Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2440/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1; art. 39 ust. 1; art. 40 ust. 1, 2, 4, 6, 12;
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 7; art. 77 par 1; art. 80; art. 75;
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: par 75-77
journal: Dz.U. 2011 nr 263 poz 1572
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania  geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu  geodezyjnego i kartograficznego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant spec. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2020 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2019 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1017 (jeden tysiąc siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej SKO, Kolegium) utrzymało w całości w mocy decyzję Prezydenta W. (dalej Prezydent) z [...] czerwca 2019 r., którą wymierzono C. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej "Skarżąca", "Spółka") karę pieniężną w kwocie 1 758,00 złotych za zajęcie pasa drogowego za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. T. w rej. ul. T. w W..

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 17 kwietnia 2019 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. T. w rej. ul. T. w W., podczas której stwierdzono umieszczenie w nim reklam emitowanych na wyświetlaczu elektronicznym bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół, w którym zapisano zmierzoną powierzchnię reklam.

Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach 17, 29 kwietnia, 12 maja oraz 14 maja 2019 r. potwierdziły nielegalne funkcjonowanie reklam emitowanych na wyświetlaczu elektronicznym.

Ustalenia te stały się podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego, o czym organ zawiadomił Spółkę pismem z 13 maja 2019 r.

Prezydent W. decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nałożył na Skarżącą karę pieniężną w wysokości 1 758,00 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) ul. T. w rej. ul. T. w dniach 17, 29 kwietnia oraz 12,14 maja 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklam emitowanych na wyświetlaczu elektronicznym o powierzchni 1,77 m2, natomiast w dniach 11-16, 18-28, 30 kwietnia oraz 1-11 oraz 13 maja 2019 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika o powierzchni 0,37 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi.

Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy: art. 104 i art. 107 k.p.a., art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm. - dalej u.d.p.); uchwała Rady W. Nr [...] z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz uchwała Rady W. Nr [...] z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.).

Od tej decyzji Skarżąca wniosła odwołanie.

Utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy SKO podkreśliło, że w sprawie wykazano fakt i czas trwania zajęcia pasa drogowego, a to na podstawie protokołów kontroli, notatek służbowych oraz dokumentacji fotograficznej.

SKO zaznaczyło, że zarządca drogi w sposób całkowicie usprawiedliwiony wymierzył Skarżącej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia.

Ustosunkowując sie do zarzutów odwołania SKO wskazało, że są one w całości niezasadne gdyż w rozpatrywanej sprawie zebrany materiał dowodowy wskazuje w sposób jednoznaczny, że w okresie wskazanym w decyzji Skarżąca zajmowała fragment terenu stanowiący pas drogowy ul. T. poprzez umieszczenie w nim reklamy i nośnika bez zezwolenia zarządcy drogi.

Zdaniem SKO w sprawie bezsporny był fakt, że reklama została umiejscowiona w centrum miasta w miejscu ponadnormatywnego ruchu samochodowego. Jak wynika z akt sprawy jest ona widoczna dla kierowców jadących jezdnią ul. T. Zatem nośnik reklamowy powodować może bezpośrednie zagrożenie w ruchu pojazdów z uwagi na skupianie uwagi kierujących na treści reklamy. Na rzeczonym odcinku obowiązuje ograniczenie prędkości pojazdów do 50 km/h czyli najwyższe jakie jest dopuszczalne w ruchu w terenie zabudowanym. Zatem nawet chwilowe rozproszenie kierowcy skutkować może zdarzeniem drogowym.

Zdaniem SKO nośnik jako konstrukcja techniczna jest na stałe przytwierdzony do elewacji budynku a do konstrukcji doprowadzona jest energia elektryczna. Zatem funkcjonowanie samego nośnika w pasie drogowym uznać należy za wyjaśnione.

W konsekwencji SKO uznało, że zaskarżona decyzja Prezydenta W. odpowiada przepisom prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka zarzuciła:

1. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1, 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ("u.d.p."), poprzez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego, w skład którego obligatoryjnie powinny wchodzić:

a) dokumenty zawarte w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (protokoły graniczne, protokoły ustalenia przebiegu działek ewidencyjnych, szkice polowe, dzienniki danych ewidencyjnych,

b) opinia biegłego geodety,

na okoliczność ustalenia, czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1) u.d.p., skutkiem czego było pozbawione podstaw faktycznych ustalenie, że Skarżąca dokonała zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi;

2) art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 oraz 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 3 i 6 u.d.p. poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, jakoby Skarżąca zajmowała pas drogowy bez zezwolenia w terminie od dnia 11 do dnia 16 kwietnia, od dnia 18 do dnia 28 kwietnia oraz dnia 30 kwietnia, a także od dnia 1 do dnia 11 maja oraz 13 maja 2019 r. podczas gdy kontrole Organu miały miejsce w dniach 17, 29 kwietnia, a także 12 oraz 14 maja 2019 r., zaś w aktach sprawy brakuje jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, iż nośnik reklamowy był zamontowany w okresach pomiędzy kontrolami;

3) art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia Skarżącej (lub jej przedstawiciela) o czynnościach kontrolnych - oględzin nośnika reklamowego - a przez to niezapewnienie Skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, w tym w szczególności niezapewnienie udziału Skarżącej (jego przedstawiciela), podczas gdy z powołanych przepisów wynika obowiązek zapewnienia stronom, przez organ administracji, możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie, w tym w szczególności udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych;

4) art. 15 k.p.a. poprzez przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego i gromadzenia dowodów przez Organ II instancji, co narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania, pozbawiając Skarżącą służącego jej prawa odwołania;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1) u.d.p., poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem jezdni ul. T. w rej. ul. T. oraz brak funkcjonalnego związku z ruchem drogowym nie znajdował się w granicach pasa drogowego;

2) art. 40 ust. 3, 6, 8 i W. Nr [...] z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych ("Uchwała") w zw. z art. 3 pkt 1) i 3) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("Pr. bud.") poprzez uznanie, iż nośnik reklamowy w formie tzw. Digital, występujący w niniejszej sprawie, stanowi obiekt budowlany w rozumieniu Pr. bud., do którego stosuje się stawkę opłaty określoną w poz. 19 Załącznika nr 3 do Uchwały (stawka za "inne obiekty budowlane"), podczas gdy nośnik tego typu nie spełnia definicji obiektu budowlanego (w tym definicji budowli), co prowadzi do wniosku, że do przedmiotowej kategorii nośników nie znajduje zastosowania kara pieniężna wymierzana na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. a zatem karę pieniężną za okres od dnia 11 do dnia 16 kwietnia, od dnia 18 do dnia 28 kwietnia oraz 30 kwietnia, a także od dnia 1 do dnia 11 oraz dnia 13 maja 2019 r. wymierzono bezpodstawnie;

3) art. 40 ust. 6 i 12 u.d.p. w zw. art. 81a § 1 k.p.a., poprzez błędne obliczenie wysokości kary pieniężnej w przyjętym przez Organy stanie faktycznym, polegające na nieuprawnionym doliczeniu ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni, podczas gdy uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklamy wyświetlanej na tym nośniku.

Ponadto Skarżąca na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z:

1. dokumentu w postaci Opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dnia 20 września 2019 r. w przedmiocie zakresu i źródeł niezbędnych do rozstrzygania spraw dotyczących instalacji tablic i urządzeń reklamowych na budynkach położonych bezpośrednio przy granicy lub bliskiej odległości od granicy na okoliczność ustalenia czynności dowodowych i zakresu dokumentów, jakie powinien przeprowadzić i zgromadzić organ w celu prawidłowego ustalenia, czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1) u.d.p.;

2. pisma Zarządu Dróg Miejskich W. z dnia 27 września 2019 r. (znak ZDM-GKPKP.071.7352.2019), na okoliczność ustalenia, że działania organu mogą nosić znamiona czynu nieuczciwej konkurencji w rozumieniu art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (dalej "u.z.n.k."), w szczególności poprzez utrudnianie Skarżącej dostępu do rynku (art. 15 ust. 1 u.z.n.k.).

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że zarówno wyrys z Ewidencji Gruntów, jak i mapa zasadnicza sporządzona w skali 1:500 nie mogą stanowić podstawy do ustalenia wzajemnego przebiegu linii granicznych działki ewidencyjnej i budynku. Ze względu na ograniczenia ludzkiego wzroku na mapie w skali 1:500 nie jest możliwe wyróżnienie dwóch sąsiadujących ze sobą linii, jeżeli odległość między nimi jest mniejsza niż 0,15 m (0,3 mm w skali mapy), a takie odległości mogą mieć znaczenie w sprawach dotyczących instalacji nośników na budynkach. Na mapie zasadniczej, w elewacji budynku nie wyróżnia się także załamań mniejszych niż 10 cm, a wnęki w ścianie budynku o takiej głębokości są często wystarczające do zainstalowania tablic i urządzeń reklamowych (np. wnęka powstała na skutek wysunięcia elementów elewacji, jak gzyms).

Rozstrzygnięcie o położeniu nośnika względem granicy pasa drogowego wymagało zatem uzyskania przez organ wiadomości specjalnych bowiem niniejszym postępowaniu ustalenie lokalizacji nośnika względem granicy pasa drogowego miało kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i wobec tego pozyskanie wiadomości specjalnych było czynnością, którą organ zobowiązany był podjąć w toku rozpoznawania sprawy.

Dopiero bowiem ustalenie ponad wszelką wątpliwość linii rozgraniczających gruntu stanowiącego pas drogowy umożliwia poddanie analizie granic pasa drogowego w zakresie wyznaczenia dolnej i górnej granicy pasa drogowego oraz ustalenia, czy w granicach tych posadowione są urządzenia, a następnie poddanie analizie dalszych przesłanek nałożenia kary pieniężnej.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. Skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie organ I instancji dopiero wraz z przekazaniem odwołania podjął niezbędne działania w celu uzyskania z Biura Geodezji i Katastru wypisów i wyrysu z ewidencji gruntów wraz z zaznaczeniem granic pasa drogowego ul. T. w rej. ul. T. (pismo organu I instancji z dnia 6 sierpnia 2019 r.), co należy uznać za rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności.

Ponadto Skarżąca zwraca uwagę, że nośnik jest przymocowany do elewacji budynku niebędącego urządzeniem pasa drogowego. Nie stoi on zatem na przeszkodzie lokalizowaniu jakichkolwiek urządzeń związanych z obsługą, zarządzaniem lub zabezpieczeniem ruchu drogowego. Nośnik nie utrudnia również w żaden sposób korzystania z ciągów komunikacyjnych, zarówno pieszych, jak jezdnych, zlokalizowanych w pasie drogowym, albowiem przymocowany jest w miejscu, w którym ani piesi, ani użytkownicy pojazdów mechanicznych się nie przemieszczają, ponieważ jest to niemożliwe ze względu na różnego rodzaju inne niż nośnik urządzenia, konstrukcje oraz wystające elementy elewacji.

SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi jako niezasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone decyzje dotknięte są naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a także prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.- dalej p.p.s.a.).

Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie było ustalenie odpowiedzialności z tytułu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi.

Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 ustawy o drogach publicznych). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie.

W sprawie niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy istotnie należąca do Skarżącej reklama zajmowała jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni.

Należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k. p. a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14.02.2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (zob. postanowienie SN z 4.04.2013 r., sygn. akt V KK 13/13, LEX nr 1312594; wyrok SA w K. z 13.06.2013 r., sygn. akt [...], LEX nr 1349898). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami (zob. postanowienie SN z 23.05.2002 r., sygn. akt V KKN 426/00, OSNKW 2002/9–10, s. 81).

Natomiast ustanowiona w kodeksie zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze.

Sfera pasa drogowego, choć nieograniczona w górę i w dół, pozostaje natomiast ściśle wytyczona wzdłuż i wszerz.

W rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy, stanowią protokoły kontroli pasa drogowego, fotografie na płycie CD oraz wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego i granice pasa drogowego. Zdaniem SKO z tych dokumentów wynika, że doszło do zajęcia pasa drogowego.

Innego zdania jest Skarżąca, która uważa, że te dokumenty nie mogą stanowić wystarczającego dowodu, że reklama umieszczona na fasadzie budynku znajduje się w pasie drogowym. Zdaniem Skarżącej również wyrys z ewidencji gruntów , jak i mapa zasadnicza w skali 1:1500 nie mogą stanowić podstawy do ustalenia wzajemnego przebiegu linii granicznych działki ewidencyjnej i budynku.

Ponadto nośnik nie utrudnia w żaden sposób korzystania z ciągów komunikacyjnych, zarówno pieszych, jak jezdnych, zlokalizowanych w pasie drogowym, albowiem przymocowany jest w miejscu, w którym ani piesi, ani użytkownicy pojazdów mechanicznych się nie przemieszczają, a mianowicie znajduje się pod wystającym elementem elewacji.

Sąd podzielił stanowisko Skarżącej, że istotnie materiał dowodowy zebrany w sprawie niniejszej jest niewystarczający do uznania, że w sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. T. w rej. ul. T. w W.

Ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji fotograficznej, umieszczonej na płycie CD wynika, że sporny nośnik jest przytwierdzony do ściany budynku, zaś nad tym nośnikiem znajduje się nadwieszenie będące częścią fasady budynku.

Biorąc zatem pod uwagę miejsce posadowienia spornej reklamy (pod wystającą częścią budynku) nie ma pewności czy reklama ta istotnie znajduje się w pasie drogowym bowiem w aktach sprawy brak jest stosownej mapy/dokumentu, na której został przez uprawnioną do tego osobę wrysowany, w odpowiedniej skali przedmiot, który – zdaniem organów – zajmuje bezprawnie pas drogowy.

Dodać należy, że z fotografii znajdujących na płycie CD (w aktach sprawy) wynika, że linia budynku ( fasada) nie jest prosta na całej długości. Wbrew stanowisku SKO, nawet sporządzone fotografie wobec ich fragmentaryczności nie dają pewności, czy w rzeczywistości na gruncie – jak wynika z treści zaskarżonej decyzji – ściana budynku, na której umieszczono reklamy/nośniki wzniesiona jest równo z granicą pasa drogowego skoro fasada budynku ma nadwieszenie, pod którym schowano sporny nośnik.

Idąc tym tokiem rozumowania Sąd doszedł do przekonania, że obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. Przyjęta w art. 75 k.p.a. zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1062/19).

W tej sprawie dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, w myśl § 75 – § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1562 ze zm.), sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego.

Potwierdza to dołączona do skargi opinia Stowarzyszenia Geodetów Polskich z września 2019 r. Co prawda, Sąd na rozprawie oddalił wniosek dowodowy Skarżącej o dopuszczenie dowodu z tej opinii, bowiem podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest w zasadzie cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Jednakże nie stoi to na przeszkodzie posłużeniu się takim dokumentem przez stronę postępowania gdyż w orzecznictwie przyjęto, iż opinie sporządzone na zlecenie strony, traktować należy jedynie jako wyjaśnienia stanowiące poparcie jej stanowiska, choć z uwzględnieniem wiadomości specjalnych (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2011 r. sygn. akt II FSK 1769/09, z 21 lutego 2008 r. sygn. akt I GSK 468/07 i z 16 stycznia 2008 r. sygn. akt II FSK 1539/06).

Wskazanie miejsca usytuowania reklamy na wydruku z mapy zasadniczej przez inspektora ZDM (nawet przyjmując, że jest on geodetą - co nie wynika z akt sprawy) nie oznacza, że poczynione zostały bezsporne ustalenia określające linie graniczne tego pasa oraz usytuowanie spornej reklamy wobec tych linii. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje zaś to, że kwestia ta jest dla organu oczywista.

W rozpoznawanej sprawie nie został przedstawiony żaden urzędowy dokument geodezyjny, czy też opinia biegłego geodety, określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy, z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić fakt zajęcia tego pasa drogowego.( por. wyroki WSA w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1665/05 i VI SA/Wa 1819/05, wyrok WSA w Szczecinie o sygn. akt II SA/Sz 380/08 ).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 9 stycznia 2020 r. o sygn. akt II GSK 1414/19 poza sporem winna pozostawać okoliczność, że dowód na okoliczność zamieszczenia reklamy w pasie drogowym nie będzie pełny, jeżeli w materiałach dowodowych sprawy nie zostanie przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., z drugiej zaś - kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy z tymi liniami, pozwalającą stwierdzić przypadek zajęcia tego pasa drogowego. W celu wykazania granic pasa drogowego niezbędnym jest więc przedłożenie planu (mapy geodezyjnej) gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu określający przebieg pasa drogowego. W konsekwencji nie są prawidłowe ustalenia oparte na dwóch rodzajach środków dowodowych. Po pierwsze, są to protokoły "kontroli terenowej". Po drugie, ocenę oparto na dokumentacji fotograficznej. W odniesieniu do dowodu z dokumentacji fotograficznej należy podzielić stanowisko prezentowane w orzecznictwie NSA, że dokumentacja fotograficzna nie stanowi dokumentu urzędowego. Jest jedynie dowodem potwierdzającym istnienie przedstawionego na fotografiach stanu rzeczy. To, na ile potwierdza zajęcie pasa drogowego w niniejszej sprawie bezpośrednio z niej nie wynika. Wyniki wnioskowań w tym zakresie mogą być podważone w każdy sposób, w szczególności poprzez podważenie samych wnioskowań, albo w drodze przedstawienia dowodów na okoliczności przeciwne niż wyniki wnioskowań (vide wyrok NSA z dnia 16.09.2009 r. sygn. akt II GSK 40/2009, wyrok NSA z dnia 20.03.2018 r. sygn. akt II GSK 1732/16).

Przeprowadzone przez organy postępowanie dowodowe nie daje jednoznacznej odpowiedzi czy faktycznie reklama należąca do Skarżącej znajdowała się w pasie drogowym, a więc czy zachodzi ustawowo określona przesłanka "zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia".

Zaskarżona decyzja dotknięta jest zatem naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaakcentować należy, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ weźmie pod uwagę, że decyzja powinna być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem czy sporna reklama znajduje się w przestrzeni pasa drogowego za pomocą prawidłowej mapy i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali, sporządzonych przez uprawniony podmiot. Tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie stronie odpowiedzialności za delikt administracyjny jest rzeczywiście uprawnione, czy też nie.

W tym stanie rzeczy wypowiadanie się przez Sąd co do pozostałych zarzutów skargi należało uznać za przedwczesne, skoro sprawa będzie od nowa rozpoznawana przez organ administracji.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz w związku z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).