Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 618/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 pkt. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 1782
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 349/18 w sprawie ze skargi T. S. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 349/18, oddalił skargę T.S. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Komendant Powiatowy Policji [...] zwrócił się z wnioskiem do Komendanta Wojewódzkiego Policji o zwolnienie T.S. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U. z 2016 r., poz. 1782 ze zm., dalej jako "ustawa o Policji"), bowiem Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r., sygn. akt [...] przedstawił funkcjonariuszowi zarzut o to, że w okresie od 2014 r. do 4 stycznia 2017 r. we W. psychicznie i fizycznie znęcał się nad swoją żoną, córką oraz małoletnim synem w ten sposób, że znajdując się w stanie nietrzeźwości, bezpodstawnie lub z oczywiście błahego powodu, wszczynał awantury domowe, znieważał pokrzywdzonych słowami powszechnie uznanymi za obelżywe, poniżał, wyrzucał z domu, zabierał telefony komórkowe, szantażował targnięciem się na własne życie, nachodził żonę, podczas gdy ta korzystała z łazienki i wykonywał jej zdjęcia gdy tego sobie nie życzyła, a nadto podawał córce nieprawdziwe informacje co do faktu zdiagnozowanej u niego choroby nowotworowej i zmuszał pokrzywdzoną do długotrwałego stania w pozycji "na baczność" oraz znęcał się nad nią fizycznie poprzez co najmniej jednokrotne uderzenie jej ręką w głowę, tj. o przestępstwo z art. 207 § 1 k.k.

Następnie Komendant Powiatowy Policji [...] rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], na podstawie z art. 39 ust. 1 i art. art. 45 ust. 3 ustawy o Policji, zawiesił policjanta w czynnościach służbowych na okres od dnia 2 czerwca 2017 r. do dnia 1 września 2017 r., a nadto postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] wszczął postępowanie dyscyplinarne wobec policjanta, przedstawiając zarzut, że w okresie od 2014 r. do 4 stycznia 2017 r. będąc funkcjonariuszem Policji popełnił przewinienie dyscyplinarne polegające na nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej, w ten sposób, że znęcając się psychicznie i fizycznie nad żoną oraz dziećmi nie wywiązał się z obowiązku poszanowania godności ludzkiej oraz przestrzegania i ochrony prawa, tj. o czyn z art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 4 zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. nr 805 w sprawie Zasad etyki zawodowej policjanta.

Z uwagi na fakt, iż rozstrzygnięcie postępowania dyscyplinarnego opierać się będzie o merytoryczne zakończenie postępowania karnego, Komendant Powiatowy Policji [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], zawiesił postępowanie dyscyplinarne wobec skarżącego do czasu ukończenia postępowania karnego.

W dniu 14 lipca 2017 r. został skierowany do Sądu Rejonowego [...] Wydział [...] Karny akt oskarżenia przeciwko policjantowi. W tej sytuacji Komendant Wojewódzki Policji w [...] w dniu [...] sierpnia 2017 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia policjanta ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Organ poinformował jednocześnie skarżącego o przysługujących mu prawach i realizując obowiązek wynikający z treści art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, pismem z dnia 30 sierpnia 2017 r. wystąpił do Przewodniczącego Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów [...] o opinię w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji. Pismem z dnia 15 września 2017 r. Przewodniczący Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów [...] poinformował, że zwolnienie funkcjonariusza ze służby na obecnym etapie prowadzonych postępowań jest przedwczesne. Ponadto stwierdził, że zebrany materiał dowodowy budzi poważne wątpliwości i nie daje podstaw do zwolnienia policjanta w interesie służby.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] października 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy o Policji, zwolnił skarżącego T.S. ze służby w Policji z dniem 31 października 2017 r., nadając tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wskazano, że już tylko samo postawienie szczegółowo opisanego zarzutu wobec wymienionego w postępowaniu karnym, ma niekorzystny wpływ na wizerunek i dobre imię Policji oraz nie sprzyja budowaniu autorytetu tej formacji. Świadczy także o utracie przez policjanta przymiotu nieposzlakowanej opinii.

Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu odwołania, rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu podano, że decyzja podejmowana na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, ma charakter fakultatywny i pozostawiona jest tzw. uznaniu administracyjnemu. Stąd też powinna uwzględniać zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony. Następnie organ wskazał, że pojęcie ważnego interesu służby nie zostało w ustawie sprecyzowane. Nie może jednak ulegać wątpliwości, że przy odczytywaniu treści tego terminu należy sięgnąć do przepisów regulujących cele i zadania Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji. Może zatem chodzić o realnie istniejącą przyczynę albo szereg okoliczności czy zdarzeń świadczących o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie koliduje z interesami Policji. Ponadto przyjmuje się, że na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, można zwolnić ze służby tych funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby, przy czym przesłanka ważnego interesu służby powinna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana poprzez wskazanie okoliczności faktycznych składających się na taką ocenę. Dodano, że przyczyny zwolnienia ze służby ustanowione w art. 41 ust. 2 ustawy o Policji zawierają tę wspólną cechę, iż odwołują się one do okoliczności lub zdarzeń związanych bądź z zachowaniem się policjanta w służbie lub w życiu prywatnym, bądź do okoliczności, na powstanie których nie miał on wprawdzie decydującego wpływu, lecz powstanie których utrudnia mu lub wręcz uniemożliwia jej pełnienie. Może być również uzasadnione każdym innym zachowaniem policjanta, które uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów. Rolą organu administracji w sprawie o zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji jest wykazanie, że za zwolnieniem funkcjonariusza przemawia ważny interes służby. W rozpatrywanej sprawie istota rozstrzygnięcia sprowadza się zatem do wyjaśnienia i oceny, czy w obecnym stanie faktycznym pozostawienie T.S. w służbie narusza jej ważny interes. Podkreślono, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do podstawowych jej zadań należy m.in. ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, a ponadto wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców. Realizacja tak ważnych zadań wymaga, aby funkcjonariuszami Policji były osoby o odpowiednich kwalifikacjach merytorycznych oraz posiadające niezbędną zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach mundurowych. Służbę w Policji mogą przy tym pełnić wyłącznie obywatele polscy o nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1 ustawy o Policji). Jakiekolwiek zaś wątpliwości co do posiadania takiego przymiotu, dyskwalifikują funkcjonariusza jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. Każdy kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w Policji musi zdawać sobie z powyższego sprawę. Składa bowiem ślubowanie o treści wskazanej w art. 27 ust. 1 cytowanej ustawy, podczas którego zobowiązuje się między innymi do godnego zachowania w służbie i poza nią oraz należytej dbałości o dobro formacji, do której przystępuje. Funkcjonariusz Policji ma zatem obowiązek dochowania wierności deklaracjom, które złożył składając ślubowanie, a także postępować w sposób, który nie budzi wątpliwości co do jego kwalifikacji etycznych. Musi mieć więc także świadomość tego, że sprawowanie funkcji publicznej łączy się nie tylko z pewnymi przywilejami, ale i ze zwiększonymi obowiązkami oraz pewnymi ograniczeniami nieznanymi innym grupom zawodowym. Funkcjonariuszom Policji przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego, jednakże nie ma ona charakteru bezwzględnego. Ustawodawca w interesie policjantów reglamentuje dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby. Jednocześnie dostrzega również potrzebę prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej w interesie Policji oraz konieczność wyposażenia organów tej formacji w instrumenty prawne niezbędne do podejmowania działań zmierzających do budowania autorytetu Państwa i zaufania obywateli do jego organów. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że w dniu 14 lipca 2017 r. skierowano przeciwko skarżącemu akt oskarżenia o przestępstwo z art. 207 § 1 k.k. Czyn ten dotyczy przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego, a głównym przedmiotem ochrony w odniesieniu do tego przestępstwa jest rodzina, jej prawidłowe funkcjonowanie, wychowanie młodzieży oraz ochrona osób nieporadnych i zależnych od sprawcy, zaś w zależności od tego, jaką formę i natężenie znęcanie przybierze, przedmiotem ochrony będzie także życie, zdrowie, nietykalność cielesna, wolność i cześć człowieka. Zachowanie funkcjonariusza Policji sprzeczne z przepisami prawa karnego, a także normami określonymi w zasadach etyki zawodu policjanta, umożliwia jednoznaczną ocenę jego postawy moralnej i etycznej. Stanowi jaskrawy przykład lekceważącego traktowania funkcji, którą skarżący pełnił jako policjant, a także braku szacunku do tego zawodu oraz etosu z nim związanego. Nie może być bowiem dostatecznym usprawiedliwieniem dla takiego zachowania policjanta argument, że "sprawa ma charakter wyłącznie konfliktu rodzinnego". Jako osoba, która w życiu zawodowym permanentnie styka się z objawami naruszeń przepisów prawa, w tym z przestępstwami skierowanymi przeciwko wolności czy życia rodzinnego, nie tylko powinien mieć świadomość tego jakie są konsekwencje określonego zachowania, ale przede wszystkim jakie skutki takie działanie wywołuje wśród członków całej rodziny. Policjantem nie może być osoba, która nie rozumie, że policjantem jest się zarówno w pracy, jak i poza pracą. Dokonanie przez policjanta czynu o jaki został oskarżony i zarzucanie, że czyn ten nie narusza zasad etyki zawodowej policjanta, bo został popełniony po służbie, źle świadczy o skarżącym. Fakt bycia oskarżonym o naruszenie prawa rzutuje przede wszystkim na opinię o samym funkcjonariuszu, ale również ma bezpośrednie przełożenie na ocenę społeczną formacji, w której pełni służbę. Nie ma wątpliwości, że istnieje sprzężenie zwrotne pomiędzy społeczną oceną jednostki a postrzeganiem przez członków społeczeństwa organizacji, do której on należy. Skutkuje to w konsekwencji negatywnym odbiorem Policji w oczach opinii publicznej. Powyższe nie tylko dyskredytuje policjanta jako osobę o nieposzlakowanej opinii, ale też naraża na szwank dobre imię formacji zobowiązanej do ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Nie do pogodzenia jest stanowisko, które akceptowałoby sytuację, że osoba zatrudniona w formacji mającej za zadanie wykrywanie przestępstw i ściganie ich sprawców, sama jest oskarżona o dokonanie czynu zabronionego. Złożenie aktu oskarżenia przeciwko policjantowi sprawia, iż niewątpliwie utracił on przymioty konieczne do pozostawania w szeregach formacji służącej społeczeństwu, bowiem jako policjant był zobowiązany do zapobiegania, wykrywania i ścigania przestępstw oraz reagowania na wszelkie przejawy łamania prawa. Tym samym organ uznał, że skarżący nie cieszy się już nieposzlakowaną opinią i w konsekwencji nie spełnia podstawowego warunku wskazanego w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, niezbędnego do pełnienia służby w Policji. Co za tym idzie, okoliczności te uniemożliwiają pozostawienie go w służbie. Podkreślono ponadto, że brak stosownych działań wobec policjanta, podejrzanego o popełnienie przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego może mieć w dłuższym okresie czasu niekorzystny wpływ na wizerunek i dobre imię Policji oraz niewątpliwie nie będzie sprzyjać budowaniu autorytetu omawianej formacji i jej funkcjonariuszy. Sprawne działanie Policji opiera się bowiem na zaufaniu społecznym. Musi zatem być postrzegana jako instytucja zdolna organizacyjnie i osobowo do ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Społeczeństwo musi mieć uzasadnione podstawy do przekonania, że służbę w Policji pełnią i pełnić będą wyłącznie osoby niekarane oraz pozostające poza sferą jakichkolwiek podejrzeń o łamanie przepisów prawa, a ponadto, że formacja ta jest w stanie zwalczać i zapobiegać wszelkim przejawom patologii społecznej, nawet we własnych szeregach. Zdolność do natychmiastowej reakcji na takie zjawiska jest przy tym niezbędna nie tylko do umacniania autorytetu Policji i Państwa, w imieniu którego formacja ta realizuje powierzone jej zadania, ale także do umacniania dyscypliny i zapewnienia odpowiedniego poziomu etycznego wszystkich funkcjonariuszy Policji. Policjanci muszą mieć świadomość, że nie można tolerować żadnych zachowań nielicujących z honorem, godnością i dobrym imieniem służby oraz, że podejrzenia o działania niezgodne z prawem, powinny być przez właściwych przełożonych surowo sankcjonowane. Zwolnienie skarżącego ze służby w Policji należy zatem rozpatrywać co najmniej w dwóch aspektach. Po pierwsze, stanowi ono zdecydowaną reakcję Policji na przejawy łamania prawa i lekceważenia etosu zawodu przez jej członka, a po drugie, jest sygnałem dla społeczeństwa wskazującym na to, że Policja jest w stanie sama oczyścić swoje szeregi, postępując bezkompromisowo wobec tych, którzy nie zasługują na to by dalej w niej służyć. Zaznaczono również, że zgodnie z art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 może nastąpić po zasięgnięciu opinii organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów, jednakże nie musi być ona pozytywna, aby zwolnić policjanta ze służby na podstawie powołanych przepisów. Co zaś się tyczy zarzutów z odwołania, to nie zasługują one na uwzględnienie. Bezspornym bowiem jest, że wobec skarżącego prowadzone jest postępowanie karne i to właśnie z tego faktu organ wywodzi wnioski dotyczące utraty przez skarżącego nieposzlakowanej opinii i przez to konieczność zwolnienia go ze służby ze względu na ważny interes służby.

Wskazano również, że organ I instancji słusznie nadał swojemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności. Organ I instancji nadając zaskarżonemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności miał na uwadze ważny interes społeczny przejawiający się szczególnym statusem i zadaniami Policji, będącej formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Policja jest jedną z instytucji o szczególnej roli i zhierarchizowanej strukturze, wymagającą skutecznego i prawidłowego działania. Roli swej nie może wypełniać w przypadku, gdy w jej szeregach znajdują się funkcjonariusze, którzy tej służby z przyczyn pozamerytorycznych nie mogą pełnić. Zatem zaskarżona decyzja spełnia wymagania określone w art. 108 § 1 k.p.a., gdyż w jej uzasadnieniu przytoczono okoliczności wskazujące, że zachodzą przesłanki uzasadniające przedłożenie interesu społecznego nad indywidualny interes strony.

Z powyższą decyzją nie zgodził się T.S., który złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako P.p.s.a.") uznał, że skarga nie jest zasadna.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd przypomniał, że rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji ma charakter uznania administracyjnego. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji została spełniona, zawarta w art. 7 k.p.a., powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony, przy czym zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został ustalony i wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie.

W ocenie Sądu, zaskarżony i poprzedzający go rozkaz personalny, nie nosi znamion przekroczenia granic uznania administracyjnego, bowiem organ użył prawnie dopuszczalnego sposobu rozstrzygnięcia, co w konsekwencji nie świadczy o dowolności.

Następnie Sąd pierwszej instancji zgodził się ze stanowiskiem organu, że policjantów obowiązują szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa i zasad etycznych, bowiem zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego, a do podstawowych zadań tej formacji, o czym stanowi art. 1 ust. 2 ustawy, należy między innymi ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, a ponadto wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców. Z kolei realizacja tych zadań wymaga, aby funkcjonariuszami Policji były osoby o odpowiednich kwalifikacjach merytorycznych oraz posiadające niezbędną zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach mundurowych. Służbę w Policji mogą przy tym pełnić wyłącznie obywatele polscy o nieposzlakowanej opinii, co wynika z treści art. 25 ust. 1 ustawy. Zatem nawet jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania takiego przymiotu dyskwalifikują funkcjonariusza jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych, bowiem każdy kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w Policji, musi zdawać sobie z powyższego sprawę, chociażby z tego powodu, że składa ślubowanie o treści wynikającej z art. 27 ust. 1 ustawy, podczas którego zobowiązuje się między innymi do godnego zachowania w służbie i poza nią oraz należytej dbałości o dobro formacji, do której przystępuje. Innymi słowy funkcjonariusz Policji ma obowiązek dochowania wierności deklaracjom, które złożył składając ślubowanie, a także postępować w sposób, który nie budzi wątpliwości co do jego kwalifikacji etycznych. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie przesłanka zwolnienia ze służby w Policji z uwagi na ważny interes służby została wystarczająco wykazana przez organ. Przyjmując bowiem, że wobec skarżącego skierowano do sądu akt oskarżenia o to, że w okresie od 2014 r. do 4 stycznia 2017 r. we W. psychicznie i fizycznie znęcał się nad swoją rodziną tj. o przestępstwo z art. 207 § 1 k.k., to jest on funkcjonariuszem nieodpowiedzialnym i pozbawionym waloru nieskazitelności, który musi stanowić immanentną cechę każdego policjanta, a jego kwalifikacje etyczne uniemożliwiają pozostawienie go w służbie. Ponadto nie można tracić z pola widzenia i tej okoliczności, że ewentualne pozostawienie go w służbie, mogłoby w takiej sytuacji wpływać demoralizująco na pozostałych funkcjonariuszy Policji, bowiem w ten sposób organ niejako akceptowałby naganne zachowanie skarżącego.

Tego rodzaju postępowanie funkcjonariusza Policji nie może zostać niezauważone w aspekcie interesu służby, który – mierzony interesem społecznym – jako ważny, winien determinować podejmowaną decyzję zwolnieniową. Zaskarżona zatem decyzja w pełni odpowiada kryteriom uznania administracyjnego. Po pierwsze, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało uzasadnione przesłankami dostatecznie zindywidualizowanymi. Organ szczegółowo wyjaśnił stan faktyczny sprawy. Wbrew twierdzeniom skarżącego dokumentacja zgromadzona w aktach postępowania potwierdza opisany przez organ stan faktyczny i odnosząc się do poczynionych ustaleń, organ precyzyjnie wyjaśnił motywy rozstrzygnięcia. Tym samym decyzja nie nosi znamion dowolności, a przytoczona w uzasadnieniu argumentacja jest wyczerpująca i w pełni przekonywująca. Po drugie, wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy dokonał samodzielnej oceny materiału dowodowego i przestrzegając zasady dwuinstancyjności ponownie rozpoznał sprawę. W rozpoznawanej sprawie ważny interes służby został prawidłowo określony i powiązany z sytuacją jaka powstała w miejscu pełnienia przez skarżącego służby. Istotne przy tym jest również i to, że organ zgromadził taki materiał dowodowy, którego drobiazgowa analiza stanowi dostateczne uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. Reasumując, Sąd w pełni podzielił pogląd organu, że niezwykle istotne z punktu widzenia interesu służby, jest to, aby osoby pełniące służbę w Policji w sposób należyty wykonywały przydzielone im obowiązki i w sposób godny oraz odpowiedzialny, reprezentowały swoją formację poza służbą. Tymczasem zachowanie skarżącego, niezależnie od przyczyny, jest sprzeczne z interesem służby. Dlatego zasadnie ta okoliczność została potraktowana przez organ jako sprzeczna z ważnym interesem służby, co uzasadniało zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wprawdzie w sprawie nie zapadł wyrok, jednak ważnym interesem jest fakt, iż w przestrzeni publicznej funkcjonuje informacja o czynie skarżącego przeciwko rodzinie, co samo w sobie nie może być akceptowalne w stosunku do osób, których obowiązkiem jest zwalczanie takiej szczególnej patologii, a w konsekwencji nie jest to obojętne dla wizerunku formacji, jaką jest Policja. Innymi słowy, postawa funkcjonariusza sprzeciwiająca się idei ochrony bezpieczeństwa społecznego i bezpieczeństwa indywidualnego obywatela, gdy osoba będąca policjantem staje się sprawcą i to w stosunku do osób najbliższych i słabszych, godzi w dobro służby i podważa zaufanie społeczne do całej formacji. Policjant utracił zatem atrybut konieczny do pozostawania w szeregach Policji. To zaś sprawiło, że w interesie służby, polegającym na wykonywaniu zadań Policji wyłącznie przez osoby w pełni realizujące wymagania stawiane przed Policją, leży wydalenie skarżącego z szeregów Policji. Ponadto zwolnienie policjanta ze służby w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, pozostaje bez związku z prowadzonym postępowaniem karnym. Oznacza to, że zwolnienie może nastąpić przed zakończeniem tego postępowania, a rozstrzygnięcie sprawy karnej pozostaje bez wpływu na decyzję w przedmiocie zwolnienia ze służby. Przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu są bowiem takie okoliczności lub zachowania policjanta w służbie lub w życiu prywatnym, które utrudniają lub wręcz uniemożliwiają jej pełnienie. Samo już objęcie policjanta przez prokuratora zarzutem dotyczącym popełnienia przestępstwa znęcania się psychicznego lub fizycznego w stosunku do dzieci i żony sprawia, że traci on autorytet oraz wiarygodność w odbiorze społecznym. Tymczasem elementy te są niezbędne do właściwego i skutecznego wykonywania obowiązków łączących się ze służbą w Policji. Podstawy zwolnienia z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji nie stanowi fakt popełnienia zarzucanego czynu, a fakt postawienia zarzutu przez prokuratora oraz skierowania aktu oskarżenia do sądu. Stąd zarzucane skarżącemu przestępstwo, nie tylko nie musiało, ale wręcz nie mogło być udowadniane przez organ w niniejszym postępowaniu. Ponadto na ustalenia co do istnienia ważnego interesu służby nie wpływa ocena dotychczasowej służby skarżącego. Nie zmienia ona faktu późniejszego pojawienia się okoliczności poddających w wątpliwość posiadania przez skarżącego cech charakteru uniemożliwiających służbę w Policji, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Brak jest też przesłanek, które mogłyby wskazywać na to, że organ błędnie utożsamiał interes służby z interesem społecznym. Tak więc organy Policji w sposób prawidłowy rozważyły ważny interes skarżącego, przemawiający za pozostawieniem go w służbie i interes społeczny, tożsamy z interesem służby, wskazujący na potrzebę usunięcia go z szeregów Policji oraz zasadnie dały pierwszeństwo ochronie interesu społecznego. To z kolei czyni zasadnym zarówno zwolnienie skarżącego ze służby w Policji w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, jak i nadanie rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności. Okoliczności powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób wyczerpujący tłumaczą, dlaczego w tej konkretnej sytuacji organ, ważąc interes społeczny z interesem skarżącego, uznał prymat tego pierwszego interesu.

W dniu 8 stycznia 2019 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył T.S., wnosząc o uwzględnienie niniejszej skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2017 roku oraz poprzedzającego go rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2017 r. i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

I. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a polegające na nieuchyleniu decyzji wydanej przez organ administracji I instancji, pomimo naruszenia przez ten organ:

• przepisu art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. polegającym na zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności w zakresie nieuwzględnienia interesu strony, nierozważenia specyfiki konfliktu rodzinnego, będącego tłem na postawionych odwołującemu zarzutów, niewyjaśnieniu, dlaczego decyzja o zwolnieniu została podjęta dopiero na etapie, gdy postępowanie karne ma się ku końcowi, a nie w sytuacji, gdy zostały odwołującemu postawione zarzuty,

• przepisu art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, która przybrała w niniejszej sprawie cechy oceny arbitralnej, przejawiającej się m.in. w przyjęciu, że postawę odwołującego należy uznać za negatywną, podczas gdy odwołujący jest w świetle prawa osobą niewinną,

• przepisu art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej,

• przepisu art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie w skutek nieuwzględnienia przez organ I instancji okoliczności konkretnego, indywidualnego przypadku, podczas gdy w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie sposób przyjąć, że pozostawanie przez odwołującego w służbie naruszy ważny interes tej służby,

• przepisu art. 108 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, pomimo że w okolicznościach sprawy brak jest przesłanek warunkujących konieczność nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a polegające na nieuchyleniu decyzji wydanej przez organ administracji II instancji, pomimo naruszenia przez ten organ:

• art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji słusznego interesu strony, a oparcie się jedynie na przesłance interesu społecznego, pomimo iż decyzja organu I instancji polegała na uznaniu administracyjnym, co winno skłonić organ odwoławczy przy dokonywaniu oceny jej zasadności nie tylko do uwzględnienia interesu społecznego, ale i słusznego interesu skarżącego,

• art. 15 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady dwuinstancyjności przejawiające się w dokonaniu jedynie pozornej, a nie merytorycznej i rzeczywistej kontroli wydanego orzeczenia i w zasadzie powtórzeniu uzasadnienia i oparciu swojego rozstrzygnięcia na rozkazie personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2017 r.,

• art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich faktycznych i istotnych okoliczności sprawy, mających jednoznaczny wpływ na rozstrzygnięcie oraz niewyjaśnienie przesłanek, którymi organ kierował się przy wydawaniu rozstrzygnięcia w sprawie, w tym w szczególności dlaczego uznaje sam fakt podejrzenia o popełnienie czynu zabronionego za wystarczający aby uznać zwolnienie funkcjonariusza ze służby za zasadne, jednocześnie prowadząc postępowanie w sposób niebudzący zaufania i naruszający zaufanie strony do władzy publicznej,

• art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie w skutek nieuwzględnienia przez organ I instancji okoliczności konkretnego, indywidualnego przypadku, podczas gdy w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie sposób przyjąć, że pozostawanie przez T.S. w służbie naruszy ważny interes tej służby,

• art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na błędnym jego zastosowaniu i utrzymaniu w mocy zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2017 r.,

• art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, która przybrała w niniejszej sprawie cechy oceny arbitralnej, przejawiającej się m.in. w przyjęciu, że postawę odwołującego należy uznać za negatywną, podczas gdy odwołujący jest w świetle prawa osobą niewinną,

• art. 108 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, pomimo że w okolicznościach sprawy brak jest przesłanek warunkujących konieczność nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności,

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, tj.:

a. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez dokonanie błędnej jego wykładni polegającej na nieuwzględnieniu okoliczności konkretnego, indywidualnego przypadku, podczas gdy w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie sposób przyjąć, że pozostawanie przez T.S. w służbie naruszy ważny interes tej służby, ponadto błędnym przyjęciu, że wszczęte a niezakończone prawomocnie postępowanie karne i przygotowawcze stanowią przesłankę uzasadniającą zwolnienie funkcjonariusza Policji ze służby z uwagi na ważny interes służby, podczas gdy do dyspozycji organu Policji jest szereg środków dyscyplinujących, których zastosowanie w wystarczającym stopniu zapewni ochronę interesu i służby i jednostki - skarżącego,

b. art. 25 ust. 1 ustawy o Policji poprzez jego błędną interpretację i stwierdzenie, że skarżący nie spełnił cech wskazanych w tym przepisie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

W piśmie procesowym z dnia 25 listopada 2019 r. organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako niezasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, jako Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstawy, ponieważ podniesione w niej wszystkie zarzuty nie są trafne.

Ponieważ skarga kasacyjna zawiera zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania w pierwszej kolejności należałoby się odnieść do zarzutów określonych w art. 174 pkt 2, gdyż dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny, powoduje, iż możliwa jest jego subsumcja pod odpowiednią normę prawną. W niniejszej sprawie jednak, mając na uwadze podniesione zarzuty Naczelny Sąd Administracyjny dokona łącznie oceny zaskarżonego wyroku, odnosząc się do istoty postępowania kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji, a zatem kwestii zastosowania przesłanki "ważnego interesu służby" z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji w stosunku do T.S., jak również związanego z tym zakresem postępowania dowodowego w tego rodzaju sprawach.

Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji z funkcjonariuszem można rozwiązać stosunek służbowy, gdy wymaga tego ważny interes służby. Skoro w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji użyto zwrotu "policjanta można zwolnić ze służby", to nie ulega wątpliwości, że rozwiązanie stosunku służbowego na omawianej podstawie ma charakter fakultatywny, a decyzje w tym zakresie podejmowane są w ramach uznania administracyjnego przyznanego właściwym organom Policji. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por. m. in. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11). W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby sądy administracyjne badają, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub czy nie została podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i przesądzać o tym, czy dana osoba powinna nadal pozostać policjantem, czy też słuszne było wykluczenie jej z grona funkcjonariuszy formacji.

Rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wykazania, że zastosowanie instytucji przewidzianej w tym przepisie było niezbędne z uwagi na "ważny interes służby". Omawiana ustawa nie definiuje pojęcia "ważny interes służby". W orzecznictwie powszechnie jednak przyjmuje się, że przy odczytywaniu treści powyższego zwrotu należy sięgnąć przede wszystkim do przepisów regulujących cele i zadania Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji, a ponadto że w rachubę może wchodzić jedna realnie istniejąca przyczyna albo szereg okoliczności czy zdarzeń świadczących o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie koliduje z ważnym interesem Policji, a zatem że funkcjonariusz ten dla dobra macierzystej formacji, z przyczyn pozamerytorycznych, nie powinien kontynuować służby.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, Policja powołana została między innymi do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do jej podstawowych zadań należy między innymi zapobieganie łamaniu prawa, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców. Realizacja tak ważnych funkcji wymaga, aby funkcjonariuszami Policji były osoby nie tylko o wymaganych kwalifikacjach merytorycznych, ale również i etycznych, cieszące się nieposzlakowaną opinią, bezwzględnie przestrzegające obowiązującego prawa. Nierespektowanie obowiązującego porządku prawnego, w tym popełnianie zarówno przestępstw jak i wykroczeń, jest zachowaniem niegodnym każdego policjanta, ewidentnie sprzecznym z rotą złożonego ślubowania, a ponadto zachowaniem nagannym w odbiorze społecznym, podważającym dobre imię i autorytet macierzystej formacji. Każdy kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w Policji musi mieć świadomość tego, że sprawowanie funkcji publicznej łączy się nie tylko z przywilejami ale i z pewnymi ograniczeniami nieznanymi innym grupom zawodowym. Policjantom, podobnie jak funkcjonariuszom innych służb mundurowych przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego. Taka ochrona funkcjonariuszy służb mundurowych nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Ustawodawca w interesie funkcjonariuszy reglamentuje dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby. Jednakże dostrzega bezwzględną potrzebę ochrony również interesów każdej ze zmilitaryzowanych formacji, wyposażając organy właściwych służb w instrumenty prawne niezbędne do prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej, a także do podejmowania działań umożliwiających sprawne funkcjonowanie wszystkich komórek organizacyjnych oraz do budowania autorytetu państwa i zaufania obywateli do jego organów.

W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że w dacie wydania decyzji policjant miał przedstawiony zarzut popełnienia przestępstwa z art. 207 § 1 k.k. (znęcanie się nad członkiem rodziny). Podkreślić należy, że wbrew temu na co wskazano w skardze kasacyjnej, właściwy przełożony w sprawie zwolnieniowej nie jest uprawniony do badania czy przedstawienie policjantowi zarzutów karnych było zasadne oraz czy funkcjonariusz rzeczywiście dopuścił się przypisywanego mu czynu zabronionego. Przełożeni – w ramach przysługujących im środków prawnych – są natomiast zobowiązani do reagowania na każdą wiadomość o złamaniu lub podejrzeniu złamania prawa przez ich podwładnych, niezależnie od tego, czy naganne działania policjantów wyczerpują znamiona przestępstwa czy wykroczenia oraz czy przeciwko tym funkcjonariuszom zostało wszczęte i zakończone postępowanie karne. Nie budzi zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wątpliwości, że brak takiej reakcji przełożonych mógłby demoralizująco wpływać na innych funkcjonariuszy. Wszyscy policjanci muszą mieć świadomość, że nie stoją ponad prawem. Skarżący jako policjant był zobowiązany do zapobiegania, wykrywania i ścigania przestępstw oraz reagowania na wszelkie przejawy łamania porządku prawnego. Tymczasem sam został podejrzany o popełnienie przestępstwa. Musiał zatem liczyć się z możliwością zastosowania wobec niego sankcji służbowych, w tym z możliwością rozwiązania z nim stosunku służbowego. W jego sprawie takie rozstrzygnięcie zostało podjęte. Działania przełożonych nie zależały od wyniku sprawy karnej, a zatem nie musieli oni wstrzymywać się z podjęciem decyzji personalnych do czasu zakończenia postępowania karnego. Przełożeni byli bowiem zobowiązani jedynie do troski o dobro macierzystej formacji oraz do oceny, czy w ustalonych okolicznościach sprawy możliwe było pozostawienie w służbie policjanta podejrzewanego o popełnienie przypisywanego mu czynu. Organy Policji takiej analizy dokonały. Dla legalności podjętych przez nich rozstrzygnięć istotny był przy tym stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozstrzygania sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że organy orzekające w niniejszej sprawie w sposób dostateczny wykazały, że z uwagi na ważny interes służby uzasadnione było rozwiązanie ze skarżącym stosunku służbowego. W związku z powyższym ani Sądowi pierwszej instancji ani organom orzekającym w niniejszej sprawie nie można skutecznie zarzucić arbitralnej i dowolnej oceny co do zaistnienia podstaw do rozwiązania z policjantem stosunku służbowego w trybie przewidzianym w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Skarżący, w związku z przedstawionym mu zarzutem, nie mógł być uznany za osobę o nieposzlakowanej opinii. Dalsze jego pozostawanie w gronie funkcjonariuszy Policji kolidowałoby zatem nie tylko z bezwzględnym wymogiem, o jakim mowa w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, ale także mogłoby demoralizująco wpływać na pozostałych funkcjonariuszy oraz osłabiać autorytet formacji, która w sposób oczywisty została powołana między innymi do zwalczania i zapobiegania przestępczości.

Wszystkie powyższe okoliczności przytoczone przez Sąd pierwszej instancji oraz organy administracji, pozwalały na przyjęcie, iż skarżący kasacyjnie utracił przymioty niezbędne do kontynuowania służby w Policji oraz że rozwiązanie z nim stosunku służbowego z uwagi na ważny interes służby było uzasadnione. Dlatego zarzuty postawione w skardze kasacyjnej uznać trzeba za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.