Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2725/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. 3, art. 48 ust. 3, art. 48b ust. 2, art. 49e pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] spółki cywilnej [...] s.c. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 września 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 375/22 w sprawie ze sprzeciwu [...] spółki cywilnej [...] s.c. od decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 maja 2022 r. nr WOA.7721.49.2022.HC w przedmiocie nakazu wykonania rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 22 września 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 375/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił sprzeciw [...] spółki cywilnej [...] s.c. od decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 maja 2022 r. nr WOA.7721.49.2022.HC w przedmiocie nakazu wykonania rozbiórki.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli [...] spółki cywilnej [...] s.c. Wyrok zaskarżyli w całości, opierając skargę kasacyjną na:

a) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię:

- art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w niniejszej sprawie organ II instancji poprawie zastosował wyżej wymieniony przepis i wydał decyzję o uchyleniu przedmiotowej decyzji o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji;

- art. 7, art. 8 § 2 art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez nieprawidłowe sprawowanie kontroli nad administracją publiczną polegające na niezasadnym uznaniu, że zaskarżona decyzja została wydana w sposób prawidłowy, podczas gdy w sprawie doszło do naruszenia wyżej wymienionych przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego skutkujących koniecznością uwzględnienia sprzeciwu;

b) naruszeniu przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe sprawowanie kontroli nad administracją publiczną polegające na niezasadnym uznaniu, że rozstrzygnięcie kwestii prawidłowego zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa materialnego nie jest przedmiotem kontroli sądów administracyjnych;

- art. 151 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie i oddalenie sprzeciwu w sytuacji, gdy zasługiwało ono na uwzględnienie;

- art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie zaskarżonego wyroku, niespełniające wymagań wskazanych w treści powołanego przepisu.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto skarżący wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

W myśl art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ważne jest spostrzeżenie, że wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., do czego uprawnia art. 64e P.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie (patrz: wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, ONSA i wsa 2020/2/95).

Doprecyzować warto, że sytuacja ta ma miejsce, gdy naruszenie procesowe stanowiące pierwszą z wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanek, skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Ten wzajemny związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji wskazując na konieczność ponownego przeprowadzenia, postępowania legalizacyjnego przed organem pierwszej instancji.

Stanowisko to jest prawidłowe. Analizę, która pozwala na sformułowanie takiej oceny rozpocząć można od stwierdzenia, że wykładnia art. 64e P.p.s.a., nie może być oderwana od okoliczności określonej sprawy, w tym zwłaszcza norm procesowych i materialnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia.

Sprawa w przedmiocie nakazu rozbiórki urządzenia reklamowego została załatwiona przez organ pierwszej instancji decyzją wydaną na podstawie art. 49e pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane".

PINB w Kępnie uznał, że z uwagi na treść art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego, instalowanie urządzeń reklamowych niepodświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym, wymaga dokonanie zgłoszenia robot właściwemu organowi. W związku z tym, że inwestor nie dokonał takiego zgłoszenia, po złożeniu przez inwestora, na podstawie art. 48 ust. 3, wniosku o legalizację, nałożył obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, o którym mowa w art. 48b ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego. Następnie, z uwagi na nieprzedłożenie przez inwestora żądanych dokumentów legalizacyjnych, nakazał rozbiórkę urządzenia reklamowego, na podstawie art. 49e pkt 3 Prawa budowlanego.

Zdaniem organu odwoławczego, kwalifikacja wykonanych robót była błędna. Wykonano urządzenie reklamowe trwale związane z gruntem, a zatem brak było podstaw do zastosowania art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego. Urządzenie wymagało pozwolenia na budowę. W konsekwencji właściwy był tryb określony w art. 48b ust. 2 Prawa budowlanego. Takie naruszenie procesowe wymaga ponowienia procedury legalizacyjnej. Nie jest możliwe wydanie decyzji reformatoryjnej.

Sąd pierwszej instancji trafnie skonstatował, że rozumienie pojęcia trwałego związania urządzenia reklamowego z gruntem zostało przez organ odwoławczy przedstawione prawidłowo. O tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, decyduje nie tylko sposób i metoda związania z gruntem, technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1383/19 i powołane tam wyroki NSA: z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 25/10, z dnia 10 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1596/09, z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1461/08, z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 186/07). Podobnie rozumiane jest pojęcie trwałego związania z gruntem w odniesieniu do stacji bazowych telefonii komórkowej (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2021 r., sygn. akt II OSK 3707/18 i orzecznictwo tam przywołane).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie wskazał, że w postępowaniu ze sprzeciwu, z uwagi na zakres przedmiotowy tego postępowania, sąd administracyjny nie zajmuje stanowiska co do zastosowania prawa materialnego. Wbrew zatem podniesionemu w skardze kasacyjnej zarzutowi naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., stanowisko to jest prawidłowe.

Bezpodstawny jest także zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. Konieczność przeprowadzenia trybu legalizacyjnego opartego na innej podstawie prawnej, niż akt organu pierwszej instancji, oznacza brak możliwości wydania decyzji reformatoryjnej. Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania.

W opisie naruszenia nie został skonkretyzowany zarzut naruszenia art. 7, art. 8 § 2, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wnoszący kasację stwierdzili w tym opisie, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu doprecyzowali, że nieprawidłowe rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stanowiło efekt nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Dodali, że doszło do naruszenia przepisów dotyczących postępowania dowodowego – art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Tezy tej nie poparli żadnymi okolicznościami faktycznymi dotyczącymi okoliczności rozpoznawanej sprawy, Nie wskazali dowodów, które zostały pominięte, czy też niewłaściwe ocenione. Dla skuteczności zarzutów z zakresu postępowania wyjaśniającego, w tym postępowania dowodowego, nie wystarczy przytoczenie treści orzeczeń sądów administracyjnych, zawierających wypowiedzi odnoszące się do obowiązków organów wynikających z dyspozycji art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Konieczne jest nawiązanie do indywidualnych okoliczności sprawy.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a., zawiera stanowisko Sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nadto Sąd przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Możliwa jest więc kontrola instancyjna takiego wyroku. W takiej sytuacji nie można mówić o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. m.in. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSA i wsa 2010/3/39; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1271/19).

W konsekwencji nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 64b § 1 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie sprzeciwu. Skuteczność tego zarzutu uwarunkowana jest zasadnością merytorycznych zarzutów kasacji. Jak wynika z powyższych rozważań, zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.