Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1521/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 71
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1087/15 w sprawie ze skargi I. [...] z siedzibą w [...] na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 marca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1087/15 oddalił skargę [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością [...] Spółki komandytowej w Warszawie na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] 2014 r. Nr [...], znak: [...], nakazującej [...] sp. k. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku położonego przy ul. [...] w Warszawie, tj. budynku wielorodzinnego na budynek jednorodzinny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że Sąd kontrolował decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia[...] 2015 r. nr [...] , utrzymującą w mocy decyzję organu powiatowego nakazującą spółce [...] sp. k. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku położonego przy ul. [...]w W. , tj. budynku wielorodzinnego na budynek jednorodzinny. Podstawę materialnoprawną tych decyzji stanowił przepis art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego. Stosując tryb uregulowany w art. 71a Prawa budowlanego, organy orzekające zgodnie przyjęły, iż w sprawie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku, tj. budynku jednorodzinnego z dwoma niezależnymi lokalami mieszkalnym, na wielorodzinny – wobec wyodrębnienia większej liczby niezależnych lokali. Przyjęto przy tym, iż wskazana zmiana wypełnia dyspozycję art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w myśl którego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Ustalono jednocześnie, że nie została ona poprzedzona procedurą uregulowaną w art. 71 ust. 2 ww. ustawy. W konsekwencji za konieczne uznano wszczęcie procedury legalizacyjnej, a wobec niewykonania przez inwestora a zarazem na tym etapie właściciela budynku nałożonych obowiązków, dotyczących przedłożenia stosownych dokumentów, konieczne stało się zastosowanie ww. art. 71a ust. 4 i nakazanie na jego podstawie przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu.

Analizując całość akt sprawy, w tym akta dotyczące decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku przy ul. [...]w W., Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Przede wszystkim nie sposób było w sprawie pominąć, że budynek przy ul. [...] w W. został zrealizowany w oparciu o decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] 2011 r. nr [...], zmieniającą w trybie art. 36a Prawa budowlanego, ostateczną decyzję Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] 2009 r. (o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę zespołu 18 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących, bez podpiwniczenia, II-kondygnacyjnych z garażami w bryle budynku wraz z niezbędnymi elementami zagospodarowania działki projektowanych na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Warszawie, dzielnicy W.), zmienioną decyzją z dnia [...] 2009 r. nr [...] (zatwierdzającą zamienny projekt zagospodarowania terenu działki nr ew. [...]), i zatwierdzającą zamienny projekt budowlany zespołu 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących, bez podpiwniczenia, II-kondygnacyjnych z garażami w bryle budynku oraz 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących o dwóch niezależnych lokalach mieszkalnych, II-kondygnacyjnych z poddaszem użytkowym i garażami w bryle budynku wraz z niezbędnymi elementami zagospodarowania działki, realizowanych na terenie działek powstałych z podziału działki ww. o nr [...]. Decyzja ta, o zmianie pozwolenia na budowę, wydana została dla Inspiro [...] s. k. Wynika z niej, iż przedłożony projekt zamienny (stanowiący nowe opracowanie w części dotyczącej 8 budynków projektowanych na działce nr ew. [...]) jest zgodny z planem miejscowym zatwierdzonym uchwałą Rady m. st. Warszawy nr [...]z dnia [...]2008 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 96, poz. 3413). Budynek, objęty tą decyzją a oznaczony nr [...] został w całości zrealizowany i w dniu [...] sierpnia 2013 r. inwestor wystąpił o pozwolenie na jego użytkowanie.

W dniu [...]2013 r. PINB dla m. st. Warszawy wydał decyzję nr [...], mocą której udzielił inwestorowi wskazanego pozwolenia. Wymieniona decyzja z dnia [...] 2013 r. zezwala na użytkowanie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących o dwóch niezależnych lokalach mieszkalnych, II-kondygnacyjnych z poddaszem użytkowym i garażami w bryle budynku ozn. nr [...], znajdujących się w W. dzielnicy W., na terenie działki nr [...] (powstałej z podziału działki [...]) przy ul. [...]. W decyzji tej wskazano na następujące parametry budynku ozn. nr [...]: ilość kondygnacji naziemnych - 2 oraz poddasze użytkowe, liczba lokali mieszkalnych – 2, pow. zabudowy - 254,76 m². Z akt sprawy wynika, że wskazana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest ostateczna. Poprzedzona ona została obowiązkową kontrolą mającą miejsce w dniu 23 września 2013 r. W efekcie, czyniąc ustalenia w sprawie należało wziąć pod uwagę powyższe, a mianowicie fakt realizacji przedmiotowego budynku w sposób legalny, na mocy ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, jak również fakt jego dopuszczenia do użytkowania – jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma niezależnymi lokalami mieszkalnymi, na mocy ostatecznego aktu. Należało więc uwzględnić, iż wskazany powyżej sposób użytkowania przedmiotowego budynku wynika tak z decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i wymienionej powyżej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Zwłaszcza ta ostatnia wydana w dniu [...]2013 r. na podstawie art. 55 pkt 3 i art. 59 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie. Zaznaczyć przy tym należy, że wobec przedmiotu skargi Sąd nie miał możliwości objąć kontrolą tej decyzji. Niemniej nie może w sprawie pominąć (weryfikując ustalenia faktyczne poczynione przez organy), że to przed jej wydaniem inwestor dokonał w budynku ozn. nr [...] zmian, które na tym etapie (tj. przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie) nie zostały prawidłowo ocenione.

Należy bowiem dostrzec, że inwestor wnosząc o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. obiektu załączył oświadczenie kierownika budowy A. S. wskazujące na to, iż w czasie wykonywania robót budowlanych dokonano w budynku przeróbek. Zmiany te kierownik budowy określił jako nieistotne. Dotyczyły one m. in. powierzchni poszczególnych pomieszczeń i rozmieszczenia ścianek działowych. Zmiany te naniesiono kolorem czerwonym na poszczególnych rysunkach rzutów kondygnacji budynku ozn. nr [...] i załączono do ww. oświadczenia kierownika budowy z dnia 23 sierpnia 2013 r. Zdaniem Sądu, wskazane zmiany, wprowadzone na tym etapie inwestycji (tj. przed jej oddaniem do użytkowania) umożliwiły w efekcie wyodrębnienie w budynku jednorodzinnym dwu lokalowym, większej liczby niezależnych lokali, z odrębnymi wejściami z klatki schodowej (v. rys A-3, rzut piętra – budynek C, k. 26). Zmiany te, w okolicznościach niniejszej sprawy, wymagały tym samym oceny w kontekście art. 36a ust. 5 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego, i dokonania ich kwalifikacji, tj. ustalenia, czy stanowią istotne, czy też nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zważyć jednocześnie należy, że zgodnie z ww. przepisami nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (pkt 6); ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt 7) oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. W tym kontekście nie sposób też pominąć, że inwestor mógł realizować tylko obiekt jednorodzinny z dwoma niezależnymi lokalami mieszkalnymi. Dodać w tym miejscu trzeba, że charakter inwestycji możliwej do zrealizowania na tym terenie podyktowany był zapisami planu miejscowego obejmującego działkę przy ul. [...] w W. Plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego dla obszaru S. M. – część północna nad T. B. w Dzielnicy W. m. s. W. – część I, uchwalony uchwałą Nr [...] Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 96, poz. 3413), wyznacza trzy obszary planistyczne i na każdym z nich przewiduje/dopuszcza jedynie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, nie przewiduje w ogóle zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Takie więc przeznaczenie terenu zostało ustalone w planie dla obszaru, na którym zrealizowano przedmiotową inwestycję, oznaczonego symbolem B – 4 MN/U. Dlatego też, zdaniem Sądu, zmiany prowadzące do wyodrębnienia w budynku mieszkalnym jednorodzinnym większej liczby mieszkań, należało rozważyć tak w kontekście ww. art. 36a ust. 5 pkt 6 Prawa budowlanego, jak i w kontekście pkt 7 tego ustępu. Takiej oceny w sprawie nie dokonano, co zdaniem Sądu, skutkować mogło wydaniem wadliwej decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie (a to winno stać się przedmiotem odrębnego postępowania, we właściwym do tego trybie).

Powyższe (możliwe, że wadliwe działanie organu na etapie udzielania pozwolenia na użytkowanie) nie zmienia jednak faktu, że przedmiotowy budynek miał zostać zrealizowany, a następnie być użytkowany jako budynek mieszkalny jednorodzinny. Tymczasem, z dowodów zgromadzonych w sprawie wynika, iż w przedmiotowym budynku wyodrębniono więcej niż dwa lokale mieszkalne. Do każdego z nich prowadzą wejścia z drzwiami z wewnętrznej klatki schodowej. Każdy z nich wyposażony jest w instalacje oraz podejścia wodno-kanalizacyjne. W każdym z nich można wyodrębnić kuchnię lub aneks kuchenny. Wskazują na to zarówno dokumenty złożone przez inwestora na etapie starania się o pozwolenie na użytkowanie, jak również protokoły kontroli tego obiektu mające miejsce w dniu 17 stycznia 2014 r., 7 marca 2014 r. oraz w dniu 30 września 2014 r. Z każdego z ww. dokumentów wynika, iż w budynku znajdują się więcej niż dwa lokale mieszkalne – zespoły pomieszczeń dostępne ze wspólnej klatki schodowej (posiadające cechy samodzielnego lokalu mieszkalnego). Co istotne, czynności prawne (a nie tylko fizyczne – tj. zmiany/przeróbki), podejmowane przez inwestora po wykonaniu tego obiektu także wskazują na wyodrębnienie przez niego dodatkowych lokali mieszkalnych w przedmiotowym budynku. Należy w tym kontekście podnieść, że inwestor wystąpił do Prezydenta m. st. Warszawy o wydanie zaświadczenia w trybie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, stwierdzającego, iż poszczególne zespoły pomieszczeń zaznaczone na załączonych przez niego do wniosku rysunkach rzutów kondygnacji budynku, w liczbie 6 (począwszy od lok. 3, a skończywszy na lok. 8), spełniają wymagania samodzielnego lokalu mieszkalnego (v. zaświadczenie z dnia 27 maja 2014 r. nr 15/2014, k. 171 akt adm.). Należy też dodać, iż postanowieniem z dnia 29 lipca 2015 r. sygn. akt I Ns 510/15 Sąd Rejonowy dla Warszawy Pragi Południe w Warszawie, I Wydział Cywilny zniósł współwłasność nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] zabudowanej czterema budynkami mieszkalnymi przez wyodrębnienie własności samodzielnych lokali mieszkalnych w poszczególnych budynkach, w liczbie [...] bądź [...] w każdym z nich (v. k. 114 akt sądowych).

Zdaniem Sądu, nie ma tym samym żadnych wątpliwości, że w budynku znajduje się więcej niż dwa mieszkania oraz, że wskazany budynek utracił charakter budynku jednorodzinnego (z uwagi na ilość odrębnych pomieszczeń mających odrębne wejście, v. § 3 pkt 9 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Należy bowiem zważyć, iż w myśl art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. W efekcie, stwierdzając powyższy stan faktyczny należało w sprawie ustalić, czy nie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Stosując ten przepis należy przede wszystkim mieć na względzie, że z uwagi na użyty w nim zwrot "w szczególności", określona w nim definicja nie jest pełna. Określa w istocie przykładowe i najczęściej występujące w praktyce przypadki zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Powoduje to, że w ww. normie prawnej mieścić się będą także inne niż wymienione tam działania, które wpływają na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Będą to więc wszelkie działania/przeróbki, które zmieniają jego dotychczasowy sposób użytkowania, jednocześnie mogą mieć wpływ na warunki bezpieczeństwa, i wobec tego, będą wymagać sprawdzenia. Za zmianę w rozumieniu tego przepisu przyjmuje się także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania, jeżeli będzie to prowadziło do zmiany ww. warunków. Tak też przyjął NSA w wyroku z dnia 15 marca 2012 r. (sygn. akt II OSK 2549/10), formułując tezę, iż "Zmiana sposobu użytkowania nie może być utożsamiana ze zmianą funkcji (przeznaczenia) obiektu budowlanego lub jego części. W praktyce występują liczne przypadki, gdy podstawowa funkcja (przykładowo kawiarnia) nie ulega zmianie, ale zmiana rodzaju działalności (np. lokal muzyczny) wywołuje skutki określone w art. 71 ust. 1 p.b.". W konsekwencji, wobec niepełnej definicji zawartej w ww. art. 71 ust. 1, w każdym przypadku należy dokonać szczegółowej oceny, czy zamierzony nowy sposób użytkowania obiektu ze względu na interes użytkowników tego obiektu oraz ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, w rozumieniu art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, będzie wymagał dokonania zgłoszenia właściwemu organowi.

Przy czym, zdaniem Sądu, stosowanie ww. przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, posługującego się pojęciem niedookreślonym, wymaga uwzględnienia całości tej normy prawnej, a to dla ustalenia jej celu i określenia granic, których przekroczenie będzie stanowiło o zmianie sposobu użytkowania. Jak stanowi zaś ww. przepis art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego zmiana obiektu wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania, a do zgłoszenia dołączyć m. in. zaświadczenie o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu miejscowego (v. art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego). Stosownie do treści art. 71 ust. 5 pkt 2 omawianej ustawy, właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części narusza ustalenia planu miejscowego (ewentualnie decyzji o warunkach zabudowy). Zatem, jak z powyższego wynika, każdy zamierzony sposób użytkowania obiektu musi być zgodny z planem miejscowym obowiązującym na terenie, na którym obiekt ten się znajduje. Dlatego też każde działanie w zakresie zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu czy jego części, prowadzące do stanu odmiennego, winno być objęte reglamentacją prawa budowlanego. O ile więc na gruncie omawianej regulacji prawnej przyjąć trzeba, iż nie każde poczynania właściciela obiektu ingerujące w substancję tego obiektu i zmieniające jego funkcję/przeznaczenie w całości lub w części, podlegają obowiązkowi dokonania zgłoszenia z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, o tyle nie można zaakceptować, iż zainteresowaniu organów nadzoru budowlanego nie podlega taka zmiana sposobu użytkowania obiektu, która choć nie powoduje zmiany warunków bezpieczeństwa, to jednak jest niezgodna z przeznaczeniem terenu określonym w planie miejscowym, obejmującym obszar, na którym obiekt ten zrealizowano. To z treści art. 71 ust. 5 Prawa budowlanego wynika, w jakim zakresie należy dokonać sprawdzeń w związku z planowaną zmianą sposobu użytkowania obiektu lub jego części. Nie sposób tym samym przepis ten pominąć dokonując wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2.

Ta ostatnia sytuacja, zdaniem Sądu, wystąpiła w niniejszej sprawie. Przy czym wskazać należy, iż organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji przyjął, że w sprawie ma miejsce zmiana sposobu użytkowania obiektu przez zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu jego użytkowania, wobec wyodrębnienia w nim większej liczby lokali mieszkalnych. Ocena ta jest o tyle niewadliwa, że wskazana zmiana może mieć wpływ na zmianę warunków określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, chociażby w zakresie kwestii bezpieczeństwa pożarowego i zachowania wymogów dotyczących dróg ewakuacyjnych – a to wobec wykonanych przeróbek (v. § 256 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). To zaś niewątpliwie wymaga poczynienia dodatkowych sprawdzeń.

Niemniej, istotniejsze w sprawie jest to, iż wskazana zmiana jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na terenie, na którym zrealizowano przedmiotowy obiekt. Jak już powyżej zostało to wskazane, na terenie objętym tą inwestycją obowiązuje plan miejscowy zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady m. st. Warszawy z dnia [...] 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru S. M. – część północna nad T. B. w Dzielnicy W.m. st. Warszawy – część I. Zgodnie z zapisami tego planu, teren inwestycji przy ul. [...] oznaczony w planie symbolem B-4MN/U został przewidziany wyłącznie pod zabudowę jednorodzinną (v. § 28 pkt 1 lit. a i b). Dotyczy to zarówno przeznaczenia podstawowego, jak i dopuszczalnego. Tym samym, wobec takich zapisów planu miejscowego nie można zaakceptować stanowiska przedstawionego w skardze, a wskazującego na to, iż w sprawie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do zaakceptowania działania inwestora zmierzającego w istocie do obejścia przepisów prawa, tj. prawa miejscowego. Tymczasem przeznaczenie danego terenu w planie miejscowym determinuje możliwość przyszłego wykorzystania nieruchomości na określony w nim cel, i wyłącznie na ten cel. W tej sytuacji przyjęcie (jak tego domaga się skarżąca), iż zabudowa jednorodzinna (jednoznacznie przecież zdefiniowana w przepisach prawa budowlanego i odrębnie traktowana w tych przepisach), niesie za sobą takie same konsekwencje, jak zabudowa wielorodzinna, jest całkowicie chybione.

Podsumowując, prawidłowo w sprawie przyjęto, że doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku z jednorodzinnego na wielorodzinny, nadto – samowolnej zmiany w tym zakresie, wobec nie dokonania przez inwestora i właściciela obiektu zgłoszenia uregulowanego w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego (co w sprawie pozostaje bezsporne). Prawidłowo w efekcie zastosowano procedurę uregulowaną w art. 71a Prawa budowlanego i nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia koniecznych do uruchomienia procedury legalizacyjnej dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2. Obowiązek ten w zakreślonym terminie, jak i po jego upływie nie został wykonany. Inwestor a zarazem (na tym etapie) właściciel obiektu, nie przedłożył bowiem m. in. zaświadczenia o zgodności dokonanej zmiany z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Co istotne, dokumentu tej treści nie mógł złożyć (bo nie mógł takiego dokumentu uzyskać), skoro zabudowa wielorodzinna jest sprzeczna z obowiązującym prawem miejscowym, dla terenu tej inwestycji.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, orzeczony nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania jest zgodny z prawem.

Z tych też przyczyn, Sąd nie podzielił zarzutów skargi uznając je w całości za nieuzasadnione, ewentualnie – za nie mające istotnego znaczenia w sprawie. Zdaniem Sądu, okoliczności faktyczne ustalone w sprawie znajdują odzwierciedlenie w aktach i zgromadzonych dowodach. Okoliczności te czyniły koniecznym uruchomienie postępowania z art. 71a Prawa budowlanego, a następnie – zastosowanie art. 71 ust. 4 tej ustawy.

Należy przy tym dostrzec, że przedstawiając dowód z dokumentu w postaci postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi Południe w Warszawie o zniesieniu współwłasności nieruchomości (wydanego po decyzjach zapadłych w sprawie), i wnosząc o przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu (który to wniosek Sąd uwzględnił), skarżąca sama wykazała, iż doszło do wyodrębnienia większej liczy lokali mieszkalnych w budynku niż to przewidywało udzielone pozwolenie na użytkowanie – już nie tylko w sensie faktycznym, ale również prawnym.

Nie sposób przy tym nie dostrzec, że całość akt sprawy, w tym - dotyczące decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wskazuje na to, iż skarżąca od dłuższego czasu i konsekwentnie dążyła do zmiany przeznaczenia budynku z jednorodzinnego na wielorodzinny, wbrew obowiązującym na tym terenie zapisom planu miejscowego. W aktach sprawy znajduje się m. in. zaświadczenie Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]wydane na podstawie przepisów ustawy o własności lokali, stwierdzające, iż dodatkowych 6 lokali w budynku przy ul. [...] w W. spełnia wymagania samodzielnego lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 2 ust. 2 ww. ustawy. Dokument ten stanowił jeden z dowodów w sprawie, a łącznie z pozostałymi bezspornie potwierdza ustalenia faktyczne dokonane przez organy orzekające. Warto dostrzec, iż choć wskazane zaświadczenie zostało wydane, to podano w nim, że wymienione samodzielne lokale zostały wydzielone niezgodnie z zatwierdzonym decyzją projektem budowlanym oraz pozwoleniem na użytkowanie z dnia [...] września 2013 r.

Z tym względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

[...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] Spółka komandytowa w W. wniosła skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 PPS A), tj.

1) błędną wykładnię art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a; wyrażające się w przyjęciu, że:

a) wystarczy stwierdzić, iż zmiany/przeróbki obiektu budowlanego, które zmieniają budynek z jednorodzinnego na wielorodzinny, "mogą" mieć wpływ na warunki bezpieczeństwa lub inne wymienione w tym przepisie, żeby uznać je za "zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu tego przepisu (str. 16 uzasadnienia wyroku WSA), podczas gdy z prawidłowej wykładni tego przepisu wynika, że użytkowanie obiektu budowlanego "musi", a nie tylko "może mieć" wpływ na warunki, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, aby uznać je za zachowanie noszące znamię zmiany użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego;

b) wystarczy stwierdzić, że doszło do intensyfikacji dotychczasowego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego przez samo zamieszkiwanie w nim kilku rodzin, w sytuacji, gdy nie zmienia to warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń budynku, aby uznać, że doszło do zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, podczas gdy z prawidłowej wykładni tego przepisu wynika, że sama intensyfikacja użytkowania budynku bez zmiany w/w warunków nie prowadzi do zmiany sposobu użytkowania określonego w art. 71 prawa budowlanego;

c) wystarczy stwierdzić niezgodność użytkowania obiektu budowlanego, nie powodującego zmiany warunków, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, z przeznaczeniem terenu w planie miejscowym, żeby uznać je za "zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu tego przepisu" (str. 15 uzasadnienia wyroku WSA), podczas gdy z prawidłowej wykładni tego przepisu wynika, że użytkowanie obiektu budowlanego musi powodować zmianę warunków przewidzianych w art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, aby uznać je za zmianę sposobu użytkowania i że samo stwierdzenie zgodności lub niezgodności użytkowania z planem miejscowym nie jest przesłanką wystarczającą do podjęcia odnośnych ustaleń – zwłaszcza, że w przypadku przedmiotowego budynku zgodnie z art. 622 § 2 k.p.c., wszyscy współwłaściciele złożyli zgodny wniosek co do sposobu zniesienia współwłasności i Sąd cywilny wydał postanowienie odpowiadające treści wniosku, stwierdzając m.in., iż projekt podziału nie sprzeciwiał się prawu,

d) samo wyodrębnienie przez Sąd cywilny więcej niż dwóch lokali w budynku (nawet przy przyjęciu, że nastąpiło ono sprzecznie z planem zagospodarowania obowiązującym na danym terenie), stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, lub też zmianę warunków określonych w w/w przepisie lub zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania, podczas gdy z prawidłowej wykładni tego przepisu wynika, że samo wyodrębnienie lokalu jest kategorią stricte prawa cywilnego, i nie przesądza o sposobie użytkowania czy też w ogóle o użytkowaniu (gdyż można w ogóle nie użytkować wyodrębnionych lokali), a także o intensyfikacji użytkowania (wyodrębnione lokale mogą być użytkowane przez taką samą liczbę osób), ani tym samym o zmianie warunków o których mowa w art. 71 ust.l pkt 2 prawa budowlanego (tym bardziej, jeśli wyodrębnienie nastąpiło w okresie, gdy nie doszło do żadnych zmian w budynku); a w konsekwencji, że doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że od momentu wydania pozwolenia na użytkowanie nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego.

2) bezpodstawne niezastosowanie art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podczas gdy pozbawienie dotychczasowych mieszkańców (rodzin z dziećmi) - na skutek utrzymania w mocy zaskarżonych decyzji - możliwości dalszego zamieszkiwania w zakupionych już przez nich lokalach, stanowi ewidentne ograniczenie (w istocie pozbawienie) ich prawa do poszanowania mieszkania i stanowi niedopuszczalną ingerencję władzy publicznej w korzystanie z tego prawa.

II. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 PPSA), tj. art. 133 § 1 PPSA w zw. z art. 141 § 4 PPSA w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, przez:

1. Naruszenie obowiązku wydania wyroku na podstawie pełnych akt sprawy i całości zebranego materiału dowodowego, tj. wydanie przez WSA w Warszawie wyroku i oddalenie skargi z pominięciem szczególnie istotnych dokumentów znajdujących się w aktach, w szczególności:

a) Opinii technicznej dotyczącej oceny wpływu liczby mieszkańców na wymagania przepisów przeciwpożarowych z maja 2014 r., Opinii sanitarnej z dnia 20 maja 2014 r., Opinii konstrukcyjna z dnia 8 maja 2014 r. oraz Informacji Wojewódzkiej Stacji Sanitarno- Epidemiologicznej z dnia 6 maja 2014 r., wskazujących, że nie doszło do intensyfikacji i zmiany warunków, a zatem spełnienia przesłanek zastosowania art. 71 Prawa budowlanego,

b) Postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi Południe w Warszawie z dnia 29 lipca 2015 r. o sygn. akt I Ns 510/15 o zniesieniu współwłasności, z którego wynika, że na skutek wyodrębnienia lokali w przedmiotowym budynku i przeniesienia ich własności, adresat zaskarżonych decyzji i wyroku WSA w Warszawie (Skarżąca) nie jest obecnie właścicielem lokali w przedmiotowym budynku i zaskarżone decyzje w stanie prawnym i faktycznym na dzień orzekania WSA nie mogą nakazywać jej "przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania", gdyż nie ma ona żadnych praw do lokali w tym budynku i w rezultacie nie ma żadnej możliwości wykonania przedmiotowych decyzji, które jako zaadresowane do niewłaściwego podmiotu są obecnie niewykonalne, a niniejsze postępowanie stało się w istocie bezprzedmiotowe,

2. Niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jaki stan faktyczny Sąd pierwszej instancji przyjął za ustalony;

3. Nieodniesienie się do zarzutów skargi do WSA i argumentów Skarżącej,

4. Niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, przez zaniechanie porównania pierwotnego sposobu użytkowania budynku, którego dotyczy sprawa, z obecnym sposobem użytkowania z punktu widzenia zaistnienia rzekomej zmiany oraz oddziaływania obecnego sposobu użytkowania na warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska oraz na wielkości lub układ obciążeń, a także na ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, w szczególności niewskazanie jakichkolwiek podstaw faktycznych ani prawnych, na których Sąd oparł twierdzenie, że od momentu wydania pozwolenia na użytkowanie doszło do intensyfikacji, a także, nie wskazanie, na czym WSA oparł tezę, że (błędnie) ustalona intensyfikacja może prowadzić w tym konkretnym przypadku do zmiany warunków określonych w art. 71 prawa budowlanego.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz decyzji organu I i II instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniosła o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie jest zasadny. Artykuł 71 ust. 2 pozostaje w zwiazku z regulacją art. 71a tej ustawy, w którym unormowano procedurę legalizacji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Regulacja przyjętego trybu legalizacji zapewnia inwestorowi pełną ocenę, czy dokonana zmiana nie narusza przepisów prawa. Taka procedura została podjęta w przedmiotowej sprawie. Na inwestora został nałożony obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których stanowi art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Konsekwencje niewykonania tego obowiązku w terminie reguluje art. 71a ust. 4 stanowiąc, że w takim przypadku organ nadzoru budowlanego nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W zaskarżonym wyroku Sąd wskazał, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane. W skardze kasacyjnej nie został postawiony zarzut naruszenia art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane, co powoduje, że podniesiony zarzut do wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 tej ustawy nie jest zasadny.

Artykuł 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane wyznacza hipotetyczny stan faktyczny, z którym norma prawna wiąże konsekwencje prawne. Z przyjętej regulacji wynika wprost, że inwestor zobowiazany został do przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów. To wykonanie tego obowiązku otwierało procedurę legalizacji, a niewykonanie tego obowiązku przedłożenia dokumentów nie mogło być przerzucone na organ, a tym samym na Sąd, który ocenia stan faktyczny na podstawie akt sprawy. W zaskarżonym wyroku Sąd dokonał oceny dokumentów, na które powołuje się strona skarżąca i dokonał ich oceny pod kątem wykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Zarzuty dotyczące podważenia stanu faktycznego nie są zasadne. Sąd wskazał na ustalenia decyzji o zezwoleniu na użytkowanie dwóch budynków mieszkalnych wolnostojących o dwóch niezależnych lokalach mieszkalnych. Tych ustaleń w skardze kasacyjnej nie podważono, a jedynie zawarto w podstawach i uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zarzucając naruszenie art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, polemikę z wykładnią w zakresie ustalenia stanu faktycznego zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Dla wykładni art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane nie ma znaczenia powołanie się na art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Naruszenie prawa nie uzasadnia wykładni przepisów prawa, które dawały podstawy do pełnej legalizacji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, w tym bez uwzględnienia okoliczności istotnych dla ochrony życia i zdrowia właścicieli.

Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W zaskarżonym wyroku zasadnie Sąd wskazał, że nie naruszono przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd stosując środek prawny uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie w postępowaniu administracyjnymi przepisów postępowania w razie gdy naruszenie to mógło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd dokonał oceny ustaleń stanu faktycznego, porównując pierwotny sposób użytkowania budynku z obecnym sposobem użytkowania dokonując prawidłowej oceny zmiany z budynku jednorodzinnego na budynek wielorodzinny. Dokonał ustaleń wykonania obowiązku przedłożenia dokumentacji, do której zobowiązany był inwestor oraz oceny wcześniejszej dokumentacji dotyczącej jednak innego stanu faktycznego, nie dotyczącej domu wielorodzinnego.

Dla rozstrzygnięcia sprawy na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane nie ma znaczenia prawnego postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi-Południe z 29 lipca 2015 r. o sygn. akt I Ns 510/15, nie dotyczy bowiem stanu faktycznego i nie daje podstaw do podważenia ustaleń stanu faktycznego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w pełni rozważono stan faktyczny, a w skardze kasacyjnej nie wskazano jakie dowody Sąd pominął. W zakresie stawianych zarzutów braku ustosunkowania się przed Sąd do dowodów i zarzutów nie są one zasadne. W uzasadnieniu Sąd poddał je ocenie.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadnienie w pełni odpowiada prawu, a co do zasadniczego elementu uzasadnienia niespornego niewykonania obowiązku przedłożenia dokumentów wymaganych w procedurze legalizacji nie postawiono zarzutu w skardze kasacyjnej kwestionującego błędne ustalenie, że obowiązek nie został przez inwestora wykonany.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.