Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1344/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4 pkt 1, art. 12 ust. 4f, art. 18 ust. 1, art. 18 ust. 1e
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
article: art. 134 ust. 1, 3 i 4, art. 154 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska sędzia WSA Jarosław Łuczaj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2022 r. sprawy ze skargi H. S. i Z. S. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 28 maja 2021 r. nr DLI-V.7615.289.2020.MP w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii solidarnie na rzecz skarżących H. S. i Z. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Do orzeczenia zgłoszono zdanie odrębne.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z 28 sierpnia 2021 r. nr DLI-V.7615.289.2020.MP po rozpatrzeniu odwołania Z. S. i H. S. od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2020 r., znak: [...], orzekającej

w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości 23.331,00 zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0385 ha, przeznaczonej pod rozbudowę skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą powiatową nr [...] w [...],

w pkt 2 o odmowie powiększenia ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, zgodnie z art. 18 ust. 1 e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz

w pkt 3 o przyznaniu odszkodowania na rzecz H. i Z. małż. S., na prawach wspólności majątkowej małżeńskiej, a także zobowiązującej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna

- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2020 r.

Minister wskazał, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowi operat szacunkowy z [...] sierpnia 2019 r. sporządzony na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego W. S. (nr uprawnień [...]), aktualizowany [...] października 2020 r.

Autor operatu szacunkowego stwierdził, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej działka stanowiąca przedmiot wyceny nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią i rysunkiem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. przewidziano dla działki nr [...] zagospodarowanie pod tereny oznaczony symbolem MU - zabudowy mieszkaniowej z usługami. Ponadto w piśmie z [...] marca 2020 r, rzeczoznawca majątkowy wskazał, że dla nieruchomości wydana została decyzja o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego zgodnego z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W związku z koniecznością realizacji tzw. zasady korzyści, o której mowa w art. 134 ust. 3 i 4 z ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., dalej: u.g.n.), biegły dokonał analizy dwóch segmentów rynku nieruchomości: nieruchomości mieszkaniowych z usługami nieruchomości drogowych.

Z analizy biegłego wynika, iż nieruchomości drogowe nie osiągają cen wyższych niż grunty niezabudowane o przeznaczeniu inwestycyjnym - mieszkaniowo-usługowym. Biorąc to pod uwagę, biegły określił wartość rynkową nieruchomości posługując się transakcjami dotyczącymi gruntów przeznaczonych pod zabudowę usługowo-mieszkaniową. Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. W toku wyceny wyłoniono 12 transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową i usługową, położonymi na terenie gminy [...], [...] i [...], będącymi przedmiotem transakcji w okresie około dwóch lat poprzedzających wycenę. Rzeczoznawca majątkowy ustalił, że na wartość tego typu nieruchomości wpływ mają przede wszystkim takie cechy jak: lokalizacja ogólna (waga 35 %), otoczenie i sąsiedztwo (waga 30 %), dojazd (waga 15%) oraz dostęp do infrastruktury technicznej (waga 20%). Powyższe pozwoliło na określenie wartości 1 m2 wycenianej działki na kwotę 45,38 zł z współczynnikiem 1,3354, a w konsekwencji wartości całego gruntu na kwotę 23.331,00 zł.

Organ uznał, że sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiają dalsze jego wykorzystanie dla celu ustalenia odszkodowania. Wyjaśnił, że chybiony jest zarzut podniesiony w odwołaniu dotyczący niewskazania przez biegłego zanonimizowanych kopii umów, prowadzący do uniemożliwienia ich należytej identyfikacji w celu ustalenia, czy spełniają kryterium podobieństwa do szacowanej nieruchomości. Podobnie zarzut dotyczący braku uzasadnienia przez biegłego przyjętego podejścia i metodologii wyceny.

Odnosząc się do kwestii niepowiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, Minister wskazał, że decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie opatrzono rygorem natychmiastowej wykonalności. Tym samym zastosowanie ma art. 18 ust. 1e pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363), dalej: specustawa drogowa, w myśl którego w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. W ocenie organu odwoławczego zarzut wskazujący na niezasadny brak powiększenia przez Wojewodę [...] odszkodowania o 5% wartości nieruchomości nie zasługuje na uwzględnienie.

Z akt sprawy wynika, że decyzja Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna w dniu [...] lutego 2019 r. Tym samym 30 dniowy termin na wydanie nieruchomości inwestorowi upłynął w dniu [...] marca 2019 r. Wskazano także, że współwłaściciele nieruchomości H. S. i Z. S. nie złożyli oświadczenia o wydaniu przedmiotowej nieruchomości Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad. Brak jest w sprawie dokumentów potwierdzających fakt wydania nieruchomości. Ponadto w piśmie z 17 maja 2019 r. Zastępca Dyrektora Oddziału GDDKiA wskazał, że inwestor nie rozpoczął żadnych robót budowlanych oraz trwa procedura przetargowa zmierzająca do wyłonienia wykonawcy. Prace budowlane na nieruchomości nie rozpoczęły się zatem przed upływem terminu wynikającego z art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy drogowej.

Wobec tych ustaleń organ stwierdził, iż H. S. i Z. S. nie dopełnili w sposób wystarczający obowiązku wynikającego z art 18 ust. 1e specustawy drogowej. Prawidłowo zatem Wojewoda [...] odmówił w zaskarżonej decyzji powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości.

Z. S. i H. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Ministra. Wskazaną decyzję zaskarżyli w części tj. w zakresie w jakim utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2020 r. co do pkt. II ww. decyzji, a więc w zakresie w jakim Wojewoda nie powiększył wysokości odszkodowana należnego Skarżącym się o 5% wartości Nieruchomości,

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy drogowej polegające na jego błędnym zastosowaniu i nie powiększeniu wysokości odszkodowana należnego Skarżącym o 5% wartości Nieruchomości, pomimo faktu, iż w dniu w którym państwo H. i Z. S. dowiedzieli się o realizacji inwestycji, udostępnili oni Inwestorowi należącą do nich Nieruchomość.

Wobec powyższego wniesiono na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji w części w zakresie w jakim utrzymała w mocy decyzję Wojewody z [...] sierpnia 2020 r. co do pkt. II ww. decyzji, oraz uchylenie w tej części poprzedzającej ją decyzji Wojewody, zgodnie z art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania i w myśl art. 119 pkt 2 p.p.s.a. o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Skarżący, od chwili w której dowiedzieli się o zamiarze realizacji inwestycji drogowej objętej decyzją Wojewody z [...] stycznia 2019 r. udostępnili należącą do nich Nieruchomość do dyspozycji Inwestora. Mając to na uwadze stwierdzili, iż brak powiększenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie o 5% wartości Nieruchomości, jest rażącym uchybieniem jakiego dopuścił się Wojewoda przy wydawaniu decyzji z [...] lipca 2020 r. Skarżący wskazali, że nie sposób zgodzić się z opinią Ministra, iż wydanie nieruchomości, o którym mowa w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej wymaga podjęcia przez jej właściciela określonej aktywności, która musi zostać potwierdzona odpowiednim dokumentem. Strona powołała na potwierdzenie swojego stanowiska orzecznictwo sądów administracyjnym. Podniosła, że w powołanych wyrokach trafnie wskazuje się, że obowiązujące przepisy nie przewidują żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości - w szczególności nie jest wymagane sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego, ani złożenia jednostronnego oświadczenia woli o przekazaniu nieruchomości. Również bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień właścicielskich oznaczać może przekazanie władztwa faktycznego. Poza tym skarżący zauważyli, iż to przez opieszałość Inwestora, fakt wydania Nieruchomości należącej do Skarżących nie został formalnie potwierdzony. Zaniechanie ze strony Inwestora doprowadziło do sytuacji, w której właściciele Nieruchomości, choć faktycznie wydali należącą do nich Nieruchomość (od chwili, w której dowiedzieli się o zamiarze realizacji inwestycji drogowej, nie podejmowali bowiem żadnych prac na Nieruchomości), nie uzyskali potwierdzenia takiego stanu rzeczy.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jako zasadna choć z innych względów niż w niej wskazano.

Na wstępie wskazać należy, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiła ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1363, ze zm. - specustawa drogowa), w tym jej przepisy art. 12 ust. 4 pkt 1, art. 12 ust. 4f, art. 18 ust. 1, art. 18 ust. 1e, a także przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2021 r. poz. 1899 - dalej u.g.n.), w tym jej art. 134 ust. 1, 3 i 4, art. 154 ust. 1.

Zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 specustawy drogowej, nieruchomości wskazane w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18.

W myśl art. 12 ust. 4f specustawy drogowej odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Stosownie zaś do art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania, o którym mowa wart. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Zgodnie zaś z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, w przypadkach w nim określonych, wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

Stosownie zaś do dyspozycji przepisu art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania - wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1, 3 i 4 u.g.n.) następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, którą zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n., stanowi operat szacunkowy.

W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych sprawy, stosowny operat został sporządzony w dniu [...] sierpnia 2019 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W. S.. W dniu [...] października 2020 r., ww. rzeczoznawca majątkowy wystawił klauzulę potwierdzającą jego aktualność.

Sąd wskazuje, iż dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy data jego sporządzenia ma istotne znaczenie. Zgodnie bowiem z art. 156 ust. 3 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Wykorzystanie operatu szacunkowego należy przy tym rozumieć jako przyjęcie go za podstawę do wiążącego ustalenia stosownej należności, w niniejszej sprawie do wiążącego ustalenia odszkodowania, które nastąpiło dopiero w decyzji organu odwoławczego. Minister wykorzystał zatem do wydania swojej decyzji operat szacunkowy po upływie około 21 miesięcy od daty jego sporządzenia. Oczywiście z art. 156 ust. 4 u.g.n. wynika, że operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje jednak przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. W art. 156 ust. 4 u.g.n. ustawodawca unormował zatem warunki dopuszczalności uznania aktualności operatu szacunkowego po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Charakter operatu szacunkowego, jako opinii o wartości nieruchomości normatywnie wiążącej przy ustalaniu różnych należności, powoduje konieczność bezwzględnego przestrzegania powołanego art. 156 ust. 4 u.g.n. dla uzyskania skutków, które z tego przepisu wynikają.

W znajdującym się w aktach sprawy ww. operacie szacunkowym sporządzonym w dniu [...] sierpnia 2019 r. nie ma natomiast umieszczonej klauzuli, potwierdzającej jego aktualność po upływie 12 miesięcy od daty sporządzenia. Z treści tego operatu nie wynika również, aby została do niego dołączona - stosownie do cytowanego wyżej art. 156 ust. 4 u.g.n. - analiza potwierdzająca, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 powołanej ustawy. W aktach sprawy znajduje się jedynie odrębne pismo rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził operat szacunkowy, opatrzone datą [...] października 2020 r. i zatytułowane: "Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego". W treści tego pisma wskazano m.in., że: "(...) potwierdza się, że wartość nieruchomości określona w operacie szacunkowym pozostaje aktualna na dzień wystawienia niniejszej klauzuli". Omawiane pismo nie spełnia jednak ustawowego warunku potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego z [...] sierpnia 2019 r. w sposób określony w art. 156 ust. 4 u.g.n., skoro stosowna klauzula nie została umieszczona w samym operacie szacunkowym jako jego integralna treść dla dopuszczalności wykorzystania tego operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. O ile bowiem operat szacunkowy w terminie jego ważności do 12 miesięcy od daty jego sporządzenia stanowi prawnie określony dowód wartości nieruchomości, o tyle może taki dowód stanowić także po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, jeżeli będzie zawierał w swojej treści klauzulę określoną w art. 156 ust. 4 u.g.n., czyli gdy klauzula ta będzie umieszczona w tym operacie i jednocześnie zostanie do tego operatu dołączona analiza, o której mowa w powołanym art. 156 ust. 4. Ustawowa dyspozycja umieszczenia omawianej klauzuli w operacie szacunkowym oraz dołączenia do niego powołanej analizy wskazuje bowiem, że zarówno umieszczenie tej klauzuli, jak i dołączenie do operatu powołanej analizy powinno wynikać z treści operatu, skoro po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia wykorzystanie tego operatu jest uwarunkowane wynikaniem z jego treści spełnienia warunków określonych w art. 156 ust. 4 u.g.n. (wyrok NSA z 25 sierpnia 2022 r., I OSK 1821/19, CBOSA).

W rozpatrywanej zatem sprawie w ocenie Sądu Minister błędnie dokonał oceny dopuszczalności wykorzystania ww. operatu szacunkowego przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, uznając prawidłowość dokonania potwierdzenia jego aktualności w drodze odrębnej klauzuli.

Błędna ocena organu odwoławczego, stanowiąca o prawidłowości potwierdzenia ww. klauzulą aktualności operatu szacunkowego w sytuacji, gdy operat ten nie spełniał wymagań określonych w art. 156 ust. 4 u.g.n. oznacza, że organ odwoławczy przyjął za podstawę ustalenia odszkodowania operat szacunkowy, którego nie można uznać za dowód dla ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości.

W tych okolicznościach Sąd zatem jednocześnie stwierdza, iż podniesione w skardze zarzuty względem powyższego operatu uznać należy za przedwczesne. Dopiero bowiem w sytuacji uzyskania przez organ właściwej, prawem przewidzianej aktualizacji ww. operatu szacunkowego, ustalającego wartość przedmiotowej nieruchomości, będzie można odnieść się do podniesionych przez skarżących wobec niego zastrzeżeń. Przy czym należy mieć na uwadze art. 156 ust. 4 u.g.n., który stanowi, iż po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, jedynie w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3 (12 miesięcy od daty sporządzenia operatu), chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zgodnie z pkt 2 wyroku.


ZDANIE ODRĘBNE

UZASADNIENIE

ZDANIA ODRĘBNEGO

Jedyną przesłanką uchylenia w niniejszej sprawie decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 28 maja 2021 r., nr DLI-V.7615.289.2020.MP, był sposób potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego przez jego autora – biegłego W. S. i sposób przedstawienia przez niego analizy wymaganej zgodnie z art. 156 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.: dalej: ugn).

Powołany operat był podstawą ustalenia na rzecz skarżących odszkodowania za wywłaszczenie wskazanych, a będących własnością skarżących nieruchomości, co zostało dokonane na potrzeby realizacji opisanej w zaskarżonej decyzji inwestycji drogowej. Zdaniem skarżących, ustalona wysokość odszkodowania została zaniżona.

Na wstępie przytoczyć należy stosowne regulacje, odnoszące się do zagadnienia potwierdzania aktualności operatu szacunkowego.

I tak, art. 156 ust. 4 ugn stanowi, że operat może być wykorzystywany po upływie okresu 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, a potwierdzenie to następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (w szczególności celu wyceny, rodzaju i położenia nieruchomości, przeznaczenia w planie miejscowym, stanu nieruchomości oraz dostępnych danych o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, a w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenia nieruchomości na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś w przypadku braku studium lub decyzji – faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości).

Z kolei z przepisów wykonawczych, tj. z § 58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555: dalej: rozporządzenie) wynika, że potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który go sporządził, następuje przez dołączenie do operatu klauzuli, w której rzeczoznawca majątkowy oświadcza o aktualności operatu szacunkowego, oraz analizy, o której mowa w art. 156 ust. 4 ugn, zaś przepis § 57 stosuje się odpowiednio (chodzi o podpis danego rzeczoznawcy majątkowego oraz naniesione w formie nadruku lub pieczątki imię i nazwisko oraz numer uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości, a także datę sporządzenia klauzuli).

W tym miejscu zaznaczam, że znane mi są wyrażone w judykaturze poglądy, z których wypływa generalny wniosek, iż klauzula potwierdzająca aktualność operatu szacunkowego musi być zawarta w samej treści tego operatu, a analiza potwierdzająca, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ugn – fizycznie do niego dołączona. Ponadto w orzeczeniach tych wskazuje się, że odrębne pismo rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził operat szacunkowy i tak samo sporządzona analiza, nie spełniają ustawowego warunku potwierdzenia aktualności operatu. Podnosi się też, że § 58 rozporządzenia bezpodstawnie modyfikuje art. 156 ust. 4 ustawy, co nakazuje stosować w pierwszej kolejności przepis zawarty w akcie wyższego rzędu. W taki sposób wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyrokach z dnia 25 sierpnia 2022 r. w sprawach: I OSK 1828/19 (LEX nr 3406393), I OSK 1829/19 (LEX nr 3406377), I OSK 1830/19 (LEX nr 3406341), I OSK 1831/19 (LEX nr 3406426), czy I OSK 1834/19 (LEX nr 3406308).

Nie zgadzam się z powyższymi poglądami, gdyż uważam, że są one przejawem nadmiernego formalizmu proceduralnego, prowadzą do zbędnego przedłużania postępowania i mnożenia jego kosztów oraz są sprzeczne z zasadami ekonomiki procesowej, a ponadto w rzeczywistości nie występuje zmiana normatywnej treści przepisu ustawy przez przepis rozporządzenia.

Zaczynając od tej ostatniej kwestii, moim zdaniem, art. 156 ust. 4 ugn i § 58 rozporządzenia wykładane systemowo są spójne. Interpretując te przepisy nie można bowiem abstrahować od okoliczności w jakich sporządzany jest dany operat szacunkowy, jak i dotycząca go klauzula aktualizacyjna i analiza.

Mianowicie, w sprawach rozpatrywanych przez sądy administracyjne, operaty wykonywane są w ramach konkretnych postępowań administracyjnych. Operat dołączany jest więc do akt konkretnego postępowania administracyjnego, stając się w ten sposób ich integralną częścią. Jeśli na skutek upływu czasu w sprawie takiej zajdzie konieczność zastosowania art. 156 ust. 4 ugn, to regułą jest, że rzeczoznawca majątkowy, będący autorem operatu, sporządza stosowną klauzulę aktualizacyjną i analizę w formie odrębnych dokumentów. Następnie przedstawia je organowi administracji, który dołącza je do właściwych akt postępowania administracyjnego. W ten sposób zarówno uprzednio złożony operat szacunkowy, jak i następczo przedstawiona klauzula aktualizacyjna oraz analiza stają się integralną częścią jednych i tych samych akt, w ramach tego samego postępowania administracyjnego. W ten sposób ustawowa norma zostaje spełniona.

Nie ma przy tym praktycznego znaczenia werbalne określenie sposobu potwierdzenia operatu, tj. "umieszczenie klauzuli w operacie", czy też "dołączenie klauzuli do operatu", bowiem efekt tych działań jest taki sam. W tym względzie odwołać się też należy do założeń racjonalnego prawodawcy, którego celem było jedynie ustalenie instrumentu zapobiegającego ewentualnemu przedłużaniu postępowania i mnożeniu jego kosztów przez konieczność sporządzania nowego operatu w sytuacji, gdy z uwagi na okoliczności nie jest to potrzebne. Temu celowi służy właśnie klauzula aktualizacyjna poparta stosowną analizą. Sam sposób sporządzenia oraz przedstawienia klauzuli i analizy (tj. czy stanowią one odrębne dokumenty, czy też są fizycznie połączone z samym operatem) – nie ma praktycznego znaczenia.

Podkreślenia wymaga, że ani klauzula, ani analiza nigdy nie mają samodzielnego bytu w znaczeniu przedmiotowym, nawet gdy w znaczeniu funkcjonalnym stanowią odrębne dokumenty. Klauzula taka jest przecież sporządzana w odniesieniu do konkretnego operatu, a wobec tego zawiera odesłanie do niego i to bardzo szczegółowe, ze wskazaniem szeregu danych identyfikujących nie tylko autora (zgodnie z § 57 rozporządzenia), ale sam operat i szacowaną nim nieruchomość.

Idąc dalej, w przypadku sporządzenia klauzuli i analizy pozbawione sensu byłoby ponowne składanie operatu z fizycznie naniesioną na niego (lub fizycznie dołączoną do niego) klauzulą oraz dołączoną analizą. Powodowałoby to zbędne mnożenie dokumentów w aktach administracyjnych, których częścią jest już wszak pierwotnie złożony operat.

Z drugiej strony, w sytuacji sporządzenia klauzuli i analizy niedopuszczalna wydaje się praktyka faktycznej ingerencji rzeczoznawcy majątkowego w akta administracyjne przez dołączenie do już znajdującego się w tych aktach operatu tej klauzuli (lub choćby jej naniesienie na ten operat) i analizy. Sprzeciwia się temu fakt, że wyłącznym dysponentem tych akt jest organ administracji.

Stanowisko co do niesprzeczności z ustawą i rozporządzeniem składania klauzuli i analizy, jako dokumentów fizycznie odrębnych od uprzednio złożonego operatu wzmacnia okoliczność, że organ administracji, który opiera swą decyzję na operacie, wobec którego sporządzona została klauzula aktualizacyjna – daje temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Okoliczność ta niejako dodatkowo spaja operat i klauzulę (wraz z analizą), jak to miało miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy.

Ponadto, nie sposób pominąć, że sposób sporządzenia klauzuli i analizy, jaki wystąpił w niniejszej sprawie był sankcjonowany dotychczasową wieloletnią praktyką, która do niedawna nie budziła żadnych wątpliwości. Uważam, że sposób ten jest także wyrazem proceduralnego racjonalizmu.

Trzeba wreszcie zwrócić uwagę, że nawet przyjmując stanowisko wyrażone w powołanych wyżej judykatach, to fizyczny brak klauzuli i analizy na/w operacie stanowiłby uchybienie, które nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy. Tym bardziej, że w okolicznościach niniejszej sprawy sama strona skarżąca nie wykazała takiego wpływu.

Reasumując, dosłowne i literalne rozumienie art. 156 ust. 4 ugn w oderwaniu od interpretacji systemowej, a przede wszystkim od okoliczności konkretnej sprawy, jest wyrazem nadmiernego i zbędnego formalizmu. Nie służy to celom postępowania administracyjnego, a wręcz jest sprzeczne z jego ogólnymi zasadami, w szczególności z wyrażoną w art. 12 kpa zasadą szybkości i prostoty postępowania. Nie jest przy tym niezgodne z wynikającą z art. 6 kpa zasadą praworządności.

Biorąc pod uwagę przytoczone rozważania i argumenty, uchylenie zaskarżonej decyzji ze względu na sam fakt, że klauzula aktualizacyjna i analiza stanowią odrębny dokument, było w mojej ocenie nieuzasadnione.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 137 § 2 zd. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zgłosiłem zdanie odrębne.