Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 823/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 lutego 2023 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 19 sierpnia 2022 r. nr WI-I.7840.3.141.2022.PK w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz W. W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarga W. W. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 19 sierpnia 2022 r. nr WI-I.7840.141.2022.PK wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Starosta Bytowski decyzją z dnia 31 maja 2022 r. nr AB-IE-L.6740.114.2021 działając na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) - dalej "Prawo budowlane", odmówił skarżącemu zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę 11 domków letniskowych dwulokalowych w miejscowości B., na działce o nr ewid. gruntu [..] obręb B., jednostka ewidencyjna L. Powodem wydania decyzji odmownej był brak zgodności projektu z § 3 ust. 3 uchwały Rady Gminy Lipnica z dnia 20 września 2002 roku Nr XXX/236/2002 o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości gminy Lipnica dla terenów położonych w miejscowościach: Borowy Młyn, Borzyszkowy, Brzeźno Szlacheckie, Brzozowo, Gliśno Wielkie, Karpno, Kiedrowice, Lipnica, Luboń, Łąkie, Mielno, Ostrowite, Osusznica, Prądzona, Wojsk, Zapceń (Dz.Urz.Woj.Pom. z dnia 19 listopada 2002 r. Nr 77, poz. 1674) - dalej: "mpzp" lub "plan miejscowy". Zgodnie z tym przepisem, chłonność jednego wydzielonego kompleksu przyjmuje się przeliczeniowo na ilość wyznaczonych działek budowlanych, przyjmując 5 osób wypoczywających na 1 działce budowlanej (tj. mieszkaniowej i letniskowej). Tymczasem, jak stwierdził organ, przyjęte w projekcie założenia umożliwiają wypoczynek 16 osobom na 1 działce budowlanej, co w znacznym stopniu przekracza ilość osób wskazaną w miejscowym planie. Ponieważ niezgodność ta nie została przez inwestora usunięta na wezwanie organu, wydanie pozwolenia na budowę było niemożliwe.

Od powyżej decyzji odwołanie do Wojewody Pomorskiego wniósł W. W. podnosząc, że projektowane zamierzenie budowlane jest zgodne z § 3 ust. 3 mpzp. Teren inwestycji podzielono na 6 działek budowlanych, a na każdej z nich zaprojektowano dwa budynki dwulokalowe, przyjmując wskaźnik chłonności 1 osoba wypoczywająca/1 lokal, co oznacza, że na 1 działce będą wypoczywały 4 osoby. Podkreślono, że plan nie precyzuje definicji chłonności działki budowlanej w przeliczeniu na osobę, nie określa również wartości granicznych dla działek czy powierzchni użytkowej projektowanych budynków, jakie należy przyjąć na 1 wypoczywającą osobę. Ponadto, niezależnie od powyższego, § 3 mpzp odnosi się wyłącznie do zasad dokonywania podziału nieruchomości i nie powinien być uwzględniany przy ocenie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami planu.

Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 19 sierpnia 2022 r. nr WI-I.7840.141.2022.PK utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając stanowisko, że przewidziane w projekcie rozwiązania są niezgodne z ustaleniami planu w części odnoszącej się do chłonności kompleksu. Zgodnie z § 3 ust. 3 planu miejscowego, chłonność jednego wydzielonego kompleksu przyjmuje się przeliczeniowo na ilość wyznaczonych działek budowlanych, przyjmując 5 osób wypoczywających na 1 działce budowlanej - mieszkaniowej i letniskowej. Jak wynika z projektu, planuje się podział działki nr [...] na 20 działek, w tym 6 działek pod projektowaną zabudowę turystyczno-rekreacyjną na terenie Bo17 UT, na którym znajduje się projektowana inwestycja. Wstępny projekt podziału został pozytywnie zaopiniowany postanowieniem Wójta Gminy Lipnica z dnia 11 kwietnia 2022 r. Na każdej z pięciu działek na terenie Bo17 UT projektuje się po dwa dwulokalowe budynki letniskowe, na jednej zaś - 1 dwulokalowy budynek letniskowy. Zgodnie z opisem zawartym w projekcie zakłada się stworzenie lokali rekreacji jednoosobowej w celu zapewnienia najwyższych standardów użytkowania i wypoczynku, przyjmując wskaźnik chłonności 1 osoba wypoczywająca/1 lokal, co daje chłonność w wysokości 4 osoby wypoczywające na 1 działce (w przypadku 5 działek) oraz 2 osoby wypoczywające na 1 działce (w przypadku 1 działki). Założenia takie spełniają wymogi planu, w którym wskaźnik chłonności ustalono na poziomie wynoszącym 5 osób wypoczywających na 1 działce. W ocenie Wojewody Pomorskiego założenia te stoją jednak w sprzeczności z rozwiązaniami przyjętymi w projektowanych budynkach. Każdy z tych obiektów, o powierzchni zabudowy 92,12 m2, posiada 2 odrębne lokale. W każdym z tych lokali przewidziano po 4 pomieszczenia na parterze (salon z aneksem kuchennym, WC, wiatrołap, pomieszczenie gospodarcze) oraz 4 na poddaszu (pokój, gabinet, korytarz, łazienka). Liczba zaprojektowanych pomieszczeń świadczy o tym, że lokale te służyć będą wypoczynkowi więcej niż 1 osoby jednocześnie, o czym świadczy m.in. zaprojektowanie 2 miejsc postojowych na potrzeby każdego z lokali. W ocenie Wojewody Pomorskiego założenia odnośnie liczby wypoczywających w każdym z lokali gości zostały przyjęte w projekcie jedynie ze względu na konieczność spełnienia wymogów planu miejscowego w zakresie chłonności wydzielonego kompleksu, a faktyczna liczba przebywających jednocześnie w lokalach letników może być dwu- lub czterokrotnie większa od deklarowanej przez inwestora. Zastosowane rozwiązania umożliwiają bowiem bezproblemowe zakwaterowanie w poszczególnych lokalach większej niż założona przez projektanta liczby gości, co stanowi decydujący czynnik przy dokonywaniu oceny zgodności przedmiotowego zamierzenia z planem w zakresie chłonności. Oznacza to w konsekwencji, że faktyczna chłonność jednego wydzielonego kompleksu (działki) sięgać będzie raczej 16 osób wypoczywających na 1 działce (w przypadku 5 działek zabudowanych dwoma budynkami letniskowymi), a z pewnością przekroczy dopuszczone 5 osób.

Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, że § 3 ust. 1 i 2 planu miejscowego reguluje kwestię podziału terenów na działki budowlane, jednak § 3 ust. 3 (chłonność wydzielonego kompleksu) i 4 (zieleń towarzysząca) zawierają ustalenia, które odnoszą się do wszystkich nieruchomości, zarówno istniejących, jak i mających powstać w wyniku podziału, o czym świadczy redakcja tych przepisów. Są to przepisy ogólne, które znajdują zastosowanie przy ocenie zgodności z planem miejscowym inwestycji realizowanej na każdej z jednostek terenu objętych postanowieniami tego aktu. Zatem argument, zgodnie z którym wykładnia systemowa miałaby prowadzić do wniosku, iż § 3 planu miejscowego znajduje zastosowanie jedynie do zasad podziału nieruchomości, uznać należy za niezasadny. Podnoszony przez skarżącego brak określenia w planie definicji chłonności działki budowlanej w przeliczeniu na osobę oraz wartości granicznych dla działek i powierzchni użytkowej projektowanych budynków nie powoduje zdaniem Wojewody, że zawarte w § 3 ust. 3 ustalenia stają się nieczytelne i trudne do interpretacji. Nawet jednak przyjmując pogląd skarżącego za zasadny, zauważyć należy, iż inwestor planuje podział działki inwestycyjnej w zakresie objętym przedmiotowym zamierzeniem na szereg mniejszych działek, czyli regulacje dotyczące podziału tejże nieruchomości, zawarte w § 3, tak czy inaczej powinny znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie.

Również przytoczona przez skarżącego treść § 5 ust. 2 lit. e mpzp, mająca świadczyć o tym, że ustalenia § 3 odnoszą się tylko do podziału nieruchomości, nie zasługuje zdaniem Wojewody na uwzględnienie. Wbrew ocenie skarżącego fakt zawarcia w § 5 ust. 2 lit. e definicji "niskiej intensywności wykorzystania" w wymiarze 50 osób/ha wyłącznie w odniesieniu do pól biwakowych i campingów, przy jednoczesnym braku podobnych uregulowań w sprawie zabudowy letniskowej, nie oznacza bowiem, iż § 3 ust. 3 planu odnosi się wyłącznie do podziału nieruchomości. § 5 ust. 2 lit. e oraz § 3 ust. 3 to odrębne przepisy, niewykluczające się wzajemnie. Konieczność stosowania obu tych przepisów nie powoduje, wbrew twierdzeniom skarżącego, że tereny pól biwakowych i campingów mieć będą większą chłonność terenu niż pozostałe obszary, np. tereny pod zabudowę letniskową. Chłonność jest bowiem ustalana w zależności od liczby działek, nie zaś powierzchni terenu

Odnosząc się natomiast do uwagi skarżącego, że przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują kompetencji gminy do określania wskaźnika chłonności terenu odnoszącego się do liczby osób na jedną działkę budowlaną, zauważono, że w chwili podjęcia uchwały w sprawie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości gmina Lipnica dla terenów położonych w miejscowościach: Borowy Młyn, Borzyszkowy, Brzeźno Szlacheckie, Brzozowo, Gliśno Wielkie, Karpno, Kiedrowice, Lipnica, Luboń, Łąkie, Mielno, Ostrowite, Osusznica, Prądzona, Wojsk, Zapceń, obowiązywały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 6 tej ustawy, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb, lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linie zabudowy i gabaryty obiektów, a także maksymalne lub minimalne wskaźniki intensywności zabudowy. W ocenie Wojewody pod terminem "lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu" może się kryć również chłonność terenu. Niezależne od tego podkreślono, że art. 35 ust 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego obliguje organ administracji architektoniczno-budowlanej do sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami planu. Plan jest aktem prawa miejscowego i dopóki pozostaje w obiegu prawnym, organ administracji architektoniczno-budowlanej musi brać pod uwagę zawarte w nim ustalenia przy badaniu złożonej przez inwestora dokumentacji. Organ ten nie ma uprawnień do wybiórczego stosowania ustaleń planu, lecz jest związany jego treścią.

W. W. w skardze na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 19 sierpnia 2022 r. wniesioną do tutejszego Sądu zarzucił organowi naruszenie § 3 ust. 3 planu miejscowego polegające na przyjęciu, że przepis ten reguluje zasady zagospodarowania terenu lub sposób użytkowania obiektów budowlanych w rozumieniu art. 34 Prawa budowlanego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że dotyczy on wyłącznie zasad dokonywania podziału nieruchomości, nie mogą zatem stanowić podstawy oceny zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami mpzp w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Ponadto, dla terenów, dla których w planie miejscowym nie przewiduje się możliwości dokonywania podziału nieruchomości, w ustaleniach szczegółowych nie ma odesłania do § 3 mpzp. Co więcej, w § 5 ust. 2 lit. e mpzp wprowadza dla terenów "UT" definicję niskiej intensywności wykorzystania, przez którą należy rozumieć wskaźnik do 50 osób/ha. Taki charakter - niskiej intensywności - plan miejscowy wprowadza wyłącznie w odniesieniu do pól biwakowych i campingów. To z kolei powinno prowadzić do wniosku, że wykładania zaproponowana przez Wojewodę prowadziłaby do uznania, że wykorzystanie terenu, które powinno charakteryzować się niską intensywnością, przewidywałoby wyższą chłonność terenu (w rozumieniu mpzp), niż dla sposobu wykorzystania terenu, który nie doznaje podobnych ograniczeń.

Skarżący podkreślił też, że § 3 ust. 3 mpzp odnosi się do chłonności "kompleksu". Jest to zupełnie inna kategoria, niż pojęcie "terenu", którego w planie miejscowym konsekwentnie używa się dla określenia terenów, dla których plan ten ustala różne funkcje. Nie można również pominąć, że w § 3 ust. 3 mpzp użyto sformułowania "Chłonność jednego wydzielonego kompleksu przyjmuje się przeliczeniowo na ilość wyznaczonych działek budowlanych". Z przepisu tego zatem nie można wyprowadzać jakichkolwiek nakazów, zakazów bądź zasad. Jak wynika z treści mpzp dla terenów oznaczonych symbolem "UT" zasady projektowania obiektów budowlanych, w tym ich lokalizowania, zostały wyczerpująco uregulowane w § 2 i 5 tego aktu. Z kolei, jak wynika z ustaleń szczegółowych dla terenu, na którym projektowane jest zamierzenie (Bo 17UT), warunki zabudowy i kształtowania architektury wg zasad określonych w § 2 i 5 niniejszej uchwały. W tym zakresie plan nie odsyła do § 3. Skarżący zauważył też, że art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również art. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, nie przewidują kompetencji gminy do określania wskaźnika chłonności terenu odnoszącego się do liczby osób na jedną działkę budowlaną.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie decyzji Wojewody w całości oraz o zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w terminie 14 dni z jednoczesnym wskazaniem rozstrzygnięcia decyzji polegającym na zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 19 sierpnia 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Bytowskiego z dnia 31 maja 2022 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 11 dwulokalowych domków letniskowych na terenie działki nr [...] obr. B., gmina L. Jedynym powodem wydania w tej sprawie decyzji odmownej była sprzeczność zamierzenia budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Podstawą prawną działań organów w niniejszej sprawie był art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.).

Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...).

Zgodnie z art. 35 ust. 3 ww. ustawy w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Art. 35 ust. 5 pkt 1 powołanej ustawy stanowi natomiast, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3.

W niniejszej sprawie skarżący został zobowiązany do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z przepisami planu miejscowego, a konkretnie z § 3 ust. 3 tego planu. Niewykonanie tego zobowiązania skutkowało wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Jak wynika z postanowień planu miejscowego, działka na której projektowana jest inwestycja położona jest na terenie Bo17 UT, o przeznaczeniu podstawowym usług turystyczno-rekreacyjnych.

Według ustaleń szczegółowych dla tego terenu (§ 9 pkt 138 mpzp), obowiązują warunki zabudowy i kształtowania architektury określone w § 2 i 5. Ponadto dopuszcza się podział terenu na działki wg zasad określonych w § 3 niniejszej uchwały.

Zgodnie ze wskazanym § 5:

1. Na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem UT ustala się jako przeznaczenie podstawowe funkcję usług turystyczno-rekreacyjnych (w tym zabudowę letniskową, campingi i pola biwakowe, tereny sportowe - otwarte lub zamknięte), z możliwością realizacji obiektów usługowych w zakresie handlu i gastronomii oraz obiektów gospodarczych i pomocniczych dla obsługi funkcji podstawowej.

2. Ustala się następujące zasady kształtowania architektury terenów zabudowy turystyczno-rekreacyjnej:

a) obiekty turystyczno-rekreacyjne powinny nawiązywać charakterem i gabarytami do zabudowy mieszkalnej określonej w § 4 niniejszej uchwały,

b) zabudowa może mieć charakter sezonowy bądź całoroczny,

c) całkowita wysokość budynków turystyczno-rekreacyjnych, mierzona od poziomu terenu do kalenicy nie może przekraczać 7,5 m,

d) dopuszcza się funkcjonowanie terenów turystycznych niezabudowanych jako indywidualne campingi i pola biwakowe pod warunkiem wyposażenia w wodę i unieszkodliwienia ścieków

e) tereny indywidualnych campingów i pól biwakowych powinny się charakteryzować niską intensywnością wykorzystania (wskaźnik do 50 osób/ha).

Zgodnie natomiast z § 3:

1. Dla terenów wymagających podziału na działki budowlane (przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), wymagane jest opracowanie koncepcji zagospodarowania terenu na mapie w skali 1:500 lub 1:1000 (w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami). Koncepcja powinna określać: zasady wydzielenia niezbędnego wewnętrznego układu komunikacyjnego, zasady podziału na działki, zasady zabudowy z określeniem linii zabudowy, zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej w tym lokalizacje stacji transformatorowych oraz zasady kształtowania architektury. W wyniku podziału terenu przewidzianego do podziału nie powinno powstać więcej niż 10 działek. W szczególności dotyczy to terenów położonych w pewnym oddaleniu od istniejącej zabudowy poszczególnych wsi. Nowo wyznaczane tereny powinny się integrować z istniejącym zainwestowaniem wsi. Ze względu na potrzebę zachowania zasad ładu przestrzennego koncepcję opracowuje uprawniony urbanista. Koncepcja wymaga uzgodnienia z Zakładem Energetycznym.

2. Dla terenów wymagających podziału, dopuszcza się maksymalną dopuszczalną ilość działek większą niż 10 działek budowlanych jedynie w przypadku terenów oznaczonych symbolami: Łk 46 MN, Łk 57 UT, Łk 62 MN, Łk 72 MN, Bm 36 MN, Gl 18 UT, Bo 18 MN, Os 26 MN, Os 27 MN, Li 40 MN, Li 51 MN, Li 52 UT, Li 55 MN, Li 58 MN, Bm 67 UT, Bo 23 MN, Bo 25 UT.

3. Chłonność jednego wydzielonego kompleksu przyjmuje się przeliczeniowo na ilość wyznaczonych działek budowlanych, przyjmując 5 osób wypoczywających na 1 działce budowlanej (tj. mieszkaniowej i letniskowej).

4. W zagospodarowaniu terenów funkcji mieszkalnej oraz turystyczno-rekreacyjnej należy w maksymalnym stopniu uwzględnić zieleń towarzyszącą (wysoką i niską) w postaci zadrzewień oraz żywopłotów. Przyjmuje się jako wymagany standard zagospodarowania dla tych funkcji zarezerwowanie 20-30% powierzchni poszczególnych terenów brutto dla zieleni towarzyszącej.

Podkreślić należy, że przedmiotem niniejszego postępowania sądowego nie jest badanie zgodności z prawem obowiązującego planu miejscowego, ale badanie zgodności projektu budowlanego z planem jako obowiązującym, zasadniczym aktem planistycznym wyznaczającym dopuszczalny sposób zabudowy i zagospodarowania przestrzeni i kształtowania ładu przestrzennego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że postanowienia planu miejscowego, jako że kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania własności nieruchomości, nie mogą być przedmiotem wykładni rozszerzającej. Własność jest prawem chronionym konstytucyjnie i może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503), jak również poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139), są ustawami, o których mowa w powyższym przepisie Konstytucji, ograniczającymi własność. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, czyli zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy. W związku z powyższym postanowienia miejscowego planu, a w szczególności te ograniczające własność, powinny być interpretowane w drodze wykładni prokonstytucyjnej, gdyż Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP; tak wyrok NSA z dnia 9 maja 2018 r., II OSK 1508/16).

Przepisy planu miejscowego należy tak interpretować, aby jego zapisy tworzyły spójną oraz logiczną systemową całość. Należy przy tym mieć na względzie, że – co już wyżej wskazano - ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami prawa, kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, co w praktyce oznacza, że ograniczają to prawo. W związku z tym wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco – bardziej ograniczając prawo własności, niż to wynika z literalnego brzmienia ustaleń planu. Zgodnie z zasadą "złotego środka", odzwierciedlającą najlepiej istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności, postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II OSK 490/05). Należy również mieć na uwadze, że nie można odmówić pozwolenia na budowę z powodu braku precyzji czy niejasności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do ustalenia znaczenia przepisów planu mogą służyć nie tylko argumenty językowe, ale również celowościowe i systemowe (por. A. Ostrowska (w:) Prawo budowlane. Komentarz po redakcją A. Glinieckiego, wyd. 3, Warszawa 2016, s. 508). W konsekwencji należy uznać, że odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy inwestycja w sposób oczywisty jest niezgodna z przepisami, w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji, w której są spełnione wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, organ architektoniczno-budowlany nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego).

Podkreślić również należy, że w przypadku rozbieżności interpretacyjnych przepisów prawa, w tym również prawa miejscowego, zastosowanie znaleźć powinien przepis art. 7a k.p.a. wyrażający zasadę "przyjaznej interpretacji prawa" (in dubio pro libertate), której celem jest ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów. NSA w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r., w sprawie o sygn. akt II OPS 2/12, na tle ochrony prawa własności opowiedział się za wykładnią zawężającą ingerencję w uprawnienia własności (prawo własności) wskazując, że w przypadku niejednoznacznego brzmienia przepisu ograniczającego uprawnienia właściciela sąd jest zobligowany do kierowania się dyrektywą in dubio pro libertate. Powinien zatem odczytywać przepis w taki sposób, aby ingerencja w treść uprawnienia właściciela była jak najmniejsza. Powyższa dyrektywa interpretacyjna odnosi się w równym stopniu do organów administracji. Decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają bowiem zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa. Niejednoznaczność przepisów prawa nie powinna rodzić negatywnych konsekwencji, w szczególności dla stron postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź, tak jak w niniejszej sprawie, ograniczenie jego uprawnień do nieruchomości poprzez udzielenie pozwolenia na budowę pod ściśle sprecyzowanymi warunkami. Zastosowanie tej zasady zapewnia stronie ochronę przed negatywnymi skutkami tworzenia niejasnych przepisów prawa i związanej z tym niepewności.

Mając powyższe na uwadze uznać należy zarzuty skargi dotyczące dokonania przez organy błędnej wykładni § 3 ust. 3 mpzp za uzasadnione.

Dla odkodowania rzeczywistej intencji uchwałodawcy gminnego, niezwykle ważnej przy interpretacji jego postanowień, istotne jest, w jakim stanie prawnym podejmowano uchwałę o planie. W dacie uchwalenia mpzp obowiązywała wskazywana już ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139). Zgodnie z art. 10 ust. 1 tej ustawy, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb, lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linie zabudowy i gabaryty obiektów, a także maksymalne lub minimalne wskaźniki intensywności zabudowy (pkt 6), zasady i warunki podziału terenów na działki budowlane (pkt 7).

Zdaniem organów, przepis § 3 ust. 3 mpzp odnoszący się do chłonności wydzielonego kompleksu ustala warunki i zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 10 ust. 1 pkt 6 ww. ustawy, co rodzi obowiązek zapewnienia zgodności projektu budowlanego z tymi warunkami. Zdaniem skarżącego z kolei, przepis ten reguluje zasady podziału terenów na działki budowlane, a w konsekwencji nie jest objęty zakresem projektu architektoniczno-budowlanego. W ocenie Sądu rację w tym sporze przyznać należy skarżącemu.

Po pierwsze, słusznie skarżący wskazuje, że § 3 ust. 3 mpzp zgodnie z gramatyczną treścią odnosi się wyłącznie do zasad dokonywania podziału nieruchomości. W ust. 1 § 3 mowa jest o terenach wymagających podziału i warunkach dokonywania tego podziału. Przewiduje się m.in., że w wyniku podziału terenu nie powinno powstać więcej niż 10 działek. W ust. 2 wskazuje się symbole terenów, na których dopuszcza się powstanie w wyniku podziału większej ilości działek niż 10. W ust. 3 mowa jest z kolei o przyjętej chłonności jednego wydzielonego kompleksu. W planie nie zawarto definicji pojęć "chłonności", "kompleksu", ani "chłonności kompleksu". Poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie posługiwała się takimi pojęciami. Z kolei aktualnie obowiązująca ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym posługuje się pojęciem chłonności obszaru w art. 10 ust. 5 pkt 2 i 3. Z przepisów tych wynika, że opracowując projekt studium dokonuje się bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, w tym szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, określonych obszarów, którą to chłonność rozumie się jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy. Tak rozumiana chłonność odnoszona jest zatem do powierzchni użytkowej zabudowy i służy określeniu bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Nie odnosi się natomiast do warunków zabudowy.

Plan miejscowy "chłonność" odnosi do liczby osób wypoczywających na 1 działce budowlanej. Nie oceniając zgodności z prawem takiego zapisu stwierdzić należy, że na gruncie niniejszej sprawy decydujące znaczenie ma to, że chłonność ta dotyczyć ma powstałego w wyniku podziału kompleksu – jest zatem regulacją odnoszącą się do zasad podziału terenu, stanowiąc spójną całość z poprzedzającymi ten zapis § 3 ust. 1 i 2. Co więcej, w przepisie tym mowa jest o tym, że chłonność jednego wydzielonego kompleksu "przyjmuje się" przeliczeniowo na ilość wyznaczonych działek budowlanych. Użycie sformułowania "przyjmuje się" również wskazuje na czynienie założeń, szacowanie, obliczanie. Słusznie zatem skarżący stwierdza, że przepis § 3 ust. 3 mpzp reguluje zasady dokonywania obliczeń chłonności kompleksów wydzielonych z poszczególnych terenów. Nie można z niego natomiast wyprowadzać normy prawnej regulującej warunki i zasady kształtowania zabudowy i nakazującej projektowanie na wydzielonej działce obiektu budowlanego pozwalającego na wypoczynek (pobyt) maksymalnie 5 osób, bo nie wynika to wprost z jego treści.

Powyższą argumentację wspiera treść § 9 pkt 138 mpzp, który dopuszcza podział terenu na działki według zasad określonych w § 3 mpzp. Natomiast w zakresie warunków zabudowy i kształtowania terenu odsyła do zasad określonych w § 2 i § 5 mpzp. Nie można zatem zgodzić się z Wojewodą, że postanowienie o chłonności terenu mieści się w upoważnieniu dla rady gminy do ustalenia lokalnych warunków, zasad i standardów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, wynikającego z art. 10 ust. 1 pkt 6 obowiązującej w dacie uchwalenia mpzp ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Te bowiem zostały określone w § 2 i 5 mpzp.

Natomiast zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 7 ww. ustawy, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się także w miarę potrzeby zasady i warunki podziału terenów na działki budowlane. Do tej kategorii należy § 3 ust. 3 mpzp, regulując zasady dokonywania obliczeń chłonności kompleksów wydzielonych z poszczególnych terenów.

Nawet gdyby podzielić wykładnię zaproponowaną przez organ, że § 3 ust. 3 reguluje warunki zagospodarowania terenu, a nie zasady jego podziału, do czego jednak brak jest podstaw, to i tak § 3 ust. 3 mpzp nie mógłby mieć w takiej sytuacji zastosowania, ze względu na zawarte w § 9 pkt 138 mpzp odesłanie do § 3 wyłącznie w zakresie zasad podziału terenu.

Powtórzyć jednak należy, że warunki i zasady kształtowania zabudowy dla terenu Bo17 UT regulują § 2 i § 5 mpzp. W § 5 ust. 2 lit. e wprowadzono dla terenów "UT" warunek niskiej intensywności wykorzystania (wskaźnik do 50 osób/ha) ale wyłącznie w odniesieniu do terenów indywidualnych campingów i pól biwakowych. Wskaźnik ten nie został ustalony dla zabudowy letniskowej. Gdyby uchwałodawca lokalny chciał ustalić podobny wskaźnik także dla zabudowy letniskowej, powinien uczynić to wyraźnie i jednoznacznie. Wywodzenie natomiast istnienia takiego wskaźnika dla tego rodzaju zabudowy z przepisu § 3 ust. 3 mpzp jest wykładnią rozszerzającą wprowadzone przez akt prawa miejscowego ograniczenia w zabudowie, co jak wskazano na wstępie, nie jest dopuszczalne. Należy też mieć na względzie, że art. 4 Prawa budowlanego statuuje zasadę wolności budowlanej, mającą z kolei zapewnić inwestorowi zrealizowanie jego zamierzenia budowlanego zapobiegając poszukiwaniu w formalistycznie rozumianych przepisach przeszkód w tym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., II OSK 1719/07), a do tego w istocie sprowadza się przyjęte w tej sprawie przez organy stanowisko.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organy błędnie uznały, że z § 3 ust. 3 mpzp wynika nakaz projektowania zabudowy w taki sposób, aby na jednej działce mogło wypoczywać nie więcej niż 5 osób. Przepis ten bowiem służy dokonywaniu obliczeń chłonności kompleksów wydzielonych z poszczególnych terenów, a nie ustanawianiu warunków, zasad i standardów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu i to niezależnie od tego, czy chodzi o zabudowę działki powstałej w wyniku podziału terenu, czy też nie. W konsekwencji przedłożony przez skarżącego projekt nie musiał uwzględniać § 3 ust. 3 mpzp. Powyższe uchybienie skutkowało naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez bezzasadne przyjęcie, że przedłożony przez skarżącego projekt zagospodarowania terenu i architektoniczno-budowlany nie może zostać zatwierdzony z powodu sprzeczności z § 3 ust. 3 mpzp.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji zastosuje się do oceny prawnej zawartej w niniejszym uzasadnieniu.

Sąd nie znalazł podstaw do wydania orzeczenia na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Wprowadzone w art. 145a § 1 możliwości orzekania są ograniczone, a przesłanki, przy spełnieniu których może to nastąpić, nakazują traktować te możliwości jako wyjątkowe.

Sąd popiera stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. II SA/Wa 1240/20, że o ile w powyższym przepisie ustawodawca nie daje żadnych wskazówek, co należy rozumieć przez okoliczności sprawy uzasadniające wydanie orzeczenia przewidzianego w § 1, to mając na uwadze powody wprowadzenia art. 145a p.p.s.a. wskazane w uzasadnieniu projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (VII kadencja, druk sejmowy nr 1633 i 2539, s. 17-18), tj. zwiększenie efektywności i sprawności postępowania oraz konieczność zapewnienia skarżącemu szybszego uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, przyjąć należy, iż rozważany warunek zostanie spełniony w sytuacji, kiedy okoliczności sprawy z dużym prawdopodobieństwem będą wskazywać, że w postępowaniu administracyjnym toczącym się po uchyleniu zaskarżonej decyzji oceny i zalecenia sformułowane w orzeczeniu Sądu nie zostaną w należnym stopniu uwzględnione przez organ. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie takie okoliczności nie występują.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na postawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz skarżącego kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składał się wpis sądowy w kwocie 500 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w kwocie 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).