Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1849/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151 a par. 1 i 2 oraz 64 b par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 935
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 27 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 255/22 w sprawie ze sprzeciwu G. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 27 sierpnia 2021 r., znak: SKO.415/234/2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 255/22 oddalił sprzeciw G. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 27 sierpnia 2021 r., znak: SKO.415/234/2021, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzją z dnia 27 sierpnia 2021 r., znak: SKO.415/234/2021, po rozpatrzeniu odwołania G. P. od decyzji Wójta Gminy T. nr BR.6730.62.2021 z dnia 14 maja 2021 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji "budynek mieszkalny jednorodzinny" na działce nr [...] położonej w Z., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Kontrolowanej decyzji organ odwoławczy zarzucił brak ujawnienia podstaw ustalenia konkretnych parametrów. Zdaniem Kolegium, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji ani też z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), nie wynika jak te parametry zostały ustalone, bowiem nie wskazano zabudowy przyjętej do porównania oraz nie określono średnich, o których mowa w § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie MI"). Ustalając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki organ pierwszej instancji nie wyjaśnił sposobu jej ustalenia. Organ odwoławczy dostrzegł także, że z akt sprawy nie wynika, że teren inwestycji jest objęty zgodą na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze.

W konsekwencji powyższego organ odwoławczy przyjął, że Wójt naruszył art. 7, art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej: "k.p.a.") w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Potrzeba sporządzenia nowej analizy urbanistycznej w sprawie, zdaniem Kolegium, oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium wskazało, że przeprowadzając ponownie postępowanie administracyjne organ pierwszej instancji zobligowany będzie uwzględnić poczynione uwagi organu odwoławczego dotyczące prawidłowego ustalenia parametrów planowanej inwestycji.

Od powyższej decyzji sprzeciw wywiódł G. P., zarzucając jej, że pomimo kasatoryjnego, a w świetle art. 139 k.p.a. potencjalnie neutralnego charakteru, została wydana z naruszeniem przepisów art. 138 § 2, 2a i 2b w zw. z art. 15 k.p.a., a także art. 9 i art. 11, art. 107 § 3 k.p.a., naruszając interes prawny skarżącego, o którym stanowi art. 28 k.p.a. oraz słuszny interes obywatela z art. 7 k.p.a.

Skarżący w uzasadnieniu sprzeciwu rozwinął treść zarzutu, wskazując między innymi, że organ odwoławczy nie rozpoznał merytorycznie sprawy co do istoty, a wypowiedział się co do treści odwołania tylko w niewielkim zakresie. Skarżący zarzucił, że uzasadnienie nie zawiera analizy zgromadzonych w aktach dowodów, w szczególności analizy urbanistycznej pod kątem zgłaszanych przez Skarżącego w toku postępowania i w odwołaniu zastrzeżeń.

Zakwestionował uzasadnienie Kolegium, podnosząc, że jest bardzo ogólne, nie zawiera wskazań co do wykładni przepisów prawa materialnego, w szczególności dotyczących zabudowy w granicy lub zbliżeniu do niej na odległość mniejszą niż minimalnie określona w przepisach o sytuowaniu budynków.

Podniósł też, że organ odwoławczy nie wyjaśnił dostatecznie, jaki zakres postępowania wymaga powtórzenia na etapie postępowania w pierwszej instancji, ograniczając się do stwierdzenia konieczności ponowienia analizy urbanistycznej.

W decyzji nie zawarto także, jak wskazuje skarżący, wyjaśnienia powodów, dla których organ odwoławczy nie mógłby uzupełnić postępowania wyjaśniającego na zasadach określonych w art. 136 § 2 i 3 k.p.a., do czego obliguje go norma z art. 138 § 2b k.p.a. W szczególności w uzasadnieniu decyzji nie zawarto stanowiska odnoszącego się do dyspozycji art. 136 § 4 k.p.a.

W odpowiedzi na sprzeciw, Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie. Dokonując kontroli decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznał, że nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia. Jedynie skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowej wykładni i zastosowania przez organ zarówno prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym.

Rozpoznając sprzeciw Sąd doszedł do wniosku, że jest on niezasadny, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu, tj. jest prawidłowa w świetle art. 138 § 2 k.p.a. Mając na uwadze, że zastosowanie wskazanego przepisu uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi – po pierwsze ustaleniem, czy doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji i drugą sprowadzającą się do tego, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie – Sąd stwierdził, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy, organ odwoławczy wskazał po pierwsze, w czym upatruje istotnej dla rozstrzygnięcia wadliwości decyzji organu pierwszej instancji, a po drugie w najistotniejszym zakresie wskazał, w jaki sposób uchybienia te należy usunąć poprzez wskazania co do dalszego postępowania.

Sąd stwierdził, że organ pierwszej instancji ustalił wymogi dla nowej zabudowy pomijając uzasadnienie podstaw przyjęcia poszczególnych parametrów nowej zabudowy. W związku z powyższym nie budziło wątpliwości Sądu, że rozstrzygnięcie Kolegium zasługuje na aprobatę.

Sąd wyjaśnił również, że uwzględnienie sprzeciwu może nastąpić wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a., zaznaczając przy tym, że taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie.

Zdaniem Sądu, rozmiar i charakter uchybień, których dopuścił się organ przy dokonywaniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ustalaniu warunków zabudowy, jest bowiem tego rodzaju, że wykluczał możność załatwienia sprawy co do jej istoty przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i uzasadniał wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej.

Z uwagi na jednoznaczne brzmienie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz.1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), wadliwości dotyczące uzasadnienia decyzji mogą stanowić podstawę do uchylenia decyzji jedynie wtedy, gdy są one na tyle doniosłe, że uniemożliwiają dokonanie merytorycznej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia i sprawiają, że w skutek tego, decyzja uchyla się wręcz spod kontroli sądowoadministracyjnej.

Sąd podkreślił, że uzasadnienie zaskarżonej sprzeciwem decyzji, choć jest miejscami zbyt ogólnikowe i fragmentaryczne, to jednak pozwala bez problemu zrekonstruować tok rozumowania organu II instancji. Dlatego też uchybienie dotyczące uzasadnienia decyzji nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik postępowania również z tego względu, że ewentualne uzupełnienie uzasadnienia nie skutkowałoby wydaniem odmiennego rozstrzygnięcia.

Ponadto Sąd uznał, że w niniejszej sprawie skarżący zgadza się z rozstrzygnięciem, zatem nie sposób mówić o uchybieniu zasadzie przekonywania (art. 11 k.p.a.). Brak było również podstaw do uznania, że organy naruszyły art. 9 k.p.a.

Sąd podniósł, że w szczególności nie ma racji skarżący, wywodząc że organ odwoławczy powinien odnieść się do istoty sprawy, ocenić poszczególne wskaźniki planowanej inwestycji, poddać analizie wszystkie sformułowane w odwołaniu zarzuty i rozpoznać zawarte w nim argumenty. Oznaczałoby to bowiem sprzeczne z prawem merytoryczne rozstrzygniecie sprawy co do istoty. W związku z uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji, zarzuty skarżącego są przedwczesne.

Wątpliwości Sądu nie budzi to, że Kolegium – z uwagi na rozmiar i wagę uchybień organu pierwszej instancji – nie mogło przeprowadzić postępowania dowodowego we własnym zakresie. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji, że z uwagi na konieczność przeprowadzenia analizy funkcji i cech zabudowy, niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co uzasadnia zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Nie ma zatem racji skarżący wywodząc, że organ odstąpił od wskazania przyczyn, ze względu na które nie było możliwe zastosowanie art. 136 k.p.a.

Na skutek uchylenia decyzji, sprawa zostanie ponownie rozpoznana przez organ pierwszej instancji i ewentualnie organ odwoławczy. W związku z powyższym chybiony jest zarzut naruszenia art. 15 k.p.a.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł G. P. Wyrok został zaskarżony w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) błędne zastosowanie art. 151a § 2 p.p.s.a. i niezastosowanie art. 151a § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie sprzeciwu w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja naruszała przepisy postępowania (art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 64e p.p.s.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2) niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. i nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości, albo co najmniej w części dotyczącej uzasadnienia, pomimo stwierdzenia jej wydania z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 107 § 3 k.p.a., choć naruszenie to może mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

3) błędną wykładnię art. 64e p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że ocena istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art, 138 § 2 k.p.a., ogranicza się do zbadania kwestii proceduralnych ("skorzystania w uzasadniony sposób z prawa do uchylenia decyzji"), bez analizy przepisów materialnoprawnych, które decydują o zakresie postępowania wyjaśniającego przed organem administracji publicznej (meritum sprawy), czym uchybiono przepisowi art. 3 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. na skutek wadliwie przeprowadzonej (niepełnej) kontroli działalności administracji publicznej,

4) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 64b § 1 i art. 64e p.p.s.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie zdania drugiego art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 138 § 2a k.p.a. w zakresie wskazań co do ponownego rozpatrzenia sprawy oraz określenia wytycznych w zakresie wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, które powinny być zawarte w decyzji kasacyjnej, o której mowa w art, 138 § 2 k.p.a.,

5) naruszenie art, 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 64b § 1, art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że niedostatki argumentacyjne organu odwoławczego w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy i nie mogły stanowić podstawy do uwzględnienia sprzeciwu,

6) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. oraz 15 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu odwoławczym, w którym dochodzi do wydania decyzji kasacyjnej, sprzeczne z prawem byłoby merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez odniesienie się do istoty sprawy i ocena wskaźników planowanej inwestycji oraz poddanie analizie zarzutów i argumentów odwołania,

7) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 64b § 1 i art. 64e p.p.s.a. oraz art. 138 § 2a k.p.a. poprzez przyjęcie, że przepis ten znajduje zastosowanie tylko w razie dokonania przez organ I instancji błędnej wykładni przepisów prawa, a nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy określone przepisy zostały przez organ pominięte, choć powinny zostać uwzględnione, a ponadto naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że Kolegium dokonało co najmniej częściowej wykładni przepisów prawa, czym Sąd zaprzeczył wcześniejszemu stanowisku o zakresie stosowania art. 138 § 2a k.p.a. i braku podstaw do odniesienia się do istoty sprawy (ww. zarzut z punktu 6),

8) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przedstawienia w zwięzły sposób stanu sprawy w zakresie odnoszącym się do merytorycznych zagadnień (meritum sprawy) rozstrzyganych w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy (brak przywołania ustalonych wskaźników zabudowy) i niewyjaśnienie, dlaczego stwierdzone przez organ odwoławczy uchybienia postępowania wyjaśniającego organu I instancji uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a., zwłaszcza odnośnie których wskaźników przyszłej zabudowy uchybienia zawierała analiza urbanistyczna,

9) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151a § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 64b § 1 i art. 64e p.p.s.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez zaniechanie zajęcia stanowiska odnośnie do wykładni wyrażenia "przepisów odrębnych" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. i nieuznanie za istotne uchybienie, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, że wykładni tego przepisu (wyrażenia) nie dokonał także organ odwoławczy, nie wskazując organowi I instancji, jakie przepisy mieszczą się w tym odesłaniu (wyrażeniu).

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a ponadto rozstrzygnięcie na rzecz skarżącego kasacyjnie o kosztach postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji jest rozpoznawana na posiedzeniu niejawnym. Według zaś do 182 § 3 p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Stosownie do powyższej regulacji Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

W myśl art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W świetle przywołanych przepisów Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania przez Sąd I instancji oceniającego decyzję organu odwoławczego – naruszenia, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ograniczony zakres kontroli decyzji kasacyjnej przekłada się na zakres kontroli wyroku wydanego przez Sąd I instancji, która też doznaje ograniczeń i skoncentrowana jest przede wszystkim na weryfikacji prawidłowości oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z dotychczasowych rozstrzygnięć (decyzji organu odwoławczego i wyroku Sądu I instancji) oraz stanowiska prezentowanego przez skarżącego, poza sporem jest istnienie obu przesłanek uzasadniających wydanie decyzji na podstawie w art. 138 § 2 k.p.a. Stąd też zarzuty formułowane w skardze kasacyjnej wychodzą poza kwestię trafności oceny dokonanej przez Sąd I dotyczącej istnienia przesłanek uzasadniających w świetle w art. 138 § 2 k.p.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Skoro więc skarżący, wytykając błędy organu odwoławczego i niedostateczny brak reakcji w tym zakresie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, nie kwestionuje tego, że decyzja organu I instancji wypełnia przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a., to w świetle treści przywołanych powyżej regulacji nie sposób zgodzić się z zarzutem błędnego zastosowania art. 151a § 2 p.p.s.a. i niezastosowanie art. 151a § 1 p.p.s.a. (zarzut nr 1)

Trafność oceny organu odwoławczego i Sądu I instancji, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, czyni bezprzedmiotowym zarzut błędnej wykładni art. 64e p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że ocena istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ogranicza się do zbadania kwestii proceduralnych (zarzut nr 3). Jeżeli bowiem w sposób dostateczny wykazano istnienie przesłanek zawartych w art. 138 § 2 k.p.a., Sąd I nie miał podstaw do uwzględnienia sprzeciwu, niezależnie od tego, czy wykazania istnienia tychże przesłanek dokonano jedynie poprzez zbadanie kwestii proceduralnych.

Istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., determinujących Sąd I instancji do oddalenia sprzeciwu, sprawia że kwestie poruszone w zarzutach nr 6 (zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. oraz 15 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu odwoławczym, w którym dochodzi do wydania decyzji kasacyjnej, sprzeczne z prawem byłoby merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez odniesienie się do istoty sprawy i ocena wskaźników planowanej inwestycji oraz poddanie analizie zarzutów i argumentów odwołania) oraz nr 7 (zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 64b § 1 i art. 64e p.p.s.a. oraz art. 138 § 2a k.p.a. poprzez przyjęcie, że przepis ten znajduje zastosowanie tylko w razie dokonania przez organ I instancji błędnej wykładni przepisów prawa, a nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy określone przepisy zostały przez organ pominięte, choć powinny zostać uwzględnione, a ponadto naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że Kolegium dokonało co najmniej częściowej wykładni przepisów prawa, czym Sąd zaprzeczył wcześniejszemu stanowisku o zakresie stosowania art. 138 § 2a k.p.a. i braku podstaw do odniesienia się do istoty sprawy), nie mogły mieć wpływu na treść zaskarżonego wyroku.

Także z uwagi na szczególny charakter kontroli decyzji, sprawowanej przez Sąd I instancji, rozpoznający sprawę ze sprzeciwu, za nieuzasadniony należy uznać zarzut niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (zarzut nr 2). Sąd I instancji nie zastosował tego przepisu, gdyż nie miał on zastosowania w sprawie. Przepis ten (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) stanowi bowiem podstawę uwzględnienia skargi, a nie sprzeciwu.

Niezależnie od powyższego należy zgodzić się oceną skarżącego, co do niedostatków cechujących uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, podnoszonych również przez Sąd I instancji, w tym w zakresie nie dość szczegółowego wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji. Jednakże w świetle art. 64e p.p.s.a., Sąd rozpoznając sprzeciw ogranicza zakres kontroli do kwestii istnienia przesłanek wydania decyzji kasacyjnej i na tej podstawie rozstrzyga o uwzględnieniu bądź o nieuwzględnieniu sprzeciwu.

Z tego też względu nie można uznać za zasadne zarzuty sformułowane w pkt. 4 (zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 64b § 1 i art. 64e p.p.s.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie zdania drugiego art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 138 § 2a k.p.a. w zakresie wskazań co do ponownego rozpatrzenia sprawy oraz określenia wytycznych w zakresie wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, które powinny być zawarte w decyzji kasacyjnej, o której mowa w art, 138 § 2 k.p.a.) oraz w pkt 5 (zarzut naruszenia art, 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 64b § 1, art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że niedostatki argumentacyjne organu odwoławczego w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy i nie mogły stanowić podstawy do uwzględnienia sprzeciwu).

Ograniczony zakres sądowej kontroli decyzji uruchamianej wniesieniem sprzeciwu znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydawanego w tej sprawie orzeczenia, w tym zwłaszcza w odniesieniu do zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Jeżeli bowiem sprzeciw ma na celu zbadanie prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., tym samym przedmiotem zwięzłego przedstawienia stanu sprawy powinny być okoliczności dotyczące istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Dlatego też również dwa ostatnie zarzuty (nr 8 i nr 9), dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. odpowiednio: poprzez zaniechanie przedstawienia w zwięzły sposób stanu sprawy w zakresie odnoszącym się do merytorycznych zagadnień (meritum sprawy) rozstrzyganych w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy (brak przywołania ustalonych wskaźników zabudowy) i niewyjaśnienie, dlaczego stwierdzone przez organ odwoławczy uchybienia postępowania wyjaśniającego organu I instancji uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a., zwłaszcza odnośnie których wskaźników przyszłej zabudowy uchybienia zawierała analiza urbanistyczna oraz poprzez zaniechanie zajęcia stanowiska odnośnie do wykładni wyrażenia "przepisów odrębnych" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. i nieuznanie za istotne uchybienie, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, że wykładni tego przepisu (wyrażenia) nie dokonał także organ odwoławczy, nie wskazując organowi I instancji, jakie przepisy mieszczą się w tym odesłaniu (wyrażeniu), nie zostały uznane za usprawiedliwione.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.