Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 454/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 35 par. 1,  art. 77  par. 1,   art. 80,art. 104,  art. 107  par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 40  ust. 12  pkt 2,  art. 40  ust. 2  pkt 1-4
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 135 , art. 145  par. 1  pkt 1  lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marcin Miemiec Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz (sprawozdawca) Sędzia WSA Maciej Guziński Protokolant: Renata Pawlak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 października 2013 r. sprawy ze skargi A Sp. jawna we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Oddziału Uzgodnień Drogowych D. Służby Dróg i Kolei we W. z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Kierownik Oddziału Uzgodnień Drogowych w D. Służbie Dróg i Kolei we W. na podstawie art. 40 ust. 1, 2 pkt 3, ust.3, 6, 8, 12 pkt 2, 13, art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j.Dz, U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), §1, §2 ust. 6 Uchwały nr XVII/226/2004 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 30 stycznia 2004r. w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego dróg wojewódzkich oraz stawek opłat czynszu najmu lub dzierżawy pasa drogowego i obiektów umieszczonych w pasie drogowym, będących w zarządzie D. Zarządu Dróg Wojewódzkich we W. (Dz.Urz. Województwa Dolnośląskiego z 12.03.2004r. Nr 47, poz. 888 z późn. zm.) i art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), a także §1 Uchwały nr 3028/IV/12 z dnia 16.10.2012r. w sprawie zmiany uchwały nr 2295/IV/12 Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 22 maja 2012r. w sprawie udzielenia pełnomocnictwa Kierownikowi Oddziału Uzgodnień Drogowych w D. Służbie Dróg i Kolei we W. do wydawania decyzji administracyjnych i postanowień w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, przewidzianych ustawą z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007r.Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) oraz ustawą z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. DZ.U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), nałożył na spółkę "A" Spółka Jawna z siedzibą we W. karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie, bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] i [...] w miejscowości L., w związku z umieszczeniem [...] szt. jednostronnych tablic reklamowych w pasie drogowym o łącznej powierzchni [...]m2, w dniach od [...]. do dnia [...] r.., tj. [...] dni.

Organ wskazał, że kara została naliczona w następujący sposób: Zgodnie z art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985r. ustawy o drogach publicznych za umieszczenie w pasie drogowym reklamy zarządca drogi pobiera opłatę za zajęcie pasa drogowego odpowiadającą iloczynowi liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego. Stawka opłaty za 1 m2 powierzchni zajęcia pasa drogowego za każdy dzień zajmowania pasa drogi wojewódzkiej, określona została w §2 ust. 6 Uchwały nr XVII/226/2004 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 30 stycznia 2004r. i wynosi 0,80 zł. Łączna powierzchnia reklamy wynosi [...]m2 i po przeliczeniu przez ustaloną stawkę, stawka za każdy dzień zajęcia pasa drogowego wynosi: [...] zł. Zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy następowało od dnia [...] r. do dnia [...] r.. czyli przez [...] dni, co po przemnożeniu przez stawkę [...] zł opłata wynosi [...] zł. Według art. 40 ust, 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotności opłaty naliczanej na podstawie art. 40 ust. 6ustawy,co po przemnożeniu [...] zł X 10 daje kwotę [...] zł.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że dniu [...] r.., została wydana decyzja zezwalająca spółce na zajęcie pasa drogowego dróg wojewódzkich nr [...] i [...] w miejscowości L., w celu umieszczenia łącznie [...] sztuk jednostronnych reklam o powierzchni łącznej [...]m2 do dnia [...] r.. do dnia [...]r. (t.j. [...]dni). W dniu [...]r. wpłynął wniosek spółki z dnia [...]r o przedłużenie decyzji od dnia [...]. do [...] r.. na [...] sztuk reklam. Pismem z dnia [...]r. organ powiadomił stronę, że nie jest przewidziane przedłużenie decyzji z dnia [...] r. i na podstawie art.64 § 2 k.p.a. wezwał do sprostowania i uzupełnienia wniosku o brakujące dokumenty w terminie 7 dni. Strona otrzymała wezwanie do uzupełnienia w dniu [...]r. W dniu [...]r. do D. Służby Dróg i Kolei we W. wpłynęło pismo o przedłużenie terminu zapisanego w wezwaniu. Organ przychylił się do prośby strony i nie pozostawił sprawy bez rozpatrzenia w związku z niedopełnieniem warunku z art. 64 § 2 k.p.a. W dniu [...]r. do organu wpłynęło pismo z dnia [...]r. wraz z załącznikami: kolorystyką reklam-fotolokalizacją sposobem mocowania, odpisem z KRS oraz mapami zasadniczymi potwierdzonymi przez uprawnione do tego organy. W związku z uzupełnieniem wniosku wydano w dniu [...] r. decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego w objętych wnioskiem lokalizacjach w celu umieszczenia [...] jednostronnych reklam o treści "[...]", o łącznej powierzchni [...] m2 (0,8 m x 1 m x [...] sztuk) w terminie od dnia [...] r. do dnia [...] r. z jednoczesnym powiadomieniem strony w uzasadnieniu decyzji o wszczęciu w dniu [...] r.. postępowania administracyjnego dotyczącego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wojewódzkiej nr [...] i [...] w m. L. w celu umieszczenia [...] sztuk tablic reklamowych o powierzchni łącznej [...]m2 od dnia [...] do dnia [...] r..

Pismem z dnia [...] r. organ wezwał stronę do złożenia wyjaśnień. W piśmie z dnia [...]r. spółka podniosła kwestię stałego kontaktu z osobą prowadzącą sprawę i nie otrzymania informacji o karze. W ocenie organu zarzuty te są nieuzasadnione bowiem decyzja z dnia [...] r.. zezwala na zajęcie pasa drogowego w ściśle określonym terminie, (od dnia do dnia) oraz w pouczeniu zamieszczono zapis, iż pozostawienie reklam w pasie drogowym po dniu, którym oznaczono jako termin ważności zezwolenia będzie traktowane jako zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia i skutkować będzie naliczeniem kar pieniężnych zgodnie z art. 40 ust. 12, pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Pismem z dnia [...]r. organ poinformował stronę o zakończeniu postępowania i zamiarze wydania decyzji naliczającej karę za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi oraz o możliwości ostatecznego wypowiedzenia się w sprawie co do zebranego materiału dowodowego. Strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa. Dalej organ pierwszoinstancyjny uzasadniał, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych Zarządca drogi nie ma możliwości odstąpienia od naliczania kary za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej . Wynika to z art. 40 ust. 12 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, który mówi, że za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu lub zajęcie pasa bez zezwolenia, zarządca drogi wymierza kary pieniężne. Oznacza to, że jeżeli organ stwierdzi zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ma obowiązek naliczenia za to kary, wydając stosowną decyzję. Kara pieniężna ma więc bezwzględny charakter. W motywach rozstrzygnięcia organ podnosił, że wymierzenie kary pieniężnej wymaga ze strony organu administracyjnego stwierdzenia faktu zajęcia pasa drogowego, ustalenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz liczby dni zajęcia. W wyniku przeprowadzonego przez zarządcę drogi postępowania ustalono zarówno powierzchnię pasa drogowego zajętego bez wymaganego zezwolenia, rodzaj drogi, która została zajęta, czas trwania tego zajęcia oraz stronę odpowiedzialną za ten fakt. Organ uznał za zasadne nałożenie kary pieniężnej na spółkę za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie [...] sztuk jednostronnych tablic reklamowych o łącznej powierzchni [...]m2 bez zezwolenia zarządu drogi w dniach [...] r.r. do dnia [...] r.., czyli przez okres [...] dni.

Od decyzji organu pierwszej instancji spółka wniosła odwołanie. Podniosła, że od [...] r. D. Służba Dróg i Kolei akceptowała praktykę składania wniosków o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, bez konieczności uzupełniania dokumentów, które zostały dostarczone wraz z pierwszym wnioskiem. Odwołująca się wskazała również na podobną praktykę, stosowaną przez innych zarządców dróg. Zaznaczyła przy tym, że jeśli przy wydawaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zostałaby przez organ poinformowana o tym, że wraz upływem okresu ważności tego zezwolenia zobowiązana jest do dostarczenia kompletu dokumentów, dokonałaby tego z odpowiednim wyprzedzeniem. Z uwagi na fakt, iż wniosek o przedłużenie zezwolenia został złożony przed upływem terminu określonego w poprzedniej decyzji oraz długoletnie utrzymanie reklam w pasie drogowym DSDiK na podstawie kolejnych wniosków i kolejnych decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia z dnia [...] r. i wydanie zezwolenia zgodnie z wnioskiem w terminie od [...]. do [...] r..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] r. po rozpatrzeniu odwołania na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną orzeczenie.

W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze zważyło, że w myśl art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy, zezwolenie zarządcy drogi dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Z kolei zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy, za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10- krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4 - 6. Kolegium podniosło, że świetle zebranych w sprawie materiałów dowodowych nie budzi wątpliwości fakt - nie kwestionowany również przez odwołującą się spółkę - że od dnia [...] r. do dnia [...] r. odwołująca się zajmowała pas drogowy po upływie określonego w decyzji zarządcy drogi z dnia [...] r. zezwolenia na zajęcie tego pasa.

Zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zarządca wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, ustalanej jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajecie 1 m2 pasa drogowego. Organ II instancji podkreślił, że przywołane przepisy mają bezwzględnie wiążący charakter, co oznacza, że ustawodawca nie pozostawił zarządcy drogi możliwości odstąpienia od wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego, ani też zmiany sposobu jej ustalania. Kolegium stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił wysokość kary pieniężnej. Uwzględniając łączną powierzchnię reklam organ przyjął, jako podstawę naliczenia kary, powierzchnię [...] m2. Stawkę opłaty za umieszczenie reklam w pasie drogowym organ ustalił, na podstawie § 2 ust. 6 uchwały Nr XVII/226/2004 Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 30 stycznia 2004 r. w wysokości 0,80 zł za każdy dzień zajęcia 1m2 pasa drogowego. Organ prawidłowo również ustalił okres zajmowania pasa drogowego. Za początkowy dzień zajęcia organ przyjął dzień [...] r. Data taka wynika z wcześniejszej decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r. zezwalającej spółce jawnej na zajmowanie pasa drogowego od dnia [...] r. do dnia [...] r. Z kolei za końcową datę zajęcia pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi organ pierwszej instancji przyjął dzień [...] r., bowiem po tej dacie zostało wydane na rzecz spółki zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, określone decyzją organu pierwszej instancji z dnia [...] r. Tym samym liczba dni, za które powinna być naliczona kara pieniężna, wynosi[...]. W konsekwencji 10-krotności opłaty określonej w art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy powinna wynieść [...] zł i taką też kwotę wskazał organ pierwszej instancji w swojej decyzji.

Kolegium rozpatrując odwołanie, nie dopatrzyło się też żadnych uchybień procesowych w toku postępowania przed organem pierwszej instancji. Organ prawidłowo zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz o jego zakończeniu i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Zastrzeżeń zdaniem SKO nie budzi ustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które odbyło się z poszanowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Także uzasadnienie pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia jest zgodnie z wymogami art. 107 § 1 i 3 Kpa. Prawidłowo organ wskazał ustalenie faktyczne i interpretację przepisów prawnych, które legły u podstaw rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutu odwołującej się, że opóźnienie w złożeniu przez nią kompletnego wniosku wynikało ze zmiany przez zarządcę drogi praktyki wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, Kolegium wskazało, że konieczność traktowania wniosku o "przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego", jako wniosku o wydanie nowej decyzji w tej sprawie, oparte jest na przepisach ustawy o drogach publicznych, która nie zna instytucji "przedłużenia" takiego zezwolenia. Przepisy ustawy nie pozostawiają wątpliwości, że po upływie określonego w zezwoleniu terminu zajęcia, podmiot zainteresowany dalszym zajmowaniem pasa drogowego musi wystąpić o wydanie kolejnej decyzji. Z formalnego punktu widzenia jest więc to nowa sprawa administracyjna, której rozstrzygnięcia nie powinien wyłącznie determinować fakt, że wnioskodawca wcześniej uzyskiwał zezwolenia na zajęcie określonego pasa drogowego. Pogląd taki znajduje w ocenie organu pełne potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 25 maja 2011 r. (sygn. II GSK 377/10) Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że "po zakończeniu okresu objętego zezwoleniem, zezwolenie wygasa, co wywołuje ten skutek, że strona już nie ma zezwolenia i jeżeli nadal zajmuje pas drogowy, to czyni to bez zezwolenia. Strona może wystąpić o nowe zezwolenie, a organ, którego głównym zadaniem jako zarządy drogi jest ochrona pasa drogowego, ponownie ocenia przesłanki negatywne i pozytywne wydania zezwolenia. Powyższe oznacza, że każde kolejne zezwolenie jest zezwoleniem nowym. Ustawa o drogach publicznych nie posługuje się pojęciem "przedłużenia zezwolenia". Udzielenie pierwszego zezwolenia nie powoduje jakichkolwiek "praw nabytych". Tak więc samo wystąpienie z kolejnym wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie uprawnia do jego zajęcia bez uzyskania pozytywnej w tym zakresie decyzji ostatecznej. Zatem ustalenie faktu przekroczenia terminu zajęcia pasa drogowego wskazanego w zezwoleniu zarządcy drogi przez określony okres, wiąże się z wymierzeniem kary pieniężnej w oparciu o art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych". Organ dalej wywodził, że w tym samym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny - powołując się na utrwaloną linię orzeczniczą - podkreślił, że poza zakresem koniecznych ustaleń postępowania w sprawie nałożenia kary na podmiot, który zajmował pas drogowy z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, pozostaje kwestia winy podmiotu zajmującego pas drogowy i jej stopnia. W tej samej kwestii również Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zauważył w wyroku z dnia 21 lipca 2011 r. (sygn. III SA/Wr 227/11), że "odpowiedzialność administracyjna za nieuprawnione zajęcie pasa drogowego ma charakter obiektywny, jest niezależna od winy sprawcy, albowiem ustawową przesłankę nałożenia kary pieniężnej stanowi faktyczne zajęcie pasa drogowego, zaś okolicznościami uwalniającymi od tej odpowiedzialności są: dysponowanie przez sprawcę stosownym zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego lub wykazanie, że zajęcie pasa drogowego w konkretnym przypadku nie wymagało takiego zezwolenia".

W ocenie organu odwoławczego stwierdzić należy, że samo tylko przekonanie odwołującej się strony co do wystarczalności złożenia wniosku o "przedłużenie" zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie może być uwzględnione w postępowaniu w sprawie zajęcie pasa drogowego. Bezwzględnie wiążący charakter przepisów ustawy, w szczególności art. 40 ust. 12 pkt 1, nie daje żadnych możliwości odstąpienia od wymierzenia przewidzianej w tym przepisie kary pieniężnej, ani miarkowania jej wysokości. Przepis ten nie przewiduje również żadnych dodatkowych przesłanek nałożenia kary pieniężnej na podmiot, który dopuścił się zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, poza stwierdzeniem samego tylko faktu zajęcia tego pasa. W szczególności takiej przesłanki nie stanowi wina podmiotu, który dopuścił się zajęcia pasa drogowego. Tym samym kara taka musi zostać nałożona niezależnie od tego, czy sprawcy zajęcia można winę przypisać, czy też jego zachowanie nie ma charakteru zawinionego, zaś ani organ pierwszej instancji, ani Kolegium nie posiadają kompetencji do zwolnienia sprawcy zajęcia pasa z obowiązku zapłaty tej kary. Kolegium podkreśliło, że wobec bezwzględnego charakteru przedmiotowej kary pieniężnej jedyną możliwością, z jakiej może skorzystać podmiot, na który została nałożona ta kara, jest skierowanie do właściwego organu wniosku, o którym mowa w art. 64 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, co jednak pozostaje już poza zakresem właściwości Kolegium.

"A" Spółka Jawna we W. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. wnosząc o uchylenie decyzji z dnia [...]r. w całości oraz poprzedzającej ją decyzji D. Służby Dróg i Kolei z dnia [...] r.., zarzucając błędne wystawienie decyzji przez przyjęcie, że spółka zajmowała pas drogowy z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, pomimo, że przed upływem terminu określonego w poprzednim zezwoleniu, złożyła wniosek o przedłużenie terminu zajęcia pasa drogowego.

W skardze spółka przedstawiła okoliczności związane z postępowaniem mającym na celu wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Strona wyjaśniła m. in., że po wezwaniu organu do uzupełnienia braków formalnych wniosku o wydanie kolejnego zezwolenia ("przedłużenie bieżącej decyzji [...]") na zajęcie pasa drogowego w mieście L., w okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r., złożyła zamówienia o potrzebne mapy, żądane przez organ i uzyskała w Wydziale Geodezji w L. informację, że czas oczekiwania na mapy wyniesie 2 tygodnie. Mając świadomość, że nie zdąży uzupełnić dokumentów, powiadomiła o tym osobę prowadzącą postępowanie. Strony nie zawiadomiono jednak, że nie zostanie wydana decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego we wskazanym przez nią terminie. Podniosła, że w dniu [...] r.. D. Służba Dróg i Kolei we W. wydała decyzję Nr [...] nie zezwalającą na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej Nr [...] i [...] w m. L. w celu umieszczenia [...] jednostronnych reklam o powierzchni [...]m ( 0,8 x 1,0 x [...] szt) w terminie od [...] r. do [...] r.. Od tej decyzji, w dniu [...]r. spółka wniosła odwołanie do SKO we W., gdzie organ II instancji decyzją z dnia [...]r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie I instancji. Z kolei w dniu [...] r.. DSDiK we W. wydała decyzję Nr [...] zezwalającą na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej Nr [...] i [...] w m. L. w celu umieszczenia [...] jednostronnych reklam o powierzchni [...]m ( 0,8 x 1,0 x [...] szt) w terminie od [...] do [...] r.. Następnie w dniu [...] r.. spółka otrzymała decyzję od DSDIK nr [...] z dnia [...] r.., nakładającą na spółkę karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie, bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego w mieście L. w dniach od [...] r. do dnia [...] r., którą organ odwoławczy utrzymał w mocy.

W ocenie strony skarżącej organ I instancji błędnie wystawił decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego w terminie od [...] do [...] r.., poprzez pominięcie okresu na który był złożony wniosek z dnia [...]r. Z uwagi na fakt iż SKO uchyliło decyzję DSDiK nie zezwalającą na zajęcie pasa drogowego w mieście L. w terminie od [...]. do [...] r.., oraz umorzyło postępowanie w tej sprawie, organ I instancji winien był zmienić decyzję nr [...] w zakresie jej obowiązywania co do terminu, zgodnie wnioskiem.

Strona skarżąca zwróciła uwagę, że podobne postępowanie miało miejsce m.in. w mieście Z., gdzie po uzyskaniu od DSDiK decyzji nr [...] z dnia [...] r.. nie zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w terminie od [...] r. do [...] r., oraz po odwołaniu się od tej decyzji do SKO we W., organ II Instancji uchylił zaskarżoną decyzję w całości ([...]) i orzekając co do istoty sprawy, zezwolił spółce na zajęcie pasa drogowego w terminie od [...] r. do [...] r. w miejscowości Z.

Strona w skardze podkreślała: "wnioski o przedłużenie decyzji wychodziły do DSDiK w takiej formie od [...] r. i jak dotąd zawsze otrzymywaliśmy decyzje na zajęcie pasa drogowego w L., bez konieczności ich uzupełnienia. Wszystkie niezbędne dokumenty zostały dostarczone wraz z pierwszymi wnioskami o wydanie opinii lokalizacyjnej lub o zajęcie pasa drogowego i nigdy później przez szereg lat nie byliśmy wzywani do uzupełnienia dokumentów." Spółka podniosła dalej, że "respektując przepisy, dokumenty zostałyby uzupełnione wcześniej, gdyby taka informacja wpłynęła do nas np. w raz z otrzymaniem decyzji i informacją, iż z dniem upływu terminu na jaki wydano zezwolenie, w przypadku wystąpienia z kolejnym wnioskiem, należy załączyć komplet dokumentów." Strona wskazała: "biorąc pod uwagę długoletnie utrzymanie reklam w pasie drogowym DSDiK, na podstawie wysyłanych wniosków- przedłużeń decyzji i jednocześnie jedynie na ich podstawie otrzymywanych decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego", że skarga jest uzasadniona. a organy naruszyły przepisy prawa mające wpływ na wynik sprawy. Spółka winna uzyskać zezwolenie zgodnie ze złożonym wnioskiem od dnia [...]r. do [...] r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i jej uzasadnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 2012r.poz.270, zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a"), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie oraz utrzymane nim w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 7, art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – Kodeks postępowania administracyjnego, dalej jako: "k.p.a.") oraz innych przepisów postępowania, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną pomiędzy stroną a organami orzekającymi w sprawie było to, czy w ustalonych przez organy okolicznościach zasadne było nałożenie na stronę, na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p., kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, dla zastosowania wymienionego przepisu konieczne jest przesądzenie, że strona skarżąca podjęła działanie wymagające zezwolenia (wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1 - 4 ustawy), ale uczyniła to bez jego uzyskania, ponieważ albo w ogóle nie występowała o zezwolenie albo też występowała, ale go nie uzyskała.

Nie budzi wątpliwości to, że strona podjęła w pasie drogowym działania, wymagające zezwolenia, a mianowicie umieszczenia [...] jednostronnych reklam o treści "[...]", o łącznej powierzchni [...] m2. Zaistniała zatem przesłanka, określona w art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że w okresie od [...] roku do [...] roku spółka nieprzerwanie zajmowała teren pasa drogowego drogi wojewódzkiej w miejscowości L., na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Pierwotna decyzja dotycząca zezwolenia na prowadzenie robót w pasie drogowym obejmowała termin do [...]r. Skarżąca od [...]r. zwracała się o tzw. "przedłużenie terminu" zajęcia przedmiotowego pasa drogowego, występując z wnioskami do zarządcy drogi przed upływem terminu określonego w poprzednim zezwoleniu. Podkreślenia wymaga, że oczywistym jest, że ustawa o drogach publicznych nie zna instytucji prawnej "przedłużenia terminu" zezwolenia zajęcia pasa drogowego. Zainteresowana strona musi wystąpić każdorazowo z wnioskiem o wyrażenie zgody na zajęcie pasa z określeniem nowego terminu, a wszczęte postępowanie kończy się wydaniem nowej decyzji przez zarządcę drogi określającej termin lub odmową dalszego zajmowania pasa. Jednakże w potocznym języku przedsiębiorców, prowadzących prace w terenie pasa drogowego, zajmujących pasy drogowe na umieszczanie reklam, termin ten jest stosowany. W dniu [...]r. zarządca drogi wydał stronie decyzje pozytywną określającą termin zajęcia spornego pasa od dnia [...]r. do [...]r.( [...]dni ) w celu umieszczenia [...] jednostronnych reklam na słupach oświetleniowych na podstawie ostatniego zezwolenia z dnia [...]r.. Pismem z dnia [...]r.. spółka zwróciła się do organu I instancji o przedłużenie terminu zajęcia pasa od dnia [...] r. do [...]r.. Wniosek powyższy wpłynął do organu w dniu [...]r. W dniu [...]r. organ pierwszoinstancyjny wydał decyzję określając termin zajęcia od dnia [...]r. do dnia [...]r. bez uzasadnienia. W tym samym dniu wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia za okres od [...] do [...]r. Z lektury akt administracyjnych, a nie uzasadnienia zaskarżonej decyzji SKO wynika, że stronie odmówiono zajęcia pasa drogowego od dnia [...].do [...] r.. ([...]dni) decyzją z dnia [...] r.. Nr [...],którą po rozpoznaniu odwołania strony SKO we W. decyzją z dnia [...]r.([...]) uchyliło w całości i umorzyło postępowanie w sprawie podając w uzasadnieniu, że skoro w świetle zebranych w sprawie materiałów dowodowych wynika, że strona w okresie od dnia [...].do dnia [...] r.. zajmowała pas drogowy po upływie terminu określonego w decyzji zarządcy z dnia [...] r.. to wydanie decyzji nie zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w tym właśnie okresie stało się bezprzedmiotowe.

Organy orzekające w sprawie zbyt powierzchownie oceniły kwestię występowania przez stronę o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Stosownie do treści art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, jak też mają obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Nadto zgodnie z art. 9 K.p.a. organy te są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, a stosownie do art. 8 k.p.a. prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

W ocenie Sądu w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie przepisy te zostały naruszone. W sprawie istotne znaczenie ma, iż – jak to wynika z akt sprawy - w okresie od [...]r. do [...]r. strona skarżąca posiadała zezwolenie na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego, wynikające z decyzji administracyjnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz organ I instancji wiązały w sprawie niniejszej przesłankę zajęcia pasa drogowego od dnia [...] do [...] z przekroczeniem terminu określonego w decyzji z dnia z dnia [...]r. z faktem, że w tym czasie strona nie legitymowała się stosownym zezwoleniem organu na zajęcie pasa drogowego albowiem zezwolenie wygasło w dniu [...]r. Organy pominęły jednak to, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Sprawa dotycząca zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest niewątpliwie sprawą administracyjną, której załatwienie wymaga wydania decyzji. Organ rozpoznając wniosek o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ocenia ponownie przesłanki negatywne lub pozytywne wydania zezwolenia. Tymczasem w dniu [...]r., a więc przed upływem terminu zezwolenia do dnia [...]r. wpłynął do organu wniosek o przedłużenie terminu do dnia [...]r.. Mimo, że formalnie dotyczył przedłużenia terminu, to faktycznie zainicjował nową sprawę administracyjną w przedmiocie zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego z określeniem terminu do [...]r.. Sprawę tę należało rozpatrzyć w przewidzianej prawem formie aż do wydania decyzji ostatecznej, kończącej to postępowanie w administracyjnym toku instancji. Tymczasem organ wydając decyzję dopiero w dniu [...]r, wyraził zgodę na zajmowanie pasa drogowego od dnia [...] do [...]r.. oraz drugą decyzję odmawiającą stronie zezwolenia na zajęcie pasa w okresie od [...] do [...]r., która to decyzja została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a postępowanie w sprawie zostało umorzone. Jednocześnie w tym samym dniu wszczął postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w stosunku do strony za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy za okres od [...] do [...]r. Niezrozumiałym jest więc stanowisko organu I i II instancji. Mimo wyraźnego wniosku strony, sformułowanego zresztą podobnie do uprzedniego wniosku rozpoznanego decyzją w dniu [...]r. organy nie orzekły o całości żądania wniosku. W ocenie Sądu, treść tego wniosku pozwalała na odczytanie intencji strony o wydanie zezwolenia od dnia [...]do [...]r..

Stwierdzić więc należy, że organy rozpatrując sprawę zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie orzekły o całości żądania strony, która konsekwentnie domagała się przedłużenia okresu zezwolenia do [...]r.. Nie rozstrzygnęły sprawy w tym zakresie co do jej istoty (art. 104 k.p.a.).

Zezwalając na zajęcie pasa drogowego od dnia [...] do [...]r.., organy postawiły stronę w sytuacji zajmowania pasa drogowego od dnia od [...] do [...]r. bez zezwolenia, co powoduje dla strony niekorzystne skutki finansowe, w postaci obowiązku płacenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Organ wydał decyzję dopiero w dniu [...]r.

Oczywistym jest, że organ nie może wydać decyzji wstecz, lecz w ocenie Sądu wydając decyzję w dniu [...]r. na dalsze zajmowanie pasa drogowego nic nie stało na przeszkodzie aby określić termin zajęcia pasa drogowego od dnia [...]do [...]r.. Określenie terminu zajęcia pasa drogowego wymaga od organu kierowania się słusznym interesem obywatela, podmiotu gospodarczego, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej, wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (art. 7 k.p.a.).Podkreślić należy, że powyższe stanowisko organu powinno być zawarte w postępowaniu dotyczącym wyrażenia zgody na zajmowanie pasa w decyzji odmawiającej zezwolenia na żądany okres. Organy rozważania w tym zakresie pominęły milczeniem i żaden z organów rozpoznających sprawę nie wyjaśnił tej kwestii.

W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że wniosek skarżącej o "przedłużenie zezwolenia" na zajęcie pasa drogowego po dniu [...] r. złożony przed upływem terminu określonego w poprzednim zezwoleniu, nie został prawidłowo rozpoznany przez organ administracyjny. Wprawdzie postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, to w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uchybienia procesowe organu w załatwieniu wniosku o "przedłużenie zezwolenia" były o tyle istotne, że gdyby nie zaistniały, to strona skarżąca mogłaby otrzymać w odpowiednim czasie "przedłużenie zezwolenia", lub też dostosować się do decyzji odmownej, co pozwoliłoby uniknąć jej zarzutu przekroczenia terminu zajęcia określonego w zezwoleniu i odpowiedzialności karno - administracyjnej na podstawie art. 40 ust.12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych.

Niewątpliwie mają rację organy orzekające w sprawie, że przepisy dotyczące wymierzania kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego mają charakter obligatoryjny. Nie oznacza to jednak, że organy są uprawnione do nałożenia takiej kary w sytuacji, gdy zachodzą wątpliwości co do tego, czy zajęciu pasa drogowego można przypisać cechę samowolności. Postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogi wojewódzkiej od [...] r. do [...] r. było w toku.

Reasumując, Sąd stwierdził, że organy orzekające w sprawie nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony, nie zebrały w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego oraz nie oceniły całokształtu materiału dowodowego w łączności, czym naruszyły art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Sąd stwierdził też, że organy prowadziły postępowanie w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, przez co naruszyły art. 8 K.p.a. W przedmiocie udzielania zezwoleń na zajęcia pasa drogowego w celu umieszczania reklam toczyło się kilka postępowań administracyjnych, w których właściwym był ten sam organ, w imieniu którego działał pracownik, który rozpoznawał sprawę i wydawał kolejne decyzje dotyczące dalszych terminów zajęcia tego samego pasa drogowego drogi wojewódzkiej przez spółkę w celu umieszczania reklam na słupach oświetleniowych. Ten sam pracownik wydał również decyzję o nałożeniu kary pieniężnej po stwierdzeniu, że strona nie legitymuje się stosownym zezwoleniem na zajęcie pasa na w okresie od [...]. do [...]r. Przepis art. 9 K.p.a. wyraźnie nakazuje organom administracji publicznej należyte i wyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z zasady zaufania obywateli do organów państwa wynika natomiast, że jeśli charakter i zakres żądania zawartego we wniosku strony budzi wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek z urzędu wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Sąd orzekający podziela stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2012 r. II GSK 472/12, w którym wyrażono pogląd, iż: "w przypadku ustalenia błędu ze strony organu, Sąd winien rozważyć na ile – zgodnie z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego i wynikającą z niej zasadą zaufania do działania organów państwa – strona może być obciążona negatywnymi konsekwencjami tego błędu. Jak wskazał Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z dnia 13 grudnia 2007 w sprawie 32457/05 Gashi v. Chorwacja (LEX nr 327111): Należy uznać, iż omyłki i błędy organów władzy państwowej powinny być tłumaczone z korzyścią dla osób nimi dotkniętych, w szczególności wówczas, gdy w sprawie nie występuje inny, konkurencyjny interes prywatny. Innymi słowy, ryzyko każdej omyłki popełnianej przez organy władzy państwowej musi być ponoszone przez Państwo, a błędów nie można naprawiać kosztem zainteresowanej jednostki".

Podnoszone więc przez stronę zarzuty w skardze są zasadne. Podkreślić również należy, że Sąd w pełni podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. zawarte w decyzji z dnia [...]r.i jej uzasadnieniu w sprawie o sygn. [...] z wniosku strony skarżącej o zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej w mieście Z. w celu umieszczenia reklam, na które powoływała się w zarzutach skargi" Treść i sposób działania organu w prowadzonym postępowaniu wskazują w sposób jednoznaczny, że miało ono istotny i jednocześnie niekorzystny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i uniemożliwiło stronie uzyskanie wymaganego prawem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w zakresie objętym żądaniem zawartym we wniosku z dnia [...] r.... strona, występując z kolejnym wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, o tożsamym zakresie i przedmiocie (oprócz terminu zajęcia), miała prawo oczekiwać, że organ pierwszej instancji, w sytuacji braku zmiany okoliczności faktycznych zajęcia pasa drogowego, postąpi zgodnie z utrwaloną. praktyką i wyda nowe zezwolenie na kolejny okres wyłącznie na podstawie pisemnego wniosku strony. Tymczasem, organ pierwszej instancji w sytuacji niezmienionego stanu prawnego - braku zmiany reguł postępowania jak i norm prawa materialnego - zachował się w sposób diametralnie odmienny od przyjętego wcześniej. W sytuacji, gdy organ doszedł do ewentualnego przekonania o wadliwości dotychczasowej praktyki stosowania przepisów prawa i załatwiania spraw dotyczących wydawania kolejnych ("przedłużania") zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, powinien był powiadomić stronę postępowania zajmującą aktualnie pas drogowy o nowo przyjętych zasadach wnoszenia i rozpatrywania wniosków w tego rodzaju sprawach i o przyczynach zaistniałych zmian. Tego rodzaju działanie organu pierwszej instancji uczyniłoby zadość przedstawionym wymogom procesowym, zaś stronie postępowania umożliwiłoby podjęcie właściwych kroków w celu wniesienia wniosku o wydanie kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, spełniającego oczekiwania organu. Jednocześnie nie jest wiadomym z jakich przyczyn organ pierwszej instancji wydał decyzję zezwalającą stronie na zajęcie pasa drogowego z wniosku z dnia [...] r. dopiero w dniu [...] r. skoro strona uzupełniła braki formalne wniosku tj. przedstawiła żądane przez organ dokumenty już w dniu [...] r. Akta sprawy jak i treść decyzji organu pierwszej instancji nie wskazują, aby organ prowadził w tym okresie od dnia [...] r. do dnia [...] r. jakiekolwiek czynności procesowe, w tym czynności wyjaśniające (dowodowe). Skoro strona uzupełniła braki formalne wniosku, a okoliczność ta, jak się wydaje, była jedyną przyczyną "powstrzymującą" organ przed wydaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, to powinien był załatwić sprawę niezwłocznie, co mogło nastąpić już w dniu [...] r. Organ pierwszej instancji powinien mieć świadomość, że przy przyjętym przez siebie sposobie postępowania każdy dzień zwłoki w załatwieniu sprawy - zezwolenia na zajęcie pasa drogowego - powoduje negatywne konsekwencje dla sytuacji prawnej strony. Przedstawione okoliczności dowodzą, że organ pierwszej instancji naruszył wymogi art. 35 § 1 Kpa, co miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy.... treść wniosku strony z dnia [...] r. oraz będące w posiadaniu organu pierwszej instancji dokumenty, które stanowiły podstawę wydania na rzecz strony wcześniejszych zezwoleń na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej w miejscowości ... były wystarczające do niezwłocznego załatwienia sprawy i wydania zezwolenia, zgodnie z żądaniem strony w terminie od dnia [...] r. do dnia [...] r."

W ocenie Sądu działalność organów administracji publicznej musi się cechować pewną lojalnością postępowania w stosunku do partnerów i cechować się współmiernością działań do celów. Administracja publiczna to przede wszystkim administracja stosująca zasady fair play w stosunku do współpracujących podmiotów. Problemy należy rozwiązywać drogą negocjacji, a stosowanie sankcji administracyjnej jest ostatecznością. Oczywiście w tym miejscu można się powołać na bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa. Jest to jednak podejście formalistyczne, które w warunkach tej konkretnej rozpatrywanej sprawy nie znajduje aprobaty Sądu ( zasada Konstantyna: "Przy rozważaniu wszelkich spraw należy brać bardziej pod uwagę sprawiedliwość i słuszność niż argumenty wynikające z formalizmu prawnego").

Rozpoznając ponownie sprawę organ rozważy wskazane wyżej okoliczności, przeprowadzi postępowanie administracyjne stosownie do zasad ogólnych zawartych w k.p.a., a wydane rozstrzygnięcie uzasadni zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. Organ rozważy ponownie przesłanki do nałożenia na stronę skarżącą kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajmowanie w okresie od [...] do [...]r. pasa drogowego bez zezwolenia, tj. z przekroczeniem terminu określonego w poprzednim zezwoleniu lub naliczenie za ten okres opłaty, tak jak za pozostały okres, na który zostało wydane zezwolenie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią decyzję organu I instancji, na podstawie przepisu art.135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w zakresie wykonalności decyzji zapadło na zasadzie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.