Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1296/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6121 Klasyfikacja gruntów
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 lutego 2017 r. sygn. akt II SAB/Rz 112/16 w sprawie ze skargi [...] S.A. w [...] w przedmiocie dokonania aktualizacji klasyfikacji gruntów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt II SAB/Rz 112/16 oddalił skargę [...] S.A. w [...] na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie aktualizacji klasyfikacji gruntów i użytków. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Starosta [...], po wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 29/14, przeprowadził postępowanie w sprawie aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów oraz użytków gruntowych wsi O. gm. C. w konturze nr [...] w działkach nr [...],[...] i [...]. W wyniku tego postępowania Starosta [...], decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], wydaną na postawie art. 20, art. 22 i art. 24 ust. 2a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.), dokonał z urzędu aktualizacji klasyfikacji gruntów i użytków wsi O. Rozstrzygnięcie to zostało doręczone na adres siedziby Spółki, której pracownikiem jest jej pełnomocnik T.G.

Od powyższej decyzji zostało złożone odwołanie, podpisane przez T.G.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] stwierdził, że odwołanie to zostało wniesione z uchybieniem terminu.

Następnie pismem z dnia 10 sierpnia 2016 r. Spółka złożyła do [...]WINGiK zażalenie na niezałatwienie w terminie przez Starostę [...] sprawy dotyczącej aktualizacji klasyfikacji gruntów oraz użytków gruntowych. Spółka wyjaśniła, że w postępowaniu dotyczącym klasyfikacji gruntów i użytków była reprezentowana przez pełnomocnika T.G., co potwierdzone zostało złożonym pełnomocnictwem. Wyjaśniła także, że z posiadanych przez nią informacji wynika, że Starosta wydał w dniu [...] marca 2016 r. decyzję, jednakże rozstrzygnięcie to nie zostało prawidłowo doręczone stronie postępowania. Decyzja przesłana została bowiem bezpośrednio do siedziby Spółki, z pominięciem jej pełnomocnika. Mimo sygnalizacji braku doręczenia wydanej decyzji, Starosta do dnia złożenia zażalenia nie dokonał prawidłowego jej doręczenia. Powyższe świadczy o tym, że organ nie załatwił sprawy mimo upływu terminów wskazanych w art. 35 K.p.a. Dodatkowo podniesiono, że informacja o adresie zamieszkania pełnomocnika zawarta była w treści pełnomocnictwa złożonego do akt postępowania. Zdaniem Spółki, skoro pełnomocnictwo wyraźnie wskazywało adres zamieszkania pełnomocnika, a w toku postępowania pełnomocnik nie wskazał innego adresu do doręczeń, to organ winien doręczyć pisma w toku prowadzonego postępowania administracyjnego na adres podany w pełnomocnictwie.

[...]WINGiK postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Nr [...] uznał zażalenie złożone przez T.G., jako pełnomocnika Spółki za nieuzasadnione. W uzasadnieniu wyjaśnił, że Starosta wydał w sprawie decyzję, która wbrew twierdzeniom Spółki, została jej skutecznie doręczona. Podkreślił, że Spółka oraz jej pełnomocnik na żadnym etapie postępowania nie informowali Starosty, że adresem do korespondencji Spółki jest prywatny adres jej pełnomocnika, który pełni funkcję Dyrektora Biura Zarządzania Nieruchomościami Spółki. Nie wynika to także z akt sprawy. Odnosząc się natomiast do twierdzenia Spółki, że Starosta mimo wniosku zawartego w piśmie z dnia 3 czerwca 2016 r. o doręczenie decyzji z dnia [...] marca 2016 r. na prywatny adres T.G., nie doręczył tejże decyzji, organ wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie doszło do skutecznego doręczenia decyzji w dniu 25 marca 2016 r., zatem nie jest dopuszczalne ponowne jej doręczenie. Organ dodał, że wprawdzie Starosta w rozdzielniku decyzji przy stronie postępowania – [...] S.A. nie wskazał jej pełnomocnika, to jednak uchybienie to nie wywołuje negatywnych skutków dla zainteresowanej Spółki, której pracownikiem jest podpisany pod odwołaniem pełnomocnik.

[...]WINGiK zauważył ponadto, że analiza akt sprawy przekazanych przez Starostę wykazała, iż postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] marca 2016 r. dotyczące aktualizacji klasyfikacji gruntów oraz użytków gruntowych wsi O. prowadzone było przewlekle. Niemniej jednak Spółka nie poniosła ujemnych skutków w związku z przedłużającym się postępowaniem. Decyzja organu I instancji została bowiem skutecznie doręczona na adres Spółki, jeszcze przed złożeniem zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie.

Skargę na bezczynność Starosty [...] złożyło [...] S.A. w [...], zarzucając organowi naruszenie art. 35 § 1 i 3, art. 12 § 1, art. 14 § 1 w zw. z art. 40 § 2 K.p.a. poprzez niezałatwienie w terminie sprawy dotyczącej aktualizacji klasyfikacji gruntów oraz użytków gruntowych wsi O., gm. C., będące skutkiem niedoręczenia ustanowionemu pełnomocnikowi decyzji w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że [...]WINGiK uznał złożone przez stronę skarżącą zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie za nieuzasadnione.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej P.p.s.a.), uznał skargę za nieuzasadnioną.

W pierwszej kolejności Sąd, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i art. 52 P.p.s.a. , ocenił dopuszczalność skargi [...]S.A. na bezczynność Starosty w zakresie dokonania aktualizacji klasyfikacji gruntów oraz użytków gruntowych wsi C. W ocenie Sądu skarga ta jest dopuszczalna, bowiem przed jej wniesieniem do Sądu skarżąca Spółka dopełniła formalnego wymogu wyczerpania środków zaskarżenia, składając w dniu 10 sierpnia 2016 r. przewidziane w art. 37 § K.p.a. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia.

Dokonując merytorycznej oceny wniesionej skargi Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie bezsporne jest, że decyzją z dnia [...] marca 2016 r., Starosta dokonał z urzędu aktualizacji klasyfikacji gruntów oraz użytków gruntowych wsi O., gm. C. Jak wynika zarówno z późniejszego zażalenia na niezałatwienie tej sprawy w terminie (z dnia 10 sierpnia 2016 r.) jak i wniesionej skargi, przyczyna bezczynności nie jest przez skarżącą Spółkę upatrywana w braku wydania stosownej decyzji, lecz w wadliwym jej doręczeniu bezpośrednio na adres Spółki, zamiast ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi i na jego adres.

Zdaniem Sądu w tym kontekście zarzut bezczynności jest całkowicie bezzasadny, gdyż wydanie decyzji przez Starostę przed wniesieniem skargi w tym przedmiocie uniemożliwia zobowiązanie go do załatwienia sprawy. Koreluje to z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu przed wniesieniem do sądu skargi na bezczynność, skutkuje brakiem podstaw do jej uwzględnienia. Dotyczy to także sytuacji, w której orzeczenie organu zapadło z naruszeniem terminu przewidzianego do jego podjęcia. Jeżeli zatem przed wniesieniem skargi na bezczynność Starosta załatwił sprawę poprzez wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 104 K.p.a., skarga podlega oddaleniu jako nieuzasadniona. W rozumieniu K.p.a. sprawa jest załatwiona z chwilą wydania decyzji przez organ administracji, tj. jej podpisania przez osobę upoważnioną, która to chwila jest miarodajna m.in. dla oceny ustalonego w niej stanu faktycznego i prawnego. Z datą wydania decyzji nie jest równoważna data, od której organ i strony będą związani decyzją, a co wynika z jej wprowadzenia do obrotu prawnego poprzez doręczenie lub ogłoszenie (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2012, wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r., II OSK 714/05, LEX nr 197983). W myśl art. 110 K.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile Kodeks nie stanowi inaczej. Z regulacji tej nie można wywieść w sposób uprawniony wniosku, że decyzja doręczona nieprawidłowo jest decyzją nieistniejącą w sensie prawnym. Jeśli postanowienie (decyzja) organu administracji zostanie doręczone, nawet nieprawidłowo z naruszeniem art. 40 § 2 K.p.a., to nie można twierdzić, że nie weszło ono do obrotu prawnego (wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., II OSK 1817/11, LEX nr 1298498). Zdaniem Sądu I instancji w pełni adekwatny do okoliczności rozpoznawanej sprawy pozostaje także wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r., II OSK 2541/10 (LEX nr 1420313), zgodnie z którym "już samo doręczenie decyzji innemu niż wnioskodawca podmiotowi, nawet w przypadku, gdy owemu podmiotowi przesłano tę decyzję tylko do wiadomości, powoduje, że decyzja taka weszła jednak do obrotu prawnego i zaczęła wywoływać skutki prawne. Uznawanie w takiej sytuacji owej decyzji za akt nieistniejący jest niedopuszczalne".

Reasumując Sąd stwierdził, że dla oceny czy w dacie wniesienia skargi na bezczynność organ załatwił sprawę znaczenie ma data wydania decyzji, a nie data jej prawidłowego doręczenia stronie. Tym samym niedopuszczalne jest wiązanie braku załatwienia sprawy z doręczeniem wydanej decyzji będącemu stroną postępowania mocodawcy zamiast upoważnionemu przez niego pełnomocnikowi i wnioskowanie na tej podstawie o bezczynności organu w załatwieniu sprawy. Przesądza to o braku skuteczności podnoszonego w skardze zarzutu naruszenia art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 12 § 1, art. 14 § 1 w zw. z art. 40 § 2 K.p.a.

Ponieważ stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności jest możliwe wyłącznie w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, brak jest, w związku z tym, po stronie Sądu możliwości – stosownie do żądania skargi – zobowiązania Starosty do doręczenia pełnomocnikowi skarżącego decyzji dotyczącej dokonania aktualizacji klasyfikacji gruntów oraz użytków gruntowych w odniesieniu do objętych postępowaniem działek wsi. Z tych samych przyczyn brak jest możliwości stwierdzenia przez Sąd na podstawie § 1a tego artykułu, że bezczynność Starosty miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenia mu na podstawie § 2 grzywny. Uwzględniony nie mógł zostać także wniosek o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Na marginesie Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca Spółka zakwestionowała postanowienie [...]WINGiK z dnia [...] czerwca 2016 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia przez pełnomocnika Spółki odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2016 r. Wyrokiem z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1200/16 Sąd uchylił zaskarżone postanowienie, wskazując w uzasadnieniu na błędne odczytanie przez organy administracji I i II instancji treści udzielonego przez Spółkę pełnomocnictwa oraz nakazując podjęcie działań do doręczenia decyzji organu I instancji pełnomocnikowi na adres wynikający z pełnomocnictwa.

Podsumowując Sąd wyjaśnił, że rozpoznając skargę na bezczynność organu Sąd ocenia, czy w dacie orzekania - według ustalonego stanu faktycznego i prawnego - organ pozostawał w bezczynności co do prowadzonego postępowania administracyjnego. Celem skargi na bezczynność nie jest bowiem samo stwierdzenie pozostawania przez organ w stanie bezczynności, lecz spowodowanie ustania tego stanu poprzez doprowadzenie do załatwienia przez organ określonej sprawy administracyjnej. W opisywanej sytuacji stan ten nie zaistniał, gdyż zarówno w dacie złożenia skargi, jak i orzekania przez Sąd, Starosta [...] nie pozostawał w zwłoce, gdyż załatwił sprawę wcześniej. Sąd podkreślił przy tym, że poprzez zarzut bezczynności organu dotyczący braku załatwienia sprawy nie można zwalczać nieprawidłowości związanych z brakiem doręczenia lub błędnym doręczeniem wydanej przez niego decyzji.

Na powyższy wyrok [...]S.A. w [...], wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając to orzeczenie w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 104 § 1 oraz art. 110 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż chwilą załatwienia sprawy przez organ administracji jest chwila sporządzenia i podpisania decyzji i nie jest w tym zakresie wymagane prawidłowe doręczenie decyzji jej adresatowi;

2. art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a, art. 149 § 2 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy Starosta [...] pozostawał w bezczynności w zakresie załatwienia sprawy dotyczącej dokonania aktualizacji klasyfikacji gruntów oraz użytków gruntowych wsi O., gmina C. w konturze nr [...] w działkach nr [...],[...] i [...].

W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznania sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stan faktyczny sprawy, a następnie podniesiono, że w sprawie brak było podstaw do przyjęcia, że Starosta nie pozostawał w bezczynności w zakresie załatwienia sprawy dotyczącej dokonania aktualizacji klasyfikacji gruntów oraz użytków. Podkreślono, że brak prawidłowego i zgodnego z przepisami K.p.a. doręczenia decyzji stronie powoduje, iż nie można mówić o wprowadzeniu decyzji do obrotu prawnego, a tym samym o załatwieniu przez organ sprawy administracyjnej. Samo sporządzenie i podpisanie decyzji przez organ nie jest w tym zakresie wystarczające. Aby decyzja weszła do obrotu prawnego musi zostać prawidłowo doręczona stronie postępowania. Sam fakt wydania przez organ decyzji nie przesądza o załatwieniu sprawy. Brak skutecznego doręczenia decyzji stronie, prowadzi do powstania stanu bezczynności, który może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.

Reasumując skarżąca kasacyjnie Spółka podkreśliła, że przyjęcie za trafne stanowiska Sądu co do braku bezczynności organu w sytuacji wydania decyzji, lecz jej niedoręczenia, prowadzi do skutku w postaci pozbawienia strony realnych uprawnień procesowych zmierzających do wyegzekwowania od organu prawidłowego doręczenia stronie aktu administracyjnego.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Tak rozpatrywana skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie Spółka zarzuciła organowi bezczynność w doręczeniu jej decyzji. Z tych względów konieczne stało się przypomnienie na czym polega bezczynność oraz jej istota.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas gdy organ, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym.

Z art. 149 P.p.s.a. wynika, że istota skargi na bezczynność polega na tym, iż sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 a P.p.s.a).

Celem skargi na bezczynność jest zatem doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione. W konsekwencji w przypadku skargi na bezczynność kontrola Sądu zmierza do sprawdzenia, czy istotnie, mimo obowiązku wszczęcia postępowania w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji, organ administracji pozostaje w zwłoce w wydaniu tej decyzji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie wskazuje się na specyfikę badania skarg na bezczynność, która polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany, chociaż upłynął już przewidziany na to termin. W przypadku, gdy taka sytuacja zachodzi w dacie orzekania, sąd wydaje wyrok na podstawie art. 149 P.p.s.a., zobowiązując organ administracji do wydania w określonym terminie decyzji (postanowienia), wydania innego aktu, bądź podjęcia czynności. Jeżeli natomiast organ wydał decyzję (lub w inny sposób zakończył postępowanie) przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, to brak jest podstaw do uznania, że organ ten pozostaje w bezczynności. Celem skargi na bezczynność nie jest samo stwierdzenie pozostawania przez organ w stanie bezczynności, lecz spowodowanie ustania tego stanu poprzez doprowadzenie do załatwienia przez organ określonej sprawy administracyjnej. Zatem w sytuacji, gdy organ załatwił sprawę przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, skarga ta winna podlegać oddaleniu jako nieuzasadniona.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd I instancji uznał, że w przedstawionym stanie faktycznym nie zachodzi bezczynność, gdyż organ w określonym terminie podjął prawem przewidziane działania zmierzające do załatwienia sprawy. Z akt sprawy wynika bezsprzecznie, że Starosta decyzją z dnia [...] marca 2016 r. dokonał aktualizacji gleboznawczej klasyfikacji gruntów oraz użytków gruntowych wsi O., gm. C. Decyzja ta została doręczona Spółce, mimo że w sprawie wyznaczony był pełnomocnik.

W niniejszej sprawie skarżąca Spółka we wniesionej do sądu skardze na bezczynność organu wskazywała na brak skutecznego doręczenia jej powyższej decyzji. Z tych też względów wnosiła o zobowiązanie organu do prawidłowego doręczenia jej decyzji. Z powyższego wynika, że skarżąca kasacyjnie Spółka nie zarzuca organowi bezczynności w niezałatwieniu sprawy poprzez wydanie decyzji, lecz bezczynność w doręczeniu jej tej decyzji. W związku z tak postawionym zarzutem należy ponownie podkreślić, że celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Poza zakresem kontroli Sądu pozostaje prawna poprawność czynności załatwiających żądanie. Oznacza to, że Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Kwestia prawidłowości doręczenia wydanej przez organ decyzji nie może być zatem rozstrzygana w trybie skargi na bezczynność, gdyż nie mieści się w pojęciu bezczynności. W przypadku skargi na bezczynność Sąd nie może badać treści decyzji ani analizować czy wydana decyzja spełnia wymogi formalne.

Skoro w niniejszej sprawie organ załatwił sprawę w formie przewidzianej prawem, mimo że błędnie doręczył swoje rozstrzygnięcie, to nie można uznać, że podejmując takie działania organ nie uwolnił się od zarzutu bezczynności. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 w zw. Z art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a oraz art. 151 P.p.s.a. jest nieusprawiedliwiony.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę zgadza się z twierdzeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionym w wyroku z dnia 15 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 386/17, zgodnie z którym: "jeżeli organ wydał decyzję administracyjną i podjął działania zmierzające do jej doręczenia czyniąc to w ustawowym terminie przewidzianym na załatwienie sprawy, nie można mu skutecznie stawiać zarzutu bezczynności. Z punku widzenia kryterium bezczynności istotne jest badanie faktu wydania decyzji i aktywności zmierzającej do jej uzewnętrznienia, nie mają natomiast w tym zakresie znaczenia ustalenia w kwestii prawidłowości samego doręczenia decyzji."

Wskazać należy, że decyzja zaczyna swój byt prawny z chwilą jej sporządzenia. Doręczenie zaś ma na celu zakomunikowanie stronie zawartego w niej rozstrzygnięcia, które następuje w chwili złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej. Z chwilą podpisania decyzji mamy do czynienia z wydaniem decyzji. Dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji. Data wydania decyzji nie będzie równoważna z tą, od której organ i strony będą związani decyzją. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu. Tak więc dla oceny czy w dacie wniesienia skargi na bezczynność organ załatwił sprawę ma znaczenie data wydania decyzji, a nie data jej doręczenia stronie. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na bezczynność organu, gdyż organ na dzień wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie pozostawał w bezczynności.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną, co skutkowało, na podstawie art. 184 P.p.s.a., jej oddaleniem.