Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 484/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 151 par 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2012 r. sprawy ze skargi "A" Spółka z o.o. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 20 października 2010 r. nr CXIV/1540/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Myśliwska" skargę oddala.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Krakowa w dniu 20 października 2010 r. podjęła uchwałę Nr CXIV/1540/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Myśliwska".

Pismem z dnia 18 lutego 2011 r. "A. " spółka z o.o. w K. , reprezentowana przez pełnomocnika adwokata P.B. , wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej spółki.

Skarga została poprzedzona bezskutecznym wezwaniem Rady Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą.

Zakwestionowanej uchwale zarzucono:

1) naruszenie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 21 ust, l i 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 Pierwszego Protokołu Europejskiej Konwencji Praw Człowiek i Obywatela, tj. zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a to poprzez nie uwzględnienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wymogów uwzględniania walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności w stosunku do terenów określonych, jako działka ewidencyjna nr [...] oraz działka ewidencyjna nr [...]- obie położone w obrębie 16 - jednostka ewidencyjna Podgórze;

2) naruszenie art. 11 pkt 11 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uniemożliwienie rzeczywistego wpływania na politykę przestrzenną gminy osobie do tego uprawnionej poprzez składanie wniosków i uwag na etapie tworzenia studium, które następnie będą wiązać organ gminy przy sporządzaniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a to poprzez uchwalenie miejscowego planu "Myśliwska" w momencie prowadzenia prac nad nowelizacją Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa zapoczątkowanych uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 4 lipca 2007 roku, nr XVIII/229/07.

Spółka podała, że jej interes prawny został naruszony przez Radę Miasta Krakowa, która podejmując w dniu 20 października 2010 r. uchwałę Nr CXIV/1540/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Myśliwska" dokonała faktycznego wywłaszczenia jej prawa własności nieruchomości położonych w Krakowie - działki [...] o pow. 1,1374 ha, wyłączając całkowicie prawo ich zabudowy, pozostawiając jedynie właścicielowi obowiązek uiszczania podatków rolnego i od nieruchomości na rzecz Gminy. Również do działki nr [...] o pow. 16,8915 ha skarżąca spółka posiada roszczenia reprywatyzacyjne, które zostały potwierdzone odpowiednim wpisem w dziale III księgi wieczystej nr [...]. Działanie to jest, w ocenie skarżącej spółki, wynikiem ewidentnego przekroczenia władztwa planistycznego gminy, w tym naruszenia zasad sporządzania planu.

Ponadto spółka została pozbawiona nadanego jej w art. 11 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uprawnienia do wpływania na kształt polityki przestrzennej w gminie, a tym samym realnego wpływu na kształtowanie swojego prawa własności (Spółka zmierzała do zmiany uchwalanego obecnie studium w zakresie racjonalizacji przeznaczenia obecnych terenów zalewowych, aby następnie, na jego podstawie w uchwalanym planie, przeznaczyć część tych terenów pod zabudowę, co obecnie w związku z obowiązującym studium nie było możliwe, i w rezultacie uchwalenia planu "Myśliwska" nie będzie możliwe przez wiele następnych lat i pokoleń).

W uzasadnieniu skargi wskazano na naruszenie przez organ zasad sporządzania studium poprzez przekroczenie uprawnień planistycznych gminy. Podano, że spółka A. jest właścicielem nieruchomości położonej w [...] oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 1 ha 14 a 9 m2, stanowiącej obecnie wał przeciwpowodziowy. Dla obszaru obejmującego m.in. powyższą nieruchomość zgodnie z § 5 ust. 13 zaskarżonej uchwały postanowiono: w celu ochrony osób i mienia ustala się obszar bezpośredniego zagrożenia powodzią o zasięgu wyznaczonym na Rysunku planu, w terenach oznaczonych symbolami 1ZŁ - 3ZŁ, położony między linią brzegową rzeki Wisły a wałem przeciwpowodziowym. (...) W obszarach tych obowiązuje całkowity zakaz zabudowy oraz inne zakazy, nakazy, dopuszczenia i ograniczenia wynikające z przepisów odrębnych. W § 17 ust. 1 ustanowiono tereny łąk i zieleni łęgowej (1ZŁ-3ZŁ) z podstawowym przeznaczeniem pod łąki i pastwiska, tereny zieleni łęgowej. W obszarach tych obowiązuje całkowity zakaz zabudowy. Ponadto ustalono konieczność przestrzegania zasad obowiązujących w strefie terenów o szczególnych wartościach przyrodniczych określonych w § 5 ust. 19 w terenach oznaczonych symbolami 1ZŁ-3ZŁ (100% powierzchni biologicznej czynnej).

Podniesiono, że trwają obecnie prace nad sporządzeniem nowego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, na podstawie uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 4 lipca 2007 r. nr XVIII/229/07. Właściciel nieruchomości - Spółka A. wystąpiła z wnioskiem o zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, tj. o ustalenie dla wskazanej nieruchomości w części zakreślonej linią ciągłą o kolorze czerwonym określającą Wariant I przesunięcia w stronę rzeki Wisły wałów przeciwpowodziowych, na mapie stanowiącej Załącznik nr l do Opinii wstępnej z dnia 12 czerwca 2008 roku sporządzonej przez Politechnikę Krakowską (dalej: "Opinia wstępna") lub też na całości wyżej wymienionej nieruchomości kierunków zagospodarowania objętego wnioskiem terenu jako tereny ogólnobudowlane: podstawowe funkcje: Inwestycje związane z - komercyjną działalnością usługową obejmujące możliwość zabudowy terenu o charakterze obiektów biurowych, hotelowych, gastronomii, usług handlu detalicznego do 400m2 a także centrami handlowymi wielko powierzchniowymi oraz zabudowy mieszkaniowej wysokiej intensywności, a także zabudową obiektów przemysłowych - zwłaszcza nowej technologii (parki technologiczne). Skarżąca spółka przewidziała jako dopuszczalne funkcje: - usługi publiczne nie kolidujące z przeznaczeniem terenu takie jak szkoły, przedszkola, żłobki etc; - niezbędne dla obsługi budynków miejsca parkingowe, podziemne parkingi, - zieleń urządzona, - komunikacja i obiekty oraz urządzenia infrastruktury technicznej i komunalnej.

Wniosek w tym zakresie nie został uwzględniony z zastrzeżeniem, że nastąpiło to ze względu na brak możliwości podjęcia stosownej decyzji przez właściwe organy na ówczesnym etapie procedury planistycznej. Zgodnie z zastrzeżeniem, w zakresie możliwości uwzględnienia wniosku na dalszych etapach prac, w zakresie przesunięcia wału zostanie przeprowadzona konsultacja z właściwymi w tej sprawie organami. Proponowane przez Spółkę - właściciela nieruchomości zmiany są zgodne z określonymi w art. 1 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego (Dz.U. z 2001 r. Nr 115, poz. 1229 ze zm.), co jest przedmiotem ekspertyzy wykonanej przez Politechnikę Krakowską.

Podkreślono, że prace nad Studium nie zostały zakończone, co oznacza, iż możliwe jest uwzględnienie wniosku, chociażby na etapie uwzględniania uwag do projektu studium (art. 11 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) o przesunięcie wału przeciwpowodziowego, co pozwoli na zagospodarowanie tego terenu w sposób bardziej racjonalny z uwzględnieniem jego walorów ekonomicznych (szczególna predestynacja do terenów o zabudowie mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej) oraz prawa własności. W tej sytuacji uchwalanie Planu dla obszaru "Myśliwska" obejmującego ten teren i określającego jego przeznaczenie, jako 2ZŁ spowoduje na wiele lat brak możliwości jego racjonalnego zagospodarowania, co przesądza o naruszeniu przez gminę władztwa planistycznego.

Nadto w skardze wskazano, że w załączniku graficznym stanowiącym integralną część uchwały na obszarze działki ewidencyjnej nr [...] stanowiącej własność prywatną Spółki A. przewidziano "ciągi piesze". Uchwała nie wskazuje jednak, w jaki sposób Gmina Miejska Kraków zamierza zapewnić osobom trzecim wobec właściciela nieruchomości korzystanie z niej zgodnie z tym przeznaczeniem, bowiem prawo własności polega na korzystaniu z jego przedmiotu przez właściciela z wyłączeniem osób trzecich. W ten sposób uchwała narusza prawo własności nieruchomości skarżącej spółki. Powołano się w tym miejscu na wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 listopada 2006 r., IV SA/Wa 1589/06.

Spółka stwierdziła, że obecnie uchwalany plan narusza zatem zarówno interes ekonomiczny właściciela, jak i samej gminy, która zostanie pozbawiona nie tylko możliwości racjonalnego zagospodarowania ternu na potrzeby mieszkaniowe, ale także narażona na odszkodowania lub konieczność wykupu gruntów.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie.

Na wstępie Rada wskazała na czynności wykonane w związku z uchwaleniem planu podkreślając zachowanie trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Myśliwska". Następnie odniesiono się do zarzutów skargi.

Odnośnie postawionego zarzutu naruszenia władztwa planistycznego przez gminę w związku z uchwaleniem przedmiotowego planu wskazano, że wbrew sugestiom strony skarżącej nie można z prawa własności wywodzić prawa do zabudowy jako nieodzownego elementu tego prawa. Podniesiono, iż chociaż prawo do zabudowy stanowi najszerszą formę korzystania z rzeczy, to jednak nie daje ono właścicielowi pełni władzy nad rzeczą i nie ma charakteru prawa nieograniczonego. Elementem ustawowej definicji prawa własności jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednakże w granicach określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego. Organ przychylił się do poglądu wyrażonego w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 28 sierpnia 1997 r., sygn. III CZP 36/97, iż właścicielowi wolno ze swoja rzeczą czynić wszystko, co nie jest zabronione przez ustawy, zasady współżycia społecznego i nie pozostaje w sprzeczności ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i gospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego posiada tytuł prawny, ale w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Podkreślono, że zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może ć ograniczona, a art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi wyraźnie, iż ustalenia planu miejscowego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności. Oznacza to, iż uregulowania zawarte w planie miejscowym określają granice korzystania z tego prawa. Zatem zmiana zakresu korzystania wynikająca ustaleń planu miejscowego jest wyrazem dopuszczalnej przez ustawodawcę ingerencji w korzystanie z nieruchomości. Nie można wobec tego zasadnie twierdzić, iż plan miejscowy ogranicza wykonywanie prawa własności, skoro to właśnie między innymi plan miejscowy doprecyzowuje granice, w jakich owo wykonywanie jest dopuszczalne. Uchwalenie planu miejscowego nie skutkuje uszczupleniem uprawnień właścicielskich strony skarżącej. Skarżący nadal może korzystać z przysługującego mu prawa własności w sposób zgodny z przepisami ustaw, jak i zasadami współżycia społecznego, także owo prawo zbywać. Wskazano również na możliwość uzyskania odszkodowania od gminy w związku z uchwaleniem planu miejscowego.

Rada zauważyła, że określenie przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "Myśliwska", dla nieruchomości stanowiących własność strony skarżącej, tj. działek nr [...] oraz nr [...] obręb [...], pod tereny zieleni urządzonej o charakterze parkowym, oznaczone symbolami 12ZP oraz 1ZP, było konsekwencją przeprowadzonej procedury planistycznej dla tego obszaru. Ustalone przeznaczenie dla tego terenu jest wynikiem występujących uwarunkowań, a także wiążących zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Dlatego też obszarom określonym w studium jako przeznaczone do zainwestowania oraz obszarom otwartym bądź zieleni publicznej, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "Myśliwska" odpowiadają, odpowiednio, tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny, dla których ustalono inne przeznaczenie, w tym przeznaczenie pod tereny łąk i zieleni łęgowej oraz tereny zieleni urządzonej o charakterze parkowym. Dokonując oceny zgodności postanowień miejscowego planu z zapisami studium leży zauważyć, iż działka nr [...] znajduje się w obszarze, dla którego studium wskazało, jako główny kierunek zagospodarowania tereny zieleni publicznej ZP, natomiast w stosunku do działki [...], jako główny kierunek zagospodarowania wyznaczono tereny otwarte (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna) ZO. Obie działki skarżącej spółki znalazły się w granicach obszaru, który został objęty Systemem Zieleni i Parków Rzecznych, wskazanym w Studium. Obie działki znajdują się poza wyznaczoną w Studium granicą terenów przeznaczonych do zainwestowania.

Zauważono, że zarówno studium, jak i postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Myśliwska", wynikają z uwarunkowań tego obszaru. Działka nr [...] (o szerokości od około 11 m do około 18 m i długości około 800m) na całej swojej długości sąsiaduje z istniejącym obecnie wałem przeciwpowodziowym. Działka ta stanowi przestrzeń pomiędzy wałem przeciwpowodziowym a działką nr [...], użytkowaną jako Rodzinne Ogrody Działkowe "Zakole Wisły". Zatem ustalenie dla tego obszaru przeznaczenia pod zabudowę jakimikolwiek obiektami budowlanymi, stanowiłoby naruszenie zapisów studium, dotyczących ochrony przeciwpowodziowej. W dokumencie tym wskazano, jakie działania należy podjąć, by zwiększyć ochronę przeciwpowodziową miasta. Wszystkie te zalecenia zostały uwzględnione przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania obszaru "Myśliwska". Dlatego tereny, w których znajdują się działki strony skarżącej: działka nr [...] (położona w bezpośrednim sąsiedztwie wału przeciwpowodziowego) oraz działka nr [...], oznaczono symbolami ZP i przeznaczono pod tereny zielem urządzonej o charakterze parkowym, stanowiące przestrzenie publiczne, o podstawowym przeznaczeniu pod ogólnie dostępną zieleń parkową wyposażoną w elementy małej architektury typu: fontanna, pomnik, urządzenia placu zabaw, miejsce widokowe, siedziska ze stolikami, estrady koncertowej, wesołego miasteczka itp., ze względu na występujące uwarunkowania. Ponadto dla terenu 1ZP (gdzie zlokalizowana jest działka nr [...] oraz część działki nr [...]), który znajduje się w odległości 50 m od strony odpowietrznej strony wału, ustalono w planie strefę techniczną wału przeciwpowodziowego).

Odnośnie zarzutu naruszenia trybu sporządzania planu wskazano, że odstąpienie od sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w sytuacji podjęcia prac nad zmianą studium, byłoby działaniem nieracjonalnym. Na dzień dzisiejszy nie można przesądzić, w jaki sposób zakończy się procedura sporządzania studium, ani jaką formę i treść otrzyma ostatecznie uchwalony dokument polityki przestrzennej - studium. Zresztą sama strona skarżąca wskazuje, iż jej wnioski do studium, na tym etapie sporządzania studium nie mogły zostać uwzględnione. Nie można również wykluczyć, że może zostaną wprowadzone rozwiązania, które umożliwią, przy sporządzaniu miejscowego planu, ustalenie odmiennego przeznaczenia dla działek stanowiących własność strony skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.).

W pierwszej kolejności określenia wymaga przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104).

W sytuacji, gdy strona skarżąca skargę do sądu administracyjnego formułuje jako skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 20 października 2010 r., Nr CXIV/1540/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Myśliwska", podkreśla, że zaskarża w całości tę uchwałę i domaga się stwierdzenie jej nieważności w całości, należy przyjąć, że w przedmiotowej sprawie wiążącym sąd przedmiotem zaskarżenia jest cała wskazana wyżej uchwała, natomiast charakteru wiążącego nie mają wnioski i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna. Oznacza to m.in., że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów. Wnioski i zarzuty strony skarżącej nie są dla Sądu wiążące z mocy art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przyjął, że przedmiotem zaskarżenia jest cała uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 20 października 2010 r., Nr CXIV/1540/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Myśliwska" mając dodatkowo na uwadze prezentowaną i kształtującą się w orzecznictwie NSA wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którą "przedmiotem skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zawsze cała ta uchwała w znaczeniu formalnym, a legitymacja do zaskarżenia takiej uchwały przysługuje każdemu, kto wykaże naruszenie swojego interesu prawnego lub uprawnienia konkretnymi postanowieniami tej uchwały w odniesieniu choćby tylko do jednej działki położonej na obszarze objętym planem" (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009 r., II OSK 205/09). Wykładnia taka uzasadnia przyjęcie w niniejszej sprawie, iż skarżąca może być legitymowana do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w całości. Akceptacja powyższego poglądu oznacza, że nie ma przeszkód, aby strona skarżąca będąca właścicielką działki nr [...] mogła zaskarżyć całą uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania, chociaż nie odbiera również prawa skarżącej do określenia węższego zakresu zaskarżenia uchwały. W niniejszej sprawie strona skarżąca z tego prawa nie skorzystała kwestionując całą zaskarżoną uchwałę.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Skarżący dopełnił również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.

Uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania, należy stwierdzić, że skarga na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 20 października 2010 r., Nr CXIV/1540/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Myśliwska" została wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu.

Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji strony skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Skarżąca spółka jest właścicielką nieruchomości położonej na terenie objętym ustaleniami przedmiotowego planu. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę zasadne jest stanowisko prezentowane w wyroku NSA z dnia 3 czerwca 2009 r., II OSK 102/09, zgodnie z którym "samo prawo własności czy jego ograniczenie nie implikuje automatycznie legitymacji skargowej". W ocenie Sądu skarżąca podnosząc, że Rada Miasta Krakowa w drodze zaskarżonego planu dokonała faktycznego wywłaszczenia jej prawa własności nieruchomości położonej w Krakowie - działki [...] o pow. 1,1374 ha, wyłączając całkowicie prawo jej zabudowy, a zatem zaskarżoną uchwałą przyjęto ustalenia uniemożliwiające skarżącej zagospodarowanie nieruchomości w sposób przez nią zamierzony i dopuszczalny przed uchwaleniem zaskarżonego planu, co w konsekwencji ogranicza – w ocenie skarżącej w sposób nadmierny i nieuzasadniony - prawo własności jej nieruchomości, wykazała naruszenie uprawnień właścicielskich.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (por.: T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

Sąd zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie istotne znaczenie przedstawia okoliczność, że zaskarżona uchwała była już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 30 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 355/11 oddalił skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 20 października 2010 r., Nr CXIV/1540/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Myśliwska". Jak wynika z uzasadnienia tego wyroku przedmiotem zaskarżenia w sprawie o sygn. akt: II SA/Kr 355/11 była cała uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 20 października 2010 r., Nr CXIV/1540/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Myśliwska", a Sąd rozpoznający tę sprawę po przytoczeniu treści art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdził, że "dokonując kontroli procedury planistycznej przeprowadzonej w stosunku do zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, iż procedura ta (tryb postępowania) nie została naruszona (...) Sąd nie dopatrzył się uchybień w uchwale Rady Miasta Krakowa z dnia 20 października 2010 r., Nr CXIV/1540/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Myśliwska", które uzasadniałyby konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego i dlatego skargę należało oddalić".

Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zawieszone na zgodny wniosek stron postanowieniem WSA w Krakowie z dnia 5 lipca 2011 r., a następnie podjęte postanowieniem z dnia 29 marca 2012 r. W uzasadnieniu postanowienia o zawieszeniu postępowania Sąd wskazał jednocześnie na prejudycjalny charakter wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 355/11. Prejudycjalne znaczenie wyroku zapadłego w sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stosunku do postępowania w innej sprawie na tę samą uchwałę podkreśla NSA w najnowszym orzecznictwie (zob. postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., II OZ 1352/11).

Zgodnie z treścią art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Pojęcie orzeczenia sądowego obejmuje przede wszystkim wyroki i postanowienia. Ze względu na to, że ustawodawca w treści art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi posługuje się pojęciem orzeczeń prawomocnych (a nie tylko wyroków, jak to czyni w treści art. 171), konieczne jest przyjęcie, iż skutki prawne, o jakich mowa w art. 170 dotyczą wszystkich prawomocnych orzeczeń niezależnie od ich formy. Warto zauważyć, że w piśmiennictwie dotyczącym procedury sądowoadministracyjnej prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym wyrok składa się z sentencji i uzasadnienia (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006 - Komentarz do art.132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270), J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 195), co w konsekwencji prowadzi do zasadnego wniosku, iż w przypadkach, gdy sporządzone zostało uzasadnienie wyroku, nie można utożsamiać pojęcia wyroku wyłącznie z samą jego sentencją.

W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że ratio legis cytowanego unormowania polega na tym, że gwarantuje ono zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Komentarz do art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2006, wyrok NSA z dnia 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98, niepubl.).

Oddalenie skargi na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej – o ile powodem oddalenia nie był brak legitymacji procesowej skarżącego - jest równoznaczne z wiążącym stwierdzeniem sądu, że zaskarżony akt nie jest obarczony wadami uzasadniającymi konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Legalność tego aktu jest zatem przesądzona i nie może być kwestionowana w innym postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego przedmiotem jest ocena zgodności z prawem tego samego aktu, również w postępowaniu przed sądem drugiej instancji (wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r., I FSK 505/05, publ.: LEX nr 250245).

Zasadne jest stanowisko, że moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w odniesieniu do sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, a w konsekwencji w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. J. Kunicki: Glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63).

Warto podkreślić, że przepisy obowiązującego prawa dają podstawy do składania w różnym czasie przez szeroki katalog legitymowanych podmiotów skarg na te same akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Wynika to z regulacji w myśl których każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy bądź powiatu (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym) w sprawie z zakresu administracji publicznej, a w przypadku województwa aktem prawa miejscowego (art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, art. 44 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (t. jedn.: Dz.U. z 2001 r., nr 80, poz. 872 ze zm.), może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia (co nie jest ograniczone żadnym terminem) - zaskarżyć akt do sądu administracyjnego. Zwłaszcza uchwały dotyczące miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego są przedmiotem licznych skarg składanych w różnych terminach.

Skutkiem zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest to, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że w postępowaniu późniejszym ta kwestia nie może być już w ogóle badana (por. wyrok SN z dnia 12 lipca 2002 r., V CKN 1110/00, LEX nr 74492, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Komentarz do art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Lex 2011). Moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia z art. 170 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2010 r., I GSK 1071/08, LEX nr 594362).

W realiach przedmiotowej sprawy prawomocne oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie o sygn. akt: II SA/Kr 355/11 skargi na uchwałę Rady Miasta Krakowa Rady Miasta Krakowa z dnia 20 października 2010 r., Nr CXIV/1540/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Myśliwska" będącej przedmiotem niniejszej skargi, ma zatem ten skutek, że przesądza o braku podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały. Sentencja wyroku, jak i jego uzasadnienie w sprawie o sygn. akt: II SA/Kr 355/11 wskazują, że Sąd administracyjny rozpoznając w sprawie o sygn. akt: II SA/Kr 355/11 skargę na opisaną wyżej uchwałę i działając przy rozpatrywaniu sprawy w granicach kompetencji wynikających z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną, niezależnie od zarzutów skargi, poddał ocenie legalności tryb podjęcia przedmiotowej uchwały, zachowanie zasad sporządzania planu miejscowego oraz przestrzeganie właściwości organów i oddalając skargę stwierdził, że nie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały oparciu o treść art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wyłącznie uzupełniająco w odpowiedzi na zarzuty skarżącego należy zatem podnieść, że zarzuty te nie dają podstaw do twierdzenia, że powyższy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obarczony jest wadą skutkująca koniecznością stwierdzenia nieważności tej uchwały.

Skarżąca zarzuca naruszenie art. 11 pkt 11 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uchwalenie miejscowego planu "Myśliwska" w momencie prowadzenia prac nad nowelizacją Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa zapoczątkowanych uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 4 lipca 2007 roku, nr XVIII/229/07, mimo że strona skarżąca złożyła wnioski i uwagi do projektu studium. Stanowisko strony skarżącej nie jest zasadne. Należy podkreślić, że uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest odrębną od planu miejscowego uchwałą z zakresu administracji publicznej, która obowiązuje do czasu jej wyeliminowania z obrotu prawnego w odpowiednim trybie. Proces uchwalania nowego studium nie niweczy mocy prawnej studium starego, a art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiący, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych obliguje organ planistyczny uchwalający plan miejscowy do brania pod uwagę studium obowiązującego a nie studium dopiero przygotowywanego. Podkreślić należy, że strona skarżąca nie podnosiła zarzutu braku zgodności uchwalonego planu z obowiązującym studium (wymóg takiej zgodności przewidywał art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w jego brzmieniu obowiązującym w chwili uchwalania planu). Dodatkowo zarzut naruszenia art. 11 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym "wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, kolejno: wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 10, termin, w którym osoby prawne i fizyczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu studium, nie krótszy niż 21 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia studium" nie może odnieść skutku w postępowaniu sądowym, w którym przedmiotem kontroli jest uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z tego względu, że regulacja zawarta w tym przepisie dotyczy procedury sporządzania studium gminnego, a nie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestia nieuwzględnienia stanowiska strony skarżącej w toczącej się procedurze przygotowania nowego studium gminnego i prawdopodobieństwo uwzględnienia (lub nie) w tej procedurze wniosków w niej składanych nie stanowi w stosunku do uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego żadnej z przesłanek, o jakich mowa w art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności nie ma charakteru naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, ani zasad sporządzania tego planu. Brak wyczekiwania przez organ planistyczny na zakończenie procedury nad nowym studium gminnym nie jest naruszeniem prawa.

Wreszcie w ocenie Sądu organ planistyczny uchwalając zaskarżony plan miejscowy prawidłowo zrealizował służące mu władztwo planistyczne, a zwłaszcza nie przekroczył jego granic.

Podnieść należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. W doktrynie zasadnie przyjmuje się, że zasady sporządzania planu miejscowego, o jakich mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254). Stwierdzenie przez Sąd przekroczenia granic władztwa planistycznego oznaczałoby, iż doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.

Art. 94 Konstytucji RP stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Ustrojodawca dopuszcza zatem udzielanie upoważnień prawodawczych mniej szczegółowych – niż ma to miejsce w stosunku do upoważnień wymaganych dla rozporządzeń - które nie determinują treści aktu wydawanego na ich podstawie i pozostawia upoważnionym organom większy zakres swobody. Powiązanie aktów prawa miejscowego z ustawą może być zatem bardziej luźne niż w przypadku rozporządzeń i chociaż – tak, jak rozporządzenia, akty prawa miejscowego mają charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, to nie są one ściśle wykonawcze w stosunku do ustawy w takim samym znaczeniu, jak rozporządzenia. Wynika to z zasady samodzielności samorządu, która wyklucza możliwość zepchnięcia go wyłącznie do pozycji organu ściśle wykonawczego (D. Dąbek: Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 74). Upoważnienie generalne (delegacja generalna, norma blankietowa), daje jedynie prawną możliwość wydania aktu prawa miejscowego, z określeniem w sposób ogólny zakresu regulacji lub warunków, jakie muszą być spełnione, lecz bez przesądzania o treści norm, które mają zostać ustanowione. W tym m.in. kontekście należy rozpatrywać dopuszczalność ingerowania w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w prawo własności.

Stwierdzić przede wszystkim należy, że wyliczenie w art. 15 ustawy materii podlegających regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma charakter enumeratywny, a tym samym wyklucza dopuszczalność określania przedmiotu regulacji przez radę gminy. Rada gminy jest związana granicami przedmiotowymi wyznaczonymi przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem wyłącznie w granicach ustawowego upoważnienia zawartego w art. 15 ustawy. Z drugiej jednak strony charakter poszczególnych wymogów, jakie powinien realizować miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został istotnie zróżnicowany pod względem stopnia ich szczegółowości (w planie miejscowym mają być określane np.: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy), co przy uwzględnieniu treści art. 6 ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, nie wykluczało dopuszczalności ingerencji organu planistycznego w prawo własności.

W rozpatrywanej sprawie rozważenia wymagało to, czy Rada Miasta Krakowa – jak twierdzi skarżąca - dopuściła się naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nie uwzględnienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wymogów uwzględniania walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności w stosunku do terenów określonych, jako działka ewidencyjna nr [...] oraz działka ewidencyjna nr [...] położonych w obrębie [...], przy czym organ planistyczny dokonał "faktycznego wywłaszczenia" prawa własności wskazanych nieruchomości wyłączając całkowicie prawo ich zabudowy, a pozostawiając jedynie właścicielowi obowiązek uiszczania podatków rolnego i od nieruchomości na rzecz Gminy. Zaznaczono też, że w załączniku graficznym stanowiącym integralną część uchwały na obszarze działki ewidencyjnej nr [...] stanowiącej własność prywatną Spółki A, przewidziano "ciągi piesze" nie wskazano jednak, w jaki sposób Gmina Miejska Kraków zamierza zapewnić osobom trzecim wobec właściciela nieruchomości korzystanie z niej zgodnie z tym przeznaczeniem, bowiem prawo własności polega na korzystaniu z jego przedmiotu przez właściciela z wyłączeniem osób trzecich.

Działka ewidencyjna nr [...] oraz część działki ewidencyjnej nr [...] wbrew twierdzeniom strony skarżącej o położeniu tych działek w obszarze Zł (tereny łąk i zieleni łęgowej) położone są – zgodnie z ustaleniami zaskarżonego planu - w obszarze 1 ZP, a pozostała część działki nr [...] w obszarze 12ZP. Zgodnie z treścią § 15 ust. 1 ustaleń zaskarżonej uchwały "wyznacza się tereny zieleni urządzonej o charakterze parkowym, oznaczone na Rysunku planu symbolami od 1ZP do 12ZP stanowiące przestrzenie publiczne, o podstawowym przeznaczeniu pod ogólnie dostępną zieleń parkową wyposażoną w elementy małej architektury typu: fontanna, pomnik, urządzenia placu zabaw, miejsce widokowe, siedziska ze stolikami, estrady koncertowej, wesołego miasteczka itp. W terenach tego przeznaczenia obowiązuje zakaz lokalizacji nowych budynków, za wyjątkiem terenów oznaczonych symbolem 2ZP, 10ZP, 12ZP, dla których dopuszczenia określono w ust. 2, pkt 3." Z kolei w § 15 ust. 2 postanowiono, że: "jako przeznaczenie dopuszczalne, ustala się możliwość realizacji:

1) ciągów i dojść pieszych, ścieżek rowerowych;

2) sieci, urządzeń infrastruktury technicznej;

3) w terenach oznaczonych symbolem 2ZP, 10ZP i 12ZP dopuszcza się realizację obiektów, dla których zgodnie z przepisami odrębnymi, nie wymagane jest pozwolenie na budowę;

4) w terenie oznaczonym symbolem 1ZP przyległym do terenu 1WS dopuszcza się realizację urządzeń oraz obiektów tymczasowych związanych z funkcjonowaniem i zagospodarowaniem basenu portowego;

5) w terenie oznaczonym symbolem 2ZP, przyległym do ul. Nowohuckiej (1KDG) dopuszcza się realizację układu drogowego wynikającego z budowy skrzyżowania dwupoziomowego oraz lokalizację stacji systemu bezobsługowych wypożyczalni rowerów miejskich;

6) w terenach oznaczonych symbolami 4ZP, 5ZP ustala się możliwość odtworzenia i utrzymania stawów, stanowiących urządzenia wodne;

7) dla terenu 8ZP, z uwagi na położenie w strefie wydzielonej przestrzeni publicznej, dla umożliwienia realizacji imprez plenerowych ustala się realizację: urządzeń i obiektów tymczasowych: typu namiot, estrada koncertowa, wesołe miasteczko.

Plan przewidział także, że w terenach zieleni urządzonej o charakterze parkowym ustala się zakaz realizacji ogrodzeń wyższych niż 1,2 m. Ustalono konieczność:

- przestrzegania zasad obowiązujących w strefie ponadnormatywnego oddziaływania komunikacji, określonych w § 5 ust. 8, w terenach oznaczonych symbolami 1ZP, 2ZP, 3ZP, 7ZP, 8ZP, 9ZP, 10ZP, 11ZP, 12ZP,

- przestrzegania zasad obowiązujących w strefie kształtowania systemu przyrodniczego, określonych w § 5 ust. 14, w terenach oznaczonych symbolem 1ZP, 2ZP, 3ZP, 4ZP, 5ZP, 6ZP, 8ZP, 9ZP, 10ZP, 12ZP,

- wprowadzenia ciągów planowanej zieleni wysokiej, określonych w § 5 ust. 16, o szerokości min. 5 m w terenach oznaczonych symbolami 1ZP, 10ZP,

- przestrzegania zasad obowiązujących w strefie technicznej wału przeciwpowodziowego, określonej w § 5 ust. 17, w terenach oznaczonych symbolami 1ZP, 3ZP,

- przestrzegania zasad obowiązujących w strefie technicznej od sieci i urządzeń infrastruktury technicznej określonych w § 5 ust. 18, w terenie oznaczonym symbolem 1ZP, 3ZP, 4ZP, 5ZP, 6ZP, 9ZP, 10ZP, 11ZP,

- przestrzegania zasad obowiązujących w strefie nadzoru archeologicznego określonych w § 6 ust. 1, w terenie oznaczonym symbolem 1ZP, 12ZP,

- przestrzegania zasad obowiązujących w strefie ekspozycji z ciągów komunikacyjnych, określonych w § 6 ust. 4, w terenach oznaczonych symbolami 1ZP, 2ZP, 3ZP, 10ZP, 11ZP, 12ZP.

Zaznaczyć należy, że uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Regulacja ta wyklucza z pewnością dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rozważając kwestię naruszenia istoty prawa własności nieruchomości należącego do strony skarżącej, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie stanowi ingerencji w istotę tego prawa. Ze względu na charakter prawa własności uzasadnione jest w tym zakresie odwołanie się do rozumienia naruszenia istoty prawa własności.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą – nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności.

W odniesieniu do przedmiotowej uchwały w części dotyczącej nieruchomości, do których skarżąca ma tytuł prawny lub roszczenia należy stwierdzić, że kwestionowane przez skarżącą ustalenia nie przekreślają możliwości skarżącej korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym jej prawem własności. Skarżąca może rozporządzać tą nieruchomością i korzystać z niej w sposób wynikający m.in. z ustaleń planu. Wprowadzony został wprawdzie zakaz lokalizacji nowych budynków, nie jest to jednak zakaz niweczący wolność zabudowy, skoro nie wprowadzono zakazu lokalizacji innych obiektów budowlanych, dopuszczono realizację elementów małej architektury, a w terenach 12 ZP dopuszczono możliwość realizacji obiektów, dla których zgodnie z przepisami odrębnymi, nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Nie doszło zatem do naruszenia istoty prawa własności ani opartego na niej prawa zabudowy poprzez wskazywane przez skarżącą ustalenia zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 20 października 2010 r., Nr CXIV/1540/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Myśliwska".

Z pewnością jednak doszło do ograniczenia przysługującego skarżącej prawa własności.

W związku z powyższym należy w dalszej kolejności rozważyć właśnie kwestię ograniczenia w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nieruchomości należącej do skarżącej oraz zasadności ograniczenia tego prawa z punktu widzenia interesu publicznego.

Mając na uwadze, że obowiązkiem organu planistycznego było podjęcie rozstrzygnięcia realizującego wymogi interesu publicznego z jednoczesnym poszanowaniem prawa własności, należy stwierdzić, że na gruncie przedmiotowej sprawy ingerencja w prawo własności skarżącej w stopniu wynikającym z zaskarżonej uchwały w imię interesu publicznego związanego z potrzebą adekwatnego zagospodarowania terenów znajdujących się w sąsiedztwie rzeki Wisły i bezpośrednio sąsiadujących z wałem przeciwpowodziowym do stopnia ewentualnego zagrożenia wynikającego z takiego usytuowania działek – jest uzasadniona. Zasadnie podnosi organ planistyczny wskazując na ustalenia obowiązującego studium gminnego, że przyjęcie dla obszaru, w którym znajdują się działki skarżącej przeznaczenia pod zabudowę bez ograniczeń, które kwestionuje skarżąca stanowiłoby naruszenie zapisów studium dotyczących ochrony przeciwpowodziowej. Obie działki skarżącej spółki znalazły się w granicach obszaru, który został objęty Systemem Zieleni i Parków Rzecznych, wskazanym w Studium. Obie działki znajdują się poza wyznaczoną w Studium granicą terenów przeznaczonych do zainwestowania. W tym stanie rzeczy Sąd nie stwierdzając, aby organ planistyczny nie uwzględnił walorów ekonomicznych przestrzeni (których skarżąca zresztą nie precyzuje) oraz prawa własności, doszedł do przekonania, że niezasadnie skarżąca zarzuca organowi planistycznemu nadużycie władztwa planistycznego. Zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne, W-wa 2002, s. 86 in.), mającą umocowanie w przepisie art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organom gminy przysługuje wprawdzie prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem, chociaż oczywiście przysługujące gminie władztwo planistyczne może być skutecznie zrealizowane jeżeli jest uzasadnione interesem publicznym, który uzasadnia wprowadzanie ograniczenia.

Podkreślić też należy, że ustalenia planu miejscowego mają charakter norm planowych określających na przyszłość przeznaczenie terenu. Wprowadzenie w planie przeznaczenia dopuszczalnego realizacji "ciągów i dojść pieszych" nie jest tożsame z realizacją tego rodzaju inwestycji z pominięciem wymaganych w tym zakresie unormowań i gwarancji (w tym odszkodowań) przewidzianych w innych przepisach prawa, zwłaszcza Prawa budowlanego i kodeksu cywilnego.

Z powyższych powodów skargę, jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić.