Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SAB/Wr 250/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 35 i 36
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), Tomasz Świetlikowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 września 2019 r. sprawy ze skargi Y. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadzi postępowanie; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie [...] ([...]) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi J. B. jest przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę D. postępowania w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Jak wynika z akt sprawy 3 marca 2017 r. skarżąca złożyła w Urzędzie Wojewódzkim wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, związku ze zmianą pracodawcy. Strona legitymowała się bowiem decyzją z [...] 2016 r. zezwalającą na pobyt czasowy i pracę do 9 maja 2019 r. w związku z zatrudnieniem w "A" T. P. Do wniosku załączyła m.in. kserokopię paszportu; decyzję Wojewody D. z [...] 2016 r. udzielającą zezwolenia na pobyt czasowy i pracę; oświadczenie strony o braku osób pozostających na jej utrzymaniu; umowę najmu mieszkania; oświadczenie pracodawcy o zamiarze powierzenia pracy; informację starosty w/s możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonanie pracy cudzoziemcowi; umowy o pracę; dokument zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego ZUS; KRS pracodawcy oraz pełnomocnictwo do działania w imieniu strony w prowadzonym postępowaniu udzielone V. D.

Pismem z 7 marca 2017 r. organ administracji publicznej wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez złożenie odcisków linii papilarnych oraz wszystkich stron paszportowych zawierających adnotacje urzędowe. Ponadto wezwał do osobistego stawiennictwa w siedzibie organu administracji publicznej. Wskazane w wezwaniu braki strona uzupełniła w terminie, dopełniając również obowiązku osobistego stawiennictwa w Urzędzie.

Pismami z 5 i 22 czerwca 2017 r. oraz 8 lipca 2017 r. strona zwracała się do organu administracji z wnioskami o wydanie decyzji i wydruk karty pobytu bez adresu zameldowania, prosząc o terminowe rozpoznanie sprawy.

Wezwaniem z 1 sierpnia 2017 r. zobowiązano stronę do uzupełnienia wniosku poprzez złożenie dokumentów potwierdzających posiadanie źródeł pokrycia kosztów utrzymania i miejsca zamieszkania na terenie RP oraz złożenie umowy o pracę zgodnej pod względem zatrudnienia z informacją starosty załączoną do wniosku, jednocześnie informując ją o planowanym terminie zakończenia postępowania w tej sprawie wyznaczonym na 1 listopada 2017 r. Zakreślił termin 14 dni na przedłożenie ww. dokumentów. W piśmie tym wskazał, że kontakt z inspektorem prowadzącym sprawę możliwy jest jedynie po uprzednim wezwaniu, zaś infolinia oraz e-mail "Karta Pobytu" nie udziela informacji dotyczących statusu indywidualnej sprawy.

W tym samym dniu organ administracji publicznej wystąpił do właściwych instytucji z zapytaniem w trybie art. 109 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2016 r. poz. 1990 ze zm., dalej ustawa o cudzoziemcach).

Odpowiedź Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. datowana jest na 7 sierpnia 2017 r.

Zaś strona przedłożyła umowę o pracę (aktualną) oraz potwierdzoną notarialnie za zgodność z oryginałem umowę najmu lokalu mieszkalnego.

Następnie strona kolejnymi ośmioma pismami zwracała się do organu administracji z wnioskami o wydanie decyzji i wydruk karty pobytu bez adresu zameldowania, które jednak pozostały bez reakcji. Przy czym do pisma z 24 września 2018 r. dołączyła nową umowę najmu oraz nową umowę o pracę, w związku z wygaśnięciem poprzednich zawartych na czas określony.

Pismem z 6 marca 2019 r. (data wpływu 11 marca 2019 r.) skarżąca, zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, powołując się na art. 37 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) złożyła zażalenie - zgodnie ze stanem sprawy obowiązującym w dacie wszczęcia tego postępowania - na bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy. Domagała się uznania, że niezałatwienie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu prowadzącego postępowanie do załatwienia sprawy wyznaczając termin na dokonanie tej czynności, zarządzenia przyczyn i ustalenia winnych bezczynności i przewlekłości.

W tej samej dacie skarżąca złożyła wniosek o wgląd do akt i przyspieszenie postępowania.

Pismem z 8 kwietnia 2019 r. organ administracji publicznej wezwał stronę o dostarczenie dokumentów potwierdzających posiadanie źródła stabilnego i regularnego dochodu, wskazując, że uprzednio załączony dokument (umowa o pracę) nie spełnia żądanych wymogów, gdyż zawiera klauzule warunkowe. Poinformował, że rozpoznanie sprawy wyznacza się na dzień 8 maja 2019 r.

Pismem z tej samej daty zażalenie przekazano Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców, wyjaśniając, że zwłoka w rozpoznaniu wniosku strony wynika z ogromnego napływu tego typu spraw oraz trudności kadrowych. Zaznaczono, że opóźnienie w przekazaniu ponaglenia jest spowodowane reorganizacją Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców tut. Urzędu. W aktach sprawy brak dowodu nadania ww. pisma.

Pismem z 6 marca 2019 r. (data wpływu do organu administracji publicznej 11 marca 2019 r.) strona wniosła skargę na przewlekłość zarzucając organowi administracji publicznej naruszenie art. 8, art. 12 i art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. Wnioskowała o: 1) stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania skutkującej niezałatwieniem sprawy w terminie; 2) stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu administracji do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku; 4) przyznanie od organu administracji na rzecz strony kwoty 20.000 złotych na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) 4) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; 5) zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu zawracała uwagę, że postępowanie administracyjne w tej sprawie trwa ponad dwadzieścia cztery miesiące, a od ponad 18 miesięcy organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności. Nie wydano w tej sprawie decyzji ani nie podjęto żadnych czynności. Strona nie została nawet poinformowana o wszczęciu postępowania. Wielomiesięczne ignorowanie strony miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem strony naruszenie norm prawnych dotyczących terminów rozpoznania sprawy winno wiązać się z nałożeniem na organ administracji publicznej obowiązku zapłaty kwoty pieniężnej, która z jednej strony będzie sankcją dla organu administracji za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, a z drugiej strony stanowić będzie rekompensatę dla skarżącego za naruszenie jego praw w tym postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej odrzucenie. W jego ocenie strona przed wniesieniem skargi nie wyczerpała przysługujących jej środków zaskarżenia, bowiem w tej samej dacie co skarga wniosła ponaglenie (vide: pismo z 6 marca 2019 r. data wpływu do organu administracji 11 marca 2019 r.). Alternatywnie - w przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi, organ administracji publicznej wniósł o oddalenie skargi. Uzasadniając ten wniosek wskazał na brak podstaw do uznania, że przekroczenie terminu rozpoznania sprawy jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nie znajduje żadnego uzasadnienia. Sposób prowadzenia sprawy w tym termin jej rozpoznawania - dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1- § 3 k.p.a. - nie wynika z opieszałości czy bezczynności organu administracji, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Sprawy te są szczególnie skomplikowane, a duża fluktuacja pracowników nie pozostaje bez wpływu na czas prowadzenia postępowania. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej organ administracji publicznej podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Wskazał również, że to grzywna wymierzana organowi wydaje się być środkiem bardziej wskazanym do dyscyplinowania organu niż przyznawana stronie suma pieniężna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga jest oczywiście uzasadniona, bowiem Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku strony, a przewlekłość ma charakter rażący.

Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niemniejszą sprawę w ww. trybie.

Uzasadniając merytoryczne rozpoznanie sprawy – wbrew wnioskowaniu organu administracji publicznej o odrzucenie skargi - wskazać trzeba, że stosownie do wymogu wynikającego z art. 52 § 1 p.p.s.a., dopuszczalność skargi uzależniona jest od uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy, stosownie do treści § 2 ww. przepisu, rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania, warunek ten powiązać należy z art. 37 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie i okolicznościach wniesienia wniosku przez stronę. Zgodnie bowiem z art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935, dalej ustawa zmieniająca), do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1. Na tej podstawie do postępowań otwartych przed dniem wejścia w życie zmian na podstawie ww. ustawy, tj. przed 1 czerwca 2017 r. zastosowanie będą miały dotychczasowe przepisy.

Jednocześnie w art. 17 ustawy zmieniającej zawarto zapis odnoszący się do procedury postępowania przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z jego brzmieniem przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.

Stąd w rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajdzie art. 52 § 2 p.p.s.a. oraz 37 k.p.a. o treści sprzed powołanej daty. Pierwszy z nich został powołany w brzmieniu adekwatnym do stanu prawnego na wstępie rozważań, natomiast przepis art. 37 k.p.a. stanowił, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Zatem warunkiem wniesienia skargi do sądu na bezczynność organu administracji publicznej jest w tych okolicznościach sprawy uprzednie zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie kierowane do organu wyższego stopnia nad tym, który pozostaje w bezczynności. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, jest to jedyny warunek, ustawodawca nie wymaga aby strona oczekiwała na rozpoznanie ww. zażalenia lub odczekanie określonego terminu celem skutecznego wywiedzenia skargi. Tym samym nie do zaakceptowania jest wniosek organu administracji publicznej o odrzucenie skargi z tego powodu, że została ona wniesiona w tym samym czasie co zażalenie. Kontroli Sądu nie jest poddane rozstrzygnięcie samego zażalenia, a jedynie otwiera ono drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Tak więc złożenie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na przewlekłe postępowanie. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1705/16 publ. w Centralnej Bazie Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji można wnosić w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Samo złożenie zażalenia lub wezwania wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania. Przepis art. 52 § 2 p.p.s.a. skutek wniesienia środka zaskarżenia wiąże z wniesieniem środka zaskarżenia, a nie jego rozpatrzeniem przez organ (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 8 listopada 2013 r., sygn. II OSK 2654/13; z 7 maja 2014 r., sygn. II OSK 1083/14; z 20 listopada 2015 r., sygn. I OSK 2915/15, publ. w CBOSA).

W świetle tych uwag skarga strony na przewlekłe prowadzenie postępowania, jest dopuszczalna.

Przechodząc do kwestii rozpoznania ww. skargi stwierdzić trzeba, że w sprawie nie jest sporne, iż podstawę procesową działania organów administracji publicznej w zakresie rozpoznania wniosku strony na podstawie przepisów ustawy o cudzoziemcach regulują przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Terminy załatwiania spraw zostały uregulowane w przepisie art. 35 ww. ustawy. Stosownie do § 1 ww. regulacji organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5).

Przepisy, które winny być odnoszone do rozpoznawanej sprawy, tzn. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. nie definiowały pojęcia przewlekłości, definicja ta znalazła się dopiero w ustawie mocą ww. zmiany. Zgodnie z brzmieniem ww. normy obowiązująca od wskazanej daty (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a) przewlekłość jest definiowana jako sytuacja, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Pomimo braku definicji tego pojęcia we wcześniejszych przepisach zarówno orzecznictwo jak i piśmiennictwo w ten sam sposób postrzegały przewlekłość, jako rozpoznawanie sprawy z naruszeniem obowiązujących terminów, w sytuacji gdy okoliczności sprawy nie uzasadniają takiej zwłoki. W orzeczeniach zgodnie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy w sprawie została wydana finalna decyzja, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, przewlekłość jest zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi administracji będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 3 lutego 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 69/15, z 11 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 7/16, publ. CBOSA).

Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz mając na uwadze takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16, publ. w CBOSA).

Reguły odwołujące się do terminów załatwiania spraw są wzmacniane przez dalsze przepisy k.p.a., w szczególności art. 12 k.p.a., zgodnie, z którym organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Przy czym zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. jest jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego. Jej istota sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ustaleniem wzajemnych zależności między zasadą legalizmu a zasadą szybkości postępowania zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 916/15, publ. w CBOSA), który podkreślił, że zasady te nie pozostają ze sobą w kolizji i powinny być realizowane w równym stopniu. Zasada szybkości postępowania nie niweczy zasady legalizmu, której prawidłowa realizacja nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania w sposób sprawny, racjonalny i efektywny. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Powyższe znajduje potwierdzenie w powoływanym na wstępie art. 35 k.p.a. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotne są również dalsze zapisy k.p.a., tj. art. 36 stanowiący, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).

Przenosząc opisane uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba z całą stanowczością stwierdzić, że postępowanie organu administracji publicznej cechowała przewlekłość. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, wyjaśnienia skarżącej opisane w skardze wskazują na to, że na przestrzeni 30 miesięcy (licząc ten termin do dnia rozpoznania skargi) organ administracji wykonał zaledwie cztery czynności zmierzające do rozpoznania jej wniosku. Po złożeniu przez stronę ponaglenia i skargi, wzorcowo 4 dni po wpływie wniosku wezwał stronę do jego uzupełnienia (przedłożenia potwierdzonej za zgodność z oryginałem kserokopii paszportu oraz osobistego stawiennictwa w Urzędzie i złożenia odcisków linii papilarnych). Skarżąca wywiązała się z obowiązków terminowo.

Przez następnych pięć miesięcy, pomimo trzech monitów ze strony skarżącej, nie podjęto żadnych czynności. Następne działania organu administracji publicznej datowane są na 1 sierpnia 2017 r. i polegają na wezwaniu strony do przedstawienia dokumentów w postaci dowodu potwierdzającego zapewnienie miejsca zamieszkania w Polsce oraz potwierdzających posiadanie źródła stabilnego i regularnego dochodu niezbędne do utrzymania, zastrzegając, że przedłożona umowa o pracę musi być zgodna pod względem warunków zatrudnienia z przedstawiona informacją starosty z 23 lutego 2017 r. Jednocześnie poinformowano skarżącą, że jej sprawa zostanie rozpoznana 1 listopada 2017 r.

W tej samej dacie organ administracji publicznej wystąpił do właściwych służb o informację z trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, po siedmiu dniach uzyskał odpowiedź potwierdzającą możliwość nabycia przez stronę uprawnień dochodzonych złożonym wnioskiem.

Nadmienić trzeba, że skarżąca uzupełniła żądane dokumenty, mimo tego przez okres 19 miesięcy (licząc od daty przedłożenia przez stronę właściwych dokumentów) w sprawie nie podjęto żądnych czynności. Odnotowania wymaga, że w tym czasie skarżąca wykazywała aktywność procesową monitując i wnioskując o rozpoznanie jej wniosku osiem razy. Przy czym do jednego z ostatnich pism załączyła nową umowę o pracę i umowę najmu wobec wygaśnięcia poprzednich zwartych na czas oznaczony.

Po tej dacie wniosła zażalenie w trybie art. 37 §1 k.p.a. i skargę do Sądu. Istotny z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy jest również fakt, że 8 kwietnia 2019 r., po złożeniu ww. środków procesowych, organ administracji publicznej wezwał stronę do przedłożenia dokumentów potwierdzających posiadanie źródła stabilnego i regularnego dochodu niezbędne do utrzymania, zastrzegając, że przedłożona umowa o pracę nie może zawierać klauzul warunkowych uzależniających jej obowiązywanie od wydania zezwolenia na pobyt czasowy. Jednocześnie poinformowano skarżącą, że jej sprawa zostanie rozpoznana 8 maja 2018 r.

Przedstawione okoliczności dowodzą, że sprawa strony – wyłączywszy okresy na dopełnienie przez nią wymogów formalnych i uzupełnienie materiału aktowego – była procedowana przez okres przeszło 28 miesięcy i nadal wniosek strony nie jest rozpoznany, co ocenić trzeba jako rażąco przewlekłe. Materiał aktowy potwierdza, że przez okres rażąco przekraczający wyznaczony ustawowo czas na załatwienie sprawy, a wynikający z art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej nie podejmował żadnych czynności zmierzających do załatwienia wniosku strony. Analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, że po pierwszym wezwaniu i uzupełnieniu dokumentów następna czynność miała miejsce po upływie pięciu miesięcy, a kolejne po upływie następnych 19 miesięcy. Dopiero po pięciu miesiącach organ administracji publicznej skierował do stosownych służb zapytanie czy wjazd i pobyt na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej wnioskodawczyni stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Co znamienne, organ dopiero w tym wezwaniu poinformował stronę o wyznaczonym na dzień 1 listopada 2017 r. (dzień ustawowo wolny od pracy ! – podkreśl. Sądu) terminie zakończenia postępowania bez podania jakichkolwiek powodów tak długiego procedowania. I co trzeba podkreślić także w tym wyznaczonym terminie nie zakończył sprawy.

Przy czym – co jasno wynika z zawartości akt administracyjnych załączonych do odpowiedzi na skargę - sprawa z wniosku strony nie należy do skomplikowanych i wymagających podjęcia szeregu czynności dowodowych, większość niezbędnych dokumentów dołączono do wniosku. Jedyne działania, które podjął organ administracji publicznej, to zwrócenie się do stosownych służb z prośbą o informację, oraz opisane nieznaczne uzupełnienie dokumentacji.

Przy czym, co w sprawie ma niezwykle istotne znaczenie, to konieczność kolejnego wezwania strony (dokonanego 8 kwietnia 2019 r.) wypływa tylko i wyłącznie z opieszałego działania organów administracji publicznej. Skarżąca przedstawia bowiem nowe umowy, potwierdzające jej uprawnienia tylko i wyłącznie dlatego, że stare z uwagi na tak istotny upływ czasu wygasły. Co więcej odnotowania wymaga, że wezwania (to z 1 sierpnia 2017 r. i 8 kwietnia 2019 r.) są niespójne i nieprecyzyjne narażając stronę na zwłokę w rozpoznaniu sprawy. Pierwotnie złożona umowa o prace zawierała te same treści (poza datami), co kolejna, pomimo tego wezwania organu administracji publicznej są różne, dotyczą odrębnych kwestii. Takie postępowanie narusza wszelkie możliwe zasady procedowania: szybkości, ekonomiki i przede wszystkim zaufania. Niedbałość o te zasady dowodzi lekceważenia praw stron do wnikliwego i sprawnego rozpoznania ich spraw przez organ administracji publicznej wyłącznie do tego powołany.

Zatem zwłoka w rozpoznaniu wniosku strony nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Usprawiedliwieniem nierozpoznania wniosku strony przez okres ponad 30 miesięcy nie może być w żadnym wypadku sytuacja kadrowa w urzędzie. Tak rażącej przewlekłości nie może usprawiedliwiać również napływ dużej ilości wniosków.

W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwsze w sprawie czynności) i kolejne działania podejmuje po pięciu, a kolejne po 19 miesiącach od wpływu wniosku. Ponadto działanie organu administracji publicznej w tej sprawie sprzeciwia się obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a., skarżącą dwukrotnie, ale także z naruszeniem ww. przepisu zawiadomiono o niezałatwieniu sprawy w terminie. Przy czym wyznaczone w tych pismach terminy również nie zostały dochowane.

Opisane fakty dowodzą, że w rozpoznawanej sprawie organ administracji publicznej, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. dopuścił się przewlekłości, co obligowało Sąd do uwzględnienia skargi.

Jednocześnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. określa kompetencje Sądu w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z jego brzmieniem Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Dalsze przepisy stanowią, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).

Wskazany zapis zawiera nie uprawnienie ale obowiązek Sądu w zakresie oceny czy w sprawie przewlekłość miała charakter kwalifikowany. Wypełniając ten obowiązek stwierdzić trzeba, że opisane fakty, mające odzwierciedlenie w aktach sprawy, nie pozostawiają wątpliwości, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. w CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, wszystkie orzeczenia publ. w CBOSA).

W kontekście opisanych kryteriów nie może budzić wątpliwości, że działanie organu administracji publicznej w tej sprawie, a raczej jego bezczynność i przekroczenie terminów załatwienia sprawy o nieskomplikowanym charakterze i to bez żadnej istotnej przyczyny winno być kwalifikowane jako rażąco naruszające prawo. Na ocenę tę niewątpliwie ma wpływ nieskomplikowany charakter sprawy, w istocie strona przedstawiła wszystkie istotne dokumenty umożliwiające procedowanie, co wymagało jedynie wystąpienia do właściwych instytucji, o których mowa w art. 109 ustawy o cudzoziemcach i uzupełnienia dokumentów jedynie w nieznacznym zakresie. Przy czym stwierdzone braki w dokumentacji były przez stronę niezwłocznie uzupełniane. Nie sposób przy tym nie zauważyć, iż uaktywnienie się organu administracji następowało dopiero po ponagleniach strony. Niewątpliwie tak długie prowadzenie postępowania jest nieakceptowane z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawa, nosi przy tym znamiona oczywistości, które nie miało żadnego racjonalnego uzasadnienia mogącego usprawiedliwiać organ administracji publicznej. Istotną okolicznością wpływająca na ocenę tej sprawy był również fakt, że konieczność przedłożenia nowych dokumentów wynikał z winy (właśnie braku dziania) organu administracji publicznej, zaś sposób procedowania (brak precyzyjnie formułowanych wezwań do strony) wykluczył możliwość przedstawienia zupełniej dokumentacji.

Kierując się zatem przedstawionymi kryteriami stopnia przewlekłości postępowania oraz z uwagi na fakt, że do dnia wydania przedmiotowego wyroku Sąd nie ma informacji czy organ administracji publicznej wydał w sprawie decyzję, należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie, doszło do rażącego, przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd dostrzega, że na sprawność działania organu administracji publicznej niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Jednakże sytuacja ta nie ulega żadnej poprawie, co powoduje zaistnienie zdarzeń, które są nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa, gdy permanentnie dochodzi do rażącego naruszenia praw strony do szybkiego załatwienia jej sprawy i jak choćby w niniejszej sprawie do procedowania wniosku przez okres 30 miesięcy. O ile niewątpliwie można zarzucić organowi administracji publicznej niezapewnienie właściwej organizacji pracy w reakcji na zwiększoną ilość wniosków, to zebrany w sprawie materiał daje również wystarczające podstawy do postawienia zarzutów oczywistego lekceważenia wniosków i praw procesowych strony. Dostrzec bowiem trzeba, że organ administracji publicznej działania podejmuje wyłącznie po monitach strony, co do zasady nie informuje jej o przekroczeniu terminu załatwieniu sprawy i nowym terminie rozpoznania sprawy. Niezależnie od tego słusznie podnosi strona, że ograniczone są także jej uprawnienia i dostęp do akt sprawy i możliwość uzyskania informacji o sprawie. Wynika to niewątpliwe z niewłaściwej organizacji pracy w instytucji ustanowionej celem rozpoznawania spraw obywateli i dla nich. Narusza to zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.), zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.) oraz czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 k.p.a.).

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd za uzasadnione uznał przyznanie skarżącej z urzędu sumy pieniężnej w kwocie 4.000 zł.

Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I, II i IV sentencji wyroku.

Natomiast na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt III sentencji wyroku).

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt V sentencji wyroku).