Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 909/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Kara administracyjna
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 76 § 1 i 3, 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 92a
journal: Dz.U. 2021 poz 919
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2021 roku numer [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego A. Sp. z o.o. w B. kwotę 2.189,00 (słownie: dwa tysiące sto osiemdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2021 r. znak [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD) utrzymał w mocy decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: MWITD) z [...] stycznia 2021 r. znak [...], którą nałożono na A. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w B. (dalej: Spółka) karę pieniężną w wysokości 9300zł z tytułu naruszenia przepisów o transporcie drogowym.

Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Podczas kontroli drogowej pojazdu marki Skoda o nr rejestracyjnym [...] przeprowadzonej [...] września 2020 r. przez funkcjonariusza Wydziału Ruchu Drogowego Komendy [...] Policji stwierdzono, że kierujący pojazdem O. M. wykonywał przewóz pasażera z ulicy S. [...] na Aleje [...] w W. Pasażer zamówił transport za pośrednictwem aplikacji Bolt. Za wykonanie usługi uiścił opłatę 14 zł w gotówce, nie otrzymując paragonu. Kwota do zapłaty wynikająca z aplikacji Bolt wynosiła 13,60 zł. W trakcie czynności kontrolnych kierowca okazał prawo jazdy, kartę pobytu oraz orzeczenia lekarskie i psychologiczne o braku przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Kierowca nie posiadał wypisu z licencji. Stwierdzono również wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (dalej: u.t.d.), tj. pojazdem samochodowym nieprzeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Kontrola została udokumentowana protokołem kontroli drogowej nr [...] z [...] września 2020 r. Kierujący pojazdem odmówił podpisania i przyjęcia protokołu, co zostało odnotowane. Dokumentacja sporządzona podczas kontroli drogowej, w tym protokół kontroli oraz notatka urzędowa funkcjonariusza dokonującego kontroli, zostały przekazane MWITD.

W piśmie z [...] listopada 2020 r. MWITD zawiadomił Spółkę o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej – w związku z treścią protokołu kontroli z [...] września 2020 r. Pouczył o treści art. 10 § 1 K.p.a., a także art. 92b i art.92c u.t.d. (okoliczności wykluczające wszczęcie postępowania bądź nałożenie kary pieniężnej). Wezwał do przesłania dokumentów i wyjaśnień w terminie 7 dni.

W trakcie postępowania organ pierwszej instancji włączył do akt sprawy informacje, z których wynika, że na dzień kontroli Spółka posiadała licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym (pismo Urzędu Miejskiego w B. z [...] listopada 2020 r.) oraz licencję nr [...] z [...] lipca 2020 r. na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką (pismo z Urzędu Miasta [...] z [...] listopada 2020 r.). Do żadnej z tych licencji nie został zgłoszony pojazd o nr rej. [...].

Następnie w piśmie z [...] grudnia 2020 r. organ pierwszej instancji uzupełnił zawiadomienie o wszczęciu postępowania, wskazując następujące naruszenia:

1. niezgłoszenie w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 u.t.d., w wymaganym terminie – za każdą zmianę (lp. 1.5. załącznika nr 3 do u.t.d.);

2. niewyposażenie kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 u.t.d. – za każdy dokument (lp. 1.12. załącznika nr 3 do u.t.d.);

3. wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy (lp. 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d.);

4. przekazywanie zleceń przez przedsiębiorcę prowadzącego pośrednictwo przy przewozie osób przewozu osób podmiotowi, który nie posiada odpowiedniej licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 u.t.d., lub z naruszeniem art. 5e tej ustawy (lp. 2.20. załącznika nr 3 do u.t.d.).

Uzupełnienie zawiadomienia o wszczęciu postępowania doręczono Spółce [...] grudnia 2020 r.

W piśmie z [...] stycznia 2021 r. MWITD wezwał Spółkę do wskazania osoby wykonującej czynności związane z przewozem drogowym wykonywanym [...] września 2020 r. pojazdem marki Skoda o nr rej. [...], która naruszyła obowiązki lub warunki przewozu drogowego, w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania.

Decyzją z [...] stycznia 2021 r. MWITD nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 9300 zł. Ustalił, że przewoźnik wykonywał okazjonalny przewóz osób a nie transport drogowy taksówką. Wynika to ze zgromadzonej dokumentacji, w szczególności protokołu kontroli, który ma cechy dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a. Jak wskazał organ, do materiału dowodowego Spółka – mimo wezwania – nie odniosła się oraz nie wskazała żadnych okoliczności czy dokumentów świadczących o zaistnieniu którejkolwiek z przesłanek wykluczających ukaranie (art. 92c u.t.d.).

Odnośnie poszczególnych naruszeń organ stwierdził, że Spółka nie dopełniła obowiązku zgłoszenia uzupełnienia listy pojazdów zgłoszonych do licencji o pojazdy, którymi wykonuje transport drogowy - pojazd marki Skoda o nr rej. [...] nie został zgłoszony do licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym. Jest to naruszenie sankcjonowane karą pieniężną w wysokości 800 zł (lp. 1.5 załącznika nr 3 do u.t.d.). Organ pierwszej instancji stwierdził również naruszenie z lp. 1.12 załącznika nr 3 do u.t.d. (500 zł za każdy brakujący dokument), gdyż kierujący wykonujący przewóz drogowy nie został wyposażony w wypis z licencji. Na podstawie wpisu w Centralnej Ewidencji Pojazdów MWITD stwierdził nadto, że pojazd o nr rej. [...] jest przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 5 osób łącznie z kierowcą. W związku z tym należało uznać, że przewóz okazjonalny wykonywany był samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b u.t.d., co skutkuje nałożeniem kary pieniężnej z lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. w kwocie 8000 zł. MWITD nie znalazł natomiast podstaw do nałożenia kary za naruszenie lp. 2.20 załącznika nr 3 do u.t.d. stwierdzone podczas kontroli, wskazując na treść art. 6 ustawy z dnia 16 maja 2019 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1180).

Spółka złożyła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając naruszenie:

- art. 7 i 77 § 1 K.p.a. przez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności wyjaśniających, w szczególności na okoliczność czy czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej i czy stanowiły wykonywanie transportu drogowego;

- przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 5b u.t.d. w związku z lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. polegające na wymierzeniu kary w wysokości 8000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia, w sytuacji gdy czynności skarżącej nie mieszczą się w definicji krajowego transportu drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.t.d.;

- przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 92a ust. 1 i 6 w związku z lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. w związku z art. 4 pkt 6a u.t.d. przez nałożenie kary pieniężnej przewidzianej dla podmiotów świadczących krajowy przewóz drogowy, pomimo braku spełnienia tego kryterium przez Spółkę;

- przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 92a ust. 1 i 6 w związku z lp. 1.5 oraz 1.12 załącznika nr 3 do u.t.d. polegające na wymierzeniu kary za niezgłoszenie zmian danych do licencji i brak wyposażenia kierowcy w wypis z licencji, w sytuacji, w której organ w decyzji stwierdził w sposób jednoznaczny, że Spółka nie posiadała na dzień kontroli ważnej licencji uprawniającej do wykonywania tzw. przewozu okazjonalnego;

- przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 11 u.t.d. w związku z art. 2 pkt 4 rozporządzenia (WE) nr 1073/2009 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 października 2019 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do międzynarodowego rynku usług autokarowych i autobusowych i zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006, polegające na uznaniu, że przewóz jednej osoby, nie zaś grupy pasażerów, wypełnia znamiona "przewozu okazjonalnego", podczas gdy definicja "przewozu okazjonalnego" określona w u.t.d., jak i definicja "usług okazjonalnych" określona w ww. rozporządzeniu wymaga, aby przewoźnik wykonywał przewóz co najmniej dwóch osób (grupy osób).

Uzasadniając zarzuty Spółka podkreśliła brak wskazania przez organ powodów nałożenia na nią odpowiedzialności za przejazd wykonywany przez kierowcę O. M., w sytuacji gdy materiał dowodowy i tok rozumowania organu nie wskazują żadnego powiązania pomiędzy kierującym a Spółką. Według odwołującej, MWITD nie ustalił czy formalnie Spółka posiada status przedsiębiorcy, czy stwierdzone podczas kontroli czynności posiadały cechy prowadzenia działalności gospodarczej ani też czy faktycznie wykonywała przewóz. Zakwestionowała aby jako adresat decyzji naruszała przepisy u.t.d., bowiem takim naruszającym mógł być ewentualnie kierowca. Wywiodła, że nie wykonywała przewozu okazjonalnego, nie ustalono też czy stwierdzone protokołem czynności mieściły się w pojęciu wykonywania przewozu okazjonalnego i z czyjej inicjatywy – kierującego czy pasażera – miałoby dojść do przejazdu. W przypadku uznania przez organ, że Spółka nie posiadała odpowiedniej licencji do wykonywania przewozu okazjonalnego, brak było też podstaw do nakładania kary za niezgłoszenie zmiany danych do licencji.

W piśmie procesowym z [...] marca 2021 r. Spółka sformułowała wniosek dowodowy: o wystąpienie do Wydziału Ruchu Drogowego Komendy [...] Policji o przesłanie danych pasażera kursu; wezwanie pasażera do złożenia zeznań w celu wskazania czy zamawiał kurs danym pojazdem, a jeżeli tak to w jaki sposób, czy uiścił z tego tytułu opłatę, a jeżeli tak to w jakiej wysokości, w jaki sposób oraz na czyją rzecz; wezwanie kierowcy do złożenia zeznań w celu wskazania czy przyjął kurs danym pojazdem, a jeżeli tak to w jaki sposób, czy pobrał z tego tytułu opłatę, a jeżeli tak to w jakiej wysokości, w jaki sposób oraz na czyją rzecz oraz co stało się z ewentualnie otrzymanym wynagrodzeniem.

Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2021 r. GITD utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał i przeanalizował przepisy regulujące przedmiotową materię, podzielając ustalenia organu pierwszej instancji. W szczególności wyjaśnił, że w chwili zatrzymania do kontroli pojazdu marki Skoda o nr rej. [...] w dniu [...] września 2020 r. kierujący O. M. przewoził jednego pasażera, tj. C. K. Ze sporządzonej dokumentacji fotograficznej wynika, że wykonano zdjęcie telefonu pasażera z widoczną stroną aplikacji Bolt, obrazujące: przejazd w dniu [...] września 2020 r. o godz. [...] z ulicy S. [...] na Al. [...], kwotę "Gotówka 13,60 zł", wskazanie kierowcy "O.", a dostawcy usług "A. sp. z o.o.". GITD na tej podstawie ustalił, że pasażer zamówił usługę przewozu wskazaną trasą przez aplikację Bolt, na miejsce pojazdem marki Skoda o nr rej. [...],przyjechał kierujący O. M.. Pasażer oświadczył, że opłata została uiszczona gotówką w kwocie 14 zł i nie otrzymał paragonu. Podkreślając istotne znaczenie dowodowe protokołu kontroli jako dokumentu urzędowego oraz fakt posiadania przez Spółkę licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, organ odwoławczy wyjaśnił, że w jego ocenie Spółka wykonywała zarobkowo przewóz osób, o którym mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d. Dlatego prawidłowa jest kwalifikacja naruszeń określonych w regulacji lp. 1.5 (niezgłoszenie zmiany danych do licencji – niezgłoszenie pojazdu) i 1.12 (niewyposażenie kierowcy w dokument licencji) załącznika nr 3 do u.t.d. w związku z art. 87 u.t.d. GITD podzielił również w pełni ustalenia organu pierwszej instancji w zakresie zaistnienia przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym wymogów konstrukcyjnych.

Zdaniem GITD Spółka, korzystając z aplikacji Bolt przy nawiązywaniu kontaktu z klientami, realizowała zamówione za jej pośrednictwem zlecenie na przewóz osób oraz uzyskała wynagrodzenie za wykonany przewóz. Wykonując usługi w zakresie transportu drogowego, Spółka realizowała je we własnym imieniu i na swoją rzecz. GITD uznał, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił stronę postępowania, bowiem ustalenie to wynika ze zdjęcia telefonu pasażera, na którym wskazano Spółkę jako dostawcę usług oraz kierowcę "O.".

Organ odwoławczy wskazał, że czynności podejmowane przez Spółkę mieszczą się w definicji krajowego transportu drogowego. W Krajowym Rejestrze Sądowym Spółka w przedmiocie działalności posiada wpis: działalność taksówek osobowych oraz pozostały transport lądowy pasażerski, gdzie indziej niesklasyfikowany. Ta okoliczność oraz informacje uzyskane od organów licencyjnych pozwalały na przyjęcie, że Spółka wykonywała działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób. Organ odwoławczy podkreślił, że decydujące znaczenie dla powstania obowiązków ustawowych ma już sam fakt świadczenia usług lub pracy na rzecz danego podmiotu, wykonującego przewozy drogowe. W praktyce bowiem kierowcy wykonujący transport drogowy na rzecz i w imieniu przewoźnika nie są związani z przewoźnikiem stosunkiem pracy. Z akt sprawy wynika, zdaniem GITD, że O. M. świadczył pracę na rzecz Spółki i powinien w dniu kontroli legitymować się odpowiednimi dokumentami.

W ocenie GITD, nie zachodziła potrzeba uwzględnienia zgłoszonego wniosku dowodowego. Zawnioskowane dane pasażera umieszczone są w aktach sprawy, a pasażer udzielił wyjaśnień podczas kontroli. Organ przywołał fragment wyroku NSA z 18 września 2018 r., sygn. akt II GSK 2554/16, z którego wywiódł, że w sytuacji, gdy zebrane w sprawie dowody w formie pisemnej w sposób niewątpliwy ustalają stan faktyczny, organ nie ma obowiązku przeprowadzania innych dowodów. Dlatego ocenił, że stan faktyczny został ustalony zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Podkreślił, że gromadzenie dowodów w ramach postępowania administracyjnego nie spoczywa jedynie na organie administracji publicznej, ale powinno również następować z inicjatywy strony.

Skargę do sądu administracyjnego złożyła Spółka. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 6, art. 7, art. 8 oraz art. 12 w związku z art. 77 § 1 K.p.a. przez:

a) jego niezastosowanie i w rezultacie utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo że została wydana bez wnikliwego wyjaśnienia wszelkich okoliczności faktycznych sprawy i nieuwzględnienia słusznego interesu strony, w szczególności przez uznanie za udowodnione wskazanych okoliczności faktycznych oraz przez przyznanie protokołowi kontroli waloru dowodu wyłącznego. Ponadto organ pierwszej instancji zaniechał ustaleń takich jak relacja między skarżącą a kierowcą czy ewentualne wykonywane przez skarżącą czynności oraz przewozy stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej oraz braku zweryfikowania przez organ czy skarżąca posiadała status przedsiębiorcy w chwili przeprowadzania kontroli;

b) niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechanie ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie w jaki sposób doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem, w jaki sposób odbyła się płatność, kto był inicjatorem przejazdu. Organ pierwszej instancji poprzestał w tym zakresie wyłącznie na protokole kontroli z [...] września 2020 r.;

2) art. 9 w związku z art. 107 § 1 K.p.a. przez niewystarczające wyjaśnienie podstaw decyzji, ustalonych faktów, oceny dowodów, a przede wszystkim niewyjaśnienie dlaczego organ pierwszej instancji nie wykazał inicjatywy dowodowej w zakresie niezbędnym do prawidłowego rozstrzygnięcia czy kierowca przyjął kurs danym pojazdem, a jeżeli tak to w jaki sposób, czy pobrał z tego tytułu opłatę, a jeżeli tak to w jakiej wysokości, w jaki sposób oraz na czyją rzecz oraz co stało się z ewentualnie otrzymanym wynagrodzeniem;

3) art. 5b u.t.d. przez wymierzenie skarżącej kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia w sytuacji, w której organ pierwszej instancji nie zbadał czy czynności podejmowane przez skarżącą mieszczą się w definicji krajowego transportu drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.t.d.;

4) art. 4 pkt 11, art. 18 ust. 4a i 4b u.t.d. w związku z lp. 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d. polegające na uznaniu, że czynności wykonywane przez skarżącą wyczerpywały definicję przewozu okazjonalnego, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności fakt skorzystania przez pasażera z aplikacji o nazwie Bolt świadczą o tym, że przewóz nie był przewozem okazjonalnym w rozumieniu ustawy.

W uzasadnieniu skargi wywiedziono o możliwości obalenia mocy dowodowej protokołu kontroli z [...] września 2020 r., w szczególności zeznaniami świadków. Skarżąca wskazała, że wnioskowała o wezwanie pasażera i kierowcy O. M. do złożenia zeznań, gdyż dowód ten mógł podważyć autentyczność informacji zamieszczonych w protokole kontroli. Wniosek ten został pominięty, a organ odwoławczy nie dostrzegł uchybień w tym zakresie. Także nie doszło do przesłuchania skarżącej pod kątem przesłanek z art. 92b i art. 92c u.t.d., zaś zgłoszone na tę okoliczność dowody zostały pominięte przez organ. Przedstawiciel Spółki nie był również obecny w trakcie kontroli drogowej, a więc nie mógł odnieść się do poszczególnych zapisów protokołu, któremu organy nadały cechy dokumentu urzędowego.

Zdaniem Spółki, organy nie wykazały powiązania pomiędzy kierującym a skarżącą, zatem nie można stwierdzić czy kierowca w dniu kontroli świadczył przejazd na rzecz innego podmiotu czy też we własnym imieniu i na swoją rzecz. Jeśli okazałoby się, że kierujący świadczył usługi transportowe w sposób niezależny jako dostawca usług gospodarczych profesjonalnych, to wówczas ponosiłby odpowiedzialność za zrealizowany przewóz i ewentualną stroną postępowania w sprawie nie byłaby Spółka. W ocenie skarżącej, jeśli organ ustaliłby w sposób prawidłowy, że O. M. świadczył w dniu kontroli usługi na jej rzecz, to mimo to nie ustalił czy podejmowane czynności mieściły się w definicji krajowego transportu drogowego z art. 4 pkt 1 u.t.d. Spółka zakwestionowała wykonywanie w dniu kontroli przewozu okazjonalnego oraz brak ustalenia z czyjej inicjatywy miało dojść do przejazdu i czy czynności te mieściły się w pojęciu przewozu okazjonalnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Podstawę prawną wydanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, dalej: u.t.d., która określa m.in. zasady podejmowania i wykonywania krajowego transportu drogowego oraz odpowiedzialność za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego podmiotów wykonujących przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, kierowców, osób zarządzających transportem i innych osób wykonujących czynności związane z przewozem drogowym (art. 1 ust. 1 i 2). Sąd miał przy tym na uwadze brzmienie tych przepisów zarówno z daty wydania decyzji (Dz. U. z 2021 r., poz. 919 ze zm.), jak i z daty ustalenia naruszenia (5 września 2020 r., Dz. U. z 2019 r., poz. 2140 ze zm.), bowiem aby doszło do usprawiedliwionego ukarania sankcja musi obowiązywać w dacie popełnienia czynu, a podstawy jej wymierzenia powinny istnieć w dacie orzekania o niej.

W sprawie niniejszej skarżąca Spółka ukarana została na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. jako przewoźnik czyli podmiot wykonujący przewóz drogowy (przewoźnikiem, zgodnie z art. 4 pkt 15 u.t.d., jest przedsiębiorca uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego). Zgodnie z art. 92a ust. 1 u.t.d., podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 do 12 000 zł za każde naruszenie. Obowiązki lub warunki przewozu drogowego to - zgodnie z art. 4 pkt 22 u.t.d. - obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy oraz przepisów innych ustaw, przepisów Unii Europejskiej i wiążących Polskę umów międzynarodowych, wymienionych w art. 4 pkt 22 lit. a-y u.t.d. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d., wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403: 1) popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9; 2) popełnionych przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego - określa lp. 10 - załącznika nr 3 do ustawy (art. 92a ust. 7 u.t.d.).

Zdaniem sądu, zasadnie skarżąca Spółka wywodzi, że w sposób niewystarczający zebrano materiał dowodowy na okoliczność przypisania jej przymiotu przewoźnika w sprawie niniejszej.

Jak wynika z wydanych decyzji, organy uznały, że kierujący w dniu [...] września 2020 r. w W. samochodem marki Skoda o nr rej. [...] O. M. wykonywał zarobkowy przewóz drogowy w imieniu i na rzecz skarżącej. To powiązanie między Spółką a kierowcą organy wyprowadziły z protokołu kontroli oraz zdjęć telefonu pasażera, na których widoczna jest strona aplikacji Bolt z wyświetlonymi danymi o trasie przejazdu, opłacie za przejazd oraz imieniu kierowcy, a także informacja o treści: "dostawca usług A. sp. z o.o., ul. Ł. [...], [...] B. REGON [...]; NIP [...]". Zwłaszcza ta ostatnia informacja była bezpośrednim źródłem dowodowym w zakresie podmiotu wykonującego przewóz drogowy. Nadto obszernie organy wywodziły, iż skoro informacja powyższa została stwierdzona protokołem kontroli, to należy ją uznać za udowodnioną z uwagi na istotną rolę protokołu jako dokumentu urzędowego (użyto sformułowania "organy administracji są zobowiązane uznać za udowodnione to, co wynika z treści dokumentu urzędowego"). Wskazywały też organy, że Spółka posiada licencję na wykonywanie transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką.

Nie ulega wątpliwości, że sporządzony przez funkcjonariusza Wydziału Ruchu Drogowego Komendy [...] Policji protokół kontroli z [...] września 2020 r. jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a., zatem zgodnie z tym przepisem stanowi dowód tego, co zostało w nim przez organy państwowe w zakresie ich działania urzędowo stwierdzone. Nie oznacza to jednak, że każdy zapis protokołu jest niepodważalny, a nadto wyłącznie wystarczający do stwierdzenia określonej okoliczności oraz że organy powinny przyjmować ustalenia tego dokumentu w sposób bezkrytyczny. Zgodnie z art. 76 § 3 K.p.a., nie jest wyłączone przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego, zaś zasady logicznego rozumowania wskazują, iż ustalenia protokołu mogą być niepełne, wymagające dodatkowych czynności wyjaśniających lub niewystarczająco znajdujące potwierdzenie w pozostałym materiale dowodowym. Z treści ww. przepisu nie wynika też, by możliwość podważenia treści dokumentu urzędowego zawsze i bezwzględnie wymagała inicjatywy strony. Dokument urzędowy podlega bowiem ocenie organu przez pryzmat art. 80 K.p.a., a więc jak każdy dowód w sprawie (por. wyrok NSA z 27 maja 2020 r., I GSK 1665/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Szczególna moc dowodowa dokumentu urzędowego polega na tym, że organ nie może odrzucić istnienia faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym bez przeprowadzenia przeciwdowodu. Nie jest to równoznaczne z koniecznością przyjęcia wynikających z niego okoliczności za udowodnione, lecz z koniecznością podjęcia inicjatywy w celu obalenia domniemania wynikającego z tego dowodu – jeśli okoliczność stwierdzona w dokumencie urzędowym, ocenionym przez pryzmat art. 80 K.p.a., budzi wątpliwości w świetle pozostałych okoliczności i dowodów, bądź jawi się jako niepełna czy niejasna. Charakter dokumentu urzędowego z art. 76 § 1 K.p.a. nie wyklucza pozostałych obowiązków dowodowych organu, wynikających z art. 7 K.p.a., który wymaga podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Dodać należy, że przewidziana w art. 76 § 3 K.p.a. możliwość przeprowadzenia przeciwdowodu nie jest ograniczona przez przepisy szczególne dotyczące danego dowodu, w związku z czym podważenie dokumentu urzędowego jest możliwe za pomocą wszelkich dowodów stosownie do art. 75 § 1 K.p.a., w tym z zeznań świadków. Przyjęcie rozumowania organów w niniejszej sprawie prowadziłoby do sytuacji, w której wystarczające byłoby stwierdzenie określonych okoliczności w protokole kontroli, bez względu na pozostały materiał dowodowy. Taki automatyzm nie jest jednak uprawniony. Podobnie wyrok NSA w sprawie II GSK 2554/16, który wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji – w ocenie sądu także nie w pełni odnosi się do okoliczności sprawy niniejszej. Wyraźnie sąd kasacyjny wskazał w tamtej sprawie, że korzystanie z zeznań świadków jest wtórne w postępowaniu administracyjnym z uwagi na zasadę pisemności, ale tylko gdy "zebrane w sprawie dowody w formie pisemnej, w sposób niewątpliwy ustalają stan faktyczny". A z taką sytuacją nie mamy do czynienia.

Faktem jest w sprawie niniejszej, że w protokole kontroli jako podmiot wykonujący przewóz drogowy została wskazana skarżąca Spółka. Nie sposób jednak nie zauważyć, że sporządzający protokół funkcjonariusz dokonał tego ustalenia jedynie na podstawie zdjęcia telefonu pasażera. Tymczasem pozostałe okoliczności sprawy nie potwierdzają w sposób niewątpliwy roli Spółki w wykonanym przewozie, co oznacza przedwczesność decyzji wydanej wobec Spółki na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. Sąd przy tym nie kwestionuje, że skarżąca rolę przewoźnika mogła pełnić, jednak zgromadzony materiał dowodowy dla stwierdzenia tej okoliczności jest niedostateczny.

Z protokołu kontroli oraz z notatki służbowej z [...] września 2020 r. wynika, że kierowca O. M. nie okazał umowy o współpracy z jakąkolwiek firmą transportową, w tym ze Spółką. Doniosłe znaczenie ma też fakt niepodpisania protokołu kontroli przez kierującego. Z dokumentów tych także wynika, że według Centralnej Ewidencji Pojazdów właścicielem pojazdu marki Skoda o nr rej. [...] jest M. Sp. z o.o. w N., co również nie pozwala na powiązanie kierowcy pojazdu ani samego pojazdu ze skarżącą Spółką. Nie jest ona właścicielem pojazdu, a brak jest informacji na temat leasingobiorcy pojazdu. Nie wiadomo więc jaki i czy w ogóle istnieje związek między pojazdem, kierowcą a Spółką. Warto również zwrócić uwagę na treść okazanego przez kierowcę podczas kontroli orzeczenia lekarskiego wydanego [...] grudnia 2019 r., w którym znajduje się informacja: "zatrudniony/przyjmowany w firmie E. sp. z o.o.". Ponadto w materiale dowodowym sprawy brak jest zeznań świadków (kierowcy, przedstawicieli Spółki), którzy współpracę pomiędzy ww. podmiotami by potwierdzili bądź jej wiarygodnie zaprzeczyli. Reasumując, poza zdjęciem z telefonu pasażera wskazującym na korzystanie z aplikacji Bolt, gdzie ogólnie jako dostawca usług (nie wskazano, nie wyjaśniono jakich usług: przewozowych czy w zakresie pośrednictwa przy pozyskiwaniu klientów, czy też również tej konkretnej usługi realizowanej [...] września 2020 r.) została wskazana skarżąca Spółka, nie wykazano żadnego innego jej powiązania z wykonanym przewozem, w tym nawet nie wykazano jaka pozostaje relacja między kierowcą, Spółką a pojazdem użytym w dniu kontroli do przewozu.

Zdaniem sądu, w tych okolicznościach niezasadnie organy odrzuciły możliwość uzupełnienia materiału dowodowego. Spółka konsekwentnie podważała przyznanie jej statusu przewoźnika oraz formułowała wnioski dowodowe na tę okoliczność (wnosiła o przeprowadzenie dowodu z zeznań kierowcy O. M., m. in. w celu ustalenia na czyją rzecz wykonywał kurs wskazany w protokole kontroli z [...] września 2020 r.). Organ odwoławczy niezasadnie odmówił przeprowadzenia wnioskowanego przez stronę dowodu pozostając w błędnym przekonaniu, że protokół kontroli jest dowodem "pełnym, wiarygodnym i spójnym", a zdjęcie telefonu pasażera jest niewątpliwym dowodem na rolę Spółki jako przewoźnika. Rację ma GITD, że ciężar dowodu nie spoczywa jedynie na organie administracji, jednak to organ jest zobowiązany dowieść okoliczności, która jest decydująca dla wymierzenia stronie sankcji (a więc jest decydująca o istocie rozstrzygnięcia). Jest to szczególnie istotne w przypadku spraw sankcyjnych. W sprawie zaś, w ocenie sądu, powstała sytuacja, w której ta kluczowa okoliczność nie została przez organ dowiedziona. Organ odwoławczy nie miał podstaw, by odmówić przeprowadzenia dowodu z zeznań kierowcy (ewentualnie z urzędu z zeznań przedstawicieli Spółki) i niezasadnie uznał, że okoliczność jego powiązania ze Spółką jako przewoźnikiem została już stwierdzona innymi dowodami. Sąd przy tym ma w polu widzenia, że Spółka była wzywana do wyjaśnień, jednak nie sposób też nie dostrzec w jakim nastąpiło to momencie. Decyzja organu pierwszej instancji została wydana [...] stycznia 2021 r., a pismo wzywające do wskazania osoby wykonującej czynności związane z przewozem drogowym w dniu [...] września 2020 r. nosi datę [...] stycznia 2021 r. Zakreślono w nim stronie termin 7-dniowy i zostało Spółce doręczone [...] stycznia 2021 r., a więc kilka dni po wydaniu decyzji przez MWITD. Przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji do Spółki skierowano tylko dwa pisma: zawiadomienie o wszczęciu postępowania z [...] listopada 2020 r. i uzupełnienie zawiadomienia o wszczęciu z [...] grudnia 2020 r.

Reasumując, zdaniem sądu materiał dowodowy sprawy nie jest zupełny, jednoznaczny i spójny, a w związku z tym nie może być uznany za wyczerpujący dla wskazania skarżącej Spółki jako podmiotu odpowiedzialnego za stwierdzone naruszenia, w tym jej powiązania z kierującym w dniu kontroli (nie wystarcza więc do przyjęcia, że O. M. wykonywał przewóz osób w imieniu i na rzecz skarżącej). Doszło do naruszenia wynikającej z art. 7 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej oraz obowiązków w zakresie wszechstronnego zebrania i oceny materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Uchybienia te niewątpliwie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (przypisanie Spółce odpowiedzialności za naruszenia przepisów o transporcie drogowym).

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy powinny zatem zbadać czy zawarte w protokole kontroli stwierdzenie odnośnie podmiotu wykonującego przewóz odpowiada stanowi faktycznemu. Należy dokonać uzupełnienia materiału dowodowego za pomocą wszelkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a., w szczególności rozważyć uwzględnienie wniosków dowodowych skarżącej, ewentualnie przesłuchać osoby zarządzające Spółką lub co najmniej ustalić relację prawną Spółki i kierowcy wobec pojazdu, którym przewóz wykonano. Nie można wykluczyć, że to skarżąca była podmiotem, z którym należy wiązać odpowiedzialność za ewentualne naruszenia wskazane przez organy, jednak zgromadzone na tę okoliczność dowody są niewystarczające.

Uzasadniony okazał się również zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., gdyż uzasadnienia decyzji nie wyjaśniają w sposób dostateczny, na jakich dowodach organy oparły swoje stanowisko, nie przekazują w sposób czytelny i zrozumiały toku ich rozumowania. Można wskazać chociażby ostatni akapit na stronie 11 decyzji GITD, gdzie organ opisuje możliwe formy zatrudnienia kierowców u przewoźników, jednak nie odnosi tych teoretycznych rozważań do realiów rozpatrywanej sprawy. Trudno zresztą o takie wskazanie, skoro organy nie ustaliły formy współpracy kierowcy z przewoźnikiem i czy w ogóle taka współpraca miała miejsce. Jeszcze raz sąd wskazuje, że w materiale dowodowym sprawy brak jest dokumentów w postaci umów pomiędzy kierowcą a skarżącą czy innych dowodów (poza wyłącznie zdjęciem z telefonu pasażera), z których można by wywodzić, że współpraca taka miała miejsce. Okoliczność natomiast, że Spółka posiada licencję na przewóz osób nie wystarcza jeszcze do ustalenia, że realizowała ten konkretny, sporny przewóz.

Z wyżej wskazanych powodów sąd ocenił, że rozważenie pozostałych zarzutów jest przedwczesne. Dopiero po dokonaniu ustaleń w sposób zgodny z zaleceniami sądu (niewątpliwe ustalenie podmiotu przewoźnika) możliwa byłaby ocena przesłanek odpowiedzialności za poszczególne przypisane naruszenia na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d.

Mając na uwadze powyższe, sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na koszty składał się wpis od skargi w kwocie 372 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 1800 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa wynosząca 17 zł.