Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 663/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 57 ust. 7, art. 59 ust. 7, art. 59f ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 26 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska (spr.) Sędzia WSA Bożena Kasprzak Protokolant asystent sędziego Nina Krzemieniewska-Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2019 roku sprawy ze skargi J. T. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie legalności użytkowania rozbudowanej części budynku oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 663/19

U Z A S A D N I E N I E

Pismem z dnia 8 lutego 2019 r. J. T., reprezentowany przez adwokata A. S., zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. o nielegalnym przystąpieniu do użytkowania przez D. G. budynku mieszkalnego lub jego części, zlokalizowanego na działce nr ewid. 749/2, obr. [...] w R. oraz wniósł o wymierzenie inwestorowi kary pieniężnej przewidzianej w art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Postanowieniem Nr [...] z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na fakt, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. prowadził postępowanie administracyjne znak: [...] w przedmiocie legalności użytkowania rozbudowanej części budynku mieszkalnego zlokalizowanego w m. R. na działce nr ewid. 749/2, obr. [...], w m. R., które zostało zakończone ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...]r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

W zażaleniu na powyższe postanowienie J. T. zarzucił organowi I instancji naruszenie:

art. 7 k.p.a., w zw. z art. 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niewyczerpujące zbadanie materiału dowodowego,

art. 9 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia dogłębnej analizy materiału dowodowego,

art. 8 k.p.a. poprzez nie przyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważanie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa,

- art. 57 ust. 7 w zw. z art. 54 ustawy Prawo budowlane, polegające na błędnej wykładni przepisu prawa w stanie faktycznym omawianej sprawy, podczas gdy ze zmianą właściciela obiektu budowlanego, następuje przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę na nowego właściciela, to równocześnie przechodzą na nowego inwestora obowiązki o których mowa w art. 54 ww. ustawy. Ponadto wystąpienie określonego stanu faktycznego, polegającego na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części w momencie braku stosownego zezwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego determinuje organ do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego na aktualnego inwestora.

Postanowieniem z dnia [...] r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawę prawną badanego postanowienia organu I instancji stanowi art. 61a § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § l k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. w 2014 r. prowadził postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności użytkowania rozbudowanej części budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. 749/2, obr. [...], w R., które ostatecznie zostało umorzone decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Umarzając ww. postępowanie organ wyjaśnił, że w dniu 12.09.2014 r. przeprowadził oględziny spornej części budynku, podczas których ustalono m.in., że ówczesny inwestor, tj. P. G. nie legitymuje się decyzją o pozwoleniu na użytkowanie ww. obiektu. Z kolei podczas oględzin dokonanych w dniu 16.01.2015 r. stwierdzono przystąpienie do użytkowania rozbudowanej części budynku mieszkalnego i wykonano stosowną dokumentację fotograficzną. Dodatkowo podczas przesłuchania świadków, w dniu 21.07.2015 r., organ stopnia powiatowego powziął informację, że sporny obiekt zaraz po wybudowaniu był zamieszkały przez P. G. i jego synów. Według świadków mógł to być rok 2003 lub 2004. Umarzając powyższe postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. powołał się na art. 6 ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz innych ustaw z dnia 20.02.2015 r. i wskazał, że do tej sprawy będą miały zastosowanie przepisy w brzmieniu przed nowelizacją dokonaną ww. ustawą. Następnie odniesiono się do przepisów ustawy Prawo budowlane (znowelizowanych ustawą z dnia 27.03.2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw) dotyczących udzielenia pozwolenia na przystąpienie do użytkowania i wskazano, że do obiektów budowlanych, w odniesieniu do których przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27.03.2003 r., wydano pozwolenie na budowę, nie stosuje się przepisów dotyczących obowiązkowej kontroli budowy. Oznacza to, że ustawodawca ograniczył stosowanie nowej regulacji art. 57 ust. 6 i 7 do tych obiektów, w odniesieniu do których pozwolenie na budowę wydano po dacie wejścia w życie ustawy (czyli po 11.07.2003 r.). Zatem skoro przed datą 11.07.2003 r., P. G. legitymował się decyzją Nr [...] z dnia [...] r., znak: [...] Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w R. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą mu pozwolenia na sporną rozbudowę budynku mieszkalnego, to w przypadku nielegalnego użytkowania tego obiektu nie będą miały zastosowania przepisy dotyczące obowiązkowej kontroli oraz stosowania kary za odstępstwo. Ponadto wskazano, że wprowadzony nowelą z dnia 16.04.2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. 2004, Nr 93, poz. 888) przepis art. 57 ust. 7 dotyczy tylko obiektów wzniesionych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego po 11.07.2003 r., w związku z czym w przedmiotowej sprawie również nie będzie miał on zastosowania.

Wobec powyższego mając na uwadze istnienie w obrocie prawnym ostatecznej i prawomocnej decyzji Nr [...] z dnia [...] r., organ I instancji zasadnie odmówił J. T. wszczęcia postępowania w przedmiocie legalności użytkowania rozbudowanej części budynku mieszkalnego zlokalizowanego w R. na działce nr ewid. 749/2, obr. [...], w m. R.. Nie jest bowiem możliwe wszczęcie kolejnego postępowania administracyjnego w sprawie uprzednio rozstrzygniętej decyzją administracyjną, bowiem mamy do czynienia z powagą rzeczy osądzonej. Nie ma przy tym znaczenia podnoszony przez J. T. zarzut, że to D. G. - zstępny Pana P. G., jest obecnie inwestorem spornej inwestycji, bo inwestycja ta realizowana jest wciąż na podstawie tej samej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto organ wyjaśnił, że przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć jako rozpoczęcie korzystania, używania przynajmniej części obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w pozwoleniu na budowę. Przystąpienie do użytkowania w myśl art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane jest działaniem jednorazowym, polegającym na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części. Przystąpić do użytkowania można tylko raz, późniejszy stan faktyczny w zakresie użytkowania należy ocenić już jako trwające użytkowanie.

[...]WINB zwrócił uwagę, że wydając postanowienie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. organ administracji publicznej zobligowany jest również do zbadania, czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a także czy zachodzą formalne przesłanki do wydania decyzji.

Co prawda organ I instancji przyznał przymiot strony J. T., inicjatorowi tego postępowania i właścicielowi działki sąsiedniej o nr ewid. 749/1, to jednak w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w omawianej sprawie, nie sposób uznać że J. T. posiada interes prawny do bycia stroną tego postępowania tylko z tego powodu, że jest on właścicielem działki sąsiedniej. Przystąpienie do użytkowania rozbudowanej części budynku mieszkalnego w żaden sposób nie wpływa na jego sferę prawną. Zgodne z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa sądownictwa administracyjnego za stronę w tego typu stanach faktycznych nakazuje uznawać jedynie inwestora, jako potencjalnego adresata kary administracyjnej. Jednoznacznie wykluczono przy tym, aby w postępowaniu dotyczącym nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego przymiot strony przysługiwał właścicielowi nieruchomości sąsiedniej.

W tej sytuacji tutejszy [...]WINB podzielił stanowisko organu I instancji, iż przyczyna przedmiotowa z art. 61a § 1 k.p.a. co do odmowy wszczęcia postępowania jest oczywista. Niemniej jednak organ stopnia wojewódzkiego dokonał w mniejszym postanowieniu uzupełnienia tego stanowiska wykazując druga przyczynę, tj. brak posiadania przymiotu strony przez J. T., stanowiącą powód do odmowy wszczęcia tego postępowania.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniósł zarzut naruszenia:

a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w przedmiocie braku rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego w mniejszym postępowaniu materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do wywiedzenia w skarżonym postanowieniu błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, że przystąpienie do użytkowania rozbudowanej części budynku mieszkalnego w żaden sposób nie wpływa na sferę prawną skarżącego. podczas gdy budynek w którym mieszka strona postępowania J. T. jest połączony z budynkiem użytkowanym przez D. G. wspólną instalacją, gdzie w przypadku chociażby zwarcia instalacji i powstania iskry zapaleniu może ulec nie tylko część budynku Pana G., ale również Pana T., gdzie organ II instancji nie wziął pod uwagę tego faktu, które to naruszenie miało wpływ na zaskarżone orzeczenie,

b) art. 61 a § l k.p.a. poprzez jego zastosowanie podczas gdy w realiach sprawy nie wystąpiły przesłanki warunkujące podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy wszczęcia sprawy, a w szczególności w dalszym ciągu nie zostało ustalone, czy interes prawny skarżącego nie został naruszony, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności, które to naruszenie miało wpływ na zaskarżone orzeczenie,

2) przepisów prawa materialnego tj.

a) art. 5 Konstytucji RP czyli zasady zrównoważonego rozwoju w myśl której Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju, a co za tym idzie bezpieczeństwo jest gwarantowane każdej osobie, którą z państwem łączy stosunek obywatelstwa. W związku z powyższym Państwo jest zobowiązane zapewnić obywatelom szeroko rozumiany stan dający poczucie pewności oraz gwarancji ochrony, również w ich wzajemnych relacjach,

- art. 23 k.c. odnoszący się do ochrony dóbr osobistych, który to artykuł m.in. wskazuje jako dobro prawnie chronione jedną z najważniejszych i kluczowych wartości - zdrowie,

c) art. 57 ust. 7 w zw. z art. 54 prawa budowlanego polegającą na błędnej wykładni przepisu prawa w stanie faktycznym niniejszej sprawy podczas gdy ze zmianą właściciela obiektu budowlanego, następuje przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę na nowego właściciela, to równocześnie przechodzą na nowego inwestora obowiązki, o których mowa w art. 54 p.b. o czym organ nie wspomniał w uzasadnieniu skarżonego orzeczenia,

- wystąpienie określonego stanu faktycznego, polegającego na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części w momencie braku stosownego zezwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, determinuje organ do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego na aktualnego, bieżącego inwestora, a niezależnie od tego winien przeanalizować możliwość zastosowania art. 54 prawa budowlanego.

Zdaniem strony w/w postanowienia zostało wydane przedwcześnie z istotnym naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz prawa budowlanego i w ocenie strony wymaga kontroli instancyjnej. Już w zażaleniu skarżący podnosił, że zauważenia wymaga, iż organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do zebrania materiału dowodowego mającego znaczenie do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie i wskazywał, że "Specyfika stosowania norm prawa administracyjnego polega na zbadaniu przez właściwy organ administracyjny, czy z ustalonym przez niego stanem faktycznym ustawa wiąże, czy też nie wiąże - występowanie określonych skutków prawnych, o których z zasady organ ten wypowiada się w drodze odpowiedniej decyzji administracyjnej. Stąd dla prawidłowego stosowania prawa administracyjnego, fundamentalne i zarazem "wyjściowe" znaczenie ma prawidłowe, wszechstronne, rzetelne, zgodne m.in. z zasadą prawdy materialnej, obiektywnej ustalenie stanu faktycznego sprawy." (II SA/Kr 914/15 - Wyrok WSA w Krakowie) "Obowiązek informowania i wyjaśnienia stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy /art. 9 Kpa/ powinien być rozumiany tak szeroko, jak to jest tylko możliwe. Zwraca też uwagę, że zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego /orzeczenie K 3/89, W 3/90, K14 i 15/91, K 8/91, U 1/90/jak również w orzecznictwie Sądu Najwyższego /orzeczenie z dnia 14 lutego 1991 r., IPRN 1/91/ utrwaliła się tzw. zasada ochrony zaufania obywatela do prawidłowości działań organów administracji i sądów, z której wynika, iż nie powinien być narażony na uszczerbek obywatel działający w przekonaniu, iż odnoszące się doń działania /m. in. informacje/ organów państwa są prawidłowe i odpowiadające prawu. " (IIIARN 40/92 - Wyrok Sądu Najwyższego z 1992-07-23).

Należy wyraźnie wskazać, iż okoliczności sprawy z 2014 roku, na który powołuje się Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego w R., nie znajdują się w zestawieniu zakresu żądania z obowiązującym stanem prawnym i faktycznych przedmiotowej sprawy. W 2017 roku zmarł inwestor, wobec czego wraz ze zmianą właściciela obiektu budowlanego, nastąpiło przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę na nowego właściciela, to równocześnie przeszły na nowego inwestora obowiązki, o których mowa w art. 54 p.b, w tym też takie zabezpieczenie obiektu budowlanego, aby przed skutecznym zawiadomieniem o zakończeniu budowy albo uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie, nie doszło do samowolnego przystąpienia do użytkowania przez inne podmioty, co mogłoby spowodować wymierzenie kary za nielegalne użytkowanie Wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2017 r. II OSK 2197/15LEX nr 2293377. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wziął w sposób należy tego pod uwagę, a powołał się jedynie na to, że w obrocie prawnym istnieje ostateczna i prawomocna decyzja Nr [...] z dnia [...] r. Decyzja ta dotyczyła jednak innego postępowania.

Przepis z art. 57 ust. 7 p.b., nie zawiera żadnych ograniczeń podmiotowych w stosunku do kogo ma być adresowany, w związku z tym w pierwszej kolejności powinien mieć zastosowanie do inwestora (inwestorów), tymczasem nie zawsze inwestor jest właścicielem budowanego obiektu, do którego użytkowania przystąpiono z naruszeniem przepisów. W takiej sytuacji organy powinny szczegółowo zbadać i ustalić, kto i w jakich okolicznościach dopuścił się przystąpienia do użytkowania bez zachowania wymogów przewidzianych przepisami prawa. Tak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 sierpnia 2016 r. (II OSK 2886/14), w którym oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 23 lipca 2014 r. Wojewódzki [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wziął jednak tego pod uwagę.

W ocenie skarżącego nie ma znaczenia podnoszona nowelizacja prawa budowlanego, gdyż co istotne art. 54 pr.b. w brzmieniu przed nowelizacją, która weszła w życie 11 lipca 2003 r. zakładał, że: "Do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem przepisów art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu, w drodze decyzji". Przedmiotem niniejszego postępowania była kwestia możliwego nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego lub jego części. W związku z powyższym postanowienia w przedmiotowej sprawie wydano przedwcześnie i naruszają ono prawo.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.

W świetle art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne i postanowienia. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Przeprowadzając taką kontrolę stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest kwestia prawidłowości odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie legalności użytkowania rozbudowanej części budynku. Oceniając legalność zaskarżonego postanowienia, należało uznać że odpowiada ono prawu.

Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowić musi art. 61a k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Jak już wielokrotnie wyjaśniał Naczelny Sąd Administracyjny, przepis art. 61a § 1 k.p.a. przewiduje dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku. Pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn" nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednak odmowę wszczęcia postępowania na tej podstawie wiąże się z sytuacją, w której zachodzą przyczyny uniemożliwiające uruchomienie i prowadzenie postępowania administracyjnego. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy prima facie można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyroki NSA: z dnia 22 maja 2015 r., II OSK 2671/13, z dnia 27 lipca 2017 r., II OSK 2931/15, z dnia 4 października 2017 r., I OSK 693/17).

Jak wynika z akt sprawy w dniu 25 lutego 2019 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. wpłynęło pismo J. T., reprezentowanego przez pełnomocnika w osobie adwokata zatytułowane "zawiadomienie o nielegalnym przystąpieniu do użytkowania budynku mieszkalnego lub jego części", zawierającego oprócz zawiadomienia o nielegalnym przystąpieniu do użytkowaniu również wniosek o wymierzenie inwestorowi kary pieniężnej przewidzianej w art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Jako że pismo zostało sporządzone i złożone przez osobę będącą adwokatem, należy przyjąć, że sformułowana treść żądania była zgodna z intencją autora i organ nie miał podstaw do odmiennej kwalifikacji wniosku. W konsekwencji prawidłowo stwierdził, że na przeszkodzie wszczęciu postępowania zgodnie z żądaniem wnioskodawcy stoją przesłanki o charakterze podmiotowym i przedmiotowym.

Po pierwsze, skoro należało mieć na względzie, że wniosek skarżącego dotyczył sprawy nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego i wymierzenia kary pieniężnej, nie można tracić z pola widzenia faktu, że postępowanie w takim przedmiocie może być prowadzone w trybie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Z przepisu art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie wynika wprost, kogo ma obciążać nałożenie kary. Należy jednakże zauważyć, że m.in. z przepisów art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 56, art. 57, art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane wynika, że to inwestor jest odpowiedzialny za prawidłowy przebieg procesu budowlanego, a i stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor i to na nim spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Tylko też inwestor może zatem ponieść określoną w ustawie odpowiedzialność za fakt przystąpienia do nielegalnego użytkowania. Uwzględniając to, podzielić należy stanowisko organu, że stroną w sprawie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu jest tylko inwestor . Stanowisko to oparte jest na treści przepisu art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stanowiącego, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Zaakceptować należy w pełni pogląd wyrażonym w orzecznictwie, że przepis art. 57 ust. 7 ustawy należy odczytywać w łączności z przepisami art. 57 ust. 1, art. 54 i art. 55 oraz art. 59 ust. 7 ustawy i przyjąć, że w postępowaniach tych, na podstawie art. 59 ust. 7 ustawy, został zakreślony taki sam krąg stron. Przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane jako lex specialis zawęża przy tym ten krąg w stosunku do art. 28 k.p.a. i to zarówno w sprawie o wydanie pozwolenia na użytkowanie, jak i w sprawie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Brak jest jakichkolwiek podstaw do formułowania twierdzeń, że wymierzenie inwestorowi kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego dotyczy interesu prawnego lub obowiązku właściciela sąsiedniej nieruchomości. Okoliczność, że sąsiad inwestora jest zainteresowany, aby inwestor doznał dolegliwości w postaci orzeczenia o karze z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego powinna być traktowana jako interes faktyczny, nieuprawniający do bycia stroną postępowania w sprawie kary pieniężnej. Nie należy ona bowiem do sfery interesu prawnego (art. 28 k.p.a.) chronionego prawem materialnym (np. art. 140 k.c.). Kara z tytułu nielegalnego użytkowania nie dotyczy obowiązków lub praw sąsiadów, nie powoduje również wstrzymania użytkowania obiektu. Tym samym, sąsiedzi nie mogą wywieść dla siebie żadnych korzyści z faktu ukarania inwestora za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu. Przymiotu strony w postępowaniu w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu nie sposób również wywodzić z faktu zawiadomienia właściwego organu o nielegalnym użytkowaniu obiektu budowlanego, gdyż zawiadomienie nie czyni automatycznie osoby zawiadamiającej stroną postępowania wszczętego w tym przedmiocie. Niezadowolony z zachowania inwestora sąsiad uznający, iż inwestor dopuszcza się samowoli użytkowej, może inicjować postępowanie przed właściwym organem nadzoru budowlanego, ale nie jako strona, lecz informator, powiadamiający o okolicznościach, które stanowią dla organu impuls do podjęcia postępowania z urzędu (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 1028/14, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 910/12, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 1 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 40/17, CBOSA). W konsekwencji należy uznać i na gruncie okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, że J. T. nie mógł skutecznie zainicjować postępowania w sprawie legalności przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego.

Po drugie, nie ulega wątpliwości, że budynek został rozbudowany przez P. G. na podstawie decyzji Starosty Powiatowego w R. z dnia [...] r., nr [...], która nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, a PINB w R. prowadził już postępowanie w przedmiocie legalności użytkowania rozbudowanej części budynku, które zostało umorzone z uwagi na fakt, że w odniesieniu do obiektów, które zostały wybudowane na podstawie pozwoleń na budowę wydanych przed dniem 11 lipca 2003 r. nie znajdowały zastosowania przepisy dotyczące obowiązkowej kontroli oraz kar pieniężnych. W toczącym się postępowaniu ustalono jednak, że mimo braku decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, ówczesny inwestor P. G. przystąpił do użytkowania, co znajdowało potwierdzenie w dokumentacji fotograficznej i relacjach świadków. Nie budzi zatem wątpliwości sądu, że skoro przystąpienie do nielegalnego użytkowania już nastąpiło, nie można mówić o kolejnym nielegalnym przystąpieniu do użytkowania. Przez przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego rozumie się bowiem wystąpienie określonego stanu faktycznego polegającego na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części zgodnie z jego przeznaczeniem. Przystąpić do użytkowania można tylko raz, późniejszy stan faktyczny w zakresie użytkowania należy ocenić już jako trwające użytkowanie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 października 2010 r., II OSK 1494/09, z dnia 25 lutego 2011 r., II OSK 368/10, z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 2087/10, CBOSA). Oceny tej nie zmienia fakt, że obecnie w charakterze inwestora występuje zstępny P. G. – D. G.. Zwrócić należy uwagę, że z chwilą otwarcia spadku doszło do przejścia praw i obowiązków zmarłego P. G. wynikających z udzielonego pozwolenia na budowę na rzecz jego spadkobierców. Osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku jest spadkobiercą, a w zakres nabytych przez nią praw i obowiązków zmarłego, zaliczyć należy również te wynikające ze stosunków administracyjnoprawnych w postaci np. z decyzji o pozwoleniu na budowę. Reguła następstwa prawnego ma także zastosowanie po zakończeniu postępowania administracyjnego i należy ją wyprowadzić z regulacji prawa materialnego w związku z prawem cywilnym (wyrok NSA z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 329/08, CBOSA). W świetle powyższego należy uznać, że D. G. wszedł w posiadanie nieruchomości, w odniesieniu do której organy stwierdziły już wcześniej, że jest ona użytkowana. W ocenie sądu nie znajduje uzasadnienia teza, że możliwe jest kilkukrotne nielegalne "przystępowanie" do użytkowania, czy jak to miałoby miejsce w niniejszej sprawie wymierzanie kary za "stan" związany z użytkowaniem obiektu bez decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (wyr. NSA z dnia 1 października 2010 r., II OSK 1494/09, CBOSA).

Odnosząc się do twierdzenia skargi, że przystąpienie do użytkowania rozbudowanej części obiektu wpływa na sferę prawną skarżącego, co winno uzasadniać wszczęcie postępowania, gdyż "budynek, w którym mieszka (...) J. T. jest połączony z budynkiem użytkowanym przez Pana D. G. wspólną instalacją, gdzie chociażby w przypadku zwarcia instalacji i powstania iskry zapaleniu może ulec nie tylko część budynku Pana G., ale również Pana T., gdzie organ II instancji nie wziął pod uwagę tego faktu", należy zwrócić uwagę, że wymierzenie kary pieniężnej, o co wnioskował skarżący nie pozostaje w bezpośrednim związku ani z oceną stanu technicznego budynku, a brak wymierzenia kary nie może naruszyć art. 5 Konstytucji RP czy art. 23 k.c. W przypadku obaw związanych ze stanem technicznym budynku należącego do D. G. bardziej trafne jest domaganie się wszczęcia postępowania w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane.

Reasumując, Sąd podzielając rozważania [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu, uznał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy prawidłowo odmówiono wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.

A. P.