Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3616/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 88d ust 1, 88e ust 1
journal: Dz.U. 2001 nr 115 poz 1229
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2016 r. sprawy ze skargi S. Sp. j. z siedzibą w R. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zwolnienia z zakazów oddala skargę


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 3616/15

UZASADNIENIE

Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z dnia [...] października 2015r. po rozpatrzeniu odwołania S. Spółka jawna z siedzibą w S. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia [...] czerwca 2015 r.

Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. odmówił udzielenia zwolnienia z zakazów określonych w art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz jednego budynku wolnostojącego z dwoma lokalami, zlokalizowanej na działce nr [...], obręb [...]oraz na podniesieniu części terenu zlokalizowanego na działkach [...] oraz [...] do rzędnej 8,15 m n.p.m. w miejscowości R. przy ul. O..

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła spółka S. Spółka jawna z siedzibą w S..

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że status obszarów szczególnego zagrożenia powodzią został uregulowany w art. 9 ust. 1 pkt 6c Prawa wodnego. Zgodnie z tym przepisem, obszarami szczególnego zagrożenia powodzią są:

a) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat,

b) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi raz na 10 lat,

c) obszary, między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, a także wyspy i przymuliska, o których mowa w art. 18, stanowiące działki ewidencyjne,

d) pas techniczny w rozumieniu art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej.

W świetle art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym wykonywania urządzeń wodnych, budowy innych obiektów budowlanych oraz zmiany ukształtowania terenu. Stosownie do art. 88l ust. 2, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym może, w drodze decyzji, na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, zwolnić od zakazów określonych w ust. 1. Dopuszczenie takiej decyzji, przy pomocy której można zwolnić od ustawowych zakazów dotyczących zagospodarowania obszarów powodziowych, dowodzi jedynie, że ustawodawca rygorystycznie traktuje wymogi dotyczące zagospodarowywania terenów powodziowych i przewiduje od nich tylko zupełnie wyjątkowe, indywidualne odstępstwa (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 733/09). Organ odwoławczy, po przeanalizowaniu materiału dowodowego wskazał, iż zgadza się z merytorycznym uzasadnieniem decyzji organu pierwszej instancji. Podniósł, że w dniu [...] kwietnia 2015 r. na stronie Hydroportalu (pod adresem http://mapy.isok.gov.pl) opublikowane zostały zweryfikowane i ostateczne wersje map zagrożenia powodziowego i map ryzyka powodziowego w formacie pdf. Jednocześnie mapy te zostały przekazane przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej organom administracji wskazanym w ustawie Prawo wodne (art. 88f ust. 3) i jako oficjalne dokumenty planistyczne stanowią podstawę do podejmowania działań związanych z planowaniem przestrzennym. Zgodnie z obowiązującą mapą zagrożenia powodziowego dla tego obszaru wizualizującą obszary na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi wynosi p=1% (arkusz: [...]), przedmiotowa działka znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki R. Rzędna wody o prawdopodobieństwie wystąpienia 1% (raz na 100 lat) rzeki R. dla przedmiotowej lokalizacji wynosi ok. 7,9 m n.p.m., a głębokość wody w miejscu planowanej inwestycji znajduje się we wskazanej na mapie strefie zalewu do 2,0 m. Ponadto ww. mapy wskazują, że teren przeznaczony pod inwestycję znajduje się także w strefie zalewu o wysokim prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi raz na 10 lat, przy czym obszar inwestycji częściowo znajduje się w strefie zalewu do 2,0 m. (arkusz: [...]). Zatem nowe, obowiązujące mapy zagrożenia powodziowego potwierdzają stopień istniejącego zagrożenia powodziowego na omawianym terenie. Wobec powyższego bezsprzecznym jest, iż analizowane działki nr ew. [...] oraz [...] położone w miejscowości R. przy ul. [...], znajdują się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki R. Wskazany zakres zamierzenia inwestycyjnego obejmuje kolejno: budowę zespołu budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, dwulokalowych oraz jednego budynku wolnostojącego z dwoma lokalami, wykonanie przyłączy i instalacji na ternie inwestycji, wykonanie dojść, dojazdów, miejsc postojowych, placów pod lokalizację śmietników i zagospodarowanie terenów zielonych, biologicznie czynnych. Przy czym we wszystkich budynkach planuje się łącznie 26 lokali mieszkalnych. Organ podniósł, że wskazane w dokumentacji wnioskowej rozwiązania techniczne, w tym wyniesienie terenu działek do rzędnej 8,15 m n.p.m. oraz wyniesienie poziomu posadzki parteru projektowanych obiektów budowlanych do rzędnej 8,20 i 8,30 m n.p.m. nie gwarantują bezpieczeństwa ludzi i majątku w przypadku wystąpienia powodzi. Do szczegółowej oceny zagrożenia powodziowego brany jest pod uwagę m.in. zakres i głębokość zalewu nie tylko obszaru zamierzenia inwestycyjnego, ale także terenów do niego przyległych. Głębokość zalewu związana z określonym prawdopodobieństwem wystąpienia powodzi przekłada się m.in. na możliwość samodzielnej ewakuacji z terenu zagrożonego powodzią oraz na rodzaj i wielkość potencjalnych strat. Zwiększenie liczby osób przebywających stale bądź czasowo na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią powoduje wzrost kosztów reagowania podczas powodzi. Ponadto należy liczyć się także z potrzebą zabezpieczenia większych kwot na odszkodowania z powodu zwiększenia wartości mienia. Wzrost liczby osób na terenach zalewowych powoduje wzrost wydatków ponoszonych przez społeczność na ochronę przed powodzią. W szczególności należy także wskazać, iż "sztucznie podniesiony teren wraz z budynkami mieszkalnymi będzie znajdował się w bezpośrednim sąsiedztwie obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Ponadto należy mieć na uwadze, że wszelkie zmiany w ukształtowaniu terenu, w szczególności zabudowa czy rozwój infrastruktury drogowej, zmieni warunki odpływu wód, co będzie miało negatywny wpływ na zabezpieczenie przeciwpowodziowe okolicznych działek". Powyższe zostało wskazane w opracowaniu wykonanym przez IMGW-PIB [...] na zlecenie wnioskodawców. Natomiast zgodnie z opinią IMGW-PIB [...] wyrażoną w piśmie z dnia [...] 11.2014, nr: [...]przygotowaną dla RZGW w G., różnice pomiędzy dotychczas obowiązującym studium ochrony przeciwpowodziowej, a obecnie obowiązującymi mapami zagrożenia powodziowego wynikają z różnicy zastosowanej dokładności danych wejściowych jak i bardziej zaawansowanych narzędzi w postaci hydrodynamicznych modeli matematycznych, zatem mając na względzie dobro i bezpieczeństwo społeczne IMGW-PIB wskazuje, aby odnosić się do aktualnych map zagrożenia i ryzyka powodziowego. Organ podkreślił, że co prawda zdaniem IMGW-PB inwestycja zlokalizowana na terenach zalewowych rzeki R. spowoduje podniesienie poziomu wody 1% o 1 cm w jej bezpośrednim otoczeniu w stosunku do stanu bez tej inwestycji, co nie wpłynie w sposób znaczący na pogorszenie ochrony przeciwpowodziowej, jednakże opinia ta dotyczy jedynie lokalizacji inwestycji i ewentualnego fizycznego utrudnienia dotyczącego potencjalnego podniesienia się poziomu wody 1% o 1 cm. Jednocześnie organ zauważył, iż opinia ta nie dotyczy kompleksowego wpływu inwestycji na wszystkie aspekty zarządzania ryzykiem powodziowym. Ponadto zarówno opinia IMGW-PIB wykonana dla wnioskodawcy jaki i opinia dla RZGW w G. podkreśla fakt, iż analizowane przedsięwzięcie położone jest na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, na ternach zalewowych rzeki R., służących przejściu wód powodziowych. Organ wskazał, że ochronę przed powodzią powinno rozpatrywać się nie tylko w kontekście występującego zagrożenia, czy realizowanych działań technicznych. W myśl Dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (tzw. Dyrektywy Powodziowej), ochrona przed powodzią polega na zarządzaniu ryzykiem powodziowym. Celem zarządzania ryzykiem powodziowym, w świetle art. 9 ust. 1 pkt lb ustawy Prawo wodne, jest ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Oznacza to, iż jakiekolwiek działania lub czynności powodujące zwiększenie ryzyka powodziowego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią są sprzeczne z ww. celem. Zgodnie z Komunikatem Komisji dla Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów "Zarządzanie zagrożeniem powodziowym - zapobieganie powodziom, ochrona przeciwpowodziowa i ograniczanie skutków powodzi" z dnia 12 lipca 2004 r. (KOM(2004)472), "poważne konsekwencje dla zdrowia mogą pojawiać się na przykład wówczas, gdy wody powodziowe niosą ze sobą zanieczyszczenia, lub mieszają się ze skażoną wodą pochodzącą z kanalizacji czy gruntów rolnych. Należy również brać pod uwagę konsekwencje dla zdrowia psychicznego: do ciężkiego stresu z powodu poważnych szkód, dochodzi strach przed powtórzeniem się powodzi, czasem także prawdopodobieństwo wyłączenia nieruchomości z zakresu ochrony ubezpieczeniowej, co może uniemożliwić ich sprzedaż." W tym samym Komunikacie wskazano, że z dotychczasowych doświadczeń wynika, iż najbardziej skutecznym podejściem jest podejmowanie działań w ramach programów zarządzania zagrożeniem powodziowym, obejmujących m. in. "zapobieganie powstawaniu szkód wywołanych powodziami poprzez rezygnację z budowy domów mieszkalnych i obiektów przemysłowych obecnie i w przyszłości na ternach zagrożonych powodzią; poprzez dostosowywanie obiektów, które powstaną w przyszłości do zagrożenia powodziowego; oraz przez wspieranie właściwego zagospodarowania terenu,(...)."

Organ odwoławczy wskazał też, że ustalając obszar szczególnego zagrożenia powodzią organy mają na uwadze aspekt szerszy, związany z całym rejonem, nie zaś poszczególnymi nieruchomościami. Jeżeli zatem cały obszar może być narażony na powódź, ochroną i zakazami obejmuje się cały ten obszar, bez wyjątku - mając na uwadze charakter zjawiska powodzi jako powszechnej i globalnej oraz związanej z wyniesieniem terenu nad poziom morza (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 836/13).

Organ odwoławczy powołał się także na wyrok WSA (sygn. akt IV SA/Wa 720/14 z dnia 27 czerwca 2014 r.) który jednoznacznie wskazuje, iż na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią ustawodawca wprowadził generalny zakaz wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenia powodziowe. Zakazy te wynikają wprost z art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne i mają charakter powszechny. Zarówno generalny zakaz zabudowy czy rozbudowy, jak i indywidualne odstępstwa od tego zakazu są wynikiem realizacji spoczywającej na państwie ochrony przeciwpowodziowej. W powyższym wyroku Sąd podkreślił również, że zakaz zabudowy wynikający z art. 88l ust. 1 ustawy Prawo wodne, obowiązuje niezależnie od uchwalenia na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego względu zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy zastosował normy powszechnie obowiązujące (przepisy ustawy Prawo wodne) i oparł na nich swoje rozstrzygnięcie.

Podsumowując wskazał, iż inwestycja dotycząca budowy zespołu budynków jednorodzinnych obejmujących 26 lokali mieszkalnych na obszarach o wysokim prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi nie znajduje uzasadnienia. Obszary na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie, nie powinny być przeznaczane pod zabudowę mieszkaniową, zarówno ze względów bezpieczeństwa ich użytkowników, jak również ze względów ekonomicznych. Dodatkowo wskazać należy, że rozwój zabudowy powoduje, iż obszar zlewni ma coraz mniejszą zdolność retencjonowania wód opadowych. Może to powodować coraz wyższe stany wód na rzece, a co za tym idzie zwiększać prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzenia ekstremalnego. Wszelkie zmiany w ukształtowaniu terenu, w tym wynoszenie go ponad rzędne wód powodziowych, mogą spowodować zmniejszenie możliwości retencyjnych wód powodziowych i przeformowanie przebiegu przepływu wód powodziowych. W ocenie organu planowana inwestycja może powodować zwiększenie ryzyka powodziowego, w tym zwiększenie strat i zagrożenia także dla okolicznych mieszkańców. Mając na uwadze wartości, jakimi są życie i zdrowie ludzi oraz ich mienie, organ II instancji podzielił stanowisko Dyrektora RZGW w G., że istotne są działania prewencyjne polegające m.in. na prowadzeniu właściwej polityki przestrzennej i powstrzymaniu zabudowy dolin rzecznych. Takie rozwiązanie umożliwia wypełnienie ustawowego obowiązku ochrony przed powodzią, nałożonego na organy administracji publicznej.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka S. Spółka jawna z siedzibą w R., zaskarżając decyzję w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

I - w pierwszej kolejności i:

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego polegające na utrzymaniu w mocy przez organ II instancji decyzji organu I instancji pomimo naruszenia przez ww. decyzję następujących przepisów:

a) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

- art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ I instancji wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dowolną ocenę przez organ materiału dowodowego, skutkujące błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na j przyjęciu, że obszar, na którym Skarżący zamierza realizować zamierzenie inwestycyjne leży na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią podczas gdy z prawidłowej oceny materiału dowodowego wynika, że obszar, na którym Skarżący zamierza realizować zamierzenie inwestycyjne nie leży na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, a to powoduje istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem od ustalenia tego faktu zależy czy organ I instancji winien stosować w przedmiotowej sprawie art. 88l ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne i czy Skarżącego obejmuje zakaz prowadzenia prac budowlanych wynikający z tegoż przepisu;

b) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 88d ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 88f ust. 3a i ust. 4 Prawa wodnego, a także w zw. z art. 88f ust. 5 i ust. 7 Prawa wodnego, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż sporządzenie i przekazanie map zagrożenia powodziowego przez odpowiednie organy zgodnie z art. 88 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 88f ust. 3a i ust. 4 Prawa wodnego wywołuje z tą chwilą wszelkie skutki prawne zarówno wobec organów władzy rządowej, jak i samorządowej, a przede wszystkim wobec obywateli, jakie należy wiązać z wyznaczeniem nowych granic obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 88f ust. 5 i ust. 7 Prawa wodnego w zw. z art. 88d ust. 2 Prawa wodnego pozwala twierdzić, iż przedstawione na mapach zagrożenia powodziowego obszary szczególnego zagrożenia powodzią winny być dopiero uwzględnione m. in. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i wprowadzone w terminie 30 miesięcy od dnia przekazania tych map, a co za tym idzie do tego czasu dotychczas wyznaczone obszary szczególnego zagrożenia powodzią obowiązują w ramach zatwierdzonych i przyjętych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego; co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem w takim wypadku organ I instancji związany jest obowiązującym planem miejscowym i zakresem wyznaczonych dotychczas obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, z których jasno wynika, ze obszar zamierzenia inwestycyjnego Skarżącego nie znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią,

c) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 88 l ust. 1 Prawa wodnego, poprzez jego zastosowanie przez organ I instancji podczas gdy w przedmiotowej sprawie przepis ten nie ma zastosowania, albowiem Skarżący nie zamierza realizować inwestycji budowlanej na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią i organ I instancji winien był uznać w niniejszej sprawie wniosek Skarżącego złożony w trybie art. 881 ust. 2 Prawa wodnego za bezprzedmiotowy i z tej przyczyny winien był umorzyć przedmiotową sprawę na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

II - z ostrożności procesowej, gdyby Sąd nie podzielił stanowiska Skarżącego w pkt. I, w drugiej kolejności zarzucono:

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy przez organ II instancji decyzji organu I instancji pomimo naruszenia przez ww. decyzję następujących przepisów:

a) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

1) art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dowolną ocenę przez organ materiału dowodowego, skutkujące błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na przyjęciu, że cały obszar zamierzenia inwestycyjnego Skarżącego stanowi obszar szczególnego zagrożenia powodzią, podczas gdy z prawidłowej oceny materiału dowodowego wynika, że obszar nie powinien być uznany za obszar szczególnego zagrożenia powodzią;

III - z ostrożności procesowej, gdyby Sąd nie podzielił stanowiska Skarżącego w pkt. I i pkt. II, w trzeciej kolejności zarzucono:

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy przez organ II instancji decyzji organu I instancji pomimo naruszenia przez ww. decyzję następujących przepisów:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 88l ust. 2 w zw. z ust. 1 Prawa wodnego, poprzez jego niezastosowanie przez organ I instancji w stosunku do Skarżącego podczas gdy w przedmiotowej sprawie przepis ten powinien mieć zastosowanie i organ winien był zwolnić Skarżącego z zakazów wynikających z art. 88l ust. 1 Prawa wodnego, albowiem inwestycja Skarżącego nie utrudnia ochrony przed powodzią.

Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżąca wniosła:

Ad. I

- na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 145 § 3 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz na mocy art. 135 p.p.s.a. o rozważanie przez Sąd uchylenia decyzji ją poprzedzającej tj. decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia [...].06.2015r., a także o jednoczesne umorzenie postępowania administracyjnego w całości;

Ad. II

- na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz na mocy art. 135 p.p.s.a. o rozważanie przez Sąd uchylenia decyzji ją poprzedzającej tj. decyzji Dyrektora RZGW z dnia [...].06.2015r. ;

Ad. III

- na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz na mocy art. 135 p.p.s.a. o rozważanie przez Sąd uchylenia decyzji ją poprzedzającej tj. decyzji Dyrektora RZGW z dnia [...].06.2015r., ewentualnie na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. o zobowiązanie organu II lub I instancji do wydania decyzji o udzielenie Skarżącemu zwolnienia w trybie art. 88l ust. 2 Prawa wodnego.

Ponadto o zwrot na rzecz Skarżącego od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu [...].10.2014r. Skarżący złożył do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G., wniosek o zwolnienie z zakazów określonych w art. 88l ust. 1 Prawa wodnego dla inwestycji zespołu budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz jednego budynku wolnostojącego z dwoma lokalami zlokalizowanych na działce nr [...] w R.. Skarżący od samego początku stał na stanowisku, iż powyższe zwolnienie nie jest wymagane dla realizacji inwestycji, albowiem inwestycja nie będzie realizowana na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, jednakże w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji organ - Starosta W. zobowiązał Skarżącego do uzyskania takiego zwolnienia w trybie art. 881 ust. 2 Prawa wodnego.

Decyzją z dnia [...]12.2014r. organ I instancji odmówił udzielenia Skarżącemu zwolnienia z zakazów określonych w art. 88l ust. 1 Prawa wodnego dla inwestycji. Na przedmiotową decyzję Skarżący złożył w dniu [...]12.2014r. odwołanie. Po rozpatrzeniu w/w odwołania Prezes KZGW wydał decyzję w dniu [...]04.2015r. uchylającą zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji ponownie wydał decyzję w dniu [...]06.2015r. odmawiającą Skarżącemu udzielenia zwolnienia z zakazów określonych w art. 88l ust. 1 Prawo wodne dla inwestycji. Na przedmiotową decyzję Skarżący złożył ponownie odwołanie. Organ II instancji po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego wydał decyzję w dniu[...]10.2015r. utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Z prawidłowej oceny materiału dowodowego wynika, że obszar, na którym Skarżący zamierza realizować zamierzenie inwestycyjne nie leży na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, a to powoduje istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem od ustalenia tego faktu zależy czy organ I instancji winien stosować w przedmiotowej sprawie art. 88l ust. 1 Prawa wodnego i czy Skarżącego obejmuje zakaz prowadzenia prac budowlanych wynikający z tegoż przepisu. Z akt sprawy bezspornie wynika, czego organ I instancji nie kwestionuje, iż obszar, na którym Skarżący zamierza realizować inwestycję - zespół budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz jeden budynek wolnostojący wraz z infrastrukturą, objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta R.- rejon C. uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] marca 2007 roku (dalej zwany "mpzp"), a do dnia wydania zaskarżonej decyzji organu II instancji powyższy mpzp nie został zmieniony ani uchylony, co oznacza, że nadal obowiązuje stanowiąc akt prawa miejscowego. Dyrektor RZGW w G. postanowieniem z dnia [...].11.2006r. w sprawie [...] uzgodnił projekt mpzp. Zgodnie z powyższym mpzp obszar, na którym projektowana jest inwestycja budowlana Skarżącego to teren 41 MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zgodnie z obowiązującym mpzp nie jest to teren narażony na niebezpieczeństwo powodzi. Ponadto Skarżący na terenie 45 ZP - teren zieleni urządzonej zaprojektował wyłącznie chodniki. To również zgodnie z mpzp nie jest teren narażony na niebezpieczeństwo powodzi. Jednocześnie w trakcie procedury uzyskiwania pozwolenia na budowę dla powyższej inwestycji Skarżący zdecydował o podniesieniu terenu bezpośrednio pod inwestycją, a także terenu na działkach nr [...]do rzędnej 8,15 m. n p. m. w miejscowości [...] przy ul. [...], wyłącznie z uwagi na bezpieczeństwo terenu i projektowanej inwestycji. Organ I instancji w sposób całkowicie błędny od samego początku przyjął, że inwestycja Skarżącego znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Pomimo faktu, że organ II instancji w decyzji z dnia [...] 04.2015r. wytknął organowi I instancji błędy w ustaleniach faktycznych i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania w tym kwestię ustalenia w jakiej części planowana inwestycja znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią - organ I instancji bezrefleksyjnie przyjął, że jego pierwotne stanowisko było słuszne, choć równo organ II instancji, jak i Skarżący wskazywali odmiennie. Inwestycja Skarżącego nie znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią zgodnie z obowiązującym mpzp. Skarżący zaprojektował inwestycję wyłącznie na części nieruchomość stanowiącej działkę nr [...] - zgodnie z funkcją terenu, tj. 41 MN i 45 ZP. Sam fakt, że działka nr [...] w części zupełnie niezagospodarowanej przez Skarżącego w ramach planowanej inwestycji stanowi zgodnie z mpzp obszar szczególnego zagrożenia powodzią, nie upoważnia organu do zastosowania art. 881 ust. 1 Prawo wodne, albowiem na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią - teren 51 ZZ/ZP Skarżący nie zamierzał i nie zamierza wykonywać żadnych robót budowalnych, zmiany ukształtowania terenu, itd. Organ I instancji z niewyjaśnionych dla Skarżącego powodów całkowicie zignorował różnicie pomiędzy takimi pojęciami jak nieruchomość, działka, teren czy obszar. Obszary szczególnego zagrożenia powodzią wyznaczone w mpzp nie pokrywają się z Administracyjnymi granicami działek czy nieruchomości, a poza tym w granicach nieruchomości inwestycja może być realizowana na całej lub na części nieruchomości zgodnie i przeznaczeniem terenu i jego funkcją. W tym miejscu warto wskazać, iż art. 88f Prawa wodnego ma charakter ustrojowo- proceduralny. Wskazuje organy odpowiedzialne za sporządzenie map zagrożenia powodziowego oraz map ryzyka powodziowego, zakres oddziaływania tych map na dokumenty i akty ogólnokrajowe, regionalne i lokalne, a także określa procedury ich przeglądu i aktualizacji. Zgodnie z art. 88d ust. 2 w zw. z art. 88f ust. 5 Prawa wodnego w aktach planowania przestrzennego uwzględnia się przedstawione na mapach zagrożenia powodziowego oraz mapach ryzyka powodziowego granice:

1) obszarów, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest niskie i wynosi raz na 500 lat lub na których istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzenia ekstremalnego;

2) obszarów szczególnego zagrożenia powodzią;

3) obszarów obejmujących tereny narażone na zalanie w przypadku:

a) przelania się wód przez koronę wału przeciwpowodziowego,

b) zniszczenia lub uszkodzenia wału przeciwpowodziowego,

c) zniszczenia lub uszkodzenia budowli piętrzących,

d) zniszczenia lub uszkodzenia budowli ochronnych pasa technicznego.

W myśl art. 88f ust. 7 Prawa wodnego przedstawione na mapach zagrożenia powodziowego obszary szczególnego zagrożenia powodzią winny być uwzględnione m. in. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w terminie 30 miesięcy od dnia przekazania tych map. Przepis ten gwarantuje przede wszystkim odpowiedni czas na wprowadzenie powyższych zmian dla organów, jak i dla obywateli, których te zmiany będą dotyczyć w zakresie ich nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe, należy wskazać, iż przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy organ I i II instancji winien był brać jako podstawę ustalenia obszarów szczególnego zagrożenia powodzią obowiązujący mpzp. Organy nie maja podstawy prawnej aby z urzędu uwzględniać obszary wynikające z map zagrożenia powodziowego przed ich uwzględnieniem w obowiązującym mpzp. Mapy zagrożenia powodziowego nie stanowią źródła prawa w myśl art. 87 Konstytucji RP, a jedynie są dokumentami planistycznymi, które muszą być dopiero uwzględnione w aktach krajowych i lokalnych. Przeciwna wykładnia tych przepisów niż zaprezentowana powyżej przez Skarżącego prowadziłaby do sytuacji, że samo sporządzenie i podanie do publicznej wiadomości dokumentów planistycznych w postaci map zagrożenia powodziowego - automatycznie stanowiłoby, iż z tym momentem nowe obszary szczególnego zagrożenia powodziowego objęte byłyby zakazem zabudowy i prowadzenia jakichkolwiek prac budowlanych w myśl art.881 ust. 1 Prawa wodnego, czyli dokumenty nie stanowiące źródła prawa ani decyzji czy aktu Administracyjnego wpływałyby bezpośrednio na prawo i sposób zagospodarowania nieruchomości, a przede wszystkim jego przeznaczenie. W przeciwnym wypadku brak uwzględnienia map zagrożenia powodziowego w mpzp poprzez uchwalenie zmiany mpzp w terminie 30 miesięcy przez organy powodowałoby, iż właściciel nieruchomości nie mógłby wystąpić z roszczeniem o odszkodowanie w trybie art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do czasu zmiany planu, a zakazy związane z zagospodarowaniem i wykorzystaniem obszarów szczególnego zagrożenia powodzią wiązałyby go już w chwili sporządzenia, opublikowania i rozesłania map. Wykładnia powyższych przepisów prawa materialnego dokonana przez organy I i II instancji jest całkowicie błędna i nie może się ostać, w przeciwnym wypadku Skarżący wskazuje, iż należałoby uznać, iż przepisy ustawy Prawo wodne w tym zakresie są niezgodne z Konstytucją RP. Zgodnie z prawidłową wykładnią przepisów Prawa wodnego mapy zagrożenia powodziowego obowiązują organy i Skarżącego dopiero po ich uwzględnieniu w mpzp, a do tego czasu organy związane są ustaleniami mpzp, natomiast zgodnie z obowiązującym inwestycja Skarżącego nie jest projektowania i nie będzie realizowana na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. W związku z powyższym skoro obszar, na którym Skarżący zamierza realizować inwestycje nie obejmuje obszaru szczególnego zagrożenia powodzią, przepis art. 881 ust. 1 Prawa wodnego nie ma zastosowania. Z uwagi na fakt, iż w ocenie Skarżącego obszar inwestycji Skarżącego nie leży na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, wniosek Skarżącego o zwolnienie z zakazów obowiązujących na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią nie może być rozpoznany decyzją co do istoty sprawy, albowiem ani wydanie decyzji pozytywnej, ani decyzji negatywnej nie miałoby tutaj miejsca. Z ostrożności procesowej, gdyby Sąd nie podzielił jednak przedstawionego przez Skarżącego stanowiska w pkt. I powyżej, a uznałby, że organ II instancji, a zatem również organ I instancji miał prawo wziął pod uwagę mapy zagrożenia powodziowego w przedmiotowej sprawie w stosunku do Skarżącego, to należy wyraźnie wskazać, iż w takiej sytuacji mapy zagrożenia powodziowego jako dokumenty wyłącznie planistyczne mogłyby stanowić jedynie dowód w sprawie w sferze stanu faktycznego. W takim stanie rzeczy, z ostrożności procesowej, Skarżący zarzuca zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy przez organ II instancji decyzji organu I instancji pomimo naruszenia przez ww. decyzję przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dowolną ocenę przez organ materiału dowodowego, skutkujące błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na przyjęciu, że cały obszar zamierzenia inwestycyjnego Skarżącego stanowi obszar szczególnego zagrożenia powodzią, a ponadto, że jest to strefa zalewu o wysokim prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi, a inwestycja Skarżącego zwiększy ryzyko wystąpienia zdarzeń ekstremalnych, podczas gdy z prawidłowej oceny materiału dowodowego wynika, że obszar inwestycji Skarżącego nie powinien być uznany za obszar szczególnego zagrożenia powodzią, a ponadto, że inwestycja Skarżącego nie wpłynie negatywnie na ochronę przed powodzią lub na zwiększenie zagrożenia powodziowego w tym rejonie. Należy wskazać, iż zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji rozpoznając przedmiotową sprawę skupili się wyłącznie na wykazaniu, iż obszar inwestycji Skarżącego znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią według nowo wprowadzonych map zagrożenia powodziowego. Na marginesie, organ I instancji stał na takim stanowisku jeszcze pół roku przed oficjalnym przekazaniem map do odpowiednich organów rządowych i samorządowych, co spowodowało, że wymagano od Skarżącego uzyskania zwolnienia z art. 88l ust. 2 Prawa wodnego, którego to zwolnienia z tej samej przyczyny udzielić mu nie chciano, a co za tym idzie nie mógł uzyskać pozwolenia na budowę dla inwestycji. Przede wszystkim Skarżący przypomina, że obszar planowanej inwestycji Skarżącego zgodnie z mpzp uzgodnionym z Dyrektorem RZGW nie znajdował się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, a już według map zagrożenia powodziowego cały obszar planowanej inwestycji stanowi obszar szczególnego zagrożenia powodzią, co więcej tzw. wyspa istniejąca w dorzeczu rzeki R. przy głównej drodze w R. dotychczas przez wiele lat stanowiła teren zalewowy, podczas gdy aktualnie według map zagrożenia powodziowego teren ten - bez żadnych zmian ukształtowania terenu - przestał być w całości obszarem szczególnego zagrożenia powodzią pomimo, iż otoczony jest prawie ze wszystkich stron rzeką R.. Nadto organ I instancji nie wziął pod uwagę faktu, iż mapy zagrożenia powodziowego były sporządzane dla całej Polski począwszy od 2011 roku, co oznacza, że mapa zagrożenia powodziowego dla rzeki R. może nie być aktualna, może nie uwzględniać infrastruktury przeciwpowodziowej, infrastruktury związanej z gospodarką wodną, itp. W tym miejscu j Skarżący podnosi, na co zwracał już uwagę organowi I instancji, że w zeszłym roku została m.in. oddana do użytkowania w bliskim sąsiedztwie inwestycja polegająca na przebudowie mostu na Kanale [...] polegająca na zwiększeniu jego przepustowości, co z pewnością wpływa na prędkość i wysokość ewentualnej fali powodziowej i jej zasięg. Bardzo znamienny jest fakt, iż w innym postępowaniu administracyjnym dotyczącym inwestycji Skarżącego (w ramach jednoosobowej działalności wspólnika Skarżącego) polegającej na przebudowie sieci gazowej w R. zlokalizowanej na działkach nr [...] - znak [...], pismem z dnia [...] 9.2015r. Dyrektor RZGW wskazuje Skarżącemu i Prezesowi KZGW, że wydanie decyzji zwalniającej z art. 88l ust. 1 Prawa wodnego nie będzie mogło zostać rozpoznane w terminie, ze względu na wykonywana obecnie analizę zagrożenia powodziowego od rzeki R. po realizacji inwestycji mogących mieć wpływ na ograniczenie tego zagrożenia. Identyczne pismo otrzymał Skarżący (w ramach jednoosobowej działalności wspólnika Skarżącego) od Dyrektora RZGW z dnia [...].09.2015r. w sprawie wydania decyzji zwalniającej z art. 88l ust. 1 Prawa wodnego dla inwestycji polegającej na budowie sieci wodociągowej, przyłącza wodociągowego i przyłącza kanalizacji sanitarnej zlokalizowanej na działkach nr [...] obręb 2 w R.. W przedmiotowej sprawie w trakcie trwającego ponad rok czasu postępowania organ I instancji poza analizą map zagrożenia powodziowego i map ryzyka powodziowego z własnej inicjatywy wystosował wyłącznie jedno pismo w dniu [...].10.2014r. do Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej Oddział Morski w G., na samym początku po wszczęciu postępowania z pytaniem o wyjaśnienie dużych różnic pomiędzy rzędnymi zwierciadła wody na rysunkach do obowiązującego studium ochrony przeciwpowodziowej a w mapach zagrożenia powodziowego. Jednocześnie na podstawie art. 88l ust. 3 Prawa wodnego organ I instancji poprosił IMGW o opinię na temat wpływu planowanego zamierzenia inwestycyjnego na ochronę przed powodzią. Organ I instancji otrzymał od IMGW dość oczywistą odpowiedz - pismem z dnia [...].11.2014r., iż przy sporządzaniu map zagrożenia powodziowego zastosowano dokładniejsze dane i bardziej zaawansowane narzędzia obliczeń. Natomiast w odpowiedzi na prośbę o opinię na temat wpływu planowanego zamierzenia inwestycyjnego Skarżącego na ochronę przed powodzią IMGW wyraźnie i jasno wskazało: "Dodatkowo informujemy, ze w Oddziale Morskim IMGW-PIB wykonano na zlecenie inwestora - firmę S. Sp. j. analizę wpływu planowanej inwestycji podniesienia terenu na wskazanych działkach m.in. nr [...], na przejście wód powodziowych o prawdopodobieństwie przewyższenia 1 %. Na podstawie uzyskanych wyników stwierdzamy, ze inwestycja zlokalizowana na terenach zalewowych rzeki R. spowoduje podniesienie poziomu wody 1 % o 1 cm w jej bezpośrednim otoczeniu w stosunku do stanu bez tej inwestycji. Tym samym nie wpłynie w sposób znaczący na pogorszenie ochrony przeciwpowodziowej."

W tym miejscu Skarżący zadaje pytanie, na jakiej podstawie i z jakiej przyczyny organ I instancji nie dał wiary opinii i stanowisku IMGW, skoro opinia ta bezsprzecznie stanowi podstawę do zwolnienia Skarżącego z zakazu w trybie art. 88l ust. 2 Prawa wodnego ? Jednocześnie Skarżący przedłożył w niniejszej sprawie dowód w postaci "Analizy wpływu planowanej inwestycji - podniesienia terenu na działkach nr [...] oraz na wskazanym fragmencie drogi, na przejście wód powodziowych o prawdopodobieństwie przewyższenia 1 %" sporządzonej przez IMGW, gdzie IMGW potwierdza, że podniesienie terenu pod planowaną inwestycją Skarżącego do rzędnej 8,15 m. n.p.n. nie wpłynie znacząco na przejście wód powodziowych, nie zwiększy się zasięg strefy zagrożenia powodziowego, a ponadto podniesiony teren nie jest zalewany podczas przechodzenia badanej fali powodziowej. Jednak organ I instancji zupełnie w odmienny sposób interpretuje te dokumenty, bierze pod uwagę sformułowania IMGW wyjęte z całego kontekstu. Oczywistym jest, że IMGW w całej rozciągłości nie potwierdzi, ze inwestycja Skarżącego w żaden sposób nie wpływa na teren bezpośrednio przylegający, niemniej najważniejsze jest w niniejszej sprawie czy inwestycja utrudni ochronę przed powodzią. Konkludując powyższe należy wskazać, iż przeprowadzając postępowanie dowodowe organ I instancji naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego poprzez brak podjęcia wszelkich możliwych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a ponadto dokonując dowolnej oceny materiału dowodowego co miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, albowiem prawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego winno doprowadzić organ I instancji, a także II instancji, do zupełnie odmiennych wniosków i do wydania pozytywnej decyzji wobec Skarżącego zwalniającej go z zakazów z art. 881 ust. 1 Prawa wodnego. Z daleko idącej ostrożności procesowej, Skarżący podnosi, iż w przypadku, gdyby Sąd jednak stwierdził, iż organ I i II instancji prawidłowo ustalili stan faktyczny sprawy, a co za tym idzie, ze obszar szczególnego zagrożenia powodzią został prawidłowo ustalony i przyjęty dla Inwestycji Skarżącego, to organ winien był zwolnić Skarżącego z zakazów wynikających z art. 88l ust. 1 Prawa wodnego, albowiem inwestycja Skarżącego nie utrudnia ochrony przed powodzią. Przede wszystkim należy podnieść, iż zakazy określone w art. 881 ust. 1 Prawa wodnego nie mają charakteru bezwzględnego, natomiast na podstawie art. 88l ust. 2 Prawa wodnego Dyrektor RZGW ma możliwość podjęcia decyzji o zwolnieniu z zakazów wynikających z art. 881 ust. 1 Prawa wodnego, przy czym decyzję tą organ podejmuje w ramach "uznania administracyjnego". Ponadto celem postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia od zakazów jest merytoryczna weryfikacja przesłanki wskazanej w art. 88l ust. 2 Prawa wodnego, jaką jest nieutrudnienie ochrony przed powodzią. W tym zakresie stworzono dyrektorowi regionalnego zarządu gospodarki wodnej fakultatywną możliwość zasięgnięcia opinii państwowej służby hydrologiczno-meteorologicznej dla stwierdzenia, czy zamierzone działanie nie utrudni ochrony przed powodzią /Komentarz do ustawy Prawo wodne, 2013, | red. B. Rakoczy/. W ocenie Skarżącego organ I instancji w przedmiotowej sprawie całkowicie pominął słuszny interes obywatela (Skarżącego) polegający na prawie do zagospodarowania nieruchomości poprzez jej zabudowę na terenach przeznaczonych w mpzp pod zabudowę. Zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji na żadnym etapie postępowania nie przeanalizowali czy prawo Skarżącego do zabudowy nieruchomości - tak jak do tej pory zabudowywali swoje nieruchomości właściciele sąsiednich nieruchomości położonych wzdłuż koryta rzeki R. - nie powinno być uwzględnione, a przede wszystkim czy ewentualnie można by było wskazać Skarżącemu dodatkowe warunki, po spełnieniu których Skarżący mógłby otrzymać zwolnienie w trybie art. 881 ust. 2 Prawa wodnego. W niniejszej sprawie organ I instancji wziął pod uwagę wyłącznie interes społeczny, a słuszny interes obywatela całkowicie pominął, a to oznacza, że podejmując decyzje przekroczył granice uznania administracyjnego. Niezależnie od powyższego, należy ponownie wskazać, iż w zebranym w niniejsze sprawie materiale dowodowym znajduje się opinia IMGW, która potwierdza, ze inwestycja Skarżącego nie wpłynie w sposób znaczący na ochronę przez powodzią, tym samym zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji miał podstawę uznać, że dopuszczalne jest udzielenie zezwolenia Skarżącemu w trybie art. 88l ust. 2 Prawa wodnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W ocenie sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, jak też utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają przepisów prawa. Organy słusznie oceniły, iż brak jest podstaw do zwolnienia z obowiązującego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią zakazu zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę zespołu budynków jednorodzinnych i towarzyszącej im infrastruktury.

Wbrew twierdzeniu skarżącej spółki teren na którym ma być zlokalizowana przedmiotowa inwestycja znajduje się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią zarówno w strefie średniego, jak też wysokiego ryzyka wystąpienia powodzi. Rzędna wody o prawdopodobieństwie wystąpienia ryzyka raz na 100 lat wynosi ok. 7,9 m n.p.m, a planowana inwestycja znajduje się w całości w strefie zalewu, w której głębokość wody może osiągnąć poziom do 2 m. W strefie zalewu o wysokim prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi zagrożenie zalewem wody do poziomu 2 m dotyczy części obszaru planowanej inwestycji.

Ustalenia dotyczące aktualnego obszaru szczególnego zagrożenia powodzią zostały dokonane przez organ w sposób prawidłowy, gdyż ich podstawą były aktualnie obowiązujące mapy zagrożenia powodziowego dla tego obszaru.

Stosownie do treści art. 88d ust. 1 i art. 88e ust. 1 ustawy Prawo wodne dla obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi sporządza się mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego. Według art. 88f ust. 5 tej ustawy przedstawione na mapach zagrożenia powodziowego oraz mapach ryzyka powodziowego granice obszarów zagrożenia powodzią uwzględnia się m.in. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzjach o ustaleniu lokalizacji celu publicznego lub decyzjach o warunkach zabudowy.

Według art. 88f ust.1 i 3 ustawy mapy zagrożenia powodziowego oraz ryzyka powodziowego sporządza Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej i przekazuje wyszczególnionym w przepisie organom. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że w dniu 15 kwietnia 2015r. na stronie Hydroportalu zostały opublikowane zweryfikowane i ostateczne wersje map zagrożenia powodziowego i ryzyka powodziowego, jak też że mapy te zostały przekazane przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej właściwym organom. Dlatego też stanowią one faktyczną podstawę działań zarówno związanych z planowaniem przestrzennym, jak też działań dotyczących ochrony przeciwpowodziowej (art. 88a ust.3 i 88f ust. 5 ustawy).

Opracowane i aktualnie obowiązujące mapy, zmieniły dotychczas obwiązujące obszary zagrożenia powodziowego. Na ich podstawie teren planowanej inwestycji w całości znalazł się w obszarze zagrożenia powodziowego, a zatem w obszarze, w którym obowiązuje zakaz zabudowy. Skarżąca zarzuca, że tym samym mimo iż mapy nie stanowią źródła prawa, stały się podstawą wprowadzenia zakazu ograniczającego prawo własności, gdyż w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego teren inwestycji nie był objęty zakazem zabudowy, bowiem nieruchomość na której planowana jest inwestycja tylko w niewielkim fragmencie objęta była obszarem zagrożenia powodzią. W ocenie skarżącej do czasu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powinny obowiązywać ustalenia dokonane na podstawie opracowanych map, które nie stanowią źródła prawa, a ustalenia zgodne z aktem prawa miejscowego.

Stanowisko to nie jest słuszne.

Stosownie do treści art. 88l ust. 1 w/w ustawy dla obszarów szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym:

1) wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych, z wyjątkiem dróg rowerowych;

2) sadzenia drzew lub krzewów, z wyjątkiem plantacji wiklinowych na potrzeby regulacji wód oraz roślinności stanowiącej element zabudowy biologicznej dolin rzecznych lub służącej do wzmacniania brzegów, obwałowań lub odsypisk;

3) zmiany ukształtowania terenu, składowania materiałów oraz wykonywania innych robót, z wyjątkiem robót związanych z regulacją lub utrzymywaniem wód oraz brzegu morskiego, budową, przebudową lub remontem drogi rowerowej, a także utrzymywaniem, odbudową, rozbudową lub przebudową wałów przeciwpowodziowych wraz z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie oraz czynności związanych z wyznaczaniem szlaku turystycznego pieszego lub rowerowego.

Wbrew twierdzeniu skarżącej to nie mapy zagrożenia powodziowego czy ryzyka powodziowego stanowią źródło zakazu zabudowy w obszarze zagrożenia powodziowego, a przepisy ustawy Prawo wodne, a więc normy powszechnie obowiązujące, usytuowane hierarchicznie wyżej aniżeli normy prawa miejscowego. Normy planistyczne zawarte w akcie prawa miejscowego muszą być zgodne z normami ustawowymi, dlatego też z uwagi na aktualizację obszarów zagrożenia powodziowego będą musiały uwzględnić nowe obszary w terminie wskazanym przez ustawodawcę, co nie oznacza, że do tego czasu nie obowiązuje zakaz zabudowy wynikający z przepisów ustawy.

W obszarze szczególnego zagrożenia powodzią obowiązuje zakaz wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe. Od tego generalnego zakazu w ust. 2 powołanego przepisu przewidziano wyjątek. Dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazów, o których mowa w ust. 1, określając warunki niezbędne dla ochrony przed powodzią, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym. Wyjątek dotyczy zatem sytuacji szczególnej, która według oceny organu zobowiązanego do wykonywania zadań z zakresu ochrony przed powodzią nie spowoduje utrudnień w zarządzaniu ryzykiem powodziowym. Oznacza to, że jedynie decyzja właściwego organu wydana na podstawie tego przepisu może zezwolić na zabudowę w aktualnie określonym obszarze zagrożenia powodziowego.

W ocenie sądu dokonana przez organ ocena planowanego przedsięwzięcia w kontekście wpływu na zarządzanie ryzykiem powodziowym była prawidłowa i rzetelnie uzasadniona. Organ nie przekroczył granic swobody uznania oceniając, iż nie zachodzą przesłanki uzasadniające zwolnienie od zakazu zabudowy w przedmiotowym przypadku.

Przedmiotowa inwestycja ma dotyczyć budowy w obszarze zagrożenia powodziowego kompleksu budynków mieszkalnych obejmujących 26 lokali mieszkalnych wraz z towarzyszącą infrastrukturą. W ocenie sądu ze względu na skalę tego przedsięwzięcia, w wyniku którego w obszarze o wysokim stopniu zagrożenia powodziowego usytuowane miałyby być centra życiowe kilkudziesięciu osób, nowych mieszkańców, z całą pewnością nie stanowi przypadku, który według obiektywnych kryteriów, nie utrudniałby zarządzania ryzykiem powodziowym. Sama już skala tego przedsięwzięcia wykluczać musi pełną realizację celów stawianych przed organami administracji w zakresie zarządzania ryzykiem powodziowym, a więc ograniczania potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi i środowiska. Umiejscowienie na terenie szczególnego zagrożenia skutkami powodzi ludzi i ich dobytku zwiększałoby automatycznie zakres zarządzania ryzykiem powodziowym dla tego terenu o aspekt należytego przygotowania i reagowania związanego z potrzebą ewakuacji mieszkańców, usuwania skutków powodzi dotykających ich dobytku, wpłynęłoby niekorzystnie na wielkość strat, kosztów akcji ratowniczych, potrzebę podejmowania działań związanych z usuwaniem zanieczyszczeń. Nie może być więc wątpliwości, że zwolnienie od zakazu w tym przypadku z góry eliminowałoby osiąganie celu stawianego przed organami administracji w zakresie ograniczania negatywnych skutków powodzi. Sąd podziela stanowisko wyrażone przez organ, iż najbardziej skutecznym sposobem zapobiegania powstawaniu szkód wywołanych powodziami jest rezygnacja z budowy domów mieszkalnych na terenach zagrożonych powodzią. Nie zmienia tej oceny opinia wyrażona w przedmiotowym postępowaniu przez IMGW – PB, że planowana inwestycja powodując podniesienie poziomu wody 1% o 1 cm w bezpośrednim otoczeniu inwestycji nie wpłynie w sposób znaczący na pogorszenie ochrony przeciwpowodziowej. Sąd podziela stanowisko organu co do przedmiotowej opinii, że odnosi się ona jedynie do wąskiego aspektu, związanego z niewielkim podniesieniem poziomu wody, a nie kompleksowej oceny wpływu inwestycji na wszystkie aspekty zarządzania ryzykiem powodziowym.

Sąd oddalił wnioski dowodowe zgłoszone przez skarżącą, gdyż ich przeprowadzenie nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Ze względu na wskazane powyżej aspekty zarządzania ryzykiem powodziowym, które organ administracji musi brać pod uwagę przy ocenie czy możliwe jest odstępstwo od zakazu zabudowy w obszarze zagrożonym szczególnym ryzykiem powodzi nie mogła mieć znaczenia przebudowa mostu na Kanale[...] czy wpływ tej inwestycji, brany pod uwagę przez organ na ograniczenie ryzyka zagrożenia powodziowego dla inwestycji o zupełnie innym charakterze i skali (budowa sieci wodociągowej, budowa sieci gazowej).

Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a orzekł jak w sentencji.