Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1846/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 174 pkt 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 19 grudnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant : asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Op 26/12 w sprawie ze skargi Z.K. na postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji w sprawie pozwolenie na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 26/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.K. na postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Opolskiego z dnia [...] października 2011 r., nr [...] oraz określił, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Z.K. pismem skierowanym w dniu 29 czerwca 2011 r. do Starosty Opolskiego, wniósł o wznowienie postanowienia administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją tegoż organu z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku hali produkcyjnej do produkcji LED wraz z wewnętrzną instalacją gazową i zbiornikiem gazu płynnego o pojemności 4.850 l na działce nr A w Dębskiej Kuźni, Gmina Chrząstowice, na rzecz H.N., podnosząc, że realizacja na przedmiotowej działce budynku produkcyjnego, stanowiącego obiekt wytwórczości rzemieślniczej, jest w oczywisty sposób sprzeczna z istniejącą w otoczeniu działki funkcją mieszkaniową.

Starosta Opolski, postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r., odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nr [...] r. z dnia [...] listopada 2010 r. o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji.

Wojewoda Opolski, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] uchylił w całości postanowienie Starosty Opolskiego z dnia [...] lipca 2011 r. o odmowie wznowienia postępowania.

Wobec powyższego, Starosta Opolski, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], działając na podstawie art. 147, art. 148 oraz art. 149 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071, dalej jako: "k.p.a.") postanowił wznowić postępowanie w sprawie zakończonej własną ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r.

Z.K. w dniu 2 września 2011 r. złożył wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę dla hali produkcyjno-magazynowej w miejscowości Dębska Kuźnia (dz. nr A), Gmina Chrząstowice, na rzecz H.N. Wskazał, że jak wynika ze zgromadzonych materiałów, a przedstawionych we wniosku z dnia 29 czerwca 2011 r. o wznowienie postępowania oraz we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, jego nieruchomości znajduje się w obszarze oddziaływania kwestionowanej inwestycji. Jego zdaniem, podana okoliczność wskazuje na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.

Decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 149 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Starosta Opolski odmówił uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr rej. [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Równocześnie postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., nr [...], Starosta Opolski postanowił odmówić wydania postanowienia w sprawie wstrzymania wykonania własnej decyzji nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej hali. W uzasadnieniu podjętego postanowienia organ I instancji przytoczył treść art. 152 § 1 k.p.a. oraz dodał, że przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego zostały określone w art. 145 § 1 k.p.a., a ewentualne uchylenie decyzji jest uzależnione od wykazania, iż istotnie w sprawie zachodzą ww. przesłanki. Organ podał, że wniosek o wznowienie postępowania zawiera szereg zarzutów, które na tym etapie postępowania (wznowieniowego) mają charakter twierdzeń wymagających weryfikacji w toku postępowania, zaś z akt sprawy nie wynika, aby decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z pominięciem przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623) i ustawy Kodeks postępowania administracyjnego lub w sprzeczności z tymi przepisami. W ocenie organu, fakt złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy nie może być wzięty pod uwagę przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, jako czynnik uprawdopodabniający konieczność uchylenia decyzji pozwolenia na budowę wydaną w oparciu o ostateczną decyzję o warunkach zabudowy.

Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Starosty Opolskiego Z.K. w zażaleniu wniósł o wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego, poprzez uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji lub o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości. Zarzucił, że organ w swoim rozstrzygnięciu powołał jako podstawę prawną nieistniejące przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 1475 § 1) oraz dokonał wadliwej interpretacji art. 152 k.p.a.

Wojewoda Opolski, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zacytował przepis art. 152 § 1 k.p.a., a następnie stwierdził, że wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nie wstrzymuje jej wykonania z mocy prawa. Wywodził, że podstawą do wstrzymania wykonania decyzji jest istnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji. Dopiero, gdy na podstawie akt sprawy organ wstępnie może stwierdzić, że jest prawdopodobnym, iż uchyli się decyzję obowiązany jest wstrzymać jej wykonanie. Wojewoda dodał, że przywołany przepis stanowi wyłom od ogólnej zasady działania organu administracji publicznej na podstawie prawa, bowiem organ przy rozstrzyganiu zasadności wstrzymania decyzji musi przewidzieć potencjalne skutki swoich działań. Zdaniem Wojewody Opolskiego, w przedmiotowej sprawie nie występowało prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, skoro wniosek o wznowienie postępowania oparto o przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu Z.K. wniósł o "wyeliminowanie zaskarżonego postępowania z obiegu" oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Podniósł, że oba organy zignorowały informację, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę może być niezgodna z decyzją ustalającą warunki zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uczestnik postępowania, H.N., wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że organ administracji dokonał prawidłowej oceny zaistniałej sytuacji. Przedstawił wywody o obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, które definiuje art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, dlatego nie zgodził się z argumentacją skarżącego, że w sprawie o pozwolenie na budowę został naruszony art. 28 Prawa budowlanego dotyczący statusu strony w tym postępowaniu. Wywodził, że organ nie poprzestał na samej treści informacji o zakresie oddziaływania na środowisko, lecz dokonał w postępowaniu zakończonym pozwoleniem na budowę samodzielnej oceny i kwalifikacji mającego powstać obiektu, rozważając kwestię oddziaływania na środowisko. Wobec powyższego, uczestnik postępowania uznał, że w sprawie nie ziściły się przesłanki do wznowienia postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę, a tym samym przesłanki do wstrzymania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a.

Skarżący w pismach procesowych z dnia 24 stycznia 2012 r. oraz z dnia 20 marca 2012 r. ponowił argumenty związane z wadliwością postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę spornego obiektu przemysłowego, podkreślając, że był stroną w tym postępowaniu. Nadto zwrócił uwagę na inne uchybienia postępowań związanych z przedmiotową inwestycją, miedzy innymi dotyczących jej oznaczenia. Zwrócił uwagę, że organy (Starosta Opolski, Wójt Gminy Chrząstowice) posługiwały się nazwą inwestycji, którą zmieniano prawdopodobnie w zależności od potrzeb. Inna jest bowiem nazwa inwestycji w wydanej decyzji o warunkach zabudowy, inna w decyzji – pozwolenie na budowę, inna jeszcze w decyzji umarzającej postępowanie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku z dnia 12 kwietnia 2012 r. wskazał, że rozstrzygnięcie poddane kontroli sądu administracyjnego ma charakter nie merytoryczny a wpadkowy, niemniej musi odpowiadać wymogom przepisów zarówno prawa procesowego, jak i materialnego. Podstawę orzeczenia w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji, co do której zostało uruchomione postępowanie wznowieniowe, stanowi przepis art. 152 § 1 k.p.a. Zatem do procesowych obowiązków organu należy ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Aby jej dokonać organ winien oprzeć się na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych. Zbyt pochopna, niepoparta niczym ocena może prowadzić do błędnych wniosków z bardzo istotnymi skutkami dla inwestora, dla osób trzecich, na sytuację prawną których wpływa, jak i dla zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych - mimo tego, że postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej nie przesądza o wyniku merytorycznym postępowania wznowionego. Dlatego dokonana ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania winna być przekonywująca i wyczerpująca, oparta na materiale dowodowym. Sąd I instancji zaznaczył, że wstrzymanie wykonania decyzji może nastąpić zarówno przed wydaniem postanowienia o wznowieniu (przepisy nie wymagają bowiem, aby czynność ta poprzedzona była postanowieniem o wznowieniu), może nastąpić w fazie wszczęcia, jak i w fazie postępowania rozpoznawczego. Sąd I instancji stwierdził, że w zasadzie organy nie dokonały oceny materiału sprawy w odniesieniu do przesłanek wznowienia, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w wywodach uzasadnienia postanowienia wydanego przy zastosowaniu art. 152 § 1 k.p.a. Postanowienia organów obu instancji w tym zakresie są niezwykle lakoniczne. Organ I instancji jedynie ograniczył się do stwierdzenia, że z akt sprawy nie wynika, aby decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z pominięciem przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zaś organ II instancji obszernie zreferował tok postępowania wznowieniowego, jednak konkluzje co do istoty rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji są arbitralne i sprowadzają się do stwierdzenia, iż sam fakt wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi okoliczności uzasadniającej uchylenie decyzji w wyniku toczącego się obecnie postępowania, "tj. na podstawie art. 145 § 1 pkt k.p.a. postępowania wznowieniowego". W ocenie Sądu I instancji oznacza to, że organy faktycznie nie dokonały pełnej oceny prawdopodobieństwa wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę hali produkcyjno-magazynowej na działce nr [...] w Dębskiej Kuźni na rzecz H.N. Sąd I instancji zaznaczył, iż zaistnienie przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia decyzji dotychczasowej nie wymaga udowodnienia, że decyzja dotychczasowa podlega uchyleniu. W tego rodzaju postanowieniu właściwy organ powinien wskazać, że w sprawie zaistniała przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 k.p.a., brak jest przesłanki negatywnej do uchylenia decyzji dotychczasowej oraz że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji (vide wyroki NSA z 26 czerwca 2008 r., II OSK 720/07 oraz z 7 stycznia 2009 r., I OSK 863/08, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeśli zaś organ jest w stanie uzasadnić prawdopodobieństwo uchylenia bez postępowania dowodowego, to nie ma obowiązku przeprowadzenia szerokiego postępowania wyjaśniającego. Jednakże w przedmiotowej sprawie, jak wyżej powiedziano organ I instancji swego przekonania o braku prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w ogóle nie uzasadnił, a organ II instancji wywody te uznał za wystarczające Zatem nie dokonano oceny prawdopodobieństwa uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w kontekście przesłanek, na których oparto wniosek o wznowienie tego postępowania, a więc w granicach art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W zaskarżonym postanowieniu organy w ogóle nie odniosły się do statusu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę oraz obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, tym samym nie oceniono prawdopodobieństwa uchylenia kwestionowanej decyzji. Nadto Sąd wskazał, że na prawdopodobieństwo uchylenia kwestionowanej decyzji wpływ mógł również wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowego budynku hali produkcyjnej, którego treści organy nie poddały jakiejkolwiek uwadze. W tej sytuacji nie można zaakceptować podjętych rozstrzygnięć, ich zasadność wymyka się bowiem spod kontroli Sądu. W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, iż zaskarżone postanowienie oraz je poprzedzające nie mogą się ostać, zostały bowiem wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie będą miały organy administracyjne na uwadze powyższe uwagi. Skoro dla oceny prawdopodobieństwa uchylenia, po wznowieniu, decyzji o pozwoleniu na budowę organ będzie widział potrzebę postępowania wyjaśniającego, to należy je przeprowadzić.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył H.N. reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które w sposób istotny wpłynęło na treść wyroku tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej jako: "p.p.s.a.") poprzez błędne uchylenie przedmiotowego postanowienia z uwagi na zarzucenie przez Sąd organom braku oceny ''materiału sprawy w odniesieniu do przesłanek wznowienia oraz braku uzasadnienia przekonania o niewystąpieniu prawdopodobieństwa uchylenia decyzji o nr [...], a to "naruszenia:

- art. 152 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 16 k.p.a. wobec uznania, że w postępowaniu o wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu jest dopuszczalne prowadzenie postępowania wyjaśniającego mającego na celu sprawdzenie słuszności decyzji ostatecznej,

- art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. wobec uznania, że postanowienie o wstrzymaniu wykonalności decyzji wydane w trybie art. 151 k.p.a. powinno zawierać te same elementy co decyzja in meritii, w szczególności zawierać uzasadnienie określające przesłanki wydania postanowienia o odmowie wstrzymania wykonalności,

- art. 16 § 1 k.p.a. wobec braku uwzględnienia zasady trwałości decyzji administracyjnych przy orzekaniu w sprawie,

- art. 151 p.p.s.a. poprzez nie oddalenie skargi na przedmiotowe postanowienie pomimo, iż działanie organów administracji odpowiadało prawu. Sąd błędnie zarzucił organom brak oceny materiału sprawy w odniesieniu do przesłanek wznowienia oraz brak uzasadnienia przekonania o niewystąpieniu prawdopodobieństwa uchylenia decyzji o nr [...]- tj. naruszenia:

- art. 152 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 16 k.p.a. wobec uznania, że w postępowaniu o wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu jest dopuszczalne prowadzenie postępowania wyjaśniającego mającego na celu sprawdzenie słuszności decyzji ostatecznej,

- art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. wobec uznania, że postanowienie o wstrzymaniu wykonalności decyzji wydane w trybie art. 151 k.p.a. powinno zawierać te same elementy co decyzja in meritii, w szczególności zawierać uzasadnienie określające przesłanki wydania postanowienia o odmowie wstrzymania wykonalności,

- art. 16 § 1 k.p.a. wobec braku uwzględnienia zasady trwałości decyzji administracyjnych przy orzekaniu w sprawie,

- art. 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ab initio w zw. z art. 1 § 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, dalej: p.u.s.a.) poprzez nie wskazanie przez Sąd kryteriów kontroli (właściwych przepisów prawa) i ostatecznie rzekomo naruszonych przepisów prawa przez organy administracji, konsekwentnie także przez niewłaściwą redakcję uzasadnienia, która nie wskazuje na zastosowane przepisy prawa.

Wskazując na powagę tychże zarzutów, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, a także zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według załączonego wykazu kosztów w przypadku uwzględnienia ww. wniosku ad. 1 lub ad. 2.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż pomimo uwzględnienia skargi Sąd I instancji nie wskazał jaki przepis prawa organy administracji naruszyły. W treści uzasadnienia można znaleźć dwa stwierdzenia, które mogą być rozumiane jako zarzuty stawiane przedmiotowemu postanowieniu. Na str. 6 Sąd wskazuje na brak oceny materiału dowodowego sprawy, zaś na str. 7 podkreślany jest brak uzasadnienia przekonania o nieprawdopodobieństwie uchylenia decyzji nr [...]. Zdaniem skarżącego kasacyjnie taka redakcja orzeczenia sądowego w ramach kontroli legalności działania administracji publicznej (a więc zgodności z prawem) jest niedopuszczalna. Sąd winien wskazać, jaki przepis prawa został naruszony, gdyż pozbawia strony i uczestników możliwości weryfikacji stanowiska Sądu. Zdaniem Uczestnika postępowania takie działanie narusza art. 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. art. 1 § 1 ab initio p.u.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. Podniesiono, iż zasada stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych winna w niniejszej sprawie zostać uwzględniana na każdym etapie rozważań. Już samo nadzwyczajne postępowanie administracyjne w przedmiocie wznowienia sprawy zakończonej ostateczną i prawomocna decyzja administracyjną stanowi okoliczność bardzo mocno ingerującą w prawa podmiotu, który nabył uprawnienia z tej decyzji. Stąd wszelkie decyzje muszą być podejmowane w sposób ostrożny. Ingerowanie w te uprawnienia w drodze wstępnego postanowienia w trybie art. 152 k.p.a. winno być zaś w najwyższym stopniu ostrożne i podejmowane jedynie w sytuacjach ostatecznych. Praktyczną konsekwencją powyższych uwag jest swoiste naruszenie "równości stron" (a w zasadzie równości rozstrzygnięć) w ramach postępowania administracyjnego. Organ wydając postanowienie o wstrzymaniu wykonalności winien wykazać w sposób przekonywujący podstawy uprawdopodobnienia następczego uchylenia decyzji. Jednakże nie ciąży na organie analogiczny obowiązek przy negatywnej treści postanowienia tj. odmowy wstrzymania wykonalności (taki wniosek, aczkolwiek wprost nie wypowiedziany płynie z dorobku judykatury - poniżej). Nie można bowiem wymagać od organu prowadzenia szerokich wyjaśnień i postępowania w rzeczywistości dowodowego (bowiem nie ma formy pośredniej) celem rozstrzygnięcia kwestii wstępnej. Powyższe stanowisko znajduje odzwierciedlenie w szeregu orzeczeń, które zostały zacytowane również w inkryminowanym orzeczeniu. Wskazując na te orzeczenia Sąd całkowicie pominął część istotnych rozważań czym całkowicie wypaczył wydźwięk tychże orzeczeń. Podniesiono, iż znamienne w tym kontekście jest wymienienie przez Sąd jednym ciągiem na str. 5 uzasadnienia podmiotów, dla których pochopna decyzja w przedmiocie wstrzymania wykonalności może wywołać bardzo istotne skutki. W tym katalogu Sąd wymienia obok beneficjenta decyzji - inwestora - również osoby trzecie. Taki zabieg zdaniem skarżącego stanowi niedopuszczalne nadużycie ze strony Sądu tez wypowiadanych w orzecznictwie i świadczy o nie zrozumieniu instytucji z art. 152 k.p.a. Sytuacja, w której dla osoby trzeciej mogą powstać niekorzystne skutki wskutek niewstrzymania wykonalności decyzji jest sytuacją marginalną-bowiem toczy się postępowanie właściwe, które po przeprowadzeniu postępowania dowodowego będzie zabezpieczać interes osób trzecich. Zgoła inaczej wygląda sytuacja beneficjenta decyzji, który w oparciu o prawomocna decyzję podejmuje swoje działania i nierzadko czyni wielotysięczne inwestycje. Wartością samą w sobie w tym kontekście jest działanie na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie zaskarżony wyrok jest wadliwy, gdyż nie zarzucił wadliwej oceny przesłanek z art. 152 k.p.a., a jedynie przedwczesność rozstrzygnięcia organów i brak uzasadnienia. Jednakże w myśl powyższej argumentacji organ nie miał obowiązku, ani prawa prowadzić postępowania w tym zakresie. Również uzasadnienie nie mogło być szersze, gdyż nie było więcej przesłanek koniecznych do wzięcia pod uwagę - z tego względu, iż takowych w aktach sprawy nie było. Podniesiono także, iż w dacie wydawania postanowień w obrocie prawnym pozostawała (i do dzisiaj pozostaje) decyzja o warunkach zabudowy. Nieważność decyzji o warunkach zabudowy została stwierdzona w późniejszym okresie i nie mogła mieć wpływu na treść postanowień - przy czym zastrzec od razu należy, iż decyzja stwierdzająca nieważność nie jest do dnia dzisiejszego ani prawomocna, ani ostateczna. Podniesiono, iż merytorycznie stanowisko Sądu I instancji sprawdza się do nakazu merytorycznego zbadania sprawy. Nadto wskazano, iż stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy nie będzie oznaczać automatycznego wstrzymania wykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę - art. 152 k.p.a. Nadto podtrzymując w całości argumentację prezentowaną w toku postępowania podniesiono, iż nie bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy, jest bieg sprawy o wznowienie postępowania. Podniesiono, iż wniosek o wstrzymanie wykonalności został złożony w dniu 6.09.2011 r. zaś jego rozstrzygnięcie w pierwszej instancji w dniu [...].10.2011 r. W dacie jego rozstrzygania pozostawała w obiegu decyzja Organu I instancji z dnia [...].09.2011 r., którą odmówiono uchylenia decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Oznacza to, iż w dacie rozstrzygania o wniosku skarżącego organ ten wypowiedział się już in meriti i dał temu wyraz. Taki stan rzeczy wręcz wyklucza istnienie przesłanki z art. 152 § 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi wyłącznie naruszenie przepisów postępowania, które sprowadzają się praktycznie do określenia zakresu procedowania przez organy administracyjne rozpoznające wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. i wykazaniu prawdopodobieństwa uchylenia decyzji.

Należy przede wszystkim zauważyć, iż Sąd I instancji zarzucił organom rozpoznającym wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego brak jakiegokolwiek uzasadnienia wystąpienia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji. Trudno z tą tezą polemizować mając na uwadze uzasadnienia decyzji organów administracyjnych obu instancji. Organ I instancji w swoim uzasadnieniu nie przedstawił żadnych rozważań w tym zakresie, a orzekał już po wydaniu decyzji merytorycznej w dniu [...] września 2011 r., natomiast organ odwoławczy przedstawił w uzasadnieniu praktycznie historię postępowania i stwierdził, iż nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Takie stanowisko organów administracyjnych oznacza, iż nie dokonały one oceny prawdopodobieństwa wyeliminowania z obiegu decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] r., a wiec podstawowej przesłanki o której stanowi art. 152 § 1 k.p.a. i dlatego prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, iż zasadność tych rozstrzygnięć nie jest możliwa.

Należy zauważyć, iż zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a., który reguluje zakres tego postępowania, organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W doktrynie podkreśla się, że podstawą wstrzymania wykonania decyzji jest istnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, a zatem stanu, gdy na podstawie akt sprawy organ wstępnie jest przekonany o konieczności uchylenia decyzji. Oznacza to, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji na podstawie przepisu art. 152 k.p.a. nie bada się merytorycznej zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot wznowionego postępowania oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obiegu prawnego. Nie oznacza to jednak całkowitej dowolności organu w rozpatrzeniu takiego wniosku, a z taką sytuacją mamy doczynienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. Oczywiście Sad I instancji w żaden sposób nie przesądził kwestii rozstrzygnięcia wniosku jak również nie nakazał merytorycznego rozstrzygnięcia w tej sprawie kwestii sposobu zakończenia postępowania wznowieniowego, ale wskazał na konieczność prawidłowego uzasadnienia stanowiska przez organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie, tak aby była możliwa kontrola sądowa podjętych decyzji.

Nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a, bowiem zawarte we wskazanym przepisie unormowania określają właściwość sądów administracyjnych stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej (§ 1) oraz kryterium, pod jakim kontrola ta jest sprawowana (§ 2). Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd I instancji nie dokonał kontroli działalności organów administracji publicznej, oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które miały w sprawie zastosowanie.

Odnośnie zarzutu dotyczącego nie wskazania przez Sąd I instancji kryteriów kontroli, to jest on całkowicie bezpodstawny, gdyż z uzasadnienie ewidentnie wynika, iż organy administracyjne dowolnie rozstrzygnęły wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji w zakresie określonym w art. 152 § 1 k.p.a. bez respektowania podstawowych zasad postępowania dowodowego przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Zawarte w art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a unormowania określają właściwość sądów administracyjnych stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej (§ 1), oraz kryterium, pod jakim kontrola ta jest sprawowana (§ 2). Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd I instancji nie dokonał kontroli działalności organów administracji publicznej, oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które miały w sprawie zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że art. 1 § 1 i § 2 powołanej ustawy ustrojowej wyznacza jedynie ramy kontroli sądowej.

W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżony wyrok nie narusza prawa, a w konsekwencji skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, to na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.