Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 342/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Służba cywilna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt 3a, art. 9, art. 25, art. 26, art. 29, art. 29a, art. 30 ust. 1, art. 31 ust. 1, 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1111
law: Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej
article: art. 1 ust. 1, art. 6, art. 11 ust. 1, art. 25 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2016 poz 1947
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Dnia 6 września 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), , Asesor WSA Małgorzata Kowalska, Protokolant Sekretarz sądowy Renata Tomaszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2018 roku sprawy ze skargi M.M. na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. z dnia [...] w przedmiocie wyniku naboru na wolne stanowisko pracy oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 11 stycznia 2018 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. wystąpił do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. z wnioskiem o przeprowadzenie naboru na wolne stanowisko pracy w celu zastępstwa nieobecnego członka korpusu służby cywilnej przebywającego na długotrwałym zwolnieniu lekarskim. Wniosek o przeprowadzenie naboru został zaakceptowany w dniu 23 stycznia 2018 r. przez Zastępcę Dyrektora Administracji Skarbowej w Ł. wraz z projektem ogłoszenia.

W dniu 26 stycznia 2018 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. ogłosił nabór na stanowisko starszego referenta w celu zastępstwa nieobecnego członka korpusu służby cywilnej w Dziale Egzekucji Administracyjnej z miejscem wykonywania obowiązków służbowych w Urzędzie Skarbowym w P. Ogłoszenie zostało opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów (nr ogłoszenia Biuletynie Informacji Publicznej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów (nr ogłoszenia (...)) oraz Biuletynie Informacji Publicznej Izby Administracji Skarbowej w Ł. z terminem składania dokumentów do dnia 31 stycznia 2018 r.

W odpowiedzi na ogłoszenie wpłynęło 11 ofert, z czego wymogi formalne spełniło 8 ofert.

Postępowanie rekrutacyjne zostało przeprowadzone w 3 etapach. W pierwszym etapie przeprowadzono weryfikację formalną ofert, polegającą na kontroli złożonych ofert pod względem spełniania wymagań formalnych określonych w ogłoszeniu o naborze. Weryfikacji podlegały: terminowość dostarczenia oferty, kompletność dokumentów, spełnienie przez kandydata wymogów niezbędnych dotyczących wykształcenia oraz pozostałych kwalifikacji i uprawnień, właściwe udokumentowanie posiadanego wykształcenia oraz pozostałych kwalifikacji i uprawnień, a także prawidłowe złożenie wymaganych oświadczeń i opatrzenie ich własnoręcznym podpisem. Brak dopełnienia któregokolwiek z wymagań skutkował niedopuszczeniem kandydata do dalszego udziału w naborze. W drugim etapie postępowania przeprowadzono sprawdzian wiedzy merytorycznej. Test składał się z 20 pytań jednokrotnego wyboru. Za każdą prawidłowo udzieloną odpowiedź przyznawano jeden punkt, za błędną zero punktów, punkty ujemne nie występowały. Do następnego etapu postępowania rekrutacyjnego zakwalifikowani zostali wyłącznie ci kandydaci, którzy osiągnęli minimalny próg 60 % punktów możliwych do uzyskania. W trzecim etapie postępowania przeprowadzono rozmowę kwalifikacyjną. Celem rozmowy kwalifikacyjnej była weryfikacja informacji zwartych w złożonej przez kandydata ofercie oraz sprawdzenie predyspozycji, kompetencji i umiejętności kandydata do pracy na danym stanowisku. Wszyscy kandydaci odpowiadali na takie same pytania. Kandydat za każdą udzieloną odpowiedź mógł uzyskać ocenę od 0 do 5 punktów. Maksymalna liczba punktów na tym etapie wynosiło 20 punktów. Wynik pozytywny z rozmowy kwalifikacyjnej to osiągnięcie przez kandydata minimum 60 %, tj. 12 punktów z możliwych do uzyskania.

Powyższa procedura została szczegółowo uregulowana wewnętrznym aktem prawnym, tj. Instrukcją w sprawie określenia zasad i trybu naboru kandydatów do pracy w służbie cywilnej oraz postępowania kwalifikacyjnego do służby celno-skarbowej, wprowadzoną zarządzeniem nr 67/2017 Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. z dnia 22 marca 2017 r.

W wyniku przeprowadzonego naboru wyłoniono 5 najlepszych kandydatów. Osoba, która uzyskała najwyższą ilość punktów, a tym samym w najwyższym stopniu spełniła wymagania określone w ogłoszeniu, została zaproponowana przez komisję i wybrana przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. do zatrudnienia. Wynik naboru został opublikowany w Biuletynie Informacji Publicznej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów oraz w Biuletynie Informacji Publicznej Izby Administracji Skarbowej w Ł., a kandydaci, którzy uczestniczyli w trzecim etapie naboru zostali poinformowani telefonicznie o jego wynikach.

M. M. (dalej skarżący) uczestniczył w postępowaniu rekrutacyjnym na stanowisko starszego referenta w celu zastępstwa nieobecnego członka korpusu służby cywilnej w Dziale Egzekucji Administracyjnej z miejscem wykonywania obowiązków służbowych w Urzędzie Skarbowym w P. i został wyłoniony w gronie najlepszych 5 kandydatów, z drugim wynikiem, jednakże nie został wybrany do zatrudnienia.

W dniu [...] M. M złożył pisemny wniosek o udostępnienie akt sprawy z przeprowadzonego naboru na podstawie art. 73 k.p.a., celem porównania posiadanego doświadczenia zawodowego z pozostałymi uczestnikami naboru oraz weryfikacji punktacji uzyskanej przez pozostałych uczestników naboru w trakcie rozmowy kwalifikacyjnej.

W odpowiedzi na skargę DIAS w Ł. wskazał, że postępowanie prowadzone było w trybie ustawy z dnia 21 listopada 1998 r. o służbie cywilnej i zdaniem organu przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w procedurze naboru do korpusu służby cywilnej. Wobec powyższego organ uznał, że brak jest podstaw do udostępnienia akt postępowania z przeprowadzonego naboru.

W dniu 2 marca 2018 r. skarżący za pośrednictwem Izby Administracji Skarbowej w Ł. złożył do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na odmowę udostępnienia akt naboru (...) i wniósł o ich niezwłoczne udostępnienie. Izba Administracji Skarbowej w Ł. przekazała zażalenie wraz ze stanowiskiem w tej sprawie w dniu 15 marca 2018 r.

Następnie skarżący wniósł bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na wynik naboru z dnia [...] w sprawie naboru (...), który ogłoszono 26 stycznia 2018 r. Organowi zarzucił:

l. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 1 oraz art. 6 ustawy o służbie cywilnej z dnia 21 listopada 2008 r. poprzez wybór kandydata, który nie posiada największego doświadczenia zawodowego i przez to nie daje rękojmi najbardziej rzeteInego wykonywania zadań państwa. Jak również w toku naboru naruszenia zasad konkurencji z art. 6 ustawy o służbie cywilnej.

2) art. 32 Konstytucji RP oraz art. 60 Konstytucji RP poprzez ustalenie wyniku naboru w sprzeczności z zasadami słuszności i równości obywateli wobec prawa oraz dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach;

II. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 73 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 51 pkt 3 Konstytucji RP poprzez odmowę udostępnienia akt naboru w związku z czym pozbawienie skarżącego możliwości obrony swoich praw, w szczególności możliwości zbadania zasadności złożenia skargi, jak i jej uzasadnienia, co powoduje konieczność uiszczenia wpisu w kwocie 200 zł z góry.

2) art. 45 Konstytucji RP poprzez kwestionowanie, iż nabór w służbie cywilnej nie podlega kognicji Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w zakresie kontroli

3) naruszenia zasad etyki korpusu służby cywilnej oraz zasad służby cywilnej uregulowanej w zarządzeniu Prezesa Rady Ministrów nr 70 z dnia 6 października 2011 roku, a konkretnie § 10 oraz § 15 poprzez ich niestosowanie i sprowadzenie naboru w służbie cywilnej do instytucji pro forma.

Skarżący wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem dokonanego wyboru i zasądzenie kosztów procesu. Wyjaśnił, że ze względu na odmowę udostępnienia akt naboru, przez co niemożność odniesienia się w jakikolwiek sposób do zasadności wyboru odstąpił od uzasadniania skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. W ocenie organu zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Zaskarżany wynik z przeprowadzonego naboru jest w pełni zasadny, a postępowanie rekrutacyjne przeprowadzone zostało zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Zdaniem organu przywołane przez skarżącego przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz.U. z 2017 r, poz 1889), zwanej dalej u.s.c. (w szczególności art. 1 i 6 oraz art. 32 i 60 Konstytucji RP nie zostały w żaden sposób naruszone w trakcie przeprowadzonego postępowania kwalifikacyjnego, którego skarga dotyczy.

W przedmiotowym naborze komisja wyznaczona przez DIAS dokonała oceny kwalifikacji i umiejętności kandydatów biorących udział w procesie naboru przy zastosowaniu i zachowaniu przyjętych metod i technik selekcji. W wyniku przeprowadzonego postępowania selekcyjnego oceniającego kandydatów pod względem spełniania kryteriów związanych ze stanowiskiem pracy oraz posiadania niezbędnej wiedzy do pracy na oferowanym stanowisku, zaproponowała do zatrudnienia osobę, która w przeprowadzonym postępowaniu rekrutacyjnym uzyskała najwyższą ilość punktów, a tym samym w najwyższym stopniu spełniała wymagania określone w ogłoszeniu o naborze. Posiadana wiedza i kwalifikacje zaproponowanej osoby również z uwagi na jej dotychczasowe doświadczenie zawodowe dają rękojmię najlepszej realizacji zadań na powierzonym stanowisku.

Zdaniem organu na żadnym etapie postępowania kwalifikacyjnego nie zostały naruszone prawa do informacji o wolnych stanowiskach pracy w służbie cywilnej ani też zasady otwartości i konkurencyjności naboru do służby. Sam fakt złożenia przez skarżącego dokumentów aplikacyjnych w przedmiotowym naborze świadczy o powszechnym dostępie do informacji o wolnym stanowisku pracy w Izbie Administracji Skarbowej w Ł. Ponadto już w ogłoszeniu o naborze zwrócono szczególną uwagę na fakt, że wszystkie aplikacje są rozważane z równą uwagą bez względu na płeć, wiek, niepełnosprawność, rasę, narodowość, przekonania polityczne, przynależność związkową, pochodzenie etniczne, wyznanie, orientację seksualną, czy jakąkolwiek inną cechę prawnie chronioną (treść ogłoszenia o naborze w aktach sprawy). Weryfikacji na pierwszym etapie naboru podlegały elementy wynikające z ogłoszenia o wolnym stanowisku pracy, a zatem: terminowość dostarczenia oferty, kompletność dokumentów, spełnienie przez kandydata wymogów niezbędnych dotyczących wykształcenia oraz pozostałych kwalifikacji i uprawnień wynikających z opisu stanowiska pracy, na które prowadzony był nabór, właściwe udokumentowanie posiadanego wykształcenia oraz pozostałych kwalifikacji i uprawnień, a także prawidłowe złożenie wymaganych oświadczeń i opatrzenie ich własnoręcznym podpisem. W kolejnym etapie naboru kryterium oceny i możliwości zakwalifikowania się do kolejnego etapu rekrutacji stanowiła wiedza kandydata i uzyskanie przez niego min. 60 % poprawnych odpowiedzi. W przypadku przeprowadzonej rozmowy kwalifikacyjnej w odniesieniu do wszystkich uczestników naboru zastosowano te same pytania nakierowane na ocenę tych samych kompetencji, gwarantujących porównywalność otrzymanych wyników.

Powyższe argumenty, zdaniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. wskazują jednoznacznie, że w przypadku zaskarżanego naboru na wolne stanowisko pracy Izba Administracji Skarbowej w Ł. dochowała daleko idącą staranność w zachowaniu wszelkich przepisów gwarantujących wszystkim kandydatom otwarty, równy, konkurencyjny i sprawiedliwy dostęp zarówno w przypadku wzięcia udziału w naborze, jak i na wszystkich etapach jego trwania.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, DIAS podkreślił, że nabór kandydatów do korpusu służby cywilnej został uregulowany w rozdziale 3 u.s.c., zatytułowanym "nawiązanie stosunku pracy w służbie cywilnej". Dyrektor generalny urzędu organizuje nabór kandydatów do korpusu służby cywilnej, występuje tutaj nie jako organ administracji publicznej, lecz jako reprezentujący przyszłego pracodawcę, tj. Izbę Administracji Skarbowej w Ł.. Dyrektor generalny urzędu, zgodnie bowiem z art. 25 u.s.c. realizuje politykę personalną oraz podejmuje wszelkie czynności w zakresie prawa pracy wobec osób zatrudnionych, tj. dokonuje czynności wynikających z nawiązania i trwania stosunku pracy z członkami korpusu służby cywilnej oraz czynności związanych z ustaniem stosunku pracy.

Szczegółowe zasady naboru do służby cywilnej, rodzaj dokumentu, jaki musi zostać sporządzony z przeprowadzonego naboru oraz zakres informacji, jaka podlega upublicznieniu regulują art. 26-34 u.s.c. Zgodnie z art. 30 ust. 1 u.s.c. nabór kończy się sporządzeniem protokołu z przeprowadzonego naboru. Treść protokołu i zakres informacji jaką powinien zawierać reguluje szczegółowo ustawa o służbie cywilnej.

Zdaniem DIAS procedura naboru do służby cywilnej nie podlega rygorom k.p.a., a sporządzony protokół nie ma formy postanowienia, a tym samym procedura naboru do służby cywilnej nie podlega drodze odwoławczej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji tego, iż rozstrzygnięcie komisji przeprowadzającej nabór nie następuje w formie decyzji administracyjnej ani innego aktu, czy czynności z zakresu administracji publicznej skarżący nie jest stroną w sprawie, a jedynie kandydatem ubiegającym się o zatrudnienie w służbie cywilnej, zatem nie było podstaw prawnych do udostępnienia mu dokumentacji z przeprowadzonego naboru, o który wnosił na podstawie art. 73 k.p.a. .

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów art. 51 pkt 3 Konstytucji RP organ wyjaśnił, że udostępnienie pełnej dokumentacji z przeprowadzonego naboru stanowiłoby naruszenie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych. Organ zaznaczył, że skarżący w swoich działaniach dążył do pozyskania informacji o pozostałych osobach biorących udział w naborze, tj. ich doświadczenia zawodowego w celu porównania ze swoimi kwalifikacjami. Akta, o których udostępnienie wnosił skarżący zawierały pełną dokumentację zgromadzoną w toku postępowania kwalifikacyjnego, tj. listy motywacyjne, CV kandydatów biorących udział w naborze oraz załączone kopie dokumentów potwierdzających posiadane kwalifikacje. Organ wskazał, że w aktach postępowania kwalifikacyjnego jedynym dokumentem zawierającym wyłącznie dane osobowe skarżącego jest jego test wiedzy merytorycznej, który został mu udostępniony w trakcie naboru. Kandydaci aplikujący na wolne stanowiska pracy składają oświadczenie o wyrażeniu zgody jedynie na przetwarzanie danych osobowych dla potrzeb niezbędnych do realizacji procesu rekrutacji. Tym samym udostępnienie ich danych osobowych i ofert pracy osobom trzecim stanowiłoby naruszenie prawa. Tylko odrębne oświadczenie woli kandydatów o wyrażeniu zgody na udostępnienie ich danych osobowych osobom trzecim uprawniałoby Dyrektora Izba Administracji Skarbowej w Ł. do takiego działania. Zdaniem DIAS nabór kandydatów do korpusu służby cywilnej odbywa się na podstawie ustawy o służbie cywilnej, która w rozdziale regulującym nawiązanie stosunku pracy nie wskazuje właściwości sądów administracyjnych. Art. 9 u.s.c. stanowi: ,,1. W sprawach dotyczących stosunku pracy w służbie cywilnej, nieuregulowanych w ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu pracy i inne przepisy prawa pracy. 2. Spory o roszczenia dotyczące stosunku pracy w służbie cywilnej rozpatrywane są przez sądy pracy", co zdaniem organu wskazuje, że w przepisie ustanowiono zasadę domniemania właściwości sądu pracy, jako jedynego właściwego sądu do rozpatrywania sporów o roszczenia ze stosunku pracy członków korpusu służby cywilnej w odniesieniu do osób uczestniczących w naborze do służby cywilnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej p.p.s.a.) - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne orzekają m.in. w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935) [...].

W przepisie tym mowa jest o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej, innych niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych, co wskazuje, że chodzi o sprawy indywidualne, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, tyle tylko, że w sprawach tych nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej, lecz mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące konkretnych adresatów. Tak jak decyzja, czy postanowienie administracyjne są kierowane do oznaczonych podmiotów, tak akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, są kierowane przez organ administracji publicznej również do oznaczonych podmiotów. Wolą ustawodawcy było więc objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego.

W uzasadnieniu uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 23 czerwca 1997 roku sygn. akt OPK 1/97 (ONSA 1997, z. 4, poz. 149) wskazano, że ustawodawca coraz częściej odchodzi od kształtowania w drodze decyzji administracyjnej stosunków administracyjnoprawnych zachodzących między państwem (jego organami) a obywatelami i innymi podmiotami administrowanymi, na rzecz uprawnień i obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa. Podmiot, którego uprawnienia lub obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ma zapewnioną ochronę na drodze sądowej, ponieważ może zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej, do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach.

Stosownie natomiast do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem swej skargi M.M. uczynił informację Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. z dnia [...] o wyniku naboru na wolne stanowisko pracy w służbie cywilnej, tj. stanowisko starszego referenta w Urzędzie Skarbowym w P.

W rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności rozważenia wymagała kwestia dopuszczalności skargi w przedmiocie postępowania konkursowego i zasad zaskarżenia skargą do sądu administracyjnego tego postępowania.

Wskazać więc należy, że w postanowieniu z dnia 13 grudnia 2003 r. (II SA 1432/00), jak i w postanowieniu z dnia 9 maja 2001 r. (II SA 3381/00) oraz w wyroku z dnia 14 lutego 2001 r. (II SA 2908/00) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że rozstrzygnięcia wyników konkursu, w tym konkursu na wyższe stanowiska w służbie cywilnej, są aktami stosowania prawa przez organ administracji i podlegają kognicji sądów administracyjnych. Konkurs poprzedza powstanie stosunku pracy i kończy się rozstrzygnięciem w postępowaniu konkursowym - ustaleniem jego wyników.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że czynności podejmowane w toku konkursu, na podstawie i w granicach prawa, przez organ administracji publicznej mają charakter władczych czynności publicznoprawnych, których adresatem są uczestnicy konkursu realizujący swoje własne uprawnienia do udziału w konkursie. Ogłoszenie konkursu i zgłoszenie w nim udziału przez określoną osobę nie jest źródłem powstania zobowiązaniowego stosunku prawnego pomiędzy uczestnikiem konkursu a organem administracji publicznej przeprowadzającym konkurs. Powstałe w związku z prowadzeniem konkursu stosunki prawne między uczestnikami konkursu a organem administracji publicznej nie są oparte na równości (równorzędności) podmiotów. Sytuacja prawna uczestników konkursu jest kształtowana w drodze jednostronnych władczych rozstrzygnięć podejmowanych przez organ administracji publicznej.

W świetle zatem orzecznictwa sądów administracyjnych postępowanie konkursowe skoro jest postępowaniem z zakresu administracji publicznej, to badanie zgodności z prawem wyników konkursu podlega kognicji sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 857/12, LEX 1145133, wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2004 r., sygn. akt OSK 460/04, LEX nr 156420). Orzeczenia te wskazują na upoważnienie sądów administracyjnych do badania zgodności z prawem wyników konkursu.

Podkreślić należy, że kontroli sądu podlega samo postępowanie konkursowe, natomiast w sprawach związanych stricte z zatrudnieniem otwarta jest droga sądowa przed sądem powszechnym.

Powyższe prowadzi do wniosku, że postępowanie konkursowe, z którym mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1889 r. ze zm.) - zmierzające do wyłonienia kandydata na stanowisko pracy w służbie cywilnej - jest postępowaniem z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 3a ustawy o służbie cywilnej korpus służby cywilnej tworzą pracownicy zatrudnieni na stanowiskach urzędniczych w Krajowej Informacji Skarbowej i izbach administracji skarbowej.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. wyrażonym w odpowiedzi na skargę, że jest to postępowanie z zakresu prawa pracy, a spory wynikające na tym tle rozstrzygają sądy pracy, o czym przesądza art. 9 ww. ustawy. Sam fakt, iż postępowanie konkursowe prowadzone jest na podstawie ustawy, która stanowi pragmatykę pracowniczą zaliczoną do prawa pracy, a podejmowane w niej rozstrzygnięcia związane są ze stosunkiem pracy, nie przesądza o charakterze tego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2014 roku, sygn. akt OSK 460/04).

Postępowanie konkursowe prowadzone jest w celu wyłonienia kandydata na dane stanowisko i jest zamkniętym etapem ustalającym wyniki konkursu. Kolejny zaś etap to powstanie określonego nowego stosunku pracy. Art. 9 ustawy o służbie cywilnej stanowi, że w sprawach dotyczących stosunku pracy w służbie cywilnej, nieuregulowanych w ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu pracy i inne przepisy Prawa pracy, a spory o roszczenia ze stosunku pracy w służbie cywilnej rozpatrywane są przez sądy pracy. Tak więc przepis ten wyraźnie odnosi się do stosunku pracy. Natomiast jak wskazano wyżej, postępowanie konkursowe nie jest prowadzone w ramach stosunku pracy, a ma jedynie doprowadzić do nawiązania takiego stosunku.

Powyższe stanowisko dotyczące administracyjnego charakteru postępowania konkursowego mającego na celu wyłonienie kandydata na stanowisko pracy w służbie cywilnej było prezentowane w szeregu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jest to m.in. postanowienie NSA z dnia 13 grudnia 2000 r. w sprawie II SA 1432/00; postanowienie z dnia 9 maja 2001 r. w sprawie II SA 3381/00; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2001 r. w sprawie II SA 2908/00 i wyrok NSA z dnia 27 lutego 2002 r. w sprawie II SA 2629/01.

Nie bez znaczenia dla oceny charakteru prowadzonego postępowania konkursowego zmierzającego do wyłonienia kandydata na stanowisko pracy w służbie cywilnej jest status Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, który w tym wypadku jest organem administracji publicznej. W myśl art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 508 ze zm.) dyrektor izby administracji skarbowej jest organem Krajowej Administracji Skarbowej. KAS stanowi wyspecjalizowaną administrację rządową wykonującą zadania z zakresu realizacji dochodów z tytułu podatków, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych, ochrony interesów Skarbu Państwa oraz ochrony obszaru celnego Unii Europejskiej, a także zapewniającą obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych (art. 1 ust. 2 ustawy).

Zawarte w ustawie o KAS kompetencje dyrektora izby administracji skarbowej są kompetencjami organu administracji publicznej. Tego rodzaju kompetencje posiada również w postępowaniu konkursowym, które kończy się ustaleniem jego wyników. Zgodnie z art. 25 ust. 1 pkt 9 ustawy o KAS do zadań dyrektora izby administracji skarbowej należy realizacja polityki kadrowej i szkoleniowej w izbie administracji skarbowej. Ponadto dyrektor izby administracji skarbowej występuje nie w interesie określonego pracodawcy, ale w interesie publicznym, co wynika z art. 1 ustawy o służbie cywilnej.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że przekazana przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. informacja o wyniku naboru na ogłoszenie nr (...) z dnia [...] oraz ocena zgodności przeprowadzonego konkursu z przepisami prawa jest formą zakończenia określonej czynności, która podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należy, że zaskarżona przez M. M. informacja o wynikach konkursu na wolne stanowisko pracy w służbie cywilnej ma charakter czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., z zakresu administracji publicznej i dotyczy sfery praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Należy podkreślić, że informacja organu administracji publicznej o wynikach naboru na wolne stanowisko pracy w służbie cywilnej nie pozostaje bez wpływu na sytuację osoby zainteresowanej, która w odpowiedzi na ogłoszenie konkursu wzięła w nim udział. Postępowanie konkursowe zakończone ustaleniem jego wyników w sposób prawnie wiążący wpływa na sytuację osoby uczestniczącej w tym konkursie. Wywołuje bowiem skutek prawny jaki wiąże się z wynikami konkursu, to jest możliwością objęcia określonego stanowiska w izbie administracji skarbowej.

Skoro przeprowadzenie konkursu przez organ administracji publicznej jest obowiązkiem wynikającym z ustawy o służbie cywilnej i konkurs ma być przeprowadzony w sposób określony prawem, to jednocześnie muszą istnieć gwarancje, które zapewnią wszystkim uczestnikom takiego konkursu równe szanse, bez dyskryminacji z jakiejkolwiek przyczyny oraz przeprowadzenia konkursu według prawnie określonych reguł. W przypadku naruszenia tych uprawnień czynnością organu administracji publicznej, przez naruszenie przepisów prawa określających przeprowadzenie konkursu, uczestnik konkursu ma prawo do ochrony sądowej.

Przechodząc natomiast do dalszej części rozważań wskazać należy, że rozpatrując sprawę merytorycznie brak było podstaw do stwierdzenia, że postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone w sposób nieprawidłowy.

Zgodnie z art. 6 ustawy o KAS każdy obywatel ma prawo do informacji o wolnych stanowiskach pracy w służbie cywilnej, a nabór do służby cywilnej jest otwarty i konkurencyjny. Przyjęte w ustawie zasady otwartości i konkurencyjności mają gwarantować możliwość udziału w konkursie wszystkich osób spełniających warunki formalne niezbędne do objęcia stanowiska (np. w zakresie posiadanego wykształcenia i stażu pracy), a ponadto zapewniać równe ich traktowanie przez organ administracji publicznej, który z mocy ustawy ma kompetencje do obsadzania określonych stanowisk. Z punktu widzenia osób ubiegających się o stanowisko konkurs ma zapewnić przestrzeganie konstytucyjnych zasad, a w szczególności równego traktowania (art. 32 Konstytucji) i prawa do dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach (art. 60 Konstytucji).

Otwartość wiąże się z realizacją konstytucyjnego wymogu zapewnienia obywatelom równego dostępu do służby publicznej. Z tego względu nabór na stanowiska pracy w służbie cywilnej przybiera postać sformalizowanego postępowania rekrutacyjnego opartego na zasadach obiektywizmu, jawności i przejrzystości (transparentności). Z drugiej strony celem przeprowadzenia naboru jest także realizacja postulatu zapewnienia zawodowego, rzetelnego i bezstronnego wykonywania zadań publicznych przez organy Krajowej Administracji Skarbowej, która stanowi wyspecjalizowaną administrację rządową, do czego winien się przyczynić dobór kadr według kryteriów merytorycznych. Mamy tu zatem do czynienia z konkurencyjnością naboru, a więc cechą, która ma doprowadzić do wyłonienia najlepszego kandydata do pracy.

Z punktu widzenia systematyki i przedmiotu prawa pracy czynności związane z naborem i stosunki prawne z tym związane mają charakter tzw. stosunków poprzedzających nawiązanie stosunku pracy. Oprócz komentowanej ustawy znajdują do nich zastosowanie także ogólne regulacje prawa pracy dotyczące zwłaszcza takich kwestii, jak ochrona godności i innych dóbr osobistych kandydatów do pracy, zakaz dyskryminacji.

W doktrynie przyjmuje się, że w przypadku zawarcia umowy o pracę w sytuacji naruszenia przepisów o otwartym i konkurencyjnym naborze (np. bez przeprowadzenia naboru lub z naruszeniem jego zasad) należy uznać, że dochodzi do nawiązania ważnego stosunku pracy. Przepisy o naborze nie wyznaczają bowiem zdolności pracowniczej, lecz jedynie wpływają na ocenę prawidłowości przeprowadzenia procedury rekrutacyjnej. Dlatego skutkiem naruszenia tej procedury może być odpowiedzialność pracownicza osób winnych naruszenia prawa, a nie nieważność nawiązanego stosunku pracy. W przypadku zawinionego działania kandydata do pracy, które miało wpływ na prawidłowość czynności naboru, możliwe jest zastosowanie środków przewidzianych w prawie pracy, w tym - w zależności od rodzaju naruszenia prawa i stopnia winy - ukaranie karą porządkową, wypowiedzenie stosunku pracy lub nawet rozwiązanie stosunku pracy bez wypowiedzenia z winy pracownika (tak np. Jakub Stelina w przypadku pracowników samorządowych, patrz: Komentarz do art. 11 ustawy o pracownikach samorządowych, LEX 2013). To jednak nie jest przedmiotem oceny sądów administracyjnych, nie było więc przedmiotem rozważań sądu w rozpoznawanej sprawie.

Wskazać w tym miejscu należy, że postępowanie rekrutacyjne na wolne stanowisko starszego referenta w Dziale Egzekucji Administracyjnej w Urzędzie Skarbowym w P. toczyło się w oparciu o zasady wynikające z regulacji zawartych w ustawie z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1889 ze zm.) oraz w zarządzeniu nr 67/2017 Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. z dnia 22 marca 2017 r. w sprawie wprowadzenia Instrukcji w sprawie określenia zasad i trybu naboru kandydatów do pracy w służbie cywilnej oraz postępowania kwalifikacyjnego do służby celno-skarbowej.

Skoro przeprowadzenie konkursu przez organ administracji publicznej jest obowiązkiem wynikającym z ustawy i konkurs ma być prowadzony w sposób określony prawem, to muszą być stosowane gwarancje prawne, które zapewnią równe szanse uczestnikom konkursu. W ocenie sądu, przedmiotowe postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone w sposób gwarantujący równe szanse wszystkim uczestnikom postępowania rekrutacyjnego.

Nabór na wolne stanowisko urzędnicze składa się z trzech etapów: ogłoszenia o naborze (art. 26, 28 ustawy o służbie cywilnej), rozstrzygnięcia merytorycznego (art. 29, 29a, art. 30 ustawy) oraz podania do publicznej wiadomości wyników naboru (art. 31 ustawy o służbie cywilnej).

Jak już wyżej wskazano, zgodnie z art. 6 ustawy każdy obywatel ma prawo do informacji o wolnych stanowiskach pracy w służbie cywilnej, a nabór do służby cywilnej jest otwarty oraz konkurencyjny. W myśl § 21 ust. 1 zarządzenia nr 67/2017 Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. osoby realizujące procedurę naboru powinny kierować się w szczególności zasadami równego traktowania, profesjonalizmu, niezależności i bezstronności.

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie zachowano ww. standardy. W toku postępowania rekrutacyjnego ustalone i ogłoszone reguły były jednakowe dla wszystkich kandydatów, nie ulegały zmianie. Nie można zatem mówić o preferowaniu określonego uczestnika postępowania. Skoro nabór został przeprowadzony zgodnie z publicznie ogłoszonymi regułami rekrutacji, to oznacza, że spełniał wymogi otwartości i konkurencyjności.

Podkreślić także należy, że w toku postępowania rekrutacyjnego reguły przeprowadzenia naboru na wolne stanowisko pracy w służbie cywilnej zostały jasno określone, w tym formy weryfikacji wiedzy kandydatów. Nabór został przeprowadzony zgodnie z publicznie ogłoszonymi regułami rekrutacji.

Na podstawie przesłanych akt postępowania rekrutacyjnego Sąd ustalił, że w dniu 26 stycznia 2018 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Ł. ogłosił w BIP nabór kandydatów na stanowisko starszego referenta w Dziale Egzekucji Administracyjnej w Urzędzie Skarbowym w P., w celu zastępowania nieobecnego członka korpusu służby cywilnej.

W treści tego ogłoszenia określono m.in.: zakres zadań wykonywanych na stanowisku pracy, warunki pracy, wymagania niezbędne związane ze stanowiskiem pracy oraz wymagania dodatkowe, wymagane dokumenty i oświadczenia. Ogłoszenie zawierało także część o tytule "Inne informacje", w której treści poinformowano zainteresowanych, że do przeprowadzenia naboru przyjęto następujące metody i techniki selekcji: weryfikacja formalna ofert, sprawdzian wiedzy merytorycznej i kompetencji oraz rozmowa kwalifikacyjna. Powyższe metody i techniki selekcji zostały zachowane.

W aktach sprawy znajduje się lista kandydatów spełniających niezbędne wymagania formalne, którzy zostali zakwalifikowani do etapu II postępowania selekcyjnego (załącznik nr 3 do Instrukcji wprowadzonej zarządzeniem nr 67/2017 Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. z dnia 22 marca 2017 r.).

Sprawdzian wiedzy merytorycznej i kompetencji z wynikiem uprawniającym do udziału w kolejnym etapie selekcji ukończyło 5 kandydatów. Wynika to z załącznika nr 12 do Instrukcji wprowadzonej zarządzeniem nr 67/2017 Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. z dnia 22 marca 2017 r. - Wyniki osiągnięte przez kandydatów w sprawdzianie wiedzy merytorycznej i kompetencji z dnia 16 lutego 2018 r. Powyższe potwierdzają załączone do akt testy kwalifikacyjne poszczególnych kandydatów. Ze sprawdzianu wiedzy merytorycznej i kompetencji wynika, że skarżący uzyskał 18 punktów, tj. 90 %, a kandydatka – K. P. 16 punktów, tj. 80 %.

Kolejnym etapem selekcji była rozmowa kwalifikacyjna. Z arkuszy ocen rozmowy kwalifikacyjnej wynika, że wszyscy kandydaci odpowiadali na te same pytania. Każde pytanie było oddzielnie punktowane. W rozmowie kwalifikacyjnej skarżący uzyskał średnią wartość przyznanych punktów – 17, tj. 85%, a kandydatka – K.P. 19,33 punktów, tj. 96,65%.

Łączna ocena kandydatów, którzy w poszczególnych etapach selekcji osiągnęli wyniki na poziomie co najmniej minimalnym została przedstawiona przez komisje w załączniku nr 15 do Instrukcji wprowadzonej zarządzeniem nr 67/2017 Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. z dnia 22 marca 2017 r. Skarżący otrzymał 35 punktów, a K. P. 35,33 punktów.

Komisja zaproponowała do zatrudnienia K. P., uznając, że uzyskała najwyższą ilość punktów, a tym samym w najwyższym stopniu spełniła wymagania określone w ogłoszeniu o naborze (protokół naboru z dnia 16 lutego 2018 r.).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w trakcie naboru w odniesieniu do wszystkich uczestników zastosowano taką samą procedurę, w tym procedurę określoną w § 16 zarządzenia nr 67/2017 Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. z dnia 22 marca 2017 r. dotyczącą rozmowy kwalifikacyjnej przeprowadzonej z kandydatami. Zgodnie z § 16 ust. 4 - 11 zarządzenia w trakcie rozmowy kwalifikacyjnej komisja sprawdza predyspozycje i umiejętności kandydata gwarantujące prawidłowe wykonywanie zadań na stanowisku oraz określa profil kompetencyjny kandydata. Każdy członek komisji indywidualnie dokonuje oceny kandydata i przydziela punkty w przedziale punktowym określonym w metodach i technikach naboru. Poszczególnym pytaniom komisja może przypisywać różne maksymalne wartości punktowe. Odpowiedzi na pytania oceniane są w skali od 0 do 5 punktów. Każdy członek komisji dokonuje oceny udzielnych odpowiedzi przyznając punkty za każdą odpowiedź i odnotowuje przyznane punkty na "Arkuszu oceny rozmowy kwalifikacyjnej". Maksymalna liczba punktów możliwych do uzyskania za wszystkie udzielone odpowiedzi, od każdego członka komisji wynosi 20. Liczba punktów uzyskanych przez kandydata podczas rozmowy kwalifikacyjnej stanowi średnią arytmetyczną punktów przyznanych przez poszczególnych członków komisji. Uzyskanie co najmniej 60 % możliwych do uzyskania punktów oznacza zaliczenie rozmowy kwalifikacyjnej. Po przeprowadzeniu rozmowy kwalifikacyjnej ze wszystkimi kandydatami, komisja na podstawie arkuszy oceny rozmowy kwalifikacyjnej sporządza w załączniku nr 14 zestawienie kandydatów ze wskazaniem liczby punktów uzyskanej przez każdego kandydata.

Zasada otwartości wymaga, aby publicznie ogłoszone reguły naboru na wolne stanowisko pracy w służbie cywilnej były w pełni zachowane w toku postępowania konkursowego. W rozpoznawanej sprawie w ocenie sądu, wbrew stanowisku skarżącego, organ nie odstąpił od ogłoszonych reguł konkursu.

Z kolei konkurencyjność postępowania kwalifikacyjnego ma zapewniać równość traktowania kandydatów w dostępie do pracy w służbie cywilnej. Zdaniem Sądu tak rozumiana konkurencyjność postępowania została zachowana, gdyż przestrzegano w trakcie postępowania rekrutacyjnego wcześniej ustalonych reguł.

Ponadto stosownie do treści art. 31 ust. 1 ustawy o służbie cywilnej – dyrektor generalny urzędu niezwłocznie po przeprowadzonym naborze upowszechnia informację o wyniku naboru przez umieszczenie jej w miejscu powszechnie dostępnym w siedzibie urzędu, w Biuletynie urzędu oraz w Biuletynie Kancelarii.

Informacja, o której mowa w ust. 1, zawiera: 1) nazwę i adres urzędu; 2) określenie stanowiska pracy; 3) imię i nazwisko wybranego kandydata oraz jego miejsce zamieszkania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego (art. 31 ust. 2 ustawy).

Regulacja ta ma niewątpliwie charakter administracyjnoprawny. Ustawodawca w ww. przepisie określił m.in. elementy obowiązkowe informacji o wyniku naboru. Brak tych elementów może w okolicznościach konkretnej sprawy powodować niezgodność tej informacji z prawem.

Przypomnieć należy, że skarżący w skardze wskazał, że przedmiotem skargi jest wynik naboru na wolne stanowisko pracy. Powyższym rozstrzygnięciem jest niewątpliwie informacja o wyniku naboru na stanowisko starszego referenta w Urzędzie Skarbowym w P. z dnia [...]

Przedmiotowa informacja o wyniku naboru została niezwłocznie upowszechniona przez opublikowanie w Biuletynie Informacji Publicznej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów oraz w Biuletynie Informacji Publicznej Izby Administracji Skarbowej w Ł. oraz zawiera elementy obowiązkowe informacji o wyniku naboru.

Powyższe daje podstawę do stwierdzenia, że organ nie naruszył art. 31 ust. 1 ustawy o służbie cywilnej. Celem upublicznienia wyników naboru jest stworzenie mechanizmu, który zapewnia gwarancje prawidłowości rekrutacji, ale także uruchomienia trybu jej weryfikacji.

Wobec powyższego za niezasadny sąd uznał zarzut naruszenia art. 6 ustawy o służbie cywilnej, § 10 i 15 zarządzenia Prezesa Rady Ministrów nr 70 z dnia 6 października 2011 r. (M.P. z 2011 r. nr 93, poz. 953) oraz art. 32 i 60 Konstytucji RP.

Brak jest podstaw do uznania zarzutu, że skarżący został pozbawiony możliwości obrony swoich praw. To, że skarżący nie uzyskał najwyższej liczby punktów w postępowaniu dotyczącym naboru na wolne stanowisko pracy przesądziło o zaproponowaniu do zatrudnienia osoby, która uzyskała wyższą liczbę punktów. Jednocześnie podkreślić należy, że przedmiotem kontroli Sądu był wyłącznie wynik naboru na wolne stanowisko pracy w służbie cywilnej. Wobec powyższych rozważań stwierdzić należy, że wynik naboru jest rezultatem prawidłowo przeprowadzonego postępowania konkursowego, z zachowaniem ustalonych reguł przeprowadzania takiego naboru.

Mając powyższe pod uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

dc