Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 371/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 145 par 1 pkt 1 lit b
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 145 par 1 pkt 4, art 10 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 48 ust 2 i 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art 1 par 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 523/10 w sprawie ze skargi W.S. i H.S. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2. zasądza solidarnie od W.S. i H.S. na rzecz Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. kwotę 350 (słownie: trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 523/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, w sprawie ze skargi W.S. i H.S. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie opłaty legalizacyjnej, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] (pkt I), uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2009 r., nr [...] (pkt II) i stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (pkt III) oraz zasądził od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt IV).

Wyrok ten został wydany w następującym, wskazanym przez Sąd I instancji, stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia W. i H. S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], ustalającego opłatę legalizacyjną w kwocie 50 000 zł za rozbudowę budynku mieszkalnego usytuowanego na działkach nr [...] i [...] w L., wykonaną bez wymaganego pozwolenia na budowę, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. uchylił zaskarżone postanowienie ustalając jednocześnie opłatę legalizacyjną za tę rozbudowę w wysokości 50 000 zł oraz wskazując, że opłata zostaje wymierzona W. i H.S.

W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że organ I instancji prawidłowo oparł swoje rozstrzygnięcie na art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Prawidłowo również ustalono wysokość opłaty (wedle rachunku: 50 x 500 x 2 x 1 = 50 000 zł). Zdaniem organu odwoławczego bezspornym jest, że opłata została wymierzona wskutek ustalenia w toku kontroli rozbudowy budynku mieszkalnego o klatkę schodową i pokój w poziomie niskiego parteru oraz pokój poddaszowy w poziomie wysokiego parteru. Na rozbudowę tego rodzaju wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę zgodnie z art. 3 pkt 6 i art. 28 ustawy Prawo budowlane. Wskazano także, że strony wykonały obowiązek nałożony postanowieniem z dnia [...] października 2009 r., nr [...], przedkładając w wymaganym terminie (do dnia 30 grudnia 2009 r.) zaświadczenie o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, a także oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnieśli W. i H.S. podnosząc, że rozbudowa budynku została przez nich rozpoczęta w 2002 r. bez pozwolenia na budowę, gdyż nie znali obowiązujących w tym zakresie przepisów. Rozbudowa pochłonęła całe oszczędności i wysokość wymierzonej opłaty legalizacyjnej nie przystaje do ich dochodów w postaci świadczeń emerytalnych w łącznej miesięcznej wysokości 1 900 zł. Wskazali także, że nie mają możliwości zaciągnięcia kredytu, a tak znaczny wydatek uniemożliwia dodatkowo choroba skarżącego. Ponadto wysokość opłaty przekracza dotychczasową wartość inwestycji. Jako argument przemawiający za zmniejszeniem opłaty wskazano też fakt wykonania przez nich w wyznaczonym terminie wszystkich obowiązków określonych w postanowieniu organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które Sąd ten wziął pod uwagę z urzędu.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując, że w związku z pismem dotyczącym rozbudowy budynku, jakie wpłynęło do organu I instancji w dniu 8 lipca 2009 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zawiadomił S.S. oraz W. i H.S. o terminie kontroli i z czynności tej, przeprowadzonej dnia 31 lipca 2009 r., sporządził protokół wraz ze stosownym materiałem fotograficznym. Wobec złożonego do protokołu oświadczenia, że rozbudowa rozpoczęta została w 2002 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę, organ zawiadomił W. i H.S. oraz Gminę D. o wszczęciu postępowania w sprawie rozbudowy budynku położonego na działkach nr [...] i [...] w L., a w dalszej kolejności o rozprawie administracyjnej, której termin wyznaczono na dzień 14 września 2009 r. Zawiadomienie o rozprawie, poza inwestorami i Gminą doręczono również I.W. oraz S.B., właścicielom nieruchomości graniczących z dgr [...]. Z rozprawy sporządzony został protokół, po czym postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. organ I instancji, na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 2, ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia szczegółowo wskazanych dokumentów, doręczając rozstrzygnięcie inwestorom oraz Gminie D. Poza sporem pozostaje, że inwestorzy wywiązali się z nałożonych obowiązków, wobec czego organ I instancji postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej, doręczając postanowienie wyłącznie inwestorom. Na skutek zażalenia Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. wydał postanowienie, którego dotyczy skarga W. i H.S.

W ocenie Sądu I instancji z przedstawionego, bezspornego stanu faktycznego jednoznacznie wynika, że przedmiotowa sprawa prowadzona jest przez organ nadzoru budowlanego w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane dotyczące tzw. samowoli budowlanej. Jest to więc indywidualna sprawa w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) prowadzona w oparciu o przepisy tego Kodeksu co oznacza, że krąg stron postępowania wyznacza przepis art. 28 k.p.a., który zawiera definicję strony. Zaznaczono również, iż ustawa Prawo budowlane zawiera pewne wyjątki, które wyłączają w postępowaniach uregulowanych przepisami art. 28 ust. 2, art. 40 ust. 3 i art. 59 ust. 7 stosowanie art. 28 k.p.a., jednakże regulacji tych, per analogiam, nie można stosować w przedmiotowej sprawie. Skoro tak, to – zdaniem Sądu – stronami w rozpoznawanej sprawie poza Gminą D. i oczywiście inwestorami, są również I.W. oraz S.B., właściciele nieruchomości graniczących z dgr [...]. Tymczasem organ, poza zawiadomieniem o rozprawie, nie informował wymienionych osób o toczącym się postępowaniu i nie doręczył podejmowanych w sprawie rozstrzygnięć. Okoliczność ta, stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uwzględniona została, mimo braku zarzutu skargi, z urzędu, ze skutkiem uchylenia postanowienia PWINB, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.

Ponieważ wada dotycząca pominięcia stron występuje od samego początku prowadzonego przez nadzór budowlany postępowania w sprawie samowoli budowlanej, dlatego uwzględniając skargę Sąd, poza zaskarżonym postanowieniem, wyeliminował z obrotu prawnego również wszystkie rozstrzygnięcia podjęte w granicach tej sprawy (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast o kosztach (wpis od skargi w kwocie 100 zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy.

Od powyższego orzeczenia skargę kasacyjną wywiódł Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie i zasądzenie od skarżących na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że postępowanie administracyjne, w toku którego zostało wydane postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2010 r. i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2009 r., dotknięte jest wadą dającą podstawę do wznowienia postępowania,

2. naruszenie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623) i art. 126 k.p.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez wadliwą kontrolę zgodności z prawem postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2009 r., polegającą na kontroli tego postanowienia, wbrew treści art. 126 k.p.a., w aspekcie naruszenia prawa będącego podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego;

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji naruszył przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a., albowiem uznanie, że w postępowaniu winny brać udział jeszcze inne podmioty, nie uprawniało Sądu do stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i z tego powodu uwzględnienia skargi. Bowiem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może skutecznie podnieść tylko osoba, której on bezpośrednio dotyczy, tzn. osoba, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Nadto powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ wskazał, że rozpoznając skargę Sąd nie może uwzględnić jej wyłącznie z powodu naruszenia prawa opisanego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bez uprzedniego umożliwienia osobie, której prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone, wzięcia udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym w celu zajęcia stanowiska co do ewentualnego uwzględnienia skargi. Podstawą dla tej czynności sądu jest art. 110 p.p.s.a, zgodnie z którym rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd postanowi zawiadomić o toczącym się postępowaniu sądowym osoby, które dotychczas nie brały udziału w sprawie w charakterze stron. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie wskazanych czynności Sąd nie podjął, w ocenie organu, nie było podstaw do przyjęcia, że postępowanie administracyjne, w wyniku którego zostały wydane decyzje organów nadzoru budowlanego, dotknięte są wadą dającą podstawę do wznowienia postępowania. Wobec tego, w ocenie organu, uznać należy, że uwzględniając skargę tylko z tego powodu, że w postępowaniu administracyjnym nie brały udziału osoby, które zdaniem Sądu winny być stronami postępowania zakończonego zaskarżonym postanowieniem, naruszono art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. i to w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy.

Uzasadniając zaś naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) i art. 126 k.p.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych autor skargi kasacyjnej wskazał, że kontrola zgodności z prawem postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2009 r. nie odpowiada kryteriom określonym w art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, albowiem na dzień wydania niniejszego orzeczenia nie istnieje rozstrzygnięcie organu wskazujące w oparciu o jakie przepisy ustawy Prawo budowlane zostanie rozstrzygnięta sprawa. Niemniej jednak zarówno decyzja kończąca postępowanie, jak również wydane w toku postępowania rozstrzygnięcia incydentalne (niepodlegające odrębnemu zaskarżeniu) będą podlegać kontroli najpierw organu odwoławczego, a następnie sądu administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W.S. i H.S. wnieśli o jej oddalenie w całości i zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Przede wszystkim na wstępie należy zauważyć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkich sądów administracyjnych, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a to naruszeniu przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty podniesione w tej materii okazały się zasadne.

Powołanie przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. jako podstawa uchylenia wskazanych w sentencji zaskarżonego wyroku postanowień organów nadzoru budowlanego, powiązano wyłącznie z brakiem udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkich osób, którym zdaniem tego Sądu służył przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., stanowi przyczynę wznowienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to nie jest trafne, bo w okolicznościach rozpoznawanej sprawy na tej podstawie brak było powodu do uchylenia zaskarżonych postanowień wydanych w przedmiocie opłaty legalizacyjnej jaki i postanowienia z dnia [...] października 2009 r. wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dostrzec można dwa skrajne poglądy funkcjonujące w tym zakresie. Jeden z nich upatruje przyczyny uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia w każdym wypadku objętym dyspozycją przepisu art. 145 § 1 k.p.a. lub art. 145a k.p.a., czyli zawsze, gdy wystąpi wskazana tam podstawa wznowienia postępowania bez względu na to, czy do wznowienia dojść może z urzędu czy na wniosek oraz bez względu na fakt, czy wniesiono podanie o wznowienie postępowania (tak przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 27 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 151/09, LEX nr 486351, z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 496/05, LEX nr 196700). Zdaniem autorów tego poglądu kwestia inicjatywy osoby mogącej być stroną, a pominiętej przez organ, w sytuacji opisanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dla bytu przesłanki uchylenia decyzji nie ma znaczenia, bo art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a nie rozgranicza podstaw wznowienia na mogące prowadzić do wznowienia postępowania z urzędu albo na wniosek i nie uzależnia jej istnienia od owej inicjatywy. Podobnie rzecz ujmuje się w odniesieniu do wznowienia na podstawie art.145a k.p.a.

Natomiast drugie stanowisko rozróżnia w omawianym aspekcie podstawy wznowieniowe w obu tych trybach (prowadzące do wszczęcia postępowania na wniosek albo z urzędu). Jego zwolennicy dowodzą przede wszystkim, że skutek w postaci uchylenia decyzji z powodu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jeżeli może ono być wszczęte wyłącznie na wniosek (na podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) ma miejsce wówczas, gdy zarzut ten zgłosi strona pominięta, a więc nie może tego uczynić skutecznie strona uczestnicząca w postępowaniu, jak też nie uwzględnia go sąd administracyjny z urzędu (tak przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniach: niepublikowanego wyroku z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 665/07, wyroku z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08, LEX nr 509705, wyroku z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1781/08, wyroku z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 796/09 LEX nr 597865. Ten właśnie pogląd podzielany jest przez skład orzekający w rozpoznawanej sprawie.

Tym samym mając powyższe na uwadze stwierdzić trzeba, że Sąd I instancji w warunkach niniejszej sprawy nie mógł z urzędu uwzględnić faktu braku udziału w postępowaniu administracyjnym innych stron postępowania, w tym wypadku I.W. oraz S.B., przede wszystkim z tego względu, iż tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który niejako z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot niewnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.

Wyjaśnić należy, iż przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Powyższy pogląd jest obecnie dominujący w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Potwierdzeniem tego stanowiska jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 990/10 publikowany w zbiorze LEX nr 898486, w którym przyjęto, że zasadą jest, iż prawami procesowymi rozporządza strona. Dlatego też jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjny nie wniesie skargi, nie można wbrew jej stanowisku uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i w związku z tym uchylić zaskarżoną decyzję z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.

Natomiast Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie uchylając zaskarżone postanowienia powołał się na interes osób, które jego zdaniem nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym jak i nie wniosły skargi do Sądu na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia, a mimo to zastosował konstrukcję prawną z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Zatem wadliwie uchylił w sprawie zaskarżone rozstrzygnięcia jak i w trybie art. 135 p.p.s.a. na tej samej podstawie błędnie uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2009 r.

Z tych powodów usprawiedliwiony w okolicznościach rozpoznawanej sprawy pozostaje zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że postępowanie administracyjne, w toku którego zostało wydane postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2010 r. i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2009 r., dotknięte jest wadą dającą podstawę do wznowienia postępowania.

Niezależnie od powyższego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy usprawiedliwionym pozostaje również i drugi z zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623) i art. 126 k.p.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez wadliwą kontrolę zgodności z prawem postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] października 2009 r., polegającą na kontroli tego postanowienia wbrew treści art. 126 k.p.a., w aspekcie naruszenia prawa będącego podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego.

Jak już wyżej wskazano postanowienie organu nadzoru budowlanego z dnia 2 października 2009 r. wydane w oparciu o przepis art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zostało uchylone w trybie art. 135 p.p.s.a. na tej samej podstawie co zaskarżone do Sądu postanowienia w przedmiocie wymierzenia opłaty legalizacyjnej. Wojewódzki sąd administracyjny w oparciu o art. 135 p.p.s.a. posiada prawo do orzekania nie tylko w stosunku do zaskarżonego aktu lub czynności, ale także wobec wszystkich aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla jej końcowego załatwienia. Jednakże podkreślić należy, że postanowienie wydawane w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ma charakter incydentalny, nie jest zaskarżalne w administracyjnym toku instancji (nie przysługuje na nie zażalenie), nie kończy postępowania w sprawie i nie jest także postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty. Prawidłowość takiego postanowienia może być dopiero skontrolowana przy ewentualnym zaskarżeniu decyzji wydanej w dalszym toku postępowania administracyjnego (art. 142 k.p.a.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, iż przepis art. 126 k.p.a. nie pozwalał Sądowi I instancji na zastosowanie w tej sprawie wobec postanowienia z dnia 2 października 2009 r. przesłanki wznowieniowej o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. i z tego powodu uchylenie tego rozstrzygnięcia w ramach przepisu art. 135 p.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją normy art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 149 § 3, 151 § 1, 157 § 1 i 158, wydaje się postanowienie. Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów art. 145-152 oraz art. 156-159 do postanowień, na które przysługuje zażalenie, oznacza dopuszczalność wznowienia postępowania w sprawach zakończonych takimi postanowieniami oraz stwierdzenia ich nieważności. Natomiast postanowienie w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie jest zaskarżalne, a więc nie należy do tego typu postanowień wobec których można zastosować tryb z art. 145-152 k.p.a. Jest to zatem kolejna przesłanka niepozwalająca Sądowi I instancji na jego wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a..