Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1062/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prezydent [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 150 § 1 kpa wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] czerwca 2004 r., zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą J. P. na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie działek przy ul. G. 8 w W.

Wniosek o wznowienie postępowania złożył w dniu 6.10.2004 r. K. A. z uwagi na fakt, że nie brał on udziału w postępowaniu jako strona.

Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa Prezydent [...] odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] czerwca 2004 r.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że przeprowadzone postępowanie co do przyczyny wznowienia oraz istnienia podstaw do uchylenia dotychczasowej decyzji dało wynik negatywny, gdyż strona zarząd wspólnoty mieszkaniowej brała czynny udział w postępowaniu.

Po myśli art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali to zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz, jest zatem w rozumieniu art. 30 § 3 kpa ustawowym przedstawicielem właścicieli lokali, działającym jako strona postępowania. Skoro strona (zarząd wspólnoty) nie powiadomiła o ustanowieniu pełnomocnika (zarządcy) nie jest możliwe przyjęcie, że brak udziału K. A., tego zarządcy w postępowaniu jest równoznaczne z niezawinionym brakiem udziału strony. Nie zachodzą zatem okoliczności wymienione w art. 145 § 1 pkt 4 kpa uzasadniające uchylenie decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r.

W odwołaniu od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. Wspólnota Mieszkaniowa G. w W., reprezentowana przez K. A., podnosiła, że od dnia 26.04.2002 r. Zarząd Wspólnoty jest jednoosobowy na podstawie Uchwały Wspólnoty w sprawie ustanowienia jednoosobowego zarządu – powierza pełnienie tej funkcji K. A. Wspólnota udzieliła K. A. pełnomocnictwa do działania we wszelkich sprawach związanych ze Wspólnotą nie wykraczających poza zarząd zwykły. W odwołaniu wskazano też, że w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. K. A. nie uczestniczył, nie będąc o nim powiadomiony. Jednocześnie odwołujący się podniósł, że zatwierdzony projekt budowlany niezgodny jest z normami naświetlenia i zacienienia sąsiednich budynków.

Po rozpatrzeniu odwołania K. A., będącego zarządcą Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości G. w W., Wojewoda [...] uchylił decyzję z dnia [...] stycznia 2005 r i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ odwoławczy ustalił, że w trakcie trwania postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. korespondencja kierowana była przez organ I instancji do Wspólnoty na adres I. B. i M. W. Dopiero pismem z dnia 21.03.2004 r. M. W. poinformował organ I instancji, iż jednoosobowym zarządcą jest K. A., który pismem z dnia 7.10.2004 r. również poinformował o tym fakcie organ. Zwrócił także uwagę, że niezależnie od tego K. A. już uprzednio dnia 18.11.2003 r. zwrócił się do organu I instancji z prośbą by wszelką korespondencję kierowano na jego adres.

Organ odwoławczy uznał, że wznowienie postępowania w sprawie było uzasadnione, gdyż uprawniony podmiot nie brał udziału w postępowaniu. Natomiast skoro organ I instancji nie przeprowadził postępowania w sprawie zbadania zgodności usytuowania omawianego budynku z § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 20 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, należało uchylić decyzję z dnia [...] stycznia 2005 r. i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego od decyzji Wojewody [...] złożyła inwestorka J. P., wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. Skarżąca podniosła, że K. A. w chwili składania wniosku o wznowienie postępowanie w dniu 6.10.2004 r. nie posiadał prawnie skutecznej podstawy do reprezentacji Wspólnoty Mieszkaniowej. Zarówno bowiem uchwała z dnia 26.04.2002 r., jak i zawarta później umowa o powierzenie zarządu, zostały dokonane bez przewidzianej ustawą o własności lokali szczególnej formy prawnej.

Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 3 w/w ustawy właściciele lokali mogą dokonać zmiany sposobu zarządu nieruchomością wspólną na podstawie uchwały właścicieli lokali, zaprotokołowanej przez notariusza. Wobec tego zaś, że zarówno uchwała z dnia 26.04.2002 r., jak i zawarta późnej umowa o sprawowanie zarządu posiadały jedynie formę pisemną, są one z mocy prawa nieważne. Skarżąca podnosiła brak upoważnienia K. A. do reprezentowania Wspólnoty. Stwierdziła, że postępowanie w I instancji winno być zakończone decyzją o umorzeniu, a skoro sprawa znalazła się w wyniku odwołania K. A. przed organem odwoławczym, to organ ten winien uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie przed tym organem.

Organ odwoławczy naruszył rażąco normę art. 138 § 1 pkt 2 kpa i uchybił swoim obowiązkom wynikającym z art. 7 i 77 § 1 kpa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podnosząc jak w zaskarżonej decyzji.

W toku postępowania sądowego zgłosili się do udziału w sprawie, jako strony postępowania, I. B., M. G., H. M., A. i A. O., M. W., którzy są właścicielami mieszkań w nieruchomości G. w W. oraz współwłaścicielami tej nieruchomości. W/w podnosili, że decyzja o pozwoleniu na budowę budynku przy ul. G. w W. narusza ich prawa i że posiadają oni interes prawny we wznowieniu postępowania i rozpoznaniu sprawy pozwolenia na nowo, co do istoty.

Postanowieniem z dnia 27 września 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestników I. B., M. G., H. M., A. i A. O. i M. W. na podstawie art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa. Stwierdzenie nieważności tej decyzji, jak i decyzji organu I instancji, o co wnosi skarżąca, mogłoby być możliwe jedynie, gdyby decyzje te rażąco naruszyły prawo, co w tym przypadku nie zachodzi.

Postępowanie o wznowienie zostało wszczęte postanowieniem Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2004 r., a zgodnie z przepisem art. 149 § 2 kpa postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Postępowanie w tym zakresie winno być przeprowadzone przez organ I instancji, który po przeprowadzeniu tego postępowania na podstawie art. 151 § 1 kpa winien wydać decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub 145a albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub 145a i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

W tym przypadku organ I instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa odmówił uchylenia decyzji, wobec stwierdzenia braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 kpa, a w szczególności wobec nie wykazania przez Wspólnotę, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r.

W myśl obowiązującej zasady ustrojowej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, organ odwoławczy pełni kompetencje zarówno kontrolne, jak i merytoryczne. Oznacza to, że organ ten winien rozpatrzyć sprawę na nowo w jej całokształcie. Niezbędnym wymogiem merytorycznego orzekania przez organ II instancji jest dostateczne i wszechstronne wyjaśnienie okoliczności sprawy. Przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy stanowiłoby niedopuszczalne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, pozbawiając stronę służącego jej prawa odwołania.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy poczynił samodzielnie ustalenia odnośnie udziału strony Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości G. w W. w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego na sąsiedniej nieruchomości G. Organ odwoławczy stwierdził, że jednoosobowym zarządcą i pełnomocnikiem Wspólnoty był K. A., który nie brał udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy Wojewoda [...] dokonał więc samodzielnych ustaleń i odmiennej oceny materiału dowodowego niż organ I instancji. W szczególności w ocenie organu odwoławczego skuteczne było ustanowienie jednoosobowego zarządu wspólnoty uchwałą nr [...]z dnia [...].04.2002 r. w osobie K. A., który pismem z dnia 18.11.2003 r. zwrócił się do organu I instancji z prośbą by wszelką korespondencję kierować na jego adres.

Odmiennie niż organ I instancji organ odwoławczy uznał więc, że uprawniony podmiot nie brał udziału w postępowaniu bez swej winy. Ustalenia te należy uznać za trafne. Uchwała nr [...] Wspólnoty Mieszkaniowej G. w W. w sprawie wyboru zarządu Wspólnoty została podjęta na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy o własności lokali z dnia 24 czerwca 1994 r.

Zgodnie z brzmieniem uchwały Wspólnota ustanowiła jednoosobowy zarząd i pełnienie tej funkcji powierzyła K. A. zawodowemu zarządcy nieruchomości. Jednocześnie Wspólnota udzieliła K. A. pełnomocnictwa do działania we wszelkich sprawach związanych ze Wspólnotą, nie wykraczających poza zarząd zwykły. Ponadto Wspólnota upoważniła do zawarcia umowy o sprawowanie zarządu i wystawienia pełnomocnictw I. B. i M. W.. Pomiędzy zarządcą a właścicielami lokali, następuje bowiem nawiązanie stosunku umownego, który jest źródłem umocowania zarządcy do podejmowania w imieniu wszystkich właścicieli lokali czynności zwykłego zarządu nieruchomością wspólną.

W/w uchwała na mocy której została też zawarta stosowna umowa nie wymagała formy notarialnej i dawała podstawę do reprezentacji Wspólnoty przez K. A., sprawującego jednoosobowy zarząd Wspólnoty na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy o własności lokali.

W przypadku bowiem dokonania wyboru zarządcy, zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali (art. 20 ust. 2 w/w ustawy).

W tak określonym stanie prawnym K. A. będący jednoosobowym zarządem Wspólnoty może skutecznie kwestionować jego pominięcie w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. Niewątpliwie więc K. A. będąc uprawnionym do reprezentacji Wspólnoty został wskazany do odbioru korespondencji 18.11.2003 r. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Trafnie więc organ odwoławczy Wojewoda [...] przyjął, że zaistniały podstawy wznowienia postępowania, a w takim razie organ I instancji winien przeprowadzić postępowanie w sprawie zbadania zgodności usytuowania omawianego budynku z § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 20 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj zbadać merytorycznie decyzję z dnia [...] czerwca 2004 r. skoro tego nie uczynił, konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zgodnie z art. 136 kpa organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie.

Brzmienie powyższego przepisu jednoznacznie określa kompetencje organu odwoławczego do przeprowadzenia tylko uzupełniającego postępowania dowodowego. Konieczność przeprowadzenia go w znacznej części lub w całości stwarza tak jak w tym przypadku konieczność uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego pozbawiając strony służącego im prawa odwołania. Skoro w niniejszej sprawie organ I instancji w ogóle nie zajmował się oceną merytoryczną decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. w aspekcie zgodności z przepisami wykonawczymi w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to trafna jest decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) skargę oddalił.