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...], udzielone do dnia 15 kwietnia 2017 r., poprzez wykreślenie z treści zezwolenia wyrażenia: "Zezwolenia udziela się do dnia 15 kwietnia 2017 r.".

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Minister Gospodarki odmówił wnioskowanej zmiany, uznając, że brak jest uzasadnienia do uwzględnienia żądania strony.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję tego organu wydaną w I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że spółka uzyskała zezwolenie w dniu [...] maja 1999 r, a więc pod rządami ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 282; dalej: ustawa o SSE) w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2000 r. Zgodnie z art. 16 ust. 9 ustawy o SSE zezwolenia udziela się na czas oznaczony. Konsekwencją powyższego było ustalenie terminu obowiązywania zezwolenia nr [...] do dnia 15 kwietnia 2017 r. Organ naczelny podkreślił, że zasady udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcom, którzy otrzymali zezwolenie do końca 2000 r., były przedmiotem negocjacji akcesyjnych i zostały określone w Traktacie o przystąpieniu do Unii Europejskiej. Negocjacje te toczyły się w czasie, gdy zgodnie z obowiązującym prawem strefy miały zakończyć działalność po 20 latach funkcjonowania, czyli w latach 2015-2017. Efektem ww. negocjacji było ustalenie, iż duzi przedsiębiorcy będą mogli kontynuować korzystanie ze zwolnienia podatkowego, ale z uwagi na niezgodność zasad udzielania pomocy tej grupie przedsiębiorców z regułami unijnymi wprowadzono regulacje znacznie ograniczające wielkość dopuszczalnego wsparcia, co znalazło odzwierciedlenie m.in. w przepisie art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy o zmianie ustawy o SSE, zgodnie z którym maksymalna dopuszczalna wielkość pomocy publicznej dla przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenie do końca 1999 r. wynosi 75% kosztów inwestycji poniesionych do dnia 31 grudnia 2006r. Oznacza to, że w przedmiotowym przypadku wielkość pomocy została zdefiniowana dla tego projektu i stanowi nieprzekraczalny poziom.

Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE, minister właściwy do spraw gospodarki może na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, przy czym zmiana nie może m.in. skutkować zwiększeniem pomocy publicznej. Zdaniem Ministra, wnioskowana zmiana nie powodowałaby przekroczenia limitu dopuszczalnej pomocy uzależnionego od wielkości kosztów kwalifikowanych inwestycji, ale umożliwiłaby zwiększenie stopnia wykorzystania tego limitu i tym samym bezpośrednio skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej. We wniosku o zmianę zezwolenia spółka wskazała, że przysługuje jej pomoc publiczna w wysokości 26,6 min zł, stanowiącej równowartość 75% kosztów inwestycji poniesionych do dnia 31 grudnia 2006 r. Jest to maksymalny limit dopuszczalnej pomocy możliwy do wykorzystania w okresie do dnia 15 kwietnia 2017 r. W ocenie Ministra Gospodarki decyzja organu zgodna z wnioskiem strony skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej.

Organ nie uwzględnił ponadto podniesionych przez spółkę zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 36 k.p.a. i art. 11 ust. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2168 ze zm.; dalej: u.s.d.g.) oraz art. 10 § 1 k.p.a. i art. 8 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2973/15 oddalił skargę spółki na powyższą decyzję.

WSA wskazał, że istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy zezwolenie nr 9/LSSE na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie SSE, które jest zezwoleniem czasowym, może być zmienione w odniesieniu do jego terminu obowiązywania, jak twierdzi skarżąca, czy też nie ma możliwości zmiany tego zezwolenia w zakresie jego terminu ważności, jak twierdzi organ.

Sąd I instancji podkreślił, że art. 19 ust. 4 ustawy o SSE stanowi wprost, że minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, przy czym zmiana nie może m.in. skutkować zwiększeniem pomocy publicznej.

Zdaniem WSA, zmiana nie tylko nie może dotyczyć wymienionych w tym przepisie parametrów. W istocie dotyczy on wszelkich zmian, które mogą prowadzić do zmiany tychże parametrów. Innymi słowy, nie można przedłużyć zezwolenia, jeżeli miałoby to skutkować zwiększeniem pomocy publicznej, np. poprzez wydłużenie okresu, w którym mogą być wykorzystane przyznane ulgi podatkowe, udzielone wszak w określonej wysokości, która nie może być zwiększona.

WSA wskazał, że w dacie wydania przedmiotowego zezwolenia obowiązywał przepis art. 16 ust 9 ustawy o SSE, który przewidywał wydawanie zezwoleń na czas oznaczony. Przepis ten został uchylony z dniem 1 stycznia 2001 r., na podstawie ustawy nowelizacyjnej z 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 117, poz. 1228, dalej: ustawa zmieniająca z 2000 r.). Zgodnie z art. 5 tej ustawy, w przypadku zezwoleń wydanych przed dniem 1 stycznia 2001 r. zachowane zostają prawa do zwolnień i preferencji w kształcie wynikającym z przepisów w brzmieniu dotychczasowym (tj. na dzień 31 grudnia 2000 r.). W dniu 1 maja 2004 r. (z wyjątkiem art. 6 i 11 oraz 2 i 10) weszła w życie ustawa z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 188, poz. 1840 ze zm., dalej: ustawa zmieniająca z 2003 r.). Zgodnie z art. 6 ust. 1 tejże ustawy, przedsiębiorcy, którzy uzyskali zezwolenie przed dniem 1 stycznia 2001 r. (a więc np. skarżąca spółka), mogli wystąpić do właściwego ministra z wnioskiem o jego zmianę polegającą na zastosowaniu do tego przedsiębiorcy nowych przepisów. Spółka z takim wnioskiem wystąpiła. Należy zatem uznać, że jest ona uprawiona do korzystania ze zwolnień podatkowych na zasadach wprowadzonych ustawą zmieniającą z 2003 r., gdyż zmiany w oparciu o art. 6 dotyczyły jedynie zmian podatkowych. Jest to tzw. konwersja zezwolenia.

Zdaniem WSA, organ słusznie zauważył, że nowe zasady udzielania pomocy publicznej w SSE limitowanej kwotowo nie objęły wszystkich inwestorów. Do przedsiębiorców małych i średnich stosowane były zasady wynikające z art. 12 w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 2000 r., a więc pomoc była limitowana czasowo, a nie kwotowo. Zauważyć ponadto wypada, że art. 5 ustawy zmieniającej 2000 r. został uchylony z dniem 1 maja 2004 r. mocą ustawy zmieniającej z 2003 r. Wykładnia systemowa art. 6 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej z 2003 r. wskazuje, że zmiana zezwolenia wyłącznie na podstawie art. 6 ust. 1 nie obejmuje wszystkich elementów zezwolenia, a jedynie te z nich, które objęte są zakresem regulacji bezpośrednio zamieszczonej w art. 5 ustawy zmieniającej z 2003 r. i w aktach wykonawczych do tego zakresu regulacji ustawowej; tj. zwolnienie z podatku dochodowego w zakresie ustalonym w art. 12 ustawy w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2000 r. i maksymalną dopuszczalną wielkość pomocy publicznej.

W uzasadnieniu wyroku WSA podkreślono, że z akt sprawy wynika, że doszło do zmiany zezwolenia na podstawie art. 6 ust. 1, 2 i 4 ustawy zmieniającej z 2003 r., ale zmiana ta nie obejmowała czasu obowiązywania zezwolenia. W ocenie Sądu, wprowadzenie od 1 stycznia 2001 r. do ustawy SSE art. 19 ust. 1, zgodnie z którym zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa, nie oznacza, że wcześniejsze zezwolenia czasowe przeradzają się w zezwolenia wydane na czas obowiązywania strefy. Pełna analiza treści przepisu art. 19 ust. 1 ustawy o SSE w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2001 r. prowadzi bowiem do wniosku, że ma on zastosowanie do zezwoleń wydanych na czas nieoznaczony, wskazując przesłankę wygaśnięcia takich zezwoleń. Wprowadzenie tego przepisu było konieczne dla zachowania zasady pewności obrotu prawego, ponieważ brak takiej regulacji w sytuacji zakończenia bytu prawnego SSE mógłby rodzić wątpliwości w zakresie dalszego obowiązywania zezwoleń bezterminowych. Przepis ten nie znajduje natomiast zastosowania do zezwoleń wydanych na czas oznaczony i nie stanowi podstawy zmiany ex legę zezwoleń terminowych na bezterminowe.

Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie nie mogło dojść do zmiany terminu obowiązywania wskazanego zezwolenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu powyższej skargi kasacyjnej V. Sp. z o.o. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2973/15 w sprawie ze skargi na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej: uchylił zaskarżony wyrok WSA oraz uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Gospodarki z [...] maja 2015 r. a także zasądził od Ministra Przedsiębiorczości i Technologii na rzecz skarżącej koszty postępowania sądowego.

W uzasadnieniu swojego wyroku Naczelny Sąd Administracyjne wskazał, że istota sporu między stronami sprowadzała się do ustalenia, czy udzielone spółce zezwolenie nr [...] z [...] maja 1999 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] zmienione decyzją nr [...] z dnia [...] października 2001 r., decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. oraz decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008r. - udzielone czasowo do 15 kwietnia 2017 r., mogło być zmienione w odniesieniu do terminu jego obowiązywania.

NSA podkreślił, że strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła, że oddalenia przez Sąd I instancji skargi nastąpiło, mimo naruszenia przez organ art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE oraz art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy zmieniającej z 2003 r. oraz art. 3 ustawy zmieniającej z 2003 r. w zw. z art. 5 ustawy zmieniającej z 2000 r. Kwestią kluczową w niniejszej sprawie było zatem dokonanie prawidłowej wykładni zawartego w art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE, pojęcia "zwiększenia pomocy publicznej". W myśl tego przepisu - minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, przy czym zmiana nie może skutkować zwiększeniem pomocy publicznej.

NSA zauważył, że w ocenie organu, zaakceptowanej następnie przez Sąd I instancji, przepis ten należy interpretować jako zakaz jakiejkolwiek zmiany zezwolenia skutkującej zwiększeniem pomocy publicznej, a przedłużenie obowiązywania zezwolenia będzie skutkowało zwiększeniem limitu pomocy, jak i zwiększeniem stopnia jej wykorzystania, a tym samym zwiększeniem pomocy publicznej. Zdaniem natomiast spółki, zmiana terminu obowiązywania zezwolenia w celu dostosowania go do przepisu art. 19 ust. 1 ustawy o SSE, zgodnie z którym "Zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa", nie będzie skutkowało zwiększeniem pomocy publicznej, co wynika z faktu, iż pomoc publiczna zostaje przyznana przedsiębiorcy już w momencie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie SSE.

Naczelny Sąd Administracyjny, podzielił stanowisko skarżącej, że dokonana przez organ i zaakceptowana przez WSA wykładnia tego przepisu nie była prawidłowa. Stanowisko to znalazło również potwierdzenie w orzecznictwie NSA (por. wyroki NSA: z dnia 5 grudnia 2013 r., II GSK 1167/12; z dnia 28 marca 2017 r., II GSK 20/17; z dnia 19 lipca 2017 r., II GSK 3905/16, CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się ze skarżącą w kwestii dokonania przez WSA błędnej wykładni art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE , która w konsekwencji doprowadziła do wadliwego uznania, że wnioskowana przez skarżącą zmiana zezwolenia polegająca na zmianie terminu jego obowiązywania, umożliwiając zwiększenie stopnia wykorzystania limitu pomocy - tym samym bezpośrednio skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej, w rozumieniu art. 19 ust. 4 pkt 2 cyt. ustawy. Konsekwencją błędnego przyjęcia, że w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej z dnia 6 marca 2015 r. wystąpiła negatywna przesłanka wyłączająca możliwość zmiany zezwolenia, Minister Gospodarki wydał decyzję odmawiającą zmiany zezwolenia we wnioskowanym przez skarżącą zakresie, niezasadnie przyjmując, iż zmiana ta miałaby "skutkować zwiększeniem pomocy publicznej", podczas gdy w rzeczywistości uznać trzeba, że wnioskowana zmiana nie powodowałaby przekroczenia limitu dopuszczalnej pomocy uzależnionego od wielkości kosztów kwalifikowanych inwestycji.

NSA podniósł, że dokonana przez organ błędna wykładnia art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE spowodowana została przede wszystkim poprzez bezzasadne zrównanie przez Ministra Gospodarki pojęcia "zwiększenia pomocy publicznej" (która została już skarżącemu przedsiębiorcy z góry przyznana i na której wysokość sporna zmiana zezwolenia już nie wpłynie) z pojęciem "zwiększenia wykorzystania pomocy publicznej", która to okoliczność pozostaje poza zakresem przesłanek negatywnych zawartych we wspomnianym wyżej przepisie. NSA stwierdził, że zmiana terminu obowiązywania zezwolenia nie będzie skutkowała zwiększeniem pomocy publicznej, w rozumieniu art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE, ponieważ pomoc publiczna zostaje przyznana przedsiębiorcy już w momencie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej. Zatem termin "zwiększenie pomocy publicznej" powinien być interpretowany jako zwiększenie wielkości pomocy, na co wskazuje użycie w obydwu definicjach pojęcia "rozmiaru" oraz wyrazów z nim bliskoznacznych.

Maksymalna wielkość pomocy w przypadku skarżącej została określona bezpośrednio w art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw - na poziomie 75% kosztów inwestycji poniesionych do 31 grudnia 2006 r. Skoro więc pomoc publiczna - zgodnie z jej istotą - przyznawana jest z góry i odpowiednio raportowana Komisji Europejskiej już w dniu wydania zezwolenia w całości, a nie dopiero w momencie faktycznego jej wykorzystania, uznać trzeba, że organ w sposób bezpodstawny zrównał w skutkach pojęcie "przyznania pomocy publicznej" z pojęciem "wykorzystania pomocy publicznej". Tym samym NSA uznał, że dokonanie zmiany zezwolenia (jego przedłużenie) pozwoliłoby jedynie na wykorzystanie przyznanej już skarżącej pomocy publicznej, co nie skutkowałoby zmianą (zwiększeniem) pomocy już przyznanej spółce jako przedsiębiorcy.

Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że organ administracji, a za nim Sąd I instancji, dokonał błędnej wykładni pojęcia "zwiększenie pomocy publicznej", uznając, że jest ono równoznaczne z kwestią wykorzystania pomocy publicznej i na tej błędnej podstawie oparł swoje twierdzenie, jakoby w sprawę zachodziła przesłanka negatywna wyrażona w art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE uniemożliwiająca wydanie decyzji zgodnej z treścią wniosku spółki, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do wydania negatywnej decyzji.

NSA stwierdził także, że za zasadny uznać należało zarzut kasacyjny oddalenia przez Sąd I instancji skargi pomimo naruszenia przez organ art. 3 ustawy zmieniającej z 2003 r. w zw. z art. 5 ustawy zmieniającej z 2000 r. Sąd kasacyjny podkreślił, że możliwość przedłużenia obowiązywania zezwolenia do końca okresu, na jaki ustanowiono [...], wynika z kolejnych nowelizacji ustawy o SSE, poczynając od ustawy zmieniającej z 2000 r. która zmieniła m.in. następujące przepisy: uchylony został art 16 ust. 9, który stanowił, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony, a art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o SSE otrzymał następujące brzmienie: "Art. 19. 1. Zezwolenie wygasa z upływem okresu na jaki ustanowiona została strefa, z zastrzeżeniem ust. 2. Ust. 2 -zezwolenie wygasa w dniu wyczerpania przysługującego przedsiębiorcy zwolnienia, o którym mowa w art. 12 i spełnienia warunków określonych w zezwoleniu". Jednocześnie ww. ustawa zmieniająca zawierała w art. 5 przepis przejściowy, zgodnie z którym cyt.: "Art. 5. 1. Przedsiębiorcy, którzy przed dniem wejścia w życie ustawy uzyskali zezwolenia na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy wymienionej w art. 1, zachowują przez okres ważności zezwolenia prawo do zwolnień i preferencji podatkowych określonych wart. 12 ustawy, o której mowa w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. 2. W zakresie zwolnień i preferencji podatkowych przysługujących przedsiębiorcom, o których mowa w ust. 1. stosuje się przepisy art. 12-14 i 19 ustawy wymienionej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy."

Tym samym według tej ustawy do przedsiębiorców, których zezwolenia zostały wydane przed 2001 r, zastosowanie miał przepis art. 12 ustawy o SSE w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2001 r. Przepis ten przewidywał zasadniczo, że dochody uzyskane z działalności gospodarczej prowadzonej na terenie strefy na podstawie zezwolenia, mogą być całkowicie zwolnione z podatku dochodowego w okresie równym połowie okresu, na jaki ustanowiona została strefa, a po tym terminie w części nie przekraczającej 50% takich dochodów. Ponieważ jednak w tej ustawie wprowadzono przepis przejściowy (art. 5 ustawy zmieniającej z 2000 r.), tym samym doprowadziło to do powstania na terenie stref ekonomicznych dwóch odrębnych reżimów prawnych dla przedsiębiorców działających na podstawie zezwoleń udzielonych przed i po 1 stycznia 2001 r. Jako że była to sytuacja różnicująca sytuację przedsiębiorców, ustawodawca przeprowadzając kolejny etap harmonizacji, dążył do ujednolicenia zasad prowadzenia działalności gospodarczej na terenie stref. Dlatego też, w celu ujednolicenia zasad korzystania z pomocy publicznej przedsiębiorcom działającym na terenie specjalnych stref ekonomicznych, ustawą zmieniającą z 2003 r. dokonano ponownej zmiany przepisów strefowych. Celem nowelizacji było także dostosowanie polskiego prawa do regulacji unijnych. Narzędziem do przeprowadzenia ponownego ujednolicenia przepisów strefowych było m.in.: uchylenie art. 13 ustawy o SSE gwarantującego przedsiębiorcom niepogarszanie warunków korzystania ze zwolnień podatkowych oraz uchylenie w art. 3 ustawy zmieniającej z 2003 r. art. 5 ustawy zmieniającej z 2000 r. z jednoczesnym wprowadzeniem do ustawy zmieniającej z 2003 r. art. 6 ust. 1, zgodnie z którym: "Przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie przed dniem 1 stycznia 2001 r. może wystąpić z wnioskiem do ministra właściwego do spraw gospodarki o jego zmianę polegającą na zastosowaniu do tego przedsiębiorcy przepisów dotyczących zwolnień podatkowych określonych w art. 5 w miejsce przepisów art. 12 ustawy, o której mowa w art. 1 w brzmieniu z dnia 31grudnia 2000 r." Dodatkowo według ustawodawcy do tych sytuacji nie stosowało się jedynie art. 19 ust. 4 ustawy w nowym brzmieniu, co tylko potwierdza, że w pozostałym zakresie (a więc co do ust. 1) - tak. Ustawa zmieniająca z 2003 r. dała zatem przedsiębiorcom możliwość podjęcia decyzji, według jakich regulacji prawnych zamierzają korzystać z pomocy publicznej.

Spółka wnioskiem z 3 grudnia 2007 r. wystąpiła do organu o zmianę zezwolenia oraz zdecydowała się na stosowanie nowych regulacji dotyczących korzystania z pomocy publicznej (zgodnych z regułami unijnymi). Ta sama ustawa jednocześnie uchylała art. 5 ustawy zmieniającej z 2000 r. Oznacza to, że z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej z 2003 r. przestały obowiązywać przepisy przejściowe ustawy zmieniającej z 2000 r., a więc także do tzw. "starych zezwoleń" (wydanych przed 1 stycznia 2001 r.) należało od tej daty stosować wszelkie regulacje ustawy zmieniającej z 2000 r., w tym przepis dotyczący wygaszania zezwoleń z upływem terminu, na jaki ustanowiona została specjalna strefa ekonomiczna (a więc najpierw do 31 grudnia 2020 r. następnie do 31 grudnia 2026 r.).

Spółka, występując z wnioskiem o zmianę zezwolenia Nr [...] z [...] maja 1999 r., dobrowolnie zrezygnowała zatem z warunków prowadzenia działalności gospodarczej przyznanych jej w zezwoleniu na "starych zasadach", a wydanie decyzji zmieniającej miało te rezygnacje jednoznacznie potwierdzić. Nie jest w sprawie sporne, że do spółki znalazły zastosowanie zasady ograniczania wysokości zwolnienia (limity dotyczące maksymalnej intensywności tej pomocy). Naczelny Sąd Administracyjny podziela także stanowisko spółki, że na podstawie wskazanych przepisów prawa powinny mieć do niej zastosowanie także te, które wprost w określają (w art. 19 ust. 1), że zezwolenie strefowe wygasa z chwilą upływu terminu na jaki ustanowiona została strefa. Skoro bowiem zezwolenia strefowe wydane przedsiębiorcom przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2000 r. przewidywały praktycznie całkowite zwolnienie od podatku dochodowego od osób prawnych i fizycznych na czas równy połowie okresu, na który ustanowiona zostały strefy ekonomiczne, oczywistym jest, że termin ważności zezwoleń stanowił wówczas jedyną przesłankę limitująca wielkość pomocy przyznanej przedsiębiorcom. Nie funkcjonowały wówczas takie pojęcia jak: intensywność pomocy, maksymalna wysokość wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem, czy termin zakończenia realizacji inwestycji. Na skutek jednak ustawy zmieniającej z 2003 r. i wprowadzenia maksymalnej kwoty kosztów inwestycji i maksymalnego terminu dla ich poniesienia, pozostawienie w zezwoleniach daty dziennej, po której zezwolenie miałoby wygasać, straciło jakiekolwiek racjonalne uzasadnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się ze stanowiskiem skarżącej że wniosek spółki z dnia 5 marca 2015 r. miał w istocie charakter porządkujący i formalnie potwierdzający zaistniały stan faktyczny, a jego celem nie było uzyskanie pomocy publicznej w większym wymiarze niż ten już przyznany, a jedynie usystematyzowanie zasad korzystania z pomocy publicznej w oparciu o zezwolenie Nr [...] z dnia [...] maja 1999 r.

W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że błędna jest interpretacja przepisów zastosowana w sprawie przez organ i zaaprobowana przez Sąd I instancji, prowadząca do nierównego traktowania beneficjentów, który z jednej strony otrzymują pomoc publiczną na jednakowych zasadach, podczas gdy z drugiej strony tylko niektórzy z nich mają możliwość jej efektywnego wykorzystania w pełnym okresie, na jaki została ustanowiona strefa, zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o SSE. Oznacza to, że kierując się równością wobec prawa, które przewiduje termin obowiązywania specjalnych stref ekonomicznych do 31 grudnia 2026 r., wnioskowana zmiana zezwolenia spółki powinna nastąpić niejako automatycznie, zmierza bowiem do umożliwienia spółce działania na terenie specjalnej strefy ekonomicznej tak długo, jak pozostali beneficjenci, którym wydano zezwolenia po 1 stycznia 2001 r. i nie spowoduje zwiększenia przyznanej już spółce wysokości pomocy publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał też za zasadny zarzut błędnej wykładni art. 6 ust. 1 i 2 oraz ust 4 w zw. z art. 5 ust 2 ustawy zmieniającej z 2003 r. w zw. z art. 19 ust. 1 i 4 ustawy o SSE. NSA stwierdził, że art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2003 r. wskazuje wprawdzie wprost, że we wniosku o konwersję zezwolenia można wnosić także o zmianę warunków zezwolenia - nie oznacza to jednak, jak błędnie przyjął Sad I instancji, że jest to jedyny tryb umożliwiający zmianę zezwoleń.

Konwersja zezwolenia miała bowiem na celu zrównanie sytuacji przedsiębiorców i dopasowanie przepisów polskich do regulacji unijnych. Przedsiębiorcy, którzy wyrazili wolę na przekształcenie zezwolenia zrzekli się niejako praw nabytych w zakresie wysokości pomocy, publicznej - sytuacja wielu przedsiębiorców mogła więc ulec pogorszeniu. Aby więc z jednej strony zachęcić przedsiębiorców do złożenia wniosku o konwersję, a z drugiej wynagrodzić im pogorszenie się ich sytuacji prawnej, w ust. 2 art. 6 ustawy zmieniającej z 2003 r. ustawodawca przewiedział możliwość jednoczesnej zmiany zezwolenia w tym samym postępowaniu dotyczącym konwersji, w którym nie miały zastosowania rygorystyczne zasady zmiany zezwoleń określone w art. 19 ust. 4 ustawy o SSE w ówczesnym brzmieniu (a zatem na preferencyjnych w porównaniu do ówczesnych przepisów zasadach).

W szczególności zgodnie z art. 6 ust. 2 zmiana zezwolenia mogła dotyczyć zmiany w zakresie poziomu zatrudnienia i wielkości nakładów inwestycyjnych, co stanowiło wyjątek od obowiązujących wówczas regulacji. Zgodnie bowiem z art. 19 ust. 4 ustawy o SSE w ówczesnym brzmieniu "Minister właściwy do spraw gospodarki może na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, z tym że ustalenie dla przedsiębiorcy korzystniejszych niż dotychczasowe warunków prowadzenia działalności gospodarczej może nastąpić, jeżeli niemożność ich dotrzymania jest spowodowana wykazanymi przez przedsiębiorcę okolicznościami od niego niezależnymi. (...)

Zmiana warunków zezwolenia nie może dotyczyć obniżenia określonego w zezwoleniu poziomu zatrudnienia, o którym mowa w art. 16 ust. 2 ustawy.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, NSA stwierdził, że istnieje możliwość zmiany zezwolenia na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2003 r. (a więc w trybie preferencyjnym, umożliwiającym zmianę elementów, których zmiana na podstawie przepisów ogólnych byłaby niemożliwa) miała stanowić pewną zachętę dla przedsiębiorców, aby zdecydowali się na dokonanie konwersji zezwolenia (a więc przyczynili się do dopasowania polskiego systemu prawnego do regulacji unijnych). Nie można jednak uznać, że w związku z ww. regulacją od momentu pozytywnego rozpatrzenia wniosku o konwersję zezwolenia przedsiębiorcy ci niejako zrzekali się możliwości zmiany zezwolenia w późniejszym terminie (na podstawie przepisów ogólnych). Powyższy przepis nie wyłączał bowiem stosowania (poza postępowaniem dotyczącym konwersji zezwolenia) art. 19 ust. 4 ustawy o SSE, a zatem nie wykluczał zmiany zezwolenia na zasadach ogólnych. Organ administracji i WSA dokonały błędnej wykładni art. 19 ust 1 ustawy o SSE, uznając, że przepis ten ma zastosowani do zezwoleń wydanych na czas nieoznaczony. Skoro ustawodawca, zdecydował się na wprowadzenie takiego przepisu, nie różnicując rodzajów zezwoleń, do których ma mieć zastosowanie, jego intencją było, aby znalazł on zastosowanie do wszystkich zezwoleń. Tym bardziej, że w momencie wejścia w życie tego przepisu nie istniała już możliwość wydawania innych zezwoleń, niż na czas nieoznaczony. Podkreślono, że celem ustawy zmieniającej z 2000 r. i ustawy zmieniającej z 2003 r. było odejście od rozróżnienia zezwoleń z uwagi na okres ich obowiązywania i zrównanie ich przez jednolite określenie daty końcowej jako daty funkcjonowania SSE. A skoro tak, to do spółki należało zastosować art. 19 ust 1 ustawy o SSE.

W zakończeniu uzasadnienia wyroku NSA wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, tj. wniosku spółki o zmianę przedmiotowego zezwolenia, organ weźmie pod uwagę wykładnię przepisów prawa zaprezentowaną w wyroku.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy (po wyroku NSA) Minister Przedsiębiorczości i Technologii decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] ponownie odmówił V. Sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej: skarżąca) zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ naczelny podał, że w zakresie związania organu oceną prawną dokonaną w ww. wyroku NSA, zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie

Związanie organów administracji publicznej oraz sądów oceną prawną oznacza, że w tym zakresie nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonymi wcześniej w orzeczeniu sądowym, ¡zobowiązane są do podporządkowania się jej w pełnym zakresie (wyr. NSA z 19.10.2007 r., II FSK 1128/06, Legalis). Ocena prawna dotyczyć może w szczególności stanu faktycznego sprawy, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, kwestii zastosowania określonego przepisu do wydania danego rozstrzygnięcia. Związanie sądu w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. wyr. NSA z 18.5.2016 r., I OSK 2003/14, Legalis; wyr. NSA z 4.6.2009 r., I OSK 426/08, Legalis). Związanie wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami co do dalszego postępowania obliguje organ do wykonania wytycznych sądu, lecz nie jest równoznaczne z tym, że w ramach ponownego rozpoznania sprawy organ ten ma ograniczyć się jedynie do realizacji tychże wskazań, jeżeli do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy konieczne okaże się wyjście ponad sprecyzowape przez sąd wytyczne postępowania. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc obowiązującą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.

NSA w ww. wyroku stwierdził, że kwestią kluczową w niniejszej sprawie było dokonanie prawidłowej wykładni zawartego w art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse pojęcia "zwiększenia pomocy publicznej". W opinii Sądu, zgodnie z art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse, przyznana wysokość pomocy publicznej rzeczywiście nie może ulec zwiększeniu, ale jednocześnie należy zauważyć, że nie wpłynie na to zmiana okresu obowiązywania zezwolenia. Ustanowienie daty obowiązywania zezwolenia na koniec 2026 r. pozwoli jedynie wykorzystać przyznaną już przedsiębiorcy wysokość pomocy publicznej, nie spowoduje natomiast jej zwiększenia. Intencją przepisu art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse nie było bowiem ograniczenie wykorzystania pomocy publicznej, a jedynie uniemożliwienie zmiany wysokości limitu dostępnej puli pomocy publicznej. Tak więc organ, a za nim Sąd l instancji, dokonał błędnej wykładni pojęcia "zwiększenie pomocy publicznej", uznając, że jest ono równoznaczne z kwestią wykorzystania pomocy publicznej i na tej błędnej podstawie oparł swoje twierdzenie jakoby w sprawie zachodziła negatywna przesłanka wyrażona w art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse uniemożliwiająca wydanie decyzji zgodnej z treścią wniosku pełnomocnika przedsiębiorcy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do wydania negatywnej decyzji.

W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że organ dokonał błędnej wykładni art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse poprzez bezzasadne zrównanie pojęcia "zwiększenia pomocy publicznej" (która została już przedsiębiorcy z góry przyznana i na której wysokość sporna zmiana zezwolenia już nie wpłynie) z pojęciem "zwiększenia wykorzystania pomocy publicznej", która to okoliczność pozostaje poza zakresem przesłanek negatywnych zawartych we wspomnianym wyżej przepisie. Mając na uwadze powyższe rozważania w zakresie art. 153 ppsa organ jest związany oceną prawną dokonaną przez NSA w zakresie zwiększenia pomocy publicznej.

Organ naczelny stwierdził jednak, że decyzje administracyjne wydawane w oparciu o powyższy przepis ustawy o sse dopuszczający możliwość zmiany zezwolenia są decyzjami uznaniowymi, a zatem możliwość zmiany zezwolenia ma charakter fakultatywny, a nie obligatoryjny. Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę na fakt, że oceniając prawa i obowiązki przedsiębiorcy działającego w strefie uwzględnia się przepisy prawa, w tym regulacje dotyczące zasad i warunków korzystania ze zwolnienia od podatku dochodowego, obowiązujące w dniu wydania zezwolenia, chyba że późniejszy przepis szczególny wyraźnie dopuszczałby odstępstwo od tej zasady. Przedsiębiorca uzyskał zezwolenie w dniu [...] maja 1999 r., a więc pod rządzami ustawy o sse w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2000 r. Przepis art. 16 ust. 9 ustawy o sse wówczas obowiązujący stanowił, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony. Konsekwencją powyższego było ustalenie terminu obowiązywali zezwolenia nr [...] do dnia 15 kwietnia 2017 r. Jednocześnie należy wskazać, że zasady udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcom, którzy otrzymali zezwolenie do końca 2000 r. były przedmiotem negocjacji akcesyjnych i zostały określone w Traktacie o przystąpieniu do Unii Europejskiej. Nie można pominąć kwestii, że negocjacje toczyły się w czasie, gdy zgodnie z obowiązującym prawem strefy miały zakończyć działalność po 20 latach funkcjonowania, czyli w latach 2015-2017 i wszystkie zezwolenia, których dotyczyły te negocjacje zawierały termin ważności zezwolenia nie dłuższy niż końcowa data funkcjonowania danej strefy. Konsekwencją ww. negocjacji było ustalenie, iż duzi przedsiębiorcy będą mogli kontynuować korzystanie ze zwolnienia podatkowego, ale z uwagi na niezgodność zasad udzielania pomocy tej grupie przedsiębiorców z regułami unijnymi wprowadzono regulacje znacznie ograniczające wielkość dopuszczalnego wsparcia, co znalazło odzwierciedlenie m.in. w przepisie art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw (Dz. U. Nr 188, poz. 1840, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o zmianie ustawy o sse z 2003 r.", który stanowi, że maksymalna dopuszczalna wielkość pomocy publicznej dla przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenie do końca 1999 r. wynosi 75% kosztów inwestycji poniesionych do dnia 31 grudnia 2006 r. Oznacza to, że w przedmiotowym przypadku wielkość pomocy została zdefiniowana dla tego projektu i stanowi nieprzekraczalny poziom możliwy do wykorzystania w okresie obowiązywania zezwolenia, tj. do dnia 15 kwietnia 2017 r.

Organ uznał, że ważne w tej sprawie jest również to, że oceniając prawa i obowiązki przedsiębiorcy działającego w strefie uwzględnia się przepisy prawa, w tym regulacje dotyczące zasad i warunków korzystania ze zwolnienia od podatku dochodowego, obowiązujące w dniu wydania zezwolenia, chyba że późniejszy przepis szczególny wyraźnie dopuszczałby odstępstwo od tej zasady. Zasady korzystania ze zwolnienia podatkowego przez przedsiębiorców, którzy otrzymali zezwolenie do końca 2000 r. były niezgodne z unijnymi regułami dotyczącymi udzielania pomocy publicznej. Dopuszczały one bowiem korzystanie z całkowitego zwolnienia dochodu od podatku w okresie równym połowie okresu, na jaki została ustanowiona strefa (przez 10 lat) od rozpoczęcia działalności i zwolnienia 50% dochodu przez kolejne lata, do końca działalności strefy, pod warunkiem osiągnięcia określonego poziomu zatrudnienia lub zainwestowania kwoty określonej odrębnie dla każdej strefy. Taka konstrukcja zwolnienia podatkowego umożliwiała więc korzystanie ze zwolnienia podatkowego przez maksymalnie 20 lat, przy czym jego wielkość w żaden sposób nie była powiązana z wartością inwestycji lub kosztami utworzenia nowych miejsc pracy. Uznając zasady udzielania zwolnienia podatkowego za niezgodne z acquis i zobowiązaniami Polski wynikającymi z Układu Europejskiego, zmieniono przepisy dotyczące zasad wspierania przedsiębiorców działających w strefach. Na mocy ustawy o zmianie ustawy o sse z 2000 r. i rozporządzeń wydanych na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o sse zdefiniowano nowe zasady udzielania pomocy publicznej w strefach, dostosowując je do zasad obowiązujących w Unii Europejskiej. Na mocy tej ustawy odstąpiono też od określania terminu ważności zezwolenia i zmieniono brzmienie przepisu art. 19 ust. 1 ustawy o sse, zgodnie z którym zezwolenie wygasało z upływem okresu, na jaki ustanowiona została strefa. Zasady te miały obowiązywać przedsiębiorców, którzy ulokują się w strefie począwszy od 2001 r. Mając na uwadze ochronę praw nabytych przedsiębiorców działających na podstawie zezwoleń wydanych do końca 2000 r. i przepis art. 13 ustawy o sse w brzmieniu obowiązującym do wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o sse z 2000 r" stanowiący gwarancję niepogorszenia zwolnienia i preferencji w strefach, w ustawie o zmianie ustawy o sse z 2000 r. w art. 5 wprowadzono regulację, zgodnie z którą przedsiębiorcy posiadający zezwolenia wydane przed 2001 r. zachowują przez okres ważności zezwolenia prawo do zwolnień i preferencji podatkowych określonych w art. 12 ustawy o sse w brzmieniu obowiązującym na koniec 2000 r. i stosuje się do nich art. 12-14 i 19 tej ustawy w dotychczasowym brzmieniu. Zatem zmiana zasad korzystania z pomocy publicznej w strefach będąca wynikiem ww. nowelizacji ustawy o sse nie miała zastosowania do przedsiębiorców działających na podstawie zezwoleń wydanych do końca 2000 r,

W dalszym ciągu była więc grupa przedsiębiorców, którzy posiadali prawo do pomocy niezgodnej z acquis i warunki tej pomocy były przedmiotem negocjacji akcesyjnych. W toku negocjacji strona polska proponowała wprowadzenie okresu przejściowego i zachowanie dotychczasowych zasad do końca 2017 r., a więc do końca funkcjonowania wszystkich stref i do końca ważności wszystkich zezwoleń. Komisja Europejska nie zgodziła się jednak na tę propozycję i ostatecznie wypracowano rozwiązanie, które zostało zawarte w Traktacie o przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej, a następnie implementowane do ustawy o zmianie ustawy o sse z 2003 r. I właśnie w przedmiotowej sprawie, co potwierdza również stanowisko UOKiK z dnia 27 października 2017 r. oraz stanowisko Komisji Europejskiej z 16 lipca 2018 r., istotne są uwarunkowania wynikające z unijnych przepisów o pomocy publicznej. Otóż zasady udzielania pomocy zostały określone w załącznikach IV i XII Traktatu akcesyjnego. Zgodnie z załącznikiem IV, który zawiera wykaz pomocy istniejącej, pomoc w sse na podstawie zezwoleń miała obowiązywać do końca 2017 r. Natomiast w części 5 ust. 1 załącznika XII do Traktatu akcesyjnego, władze polskie zostały zobowiązane do wprowadzenia w przepisach będących podstawą jej udzielania szeregu zmian dotyczących m.in. określania maksymalnej dopuszczalnej wartości pomocy oraz skrócenia okresu jej działania. Jakkolwiek w załączniku XII Traktat akcesyjny nie określa daty granicznej korzystania przez dużych przedsiębiorców z zezwolenia, to należy mieć na uwadze, że podstawą dla negocjacji akcesyjnych były obowiązujące wówczas przepisy określające zasady funkcjonowania sse, zgodnie z którymi strefy miały istnieć do końca 2017 r., natomiast zezwolenia określały termin ich obowiązywania nie dłużej niż do końca istnienia sse. W wyniku negocjacji, zgodnie ze stanowiskiem władz polskich, przyjęto pokrywający się z okresem istnienia stref okres przejściowy, który został wpisany do załącznika IV do Traktatu akcesyjnego, do końca którego może być udzielana pomoc dla dużych przedsiębiorców w formie zwolnienia z podatku dochodowego, tj. do 31 grudnia 2017

Nowe zasady udzielania zwolnień podatkowych określone zostały w art. 5 tej ustawy i jest to jedyny przepis ustawowy określający zakres zwolnień podatkowych dla tej grupy przedsiębiorców. Jest to jednocześnie przepis, który wprowadza odstępstwo od zasady, że do przedsiębiorców działających w strefie na podstawie zezwolenia zastosowanie znajdują przepisy prawa, w tym zasady i warunki korzystania z pomocy publicznej obowiązujące w dniu wydania zezwolenia W związku z określeniem w art. 5 ustawy o zmianie ustawy o sse z 2003 r. nowych zasad korzystania z pomocy dla przedsiębiorców działających w oparciu o zezwolenie sprzed 2001 r., niezbędne było jednoczesne uchylenie przepisu art. 5 ustawy o zmianie ustawy o sse z 2000 r., który miał gwarantować niepogorszenie zwolnienia i preferencji w strefach. Bez usunięcia gwarancji niepogorszenia praw do wsparcia "strefowego" trudno byłoby mówić o wprowadzeniu nowych, wynegocjowanych z Unią Europejską zasad;-które niewątpliwie ograniczały wielkość dopuszczalnego wsparcia. Zgodnie z ustaleniami poczynionymi w wyniku negocjacji przedsiębiorcy mali i średni zachowali prawo do zwolnień podatkowych na zasadach wynikających z art. 12 ustawy o sse w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 2000 r. {a więc całkowitego zwolnienia podatkowego przez 10 lat i 50% zwolnienia przez pozostały okres) odpowiednio do końca 2011 r. i 2010 r. Na mocy art. 5 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o sse z 2003 r. dla dużych przedsiębiorców wprowadzono nowe zasady korzystania ze wsparcia, uzależniając jego wielkość od wartości zrealizowanej inwestycji oraz daty uzyskania zezwolenia, przy czym dla inwestorów działających w branży motoryzacyjnej wprowadzono odrębne rozwiązanie. Duzi przedsiębiorcy działający w oparciu o zezwolenie wydane przed 1 stycznia 2000 r. mogli skorzystać z pomocy wynoszącej maksymalnie 75% kosztów inwestycji poniesionych do końca 2006 r., przedsiębiorcy działający na podstawie zezwolenia z 2000 r. - 50% kosztów, a przedsiębiorcy działający w branży motoryzacyjnej - 30% kosztów. W przepisie art. 5 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o sse z 2003 r. odwołano się do zakresu zwolnień podatkowych ustalonego w art. 12 ustawy o sse w brzmieniu nadanym przedmiotową nowelizacją ustawy z 2003 r., ale ze zmianami wynikającymi z pkt 1 - 4 art. 5 ust. 2 tej nowelizacji ustawy.

Ponadto organ wskazał, że art. 5 ww. ustawy określa nowe zasady korzystania ze wsparcia "strefowego", odwołując się przy tym - w zależności od wielkości przedsiębiorcy - do art. 12 w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2000 r. lub w brzmieniu nadanym ustawą o zmianie ustawy o sse z 2003 r., ale nie odnosi się w żaden sposób do terminu ważności zezwolenia, w szczególności nie wskazuje, aby do tych przedsiębiorców miał zastosowanie art. 19 ust. 1 w brzmieniu nadanym po wydaniu tych zezwoleń, niezależnie od okresu ważności zezwolenia wskazanego w samym zezwoleniu.

Podkreślono, że z uwagi na szereg modyfikacji zasad udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w specjalnych strefach ekonomicznych można wyróżnić kilka grup przedsiębiorców, którzy korzystają z tej pomocy na różnych zasadach. Jedną z takich grup stanowią duzi przedsiębiorcy z branży innej niż motoryzacyjna działający na podstawie zezwolenia udzielonego do końca 2000 r. Sytuacja tej grupy różni się od sytuacji inwestorów posiadających zezwolenia wydane po dniu 1 stycznia 2001 r. Do czasu wejścia w życie art. 5 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o sse z 2003 r., tj. do dnia uzyskania przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej, przedsiębiorca ten korzystał ze zwolnienia z podatku dochodowego na zasadach wynikających z art. 12 ustawy o sse w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2000 r., tj. całkowitego zwolnienia dochodu (w przypadku wydatkowania środków na kwotę przewyższającą 2 min ECU) przez 10 lat i 50% zwolnienia przez następne lata. Przedsiębiorca taki do końca 2000 r. mógł też korzystać ze zwolnienia od podatku od nieruchomości. W wyniku negocjacji akcesyjnych zasady korzystania z pomocy dla tej grupy uległy zmianie, ale nie oznacza to, że ich sytuacja została zrównana z sytuacją przedsiębiorców działających na podstawie zezwolenia wydanego po 1 stycznia 2001 r. Dla przykładu, przedsiębiorcy posiadający zezwolenia wydane do końca 1999 r. mogą skorzystać z pomocy w wysokości 75% kosztów inwestycji, a w przypadku zezwoleń wydanych w 2000 r. - 50% kosztów. Przedsiębiorcy posiadający zezwolenia wydane w kolejnych latach mają już jednak inną intensywność pomocy. Duzi przedsiębiorcy z zezwoleniem wydanym w latach 2001-2006 nabyli prawo do pomocy w wysokości 50% kosztów, z wyłączeniem firm działających w Krakowie, Wrocławiu i Trójmieście, gdzie obowiązywała 40% intensywność i w Warszawie oraz Poznaniu, gdzie intensywność wynosiła 30%. W okresie 2007 r. -1 półrocze 2014 r. 50% intensywność pomocy obowiązywała w woj. podlaskim, lubelskim, podkarpackim, małopolskim, świętokrzyskim, warmińsko-mazurskim, kujawsko-pomorskim, lubuskim, opolskim i łódzkim, 40% - w woj. pomorskim! zachodniopomorskim, wielkopolskim, dolnośląskim, śląskim i do 2010 r. w mazowieckim, a w Warszawie i w późniejszym okresie w woj. mazowieckim - 30%. Obecnie mapa pomocy regionalnej {intensywność pomocy) jest jeszcze bardziej zróżnicowana. Duzi przedsiębiorcy działający na podstawie zezwolenia wydanego do końca 2000 r. przy określaniu wielkości pomocy mają możliwość pomniejszania dochodu o równowartość strat poniesionych na działalności strefowej (art. 5 ust. 2 pkt 4 ustawy o zmianie ustawy o sse z 2003 r.), a pozostali inwestorzy nie mają takiego prawa. Przy ustalaniu dopuszczalnej wielkości pomocy przedsiębiorcy ci nie uwzględniają zwolnienia podatkowego, z którego skorzystali do końca 2000 r. (art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy o zmianie ustawy o sse z 2003 r.), podczas gdy pozostali przedsiębiorcy zobligowani są uwzględniać przy określaniu wielkości pomocy każde wsparcie, także udzielone w pierwszych latach działalności i z różnych źródeł. Tylko duzi przedsiębiorcy działający w oparciu o zezwolenie wydane do końca 2000 r. mogli zaliczyć do kosztów kwalifikujących się do objęcia wsparciem wartość wkładów niepieniężnych wniesionych do ich przedsiębiorstwa. Pozostali przedsiębiorcy nie mogli i nie mogą powiększać kosztów inwestycji o wartość aportu W odniesieniu do dużych przedsiębiorców, z zezwoleniem sprzed 2001 r., nie ma zastosowania obniżenie wielkości pomocy w przypadku inwestycji o kosztach kwalifikowanych przekraczających 50 min Euro i obowiązek notyfikacji Komisji Europejskiej pomocy dla inwestycji o kosztach przekraczających 100 min Euro. Duzi przedsiębiorcy działający na podstawie zezwolenia sprzed 2001 r. w branży motoryzacyjnej, mają prawo do pomocy w wysokości 30% kosztów inwestycji, podczas gdy w przypadku przedsiębiorcy działającego w tym sektorze na podstawie zezwolenia wydanego w okresie od 1 maja 2004 r. do końca 2006 r. pomoc nie może przekroczyć 30% intensywności określone dla danego regionu, a więc w większości przypadków 15% (30% x 50%). Minister podkreślił, że na mocy ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. nr 117, poz. 1228, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o zmianie ustawy o sse z 2000 r", zdefiniowano nowe zasady udzielania pomocy publicznej w strefach, dostosowując je do zasad obowiązujących w Unii Europejskiej. Zasady te miały obowiązywać przedsiębiorców, którzy ulokują się w strefie począwszy od 2001 r. Jedynie art. 5 tej ustawy określał zakres zwolnień podatkowych dla przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenia do końca 2000 r., wyraźnie wskazując, że nowe regulacje dotyczące zasad udzielania pomocy nie mają do nich zastosowania. Co istotne, przepis ten nie regulował kwestii terminu ważności tych zezwoleń.

W zakresie zastosowania art. 11 ust 9 usdg organ wskazuje, że w ramach niniejszego postępowania nie miała miejsca fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy. Punktem odniesienia jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt II GSK 5295/16, zgodnie z którym "{...) fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy dotyczy tylko terminu załatwienia sprawy (rozpoznania tego wniosku) przez organ I instancji. Co oznacza, że instytucja ta w ogóle nie ma zastosowania w przypadku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o jakim mowa w art. 127 § 3 KPA, bo nie o taki wniosek tu chodzi. Przepis art. 11 ust. 9 SwobDziałGospU odnosi się jedynie do wniosku strony inicjującego postępowanie (podkr. wł.)".

Minister zaznaczył, że obecnie organ rzeczywiście jest na etapie rozpatrywania wniosku inicjującego postępowanie, ale jest to de facto ponowne rozpatrzenie sprawy. Sprawa ta bowiem już została rozpatrzona przez organ, a decyzja została wydana w terminie. Tak więc etap, na którym ewentualnie możliwe jest przyjęcie wystąpienia fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku został już zakończony. W toku sprawy nie miała zastosowania ta instytucja i nie będzie już możliwe jej zastosowanie na etapie ponownego rozpatrywania sprawy.

W zakresie zarzutu dotyczącego art. 75 § 1 kpa organ wskazuje, że stadium postępowania wyjaśniającego obejmuje całokształt czynności podejmowanych w postępowaniu administracyjnym w celu wyjaśnienia sprawy. Na postępowanie wyjaśniające w szerokim ujęciu składają się wszelkie działania zmierzające do wyjaśnienia zarówno stanu faktycznego, jak i prawnego sprawy indywidualnej. Postępowanie wyjaśniające w węższym znaczeniu można utożsamiać z postępowaniem dowodowym, tzn. czynnościami postępowania administracyjnego, które zmierzają do ustalenia stanu faktycznego sprawy indywidualnej. Postępowanie dowodowe jest normatywnym ujęciem procesu dowodzenia, przez który należy rozumieć czynności podejmowane przez organ administracji publicznej prowadzący postępowanie oraz przez innych uczestników postępowania, zmierzające do ustalenia istnienia lub nieistnienia faktów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a ściślej prawdziwości lub nieprawdziwości twierdzeń o tych faktach. Efektem postępowania dowodowego jest materiał dowodowy, na podstawie którego organ załatwia sprawę indywidualną (zob. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, s. 169). Normatywna konstrukcja postępowania dowodowego, realizując zasadę prawdy obiektywnej, ma na celu zagwarantowanie prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej orzeczenia organu w sprawie administracyjnej.

Organ naczelny podał, że jako dowód może posłużyć wszystko, co jest zgodne z prawem i może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Chodzi tu o ewentualną sprzeczność zarówno z prawem materialnym, jak i proceduralnym. Przyjęta w art. 75 § 1 kpa koncepcja wskazuje, że wymienione przykładowo w tym przepisie dowody powinny zostać uznane za podstawowe i najczęściej stosowane w postępowaniu administracyjnym. Szeroki zakres środków dowodowych w postępowaniu administracyjnym może doznać ograniczeń tylko na podstawie ustawy. W świetle powyższych rozważań stanowisko Komisji Europejskiej z dnia 16 lipca 2018 r. w zakresie zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej na terenach specjalnych stref ekonomicznych wydanych przed dniem 1 stycznia 2001 r. w części dotyczącej terminu ich obowiązywania należy uznać za dopuszczalne w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. W trakcie bowiem niniejszego postępowania administracyjnego organ w dniu [...] lipca 2018 r. otrzymał stanowisko Komisji Europejskiej stanowiące, że przedłużenie okresu płatności powyżej okresu przewidzianego w ramach prawnych obowiązujących w momencie akcesji (tj. do końca 2017 r.) byłoby niezgodne z postanowieniami pkt 5 Załącznika XII Traktatu akcesyjnego Rzeczypospolitej Polskiej.

Urząd Konkurencji i Konsumentów zwrócił się bowiem z prośbą do Dyrekcji Generalnej ds. Konkurencji o wydanie opinii, czy duzi przedsiębiorcy, którzy otrzymali zezwolenie przed dniem 1 stycznia 2000 r. (intensywność pomocy 75%), w 2000 r. (intensywność pomocy 50%) oraz przedsiębiorcy w sektorze motoryzacyjnym (intensywność pomocy 30%), mogli otrzymać pomoc do końca 2017 r., czy też można im przedłużać okres obowiązywania zezwoleń i w ten sposób mogą otrzymywać pomoc o wskazanej powyżej intensywności, do końca 2026 r.

Komisja Europejska stwierdziła, że zezwolenia, o których mowa, zostały udzielone na podstawie programów pomocowych, które były ujęte na liście istniejących środków pomocowych, którą dołączono do Traktatu dotyczącego przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej (traktatu akcesyjnego), a w szczególności regionalny program pomocowy dla przedsiębiorstw prowadzących działalność gospodarczą w SSE ([...]) i warunki przyznawania pomocy w SSE ([...]) ([...]).

Zezwolenia udzielone zgodnie z Ustawą o specjalnych strefach ekonomicznych z 1994 r. podlegają warunkom szczególnym, które określono w pkt 5 (Polityka konkurencji) Załącznika XII Traktatu akcesyjnego Rzeczypospolitej Polskiej (pkt 5 Polityka konkurencji, 1(a)(ii)(aa)). Jasnym jest, że warunki te były wyjątkowe w taki sposób, iż były one bardziej łagodne niż warunki ujęte w przepisach Unii Europejskiej regulujących pomoc publiczną w czasie przystąpienia. Zostały one uzgodnione pomiędzy Komisją a Polską po szeroko zakrojonych negocjacjach, a następnie włączone w Traktat akcesyjny. Prawdą jest, że Traktat akcesyjny nie wskazuje konkretnego okresu, w trakcie którego beneficjentom wolno otrzymywać płatności w ramach zezwoleń udzielonych przed 1 stycznia 2001 r. Jednakże punkt 5 (Polityka konkurencji) Załącznika XII do Traktatu akcesyjnego Rzeczypospolitej Polskiej zawiera wyraźne odwołanie do zwolnień z podatku dochodowego od osób prawnych, które zostały udzielone przed 1 stycznia 2001 r. na podstawie Ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych z 1994 r. (Dz. U. z 2007 r. nr 42 poz. 274, tj.). Rzeczona ustawa oraz przepisy o nią oparte ustanowiły specjalne strefy ekonomiczne na określony czas, tzn. do końca roku 2017. Okres, w którym beneficjenci mogli otrzymywać płatności na mocy tych zezwoleń, został ograniczony w ten sam sposób.

Traktat akcesyjny ustala nie tylko warunki określone wyraźnie w punkcie 5 Załącznika XII, ale też warunki określone w ramach krajowych regulujących w tamtym czasie specjalne strefy ekonomiczne, tj. ustawę o specjalnych strefach ekonomicznych z 1994 r. oraz rozporządzenia Rady Ministrów ustanawiające poszczególne strefy. W ten sposób Traktat akcesyjny definiuje również pośrednio okres, w którym beneficjenci byli uprawnieni do otrzymywania płatności na podstawie zezwoleń udzielonych przed 2001 r. Przedłużenie okresu płatności powyżej okresu przewidzianego w ramach prawnych obowiązujących w momencie akcesji (tj. do końca 2017 roku) byłoby niezgodne z postanowieniami punktu 5 Załącznika XII Traktatu akcesyjnego Rzeczypospolitej Polskiej.

W tym kontekście organ naczelny uznał wyjątkowy charakter warunków określonych w punkcie 5 Załącznika XII Traktatu akcesyjnego Rzeczypospolitej Polskiej. Jak już wspomniano powyżej, warunki te wykraczały dalece poza warunki mające zastosowanie w Unii Europejskiej dla udzielania pomocy publicznej w zakresie inwestycji regionalnych w czasie akcesji. UE zaakceptowała odejście od prawodawstwa UE w zakresie pomocy publicznej w tych przypadkach na ściśle określonych warunkach, na które składały się te szczególne warunki wyraźnie wymienione w punkcie 5 Załącznika XII Traktatu akcesyjnego w połączeniu z warunkami ujętymi w polskich krajowych ramach prawnych regulujących ustanawianie specjalnych stref ekonomicznych, jakie obowiązywały w tamtym czasie. Te jasne warunki zostały również zaakceptowane przez beneficjentów, którzy mieli świadomość ograniczenia czasowego okresu, w trakcie którego będą mogli otrzymywać płatności w ramach przedmiotowych zezwoleń. Okres ten jest tak czy inaczej bardzo długi (sięga od 18 lat dla zezwoleń udzielonych w 2000 r. do 24 lat dla zezwoleń udzielonych w 1994 r ). Dodatkowo, dalsze przedłużenie tego okresu, zdaniem Komisji Europejskiej, nie przyniosłoby żadnych korzyści w kwestii rozwoju regionalnego, jako że nie miałoby żadnego dalszego motywującego efektu (inwestycje zostały zakończone wiele lat temu).

Mając na uwadze powyższe, Minister Przedsiębiorczości i Technologii uznał, że nie można zmienić przedmiotowego zezwolenia w zakresie terminu jego obowiązywania i dlatego orzekł o odmowie zmiany przedmiotowego zezwolenia.

Skargę na powyższą decyzję organu naczelnego z dnia [...] listopada 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła V. Sp. z o.o. z siedzibą w L..

Przedmiotowej decyzji zarzucono:

I. rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej z dnia 2 lipca 2004 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 1829 - daiej także: ,;USDG") wzw. z art. 196 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej z dnia 6 marca 2018 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 650) w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 286 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a poprzez niezastosowanie się przez Organ do oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2018 r. wydanym w sprawie Spółki (sygn. akt: II GSK 5295/16, dalej również: ,,Wyrok NSA") w zakresie stosowania w postępowaniach z wniosku o zmianę zezwolenia art. 11 ust. 9 USDG, a w konsekwencji poprzez niezastosowanie art. 11 ust. 9 USDG ze względu na nieprawidłowe stwierdzenie, że w niniejszej sprawie w zakresie postępowania prowadzonego przez Organ nie znajduje zastosowania tzw. fikcja pozytywnego rozpatrzenia sprawy, podczas gdy:

- art. 11 ust. 9 USDG znajduje zastosowanie także do spraw przedsiębiorców z wniosku o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej,

- co zostało potwierdzone w Wyroku NSA, a którym to Organ jest związany (gdzie zostało wyraźnie stwierdzone, że tzw. fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy ma zastosowanie w sprawach dot. zmian zezwolenia na gruncie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych);

- a Organ wydał decyzję z przekroczeniem terminów określonych w art. 35 § 3 k.p.a., zaś całe postępowanie administracyjne trwało ponad 8 miesięcy od momentu wszczęcia postępowania (tj. od dnia doręczenia akt sprawy po rozpoznaniu przez NSA Organowi);

- uznać zatem należy, że Zezwolenie zostało zmienione, a Organ wydając inną decyzję (niezgodną z wnioskiem) rozstrzygnął sprawę, która została już raz rozstrzygnięta;

a w konsekwencji rozstrzygnięcie sprawy, która została już rozstrzygnięta.

Z ostrożności procesowej strona skarżąca wskazała także na naruszenie:

2. art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 286 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a w zw. z art. 12 k.p.a. poprzez przekroczenie przez Organ ustawowego terminu załatwienia sprawy oraz uchybienie przez Organ obowiązkowi zawiadomienia Spółki o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie i podania przyczyn zwłoki oraz podania nowego terminu załatwienia sprawy, gdyż:

- Organ nie załatwił sprawy w ustawowym miesięcznym terminie,

- nowy termin na załatwienie sprawy został wyznaczony więc już po przekroczeniu ustawowego terminu (a więc gdy należałoby przyjąć już rozpatrzenie sprawy w trybie ww. fikcji),

- a ponadto pomimo wyznaczenia (choć i tak za późno) nowego terminu załatwienia sprawy, Organ nie dotrzymał i tego terminu wydając decyzję w sprawie po kolejnych 4 miesiącach od tego momentu, (Organ wydał Decyzje po ponad 8 miesięcy od rozpoczęcia biegu terminu do jej załatwienia).

3. art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 3 Ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw [{Dz.U. Nr 188, poz. 1840 z późn zm) - dalej: "Ustawa zmieniająca z 2003 r."] w zw. z art. 5 ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz o zmianie niektórych ustaw [(Dz.U. Nr 117, poz. 1228 z późn. zm.) - dalej: "Ustawa zmieniająca z 2000 r."] w zw z art. 6 ust. 1 i ust. 2 Ustawy zmieniającej z 2003 r. w zw. z art. 19 ust. 1 Ustawy o SSE poprzez niezastosowanie się przez Organ do oceny prawnej wyrażonej w Wyroku NSA w szczególności w zakresie tzw. konwersji zezwolenia i przyjęcie (wbrew stanowisku przyjętym w Wyroku NSA), że zmiany przepisów, jakie miały miejsce u ustawie o SSE na przełomie ostatnich lat nie powodują, że do tzw. "starych" przedsiębiorców, którzy dokonali zmiany zezwoleń na podstawie Ustawy zmieniającej z 2003 r. zastosowanie powinny znaleźć automatycznie wszystkie nowe regulacje, w tym dotyczące terminu obowiązywania zezwoleń, podczas gdy powyższe wynika wprost z Wyroku NSA.

4. art. 75 k.p.a, w zw. z art. 12 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez dopuszczenie przez Organ jako dowodu w sprawie pisma Dyrektora Departamentu Monitorowania Pomocy Publicznej Urzędu Ochrony Konsumentów i Konkurencji z dnia 27 października 2017 r. (dalej również: ,,Pismo UOKiK") oraz pisma Dyrekcji Generalnej ds. Konkurencji KE z [...] lipca 2018 r. nr [...] (dalej: "Stanowisko DG") podczas gdy pisma te nie dotyczą konkretnie sprawy Spółki i zawierają jedynie ogólne stwierdzenia, a przez to nie przyczyniają się w żaden sposób do wyjaśnienia sprawy Spółki i spowodowały jedynie przedłużenie postępowania.

5. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie przez Organ postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, w sposób przewlekły oraz w szczególności poprzez:

- nieuwzględnienie wytycznych i oceny prawnej wynikających w Wyroku NSA, którymi Organ jest związany,

- powoływanie nowych przyczyn decyzji odmownej, choć stan faktyczny i prawny sprawy nie uległ jakiejkolwiek zmianie od dnia złożenia wniosku o zmianę Zezwolenia nr [...],

- ponowne powoływanie tych samych argumentów dot. kwestii negocjacji akcesyjnych i zasad ówcześnie określonych, choć okoliczności te nie uległy zmianie, a sprawa rozstrzygnięta została Wyrokiem NSA.

6. art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez nieposługiwanie się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy oraz niezałatwienie sprawy niezwłocznie, pomimo, iż nie wymagała ona zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień i mogła być rozpatrzona w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane Organowi, w szczególności w związku z jednoznacznymi wytycznymi z Wyroku NSA.

7. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 4 ustawy o SSE, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę sprawy oraz przekroczenie granic uznania administracyjnego mimo jasnych i wyłącznych przesłanek wskazanych w art. 19 ust. 4 ustawy o SSE, które wskazują kiedy zmiana zezwolenia jest niedopuszczalna,

Powyższe naruszenia doprowadziły do wydania negatywnej decyzji w sprawie Spółki, miały więc z całą

pewnością istotny wpływ na wynik sprawy.

II. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 3 Ustawy zmieniającej z 2003 r. w zw. z art. 5 Ustawy zmieniającej z 2000 r. w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej z 2003 r. w zw z art. 19 ust. 1 Ustawy o SSE poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji pominięcie, że zmiany przepisów strefowych miały na celu doprowadzenie do ujednolicenia zasad prowadzenia działalności na terenie stref ekonomicznych przez przedsiębiorców, a tym samym do skorelowania okresu korzystania z Zezwolenia z okresem, na jaki ustanowiono strefy, gdyż:

- na podstawie ustawy zmieniającej z 2000 r. ustawodawca wyeliminował możliwość wydawania zezwoleń na czas określony (ograniczając je jedynie terminem, na jaki ustanowione zostały strefy ekonomiczne),

- a na mocy art. 3 Ustawy zmieniającej z 2003 r. uchylony został przepis przejściowy zawarty w art. 5 Ustawy zmieniającej z 2000 r., a Spółka (wnosząc o zmianę Zezwolenia nr [...]) zdecydowała się na stosowanie wobec niej tzw. nowych regulacji dot. korzystania z pomocy publicznej,

- w związku z czym do Spółki powinny być stosowane analogiczne zasady, jak do przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenie po dniu wejścia w życie Ustawy zmieniającej z 2000 r., w tym w zakresie terminu obowiązywania zezwolenia.

2. art, 19 ust. 4 ustawy o SSE w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku o zmianę Zezwolenia poprzez wydanie decyzji odmownej z powołaniem się na szeroko rozumiane uznanie administracyjne, z pominięciem faktu, że ww. uznanie ograniczone jest przesłankami negatywnymi określonymi w ww. ustawie, które w niniejszej sprawie nie zaistniały.

3. art. 22 Traktatu między Królestwem Belgii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Irlandią, Republiką Włoską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Republiką Portugalską, Republiką Finlandii, Królestwem Szwecji, Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej) a Republiką Czeską, Republiką Estońską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Republiką Węgierską, Republiką Malty, Rzecząpospolitą Polską, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką dotyczący przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej do Unii Europejskiej, podpisanego w Atenach w dniu 16 kwietnia 2003 r. z dnia 16 kwietnia 2003 r. (Official Journal of the European Union L 236; Volume 46; 23 September 2003, dalej również: "Traktat akcesyjny" lub ,,Akt przystąpienia") w zakresie wymienionych środków pomocowych wyrażonych w punkcie 3 "Polityka konkurencji" ustępu pierwszego załączniku nr IV (Wykaz, o którym mowa w artykule 22 Aktu Przystąpienia: Polska) do Traktatu akcesyjnego, poprzez błędne przyjęcie, iż Załącznik IV do Traktatu akcesyjnego obejmuje swym zakresem także pomoc przyznaną Spółce, i w konsekwencji przyjęcie, że wnioskowana zmiana byłaby niezgodna z Traktatem podczas gdy w Załączniku tym wskazane zostały jedynie programy pomocowe uznane za tzw. istniejące środki pomocowe, które obejmowały swoim zakresem jedynie przepisy ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych w brzmieniu obowiązującym po 1 stycznia 2001 r. (a w konsekwencji nie obejmowały starych zezwoleń) oraz poprzez przyjęcie, że data graniczna korzystania przez dużych przedsiębiorców z zezwolenia to 2017 r. ;

4. art. 24 Traktatu akcesyjnego w zakresie zasad Polityki Konkurencji wyrażonych w punkcie 5 załącznika nr XII (Wykaz, o którym mowa w artykule 24 Aktu Przystąpienia) do Traktatu akcesyjnego, poprzez jego błędną, rozszerzającą wykładnię polegającą na przyjęciu, iż data graniczna korzystania przez dużych przedsiębiorców z zezwolenia to koniec 2017 r. i w konsekwencji przyjęcie, że wnioskowana zmiana byłaby niezgodna z Traktatem, pomimo że:

- jak Organ sam przyznał cyt. "prawdą jest, że Traktat akcesyjny nie wskazuje konkretnego okresu, w trakcie którego beneficjentom wolno otrzymywać płatności w ramach zezwoleń udzielonych przed 1 stycznia 2001 r."

- na żadnym etapie przedmiotem negocjacji akcesyjnych nie był termin obowiązywania stref ekonomicznych, czy też termin na jaki udzielane są zezwolenia strefowe,

- a ponadto zmiana terminu Zezwolenia nie stoi w sprzeczności z ustalonymi w ramach Traktatu akcesyjnego zasadami ograniczeń dotyczących wysokości pomocy udzielanej (tj. maksymalnego jej progu).

W konsekwencji powyższych naruszeń do obrotu prawnego została wprowadzona decyzja, naruszająca rażąco zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1. Pkt 1 a) i c) wzw. z art. 145a § 1 p.p.s.a. skarżąca wniosła o:

1. uchylenie zaskarżanej decyzji Ministra Przedsiębiorczości i Technologii [...] z dnia [...] listopada 2018 r. w całości oraz

2. zobowiązanie Ministra Przedsiębiorczości i Technologii do wydania w określonym przez Sąd terminie decyzji o zmianie Zezwolenia zgodnie z wnioskiem Spółki o zmianę Zezwolenia z dn. [...] marca 2015 r. (potwierdzenie wydania decyzji zgodnie z wnioskiem Spółki) oraz

3. zasądzenie od Ministra Przedsiębiorczości i Technologii zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi strona skarżąca rozwinęła przedstawione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Minister Przedsiębiorczości i Technologii wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania procesowego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W niniejszej sprawie, co ma ogromne znaczenie zastosowanie miał przepisy art. 153 i 190 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Rozpoznając skargę w świetle wyżej wskazanych kryteriów należy uznać, iż zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania przed sądami administracyjnymi obu instancji przy czym oddalający skargę wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2016 r. sygn.. akt VI SA/Wa 2973/15 został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2018 r. sygn.. akt II GSK 5295/16.

Naczelny Sąd Administracyjny oprócz wyroku WSA uchylił także decyzje Ministra Gospodarki w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej.

Rozpoznając sprawę ponownie po wyroku NSA organ administracji był zatem zgodnie z art. 153 ppsa związany oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu NSA z dnia 1 marca 2018r.

W orzeczeniu tym Sąd Kasacyjny wskazał, że istota sporu między stronami sprowadzała się do ustalenia, czy udzielone spółce zezwolenie nr [...] z [...] maja 1999 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] zmienione decyzją nr [...] z dnia [...] października 2001 r., decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. oraz decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008r. - udzielone czasowo do 15 kwietnia 2017 r., mogło być zmienione w odniesieniu do terminu jego obowiązywania.

NSA podkreślił, że w decyzji Ministra Gospodarki (poprzedniej) doszło do naruszenia przez organ art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE oraz art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy zmieniającej z 2003 r. oraz art. 3 ustawy zmieniającej z 2003 r. w zw. z art. 5 ustawy zmieniającej z 2000 r. Kwestią kluczową w niniejszej sprawie było zatem dokonanie prawidłowej wykładni zawartego w art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE, pojęcia "zwiększenia pomocy publicznej". W myśl tego przepisu - minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, przy czym zmiana nie może skutkować zwiększeniem pomocy publicznej.

NSA zauważył, że błędnie było stanowisko organu, że przepis ten należy interpretować jako zakaz jakiejkolwiek zmiany zezwolenia skutkującej zwiększeniem pomocy publicznej, a przedłużenie obowiązywania zezwolenia będzie skutkowało zwiększeniem limitu pomocy, jak i zwiększeniem stopnia jej wykorzystania, a tym samym zwiększeniem pomocy publicznej. Zdaniem natomiast skarżącej, zmiana terminu obowiązywania zezwolenia w celu dostosowania go do przepisu art. 19 ust. 1 ustawy o SSE, zgodnie z którym "Zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa", nie będzie skutkowało zwiększeniem pomocy publicznej, co wynika z faktu, iż pomoc publiczna zostaje przyznana przedsiębiorcy już w momencie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie SSE.

Naczelny Sąd Administracyjny, podzielił stanowisko skarżącej, że dokonana przez organ wykładnia tego przepisu nie była prawidłowa.

Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się ze skarżącą w kwestii dokonania przez WSA błędnej wykładni art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE , która w konsekwencji doprowadziła do wadliwego uznania, że wnioskowana przez skarżącą zmiana zezwolenia polegająca na zmianie terminu jego obowiązywania, umożliwiając zwiększenie stopnia wykorzystania limitu pomocy - tym samym bezpośrednio skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej, w rozumieniu art. 19 ust. 4 pkt 2 cyt. ustawy. Konsekwencją błędnego przyjęcia, że w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej z dnia [...] marca 2015 r. wystąpiła negatywna przesłanka wyłączająca możliwość zmiany zezwolenia, Minister Gospodarki wydał decyzję odmawiającą zmiany zezwolenia we wnioskowanym przez skarżącą zakresie, niezasadnie przyjmując, iż zmiana ta miałaby "skutkować zwiększeniem pomocy publicznej", podczas gdy w rzeczywistości uznać trzeba, że wnioskowana zmiana nie powodowałaby przekroczenia limitu dopuszczalnej pomocy uzależnionego od wielkości kosztów kwalifikowanych inwestycji.

NSA podniósł, że dokonana przez organ błędna wykładnia art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE spowodowana została przede wszystkim poprzez bezzasadne zrównanie przez Ministra Gospodarki pojęcia "zwiększenia pomocy publicznej" (która została już skarżącemu przedsiębiorcy z góry przyznana i na której wysokość sporna zmiana zezwolenia już nie wpłynie) z pojęciem "zwiększenia wykorzystania pomocy publicznej", która to okoliczność pozostaje poza zakresem przesłanek negatywnych zawartych we wspomnianym wyżej przepisie. NSA stwierdził, że zmiana terminu obowiązywania zezwolenia nie będzie skutkowała zwiększeniem pomocy publicznej, w rozumieniu art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE, ponieważ pomoc publiczna zostaje przyznana przedsiębiorcy już w momencie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej. Zatem termin "zwiększenie pomocy publicznej" powinien być interpretowany jako zwiększenie wielkości pomocy, na co wskazuje użycie w obydwu definicjach pojęcia "rozmiaru" oraz wyrazów z nim bliskoznacznych.

Maksymalna wielkość pomocy w przypadku skarżącej została określona bezpośrednio w art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw - na poziomie 75% kosztów inwestycji poniesionych do 31 grudnia 2006 r. Skoro więc pomoc publiczna - zgodnie z jej istotą - przyznawana jest z góry i odpowiednio raportowana Komisji Europejskiej już w dniu wydania zezwolenia w całości, a nie dopiero w momencie faktycznego jej wykorzystania, uznać trzeba, że organ w sposób bezpodstawny zrównał w skutkach pojęcie "przyznania pomocy publicznej" z pojęciem "wykorzystania pomocy publicznej". Tym samym NSA uznał, że dokonanie zmiany zezwolenia (jego przedłużenie) pozwoliłoby jedynie na wykorzystanie przyznanej już skarżącej pomocy publicznej, co nie skutkowałoby zmianą (zwiększeniem) pomocy już przyznanej spółce jako przedsiębiorcy.

Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że organ administracji, a za nim Sąd I instancji, dokonał błędnej wykładni pojęcia "zwiększenie pomocy publicznej", uznając, że jest ono równoznaczne z kwestią wykorzystania pomocy publicznej i na tej błędnej podstawie oparł swoje twierdzenie, jakoby w sprawę zachodziła przesłanka negatywna wyrażona w art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE uniemożliwiająca wydanie decyzji zgodnej z treścią wniosku spółki, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do wydania negatywnej decyzji.

Rozpoznając sprawę obecnie Sąd stwierdza, że Minister Przedsiębiorczości i Technologii miał obowiązek przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wziąć pod uwagę i dostosować swoje orzeczenie do oceny prawnej przedstawionej w wyroku NSA. To właśnie mocą wyroku NSA z dnia 1 marca 2018 r. uchylone zostały poprzednie decyzje organu naczelnego w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej.

Nie zastosowanie się do oceny prawnej zawartej w wyroku uchylającym decyzję wskazuje jednoznacznie na naruszenie art. 153 ppsa.

Należy przypomnieć, że zgodnie z dyspozycją art. 153 ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.

Ocena prawna, o której stanowi ww. przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie.

Natomiast naruszenie przez organy administracyjne przepisu art. 153 p.p.s.a. uzasadnia możliwość powtórnego zaskarżenia aktu lub czynności na tej podstawie i spowoduje uchylenie ich przez sąd administracyjny. Stanowi to gwarancję przestrzegania przez te organy związania orzeczeniem tego sądu (por. J. Tarno, Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wydanie 3, Warszawa 2008, str. 376 i nast.).

W orzecznictwie podkreśla się również, że działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego. Bez ścisłego stosowania powołanego przepisu trudno byłoby zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji (por. dla przykładu: wyroki NSA z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, LEX 745376).

Zgodnie natomiast z art. 190 ppsa Sąd (WSA) orzekający w niniejszej sprawie, jest także związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2018 r. o sygn. akt II GSK 5295/16, którym uchylono wcześniejszy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz decyzje Ministra Gospodarki.

Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę na decyzję organu wydaną po wyroku NSA, miał w pierwszej kolejności obowiązek zbadania, czy organ zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Po jednoznacznej ocenie prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku NSA organ administracji nie miał prawa do formułowania odmiennej od tej oceny interpretacji przepisów prawa, która umożliwiła wydanie odmownej decyzji w przedmiocie wniosku strony odnośnie zmiany zezwolenia (w zakresie terminu obowiązywania) na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej.

Uwzględniony przez Sąd zarzut skargi odnośnie naruszenia art. 153 ppsa jest tak daleko idący, że zbędnym staje się ustosunkowywanie do innych podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów.

Tak więc, Sąd uwzględnił zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia przepisów postępowania (art. 153 ppsa), co miało istotny wpływ na kształt rozstrzygnięcia i orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu naczelnego.

W ponownym postępowaniu organ administracji weźmie pod uwagę powyższe wskazania Sądu i zastosuje się do oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2018 r. sygn. akt II GSK 5295/16.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.