Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 813/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2008-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c, oraz art. 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 7, art. 77, art. 80, art. 104
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 7 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 718
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw
article: art. 48, art. 51, art. 50, art. 48, art. 36
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2008 r. sprawy ze skargi J. G. i S. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 października 2007 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 sierpnia 2007 r., nr [...], 2. określa, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane.


UZASADNIENIE

J. i S. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 października 2007 r. Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 sierpnia 2007 r. Nr [...], którą nakazano skarżącym rozbiórkę obiektu budowlanego zlokalizowanego w południowo-wschodniej części działki nr [...] przy ul. [...] w [...] w S., wybudowanego w odległości 0,4m-0,7m od południowej granicy z działką nr [...] przy ul. [...] w S., stanowiącej własność E. Ż. W skardze skarżący domagają się uchylenia zaskarżonej decyzji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez organ.

Postępowanie administracyjne dotyczące obiektu budowlanego usytuowanego przy ul. [...] w S., będącego własnością skarżących, zostało wszczęte na wniosek E. Ż., przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w dniu 10 października 2000 r. Wobec stwierdzenia realizacji obiektu z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonej dokumentacji w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 25 lutego 1998 r., postanowieniem z dnia 25 października 2000 r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. organ I instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych. Następnie organ I instancji, decyzją z dnia 9 listopada 2000 r. Nr [...], nałożył na S. G. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego obowiązek doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. W postępowaniu odwoławczym decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 stycznia 2001 r. Nr [...] powyższa decyzja została uchylona i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Następnie organ I instancji decyzją z dnia 20 lutego 2001 r. Nr [...] nałożył na S. G. obowiązek wykonania inwentaryzacji, orzeczenia technicznego oraz projektu dokończenia inwestycji. Z uwagi na przedłożenie wymaganej dokumentacji, organ decyzją z dnia 16 sierpnia 2001 r. Nr [...] udzielił J. i S. G. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w odniesieniu do przedmiotowego budynku. W postępowaniu odwoławczym powyższa decyzja również została uchylona i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 marca 2002 r. Nr [...], z uwagi na stwierdzenie szeregu nieprawidłowości, a zwłaszcza wskazując na konieczność wyjaśnienia prawidłowości wydanego pozwolenia na budowę z dnia 25 lutego 1998 r. Nr [...] wydanego przez Kierownika Urzędu Rejonowego.

Rozpatrując sprawę ponownie, organ I instancji postanowieniem Nr [...] zawiesił postępowanie do czasu zbadania prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę przez Wojewodę. Na skutek zaskarżenia tego postanowienia, organ odwoławczy postanowieniem z dnia 16 czerwca 2003 r. Nr [...] uchylił opisane postanowienie i zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych w obiekcie budowlanym o przeznaczeniu mieszkalnym (wcześniej gospodarczym) do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego decyzji z dnia 12 lutego 1998 r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę.

Jak ustalono, Wojewoda decyzją z dnia 11 czerwca 2003 r. Nr [...] stwierdził nieważność wskazanej powyżej decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja Wojewody została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 sierpnia 2003 r. Nr [...], a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2005 r. w sprawie sygn. akt II SA 3415/03 oddalił skargę J. i S. G.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, z uwagi na ustanie przyczyn uzasadniających zawieszenie postępowanie, decyzją z dnia 18 kwietnia 2006 r. Nr [...] podjął zawieszone postępowanie. Jak wskazuje Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, powinno zapaść w tym przedmiocie postanowienie. Organ I instancji pismem z dnia 18 kwietnia 2006 r. wezwał inwestora do dostarczenia w terminie 30 dni inwentaryzacji budowlanej przedmiotowego budynku mieszkalnego, z uwzględnieniem prawidłowości zastosowanych rozwiązań zgodnych z warunkami technicznymi wraz z orzeczeniem stanu robót wykonanych i precyzyjnym określeniem usytuowania budynku od granic działki oraz obiektów zlokalizowanych na sąsiednich nieruchomościach. Po upływie zakreślonego terminu, organ I instancji decyzją z dnia 2 czerwca 2006 r. Nr [...] nakazał skarżącym, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Powyższa decyzja została uchylona w postępowaniu odwoławczym decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 października 2006 r. Nr [...] z uwagi na uchybienia proceduralne. Ponadto organ II instancji, w postępowaniu nadzwyczajnym, decyzją ostateczną z dnia 19 czerwca 2007 r. Nr [...[ stwierdził nieważność decyzji organu I instancji z dnia 20 lutego 2001 r. Nr [...]., nakładającej na inwestorów dostarczenia w terminie do 15 marca 2001 r. wskazanych w niej dokumentów.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji decyzją z dnia 6 sierpnia 2007 r. Nr [...] nakazał skarżącym rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego.

Rozpoznając niniejszą sprawę w postępowaniu odwoławczym, Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazał, iż J. i S. G. na działce nr [...] przy ul. [...] w S. w latach 1998 -2002 wykonywali budowę budynku gospodarczego, na podstawie decyzji z dnia 25 lutego 1998 r. Kierownika Urzędu Rejonowego o pozwoleniu na budowę. Powyższa decyzja, z uwagi na rażące naruszenie prawa, została wyeliminowana z obrotu prawnego przez Wojewodę decyzją z dnia 22 czerwca 2003 r. Powodem stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji o pozwoleniu na budowę było zatwierdzenie projektu budowlanego w odległości 1 m od granicy z działką sąsiednią oznaczoną nr [...] w S. Takie usytuowanie obiektu naruszało wówczas obowiązujący § 12 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich sytuowanie. Przepis ten stanowi, że dopuszcza się usytuowanie budynku, z zastrzeżeniem § 270 ust. 2, bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskana pisemna zgoda jej właściciela. Przedmiotowy obiekt budowlany, zaprojektowany jako budynek gospodarczy o wymiarach 6,64m x 8,00m i usytuowaniu w odległości 1,00m od granicy z działką nr [...], został zrealizowany jako obiekt budowlany o diametralnie różnych wymiarach (zwiększenie powierzchni zabudowy i kubatury), ze zmienioną funkcją na mieszkalną, a ponadto został usytuowany w odległości 0,4m - 0,7m od tej granicy. Fakt wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę poprzez stwierdzenie jej nieważności powoduje, iż w przedmiotowej sprawie w odniesieniu do zakończonej inwestycji znajdują przepisy art. 51 ust. 7 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 51 ust. 7 cytowanej ustawy przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 3 stosuje się odpowiednio jeżeli roboty budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b zostały wykonane w sposób którym mowa w art. 50 ust. 1. W myśl art. 51 ust.1 pkt 4 tej ustawy w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Zatem w odniesieniu do budowy zakończonej i zrealizowanej w sposób odbiegający od warunków określonych w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4), z uwagi na rażące naruszenie przepisów § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r., nr 10 poz. 46 z późn. zm.), zastosowanie znajdują odpowiednio przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 bądź art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Zgodnie z art. 51 ust.1 pkt 2 w związku z ust. 7 ustawy Prawo budowlane właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem określając termin wykonania. W niniejszej sprawie stwierdzono brak technicznej możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, bowiem takie doprowadzenie powinno polegać na nakazaniu skarżącym oddalenia przedmiotowego budynku ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych na odległość 1,5 m od granicy działki. Skoro usytuowanie obiektu w odległości 1,5 m nie jest możliwe, organ odwoławczy wskazał, iż należy się zgodzić z rozstrzygnięciem organu I instancji, iż w przedmiotowej sprawie brak jest możliwości wyegzekwowania zachowania odległości 1,5 m od granicy. Przesunięcie ścian budynku na odległość 1,5 m od granicy z działką nr [...] staje się niewykonalne bez naruszenia konstrukcji budynku. Skoro brak jest technicznych możliwości doprowadzania obiektu do stanu zgodnego z przepisami, należy organ odwoławczy stwierdził, iż orzeczony przez organ I instancji nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu jest zasadny. W związku z powyższym niezgodność inwestycji z warunkami technicznymi i brak technicznych możliwości nakazania wykonania określonych czynności aby doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z przepisami, uzasadnia orzeczenie nakazu jego rozbiórki. Tym samym brak jest możliwości analizowania sprawy w trybie art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy. Organ II instancji wskazał, iż jedynym sposobem doprowadzenia powstałej zabudowy do stanu zgodnego z prawem jest orzeczenie rozbiórki na podstawie art. 51 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy ocenił również, iż organ I instancji w uzasadnieniu decyzji błędnie określił, iż doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem by wyeliminować naruszenie prawa może być jedynie nakazanie inwestorowi oddalenie się z tak wybudowanym obiektem bez otworów okiennych i drzwiowych na odległość 3 m. Jak uznał organ II, należało odnieść się do cytowanego wyżej § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich sytuowanie. To jednak w ocenie organu II instancji nie ma wpływu na podjęte rozstrzygniecie. Odnosząc się do argumentów strony odwołującej dotyczących stwierdzenia, iż organ I instancji z góry założył niemożność doprowadzania robót do stanu zgodnego prawem organ odwoławczy uznał argument za nietrafny twierdząc, że organ I instancji wnikliwie badał możliwości zalegalizowania wybudowanego obiektu, w konsekwencji uznając trwałą niezgodność realizowanej inwestycji z warunkami technicznymi. Natomiast w kwestii zarzutu dotyczącego wydania decyzji rozbiórkowej bez uprzedniego wstrzymania postanowieniem o wstrzymaniu robót budowlanych, organ II instancji wyjaśnił, iż przedmiotowy obiekt jest użytkowany od 5 lat, zatem brak było podstaw do wstrzymania robót z uwagi na zakończenie robót budowlanych. W odniesieniu do zarzutu, iż wybudowanie przedmiotowego obiektu przy granicy z działką nr [...] w S. nastąpiło za zgodą E. Ż.. organ odwoławczy powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. (Dz. U. Nr 17 poz. 207), którym orzeczono, że przepis § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z koniecznością uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na lokalizacje budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej jest niezgodny z Konstytucją RP. Zatem fakt wyrażenia zgody przez właściciela działki sąsiedniej nie może być brany pod uwagę przy rozpatrywaniu sprawy. Organ podzielił stanowisko strony odwołującej, że postępowanie prowadzono w sposób przewlekły, jednakże długi okres załatwiania sprawy był wynikiem badania prawidłowości wydanego pozwolenia na budowę przez kolejne instancje organu administracji architektoniczno budowlanej, nadzoru budowlanego oraz sądów administracyjnych.

J. i S. małżonkowie G. we wniesionej skardze zarzucają organom naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez zaniechanie przez organ I instancji kontynuowania podjętego postępowania. Wskazują również na rażące naruszenie art. 8 i art. 12 kpa, które ich zdaniem miało wpływ na wydaną decyzję. Nadto wskazują, iż od chwili otrzymania decyzji w dniu 16 sierpnia 2001 r. do dnia 13 października 2002 r. nie otrzymali żadnych decyzji wydanych w niniejszym postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jako uzasadniona podlegała uwzględnieniu, lecz z przyczyn innych niż w niej wskazane.

Stosownie do treści art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Rozpoznając skargę Sąd miał na względzie treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Okoliczności niniejszej sprawy są zasadniczo niesporne i prawidłowo zostały przez organy ustalone. Postępowanie administracyjne w sprawie wykonywanych przez małżonków G. robót budowlanych wszczęte zostało w dniu 10 października 2000 r. i trafnie w toku tego postępowania ustalono, że roboty te, prowadzone na podstawie ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 25 lutego 1998 r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę, w istocie doprowadziły do zrealizowania obiektu z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonej dokumentacji. Pozwolenie na budowę dotyczyło budynku gospodarczego o wielkości zabudowy 61,96 m2, usytuowanego w odległości 1m od granicy z działką nr [...] należącą do E. Ż., za jego zgodą, ścianą bez okien, zrealizowano natomiast obiekt o charakterze budynku mieszkalnego, o powierzchni zabudowy powiększonej o ponad 23 m2 i przybliżony do granicy działki nr [...] do 0,4 – 0,7 m, ścianą z oknami. Zwiększenie powierzchni zabudowy miało wpływ na elewację i kształt połaci dachowej, odmienny od zatwierdzonego w dokumentacji projektowej. Przedmiotowe roboty budowlane zostały zakończone w toku postępowania administracyjnego toczącego się w trybie ówcześnie obowiązującego przepisu art. 50 i 51 Prawa budowlanego, jak bowiem wynika z akt, małżonkowie G. wystąpili w dniu 17 października 2002 r. do Starosty Powiatowego o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Organ nadzoru budowlanego I instancji wydał w toku postępowania szereg opisanych wyżej decyzji, poprzedzonych postanowieniem z dnia 25 października 2000 r., wydanym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Nr [...], o wstrzymaniu prowadzonych przez inwestorów robót budowlanych prowadzonych na działce nr [...] w S. Na dzień wydania, to jest 16 czerwca 2003 r., przez Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego postanowienia o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych, polegających na budowie przedmiotowego budynku mieszkalnego, do czasu zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji Kierownika urzędu Rejonowego w E. z dnia 25 lutego 2002 r., jedyną nieuchyloną w trybie odwoławczym decyzją organu I instancji była decyzja z dnia 20 lutego 2001 r. Nr [...], podjęta na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (Dz. U. z 1994 r., poz. 414, ze zm.), nakładająca na inwestora S. G. obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Wymieniona decyzja, jak wynika z akt sprawy, wyeliminowana została z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa decyzją PWINB z dnia 19 czerwca 2007 r. Nr [...], wobec stwierdzenia rażącego naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym z daty kontrolowanej decyzji.

Jest zatem faktem, że na dzień 11 lipca 2003 r., to jest dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 80, poz. 718), brak było ostatecznej decyzji kończącej postępowanie prowadzone w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, w brzmieniu ustalonym w tekście jednolitym z dnia 5 grudnia 2000 r., opublikowanym w Dzienniku Ustaw Nr 106, poz. 1126. Jak bowiem wynika z niespornych okoliczności sprawy, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 sierpnia 2001 r. Nr [...], udzielająca S. G. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, uchylona została ostateczną decyzją PWINB Nr [...] z dnia 5 marca 2002 r. Powyższe ustalenie ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, bowiem zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, "do spraw wszczętych i niezakończonych decyzja ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2". Regulacja ust. 2 nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem dotyczy samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane. Innymi słowy, przepis prawa materialnego znajdujący zastosowanie w niniejszej sprawie, to jest art. 51 Prawa budowlanego, podlega zastosowaniu w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie noweli z dnia 27 marca 2003 r., to jest do dnia 11 lipca 2003 r. Tymczasem materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., poz. 2016), który w dacie zaskarżonej decyzji, na skutek zmiany dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 95, poz. 888), miał brzmienie następujące: "Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (ust. 7)".

Niezależnie zatem od dalszych zastrzeżeń, zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca zapadły z naruszeniem przepisu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz art. 51 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu ustalonym w tekście jednolitym z dnia 5 grudnia 2000 r., Dz. U. Nr 106, poz. 1126. Pozostaje przy tym bez znaczenia prawnego fakt, iż do dnia wejścia w życie noweli z dnia 27 marca 2003 r. pozostawała w obrocie prawnym decyzja PINB z dnia 20 lutego 2001 r., Nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakładająca na inwestora obowiązek wykonania inwentaryzacji budowlanej obiektu wraz z orzeczeniem stanu robót, określenia przeznaczenia przedmiotowego budynku w odniesieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przedstawienia projektu dokończenia inwestycji, który doprowadzi zabudowę do stanu zgodnego z prawem. Niezależnie bowiem od tego, że opisana decyzja wykasowana została w administracyjnym postępowaniu nieważnościowym, podkreślić należy, że nałożenie obowiązku dostarczenia określonych dokumentów nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy w rozumieniu art. 104 kpa. Jest to uzupełnienie materiału dowodowego, dla którego właściwą formą byłoby postanowienie a nie decyzja. Dopiero po dostarczeniu przez inwestora wymaganych dokumentów, ekspertyz, ocen organ nadzoru budowlanego w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy powinien podjąć decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) albo na podstawie pkt 2 tego przepisu, co w konsekwencji daje możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1780/04, Baza orzeczeń LEX nr 179100). Wydana zaś w niniejszym postępowaniu decyzja o wznowieniu robót budowlanych nie miała przymiotu decyzji ostatecznej, stąd oceniając przedstawiony stan faktyczny Sąd stanął na stanowisku, że kontrolowane postępowanie administracyjne nie zostało zakończone ostateczną decyzją, o której mowa w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane.

Stosownie do treści ówcześnie obowiązującego art. 51, przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję:

1) nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo

2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności.(ust. 1).

Po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych.(ust. 1a)

W razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części.(ust. 2).

W przypadku wykonywania robót budowlanych, polegających na rozbiórce obiektu lub jego części, właściwy organ w decyzji, o której mowa w ust. 2, może nakazać doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.(ust. 3).

Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. (ust. 4).

Jak wynika z powyższej regulacji, rozbiórka obiektu budowlanego w postępowaniu prowadzonym w przedmiotowym trybie nie ma charakteru bezwzględnego, nakaz ten winien on być orzekany jedynie wówczas, gdy wykluczona jest możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt OSK 782/04, Baza orzeczeń LEX nr 194993). Wielokrotnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażano pogląd, że realizowanie obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach prawa budowlanego wypełnia dyspozycję przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, których ratio legis polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia budowanego obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach prawa. Dopiero w przypadku niewykonania nałożonych w trybie powyższych przepisów obowiązków właściwy organ może w drodze decyzji nakazać inwestorowi zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części (art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego).(por. m.in.: wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. akt IV SA 952/99, Baza orzeczeń LEX nr 54192, wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2003 r., II SA/Wr 1565/2000, niepubl.).

Niepodważalne, w ocenie Sądu, jest ustalenie, że inwestorzy w sposób istotny odstąpili od zatwierdzonego projektu budowlanego. Przez istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę, w stanie prawnym podlegającym zastosowaniu w niniejszej sprawie, należy w szczególności rozumieć odstąpienie naruszające przepisy, w tym techniczno-budowlane, obowiązujące Polskie Normy oraz odstąpienie zmieniające usytuowanie, przeznaczenie obiektu budowlanego lub warunki określone w art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Ustalenia organów w tej mierze są więc prawidłowe, w odniesieniu do faktu zrealizowania obiektu w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach, połączone z wykazaniem, że to odstępstwo ma charakter istotny w odniesieniu do pozwolenia na budowę, z konsekwencjami dla dalszego prowadzenia niniejszego postępowania administracyjnego. Błędnie natomiast organy oceniły, że stan "zgodności z prawem" oznacza stan zgodności z przepisami wykonawczymi obowiązującymi w dacie wydanego pozwolenia na budowę. Aby przypisać inwestorowi obowiązek doprowadzenia robót "do stanu zgodności z prawem" należy mieć na uwadze stan prawny wynikający z treści ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, ta bowiem uprawniała do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych w sposób legalny, uniemożliwiający przypisanie inwestorowi samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Wadliwie zatem organy nadzoru budowlanego uznały, kierując się faktem stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 25 lutego 1998 r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę, że stan zgodności z prawem wyznaczają przepisy § 12 ust. 6 obowiązującego w dacie budowy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r., Nr 10, poz. 46, ze zm.). Tym samym ustaleniu i ocenie podlegała możliwość doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem, przyjmując odległości od granicy i inne warunki określone w przedmiotowym pozwoleniu na budowę i zatwierdzonej dokumentacji projektowej. Organy nie rozważały przedmiotowego ogóle przywrócenia przedmiotowego wzniesionego obiektu do stanu zgodnego z prawem kierując się wyrażoną wyżej zasadą, co dodatkowo czyni wadliwym przeprowadzone postępowanie, naruszając poza przepisem art. 51 ustawy Prawo budowlane również przepisy postępowania, art. 7, 77 i 80 kpa, poprzez nierozważenie w sposób wszechstronny zgromadzonego materiału dowodowego. Podkreślić należy, że w przypadkach określonych w przepisach art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 (w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 lipca 2003 r.) chodzi o samowolne odstępstwo od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. W takiej sytuacji obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest wymusić na inwestorze dokonanie zmian lub przeróbek koniecznych dla doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, to jest do stanu określonego wymogami określonymi w pozwoleniu na budowę (lub w przepisach Prawa budowlanego), a dopiero w razie niewykonania takiego obowiązku – do rozbiórki obiektu lub jego części.

Ponownie rozpatrujący sprawę organ nadzoru budowlanego I instancji przeprowadzi ponownie postępowanie administracyjne w kierunku istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, uwzględniając fakt zakończenia robót budowlanych, na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 lipca 2003 r.), w pierwszej kolejności nakładając na inwestora obowiązek doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (z decyzją o pozwoleniu na budowę), chyba że organ oceniając ustalony stan faktyczny w sposób uzasadniony oceni, iż nastąpiła trwała niemożność przywrócenia przedmiotowego obiektu do tego stanu .

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

W wyroku zawarto rozstrzygnięcie oparte na przepisie art. 152 powołanej wyżej ustawy, określające czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem obligatoryjne, szczególnie zaś w przypadku, gdy zaskarżona decyzja nadaje się z istoty swej do wykonania, co w niniejszej sprawie ma miejsce.