Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2298/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 24f
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Kisiel ( spr. ) Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 lipca 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 276/10 w sprawie ze skargi M. P. na zarządzenie zastępcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 22 lipca 2010 r., IV SA/Po 276/10, oddalił skargę M. P. na zarządzenie zastępcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

a) Powołane wyżej zarządzenie zastępcze zostało wydane na podstawie art.98a ust.2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz.1591 ze zm., powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "u.s.g."). Stwierdzało wygaśnięcie mandatu M. P. - radnego Rady Miejskiej w Turku, z powodu naruszenia zakazu określonego w art.24f ust.1 u.s.g..

M. P. w dniu objęcia mandatu radnego prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy Turek i nie zaprzestał tego w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Fakty te skutkują wygaśnięciem mandatu radnego (art.190 ust.1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, Dz.U. z 2003 r. nr 159, poz.1547 ze zm. dalej powoływana jako "Ord.gm.pow.woj.")

Rada Miejska w Turku nie stwierdziła wygaśnięcia mandatu radnego (art.190 ust.6 Ord.gm.pow.woj.).

b) M. P. w skardze na powyższe zarządzenie zarzucił, że organ nie badał czy w sprawie zachodzą przesłanki wskazane w art.24 f u.s.g. W celu potwierdzenia, że radny faktycznie prowadzi działalność gospodarczą (rolniczą) należało sięgnąć do stosownych ewidencji, rejestrów, umożliwić radnemu wypowiedzenie się, czy nawet dokonać wizji lokalnej na dzierżawionych gruntach (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9.04.2008r., III SA/Wr 16/08).

2. Wyrokiem z dnia 22 lipca 2010 r., IV SA/Po 276/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. P. na zarządzenie zastępcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...].

M. P. dzierżawił od Gminy Turek grunty z przeznaczeniem na cele rolne od 1990 r. i kontynuował to po uzyskaniu mandatu radnego na podstawie umowy dzierżawy nr [...]. Wielkość dzierżawionego gruntu (6.5616 ha) nie pozwala przyjąć, iż przez około 16 lat ten grunt był wyłączony z działalności gospodarczej. Bezsporne jest także, iż mimo wezwania Wojewody, rada gminy nie podjęła uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego.

Wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką wygaśnięcia mandatu radnego (art.24 f ust.1 u.s.g.). Nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści.

Prowadzenie gospodarstwa rolnego przez radnego z wykorzystaniem wydzierżawionych od gminy gruntów rolnych, będących mieniem gminy, w której radny uzyskał mandat, jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art.24f ust.1 u.s.g. (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r., II OPS 1/07).

W ocenie Sądu I. instancji Wojewoda nie naruszył art.24f ust.1 u.s.g. Ustalenia faktyczne poczynione przez organ nadzoru są kompletne, a dokonana ocena prawna prawidłowa.

3. M. P. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I. instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Sądowi I.instancji zarzucił błędną wykładnię art.24f ust.1 u.s.g. przez przyjęcie, że zbędne było wykazanie, że dzierżawione grunty służą radnemu do działalności gospodarczej. Działalność gospodarcza musi być wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły, dająca się stwierdzić na podstawie obiektywnie występujących okoliczności faktycznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

A. Dzierżawienie gruntów rolnych od Gminy Miejskiej Turek pozostaje okolicznością nie budzącą wątpliwości, ani sporu. W aktach sprawy znajdują się stosowne umowy dzierżawy, poczynając od 11 grudnia 1990 r., aż po 26 listopada 2006 r. W skardze kasacyjnej (s.4) napisano: "W dniu 29 listopada 2006 r. została zawarta umowa dzierżawy z Gminą Miejską Turek, natomiast rozwiązanie umowy dzierżawy nr 529/2006 nastąpiło w dniu 1 czerwca 2007 r."

B. Prawidłowość wnioskowania na podstawie tej dzierżawy – o prowadzeniu przez skarżącego M. P. działalności wytwórczej w rolnictwie, została zakwestionowana w skardze kasacyjnej. Zdaniem skarżącego, wyrażonym w skardze kasacyjnej, samą okoliczność posiadania gruntów można traktować najwyżej jako zapowiedź prowadzenia takiej działalności, a opłacanie składki KRUS oznacza jedynie, że radny zalicza się do normatywnej kategorii rolnika, jednakże nie oznacza, że rzeczywiście prowadzona jest działalność rolnicza. Taka argumentacja oznacza postawienie Sądowi zarzutu niedostatecznego uzasadnienia stanowiska przyjętego w zaskarżonym wyroku czyli naruszenie art.141 § 4 P.p.s.a., pomimo że wyraźnie przepis ten nie został w skardze kasacyjnej wymieniony.

Sąd I.instancji uznał za uzasadnione wnioskowanie przez Wojewodę Wielkopolskiego o działalności gospodarczej na podstawie umów dzierżawy gruntów rolnych. Sąd zaakceptował dopuszczalność domniemania (racjonalności działania radnego M. P.). Ten tok argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za trafny. Skoro od 1990 r. dzierżawi on gminne grunty rolne celem prowadzenia gospodarstwa rolnego, przy czym od 1991 r. jest to 6.5616 ha i z tego tytułu M. P. ponosi ciężary finansowe (a w szczególności – czynsz dzierżawny w wysokości 3% ceny gruntu rolnego, jak stanowi § 3 umowy dzierżawy nr [...]), to nie można zarzucić Wojewodzie Wielkopolskiemu i Sądowi I. instancji dowolność argumentacji. Domniemania prawne i faktyczne są standardowym argumentem prawniczym. Twierdzenie, że takie domniemanie faktyczne jest arbitralne i dowolne, że powinno być zastąpione szczegółowymi dowodami prowadzenia działalności wytwórczej przez M. P., a bez przedstawienia przez Wojewodę Wielkopolskiego takich dowodów stanowisko Sądu I. instancji jest sprzeczne z prawem — w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest usprawiedliwione.

Dodatkowym argumentem, jaki w niniejszej sprawie musi być wzięty pod uwagę, jest ratio legis art.24f u.s.g. To przepis antykorupcyjny, mający zapobiegać podejrzewaniu radnych o osiąganie niedozwolonych korzyści z racji uzyskanego mandatu. Zobowiązuje to radnych do takiego działania, które czyniłoby bezzasadnym racjonalnie uzasadnione zarzuty korupcyjne. W takim kontekście prawidłowo wnioskował Wojewoda Wielkopolski, a następnie – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, że kontynuowanie dzierżawy gruntu komunalnego, na którym skarżący prowadził działalność rolniczą nieprzerwanie od 1990 r., również po uzyskaniu mandatu radnego, uzasadnia wniosek o kontynuowaniu rolniczej działalności wytwórczej również po uzyskaniu mandatu.

C. Przyjęcie przez NSA takich ustaleń, czyni nietrafnymi również pozostałe argumenty skargi kasacyjnej M. P..

Nie było więc potrzeby czynienia dodatkowych ustaleń faktycznych dla wykazania, że rolniczą działalność wytwórczą M. P. można zakwalifikować jako działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy o swobodzie prowadzenia takiej działalności. Po pierwsze, do osób prowadzących działalność wytwórczą w rolnictwie nie stosuje się ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2009 r., II OSK 1917/08). Po drugie, sam fakt prowadzenia przez radnego gospodarstwa rolnego z wykorzystywaniem gruntów rolnych wydzierżawionych od gminy, w której radny uzyskał mandat, a będących jej mieniem, jest równoznaczne z prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art.24f ust.1 u.s.g. (uchwała NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., II OSK 1/07).

Nie było też potrzeby uzależnienia oceny zaskarżonego wyroku od ustalenia czy gospodarstwo rolne skarżącego przyniosło mu dochód. Nie jest uzasadniony argument, że skoro skarżący faktycznie nie uzyskiwał korzyści z dzierżawionego gruntu, to nie naruszył on zakazu z art.24f ust.1 u.s.g. Skoro bowiem bezspornie prowadzi on gospodarstwo rolne i dzierżawi nieruchomość rolną od gminy, to bez względu na to, czy faktycznie uprawia on dzierżawioną działkę i czy przynosi mu to rzeczywisty dochód trafnie Sąd I.instancji uznał, że prowadził on działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy. (wyrok NSA z dnia 17 października 2008 r., II OSK 1004/08).

E. Ustalenie zatem, że radny prowadził gospodarstwo rolne z wykorzystaniem gruntów należących do gminy, w której uzyskał mandat i działalności tej nie zaprzestał w ustawowym terminie, prowadzi do wniosku, że zachodziły przesłanki określone w art.24f ust.1 u.s.g., a w konsekwencji Wojewoda miał podstawy do zastosowania art.98a ustawy o samorządzie gminnym w związku z art.190 ust.1 pkt 2a Ordynacji wyborczej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art.184 P.p.s.a.