Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 649/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 229, art. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) sędzia NSA Anna Lech Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 28 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Poznań od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 791/10 w sprawie ze skargi Miasta Poznań na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 791/10 oddalił skargę Miasta Poznań na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Starosta Poznański decyzją z dnia [...] marca 2010 r. na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 139, art. 140 ust.1-4, art. 141 ust. 2 i 4, art. 142, art. 216 ust. 1, art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) orzekł o zwrocie na rzecz S. I. (w 1/2 części) i S. I. (w 1/2 części) nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów obręb [...] jako działka nr [...] o powierzchni 1400 m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...]. Jednocześnie zobowiązał S. I. i S. I. do zwrotu na rzecz Miasta Poznania kwoty po 37 898,22 zł przez każdego z nich. Ponadto orzekł o zabezpieczeniu wierzytelności z tego tytułu w drodze ustanowienia hipoteki na zwracanej nieruchomości oraz odmówił rozłożenia wyżej wymienionych kwot na raty. Organ uznał, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości spełnione zostały przesłanki zbędności określone w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem w terminach przewidzianych w tym przepisie nie zrealizowano celu wywłaszczenia ani nawet nie rozpoczęto prac związanych z realizacją takiego celu.

W odwołaniu Miasto Poznań domagało się uchylenia powyższej decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Strona odwołująca się wyraziła przy tym pogląd, że celem wywłaszczenia omawianej nieruchomości było zagospodarowanie terenu na odcinku [...] do granic miasta P. Taki cel jej zdaniem został zrealizowany, gdyż w ramach zagospodarowania przedmiotowego terenu na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 1985 r. [...] wybudowano tam przystanek autobusowy Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego. Nie zachodzą zatem przesłanki do zwrotu spornej nieruchomości.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że nieruchomość stanowiąca pierwotnie współwłasność M. D. i A. I. aktem notarialnym z dnia [...] lipca 1974 r została od nich nabyta przez Skarb Państwa-Zarząd Dróg Mostów i Zieleni pod budowę ulicy [...] na odcinku od ulicy [...] do granicy miasta. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie (m. in. z: protokołu oględzin oraz z pism i map pozyskanych od Zarządu Dróg Miejskich w P.) wynika, iż cel ten nie został zrealizowany. Zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia została zgłoszona w piśmie Zarządu Dróg i Mostów z [...] maja 1977 r., w którym Zarząd zwrócił się do Zarządu Gospodarki Terenami Urzędu Miejskiego w P. z wnioskiem o wygaśnięcie prawa użytkowania działki nr [...]. Przystanek autobusowy Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego został wybudowany na spornym terenie w 1987 r., to jest po upływie 10 lat od dnia nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa. Taka inwestycja- wbrew twierdzeniom odwołującego się- nie może być uznana za realizację celu wywłaszczenia. Obecnie obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości odmowy zwrotu nieruchomości, która wprawdzie została zagospodarowana, ale na inny cel niż określony przy jej wywłaszczeniu.

Decyzję Wojewody Wielkopolskiego Miasto Poznań zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając wydanie jej z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że organy błędnie ustaliły, że działka nr 8/2 została nabyta pod budowę ulicy [...]. Zdaniem strony skarżącej nieruchomość tę wywłaszczono pod "zagospodarowanie terenu inwestycyjnego: trasy ulicy [...] na odcinku [...] do granic miasta P.", a zatem celem wywłaszczenia było zagospodarowanie tejże ulicy a nie jej budowa. Zagospodarowanie jest pojęciem znaczeniowo szerszym od pojęcia budowy ulicy [...]. W ramach tego zagospodarowania należy rozumieć nie tylko budowę ulicy [...] ale również wybudowanie na tym odcinku wszelkiej infrastruktury towarzyszącej np. przystanków autobusowych, latarni, ścieżek rowerowych, kanalizacji. Zatem budowę przystanku autobusowego powinno uznać się za realizację celu, jakim była budowa ulicy Warszawskiej. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest i nie był zrealizowany. Nie do przyjęcia jest koncepcja, według której za zbędną należałoby uznać nieruchomość, na której cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale bez zachowania terminów, o jakich mowa w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.), skargę Miasta Poznań oddalił.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podkreślił, że z urzędu jest mu wiadomym, iż WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 stycznia 2011r. sygn. akt IV SA/Po 792/10 r oddalił skargę Miasta Poznań na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] lipca 2010 r. [...] w sprawie zwrotu działki nr [...]. Chociaż sprawa zwrotu powyższej działki nr [...] nie mieści się w granicach niniejszej sprawy (art. 134 P.p.s.a.), której przedmiotem jest zwrot działki nr [...], to jednak obie sprawy sądowoadministracyjne są podobne z uwagi na bliskie sąsiedztwo obu działek, taki samy krąg uczestników, w tym spadkobierców byłych właścicieli oraz taką samą podstawą materialnoprawną decyzji w przedmiocie zwrotu. Zdaniem sądu uwaga powyższa ma na celu wyjaśnienie, że ocena tych samych dowodów powołanych w obu sprawach administracyjnych, przeprowadzona przez skład orzekający w niniejszej sprawie, jest taka sama, jak w sprawie IV SA/Po 792/10.

Następnie Sąd I instancji przytoczył treść art. 136, art. 137 oraz art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Po czym stwierdził, że z ich zestawienia wynika, że w ramach postępowania o zwrot nieruchomości organ powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe, w toku którego zostanie ustalone, na jaki dokładnie cel nieruchomość była wywłaszczona (nabyta) oraz w jaki sposób nieruchomość była i jest wykorzystywana. W tym celu organ powinien zebrać dokumentację związaną z inwestycją, która na przedmiotowej nieruchomości miała być wykonana. Za trafne i właściwe należy uznać ustalenia organu II instancji, poczynione na podstawie akt sprawy, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa "trasy [...]" oraz że ulica [...], przy której położona jest przedmiotowa działka, stanowi fragment dawnej trasy [...]. Zamieszczony w akcie notarialnym zwrot "zagospodarowanie terenu inwestycji – trasy ulicy [...]" odnosi się do określenia przedmiotu decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny – ogólnego planu zagospodarowania terenu inwestycji, zaś tą inwestycją jest "trasa ulicy [...]." Tak więc przedmiotową nieruchomość wywłaszczono dla potrzeb budowy tej trasy. Potwierdza to pismo Zarządu Dróg i Mostów z [...] maja 1977 r. (k-151) stwierdzające, iż jednostka ta nabyła działkę nr [...] na rzecz Skarbu Państwa "na cele budowy trasy [...]". W piśmie Zarządu Dróg Miejskich w Poznaniu z dnia [...] maja 1977 r. (k-151) stwierdzono, że z uwagi na przesuwanie terminu realizacji budowy trasy [...] działka nr [...] jest zbędna Zarządowi. W piśmie z [...] listopada 2002 r. Zarząd Dróg Miejskich w Poznaniu podtrzymał swoje stanowisko odnośnie zbędności działek m. in. [...] i [...] (k-89). W piśmie z [...] kwietnia 2002 r. Zarząd wyjaśnił, iż działki nr [...] i [...] znajdują się poza liniami rozgraniczającymi ulicy [...] (k-56). W piśmie Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] lipca 2009 r. podano, że: "inwestycja polegająca na budowie trasy [...] realizowana była na początku lat siedemdziesiątych. Działki nr [...] i [...] z obrębu [...], arkusz mapy [...], są poza linią graniczną ulicy [...]. W związku z tym nie stanowią one drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 19. poz. 115 z 2007 r. ze zm.). W ocenie WSA w Poznaniu twierdzenia Zarządu Dróg Miejskich w P. są tym bardziej wiarygodne, że przedmiotową działkę nabyła jednostka stanowiąca ówczesny odpowiednik Zarządu Dróg Miejskich w P., działając na rzecz Skarbu Państwa. Ponadto Zarząd Dróg Miejskich w P. jest tą jednostką, która aktualnie zajmuje się zarządem dróg publicznych. Skoro zatem wywłaszczenie działki [...] miało służyć budowie drogi, to uwzględnienie pism Zarządu Dróg Miejskich w P. przez organy I i II instancji było zasadne.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że Wojewoda Wielkopolski dokonał prawidłowych ustaleń, z których wynika, że inwestycja polegająca na budowie trasy [...], na potrzeby której wywłaszczono m. in. działkę nr [...], realizowana była na początku lat siedemdziesiątych. Nie została ona jednak zrealizowana na działce nr [...], gdyż nieruchomość ta leży poza linią graniczną ulicy [...] (ulica stanowiąca fragment dawnej trasy [...]), a zatem nie stanowi ona drogi publicznej. Wynika z tego, że nieruchomość nie została wykorzystana na cel wskazany w akcie (tu: umowie) wywłaszczenia. Tym samym, spełnione zostały przesłanki zwrotu nieruchomości. Nadto podkreślić trzeba, że teren przedmiotowej nieruchomości znajduje się poza granicami tej drogi, która jest fragmentem trasy, wskazanej jako cel wywłaszczenia działki. W niniejszej sprawie w wielu dokumentach stwierdza się, że sporna nieruchomość leży poza liniami granicznymi ulicy [...] (ulica stanowiąca fragment dawnej trasy [...]) i nie stanowi drogi publicznej. Organ powołując się na uchylony na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego przepis art. 229 a ustawy o gospodarce nieruchomościami, trafnie stwierdził, że w obowiązującym porządku prawnym nie ma przepisu, na podstawie którego można by odmówić zwrotu nieruchomości, na której nie zrealizowano celu wywłaszczenia, ale zrealizowano inny cel, który w dniu wydania decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto Poznań, reprezentowane przez radcę prawnego, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1/ art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez niewłaściwe przyjęcie przez WSA w Poznaniu za organem odwoławczym, że na położonej przy ul. [...] działce nr [...] nie został zrealizowany cel wywłaszczenia;

2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2010 r. pomimo niewyjaśnienia przez Starostę Poznańskiego i Wojewodę Wielkopolskiego wątpliwości związanych ze sformułowaniem celu wywłaszczenia i oparciu się przez nich jedynie na piśmie nadesłanym w sprawie przez Zarząd Dróg Miejskich stwierdzającym, że działka nr [...] leży poza liniami rozgraniczającymi ulicy [...].

W motywach skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że Sąd I instancji błędnie wskazał na związek niniejszej sprawy dotyczącej działki nr [...] ze sprawą dotyczącą zwrotu sąsiedniej działki [...]. Działka nr [...] aktem notarialnym z dnia [...] lipca 1974r nr [...] w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości została nabyta "pod zagospodarowanie terenu inwestycyjnego: trasy ul. [...] na odcinku od ul. [...] do granic miasta P.", natomiast działka nr [...] została wywłaszczona orzeczeniem Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej Miasta P. z dnia [...] kwietnia 1967 r." pod budowę trasy [...]". Sformułowania celów wywłaszczenia obu tych działek-pomimo zmiany nazwy trasy- nie są jednakowe.

Skoro działka nr [...] została wywłaszczona orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1967 r. "pod budowę trasy [...]" i trasa [...] została zrealizowana (jak ustalił Wojewoda) "na początku lat siedemdziesiątych", a sąsiednia działa nr [...] została nabyta w dniu [...] lipca 1974 r.-czyli w czasie gdy budowa samej ulicy była już zrealizowana, albo była w trakcie realizacji- to powstaje wątpliwość, czy działka nr [...] była nabywana w tym samym celu co działka nr [...]. Zdaniem kasatora WSA w Poznaniu błędnie uznał za poczynione w sposób prawidłowy i wyczerpujący ustalenia Wojewody Wielkopolskiego dokonane w celu wyjaśnienia, na jaki cel nieruchomość została wywłaszczona, a oparte jedynie o pisma Zarządu Dróg Miejskich w P. Obecne położenie działek nr [...] i nr [...] poza liniami rozgraniczającymi ulicy [...] nie przesądza automatycznie o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia. Organy obu instancji nie wyjaśniły kwestii budowy samej trasy [...], a także na czym polegało "zagospodarowanie terenu inwestycyjnego: trasy ulicy [...] na odcinku od ulicy [...] do granic miasta P.". Działki nr [...] i nr [...]zajęte pod dworzec autobusowy i zjazd z ulicy to teren bezpośrednio przyległy do ronda [...] i ulicy [...] oraz są z nimi funkcjonalnie powiązane.

Powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1253/07, skarżący kasacyjnie stwierdził, że zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczonej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć nie tylko zajęcie gruntu pod pas drogowy przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ale także leżące w jego ciągu obiekty inżynierskie (np. kanalizacyjne, energetyczne), place postojowe i parkingi, chodniki, ścieżki rowerowe, drzewa i krzewy oraz urządzenia techniczne związane z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, mimo że trafnie zakwestionowano w niej stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a odnoszące się do występującego zdaniem Sądu I instancji podobieństwa spraw dotyczących działek nr [...] i nr [...]. Obie te sprawy dotyczą wprawdzie zwrotu nieruchomości oraz występuje w nich taki sam krąg stron i uczestników postępowania, ale rzeczywiście- jak zauważył autor skargi kasacyjnej-trudno mówić o podobieństwie tych spraw, skoro wspomniane działki zostały nabyte w innym trybie, w innym czasie i na inaczej zdefiniowany cel ich przejęcia. Działka nr [...] została bowiem wywłaszczona w 1967 r. pod budowę trasy [...], zaś działkę nr [...] nabyto w drodze umowy w 1974 r. na cel wynikający z decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z 1973 r. Powyższa sugestia Sądu I instancji w kwestii podobieństwa obu spraw nie miała jednak żadnego istotnego wpływu na wynik niniejszej sprawy. W sprawie zwrotu każdej ze wzmiankowanych działek toczyło się bowiem odrębne postępowanie, a podjęte w nich orzeczenia zostały poddane odrębnej kontroli administracyjnej i sądowoadministracyjnej.

Przechodząc do omówienia pozostałych zarzutów rozpoznawanej skargi kasacyjnej, należy przede wszystkim przypomnieć, że zgodnie z art. 136 ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej powoływana jako ugn) poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Na tych samych zasadach zwrotowi podlegają także nieruchomości taksatywnie wymienione w art. 216 ugn., w tym między innymi nieruchomości nabyte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.).W związku z taką konstrukcją wskazanych przepisów nie ulega wątpliwości, że instytucja zwrotu nieruchomości odnosi się do nieruchomości wywłaszczonych, a więc przejętych na podstawie dekretów i ustaw wywłaszczeniowych, a także do nieruchomości zbytych w drodze umowy w warunkach zagrożenia wywłaszczeniem takiej nieruchomości. Tym samym pojęcie zbędności na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej obejmuje również zbędność nieruchomości, na cel jaki we wskazanym trybie została ona nabyta przez Skarb Państwa.

Legalną definicje stanu zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia (nabycia w określonym trybie) nieruchomości ustawodawca sformułował w art. 137 ust.1 ustawy ugn. Przepis ten stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną w omawianym znaczeniu, jeżeli pomimo 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt.1), albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt.2). Treść tych unormowań jest jasna. Wynika z nich wprost, że przy ocenie zbędności nieruchomości istotne jest to, czy ściśle określony cel wywłaszczenia lub nabycia nieruchomości został zrealizowany, a ponadto czy takie zamierzenie na określonej nieruchomości zostało rozpoczęte i zakończone w wyznaczonym przedziale czasu. Późniejsze zagospodarowanie danego terenu czy sposób zagospodarowania gruntów sąsiadujących z wywłaszczoną (nabytą) nieruchomością nie mają więc żadnego znaczenia. Nie chodzi tu bowiem o to czy planowane zamierzenie zostało kiedykolwiek i gdziekolwiek zrealizowane lecz czy konkretna inwestycja stanowiąca podstawę wywłaszczenia lub nabycia danej nieruchomości została wykonana na tej dokładnie nieruchomości oraz czy cel został osiągnięty w ściśle określonym przez ustawodawcę okresie. W konsekwencji oznacza to, że nieruchomość nie może być uznana za zbędną na konkretny cel wywłaszczenia (nabycia) tylko wówczas, kiedy realizacja ściśle określonego celu, na który nieruchomość została wywłaszczona (zbyta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego), została rozpoczęta przed upływem 7 lat od wywłaszczenia (nabycia) nieruchomości i zakończona przed upływem 7 lat od wywłaszczenia nieruchomości i zakończona przed upływem 10 lat od tego dnia. Omawiane przesłanki zbędności nieruchomości muszą być przy tym interpretowane i stosowane ściśle. Po wejściu w życie Konstytucji RP prawo do żądania zwrotu wywłaszczonej (nabytej we wskazanym trybie) nieruchomości ma bowiem charakter prawa konstytucyjnego (art.21 ust.2 oraz art.64 ust.1 i 2 Konstytucji).Nie może być ono ograniczane w sposób naruszający istotę tego prawa ani przez ustawodawcę, ani tym bardziej przez organy administracji publicznej stosujące prawo.

Rozpoznawana sprawa, co wymaga ponownego podkreślenia, dotyczy działki nr [...], która została nabyta na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia [...] lipca 1974 r. nr [...]. W dokumencie tym odnotowano, że przystępując do zawarcia umowy kupna omawianej nieruchomości, pełnomocnik działający w imieniu Skarbu Państwa- Zarządu Dróg Mostów i Zieleni w P. przedstawił decyzję Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady narodowej Miasta P. z dnia [...] maja 1973 r. "zatwierdzającą plan realizacyjny-ogólny plan zagospodarowania terenu inwestycji: trasy ulicy [...] na odcinku ulicy [...] do granic miasta" i oświadczył, że "nieruchomość będąca przedmiotem niniejszej umowy znajduje się na terenie tej trasy". Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z obowiązującym w dacie wydania powyższej decyzji z dnia [...] maja 1973 r. rozporządzeniem Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973 r. w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym (Dz.U. Nr 4, poz.29) zatwierdzenie planu realizacyjnego wyznaczało miejsce realizacji konkretnej inwestycji budowlanej (§ 6 ust.1) i równocześnie obejmowało między innymi ustalenie lokalizacji szczegółowej dla danej inwestycji oraz zatwierdzenie rozwiązań urbanistycznych i architektonicznych – budowlanych takiej inwestycji (§ 6 ust.2). Z powyższego wynika, że działka nr [...] została nabyta pod ściśle określoną inwestycję, tj. w celu budowy na niej przez Zarząd Dróg Mostów i Zieleni w P. trasy W. Oczywistym jest, że takie konkretnie zamierzenie inwestycyjne na spornym gruncie przez wskazanego inwestora nie zostało nigdy zrealizowane. Potwierdza to jednoznacznie miedzy innymi skierowany do Zarządu Gospodarki Terenami Urzędu Miejskiego w P. wniosek Zarządu Dróg i Mostów w P. z dnia [...] maja 1977 r. o wygaśnięcie prawa użytkowania nieruchomości obejmującej działkę nr [...], w którym stwierdzono, że omawiana działka została nabyta na cele budowy trasy W. oraz że "Z uwagi na permanentne przesuwania terminu realizacji budowy trasy przedmiotowa działka jest zbędna tut. Zarządowi" i w związku z tym Zarząd Dróg i Mostów w P. przekazuje przedmiotowy teren jako zbędny Urzędowi Miejskiemu w P. W świetle tak zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego całkowicie chybione są twierdzenia kasatora, że w sprawie nie poczyniono niezbędnych ustaleń pozwalających na ustalenie celu nabycia spornej działki oraz na ocenę zaistnienia przesłanek zbędności nieruchomości na cel, jaki została ona nabyta. Wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne zostały zatem wyjaśnione i rozważone. Ponadto WSA w Poznaniu, a poprzednio organy administracji publicznej obu instancji prawidłowo zinterpretowały i właściwie zastosowały przepisy prawa materialnego, trafnie przyjmując, że omawiane przesłanki zbędności w przypadku działki nr 8/2 zostały spełnione. Dlatego zarzut złamania zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a oraz art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw prawnych.

Dodać również należy, że okoliczność, ze na działce nr [...] wybudowano część przystanku autobusowego nie ma i nie może mieć żadnego znaczenia z punktu widzenia przesłanek przewidzianych w art.137 ust.1 ugn. Skoro cel nabycia w omawianym trybie nieruchomości musi być ścisły i konkretny oraz nie podlega on wykładni rozszerzającej, to nie może ulegać wątpliwości, że budowa dworca autobusowego nie mieści się w celu nabycia omawianej nieruchomości, jakim było wybudowanie na niej trasy [...] (czyli drogi publicznej) przez Zarząd Dróg Mostów i Zieleni w P. Dworzec autobusowy został wykonany przez Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne, a zatem przez zupełnie innego inwestora niż ten, który miał realizować budowę trasy [...]. O tym, że nie zachodzi tożsamość zamierzonej i zrealizowanej inwestycji, świadczy nadto fakt, iż cykl decyzyjny w sprawie budowy trasy [...] zainicjowała decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [...] maja 1973 r., podczas gdy decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego w sprawie budowy zbiorowego przystanku autobusowego wydano dnia[...] kwietnia 1985 r. Z tych względów oczywistym jest, że do budowy przystanku na działce [...] można było przystąpić dopiero po kwietniu 1985 r., co dodatkowo potwierdza fakt, że na przedmiotowej nieruchomości nie rozpoczęto żadnych prac budowlanych w terminie przewidzianym w art.137 ust.1 pkt.1, czyli przed upływem 7 lat od dnia nabycia działki w dniu 24 lipca 1974 r. W sprawie oczywistym jest, że wskazany przystanek został oddany do użytku w 1987 r., a więc w sprawie nie może być mowy także o zachowaniu bezwzględnie obowiązującego terminu przewidzianego w art. 137 ust.1 pkt.2 ugn.

Na zakończenie stwierdzić również trzeba, że w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej (nabytej nieruchomości) nie przysługuje nie tylko w przypadku, o którym mowa w art.229 ugn, ale także gdy nieruchomość zajęta jest pod drogę publiczną. Wynika to z art.2 ugn, w myśl którego przepisy tej ustawy nie mogą naruszać przepisów innych ustaw, a zatem i ustawy z dnia 21 marca 1985r o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 19,poz.115 ze zm.). Ta ostatnia ustawa w art.2 a, dodanym z dniem 1 stycznia 1999 r. przez art.52 pkt.2 ustawy z dnia 24 lipca 1998r o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz.668 ze zm.), przewiduje, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne- własność właściwych samorządów województw, powiatów i gmin. Powyższy przepis określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający żadnych wyjątków. Uzupełnieniem tej regulacji jest norma zawarta w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Zgodnie z nią nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego.

Z powyższych unormowań wynika, że celem ustawodawcy było zapewnienie, by własność dróg publicznych (a zatem i nieruchomości gruntowych zajętych pod te drogi) od 1 stycznia 1999 r. należała w Polsce wyłącznie do Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że grunty będące drogą publiczną od wskazanej daty mogą stanowić własność ściśle określonych podmiotów prawa publicznego. Nie mogą być one zatem przekazywane w użytkowanie wieczyste, a tym samym nie podlegają one zwrotowi na rzecz byłych właścicieli lub ich spadkobierców.

Zgodnie z art.4 pkt.2 ustawy z dnia 21 marca 1985r o drogach publicznych pojęcie "droga" obejmuje "budowlę wraz z infrastrukturą techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Natomiast "pas drogowy" w myśl pkt.1 powołanego artykułu to "wydzielony liniami granicznymi grunt, wraz przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane oraz urządzenia techniczne związane z potrzebami zarządzania droga". Tak więc decydujące znaczenie dla określenia czy określone urządzenie czy obiekt stanowią fragment drogi jest umiejscowienie go wewnątrz pasa drogowego, czyli wydzielonego "liniami granicznymi gruntu" Żadna inwestycja znajdująca się poza pasem drogowym nie może być uznana za fragment drogi. Skoro działka nr [...], jak wynika z pism Zarządu Dróg Miejskich w P., usytuowana jest poza liniami granicznymi ul. [...], to także i z tych przyczyn nie ma jakichkolwiek podstaw do odmowy zwrotu przedmiotowej nieruchomości na rzecz spadkobierców byłych właścicieli tej działki.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.