Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1523/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 50
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 864/11 w sprawie ze skargi Z.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 15 lipca 2011 r. nr SKO/ZP/154/1408/11 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 864/11, oddalił skargę Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 15 lipca 2011 r., nr SKO/ZP/154/1408/11, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W motywach wyroku Sąd powołał się na następujący stan faktyczny sprawy:

Decyzją z dnia 6 czerwca 2011 r. Prezydent Miasta Radomia, na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), zw. dalej u.p.z.p., oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dalej k.p.a., zgodnie z rozporządzeniami Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) oraz w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589), po ponownym rozpatrzeniu wniosku z dnia 7 maja 2010 r. złożonego przez Spółdzielnię Budownictwa Mieszkaniowego Łucznik w Radomiu, ustalił sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na: budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych, jednego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, zespołu garaży (28 sztuk) wraz z drogami wewnętrznymi, śmietnikami i placem zabaw na działkach o numerach: ..., ... i miejsc parkingowych na działkach o numerach: .... położonych w Radomiu przy ulicy R. oraz na budowie przedłużenia ulicy S. na działkach o numerach: ....

Organ ustalił, że miasto Radom nie posiada aktualnego, obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, działki o numerach: ... (grunty orne) stanowią własność inwestora, a pozostałe działki objęte przedmiotową decyzją oznaczone numerami: ... (droga), ... i ... (grunty orne) są własnością Gminy Miasta Radomia. Obszaru tego oraz projektowanej inwestycji nie dotyczą ograniczenia i zakazy wynikające z potrzeb ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, określonych w przepisach odrębnych, tj. ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. 2009 r., Nr 151, poz. 1220 ze zm.) oraz ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.). Organ przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, z której wynika, iż zostały łącznie spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wskazał, że stosownie do art. 53 ust. 4 u.p.z.p. uzyskano uzgodnienie z organem właściwym w sprawach melioracji wodnych – Marszałkiem Województwa Mazowieckiego oraz stanowiska Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w Radomiu i Szefa Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli: Z. B., J. O.-S., K. W., A. J., W. B., R. Z., J. K., M. T., J. D.-S., M. G., J. G., A. W. i R. M..

Decyzją z dnia 15 lipca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przedłużenia ulicy Starachowickiej na działkach o numerach: ... i w tym zakresie umorzyło postępowanie organu I instancji, zaś w pozostałej części decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO podniosło, że uzupełniony wniosek inwestora nie spełnia wymagań z art. 52 ustęp 2 u.p.z.p. w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla przedłużenia ulicy Starachowickiej. W ocenie organu odwoławczego warunki realizacji inwestycji celu publicznego nie mogą być rozstrzygane w drodze decyzji o ustalenie warunków zabudowy, a nadto zgodnie z art. 11 "i" ustęp 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.) w sprawach dotyczących realizacji inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stąd uchylenie w tej części zaskarżonej decyzji i umorzenie w tym zakresie postępowania pierwszoinstancyjnego. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że opracowana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w formie graficznej i tekstowej spełnia wymogi § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co przesądziło o spełnieniu warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tzw. kontynuacji funkcji. Z ustaleń analizy wynika także, że spełnione zostały pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło zarzutu zawartego w odwołaniach, iż teren planowanej inwestycji stanowi użytek ekologiczny w rozumieniu przepisu art. 42 ustawy o ochronie przyrody i jest chroniony przez prawo na podstawie art. 2 w zw. z art. 4 pkt 1 tejże ustawy. Organ II instancji powołał się na przepis art. 44 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym ustanowienie użytku ekologicznego następuje w drodze uchwały rady gminy. Dlatego, w jego ocenie, nieuzasadnione jest w niniejszej sprawie powoływanie biegłego z zakresu ochrony środowiska i przeprowadzanie oględzin przedmiotowego terenu, mające na celu ustalenie, iż stanowi on użytek ekologiczny, ponieważ wykracza to poza ramy postępowania; władna w tym zakresie jest rada gminy. Dodatkowo SKO zauważyło, że organ I instancji w zaskarżonej decyzji zobowiązał inwestora do ochrony wartościowych drzew i krzewów w rejonie inwestycji, nakazał opracować projekt zagospodarowania terenu na aktualnej mapie z naniesionym drzewostanem, opracować inwentaryzację oraz zapewnić oszczędne korzystanie z terenu w trakcie przygotowania i realizacji inwestycji (ochrona gleby, zieleni, naturalnego ukształtowania terenu i stosunków wodnych), do czego obliguje art. 74 i 75 ustawy Prawo ochrony środowiska. Odnosząc się do dalszych zarzutów stron SKO wskazało, że kwestie związane z dostępem światła do pomieszczeń mieszkalnych, uciążliwością inwestycji powodowaną przez hałas i zanieczyszczenia należą do oceny organu zatwierdzającego projekt budowlany i udzielającego pozwolenia na budowę.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję administracyjną złożył Z. B., wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zarzucając naruszenie art. 75 § 1, art. 78 § 1, art. 85 § 1 k.p.a., przez brak przeprowadzenia oględzin planowanej inwestycji na działkach: 73/16, 73/17 i 73/2, stąd decyzja o warunkach zabudowy nie odzwierciedla rzeczywistego drzewostanu oraz naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. przez brak wnikliwego i wyczerpującego materiału dowodowego, a także naruszenie art. 84 § 1 k.p.a. przez brak powołania biegłego z zakresu ochrony środowiska, a prócz tego błędy w ustaleniach faktycznych co skutkowało naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a. przez brak wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej, dla której SKO uchyliło tylko w części decyzję organu pierwszej instancji. Skutkiem powyższego dotychczas spokojna okolica, umożliwiająca komfortowe zamieszkiwanie wielu rodzin, stanie się "placem budowy", a nadto zostanie zniszczony unikalny kompleks leśny, znajdujący się na działkach zaplanowanej inwestycji.

Obszary zieleni stanowią teren lęgowy bażantów, przepiórek, kukułek, skowronków, jaskółek, pliszek, słowików, srok, kawek, szpaków, wróbli, nietoperzy, zajęcy, jeży, co oznacza, że cały ten obszar powinien podlegać ochronie, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 6 stycznia 1995 r.

W odpowiedzi na skargę SKO, po ponownym przeanalizowaniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje wcześniejsze argumenty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że istotę sporu w niniejszej sprawie stanowi przede wszystkim ustalenie, czy planowana inwestycja położona jest na terenach objętych jakąkolwiek formą ochrony przyrody w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. 2009, Nr 151, poz. 1220 ze zm.), czy stanowi las w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U.2005, Nr 45, poz. 435 ze zm.) i jakie znaczenie ma ewentualne ustalenie tych elementów w kontekście art. 61 ustęp 1 punkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przeprowadzonej w niniejszej sprawie, stosownie do art. 53 ustęp 3 u.p.z.p., analizy urbanistycznej warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynika, że obszary planowanej inwestycji nie dotyczą ograniczenia i zakazy wynikające z potrzeb ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, określonych w przepisach odrębnych, tj. w ustawie o ochronie przyrody oraz w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Teren jednej działki numer ... stanowi drogę gminną – ulicę R., natomiast pozostałe działki wskazane we wniosku: ... są gruntami ornymi i nigdy nie były zabudowane, ani zagospodarowane w inny sposób, np. w formie parku, dlatego działki o numerach ... zostały porośnięte dziką roślinnością.

Sąd Wojewódzki wskazał, że ustawodawca w art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody przedstawił zamknięty katalog form ochrony przyrody, do której zaliczył: parki narodowe, rezerwaty przyrody, parki krajobrazowe, obszary chronionego krajobrazu, obszary Natura 2000, pomniki przyrody, stanowiska dokumentacyjne, użytki ekologiczne, zespoły przyrodniczo-krajobrazowe oraz ochronę gatunkową roślin, zwierząt i grzybów. Przepis ten należy łączyć z art. 73 ustęp 1 punkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo o ochronie przyrody (Dz.U. 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.), z którego wynika, że w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru chronionego krajobrazu, obszaru Natura 2000, zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, użytku ekologicznego, stanowiska dokumentacyjnego, pomników przyrody oraz ich otulin.

Ustanowienie użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo-krajobrazowego następuje w drodze uchwały rady gminy, która określa nazwę danego obiektu lub obszaru, jego położenie, sprawującego nadzór, szczególne cele ochrony, w razie potrzeby ustalenia dotyczące jego czynnej ochrony oraz zakazy właściwe dla tego obiektu, obszaru lub jego części (art. 44 ustęp 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody). W omawianym przypadku brak jest takiej uchwały rady gminy, a więc nie można mówić, że roślinność porastająca działki planowanej inwestycji, której dokumentacja fotograficzna została przez skarżącego załączona do akt sprawy, stanowi użytek ekologiczny, czy zespół przyrodniczo-krajobrazowy. W tej sytuacji żądany przez skarżącego dowód z przeprowadzenia oględzin planowanej inwestycji nie ma znaczenia dla sprawy, a więc organ nie naruszył przepisów art. 75 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 85 § 1 k.p.a. Zaskarżona decyzja nie narusza również art. 78 ustawy o ochronie przyrody, który na radę gminy nakłada obowiązek zakładania i utrzymywania w należytym stanie terenów zieleni i zadrzewień. Teren zielony na działkach planowanej inwestycji powstał w wyniku braku ich właściwego zagospodarowania i w aktualnej sytuacji ochrona tych "dzikich" zadrzewień nie może niweczyć uprawnień inwestora, wynikających z prawa własności działek ... i ..., a mających odzwierciedlenie w zasadzie wolności zagospodarowania terenu, wyrażonej w art. 6 ustęp 2 punkt 1 p.z.p. Poza tym decyzja o warunkach zabudowy w punkcie 2 "b" obejmuje obowiązek dla inwestora ochrony wartościowych drzew i krzewów w rejonie inwestycji oraz opracowanie projektu zagospodarowania terenu na aktualnej mapie z naniesionym zinwentaryzowanym drzewostanem. W przedmiotowej sprawie nie były wymagane wiadomości specjalne z zakresu ochrony środowiska, dlatego brak było podstaw do powoływania biegłego z tej specjalizacji, o co wnioskował skarżący. Organy nie naruszyły więc przepisu art. 84 § 1 k.p.a. Wywodząc z treści art. 3 ustawy o lasach Sąd Wojewódzki doszedł do wniosku, iż nie ma też podstaw aby do terenu planowanej inwestycji stosować przepisy tej ustawy. W przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z lasem, tylko z gruntami ornymi, które na przestrzeni kilkudziesięciu lat samoistnie zarosły różnorodną roślinnością, ponieważ nie prowadzono tam żadnych prac budowlanych.

Z analizy urbanistycznej, będącej podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy wynika, że zainwestowanie terenu analizowanego pozwala określić wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Tak więc został spełniony warunek z art. 61 ustęp 1 punkt 1 u.p.z.p. oraz pozostałe warunki tego przepisu, zaś zarzut skarżącego, iż budowa budynku mieszkalnego wraz z usługami na parterze jest sprzeczna z funkcją i przeznaczeniem obszaru, jest niezasadny. Z uwagi na treść art. 5 "b" ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. 2004 r., Nr 121, poz.1266 ze zm.), teren działek oznaczonych numerami: ... określonych w rejestrze gruntów jako "grunty orne", nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, bowiem przepisów cytowanej ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast.

Zarzuty skarżącego co do uciążliwości planowanej inwestycji (dostęp światła do pomieszczeń, hałas, zanieczyszczenia) nie mogą być analizowane w przedmiotowej sprawie, ponieważ należą do oceny organu zatwierdzającego projekt budowlany i udzielającego pozwolenia na budowę. Dopiero po zatwierdzeniu tego projektu i uzyskaniu pozwolenia na budowę inwestor może przejść do realizacji zamierzenia, a do tego czasu nie może podejmować żadnych czynności związanych z samą budową (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 stycznia 2011 r., II SA/Łd 922/10, LEX nr 953617).

Materiał dowodowy zebrany w postępowaniu administracyjnym jest kompletny, wszechstronnie i wnikliwie oceniony przez organy obu instancji, a uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej ustalenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przedłużenia ulicy Starachowickiej na działkach o numerach: ... i umorzenie postępowania organu I instancji w tym zakresie należycie uzasadnione. Brak więc podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 k.p.a.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z. B., reprezentowany przez adwokata. Zaskarżonemu wyrokowi w całości zarzucono:

- naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 5 Konstytucji R.P. przez niezapewnienie ochrony przedmiotowego zadrzewionego terenu będącego i ostoją chronionego siedliska ptaków wbrew zasadzie zrównoważonego rozwoju, gdyż w warunkach sprawy istnieje realna możliwość realizacji zamierzonej inwestycji na terenach przyległych nie mających walorów przyrodniczych; art. 78 ustawy o ochronie przyrody przez nieuwzględnienie w analizie urbanistycznej i decyzjach, ewidentnych walorów przyrodniczych i krajobrazowych przedmiotowego terenu, przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc bez odniesienia się do realnego stanu faktycznego i wymaganych procedur właściwych dla tej fazy przeznaczenia terenu;

- naruszenie prawa procesowego, tj. art. 75, art. 77,art. 78, art. 84 i art. 107 k.p.a. przez brak ustaleń w terenie rzeczywistego charakteru przedmiotowego terenu, a oparcie rozstrzygnięcia tylko na teoretycznej interpretacji poszczególnych przepisów bez odniesienia się do znajdującej się w aktach dokumentacji fotograficznej.

Wskazując na te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada przedstawionym wymogom, nie zawiera też zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.

Ogólnikowość zarzutu naruszenia art. 5 Konstytucji RP oraz brak jakiegokolwiek uzasadnienia nie pozwala na pełne odniesienie się do tego zarzutu. Przypomnieć należy że zgodnie z treścią tej normy Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska - kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju.

Zasadę tę rozwijają przepisy ustaw, a w odniesieniu do okoliczności rozpatrywanej sprawy przepisy Prawa ochrony środowiska.

Art. 3 pkt 50 tej ustawy zawiera definicję legalną tego pojęcia wskazując, że przez zrównoważony rozwój rozumie się taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia jak i przyszłych pokoleń.

Zarówno przepisy tej ustawy, jak i powoływane w treści zaskarżonego wyroku przepisy innych ustaw konkretyzują w poszczególnych normach prawnych zasadę zrównoważonego rozwoju. Ma zatem ona charakter generalny, dlatego też powołując się na tę zasadę należy jej naruszenie wskazywać przez pryzmat konkretnego przepisu, który zasada ta realizuje. Ponieważ w skardze kasacyjnej zabrakło jakiejkolwiek argumentacji związanej z tak sformułowanym zarzutem nie można uznać go z usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej.

Zarzut naruszenia art. 78 ustawy o ochronie przyrody (Rada gminy jest obowiązana zakładać i utrzymywać w należytym stanie tereny zieleni i zadrzewienia.), postawiono jako zarzut naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego stanowi podstawę kasacyjną, jeżeli nastąpiło przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej – por. post. SN z 15 października 2001 r., I CKN 102/99 (LexPolonica).

Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyrok NSA z 13 września 2005 r., II OSK 16/05, LEX nr 192124, wyrok NSA z 23 lutego 2005 r., OSK 539/04, LEX nr 165771, czy wyrok NSA z 02 lutego 2005 r. OSK 1026/04, LEX nr 171170). Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia.

Jeśli podstawę kasacji stanowi zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki przepis sąd powinien zastosować – zob. wyr. NSA z 14 października 2005 r., I FSK 107/05. Zatem, próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 – wyr. NSA z 6 lipca 2004 r., FSK 192/04 (ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68).

Jak z powyższego wynika, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych – zob. np. wyr. NSA z 22 października 2004 r., GSK 811/04 (ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 68). Oznacza to, że podniesiony zarzut naruszenia przepisu poprzez nieuwzględnienie "realnego stanu faktycznego" jak to ujęto w skardze kasacyjnej nie jest podstawą kasacyjną w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a zatem nie ma on usprawiedliwionych podstaw. Nie wynika też ze skargi kasacyjnej jaką postać - w ocenie jej autora – miało przybrać naruszenie art. 78 ustawy o ochronie przyrody, skoro adresatem tego przepisu jest rada gminy, a nie wskazano nawet, czy chodzi o błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji.

Z kolei wskazanych w skardze kasacyjnej naruszeń przepisów procedury administracyjnej nie powiązano z jakimkolwiek przepisem procedury sądowej, przypomnieć zaś należy, że sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., więc nie może ich naruszyć. Możliwe jest wprawdzie naruszenie tych przepisów przez organy administracji, ale formułując zarzut pod adresem sądu, związany z naruszeniem przepisów k.p.a. przez organy, należy wskazać jakie przepisy p.p.s.a. zostały w związku z tym naruszone przez Sąd Wojewódzki. Tego zaś w skardze kasacyjnej nie wywiedziono.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, ze skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Dlatego orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.