Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2663/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
657
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 119 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 10, art. 14b § 1, art. 3 pkt 1, art. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 1997 nr 137 poz 926
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.
journal: Dz.U.UE.L 2001 nr 126 poz 1381 art. 86a
law: Ustwa z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne
article: art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 34 ust. 1, art. 34 ust. 2, art. 34 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 646
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców
article: art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 173 poz 1807
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej
article: art. 84, art. 217
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 4 ust. 2, art. 5 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pawłowska Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska - Kuraszkiewicz Sędzia WSA Dorota Dziedzic - Chojnacka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w R. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania interpretacji indywidualnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie jest postanowienie Ministra Zdrowia ("Minister" lub "organ") z [...] września 2020 r. Skarżonym postanowieniem, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwanej dalej: "kpa"), Minister po rozpoznaniu zażalenia Apteka [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] ("skarżąca" lub "strona") na postanowienie własne organu z [...] sierpnia 2020 r. postanowił utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie, odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania interpretacji indywidualnej na wniosek strony z 8 czerwca 2020 r.

W uzasadnieniu skarżonego postanowienia Minister wskazał, że wpłynął do niego wniosek strony, w którym sformułowała ona żądanie "uzyskania jednolitego stanowiska w przedmiocie dokonywanej przez farmaceutów weryfikacji nabywców produktów leczniczych pod kątem prowadzenia obrotu produktami leczniczymi w świetle art. 86a ustawy – Prawo farmaceutyczne". W dalszej części pisma strona wskazała problemy interpretacyjne związane ze stosowaniem przedmiotowego przepisu, jak również przedstawiła własne stanowisko w sprawie.

Pismem z 29 maja 2020 r. Minister poinformował stronę, że dokonuje on interpretacji indywidualnych wyłącznie zgodnie z dyspozycją przepisów art. 34 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (dalej jako: "Prawo przedsiębiorców").

W związku z powyższym do organu wpłynął wniosek strony o wydanie interpretacji indywidualnej przepisu art. 86a ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (dalej jako "u.p.f."). We wniosku strona wskazała, że pojęcie daniny publiczne obejmuje swoim zakresem nie tylko daniny pieniężne, ale również wszelkie obowiązki niepieniężne, jeżeli ich ponoszenie wynika z ustawy i wiąże się z ograniczeniem swobody w korzystaniu z przysługujących podmiotowi praw ze względu na potrzeby ochrony interesu publicznego. Strona podniosła, że art. 86a u.p.f. wprowadza istotne ograniczenie przedmiotowe (dostępny asortyment) oraz podmiotowe (kategorie nabywców, na rzecz których można zbywać produkty lecznicze) w zakresie zbywania produktów leczniczych z apteki. Ograniczania te stanowią poważne odstępstwo od generalnej zasady swobody działalności gospodarczej i w związku z tym pozostają w zakresie przedmiotowym art. 34 ust. 1 Prawa przedsiębiorców.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. Minister odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania interpretacji indywidualnej na podstawie wniosku strony. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, Minister wskazał, że żądanie przedstawione we wniosku nie mieści się w dyspozycji przepisu art. 34 Prawa przedsiębiorców, ponieważ przepisy art. 86a u.p.f. nie niosą za sobą obowiązku uiszczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składki na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne.

Skarżąca wniosła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższym postanowieniem Ministra z [...] sierpnia 2020 r.

Skarżonym postanowieniem z [...] września 2020 r. organ utrzymał w mocy postanowienie własne z [...] sierpnia 2020 r. Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister wskazał, że nie kwestionuje poprawności formalnej wniosku strony – w ocenie organu prawidłowo przedstawiony został zarówno stan faktyczny, jak również stanowisko wnioskodawcy. Organ jednakże wskazał, że wniosek dotyczył przepisu niepodlegającego interpretacji indywidualnej w trybie Prawa przedsiębiorców. Ustawodawca ograniczył bowiem zakres przedmiotowej instytucji do wyłącznie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, z których wynika obowiązek świadczenia daniny publicznej lub składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne. W ocenie Ministra Zdrowia przepisu art. 86a u.p.f. nie można uznać za taki przepis.

Zdaniem organu pojęcie daniny publicznej nie jest tożsame z pojęciem ciężaru publicznego i rozszerzenie zakresu przedmiotowego pierwszego z pojęć przez odniesienie go do definicji drugiego jest nieuzasadnione. Dlatego Minister Zdrowia uznał, że pojęcie "danina publiczna" zawarta w art. 34 ust. 1 Prawa przedsiębiorców należy rozumieć zgodnie z definicją zawartą w art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej również jako "ustawa o finansach publicznych"). Natomiast przepis u.p.f., którego interpretacja była przedmiotem wniosku o udzielenie interpretacji indywidualnej, nie mieści się w tej definicji i nie podlega interpretacji w trybie przywołanej ustawy. Brak jest więc materialnoprawnej podstawy do wydania rozstrzygnięcia na podstawie wniosku strony, co skutkowało koniecznością odmowy wszczęcia postępowania.

Strona zaskarżyła postanowienie Ministra z [...] września 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu naruszenie art. 34 ustawy Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 86a ustawy - Prawo farmaceutyczne poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, iż wynikające z powszechnie obowiązujących przepisów prawa obowiązki o charakterze niepieniężnym, które ograniczają swobodę działalności przedsiębiorcy, nie zaliczają się do definicji "danin publicznych", w związku z czym nic mogą być przedmiotem wydania interpretacji indywidualnej na podstawie przepisów Prawo przedsiębiorców, podczas gdy przy prawidłowej wykładni w/w przepisu ograniczenia te stanowią szeroko rozumiane daniny publiczne, uzasadniające merytoryczne rozpoznanie wniosku o wydanie interpretacji przepisów prawa.

W uzasadnieniu skargi strona powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego ("NSA") z 29 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3556/15, w którym Sąd ten podjął się interpretacji pojęcia daniny publicznej, na które wskazuje art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, uprawniające do uzyskania interpretacji co do zakresu i sposobu stosowania przepisów prawa, obejmuje nie tylko daniny o charakterze pieniężnym, ale także wszelkie obowiązki niepieniężne, jeżeli ich ponoszenie wynika z ustawy i wiąże się z ograniczeniem swobody w korzystaniu z przysługujących podmiotowi praw ze względu na potrzebę ochrony interesu publicznego.

Skarżąca wskazała, że przestrzeganie reguł zbywania produktów leczniczych określonych w art. 86a u.p.f. jest z kolei nieodłącznie związane z wymogiem weryfikacji nabywców. Przepis ten, zdaniem strony, wprowadza istotne ograniczenia przedmiotowe (dostępny asortyment) oraz podmiotowe (kategorie nabywców, na rzecz których można zbywać produkty lecznicze) w zakresie zbywania produktów leczniczych z apteki. Ograniczenia te w ocenie skarżącej stanowią poważne odstępstwo od generalnej zasady swobody działalności gospodarczej, które to odstępstwo jest motywowane przeciwdziałaniem procederowi tzw. odwróconego łańcucha dystrybucji.

Uzyskanie jednolitego stanowiska odnośnie prawidłowości realizacji powyższego obowiązku — będące przedmiotem wniosku o interpretację strony - pozostaje więc, zdaniem strony, w zakresie przedmiotowym art. 34 ust. 1 Prawa przedsiębiorców. W związku z powyższym, w ocenie strony, art. 86a u.p.f. powinien zostać uznany jako danina publiczna, oraz powinna zostać wydana w tym zakresie interpretacja indywidualna.

W związku z powyższym strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Ministra, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącej według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego z punktu widzenia jego legalności, tj. zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., wynika, że zaskarżone postanowienie winno ulec uchyleniu, wtedy gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Oceniając zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem, stwierdzić należy, że nie narusza ono prawa.

Zgodnie z art. 34 ust. 1 - 3 Prawa przedsiębiorców, przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu lub właściwej państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie (interpretacja indywidualna). Wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej może dotyczyć zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzeń przyszłych. Przedsiębiorca we wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej przedstawia zaistniały stan faktyczny lub zdarzenie przyszłe oraz własne stanowisko w sprawie.

Wobec faktu, że Minister Zdrowia nie kwestionował poprawności formalnej wniosku strony – w ocenie organu prawidłowo przedstawiony został zarówno stan faktyczny, jak również stanowisko wnioskodawcy, spór w niniejszej sprawie dotyczył tego, czy wniosek przedsiębiorcy dotyczył przepisu regulującego "daninę publiczną" w rozumieniu art. 34 ust. 1 Prawa przedsiębiorców. Organ twierdził, że nie dotyczył, a strona argumentowała za rozszerzającą definicją tego pojęcia, opierając się na wyroku NSA z 29 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3556/15.

Zdaniem Sądu rację w tym sporze należy przyznać organowi.

Z brzemienia art. 34 ust. 1 Prawa przedsiębiorców wynika bowiem, że Ustawodawca ograniczył zakres interpretacji indywidualnej do wyłącznie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, z których wynika obowiązek świadczenia daniny publicznej lub składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne. Sąd zgadza się z oceną Ministra, że przepisu art. 86a u.p.f. nie można uznać za taki przepis. Przepis ten reguluje bowiem zakaz dystrybucji leków w innym kierunku niż do pacjenta i wyjątki od tego zakazu. W jego myśl:

"1. Apteka ogólnodostępna lub punkt apteczny może zbyć, na zasadach określonych w ustawie oraz w ustawie z dnia 12 maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych, produkt leczniczy wyłącznie:

1) w celu bezpośredniego zaopatrywania ludności, w tym nieodpłatnie pacjentowi - wyłącznie na potrzeby jego leczenia;

2) w celu zaopatrzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą – na podstawie zapotrzebowania, o którym mowa w art. 96 ust. 1;

3) nieodpłatnie, na zasadach określonych w ust. 3 i 4;

4) w celu zaopatrzenia podmiotów innych niż wymienione w pkt 1 i 2, niebędących podmiotami uprawnionymi do obrotu produktami leczniczymi, w produkty lecznicze o kategorii dostępności, o której mowa w art. 23a ust. 1 pkt 1, z wyłączeniem produktów leczniczych zawierających w składzie substancje o działaniu psychoaktywnym, określone w przepisach wydanych na podstawie art. 71a ust. 5.

1a. Zbycie produktów leczniczych, o którym mowa w ust. 1 pkt 4, może podlegać ograniczeniu także ze względu na zawartość w nich substancji czynnych określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 6, które z uwagi na dawkowanie lub możliwość wystąpienia działań niepożądanych mogą negatywnie wpłynąć na bezpieczeństwo lub skuteczność stosowania produktów leczniczych.

2. Apteka ogólnodostępna lub punkt apteczny niezwłocznie przekazują w postaci papierowej lub za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej informację właściwemu miejscowo wojewódzkiemu inspektorowi farmaceutycznemu zawierającą dane o ilości i nazwie produktów leczniczych przekazanych nieodpłatnie zgodnie z ust. 1 pkt 1 oraz dane obejmujące numer PESEL, a w przypadku jego braku - imię i nazwisko oraz rodzaj, serię i numer dokumentu potwierdzającego tożsamość pacjenta, któremu je przekazano.

3. Apteka ogólnodostępna lub punkt apteczny może, za zgodą właściwego miejscowo wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego, przekazać produkty lecznicze:

1) domowi pomocy społecznej - wyłącznie w celu umożliwienia i organizowania pomocy, o której mowa w art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507, 1622, 1690, 1818 i 2473);

2) organowi władzy publicznej - wyłącznie w celu zaspokojenia potrzeb wynikających ze stanu wyjątkowego, stanu wojennego lub stanu klęski żywiołowej;

3) podmiotowi wykonującemu działalność leczniczą, na podstawie zapotrzebowania, o którym mowa w art. 96 ust. 1 - wyłącznie w celu jego zaopatrzenia.

4. Podmiot prowadzący aptekę ogólnodostępną lub punkt apteczny występują o wydanie zgody, o której mowa w ust. 3, nie później niż na 7 dni przed planowanym przekazaniem. Zgody nie udziela się, jeżeli zachodzi podejrzenie, że produkt leczniczy zostanie wykorzystany w celu innym niż deklarowany.

5. Udzielenie albo odmowa udzielenia zgody, o której mowa w ust. 3, następuje w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie.

6. Minister właściwy do spraw zdrowia może określić, w drodze rozporządzenia, wykaz substancji czynnych w produktach leczniczych o kategorii dostępności, o której mowa w art. 23a ust. 1 pkt 1, które nie mogą być zbywane w celu zaopatrzenia podmiotów innych niż wymienione w ust. 1 pkt 1 i 2, niebędących podmiotami uprawnionymi do obrotu produktami leczniczymi, mając na względzie ochronę zdrowia publicznego".

Bezspornie Prawo przedsiębiorców nie definiuje pojęcia daniny publicznej. Wobec braku definicji legalnej w tej ustawie, należy zastosować jako podstawową regułę wykładni – wykładnię językową, uwzględniającą dyrektywę języka potocznego, która nakazuje przypisać takie znaczenie normie, jakie ma ona w języku potocznym (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 89- 92). Zatem w przypadku braku definicji w danym akcie normatywnym zasadą jest rozumienie i definiowanie pojęć zgodnie z ich rozumieniem w języku potocznym. Sięganie do definicji pojęć zawartych w innych aktach normatywnych, zasadniczo, z wyjątkiem definicji kodeksowych, bywa zawodne z tego powodu, że są to definicje formułowane na potrzeby konkretnego aktu normatywnego. Odwoływanie się do definicji zawartych w innych aktach normatywnych winno być wyjątkowo ostrożne, wymaga uprzedniego ustalenia, czy cel i funkcje obu regulacji są tożsame bądź przynajmniej zbieżne (por. wyroki NSA: z 23 sierpnia 2007 r., II OSK 1118/06, z 4 grudnia 2008 r., II OSK 1536/07, z 11 grudnia 2012 r., II OSK 1469/11).

Zgodnie z Internetowym słownikiem języka polskiego PWN (https://sjp.pwn.pl/szukaj/danina.html) danina to 1. «obowiązkowe świadczenie w naturze lub w pieniądzach składane dawniej przez poddanych», 2. «coś, co jest składane w ofierze». Oczywistym jest, że w przedmiotowej sprawie można wziąć pod uwagę tylko pierwszą przytoczoną definicję. "Daniną" jest coś, co się daje, a zatem powinna być składana albo w naturze (np. plony zboża, sól, sukno), albo – obecnie – przede wszystkim w pieniądzu. Z kolei "daniną publiczną" jest obowiązkowe świadczenie na rzecz podmiotu publicznego (państwa, samorządu). Współczesne rozumienie pojęcia "danina publiczna" sugeruje również zasadniczo jej przeznaczenia, tj. że dochody z danin publicznych powinny iść na realizację celów publicznych.

Biorąc zatem pod uwagę przytoczoną powyżej wykładnię językową, uwzględniającą dyrektywę języka potocznego, danina publiczna nie obejmuje zatem zakazów zachowania się jednostki sformułowanych w przepisach prawa. A więc uwzględniając taką wykładnię językową, która w prawie administracyjnym powinna mieć co do zasady prymat, uznać należy, że wniosek strony nie dotyczył przepisów regulujących daninę publiczną.

Odwołując się posiłkowo do systemowej wykładni przedmiotowego przepisu, wskazać należy, że pojęcie daniny publicznej, rozumianej jako wynikające z przepisów prawa obciążenie dla m.in. przedsiębiorców, występuje przede wszystkim w art. 217 Konstytucji RP, zgodnie z którym: "Nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy".

Podejmując próbę zdefiniowania "daniny publicznej" na tle tego przepisu Konstytucji RP, A. Krzywoń wskazał, m.in., że: "(...) daniną publiczną w rozumieniu konstytucyjnym będzie świadczenie pieniężne pobierane na rzecz podmiotów publicznych, którego ustanowienie, choć częściowo, będzie służyło gromadzeniu środków potrzebnych na realizację przez państwo celów publicznych. Pieniężny charakter danin uzasadniony jest tym, że na współczesnym etapie rozwoju państwowości dostarczanie władzy publicznej pewnych rzeczy czy przymus wykonywania pracy nie są już tak znaczącymi przesłankami realizacji przez państwo zadań konstytucyjnych i ustawowych. Obowiązki ponoszenia świadczeń osobistych i rzeczowych - zaliczane do szerszej niż daniny publiczne konstytucyjnej kategorii świadczeń publicznych [...] - urzeczywistniają się zazwyczaj w sytuacjach krytycznych, podczas gdy kluczową rolę z punktu widzenia normalnego funkcjonowania państwa odgrywają świadczenia pieniężne". Następnie ten przedstawiciel doktryny prawniczej wskazał, że: "Warunkiem sine qua non określenia danego świadczenia pieniężnego mianem daniny jest wykazanie, że sprzyja ono realizacji przez państwo celów publicznych, oraz określenie związku między ustanowieniem daniny a dążeniem do uzyskiwania wpływów budżetowych, które są konieczne dla prawidłowego funkcjonowania organów władzy publicznej. Taka definicja daniny publicznej prowadzi do wyłączenia z kręgu tego pojęcia wszelkich kar pieniężnych i grzywien". Podsumowując, Autor ten przyjął, że "każde świadczenie pieniężne, które choć w części, nawet minimalnej, ustanawiane jest z zamiarem osiągania środków potrzebnych na realizację przez państwo jego zadań, jest daniną publiczną w rozumieniu konstytucyjnym" (A. Krzywoń, "Podatki i inne daniny publiczne - podstawowe pojęcia konstytucyjne", ZNSA 2011/2/47-58).

Zdaniem Sądu, rozumienie pojęcia "daniny publicznej" w Prawie przedsiębiorców zasadniczo pokrywa się z jego rozumieniem konstytucyjnym, z ewentualnym rozszerzeniem tego pojęcia na część kategorii świadczeń publicznych (zdaniem Sądu, raczej w postaci świadczeń rzeczowych niż osobistych). Daniny publiczne nie są jednak równoznaczne z ciężarami publicznymi, które to pojęcie jest jeszcze szersze niż świadczenia publiczne.

Wskazać także należy, że pojęcie daniny publicznej zostało także zdefiniowane w art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym do danin publicznych zalicza się podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa oraz banków państwowych, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw.

Sąd ustalił, czy można uznać, że cel i funkcje obu regulacji (Prawa przedsiębiorców i ustawy o finansach publicznych) są tożsame bądź przynajmniej zbieżne. Zdaniem Sądu, cele obydwu regulacji nie są tożsame. Dla Prawa przedsiębiorców jest to dążenie "do zagwarantowania praw przedsiębiorców oraz uwzględniając potrzebę zapewnienia ciągłego rozwoju działalności gospodarczej w warunkach wolnej konkurencji" – por. preambuła Prawa przedsiębiorców, natomiast zakres regulacji ustawy o finansach publicznych, z którego pośrednio można wywnioskować cel tej regulacji, określony jest w jej art. 1. Co więcej, w art. 4 ustawy o finansach publicznych określono jej adresatów, stanowiąc w ust. 1, że "Przepisy ustawy stosuje się do:

1) jednostek sektora finansów publicznych;

2) innych podmiotów w zakresie, w jakim wykorzystują środki publiczne lub dysponują tymi środkami".

Natomiast w myśl art. 4 ust. 2 ustawy o finansach publicznych "Przepisy dotyczące jednostek samorządu terytorialnego stosuje się odpowiednio do związków metropolitalnych oraz związków gmin i powiatów".

Adresatami ustawy o finansach publicznych nie są zatem przedsiębiorcy.

Mając jednak na względzie szczególny charakter wskazanej powyżej ustawy jako podstawowego aktu normatywnego dla gałęzi prawa regulującej finanse publiczne, w tym podstawowe kwestie prawa daninowego, uzasadnione zdaniem Sądu jest posiłkowe odwołanie się do zawartych w niej definicji pojęć również przy dokonywaniu wykładni przepisów innych ustaw odwołujących się do pojęć w niej stosowanych.

Na poprawność przedstawionego powyżej sposobu definiowania pojęcia "danina publiczna" w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej (obowiązującej przed Prawem przedsiębiorców) wskazał NSA w m.in. uzasadnieniu wyroku z 20 lipca 2010 r., II OSK 1638/09, podnosząc, że: "Przepis ten, jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie definiuje pojęcia "danina publiczna", jednak nie musi tego czynić, bowiem kwestia ta nie jest materią tej ustawy, ale dziedziny finansów publicznych. Ustawa o finansach publicznych do danin także zalicza podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw. Danina publiczna jest to zatem świadczenie pieniężne na rzecz podmiotów publicznoprawnych". Analogiczną argumentację przedstawiono w uzasadnieniu wyroku NSA z 10 maja 2012 r., II GSK 488/11, w którym Sąd ten stwierdził, że: "Pojęcie "daniny publicznej", które zostało użyte w tym przepisie, nie zostało zdefiniowane w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej. Zostało ono natomiast zdefiniowane w art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych".

Sąd podziela pogląd Ministra, że powyższe orzeczenia zachowują w dużej mierze aktualność pomimo uchylenia ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, ponieważ regulacja art. 34 ust. 1 Prawa przedsiębiorców jest skonstruowana w identyczny sposób jak art. 10 ust. 1 przywołanej ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i brak jest podstaw do jej odmiennej interpretacji.

Podsumowując, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, danina publiczna w rozumieniu art. 34 ust. 1 Prawa przedsiębiorców powinna być zasadniczo definiowana na podstawie jej potocznego rozumienia, uzupełniając tę definicję wskazanym konstytucyjnym rozumieniem daniny publicznej oraz definicji z art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. Opierając się na językowej wykładni "daniny publicznej", można teoretycznie zastanawiać się, czy możliwe byłoby rozszerzenie tej definicji z art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych na wskazywane przez przedstawicieli doktryny prawniczej w części świadczenia publiczne, tj. w szczególności o przymusowe publiczne świadczenia przedsiębiorców świadczone w tzw. naturze, czyli rzeczach (np. w produktach rolnych, węglu), gdyby były stosowne przepisy, które do tego rodzaju świadczeń przedsiębiorców zobowiązują. Danina publiczna powinna być świadczona na rzecz podmiotu publicznego, polegać może na zapłacie w pieniądzu (danina pieniężna) lub ewentualnie przeniesieniu własności rzeczy (danina w naturze), co potwierdza znaczenie słów "dać — dawać" czyli słownikowo «przekazać komuś rzecz, którą się posiada lub rozporządza». Zdaniem Sądu jednak danina publiczna w rozumieniu art. 34 ust. 1 Prawa przedsiębiorców nie powinna obejmować świadczeń osobistych, tj. w szczególności usług osób prywatnych świadczonych na rzecz podmiotu publicznego. Usługi bowiem się świadczy, a nie daje, stąd nie można ich uznać za daninę, a co najwyżej świadczenie publiczne. Współczesne językowe rozumienie daniny publicznej wskazuje, że powinna być ona przeznaczona także na cele publiczne (przykładowo w wyroku z 25 maja 2010 r., sygn. I FSK 852/09, LEX nr 594252 NSA stwierdził, że "dla uznania opłat za dochody i daniny publiczne kluczowe znaczenie ma (...) okoliczność, że przeznaczane są na cele publiczne albo związane z realizacją takich celów"). Danina publiczna jest jednak, w ocenie Sądu, pojęciem innym znaczeniowo niż ciężary publiczne, które są pojęciem szerszym niż danina publiczna.

Powyższe rozważania dotyczące ewentualnego rozszerzenia definicji daniny publicznej w rozumieniu art. 34 ust. 1 Prawa przedsiębiorców ponad definicję z art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych nie dotyczą jednak bezpośrednio przedmiotu niniejszej sprawy, gdyż ten dotyczy w istocie zakazu z art. 86a u.p.f.

Strona przywołuje wyrok NSA z 29 września 2017 r., sygn. II GSK 3556/15, w którym Sąd ten stanął na stanowisku, że pojęcie "daniny publicznej" należy interpretować szerzej niż jego definicja w ustawie o finansach publicznych i obejmuje ono wszystkie obowiązki ciążące na przedsiębiorcy, które mają charakter publiczny i nie są ekwiwalentne.

W tym kontekście Sąd podkreśla, że art. 86a u.p.f. nie tyle nakłada obowiązki na przedsiębiorców, ale ustanawia wprost zakaz określonego zachowania się. Zakaz to nie jest nałożenie obowiązku, tym bardziej obowiązku z postaci zapłaty lub przeniesienia własności rzeczy, a zatem argumentacja strony w tym zakresie jest chybiona. Rację ma zatem Minister, że przedstawiony w powyższym wyroku NSA wywód prawny nie jest adekwatny dla rozpatrywanej sprawy.

Ponadto, jak zasadnie wskazał organ, motywy rozstrzygnięcia NSA wskazane w uzasadnieniu powyższego wyroku sprowadzają się do dwóch zasadniczych elementów. Po pierwsze, w ocenie NSA interpretowanie pojęcia "daniny publicznej" przez pryzmat definicji zawartej w art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych doprowadziłoby do sytuacji, w której zakres przedmiotowy instytucji interpretacji indywidualnej uregulowanej w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej (obecnie w Prawie przedsiębiorców) byłby identyczny z interpretacją indywidualną regulowaną przepisami ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (dalej również jako: "Op"). Po drugie, NSA w powołanym wyroku uznał, że pojęcie daniny publicznej należy odnosić do wszelkich obowiązków ciążących na przedsiębiorcy, które mają charakter publiczny i nie są ekwiwalentne. NSA w tym zakresie oparł swoje stanowisko na analogii do dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny wykładni pojęcia "ciężary publiczne" i faktu, że obejmuje ono szerzy zakres przedmiotowy niż pojęcie "podatki".

Odnosząc się do pierwszego z podniesionych przez NSA argumentów, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę wskazuje, że nie podziela stanowiska wyrażonego przez ten Sąd w powoływanym wyroku, zgodnie z którym definiowanie zawartego w przywołanym przepisie pojęcia "danina publiczna" zgodnie z jego definicją zawartą w art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych prowadziłoby do sytuacji, w której zakres "obowiązek udzielenia interpretacji (...) nie miałby praktycznego ani normatywnego znaczenia, gdyż wszelkie interpretacje tak rozumianych danin mogłyby zostać dokonane w ramach przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa".

Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie zgadza się z tą tezą. Już bowiem w stanie prawnym, w którym obowiązywała ustawa o swobodzie działalności gospodarczej (czyli stan prawny, którego dotyczył omawiany wyrok NSA) odmienne były zakresy regulacji art. 10 tej ustawy a Op.

Jak słusznie wskazywały przedstawicielki doktryny prawniczej: "Przepisom ordynacji podatkowej nie podlegają wszystkie daniny publiczne. Wyłączone zostaną daniny takie jak:

- niektóre opłaty mające charakter ceny za usługi,

- niektóre niepodatkowe należności budżetowe nie wynikające ze stosunków publicznoprawnych,

- niektóre wierzytelności pieniężne jednostek sektora finansów publicznych, które są wyłączone z mocy prawa.

Zarówno w sprawach danin publicznych, do których nie mają zastosowania przepisy ordynacji podatkowej, jak i w sprawach składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne tryb wydawania interpretacji oparty zostanie na art. 10 u.s.d.g., który różni się od trybu wskazanego w sprawach podatkowych zawartego w ordynacji podatkowej" (Kaźmierczyk Aneta, Michałowska Kinga, Nowelizacja przepisu art. 10 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, opublikowano: PPH 2008/11/31-38).

Natomiast w obecnym stanie prawnym zgodnie z art. 14b § 1 Op Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, na wniosek zainteresowanego, wydaje, w jego indywidualnej sprawie, interpretację przepisów prawa podatkowego. W myśl natomiast z art. 3 pkt 1 i 2 Op, przepisami prawa podatkowego są przepisy ustaw podatkowych, tj. ustaw dotyczących podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych we wskazanym w zakresie oraz postanowienia ratyfikowanych przez Rzeczpospolitą Polską umów o unikaniu podwójnego opodatkowania lub innych umów międzynarodowych dotyczących problematyki podatkowej, a także przepisy wykonawcze wydane na podstawie ustaw podatkowych. Katalog niepodatkowych należności budżetowych zawiera art. 60 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym są to w szczególności:

1) kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie;

2) należności z tytułu gwarancji i poręczeń udzielonych przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego;

3) wpłaty nadwyżek środków obrotowych samorządowych zakładów budżetowych;

4) wpłaty nadwyżek środków finansowych agencji wykonawczych;

5) wpłaty środków z tytułu rozliczeń realizacji programów przedakcesyjnych;

6) należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności;

7) należności z tytułu grzywien nałożonych w drodze mandatu karnego w postępowaniu w sprawach o wykroczenia oraz w postępowaniu w sprawach o wykroczenia skarbowe;

8) dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw;

9) pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa.

Już więc zestawienie przepisów podlegających interpretacji w trybie art. 14b Op z definicją daniny publicznej, zawartą w art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, wskazuje na odmienność zakresu przedmiotowego obu regulacji. Zgodzić należy się z organem, że pojęcie daniny publicznej w rozumieniu art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych jest przedmiotowo szersze niż katalog przepisów podlegających interpretacji indywidualnej przepisów prawa podatkowego. Nie można więc uznać, że wszelkie przepisy podlegające interpretacji w trybie art. 10 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (a obecnie art. 34 ustawy – Prawo przedsiębiorców) – przy założeniu, że pojęcie "danina publiczna" definiuje się zgodnie z ustawą o finansach publicznych – mogłyby być przedmiotem interpretacji indywidualnej wydanej w trybie Op. Brak jest więc podstaw do skutecznego zarzutu wykładni per non est, który to zarzut zdaje się stawiać NSA w przywołanym powyżej wyroku.

Odnosząc się natomiast do drugiej kwestii, związanej z de facto utożsamianiem przez NSA w przywołanym wyroku danin publicznych z ciężarami publicznymi, wskazać należy, że Sąd powołał się w tym zakresie na brzmienie przepisów art. 84 i art. 217 Konstytucji RP w kontekście wykładni art. 10 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (obecnie art. 34 ustawy – Prawo przedsiębiorców). Zgodnie z art. 84 Konstytucji RP, każdy jest zobowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie. Jak wskazano natomiast wcześniej, z art. 217 Konstytucji RP wynika, że nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. NSA w uzasadnieniu wyroku z 29 września 2017 r. wskazuje, że ciężary i świadczenia publiczne to dwie różne kategorie ciążących na podmiotach obowiązków, jak również, że podatki to daniny publiczne. Według Sądu "analiza treści obu regulacji pozwala stwierdzić, że pojęcie danin publicznych jest kategorią szeroką, obejmuje obowiązki zarówno o charakterze pieniężnym, jak i niepieniężnym".

Sąd z powyższym zdaniem się zgadza. Jak wskazano powyżej, rozumienie pojęcia "daniny publicznej" w Prawie przedsiębiorców, opierając się o jego wykładnię językową, może objąć także świadczenie o charakterze niepieniężnym. Bezspornie także daniny publiczne są szerszym pojęciem niż podatki. Jednak z powyższego nie można wyprowadzać tożsamości pojęć "ciężarów publicznych", "świadczeń publicznych" i "danin publicznych".

Jak słusznie wskazali K. Działocha i A. Łukaszczuk w "Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II" pod red. L. Garlicki i M. Zubik, opublikowano: Wyd.Sejmowe 2016: "Pojęcia ciężarów i świadczeń publicznych zgodnie ze specyfiką pojęć konstytucyjnych należy uznać za zakresowo najszersze spośród używanych w prawie o finansach publicznych. Kwalifikowaną kategorią świadczeń publicznych są daniny publiczne, do których stosownie do brzmienia art. 217 należą podatki i inne daniny publiczne. (...) Kluczowe znaczenie danin publicznych w ramach konstytucyjnej nazwy "świadczenia publiczne" nie oznacza, że daniny wypełniają bez reszty zakres pojęciowy świadczeń publicznych".

Z kolei M. Haczkowska podniosła, że: "Pojęcie "świadczenia publiczne" jest bardzo szerokie i w świetle art. 217 Konstytucji RP obejmuje podatki i inne daniny publiczne. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 29 maja 1996 r., K. 22/95, LexisNexis nr 313814 (OTK 1996, nr 3, poz. 21), nawiązując do ugruntowanych już w doktrynie i orzecznictwie pojęć, stwierdził: "określając pojęcie podatku, wskazuje się, iż jest to świadczenie: przymusowe; bezzwrotne; nieodpłatne; pieniężne; o charakterze ogólnym; pobierane przez związek publicznoprawny".

Jeśli chodzi o pojęcie "daniny publiczne", zasadniczo nie różni się ono od podatków. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego są kategorią świadczeń publicznych. "Daniny te to świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych, a zaliczają się do nich podatki, rozmaite opłaty administracyjne (np. adiacenckie) oraz cła, a także abonament RTV (wyrok TK z 16 marca 2010 r., K. 24/2008, LexisNexis nr 2156612, OTK-A 2010, nr 3, poz. 22).

Podobnie jak "świadczenia publiczne", wyrażenie "ciężary publiczne" ma najszerszy zakres znaczeniowy. Nie zostało ono wyjaśnione na gruncie Konstytucji RP, również Trybunał Konstytucyjny w dotychczasowym orzecznictwie nie rozwiał wątpliwości interpretacyjnych. Zdaniem przedstawicieli doktryny "ciężary publiczne" są to obowiązki publicznoprawne wynikające z mocy prawa lub decyzji administracyjnej czy innego rozstrzygnięcia organu władzy publicznej. Ich treścią jest świadczenie pracy, świadczenie pieniężne lub udostępnianie rzeczy ruchomych lub nieruchomości (M. Haczkowska (red.), "Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz", opublikowano: LexisNexis 2014).

Pojęcie daniny publicznej nie jest zatem tożsame z pojęciem ciężaru publicznego ani świadczenia publicznego, nawet w języku potocznym. Wykładnia językowa tych pojęć, nawet bez uwzględnienia ich obecności w Konstytucji RP, wskazuje, że "ciężar publiczny" czy "świadczenie publiczne" mają szerszy zakres przedmiotowy niż "danina publiczna". Tym samym rozszerzenie zakresu przedmiotowego daniny publicznej przez zrównanie go z definicją świadczenia czy ciężaru publicznego jest, zdaniem Sądu, nieuzasadnione. Prawo przedsiębiorców nie posługuje się bowiem pojęciem ciężaru publicznego czy świadczenia publicznego, ale daniny publicznej.

Zasadnie zatem Minister uznał, że przepis, którego interpretacja była przedmiotem wniosku o udzielenie interpretacji indywidualnej, tj. 86a u.p.f., nie mieści się w tej definicji i nie podlega interpretacji w trybie Prawa przedsiębiorców. Brak jest więc materialnoprawnej podstawy do wydania rozstrzygnięcia na podstawie wniosku strony, co skutkowało koniecznością odmowy wszczęcia postępowania. Na zasadność takiego postępowania organu w analogicznych sprawach wskazywał kilkukrotnie NSA (por. wyrok NSA z 16 września 2014 r., II GSK 1624/14, wyrok NSA z 9 września 2014 r., II GSK 999/13), wypowiadając się zarówno co do konieczności interpretowania pojęcia "danina publiczna" zgodnie z definicją zawartą w ustawie o finansach publicznych, jak również co do zasadności odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 zd. 1 kpa w sytuacji, w której wniosek dotyczył przepisów niemieszczących się w tej definicji. W myśl tego przepisu "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". W sprawie zaistniały "inne uzasadnione przyczyny", dla których postępowanie nie mogło być wszczęte.

Niezależnie od powyższego należy podnieść, że art. 86a u.p.f. określa zasady wykonywania reglamentowanej działalności gospodarczej, a mianowicie wprowadza bezwzględny zakaz sprzedaży leków przez apteki ogólnodostępne i punkty apteczne innym aptekom ogólnodostępnym lub innym punktom aptecznym, jak również hurtowniom farmaceutycznym. Jednakże regulacji tej nie można przypisać charakteru daniny publicznej, której istotą jest obowiązek świadczenia na rzecz państwa lub innego podmiotu publicznoprawnego w celu realizacji zadań o charakterze publicznym, ustalanego jednostronnie na mocy określonego aktu prawnego, którego realizacja jest zabezpieczona możliwością zastosowania przymusu państwowego.

W związku z niezasadnością skargi oraz brakiem stwierdzenia z urzędu innych naruszeń prawa, skutkujących uchyleniem skarżonej decyzji, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.

Końcowo Sąd dodaje, że sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a.