Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1915/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.8 i 9
journal: Dz.U. 1972 nr 27 poz 192
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach.
article: art. 156 par. 1 i pkt 2, art. 86
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie NSA Aleksandra Łaskarzewska del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 69/14 w sprawie ze skargi B.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] października 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 69/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę B.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] października 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], wydaną po rozpatrzeniu wniosku B.P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 1982 r., znak: [...], w przedmiocie nieodpłatnego nadania działki nr 1, obr. [...], jedn. ewidencyjna [...], na własność E.K. Jako podstawę prawną decyzji powołano art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 [obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 23]), dalej: "K.p.a.", w zw. z art. 8 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1972, nr 27 poz. 192 ze zm.). W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że pismem z dnia 21 listopada 2012 r. skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji, wskazując, że obecnie w Wydziale Skarbu Miasta Urzędu Miasta K. toczy się postępowanie w przedmiocie zwrotu spornej działki nr 2. Decyzji Naczelnika zarzucono rażące naruszenie prawa, bowiem nieodpłatne nadanie w/w działki nastąpiło nie na rzecz jej prawowitych właścicieli, lecz na własność osoby trzeciej, co naruszało art. 8 i 9 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. Wnioskodawca podnosił, że ówczesna właścicielka działki nr 1 złożyła wniosek o nadanie jej tej działki na własność, lecz nie został on uwzględniony. Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy, Prezydia Powiatowych Rad Narodowych ustalać miały w drodze uchwał, na podstawie szczegółowych planów zagospodarowania przestrzennego, które tereny przeznacza się w okresach do pięciu lat pod budownictwo jednorodzinne zagrodowe (tereny budowlane). Uchwały o ustaleniu terenów budowlanych zawierać miały również podział tych terenów na działki odpowiadające normatywnej powierzchni przeznaczonej pod budownictwo wielorodzinne lub budownictwo zagrodowe (działki budowlanej). Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy dotychczasowy właściciel nieruchomości, objętej uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego, zachował własność wskazanej przez siebie jednej działki, jeżeli taki wniosek zgłosił w terminie 2 miesięcy od dnia ogłoszenia uchwały. Przepisy te miały odpowiednie zastosowanie w wypadkach współwłasności nieruchomości, a prawo do nadania po jednej działce na własność ma każdy ze współwłaścicieli. Zachowanie własności działki budowlanej lub nadanie działki na własność następowało z mocy decyzji stwierdzającej lub nadającej własność działki, a nadanie działki następowało nieodpłatnie (art. 8 ust. 6 ustawy). Objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzją z dnia [...] lutego 1982 r., orzeczono o nadaniu w trybie art. 8 ust. 6 w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r., E.K., działki nr 1 o pow. 395 m. kw. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zarządzeniem Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] września 1974 r., nr [...], o ustaleniu terenów budowlanych i ich podziale na działki, nieruchomość stanowiąca współwłasność E.K. oraz B.F. została włączona do osiedla [...] i podzielona na działki budowlane. Wobec tego współwłaściciele wystąpili o nadanie na własność działki oznaczonej nr 1 E.K. Jak wynika z załącznika nr 1 do zarządzenia nr [...] Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] września 1974 r., działka nr 3 była przeznaczona na działki budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego i wydzielono z niej działkę m.in. 2, przeznaczoną pod budownictwo mieszkaniowe. Zgodnie z art. 5 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 6 lipca 1972 r., nieruchomości lub ich części objęte uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego, z wyjątkiem działek, które zgodnie z art. 8 dotychczasowi właściciele zachowali na własność lub które zostały w trybie art. 9, nadane na własność członkom ich rodzin, przeszły z mocy prawa na własność Państwa po upływie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały. W ocenie Kolegium, z akt sprawy nie wynika, aby możliwe było zachowanie przez wnioskodawcę własności spornej działki, gdyż pomimo wezwania strony pismem z dnia 17 kwietnia 2013 r. o przedłożenie dowodu, że taki wniosek został przez jego poprzednika prawnego (matkę) złożony, okoliczność ta nie została wykazana. W konsekwencji nie udowodniona została okoliczność nadania działki nr 1 z naruszeniem art. 8 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach i brak było podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób rażący, to jest pozostaje w sprzeczności z jasnym i wyraźnym przepisem prawa, naruszenie to jest oczywiste, a skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Po rozpoznaniu wniosku B.P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podnosił, że wniosek jego matki o zachowanie własności działki, został złożony w jednym egzemplarzu do organu właściwego, tj. do Naczelnika Dzielnicy [...] i w zaskarżonej decyzji pominięto fakt, że wskutek złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w wyznaczonym 2 miesięcznym terminie, matce wnioskodawcy została zwrócona część działki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, decyzją z dnia [...] października 2013 r., znak [...], utrzymało w mocy decyzję własną. W uzasadnieniu wskazało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 1982 r. miało na celu ustalenie, czy ta decyzja dotknięta była jedną z wad opisanych art. 156 § 1 K.p.a. Jak wynika z jej uzasadnienia, nieruchomość stanowiąca współwłasność E.K. i B.F., została na mocy Zarządzenia Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] września 1974 r. włączona do terenów osiedla [...] i podzielona na działki budowlane, a współwłaściciele wystąpili o nadanie działki nr 1 E.K., która z kolei zgodziła się na nadanie tej działki oraz oświadczyła, że nie posiada na terenie miasta Krakowa żadnej innej nieruchomości zabudowanej domem mieszkalnym, oraz że przystąpi do zabudowy nadanej działki w terminie 2 lat, od chwili, w której decyzja stała się ostateczna. Jednocześnie z materiałów sprawy nie wynika, by poprzedniczka prawna wnioskodawcy w terminie 2 miesięcy od dnia ogłoszenia uchwały o ustaleniu terenu budowlanego złożyła wniosek o zachowanie własności wskazanej przez siebie nieruchomości. Złożenia takiego wniosku nie potwierdzały także materiały przekazane przez organ I instancji, wobec czego nie uznano za uzasadniony zarzutu niewyjaśnienia okoliczności sprawy.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B.P., zarzucając:

- naruszenie art. 75 § 1, art. 77 § 1 K.p.a. przez uznanie, że zgromadzony materiał dowodowy nie wskazuje na to, żeby poprzednik prawny skarżącego (matka) złożyła wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w terminie 2 miesięcy od dnia ogłoszenia uchwały, który - jak wskazuje skarżący - został złożony w jednym egzemplarzu przed właściwym organem, tj. przed Naczelnikiem Rady Dzielnicy [...] i pomimo wielokrotnych próśb i wniosków o wydanie tego dokumentu, kierowanych przez skarżącego do organów administracyjnych, spotykał się z odpowiedzią odmowną, tj. nierozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz nieustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich faktów i okoliczności przedstawionych przez skarżącego;

- naruszenie art. 86 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przesłuchania skarżącego;

- naruszenie art. 156 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że zarzuty podnoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 1982 r. nie dotyczyły wad szczególnie ciężkich, kwalifikowanych.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że na podstawie zarządzenia Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] września 1974 r., nr [...], o ustaleniu terenu budowlanego osiedla [...] i jego podziale na działki budowlane, została przejęta działka nr 3, obj. Lwh [...], o powierzchni 964 m2, stanowiąca współwłasność B.P. w 10/16 częściach, C.Ś. w 3/16 częściach i B.P. w 3/16. W wyniku dokonania podziału wydzielono działkę nr 4 o powierzchni 667 m2, zabudowaną budynkiem nr [...] przy ul. Ł. i jako zabudowaną wyłączono z terenu budowlanego Osiedla [...]. Pozostała część działki nr 3 przejęta została na rzecz Skarbu Państwa za ustalonym wynagrodzeniem. Przejęcie w/w gruntu nastąpiło w celu urządzenia części drogi wewnętrznej, oznaczonej nr [...] oraz w celu uzupełnienia wydzielonych w wyniku podziału działek nr 1 i 5. W wyniku postępowania wyjaśniającego, przeprowadzonego na wniosek B.P. z dnia 25 marca 1991 r., dotyczący zwrotu gruntu przejętego na rzecz Skarbu Państwa, Urząd Rejonowy w K. ustalił, iż stan prawny wydzielonych w wyniku podziału pod budownictwo jednorodzinne działek nr 1 i 5 został uregulowany w drodze decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 1982 r., nr [...], orzekającej o nadaniu nieodpłatnym działki nr 1 o pow. 395 m2, obręb 51, na własność E.K., w związku z objęciem parcelacją działki należącej do E.K. i B.F., w zakresie dotyczącym spornej części działki nr 2. Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] lipca 1993 r., nr [...], orzeczono o odmowie zwrotu na rzecz poprzednich właścicieli działek oznaczonych 1 i 5. Na skutek odwołania wniesionego od tej decyzji, Wojewoda Krakowski decyzją z dnia [...] sierpnia 1993 r., utrzymał w/w decyzję w mocy. Ponadto ten sam organ decyzją z dnia [...] października 1996 r., nr [...], odmówił wznowienia postępowania w sprawie. W dniu 17 czerwca 2010 r. B.P. i C.Ś. wystąpili z wnioskiem o zwrot części działki nr 2 - obręb [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...], Prezydent Miasta K. orzekł o odmowie zwrotu części działki nr 2 a Wojewoda Małopolski, wskutek wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...], uchylił powyższą decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Wskutek skargi od decyzji Wojewody Małopolskiego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt. II SA/Kr 628/11, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wówczas dopiero skarżący wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 1982 r. Organ w zaskarżonej decyzji pominął fakt, że przedmiotem postępowania, wskutek złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w wyznaczonym dwumiesięcznym terminie od dnia ogłoszenia uchwały, matce skarżącego została zwrócona tylko część działki. Ponadto, jak już wskazano w pismach skierowanych do właściwych jednostek, organy administracyjne w toku postępowań z 1993 r. jak i z 2010 r. nie kwestionowały faktu złożenia przez matkę skarżącego wniosku o zwrot nieruchomości, który został sporządzony w jednym egzemplarzu i pomimo wielokrotnych próśb i wniosków o wydanie tego dokumentu zawsze spotykał się z odpowiedzią odmowną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę podniósł, że skarżący w żaden sposób nie wykazał ani nawet wiarygodnie nie uprawdopodobnił, że jego poprzedniczka prawna złożyła wniosek o zachowanie własności wskazanej przez siebie działki w terminie 2 miesięcy od dnia ogłoszenia uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej o ustaleniu terenu budowlanego, stosownie do art. 8 ust 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Wnioskodawca reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika nie sprecyzował kiedy dokładnie to nastąpiło, jakie okoliczności temu towarzyszyły, nie dołączył odpisu (kserokopii) wniosku ani pism, które rzekomo wysłał do urzędu celem wydania dokumentu, ani odpowiedzi jakie otrzymał. Organ administracyjny prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe, a zarzut nieprzesłuchania wnioskodawcy w charakterze strony nie jest zasadny, bowiem dowód ten ma charakter subsydiarny w rozumieniu art. 86 K.p.a. Złożone przy skardze kserokopie pism matki skarżącego nie dotyczą ani nie świadczą o złożeniu w odpowiednim terminie wniosku w trybie art. 8 ust 1 ustawy. Pisma te do takiej okoliczności ani wprost ani pośrednio nie nawiązują. Osiedle [...] utworzone zostało znacznie wcześniej, bo na mocy Zarządzenia Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] września 1974 r. i wtedy przejęta została działka nr 3, zaś powoływane przez skarżącego pisma dotyczą lat 90 – tych. Organ prawidłowo zastosował przepis art. 156 § 1 K.p.a., stwierdzając, że przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa nie miały miejsca. Stwierdzenie nieważności decyzji jest trybem nadzwyczajnym, wyjątkiem od zasady stabilności decyzji administracyjnej i wymagałoby bezspornego ustalenia wady takiej decyzji – spełnienia przesłanek ustawy. Z uzasadnienia decyzji z dnia [...] lutego 1982 r. wynika, że zarządzeniem Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] września 1974 r. nieruchomość stanowiąca współwłasność E.K. i B.K. została włączona do osiedla [...] i podzielona na działki budowlane, a współwłaściciele wystąpili z wnioskiem o nadanie na własność działki oznaczonej nr 1 E.K.

W skardze kasacyjnej B.P. zarzucił, na podstawie kasacyjnej naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), naruszenie art. 75, 77 i 86 K.p.a. na skutek błędnej oceny materiału dowodowego i przyjęcie, że matka skarżącego nie złożyła wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oraz na skutek nieprzesłuchania skarżącego w charakterze strony na tę okoliczność, a także naruszenie art. 156 § 1 K.p.a. na skutek przyjęcia, że zarzuty podnoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie dotyczyły wad szczególnie ciężkich i kwalifikowanych.

W oparciu o powyższe wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu opisał stan faktyczny sprawy i wywiódł, że jego poprzedniczka prawna taki wniosek złożyła, o czym świadczy fakt zwrócenia jej części wywłaszczonej działki. W toku poprzednio prowadzonych postępowań w 1993 r. i w 2010 r. organy tej okoliczności nie kwestionowały, a Sąd I instancji faktu tego nie uwzględnił i nie przeprowadził dowodu z jego przesłuchania w charakterze strony. O wystąpieniu przypadku rażącego naruszenia prawa może świadczyć nie tylko oczywistość naruszenia jasnego i niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych przepisu, ale też skutki społeczno-gospodarcze tego naruszenia, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej nadal P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie nie można dopatrzeć się okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Przed przystąpieniem do oceny podstaw skargi kasacyjnej, należało zwrócić uwagę, że wskazany środek zaskarżenia, jak wynika z treści art. 176 P.p.s.a., powinien czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. W skardze kasacyjnej należy przytoczyć podstawy kasacyjne przez wskazanie przepisu prawa materialnego lub procesowego, który, zdaniem wnoszącego skargę, został naruszony przez sąd pierwszej instancji oraz uzasadnić postawione zarzuty.

Powyższy obowiązek nałożony na wnoszącego skargę kasacyjną jest konsekwencją zastosowanego przez ustawodawcę w art. 183 § 1 P.p.s.a. związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. NSA nie może w związku z tym zastępować strony i precyzować, czy konkretyzować zarzutów bądź też ich uzasadnienia (por. np. wyroki NSA: z dnia 19 lutego 2009 r., II FSK 97/08; z dnia 10 czerwca 2009 r., II FSK 241/08; z dnia 26 października 2010 r., II OSK 1667/09 oraz z 10 grudnia 2010 r., II FSK 1387/09 dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA).

Wymogiem dla skargi kasacyjnej jest nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale także ich uzasadnienie, co wynika z art. 176 P.p.s.a. Obok wskazania naruszonych przepisów, poprzez podanie ich konkretnych jednostek redakcyjnych, niezbędne jest więc wyjaśnienie, na czym naruszenie to polegało oraz w przypadku podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wykazanie, iż mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno odnosić się nie tylko do każdej nich z osobna, ale także do każdego z poszczególnych formułowanych w ich ramach zarzutów.

Poczynienie powyższych uwag było niezbędne, wobec wystąpienia uchybień w konstrukcji rozpoznawanej skargi kasacyjnej, które objawiały się w sposobie formułowania i uzasadniania zarzutów, co z kolei rzutuje w bezpośredni sposób na możliwość i zakres dokonania merytorycznej oceny zaskarżonego wyroku w ramach sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej. Odnośnie większości zarzutów ich uzasadnienie jest lakoniczne albo go w ogóle brak.

Przede wszystkim skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 75 § 1, 77 § 1 i 86 K.p.a. w ramach podstawy kasacyjnej "naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy". Jak już na wstępie wskazano obie podstawy kasacyjne z art. 174 P.p.s.a. cechują się istotnymi odmiennościami, a naruszenie prawa materialnego musi być następstwem błędnej wykładni określonego przepisu prawa materialnego lub niewłaściwego zastosowania takiego przepisu w stanie faktycznym sprawy. Przywołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 75 § 1, 77 § 1 i 86 K.p.a. są niewątpliwie przepisami procesowymi, regulującymi tryb postępowania przed organami administracyjnymi. A zatem, co jest istotnym mankamentem skargi kasacyjnej w odniesieniu do wspomnianego wyżej zarzutu naruszenia prawa materialnego, jego uzasadnianie nie może się sprowadzać, jak to czyni skarga kasacyjna, do zakwestionowania ustaleń faktycznych poczynionych przez organ i zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji. Kwestia ta przynależy bowiem do sfery przepisów postępowania, stanowiąc odrębną podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (por. J.P. Tarno, Komentarz do P.p.s.a., str. 373 wraz z podanym orzecznictwem).

Zatem już tylko ten mankament skargi kasacyjnej znacząco utrudnia merytoryczne ustosunkowanie się do tych zarzutów przez Naczelny Sąd Administracyjny, tym bardziej, że nie zostały one powiązane z żadnym przepisem P.p.s.a. regulującym zasady postępowania przed sądami administracyjnymi, który został przez Sąd I instancji naruszony.

Opierając się na treści uzasadnienia tak sformułowanego zarzutu kasacyjnego, można powiedzieć, że stanowi ono polemikę z ustaleniami organów administracyjnych, zaaprobowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, bez wskazania dowodu, który został przez ten Sąd pominięty lub wadliwie oceniony. Z art. 7 i 77 K.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności, a organ administracji publicznej zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Nie znaczy to jednak, że strona jest zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza, że nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów dla niej niekorzystnych. W piśmiennictwie aprobowany jest pogląd, że w wypadku, gdy strona występuje do organu z żądaniem wydania orzeczenia (decyzji) o określonej treści, powołując się na określone fakty lub zdarzenia, to jej obowiązkiem jest również wskazanie dowodów lub środków dowodowych służących udowodnieniu istotnych okoliczności sprawy. W takim wypadku odpowiednie zastosowanie mieć będzie art. 6 Kodeksu cywilnego w brzmieniu "Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne", przy czym w postępowaniu administracyjnym ciężar dowodu należeć będzie w pewnych sytuacjach do organu administracji, natomiast w pewnych do strony, w zależności od tego, kto z tych okoliczności wywodzić będzie skutki prawne (zob. F. Elżanowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. C.H. Beck, W-wa 2014, str. 325).

Zasadnie Sąd I instancji, oceniając przebieg postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, zwrócił uwagę na to, że inicjatorem postępowania toczącego się w trybie nieważnościowym, był skarżący, który powołując się na wniosek złożony przez jego poprzedniczkę prawną, wywodził, że doszło do naruszenia przepisów art. 8 i 9 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, na skutek zignorowania wniosku osoby uprawnionej (matki skarżącego) oraz przydzielenia działki na rzecz osoby nieuprawnionej. Przepis art. 8 ust. 1 przywołanej ustawy przewidywał ponadto dwumiesięczny termin od dnia ogłoszenia uchwały o ustaleniu terenu budowlanego na złożenie stosownego wniosku. Na skarżącym, jako stronie wywodzącej z faktu złożenia takowego wniosku przez osobę uprawnioną i we wskazanym terminie, ciążył zatem obowiązek udowodnienia tej okoliczności lub wskazania środków dowodowych okoliczność tę potwierdzających. Termin z art. 8 ust. 1 ustawy jest terminem prawa materialnego, po którym roszczenie o zachowanie prawa własności wybranej jednej działki wygasało, a zatem jego zachowania nie można domniemywać. Obowiązkiem strony, która wywodzi swoje żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z faktu złożenia wniosku, jest udowodnienie, że wniosek taki złożyła, że został on złożony w terminie oraz, że dotyczył działki, która – w ocenie strony – została przydzielona bezprawnie w decyzji podlegającej postępowaniu nieważnościowemu. Przedstawione przez skarżącego w postępowaniu administracyjnym dowody i zaproponowane środki dowodowe (w tym analiza akt spraw administracyjnych) bezspornie okoliczności takiej nie wykazały, co wyklucza możliwość skutecznego postawienia w postępowaniu kasacyjnym zarzutu naruszenia przez Sąd przepisów art. 7 i 77 K.p.a.

Zgodzić się również należy z Sądem I instancji, że dowód z przesłuchania skarżącego w charakterze strony (art. 86 K.p.a.), jako dowód fakultatywny o charakterze uzupełniającym, nie mógł zastąpić dowodów materialnych, a przy ich braku, jego nieprzeprowadzenie nie miało jakiegokolwiek znaczenia prawnego. Z rozwiązań prawnych dotyczących przesłuchania stron w postępowaniu administracyjnym wynika bowiem, że jest to środek dowodowy posiłkowy, dopuszczalny w postępowaniu administracyjnym w ostateczności, a nie zastępujący wszelkie inne wymagane przepisami dowody (w tym wypadku dokumenty).

Tym samym zarzut naruszenia wskazanych przepisów procesowych nie mógł zostać uznany za usprawiedliwiony.

Co do zarzutu naruszenia przepisu art. 156 § 1 K.p.a., który jest przepisem prawa materialnego, zauważyć należało, że składa się on z siedmiu punktów. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał, która z norm wynikających z takiej redakcji art. 156 K.p.a. została naruszona i w jaki sposób, poprzestając na ogólnym stwierdzeniu, że przy ocenie rażącego naruszenia prawa nie wystarczy oczywistość tego naruszenia, ale może wynikać ono ze skutków społeczno-gospodarczych, niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności. Pogląd ten nie został osadzony w realiach faktycznych sprawy, poza stwierdzeniem, że następcy prawnemu byłego właściciela nieruchomości służy prawo do jej zwrotu, gdyż stała się ona zbędna na cel publiczny. Postępowanie w sprawie zwrotu jest jednak rodzajowo innym postępowaniem od postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej i fakt ewentualnego przysługiwania stronie tego rodzaju roszczenia w żaden sposób nie może rzutować na ważność decyzji wywłaszczeniowej, czy też ważność innych decyzji związanych z zadysponowaniem wywłaszczonej nieruchomości na rzecz innych osób.

W tym stanie rzeczy skargę kasacyjną, na mocy art. 184 P.p.s.a., jako opartą na nieusprawiedliwionych podstawach, należało oddalić.