Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2273/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6255 Pozwolenia i urządzenia radiowe
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 123 ust. 6 pkt 4 w zw. z art. 116 ust. 3,
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 288 akapit 2 i 4
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2020 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie rezerwacji częstotliwości oddala skargę


UZASADNIENIE

Sygn. akt:

VI SA/Wa 2273/19

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. N. S.A. (dalej jako: "N.", "Spółka" lub "Skarżąca") zwróciła się do Prezesa UKE o udzielenie na jej rzecz rezerwacji 4 bloków częstotliwości z zakresów 3629 MHz - 3643 MHz i 3729 MHz -3743 MHz oraz 3657 MHz -3671 MHz i 3757 MHz -3771 MHz oraz 3671 MHz -3685 MHz i 3771 MHz -3785 MHz oraz 3685 MHz -3699 MHz i 3785 MHz -3799 MHz w celu świadczenia usług telekomunikacyjnych w służbie radiotelekomunikacyjnej ruchomej lub stałej na obszarze gmin: [...], na okres do 31 grudnia 2020 (dalej jako "Wniosek").

W uzasadnieniu Wniosku Spółka wskazała, że przedmiotowe 4 bloki częstotliwości umożliwią N. poczynić istotny krok w kierunku wsparcia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: "UKE") w osiągnięciu założeń dotyczących rozwoju pilotażowych sieci 5G w Polsce (na terenie [...] i gmin przylegających). Podniosła, iż ww. rezerwacja pozwoliłaby na efektywne wykorzystanie nieużywanych, na obszarze wnioskowanych gmin, czterech wolnych bloków częstotliwości.

Ponadto wskazała, iż wnioskowane bloki częstotliwości przylegają bezpośrednio z dwóch stron do znajdującego się w dyspozycji Spółki bloku częstotliwości z zakresu 3643-3657 MHz oraz 3743-3757 MHz przydzielonego na podstawie decyzji Prezesa URTiP z dnia [...] października 2005 r. o numerach nr [...] z późniejszymi zmianami, z których ostatnie dokonane zostały decyzjami Prezesa UKE z [...] lipca 2017 r. o numerach odpowiednio [...] (dalej "Rezerwacja Ogólnopolska").

Wnioskowany okres rezerwacji częstotliwości tj. do 31 grudnia 2020 r. jest zgodny z okresami ważności Rezerwacji Ogólnopolskiej, co w opinii Spółki z jednej strony pozwoli na uruchomienie pilotaży na terenie [...] i gmin przylegających, z drugiej zaś przyczyni się do realizacji zamierzeń Prezesa UKE przedstawionych w poddanym konsultacjom publicznym Planie zagospodarowania widma radiowego dla 5G.

Prezes UKE w dniu 22 listopada 2018 r. wszczął postępowanie w sprawie, informując o powyższym Spółkę.

Pismem z dnia 21 stycznia 2019 r. Spółka ponowiła argumentację dla udzielenia jej wnioskowanych częstotliwości.

Prezes UKE w odpowiedzi wystosował do N. zawiadomienie z dnia 25 stycznia br., w którym zwrócił się o jednoznaczne wskazanie, czy wniosek o rezerwację częstotliwości z dnia 14 listopada 2018 r. należy traktować jako wniosek o rezerwację częstotliwości w rozumieniu 114 ust. 1 PT, czy też wniosek o uzyskanie zezwolenia na czasowe użytkowanie urządzenia radiowego nadawczego lub nadawczo-odbiorczego, o którym mowa w art. 144b PT oraz wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 1 marca 2019 r.

W dniu 1 marca br. N. ponownie otrzymała zawiadomienie o wyznaczeniu nowego terminu zakończenia postępowania w sprawie, z uwagi na brak rozstrzygnięcia, czy Wniosek należy traktować zgodnie z jego nazwą i treścią jako rezerwację, czy też w sposób wskazany w art. 144 b PT.

Spółka wystosowała do Prezesa UKE pismo z dnia 25 marca 2019 r., w którym wskazała, że Wniosek należy traktować, zgodnie z jego nazwą i treścią, jako Wniosek o rezerwację.

W dniu 11 czerwca 2019 r., Strona wystosowała ponaglenie na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa UKE w sprawie z Wniosku z dnia 14 listopada 2018 r.

Pismem z dnia 18 czerwca 2019 r. Prezes UKE odpowiedział na ponaglenie strony, wzywając ją do jednoznacznego wskazania, czy wniosek dotyczy rezerwacji częstotliwości, czy też zezwolenia na czasowe używanie urządzenia radiowego nadawczego lub nadawczo – odbiorczego w celu przeprowadzenia badań, testów lub eksperymentów.

Kolejnym pismem z dnia 1 lipca 2019 r. Prezes UKE, stwierdzając brak reakcji strony na pismo organu z dnia 18 czerwca 2019 r., wezwał stronę w trybie art. 50 kpa do ostatecznego zajęcia stanowiska co do charakteru jej wniosku z dnia 14 listopada 2018 r. pod rygorem procedowania ww. wniosku jako wniosku o rezerwację częstotliwości (art. 116 ust. 3 PT).

Pismem z dnia 8 lipca 2019 r. strona, podtrzymując stanowisko zawarte m.in. w piśmie z 25 marca 2019 r., podała, iż jej wniosek z 14 listopada 2018 r. dotyczy rezerwacji częstotliwości.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia br. Prezes UKE odmówił dokonania rezerwacji częstotliwości zgodnie z Wnioskiem.

Prezes UKE włączył do akt sprawy wcześniejsze swoje decyzje z kwietnia 2018 r. odmawiające dokonania na rzez O. S.A., T. S.A. oraz P. sp. z o.o. rezerwacji częstotliwości z zakresu 3,7 GHz na obszarze objętym Wnioskiem N. (w skład którego wchodzą również gminy [...]).

Wyjaśnił, iż ww. odmowy dokonania rezerwacji częstotliwości z zakresu 3,7 GHz na rzecz O., T. oraz P., na obszarze objętym także zainteresowaniem N. ujawnionym we Wniosku, nastąpiły z uwagi na to, że zainteresowanie częstotliwościami przekroczyło dostępne zasoby, co w świetle art. 116 ust. 3 PT oznacza brak dostatecznych zasobów częstotliwości i rodzi konieczność przeprowadzenia przetargu albo aukcji.

Mając na uwadze powyższe, organ zaznaczył, iż zgromadził z urzędu, w trakcie Konsultacji, konsultacji wstępnych założeń do przetargu 3,7 GHz oraz w trakcie rozpatrywania powołanych powyżej wniosków O., T. oraz P., informacje o całościowym popycie na częstotliwości z zakresu 3600-3800 MHz, w tym na podzakres zawierający żądane przez N. bloki, zgłaszanym przez inne niż N., podmioty. Wobec powyższego zachodzi konieczność ogłoszenia procedury selekcyjnej odnośnie zakresu 3600-3800 MHz. Wniosek Strony został zgłoszony przed jej rozpoczęciem, co wypełnia przesłankę art. 123 ust. 6 pkt. 4 PT.

Następnie, organ administracji wziął pod uwagę przesłankę wskazaną w art. 123 ust. 6 pkt. 6 PT, która stanowi że odmowa rezerwacji częstotliwości następuje w przypadku, gdy udzielenie rezerwacji częstotliwości uniemożliwiałoby realizację zobowiązań wynikających z wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych lub aktów prawnych Unii Europejskiej, dotyczących gospodarki częstotliwościami.

W ocenie Prezesa UKE, dokonanie rezerwacji częstotliwości zgodnie z Wnioskiem uniemożliwiałoby realizację zobowiązań wynikających z aktów prawnych Unii Europejskiej, dotyczących gospodarowania częstotliwościami.

Organ wskazał, że akty prawne Unii Europejskiej to zgodnie z art. 288 TFUE dyrektywy, decyzje (w tym również decyzje Komisji), rozporządzenia, zalecenia i opinie. Zgodnie z art. 288 akapit 2 TFUE "Dyrektywa wiąże każde Państwo Członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organowi krajowemu swobodę wyboru formy i środków". Oznacza to, że akt ten formułuje cele, które adresaci, dowolnymi środkami, formami i metodami, obowiązani są osiągnąć. Zgodnie natomiast z art. 288 akapit 4 TFUE "decyzja wiąże w całości. Decyzja, która wskazuje adresatów, wiąże tylko tych adresatów.". Organ podkreślił, że w doktrynie prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym podstawą związania i obowiązku pełnego wykonywania decyzji kierowanych do danego państwa członkowskiego jest art. 288 akapit 4 TFUE i art. 4 ust. 3 TUE .

Prezes UKE wskazał, ze częstotliwości z zakresu 3400-3800 MHz zostały zharmonizowane na poziomie europejskim. W doktrynie prawa telekomunikacyjnego podkreśla się, że harmonizacja wykorzystania częstotliwości ma trzy zasadnicze cele. Po pierwsze, ma zapewnić techniczną efektywność wykorzystania widma, co ma podstawowe znaczenie dla działalności telekomunikacyjnej prowadzonej w skali ogólnoeuropejskiej. Po drugie, ma poszerzać obszary jednolitego rynku usług telekomunikacyjnych, poprzez tworzenie sieci ogólnoeuropejskich i zapewnianie możliwości roamingu międzynarodowego. Po trzecie, ma zapewnić odpowiednio duży rynek urządzeń i wyposażenia służącego radiokomunikacji. Ponadto zaznacza się, że w działaniach wspólnotowych wyraźnie wyróżnia się warstwę koordynacyjną, która nie ma charakteru wiążącego oraz działania harmonizacyjne dotyczące wykorzystania częstotliwości, które wiążą państwa członkowskie .

Harmonizacji warunków technicznych dotyczących wykorzystania widma w zakresie częstotliwości 3400-3800 MHz na potrzeby zapewnienia usług łączności elektronicznej we Wspólnocie drogą naziemną dokonano Decyzją Komisji 2008/41l/WE, zmienioną Decyzją wykonawczą Komisji 2014/276/UE. Decyzją 2019/235/UE zmieniono Decyzję Komisji 2008/411/WE w odniesieniu do aktualizacji odpowiednich warunków technicznych dotyczących zakresu częstotliwości 3400-3800 MHz.

Zgodnie z Decyzją Komisji 2019/235 w zakresie częstotliwości 3400-3800 MHz:

■ dupleksowym trybem pracy jest tryb dupleksu z podziałem czasu (TDD);

■ przydziela się bloki częstotliwości będące wielokrotnością 5 MHz, przy czym dolna granica częstotliwości przydzielonego bloku musi się pokrywać z dolną granicą zakresu częstotliwości wynoszącą 3400 MHz lub być od niej oddalona o wielokrotność 5 MHz;

■ są dostępne zasoby częstotliwości, zapewniające możliwość uzyskania wystarczająco dużych części ciągłego widma, najlepiej o szerokości 80-100 MHz, na potrzeby bezprzewodowych usług szerokopasmowej łączności elektronicznej.

Komisja, wydając Decyzję 2019/235 miała na uwadze fakt, że Europejski kodeks łączności elektronicznej (dalej "EKŁE") nakłada na państwa członkowskie obowiązek umożliwienia wykorzystania zakresu częstotliwości 3400-3800 MHz na potrzeby systemów naziemnych umożliwiających świadczenie bezprzewodowych usług szerokopasmowej łączności elektronicznej nowej generacji (5G) do dnia 31 grudnia 2020 r. EKŁE zobowiązuje również państwa członkowskie do wprowadzenia wszelkich odpowiednich środków w celu ułatwienia wdrażania technologii 5G, w tym reorganizacji pasma 3400-3800 MHz tak, aby umożliwić wykorzystanie wystarczająco dużych bloków widma. EKŁE w motywie 135 wyraźnie podkreśla, że "W celu zapewnienia do 2020 r. większej skoordynowanej dostępności widma radiowego, aby uzyskać bardzo szybkie sieci stacjonarne i bezprzewodowe, w kontekście 5G, Zespół ds. Polityki Spektrum Radiowego wskazał zakresy częstotliwości 3,4–3,8 GHz i 24,25–27,5 GHz za priorytetowe pasma odpowiednie do realizacji celów planu działania w zakresie sieci 5G do 2020 r. Zakresy częstotliwości 40,5–43,5 GHz i 66–71 GHz wskazano do dalszej analizy. Konieczne jest zatem zapewnienie, by do dnia 31 grudnia 2020 r. całość lub część zakresów 3,4–3,8 GHz oraz 24,25–27,5 GHz była dostępna dla systemów naziemnych umożliwiających dostarczanie usług bezprzewodowej szerokopasmowej łączności elektronicznej zgodnie ze zharmonizowanymi warunkami ustanowionymi za pomocą technicznych środków wykonawczych przyjętych zgodnie z art. 4 decyzji nr 676/2002/WE, w uzupełnieniu decyzji (UE) 2017/899 Parlamentu Europejskiego i Rady ( 1 ), z uwagi na to, że te zakresy mają szczególne właściwości pod względem zasięgu i przepustowości danych, dzięki którym można je odpowiednio połączyć, aby spełnić wymogi 5G. ".

W części normatywnej EKŁE tj. w art. 54 ust. 1 postanowiono, że "Do dnia 31 grudnia 2020 r. w odniesieniu do naziemnych systemów zdolnych do świadczenia usług bezprzewodowej szerokopasmowej łączności państwa członkowskie, gdy jest to konieczne dla ułatwienia realizacji sieci 5G, podejmują wszelkie odpowiednie środki, aby: a) zreorganizować i umożliwić użytkowanie wystarczająco dużych bloków zakresu częstotliwości 3,4–3,8 GHz; b) umożliwić użytkowanie przynajmniej 1 GHz zakresu częstotliwości 24,25–27,5 GHz, pod warunkiem że istnieją niezbite dowody świadczące o popycie rynkowym i braku znacznych ograniczeń dla migracji istniejących użytkowników lub o zwolnieniu pasma."

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej uregulowania prawne zawarte w Decyzji Komisji 2019/235 oraz w EKŁE, zmierzające do uruchomienia sieci mobilnej piątej generacji (5G), konieczne jest zapewnienie możliwości wykorzystywania zakresu 3600-3800 MHz w 5 MHz-owej aranżacji kanałów w trybie TDD. Przy czym zasadne jest, aby przyznawane zasoby tego widma stanowiły wielokrotność bloków o szerokości 5 MHz i obejmowały wystarczająco duże ciągłe bloki częstotliwości.

Decyzja Komisji 2019/235 zmieniająca Decyzję 2008/411/WE oraz EKŁE są aktami prawnymi Unii Europejskiej zawierającymi regulacje dotyczące gospodarowania częstotliwościami, są skierowane do wszystkich państw członkowskich, w tym do Rzeczypospolitej Polskiej i mają charakter wiążący.

Akty te nakazują, aby wnioskowane częstotliwości z zakresu 3600-3800 MHz, w tym zakresów 3629-3643 MHz i 3729-3743 MHz oraz 3657-3671 MHz i 3757-3771 MHz oraz 3671-3685 MHz i 3771-3785 MHz oraz 3685-3699 MHz i 3785-3799 MHz, których rezerwacji domaga się N., zostały rozdysponowane na potrzeby wdrożenia w Polsce technologii 5G, zgodnie z określonymi w nich wytycznymi co do terminu udostępnienia (EKŁE) i warunków technicznych wykorzystania częstotliwości (Decyzja Wykonawcza Komisji 2008/411/WE w sprawie harmonizacji zakresu częstotliwości 3400-3800 MHz na potrzeby naziemnych systemów zapewniających usługi łączności elektronicznej we Wspólnocie, zmieniona Decyzją Komisji 2014/276/UE, a następnie Decyzją Komisji 2019/235/UE).

Prezes UKE, rozpoznając Wniosek, wziął zatem pod uwagę zapisy przywoływanej powyżej Decyzji wykonawczej Komisji.

Według organu, mając na uwadze zapisy wskazanej Decyzji wykonawczej, nie jest możliwe dokonanie rezerwacji częstotliwości zgodnie z Wnioskiem, ponieważ nie da się w ten sposób osiągnąć nakazanego przydziału bloków stanowiących wielokrotność 5 MHz zgodnie z poniższym schematem.

Organ zaznaczył, iż nawet, jeśli przyjętoby założenie przedstawione przez Spółkę we Wniosku, to znaczy dokonano rezerwacji żądanych przez nią częstotliwości (4 bloki częstotliwości, każdy po 2x14 MHz, razem 2x56 MHz), w wyniku czego Spółka uzyskałaby na żądanym obszarze łącznie 140 MHz (powiększając w ten sposób dotychczasowy zasób 2x14 MHz z rezerwacji ogólnopolskich), to nie byłoby możliwe uszeregowanie bloków zgodnie ze schematem, w którym zgodnie z Decyzją wykonawczą Komisji, zakres 3600¬3800 MHz powinien dzielić się na kolejne bloki o szerokości 5 MHz (TDD), zaczynając od częstotliwości 3600 MHz.

Jeśli Prezes UKE dokonałby rezerwacji częstotliwości zgodnie z wnioskiem N., zagregowany w ten sposób zakres częstotliwości o szerokości 140 MHz zaczynałby się od częstotliwości granicznej dolnego bloku 3629 MHz, zamiast od 3625 MHz lub 3630 MHz. Jednocześnie nastąpiłaby dalsza fragmentaryzacja pasma z uwagi na fakt, że w ten sposób wyodrębnionoby blok o szerokości 29 MHz (3600-3629 MHz), co również stoi w sprzeczności z zapisami Decyzji wykonawczej Komisji i nie prowadzi do osiągnięcia celów założonych przez Komisję w zakresie harmonizacji zakresu 3400-3800 MHz (warunek dysponowania dużymi częściami ciągłego widma, najlepiej o szerokości 80-100 MHz).

Mając zaś na uwadze przyjęty harmonogram rozdysponowania częstotliwości z zakresu 3600-3800 MHz należy zakładać, że udzielenie ogólnopolskich rezerwacji na zasoby 3600-3800 MHz, wykorzystywanych według warunków technicznych określonych w Decyzji wykonawczej Komisji nastąpi do dnia 30 czerwca 2020 r. Warto również wspomnieć, że dotychczas udzielone N. rezerwacje ogólnopolskie w paśmie 3600-3800 MHz utracą moc z końcem 2020 r.

Tak więc, zdaniem organu, przeszkodą dokonania rezerwacji na Wniosek są, obok konieczności rozdysponowania wnioskowanej częstotliwości w drodze postępowania selekcyjnego, standardy techniczne wykorzystywania częstotliwości 3400-3800 MHz, wprowadzone Decyzją Komisji 2019/235/UE, jakie należy stosować przy dokonywaniu nowych rezerwacji częstotliwości. Ich spełnienie w tej sprawie jest niemożliwe, bowiem niezgodność dotyczy już samej aranżacji kanałów w tym paśmie.

Reasumując, organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zaistniały dwie negatywne przesłanki udzielenia rezerwacji częstotliwości, wskazane w art. 123 ust. 6 pkt. 4 oraz pkt 6 PT, a każda z nich stanowi samodzielną przesłankę do odmowy rezerwacji. W tej sytuacji, Prezes UKE nie jest już zobligowany do badania przesłanek pozytywnych wskazanych w art. 114 ust. 3 PT.

Strona wniosła od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik

sprawy tj.:

- art. 123 ust. 6 pkt. 4 w zw. z art. 116 ust. 3 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo Telekomunikacyjne (dalej "PT") poprzez uznanie, iż w zakresie wnioskowanych częstotliwości zachodzi konieczność przeprowadzenia przetargu (także aukcji albo konkursu), a Wniosek o rezerwację został złożony przed ogłoszeniem przetargu (także aukcji albo konkursu) podczas, gdy w ramach przeprowadzonej przez Prezesa UKE procedury badania popytu na wnioskowane częstotliwości nie zostało to potwierdzone, gdyż nie było innych zainteresowanych, a więc wnioskowane zasoby częstotliwości są dostępne i dostateczne;

- art. 123 ust. 6 pkt. 6 PT w zw. z 111 PT i art. 112 PT poprzez uznanie, iż udzielenie wnioskowanej rezerwacji częstotliwości uniemożliwiałoby realizację zobowiązań wynikających z wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych lub aktów prawnych Unii Europejskiej dotyczących gospodarowania częstotliwościami, podczas gdy Prezes UKE pominął w decyzji podstawowe uregulowania dotyczące przeznaczenia częstotliwości w Polsce tj. Krajowej Tablicy Przeznaczeń Częstotliwości i postanowień obowiązującego Planu Zagospodarowania Częstotliwości;

- art. 114 ust. 3 i 4 PT poprzez odmowę udzielenia rezerwacji częstotliwości zgodnie z Wnioskiem pomimo spełnienia przez Spółkę przesłanek wydania takiej decyzji rezerwacyjnej;

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy

tj.:

- naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.; dalej "kpa") poprzez (i) rozpatrzenie stanu faktycznego niezgodnie z przeprowadzonymi przez Organ ustaleniami, w tym w zakresie konieczności przeprowadzenia przetargu (ii) wydanie decyzji w oparciu o przesłanki (stan faktyczny i prawny) nieprzesądzone w dacie wydania decyzji, podczas gdy prawidłowe rozpatrzenie stanu faktycznego sprawy oraz zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego prowadziło do wniosku, że częstotliwości objęte wnioskiem Skarżącej są dostępne i dostateczne, zatem przeprowadzenie przetargu na rezerwację częstotliwości nie jest uzasadnione ani konieczne;

- naruszenia art. 12 i art. 35 § 1 i § 3 KPA poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy oraz zbierania wyjaśnień i informacji, które tego nie wymagały,

- naruszenia art. 8 KPA poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do organu w związku z pominięciem w wydaniu Decyzji wniosków z ustaleń dokonanych przez Organ w toku postępowania;

- naruszenia art. 6 KPA poprzez wydanie decyzji nie uwzględniającej zgodności z krajowymi podstawami prawnymi, które regulują przeznaczenie częstotliwości w Polsce (w tym prawa i obowiązki administracji, jak i obywateli/przedsiębiorców) tj. Krajowej Tablicy Przeznaczeń Częstotliwości oraz postanowień obowiązującego Planu Zagospodarowania Częstotliwości, a oparcie rozstrzygnięcia na regulacjach europejskich, które adresują normy postępowania administracji państwowej, przede wszystkim, w zakresie kształtowania ram prawnych (w tym polityk i strategii), a nie bezpośredniego ich stosowania we władczych rozstrzygnięciach organów administracji (aktów wydawanych wprost wobec przedsiębiorców).

Mając na względzie postawione zarzuty, Skarżąca wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) PPSA,

a) Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 123 ust. 6 pkt. 4 w zw. z art. 116 ust. 3 PT poprzez uznanie, iż w zakresie wnioskowanych częstotliwości zachodzi konieczność przeprowadzenia przetargu, a Wniosek o rezerwację został złożony przed ogłoszeniem przetargu podczas, gdy w ramach przeprowadzonej przez Prezesa UKE procedury badania popytu na wnioskowane częstotliwości nie zostało to potwierdzone, gdyż nie było innych zainteresowanych, a więc wnioskowane zasoby częstotliwości są dostępne i dostateczne.

W uzasadnieniu skargi strona wywodziła, iż informacja o braku zajętości wymienionych we wniosku bloków częstotliwości na obszarze gmin [...] była w listopadzie ubiegłego roku i nadal jest przedstawiona na stronie Biuletynu Informacji Publicznej UKE. Zgodnie z art. 116 ust. 2 PT takiej informacji można przypisać walor aktualności i zgodności ze stanem faktycznym, gdyż jest to wykonanie obowiązku nałożonego na Prezesa UKE ustawą (art. 116 ust. 2 PT).

Zgodnie więc z powziętą informacją, na podstawie art. 114 ust. 3 PT Spółka w dniu 19 listopada 2018 r. złożyła do Prezesa UKE Wniosek o rezerwację 4 bloków częstotliwości z zakresów 3629 MHz - 3643 MHz i 3729 MHz -3743 MHz oraz 3657 MHz -3671 MHz i 3757 MHz -3771 MHz oraz 3671 MHz -3685 MHz i 3771 MHz -3785 MHz oraz 3685 MHz -3699 MHz i 3785 MHz - 3799 MHz w celu świadczenia usług telekomunikacyjnych w służbie radiotelekomunikacyjnej ruchomej lub stałej na obszarze gmin: [...], na okres do 31 grudnia 2020 roku.

Prezes UKE w takiej sytuacji w trybie art. 116 ust. 3 PT bada popyt na wnioskowane częstotliwości w celu określenia, czy ich zasób jest dostateczny. W tym wypadku Prezes UKE wykonał dyspozycję przepisu 116 ust. 3 PT, ale dopiero po upływie 8 miesięcy od momentu złożenia przez Spółkę Wniosku (19 listopada 2018 wpłynął do UKE Wniosek Spółki, a 19 sierpnia 2019 r. Prezes UKE publikuje informację o Wniosku na BIP UKE).

W czasie 14 dni na zgłoszenie zainteresowania przez inne podmioty danymi częstotliwościami nie wpłynął żaden inny wniosek o rezerwację. Tym samym nie została potwierdzona konieczność przeprowadzenia przetargu dla tych 4 bloków częstotliwości.

Prezes UKE w uzasadnieniu do zaskarżonej Decyzji, tłumaczy ów brak zainteresowania tymi częstotliwościami "konsekwencją tego, że przedsiębiorcy telekomunikacyjni posiadają wiedzę o tym, że pasmo 3,7 GHz zostało przeznaczone na potrzeby 5G oraz, że rozdysponowanie całego zakresu 3600-3800 MHz nastąpi w ramach ogólnopolskich rezerwacji częstotliwości po przeprowadzeniu procedury selekcyjnej". Z powyższego faktu wyciąga jednak wniosek o charakterze prawnej przesłanki leżącej u podstaw odmowy przydzielenia częstotliwości zgodnie z Wnioskiem. Należy wyraźnie podkreślić, iż takie działanie Prezesa UKE jest niezgodne z przepisami art. 114 ust. 3 PT, jak również art. 116 ust. 3 PT, które stanowiły podstawy prawne odmowy przez Prezesa UKE do wydania Decyzji rezerwacyjnej zgodnie z Wnioskiem. Zaprezentowana wstępna koncepcja dalszego zagospodarowania zasobów widma na potrzeby sieci 5G, na którą powołuje się Prezes UKE ma bowiem walor jedynie informacyjny (kierunek dla wstępnie planowanej strategii dalszych działań), a nie prawny.

Organ w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U.2019.2167) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U.2019.2325 t.j. - zwanej dalej p.p.s.a.). Podkreślić należy, że w badaniu legalności Sąd nie jest związany zarzutami i granicami skargi.

Biorąc powyższe kryteria pod uwagę, Sąd doszedł do przekonania o bezzasadności zarzutów skargi. Nie dopatrzył się także uchybień, które należało wziąć pod uwagę z urzędu, jako rzutujące na prawidłowość zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Tym samym należało stwierdzić, iż zaskarżona decyzja pozostaje w zgodzie z obowiązującym prawem.

Sprawa dotyczyła wniosku N. S.A z dnia 14 listopada 2018 r., którym zwróciła się do Prezesa UKE z dnia 14 listopada 2018 r. o udzielenie na jej rzecz rezerwacji 4 bloków częstotliwości z zakresów 3629 MHz - 3643 MHz i 3729 MHz -3743 MHz oraz 3657 MHz -3671 MHz i 3757 MHz -3771 MHz oraz 3671 MHz -3685 MHz i 3771 MHz -3785 MHz oraz 3685 MHz -3699 MHz i 3785 MHz -3799 MHz w celu świadczenia usług telekomunikacyjnych w służbie radiotelekomunikacyjnej ruchomej lub stałej na obszarze gmin: [...], na okres do 31 grudnia 2020 (dalej jako "Wniosek").

Precyzując wniosek zgodnie z zobowiązaniem organu, pismem z dnia 8 lipca 2019 r. N. wskazała, że dotyczy on rezerwacji częstotliwości.

Prezes UKE na stronie BIP UKE w zakładce [...] dnia 19 lipca 2019 r. ogłosił informację o wpłynięciu Wniosku N.. Zainteresowane podmioty w terminie do dnia 2 sierpnia 2019 r. mogły występować z wnioskiem o rezerwację częstotliwości z zakresów 3629-3643 MHz oraz 3729-3743 MHz, 3657-3671 MHz oraz 3757-3771 MHz, 3671¬3685 MHz oraz 3771-3785 MHz,3685-3699 MHz oraz 3785-3799 MHz.

W wyznaczonym przez Prezesa UKE terminie nie wpłynął żaden wniosek o rezerwację częstotliwości objętych Wnioskiem. [...] sierpnia 2019 r. Prezes UKE wydał Skarżoną Decyzję. Ze skanu ZPO wynika, że N. odebrała Skarżoną Decyzję 4 września 2019 r.

Zarzut Skarżącej dotyczy naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 123 ust. 6 pkt. 4 Pt w związku z art. 116 ust. 3 Pt poprzez uznanie, iż w zakresie wnioskowanych częstotliwości zachodzi konieczność przeprowadzenia przetargu, a Wniosek o rezerwację został złożony przez ogłoszeniem przetargu, podczas gdy zdaniem Skarżącej, wnioskowane zasoby są dostępne i dostateczne.

Zdaniem N., opisana w stanie faktycznym okoliczność, iż zgodnie z treścią decyzji Prezesa UKE z kwietnia 2018 r. w sprawie odmowy dokonania na rzecz O. S.A., T. S.A. oraz P. częstotliwości z pasma 3,7 GHz na obszarze objętym wnioskiem N., stwierdzono brak dostępnych zasobów częstotliwości, miała znaczenie wyłącznie w dacie wydawania tych decyzji, a Prezes UKE powinien wtedy przeprowadzić przetarg. Tymczasem, Prezes UKE podjął się przeprowadzenia przetargu ani aukcji na wnioskowane częstotliwości .

Zarzut powyższy nie zasługuje na uwzględnienie. Z akt sprawy wynika, iż przedmiotowy wniosek N. o rezerwację częstotliwości został złożony przez ogłoszeniem przez Prezes UKE przetargu lub aukcji, do czego był zobligowany zarówno po zbadaniu zainteresowania częstotliwościami po wnioskach O. S.A., T. S.A. oraz P. (czego wynikiem były decyzje w sprawie odmowy rezerwacji częstotliwości na rzecz tych podmiotów), jak również posiadał możliwość ogłoszenia z własnej inicjatywy w przypadku posiadania wiedzy o popycie na częstotliwości (art. 116 ust. 12 PT). Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, na dzień jej wydania aukcja na częstotliwości z zakresu 3400 - 3800 MHz na terenie całego kraju nie była ogłoszona. Jak podał natomiast organ w odpowiedzi na skargę, trwają już czynności przygotowawcze, między innymi rozstrzygnięto już procedurę zamówienia publicznego na wykonawcę elektronicznego systemu aukcyjnego ([...]). W tej sytuacji, zgodnie z art. 123 ust. 6 pkt. 4 PT, Prezes UKE był obowiązany do dokonania odmowy rezerwacji na wniosek N..

Wobec powyższego, należy stwierdzić że pierwszy zarzut N. jest nietrafiony.

b) Formułując drugi zarzut, Skarżąca wskazuje na naruszenia art. 123 ust. 6 pkt. 6 PT w związku z art. 111 PT i art. 112 PT, poprzez odniesienie się wyłącznie do umów międzynarodowych oraz aktów prawnych UE, z pominięciem podstawowych uregulowań dotyczących przeznaczenia częstotliwości w Polsce, to jest Krajowej Tablicy Przeznaczeń Częstotliwości oraz postanowień obowiązującego Planu Zagospodarowania Częstotliwości.

Odnosząc się do powyższego zarzutu, należy stwierdzić, że istotnie, obowiązujący na dzień wydania Skarżonej Decyzji plan zagospodarowania częstotliwości dla zakresu 3600-3800 MHz, ustalony zarządzeniem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 10 lutego 2014 r. (dostępny pod adresem [...]) dopuszcza możliwość użytkowania kanałów zarówno o szerokości 5 MHz, jak i 1 MHz. Nie ulega jednak wątpliwości, że plan zagospodarowania częstotliwości ma tutaj znaczenie drugorzędne wobec postanowień prawa UE, które Prezes UKE przywołał w uzasadnieniu Skarżonej Decyzji.

Prezes UKE wskazał w Skarżonej Decyzji, że harmonizacji warunków technicznych dotyczących wykorzystania widma w zakresie częstotliwości 3400-3800 MHz na potrzeby zapewnienia usług łączności elektronicznej we Wspólnocie drogą naziemną dokonano Decyzją Komisji 2008/41 l/W E, zmienioną Decyzją wykonawczą Komisji 2014/276/UE. Decyzją 2019/235/UE zmieniono Decyzję Komisji 2008/411/WE w odniesieniu do aktualizacji odpowiednich warunków technicznych dotyczących zakresu częstotliwości 3400-3800 MHz.

Zgodnie z Decyzją Komisji 2019/235 w zakresie częstotliwości 3400-3800 MHz:

▪ dupleksowym trybem pracy jest tryb dupleksu z podziałem czasu (TDD);

▪ przydziela się bloki częstotliwości będące wielokrotnością 5 MHz, przy czym dolna granica częstotliwości przydzielonego bloku musi się pokrywać z dolną granicą zakresu częstotliwości wynoszącą 3400 MHz lub być od niej oddalona o wielokrotność 5 MHz;

▪ są dostępne zasoby częstotliwości, zapewniające możliwość uzyskania wystarczająco dużych części ciągłego widma, najlepiej o szerokości 80-100 MHz, na potrzeby bezprzewodowych usług szerokopasmowej łączności elektronicznej.

Komisja, wydając Decyzję 2019/235 miała na uwadze fakt, że Europejski kodeks łączności elektronicznej (dalej "EKŁE") nakłada na państwa członkowskie obowiązek umożliwienia wykorzystania zakresu częstotliwości 3400-3800 MHz na potrzeby systemów naziemnych umożliwiających świadczenie bezprzewodowych usług szerokopasmowej łączności elektronicznej nowej generacji (5G) do dnia 31 grudnia 2020 r. EKŁE zobowiązuje również państwa członkowskie do wprowadzenia wszelkich odpowiednich środków w celu ułatwienia wdrażania technologii 5G, w tym reorganizacji pasma 3400-3800 MHz tak, aby umożliwić wykorzystanie wystarczająco dużych bloków widma. EKŁE w motywie 135 wyraźnie podkreśla, że "w celu zapewnienia do 2020 r. większej skoordynowanej dostępności widma radiowego, aby uzyskać bardzo szybkie sieci stacjonarne i bezprzewodowe, w kontekście 5G, Zespół ds. Polityki Spektrum Radiowego wskazał zakresy częstotliwości 3,4-3,8 GHz i 24,25-27,5 GHz za priorytetowe pasma odpowiednie do realizacji celów planu działania w zakresie sieci 5G do 2020 r. [...] Konieczne jest zatem zapewnienie, by do dnia 31 grudnia 2020 r. całość lub część zakresów 3,4-3,8 GHz oraz 24,25-27,5 GHz była dostępna dla systemów naziemnych umożliwiających dostarczanie usług bezprzewodowej szerokopasmowej łączności elektronicznej zgodnie ze zharmonizowanymi warunkami ustanowionymi za pomocą technicznych środków wykonawczych przyjętych zgodnie z art. 4 decyzji nr 676/2002/WE, w uzupełnieniu decyzji (UE) 2017/899 Parlamentu Europejskiego i Rady, z uwagi na to, że te zakresy mają szczególne właściwości pod względem zasięgu i przepustowości danych, dzięki którym można je odpowiednio połączyć, aby spełnić wymogi 5G.".

W części normatywnej EKŁE tj. w art. 54 ust. 1 postanowiono, że "Do dnia 31 grudnia 2020 r. w odniesieniu do naziemnych systemów zdolnych do świadczenia usług bezprzewodowej szerokopasmowej łączności państwa członkowskie, gdy jest to konieczne dla ułatwienia realizacji sieci 5G, podejmują wszelkie odpowiednie środki, aby:

a) zreorganizować i umożliwić użytkowanie wystarczająco dużych bloków zakresu częstotliwości 3,4-3,8 GHz;

b) umożliwić użytkowanie przynajmniej 1 GH z zakresu częstotliwości 24,25-27,5 GHz, pod warunkiem że istnieją niezbite dowody świadczące o popycie rynkowym i braku znacznych ograniczeń dla migracji istniejących użytkowników lub o zwolnieniu pasma."

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej uregulowania prawne zawarte w Decyzji Komisji 2019/235 oraz w EKŁE, zmierzające do uruchomienia sieci mobilnej piątej generacji (5G), konieczne jest zapewnienie możliwości wykorzystywania zakresu 3600-3800 MHz w 5 MHz-owej aranżacji kanałów w trybie TDD. Przy czym zasadne jest, aby przyznawane zasoby tego widma stanowiły wielokrotność bloków o szerokości 5 MHz i obejmowały wystarczająco duże ciągłe bloki częstotliwości.

Wskutek powyższego, mając na uwadze prawo wspólnotowe, nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka z art. 123 ust. 6 pkt. 6 PT. Wobec powyższego, drugi zarzut N. należy uznać za niezasadny.

c) Trzeci zarzut N. odnosi się do naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 114 ust. 3 i 4 PT poprzez odmowę udzielenia rezerwacji częstotliwości zgodnie z Wnioskiem pomimo spełnienia przez Spółkę przesłanek udzielenia takiej decyzji.

Skarżącą wywodzi, że w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki wskazane w art. 114 ust. 3 PT, pomimo że Prezes UKE de facto ich nie zbadał ich zaistnienia, co istotnie wpłynęło na wynik sprawy.

Odnosząc się do powyższego argumentu, należy stwierdzić, że Skarżącą pominęła okoliczność, iż art. 114 ust. 3 PT zawiera wyłącznie tzw. przesłanki pozytywne dokonania rezerwacji częstotliwości, których spełnienie jest warunkiem sine qua non podjęcia przez Prezesa UKE decyzji w sprawie rezerwacji częstotliwości. Jednakże, PT zawiera również przesłanki negatywne dotyczące odmowy udzielenia częstotliwości, które zostały zamieszczone w art. 123 ust. 6 PT. Przesłanki te nie muszą być spełnione kumulatywnie, stwierdzenie zaistnienia choćby jednej z nich obliguje organ administracji do wydania decyzji o odmowie dokonania rezerwacji.

Nie ulega wątpliwości że Prezes UKE przeanalizował przesłanki z art. 123 ust. 6 i stwierdził zaistnienie przesłanek z pkt. 4 i pkt. 6. W tej sytuacji, organ administracji jest zobligowany do odmowy dokonania rezerwacji częstotliwości, a zaistnienie, bądź też nie, przesłanek pozytywnych z art. 114 ust. 3 PT jest dla sprawy irrelewantne. W tej sytuacji, zarzut nr 3 N. nie znajduje uzasadnienia.

Czwarty zarzut Skarżącej dotyczy naruszenia przepisów art. 7, 7a, 77 §1 oraz 80 Kpa poprzez rozpatrzenie stanu faktycznego niezgodnie z przeprowadzonymi przez Organ ustaleniami, w tym w zakresie konieczności przeprowadzenie przetargu oraz wydanie decyzji w oparciu o przesłanki (stan faktyczny i prawny) nieprzesądzone w dacie wydania Skarżonej Decyzji.

Formułując ten zarzut, N. wskazuje na naruszenie zasady prawdy obiektywnej i zasady praworządności, natomiast w istocie zarzut ten dotyczy rzekomych błędów Prezesa UKE związanych ze stosowaniem przepisów art. 123 ust. 6 pkt. 4 oraz 6 PT. Do zarzutów odnośnie błędnego stosowania przepisów art. 123 ust. 6 pkt. 4 oraz 6 PT, DC odniósł się przy omawianiu pierwszych trzech zarzutów N..

Dodatkowo, należy w tym miejscu wspomnieć o dwóch dodatkowych okolicznościach :

- wstępne konsultacje procedury selekcyjnej, w tym wstępne założenia podziału pasma C na 4 bloki i 4 ogólnopolskie rezerwacje częstotliwości, zostały opublikowane na stronie UKE 19 kwietnia 2019 r. [...].

- 8 lipca 2019 r. Minister Cyfryzacji wydał rozporządzenie w sprawie harmonogramu rozdysponowania określonych zasobów częstotliwości użytkowanych jako cywilne w użytkowaniu cywilnym, lub cywilnorządowym, w którym ustalił, że częstotliwości z zakresu 3600 - 3800 MHz mają zostać rozdysponowane do dnia 30 czerwca 2020 r.

Wobec powyższego, należy stwierdzić że zarzut nr 4 N. jest bezzasadny.

e) Formułując piąty zarzut, N. wskazała na naruszenie przez organ administracji art. 12 oraz art. 35 §1 oraz § 3 poprzez przekroczenie terminu załatwienia sprawy oraz zbierania wyjaśnień i informacji, które nie były wymagane w sprawie.

W ocenie N., organ nie podjął działań realnie zmierzających do merytorycznego rozpatrzenia wniosku N. i wydania decyzji zgodnie z art. 35 § 3 Kpa. Prezes UKE kilkukrotnie przekazywał zapytania w sprawie rozstrzygnięcia jak traktować wniosek N., co zdaniem Skarżącej wydawało się zbędne i nie uzasadnia wielomiesięcznej zwłoki. Odnosząc się do powyższego zarzutu, należy stwierdzić, że konieczność uzyskania precyzyjnych informacji w postępowaniu w zakresie ustalenia zakresu żądania N. spowodowały opóźnienie. Organ kilkukrotnie wnosił o jednoznaczne wskazanie, czy Wniosek dotyczy rezerwacji częstotliwości czy też zezwolenia na czasowe używanie urządzenia radiowego nadawczego lub nadawczo - odbiorczego w celu przeprowadzenia badań, testów lub eksperymentów. Organ kilkukrotnie informował, że w tych dwóch przypadkach obowiązują odrębne procedury, i konieczne jest precyzyjne ustalenia zakresu przedmiotowego wniosku. Dopiero pismem z 8 lipca 2019 r. Nokia jednoznacznie potwierdziła zakres przedmiotowy swojego wniosku, wskutek czego Prezes UKE 19 lipca 2019 r. ogłosił na stronie BIP UKE informację o wpłynięciu wniosku N.. W świetle powyższego, zarzut piąty Skarżącej należy uznać za niezasadny.

f) Podnosząc szósty zarzut, N. wskazała na naruszenie przepisów art. 8 Kpa poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do organu w związku z pominięciem przy wydawaniu Decyzji wniosków z ustaleń dokonanych przez organ w toku postępowania.

Zarzut ten jest w całości kontrfaktyczny, ponieważ, jak wynika z uzasadnienia Skarżonej Decyzji, organ dokładał wszelkich możliwych starań aby dokładnie wyjaśnić sprawę i ustalić zakres przedmiotowy wniosku N.. Ponadto, wbrew twierdzeniu Skarżącej, planowane działania Prezesa UKE stanowiły tylko jedną z okoliczności braną przez uwagę przez organ podczas analizy materiału zgromadzonego w sprawie. Rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego (PT, Decyzje Komisji Europejskiej oraz Krajowa Tablica Przeznaczeń Częstotliwości).

g) Podnosząc ostatni zarzut, N. wskazała na naruszenie przepisu art. 6 Kpa poprzez wydanie decyzji nie uwzględniającej zgodności z krajowymi podstawami prawnymi, które regulują przeznaczenie częstotliwości tj. Krajowej Tablicy Przeznaczeń Częstotliwości oraz postanowień obowiązującego Planu Zagospodarowania Częstotliwości a oparciu rozstrzygnięcia na regulacjach europejskich, które adresują normy postępowania administracji państwowej w zakresie kształtowania ram prawnych (polityk i strategii) a nie bezpośredniego ich stosowania we władczych rozstrzygnięciach organu administracji.

Odnosząc się do powyższego zarzuty, należy uznać, że N. bezpodstawnie ograniczyła zakres działania normy prawnej wyprowadzanej z treści art. 6 Kpa wyłącznie do przepisów prawa krajowego. Tymczasem Prezes UKE wydając Skarżoną Decyzję, oparł się zarówno na obowiązujących przepisach prawa krajowego jak i prawa międzynarodowego (akty prawa wtórnego UE).

Stosowanie przez Prezesa UKE przepisów Kpa i PT nie wymaga dodatkowego komentarza. Natomiast w odniesieniu do aktów prawa wtórnego, Prezes UKE wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej Decyzji, że akty prawne Unii Europejskiej to zgodnie z art. 288 TFUE dyrektywy, decyzje (w tym również decyzje Komisji), rozporządzenia, zalecenia i opinie. Zgodnie z art. 288 akapit 2 TFUE "Dyrektywa wiąże każde Państwo Członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków". Oznacza to, że akt ten formułuje cele, które adresaci, dowolnymi środkami, formami i metodami, obowiązani są osiągnąć. Zgodnie natomiast z art. 288 akapit 4 TFUE "Decyzja wiąże w całości. Decyzja, która wskazuje adresatów, wiąże tylko tych adresatów.". Nie ulega wątpliwości, że Decyzja Komisji 2019/235 nie wskazuje wąskiego kręgu adresatów, a więc ma moc wiążącą w całości.

Polityki i strategie organu regulacyjnego również zostały przywołane w treści uzasadnienia Skarżonej Decyzji, natomiast podstawą prawną jej wydania stały się przepisy prawa krajowego i wiążącego prawa wtórnego Unii Europejskiej.

Wobec powyższego, również ostatni zarzut N. należało uznać za bezzasadny.

Reasumując, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.