Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 81/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6271 Ochrona cudzoziemca, w tym nadawanie statusu uchodźcy, azyl, zezwolenie na pobyt tolerowany i ochrona czasowa
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, 8, 9, 11, 77, 80, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 38 ust. 2 pkt 3 i ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1109
law: Ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 3121/19 w sprawie ze skargi O. D. na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie uznania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalny oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 3121/19 oddalił skargę O. D. na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie uznania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalny.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada do Spraw Uchodźców (dalej: Rada) zaskarżoną decyzją z [...] września 2019 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 38 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2018 r, poz. 1109; dalej: ustawa o udzielaniu cudzoziemcom ochrony), po rozpatrzeniu odwołania O. D. utrzymała w mocy decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: Szefa Urzędu) z [...] czerwca 2018 r. nr [...] o uznaniu wniosku O. D. o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalny.

W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że rozpoznawany obecnie wniosek jest trzecim, jaki skarżący złożył w Polsce w celu udzielenia ochrony międzynarodowej.

O. D. (ob. [...], deklarujący narodowość [...]) swój pierwszy wniosek złożył 21 kwietnia 2013 r. (obejmując nim również żonę M. M. i małoletnią córkę R. D.). Cudzoziemiec wskazał wówczas, że obawia się o bezpieczeństwo swojej rodziny, w kraju pochodzenie był bity, grożono zarówno jemu, jak i jego rodzinie. Postępowanie to zostało jednak umorzone w związku z zadeklarowanym przez stronę̨ zamiarem dobrowolnego powrotu do kraju pochodzenia.

Składając w dniu 25 czerwca 2016 r. swój drugi wniosek o nadanie statusu uchodźcy oświadczył z kolei, że przyjechał do Polski, gdyż w [...] nie mógł już spokojnie żyć, w 2014 r. zabito jego ojca i od tego czasu zaczęły się problemy. Żądano od cudzoziemca "jakiś informacji", których nie znał, przez co był nękany, wielokrotnie doświadczył przemocy oraz gróźb ze strony funkcjonariuszy. Jednocześnie wskazał, że nigdy nie był prześladowany, zatrzymany ani aresztowany, nie prowadzono przeciwko niemu postępowania, nie był sądzony ani skazany. Ponadto nigdy nie należał do żadnej partii politycznej lub organizacji, w tym religijnych i społecznych. Nie brał udziału w jakimkolwiek konflikcie. Prześladowanie cudzoziemca, co wynika z protokołu jego przesłuchania z 2 listopada 2016 r., spowodowane było znajomością z I. L., który mieszkał na tej samej ulicy w kraju pochodzenia co cudzoziemiec. Razem przekroczyli w 2013 r. granicę, udając się później do Niemiec. Znajomy tam został, skarżący zaś powrócił do Polski. W Niemczech kontaktował się̨ z nim kilka razy, podobnie jak i po powrocie do [...] w 2014 r. Kolega ten z [...] udał się ostatecznie w 2014 r. do [...] i od tej pory nie miał już z nim kontaktu. Skarżący zeznał, że był prześladowany również z powodu działalności swojego ojca, który zajmował się̨ polityką, choć dokładnie cudzoziemiec nie wie, na czym polegała praca ojca. Podczas pierwszego pobytu w Polsce w 2014 r. został jedynie zawiadomiony o śmierci ojca, co było powodem powrotu cudzoziemca do domu. Nie miał on jednak wiedzy, kto i z jakiego powodu ojca zabił. Nie dostał żadnych dokumentów dotyczących śmierci ojca, który oficjalnie nie był uznawany za zmarłego. O tej sytuacji cudzoziemiec nie zawiadomił ani policji, ani żadnych innych służb państwowych. Wobec powyższych ustaleń ostatecznie decyzją z [...] marca 2017 r. Szef Urzędu odmówił nadania O. D. statusu uchodźcy, natomiast Rada decyzją z [...] listopada 2017 r. utrzymała w mocy ww. decyzję (decyzjami objęto również małoletniego syna strony C. D.).

O. D. 5 grudnia 2017 r. złożył swój trzeci wniosek o nadanie mu statusu uchodźcy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Podniósł, że w kraju pochodzenia obawia się̨ problemów ze strony niezidentyfikowanych umundurowanych osób – "osób w maskach mówiących po [...]", przez które był w przeszłości zatrzymywany i poddawany przemocy fizycznej i psychicznej. Powyższe wynikało z jego bliskiej relacji z przyjacielem, który wyjechał do [...] "prawdopodobnie w celu podjęcia tam walki". Cudzoziemiec oświadczył, że nie uczestniczył w działaniach wojennych, nie należał do żadnych organizacji politycznych, społecznych, kulturalnych czy też religijnych.

Szef Urzędu uznając decyzją z [...] czerwca 2018 r. ww. trzeci wniosek cudzoziemca za niedopuszczalny, wskazał na brak przesłanek przemawiających za udzieleniem skarżącemu ochrony w Polsce. Podniósł, że niniejsza sprawa jest tożsama ze sprawą rozpatrywaną wcześniej, zakończoną merytoryczną decyzją ostateczną. W sprawie aktualnie rozpoznawanej nie ujawniły się natomiast ani nowe dowody, ani okoliczności faktyczne lub prawne, nieznane organowi wcześniej, a które mogłyby mieć znaczący wpływ na udzielenia stronie wnioskowanej ochrony.

Rada w pełni podzieliła przyjęte przez organ pierwszej instancji ustalenia i wbrew twierdzeniom strony uznała, że przedmiotowy wniosek cudzoziemca oparty jest na tych samych podstawach co jego uprzedni wniosek, który rozpatrzono odmownie. W ocenie Rady w toku postępowania nie zaistniały żadne nowe okoliczności faktyczne, skarżący nie przedstawił żadnych nowych dowodów na poparcie swojej aktualnej sytuacji (zagrożenia), a które obecnie, z uwagi na novum, powinny były zostać́ poddane analizie, w ramach prowadzonego przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego.

O. D. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji.

Zarzucił organowi naruszenie:

‒ art. 38 ust. 2 i 4 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony, poprzez jego nieprawidłową wykładnię i w konsekwencji jego zastosowanie polegające na przyjęciu, iż istniała podstawa do wydania decyzji o niedopuszczalności wniosku cudzoziemca o nadanie mu statusu uchodźcy, podczas gdy taka podstawa nie zachodziła;

‒ art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony poprzez przyjęcie, iż w sprawie nie zaistniały nowe dowody ani okoliczności faktyczne, które znacząco zwiększałyby prawdopodobieństwo udzielenia ochrony międzynarodowej, co uzasadniało decyzję o stwierdzeniu niedopuszczalności wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, podczas gdy takie okoliczności i dowody w sprawie zaistniały i nie było podstaw od wydania decyzji odmownej;

‒ art. 38 ust. 2 i 4 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony w zw. z art. 299 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach w zw. z art. 33 ust. 1 Konwencji dotyczącej statusu uchodźców sporządzonej w Genewie dnia 28 lipca 1951 r. poprzez błędne przyjęcie, iż istniała podstawa do wydania decyzji odmownej w sytuacji, kiedy decyzja ta narazi skarżącego na poważne ryzyko naruszenia zasady non-refoulement, co będzie miało wpływ na toczące się̨ postępowanie zobowiązujące do powrotu oraz szeregu przepisów postępowania w tym: art. 80, 107 § 3, 9 i 11 i 10 § 1 k.p.a. Naruszenia tego ostatniego przepisu upatrywał w zaniechaniu przesłuchania skarżącego na okoliczność́ wykazania, iż̇ zaistniały nowe okoliczności uzasadniające przyznanie mu ochrony międzynarodowej, jak również̇ poprzez brak wezwania go do wyjaśnienia okoliczności budzących wątpliwości organu dotyczących braku nowych okoliczności uzasadniających dopuszczenie do merytorycznego rozpoznania ponownego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania, a postępowanie byłoby prowadzone zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Rada podtrzymała dotychczasowe stanowisko i wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2020 r. oddalił skargę.

Sąd przywołał treść art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony i podzielił stanowisko organów, że w kolejnym (trzecim) wniosku o nadanie statusu uchodźcy cudzoziemiec nie wskazał na żadne nowe okoliczności istotne z punktu widzenia przesłanek do nadania statusu uchodźcy czy udzielenia ochrony uzupełniającej, których nie deklarowałby uprzednio. Stąd też zarówno na podstawie oświadczeń złożonych w kolejnym wniosku o nadanie statusu uchodźcy, w odwołaniu, jak i w skardze, a także na podstawie aktualnych informacji na temat sytuacji w kraju pochodzenia, brak było jakichkolwiek podstaw do uznania kolejnego wniosku za zasadny. Powołanie się skarżącego na bliżej nieokreślone informacje odnoszące się w zasadzie wyłącznie do już uprzednio analizowanych przez organy okoliczności, należy uznać za niewykazane. Do tego typu informacji, jako nowych okoliczności w sprawie, należy odnosić się z uzasadnioną rezerwą, szczególnie w świetle wcześniejszych ustaleń organu orzekającego. Ponadto takich informacji w żaden sposób nie da się zweryfikować. Dlatego, w ocenie Sądu, samo werbalne stwierdzenie określonego faktu przez osobę zainteresowaną (co oczywiście uprzednio było już poddane wnikliwemu badaniu) nie może być przekonywującym i wiarygodnym argumentem lub dowodem w sprawie. Stąd też kolejne przesłuchanie skarżącego, bez posiadania przez niego i wskazania stosownych dowodów, nie przyniosłoby żadnego skutku dowodowego. W ocenie Sądu zarzut nieprzeprowadzenia ponownego przesłuchania skarżącego został podniesiony wyłącznie na potrzeby niniejszej sprawy.

Sąd przypomniał, że we wcześniej złożonym wniosku w 2017 r. skarżący bezskutecznie ubiegał się o udzielenie mu statusu uchodźcy. Wówczas nie dopatrzono się podstaw, by uznać, że żywiona przez niego obawa przed prześladowaniem w kraju pochodzenia, z uwagi na kierowane wobec niego groźby, zatrzymania, przesłuchania, ma uzasadnione podstawy i jest związana z prześladowaniem na tle politycznym, narodowościowym, etnicznym, kulturalnym czy społecznym. Kolejny wniosek skarżący złożył, przebywając nieustannie na terytorium RP. Cudzoziemiec nie złożył wówczas żadnych nowych materiałów czy dowodów mających znaczenie w sprawie ubiegania się o ochronę międzynarodową, poza niedookreślonym stwierdzeniem obaw i represji ze strony funkcjonariuszy organów ścigania w kraju pochodzenia. W niniejszym przypadku zeznania skarżącego co do jego rzekomych prześladowań́ w [...] były w istocie bardzo ogólnikowe, stąd mało przekonywujące. Tymczasem w interesie samego skarżącego leżało odpowiednio wyczerpujące przedstawienie wszystkich faktów i okoliczności wskazujących na grożące mu prześladowania z powodów wskazanych przez Konwencję Genewską.

Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organów, że sytuacja osobista skarżącego nie uległa na tyle istotnej zmianie, aby doprowadzić do dezaktualizacji oceny zagrożenia cudzoziemca, sformułowanej w ostatecznej decyzji negatywnej. Podobnie, zdaniem Sądu, nie ujawniły się też nowe dowody, nieznane organowi w dniu wydania ostatecznej decyzji, a które także mogłyby doprowadzić do zmiany oceny zagrożenia cudzoziemca. Tym bardziej, że także sytuacja w kraju pochodzenia nie uległa zmianie, na co wskazują nadal aktualne opracowania znajdujące się w aktach sprawy. Sąd podkreślił, że to powinnością wnioskodawcy jest wskazanie okoliczności pozwalających uznać, że sytuacja w jego kraju pochodzenia zmieniła się w sposób mogący wpłynąć na odmienną – niż dokonaną w postępowaniu zakończonym wcześniejszą ostateczną decyzją o odmowie nadania statusu uchodźcy – ocenę przesłanek nadania statusu uchodźcy, co przemawiałoby za potrzebą zweryfikowania statusu prawnego cudzoziemca.

Reasumując, w ocenie Sądu skarżący zagrożeń dla siebie upatruje wyłącznie w faktach już zbadanych, rozpatrzonych i ocenionych przez organy orzekające, co tym samym uniemożliwia pozytywne rozpoznanie przedmiotowego wniosku. Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło ani do naruszenia prawa materialnego, ani do naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty skargi uznał więc za bezzasadne. W szczególności Sąd nie zgodził się z zarzutem, jakoby organ zaniechał wezwania strony do złożenia wyjaśnień́ co do faktów istotnych w sprawie. Wyjaśnił, że w toku kolejnych postępowań́ cudzoziemiec był wielokrotnie informowany o konieczności wykazania faktów czy okoliczności istotnych w postępowaniu o nadanie statusu uchodźcy (np. już w treści wniosku statusowego, mógł też swobodnie i w nieograniczony sposób wypowiedzieć́ się w trakcie wywiadu statusowego).

O. D. wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzucił naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; obecnie: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony poprzez jego niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji jego nieprawidłowe zastosowanie przez Sąd, polegające na przyjęciu, iż istniała podstawa do wydania decyzji o niedopuszczalności wniosku skarżącego o nadanie mu ochrony międzynarodowej, podczas gdy nie zaistniała przesłanka do zastosowania tego przepisu, którą jest brak zaistniałych lub przedstawionych nowych dowodów lub okoliczności faktycznych lub prawnych znacząco zwiększających prawdopodobieństwo udzielenia ochrony międzynarodowej skarżącemu, gdyż takowe wystąpiły; jak również nie było dostatecznej pewności, iż zastosowanie art. 38 ust. 2 pkt. 3 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony w okolicznościach niniejszej sprawy nie doprowadzi w konsekwencji do naruszenia praw i wolności skarżącego określonych w przepisach hierarchicznie wyższych niż ww. ustawa, co skutkowało oddaleniem skargi i utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z 151 p.p.s.a. w zw. z art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony w zw. z art. 8 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji jego nieprawidłowe zastosowanie przez Sąd, polegające na przyjęciu, iż przy wykładni i stosowaniu art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony nie istnieje konieczność uwzględniania przepisów znajdujących się hierarchicznie wyżej niż ww. ustawa, innych niż dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (Dz. U. UE.L. 2013.180.60, dalej: dyrektywa proceduralna), podczas gdy taki obowiązek wynika z istniejącej w polskim porządku zasady hierarchii źródeł prawa i wynikającej z tego zasady lex superior derogat legi inferiorr, co spowodowało, iż w sposób nieprawidłowy utrzymana została przedmiotowa decyzja, a skarga została oddalona;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z 151 p.p.s.a. w zw. z art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony oraz art. 42 ust. 2 i art. 33 ust. 2 lit. d dyrektywy o ochronie międzynarodowej oraz w zw. z art. 288 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: TFUE), poprzez niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd, iż do zastosowania art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony wystarczające jest ustalenie przez organy negatywnej przesłanki procesowej w postaci braku nowych okoliczności faktycznych lub prawnych lub nowych dowodów, które znacząco zwiększają prawdopodobieństwo udzielenia ochrony międzynarodowej i to już zwalnia organ z prowadzenia pełnego postępowania wyjaśniającego w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej, podczas gdy ustawodawca unijny wskazał jasno cel dyrektywy proceduralnej i zaznaczył w niej jasno, iż w istocie można odstąpić od merytorycznej oceny wniosku tylko, gdy można zasadnie oczekiwać, że wnioskodawca może poszukiwać ochrony w państwie pochodzenia i będzie bezpieczny w danym państwie trzecim, przy czym państwa członkowskie nie mogą uznawać za bezpieczne dla wnioskodawców państw, co do których istnieją podstawy przemawiające za tym, że dane państwo nie może być uznawane za bezpieczne; a zatem wykładnia przyjęta przez organ wbrew obowiązkowi z art. 288 TFUE jest niezgodna z celem dyrektywy, zaś biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy nie zachodziła podstawa do odstąpienia od merytorycznej oceny wniosku skarżącego ze względu na to, że nie można z pewnością stwierdzić, iż on nie będzie bezpieczny w przypadku powrotu do kraju pochodzenia;

4. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z 151 p.p.s.a. w zw. z art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony poprzez jego niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie poprzez przyjęcie przez Sąd, iż w sprawie nie zaistniały nowe dowody ani okoliczności faktyczne, które znacząco zwiększałyby prawdopodobieństwo udzielenia ochrony międzynarodowej, co uzasadniało decyzję o stwierdzeniu niedopuszczalności wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, podczas gdy nie zaistniała przesłanka uzasadniająca zastosowanie art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony w związku z faktem, iż w [...], a zatem już po złożonych wcześniej wnioskach o udzielenie skarżącemu ochrony międzynarodowej, które były złożone 21 kwietnia 2013 r. oraz 25 czerwca 2016 r.; został wydany raport Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, który nosi walor nowych okoliczności w kontekście art. 38 ust. 2 pkt. 3 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony, a zatem niemożliwe było zastosowanie tego przepisu i nie było podstawy do wydania decyzji o niedopuszczalności wniosku skarżącego;

5. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z 151 p.p.s.a. tj. art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony w zw. z art. 299 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2018 r. poz. 2094, dalej: ustawa o cudzoziemcach) w zw. z art. 33 ust. 1 Konwencji dotyczącej statusu uchodźców sporządzonej w Genewie dnia 28 lipca 1951 r. (Dz. U. z 1991 r., dalej: Konwencja Genewska) poprzez jego niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie przez Sąd, polegające na przyjęciu, iż istniała podstawa do wydania decyzji o niedopuszczalności wniosku o nadanie skarżącemu ochrony międzynarodowej, podczas gdy ta decyzja narazi skarżącego na poważne ryzyko naruszenia zasady non-refoulement i będzie miało wpływ na toczące się postępowanie zobowiązujące do powrotu, co powodowało, iż nie istniała podstawa do stwierdzenia niedopuszczalności wniosku i prawidłowym byłoby dopuszczenie wniosku do oceny merytorycznej;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, która została wydana z zaniechaniem obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organy administracyjne, który istniał mimo faktu, iż wniosek skarżącego był jego trzecim wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej:

7. art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 1360, dalej: k.p.c.), które miało istotny wpływ na wynik postępowania, poprzez nieuzasadnione nieprzyznanie przez Sąd wiary i mocy dowodowej przedłożonemu raportowi Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka ze [...], co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi; podczas gdy dokument ten jasno wykazywał, iż powszechnym w [...] są represje oraz praktyki dotyczących nagłych aresztowań i uprowadzeń i istnieje realne zagrożenie w przypadku skarżącego dla realizacji jego prawa do życia, wolności i bezpieczeństwa osobistego, wolności od tortur i nieludzkiego albo poniżającego traktowania i w konsekwencji zachodzi podstawa do merytorycznego rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, bowiem został on wydany w [...], po datach złożonych uprzednio wniosków o udzielenie skarżącemu ochrony międzynarodowej; a tezy tego raportu znacząco wpływają na prawdopodobieństwo uzyskania w Polsce ochrony międzynarodowej – szczególnie ochrony uzupełniającej, bowiem odnosi się do stanu przypadającego już po złożeniu poprzednich wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej i wykazuje aktualne zagrożenia czyhające na skarżącego w razie powrotu do kraju pochodzenia dla praw i wolności skarżącego;

8. art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1360, dalej: k.p.c.), które miało istotny wpływ na wynik postępowania, poprzez nieuzasadnione nieprzyznanie przez Sąd wiary i mocy dowodowej przedłożonej Rezolucji Parlamentu Europejskiego z [...] w sprawie sytuacji w [...] i sprawy [...] (dalej: rezolucja PE), co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi; podczas gdy dokument ten jasno wykazywał, iż powszechnym w [...] są represje oraz praktyki dotyczących nagłych aresztowań i uprowadzeń i istnieje realne zagrożenie w przypadku skarżącego dla realizacji jego prawa do życia, wolności i bezpieczeństwa osobistego, wolności od tortur i nieludzkiego albo poniżającego traktowania i w konsekwencji zachodzi podstawa do merytorycznego rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, bowiem ta rezolucja PE została podjęta [...], po datach złożonych uprzednio wniosków o udzielenie skarżącemu ochrony międzynarodowej; a tezy tej rezolucji raportu znacząco wpływają na prawdopodobieństwo uzyskania w Polsce ochrony międzynarodowej – szczególnie ochrony uzupełniającej, bowiem odnosi się do stanu przypadającego już po złożeniu poprzednich wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej i wykazuje aktualne zagrożenia czyhające na skarżącego w razie powrotu do kraju pochodzenia dla praw i wolności skarżącego;

9. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 7 w zw. z art. 8, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji:

• wydanej bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i bez podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy;

• która zawierała błąd w ustaleniach faktycznych rzutujący na treść rozstrzygnięcia i która to została wydana bez wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego oraz z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów;

• wydanej z naruszeniem zasady przekonywania i przy braku wyjaśnienia, dlaczego organ uznał, że okoliczności przytoczone przez stronę uważa za nieudowodnione oraz poprzez wydanie decyzji o treści nieprzekonywującej pod względem prawnym i faktycznym,

- albowiem decyzja ta została wydana w sytuacji, gdy:

a) organ uznał, że nie istnieje zwiększone prawdopodobieństwo, że zachodzą podstawy do udzielenia ochrony międzynarodowej skarżącemu, mimo iż dopiero w [...] ujawniony został raport Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka ujawniający skalę zagrożeń, jakie czekają na cudzoziemca w razie powrotu do [...], który to znacznie uprawdopodabnia, iż uzasadnione są obawy cudzoziemca przed powrotem do kraju pochodzenia i znacznie uprawdopodabnia, iż istnieją podstawy do udzielenia mu ochrony międzynarodowej w postaci ochrony uzupełniającej;

b) organ uznał, że nie istnieje zwiększone prawdopodobieństwo, że zachodzą podstawy do udzielenia ochrony międzynarodowej skarżącemu, mimo iż dopiero [...] została podjęta rezolucja Parlamentu Europejskiego z [...] w sprawie sytuacji w [...] i sprawy [...] potwierdzająca skalę zagrożeń, jakie czekają na cudzoziemca w razie powrotu do [...], który to znacznie uprawdopodabnia, iż uzasadnione są obawy cudzoziemca przed powrotem do kraju pochodzenia i znacznie uprawdopodabnia, iż istnieją podstawy do udzielenia mu ochrony międzynarodowej w postaci ochrony uzupełniającej;

c) organ uznał, że nie istnieje zwiększone prawdopodobieństwo, że zachodzą podstawy do udzielenia ochrony międzynarodowej skarżącemu, mimo iż nie wyjaśnił okoliczności dotyczących jego indywidualnej sytuacji, które pojawiły się po złożeniu poprzedniego wniosku o ochronę międzynarodową oraz podstawy skarżacego opierając się wyłącznie na ogólnych informacjach dotyczących sytuacji w [...]; które to nie znajdują potwierdzenia w ustaleniach z raportu Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka dotyczącego sytuacji w [...] i stanu łamania tam praw człowieka, jak również w rezolucji Parlamentu Europejskiego z dnia [...] w sprawie sytuacji w [...] i sprawy [...]; podczas gdy w przypadku właściwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ nie wydałby decyzji uznającej wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowego za niedopuszczalny;

10. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, która została wydana przy braku wyjaśnienia stronie w trakcie postępowania jakich czynności musiałaby dokonać, by wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej nie został uznany za niedopuszczalny na mocy art. 38 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony; a brak takich wskazówek ze strony organu spowodował, iż skarżący nie wiedział, jakie dokumenty i okoliczności musi przedstawić w postępowaniu, a tym samym doszło do wydania decyzji o niedopuszczalności wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej;

11. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 11 w zw. z art. 8 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, która została wydana z naruszeniem zasady przekonywania oraz zasady pogłębiania zaufania do organów administracji i nie posiadała przekonywującej treści pod względem prawnym i faktycznym, wydana została bez zapoznania się z całością akt sprawy i indywidualną sytuacją skarżącego, przy braku wyjaśnienia zastosowania podstawy prawnej i faktycznej do wydania decyzji i wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia oraz przy braku odniesienia się do okoliczności uważanych przez stronę za istotne, jak również przerzucenia na niego negatywnych skutków działań organu w związku z nieznajomością przez niego prawa;

12. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi i niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz nieprzedstawienie stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, poprzestając wielokrotnie na stwierdzeniu o podzieleniu ustaleń faktycznych i oceny prawnej dokonanej przez organy, jak również lakoniczne wskazanie przez Sąd I instancji niezasadności zarzutów skargi, co skutkuje uniemożliwieniem bądź przynajmniej znaczącym utrudnieniem możliwości zdekodowania procesu rozumowania, jaki doprowadził Sąd do tego, iż nie podzielił on zarzutów skargi i ją oddalił, podczas gdy Sąd powinien odnieść się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze i wyjaśnić podstawę swojego rozstrzygnięcia w sposób umożliwiający jego kontrolę instancyjną.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, jak również o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Strona zażądała rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W piśmie z 22 marca 2021 r. skarżący kasacyjnie podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. W takiej sytuacji, zasadniczo, w pierwszej kolejności należy odnieść się do pierwszych ze wskazanych zarzutów, albowiem dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny daje podstawę do oceny trafności zastosowania przepisów prawa materialnego. Analiza zarzutów rozpoznawanej skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia pozwala jednakże na przyjęcie, że zasadnym będzie omówienie wskazanych w skardze kasacyjnej problemów łącznie.

Analiza zarzutów skargi kasacyjnej pozwala stwierdzić, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się przede wszystkim do kwestionowania dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny prawidłowości zastosowania w sprawie art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony.

Jak stanowi art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony kolejny wniosek cudzoziemca o udzielenie ochrony międzynarodowej jest wnioskiem niedopuszczalnym, gdy nie zaistniały ani nie zostały przedstawione przez wnioskodawcę nowe dowody ani okoliczności faktyczne lub prawne, znacząco zwiększające prawdopodobieństwo udzielenia ochrony międzynarodowej. W przypadku stwierdzenia tej okoliczności Szef Urzędu wydaje decyzję o uznaniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalny (art. 38 ust. 4 ww. ustawy).

Jeżeli zatem do organu administracji wpływa kolejny wniosek cudzoziemca o udzielenie ochrony międzynarodowej, to uruchamia on postępowanie wstępne, podczas którego organ ma obowiązek zbadać w pierwszej kolejności, jakie okoliczności były podnoszone i rozważane w poprzednim postępowaniu. Zakres takiego postępowania wyjaśniającego na wstępnym etapie ogranicza się do zbadania, czy wniosek ten zawiera nowe dowody albo okoliczności faktyczne lub prawne znacząco zwiększające prawdopodobieństwo udzielenia ochrony międzynarodowej. Niestwierdzenie ich zaistnienia obliguje organ do stwierdzenia niedopuszczalności takiego kolejnego wniosku. Dla przyjęcia niedopuszczalności kolejnego wniosku nie jest konieczne powtórzenie przez wnioskodawcę dokładnie tych samych okoliczności, co we wniosku pierwotnym. Kluczowe jest natomiast, czy chodzi tu zasadniczo o te same zdarzenia, na podstawie których poprzednio wnioskodawca ubiegał się o ochronę międzynarodową. Ponadto, w razie przedstawienia przez wnioskodawcę nowych elementów lub ustaleń, muszą one znacząco zwiększać prawdopodobieństwo udzielenia ochrony międzynarodowej. Nie chodzi zatem o jakiekolwiek nowe dowody czy okoliczności faktyczne lub prawne, ale o takie, które znacząco zwiększają prawdopodobieństwo udzielenia ochrony międzynarodowej. Postępowanie wstępne winno zakończyć się albo decyzją o stwierdzeniu, że wniosek jest niedopuszczalny w oparciu o art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony, albo postanowieniem wydanym na podstawie art. 38 ust. 5 tej ustawy, że nie zachodzi żadna z okoliczności, o których mowa w art. 38 ust. 2. Jedynie w drugim przypadku organ administracji ma obowiązek dalej prowadzić postępowanie wyjaśniające co do spełnienia przesłanek do udzielenia ochrony międzynarodowej. Przyjęcie natomiast, że wniosek jest niedopuszczalny, wyłącza możliwość prowadzenia postępowania merytorycznego.

W niniejszej sprawie organy administracji przystąpiły w pierwszej kolejności do zbadania, czy cudzoziemiec w nowym (trzecim) wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej powołuje się na nowe dowody lub okoliczności faktyczne lub prawne, które znacznie zwiększają prawdopodobieństwo udzielenia ochrony międzynarodowej.

Autor skargi kasacyjnej przyznał, że skarżący w trzecim wniosku nie wykazał w istocie żadnych nowych okoliczności czy dowodów mających zastosowanie tylko i wyłącznie do niego. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej a wcześniej w skardze do Sądu pierwszej instancji podnosił jednak, że w niniejszej sprawie walor nowych okoliczności w kontekście art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy o udzielaniu cudzoziemców ochrony – wykluczający zastosowanie tego przepisu – ma raport Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka dotyczący sytuacji w [...] i stanu łamania tam praw człowieka pt. [...] ze [...], jak również rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia [...] w sprawie sytuacji w [...] i sprawy [...]. W ocenie strony organ powinien dokładnie ustalić, jakie są podstawy kolejnego wniosku cudzoziemca o udzielenie ochrony międzynarodowej, przy czym nie powinien opierać się wyłącznie na treści wniosku, ale powinien podjąć wszelkie możliwe działania w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym z własnej inicjatywy gromadzić dowody.

W tym miejscu należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., którego skarżący kasacyjnie upatruje w tym, że Sąd pierwszej instancji w sposób lakoniczny odniósł się do zarzutów skargi, a także ograniczył się do stwierdzenia o podzieleniu stanowiska organu jako prawidłowego, bez szerszego wyjaśnienia takiej oceny.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest jednolite stanowisko, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08; publ. CBOSA). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., II FSK 1479/09; publ. CBOSA).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach niniejszej sprawy, Sąd pierwszej instancji niewątpliwie naruszył ww. przepis, bowiem w zaskarżonym wyroku nie odniósł się w zasadzie do poszczególnych zarzutów skargi, a przede wszystkim do kluczowej, zdaniem skarżącego, kwestii uznania za "nowości" w rozumieniu art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony wspomnianych wyżej dokumentów w postaci raportu Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka czy też Rezolucji Parlamentu Europejskiego. Nie uszło uwadze Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przywołując zarzuty skargi Sąd wręcz pominął fragmenty odnoszące się do ww. dokumentów, jak i zawarty w skardze wniosek o przeprowadzanie dowodów z nich. Dodatkowo, Sąd w zasadzie nie odniósł się do zarzutów skargi, stwierdzając kilkukrotnie, że stanowisko organu jest prawidłowe lub Sąd je podziela (kosztem ograniczenia własnego wywodu). Mimo jednak, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., to stwierdzona wadliwość nie skutkuje uznaniem, że wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej i że tylko z tego powodu powinien zostać uchylony. Uchybienie to nie mogło mieć bowiem istotnego wpływu na wynik sprawy.

Jak wyżej zauważono, autor skargi kasacyjnej przyznał, że skarżący w ostatnim, trzecim wniosku nie wskazał na żadne nowe okoliczności czy dowody, mające zastosowanie tylko i wyłącznie do niego. Powyższa okoliczność nie jest zatem sporna w niniejszej sprawie. Wskazując dopiero w skardze do Sądu na raport Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka ze [...] i rezolucję Parlamentu Europejskiego z [...], a czego niewątpliwie nie podniesiono na etapie postępowania administracyjnego, skarżący w istocie próbuje przerzucać na Sąd administracyjny ciężar dokonania oceny ww. dowodów i ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie zakreślonym przepisem art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony. Przypomnieć wypada, że rolą sądów administracyjnych nie jest dokonywanie ustaleń faktycznych, a ocena, czy zaskarżony akt poprzedziło postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w zgodzie z wymogami określonymi m.in. w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Skoro ani w przedmiotowym wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, ani w dalszym postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją skarżący nie powołał się na powyższe okoliczności / dowody, to nie może skutecznie żądać, by to Sąd po raz pierwszy dokonywał ich oceny pod kątem ww. przesłanek uznania wniosku za niedopuszczalny. Sąd pierwszej instancji, wbrew oczekiwaniom strony, nie miał bowiem możliwości oceny tych kwestii, albowiem wykroczyłby wówczas poza zakres działania sądów administracyjnych określony w art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167). W ten sposób Sąd samodzielnie, tj. z pominięciem organów, poczyniłby ustalenia faktyczne w zakresie przesłanek dopuszczalności wniosku określonych w art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony. Jedynie na marginesie wskazać także należy, że takie działanie Sądu pozbawiłoby cudzoziemca możliwości wyrażenia swojego stanowiska.

W konsekwencji jako nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Dalsze zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w znacznej mierze do twierdzenia, że orzekające w sprawie organy, badając na wstępnym etapie kwestię dopuszczalności wniosku, miały obowiązek ustalenia z urzędu, wykraczając poza treść wniosku, czy w sprawie wystąpiły nowe dowody albo okoliczności faktyczne lub prawne znacząco zwiększające prawdopodobieństwo udzielenia stronie ochrony międzynarodowej. Stanowisko to jest oczywiście błędne. W tym zakresie prawidłowe jest stanowisko organu, zasadnie zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, że to na wnioskującym o udzielenie ochrony międzynarodowej spoczywa ciężar wykazania faktów czy okoliczności istotnych w postępowaniu w sprawie udzielenia tej ochrony. Rozważenie, czy w świetle art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony kolejny wniosek cudzoziemca należy rozpatrzyć merytorycznie, czy koniecznym jest uznanie go za niedopuszczalny, następuje w oparciu o analizę kolejnego wniosku i okoliczności podanych w nim przez cudzoziemca. Zakres postępowania wyjaśniającego w przedmiocie dopuszczalności wniosku ogranicza się do analizy dowodów i okoliczności, z których cudzoziemiec wywodzi swoją obawę i to na wnioskodawcy spoczywa ciężar dowodu. Rola organu sprowadza się na tym etapie do zweryfikowania ewentualnych rozbieżności i wątpliwości, jakie mogą wynikać z przedstawionych okoliczności i dowodów. Wskazane w kolejnym wniosku obawy wyznaczają ramy postępowania wyjaśniającego, poza które organ nie powinien wykraczać (po. wyrok NSA z 14 marca 2021 r., II OSK 3184/20 oraz P. Dąbrowski [w:] J. Chlebny [red.], Prawo o cudzoziemcach. Komentarz. Warszawa 2020, art. 38, Nb 5-7).

Należy podkreślić, że nie jest zadaniem organu prowadzącego postępowanie o udzielenie ochrony międzynarodowej ustalenie sytuacji w kraju pochodzenia w ogólności, a jedynie w takim zakresie, który odnosi się do przesłanek udzielenia takiej ochrony i mających związek z indywidualną sytuacją wnioskodawcy, to jest odnoszących się do podanych przez niego powodów ubiegania się o tę ochronę. Zgodnie bowiem z treścią art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony w toku postępowania w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej wnioskodawca jest obowiązany przedstawić informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności dotyczące jego wieku, przeszłych doświadczeń mających znaczenie dla sprawy, tożsamości, obywatelstwa, krewnych, kraju i miejsc poprzedniego pobytu, wcześniejszych wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, trasy podróży oraz powodów złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. Nie jest zatem rzeczą organu poszukiwanie innych przyczyn niż te, które wskazał wnioskodawca, a które miałyby uzasadniać przyznanie mu takiej ochrony. Stwierdzenie to odnosi się tak do pierwszego wniosku cudzoziemca o udzielenie ochrony międzynarodowej, jak i kolejnych wniosków w tym zakresie. Przyjęcie przeciwnego stanowiska – zbieżnego z zaprezentowanym w skardze kasacyjnej, że w przypadku złożenia kolejnego wniosku cudzoziemca (inaczej jak przy pierwszym wniosku) organ powinien jednak z urzędu poszukiwać okoliczności czy dowodów wpływających na możliwość przyznania stronie ochrony międzynarodowej, jest nie tylko nielogiczne, ale i pozbawione podstaw prawnych.

We wstępnej analizie trzeciego z kolei wniosku skarżącego o udzielenie ochrony międzynarodowej rozważano przesłankę dopuszczalności wniosku określoną w art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony. Porównanie powodów ubiegania się ochronę, które były już przedmiotem poprzednich postępowań w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej, czyli problemów z powodu kolegi / kolegów, którzy wyjechali do [...], doprowadziło do prawidłowego uznania przez organy, a następnie przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji w kontrolowanym wyroku, że w tym trzecim wniosku skarżący podał dokładnie te same powody.

Zwrócić należy uwagę, że organy z urzędu oceniły również aktualną sytuację społeczno-polityczną w [...], opierając się na uznanym za aktualny na potrzeby niniejszego postępowania opracowaniu Wydziału Informacji o Krajach Pochodzenia UdSC z [...] marca 2018 r. Szef Urzędu przyznał, że wprawdzie w [...] może dochodzić do naruszeń praw człowieka, jednak nie jest możliwe nadanie statusu uchodźcy na tej tylko podstawie, bez wykazania przez wnioskodawcę uzasadnionej obawy przed prześladowaniem.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek płynący ze znajdującego się w aktach sprawy opracowania Wydziału Informacji o Krajach Pochodzenia UdSC nie odbiega zasadniczo od tezy o generalnie złej sytuacji przestrzegania praw człowieka w [...] stawianej w skardze kasacyjnej w oparciu o załączony do skargi raport Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka i rezolucję Parlamentu Europejskiego. Powyższe dokumenty nie mogłyby być uznane za dowody znacząco zwiększające prawdopodobieństwo udzielenia ochrony międzynarodowej, bowiem dotyczą one ogólnej sytuacji w [...] i nie odnoszą się do indywidualnej sytuacji skarżącego (co przyznano nawet w skardze kasacyjnej). Informacje te nie stoją w sprzeczności z treścią opracowania organu dotyczącego sytuacji w kraju pochodzenia, w związku z tym nie mogą znacząco zwiększać prawdopodobieństwa udzielenia ochrony międzynarodowej. Jedynie na marginesie wskazać warto, że jak wynika z treści przywołanego raportu, został on co prawda wydany w styczniu [...], jednak "omawia wybrane problemy związane z przestrzeganiem praw człowieka w [...], ze szczególnym uwzględnieniem lat 2016–2018" [...]. Biorąc pod uwagę poddany cenie okres czasu, to pokrywa się on ze znajdującym się w aktach sprawy opracowaniem przygotowanym na zlecenie organu. Nie można zatem mówić, że ów dokument, na który powołuje się skarżący kasacyjnie, podważa aktualność opracowania Wydziału Informacji o Krajach Pochodzenia UdSC z [...] marca 2018 r.

Przedstawiona wyżej ocena prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w pkt 4, 7 i 8 nie zasługują na uwzględnienie.

Dalej autor skargi kasacyjnej podniósł, w uzasadnieniu zarzutu nr 5, że skutkiem zastosowania w sprawie regulacji art. 38 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony będzie deportacja skarżącego do kraju, w którym będzie groziło mu niebezpieczeństwo z samego tyko faktu bycia osobą, która ubiegała się o ochronę międzynarodową. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższa argumentacja jest nieskuteczna na tym etapie sprawy przede wszystkim z tego względu, że skarżący nie wskazywał na takie zagrożenie w toku kontrolowanego w tej sprawie postępowania administracyjnego. Po wtóre zaś ustaleń faktycznych w tym zakresie mogłyby dokonać wyłącznie organy orzekające w toku postępowania w przedmiocie zobowiązania do powrotu (pod kątem przesłanek udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, wynikających odpowiednio z art. 348 pkt 1 i art. 351 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach; Dz.U. z 2020 r., poz. 35 ze zm.).

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej (wskazanym w pkt 2 i 3) działanie orzekających w sprawie organów i Sądu pierwszej instancji było zgodne z Konstytucją RP i regulacjami unijnymi. Stosowane w niniejszej sprawie regulacje prawa krajowego istotnie powinny być wykładane i stosowane zgodnie z wytycznym zawartymi w dyrektywie proceduralnej. Zgodnie zaś z art. 42 ust. 2 wspomnianej dyrektywy państwa członkowskie mogą ustanowić w prawie krajowym przepisy dotyczące wstępnego rozpatrzenia na mocy art. 40. Przepisy te mogą, między innymi: a) zobowiązywać danego wnioskodawcę do wskazania faktów i przedstawienia dowodów, które uzasadniają nowe postępowanie; b) zezwalać na wstępne rozpatrzenie wyłącznie na podstawie pisemnych oświadczeń bez przesłuchania, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 40 ust. 6. Przepisy te nie mogą uniemożliwiać dostępu wnioskodawców o do nowego postępowania, ani skutkować faktycznym zablokowaniem lub poważnym ograniczeniem takiego dostępu. Z kolei art. 40 omawianej dyrektywy wprost dopuszcza procedurę wstępnego badania wniosku pod kątem jego dopuszczalności, tj. czy zaistniały lub zostały przedstawione przez wnioskodawcę nowe elementy lub ustalenia odnoszące się do rozpatrzenia, czy wnioskodawca kwalifikuje się jako beneficjent ochrony międzynarodowej. Podkreślenia wymaga, że powyższe regulacje zostały wdrożone do krajowego porządku prawnego (przez nowelizację m.in. art. 38 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony) ustawą z dnia 10 września 2015 r. o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 1607).

Z kolei motyw 44 dyrektywy proceduralnej, na który powołuje się skarga kasacyjna, został błędnie zinterpretowany przez jej autora. Zgodnie z jego treścią "Państwa członkowskie nie powinny być zobowiązane do merytorycznej oceny wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w przypadku, gdy można zasadnie oczekiwać, że wnioskodawca z powodu wystarczającego związku z państwem trzecim, określonego prawem krajowym, może poszukiwać ochrony w tym państwie trzecim oraz że zachodzą okoliczności wskazujące, że wnioskodawca zostanie przyjęty lub będzie podlegał readmisji do tego państwa (...)". Cyt. motyw, mogący stanowić istotną wskazówkę interpretacyjną przy wykładni przepisów dyrektywy, jak i przyjętych na jej podstawie przepisów prawa krajowego, w żadnej jednak mierze nie odnosi się do kwestii wstępnego badania kolejnego wniosku cudzoziemca o udzielenie ochrony międzynarodowej w ramach przesłanki określonej w art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony.

Powyższa ocena świadczy zatem o przeprowadzeniu w sprawie pełnej i wyczerpującej analizy materiału dowodowego i okoliczności podnoszonych przez stronę w granicach wyznaczonych przez art. 38 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony i przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Bezzasadne okazały się zatem także zarzuty skargi kasacyjnej nr 6, 9, 10 i 11.

W szczególności nie ma racji skarżący kasacyjnie podnosząc, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł naruszenia przez organ art. 9 i art. 11 w zw. z art. 8 k.p.a. Zgodnie z zasadą informowania stron wyrażoną w art. 9 k.p.a. organy administracji zobowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nie inaczej zasadę tę należy postrzegać w postępowaniu o udzielenie ochrony międzynarodowej. Rozszerzenie zasady wyrażonej w art. 9 k.p.a. stanowi art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony, zgodnie z którym organ Straży Granicznej właściwy do przyjęcia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej przekazuje wnioskodawcy na piśmie w języku dla niego zrozumiałym informacje m.in.: a) o zasadach i trybie postępowania w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej, b) przysługujących mu prawach, ciążących na nim obowiązkach i skutkach ich niewykonania oraz o konsekwencjach wyraźnego i dorozumianego wycofania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. Obowiązek ten nie ma jednak charakteru bezwzględnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, że zasada ta ma wprawdzie na celu ochronę praw strony w postępowaniu administracyjnym, w tym szczególnie cudzoziemca, który nie włada językiem polskim, ale nie zwalnia tej strony od dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej. Realizacja przez organ administracji publicznej obowiązku informowania stron, o którym mowa w art. 9 k.p.a., polega jedynie na ogólnym ukierunkowaniu strony co do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w jej sprawie (tak m.in. NSA w wyroku z 24 stycznia 2018 r., II OSK 1788/16; CBOSA). Nie ma zatem racji skarżący kasacyjnie, że realizacja obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a. powinna w niniejszej sprawie przybrać formę wyjaśnienia wnioskodawcy, jakich czynności musiałby dokonać, by kolejny wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej nie został uznany za niedopuszczalny na mocy art. 38 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony. Jak już wyżej wyjaśniono nie jest rolą organu poszukiwanie okoliczności uzasadniających udzielenie stronie ochrony międzynarodowej, bo to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek ich przedstawienia i uprawdopodobnienia. W konsekwencji, wobec czytelnego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji motywów podjętego rozstrzygnięcia, nie można też mówić o naruszeniu przez organ art. 11 w zw. z art. 8 k.p.a., a tym samym zarzucać Sądowi pierwszej instancji, że takiego uchybienia przepisów nie dostrzegł.

W świetle przedstawionej wyżej oceny stwierdzić należało, że prawidłowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego doprowadziło do właściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 2 i 4 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony. Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że skarżący składając trzeci wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej zagrożeń dla siebie upatruje wyłącznie w faktach już zbadanych, rozpatrzonych i ocenionych w poprzedniej procedurze, co uniemożliwiało merytoryczne rozpoznanie jego kolejnego wniosku. Skarżący nie przytoczył we wniosku ani później w toku kontrolowanego obecnie postępowania administracyjnego żadnej konkretnej okoliczności, której organy by nie rozważyły, a która znacząco zwiększałaby prawdopodobieństwo udzielenia ochrony międzynarodowej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosił, że walor nowych okoliczności w kontekście art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy o udzielaniu cudzoziemców ochrony – wykluczający zastosowanie tego przepisu – ma przedłożony wraz ze skargą raport Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka i rezolucja Parlamentu Europejskiego, wskazujące zdaniem strony zmianę sytuacji w [...]. Jak już jednak zostało wskazane "nowe" dowody czy okoliczności nie mogłyby w przypadku skarżącego wpłynąć na uznanie jego wniosku za dopuszczalny. Tym samym jako nieuzasadniony należało uznać zarzut postawiony w pkt 1 skargi kasacyjnej.

Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Uwzględniając zasadę jawności posiedzeń sądowych (art. 10 p.p.s.a.) i regułę rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych w formie rozprawy (art. 90 § 1 tej ustawy), przy jednoczesnym zastrzeżeniu wyjątku od nich, gdy przewiduje to "przepis szczególny", za dopuszczalne uznać należało rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym, przy odpowiednim zastosowaniu rozwiązań przewidzianych w art. 15zzs4 ust. 2 i 3 przywołanej wyżej ustawy. Prawo do publicznej rozprawy nie ma bowiem charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ww. ustawy jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym było zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Nadmienić należy, że strony niniejszego postępowania zostały poinformowane o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. oraz o możliwości przedstawienia swego stanowiska w sprawie w wyznaczonym terminie, z czego strona skarżąca kasacyjnie skorzystała.