Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 61/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 54, art. 55, art.57 ust. 7, art. 59f ust. 1 - 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 21 par. 1 pkt. 2, art. 68 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2005 nr 8 poz 60
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
article: art. 135, art. 151, art. 190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi G. J. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego; oddala skargę. /-/ E. Brychcy /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ J. Szaniecka


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2006 r. nr (...), na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1-3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) oraz art. 123 k.p.a., wymierzył inwestorowi G. J. karę w wysokości (...) zł z tytułu przystąpienia do użytkowania z naruszeniem art. 55 Prawa budowlanego obiektu - budynku magazynowego na działce nr (...) i (...) w miejscowości Świecie Gmina K., realizowanego na podstawie pozwolenia na wznowienie robót Nr (...) z dnia (...) kwietnia 2002 r., jednocześnie zobowiązując inwestora do uiszczenia określonej kary w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia.

W uzasadnianiu przedmiotowego postanowienia wskazano, iż na działce nr (...) i (...) w miejscowości Ś. zlokalizowany jest budynek parterowy niepodpiwniczony o wym. zewn. 12,00 x 5,00 m. Realizację budynku rozpoczęto w 2001 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. W wyniku przeprowadzonego postępowania, w trakcie, którego budowa została wstrzymana, inwestor decyzją z (...) kwietnia 2002 r. uzyskał pozwolenie na wznowienie robót według zatwierdzonego projektu zamiennego na budowę budynku magazynowego. Inwestor nie zgłosił rozpoczęcia robót, budowę prowadził zaś bez wymaganego nadzoru. Inwestor nie składając wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przystąpił do użytkowania obiektu w zmieniony sposób. W wyniku czynności kontrolnych stwierdzono odstępstwa od warunków udzielonych w pozwoleniu na wznowienie robót (zmiany w elewacjach, podział wnętrza budynku na pomieszczenia, inny sposób użytkowania - obsługa stacji paliw, sprzedaż olejów, części samochodowych i rowerów). W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniach (...) czerwca 2006 r. i (...) lipca 2006 r. stwierdzono, że budynek był nadal użytkowany w celach handlowych. Z uwagi na powyższe konieczne było nałożenie grzywny, której wysokość ustalono w oparciu o przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 57f ust. 1, a stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

W zażaleniu na powyższe postanowienie G. J. zakwestionował wysokość nałożonej grzywny, twierdząc, że jest ekonomicznie nieuzasadniona, ponieważ wartość budynku na obecnym etapie robót wynosi (...) zł, a dochód inwestora w 2005 r. wyniósł (...) zł.

Postanowieniem z (...) października 2006 r. nr (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 123 w związku z art. 144 k.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie w części, w jakiej została określona wysokość wymierzonej kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu z naruszeniem art. 55 Prawa budowlanego i w tym zakresie ustalił karę w wysokości 50.000 zł, w pozostałej zaś części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W skardze na powyższe postanowienie G. J. zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 54 i 55 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że przedmiotowy budynek jest obiektem budowlanym, przed którego przystąpieniem do użytkowania należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Ponadto, skarżący zarzucił naruszenie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, twierdząc, że organ niewłaściwie określił kategorię obiektu budowlanego, według którego obliczono wysokość kary. Otóż, skarżący podniósł, że przedmiotowy obiekt jest tymczasowym obiektem budowlanym postawionym na czas budowy stacji paliw z przeznaczeniem na cele gospodarcze, tj. przechowywanie narzędzi, materiałów oraz odzieży roboczej służących wyłącznie dla potrzeb prowadzonej budowy. Organy nadzoru błędnie przyjęły, że pomieszczenia obiektu są wykorzystywane na magazyn handlowy, bowiem na jego ścianie umieszczono tablicę "sprzedaż rowerów". Przedmiotowy budynek został wybudowany z pustaków, ma powierzchnię 72 m2 i w każdej chwili może zostać rozebrany. Nawet jeżeli przyjąć, że obiekt przeznaczony jest dla celów magazynowych, to brak jest podstaw do zaliczenia go do kategorii XVIII obiektów budowlanych. Obiekt ten należało zaliczyć do kategorii III obiektów budowlanych, tj. do niewielkich budynków takich jak budynki gospodarcze, co skutkować winno nałożeniem dziesięciokrotnie niższej kary.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 20 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Po 752/06, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. J. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z (...) października 2006 r. nr (...) w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że zgodnie z art. 59g ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane do kar, o których mowa w ust. 1 tego przepisu czyli wymierzonych na podstawie art. 59f ust. 1, mającego zastosowanie w sprawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 z późn. zm.). Tymczasem zgodnie z art. 68 § 1 powołanej ustawy zobowiązanie podatkowe o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2 nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Odnosząc się do zasady przewidzianej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego Sąd przyjął, że obowiązek, od którego liczyć należało początek trzyletniego terminu, powstał z końcem roku kalendarzowego roku, w którym przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego. Obowiązek zapłaty kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego powstaje bowiem z dniem zaistnienia tego zdarzenia, co wynika z analogii do przepisu art. 21 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej. W ocenie Sądu materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych pozwalał na przyjęcie, że inwestor przystąpił do użytkowania obiektu w sierpniu 2002 r. (protokół oględzin obiektu budowlanego z 23 kwietnia 2004 r.), a więc początek wskazanego terminu rozpoczął swój bieg 1 stycznia 2003 r. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z (...) sierpnia 2006 r. ustalająca zobowiązanie do zapłaty kary została doręczona inwestorowi (...) sierpnia 2006 r. a więc po upływie trzyletniego okresu.

W uzasadnieniu Sąd podkreślił również, że zobowiązanie o jakim mowa powyżej nie powstało w związku z wydaniem i doręczeniem wcześniejszego postanowienia tego samego organu z (...) września 2005 r., gdyż to postanowienie zostało uchylone w całości postanowieniem z (...) grudnia 2005 r. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Oznacza to, że decyzja organu I instancji kształtująca obowiązek zapłaty kary nie została poddana jedynie korekcie co do wysokości, lecz całkowicie wyeliminowana. Pierwsze zobowiązanie kształtujące i wywołujące skutek opisany w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej powstało zatem (...) sierpnia 2006 r.

W tych warunkach Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 pkt 5 Prawa budowlanego w związku z art. 21 § 1 pkt 1 i art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, co skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia w całości.

Od wyroku z dnia 20 lutego 2007 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1110/09, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, odstępując od zasądzenia od G. J. kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sad Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z poźn. zm.), w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Z kolei artykuł 57ust. 7 powołanej ustawy - Prawo budowlane odsyła do odpowiedniego stosowania art. 59f ust. 1 tej ustawy. Sąd kasacyjny podkreślił, że odesłanie do odpowiedniego stosowania wymaga rozważenia, co do wspólnej lub różnej materii w regulacji tych przepisów, co w konsekwencji pozwoli na przeprowadzenie wykładni przepisu odsyłającego do odpowiedniego stosowania. Przedmiotem regulacji art. 59f ust. 1 powołanej ustawy - Prawo budowlane jest wymierzenie kary za stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości budowy prowadzonej niezgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz sposób wyliczenia wysokości wymierzonej kary. Wspólnym elementem regulacji w art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 jest wymierzenie kary za naruszenie obowiązków przez inwestora, w zakresie regulacji art. 57 ust. 7 przez przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, zaś w zakresie regulacji art. 59f ust. 1 za stwierdzone nieprawidłowości prowadzenia budowy niezgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Ten przedmiotowo wspólny element regulacji w art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 jest podstawą do przyjęcia, że w zakresie regulacji wysokości wymierzenia kary, o której stanowi art. 57 ust. 7 należy stosować wprost art. 59f ust. 1 co do wyliczenia wysokości wymierzonej kary, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Ograniczony zakres regulacji w art. 59f ust. 1 powołanej ustawy - Prawo budowlane powoduje, że odesłanie do odpowiedniego stosowania w art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 obejmuje odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 59g powołanej ustawy - Prawo budowlane. Artykuł 59g ust. 5 stanowi "Do kar, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm.), z tym że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują wojewodzie".

Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni stosowania Działu III Rozdział 8 - Przedawnienie. Według art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej "Zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 2 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy". Według art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej "Jeżeli podatnik: 1) nie złożył deklaracji w terminie przewidzianym w przepisach prawa podatkowego, 2) w złożonej deklaracji nie ujawnił wszystkich danych niezbędnych do ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w § 1, nie powstaje, pod warunkiem, że decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania została doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy". Artykuł 68 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej ustanawia dwa terminy przedawnienia: termin 3 i 5 lat. Zobowiązanie podatkowe wygasa jeżeli decyzja została doręczona po upływie 3 lat (art. 68 § 1), po upływie 5 lat (art. 68 § 2). Zastosowanie odpowiednio art. 68 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej wymaga ustalenia zakresu zastosowania przez wskazanie regulacji w przepisach Prawa budowlanego. Zastosowanie wprost przepisów Ordynacji podatkowej nie jest zasadne z uwagi na przyjętą procedurę samoobliczenia, która przewiduje określenie wysokości zobowiązania podatkowego w formie decyzji tylko w razie wadliwości procedury samoobliczenia. Na inwestorze ciąży obowiązek złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu (art. 57 ust. 1 powołanej ustaw - Prawo budowlane), który stanowi wezwanie do przeprowadzenia przez właściwy organ obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a (art. 57 ust. 6 powołanej ustawy - Prawo budowlane). Jeżeli brak jest złożenia tego wniosku ustalenie naruszenia obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego stanowi podstawę do podjęcia czynności z urzędu. Artykuł 57 ust. 7 powołanej ustawy - Prawo budowlane stanowi o stwierdzeniu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, ustalenie to może być wynikiem zarówno czynności podjętych w następstwie złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu, jak i też wynikiem czynności podjętych z urzędu. Ma to znaczenie dla odpowiedniego stosowania art. 68 Ordynacji podatkowej, która przyjmuje zróżnicowanie dla terminu przedawnienia. Stosując odpowiednio należałoby wyprowadzić zakres zastosowania art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, która przyjmuje, że "obowiązek podatkowy, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy". Odpowiednio na gruncie art. 57 ust. 7 powołanej ustawy - Prawo budowlane należy art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej ograniczyć do sytuacji, w której inwestor złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, a organ nie przeprowadził obowiązkowej kontroli. Doręczenie decyzji o wymierzeniu kary po upływie trzech lat od dnia przystąpienia do użytkowania obiektu jest objęte przedawnieniem. W razie gdy inwestor nie złożył wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu odpowiednio należy stosować art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej, który stanowi o przedawnieniu, jeżeli decyzja została doręczona po upływie 5 lat od dnia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego.

Odesłanie do odpowiedniego stosowania Działu III Ordynacji podatkowej uzasadnia odpowiednie stosowanie Rozdziału 8 Przedawnienie. Stosowanie tych przepisów, choć w prawie publicznym przyjmuje się regułę, że przedawnienie jest dopuszczalne jeżeli tak stanowi expressis verbis przepis prawa materialnego, ma podstawy w tym, że art. 59g ust. 5 powołanej ustawy - Prawo budowlane odsyła do Działu III Ordynacji podatkowej, co nie pozwala na wyłączenie Rozdziału 8 Przedawnienie do odpowiedniego stosowania w zakresie kar wymierzanych na podstawie art. 57 art. 7 w związku z art. 59f powołanej ustawy - Prawo budowlane. Stosowanie instytucji przedawnienia dyscyplinuje organy właściwe do terminowego, szybkiego wykonywania obowiązków w zakresie reagowania na naruszenie przepisów Prawa budowlanego, co ma istotne znaczenie dla ochrony życia i zdrowia ludzi, który to cel był uzasadnieniem wprowadzenia kar administracyjnych w przepisach ustawy - Prawo budowlane.

W zaskarżonym wyroku Sąd stosując odpowiednio art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej nie uwzględnił w wykładni art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej, który ma znaczenie dla jego odpowiedniego stosowania w razie naruszenia przez inwestora obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Po zwrocie akt z Naczelnego Sadu Administracyjnego sprawa zarejestrowana została pod nowa sygnaturą – II SA/Po 61/10.

Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 14 kwietnia 2010 r. skarżący podtrzymał skargę i wniósł o uchylnie zaskarżonych postanowień. Oświadczył ponadto, iż przedmiotowy budynek rozebrał przed dwoma laty, działając w porozumieniu z Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia z 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1110/09 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Po 752/06 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swojego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni prawa oraz zawarł zalecenia dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w kwestii postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Zgodnie z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 02 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Na tej podstawie, orzekający Sąd związany jest wykładnią prawa dokonaną przez NSA w wyroku z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1110/09.

W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegają postanowienia wydane przez organy nadzoru budowlanego w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego położonego na posesji w miejscowości Ś. Gmina K., na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm.).

Zgodnie z treścią powyższego przepisu w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 prawa budowlanego, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowane, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Podkreślenia wymaga, że kara wymierzona na podstawie art. 57 ust. 7 prawa budowlanego jest wyrazem administracyjnego represjonowania prawnie niepożądanych zachowań inwestorów, którzy z pominięciem przepisów prawa budowlanego przystępują do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie było wymagane pozwolenie na budowę (Prawo budowlane. Komentarz pod red. prof. Z.Niewiadomskiego wyd. C.H.Beck 2006 r. str. 564). Wobec powyższego, zgodnie z intencją ustawodawcy, aby dla właściwego organu nadzoru budowlanego powstał obowiązek wynikający z art. 57 ust. 7 prawa budowlanego, wystarczy sam fakt stwierdzenia nielegalnego użytkowania obiektu (por. wyr. WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2005 r., VII SA/Wa 787/05; wyr. WSA w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2008 r., VII SA/Wa 145/08)

Tak jak zauważono wyżej, Sąd związany jest zaleceniami zawartymi w wyroku NSA z 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1110/09. Naczelny Sąd Administracyjny w wymienionym wyżej wyroku stwierdził, że na gruncie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, odpowiednio stosując art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej należy wyróżnić dwie sytuacje, pierwsza w której inwestor złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, a organ nie przeprowadził obowiązkowej kontroli. W tym przypadku doręczenie decyzji o wymierzeniu kary po upływie trzech lat od dnia przystąpienia do użytkowania obiektu objęte jest przedawnieniem. Tymczasem gdy inwestor nie złożył wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu, należy odpowiednio stosować art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej, który stanowi o przedawnieniu jeżeli decyzja została doręczona po upływie 5 lat od dnia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego.

W przedmiotowej sprawie Sąd, związany wykładnią prawa dokonaną przez sad wyższego stopnia, zbadał w pierwszej kolejności moment przystąpienia przez Skarżącego do użytkowania obiektu budowlanego. Otóż, należy podkreślić, iż pozostawało w sprawie bezsporne, zarówno po stronie skarżącego (protokół spisany w dniu (...) marca 2005 r.), jak i organów administracji, że Skarżący przystąpił o użytkowania obiektu budowlanego w zmieniony sposób w sierpniu 2002 r. (jesień 2002 r.). Zaznaczyć w tym miejscu należy, iż w aktach administracyjnych (k. 22 akt I instancji), znajduje się protokół spisany w dniu (...) czerwca 2004 r., do którego inwestor oświadczył, że obiekt w zmieniony sposób (na cel handlowy) użytkuje od jesieni 2002 r., a do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego przystąpił bez uprzedniego złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, w zmieniony sposób - na cele handlowe.

Przy tak ustalonym terminie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, należało w dalszej kolejności ustalić termin ewentualnego przedawnienia prawa do wydania decyzji, o którym mowa w art. 68 Ordynacji podatkowej.

Zgodnie z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy.

Jeżeli natomiast podatnik :

1) nie złożył deklaracji w terminie przewidzianym w przepisach prawa podatkowego,

2) w złożonej deklaracji nie ujawnił wszystkich danych niezbędnych do ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w § 1, nie powstaje, pod warunkiem że decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania została doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy (art. 68 ( 2 Ordynacji podatkowej).

Na gruncie zobowiązań podatkowych wyrażono stanowisko, iż w art. 68 chodzi o sytuacje, w której – wskutek upływu czasu – zobowiązanie podatkowe w ogóle nie powstaje. Skutek ten zwany jest przedawnieniem prawa do wydania decyzji, które jest możliwe tylko w stosunku do zobowiązań, które nie powstają z mocy prawa, lecz do których powstanie niezbędne jest doręczenie podatnikowi decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania. Aby zobowiązanie mogło powstać, musi być doręczona decyzja konstytutywna, niezbyt fortunnie nazwana ustalającą, w terminach przewidzianych w art. 68 Ordynacji podatkowej (por. Bogusław Gruszczyński, "Ordynacja podatkowa Komentarz", S.Babiarz, B.Dauter, B.Gruszczyński, R.Hauser, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek, Warszawa 2006, str. 310).

Ewentualne naruszenie, stosowanego odpowiednio, art. 68 Ordynacji podatkowej, skutkowałoby nieważnością postanowienia nakładającego obowiązek zapłaty kary, a w konsekwencji brakiem obowiązku zapłaty kary.

Stosując w tym zakresie wykładnię zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny należy podkreślić, że skoro Skarżący nie złożył wniosku o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, to do stanu faktycznego w sprawie odpowiednie zastosowanie znajdzie art. 68 § 2 pkt 1 Ordynacji podatkowej. W konsekwencji organ administracji zobligowany jest stosować termin 5-letni prawa do wymiaru kary. W rozpatrywanym przypadku termin ten należy liczyć od końca 2002 r., a zatem upłynął on z końcem dnia (...) grudnia 2007 r. Zaskarżone postanowienie organu I instancji zostało wydane w dniu (...) sierpnia 2006 r., a doręczone skarżącemu w dniu (...) sierpnia 2006 r. (k. 48 akt I instancji).

Powyższe ustalenie pozwalają na konstatację, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie naruszył dyspozycji art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 oraz w związku z art. 59g i art. 68 § 2 pkt 1 Ordynacji podatkowej, bowiem decyzja nakładająca karę została wydana w przepisanym przez prawo terminie.

Rozpatrując skargę w pozostałym zakresie, w ocenie Sądu organy nakładając karę zebrały cały materiał dowodowy i prawidłowo go oceniły (art. 80 kpa).

Także wymierzona kwota kary jest zgodna z powołanym wyżej art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Organy orzekające prawidłowo ustaliły powierzchnię i kubaturę budynku, trafnie zakwalifikowały obiekt do odpowiedniej kategorii określonej w załączniku do Prawa budowlanego, właściwie ustaliły, że dla kategorii obiektu współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu, jak również prawidłowo obliczyły wysokość kary w kwocie (...) zł. Tak więc zarzuty zawarte w skardze nie są trafne w tym zakresie.

Podkreślenia przy tym wymaga, iż kwestia kar nakładanych trybie administracyjnym w związku z samowolnym przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego stanowiła przedmiot rozważań Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 5 maja 2009 r. sygn. P 64/07 (publ. OTK-A 2009/5/64, Dz.U.RP 2009/71/618). Trybunał uznał, iż kara pieniężna określona w art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 prawa budowlanego ma przede wszystkim oddziaływać prewencyjnie na zachowania adresatów normy, a ratio legis regulacji przyjętej w wyżej wskazanych przepisach stanowi dążenie do wyeliminowania, a przynajmniej maksymalnego ograniczenia, zjawiska samowoli użytkowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny działając w oparciu o przepis art. 135 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie dopatrzył się również innych uchybień procesowych mogących stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia, czy też poprzedzającego postanowienia organu I instancji.

Na wynik sprawy nie ma również wpływu okoliczność dokonanej rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego, bowiem sąd administracyjny ocenia zaskarżoną decyzję uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w chwili jej wydania.

W tym stanie rzeczy skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak orzeczono w sentencji.

/-/ E.Brychcy /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ J.Szaniecka

MK