Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 537/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 par. 1, art. 11
journal: Dz.U. 2014 poz 164
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie - tekst jednolity
article: art. 127 par. 3, art. 129 par. 1-2, art. 138 par. 1 pkt 1,
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi R. w K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] grudnia 2014 r., Minister Sprawiedliwości, po rozpoznaniu wniosku Izby Notarialnej w K. (dalej: skarżąca, Izba) o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 10 § 1, art. 11 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2014 r., poz. 164 ze zm. – dalej pn.) oraz art. 127 § 3 w związku z art. 129 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] października 2014 r., o powołaniu D. K. (dalej: wnioskodawczyni) na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w N..

Rozstrzygnięcie organu zapadło na podstawie następujących ustaleń.

7 kwietnia 2014 r. D. K. złożyła wniosek o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w N..

Pismem z 16 kwietnia 2014 r., wystąpiono do Rady Izby Notarialnej w K. o wydanie opinii.

Uchwałą z [...] czerwca 2014 r., Rady Izby Notarialnej w K. zaopiniowała wniosek pozytywnie co do powołania D. K. na stanowisko notariusza, jednakże negatywnie co do wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej. W uzasadnieniu wskazała, iż zapotrzebowanie na usługi notarialne w N. jest w pełni zaspokojone, bowiem na tym terenie działalność prowadzi 10 notariuszy.

Minister Sprawiedliwości decyzją z [...] października 2014 r., uznając, że wnioskodawczyni spełnia przesłanki z art. 11 pkt 1, 1a, 2, 3, 4, 5 i 7 pn. powołał D. K. na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w N..

W dniu 28 października 2014 r. Izba Notarialna w K. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz wydania odmowy powołania D. K. na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii w N..

Izba wydanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

- art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 80 k.p.a. poprzez brak dokonania wyczerpujących ustaleń w toku postępowania dowodowego,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzekonujące i lakoniczne uzasadnienie w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w N..

W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Izba Notarialna w K. wskazała, że decyzja z [...] października 2014 r. zawiera lakoniczne uzasadnienie w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w N.. Zdaniem Izby, Minister Sprawiedliwości nie uzasadnił w żaden sposób dlaczego celowe jest wyznaczenie kolejnej kancelarii notarialnej w tym mieście, a w szczególności nie odniósł się do przedstawionych w opinii Rady Izby Notarialnej w K. faktów dotyczących struktury notariatu w N. i zapotrzebowania na usługi notarialne w tym mieście. W ocenie Izby, Minister Sprawiedliwości, powołując się na konstytucyjną zasadę wolności wykonywania zawodu oraz wolności wyboru miejsca pracy, nie odniósł się do specyfiki zawodu notariusza, "stojącego na pograniczu działalności urzędowej i zarobkowej", która sprawia, że cytowane zasady winny uwzględniać także interes społeczny. W interesie społecznym, zdaniem Izby, nie jest wyznaczenie kolejnej kancelarii notarialnej w N.. Uruchomienie kolejnej kancelarii notarialnej w tym mieście pogłębiać będzie dysproporcje w zapewnieniu dostępu, do usług notarialnych w N. i okolicznych miastach.

Pismem z 29 października 2014 r. Izba uzupełniła swój wniosek zarzucając nadto naruszenie:

- art. 10 pn. poprzez brak odwołania się organu do kryteriów uznania administracyjnego pozwalającego na wybór rozstrzygnięcia w sprawie, a jedynie ograniczenie się do kryteriów eliminujących uznanie administracyjne;

- art. 11 pn. poprzez uznanie spełnienia przesłanki formalnych, mimo braku przesłanki odbycia aplikacji w rozumieniu art. 72 § 1 pn. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji.

W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała m. in, że zaskarżona decyzja z 10 października 2014 r. rażąco narusza normy prawne wynikające z treści art. 11 pn., co Minister powinien uwzględnić z urzędu, gdyż D. K. nie spełniała przesłanek uprawniających ją do wykonywania zawodu notariusza. Izba podała, że wnioskodawczyni rozpoczęła odbywanie aplikacji notarialnej 1 stycznia 2010 r., kiedy to zgodnie z art. 72 pn. w brzmieniu wówczas obowiązującym czas trwania aplikacji wynosił 2 lata i 6 miesięcy, a powołanie na notariusza mogło nastąpić, jeżeli ubiegający się o nie odbył aplikację notarialną, złożył egzamin notarialny i pracował w charakterze asesora notarialnego co najmniej 2 lata. W okresie pomiędzy ukończeniem przez wnioskodawczynię aplikacji, a wystąpieniem o powołanie na stanowisko notariusza nastąpiła zmiana przepisów ustawy pn. dokonana ustawą z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz. U. z 2013 r., poz. 829) zgodnie z którą uchylono pkt 6 stanowiący o pracy w charakterze asesora notarialnego, ograniczając tym samym wymogi w zakresie przygotowania zawodowego wyłącznie do odbycia aplikacji z zaliczeniem egzaminu zawodowego, wprowadzając jednocześnie dłuższy bo trwający 3 lata i 6 miesięcy okres aplikacji, obwarowany dodatkowymi wymaganiami dotyczącymi sporządzenia projektów czynności notarialnych, przy jednoczesnym zniesieniu obowiązku odbycia asesury. W ocenie Izby, regulacja dotycząca sytuacji osób, które rozpoczęły odbywanie aplikacji w poprzednim stanie prawnym, została dokonana z naruszeniem § 30 Zasad Techniki Prawodawczej, co może prowadzić do naruszenia wywiedzionych z art. 2 Konstytucji RP reguł postępowania legislacyjnego.

W odpowiedzi w piśmie z 15 listopada 2014 r. D. K. podniosła, iż spełnia wszystkie przesłanki powołania na stanowisko notariusza. Podkreślała, że interes społeczny przemawia za tym, aby popyt na usługi notarialne zaspokajany był w coraz szerszym zakresie.

Powołaną na wstępie decyzją z [...] grudnia 2014 r. Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. Wskazał, że decyzja ta została podjęta po rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Minister Sprawiedliwości podniósł, że Izba pouczona o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, nie złożyła żadnych oświadczeń, ani wniosków dowodowych. Także we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Izba nie domagała się przeprowadzenia nowych dowodów, ani nie wskazała, nieznanych dotychczas, okoliczności faktycznych, które wymuszałyby podjęcie dalszej inicjatywy dowodowej. Minister Sprawiedliwości wyczerpująco przedstawił i rozważył zagadnienia faktyczne oraz prawne, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wykazał, dlaczego podjął decyzję o powołaniu D. K. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w N.. Szczegółowo odniósł się także do zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych, w tym do uchwały Rady Izby Notarialnej w K. nr [...] z [...] czerwca 2014 r., stwierdzając niezasadność zarzutu lakonicznego i nieprzekonującego uzasadnienia decyzji.

Nadto organ wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, Minister Sprawiedliwości nie jest związany treścią opinii rady właściwej izby notarialnej, która stanowi część materiału dowodowego w sprawie i podlega na równi z innymi dowodami swobodnej ocenie organu rozstrzygającego. Wnioskodawczyni spełniała wszystkie przesłanki określone w art. 11 pn., co potwierdziły załączone do wniosku dokumenty. Fakty wynikające z tych dokumentów zostały przyznane w uchwale Rady Izby Notarialnej w K. z [...] czerwca 2014 r., w której wskazano nadto, iż wnioskodawczyni spełnia ustawowe przesłanki, kwestionowano wówczas jedynie wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej. Tym bardziej niezrozumiałe dla organu, było negowanie w uzupełnieniu wniosku z 29 października 2014 r., przesłanek podmiotowych powołania na stanowisko notariusza.

Minister Sprawiedliwości zauważył, że stanowisko Izby pozostawało wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony Izba zarzuciła naruszenie art. 11 pn., podnosząc, iż wnioskodawczyni nie odbyła aplikacji notarialnej w wymiarze 3 lat i 6 miesięcy, a więc zgodnie z art. 72 § 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji, a z drugiej strony twierdziła, kwestionując przepisy przejściowe ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r., że wobec wnioskodawczyni winno się stosować art. 11 w brzmieniu obowiązującym do dnia 22 sierpnia 2013 r., w tym wymóg pracy w charakterze asesora notarialnego. Z przyczyn wskazanych wyżej, oba wewnętrznie sprzeczne, aspekty stanowiska Izby nie zasługują jednak na uwzględnienie. Nieuprawniona jest również sugestia Izby, by aktualny wobec tych aplikantów notarialnych, którzy rozpoczęli odbywać aplikację przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r., pozostawał wymóg pracy w charakterze asesora notarialnego, określony w art. 11 pkt 6 pn., w brzmieniu obowiązującym do dnia 22 sierpnia 2013 r.

Minister Sprawiedliwości zauważył, że według art. 10 § 3 pn., może odmówić powołania na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13 pn., a także, jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budziłoby wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. W sprawie nie wystąpiły powyższe okoliczności, a zatem organ nie mógł odmówić powołania na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem kancelarii notarialnej w N.. Podkreślił, że obecnie w N. działalność prowadzi 10 notariuszy, w 9 kancelariach notarialnych. Średnio na jednego notariusza przypada ok. 8,2 tys. mieszkańców. Organ wyjaśnił, iż dla porównania w wielu innych miejscowościach okręgu krakowskiej izby notarialnej, liczba ludności przypadająca na jednego notariusza jest niższa – w No. jest to ok. 3,7 tys. osób, w Z. – ok. ,6 tys. osób, w O. – ok. 5,3 tys. osób, w T. – ok. 6,9 tys. osób i w Os. - ok. 8 tys. osób. Organ podkreślił, iż N. jest także siedzibą powiatu n., z liczbą mieszkańców ponad 207 tys., obsługiwanych przez 15 notariuszy. Zatem zdaniem organu, trafną uwagą wnioskodawczyni było wskazanie na potrzeby mieszkańców całego powiatu.

Minister Sprawiedliwości zauważył, że według stanu na dzień 31 października 2014 r. w N. działało 9537 podmiotów gospodarczych, w tym 852 spółki handlowe. Organ zaznaczył, że dostrzegalny wzrost liczby podmiotów gospodarczych skutkuje zwiększeniem intensywności obrotu gospodarczego i obrotu prawnego, co w konsekwencji prowadzi do większego zapotrzebowania na usługi notarialne. Wyznaczenie w N. kolejnej siedziby kancelarii notarialnej zmniejszy więc liczbę osób przypadających na jednego notariusza, a tym samym zapewni zwiększoną dostępność do usług notarialnych, zarówno osobom fizycznym, jak też osobom prawnym. Minister Sprawiedliwości odnotował także, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego zapotrzebowanie na usługi notarialne w innym mieście nie może stać na przeszkodzie ustaleniu siedziby kancelarii notarialnej w mieście wskazanym przez kandydata na notariusza, w którym również celowe jest powstanie kolejnej kancelarii, a ponadto stwierdził, że przepisy Prawa o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości, a liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych.

Minister Sprawiedliwości podniósł również, że zagwarantowana konstytucyjnie wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, jak wynika to z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczy również zawodu notariusza. Wszelkie ograniczenia wolności wykonywania zawodu i wyboru miejsca pracy muszą spełniać wymogi określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który wyznacza ogólne granice ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych. Organ w tym kontekście za nietrafny uznał zarzut Izby, iż opinię wydaną w trybie art. 10 pn. należy traktować jako formę ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych, o jakiej mowa art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, gdyż zdaniem Ministra Sprawiedliwości opinia ta stanowi tylko jeden z dowodów w sprawie administracyjnej o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej i nie można utożsamiać jej z konstytucyjnym upoważnieniem do ograniczenia określonych wolności jedynie w drodze ustawy i na warunkach określonych w Konstytucji.

Reasumując organ wskazał, że z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż w demokratycznym państwie prawnym pozostawienie rozstrzygnięcia sprawy uznaniu organu administracji publicznej oznacza domniemanie decyzji pozytywnej dla strony. Organ może odmówić uwzględnienia wniosku, jeżeli wykracza to poza jego faktyczne możliwości albo pozostaje w sprzeczności z innym prawnie chronionym interesem, który na gruncie danej sprawy bardziej zasługuje na ochronę.

Na powyższą decyzję Ministra Sprawiedliwości Izba Notarialna w K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) przepisów postępowania, tj.:

- art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie zasady działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa,

- art. 7 k.p.a., poprzez naruszenie wymogu podjęcia przez organ administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

- art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie dowolnych ustaleń faktycznych, opartych na nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym,

- art. 107 § 1 k.p.a., poprzez skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie,

- art. 107 § 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji z pominięciem wskazania jako strony postępowania Izby Notarialnej w K.,

- art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 10 § 1 pn. w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1991 r. Nr 42 poz. 188) poprzez brak wykazania przyczyn, dla których Minister Sprawiedliwości uznał, że w N. istnieje zapotrzebowanie na lokalizację nowej kancelarii notarialnej.

2) prawa materialnego:

- art. 10 pn. poprzez nieuwzględnienie w postępowaniu w przedmiocie powołania na notariusza dotychczasowego postępowania kandydata na notariusza przesłanki negatywnej w postaci wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego wynikających z dotychczasowego postępowania kandydata na notariusza,

- art. 11 pkt 2 pn. w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na powołaniu na stanowisko notariusza osoby, co do której zachodzą uzasadnione wątpliwości w przedmiocie posiadania przymiotu nieskazitelnego charakteru oraz dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza.

Izba wskazała m. in., że zgodnie z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP samorządy zawodowe reprezentują osoby wykonujące zawody zaufania publicznego, sprawując przy tym pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Istotą przyjęcia konstrukcji zawodów zaufania publicznego jest gwarancja udzielana przez państwo, że osoby wykonujące wskazane zawody reprezentują odpowiednie standardy zawodowe i etyczne. Należy mieć na uwadze fakt, iż na ogół osoby wykonujące takie zawody pozyskują od obywateli informacje dotyczące ich życia prywatnego. Tym samym bezspornym pozostaje, iż jakość pracy osób wykonujących zawód zaufania publicznego ma bezpośredni wpływ na interesy życiowe obywateli. W związku z powyższym według założenia ustawodawcy nadzór nad dochowaniem rzeczonych standardów będzie najlepiej realizowany przez samych zainteresowanych działających w ramach korporacji prawa publicznego. Do podstawowych ustawowych instrumentów sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodów zaufania publicznego przez samorządy zawodowe należą: uczestnictwo w procesie dopuszczania do zawodu zaufania publicznego (nadzór ex ante) oraz sądownictwo dyscyplinarne (nadzór ex post).

Skarżąca podniosła, iż organ rozpatrując sprawę zainicjowaną wnioskiem D. K. dokonał niewłaściwej wykładni art. 11 pkt 2 pn., a w konsekwencji pozbawił normatywnej treści przesłankę dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Podkreśliła, że art. 11 pkt 2 pn. stanowi, że notariuszem może być powołany ten, kto "jest nieskazitelnego charakteru i daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza". Należy zatem stwierdzić, iż powyższy przepis wyznacza dwie odrębne przesłanki oceny notariuszy jakimi są nieskazitelność charakteru oraz dawanie rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, których to przesłanek nie można ze sobą utożsamiać. Izba wskazała, iż w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji brak jest jakiegokolwiek wyjaśnienia na jakiej podstawie przyjęto, że przesłanka negatywna nie zachodzi. Rada Izby Notarialnej w K. podniosła, iż zebrany przez Ministra Sprawiedliwości materiał dowodowy służył wyłącznie ustaleniu, czy zachodziły przesłanki pozytywne powołania na stanowisko notariusza. Tym samym Izba wskazała na niemożność stwierdzenia, czy dotychczasowe zachowanie oraz postawa wnioskodawczyni pozwalały na jej powołanie na stanowisko notariusza.

Strona podkreśliła, iż wnioskodawczyni odbyła aplikację notarialną w wymiarze 2 lat i 6 miesięcy, a więc w trybie który wynikał z art. 72 § 1 pn. w brzmieniu obowiązującym do dnia 22 sierpnia 2013 r. Nie odbyła zatem dodatkowych szkoleń praktycznych, które przechodzą osoby odbywające aplikację w wymiarze 3 lat i 6 miesięcy, zaś asesorem notarialnym była jedynie od 21 marca 2013 r. do 31 marca 2014 r., co nie mogło stanowić wystarczającej podstawy do uznania, że D. K. posiada wystarczające doświadczenie i umiejętności. Strona skarżąca podniosła, iż zachodziły uzasadnione wątpliwości w przedmiocie dawania przez wnioskodawczynię rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu zaufania publicznego, jakim jest notariusz, co zostało całkowicie pominięte przez Ministra Sprawiedliwości.

W uzasadnieniu skargi Izba podniosła także, że akt powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby notarialnej składa się z dwóch elementów odpowiadających ocenie kandydata w świetle art. 10 § 3 i art. 11-13 pn. oraz ocenie proponowanej lokalizacji siedziby kancelarii notarialnej. Z uwagi na powyższe skarżąca stwierdziła, że decyzja w przedmiocie lokalizacji kancelarii notarialnej w N., powinna być wydana po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w trakcie którego należy w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, pozwalający na ocenę zaspokojenia zapotrzebowania na usługi notarialne na danym obszarze oraz zarzuciła Ministrowi Sprawiedliwości pozorność podejmowanych działań. Izba wskazała na brak wyczerpującej analizy okoliczności faktycznych. Podkreśliła brak szerszych rozważań związanych z kwestią zapewnienia bieżącej obsługi notarialnej w tym mieście. Zdaniem Izby, Minister Sprawiedliwości, który zaprezentował zestawienie z 31 października 2014 r., stwierdzając niezaspokojony popyt na usługi notarialne w N. był wysoce spekulatywny. Podkreślono, że jedyną metodą pozwalającą na obiektywne i wymierne określenie lokalnego zapotrzebowania na potrzeby notarialne byłoby przeprowadzenie stosowanych badań statystycznych. W toku postępowania wyjaśniającego Minister Sprawiedliwości powinien zatem - zdaniem Izby - zgromadzić dane dotyczące nie tylko ilości czynności notarialnych dokonywanych przez notariuszy ale także informacje o liczbie mieszkańców w tej miejscowości, omówienie specyfiki i rodzaju czynności materialnych dokonywanych w tym rejonie czy także wszelkie informacje o konkretnych społecznych sygnałach niezaspokojenia zapotrzebowania na usługi notarialne. Dopiero łączna analiza wskazanych zmiennych umożliwiałaby wyciągnięcie wniosków dotyczących dostępności usług świadczonych przez notariuszy na danym obszarze.

Izba zarzuciła organowi, iż wydana przez niego decyzja nie została skierowana do wszystkich stron występujących w postępowaniu. Zgodnie bowiem z ugruntowanym stanowiskiem doktryny, oznaczenie strony może być zamieszczone w początkowej części decyzji albo dopiero w rozdzielniku. Przedmiotowa decyzja została natomiast skierowana nieprawidłowo w rozdzielniku do "radcy prawnego M. C.", natomiast w treści decyzji brak było informacji, że występował on w postępowaniu w charakterze pełnomocnika jednej ze stron. Ponadto w rozdzielniku decyzji brak było oznaczenia Izby Notarialnej w K. jako strony przedmiotowego postępowania.

Pismami z 19 stycznia 2015 r. skarżąca uzupełniła wniesioną skargę zarzucając zaskarżonej decyzji:

- naruszenie art. 10 pn. poprzez brak wskazania kryteriów uznania administracyjnego pozwalających na wybór rozstrzygnięcia w sprawie, a przez to skorzystanie z tego uznania w sposób niezgodny z celem ustawowym;

- naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez brak odniesienia się i rozpatrzenia w postępowaniu interesu reprezentowanego przez skarżącą, zarówno w zakresie interesu społecznego obejmującego pieczę nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza, jak i interesu obywateli – notariuszy obecnie wykonujących już zawód notariusza w N..

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekające w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając skargę w świetle wyżej wskazanych kryteriów należy uznać, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa. Zebrany materiał dowodowy został zebrany i oceniony w sposób prawidłowy oraz uzasadniony zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu administracji publicznej, że argumenty podnoszone przez Izbę Notarialną w K. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i w skardze nie zasługiwały na uwzględnienie. Podkreślić wypada, że Izba Notarialna pouczona o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów, nie złożyła oświadczeń, ani wniosków dowodowych na potwierdzenie zarzutów prezentowanych następnie w skardze. Również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Izba nie domagała się przeprowadzenia nowych dowodów, ani nie wskazała, nieznanych dotychczas, okoliczności faktycznych, które wymuszałyby podjęcie dalszej inicjatywy dowodowej.

Minister Sprawiedliwości wyczerpująco przedstawił i rozważył zagadnienia faktyczne oraz prawnie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, wykazując dlaczego podjął decyzję o powołaniu D. K. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w N.. Organ szczegółowo odniósł się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym do uchwały Rady Izby Notarialnej w K. nr [...] z [...] czerwca 2014 r., w związku z tym zarzut lakonicznego i nieprzekonującego uzasadnienia decyzji należało uznać za nietrafny.

Minister Sprawiedliwości nie był związany treścią opinii rady Izby notarialnej. Opinia ta stanowi część materiału dowodowego w sprawie i podlega na równi z innymi dowodami swobodnej ocenie organu rozstrzygającego. Organ administracji zasadnie uznał, że wnioskodawczyni spełniała wszystkie przesłanki określone w art. 11 pn., co potwierdzały załączone do wniosku dokumenty.

W ramach badania drugiej z przesłanek przewidzianych w art. 11 pkt 2 pn. dokonano prawidłowej weryfikacji osoby kandydatki pod kątem dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Doświadczenie zawodowe wnioskodawczyni, która ukończyła wyższe studia prawnicze, odbyła aplikację notarialną i uzyskała pozytywny wynik z egzaminu notarialnego, zostały zweryfikowane w sposób przewidziany prawem. Ponadto z opinii notariuszy, którzy sprawowali nad D. K. patronat w toku aplikacji należy wywnioskować, iż wnioskodawczyni gwarantuje prawidłowe wykonywanie zawodu notariusza.

W tych okolicznościach nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym twierdzenia Izby, że wnioskodawczyni nie nabyła wystarczającego doświadczenia dla zapewnienia, przy dokonywaniu czynności notarialnych, bezpieczeństwa obrotu prawnego oraz zapewnienia interesów stron tych czynności. Po dokonaniu oceny materiału dowodowego, brak było również podstaw do zakwestionowania wiarygodności D. K. w zakresie rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza.

Ponadto, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie wynikało również, by dotychczasowe postępowanie kandydatki budziło wątpliwości, co do jej rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego.

Wydając decyzję, Minister Sprawiedliwości zasadnie uznał, ze nienaganny przebieg aplikacji notarialnej, pozytywny wynik egzaminu zawodowego, pozytywna ocena wykonywania obowiązków zastępcy notarialnego, dotychczasowa niekaralność wnioskodawczyni, w tym niekaralność dyscyplinarna oraz jej cechy osobowościowe, wykluczały istnienie wątpliwości, o jakich mowa w art. 10 § 3 pn.

Należy również stwierdzić, że Minister Sprawiedliwości zasadnie wskazał w uzasadnieniu decyzji, że stanowisko Izby pozostaje wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony Izba zarzuciła naruszenie art. 11 pn., podnosząc, iż wnioskodawczyni nie odbyła aplikacji notarialnej w wymiarze 3 lat i 6 miesięcy, a więc zgodnie z art. 72 § 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji, a z drugiej strony twierdziła, kwestionując przepisy przejściowe ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r., że wobec wnioskodawczyni winno się stosować art. 11 pn. w brzmieniu obowiązującym do dnia 22 sierpnia 2013 r., w tym wymóg 2 lat pracy w charakterze asesora notarialnego. Nieuprawniona jest także sugestia Izby, by aktualny wobec tych aplikantów notarialnych, którzy rozpoczęli odbywać aplikację przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r., pozostawał wymóg pracy w charakterze asesora notarialnego, określony w art. 11 pkt 6 pn., w brzmieniu obowiązującym do dnia 22 sierpnia 2013 r. Charakter prawny samodzielnych przepisów aktu zmieniającego przesądza o tym, że utrata mocy aktu zmieniającego w żadnym razie nie niweczy skutków prawnych wywołanych wcześniej przez te przepisy.

Minister Sprawiedliwości słusznie zauważył, że według art. 10 § 3 pn., może odmówić powołania na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13 pn., a także jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Należy zauważyć, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły powyższe okoliczności, a zatem organ nie mógł odmówić powołania D. K. na stanowisko notariusza z jednoczesnym wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w N..

Minister Sprawiedliwości zasadnie wskazał, że N. stanowi centrum życiowe wnioskodawczyni, w którym się urodziła, odbyła aplikację i w którym również mieszka. W dniu 29 stycznia 2014 r. zawarła umowę najmu lokalu położonego w N., w którym zamierza prowadzić kancelarię notarialną.

Organ administracji ustalił, że według stanu na dzień 31 października 2014 r. w N. działało 9537 podmiotów gospodarczych, w tym 852 spółki handlowe stwierdzając jednocześnie dostrzegalny wzrost liczby podmiotów gospodarczych, co skutkuje zwiększeniem intensywności obrotu gospodarczego i obrotu prawnego i w konsekwencji prowadzi do większego zapotrzebowania na usługi notarialne. Wyznaczenie w N. kolejnej siedziby kancelarii notarialnej zmniejszy więc liczbę osób przypadających na jednego notariusza, a tym samym zapewni zwiększoną dostępność do usług notarialnych, zarówno osobom fizycznym, jak też osobom prawnym. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego zapotrzebowanie na usługi notarialne w innym mieście nie może stać na przeszkodzie ustaleniu siedziby kancelarii notarialnej w mieście wskazanym przez kandydata na notariusza, w którym również celowe jest powstanie kolejnej kancelarii (por. orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2013 r. II GSK 491/12). Trzeba podkreślić, że przepisy ustawy Prawo o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości, a liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych.

Minister Sprawiedliwości zasadnie podniósł, że zagwarantowana konstytucyjnie wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, jak wynika to z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczy również zawodu notariusza. Wszelkie ograniczenia wolności wykonywania zawodu i wyboru miejsca pracy muszą spełniać wymogi określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który wyznacza ogólne granice ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych.

Sąd pragnie również wskazać, że z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż w demokratycznym państwie prawnym pozostawienie rozstrzygnięcia sprawy uznaniu organu administracji publicznej oznacza domniemanie decyzji pozytywnej dla strony. Organ może odmówić uwzględnienia wniosku, jeżeli wykracza to poza jego faktyczne możliwości albo pozostaje w sprzeczności z innym prawnie chronionym interesem, który na gruncie danej sprawy bardziej zasługuje na ochronę. Z ustaleń organu administracji wynika, że przesłanki te nie wystąpiły.

Ponadto stanowisko Ministra znajduje oparcie w zmianach ustawowych wprowadzonych w ustawie – Prawo o notariacie przez art. 6 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz. U. z 2013 r., poz. 829), obowiązującej od dnia 23 sierpnia 2013 r. Uprawnienia D. K. do powołania na stanowisko notariusza były oceniane według zasad wprowadzonych wspomnianą ustawą.

W uzasadnieniu projektu do tej ustawy (druk sejmowy VII.806) podkreślano, że, zagadnienie regulacji zasad podejmowania i wykonywania zawodu nie jest obojętne z perspektywy konstytucyjnej. Podstawowym wzorcem oceny jest art. 65, w powiązaniu z art. 31 ust. 3 oraz art. 32, oraz 17 Konstytucji RP. Przede wszystkim ustrojodawca w art. 65 zadeklarował zapewnienie się wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy każdemu. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz literaturze przedmiotu podkreśla się, że w wymienionym przepisie wskazano na trzy rodzaje praw pozostających w funkcjonalnym związku: prawo do wyboru i wykonywania zawodu, prawo do wyboru miejsca pracy, prawo do ochrony przed pracą przymusową. Pełna wolność pracy to nie tylko, bowiem brak przymusu jej wykonywania, ale również brak ograniczeń polegających na uniemożliwieniu wykonywania określonego zawodu czy zatrudnienia, nie przymuszając jednocześnie do robienia czegoś innego (por. wyrok TK z 26 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 33/98). Zasada wolności pracy w ujęciu pozytywnym obejmuje tzw. aspekt kwalifikatywny, tj. możliwość wyboru rodzaju pracy, przy czym wolność wyboru i wykonywania zawodu nie oznacza nieograniczonej swobody w tym zakresie. Do ustawodawcy należy wyraźne określenie przesłanek, od spełnienia których zależy wykonywanie danego zawodu. Ustawodawca nie może być w tym zakresie arbitralny, ale jest zobowiązany również do uwzględniania interesu danych podmiotów (por. wyrok TK z 19 marca 2001 r., sygn. akt K 33/00). O ile z jednej strony ograniczenia wolności ekonomicznych, do jakich należy wolność wykonywania pracy, są mniej restrykcyjne niż w przypadku wolności i praw osobistych, o tyle wprowadzenie ograniczeń wykonywania pracy musi być uzasadnione koniecznością ochrony wartości konstytucyjnych, w szczególności tych, które wskazane zostały w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wśród kryteriów, jakie powinny być brane pod uwagę przy klasyfikacji grup zawodowych, w odniesieniu do których należy stosować zbieżne kryteria, należy przede wszystkim wymienić: (a) powiązanie danego zawodu z funkcją publiczną, jaką realizuje on w zastępstwie organów administracji publicznej; (b) przynależność do grupy zawodów zaufania publicznego, również tych, o których mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji; (c) rola danego zawodu w zapewnianiu bezpieczeństwa lub porządku publicznego, osobistego i bezpieczeństwa obrotu prawnego; (d) konieczność zapewnienia minimum kompetencji dla rozpoczęcia świadczenia usług określonego rodzaju.

W uzasadnieniu projektu ustawy stwierdzono, że zmiana art. 10 § 3 ma na celu stworzenie mechanizmu ograniczającego dopływ do zawodu notariusza osób, których dotychczasowe postępowanie może budzić wątpliwości co do ich rzetelności, uczciwości, zapewnienia bezpieczeństwa obrotu lub postrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Z powyższych motywów nie wynika, aby zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie ograniczeń liczbowych przy powoływaniu notariuszy i ustalaniu siedziby kancelarii notarialnej.

Minister Sprawiedliwości w zaskarżonej decyzji wykazał zasadność rozstrzygnięcia, z uwzględnieniem poglądów wyrażonych przez Trybunał Konstytucyjne w powołanych wyrokach oraz mając na względzie cele ustawy, w tym pownoszone wyżej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie i wydanie decyzji z pominięciem wskazania strony. W związku z tym zdaniem skarżącej decyzja nie istnieje.

W ocenie Sądu zarzut ten był nieuzasadniony. Minister Sprawiedliwości wskazał prawidłowo strony postępowania (zaznaczył, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy pochodził od Izby Notarialnej w K., s. 1 decyzji, co następnie powtórzył w uzasadnieniu decyzji). Natomiast decyzję doręczył radcy prawnemu Maksymilianowi Cherce - pełnomocnikowi Izby Notarialnej w K. (s. 16 decyzji), a więc zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. (Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi.). Okoliczność, że radca prawny M. C. był pełnomocnikiem strony skarżącej nie była sporna. Zatem adnotacja w końcowej części decyzji, komu zostaje doręczona decyzja za zwrotnym poświadczeniem odbioru, nie może oznaczać, że została skierowana do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. Została, bowiem przesłana (zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a.) do pełnomocnika ustanowionego przez Izbę Notarialną.

Tym samym Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przepisów prawa procesowego wskazanych w skardze. Obie wydane w sprawie decyzje nie naruszają unormowań Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ administracji, podjął niezbędne czynności w celu pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dla załatwienia sprawy w oparciu o zebrany w sposób wyczerpujący materiał dowodowy. Poprzez pełne uzasadnienie faktyczne i prawne obu wydanych w sprawie decyzji organ nie naruszył też normy postępowania administracyjnego wskazanej w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.