Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 773/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 13  ust. 1,  art. 17  ust. 1,  art. 4,  art. 16  ust. 1,  art. 2  ust. 1,  art. 5,  art. 1  ust. 1,  art. 14  ust. 2,  art. 3  ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 151,  art. 132
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61  ust. 1,  art. 54  ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej Sędzia WSA – Olga Żurawska – Matusiak Protokolant – starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2014 r. sprawy ze skargi U. i A. C. na bezczynność Telekomunikacji Polskiej S. A. z siedzibą w W. (aktualnie Orange Polska S.A. z siedzibą w W.) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] września 2012 r. skarżący U. i A. C. zwrócili się z wnioskiem do Telekomunikacji Polskiej S. A. z siedzibą w W. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) o udostępnienie wszelkich, ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia oraz przebudowy instalacji telekomunikacyjnych usytuowanych na nieruchomości stanowiącej ich własność położonej w miejscowości S., nr ew. działki [...], obręb O., gmina G., powiat [...], województwo [...], nr księgi wieczystej [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w T. VI Wydział Ksiąg Wieczystych.

W odpowiedzi na powyższe Telekomunikacja Polska pismem z dnia [...] października 2012 r. nr [...] odpowiedziała, że na działce nr [...] nie znajduje się żadna infrastruktura telekomunikacyjna.

W tej sytuacji skarżący pismem z dnia [...] lutego 2013 r. skierowanym do Telekomunikacji Polskiej S. A., ponownie wezwali do udzielenia im powyższej informacji publicznej.

Natomiast Telekomunikacja Polska S. A. pismem z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] potwierdziła swoje stanowisko zawarte w cytowanym już wyżej piśmie z dnia [...] października 2013 r.

W skardze z dnia [...] września 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący U. i A. C. zarzucili Telekomunikacji Polskiej S. A. z siedzibą w W. bezczynność polegającą na:

1. nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia [...] września 2012 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112. poz. 1198 ze zm.);

2. przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, o której mowa w pkt 1.

W tej sytuacji wnieśli o stwierdzenie bezczynności Telekomunikacji Polskiej S. A. z siedzibą w W. oraz zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie oraz w formie, jak również zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podali, że dystrybucja usług telekomunikacyjnych i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo telekomunikacyjne ze względu na znaczenie dostępu do usług telekomunikacyjnych dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej są "zadaniami publicznymi" i z całą pewnością żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii telekomunikacyjnej dotyczy "sprawy publicznej" oraz nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy.

W odpowiedzi na skargę Telekomunikacja Polska S. A. z siedzibą w W. wniosła o odrzucenie skargi. W uzasadnieniu – powołując się na opisany stan faktyczny – podała, że zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do właściwości sądów administracyjnych należy sprawowanie kontroli w zakresie działalności administracji publicznej, obejmującej m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność organów w przypadku istnienia ustawowego obowiązku wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Stosownie zaś do treści art. 16 ust. 1 ab initio ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, odmowa udostępnienia danemu podmiotowi informacji publicznej następuje poprzez wydanie przez uprawniony do tego organ odpowiedniej decyzji administracyjnej. Z kolei podmioty zobligowane do udostępniania danych wyczerpujących znamiona informacji publicznej zostały przez ustawodawcę wymienione w art. 4 tejże ustawy. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje fakt, iż Telekomunikacja Polska S.A. w W. nie należy do omawianej kategorii, a jako całkowicie prywatny podmiot gospodarczy nie posiada ona również przymiotu organu władzy publicznej. Tym samym nie ciąży też na niej obowiązek udostępniania informacji publicznej, jak i wydawania decyzji odnośnie ewentualnej odmowy przekazania takich danych osobom trzecim. TP S.A. nie zalicza się także do osób prawnych, w których Skarb Państwa lub inne podmioty wskazane w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 244, poz. 2080 ze zm.). Dowodzi tego jednoznacznie struktura własnościowa Spółki wskazująca, iż Skarb Państwa w ogóle nie jest jej akcjonariuszem. Ponadto skarżący mylnie przyjmują, iż Telekomunikacja Polska S.A. jest podmiotem zobowiązanym w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji w zakresie wskazanym przez wnioskodawcę, a objętym dyspozycją art. 4 ust. 1 przywołanej ustawy. Przytoczony przepis zawiera katalog podmiotów o charakterze zamkniętym i jako taki nie powinien podlegać wykładni rozszerzającej. Przemawia za tym chociażby stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 21 listopada 2006 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1231/06. Telekomunikacja Polska S.A. nie aprobuje w szczególności sugestii skarżących na temat publicznego charakteru świadczonych przez nią usług telekomunikacyjnych. Prowadziłoby to bowiem do mylnej konstatacji, że TP S.A., jako całkowicie prywatny podmiot prawa handlowego, z uwagi na rodzaj i charakter prowadzonej działalności gospodarczej, wykonuje jednak zadania publiczne, a tym samym podlega rygorom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Taka wykładnia narusza, zdaniem TP S.A., wyrażoną w art. 32 ust. 1 Ustawy Zasadniczej konstytucyjną zasadę równości wszystkich podmiotów wobec prawa oraz zakaz dyskryminacji w życiu gospodarczym (art. 32 ust. 2 Konstytucji RP). Godzi też w swobodę prowadzenia działalności gospodarczej (art. 20 Konstytucji RP). Pogląd zaprezentowany przez stronę skarżącą wypacza ratio legis ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pozostaje równocześnie w sprzeczności z obowiązkiem zagwarantowania reguł konkurencyjności w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych. Powoduje zarazem niepewność po stronie przedsiębiorcy (TP S.A.), który nie jest w stanie jednoznacznie stwierdzić, które z obowiązujących w Polsce unormowań prawnych mają zastosowanie do jego osoby. Należy też mieć na uwadze, że Telekomunikacja Polska S.A. nie pełni funkcji publicznego operatora telekomunikacyjnego, ani też nie jest tzw. operatorem telekomunikacyjnym "wyznaczonym" w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Wywody skarżących w sposób oderwany od uregulowań ustawowych zmierzają do przypisania TP S.A. roli, która nie została jej powierzona przez ustawodawcę i nie wynika z obowiązujących unormowań prawnych. Idea przewodnia, statuowana na gruncie Prawa telekomunikacyjnego, opiera się bowiem na poszanowaniu zasady równości wszystkich operatorów działających na rynku. Niezależnie od powyższego, powszechność jest nieodłączną cechą wspólną dla wszystkich przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie transmisji i przekazu danych oraz informacji. Koronnym dowodem jest tu szeroko rozumiany rynek medialny obejmujący wydawców prasy, a także nadawców radiowo – telewizyjnych. Podmioty te nie są wszakże obligowane do stosowania przepisów ustawowych w zakresie udostępniania informacji publicznej, w sposób analogiczny jak ma to miejsce w odniesieniu do Telekomunikacji Polskiej S.A. Jest to o tyle niezrozumiałe i nielogiczne, iż przedsiębiorcy ci również korzystają w prowadzonej przez siebie działalności z bardzo szerokiego spektrum narzędzi teleinformatycznych oraz łączności. Praktyka taka musi zatem, w mniejszym lub większym stopniu, być odbierana jako przejaw nierównoprawnego (gorszego) traktowania TP S.A. w relacjach Państwo – przedsiębiorca. Pozostaje ona zarazem w sprzeczności z całkowicie prywatną strukturą własnościową TP S.A. Elementarne zasady logiki przemawiają bowiem za tym, aby zadania takie realizowały wyłącznie podmioty państwowe lub takie, nad którymi Państwo jest w stanie sprawować skuteczny i zarazem dozwolony przez normy prawne nadzór własnościowy. Przesłanki te zaś nie mają już od dłuższego czasu zastosowania w odniesieniu do wspomnianej Telekomunikacji Polskiej S.A. Według argumentacji przedstawionej przez stronę skarżącą głównym wyznacznikiem decydującym o zaliczeniu Spółki Telekomunikacja Polska S.A. do grona podmiotów objętych działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej, ma być realizacja zadań publicznych. Za nieprawidłowością takiego stanowiska przemawia argumentacja zastosowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 25/13, stwierdził, iż "Oceny tej nie może zmienić fakt, iż działalność telekomunikacyjna podmiotów prywatnych, z uwagi na jej strategiczny charakter (w zakresie łączności, przekazu informacji, itp.) wiąże się z obronnością Państwa, co m.in. podnosił skarżący. Gdyby wolą prawodawcy było potraktowanie tych podmiotów jako obowiązanych do udostępnienia informacji w trybie dostępu do informacji publicznej, dałby temu wyraz w regulacji ustawowej." Na marginesie zaś wskazano, że należąca do skarżących działka o numerze ewidencyjnym [...], nie jest obciążona infrastrukturą przesyłową stanowiącą własność TP S. A. Potwierdza to jednoznacznie dokumentacja kartograficzna w postaci zinwentaryzowanych pod względem geodezyjnym map zasadniczych tego terenu. W ocenie Telekomunikacji Polskiej S.A. okoliczność ta winna skutkować stwierdzeniem wadliwości wniesionej skargi ze względu na brak legitymacji procesowej czynnej po stronie skarżących do występowania w niniejszej sprawie. Mając na uwadze zaprezentowaną powyżej argumentację, nie ulega wątpliwości, że w stosunku do Telekomunikacji Polskiej S.A. w W. nie mają zastosowania postanowienia ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Tym samym nie można też uznać, iż dopuściła się ona bezczynności w zakresie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej poprzez niewydanie stosownej decyzji administracyjnej. Okoliczność powyższa czyni więc wniesioną skargę całkowicie bezskuteczną. Daje to zarazem podstawy do jej odrzucenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu. Na wstępie wyjaśnić należy, iż stosownie do treści art. 3 § 2 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. decyzje administracyjne;

2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4. inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a.pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt. 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego;

8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce, czy też w ogóle w milczeniu. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu.

Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Konkretyzacją zaś tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, z późn. zm.), oraz partie polityczne (ust. 2).

Zatem ustawodawca stworzył w tym przepisie katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, który nie jest zamknięty z uwagi na użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności". Podmioty te można w zasadzie podzielić na dwie zasadnicze kategorie, tj. na władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.

W pkt 5 omawianego przepisu jako podmiot zobowiązany ustawodawca wskazał m.in. jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne. Termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiągnięciu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, publ. http://cbois.nsa.gov.pl).

Telekomunikacja, to dziedzina techniki i nauki, zajmująca się transmisją wszelkiego rodzaju informacji na odległość. Obejmuje również sposoby przetwarzania tych informacji, kodowanie, sprzęt telekomunikacyjny, teorie propagacji, sieci telekomunikacyjne i wiele innych zagadnień. Obecnie telekomunikacja w coraz większym stopniu zależy od rozwiązań informatycznych i zaczyna odgrywać coraz większe znaczenie w sieciach komputerowych. Wykonywana jest przy użyciu środków łączności.

Legalna definicja, zawarta w art. 2 pkt 42 ustawy z 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), określa telekomunikację jako nadawanie, odbiór lub transmisję informacji, niezależnie od ich rodzaju, za pomocą przewodów, fal radiowych bądź optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną.

Art. 54 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że każdemu zapewnia się wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Natomiast w art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, zmienionej Protokołem nr 11 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284), określono, że każdy ma prawo do wolności wyrażania opinii. Prawo to obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe.

W "Strategii rozwoju społeczeństwa informacyjnego w Polsce do roku 2013" podkreślono, że jednym z istotnych czynników stymulujących wzrost gospodarczy jest umiejętność pozyskiwania, gromadzenia i wykorzystywania informacji, dzięki dynamicznemu rozwojowi technologii informacyjnych i komunikacyjnych. Gwałtowny wzrost znaczenia informacji oraz usług świadczonych drogą elektroniczną i tym samym wykorzystania technologii informacyjnych i komunikacyjnych w gospodarce, administracji publicznej (rządowej i samorządowej), a także w życiu codziennym obywateli wiąże się z nowym trendem transformacji cywilizacyjnej – transformacji w kierunku "społeczeństwa informacyjnego".

Powyższe jednoznacznie wskazuje, że usługi telekomunikacyjne mają istotne znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek. Cechuje je zatem użyteczność dla ogółu.

Zauważyć także należy, że Traktat Lizboński zapewnia ochronę usług świadczonych w ogólnym interesie w Unii Europejskiej. Dodał on do traktatów założycielskich "Protokół w sprawie usług świadczonych w interesie ogólnym" (nr 26), mający taką samą moc prawną, co traktaty. "Usługi świadczone w interesie ogółu", to usługi świadczone w interesie ogółu i podlegające szczególnym obowiązkom z tytułu świadczenia usług publicznych. Klasycznym przykładem takiego obowiązku jest obowiązek świadczenia danej usługi na terytorium całego kraju, w przystępnych cenach, na porównywalnym poziomie jakości, niezależnie od opłacalności poszczególnych operacji. Takie świadczenia przyczyniają się do osiągnięcia celów solidarności i równości i obejmują: a) usługi nierynkowe (tj. obowiązkowa edukacja szkolna, bezpieczeństwo socjalne itp..); b) obowiązki państwa (tj. bezpieczeństwo, wymiar sprawiedliwości itp.); c) usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym (podstawowe usługi w zakresie dostaw energii elektrycznej, telekomunikacja, usługi pocztowe, transportowe, gospodarka rolno-kanalizacyjna, gospodarowanie odpadami itp.).

Pojęcie "usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym" nie zostało szczegółowo określone w prawie unijnym. Zazwyczaj oznacza to komercyjne usługi służące interesowi ogólnemu, na które władze publiczne mogą nakładać szczególne obowiązki z tytułu świadczenia usług publicznych (usługi transportowe, pocztowe, energetyczne i telekomunikacyjne). Państwa członkowskie samodzielnie określają, jakie usługi należą ich zdaniem do usług "świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym".

W sferze łączności publicznej ustawodawca polski zrezygnował z utrzymania monopolu państwa. Na tym polu mamy do czynienia z prywatyzacją zadań publicznych, co wiąże się z dopuszczeniem podmiotów niepublicznych do wykonywania zadań publicznych, jakimi są usługi telekomunikacyjne. Specyfika rynku telekomunikacyjnego wynika w dużej mierze z faktu istotnego ograniczenia zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Ustawa Prawo telekomunikacyjne wskazuje organy, które są uprawnione (władne) do ingerowania w działalność operatorów telekomunikacyjnych i określa środki służące realizacji celów określonych tą ustawą. Z art. 1 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego wynika, że celem ustawy jest stworzenie warunków dla: wspierania równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych; rozwoju i wykorzystania nowoczesnej infrastruktury telekomunikacyjnej; zapewnienia ładu w gospodarce numeracją, częstotliwościami oraz zasobami orbitalnymi; zapewnienia użytkownikom maksymalnych korzyści w zakresie różnorodności, ceny i jakości usług telekomunikacyjnych; zapewnienia neutralności technologicznej; zapewnienia użytkownikom końcowym, będącym osobami niepełnosprawnymi, dostępu do usług telekomunikacyjnych równoważnego poziomu dostępu, z jakiego korzystają inni użytkownicy końcowi. Zatem, skoro cel ustawy zakłada świadczenie usług na zasadzie konkurencyjności, to tym samym wykluczono rezerwację tej działalności gospodarczej wyłącznie dla podmiotów publicznych. Dlatego też w art. 2 pkt 27 niniejszej ustawy definiuje się pojęcie przedsiębiorcy telekomunikacyjnego uprawnionego do świadczenia usług telekomunikacyjnych jako przedsiębiorcę lub inny podmiot uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej na podstawie odrębnych przepisów, który wykonuje działalność gospodarczą polegającą na dostarczeniu sieci telekomunikacyjnych, świadczeniu usług towarzyszących lub świadczeniu usług telekomunikacyjnych. Jednocześnie niniejsza ustawa przez publiczną sieć telekomunikacyjną rozumie sieć telekomunikacyjną wykorzystywaną głównie do świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych. Natomiast publicznie dostępna usługa telefoniczna, to usługa telekomunikacyjna dostępna dla ogółu użytkowników, dla inicjowania i odbierania, bezpośrednio lub pośrednio, połączeń krajowych lub krajowych i międzynarodowych, za pomocą numeru lub numerów ustalonych w krajowym lub międzynarodowym planie numeracji telefonicznej.

Uwzględniając powyższe regulacje, stwierdzić należy, że Spółka, aczkolwiek jest podmiotem prywatnym – co nie jest sporne między stronami, wykonuje zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Jest jedyną firmą w Polsce, która ma ofertę telekomunikacyjną, dostępną w całym kraju. Działa bowiem na rynku telefonii stacjonarnej, telefonii komórkowej, internetu i transmisji danych. Podkreślić przy tym należy, że nie każde przedsiębiorstwo telekomunikacyjne ma tak ważną dla tej dziedziny rolę, jak niniejsza spółka. Wskazać tu trzeba nie tylko na liczbę abonentów telefonii tradycyjnej, ale także, co jest dla współczesnej telekomunikacji najistotniejsze, fakt dysponowania przez tę Spółkę znaczną ilością sieci telekomunikacyjnych, w tym tzw. światłowodów, która to sieć służy nie tylko jej abonentom, ale także stanowi nośniki wykorzystywane przez inne przedsiębiorstwa telekomunikacyjne. Jeżeli zważy się, że sieć ta służy nie tylko potrzebom telefonii (rozumianej zarówno tradycyjnie, jak i mobilnie), ale także łączności internetowej oraz rozprowadzaniu sygnałów telewizyjnych oraz radiowych, to spółka jawi się jako bardzo istotny podmiot organizujący telekomunikację w Polsce.

Reasumując powyższe, uznać należy, że Spółka, będąc podmiotem prywatnym, z punktu widzenia prawa administracyjnego publicznego, wykonuje bardzo istotne zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Uwzględniając zatem wskazane wcześniej znaczenie usług telekomunikacyjnych z punktu widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, przyjąć trzeba, że Telekomunikacja Polska S.A. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a w konsekwencji podmiotem określonym w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu. Jednocześnie zgodzić się należy ze stanowiskiem zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, że Spółka nie jest osobą prawną, w której Skarb Państwa lub inne podmioty określone w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Nie był to jednak wyznacznik decydujący o zaliczeniu Spółki do grona podmiotów objętych działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyznacznikiem tym była realizacja zadań publicznych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest natomiast pogląd, w myśl którego informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem w świetle przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, Lex nr 291 357). W wyroku z dnia 7 stycznia 2004 r. (sygn. akt K 14/03), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno – technicznej, a tylko wyjątkowo w sytuacjach określonych w przepisach art. 14 ust. 2 (umorzenie postępowania) i art. 16 ust. 1 (odmowa udostępnienia informacji), wymagana jest forma decyzji administracyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 312/12).

Ponadto jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych obojetnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Niezależnie od powyższego informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. W dalszej części stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Z kolei w myśl bowiem art. 2 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu prawnego (art. 2 ust. 2), ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Natomiast w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że Spółka przed dniem wniesienia skargi do Sądu, pismem z dnia [...] października 2013 r. nr [...] odpowiedziała skarżącym, że na działce nr [...] nie znajduje się żadna infrastruktura telekomunikacyjna, a dwa słupy telekomunikacyjne znajdują się poza jej terenem. Zatem Spółka, chociaż w sposób nie satysfakcjonujący skarżących, udzieliła informacji co do ich wniosku i w tej sytuacji należało oddalić skargę, bowiem w dacie orzekania nie było podstaw zobowiązywania do rozpoznania wniosku o informację publiczną, skoro został on już rozpoznany (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSA i WSA 2009/4/63). Natomiast Sąd nie jest w stanie zweryfikować podanych w odpowiedzi informacji, lecz bada jedynie, czy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji rozpoznał sprawę zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zauważyć wreszcie należy i wskazać skarżącym, że wobec takiego stanu prawnego i faktycznego nie pozostają oni bezbronni i pozbawieni dochodzenia swoich racji, jeśli nadal pozostają w przekonaniu o wprowadzaniu ich w błąd przez organ. Z tego mianowicie powodu, że takie zachowanie organu zobowiązanego do udzielenia informacji jest penalizowane treścią art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej, według którego, kto wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi nie udostępnia informacji publicznej podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku. Niezależnie od powyższego, naruszenie obowiązku udostępnienia informacji publicznej może się wiązać z popełnieniem innych czynów zabronionych i w takiej sytuacji mogą ewentualnie znaleźć zastosowanie odpowiednie przepisy Kodeksu karnego, w szczególności normujące odpowiedzialność karną za przestępstwa przeciwko wiarygodności dokumentów (art. 270 k.k. i n.) oraz przeciwko ochronie informacji (art. 265 k.k. i n.). Ponadto, poza odpowiedzialnością karną, osoba odmawiająca udostępnienia informacji publicznej bądź wprowadzająca w błąd, może ponieść odpowiedzialność dyscyplinarną lub porządkową, bowiem jej zachowanie może zostać zakwalifikowane jako ciężkie naruszenie obowiązków pracowniczych.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.