Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1949/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.), Protokolant ref. Maria Góraj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi M. S. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą "M." na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 2 sierpnia 2022 r. nr 699/OPON/2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz M. S. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą "M." kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Mazowiecki (dalej jako "organ" lub "Wojewoda") decyzją z 2 sierpnia 2022 r. nr 699/OPON/2022, na skutek odwołania R. M., uchylił w całości decyzję Starosty W.(dalej jako "Starosta") z [...] kwietnia 2021 r. nr [...]zatwierdzającą projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Starosta decyzją z [...] kwietnia 2021 r. zatwierdził projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla M. S. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą M. ul. [...], [...] (dalej jako "skarżąca"), obejmującego budowę zespołu budynków: budynku biurowo-magazynowego i magazynowego wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną: kanalizacja deszczowa, kanalizacja sanitarna, dwa zbiorniki na nieczystości ciekłe do 10m3, zbiornik szczelny na wody opadowe wraz z separatorami i odstojnikami, zbiornik ppoż 50m3, instalacja teletechniczna, instalacja elektryczna zasilająca, instalacja elektryczna oświetleniowa, instalacja gazu, instalacja wodociągowa oraz rozbiórkę istniejących budynków i likwidacji starej infrastruktury, na dz. nr [...], [...], J., gmina O..

R.M. w dniu 8 kwietnia 2022 r. złożył w Starostwie Powiatu Z. wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia dokumentacji projektowej na działce sąsiedniej (tj. ww. działkach inwestycyjnych). Następnie w dniu 11 kwietnia 2022 r. poinformował, że na dz. nr [...] postawiono nielegalnie budynek.

Starosta pismem z 11 kwietnia 2022 r. poinformował R. M., że w dniu [...] kwietnia 2021 r. wydano decyzję zatwierdzającą projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę zespołu przedmiotowych budynków wraz z zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą techniczną oraz rozbiórkę istniejących budynków i likwidacji starej infrastruktury na dz. nr [...] i nr [...], zaś w dniu [...] marca 2022 r. wydano decyzję nr [...] zatwierdzającą projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą pozwolenia na przebudowę budynku biurowo-magazynowego oraz budowę trzech zbiorników na nieczystości ciekłe na dz. nr [...] i nr [...].

R.M. w dniu 20 maja 2022 r. wniósł do Wojewody odwołanie od decyzji Starosty z [...] kwietnia 2021 r. wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na przedmiotową budowę.

Starosta przekazując powyższe odwołanie do Wojewody wyjaśnił, że w związku z brakiem zwrotnego potwierdzenia odbioru zaskarżonej decyzji przez R. M. przez okres prawie miesiąca od dnia wydania decyzji, "pracownicy kancelarii wydziału wykonali śledzenie przesyłki zawierającej przedmiotową decyzję. W aktach sprawy znajdują się kopie dokumentów kancelarii organu oraz wydruk ze strony Poczty Polskiej ze śledzeniem przesyłki. Pracownicy na tej podstawie i doręczonych potwierdzeń odbioru decyzji pozostałym stronom, określili ostateczność decyzji na dzień [...] maja 2021 r." Jak się okazało, wspomniane śledzenie przesyłki znajdujące się w aktach, dotyczyło pisma o zakończeniu kompletowania materiału dowodowego, podwójnie awizowanego do R. M., co nie zostało zweryfikowane przed nadaniem decyzji klauzuli ostateczności. Organ zbadał raporty wysyłki pism i nie odnalazł tam potwierdzenia nadania przesyłki zawierającej decyzję z [...] kwietnia 2021 r. do odwołującego się. W aktach sprawy nie było również egzemplarza decyzji przeznaczonego dla ww. osoby. Starosta stwierdził, że R.M. nie brał udziału w części przedmiotowego postępowania na skutek niedoręczenia mu decyzji, jednakże w dniu 9 maja 2022 r. zgłosił się osobiście po odpis tej decyzji. Skoro więc decyzja odebrana została przez ww. osobę w dniu 9 maja 2022 r. (potwierdzenie otrzymania znajduje się na decyzji, zostało podpisane i opatrzne datą przez R. M.), to tę datę uznać należało za skuteczne doręczenie decyzji stronie, zatem odwołanie złożone zostało z zachowaniem ustawowego terminu.

Wojewoda pismem z [...] czerwca 2022 r. znak: [...], zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. o przeprowadzenie kontroli, czy przedmiotowa inwestycja została już rozpoczęta lub wykonana. W dniu 19 lipca 2022 r. do organu wpłynęła odpowiedź na ww. pismo.

Wojewoda decyzją z 2 sierpnia 2022 r., na skutek odwołania R. M., uchylił w całości decyzję Starosty z [...] kwietnia 2021 r. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że jako organ o charakterze reformacyjnym ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, jakie zaszły w sprawie po wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Oznacza to, że jeżeli stan faktyczny sprawy lub przepisy prawa materialnego ulegną zmianie w czasie między wydaniem decyzji w pierwszej instancji a rozpatrzeniem odwołania, organ odwoławczy - zachowując tożsamość sprawy - obowiązany jest uwzględnić nowy stan faktyczny i prawny, chyba że z nowych przepisów wynika coś innego. Stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.b.", roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Do decyzji o pozwoleniu na budowę należy stosować przy tym art. 130 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 753 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", zgodnie z którym przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, a także art. 130 § 2 K.p.a., który stanowi, że wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Tak więc zasadą wynikającą z Kodeksu postępowania administracyjnego jest to, że nieostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, co do której nie upłynął jeszcze termin na wniesienie odwołania nie jest wykonalna. Powyższa zasada nie obowiązuje jedynie w przypadkach wymienionych w art. 130 § 3 pkt 1 i pkt 2 oraz § 4 K.p.a., tj. gdy decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, a także gdy podlega ona natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy lub też jest zgodna z żądaniem wszystkich stron biorących udział w postępowaniu. W związku z tym jeśli w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę poza inwestorem występują także inne strony, to mają one prawo, by w ciągu 14 dni od momentu prawidłowego dostarczenia decyzji wnieść od niej odwołanie. W sytuacji zaś gdy żadna ze stron nie złoży odwołania i upłynie termin jego wniesienia, następuje ostateczność decyzji o pozwoleniu na budowę, a co za tym idzie jej wykonalność i na podstawie takiej decyzji można rozpocząć roboty budowlane. Jak wynika z akt sprawy Starosta po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z [...] kwietnia 2021 r. zatwierdził projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił skarżącej pozwolenia na budowę przedmiotowych budynków oraz rozbiórkę istniejących budynków i likwidacji starej infrastruktury na ww. działkach. Następnie decyzji tej nadał klauzulę ostateczności z dniem [...] maja 2021 r. R.M. o wydaniu ww. decyzji dowiedział się dopiero z informacji udzielonej przez Starostę w dniu 11 kwietnia 2022 r., zaś jej odpis otrzymał w dniu 9 maja 2022 r. Przy tym z wyjaśnień Starosty wynika, że decyzji tej nie doręczono mu po jej wydaniu z uwagi na omyłkę pracownika tego organu. W toku postępowania odwoławczego Wojewoda uzyskał następnie informację od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z [...] czerwca 2022 r., że "zaświadczeniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2022 r., wydanym zgodnie z art. 31zy1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczanie, COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), nie wniósł sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku biurowo-magazynowego oraz budynku magazynowego, wraz z infrastrukturą techniczną, usytuowanych na działkach nr ew. [...] i [...], obręb J., gmina O., zrealizowanych w oparciu o ww. decyzję o pozwoleniu na budowę." Ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. poinformował, że decyzją z [...] lipca 2022 r. nr [...] udzielił skarżącej pozwolenia na użytkowanie ww. budynku biurowo-magazynowego po przebudowie i rozbudowie o trzy zbiorniki na nieczystości ciekłe, usytuowanego na ww. nieruchomości oraz że decyzja Starosty z [...] kwietnia 2021 r. została zrealizowana i przyjęta do użytkowania przez ten organ. Wojewoda zauważył, że mając na uwadze powyższe okoliczności oraz fakt, że odwołanie R. M. od ww. decyzji Starosty zostało wniesione w terminie, należy stwierdzić, że zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. podstawę rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych stanowi ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Starosta przedwcześnie stwierdził ostateczność decyzji z [...] kwietnia 2021 r., wyznaczając ją na [...] maja 2021 r. Skoro stroną tego postępowania był nie tylko inwestor, ale też inne podmioty, które miały prawo do wniesienia odwołania w terminie 14 dni od ww. decyzji i część z nich z tego prawa skorzystała składając od niej prawidłowo środek odwoławczy w dniu 20 maja 2022 r., to zgodnie z art. 130 § 2 K.p.a. wstrzymane zostało wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę i do czasu zakończenia postępowania odwoławczego decyzja organu pierwszej instancji nie mogła być ostateczna, a inwestor nie był uprawniony do rozpoczęcia robót budowlanych. W związku z ustalonym stanem prawnym i faktycznym Wojewoda zobligowany był uchylić decyzję z [...] kwietnia 2021 r. i umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję, skarżąca wniosła o stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając organowi naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i przybrało postać rażącego naruszenia prawa, tj.:

a) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6, art. 8 § 1 i § 2, art. 9, art. 10 § 1, art. 15, art. 16 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 2 ustawy z dnia z 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczpospolitej Polski (Dz.U. 1997 r. Nr 78, poz. 483) oraz art. 129 § 1 i § 2 w zw. z art. 127 § 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy odwołanie złożone przez R. M., jako wniesione po terminie określonym w art. 129 § 2 K.p.a. w zw. z art. 127 § 1 K.p.a., który należało liczyć od daty doręczenia decyzji ostatniej ze stron, było złożone z uchybieniem terminu i należało wydać rozstrzygnięcie w oparciu o art. 134 K.p.a., a R.M. powinien, w sytuacji, gdy decyzja nie została mu doręczona, a więc nie brał na tym etapie czynnego udziału w postępowaniu, złożyć wniosek o wznowienie postępowania, względnie należało to pismo - odwołanie, po uprzednim wezwaniu strony do sprecyzowania jej żądania, potraktować jako podanie o wznowienie postępowanie i rozpoznać w oparciu o przepisy dotyczące tego kwalifikowanego trybu podważania ostatecznych decyzji. Nadto, nie było podstaw do umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji – co stanowi o rażącym naruszeniu tych przepisów w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.,

b) art. 134 w zw. z art. 15, art. 16 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 względnie art.138 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie wydanie postanowienia o uchybieniu terminu do złożenia odwołania lub do umorzenia postępowania odwoławczego, w sytuacji, gdy istniały do tego podstawy, co również stanowi o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.;

c) art. 16 § 1 i § 2 w zw. z art. 15 i art. 129 § 1 i § 2 w zw. z art. 127 § 1 K.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w sprawie, w której kontroli instancyjnej poddano decyzję Starosty z [...] kwietnia 2021 r. (na podstawie której skarżąca nabyła prawa, a która to korzystała z przymiotu ostateczności i jednocześnie prawomocności) na podstawie odwołania wniesionego po terminie, podczas gdy decyzja ta mogła być kwestionowana tylko w oparciu o środki o których mowa w art. 16 § 2 K.p.a., tzn. instytucję wznowienia postępowania uregulowaną w art. 145 i n. K.p.a., a które to odwołanie, zamiast być potraktowane jako podanie o wznowienie postępowania i rozpoznane w odrębnym toku, zostało - bez wzywania strony o wyjaśnienie, czy sprecyzowanie swego żądania - przez Wojewodę rozpoznane, w wyniku czego wydana została zaskarżona decyzja rażąco naruszająca ww. przepisy w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

d) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 140 i art. 42 § 1-3 oraz art. 73 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w dniu 9 maja 2022 r. doszło do doręczenia decyzji z [...] kwietnia 2021 r. R.M., podczas gdy w dacie tej zrealizował on tylko z uprawnienie z art. 73 § 1 i § 2 K.p.a. do otrzymania uwierzytelnionego odpisu z akt sprawy, co w dalszej kolejności uprawniało go, jako stronę pozbawioną udziału w części postępowania nie ze swojej winy (której decyzja nie została doręczona) do zainicjowania w terminie określonym przez art. 148 § 1 K.p.a. wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 K.p.a., co Wojewoda pominął. W konsekwencji winien był wydać postanowienie w oparciu o art. 134 K.p.a., względnie umorzyć postępowanie odwoławcze wobec braku środka zaskarżenia złożonego w terminie od uprawnionego podmiotu, względnie umorzyć postępowanie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., traktując pismo z odwołaniem jak podanie o wznowienie i rozpatrując je w odrębnym (kwalifikowanym) trybie;

e) art. 107 § 1 pkt 4, pkt 6 i § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 oraz w zw. z art. 7, art. 9 oraz w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, które wyrażało się w tym, że zaskarżona decyzja i jej uzasadnienie zawiera błędną podstawę prawną niemającą zastosowania do sprawy, zaś w zakresie samego rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania przed organem pierwszej instancji w ogóle nie wyjaśniono podstawy faktycznej takiej decyzji, a także zawiera błędne uzasadnienie co do ustalonych faktów, gdyż błędnie uznano, że doszło do doręczenia w dniu 9 maja 2022 r. decyzji R.M., a związku z tym od tej daty biegł termin na wniesienie odwołania, podczas gdy należało zastosować art. 134 K.p.a. albo umorzyć postępowanie odwoławcze w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., gdyby potraktować to odwołanie jako podanie o wznowienie;

f) art. 8 § 1 i § 2, art. 9, art. 10 § 1, art. 15 i art. 16 § 1 oraz art. 128, art. 129 § 1 i § 2 w zw. z art. 149 § 3 i art. 148 § 1 i § 2 w zw. z art. 146 i art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 66 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niepotraktowanie odwołania jako wniosku o wznowienie postępowania, względnie brak wezwania strony do wyjaśnienia/sprecyzowania swego stanowiska, skoro była reprezentowana przez adwokata i w następstwie tego niewydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., w związku z przekroczeniem terminu określonego w art. 148 § 1 i § 2 K.p.a., gdyż termin ten zaczął dla R. M. biec od doręczenia mu pisma z 11 kwietnia 2022 r., kiedy to poinformowano go, w trybie udzielenia informacji publicznej, że wydana została decyzja Starosty i w dniu 23 maja 2022 r. upłynął on bezskutecznie, a zamiast tego Wojewoda rozpoznał merytorycznie odwołanie, czego rezultatem było wydanie zaskarżonej decyzji, która rażąco naruszała ww. przepisy w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto argumentację odnoszącą się do ww. zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Stosownie do art. 127 § 1 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie. Z przepisu tego wynika, że zasadniczym wymaganiem sprawiającym, że organ odwoławczy uzyskuje kompetencję do ponownego rozpatrzenia sprawy jest istnienie podania (odwołania) złożonego przez uprawniony do tego podmiot. Artykuł 127 § 1 K.p.a. stanowiąc, że odwołanie "służy stronie" wiążąco przesądza o tym, że weryfikacja sposobu rozpatrzenia sprawy administracyjnej przez organ pierwszej instancji nie może zostać przeprowadzona na wniosek podmiotu, który stosowną legitymacją odwoławczą nie dysponuje.

W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę pojęcie strony, o którym mowa w art. 28 K.p.a., zostało zawężone przez art. 28 ust. 2 P.b. do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami są wyłącznie osoby wymienione w art. 28 ust. 2 P.b. Dla ustalenia obszaru oddziaływania obiektu, do którego nawiązuje art. 28 ust. 2 P.b., podstawą pozostaje art. 3 pkt 20 P.b. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia decyzji obu instancji) stanowiący, że ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu, należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Powyższa regulacja determinuje uznanie, że na wojewodzie jako organie administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty (art. 82 ust. 3 P.b.) - w razie wniesienia odwołania - spoczywa obowiązek rozstrzygnięcia, czy żądanie uruchomienia postępowania odwoławczego pochodzi od uprawnionego podmiotu, a zatem osoby określonej w art. 28 ust. 2 P.b. i w przypadku, gdyby podmiot ten nie pozostawał właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu – wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 134 K.p.a. lub decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze, stosownie do art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Co ważne, pozostawanie stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jest okolicznością obiektywną, wobec czego nie ma na nią wpływu to, czy podmiot składający odwołanie uznaje się za stronę, jak też to, czy taki status został mu nadany bądź nie w toku postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji, w szczególności, czy decyzja została mu doręczona (znalazł się w tzw. rozdzielniku decyzji).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, zauważyć trzeba, że zaskarżona decyzja przybierająca postać merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy udzielenia skarżącej pozwolenia na budowę (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.) została wydana z naruszeniem prawa, albowiem organ podjął ją bez uprzedniego zweryfikowania, czy odwołującemu się przysługiwał status strony postępowania (art. 28 ust. 2 P.b.). Co więcej odwołujący się w żaden sposób we wniesionym odwołaniu (jak też w toku postępowania pierwszoinstancyjnego i mimo zawiadomienia go o tym postępowaniu) nawet nie podjął próby wykazania swojego interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Jeżeli obligatoryjnym elementem decyzji administracyjnej jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.), to merytoryczne odniesienie się do sprawy powinno było zostać poprzedzone wyjaśnieniem, że odwołujący się doprowadził do skutecznego wszczęcia postępowania odwoławczego. Kwestia ustalenia interesu prawnego podmiotu, który wniósł odwołanie od zapadłej decyzji o udzieleniu inwestorowi pozwolenia na budowę, stanowi jeden z elementów merytorycznego rozpoznania sprawy, wobec czego zagadnienie istnienia legitymacji osoby sprzeciwiającej się przedmiotowej inwestycji nie mogło zostać pozostawione w sprawie bez jakiegokolwiek wyjaśnienia, ujawnionego w treści decyzji.

Wojewoda tymczasem w żaden sposób nie zbadał i nie odniósł się do powodów przyjęcia, że odwołujący się skutecznie zainicjował postępowanie odwoławcze, czym uchybił art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Determinuje to uznanie, że wydana decyzja jest rozstrzygnięciem arbitralnym, a przez to dowolnym. Formalnym wyrazem wskazanego zaniechania było nie tylko niewskazanie w zaskarżonej decyzji, jakie konkretne uwarunkowania sprawiają, że działka, której właścicielem jest odwołujący się znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, ale nawet niepowołanie podstawy prawnej, która to zagadnienie, zdaniem Wojewody, wiążąco normuje w postępowaniu przed organem administracji architektoniczo-budowlanej. Pominięcie przez organ wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji jej podstawy prawnej należy, w ocenie Sądu, postrzegać jako istotne naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 P.b.

Tymczasem o przymiocie strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę nie decyduje spełnienie kryterium opartego na sąsiadowaniu z nieruchomością, na której ma być prowadzona inwestycja, konieczne jest bowiem wykazanie, że planowana inwestycja będzie oddziaływać na ową nieruchomość w sposób ograniczający jej zabudowę. Organ odwoławczy, stosując art. 28 ust. 2 P.b., powinien mieć równocześnie na uwadze, że przymiotu strony postępowania nie daje jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na otoczenie, lecz wyłącznie oddziaływanie w sposób określony w art. 3 pkt 20 P.b. Z definicji zawartej w tym przepisie wynika, że chodzi w niej o ograniczenie w zabudowie sąsiadującego z obiektem terenu, będącego skutkiem obowiązywania "odrębnych przepisów", na podstawie których został wyznaczony teren w otoczeniu obiektu budowlanego. Powyższe okoliczności są o tyle istotne i konieczne do wyjaśnienia, że z projektu budowlanego wynika, że "obszar oddziaływania obiektu zamyka się w granicach działek inwestycyjnych". W konsekwencji rzeczą Wojewody było rozważenie, czy odwołanie było dopuszczalne z punktu widzenia art. 127 § 1 K.p.a. Ocena ta nakładała na Wojewodę ścisły i niedający się pominąć obowiązek szczegółowego wyjaśnienia, dlaczego ww. stwierdzenie w projekcie budowlanym miałoby pozostawać w tym zakresie błędne.

Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest wadliwa również z innych przyczyn. Jak wynika z akt sprawy, mimo niedoręczenia R.M. decyzji z [...] kwietnia 2021 r., Starosta nadał tej decyzji walor ostateczności z dniem [...] maja 2021 r. Powyższe skutkowało rozpoczęciem korzystania przez skarżącą, jako inwestora, z uprawnienia określonego w rozstrzygnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę, a po zakończeniu tej budowy rozpoczęciem użytkowania powstałych budynków. Jak przy tym wynika z informacji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z [...] czerwca 2022 r., "zaświadczeniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2022 r., wydanym zgodnie z art. 31zy1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczanie, COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), nie wniósł sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku biurowo-magazynowego oraz budynku magazynowego, wraz z infrastrukturą techniczną, usytuowanych na działkach nr ew. [...] i [...], obręb J., gmina O., zrealizowanych w oparciu o ww. decyzję o pozwoleniu na budowę." Powyższe okoliczności nie mogły zostać w sprawie pominięte. Co więcej, powyższe ustalenia obligowały Wojewodę do szczególnie wnikliwego rozważenia powodów uznania, że pismo z 20 maja 2022 r. (wystosowane prawie pół roku po przystąpieniu przez skarżącą do użytkowania inwestycji) wniesione przez R. M. jest odwołaniem złożonym przez podmiot do tego legitymowany. Sąd nie twierdzi w tym miejscu, że w sytuacji, gdy inwestor rozpoczął roboty budowlane objęte udzielonym mu pozwoleniem na budowę, wnikliwość organu odwoławczego powinna iść w parze z powściągliwością w nadawaniu osobie odwołującej się statusu strony postępowania na podstawie art. 28 ust. 2 P.b., niemniej jednak prawidłowe zastosowanie powyższego przepisu powinno mieć na uwadze również sytuację prawną, w jakiej znalazł się inwestor. Z pewnością rażąco uchybia zaś art. 8 K.p.a., nakazującemu prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, całkowite pominięcie milczeniem przez Wojewodę wskazanych kwestii i wyłączne skoncentrowanie się na konsekwencjach realizowania przez inwestora robót budowalnych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (mimo że inwestor ten, działając w zaufaniu do organu administracji publicznej, który rok wcześniej stwierdził ostateczność decyzji o pozwoleniu na budowę, inwestycję nią objętą zrealizował). A do tego w istocie sprowadza się treść kontrolowanej przez Sąd decyzji uchylającej decyzję Starosty z [...] kwietnia 2021 r. i umarzającej postępowanie prowadzone przed organem pierwszej instancji.

Przedstawione względy decydowały o uznaniu, że zaskarżona decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b. Następstwem tej oceny, w ponownym postępowaniu, powinno być ustalenie obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji, łączące się ze szczegółową analizą sytuacji prawnej odwołującego się.

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja, uchylająca udzielone skarżącej pozwolenie na budowę i umarzająca postępowanie przed organem pierwszej instancji, nie może być zaaprobowana (jako naruszająca art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.) także wówczas, gdyby poczynione przez organ odwoławczy ustalenia wskazywały na posiadanie przez odwołującego się statusu strony postępowania na podstawie art. 28 ust. 2 P.b. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy decyzja ta była błędna, albowiem nie można stwierdzić, że postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącej jako inwestora stało się bezprzedmiotowe z uwagi na rozpoczęcie i zakończenie robót budowlanych objętych kwestionowanym pozwoleniem.

Sąd wprawdzie podziela przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykładnię art. 28 ust. 1 P.b. opierającą się na przyjęciu, że nowelizacja tego przepisu prowadząca do wykreślenia słowa "ostatecznej" dookreślającego pozwolenie na budowę nie stwarza podstaw, by uznać, że w aktualnym stanie prawnym inwestor może rozpocząć roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko i wspierającą je argumentację sformułowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 września 2018 r. sygn. akt II OSK 151/18 (LEX nr 2601762). Determinuje to przyjęcie, że przed upływem terminu do wniesienia odwołania, a więc zanim decyzja stanie się ostateczna, decyzja o pozwoleniu na budowę nie podlega wykonaniu w tym znaczeniu, że przyznane nią uprawnienie nie może być realizowane.

Sąd nie podziela jednak wniosku Wojewody, opartego o powyższą interpretację art. 28 ust. 1 P.b., że w każdej sytuacji rozpoczęcie realizowania robót budowlanych przez inwestora na podstawie nieostatecznego pozwolenia na budowę powinno prowadzić w sposób automatyczny do zakończenia postępowania w sposób formalny, wskutek uznania go za bezprzedmiotowe na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a.

Po pierwsze, zgodnie z art. 35 ust. 5 pkt 2 P.b. (obowiązującym w dacie wydania decyzji obu instancji) organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis ten wprowadzony został ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), zaś w uzasadnieniu do projektu tej ustawy (Druk nr 121) wskazano, że koniecznym jest uchylenie art. 32 ust. 4a, zgodnie z którym nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 (czyli przed uzyskaniem pozwolenia na budowę), który to nie rozstrzyga wprost, "jakie działania ma podjąć organ administracji architektoniczno-budowlanej (czy ma wydać decyzję o odmowie, czy też umorzyć postępowanie). Przedmiotowa nowelizacja rozstrzyga ten problem, stwierdzając wprost, że wydaje się decyzję o odmowie. Jednak z uwagi na to, że w nowym brzmieniu art. 35 ust. 5 kompleksowo reguluje się przypadki, kiedy wydaje się decyzję o odmowie, regulacja dotycząca odmowy w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę jest przeniesiona z art. 32 (ust. 4a) do art. 35 ust. 5". Już zatem z samej tej przyczyny, uchylenie przez Wojewodę decyzji Starosty i umorzenie postępowania pierwszej instancji uznać należało za naruszające art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a.

Po drugie zaś, Wojewódzki Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że zakaz wydania pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 P.b., o którym mowa w art. 35 ust. 5 pkt 2 P.b., powinien być rozumiany jako wykluczający orzekanie w każdym przypadku o pozwoleniu na budowę w stosunku do inwestycji rozpoczętej nielegalnie. Odmiennie natomiast należy postrzegać roboty budowlane, które inwestor rozpoczął wskutek zawiadomienia go przez organ architektoniczno-budowlanej, że udzielone mu pozwolenie na budowę stało się ostateczne (trudno bowiem inwestora takiego zrównać z osobą wykonującą samowolnie roboty budowlane).

Na rozróżnienie obu sytuacji trafnie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wcześniej wyroku z 19 września 2018 r. sygn. akt II OSK 151/18, w którym wskazano, że rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych przez inwestora na podstawie wydanego mu pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy nie został on zawiadomiony o wniesieniu odwołania od tej decyzji nie może stanowić podstawy negatywnych dla tego inwestora skutków w postaci uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę i umorzenia postępowania organu pierwszej instancji. Organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien bowiem kierować się normami wynikającymi z art. 7 i art. 8 K.p.a., tj. obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu inwestora i prowadzeniem postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestnika do władzy publicznej.

W piśmiennictwie wskazuje się, że zasadę budowania zaufania kreują zasady cząstkowe – zasada bezpieczeństwa prawnego i pewności prawa, zasada spójności działań publicznych, zasada dobrej wiary, czy też zasada uwzględniania przez organ konsekwencji prawnych działań, które zostały stronie ujawnione (por. Z. Kmieciak, Ogólne zasady prawa i postępowania administracyjnego, Warszawa 2000, s. 70–71). Zasada ta powinna zatem w rozpoznawanej sprawie kształtować treść rozstrzygnięcia Wojewody, jeżeli uwzględnić, że zakazu wydania pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 P.b. nie da się odnieść do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie, gdy inwestor (skarżąca) rozpoczął roboty budowlane w oparciu o przekazaną mu informację o uzyskaniu z dniem [...] maja 2021 r. waloru ostateczności przez decyzję Starosty z [...] kwietnia 2021 r., a w następstwie tego - po wydaniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej inwestorowi dziennika budowy zgodnie z art. 45 P.b. Stosownie bowiem do § 5 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz.U. z 2018 r. poz. 963) (obowiązującego w dacie wydania decyzji pierwszej instancji), po opieczętowaniu dziennika budowy organ wydaje go inwestorowi w terminie 3 dni od dnia w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się wykonalna, stąd zachodziła prawna przeszkoda, by uznać, że skarżąca w kontrolowanej sprawie swoim działaniem uchybiła normie art. 28 ust. 1 P.b. i z tego względu postępowanie z jej wniosku powinno zostać w całości umorzone (przy czym, jak zauważono już powyżej, umorzenie postępowania miało dodatkowo miejsce z naruszeniem art. 35 ust. 5 P.b.). Co więcej, odwołanie wniesiono niemal pół roku po przystąpieniu do użytkowania przedmiotowych budynków.

Konsekwencją powyższych wadliwości jest uchylenie zaskarżonej decyzji. Rozpoznając ponownie sprawę, organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną dotyczącą art. 138 § 1 pkt 2 i pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 1 i ust. 2 P.b. oraz wskazania Sądu, a następnie dokonując ponownej oceny materiału dowodowego, da wyraz swoim wnioskom w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2022 r. poz. 329 ze zm.). orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ww. ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265), na które to koszty składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w wysokości 480 zł, wpis od skargi w wysokości 500 zł oraz zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.