Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2317/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 151, art. 148, 134 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 25a
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 594/17 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Rady Miejskiej w G. na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 594/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Rada Miejska w G. w dniu [...] lutego 2017 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego. W dniu [...] lutego 2017 r. uchwała została przekazana Wojewodzie [...].

Wojewoda [...] w dniu [...] kwietnia 2017 r., działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności z powodu podjęcia uchwały z naruszeniem art. 25a ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu skargi Wojewoda przedstawił przebieg postępowania nadzorczego i wyjaśnił, że naruszenie prawa polegało na uczestniczeniu w głosowaniu nad przedmiotową uchwałą przez troje radnych Rady Miejskiej w G. będących pracownikami szkół objętych tą uchwałą, a mianowicie Szkoły Podstawowej Nr [...] w G. oraz Gimnazjum Nr [...] im. [...]. W głosowaniu nad uchwałą wzięło udział 15 radnych, z czego 8 głosowało "za", a 7 "przeciw". Skarżący powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym udział w głosowaniu nad uchwałą radnego, którego interesu prawnego dotyczy uchwała, stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności tej uchwały. Wskazał, że art. 25a ww. ustawy dotyczy wszelkich aktów podejmowanych przez radę gminy lub komisje, a więc również uchwał intencyjnych, jak i takich, które nie mają charakteru prawotwórczego. Interes prawny, o którym mowa w tym przepisie, ma znaczenie materialnoprawne.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska G. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podano, że Wojewoda nie skorzystał z możliwości wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, zatem to na nim spoczywa obecnie ciężar udowodnienia zaistnienia przesłanek nieważności zaskarżonej uchwały. Zdaniem organu Wojewoda nie sprostał wymogowi wskazania oraz udowodnienia, że po stronie trójki radnych istniał interes prawny, który powinien skutkować wyłączeniem się z głosowania. Przytoczenie licznego orzecznictwa dotyczącego skutków istnienia takiego interesu prawnego, nie może zastąpić niezbędnej aktywności Wojewody. Tymczasem ani jeden akapit skargi nie zawiera analizy tej kwestii. Ponadto wskazano, że interes prawny musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany i wynikać z normy prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie zdaniem Rady Miejskiej trudno dostrzec jakiś konkretny interes, nie mówiąc o dostrzeganiu konkretnego interesu prawnego. Interes prawny musi być aktualnie chroniony, zatem norma prawna musi udzielać podmiotowi ochrony. Przedmiotowa uchwała dotyczy wyłącznie sieci szkół, czyli organizacji wykonywania przez gminę jej zadań własnych w zakresie oświaty, w żaden sposób zatem nie dotyczy kwestii zatrudnienia nauczycieli ani bezpośrednio, ani pośrednio. Zdaniem Rady Miejskiej, gdyby tak rozumować, jak skarżący, to każdy radny powinien wyłączyć się od głosowania w sprawach, np. podatkowych, radni nauczyciele winni wyłączyć się od głosowania w sprawie uchwały budżetowej, a radni rolnicy w sprawie podatku rolnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy powołanym na wstępie wyrokiem skargę uwzględnił i na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Sąd wskazał, że uchwała Rady Miejskiej w G. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego została podjęta na podstawie art. 206 ust. 1-3 w związku z art. 129 ust. 1 i ust. 7 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017r. poz. 60). Zgodnie z § 1 uchwała określa:

1) plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę G., a także granice obwodów publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę na okres od [...] września 2017 r. do [...] sierpnia 2019 r. (zał. nr 1),

2) plan sieci prowadzonych przez Gminę G. klas dotychczasowych publicznych gimnazjów prowadzonych w szkołach podstawowych oraz granice obwodów klas dotychczasowych gimnazjów prowadzonych przez Gminę na okres od [...] września 2017 r. do dnia [...] sierpnia 2019 r. (zał. nr 2),

3) projekt planu sieci publicznych ośmioletnich szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, a także granice obwodów publicznych ośmioletnich szkół podstawowych prowadzonych przez gminę od dnia [...] września 2019 r. (zał. nr 3).

W przepisie § 2 uchwalono, że Gimnazjum Nr [...] im. [...] w G. z siedzibą ul. [...] zostaje włączone do Szkoły Podstawowej Nr [...] im. [...] w G., z siedzibą ul. [...], na określonych tam warunkach.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe, przedmiotowa uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego.

Sąd uznał za zasadny zarzut skargi dotyczący istotnego naruszenia w procedurze legislacyjnej art. 25a ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie Sądu pod pojęciem interesu prawnego uniemożliwiającego udział radnego w głosowaniu w radzie lub komisji należy rozumieć osobisty, konkretny, aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją danej osoby. Istnieje on więc wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym. Sąd wskazał, że w orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny może wynikać zarówno z przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego oraz ustrojowego. Pojęcie interesu prawnego nie służy celom procesowym, ponieważ podejmowanie uchwał przez radę czy jej komisję nie jest czynnością procesową. Nie ma zatem znaczenia, czy interes prawny radnego jest z zakresu prawa cywilnego, administracyjnego, karnego, czy jak w niniejszej sprawie z zakresu prawa pracy. Każdy z nich uruchamia ten zakaz. W niniejszym przepisie zatem ma znaczenie czysto materialnoprawny aspekt pojęcia interesu prawnego.

Sąd uznał, że skoro zaskarżona uchwała dotyczy bezpośrednio dostosowania planu sieci szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, przewidując jednocześnie włączenie do Szkoły Podstawowej nr [...] odrębnej szkoły – Gimnazjum nr [...] w G., i zakończenia jego działalności, to uchwała dotyczy osobistego, realnego i mającego oparcie w normach prawa materialnego interesu prawnego radnych będących pracownikami szkół podstawowych i gimnazjum prowadzonych przez Gminę G. Niesporna w sprawie pozostaje okoliczność, że troje radnych Rady Miejskiej w G., tj. J. R., E. P. oraz A. P. w dniu podjęcia uchwały ([...] lutego 2017 r.), było pracownikami szkół objętych skarżoną uchwałą, co potwierdzają złożone przez nich oświadczenia. Z uwagi na treść i charakter uchwały, w ocenie Sądu, niewątpliwie interes prawny wskazanych radnych wyraża się w samym fakcie zatrudnienia ich w szkołach objętych uchwałą. Skoro uchwała dotyczy dostosowania obecnej sieci szkół podstawowych do nowej zreformowanej sieci szkół, w tym połączenia niektórych jednostek, czy wygaszenia, ma ona zatem bezpośredni realny związek z miejscem pracy i stosunkami zatrudnienia tych radnych i dotyczy ich interesu prawnego. Omawiany przepis posługuje się kategorycznym stwierdzeniem, co uzasadnia obiektywne rozumienie ujętego tam interesu prawnego. Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2006/11, z 9 kwietnia 2013 r. sygn. I OSK 115/13 i sygn. I OSK 124/13, w których wskazano, że przepis art. 25a ustawy o samorządzie gminnym dotyczy wszystkich aktów podejmowanych przez organ gminy czy komisję, oraz wszelkich uchwał, w tym intencyjnych oraz że ocena interesu i skutków jego ewentualnego naruszenia jest wyłączona, bo nawet wówczas gdy interes radnego jest zbieżny z interesem gminy, podlega on wyłączeniu. Zatem już tylko sama możliwość dotknięcia interesu prawnego wystarcza dla zastosowania tej normy. Radny, którego interesu dotyczy uchwała, może bowiem nie tylko wpływać na jej treść przez głosowanie, ale także w wyniku podejmowania innych działań typu lobbystycznego. Sąd podkreślił, że przepis ten o charakterze antykorupcyjnym został wprowadzony do ustawy jako gwarancja bezstronności członków kolegialnego organu uchwałodawczego jednostki samorządu terytorialnego. Sąd zgodził się ze skarżącym organem nadzoru, że celem tego przepisu było zapewnienie uczciwego sprawowania mandatu przez radnego poprzez wykluczenie wykorzystania go dla własnych korzyści, jak również zabezpieczenia przed naciskami ze strony organów samorządu terytorialnego.

Sąd uznał zatem, że jeżeli radny jest pracownikiem szkoły, której dotyczy uchwała, podlega wyłączeniu od głosowania nad nią. W konsekwencji uchwała ta jest nieważna, jako zapadła z udziałem radnych będących pracownikami szkół, których uchwała dotyczy. Sąd zauważył przy tym, że uchwała została podjęta stosunkiem głosów 8 "za" - 7 "przeciw", co oznacza, że wyłączenie od głosowania trojga radnych mogłoby istotnie zaważyć na wyniku głosowania.

Sąd uznał, że niezasadne w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jest stanowisko Rady Miejskiej w G. o możliwości uwzględnienia skargi wyłącznie po wykazaniu i udowodnieniu przez skarżącego istnienia przyczyn nieważności zaskarżonej uchwały. Sąd wskazał, że po pierwsze organ nadzoru w skardze jednoznacznie wskazał i wykazał zaistnienie ustawowej przesłanki nieważności zaskarżonej uchwały, czyli podjęcie jej z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a po drugie kompetencja sądu administracyjnego, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., pozwala wyjść poza zarzuty i wnioski skargi oraz powołaną podstawę prawną.

Wojewoda wskazał prawidłowo, w ocenie Sądu, że zaskarżona uchwała w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego dotyczy interesu prawnego zatrudnionych w tych szkołach pracowników, którzy jako radni zgodnie z art. 25a ustawy o samorządzie gminnym podlegali wyłączeniu od głosowania nad podjęciem tej uchwały. Gmina nie podważyła skutecznie tego stanowiska, w szczególności tego, że w świetle norm prawa pracy oraz przepisów regulujących zatrudnienie pracowników gminnych szkół, w szczególności ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe, niezasadne jest stanowisko, że wprowadzone zmiany w organizacji sieci szkół podstawowych i gimnazjów związane z reformą ustroju szkolnego, nie dotyczą bezpośrednio indywidulanego, konkretnego i aktualnego interesu prawnego zatrudnionych w nich pracowników, w szczególności nauczycieli.

Sąd zwrócił uwagę, że z treści protokołu z przebiegu sesji Rady Miejskiej w G. z [...] lutego 2017 r. (str. 6-8, str. 14 i nast.) oraz innych dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że w toku opracowywania projektu przedmiotowej uchwały, w tym planu sieci publicznych szkół podstawowych i granic ich obwodów, także dotychczasowych publicznych gimnazjów oraz przyszłej sieci publicznych szkół podstawowych ośmioletnich rozważana była także inna niż ostatecznie przyjęta w projekcie koncepcja przewidująca na terenie G. dwie szkoły podstawowe. Mogłoby to wiązać się z innym rozkładem i możliwościami kontynuacji zapewnienia przez Gminę zatrudnienia wszystkich dotychczasowych pracowników tych szkół, czemu nie zaprzeczył obecny na rozprawie Burmistrz G. i pełnomocnik.

Za zbyt daleko idące i nietrafne Sąd uznał wywody zawarte w odpowiedzi na skargę w materii wyłączenia wszystkich radnych od udziału w głosowaniach nad wszystkimi uchwałami dotyczącymi ogółu danej społeczności, np. podatkowymi, utrzymania porządku i czystości w gminach. Sąd zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że udział w głosowaniu nad uchwałą radnego, który z mocy art. 25a ustawy o samorządzie gminnym powinien być wyłączony z głosowania jest zawsze istotnym naruszeniem prawa (wyrok NSA z 10 września 2002 r. sygn. II SA/Wr 1498/02).

Rada Miejska w G. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucają mu naruszenie:

- art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 25a ustawy o samorządzie gminnym przez zastosowanie tego przepisu prawa procesowego w sytuacji, kiedy nie doszło do podjęcia uchwały z naruszeniem art. 25a ustawy o samorządzie gminnym,

- naruszenie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 25a ustawy o samorządzie gminnym przez niezastosowanie tego przepisu prawa procesowego w sytuacji, gdy zaskarżony akt prawny nie został podjęty z naruszeniem prawa z uwagi na brak interesu prawnego radnych w kontekście głosowania nad zaskarżonym aktem prawnym,

- art. 25a ustawy o samorządzie gminnym przez przyjęcie, że zaskarżona przez "Prokuratora Rejonowego" uchwała została podjęta z naruszeniem tego przepisu z uwagi na udział w głosowaniu radnych będących nauczycielami i przez błędne przyjęcie, że radni będący nauczycielami mieli interes prawny w procedowaniu nad tą uchwałą oraz w jej podjęciu,

- art. 25a ustawy o samorządzie gminnym przez jego błędną wykładnię rozszerzającą i w konsekwencji przez błędne przyjęcie, że radny rady miejskiej będący nauczycielem ma interes prawny w głosowaniu i podejmowaniu uchwały w przedmiocie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, a także przez błędne przyjęcie, że interes prawny nie musi wynikać wprost z norm prawnych, błędne przyjęcie, że interes prawny może mieć charakter jedynie pośredni, a także przez błędne przyjęcie, że w przedmiotowym głosowaniu w ogóle wystąpił interes prawny,

- art. 147 § 1 i art. 148 P.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że skoro Wojewoda [...] wnosi skargę, to nie musi wykazywać wadliwości aktu prawnego inaczej, niż gdyby przedmiotem zaskarżenia było rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody oraz przez błędne przyjęcie, że Wojewoda nie musi wykazywać wadliwości aktu prawnego wnosząc skargę,

- art. 134 § 1 P.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że w przypadku, kiedy organ nadzoru wnosi skargę na akt prawny nie wzruszając domniemania zgodności aktu prawnego z prawem, Sąd stosując ten przepis sam może takie domniemanie wzruszyć, poszukując ewentualnych przyczyn wadliwości aktu prawnego samodzielnie

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rada Miejska w G. wskazała, że stanowisko Sądu zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, że każda uchwała rady gminy dotycząca podmiotu, w którym zatrudniony jest radny dotyczy równocześnie bezpośrednio także interesu prawnego tego radnego bez względu na przedmiot i charakter takiej uchwały, jest błędne. Takie podejście mogłoby prowadzić do paraliżu prac rady, zwłaszcza w małych gminach. Ponadto Sąd Wojewódzki uznając, że przy głosowaniu nad zaskarżoną uchwałą naruszono art. 25a ustawy o samorządzie gminnym nie wskazał przepisu, z którego wywodzi istnienie interesu prawnego radnego.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych i wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu pisma organ wskazał, że bezsporne jest, że radni J. R., E. P. i A. P. byli w dniu podjęcia uchwały pracownikami szkół, których obejmuje zaskarżona uchwała. Skoro uchwała nr [...] Rady Miejskiej w G. dotyczy dostosowania obecnej sieci szkół podstawowych do nowej zreformowanej sieci szkół, w tym połączenia niektórych jednostek, ich wygaszenia, to ma realny i bezpośredni związek z miejscem pracy i stosunkami zatrudnienia wymienionych radnych, zatem niewątpliwie dotyczy ich interesu prawnego. Niesłuszny jest zatem zarzut skargi kasacyjnej, jakoby Sąd I instancji nie dokonał żadnej analizy w zakresie interesu prawnego dotyczącego radnych nauczycieli. Interes prawny radnych wynika w przedmiotowej sprawie z przepisów prawa pracy. Sąd przeprowadził dokładną analizę załączonych przez Wojewodę do skargi dokumentów, w szczególności protokołu sesji Rady Miejskiej w G. z [...] lutego 2017 r., z których wynika, że w toku opracowywania projektu przedmiotowej uchwały rozważano koncepcję przewidującą na terenie Gminy G. dwie szkoły podstawowe. Niewątpliwie wiązałoby się to z inną organizacją zatrudnienia dotychczasowych pracowników tych szkół i możliwościami w zakresie zapewnienia kontynuacji zatrudnienia wszystkich dotychczasowych pracowników. Jak słusznie zauważył Sąd w uzasadnieniu wyroku, okoliczności tych nie kwestionował i nie zaprzeczył im uczestniczący w rozprawie Burmistrz G. i jego pełnomocnik. Stanowisko w powyższym zakresie potwierdza także liczne orzecznictwo sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Słusznie podnosi Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, że już tylko sama możliwość dotknięcia interesu prawnego wystarcza dla zastosowania tej normy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie analizuje tej sprawy po raz kolejny w jej całokształcie, ale jest związany wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, gdyż to one nadają kierunek kontroli i badania zgodności z prawem kwestionowanego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi łączy się z koniecznością dokładnego ich oznaczenia w skardze kasacyjnej, ponieważ Sąd ten nie może uwzględnić innych przepisów niż te, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone i nie ma kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 508/12 i 26 października 2018 r. sygn. akt I OSK 194/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Oznacza to powinność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem autora skargi kasacyjnej - uchybił sąd I instancji, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną powinien przyporządkować każdy z zarzutów do konkretnej podstawy kasacyjnej, wskazanej w art. 174 P.p.s.a. Ma to istotne znaczenie dla spełnienia wymogów formalnych środka odwoławczego. W przypadku zarzutów opartych na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. niezbędne jest bowiem wskazanie formy naruszenia. Zgodnie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. są to błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia polega na mylnym zrozumieniu treści przepisu, natomiast niewłaściwe zastosowanie polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada (bądź nie odpowiada) hipotezie określonej normy prawnej (wyroki NSA z 5 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1852/10 i 20 lipca 2011 r. sygn. akt II FSK 335/10). W przypadku naruszenia przepisów postępowania nie ma obowiązku wskazania formy ich naruszenia, jednakże konieczne jest określenie, w jaki sposób zostały one naruszone i jaki to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W tym kontekście odnotowania wymaga, że autor skargi kasacyjnej w ogóle nie przyporządkował zarzutów do konkretnej podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 P.p.s.a ani też nie określił jaką postać miały naruszenia wskazanych przepisów prawa, co z kolei rzutuje w bezpośredni sposób na możliwość i zakres dokonania merytorycznej oceny zaskarżonego wyroku w ramach sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej.

Wobec powyższego trzeba zwrócić uwagę, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1679/11).

Granice skargi kasacyjnej jej autor wyznaczył przez zarzuty naruszenia art. 134 § 1, art. 147 § 1, art. 148 i art. 151 P.p.s.a. oraz art. 25a ustawy o samorządzie gminnym, podnoszone samodzielnie i w powiązaniu. Istota powołanych zarzutów dotyczy istnienia i wykazania interesu prawnego po stronie trójki radnych Rady Miejskiej w G. w głosowaniu nad uchwałą Rady Miejskiej w G. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, w sytuacji gdy radni ci są równocześnie pracownikami szkół objętych tą uchwałą, tj. Szkoły Podstawowej Nr [...] w G. oraz Gimnazjum Nr [...] im. [...].

Skarga kasacyjna została zatem oparta na obydwu podstawach kasacyjnych. W takiej sytuacji rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, co do zasady, podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Analiza środka odwoławczego wniesionego w niniejszej sprawie prowadzi jednak do wniosku, że istotę sporu stanowi zagadnienie materialnoprawne. Zatem koniecznym jest odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa materialnego, gdyż stwierdzenie przez Sąd I instancji naruszeń przepisów procedury administracyjnej (które następnie stały się podstawą skargi kasacyjnej) było wynikiem przyjętej przez ten Sąd wykładni prawa materialnego.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty prezentowane w ramach podstawy naruszenia prawa materialnego. Przepis art. 25a ustawy o samorządzie gminnym został bowiem w sprawie trafnie zastosowany i zinterpretowany. Stanowi on, że radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego.

Celem wprowadzenia tego przepisu do ustawy o samorządzie gminnym było zapobieżenie sytuacjom, kiedy mandat radnego może być wykorzystywany w celach prywatnych przez radego, niezależnie od tego, czy wynikiem tego będzie osiągnięcie korzyści majątkowej, czy też będzie chodziło o korzyść innego rodzaju.

Przesłanką wyłączenia radnego z głosowania nie jest wyłącznie istnienie konfliktu interesów, gdyż radny powinien wyłączyć się także wówczas, gdy jego interes prawny będzie zbieżny z interesem gminy.

Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odczytał cel omawianej regulacji jako gwarantującej uczciwe sprawowanie przez radnego mandatu i wykluczenie sytuacji do wykorzystania mandatu do własnych korzyści.

Błędnie natomiast skarżący kasacyjnie organ z uwagi na charakter zaskarżonej uchwały dotyczącej projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, jako niewpływającej na stosunki pracy nauczycieli szkół objętych uchwałą, w tym nieprzesądzającej stanu i stopnia zatrudnienia, konieczności zwolnień i niewskazującej jakich nauczycieli uchwała ma dotyczyć, upatruje braku interesu prawnego radnych J. R., E. P. oraz A. P.

Przepis art. 25a ustawy o samorządzie gminnym dotyczy wszelkich aktów podejmowanych przez radę gminy lub komisję, a więc również tzw. uchwał intencyjnych rady gminy jak również wszelkich uchwał komisji, które nie mają charakteru prawotwórczego. Samoistną przesłanką wyłączenia radnego z głosowania nad podejmowanym aktem jest przyjęcie, że głosowanie dotyczy interesu prawnego radnego. Interes prawny w przypadku, o którym mowa w art. 25a ustawy o samorządzie gminnym ma znaczenie materialnoprawne. W doktrynie przyjmuje się, że interes prawny w danej sprawie zachodzi wtedy, gdy sposób jej załatwienia ma skutek dla sfery stosunków prawnych danej osoby, choćby nie była ona bezpośrednio uczestnikiem tej sprawy. W sytuacji, o której stanowi art. 25a ustawy o samorządzie gminnym pojęcie interesu nie służy celom procesowym (jak przykładowo w sytuacji, o której stanowi art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego lub 189 Kodeksu postępowania cywilnego), lecz będzie mieć miejsce wtedy, gdy spodziewany skutek uchwały może być dla stosunków prawnych radnego pozytywny (Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, wyd. 4, LexisNexis, Warszawa 2010, s. 374). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącym omawianego przepisu przyjmowano, że interes prawny może wynikać z przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego, regulującego różnorodne dziedziny prawa, a także z przepisów prawa pracy. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2006/11 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 27 września 2007 r. sygn. akt III SA/Po 605/07 przyjęto, że narusza przepis art. 25a ustawy o samorządzie gminnym udział w głosowaniu radnego, które przedmiotowo związane jest z jego stosunkiem pracy. Również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 507/05 przyjęto, że wzięcie przez radnego udziału w głosowaniu rady związanym przedmiotowo z jego mandatem, jako dotyczące jego interesu prawnego, narusza art. 25a ustawy o samorządzie gminnym. Oznacza to, że nie ma znaczenia dla oceny spełnienia hipotezy tego przepisu kwestia ewentualnego naruszenia owego interesu, gdyż wystarczającym jest to, że przedmiot głosowania go dotyczy. Nie ma też potrzeby analizować materii wyników głosowania i rozważać, czy udział radnego miał czy nie miał wpływu na ostateczny wynik i podjęcie uchwały. Omawiany przepis posługuje się kategorycznym stwierdzeniem, co uzasadnia obiektywne rozumienie ujętego tam interesu prawnego (wyrok NSA z 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 125/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych co do zasady opowiedziano się za przyjęciem tezy, wedle której ocena interesu i skutków ewentualnego naruszenia art. 25a ustawy o samorządzie gminnym jest wyłączona, bo nawet wówczas gdy interes radnego jest zbieżny z interesem gminy, podlega on wyłączeniu. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela. Zatem już tylko sama możliwość dotknięcia interesu prawnego wystarcza dla zastosowania tej normy. Przecież radny, którego interesu dotyczy uchwała może nie tylko wpływać na jej treść przez głosowanie, ale także w wyniku podejmowania innych działań typu lobbystycznego.

Interes prawny radnych w tej konkretnej sprawie może wyrażać się utrzymaniem korzystnego stanu prawnego, zaś wynik głosowania może mieć wpływ na włączenie Gimnazjum Nr [...] im. [...] w G. z siedzibą ul. [...] do Szkoły Podstawowej Nr [...] im. [...] w G., z siedzibą ul. [...], na określonych w uchwale warunkach. Zatrudnienie radnych w czasie kiedy podejmowano przedmiotową uchwałę w szkołach, w tym tej, której zakończenie działalności przewidywano w przyszłości i tej, do której włącza się Gimnazjum, jest wystarczającą przesłanką. Jeżeli zatem radny jest pracownikiem szkoły, której dotyczy uchwała, podlega wyłączeniu od głosowania nad nią.

Podzielając powyższe poglądy Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę uznaje również za prawidłową wykładnię przepisu dokonaną w zaskarżonym wyroku. W konsekwencji czego uchwała ta, jako zapadła z udziałem radnych J. R., E. P. oraz A. P. jest nieważna. Jak to wyżej wskazano nie ma znaczenia dla tej konkluzji stosunek głosów, czy ewentualne zagrożenie lub naruszenie owego interesu prawnego, bo te nie podlegają tu badaniu i ocenie. Wywody zawarte w skardze kasacyjnej w materii wyłączenia wszystkich radnych od udziału w głosowaniach nad wszystkimi sprawami dotyczącymi danej społeczności, nie mogą mieć znaczenia w sprawie, gdyż jest to stanowisko oczywiście zbyt daleko idące. Wbrew temu, co twierdzi skarżący kasacyjnie organ, Sąd I instancji podzielając zarzuty sformułowane przez skarżącego Wojewodę, wskazał na reżim prawa pracy, przepisy którego mogą dojść do głosu w sytuacji zmian wprowadzonych zaskarżoną uchwałą. Zajęte stanowisko w tej materii Sąd umotywował. Interes prawny radnych J. R., E. P. oraz A. P. wyraża się w samym fakcie zatrudniania ich w szkole objętej uchwałą. Jeżeli bowiem uchwała dotyczy miejsca pracy danego radnego to niewątpliwie dotyczy jego interesu prawnego. W tej materii nie sposób forsować odmiennego poglądu, aczkolwiek niejednokrotnie trudno sobie wyobrazić, w jaki sposób ów interes może być dotknięty. Jednakowoż wbrew skarżącemu kasacyjnie nie ma znaczenia dla oceny spełnienia przesłanki omawianego przepisu kwestia potencjalnego czy realnego zagrożenia interesu. Okoliczności te mogą co najwyżej unaocznić dotknięcie interesu prawnego radnego (cytowany wyrok NSA z 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 125/13). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę opowiada się więc za ścisłym wyłożeniem art. 25a ustawy o samorządzie gminnym i obiektywnym jego stosowaniem. Rozgraniczenie interesu prawnego i faktycznego jest w istocie często utrudnione, jednak w tej sprawie rozróżnienie obu stanów jest możliwe. Osobiste, realne i mające oparcie w przepisach prawa materialnego zainteresowanie radnego wynikiem głosowania przesądza o jego interesie prawnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w obecnym składzie prawidłowo ustalony przez Sąd I instancji stan faktyczny i poprawne rozważania prawne dały podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, toteż nie doszło do uchybienia art. 147 § 1, art. 148 i art. 151 P.p.s.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Podstawa naruszenia prawa procesowego jest więc chybiona.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie co do jego zasadności. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a., którego naruszenia dopatruje się strona skarżąca kasacyjnie w przyjęciu przez Sąd I instancji możliwości wzruszenia domniemania zgodności aktu prawnego z prawem przez samodzielne poszukiwanie – stosując ten przepis – ewentualnych przyczyn wadliwości aktu prawnego w sytuacji, gdy organ nadzoru wnosi skargę na akt prawny nie wzruszając domniemania zgodności aktu prawnego, stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a." Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny I instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie legalności uchwały w przedmiocie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Rozumienie istoty naruszenia interesu prawnego wyznacza w niniejszej sprawie granice sprawy sądowoadministracyjnej, o których mowa w art. 134 § 1 P.p.s.a. i Sąd I instancji poza te granice nie wykroczył. Odmienny pogląd oznaczałby, że nawet w przypadku stwierdzenia rażącego naruszenia procedury Sąd zobowiązany byłby do stwierdzenia nieważności jedynie zaskarżonej części uchwały pozostawiając w obrocie pozostałą jej część dotkniętą nieważnością. Wykładnia art. 134 § 1 P.p.s.a. prowadzi do wniosku, że przedmiotem sprawy była zaskarżona uchwała w całości, zaś wojewódzki sąd administracyjny, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi władny był objąć kontrolą całą zaskarżoną uchwałę (por. wyroki NSA z 13 grudnia 2006 r. sygn. II OSK 1278/06 i 24 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1807/11).

W drugim zaś przypadku istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 "P.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 P.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z 22 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 782/13). Tego wymogu autor skargi kasacyjnej nie dopełnił.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. i art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zabieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. poz. 374, 567, 568, 695 i 875) orzekł jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2-4 w zw. z art. 207 § 1 P.p.s.a. (koszt za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną) oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2018 r. poz. 265).