Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1339/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Rozgraniczenie nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 31 ust. 2 i 3, art. 33 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2101
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 333/16 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie rozgraniczenia nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. P. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 333/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie rozgraniczenia nieruchomości.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

We wniosku z dnia 10 lipca 2014 r. P. P. zwrócił się o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1990 r. nr [...], wydanej z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w Białej Podlaskiej w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Wnioskodawca podniósł, że ustalony tą decyzją przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] rażąco narusza prawo, tj. art. 156 k.c. i art. 107 § 1 k.p.a., ponieważ w wyniku błędów geodety wykonującego rozgraniczenie został on (wnioskodawca) bezprawnie pozbawiony swojej własności. Do powyższego wniosku załączono plik dokumentów, w tym kartę informacyjną przedsięwzięcia oraz kopię map ewidencyjnych obejmujących teren planowanej inwestycji i działek sąsiednich.

Rozpatrując otrzymane podanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej przeprowadziło postępowanie wyjaśniające, ustalając stan faktyczny sprawy przede wszystkim w oparciu o akta przekazane przez Starostę Bialskiego. Na podstawie poczynionych ustaleń Kolegium doszło do przekonania, że kwestionowana decyzja z dnia [...] grudnia 1990 r. – w części objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności – nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, ani też żadną z pozostałych wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej, decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Kierownika Urzędu Rejonowego w Białej Podlaskiej z dnia [...] grudnia 1990 r. nr [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości położonej w S., oznaczonej jako działka nr [...] z działkami nr [...] (faktycznie działką nr [...]) i nr [...].

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją wniósł P. P.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej utrzymało w mocy ww. decyzję z dnia [...] września 2015 r.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że zarzuty wnioskodawcy wskazujące na naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. są gołosłowne i niekonkretne. Poprzednia decyzja Kolegium – zdaniem składu ponownie rozpatrującego sprawę – została wydana po ustaleniu stanu faktycznego i zgromadzeniu wyczerpującego, pełnego i niebudzącego wątpliwości materiału dowodowego. Jednocześnie w toku prowadzonego postępowania stronie zagwarantowano możliwość czynnego w nim udziału.

Kolegium podkreśliło, że ze względu na zamknięty katalog przesłanek, stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wyłącznie w przypadkach ściśle określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Istnienie innych, nawet ewidentnych i poważnych wad decyzji, nie stanowi podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Koniecznym warunkiem dla stwierdzenia wystąpienia przesłanki nieważnościowej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażącego naruszenia prawa), jest natomiast stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający ówcześnie w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi oczywistymi, znanymi temu organowi faktami.

W ocenie Kolegium, w przypadku kwestionowanej decyzji rozgraniczeniowej z dnia [...] grudnia 1990 r. nie można mówić o tego typu wadach. Podstawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji w szczególności nie daje argument wnioskodawcy, że geodeta – w dokumentacji geodezyjnej opracowanej na potrzeby przeprowadzonego rozgraniczenia – inaczej oznaczył przebieg linii granicznych na szkicu, a inaczej w terenie, wobec wyraźnych stwierdzeń stron zawartych w protokole granicznym. To, jaki przebieg ma granica pomiędzy nieruchomościami A. P. i P. M. ustalona decyzją z dnia [...] grudnia 1990 r. jest – zdaniem organu – oczywiste, bowiem każdy z geodetów biorących udział w sprawie, a także Sądy obu instancji orzekające w sprawie z wniosku A. P. o zasiedzenie części działki, nie miały wątpliwości, że granica ta przebiega z punktu [...] do punktu [...] poprzez pkt [...]. Wprawdzie sama sentencja ww. decyzji nie opisuje przebiegu granic poprzez wskazanie punktów granicznych, ale wyraźnie i jednoznacznie odsyła do szkicu przebiegu granicy zawartego w protokole granicznym. Szkic przebiegu granicy pozwala natomiast ustalić przebieg granic, czego dowodem jest to, że istniejące granice ustalił geodeta wznawiający znaki graniczne i geodeta biegły sądowy. Dowodem tego jest również niniejsze postępowanie, skoro następca prawny inicjatora i uczestnika rozgraniczenia kwestionuje przebieg granicy ustalonej w rozgraniczeniu, a zatem zna przebieg wówczas ustalonej linii granicznej.

Sformułowane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzuty strony skarżącej nie są okolicznościami świadczącymi o wadzie kwalifikowanej decyzji z dnia [...] grudnia 1990 r., tym bardziej, że wnioskodawca wady takiej nie dopatruje się w samej treści tej decyzji, lecz odnosi ją do jednego z dowodów, w oparciu o który została ona wydana. Zastrzeżenia P. P. odnoszą się bowiem do dokumentacji geodezyjnej, sporządzonej przez geodetę S. G. W ocenie Kolegium, w takiej sytuacji, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa, a także o niezgodnym z regułami określonymi w ustawie sposobie ustalenia przebiegu granicy przez geodetę.

Kolegium zwróciło ponadto uwagę, że jedynie z twierdzeń autora wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynika, że geodeta dopuścił się nieprawidłowości polegającej na okazaniu stronom i wytyczeniu na gruncie granicy w inny sposób niż zostało to ujawnione w dokumentacji technicznej. Stanowiska tego nie potwierdzają natomiast zapisy wynikające z treści protokołu granicznego, ani nie podziela druga strona postępowania – M. M. Do takich konkluzji nie doszedł też Sąd powszechny w toku postępowania prowadzonego z wniosku A. P. o zasiedzenie. Okoliczność, że dokumentacja geodezyjna sporządzona została w sposób wadliwy do chwili obecnej nie została więc wykazana.

Organ podkreślił, że wbrew stanowisku wnioskodawcy stan prawny określony w akcie własności ziemi nr [...] z dnia [...] lutego 1977 r., wydanym na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1977 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych w stosunku do poprzedników prawnych wnioskodawcy, tj. dziadków J. i W. małż. P., nie był aktem administracyjnym zawierającym dane niezbędne do ustalenia granic. Z tego powodu w toku postępowania sądowego o zasiedzenie (sygn. akt I Ns 10170/11) Sąd Rejonowy w Białej Podlaskiej podjął w ramach zgromadzonego materiału dowodowego czynności zmierzające do ustalenia, jak kształtowało się posiadanie przygranicznego pasa gruntu w dacie 4 listopada 1971 r. pomiędzy obecnymi działkami nr [...] i nr [...]. Ustalenia poczynione przez Sąd Rejonowy oraz stanowisko Sądu Okręgowego w Lublinie dopuszczają sytuację, że poprzednicy A. P. nie nabyli w drodze uwłaszczenia spornej części działki. Wystąpienie przez A. P. w dniu 13 listopada 1990 r. z podaniem o rozgraniczenie wskazuje ponadto, że istniały wątpliwości co do sposobu przebiegu prawnej granicy pomiędzy sąsiadującymi działkami oznaczonymi wówczas numerami [...] (obecnie [...]) i numer [...] (obecnie nr [...]).

Odnosząc się do pozostałych argumentów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium wskazało, że poza jego kompetencją pozostaje ustalanie w niniejszym postępowaniu nadzwyczajnym, dlaczego A. P., jako strona postępowania rozgraniczeniowego, nie złożył odwołania od decyzji z dnia [...] grudnia 1990 r. Niezrozumiały, w ocenienie organu, jest natomiast zarzut naruszenia art. 156 k.c., bowiem przepis ten nie był podstawą orzekania ani w przypadku decyzji z dnia [...] grudnia 1990 r. ani też w przypadku utrzymanej w mocy decyzji Kolegium.

P. P. w złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skardze na powyższą decyzję sformułował m.in. zarzuty rażącego naruszenie prawa w postaci art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 7, art. 8 i art. 80 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę zwrócił uwagę, że skarżący sformułowany wobec spornej decyzji rozgraniczeniowej z dnia [...] grudnia 1990 r. zarzut rażącego naruszenia prawa opiera na przeświadczeniu, że w wykonanym przez uprawnionego geodetę w postępowaniu zakończonym tą decyzją szkicu przebiegu spornej granicy pomiędzy działkami oznaczonymi wówczas w ewidencji gruntów numerami [...] i [...], zamieszczonym w protokole granicznym, granica ta została oznaczona w innym miejscu, niż wytyczono ją w terenie, wskutek czego – co skarżący sprecyzował w skardze – w jego ocenie doszło do pozbawienia go prawa własności.

Zdaniem Sądu analiza treści powyższego twierdzenia nie pozostawia wątpliwości, że skarżący zarzut rażącego naruszenia prawa odnosi w istocie do naruszenia przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Białej Podlaskiej przepisów postępowania poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, tj. opracowanej przez geodetę dokumentacji geodezyjnej. Argumentacja skarżącego nie znajduje przy tym jednoznacznego potwierdzenia w materiale dowodowym, a w każdym razie nie potwierdza tezy, że to we wskazanym wyżej szkicu granicznym przebieg granicy został wyznaczony błędnie, co uszło uwadze organu rozstrzygającego sprawę w formie decyzji. Co zaś do sposobu ujawnienia przedmiotowej granicy na gruncie, Sąd wskazał, że w protokole granicznym geodeta odniósł się do tej kwestii wskazując, że granice na "są niezgodne z operatem pomiarowym nr [...]". Przyczyny tego stanu nie są do końca jasne, jednak – jak zwrócono uwagę w treści zaskarżonej decyzji – w opinii biegłego sądowego z dnia 25 maja 2010 r. sporządzonej w ramach zainicjowanego przez A. P. przed Sądem Rejonowym w Białej Podlaskiej postępowania w sprawie o zasiedzenie spornego pasa gruntu wskazano, że niezgodność położenia punktów granicznych nr [...] i [...] może wynikać z "samowolnego przekopania". Powyższe, w ocenie Sądu, dodatkowo poddaje w wątpliwość twierdzenia skarżącego, że to szkic graniczny został wykonany wadliwie, albowiem nie odpowiada przebiegowi granicy wyznaczonemu – w jego ocenie – prawidłowo na gruncie. W konsekwencji za całkowicie dowolne Sąd uznał twierdzenia strony, jakoby w wyniku błędów geodety został częściowo "pozbawiony prawa własności". Ubocznie zauważono, że o rzekomym pozbawieniu skarżącego prawa własności do spornego pasa gruntu w taki sposób przeczy okoliczność, iż jego poprzednik prawny podejmował próby nabycia własności przedmiotowej części nieruchomości w postępowaniu o stwierdzenie jego zasiedzenia, niejako przyznając tym samym, że dotychczas grunt ten nie był przedmiotem jego własności, a jedynie posiadania.

Zdaniem Sądu o naruszeniu prawa kwestionowaną decyzją z dnia [...] grudnia 1990 r. w sposób rażący nie świadczy również okoliczność, że sporna granica – wyznaczona w sposób określony w szkicu przebiegu granicy, do którego decyzja ta odsyła – przebiega przez budynki gospodarcze. Okoliczność ta również bowiem nie dowodzi, że przebieg granicy ustalono wadliwie – może bowiem równie dobrze oznaczać, że wskazane budynki granicę tę przekraczają.

Niezależnie więc od ostatecznej oceny prawdziwości argumentacji skarżącego, zdaniem Sądu, nie można mówić o wystąpieniu wady "rażącego naruszenia prawa", skoro wątpliwym (a w każdym razie nieoczywistym) pozostaje nawet, czy w ogóle do naruszenia prawa podczas ustalania przebiegu granicy w postępowaniu zakończonym sporną decyzją z dnia [...] grudnia 1990 r. doszło. Z tych względów ocenę dokonaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej uznano za prawidłową.

Sąd podzielił ocenę dokumentacji geodezyjnej sporządzonej w postępowaniu rozgraniczeniowym. W postępowaniu rozgraniczeniowym geodeta przeprowadził szereg czynności geodezyjnych, w tym czynność ustalenia przebiegu granic utrwaloną w protokole granicznym. W oryginale tego dokumentu oprócz zapisów przywołanych w decyzji organu pierwszej instancji, a odnoszących się do akceptacji działań geodety i niekwestionowania opisanych granic i położenia znaków granicznych znajduje się także zapis, że granice pomiędzy wszystkimi trzema działkami są niezgodne z operatem pomiarowym z 1964 r. z aktualizacji do klasyfikacji gruntów, a różnice występują na wszystkich punktach granicznych. Geodeta wskazał dodatkowo, że "obecnie wykonywany jest nowy pomiar, punkty [...] są punktami nowo założonej osnowy pomiarowej. Granice działki są granicami zgodnymi z wykonanym nowym pomiarem." Dokumentacja ta, zarejestrowana pod nr [...], przeszła pozytywną weryfikację w Państwowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Białej Podlaskiej i została przyjęta do zasobu. Tak powstała dokumentacja stała się jednym z istotnych dowodów, w oparciu o który Kierownik Urzędu Rejonowego w Białej Podlaskiej w dniu [...] grudnia 1990 r. zatwierdził ustalony w tej dokumentacji przebieg granicy między działkami o ówczesnych numerach nr [...] i [...].

Odnosząc się do złożonego na rozprawie przez pełnomocnika strony skarżącej wniosku o dopuszczenie dowodu z kserokopii dokumentów znajdujących się w aktach Sądu Rejonowego w Białej Podlaskiej w sprawie o sygn. I Ns 10170/11, Sąd wskazał, że wniosek ten, jako niezasadny, podlegał oddaleniu. Wniosek dowodowy niewątpliwie miał na celu wykazanie wadliwości decyzji rozgraniczeniowej Kierownika Urzędu Rejonowego w Białej Podlaskiej z dnia [...] grudnia 1990 r. Tymczasem przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie nie była bezpośrednio ta decyzja, lecz decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej oceniająca jej legalność wyłącznie pod kątem wystąpienia wad kwalifikowanych z art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności zarzucanego przez stronę skarżącą rażącego naruszenia prawa.

Podstawowym zarzutem czynionym w skardze wobec kwestionowanej decyzji rozgraniczeniowej z dnia [...] grudnia 1990 r. jest to, że - według skarżącego – wydana ona została niezgodnie ze stanem prawnym wynikającym z aktu własności ziemi nr [...] z dnia [...] lutego 1977 r., wydanym na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, wydanym na rzecz poprzedników prawnych wnioskodawcy – J. i W. małż. P., a wytyczona w ten sposób granica zmniejsza powierzchnię działki skarżącego o 66m2. Tymczasem, według utrwalonego orzecznictwa Sądu Najwyższego przywołanego w znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy wyroku Sądu Okręgowego w Lublinie sygn. akt II Ca 28/14, wydanym w sprawie o zasiedzenie, których dołączenia domagał się skarżący, Sąd, badając granicę prawną bezpośrednio sąsiadujących działek, nabytych przez uczestników postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r., może samodzielnie stwierdzić "granice posiadania" – dokąd sięgał stan posiadania (samoistnego) każdego z nich w dniu 4 listopada 1971 r. i zgodnie z tym stwierdzeniem wytyczyć granicę ich działek. Sąd Najwyższy zatem w istocie rzeczy dopuszcza możliwość korekty obszaru gruntu nadanego aktem własności w trybie ustawy uwłaszczeniowej w rezultacie postępowania rozgraniczeniowego. Niezgodność decyzji rozgraniczeniowej z dokumentacją geodezyjną dotycząca postępowania uwłaszczeniowego nie mogłaby być zatem dowodem na rzecz wydania decyzji rozgraniczeniowej z naruszeniem prawa, a tym bardziej na jej wydanie z kwalifikowanym naruszeniem prawa. Tym samym uwzględnienie omawianych dowodów byłoby niezasadne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. P., zarzucając naruszenie:

1) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art 33 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 31 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa ustalenie granic:

- niezgodnie ze stanem prawnym wynikającym z aktu własności ziemi z dnia [...] lutego 1977 r. wydanym na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych;

- bez dokonania pomiaru kontrolnego działek, bez opisu zmiany powierzchni działek biorących udział w rozgraniczeniu i zatwierdzeniu zmian powierzchni;

- w oparciu o niepełne dane geodezyjne, z pozostawienie odcinków granicy "niewidocznych", bez zwymiarowania względem granicy wszystkich trwałych elementów zabudowy, bez oznaczenia sytuacji przygranicznej;

- ustalenie granicy w oparciu o oświadczenia stron, które jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego obejmowały zgodę na utrwalony od kilkudziesięciu lat, spokojny zakres posiadania rozgraniczanych nieruchomości, w przypadku gdy oświadczenia te zostały uzyskane w wyniku wprowadzenia stron postępowania w błąd przez geodetę prowadzącego postępowanie, który okazał stronom granice zgodne z ich oświadczeniami określającymi niezmienny stan posiadania po granicy budynków, i zastabilizował granicę znakami betonowymi zgodnie z okazaniem;

2) naruszenie prawa w postaci art. 151 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jego zastosowanie, podczas gdy prawidłowa ocena zaskarżonej decyzji uzasadniała zastosowanie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

3) naruszenie prawa procesowego w postaci art. 1 § 1 i 2, art. 3 § 2 pkt 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 77, 80, 107 § 1 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze i wydanie zaskarżonego wyroku oddalającego skargę bez dokonania wszechstronnej kontroli zgodności z prawem postępowań prowadzonych w granicach danej sprawy, bez zweryfikowania legalności i zasadności działań podejmowanych przez organy administracji publicznej orzekających w sprawie, powielenie ustaleń faktycznych i prawnych poczynionych przez organy administracji publicznej wydających decyzje w sprawie;

4) naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. przez oddalenie wniosku dowodowego dopuszczenie dowodu z poświadczonych za zgodność z oryginałem kserokopii części dokumentów z akt sprawy Sądu Rejonowego w Białej Podlaskiej o sygn. akt I Ns 10170/11 z wniosku A. P. (poprzednika prawnego P. P.) o stwierdzenie nabycia własności spornej nieruchomości przez zasiedzenie, podczas gdy dokumenty te zostały zgłoszone na okoliczność przebiegu postępowania rozgraniczeniowego, jako, że stanowiły protokoły zeznań geodety prowadzącego postępowanie oraz osób uczestniczących i obserwujących postępowanie, jak również mapy geodezyjne dokumentujące przebieg spornej granicy przed postępowaniem rozgraniczeniowym, wyznaczonej na podstawie operatu pomiarowego nr [...], wobec czego miałyby istotne znaczenie dla rozpoznania istoty sprawy;

5) naruszenie prawa procesowego w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a. nakazującej wskazanie w sporządzonym przez sąd uzasadnieniu podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia wraz z jej szczegółowym wyjaśnieniem, w sposób mogący istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ograniczenie uzasadnienia wydanego wyroku do wskazania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego, że argumenty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji;

2) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm obowiązujących.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że przedmiotem kontroli była decyzja wydana w postępowaniu nieważnościowym, a nie w postępowaniu zwykłym. Postępowanie prowadzone w trybie art. 156 § 1 k.p.a. nie jest ponownym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, lecz przeprowadzeniem weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a., a w tej konkretnej sprawie wady określonej, w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 31 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, to przede wszystkim należy zauważyć, że poprzez ten zarzut skarżący kasacyjnie pragnie zakwestionować ustalenia fatyczne jakie były poczynione w sprawie rozgraniczenia nieruchomości zakończonej decyzją z [...] grudnia 1990 r. Natomiast powołany art. 31 ust. 2 stanowi, że przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej, zaś ust. 3 jeżeli jest brak danych, o których mowa w ust. 2, lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy. Decyzja rozgraniczeniowa z dnia [...] grudnia 1990 r. została wydana na podstawie art. 31 ust. 3 ustawy, a jak wynika z treści protokołu granicznego istniały okoliczności faktyczne, które uzasadniały zastosowanie tego przepisu. W operacie wskazano miedzy innymi, że granice na gruncie były niezgodne z dokumentem jakim jest operat pomiarowy Nr [...], wskazano które ślady graniczne są dobrze widoczne, a które słabo i dlaczego, wskazano również na dokumenty ze scalenia z 1933 r., którymi posiłkował się geodeta ustalając szerokość działek. Z protokołu granicznego wyraźnie wynika, że wszyscy uczestnicy rozgraniczenia podpisali się pod stwierdzeniem, że nie zgłaszają zastrzeżeń co do przebiegu wyżej opisanych granic i że położenie znaków granicznych jest im znane, następnie podpisali się pod stwierdzeniem, że nie zgłaszają zastrzeżeń co do przebiegu "opisanych wyżej nowych granic" i że "znaki graniczne" osadzono w ich obecności.

Z kolei zgodnie z art. 33 ust. 2 wydanie decyzji poprzedza: 1) dokonanie przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami; w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności upoważnionemu geodecie zwraca się dokumentację do poprawy i uzupełnienia; 2) włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 33 ust. 2 pkt 1, ale przed odniesieniem się do tego zarzutu należy również zwrócić uwagę na treść ust. 2 pkt 2. Zgodnie z tym przepisem włączenie dokumentacji przygotowanej przez geodetę do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego poprzedzone jest przeprowadzaną przez starostę - na podstawie danych ewidencyjnych - kontrolą techniczną. Starosta, do którego zadań należy m.in. prowadzenie ewidencji gruntów i budynków, ma obowiązek dbać o to, aby dane ewidencyjne utrzymywane były w aktualności. Kontrola operatu technicznego sporządzonego przez geodetę ma na celu zapewnienie jednolitości i spójności opracowań geodezyjnych i kartograficznych zgodnie z obowiązującymi standardami technicznymi dotyczącymi geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie. Pozytywny wynik kontroli stanowi podstawę włączenia dokumentacji do zasobu. Dokumentacja, na podstawie której organ gminy wydaje decyzję o rozgraniczeniu, musi zawierać odpowiednią klauzulę ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej (por. § 9 i n. rozporządzenia z 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz, Dz. U. Nr 78, poz. 837). Tym samym właściwy w sprawie rozgraniczenia organ wydając decyzję o rozgraniczeniu musi dysponować dokumentacją techniczną, operatem sporządzonym przez geodetę, a dokumentacja ta po przejściu pozytywnej kontroli musi być włączona do dokumentacji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Wydanie decyzji o rozgraniczeniu poprzedza dokonanie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami. W wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności właściwy organ zwraca upoważnionemu geodecie dokumentację do poprawy i uzupełnienia (art. 33 ust. 2 pkt 1). W orzecznictwie wskazuje się, że z treści komentowanego artykułu nie wynika, aby ocena dokonanych przez geodetę czynności ustalenia przebiegu granic miała przybrać formę odrębnego aktu administracyjnego. Wynika z niego tylko szczególna forma rozpatrzenia materiału dowodowego, którego elementem jest ocena przeprowadzona w zakresie przewidzianym tym przepisem. Kontrola ta nie obejmuje natomiast specjalistycznych ustaleń geodety w zakresie rozgraniczenia (zob. uzasadnienie wyroku NSA z 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1706/10.

Niezasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego. Odnosząc się do pierwszego z tych zarzutów, tj. naruszenia art. 1 § 1 i 2, art. 3 § 2 pkt 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 77, 80, 107 § 1 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze i wydanie wyroku oddalającego skargę bez dokonania wszechstronnej kontroli zgodności z prawem postępowań prowadzonych w granicach danej sprawy, bez zweryfikowania legalności i zasadności działań podejmowanych przez organy, powielanie ustaleń faktycznych i prawnych poczynionych przez organy, w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zarzut ten został sformułowany w sposób niepozwalający na merytoryczne odniesienie się do niego. Zarówno wskazane przepisy, które zdaniem skarżącego kasacyjnie zostały naruszone, jak i podane wyżej uzasadnienie tego naruszenia nie stanowią spójnej, kompatybilnej całości. Stąd też można tylko stwierdzić, że zgodnie z powołanym art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę, zaś niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sprawą, w której wniesiono skargę była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia [...] stycznia 2016 r. wydana w postępowaniu nieważnościowym i ta decyzja była przedmiotem oceny jej zgodności z prawem zarówno z punktu widzenia przepisów postępowania kodeksu postępowania administracyjnego jak i przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. w tym przesłanki z § 1 pkt 2 k.p.a. w powiązaniu z określonymi przepisami materialnoprawnymi dotyczącymi rozgraniczenia nieruchomości, a ocena przeprowadzona przez Sad I instancji jest prawidłowa.

Odnosząc się do drugiego z zarzutów naruszenia prawa procesowego, tj. art. 106 § 6 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosku o dopuszczenie dowodu z części dokumentów akt sprawy Sądu Rejonowego w Białej Podlaskiej o sygn. akt I Ns 1070/11 w sprawie o zasiedzenie wszczętej z wniosku poprzednika prawnego skarżącego kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest niezasadny. Przede wszystkim należy zauważyć, że zarówno organ w zaskarżonej decyzji jak i Sąd w uzasadnieniu wyroku odnieśli się do powyższego wniosku dowodowego wskazując dlaczego wniosek ten nie może być uwzględniony, a z przedstawioną argumentacją należy się zgodzić.

Dodatkowo należy zauważyć, że w postępowaniu przed sądami administracyjnymi możliwe jest jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe. Jego zakres w sposób kategoryczny wyznacza art. 106 § 3 p.p.s.a., który stanowi, że sąd z urzędu lub na wniosek stron może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zawarty w tym przepisie zwrot normatywny "dowody uzupełniające" uzasadnia twierdzenie, że chodzi w nim o dowody z dokumentów, które nie były podnoszone, a wiec w postępowaniu administracyjnym nie został przeprowadzony z nich dowód. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wnioskowany dowód z dokumentów jest znany organowi, lecz skarżący kasacyjnie nie zgadza się z oceną przydatności tego dowodu w przedmiotowej sprawie. Dodatkowo słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że przedmiotem kontroli sądowej jest zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia [...] stycznia 2016 r. wydana w postępowaniu nadzorczym, a nie decyzja z dnia [...] grudnia 1990 r. o rozgraniczeniu nieruchomości. Stąd też niezasadne są żądania i oczekiwania, aby Sąd I instancji w oparciu o wnioskowane dowody poczynił odmienne ustalenia faktyczne, niż uczynił to organ rozgraniczeniowy w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] grudnia 1990 r. Nadto należy mieć na uwadze, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem postępowania jest wyłącznie ocena decyzji z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., ale ocena ta jest dokonywana na datę wydania decyzji, a nie na datę wydania decyzji w postępowaniu nieważnościowym. Dlatego też przedmiotowy zarzut jest niezasadny.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 k.p.a., zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, a w razie kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. następuje zatem wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia. Taka sytuacja nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie, uzasadnienie wyroku Sąd I instancji spełnia wszelkie wymogi określone w tym przepisie, a okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie podziela stanowiska prawnego Sadu I instancji nie oznacza wadliwości uzasadnienia. Dlatego też zarzut ten jest niezasadny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie i dlatego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddali skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.