Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 3328/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2a ust. 1 pkt 8, art. 7 ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2008 nr 136 poz 856
law: Ustawa z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Zalewski Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi O. w B. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w O. z dnia [...] maja 2013 r.; 2. stwierdza, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżącej O. w B. kwotę 357,80 (trzysta pięćdziesiąt siedem 80/100 )złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi O. w B. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] sierpnia 2013 r. [...], który utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w O. z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku O. w B. (dalej też jako [...] w sprawie prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej położonej w E. przy ul. [...] oraz reklamy jej działalności prowadzonej przez przedsiębiorcę [...] S.A. z siedzibą w B.

Jako podstawę prawną organ wskazał art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 115 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (j.t. Dz. U. z 2008 r. nr 45, poz. 271 ze zm.), dalej "P.f." oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

O. w B. w marcu 2013 r. wniosła do Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w B. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej położonej w E. przy ul. [...] oraz reklamy jej działalności prowadzonej przez [...] S.A. Jako podstawę swojego żądania wskazała art. 5 § 2 pkt 5 w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., a także art. 29 pkt 1, art. 7 ust. 2 pkt 11 oraz art. 7 ust. 1 pkt 1, 6 i 9 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o Izbach Aptekarskich (j.t. Dz.U z 2008 r., nr 136, poz. 856 ze zm.); art. 94a w zw. z art. 108 ust. 4 pkt 7 lit. b p.f.

We wniosku podała, że jest organizacją społeczną, której cele statutowe uzasadniają wszczęcie postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej wszelkie zachowania, które naruszają lub mogą naruszać godność zawodu, a w szczególności zachowania aptekarzy, które wykraczają poza dobro nadrzędne, jakim jest dobro pacjenta, jako sprzeczne z zasadami etyki i deontologii zawodowej, nie mogą pozostawać bez stosownej reakcji organów samorządu aptekarskiego.

Podniosła, że samorząd aptekarski został powołany, a jego działalność została uregulowana w ustawie z dnia [...] kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich w celu realizacji art. 17 ust.1 Konstytucji RP. Zadania okręgowych izb aptekarskich zostały potwierdzone w art. 7 ust.1 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich, który stanowi, że zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu farmaceuty. Art. 2a ust.1 pkt 8 ustawy o izbach aptekarskich stanowi zaś, że wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie usług farmaceutycznych polegających w szczególności na kierowaniu apteką, punktem aptecznym, działem farmacji szpitalnej lub hurtownią farmaceutyczną. Zdaniem skarżącej nadzór nad prawidłowym wykonywaniem zawodu to również nadzór w zakresie realizacji funkcji zawodowej, jaką jest kierowanie apteką. Prawidłowe kierowanie apteką jest nierozerwalnie związane z przestrzeganiem przepisów, miedzy innymi ustawy - Prawo farmaceutyczne, w tym art. 94a zakazującego reklamy aptek i ich działalności. Osoba kierująca apteką, odpowiedzialna za jej prawidłowe prowadzenie, której podległa apteka uczestniczy w reklamie, narusza zasady prawidłowego wykonywania zawodu. Pieczę i nadzór nad tym zawodem jako zawodem zaufania publicznego sprawuje organ samorządu w interesie społecznym, co wynika wprost z Konstytucji RP.

W zakresie drugiej przesłanki z art. 31 k.p.a. skarżąca podniosła, że za wszczęciem postępowania i jej udziałem w postępowaniu przemawia interes społeczny. W celu wykazania tej przesłanki przywołała orzeczenia sądów administracyjnych, w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2001 r. sygn. akt. II SA 2464/ 2000. Podniosła, że w przedmiotowej sprawie skarżąca występuje w celu ochrony interesu zbiorowego, bowiem udział w tym postępowaniu prowadzi do realizacji jej celów statutowych i nie stanowi formy popierania konkretnych określonych podmiotów. Interes publiczny i jego ochrona (ochrona zdrowia publicznego) są konstytucyjnie wpisane w działalność samorządu zawodowego, ponieważ ten w swoich działaniach w ramach sprawowania pieczy powinien się zawsze nimi kierować i go ochraniać. Z tych też względów w ocenie skarżącej działalność samorządu aptekarskiego nie służy partykularnym interesom organizacji lub jej członków, a służy interesom całego społeczeństwa, które korzysta z usług świadczonych przez farmaceutów w aptekach i punktach aptecznych.

Skarżąca wskazała, że zgłaszając swój wniosek występuje w podwójnej roli, po pierwsze reprezentuje swoich członków, po drugie sprawuje pieczę nad prawidłowym wykonywaniem zawodu, co jest celem nadrzędnym i głównym powodem złożenia wniosku. Do wniosku dołączono m.in.: materiały reklamowe wraz z listą cenową.

Organ I instancji w kwietniu 2013 r. wezwał skarżącą do uzupełnienia ww. wniosku w terminie 7 dni poprzez:

1. wskazania związku przedmiotu postępowania dotyczącego innej osoby ze swoimi celami statutowymi w powiązaniu z interesem społecznym;

2. skonkretyzowanie interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem postępowania w sprawie lub dopuszczenia jej do toczącego się postępowania;

3. wykazanie zasadności udziału jej w postępowaniu administracyjnym, którego domaga się wszczęcia lub wnosi o dopuszczenie na prawach strony do postępowań już prowadzonych;

4. uprawdopodobnienie, że przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów (dla interesu społecznego w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a.).

W udzielonej w terminie odpowiedzi skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w uzasadnieniu wniosku.

[...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w O. postanowieniem nr [...] z [...] maja 2013 r. odmówił skarżącej wszczęcia postępowania, gdyż uznał, że nie wykazała ona powiązania pomiędzy jej statutowymi zadaniami, a konkretną sprawą o naruszenie art. 94a P.f. Nadto podniósł, że okoliczności przywołane przez skarżącą dotyczą wykonywania zawodu farmaceuty, a nie przedsiębiorstw prowadzących apteki. WIF wyjaśnił przy tym, że ocena przestrzegania prawa w zakresie reklam aptek należy wyłącznie do organu. Organ wskazał, że w ramach swoich kompetencji zbada otrzymane od skarżącej materiały dotyczące reklamy ww. apteki w zakresie zgodności z art. 94a P.f.

W złożonym zażaleniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Podtrzymała swoje stanowisko w sprawie, że samorząd aptekarski jest nie tylko prawnie, ale i faktycznie zainteresowany postępowaniami, w których badana jest działalność aptek sprzeczna z zakazem reklamy, ponieważ jego wprowadzenie jest efektem wieloletnich zabiegów samorządu, Samorząd ten czuje się zobowiązany do podejmowania działań, mających na celu skuteczne egzekwowanie ww. zakazu i zwalczanie wszelkich prób jego obejścia. Skarżąca podniosła, że zgłaszając swój wniosek występuje w podwójnej roli, po pierwsze reprezentuje swoich członków, po drugie sprawuje pieczę nad prawidłowym wykonywaniem zawodu, a po trzecie sprawuje sądownictwo dyscyplinarne, co jest nadrzędnym celem co jest celem nadrzędnym i głównym powodem złożenia wniosku o wszczęcie.

Główny Inspektor Farmaceutyczny zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie zauważył, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym opiera się na trzech podstawowych przesłankach. Po pierwsze, postępowanie powinno dotyczyć osoby trzeciej. Po drugie, udział organizacji jest uzasadniony jej celami statutowymi. Po trzecie wreszcie, udział organizacji jest uzasadniony interesem społecznym. Organ wyjaśnił przy tym, że udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Jednocześnie udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie może powodować naruszenia sfery jej prywatności przez nadmierne poszerzenie kręgu uczestników postępowania.

Odwołując się do stanowiska doktryny oraz sądów administracyjnych organ podał także, że dokonując analizy wniosku skarżącej - organizacji społecznej, należało mieć na względzie fakt, że przepis art. 31 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco, gdyż stanowi on wyjątek od zasady, że uczestnikiem postępowania (stroną) jest podmiot, którego praw lub obowiązków dotyczy postępowanie.

Mając powyższe na uwadze GIF uznał, że argumentacja przedstawiona przez skarżącą w żadnym miejscu nie wskazała na interes społeczny, którym powodowane jest jej działanie. Jego zdaniem interes społeczny wskazywany przez skarżącą jest w rzeczywistości przejawem partykularnego interesu samorządu zawodowego (korporacyjnego), a nie społecznego.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie administracyjne nie może być wykorzystywane jako narzędzie do działalności śledczej samorządu zawodowego wobec jego członków. Nadto wskazał, że często stroną postępowania jest podmiot prowadzący aptekę niebędący farmaceutą i w związku z tym farmaceuta zatrudniony w takiej aptece, nie może ponosić odpowiedzialności, również zawodowej, za działania swojego pracodawcy, prowadzącego aptekę, który narusza przepis art. 94a p.f.

Z kolei wyrażone przez skarżącą generalne przekonanie, że należy przestrzegać obowiązujących przepisów prawa jest niewystarczające do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w oparciu o przepis art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. Odnosząc się do twierdzenia skarżącej, że samorząd aptekarski mógłby być wsparciem merytorycznym GIF wskazał, że organem powołanym do sprawowania nadzoru w zakresie przestrzegania przepisów o zakazie reklamy aptek jest wojewódzki inspektor farmaceutyczny. Tylko wojewódzki inspektor farmaceutyczny może dokonać analizy danego działania strony i ocenić czy stanowi ono zabronioną reklamę apteki czy też nie.

Zdaniem organu analiza użytej przez skarżącą argumentacji wskazuje na chęć ochrony interesów członków samorządu, prowadzących apteki.

Mając powyższe ustalenia na względzie GIF stwierdził, że wszczęcie i dopuszczenie skarżącej do udziału w postępowaniu naraża interes strony. Skarżąca jest bowiem zrzeszeniem farmaceutów, wykonujących zawód na określonym terenie, nierzadko prowadzących własne apteki. Wszczęcie, a następnie dopuszczenie jej do postępowania spowoduje, że korzystając z praw przysługujących stronie będzie miała ona dostęp do dokumentów, dotyczących działalności gospodarczej podmiotu prowadzącego aptekę. Niewykluczone jest, że będą to dane dotyczące podmiotu bezpośrednio konkurującego na lokalnym rynku. GIF uznał więc, że dopuszczenie skarżącej do postępowania, którego stroną jest inny przedsiębiorca, nie zawsze farmaceuta, w której członkowie tej organizacji konkurują z podmiotem działającym na tym samym rynku, mogłoby poważnie zagrozić interesom strony, a interes społeczny przedstawiony przez skarżącą nie uzasadniania podjęcia takiej decyzji.

GIF odnosząc się do celów statutowych skarżącej stwierdził, że co prawda wskazano, że Rada Aptekarska skarżącej kieruje działalnością Izby pomiędzy Zjazdami poprzez współdziałanie z organami władzy i administracji państwowej, samorządu terytorialnego, związkami zawodowymi, samorządami zawodowymi oraz innymi organizacjami społecznymi w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego, jednakże przez "współdziałanie" należy rozumieć inne czynności np. wyrażanie opinii o rękojmi dla kierownika apteki, czy opinii o udzieleniu bądź cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki. Organ podniósł że instytucja określona w art. 31 § 1 k.p.a. ma zgoła odmienny charakter, gdyż organizacja społeczna ubiega się o prawa strony w postępowaniu. Jego zdaniem współdziałanie, o którym mowa w statucie skarżącej powinno być raczej realizowane przez uprawnienie, o którym mowa w art. 31 § 5 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 31 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie wykazała interesu społecznego i celu statutowego, który przemawia za jej udziałem w ww. postępowaniu;

2) art. 7 k.p.a. i art. 94a P.f. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i pominięcie jej meritum, tj. czy apteka naruszyła zakaz reklamy produktów leczniczych.

W uzasadnieniu skargi podtrzymała stanowisko zaprezentowane w sprawie, a nadto zaznaczyła, że wbrew twierdzeniom GIF ochrona interesów nie może ograniczać się wyłącznie do oceny rękojmi dawanej przez kierowników aptek oraz opinii o udzieleniu bądź cofaniu zezwolenia na prowadzenie apteki. Skarżąca podkreśliła przy tym, że nie wchodzi w kompetencje organu, a ma jedynie na względzie dobro pacjentów – ochronę ich zdrowia i życia oraz ochronę środowiska, a w konsekwencji ochronę interesu społecznego. W tej sytuacji wykazany przez nią interes społeczny jest nierozerwalny z interesami członków samorządu aptekarskiego.

Za nietrafny uznała zarzut GIF, że działając w charakterze strony w ww. postępowaniu, będzie miała dostęp do dokumentacji dotyczącej działalności gospodarczej podmiotu prowadzącego aptekę, co będzie zagrażało interesom tego podmiotu bowiem wszystkie spółki prawa handlowego, składają do sądów rejestrowych coroczne sprawozdania finansowe. Zdaniem skarżącej organ skupił się jedynie na interesie podmiotu prowadzącego aptekę, a nie na naruszeniu prawa i dobra pacjentów, które to dobro winno być nadrzędne.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, w grę wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej jako: p.p.s.a.).

Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła wskutek stwierdzenia, że O. w B. jest organizacją społeczną, jednak w sprawie reklamy apteki nie ma interesu prawnego do żądania wszczęcia postępowania.

Stosownie do treści art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,

Przyjmuje się, iż organizacje społeczne to takie grupy podmiotów (osób fizycznych i prawnych), które związane są wspólnym celem i stałą więzią organizacyjną, nie wchodzące w skład aparatu państwowego i nie będące zarazem spółkami prywatnymi (por. E. Smoktunowicz "Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie" Warszawa 2000 s. 20).

Zasadne jest zatem w ocenie Sądu zarówno niekwestionowane przez organ twierdzenie skarżącej, zgodnie z którym Izba jest organizacją społeczną, jak i sprzeczny ze stanowiskiem GIF pogląd - iż meritum postępowania w sprawie prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej należy do jej celów statutowych.

Został także spełniony wymóg, aby postępowanie administracyjne, którego wszczęcia się domaga nie dotyczyło praw i obowiązków samej organizacji społecznej (w tym wypadku O. w B.), lecz praw i obowiązków "innej osoby", czyli strony (stron) tego postępowania. Postępowanie ma dotyczyć praw i obowiązków podmiotów “innej osoby" podejmujących działania, które mogą naruszać zakaz z art. 94a ust. 1 ustawy – Prawo farmaceutyczne, w myśl którego "Zabroniona jest reklama aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności. Nie stanowi reklamy informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego".

W ocenie Sądu organ w sposób nieprawidłowy ocenił przesłanki z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., bezzasadnie odmawiając wszczęcia postępowania w wyżej określonej sprawie na wniosek skarżącej, uznając, iż interes społeczny wskazywany przez skarżącą jest w rzeczywistości przejawem partykularnego interesu samorządu zawodowego. Do takiego stwierdzenia, zdaniem Sądu, brak było podstaw.

Wyrażenie “cele statutowe", unormowane jest w akcie rangi ustawowej dotyczącej danej organizacji społecznej. Szczególnego podkreślenia wymaga, iż głównym, konstytucyjnym celem działalności samorządu aptekarskiego jest sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty.

Samorząd aptekarski został powołany, a jego działalność uregulowana w ustawie z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2008 r. Nr 136, poz. 856, z późn. zm.). Przepis art. 17 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Zawód farmaceuty jest bez wątpienia zawodem zaufania publicznego, a główny cel działalności samorządu aptekarskiego został określony w przytoczonym art. 17 Konstytucji RP i jest nim sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty. Zostało to potwierdzone w ww. art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich, który stanowi, że zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu. Z kolei zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o izbach aptekarskich zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności współdziałanie z organami administracji publicznej, związkami zawodowymi i samorządami zawodowymi oraz innymi organizacjami społecznymi w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego.

Art. 2a ust. 1 pkt 8 powołanej ustawy stanowi, że wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie usług farmaceutycznych polegających m. in. na kierowaniu apteką, punktem aptecznym, działaniem farmacji szpitalnej lub hurtownią farmaceutyczną. Nadzór nad prawidłowym wykonywaniem zawodu to również nadzór w zakresie realizacji funkcji zawodowej jaką jest kierowanie apteką. Prawidłowe kierowanie apteką jest nierozerwalnie związane z przestrzeganiem przepisów m. in. ustawy Prawo farmaceutyczne, w tym art. 94a zakazującego reklamy aptek i ich działalności. Pieczę i nadzór nad tym zawodem jako zawodem zaufania sprawuje organ samorządowy w interesie społecznym, co wynika wprost z Konstytucji RP (art. 17).

Przedmiotem postępowania administracyjnego, którego dotyczył wniosek skarżącej ma być ustalenie, czy określone zachowanie prowadzącego aptekę przy ul. [...] w E. stanowi zakazaną reklamę działalności apteki. Zgodnie z art. 86 ust. 1 ustawy - prawo farmaceutyczne w aptece jako placówce ochrony zdrowia publicznego, osoby uprawnione świadczą usługi farmaceutyczne (wydawanie produktów leczniczych i wyrobów medycznych, sporządzanie leków recepturowych i leków aptecznych, udzielanie informacji o produktach leczniczych i wyrobach medycznych). Wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie wszystkich usług farmaceutycznych będących przedmiotem działalności aptek (vide: art. 2a ust. 1 ustawy o izbach aptekarskich). Oczywistym jest, że działalność reklamowa prowadzona jest "na styku" z informacyjną funkcją apteki, tak więc cel istnienia samorządu aptekarskiego uzasadnia jego udział w postępowaniu, aby uczestniczyć w procesie mającym za zadanie rozgraniczenie dwóch powyżej wskazanych dziedzin.

Tak więc, w ocenie Sądu, postępowanie w sprawie reklamy apteki, którego prowadzenie należy do kompetencji Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, jest zbieżne z celami statutowymi przypisanymi okręgowym izbom aptekarskim, bowiem to izba, jako organ samorządu farmaceutycznego, sprawuje nadzór nad wykonywaniem zawodu farmaceuty, a do czynności objętych tym zawodem należy kierowanie apteką. Udział w postępowaniach dotyczących uczestniczenia apteki w niedozwolonej reklamie mieści się zatem w zakresie działań samorządu.

Celem działalności samorządu aptekarskiego jest także zachowanie godności i niezależności zawodu farmaceuty (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o izbach aptekarskich).

Wyłącznie niezależny farmaceuta, wykonujący swoje obowiązki zawodowe w odpowiednich warunkach gwarantuje osiągnięcie celu w postaci ochrony zdrowia publicznego. Samorząd aptekarski, który zobowiązany został do sprawowania nadzoru nad prawidłowym wykonywaniem czynności zawodowych przez farmaceutów musi dbać, aby warunki, w jakich farmaceuci pracują, pozwalały im postępować zgodnie z przepisami prawa i zasadami etyki, tzn. aby m. in.: byli niezależni w podejmowaniu swoich decyzji i nie musieli uczestniczyć w akcjach promocyjnych i reklamowych, których zgodność z prawem jest wątpliwa. Jednym ze skrajnie niekorzystnych czynników, który nie pozwala na prawidłowe wykonywanie zadań przez farmaceutów jest prowadzenie przez aptekę, w której pracują, zakazanej reklamy apteki. Wykonywanie zawodu farmaceuty w aptece należącej np. do sieci aptek, powoduje praktyczną zależność farmaceuty od właściciela, który nie jest farmaceutą. W takich przypadkach jedynym podmiotem, który może skutecznie ubiegać się o właściwe warunki wykonywania zawodu zaufania publicznego jest samorząd zawodowy

Kolejnym, bardzo ważnym celem samorządu aptekarskiego, jest strzeżenie zasad etyki i deontologii zawodowej (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o izbach aptekarskich).

Sąd wyraża pogląd, iż pojęcie "reklamy" sytuuje się na pograniczu zagadnień etycznych i prawnych. Brak jest legalnej definicji reklamy i z tego powodu konieczne jest doprecyzowanie tego pojęcia w drodze wykładni prawa. Jest rzeczą oczywistą, iż w pierwszej kolejności będą to czynić organy Inspekcji Farmaceutycznej, kontrolowane przez sąd administracyjny, z punktu widzenia zasad prawa. Jednakże trudno sobie wyobrazić, aby organ samorządu farmaceutycznego, jakim jest Izba, był pozbawiony legitymacji czynnej w sprawach, które tych zasad etycznych wprost dotyczą. Stosownie do art. 19 ust. 1 Kodeksu Etyki Aptekarza Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącego załącznik do uchwały nr VI/25/2012 VI Krajowego Zjazdu Aptekarzy z dnia 22 stycznia 2012 r. "aptekarz nie reklamuje siebie oraz swoich usług. Nie uczestniczy w reklamie usług farmaceutycznych, jak i ich promocji niezgodnej z prawem lub dobrymi obyczajami".

Powyższe oznacza, że rozpoczęcie i skuteczne przeprowadzenie postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej (vide: art. 45-62 ustawy o izbach aptekarskich), warunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem przez właściwy organ inspekcji farmaceutycznej, czy określone zachowanie stanowi zakazaną reklamę apteki lub jej działalności czy też nie. W tym przypadku realizowanie celu działalności samorządu aptekarskiego zależy od działań wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych. W tak ukształtowanym kontekście normatywnym O. w B. musi być legitymowana do żądania wszczęcia postępowań, których przedmiotem jest reklama aptek lub przystąpienia do nich.

Wniosek o dopuszczenie do postępowania uzasadnia także ustawowy nakaz współdziałania samorządu aptekarskiego z organami administracji publicznej (...) w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego (art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich).

Zawód farmaceuty powinien być wykonywany zgodnie z przepisami prawa, w tym również w zakresie przestrzegania zakazu reklamy w związku z nakazem najwyższej ochrony "szczególnych konsumentów", jakimi są pacjenci, a ustawowe obowiązki nałożone na farmaceutów powinny być przez nich wykonywane rzetelnie, pod rygorem odpowiedzialności zawodowej. Jednostka samorządu aptekarskiego powinna być więc dopuszczona do postępowania prowadzonego przez Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego jako organizacja społeczna, gdyż jest ona - jako organ reprezentujący i nadzorujący wszystkich farmaceutów - żywo zainteresowana wynikiem toczącego się postępowania. W sytuacji dopuszczenia do postępowania na prawach strony samorząd mógłby w pełni reprezentować interes całej grupy zawodowej farmaceutów w postępowaniu, który polega na przestrzeganiu zakazu reklamy aptek a tym samym mógłby zareagować odpowiednio szybko dzięki m.in. dostępowi do akt sprawy w razie nieprzestrzegania przez kierownika apteki zakazu reklamy, co leży także w interesie wszystkich członków samorządu przestrzegających obowiązującego prawa.

Sąd doszedł do przekonania, że w istniejącym stanie prawnym interes społeczny, przemawia za dopuszczeniem do postępowania Izby jako organizacji samorządowej.

Nie może zmienić poglądów Sądu twierdzenie organu, zgodnie z którym udział Izby w postępowania może narażać interes strony poprzez dostęp do akt sprawy osób, które pozostają w stosunku konkurencji ze stroną postępowania. Po pierwsze, powyższy argument ma charakter raczej pragmatyczny, aniżeli prawny, po drugie – w przypadku zaistnienia konkretnych okoliczności mogących wpłynąć negatywnie na przebieg postępowania, zagwarantowane są w prawie instrumenty służące uniknięciu tego rodzaju sytuacji. Należą do nich w szczególności: wniosek o wyłączenie z postępowania osób, wobec których sformułowany może być zarzut braku bezstronności, nadto – objęcie ochroną dokumentów zawierających np. tajemnicę przedsiębiorstwa. Zdaniem Sądu - przedsiębiorcy prowadzący apteki winni liczyć się z obecnością i uprawnieniami organów samorządu aptekarskiego, którego członkowie stanowią gwarancję należytej jakości usług farmaceutycznych. W szczególności niezasadne jest generalne wykluczanie z postępowania administracyjnego tych organizacji, których członkowie mają interesy konkurencyjne w stosunku do strony postępowania.

Reasumując, w ocenie Sądu nie jest trafne stanowisko organu, zgodnie z którym nie została w sprawie wykazana przesłanka interesu społecznego.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności Sąd zauważa, że udział organizacji społecznej w niniejszej sprawie uzasadnia potrzeba ochrony obiektywnie istniejącego interesu społecznego. Oczywistym jest, że udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie przepisu art. 31 § 1 k.p.a. nie może służyć jedynie partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Organ niezasadnie i w oderwaniu od wyżej wskazanych unormowań rangi konstytucyjnej oraz ustawowej uznał jednak, że po stronie O. w B. istnieje jedynie interes faktyczny w ustaleniu czy dany przedsiębiorca aptekarski naruszył zakaz reklamy apteki. Nie jest to, zdaniem Sądu okoliczność, która uzasadniałaby odmowę Izbie Aptekarskiej jako organizacji samorządowej pozycji podmiotu na prawach strony w postępowaniu dotyczącym reklamy apteki ogólnodostępnej.

Jednocześnie należy stwierdzić, że słuszne co do zasady stanowisko Głównego Inspektora Farmaceutycznego, iż podmiotem powołanym do sprawowania nadzoru w zakresie przestrzegania przepisów o zakazie reklamy aptek jest wojewódzki inspektor farmaceutyczny, nie niweluje praw organizacji samorządu farmaceutycznego, o których mowa powyżej. Wskazać należy, że nawet uznając - wynikającą z istnienia celów statutowych i interesu społecznego – legitymację czynną Izby do żądania wszczęcia postępowania organ może odmówić wszczęcia postępowania w sytuacji gdy uzna, że nie zachodzą merytoryczne podstawy do wszczęcia postępowania, czy też wszczęte postępowanie umorzyć.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu winna uprawdopodobnić, że przyczyni się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne dla jego celów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24.6.2009 r. II OSK 1038/08, akceptowany przez R. Suwaja "Praktyczne aspekty udziału organizacji społecznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym" Sam. Teryt. 1-2/10/50). W uzasadnieniu tego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wskazuje, że dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z celami (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy. Udział organizacji może zmniejszyć ujemne konsekwencje inkwizycyjności postępowania administracyjnego przez wprowadzenie quasi-kontradyktoryjności między (odnosząc to do realiów niniejszej sprawy) uczestnikiem postępowania - z jednej strony, a organizacją społeczną, będącą rzecznikiem interesu społecznego - z drugiej strony. Nie można interesu społecznego utożsamiać z interesem ogólnonarodowym, regionalnym czy interesem innych zbiorowości o ogromnym zasięgu. Dokonując wykładni art. 31 § 1 in fine k.p.a. nie można nadawać interesowi partykularnemu generalnie pejoratywnego znaczenia. Wolność stowarzyszeń w demokratycznym państwie prawnym (art. 12 Konstytucji RP) wskazuje, że standardem jest wielość i zróżnicowanie interesów grupowych. Wykładnia art. 31 § 1 k.p.a. winna się odbywać w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. – to na organie administracji spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że nawet jeśli we władzach organizacji społecznej zasiadają osoby prowadzące działalność konkurencyjną w stosunku do inwestora, który ubiega się o warunki zabudowy, to nie jest to jednoznaczne z brakiem interesu społecznego, uzasadniającego dopuszczenie stowarzyszenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13.5.2009 r. II OSK 815/08, akceptowany przez skład sędziowski Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekający wyrokiem z 24.6.2009 r. II OSK 1038/08 i R. Suwaja –op. cit. s. 51).". W ocenie Sądu, powyższe poglądy NSA znajdują w pełni odniesienie do okoliczności sprawy niniejszej.

Idąc tym tokiem rozumowania Sąd uznał, że skarżąca wykazała, iż mogłaby przyczynić się do właściwego prowadzenia postępowań administracyjnych w przedmiocie reklamy aptek. Skarżąca z mocy ustaw predestynowana jest do zabierania głosu w formach do tego przewidzianych przepisami procedury administracyjnej, celem wypracowania cezury – linii granicznej służącej prawidłowemu rozpoznaniu cech różniących reklamę, która w świetle obecnie obowiązującego prawa jest niedozwolona, od rzeczowej, dozwolonej prawem, informacji oraz wskazywania organowi zauważonych z racji pełnienia funkcji statutowych przypadków naruszenia prawa. Posiadanie tzw. zdolności inicjacyjnej w postępowaniu administracyjnym jest przejawem realizacji roli ustrojowej Izby jako organizacji samorządu aptekarskiego.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.