Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 952/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 6, art. 16 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 27, art. 28 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant referent Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Gminy W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Wojkowice w dniu 29 sierpnia 2011 r. podjęła uchwałę Nr XII/77/2011 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wojkowice. W podstawie prawnej tej uchwały wskazała art. 18 ust. 2 pkt 5 i pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. - dalej zwanej u.s.g.) oraz art. 20 ust. 1 w zw. z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej zwanej u.p.z.p.). Przedmiotową uchwałą wprowadzono zmiany w uchwale nr XXXIV/228/2009r. z dnia 25 maja 2009 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wojkowice. Zmiany te wprowadzone zostały w zakresie części tekstowej i części graficznej i dotyczyły terenów znajdujących się w jednostkach strukturalnych wskazanych w § 1 ust. 1 pkt 1-13 uchwały.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 września 2011 r., Nr NP.IF/III/0911/35/11, Wojewoda Śląski działając w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g. stwierdził nieważność opisanej uchwały. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że akt ten został podjęty z naruszeniem art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 27 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 2 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" ( Dz. U. Nr 100, poz. 908 – dalej zwanego z.t.p. )

Organ nadzoru podkreślił, że zmianę planu należy traktować jako nowelizację, a nie jako derogację aktu prawnego i zastąpienie go innym nowym aktem. Stosownie bowiem do § 82 w zw. z § 143 z.t.p. zmiana (nowelizacja) aktu polega na uchyleniu niektórych jego przepisów, zastąpieniu niektórych z nich przepisami o innej treści lub brzmieniu albo na dodaniu do niego nowych przepisów. Wojewoda podkreślił jednocześnie, że uchybienie standardom prawidłowej legislacji nie wpływa na ważność aktu, pod warunkiem jednak, iż nie prowadzi ono do wad merytorycznych i uchybień przepisom, których spełnienie stanowi warunek jego legalności. Następnie wskazał, że w świetle art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego i określenie sposobów zagospodarowania przestrzennego następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (dalej m.p.z.p. ). Rada gminy zmierzając do zmiany tych regulacji ma do wyboru albo tryb zmiany obowiązującego m.p.z.p. albo sporządzenie nowego planu. Uchwałą Nr XII/77/20011 Rada Miasta Wojkowice postanowiła zmienić uchwałę z dnia 25 maja 2009 roku w części tekstowej i części graficznej dokonując jej nowelizacji. W szczególności zastąpiła pewne ustalenia m.p.z.p. nowymi zapisami nadając nowe brzmienie poszczególnym punktom zmienianej uchwały, a także wykreślając pewne zapisy m.p.z.p. Kontrolowaną uchwałą Rada dokonała także zmian części graficznej obowiązującego m.p.z.p. Polegały one na zmianie przebiegu dróg A/04 KDD oraz A/06.2KDD (w przypadku tej drugiej drogi zmieniona została także jej nazwa na A/06 KDD). Konsekwencją tego była także zmiana przeznaczenia gruntów z terenów przeznaczonych pod drogi dojazdowe na tereny zieleni urządzonej i zabudowy jednorodzinnej, a to z A/04 KDD na A5/1ZP1 i z A/06.2 KDD na A6/3 MN 1 oraz zmiana przeznaczenia dotychczasowych terenów zabudowy mieszkaniowej i terenów zieleni urządzonej na tereny wskazanych wyżej dróg dojazdowych.

W ocenie Wojewody tego rodzaju zakres zmian aktu prawa miejscowego, polegający na zmianie jego części graficznej nie został przewidziany w § 82 z.t.p. Powoduje to tym samym konieczność stwierdzenia istotnego naruszenia zasad i trybu sporządzania m.p.z.p., o jakich jest mowa w art. 28 u.p.z.p. Za zasadę sporządzania planu należy bowiem uznać regułę wyrażoną w art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie z którą ustalenie przeznaczenia terenu oraz rozmieszczenia inwestycji celu publicznego, do jakich należy zaliczyć drogi publiczne, dokonuje się w planie miejscowym. W ocenie Wojewody ustalenie nowych przeznaczeń terenów w drodze nowelizacji istniejącego planu jest niedopuszczalne, bowiem może to nastąpić tylko w drodze uchwalenia nowego planu. W konsekwencji tego – zdaniem organu nadzoru - należało stwierdzić nieważność przedłożonej uchwały.

Wojewoda wskazał ponadto, że stosownie do § 1 ust. 3 pkt 1 uchwały integralną jej część stanowi rysunek zmiany planu, a jednocześnie w formie załącznika dołączono do niej 22 arkusze (winno być 20 arkuszy) nazwane rysunkiem planu. Powyższe prowadzi do braku czytelności ustaleń uchwały Nr XII/77/2011 w zakresie obowiązujących załączników graficznych. W tekście uchwały nie wskazano bowiem, na którym arkuszu wprowadzone zostały zmiany graficzne oznaczające zmianę przeznaczenia poszczególnych terenów, co utrudnia weryfikację ustaleń planu. Niejednoznaczne są także wprowadzone na arkuszach nr 8 i nr 9 rysunku planu zmiany przebiegu dróg dojazdowych. Na arkuszach tych naniesione zostały bowiem szare linie, którymi prawdopodobnie oznaczono poprzedni przebieg dróg, oznaczenia tego nie objaśniono jednak w legendzie rysunku planu. W § 6 uchwały wskazano także, że został do niej dołączony jednolity tekst oraz rysunek uchwały Nr XXXIV/228/2009 r., a tymczasem dołączono do niej jedynie tekst tej uchwały z wykreśleniem poszczególnych ustaleń oraz naniesionymi kolorem czerwonym zmianami części tekstowej m.p.z.p. Do tego tekstu nie dołączony został także załącznik graficzny. Organ podkreślił także, że ujednolicenie tekstu planu winno nastąpić w drodze odrębnej uchwały.

Dodatkowo Wojewoda dostrzegł także naruszenie przez Radę Miasta Wojkowice art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie do zmienianej uchwały § 3 pkt 9, którym w przypadku zabudowanych działek budowlanych, zezwolono na przekroczenie dopuszczalnych w planie parametrów zabudowy w przypadkach dotyczących przebudowy, remontu, odbudowy i nadbudowy obiektów budowlanych (w istniejącym rzucie), których parametry przekraczały ustalenia planu, a także zmiany sposobu użytkowania tych obiektów. Świadczy to zdaniem organu o odstąpieniu przez Radę Miasta Wojkowice od obowiązkowego określenia w planie zasad i wskaźników kształtowania zabudowy, o jakich jest mowa w przywołanym przepisie u.p.z.p., co stosownie do art. 28 u.p.z.p. winno także skutkować nieważnością zaskarżonej uchwały. Wojewoda podkreślił także, że § 3 ust. 1 zmienianej uchwały kończy się na punkcie 5, a nie punkcie 9, a zmieniana uchwała nie zawiera § 3 ust. 2.

Organ nadzoru podał wreszcie, że przedmiotowa uchwała nie wprowadziła ponadto zmian rysunku planu wynikających z § 3 pkt 1 uchwały. Zmiany te polegały na likwidacji dotychczasowej strefy SZ-1 i zmianie oznaczenia strefy SZ-2 na SZ.

W oparciu o uchwałę z dnia 24 października 2011 r., Nr XV/119/ 2011, Rada Miasta Wojkowice postanowiła wnieść skargę do WSA w Gliwicach na opisane rozstrzygnięcie nadzorcze. W skardze z dnia 9 listopada 2011 r. Rada, zastępowana przez radcę prawnego K. P., działającego na podstawie pełnomocnictwa udzielonego u przez Burmistrza Miasta Wojkowice, domagała się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz zasadzenia kosztów postępowania. Zarzuciła podjęcie tego aktu nadzoru z:

- naruszeniem art. 4 oraz art. 27 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że ustalenie nowych przeznaczeń terenów oraz rozmieszczenie inwestycji celu publicznego w formie nowelizacji obowiązującego m.p.z.p. było niedopuszczalne i powinno nastąpić w drodze uchwalenia nowego planu,

- naruszeniem art. 3 u.p.z.p. poprzez nieuzasadnioną ingerencję w samodzielność planistyczną gminy,

- niewłaściwym zastosowaniem § 82 w zw. z § 143 z.t.p. poprzez przyjęcie niedopuszczalności dokonania zmian części graficznej m.p.z.p. w drodze zmiany uchwały,

- naruszeniem art. 28 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że ewentualne nieistotne nieścisłości zawarte w tekście uchwały mogą stanowić podstawę stwierdzenia jej nieważności,

- naruszeniem art. 28 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że doszło do istotnego naruszenia zasad i trybu sporządzania planu miejscowego ze względu na nieczytelność regulacji, która polegała na oznaczeniu w wyniku oczywistej omyłki załącznika do uchwały jako rysunku planu, podczas gdy w § 1 ust. 3 pkt 1 uchwały jest mowa o rysunku zmiany planu,

- naruszeniem art. 28 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że doszło do niejednoznacznego oznaczenia na arkuszach nr 8 i nr 9 przebiegu dróg dojazdowych poprzez użycie koloru szarego, którym oznaczono przebieg dróg przed nowelizacją m.p.z.p. oraz koloru czarnego, którym zgodnie z legendą oznaczono aktualny przebieg tych dróg,

- naruszeniem art. 28 u.p.z.p. poprzez brak określenia w uchwale parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, o jakich mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. podczas gdy Rada Miasta spełniła ten warunek "uzależniając go od stanu istniejącego zabudowy miasta Wojkowice",

- naruszeniem wreszcie art. 28 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że uzasadnionym jest stwierdzenie nieważności uchwały w związku z oczywistą omyłką polegającą na omyłkowym oznaczeniu § 3 pkt 9 zmienianej uchwały.

Zdaniem Rady brak było podstaw do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, bowiem w uchwale nie doszło do naruszenia przepisu art. 28 u.p.z.p. Rozwijając szczegółowo podniesione zarzuty Rada wskazała, że z przepisów art. 15 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 u.p.z.p. wynika niezbicie, iż zarówno projekt planu jak i plan składa się z części tekstowej i graficznej. Potwierdza to także przepis § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1587 – dalej zwane rozporządzeniem MI), w którym zamieszczono definicję projektu planu miejscowego. W konsekwencji skoro zarówno u.p.z.p. jak i wspomniane rozporządzenie stanowią, że na plan miejscowy składa się tekst i rysunek planu, tym samym zmiana planu, którą dopuszcza art. 27 u.p.z.p. może dotyczyć zarówno części tekstowej, jak i graficznej m.p.z.p. Powołane w rozstrzygnięciu nadzorczym przepisy z.t.p. nie dają podstaw do przeprowadzenia wiążącej wykładni pojęcia planu miejscowego, w oderwaniu od szczegółowych uregulowań zawartych w ustawie i rozporządzeniu MI. Brak jest tym samym jakichkolwiek podstaw prawnych do przyjęcia stanowiska organu nadzoru, że ustalenie nowych przeznaczeń terenów oraz rozmieszczenia inwestycji celu publicznego wymaga zawsze uchwalenia nowego m.p.z.p. i to zarówno w części tekstowej jak i graficznej m.p.z.p. Mając powyższe na uwadze W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych plan, tak jak i każda inna regulacja normatywna, może być całościowo zastępowany przez nowy akt tego samego rzędu lub może być przeprowadzona tylko jego częściowa zmiana w postaci nowelizacji. Rozstrzygnięcie w tej materii mieści się w zakresie samodzielności planistycznej gminy, chociaż do zmiany planu zastosowanie znajdzie art. 27 u.p.z.p. , a co zatem idzie tryb ustalony w jej art. 17.

Tym samym należy uznać, że organy gminy wywiązały się z obowiązków nałożonych uchwałami Rady Miasta Wojkowice Nr XLVIII/352/2010 r. z dnia 30 sierpnia 2010 r. o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wojkowice oraz Nr V/27/2011 z dnia 3 stycznia 2011 r. w sprawie zmiany uchwały w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wojkowice. W uchwałach tych określony bowiem został szczegółowy zakres zmian m.p.z.p. mogący objąć obszar całej gminy.

Brak czytelności i zgodności rysunku planu stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały z jej § 1 ust. 3 pkt 1 wynika zdaniem strony skarżącej z faktu przedstawienia tego rysunku na 22 arkuszach (winno być 20 arkuszach). Powyższe zdaniem Rady z całą pewnością nie stanowi zaś istotnego naruszenia, trybu, ani zasad sporządzania planu miejscowego, o jakich jest mowa w art. 28 u.p.z.p. Mocą uchylonej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały Rada Miasta Wojkowice doprowadziła do całkowitej zmiany rysunku planu obowiązującego dotychczas na podstawie jej uchwały Nr XXXIV/228/2009 r., z dnia 25 maja 2009 r., w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wojkowice. "Zakres zmian rysunkowych w stosunku do wersji obowiązującej i wersji projektowanej został szczegółowo opisany w § 4 Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wojkowice w Uchwale" (s. 8 skargi). Rada przyznała jednocześnie, że określenie załączonego do m.p.z.p. miasta Wojkowice załącznika nr 1 jako załącznika do uchwały Nr XII/77/2011 z dnia 29 sierpnia 2011 r. było sformułowaniem niefortunnym, jednakże nie można tego załącznika oderwać od ostatnio wymienionej uchwały, a z pewnością uznać, że stanowi to naruszenie, o którym mowa w przepisie art. 28 u.p.z.p.

W kwestii zarzutu odnoszącego się do niejednoznacznego oznaczenia na arkuszach nr 8 i nr 9 przebiegu dróg dojazdowych Rada stwierdziła, że zakwestionowaną uchwałą doszło do zmiany planu miejscowego, stąd dla prawidłowego odczytania rysunku planu "obowiązują zarówno zapisy tekstu planu wynikające z uchwały Nr XXXIV/228/2009 r., z dnia 25 maja 2009 r.(...), jak też z uchwały Nr XII/77/2011, z dnia 29 sierpnia 2011 r. " Z tego też względu szara linia naniesiona na rysunek planu jest informacją, nie zaś ustaleniem planu". Nie występują także żadne wątpliwości, który z przebiegów przedmiotowych dróg jest właściwy.

Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego opracowania dołączonego do uchwały tekstu jednolitego planu z naniesionymi zmianami. Organ wyjaśnił, że Rada Miasta jak i Burmistrz zdając sobie sprawę z trudności w odbiorze formy zmiany planu postanowili, w celu ułatwienia interpretacji dokonanych zmian dołączyć jedynie informacyjne tekst jednolity planu. Żaden przepis nie zakazuje takiego postępowania, a zatem nie może być mowy o naruszeniu z tego powodu art. 28 u.p.z.p.

W ocenie Rady Miasta Wojkowice nie doszło także do naruszenia wskazanych w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników kształtowania zabudowy poprzez § 2 ust. 2 uchwały wprowadzający zmiany do § 3 m.p.z.p. z 2009 r. W szczególności nieuzasadnione jest stanowisko organu nadzoru, że poprzez ten przepis doszło do odstąpienia od obligatoryjnego określenia tych zasad i wskaźników dla terenów, które w dnu wejścia w życie planu były zabudowane. Z przywołanego przepisu wynika bowiem, że dla zabudowanych terenów wielkości tych parametrów nie mogą być większe od tych, które wynikają ze stanu istniejącego.

W przekonaniu Rady nie doszło wreszcie do niespójności rysunku planu z tekstem uchwały, jeśli chodzi o oznaczenie obszaru udokumentowanego złoża wapieni i margli triasowych oznaczonego symbolem SZ. Obszar ten został bowiem jednoznacznie określony oznaczeniem graficznym na arkuszu 20 załącznika nr 1 do m.p.z.p. miasta Wojkowice. Oznaczenie SZ zgodnie z § 1 ust. 6 m.p.z.p. z 2009 r. jest także oznaczeniem jedynie informacyjnym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Odnosząc się zarzutów skargi podkreślił, że nie jest trafny pogląd strony skarżącej kwestionującej stanowisko, zgodnie z którym zmianę planu należy traktować jako nowelizację, a nie derogację jednego aktu prawnego i zastąpienia go innym całkiem nowym aktem prawnym. Wojewoda zauważył jednocześnie, że naruszenie standardów poprawnej techniki legislacyjnej ma wpływ na ważność aktu w tylko w sytuacji, gdy prowadzi to do wad merytorycznych i uchybień przepisom, których spełnienie jest warunkiem jego legalności. W świetle przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rada gminy ma do wyboru bądź przystąpić do procedury zmiany planu w drodze jego nowelizacji, bądź też do sporządzenia nowego planu. O wyborze trybu postępowania winien rozstrzygać zakres przewidzianych zmian planistycznych. Zakresu tych zmian nie można rozumieć jedynie jako zakresu terytorialnego zmiany, ale także należy mieć na uwadze wagę dokonanych zmian. Zważywszy na unormowania zawarte w art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.p.z.p., z których jednoznacznie wynika, że nadrzędnym celem m.p.z.p. jest ustalenie przeznaczenia terenu oraz rozmieszczenie inwestycji celu publicznego, nie można zmian przeznaczenia terenu uznać za zmianę o ograniczonym zakresie przedmiotowym. W zakwestionowanej uchwale Rada Miasta Wojkowice wprowadziła zaś opisaną w rozstrzygnięciu nadzorczym zmianę przeznaczenia terenów.

Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego zastosowania § 82 w zw. z § 143 z.t.p. poprzez przyjęcie niedopuszczalności dokonania w trybie nowelizacji m.p.z.p. zmiany jego części graficznej organ nadzoru wyjaśnił, że dopuszczalna była w trybie nowelizacji zmiana tekstu uchwały nr XXXIV/228/2009 polegająca na zastąpieniu niektórych przepisów przepisami innej treści lub brzmieniu, albo na dodaniu nowych przepisów. Przepisy § 82 w zw. z § 143 z.t.p. nie wskazują jednak na jakich zasadach winna być dokonana zmiana oznaczeń graficznych na rysunku planu, w tym barwnych oznaczeń, symboli, czy linii rozgraniczających tereny o rożnym przeznaczeniu. Należy wręcz stwierdzić, że sformułowania zawarte w powołanym przepisie, nie stwarzają możliwości zastosowania tego przepisu do zmian rysunku planu. Tymczasem zapisy § 3 uchwały Nr XII/77/2011 wprowadziły zmiany oznaczeń części terenów polegające na likwidacji strefy i zmianie przebiegu dróg publicznych, a zatem nie mieszczą się one w katalogu zmian możliwych do wprowadzenia drodze nowelizacji uchwały.

Wojewoda wskazał także, że zgodnie z § 3 uchwały Nr XII/77/2011 wprowadzone zmiany rysunku planu dotyczą załącznika nr 1 do uchwały Nr XXXIV/228/2009r., a jednocześnie mocą § 1 ust. 3 pkt 1 Nr XII/77/2011 wprowadzony został nowy załącznik stanowiący rysunek zmiany planu w skali 1:2000, przedstawiony na 18 arkuszach. Rysunek ten dowodzi, że ostatnio wskazaną uchwałą nie znowelizowano dotychczasowego planu lecz zmieniono (derogowano) rysunek obowiązującego planu i zastąpiono go nowym planem. Jeśliby zaś przyjąć, że opisany załącznik nr 1 do uchwały Nr XII/77/20 nie zastępuje (nie deroguje) rysunku załącznika nr 1 do uchwały Nr XXXIV/228/2009r. to dochodzi do sytuacji, w której obowiązują jednocześnie dwa rysunki planu. W konsekwencji tego doszłoby do naruszenia art. 34 u.p.z.p.

Ze skargi wynika, że Rada Miasta Wojkowice "uchwaliła załącznik graficzny wykorzystując pełny zakres graficzny wynikający z uchwały o przystąpieniu do zmian m.p.z.p. Tym samym doprowadziła do całkowitejobowiązującego na podstawie uchwały Nr XXXIV/228/2009r. (...) rysunku planu(...)". Gdyby zaakceptować to stanowisko należałoby stwierdzić naruszenie art. 34 u.p.z.p. stanowiącego, że wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. Doszłoby tym samym do selektywnego zastosowania przepisów ustawy w odniesieniu do jednego aktu. Zgodnie z art. 27 u.p.z.p. Rada Miasta Wojkowice uchwałą Nr XII/77/2011 dokonała zmiany tekstu uchwały Nr XXXIV/228/2009 r. w drodze nowelizacji, do której nie mają zastosowania przepisy art. 34 u.p.z.p., a z kolei załącznik Nr 1 do uchwały Nr XII/77/2011 nosi znamiona derogacji w myśl art. 34 u.p.z.p. zastępując rysunek planu stanowiący załącznik nr 1 do uchwały Nr XXXIV/228/2009 r.

Wojewoda wskazał wreszcie, że nie sposób zgodzić się z zarzutami strony skarżącej twierdzącej, iż uchwała nowelizująca m.p.z.p. musiała spełniać wymogi wynikające z rozporządzenia MI, a w szczególności zawierać obligatoryjny element, jakim jest rysunek planu. Gdyby przyjąć ten punkt widzenia należałoby bowiem uznać nieważność uchwały Nr XII/77/2011 w związku z naruszeniem art. 15 ust. 2 u.p.z.p. oraz § 3 pkt 4 rozporządzenia MI, jako nie zawierającego obligatoryjnych treści wyszczególnionych w przytoczonych przepisach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie mogła odnieść skutku, aczkolwiek Sąd nie podzielił wszystkich zarzutów sformułowanych w kontrolowanym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Śląskiego. W ocenie Sądu organ nadzoru prawidłowo jednak unieważnił uchwałę Rady Miasta Wojkowice nie dopuszczając do wprowadzenia jej do obrotu prawnego, gdyż podjęta ona została z naruszeniem zasad sporządzania zmian m.p.z.p., co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności w oparciu o art. 28 u.p.z.p.

Procedura wydawania przez wojewodę bądź regionalną izbę obrachunkową rozstrzygnięć nadzorczych została uregulowana w art. 91 u.s.g. Stosownie do ust. 1 tego artykułu uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podjęte w terminie określonym w tym przepisie. Z akt sprawy wynika, że uchwała w sprawie zmiany m.p.z.p. wpłynęła do Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach dopiero w dniu 8 września 2011 roku. Wojewoda Śląski pismem z dnia 21 września 2011 r. zawiadomił Radę Miasta Wojkowice o wszczęciu postępowania nadzorczego, a kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało w dniu 30 września 2011 roku.

Przechodząc do szczegółowej oceny zaskarżonego aktu pierwszym rzędzie wskazać przyjdzie, że stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego podobnie jak studium oraz istotne naruszenie trybu ich sporządzania powodują nieważność uchwały w całości lub części. Treść tego przepisu określająca przesłanki skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w sprawie studium lub m.p.z.p. nakazuje uznać, że stanowi on lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. W tej ostatniej sytuacji zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. organ nadzoru lub sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 dalej p.p.s.a.) nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Powyższe powoduje, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie studium lub m.p.z.p. są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w tym przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc nieskutkujące nieważnością uchwały. Wskazać również należy, że nie wszystkie dostrzeżone przez Wojewodę naruszenia przez Radę Miasta Wojkowice przepisów prawa pociągały za sobą nieważność całości zaskarżonej uchwały.

W pierwszym rzędzie nieważności w całości uchwały Nr XII/77/2011, nie pociągało dołączenie do niej mocą jej § 6 "tekstu jednolitego" uchwały Nr XXXIV/228/2009r. uwzględniającego wprowadzone tą uchwałą zmiany m.p.z.p. Zamieszczony w formie załącznika do uchwały z dnia 29 sierpnia 2011 r. tekst jednolity m.p.z.p. wprawdzie nie odpowiada wymogom jakie winny spełniać teksty jednolite aktów prawnych oraz brak było podstaw do jego opublikowania równocześnie z wejściem w życie uchwały zmieniającej, jednak uchybienia te skutkować winny stwierdzeniem nieważności § 6 uchwały Nr XII/77/2011 oraz wskazanego w tym paragrafie nieprawidłowego załącznika.

Podobnie oczywista omyłka polegająca na błędnym oznaczeniu jednostki redakcyjnej zmienianej uchwały zamieszczona w § 2 ust. 2 uchwały Nr XII/77/2011 powinna spowodować nieważność tego przepisu zmieniającego. W tym miejscu nawiązując do zarzutów skargi należy wskazać, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje instytucji prostowania błędów lub oczywistych omyłek w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, będących aktami prawa miejscowego. Takie rozwiązanie przyjmują jedynie przepisy k.p.a. dla decyzji i postanowień administracyjnych, ale stosowanie tu jakiejkolwiek analogii jest wykluczone (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 grudnia 2010 r., II SA/Kr 775/10 [w:] NZS.2011/3/47). W tym stanie rzeczy usunięcie błędnego zapisu § 2 ust. 2 uchwały, mocą którego nadano "nowe brzmienie" nieistniejącemu § 34 pkt 9 uchwały Nr XXXIV/228/2009r. winno zostać przeprowadzone w odpowiednim trybie zmiany planu z uwzględnieniem unormowania zawartego w art. 19 ust 1 u.p.z.p.

Sąd nie podzielił jednak stanowiska organu nadzoru, że wprowadzone ostatnio wymienionym przepisem uregulowania naruszają unormowanie wynikające z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez pominięcie zasad kształtowania zabudowy i kształtowania wskaźników zagospodarowania terenu. W przepisie tym bowiem wyraźnie wskazano, że przypadku przebudowy, remontu, odbudowy, nadbudowy lub zmianie użytkowania obiektu muszą zostać zachowane parametry charakteryzujące położoną w granicach tych działek istniejącą zabudowę.

Organ nadzoru wychodząc ze słusznego założenia, że zmianę planu należy traktować jako nowelizację tego aktu prawa miejscowego, a nie jego derogację i zastąpienie go całkiem nowym aktem dopatrzył się, istotnego naruszenia przez Radę Miasta Wojkowice trybu i zasad sporządzania zmiany planu miejscowego. W jego ocenie z uwagi na zakres i wagę dokonanych zmian m.p.z.p. Rada winna przeprowadzić procedurę zmierzającą do uchwalenia nowego planu, a nie jedynie jego nowelizacji. W ocenie organu nadzoru przepisy § 82 w zw. z § 143 z.t.p. dopuszczają bowiem wprowadzenie zmian tylko w odniesieniu do tekstu planu, natomiast zmiany takie nie mogą obejmować jego części graficznej (rysunku planu)

Stanowiska takiego skład orzekający Sądu nie mógł zaakceptować. Przede wszystkim należy zauważyć, że § 143 z.t.p. odsyłający do stosowania zasad wyrażonych w przepisach zamieszczonych w innych działach tego aktu prawnego ( w tym wskazanych w § 82) nakazuje jednak odpowiednie ich stosowanie, a dodatkowo wyłącza ich stosowanie, jeśli przepisy odrębne stanowią odmiennie. Takimi przepisami odrębnymi są z całą pewnością przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które z jednej strony przesądzają, że zarówno projekt planu, jak i uchwała zatwierdzająca m.p.z.p. składają się z części tekstowej i graficznej ( art. 15 ust. 1 i art. 16 ust. 1 i ust. 2 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.), a z drugiej strony przewidują możliwość podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie zmiany planu (art. 27 u.p.z.p.). Ostatnio wskazany przepis art. 27 u.p.z.p. nakazujący w przypadku zmiany planu zachowanie trybu jego uchwalania, zdaniem Wojewody, należy rozumieć jedynie, jako określenie trybu, a nie przedmiotu rozstrzygnięcia rady gminy. Stanowisko to, negujące możliwość jakiejkolwiek zmiany rysunku planu w trybie nowelizacji uchwały w sprawie m.p.z.p., opiera się na błędnej wykładni art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w zw. z art. 27 u.p.z.p. Przyjmując punkt widzenia organu nadzoru należałoby bowiem przyjąć zbędność art. 27 u.p.z.p. wprowadzającego możliwość zmiany planu.

Stwierdzenie niezasadności podstawowego zarzutu postawionego uchwale Rady Miasta Wojkowice Nr XII/77/2011, z dnia 29 sierpnia 2011 r., nie zwalniało jednak Sądu od zbadania pozostałych zarzutów zawartych w rozstrzygnięciu nadzorczym. Dodać także należy, że kontrola sądu uruchomiona skargą gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody stwierdzające nieważność uchwały nie może ograniczyć się do kontroli i zastosowania konsekwencji prawnych tylko w stosunku do tego rozstrzygnięcia, przy jednoczesnej rezygnacji z zastosowania środków prawnych w stosunku do uchwały, będącej przedmiotem zaskarżonego aktu nadzoru. Obowiązek taki wynika bowiem z art. 135 p.p.s.a. zobowiązującego sąd do stosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeśli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Przepis ten należy ponadto wykładać łącznie z art. 134 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi ( tak: NSA w wyroku z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt II OSK 955/08 dostępnym na https://cbois.nsa .gov.pl).

Przyjmując dopuszczalność zmiany planu miejscowego zarówno w jego części tekstowej stanowiącej treść uchwały, jak i w części graficznej stanowiącej załącznik do tej uchwały (art. 20 ust. 1 w zw. z art. 27 u.p.z.p.) wskazać jednak należy, że części tekstowej zmienianego m.p.z.p. powinna odpowiadać jego część graficzna. Podzielić tym samym należy wątpliwości organu nadzoru kwestionującego prawidłowość sporządzenia części graficznej uchwały Nr XII/77/2011, aczkolwiek zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym zarzuty dotyczące tej kwestii nie zostały sformułowane w sposób precyzyjny. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że do uchwały Nr XII/77/2011 nie został dołączony odpowiadający jej treści załącznik graficzny, którym wskazany został w § 1 ust. 3 pkt 1 tekstu planu. W jego miejsce dołączony został natomiast na mocy § 3 tekstu planu "załącznik Nr 1 do uchwały nr XXXIV/228/2009 r.", na którym "wprowadzono zmianę oznaczeń części terenów oraz ich granic stosownie do treści niniejszej uchwały". Zmiany te polegały na:

- likwidacji strefy SZ-1 i zmieniającej oznaczenie strefy SZ- 1 na SZ,

- zmianie przebiegu drogi dojazdowej A/06.2KDD oraz z jej oznaczenia na A/06KDD,

- zmianę przebiegu drogi A/04KDD.

Załącznik ten obejmujący obszar 1277 ha stanowiący teren całej gminy został sporządzony na 18 arkuszach. W wykazie załączników dołączonych do tekstu uchwały jest mowa natomiast o 20 arkuszach map sporządzonych w skali 1:2000 składających się na rysunek planu. Sądowi nie jest znana treść załączników nr 19 i nr 20, które prawdopodobnie zawierają legendę objaśniającą nazewnictwo i oznaczenia, o których jest mowa w § 8 ust. 2 rozporządzenia MI.

Rozważając prawidłowość posłużenia się tego rodzaju załącznikiem graficznym do uchwały wskazać przyjdzie, że stosownie do § 7 pkt 3 rozporządzenia MI projekt rysunku planu (jak i jego zmiany) winien obejmować granice obszaru objętego planem miejscowym ( zmianą planu). Biorąc pod uwagę § 1 ust. 3 pkt 1 w zw. z § 3 uchwały Nr XII/77/2011 oraz jej § 6 należy stwierdzić, że do tej uchwały winny zostać dołączone dwa rysunki planu, a to rysunek zmiany planu i rysunek stanowiący załącznik do jej "tekstu jednolitego". Z dołączonego do uchwały wykazu załączników wynika tymczasem, że opisany wyżej rysunek planu stanowi część graficzną "tekstu jednolitego" uchwały Nr XXXIV/228.2009 r. Z kolei 18 arkuszy rysunku planu zostało oznaczonych jako załącznik nr 1 do uchwały Nr XII/77/2011, sytuacja ta powoduje stan niepewności prawnej co do zakresu wprowadzonych zmian w m.p.z.p. Braki te musiały zaś skutkować wyeliminowaniem w całości uchwały zmieniającej m.p.z.p. z obrotu prawnego. Dołączony do tekstu planu jako załącznik nr 1 rysunek planu nie odpowiada wreszcie wymogom wynikającym z § 8 ust. 2 rozporządzenia MI ( brak dołączonych objaśnień wszystkich użytych oznaczeń ) oraz art. 16 ust. 1 u.p.z.p. (skala 1:2000 w miejsce 1: 1000). Art. 16 ust. 1 u.p.z.p. dopuszcza co prawda możliwość sporządzenia rysunku planu w skali 1 : 2000 lecz winno to wynikać ze szczególnie uzasadnionych przypadków, które w ocenie Sądu nie miały miejsca. W szczególności zmiana przebiegu obu dróg dojazdowych i usunięcie jednego z obszarów udokumentowanych złóż wapieni i margli triasowych nie dotyczyła obszarów o znacznej powierzchni, o jakich jest mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia MI.

Opisany wyżej załącznik graficzny stanowiący rysunek planu uwzględniający zmiany wynikające z uchwały Nr XII/77/201, który został dołączony do unieważnionej uchwały na mocy jej § 6 nie odpowiada wreszcie treści § 1 ust. 3 pkt 2 i § 3 tej uchwały. Mając na uwadze te okoliczności stwierdzić trzeba, że uchwała ta została podjęta z naruszeniem zasady określonej w art. 20 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p., co stosownie do art. 28 ust. 1 w zw. z art. 27 u.p.z.p. skutkować musi stwierdzeniem jej nieważności.

Dodać należy, że zmiana przebiegu obu dróg dojazdowych spowodowała także, co jest oczywiste zmianę przeznaczenia terenów, po których te drogi dotychczas przebiegały i po których będą aktualnie przebiegać. W tym kontekście niezrozumiałe jest zawarte we wspomnianym § 3 pkt 2 uchwały stwierdzenie, w którym jest mowa, że wyniku przesunięcia przebiegu drogi A/06KDD o 120 m w kierunku północnym nie dochodzi do zmian oznaczeń poszczególnych terenów. Jednocześnie bezsporne jest, że na arkuszu nr 8 rysunku planu pozostawiono dotychczasowe oznaczenie symbolem SZ-2 (zamiast SZ) obszaru udokumentowanego złoża wapieni i margli triasowych.

Przeprowadzone rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego, aczkolwiek nie pozbawione błędów nie narusza jednak prawa w stopniu pozwalającym na jego wzruszenie. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.