Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 269/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: par.4 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art.3 par.1, art. 3 par.2, art. 134 par.1, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 93 ust.1, art. 101 ust.1
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 20 ust.1, art. 28 ust.1, art. 9 ust.1, art 1 ust.2, art. 4, art.7, art. 4 ust.1, art.6 ust.1 i 2, art.
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par.7 ust.1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 4 ust.2
journal: Dz.U. 2010 nr 130 poz 871
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej  oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja,, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi W. L., T. K. i M. K. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność uchwały nr [..] Rady Miasta z dnia [..]. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. - etap I, w części obejmującej: a) § 5 ust.1 pkt 21, pkt 22 w zakresie terenów oznaczonych na rysunku symbolami "B.1.ZI 08,B.1.ZI 09" lit a i b; b) § 54 ust.3 pkt 1, pkt 2 lit. a i b; c) § 116 ust.3 pkt 1, pkt 2 lit.a i b; d) § 177 ust.3 pkt 1; II. oddala skargę T. K. i M. K.


UZASADNIENIE

W. L. oraz T. K. i M. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w L. skargi na uchwałę nr XXXI/276/17 Rady Miasta Biłgoraj z dnia 27 września 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Biłgoraj - etap I.

Organ nadzoru w swojej skardze domagał się stwierdzenia nieważności ww. uchwały w części obejmującej § 5 ust. 1 pkt 21, pkt 22 w brzmieniu: "B.1ZI 08, B.1.ZI 09" , lit. a i b, § 54 ust. 3 pkt 1, pkt 2 lit. a i b, § 116 ust. 3 pkt 1, pkt 2 lit. a i b, pkt 3 oraz § 177 ust. 3 pkt 1 uchwały. Dokonane w uchwale Nr XXXI/276/17 ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. w ocenie W. L. są niezgodne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr LIV/247/98 Rady Miasta Biłgoraj z dnia 26 maja 1998r.

W celu zbadania zgodności planu miejscowego (zmiany planu) ze studium konieczne jest nie tylko porównanie tekstu planu z tekstem studium, ale i odniesienie się do części graficznej (rysunku) planu i studium.

Skarżący wskazał, że w § 5 ust. 1 uchwały Nr XXXI/276/17 określone zostały zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 21, dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: B.2 ZI 01, B.2.ZI 02, B.2.ZI 07, B.2.ZI 08, C.2 ZI 01 do C.2.ZI 04. D.2.ZI 01, D.2 Zł 02 dopuszcza się realizację zabudowy usługowej związanej z infrastrukturą komunikacyjną, takiej jak: a) stacje paliw, b) stanowiska obsługi pojazdów, c) jezdnie manewrowe i parkingi, d) obiekty i urządzenia o funkcji wypoczynkowej, e) obiekty małej gastronomii, e) ciągi piesze i ścieżki rowerowe, f) urządzenia sanitarne i oświetlenie, g) sieci, urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej.

Stosownie do § 5 ust. 1 pkt 22, dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: B.1ZI 08, B.1.ZI 09, od B.2 ZI 01 do B.2. ZI 03. B.2. ZI 06, C.2 ZI 01, C.2 ZI 04, D.2.ZI 01, D.2.ZI 02 dopuszcza się realizację zabudowy usług związanych z turystyką, sportem i rekreacją oraz gastronomią, takiej jak:

a) hotele i pensjonaty,

b) obiekty gastronomiczne i gastronomiczno-handlowe,

c) jezdnie manewrowe i parkingi,

d) urządzenia, obiekty i budowle o funkcji wypoczynkowej i sportowej,

e) ciągi piesze i ścieżki rowerowe,

f) urządzenia sanitarne i oświetlenie,

g) sieci, urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej.

Z kolei jak stanowi § 54 ust. 3 dla terenów oznaczonych symbolami B.2.ZI 01, B.2.ZI 02, B.2. ZI 07, B.2. ZI 08 - jako przeznaczenie dopuszczalne wskazano - realizację zabudowy usługowej związanej z infrastrukturą komunikacyjną, w szczególności:

a) jezdni manewrowych i parkingów,

b) stacji paliw,

c) stanowisk obsługi pojazdów

d) obiektów i urządzeń o funkcji wypoczynkowej

e) urządzeń sanitarnych,

f) oświetlenia,

g) obiektów małej gastronomii,

h) sieci urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej (pkt 1),

realizację zabudowy dla usług turystyki, sportu i rekreacji oraz gastronomii, w szczególności:

a) hoteli i pensjonatów,

b) obiektów gastronomicznych i gastronomiczno-handlowych,

c) sportowych urządzeń terenowych i budowli,

d) jezdni manewrowych i parkingów,

e) ciągów pieszych i ścieżek rowerowych,

f) sieci urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej (pkt 2).

Ponadto w § 116 ust. 3 wskazano, iż dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami C.2.ZI01, C.2.ZI02, C.2.Z1 03, C.2.ZI 04 - dopuszczona została realizacja zabudowy usługowej, związanej z infrastrukturą komunikacyjną, w szczególności:

a) jezdni manewrowych i parkingów,

b) stacji paliw,

c) stanowisk obsługi pojazdów

d) obiektów i urządzeń o funkcji wypoczynkowej,

e) urządzeń sanitarnych,

f) oświetlenia,

g) obiektów małej gastronomii,

h) sieci urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej (pkt 1),

dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami C.2.ZI 01, C.2.ZI 04 - realizacja zabudowy usługowej związanej z turystyką, sportem i rekreacją oraz gastronomią, w szczególności:

a) hoteli i pensjonatów,

b) obiektów gastronomicznych i gastronomiczno-handlowych,

c) sportowych urządzeń terenowych i budowli

d) jezdni manewrowych i parkingów

e) ciągów pieszych i ścieżek rowerowych

f) sieci urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej (pkt 2).

W § 116 ust. 3 pkt 3 dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem C.2.ZI 04 dopuszczono realizację obiektów składowo- magazynowych.

W § 177 ust. 3 pkt 1 dopuszczono natomiast dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami D.2.ZI 01, D.2.ZI 02 realizację zabudowy usługowej związanej z infrastrukturą komunikacyjną, w szczególności realizację:

a) obiektów o funkcji wypoczynkowej,

b) jezdni manewrowych

c) urządzeń wypoczynkowych, sanitarnych, oświetlenia,

d) obiekty małej gastronomii,

e) stacji paliw,

f) stanowisk obsługi pojazdów,

g) obiektów gastronomiczno- handlowych,

h) obiektów informacji turystycznej,

i) obiektów noclegowych,

j) obiektów obsługi podróżnych.

Tymczasem, jak wskazuje organ nadzoru, zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta B. przyjętego uchwałą Nr LIV/247/98 Rady Miasta Biłgoraj z dnia 26 maja 1998r., w części IV zatytułowanej Warunki realizacji Studium w pkt 1.2 lit. d Tereny zieleni —"ZPC", ,,ZP", ,,ZD", "ZI", "ZL","OR" - traktuje się jako tereny otwarte miasta, tj. w zasadzie bez zabudowy kubaturowej, z wyjątkiem ograniczonej ilości obiektów związanych z rekreacją lub produkcją rolniczą ".

Z powyższego wynika zatem, iż Studium dla terenów oznaczonych symbolem "ZI" wprowadza zakaz zabudowy kubaturowej z wyjątkiem ograniczonej ilości obiektów związanych z rekreacją lub produkcją rolniczą, podczas gdy plan miejscowy dla terenów oznaczonych symbolami: B.1.ZI 08, B.1.ZI 09, B.2. ZI 01, B.2. ZI 02, B.2.ZI 03, B.2. ZI 06, B.2.ZI 07, B.2.ZI 08, C.2. ZI 01. C.2. ZI 02, C.2 ZI 03, C.2.ZI 04, D.2.ZI 01, D.2. ZI 02 dopuszcza określoną zabudowę na tych terenach.

Wojewoda stwierdził, że określone w planie miejscowym funkcje dla wskazanych wyżej terenów nie odpowiadają funkcjom przewidzianym dla tych terenów w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B..

Plan nie może wprowadzać innych funkcji terenów niż przyjęto w studium. Skoro zadaniem planu jest realizacja i konkretyzacja ustaleń studium, które to ustalenia są w myśl art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wiążące dla organów gminy, to postanowienie planu wprowadzające funkcje dla obszarów, które w obowiązującym studium mają inne przeznaczenie, jest niedopuszczalne.

W kontekście powyższego, organ nadzoru uznał, że, uchwała Nr XXXI/276/17 jest niezgodna ze Studium w zakresie wprowadzonych ustaleń dla terenów oznaczonych symbolami: B.1.ZI 08, B.1.ZI 09, B.2. ZI 01, B.2. ZI 02, B.2.ZI 03, B.2. ZI 06, B.2.ZI 07, B.2.ZI 08, C.2 ZI 01, C.2. ZI 02, C.2 ZI 03, C.2.ZI 04, D.2.ZI 01, D.2. ZI 02. Ponadto skarżący podkreślił, że Rada Miasta w zakresie posiadanej samodzielności winna przestrzegać określonych w ustawie zasad planowania. Uchwałą w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ten organ właśnie dokonuje swoistego samoograniczenia w zakresie uchwalanych na jego podstawie miejscowych planów. To samoograniczenie może oczywiście także za sprawą rady gminy ulegać stosownym zmianom poprzez nowelizacje treści studium, umożliwiające realizację przedsięwzięć nieprzewidzianych w dotychczasowym jego brzmieniu. Stąd też w przypadku, gdy organy gminy uznają za zasadne czy też konieczne ustalenie sposobu zagospodarowania terenu pozostającego w sprzeczności z treścią obowiązującego studium, ustalenie to może nastąpić (jeśli jest zgodne z obowiązującym porządkiem, wyznaczanym przepisami prawa powszechnego), ale po uprzednim dokonaniu zmiany we właściwym fragmencie studium (T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

Nadto, Wojewoda zarzucił, że przedmiotowa uchwała obarczona jest innego jeszcze rodzaju wadą prawną, a mianowicie analiza treści § 5 ust. 1 pkt 20 oraz § 5 ust. 1 pkt 22 dla terenów oznaczonych symbolem B.1.ZI 08 oraz B.1.ZI 09 wskazuje w sposób jednoznaczny, iż przepisy te wprowadzają wzajemnie wykluczające się ustalenia.

Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 20 dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: B.1. ZI 08 do B.1.ZI 09, B.2.ZI.zz 01, C.1.ZI 01 do C.1.ZI 09, F.1.ZI 01, F.1.ZI 02, F.1. ZI 03 ustala się zakaz nowej zabudowy, z zastrzeżeniem § 53 ust. 5.

Jak stanowi § 5 ust. 1 pkt 22 dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: B.1.ZI 08, B.1.ZI 09, od B.2.ZI 01 do B.2.ZI 03, B.2.ZI 06, C.2.ZI 01, C.2.ZI 04, D.2 ZI 01, D.2 ZI 02 dopuszcza się realizację zabudowy usług związanych z turystyką, sportem i rekreacją oraz gastronomią, takiej jak:

a) hotele i pensjonaty,

b) obiekty gastronomiczne i gastronomiczno-handlowe,

c) jezdnie manewrowe i parkingi.

d) urządzenia, obiekty i budowle o funkcji wypoczynkowej lub sportowej,

e) ciągi piesze i ścieżki rowerowe,

t) urządzenia sanitarne i oświetlenie,

g) sieci, urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej.

Organ nadzoru wskazał, że jak wynika z powyższego, dla terenów oznaczonych symbolami [...] i [...] 09 Rada Miasta wprowadziła w § 5 ust. 1 pkt 20 zakaz nowej zabudowy, podczas gdy w § 5 ust. 1 pkt 22 dopuściła określoną zabudowę na tych terenach.

Tak sformułowane ustalenia powodują, w opinii skarżącego naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego w zakresie regulowanym przepisem art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587). Jak podnosi skarżący, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może podlegać indywidualnej interpretacji organów planistycznych, chociażby z tego powodu, iż przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017, poz. 1332), regulujące proces inwestycyjny nie przewidują "wyjaśnień", "zaświadczeń" czy "stanowisk" organów planistycznych, interpretujących zapisy i ustalenia planu miejscowego, jako dowodu w postępowaniu w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę.

Wojewoda podkreśla, że trudności w odczytaniu przeznaczenia danego terenu i sposobu jego zagospodarowania (w tym zabudowy) w akcie planistycznym spowodują, iż potencjalny inwestor nie będzie w stanie określić zagospodarowania danego terenu co prowadzić będzie w rezultacie do licznych konfliktów przestrzennych związanych z możliwością użytkowania tego terenu. Istotne jest przy tym to, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego, stanowiący o ograniczeniach w sposobie wykonywania prawa własności, winien stanowić o tym w sposób "czytelny i budzący jak najmniej wątpliwości interpretacyjnych". Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury co do sposobu zagospodarowania terenu, to rzeczywiście może stanowić zagrożenie dla standardów demokratycznego państwa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych.

Ponadto skarżący wskazał, (powołując się na wyrok NSA z 9 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 3083/13), iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien zawierać normy konkretne i indywidualne (zamknięte), tak aby w sposób czytelny określić sposób wykonywania prawa własności nieruchomości położonych w obrębie jego obowiązywania.

W odpowiedzi na skargę W. L. Rada Miasta wyjaśniła, że pozorna niezgodność zapisów planu z zapisami Studium w kwestii zagospodarowania części terenów oznaczonych symbolem "ZI" znajduje swoje wytłumaczenie w VI części Studium pn. "Warunki realizacji studium - 1.2. Interpretacja oznaczeń studium gdzie znajdują się następujące wytyczne: "Oznaczenia literowe terenów określają dominujące przeznaczenie - funkcję oznaczonego terenu (przeznaczenie brutto, nie netto). Na terenie tym mogą, zatem być lokalizowane również obiekty o innych funkcjach, pod warunkiem, że nie będą to funkcje kolidujące z funkcją dominującą bądź kolidujące wzajemnie. Pożądane jest, aby były wzajemnie komplementarne" oraz "Tereny zieleni - "ZPC", "ZP", "ZD", "Zł", "ZL", "OR" - traktuje się, jako "tereny otwarte" miasta, tj. w zasadzie bez zabudowy kubaturowej, z wyjątkiem ograniczonej ilości obiektów związanych z rekreacją lub produkcją ogrodniczą".

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadza możliwość zabudowy usługowej jedynie w nielicznych "terenach zieleni" oznaczonych w Studium "ZI". Ustalone jednostki: B.2.ZI 01, B.2.ZI 02, B.2.ZI 07, B.2.ZI 08, C.2.ZI 01 do C.2.ZI 04, D.2. ZI 01, D.2 ZI 02, , D.2 ZI 01, B.2.ZI 03, B.2.ZI 06 określają przeznaczenie podstawowe, jako - zieleń izolacyjna. Wprowadzone usługi są zapisane jedynie, jako funkcje dopuszczalne. Natomiast wyjaśnienia zawarte w słowniczku planu wskazują, że zabudowa inna niż funkcja podstawowa nie może przekroczyć 30% powierzchni terenu. Zatem "tereny zieleni", wyznaczone w studium, pozostają w planie z ograniczeniem zabudowy kubaturowej. Organ stwierdził, że z powyższego wynika, że zapisy planu korespondują z zapisami studium. Zapis dopuszczający w niewielkim stopniu (do 30%) wprowadzenie zabudowy usługowej nie wywołuje negatywnych skutków w zagospodarowaniu terenu. Natomiast w przypadku uchylenia niektórych funkcji określonych planem (ZI), przy braku na tych obszarach planu i ich możliwości zabudowy na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, spowodują negatywne skutki w zagospodarowani miasta B..

Ponadto odnosząc się do ustaleń ogólnych § 5 ust. 1 pkt 20 i pkt 22 dla terenów oznaczonych symbolem B.1.ZI 08 oraz B.1.ZI 09 organ wyjaśnił, że § 5 ust 1 pkt 20 wprowadza zakaz nowej zabudowy dla wymienionych jednostek. Natomiast ustalenia szczegółowe dla jednostki B.1.ZI 08 oraz B.1.ZI 09 zawarte w paragrafie § 53 ust. 3 pkt 1 i 2 wprost określają przeznaczenie terenu jako "zieleń izolacyjna", czyli zakaz zabudowy z dopuszczeniem realizacji jedynie ciągów pieszych, ścieżek rowerowych (§ 53 ust. 3 pkt 1) oraz sieci urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej (§ 53 ust. 3 pkt 2). W związku z powyższym § 5 ust. 1 pkt 22 "dopuszcza realizację usług związanych z turystyką, sportem i rekreacją oraz gastronomią, takiej jak": e) "ciągi piesze i ścieżki rowerowe" i g) "sieci, urządzenia i obiekty infrastruktury technicznej" a nie zakaz nowej zabudowy.

Z kolei T. K. i M. K. w swojej skardze na uchwałę nr XXXI/276/17 z dnia 27 września 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Biłgoraj – etap I, podnoszą, że § 144 ust. 1, 2, 4 uchwały oraz załącznika nr 1D do uchwały stanowiącej załącznik graficzny w zakresie przebiegu drogi [...] 01 przez działki nr ewid.[...], [...] ark mapy 13 położonych w B. przy ul. [...] są sprzeczne z obowiązującymi przepisami:

1) art. 1 ust. 2 pkt 4 i 7, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz.: 1073, z późniejszymi zmianami) - dalej u.p.z.p.) w zw z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP; w zw. art. 1 Pierwszego Protokołu dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych (ochrona prawa własności); w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez brak rozważenia interesu publicznego oraz interesu indywidualnego skarżących, w tym niezbędności i konieczności ingerencji w prawo własności w zakresie określonym zaskarżonym planem.

2) § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 124.) dalej jako "rozporządzenie z 2 marca 1999 r." poprzez naruszenie prawa własności, skutkujące ustaleniem iż droga [...] [...] będzie miała szerokość 24 metrów, pomimo, że brak jest jakichkolwiek racjonalnych podstaw do projektowania tak szerokiej drogi i nadmiernego wkraczania w prawo własności chcąc zrealizować zamierzenia ustalone w planie.

W oparciu o powyższe skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący są właścicielami działek nr ewid. [...], [...] ark mapy [...] położonych w B. przy ul. [...], na których usytuowany jest zamieszkały budynek mieszkalny, według zaskarżonej uchwały w przebiegu drogi [...] [...] i w konsekwencji przeznaczony do rozbiórki. Projektowana ulica [...] [...]. ma charakter drogi publicznej klasy Z (zbiorcza), a jej szerokość w liniach rozgraniczających wynosi 24 m (§ 144 ust. 4 uchwały).

Skarżący podnoszą, że funkcja tej drogi sprowadza się do połączenia drogi [...] [...]. z ulicą P. . Droga [...] [...]. należy do tej samej kategorii drogi co ul. [...] - czyli do drogi o charakterze zbiorczym, więc w konsekwencji, w opinii skarżących brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego i faktycznego do tego, aby szerokość pasa drogowego wynosiła 24 m. Skarżący wskazują, że ta szerokość drogi zbiorczej [...] 01 odbiega od przyjętych w planie zagospodarowania szerokości innych dróg zbiorczych: [...] [...] m; [...] [...] m; [...] 01. - od 20,00 do 25,00 m.

Główny ruch w przedmiotowym obszarze odbywa się do centrum i z centrum ul. [...]. Projektowana droga [...] [...] położona jest równolegle do centrum miasta usytuowanego wzdłuż ulicy [...] - od P. do ul. [...] (oś pn - pd). Ruch w kierunku północ - południe odbywa się ul. [...] od wiaduktu do mostu na [...] Ł. . Natomiast projektowana obwodnica wyprowadzi ruch z miasta od wiaduktu, wzdłuż torów do ul. [...] i następnie ul. [...] do K. S. i D..

Nadto skarżący akcentują, że zmniejszenie szerokości drogi [...] do 20 m pozwoliłoby zachować wymagania wynikające z § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r., a jednocześnie budynek mieszkalny znalazłby się poza obszarem drogi [...]. Nawet przesunięcie projektowanej drogi oznaczonej [...] 01. poprzez stworzenie łuku tj odsunięcie drogi o 3 m w kierunku wschodnim spowodowałoby w rezultacie zmniejszenie powierzchni działek nr ew. 39 i 40. Z uwagi na to, że na działki nr [...] na tej wysokości nie spełniają parametrów działek budowlanych nie wpłynęłoby to na ich możliwości zagospodarowania na tej wysokości.

Skarżący wskazują, że przeprowadzenie drogi przez działki o takiej szerokości i o takim przebiegu nie jest niezbędne dla zapewnienia ciągłości ciągów komunikacyjnych w miejscowości, stąd nie ma potrzeby ingerowania w przysługujące im prawo własności. Ograniczenie sposobu korzystania z istniejącej zabudowy wiążące się w konsekwencji z wyburzeniem budynku mieszkalnego stanowi o ograniczeniu ich prawa własności bez zachowania należytych proporcji i nie jest podyktowane racjonalnymi kierunkami gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego oraz ładu przestrzennego.

Końcowo skarżący wskazują, że ingerencja gminy w prawa właścicielskie nie została poprzedzona wyważeniem tych wszystkich wartości, które determinują kształtowanie zagospodarowania przestrzennego terenu podlegającego władztwu planistycznemu gminy. Organ planistyczny nie rozważył innej szerokości drogi ani innego przebiegu drogi, uwzględniającego np. fakt istniejącej zabudowy w obszarze projektowanej drogi. W ocenie skarżących przyjęty w planie przebieg drogi usytuowany na ich nieruchomości narusza przepisy art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, a nadto stanowi wyraz nadużycia władztwa planistycznego, poprzez nieuzasadnione, wbrew wymogom zasady proporcjonalności, ograniczenie ich praw do przedmiotowego terenu.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta stwierdziła, że zapisy uchwały w zakresie drogi o oznaczeniu [...] [...] wynikają z ustaleń Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta B. uchwalonego Uchwałą Nr LIV247/98 Rady Miejskiej w Biłgoraju z dnia 26 maja 1998r. z późniejszymi zmianami. Wskazana droga jest odwzorowana w Studium, łączy tereny osiedla mieszkaniowego domów jednorodzinnych i zabudowy wielorodzinnej z nowym (projektowanym) centrum. Planowana droga jest kluczowym elementem projektowym rozwoju miasta. Jak wskazuje organ przyjęta szerokość drogi w racjonalny sposób zabezpiecza obsługę terenu, który w przyszłości zostanie zurbanizowany, droga zabezpiecza teren dla: pasa drogowego, chodników i ścieżek rowerowych. Wskazana droga, w sąsiedztwie przyszłej zabudowy o dużym wskaźniki intensywności jest zasadnym ustaleniem w projekcie rozwoju miasta i prawidłowej komunikacji poszczególnych jego składowych.

Podsumowując organ administracji zarówno w odpowiedzi na skargę W. L., jak i T. i M. K. wniósł o oddalenie skarg.

Podczas rozprawy sądowej w dniu 19 kwietnia 2018 r. Sąd na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) dalej jako "p.p.s.a", zarządził połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg W. L. (sygn. akt II SA/Lu 271/18) oraz T. K. i M. K. (sygn. akt II SA/Lu 269/18) i prowadzić obie sprawy pod sygn. akt II SA/Lu 269/18.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m.in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do skargi W. L.. Sąd rozpoznając sprawę stwierdził, że skarga W. L. zasługuje na uwzględnienie i stwierdził jej nieważność w zakresie żądanym przez skarżącego.

Wyjaśnić na wstępie należy, że przedmiotowa skarga wniesiona została na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.), który przewiduje, iż organ nadzoru, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1, tj. po upływie 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności takiego aktu, lecz przysługuje mu prawo zaskarżenia go do sądu administracyjnego.

Przedmiotem skargi Wojewody jest uchwała nr XXXI/276/17 Rady Miasta Biłgoraj z dnia 27 września 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Biłgoraj - etap I w części obejmującej § 5 ust. 1 pkt 21, pkt 22 w brzmieniu: "B.1.ZI 08, B.1.Z1 09" , lit. a i b, § 54 ust. 3 pkt 1, pkt 2 lit. a i b, § 116 ust. 3 pkt 1, pkt 2 lit. a i b, pkt 3 oraz § 177 ust. 3 pkt 1 uchwały. Podkreślić należy, że organ nadzoru objął swą skargą część uchwały, zarzucając jej istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

W dniu 29 czerwca 2007r. Rada Miasta Biłgoraj podjęła uchwałę Nr XIII/95/07 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Biłgoraj. Jak stanowi art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o państwowej inspekcji sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe (ust. 2), a więc ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej jako "u.p.z.p."). Oznacza to, iż legalność zaskarżonej uchwały podlega ocenie Sądu również przy zastosowaniu przepisów ostatniej z wymienionych ustaw.

Mając na uwadze wskazany wyżej przepis przejściowy, do oceny legalności uchwały Nr XXXI/276/17 zastosowanie będą miały przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010r.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., obowiązującej w dacie przyjęcia uchwały Nr XIII/95/07, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Wymaga także podkreślenia, że art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Redakcja art. 28 ust. 1 u.p.z.p., posługuje się skalą oceny zakresu wadliwości uchwały rady gminy, co oznacza, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu oraz trybu jego sporządzania ustawodawca wymaga, aby owo naruszenie miało charakter istotny. Do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi tu zatem o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. Stwierdzić należy, że zakres przedmiotowy art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jest węższy niż zakres art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., tym samym - jak wskazał NSA w wyroku z dnia 11 września 2007 r., II OSK 759/07, LEX nr 384425 - może mieć on zastosowanie jedynie łącznie z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Naruszenie prawa przez studium bądź plan miejscowy może przybrać m.in. formę naruszenia zasad jego sporządzania. Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 11 września 2008 r. (II OSK 215/08) - dokonując wykładni przesłanki materialnoprawnej, tj. zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rada miasta związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie. Naruszenie tych przepisów przy uchwalaniu planu miejscowego stanowi więc naruszenie zasad jego sporządzania.

W świetle natomiast art. 147 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. - sąd uwzględniając skargę na uchwały lub akty organów jednostek samorządu terytorialnego, inne niż akty prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Ponadto podkreślenia wymaga, iż studium służy gminie do określania kierunków jej polityki przestrzennej (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.). Poprzez studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego władze gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie polityki przestrzennej. W studium dokonuje się więc kwalifikacji i przeznaczenia poszczególnych obszarów gminy. Choć studium może być aktem elastycznym w powyższym zakresie, określa ono jednak nieprzekraczalne ramy dla planowania przestrzennego. Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jako aktów prawa miejscowego, przy czym, co jest istotne - zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. - ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Ze skargi W. L.. Prawidłowe jest stanowisko Wojewody, że we wskazanym zakresie zaskarżona uchwała Rady Miasta została podjęta z istotnym naruszeniem ustaleń wynikających ze studium.

Stosownie do § 5 ust. 1 pkt 22, dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: B.1ZI 08, B.1.ZI 09, od B.2ZI 01 do B.2ZI 03. B.2ZI 06, C.2ZI 01, C.2ZI 04, D.2.ZI 01, D.2.ZI 02 dopuszcza się realizację zabudowy usług związanych z turystyką, sportem i rekreacją oraz gastronomią, takiej jak:

a) hotele i pensjonaty,

b) obiekty gastronomiczne i gastronomiczno-handlowe,

c) jezdnie manewrowe i parkingi,

d) urządzenia, obiekty i budowle o funkcji wypoczynkowej i sportowej,

e) ciągi piesze i ścieżki rowerowe,

f) urządzenia sanitarne i oświetlenie,

g) sieci, urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej.

Z kolei jak stanowi § 54 ust. 3 dla terenów oznaczonych symbolami B.2.ZI 01, B.2.ZI 02, B2.ZI 07, B2.ZI 08 - jako przeznaczenie dopuszczalne wskazano - realizację zabudowy usługowej związanej z infrastrukturą komunikacyjną, w szczególności:

a) jezdni manewrowych i parkingów,

b) stacji paliw,

c) stanowisk obsługi pojazdów

d) obiektów i urządzeń o funkcji wypoczynkowej

e) urządzeń sanitarnych,

f) oświetlenia,

g) obiektów małej gastronomii,

h) sieci urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej (pkt 1),

realizację zabudowy dla usług turystyki, sportu i rekreacji oraz gastronomii, w szczególności:

a) hoteli i pensjonatów,

b) obiektów gastronomicznych i gastronomiczno-handlowych,

c) sportowych urządzeń terenowych i budowli,

d) jezdni manewrowych i parkingów,

e) ciągów pieszych i ścieżek rowerowych,

f) sieci urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej (pkt 2).

Ponadto w § 116 ust. 3 wskazano, iż dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami C.2.ZI 01, C.2ZI 02, C.2.Z1 03, C.2.ZI 04 - dopuszczona została realizacja zabudowy usługowej, związanej z infrastrukturą komunikacyjną, w szczególności:

a) jezdni manewrowych i parkingów,

b) stacji paliw,

c) stanowisk obsługi pojazdów

d) obiektów i urządzeń o funkcji wypoczynkowej,

e) urządzeń sanitarnych,

f) oświetlenia,

g) obiektów małej gastronomii,

h) sieci urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej (pkt 1),

dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami C.2.ZI 01, C.2ZI 04- realizacja zabudowy usługowej związanej z turystyką, sportem i rekreacją oraz gastronomią, w szczególności:

a) hoteli i pensjonatów,

b) obiektów gastronomicznych i gastronomiczno-handlowych,

c) sportowych urządzeń terenowych i budowli

d) jezdni manewrowych i parkingów

e) ciągów pieszych i ścieżek rowerowych

f) sieci urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej (pkt 2).

W § 116 ust. 3 pkt 3 dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem C.2.ZI 04 dopuszczono realizację obiektów składowo- magazynowych.

W § 177 ust. 3 pkt 1 dopuszczono natomiast dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami D.2.ZI 01, D.2.ZI 02 realizację zabudowy usługowej związanej z infrastrukturą komunikacyjną, w szczególności realizację:

a) obiektów o funkcji wypoczynkowej,

b) jezdni manewrowych

c) urządzeń wypoczynkowych, sanitarnych, oświetlenia,

d) obiekty małej gastronomii,

e) stacji paliw,

f) stanowisk obsługi pojazdów,

g) obiektów gastronomiczno- handlowych,

h) obiektów informacji turystycznej,

i) obiektów noclegowych,

j) obiektów obsługi podróżnych.

Natomiast jak wskazano w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta B. przyjętego uchwałą Nr LIV247/98 Rady Miasta Biłgoraj z dnia 26 maja 1998r., w części IV zatytułowanej Warunki realizacji Studium w pkt 1.2 lit. d Tereny zieleni —"ZPC", ,,ZP", ,,ZD", "ZI", "ZL","OR" - traktuje się jako tereny otwarte miasta, tj. w zasadzie bez zabudowy kubaturowej, z wyjątkiem ograniczonej ilości obiektów związanych z rekreacją lub produkcją rolniczą".

Jak słusznie zauważył w skardze organ nadzoru określone w planie miejscowym funkcje dla wskazanych wyżej terenów nie odpowiadają funkcjom przewidzianym dla tych terenów w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B.. Należy przy tym pamiętać, że studium jest aktem określającym kierunki polityki przestrzennej gminy, a zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Z uwagi na to, że studium jest aktem określającym jedynie kierunki polityki przestrzennej gminy jego zapisy powinny określać ogólne postanowienia tej polityki, co ma podlegać doprecyzowaniu na etapie sporządzania – w oparciu o takie studium – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje zatem autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2473/12). Podkreślenia wymaga, że w ramach tego władztwa organ gminy nie może wyjść jednak poza ogólne ustalenia wynikające ze studium.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, wskazać należy, że w przekonaniu Sądu planowane zagospodarowanie przestrzenne terenu we wskazanym zakresie narusza ustalenia studium. Nie trafne są zatem wyjaśnienia organu administracji, że niezgodność zapisów planu z zapisami Studium jest tylko pozorna, z uwagi na traktowanie "terenów zieleni – ZPC, ZP, ZD, ZI, ZL,OR" jako "terenów otwartych" z możliwością zabudowy nie przekraczającą 30 % powierzchni terenu. Jak podaje organ w odpowiedzi na skargę: "w terenach zarezerwowanych w studium na zieleń izolacyjną" zostały wydane pozwolenia na budowę: stacji paliw, hali magazynowej, domów jednorodzinnych", a z kolei ustalenia studium są jednoznaczne w pkt 1.2. lit.d "Tereny zieleni (..) – traktuje się jako tereny otwarte miasta, tj. w zasadzie bez zabudowy kubaturowej, z wyjątkiem ograniczonej ilości obiektów związanych z rekreacją lub produkcją rolniczą." Skoro organ pomimo wprowadzenia zakazu zabudowy kubaturowej w studium dopuszcza na podstawie planu miejscowego budowę hali magazynowej i domów jednorodzinnych, na terenach objętych tym zakazem, to z powyższego jednoznacznie wynika, że przepisy te nie korespondują ze sobą.

Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Sądu uchwała Nr XXXI/276/17 jest niezgodna ze Studium w zakresie wprowadzonych ustaleń dla terenów oznaczonych symbolami: B.1.ZI 08, B.1.ZI 09, B.2.ZI01, B.2.ZI 02, B.2.ZI 03, B.2.ZI 06, B.2.ZI 07, B.2.ZI 08, C.2 ZI 01, C.2.ZI 02, C.2.ZI 03, C.2.ZI 04, D.2.ZI 01, D.2.ZI 02.

Jako zasadny należy również uznać drugi zarzut skargi. Analiza § 5 ust. 1 pkt 20 oraz § 5 ust. 1 pkt 22 dla terenów oznaczonych symbolem B.1.ZI 08 oraz B.1ZI 09 wskazuje w sposób jednoznaczny, iż przepisy te wprowadzają wzajemnie wykluczające się ustalenia. Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 20 dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: B.1. ZI do B.1.ZI 09, B.2.ZI.zz 01, C.1.ZI 01 do C.1.ZI 09, F.1ZI 01, F.1ZI 02, F.1 ZI 03 ustala się zakaz nowej zabudowy, z zastrzeżeniem § 53 ust. 5.

Jak stanowi § 5 ust. 1 pkt 22 dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: B.1.ZI 08, B.1.ZI 09, od B.2.ZI 01 do B.2.ZI 03, B.2.ZI 06, C.2.ZI 01, C.2.ZI 04, D.2 ZI 01, D.2 ZI 02 dopuszcza się realizację zabudowy usług związanych z turystyką, sportem i rekreacją oraz gastronomią, takiej jak:

a) hotele i pensjonaty,

b) obiekty gastronomiczne i gastronomiczno-handlowe,

c) jezdnie manewrowe i parkingi.

d) urządzenia, obiekty i budowle o funkcji wypoczynkowej lub sportowej,

e) ciągi piesze i ścieżki rowerowe,

t) urządzenia sanitarne i oświetlenie,

g) sieci, urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej.

Organ nadzoru wskazał, że dla terenów oznaczonych symbolami [...] i [...] 09 Rada Miasta wprowadziła w § 5 ust. 1 pkt 20 zakaz nowej zabudowy, podczas gdy w § 5 ust. 1 pkt 22 dopuściła określoną zabudowę na tych terenach. Powyższe ustalenia powodują naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w zakresie uregulowanym przepisem art. 15 ust.2 pkt 2 u.p.z.p., który stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo: 2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego w zw. z § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587), zgodnie z którym: § 4 ustala się następujące wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego: 2) ustalenia dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego powinny zawierać określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ochrony, określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ukształtowania lub rewaloryzacji, oraz określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów.

W odniesieniu do tego zarzutu organ podniósł, że zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 22 "dopuszcza się realizację zabudowy usług związanych z turystyką, sportem i rekreacją oraz gastronomią, takiej jak: ciągi piesze i ścieżki rowerowe", a także g) "sieci, urządzenia i obiekty infrastruktury technicznej. Wyliczenie organu co do zakresu usług związanych z turystyką, sportem i rekreacją oraz gastronomią jest tylko wybiórcze, spełniające normy § 53 ust.3, natomiast w samym planie wyliczenia § 5 ust.1 pkt 22 dotyczą:

a) hoteli i pensjonatów

b) obiektów gastronomicznych i gastronomiczno-handlowe,

c) jezdni manewrowych i parkingów.

d) urządzeń, obiektów i budowli o funkcji wypoczynkowej lub sportowej,

e) ciągów pieszych i ścieżek rowerowych,

f) urządzeń sanitarnych i oświetlenia.

Normy zawarte w planie miejscowym powinny zapewniać jednoznaczność w ich odbiorze przez wszystkich adresatów jego zapisów, ale także gwarantować wysoki stopień przewidywalności skutków realizacji tych zapisów. Wymienione wyżej wzajemnie sprzeczne regulacje planu miejscowego skutkują brakiem możliwości takiego odczytu sposobów zagospodarowania terenów, aby możliwe było skuteczne i pozbawione wątpliwości interpretacyjnych wydawanie pozwolenia na budowę.

Podkreślić należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego na danym terenie (aktem prawa miejscowego) i musi spełniać wysokie wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności. Z tych względów, mimo że ustawodawca jednoznacznie przyznał organom gminy uprawnienie do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, to równocześnie nałożył na nie obowiązek przestrzegania reguł stanowienia prawa. Z tego zaś wynika praktyczny aspekt sądowej kontroli aktów prawa miejscowego, która w ramach oceny legalności danego aktu, w pierwszym rzędzie skupia się na zbadaniu, czy organ samorządu terytorialnego prawidłowo zrealizował przyznaną mu kompetencję prawodawczą. Odnosząc to co powiedziano powyżej do rozpatrywanej sprawy, sąd rozpoznający skargę doszedł do przekonania, skarga Wojewody jest uzasadniona i uchwała w zaskarżonej części narusza prawo, a tym samym obliguje Sąd do stwierdzenia jej nieważności we wskazanym w skardze zakresie. Przeprowadzona kontrola sądowoadministracyjna wykazała ich sprzeczność z zasadą działania organów państwa na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Sąd administracyjny dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały kierował się dyspozycją przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który przewiduje, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W rozważaniach dotyczących naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego jako przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego istotne też jest, że dokonując wykładni tej przesłanki organy związane są przepisami prawa europejskiego, Konstytucją oraz przepisami prawa materialnego.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności kwestionowanych fragmentów uchwały.

Z kolei odnosząc się do skargi T. K. i M. K. Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skargę wniesiono na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) dalej jako "u.s.g.", który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała nr XXXI/276/17 Rady Miasta Biłgoraj z dnia 27 września 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Biłgoraj - etap I (dalej jako uchwała), w zakresie § 144 ust. 1, 2, 4 uchwały oraz załącznika nr 1D do uchwały stanowiącej załącznik graficzny w zakresie przebiegu drogi [...] 01 przez działki nr ewid. [...] oraz [...] ark mapy [...] położonych w B. przy ul. [...].

Sąd podobnie jak przy skardze W. L. rozpatrując niniejszą skargę, mając na uwadze wskazany wyżej przepis przejściowy, stwierdził, że do oceny legalności uchwały Nr [...] zastosowanie będą miały przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010r.

Na wstępie rozważań Sądu należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Przed przystąpieniem do oceny merytorycznej skargi Sąd jest obowiązany do sprawdzenia czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, co dawałoby mu legitymację do wniesienia skargi.

W tym miejscu wskazać należy, że legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Wskazać należy, iż w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą. To znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114).

W rozważanej sprawie skarżący niewątpliwie mają interes prawny, bowiem zaskarżone regulacje przedmiotowej uchwały dotyczą działek (nr ewid. [...] i [...] ark mapy [...]), której są właścicielami. Daje im to prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 u.s.g.

Przechodząc do merytorycznych rozważań, zarzuty skarżących dotyczące naruszenia art. 1 ust.2 pkt 4 i 7, art. 4 ust.1, art. 6 ust.1 i 2, art. 20 ust.1, art. 28 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy w ocenie Sądu uznać za bezzasadne. Dokonując dokładnej analizy zapisów i rysunku zaskarżonego planu oraz obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego na podstawie znajdujących się w aktach planistycznych sprawy dokumentów, jednoznacznie wynika, iż zaskarżone regulacje uchwalonego planu są zgodne ze studium uwarunkowań i odpowiadają prawu. Skarżący podnoszą, że realizacja zaplanowanej drogi [...] o szerokości 24 m. spowoduje konieczność wyburzenia budynku znajdującego się na ich działce, a przez to ograniczenie ich prawa własności.

W kwestii treści i ochrony prawa własności w licznych orzeczeniach wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny, podkreślając zasadę, że ochrona własności nie ma charakteru absolutnego. Jednak wszelkie ograniczenia tego prawa muszą zawsze wynikać z postulatu ochrony wartości generalnych i interesu ogólnego (wyrok TK z dnia 11 maja 1999, sygn. akt K 13/98, publ. OTK ZU 1999/4/74). Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa do nieruchomości (własności, użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09, nsa.gov.pl).

Jedną z ustaw mających istotny wpływ na ograniczenie własności nieruchomości jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przyznająca organom gminy (miasta) prawo do sporządzania i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To właśnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dochodzi w sposób wiążący do ustalenia bądź zmiany przeznaczenia terenu, określenia inwestycji celu publicznego oraz sposobu i warunków zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Plan miejscowy wespół z innymi przepisami kształtuje zatem sposób wykonywania prawa własności. Właśnie dlatego, że miejscowy plan kształtuje sposób wykonywania prawa własności, to wyznaczenie granic ingerencji w prawo własności musi uwzględniać wartości naczelne, jak równość wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji) w tym gwarantowanie sprawiedliwości społecznej (wyrok NSA z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, nsa.gov.pl). Dlatego samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych (przyznanego jej w art. 3 u.p.z.p. uprawnienia zwanego doktrynalnie władztwem planistycznym) nie jest nieograniczona, a władztwa planistycznego organy gminy nie mogą nadużywać. W demokratycznym państwie prawa, wszelkie działania władzy publicznej muszą doznawać ograniczeń przewidzianych prawem (art. 7 Konstytucji RP). W realizacji zadań własnych gmina związana jest więc przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw. Tylko w takich granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie.

Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalany jest na podstawie delegacji ustawowej (ma swoje źródło w ustawie), to ograniczenia w prawie własności wprowadzane tym planem są prawnie dopuszczalne. Ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to poszanowaniem prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych – również przywołanej wcześniej zasady proporcjonalności.

Takie stanowisko reprezentowane jest także przez orzecznictwo sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 8 kwietnia 2010r. Naczelny Sąd Administracyjny sygn. akt II OSK 123/10, wskazał, że wprawdzie w planowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 uzpz), to jednak przy dokonywaniu oceny w tym zakresie m.in. należy uwzględnić to czy skarżący, zgłaszali wnioski do projektu planu lub na etapie poprzedzającym, czy uczestniczyli w dyskusji publicznej i w innych formach udostępniania wiedzy o projekcie planu.

Analizując akta sprawy, skarżący niewątpliwie uczestniczyli w poszczególnych etapach sporządzania planu i zgłaszali do niego uwagi (pismami z 21 maja 2012 r., 9 stycznia 2015 r., oraz 13 lutego 2017 r.), które następnie były rozpatrywane przez organ. W przypadku, podejmowania takich działań właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym lub jego zmianą trudno skutecznie zarzucać organom administracji przekroczenie granic władztwa planistycznego, tym bardziej, gdy uchwalany plan jest zgodny z postanowieniami studium, obowiązującego od 26 maja 1998 r.

W myśl art. 9 ust. 4 upzp ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organów gminy. Wiążący charakter ustaleń zawartych w studium potwierdza przepis art. 17 pkt 4 (przy sporządzaniu projektu planu wójt musi uwzględniać ustalenia studium) oraz przepis art. 20 ust. 1 stanowiący iż plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Taka regulacja prawna sprawia, że przy ocenie ewentualnego przekroczenia granic władztwa planistycznego postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy należy przede wszystkim badać zgodność tych postanowień z odpowiednimi postanowieniami studium. (...) W sytuacji jednak, gdy radę gminy i wójta wiążą postanowienia studium, bez ich zmiany nie można doprowadzić do korzystnych dla skarżącej rozwiązań planistycznych." (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2010r., sygn. akt II OSK 123/10 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie działanie organu administracyjnego w ramach tzw. "władztwa planistycznego" mieściło się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i pozostałych przepisach szczególnych.

Powołanie się skarżących na naruszenie § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 124.) dalej jako "rozporządzenie", poprzez naruszenie prawa własności, skutkujące ustaleniem iż droga [...] 01 będzie miała szerokość 24 metrów, również jest niezasadne. Należy zaznaczyć, że co prawda w powołanym rozporządzeniu szerokość ulicy - klasa ulicy "zbiorcza" – nie powinna być mniejsza niż 20 m., jednak jak czytamy dalej w § 7 ust.3 tego rozporządzenia: szerokość ulicy, określona w ust.1, powinna być odpowiednio zwiększona, jeżeli przewiduje się umieszczenie w tej ulicy większej liczby pasów ruchu,(...), ścieżek rowerowych, pasów lub zatok postojowych, pasów zieleni wysokiej lub urządzeń odwodnienia powierzchniowego. Ustawodawca nie dość, że określił szerokość tej drogi, nie mniejszą niż 20 m, to dodatkowo wskazał na powinność zwiększenia jej szerokości przy umieszczeniu stosownych rozwiązań komunikacyjnych.

Jak wynika ze Studium droga [...] [...] łączy tereny osiedla mieszkaniowego domów jednorodzinnych i zabudowy wielorodzinnej z nowym (projektowanym) centrum. Jak podaje organ droga ta jest kluczowym elementem projektowym rozwoju miasta i jej przebieg został umiejscowiony w najmniej kolizyjny sposób w stosunku do obecnie istniejącej zabudowy. Przyjęta szerokość drogi, która jest kwestionowana przez skarżących, w racjonalny sposób zabezpiecza obsługę terenu: pasa drogowego, chodników i ścieżek rowerowych. Organ projektując drogę [...] [...] przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego słusznie zastosował § 7 ust.3 rozporządzenia i odpowiednio zwiększył szerokość drogi mając na względzie bezpieczeństwo i racjonalną obsługę komunikacyjną terenu, który ma zostać w przyszłości zurbanizowany.

Ponadto, jak już wspomniano o tym wyżej, ustalenia Studium są wiążące dla organów przy sporządzaniu planów miejscowych, jako aktów prawa miejscowego, kształtujących wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), zaś zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winien być zgodny z ustaleniami Studium.

W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się uchybień w trybie i zasadach sporządzenia uchwały nr XXXI/276/17 Rady Miasta Biłgoraj z dnia 27 września 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Biłgoraj – etap I w zakresie § 144 ust. 1, 2, 4 uchwały oraz załącznika nr 1D do uchwały stanowiącej załącznik graficzny w zakresie przebiegu drogi [...] [...] przez działki nr ewid. [...] oraz [...] ark mapy [...] położonych w B. przy ul. [...], które uzasadniałyby konieczność stwierdzenia jej nieważności i dlatego skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.