Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1210/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 3,  art. 8 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1312
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 181 poz 48 art. 5 ust. 2 lit. a i  lit. b;
law: Rozporzadzenie Delegowane Komisji UE Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013  w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych  mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 68 ust. 1, art. 70
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Ol 502/19 w sprawie ze skargi P. H. na decyzję Dyrektora Warmińsko - Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia [...] maja 2019r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. I SA/Ol 502/19 oddalił skargę P. H. na decyzję Dyrektora Warmińsko - Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu [...] czerwca 2017 r. do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Elblągu wpłynął wniosek P. H. o przyznanie płatności na rok 2017, na podstawie którego producent rolny ubiegał się m.in.: o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO), płatności z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (płatność za zazielenienie), płatności dodatkowej (redystrybucyjnej), płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych.

W celu zweryfikowania poprawności złożonego wniosku, Kierownik przeprowadził kontrolę administracyjną rzeczonego dokumentu oraz załączonych do niego załączników graficznych i ustalił stronie powierzchnię kwalifikowaną do przyznania płatności za rok 2017. Podczas kontroli administracyjnej stwierdzono, że powierzchnia uprawniona do płatności (207,60 ha) jest mniejsza niż zadeklarowana kwalifikowana (209,32 ha). Ustalenia powyższych nieprawidłowości dokonano w oparciu o pomiary powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO) odpowiadającego powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki ewidencyjne ujęte we wniosku. Tym samym ustalono, że łączna powierzchnia obszaru wykluczonego wyniosła 1,72 ha.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Elblągu decyzją z [...] grudnia 2018r. przyznał wnioskodawcy:

- Jednolitą Płatność Obszarową - w wysokości 93.622,57 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 2 195,21 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia, a także zastosowanie współczynnika korygującego;

- Płatność za zazielenienie - w wysokości 41.374,81 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 11.556,36 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia, a także zastosowanie współczynnika korygującego;

- Płatność redystrybucyjną - w wysokości 4.670,04 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 109,50 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia, a także zastosowanie współczynnika korygującego;

- Płatność do powierzchni upraw strączkowych na ziarno w wysokości 586,70 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 13,7 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia, a także zastosowanie współczynnika korygującego.

Ponadto ww. rozstrzygnięciem organ I instancji przyznał stronie kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 1 764,21 zł.

Decyzją z [...] maja 2019 r. Dyrektor utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy biorąc pod uwagę mnogość zarzutów dotyczących kwestionowania powierzchni MKO działek rolnych, w pierwszej kolejności przytoczył podstawę prawną do ustalenia powierzchni działek wskazując na treść art. 5 ust. 2 lit. a i lit. b rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z 11 marca 2014r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE L z dnia 20 czerwca 2014r., dalej jako rozporządzenie nr 640/2014), art. 68 ust. 1, art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE L z 20 grudnia 2013r., dalej jako rozporządzenie 1306/2013), art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy z 5 lutego 2015r.. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 1312, dalej jako ustawa o płatnościach).

Wskazując, że wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej w tym Polska zobowiązane są do ustanowienia zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w tym do prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych, ustanowionego na podstawie map lub dokumentów, przy czym korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, najlepiej obrazów lotniczych lub satelitarnych (art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013). Zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) Nr 1782/2003, które zastąpione zostało rozporządzeniem Rady (WE) Nr 73/2009, a następnie Rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013, od roku 2005 System Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS) działa w technologii geograficznych systemów informacyjnych. Rolą tego systemu jest stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat tzw. maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO). Ortofoomapy cyfrowe, tj. zdjęcia powierzchni ziemi wykonane z samolotu lub satelity przetworzone do postaci metrycznej są opracowaniem geodezyjnym wykonywanym zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i służą do obsługi wniosków o przyznanie płatności.

Organ odwoławczy wskazał, że rolnicy we wszystkich państwach członkowskich Unii Europejskiej podlegają takim samym zasadom weryfikacji powierzchni, a żadna dowolność państw członkowskich w tym zakresie nie może być stosowana. Powyższe, w ocenie Dyrektora, wskazuje jednoznacznie, iż System Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS) ustanowiony jest w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa wspólnotowego i jako takie muszą być przez Polskę stosowane.

Zdaniem Dyrektora ustalenie maksymalnej powierzchni kwalifikowanej w ramach działki referencyjnej następuje w trakcie prowadzonej kontroli administracyjnej na podstawie bezpośredniego pomiaru wykonanego na nie starszym niż 3 lata obrazie ortofotomapy. Obowiązkiem ARiMR, jako Agencji płatniczej jest utrzymywanie w stanie aktualności baz danych referencyjnych LPIS oraz wykorzystywanie na bieżąco wszystkich dostępnych materiałów źródłowych stanowiących podstawę modyfikacji danych referencyjnych LPIS. Regulują to przepisy rozporządzenia nr 640/2014.

Nadto, organ odwoławczy wskazując na treść art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach wskazał, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Zatem w przypadku, gdy producent rolny nie zgadza się z ustaleniami powierzchni zakwalifikowanej do objęcia płatnością, sam powinien udowodnić prawidłowość deklaracji przedstawionej we wniosku.

Tym samym, Dyrektor zwrócił uwagę na fakt, iż to producent jest odpowiedzialny za złożenie prawidłowego wniosku o przyznanie płatności. Dlatego też jego złożeniem musi obowiązkowo zweryfikować poprawność zawartych w nim danych. Brak zgodności danych zawartych we wniosku ze stanem faktycznym może skutkować zmniejszeniem kwoty płatności lub odmową jej przyznania. Deklaracja z wniosku winna być zgodna ze stanem faktycznym. To rolnik domagający się przyznania płatności, jest zobowiązany wykazać okoliczności, które uprawniają do jej otrzymania. Ubiegając się o płatności, producent rolny we wniosku dla uzyskania tej płatności deklaruje działki rolne swojego gospodarstwa, które są użytkowane rolniczo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając skargę skarżącego, na wstępie wskazał, że rozpatrywana sprawa dotyczy płatności w ramach wsparcia bezpośredniego. Główne zasady przyznawania tych płatności regulują przepisy ustawy z dnia 5 lutego 2015r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych. o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Sąd wskazał, że główny zarzut podnoszony przez skarżącego dotyczy dokonania przez organ weryfikacji powierzchni działek ortofotomap bez zapoznania skarżącego z wynikiem tak dokonanej kontroli, co jego zdaniem, uniemożliwiło mu odniesienie się do tak ustalonej powierzchni i przedstawienie własnych pomiarów (naruszenie m.in art. 107 § 3 k.p.a., art. 3 ust 1 i 2 pkt 3 ustawy o płatnościach).

W ocenie Sądu, powyższy zarzut nie znajduje uzasadnienia, a wszystkie ustalenia organów znajdują oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym oraz mają odzwierciedlenie w obowiązujących przepisach prawa materialnego, zaś podniesione w skardze zarzuty i ich uzasadnienie sprowadzają się z istocie do polemiki z treścią skarżonej decyzji.

Jednym z warunków uzyskania płatności jest złożenie prawidłowo wypełnionego wniosku i oznaczenie przez stronę w złożonym wniosku działki (działek) i powierzchni obszaru użytkowanego rolniczo, co do którego strona ubiega się o otrzymanie danej płatności. Na tej podstawie organ dokonuje weryfikacji organu deklarowanej powierzchni, w drodze kontroli administracyjnej albo kontroli na miejscu.

WSA stwierdził, że skarżący ani w toku postępowania, ani przed sądem nie przedstawił, poza własnymi twierdzeniami, dowodów pozwalających na poczynienie odmiennych ustaleń dotyczących powierzchni działek tym samym brak było podstaw do podważania poczynionych w sprawie ustaleń. W orzecznictwie NSA za ugruntowany należy uznać pogląd dotyczący mocy dowodowej protokołu kontroli z czynności kontrolnych i możliwości weryfikacji danych dotyczących powierzchni działek, zadeklarowanych przez producenta rolnego we wniosku o przyznanie płatności z danymi ustalonymi w toku kontroli na miejscu, która obejmuje ustalenie rzeczywistego obszaru zgłoszonych upraw.

Podstawa prawna do ustalenia powierzchni działek wynika m.in. z art. 5 ust. 2 lit. a i lit. b rozporządzenia nr 640/2014, art. 68 ust. 1, art. 70 rozporządzenia nr 1306/2013, oraz z art. 8 ust. 1 pkt. 4 ustawy o płatnościach. W celu zapewnienia jednolitości wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej w tym Polska zobowiązane zostały do ustanowienia zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w tym do prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych, ustanowionego na podstawie map lub dokumentów, przy czym korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, najlepiej obrazów lotniczych lub satelitarnych (art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013).

Ze wskazanych regulacji wynika, że rolnicy we wszystkich państwach członkowskich Unii Europejskiej podlegają takim samym zasadom weryfikacji powierzchni, a żadna dowolność państw członkowskich w tym zakresie nie może być stosowana. Powyższe wskazuje jednoznacznie, iż System Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS) ustanowiony jest w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa wspólnotowego i jako takie muszą być przez Polskę stosowane. Niezależnie od powyższego Sąd wskazał, iż LPIS ma na celu jednoznaczną w skali kraju identyfikację deklarowanej działki rolnej i jej położenia, kontrolę prawidłowości zadeklarowanej powierzchni łącznie z oceną i kontrolą uprawnienia do dopłat w odniesieniu do danego schematu pomocowego oraz kontrolę jednokrotnej deklaracji dla poszczególnych działek rolnych lub ich części przez jednoznacznie zidentyfikowanych, potencjalnych beneficjentów. To na stronie/rolniku spoczywa obowiązek podawania aktualnych danych. W dobrze pojętym interesie strony skarżącej jest także zapoznanie się z materiałem graficznym zgromadzonym przez organ, a który znajduje się w aktach sprawy.

Tymczasem w niniejszym przypadku skarżący nie zakwestionował skutecznie wyników tzw. kontroli administracyjnej jako podstawowego źródła informacji dotyczących zadeklarowanych działek rolnych wskazanych we wniosku rolnika o przyznanie płatności. Nadto Sąd wskazał, że mając możliwość przedstawienia dowodów na poparcie swojego stanowiska, skarżący poza negowaniem ustaleń dokonanych przez organ, nie wskazał żadnego dowodu na poparcie swoich twierdzeń. I to w sytuacji, gdy to na skarżącym ciąży obowiązek przedstawiania dowodów. W sprawach dotyczących przyznania płatności organy nie mają obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie oświadczeń składanych we wniosku przez ubiegającego się o pomoc beneficjenta.

Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny pierwotnie złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargi na decyzję Dyrektora z [...] maja 2019 r., ewentualnie uchylenie w całości wyroku WSA oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz oświadczył , iż zrzeka się rozprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2019 poz. 2325; dalej: ppsa) wyrokowi Sądu I instancji zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 pkt. 2 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. - Dz. U. z 2018 r., poz. 1312 z poźn. zm. - dalej jako "u.p.s.w.b."), poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, skutkujące nieuwzględnieniem przez Sąd I instancji, że Organ nie rozpatrzył całości materiału dowodowego i w konsekwencji pominął rozbieżności w wyliczeniach powierzchni obszarów MKO pomiędzy danymi ujętymi w decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elblągu z [...] maja 2018 r. (nr [...]), następnie uchylonej przez decyzję Dyrektora Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z [...] października 2018 r. (nr [...]), a danymi ujętymi w wydanej w dalszej kolejności w niniejszej sprawie decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Elblągu z [...] grudnia 2018 r. (nr [...]), dotyczącymi działek o nr [...], [...], [...], [...] i [...], które to wyliczenia mimo, że zostały przeprowadzone w obu stanach faktycznych na podstawie tej samej ortofotomapy, różniły się od siebie, a Organ mimo kwestionowania wskazanych okoliczności przez skarżącego nie wyjaśnił ich w należyty sposób, w tym nie przeprowadził kontroli na miejscu położenia ww. działek, co z kolei doprowadziło do uznania za prawidłową decyzji wydanej na podstawie nienależycie wyjaśnionego stanu faktycznego.

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit, c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 u.p.s.w.b. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie skutkujące nieuwzględnieniem przez Sąd I instancji, że Organ pominął przy ustalaniu wysokości płatności w zaskarżonej decyzji, nadzwyczajnych okoliczności dotyczących stanu zdrowia Skarżącego, które uniemożliwiły mu złożenie przedmiotowych wniosków o przyznanie płatności w terminie i w konsekwencji doprowadziło do zmniejszenia kwot przyznanych płatności.

c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 pkt 3 u.p.s.w.b. w zw. z art. 9 zd. 2 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. - Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z poźn. zm. - dalej jako "k.p.a,"), poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie skutkujące nieuwzględnieniem przez Sąd I instancji, że Organ w nienależyty i niekompletny sposób sporządził uzasadnienia do zaskarżonej decyzji z pominięciem wskazania na podstawie jakich, ortofotomap (bez podania wieku map i daty ich aktualizacji) lub innych map i dokumentów organ ustalił powierzchnię gruntów decydujących o wysokości przyznanych skarżącemu płatności, jak również że nie poinformował on skarżącego o ortofotomapach na podstawie których organ ustalił powierzchnię należących do niego gruntów, roku ich powstania i czasu ewentualnej aktualizacji, co w konsekwencji doprowadziło Skarżącego do niezweryfikowania wskazanych pomiarów ze stanem rzeczywistym i nieprzedłożenia własnych pomiarów oraz skutkowało wydaniem decyzji zmniejszających przyznane mu płatności, ze względu na niedysponowaniem innymi danymi dotyczącymi powierzchni ww. gruntów i uznania jej za prawidłową przez Sąd I instancji.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

Organ nie skorzystał z prawa udzielenia odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu, wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. Jako sąd drugiej instancji Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego, która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zasadniczą kwestią podniesioną w skardze kasacyjnej, wokół której sformułowane zostały przez skarżącego zarzuty naruszenia wyłącznie przepisów postępowania, jest prawidłowość dokonania przez organ weryfikacji zadeklarowanych przez beneficjenta powierzchni działek a wielkością powierzchni kwalifikowanej, stwierdzonej na podstawie przeprowadzonej kontroli administracyjnej, w oparciu o ortofotomapy i przy zastosowaniu skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych LPIS. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesione zarzuty nie podważają oceny, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem.

Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że państwa członkowskie Unii Europejskiej, zobowiązane są do ustanowienia zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (ZSZiK), w tym do prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS) ustanowionego na podstawie map lub dokumentów, przy wykorzystaniu skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS) tj. obrazów lotniczych lub satelitarnych. System informacji geograficznych (GIS) pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, kontrolę zadeklarowanej powierzchni pod względem kwalifikowalności. Zintegrowany system kontroli opiera się na bazie danych działek referencyjnych - działek odniesienia, którymi w przypadku systemu polskiego są przetworzone na potrzeby dopłat, dane z ewidencji gruntów i budynków (EGiB). Przyjęte zasady ustalania powierzchni kwalifikowanych do płatności w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS wynikają wprost z przepisów unijnych. Rolą tego systemu jest stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat (PEG). Ustaleń tych dokonuje się na ortofotomapie cyfrowej.

W rozpatrywanej sprawie organ porównał powierzchnie zadeklarowane we wniosku z powierzchniami referencyjnymi (maksymalnie potencjalnie uprawnionymi do płatności) przy pomocy systemu LPIS (system identyfikacji działek rolnych). Dokonane porównanie potwierdziło niezgodność pomiędzy zadeklarowaną powierzchnią a powierzchnią uprawnioną.

Według art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1 (a więc z uwzględnieniem przepisów prawa unijnego) do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. W postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie przed wydaniem decyzji administracyjnej umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a i art. 81 k.p.a. nie stosuje się.

Zgodnie zaś z ust. 3 art. 3 w/w ustawy strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z wyżej przytoczonych przepisów wynika, że k.p.a. jest stosowany w ograniczonym zakresie, a ciężar dowodu co do okoliczności mających znaczenie dla płatności ciąży na stronie tj. rolniku składającym wniosek. Oczywiste jest przy tym, że powyższe nie zwalnia organów od przestrzegania określonych zasad postępowania. Skarżący kasacyjnie zarzuca, że organ nie poinformował go czy ortofotomapy na podstawie których ustalił powierzchnię należących do skarżącego gruntów są aktualne. Z tego strona wywodzi, że nie mogła zweryfikować poprawności dokonanych przez organ czynności, które w efekcie doprowadziły do pomniejszenia płatności na jej rzecz. Formułując te zarzuty skarżący kasacyjnie nie wskazuje jednak, że wspomniane ortofotomapy były nieaktualne, choć miał możliwość domagania się od organu konkretnej informacji w tym zakresie z czego nie skorzystał. Skarżący kasacyjnie nie wziął także pod uwagę, że wcześniejsza decyzja organu I instancji została uchylona przez organ odwoławczy z powodu niedostatecznego wyjaśnienia powierzchni uprawnionych do przyznania płatności. Trzeba podkreślić, że w aktualnie zaskarżonych do WSA decyzji w sposób drobiazgowy wyjaśniono również zakwestionowane we wcześniejszym odwołaniu strony pomiary dotyczące działek o konkretnych numerach ewidencyjnych. Uchylenie przez organ odwoławczy pierwotnej decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2018 r. spowodowało, że sprawa została rozpatrzona ponownie i nie było obowiązkiem organu I Instancji kontestować poprzednich wyliczeń powierzchni. Tym samym nie zasługuje na uwzględnienie zarzut opisany w punkcie 1a petitum skargi kasacyjnej bazujący na założeniu, że organ nie rozpatrzył całości materiału dowodowego, gdyż pominął rozbieżności w wyliczeniach obszarów ujętych w decyzji z dnia [...] maja 2018r. oraz w aktualnej decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2018r. a czego Sąd I instancji nie uwzględnił.

Za niezasadny należy uznać, łączący się z powyższym zarzutem, zarzut opisany w punkcie 1c petitum skargi kasacyjnej. Na wstępie należy wyjaśnić, że istota zasady swobodnej oceny dowodów wyrażona w art. 80 k.p.a. nie oznacza, iż organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów; swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Zadeklarowany przez stronę obszar podlega weryfikacji dokonywanej przez organ administracji i dopiero wówczas stanowi podstawę przyznania płatności. Narzędziem służącym weryfikacji informacji podanych przez producenta rolnego są kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich oraz w przepisach prawa wspólnotowego, w tym art. 59 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 17 grudnia 2013 r. nr 1306/2013 oraz w art. 24 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) z dnia 17 lipca 2014 r. nr 809/2014.

Według art. 36 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i na miejscu w zakresie płatności bezpośrednich, określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, chyba że ustawa stanowi inaczej. Stosownie zaś do art. 58 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013, państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli w celu zapewnienia zgodności z prawodawstwem regulującym unijne systemy wsparcia, zmierzające do zminimalizowania ryzyka strat finansowych dla Unii. O ile zatem nie przewidziano inaczej, system kontroli ustanowiony przez państwa członkowskie zgodnie z art. 58 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013, obejmuje systematyczne kontrole administracyjne wszystkich wniosków o przyznanie pomocy oraz wniosków o płatność. System ten jest uzupełniany o kontrole na miejscu (art. 59 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013).

Natomiast zgodnie z art. 24 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego nr 809/2014, kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu są przeprowadzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację:

a) poprawności i kompletności informacji podanych we wniosku o przyznanie pomocy, wniosku o wsparcie, wniosku o płatność lub innej deklaracji;

b) zgodności ze wszystkimi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innymi obowiązkami w odniesieniu do przedmiotowego systemu pomocy lub środka wsparcia, warunków, na których przyznaje się pomoc lub wsparcie lub zwolnień z obowiązków;

c) przestrzegania wymogów i norm odnoszących się do zasady wzajemnej zgodności.

W odniesieniu do każdej działki referencyjnej państwa członkowskie określają maksymalny kwalifikowalny obszar do celów systemów wsparcia wymienionych w załączniku I do rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 (art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014). W myśl art. 4 ust. 1 lit. e rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013, "użytki rolne" oznaczają każdy obszar zajmowany przez grunty orne, trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe lub uprawy trwałe. Powyższy System Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS) ma zatem na celu jednoznaczną w skali kraju identyfikację deklarowanej działki rolnej i jej położenia, w oparciu o który przeprowadzana jest kontrola prawidłowości zadeklarowanej powierzchni łącznie z oceną i kontrolą uprawnienia do dopłat. System ten obejmuje swoim zasięgiem wszystkie podstawowe moduły Zintegrowanego Sytemu Zarządzania i Kontroli. Maksymalną powierzchnię referencyjną (PEG) określoną w systemie LPIS stanowią grunty rolne spełniające kryteria do przyznania dopłat, a ich maksymalna powierzchnia kwalifikowalna następuje w trakcie przeprowadzonej kontroli administracyjnej, w oparciu o bezpośrednio przeprowadzony pomiar na aktualnym obrazie ortofotomapy, to jest zdjęciu lotniczym bądź satelitarnym wykonanym w skali określonej przepisami prawa. Powierzchnie PEG stanowią różnicę pomiędzy powierzchnią działki referencyjnej, to jest działki ewidencyjnej, a powierzchnią obszarów nieuprawnionych do płatności (np. takich jak: lasy, wody, drogi, siedliska), których granica określona jest na podstawie ortofotomapy. Jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji, źródłem informacji dotyczących zadeklarowanych działek rolnych jest wniosek rolnika o przyznanie płatności. W celu weryfikacji zgodności deklarowanej przez rolników powierzchni działek rolnych z kryteriami warunkującymi przyznanie płatności przewidziano dwa rodzaje weryfikacji zgodności wniosków z kryteriami kwalifikowalności: kontrole administracyjne i kontrole na miejscu.

Kontroli administracyjnej poddawane są wszystkie wnioski o przyznanie płatności, natomiast przeprowadzenie kontroli na miejscu nie jest regułą. W sytuacji wykrycia nieprawidłowości w trakcie kontroli administracyjnej oraz w sytuacji, gdy na podstawie systemu informacji geograficznej organ nie może ustalić rzeczywistej powierzchni działek rolnych uprawnionych do przyznania płatności, ma on możliwość przeprowadzenia kontroli na miejscu celem dokładniejszej weryfikacji podanych przez wnioskodawcę danych. Kontrola na miejscu ma doprowadzić do jednoznacznego zweryfikowania i ustalenia, czy deklarowane we wniosku o dopłaty powierzchnie działek rolnych i rodzaj upraw odpowiadają stanowi faktycznemu w danym okresie.

Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że nie było konieczności przeprowadzenia w gospodarstwie rolnym skarżącej Spółki kontroli na miejscu, gdyż dane z kontroli administracyjnej (przeprowadzanej w oparciu o system o identyfikacji rejestracji działek rolnych (LPIS)) w precyzyjny i szczegółowy sposób ukazały rozbieżności pomiędzy wielkością powierzchni wskazaną we wniosku Spółki o przyznanie płatności oraz dołączonych załączników graficznych, a wielkością powierzchni stwierdzoną przez organy na podstawie tej kontroli. Trafnie też zaakcentował, że skarżący nie przedstawił ani w toku postępowania administracyjnego ani przed Sądem dowodów pozwalających na poczynienie odmiennych ustaleń dotyczących powierzchni działek, tym samym brak było podstaw do podważania poczynionych w sprawie ustaleń (v. str. 8 uzasadnienia wyroku WSA). Z omawianego zarzutu kasacyjnego i jego uzasadnienia nie wynika natomiast, że skarżący kasacyjnie kwestionuje poprawność dokonanych ustaleń a jedynie to, że organ nie zawarł w uzasadnieniu decyzji informacji z jakiego roku wskazane mapy pochodzą oraz czy i kiedy była ich ostatnia aktualizacja. Tak sformułowany zarzut nie podważa prawidłowości zaskarżonego wyroku w którym Sąd I instancji zaakceptował, jako prawidłowe, stanowisko organu, co do powierzchni gruntów. Strona nie była pozbawiona dostępu do akt ani możliwości domagania się od organu konkretnej informacji w tym zakresie z czego nie skorzystała. Na organie natomiast nie ciążył obowiązek z urzędu poinformowania strony o powyższym.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również stanowiska skarżącego kasacyjnie, że organ, a w ślad za nim Sąd I instancji, pominął kwestię dotyczącą stanu zdrowia strony akcentowaną, jako nadzwyczajna okoliczność uzasadniająca odstąpienie od zmniejszenia kwot przyznanych płatności (zarzut 1b petitum). Przeczy temu zarówno treść decyzji wydanych w sprawie, jak i uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Na stronie 10 uzasadnienia Sąd I instancji ocenił jako nietrafny zarzut naruszenia art. 13 ust.1 w zw. z art. 4 ust.1 rozporządzenia w zw. z art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013, a nadto wskazał powody dla których tak uznał. Zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że w sytuacji gdy beneficjent z powodu stanu zdrowia nie mógł sam dopełnić formalności mógł ustanowić w tym celu pełnomocnika. Wykazanie, że stan zdrowia skarżącego kasacyjnie uniemożliwiał mu ustanowienie pełnomocnika spoczywało na stronie. Brak konkretnych argumentów obalających stanowisko Sądu I instancji nie pozwala na uznanie powyższego zarzutu za zasadny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.