Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 780/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta G. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] marca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację części inwestycji w zakresie budowy [...] – Oddziału [...] w G. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta G. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2021 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o inwestycjach w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w [...] (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1589 z późn. zm.), dalej jako: specustawa lub ustawa o Westerplatte, po rozpatrzeniu odwołania działającego w imieniu Skarbu Państwa Prezydenta Miasta [...] od decyzji Wojewody [...] Nr [...] [...] z [...] grudnia 2020 r. (znak: [...]) o zezwoleniu na realizację części inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w [...], obejmującej teren działki nr [...], obręb nr [...] w jednostce ewidencyjnej nr [...] w [...] (Etap 1), w zakresie: oczyszczenia powierzchni działki z materiałów niebezpiecznych i wybuchowych pochodzenia wojskowego; wykonania badań geofizycznych całego obszaru działki; badań archeologicznych; badań geologicznych; innych usług wykonywanych celem przygotowania realizacji inwestycji - w tym ekspertyzy budowlane w zakresie odkrywek fundamentów Placówki "[...]" oraz sprawdzenia stanu technicznego istniejących fundamentów obiektów przewidzianych do odbudowy – uchylił zaskarżoną decyzję w części i w tym zakresie orzekł reformatoryjnie, a w pozostałym zakresie decyzję organu I instancji utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu decyzji z [...] marca 2021 r. Minister wskazał, że jego rozstrzygnięcie wydane zostało w następujących okolicznościach.

Muzeum II Wojny Światowej w [...] (dalej jako: inwestor) wnioskiem z [...] października 2020 r. wystąpiło do Wojewody [...] o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację części inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w [...], obejmującej teren działki nr [...], obręb nr [...] w jednostce ewidencyjnej nr [...] w [...], w zakresie: oczyszczenia powierzchni działki z materiałów niebezpiecznych i wybuchowych pochodzenia wojskowego; wykonania badań geofizycznych całego obszaru działki; badań archeologicznych; badań geologicznych; innych usług wykonywanych celem przygotowania realizacji inwestycji - w tym ekspertyz budowlanych w zakresie odkrywek fundamentów Placówki "[...]" oraz sprawdzenia stanu technicznego istniejących fundamentów obiektów przewidzianych do odbudowy. Inwestor wniósł o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, uzasadniając to interesem publicznym.

Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie przedmiotowego wniosku, opisaną na wstępie decyzją z [...] grudnia 2020 r. Wojewoda [...] zezwolił inwestorowi na realizację części inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w [...], obejmującej teren ww. działki nr [...], z obrębu nr [...] w [...] (Etap 1), w zakresie: oczyszczenia powierzchni działki z materiałów niebezpiecznych i wybuchowych pochodzenia wojskowego; wykonania badań geofizycznych całego obszaru działki; badań archeologicznych; badań geologicznych; innych usług wykonywanych celem przygotowania realizacji inwestycji - w tym ekspertyzy budowlane w zakresie odkrywek fundamentów Placówki "[...]" oraz sprawdzenia stanu technicznego istniejących fundamentów obiektów przewidzianych do odbudowy, zwaną dalej "decyzją Wojewody [...]". Decyzji tej organ I instancji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

Odwołanie od decyzji Wojewody [...] wniósł Prezydent Miasta [...] działający w imieniu Skarbu Państwa, podnosząc w nim zarzuty naruszenia przez organ I instancji:

- art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 4 ust. 3 pkt 5, art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 2 i art. 28 ust. 1 ustawy Westerplatte,

- art. 36 ust. 1 pkt 5, pkt 11 i pkt 12 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 282, 782, 1378), dalej jako: ustawa o ochronie zabytków, a także art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

Strona wnosząca odwołanie wniosła o uchylenie w całości decyzji Wojewody i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

W trakcie przeprowadzonego postępowania odwoławczego Minister Rozwoju, Pracy i Technologii ponownie rozpatrzył wniosek inwestora i stwierdził, że wniosek ten zawiera elementy wskazane w art. 4 ust. 2 i 3 ustawy Westerplatte, jak również wymagane opinie. Organ odwoławczy stwierdził zarazem brak konieczności załączenia dokumentów, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 1, 2, 3, 4 i 6 ustawy Westerplatte oraz dokumentów, o których mowa w art. 4 ust. 5 pkt 2 i ust. 6 ustawy Westerplatte.

Zdaniem Ministra, decyzja organu I instancji wymaga dokonania korekty merytoryczno-reformacyjnej w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał po pierwsze, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy Westerplatte, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w [...] zawiera m in. określenie warunków wynikających z potrzeb ochrony zabytków i dóbr kultury. Organ odwoławczy w odniesieniu do tego przepisu stwierdził błąd w decyzji organu I instancji w rozstrzygnięciu zawartym w pkt 9.2 tej decyzji poprzez brak określenia warunków wynikających z potrzeb ochrony zabytków i dóbr kultury w sytuacji, gdy inwestycja dotyczy planowanych działań na działce nr [...], która położona jest na obszarze Pomnika Historii "[...]".

Po drugie, Minister stwierdził nieprawidłowości w zakresie dotyczącym ppkt [...].[...]-[...].[...] decyzji organu I instancji poprzez określenie wymagań dotyczących uzasadnionych interesów osób trzecich w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy. Wojewoda w tych punktach zaskarżonej decyzji zawarł bowiem informacje dotyczące szeroko rozumianych kwestii odszkodowawczych związanych z wydaniem decyzji. Organ odwoławczy zauważył jednak, że zakresem inwestycji objęta jest działka stanowiąca obecnie własność Skarbu Państwa, zatem na podstawie decyzji organu I instancji nie dojdzie do zmian stanu własnościowego działki. Ponadto, ww. działka nie jest w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe (PGL LP), a zatem brak było podstaw do zawierania w decyzji Wojewody [...] (ppkt 10.10 zaskarżonej decyzji) zapisów dotyczących wygaśnięcia trwałego zarządu PGL LP.

Zdaniem Ministra, błędne jest również rozstrzygnięcie zawarte w ppkt 10.11 decyzji organu I instancji poprzez wskazanie, że przedmiotowa decyzja uprawnia inwestora do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane oraz do rozpoczęcia i prowadzenia budowy. Organ odwoławczy zauważył po pierwsze, że taki zapis nie stanowi określenia wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Po drugie, taki zapis narusza art. 20 specustawy. Zgodnie z tym przepisem, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w [...] uprawnia inwestora do dysponowania nieruchomościami, ale wyłącznie tymi, do których odnoszą się ograniczenia określone w art. 8 ust. 1 pkt 10 lit. i oraz nieruchomościami, o których mowa w art. 18 ust. 3 (tj. nieruchomościami przejmowanymi na rzecz Skarbu Państwa) i ust. 4 (tj. nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego oddanymi w użytkowanie wieczyste, wobec których w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w [...], wskazano o wygaśnięciu tego użytkowania) na cele budowlane oraz do rozpoczęcia i prowadzenia budowy lub wykonywania robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego na tych nieruchomościach. Organ zaznaczył, że działka nr [...] stanowi obecnie własność Skarbu Państwa i nie została oddana w użytkowanie wieczyste. Wynika z tego, że na podstawie decyzji wojewody inwestor nie może uzyskać prawa do dysponowania ww. działką na cele budowlane ani nie jest uprawniony do rozpoczęcia i prowadzenia budowy lub wykonywania robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego na tej nieruchomości. Ponadto, organ I instancji nie mógł w ppkt [...].[...] decyzji wskazać, że jego decyzja uprawnia inwestora do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane oraz do rozpoczęcia i prowadzenia budowy, skoro przedmiotem wniosku o zezwolenie na realizację części inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w [...], a następnie decyzji Wojewody [...], były wyłącznie usługi związane z przygotowaniem i realizacją budowy Muzeum.

Minister stwierdził następnie, że organ I instancji nie mógł także w ppkt [...].[...] zaskarżonej decyzji, mającym określać wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, wskazać, że jego decyzja uprawnia do wykonywania robót budowlanych, dostaw i usług w rozumieniu art. 2 pkt 2, 8 i 10 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1843, z późn. zm.), dalej jako: ustawa Pzp. Przedmiotowy zapis nie stanowi wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a ponadto Wojewoda [...] na str. 1 zaskarżonej decyzji zezwolił już inwestorowi na realizację części inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w [...], obejmującej teren działki nr [...], w zakresie wskazanym we wniosku inwestora.

Minister podkreślił, że przedmiotem wniosku inwestora były wyłącznie usługi związane z przygotowaniem i realizacją budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w [...]. W myśl art. 1 ust. 2 pkt 2 specustawy, inwestycje w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w [...] to roboty budowlane, dostawy lub usługi związane z przygotowaniem i realizacją budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w [...]. Stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o Westerplatte, roboty budowlane, dostawy i usługi to roboty budowlane w rozumieniu art. 2 pkt 8 ustawy Pzp, dostawy w rozumieniu art. 2 pkt 2 tej ustawy i usługi w rozumieniu art. 2 pkt 10 tej ustawy. Zbyteczne zatem było powielanie przez Wojewodę w pkt 10.11 zaskarżonej decyzji, że decyzja ta uprawnia inwestora do wykonywania usług w rozumieniu art. 2 pkt 10 ustawy Pzp, bowiem udzielenie przez organ I instancji takiego zezwolenie wynikało już z zakresu przedmiotowego decyzji organu I instancji wskazanego na str. 1 tejże decyzji. Mając powyższe na uwadze Minister stwierdził, że organ I instancji nie mógł także w ppkt 10.11 zaskarżonej decyzji wskazać, iż jego decyzja uprawnia inwestora do wykonywania robót budowlanych i dostaw w rozumieniu art. 2 pkt 2 i 8 Prawa zamówień publicznych, bowiem wniosek inwestora nie dotyczył robót budowlanych i dostaw w rozumieniu ustawy Pzp, a jedynie usług.

Minister stwierdził również nieprawidłowości w pkt 11.1 decyzji pierwszoinstancyjnej (pn. "Szczegółowe warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych), poprzez wskazanie organu właściwego do wydania pozwolenia na użytkowanie w tej sprawie, w sytuacji, gdy decyzja Wojewody [...] nie posiada komponentu budowlanego, bowiem nie dotyczy wybudowania obiektu budowlanego wymagającego uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Konsekwencją powyższych ustaleń były zmiany decyzji organu I instancji szczegółowo określone w punkcie I zaskarżonej decyzji, dokonane przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Konkludując Minister wskazał, że określił w pkt [...].[...] zaskarżonej decyzji warunki wynikające z potrzeb ochrony zabytków i dóbr kultury, a ponadto zmodyfikował rozstrzygnięcie zawarte w pkt 10 zaskarżonej decyzji poprzez, po pierwsze, wskazanie, że przy realizacji inwestycji należy zachować warunki zapewniające poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, warunki bezpieczeństwa i higieny pracy, ochrony zdrowia i środowiska (zmieniona treść obecnego ppkt [...].[...] zaskarżonej decyzji), a po drugie, poprzez wykreślenie treści ppkt [...].[...]-[...].[...]. Minister orzekł także o nowej treści pkt 11.1 decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji poprzez wskazanie, że nie określa się szczegółowych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych.

Zarzuty sformułowane w odwołaniu przez stronę organ odwoławczy uznał za niezasadne.

Za bezzasadne Minister uznał, po pierwsze, zarzuty dotyczące naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 2 oraz art. 4 ust. 3 pkt 5 ustawy Westerplatte poprzez brak załączenia przez inwestora pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków.

Odwołując się do treści tych przepisów oraz przepisu art. 3 pkt 6 ustawy o ochronie zabytków (zgodnie z którym prace konserwatorskie to działania mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji oraz dokumentowanie tych działań), przepisu art. 3 pkt 7 ustawy o ochronie zabytków (stanowiącego, że prace restauratorskie to działania mające na celu wyeksponowanie wartości artystycznych i estetycznych zabytku, w tym, jeżeli istnieje taka potrzeba, uzupełnienie lub odtworzenie jego części, oraz dokumentowanie tych działań) oraz przepisu art. 3 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków (w którym zdefiniowano roboty budowlane jako roboty budowlane w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, podejmowane przy zabytku lub w otoczeniu zabytku), organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.), dalej jako: ustawa Prawo budowlane, przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie, do wniosku nie dołączono zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, które organ ten wydaje na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, gdyż w zakres wniosku inwestora w przedmiocie wydania zezwolenia nie wchodziło prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku. Powyższe, w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 3 specustawy, oznacza więc, że na etapie składania wniosku inwestor nie był zobligowany do uzyskania pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków. Minister ponownie zaakcentował, że przedmiotem wniosku inwestora były wyłącznie usługi związane z przygotowaniem i realizacją planowanej inwestycji, obejmujące, między innymi, badania i ekspertyzy mające na celu wykonanie prawidłowego i zgodnego z przepisami projektu budowlanego, który w przyszłości stanie się podstawą wykonania robót budowlanych na przedmiotowej nieruchomości. Bez wykonania tych usług inwestor nie byłby w stanie wykonać pełnej i prawidłowej dokumentacji, co uniemożliwiłoby dalszą realizację przepisów ustawy o Westerplatte. Minister zaznaczył, że z wniosku inwestora wynika, iż na terenie działki nr [...] planowane jest prowadzenie badań geofizycznych całego obszaru działki oraz oczyszczania działki z materiałów niebezpiecznych i wybuchowych, badań geomagnetycznych (których celem jest lokalizacja i rozpoznanie obiektów ferromagnetycznych potencjalnie niebezpiecznych, zalegających pod powierzchnią gruntu na głębokościach przekraczających zasięg standardowych prac saperskich) oraz badań georadarowch z wykorzystaniem metody elektrooporowej, które pozwolą na uzyskanie szczegółowych informacji o położeniu i rozmiarach niewidocznych obecnie reliktów budynków znajdujących się niegdyś na Westerplatte, licznych lejów po bombach i pociskach artyleryjskich, które eksplodowały na terenie Składnicy w trakcie jej obrony oraz innych obiektów archeologicznych. Inwestor wyjaśnił, że zestawienie tych informacji z danymi LI DAR oraz archiwalnymi zdjęciami lotniczymi przyczyni się do stworzenia wielowarstwowej mapy Westerplatte określającej miejsca występowania pod ziemią materialnych pozostałości działalności ludzkiej w przeszłości. W celu umożliwienia realizacji powyższych działań, zdaniem inwestora, niezbędne jest przeprowadzenie kompleksowego rozpoznania inżynierskiego całej działki inwestycyjnej pod kątem inwestycji - w tym przeprowadzenie badań geologicznych (w tym wykonanie odwiertów), a także geofizycznych i archeologicznych oraz wykonanie ekspertyz budowlanych w zakresie odkrywek fundamentów Placówki "[...]" oraz sprawdzenie stanu technicznego istniejących fundamentów obiektów przewidzianych do odbudowy. Powyższe pozwoli na wybranie najoptymalniejszych wariantów rozwiązań projektowych pod kątem ekonomicznym oraz pod względem odpowiedniego zabezpieczenia istniejących pozostałości po obiektach historycznych.

Za niezasadne Minister uznał także zarzuty odwołania dotyczące naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 5, 11 i 12 ustawy o ochronie zabytków, poprzez brak załączenia do wniosku pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków dotyczącego prowadzenia badań archeologicznych (pkt 5), podejmowania innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, z wyłączeniem działań polegających na usuwaniu drzew lub krzewów z terenu nieruchomości lub jej części niebędącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem albo inną formą zaprojektowanej zieleni (pkt 11) i dotyczącego poszukiwania ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych, w tym zabytków archeologicznych, przy użyciu wszelkiego rodzaju urządzeń elektronicznych i technicznych oraz sprzętu do nurkowania (pkt 12). Minister przypomniał w tym zakresie, że zgodnie z art. 4 ust. 4 ustawy Westerplatte, nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w [...] od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych przepisami tej ustawy lub odrębnymi przepisami. Ponadto, w art. 4 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy ustawodawca precyzyjnie określił, że zezwolenie na realizację inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w [...] może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, tj. wyłącznie tego pozwolenia, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków. Powyższy przepis koresponduje z treścią art. 4 ust. 3 pkt 3 ustawy Westerplatte, który stanowi o tym, że do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w [...] dołącza się pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków. Przedłożenie przez inwestora przy wniosku takiego pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków jest jednak wymagane wówczas, gdy zakres wniosku inwestora dotyczy działań określonych w art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca.

Minister przypomniał następnie, że w myśl art. 1 ust. 2 pkt 2 specustawy, inwestycje w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w [...] to roboty budowlane, dostawy lub usługi związane z przygotowaniem i realizacją budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w [...], obejmujące wymienione w tym przepisie (lit. a-f) rodzajowo określone działania. Stosownie do art. 1 ust. 2 pkt 5 specustawy, roboty budowlane, dostawy i usługi to roboty budowlane w rozumieniu art. 2 pkt 8 ustawy Pzp, dostawy w rozumieniu art. 2 pkt 2 tej ustawy i usługi w rozumieniu art. 2 pkt 10 tej ustawy. Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy Pzp, ilekroć w ustawie tej jest mowa o robotach budowlanych to należy przez to rozumieć wykonanie albo zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 2c lub obiektu budowlanego, a także realizację obiektu budowlanego, za pomocą dowolnych środków, zgodnie z wymaganiami określonymi przez zamawiającego. W myśl zaś art. 2 pkt 2 ustawy Pzp przez dostawy należy rozumieć nabywanie rzeczy oraz innych dóbr, w szczególności na podstawie umowy sprzedaży, dostawy, najmu, dzierżawy oraz leasingu z opcją lub bez opcji zakupu, które może obejmować dodatkowo rozmieszczenie lub instalację. Z kolei usługi w rozumieniu art. 2 pkt 10 ustawy Pzp, to wszelkie świadczenia, których przedmiotem nie są roboty budowlane lub dostawy. Minister ponownie podkreślił, że przedmiotem rozpoznawanego wniosku inwestora były wyłącznie usługi, m.in. badania i ekspertyzy mające na celu wykonanie prawidłowego i zgodnego z przepisami projektu budowlanego, który w przyszłości stanie się podstawą wykonania robót budowlanych na przedmiotowej nieruchomości oraz obejmujące rozpoznanie i usuwanie z terenu Pola Bitwy na Westerplatte przedmiotów niebezpiecznych, w szczególności niewybuchów, związane z przygotowaniem i realizacją budowy Muzeum. Organ odwoławczy zaakcentował zarazem, że organ I instancji wydał decyzję o zezwoleniu na realizację części inwestycji w zakresie zgodnym z wnioskiem inwestora, co nie oznacza jednak, iż Wojewoda wszedł w kompetencje właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków i wydał dla inwestora pozwolenia konserwatorskie, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 5, 11 i 12 ustawy o ochronie zabytków. Pozwolenia konserwatorskie dla czynności planowanych do przeprowadzenia na działce inwestycyjnej inwestor będzie musiał uzyskać od właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków przed rozpoczęciem wykonania konkretnych czynności wskazanych we wniosku i decyzji Wojewody [...].

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego błędnej analizy przez wnioskodawcę przepisów rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko Minister wskazał, że analiza braku konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, została przeprowadzona na podstawie przepisów aktualnych, tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Dodatkowo, jak wskazał inwestor w piśmie z dnia [...] stycznia 2021 r., zapisy tego rozporządzenia z rozporządzeniem poprzednio obowiązującym są ze sobą zbieżne, więc z uwagi na zakres usług będących przedmiotem wniosku z dnia [...] października 2020 r., nie zmienia to oceny konieczności uzyskania decyzji, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy Westerplatte (tj. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach).

Ponadto, mając na uwadze, że wniosek inwestora nie dotyczył zezwolenia na wykonanie robót budowlanych, Minister stwierdził, że inwestor nie był zobowiązany do załączenia do wniosku dokumentów wymienionych w art. 4 ust. 3 pkt 1 specustawy, tj. trzech egzemplarze projektu zagospodarowania działki lub terenu i projektu architektoniczno-budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu.

Minister nie uwzględnił ponadto zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ i instancji art. 8 ust. 1 pkt 2 specustawy poprzez brak określenia w zaskarżonej decyzji warunków technicznych realizacji inwestycji. Odstąpienie od ustalenia warunków technicznych realizacji inwestycji było, zdaniem organu odwoławczego, zasadne, gdyż czynności objęte wnioskiem inwestora nie stanowiły podstawy do określenia w decyzji Wojewody [...] warunków technicznych realizacji inwestycji, bowiem nie wymagały w ogóle określenia tego typu warunków.

Zdaniem organu odwoławczego, w sprawie nie doszło również do zarzucanego przez stronę naruszenia art. 7 specustawy. Przepis ten normuje zakres zastosowania w sprawach zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie budowy Muzeum przepisów k.p.a. (ust. 1), ustawy Prawo budowlane (ust. 2) oraz wyłącza zastosowanie w tych sprawach ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (ust. 3). Minister zauważył, że skarżący w uzasadnieniu odwołania nie wskazał, na czym polegają, tj. w czym się przejawiają (w jakim konkretnym działaniu bądź zaniechaniu organu I instancji) zdiagnozowane przez niego nieprawidłowości dotyczące niewłaściwego zastosowania w sprawie przepisów k.p.a. i ustawy Prawo budowlane, czy też zastosowania, mimo ustawnego wyłączenia, ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji. Minister z urzędu nie stwierdził, aby w sprawie doszło do zarzucanego naruszenia art. 7 specustawy.

Organ odwoławczy za niezasadny uznał także zarzut dotyczący naruszenia art. 28 ust. 1 specustawy poprzez nadanie decyzji pierwszoinstacyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności w oderwaniu od reguł prawnych ustanawiających tą instytucję prawną. W tym zakresie Minister wskazał, że przepisy tej ustawy przewidują szczególną regulację w zakresie możliwości nadania decyzji o zezwoleniu na realizację na realizację inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w [...] rygoru natychmiastowej wykonalności. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Westerplatte, wojewoda nadaje decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w [...] rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek inwestora uzasadniony interesem publicznym. Literalna wykładnia przepisu art. 28 ust. 1 omawianej ustawy wskazuje przede wszystkim, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji jest obligatoryjne, jeżeli tylko inwestor złoży wniosek uzasadniony interesem publicznym. Brak określenia w tym przepisie rodzaju i natężenia tego interesu wskazuje, że chodzi tu o jakikolwiek interes publiczny, co odróżnia omawianą instytucję, uregulowaną w art. 28 ust. 1 ustawy Westerplatte, od regulacji dotyczącej nadawania decyzjom administracyjnym rygoru natychmiastowej wykonalności zawartej w art. 108 k.p.a., który to przepis umożliwia nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Przytoczony przepis art. 28 ust. 1 ustawy Westerplatte jest jednym z instrumentów mających zapewnić realizację celu tej ustawy, jakim jest zapewnienie sprawnego przebiegu inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w [...]. Przez pryzmat takiego celu należy więc, zdaniem organu, odczytywać regulację w nim zawartą. Przedmiotowa inwestycja, w myśl art. 3 ust. 2 ustawy Westerplatte, jest częścią inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w [...]. Konsekwencją takiego uregulowania musi być przyjęcie, że organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację części inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w [...] ma szerokie możliwości korzystania z instytucji nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, a warunkiem legalności jej zastosowania jest wskazanie okoliczności, które uprawdopodabniają istnienie interesu publicznego. Organ odwoławczy przypomniał, że we wniosku o nadanie rygoru natychmiastowej inwestor przedstawił szczegółową argumentację uzasadnianą interesem publicznym przemawiającym za nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zdaniem Ministra, wskazywana przez inwestora konieczność jak najszybszego rozpoczęcia prac związanych z rozpoznaniem i usunięciem z terenu Pola Bitwy na Westerplatte przedmiotów niebezpiecznych, w szczególności niewybuchów na niskiej głębokości w obszarze dotychczas nieprzebadanym, tj. ochrona zwiedzających, stanowi podstawę do uznania, że interes publiczny wymaga niezwłocznego podjęcia działań w tym celu.

Minister za niezasadne uznał również zarzuty odwołania dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przyjmując, że organ I instancji przeprowadził postępowanie z poszanowaniem naczelnych zasad wynikających z art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej) i art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania do organów państwa), zaś analiza pisemnych motywów zaskarżonej decyzji pozwala na przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonej decyzji i pozwala na poznanie argumentów, którymi kierował się organ I instancji (art. 107 § 3 k.p.a.).

Skargę na opisaną powyżej decyzję organu odwoławczego z 8 marca 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarb Państwa – Prezydent Miasta [...] zaskarżając tę decyzję w całości i kierując przeciwko niej zarzuty naruszenia:

1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy, jak również brak wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego, skutkujące ustaleniem błędnych okoliczności faktycznych sprawy leżących u podstaw skarżonego rozstrzygnięcia, w tym w szczególności poprzez niewyjaśnienie przyczyn odstąpienia od określenia warunków technicznych realizacji inwestycji, wymaganych przez ustawę z dnia 19 lipca 2019 r. o inwestycjach w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w [...];

2) art. 7a § 1 i 81 a § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i rozstrzygnięcie wszystkich wątpliwości zaistniałych w sprawie na niekorzyść strony, gdy wszelkie wątpliwości, w tym dotyczące stanu faktycznego sprawy, powinny być rozstrzygnięte na korzyść strony, w szczególności w odniesieniu do zakresu wniosku złożonego przez inwestora i planowanych przez niego prac na terenie działki nr [...],

3) art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 7 specustawy, poprzez ich niezastosowanie i wydanie decyzji, która podważa zaufanie uczestników do władzy publicznej,

4) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Wojewody [...] jedynie w części i orzeczenie w tym zakresie co do istoty oraz utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanego z naruszeniem przepisów prawa w pozostałym zakresie, podczas gdy zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji Wojewody w całości,

5) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności, w szczególności mając na uwadze braki w zakresie uzasadnienia decyzji organu I instancji,

6) art. 2 ust. 2 pkt 5, art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 4 ust. 3 pkt 5, art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 2 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o inwestycjach w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w [...] poprzez ich niewłaściwe zastosowanie,

7) art. 36 ust. 1 pkt 1, 5, 11 i 12 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez ich niezastosowanie.

W oparciu o powołane zarzuty strona skarżąca wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.), względnie - o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania;

2) uchylenie decyzji organu I instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a.;

3) zasądzenie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (art. 200 p.p.s.a.).

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Należy na wstępie przypomnieć, że w wyniku przeprowadzonej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji sąd administracyjny może ją wyeliminować z obrotu prawnego w przypadku stwierdzenia, że narusza ona prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (treść decyzji) lub/i prawo procesowe w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na ten wynik (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.). Przypadek kwalifikujący decyzję do uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zachodzi zaś wówczas, gdy zostanie wykazane, że może zachodzić związek przyczynowy między stwierdzonym naruszeniem przepisów proceduralnych a treścią rozstrzygnięcia, tj. wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wynik rozstrzygnięcia mógłby być inny bowiem stwierdzone uchybienia były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Na gruncie regulacji przyjętej w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o inwestycjach w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w [...], zasady orzekania przez sąd administracyjny ustanowione w p.p.s.a. doznają jednak modyfikacji co do możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie specustawy. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 2 specustawy o Westerplatte, w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w [...], sąd administracyjny po upływie 30 dni od dnia rozpoczęcia robót budowlanych może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub art. 156 k.p.a. Zdaniem Sądu, uwzględnienie na gruncie rozpoznawanej sprawy ww. przepisu każe odwołać się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego wypracowanego na tle stosowania przepisu zawierającego analogiczną regulację, zawartego w art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. nr 193, poz. 1363 ze zm.). Ostatnio powołany przepis, w brzmieniu "W przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej sąd administracyjny po upływie 60 dni (a w stanie prawnym obowiązującym przed 13 maja 2021 r. – 14 dni – uwaga Sądu) od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego" w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładany jest jednolicie w sposób przyjmujący, że norma wymienionego przepisu odnosi się do decyzji organu pierwszej instancji o pozwoleniu na budowę, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Przepis ten nie reguluje natomiast w sposób szczegółowy rozpoznawania skargi na decyzję organu odwoławczego przez sąd administracyjny i nie wyłącza stosowania przez ten sąd środków określonych w art. 145 p.p.s.a. w stosunku do tej decyzji. Innymi słowy, z przepisu tego wynika jedynie sposób orzekania przez sąd administracyjny w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji, jeżeli tej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności i upłynęło 14 dni (w obecnym stanie prawnym – 60 dni) od dnia rozpoczęcia budowy, a są podstawy do objęcia orzekaniem sądu także tej decyzji, a nie tylko zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że takie rozumienie tego przepisu zapewnia realną kontrolę sądową zaskarżonej decyzji (zob. wyroki NSA z 23 sierpnia 2011 r., II OSK 1413/11; z 30 listopada 2010 r., II OSK 2148/10, opubl. ONSAiWSA 2012/4/65), a stanowisko to skład orzekający w niniejszej sprawie podziela i przyjmuje za relewantne w odniesieniu do normy prawnej zawartej w art. 30 ust. 2 specustawy o Westerplatte, zauważając dodatkowo, że w analogiczny sposób przyjmowane jest ono także na gruncie innych tzw. specustaw (przykładowo - na gruncie przepisu art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych /Dz.U. z 2015 r. poz. 966 ze zm./ - zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2020 r., II OSK 2193/20).

Powyższe uwagi Wojewódzki Sąd Administracyjny poczynił w związku z uznaniem, że rozpoznawana skarga podlega uwzględnieniu (przy czym z ww. względów uchylona nie mogła zostać w oparciu o art. 135 p.p.s.a. decyzja organu I instancji, o co wnosi strona skarżąca), choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty w ocenie Sądu są skuteczne i zasadne.

Na wstępie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżona decyzja wydana została przez właściwy organ, we właściwej procedurze i w odniesieniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy, w związku z czym nie uznaje za zasadnego wniosku strony skarżącej co do tego, że kontrolowane rozstrzygnięcie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii wydane zostało z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy, jak również brak wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W szczególności Sąd nie podziela stanowiska strony skarżącej dotyczącego naruszenia przez organy art. 107 § 2 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przyczyn odstąpienia od określenia w objętych skargą decyzjach warunków technicznych realizacji inwestycji, wymaganych przez specustawę przepisem art. 8 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, skoro organy obu instancji podały, że w przedmiotowej sprawie umieszczenie tego elementu konstruktywnego decyzji było zbędne z uwagi na to, że uczynienie zadość żądaniu zawartemu we wniosku inwestora o wydanie zezwolenia nie wymagało określenia tego typu warunków (str. 11-12 uzasadnienia decyzji organu II instancji oraz str. 5 decyzji organu I instancji). Wyjaśnienie to spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a., zaś w zakresie, w jakim dotyczy zastosowania na gruncie tej sprawy art. 8 ust. 1 pkt 2 specustawy, tj. przepisu również będącego przedmiotem zarzutu podniesionego w skardze, zastrzeżeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego również nie budzi. Określenie warunków technicznych realizacji inwestycji jako koniecznego składnika decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji, zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 analizowanej ustawy, jest obligatoryjnym składnikiem tego rodzaju decyzji o tyle, o ile udzielone zezwolenie wiąże się z wykonaniem robót budowlanych reglamentowanych przepisami ustanawiającymi odnośne wymogi techniczne. Na gruncie rozpoznawanej sprawy nie sposób skutecznie twierdzić o wadliwości zaskarżonej decyzji ze względu na brak określenia w niej warunków technicznych realizacji inwestycji, skoro przedmiotowe zezwolenie nie obejmuje zgody administracyjnoprawnej na wykonanie robót budowlanych w oparciu o przepisy Prawa budowlanego. Nie może budzić wątpliwości, że prawny wymóg określenia w decyzji "warunków technicznych realizacji inwestycji" odnosić się musi to określonych wymogów wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy Westerplatte, inwestycje w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w [...] to jednak nie tylko roboty budowlane, ale także dostawy lub usługi związane z przygotowaniem i realizacją budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w [...]. Na gruncie tej sprawy udzielone pozwolenie dotyczy wyłącznie inwestycji w zakresie usług związanych z przygotowaniem i realizacją budowy Muzeum (wykonania badań geofizycznych, badań geologicznych; innych usług wykonywanych celem przygotowania realizacji inwestycji) niewiążących się z reglamentacją prawną odnoszącą się do technicznych aspektów wykonania tych usług. Ubocznie zauważyć trzeba, że strona skarżąca we wniesionej skardze również nie zidentyfikowała przepisów, w oparciu o które organy zobowiązane byłyby potencjalnie w tej sprawie władczo określić warunki techniczne realizacji dopuszczonych usług.

W nawiązaniu do tej kwestii w rozpoznawanej skardze strona skarżąca podnosi również, że odwołując się do definicji robót budowlanych, dostaw i usług zawartych w specustawie (art. 1 ust. 2 pkt 5 specustawy, omyłkowo, jak należy przyjąć, podany w skardze jako zarzut naruszenia art. 2 ust. 2 pkt 5 tej ustawy, którego specustawa nie zawiera) Minister Rozwoju, Pracy i Technologii pominął zmianę stanu prawnego dokonaną z dniem 1 stycznia 2021 r. na mocy art. 87 ustawy z dnia 11 września 2019 r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo zamówień publicznych, Dz. U. z 2019 r., poz. 2020, co wynika z okoliczności odwołania się w zaskarżonej decyzji do nieobowiązującej już ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych. W związku z tym, zdaniem strony, wszelkie wywody organu odwoławczego dotyczące powyższych kwestii są nieaktualne w dacie wydania zaskarżonej decyzji i uzasadniają z tego względu jej uchylenie. Zdaniem skarżącej, skoro decyzja Ministra ma charakter reformatoryjny w zakresie treści pkt 11.1 ("Szczegółowe warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych"), to powinna być wydana w oparciu o analizę przepisów aktualnie obowiązujących.

Odnosząc się do tej kwestii Sąd zauważa, że z przepisów ww. ustawy z dnia 11 września 2019 r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo zamówień publicznych wynika milczenie ustawodawcy jeśli chodzi o stosowny przepis intertemporalny, tj. ustawodawca nie przewidział okresu przejściowego dla postępowań o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 – Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w [...], wszczętych i niezakończonych przed dniem [...] stycznia 2021 r. W odpowiedzi na skargę organ podnosi, że jeżeli kwestia międzyczasowa nie została uregulowana, sięga się do unormowania obowiązującego w momencie urzeczywistnienia stanu faktycznego wywołującego skutki prawne. Zdaniem Ministra, na gruncie tej sprawy było nim złożenie przez inwestora wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację części inwestycji oraz wydanie decyzji przez organ I instancji w trakcie obowiązywania ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych. Minister stoi zatem na stanowisku, że również w postępowaniu odwoławczym o sytuacji prawnej inwestora należało rozstrzygnąć w oparciu o przepisy nieobowiązujące już wówczas ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r., definiujące dla potrzeb postępowania prowadzonego w trybie specustawy m.in. pojęcie usług.

Z powyższym stanowiskiem Ministra nie można się zgodzić. Odnosząc się do spornej kwestii dotyczącej tego, czy w stanie faktycznym tej sprawy, w związku ze zmianą stanu prawnego w toku postępowania administracyjnego, zastosowanie powinny znaleźć przepisy definiujące roboty budowlane, dostawy i usługi zawarte w Prawie zamówień publicznych z 2004 r., czy przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych z dnia 11 września 2019 r. na wstępie zauważyć wypada, że truizmem jest stwierdzenie, że stosowanie normy prawnej ma swój kontekst czasowy, zaś zasada praworządności wymaga, aby organy administracji publicznej podejmując rozstrzygnięcia w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym z urzędu badały zgodność podejmowanego rozstrzygnięcia z przepisami prawa obowiązującymi w danym czasie. Granice czasowe skuteczności prawnej norm prawa administracyjnego wyznaczają bowiem czasokresy ich obowiązywania i istnienie realnego stanu faktycznego relewantnego względem ich treści (M. Kamiński, Prawo administracyjne intertemporalne, Lex/el 2011). Rozstrzygając o sytuacjach intertemporalnych na gruncie spraw administracyjnych nie można jednak nie uwzględniać cech stosunków prawnych właściwych tej dziedzinie prawa. Dylemat, jakie prawo stosować do stanów faktycznych z elementem dawnym (przy braku przepisów intertemporalnych eliminujących ten konflikt) rozwiązywany jest dwojako. Możliwe jest uznanie prymatu nowego prawa i przyjęcie, że od wejścia w życie będzie ono wyłącznie właściwe (zasada bezpośredniego działania nowego prawa). Konkurencyjne stanowisko zakłada stosowanie prawa dotychczasowego do stanów powstałych w okresie jego obowiązywania (zasada dalszego stosowania prawa dawnego), akcentując konieczność respektowania zakazu retroaktywności nowej ustawy. Przyjmując jedno z powyższych konkurujących stanowisk należy jednać mieć na uwadze, że z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) wynika, co do zasady, zakaz retroaktywności prawa rozumiany jako zakaz stosowania nowych norm prawnych do tak zwanego zamkniętego stanu faktycznego, w pełni ukształtowanego pod rządami przepisów wcześniej obowiązujących (zob. wyrok TK z 4 kwietnia 2006 r. w sprawie K 11/04). Od tak rozumianej retroaktywności należy odróżnić tzw. retrospektywność, to jest stosowanie nowego prawa do stosunków prawnych, które zostały nawiązane pod rządami dawnych przepisów, jeżeli nie zostały jeszcze zrealizowane wszystkie istotne elementy tych stosunków. Tak rozumiana retrospektywność nie jest objęta zakazem wynikającym z art. 2 Konstytucji. W odniesieniu do powyższego, w powiązaniu z problematyką zmiany prawa i zaniechań prawodawczych w zakresie wyznaczania temporalnych granic zastosowania prawa dawnego i nowego w piśmiennictwie trafnie przypomina się o dwóch sposobach powstawania stosunków administracyjnych. W pierwszym przypadku, stosunek ten powstaje z mocy samego prawa, bez konieczności prowadzenia administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego, a konkretyzacja odpowiedniej normy następuje wraz z wystąpieniem określonego w hipotezie tej normy zdarzenia faktycznego, w związku z czym zbędny staje się akt administracyjny. Obok praw nabywanych ex lege funkcjonują jednak także prawa, o nabyciu których można mówić dopiero po wydaniu ostatecznego aktu to prawo konkretyzującego i z tego rodzaju przypadkiem organy miały do czynienia na gruncie niniejszej sprawy. Przed wydaniem takiego aktu o nabyciu jakiegokolwiek prawa nie ma mowy. Konieczność gwarantowanej konstytucyjnie ochrony praw nabytych wiąże się z obowiązkiem respektowania tej zasady także przez prawo administracyjne. Aby ustalić moment, od którego ochrona ta przysługuje, należy ustalić, kiedy dochodzi do nabycia prawa przez podmiot administrowany. W piśmiennictwie słusznie zauważa się, że przed uzyskaniem przez decyzję administracyjną waloru ostateczności, nie może być mowy o nabyciu przez jej adresata jakichkolwiek praw z niej wynikających. Z natury i celu administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego wynika także i to, że zmiana prawa następująca po wydaniu decyzji w I instancji a przed rozpatrzeniem odwołania od niej jest prawnie relewantna. Jest tak nawet wówczas, gdy wszczęcie postępowania uzależnione jest od uprzedniego złożenia stosownego żądania przez stronę, a to dlatego, że jego złożenie nie wywołuje skutku w postaci ustalenia granic sprawy administracyjnej, a jest jedynie impulsem pozwalającym organowi na wszczęcie postępowania, w którym organ zgodnie z zasadą oficjalności, dokona autorytatywnej konkretyzacji praw lub obowiązków strony składającej żądanie. Ma to tę konsekwencję, że jeśli między złożeniem żądania wszczęcia postępowania a wydaniem decyzji dojdzie do zmiany stanu prawnego, strona może stać się adresatem decyzji, której treść nie odpowiada żądaniu inicjującemu postępowanie. De lege lata, zmiana stanu prawnego po zakończeniu postępowania w I instancji a przed zakończeniem postępowania w II instancji pociąga jednak za sobą konieczność uwzględnienia przez organ odwoławczy nowych unormowań (zob. M. Sobol, Zasada aktualności regulacji w prawie administracyjnym [w:] Czas w prawie administracyjnym pod red. J. Zimmermanna, Warszawa 2011, str. 257 i nast. oraz powołane tam orzecznictwo i poglądy doktryny).

Z powyższych względów omawiany zarzut skargi jest zasadny, a przeciwne stanowisko organu, opierające się na twierdzeniu o relewantności stanu prawnego w tej sprawie z datą złożenia przez inwestora wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację części inwestycji, aprobaty Sądu zyskać nie mogło. Natura prawa administracyjnego zakłada bezwzględne obowiązywanie statuowanych przez nie norm oraz związanie nimi organów je stosujących. Stosowanie przepisów ustawy dawnej może mieć miejsce jedynie na podstawie szczegółowej normy intertemporalnej pozwalającej na ich stosowanie z elementem dawnym. Wówczas "przedłużenie żywotności" dawnej ustawy wynika bezpośrednio z obowiązującej normy, nie zaś z wykładni dokonywanej w warunkach próżni normatywnej. Skoro administracja ma działać tylko na podstawie i w granicach prawa (zob. art. 6 k.p.a.), to nie jest dopuszczalne samodzielne określanie przez nią, co jest a co nie jest prawem, gdyż przeczyłoby to fundamentalnej zasadzie trójpodziału władzy. Tezę tę dodatkowo, pomocniczo jedynie, wspiera reguła kolizyjna lex posteriori derogat legi priori mająca zastosowanie w przypadku tak zwanej derogacji milczącej (M. Sobol, op. cit., str. 264-265).

Powyższe uchybienie organu, zdaniem Sądu, nie stanowi jednak wystarczającej samoistnej przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż nie ma materialnego wpływu na wynik sprawy. Rację ma bowiem organ podnosząc, że definicja usług zawarta w art. 7 pkt 28 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych jest zbieżna z definicją usług zawartą w art. 7 pkt 28 ustawy z dnia 11 września 2019 r. Nie budzi też wątpliwości Sądu, że przedmiotem postępowania przez organami był wniosek dotyczący inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w [...] obejmujących wyłącznie usługi w rozumieniu art. 7 pkt 28 ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych. Niemniej w toku ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy uchybienie to powinno zostać wyeliminowane poprzez przywołanie przepisów obowiązujących w dacie podejmowania rozstrzygnięcia przez Ministra.

Ocena organu I instancji dotycząca braku konieczności legitymowania się przez inwestora decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 4 ust. 1 pkt 1 specustawy) została podjęta, jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy, na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 9.1.1. tej decyzji), w związku z czym zarzut strony, że opiera się ona na przepisach nieobowiązującego rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. podstawy do uwzględnienia skargi nie dawał, tym bardziej, że z uwagi na przedmiot rozstrzygnięcia organów, ocena odnosząca się do konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (tu: braku konieczności uzyskania takiej decyzji) jest prawidłowa.

Kluczowa kwestia sporna w tej sprawie sprowadza się jednak, jak należało przyjąć, do kwestii objętej zarzutem naruszenia przez organy art. 4 ust. 3 pkt 3 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 specustawy (zob. s. 4 rozpoznawanej skargi) poprzez błędne, zdaniem strony skarżącej, uznanie przez Ministra, że do wniosku o wydanie żądanego przez inwestora zezwolenia nie należało na gruncie tej sprawy dołączyć pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, dotyczącego prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków. W ocenie skarżącego, prowadzenie prac oczyszczających teren z materiałów wybuchowych i niebezpiecznych, prowadzenie badań geofizycznych, geologicznych i badań archeologicznych wymaga wyłącznie zgody [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (art. 36 ust. 1 pkt 5, pkt 11, pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Tym samym wniosek inwestora został skierowany do organu, który w zakresie swoich kompetencji nie posiada uprawnień do wydawania zgody na prowadzenie tego rodzaju badań.

W odniesieniu do tej kwestii Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że zgodnie z art. 7 ust. 2 specustawy, w sprawach o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w [...] w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2 tej ustawy. Specustawa zawiera jednak odrębną regulację odnoszącą się do roli organów ochrony konserwatorskiej w postępowaniu prowadzonym na podstawie jej przepisów, przewidując w art. 4 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy, że zezwolenie na realizację inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w [...] może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ostatnio powołany przepis stanowi, że pozwolenia konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni. Ustalenia dokonane w tej sprawie wskazują, że na jej gruncie nie występują okoliczności faktyczne, do których odnosi się dyspozycja ww. normy prawnej. Pojęcia prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych są pojęciami prawnie zdefiniowanymi. Wnioskowane zezwolenie na realizację inwestycji nie dotyczy prac konserwatorskich, restauratorskich ani wykonania jakichkolwiek robót budowlanych. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjmuje, że organy prawidłowo uznały, iż warunkiem wydania zezwolenia na realizację części inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w [...] nie było legitymowanie się przez inwestora pozwoleniem konserwatorskim.

Zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 2 specustawy okazał się jednak na tyle częściowo trafny, że doprowadził do jej uwzględnienia. Wskazać trzeba, że przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie przepisów specustawy może być wyłącznie przygotowanie i realizacja inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w [...]. W przepisie art. 1 ust. 2 pkt 2 tej ustawy ustawodawca doprecyzował, co może być przedmiotem zezwolenia administracyjnoprawnego udzielonego w reżimie prawnym specustawy z 19 lipca 2019 r. i w katalogu określonych ustawą inwestycji w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w [...] nie przewidział udzielenia zgody na badania archeologiczne. Zauważyć należy, że jest to odrębna rodzajowo kategoria działalności reglamentowanej prawem administracyjnym, obejmująca działania mające na celu odkrycie, rozpoznanie, udokumentowanie i zabezpieczenie zabytku archeologicznego (art. 3 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków). Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie zabytków, której zastosowania specustawa nie wyłącza (por. regulację art. 7 ust. 3 specustawy), zgodę na badania archeologiczne wydaje wojewódzki konserwator zabytków. Wejście w życie ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o inwestycjach w zakresie budowy Muzeum Westerplatte i Wojny 1939 - Oddziału Muzeum II Wojny Światowej w [...] nie oznaczało zatem wyłączenia możności stosowania innych ustaw regulujących zasady wykonywania czynności prawnie reglamentowanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny stoi zatem na stanowisku, że zaaprobowanie przez Ministra udzielenia przez organ I instancji inwestorowi zezwolenia na badania archeologiczne nie znajdowało oparcia w art. 1 ust. 2 pkt 2 specustaw, co stanowi o naruszeniu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 2 specustawy, skutkującym koniecznością uchylenia z tego powodu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela jednak stanowiska strony skarżącej dotyczącego naruszenia w tej sprawie art. 28 ust. 1 specustawy z uwagi na nadanie decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zasadnie organ odwoławczy wskazał, że na gruncie tej sprawy interes publiczny pozwalał organowi ww. przepis zastosować. Argumentacja inwestora odwołująca się do konieczności jak najszybszego rozpoczęcia prac związanych z rozpoznaniem i usunięciem z terenu działki inwestycyjnej przedmiotów niebezpiecznych, w szczególności niewybuchów, zdaniem Sądu, stanowi wystarczające uzasadnienie dla przyjętego w tym zakresie rozstrzygnięcia.

Sąd nie stwierdził naruszenia 81a § 1 k.p.a., gdyż przepis ten nie ma zastosowania w sprawach, w których uczestniczą strony o spornych interesach. Z tożsamych względów (w sprawie występują strony o spornych interesach), nie stwierdził naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się też naruszenia przez organy przyjętej w art. 8 § 1 k.p.a. zasady zaufania do władzy publicznej, w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji, a tym bardziej naruszenia pozbawionego jakiegokolwiek uzasadnienia zarzutu dotyczącego przepisu art. 8 § 2 k.p.a. ("Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.").

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z uzasadnienia niniejszego orzeczenia.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).