Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 672/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2011-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 148b
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Opolu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie opłaty adiacenckiej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Prokurator Okręgowy w Opolu, powołując się na art. 5 ustawy z dnia

20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2002 r., Nr 21, poz. 206 ze zm.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania K.W., od decyzji Wójta Gminy Bierawa nr [...] z dnia 1[...], ustalającej K.W. opłatę adiacencką w wysokości 405 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonej, jako działka nr A, położonej w S., o powierzchni 0,0927 ha, na skutek wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej – sieci kanalizacji w S.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że pismem z dnia 25 września 2007 r. Wójt Gminy Bierawa zawiadomił K.W., o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w S. przy ulicy [...], stanowiącej działkę nr A o pow. 0,0927 ha zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...]. Jednocześnie organ poinformował strony, że zgodnie z art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami przy ustalaniu opłaty adiacenckiej uwzględnia się nakłady ponoszone przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej oraz pouczył strony o możliwości rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty.

Wójt Gminy Bierawa, decyzją nr [...] z dnia [...], ustalił opłatę adiacencką w wysokości 405 zł z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości spowodowanej wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej – sieci kanalizacyjnej w S. Uzasadniając decyzję organ powołał art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz uchwałę Rady Gminy Bierawa z dnia 11 sierpnia 2006 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Jako datę stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do kanalizacji wskazał dzień 24 października 2006 r., wyjaśniając jednocześnie, że do użytkowania obiektu budowlanego, na wzniesienie którego wymagane jest pozwolenie na budowę można przystąpić, dopiero po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeśli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Organ I instancji uznał, że skoro Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zgłosił sprzeciwu na otrzymane 2 października 2006 r. zawiadomienie o zakończeniu budowy to możliwość użytkowania powstała 24 października 2006 r. W dalszej kolejności organ ten stwierdził, powołując się na operat szacunkowy z 30 kwietnia 2009 r., że wartość działki nr A wzrosła o kwotę 1.100 zł. Następnie przedstawił sposób obliczenia opłaty adiacenckiej, w kwocie 405 zł wyjaśniając, że jest to różnica pomiędzy wartością nieruchomości przed wybudowaniem kanalizacji a wartością nieruchomości po jej wybudowaniu, pomniejszona o koszty partycypacji w wysokości 200 zł i pomnożona przez 45% stawkę opłaty adiacenckiej. Nadto wyjaśnił zasady uiszczania opłaty adiacenckiej określone w art. 148 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W swoim odwołaniu K.W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie opłaty adiacenckiej, ewentualnie "w przypadku uznania, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, o ponowne przeliczenie opłaty z uwzględnieniem kosztów własnych, które poniósł". W uzasadnieniu odwołania wskazał, że Gmina nie uznała kosztów własnych, które poniósł w związku z budową kanalizacji. W ocenie odwołującego, osoby uczestniczące w kosztach budowy kanalizacji na podstawie umowy cywilnej zawartej z Gminą zostały obciążone wyższą opłatą adiacencką niż osoby, które w takich kosztach nie uczestniczyły. Wskazał nadto, że z uwagi na położenie jego działki na terenie zalewowym oraz zamontowanie na tej działce przepompowni i szafki sterowniczej, wartość przedmiotowej działki nie wzrosła, lecz spadła.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy na wstępie przytoczył treść art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz wskazał, że na mocy art. 145 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do trzech lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwałą rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 ustawy. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Mając na uwadze przedstawione regulacje organ odwoławczy uznał, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym wadliwie ustalono datę stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości K.W. do sieci kanalizacyjnej.

Kolegium wywodziło bowiem, że z protokołu końcowego odbioru robót wynika data przyjęcia inwestycji do eksploatacji 29-30 września 2006 r. Przyjęcie zatem przez organ I instancji, że przedmiotową datę stanowi dzień 24 października 2006 r., w którym zaistniała możliwość rozpoczęcia użytkowania obiektu budowlanego, było zdaniem SKO błędne. W sprawie zastosowanie ma art. 145 ust. 1 ustawy, zaś w przepisie tym ustawodawca posługuje się terminem "stworzenie warunków do podłączenia", który nie jest terminem tożsamym z terminem "rozpoczęcie użytkowania", którym posługują się organy budowlane dla potrzeb postępowań prowadzonych przez siebie na gruncie właściwych przepisów, w tym ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Dalej organ odwoławczy wywodził, że ustalenie stawki opłaty adiacenckiej nastąpiło uchwałą Nr XLV/346/2006 Rady Gminy Bierawa w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z budową urządzeń infrastruktury technicznej, (opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego Nr 59, poz. 1911 i obowiązującej od 1 października 2006 r). Wobec tego, że uchwała ta obowiązywała od 1 października 2006 r., a za dzień stworzenia warunków do podłączenia kanalizacji SKO przyjęło dzień 30 września 2006 r., to w dniu stworzenia warunków do podłączenia kanalizacji przedmiotowa uchwała nie obowiązywała, a tym samym nie była ustalona stawka opłaty adiacenckiej. Postępowanie w sprawie opłaty adiacenckiej wszczęte przez Wójta Gminy Bierawa było więc od początku bezprzedmiotowe i zdaniem SKO podlegało umorzeniu na mocy art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 K.p.a.

W skardze do Sądu Prokurator Okręgowy w Opolu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucił obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy – art. 6 i art. 7 K.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny obywateli.

Równocześnie podniósł zarzut obrazy prawa materialnego, a to:

- art. 144 ust. 1, art. 145 i art. 148 b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), poprzez błędne przyjęcie, że protokół odbioru inwestycji pozwala na ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej;

- art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa normującego zasady, na jakich można przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżący argumentował, że istotny wpływ w dziedzinie normowanej przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami miały zmiany wprowadzone ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218). Zasadniczym celem ustawodawcy było doprecyzowanie przepisów dotyczących ustalenia opłaty adiacenckiej, co w następstwie miało wyeliminować większość trudności interpretacyjnych. Skarżący zauważył, że w noweli ustawodawca unormował sytuację dającą podstawę do uznania, czy stworzone zostały odpowiednie warunki do podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej, wskazując w art. 148 b normę odsyłającą do odrębnych przepisów, tworząc tym samym normatywną całość. Zdaniem skarżącego nie ulega wątpliwości, że owe odrębne przepisy wskazane w ust. 1 art. 148 b ustawy o gospodarce nieruchomościami to Prawo budowlane, Prawo energetyczne, Prawo telekomunikacyjne, oraz ustawy: o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków; o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach.

Mając powyższe na uwadze skarżący stwierdził, że bezsporne winno być ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi na podstawie odrębnych przepisów, co jest explicite wyrażone w powoływanym przepisie art. 148 b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym skarżący podzielił stanowisko Wójta Gminy Bierawa, że właściwym podejściem jest przyjęcie wykładni literalnej i systemowej ustawy i odniesienie się do przepisów odrębnych. Dodając, że gdyby ustawodawca chciał wskazać termin in concreto jako dzień stworzenia warunków do podłączenia poprzez określenie jakiegokolwiek zdarzenia prawnego czy faktycznego, to wprowadziłby taką normę wprost do przepisów ustawy, bez odsyłania do przepisów odrębnych.

Reasumując skarżący skonstatował, że wydając decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej organ winien wziąć pod uwagę treść wskazanych odrębnych przepisów – w niniejszej sprawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, dlatego przyjęcie daty stworzenia warunków powinno nastąpić wyłącznie w oparciu o art. 54 Prawa budowlanego oraz o informację właściwego organu uprawnionego do udzielania informacji w sprawach uznania, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej. Jednocześnie skarżący uznał za nieuprawnione powoływanie się przez organ odwoławczy na orzecznictwo sądowoadministracyjne sprzed nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie skarżącego, przyjęcie w obecnym stanie prawnym, za datę stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do danego urządzenia, daty sporządzenia protokołu odbioru, byłoby sprzeczne z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 54 Prawa budowlanego. Tym samym nie jest również do zaakceptowania przyjęcie, że protokół odbioru robót stwierdza "fakt zakończenia robót, odebrania ich przez komisję i jednocześnie stworzenie warunków do użytkowania obiektu budowlanego". Opierając się o art. 55 i 57 Prawa budowlanego skarżący wywodził, że do użytkowania obiektu budowlanego można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 21 dni od daty doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu. W przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy kanalizacji w S. został powiadomiony przez inwestora w dniu 2 października 2006 r., a zawiadomienie to mogło zostać złożone dopiero po dokonanym odbiorze końcowym. Dlatego, jak skarżący podkreślił, istotna była reakcja organu, do którego złożono zawiadomienie. Jeżeli organ nie wypowiedział się w dniu 30 września 2006 r., w dacie odbioru końcowego (a nie miał takiej możliwości, gdyż zawiadomienie złożono 2 października 2006 r.), to nie można tej daty uznać za datę, w której zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Zgodnie z pismem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie kędzierzyńsko-kozielskim Gmina mogła przystąpić do użytkowania wykonanego kolektora kanalizacji sanitarnej po upływie 21 dni od daty złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy. W związku z tym Prokurator Okręgowy ocenił, że zaskarżona decyzja uchylająca decyzję Wójta Gminy Bierawa narusza prawo materialne poprzez błędną wykładnię. Skoro w dacie stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego obowiązywała uchwała Rady Gminy określająca stawkę opłaty adiacenckiej, to zasadnym było wnioskowanie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie sądowej w dniu 8 lutego 2011 r., Sąd z urzędu ujawnił dokumenty dołączone do sprawy zarejestrowanej w tut. Sądzie pod sygn. akt II SA/Op 480/10 także ze skargi Prokuratora Okręgowego w Opolu w szczególności protokół końcowego odbioru technicznego budowy kanalizacji sanitarnej w miejscowości S. z dnia 29-30 września 2006 r., zawiadomienie Wójta Gminy Bierawa o zakończeniu budowy obiektu budowlanego z dnia 2 października 2006 r. oraz wystąpienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kędzierzynie- Koźlu z 6 marca 2009 r. stanowiące odpowiedź na pismo Gminy Bierawa z 3 marca 2009 r., dotyczące przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa materialnego lub procesowego.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzająca bezprzedmiotowość postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, uchylająca w całości decyzję wydaną w I instancji i umarzająca postępowanie administracyjne.

Z uwagi na zakres zaskarżonego rozstrzygnięcia, przedmiotem rozważań w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były zatem kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem w przedmiocie opłaty adiacenckiej, lecz zagadnienia dotyczące stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego przed organem I instancji.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji wskazać w pierwszym rzędzie należy, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy odwołanie od decyzji organu I instancji jest dopuszczalne i wniesione zostanie w terminie, organ odwoławczy obowiązany jest do ponownego rozstrzygnięcia sprawy. Jednocześnie jednak, przepis art. 138 K.p.a. określa decyzje, jakie organ II instancji może wydać w postępowaniu odwoławczym.

Odnosząc się do regulacji przepisu art. 138 K.p.a. określającego sposoby zakończenia postępowania odwoławczego dostrzec przyjdzie, iż przepis ten przyznaje organowi II instancji obok kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy również kompetencje kasacyjne. Stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie I instancji, bądź też zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zauważyć należy, iż decyzje określone w art. 138 § 1 pkt 2 in fine i art. 138 § 2 K.p.a. mają charakter wyjątkowy.

Na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, jeżeli w danej sprawie nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania administracyjnego i rozstrzygnięcie sprawy decyzją administracyjną. Odnotować w związku z tym przyjdzie, iż ograniczenie swobody organu odwoławczego w wyborze zakończenia postępowania odwoławczego wydaniem decyzji określonej w art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. wypływa z kryterium umorzenia postępowania, o którym mowa w art. 105 § 1 K.p.a. Zgodnie zatem z art. 105 § 1 K.p.a., umorzenie postępowania administracyjnego może nastąpić jedynie w przypadku, gdy postępowanie to było bezprzedmiotowe. O bezprzedmiotowości postępowania możemy z kolei mówić wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy, a więc wówczas, gdy brak jest jednego z elementów stosunku materialnoprawnego. Decyzja, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., może zostać zatem wydana jedynie w przypadku, gdy pomimo braku podstaw prawnych organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne i wydał w sprawie merytoryczne rozstrzygnięcie.

W sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej bezprzedmiotowość postępowania przed organem I instancji bez wątpienie występuje w sytuacji, gdy decyzja merytoryczna nie może zostać wydana albowiem nie zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej lub warunki do korzystania z drogi.

Zgodnie z art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Stosownie do art. 145 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Art. 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały.

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania Wójt Gminy Bierawa wydał decyzję w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej w wysokości 405 zł stanowiącej 45% różnicy wartości działki nr A, o pow. 0,0927 ha położonej w S. przy ulicy [...], przed i po wybudowaniu sieci kanalizacyjnej.

Uchwała Nr XLV/346/2006 Rady Gminy Bierawa z dnia 11 sierpnia 2006 r. ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 45% weszła w życie 1 października 2006 r., natomiast zgodnie z art. 146 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość opłaty organ ustalił w oparciu o wartość nieruchomości ustaloną w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 30 kwietnia 2009 r.

Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczyła ustalenia daty, w której stosownie do art. 145 ust.1 powołanej wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.

Zauważyć przy tym należy, że z dniem 22 października 2007 r., na mocy przepisów ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 173, poz. 1218) wszedł w życie art. 148 b ustawy o gospodarce nieruchomościami, którego ust. 1 stanowi, iż ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. We wskazanym przepisie ustawodawca sprecyzował, iż ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następują na podstawie odrębnych przepisów.

Dlatego kwestię ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, mając na uwadze dzień stworzenia tych warunków, należy rozpatrywać indywidualnie w odniesieniu do każdego podmiotu, nie pomijając jednak uregulowań wynikających z ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.).

Zgodnie z art. 15 ust. 4 powołanej wyżej ustawy, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Warunki, o których mowa w powołanym wyżej przepisie mogą zostać stworzone w niektórych sytuacjach bezpośrednio po dokonaniu wstępnego odbioru części sieci, natomiast w innych - dopiero po dokonaniu odbioru końcowego.

Zauważyć również należy, że z mocy art. 148 b ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, właściwym organom gminy, rzeczoznawcom majątkowym sporządzającym opinie o wartości nieruchomości, o których mowa w art. 146 ust. 1a,

a także osobom zobowiązanym do wniesienia opłaty adiacenckiej, właściwe podmioty są obowiązane udzielać informacji w sprawach ustalenia, o którym mowa w ust. 1, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, wystarczające do ustalenia tej opłaty. Oznacza to, że gmina po stworzeniu każdej możliwości technicznej korzystania z nowej infrastruktury technicznej, niezależnie czy właściciel nieruchomości z dobrodziejstwa tego korzysta, ma prawo ustalić opłatę adiacencką, o ile zostanie powiadomiona przed odpowiedni podmiot - że warunki do podłączenia nieruchomości do sieci zostały stworzone. Odmienna interpretacja przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności zaś art. 148 b prowadziłaby do nieuprawnionego zawężenia brzmienia tego przepisu oraz nieuprawnionego i trudnego do przewidzenia przedłużania terminu końcowego, w którym gmina mogłaby ustalać daninę w postaci opłaty adiacenckiej.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych datę odbioru końcowego robót od wykonawcy z datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury. Nie jest to jednak reguła, która mogłaby znaleźć zastosowane we wszystkich sprawach. Przede wszystkim trzeba podkreślić, że okoliczność ta musi być każdorazowo badana, co do konkretnej nieruchomości. Ustalając datę stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń sieciowych należy pamiętać, że chodzi o rzeczywistą możliwość jej podłączenia do określonych urządzeń, a nie tylko protokolarną. Należy przyjąć, że nie tylko kompletność zrealizowanej inwestycji - co szeroko podkreśla się w orzecznictwie - ale też dopuszczenie obiektu do eksploatacji (użytkowania) powinno mieć zasadnicze znaczenie.

Mimo, że data odbioru końcowego budowy będzie w tym zakresie znacząca, to jednak nie jest wykluczone, że faktyczne podłączenie nieruchomości do określonych urządzeń nastąpi przed tą datą, lub po tej dacie. (por. wyrok WSA w Gdańsku z 26 stycznia 2006 r., sygn. II SA/Gd 169/04; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. II SA/Ol 933/08; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 marca 2008 r., sygn. II SA/Gd 586/07; wyrok WSA w Łodzi z dnia 31 października 2007 r., sygn. II SA/Łd 798/07, wyroki NSA sygn. I SA 2032/00, sygn. I SA 1648/99, sygn. I OSK 408/05, sygn. II SA/Lu 409/96).

Wobec powyższego nie można bez zastrzeżeń zaakceptować stanowiska organu odwoławczego, iż w okolicznościach rozpatrywanej sprawy dzień końcowego odbioru technicznego spisanego w dniu 29-30 września 2006 r., jest tym, od którego należy liczyć stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury. W świetle akt administracyjnych sprawy trzeba stwierdzić, że ustalenia poczynione w omawianym zakresie przez organ I i II instancji nie zostały poprzedzone wymaganymi czynnościami wyjaśniającymi. Organ II instancji orzekający w sprawie w sposób automatyczny przyjął, że data odbioru ostatecznego jest graniczna, od której nastąpiło stworzenie warunków determinujących ustalenie opłaty adiacenckiej. Tymczasem w protokole z ostatecznego odbioru technicznego określono przedmiot odbioru, jako główny (kanał grawitacyjny), przykanaliki, kanały ciśnieniowe, pompownia P-1 i P-2, przepompownie przydomowe, komora zasuw. Z dokumentu tego nie wynika, że zostały stworzone warunki do podłączenia konkretnej nieruchomości odwołujących się do sieci kanalizacyjnej. W aktach sprawy brak jest również dokumentu pochodzącego od przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (bądź odpowiedniego pracownika gminy), że istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Oznacza to, zdaniem Sądu, że organ nie rozważył i nie ustalił, czy przedmiotowa inwestycja mogła być legalnie użytkowana, niezwłocznie po dacie odbioru ostatecznego, dokonanego w dniu 29-30 września 2006 r. r., a tym samym czy mogły być w przewidzianych prawem procedurach realizowane podłączenia do sieci, w szczególności przez właściciela działki nr A w S. Dlatego, w ocenie Sądu, wymieniona dokumentacja nie była wystarczająca do ścisłego ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość położona jest w obrębie zrealizowanej inwestycji infrastrukturalnej.

W tym miejscu dodatkowo stwierdzić trzeba, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego sam odbiór przez inwestora od wykonawcy wybudowanego obiektu nie kończy procesu inwestycyjno-budowlanego regulowanego ustawą z 7 lipca 2004 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.). Proces inwestycyjno-budowlany jest wieloetapowy, w przebiegu którego zasadniczymi elementami są decyzja o warunkach zabudowy lub lokalizacji celu publicznego, a następnie pozwolenie na budowę. Procesu tego nie kończy sama realizacja robót budowlanych, gdyż o zakończeniu budowy świadczy dopiero spełnienie przez inwestora warunków umożliwiających przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego (por. Prawna regulacja procesu inwestycyjno-budowlanego pod red. Z. Niewiadomskiego. Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2009, str. 68-71). Przepisy art. 54 i 55 Prawa budowlanego określają warunki, jakie powinny być spełnione przez inwestora przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego, w sytuacji, gdy wymagana jest decyzja o pozwoleniu na użytkowanie lub zawiadomienie o zakończeniu budowy. Inwestor jest tym podmiotem, który na etapie zakończenia budowy jest właściwym do formalnego zakończenia procesu inwestycyjno-budowalnego, co następuje w dacie oddania obiektu budowlanego do użytkowania. (por. Prawo budowlane. Komentarz. Pod red. prof. Z. Niewiadomskiego. Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, str. 548-549, 562)

Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że wybudowanie urządzeń infrastruktury technicznej i ich przekazanie przez wykonawcę inwestorowi, potwierdzone protokołem technicznego odbioru końcowego czy ostatecznego (po usunięciu usterek) nie zawsze daje podstawę do przyjęcia, że stworzone zostały warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. W określonych przypadkach stworzenie warunków, o których mowa w art. 145 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nastąpić może dopiero po skutecznym zawiadomieniu o zakończeniu budowy lub uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie obiektu, stosownie do przepisów Prawa budowlanego.

W rozpoznawanej sprawie mimo, iż inwestycja była realizowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, której jednak brak w aktach administracyjnych, organy obu instancji nie sprawdziły, czy treść tych decyzji, bądź stosowne regulacje Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych wymagały, aby przystąpienie do użytkowania przedmiotowego obiektu musiało być poprzedzone odpowiednią procedurą. Gdyby tak było, to wówczas rzeczywista, a zarazem legalna możliwość podłączenia przedmiotowej nieruchomości do urządzeń infrastruktury nastąpiłaby z momentem oddania obiektu do użytkowania.

Wskazane powyżej uchybienia proceduralne sprawiły, że w sprawie nie zostały wyjaśnione okoliczności istotne dla ustalenia konkretnej daty, w jakiej stworzone zostały warunki do podłączenia przedmiotowej nieruchomości do wybudowanej kanalizacji sanitarnej, co powoduje, że nie można uznać, iż okoliczności na które organ odwoławczy powołał się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, uzasadniające bezprzedmiotowość postępowania, znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym.

Reasumując podkreślić należy, że wskazane naruszenie prawa materialnego (art. 148 b ustawy o gospodarce nieruchomościami) miało wpływ na wynik sprawy a naruszenie prawa procesowego (art.7 i 77 K.p.a.) miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowały pominięcie przez organ orzekający w drugoinstancyjnym postępowaniu administracyjnym wyjaśnienie, wskazywanej przez skarżącego okoliczności, dotyczącej możliwości korzystania z sieci kanalizacyjnej, która miała dowodzić innej daty stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury – na tyle wcześniejszej, że ustalenie opłaty adiacenckiej nastąpiłoby przed wejściem w życie stosownej uchwały Rady Gminy Bierawa z 11 sierpnia 2006 r.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ, uwzględniając przedstawioną wykładnię

art. 145 ust. 2 i art. 148 b ustawy o gospodarce nieruchomościami wyjaśni, kiedy stworzono warunki przyłączenia nieruchomości K.W. do sieci kanalizacyjnej i w zależności od poczynionych ustaleń, mając na uwadze uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r. I OPS 4/09 (ONSA i WSA Nr 5 z 2009 r. poz. 84), rozstrzygnie sprawę.