Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1134/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 15 stycznia 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 391/17 w sprawie ze skargi G. sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz G. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza solidarnie od G. sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz G. sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 grudnia 2017 r. w sprawie ze skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz G. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Wojewoda Pomorski umorzył wszczęte na wniosek I. H., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty S. z dnia [...] października 2012 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej G. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w miejscowości M., gmina U. i przeniesionej decyzją Starosty S. z dnia [...] listopada 2012 r. na G. Sp. z o.o. Przyczyną umorzenia było ustalenie, że I. H. nie ma interesu prawnego do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji Starosty S.

Zaskarżoną decyzją GINB, po rozpatrzeniu odwołania I. H., uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy oceniając interes prawny I. H. wskazał, że w przypadku elektrowni wiatrowych obszar oddziaływania, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.; dalej p.b.) wyznacza się w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 961), zgodnie z którym odległość, w której mogą być lokalizowane i budowane budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszanej, w skład, której wchodzi funkcja mieszkaniowa - od elektrowni wiatrowej - jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej). GINB podniósł, że odległość, o której mowa w art. 4 ust. 1 jest ustalana zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Z analizy projektu budowlanego spornej inwestycji wynika, że całkowita wysokość elektrowni wiatrowej [...] wynosi 400 m, natomiast promień równy połowie średnicy wirnika wraz z łopatami wynosi 46,5 m. Wobec tego działki zlokalizowane w odległości mniejszej niż 1480 m od okręgu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych mogą w związku z tym przepisem podlegać ograniczeniom w zagospodarowaniu. Organ stwierdził, że wymienione w treści decyzji działki stanowiące własność I. H. znajdują się w odległości mniejszej niż 1480 m od przedmiotowej elektrowni wiatrowej, a więc ma ona interes prawny w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji.

Stwierdziwszy naruszenie art. 105 § 1 w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. GINB uchylił w całości decyzję Wojewody Pomorskiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Skargę na tę decyzję wniosły G. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. oraz G. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 5 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w zw. z art. 138 § 2, art. 105 § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 13 ust. 2 i ust. 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji w zw. z art. 16 § 1 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od GINB na ich rzecz kosztów postępowania.

Udział w sprawie zgłosił prokurator Prokuratury Okręgowej w S., który wniósł o oddalenie skargi, kwestionując zasadność zarzutów w niej podniesionych.

I. H. wniosła o oddalenie skargi w całości, argumentując swoje stanowisko zasadnością uwzględnienia ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych z uwagi na konieczność ochrony osób znajdujących się w obszarze oddziaływania elektrowni wiatrowych.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga podlega uwzględnieniu. W ocenie Sądu stanowisko zaprezentowane przez GINB jest wadliwe. Przywołując art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 p.b. Sąd wywodził, że w ich świetle istnienie tytułu prawnego do nieruchomości nie jest wystarczające dla pozyskania przymiotu strony, konieczne jest bowiem oparcie wywodzonego przez dany podmiot interesu prawnego z norm prawa materialnego, wprowadzających ograniczenia w sposobie zagospodarowania jego nieruchomości. Stronami postępowania są zatem tylko te osoby, których prawa doznają ograniczeń w konsekwencji realizacji danej inwestycji. Zaznaczając, że celem postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego jest wyłącznie weryfikacja, czy jest ono dotknięte jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., Sąd podkreślił, że zaistnienie przesłanki nieważności uwarunkowane jest naruszeniem dokonanym przez organ administracji, które jest oczywiste, polegające na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W ramach postępowania nadzorczego organy kontrolują kwestionowaną przez stronę decyzję badając jej prawidłowość na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie jej wydania.

Zaznaczając, że decyzja, której dotyczyło pozwolenie na budowę została wydana przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, skoro zapadła w dniu [...] października 2012 r., Sąd podkreślił, że organ II instancji miał obowiązek ocenić, czy z wnioskiem o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wystąpił inwestor bądź też właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca takiej nieruchomości, co do której realizacja inwestycji wskazanej w pozwoleniu na budowę spowoduje powstanie ograniczeń w jej zagospodarowaniu w świetle przepisu powszechnie obowiązującego prawa. GINB wskazał na przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, z których jego zdaniem mogły wynikać dla osoby występującej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę ograniczenia w możliwości zagospodarowania jej nieruchomości, pomijając jednak, że wskazana regulacja prawna nie obowiązywała w dacie wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę. Nie obowiązywała także w dacie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności. Zdaniem Sądu, organ bezpodstawnie przyjął, że obszar oddziaływania elektrowni wiatrowej, o którym mowa w art. 3 pkt 20 p.b. winien być rozpatrywany na podstawie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Określenie stron postępowania nadzorczego powinno bowiem nastąpić z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Przyznanie podmiotowi stosownej legitymacji z uwagi na zaistniałą zmianę stanu prawnego sprawy nie znajduje, w ocenie Sądu, ani logicznego ani racjonalnego uzasadnienia. Przeciwnie, stanowi zaprzeczenie gwarancji stron w ramach dokonywanego obrotu prawnego oraz zasady niedziałania prawa wstecz. Nie do zaakceptowania jest zaproponowany przez organ odwoławczy retroaktywny charakter normy art. 4 ust. 1 i art. 5 ust.1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w odniesieniu do ukształtowanego decyzją z [...] października 2012 r. stosunku administracyjnego. W opinii Sądu, GINB prezentując swój pogląd prawny oparty na interpretacji art. 4 ust.1 i art. 5 ust.1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych jednocześnie pominął inne regulacje w niej zawarte. W szczególności zaniechał oceny art. 13 ust. 2, który do spraw o pozwolenie na budowę wszczętych i niezakończonych nakazuje stosować przepisy dotychczasowe. Zdaniem Sądu, przepis ten należy stosować także do postępowania nadzorczego, którego przedmiotem jest pozwolenie na budowę.

Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. w zw. z art. 13 ust. 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł GINB, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 157 § 2, art. 105 § 1, art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. w zw. z art. 138 § 2 oraz art. 7 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że określenie stron postępowania nadzorczego powinno nastąpić z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania kwestionowanej decyzji, podczas gdy, zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych przyjmuje się, że jakkolwiek w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organ dokonuje oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydania decyzji w postępowaniu zwykłym, to jednak kwestię określenia stron postępowania nieważnościowego należy badać na podstawie stanu faktycznego i prawnego z daty złożenia wniosku i orzekania przez organ nadzorczy;

II. prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 2 i 3, art. 14 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 5 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., a także art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 p.b. "poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, że przepisy intertemporalne zawarte w ustawie o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych uniemożliwiają wzięcie pod uwagę ograniczeń wynikających z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 tej ustawy przy ustalaniu interesu prawnego podmiotu wnoszącego o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz G. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosły o jej oddalenie w całości i zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Przedmiotem niniejszej sprawy była decyzja wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego – postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem w stosunku do postępowania zwykłego, mającym odrębny przedmiot. O ile bowiem w postępowaniu zwykłym rozpoznaje się i rozstrzyga sprawę indywidualną w formie decyzji, to przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym została podjęta z kwalifikowanym naruszeniem prawa, którego rodzaje wylicza enumeratywnie art. 156 § 1 k.p.a. Ta odrębność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma znaczenie w sprawie dla ustalenia zakresu obowiązywania przepisów prawa materialnego dla wyznaczenia przymiotu strony.

Podkreślić trzeba, że nie zawsze musi zachodzić tożsamość między podmiotami w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji. Stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji będzie każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy decyzja administracyjna, której żąda weryfikacji lub która jest przedmiotem weryfikacji w postępowaniu wszczętym z urzędu. Nie jest sporne w judykaturze, iż stroną postępowania nieważnościowego będzie zawsze każda strona postępowania głównego, w którym wydano wadliwą decyzję, z uwagi na to, że weryfikacja decyzji pod kątem kwalifikowanych wad prawnych dotykać będzie sfery interesu prawnego lub obowiązku takich podmiotów. W każdej sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji konieczne będzie jednak badanie, czyjego interesu prawnego lub obowiązku poza stronami postępowania głównego dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem może zdarzyć się, że skutki stwierdzenia nieważności decyzji będą dotyczyły podmiotów, które nie brały udziału w postępowaniu głównym i podmioty takie staną się stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w całości pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1923/18, co do odrębności postępowania nadzwyczajnego od postępowania zwykłego i braku podstaw do zastosowania do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności art. 13 ust. 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, jak i konieczności uwzględnienia przepisów tej ustawy dla wyprowadzenia interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji.

Mając na uwadze przedmiotową sprawę zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych. Przepis ten, jak i następne art. 13 tej ustawy regulują stosowanie przepisów dotychczasowych do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygania spraw wydania i zmian pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych. Nie oznacza to wyłączenia stosowania tej nowej regulacji do wyprowadzenia interesu prawnego jednostek żądających udzielenia ochrony prawnej (por. wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., II OSK 1923/18). Zasadnie zatem zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 13 ust. 2 i ust. 3 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, który zdaniem Sądu I instancji uniemożliwia uwzględnienie ograniczeń w zagospodarowaniu gruntów, w szczególności wynikających z art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Ponadto za błędne należy uznać stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym organ bada legitymację procesową do inicjowania postępowania nieważnościowego według przepisów obowiązujących na dzień wydania decyzji w postępowaniu zwykłym. Czym innym jest bowiem badanie legitymacji procesowej strony w postępowaniu nieważnościowym, a czym innym legalności decyzji i jej prawidłowości. Pierwsza z tych kwestii dotyczy etapu wstępnego polegającego na badaniu interesu prawnego według stanu faktycznego i prawnego na dzień złożenia oraz badania wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy, natomiast drugi problem należy do etapu oceny prawidłowości decyzji, której dotyczy wniosek, według stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania.

Trafny zatem jest zarzut naruszenia art. 13 ust. 2 i 3, art. 14 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 5 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., a także art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 p.b.

Usprawiedliwiony jest również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 2, art. 105 § 1, art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. w zw. z art. 138 § 2 oraz art. 7 k.p.a.

Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony. Przesłanki przyznania jednostce statusu strony wyznacza art. 28 k.p.a. stanowiąc, że stroną w sprawie jest każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Norma art. 28 k.p.a. statuując, że stroną jest każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny nie zawiera normy prawnej samoistnej, a wymaga zastosowania łącznie z normą materialnego prawa administracyjnego, która jest podstawą do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w której jednostka żąda udzielenia jej ochrony prawnej przez jej rozstrzygnięcie na drodze prawa, a następnie na drodze prawa poddania weryfikacji. W sprawach pozwolenia na budowę normą prawną wyznaczającą interes prawny jest art. 28 ust. 2 p.b., który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Dla ustalenia obszaru oddziaływania obiektu podstawą jest art. 3 pkt 20 p.b. stanowiący, że ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu – należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. W zakres odesłania zawartego w art. 3 pkt 20 p.b. do przepisów odrębnych zalicza się przepisy ustawy Prawo budowlane, w tym jej art. 5 ust. 1 pkt 9, który stanowi o poszanowaniu, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich; przepisy ustawy Prawo wodne, przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisy wykonawcze, które mają zastosowanie przy załatwianiu spraw pozwolenia na budowę. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że do przepisów odrębnych należą również przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. W wyroku z dnia 26 września 2018 r., II OSK 106/18, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że "(...) przy analizie przepisów odrębnych w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pr. bud. w zw. z art. 3 pkt 20 Pr. bud. mogących wprowadzać ograniczenia w zabudowie nie można pomijać przepisów u.i.e.w. [tj. ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych], nawet jeśli postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, zostało wszczęte przed wejściem w życie tej ustawy. (...) W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji dokonał właściwej wykładni art. 13 ust. 3 u.i.e.w. Pod pojęciem "przepisów dotychczasowych" w myśl art. 13 ust. 3 u.i.e.w. należy rozumieć te przepisy, które dotychczas, czyli do dnia wejścia w życie u.i.e.w., normowały materię, podlegającą następnie unormowaniu w przepisach ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Chodzi tu niewątpliwie o zagadnienia stricte merytoryczne, podlegające dotychczas regulacjom ustawy Prawo budowlane np. warunki i tryb lokalizacji i budowy elektrowni wiatrowych czy warunki lokalizacji elektrowni wiatrowych w sąsiedztwie istniejącej albo planowanej zabudowy mieszkaniowej. Ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, czego nie dostrzegają skarżący kasacyjnie, nie normuje problematyki ustalania kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę elektrowni. Zgodnie z art. 8 u.i.e.w., w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy (...) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. To zaś oznacza, że ocena przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej będzie każdorazowo dokonywana przez pryzmat regulacji art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pr. bud. O ile zatem, inwestor na gruncie rozpoznawanej sprawie nie będzie związany odległościami określonymi w art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 5 u.i.e.w., a jego projekt budowlany nie będzie weryfikowany z punktu widzenia zgodności z przepisami tej ustawy, to już zrealizowanie inwestycji (wybudowanie elektrowni wiatrowej) może wprowadzać istotne, znacznie dalej idące ograniczenia w możliwości zagospodarowania sąsiednich nieruchomości, w tym nieruchomości odwołujących i tych zagadnień nie można marginalizować na tle rozpoznawanej sprawie. Z chwilą wejścia w życie ustawy o elektrowniach wiatrowych mogły zaktualizować się przewidziane w tych przepisach ograniczenia w zagospodarowaniu (zabudowie) nieruchomości. Przykładowo nie można z góry wykluczyć wystąpienia zjawiska kumulacji wzajemnego oddziaływania projektowanej elektrowni z obecnie istniejącą elektrownią wiatrową i zagadnienie to również powinno zostać zbadane w toku ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego. Zatem przepisy rozważanej ustawy powinny zostać uwzględnione przez Wojewodę w toku ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego przy ustalaniu kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Analogiczny pogląd na tle rozważanych przepisów u.i.e.w. wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1697/17". Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanym wyżej wyroku z dnia 25 lipca 2019 r., II OSK 1923/18.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił to stanowisko. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowych do przepisów odrębnych, mających zastosowanie dla wyprowadzenia interesu prawnego należy zaliczyć przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Odmienne stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie. Jak już wyżej wskazywano, Sąd ten błędnie przy tym uznał, że zmiana stanu prawnego zaistniała po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej w postępowaniu zwykłym, nie może być uwzględniona przy ocenie legitymacji procesowej upoważniającej do wszczęcia postępowania nadzorczego.

Wadliwie zatem Sąd I instancji uznał, że organ odwoławczy z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. wydał zaskarżoną decyzję, co słusznie zakwestionowane zostało w skardze kasacyjnej. Błędnie tym samym Sąd ten zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i w konsekwencji nieprawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję. Stanowisko Wojewody Pomorskiego wyrażone w decyzji pierwszoinstancyjnej było wadliwe, a zatem zastosowanie przez GINB art. 138 § 2 k.p.a. było w pełni zasadne, skoro organ I instancji umorzył postępowanie z powodu błędnej oceny braku interesu prawnego wnioskodawcy żądającego stwierdzenia nieważności decyzji.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.