Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1230/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Minister Transportu
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 14b ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 16 poz 94
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2016 r. sprawy ze skargi P. S.A. w [...] na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia stosowania bezprawnych praktyk naruszających zbiorowe interesy pasażerów w transporcie kolejowym i nakazania usunięcia nieprawidłowości oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Prezes Urzędu Transportu Kolejowego (dalej także "Prezes UTK") działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 14 ust. 4 oraz 10 ust. 1 pkt 5 i art. 14b ust. 1 i 2, w związku z art. 13 ust. 6 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16 poz. 94 ze zm., dalej także "u.t.k."), po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] października 2013 r. (znak [...]) utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. (znak [...], w której:

I. stwierdził stosowanie przez P. S.A. z siedzibą w W. (dalej "skarżąca" lub "strona") bezprawnych praktyk naruszających zbiorowe interesy pasażerów w transporcie kolejowym, polegających na nieprawidłowym realizowaniu obowiązku udzielania pasażerom informacji o ruchu pociągów na stacjach kolejowych W. Wschodnia, W. Zachodnia, W. Stadion oraz K. Główny, co jest niezgodne z pkt 4.2.12.1 Załącznika I do Rozporządzenia Komisji (UE) nr 454/2011 z dnia 5 maja 2011 r. w sprawie technicznej specyfikacji Inter operacyjności odnoszącej się do podsystemu "Aplikacje telepatyczne dla przewozów pasażerskich" transeuropejskiego systemu kolei (Dz. Urz. UE L nr 123 z 12 maja 2011 r., dalej także "TAP TSI");

II. stwierdził stosowanie przez stronę bezprawnych praktyk naruszających zbiorowe interesy pasażerów w transporcie kolejowym, polegających na przekazywaniu informacji głosowych niespójnych z informacjami zamieszczonymi na wyświetlaczach na stacji W. Wschodnia oraz W. Zachodnia, co jest niezgodne z art. 21 ust. 1 Rozporządzenia (WE) Nr 1371/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczącego praw i obowiązków pasażerów w ruchu kolejowym (Dz. Urz. UE L nr 315 z 3 grudnia 2007 r., dalej także "rozporządzenie 1371"), w związku z pkt 4.1.2.11.1 Załącznika do Decyzji Komisji z dnia 21 grudnia 2007 r. dotyczącej technicznej specyfikacji Interoperacyjności w zakresie aspektu "Osoby o ograniczonej możliwości poruszania się" transeuropejskiego systemu kolei konwencjonalnych i transeuropejskiego systemu kolei dużych prędkości (Dz. Urz. L nr 64 z 7 marca 2008 r. ze zm., dalej także "PRM TSI";

III. nakazał usunięcie nieprawidłowości z pkt I i II decyzji poprzez zaniechanie stosowania bezprawnych praktyk naruszających zbiorowe interesy pasażerów w transporcie kolejowym w terminie 90 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji;

IV. na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. decyzji nadał w całości rygor natychmiastowej wykonalności.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym oraz prawnym.

W dniu 1 lutego 2013 r. Prezes UTK z urzędu wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stosowania przez stronę bezprawnych praktyk naruszających zbiorowe interesy pasażerów w transporcie kolejowym, polegających na nieprawidłowym realizowaniu obowiązku udzielania pasażerom informacji o ruchu pociągów na stacjach kolejowych W. Wschodnia, W. Zachodnia, W. Stadion oraz K. Główny.

Powodem wszczęcia postępowania było powzięcie przez organ informacji uprawdopodabniających fakt niezrealizowania przez skarżącą obowiązku udzielania informacji o kursowaniu pociągów na terenie stacji, na których nastąpił montaż nowego systemu zapowiedzi słownych lub wyświetlaczy, tzw. Systemu Dynamicznej Informacji Pasażerskiej (dalej także "SDIP"), tj. obowiązku określonego w pkt 4.2.12.1 Załącznika I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 454/2011 z 5 maja 2011 r. (dalej: TAP TSI), a także z uwagi na powzięcie przez organ informacji o przekazywaniu informacji głosowych niespójnych z informacjami zamieszczonymi na wyświetlaczach, co z kolei stanowi naruszenie obowiązku określonego w art. 21 ust. 1 rozporządzenia (WE) Nr 1371/2007(dalej: rozporządzenie 1371) w związku z pkt 4.1.2.11.1 Załącznika do Decyzji Komisji z 2007.

Po przeanalizowaniu materiału dowodowego, Prezes UTK, na podstawie art. 104 § 1 i 2 k.p.a w związku z art. 14 ust. 4 oraz 10 ust. 1 pkt 5 i art. 14b ust. 1 i 2 u.t.k. w związku z art. 13 ust. 6 u.t.k., wydał w dniu [...] czerwca 2013 r. decyzję stwierdzającą stosowanie przez stronę bezprawnych praktyk naruszających zbiorowe interesy pasażerów w transporcie kolejowym polegających na nieprawidłowym realizowaniu obowiązku udzielania pasażerom informacji o ruchu pociągów na ww. stacjach kolejowych, co stanowi naruszenie TAP TSI, oraz na przekazywaniu informacji głosowych niespójnych z informacjami zamieszczonymi na wyświetlaczach na stacjach W. Wschodnia i W. Zachodnia, co stanowi naruszenie rozporządzenia nr 1371 oraz PRM TSI. Prezes UTK nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności i nakazał Spółce zaniechania stosowania bezprawnych praktyk w terminie 90 dni od dnia jej doręczenia.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Prezes UTK wskazał, że zebrany materiał dowodowy w sprawie ujawnił liczne wady, błędy i usterki w funkcjonowaniu SDIP. Organ powołał się na ok. 70 skarg pasażerskich odnoszących się do wszystkich wymienionych stacji. Podał, że skargi te dotyczyły okresu począwszy od czerwca 2012 r. (stacje warszawskie), natomiast w odniesieniu do stacji K. Główny od końca 2012 r. Prezes UTK wskazał, że podczas czynności nadzorczych przeprowadzonych przez pracowników Urzędu Transportu Kolejowego na stacjach warszawskich stwierdzono, że SDIP nie działa prawidłowo, a informacje przekazywane na tablicach elektronicznych wprowadzają pasażerów w błąd. Ponadto stwierdzono, że w wielu przypadkach występuje niespójność między informacjami głosowymi i wizualnymi. Organ zauważył, że do dnia wydania przez Prezesa UTK decyzji w sprawie, nieprawidłowości nie zostały przez Spółkę usunięte.

W ocenie organu, zostały spełnione łącznie obydwie przesłanki dla zakwalifikowania działań Spółki, jako praktyk naruszających zbiorowe interesy pasażerów określonych w art. 14b ust. 1 u.t.k., zgodnie z którym zakazane jest stosowanie bezprawnych praktyk naruszających zbiorowe interesy pasażerów w transporcie kolejowym, w szczególności naruszających przepisy ustawy z 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe w zakresie wymogu podawania do publicznej wiadomości rozkładu jazdy dla przewozu osób, taryf i cenników, wykonywania umowy przewozu z uwzględnieniem obowiązku zapewnienia podróżnym odpowiednich warunków bezpieczeństwa i higieny oraz użycia środków transportowych odpowiednich do danego przewozu.

Zdaniem Prezesa UTK bezprawność polega na naruszeniu przepisów ustawy Prawo przewozowe, w zakresie wymogu podawania do publicznej wiadomości rozkładu jazdy dla przewozu osób, taryf i cenników, wykonywania umowy przewozu z uwzględnieniem obowiązku zapewnienia podróżnym odpowiednich warunków bezpieczeństwa i higieny oraz użycia środków transportowych odpowiednich do danego przewozu. Według organu, interesy pasażerów, które zostały naruszone przez kwestionowane działanie Spółki, mają charakter zbiorowy, ponieważ udzielane pasażerom na stacji informacje o ruchu pociągów kierowane były do bliżej nieokreślonego kręgu odbiorców.

Prezes UTK wskazał także na naruszenie art. 21 ust. 1 rozporządzenia 1371 w zw. z pkt 4.1.2.11.1 PRM TSI poprzez nieuwzględnienie potrzeb osób o ograniczonej możliwości poruszania się, do których zalicza się m.in. osoby niedowidzące oraz osoby niewidzące. Zdaniem organu, niespójność informacji wizualnej z informacją głosową utrudnia takim pasażerom korzystanie z transportu kolejowego. Jednocześnie Prezes UTK wskazał, że ww. przepis ma zastosowanie wyłącznie w ruchu międzynarodowym, a więc do stacji, które obsługują połączenia pomiędzy Polską i innymi krajami UE, a mianowicie stacji W. Zachodnia i W. Wschodnia. Na tych stacjach zapowiedzi megafonowe nie pokrywały się z informacjami widniejącymi na wyświetlaczach, co dezinformowało podróżnych, gdyż nie wiedzieli oni, która informacja jest prawidłowa: głosowa czy wizualna. Zdaniem organu, ta sytuacja była uciążliwa nie tylko dla osób o ograniczonej możliwości poruszania się. Prezes UTK podkreślił, że dopiero w marcu 2013 r., a więc po upływie 9 miesięcy nieprawidłowego działania SDIP na stacjach kolejowych w Warszawie, skarżąca podjęła pierwsze skuteczne kroki mające na celu wyeliminowanie nieprawidłowości, zwracając się do operatorów o ścisłe przestrzeganie obsługi systemu oraz zwracanie uwagi na konieczność bieżącej aktualizacji danych o ruchu pociągów. Zważywszy, że usunięcie tych nieprawidłowości wymagało czasu, Prezes UTK wyznaczył stronie termin 90 dni na ich usunięcie. Natomiast ze względu na interes społeczny i konieczność natychmiastowego zabezpieczenia interesów pasażerów korzystających z usług przedsiębiorstwa kolejowego decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108 § 1 k.p.a.).

Po rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes UTK utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ stwierdził, że w jego ocenie wiarygodność części materiału dowodowego, jaki stanowią skargi pasażerskie, jest wysoka z uwagi na jego obszerność i fakt, że dotyczą różnych zdarzeń, które miały miejsce na przestrzeni całego okresu, gdy SDIP był dostępny dla pasażerów. Zdaniem Prezesa UTK, ocenie należało poddać cały okres funkcjonowania SDIP, gdy był on dostępny dla pasażerów, skoro pasażerowie otrzymywali informacje za jego pośrednictwem i dlatego nie zgodził się z twierdzeniem Spółki dotyczącym braku zasadności dołączenia do materiału dowodowego skarg z okresu przed odebraniem SDIP. Organ zwrócił uwagę, że system po upływie roku od odbioru nadal działa nieprawidłowo, co dowodzi, zdaniem Prezesa UTK, że problemy nie wynikają z krótkiego okresu działania systemu, ale z niewłaściwych rozwiązań wykorzystanych przy jego projektowaniu i obsłudze.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy :

a) pkt 4.2.12.1 w zw. z pkt 4.2.12. TAP TSI poprzez błędną jego interpretację, polegającą na przyjęciu, że przepis ten ma odniesienie do wszystkich stacji kolejowych, podczas gdy prawidłowa interpretacja powinna prowadzić do stwierdzenia, że powyższy przepis ma obligatoryjne zastosowanie tylko w odniesieniu do stacji, na których zatrzymują się pociągi w ramach świadczenia usługi międzynarodowej, co w odniesieniu do stacji W. Stadion w ogóle nie zachodzi;

b) art. 21 ust. 1 rozporządzenia 1371 poprzez błędną jego interpretację polegającą na przyjęciu, że przepis ten ma zastosowanie do SDIP, podczas gdy przepis wyraźnie wskazuje, iż dotyczy wyłącznie dostępności stacji, peronów, taboru kolejowego i innych pomieszczeń dla osób niepełnosprawnych bądź o ograniczonej sprawności ruchowej.

Ponadto strona zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 28 k.p.a. oraz 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez nieprzywołanie do toczącego się postępowania w charakterze strony: P. I. S.A. oraz przedsiębiorstwa K. sp. z o.o., a także naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Prezes UTK wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Prezesa UTK z dnia [...] czerwca 2013 r.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, decyzje Prezesa UTK zostały wydane z naruszeniem zasad wynikających z przepisów art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a., co doprowadziło też do naruszenia przepisów stanowiących podstawę prawną wydanych decyzji w szczególności art. 14b ust. 1 u.t.k. WSA podkreślił, że organy administracji publicznej mają obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego tak, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepis art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska Prezesa UTK, co do wywodów w zakresie pojęcia bezprawności wynikającej z treści przepisów art. 14b u.t.k. W tym zakresie stwierdził, że analiza i wykładnia tego przepisu wskazuje, że pojęcie "stosowanie bezprawnych praktyk" odnosi się do określonego powtarzalnego okresu (przedziału czasu), gdyż po pierwsze praktyki mają być bezprawne, a po drugie mają być stosowane, czyli nie mogą to być zdarzenia pojedyncze, a powtarzalne w jakimś przedziale czasowym. Jednorazowe naruszenie przepisu lub kilkukrotne nie mieści się w pojęciu "stosowania bezprawnych praktyk", gdyż wówczas można mówić o występujących nieprawidłowościach, a nie stosowaniu bezprawnych praktyk. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, kwestię bezprawności w tej sprawie należało badać przez pryzmat nie tylko literalnego brzmienia przepisów, lecz także wejścia w życie i uruchomienia SDIP. W ocenie Sądu Prezes UTK, wykazując bezprawność praktyk po stronie skarżącej Spółki, całkowicie pominął kwestię celowości działania, zamiaru działania skarżącej Spółki bądź też wykazania braku tych okoliczności i braku związku z bezprawnością działania. Według Sądu, zabrakło również odniesienia czy stanowi bezprawną praktykę w zaistniałym stanie faktycznym wprowadzenie SDIP, jako pewnej nowości, innowacyjności, w perspektywie czasowej zaś poprawy informacji dla pasażerów (nawet przy założeniu ewentualnych usterek, błędów w początkowej fazie jego wprowadzenia).

Sąd zaznaczył, że z materiału dowodowego wynika, iż system SDIP został uruchomiony w czerwcu 2012 r. w trakcie organizowanego "Euro 2012", przy czym był to system nowatorski, a jego rzeczywisty odbiór do eksploatacji nastąpił z końcem sierpnia 2012 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji występujące błędy nowego systemu nie były objęte wolą czy celowym działaniem strony. WSA podkreślił, że skarżąca Spółka zgłaszała wykonawcy systemu błędy w działaniu SDIP i podejmowała działania naprawcze w celu wyeliminowania błędów, co w ocenie Sądu powinno mieć wpływ na ocenę stanu faktycznego. WSA wskazał, że przy wykładni art. 14b u.t.k. nie można pominąć także drugiej jego przesłanki, a mianowicie "zbiorowych interesów pasażerów". Wskazując na stanowisko organu w tym zakresie a mianowicie, że udzielone pasażerom na stacji informacje o ruchu pociągów były kierowane do bliżej nieokreślonego kręgu odbiorców, Sąd pierwszej instancji odmówił racji Prezesowi UTK i uznał, że organ dokonał ogólnej wykładni, nie przekładając tego pojęcia do ewentualnych liczb (ilości zdarzeń) i oceny czy ilość zdarzeń mogła mieć wpływ na dokonaną wykładnię pojęcia "zbiorowych interesów pasażerów".

Sąd pierwszej instancji za zasadny uznał zarzut skarżącej dotyczący błędnego zastosowania przez organ pkt 4.4.12 TAP TSI w stosunku do stacji, na których nie odbywa się ruch pociągów w ramach świadczenia usługi międzynarodowej. WSA stwierdził, że organ nie wykazał, że po okresie zakończenia "Euro 2012", odbywał się tam ruch pociągów w ramach świadczenia usługi międzynarodowej, co wskazywałoby na ewentualne zastosowanie pkt 4.2.12 TAP TSI.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia art. 21 ust. 1 rozporządzenia 1371, Sąd wskazał, że przedstawiony materiał dowodowy i ustalenia organu są zbyt powierzchowne i zachodzi naruszenie przez organ art. 107 § 3, 7 i 77 § 1 k.p.a., co nie pozwala Sądowi zbadać czy doszło do naruszenia prawa materialnego. Według Sądu, świadek T. H. nie był zwykłym pasażerem, gdyż jako osoba piastująca stanowisko Naczelnika Wydziału Informacji o Prawach Pasażerów w Departamencie Praw Pasażerów UTK znał skargi pasażerów, posiadał również znacznie większy zakres wiedzy i doświadczenia zawodowego i życiowego w przedmiocie praw pasażerskich, co pozwoliło mu w szerszym zakresie ocenić ewentualne nieprawidłowości w pracy SDIP. W tej sytuacji, zdaniem WSA, błędem organu była ocena zeznań tego świadka jako człowieka posiadającego przeciętne doświadczenie życiowe. Według Sądu pierwszej instancji, organ błędnie interpretuje przepis art. 21 ust.1 rozporządzenia 1371 przyjmując, że przepis ten ma zastosowanie do Systemu Dynamicznej Informacji Pasażerskiej, podczas gdy dotyczy on dostępności stacji, peronów, taboru kolejowego i innych pomieszczeń dla osób niepełnosprawnych i osób o ograniczonej sprawności ruchowej. Według Sądu, materiał dowodowy i ustalenia organu są natomiast zbyt powierzchowne, aby uznać, że doszło do naruszenia tego przepisu. Sąd podkreślił, że zbyt późno, bo dopiero w odpowiedzi na skargę, Prezes UTK odniósł się do pojęcia "osoby niepełnosprawnej" oraz "osoby o ograniczonej sprawności ruchowej". Wbrew natomiast zarzutom skargi Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisu art. 28 k.p.a., gdyż to na skarżącej, jako zarządcy infrastruktury kolejowej, a nie na przewoźnikach ciąży obowiązek udzielania pasażerom stosowanych informacji o ruchu pociągów.

Formułując wskazania, co do dalszego postępowania Sąd stwierdził, że Prezes UTK przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien rozważyć czy w okolicznościach sprawy, w kontekście przepisu art. 14b u.t.k. można mówić o stosowaniu przez Spółkę bezprawnych praktyk naruszających zbiorowe interesy pasażerów w transporcie kolejowym. Organ powinien także rozważyć cel wprowadzenia systemu SDIP i wyjaśnić czy okoliczność powyższą można wiązać z bezprawnymi praktykami w fazie testowej tego systemu. Na Prezesie UTK ciąży również wyjaśnienie w szerszym zakresie - czy działania podejmowane przez stronę, mające na celu zmniejszenie, a nawet całkowite wyeliminowanie nieprawidłowości, błędów, usterek w trakcie trwającego postępowania przed organem, miały wpływ na wynik tego postępowania. W ocenie Sądu, Prezes UTK przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien także wyjaśnić czy skala (ilość) nieprawidłowości, błędów, usterek SDIP, w określonym przedziale czasowym była tego rodzaju, że doszło do stosowania przez skarżącą bezprawnych praktyk naruszających zbiorowe interesy pasażerów. Także w szerszym zakresie Prezes UTK powinien odnieść się do wykładni art. 21 ust. 1 rozporządzenia 1371 i wyjaśnić związek zastosowania tego przepisu z przepisami dotyczącymi informacji pasażerskiej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes UTK. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach na skutek wadliwego uznania przez Sąd, że organ nie zebrał i nie rozpatrzył dostępnego materiału dowodowego sprawy, w szczególności nie rozważył okoliczności dotyczących podejmowanych przez skarżącą Spółkę działań naprawczych w celu wyeliminowania błędów SDIP oraz faktu, że w początkowym okresie działania system SDIP objęty został fazą testów, co mogło mieć wpływ na ocenę stanu faktycznego, ponieważ stanowisko wyrażone w decyzji nie uzasadnia w wymagany sposób motywów rozstrzygnięcia, w szczególności nie wskazuje jaki konkretnie okres uwzględniono w zakresie stosowania przez Spółkę bezprawnych praktyk, w sytuacji gdy Prezes UTK zgromadził w niniejszej sprawie obszerny materiał dowodowy m.in. kilkadziesiąt skarg od pasażerów, pisma przewoźników kolejowych informujące o nieprawidłowościach oraz pisma samej strony, jak też odniósł się do wszystkich argumentów skarżącej i rozważył ich znaczenie dla sprawy, czemu dał wyraz w wyczerpujących uzasadnieniach obydwu wydanych przez siebie decyzjach;

2) art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach na skutek wadliwego uznania przez Sąd, że Prezes UTK dokonał błędnej oceny zeznań świadka T. H., pomimo że fakt, iż świadek ten jest Naczelnikiem Wydziału Informacji o Prawach Pasażerów UTK nie uniemożliwiał mu dokonanie oceny nieprawidłowości w funkcjonowaniu SDIP z perspektywy doświadczenia życiowego przeciętnego pasażera;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 14 b ust.1 u.t.k., które doprowadziło Sąd do uznania, że dla oceny bezprawności praktyk naruszających zbiorowe interesy pasażerów w transporcie kolejowym znaczenie mają takie okoliczności, jak celowość i zamiar działania sprawcy czy innowacyjność wprowadzonych rozwiązań technicznych, w sytuacji gdy zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem i poglądami doktryny, dla oceny bezprawności ww. okoliczności nie mają żadnego znaczenia, ponieważ bezprawność jest taką cechą działania, która polega na jego sprzeczności z normami prawa lub zasadami współżycia społecznego, bez względu na winę a nawet świadomość sprawcy;

2) art. 14 b ust.1 u.t.k., które doprowadziło Sąd do uznania, że dla istnienia zbiorowego interesu pasażerów konieczne jest ustalenie konkretnej liczby zdarzeń stanowiących bezprawne praktyki, w sytuacji gdy zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem i poglądami doktryny zachowanie skierowane do potencjalnie nieograniczonej liczby pasażerów narusza zbiorowy interes pasażerów nawet, gdy zachowanie to uzewnętrzniono jedynie wobec konkretnego pasażera.

Podnosząc powyższe zarzuty Prezes UTK wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 2263/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że interpretacja pojęcia "bezprawności" w rozumieniu art. 14b u.t.k. dokonana przez Prezesa UTK jest prawidłowa. Wskazał, iż powyższy przepis, podobnie jak i inne przepisy ustawy o transporcie kolejowym, nie definiuje pojęcia bezprawność, w związku z czym pojęcie bezprawności najogólniej należy rozumieć, jako niezgodność działania z prawem. Dla ustalenia bezprawności działania wystarczy zatem stwierdzenie, że określone zachowanie koliduje z przepisami prawa. W związku z tym, że bezprawność jest kategorią obiektywną, dla jej stwierdzenia bez znaczenia pozostaje strona podmiotowa czynu, a także świadomość istnienia naruszonych norm prawnych.

NSA wskazał, że w tym przypadku kwestia bezprawności jest częścią składową szerszego pojęcia "bezprawnych praktyk naruszających zbiorowe interesy pasażerów w transporcie kolejowym", które także nie zostało zdefiniowane w przepisach ustawy o transporcie kolejowym. Zbliżone znaczeniowo sformułowanie zawiera ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U.2015.184 j.t. dalej: u.o.k.ik) - v. art. 24 tejże ustawy. NSA wskazał, że ochrona pasażera w transporcie kolejowym powiązana jest ściśle z kompetencjami Prezesa UTK i dotyczy innych zagadnień, niż ochrona gwarantowana przez Prezesa UOKiK. Prezes UTK jest uprawniony do orzekania w sprawach praktyk naruszających zbiorowe interesy pasażerów, które przede wszystkim związane są bezpośrednio z nienależytym wykonaniem umowy przewozu w zakresie poziomu i jakości usług świadczonych przez przewoźnika. Dlatego też NSA uznał, że na gruncie ustawy o transporcie kolejowym pojęcie "bezprawności" ma charakter węższy niż na gruncie u.o.k.ik., gdyż jest ograniczone do naruszeń tych przepisów, które zapewniają określoną jakość usługi wykonywanej przez przewoźnika.

NSA zauważył, że termin "zbiorowy interes pasażerów" również nie został rozwinięty na gruncie przepisów ustawy o transporcie kolejowym. Podkreślił, że podobny zakaz wyrażony został w art. 24 ust. 1 u.o.k.i k., w którym zakazuje się stosowania praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów. Jeżeli przedsiębiorca stosuje zakazaną praktykę, Prezes UOKiK wydaje decyzję o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe interesy konsumentów i nakazującą zaniechanie jej stosowania bądź o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe interesy konsumentów i stwierdzając zaniechanie jej stosowania (v. art. 26 i 27 u.o.k.ik). W ocenie NSA niewątpliwie na tle obydwu regulacji (u.t.k. oraz u.o.k.ik) niezbędne jest rozgraniczenie kompetencji Prezesa UTK oraz Prezesa UOKiK i wskazanie, w jakich sprawach dotyczących praw pasażerów właściwy będzie każdy z organów.

NSA wskazał, iż uUprawnienia Prezesa UOKiK regulowane przepisem art. 24 u.o.k.ik odnoszą się do relacji konsument przedsiębiorca na poziomie ogólnym. Są zatem nakierowane na ochronę wszystkich konsumentów w aspekcie nienaruszania ich interesów przez silniejszą stronę stosunku prawnego, zwłaszcza przy zawieraniu umowy (np. wprowadzanie do nich klauzul niedozwolonych, wprowadzanie w błąd przez oszukańczą reklamę itp.). Uprawnienia Prezesa UTK odnoszą się do natomiast do szczególnej kategorii konsumentów i szczególnego aspektu ich relacji z przewoźnikiem, jako przedsiębiorcą, gdyż chodzi o prawidłowe wykonanie umowy przewozu, zgodnie z określonymi standardami w zakresie poziomu i jakości usług świadczonych przez przewoźnika. NSA wskazał także, iż Prawo przewozowe posługując się pojęciem pasażera nie definiuje go. Pasażerem jest zatem każda osoba korzystająca z usług przewozu koleją, niezależnie od tego, czy jednocześnie posiada status konsumenta (zgodnie z art. 22 (1) ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz.U.2014.121 j.t.) - za konsumenta uważa się bowiem osobę fizyczną, dokonującą czynności prawnej niezwiązanej bezpośrednio z działalnością gospodarczą lub zawodową).

NSA stwierdził, że dla uznania za pasażera nie jest konieczne, aby osoba korzystająca z przewozu koleją faktycznie dokonała czynności prawnej z przewoźnikiem (np. zawarła umowę przewozu poprzez nabycie biletu), gdyż pojęcie pasażera nie zawsze będzie zatem tożsame z pojęciem konsumenta. Pasażerami będą m.in. osoby podróżujące pociągiem, dla których inne osoby kupiły bilet, dzieci podróżujące pod opieką dorosłych, czy osoby uprawnione do bezpłatnych przejazdów. Prawa pasażerów oraz obowiązki przewoźników wobec pasażerów wynikają z przepisów ustawy Prawo przewozowe oraz rozporządzenia 1371/2007. Naruszenie zbiorowych interesów pasażerów oznacza, że ingerencja Prezesa UTK może nastąpić tylko w sytuacji, gdy skutkami zakazanych praktyk dotknięty zostanie ogół pasażerów, a nie poszczególne, indywidualnie oznaczone osoby. Prezes UTK nie może bowiem występować w celu ochrony indywidualnych interesów konkretnych pasażerów. Dlatego zaistnienie przesłanki naruszenia zbiorowego interesu pasażerów nie jest bezpośrednio uzależnione od liczby pasażerów, których interesy zostały rzeczywiście naruszone wskutek działań przedsiębiorcy.

Uwzględniając powyższe, NSA podzielił stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, że elementy składające się na pojęcie "godzenie w zbiorowe interesy pasażerów" należy rozumieć w ten sposób, że: "pasażerowie" to grupa nieoznaczonych z góry indywidualnie adresatów komunikatów informacyjnych, natomiast "interes zbiorowy" jest interesem grupy, jako całości a nie sumą interesów poszczególnych pasażerów. Pojęcie zbiorowych interesów pasażerów w transporcie kolejowym oznacza bowiem naruszenie praw przysługujących nieokreślonej liczbie osób korzystających obecnie, jak i tych, które w przyszłości skorzystają z transportu kolejowego w analogicznych okolicznościach. Zbiorowy interes pasażerów nabiera więc cech obiektywnych i abstrakcyjnych.

Z przedstawionych powodów NSA uznał za uzasadnione zarzuty sformułowane w pkt II podpunkt 1 i 2 petium skargi kasacyjnej i przekazał sprawę do ponownej oceny Sądu I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, iż rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze treść art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którym wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przyjmuje się, że wykładnia prawa wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do wykładni prawa zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych podobnych sprawach.

Przez wykładnię prawa rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Niewątpliwie, należy uznać, że wykładnia prawa, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Sąd pierwszej instancji nie jest natomiast związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącą stanu faktycznego sprawy, bowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (tak: m.in. H. Knysiak-Molczyk /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 4, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 881 i powołane tam orzecznictwo; podobnie: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 268).

Obowiązek podporządkowania się wykładni prawa wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego sprawy (vide: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 624 i cyt. tam wyrok NSA z dnia 10 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1290/07).

W konsekwencji, należy uznać, że związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażoną wcześniej oceną prawną NSA, a zobowiązany jest do podporządkowania się jej w pełnym zakresie, co niewątpliwie determinuje treść nowego wyroku. Oznacza to, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpatrując sprawę ponownie, związany był wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 911/14.

W przypadku przedmiotowej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny dokonując oceny prawnej stwierdził, iż organ administracji w wydanej decyzji prawidłowo zinterpretował treść przepisów stanowiących podstawę materialnoprawną kontrolowanych rozstrzygnięć - art. 14 b ust. 1 i 2 u.t.k., w którym prawodawca ustanowił zakaz stosowania bezprawnych praktyk naruszających zbiorowe interesy pasażerów w transporcie kolejowym, w szczególności naruszających przepisy ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2012 r. poz. 1173 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1014), w zakresie wymogu podawania do publicznej wiadomości rozkładu jazdy dla przewozu osób, taryf i cenników, wykonywania umowy przewozu z uwzględnieniem obowiązku zapewnienia podróżnym odpowiednich warunków bezpieczeństwa i higieny oraz użycia środków transportowych odpowiednich do danego przewozu. Stwierdzone przez organ naruszenie dotyczyło niespełnienia przez skarżącą wymogu podawania do publicznej wiadomości rozkładu jazdy dla przewozu osób, w związku z nieprawidłową realizacją obowiązku udzielania pasażerom informacji o ruchu pociągów na stacjach kolejowych W. Wschodnia, W. Zachodnia, W. Stadion oraz K. Główny.

W sytuacji naruszenia zakazu, o którym mowa, Prezes UTK wydaje decyzję, na podstawie art. 13 ust. 6 u.t.k., określającą zakres naruszenia oraz termin usunięcia nieprawidłowości, a w przypadku niezastosowania się do takiego nakazu może nałożyć określone sankcje na zarządcę infrastruktury kolejowej, w tym karę pieniężną.

W przedmiotowej sprawie do zastosowania przytoczonej regulacji prawnej konieczne zatem było ustalenie, iż zostały spełnione kumulatywnie dwie przesłanki: po pierwsze, że stosowane praktyki są bezprawne, a po drugie, że godzą one w zbiorowe interesy pasażerów w transporcie kolejowym, w rozumieniu tych pojęć wskazanych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2015 r. (sygn. akt II GSK 911/14).

Dokonując takiej oceny, rozpoznając ponownie sprawę, Sąd I instancji uznał poczynione przez organ ustalenia na bazie zgromadzonego materiału dowodowego za prawidłowe, gdyż w istocie doszło do niedozwolonych w transporcie kolejowym praktyk, w wyniku naruszenia przez skarżącą obowiązku udzielania konsumentom (podróżnym) rzetelnej, prawdziwej i pełnej informacji o ruchu pociągów, poprzez podawanie do publicznej wiadomości w istocie sprzecznych treści rozkładów jazdy dla przewozu osób, na niektórych stacjach kolejowych wykorzystywanych w transporcie międzynarodowym. Naruszenie zbiorowych interesów pasażerów w transporcie kolejowym, poprzez nieprawidłowe zrealizowanie przez skarżącą obowiązku udzielania pasażerom informacji, zostało udokumentowane w materiale dowodowym niniejszej sprawy, w szczególności w wyniku podjętych przez Prezesa UTK działań, podejmowanych w związku z wpływającymi skargami od podróżnych. Stwierdzono m.in., iż w praktyce miało miejsce wprowadzenie konsumentów w błąd, co do terminu oraz miejsca podróży koleją (godziny odjazdu/przyjazdu pociągów z określonych torów peronów stacji ), na skutek wadliwie działającego na wskazanych wyżej stacjach kolejowych nowego rozwiązania informacyjnego - zapowiedzi słownych i głosowych (Systemu Dynamicznej Informacji Pasażerskiej - "SDIP"). Wystąpienie takich okoliczności zostało ponadto potwierdzone w wyroku Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, z dnia 31grudnia 2014 r. (sygn. akt XVII AmK 15/13), w przedmiocie nałożonej przez Prezesa UTK na skarżącą kary pieniężnej za ww. naruszenia.

Zdaniem Sądu rozpatrującego ponownie sprawę, zgromadzony materiał dowodowy potwierdza w sposób wystarczający (przytoczone skargi podróżnych oraz wyniki przeprowadzonego postępowania przez organ, w tym dokonaną ocenę zeznań świadka T. H., którą w okolicznościach badanej sprawy należało uznać za prawidłową), że skarżąca nie zapewniła podróżnym należytej obsługi, w szczególności odnośnie opisanego szczegółowo w zaskarżonej decyzji, stosowanego przez skarżącą systemu informacji SDIP. Organ odniósł się przy tym do podnoszonych przez skarżącą zarzutów, w tym okoliczności podejmowanych przez spółkę działań naprawczych, co nie zmienia faktu, iż system SDIP po jego wprowadzeniu nie działał prawidłowo, w okresie wskazanym przez organ w skarżonej decyzji, co świadczy także, iż stosowana praktyka była długotrwała.

Brak należytego wykonania ciążącego na skarżącej obowiązku stanowi także o bezprawności stwierdzonych praktyk, gdyż zgodnie z powołanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczność taka zawiera się pojęciu niedozwolonych praktyk w transporcie kolejowym.

W ocenie Sądu, organ w skarżonej decyzji słusznie ponadto wskazuje, iż w wyniku niesprawnie działającego systemu informacji SDIP, zostały naruszone także prawa pasażerów o ograniczonej możliwości poruszania się (osób niepełnosprawnych), dla których wprowadzające w błąd informacje, a w szczególności sprzeczność komunikatów głosowych i wizualnych dotyczących aktualnego rozkładu jazdy pociągów z danego dworca kolejowego, musiało powodować z natury rzeczy dodatkową trudność komunikacyjną, połączoną z brakiem poczucia bezpieczeństwa takich osób, co stanowi o naruszeniu także art. 21 ust. 1 Rozporządzenia nr 1371/2007/WE.

W ocenie Sądu nie ma dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy istotnego znaczenia fakt, iż stacja kolejowa W.-Stadion nie należy de nomine do systemu transeuropejskiego kolei, ponieważ została objęta systemem SDIP w związku z organizacją Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej - Euro 2012, a skarżąca w ramach realizacji zadania unowocześnienia i usprawnienia działania infrastruktury kolejowej zobowiązała się do wprowadzenia sytemu SDIP, także na stacji W. Stadion.

Skarga nie zawiera przy tym uzasadnionych zarzutów wskazujących na naruszenie przez Prezesa UTK przepisów postępowania, w tym art. 28 k.p.a. w zw. z art. 145 k.p.a., poprzez nieprzywołanie do toczącego się postępowania administracyjnego wskazanych przez skarżącą uczestników, gdyż organ jednoznacznie ustalił, iż skarżąca jest zarządcą infrastruktury kolejowej, w tym systemu SDIP, w rozumieniu art. 4 pkt 7 u.t.k., oraz wyjaśnił powody braku konieczności udziału w przedmiotowym postępowaniu innych uczestników.

Sąd nie stwierdził ponadto, aby w rozpatrywanej sprawie miało miejsce istotne naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a, to jest takie, które miałoby wpływ na odmienny wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.