Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1031/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 48, art. 18, art. 19, art. 20
journal: Dz.U. 2016 poz 195
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.
article: art. 184, art. 182 § 2 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędzia WSA del. Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 1001/16, w sprawie ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia od M. N. kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 21 lutego 2017r., sygn. akt II SA/Łd 1001/16, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 30 sierpnia 2016 r. M. N. zwrócił się o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w wieku poniżej 18 roku życia – D. N.

Prezydent Miasta Sieradza decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...], na podstawie art. 2 pkt 11, art. 4, art. 5, art. 13, art. 18, art. 28 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195) oraz rozporządzenia Ministra Rodziny Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 lutego 2016r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia wychowawcze (Dz. U. z 2016 r. poz. 214), odmówił przyznania M. N. wnioskowanego świadczenia wychowawczego na D. N.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że z przedłożonych przez stronę dokumentów wynika, iż rodzina wnioskodawcy składa się z 3 osób. Dochód w rodzinie osiągnięty w 2014 r. wyniósł 28090,00 zł (z tytułu zatrudnienia wnioskodawcy). Dochód K. N. (żony wnioskodawcy) za 2014 r. uległ natomiast utracie w związku z czym nie jest wliczony do dochodu za 2014 r. Organ wskazał, że w związku z tym, iż żona wnioskodawcy podjęła pracę w grudniu 2014 r., to do dochodu za 2014 r. należy doliczyć dochód uzyskany z tego zatrudnienia. Dochód z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty tj. za styczeń 2015 r. wyniósł 1286,16zł. Zatem miesięczny dochód rodziny po doliczeniu uzyskanego dochodu wyniósł 3626,99 zł, a w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniósł 1209,00zł. Organ wskazał, że dochód ten przekroczył kwotę uprawniającą do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko tj. 800,00 zł, zatem nie zostały spełnione przesłanki uprawniające do otrzymywania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, co uzasadnia odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia na to dziecko.

Od w/w decyzji odwołanie złożył M. N., który zakwestionował sposób wyliczenia przez organ I instancji dochodu rodziny. W jego ocenie do dochodu rodziny za 2014 r. należy wliczyć jedynie dochód osiągnięty przez niego, albowiem dochód jego żony został utracony. Przy prawidłowym wyliczeniu dochód na osobę w rodzinie wynosi 780,23 zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Zdaniem Kolegium organ I instancji nieprawidłowo doliczył do miesięcznego dochodu rodziny dochód z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, tj. za styczeń 2015 r., albowiem powyższa zasada obowiązuje w przypadku uzyskania dochodu po roku bazowym (art. 7 ust. 3 ustawy), a K. N. uzyskała zatrudnienie w roku bazowym. W ocenie organu odwoławczego powyższy błąd pozostał jednak bez wpływu na rozstrzygnięcie, albowiem dochód rodziny wnioskodawcy, wyliczony w oparciu o reguły określone w ustawie, wyniósł 2.478,89 zł [(28.090,00 zł: 12 m-cy) + 138,06 zł], co w przeliczeniu na osobę daje kwotę 826,30 zł, czyli więcej niż kryterium ustawowe uprawniające do świadczenia (800 zł).

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł M. N., podtrzymując stanowisko zajęte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wskazał dodatkowo, że w ramach rozpatrywania wniosku o przyznanie "becikowego" organ wyliczył dochód na członka rodziny w kwocie 780,27 zł, podczas gdy przy rozpatrywaniu wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego organ I instancji określił ten dochód na kwotę 1209,00 zł, a organ II instancji na kwotę 826,30 zł. W jego ocenie wyliczenie dochodu na członka rodziny na trzy sposoby budzi wątpliwości, a za prawidłowe uznać należy pierwsze wyliczenie. Dochód w kwocie 138,06 zł został bowiem osiągnięty w styczniu 2015 r. i nie był wykazywany w podatku dochodowym za 2014 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Prezydenta Miasta Sieradza z dnia [...] września 2016 r.

Sąd stwierdził, że skoro uzyskanie zatrudnienia przez skarżącą nastąpiło w 2014 r., tj. w roku bazowym, to niezasadnie organy administracji uznały, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 7 ust. 2 i 3 ustawy. Przy uwzględnieniu bowiem, że pierwszy okres świadczeniowy trwa od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r., uzyskanie dochodu nie nastąpiło w roku poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego (tj. w 2015 r.), ani też po roku kalendarzowym poprzedzającym ten okres. W ocenie Sądu I instancji organy administracji winne były zatem dochód uzyskany z tytułu zatrudnienia żony skarżącego w grudniu 2014 r. (138,06 zł) uwzględnić w dochodzie rodziny za 2014 r., a dopiero następnie na tej podstawie ustalić miesięczny dochód rodziny (28090,00 zł + 138,06 zł/12) oraz w dalszej kolejności miesięczny dochód na osobę w rodzinie skarżącego uzyskany w roku bazowym (28090,00 zł + 138,06zł/12/3). Z obliczeń sądu wynika, że tak ustalony dochód nie przekracza kryterium dochodowego 800 zł.

Wobec tego Sąd uznał, że organ II instancji błędnie zastosowanie art. 7 ust. 2 ustawy, a organ I instancji błędne zastosowanie art. 7 ust. 3 ustawy, a co za tym idzie naruszył art. 7 i 77 § 1 K.p.a., poprzez nieprawidłowe ustalenie dochodu rodziny skarżącego warunkującego przyznanie wnioskowanego świadczenia.

Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego organy przy obliczeniu dochodu jego rodziny za 2014 r. uwzględnią stanowisko wyrażone w niniejszym uzasadnieniu.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego w całości i oddalenie skargi, bądź o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 7 zw. z art. 2 pkt 2 i pkt 20 lit. c) i w zw. z art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 20106 r., poz. 195 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że w przypadku uzyskania dochodu w 2014 r. przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia wychowawczego za okres od dnia 1 kwietnia 2016 r. do dnia 30 września 2017 r. nie znajduje zastosowania określony w art. 7 ust. 2 w/w ustawy sposób doliczania dochodu uzyskanego do dochodu rodziny;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. i w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej na skutek bezpodstawnego uznania, że organy administracji nieprawidłowo ustaliły dochód rodziny skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że regulacji zawartych w ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie można rozumieć inaczej, jak tylko nakaz traktowania w odniesieniu do okresu świadczeniowego 2016 – 2017 r. roku 2014 jako roku bazowego, a zatem odpowiadającemu normatywnie pojęciu "rok kalendarzowy poprzedzający okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego", co w konsekwencji prowadzi do tego, że dochody uzyskane w 2014 r. należy uwzględniać według zasad określonych w art. 7 ust. 2 powołanej ustawy, zaś dochody uzyskane po roku 2014 należy uwzględniać według zasad określonych w art. 7 ust. 3 ustawy. W ocenie skarżącego stanowisko Sądu prowadzi do nieuzasadnionego różnicowania zasad ustalania dochodu osób ubiegających się o świadczenie wychowawcze w pierwszym i następnych okresach świadczeniowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest uzasadniona.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarżący zrzekł się rozprawy. Strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, wobec czego rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie organ stoi na stanowisku, że Sąd I instancji nietrafnie wskazał na konieczność uwzględnienia dochodu uzyskanego z tytułu zatrudnienia żony skarżącego w grudniu 2014 r. w dochodzie rodziny za 2014r. z pominięciem instytucji uzyskania dochodu przewidzianej w art. 7 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

Wymaga podkreślenia, że ustawodawca w przepisach przejściowych ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci zawarł regulację szczególną odnoszącą się do określenia zasad przyznawania świadczenia wychowawczego w pierwszym okresie, na który ustalane jest to świadczenie, czyli od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 30 września 2017 r. ( art.48 ust.1 ustawy). Stosownie do art.48 ust.2 zd.1 ustawy: W przypadku ustalania prawa do świadczenia wychowawczego na okres, o którym mowa w art. 48 ust. 1 ustawy, rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, jest rok kalendarzowy 2014. Z przepisu tego wynika zatem, że rokiem bazowym dla obliczenia dochodu jest rok 2014. Jednocześnie, co uszło uwadze Sądu pierwszej instancji, w art.48 ust.2 zd. 2 ustawy ustawodawca zawarł normę zgodnie, z którą prawo do świadczenia ustala się z uwzględnieniem określonych ustawą przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu. Przepis art. 7 ust. 1-3 ustawy określa zasady uwzględniania utraty i uzyskania dochodu. Przy ustalaniu prawa do świadczenia wychowawczego na okres od dnia 1 kwietnia 2016 r. do dnia 30 września 2017 r. rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, o czym wspomniano już powyżej, jest rok kalendarzowy 2014, przy uwzględnieniu przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu. Definicje utraty dochodu i uzyskania dochodu są zawarte w art. 2 pkt 19 i 20 ustawy. Ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz jego wypłata następują odpowiednio na wniosek matki, ojca, opiekuna faktycznego dziecka albo opiekuna prawnego dziecka (art. 13 ust. 1 ustawy). Stosownie zaś do art. 5 ust. 3 powołanej ustawy, dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie powinien przekraczać 800 zł.

Przez dochód rodziny należy rozumieć sumę dochodów członków rodziny (art. 2 pkt 4 ustawy), a przez dochód członka rodziny przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3 (art. 2 pkt 2 ustawy).

Jak z powyższego wynika, ustawodawca w sposób ścisły określił zasady przyznawania świadczenia wychowawczego, nie dopuszczając tzw. uznania administracyjnego. W przypadku pierwszego dziecka prawo do tego świadczenia uzależnił od spełnienia kryterium dochodowego i nie pozostawił organom możliwości przyznania świadczenia w sytuacji przekroczenia tego kryterium. Trudna sytuacja życiowa nie może mieć wpływu na określenie uprawnienia do otrzymania świadczenia na pierwsze dziecko. Skoro zatem zasadniczym celem ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu jest obliczenie dochodu rodziny w celu ustalenia prawa do świadczeń – w sposób maksymalnie odpowiadający aktualnej (w dacie pobierania świadczeń) sytuacji finansowej, to każda umowa o pracę powinna być traktowana jako odrębne źródło dochodu, a tym samym zakończenie wykonywania pracy na podstawie jednej umowy i rozpoczęcie następnej – skutkować będzie uznaniem, że nastąpiła "utrata zatrudnienia" z tytułu zakończonej umowy oraz "uzyskanie zatrudnienia" na podstawie następnej z umów.

Przytoczonych powyżej przepisów art. 7 ust.1-3 ustawy nie można wykładać tak, jak uczynił to Sąd pierwszej instancji z pominięciem normy zawartej w art.48 ust.2 zd.2. Skoro rokiem kalendarzowym stanowiącym podstawę obliczenia dochodu jest rok 2014, to w związku z treścią art.48 ust.2 ustawy również utrata lub uzyskanie dochodu odnosi się do roku 2014. Prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględniło normę prawną wynikającą z art.7 ust.2 ustawy, prawidłowo także przyjmując, że nie miał zastosowania art.7 ust.3 tej ustawy, jak uczynił to organ pierwszej instancji. Do dochodu skarżącego prawidłowo doliczono dochód jego żony osiągnięty w m-cu grudniu 2014. Wyliczenie dochodu w sposób zaprezentowany w zaskarżonym wyroku prowadzić musi do stwierdzenia, że kwota 138,06 zł (dochód żony), która jest kwotą miesięczną zostałaby po zsumowaniu jej z dochodami męża ponownie podzielona przez 12 miesięcy. Ponadto taki sposób wykładni art. 7 ust.1-3 ustawy i wykluczenie ust.2 i 3 tego przepisu, mogłoby prowadzić do błędnego wniosku, że powinien być zastosowany ust.1 tego przepisu. Skoro zatem ustawodawca w art.48 ust. 2 stwierdził, że w przypadku ustalania prawa do świadczenia wychowawczego na okres, o którym mowa w art. 48 ust. 1 ustawy, rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, jest rok kalendarzowy 2014, to również mają zastosowanie regulacje dotyczące utraty i uzyskania dochodu, o czym mowa w art. 7 ust.2 i 3 ustawy.

Jak z akt niniejszej sprawy wynika, rodzina M. N. składa się z trzech osób: skarżącego, jego żony K. oraz syna D. (poniżej 18 roku życia). Jak również wynika z akt, dochód rodziny za 2014 r., wynosił: 28.090,00 – co stanowi dochód M. N., zaś dochód jego żony K. – z uwagi na to, że w sierpniu 2014 r. utraciła ona zatrudnienie, zasadnie został uznany za utracony. Z akt wynika jednak, że w grudniu 2014 r. żona M. N. ponownie podjęła pracę, zatem do dochodu rodziny należało doliczyć jej dochód uzyskany z tego ponownego zatrudnienia. Tym samym dochód rodziny w niniejszej sprawie za 2014 r. wynosi: 28.090,00 zł – dochody M. N. oraz 138,06 zł – dochody jego żony za grudzień 2014 r. Z tym, że zgodnie z regulacją art.7 ust.2 ustawy kwotę 28.090,00 zł należało podzielić na 12 miesięcy, dodać kwotę 138, 06 zł. i następnie podzielić tak uzyskany dochód przez liczbę 3, czyli liczbę osób w rodzinie. Takie wyliczenie daje kwotę 826, 30 zł, a więc przekracza ustawową kwotę 800 zł, o której mowa w art. 5 ust. 3 powołanej ustawy.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, gdyż trafnie podniesiono w niej zarzut błędnej wykładni art. 7 zw. z art. 2 pkt 2 i pkt 20 lit. c) i w zw. z art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

Z tych względów, na podstawie art. 188 w zw. z art.151 i art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na zasadzie art.207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia od M. N. na rzecz skarżącego organu kosztów postępowania kasacyjnego.