Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 142/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 w zw. z art. 77 par. , art. 80, art. 8, 10, 11, 107 par. 3, art. 140
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 43 ust. 1 pkt 2, art. 44 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Asesor WSA Elżbieta Granatowska, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] października 2021 r. znak [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2021 r., znak [...] Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej: "Minister"), po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] (dalej: "Spółka"), reprezentowanej przez r. pr. P K i r. pr. M K od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "[...]WKZ") z [...] marca 2021 r., znak: [...], wstrzymującej w całości roboty budowlane, prowadzone przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, na podstawie art. 43 ust. 1 pkt 2, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: "u.o.z.") oraz art. 17 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego – utrzymał w mocy ww. decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Mister wyjaśnił, że [...]WKZ decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2018 r. zezwolił [...] sp. z o. o., sp. komandytowa, z siedzibą w [...], prowadzenie robót budowlanych w budynku przy ul. [...]/[...] w [...], polegających na przebudowie, rozbudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania części budynku hotelowo-usługowego na funkcje hotelowe i cztery lokale usługowe z wewnętrznymi instalacjami wewnątrz budynku (...), z przebudową i zmianą lokalizacji stacji trafo, nadbudowę komina na działkach nr [...] obr [...] w [...] przy ul. [...]/ ul. [...], na, [...] w [...], w oparciu o przedłożoną dokumentację, wymienioną w sentencji tej decyzji oraz z pod wskazanymi warunkami, z terminem ważności pozwolenia do dnia 31 grudnia 2021 r.

Organ I instancji, po przeprowadzeniu 16 marca 2021 r. kontroli ww. budynku od strony ul. [...], decyzją z [...] marca 2021 r., znak: [...], wstrzymał w całości roboty budowlane, prowadzone przy ww. zabytku prowadzone w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu. Decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

Spółka, reprezentowana przez r. pr. P K i r. pr. M K, złożyła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając błędne przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy zachodzą przesłanki do wydania decyzji o wstrzymaniu robot budowlanych, błędną ocenę materiału dowodowego oraz pozbawienie inwestora prawa do czynnego udziału w postępowaniu, w tym niedoręczenie stronie sporządzonego audytu autorstwa R P oraz protokołu z przeprowadzonej kontroli.

Minister wyjaśnił właściwość rzeczową organu ochrony zabytków w przedmiotowej sprawie, wskazując, że zgodnie z art.. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zgodnie z art. 43 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję o wstrzymaniu wykonywanych bez jego pozwolenia lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu: prac konserwatorskich, restauratorskich, badań konserwatorskich lub architektonicznych przy zabytku wpisanym do rejestru; robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru lub w jego otoczeniu; badań archeologicznych lub poszukiwań, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 12; innych działań, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8,10 i 11, przy zabytku wpisanym do rejestru.

Decyzje wydawane na podstawie art. 43 u.o.z. wywołują skutki prawne tylko przez ściśle określony czas. Stosownie bowiem do art. 44 ust. 1-4 ustawy, decyzja, o której mowa w art. 43 ust. 1, wygasa po upływie 2 miesięcy od dnia jej doręczenia, jeżeli w tym terminie wojewódzki konserwator zabytków nie wyda decyzji, wymienionej w pkt. 1 – 4 tego przepisu.

Z akt sprawy wynika, że przesłanka wskazana w art. 44 ust. 1 pkt 2 ustawy została spełniona, bowiem po wstrzymaniu robót budowalnych [...]WKZ wydał [...] kwietnia 2021 r. decyzję nr [...], nakładającą na Spółkę obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na wskazane w tej decyzji roboty budowlane oraz prace konserwatorskie, w ramach inwestycji przy ul. [...]/[...]/[...] w [...], z terminem złożenia wniosku nie dłuższym niż siedem dni od dnia doręczenie tej decyzji.

Natomiast w związku z zarzutami przytoczonymi w odwołaniu, Minister wyjaśnił, że ze względu na okoliczność, że czas jest istotnym czynnikiem w przypadku decyzji wydawanych na podstawie art. 43 u.o.z., dopuszczalne w takiej sytuacji jest wydanie decyzji wstrzymującej działania przy zabytku niezwłocznie po ich stwierdzeniu, bez uprzedniego zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania.

[...]WKZ stwierdził podczas kontroli dokonanej w obecności przedstawiciela Spółki 16 marca 2021 r. oraz w oparciu o przeprowadzony na zlecenie organu przez uprawnionego rzeczoznawcę audyt prac budowlanych w odniesieniu do wydanego pozwolenia konserwatorskiego prowadzenie prac niezgodnie z uzyskanym pozwoleniem konserwatorskim, w szczególności z warunkami konserwatorskimi zawartymi w tej decyzji. Jednym z naruszonych warunków pozwolenia był wymóg zachowania historycznego, zabytkowego wystroju i zabytkowego wyposażenia wnętrz. Szeroki zakres niezgodności opisano w protokole ww. kontroli oraz w ww. opracowaniu rzeczoznawcy, a [...]WKZ wskazał także, że stwierdzone naruszenia świadczą o braku właściwego nadzoru konserwatorskiego podczas realizacji inwestycji, co także stanowiło warunek wydanego pozwolenia.

W ocenie organu odwoławczego, materiał dowodowy sprawy dawał więc wystarczające podstawy do uznania, że w przedmiotowej sprawie przekroczono zakres prac, na który uzyskano pozwolenia organu ochrony zabytków oraz nie dopełniono warunków konserwatorskich. Jednocześnie trakcie prowadzenia prac nie zawiadomiono konserwatora o zagrożeniach lub nowych okolicznościach ujawnionych w trakcie prowadzenia wskazanych w pozwoleniu robót budowlanych.

Minister wyjaśnił też, że decyzja nakazująca wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych przy zabytku w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu ma na celu zabezpieczenie zabytku przed jego zniszczeniem, co najefektywniej można osiągnąć, wydając decyzję w stosunku do podmiotu prowadzącego prace budowlane.

Z tą decyzja nie zgodziła się Spółka, wnosząc pismem swych pełnomocników, datowanym na 1 grudnia 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji pełnomocnicy zarzucili:

"1 naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 43 ust. 1 pkt 2) Ustawy, poprzez błędne przyjęcie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy zachodzą przesłanki do wydania decyzji o wstrzymaniu robót budowlanych wykonywanych w sposób odbiegający od zakresu warunków określonych w pozwoleniu konserwatorskim;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 7 i art. 77 § 1 kpa - poprzez błędną i nierzetelną ocenę materiału dowodowego, polegające w szczególności na:

(i) błędnym przyjęciu, że prowadzone przez Inwestora roboty budowlane odbiegają od zakresu i warunków udzielonego Pozwolenia Konserwatorskiego1, podczas gdy wszelkie prace wykonywane są zgodnie z przedmiotowym pozwoleniem;

(ii) błędnym przyjęciu, że Spółka nie powiadomiła [...]WKZ o wszelkich zdarzeniach nagłych, podczas gdy wszystkie pilne kwestie były przedmiotem zgłoszeń Inwestora do Organu I instancji;

(iii) błędnym ustaleniu, że w ramach prowadzonych robót budowlanych brak było nadzoru konserwatorskiego, a w konsekwencji nie dopełniono warunków uzyskanego Pozwolenia Konserwatorskiego, podczas gdy nadzór konserwatorski był pełniony w sposób prawidłowy, a przy tym ciągły od początku prowadzenia robót budowlanych;

b) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa - przez brak dokonania przez Organ prawidłowej i rzetelnej oceny całokształtu materiału dowodowego, poprzez jego dowolną ocenę, co miało wpływ na wynik sprawy, z uwagi na to, że gdyby Organ prawidłowo dokonał oceny materiału dowodowego powinien dojść do przekonania, że nie zachodzą określone w art. 43 ust. 1 pkt 2) ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej również "Ustawa") przesłanki wydania decyzji o wstrzymaniu robót budowlanych wykonywanych w sposób odbiegający od zakresu warunków określonych w Pozwoleniu Konserwatorskim;

c) art. 10 § 1 kpa - poprzez pozbawienie Inwestora prawa do czynnego udziału w sprawie polegające na uniemożliwieniu Inwestorowi zapoznania się i wypowiedzenia co do zabranego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem Decyzji Organu I instancji w zakresie (i) sporządzonego audytu autorstwa R P w przedmiocie stwierdzenia zgodności prowadzonych robót budowlanych w odniesieniu do wydanego pozwolenia konserwatorskiego ("Audyt") oraz (ii) braku doręczenia Inwestorowi prawidłowego protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 16 marca 2021 roku ("Protokół"), podczas gdy oba ww. dokumenty stanowiły podstawę wydania Decyzji [...]WKZ;

d) art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 140 kpa -

poprzez: (i) zaniechanie wskazania podstawy prawnej i faktycznej uzasadnienia Zaskarżonej Decyzji pozwalającej na zweryfikowanie, z jakich okoliczności Organ wywiódł, że prowadzone prace budowlane przekroczyły zakres prac, na które uzyskano Pozwolenie Konserwatorskie i nie dopełniono warunków konserwatorskich w tym nadzoru konserwatorskiego, a także, że Spółka nie powiadomiła Organu I instancji o wszelkich zdarzeniach nagłych; (ii) brak odniesienia się do podniesionych w odwołaniu przez Skarżącego zarzutów i ograniczenia uzasadnienia wyłącznie do stwierdzenia, że materiał dowody daje wystarczające podstawy do utrzymania Decyzji [...]WKZ w mocy, co uniemożliwia Spółce kontrolę prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia;

e) a w konsekwencji art. 138 § 1 pkt 1 kpa - poprzez utrzymanie w mocy Decyzji Organu I instancji, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy uzasadniały wydanie przez Organ decyzji uchylającej Decyzję [...]WKZ oraz umorzenie postępowania w całości".

Pełnomocnicy Spółki wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w sprawie w całości oraz o zasądzenie kosztów.

W bardzo szczegółowym i obszernym uzasadnieniu skargi, pełnomocnicy skarżącej opisali stan faktyczny postępowania administracyjnego, zajmując jednocześnie stanowisko odnoszące się do przyczyn wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, negując prawidłowość uznania rzez [...]WKZ (a tym samym i Ministra) wystąpienia przesłanek do wstrzymania robót budowlanych przy zabytku.

Zdaniem pełnomocników, Minister w całości oparł swoje rozstrzygnięcie na wadliwie zebranym, a rozpatrzonym przez [...]WKZ materiale dowodowym i nie wyjaśnił dokładnie okoliczności sprawy oraz nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył rzetelnie zgromadzonego materiału dowodowego, dopuszczając się błędnej i nierzetelnej oceny materiału dowodowego, jak również pominięcia szeregu istotnych okoliczności, co w efekcie doprowadziło do wydania błędnej decyzji. W tym zakresie pełnomocnicy opisali zasady postępowania, ujęte w art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

W 21 odniesieniach, na 18 stronach uzasadnienia skargi, pełnomocnicy Spółki przedstawili te ustalenia [...]WKZ, poczynione w trakcie kontroli w obiekcie, które stanowiły dla organu przesłanki wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, kwestionując je w oparciu o własną, bardzo szczegółową analizę – w tym rysunki, przedstawiające stan rzeczy – odmienną od dokonanej przez organa obu instancji.

Skarżąca wskazywała też na należycie prowadzony nadzór konserwatorski przez M M – T i to, że wszystkie roboty budowlane były prowadzone pod stałym nadzorem inspektorów. Stwierdziła też, że wszelkie niezbędne badania konserwatorskie w zabytkowych pomieszczeniach zostały wykonane przez M M – T, zgodnie z założeniami ujętymi w uzgodnionym programie konserwatorskim (styczeń 2020).

Zdaniem skarżącej, rzeczywisty stan faktyczny świadczy o właściwym wykonywaniu prac konserwatorskich (zgodnym z programem prac dla elementów elewacji) oraz sprawowaniu właściwego nadzoru konserwatorskiego i stosowaniu przez wykonawców specjalistycznych materiałów budowlanych dedykowanych do prac renowacyjnych przy obiektach zabytkowych. Dokumentacja powykonawcza budowlana będzie posiadać karty zastosowanych materiałów jak również zostaną one szczegółowo wymienione w dokumentacji konserwatorskiej. Ponadto nadmienić należy, że inne materiały, które są stosowane są selekcjonowane, z dostępnych na rynku, przez projektantów, wykonawców oraz Inwestora i w razie potrzeb przez nadzór konserwatorski przy jednoczesnym zachowaniu ich wysokich parametrów technicznych.

Ponadto, na naradzie z udziałem projektantów, wykonawcy, kierowników budowy i Inwestora nadzór konserwatorski powiadomił o występowaniu w ww. pomieszczeniach na ścianach dekoracji w formie reliktów. Nadzór konserwatorski stwierdził duże braki malatury, które powodują trudności lub wręcz uniemożliwiają rozczytanie kompozycji. Sporo partii tynków starszych nie zachowało się i zastąpione były współczesnymi tynkami oraz pomalowane zostały jasno żółtawą farbą emulsyjną (zakres występowania i opisany stan ukazują wykonane fotografie). Ponadto, profilowane gzymsy, obiegające fasety ścian i strop nad pomieszczeniami były elementami współczesnymi z końca XX wieku. Ostatecznie nadzór konserwatorski zdecydował o ich pozostawieniu bez ingerencji do czasu podjęcia prac konserwatorskich, czyli po oczyszczeniu, impregnacji itp. do czasu ustaleń komisyjnych z udziałem przedstawiciela [...]WKZ. Co do zakresu działań - przewidziano konserwację techniczną oraz odpowiednio wg ustaleń komisji ekspozycję lub zakrycie. Wejścia do pomieszczeń zostały wówczas zablokowane folią i przyłożone deskami chroniąc je przed wejściem przypadkowych osób. Badania miały charakter poglądowy, ustalający zakres, nie skuwano przy tym tynków naprawczych i wymienianych, a stan elementów był stabilny. Od II połowy stycznia 2020 r. przeprowadzone były odkrywki architektoniczne, przed którymi wyprzedzająco wykonano sondażowe odkrywki. Ich analiza potwierdziła, że nie ma w tych miejscach dekoracji malarskich (co dokumentują zdjęcia i tabele stratygrafie - karty obiektu, choć niedokończone jeszcze z uwagi na planowane zamierzania konserwatorskie odsłaniania większych powierzchni).

Skarżąca zwróciła też uwagę na to, że program prac konserwatorskich dla wnętrz, który złożono do urzędu w listopadzie 2020 r. oraz złożony w styczniu 2021 r został uaktualniony poprzez dodanie kart badań pomieszczeń z reliktami polichromii oraz z innych pomieszczań, w których w miarę potrzeb dokonywano sondażowych odkrywek dla zobrazowania tynkowych nawarstwień. Od momentu powiadomienia przez [...]WKZ o konieczności resubmisji programu prac konserwatorskich do czasu jego zatwierdzenia przez [...]WKZ nie można było wykonywać więcej prac odkrywkowych dla badań polichromii.

Za całkowicie bezpodstawne uznali pełnomocnicy skarżącej, jakoby inwestor nie informował [...]WKZ o wszelkich nagłych zdarzeniach, które powinny być sygnalizowane organowi I instancji. na poparcie tej tezy przytoczyli szczegółową chronologię zdarzeń i czynności, które miały miejsce w toku prowadzonych robót budowlanych. Inwestor wielokrotnie zwracał się do organu I instancji z prośbą o zajęcie stanowiska w tematach pilnych (powołanie komisji konserwatorskich), o rozpatrzenie opracowanych z odpowiednim wyprzedzeniem projektów i opracowań konserwatorskich. [...]WKZ nie zajął stanowiska, nie rozpoznał projektu, nie dokonał właściwych uzgodnień, a przed dłuższy czas (3-5 miesiące) pozostawał bezczynny nie podejmując jakichkolwiek działań. W takich okolicznościach niemożliwym jest sprawne i zgodne z harmonogramem prowadzenie prac na budowie. Co więcej podczas kontroli, jakie miały miejsce lub podczas komisji konserwatorskich przedstawiciele [...]WKZ zachęcali do kontaktu z urzędem, aby unikać sytuacji, w której organ I instancji nie byłby o czymś poinformowany. Pomimo podejmowania takich prób ze strony inwestora i wykonawcy [...]WKZ nie reagował, odmawiał zwołania bądź uczestniczenia w komisjach, nie rozpatrywał złożonych wniosków ani opracowań projektowych.

Za niezgodne ze stanem faktycznym i nieprawdziwe należało też uznać twierdzenia organu, jakoby w ramach prowadzonych robót budowlanych brak było nadzoru konserwatorskiego. O rozpoczęciu realizacji budowy organ I instancji został poinformowany 21 października 2019 r. stosownym pismem, przekazano mu wszelkie informacje o osobach, jakie będą pełniły nadzór konserwatorski. W zakresie prowadzonych prac konserwatorskich osobą tą jest M M - T. Prace te były również nadzorowane przez inspektorów [...]WKZ, konsultowane i odbierane bez zastrzeżeń. Dokonała ona szczegółowych oględzin obiektu w obecności projektantów i inspektorów nadzoru oraz kierowników budowy, którym określiła zakres działań konserwatorskich i sporządziła szczegółowe zestawienie elementów o charakterze zabytkowym oraz opracowała program prac konserwatorskich dla wnętrz, w którym określiła zakres działań konserwatorskich na podstawie przeprowadzonego własnego rozpoznania elementów zabytkowych, a także na podstawie m in. opracowania Zestawienie Elementów Zabytkowych autorstwa dr. M Ł z zespołem.

Program prac konserwatorskich dla wnętrz wraz z koncepcją aranżacji wnętrz został złożony w [...]WKZ 2 grudnia 2019 r. i pismem z 7 stycznia 2020 r. uzyskał akceptację: Pełniąca nadzór konserwatorski, mając wątpliwości co do wydanego uzgodnienia i zapisów pozwolenia konserwatorskiego, podczas jednej z komisji konserwatorskich po oględzinach obiektu 24 lipca 2020 r. z udziałem insp. dr D D, poruszyła temat uzgodnienia programu prac konserwatorskich dla wnętrz i ostatecznie 28 października 2020 r. wysłano do urzędu pismo o ustalenie stanu faktycznego. W piśmie [...]WKZ z 17 listopada 2020 r. stwierdzono, że program prac konserwatorskich dla wnętrz, który do tej pory występował w obiegu prawnym, jest tylko uzgodnieniem, należy go ponownie złożyć i uzyskać pozwolenie konserwatorskie. Ta decyzja spowodowała wstrzymanie przewidzianych w harmonogramie prac konserwatorskich we wnętrzach oraz dalszych badań na obecność reliktów polichromii w wytypowanych pomieszczeniach. Realizując decyzję organu I instancji i w celu dalszego doprecyzowania rozwiązań zawartych w projekcie wnętrz oraz zgodnie z zapisami pozwolenia konserwatorskiego inwestor opracował szczegółowe projekty wykonawcze wymaganych przez organ elementów wraz z aktualizacją programu prac konserwatorskich dla wnętrz i oba te opracowania za stosownym wnioskiem 4 lutego 2021 r. złożył do uzgodnienia do [...]WKZ. Pomimo upływu ustawowych terminów na dzień wniesienia odwołania [...]WKZ nie zajął żadnego stanowiska w zakresie uzgodnionego przedmiotowych opracowań projektowych.

Inwestor podjął decyzję o zatrudnieniu dodatkowej osoby, która pełni bezpośrednio dodatkowy nadzór konserwatorski nad pozostałymi do wykonania pracami. O tym fakcie inwestor pismem z 11 kwietnia 2021 r. powiadomił [...]WKZ i do organu została wysłana informacja o osobie powołanej na to stanowisko.

Dla pełnego udokumentowania faktu pełnienia nadzoru konserwatorskiego wraz z odwołaniem przedłożony został "Dziennik prac konserwatorskich - Wyciąg z kart obiektów / ksera i nadzorów wykonanych w czas/e od XI 2019 do III 2021" opracowanego przez M M - T oraz "Wytyczne konserwatorskie i projektowe dla opracowania ścian w obiekcie Etap Pierwszy Listopad 2019 - Marzec 2021" opracowane przez M M - T oraz architekta głównego - S L. - przedmiotowe opracowanie stanowi załącznik nr 4 do Odwołania.

Mając na uwadze przytoczone przez skarżącą niezgodności poczynionych przez [...]WKZ oraz Ministra ustaleń faktycznych, nie sposób uznać, aby organ zgromadził i zbadał w sposób wyczerpujący całokształt materiału dowodowego. Gdyby organ faktycznie prawidłowo dokonał oceny materiału dowodowego powinien dojść do przekonania, że nie zachodzą przesłanki określone w art. 43 ust. 1 pkt 2 u.o.z.

Organ nie odniósł się do sformułowanego w odwołaniu zarzutu dotyczącego pozbawienia przez [...]WKZ inwestora prawa do czynnego udziału w sprawie, przez uniemożliwienie mu zapoznania się i wypowiedzenia co do zabranego w sprawie materiału dowodowego, stanowiącego podstawę wydanej w sprawie decyzji organu I instancji.

[...]WKZ nie doręczył inwestorowi sporządzonego audytu autorstwa R P w przedmiocie stwierdzenia zgodności prowadzonych robót budowlanych w odniesieniu do wydanego pozwolenia konserwatorskiego. Okoliczność taje o tyle istotna, że przeprowadza 16 marca 2021 roku przez [...]WKZ kontrola miała stanowić weryfikację zapisów przedmiotowego Audytu. Do dnia wniesienia odwołania przekazano Spółce przedmiotowego Audytu.

Inwestorowi nie przekazano prawidłowo sporządzonego protokołu z przeprowadzonej 16 marca 2021 roku kontroli. Dokument otrzymany przez Spółkę nie został bowiem podpisany przez niektóre osoby uczestniczące w kontroli, co powoduje, że nie można było go uznać za skuteczny dokument. Inwestor w tym zakresie otrzymał jedynie odpis protokołu z adnotacją "8 nieczytelnych podpisów".

Brak doręczenia Spółce powyższych dokumentów celem ustosunkowania się do ich treści, pozbawił ją możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonych w sprawie dowodów, naruszając tym samym jedno z podstawowych praw przysługujących stronie postępowania administracyjnego.

O kontroli inwestor został poinformowany po tym jak otrzymał 15 marca 2021 korespondencję mailową z [...]WKZ wraz ze skanem ww. powiadomienia o kontroli. W tej samej korespondencji organ I instancji poinformował inwestora, że zawiadomienie o kontroli w formie tradycyjnej korespondencji zostało skierowane 9 marca 2021, a jego doręczenie nastąpiło 15 marca 2021 w godzinach popołudniowych. Tak więc inwestor został postawiony w sytuacji, w której kontrola miała odbyć się w terminie krótszym niż 24 godziny od powzięcia informacji o jej przeprowadzeniu. Fakt ten nie pozwolił na skompletowanie w tak krótkim czasie pełnego składu osób, jakie sprawują nadzór nad pracami konserwatorskimi na obiekcie i stąd też ograniczona ilość tych osób podczas samej kontroli.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ ogranicza się wyłącznie do lakonicznego stwierdzenia, że materiał dowodowy sprawy daje wystarczające podstawy do uznania, że w przedmiotowej sprawie przekroczono zakres prac, na który uzyskano pozwolenia organu ochrony zabytków oraz nie dopełniono warunków konserwatorskich. Jednocześnie w trakcie prowadzenia prac nie zawiadomiono konserwatora o zagrożeniach lub nowych okolicznościach ujawnionych w trakcie prowadzenia wskazanych w pozwoleniu robót budowlanych. Takie uzasadnienie stanowi oczywiste zaniechanie wskazania przez organ podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, pozwalającego na zweryfikowanie, z jakich okolicznościach organ wywiódł, że prowadzone prace budowlane przekroczyły zakres prac, na które uzyskano pozwolenie konserwatorskie i nie dopełniono warunków konserwatorskich w tym nadzoru konserwatorskiego, czy wreszcie, okoliczności, że Spółka nie powiadomiła organu I instancji o wszelkich zdarzeniach nagłych.

Brak odniesienia się do podniesionych w odwołaniu zarzutów i ograniczenia uzasadnienia wyłącznie do stwierdzenia, że materiał dowodowy daje wystarczające podstawy do utrzymania decyzji [...]WKZ, uniemożliwia Spółce jakąkolwiek kontrolę prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika w żaden sposób, na jakiej podstawie prawnej i faktycznej oparł się organ utrzymując decyzję organu I instancji w mocy. Uniemożliwia to zweryfikowanie w jakikolwiek sposób rozumowania organu, nie wspominając już o tym, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymagań stawianych organom administracji publicznej zasadą przekonywania z art. 11 k.p.a.

Braki uzasadnienia zaskarżonej decyzji uniemożliwiają zweryfikowanie przez inwestora podstaw prawnych i faktycznych nałożonego na Inwestora obowiązku.

Konsekwencją naruszenia przez organ przepisów, błędnie utrzymał on w mocy decyzję organu I instancji, podczas gdy powinien on uchylić decyzję [...] WKZ oraz umorzyć postępowanie w całości.

Organy naruszyły art. 43 ust. 1 pkt 2 u.o.z., błędnie przyjmując, że w stanie faktycznym zachodzą przesłanki wydania decyzji o wstrzymaniu robót budowlanych wykonywanych w sposób odbiegający od zakresu warunków określonych w pozwoleniu konserwatorskim. Gdyby [...]WKZ i Minister prawidłowo zebrał i ocenił materiał dowodowy, doszedłby do wniosku, że wszelkie prowadzone przez inwestora prace budowlane są zgodne z uzyskanym pozwoleniem konserwatorskim oraz budowlanym, a w konsekwencji brak jest przesłanek do wydania decyzji organu I instancji.

Wobec faktu, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności nakazujące nałożenie na Inwestora obowiązku decyzją wydaną na podstawie art. 43 ust. 1 pkt 2 u.o.z. konieczne jest również umorzenie postępowania w całości z uwagi na brak zaistnienia przesłanek do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych.

W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja (i decyzja ją poprzedzająca) była prawidłowa, a skarga nie była zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że ochrona dziedzictwa narodowego (a więc również zabytków) jest konstytucyjnym obowiązkiem Rzeczypospolitej Polskiej (art. 5 Konstytucji RP). Ochrona zabytków polega między innymi na obowiązkowym podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków (art. 4 pkt 2 u.o.z.). Wojewódzki konserwator zabytków jest wyspecjalizowanym i posiadającym stosowną wiedzę merytoryczną organem ochrony, któremu ustawodawca przyznał wykonywanie zadań określonych w art. 91 ust. 4 u.o.z. Z hipotezy ww. przepisu wynika, że konserwator ten ma obowiązek ochrony zabytków nie tylko w postępowaniu reglamentacyjnym (a więc wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń w sprawach określonych w tej ustawie oraz w przepisach odrębnych – art. 91 ust. 4 pkt 4 u.o.z.), ale również sprawuje nadzór nad prawidłowością prowadzonych prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych i innych działań przy zabytkach (art. 91 ust. 4 pkt 5 u.o.z.).

Zakresowi zadań wojewódzkiego konserwatora zabytków odpowiada również przyznane mu przez ustawodawcę uprawnienie do władczego działania w wypadku samowolnego prowadzenia przy zabytku wpisanym do rejestru ww. prac lub robót (a więc bez pozwolenia konserwatorskiego) lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu. Sposób tego władczego działania został określony m.in. w mającym w niniejszej sprawie zastosowanie art. 43 ust. 1 u.o.z.

W wypadku stwierdzenia przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, że przy zabytku wpisanym do rejestru wykonywane są prace konserwatorskie, restauratorskie (art. 43 ust. 1 pkt 1 u.o.z.) lub roboty budowlane (art. 43 ust. 1 pkt 2 u.o.z.) – również w jego otoczeniu – w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu, wówczas jest on zobowiązany do wydania decyzji o wstrzymaniu wykonywania takich prac lub robót. Ustawodawca nie przewidział w takim wypadku luzu decyzyjnego; jeżeli organ uzna roboty budowlane za niegodne z pozwoleniem konserwatorskim, musi je wstrzymać. Norma zawarta w cytowanym przepisie ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co jednoznacznie wynika z jego treści. Wykładnia literalna przepisu jest zresztą zgodna z celem, którym było zapewnienie możliwości sprawowania przez wyspecjalizowany organ ochrony zabytków ścisłego nadzoru na inwestycjami prowadzonymi przy zabytkach wpisanych do rejestru. Przepisy u.o.z. nie przewidują, w odróżnieniu od Prawa budowlanego, instytucji nieistotnego odstąpienia od projektu budowlanego (por. m. in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1193/20, CBOSA).

Jest rzeczą oczywistą, że skuteczność działań konserwatorskich, mających zapobiec potencjalnemu uszkodzeniu lub zniszczeniu zabytku w takich sprawach zależy od szybkości wydania nakazu wstrzymania prac - tak, aby uszczerbek dla wartości zabytku był jak najmniejszy (por. wyrok WSA w Warszawie z 4 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 177/18, CBOSA).

Wydanie decyzji w trybie art. 43 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.z. jest niezależne od ilości naruszeń warunków udzielonego pozwolenia konserwatorskiego. Obojętnym prawnie jest, czy inwestor dopuścił się szeregu czynności, niezgodnych z udzielonym pozwoleniem, czy też jednego. Dyspozycja ww. przepisu nie pozostawia bowiem wątpliwości, że każde (nawet jednokrotne) naruszenie powoduje obowiązek organu wstrzymania wszystkich robót budowlanych lub prac.

Warto w tym aspekcie zwrócić uwagę na ograniczony czasowo okres obowiązywania decyzji wstrzymującej prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu. Zgodnie z art. 44 ust. 1 pkt 1 – 4 u.o.z. decyzja taka wygasa po upływie 2 miesięcy od dnia jej doręczenia, jeżeli w tym terminie wojewódzki konserwator zabytków nie wyda decyzji nakazującej przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, z określeniem terminu wykonania tych czynności albo nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie wstrzymanych badań, prac, robót lub innych działań przy zabytku, przy czym wniosek o wydanie tego pozwolenia składa się w terminie nie dłuższym niż 7 dni od dnia doręczenia decyzji, albo nakładającej obowiązek podjęcia określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych badań, prac, robót lub innych działań przy zabytku do zgodności z zakresem i warunkami określonymi w pozwoleniu, wskazując termin wykonania tych czynności, albo zakazującej prowadzenia wstrzymanych działań.

Decyzja wydawana na podstawie art. 43 ust. 1 stanowi więc o doraźnym, czasowo ograniczonym zabezpieczeniu zabytku wpisanego do rejestru przed potencjalnym uszkodzeniem lub zniszczeniem pracami; w tym robotami niezezwolonymi uprzednio przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Nie jest w tym zakresie decyzją merytoryczną, nakładającą na inwestora obowiązki określonego działania, mającego przywrócić stan zgodny z prawem. Organ nie prowadzi więc pełnego postepowania dowodowego w celu ustalenia szczegółowego zakresu i przyczyn dokonanych odstępstw. Dla wstrzymania robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, wystarczające jest samo stwierdzenie prowadzenie ich niezgodnie z warunkami wydanego pozwolenia; przed wydaniem decyzji organ nie jest uprawniony do badania przyczyn, dla których inwestor odstąpił od zaakceptowanej pozwoleniem konserwatorskim dokumentacji projektowej (podobnie WSA w Warszawie w ww. wyroku z 13 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1193/20).

Postępowanie dowodowe w rozumieniu art. 7 k.p.a. prowadzone jest – co do zasady - dopiero w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 44 u.o.z. Wówczas, zgodnie z ogólnymi regułami postępowania, następuje szczegółowe wyjaśnienie stanu obiektu oraz ocena rodzaju i wpływu działań prowadzonych niezgodnie z pozwoleniem na zabytek, a także ustalenia sposobu dalszego postępowania, niezbędnego z punktu widzenia zasad ochrony konserwatorskiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że dopiero w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 44 u.o.z., może dojść – po przeprowadzeniu pełnego postępowania - do np. do zalegalizowania prac, robót lub innych działań prowadzonych wbrew zgodzie wojewódzkiego konserwatora zabytków, gdyż art. 44 ust. 1 pkt 2 przewiduje możliwość uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na wstrzymane prace lub roboty budowlane.

Odnośnie podnoszonych przez pełnomocników skarżącej zarzutów odnoszących się do nieprawidłowego i niezgodnego z zasadami ogólnymi prawa administracyjnego prowadzenia postępowania przez [...]WKZ (czego – jak twierdzą – nie dostrzegł Minister) i w efekcie pozbawienia Spółki możliwości czynnego udziału w postępowaniu w rozumieniu art. 10 § 1 k.p.a. należy wyjaśnić, co następuje. Z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie wynika, że wydanie decyzji z art. 43 ust. 1 u.o.z. musi być poprzedzone przeprowadzeniem jakiegokolwiek postępowania dowodowego, a w szczególności kontroli (o której mowa np. w art. 38 - 42 u.o.z.).

Informacje uzasadniające wydanie ww. decyzji wstrzymującej prace, roboty budowlane i inne działania przy zabytku, organ właściwy może powziąć z różnych źródeł, a czynności kontrolne są tylko jednym z nich. Dlatego też udział inwestora, jako strony, w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji z art. 43 ust. 1 u.o.z. ograniczony jest charakterem tego postępowania. Nie ma ono "stadiów" w rozumieniu art. 10 § 1 k.p.a., ani nie służy zbieraniu dowodów i materiałów, co do których inwestor musiałby mieć prawo wypowiedzi. Z natury rzeczy ma być szybkie i jego jedynym celem prawnym jest zabezpieczenie przez zaledwie dwa miesiące zabytku wpisanego do rejestru przed potencjalnym uszkodzeniem lub zniszczeniem pracami lub robotami niezezwolonymi uprzednio przez wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Charakter postępowania z art. 43 ust. 1 u.o.z. – w ocenie tut. Sądu – w pełni koresponduje z wspomnianym na wstępie uzasadnienia obowiązkiem organów z art. 4 pkt 2 u.o.z. Obowiązek ten – jak wynika z hipotezy wskazanego przepisu – dotyczy bowiem zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków. "Zagrożenie" nie jest równoznaczne ze spowodowaniem ww. uszczerbku (w tym uszkodzenia lub zniszczenia) "Zagrożeniem" jest stanem potencjalnym, może wynikać albo z ewentualnych następstw określonych i rzeczywiście podjętych działań lub zaniechań inwestora, albo z negatywnej w tym zakresie oceny prac lub robót budowlanych dokonywanej przez przecież wyspecjalizowany w ochronie zabytków organ, jakim jest konserwator zabytków.

Z uwagi na powyższą ocenę prawną tut. Sądu nie można uznać zarzutów skarżącej ujętych w pkt. II. 1 i II. 2 a – b skargi, a rozwiniętych w jej uzasadnieniu odnoszącym się do konkretnych robót budowlanych i uchybień i w tym zakresie polemiki z motywami decyzji pierwszoinstancyjnej za skuteczne procesowo. Ocena bowiem tych zarzutów – jako stanowiska strony – należy do organu w postępowaniu toczącym się, ale na podstawie art. 44 ust. 1 u.o.z.

W tym jednakże aspekcie należy zwrócić uwagę, że – co słusznie zauważył organ II instancji - po wydaniu przez [...]WKZ decyzji o wstrzymaniu robót budowalnych, w terminie, o którym mowa w art. 44 ust. 1 u.o.z. organ ten wydał [...] kwietnia 2021 r. decyzję nr [...], nakładającą na skarżącą obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na wskazane w tej decyzji roboty budowlane oraz prace konserwatorskie, w ramach inwestycji przy ul. [...]/[...]/[...], określając termin złożenia wniosku. Na rozprawie 10 czerwca 2022 r. profesjonalny pełnomocnik skarżącej oświadczył, że powyższa decyzja została wykonana przez Spółkę.

Jak wynika z akt sprawy, ww. decyzja [...]WKZ z [...] kwietnia 2021 r. nakłada na skarżącą obowiązek uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na roboty budowlane w celu doprowadzenia wykonywanych prac, robót lub innych działań przy zabytku do zgodności z zakresem i warunkami określonymi w pozwoleniu (pkt 1 i w części pkt 2 decyzji), jak również uzyskania pozwolenia na inne prace (pkt 2 w części i pkt 3 decyzji), a ponadto zabrania dokonywania dalszej rozbiórki substancji murowej obiektu i robót budowlanych w pomieszczeniach, w których istnieje prawdopodobieństwo występowania dekoracji malarskich (pkt 4 decyzji). Uzasadnienie ww. decyzji odnosi się zarówno do udzielonego skarżącej uprzednio pozwolenia konserwatorskiego i jego warunków, jak i wykonanych przez Spółkę robót i prac przy zabytku.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wydanie [...] kwietnia 2021 r. przez [...]WKZ decyzji nr [...]– jako następstwie prawnym wydania decyzji będącej przedmiotem niniejszego postępowania – dodatkowo potwierdza, że organ I instancji zasadnie wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i prac przy zabytku wpisanym do rejestru. Takim potwierdzeniem jest też wykonanie przez skarżącą tej decyzji z [...] kwietnia 2021 r.. Jak zaś wspomniane zostało we wcześniejszej części uzasadnienia, wydanie decyzji w trybie art. 43 ust. 1 pkt 1 i 2 u.o.z. jest niezależne od ilości naruszeń warunków udzielonego pozwolenia konserwatorskiego.

Zarówno uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i Ministra sporządzone zostało z uwzględnieniem wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew stanowisku skarżącej, zawiera takie uzasadnienie faktyczne i prawne, jakie było niezbędne przy uwzględnieniu specyfiki decyzji wydawanej w trybie art. 43 ust. 1 u.o.z. W szczególności wskazana jest podstawa prawna podejmowanej decyzji, uzależniona od organu, który ją wydawał (art. 43 ust. 1 pkt 2 u.o.z. w decyzji [...]WKZ i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w decyzji Ministra).

Minister poprawnie zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymując w mocy prawidłową decyzję [...]WKZ.

Organa nie naruszyły zasady wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a., gdyż za takie działanie nie można uznać prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, nawet jeśli strona z nim się nie zgadza.

W sprawie nie został naruszony art. 80 k.p.a., gdyż organa obu instancji nie dopuściły się dowolności w ocenie zebranego materiału dowodowego, ale dokonały takiej jego oceny, jaka była niezbędna dla ustalenia przesłanek wydania decyzji w trybie art. 43 ust. 1 u.o.z., co było też przedmiotem wyżej dokonanej oceny prawnej tut. Sądu.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.