Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1208/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2019 r. sprawy ze skargi P. W. na uchwałę Rady Powiatu z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi powiatu [...] oraz jego przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu z drogi stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości


UZASADNIENIE

UZASADNENIE

Uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. Rada Powiatu J ustaliła wysokość opłat za usunięcie pojazdu z drogi powiatu [...] oraz jego przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu z drogi (zwaną dalej "Uchwałą"). Uchwałę podjęto na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2017r., poz. 1868) oraz art. 130a ust. 6 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017r., poz. 1260 ze zm.). W Uchwale tej Rada Powiatu określiła wysokość opłat za usunięcie pojazdów w trybie art. 130a ust. 1 i 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, opłat za przechowywanie tych pojazdów na parkingu strzeżonym oraz kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu oraz gdy od usunięcia odstąpiono w przypadku, o którym mowa w art. 130a ust. 1 i 2 ustawy (§ 1 i § 2 Uchwały). Wykonanie Uchwały powierzono Zarządowi Powiatu (§ 4). Ponadto postanowiono o utracie mocy poprzednio obowiązującej uchwały Rady Powiatu w tej sprawie – z [...] listopada 2016r. Nr [...] (§ 3), a także o czasie obowiązywania Uchwały, mianowicie, że "Uchwała wchodzi w życie z dniem [...] stycznia 2018 r. I podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa W." (§ 5 Uchwały).

W uzasadnieniu Uchwały Rada wskazała, że dla zapewnienia ekonomiczności, w kalkulacji proponowanych opłat należało uwzględnić różnicę między ogólnymi kosztami realizacji zadania, a realnie uzyskanymi dochodami – zarówno z opłat, o których mowa w Art. 130a ust. 5c, jak i zwrotu kosztów, o których mowa w Art. 130a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym. Rada przyjęła, że pod pojęciem kosztu występującego w definicji ekonomiczności należy rozumieć poziom wydatkowanych środków publicznych. Im ten koszt jest mniejszy, tym ekonomiczność, a więc i sprawność realizacji zadania, jest wyższa. Zatem żeby zadanie nie było dofinansowywane ze środków publicznych, opłaty będące przedmiotem uchwały, nie mogą być niższe od stawek rozliczeń z powyższym konsorcjum, a także powinny uwzględniać fakt konieczności rozliczenia się z przedsiębiorcami za pojazdy, które nie są odbierane przez właścicieli i za usunięcie, których nie można skutecznie wyegzekwować zwrotu kosztów.

P. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą Uchwałę Rady Powiatu powołując się na zarzut naruszenia art. 130a ust. 6 Prawa o ruchy drogowym oraz Obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów 25 lipca 2017r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018r. maksymalnych opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym poprzez ustalenie stawek za usuwanie pojazdów w wysokości przekraczającej faktycznie ponoszone przez Powiat J. koszty usuwania pojazdów. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały.

W uzasadnieniu skargi jej autor stwierdził, że wskazany przepis art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym określa przesłanki materialnoprawne, którymi winny kierować się organy samorządu terytorialnego podejmując uchwałę we wskazanym zakresie, a są to: konieczność realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Żadne inne przesłanki poza wymienionymi w tym przepisie nie mogą wpłynąć na sposób realizacji upoważnienia ustawowego.

Rada Powiatu wydając zaskarżoną uchwałę naruszyła wymieniony przepis poprzez nieuwzględnienie wskazanych w nim kryteriów i ustaliła opłaty za usuwanie pojazdów w kwotach wyższych niż faktyczne koszty podnoszone na terenie powiatu.

Prokurator wskazał, że na terenie Powiatu J. usługę holowania pojazdów w określonym w niej zakresie wykonuje na podstawie umowy z dnia [...] grudnia 2017 r. konsorcjum utworzone przez przedsiębiorców M. W. - A. S. W. i P. S. – M. P. – P. D..

W załączniku do wskazanej umowy ustalono wynagrodzenie wykonawcy usługi za usunięcie (pkt a) oraz przechowywanie (pkt b) poszczególnych kategorii pojazdów. Nadto w umowie ustalono jeszcze dwie inne stawki opłat za przechowywanie pojazdów na parkingu za każda dobę w zależności od tego, czy przechowywanie to trwało mniej niż miesiąc (pkt c), czy też powyżej miesiąca (pkt d), przy czym w odniesieniu do pojazdów wszystkich kategorii opłaty ustalone w pkt. "c" i "d" są niższe, niż opłaty ustalone w pkt. "b".

W Załączniku do wskazanej umowy ustalono wynagrodzenie wykonawcy usługi za usunięcie pojazdów w wysokości (pkt a):

- rower lub motorower - [...] zł

- motocykl -[...] zł

- pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony - [...] zł

- pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony do 7,5 tony -

[...] zł

- pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 do 16 ton - [...] zł

- pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 ton -[...] zł

- pojazd przewożący materiały niebezpieczne - [...] zł.

Umowa ustala nadto wysokość opłat za przechowywanie pojazdów (pkt b):

- rower lub motorower - [...] zł

- motocykl - [...] zł

- pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony - [...] zł

- pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony do 7,5 tony -

[...] zł

- pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 do 16 ton -[...] zł

- pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 ton -[...] zł

- pojazd przewożący materiały niebezpieczne - [...] zł.

Nadto w umowie ustalono jeszcze dwie inne stawki opłat za przechowywanie pojazdów na parkingu za każdą dobę w zależności od tego, czy przechowywanie to trwało mniej niż miesiąc (pkt c) czy też powyżej miesiąca (pkt d), przy czym w odniesieniu do pojazdów wszystkich kategorii opłaty ustalone w pkt "c" i "d" są niższe niż opłaty ustalone w pkt. "b".

Tymczasem w zaskarżonej uchwale stawki ustalone zostały w kwotach znacznie wyższych i wynosiły odpowiednio:

1. Za usunięcie pojazdów:

- rower lub motorower - [...] zł

- motocykl - [...] zł

- pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony - [...] zł

- pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony do 7,5 tony - [...] zł

- pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 do 16 ton - [...] zł

- pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 ton -[...] zł

- pojazd przewożący materiały niebezpieczne - [...] zł.

2. Za przechowywanie pojazdów za każdą dobę

- rower lub motorower - [...] zł

- motocykl - [...] zł

- pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony - [...] zł

- pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony do 7,5 tony - [...] zł

- pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 do 16 ton - [...] zł

- pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 ton - [...] zł

- pojazd przewożący materiały niebezpieczne - [...] zł.

Zestawienie wysokości opłat ustalonych w uchwale i umowie zawartej przez Powiat J. wskazuje na znaczne różnice, przy czym pobierane opłaty są znacznie wyższe aniżeli faktyczne koszty holowania pojazdów określonej kategorii (np. w przypadku motocykli koszt faktyczny to [...] zł, a ustalona opłata to [...] zł; w przypadku pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 do 16 ton - koszt rzeczywisty to [...] zł, a ustalona opłata to [...] zł; w przypadku pojazdów przewożących materiały niebezpieczne koszt rzeczywisty to [...] zł, a opłata to [...] zł itd.).

Różnice te są jeszcze bardziej widoczne w odniesieniu do opłat za przechowywanie pojazdów - w umowie koszt przechowywania motocykli to [...] zł za dobę (za dobę w pierwszym miesiącu -13zł., za dobę przechowywania powyżej 1 m-ca - [...] zł), natomiast w uchwale to [...] zł za dobę; rzeczywisty koszt przechowywania pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 tony do 16 ton to [...] zł (odpowiednio do i powyżej miesiąca - [...] zł i [...] zł), a ustalona opłata to [...] zł; rzeczywisty koszt przechowywania pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 ton to [...] zł (odpowiednio [...] zł i [...] zł, natomiast w uchwale to [...] zł itp. Dodatkowo nie określenie w umowie, którą z opłat za przechowywanie pojazdu na parkingu w konkretnym przypadku należy przyjąć (każdorazowo możliwe jest ustalenie opłaty w oparciu o pkt "b" i "c" lub "b" i "d") daje organowi możliwość osiągania dodatkowych dochodów w oparciu o różnice wynikające ze stawek opłat przyjętych w uchwale i stawek faktycznie ponoszonych przez organ na podstawie umowy.

Skarżący wskazał, że ustawodawca upoważniając organy samorządu do podejmowania uchwał we wskazanym zakresie pozostawił im pewien luz decyzyjny, wynikający z możliwości takiej organizacji usuwania i przechowywania pojazdów, która zapewni skuteczność i szybkość działania, a jednocześnie zapewni ciągłość usług. Kalkulacja kosztów w tym zakresie następować winna jednak przy uwzględnieniu kryteriów ustawowych, tj. konieczności realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu.

Skarżący nie kwestionuje udzielonej przez ustawodawcę Radzie Powiatu pewnej swobody w ustalaniu stawek opłat za usuwanie pojazdów z drogi, co jednak nie oznacza pełnej dowolności w tym zakresie. Jednocześnie skarżący wskazuje, że zakres swobody rady wyznaczony jest przepisem art. 130a ust. 6 ustawy, w którym ustawodawca jednoznacznie wskazał przesłanki, jakimi powinien kierować się ten organ przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały.

Skarżący podkreśla, że prawidłowa wykładnia przesłanki "kosztów usuwania pojazdów na obszarze danego powiatu" oznacza wzięcie pod uwagę rzeczywistych kosztów usług holowania pojazdów, które kształtują się w powiecie, a nie szeroko rozumianych kosztów ponoszonych przez powiat w związku z usuwaniem pojazdów z dróg, w tym w szczególności kosztów zatrudnienia przez powiat urzędników zajmujących się organizacja i wykonaniem tego zadania. Skarżący zwraca również uwagę, że prawidłowe wykonanie zadania nałożonego na powiat w zakresie obowiązku usuwania pojazdów z dróg nie może stanowić dla powiatu źródła dodatkowego dochodu, a niewątpliwie taki wniosek można wysnuć na podstawie zestawienia stawek za holowanie i parkowanie pojazdów ustalonych w zaskarżonej uchwale z rzeczywistymi kosztami ponoszonymi przez gminę we wskazanym zakresie, wynikającymi z obowiązującej na terenie powiatu w roku 2018 umowy.

W ocenie skarżącego powyższe ustalenia uchwały są sprzeczne z ustawowym upoważnieniem, w ramach którego rada mogła podjąć uchwałę - art. 130a ust. 6 w zw. z ust. 6a ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Uchybienie wiąże się też z naruszeniem zasad wynikających z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U.2001.142.1592), zgodnie z którymi stanowiąc akty prawa miejscowego organy działać muszą na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Wskazany przepis uchwały kryteriów tych nie spełnia.

Zdaniem skarżącego, nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, adresowane do nieokreślonego grona odbiorców i z tego względu stanowi akt prawa miejscowego. Oznacza to, że jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który ją ustanowił. Przedmiotowa uchwała adresowana jest do nieograniczonego kręgu odbiorców, nieokreślonych imiennie, i nosi cechy aktu prawa miejscowego.

W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi podniesiono, że uchwała nie narusza w sposób istotny art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z przepisem art. 79 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2018 r. poz.995 ze zm.), uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna, jak to wskazuje się w judykaturze oraz w doktrynie, nie każdy przypadek stwierdzenia sprzeczności uchwały z prawem skutkuje stwierdzeniem jej nieważności. Musi to być bowiem sprzeczność istotna.

Rada wskazywała, że z ustawowego upoważnienia z art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym wynika konieczność uwzględnienia dwóch kryteriów: konieczności sprawnej realizacji zadania w zakresie usuwania pojazdów z drogi (kryterium pierwsze) oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (kryterium drugie). Rada podkreślała, że ustalone w uchwale stawki nie przekroczyły stawek maksymalnych, a nawet ustalone są na poziomie "znacznie niższym" niż ustawowe.

W sprawie niesporne jest, że Powiat J. w dniu [...] grudnia 2017 r. zawarł umowę, o której mowa w skardze. Należy zgodzić się ze Skarżącym, że stawki opłat określone w tej umowie za usuwanie poszczególnych rodzajów pojazdów z drogi i ich parkowanie na parkingu strzeżonym są niższe od stawek opłat ustalonych w zaskarżonej uchwale.

Nie można jednak zgodzić się z zarzutem skargi, że stawki te są znacznie niższe, wskutek czego kreują po stronie powiatu dodatkowy nieuprawniony dochód. Skarżący w tym bowiem upatruje istotnej niezgodności zaskarżonej uchwały z przepisem art. 130a ust.6 powołanej ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Rada Powiatu J podjęła zaskarżoną uchwałę uwzględniając wytyczne orzecznictwa sądowo-administracyjnego, że w stawkach opłat za usunięcie pojazdów z drogi i za przechowywanie pojazdów usuniętych z drogi nie wolno uwzględniać kosztów ponoszonych przez jednostki samorządu terytorialnego, a dotyczących wynagrodzenia pracowników realizujących zadania związane z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów usuniętych z drogi, kosztów administracyjnych, obejmujących m.in. wydruki komputerowe pism, przesyłki pocztowe, opłaty sądowe. Rada ustalając stawki opłat w wysokości zakwestionowanej przez Skarżącego kierowała się wytycznymi ustawodawcy, że kalkulacja kosztów w tym zakresie winna następować przy uwzględnieniu kryterium 1) konieczności sprawnej realizacji tych zadań, 2) kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Starosta podkreślał, że kryteria te nie mogą być oceniane, ani analizowane pod kątem wypełnienia normy prawnej upoważniającej do podjęcia uchwały, w zupełnym oderwaniu od siebie; w zakresie pierwszej z wymienionych przesłanek rada powiatu powinna przeanalizować jakie działania powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki, przy zapewnieniu ciągłości usług. Z kolei ustalenie wysokości opłat w oparciu o drugą z wymienionych przesłanek powinno obejmować koszty tego typu usług świadczone na terenie powiatu, którego uchwała dotyczy. Ustalenie zaś wysokości globalnej stawek opłat powinno stanowić wypadkową wymienionych wyżej przesłanek. Oznacza to, że wysokość stawek opłat powinna znajdować odzwierciedlenie w obu kryteriach ustawowych.

Odnosząc się do zarzutu, że w zaskarżonej Uchwale ustalono stawki za usuwanie pojazdów w wysokości "znacznie" przekraczającej faktycznie ponoszone przez Powiat koszty usuwania pojazdów (nieuprawniony dochód powiatu), zauważono, że brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, by Rada Powiatu kierowała się przesłanką (kryterium) zapewnienia jak najwyższych wpływów do budżetu. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jak już zostało podniesione, przyjęte zaskarżoną uchwałą stawki nie są stawkami maksymalnymi, których wysokość została przewidziana w Obwieszczeniu z dnia [...] lipca 2017 roku.

Należy przy tym zauważyć, że zadanie polegające na usuwaniu pojazdów z drogi oraz prowadzeniu parkingu stanowi zadanie własne powiatu od 2011 r., bez zapewnienia finansowania, tego zadania ze środków Budżetu Państwa. Ustawodawca zakładał więc, że realizacja przez powiat tego zadania będzie finansowana z dochodów uzyskiwanych z opłat ponoszonych przez właścicieli pojazdów (samofinansowanie zadania). Tymczasem w realiach Powiatu wydatki i dochody związane z realizacją tego zadania w perspektywie lat budżetowych 2016, 2017 oraz 2018 przedstawiają się następująco:

1) w 2016 r.: wydatki: [...] złotych; dochody: [...] zł. Różnica między wydatkami a dochodami w wysokości [...] zł powiat sfinansował ze środków budżetu;

2) w 2017 r.: wydatki: [...] zł; dochody - [...] zł;

3) w 2018 r.: wydatki: [...] zł; dochody - [...] zł.

Porównanie wydatków i dochodów na realizację przedmiotowego zadania w perspektywie budżetów powiatu [...] z lat 2016 - 2018, prowadzi zatem do wniosku, że powiat realizując to zadania - w perspektywie tych lat - wydatki miał wyższe niż dochody o kwotę [...]zł. Oznacza to, że realizacja tego zadania własnego powiatu, wbrew zamierzeniu ustawodawcy w perspektywie wskazanych lat budżetowych się nie bilansuje, a powiat finansuje przedmiotowe zadanie z własnych środków budżetowych kosztem innych ustawowo nałożonych zadań.

Nie można zatem zgodzić się z zarzutem skargi, że ustalone w zaskarżonej uchwale stawki za usuwanie pojazdów określone zostały w wysokości "znacznie" przekraczającej faktycznie ponoszone przez Powiat J. koszty usuwania pojazdów i to kontekście obu przesłanek ustawowych.

Stawki opłat określone zaskarżoną uchwałą obejmują również przypadki nieodebrania pojazdu przez jego właściciela i niezapłacenie przez tegoż właściciela należności za usunięcie pojazdu z drogi i umieszczenie pojazdu na parkingu strzeżonym. Koszty wówczas ponosi powiat na rzecz przedsiębiorcy. Często bowiem takie pojazdy nie przedstawiają dużej wartości ekonomicznej, wskutek czego właściciel nie jest zainteresowany jego odbiorem i tym bardziej ponoszeniem kosztów związanych z usunięciem pojazdu z drogi i jego umieszczeniem na parkingu strzeżonym. Dochodzi do tego również niemożliwość wyegzekwowania kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdów nieodebranych w terminie przez osoby uprawnione.

Wskazując na powyższe, podniesiono, że ustalone w zaskarżonej Uchwale stawki opłat stanowią wypadkową wymienionych wyżej kosztów i okoliczności. Wskazane okoliczności nie są obojętne ekonomicznie i nie można ich pomijać w kontekście całości kosztów wykonywanego przez Powiat zadania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Należy przy tym zauważyć, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa, które wykraczają poza kategorię naruszeń "nieistotnych" (a contrario art. 79 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym, Dz.U. z 2017r., poz. 1868), tj. w szczególności polegające na: podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, tudzież naruszeniu procedury jej uchwalania. Przy tym decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest Uchwała nr [...] Rady Powiatu J z [...] listopada 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi powiatu [...] oraz jego przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu z drogi ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa W. z [...] grudnia 2017 r. pod pozycją [...]. Skargę na powyższą Uchwałę, zgodnie z treścią art. 53 § 2a p.p.s.a. można zatem wnieść w każdym czasie, wobec tego i Prokuratora nie obowiązuje termin zakreślony w art. 53 §3 p.p.s.a.

Podstawę prawną Uchwały stanowiły przepisy art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260, ze zm.; w skrócie "p.r.d.").

Przystępując do kontroli zaskarżonej Uchwały wskazać należy, że uchwała w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdów z drogi i ich przechowywanie oraz wysokości kosztów z tym związanych jest aktem prawa miejscowego. Określa ona bowiem zakres obowiązku ponoszenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów. Dotyczy zatem sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, a przy tym adresatami tej uchwały są osoby określone generalnie, a nie indywidualnie (imiennie). Uchwała ma więc charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny (por. wyrok WSA z 14.02.2018 r., III SA/Wr 856/17, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Uchwała mieści się w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie i wynikające wprost z art. 130a ust. 6a p.r.d., który stanowi, że: "Rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. W. kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a."

Postanowienia zaskarżonej Uchwały, jako aktu prawa miejscowego, powinny, w szczególności, z jednej strony, wyczerpywać zakres ustawowego upoważnienia określonego w art. 130a ust. 6 p.r.d., a z drugiej, nie mogą poza ten zakres wykraczać. Poza tym prawidłowość rozwiązań przyjętych w Uchwale (ustalona wysokość poszczególnych opłat i kosztów) – w kontekście spełnienia wymagań określonych w powyższym przepisie – powinna zostać wykazana w należycie sporządzonym uzasadnieniu.

Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem Skarżącego, że z treści art. 130a ust. 6 p.r.d. wynika, iż wysokość opłat uchwalanych przez radę powiatu została w istotny sposób "zdeterminowana" przez powinność uwzględnienia dwóch kryteriów:

1) konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi i ich przechowywania, szczegółowo opisanych w art. 130a ust. 1–2 p.r.d., oraz

2) kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (rzeczywistych kosztów).

Treść art. 130a ust. 6 p.r.d. wskazuje, że żadne inne przesłanki, poza wymienionymi w tym przepisie, nie mogą wpłynąć na sposób zrealizowania upoważnienia ustawowego. Organ ma obowiązek "wziąć pod uwagę" powyższe przesłanki materialnoprawne, co daje mu pewną elastyczność w kształtowaniu treści podejmowanej uchwały. Nie jest ona jednak tak daleko posunięta, aby możliwe było abstrahowanie od wyżej przywołanych "opłatotwórczych" kryteriów (wskaźników) ustawowych. W konsekwencji za trafny należy uznać pogląd, w myśl którego ustalenie stawek opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która z kolei winna pozwolić na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy (por. wyrok WSA z 01.02.2018 r., II SA/Sz 1314/17, CBOSA).

Zasadny jest także i ten pogląd, zgodnie z którym w sytuacji, gdy właściwy organ, na podstawie upoważnienia ustawowego, nakłada na obywateli określony obowiązek – w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi pewien margines swobody – w stosownym uzasadnieniu projektu tego aktu należy przedstawić argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, w tym przypadku: wysokości (stawek) opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na wyznaczonym parkingu oraz kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów. Brak natomiast należytego umotywowania zasadności uchwalenia powyższych opłat (stawek, kosztów) - w kontekście określonych kryteriów ustawowych – nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo (por. wyrok WSA z 13.12.2017 r., III SA/Wr 739/17, CBOSA).

W ocenie Sądu, Rada Powiatu podejmując zaskarżoną Uchwałę naruszyła art. 130a ust. 6 p.r.d. przez nieuwzględnienie, a przynajmniej niewykazanie należytego uwzględnienia, wymienionych w tym przepisie kryteriów: rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu oraz konieczności sprawnej realizacji powierzonych zadań w tym zakresie, przy określaniu wysokości opłat i kosztów ustalonych w Uchwale.

Jest poza sporem, że wysokość wszystkich tych opłat i kosztów została w Uchwale określona na poziomie niższym niż maksymalne stawki wynikające z wydanego na podstawie art. 130a ust. 6c p.r.d. Obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. poz. 772). Okoliczność ta, jakkolwiek istotna, nie może być przesądzającą o zasadności ustalonych w Uchwale stawek opłat.

Mając na uwadze dyspozycję art. 130a ust. 6 p.r.d. przy ustalaniu kryterium kosztów usuwania i przechowywania pojazdów kluczowe znaczenie maja postanowienia umowy zawartej pomiędzy Powiatem a podmiotem zobowiązującym się do usuwania i przechowywania pojazdów. Regulacje umowne dotyczące warunków płatności za wykonywanie przedmiotu umowy kształtują bowiem w sposób istotny koszty usuwania i przechowywania pojazdów o jakich mowa w art. 130a pkt 6 p.r.d. Wobec powyższego treść takiej umowy w szczególności w zakresie kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów winna być ustalona między stronami i zaakceptowana przez strony poprzez jej podpisanie najpóźniej na dzień podjęcia uchwały w sprawie opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów na terenie danego powiatu. W kalkulacji realizacji zadania należy bowiem ująć te koszty, tak by możliwe było ustalenie stawek opłat w Uchwale zgodnie z dyspozycja art. 130a ust. 6 p.r.d.

Tymczasem, umowa, której przedmiotem jest powierzenie wykonawcy zadania usuwania z dróg na terenie powiatu [...] pojazdów w sytuacjach określonych w art. 130a ust. 1 i 2 p.r.d. oraz umieszczenie ich i przechowywanie na parkingu strzeżonym została zawarta między konsorcjum a Powiatem J. w dniu [...] grudnia 2017r. podczas, gdy Uchwała w tym przedmiocie została podjęta [...] listopada 2017r., zatem miesiąc wcześniej niż data zawarcia umowy. Nie sposób zatem przyjąć, jak to podkreślał organ, że ustalając stawki przedmiotowych opłat Powiat skalkulował koszty usunięcia i przechowywania pojazdów jakie zobowiązany będzie zapłacić wykonawcy zadania, skoro na dzień podjęcia Uchwały nie były one znane. Tym bardziej, że do akt sprawy nie przedłożono chociażby dokumentacji przygotowawczej, poprzedzającej zawarcie takiej umowy, z której wynikałyby koszty związane z usunięciem i przechowywaniem pojazdów określone przez konsorcjum realizujące zadanie, czy konkretnych ustaleń między stronami, które znalazłyby odzwierciedlenie w wysokości stawek określonych w zaskarżonej Uchwale.

Ocena Sądu w tym zakresie wynika nadto z zestawienia treści umowy, zwłaszcza jej Załącznika określającego warunki płatności za wykonanie przedmiotu umowy i postanowień Uchwały w części dotyczącej przyjętych stawek w przypadku usunięcia pojazdów i następnie wydania dyspozycji odstąpienia od usunięcia. Umowa takich stawek w tym szczególnych przypadku wynikającym z art. 130a ust. 2a p.r.d. w ogóle nie przewiduje, a w Uchwale uregulowano to w § 2.

Gołosłowne jest zatem twierdzenie organu, że Rada Powiatu podjęła zaskarżoną uchwałę kierując się wytycznymi ustawodawcy, że kalkulacja kosztów nastąpiła z uwzględnieniem konieczności sprawnej realizacji zadań i kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu wynikających z umowy z podmiotem realizującym zadanie na zlecenie Powiatu.

Nie można zatem odmówić skarżącemu racji, że stawki opłat określone w Uchwale mimo, że są na poziomie niższym niż stawki maksymalne, to ustalono je w sposób arbitralny, wykraczający poza upoważnienie ustawowe wynikające z treści art. 130a ust. 6 p.r.d. W ocenie Sądu powyższe naruszenie dyspozycji art. 130a ust. 6 p.r.d. ma charakter istotnego naruszenia prawa.

Nadto, organ w odpowiedzi na skargę argumentował, że zadanie polegające na usuwaniu pojazdów z drogi oraz prowadzeniu parkingu stanowi zadanie własne powiatu od 2011 r., bez zapewnienia finansowania tego zadania ze środków Budżetu Państwa. W realiach Powiatu porównanie wydatków i dochodów na realizację przedmiotowego zadania w perspektywie budżetów powiatu [...] z lat 2016 - 2018, prowadzi do wniosku, że wydatki były wyższe niż dochody o kwotę [...]zł. Oznacza to, że realizacja tego zadania własnego Powiatu, wbrew zamierzeniu ustawodawcy w perspektywie wskazanych lat budżetowych nie bilansuje się, a Powiat finansuje przedmiotowe zadanie z własnych środków budżetowych kosztem innych ustawowo nałożonych zadań. Przy czym zauważyć należy, że organ w odpowiedzi na skargę nie wskazuje szczegółowego zastawienia wydatków jakie poniósł na realizację zadania, ograniczając się do wskazania łącznej kwoty. Nie sposób zatem skontrolować, jakie były składniki kosztów sprawnej realizacji zadania stanowiące obok kosztów usuwania i przechowywania pojazdów należnych podmiotowi wykonującemu te zadania, kryterium ustalenia w Uchwale stawek opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów na terenie danego powiatu w rozumieniu art. 130a ust. 6 p.r.d.

Zgodzić należy się ze skarżącym, że prawidłowa wykładnia kosztów realizacji zadania oznacza wzięcie pod uwagę rzeczywistych kosztów holowania i przechowywania pojazdów, które kształtują się w powiecie (a te na dzień podjęcia Uchwały nie były w istocie znane, skoro stosowaną umowę w tym przedmiocie z konsorcjum Powiat zawarł miesiąc później) oraz koszty sprawnej realizacji zadania. Nie można natomiast do nich zaliczyć szeroko rozumianych kosztów ponoszonych przez Powiat w związku z usuwaniem pojazdów z dróg i to w okresach poprzednich dany rok kalendarzowy. W ocenie Sądu, Powiat z naruszeniem dyspozycji przepisu art. 130a ust. 6 p.r.d., w stawkach uchwalonych opłat, uwzględnia wydatki poniesione w latach ubiegłych, wynikające z przekazania tego zadania do zakresu zadań własnych Powiatu. Z przepisu art. 130a ust. 6 p.r.d. wynika bowiem jasno, że Rada powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a p.r.d. Z treści przepisu wywieźć zatem należy, że chodzi o konieczność sprawnej realizacji zadań oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu skalkulowane w danym roku. Uchwałę Rada podejmuje bowiem na dany rok i na każdy rok kalendarzowy ustalane są stawki maksymalne określone w obwieszczeniu, o jakim mowa w art. 130a ust. 6c p.r.d. Zatem wypełniając kryterium sprawnej realizacji zadania nie można uwzględniać okoliczności, że realizacja zadnia nie bilansowała się w latach poprzednich. Takie rozumienie kryteriów ustalenia stawek opłat w uchwale w sprawie opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg przekracza w ocenie Sądu delegację ustawową wynikającą z art. 130a ust. 6 p.r.d.

Można odnieść wrażenie, iż jedyną przesłanką przyjęcia przez Radę Powiatu stawek opłat w zaskarżonej Uchwale było zbilansowanie wszystkich ponoszonych ze środków publicznych wydatków na realizację tego zadania, przekazanego do zadań własnych powiatom po 2011r., na które Powiat nie uzyskał środków ze Skarbu Państwa.

W konsekwencji twierdzenia organu, że przy podejmowaniu Uchwały Rada Powiatu kierowała się dyspozycją przepisu art. 130a ust. 6 p.r.d., który jako jedyne przesłanki wskazuje konieczność sprawnej realizacji zadania oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu, okazały się całkowicie gołosłowne i nieudokumentowane.

Powyższe okoliczności sprawy dowodzą, że Rada Powiatu nie uwzględniła należycie kryteriów, którymi powinna kierować się przy podejmowaniu Uchwały na podstawie art. 130a ust. 6 p.r.d., a zwłaszcza drugiego z tych kryteriów, w postaci rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów, na które składa się przede wszystkim wynagrodzenie jakie Powiat uiszcza firmie zewnętrznej na podstawie umowy w związku z usunięciem i przechowywaniem pojazdów na strzeżonym parkingu.

Wszystko to prowadzi do wniosku, że uchwalone wysokości opłat i stawek kosztów zostały określone przez Radę Powiatu w sposób arbitralny, a tym samym niezgodnie z wytycznymi wynikającymi z art. 130a ust. 6 p.r.d. To zaś oznacza, że zaskarżona Uchwała narusza prawo w stopniu istotnym.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność Uchwały w całości, jak orzekł w sentencji wyroku.