Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1219/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 46 ust 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 136 poz 914
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2013 r. sprawy ze skargi [...] [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2013 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nieprzestrzeganie przepisów w zakresie znakowania środków spożywczych skargę oddala.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] Sp. z o.o. w [...] jest decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] marca 2013 r. znak: [...], wydana po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Spółki od decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...]z [...] listopada 2012 r. Nr [...].

Wymienioną decyzją z [...] listopada 2012 r. organ wojewódzki, działając na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r., Nr 212, poz. 1263 ze zm.) oraz art. 104 i art. 103 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 103 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r., Nr 136, poz. 914 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] lipca 2012 r. o nałożeniu kary pieniężnej na [...] Sp. z o. o. w [...] z powodu nieprzestrzegania przepisów w zakresie znakowania suplementów diety "[...]" i "[...]", wymierzył [...] Sp. z o. o. karę pieniężną w wysokości 10.000,00 zł. W uzasadnieniu orzeczenia organ wojewódzki -przedstawiając przebieg sprawy- wskazał, iż w dniu [...] lipca 2012 r. otrzymał wniosek Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] o wymierzenie kary pieniężnej Spółce [...], z uwagi na nieprzestrzeganie przepisów w zakresie znakowania suplementów diety pn. "[...]" i "[...]". W uzasadnieniu wniosku organ powiatowy podał, że oznakowanie ww. suplementów diety narusza przepis art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, albowiem zawarto w nich nieuprawnione oświadczenia zdrowotne odnoszące się do suplementu diety jako całości, bez przeprowadzenia przez producenta stosownej procedury określonej w rozporządzeniu (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności (Dz. U. UE L 2006.404.9 ze zm.). Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] wskazał, że w oznakowaniu suplementu diety "[...]" zawarto oświadczenia o treści: "Suplement diety [...] wspomaga pamięć i koncentrację uwagi, ułatwia zapamiętywanie, usprawnia myślenie", a w oznakowaniu suplementu diety "[...]" zamieszczono oświadczenia o treści: "[...] wzmacnia organizm karmiącej matki", "wspomaga prawidłowy rozwój układu nerwowego u dzieci, wpływa na prawidłowy rozwój i funkcjonowanie narządu wzroku u dzieci". Dostrzegając powyższe, organ wojewódzki stwierdził, że jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, Spółka [...] zastosowała oświadczenia zdrowotne w odniesieniu do produktu jako całości bez przeprowadzenia stosownej procedury określonej w ww. rozporządzeniu nr 1924/2006. Wskazał przy tym na przepis art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, w myśl których oznakowanie środka spożywczego nie może zawierać oświadczeń żywieniowych lub zdrowotnych niezgodnych z przepisami rozporządzenia nr 1924/2006. Wskazał także, iż przepisy art. 3 ww. rozporządzenia nr 1924/2006 stanowią, iż oświadczenia żywieniowe i zdrowotne mogą być stosowane przy etykietowaniu, prezentacji i w reklamie żywności, wprowadzanej na rynek we Wspólnocie jedynie w przypadku, gdy są one zgodne z przepisami tego rozporządzenia. Podał dalej, iż zgodnie z zapisem art. 3a w zw. z art. 5 ust. 2 wymienionego rozporządzenia oświadczenia zdrowotne nie mogą być nieprawdziwe, niejednoznaczne lub wprowadzające w błąd, muszą być sprecyzowane w taki sposób, aby przeciętny konsument mógł zrozumieć opisane w oświadczeniu korzystne działanie. Odnosząc się do twierdzenia Spółki (przedstawionego w toku postępowania, w złożonym piśmie procesowym), jakoby uprawnione było stosowanie oświadczeń zdrowotnych w odniesieniu do produktu jako całości, a nie jedynie do jego składnika lub substancji, organ wskazał na treść art. 5 rozporządzenia nr 1924//2006, podkreślając, iż wyraźnie odnosi się on jedynie do składnika odżywczego lub innej substancji i wskazuje, że przedmiotem oświadczenia zdrowotnego może być tylko składnik odżywczy lub inna substancja. Organ podniósł także, że zastosowanie oświadczeń zdrowotnych odnoszących się do produktu jako całości wymagało przeprowadzenia stosownej procedury określonej w art. 18 rozporządzenia nr 1924/2006, czego strona nie dokonała. W konsekwencji, organ wojewódzki przyjął, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki przewidziane w art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia do nałożenia kary w trybie art. 104 tej ustawy i należało wymierzyć tę karę w wysokości 10.000 zł. Zauważył przy tym, że szkodliwość niezgodnego z prawem żywnościowym znakowania i reklamowania suplementów diety przejawia się przede wszystkim w tym, iż godzi w zasadniczy cel prawa żywnościowego jakim jest potrzeba rzetelnego informowania i ochrony konsumenta. Cel ten został wyrażony m. in. w pkt 6 preambuły Dyrektywy 2000/13/WE (Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 marca 2000 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstw Państw członkowskich w zakresie etykietowania, prezentacji i reklamy środków spożywczych), czy w art. 8 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd do spraw Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w sprawie bezpieczeństwa żywności, w myśl którego prawo żywnościowe ma na celu ochronę interesów konsumentów poprzez zapobieganie oszukańczym lub podstępnym praktykom i powinno stanowić podstawę dokonywania przez konsumentów świadomego wyboru związanego ze spożywaną przez nich żywnością, fałszowaniu żywności oraz wszelkim innym praktykom mogącym wprowadzać w błąd. Organ wojewódzki zaznaczył, iż z przytoczonych aktów prawnych wywieść należy, że etykietowanie i reklama produktów żywnościowych ma m. in. określać dokładnie charakter i właściwości produktu oraz jego skład, w celu umożliwienia konsumentowi dokonania świadomego wyboru z pełną wiedzą o stanie faktycznym i nie może wprowadzać konsumenta w błąd, co do charakterystyki środka spożywczego, w tym jego właściwości ani przypisywać środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia albo odwoływać się do takich właściwości. Odnosząc powyższe do naruszenia przez stronę przepisów regulujących zamieszczanie oświadczeń zdrowotnych, nakazujących stosowanie tych oświadczeń wyłącznie w odniesieniu do składnika lub substancji zawartych w produkcie spożywczym, a nie do całego produktu, organ stwierdził, że szkodliwość takiego czynu przejawia się m. in. w tym, iż odwraca uwagę konsumenta od nazwy składnika suplementu diety, zaś skupia uwagę na nazwie całego produktu, przez co konsument poszukujący suplementu diety, który zapewni mu osiągnięcie zamierzonego efektu suplementacyjnego, nie zwróci uwagi, iż składnik tego produktu, który zapewnia uzyskanie tego efektu jest dla niego niewskazany i może mieć negatywny wpływ na jego zdrowie. Zupełnie inaczej i bezpieczniej dla konsumenta przedstawia się sprawa, gdy oświadczenie zdrowotne odniesione zostanie, jak nakazują ww. przepisy, do wskazanego z nazwy składnika (substancji), bo wówczas ten składnik i jego właściwości są podstawą świadomego wyboru produktu przez konsumenta. I w końcu, organ wojewódzki wyjaśnił, iż wymierzając karę wziął pod uwagę opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] dot. dotychczasowej działalności Spółki, wyrażoną w piśmie z [...] lipca 2012 r., z której wynika, iż we wcześniejszym okresie działalności strona również nie przestrzegała przepisów prawa w zakresie prezentacji, reklamy i znakowania środków spożywczych. Wskazał też, iż wymierzona kara jest adekwatna do zakresu naruszenia, stopnia zawinienia i szkodliwości czynu. Podniósł również, że wymierzając karę miał na uwadze, iż powinna ona spełniać skutek prewencyjno-wychowawczy, być skuteczna, proporcjonalna i odstraszająca. Podał, że dotychczasowe kary w niższej wysokości za podobne naruszenia przepisów prawa skutku takiego nie osiągnęły.

W odwołaniu od tej decyzji, Spółka [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i umorzenie postępowania w sprawie. Wskazując na naruszenie art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz art. 5 rozporządzenia nr 1924/2006 skarżąca Spółka podniosła w szczególności, iż błędnie organ wojewódzki przyjął w sprawie, że oświadczenie zdrowotne może odnosić się tylko do składnika odżywczego, a nie do żywności jako takiej. Tym samym wskazała, że nie można zarzucić w sprawie, że doszło do nieprawidłowości przy reklamie produktu poprzez przypisanie temu produktowi właściwości leczniczych, przynależnych do jego składnika. Skarżąca podniosła także, że nawet gdyby przyjąć, że doszło do naruszenia prawa przez Spółkę, to wysokość wymierzonej kary nie uwzględnia minimalnego poziomu szkodliwości czynu, stopnia zawinienia i zakresu naruszenia przepisów. Zwróciła uwagę w tym kontekście, że przepisy nie zostały naruszone celowe, doszło jedynie do ich interpretacji odmiennej od dokonanej przez organ.

Główny Inspektor Sanitarny, po rozpatrzeniu odwołania Spółki [...] decyzją z [...]marca 2013 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej: k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji wyrażone w sprawie, tak co do stwierdzonego naruszenia prawa, jak i zastosowanego wymiaru kary. Uznał za organem I instancji, że Spółka dopuściła się naruszenia art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, albowiem w oznakowaniu dwóch suplementów diety zastosowała oświadczenia zdrowotne w odniesieniu do produktu jako całości, bez przeprowadzenia procedury określonej w rozporządzeniu nr 1924/2006.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. orzeczenie Głównego Inspektora Sanitarnego, skarżąca – [...] Sp. z o. o. w [...] (następca prawny Spółki [...]), wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

a). art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia (dalej ubżż) poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie w ślad za Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w [...] (dalej PWIS), że:

i) oświadczenia zdrowotne mogą być stosowane wyłącznie w stosunku do składnika produktu, a nie do produktu jako całości, w sytuacji gdy wniosek taki nie wynika z analizy przepisów rozporządzenia nr 1924/2006, a jednocześnie oczywistym jest, że skoro produkt zawiera składnik, który posiada określone właściwości, to będzie je też posiadał ten produkt — wobec czego stosowanie oświadczeń zdrowotnych do całego produktu nie narusza prawa, oraz zaakceptowanie braku wskazania przez PWIS właściwej podstawy prawnej dla powyższej interpretacji;

ii) stosowanie oświadczeń zdrowotnych w stosunku do całego produktu a nie jego składników wprowadza konsumenta w błąd co do właściwości produktu, w sytuacji gdy produkt posiada deklarowane właściwości, dzięki zawartości składników, których działanie zostało potwierdzone i co do których uprawnione są użyte w znakowaniu produktów oświadczenia zdrowotne;

b). art. 5 rozporządzenia nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. i definicji oświadczenia zdrowotnego zawartej w tym akcie prawnym poprzez ich błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że oświadczenie zdrowotne może odnosić się tylko do składnika odżywczego, podczas gdy z przepisów tych taki wniosek nie wynika, gdyż przepisy te regulując warunki stosowania oświadczeń żywieniowych nie wskazują w żadnym miejscu, by mogły być one stosowane wyłącznie do składnika żywności a nie do żywności jako takiej;

c). postanowień załącznika do rozporządzenia Komisji UE nr 432/2012 z dnia 16 maja 2012 r. poprzez niezastosowanie zawartych w tym załączniku zapisów, z których wprost wynika, że wskazane w tymże załączniku oświadczenia zdrowotne mogą być stosowane do żywności;

d). art. 103 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 104 ust. 2 ubżż poprzez:

wymierzenie kary w wysokości nie uwzględniającej podstaw jej wymiaru określonych w art. 104 ust. 2 ubżż, to jest stopnia zawinienia, w tym brak ustalenia jaki rodzaj winy należy stronie przypisać tj. winę umyślną czy nieumyślną, stopnia szkodliwości czynu, zakresu naruszenia i wielkości zakładu - a w szczególności faktu, że zawinienie było nieumyślne, a konsument otrzymał jasną, czytelną i zgodną z prawdą informację o składzie produktu i jego właściwościach, co wyklucza zaistnienie jakichkolwiek negatywnych skutków reklamy;

brak oznaczenia wartości brutto zakwestionowanej ilości środka spożywczego a tym samym brak ustalenia, jaka ilość środka spożywczego została właściwie zakwestionowana przez organ,

co prowadzi do naruszenia art. 7 k.p.a.;

2) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik postępowania, to jest;

a) art.art. 8, 9, 10 § 1, 11, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaakceptowanie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego dokonanej przez organ I instancji i nieuzasadnione uznanie, że znakowanie produktów wprowadza konsumentów w błąd, gdyż:

przypisuje właściwości produktom a nie jego składnikom, w sytuacji gdy właśnie dzięki zawartości określonych składników produkty posiadają właściwości tychże składników;

przypisanie właściwości produktom a nie składnikom odwraca uwagę od nazwy składników tych produktów, przez co konsument może nie zwrócić uwagi, że składnik produktu który zapewnia deklarowany efekt jest dla niego niewskazany, w sytuacji gdy na oznakowaniu produktów zamieszczone są zgodne z przepisami, szczegółowe informacje dotyczące ich składu i nie można zakładać, że nawet mniej zorientowany konsument nie będzie dostatecznie poinformowany o składzie produktów;

b) art. 8 k.p.a. poprzez naruszające ten przepis przyjęcie, że stosowana przez innych uczestników rynku suplementów diety, niekwestionowana przez organy inspekcji sanitarnej praktyka stosowania oświadczeń zdrowotnych wobec produktu a nie jego składników nie ma wpływu na ocenę prawną niniejszej sprawy, w sytuacji gdy podmioty znajdujące się w tej samej sytuacji prawnej i faktycznej winny być traktowane w ten sam sposób i skoro aprobowane są takie zachowania innych producentów suplementów diety to kwestionowanie reklamy skarżącego jest naruszeniem zasady równouprawnienia (por. decyzja [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z [...].02.2013 nr [...]).

W dość obszernym uzasadnieniu skargi, tak postawione zarzuty zostały rozwinięte.

Przede wszystkim skarżąca Spółka zaznaczyła, że podstawowym problemem w niniejszej sprawie jest to, czy dopuszczalne jest stosowanie oświadczeń zdrowotnych w stosunku do produktu jako całości, czy też konieczne jest odnoszenie każdego oświadczenia do konkretnego składnika produktu. Przypomniała, że organy inspekcji sanitarnej stoją na stanowisku, iż z rozporządzenia nr 1924/2006 wprost wynika, że oświadczenia mogą być stosowane wyłącznie w stosunku do składnika produktu, zaś zastosowanie ich do produktu jako całości wymaga przeprowadzenia procedury wynikającej z tegoż rozporządzenia. Skarżąca Spółka podniosła, że przeciwko takiemu poglądowi przemawia już sama definicji "oświadczenia" zawarta w art. 2 ust. 2 pkt. 1) rozporządzenia nr 1924/2006, a także definicja oświadczenia zdrowotnego uregulowana w art. 2 ust. 2 pkt 5 tego aktu. Z tej ostatniej wynika, jak zauważyła Spółka, że oświadczeniem zdrowotnym jest każde oświadczenie, które stwierdza, sugeruje lub daje do zrozumienia, że istnieje związek pomiędzy kategorią żywności, daną żywnością lub jednym z jej składników, a zdrowiem. Wynika z tego przepisu, że oświadczenie może dotyczyć zarówno kategorii żywności, konkretnego produktu, jak też jego składników. W kontekście wskazywanego przez organy art. 5 rozporządzenia nr 1924/2006 Spółka podniosła, że w żadnym miejscu tego przepisu nie ogranicza się stosowania oświadczeń wyłącznie w odniesieniu do składników żywności. W przepisie pojawiają się wprawdzie sformułowania: "składnik odżywczy lub substancja, której dotyczy oświadczenie", jednak oznacza to jedynie, że zastosowane oświadczenie zostało zbadane i zaakceptowane w stosunku do danego składnika żywności. W tym sensie oświadczenie dotyczy składnika. Nie oznacza to jednak, że oświadczenia dotyczącego składnika nie można stosować wobec żywności zawierającej ten składnik. Taka możliwość wynika w ocenie skarżącej wprost z art. 5 ust. 1 a) rozporządzenia. Organy inspekcji sanitarnej pomijają także, jak wskazała dalej skarżąca, niezwykle istotny argument, wynikający z samego wykazu dozwolonych oświadczeń zdrowotnych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia nr 432/2012. W załączniku tym przy poszczególnych oświadczeniach zdrowotnych, w rubryce "warunki stosowania oświadczenia" widnieje wyraźne wskazanie, że: "dane oświadczenie może być stosowane wyłącznie w odniesieniu do żywności (...)" (i tu podaje się wymaganie tej żywności dotyczące w zakresie zawartości danego składnika). Wynika z tego, że wprost dopuszcza się możliwość stosowania oświadczenia do żywności zawierającej dany składnik, którego dotyczy oświadczenie. Jako przykład można powołać: "Oświadczenie może być stosowane wyłącznie w odniesieniu do żywności zapewniającej spożycie 3 g [...]dziennie", (dotyczy oświadczenia: "[...] pomaga w utrzymaniu prawidłowego poziomu cholesterolu we krwi"). Jednocześnie, w omawianej kwestii, skarżąca Spółka zarzuciła, iż organy w swoich decyzjach nie wskazały, dlaczego oświadczenia zdrowotne funkcjonalne nie mogą dotyczyć produktów, a jedynie substancji - poza lakonicznym przywołaniem treści art. 5 rozporządzenia 1924/2006. Prowadzi to do wniosku, że decyzja w rzeczywistości w ogóle nie została uzasadniona w zakresie zasad stosowania oświadczeń zdrowotnych. Reasumując skarżąca stwierdziła, że nie można podzielić stanowiska GIS, iż rozporządzenie nr 1924/2006 wymaga stosowania oświadczeń zdrowotnych wyłącznie z odwołaniem do składnika produktu, a nie może być stosowane wobec produktu jako takiego. Wynika to wprost z przywołanych wyżej przepisów rozporządzenia, które zgodnie z zasadami logiki zakładają, że konsument będzie dany składnik przyjmował jako element żywności, a więc (jak zaznaczyła) stosowanie oświadczeń dotyczących składnika w stosunku do żywności zawierającej ten składnik jest jak najbardziej dopuszczalne.

W dalszej części uzasadnienia skargi skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem podnoszonym przez GIS w ślad za PWIS, że sposób zastosowania oświadczeń wprowadza konsumenta w błąd. Wskazała, że informacje dotyczące właściwości produktu są rzetelne i prawdziwe, oznakowanie prawidłowe, a każdy przeciętny konsument ma świadomość, że właściwości produktu wynikają z jego składników, z którymi powinien się zapoznać przed przyjęciem produktu (tak jak jest to choćby w przypadku produktów leczniczych). Wobec tego, jak podniosła, nie doszło do naruszenia prawa przez Spółkę i brak było podstaw do nałożenia kary.

I dalej, skarżąca zaznaczyła, że w sytuacji przyjęcia, iż doszło do naruszenia przepisów przez skarżącą, czemu skarżąca całkowicie zaprzecza, to wysokość wymierzonej kary nie uwzględnia minimalnego poziomu szkodliwości czynu, stopnia zawinienia strony i zakresu naruszenia przepisów. W tym aspekcie Spółka zwróciła uwagę na to, że organy orzekające nie odniosły się do kwestii winy strony, w szczególności nie stwierdziły by wina strony budziła wątpliwości. Nie wyjaśniły także należycie przesłanek dotyczących wysokości zastosowanej kary, w tym jaki wpływ na wysokość kary ma wartość zakwestionowanego środka i wielkość zakładu.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku jej merytorycznego rozpoznania - o oddalenie, podtrzymując stanowisko merytoryczne w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd nie podzielił zarzutów i argumentów w niej przedstawionych. Nie znalazł też innych powodów, które uzasadniałyby wzruszenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] marca 2013 r. W ocenie Sądu, decyzja ta została wydana w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania. Uwzględnia ona prawidłowo ustalony stan faktyczny oraz prawidłowo ustalone przepisy prawa materialnego, stosuje także prawidłową ich wykładnię.

Jednocześnie, wobec wniosku organu dotyczącego odrzucenia skargi, Sąd w tym miejscu wyjaśnia, iż nie stwierdził żadnych przyczyn, dla których skarga ta nie mogłaby być merytoryczne rozpoznana.

-Podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił przepis art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r., Nr 136, poz. 914 ze zm.).

Wskazać zatem należy, iż w myśl tego przepisu, kto nie przestrzega wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, w tym w zakresie prezentacji, reklamy i promocji, określonych w art. 27 ust. 4, art. 33 ust. 3 i 4 oraz art. 45-49, a także wymagań w tym zakresie określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 14 ust. 2 pkt 3, art. 22 ust. 1 pkt 3, art. 26 ust. 1 pkt 4, art. 27 ust. 6 pkt 2, art. 39 pkt 3, art. 44 pkt 2, art. 50 ust. 1 i art. 51, podlega karze pieniężnej w wysokości do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Stosownie natomiast do art. 46 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, oznakowanie środka spożywczego nie może przypisywać środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia albo odwoływać się do takich właściwości, z zastrzeżeniem art. 24 ust. 4 i art. 33 ust. 4, oraz zawierać oświadczeń żywieniowych lub zdrowotnych niezgodnych z przepisami rozporządzenia nr 1924/2006. Wyjaśnić przy tym trzeba, iż zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 39 ww. ustawy suplement diety oznacza środek spożywczy, którego celem jest uzupełnienie normalnej diety, będący skoncentrowanym źródłem witamin lub składników mineralnych lub innych substancji wykazujących efekt odżywczy lub inny fizjologiczny, pojedynczych lub złożonych, wprowadzany do obrotu w formie umożliwiającej dawkowanie, w postaci: kapsułek, tabletek, drażetek i w innych podobnych postaciach, saszetek z proszkiem, ampułek z płynem, butelek z kroplomierzem i w innych podobnych postaciach płynów i proszków przeznaczonych do spożywania w małych, odmierzonych ilościach jednostkowych, z wyłączeniem produktów posiadających właściwości produktu leczniczego w rozumieniu przepisów prawa farmaceutycznego. Wskazać też należy, iż ww. przepis art. 103 ust. 1 pkt 1, nie jest oparty na żadnym uznaniu organu. W każdym przypadku, o którym mowa w tym przepisie organ zobligowany jest wymierzyć karę pieniężną i nie może od wydania tego rodzaju orzeczenia odstąpić.

-Przytoczone regulacje prawne stanowiły podstawę do wymierzenia skarżącej Spółce kary pieniężnej z powodu nieprzestrzegania przepisów, w związku ze znakowaniem dwóch suplementów diety "[...]" i "[...]", a to poprzez zawarcie w nich nieuprawnionych oświadczeń zdrowotnych.

Kara pieniężna została orzeczona w sprawie na wniosek Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] lipca 2012 r., który to przeprowadził postępowanie wyjaśniające dotyczące ww. suplementów diety, wprowadzonych do obrotu (jako ustalono) w okresie od kwietnia 2011 r. do marca 2012 r. Wzory oznakowania przedmiotowych w sprawie suplementów diety zostały pobrane podczas kontroli kompleksowej przeprowadzonej przez przedstawicieli PPIS w [...] w dniu [...]kwietnia 2012 r. W efekcie ustalono, że oznakowania tych produktów zawierają oświadczenia zdrowotne odnoszące się do suplementu diety jako całości, bez przeprowadzenia procedury określonej w rozporządzeniu nr 1924/2006, a to stanowi o naruszeniu prawa. Z tej też przyczyny pismem z [...] lipca 2012 r. organ powiatowy wystąpił do organu wojewódzkiego o wymierzenie skarżącej kary pieniężnej. Organy orzekające w sprawie uznały wniosek organu powiatowego za zasadny, a to spowodowało wymierzenie skarżącej kary w wysokości 10.000 zł.

-Mając na uwadze okoliczności sprawy, jak i przepisy prawa znajdujące w tym przypadku zastosowanie, Sąd w całości podziela stanowisko przedstawione w sprawie przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...], podtrzymane zaskarżoną decyzją przez Głównego Inspektora Sanitarnego.

W pierwszej kolejności dostrzec trzeba, iż w sprawie właściwie nie ma sporu co do tego, że w oznakowaniu suplementów diety "[...]" skarżąca Spółka zamieściła oświadczenia zdrowotne w rozumieniu rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności (Dz. U. UE L 2006.404.0 ze zm.), obowiązującego od [...] lipca 2007 r.

Wskazać w tym miejscu trzeba, iż zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia, "oświadczenie" oznacza każdy komunikat lub przedstawienie, które, zgodnie z przepisami wspólnotowymi lub krajowymi, nie są obowiązkowe, łącznie z przedstawieniem obrazowym, graficznym lub symbolicznym w jakiejkolwiek formie, które stwierdza, sugeruje lub daje do zrozumienia, że żywność ma szczególne właściwości. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 2 pkt 5 wskazanego aktu, "oświadczenie zdrowotne" oznacza każde oświadczenie, które stwierdza, sugeruje lub daje do zrozumienia, że istnieje związek pomiędzy kategorią żywności, daną żywnością lub jednym z jej składników, a zdrowiem. W niniejszej sprawie przedmiotem sporu są oświadczenia użyte w oznakowaniu ww. produktów o następującej treści: "Suplement diety [...] wspomaga pamięć i koncentrację uwagi, ułatwia zapamiętywanie, usprawnia myślenie"; "Suplement diety [...] wzmacnia organizm karmiącej matki", "wspomaga prawidłowy rozwój układu nerwowego u dzieci, wpływa na prawidłowy rozwój i funkcjonowanie narządu wzroku u dzieci". W ocenie Sądu, przytoczone sformułowania wypełniają definicję oświadczenia zdrowotnego, zawartą w rozporządzeniu nr 1924/2006. Zwroty użyte w oznakowaniu wskazanych suplementów diety dają bowiem wyraźnie do zrozumienia (sugerują), że istnieje związek pomiędzy tymi produktami a zdrowiem.

Tym samym należało rozważyć, czy zastosowane oświadczenia zdrowotne są zgodne z przepisami rozporządzenia nr 1924/2006, albowiem oświadczenia zdrowotne mogą być stosowane w etykietowaniu środków spożywczych tylko pod warunkiem spełnienia wymagań zawartych w ww. rozporządzeniu. Stanowi o tym zarówno art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, jak i art. 52a tej ustawy. Zgodnie z pierwszym przywołanym przepisem, oznakowanie środka spożywczego nie może zawierać oświadczeń żywieniowych lub zdrowotnych niezgodnych z przepisami rozporządzenia nr 1924/2006. Zgodnie zaś z art. 52a wskazanej ustawy, środki spożywcze mogą być znakowane oświadczeniami żywieniowymi i zdrowotnymi pod warunkiem spełniania wymagań określonych w rozporządzeniu nr 1924/2006. Zatem, w sprawie konieczne było odwołanie się do przepisów rozporządzenia nr 1924/2006 dla stwierdzenia, czy wskazane oświadczenia są dopuszczalne, albowiem co do zasady tego rodzaju oświadczenia mogły być zastosowane w oznakowaniu suplementu diety (v. m. in. art. 3 rozporządzenia nr 1924//2006). Tylko więc analiza przepisów rozporządzenia nr 1924/2006 mogła wyjaśnić zaistniałą w sprawie kwestię sporną, sprowadzającą się do tego, czy oświadczenie zdrowotne może odnosić się do produktu, czy tylko do poszczególnych jego składników. Przypomnieć w tym miejscu wypada, że zastosowane w sprawie oświadczenia zdrowotne zostały zakwestionowane przez organy z uwagi na to, iż odnoszą się do produktu (a nie jego składnika), bez przeprowadzenia stosownej procedury określonej w art. 18 ww. rozporządzenia nr 1924/2006.

-Dokonując analizy w powyższej kwestii spornej, Sąd uznał, iż organy orzekające prawidłowo przyjęły, że rozporządzenie nr 1924/2006 (w stanie prawnym mającym zastosowanie w sprawie), nie dopuszczało stosowania przy etykietowaniu oświadczenia zdrowotnego, którego przedmiotem jest produkt (a nie jego składnik), bez przeprowadzenia odpowiedniej procedury.

Szczególne warunki stosowania oświadczeń zawarte zostały w rozdziale VI ww. rozporządzenia. Zgodnie z art. 10 ust. 1, oświadczenia zdrowotne są zabronione, o ile nie są one zgodne z ogólnymi wymaganiami zawartymi w rozdziale II i wymaganiami szczególnymi zawartymi w niniejszym rozdziale oraz o ile nie zostało udzielone w odniesieniu do nich zezwolenie zgodnie z niniejszym rozdziałem i nie figurują w wykazie dozwolonych oświadczeń zawartym w art. 13 i 14. Na potrzeby niniejszej sprawy zwrócić należy uwagę także na art. 13 ust. 1 lit. a i ust. 3 tego rozporządzenia oraz na art. 15 do art. 19. Stosownie do art. 13 ust. 1 lit. a, oświadczenie zdrowotne opisujące lub powołujące się na rolę składnika odżywczego lub innej substancji we wzroście, rozwoju i funkcji organizmu, które są wymienione w wykazie określonym w ust. 3, mogą być stosowane bez konieczności zachowania procedur określonych w art. 15-19, pod wskazanymi w tym przepisie warunkami. Zgodnie z art. 13 ust. 3 omawianego rozporządzenia, po zasięgnięciu opinii Urzędu, Komisja w terminie do 31 stycznia 2010 r. przyjmuje - zgodnie z procedurą regulacyjną połączoną z kontrolą, o której mowa w art. 25 ust. 3 - wspólnotowy wykaz dopuszczalnych oświadczeń, o których mowa w ust. 1, mający na celu zmianę elementów innych niż istotne niniejszego rozporządzenia poprzez jego uzupełnienie, oraz wszelkie niezbędne warunki stosowania tych oświadczeń. W art. 15 do art. 19 uregulowano natomiast postępowanie z wniosku o udzielenie zezwolenia na stosowanie konkretnego oświadczenia zdrowotnego, nie ujętego dotychczas w wykazie. Z powyższego wynika, iż przy etykietowaniu środka spożywczego można posłużyć się oświadczeniem zdrowotnym, o ile znajduje się ono w wykazie przyjętych oświadczeń zdrowotnych albo, o ile zgoda na jego zastosowanie została udzielona na wniosek, po przeprowadzeniu stosownej procedury określonej w art. 15-19 rozporządzenia. Ważne w sprawie jest również to, iż wykaz oświadczeń, o którym mowa w ww. art. 13 ust. 3, został wprowadzony rozporządzeniem Komisji (UE) Nr 432/2012 z dnia 16 maja 2012 r. ustanawiającym wykaz dopuszczonych oświadczeń zdrowotnych dotyczących żywności, innych niż oświadczenia odnoszące się do zmniejszenia ryzyka choroby oraz rozwoju i zdrowia dzieci (Dz. U. UE L 2012.136.1), i zaczął obowiązywać od [...] grudnia 2012 r. Jest to o tyle istotne, że zakwestionowane w sprawie oznakowania suplementów diety było stosowane przed tą datą (sprawa bowiem dotyczy oznakowania produktów wprowadzanych do obrotu od kwietnia 2011 r. do marca 2012 r.), a to oznacza, że skarżąca Spółka winna była mieć wówczas na względzie przepis przejściowy zawarty w art. 28 ust. 5 rozporządzenia nr 1924/2006. Zatem, wskazać należy, iż w myśl tego przepisu, oświadczenia zdrowotne, o których mowa w art. 13 ust. 1 lit. a), mogą być stosowane od daty wejścia w życie niniejszego rozporządzenia do dnia przyjęcia wykazu, o którym mowa w art. 13 ust. 3, na odpowiedzialność podmiotów działających na rynku spożywczym pod warunkiem, że są one zgodne z niniejszym rozporządzeniem i mającymi do nich zastosowanie istniejącymi przepisami krajowymi i bez uszczerbku dla zastosowanych środków bezpieczeństwa, o których mowa w art. 24.

Z powyższego wynika, iż do czasu wejścia w życie wykazu oświadczeń zdrowotnych, można było stosować, bez wszczynania procedury określonej w art. 15 i nast. rozporządzenia, tylko oświadczenia zdrowotne, o których mowa w art. 13 ust. 1 lit. a na warunkach określonych w art. 28 ust. 5 rozporządzenia nr 1924/2006. Bezspornym jest, iż skarżąca Spółka nie składała wniosku o uzyskanie zezwolenia na stosowanie powyżej przytoczonych oświadczeń zdrowotnych, a to oznacza, że mogła stosować oświadczenia zdrowotne tylko na zasadzie określonej w ww. przepisie art. 28 ust. 5. Przepis ten odsyła do przepisu art. 13 ust. 1 lit. a, a ten ostatni wyraźnie dotyczy jedynie oświadczeń zdrowotnych opisujących lub powołujących się na rolę składnika odżywczego lub innej substancji (a nie produktu). Z tych też przyczyn należy zgodzić się z organami orzekającymi w sprawie, że w analizowanym stanie faktycznym, mającym miejsce przed wejściem w życie wykazu, o którym mowa w art. 13 ust. 3 ww. rozporządzenia, nie można było -bez wszczęcia odpowiedniej procedury i uzyskania decyzji zezwalającej- zastosować oświadczenia zdrowotnego odnoszącego się do całego produktu. Przy czym, co do zasady można zgodzić się ze skarżącą, że przedmiotem oświadczenia zdrowotnego może być też sama żywność, a nie składnik tej żywności, na co wskazywać może definicja oświadczenia zdrowotnego. Niemniej, w ocenie Sądu, w okolicznościach sprawy nie mogło się to odbyć bez wszczęcia procedury określonej w art. 15 i nast. tego rozporządzenia. Postępując wbrew przepisom rozporządzenia nr 1924/2006, Spółka dopuściła się więc naruszenia prawa, co zasadnie zostało podniesione w sprawie przez organy orzekające. W konsekwencji, organy te słusznie wywiodły, iż okoliczności sprawy wypełniają dyspozycję art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, albowiem doszło do naruszenia art. 46 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.

Z tych też przyczyn Sąd nie podzielił zarzutów skargi wskazujących na dokonanie przez organy sanitarne błędnej interpretacji prawa materialnego poprzez wadliwe uznanie, iż przedmiotem oświadczeń zdrowotnych nie mogły być suplementy diety. Sąd nie podzielił ani zarzutu naruszenia art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, ani art. 5 ww. rozporządzenia nr 1924/2006, czy też postanowień załącznika do rozporządzenia Komisji UE nr 432//2012, z przyczyn powyżej przedstawionych.

-Tym samym, z uwagi na nieprzestrzegania prawa w zakresie reklamy środka spożywczego, zasadne w sprawie było wymierzenie skarżącej kary, w oparciu o art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, w wysokości do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". W tym miejscu, wobec zarzutu skargi, wyjaśnić od razu należy, iż wymierzając karę organy orzekające nie były związane przepisem art. 103 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, w myśl którego w przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 1-3 - wysokość kary pieniężnej może być wymierzona do pięciokrotnej wartości brutto zakwestionowanej ilości środka spożywczego lub produktu niebędącego żywnością wprowadzonego do obrotu jako żywność. Przepis ten, jak z niego wynika, dotyczy spraw, w których doszło zakwestionowania konkretnej ilości środka spożywczego lub produktu niebędącego żywnością. Taka sytuacja w tym przypadku nie miała miejsca, a tym samym wysokość kary nie mogła być ograniczona w sposób wskazany w tym przepisie. Wymierzając karę organ zobligowany był natomiast wziąć pod uwagę art. 104 ust. 2 ww. ustawy i zdaniem Sądu przepis ten znalazł w sprawie odpowiednie zastosowanie.

Wskazać należy, iż zgodnie z jego treścią ustalając wysokość kary pieniężnej, właściwy państwowy wojewódzki inspektor sanitarny uwzględnia stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia i zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku spożywczym i wielkość produkcji zakładu. W ocenie Sądu, wymierzając karę organ wojewódzki (a za nim GIS), wskazał dokładnie jakie elementy, o których mowa w przytoczonym przepisie wziął pod uwagę ustalając wymiar kary. Uwzględnił zarówno te aspekty działające na korzyść, jak i na niekorzyść skarżącej Spółki. Decydujące jednak znaczenie musiał mieć fakt, iż we wcześniejszej działalności skarżąca Spółka również nie przestrzegała obowiązujących przepisów prawnych w zakresie prezentacji, reklamy i znakowania środków spożywczych. Na tej podstawie organ I instancji, a za nim organ odwoławczy mógł nie tylko przyjąć, iż Spółka działała świadomie naruszając przepisy prawa żywnościowego, ale też - że wysokość tej kary musi być na tyle dotkliwa, aby spełniała swój cel prewencyjno – wychowawczy. Podnieść raz jeszcze trzeba, iż kara pieniężna przewidziana w art. 103 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia może osiągnąć wysokość do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskie "Monitor Polski". Stosownie do treści komunikatu Prezesa GUS z 9 lutego 2012 r., przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2011 r. wyniosło 3.399,52 zł. To zaś oznacza, iż wymierzona w niniejszej sprawie kara w wysokości 10.000,00 zł stanowi w przybliżeniu jedynie 10% maksymalnego ustawowego zagrożenia, a dotyczy (co warto zaznaczyć) naruszeń prawa w oznakowaniu dwóch produktów. Nadto, wskazać należy, iż organy orzekające w sprawie dysponowały wiedzą co do ilości i wartości brutto wprowadzonych do obrotu handlowego kwestionowanych suplementów diety, i dane te zostały przywołane w wydanych orzeczeniach. Dostrzec więc za organami orzekającymi wypada, że Spółka wprowadziła do obrotu 232.144 szt. produktu o nazwie "[...]" o wartości brutto 2.407.341 zł oraz 39.579 szt. produktu "[...]" o wartości brutto 706.402 zł. Mając na względzie również ten aspekt sprawy, Sąd nie znalazł żadnych podstaw, aby podzielić te zarzuty skarżącej, które sformułowane zostały w kontekście art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

-I w końcu, Sąd nie stwierdził, aby w sprawie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów procesowych.

Oceniając zarzuty podniesione przez Spółkę w tej materii, Sąd uznał jedynie, że obie decyzje wydane w sprawie przedstawiają zaistniały w niej problem zbyt ogólnikowo (tj. nie analizują wyczerpująco przepisów rozporządzenia nr 1924/2006), niemniej nie stanowi to o istotnym naruszeniu przepisów procesowych, w tym zwłaszcza art. 107 § 3 k.p.a., a tylko tego rodzaju wada mogłaby skutkować uwzględnieniem skargi.

Sąd nie stwierdził także, aby w sprawie doszło do naruszenia art. 8 k.p.a. i uregulowanej w niej zasady zaufania do władzy publicznej z uwagi na aprobowanie takiego samego zachowania u innych producentów. W ocenie Sądu, wynikający z art. 8 k.p.a. obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia sprawy nie może polegać na badaniu i uwzględnianiu okoliczności faktycznych, które były podstawą orzekania w innych konkretnych, indywidualnych sprawach.

Z tych wszystkich przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i co najmniej uchylenia zaskarżonej decyzji.

W tej sytuacji, Sąd przyjął, iż zaskarżone orzeczenie jest prawidłowe i skargę jako nieuzasadnioną w oparciu o art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił.