Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 692/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2014-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 1 i 5, art. 130, art. 132 ust. 1 a i 2, art. 134 w zw. z art. 98 ust. 3
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: § 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Adam Jutrzenka –Trzebiatowski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. sprawy ze skargi "R" Spółki z o.o. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej "R" Spółki z o.o. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta – działając na podstawie art. 129 ust. 1 i 5, art. 130, art. 132 ust. 1a i 2, art.134, w zw. z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 518 – określanej dalej jako u.g.n.) oraz art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 – określanej dalej jako k.p.a.) - ustalił odszkodowanie w wysokości 122.200,00 zł ( słownie: sto dwadzieścia dwa tysiące dwieście złotych ) dla R Sp. z o.o., za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] o pow. 0,2627 ha, nr [...] o pow. 0,0065 ha, nr [...] o pow. 0,0059 ha oraz nr [...] o pow. 0,0668 ha, które decyzją zatwierdzającą podział nieruchomości znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. przeszły na własność Miasta, a prawo użytkowania wieczystego wygasło z mocy prawa z dniem w którym decyzja o podziale stała się ostateczna tj. dnia [...] kwietnia 2011 r. Ponadto Prezydent Miasta zobowiązał Prezydenta Miasta do wypłaty odszkodowania ustalonego powyżej w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Powołując się na treść art. 98 ust. 3 u.g.n. organ wskazał, że pomiędzy dotychczasowym użytkownikiem wieczystym nieruchomości opisanych powyżej a Prezydentem Miasta nie doszło do ustalenia odszkodowania w drodze uzgodnienia. Wieczysty użytkownik wnioskiem z dnia [...] czerwca 2013 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta o ustalenie wysokości odszkodowania poprzez wydanie decyzji administracyjnej. W związku z zaistnieniem podstawy do wyłączenia Prezydenta Miasta od orzekania w tej sprawie w oparciu art. 24 §1 pkt 1 k.p.a., Wojewoda postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...] wyznaczył Prezydenta Miasta jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku R Sp. z o.o. z dnia [...] grudnia 2011 r.

Organ wskazał, że w toku prowadzonego postępowania ustalono, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...], która stała się ostateczna dnia [...] kwietnia 2011 r. Prezydent Miasta na wniosek użytkownika wieczystego zatwierdził projekt podziału nieruchomości, w następstwie którego z nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], oznaczonej jako działka nr [...], wydzielone zostały działki oznaczone kolejnymi numerami od [...]. Wskutek podziału, działki nr [...] o pow. 0,2627 ha, nr [...] o pow. 0,0065 ha, nr [...] o pow. 0,0059 ha oraz nr [...] przeznaczone zostały pod drogi publiczne. Wyżej wymienione działki przeszły na własność Miasta, a prawo użytkowania wieczystego wygasło z mocy prawa z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna.

Wyjaśniając podstawę prawną, powołując się na treść przepisów art. 130, art. 134 oraz art. 154 ust. 1 u.g.n., organ wskazał, że w przypadku, gdy starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1 u.g.n. , według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Stosownie do art. 132 ust. 1a u.g.n. w sprawach, w których wydano odrębną, decyzję o odszkodowaniu, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii w formie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego, w sprawie określenia wartości nieruchomości.

Organ wyjaśnił, że sporządzony w sprawie przez rzeczoznawców majątkowych J.G. i K.M. operat szacunkowy określający wartość nieruchomości uwzględniał stan nieruchomości z dnia wydania decyzji zatwierdzającej podział t.j. z dnia [...] kwietnia 2011r. i poziom cen na dzień [...] listopada 2012 r. Wartość nieruchomości jako prawa użytkowania wieczystego działek nr [...] określono na kwotę 114.375,00 zł. W toku postępowania, uwzględniając argumentację podnoszoną przez stronę, organ wystąpił jednak o wyjaśnienia do rzeczoznawców. W odpowiedzi z dnia [...] marca 2014 r., rzeczoznawcy odnieśli się do argumentów podniesionych przez stronę i oprócz pisma z obszernymi wyjaśnieniami dokonali ponownej wyceny przedmiotowej nieruchomości. Nowy operat szacunkowy z dnia [...] marca 2014 r. określający wartość nieruchomości, jednocześnie stanowiący podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania, uwzględnia stan nieruchomości z dnia wydania decyzji zatwierdzającej podział tj. [...] kwietnia 2011 r. i poziom cen na dzień [...] marca 2014 r. Wartość nieruchomości jako prawa użytkowania wieczystego działek nr [...] określono na kwotę 122.200,00 zł .

Jednocześnie organ wyjaśnił zasady wyceny w oparciu o treść § 36 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm. określanym dalej jako r.w.n. w brzmieniu nadanym rozporządzeniem RM z dnia 14 lipca 2011 r. - Dz.U. Nr 165, poz. 985 ) , zgodnie z którym wartość nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa pod inwestycje drogowe określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Wyceniana nieruchomość przed przejęciem jej pod drogę posiadała aktualny plan zagospodarowania przestrzennego, a zgodnie z jego zapisem przeznaczona była pod drogi dojazdowe gminne oznaczone symbolami: działek nr [...]; dla działki [...]; działki nr [...]. W operacie szacunkowym przeanalizowano transakcje sprzedaży nieruchomości o takim właśnie przeznaczeniu z obszaru województwa [...]. Za okres badania cen przyjęto lata 2012 - 2013. W efekcie przeprowadzonych analiz określono, że ceny prawa własności gruntów podobnych do wycenianego, kształtują się w przedziale od 35 zł do 80 zł za m2, w zależności od położenia, powierzchni i stopnia wyposażenia w infrastrukturę techniczną oraz pozostałych cech mających wpływ na ich wartość. Do przeprowadzenia analiz porównawczych wybrano transakcje 12 nieruchomości o najbardziej zbliżonych cechach do wycenianej. Wartość rynkową nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, z uwagi na znikomy obrót obliczono jako iloczyn wartości prawa własności i współczynnika korygującego, zgodnie z wzorem określonym w § 29 ust. 3 r.w.n. Rzeczoznawca majątkowy oszacował wartość nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej, wykorzystując informacje o cenach sprzedaży nieruchomości niezabudowanych o możliwie największym podobieństwie do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny, dokonywanych w ostatnim okresie czasu na rynku lokalnym. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości jako próbę reprezentatywną, a wartość nieruchomości określa się w drodze korekty średniej ceny tych nieruchomości współczynnikami korygującymi wartości przypisane poszczególnym cechom tych nieruchomości. Uwzględniono również zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu.

Organ dokonał oceny i weryfikacji przedłożonego operatu szacunkowego, stwierdzając, że w operacie szacunkowym wszystkie zapisy dotyczące nieruchomości zostały wykonane z należytą starannością i ujęte szczegółowo. Uznał, że został on sporządzony zgodnie z przepisami ustawy u.g.n. i r.w.n. oraz zawiera w swojej treści informacje niezbędne przy wykonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienie toku obliczeń wyniku końcowego. W konsekwencji przyjął wycenę z dnia [...] marca 2014 r. jako dowód w sprawie. Prawidłowość sporządzenia operatu nie została podważona przed właściwą organizacją zawodową, a strona nie przedstawiła własnej wyceny.

Wnosząc odwołanie od powyższej decyzji Spółka domagała się :

1/ uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy ;

2/ umorzenia postępowania

ewentualnie o uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu odwołania strona wskazała m.in. iż wartość 1 m2 przyjęta przez rzeczoznawców w niniejszym postępowaniu zarówno na etapie negocjacji, czy wydanych decyzji była i jest znacznie niższa od rynkowych. Operat sporządzono z uchybieniem art. 175 u.g.n. nie dochowując należytej staranności, w tym dokonano porównania szacowanej działki z nieruchomościami posadowionym w zdecydowanie mniejszych aglomeracjach miejskich, co doprowadziło do umniejszenia jej wartości. Nadto jako kryterium oceny przyjęto powierzchnię, bez stosownego wyjaśnienia. Ponadto rzeczoznawcy uchybili § 36 ust. 6 rozporządzenia r.w.n., poprzez jego niezastosowanie, gdyż wprawdzie przyjęto stan nieruchomości z dnia [...] kwietnia 2011 r., lecz przy zastosowaniu przepisów zmienionych i obowiązujących od dnia 14 lipca 2011 r.

Nadto Spółka zarzuciła, iż operat sporządzony został z uchybieniem zasady bezstronności przez rzeczoznawców powiązanych z Prezydentem Miasta umową, co działa na niekorzyść strony.

Wojewoda decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta.

Organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przedmiotem ustaleń i oceny organu administracji publicznej jest istnienie lub brak przesłanek uzasadniających jego ustalenie i wypłatę według generalnych zasad wynikających przede wszystkim z przepisów u.g.n.

Zgodnie z art. 129 ust. 1 u.g.n. odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem - ust. 5, który stanowi, iż starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu m. in. w przypadku, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. Zgodnie z art. 130 ust. 1 i 2 u.g.n. wysokość odszkodowania ustala się według stanu przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1 u.g.n., według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 u.g.n. stosuje się odpowiednio. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Natomiast stosownie do art. 134 ust. 1 - 4 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

W przedmiotowej sprawie podstawę do ustalenia stosownego odszkodowania stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] marca 2014 r. przez rzeczoznawców majątkowych: K.M. i J.G.. Operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania odszkodowawczego jest jednym z dowodów w sprawie i tak jak każdy dowód podlega ocenie przez organ administracji, zgodnie z dyspozycją art. 77 k.p.a. Organ administracji, w myśl art. 80 k.p.a., rozpoznając sprawę ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. W szczególności ocena ta musi dotyczyć prawidłowości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego wysokości odszkodowania w korelacji z przepisami r.w.n.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy wskazał, że wyżej wymieniony operat szacunkowy z dnia [...] marca 2014 r. określający wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości uwzględnia stan nieruchomości z dnia wydania decyzji zatwierdzającej podział tj. z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz poziom cen na dzień wydania decyzji odszkodowawczej. W przypadku wycenianej nieruchomości przed przejęciem jej pod drogę była ona objęta aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego z przeznaczeniem na tereny dróg publicznych. W związku z tym rzeczoznawca w pierwszej kolejności przeanalizował transakcje kupna - sprzedaży nieruchomości drogowych. Po przeanalizowaniu rynku lokalnego, a następnie regionalnego, rzeczoznawcy stwierdzili, że transakcje, których przedmiotem są nieruchomości drogowe, występują bardzo rzadko, co jest spowodowane przyjętą w specustawie drogowej konstrukcją prawną wywłaszczenia z mocy prawa, bez możliwości cywilnoprawnego wykupu nieruchomości pod drogi publiczne, jak również przejmowaniem z mocy prawa gruntów wydzielonych pod drogi publiczne w trybie art. 98 u.g.n. Odnotowane transakcje nabywania w drodze umowy dotyczą głównie bardzo małych wycinków, w ramach regulacji stanów prawnych przez gminy, poszerzania niewielkich dróg lokalnych itp. Na rynku lokalnym transakcje kupna - sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi występują sporadycznie, dlatego analizę rozszerzyły na rynek regionalny i na okres nieco dłuższy niż dwuletni. Z uwagi na znikomy obrót nieruchomościami drogowymi będących przedmiotem prawa użytkowania wieczystego, wartość tego prawa obliczono jako iloczyn wartości prawa własności i współczynnika korygującego określonego zgodnie ze wzorem zapisanym w § 29 ust. 3 r.w.n. Dla potrzeb wyceny rzeczoznawcy określili: rynek niezabudowanych nieruchomości gruntowych - transakcje sprzedaży prawa własności; obszar: teren województwa [...]; okres badania cen: lata 2012-2014. W efekcie przeprowadzonych analiz rzeczoznawcy określili, że ceny prawa własności gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi najbardziej podobne do wycenianych kształtują się w przedziale od ok. 30 zł do ok. 80 zł za 1 m2. W ciągu ostatnich lat wzrost cen gruntów nie był równomierny. Na rynku występuje niezbyt duża ich ilość, a poziom cen jest ustabilizowany, brak jest wyraźnych tendencji spadkowych lub wzrostowych. W związku z tym biegli odstąpili od aktualizacji cen ze względu na upływ czasu. Do określenia wartości gruntu jako przedmiotu prawa własności zastosowali podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Decyzja o zastosowaniu konkretnej metody wyceny zapada pod wpływem wykonanej analizy i jest zależna od ilości i jakości zebranych informacji. Przyjęcie zastosowanego podejścia i metody uzasadniono wynikiem analizy rynku, w wyniku której uzyskano odpowiednią ilość i jakość zebranych informacji dotyczących transakcji kupna-sprzedaży nieruchomości podobnych do wycenianej. Ponieważ nie były one identyczne jak nieruchomość wyceniana, występujące różnice skorygowano stosując odpowiednie poprawki w tabelach porównawczych. Wartość gruntu jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego wyniosła 122 200 zł.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącej dalekiej dysproporcji kwoty proponowanej od kwoty przyznanej Wojewoda wskazał, że kwota proponowana przez Spółkę podczas uzgodnień prowadzonych z Prezydentem Miasta nie miała żadnego wpływu ani znaczenia w prowadzonym postępowaniu administracyjnym przez organ I instancji, gdzie ustalenie odszkodowania następuje wg zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, tzn. że organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest zastosować procedurę odszkodowawczą określoną w przepisach u.g.n. Poza tym ceny wskazywane przez Spółkę w odwołaniu nie mogły dotyczyć nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne, gdyż takowe zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) mogą stanowić jedynie własność Skarbu Państwa lub właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy.

Odnosząc się do zarzutu braku bezstronności rzeczoznawców związanych umowami cywilnoprawnymi z Urzędem Miasta organ wyjaśnił, że w treści art. 7 u.g.n. ustawodawca przesądził, że wartość nieruchomości w rozumieniu przepisów u.g.n. mogą określać tylko rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w tej ustawie. Z art. 174 ust. 1 i 2 u.g.n. wynika, że rzeczoznawstwo majątkowe to działalność zawodowa prowadzona przez osoby fizyczne na zasadach określonych w komentowanej ustawie, przy czym rzeczoznawcą majątkowym jest wyłącznie osoba posiadająca uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości, nadane w trybie przepisów rozdziału 4 działu V u.g.n. Zgodnie z art. 174 ust. 3 u.g.n. działalność zawodowa rzeczoznawców majątkowych polega na określaniu wartości nieruchomości, a także maszyn i urządzeń trwale związanych z nieruchomością. Wszystkie wymienione powyżej okoliczności powodują, że pozycja prawna rzeczoznawcy majątkowego jest w istocie rzeczy zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Potwierdza to również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 grudnia 2002r.: "Rzeczoznawca swoimi usługami służy szerszemu interesowi społecznemu. Przyznany im zakres uprawnień i kompetencji świadczy o tym, że rzeczoznawcy majątkowi zostali uznani za osoby zaufania publicznego" . Ponadto w myśl wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 126/10 operat szacunkowy, niezależnie od tego czy sporządzony został na zlecenie organu, czy też strony postępowania, ma wszystkie cechy opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a., skoro jego sporządzenie wymaga wiadomości specjalnych.

Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a jednocześnie nie jest sprzeczne z prawem. Unormowanie to wskazuje na zasadę równej mocy środków dowodowych, co oznacza, że w toku postępowania wyjaśniającego organ administracji zobowiązany jest zebrać cały materiał dowodowy, aby po jego rozpatrzeniu wydać decyzję administracyjną. W rozpoznawanej sprawie jednym z dowodów jest operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Miasta będącego jednocześnie stroną postępowania. Dopuszczenie takiego operatu, jako dowodu w niniejszej sprawie było prawidłowe, ponieważ spełnia on kryteria stawiane przez u.g.n. tego rodzaju opracowaniom, tzn. mógł stanowić podstawę rozstrzygnięcia organu administracyjnego.

Z kolei odnosząc się do zarzutów prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego organ wskazał, że stosownie do art. 154 ust. 1-3 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Natomiast zapis w § 36 (należy dodać, iż chodzi o ust. 3) rozporządzenia "...wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni" jest poprzedzony stwierdzeniem: "W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób : ". Przedmiotowe działki przed przejęciem ich pod drogi publiczne leżały w planowanych pasach dróg publicznych oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolami: KDD8, KDD9, KDD10 i KDD11 - drogi dojazdowe gminne, co wynika m. in. z decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2011 r. zatwierdzającej podział nieruchomości. W niniejszym przypadku przeznaczenie nieruchomości przed wywłaszczeniem było zatem tożsame z przeznaczeniem wynikającym z celu wywłaszczenia, a zatem nie mogło spowodować zwiększenia jej wartości.

Zdaniem Wojewody za słuszne należało zaś uznać wyjaśnienia rzeczoznawców majątkowych sformułowane w piśmie z dnia [...] marca 2014 r. dotyczące przyjęcia kryterium powierzchniowego, które nie opiera się na twierdzeniu, że działki o mniejszej powierzchni są lepsze, ale z ogólnej prawidłowości na rynku - nieruchomości większe osiągają niższą cenę jednostkową zarówno w odniesieniu do gruntów niezabudowanych, jak i lokali mieszkalnych czy domów. Wykorzystanie więc do analizy powierzchni jako cechy mającej wpływ na wartość nieruchomości nie wypacza określenia jej wartości.

Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia § 36 ust. 6 r.w.n. poprzez przyjęcie stanu nieruchomości z dnia [...] kwietnia 2011 r. lecz przy zastosowaniu przepisów zmienionych i obowiązujących od dnia 14 lipca 2011 r. organ odwoławczy wyjaśnił, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniające r.w.n. weszło w życie w dniu 26 sierpnia 2011 r. Przyjęte w rozporządzeniu zmiany związane były przede wszystkim z koniecznością dostosowania przepisów tego aktu wykonawczego do znowelizowanej specustawy drogowej. Chodzi o regulacje obowiązujące podczas wyceny nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe. Rozporządzenie z dnia 14 lipca 2011r. nie zawiera przepisów przejściowych (intertemporalnych) dotyczących spraw wszczętych pod rządami starego rozporządzenia i dotychczas niezakończonych. Brak przepisów przejściowych powoduje, że od dnia 26 sierpnia 2011 r. we wszystkich sprawach związanych z ustaleniem odszkodowania za nieruchomości przejęte na cele drogowe, niezależnie od daty wszczęcia postępowania, obowiązują tylko nowe przepisy rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Tym samym rzeczoznawcy prawidłowo przyjęli stan nieruchomości z dnia [...] kwietnia 2011 r. (dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości) oraz zastosowali przepisy zmienione i obowiązujące od dnia 26 sierpnia 2011r. ( nie jak wskazała odwołująca 14 lipca 2011 r.), tj. określiły na ich podstawie wartość rynkową nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego na dzień wydania decyzji odszkodowawczej.

Dalej organ wyjaśnił – odnosząc się do kolejnego zarzutu odwołania – że zgodnie z art. 134 ust. 1-4 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 u.g.n., wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową (art. 135 ust. 1 u.g.n.).

W sytuacji, kiedy nieruchomość posiadała w dokumentach planistycznych przeznaczenie drogowe (tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie), zastosowane ma art. 36 ust. 4 r.w.n., który stanowi, iż w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Stosownie do § 36 ust. 6 pkt 2 r.w.n. przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności: przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 u.g.n., z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości.

Realizacja tych zasad ustalania odszkodowań zawartych w ustawie jest możliwa jedynie przy przyjęciu szerokiej interpretacji pojęcia "ceny transakcyjne nieruchomości drogowych". Przyjmując ceny porównawcze w procesie wyceny niewątpliwie należy uwzględnić ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe w dokumentach "planistycznych" (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) lub też ceny nieruchomości, których charakter drogowy wynika z faktycznego sposobu ich użytkowania. Uwzględniając wpływ jaki na cenę transakcyjną nieruchomości ma przeznaczenie wynikające z dokumentów, nie można jednocześnie pomijać faktu, że pojęcie "cen transakcyjnych nieruchomości drogowych" jest w omawianym przypadku determinowane przede wszystkim celem wywłaszczenia. Cel nabycia niewątpliwie w sposób znaczący kształtuje poziom ceny transakcyjnej, co powoduje, że w zbiorze cen porównawczych należy w omawianym przypadku uwzględniać również ceny transakcyjne nieruchomości nabywanych w celu realizacji inwestycji drogowych. Ponadto Wojewoda wskazał, iż definicja pojęcia "transakcje drogowe" nie jest zawężona jedynie do pojęcia obrotu nieruchomościami nabywanymi pod drogi publiczne. Rozporządzenie nie zawiera takiej kwalifikacji. Co więcej, opisane zasady wyceny mają odpowiednie zastosowanie do szacowania wartości nieruchomości stanowiących drogi wewnętrzne. Dopiero w przypadku braku takich transakcji określenie wartości nieruchomości powinno nastąpić przy założeniu, iż przeznaczenie nieruchomości wycenianej odpowiada przeznaczeniu nieruchomości przeważającemu wśród gruntów przyległych.

W konsekwencji Wojewoda stwierdził, że operat szacunkowy sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania odpowiada wyżej wymienionym zasadom, tj. spełnia warunki ustalone w przepisach zarówno u.g.n. , jak i rozporządzenia r.w.n. i może stanowić podstawę do ustalenia stosownego odszkodowania.

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skardze R Sp. z o.o. zarzuciła powyższej decyzji Wojewody naruszenie :

I. ogólnych zasad postępowania administracyjnego określonych w przepisach k.p.a., tj. "art. 7 k.p.c. i art. 8 k.p.a. w. zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie przepisu prawa materialnego i niezastosowanie zasad prawdy obiektywnej i zasady wzbudzania zaufania obywateli poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego i dopuszczenie dowodu z opinii biegłych rzeczoznawców związanych umowami cywilnoprawnymi z organem wyłączonym w toku niniejszego postępowania tj. Prezydentem Miasta przez dopuszczony został materiał dowodowy od podmiotów pozbawionych waloru bezstronności, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie";

II. przepisów prawa materialnego polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu,

- przepisu art. 134 u.g.n. w zw. § 36 ust. 1, 2 3 i 4 r.w.n. (po nowelizacjach) w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zakresie niezastosowania dyspozycji art. 134 u.g.n. i brak ustalenia wysokości odszkodowania w oparciu o rzeczywistą wartość rynkową nieruchomości,

- przepisu art. 175 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie w zakresie dotyczącym wymogu szczególnej staranności rzeczoznawców, albowiem przestrzegania tejże regulacji nie można się dopatrzyć w całym opracowaniu operatu, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.

Stanowiło to podstawę sformułowania żądania uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącego brak jest wystarczających podstaw by zaaprobować wadliwe ustalenia Prezydenta Miasta poczynione w oparciu o operat szacunkowy osób, które nie były bezstronne w niniejszej sprawie. Ocenie poddany został bowiem materiał dowodowy obarczony licznymi uchybieniami, stronniczy i zmierzający do wydania decyzji o charakterze wysoce niekorzystnym dla strony skarżącej. Organ odwoławczy nie działał w myśl zasad wynikających z k.p.a i nie "wyrokował" zgodnie z dyrektywami postępowania organu administracyjnego, albowiem tenże organ winien brać pod uwagę nie tylko zasadę dwuinstancyjności, ale i inne przepisy, ale zwłaszcza podstawowe zasady wynikające z przepisów k.p.a.

Ponadto zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie naruszono przepis art. 175 u.g.n. w zakresie dotyczącym szczególnej staranności, albowiem przestrzegania tejże regulacji nie można się dopatrzyć w całym opracowaniu, co miało istotny wpływ na twierdzenia i oszacowanie ostatecznie przyjęte w operacie. Celem postępowania była wycena działki o funkcji drogi publicznej. Wobec powyższego należytej staranności nie można upatrywać z względu na to, że rzeczoznawca odnalazł działki o cenach minimalnych i maksymalnych odpowiednio w [...].[...] — to miejscowość o nierozbudowanej infrastrukturze gospodarczo ekonomicznej i zamieszkała przez 10 tysięcy mieszkańców. [...] natomiast przez 14 tysięcy mieszkańców, przy czym [...] liczy aktualnie około 120 tysięcy mieszkańców, ma rozbudowaną infrastrukturę gospodarczo-ekonomiczną z przyległą strefą ekonomiczną. Przywołanie i porównanie nieruchomości o powyższych cechach spowodowało umniejszenie wartości przyznanego stronie odszkodowania. Ponadto wskazać należy, iż zgodnie z treścią § 36 gdy " ...wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni". Ten zapis nie znalazł odzwierciedlenia w sporządzonym operacie szacunkowym. Ponadto, jak wynika z treści operatu, jako cechę określającą pełnioną funkcję przyjęto "powierzchnię", przy czym brak jest uzasadnienia dla tak przyjętego kryterium oceny, albowiem jak na wartość drogi wpływa jej powierzchnia. Rzeczoznawca nadto wskazuje, że wartość ta jest odwrotnie proporcjonalna do powierzchni.

Zdaniem Spółki naruszono również art. 134 ust.1 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 1, 2 3 i 4 r.w.n. (po nowelizacjach) w zakresie niezastosowania dyspozycji powołanego przepisu u.g.n. i brak ustalenia wysokości odszkodowania w oparciu o rzeczywistą wartość rynkową nieruchomości. Uzasadniając tenże zarzut skarżący wskazał, iż ceny uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne nie mają charakteru cen wolnorynkowych i tu też zachodzi już brak możliwości zastosowania cen za grunty oddane pod drogi publiczne, gdyż w tym wypadku nie zachodzi możliwość uzyskania cen wolnorynkowych w ogóle. Nie może być mowy o określeniu wartości rynkowej gruntów w wyniku wyceny opartej o ceny płacone za grunty przeznaczone pod drogi. Ceny płacone za grunty przeznaczone pod drogi nie są cenami transakcyjnymi, bo nie są ustalane w drodze gry rynkowej. Zawsze jest tylko jeden kupujący i jeden sprzedający. Kupujący działa w sytuacji, gdy nie ma wyboru, musi nabyć konkretny grunt objęty decyzją lokalizacyjną drogi, natomiast sprzedający działa pod przymusem. Właściciel nieruchomości, jeśli nie zgodzi się na cenę proponowaną przez przedstawiciela samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, to zostanie wywłaszczony.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko w sprawie wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą ostateczną decyzją organu administracji publicznej z punktu widzenia legalności tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa.

Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a. ), uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], ustalającą wysokość i termin wypłaty odszkodowania przyznanego R Sp. z o.o., za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] o pow. 0,2627 ha, nr [...] o pow. 0,0065 ha, nr [...] o pow. 0,0059 ha oraz nr [...] o pow. 0,0668 ha, które decyzją zatwierdzającą podział nieruchomości znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. przeszły na własność Miasta.

Mając na uwadze określony powyżej zakres kognicji Sąd uznał, iż skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie argumenty w niej powołane zasługują na uwzględnienie.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest poprawność sporządzanego operatu szacunkowego z dnia [...] marca 2014 r., a w konsekwencji wysokość ustalonego odszkodowania.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Stosownie zaś do ust. 3 powołanego artykułu za działki gruntu, o których mowa w ust. 1 przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym działki, a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Tym samym ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania powstaje z chwilą, kiedy decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału dokonanego na wniosek właściciela albo użytkownika wieczystego stała się ostateczna, a w decyzji tej postanowiono o wydzieleniu działek gruntu pod drogę publiczną.

W myśl art. 130 ust. 1 u.g.n. wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1 u.g.n., według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 u.g.n. stosuje się odpowiednio.

Postępowanie wyjaśniające w tym zakresie jest szczególne, bowiem ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, stosownie do art. 130 ust. 2 u.g.n. Zgodnie z art. 134 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (§ 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (§ 2). Zgodnie natomiast z art. 151 ust. 1 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń:

1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy;

2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n. opinię o wartości nieruchomości sporządza na piśmie w formie operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy, który w myśl art. 154 ust. 1 tejże ustawy, dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zobowiązany jest przy tym do wykonywania czynności, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości (art. 175 ust. 1 u.g.n.).

Z kolei rolą organów administracji publicznej, a w dalszej kolejności sądu administracyjnego jest ocena zgodności opinii sporządzonej w formie operatu szacunkowego z przepisami prawa.

Sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego reguluje w sposób szczegółowy powoływane powyżej już wielokrotnie r.w.n. Przy czym podkreślić należy, iż trafnie Wojewoda zastosował powyższe rozporządzenie w brzmieniu nadanym rozporządzeniem RM z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym r.w.n. (Dz.U. Nr 165, poz. 985) z dniem 26 lipca 2014 r. Brak bowiem przepisów przejściowych powoduje, że od powyższej daty bezpośrednio stosuje się powyższe przepisy ( por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2014 r. , I OSK 136/13 ).

Operat szacunkowy jest wprawdzie autorską opinią rzeczoznawcy majątkowego, to jednak przy jego sporządzaniu ani rzeczoznawca majątkowy, ani organ administracji publicznej nie mają pełnej swobody przy określaniu wartości wywłaszczonej nieruchomości, a muszą stosować się do przyjętych przez ustawodawcę regulacji prawnych. Dopiero, w ramach tych unormowań, biegły - posługując się posiadanymi wiadomościami specjalnymi – dokonuje danej wyceny. Istotne przy tym jest, by operat szacunkowy odpowiadał, z jednej strony - wymogom prawnym a z drugiej – był zrozumiały, logiczny i przejrzysty. Zaakcentować też w tym miejscu należy, że dowód na okoliczność wyceny nieruchomości dotyczy najbardziej z reguły wartościowego składnika majątkowego i z tego właśnie powodu jego wycena przybiera postać szczególnego rodzaju opinii biegłego. Stanowi on zatem sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Ustalenie wartości nieruchomości wymaga wiadomości specjalnych, którymi dysponuje rzeczoznawca majątkowy. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż o zaistnieniu przesłanek do ustalenia odszkodowania i określeniu jego wysokości decyduje właściwy organ. I to on ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości odszkodowania ( por. wyroki NSA: z dnia 4 października 2006 r., I OSK 417/06, z dnia 04 czerwca 2009 r., I OSK 860/08 ). W przypadku powstania wątpliwości związanych z dokonanym w operacie oszacowaniem wartości nieruchomości, organ winien zwrócić się do biegłego o ich wyjaśnienie lub doprecyzowanie. Również wyjaśnienia biegłego podlegają ocenie organu administracji. Operat szacunkowy jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. podlegającą ocenie najpierw organu, następnie sądu rozstrzygającego sprawę. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a., przy czym jego ocena powinna być realizowana z dochowaniem należytej staranności, bowiem w istocie jest to jedyny dowód przeprowadzany w ramach postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania. Organ administracji ma obowiązek ocenić - na podstawie art. 80 k.p.a. - wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego. Organ nie może się ograniczyć do powołania w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić, czy opinia jest logiczna, zupełna i wiarygodna. Dodać również trzeba, że ocena organu w powyższym zakresie znaleźć powinna swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji ( por. wyrok NSA z 8 lutego 2008 r., II OSK 2012/06; wyrok NSA z 13 marca 2008 r., I OSK 374/07; wyrok NSA z 25 sierpnia 1998 r., IV SA 1656/96; wyrok NSA z 16 stycznia 2002 r., I SA 1999/00; wyrok NSA z 5 lutego 2002 r., I SA 1978/00; wyrok WSA z 7 września 2007 r., II SA/Ke 345/07; wyrok WSA z 14 lutego 2007 r., VIII SA/Wa 74/07; wyrok WSA z 2 października 2007 r., II SA/Łd 531/07; wyrok z 8 lutego 2005 r., II SA/Bk 717/04; wyrok z 19 września 2007 r., II SA/GL 989/06; wyrok WSA 11 kwietnia 2008 r., II SA/GL 965/07).

W rozpoznawanej sprawie wskazane powyżej wymogi proceduralne nie zostały zachowane. Organy wprawdzie wskazały na przeprowadzenie oceny dowodowej operatu, jednakże w przekonaniu Sądu nie była ona jednak dokonana w sposób odpowiednio wnikliwy i wszechstronny, bowiem organy nie dostrzegły istniejących w nim nieścisłości, błędów i niejasności, które nasuwają wątpliwości co do jego wartości dowodowej. Zważyć bowiem należy, iż z powoływanego przez organ II instancji przepisu art. 157 ust. 1 u.g.n., który stanowi, iż oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, nie wynika jednak wyłączenie uprawnienia organu administracji do dokonywania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a., a tym bardziej uprawnienia sądu administracyjnego do dokonywania oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat zebrania całości materiału dowodowego, w tym weryfikacji oceny zgromadzonych dowodów ( por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I OSK 173/11, LEX nr 1113251 ). Ponadto o potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n. decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2013 r. , I OSK 2088/11, LEX 1229022 ). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Skoro wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych (art. 151 ust. 1 u.g.n. ), to proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości oraz wszechstronną analizą cech nieruchomości wycenianej i nieruchomości podobnych. Stąd też w operacie rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m.in. położenie, wielkość działek, kształt) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości i okoliczności, które zadecydowały o rozszerzeniu rynku właściwego ze względu na miejsce położenia wycenianej nieruchomości.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę na przepis § 55 ust. 1 r.w.n., który jednoznacznie przewiduje, iż operat szacunkowy przedstawia postępowanie, o którym mowa w art. 4 pkt 6 u.g.n, a więc postępowanie, w wyniku którego dokonuje się określenia wartości nieruchomości. W operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym dane, o jakich mowa w punktach 1 - 9 ust. 1 § 56 r.w.n. Brzmienie § 56 r.w.n. nie oznacza jednak, iż jest to wyliczenie wyczerpujące - katalog zamknięty. Wskazuje na to chociażby treść ust. 3 § 56 r.w.n., według którego w operacie szacunkowym zamieszcza się także stosowne klauzule wskazujące na szczególne okoliczności dotyczące wyceny nieruchomości. Uznać zatem należy, iż operat szacunkowy winien zawierać dane niezbędne dla oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne dla oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy ( por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2008 r. II OSK 2017/06, LEX nr 863821 ). Stąd w orzecznictwie zgodnie się podkreśla, iż o ile obowiązek wskazania numerów nieruchomości nie został literalnie wymieniony, to jednak opis wszystkich nieruchomości, stanowiących podstawę wyceny, winien być obszerny i na tyle precyzyjny, aby umożliwiał zidentyfikowanie tych nieruchomości w stopniu umożliwiającym stwierdzenie ich podobieństwa, ponieważ zarówno strony, jak i organ, a także sąd muszą mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne. W innym wypadku weryfikacja dokonanej wyceny staje się niemożliwa. O ile sporządzenie operatu szacunkowego wymaga wiadomości specjalnych i stosownych kwalifikacji, to jednak musi być dokonane w sposób, który umożliwi jego weryfikację, czy to przez organ, czy też przez sąd administracyjny ( por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 grudnia 2010 r., LEX nr 753467 ; wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 kwietnia 2013 r., II SA/Łd 221/13, LEX 1310640 ; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 04 lipca 2012 r., II SA/Gd 212/12, LEX 1212515 ; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 07 marca 2012 r., II SA/Gd 895/12, LEX 1122845 ).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, iż rzeczoznawcy, którzy wykonali operat szacunkowy w kontrolowanej sprawie, nie określili nieruchomości podobnych w sposób pozwalający na ich jednoznaczną identyfikację. Wskazali bowiem jedynie miejscowości w których są one położone, ich powierzchnię oraz ulicę względnie , obręb ( zał. nr 1 ) . Brak jest natomiast opisu innych cech. Rzeczoznawcy opisali nieco bardziej obszernie jedynie nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej ( str. 6 operatu ), ale również w sposób niepozwalający na ich jednoznaczną identyfikację. Taki sposób opisania nieruchomości pozbawia zarówno strony postępowania, jak i organ ( a w dalszej kolejności również sąd) możliwości zweryfikowania, czy rzeczywiście są tą działki podobne i czy rzeczywiście tylko cechy wskazane przez rzeczoznawców takie jak powierzchnia, przeznaczenie, dostęp do infrastruktury oraz położenie i lokalizacja stanowią istotne cechy mające wpływ na cenę, natomiast inne cechy takie jak np. ukształtowanie terenu czy kształt działki są cechami cenowo indyferentnymi. Dalej z operatu nie wynika dlaczego poszczególnym cechom przypisano taką, a nie inną wagę, w szczególności odnosi się to najbardziej spornej cechy jaką jest "lokalizacja" i nie odniesiono jej – choćby poprzez opis porównywanych działek oraz analizę ogólną rynku nieruchomości - do kwestii wysokości cen działek. Jest bowiem oczywiste, iż w przypadku nieruchomości położenie (lokalizacja) stanowi istotną cechę działki, która determinuje jej wartość. Co prawda biegli w operacie wymienili atrybut "lokalizacji" i określili procentową wagę tego atrybutu (wagę cechy) na 40%, co stanowiło wagę największą spośród czterech cech wziętych pod uwagę, to jednak wskazując cechy takie jak położenie w obrębie "większych miast" oraz "w pobliżu dróg", odnosząc te parametry do działek posadowionych w miejscowościach znacznie mniejszych od tej, w której posadowiona jest szacowana nieruchomość, nie wyjaśniono relacji pomiędzy tą działką a przyjętym materiałem porównawczym, rozłożenia wysokości cen w odniesieniu do różnej ich lokalizacji. Sąd oczywiście nie jest władny potwierdzić lub wykluczyć, że transakcje wskazane przez rzeczoznawcę są transakcjami reprezentatywnymi. Właściwy dobór działek gruntu jest domeną rzeczoznawcy majątkowego. Rzecz w tym, że rzeczoznawcy nie uprawdopodobnili zasadności tak przeprowadzonej oceny. Autorzy operatu nie uzasadnili w sposób należyty konieczności ujęcia w analizie transakcji dokonanych w aglomeracjach znacznie mniejszych od miasta, na co słusznie zwraca uwagę strona skarżąca.

Zgodnie § 36 ust. 1 r.w.n. (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy obu instancji) wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. W przypadku, gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym ( § 36 ust. 2 r.w.n.). W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio ( § 36 ust. 4 r.w.n. ). Natomiast zgodnie z § 36 ust. 6 pkt 2 r.w.n. przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 u.g.n. stosuje się odpowiednio przepisy ust. 1-4 tegoż rozporządzenia, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości.

Analiza powyższych przepisów wskazuje, iż w przypadku, o którym mowa w § 36 ust. 4 r.w.n., zasady określania zasięgu terytorialnego danych uwzględnianych przy wycenie nieruchomości, określone w § 36 ust. 2 r.w.n, stosować należy odpowiednio. Ten ostatni przepis naprowadza, że takimi danymi winny być dane z rynku lokalnego oraz dane z rynku regionalnego. Ustalony porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny winien kierować się danymi z rynku regionalnego. Jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas można kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym. Odszkodowanie powinno odzwierciedlać faktyczną wartość utraconego prawa, dlatego kierowanie się innym przeznaczeniem nieruchomości niż to, które wynika z obowiązujących dla tej nieruchomości regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, winno być ostatecznością. Innymi słowy, biegły powinien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nie tylko z rynku lokalnego, ale także z rynku regionalnego (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 września 2014 r. , II SA/Rz 566/14 ). Należy zauważyć, iż § 36 ust. 4 r.w.n. nie wyznacza samodzielnie obszaru analizowanego, zaś § 26 tego aktu nie może służyć jako wzorzec ze względu na to, że nie dotyczy nieruchomości przeznaczonych pod budowę dróg publicznych. Kwestia ta jest aktualnie jednolicie postrzegana w orzecznictwie ( por. wyroki NSA z dnia 13 lutego 2013 r. o sygn. akt I OSK 1642/11 , z dnia 26 października 2010 r., sygn. akt I OSK 43/10, LEX nr 745239, z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 95/10, LEX nr 745386, z dnia 11 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 563/10, LEX Nr 1070851, z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 497/10, LEX Nr 1070838, z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 860/11, LEX Nr 1134309, z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1468/11, LEX nr 113245 i z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 488/11, LEX nr 1113272). Zarówno u.g.n., jak i r.w.n. nie precyzują pojęcia rynku nieruchomości i posługują się jedynie sformułowaniami: "rynek", "rynek właściwy ze względu na położenie wycenianej nieruchomości" albo "lokalny rynek nieruchomości" przeciwstawiając ten ostatni pojęciu "regionalnego" lub "krajowego" rynku nieruchomości . W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że rozwiązania zaistniałego problemu należy poszukiwać na gruncie ustaw ustrojowych dotyczących funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego, to jest w przepisach: art. 6 i 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.), art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 595 z późn. zm.) i art. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa ( tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 596 z późn. zm. ) . Analiza normatywna powołanych regulacji ustrojowych prowadzi do wniosku, że pod pojęciem "rynku lokalnego" należy rozumieć obszar gminy lub powiatu. Rynek regionalny odnosi się zaś do obszaru województwa (por. wyrok NSA wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt I OSK 23/10, z dnia 22 maja 2012 r., sygn. I OSK 701/11 , z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1460/12 )

W niniejszej sprawie rzeczoznawcy stwierdzili niewystarczający materiał porównawczy na rynku lokalnym, w związku z tym przyjęli do analizy rynek regionalny. Z treści operatu jednak wynika, że rzeczoznawcy oceną objęli zarówno działki znajdujące się na terenie województwa ( vide str.4 operatu). W załączniku nr 1 do operatu wśród nieruchomości przyjętych do porównania jest aż pięć nieruchomości z poza województwa. Są to nieruchomości położone w miejscowości [...], która nie występuje w województwie. Można jedynie przypuszczać, iż chodzi tu o [...] położone w pow. [...] w województwie [...]. Stąd też należało uznać w świetle powyższych wywodów, że rzeczoznawcy naruszyli tym samym § 36 ust. 2 w zw. z § 36 ust. 4 r.w.n. przyjmując jako materiał porównawczy nieruchomości, które były położone poza rynkiem lokalnym i regionalnym, a tym samym naruszyli również art. 175 ust. 1 u.g.n. nakładający na nich obowiązek wykonywania czynności zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi. Mając na uwadze powyższe należało uznać, iż organy obu instancji nie dokonały wnikliwej oceny operatu szacunkowego, nie dostrzegając powyższych uchybień i nie dążąc do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Wskazanych nieprawidłowości nie usunął w toku swojego postępowania organ odwoławczy, który stosownie do treści art. 136 k.p.a. w zw. z art. 15 i art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązany był do podjęcia dodatkowych czynności usuwających zaistniałe wątpliwości. Zaniechanie tych działań naruszyło wymogi proceduralne wynikające z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., w myśl których organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, wnikliwej oceny całego zgromadzonego materiału dowodowego oraz uwzględnienia uwag stron tego postępowania. Wyżej wymienione rygory procesowe obowiązują na każdym etapie postępowania jurysdykcyjnego, w tym również w postępowaniu odwoławczym (art. 140 k.p.a.). Obowiązkiem organu II instancji administracji publicznej jest bowiem ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją organu pierwszej instancji (art. 15 k.p.a.). W konsekwencji postępowanie przeprowadzone w obu instancjach nie doprowadziło do wyjaśnienia w sposób nie budzący wątpliwości podstawowej kwestii tj. wartości przejętego z mocy prawa przez gminę przysługującego Spółce prawa użytkowania wieczystego nieruchomości.

Ze względów wyżej przedstawionych należało uznać, że zaskarżona decyzja, a także decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały z naruszeniem wskazanych przepisów proceduralnych co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik postępowania. Stąd - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 p.p.s.a – orzeczono jak w pkt I wyroku.

Rozstrzygnięcie z pkt. II wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 p.p.s.a, który stanowi, iż w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji – ze względu na istotną wadliwość operatu, który stanowił podstawę wydania decyzji oraz upływ czasu – przeprowadzi dowód z nowego operatu, a następnie go oceni, mając na uwadze wskazania poczynione przez Sąd w treści niniejszego uzasadnienia.

Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia naruszenia zasady bezstronności, z uwagi na wykorzystanie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawców majątkowych, których łączą z Prezydentem Miasta umowy cywilnoprawne. W tym zakresie Sąd podziela w całej rozciągłości wywody Wojewody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W istocie bowiem każda opinia oraz każdy operat szacunkowy powstaje na zlecenie określonego podmiotu, co nie może wpływać na ocenę bezstronności osoby biegłego. Okoliczność, iż jedną ze stron łączy z biegłym umowa obligacyjna, w sytuacji, gdy jest nią podmiot, którego organy wykonują zadania administracji publicznej jest również o tyle nieistotna, że z przyczyn obiektywnych, wynikających z przepisów prawa, podmiot ten korzysta z analogicznych usług realizując swoje zadania własne i często umowy tego typu łącza go z różnymi podmiotami – biegłymi, oferującymi swoje usługi na danym rynku. Gdyby strona przedłożyła sporządzony na jej zlecenie operat szacunkowy, podlegałby on ocenie na tych samych zasadach postępowania administracyjnego, które wiążą organ w procesie oceny opinii biegłego wybranego przez drugą stronę ( por. powołany przez organ odwoławczy wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r. , I OSK 126/10 ) . Rzeczoznawca nie działa bowiem w interesie zleceniodawcy. Jego obowiązkiem jest wykonywanie czynności szacowania nieruchomości zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości (art. 175 ust. 1 u.g.n.). Prawidłowość sporządzania wycen ma szczególne znaczenie dla ochrony rynku nieruchomości. Element obiektywizmu odzwierciedlają także polskie Standardy Zawodowe Rzeczoznawców Majątkowych. przewidując, że "rzeczoznawca winien odmówić wykonania wyceny w warunkach zagrażających jego obiektywizmowi, w szczególności wówczas, gdy okoliczności wskazywałyby na konflikt interesów pomiędzy nim, a zamawiającym wycenę, lub też jeżeli ze strony zamawiającego lub osób trzecich wywierane byłyby na rzeczoznawcę niedozwolone naciski" (Standardy zawodowe rzeczoznawców majątkowych. Wyd. Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, Warszawa 1999). Bezstronność rzeczoznawcy majątkowego gwarantuje także art. 176 u.g.n., na mocy którego rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a. Należy poza tym mieć na względzie szeroki zakres uprawnień rzeczoznawcy majątkowego, wynikający z przepisów u.g.n. Przy wykonywaniu swych czynności rzeczoznawca majątkowy może żądać od właściwych organów i sądów udostępnienia potrzebnych danych i informacji (art. 155 u.g.n.). Jednocześnie w art. 175 ust. 3 u.g.n. ustawodawca zobowiązał rzeczoznawcę majątkowego do zachowania zasady poufności przy wykorzystywaniu danych, o których mowa w art. 155 u.g.n. W myśl art. 178 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca nie wypełniający swoich obowiązków zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, podlega odpowiedzialności zawodowej. Stąd Sąd podziela pogląd, iż pozycja prawna rzeczoznawcy majątkowego w istocie jest zbliżona do pozycji osób zaufania publicznego (por. E. Mzyk [w:] G. Bieniek, A. Hopfer, Z. Marmaj, E. Mzyk, R. Żróbek, Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, Zielona Góra 2000, t. II, s. 268; S. Kalus, Status prawny osób zajmujących się zawodowo rynkiem nieruchomości, Warszawa 2002, Wydawnictwo Prawnicze, Lexis Nexis, s. 85, wyrok TK z dnia 2 grudnia 2002 r., SK 20/01, OTK 2002, nr 7, poz. 89 ).

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 134 u.g.n. w zw. z treścią § 36 ust. 1-4 r.w.n., z których w istocie skarżący wywodzi niemożliwość ustalenia wartości spornej nieruchomości na podstawie transakcji, których przedmiotem są nieruchomości przeznaczone pod drogi, w przekonaniu Sądu z poglądem takim nie sposób się zgodzić. Wyjaśnić bowiem należy, że zgodnie z powołanym art. 151 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, a określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych, przy przyjęciu następujących założeń: strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej, miały stanowczy zamiar zawarcia umowy, upłynął czas niezbędny do wyegzekwowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Przepis ten decyduje zatem o przesłankach charakteru rynkowego transakcji. Dokonana transakcja kupna sprzedaży będzie mogła zostać uznana za taką, gdy spełni powyższe wymogi. Analiza przepisu nie pozwala - zdaniem Sądu - na przyjęcie dodatkowego kryterium w postaci "jedynego nabywcy na rynku", które skutkować miałoby niemożliwością uznania transakcji jako rynkowych. Ustawodawca nie wyłączył bowiem z porównania cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży tego rodzaju gruntów między osobami fizycznymi (osobami prawnymi) a gminą lub Skarbem Państwa. Tym samym uznał, że tego rodzaju transakcje odpowiadają wymogom z art. 151 ust. 1 u.g.n. Aprobata stanowiska prezentowanego przez skarżącego prowadziłaby w efekcie do uznania, że przepis § 36 ust. 4 r.w.n. jest przepisem "martwym" już od chwili jego ustanowienia, co pozostawałoby w kolizji z zasadą racjonalności ustawodawcy oraz zasadą, iż system prawny jest spójny, logiczny, zupełny ( por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2014 r. , I SA/Wa 1399/13 i z dnia 28 stycznia 2013 r., I SA/Wa 1971/12, wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2013 r., I OSK 1958/11. )

Również trafne jest stanowisko organu odwoławczego, który nie podzielił zarzutów skarżącego, iż operat nie uwzględnia § 36 (należy dodać, iż chodzi o ust. 3) r.w.n., który stanowi, iż "...wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni". Skarżący powołuje bowiem przepis w sposób wybiórczy, gdyż powyższe sformułowanie jest poprzedzone stwierdzeniem: "W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:". Przedmiotowe zaś działki przed przejęciem ich pod drogi publiczne leżały w planowanych pasach dróg publicznych oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolami: KDD8, KDD9, KDD10 i KDD11 - drogi dojazdowe gminne, co wynika m. in. z decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2011 r. zatwierdzającej podział nieruchomości. Stąd też trafna jest konstatacja Wojewody, iż w niniejszej sprawie przeznaczenie nieruchomości przed wywłaszczeniem było zatem tożsame z przeznaczeniem wynikającym z celu wywłaszczenia, a zatem nie mogło spowodować zwiększenia ich wartości. Dlatego powołany przez skarżącego przepis nie mógł znaleźć zastosowania przy wycenie spornych działek.

Jako, iż skarga została uwzględniona, należało - na podstawie art. 200 p.p.s.a. w. zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. - zasądzić od organu na rzecz skarżącej spółki poniesione przez nią koszty postępowania, które sprowadzają się do :

1/ opłaty w wysokości 200, zł ustalonej zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm.) - por. w tym zakresie postanowienia NSA z dnia 27 listopada 2013 r. , I OZ 1145/13 i z dnia 15 stycznia 2014 r. i I OZ 1247/13 ;

2/ wynagrodzenia radcy prawnego, ustalonego zgodnie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia MS z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( t.j. Dz. U z 2013, poz. 490 ) ; 3/ opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17, zł .