Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1811/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 157
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7
journal: Dz.U. 2009 nr 31 poz 206
law: Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.
article: art. 9 ust. 2
journal: Dz.U. 1974 nr 21 poz 118
law: Ustawa z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.), Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski, po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 877/12 w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przekazania gospodarstwa rolnego na własność państwa 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania od R. M. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi R. M., stwierdził nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przekazania gospodarstwa rolnego na własność Państwa.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosków K. M., R. M. i J. T. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia [...] lutego 1979 r. nr [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego położonego we wsiach J. oraz G. o łącznej powierzchni 6,04 ha stanowiącego własność A. i K. małż. M..

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że podstawę prawną decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia [...] lutego 1979 r. stanowił art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21 poz. 118) oraz art. 77 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32 poz. 140). Stosownie do art. 9 ust. 2 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne gospodarstwo rolne obejmujące co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych mogło być przejęte na własność Państwa za rentę, jeżeli wykazywało niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat (mężczyzna) lub 55 lat (kobieta) lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów. Natomiast na podstawie art. 77 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin w razie przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego w trybie przewidzianym w art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r., rolnikowi przysługiwała emerytura lub renta inwalidzka.

W treści decyzji organ wskazał, że wydanie decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego małż. M. na własność Skarbu Państwa poprzedziły dwa postępowania wyjaśniające: pierwsze – prowadzone w celu wydania opinii, że przedmiotowe gospodarstwo wykazuje niski poziom produkcji rolnej, drugie – ustalające, że rolnik odpowiada ustawowym warunkom dopuszczającym przejęcie gospodarstwa na własność Państwa za emeryturę.

Minister uznał, że obydwa te warunki zostały spełnione. Jak wynika z akt sprawy w dniu wydania decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia [...] lutego 1979 r. małż. M. mieli odpowiednio - 61 lat (A.) i 55 lat (K.). W aktach sprawy znajdują się protokoły z dnia 29 sierpnia 1978 r. oraz z dnia 9 stycznia 1979 r. z przeprowadzenia lustracji gospodarstwa rolnego małż. M., w których ustalono, że ok. 3,1 ha gruntów leżało odłogiem (na ogólną pow. gospodarstwa 6,04 ha). Fakt odłogowania części gruntów gospodarstwa małż. M. potwierdzony został podczas I i II przeglądu gminnego. W związku z powyższym wydając decyzję o przejęciu gospodarstwa na własność Państwa, Naczelnik Gminy J. miał podstawy do przyjęcia, że gospodarstwo małż. M. wykazywało niski poziom produkcji rolnej.

Odnosząc się do zarzutów braku zgody małż. M. na przekazanie gospodarstwa na własność Państwa w sytuacji posiadania następcy syna R. M., który mógł przejąć to gospodarstwo, organ wskazał, że w rozpoznawanej sprawie gospodarstwo rolne zostało przejęte z urzędu i w tym trybie zgoda ich właścicieli na przejęcie nie była wymagana.

Odnosząc się do zarzutu, jakoby organem właściwym do orzekania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Naczelnika Gminy J. był Starosta Szydłowiecki – Minister wskazując na przepisy ustawy z dnia 20 grudnia

1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, z których wynika, że organem właściwym do przejmowania nieruchomości rolnych na własność Państwa jest aktualnie Agencja Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa, a organem wyższego stopnia w tych sprawach jest minister właściwy do spraw rozwoju wsi – w rozpoznawanej sprawie została zachowana właściwość organów w odniesieniu do postępowania nadzorczego, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia [...] lutego 1979 r.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. M., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniósł zarzuty naruszenia m.in. art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne poprzez brak zgody właścicieli i zstępnych na przekazanie gospodarstwa na własność Państwa, a także art. 7 art. 77 § 1 kpa poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego oraz arbitralne ustalenie, że zaszły przesłanki do uznania gospodarstwa małż. M. za wykazujące niski poziom produkcji rolnej.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej wskazano.

Sąd I instancji zauważył, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, co obligowało Sąd do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 157 § 1 kpa organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ.

W doktrynie i orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, CH Beck, Warszawa 1996, s. 732; wyrok SN z dnia 3 września 1998 r., III RN 83/98, wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2008 r., I OSK 1173/08, post. NSA z dnia 21 maja 2009 r., I OW 28/09).

Podlegająca weryfikacji w postępowaniu administracyjnym decyzja Naczelnika Gminy J. z dnia [...] lutego 1979 r. orzekająca o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego A. i K. małż. M., wydana została na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne w zw. z art. 77 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin. Ustawa stanowiąca materialnoprawną podstawę przejęcia gospodarstwa rolnego przestała obowiązywać z dniem 31 grudnia 1977 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140), która z kolei obowiązywała do końca 1982 r. i utraciła swoją moc w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. z 1989 r. nr 24, poz. 133 z późn. zm.). Zgodnie z art. 59 ust. 3 tej ustawy przekazanie gospodarstwa rolnego Państwu następowało na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Organy te jednak przestały istnieć z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja

1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 291 z późn. zm.), zaś ich kompetencje przejęły organy gmin i organy administracji rządowej.

Z dniem 27 maja 1990 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 z późn. zm.), która przepisem art. 5 pkt 19 sprawy dotyczące wydawania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo z art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin przekazała do właściwości rządowej administracji. Z kolei art. 5 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, został skreślony przez art. 12 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126). Sama ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin straciła moc z dniem 1 stycznia 1991 r. na podstawie art. 122 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1991 r. Nr 7, poz. 24). Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników w art. 58 ust. 2 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 czerwca 1992 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 58, poz. 280) stanowiła, że przejęcie nieruchomości na rzecz Państwa i ustalenie odpłatności następuje w drodze decyzji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Agencji Nieruchomości Rolnych). Przepis art. 58 ust. 4 zawiera upoważnienie do wydania rozporządzenia określającego szczegółowo zasady i tryb postępowania w sprawach o przejmowanie nieruchomości na własność Skarbu Państwa, w oparciu o które zostało wydane rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 listopada 1992 r. w sprawie stwierdzenia niemożliwości sprzedaży nieruchomości przez osoby uprawnione do emerytury lub renty z ubezpieczenia społecznego rolników oraz przejmowania tych nieruchomości na własność Skarbu Państwa. Z przepisów § 2 ust. 1 i ust. 4 pkt 2 oraz § 7 ust. 3 tego rozporządzenia wynika, że czynności związane z przejęciem na wniosek właściciela nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa następuje w drodze decyzji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Reforma administracyjna przeprowadzona w 1998 r. poprzez zmianę szeregu ustaw prawa materialnego ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106. poz. 668) nie wskazała organu właściwego w sprawach dotyczących przejęcia nieruchomości w oparciu o ustawę z 1974 r. Z tego powodu orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowało pogląd, że skoro od dnia 27 maja 1990 r. sprawy wydawania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo przeszły do właściwości administracji rządowej, a od 1992 r. w drodze decyzji wydawanej przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa (Agencję Nieruchomości Rolnych), to organem wyższego stopnia właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przed tą datą jest obecny organ wyższego stopnia w stosunku do organu, który byłby właściwy do wydania decyzji w pierwszej instancji. Organem tym w stosunku do Agencji Nieruchomości Rolnych (Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa) jest minister właściwy do spraw rozwoju wsi, zatem ten organ był właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na podstawie ustawy z dnia 20 maja 1974 r. (tak - NSA w wyroku z dnia 20 kwietnia

2006 r., I OSK 607/05).

Tymczasem z dniem 1 kwietnia 2009 r. sytuacja uległa zmianie w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie ( Dz. U. Nr 3, poz. 206 ). Ustawa ta, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 maja 2009 r., I OW 28/09, stanowi element reformy administracji publicznej, w ramach której przewiduje się wzmocnienie pozycji wojewody. W myśl art. 3 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy do właściwości wojewody, jako organu administracji rządowej w województwie, należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji, zaś zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy, wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu kpa.

W tej sytuacji należało uznać, że organem właściwym do wszczęcia w pierwszej instancji postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia [...] lutego 1979 r. o przejęciu gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa jest Wojewoda Mazowiecki, od decyzji którego stronom będzie przysługiwało prawo do wniesienia odwołania do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 2 kpa.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniósł zarzuty naruszenia:

1) prawa materialnego, tj.:

- art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie w zw. z art. 157 § 1 i art. 17 pkt 3 kpa przez błędne przyjęcie, że organem właściwym w I instancji do rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia [...] lutego 1979 r. jest właściwy miejscowo wojewoda;

- art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa w zw. z art. 17 pkt 3 kpa i art. 157 § 1 kpa przez ich niezastosowanie w celu określenia organu właściwego w pierwszej instancji do przeprowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przekazania gospodarstwa rolnego na własność Państwa;

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., polegające na stwierdzeniu nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. w sprawie przekazania gospodarstwa rolnego na własność Państwa, pomimo że z art. 157 § 1 kpa w zw. z art. 17 pkt 3 kpa oraz art. 3 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wynika, że to Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest właściwy do orzekania w sprawie objętej zaskarżonym wyrokiem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że w sprawach dotyczących przekazywania gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę nie można wywodzić właściwości wojewody z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie ani też uznać, że jest on organem wyższego stopnia w tych sprawach zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 7 kpa.

Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. M., R. M. i J. T. wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stała się decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia [...] lutego 1979 r. o przekazaniu gospodarstwa rolnego na własność Państwa. Istota sporu sprowadza się zaś do odpowiedzi na pytanie, który organ jest właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji o przekazaniu gospodarstwa rolnego na własność Państwa, która wydana została pod rządami ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji przyjął, że od wejścia w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody, jako organu administracji rządowej w województwie, należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy, wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu kpa. W świetle powyższego Sąd uznał, że organem właściwym do wszczęcia w pierwszej instancji postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia [...] lutego 1979 r. o przejęciu gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa jest Wojewoda Mazowiecki, od decyzji którego, stronom będzie przysługiwało prawo do wniesienia odwołania do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 2 kpa.

Tak sformułowanego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie podziela.

Dla ustalenia właściwości organu do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia [...] lutego 1979 r., mocą której przejęto na własność Państwa od A. i K. M. gospodarstwo rolne, położone w J. i G. należałoby uwzględnić obowiązujący stan prawny. Jednak poza sporem pozostaje fakt, że ustawa z dnia 29 maja 1974 r. o przekazaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne nie obowiązuje, gdyż została uchylona ustawą z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140). Jak zauważył już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lutego 2015 r., I OSK 1358/13 wprowadzone zmiany ustroju administracji państwowej przez odejście od systemu rad narodowych i reaktywowanie do systemu władzy publicznej samorządu terytorialnego spowodowało, że w obowiązującym systemie ustrojowym nie ma organu, który wydał decyzję – Naczelnika Gminy.

W ślad za powyższym wyrokiem należy również wyjaśnić, że ustawą z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 z późn. zm.) dokonano podziału zadań, które dotychczas należały do terenowych organów administracji państwowej, pomiędzy administrację rządową i samorządową. Jeżeli określone zadania i kompetencje nie były w dniu wejścia w życiu ustawy z dnia 17 maja 1990 r. przewidziane dla administracji państwowej, bo nie obowiązywał przepis prawa je regulujący, to nie mogły być przedmiotem podziału kompetencji pomiędzy administrację rządową a samorządową. Ustawa z dnia 29 maja 1974 r. o przekazaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 17 maja

1990 r. nie obowiązywała, nie było zatem podstaw do określenia właściwości organów administracji publicznej do orzekania w tych sprawach a w konsekwencji określenia właściwości organów do weryfikacji decyzji podjętych na podstawie tej ustawy w trybach nadzwyczajnych

Dla ustalenia właściwości do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie przepisów prawa nieobowiązujących zastosowanie znajduje art. 157 § 1 kpa w związku z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Zgodnie z art. 157 § 1 kpa właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Stosownie zaś do art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie wojewoda jest: organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji.

Postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie dwuinstancyjności, co wymaga przy ustaleniu właściwości organów administracji publicznej wchodzących w zakres właściwości organów administracji państwowej, które nie istnieją w obowiązującej strukturze ustrojowej administracji publicznej, wyprowadzenia właściwości do prowadzenia postępowania w trybie zwykłym, a przez to i w trybie wznowienia postępowania oraz w trybie postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Z treści art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie należy wyprowadzić właściwość do rozpoznawania spraw w trybie zwykłym oraz w trybach, w których nie zastrzeżono właściwości dla organu wyższego stopnia. Wynika to z zestawienia regulacji art. 3 ust. 1 pkt 5 z art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu kpa. Z kolei art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie jest podstawą do wyprowadzenia właściwości wojewody we wszystkich sprawach z zakresu administracji rządowej, niezastrzeżonej w przepisach szczególnych do właściwości innych organów. Wojewodzie przysługuje zatem domniemanie kompetencji. Przypisanie wojewodzie kompetencji rzeczowej w trybie postępowania zwykłego jest podstawą do ustalenia właściwości do stwierdzenia nieważności. Jak wynika z art. 157 § 1 kpa organem właściwym jest organ wyższego stopnia, którym w myśl art. 17 pkt 2 kpa w stosunku do wojewodów są właściwi w sprawie ministrowie. Nie mniej jednak do kompetencji wojewody, nie należą sprawy dotyczące przekazywania nieruchomości rolnych na własność Państwa. W myśl art. 58 ust 2 ustawy za dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, organem właściwym w tych sprawach jest Agencja Nieruchomości Rolnych, nad którą nadzór judykacyjny sprawuję Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Reasumując należy stwierdzić, że nie jest uzasadnione stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wyrażone w zaskarżonym wyroku z dnia 23 kwietnia 2013 r. o braku kompetencji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpatrywania w trybie nadzoru spraw dotyczących przejęcia na rzecz Państwa nieruchomości rolnych na podstawie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. W konsekwencji zasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do wykazania, że błędnym było przyjęcie przez Sąd I instancji, że organem właściwym w I instancji do rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia [...] lutego 1979 r. jest właściwy miejscowo wojewoda. Stanowisko powyższe ugruntowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ( wyroki : z dnia 4 kwietnia 2013r., I OSK 1136/12, z dnia 12 lutego 2015r., I OSK 1358/13, z dnia 4 grudnia 2014r., I OSK 2582/13 – wszystkie dostępne pod adresem internetowym http://orzeczenia .nsa.gov.pl ).

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. Jednocześnie na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, o czym orzeczono jak w pkt 2.