Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1942/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1.uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącej [...]" Sp. z o.o. z siedzibą w L. kwotę 24 985 (dwadzieścia cztery tysiące dziewięćset osiemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] kwietnia 2018r. Nr [...] (JG) Minister Inwestycji i Rozwoju działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] , utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...]. Decyzją tą orzeczono o ustaleniu odszkodowania w wysokości 1.492.921,00 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Samorządu Województwa [...], prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,6513 ha i nr [...] o pow. 0,0154 ha, położonej w w obrębie [...]- [...] , przeznaczonej pod budowę przedłużenia ul. [...] w [...] (drogi wojewódzkiej [...]) , rozbudowę ul. [...] (drogi powiatowej nr [...]) oraz ul. [...] (drogi wojewódzkiej nr [...]) i budowę ulic bocznych, ul. [...] , ul. [...] , ul. [...] wraz z przebudową infrastruktury uzbrojenia terenu. Dotychczasowym właścicielem tych działek było [...] " Spółka z o.o. z siedzibą w [...] . Odszkodowanie przyznano zaś na rzecz wierzyciela hipotecznego [...] Spółka Akcyjna w [...] z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustanowionej na ww. Nieruchomości.

W uzasadnieniu organ wskazał, że nieruchomość położona w w obrębie [...]- [...], oznaczona jako działki nr [...] o pow. 0,6513 ha i nr [...] o pow. 0,0154 ha, została przejęta na określony w sentencji decyzji cel decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] 2016 r.. Powyższej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...], Minister Inwestycji i Rozwoju uchylił w części zaskarżoną decyzja i w tym zakresie orzekł, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r.

Zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496 ze zm.), dalej: specustawa drogowa, nieruchomości lub ich części, o których mowa wart. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, z dniem w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Na podstawie art. 12 ust. 4c ww. ustawy, jeżeli na nieruchomości lub prawie użytkowania wieczystego tej nieruchomości zostały ustanowione ograniczone prawa rzeczowe z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, prawa te wygasają.

Jak wynikało z aktualnego odpisu księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] w [...], [...] Wydział Ksiąg Wieczystych właścicielem przedmiotowej nieruchomości była spółka [...] Sp. z 0.0. z siedzibą w [...] . W dziale IV widniał zaś wpis o ustanowieniu na nieruchomości hipoteki umownej w kwocie 4.500.000,00 zł na rzecz [...] Spółka Akcyjna w [...].

W świetle art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustalono według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Z kolei stosownie do art. 18 ust. 1c specustawy drogowej, jeżeli na nieruchomościach, o których mowa wart. 12 ust. 4, lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości jest ustanowiona hipoteka, wysokość odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustala się w wysokości świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką, wraz z odsetkami zabezpieczonymi tą hipoteką. Odszkodowanie to podlegało zaliczeniu na spłatę świadczenia głównego wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz z odsetkami. Zgodnie z brzmieniem art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), dalej: ugn, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowi operat szacunkowy z dnia 28 listopada 2016 r., sporządzony na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego L. K. , posiadającego uprawnienia nr [...]. Pismem z dnia [...] marca 2018 r. biegły potwierdził aktualność przedmiotowej opinii.

Organ wskazał, że biegły rzeczoznawca opisując stan przedmiotowej nieruchomości wyjaśnił, że wyceniana nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] położona jest bezpośrednio przy ul. [...] w [...] w otoczeniu zabudowy komercyjnej i mieszkaniowej jednorodzinnej. Natomiast działka nr [...] położona jest w sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej i terenów niezabudowanych/zieleni. Dojazd do nieruchomości odbywa się bezpośrednio drogą publiczną. Ponadto rzeczoznawca ustalił, że na działce nr [...] znajdowały się naniesienia budowlane: 3 budynki gospodarczo - garażowe o łącznej powierzchni zabudowy 139,25 m2 jak również zabudowania w stanie rozbiórkowym oraz nieprzedstawiające wartości pozostałości po budynku gospodarczym murowanym, szopa drewniana, dobudówka o konstrukcji mieszanej. Na ww. działce znajdowały się również składniki roślinne: akacja i orzech włoski.

Z uwagi na wskazane części składowe, rzeczoznawca oddzielnie oszacował wartość prawa własności gruntu oraz wartość składników budowlanych i nasadzeń roślinnych.

Autor operatu szacunkowego ustalił, że dla ww. nieruchomości na dzień wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miasta w [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] - część I. Zgodnie z zapisami w dokumencie planistycznym, przedmiotowa nieruchomość położona jest w obszarze: terenów tras komunikacyjnych (ulic zbiorczych) - symbol KDZ, terenów tras komunikacyjnych (ulic dojazdowych) - symbol KOD, terenów ciągów infrastruktury technicznej - symbol KXL, terenów aktywności gospodarczej na wydzielonych działkach z towarzyszącą funkcją mieszkaniową - symbol. AG/M4, terenów usług komercyjnych - symbol Ub. Obszarem przeważającym były tereny tras komunikacyjnych (symbol KDZ). Powyższe ustalenia w ocenie biegłego w zakresie przeznaczenia nieruchomości, jak również analiza rynku nieruchomości gruntowych nabywanych pod drogi pozwoliły na zastosowanie procedury wyceny wskazanej w § 36 ust. 4 rozporządzenia.

Dokonując wyceny rzeczoznawca majątkowy wskazał, że ze względu na brak transakcji nieruchomościami całościowo porównywalnymi z nieruchomością wycenianą (grunt ze składnikarni roślinnymi i budowlanymi) niemożliwe było dokonanie wartości rynkowej nieruchomości. Tym samym wypełniając dyspozycję art. 135 ugn autor operatu szacunkowego określił jej wartość odtworzeniową, gdzie oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych. Wartość prawa własności gruntu biegły wycenił przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody porównywania parami. Wartość składników budowlanych wyceniono w oparciu o metodę kosztów odtworzenia. Wartość nasadzeń roślinnych oszacowano w oparciu o dane zawarte w opracowaniu K. Z.. Rzeczoznawca majątkowy przeanalizował rynek obrotu nieruchomościami gruntowymi nabywanymi pod drogi publiczne, jak również przeznaczonymi w planie pod aktywność gospodarczą (tereny otaczające, z których wydzielona została działka drogowa). Biegły przeanalizował transakcje z rynku lokalnego obejmującego gminę miejską [...] w zakresie nieruchomości o funkcji drogowej oraz aktywności gospodarczej. Okres analizy został rozszerzony do trzech lat poprzedzających wycenę, tj. do października 2013 r. w odniesieniu do transakcji drogowych oraz do stycznia 2014 r. w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych pod aktywność gospodarczą.

W wyniku analizy nieruchomości przeznaczonych pod drogi biegły stwierdził, iż w analizowanym okresie, na badanym rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi, spośród odnotowanych transakcji kupna sprzedaży tego typu nieruchomościami, najwięcej transakcji tj. ok. 80% cen nieruchomości drogowych zarejestrowano w przedziale cenowym od 180,00 zł/m2 do 300,00 zł/m2. Jednocześnie biegły wskazał, że ceny nieruchomości drogowych położonych w rejonie miasta zbliżonym do położenia nieruchomości wycenianej zawierały się w przedziale od 190,65 zł/m2 do 298,01 zł/m".

Na potrzeby wyceny wartości nieruchomości gruntowej biegły utworzył zbiór cen transakcyjnych, składający się z 3 najbardziej podobnych nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod inwestycje drogowe, które były przedmiotem obrotu rynkowego jako przedmiot prawa własności w okresie 2013-2015 r. na obszarze Miasta [...] . Przeprowadzona analiza rynku pozwoliła autorowi operatu stwierdzić, że do atrybutów mających wpływ na wartość nieruchomości gruntowych, przeznaczonych pod komunikację, należy zaliczyć: lokalizację ogólną nieruchomości (50%) oraz położenie szczegółowe i otoczenie (50%).

Na stronie 21 opracowania rzeczoznawca skorygował przyjęte cechy rynkowe odpowiedniki poprawkami kwotowymi a następnie obliczył wartość 1 m2 dla działki nr [...] na kwotę 218,68 zł, zaś dla działki nr [...] na kwotę 272,36 zł.

Wartość znajdujących się na nieruchomości składników budowlanych została oszacowana na kwotę 26.410,00 zł, natomiast wartość znajdujących się na nieruchomości składników roślinnych została oszacowana na kwotę 305,00 zł.

Łącznie wartość nieruchomości została określona na łączna kwotę 1.492.921,00 zł.

Ponadto wskazano, że skarżąca nie złożyła w ustawowym terminie oświadczenia woli wydania nieruchomości, jak również nie został sporządzony protokół zdawczo - odbiorczy potwierdzający faktyczne jej objęcie przez inwestora.

W związku z powyższym Wojewoda [..] prawidłowo uznał, że nie została spełniona ustawowa przesłanka wynikająca z przepisu art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej wobec czego nie podwyższył on ustalonego odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości.

Rozpoznając sprawę Minister wskazał, iż przedmiotem wyceny jest nieruchomość przeznaczona zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pod drogi publiczne. Prawidłowo więc biegły przyjął do bazy porównawczej transakcje tego typu nieruchomościami.

Wątpliwości organu odwoławczego nie budziła również zastosowana przez autora opracowania metoda i technika wyceny. Biegły miał na uwadze, iż transakcje nieruchomościami wraz ze znajdującymi się na niej częściami składowymi nie wystąpiły na analizowanym rynku, w związku z czym oszacowano oddzielnie wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych.

Organowi drugiej instancji stwierdził, iż operat szacunkowy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

Sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy zdaniem organu nie zawierał także nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Mógł on więc stanowić wiarygodny dowód o wartości wycenianej nieruchomości.

Podniesiony w odwołaniu zarzut dotyczący przyjęcia przez rzeczoznawcę majątkowego do procesu wyceny nieruchomości, które nie spełniają warunku podobieństwa, organ uznał za chybiony. W ocenie Ministra rzeczoznawca majątkowy prawidłowo dokonał doboru nieruchomości porównawczych do wycenianych działek. Do porównania przyjęto trzy nieruchomości gruntowe położone przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...] w [...] , których przeznaczenie pod komunikację wynikało z dokumentów planistycznych. Jak wynika z treści operatu szacunkowego przyjęte do bazy porównawczej nieruchomości położone są w sąsiedztwie terenów inwestycyjnych, jak również w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, czyli podobnie jak nieruchomość wyceniana. Podkreśłono, że obszar na którym położona jest wyceniana działka nr [...] jest stosunkowo silnie zurbanizowany. Z kolei działka nr [...] zlokalizowana jest w terenie przeciętnie zurbanizowanym. Z uwagi na położenie ww. działek biegły prawidłowo utworzył próbkę reprezentatywną składającą się z nieruchomości posiadających podobne otoczenie i sąsiedztwo jak nieruchomość wyceniana.

Ponadto nie budziło wątpliwości organu odwoławczego stanowisko rzeczoznawcy majątkowego przedstawione w piśmie z dnia 22 lutego 2017 r., w którym wyjaśnił dobór nieruchomości porównawczych do nieruchomości wycenianej oraz wskazał, że teren tras komunikacyjnych przechodził przez centralną część działki pierwotnej od lat niezależnie od ustaleń decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pn. budowie przedłużenia ul. [...] w [...] . Tym samym wartość takiej nieruchomości może różnić się od wartości nieruchomości położonej bezpośrednio przy głównej ulicy i przeznaczonej pod usługi. Ponadto rzeczoznawca wyjaśnił, że określone w przedmiotowym opracowaniu ceny jednostkowe zbliżone są do cen nieruchomości położonych pomiędzy ul. [...] i [...].

Wyjaśnienia biegłego w powyższym zakresie organ ocenił jako spójne i logiczne. Zatem zarzut doboru nieruchomości porównawczych uznano za chybiony.

Zdaniem organu brak jest podstaw by przyjąć w szczególności - jak to próbowała wywodzić strona skarżąca - jakoby dowodem na wadliwą wycenę było to, że ceny transakcyjne innych nieruchomości przeznaczonych pod budowę ul. [...], położonych przy ul. [...] kształtowały się na znacznie wyższym poziomie w odróżnieniu od nieruchomości wycenianej. Trzeba mieć na uwadze, że nawet grunty leżące w niewielkiej odległości mogą mieć znacząco różną wartość z uwagi na cechy indywidualne czy położenie względem innych obiektów, mających wpływ na ich cenę rynkową.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego powstałej po podziale działki pierwotnej działki nr [...] o nieregularnych kształtach wyjaśnić należy, iż podniesiona kwestia nie może być przedmiotem niniejszego postępowania.

Reasumując, w ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy, został prawidłowo sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania albowiem spełnia wszystkie wymogi wynikające z rozporządzenia, a nieruchomości przyjęte do porównań spełniają ustawowy wymóg nieruchomości podobnych określony wart. 4 pkt 16 ugn. Stwierdzić należy, iż nieruchomości, na podstawie których biegły dokonuje szacunku mają stanowić nieruchomości podobne a nie identyczne. Z kolei różnice, w cechach wpływających na wartość biegły skorygował poprawką kwotową.

Skargę na powyższą decyzję wniosło do Sądu [...] Spółka z.o.o. z sidzibą w [...] zarzucając jej:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci art. 4 pkt 16) ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez uznanie przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym z dnia [...].11.2016 r., dotyczącym wyceny działek ew. [...] oraz nr ew. [...], nieruchomości położonej przy ul. [...] za nieruchomość podobną do nieruchomości Skarżącej, w sytuacji gdy nieruchomości ta położona jest dalej od głównych ulic miasta oraz ma niekomercyjne przeznaczenie tymczasem działki Skarżącej są położone bliżej oraz mają przeznaczenie komercyjne i biznesowe,

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. w zw. z 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz w zw. z art. 84 § 1 k.p.a, poprzez niepodjęcie niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, zaniechanie dokonania przez organ prawidłowej weryfikacji czy rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia 28.11.2016 r., dotyczącym wyceny działek nr ew. [...] oraz nr ew. [...] dokonał prawidłowego wyboru działki przy ul. [...] w celu ustalenia odszkodowania. Wskazano, że rzeczoznawca majątkowy mgr S. D. w szacunkowych z dnia 30.11.2016 r. przyjął do porównania bardziej odpowiadającą porównawczym dla działki nr ew. [...] oraz działki nr ew. [...] inną nieruchomość, położoną obszarze [...] (ul. [...]) – pomimo, że wszystkie nieruchomości strony skarżącej położone bardzo blisko siebie, operaty były sporządzone w tym samym czasie, zaś pozostałe nieruchomości, które zostały przyjęte przez rzeczoznawców jako materiał porównawczy były tożsame. Organ II instancji poprzestał wyłącznie na ogólnikowych wyjaśnieniach rzeczoznawacy, zawartych w piśmie z dnia 22.02.2017 r.

3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii dodatkowego biegłego sytuacji istnienia zgłaszanych przez stronę skarżącą wątpliwości co do rzetelności i prawdziwości operatu sporządzonego przez L. K. , zwłaszcza w sytuacji, gdy założenia przyjęte przez tego biegłego w operacie z dnia 28 listopada 2016 r. stały w rażącej sprzeczności z założeniami (porównywanymi nieruchomościami) przyjętymi przez drugiego biegłego S. D.(zawartymi w operatach z dnia 30 listopada 2016 r., którymi organ dysponował w dacie wydania decyzji),

4. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 8 k.p.a poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, tj. wydawanie decyzji i wypłatę odszkodowań, których podstawę stanowią w części rozbieżne operaty szacunkowe, sporządzone odmiennie pomimo istnienia takich samych stanów faktycznych.

Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumenatcję w odniesieniu do podniesionych zarzutów.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r. poz. 1302 - ze zm. - dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu są decyzje wydane w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Samorządu Województwa [...] , prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,6513 ha i nr [...] o pow. 0,0154 ha, położonej w w obrębie [...]- [...] , przeznaczonej pod budowę przedłużenia ul. [...] w [...] (drogi wojewódzkiej [...] ) na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] do węzła [...] oraz rozbudowę ul. [...] (drogi powiatowej nr 2226L) na odcinku od rejonu działki nr ewid. [...] (obręb [...], akt. 20) do działki nr ewid. [...] (obręb [...], akt. 12) oraz ul. [...] (drogi wojewódzkiej nr [...]) na odcinku od rejonu istniejącego przepustu nad ciekiem spod [...] do ul. [...], ul. [...] (drogi powiatowej) od ul. [...] do wysokości działki nr ewid. [...] (obręb [...], ark. 12), budowa ulic bocznych, ul. [...] , ul. [...] , ul. [...] wraz z przebudową infrastruktury uzbrojenia terenu, której dotychczasowym właścicielem jest [...] " Spółka z o.o. z siedzibą w [...] .

Materialnoprawną podstawą zakwestionowanych rozstrzygnięć były przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496 ze zm), zwanej dalej specustawą drogową oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej u.g.n.

Jak stanowi art. 12 ust. 4a specustawy drogowej organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydaje następnie decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, za przejęte z mocy prawa nieruchomości, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 ustawy. Na mocy tego odesłania, do ustalenia odszkodowania za nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie tej ustawy zastosowanie znajdują zasady określone w przepisach u.g.n., a w konsekwencji również zasady zawarte w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zwanym dalej rozporządzeniem.

Kwestię ustalania wysokości odszkodowania reguluje art. 130 ust. 2 u.g.n., który to przepis stanowi, że odszkodowanie jest ustalane po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Z powyższego wynika więc, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie (przejęcie z mocy prawa) nieruchomości, kluczowym i podstawowym dowodem jest opinia rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości, określana jako operat szacunkowy. Ocena, czy stronie przysługuje odszkodowanie i w jakiej wysokości, niewątpliwie należy do organu administracji właściwego w przedmiocie ustalenia odszkodowania, zaś sporządzony operat szacunkowy stanowi opinię przygotowaną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego, który jest dowodem niezbędnym do ustalenia wysokości odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej to odszkodowanie należne stronie wywłaszczonej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że dokument ten powinien zostać sporządzony w trybie i na zasadach określonych w u.g.n., z uwzględnieniem rozwiązań prawnych wynikających ze specustawy drogowej oraz spełniać wymagania określone w rozporządzeniu. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym zidentyfikowaniu cech różniących nieruchomości podobne oraz nieruchomości wyceniane i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

Organy administracji publicznej, podobnie jak sąd administracyjny, obowiązane są dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz ocenić jego wartość dowodową, stosownie do art. 80 k.p.a. jako opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Podkreślenia przy tym wymaga, że organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego w ten sposób, że nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna, niż przyjął to biegły. Organ administracji jest natomiast zobowiązany do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, w ramach której może domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat, czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania, zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1611/12; z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 364/15, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Szczegółowe zasady określania wartości gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne określono natomiast w specustawie drogowej oraz w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości. Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Stosownie zaś do treści § 36 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

Zasady określania wartości gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne określono natomiast w specustawie drogowej oraz w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości. Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Stosownie zaś do treści § 36 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

Z akt sprawy wynika, że biegły ustalił wysokość odszkodowania za przedmiotowe działki przyjmując, iż miały one przeznaczenie drogowe.

Tymczasem, jak słusznie podnosi skarżąca, na gruncie rozpoznawanej sprawy nie ulega wątpliwości, że dokonując wyceny nieruchomości wywłaszczonych pod drogi publiczne rzeczoznawca majątkowy winien uwzględnić cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym czy też studium, stan nieruchomości w dacie wydania decyzji zezwalającej na inwestycję drogową oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przy czym należy mieć na względzie, że decydujące dla określenia wartości nieruchomości jest przeznaczenie, jakie nieruchomość miała przed dniem wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji. Zgodnie bowiem z § 36 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji.

W rozpoznawanej sprawie organy przyjęły, że susznie zostosowano § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia zgodnie z którym w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Minister wskazał bowiem, iż przedmiotem wyceny jest nieruchomość stanowiąca działki zabudowaną nr [...] o pow. 0,6513 ha i nr [...] o pow. 0,0154 ha, przeznaczona zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pod drogi publiczne i dlatego w jego ocenie prawidłowo biegły przyjął do bazy porównawczej transakcje tego typu nieruchomościami.

Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, co zresztą podnosiła skarżąca w toku postępowania dla ww. nieruchomości na dzień wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miasta w [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] - część I. Zgodnie z zapisami w dokumencie planistycznym, przedmiotowa nieruchomość położona jest w obszarze: terenów tras komunikacyjnych (ulic zbiorczych) - symbol KDZ, terenów tras komunikacyjnych (ulic dojazdowych) - symbol KOD, terenów ciągów infrastruktury technicznej - symbol KXL, terenów aktywności gospodarczej na wydzielonych działkach z towarzyszącą funkcją mieszkaniową - symbol. AG/M4, terenów usług komercyjnych - symbol Ub. Okoliczność, że jak wskazał biegły obszarem przeważającym były tereny tras komunikacyjnych (symbol KDZ), nie oznacza, że całe działki miały przeznaczenie drogowe. Z akt sprawy nie wynika zaś, jaka powierzchnia przejętych działek była faktycznie przeznaczona pod komunikację drogową a jaka miała inne przeznaczenie np. jak podnosi skarżąca pod tereny aktywności gospodarczej (..). W ocenie zaś Sądu kwestia ta może mieć w sprawie istotne znaczenie. Z symulacji graficznej dołączonej do akt przez skarżącego wynika, bowiem, że na gruncie rozpoznawanej sprawy nie można uznać, tak jak uczyniły to organy, że pod pas drogowy przeznaczona była "przeważająca" część działek.

Ponadto, z akt sprawy wynika również, że objęte niniejszym postępowaniem działki nie były jedynymi nieruchomościami jakie zostały wywłaszczone. Skarżąca wskazała bowiem, że w tym samym czasie tj. w 30 listopadzie 2016 r. były wyceniane także w rejonie ulicy [...] pod budowę ul. [...] przez innego rzeczoznawcę majątkowego tj. mgr S. D. działki o nr ewid.: [...] oraz [...], znajdujące się w pobliżu działek nr ew. [...] i [...].

Co istotne w swoich operatach rzeczoznawca S. D.wyliczył cenę 1 m2 na 432,67 zł, w sytuacji gdy rzeczoznawca majątkowy L. K. w operacie szacunkowym w niniejszej sprawie tj. dotyczącym nr ew. [...] oraz nr ew. [...] wyliczył cenę 1 m2 na kwotę 218,68 zł oraz 272,36 zł. Słusznie zatem Skarżąca zarzuca, że tak duża różnica w odniesieniu do działek przejętych na mocy tej samej decyzji, położonych w bliskiej odległości winna być przez organ, który co istotne oceniał wszystkie operaty wyjaśniona. Wskazać nalezy, że organ administracji winien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i w tym celu powinien przede wszystkim dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego organ administracji publicznej zobowiązany jest do wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Ponadto zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą.

Zgodnie zaś z art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zwrócić też należy uwagę na wynikający z art. 8 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności oraz równego traktowania.

Pogłębianiu tego zaufania z pewnością nie służy podejmowanie działań, które wzbudzić mogą u skarżącej poczucie niesprawiedliwości, wynikające z faktu niewyjaśnienia stronie różnic w wysokości ustalonego odszkodowania, w przypadku działek znajdujących się w bliskiej odległości. Ogólne stwierdzenie przez organ, że cyt." nawet grunty leżące w niewielkiej odległości mogą mieć znacząco różną wartość z uwagi na cechy indywidualne czy położenie względem innych obiektów, mających wpływ na ich cenę" nie może prowadzić do uznania, że organ w sposób przekonywujący wyjaśnił stronie przesłanki jakie legły u podstaw dokonania wyceny, tym bardziej, że jak wskazano na wstępie, w przypadku działek skarżącej, nie została wyjaśnione w sprawie, czy kwestia innego przeznaczenia ich części niż pod drogi mogła mieć wpływ na wysokość odszkodowania. W ocenie zaś skarżącej działkę nr [...] (teren usług komercyjnych) można porównywać tylko z działkami o takiej samej funkcji, czyli terenem usług komercyjnych co wyklucza przyjętą przez biegłego do porównania działkę położoną przy ul. [...] .

Mając powyzsze na uwadze w ocenie Sądu, wobec niewyjaśnienia przez organ wskazanych przez Sąd kwestii (przeznaczenia działek wynikajacych z planu, zasad doboru nieruchomości podobnych) w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenia treści art. 7 k.p.a., 8 k.p.a, art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i 107 § 3 k.pa. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnić należy, że zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. i zawarty w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego oznacza, że organ winien rozpatrzył cały materiał dowodowy, przeprowadzić konieczne czynności wyjaśniające i ustosunkowując się do dokonanych na ich skutek ustaleń a ocena okoliczności sprawy oparta musi być na całokształcie materiału dowodowego. Zgodnie z wymogiem przepisu art. 107 § 3 k.p.a., zaskarżone decyzje muszą zawierać uzasadnienie, którym organy wwyjąsnią stronom w sposób przekonywujący, czym kierowały się wydajac decyzję o okreśłonej treści.

Z tych względów, oceniając zaskarżone decyzje w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, w okolicznościach niniejszej sprawy, po rozważeniu podniesionych przez skarżącą zarzutów, Sąd uznał, że dają one podstawy do postawienia organom orzekającym w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie decyzji.

W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i 205 tej ustawy.

Ponownie rozpoznając sprawę, organy uwzględnią powyższą ocenę prawną.