Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 357/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8 par. 1, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 71 ust. 1 pkt 2, art. 71a ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2022 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżącego K. Z. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] (dalej w skrócie: PINB), działając na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, z późn. zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, nakazał K. Z. (zwanemu dalej skarżącym) przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania trzech obiektów budowlanych (budynków inwentarsko-gospodarczych - obory) zlokalizowanych na działkach o numerach ewidencyjnych gruntu: a i b, k.m. [...], w miejscowości D. ul. [...], przez ograniczenie hodowli zwierząt do liczby nie większej niż 40 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP) w obrębie przedmiotowej posesji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że pismem z dnia 7 listopada 2019 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. W trakcie przeprowadzonych czynności, z udziałem skarżącego, organ ustalił, że na nieruchomości przy ul. [...] znajdują się trzy obiekty inwentarsko- gospodarcze, tj. budynki - obory wraz z infrastrukturą służącą do zagospodarowania obornika. W budynku nr 1 odnotowano hodowlę 26 sztuk bydła (dorosłe samice) - stado nr [...] , w budynku nr 2 odnotowano hodowlę 33 sztuk bydła (tzw. młodzieży) w ilości 16 samic i 17 samców - stado nr [...] Ponadto w budynku nr 3 w trakcie kontroli przebywała jedna sztuka bydła ze stada nr [...]. Budynek ten przeznaczony jest do okresowego przechowywania bydła w trakcie dojenia. Organ podał, że przyjęto oświadczenie skarżącego dotyczące obsady dwóch stad bydła: nr [...] zarejestrowanego na posesji ul. [...] w miejscowości D. i nr [...] zarejestrowanego na posesji ul. [...] w miejscowości D. Odnotowano też oświadczenie strony wskazujące na fakt, że pojedyncze stada nie przekraczają 40 DJP inwentarza oraz że oba są zlokalizowane na posesji ul. [...] w oddzielnych budynkach inwentarsko-gospodarczych. Organ wskazał także, że postanowieniem z dnia [...] nr [...], wstrzymał użytkowanie instalacji służącej do chowu bydła oraz nałożył na skarżącego obowiązek dostarczenia określonych dokumentów. Natomiast na skutek zażalenia skarżącego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. (dalej w skrócie: [...] WINB) postanowieniem z dnia [...] nr [...], uchylił postanowienie nr [...] i wstrzymał użytkowanie ww. obiektów oraz nałożył na K. Z. obowiązek dostarczenia stosownych dokumentów. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Op 203/20, stwierdził nieważność tego postanowienia i umorzył postępowanie zażaleniowe. Dalej PINB podał, że w trakcie czynności kontrolnych w dniu 28 stycznia 2021 r. stwierdzono, iż obiekty są nadal użytkowane oraz do dnia wydania decyzji nie wpłynęły wymagane dokumenty wskazane w postanowieniu nr [...]. Następnie powołał się na § 3 ust. 1 pkt 104 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zwanego dalej rozporządzeniem z 2019 r., oraz wywodził, że bezpośrednie sąsiedztwo zabudowań zlokalizowanych na posesji [...] w miejscowości D. o zwartej zabudowie zagrodowej i mieszkaniowej wyklucza możliwość hodowli zwierząt inwentarskich w liczbie większej niż 40 DJP. Również z przepisów uchwały Rady Gminy C. z dnia [...], Nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy C. obejmującego obszar wsi D. wynika, że na terenie, na którym znajduje się posesja przy ul. [...] dopuszcza się prowadzenie działalności gospodarczej pod warunkiem niegenerowania swoim oddziaływaniem na środowisko wykroczeń poza granice własności (lub innej formy prawnej użytkowania terenu) zgodnie z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że hodowla bydła na wyżej wskazanej posesji, jako funkcja zastana w trakcie tworzenia uchwały, wpisuje się w prowadzony wyjątek, wszakże pod warunkiem nieprzekroczenia 40 DJP inwentarza. Według organu zwiększenie obsady bydła w obrębie posesji [...], prowadzące do przekroczenia współczynnika 40 DJP inwentarza, bez wątpienia jest działalnością wpływającą na zmianę warunków ochrony środowiska. Przekroczenie współczynnika 40 DJP na przedmiotowej nieruchomości nie jest - zdaniem organu - możliwe w świetle przepisów. Za niewątpliwe organ uznał również to, że inwestor dokonał samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych w zakresie zwiększenia hodowli bydła o 20,5 DJP w stosunku do pierwotnego stanu. Stąd - w ocenie organu - konieczne stało się prowadzenie postępowania legalizacyjnego, a w jego ramach dokonanie czynności, o których mowa w art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego. W dalszej kolejności wskazał, że skarżący nie przedstawił organowi dokumentów określonych w postanowieniu nr [...] i nadal użytkuje obiekty, w których odbywa się chów zwierząt, co oznacza, że nie zastosował się do wstrzymania użytkowania wynikającego z postanowienia powiatowego inspektora. Dlatego konieczne stało się wydanie decyzji na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia PINB. Jednocześnie wniósł o uchylenie postanowienia PINB nr [...]. W uzasadnieniu odwołania skarżący zakwestionował stanowisko organu o dokonanej zmianie sposobu użytkowania obiektów na nieruchomości położnej w D. przy ul. [...]. Wyjaśnił, że posiada dwa zarejestrowane stada bydła nieprzekraczające 40 DJP, pierwsze zlokalizowane na posesji w D. przy ul.[...] , drugie - przy ul. [...]. Posesje te sąsiadują ze sobą, ale są odrębne. Nie doszło zatem do przekroczenia współczynnika 40 DJP i wskazanej przez organ zmiany sposobu użytkowania obiektów. W konsekwencji bezzasadne było też wydanie postanowienia z dnia [...] nr [...].

W wyniku rozpatrzenia odwołania oraz wniesionego przez skarżącego zażalenia [...] WINB decyzją z dnia [...] nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją postanowienie PINB z dnia [...] , nr [...]. W uzasadnieniu decyzji przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania i przytoczył treść art. 71 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 2, art. 71a ust. 1 i art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego. Stwierdził, że z powyższych przepisów wynika, iż nie chodzi o jakąkolwiek zmianę sposobu użytkowania w odniesieniu do pierwotnego, czyli też dotychczasowego legalnego sposobu użytkowania, ale o zmianę, która wpływa na zmianę istotnych wymagań odnoszących się do danego obiektu, związanych z konkretnym sposobem korzystania z niego. Dotyczy to w szczególności wymagań, o jakich mowa w pkt 2 ust. 1 art. 71 Prawa budowlanego, a więc wymagań związanych z bezpieczeństwem dalszego, zmienionego sposobu użytkowania obiektu, do których zalicza się m.in. bezpieczeństwo pożarowe, higieniczno-sanitarne oraz wielkość lub układ obciążeń. Za bezsporne organ odwoławczy uznał to, że w dacie uzyskania pozwolenia na budowę obory (budynek nr 1), bez zwiększania ilości bydła w gospodarstwie, inwestor deklarował, że w istniejących obiektach prowadzi hodowlę zwierząt w wielkości nieprzekraczającej 39 DJP i że wszystkie trzy budynki wykorzystywane są w ramach jednego przedsięwzięcia, jakim jest prowadzenie hodowli bydła. Obecnie budynki te są nadal wykorzystywane dla hodowli zwierząt, jednak obsada bydła zwiększyła się do 59,5 DJP, co stanowi wzrost o 20,5 DJP w stosunku do pierwotnego stanu. Świadczy to - wedle organu - o intensyfikacji prowadzonego przedsięwzięcia i wypełnia znamiona opisane w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Skoro bowiem wcześniej w dwóch budynkach deklarowana wielkość hodowli wynosiła 39 DJP, a obecnie prowadzona hodowla przekracza tę wartość prawie podwójnie, to stwierdzić należy, że w obu budynkach doszło do zmiany ich sposobu użytkowania. W ocenie organu nie można rozdzielić całego przedsięwzięcia, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 103 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, na poszczególne budynki. Prowadzona hodowla na nieruchomości znajdującej się w D. przy ul. [...] stanowi jedno przedsięwzięcie, które ponadto obecnie stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. [...] WINB podkreślił, że w sprawie nie ma znaczenia to, iż prowadzona na nieruchomości przy ul. [...] hodowla obejmuje dwa stada zarejestrowane pod dwoma różnymi adresami, gdyż faktycznie przedsięwzięcie to realizowane jest wyłącznie na nieruchomości przy ul. [...] , obejmującej działki o numerach ewidencyjnych: a i b. Dalej argumentował, że skarżący wprowadzając do nowo wybudowanego obiektu kolejną hodowlę zwierząt doprowadził do zmiany sposobu użytkowania obiektów inwentarsko-gospodarczych zlokalizowanych przy ul. [...]. Do 2018 r. przedsięwzięcie to wynosiło 39 DJP, a po zakończeniu inwestycji realizowanej na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...]. zwiększyło się prawie dwukrotnie. Zmiana taka, jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, wymagała dla swej legalności nie tylko zachowania trybu, o którym mowa w art. 71 Prawa budowlanego, lecz także decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Z tych przyczyn uznał, że prawidłowe było wydanie postanowienia nr [...] . Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania, podniósł [...] WINB, że z zebranego materiału dowodowego jasno wynika, iż przy ul. [...] znajdują się dwa stada - w sumie w dwóch budynkach (trzeci przeznaczony jest bowiem do czasowego przechowywania bydła na cele adaptacyjne), których wielkość wynosi 59,5 DJP. Odnotował również, że z wyjaśnień organu pierwszej instancji zawartych w piśmie z dnia 7 kwietnia 2020 r. wynika, że na nieruchomości zlokalizowanej przy ul.[...] (działka nr ewidencyjny c) znajduje się zespół budynków mieszkalno-gospodarczych objętych decyzją pozwolenia na rozbiórkę z dnia [...]. Z załączonej do decyzji oceny stanu technicznego stanowiącego integralną część zatwierdzonego projektu na rozbiórkę wynika nadto, że budynek mieszkalno-gospodarczy nie nadaje się do dalszego użytkowania.

W skardze na decyzję organu odwoławczego skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił naruszenie oraz błędną i dowolną wykładnię art. 71a ust. 4 oraz art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez błędne ustalenie, że w sprawie zaistniały przesłanki warunkujące zastosowanie tych przepisów, z pominięciem okoliczności, iż na działkach gruntu stanowiących przedmiot postępowania nie istnieje jakikolwiek stan faktyczny świadczący o wprowadzeniu zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych na nich posadowionych, ani też nie nastąpiło podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, w szczególności organy obu instancji nie ustaliły rzeczywistego współczynnika przeliczania sztuk rzeczywistych bydła na DJP, zgodnie z definicją zawartą w załączniku do rozporządzenia z 2019 r.

Skarżący zarzucił również naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. w zw. z art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego przez utrzymanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją postanowienia w mocy, w sytuacji gdy organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzające ją postanowienie, a wszczęte i prowadzone w sprawie postępowanie administracyjne umorzyć. Skarżący sformułował także zarzut naruszenia art. 7 oraz art. 77 K.p.a. przez nieprawidłowe przyjęcie, że zgłoszony przez skarżącego w treści zażalenia zarzut odnośnie do faktów w zakresie aktualnego sposobu użytkowania obiektów budowlanych nie może zostać uwzględniony, w sytuacji gdy na nieruchomości znajduje się źle przeliczone bydło w ilości rzekomo 59,5 DJP.

W związku z tymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Natomiast w przypadku stwierdzenia przez Sąd podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego, domagał się umorzenia tego postępowania.

W motywach skargi skarżący argumentował, że stan faktyczny w sprawie nie został przez organ odwoławczy prawidłowo ustalony, bo nie uwzględniono, że podczas kontroli wskazywał, jak należy sztuki bydła w stadzie przeliczać na DJP, zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia z 2019 r. Przypominał też, że w toku postępowania podnosił błędne zakwalifikowane zastanego bydła do pierwszego stada, z pominięciem okoliczności, że posiada dwa stada odrębnie zarejestrowane, a stado drugie jest faktycznie zlokalizowane na innej posesji, przy ul. [...], na której znajduje się przeznaczony do tego celu osobny budynek gospodarczy. Ponadto, według skarżącego, organy nie dokonały wystarczających ustaleń pozwalających na dokonane w sprawie wyliczenie DJP zgodnie z wymogami załącznika do rozporządzenia z 2019 r. W konsekwencji brak było podstaw prawnych i faktycznych do prowadzenia przedmiotowego postępowania i wydania kwestionowanych aktów.

W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko oraz argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Op 357/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu - na wniosek skarżącego - wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji i postanowienia PINB z dnia [...], nr [...].

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego poparł skargę i podkreślił zmienność obsady zwierzęcej oraz to, że znajdujące się w przedmiotowym obiekcie stado nigdy nie przekroczyło wielkości 39 DJP. Ponadto podniósł, że skarżący nie dzielił stad ani nie łączył, a zwierzęta są oznakowane, odnotowane w ewidencji, przypisane do konkretnej nieruchomości. Wyjaśnił też, że skarżący składał przed organem pierwszej instancji wyjaśnienia, okazywał dokumentację, w tym z kontroli weterynaryjnej. Skarżący zaś oświadczył, że na nieruchomości oznaczonej jako [...] są obiekty do rozbiórki, nie trzyma w nich "stada nr 2", które jest hodowane na posesji przy ul.[...]. Z kolei pełnomocnik uczestnika postępowania J. M. wniósł o oddalenie skargi i o zasądzenie kosztów postępowania. Podkreślił, że ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ pierwszej instancji są prawidłowe tak co do miejsca hodowli, jak i wielkości hodowli przekraczającej 40 DJP. Natomiast nie ma większego znaczenia to, jak w danym momencie skarżący rozdziela stada. Wielkość hodowli wymaga oceny środowiskowej, a immisje z hodowli zaburzają normalne życie okolicznych mieszkańców.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten został wydany z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi decyzja [...] WINB z dnia [...], którą utrzymano w mocy decyzję PINB z dnia [...]., wydaną na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, nakazującą skarżącemu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania trzech obiektów budowlanych (budynków inwentarsko-gospodarczych - obory) zlokalizowanych na działkach o numerach ewidencyjnych gruntu: a i b, k.m. [...], w miejscowości D. ul. [...], przez ograniczenie hodowli zwierząt do liczby nie większej niż 40 DJP w obrębie przedmiotowej posesji, oraz utrzymano w mocy postanowienie PINB nr [...].

Przypomnienia również wymaga, że wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Op 203/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu skargi skarżącego stwierdził nieważność postanowienia [...] WINB z dnia [...] nr [...], którym organ odwoławczy uchylił postanowienie PINB nr [...] i -działając na podstawie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego - wstrzymał skarżącemu użytkowanie spornych obiektów oraz nałożył obowiązek przedłożenia określnych dokumentów. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że [...] WINB rozpatrując merytorycznie zażalenie skarżącego w sposób rażący naruszył przepis art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego, jak i przepisy regulujące zasady postępowania odwoławczego (art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a.), ponieważ nie stwierdził niedopuszczalności zażalenia oraz wszczęcia postępowania zażaleniowego i w konsekwencji wadliwie zakończył to postępowanie merytorycznym rozstrzygnięciem. Sąd wyjaśnił w tym zakresie, że na postanowienie wydane na podstawie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego nie przysługuje zażalenie, a postanowienie to strona może zaskarżyć w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie (art. 142 K.p.a.). Poza tym Sąd wskazał, że postanowienie wydane w trybie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego nie rozstrzyga o istocie sprawy i nie kończy postępowania w sprawie legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, lecz przyczynia się do osiągnięcia celu postępowania, którym jest legalizacja tej samowoli budowlanej Jest ono wydawane w toku postępowania legalizacyjnego mającego na celu doprowadzenie do zgodności z prawem samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji należało więc mieć na uwadze regulację prawną zawartą w art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przytoczony przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a wyrażona w nim zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie, tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, zaś naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 P.p.s.a., w razie złożenia skargi, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Wyjaśnić też należy, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Może ona zatem dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią natomiast konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Zaznaczenia również wymaga, że obowiązek wynikający ze związania oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania może być wyłączony jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego bądź wzruszenia wyroku zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie. Wyłączenie z powyższego obowiązku będzie dopuszczalne także w przypadku istotnej zmiany okoliczności faktycznych, tj. gdy po wydaniu wyroku, w prowadzonym ponownie postępowaniu zmianie ulegną istotne okoliczności i ustalony zostanie stan faktyczny odmienny od przyjętego przez sąd za podstawę dokonanej oceny. Żadna z powyższych sytuacji nie zachodzi w aktualnie kontrolowanej sprawie.

Oceniając kwestionowaną decyzję, Sąd uznał, że organ odwoławczy nie zastosował się do wytycznych wynikających z wyroku z dnia 10 sierpnia 2020 r., co niewątpliwie świadczy o naruszeniu art. 153 P.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu, wbrew jednoznacznie wyrażonej ocenie prawnej Sądu, [...] WINB w postępowaniu odwoławczym ponownie rozpoznał zażalenie skarżącego na wydane - na podstawie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego - postanowienie nr [...], przy czym wadliwie dał temu wyraz w sentencji zaskarżonej decyzji, utrzymując w mocy m.in. to postanowienie organu pierwszej instancji. W konsekwencji powyższego organ odwoławczy błędnie też zastosował art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 142 K.p.a. Stosownie do ostatnio powołanego przepisu postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że obowiązujące przepisy nie przewidują odrębnej formy rozpatrzenia i załatwienia kwestii postanowień zaskarżonych w odwołaniu (art. 142 K.p.a.). Stanowisko organu odwoławczego co do rozpatrzonego postanowienia wyrażane jest w uzasadnieniu decyzji odwoławczej, a nie w jej sentencji bądź w odrębnym orzeczeniu (por. wyroki NSA: z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1461/11; z dnia 22 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2962/17, wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym stwierdzić przyjdzie, że organ odwoławczy nie był uprawniony do orzekania w omawianej kwestii w sentencji zaskarżonej decyzji, tj. do utrzymania tego postanowienia w mocy. Dokonując oceny postanowienia nr [...], [...] WINB powinien dać wyraz swojemu stanowisku jedynie w uzasadnieniu decyzji.

Badając dalej zaskarżoną decyzję, w ocenie Sądu, należy stwierdzić, że zaprezentowane przez [...] WINB stanowisko odnośnie do wystąpienia przesłanek do wydania spornego nakazu nie zostało wystarczająco uzasadnione zarówno w sferze faktycznej, jak i prawnej. W przekonaniu Sądu organ odwoławczy nie dokonał wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i nie wyświetlił dostatecznie stanu faktycznego sprawy.

Z uwagi na charakter popełnionych naruszeń wskazać trzeba, że przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nakładają na organy administracji obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Przepisy procesowe nakazują też wydanie w sprawie decyzji odpowiadającej wymogom z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Natomiast ustanowiona w art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu faktycznym i prawnym rozstrzygnięcia - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Tylko tak przeprowadzone postępowanie stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści, zgodnie z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a. Z kolei w myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 K.p.a. organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W odniesieniu do tych zasad doniosłą rolę pełni uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane ogólnikowo. W uzasadnieniu decyzji powinien zostać przedstawiony - w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący - tok rozumowania organu obrazujący proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, aby możliwe było dokonanie weryfikacji zajętego przez organ odwoławczy stanowiska.

Podkreślić należy, że wskazane powyżej zasady znajdują zastosowanie na wszystkich etapach postępowania administracyjnego. Wobec tego powinny być stosowane także w postępowaniu przed organem odwoławczym, którego rolą, wynikającą wprost z określonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ kompetencję do przeprowadzenia samodzielnych ustaleń faktycznych i dokonania na ich podstawie ponownej oceny z zastosowaniem odpowiednich przepisów prawa. Obowiązkiem organu odwoławczego jest rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie sprostał powyższym wymogom, naruszając wskazane regulacje. Przede wszystkim nie wyjaśnił w sposób dostateczny podstaw faktycznych i prawnych wydanego nakazu przywrócenia przez skarżącego poprzedniego sposobu użytkowania spornych obiektów budowlanych. Zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. istotny element decyzji administracyjnej stanowi powołanie podstawy prawnej oraz uzasadnienie faktyczne i prawne (pkt 4 i 6). Natomiast § 3 omawianej regulacji konkretyzuje, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Stosownie do powyższego przypomnienia wymaga, że [...] WINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, iż intensyfikacja prowadzonego przez skarżącego przedsięwzięcia - czyli zwiększenia obsady bydła na przedmiotowej nieruchomości do 59,5 DJP, co stanowi wzrost o 20,5 DJP w stosunku do stanu pierwotnego - świadczy o dokonaniu zmiany sposobu użytkowania obiektów, w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Stanowiska tego organ nie poparł jednak wystarczającą argumentacją. Zgodzić należy się ze skarżącym, że organ nie przedstawił w decyzji sposobu wyliczenia obecnej obsady bydła w przeliczeniu na DJP, podając jedynie ogólne liczby dotyczące ilości sztuk zwierząt, a są to niewystarczające dane do przeprowadzenia wskazanych obliczeń. Brak stosownego wyliczenia uniemożliwia natomiast Sądowi zweryfikowanie prawidłowości stanowiska organu w omawianym zakresie. [...] WINB nie wyjaśnił dostatecznie tej kwestii, choć stanowiła ona podstawę poglądu w zakresie zaktualizowania się przesłanki pozwalającej na uznanie, że doszło do zmiany sposobu użytkowania spornych obiektów budowalnych wobec zwiększenia obsady hodowli skarżącego. Ponadto twierdzenie organu, że doszło do "podwójnego" zwiększenia obsady bydła jest zdecydowanie nieuprawnione w świetle wartości podanych w decyzji. W ocenie Sądu ponownego wyjaśnienia wymagała również aktualna obsada bydła w przedmiotowych budynkach, zważywszy na fakt dokonania ustaleń w tym przedmiocie w grudniu 2019 r. Z kolei z protokołu kontroli z dnia 28 stycznia 2021 r. w zakresie sprawdzenia wykonania obowiązku wynikającego z postanowienia nr [...] wynika tylko, że obiekty są wciąż użytkowane, nie ma natomiast żadnych ustaleń co do ilości bydła. Powyższe świadczy o tym, że stan faktyczny sprawy w kwestiach o istotnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy nie został w istocie poprawnie wyświetlony oraz nie został oceniony w sposób pełny i wyczerpujący. Zdaniem Sądu dokonanie dodatkowych wyjaśnień służących zweryfikowaniu ustaleń PINB co do ilości bydła, niewątpliwie mieściło się w granicach przysługujących organowi odwoławczemu uprawnień wynikających z art. 136 K.p.a. [...] WINB mógł bowiem we własnym zakresie przeprowadzić postępowanie w celu uzupełnienia dowodów albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi pierwszej instancji.

Kontynuując rozważania, dostrzec jeszcze należy, że z przywołanych wcześniej przepisów K.p.a. wynika nie tylko obowiązek wskazania przepisów prawa, które organ uznał za podstawę wydania decyzji, ale także wyjaśnienia, które z nich zadecydowały o treści rozstrzygnięcia. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyłącznie przytoczono przepisy Prawa budowlanego i to w ich pełnym brzmieniu. Ponadto [...] WINB odwołał się do § 3 ust. 1 pkt 103 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (bez wskazania daty i miejsca publikacji aktu), które nie obowiązywało ani w dacie wszczęcia przedmiotowego postępowania, ani w dacie orzekania przez organ odwoławczy. Powołane przez [...] WINB rozporządzenie straciło bowiem moc obowiązującą z dniem 11 października 2019 r., tj. z dniem wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839). Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ pominął obowiązek wyjaśnienia podstaw prawnych do orzeczenia spornego nakazu, a mianowicie nie wskazał, które konkretnie warunki wymienione w przepisie art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego uległy zmianie w zakresie prowadzonej przez skarżącego hodowli i dlaczego. Innymi słowy, w zaskarżonej decyzji nie wytłumaczono, które z wymagań, o jakich mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego uległy istotnej zmianie, powodując tym samym zmianę sposobu użytkowania spornych obiektów w odniesieniu do stanu pierwotnego. Nie jest też wiadome, wobec niejednoznacznych wywodów decyzji, czy przywołany art. 71 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego miał - wedle organu - zastosowanie w sprawie. Powyższe braki decyzji spowodowały pozbawienie strony zobowiązanej możliwości zweryfikowania, czy organ dokonał prawidłowej subsumcji stanu faktycznego pod normę materialnoprawną. Organ winien również ustalić sens norm prawnych, a następnie w sposób logiczny i zrozumiały przedstawić skutki prawne wynikające z danego stanu prawnego w powiązaniu ze stanem faktycznym. Tak się jednak nie stało w rozpoznawanej sprawie.

Według Sądu kwestionowane rozstrzygnięcie wymyka się spod kontroli, ponieważ wadliwości jego uzasadnienia - głównie wobec niewyjaśnienia przez [...] WINB stanowiska zajętego w sprawie - uniemożliwiają dokonanie przez Sąd oceny przesłanek, którymi kierował się nakładając na skarżącego sporny nakaz. Stwierdzone uchybienia potwierdzają zasadność zarzutów skargi o braku wyczerpującego rozważenia wszystkich zarzutów odwołania i braku ponownego rozpoznania przez organ sprawy w jej całokształcie, w tym wyczerpującego zbadania spornych okoliczności faktycznych. Zaznaczyć również trzeba, że rolą Sądu nie jest wyręczanie organów w ustalaniu okoliczności faktycznych sprawy oraz badanie dowodów, lecz kontrola zgodności z prawem podejmowanych przez organy działań. To na organie spoczywa bowiem obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania przepisu materialnoprawnego ustawy i tym samym merytorycznego załatwienia sprawy. Dokonując oceny w opisanym zakresie, Sąd nie rozstrzyga więc o meritum sprawy, gdyż nie będąc kolejną instancją w postępowaniu administracyjnym nie zastępuje organów w rozpatrywaniu spraw.

Podsumowując, stwierdzić przyjdzie, że uchybienia w postaci niewskazania oraz niewyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - w sposób dostateczny - podstawy prawnej obowiązków wynikających z wydanego nakazu w odniesieniu do okoliczności faktycznych sprawy stanowią o podjęciu rozstrzygnięcia z naruszeniem wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a., i to w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. W przekonaniu Sądu dokonana przez organ ocena jest niepełna i nie tłumaczy wystarczająco podjętego rozstrzygnięcia. Brak prawidłowego uzasadnienia stanowi z kolei podstawę do postawienia organowi odwoławczemu skutecznego zarzutu naruszenia zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz zasad ustalonych w art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 500 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.