Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2787/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 września 2020 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego R. G. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga R. G. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister SWiA", "organ") z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r., poz. 288), dalej: "ustawa zaopatrzeniowa".

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2017 r. R. G. zwrócił się do Ministra SWiA o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu ww. wniosku przedstawił przebieg swojej służby. Wskazał, iż służbę w Wydziale "[...]" Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych pełnił krótkotrwale, natomiast obowiązki służbowe w Policji realizował rzetelnie, z poświęceniem życia. Zaznaczył również, że jako policjant był wielokrotnie nagradzany przez przełożonych za osiągane wyniki oraz brał udział w szkoleniach. Podkreślił również, że nigdy nie był karany.

Decyzją z dnia [...] października 2019 r. [...] Minister SWiA, działając na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy.

W uzasadnieniu organ podniósł, iż wnioskodawca został zwolniony ze służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] w dniu [...] maja 2010 r. nabywając prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i 22a ww. ustawy, przy czym wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze.

Organ podał, iż z pisma Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, tj. informacji o przebiegu służby nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia [...] kwietnia 1989 r. do dnia [...] czerwca 1990 r., tj. przez 1 rok, 2 miesiące, 5 dni. Całkowity okres jego służby wynosi natomiast 23 lata, 1 miesiąc i 15 dni (od dnia [...] stycznia 1987 r. do dnia [...] stycznia 1989 r. i od dnia [...] kwietnia 1989 r. do dnia [...] maja 2010 r.).

Następnie organ powołał się na dokumentację przekazaną przez IPN, obejmującą materiały archiwalne z akt osobowych o sygn. [...] (znak: [...] wskazując, iż z materiałów tych nie wynika, aby wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Organ powołał się również na opinię przekazaną przez Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2017 r. ([...]), z której wynika, że wnioskodawca w toku pełnionej służby rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki - wielokrotnie był awansowany zarówno w stopniu służbowym, jak i na stanowisku służbowym, otrzymywał podwyższenia uposażenia zasadniczego i dodatku służbowego, wielokrotnie wyróżniano go nagrodami pieniężnymi. Ponadto w 2010 r. wnioskodawca został odznaczony Srebrną Odznaką "Zasłużony Policjant". W przekazanych materiałach nie stwierdzono informacji o wymierzonych wobec wnioskującego karach dyscyplinarnych. Brak jest również dokumentów potwierdzających udział wnioskodawcy w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Następnie organ powołał art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej podkreślając, że wskazane w ww. przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Zaznaczył także, że ww. przepis zawiera dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem wnioskodawcy, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Tylko bowiem w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskodawcy stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych organ wskazał, że "krótkotrwałość" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, oraz w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Wykładnia językowa ww. pojęcia prowadzi do wniosku, że "krótkotrwałość" jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy tego słowa to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, (...)" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Dalej organ wskazał, iż zgodnie z wykładnią językową pojęcie "rzetelności" w wykonywaniu zadań i obowiązków definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy tego słowa zgodnie ze słownikiem wyrazów bliskoznacznych to: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany (...)" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych. Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.). W świetle powyższego, zdaniem organu, rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.

Z kolei zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

W ocenie organu spełnienie przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne.

Minister wskazał, iż służba pełniona przez wnioskodawcę na rzecz totalitarnego państwa obejmuje okres 1 roku, 2 miesięcy i 5 dni, zaś całkowity okres służby to 23 lata, 1 miesiąc i 5 dni. Wnioskodawca spełnia zatem przesłankę z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Odnośnie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy organ stwierdził, iż nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez wnioskodawcę w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Brak jest jednak dokumentów potwierdzających, że służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Nadto, świadczenie emerytalne wypłacane wnioskodawcy nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji (...) (Dz. U. Nr 86, poz. 734, ze zm.).

Organ podkreślił, iż służba w Policji zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy, nawet gdy realizowane czynności służbowe są tego rodzaju, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia wydaje się być mało prawdopodobne lub nawet wykluczone. Gdyby zatem zamiarem ustawodawcy było uznanie, iż potencjalne zagrożenie, jakie niesie za sobą służba, jest wystarczające do przyjęcia, że służba pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, nie dookreślałby przesłanki drugiej analizowanego przepisu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez wskazanie, iż rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., ma mieć miejsce "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", gdyż z racji specyfiki samej służby każdy funkcjonariusz Policji spełniałby ów wymóg.

Reasumując organ stwierdził, iż argumenty wnioskodawcy dotyczące rzetelnego wykonywania obowiązków z poświęceniem zdrowia i życia oraz czasu dla rodziny, a także nagrody pieniężne udzielane przez KWP w [...], a co za tym idzie sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z niego prawdopodobieństwo zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, nie mogą być oceniane jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy.

Pismem z dnia 20 listopada 2019 r. R. G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra SWiA z dnia [...] października 2019 r. zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe przyjęcie, iż warunkiem koniecznym zastosowania ww. przepisu jest pełnienie służby z narażeniem zdrowia i życia w sytuacji, gdy brzmienie literalne przepisu poprzez dodanie sformułowania "w szczególności" wskazuje, iż jest to przesłanka mająca wyłącznie charakter dodatkowy, przykładowy, a katalog przesłanek jest katalogiem otwartym, co doprowadziło do błędnego uznania, iż brak jest podstaw do skorzystania przez skarżącego z uprawnień wynikających z ww. przepisu, gdyż w toku służby skarżącego, zdaniem organu, nie doszło do rzeczywistego zagrożenia zdrowia czy życia,

2) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art, 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności pominięcia okoliczności nadania skarżącemu odznaczeń cywilnych, przyznawania dodatków służbowych, poświadczeń bezpieczeństwa, uzyskiwania w trakcie służby szeregu dyplomów, certyfikatów oraz zaświadczeń w związku z doskonaleniem zawodowym, charakteru pełnionych obowiązków służbowych, bezpośredniego kontaktu z najbardziej niebezpiecznym środowiskiem kryminogennym, wyższego niż przeciętne ryzyka narażenia na utratę zdrowia i życia w służbie, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż skarżący nie wykonywał obowiązków z narażeniem zdrowia i życia, a jego sprawa nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej,

b) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu dowodów, które organ dopuścił i faktów, które uznał za udowodnione, co uniemożliwia skontrolowanie decyzji pod względem tego, czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i dokonał prawidłowej oceny pod kątem zaistnienia przesłanek zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, w tym zwłaszcza przesłanki wystąpienia "rzetelnie pełnionej służby" oraz "szczególnie uzasadnionego przypadku";

c) art. 76 § 1 k.p.a. poprzez zignorowanie mających walor dokumentów urzędowych orzeczeń administracyjnych w przedmiocie nadania odznaczeń cywilnych, których przesłanką wydania było spełnienie przesłanek mających znaczenie dla zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi skarżący podniósł w szczególności, iż wbrew twierdzeniom organu, do skorzystania z wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej nie jest konieczne wykazanie, aby służba była pełniona z narażeniem zdrowia i życia, wystarczającym jest bowiem, że będzie ona pełniona poprzez rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków. Organ w sposób błędny interpretując ww. przepis założył, iż wskazana okoliczność jest obligatoryjna, co doprowadziło do nieuzasadnionego przyjęcia, iż skarżący nie wypełnił obowiązku jaki wynika z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy.

Organ nie kwestionował rzetelnego wykonywania obowiązków przez skarżącego, co bezspornie świadczy o spełnieniu przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Skarżący był wielokrotnie awansowany w stopniu służbowym oraz na stanowisku służbowym, otrzymywał zwiększenia dodatku specjalnego, służbowego oraz funkcyjnego, był wyróżniany nagrodami pieniężnymi i odznaczeniami (w 2010 r. otrzymał Srebrną Odznakę Zasłużony Policjant). W związku z pełnionymi obowiązkami skarżący posiadał certyfikat bezpieczeństwa z dostępem do klauzuli "tajne/poufne", co świadczyło o wysokim zaufaniu organów państwa do jego osoby. Ponadto, skarżący stale pogłębiał swoją wiedzę i kwalifikacje uczestnicząc w licznych szkoleniach służbowych i warsztatach. W ostatnich latach służby skarżący pełnił funkcję [...] w Sekcji Wydziału [...] KWP w [...] w stopniu [...]. Warunki pracy na zajmowanych stanowiskach służbowych były niezwykle stresujące ze względu na potrzebę pełnej dyspozycyjności oraz konieczność podejmowania szybkich i odpowiedzialnych decyzji. Skarżący w codziennej pracy wchodząc w środowiska kryminogenne, niejednokrotnie związane z działaniami zorganizowanych grup przestępczych i osobami niebezpiecznymi, był w wysokim stopniu narażony na utratę zdrowia i życia. Co więcej, z dokumentów przedłożonych do akt sprawy wynika, iż warunki służby mogły mieć negatywny wpływ na obecny stan zdrowia skarżącego. Organ nie rozpatrzył ww. dokumentów świadczących o przebiegu służby skarżącego, co skutkowało błędnym uznaniem, że nie spełnia on przesłanek zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

W odpowiedzi na skargę Minister SWiA wniósł o oddalenie skargi podtrzymując twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie zarówno skarżący jak i organ (odpowiednio pismami z dnia 10 i 15 czerwca 2020 r.) wnieśli o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra SWiA z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania wobec R. G. art. 15c, art. 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Powyższa decyzja została wydana w oparciu o art. 8a ww. ustawy, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Wskazać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak obejmuje badanie, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami, tak aby nie można było mu zarzucić dowolności czy arbitralności (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404 - 405).

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zawierający kryteria oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne.

Jak podkreśla się w orzecznictwie, organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19; publ. CBOSA).

W uzasadnieniu ww. wyroku NSA wskazał, iż "największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości" czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba nie spełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą".

Z kolei w wyroku z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2125/19 (publ. CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż w trakcie dyskusji nad poprawką osoby popierające jej wprowadzenie nie precyzowały jednoznacznie, jak rozumieją pojęcie służby "krótkotrwałej". Wykluczono jedynie odnoszenie tego pojęcia wyłącznie do okresu pomiędzy 12 września 1989 r. a 31 lipca 1990 r. Prezentując poprawkę wskazano: "Wyjaśniam, że nie chodzi (...) o okres między (...) 12 września 1989 r. a 31 lipca 1990 r., tylko chodzi o cały ten okres, który jest objęty ustawą, czyli od 1944 r. do 31 lipca 1990 r., bo ten okres traktujemy jako czas służby w tych formacjach, które były formacjami totalitarnego państwa" - wypowiedź J. Zielińskiego Sekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji (Zapis Posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (75) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z dnia 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 16). W świetle tej wypowiedzi wąskie rozumienie pojęcia "krótkotrwałości" poprzez odnoszenie go do służby pełnionej kilka lub kilkanaście miesięcy (...) należy uznać za nieuzasadnione. Wspomniana wypowiedź prominentnego przedstawiciela rządu nie pozwala również wykluczyć, że - w ocenie projektodawcy a potem prawodawcy - pojęcie "krótkotrwałej" służby odnosić należy do całego okresu funkcjonowania totalitarnego państwa. Przemawia to dodatkowo za możliwością kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy. Okres krótkotrwałej służby powinien być brany pod uwagę, gdy chodzi o całość okresu pełnienia służby przez byłego funkcjonariusza. W tym zakresie warto wskazać, że jako pewnego rodzaju wskazówkę interpretacyjną wskazywano w trakcie prac nad treścią art. 8a ustawy, że co najmniej 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby (por. wypowiedź posła J. Meysztowicza podczas komisji sejmowych obradujących nad poprawką - Zapis Posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (76) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z dnia 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 19). Tak więc w sytuacji, gdy okres służby w organach wymienionych w art. 13b ustawy jest stosunkowo krótki w stosunku do okresu całej służby skarżącego można uznać, że spełniona została przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy.

W odniesieniu natomiast do kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", NSA stwierdził, iż brak powodów, aby kryterium rzetelności rozumieć inaczej niż w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. (...) Zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia - w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.

W niniejszej sprawie Minister SWiA nie zakwestionował spełnienia przez skarżącego kryterium "krótkotrwałej" służby przed dniem 31 lipca 1989 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał bowiem wprost, że skarżący, który pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej przez okres 1 roku, 2 miesięcy i 5 dni - spełnia przesłankę z art. 8a ust. 1 pkt 1 ww. ustawy.

Jednocześnie organ nie zakwestionował rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Wskazał jednak, że w aktach sprawy brak jest dowodów, że służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Z tego powodu uznał, że w sprawie niniejszej nie została spełniona przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, a w konsekwencji, że nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" umożliwiający wyłączenie względem skarżącego zastosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

Powyższe stanowisko organu jest błędne. Jak już bowiem wyżej wskazano, ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, aby "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." rozumieć wyłącznie jako przypadek pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia, które dodatkowo potwierdzałoby zaświadczenie uprawniające do podwyższenia świadczenia emerytalnego. Z brzmienia ww. przepisu nie można wyprowadzić wniosku, jak czyni to organ, że dla spełnienia przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" konieczne jest stwierdzenie, że funkcjonariusz pełnił służbę z narażeniem zdrowia i życia. Innymi słowy, narażanie zdrowia i życia nie stanowi warunku rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności. Zatem przyjęta przez organ wykładnia ww. przepisu - zawężająca stosowanie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wyłącznie do przypadków, w których stwierdzono pełnienie służby z narażeniem zdrowia i życia - nie jest prawidłowa.

W świetle powyższego, powoływany przez organ brak dowodów potwierdzających, że skarżący pełnił służbę z narażeniem zdrowia i życia, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej nie została spełniona zwłaszcza, że organ w istocie nie zakwestionował rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie rozważył, czy sytuacja skarżącego stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ww. ustawy. Poprzestał jedynie na ogólnikowym stwierdzeniu, że uprawnienie z ww. przepisu "dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami". Przy czym organ w ogóle nie ocenił osiągnięć skarżącego w służbie w szczególności w oparciu o "Informację dotyczącą przebiegu służby" z dnia [...] września 2017 r. sporządzoną przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], która przedstawia w sposób szczegółowy przebieg służby skarżącego, w tym awanse, nadane stopnie, wyróżnienia i odznaczenia: Srebrną Odznaką Zasłużony Policjant nadaną w dniu 16 lipca 2010 r. Przy czym, zgodnie § 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 4 lipca 2000 r. w sprawie wzorów odznak policyjnych oraz szczegółowych zasad i trybu ich nadawania policjantom (Dz. U. Nr 67, poz. 804) odznaka Zasłużony Policjant jest wyróżnieniem i może być nadana policjantowi w uznaniu jego szczególnych zasług i osiągnięć służbowych, którymi przyczynił się do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Organ nie ustosunkował się również do informacji zawartych w opiniach służbowych wymienionych w ww. "Informacji (...)" oraz w "Stanowisku Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]" (data nieczytelna), w którym wskazano, iż skarżący w latach 1989 - 2010 "(...) był wysoko oceniany przez swoich przełożonych. Z powierzonych zadań wywiązywał się bardzo dobrze osiągając bardzo dobre wyniki w służbie. Charakteryzował się samodzielnością i zdyscyplinowaniem. Był funkcjonariuszem w pełni dyspozycyjnym, sumiennym, z dużym poczuciem odpowiedzialności. Systematycznie podnosił kwalifikacje zawodowe. Prezentował wysoki poziom wykonywania zadań służbowych (...). Był wielokrotnie wyróżniany nagrodami pieniężnymi."

Wskazać w tym miejscu należy za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że łączne spełnienie przez wnioskodawcę przesłanek "krótkotrwałej służby" oraz "rzetelnego wykonywania zadań" - oznacza, że wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Wskazuje na to poprzedzające pkt 1 i 2 art. 8a ust. 1 wyrażenie "ze względu na", które wprost nakazuje uznanie, iż łączne wystąpienie obu wymienionych w przepisie warunków stanowi podstawę do zastosowania wobec wnioskodawcy dobrodziejstwa z art. 8a ust. 1 ustawy (por. np. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2125/19, publ. CBOSA).

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Podda ocenie okoliczności tej konkretnej sprawy administracyjnej w świetle przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Organ weźmie również pod uwagę, że nie dopełniając obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. naraża się na zarzut przekroczenia granic uznania administracyjnego, a w konsekwencji arbitralności i dowolności wydanej decyzji.

Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wymienionych powyżej przepisów prawa, zaś zarzuty i argumenty skargi zasługiwały na uwzględnienie. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w stawce minimalnej Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., jak w punkcie 2 sentencji wyroku.