Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1534/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 16 marca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda AWSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant : Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2006 r sprawy ze skargi K.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2002 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania czynności I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącej K.K. kwotę 10 zł. (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2002r., znak: [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie Prawo budowlane), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nakazał J. i T. Z. wykonanie w zakreślonym terminie robót budowlanych w dobudowanym ganku do istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr "1" przy ul. G. w N.K. polegających na: ułożeniu w pomieszczeniach posadzki z płytek ceramicznych, wykonaniu na tarasie drewnianej balustrady, wykonanie kanału nawiewnego w pomieszczeniu kotłowni.

W uzasadnieniu wskazał, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji, w oparciu między innymi o przeprowadzone oględziny w dniu 17 października 2001r., ustalono, że od strony północnej istniejącego budynku mieszkalnego wykonano dobudowę ganku o wymiarach 4,7 m x 2,8 m bezpośrednio w linii istniejącego ogrodzenia z działką usytuowaną od strony wschodniej. Ganek został przykryty częściowo dachem jednospadowym w części wschodniej. W części zachodniej natomiast wykonano taras, na którego wyjście zostało wykonane z istniejącego budynku mieszkalnego. W dobudowanym ganku zostały wydzielone pomieszczenia. Według oświadczeń J.Z. jedno z pomieszczeń ma być przeznaczone na kotłownię. W nim zostały wykonane dwa przewody kominowe dymowe z wkładkami stalowymi i jeden wentylacyjny, wyprowadzone ponad połać dachu. Drugie stanowi pomieszczenie ganku. Inwestor okazał pozwolenie na budowę ganku z dnia 7 czerwca 1999r., znak: [...] oraz dokumentację projektową. Po jej analizie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. ustalił, że inwestor samowolnie wykonał przewody kominowe. Zamiast przykrycia całej dobudowy stropodachem tylko część wschodnią przykrył dachem. Nad częścią zachodnią natomiast zrealizował taras. Inwestorzy oświadczyli, że budowę prowadzili od czerwca 2001r. i jest ona zakończona. Z uwagi, że odstępstwa, jakich dokonał inwestor przy przedmiotowej dobudowie, nie kwalifikują się do nakazu rozbiórki nakazano w ramach nałożonego decyzją obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia dobudowy do stanu zgodnego z prawem wykonanie i przedłożenie określonych dokumentów. Po wykonaniu tego obowiązku przez inwestora i zapoznaniu się przez strony z tymi materiałami Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wydał przedmiotową decyzję nakładając wykonanie określonych robót budowlanych wynikających z przedłożonych dokumentacji.

W odniesieniu do zarzutów podniesionych przez K.K. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podniósł, że kwestia usytuowania przewodów dymowych i wentylacyjnych nie jest regulowana szczegółowo przez rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie (Dz. U. Nr 15, poz. 140 ze zm.). Brak w tych przepisach uregulowania, co do odległości. Należy sądzić, że muszą być zachowane te, które wynikają z § 12 tego rozporządzenia. Usytuowanie natomiast tych przewodów w stosunku do połaci dachu regulowane jest Polska Normą PN 89/B-10425 - Przewody dymowe, spalinowe i wentylacyjne murowane z cegły, wymagania techniczne i badania przy odbiorze. Przepisy w niej zawarte nie zostały jednak w tym przypadku naruszone.

O decyzji tej odwołanie wniosła K.K., domagając się uchylenia decyzji w części dotyczącej kanałów kominowych. Jej zdaniem powinny być one zamurowane w sposób uniemożliwiający instalację wszelkich urządzeń grzewczych.

W wyniku rozpoznania tego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] maja 2002r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, zwanej dalej w skrócie k.p.a.), uchylił decyzję organu I instancji w części zakresu nakazanych do wykonania robót budowlanych i w tym zakresie orzekł nakładając na J. i T. Z. obowiązek wykonania w określonym terminie robót budowlanych w dobudowanej kotłowni z gankiem polegających na podwyższeniu istniejącego komina w części dobudowanej o 67 cm, ułożeniu w pomieszczeniach posadzki z płytek ceramicznych, wykonaniu na trasie drewnianej balustrady, wykonaniu kanału nawiewnego w pomieszczeniu kotłowni, w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu tej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wskazał, że w przedmiotowym przypadku, w toku realizacji budowy wykonywanej na podstawie pozwolenia na budowę, inwestorzy dokonali odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę, polegającego na zmianie funkcji części ganku na kotłownię i związanego z tym wykonania części obiektu tarasu, a na części dachu zamiast projektowanego stropodachu na całym obiekcie. Organ nadzoru budowlanego otrzymał inwentaryzację obiektu i ocenę techniczną. Autor opracowania stwierdził, że stan techniczny wszystkich wykonanych elementów konstrukcyjnych nie budzi zastrzeżeń i nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa. Ponadto w opinii stwierdzono, że w celu doprowadzenia obiektu do zgodności z przepisami należy ułożyć płytki ceramiczne w pomieszczeniach, wykonać balustradę na tarasie, oraz wykonać kanał nawiewny w kotłowni. Brak balustrady w przedmiotowym tarasie narusza obecnie obowiązujące przepisy, gdyż przepis, § 291 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 140) stanowi iż, budynek i urządzenia z nim związane powinny być projektowane i wykonane w sposób nie stwarzający ryzyka wypadków w trakcie użytkowania. Nakaz ułożenia płytek wynika z ogólnej konieczności utrzymywania obiektu we właściwym stanie technicznym i jest zasadny. Kanał nawiewny w kotłowni wymagany jest przepisem § 172 ust 3 wymienionego rozporządzenia. Jednak w ocenie technicznej, jak i w zaskarżonej decyzji organu I instancji, nie zwrócono uwagi na fakt, że istniejący komin z dwoma przewodami spalinowymi i jednym przewodem wentylacyjnym jest zbyt niski wobec kalenicy dachu na budynku mieszkalnym. Z inwentaryzacji wynika, że lico ściany komina odlegle jest od kalenicy o 4,88 m, a więc przewód kominowy - przy grubości ścianki komina wynoszącej 12 cm odległy jest od kalenicy dachu dokładnie o 5,00 m.

Organ I instancji wskazał w zaskarżonej decyzji, że komin nie narusza warunków zawartych w punkcie 3.3.2.1 Polskiej Normy PN-89/B-10425, mając namyśli warunek, że przy dachach o kącie nachylenia połaci powyżej 12 stopni i pokryciu niepalnym, niezapalnym i trudno zapalnym wyloty przewodów powinny się znajdować co najmniej 0,30 m wyżej od powierzchni dachu oraz w odległości mierzonej w kierunku poziomym od tej powierzchni co najmniej 1,0 m. Podane wyżej warunki przedmiotowy komin spełnia, jednak organ I instancji nie wziął pod uwagę faktu, że w wyżej wskazanym punkcie normy jest także zapis, iż przy usytuowaniu komina obok elementu budynku stanowiącego przeszkodę (zasłonę) dla prawidłowego działania przewodów ich wyloty powinny znajdować się ponadto ponad płaszczyzną wyprowadzoną pod kątem 12 stopni w dół od poziomu najwyższej przeszkody (zasłony) dla kominów znajdujących się w odległości 3 do 10 m od tej przeszkody Przy stromych dachach. W normie istnieje także zapis, iż dach o nachyleniu połaci ponad 12 stopni należy uważać za przeszkodę. W przedmiotowym przypadku kalenica dachu znajduje się na wysokości 6,74 m ponad poziomem zerowym, a wylot komina znajduje się na wysokości 5,01 m ponad poziomem zerowym i w odległości 5 m od kalenicy. Należy, więc zauważyć, że w odległości 5 metrów od kalenicy płaszczyzna o spadzie 12 stopni znajdzie się 1,06 m poniżej poziomu kalenicy, czyli na poziomie 5,68 m ponad poziomem zerowym, i na takiej wysokości musi się znaleźć wylot komina, aby uczynić zadość wymogom Polskiej Normy. Przepis § 140 ust 1 wymienianego wcześniej rozporządzenia w sprawie warunków technicznych stanowi, że przewody kominowe w budynku: wentylacyjne, spalinowe i dymowe prowadzone w ścianach budynku w obudowach trwale połączonych z konstrukcją lub stanowiące konstrukcje samodzielne powinny mieć wymiary przekroju, sposób prowadzenia i wysokość stwarzające potrzebny ciąg zapewniający wymaganą przepustowość oraz spełniające wymagania określone w Polskich Normach. Zatem, oprócz robót nakazanych w decyzji pierwszoinstancyjnej, dokonać także należy podwyższenia konina o 67 cm, aby doprowadzić wykonaną przez inwestorów budowę do stanu zgodnego z prawem. Należy ponadto stwierdzić, że budowa przedmiotowej przybudówki jako obiektu pełniącego także funkcje kotłowni nie została całkowicie zakończona - brak jest bowiem pieca centralnego ogrzewania i podłączenia oraz instalacji centralnego ogrzewania w istniejącym budynku mieszkalnym. W celu wykonania wyżej wymienionej, a nieistniejącej obecnie instalacji, inwestor musi wystąpić z wnioskiem do organu architektoniczno - budowlanego o wydanie pozwolenia na budowę. Odnośnie zarzutów odwołania stwierdzić należy, że przepisy techniczno budowlane nie sprzeciwiają się lokalizacji kominów względem granicy działki w takim przypadku jak przedmiotowy, a więc organy nadzoru budowlanego nie mają podstawy prawnej do wydania nakazu zamurowania kominów, czy wydania zakazu urządzania kotłowni w wydzielonej części przybudówki.

W skardze do sądu administracyjnego K.K. podniosła, że w zaskarżonej przez nią decyzji nałożono nieco inne roboty niż w poprzedniej decyzji. W istocie sankcjonuje to dokonaną samowolę budowlaną. Zgodnie z pozwoleniem mieli inwestorzy budować ganek. Zrealizowali natomiast obiekt składający się z dwóch pomieszczeń, z których jedno jest kotłownią. Wykonali bez zezwolenia przewody kominowe i wentylacyjny. Zamiast stropodachu wykonano taras i dach. Wzniesiono więc obiekt o całkowicie odmiennej funkcji niż w pozwoleniu, a organ nadzoru prowadził postępowanie legalizacyjne. Zgodnie z prawem powinna być rozbiórka prac wykonanych z rażącym naruszeniem pozwolenia na budowę. Niemożliwym jest funkcjonowanie kotłowni w najbliższym sąsiedztwie jej budynku. Wnosi zatem o uchylenie decyzji sankcjonującej samowolę i nakazanie rozbiórki wykonanych niezgodnie z projektem robót.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.).

W świetle art. 1 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych ( art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonują również z urzędu.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy był przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Zgodnie z tym przepisem przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności.

Zastosowanie jednak przepisu art. 51 Prawa budowlanego jest możliwe w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy nie jest tym opisanym w art. 48 Prawa budowlanego, a więc, że nie doszło do budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Przez budowę rozumie się nie tylko wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, ale także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego).

Z ustaleń poczynionych przez organ wynika natomiast, że w niniejszej sprawie doszło do dobudowania ganku do istniejącego budynku mieszkalnego. Wykonane roboty budowlane związane z tą budową nie są niczym innym jak rozbudową budynku mieszkalnego o część zwaną gankiem. Doszło, bowiem do zwiększenia kubatury obiektu o pomieszczenia ganku. W świetle art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. te z ostatnio wymienionych przepisów nie przewidują zwolnienia od uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę na taki zakres robót budowlanych. Organy nadzoru budowlanego, zarówno I instancji, jak i II instancji nie zajęły jednak stanowiska w tej istotnej kwestii. Stwierdziły jedynie, że: "Inwestor przedstawił pozwolenie na budowę ganku z dnia 07.06.1999 r. znak: 7351/16/99 wydane przez Urząd Gminy w N.K. i dokumentacje projektową."(uzasadnienie decyzji organu I instancji). Organ odwoławczy natomiast w zaskarżonej decyzji przywołał w tym względzie ustalenia organu I instancji, sam jednak nie wypowiedział się w tym zakresie. Decyzja o pozwoleniu na budowę, na którą powołują się organy nadzoru budowlanego, nie znajduje się w aktach sprawy. Przyjmując nawet, że stan faktyczny sprawy nie pokrywa się z tym, o którym mowa w art.. 48 Prawa budowlanego, to rzeczą organów było wykazanie w sposób nie budzący wątpliwości, że, jak twierdzą organy nadzoru budowlanego, roboty budowlane zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt Prawa budowlanego). Stwierdzenie tego warunkuje wydanie decyzji z art. 51 Prawa budowlanego. Przepisy ust. 1-3 art. 51 Prawa budowlanego stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (ust. 4 art. 51 Prawa budowlanego). Aby w sposób prawidłowy dokonać ustalenia charakteru odstępstw i do jakich konkretnie doszło w tym przypadku, trzeba po pierwsze dysponować decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym nią projektem budowlanym. Po drugie, należało dokonać ich porównania z inwentaryzacją powykonawczą obiektu budowlanego lub jego części. Skoro w aktach sprawy nie ma zarówno decyzji o pozwoleniu na budowę jak i zatwierdzonego nią projektu budowlanego to stanowisko organów nadzoru budowlanego jest w tym względzie dowolne. Zdaniem Sądu oparcie się tylko i wyłącznie na dołączonej do akt sprawy, w wykonaniu uprzednio nałożonego decyzją obowiązku, inwentaryzacji dobudowy ganku, nie jest w żaden sposób wystarczające. Nadto wykonanie takiego opracowania przez osoby dysponujące stosownymi w tym zakresie uprawnieniami, nie zwalnia organy nadzoru budowlanego z obowiązku ich oceny jako dowodu, w myśl postanowień art. 80 k.p.a.

Organ odwoławczy nie usunął także naruszeń prawa organu I instancji, do czego jest zobowiązany, oprócz ponownego rozstrzygnięcia sprawy, w ramach sprawowania kontroli instancyjnej w zakresie przestrzegania prawa przez organy niższego stopnia.

Powyższe prowadzi do wniosku, że sprawa nie została rozpoznana i rozstrzygnięta zgodnie z wymogami art. 7, 77 § 1 k.p.a. Nie wypowiedzenie się w uzasadnieniu decyzji, co do istotnych kwestii dla treści rozstrzygnięcia stanowi naruszenie nie tylko art. 107 § 3 k.p.a. ale i zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Takie działania organów nie powodują również zaufania do organów Państwa (art. 8 k.p.a.).

Decyzje obu organów naruszają, zatem przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Decyzja organu I instancji narusza: art. art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., a organu II instancji dodatkowo art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W ponownym rozparzeniu sprawy organy nadzoru budowlanego zobowiązane będą do ustalenia wszystkich powyżej wskazanych kwestii stanu faktycznego sprawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.)

O kosztach natomiast orzekł w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.).