Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 203/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 165 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 58 § 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1002/17 w sprawie ze skargi B.S. na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji zatrudnienia 1. uchyla zaskarżony wyrok i odrzuca skargę, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 1 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1002/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.S. na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji zatrudnienia dla funkcjonariusza w punkcie I. stwierdził bezskuteczność czynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...]; w punkcie II. uznał obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. do przedłożenia skarżącej pisemnej propozycji warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby skarżącej, a także dotychczasowe jej miejsce zamieszkania; w punkcie III. zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. na rzecz skarżącej kwotę 497 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach w skonsolidowanej Służbie Celno-Skarbowej nie stanowi decyzji administracyjnej, lecz czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Ma ona charakter władczy, dotyczy sprawy indywidualnej i ma charakter publicznoprawny. Będące przedmiotem sporu pismo "propozycja" niewątpliwie kształtuje w sposób jednostronny prawa i obowiązki strony skarżącej. Jednostronne kształtowanie praw i obowiązków polega na tym, że to organ (Dyrektor IAS) jednostronnie i władczo określał nowe warunki zatrudnienia, zaś funkcjonariusz mógł co najwyżej zaakceptować te warunki albo odmówić ich przyjęcia. Natomiast nie ma znaczenia, że dopiero po upływie określonego terminu i zachowania samego funkcjonariusza nastąpią określone skutki polegające bądź na przekształceniu stosunku służbowego w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 p.w.u.k.a.s.), bądź też na jego wygaśnięciu (art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w.u.k.a.s.). Taka sytuacja zachodzi w analizowanym przypadku, gdyż objęta kontrolą Sądu pisemna propozycja rozstrzyga o tym, że funkcjonariusz otrzymał jednostronnie zredagowaną propozycję zatrudnienia na określonych także jednostronnie i władczo warunkach.

W ocenie Sądu I instancji organ nie wskazał jednak na jakiekolwiek kryteria, które legły u podstaw zaproponowania skarżącej warunków pracy a nie służby. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ przedstawił motywy swojego działania, opisując zajmowane przez skarżącą stanowiska, jej kwalifikacje i staż służby, ale w żaden sposób nie dokonał oceny, dlaczego posiadane przez skarżącą kwalifikacje, staż i dotychczasowa służba nie powinny uzasadniać zaproponowania dalszej służby. Jak wynika z akt sprawy organ zaniechał jakiejkolwiek oceny w zakresie przydatności skarżącej do pełnienia służby w jednostkach KAS. Sąd uznał, że skoro organ nie wykazał żadnych obiektywnych przesłanek uzasadniających złożenie skarżącej propozycji zatrudnienia a nie propozycji służby, to należało orzec na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. o bezskuteczności pisemnej propozycji złożonej skarżącej.

Argumentem przemawiającym za rozstrzygnięciem zawartym w pkt II wyroku był zakaz reformationis in peius zawarty w art. 134 § 2 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie, samo stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, bez uznania obowiązku ponownego przedłożenia propozycji mogłoby doprowadzić do sytuacji, że skarżąca nie otrzymałaby żadnej propozycji (ani służby, ani zatrudnienia), co ewidentnie pogorszyłoby jej sytuację.

W skardze kasacyjnej organ zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc na podstawie art. 189 P.p.s.a. o jego uchylenie i odrzucenie skargi, ewentualnie na podstawie art. 188 P.p.s.a. o wydanie wyroku reformatoryjnego bądź ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie i rozpoznanie skargi pomimo tego, że propozycja złożona na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s. nie stanowi innego niż określone w pkt 1-3 aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947 ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw), a w konsekwencji nie podlega kognicji sądów administracyjnych; powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd I instancji dokonując prawidłowej oceny winien był skargę odrzucić;

2. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt 2 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie i rozpoznanie skargi pomimo tego, że kontroli sądów administracyjnych nie podlegają sprawy wynikające z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, a w konsekwencji sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych; powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd I instancji dokonując prawidłowej oceny winien był skargę odrzucić;

3. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 276 ust. 1 i ust. 2 w zw. z ust. 6 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947 ze zm.; dalej ustawa o KAS) przez jego niezastosowanie i rozpoznanie skargi pomimo tego, że przedmiotowa sprawa nie mieści się w katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 276 ust. 1 i ust. 2 ustawy o KAS i tym samym nie podlega kognicji sądów administracyjnych; powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd I instancji dokonując prawidłowej oceny winien był skargę odrzucić;

4. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) – przez rozpoznanie skargi pomimo jej niedopuszczalności z uwagi na niedopełnienie przez skarżącą warunków formalnych wniesienia skargi, tj. jej wniesienia z uchybieniem czternastodniowego terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa przewidzianego w art. 52 § 3 P.p.s.a. oraz dokonanie wadliwej oceny w zakresie braku winy skarżącej w nieterminowym wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa; powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd I instancji dokonując prawidłowej oceny winien był skargę odrzucić;

5. art. 146 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. przez uznanie, że propozycja złożona skarżącej na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s. stanowi inny niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw), a w konsekwencji podlega kognicji sądu administracyjnego;

6. art. 146 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s. przez uwzględnienie skargi i stwierdzenie bezskuteczności czynności Dyrektora IAS oraz uznanie obowiązku Dyrektora IAS do przedłożenia skarżącej pisemnej propozycji warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, która będzie w swej treści uwzględniała posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby skarżącej, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania, pomimo tego, że propozycja została złożona przy uwzględnieniu przesłanek wynikających z art. 165 ust. 7 PwKAS, a przepis ten nie nakłada na organ obowiązku pisemnego sporządzenia uzasadnienia, które odzwierciedlałoby dokonaną przez Dyrektora IAS analizę przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s. w odniesieniu do skarżącej;

7. art. 146 § 1 w zw. z art. 52 § 3 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. przez dokonanie wadliwej oceny w zakresie braku winy skarżącej w terminowym wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a., warunkującym skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego, bowiem organ nie pouczył skarżącej treści art. 52 § 3 P.p.s.a.; podczas gdy prawidłowa ocena winna prowadzić do uznania, że na organie nie ciążył obowiązek pouczenia skarżącej o treści art. 52 § 3 P.p.s.a., a tym samym skarżąca w sposób zawiniony uchybiła terminowi, o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a., co winno skutkować odrzuceniem skargi;

8. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez nie zawarcie przez Sąd w uzasadnieniu wyroku precyzyjnej interpretacji wskazanych przez Sąd, a nie wynikających z treści art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s. przesłanek przedstawienia propozycji zatrudnienia, tj. przydatności do pełnienia służby, co uniemożliwia prawidłowe wykonanie wyroku;

9. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający jego prawidłowe wykonanie, tj. przez wskazanie, jako dyrektywy, co do dalszego postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ – zastosowania przepisu art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s., podczas gdy przepis ten, jako przepis o charakterze jednorazowym, nie może mieć zastosowania wskutek wyekspirowania terminu, o którym mowa w tym przepisie, w konsekwencji czego powyższa podstawa prawna do przedstawienia przez organ propozycji po dniu 31 maja 2017 r. nie istnieje;

II. prawa materialnego:

1. art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s. w zw. z art. 60 i art. 7 Konstytucji RP przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s. zawiera lukę prawną w zakresie pominięcia kryteriów proponowania funkcjonariuszowi pracy, w sytuacji gdy należało przyjąć, że art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s. w sposób kompleksowy ustanawia równorzędne warunki przedłożenia propozycji zarówno funkcjonariuszowi, jak i pracownikowi;

2. art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s. przez błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania, tj. uznanie przez WSA w Krakowie, że zasadą jest, że funkcjonariuszowi w pierwszej kolejności powinna zostać złożona propozycja służby, a dopiero gdyby skarżąca była nieprzydatna do służby – to możliwym jest przedstawienie funkcjonariuszowi propozycji pracy, podczas gdy przepis ten poprzez użycie zwrotu "albo" nie ustanawia pierwszeństwa proponowanych form "zatrudnienia", ale traktuje je równorzędnie;

3. art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s. przez błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania, tj. uznanie przez WSA w Krakowie, że przedstawienie funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia wymaga sporządzenia pisemnego uzasadnienia, zawierającego ocenę, co do braku przydatności do pełnienia służby w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, podczas gdy przepis art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s. poza przesłankami: doświadczenia, kwalifikacji oraz miejsca zamieszkania nie nakłada na organ obowiązku oceny braku przydatności funkcjonariusza do służby;

4. art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s. w zw. z art. 7 Konstytucji RP przez błędną wykładnię, tj. uznanie przez WSA w Krakowie, że wskazany w tym przepisie termin, tj. 31 maja 2017 r. ma charakter terminu instrukcyjnego, którego upływ nie powoduje braku możliwości dalszego przedkładania przez Dyrektora IAS propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, podczas gdy termin ten ma charakter terminu materialnoprawnego, którego upływ uniemożliwia złożenie jakiejkolwiek propozycji na podstawie tego przepisu;

4. art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s. w zw. z art. 60 oraz art. 7 Konstytucji RP przez uznanie, że w analizowanej sprawie dyspozycją art. 60 Konstytucji RP objęte jest także przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, podczas gdy przepis art. 60 Konstytucji RP dotyczy tylko naboru i zwalniania ze służby publicznej, a dodatkowe pominięcie przez Sąd I instancji, że skarżąca wskutek przyjęcia propozycji nadal pozostaje w "służbie publicznej".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 189 P.p.s.a. jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i odrzucenia skargi, a zatem do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej. Jak bowiem wskazano w punkcie pierwszym uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 P.p.s.a., jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, nawet niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego.

W rozpoznanej sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 189 P.p.s.a., co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku i odrzuceniem skargi.

Sąd pierwszej instancji przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi, zobowiązany był ustalić jej dopuszczalność. W myśl bowiem art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd ten rozważył to zagadnienie, lecz błędnie uznał skargę za dopuszczalną i przyjął, iż ma do czynienia ze sprawą sądowoadministracyjną. Zdaniem Sądu I instancji propozycja zatrudnienia skierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., jest objęta kognicją sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Istotą niniejszej sprawy, tak z uwagi na zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej jak i stanowisko Sądu I instancji, jest ustalenie charakteru prawnego propozycji zatrudnienia złożonej na podstawie z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., celem przesądzenia czy jej kontrola pozostaje w zakresie kognicji sądów administracyjnych.

W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że akty lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. muszą być skierowane do konkretnego, zindywidualizowanego adresata, mieć charakter zewnętrzny, co oznacza, że muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie, ani służbowo organowi wydającemu akt lub podejmującemu daną czynność, mają dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, co oznacza, że o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany, a także obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego "pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia" złożona skarżącej, nie stanowi aktu lub czynności, o których mowa w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. zasadniczo z dwóch względów. Po pierwsze, nie stanowi władczej jednostronnej formy rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach, a po drugie nie rozstrzyga tym samym sprawy administracyjnej, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Przepisy prawa nie wskazują, tak jak jest to w przypadku propozycji określającej warunki pełnienia służby, że stanowi ona decyzję administracyjną. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczy i nie kreuje praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 p.w.k.a.s.), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 p.w.k.a.s.) przez samego funkcjonariusza (a nie organu). Propozycja zatrudnienia mieści się natomiast w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), a nie władztwa administracyjnego i stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji zatrudnienia albo o odmowie przyjęcia propozycji. Organ przedkładając propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej działający w ramach władztwa administracyjnego. O ile można argumentować, że czynność ta ma w pewnym aspekcie charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego, o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i jednostronnie konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te, wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – jak już wskazano – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku jej odrzucenia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r. sygn. akt K 1/99, OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego w pracowniczy albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane w wyniku działania organu, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawnokształtującym na gruncie prawa administracyjnego.

Stanowisko to znajduje potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19, gdzie w uzasadnieniu wprost wskazuje się, że "zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.k.a.s. pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi, ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję zatrudnienia. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron".

Z tych względów należało przyjąć, że pisemna propozycja zatrudnienia skierowana do dawnego funkcjonariusza Służby Celnej, w trybie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., jako niespełniająca przesłanek charakteryzujących czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., nie podlega kognicji sądu administracyjnego, w konsekwencji czego skarga takiego funkcjonariusza na tego rodzaju propozycję jest niedopuszczalna i podlegać powinna odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Powyższe oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące stanowisko Sądu I instancji co do charakteru propozycji zatrudnienia oraz właściwości sądu administracyjnego w sprawie okazały się uzasadnione. W zaistniałej sytuacji (niedopuszczalność skargi funkcjonariusza na propozycję zatrudnienia) odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej jest bezprzedmiotowe.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę, o czym orzekł w punkcie pierwszym postanowienia.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. w punkcie drugim postanowienia.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842).