Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 931/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia
Powołane przepisy: article: Art. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 23 poz 295
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych.- tekst jednolity
article: Art. 30, art. 40
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Danielec WSA Barbara Pasternak Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2010 r. sprawy ze skargi A. K. – G. na zarządzenie Burmistrza Miasta z dnia 29 grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie zasad korzystania z Cmentarza Komunalnego I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, II. zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącej A. K. – G. kwotę 557,00 zł (słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 29 grudnia 2006 r. Burmistrz Miasta wydał zarządzenie Nr [...] w sprawie zasad korzystania z Cmentarza Komunalnego. Zostało ono wydane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2000 r. nr 23, poz. 295 z późn. zm.). Załącznik Nr 1 do tego zarządzenia stanowi Regulamin Cmentarza Komunalnego, a załącznik Nr 2 Regulamin wykonywania prac budowlanych i kamieniarskich na terenie Cmentarza Komunalnego.

Pismem z dnia 6 lipca 2009 r. A. K. – G. wezwała Burmistrza Miasta do usunięcia naruszenia uprawnienia dokonanego zarządzeniem Nr [...] i wniosła o jego zmianę. Wskazując na swoją legitymację skargową A. K. – G. wyjaśniła, że jest współdysponentką grobowca w kwaterze [...] miejsce nr [...], w którym pierwszy pochówek został dokonany w roku 1928, a zatem jest adresatem norm przedmiotowego zarządzenia. A. K. – G. podniosła, że regulaminy będące załącznikami do przedmiotowego zarządzenia Nr [...] zostały wydane bez podstawy prawnej, w niewłaściwej formie i przez niewłaściwy organ oraz nie zostały opublikowane w sposób prawem przewidziany. Zdaniem A. K. – G., zawierają one normy prawa powszechnie obowiązującego. Innymi słowy są aktem prawa powszechnie obowiązującego, a zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wyłączną kompetencję prawotwórczą na obszarze gminy ma jej rada. Nie mają więc w tym zakresie zastosowania normy wyjątkowe dotyczące delegacji prawotwórczej dla burmistrza. A. K. – G. stwierdziła również, że art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie jest normą upoważniającą do wydania jakiegokolwiek regulaminu. Jest to typowa norma zadaniowa, która nie może być podstawą do wydawania aktów normatywnych. Podobną normą jest art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto skarżąca zarzuciła Burmistrzowi Miasta, że wydając przedmiotowe zarządzenie naruszył przepis art. 2 Konstytucji RP (zasada państwa prawnego) w zakresie postulatu przyzwoitej legislacji. Przedmiotowe regulaminy stanowią bowiem powtórzenie zapisów rozporządzenia wykonawczego do ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Zdaniem skarżącej lokalny prawodawca nie może powtarzać norm innych aktów bowiem nie na tym polega tworzenie prawa.

A. K. – G. stwierdziła również, że przedmiotowe regulaminy na skutek nieuwzględnienia przepisów intertemporalnych, naruszają uprawnienia dysponentów grobów zagwarantowane przepisami kolejnych rozporządzeń wykonawczych w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca grzebania zwłok. Zgodnie bowiem z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków, przepisów rozporządzenia nie stosuje się do cmentarzy, grobów i innych miejsc pochówku zwłok i szczątków istniejących w dniu wejścia w życie rozporządzenia, z zastrzeżeniem ust. 2, z którego wynika, że groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków urządzane na częściach cmentarzy, o których mowa w ust. 1, zagospodarowanych lub powstałych w wyniku rozbudowy takich cmentarzy po dniu wejścia w życie rozporządzenia, muszą spełniać wymagania określone w przepisach § 10-16. A zatem, zdaniem skarżącej, przedmiotowe rozporządzenie nie znajduje zastosowania do grobów istniejących w dniu 4 marca 2008 r. Skarżąca podniosła także, że zapisy regulaminów stanowiących załączniki do zarządzenia Nr [...] zostały wydane bez podstawy prawnej i z naruszeniem wyłącznej kompetencji prawotwórczej właściwego ministra. Tylko bowiem minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, działający w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia, ma kompetencję do regulowania wymagań jakie muszą spełniać groby (art. 20 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych). Tym samym Burmistrz Miasta nie może wykonywać kompetencji prawotwórczej w tym zakresie.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie Burmistrz Miasta stwierdził, że jest ono niezasadne. Nie zgadza się ze stanowiskiem A. K. – G. podniesionym w wezwaniu, jakoby regulaminy zostały wydane bez podstawy prawnej, w niewłaściwej formie i przez niewłaściwy organ oraz nie zostały opublikowane w sposób prawem przewidziany. Burmistrz Miasta wyjaśnił, że kwestie będące przedmiotem wezwania regulują: ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 z późn. zm.) i ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz przepisy wykonawcze. Burmistrz Miasta stwierdził, że ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie reguluje formy ustanowienia przepisów porządkowych pozostawiając tę kwestię gminom. Zasady korzystania z cmentarza mogą zostać uregulowane w formie regulaminu cmentarnego określającego przepisy porządkowe. Uprawnienie takie przysługuje gminie z mocy sprawowanego przez nią administrowania cmentarzem na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach, z którego wynika, że utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych burmistrzów na których terenie cmentarz jest położony. Kompetencje burmistrza w tym przedmiocie, wynikają z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Przyjęcie przez gminę tego rozwiązania oznacza, że regulamin porządkowy nie ma charakteru przepisów gminnych (administracyjnoprawnych). Postanowienia regulaminów są przedstawiane osobie zamawiającej usługi i stają się częścią treści umów o świadczenie usług przez złożenie stosownego oświadczenia w treści zlecenia, stosownie do art. 384 § 1 i § 2 Kodeksu cywilnego.

Burmistrz Miasta nie zgodził się również z argumentem skarżącej, że jeżeli grób powstał przed 1934 r. i był grobem murowanym rodzinnym to nie znajdowały do niego zastosowania przepisy żadnego z rozporządzeń wydanych po II wojnie światowej. Organ zauważył bowiem, że obowiązek przedzielania trumien wynikający z § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz. U. nr 48 poz. 284) nie jest obowiązkiem nowym. Istnieje on bowiem nieprzerwanie od 14 lutego 1934 r. Został wprowadzony przepisem § 25 rozporządzenia Ministra Opieki Społecznej z dnia 30 listopada 1933 r. o chowaniu zmarłych i stwierdzaniu przyczyny zgonu, wydanym w porozumieniu z Ministrem Spraw Wewnętrznych i Ministrem Wyznań Religijnych i Oświecenia Publicznego (Dz. U. R.P. z 1933 r. Nr 13, poz. 103 z późn. zm.) i, zdaniem Burmistrza Miasta, niewątpliwie ma zastosowanie do wszystkich grobów murowanych, także tych wybudowanych przed 1934 r. Trudno bowiem sięgać do ustawodawstwa państw zaborczych, w tym wypadku do ustawodawstwa austriackiego. Natomiast regulacja z lat trzydziestych ubiegłego stulecia jest regulacją kompleksową dotyczącą cmentarzy.

W dniu 17 sierpnia 2009 r. do Urzędu Miasta wpłynęła skarga A. K. – G. na zarządzenie Burmistrza Miasta z dnia 29 grudnia 2006 r. Nr [...] w sprawie zasad korzystania z Cmentarza Komunalnego. W swojej skardze skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności tego zarządzenia. Skarżąca wyjaśniła, że jest współdysponentką grobowca zlokalizowanego na Cmentarzu Komunalnym w kwaterze [...] miejsce nr [...], w którym pierwszy pochówek został dokonany w roku 1928, a zatem jest adresatem norm zaskarżonego zarządzenia. Wskazała również, iż korzystanie z cmentarza i uiszczanie z tego tytułu opłat niewątpliwie wyczerpuje korzystanie z gminnych urządzeń użyteczności publicznej. Jednocześnie prowadzenie cmentarzy należy do zadań własnych gmin, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zdaniem skarżącej, regulacja korzystania w formie zarządzenia – z natury władczego i jednostronnego – świadczy dodatkowo o tym, że sprawa znajduje się w zakresie administracji publicznej.

W dalszej części skargi skarżąca podniosła te same argumenty co w wezwaniu do usunięcia naruszenia uprawnienia z dnia 6 lipca 2009 r. Stwierdziła, że cmentarz komunalny jest niewątpliwie urządzeniem użyteczności publicznej. Natomiast regulaminy będące załącznikami do zaskarżonego zarządzenia są skierowane do podmiotów znajdujących się na zewnątrz administracji publicznej i nie pozostających z nią w stosunku jakiejkolwiek podległości poza zwykłym władztwem administracyjnym. Zdaniem skarżącej przedmiotowe regulaminy zawierają normy prawa powszechnie obowiązującego. Ich treść mieści się w zakresie "zasad i trybu korzystania" z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym). Są zatem aktem prawa powszechnie obowiązującego. Skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wyłączną kompetencję prawotwórczą na obszarze gminy ma jej rada. Stwierdziła również, że ponieważ przepisy, o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym nie są przepisami porządkowymi, nie mają więc zastosowania w tym zakresie normy wyjątkowe dotyczące delegacji prawotwórczej dla wójta/burmistrza/prezydenta miasta. Tym samym w ocenie skarżącej, przedmiotowe regulaminy zostały wydane bez podstawy prawnej, w niewłaściwej formie i przez niewłaściwy organ oraz nie zostały opublikowane w sposób prawem przewidziany. Skarżąca podniosła również, że przepis art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie jest normą upoważniającą do wydania jakiegokolwiek regulaminu. Jest to typowa norma zadaniowa, która nie może być podstawą do wydawania aktów normatywnych. Podobną normą jest art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Skarżąca zarzuciła Burmistrzowi Miasta, że wydając zaskarżone zarządzenie naruszył przepis art. 2 Konstytucji RP (zasada państwa prawnego) w zakresie postulatu przyzwoitej legislacji. W opinii skarżącej, regulaminy będące załącznikami do zaskarżonego zarządzenia stanowią powtórzenie zapisów rozporządzenia wykonawczego do ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Skarżąca uznała, że jest to niedopuszczalne. Lokalny prawodawca nie może bowiem powtarzać norm innych aktów, gdyż nie na tym polega tworzenie prawa. W regulaminie uregulować można tylko kwestie nowe, które do tej pory nie zostały uregulowane. Skarżąca wskazała, że jest to widoczne w § 6 ust. 2 regulaminu cmentarza nakazującym urządzanie grobów zgodnie z rozporządzeniem z 1972 r., które, poza Cmentarzem Komunalnym, już nie obowiązuje.

Skarżąca podniosła także, że przedmiotowe regulaminy (zawierające bliźniacze postanowienia w § 6 ust. 3 regulaminu cmentarza i § 4 ust. 3 regulaminu robót), na skutek nieuwzględnienia przepisów intertemporalnych naruszają uprawnienia dysponentów grobów zagwarantowane przepisami kolejnych rozporządzeń wykonawczych w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca grzebania zwłok. Zgodnie bowiem z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków, przepisów rozporządzenia nie stosuje się do cmentarzy, grobów i innych miejsc pochówku zwłok i szczątków istniejących w dniu wejścia w życie rozporządzenia, z zastrzeżeniem ust. 2, z którego wynika, że groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków urządzane na częściach cmentarzy, o których mowa w ust. 1, zagospodarowanych lub powstałych w wyniku rozbudowy takich cmentarzy po dniu wejścia w życie rozporządzenia, muszą spełniać wymagania określone w przepisach § 10-16. Zdaniem skarżącej, przedmiotowe rozporządzenie nie znajduje zastosowania do grobów istniejących w dniu 4 marca 2008 r. Stwierdziła przy tym, że identyczny wniosek wynika z poprzednio obowiązującego rozporządzenia Ministrów Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska oraz Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 20 października 1972 r. w sprawie urządzania cmentarzy, prowadzenia ksiąg cmentarnych oraz chowaniu zmarłych, gdzie w § 32 postanowiono, że przepisów tego rozporządzenia nie stosuje się do grobów istniejących w dniu jego wejścia w życie, jeżeli zastosowanie tych przepisów uniemożliwiałoby korzystanie z grobu na warunkach dotychczasowych. Identyczna norma (§ 32) zawarta była w rozporządzeniu Ministrów Gospodarki Komunalnej oraz Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 25 maja 1961 r. w sprawie urządzania cmentarzy, prowadzenia ksiąg cmentarnych oraz chowania zmarłych. Natomiast z § 25 rozporządzenia Ministra Opieki Społecznej z dnia 30 listopada 1933 r. o chowaniu zmarłych i stwierdzaniu przyczyny zgonu, wydanego w porozumieniu z Ministrem Spraw Wewnętrznych i Ministrem Wyznań Religijnych i Oświecenia Publicznego wynikało jedynie, że groby murowane mogą być pojedyncze i rodzinne, przy tym na każde zwłoki przewidzieć należy przestrzeń, podaną w § 24, o ile składane one będą na jednym poziomie. Przy głębokości wykopu 2,5 m można było umieszczać trumny w dwóch warstwach oddzielnie przesklepionych. A zatem nie było tam wymogów w zakresie oddzielenia trumien na tym samym poziomie. Tym samym zdaniem skarżącej, jeżeli grób powstał przed 1934 r. i był grobem murowanym rodzinnym nie znajdowały do niego zastosowania przepisy żadnego z rozporządzeń wydanych po II wojnie światowej, o ile ich zastosowanie – np. z uwagi na wielkość grobu, uniemożliwiałaby korzystanie z tego grobu i jest rzeczą wątpliwą, czy znajdowały do niego zastosowanie przepisy z 1934 r. Skarżąca stwierdziła, że z przepisów rozporządzeń nie wynikał w szczególności obowiązek dostosowania grobów istniejących do nowych zapisów. Skarżąca podniosła, że skoro racjonalny ustawodawca przyznał kompetencję do regulowania wymagań jakie muszą spełniać groby wyłącznie ministrowi właściwemu do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, działającemu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia (art. 20 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych), to jest rzeczą oczywistą, że Burmistrz Miasta nie może kompetencji prawotwórczej w tym zakresie wykonywać i regulować odmiennie warunki jakim winny odpowiadać groby. W konsekwencji skarżąca uznała, że przedmiotowe zapisy zostały wydane bez podstawy prawnej i z naruszeniem wyłącznej kompetencji prawotwórczej właściwego ministra.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wniósł o jej oddalenie. Burmistrz Miasta stwierdził, że nie zgadza się ze stanowiskiem skarżącej, że regulaminy będące załącznikami do zaskarżonego zarządzenia zostały wydane bez podstawy prawnej, w niewłaściwej formie i przez niewłaściwy organ oraz, że nie zostały opublikowane w sposób prawem przewidziany. Wskazał, że kwestie będące przedmiotem skargi regulują: ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej i ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz przepisy wykonawcze. Burmistrz Miasta wskazał jednak, że ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie reguluje formy ustanowienia przepisów porządkowych pozostawiając tę kwestię gminom. Możliwe jest więc wykorzystanie przez gminę przysługującego jej prawa wydawania w formie uchwały na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym przepisów powszechnie obowiązujących na terenie gminy (przepisy gminne), regulujących zasady korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, do których niewątpliwie należy zaliczyć cmentarze. Wydanie tych przepisów następuje na podstawie "przysługującego gminie uprawnienia o charakterze władczym". Oznacza to, zdaniem Burmistrza Miasta, że w tym zakresie pomiędzy gminą a użytkownikami cmentarza powstaje stosunek publicznoprawny, a te przepisy mają charakter administracyjny.

Burmistrz Miasta stwierdził, że możliwe jest też uregulowanie zasad korzystania z cmentarza w formie regulaminu cmentarnego określającego cmentarne przepisy porządkowe. Uprawnienie takie przysługuje gminie z mocy sprawowanego przez gminę administrowania cmentarzem na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach z którego wynika, że utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. Kompetencje burmistrza, w tym przedmiocie, wynikają z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Przyjęcie przez gminę tego rozwiązania oznacza, że regulamin porządkowy nie ma charakteru przepisów gminnych (administracyjnoprawnych). Gmina nie ma bowiem obowiązku sięgnięcia do aktu prawa miejscowego w postaci uchwały rady.

Burmistrz Miasta stwierdził również, że obowiązek przedzielania trumien wynikający z § 11 ust. 1 obowiązującego od 5 kwietnia 2008 r. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz. U. z 2008 r. Nr 48, poz. 284) nie jest obowiązkiem nowym. Obowiązek ten istnieje nieprzerwanie od 14 lutego 1934 r. Został bowiem wprowadzony przepisem § 25 rozporządzenia Ministra Opieki Społecznej z dnia 30 listopada 1933 r. o chowaniu zmarłych i stwierdzaniu przyczyny zgonu, wydanym w porozumieniu z Ministrem Spraw Wewnętrznych i Ministrem Wyznań Religijnych i Oświecenia Publicznego (Dz. U. R.P. z 1933 r. Nr 13, poz. 103 z późn. zm.) i zdaniem Burmistrz Miasta, ma zastosowanie do wszystkich grobów murowanych, także tych wybudowanych przed 1934 r. Regulacja z lat trzydziestych ubiegłego stulecia jest bowiem regulacją kompleksową dotyczącą cmentarzy.

Burmistrz Miasta podniósł, że zarówno ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych, jak również poprzedzająca ją ustawa z dnia 17 marca 1932 r. o chowaniu zmarłych i stwierdzaniu przyczyny zgonu (Dz. U. z 1932 r. Nr 35, poz. 359 z późn. zm.) nie zawiera definicji cmentarza. Ustawa z 1932 r. wskazywała w art. 5 ust. 1 jedynie, że cmentarze powinny znajdować się na ogrodzonym terenie, odpowiednim pod względem sanitarnym. Natomiast zwłoki ludzkie zgodnie z art. 4 ust. 1 mogły być pochowane przez złożenie w dołach ziemnych, w grobach murowanych lub katakumbach kościelnych lub cmentarnych (art. 5, 6, 7, 9 i 10) i zatopienie w morzu (art. 13). Podobnie obecnie obowiązująca ustawa w art. 5 ust. 1 stanowi, że cmentarze powinny znajdować się na ogrodzonym terenie, odpowiednim pod względem sanitarnym. Burmistrz Miasta wskazał, że definicję cmentarza można znaleźć w Słowniku Języka Polskiego PWN z 1998 r. jako "miejsce grzebania zmarłych lub przechowywania prochów po ich kremacji". W świetle tych przepisów i definicji zawartej w słowniku cmentarz należy zatem rozumieć jako teren ogrodzony odpowiedni pod względem sanitarnym. Zdaniem organu, nie sposób cmentarza definiować, jak to próbuje uczynić skarżąca, jako poszczególne groby w tym powstałe przed 1934 r., co do których wybiórczo należy stosować obowiązujące przepisy ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych i przepisy rozporządzenia wykonawczego z 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków. Burmistrz Miasta nie zgodził się zatem ze stanowiskiem skarżącej, że jeżeli grób powstał przed 1934 r. i był grobem murowanym rodzinnym nie znajdowały do niego zastosowania przepisy żadnego z rozporządzeń wydanych po II wojnie światowej. Ponadto, zdaniem Burmistrza Miasta, stosowanie praktyki przedzielania trumien w grobach murowanych nie uniemożliwia korzystania z grobu na warunkach dotychczasowych, bowiem nawet w przypadku konieczności dokonania ekshumacji lub uporządkowania grobu, płyty rozdzielające mogą zostać zdemontowane.

W ocenie Burmistrza Miasta, powyższe okoliczności przemawiają przeciwko uwzględnieniu skargi, mimo iż trafnie podniesione w niej zostało naruszenie zasad legislacji poprzez powtórzenie w regulaminie zapisów rozporządzenia wykonawczego do ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Burmistrz Miasta przyznał, że zarówno w aktach prawa miejscowego, jak i zarządzeniach czy regulaminach nie powinno się powtarzać przepisów rozporządzeń. Niemniej jednak, jego zdaniem, takie powtórzenie nie stanowi naruszenia konstytucyjnych standardów prawodawstwa, a także nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności takiego aktu, a jedynie wpływa na jego jakość. Burmistrz Miasta zgodził się również z zarzutem, że w Regulaminie Cmentarza Komunalnego stanowiącym załącznik Nr 1 do zaskarżonego zarządzenia nie zaktualizowano § 6 ust. 2, w którym jest odwołanie się do rozporządzenia Ministrów Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska oraz Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 20 października 1972 r. w sprawie urządzenia cmentarzy, prowadzenia ksiąg cmentarnych oraz chowaniu zmarłych (Dz. U. z 1972 r. Nr 47, poz. 299 z późn. zm.), podczas gdy od 5 kwietnia 2008 r. obowiązuje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz. U. z 2008 r. Nr 48, poz. 284). Jednak zdaniem Burmistrza Miasta, nie uaktualnienie regulaminu w związku z wejściem w życie nowego rozporządzenia wykonawczego do ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Właściwym rzeczowo do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności należy dokonać zakwalifikowania zaskarżonego zarządzenia do kategorii aktów normatywnych organów samorządu terytorialnego ze względu na przesłankę mocy obowiązywania lub adresata tego zarządzenia.

W ocenie Sądu zaskarżone zarządzenie jest aktem prawa miejscowego. Akt prawa miejscowego to taki akt normatywny, który zawiera normy prawne generalne i abstrakcyjne oraz zawiera regulacje nie tylko zasad funkcjonowania administracji podporządkowanej organowi wydającemu dany akt. Oczywiście nie jest to pełny katalog kryteriów przypisywanych aktom prawa miejscowego. Jednakże wymienione trzy cechy mają charakter podstawowy i jeżeli dany akt normatywny adresowany jest do nieokreślonego indywidualnie adresata, dotyczy sytuacji powtarzalnych (a nie jednorazowej) i reguluje prawa bądź obowiązki podmiotów znajdujących się poza administracją publiczną – spełnia podstawowe cechy aktu prawa miejscowego.

Zaskarżone zarządzenie niewątpliwie zawiera normy generalne i abstrakcyjne. Przykładowo § 1 załącznika nr 1 do zaskarżonego zarządzenia określa godziny otwarcia i zamknięcia cmentarza komunalnego, § 4 reguluje tryb przyjmowania zwłok do pochowania na cmentarzu, § 5 określa rodzaje dokumentów, jakie administrator ma prawo żądać od osoby zamierzającej dokonać pochowania zwłok, § 6 załącznika nr 1 określa rodzaje grobów, wielkość terenu zajmowanego pod groby oraz zasady składania trumien do grobów. § 9 załącznika nr 1 określa zasady dysponowania prawem do grobu, § 10 tryb zmiany dysponenta grobu, § 12 zasady ekshumacji zwłok, § 14 określa zasady tymczasowego złożenia zwłok w grobowcu komunalnym, § 15 określa przeznaczenie terenu cmentarza oraz zakaz niszczenia zieleni na cmentarzu, a § 16 zasady zachowania się na cmentarzu. Powołane i to fragmentarycznie przepisy załącznika nr 1 zawierają normy generalne, abstrakcyjne i nakładają bądź to prawa, bądź obowiązki osób znajdujących się poza administracją samorządową.

Załącznik nr 2, jak wynika z jego § 2 obejmuje zasady wykonywania robót przez przedsiębiorców na terenie cmentarza. Wprost dotyczy więc innych podmiotów niż organy gminy czy np. administrator cmentarza.

Mniejsze znaczenie maja takie okoliczności jak wskazanie prawidłowego organu uchwalającego/wydającego dany akt lub jego opublikowanie w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Może bowiem zdarzyć się, że nieuprawniony organ niejako "zawłaszcza" sobie prawo do wydania danego aktu i jeżeli taki akt wyda i będzie on podstawą podejmowania czynności wobec osób trzecich – to nie można uznać, że skoro dany akt wydał nieuprawniony organ, to nie jest on aktem prawa miejscowego. Ustalenie, że dany akt wydał organ nieuprawniony jest bardzo istotnym uchybieniem skutkujących podjęciem środków prawnych zmierzających do jego wyeliminowania. Odmienny pogląd prowadziłby do skutków trudnych do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. Oto bowiem w tej sprawie rozprawa miała miejsce po upływie jednego roku do daty wydania zaskarżonego zarządzenia, a przy uznaniu, że to zarządzenie nie jest aktem prawa miejscowego – na Burmistrzu Miasta nie ciążył obowiązek obligatoryjnego przedkładania tego aktu organowi nadzoru (wniosek o contrario z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Tym samym skutki ewentualnego wyroku Sądu byłyby łagodniejsze niż przy założeniu, że Sąd nadzoruje akt prawa miejscowego. Podobnie brak ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie jest jedynym warunkiem uznania danego aktu za akt nie będący aktem prawa miejscowego. Brak takiego ogłoszenia aktu prawa miejscowego jest również istotnym uchybieniem, uzasadniającym wyeliminowanie takiego aktu z obrotu prawnego głasnie w związku z brakiem jego prawidłowej promulgacji.

Pogląd co do tego, że akt regulujący zasady korzystania z cmentarzy komunalnych (niezależnie od nazwy tego aktu) stanowi akt prawa miejscowego jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądowym (np. w WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 147/08, opub. w CBOSA; WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 11 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 752/08, opub. w CBOSA, NSA w wyroku z dnia 6 października 2009 r. sygn. akt I OSK 252/09, opub. w CBOSA).

Rekapitulując ten wątek rozważań należy przyjąć, że samo zawarcie w akcie reguł prawnych (przepisów) obowiązujących podmioty znajdujące się poza administracja danej jednostki samorządu czyni ten akt aktem prawa miejscowego.

Sąd nie podziela poglądu Burmistrza Miasta co do istnienia podstaw prawnych do regulowania przez organ wykonawczy gminy zasad korzystania z cmentarzy komunalnych.

Niewątpliwie cmentarz komunalny jest obiektem użyteczności publicznej i zasady korzystania z takiego cmentarza to zasady korzystania z obiektów użyteczności publicznej.

Zgodnie z art. 7 ustawy o samorządzie gminnym (dalej jako "u.s.g."), zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Do zadań własnych gminy należą również sprawy związane z zakładaniem i prowadzeniem cmentarzy gminnych (art. 7 ust. 1 pkt 13 u.s.g.). Na podstawie ustawy o samorządzie gminnym, organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.). Takie zasady może jednak ustalić tylko rada gminy i tej kompetencji nie może przenieść na inny organ gminy.

Nie jest wystarczającą podstawą prawną do wydania zaskarżonego zarządzenia art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295 z późn. zm.), zgodnie z którym utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. Z przywołanej regulacji ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie wynika wprost, który z organów jednostki samorządu terytorialnego jest upoważniony do ustanowienia zasad korzystania z cmentarzy komunalnych. Skoro ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie ustanawia wyraźnego upoważnienia dla organu wykonawczego gminy do wydawania regulaminu dotyczącego zasad korzystania z cmentarza komunalnego, to brak takiego upoważnienia nie wyłącza domniemania właściwości rady gminy do regulowania spraw związanych z działalnością gminy (art. 18 ust. 1 u.s.g.). Burmistrz Miasta nie może posiadać kompetencji Rady Miejskiej.

Nie można również uznać, że kompetencja organów wykonawczych gmin do wydawania zasad korzystania z cmentarzy komunalnych (i to niezależnie od tego, czy nazwa takiego aktu obejmuje słowo "zasady" czy też "regulamin") wynika z faktu użycia w art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych sformułowania, że do wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) należy "utrzymanie cmentarzy i zarządzanie nimi". Jest to niewystarczające do pozbawienia rady gminy upoważnienia do wydawania aktów "regulaminowych" będących przepisami prawa miejscowego z zakresu zasad korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.). Owo utrzymanie cmentarzy i zarządzanie nimi" stanowi nic innego jak tylko gospodarowanie mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.). Utrzymanie cmentarzy i zarządzanie nimi przez organ wykonawczy stanowi niejako wykonanie uchwały organu stanowiącego co do zasad korzystania z takiego cmentarza.

Gospodarowanie mieniem komunalnym oznacza prawo i obowiązek organu wykonawczego gminy do samodzielnego działania i podejmowania wszystkich koniecznych decyzji gospodarczych, co do mienia gminy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 632/07, opub. w LEX nr 460545). Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 9 kwietnia 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 2965/01, opub. w OwSS 2003/1/13 stwierdził, że "gospodarowanie mieniem komunalnym oznacza rozporządzanie pewnym zasobem w ten sposób, iż przez działanie gospodarującego z zasobu tego nie tylko wychodzą pewne składniki, ale również inne wchodzą do niego. Jako przykład takiego gospodarowania określił nabywanie nowych nieruchomości lub nieodpłatnym przysporzeniu nieruchomości na rzecz gminy. Zaskarżone zarządzenie nie obejmuje gospodarowanie mieniem komunalnym, ale zasady korzystania z tego mienia.

Nietrafne jest stanowisko Burmistrza Miasta sugerujące, że zaskarżone zarządzenie stanowi zbiór przepisów porządkowych, ale zarazem nie będących aktem prawa miejscowego. Pojęcie przepisów porządkowych wprost wynika z art. 40 ust. 3 i 4 u.s.g., zgodnie z którymi przepisy porządkowe wydawane są w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, jeżeli ich wydane jest niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Przepisy porządkowe są zaliczane do aktów prawa miejscowego.

Zaskarżone zarządzenie nie jest jednak przepisem porządkowym. Nie wynika to ani z jego treści, ani z jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego jakąkolwiek okoliczność uzasadniająca jego wydanie. Żadna z przesłanek wynikających z art. 40 ust. 3 u.s.g. nie zachodziła w zakresie wydania zaskarżonego zarządzenia. Ponadto przepisy porządkowe wydaje organ stanowiący gminy, a organ wykonawczy tylko na zasadzie wyjątku i takie zarządzenie organu wykonawczego podlega zatwierdzeniu przez radę gminy na sesji. Ponadto zasady korzystania z obiektów użyteczności publicznej, wydawane na podstawie art. 40 ust. 1 pkt 4 u.s.g. nie mogą być utożsamiane z przepisami porządkowymi.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "organy samorządu terytorialnego (...), na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa". Z tej regulacji konstytucyjnej wypływa zasadnicza konsekwencja w zakresie stanowienia prawa miejscowego - kompetencji do stanowienia nie można domniemywać. Do stanowienia aktów prawa miejscowego koniecznym warunkiem jest wyraźne (a nie domniemane) przyznanie kompetencji do ich stanowienia w przepisach prawa materialnego.

Tym samym należy stwierdzić, że zaskarżone zarządzenie weszło w materię zastrzeżoną dla wyłącznej właściwości rady gminy, stanowi ono bowiem akt prawa miejscowego. Jest ono aktem określającym zasady korzystania z komunalnego obiektu użyteczności publicznej. Treść zarządzenia wyraźnie określa, że przede wszystkim reguluje ono postępowanie innym osób niż administratora cmentarza – tym samym ma charakter abstrakcyjny i generalnym i jest skierowane na zewnątrz jednostek samorządu terytorialnego. Nie ma znaczenia, że załączniki nr 1 i 2 posługują się pojęciami "regulamin". O znaczeniu i kwalifikacji danego aktu przede wszystkim decyduje jego treść (zakres regulacji), a nie nazwa. Ponadto zaskarżone zarządzenie nie zostało opublikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

To zaś oznacza, że nie ma potrzeby ustosunkowywania się do poszczególnych szczegółowych zarzutów dotyczących pojedynczych przepisów zawartych w zaskarżonym zarządzeniu. Skoro zarządzenie z dnia 29 grudnia 2006 r. Nr [...] w sprawie zasad korzystania z Cmentarza Komunalnego zostało wydane bez podstawy prawnej, tym samym Sąd zobowiązany było do stwierdzenia jego nieważności.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na zarządzenie, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., stwierdza nieważność zarządzenia w całości.

Stosownie do treści art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia jego podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g., albo jeżeli jest ono aktem prawa miejscowego. Zaskarżone zarządzenie jest aktem prawa miejscowego.

O kosztach postępowania zasądzono na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzając zwrot kwoty uiszczonego wpisu, wynagrodzenia adwokata oraz kwoty opłaty skarbowej z tytułu wystawionego pełnomocnictwa.

Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji wyroku.