Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1785/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1,
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 14 grudnia 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie: sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 103/10 w sprawie ze skargi Spółki z o.o. w upadłości [...] z siedzibą w K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wpłacenia kary 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 marca 2010 roku, sygn. akt II SA/Kr 103/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi "[...]" Spółka z o.o. w upadłości uchylił postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] marca 2009 roku, Nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznymi prawnym.

Postanowieniem z [...] czerwca 2008 roku, znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, Powiat Grodzki, na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59 f ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nałożył na inwestora "[...]" Spółkę z o.o. z siedzibą w Krakowie w upadłości, reprezentowaną przez syndyka masy upadłości G. T., obowiązek wpłacenia kary w wysokości 50 000,00 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalno-usługowego, zlokalizowanego na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. 44 Krowodrza przy ul. [...] w Krakowie, z naruszeniem art. 55 ustawy prawo budowlane bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Jednocześnie wskazano, że karę należy wpłacić w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia.

W uzasadnieniu postanowienia organ l instancji stwierdził, że prowadzi odrębne postępowanie administracyjne w sprawie realizacji w/w budynku mieszkalno-usługowego, oznaczonego symbolem MW1- z podziemnymi garażami i miejscami postojowymi wraz z infrastrukturą techniczną, w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, w trakcie którego wystąpiła nowa okoliczność określona w art. 37 ust. 2 ustawy prawo budowlane.

Organ wskazał również, że w dniu 3 kwietnia 2002 roku – "[...]" Sp. z o. o. złożyła zawiadomienie do Prezydenta Miasta Krakowa o zakończeniu budowy budynku wielorodzinnego mieszkalno-usługowego MW1, zrealizowanego na os. Ż. przy ul [...] w Krakowie.

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 roku wniósł sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania części mieszkalnej budynku MW1, wskazując, że po analizie zawiadomienia i złożonych dokumentów – w tym oświadczenia kierownika budowy – stwierdzono, że obiekt został wykonany z naruszeniem warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Prezydent wskazał, że ponieważ w decyzji o pozwoleniu zawarto warunek uzyskania pozwolenia na użytkowanie części usługowej, którego inwestor nie posiada, to obowiązkiem uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie został objęty cały budynek.

W dniu 26 listopada 2002 roku w trakcie kontroli robót stwierdzono, że w/w budynek jest użytkowany w części mieszkalnej, chociaż inwestor nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie obiektu. Inwestor do chwili wydania postanowienia przez organ l instancji nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Tym samym organ I instancji uznał, że budynek użytkowany jest nielegalnie, co wypełnia hipotezę art. 57 ust.7 prawa budowlanego. Nadto organ l instancji wskazał, że obiekt został zrealizowany przez inwestora "[...]" Sp. z o.o. w upadłości, reprezentowaną przez syndyka masy upadłości G. T..

Na postanowienie organu I instancji zażalenie do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł syndyk masy upadłości "[...]" Sp. z o. o. w upadłości.

Syndyk podniósł, że jego obowiązkiem, jako syndyka masy upadłości spółki jest likwidacja majątku masy upadłości. W wykonaniu tego obowiązku przeprowadził postępowania przetargowe, a następnie sprzedał lokale znajdujące się w przedmiotowym budynku, w tym ustanowił odrębną własność lokalu nr 69, po czym sprzedał go na rzecz nabywców. Podkreślił, że jako syndyk masy upadłości działa w imieniu własnym, ale na rzecz masy upadłości, a zatem nie jest reprezentantem spółki. Nie był ani inwestorem, ani nie prowadził robót budowlanych, nie był również stroną postępowań administracyjnych w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Odwołując się do art. 6 ustawy o własności lokali stwierdził, że z chwilą ustanowienia odrębnej własności pierwszego lokalu i jego sprzedaży, powstaje z mocy prawa wspólnota mieszkaniowa, która posiada zdolność sądową, a w momencie, gdy posiada prawidłowo ustanowiony zarząd, ma też zdolność do czynności prawnych. Syndyk wskazał, że w związku z faktem, iż upadła spółka posiadała w przedmiotowym budynku lokale, to do czasu zakończenia procesu likwidacji masy upadłości jest on członkiem wspólnoty mieszkaniowej, a nie odrębnym od niej podmiotem. Wskazał, że z przepisów art. 57 ust. 7, art. 54 i art. 55 prawa budowlanego nie wynika, że karą z tytułu nielegalnego użytkowania budynku należy obciążyć syndyka masy upadłości – obecnie członka wspólnoty mieszkaniowej. W ocenie żalącego się jedynym podmiotem, który może prawnie skutecznie występować w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku oraz w postępowaniu w przedmiocie nielegalnego korzystania z budynku jest wspólnota mieszkaniowa.

Postanowieniem z [...] maja 2009 roku, znak: [...], Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 123 i art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy stwierdził, że postanowienie organu l instancji jest prawidłowe, podzielając dokonane ustalenia faktyczne i wskazując, że kara została nałożona na właściwy podmiot.

Organ odwoławczy odwołał się do treści art. 17 prawa budowlanego, który określa uczestników procesu budowlanego oraz art. 57 w/w ustawy, który wyraźnie wskazuje, że jedynym podmiotem, który może zgłosić obiekt do użytkowania jest inwestor.

Nadto organ odwoławczy, przytaczając brzmienie art. 75 ust. 1, art. 77 ust. 1 oraz art. 144 ust. 1 i 2 ustawy z 28 lutego 2003 roku – prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. nr 60, póz. 535 ze zm.) stwierdził, że organ l instancji prawidłowo wydał zaskarżone postanowienie.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę złożyła "[...]" sp. z o.o. w upadłości z siedzibą w Krakowie, reprezentowana przez syndyka masy upadłości.

Zaskarżonemu postanowieniu Spółka zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 59 f i 59g Prawa budowlanego poprzez zaniechanie wszechstronnego i wyczerpującego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego i wydanie orzeczenia niewykonalnego w świetle przepisów rozporządzenia Prezydenta Miasta Rzeczpospolitej z 24 października 1934 roku – Prawo upadłościowe (Dz. U. 1991 r. Nr 118, póz. 512) oraz naruszenie art. 55 w zw. z art. 57 ustawy prawo budowlane poprzez przyjęcie, że na spółce "[...]" sp. z o.o. w Krakowie spoczywał obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Skarżąca podniosła, że upadłość spółki została ogłoszona [...] listopada 2002 roku, a zatem postępowanie upadłościowe prowadzone jest według reżimu prawnego określonego w przepisach rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 października 1934 roku – Prawo upadłościowe. Zawarte w tym rozporządzeniu procedury określające sposób, tryb i kolejność zaspokajania wierzycieli upadłej spółki mają charakter bezwzględny i nie mogą być modyfikowane orzeczeniami organów administracji publicznej. Zgodnie z art. 63 § 1 tego rozporządzenia postępowanie egzekucyjne wszczęte przeciwko upadłemu przed ogłoszeniem upadłości ulega zawieszeniu z dniem ogłoszenia upadłości. Postępowanie takie ulega umorzeniu

z mocy prawa z chwilą uprawomocnienia się postanowienia o ogłoszeniu upadłości. W orzecznictwie wskazuje się, że skoro nie można prowadzić postępowania egzekucyjnego, to również nie można wszcząć takiego postępowania po ogłoszeniu upadłości.

W ocenie skarżącej spółki organ odwoławczy pobieżnie ocenił skutki prawne ogłoszenia upadłości, stosując przy tym niewłaściwą regulację prawną, tj. Prawo upadłościowe i naprawcze z 28 lutego 2003 roku, a nie rozporządzenie z 1934 roku.

Skarżąca Spółka zarzuciła, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 2000 roku została uzyskana przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]". Decyzja ta została następnie przeniesiona na nowego inwestora Krakowskie Przedsiębiorstwo Usługowo-Wytwórcze "[...]" sp. z o.o. w Krakowie decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z [...] marca 2000 roku. Na wniosek SM "[...]" postępowanie w sprawie przeniesienia w/w pozwolenia na budowę zostało jednak wznowione, a w jego wyniku Prezydent M. Krakowa decyzją z [...] września 2002 roku uchylił decyzję z [...] marca 2000 roku o przeniesieniu decyzji o pozwoleniu na budowę ze SM "[...]" na rzecz KPUW "[...]" sp. z o.o. Zatem adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę w dalszym ciągu pozostaje SM "[...]". Strona skarżąca podkreśliła przy tym, że w chwili przejęcia zarządu masą upadłości przez syndyka, w skład masy upadłości wchodziły już wyłącznie lokale użytkowe.

Nadto skarżąca Spółka zarzuciła, że organy nie rozważyły reżimu prawnego, jaki powinien mieć zastosowanie w sprawie. Nielegalne użytkowanie budynku zostało stwierdzone w trakcie kontroli w dniu 26 listopada 2002 roku. Skarżąca Spółka przytoczyła treść art. 48 i art. 49 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do 11 lipca 2003 roku wskazując, że w dacie kontroli obowiązujące przepisy nie przewidywały legalizacji obiektów wybudowanych bez pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu, przewidując jednocześnie zakaz orzeczenia rozbiórki w sytuacji, gdy od zakończenia budowy upłynęło 5 lat.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Za nietrafny organ odwoławczy uznał zarzut naruszenia art. 63 § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 października 1934 roku – Prawo upadłościowe, bowiem z przepisu tego wynika jedynie, że z dniem upadłości zawieszeniu podlega postępowanie egzekucyjne, podczas gdy postępowanie zakończone zaskarżonym postanowieniem nie stanowi postępowania objętego dyspozycją art. 63 w/w rozporządzenia.

Zdaniem organu odwoławczego z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie bezspornie wynika, że doszło do nielegalnego użytkowania budynku mieszkalno-użytkowego przy ul. [...] w Krakowie. Brak również podstaw do weryfikacji podmiotu zobowiązanego do zapłaty kary. Ze zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności z uzasadnienia postanowienia PINB w Krakowie Powiat Grodzki z [...] czerwca 2008 roku, znak: [...], wydanego w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 w zw. z art. 37 ust. 7 prawa budowlanego wynika, że inwestorem była "[...]" Sp. z o. o. w Krakowie, która zrealizowała obiekt w okresie obowiązywania decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] marca 2000 roku. o pozwoleniu na budowę. Przedmiotowa decyzja znajdowała się obiegu prawnym w okresie od 4 kwietnia 2000 roku do 6 września 2002 roku i w tym czasie "[...]" Sp. z o.o. w Krakowie zrealizowała obiekt.

Wyrokiem z dnia 17 marca 2010 roku, sygn. akt II SA/Kr 103/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] marca 2009 roku, Nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga jest uzasadniona, jednakże z innych powodów niż zostały w niej podniesione.

Zdaniem Sądu, już na wstępie należy wskazać, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi, że organy błędnie skierowały decyzję do inwestora, tj. "[...]" Sp. z o.o. w upadłości z siedzibą w Krakowie, reprezentowaną przez syndyka masy upadłości. Sąd stwierdził, że trzeba podkreślić, iż "[...]" był inwestorem budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. 44 Krowodrza przy ul. [...] w Krakowie, i jako inwestor był zobowiązany do właściwego zakończenia procesu inwestycyjnego. Fakt, że w/w spółka pozostaje w upadłości ogłoszonej postanowieniem Sądu Rejonowego dla Krakowa-Śródmieścia w Krakowie, Wydz. VIII Gospodarczy do spraw upadłościowo-układowych z [...] 11. 2002 roku (sygn. akt [...]) nie ma znaczenia dla materialnej legitymacji spółki, jako strony w przedmiotowym postępowaniu, ponieważ stroną w znaczeniu materialnym, pomimo ogłoszenia upadłości pozostaje upadły. Upadły podmiot gospodarczy nadal jest bowiem podmiotem stosunku prawnego, w którym wydano zaskarżone postanowienie.

Zdaniem Sądu, nie ulega natomiast wątpliwości, że ze względu na ogłoszenie upadłości spółki, utraciła ona legitymację formalną (procesową) i w tym zakresie działania podejmuje syndyk masy upadłości, który jest stroną w znaczeniu formalnym. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 października 2004 roku (sygn. akt IV CK 86/04,Biul. SN 2005/2/15) jednoznacznie wskazał, że "mimo ogłoszenia upadłości i związanej z tym utraty przez upadłego zarządu oraz możliwości korzystania i rozporządzania majątkiem stanowiącym masę upadłości, majątek ten należy w dalszym ciągu do upadłego, który w związku z tym pozostaje podmiotem praw i obowiązków wchodzących w skład tego majątku. W procesie, w którym syndyk działa na rzecz upadłego, upadły jest stroną w znaczeniu materialnym, a świadczenie dochodzone przeciwko syndykowi podlega zasądzeniu od upadłego".

Zdaniem Sądu, kwestia podstawowa w niniejszej sprawie dotyczy prawidłowości zastosowania przez organy l i II instancji normy z art. 57 ust. 7 prawa budowlanego w brzmieniu nadanym ustawą z 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, póz. 1118 ze zm.) do zdarzenia polegającego na wzniesieniu budynku mieszkalno-usługowego przyl. ul. [...] w Krakowie, zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę z 2000 roku, do użytkowania którego (w części mieszkalnej) przystąpiono – bez wymaganego pozwolenia na budowę – w 2002 roku a więc na długo przed wejściem w życie obowiązującej normy z w/w przepisu.

Zgodnie z treścią art. 57 ust. 7 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia w przypadku przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W konsekwencji organy obu instancji uznały, że inwestorowi – "[...]" Sp. z o.o. w Krakowie, w upadłości, należy wymierzyć karę w wysokości 50 000, 00 zł za przystąpienie do nielegalnego użytkowania budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...] w Krakowie.

W związku z tym, zdaniem Sądu, zauważyć jednak należy, że ustawodawca wielokrotnie nowelizował warunki wymagane przy przystąpieniu do użytkowania obiektów budowlanych oraz konsekwencje ich naruszenia. l tak w okresie poprzedzającym nowelizację prawa budowlanego wprowadzoną ustawą z 27 marca 2003 roku – o zmianie Prawa budowlanego (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie 11 lipca 2003 roku, ustawodawca w ogóle nie przewidywał trybu i sposobu "legalizowania" przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub bez zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy, co powinno nastąpić co najmniej 14 dni przed zamierzonym terminem do użytkowania (art. 54 § 1 i 2). Natomiast nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego (bez zawiadomienia o zakończeniu budowy lub bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie) zgodnie z treścią art. 93 pkt 7 ustawy Prawo budowlane traktowane było jak wykroczenie.

Pierwsze zmiany w tym zakresie wprowadzone zostały w/w nowelą z 27 marca 2003 roku, kiedy do art. 57 dodano ust. 6 stanowiący, że zawiadomienie o zakończeniu budowy lub wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, stanowią wezwanie właściwego organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, oraz ust. 7 stanowiący, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 właściwy organ jest obowiązany do dokonania bezzwłocznie obowiązkowej kontroli obiektu.

Ustawa z 27 marca 2003 roku wprowadziła w art. 7 ust. 1 generalną zasadę stosowania przepisów dotychczasowych do spraw wszczętych przed dniem wejścia jej w życie, dodatkowo precyzując w przepisie art. 7 ust. 3, że do obiektów budowlanych, w odniesieniu do których przed dniem wejścia w życie ustawy wydano pozwolenie na budowę, nie stosuje się przepisów o obowiązkowej kontroli budowy po zawiadomieniu o zakończeniu budowy lub złożeniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie.

Zdaniem Sądu, oznacza to, że ustawodawca ograniczył stosowanie nowej regulacji art. 57 ust. 6 i 7 do tych obiektów, w odniesieniu do których pozwolenie na budowę wydano po dacie wejścia w życie ustawy, tj. po 11 lipca 2003 roku. W konsekwencji do wszystkich spraw związanych z nielegalnym użytkowaniem obiektów budowlanych, w których obiekty te wzniesione zostały na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych przed 11 lipca 2003 roku należało stosować przepisy dotychczasowe. A jeśli tak, to obiekty wzniesione przed dniem 11 lipca 2003 roku nie tylko nie podlegały obowiązkowej kontroli, ale także wyłączono wobec nich stosowanie przepisów o karze za odstępstwo, będącej konsekwencją obowiązkowej kontroli. Pogląd taki znajduje również potwierdzenie w piśmiennictwie, w którym wskazuje się, że przyjęte w art. 7 ust. 3 noweli z 27 marca 2003 roku rozwiązanie wyłącza możliwość stosowania art. 59 ust.1 oraz art. 57 ust. 6, a więc także art. 59a-59g prawa budowlanego do obiektów budowlanych, w odniesieniu do których przed 11 lipca 2003 roku wydano pozwolenie na budowę (por. Sergiusz Szuster, Komentarz do art. 7 ustawy z 27 marca 2003 roku – o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw, Lex/EI 2003).

Ratio legis tych ograniczeń w zakresie stosowania obowiązkowej kontroli i związanej z tym kary za istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub inne rażące naruszenia warunków pozwolenia na budowę w związku z postępowaniem dotyczącym przystępowania do użytkowania obiektów budowlanych (art. 54-59 Prawa budowlanego) należy w ocenie Sądu wiązać z zasadą zaufania do państwa, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. Kluczowe znaczenie w zakresie regulowanym w/w przepisem ma zasada lex retro non agit, zgodnie którą akty normatywne nie powinny obowiązywać w stosunku do stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie do wejścia w życie nowej regulacji prawnej (zakaz retroakcji właściwej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 października 2006 roku, sygn. akt P 27/05, Lex 210815).

Obowiązująca norma art. 57 ust. 7, ustanawiająca karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, którą zastosowały organy l i II instancji została wprowadzona nowelą z 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy z 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. nr 93, póz. 888). Nowela kwietniowa w art. 2 ust. 1 ustawy przyjęła zasadę bezpośredniego stosowania nowych przepisów do spraw wszczętych, a nie zakończonych przed dniem wejścia ustawy w życie (tj. 31 maja 2004 roku.), dodatkowo wskazując w art. 4 pkt 2 ustawy, że w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem wejścia niniejszej ustawy w życie art. 57 ust. 7, wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2005 roku.

Zdaniem Sądu, wskazując na to należy jednak zwrócić uwagę na niejasne, w kontekście wyżej wskazanych przepisów intertemporalnych, uregulowanie wprowadzone w art. 2 ust. 4 ustawy kwietniowej, że: do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy do obliczania wysokości kar, o których mowa w art. 57 ust. 7 oraz art. 59 f ustawy oraz opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotychczasowe. W związku z powyższym można zauważyć, że wprowadzenie wyjątków od zasady bezpośredniości w treści art. 2 ust. 4 i art. 4 pkt 2 wskazuje na wątpliwości samego ustawodawcy, co do zasadności stosowania bardzo rygorystycznej sankcji z art. 57 ust. 7 znowelizowanego prawa budowlanego w odniesieniu do stanów i zdarzeń powstałych w odległej przeszłości, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze zasygnalizowane wątpliwości, co do spójności przepisów intertemporalnych ustawy kwietniowej – w zakresie art. 2 ust. 4 i art. 4 pkt. 2 – a także zasadę prokonstytucyjnej interpretacji przepisów prawa, którą powinny uwzględnić organy l i II instancji, rozstrzygające w sprawie zakończonej zaskarżonym postanowieniem, Sąd stwierdził, że dostrzega konieczność uwzględnienia w rozpoznawanej sprawie w/w przepisów noweli z 27 marca 2003 roku o zmianie prawa budowlanego. Zdaniem Sądu, analizując przepisy ustawy marcowej należy w szczególności zwrócić uwagę na fakt, że dopiero ta nowela wprowadziła instytucję obowiązkowej kontroli i kary za istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub inne rażące naruszenie warunków pozwolenia na budowę (art. 54-59g). Nakazała również (jak wskazano wyżej) przeprowadzenie obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59b ust. 1 w sytuacji wskazanej w ust. 1 (art. 57 ust. 6), a w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55 nakazała bezzwłocznie dokonać obowiązkowej kontroli (art. 57 ust. 7). W noweli tej ograniczono zarazem stosowanie nowych instytucji do obiektów budowlanych, w odniesieniu do których pozwolenie na budowę, udzielone zostało po dacie wejścia ustawy w życie, tj. po 11 lipca 2003 roku (art. 7 ust. 3).

Sąd stwierdził, że WSA w Krakowie w wyroku z 5 października 2009 roku, sygn. akt. 1219/09, który to pogląd w całości Sąd orzekający podziela, wskazał, że "taka regulacja znajdowała głębokie uzasadnienie, ponieważ nie doprowadzała do desynchronizacji pomiędzy systemami prawnymi i technicznymi uwarunkowaniami, w których rozpoczęto i zakończono proces budowlany".

Zdaniem Sądu, trzeba również wskazać na zgodne orzecznictwo, iż w odniesieniu do obiektów wzniesionych przed 11 lipca 2003 roku wyłączenie stosowania przepisów o obowiązkowej kontroli prowadzonej w stosunku do obiektów wzniesionych w oparciu o pozwolenie na budowę wydane przed tą datą jest równoznaczne z wyłączeniem stosowania przepisów o karze za odstępstwo. Kara ta bowiem jest ściśle związana z dokonaniem obowiązkowej kontroli (por. wyrok NSA z 28 listopada 2008 roku, sygn. akt II OSK, 923/07 oraz wyrok WSA w Krakowie z 5 października 2009 roku, sygn. akt. 1219/09). Inna interpretacja przepisów noweli marcowej prowadziłaby bowiem, w ocenie Sądu, do naruszenia zasady prokonstytucyjnej interpretacji prawa w zakresie zasady zaufania do prawa (art. 2 Konstytucji RP). Odmienna, zawężająca interpretacja normy z art. 7 ust 3 ustawy z 27 marca 2003 roku, zgodnie z którą nowa regulacja obejmowałaby obiekty wzniesione na podstawie pozwolenia na budowę sprzed 11 lipca 2003 roku, ale niezgłoszone do użytkowania, narusza zasadę z art. 2 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu, w tym względzie należy również podzielić pogląd wyrażony w wyroku WSA w Krakowie z dnia 5 października 2009 roku, w którym Sąd zwrócił uwagę, że wyjątkowa dotkliwość kary przewidywanej dla obiektów wzniesionych na podstawie pozwolenia budowlanego wydanego po 11 lipca 2003 roku nie uzasadnia stosowania zasady retrospektywnego działania prawa w stosunku do sytuacji, których przed nowelizacją z 27 marca 2003 roku inwestor nie mógł nawet przewidzieć.

To wszystko zdaniem Sądu prowadzi do wniosku, że także zastosowanie normy z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym nowelą z 16 kwietnia 2004 roku, tj. normy, która w odniesieniu do sytuacji przystąpienia do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego nakazuje wprost – w przypadku stwierdzenia przystąpienia do nielegalnego użytkowania obiektu (tj. z naruszeniem art. 54 i 55) – wymierzenie inwestorowi sankcji karnej, o której mowa w art. 59 f ust. 1, tj. w wysokości podwyższonej dziesięciokrotnie, nie ma zastosowania do budynków, które zostały wzniesione na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed 11 lipca 2003 roku. Wykładając zatem przepisy intertemporalne wprowadzające do prawa budowlanego art. 57 ust. 7 w brzmieniu obowiązującym, przy uwzględnieniu, że nowela kwietniowa pozostawiła niezmienione przepisy intertemporalne ustawy z 27 marca 2003 roku, zdaniem Sądu, należy wskazać, że przepis art. 57 ust. 7 nie podlega stosowaniu w odniesieniu do obiektów budowlanych, które zostały wzniesione na podstawie pozwolenia na budowę sprzed 11 lipca 2003 roku, nawet gdy postępowanie w sprawie nielegalnego przystąpienia toczy się po 1 stycznia 2005 roku, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. W takiej sytuacji prowadząc sprawę dotyczącą nielegalnego przystąpienia do użytkowania budynku wzniesionego – tak jak przedmiotowy budynek – w oparciu o pozwolenie udzielone przed 11 lipca 2003 roku organy nadzoru budowlanego mogą stosować przepisy prawa budowlanego obowiązujące w tym w zakresie, jednak przy uwzględnieniu treści art. 7 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 roku.

W ocenie Sądu za nietrafny należy uznać zarzut prowadzenia przez organy l i II instancji sprawy przy zastosowaniu przepisów ustawy z 28 lutego 2003 roku – prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. nr 60, poz. 535), podczas gdy należało stosować przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 października 1934 roku – Prawo upadłościowe, w tym art. 63 § 1. Zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu l instancji nie dotyczą bowiem egzekucji nałożonej kary i w związku z tym przytoczona w skardze dyspozycja z art. 63 § 1 w/w rozporządzenia nie ma zastosowania do niniejszej sprawy, na co słusznie wskazał organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wniósł Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane w związku z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 roku, Nr 93, poz. 888 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że przywołany przepis nie ma zastosowania do obiektów budowlanych, których nielegalne użytkowanie rozpoczęto przed dniem 1 stycznia 2005 roku i kontynuowano po tej dacie,

2) art. 2 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 roku, Nr 93, poz. 888 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że na mocy przywołanych przepisów wyłączono możliwość nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w stosunku do obiektów, których nielegalne użytkowanie rozpoczęto przed dniem 1 stycznia 2005 roku i kontynuowano po tej dacie,

3) art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 roku, Nr 80, poz. 718 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten wyłącza stosowanie nie tylko przepisu o obowiązkowej kontroli, ale także przepisu o karze z tytułu nielegalnego użytkowania w stosunku do obiektów budowlanych, w odniesieniu do których przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 7 lipca 2003 roku wydano pozwolenia na budowę.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, brzmienie art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane nie daje podstaw do przyjęcia, że obiekty, które powstały przed wejściem w życie nowelizacji są wolne od tej kary. Ustawodawca odroczył wejście przepisu, dając niejako szansę inwestorom na uregulowanie i zakończenie procesu budowy przez uzyskanie wymaganej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zakaz użytkowania obiektu, wobec którego właściwe organy nie wydały przewidzianej przepisami ustawy Prawo budowlane decyzji istniał już wcześniej. Wprowadzona sankcja w postaci kary za nielegalne użytkowanie miała na celu wyeliminowanie takich sytuacji, gdy inwestor nie dopełnił obowiązków, do dopełnienia których był zobligowany ustawą.

Wnoszący skargę kasacyjną stwierdził również, że art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane odnosi się jedynie do obowiązkowej kontroli i rozszerzanie zawartego w nim wyłączenia nie znajduje uzasadnienia. Prowadziłoby to do różnej pozycji inwestorów w zależności od faktu, czy wymagane zawiadomienie o zakończeniu budowy, czy tez decyzja o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie wydana po przeprowadzonej kontroli. Organ nadzoru budowlanego nakłada bowiem karę w każdej sytuacji stwierdzenia przystąpienia do nielegalnego użytkowania, nie tylko w wyniku przeprowadzonej obowiązkowej kontroli.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] sp. z o.o. w upadłości wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna wniesiona przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie ma usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane w związku z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane.

Art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane stanowi, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Powyższy przepis wprowadzony został art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane. Z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku wynika zaś, że art. 1 pkt 24 lit. b w zakresie art. 57 ust. 7, w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku, wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2005 roku.

Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane zawiera również przepisy intertemporalne. Z art. 2 ust. 1 tej ustawy wynika, że do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy niniejszej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2-4.

Ustępy 2 i 3 art. 2 wymienionej wyżej ustawy dotyczą kwestii związanych ze zmianą sposobu użytkowania i nie mają znaczenia dla oceny prawidłowości kontrolowanego w niniejszej sprawie wyroku Sądu I instancji. Z art. 2 ust. 4 wynika natomiast, że do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku do obliczania wysokości kar, o których mowa w art. 57 ust. 7 oraz art. 59f ustawy, o której mowa w art. 1, oraz opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotychczasowe.

Analiza treści przytoczonych wyżej przepisów pozwala stwierdzić, że możliwość nałożenia kary administracyjnej za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego dotyczy zarówno obiektów, które wzniesione zostały przed wejściem w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku jak i obiektów wzniesionych po tej dacie. W stosunku do obiektów wzniesionych przed wejściem w życie tej ustawy przesunięty został jedynie termin wejścia w życie art. 57 ust. 7, który to przepis wszedł w życie od dnia 1 stycznia 2005 roku.

Analiza treści przytoczonych wyżej przepisów pozwala również stwierdzić, że dla możliwości wymierzenia kary administracyjnej za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu nie jest istotna data samowolnego przystąpienia do użytkowania, jak również nie jest istotna data ujawnienia przez organy administracji faktu samowolnego przystąpienia do użytkowania. Ustawodawca wiąże możliwość wymierzenia kary administracyjnej za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego wyłącznie z faktem wszczęcia postępowania w sprawie samowolnego przystąpienia do użytkowania. Przy czym, jak wynika z art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku, jeżeli postępowanie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie tej ustawy do obliczenia wysokości kary stosuje się przepisy dotychczasowe.

Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 roku weszła w życie z dniem 1 maja 2004 roku. Art. 57 ust. 7, tej ustawy wszedł w życie od dnia 1 stycznia 2005 roku. W okresie od 1 maja 2004 roku do 1 stycznia 2005 roku istniała możliwość uzyskania pozwolenia na użytkowanie, lub zaniechanie nielegalnego użytkowania.

Ponieważ nie jest istotna data przystąpienia do samowolnego użytkowania obiektu budowlanego nie można uznać, że organ administracji popełnił błąd, wszczynając postępowanie i wydając postanowienie nakładające karę za nielegalne użytkowanie obiektu w dniu [...] czerwca 2008 roku w sytuacji, gdy obiekt jest użytkowany bez pozwolenia, co najmniej od listopada 2002 roku.

Zasadnie wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że treść art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane nie daje podstaw do formułowania poglądu, iż nie jest możliwe wymierzenie kary administracyjnej za nielegalne użytkowanie obiektów budowlanych, w odniesieniu do których przed dniem wejścia w życie tej ustawy wydano pozwolenia na budowę.

Z przepisu tego wynika, że do obiektów budowlanych, w odniesieniu do których przed dniem wejścia w życie ustawy wydano pozwolenie na budowę, nie stosuje się jedynie przepisów o obowiązkowej kontroli budowy po zawiadomieniu o zakończeniu budowy lub złożeniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Tego rodzaju zapis nie oznacza niemożności nałożenia kary administracyjnej za samowolne użytkowanie obiektu budowlanego w odniesieniu do obiektu, który wzniesiony został na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych przed 11 lipca 2003 roku. Kara ta nie jest bowiem nakładana tylko za takie użytkowanie obiektu budowlanego bez zezwolenia, które zostało ujawnione w wyniku przeprowadzonej przez organ administracji obowiązkowej kontroli.

Argumentem przemawiającym za przedstawioną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykładnią nie może być stwierdzenie, że sam ustawodawca miał wątpliwości, co do zasadności stosowania bardzo rygorystycznej sankcji z art. 57 ust. 7 znowelizowanego Prawa budowlanego w odniesieniu do stanów i zdarzeń powstałych w odległej przeszłości. Taki argument sugeruje bowiem, że ustawodawca, tworząc ten przepis, nie był ustawodawcą w pełni racjonalnym. To zaś podważa podstawową zasadę wykładni przepisów prawa, jaką jest założenie racjonalności ustawodawcy.

Argumentem przemawiającym za przedstawioną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykładnią nie może być również przywołany przez ten Sąd pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażony w wyroku z dnia 5 października 2009 r. sygn. akt. 1219/09. Stwierdzenie, że "taka regulacja znajdowała głębokie uzasadnienie ponieważ nie doprowadzała do desynchronizacji pomiędzy systemami prawnymi i technicznymi uwarunkowaniami, w których rozpoczęto i zakończono proces budowlany" jest stwierdzeniem tak ogólnym, że w istocie niczego nie wyjaśnia.

Analiza treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wskazuje, iż Sąd ten uznał, że stosowanie art. 57 ust. ust. 7 do stanów faktycznych, które zaistniały przez wejściem w życie tego przepisu narusza wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadę niedziałania prawa wstecz. To z kolei, zdaniem Sądu I instancji powoduje konieczność dokonania prokonstytucyjnej wykładni tego przepisu, aby zasada ta została zachowana.

Nie kwestionując możliwości dokonywania prokonstytucyjnej wykładni prawa uzasadnionej zastrzeżeniami Sądu I instancji dotyczącymi stosowania art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tego przepisu stwierdzić należy, iż wykładnia ta nie może przeradzać się w prawotwórczą działalność Sądu.

W wyroku z dnia 12 stycznia 2000 roku, sygn. akt P 11/99 (OTK 2000/1/3) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że istnieją granice posługiwania się techniką wykładni ustawy w zgodzie z konstytucją. Choć zawsze należy podejmować próby zastosowania tej techniki dla usunięcia wątpliwości, co do zgodności ustawy z konstytucją, to jednak, gdy przepis sformułowany jest zbyt szeroko, to należy go zmienić, a nie korygować w drodze wyjaśnień, a w państwie prawa niemo zna dokonywać wykładni, która byłaby sprzeczna z językowym sensem. Formuła słowna jest bowiem granicą wszelkiego dopuszczalnego sensu.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, Trybunał formułując ten pogląd oparł się w istocie na poglądach wyrażonych przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 20 kwietnia 1998 roku, FPS 4/98 (ONSA 1998, nr 3, s. 93) oraz w wyroku z 23 września 1997 roku, I SA/Ka 391/96 (ONSA 1998, nr 5, s. 15).

Przytoczony wyżej pogląd Trybunału Konstytucyjnego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić. Odnosząc ten pogląd do realiów niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując wykładni art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, wykroczył poza granice prokonstytucyjnej wykładni tego przepisu formułując pogląd, że nie należy go stosować do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie tego przepisu.

Uzasadniając pogląd, iż akty normatywne nie powinny obowiązywać w stosunku do stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie do wejścia w życie nowej regulacji prawnej Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się na argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 roku, sygn. akt P 27/05 (OTK-A 2006/9/124). Argumentacja Trybunału Konstytucyjnego została jednak przytoczona przez Sąd I instancji w sposób niepełny. Trybunał Konstytucyjny w przytoczonym wyroku nie stwierdził bowiem, że zasada lex retro non agit ma charakter bezwzględnie obowiązujący.

Z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika, że zasada lex retro non agit jest jedną z fundamentalnych zasad polskiego porządku prawnego. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, zasada ta wymaga, by nie stanowić norm prawnych znajdujących zastosowanie do stosunków i sytuacji prawnych, które istniały przed wejściem w życie tych norm. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego rozróżnia przy tym retroakcję prawa w ścisłym znaczeniu od retrospektywności, nazywanej również retroakcją niewłaściwą.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego naruszenie zasady nieretroaktywności następuje wtedy, gdy aktowi normatywnemu nadano moc obowiązującą wobec stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie do wejścia tego aktu w życie. Retrospektywność prawa polega natomiast na tym, że prawodawca stanowi akty normatywne mające zastosowanie do sytuacji trwających po wejściu w życie tych aktów. Retrospektywność implikuje zasadę bezpośredniego działania prawa nowego.

Zakaz działania prawa wstecz zapewnia szczególnie intensywną ochronę jednostce, a odstępstwa od niego mogą zostać wprowadzone tylko w wyjątkowych wypadkach, gdy jest to konieczne dla realizacji innej wartości konstytucyjnej. Ustawodawca może natomiast posługiwać się techniką bezpośredniego działania prawa, stanowiąc normy retrospektywne, jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki. Im bardziej intensywna jest ingerencja prawodawcy w sferę stosunków prawnych ukształtowanych w przeszłości, tym większa musi być waga wartości konstytucyjnych uzasadniających taką ingerencję.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, zasada niedziałania prawa wstecz stanowi jedną z zasad szczegółowych, składających się na szerszą zasadę – ochrony zaufania jednostki do państwa i do stanowionego przez nie prawa. Istota tej zasady sprowadza się do nakazu takiego stanowienia i stosowania prawa, by obywatel mógł układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na skutki prawne, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji.

Trybunał stwierdził, że przy ocenie zgodności aktów normatywnych z wymienioną zasadą, należy ustalić, na ile oczekiwania jednostki, że nie narazi się ona na prawne skutki, których nie mogła przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań, są usprawiedliwione. Jednostka musi bowiem zawsze liczyć się z tym, że zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać nie tylko zmiany obowiązującego prawa, ale również niezwłocznego wprowadzenia w życie nowych regulacji prawnych. W szczególności ryzyko związane z wszelką działalnością gospodarczą obejmuje również ryzyko niekorzystnych zmian systemu prawnego. Istotne znaczenie ma także horyzont czasowy działań podejmowanych przez jednostkę w danej sferze życia. Im dłuższa jest – w danej sferze życia – perspektywa czasowa podejmowanych działań, tym silniejsza powinna być ochrona zaufania do państwa i do stanowionego przez nie prawa. Rozważając dopuszczalność wyjątków od tej zasady, należy każdorazowo ustalić, na ile oczekiwanie jednostki, że prawodawca nie ustanowi norm prawnych zawierających w zakresie stosowania odniesienia do sytuacji z przeszłości, jest usprawiedliwione.

Jednostka musi w każdym czasie liczyć się ze zmianą regulacji prawnych i uwzględniać przy planowaniu przyszłych działań ryzyko zmian prawodawczych, uzasadnionych zmianą warunków społecznych. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, na gruncie obowiązującej Konstytucji nie można całkowicie wykluczyć stanowienia regulacji prawnych o charakterze retroaktywnym, a tym bardziej – regulacji o charakterze retrospektywnym. Ustawodawca musi jednak wyważyć uzasadniony interes jednostki i interes publiczny przy stanowieniu nowych regulacji.

Przytoczone wyżej stanowisko Trybunału Konstytucyjnego pozwala stwierdzić, że stosowanie przepisu prawa do zdarzeń zaistniałych przed jego wejściem w życie nie może automatycznie być uznane za niegodne z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Jeśli Wojewódzki Sąd Administracyjny miał wątpliwość, czy art. 57 ust. 7 ustaw z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane w związku z tym, że stosowany jest on także do zdarzeń, które zaistniały przed wejściem w życie tych przepisów jest zgodny z art. 2 Konstytucji RP, powinien zwrócić się w tej kwestii z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego.

Art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane był wprawdzie przedmiotem oceny Trybunały Konstytucyjnego, jednakże jak wynika z treści wyroku Trybunału z dnia 18 października 2006 roku, P 27/05 (OTK-A 2006/9/124) kontrola ta była dokonywana pod kątem możliwości wyłączenia stosowania art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 roku do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 roku.

Przytoczony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pogląd, że kara wymierzana na podstawie art. 57 ust. 7 znowelizowanego Prawa budowlanego jest wyjątkowo dotkliwa i przez to nie powinna być stosowana do sytuacji samowolnego użytkowania obiektów wzniesionych na podstawie pozwolenia budowlanego wydanego po 11 lipca 2003 roku może być co najwyżej powołany jako argument uzasadniający wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Pogląd ten nie może jednak uzasadniać w istocie odmowy stosowania przez Sąd art. 57 ust. 7b ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane do stanów faktycznych, które zaistniały przez wejściem w życie tego przepisu.

Mając na uwadze przytoczone wyżej argumenty Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Wprawdzie w skardze kasacyjnej podniesione zostały tylko zarzuty naruszenia prawa materialnego, jednakże Sąd I instancji uwzględnił skargę z powodów, które nie zostały podniesione w tej skardze. To z kolei skutkowało tym, że Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze.

Skarżąca Spółka, w skardze podniosła m.in. zarzut, że to nie na nią powinna zostać nałożona kara administracyjna, gdyż decyzja o przeniesieniu na Spółkę pozwolenia na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego (str. 4 skargi). Abstrahując od zasadności tego zarzutu stwierdzić należy, że dokonanie jego oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny pozbawiłoby Spółkę możliwości oceny tego zarzutu przez dwie instancje sądowe.

Nadto stwierdzić należy, iż w aktach sprawy nie ma decyzji o pozwoleniu na budowę dnia [...] lutego 2000 roku, Nr [...], która została przeniesiona na rzecz Spółki. W aktach jest tylko decyzja z dnia [...] marca 2000 roku, Nr [...] o przeniesieniu na rzecz Spółki z o.o. "[...]" pozwolenia na budowę. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien zażądać od organów administracji załączenia do akt sprawy kopii decyzji z dnia [...] lutego 2000 roku, Nr [...].

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od obciążania kosztami postępowania kasacyjnego "[...]" sp. z o.o. w upadłości z siedzibą w Krakowie od obowiązku ponoszenia kosztów postępowania kasacyjnego.