Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1940/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.7,77,80, 107 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.98a
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Iwona Niznik-Dobosz po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 144/16 w sprawie ze skargi A. B. i K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 144/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę A. B. i K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Wójt Gminy J., działając na podstawie art. 98a i art. 148 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm. - dalej powoływana jako u.g.n.) oraz na podstawie uchwały Rady Gminy J. z dnia 21 grudnia 2007 r. Nr XVI/105/07 w sprawie opłaty adiacenckiej ze względu na wzrost wartości nieruchomości powstałej w wyniku podziału (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2008 r., Nr 13, poz. 147) ustalił A. B. i K. B. (dalej: "skarżący"), współwłaścicielom nieruchomości położonych w obrębie I., gm. J., stanowiących działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] powstałe wskutek podziału działek nr [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,9730 ha, opłatę adiacencką w wysokości 6.771,90 zł, z tytułu wzrostu wartości ww. nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powodem takiego rozstrzygnięcia było niewyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności. W szczególności organ I instancji nie wyjaśnił, czy przedmiotem postępowania jest cała nieruchomość, czy jedynie wchodzące w skład tej nieruchomości, wyodrębnione ewidencyjnie działki gruntu, które zostały podzielone. Organ zwrócił też uwagę na potrzebę wyjaśnienia, jaki obszar będzie stanowić nieruchomość jako całość w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt Gminy J. decyzją z dnia [...] istopada 2015 r., ustalił skarżącym jako współwłaścicielom ww. nieruchomości położonej w obrębie I., gm. J., opłatę adiacencką w wysokości 6.771,90 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Skarżący wnieśli odwołanie od powyższej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ wskazał, że przedmiotem postępowania jest ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej należnej od współwłaścicieli nieruchomości, położonej w obrębie I., oznaczonej nr geod: [...], [...] i [...], z tytułu wzrostu wartości tego gruntu spowodowanego zatwierdzeniem podziału (decyzjami Wójta Gminy J. z dnia [...] grudnia 2012r. o numerach: [...], [...] oraz [...]). W wyniku tego podziału powstało 13 działek gruntu o numerach geod. od [...] do [...]. Przedmiotowa nieruchomość jest objęta decyzjami o warunkach zabudowy, wydanymi dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, a zatem teren jest gruntem rolnym przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową. Objęty postępowaniem obszar, w którego skład wchodzą działki o nr geod: [...], [...] i [...] był częścią nieruchomości, obejmującej kilka działek ewidencyjnych, dla których prowadzona jest jedna księga wieczysta KW [...]. Nieruchomości te były przedmiotem współwłasności skarżących w udziale po ½.

W sprawie został sporządzony operat szacunkowy, w którym biegły rzeczoznawca określił skalę wzrostu wartości przedmiotowego gruntu, spowodowanego jego podziałem. Z przedłożonego w sprawie operatu wynika, że w związku dokonaniem podziału, wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła o 22.573,00 zł. Celem ustalenia opłaty organ zastosował 30% stawkę procentową. Organ podkreślił, że operat szacunkowy stanowi w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości podstawowy dowód na to, że jej wartość wzrosła, a bezpośredni wpływ na to miał właśnie dokonany podział. Organ rozstrzygający sprawę zobligowany jest ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego.

W ocenie Kolegium, przedstawiony operat szacunkowy, aktualny na dzień 20 lutego 2015 r., stanowi wiarygodną podstawę do przyjętych obliczeń. Jego ustalenia wskazują, że dokonanie wspomnianego podziału miało istotny wpływ na wzrost wartości nieruchomości. Zdaniem organu w sprawie wykazano bezpośredni wzrost wartości nieruchomości na skutek podziału nieruchomości, co dawało podstawę do obciążenia nią jej właścicieli.

Oszacowanie wartości nieruchomości zostało dokonane przez rzeczoznawcę w podejściu porównawczym, przy zastosowaniu metody porównywania parami, przyjmując jako parametr porównawczy wartość (cenę) 1 m² powierzchni nieruchomości wycenianej oraz nieruchomości porównawczych. Biegły skorygował te ceny zespołem poprawek z tytułu różnic w cechach nieruchomości, mających wpływ na ich wartości rynkowe. Oparł się on na danych z transakcji rynkowych z okresu bezpośrednio poprzedzającego wycenę z terenu gminy J. oraz innych gmin z powiatu b. Źródłem danych wykorzystywanych do wyceny przedmiotowej nieruchomości była dokumentacja z dowodów zmian gruntowych, wchodzących w skład operatów ewidencji gruntów dla okolicznych gmin oraz odpisy aktów notarialnych z okresu dwóch ostatnich lat. Biegły dokonał analizy rynku dużych nieruchomości przeznaczonych pod różnorodną zabudowę, ale podzielonych na co najmniej dwie, sąsiadujące ze sobą, działki. Zobligował go do tego fakt, że nieruchomość przed podziałem składała się już z trzech działek ewidencyjnych, a więc była już uprzednio podzielona. Ceny porównawcze skorygował zespołem poprawek z tytułu różnic w cechach nieruchomości, mających wpływ na ich wartości rynkowe, przy czym ich dobór i wielkość oparł na prowadzonym monitoringu cen rynkowych nieruchomości na terenie Gminy J. i powiatu b. w latach 1995-2015 oraz na badaniu wpływu poszczególnych cech nieruchomości niezabudowanych na ich wartość rynkową. W oparciu o powyższe określił rodzaj cech rynkowych nieruchomości, mających wpływ na poziom uzyskiwanych cen na rynku lokalnym. Uznał, że są to: położenie nieruchomości, jej powierzchnia kształt, dostęp do uzbrojenia oraz przeznaczenie w planie miejscowym oraz średnia powierzchnia, kształt i układ przestrzenny działek wchodzących w skład nieruchomości. Wagi wymienionych cech rynkowych określił w tabeli na stronie 13 operatu - na podstawie analizy par nieruchomości różniących się zasadniczo jedną cechą, spośród zamieszczonych w powyższej bazie cen rynkowych. Zdaniem biegłego, ogólna ocena atrakcyjności rynkowej pozostałych cech porównywanych nieruchomości jest zbliżona, stąd zaistniała konieczność ich korygowania za pomocą stosownych poprawek.

Organ wskazał też, że biegły, w piśmie wyjaśniającym z dnia 14 października 2015 r., stwierdził, iż wzrost wartości nieruchomości dotyczy wyłącznie części nieruchomości, która została objęta decyzjami o ustaleniu dla tego obszaru warunków zabudowy dla zabudowy jednorodzinnej i dotyczy działek oznaczonych numerami geod: [...], [...] i [...]. Wycena nie mogła więc dotyczyć części nieruchomości nieobjętej tymi decyzjami, stąd też i dokonany podział nie miał na nią bezpośredniego wpływu. Stanowisko to organ uznał za uzasadnione i słuszne. Za możliwe do zaakceptowania Kolegium uznało także wyjaśnienie co do możliwości wykorzystania przy dokonaniu wyceny (przed i po podziale) tej samej, jednakże jako jednej z trzech, nieruchomości porównawczych. Okoliczność przyjęcia do porównań właśnie takich nieruchomości wynikło z faktu łącznego oszacowania działek o numerach: [...], [...] i [...]. Przyjęcie tej samej nieruchomości porównywalnej do przedmiotu wyceny zarówno przed, jak i po podziale nie skutkuje jednakże tym, że oszacowany wzrost wartości nieruchomości wynika wyłącznie z zastosowanych poprawek, ponieważ oszacowania obu wartości dokonano na podstawie nie jednej, lecz trzech nieruchomości podobnych. Zastosowane poprawki porównawcze zostały oparte na wagach cech obliczonych w wyniku analizy rynku. Kolegium oceniło operat szacunkowy w sprawie jako rzetelny i spełniający wymagania przewidziane przepisami prawa, a zatem dający podstawę do uznania, iż w wyniku omawianego podziału nastąpił wzrost wartości nieruchomości.

Odnośnie do argumentów skarżących w kwestii konieczności wydzielenia w wyniku dokonanego podziału działek drogowych Kolegium wyjaśniło, że sprawa ta nie może być przedmiotem niniejszego postępowania. Działki te zostały wydzielone w odrębnym postępowaniu administracyjnym i tylko na tym etapie ich wydzielenie mogło być kwestionowane. Za wydzielone działki drogowe, które stały się własnością gminy służy stronie odszkodowanie, lecz ustalone w odrębnym postępowaniu.

Kolegium wyjaśniło, że 3-letni termin do ustalenia opłaty adiacenckiej biegnie od dnia, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna (w niniejszym przypadku jest to 8 stycznia 2013 r.), a kończy się w dniu wydania ostatecznego orzeczenia w sprawie. Organ wskazał, że w niniejszym przypadku termin ten upływa dopiero 8 stycznia 2016 roku.

Na powyższą decyzję skarżący złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Zaskarżonym obecnie wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Podniósł, że spór między stronami budzi okoliczność wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Niezbędnym było ustalenie i wykazanie przez organ, że w wyniku podziału nieruchomości w sposób faktyczny wzrosła jej wartość. Ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału dopuszczalne jest jedynie w sytuacji, gdy nie ma żadnych wątpliwości co do faktu wzrostu wartości. Innymi słowy, podział nieruchomości może oczywiście powodować wzrost wartości nieruchomości, jednak wzrost ten nie wynika z samego faktu podziału, ale musi zostać udowodniony. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje więc po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Operat szacunkowy w postępowaniu w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej stanowi główny dowód na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości, przedstawiając wartość tej nieruchomości przed jej podziałem i po podziale.

Rzeczoznawca sporządzając operat dokonał oszacowania wartości nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody porównywania parami. Ponadto biegły korygował ceny uwzględniając różnice w cechach nieruchomości, mające wpływ na wartość rynkową Biegły uwzględnił fakt, że przedmiotowa nieruchomość przed podziałem była już uprzednio podzielona na trzy działki.

Skarżący zarzucają, że w sprawie nie dokonano wyceny nieruchomości, lecz poszczególnych działek. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia kwestii, co powinno być przedmiotem wyceny przez rzeczoznawcę, ma rozróżnienie użytego przez ustawodawcę w art. 98a ust. 1 u.g.n. pojęcia nieruchomość od pojęcia działki gruntu. Ustawodawca w art. 98a ust. 1 wskazuje, że wycena obejmuje wartość nieruchomości przed podziałem i po nim. Ponadto definiując w art. 4 pkt 6 u.g.n. pojęcie wyceny nieruchomości ustawodawca wskazał, że należy przez nie rozumieć postępowanie, w wyniku którego dokonuje się określenia wartości nieruchomości. Tak samo w art. 153 ust. 1 u.g.n. wskazując, że podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego, ustawodawca posługuje się pojęciem nieruchomości. Legalna definicja sformułowania nieruchomość gruntowa zawarta została w art. 4 pkt 1 u.g.n. Należy przez nie rozumieć grunt z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. Działką gruntu natomiast, stosownie do treści art. 4 pkt 3 u.g.n. jest niepodzielona, ciągła część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej.

Sąd I instancji podzielił stanowisko wyrażone przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 17 kwietnia 2009 r. sygn. akt III CZP 9/09, że nadanie działkom odrębnych numerów geodezyjnych nie wywołuje skutków cywilnoprawnych, bowiem jeżeli działki objęte są jedną księgą wieczystą, to bez względu na sposób rozumienia pojęcia nieruchomości składają się one na jedną nieruchomość.

Sąd wyjaśnił, że nie może budzić wątpliwości, że na gruncie u.g.n., pojęcia nieruchomości nie można utożsamiać z pojęciem działki gruntu. Taki sposób wykładania przepisów u.g.n. wykluczył sam ustawodawca formułując legalne definicje nieruchomości gruntowej i działki gruntu. Przedmiotem wyceny, zarówno przed podziałem i po nim, winna być więc tylko i wyłącznie nieruchomość zapisana w księdze wieczystej. Wycenie takiej podlega nie działka, czy działki a nieruchomość - jako całość. Zatem zarówno przed podziałem nieruchomości, jak i po jej podziale, szacunek winien być dokonywany w stosunku do całości gruntu, bo tylko on stanowi nieruchomość gruntową.

W niniejszej sprawie przedmiotem wyceny przed podziałem nieruchomości była nieruchomość składająca się z trzech działek o nr [...], [...] i [...]. Objęte one były jedną księgą wieczystą o nr KW [...]. Następnie nieruchomość ta podzielona została na 13 mniejszych działek. Nie budzi jednak wątpliwości, że dokonując szacowania wartości nieruchomości przed podziałem i po nim rzeczoznawca uwzględniał całą nieruchomość złożoną z trzech działek, nie zaś poszczególne działki. Wprawdzie do porównania zostały również przyjęte działki znacząco mniejsze powierzchniowo, jednak rzeczoznawca wyjaśnił, że przyjął kryterium minimalnej powierzchni niepodzielonej nieruchomości wynoszącej 0,2000 ha, gdyż na rynku powszechnie akceptowane są przez sprzedających i kupujących jako najatrakcyjniejsze foremne lub zwarte działki o powierzchni ok. 0,1000 ha, a działki o powierzchni powyżej 0,2000 ha traktowane są jako wymagające podziału.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżących, że przy szacowaniu nieruchomości należało uwzględniać powierzchnie działek wydzielonych pod planowane drogi publiczne. W sytuacji bowiem gdy przedmiotem wyceny była nieruchomość, rozumiana jako pole inwestycyjne podzielone na działki gruntu, nie jest uprawnione stanowisko, by niezbędnym było dokonanie odrębnej wyceny dla działki przeznaczonej na drogę. Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem organu, że wydzielenie w wyniku podziału działek pod drogi dojazdowe, nie będące jednak drogami publicznymi, stanowi konsekwencję podziału, lecz nie oznacza, że będą one miały wartość zerową.

Za niezasadny Sąd I instancji uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W myśl tej regulacji, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W sprawie zarówno decyzja organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2015 r., jak też decyzja wydana ponownie, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy z dnia [...] listopada 2015 r. została podpisana przez działającego z upoważnienia Wójta Gminy J. zastępcę wójta – M. J. Jednakże art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie wymaga wyłączenia pracowników organów I instancji na etapie ponownego rozpatrzenia sprawy, po uchyleniu poprzedniego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest bowiem udziałem w "wydaniu zaskarżonej decyzji".

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się A. B. i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił, na zasadzie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. naruszenie prawa materialnego, w postaci art. 98a u.g.n., poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że biegły posiada pełną swobodę, co do wyceny, dokonywanej na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej oraz sporządzenie operatu szacunkowego przy uwzględnieniu wybranych działek ewidencyjnych a nie całej nieruchomości, dla której prowadzona jest księga wieczysta o nr [...];

2. naruszenie prawa procesowego, w postaci art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu poprzez zaniedbanie podjęcia wszystkich czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

3. naruszenie prawa procesowego, w postaci art. 84 § 2 i art. 89 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie kwestii zarzutów do opinii rzeczoznawcy majątkowego;

4. naruszenie prawa procesowego, w postaci art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w ten sposób, że nie uwzględniono faktu mającego wpływ na ważność decyzji, mianowicie, że decyzje na skutek trybu odwoławczego, wydawane były przez podmiot, który podlegał wyłączeniu z mocy prawa od procedowania.

Mając powyższe na względnie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono obszernie stan faktyczny sprawy oraz argumenty przemawiające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, za uznaniem, że operat szacunkowy w tej sprawie sporządzony został wadliwie gdyż nieuwzględniono w nim całej nieruchomości objętej księgą wieczystą. Nadto wskazano, że zgodnie z uchwałą NSA z dnia 20 maja 2010 r. I OPS 13/09 jedynie piastun funkcji ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. nie podlega wyłączeniu, gdy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. - wydaje decyzje w wyniku ponownego rozpatrzeni sprawy. Pracownik organu upoważniony do działania w imieniu organu, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję tego organu, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W tej sytuacji uznać należy, że decyzja Wójta Gminy J. istotnie naruszyła przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przyczyny enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a więc zrealizować zasadę prawdy obiektywnej, a tym samym wypełnić zobowiązanie płynące z nakazu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy uznać uwzględnienie wszystkich przeprowadzonych w sprawie dowodów i okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia. Stwarza to w sposób oczywisty konieczność uzasadnienia zajętego stanowiska, aby wyraźnie z niego wynikało, że zostało ono oparte na prawidłowo zrealizowanej zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a nie ma charakteru rozstrzygnięcia dowolnego. Z kolei art. 107 § 1 k.p.a. wskazuje elementy, jakie powinna zawierać decyzja administracyjna, a istotnymi co do meritum są rozstrzygnięcie i uzasadnienie. Z kolei § 3 zawiera warunki, jakim uzasadnienie powinno odpowiadać. Oceniając zarzut naruszenia powyższych przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. wskazać trzeba na specyfikę postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Zasadniczym dowodem, wymaganym przepisami prawa w takim postępowaniu, jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Przy pomocy tego środka dowodowego wskazuje się ewentualny wzrost wartości nieruchomości. Zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena tego operatu dokonana w niniejszej sprawie, jest oceną prawidłową. Operat odpowiada na wszystkie kluczowe pytania z punktu widzenia istoty sprawy.

Aby odnieść się w tym miejscu do samego operatu i odpowiedzieć na zarzuty w tym zakresie, należy najpierw wskazać, że zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 98a u.g.n. zredagowany został wadliwie. Otóż prawidłowo zredagowana skarga to takie pismo procesowe, które w sposób szczegółowy i niebudzący wątpliwości wskazuje, jakie przepisy, zdaniem jej autora, zostały naruszone, przy czym wskazanie przepisów powinno zawierać określenie również jednostek redakcyjnych, jeśli przepis takie posiada. Art. 98a u.g.n. zawiera kilka jednostek redakcyjnych (ustępów), których autor skargi kasacyjnej nie wskazał, co utrudnia rozpoznanie skargi w tym zakresie. Uwzględniając jednak stanowisko zawarte w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1), Sąd przeanalizował prawidłowość przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli w zakresie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 98a u.g.n. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska skarżącego kasacyjnie, jakoby sporządzony w tej sprawie operat szacunkowy uwzględniał jedynie wybrane działki ewidencyjne, a nie całą nieruchomość.

Zgodnie z treścią art. 98a ust. 1 u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Pod pojęciem stanu nieruchomości, wskazanym w art. 98a ust. 1, zgodnie z art. 4 pkt 17 u.g.n. należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Stan nieruchomości według powołanej definicji to także stan prawny, a więc stan uwzględniający dokonany podział geodezyjny (por. analogicznie NSA w wyroku z dnia 18 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 744/14). Stan prawny wytworzony wskutek podziału nieruchomości na mniejsze działki umożliwia obrót prawny działkami wchodzącymi w skład podzielonej nieruchomości. Ta okoliczność niewątpliwie jest istotnym czynnikiem cenotwórczym. Oczywiście na skutek samego podziału geodezyjnego poszczególne działki nie tworzą osobnych nieruchomości, nie mogą być więc "samoistnym" celem wyceny, ale poprzez stworzoną możliwość podziału prawnego, podział geodezyjny tworzy stan, który należy uwzględnić przy szacowaniu wartość całej dzielonej nieruchomości. Jeśli bowiem poszczególne działki mogą być przedmiotem samodzielnego obrotu, to wartość nieruchomości po podziale, w sensie ekonomicznym, zależy od sumy wartości poszczególnych działek utworzonych przez podział.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione przez Sąd I instancji, że przedmiotem wyceny, zarówno przed podziałem i po nim, winna być więc tylko i wyłącznie nieruchomość zapisana w księdze wieczystej. Wycenie takiej podlega nie działka, czy działki a nieruchomość - jako całość. Zatem zarówno przed podziałem nieruchomości, jak i po jej podziale, szacunek winien być dokonywany w stosunku do całości gruntu, bo tylko on stanowi nieruchomość gruntową. I tak też - wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie - się stało w niniejszej sprawie, co bezspornie wynika z akt sprawy.

Za niezrozumiały Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 84 § 2 k.p.a. i art. 89 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie kwestii zarzutów do opinii rzeczoznawcy majątkowego. Treść tego zarzutu została sformułowana w sposób niejasny i zbyt ogólny, nie pozwalając ani na jednoznaczne doprecyzowanie przepisu, ani określenie samego naruszenia prawa. Zgodnie z § 2 pierwszego z wymienionych przepisów, biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24 k.p.a. Poza tym, do biegłych stosuje się przepisy dotyczące przesłuchania świadków. Skarżący kasacyjnie poza przywołaniem tego przepisu, nie wyjaśnił na czym naruszenie art. 84 § 2 k.p.a. miałoby polegać. Czy biegły podlegał wyłączeniu? A może w sprawie należało biegłego przesłuchać? Zarzut ten sformułowany został zbyt ogólnie, co uniemożliwia jego ocenę. Z kolei art. 89 k.p.a. zawiera dwa paragrafy i dotyczy przesłanek przeprowadzania rozprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten wskazuje na rozprawę jako formę postępowania wyjaśniającego. Skarżący kasacyjnie nie sprecyzował zarzutu poprzez posłużenie się konkretną jednostką redakcyjną, a więc i w tym przypadku Naczelny Sąd Administracyjny pozbawiony został możliwości jego oceny.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia prawa procesowego w postaci art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., podnieść należy, iż jest on chybiony. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od postępowania w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten odnosi się do wyłączenia pracownika przy rozpatrywaniu sprawy w trybie odwoławczym, a także w trybie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie dotyczy natomiast sytuacji, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie. Wydanie decyzji w ponownym postępowaniu pierwszoinstancynym (po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy) w tej samej sprawie i przez tego samego pracownika, nie narusza zasady obiektywnego rozstrzygania sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.