Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 901/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant asystent sędziego Dawid Myszyński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 marca 2015 r. sprawy ze skargi D. S., E. S. na uchwałę Rady Gminy G. z dnia ... 2014 r. nr ... w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działki nr ..., ..., ... w obrębie B. B., gmina G. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2. zasądza od G.G. na rzecz skarżącego E. S. 300 (trzysta) złotych oraz na rzecz skarżącej D. S. kwotę 300 (trzysta) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] czerwca 2014 r. Rada Gminy G. podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej powoływanej jako "u.s.g.") oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647, dalej powoływanej jako "u.p.z.p.") uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działki nr 506/[...], 507/[...], 508/[...] w obrębie B., gmina G., stwierdzając jednocześnie, że przedmiotowy plan nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G., uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...] lipca 2013 r.

Dnia [...] lipca 2014 r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] stwierdził nieważność - § 6 pkt 4, § 7 pkt 2, § 12 pkt 7, 8 i 21, § 13 pkt 2 lit. i oraz załącznika nr 2 w zakresie danych osobowych osób, które złożyły uwagi do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – ww. uchwały nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...] czerwca 2014 r.

Pismem z 19 lipca 2014 r., po wcześniejszym wezwaniu Rady Gminy G. do usunięcia naruszeń prawa zawartych w uchwale nr [...], D. S. i E. S. skutecznie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. skargę na przedmiotową uchwałę nr [...] Rady Gminy G., zarzucając organowi naruszenie następujących przepisów:

1) art. 1 ust. 2 u.p.z.p. poprzez niezastosowanie zasad wynikających z tego przepisu przy uchwalaniu planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działki 506/[...], 507/[...], 508/[...] w obrębie B., gmina G.,

2) art. 6 u.p.z.p. poprzez ograniczenie i niekorzystny wpływ ustaleń przyjętych w planie na wykonywanie prawa własności przez właścicieli nieruchomości sąsiednich,

3) art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez niezgodność planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G.,

4) art. 17 pkt. 6 lit. c u.p.z.p. oraz art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm., dalej powoływanej jako "u.o.g.r.l.), a także art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm., dalej powoływanej jako "u.l") poprzez brak w dokumentach planistycznych zgody na zmianę przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne.

5) art. 17 pkt 9 u.p.z.p. poprzez brak wyłożenia zmienionego projektu planu oraz nowej prognozy oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu.

6) art. 17 pkt.12 u.p.z.p. poprzez pozorne dokonanie czynności i stwierdzenie rozstrzygnięcia uwagi jako pozytywnej wbrew jej treści,

7) art. 19 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 11-14 u.p.z.p. poprzez brak ponowienia procedury planistyczną w niezbędnym dla dokonanej w projekcie zmiany zakresie,

8) art. 17 pkt. 6 lit.a u.p.z.p., w związku z negatywnym zaopiniowaniem projektu przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. (dalej RDOŚ),

9) art. 15 u.p.z.p., w szczególności art. 15 ust 1, ust. 2 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 5, pkt 6, pkt 7, pkt 8, pkt 9, pkt 10 oraz zasad określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587),

10) art. 55 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r, poz. 1235, dalej powoływanej jako "u.i.ś.o.") poprzez brak merytorycznego uzasadnienia i zawarcie nieprawdziwych informacji na temat, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględniona opinia RDOŚ,

11) art. 2, art. 7, art. 21, art. 31 ust. 3 art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez nieuwzględnienie dyspozycji tych przepisów w uchwale w stosunku do nieruchomości sąsiednich,

12) przepisów ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach przez ich niezastosowanie przy uchwalaniu planu, i nie uwzględnienie, że celem tej ustawy jest ochrona gruntów leśnych i, że w związku z tym wyznacza ona dopuszczalne ograniczenia w dysponowaniu przez właściciela daną nieruchomością,

13) art. 71 i art. 72 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm., dalej powoływanej jako "u.p.o.ś.") przez niezastosowanie tych przepisów w przyjętym planie,

14) art. 140 i 144 kodeksu cywilnego poprzez naruszenie prawa sąsiedzkiego postanowieniami planu,

15) innych wymienionych w skardze poszczególnych rozwiązań planistycznych.

W uzasadnieniu skargi skarżący odnosząc się do zarzutów wymienionych w pkt 1 i 2 skargi wskazali, że swoboda regulacyjna przysługująca gminom w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego nie jest absolutna. Organy gminy muszą kierować się ogólnymi zasadami określonymi, w szczególności przepisem art. 1 ust. 2 u.p.z.p., który nakazuje uwzględnienie w zagospodarowaniu przestrzennym szeregu wymagań m.in.: ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, waloru architektonicznego i krajobrazowego, ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów leśnych ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych, ekonomiczne przestrzeni, praw własności, potrzeb interesu publicznego. W ocenie skarżących zaskarżona uchwała narusza zasady wynikające z tego uregulowania. Skarżący podkreślili, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ustawodawca w tym samym artykule, jak zaznaczyli, zamieścił przepis mówiący o tym, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.) oraz zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1). Zdaniem skarżących podjęta uchwała wpływa negatywnie na możliwość korzystania z nieruchomości których są właścicielami (tj. z działek o funkcji mieszkaniowej nr 588/[...] i 585/[...]) zgodnie z przyznanymi decyzjami o warunkach zabudowy (funkcja mieszkaniowa) i zagospodarowania terenu, z uwagi na to, iż nieruchomości te sąsiadują z stanowiącymi przedmiot planu działkami nr 506/[...], 507/[...] i 508/[...], a na terenie objętym planem dopuszcza się lokalizację inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Skarżący zarzucili, że ustalenia planu otwierają szerokie możliwości przed właścicielem działek nr 506/[...], 507/[...], 508/[...] w związku z brakiem określenia gabarytów budowali, ich maksymalnej wysokości, możliwości lokalizacji inwestycji produkcyjnej przy braku kanalizacji, przez co naruszają interes prawny właścicieli sąsiednich nieruchomości.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p., a więc przepisu określającego, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, skarżący podnieśli że § 9 pkt. 3 uchwały - określający 15% powierzchni biologicznie czynnej jest sprzeczny z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G., albowiem teren objęty planem miejscowym jest położony w Studium w strefie A - urbanizacji, dla której Studium ustala min. 20% powierzchni biologicznie czynnej. Zaznaczyli, że w Studium wskazuje się, że kolizje potencjalne w związku ze zmianą przeznaczenia lub dotychczasowego użytkowania terenu, które wymagają szczegółowych analiz na etapie planowania przestrzennego lub realizacji inwestycji dotyczą m.in. sąsiedztwa istniejącej lub planowanej zabudowy mieszkaniowo-rekreacyjnej oraz produkcyjnej.

W kwestii zarzutu wymienionego w pkt 4 skargi skarżący zarzucili, że przedmiotowa uchwała została przyjęta pomimo braku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne od właściwych organów w procedurze sporządzania planu. W tym zakresie wskazali, że działki nr 506/[...], 507/[...], 508/[...] mające powierzchnię 6,2800 ha, są aktualnie pokryte drzewostanem w różnym wieku, z czego połowa całego obszaru stanowi las mieszany w wieku ok. 30 lat, że istniejący na działkach las, sąsiaduje i łączy się z kompleksem leśnym Lasów Państwowych, że teren ten jako leśny został oznaczony na mapie Geoportalu, że stan zagospodarowania tego terenu potwierdza także analiza flory, zbiorowisk roślinnych i drzewostanu, wykonana na początku lipca 2013 r. przez dr inż. T. S., że ustalenia dotyczące warunków przyrodniczych terenu potwierdzili także w dniu 20 sierpnia 2013 r. w trakcie dokonanej wizji pracownicy RDOŚ, że również inwentaryzacja przyrodnicza wykonana dla planu w sierpniu 2013 r. na zlecenie Wójta Gminy G. przez [...] potwierdza występowanie na tym terenie lasu. Ponadto zaznaczyli, że Wójt Gminy G. zlecił inż. leśnictwa M. C. opracowanie dokumentu "Szacunki brakarskie na działkach nr: 506/[...], 507/[...] oraz 508/[...] w obrębie B.", który został sporządzony w oparciu o ustawę o lasach, co w ich ocenie, dodatkowo wskazuje, że przedmiotowy teren ten lasem. Pomimo powyższego i poczynionych ustaleń Wójt nie dokonał jednak, jak zarzucili skarżący, zmiany w operacie ewidencji gruntów, mimo iż miał taki obowiązek (art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne), gdyż teren objęty planem już od dawna nie jest gruntem ornym, lecz od ponad 30 lat porośniętym lasem. Według skarżących stanowiło to zaniechanie celowe i w pełni świadome, mające na celu ominięcie procedury z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wymagającej uzyskania zgodny na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. W ocenie skarżących ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie daje podstaw do przyjęcia, iż jeżeli grunt w ewidencji nie jest sklasyfikowany jako las (grunty objęte planem oznaczone zostały w ewidencji jako grunty orne klasy VI), to nie jest lasem. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 2 pkt 1 u.o.g.l. gruntami leśnymi są grunty określone jako lasy w przepisach o lasach, a u.o.g.l. w tym zakresie w ogóle nie odnosi się do ewidencji gruntów, lecz ustawy o lasach. W myśl natomiast art. 3 pkt 1 u.l. lasem jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,1ha pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony. Reasumując skarżący stwierdzili, że skoro z powyższego wynika, że teren objęty planem stanowi las, to tym samym wymagał on uzyskania zgody na zmianę przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, gdyż w planie dopuszczono zabudowę produkcyjno-składowo-magazynową na objętych planem terenach leśnych. Brak uzyskania takiej zgody stanowi wiec zdaniem skarżących rażące naruszenie procedury planistycznej, uzasadniające stwierdzenie nieważności planu, niezależnie od innych naruszeń (wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 maja 2011 r. , sygn. akt II SA/Kr 342/11; wyrok NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1900/08).

Odnośnie zarzutów dotyczących nie wyłożenia zmienionego projektu planu oraz nowej prognozy oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu, pozornego dokonania czynności z art. 17 pkt 12 u.p.z.p. i braku ponowienia procedury planistycznej w niezbędnym zakresie dla dokonanej w projekcie zmiany, skarżący wskazali, że po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, dokonano istotnej jego zmiany (tj. przepisu § 6 pkt 5 zawierającego bezwzględny nakaz ochrony istniejącego drzewostanu), a następnie uchwalono go w innej postaci (§ 6 pkt 5 – nakaz ochrony istniejącego drzewostanu, z uwzględnieniem odpowiednio ustaleń zawartych w pkt 6 i 7; do wycinki przeznaczyć drzewa samosiejki, pozostające w kolizji z projektowaną na obszarze w granicach planu funkcją produkcyjno-składowo-magazynową, zgodnie z przepisami ochrony przyrody). Wprowadzone przez Wójta Gminy G. zmiany w planie, w stosunku do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu, były tak istotne, jak zaznaczyli skarżący, że plan ten został negatywnie zaopiniowany przez RDOŚ. Podkreślili także, że dokonane zmiany w projekcie planu po wyłożeniu go do publicznego wglądu, wbrew temu co zawarł Wójt w piśmie z [...] lutego 2013 r. zatytułowanym "Rozstrzygniecie Wójta Gminy G.", nie wynikały z uwzględnienia uwag zgłoszonych przez mieszkańców. Zdaniem skarżących, w przypadku dokonania zmiany planu przez organ wykonawczy gminy należy ponowić procedurę planistyczną w niezbędnym dla dokonanej w projekcie zmiany zakresie, a nie tylko w zakresie uzgodnień z właściwymi organami. Oznacza to konieczność ponownego wyłożenia zmienionego projektu planu, tym bardziej, że w tej sprawie, zmiana projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu nie wynikała z inicjatywy z zewnątrz, ale Wójta Gminy G. Dlatego też, zdaniem skarżących, w sprawie niezbędne było ponowne wyłożenie zamiennego projektu do publicznego wglądu, bez względu na to czy zmiana projektu została dokonana przez Wójta, czy przez Radę. Ponadto skarżący zaznaczyli, że również powstała we wrześniu 2013 r. nowa prognoza oddziaływania na środowisko, sporządzona na podstawie nowej inwentaryzacji przyrodniczej wykonanej dla planu, nie została wyłożona do publicznego wglądu przed uchwaleniem planu. Tymczasem prognoza oddziaływania na środowisko sporządzona w związku z uchwalanym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 46 pkt 1 u.i.ś.o.) jest dokumentem wymagającym udziału społeczeństwa. Wobec tego organ opracowujący projekt dokumentu musi wypełnić dyspozycję art. 39 u.i.ś.o., w tym poinformować o sposobie i miejscu składania uwag i wniosków, wskazując jednocześnie co najmniej 21-dniowy termin ich składania. Skoro więc w sprawie do publicznego wglądu została wyłożona prognoza oddziaływania na środowisko opracowana w 2012 r., a we wrześniu 2013 r. powstała nowa prognoza oddziaływania na środowisko, sporządzona na podstawie nowej inwentaryzacji przyrodniczej wykonanej w sierpniu 2013 r. na zlecenie Wójta Gminy G., która nie została wyłożona do publicznego wglądu przed uchwaleniem planu, pomimo iż nowo opracowane dokumenty wymagające udziału społeczeństwa powinny być przyjmowane przy zachowaniu takich samych standardów, jak w przypadku pierwotnych dokumentów, to tym samym jak stwierdzili skarżący w sprawie naruszono przepis art. 39 u.i.ś.o.

W kwestii zarzutu naruszenia art. 15 u.p.z.p. i ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (§ 8 ust. 2, § 4 pkt 6 i 9) skarżący powołali się na brak spójności części testowej uchwały i załącznika graficznego planu, z uwagi na nie oznaczenia w załączniku graficznym trójkąta o wysokości 10 m we wschodnim narożu obszaru objętego planem, wynikającego z treści § 6 pkt 9 uchwały, a także na brak określenia parametrów zabudowy o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w związku z treścią przepisów § 9 pkt 5 i 6 uchwały dopuszczających sytuowanie budowli takich jak silosy oraz urządzenia i obiekty łączności publicznej bez ograniczenia wysokości, a także przepisu § 17 pkt 3 uchwały dopuszczającego dachy w projektowanych obiektach o dowolnym kształcie i spadku. Zdaniem skarżących wymienione zapisy planu (§ 9 pkt 5 i 6, § 17 pkt 3 uchwały) mają również charakter dyskryminujący, gdyż na podstawie decyzji o warunkach zabudowy wydanych dla skarżących zostały szczegółowo określone zasady zagospodarowania i zabudowy ich nieruchomości (z wysokością budynku, kątem nachylenia dachu, kolorystyka dachu itp.), a plan na nieruchomości sąsiedniej dopuszcza zabudowę bez ograniczenia wysokości. Poza tym skarżący zakwestionowali przepisy uchwały, nakładające na ich adresatów obowiązek uzyskania uzgodnień lub wydania warunków na wykonanie określonych działań na obszarze objętym planem (§12 pkt 5 i 7, § 13 pkt 2 lit. n i t uchwały), jako przepisy naruszające art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., gdyż uzależniające podejmowanie czynności od przyszłych uzgodnień i na warunkach określonych przez inne organy w odniesieniu do obszaru objętego planem.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 55 ust. 3 pkt 3 u.i.ś.o., a więc przepisu obligującego do załączenia do przyjętego dokumentu informacji w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione opinie właściwych organów, o których mowa wart. 57 i 58, w tym więc i opinia RDOŚ, skarżący wskazali, że nie spełnia przytoczonego wymogu z art. 55 ust. 3 pkt 3 u.i.ś.o., pisemne podsumowanie Strategicznej oceny oddziaływania na środowisko opracowane przez mgr. inż. arch. H. G., w którym stwierdza się jedynie, że pomimo negatywnego zaopiniowania projektu planu przez RDOŚ, nie wzięto tego pod uwagę, ze względu na nieprawidłowości, które wystąpiły w trackie wydawania opinii oraz niezasadność wniesionych uwag. W ocenie skarżący taki dokument narusza ww. przepis bowiem nie uzasadnia on w jaki sposób została wzięta pod uwagę i w jakim zakresie uwzględniona opinia RDOŚ.

Odnosząc się do zarzutów wymienionych w pkt 11 i 14 skargi skarżący powołali się na okoliczność uchwalenia ważnego aktu prawa lokalnego z naruszeniem procedury planistycznej, przyznania beneficjentom uchwalonego planu większych praw niż właścicielom nieruchomości sąsiednich oraz na okoliczności ograniczenia prawa własności przez akt prawa lokalnego. Wskazali, że ograniczenie terenu objętego planem do jednej nieruchomości, składającej się z trzech działek, uniemożliwia porównanie na gruncie postanowień planu, sytuacji właścicieli tej nieruchomości z sytuacją właścicieli pobliskich nieruchomości. Z tego powodu, przyjęcie postanowień planistycznych wymagało szczególnie wyczerpującego i dokładnego uzasadnienia, czego w sprawie zabrakło. W ocenie skarżących ustalenia planu mają dla nich charakter dyskryminujący i bezzasadnie ograniczają ich w wykonywaniu uprawnień właścicielskich. Skarżący wskazali, że las rosnący na działkach objętych planem stanowi dla nieruchomości sąsiednich (w tym skarżących) na których realizowana jest funkcja mieszkaniowa barierę ochronną przed szkodliwymi emisjami hałasu, pyłów i innych zanieczyszczeń pochodzącymi z usytuowanych w pobliżu dużych zakładów. Funkcja ochronna terenu objętego planem wynika ich zdaniem ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia tego terenu jako lasu, i stosunków miejscowych. Dlatego też kwestionowane przez nich ustalenia planu mają oczywisty wpływ na stosunki sąsiedzkie, gdyż przewidują usunięcie lasu oraz dopuszczają na jego terenie lokalizację inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Uzasadnia to zdaniem skarżących zarzut naruszenia art. 140 i 144 kodeksu cywilnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie od skarżących kosztów postępowania. W uzasadnieniu pisma organ wskazał, że zaskarżona uchwała była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego nr [...] Wojewody [...], w którym dokonało kontroli legalności planu. Powyższe rozstrzygnięcie stwierdziło nieważność części paragrafów zakwestionowanej uchwały oraz załącznika nr 2. Powyższe oznacza w ocenie organu, że przedmiotowa uchwała w obecnym kształcie, a więc po wyeliminowaniu na skutek rozstrzygnięcia nadzorczego niezgodnych z prawem relacji, odpowiada prawu. Organ podał, że dla omawianego obszaru w granicach planu obowiązuje studium, które ustala funkcję "istniejąca i projektowana zabudowa produkcyjna", wobec czego zmiana na funkcję przyrodniczą, czego żądają mieszkańcy B. nie jest możliwa gdyż wykluczałaby zgodność ustaleń planu ze studium. Organ wskazał na obowiązek walki z bezrobociem w gminie, którego wskaźnik sięga 20% co pociąga za sobą przeznaczenie spornego terenu pod inwestycje dające nowe miejsca pracy i przychód. Organ wskazał także, że obszar ten znajduje się w dzielnicy przemysłowej, przylega do zakładów o tej samej funkcji, tworząc i uzupełniając jednorodny kompleks, oddzielony od terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej obszarami lasów państwowych, które stanowią dla niej dodatkową barierę ochronną, poza zielenią izolacyjną ustaloną w projekcie planu. Wprawdzie na terenie objętym planem dopuszcza się lokalizację inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko jednak zapis ten jest obwarowany takimi zakazami i nakazami, które pozwolą na ograniczenie ewentualnej uciążliwości do wymiarów, na które pozwalają obowiązujące normy. W odniesieniu do zarzutów skargi Wójt stwierdził, że uchwała nie narusza chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, ponieważ sporządzona jest zgodnie z przepisami prawnymi w zakresie odległości pomiędzy różnymi funkcjami, w zakresie rozwiązań technicznych, także w kwestii gospodarki wodno - ściekowej itd., co potwierdza RDOŚ w B. pismem nr [...] z dnia 25 stycznia 2013 r., Ponadto nie występuje niezgodność ustaleń planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G., podjętym uchwałą Nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...] lipca 2013 r., w zakresie minimalnej powierzchni biologicznie czynnej. Pomimo, że w Rozdziale 3 w/w studium, odnoszącym się do wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, ustalono minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej w wysokości 20%, to ustalono jednak, iż są to wskaźniki "preferowane", a dalej w studium znajduje się zapis: "w zagospodarowaniu terenów zaleca się stosowanie wskaźników zapewniających spełnienie minimalnych lub maksymalnych parametrów, podane wskaźniki powinny podlegać uszczegółowieniu (zwiększeniu, zmniejszeniu), biorąc pod uwagę np.: intensywność zabudowy oraz skalę zabudowy poprzez dostosowanie terenu (miejsca), rodzaju obiektów i kompozycji inwestycji z otoczeniem. Uwzględniając powyższe zapisy zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G., w sporządzanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obejmującym działki nr 506/[...], 507/[...], 508/[...] w obrębie B., gmina G .przyjęto udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej minimum 15%, biorąc pod uwagę funkcję produkcyjno - składowo - magazynową zaprojektowaną na obszarze w granicach planu. Dalej organ podał, że na obszarze objętym planem występują grunty pochodzenia mineralnego klasy RVI, co jego zdaniem wyklucza potrzebę wystąpienia do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wyrażenie zgody na przeznaczenie tych gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Odpierając zarzut związany ze złamaniem procedury planistycznej, udziału społeczeństwa, organ podał, że w wyniku pozytywnego rozpatrzenia niektórych uwag zostały wprowadzone niewielkie zmiany do projektu planu i prognozy oddziaływania na środowisko przyrodnicze ustaleń planu, a następnie w niezbędnym zakresie ponowiono uzgodnienia i opiniowanie. Organ podkreślił, że wprowadzone zmiany są niewielkie, mają charakter uszczegółowienia, bardziej precyzyjnego przedstawienia przyjętych w planie ustaleń, więc nie stwierdzono potrzeby ponownego wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Powyżej w ocenie organu jest zgodne z art. 17 pkt 13 u.p.z.p., który nakłada tylko obowiązek ponownego uzgodnienia w niezbędnym zakresie wprowadzonych zmian do projektu planu, wynikających z przyjęcia uwag zgłoszonych w procedurze wykładania do publicznego wglądu tegoż projektu planu i prognozy oddziaływania na środowisko przyrodnicze jego ustaleń. Odnosząc się do nieuwzględnienia negatywnej opinii RDOŚ organ stwierdził, że obszar w granicach mpzp nie jest położony w obszarze prawem chronionym, więc ocena ustaleń zawartych w planie, dokonana przez RDOŚ jest opinią, której organ sporządzający plan, zgodnie z art. 55 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, nie ma obowiązku uwzględnienia w projekcie dokumentu. W tej sprawie Wójt opracował "Rozstrzygnięcie Wójta Gminy G. w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu" nr [...] z dnia [...].02.2014 r., w którym uzasadnił swoje stanowisko dotyczące uwag RDOŚ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje orzekanie w sprawach m.in. skarg na akty prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Konstytucja RP określa, że akty prawa miejscowego stanowią źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2), że akty te są ustanawiane przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94) oraz, że warunkiem wejścia ich w życie jest ich ogłoszenie, według zasad i trybu określonego w ustawie (art. 88 ust. 1 i 2). Przytoczone regulacje konstytucyjne konstruują najważniejsze cechy aktów prawa miejscowego.

Podkreślić należy, że akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego na podstawie ustaw ustrojowych, które stanowią lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Ustawą taką jest m.in. ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 534 ze zm., dalej powoływanej jako u.s.g.). Zgodnie z art. 101 ust. 1 tej ustawy każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przytoczna regulacja wymaga zatem dla skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego, spełnienia dwóch formalnych przesłanek: uprzedniego wezwanie organu do usunięcia naruszenia oraz wykazanie przez stronę skarżącą, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. W niniejszej sprawie przesłanki te zostały spełnione, co obligowało Sąd do dokonania kontroli legalności zaskarżonej uchwały.

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W związku z tym, iż przedmiot skargi w niniejszej sprawie stanowi akt prawa miejscowego w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ocenę legalności takiego aktu determinuje regulacja zawarta w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., odnosząca się wprost do tego rodzaju aktu prawa miejscowego. Wskazany przepis określa, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści wskazano przepisu wynika, że przewiduje on trzy rodzaje wad planu miejscowego i studium powodujących nieważność tych aktów. Są nimi: naruszenie zasad sporządzania aktów planowania gminnego, istotne naruszenie trybu (procedur) ich sporządzania oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie sporządzania projektu studium lub planu miejscowego. Omawiany przepis wprowadza zatem sankcję nieważności uchwały, za określone w nim naruszenia. W doktrynie przyjmuje się, że tryb sporządzania studium lub planu miejscowego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia tych aktów. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Natomiast co do zasad sporządzania planu, o których wspomina art. 28 ust. 1 u.p.z.p., to nie zostały one w ustawie skatalogowane. Do pojęcia zasad odwołuje się art. 1 pkt 1 ustawy, który stanowi, że ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Zasady sporządzania planu, jak podnosi się w orzecznictwie i doktrynie, powinny być interpretowane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem problematyki merytorycznej związanej ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki). Należy zauważyć, iż większym rygoryzmem nacechowane jest naruszenie zasad sporządzania planu. O ile bowiem naruszenie trybu sporządzania planu może stanowić podstawę nieważności uchwały tylko wówczas, gdy jest istotne, to przy naruszeniu zasad ich sporządzania, każde naruszenie wywołuje skutek nieważności uchwały i, uznawane jest więc za istotne naruszenie prawa (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 1054.13, lex nr 1407087).

Przystępując w pierwszej kolejności do oceny trybu podjęcia zaskarżonej do Sądu uchwały nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działki nr 506/[...], 507/[...], 508/[...] w obrębie B., gmina G., należy wskazać, iż na tle unormowań u.p.z.p. procedura planistyczna ma charakter sformalizowanych i podejmowanych w określonej kolejności czynności procedurach, w ramach której można wyróżnić następujące etapy: podjęcie przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 1), ogłoszenie i zawiadomienie przez organ wykonawczy gminy o tej okoliczności oraz o możliwości składania wniosków do planu (art. 17 pkt 1 i 2), sporządzenie przez organ wykonawczy gminy projektu planu wraz z prognoza oddziaływania na środowisko i rozpatrzenie zgłoszonych wniosków (art. 17 pkt 4), a następnie zapewnienie przez ten organ wymogów co do współdziałania z właściwymi organami oraz uzyskanie zgodny na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 17 pkt 6), wprowadzenie zmian wynikających z uzyskanych opinii i uzgodnień (art. 17 pkt 9), ogłoszenie o wyłożeniu i wyłożenie projektu planu wraz z prognozą do publicznego wglądu (art. 17 pkt 9), zgromadzenia wniosków i uwag do projektu planu oraz ich rozpatrzenie (art. 17 pkt 11 i 12), wprowadzenie zmian do projektu wynikających z rozpatrzenia uwag i w niezbędnym zakresie ponownie uzgodnień (art. 17 pkt 13), a w końcu przedstawienia przez organ wykonawczy gminy projektu planu radzie gminy do podjęcia odpowiedniej uchwały wraz z listę nieuwzględnionych uwag (art. 17 pkt 14), ewentualne ponowienie w niezbędnym zakresie procedury planistycznej w przypadku stwierdzenia przez radę gminy konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu - w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu (art. 19), i ostatecznie podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie planu miejscowego wraz z rozstrzygnięciem uwag do projektu planu (art. 20 ust. 1).

Celem wymienionych powyżej sformalizowanych etapów procedury planistycznej jest m.in. zagwarantowanie znajomości i możliwości udziału w procesie tworzenia aktu planistycznego społeczności lokalnej. Spośród wymienionych regulacji przepisy art. 17 pkt 1, 2, 9, 11 i 12 oraz art. 19 i 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowią gwarancję realizacji tego celu i jednocześnie uprawnienia społeczeństwa. Sankcję za ich istotne naruszenie przewiduje natomiast art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Udział społeczeństwa w procesie opracowania projektu planu miejscowego przejawia się w szczególności w możliwości zgłoszenia uwag do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu. Jedyne przypadki, w których można dokonywać jakichkolwiek zmian w planie w stosunku do jego projektu wyłożonego do publicznego wglądu określone zostały w art. 17 pkt 19-13 i w art. 19 u.p.z.p. I tak w myśl przepisów art. pkt 9-13 wójt gminy ogłasza o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami, wyznaczając jednocześnie w ogłoszeniu termin, w trakcie którego można wnosić uwagi do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu, a następnie rozpatruje zgłoszone uwagi oraz wprowadza do projektu planu zmiany wynikające z rozpatrzenia uwag, po czym w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia (art. 17 ust. 2 pkt 11, 12, 13 ustawy). Zmiany planu po wyłożeniu go do publicznego wglądu mona również dokonać, po przestawieniu projektu planu radzie gminy. Stanowi o tym prześpi art. 19 u.p.z.p., który określa, że jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. W związku z tym, iż wymienione sytuacje, stanowią wyłączne przypadku, w których ustawodawca dopuścił możliwość dokonywania zmian planu w stosunku do jego projektu wyłożonego do publicznego wglądu, inne przypadki (poza wskazanymi w art. 17 pkt 13 i 19) należy uznać za niedopuszczalne. Niezgodne z prawem jest zatem postępowanie polegające na wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu, a następnie zmodyfikowanie zapisów tego projektu i uchwalenie przez radę gminy planu miejscowego w innym brzmieniu. Taka zmiana projektu pozostaje bowiem poza wiedzą zainteresowanej społeczności lokalnej i poza jej kontrolą. Sama ustawa, nakazując wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu, sankcjonuje obowiązek organów gminy do zapoznania, jeszcze w toku procedury planistycznej, społeczności lokalnej z projektem planu zagospodarowania przestrzennego, który po uchwaleniu przez radę gminy stanie się aktem prawa miejscowego, zawierającym przepisy powszechnie obowiązujące (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 września 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 250/07 - publikowany w internetowym zbiorze orzeczeń NSA https://cbois.nsa.gov.pl).). Dlatego też w art. 17 pkt 13 wskazuje się, że po wprowadzeniu przez wójta gminy zmian do projektu planu wynikających z rozpatrzenia uwag, w niezbędnym zakresie ponawia się uzgodnienia. Także dyspozycja art. 19 ust. 1 jednoznacznie określa, że w sytuacji stwierdzenia przez radę gminy konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu, w tym także uwzględnienia uwag, ponawia się w niezbędnym zakresie do dokonania tych zmian, czynności o których mowa w art. 17. W kwestii konieczności ponowienia procedury planistycznej w związku z uwagami do projektu planu, w orzecznictwie administracyjnymi utrwaliło się stanowisko, iż na zakres tego wymogu wpływ ma charakter prawny uwag wnoszonych do projektu planu. Gdy są to uwagi o charakterze indywidualnym, zgłaszane w odniesieniu do poszczególnych działek to jako takie mogą być uwzględniane przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta w trybie art. 17 pkt 13. Czym innym jest natomiast wprowadzanie zmian o charakterze ogólniejszym, wówczas gdy mamy do czynienia z konfliktem interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami. Zmiany leżące w interesie jednych, naruszają interesy innych właścicieli i jeżeli dokonywane są arbitralnie przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta powodują, że ci którzy są w opozycji do zmian tracą możliwość ich kwestionowania w formie uwag do projektu, rozpatrywanych przez radę gminy na sesji uchwalającej plan. Dlatego też w takim wypadku należy powtórzyć procedurę planistyczną (wyroki NSA z dnia 5 października 20011 r. sygn. akt II OSK 1435/11, z dnia 1 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 905/10, z dnia 3 października 2008 r. sygn. akt II OSK 367/08 – dostępne na stronie https://cbois.nsa.gov.pl).

Z powyższego wynikają dwa zasadnicze wnioski dla przedmiotu sprawy. Po pierwsze wójt gminy po wyłożeniu planu do publicznego wglądu nie może z własnej inicjatywy dokonywać w nim zmian nie wynikających z rozpatrzenia uwag bez ponowienia procedury planistycznej; stanowi to bowiem zmianę projektu planu, o której społeczeństwo nie miało żadnej wiedzy i w związku z tym nie mogło się w tej kwestii w ogóle wypowiedzieć. Po drugie zmiany projektu planu w związku z zgłoszonymi uwagami do projektu, mające charakter ogólny (nie indywidualny) i dotyczące odmiennych interesów różnych grup właścicieli działek, dla swojej legalności i zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa w procesie opracowywania dokumentu, także wymagają ponowienia procedury planistycznej. W przedmiotowej sprawie żaden z wymienionych wymogów nie został spełniony. Egzemplarz projektu planu, który został wraz prognozą oddziaływania na środowisk (wersja z września 2012 r.) wyłożonego do publicznego wglądu w okresie od 4 grudnia 2012 r. do 7 stycznia 2013 r. zawierał bowiem w § 6 pkt 5 zapis "nakaz ochrony istniejącego drzewostanu". W ramach uwag do tego zapisu, podmioty zgłaszające uwagi wskazywały na istotne znaczenie występującego na obszarze objętym planem drzewostanu dla sąsiadującej z tym obszarem zabudowy mieszkaniowej, jako naturalnego pasa ochronnego przed terenami zabudowy produkcyjnej, podkreślając iż dopuszczenie realizacji zabudowy produkcyjno-składowo-magazynowej na całym obszarze objętym planem, stoi w sprzeczności z tym zapisem. Przyjmując nawet, za organem, że celem zgłoszonych w tym zakresie uwag, w tym przez skrzącego E. S., było doprowadzenie do wewnętrznej spójności planu, nie ulega żadnej wątpliwości, że cel ten miał zostać osiągnięty nie poprzez rozszerzenie możliwości eliminacji występującego drzewostanu, lecz wręcz przeciwnie przez przyjęcie rozwiązań, które przy projektowanym przeznaczeniu terenu zagwarantowałyby ochronę istniejącego drzewostanu. Taka też była rzeczywista intencja zgłaszających uwagi, zwłaszcza że powoływali się oni na znaczenie tego drzewostanu dla zabudowy mieszkaniowej społeczności lokalnej. Tymczasem w sprawie, w następstwie rozpatrzenia uwag dotyczących przedmiotowej kwestii, ww. zapis otrzymał brzmienie – "nakaz ochrony istniejącego drzewostanu, z uwzględnieniem odpowiednio ustaleń zawartych w pkt 6 i 7; do wycinki przeznaczyć drzewa samosiejki, pozostające w kolizji z projektowaną na obszarze w granicach planu funkcją produkcyjno-składowo-magazynową, zgodnie z przepisami ochrony przyrody". Zgodnie zaś z § 6 pkt 6 przeznaczono do wycinki drzewa kolidujące z funkcją komunikacyjną na terenach oznaczonych symbolami 2KDD, 3KDD i 4KDW, ustalonych do poszerzenia dróg gminnych, pod warunkiem zachowania zgodności z przepisami odrębnym. Natomiast w § 6 pkt 7 wskazano na działania odnoszące się do drzew rosnących w strefach ograniczonego użytkowania linii elektroenergetycznych 110 kV i 15 kV oraz drzew kolidujących z przebiegiem gazociągu wysokiego ciśnienia, i wymóg realizacji ich zgodne z przepisami odrębnym. Przytoczone zmiany zapisów § 6 planu, analizowane z uwzględnieniem planowanej funkcji na obszarze objętym planem i przyjętych w planie rozwiązań dotyczących zasad kształtowania zabudowy i wskaźników zagospodarowania terenu, potwierdzają zarzut skarżących, iż wprowadzone przez Wójta Gminy G. zmiany w planie, w stosunku do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu, de facto oznaczają likwidację dowolnej ilości istniejącego na spornym terenie drzewostanu, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z intencją i wolą podmiotów zgłaszających w tym zakresie uwagi. W takiej sytuacji nie sposób uznać, iż dokonane zmiany planu, wynikały z rozpatrzenia, a tym bardziej uwzględnienia, uwag zgłoszonych przez mieszkańców. Dokonana zatem przez organ wykonawczy gminy ww. zmiana planu nie wynikała z inicjatywy społeczności lokalnej, lecz wyłącznie Wójta Gminy G. Jako taka, zgodnie z poczynionymi wyżej uwagami, nie mogła wiec podlegać wyłącznie ponownemu uzgodnieniu, lecz wymagała ponowienia procedury planistycznej w koniecznym zakresie, a więc przede wszystkim podjęcia czynności umożliwiających wypowiedzenie się społeczności lokalnej w kwestii przyjętej wersji przepisu § 6 planu. Tego jednak w sprawie nie uczyniono, pomimo że wprowadzone zmiany dotyczyły odmiennych interesów dwóch grup podmiotów, pozostających w tym zakresie w konflikcie tj. właściciela terenu objętego planem i mieszkańców sąsiadujących nieruchomości. Taki charakter i treść przyjętych zmian planu, tym bardziej obligował organ wykonawczy gminy do umożliwienia mieszkańcom zgłoszenia uwag do zastosowanych rozwiązań planistycznych, zważywszy że wprowadzone zmiany były na tyle znaczące, że plan w tej zmienionej wersji został negatywnie zaopiniowany przez RDOŚ (opinia z dnia 27 lutego 2013 r., podtrzymana opinią z dnia 28 października 2013 r.). Skoro więc w sprawie organ wykonawczy gminy bez ponowienia procedury planistycznej dokonał zmian zapisów planu po wyłożeniu go do publicznego wglądu, i skoro zmiany te nie wynikały z pozytywnego rozpatrzenia uwag zgłoszonych przez mieszkańców, i jednocześnie dotyczyły spornych interesów różnych grup właścicieli działek, to tym samym należy podzielić zarzuty skarżących o naruszeniu przez organ procedury sporządzania planu poprzez pozbawienie społeczeństwa udziału w procesie opracowywania dokumentu w związku z pozbawieniem ich prawa do zgłoszenia uwag do zmienionej w warunkach wyżej opisanych wersji planu.

Udział społeczeństwa w procesie opracowywania projektów dokumentów powinien być zagwarantowany w przypadkach kiedy przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub innych ustaw, wymagają zapewnienia możliwość udziału społeczeństwa (art. 30 u.i.ś.o.). Dokumentem wymagającym zapewnia udziału społeczeństwa w procesie jego opracowania jest jak wskazano wyżej projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wynika to z treści regulacji art. 17 pkt 1, 2, 9, 11 i 12 oraz art. 19 i 20 ust. 1 u.p.z.p. Dokumentem takim jest również strategiczna ocena oddziaływania na środowisko i sporządzana w jej ramach prognoza oddziaływania na środowisko, stanowi o tym art. 54 ust. 2 u.i.ś.o. Zgodnie z art. 46 pkt 1 i art. 51 ust. 1 u.i.ś.o. projekty planów zagospodarowania przestrzennego gminy należą do aktów w stosunku do których ustawodawca wymaga przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenia prognozy oddziaływania na środowisko. Przywołany przepis art. 54 ust. 2 u.i.ś.o. określa zaś wyraźnie, że organ opracowujący projekt ww. dokumentu tj. planu zagospodarowania przestrzennego gminy, zapewnia możliwość udziału społeczeństwa, zgodnie z przepisami działu III rozdział 1 i 3, w strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko. Wskazać należy, że w przepisach działu III rozdział 1 i 3 u.i.ś.o. wprowadzono rozwiązania gwarantujące udział społeczeństwa w postępowaniach w procesie opracowywania dokumentów, w których jest on obligatoryjny, z tym że z mocy wyraźnego odesłania zawartego w art. 54 ust. 3 u.i.ś.o., w przypadku projektów planów miejscowych, zasady wnoszenia do nich uwag i wniosków oraz opiniowania ich określają przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na tle przytoczonych unormowań należy poczynić wiosek, że projekt dokumentu w postaci planu zagospodarowania przestrzennego gminy wymaga przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, że sporządzenie tej oceny i w jej ramach prognozy oddziaływania na środowisko wymaga zapewnia możliwości udziału społeczeństwa, że udział ten realizowany jest na zasadach określonych w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (w dziale III, rozdział 1 i 3 tej ustawy), natomiast udział społeczeństwa w procedurze sporządzania samego projektu planu miejscowego (zasady wnoszenia uwag i wniosków oraz opiniowania projektów tych planów) odbywa się według norm określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Według przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko udział społeczeństwa przy opracowywaniu projektu dokumentu wymagającego zapewnienia możliwości takiego udziału, a taki stanowi jak wykazano wyżej prognoza oddziaływania na środowisko, realizowany jest m.in. poprzez podanie przez organ opracowujący projekt takiego dokumentu do publicznej wiadomości informacji o: przystąpieniu do opracowywania projektu dokumentu i o jego przedmiocie (art. 39 ust. 1 pkt 1), możliwości składania uwag i wniosków (art. 39 ust. 1 pkt 3), sposobie i miejscu składania uwag i wniosków, wskazując jednocześnie co najmniej 21-dniowy termin ich składania (art. 39 ust. 1 pkt 4), a także poprzez podanie do publicznej wiadomości informację o przyjęciu dokumentu (zawierającego w uzasadnieniu informacje o udziale społeczeństwa w postępowaniu oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa – art. 42) i o możliwościach zapoznania się z jego treścią (art. 43). Zarówno zatem ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, jak i ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym, wymaga dla realizacji udziału społeczeństwa przy opracowaniu prognozy oddziaływania na środowisko, jaki i projektu planu miejscowego, poinformowania społeczeństwa o przystąpieniu do sporządzania tych dokumentów oraz o przyjęciu projektu tych dokumentów (art. 39 ust. 1 pkt 1 u.i.ś.o., art. 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p.), poinformowania o możliwości, terminie, miejscu i sposobie zgłaszania do nich uwag i wniosków (art. 39 ust. 1 pkt 3 i 4 u.i.ś.o., art. 17 pkt 1 i 11 u.p.z.p.), oraz rozpatrzenia zgłoszonych uwag i wniosków (art. 42 pkt 1 u.i.ś.o., art. 17 pkt 4, 12 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Dodatkowo w art. 43 u.i.ś.o. zawarty został obowiązek poinformowania społeczeństwa o przyjęciu dokumentu wymagającego udziału społeczeństwa w jego opracowaniu oraz o sposobie rozpatrzenia zgłoszonych do niego uwag. Ustawodawca w przepis art. 55 ust. 3 u.i.ś.o. określił również wymóg załączenia do przyjętego dokumentu informacji w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie uwzględnione m.in. ustalenia zawarte w prognozie oddziaływania na środowisko, opinie właściwych organów (w tym RDOŚ) oraz zgłoszone uwagi i wnioski.

W związku z tym, iż jak wykazano, elementarnym składnikiem uprawnienia społeczeństwa do uczestnictwa w procesie opracowania dokumentu wymagającego zapewniania takiego udziału, a taki stanowi prognoza oddziaływania na środowisko, jest możliwość zgłoszenia do niej uwag i wniosków, to tym samym pozbawienie go takiej możliwości, stanowi o niezapewnieniu społeczeństwu udziału w procesie opracowania dokumentu, dla którego ustawodawca taki obligatoryjny wymóg określił. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Z akt bowiem sprawy wynika, że do publicznego wglądu w okresie od 4 grudnia 2012 r. do 7 stycznia 2013 r. organ wyłożył wraz z projektem planu miejscowego prognozę oddziaływania na środowisko w wersji z września 2012 r. Tymczasem we wrześniu 2013 r. została opracowana nowa prognoza oddziaływania na środowisko, sporządzona na podstawie nowej inwentaryzacji przyrodniczej, która nie została wyłożona do publicznego wglądu przed uchwaleniem planu. Oznacza to, że społeczeństwo nie mogło skorzystać z przewidzianego w art. 39 ust. 1 pkt 1 i art. 42 pkt 1 u.i.ś.o. prawa do zgłoszenia i rozpatrzenia uwag do sporządzonej we wrześniu 2013 r. nowej prognozy oddziaływania na środowisko, co niewątpliwie stanowi o uchybieniu wskazanym przepisom. W sprawie niezastosowano się również do określonego w przepisie art. 55 ust. 3 pkt 2 u.i.ś.o. wymogu załączenia do przyjętego dokumentu informacji w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie uwzględnione opinie właściwych organów, o których mowa wart. 57 i 58, w tym więc i opinia RDOŚ.

W pisemnym podsumowaniu Strategicznej oceny oddziaływania na środowisko opracowanym przez mgr. inż. arch. H. G., wyjaśnia się bowiem jedynie, że nie wzięto pod uwagę negatywnej opinii RDOŚ, ze względu na nieprawidłowości, które wystąpiły w trackie wydawania tej opinii oraz niezasadność wniesionych uwag. Wskazuje się również, że zastrzeżenia dotyczące opinii RDOŚ zostały zawarte w piśmie "Rozstrzygnięcie Wójta Gminy G. w sprawie rozpatrzenia uwag wyniesionych do projektu planu" nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. W ocenie Sądu taka informacja dotycząca opinii RDOŚ nie spełnia wymogu z art. 55 ust. 3 pkt 3 u.i.ś.o., zwłaszcza że w piśmie z dnia 11 lutego 2014 r., do którego odwołano się w ww. pisemnym podsumowaniu Strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, organ wykonawczy odnosi się jedynie do niektórych zgłoszonych przez RDOŚ uwag i zastrzeżeń, a w dodatku czyni to w sposób ogólnikowy, powołując się m.in. na niewiarygodność zgłoszonych zarzutów. W art. 55 ust. 1 u.i.ś.o. prawodawca nałożył na organ administracji publicznej, który opracowuje projekt dokument, o którym mowa w art. 46 i 47, obowiązek wzięcia pod uwagę ustaleń zawartych w prognozie oddziaływania na środowisko i opinii określonych organów, w tym RDOŚ, a także rozpatrzenia uwag i wniosków zgłoszonych w toku postępowania. Nie oznacza to oczywiście, że organ opracowujący projekt jest związany (poza wyjątkiem z art. 55 ust. 2 u.i.ś.o.) prognozą i opiniami, oraz uwagami, i wnioskami. Natomiast musi je wziąć pod uwagę i rozpatrzeć, co zgodnie z art. 55 ust. 3 u.i.ś.o. powinno znaleźć wyraz w załączonym do przyjętego dokumentu, pisemnym podsumowaniu, zawierającym uzasadnienie wyboru takiego, a nie innego dokumentu oraz informację, w jaki sposób i w jakim zakresie zostały uwzględnione m.in. opinie właściwych organów, zgłoszone uwagi i wnioski oraz ustalenia zawarte w prognozie oddziaływania na środowisko. Przyjęte w z art. 55 ust. 3 u.i.ś.o. rozwiązanie ma na celu zapewnić realizację standardów związanych z prawem do informacji o środowisku i jego ochronie oraz z udziałem społeczeństwa w postępowaniach z zakresu ochrony środowiska. Stwarza ono zatem gwarancję możliwości prześledzenie kryteriów i powodów, jakimi kierował się organ w procesie przyjmowania dokumentu, a także stwierdzenie, w jaki sposób wykorzystano między innymi stanowiska organów współdziałających oraz uwagi i wnioski zgłoszone przez społeczeństwo. W niniejszej sprawie podmioty zainteresowane nie mogły skorzystać z tej gwarancji, gdyż organ nie wyjaśnił i nie poinformował społeczeństwa w sposób zgodny z art. 55 ust. 3 w zw. z ust. 1 u.i.ś.o. o przyczynach i zakresie nieuwzględniania uwag RDOŚ, co było szczególnie wskazane, gdyż w sprawie organ ten zaopiniował negatywnie projekt planu miejscowego.

Biorąc pod uwagę przedmiot zaskarżenia, którym w niniejszej sprawie jest cała uchwała Rada Gminy G. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działki nr 506/[...], 507/[...], 508/[...] w obrębie B., gmina G., opisany wyżej rodzaj i charakter stwierdzonych naruszeń trybu sporządzania przedmiotowego planu, okoliczność że planem objęto niewielki jednorodny obszar składający się z trzech działek należących do jednego właściciela, a także istotę sporu w sprawie, a dotyczącą kwestii przeznaczenie gruntu objętego planem dla celów inwentycznych (zabudowa produkcyjno-skłaodowo-magazynowa), co wiąże się z koniecznością usunięcia występującego na tym gruncie drzewostanu oddzielającego usytuowaną w sąsiedztwie zabudowę mieszkaniową od pobliskich hurtowni i zakładów produkcyjnych, Sąd uznał za konieczne na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzić nieważność całej uchwały nr [...]. Niezachowanie procedury sporządzania planu miejscowego może prowadzić do określonych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sankcji nieważności uchwały rady gminy w całości lub części. Nie każde jednak naruszenie trybu postępowania powoduje nieważność miejscowego planu, ale tylko naruszenie istotne (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Interpretując przesłankę istotności naruszenia trybu, w doktrynie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniających przede wszystkim, że celem omawianej regulacji jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08, Lex nr 574411). W niniejszej sprawie prawa te zostały istotnie pogwałcone. Wobec braku ponowienia procedury planistycznej, właściciele sąsiednich nieruchomości jako podmioty zainteresowane wprowadzanymi zasadami kształtowania zabudowy i zagospodarowania przedmiotowego terenu, zostali pozbawieni możliwości ich kwestionowania w formie uwag do projektu, pomimo że zmiany te dotyczyły istoty sporu w sprawie. Nie mogli oni również w ogóle wypowiedzieć się odnośnie nowej (z września 2013 r.) prognozy oddziaływania na środowisko, sporządzonej już po wyłożeniu do publicznego wglądu prognozy z września 2012 r. Sytuacja, w której zainteresowane podmioty, których interesów prawnych będą dotyczyły ustalenia przyszłego planu, nie mają możliwości realizacji przewidzianych w ustawie uprawnień w procesie opracowania dokumentu, wymagającego zapewnienia udziału społeczeństwa w jego sporządzeniu, i w której zostało naruszone ich prawo do informacji o środowisku i jego ochronie w związku z przyjęciem planu, jako dokumentu oddziaływującego na środowisko, stawowi w ocenie Sądu o istotnym naruszeniu trybu sporządzania planu, nie dającego się wyodrębnić w części, co zgodnie z brzmieniem art. 28 ust. 1 u.p.z.p. musiało spowodować stwierdzenie nieważności zaskarżonej do Sądu uchwały. Przestrzeganie szczegółowej procedury uchwalania planu miejscowego, zwłaszcza w zakresie realizacji przepisów konstytuujących uprawnienia społeczności lokalnej w procesie opracowywania dokumentów wymagających udziału społeczeństwa, a taki stanowi plan miejscowy i prognoza oddziaływania na środowisko, jest szczególnie istotne w sytuacji, w której procedura planistyczna dotyczy niewielkiego gminnego obszaru składającego się z trzech działek i gdy przyjęte rozwiązania planistyczne kolidują z interesami mieszkańców sąsiednich nieruchomości.

Dodatkowo należy wskazać, iż Sąd podzielił także zarzut skargi naruszenia art. 15 u.p.z.p. ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) ze względu na brak ustalenia w planie maksymalnej wysokości zabudowy obiektów, o których mowa w § 9 pkt 5 i 6 planu. Art. 15 ust. 2 u.p.z.p. wskazuje, jakie kwestie gmina winna obowiązkowo określić w planie miejscowym. W art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. wskazano, że gmina określa w planie obowiązkowo zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Ponadto ustawa ta w art. 15 ust. 2 pkt 6 stanowi, że do obowiązkowych elementów treści planu należy określenie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalnej wysokości zabudowy, minimalnej liczby miejsc do parkowania i sposobu ich realizacji oraz linii zabudowy i gabarytów obiektów. Treść ww. przepisu jest zgodna z ww. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.. W § 4 pkt 6 tego rozporządzenia zawarty został wymóg dotyczący standardu zapisywania ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, z którego wynika, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy. Pojęcie maksymalnej wysokości zabudowy zostało zatem przez ustawodawcę wyraźnie wyszczególnione jako wymagany wskaźnik kształtowania zabudowy i jest pojęciem ustawowym. Pojęcie maksymalnej wysokości zabudowy obejmuje wszelkie obiekty oraz jest pojęciem zbiorczym. Określenie wskaźnika, jakim jest maksymalna wysokość zabudowy jest jednym z zasadniczych instrumentów kształtowania ładu przestrzennego na danym terenie. Podanie maksymalnej wysokości zabudowy służy postawieniu pewnej granicy w przestrzeni, ponad którą inwestorzy nie mają prawa realizować obiektów budowlanych. Określenie takiej wysokości wynikać może z już ukształtowanej wysokości istniejących obiektów i zamiaru kontynuowania takiej wysokości zabudowy, jak również z chęci wprowadzenia nowych założeń kształtowania ładu przestrzennego, podyktowanego względami architektonicznymi (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 czerwca 2013 r. IV SA/Po 505/13 LEX nr 1341088). Skoro więc wysokość zabudowy stanowi obligatoryjny parametr kształtowania zabudowy, o których mowa w § 4 pkt 6 rozporządzenia w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., to wobec tego, że kontrolowany plan nie zawiera tego obligatoryjnego elementu dla całego obszaru objętego granicami opracowania, gdyż nie określa tej wysokości dla obiektów o których mowa w § 9 pkt 5 i 6 planu, należy stwierdzić, iż narusza on § 4 pkt 6 rozporządzenia w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Uchybienie to stanowi niewątpliwie naruszenie zasad sporządzania planu o jakim mowa w art. 28 ust. 1 ustawy.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi naruszenia art. 17 pkt. 6 lit. c u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. i art. 3 pkt 1 u.l. z uwagi na brak uzyskania przez organ planistyczny zgody na zmianę przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne właściwego organu, wyjaśnić należy, iż bezsprzecznie obligatoryjnym elementem procedury planistycznej (art. 17 pkt. 6 lit. c u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l.) jest wymóg uzyskania takiej zgody (art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l.), niemniej jednak ocena czy w sprawie wymóg ten został naruszony, uzależniona jest od ustalenia, że grunt objęty planem stanowi las. Z art. 2 ust. 2 u.o.g.r.l. wynika wprost, że gruntami leśnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty określone jako lasy w przepisach o lasach, zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej i grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych. Pojecie gruntów leśnych ma więc charakter formalny. Jak wynika z art. 3 u.l. lasem w rozumieniu ustawy jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony, przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo wpisany do rejestru zabytków, a także grunt związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Jak wynika z powyższego nie zawsze faktyczny charakter "leśny" danego gruntu przesądza o jego kwalifikacji jako lasu. Samo zatem ustalenie, że dany grunt ma charakter leśny nie jest wystarczające aby uznać, że obszar ten jest lasem. Prawna definicja lasu z art. 3 u..l. różni się bowiem od przyjmowanej w naukach biologicznych i przyrodniczych. W zakresie normatywnym, istotnym dla przedmiotowego zarzutu, niezbędne zatem jest przesądzenie, że dany grunt jest lasem nie tylko w znaczeniu przyrodniczym ale także prawnym. Ustawa o lasach wprowadza kilka kryteriów uznania gruntu za las: kryterium przyrodnicze (pokrycie roślinnością leśną), kryterium przestrzenne (zwarta powierzchnia co najmniej 0,10 ha), kryterium przeznaczenia (do produkcji leśnej, chyba że chodzi o rezerwat przyrody, park narodowy albo las wpisany do rejestru zabytków ) oraz dodatkowe kryterium związku z gospodarką leśną. Kryteria podstawowe: przyrodnicze, przestrzenne i przeznaczenia muszą być spełnione łącznie, by można było mówić o lesie w znaczeniu art. 3 pkt 1 u.l. Dlatego też okoliczność, że dany grunt jest lasem w znaczeniu przyrodniczym nie oznacza, że jest on lasem w znaczeniu prawnym. Podkreślić należy przy tym, że w praktyce prawnej o kwalifikacji gruntu jako lasu rozstrzygają dane z ewidencji gruntów prowadzonych na podstawie ustawy z 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), która w art. 21 ust. 1 stanowi, że podstawą planowania przestrzennego są dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Stosowny zapis w ewidencji gruntów i budynków stanowi urzędowe potwierdzenie, że dany obszar jest lasem czy gruntem rolnym. Tego dowodu nie mogą samodzielnie kwestionować organy administracyjne czy też Sąd i w sposób odmienny sklasyfikować danego obszaru (patrz Komentarz LEX do art. 3 ustawy o lasach, W. Radecki; wyrok NSA z 23 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 215/12, wyrok NSA z 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1983/11, wyrok NSA z 15 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1818/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1745/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Po 343/13, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Po 1301/13 - dostępne na stronie https://cbois.nsa.gov.pl). Powyższy pogląd należy odnieść w szczególności do lasów od dawna istniejących. W przypadku zaś lasów nowych czy też nowo powstających koniecznym jest wskazanie na regulację art. 20 ust. 3a ww. ustawy z 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne określającą, że ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Ta zaś w art. 19 odwołuje się do planu urządzania lasu, uproszczonego planu urządzania lasu oraz decyzji wyznaczającej zadania z zakresu gospodarki leśnej. W przepisie art. 20 ust. 2 u.l. natomiast określa, iż w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu. Ustalenia planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasów, w tym lasów ochronnych uwzględnia się także w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (art. 20 ust. 1 u.l.). Zatem powyższe instytucje (plany urządzenia lasów, uproszczone plany urządzenia lasu) mają znaczenie z punktu widzenia prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, a także miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, których podstawą są dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Przekwalifikowanie konkretnego gruntu na potrzeby ewidencji gruntów w odniesieniu do gruntu, który nie został uprzednio przeznaczony do produkcji leśnej (nowy las), według przywołanego powyżej autora – W. Radeckiego, wymaga uprzedniego przeznaczenia do produkcji leśnej, co może nastąpić w miejscowym planie, a gdy dany teren nie jest objęty planem w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a dopiero następnie jest miejsce na plan urządzania lasu (uproszczony plan urządzania lasu) lub decyzję wyznaczającą zadania z gospodarki leśnej i na samym końcu na zmianę w ewidencji gruntów (patrz Komentarz LEX do art. 3 ustawy o lasach, W. Radecki). Reasumując podkreślić należy w świetle poczynionych uwag, że należy rozróżnić pojęcie lasu w sensie biologicznym i przyrodniczym od lasu w sensie prawnym, albowiem okoliczność, iż na danym gruncie występuje las biologiczny nie przesądza, iż jest on lasem w sensie prawnym, to ostanie bowiem obwarowane jest koniecznością spełnienia określonych wymogów prawnych, determinujących kwalifikację określonego gruntu jako lasu, których omawiany grunt nie spełniał.

Sąd nie podzielił ponadto zarzutu skargi naruszenia art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez niezgodność planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G., albowiem ww. studium zawiera zapis określający preferowany wskaźnik powierzchni biologicznej czynnej, a nie wymagany i mający bezwzględnie obowiązywać. Należy zwrócić uwagę, że w studium wskazuje się, iż wskaźnik ten powinien podlegać uszczegółowieniu (zwiększeniu, zmniejszeniu) poprzez wzięcie pod uwagę m.in. intensywności zabudowy, rodzaju i wielkości lokalizowanej produkcji, rodzaju zabudowy i skali zabudowy. Zgodnie zaś ze stanowiskiem Woja przy określeniu w planie przedmiotowego wskaźnika wzięto pod uwagę funkcję produkcyjno-składowo-magazynową zaprojektowaną na obszarze w granicach planu. Tak więc pomimo, treści art. 9 ust. 4 u.p.z.p. organ gminy w wypadku tak sformułowanego zapisu studium nie był związany wskaźnikiem 15%, gdyż była to wartość jedynie preferowana. Nie było również podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi naruszenia art. 1 ust. 2 u.p.z.p., z uwagi na jego ogólnikowość i brak szczegółowego uzasadnienia oraz ze względu na charakter zagospodarowania terenu występującego w sąsiedztwie obszaru objętego planem, na którym to znajduje się nie tylko las ale także zabudowa o podobnym przeznaczeniu jak zakładana w kwestionowanym planie.

Ocena natomiast zarzutu naruszenia art. 140 i 144 kodeksu cywilnego oraz art. 6 u.p.z.p. wymaga zaznaczenia, iż uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako aktu kształtującego wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, może pociągać za sobą konsekwencje w sferze własnościowej i w sferze uciążliwości życia na danym terenie. Każda regulacja zawarta w planie miejscowym, wprowadzająca zakaz określonego wykorzystywania nieruchomości lub prowadząca w inny sposób do ograniczenia możliwości korzystania z niej, której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować, koliduje z uprawnieniami właścicielskimi, chronionymi art. 140 kodeksu cywilnego. Naruszenie postanowieniami planu prawa własności nie polega na tym, że uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego "dokonuje zaboru czegokolwiek z nieruchomości właściciela", lecz na tym, że sprzecznie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego "wpływa na ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności", w tym w zakresie znoszenia działań zakłócających ponad przeciętną miarę korzystanie z prawa własności. Naruszenie interesu prawnego nie polega więc na odjęciu jakiejś dotychczasowej wartości prawnej (uprawnienia, możliwości prawnej), ale również na spowodowaniu, że w przyszłości jakaś wartość prawna nie będzie mogła być realizowana (patrz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 września 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 604/05, wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 17/08 - dostępne na stronie https://cbois.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, w wskazanym zakresie, można przyjąć w niniejszej sprawie, iż zaskarżony akt prawa miejscowego narusza interes prawny skarżących, znajdujący oparcie w przysługującym ich prawie własności nieruchomości, położonej w bezpośrednim sąsiedztwie z terenem objętym planem, którego zasięg został ograniczony tylko do obszaru trzech działek, przeznaczonych pod zaprojektowaną w planie, a kwestionowaną przez skarżących funkcję. W przypadku przeprowadzenia procedury planistycznej dla tak niewielkiego terenu, należącego do jednego właściciela, i w przypadku tak daleko idącej zmiany w planie sposobu jego wykorzystania i zagospodarowania w stosunku do dotychczas faktycznie na nim realizowanego, szczególnie wskazane jest dogłębne wyważenie sprzecznych interesów różnych podmiotów wspólnoty lokalnej i jednocześnie wytłumaczenie i uzasadnienie zainteresowanym wszelkich powodów przyjętych rozważań planistycznych, w tym tych wpływających na sposób wykonywania prawa własności, z zachowaniem gwarancji ochrony praw osób, których interesy pozostają w kolizji z interesem realizowanym przez organ planistyczny. Gwarancją taką jest przede wszystkim rzeczywista, a nie pozorna możliwość wpływania na rozwiązania przyjęte w uchwalonym planie. Tego wszystkiego jednak w przedmiotowej sprawie zabrakło. To, że gmina posiada władztwo planistyczne i może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, w którego ramach ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu położonego na obszarze danej gminy, nie oznacza nieskrępowanej władzy gminy w tym zakresie. Władza to bowiem doznaje ograniczeń przewidzianych prawem, w tym przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie określonego w niej sformalizowanego trybu uchwalenia planu, oraz materialnymi przepisami innych ustaw do których się ona odwołuje. Choć w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego jej właściwe organy kształtują sposób wykonywania prawa własności na danym terenie ( art. 6 ust. 1 u.p.z.p ), biorąc pod uwagę m.in. potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 1 pkt 9 u.p.z.p.), co uprawnia do ograniczenia praw właścicielskich w związku z planowanym przeznaczeniem terenu, to jednak powoływanie się na interes publiczny (eliminacja bezrobocia w gminie, zwiększenie wpływu środków finansowych do budżetu gminy poprzez rozwój działalności gospodarczej na ternie gminy) jako podstawowe, a tym bardziej jedyne kryterium zasadności podejmowanych rozstrzygnięć planistycznych, bez wyważenia tego interesu z indywidualnym interesem prawnym poszczególnych obywateli społeczności lokalnej, w sytuacji jednoczesnego pozbawienia ich możliwości realnego wpływu na rozwiązania przyjęte w planie, które zostały także zakwestionowane przez RDOŚ, jest niedopuszczalne i stanowi o naruszeniu prawa i interesu prawnego tych obywateli (por. ww. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 września 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 604/05).

Pomimo, iż w sprawie nie uwzględniono wszystkich zarzutów skargi, Sąd ze względu na opisane powyżej istotne naruszenia trybu sporządzania planu oraz ich charakter i zakres, na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie 200 p.p.s.a.