Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1655/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20,28 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 188 w zw. z art. 151, art. 203 pkt 2, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Roman Hauser, Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.), Sędzia WSA (del.) Marcin Kamiński, Protokolant sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody M. oraz Powiatu W. - Zarządu Dróg Powiatowych w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 619/15 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej i umorzenia wznowionego postępowania w sprawie 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę, 2) zasądza od A. G. na rzecz Wojewody M. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3) zasądza od A. G. na rzecz Powiatu W. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 10 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 619/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. G. na decyzję Wojewody M. z [...] grudnia 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej i umorzenia wznowionego postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji, a także zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 457 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Starosta W. ostateczną decyzją z [...] lipca 2006 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na przebudowę ulicy [...] wraz z budową kanalizacji opadowej, na odcinku pomiędzy ulicą [...] a granicą miasta. K., na działkach nr [...] obręb ewidencyjny [...] w W., jednostka ewidencyjna W. oraz na działkach nr [...] obręb ewidencyjny [...] w W., jednostka ewidencyjna W.

A. G. i B. K. wnioskiem z [...] marca 2011 r. wystąpili do organu o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty W. z [...] lipca 2006 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 3, 4 i 5 kpa.

Starosta W. postanowieniem z [...] lutego 2012 r. wznowił postępowanie w powyższej sprawie, a następnie, po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, decyzją z [...] października 2014 r. odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z [...] lipca 2006 r. oraz umorzył jako bezprzedmiotowe wznowione postępowanie. Organ wskazał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek niepochodzący od stron postępowania. Obszar oddziaływania projektowanego obiektu nie obejmuje bowiem nieruchomości wnioskodawczyni (działka nr [...]) oraz wnioskodawcy (działki nr [...]). A zatem organ stwierdził, że skoro wnioskodawcom nie przysługiwał przymiot stron w postępowaniu zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę z [...] lipca 2006 r., to nie zachodzą także okoliczności stanowiące podstawę do uchylenia tej decyzji.

Wojewoda M. po rozpoznaniu odwołania A. G. decyzją z [...] grudnia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty W. z [...] października 2014 r. Organ podniósł, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została prawidłowo, a zarzuty zawarte w odwołaniu nie znajdują uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Zdaniem organu odwoławczego, ponowna analiza projektu zagospodarowania terenu przeprowadzona w toku wznowionego postępowania nie wykazała, aby projektowana inwestycja wpływała w jakikolwiek sposób na ograniczenie w sposobie zagospodarowania działek wnioskodawców nr: [...]. Działki te nie sąsiadują bowiem z obszarem inwestycji, gdyż zlokalizowane są w odległościach ok. 40 m (działka nr [...]), ok. 55 m (działka nr [...]) oraz ok. 75 m (działka nr [...]). Analizowane przedsięwzięcie nie powoduje więc ograniczeń, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa w zakresie możliwości zagospodarowania ww. działek. Nie może być również mowy o naruszeniu przepisów techniczno-budowlanych. Ulica [...] ma status drogi powiatowej i zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, obiekty budowlane można sytuować w odległościach 8 m od krawędzi jezdni tej drogi. Organ stwierdził więc, że analizowany projekt budowlany spełnia powyższe wymagania, a obszar oddziaływania ogranicza się do pasa o szerokości 8 m od krawędzi jezdni.

Zdaniem organu stanowiska tego nie podważa również zarzut negatywnego oddziaływania inwestycji na ciek wodny (działka nr [...]) płynący w pobliżu działki skarżącej. Skarżąca podnosiła bowiem, że wysoki poziom wody na działce nr [...] może spowodować zalewanie należącej do niej posesji nr [...]. Ustosunkowując się do powyższego Wojewoda stwierdził, że analizowany projekt budowlany sporządzony został w oparciu o ostateczną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy W. z [...] kwietnia 2006 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz ostateczne decyzje Starosty W. z [...] maja 2006 r. i [...] czerwca 2006 r. udzielające inwestorowi pozwoleń wodnoprawnych na szczególne korzystanie z wód w zakresie wprowadzenia wód opadowych pochodzących z poszczególnych odcinków drogi do istniejących cieków wodnych lub gruntu, wykonania urządzeń wodnych oraz przepustu pod drogą. A zatem w ocenie organu projekt budowlany zatwierdzony zaskarżoną decyzją spełnia wymagania określone w ww. orzeczeniach. Z kolei zarzuty podnoszone w odwołaniu mogą świadczyć o wadliwości wydanych decyzji - pozwoleń wodnoprawnych. Jednak weryfikacja tych decyzji może nastąpić tylko w procedurach przewidzianych prawem przed właściwymi organami. Natomiast organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są uprawnione do podważania zgodności orzeczeń wydanych przez inne organy w zakresie ustawy - Prawo wodne.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożyła A. G. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Uczestnik postępowania B. K. przyłączył się do skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazanym na wstępie wyrokiem z 10 listopada 2015 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej "ppsa", uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. Sąd uznał, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.), co miało wpływ na wynik sprawy.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty W. z [...] lipca 2006 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na przebudowę ulicy [...] wraz z budową kanalizacji opadowej. Istota sprawy sprowadzała się więc do odpowiedzi na pytanie, czy skarżącej przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu.

Sąd wskazał, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę pojęcie strony, o którym mowa w art. 28 kpa, zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przy czym z brzmienia art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane wynika, że dla oceny czy skarżącej przysługiwał przymiot strony niezbędne było poczynienie przez organy ustaleń odnośnie sposobu i zasięgu oddziaływania inwestycji na otoczenie. Jednak, jak zauważył Sąd, przy dokonywaniu ustaleń w tym zakresie nie ma znaczenia okoliczność wskazywana przez Wojewodę M., że nieruchomość skarżącej nie sąsiaduje bezpośrednio z obszarem inwestycji, gdyż jest od niej oddalona o 40 m, a w związku z tym inwestycja nie powoduje ograniczenia w zakresie możliwości zagospodarowania działki. W ocenie Sądu stronami postępowania mogą być, zależnie od okoliczności, także właściciele działek nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądza bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości.

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził, że Wojewoda nie nadał odpowiedniego znaczenia prawnego temu, że jednym z elementów inwestycji objętej decyzją z [...] lipca 2006 r. była budowa kanalizacji deszczowej oraz przebudowa przepustu. Tymczasem z akt sprawy, a zwłaszcza z projektu budowlanego przebudowy ulicy [...] wynika, że przed wykonaniem inwestycji woda deszczowa spływała do istniejących rowów biegnących wzdłuż drogi. Odwodnienie przebudowanej drogi zaprojektowano natomiast w ten sposób, że wody powierzchniowe prawego pasa i chodnika odprowadzane będą do kanalizacji deszczowej, a następnie do istniejącego rowu przydrożnego. Woda z lewego pasa odprowadzana zaś będzie do istniejącego rowu przydrożnego. Ponadto zaprojektowano przebudowę przepustu drogowego, który dotychczas nie posiadał wymaganego światła. A zatem zestawienie powyższych danych z decyzjami Starosty W. z [...] maja 2006 r. i z [...] czerwca 2006 r., udzielającymi Zarządowi Dróg Powiatowych w W. pozwoleń wodnoprawnych, prowadzi zdaniem Sądu do wniosku, że de facto woda deszczowa z lewego pasa drogi będzie odprowadzana - wedle założeń projektowych – bezpośrednio do istniejącego na działce nr [...] cieku wodnego. Przy czym bezspornym jest, że działka nr [...] należąca do skarżącej nie sąsiaduje bezpośrednio ze zrealizowaną inwestycją, ale z ciekiem wodnym zlokalizowanym na działce nr [...] - już tak. Sąd stwierdził więc, że przebudowa zarówno przepustu, jak i przebudowa drogi – ulicy [...] – w tej części, która dotyczy jej odwodnienia poprzez odprowadzenie wód opadowych z lewego pasa jezdni bezpośrednio do rowu zlokalizowanego na działce nr [...], sytuuje działkę skarżącej w granicach oddziaływania projektowanej inwestycji. Zwłaszcza, że skarżąca od samego początku wskazywała na zalewanie jej nieruchomości wodami z tego właśnie cieku. A zatem Sąd wskazał, że przepisami odrębnymi, które wprowadzają dla innych działek ograniczenia związane z obiektem budowlanym inwestora, są także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z jego nieruchomości oraz zakazują naruszania jego własności (art. 140 i 222 Kodeksu cywilnego). Tak więc lokalizacja obiektu budowlanego w odległości większej, niż wymagana przepisami ustawy o drogach publicznych nie może sama przez się oznaczać, że obszar oddziaływania nie obejmuje tej nieruchomości.

W związku z powyższym, ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie było podstaw do odmowy uchylenia ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i umorzenia postępowania z tego tylko powodu, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony tego postępowania. Przy ocenie interesu prawnego właściciela działki nr [...] organy pominęły bowiem przepisy prawa cywilnego, zwłaszcza przepisy w zakresie ochrony własności. Z kolei wyeliminowanie z obrotu zaskarżonych decyzji oznacza ponowne rozpoznanie wniosku o uchylenie ostatecznej decyzji Starosty W. z [...] lipca 2006 r. przy uwzględnieniu, że skarżąca ma przymiot strony i legitymację do złożenia podania o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Wojewoda M. i Powiat W.– Zarząd Dróg Powiatowych w W.

Zarówno Wojewoda M., jak i Powiat W.– Zarząd Dróg Powiatowych w W. w złożonych skargach kasacyjnych zaskarżyli w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 10 listopada 2015 r. i zarzucili mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że skarżącej przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie udzielenia Zarządowi Dróg Powiatowych w W. pozwolenia na przebudowę ulicy [...] w W. wraz z budową kanalizacji opadowej, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że skarżąca jest właścicielką działki, która nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu będącego przedmiotem pozwolenia na przebudowę. A zatem skarżąca nie posiada interesu prawnego legitymującego do uznania jej za stronę postępowania.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a w obu przypadkach o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu bierze natomiast pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ppsa, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami wniesionych skarg kasacyjnych.

Zarzuty obu skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia powołanych w nich przepisów prawa materialnego należy uznać za zasadne. Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że skarżącej przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie udzielenia Zarządowi Dróg Powiatowych w W. pozwolenia na przebudowę ulicy [...] w W.

Zgodnie z przytoczonym w podstawach kasacyjnych art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei stosownie do art. 3 pkt 20 tej ustawy, obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Wyznaczenie takiego obszaru następuje w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, na potrzeby każdej konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej. Należy mieć przy tym na uwadze, że przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane nie zawsze jest ściśle uzależniony od tego, czy oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika z samego faktu potrzeby zbadania oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. Stroną tego postępowania mogą zatem być nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie osoby, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, a w postępowaniu administracyjnym organ ma obowiązek sprawdzić, czy zostały spełnione wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy - Prawo budowlane i przepisów odrębnych. Nie chodzi jednak o jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomość sąsiednią, ale o oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający wbrew obowiązującym przepisom jej zagospodarowanie. Niezbędne jest więc wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej w zakresie regulowanym ustawą - Prawo budowlane, ze względu na powstanie projektowanej zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2620/14, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie wystarczy więc subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie. Potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi w każdym przypadku wiązać się z potrzebą zbadania w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. Jest to tym bardziej istotne, gdy tak jak w rozpoznawanej sprawie, organ w postępowaniu prowadzonym w wyniku pozytywnego rozpoznania wniosku o wznowienie dokonuje jedynie oceny wystąpienia przesłanek zawartych w art. 145 § 1 kpa i nie ma uprawnień do ponownego rozpoznania sprawy w całości, tak jak to czyni organ w trybie zwykłym.

Pogląd, dopuszczający badanie potencjalnego, ale bliżej nieokreślonego i nie znajdującego odniesienia w obowiązujących przepisach oddziaływania, prowadziłby do skutków jednoznacznie sprzecznych ze zmianami ustawy - Prawo budowlane dokonanymi ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 80, poz. 718) i powrotu do stanu sprzed tej zmiany, gdy organy administracji architektoniczno-budowlanej przyjmowały co do zasady, że każdy właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na jej budowę, bo inwestycja ta może w bliżej nieokreślony sposób oddziaływać na działkę sąsiednią.

Sąd pierwszej instancji nie wykazał, że określone ustalenia decyzji o pozwoleniu na budowę ingerują w chronione prawa podmiotowe skarżącej jako właściciela działki położonej obok działki inwestycyjnej, które wymagają ochrony prawnej i mieszczą się w pojęciu interesu prawnego określonego w art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane. Sąd stwierdził, że organ drugiej instancji nie wziął pod uwagę, że jednym z elementów inwestycji objętej zaskarżoną decyzją była budowa kanalizacji deszczowej oraz przebudowa przepustu, który dotychczas nie posiadał wymaganego światła. Odwodnienie przebudowanej drogi zaprojektowano w ten sposób, że wody powierzchniowe prawego pasa i chodnika odprowadzane będą do kanalizacji deszczowej, a następnie do istniejącego rowu przydrożnego. Woda z lewego pasa odprowadzana zaś będzie do istniejącego rowu przydrożnego. Sąd stwierdził więc, że przebudowa zarówno przepustu, jak i przebudowa drogi – ulicy [...] – w tej części, która dotyczy jej odwodnienia poprzez odprowadzenie wód opadowych z lewego pasa jezdni bezpośrednio do rowu zlokalizowanego na działce nr [...], sytuuje działkę skarżącej w granicach oddziaływania projektowanej inwestycji. Działka nr [...] należąca do skarżącej nie sąsiaduje wprawdzie bezpośrednio ze zrealizowaną inwestycją, ale z ciekiem wodnym zlokalizowanym na działce nr ew. [...] - już tak.

Wbrew jednak twierdzeniom Sądu pierwszej instancji fakty powyższe w żaden sposób nie stwarzają podstaw do przyjęcia, że działka skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji drogowej, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane. W rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji przywołał w uzasadnieniu przepisy Kodeksu cywilnego bez jednoczesnego dokonania analizy, czy mają one zastosowanie w sprawie. Sąd nie wyjaśnił dlaczego uznał, że przebudowa zarówno przepustu, jak i przebudowa drogi – ulicy [...] – w tej części, która dotyczy jej odwodnienia poprzez odprowadzenie wód opadowych z lewego pasa jezdni bezpośrednio do rowu zlokalizowanego na działce nr [...], sytuuje działkę skarżącej w granicach oddziaływania projektowanej inwestycji. Nie wykazał przede wszystkim, że zalanie działki skarżącej było konsekwencją wykonania odwodnienia przebudowywanej drogi albo czy w ogóle miało jakikolwiek związek z tym faktem. Nie stwierdzono również wykonania przez inwestora odwodnienia drogi w sposób niezgodny z obowiązującymi warunkami technicznymi w tym zakresie. Wykonane odwodnienie drogi nie ma wpływu na prawo skarżącej do korzystania ze stanowiącej jej własność nieruchomości, a tym bardziej nie narusza jej własności w rozumieniu art. 140 i 222 Kodeksu cywilnego. Realizacja tego rodzaju robót jest niezbędna przy przebudowie drogi, a ponadto została zrealizowana w wykonaniu decyzji Starosty W. z [...] maja 2006 r. i [...] czerwca 2006 r. udzielających Zarządowi Dróg Powiatowych w W. pozwoleń wodnoprawnych na wprowadzanie do cieku w zlewni potoku [...] wód opadowych z przebudowywanego odcinka ul. [...] oraz wykonanie przepustu ramowego na tym cieku.

Podnoszona przez skarżącą kwestia związana z zalewaniem jej działki przez przepływający obok ciek wodny wiąże się z odrębnym zagadnieniem prawnym, tj. obowiązkiem regulacji koryt cieków naturalnych służącym poprawie warunków korzystania z wód i ochronie przeciwpowodziowej, uregulowanym w rozdziale 2 Prawa wodnego. Wystąpienie powodzi w 2010 r. i zalanie działki skarżącej wiązało się z niewykonaniem ww. obowiązków oraz spływem wód do rowu melioracyjnego nie tylko z przebudowanej drogi ul. [...], ale jak podnosi sama skarżąca z ul. [...], [...] oraz położonych znacznie wyżej terenów [...] i [...]. W celu zapobieżenia występowania powodzi decyzją z [...] września 2012 r. Starosta W. udzielił [...] Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. pozwolenia wodnoprawnego na regulacje wód, mającą wpływ na warunki przepływu w potoku [...] i w konsekwencji pozwalającą na zabezpieczenie przed skutkami ewentualnej powodzi infrastrukturę techniczną oraz budynki mieszkalne wzdłuż tego potoku. Z samego natomiast faktu zniszczenia działki skarżącej wodami powodziowymi przepływającego obok potoku, nie można wywodzić interesu prawnego do bycia stroną postępowania w sprawie przebudowy ul. [...], nawet jeżeli do tego potoku są odprowadzane wody opadowe z tej drogi. Nie ma bowiem bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy wystąpieniem powodzi a przebudową tej ulicy i faktem odprowadzania z niej wód opadowych do przepływającego potoku. Ze swej istoty nie powodują one bowiem oddziaływania inwestycji na działkę skarżącej w sposób prowadzący do ograniczenia możliwości jej zagospodarowania, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach trafnie przyjął natomiast, że interesu prawnego skarżącej nie można wywieść z przepisów ustawy - Prawo o ruchu drogowym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowić może podstawę interesu prawnego i stwarzać dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Nie może go natomiast stanowić interes faktyczny (por. uchwałę NSA z 3 lutego 1997 r., OPS 9/96; ONSA 1997 r., nr 3, poz. 102). Przymiot strony nie zależy od istnienia subiektywnego interesu faktycznego, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony postępowania, musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w danej sprawie administracyjnej. Przepisy ustawy - Prawo o ruchu drogowym, na które powołuje się skarżąca, mają charakter ogólny, generalny i nie sposób dostrzec bezpośredniego ich związku z sytuacją prawną skarżącej, ukształtowaną projektowaną przebudową drogi. Nakładają one na każdego uczestnika ruchu drogowego obowiązki niezależne od układu dróg czy budowy skrzyżowania, mają zatem zastosowanie w każdej sytuacji. Tym samym przebudowa drogi dokonana w ten czy w inny sposób nie powoduje zmiany w zakresie obowiązku stosowania się przez skarżącą do nakazów wynikających z ustawy - Prawo o ruchu drogowym, albowiem nakłada ona na wszystkich kierujących pojazdami określone obowiązki związane z zachowaniem szczególnej ostrożności.

Nie jest także uzasadniony zarzut skarżącej naruszenia przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 kpa. Sam fakt, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonał ustaleń identycznych z tymi, jakie legły u podstaw wydania decyzji przez organ pierwszej instancji oraz dokonał takiej samej oceny prawnej ustalonego stanu faktycznego, nie świadczy o naruszeniu zasady z art. 15 kpa.

Nie można także podzielić zasadności argumentacji skarżącej w tej części, w jakiej zarzuca, że "poprzez brak wyrzeczenia w zakresie zasadności wszczęcia postępowania wznowieniowego z urzędu, organy naruszyły w sposób rażący naczelne zasady postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim art. 6 i 7 kpa". Kontrolowane w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcie zapadło w wyniku postępowania nadzwyczajnego wszczętego na wniosek. Zgodnie z art. 147 kpa, wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na wniosek strony. Uregulowanie zawarte w tym przepisie oznacza, że w przypadku, gdy organ prowadzi postępowanie w trybie nadzwyczajnym na podstawie złożonego wniosku, to bez względu na to, którą przesłankę w tym wniosku powołano jako podstawę wznowienia, w pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć kwestię legitymacji prawnej podmiotu wnoszącego podanie. W razie stwierdzenia zatem, że podanie o wznowienie nie pochodzi od strony, postępowanie nadzwyczajne nie może prowadzić do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Nie oznacza to wprawdzie, że postępowanie nie może być wznowione przez organ z urzędu, o ile zachodzą ku temu podstawy określone w art. 145 § 1 kpa, w takim jednak przypadku toczy się ono bez udziału podmiotu wnoszącego podanie, a nie będącego stroną w zakończonej decyzją ostateczną sprawie.

W tym stanie rzeczy, skoro skargi kasacyjne zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i art. 151 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 203 pkt 2 oraz art. 205 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.