Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 288/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2009-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 105 poz 881
law: Rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne
article: art. 32
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Teresa Cisyk Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lutego 2009 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego Opolu z dnia [...], nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza N. z dnia [...] Nr [...] w sprawie uznania za nienależne pobrane świadczenia rodzinne przez E. S.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

W dniu 17 maja 2004 r. E. S., wówczas wnosząca nazwisko M., złożyła w Ośrodku Pomocy Społecznej w N. wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego na swoją córkę D. M. oraz dodatków do tego zasiłku z tytułu samotnego wychowywania dziecka i rozpoczęcia roku szkolnego.

Decyzją z dnia 2 sierpnia 2004 r. Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Ośrodka Pomocy Społecznej w N. przyznał E. M. zasiłek rodzinny w wysokości 43,00 zł miesięcznie na okres od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 31 sierpnia 2005 r., a także zawnioskowane przez nią dodatki do tego świadczenia w postaci dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka i z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego.

Działając z upoważnienia Burmistrza N., Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych OPS w N. decyzją z dnia 17 czerwca 2005 r., na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. oraz art. 3 pkt 17, art. 5 ust. 1 oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 288, poz. 2255 ze zm.) uchylił z dniem 19 czerwca 2004 r. prawo do zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu samotnego wychowania dziecka przyznane E. M. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 6 czerwca 2005 r. E. M. przedłożyła odpis skrócony aktu małżeństwa, z którego wynikało, iż od dnia 19 czerwca 2004 r. pozostaje w związku małżeńskim i obecnie nosi nazwisko po mężu – S. Organ wyjaśnił, iż z chwilą zamążpójścia E. S. przestała być osobą samotnie wychowującą dziecko, a co za tym idzie nie przysługuje jej dodatek do zasiłku rodzinnego z tego tytułu. Uwzględnienie natomiast dochodów męża, spowodowało zwiększenie dochodów rodziny, które w przeliczeniu na jedną osobę wynosiły 767,28 zł i przekroczyły określone w ustawie kryterium dochodowe wynoszące 504,00 zł.

W tym samym dniu organ I instancji w oparciu o przepis art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych wydał decyzję, w której kwotę 2.624,00 zł wypłaconą E. S. w okresie od dnia 19 czerwca 2004 r. do dnia 30 czerwca 2005 r., uznał za nienależnie pobrane świadczenie. W związku z tym organ zobowiązał E. S. do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w wysokości 2.411,00 zł ( ponieważ świadczenie za miesiąc czerwiec w kwocie 213,00 zł nie zostało pobrane).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, po wszczęciu postępowania z urzędu, decyzją z dnia 27 września 2005 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza N. z dnia 17 czerwca 2005 r. wydanej w sprawie uchylenia z dniem 19 czerwca 2004 r. prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu samotnego wychowania dziecka przyznanych E. M., obecnie S.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zgodnie z przepisem art. 155 K.p.a. ostateczna decyzja, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za jej zgodą uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Mając na uwadze ten przepis SKO wskazało, że jedną z podstawowych przesłanek umożliwiających skorzystanie z tej regulacji jest zgoda strony, przy czym zgoda ta powinna być wyrażona w sposób wyraźny i nie może być dorozumiana, ani domniemana. W tym zakresie organ odwoławczy zauważył, że w aktach sprawy znajduje się pismo E. S. z dnia 6 czerwca 2005 r., w którym wyraziła ona zgodę na uchylenie decyzji z dnia 2 sierpnia 2004 r., ale jedynie w zakresie przyznanego jej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowania dziecka, wobec zawarcia przez nią w dniu 19 czerwca 2004 r. związku małżeńskiego. Organ podniósł także, że wszczęcie z urzędu postępowania na podstawie art. 155 K.p.a. w celu uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, wymaga zawiadomienia strony i umożliwienia jej wzięcia czynnego udziału w takim postępowaniu, podczas gdy w aktach sprawy brak jest dowodu na to, aby strona otrzymała takie zawiadomienie. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że decyzja z dnia 17 czerwca 2005 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a co za tym idzie dotknięta była wadą nieważności.

W dniu 24 listopada 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wydało kolejną decyzję, którą uchylono decyzję Burmistrza N. z dnia 17 czerwca 2005 r., w sprawie uznania wypłaconej E. S. kwoty 2.624,00 zł, za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne. Organ odwoławczy, prowadząc postępowanie na skutek wniesionego przez E. S. odwołania uznał, że skoro decyzją własną z dnia 27 września 2005 r. stwierdził nieważność pierwszej decyzji Burmistrza N. z dnia 17 czerwca 2005 r., uchylającej decyzję w sprawie przyznania prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków, oznacza to, że decyzja z dnia 2 sierpnia 2004 r., przyznająca prawo do zasiłku, nie została skutecznie uchylona i wobec tego pozostaje ona w obrocie prawnym. W tym stanie rzeczy SKO uznało, że brak było podstaw do wydania decyzji uznającej wypłaconą stronie kwotę za nienależnie pobrane świadczenie, ponieważ rozstrzygnięcie w tym zakresie byłoby zasadne tylko po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji z dnia 2 sierpnia 2004 r. Stwierdziwszy zatem wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, organ odwoławczy postanowił ją uchylić i umorzyć postępowanie pierwszej instancji.

W toku ponownego rozpoznawania sprawy organ I instancji w dniu 6 lutego 2006 r. na podstawie przepisu art. 5 ust. 1 oraz art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wydał decyzję, na mocy której uchylił decyzję własną z dnia 2 sierpnia 2004 r. w sprawie przyznania E. S. zasiłku rodzinnego oraz dodatków z tytułu samotnego wychowania dziecka, a także z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego.

Argumentując swoje rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że w dniu 6 czerwca 2005 r. E. S. przedłożyła odpis skrócony aktu małżeństwa, z którego wynikało, iż od dnia 19 czerwca 2004 r. pozostaje w związku małżeńskim. Uwzględnienie dochodów męża prowadzi do ustalenia, że dochód rodziny w przeliczeniu na jedną osobę w roku 2002 przekroczył określone w ustawie kryterium dochodowe wynoszące 504,00 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji złożone przez E. S. zostało uwzględnione i Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 lipca 2006 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że decyzja oparta została o wydane przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w N. zaświadczenia o dochodach E. S. oraz jej męża K. S. za rok 2002, które nie odpowiadały wymogom rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881), ponieważ nie zawierały danych dotyczących należnego podatku oraz wysokości składek na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne. Organ odwoławczy podkreślił także, iż z art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wynika, aby uchylenie lub zmiana decyzji następowała z mocy prawa z dniem lub miesiącem, w którym nastąpiła zmiana sytuacji rodzinnej lub dochodowej strony. Decyzja wydana na podstawie wskazanego przepisu ma bowiem charakter konstytutywny i reguluje kwestie utraty prawa do świadczeń na przyszłość. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało także, że uzyskanie przez organ informacji o zmianie sytuacji rodzinnej lub dochodowej strony powoduje wszczęcie nowego postępowania i organ obowiązany jest określić, czy w nowym stanie faktycznym strona spełnia przesłanki do uzyskania świadczeń rodzinnych i dopiero w następstwie poczynionych ustaleń i uzyskania negatywnej odpowiedzi, jest władny do zmiany lub uchylenia dotychczasowej decyzji.

Po przeprowadzeniu ponownego postępowania organ I instancji w oparciu o przepis art. 104 K.p.a. oraz art. 30 ust. 1, 2 i 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wydał w dniu 11 października 2006 r. kolejną decyzję, na podstawie której uznał za nienależnie pobrane zasiłek rodzinny i dodatek do niego z tytułu samotnego wychowania dziecka wypłacone E. S. w okresie od dnia 19 czerwca 2004 r. do dnia 31 maja 2005 r. oraz dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, wypłacony jednorazowo w miesiącu wrześniu 2004 r. Jednocześnie organ zobowiązał E. S. do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w kwocie 2.495,30 zł wraz z odsetkami w kwocie 196,40 zł.

W uzasadnieniu organ podał, że w związku z zawarciem w dniu 19 czerwca 2004 r. przez E. S. związku małżeńskiego, do dochodu rodziny należało doliczyć także dochód uzyskiwany przez jej męża. Na podstawie wymaganych prawem dokumentów organ ustalił, iż w 2002 r. dochód w przeliczeniu na jednego członka rodziny wynosił 613,80 zł i tym samym przekroczył ustawowy próg dochodowy, określony na kwotę 504,00 zł. Organ wyjaśnił także, iż w decyzji z dnia 2 sierpnia 2004 r. E. S. została pouczona o konieczności informowania o zmianie swej sytuacji rodzinnej lub dochodowej. W ocenie organu, ustne zgłoszenie przez E. S. zawarcia małżeństwa nie stanowiło dla organu wiarygodnej informacji. Dopiero z chwilą przedłożenia przez nią w dniu 6 czerwca 2005 r., odpisu skróconego aktu małżeństwa, organ wszczął postępowanie.

Odwołanie od tej decyzji złożyła E. S. podnosząc, że narusza ona przepis art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżąca podniosła, że nikogo nie wprowadziła w błąd, ani nie posłużyła się fałszywymi zeznaniami lub dokumentami, a nawet, jeśli uznać, że świadczenie jej nie przysługiwało, to nie została ona pouczona braku prawa do jego pobrania, a wręcz przeciwnie zapewniono ją, że pomimo małżeństwa nadal może otrzymywać zasiłek rodzinny. E. S. wskazała także, że decyzja o przyznaniu jej świadczenia rodzinnego została wydana, już po zgłoszeniu przez nią zmiany stanu cywilnego.

Decyzją z dnia 28 lutego 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu po raz kolejny uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Po przedstawieniu stanu faktycznego organ wyjaśnił, że wydanie decyzji na podstawie art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych, o zobowiązaniu strony do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, jest możliwe tylko wówczas, gdy w obrocie prawnym nie funkcjonuje już decyzja przyznająca określone świadczenie rodzinne, albo wobec jej wygaśnięcia, albo uchylenia. W przedmiotowej sprawie zaszła taka sytuacja, ponieważ decyzja z dnia 2 sierpnia 2004 r. przyznająca E. S. prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków na okres od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 31 sierpnia 2005 r., wygasła z dniem 1 września 2005 r., nie było, więc potrzeby jej uchylenia. Organ zatem prawidłowo wydał decyzję w oparciu o przepis art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Pomimo jednak zasadnego uznania, że w sprawie doszło do pobrania nienależnych świadczeń, organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja nie może się ostać, ponieważ organ I instancji nie przedstawił sposobu obliczenia wysokości nienależnego świadczenia, a także odsetek. Ponadto organ I instancji nie wyjaśnił na jakiej podstawie uznał, że nienależne świadczenia były pobierane od dnia 19 czerwca 2004 r., podczas gdy świadczenia rodzinne mają charakter niepodzielny i przysługują za okresy miesięczne, a co za tym idzie pobranie takich świadczeń jest możliwe dopiero od miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła zmiana sytuacji rodzinnej lub dochodowej strony. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę na konieczność ustosunkowania się do twierdzeń strony, iż jeszcze przed dniem 6 czerwca 2005 r. poinformowała ona pracownika Ośrodka Pomocy Społecznej o wstąpieniu w związek małżeński.

Organ I instancji decyzją z dnia 23 lipca 2007 r., na podstawie przepisu art. 30 ust. 1, 2 i 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych, po ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego uznał za nienależne pobrane świadczenia rodzinne tj. zasiłek rodzinny i dodatek do niego z tytułu samotnego wychowania dziecka wypłacone E. S. w okresie od dnia 1 lipca 2004 r. do dnia 31 maja 2005 r. oraz dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, wypłacony jednorazowo w miesiącu wrześniu 2004 r. Jednocześnie organ zobowiązał E. S. do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w kwocie 2.433,00 zł wraz z odsetkami w kwocie 171,13 zł.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że mając na uwadze zalecenia organu odwoławczego, dwukrotnie wezwał K. S. do złożenia wyjaśnień w sprawie. Wezwania te jednak pozostały bezskuteczne wobec ustalenia, iż K. S. przebywa poza granicami kraju. Następnie organ uzyskał pisemne oświadczenie od wskazanej przez skarżącą pracownicy OPS, która wyjaśniła, że pierwszy raz widziała K. S. w czerwcu 2005 r., gdy przedkładał zaświadczenie o swoich dochodach z roku 2002. Pracownica ta podała także, iż w czerwcu 2004 r., na podstawie samej tylko informacji ustnej o zamążpójściu E. S., było niemożliwe wykazanie, czy nadal przysługiwać jej będzie zasiłek rodzinny, ponieważ dla udzielenia takiej informacji koniecznym jest posiadanie danych o dochodach rodziny, które zostały przedłożone dopiero w roku 2005.

Następnie organ wskazał, że w związku z małżeństwem E. S. dochód w jej rodzinie przypadający na jedną osobę wyniósł 613,80 zł i przekroczył ustawowy próg uprawniający do uzyskania świadczeń rodzinnych. Wyliczenie pobranych od lipca 2004 r., nienależnych świadczeń oraz odsetek zostało przedstawione w odrębnej tabeli, stanowiącej załącznik do decyzji.

E. S. ponownie złożyła odwołanie od rozstrzygnięcia organu I instancji, które zostało decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 listopada 2007 r. uchylone, a sprawa przekazana do powtórnego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ podniósł, że nie jest prawidłowym łączenie w jednej decyzji dwóch rozstrzygnięć, odnośnie ustalenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń oraz zobowiązania strony do ich zwrotu. W ocenie organu odwoławczego, zgodnie z przepisem art. 30 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych powinny być w pierwszym rzędzie ustalone ostateczną decyzją, a dopiero po uzyskaniu statusu ostateczności przez to rozstrzygnięcie, możliwe jest wydanie drugiego, zawierającego nakaz zwrotu tych świadczeń. Postępowanie powinno zatem odbywać się dwuetapowo.

Niezależnie od tego Kolegium podniosło, że w sprawie nie nastąpiło wyczerpujące wyjaśnienie okoliczności faktycznych. Organ I instancji nie skorzystał bowiem ze wszystkich możliwości dowodowych, które pozwoliłyby w sposób niebudzący wątpliwości ustalić, czy świadczenia pobrane przez E. S. są nienależne. Organ odwoławczy w szczególności wskazał na potrzebę bezpośredniej konfrontacji pomiędzy świadkami, a także zwrócił uwagę na zaistnienie przesłanek uzasadniających przeprowadzenie rozprawy administracyjnej.

Uwzględniając wskazówki organu odwoławczego Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych OPS w N., działając z upoważnienia Burmistrza N. decyzją z dnia [...], na podstawie przepisu art. 30 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uznał za nienależne pobrane świadczenia rodzinne w postaci zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku z tytułu samotnego wychowania dziecka pobrane przez E. S. za okres od dnia 1 lipca 2004 r. do dnia 31 maja 2005 r. oraz w postaci dodatku do zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego wypłaconego jednorazowo w miesiącu wrześniu 2004 r.

W uzasadnieniu organ po szczegółowym przedstawieniu stanu faktycznego podał, iż przeprowadził rozprawę administracyjną i dokonanał konfrontacji pomiędzy świadkami w osobie K. S. oraz pracownicy Ośrodka Pomocy Społecznej J. K. Zeznania obu świadków były sprzeczne, ponieważ mąż E. S. twierdził, że słyszał, iż pracownica ta udzielała jego żonie osobiście informacji, że pomimo zamążpójścia nadal przysługują jej świadczenia rodzinne. Natomiast J. K. zeznała, że w 2004 r. ani E. S., ani jej mąż nie rozmawiali z nią zarówno osobiście, jak i telefonicznie. J. K. podała następnie, że pierwszy kontakt ze skarżącą miała w czerwcu 2005 r., gdy E. S. w rozmowie telefonicznej prosiła, aby świadczenia rodzinne przesyłać na rachunek bankowy, pod nowym nazwiskiem. Wówczas J. K. poinformowała E. S. o konieczności przedłożenia odpisu skróconego aktu małżeństwa i zaświadczenia o dochodach męża.

Organ wskazał następnie, iż podstawą do uznania, że E. S. nienależnie pobrała świadczenia rodzinne było stwierdzenie, że wniosek o ich przyznanie złożyła w dniu 17 maja 2004 r., podczas gdy decyzja w tej sprawie została wydana dopiero w dniu 2 sierpnia 2004 r. W ocenie organu, gdyby rzeczywiście E. S. w czerwcu 2004 r., zaraz po zawarciu związku małżeńskiego poinformowała o tym fakcie organ, to okoliczność ta z pewnością zostałaby uwzględniona przy rozpoznawaniu złożonego przez nią wniosku, a wnioskodawczyni zostałaby zobowiązana do przedłożenia odpowiednich dokumentów. Organ zaznaczył także, iż ustne oświadczenia nie stanowią dowodu na okoliczność zmiany sytuacji rodzinnej lub dochodowej wnioskodawcy.

Odwołanie od tej decyzji wywiodła E. S. podtrzymując swoje zarzuty wyrażone w dotychczasowych pismach, w szczególności odnośnie naruszenia przez wskazane rozstrzygnięcie przepisu art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z uwagi na fakt, że nie została ona pouczona o braku prawa do pobierania świadczeń, a ponadto nie zostały one jej przyznane na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo innego rodzaju świadomego wprowadzenia organu w błąd. Skarżąca zarzuciła także, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia 24 listopada 2005 r. wyraźnie stwierdziło, iż postępowanie w tej sprawie zostało ostatecznie umorzone, a co za tym idzie nieuprawnione są jakiekolwiek działania ingerujące w treść tego rozstrzygnięcia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Argumentując swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że decyzja z dnia [...], została oparta na prawidłowej podstawie prawnej, ponieważ rzeczywiście od dnia 19 czerwca 2004 r., tj. dnia zawarcia związku małżeńskiego przez E. S., nastąpiły okoliczności powodujące zmianę jej sytuacji rodzinnej i dochodowej, które spowodowały, że świadczenia rodzinne nie powinny być jej przyznane. Organ zaznaczył także, iż przyczyną uznania wypłaconych skarżącej świadczeń za nienależnie pobrane, nie jest brak powiadomienia o zmianie stanu cywilnego, lecz właśnie sam fakt zawarcia małżeństwa, który nastąpił w dniu 19 czerwca 2004 r., a zatem jeszcze przed wydaniem decyzji z dnia 2 sierpnia 2004 r. Organ odwoławczy zaakceptował sposób przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego i jednocześnie uznał za prawidłową ocenę zebranych w sprawie dowodów. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącej, iż postępowanie w tej sprawie zostało wcześniej umorzone, organ odwoławczy stwierdził, że nie zasługuje on na uwzględnienie, ponieważ wskazana decyzja zapadła wobec ustalenia niemożności orzekania o nienależnie pobranych świadczeniach, do czasu uchylenia lub wygaśnięcia decyzji przyznającej te świadczenia.

E. S. złożyła skargę od tej decyzji wnosząc o uchylenie decyzji, lub stwierdzenie jej nieważności i odwołała się do swoich zarzutów podnoszonych w poprzednich pismach przedkładanych w toku postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej.

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, sprowadza się zatem do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny, pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Dlatego od razu trzeba zaznaczyć, że nawet przy uwzględnieniu skargi Sąd nie wydaje rozstrzygnięć merytorycznie załatwiających postępowanie administracyjne.

Kontrola zaskarżonego orzeczenia dokonana przez Sąd, w tak zakreślonych granicach kognicji, po poddaniu ocenie przeprowadzonego przez organ administracji publicznej postępowania, dała podstawę do oparcia orzeczenia o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Skarga zasługiwała, bowiem na uwzględnienie, chociaż z przyczyn innych niż w niej wskazane.

Zaskarżone rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, w której na podstawie przepisu art. 30 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uznano, że wypłacone E. S. w okresie od dnia 1 lipca 2004 r. do dnia 31 maja 2005 r. zasiłek rodzinny oraz dodatki do niego, stanowią nienależnie pobrane świadczenia rodzinne. Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych, OPS w N. działając z upoważnienia Burmistrza N. przy wydawaniu tego rozstrzygnięcia kierował się poglądami wyrażonymi przez organ odwoławczy w kilku poprzednich decyzjach wydanych w tej sprawie.

Organ odwoławczy pomimo prawidłowego przyjęcia, że wydanie decyzji na podstawie art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych, o uznaniu świadczeń za nienależne jest możliwe tylko wówczas, gdy w obrocie prawnym nie funkcjonuje już decyzja przyznająca określone świadczenie rodzinne, błędnie doszedł do wniosku, że decyzja taka może wygasnąć, niejako z mocy samego prawa, z chwilą upływu okresu zasiłkowego, na który świadczenie zostało przyznane.

Przyznać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądy w tej kwestii są rozbieżne. W szczególności należy zwrócić uwagę na treść wyroku WSA w Krakowie z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 743/08, w którym nastąpiło wyraźne rozróżnienie dwóch momentów czasowych, w których może dojść do ustalenia, że doszło do nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Zdaniem tego Sądu kwestia ta może powstać jeszcze w trakcie obowiązywania decyzji przyznającej te świadczenia (w okresie zasiłkowym), wówczas ustalenie, że osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne i orzeczenie o obowiązku ich zwrotu ( art.30 ustawy), wymaga uchylenia nadal obowiązującej decyzji ostatecznej przyznającej świadczenia rodzinne, aby strona dalej nie pobierała świadczeń (art.32 ustawy). Ustalenie, że pobrane świadczenia rodzinne mają charakter nienależny i orzeczenie o obowiązku ich zwrotu, może jednak również nastąpić po zakończeniu okresu zasiłkowego. W tym przypadku – zdaniem Sądu – nie uchyla się decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, albowiem decyzja ta z uwagi na upływ okresu zasiłkowego już wygasła.

Z poglądem tym korespondują orzeczenia wydane w sprawach o sygn. II SA/Kr 972/06 i II SA/Kr 1031/06 opublikowane na stronach internetowych NSA.

Stanowiska tego nie można podzielić. W pierwszym rzędzie należy zaznaczyć, iż przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w żadnym miejscu nie formułują takiej instytucji, jak wygaśnięcie z mocy prawa jakiejkolwiek decyzji wydanej w oparciu o zawarte w niej regulacje. Skoro zatem ustawa ta nie zajmuje się taką kwestią, odwołać należałoby się do ogólnych przepisów procedury administracyjnej, czyli do Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosowanie do treści przepisu art. 162 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, w dwóch przypadkach. Po pierwsze, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Po drugie, gdy decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku.

Należy stwierdzić, że żaden z przedstawionych przypadków umożliwiających stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o przyznaniu świadczeń rodzinnych, nie znajduje zastosowania na gruncie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. Podkreślenia wymaga, że skoro ta kwestia tak wyraźnie została uregulowana w przepisach K.p.a., uprawnienia do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, nie można wyprowadzać, na podstawie wykładni, czy interpretacji celowościowej lub funkcjonalnej. Potwierdzeniem tego jest treść innych regulacji, w których ustawodawca chcąc dopuścić możliwość wygaśnięcia decyzji z mocy prawa, wyraźnie to zaznaczył. Tak jak na przykład w przepisie art. 259 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa ( Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), który stanowi, że decyzja o odroczeniu terminu płatności podatku, lub o rozłożeniu na raty zapłaty podatku wygasa z mocy prawa w razie niedotrzymania terminu płatności odroczonego podatku bądź terminu płatności którejkolwiek z rat.

Podobnie zezwolenie na założenie i prowadzenie składu celnego jest decyzją wydawaną z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę w wyznaczonym terminie określonych warunków. W wypadku niespełnienia warunku określonego w decyzji - ważność decyzji wygasa z mocy prawa, natomiast organ administracji, który wydał taką decyzję zobowiązany jest do stwierdzenia jej wygaśnięcia w formie decyzji (wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1998 r., sygn. akt V SA 1782/97, wydany na gruncie przepisów ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. Prawo celne, Dz. U. 1994 r. Nr 71, poz. 312 ze zm.).

Niezależnie jednak od powyższych uwag, dokonując wykładni przepisów samej ustawy o świadczeniach rodzinnych, zauważyć wypada, że przepis art. 24 ust. 1 stanowi, że to prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na pewien okres, zwany okresem zasiłkowym. Sformułowanie takie nie jest natomiast równoznaczne ze stwierdzeniem, że to decyzja jest wydawana na czas oznaczony, po którego upływie miałaby wygasnąć. Gdyby zamiarem ustawodawcy było udzielenie organom administracji wydawania decyzji, których moc obowiązywania byłaby ograniczona w czasie, ująłby to wprost, jak np. w ustawie z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. 2007 Nr 70, poz. 473 ze zm.), gdzie zgodnie z treścią art. 18 ust. 9 zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, udzielone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), wydawane jest na czas oznaczony, nie krótszy niż 4 lata, a w przypadku sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży - nie krótszy niż 2 lata.

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że wskazane przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, formułując zasadę przyznawania tych świadczeń jedynie na pewien okres, zwany zasiłkowym, oznaczają jednocześnie, że z upływem tego okresu wygasa tylko uprawnienie do ich otrzymywania, nie zaś decyzja, która gdy zajdzie taka potrzeba powinna zostać odrębnie uchylona lub zmieniona.

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, decyzję organu I instancji z dnia [...], a także utrzymującą ją w mocy decyzję organu odwoławczego, należy uznać za przedwczesne, ponieważ powinny być one poprzedzone rozstrzygnięciem w zakresie uchylenia lub zmiany decyzji z dnia 2 sierpnia 2004 r., na podstawie, której E. S. przyznane zostały określone świadczenia rodzinne. Wykluczona jest bowiem sytuacja, w której w obrocie prawnym funkcjonowałyby dwie odmienne i sprzeczne decyzje, z których jedna przyznawałaby uprawnienie do otrzymywania świadczeń, a zatem uznawałby, że są one należne, a druga uznawałaby jednak, iż ich pobieranie jest sprzeczne z prawem.

Do organu I instancji należy oczywiście wybór podstawy prawnej uchylenia decyzji. Może ono nastąpić bowiem na podstawie przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, albo również w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, przewidujące nadzwyczajne formy wzruszenia decyzji ostatecznych opisane w art. 145 – 159 k.p.a. Koniecznym jest jednak zwrócenie uwagi, że na gruncie wyrażonego w orzecznictwie poglądu, tylko uchylenie decyzji na podstawie przepisu art. 32 ust. 1 ustawy u świadczeniach rodzinnych, uzasadnia wszczęcie w oparciu o przepisy art. 30 tej ustawy kolejnego postępowania, zmierzającego do ustalenia, iż świadczenia zostały pobrane nienależnie, a następnie nakazania ich zwrotu.

Przepis art. 32 ust. 1 tej ustawy stanowi lex specialis względem regulacji zawartych w K.p.a. i jako taki powinien być stosowany w pierwszej kolejności, jeżeli tylko spełnią się przesłanki w nim opisane. Uznanie przez organ, iż w sprawie nie zachodzą okoliczności w tym przepisie wskazane, uprawia go do zastosowania nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji opisanych w Kodeksie postępowania administracyjnego. "Zastosowanie trybu nadzwyczajnego wzruszenia decyzji administracyjnej orzekającej o świadczeniach rodzinnych, (...) na podstawie odesłania zawartego w art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wyłącza możliwość uznania świadczeń objętych decyzją dotychczasową za świadczenia nienależnie pobrane na zasadzie art. 30 ust. 2 tej ustawy. Świadczenie może za takie zostać uznane i stanowić podstawę uchylenia decyzji przyznającej świadczenia rodzinne oraz przedmiot żądania zwrotu tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki z art. 30 przywołanej ustawy, których wykluczenie zakłada decyzja oparta na przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego" (patrz: wyroki WSA w Gliwicach z dnia 27 listopada 2007 r., sygn. akt IV SA/Gl 239/07, LEX nr 342101, z dnia 14 grudnia 2007r., sygn. akt IV SA/Gl 551/07, z dnia 30 października 2007r., sygn. akt IV SA/Gl 38/07, z dnia 12 grudnia 2007r., sygn. akt IV SA/Gl 682/07 oraz WSA w Gdańsku z dnia 26 listopada 2008r., sygn. akt II SA/Gd 711/08 i z dnia 21 stycznia 2009r., sygn. akt II SA/Gd 787/08 opubl. na stronach internetowych NSA ).

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych zważań. Dodać jednak wypada , iż okoliczność faktyczna, że o zmianie stanu cywilnego strona nie powiadomiła niezwłocznie organu – jak to przyjęto w zaskarżonej decyzji – nie powoduje samo przez się, że świadczenia rodzinne stają się nienależnie pobranymi w rozumieniu art. 30 ust. 2 ustawy oświadczeniach rodzinnych (por. też wyrok WSA w Warszawie I SA/Wa 1407/06).

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia, że zarzucane wyżej uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji oparto o art. 152 P.p.s.a.