Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2424/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: § 1 ust. 1 i 2 pkt 2
journal: Dz.U. 1968 nr 11 poz 58
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom  produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 3516/14 w sprawie ze skargi Z. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 marca 2015 r., I SA/Wa 3516/14 oddalił skargę Z. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu nieodpłatnym z urzędu na własność Państwa gospodarstwa rolnego. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że kwestionowana w trybie nadzorczym decyzja Naczelnika Gminy w T. z [...] września 1978 r. w istocie wydana została na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118). Przepis ten bowiem, mimo uchylenia z dniem 1 stycznia 1978 r. ww. ustawy, zachował moc na podstawie art. 77 ust. 1 ustawy z 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140). Zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy z 29 maja 1974 r. gospodarstwo rolne mogło być przejęte na własność Państwa za rentę z urzędu, jeżeli wykazywało niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów. Warunkiem przejęcia nieruchomości rolnej na własność Państwa w tym trybie, było spełnienie dwóch przesłanek, tj. osiągnięcie odpowiedniego wieku przez rolnika i niski poziom produkcji rolnej w gospodarstwie.

Okolicznością niesporną jest to, że w dacie wydania przez Naczelnika Gminy w T. decyzji, właściciele gospodarstwa rolnego przekroczyli wiek, o którym mowa w ww. przepisie, bowiem A. B. miał ukończone 75 lat, natomiast M. B. - 64 lata. Istotą sporu jest natomiast, czy gospodarstwo rolne, o przejęciu którego orzeczono kontrolowaną decyzją, wykazywało niski poziom produkcji rolnej.

Ustawa z 29 maja 1974 r. nie określała wyrażenia "wykazuje niski poziom produkcji rolnej". W obowiązującym we wrześniu 1978 r. stanie prawnym określenie to było natomiast sprecyzowane w rozporządzeniu z 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbań i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58). W myśl § 1 ust. 1 rozporządzenia za gospodarstwo rolne wykazujące niski poziom produkcji rolnej uznawało się takie gospodarstwa, w których w okresie trzech lat:

1) nie wszystkie grunty orne były rolniczo wykorzystywane lub,

2) plony czterech zbóż i ziemniaków były niższe co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach, a przy tym

3) obsada bydła, trzody chlewnej i owiec wynosi łącznie na 1 ha użytków rolnych nie mniejszy niż 0,4 sztuki przeliczeniowej, przyjmując:

a) 1 sztukę bydła za jedną sztukę przeliczeniową,

b) 1 sztukę trzody chlewnej za 0,2 sztuki przeliczeniowej,

c) 1 sztukę owiec za 0,1 sztuki przeliczeniowej.

Rozporządzenie to przewidywało jednocześnie lustrację gospodarstwa rolnego dokonywaną przez zespół w składzie 3 specjalistów (§ 2 ust. 2) i sporządzenie z niej protokołu, w którym na podstawie kryteriów określonych w rozporządzeniu, zespół wyrażał opinię, czy gospodarstwo kwalifikuje się do zaliczenia go do kategorii wykazującej niski poziom produkcji wskutek zaniedbania (§ 2 ust. 5 rozporządzenia).

Rozporządzenie to stanowiło akt wykonawczy do ustawy z 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14), a więc było wydane w celu realizacji przepisów tej ustawy, a nie ustawy z 29 maja 1974 r. Z tego względu zastosowanie jego przepisów do spraw rozstrzyganych na podstawie tej ostatniej ustawy miało miejsce jedynie posiłkowo. To zaś powoduje, że odstępstwa od unormowań ww. rozporządzenia w procedurze ustalania niskiego poziomu produkcji rolnej gospodarstwa przy rozstrzyganiu spraw o jego przejęciu w zamian za rentę, a odnoszące się do wymogów formalnych, jakie spełniać winien, np. protokół lustracyjny sporządzony przez powołany w tym celu zespół, nie mogą być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji podejmowanej w trybie ustawy z 29 maja 1974 r. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić jedynie wówczas, gdy spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki: zaistniała oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; przepis, który został naruszony, nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni innej niż językowa; skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji. Taka natomiast sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi.

W toku postępowania poprzedzającego wydanie przez Naczelnika Gminy w T. decyzji o przejęciu przedmiotowego gospodarstwa w zamian za rentę, dokonano lustracji tego gospodarstwa pod kątem zasadności zakwalifikowania go do kategorii gospodarstw wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania. Odbyła się ona [...] maja 1978 r. i przeprowadził ją powołany w tym celu zespół 3 specjalistów, tj. instruktor rolny, inspektor ds. obrotu i gospodarki ziemią oraz referent ds. ewidencji gruntów, w obecności właścicieli nieruchomości. Stwierdzono wówczas, że z ogólnej pow. 6,33 ha gruntów ornych wykorzystywano rolniczo: w 1975 r. – 6 ha, w 1976 r. – 5,5 ha, w 1977 r. – 2,20 ha, a ponadto ok. 4 ha gruntów stanowiło ugory. Uzyskiwane w przedmiotowym gospodarstwie plony były niższe o 39,8% od plonów przeciętnych we wsi, w której znajdowało się gospodarstwo. Z kolei obsada inwentarza żywego na 1 ha użytków rolnych wynosiła: bydło w 1976 r. – 5 szt., w 1977 r. – 4 szt. (0,5 obsady na 1 ha), w 1978 r. - 4 szt. (0,5 obsady na 1 ha); trzoda chlewna w 1976 r. 4 szt. (0,7 obsady na 1 ha), w 1977 r. – 3 szt. (0,5 obsady na 1 ha) i w 1978 r. - 0 szt. Stwierdzono także, że właściciele nie odnawiali nasion zbóż i sadzeniaków, nie stosowali nawozów mineralnych oraz środków ochrony roślin. Właściciele oświadczyli, że mają troje dzieci, z których jedna córka mieszka i pracuje w J., druga we Wrocławiu, natomiast syn K. mieszka razem z nimi, jednak nie zajmuje się gospodarką, a pracuje dorywczo i trudni się stolarką. Żadne z dzieci nie chce przejąć gospodarstwa. Wskazali, że bezpośrednią przyczyną złego stanu gospodarstwa był ich podeszły wiek oraz brak rąk do pracy. Lustracji dokonano zatem przy udziale właścicieli nieruchomości, a sporządzony protokół został przez nich podpisany. Tych ustaleń właściciele nie kwestionowali zarówno w dniu spisania protokołu, jak również i w okresie późniejszym, choć byli zawiadamiani o każdej czynności organu w prowadzonym postępowaniu. Nie wnieśli również odwołania od decyzji z [...] września 1978 r., a zatem akceptowali stan faktyczny, stanowiący podstawę jej wydania. Skoro zatem właściciele gospodarstwa rolnego w dniu wydania decyzji o przejęciu tego gospodarstwa mieli odpowiednio 75 lat i 64 lata, a samo gospodarstwo - w świetle ustaleń dokonanych w toku jego lustracji - wykazywało produkcję niższą niż średnia w gminie, to bez wątpienia taki stan rzeczy uprawniał naczelnika gminy do stwierdzenia, że gospodarstwo to wykazuje niski poziom produkcji rolnej. Konsekwencją tego było wydanie decyzji o treści przewidzianej w art. 9 ust. 2 ustawy z 29 maja 1974 r., a więc decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa w zamian za rentę. Brak było zatem podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie określonym w art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że zarówno zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2014 r., jak również utrzymana nią w mocy decyzja z [...] sierpnia 2014 r. nie naruszają prawa.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że okoliczność niepobierania przez A. B. emerytury z tytułu przejęcia przedmiotowego gospodarstwa na rzecz Państwa z uwagi na zgon w dniu 18 października 1978 r., nie może mieć wpływu na ocenę legalności decyzji, która wydana została 1,5 miesiąca wcześniej. Trudno było bowiem z góry założyć, przez jaki okres świadczenie to będzie pobierane przez byłego właściciela. Podobna sytuacja ma miejsce w przypadku niskiej wysokości emerytury pobieranej przez M. B., bowiem kwestionowana w trybie nadzoru decyzja wydana została na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z 29 maja 1974 r. i choć emerytura była jej konsekwencją, to jednak ustalana była w drodze odrębnego aktu administracyjnego.

Sąd nie odniósł się do zarzutu dotyczącego naruszenia § 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 26 marca 1968 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów w ustawy o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność Państwa. Przepis ten nie mógł mieć w sprawie zastosowania, bowiem nie obowiązywał już w dniu wydania kontrolowanej decyzji. Został uchylony z dniem 1 sierpnia 1974 r.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła Z. W., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ("PUSA") i art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z:

a) art. 9 ust. 2 ustawy z 29 maja 1974 r., gdyż przepis ten był sprzeczny z art. 10 i art. 12 Konstytucji z 22 lipca 1952 r. i jako taki nie mógł być podstawą wydania decyzji Naczelnika Gminy T. z [...] września 1978 r., L.dz. [...] ("Decyzja Naczelnika Gminy"), a ponadto gospodarstwo rolne, którego dotyczyła decyzji Naczelnika Gminy T. nie charakteryzowało się niskim poziomem produkcji rolnej;

b) § 1 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji (...), gdyż w Decyzji Naczelnika Gminy zostało wskazane, że kontrola gospodarstwa rolnego miała miejsce "w maju bieżącego roku", czyli była prowadzona przez jeden miesiąc, jednego roku, gdy tymczasem dla stwierdzenia niskiego poziomu produkcji rolnej wymagane było sprawdzenie produkcji rolnej w gospodarstwie na przestrzeni 3 lat;

c) § 1 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia z 26 marca 1968 r., gdyż w Decyzji Naczelnika Gminy nie zostało wzięte pod uwagę, że w gospodarstwie rolnym, część gruntów pozostawała w czarnym ugorze oraz pozostała w ramach zmianowania pól stanowiła przemiennie pastwiska, a w konsekwencji nie tego gospodarstwa nie powinna mieć zastosowania ust. 1 tego przepisu;

d) § 4 ust 1 pkt 2, 3 i 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 125), gdyż Decyzja Naczelnika Gminy nie zawiera informacji o (i) poziomie produkcji rolnej gospodarstwa; (ii) wysokość obniżenia renty; (iii) wartości budynków przejętych wraz z gospodarstwem;

e) § 1 ust 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 26 marca 1968 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność Państwa, gdyż w przypadku przejęcia gospodarstw rolnych o powierzchni powyżej 9 hektarów przeliczeniowych - rolnik powinien otrzymać bezpłatne dożywotnie użytkowanie działki o obszarze 1 ha; powierzchnia przejętego Decyzją Naczelnika Gminy gospodarstwa bez wątpienia przewyższała powierzchnię 9 hektarów, a w decyzji zostało przyznane prawo użytkowania działki o powierzchni 0,3 ha.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 1 § 2 PUSA kontrola sądu ma być sprawowana pod względem zgodności z prawem. Zdaniem skarżącej, wyrok, odmawiając uchylenia zaskarżonej decyzji nie wypełnił obowiązków nałożonych na niego przez ustawodawcę. Gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał właściwej kontroli zaskarżonej Decyzji Ministra pod kątem jej legalności, uznałby, że została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i uchyliłby obie decyzje nadzorcze.

W wyroku nie uwzględniono, że Decyzja Naczelnika Gminy została wydana bez podstawy prawnej. Zgodnie z art. 9 ust 2 ustawy z 29 maja 1974 r. gospodarstwo rolne mogło być przejęte na własność Państwa wyłącznie w sytuacji, gdy wykazywało niski poziom produkcji rolnej. Ustawa ta ani akty wykonawcze do niej nie precyzowały pojęcia niskiego poziomu produkcji rolnej. Ze względu na użycie w art. 9 ust. 2 pojęcia niedookreślonego oraz brak przepisów wykonawczych precyzujących to pojęcie, przepis ten był sprzeczny z art. 10 i 12 Konstytucji z 22 lipca 1952 r. i jako taki nie mógł być podstawą wydania Decyzji Naczelnika Gminy. Zatem, Decyzja Naczelnika Gminy została wydana bez podstawy prawnej.

Art. 12 Konstytucji z 22 lipca 1952 r. stanowił, że Polska Rzeczpospolita Ludowa chroni indywidualną własność ziemi. Dodatkowo art. 10 wskazywał, że państwo otacza opieką indywidualne gospodarstwa rolne pracujących chłopów. Z tych przepisów jednoznacznie wynika, że obowiązkiem Państwa była ochrona własności nieruchomości w szczególności ochrona własności nieruchomości i gospodarstw rolnych. W Konstytucji z 1952 r. brak było przepisu, który zezwalałby na wywłaszczenia nieruchomości. Zakładając więc, że w ogóle dopuszczalne było na gruncie Konstytucji z 1952 r. wywłaszczanie nieruchomości lub gospodarstwa rolnego, to bez wątpienia przepisy takie powinny być precyzyjne i szczegółowe, tak aby wywłaszczenie, stanowiące wyjątek od konstytucyjnej zasady ochrony własności nieruchomości, nie stanowiło pola do nadużyć. Takiego wymogu nie spełniał art. 9 ust. 2 ustawy z 29 maja 1974 r. Przepis ten posługiwał się zwrotem niedookreślonym "niskiego poziomu produkcji rolnej", jako przesłanką do dokonania wywłaszczenia gospodarstwa rolnego. W efekcie właściciel gospodarstwo rolnego nie wiedział kiedy może dojść do pozbawienia go gospodarstwa, a z drugiej strony organy dokonujące wywłaszczenia z urzędu mogły swobodnie manipulować pojęciem niskiej produkcji rolnej, aby dokonywać wywłaszczeń interesujących ich nieruchomości.

Zadość wymogowi określoności i precyzji nie czyni funkcjonujące wówczas w obrocie prawnym Rozporządzenie w sprawie klasyfikacji gruntów. Rozporządzenie to, po pierwsze nie zostało wydane, jako akt wykonawczy, do ustawy z 29 maja 1974 r. Po drugie, rozporządzenie to nie precyzowało pojęcia "niskiego poziomy produkcji rolnej, a pojęcie "niskiego poziomu produkcji wskutek zaniedbania". Rozporządzenie to nie powinno więc być w ogóle stosowane do oceny, czy dane gospodarstwo charakteryzuje się "niskim poziomem produkcji rolnej", czyli przesłanki wymaganej art. 9 ust. 2.

W wyroku natomiast błędnie uznano, że przepisy Rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów mogą być pomocniczo stosowane do Ustawy z 29 maja 1974 r., przy czym nie zostało sprecyzowane na czym, takie pomocnicze stosowanie miałoby polegać. W nauce prawa, w szczególności teorii prawa, używa się pojęć odpowiedniego stosowania przepisów, stosowania przepisów wprost, natomiast nie używa się wyrażenia pomocniczego stosowania przepisów innych aktów prawnych. Nie wiadomo więc na czym takie pomocnicze stosowanie miałoby polegać - czy przepisy rozporządzenia miałyby być stosowane wprost, odpowiednio, czy wyłącznie służyć jako wskazówka do dokonania wykładni systemowej art. 9 ust. 2 ustawy z 29 maja 1974 r. Konsekwencją przyjęcia, że przepisy wspomnianego rozporządzenia mogą być stosowane jedynie w sposób pomocniczy, jest stwierdzenie zawarte w wyroku, że w istocie przepisów tych - wydając decyzję na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z 29 maja 1974 r. - nie można było naruszać, a na pewno nie mogło dojść do ich rażącego naruszenia. Gdyby rozumowanie przedstawione w wyroku było słuszne, to dochodziłoby do sytuacji w której z uwagi na fakt, że Ustawa Wywłaszczająca posługuje się pojęciem nieostrym, to nigdy nie dochodziłoby do jego naruszenia (rażącego naruszenia), a ze względu na fakt, że do ustawy tej jedynie pomocniczo stosuje się przepisy Rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów, to ich równie nie można by naruszyć. Decyzje wywłaszczające gospodarstwa rolne mogłyby więc być wydawane niemal przy każdym poziomie produkcji rolnej gospodarstwa i za każdym razem dałoby się uzasadnić, że taki poziom produkcji jest niski i nie dochodzi na naruszenia przepisów. Oznacza to, że art. 9 ust. 2 ustawy z 29 maja 1974 r. nie mógł być w ogóle stosowany, jako sprzeczny z wówczas obowiązującą konstytucją.

W ocenie skarżącej, sądy administracyjne są umocowane do uznania, że nie będący już w obrocie prawnym przepis był sprzeczny z konstytucją i jako taki nie mógł być podstawą wydania decyzji. Związanie sądów administracyjnych przepisami prawa dotyczy wyłącznie przepisów obowiązujących, gdyż w stosunku do takich przepisów sądom przysługuje prawo do zadania pytania prawnego do Trybunały Konstytucyjnego. W przypadku przepisów, które zostały uchylone, a których zgodność z konstytucją powinna być oceniana w kontekście nieobowiązującej już konstytucji (co wyklucza kognicję Trybunału Konstytucyjnego) - ocena konstytucyjności przepisów powinna zostać dokonana samodzielnie, na potrzeby danej sprawy, przez sąd, który miałby dany przepis zastosować.

W wyroku nie uwzględniono, że Decyzja Naczelnika Gminy została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Gospodarstwo, rolne nie charakteryzowało się niskim poziomem produkcji rolnej. Ustawa wywłaszczająca nie precyzowała pojęcia niskiego poziomu produkcji rolnej ani procedury dotyczącej wywłaszczenia. Przyjęło się więc, że do procedury przymusowego przekazania gruntów rolnych powinno się stosować przepisy różnych rozporządzeń, które regulowały poszczególne kwestie związane z wywłaszczaniem gruntów rolnych. Decyzja Naczelnika Gminy narusza te rozporządzenia.

Przede wszystkim, zgodnie z § 1 ust. 1 Rozporządzenia z 26 marca 1968 r., dla oceny, czy dane gospodarstwo charakteryzuje się niskim poziomem produkcji rolnej wymagane było przeprowadzenie kontroli na przestrzeni 3 lat. Dopiero taka kontrola i wykazanie, że w okresie kolejnych trzech lat dane gospodarstwo ma zaniżone wskaźniki produkcji pozwalało wydać decyzję o wywłaszczeniu gospodarstwa. Jak wynika z uzasadnienia Decyzji Naczelnika Gminy kontrola trwała najwyżej przez jeden miesiąc i była prowadzona w jednym roku. Przedstawicieli Gminy nie było w gospodarstwie w latach poprzedzających wydanie tej decyzji. Niemożliwe więc było dokonanie rzetelnej oceny, o stanie produkcji w gospodarstwie rolnym na przestrzenni trzech lat wymaganych Rozporządzeniem. Taka kontrola, mogła co najwyżej, ocenić poziom produkcji rolnej na wiosnę danego roku (kontrola była przeprowadzona w maju). Protokół kontroli znajdujący się w aktach sprawy, w którym wskazane są poziomy produkcji rolnej na przestrzeni trzech lat budzi więc poważne wątpliwości, co do sposobu jego sporządzenia. Niemożliwe było, aby kontrolując w latach 70 gospodarstwo rolne w danym roku ustalić poziomy produkcji rolnej z dwóch lat poprzednich. Rolnicy nie prowadzili wówczas rozbudowanej statystki i dokumentacji dotyczącej ich gospodarstw i produkcji. Kontrolujący nie mogli więc oprzeć się na dokumentacji właściciela gospodarstwa rolnego w celu sporządzenia raportu. Oznacza to, że Decyzja Naczelnika Gminy została wydana, pomimo że gospodarstwo rolne nie charakteryzowało się niskim poziomem produkcji rolnej, a przynajmniej nie zostało to rzetelnie zbadane i udokumentowane. Dodatkowo, zgodnie z w § 1 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia dane gospodarstwo rolne nie mogło być ocenione, jako charakteryzujące się niskim poziomem produkcji rolnej, gdy w gospodarstwie rolnym część gruntów pozostawała w czarnym ugorze oraz pozostała w ramach zmianowania pól stanowiła przemiennie pastwiska. Tak właśnie było w przypadku gospodarstwa wywłaszczonego Decyzją Naczelnika Gminy. Wniosek taki można wysnuć ze złożonych Oświadczeń. Powyższe fakty w ogóle nie zostały uwzględnione w Wyroku, w którym poprzestano na stwierdzeniu, że lustracja odbyła się w [...] maja 1978 r. Sąd nie wziął pod uwagę zarzutów, że lustracja przeprowadzona w ciągu jednego dnia, nie mogła doprowadzić do ustalenia szczegółowych i rzeczywistych danych produkcji rolnej na przestrzeni trzech lat.

Powierzchnia gruntu rolnego oddana w bezpłatne użytkowania Decyzją Naczelnika Gminy była zbyt mała. Zgodnie § 1 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o rentach (...) w przypadku przejęcia gospodarstw rolnych o powierzchni powyżej 9 hektarów przeliczeniowych - rolnik powinien otrzymać bezpłatne dożywotnie użytkowanie działki o obszarze 1 ha. Decyzją Naczelnika Gminy zostało przejęte gospodarstwo rolne o powierzchni 14,63 ha. Właścicielom gospodarstwa zostało jednak przyznane gospodarstwo o powierzchni tylko 0,3 ha. Stosując najniższy współczynnik przeliczeniowy z Rozporządzenia, tj. 0,5 – okazuje się, że wywłaszczone gospodarstwo miało powierzchnię przeliczeniową ponad 7 ha. Zatem, powinna być przyznana wywłaszczonemu rolnikowi działka o powierzchni, co najmniej 0,75 ha. Przyznanie działki mniejszej (0,3 ha) nakazuje uznać, że Decyzja Naczelnika Gminy została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W wyroku te argumenty zostały całkowicie zignorowane, gdyż Sąd stwierdził, że w chwili wydania Decyzji Naczelnika Gminy Rozporządzenie to nie obowiązywało. Skoro nie obowiązywało to Rozporządzenie, a brak też było innych przepisów regulujących przyznawanie działek osobom wywłaszczonym, to powstaje pytanie – dlaczego w Decyzji Naczelnika Gminy rodzicom skarżącej w ogóle przyznano działkę o powierzchni 0,3 ha?

Rozporządzenie wykonawcze 1, w § 4 ust. 1 pkt 2, 3 i 5, wskazywało jakie informacje musiała zawierać decyzja o przymusowym przekazaniu gospodarstwa rolnego na rzecz Państw, tj. (i) poziom produkcji rolnej gospodarstwa; (ii) wysokość obniżenia renty; (iii) wartości budynków przejętych wraz z gospodarstwem. Decyzja Naczelnika Gminy nie zawiera – żadnej z tych informacji. Przez to decyzja ta jest wadliwa w stopniu rażącym. Brak informacji o poziomie produkcji rolnej nie pozwala rzetelnie skontrolować tej decyzji oraz poddaje pod wątpliwość, czy niezbędna kontrola dotycząca rzeczywistego poziomy produkcji rolnej w tym gospodarstwie została faktycznie przeprowadzona. Brak informacji o wartości przejętych budynków wraz z gospodarstwem nie pozwala dokonać prawidłowego wyliczenia świadczeń na rzecz wywłaszczonych właścicieli gospodarstwa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono w szczególności, że organ administracji podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej, powołując się na liczne orzeczenia sądów administracyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych należy podkreślić, że z przepisu tego wynika, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sam fakt rozpoznania przedmiotowej sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie świadczy więc o tym, że nie doszło do naruszenia przedmiotowego przepisu. Określona przez ustawę kontrola została przez ten Sąd w stosunku do zaskarżonej decyzji zrealizowana. Polegała ona na wyjaśnieniu problemu zgodności tej czynności z prawem, a zatem na zbadaniu kwestii jej legalności (art. 1 § 2). Zwieńczeniem zrealizowanego aktu wymiaru sprawiedliwości było wydanie zaskarżonego wyroku. To, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z oceną prawną, zawartą w tym wyroku nie oznacza jeszcze, że Sąd I instancji nie ocenił zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem.

Rozpoznając zarzut sprzeczności art. 9 ust. 2 ustawy z 29 maja 1974 r. z art. 10 i art. 12 Konstytucji PRL z 22 lipca 1952 r., co w konsekwencji powoduje, że przepis ten nie mógł być podstawą wydania decyzji Naczelnika Gminy T. z [...] września 1978 r., L.dz. [...] stwierdzić w pierwszej kolejności należy, że zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie konstytucji i ustawom. Oznacza to m.in., że sędzia, a co za tym idzie, i sąd administracyjny nie jest władny uznać, że konkretny przepis ustawy jest sprzeczny z Konstytucją i odmówić jego zastosowania.

Na marginesie zaś można dodać, że sądy administracyjne dokonują sprawowanej przez siebie kontroli wedle stanu prawnego i faktycznego, istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, co powoduje, że co do oceny przepisów prawa obowiązujących w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej nie można stosować kryteriów obowiązujących współcześnie, ponieważ PRL nie była demokratycznym państwem prawnym.

Nie można również uznać za zasadny zarzutu naruszenia § 1 ust. 1 i 2 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji (...). Po pierwsze, z § 1 ust. 1 Rozporządzenia z 26 marca 1968 r. wcale nie wynika, że dla oceny, czy dane gospodarstwo charakteryzuje się niskim poziomem produkcji rolnej wymagane było przeprowadzenie kontroli na przestrzeni 3 lat. Wystarczy, że zostanie przeprowadzona jedna kontrola, która wykaże, że w ciągu ostatnich 3 lat gospodarstwo rolne wykazuje niski poziom produkcji wskutek zaniedbania, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, bo wynika to z protokołu sporządzonego z tej kontroli. Protokół ten jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 k.p.a., co oznacza, że stanowi on dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Treść protokołu nie została zakwestionowana przez żadną ze stron, tj. przez M. lub A. B. Przeciwnie podpisali oni protokół bez żadnych zastrzeżeń, podkreślili jedynie, że żadne z ich dzieci nie chce przejąć gospodarstwa. Również później nie zakwestionowali faktów wynikających z protokołu, np. poprzez wniesienie odwołania od decyzji Naczelnika Gminy w T. z [...] września 1978 r.

Natomiast zarzut naruszenia § 1 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia z 26 marca 1968 r. dotyczący niewyjaśnienia kwestii, czy 4 ha gruntów pozostawały w czarnym ugorze, czy też nie jest zarzutem procesowym i nawet gdyby był zasadny, to i tak pozostawałby bez wpływu na wynik sprawy, ponieważ w niniejszej sprawie wykazano dostatecznie, że gospodarstwo M. i A. B. charakteryzowało się niskim poziomem produkcji rolnej, co uzasadniało jego nieodpłatne przejęcie na własność Państwa.

Zarzut naruszenia § 4 ust 1 pkt 2, 3 i 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne jest bezzasadny, ponieważ powołane przepisy wygasły z dniem 1 stycznia 1978 r., a więc nie mogły mieć zastosowania do decyzji wydanej [...] września 1978 r.

Ta sama ocena dotyczy zarzutu naruszenia § 1 ust 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 26 marca 1968 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność Państwa, jako że i ten przepis wygasł przed wydaniem decyzji Naczelnika Gminy w T. z [...] września 1978 r., tj. 1 sierpnia 1974 r. Nie można bowiem naruszyć przepisu, który nie miał zastosowania w sprawie.

Źle postawione zarzuty skargi kasacyjnej uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu związanemu granicami skargi kasacyjnej kontrolę legalności zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w odniesieniu do większości postawionych zarzutów. Mając powyższe na uwadze, a zwłaszcza fakt, że w skardze kasacyjnej nie wskazano przepisu, który miałby zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, a jednocześnie zostałby rażąco naruszony, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.