Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 824/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło – Chlabicz Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Agata Zdunek po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 listopada 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1234/13 w sprawie ze skargi W. O. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w pomniejszonej wysokości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 18 listopada 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1234/13, po rozpoznaniu skargi W. O. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w pomniejszonej wysokości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

W dniu [...] maja 2011 r. W. O. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i ONW. We wniosku do jednolitej płatności obszarowej (JPO) zadeklarował grunty rolne o łącznej powierzchni 17,35 ha., do uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) 4,88 ha, do upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych (ST) 4,88 ha, do pomocy z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) strefa nizinna II 17,35 ha.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR W. Z. w W. przyznał W. O. płatność jednolitą w pomniejszonej wysokości i odmówił przyznania uzupełniającej płatności podstawowej i uzupełniającej płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych.

Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR, po rozpatrzeniu odwołania W. O., uchylił w całości powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał płatności bezpośrednie w pomniejszonej wysokości.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. O.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Dyrektor OR ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na regulacje prawne, dotyczące przyznania płatności bezpośrednich, wynikające z art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35 poz. 217, dalej: ustawa o płatnościach) i art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia Nr 73/2009. Dyrektor podniósł, że w rozpatrywanej sprawie obszar stwierdzony, uprawniony do przyznania JPO i UPO ustalono dokonując pomiarów powierzchni w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 r. (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01. 2009 r., str. 16). Podkreślił, że zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) Nr 1782/2003, które zostało zastąpione rozporządzeniem Rady (WE) Nr 73/2009, od roku 2005 System Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS) działa w technologii geograficznych systemów informacyjnych. Jego rolą jest stwierdzenie, czy dana działka ewidencyjna (zadeklarowana do płatności) istnieje, czy jest położona na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat (PEG).

Organ wskazał, że wyznaczył powierzchnie ewidencyjno-gospodarcze dla wszystkich działek ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku, w tym działek nr [...] i [...] na podstawie danych LPIS. Uwzględniono także wynik wizytacji terenowej, na podstawie której ustalono powierzchnie PEG na poszczególnych działkach. Organ stwierdził, że powierzchnia tych działek jest mniejsza niż deklarowana, gdyż powierzchnia kwalifikująca się do płatności po uwzględnieniu powierzchni referencyjnych wyniosła 14,68 ha, przy powierzchni deklarowanej 17,35 ha. Różnica wyniosła 18,188 % (2,67 ha). Powołując się na art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122 z 30 listopada 2009 r. Dyrektor wskazał, że jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną przekracza 3% lub 2ha, lecz nie więcej niż 20% powierzchni stwierdzonej, wówczas kwota, jaka ma być przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotnie wykrytą różnicę. Zatem z uwagi na to, iż stawka JPO do 1 ha uprawy w 2011 r. , określona w rozporządzeniu MRiRW z dnia 4 listopada 2011 r. wynosiła 710,57 zł, kwota należnej płatności to 6636,73 zł.

Odnośnie UPO skarżąca zadeklarowała powierzchnię 4,88 ha, a powierzchnia stwierdzona wyniosła 15,6398%. Mając na uwadze powyższą regulację prawną organ stwierdził, że po uwzględnieniu stawki UPO na rok 2011 – 327,28 zł na 1 ha, określonej rozporządzeniem MRiRW z 4.11.2011r. płatność wyniosła 795,27 zł.

Do ST strona zgłosiła zaś powierzchnie 4,88 ha, a powierzchnia stwierdzona wyniosła 4,22 ha. Różnica miedzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną wyniosła 15,6398%. Uwzględniając stawkę płatności ST na rok 2011 r. w wysokości 219, 53 ustaloną powyższym rozporządzeniem MRiRW, kwota pomniejszenia wyniosła 289,78 zł, a kwota należnych płatności 636,64 zł.

Organ podniósł, że w przypadku, gdy związku ze złożonym wnioskiem nastąpiły jakiekolwiek zmiany lub jakakolwiek informacja podana we wcześniej ustalonym formularzu jest błędna, rolnik wprowadza poprawki na formularzu. Jeśli poprawki dotyczą powierzchni działki referencyjnej, podmiot wskazuje zaktualizowaną powierzchnię każdej z odnośnych działek rolnych, a w stosownych przypadkach wskazuje nowe granice działki referencyjnej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniósł W. O. domagając się uchylenia decyzji obu instancji.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że ubiegając się o dopłaty za rok 2011, zadeklarował dokładnie taki sam obszar dla działki nr [...] i nr [...], jak w roku 2009 i 2010, za które to lata otrzymał dopłaty w wysokości wynikającej z zadeklarowanych powierzchni. Skarżący wskazał, że faktyczne powierzchnie obu działek się nie zmniejszyły, a organ I instancji przyjmował różne powierzchnie PEG. I tak w decyzji z [...] stycznia 2012 r. dla działki nr [...] – 11,43 ha, a dla działki nr [...] – 3,18 ha. W decyzjach z dnia [...] listopada 2012 r. przyjęto odpowiednio 10,46 ha i 3,72 ha. Różnice procentowe wynoszą odpowiednio ok. 8% i 16%. Tak duże rozbieżności, zdaniem skarżącego, podważają wiarygodność podawanych przez ARiMR danych.

W. O. podniósł także, iż mimo dokonania przez pracowników ARiMR w dniu [...] czerwca 2012 r. weryfikacji terenowej na działce nr [...], a w dniu [...] sierpnia 2012 r. na działce nr [...] – nie spisano na miejscu protokołu z przeprowadzonej czynności i nie przesłano ich stronie także później. W tej sytuacji skarżący nie mógł ustosunkować się do ustaleń ani zgłosić uwag. Ponadto organ zmniejszając wysokość powierzchni działek i nakładając kary, nie wykazał w sposób jednoznaczny, że ma rację.

W odpowiedzi na skargę, Dyrektor MOR ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i podkreślił, ze powierzchnia PEG na działce nr [...] zmieniła się w 2010 r. Skarżący zadeklarował na niej powierzchnię 12,49 ha i początkowo przyznano płatność do takiej powierzchni. Jednakże w 2012 r. stwierdzono nieważność decyzji Kierownika BP na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej przywoływana jako k.p.a.) z uwagi na nienależne przyznanie płatności do powierzchni większej, niż faktycznie użytkowana. Ta decyzja została utrzymana w mocy przez Prezesa ARiMR.

Wyrokiem z dnia 18 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił obie decyzje.

Sąd I instancji stwierdził, że rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja r., w którym został złożony wniosek, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia 73/2009 jeżeli:

1/ posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczpospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009 to jest 1 ha, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha;

2/ utrzymuje wszystkie grunty zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

3/ przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

4/ został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Sąd podniósł, iż jednolita płatność obszarowa (JPO) przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. WSA wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organ uznał obszar uprawniony do JPO i UPO na podstawie pomiarów powierzchni w oparciu o system informacji geograficznej (art. 17 rozporządzenia 73/2009). Ortofotomapa cyfrowa jest opracowaniem geodezyjnym wykonywanym zgodnie z przepisami prawa, a żaden pomiar powierzchni i odległości, zgodnie z przepisami prawa geodezyjno – kartograficznego nie może być prowadzony po ukształtowaniu powierzchni terenu, wszystkie pomiary prowadzi się w rzucie ortogonalnym (prostopadłym). Za zasadne WSA uznał stanowisko organu, że definicja gruntów rolnych kwalifikujących się do płatności, wynikająca z przepisów wspólnotowych nie jest tożsama z powierzchnią użytków rolnych, które są definiowane w Ewidencji Gruntów i Budynków. Zasady przyznawania JPO są zawarte w art. 7 ust. 1a ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. nr 35 poz. 217 z 2007r.). Sąd przypomniał, że organ wyznaczył powierzchnie ewidencyjno – gospodarcze dla działek, w tym dla działki nr [...] i [...] na podstawie danych LPIS. Odnośnie tych działek stwierdzono, ze powierzchnia wskazana we wniosku a powierzchnia stwierdzona różnią się, stąd kwoty płatności zostały pomniejszone zarówno co do płatności JPO, UPO i specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych.

Zdaniem WSA, w rozpoznawanej sprawie prawidłowo wskazano zarówno przepisy prawa unijnego, w tym dotyczące kontroli administracyjnych (art. 28 ust. 1-3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r.) , jak i prawa krajowego, w tym rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2010 r., Nr 39, poz. 215 ze zm.). Oczywiste jest także to, że wypełniając wniosek, strona powinna zapoznać się z instrukcją jego wypełniania.

W ocenie Sądu I instancji, w sprawie nie ustalono w sposób jednoznaczny wielkości powierzchni uprawnionej do płatności bezpośrednich.

Sąd wskazał, że z urzędu znane mu są ustalenia organów zawarte w uzasadnieniach decyzji zaskarżonych do WSA i już przez Sąd rozstrzygniętych. Są to sprawy o sygnaturach: V SA/Wa 1433/12, V SA/Wa 11434/12, V SA/Wa 2239/12, V SA/Wa 23/12. Wszystkie za przedmiot miały stwierdzenie nieważności decyzji o przyznaniu płatności ONW lub systemów wsparcia bezpośredniego i we wszystkich tych sprawach WSA decyzje o stwierdzeniu nieważności uchylił. We wskazanych sprawach także chodziło o ustalenie powierzchni PEG działek nr [...] i [...], które to powierzchnie nie były jednoznacznie ustalone i w ustaleniach organu zmieniały się wielokrotnie. W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, organ powinien ponad wszelka wątpliwość, przy użyciu metod dopuszczonych przez obowiązujące prawo krajowe i unijne ustalić, jaka jest powierzchnia kwalifikowana (PEG) działki nr [...] i nr [...] w stosunku do powierzchni deklarowanej przez skarżącego. Dopiero wówczas, będzie mógł podjąć właściwą decyzję o przyznaniu stosownej płatności w odpowiadającej rzeczywistości kwocie. W nieustalonym prawidłowo stanie faktycznym, WSA nie jest w stanie skontrolować zasadności zaskarżonej decyzji. Ponadto skarżący także ma prawo oczekiwać, iż w sprawie wszczętej jego wnioskiem, rozstrzygnięcie podjęte przez organ będzie rzetelne i prawidłowe i w sposób jednoznaczny zostaną wskazane, w jego uzasadnieniu, motywy, którymi kierował się organ, podejmując decyzję o określonej treści, zgodnie bowiem z art. 107 k.p.a. decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Oczywiste jest, iż jej wydanie powinno być poprzedzone prawidłowo zebranym i ocenionym materiałem dowodowym. Na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. Sąd I instancji uchylił obie decyzje.

II

Skargę kasacyjną złożył Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W.

Wyrok zaskarżył w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Organ wnoszący skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.; dalej przywoływana jako "ustawa o płatnościach") poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, co doprowadziło do błędnego wniosku, iż ciężar udowodnienia wszystkich okoliczności leży po stronie ARiMR nie zaś wnioskodawcy dotyczących w szczególności powierzchni działek;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 3 i 4 ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez jego błędną interpretację i w konsekwencji nie zastosowania poprzez błędne przyjęcie, iż na organie ciążył obowiązek inicjatywy dowodowej;

3) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 77 i 80 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że organ nie zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, podczas gdy organ podjął szereg czynności wyjaśniających (w tym kontrolę na miejscu) i wydając decyzję oparł się na całości zgromadzonego materiału, w tym wyjaśnień wnioskodawcy;

4) naruszenie przepisów postępowania poprzez niezasadne przyjęcie, że wiedza Sądu z urzędu o ustaleniach organów zawartych w sprawach zaskarżonych do WSA i rozstrzygniętych przez Sąd, które wskazują na ustalenie w sposób jednoznaczny wielkości powierzchni uprawnionej do ONW lub systemów wsparcia bezpośredniego oraz arbitralnego przyjęcia przez WSA prawidłowości swego rozstrzygnięcia, podczas gdy organ ustalił w przedmiotowej sprawie powierzchnię gruntu uprawnioną do przyznania płatności na podstawie kontroli na miejscu oraz czynności kontrolnych wskazanych przez prawodawstwo unijne (o czym niżej) oraz pominięciu, że ww. orzeczenia WSA zostały zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego i do chwili obecnej nie zapadło rozstrzygnięcie w sprawie;

5) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji niewskazanie normy prawnej naruszonej przez organ;

6) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009 r., str. 16) poprzez jego niezastosowanie;

7) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. L 141 z 30.04.2004, str. 18) poprzez jego niezastosowanie;

8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. O. wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie W. O. przedłożył dwa wydruki dotyczące powierzchni PEG działek nr [...] i [...] w 2015 r. i wyjaśnił, że choć wynikająca z nich powierzchnia jest inna niż ustalona w skarżonych decyzjach, to w rzeczywistości pozostaje niezmieniona, a ziemia na działce [...] do 2014 r. była odłogowana.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna podlega oddaleniu także wtedy, gdy orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W sprawie niniejszej uzasadnienie orzeczenia Sądu I instancji jest lakoniczne, ale co do zasady trafne, zaś wyrok uchylający obie decyzje jest prawidłowy, natomiast poglądy kasatora, które legły u podstaw jego zaskarżenia są błędne.

Należy podkreślić, że z uzasadnienia skarżonego wyroku wynika, że w ocenie Sądu I instancji, powierzchnia PEG uprawniona do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego powinna być ustalona bez żadnych wątpliwości. Pogląd ten jest oczywiście trafny. Sąd uznał, że w świetle uzasadnienia decyzji powierzchnia PEG nie została określona w sposób pewny i jednoznaczny, co stanowi naruszenie art. 107 k.p.a.

Trzeba podkreślić, że wątpliwości Sądu wynikają z całokształtu materiału zgromadzonego w tej sprawie, w tym także wydruków z kontroli administracyjnych przedłożonych przez rolnika, z których wynikają każdorazowo różne powierzchnie tych samych działek rolnych na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...].

Na tle takiego stanu faktycznego należy rozpatrzyć zarzuty kasacyjne dotyczące ciężaru dowodu w sprawach dotyczących płatności. W istocie rzeczy z treści zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia wynika, że w ocenie kasatora, w związku z treścią art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju stanowiącego, że ciężar dowodu faktu spoczywa na osobie, która wywodzi z niego skutki prawne, ostateczne i prawidłowe ustalenie powierzchni działek uprawnionych do płatności jest obowiązkiem rolnika. Pogląd ten jest błędny i opiera się na niezrozumieniu uregulowania odnoszącego się do kwestii przyznawania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego, przy jednoczesnym pominięciu faktu, że sprawy płatności dla rolników uregulowane są również w przepisach unijnych i wszelkie przepisy krajowe należy wykładać mając na względzie treść tych uregulowań. Nadto zwrócić należy uwagę na fakt, iż zarzucony art. 21 ust. 3 i 4 ustawy o wspieraniu rozwoju stanowi regulację odnoszącą się do pomocy finansowa z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Przyznawanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego regulowane jest zaś innym aktem normatywnym, tj. ustawą z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Skonstruowanie zatem zarzutu naruszenia art. 21 ust. 3 i 4 ustawy o wspieraniu rozwoju nie koresponduje z aktami normatywnymi regulującymi zagadnienie płatności bezpośrednich. Przepis ten nie miał zatem zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

NSA wielokrotnie podkreślał, że co do zasady, w sprawach płatności na podstawie ustawy o płatnościach oraz płatności na podstawie ustawy o wspieraniu rozwoju (m.in. płatności ONW) nie ma zastosowania art. 7 i 77 k.p.a., bowiem art. 3 ust. 2 i ust. 3 ustawy o płatnościach i art. 21 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju regulują kwestie dowodowe samodzielnie, a uregulowania te stanowią lex specialis wobec powołanych uregulowań k.p.a.

Np. w wyroku z dnia 24 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 958/11 (LEX nr 1244887) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że z regulacji "zawartej w art. 3 ust. 1 ust. 2 i 3 ustawy o płatnościach wynika, że organ został zobowiązany do rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale nie ciąży na nim obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Obowiązkiem organu jest rozpatrzenie i odniesienie się do dowodów wskazanych we wniosku oraz innych dokumentów dołączonych przez wnioskodawcę".

Pogląd powyższy Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela. Zasadą jest, że podmiot domagający się pomocy na podstawie ustawy jest obowiązany wykazać okoliczności uprawniające do otrzymania tej pomocy i takie jest właśnie uzasadnienie art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, którego treść odpowiada treści art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju. Kto domaga się pomocy, musi wykazać, że spełnia warunki do jej otrzymania. Zatem, to rolnik ma przedłożyć organowi stosowne dokumenty na poparcie swoich uprawnień (np. dowody na okres pobierania nauki przez młodego rolnika, przejęcie gospodarstwa, faktury za dokonane modernizacje, potwierdzenie wykonania zalesienia itd.). Organ rozpatrując wniosek pomocowy, co do zasady nie jest zobowiązany ani do poszukiwania dowodów, ani do informowania rolnika o tym, co jest potrzebne, o ile rolnik nie zwraca się o pouczenia i informacje, bowiem wszystkie wymagania wynikają precyzyjnie i wprost z przepisów prawa. Organ ocenia to, co wnioskodawca mu przedstawił i wydaje stosowną decyzję.

Mylny jest zatem stanowisko, że przywołane uregulowania ustawowe (art. 3 ust. 2 i ust. 3 ustawy o płatnościach oraz art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju) zwalniają organ z badania i ustalenia powierzchni działek rolnych zgłoszonych do płatności.

Kontrola powierzchni uprawnionych do płatności działek rolnych stanowi obowiązek państw i ich organów. Zgodnie z art. 6 rozporządzenia 1122/2009 Państwa członkowskie zapewniają wiarygodny system identyfikacji działek rolnych, zaś zgodnie z art. 17 rozporządzenia 73/2009 ustanawia się system identyfikacji działek rolnych na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub innych danych kartograficznych, przy czym korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych. Dodać można, że zgodnie z art. 9a ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2012 r., poz. 86 ze zm.) system ewidencji działek rolnych zawiera wektorowe granice oraz powierzchnię maksymalnego kwalifikowanego obszaru, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia 1122/2009, a do jego prowadzenia wykorzystuje się ortofotomapy cyfrowe. Zaś zgodnie z art. 20 rozporządzenia 73/2009 Państwa (czyli organy zajmujące się rozdziałem omawianej pomocy) przeprowadzają kontrole administracyjne wniosków o pomoc, w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności oraz kontrole na miejscu przy czym mogą korzystać z technik teledetekcji i globalnego systemu nawigacji satelitarnej.

Nie ulega zatem wątpliwości, że ustalenie rzeczywistej powierzchni działek rolnych kwalifikowanych do płatności należy do organów administracji, które dysponują nowoczesnym systemem pozwalającym na uniknięcie błędów pomiarowych i wykrycie nieprawidłowości wniosków o pomoc. Rzeczą rolnika jest wskazać we wniosku, zgodnie ze swoją najlepszą wiedzą, prawidłową powierzchnię działek rolnych zgłoszonych do płatności, zaś rzeczą organu jest powierzchnię tę skontrolować i zweryfikować.

Jeżeli wynik kontroli, co do powierzchni działek jest kwestionowany przez rolnika i wskazuje on konkretne argumenty przemawiające za tym, iż wynik kontroli administracyjnej jest nieprawidłowy, na organie, który zobowiązany jest stać na straży praworządności, spoczywa obowiązek sprawdzenia, czy kwestionowany pomiar dokonany był prawidłowo. Weryfikacji ustaleń, co do powierzchni działek rolnych służy także kontrola na miejscu. Jej celem jest ustalenie w sposób jednoznaczny, jaka jest rzeczywista powierzchnia działki rolnej uprawnionej do płatności.

Zgodnie z art. 32 rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009 z każdej kontroli na miejscu sporządza się sprawozdanie, w którym wskazuje się m.in. zmierzone działki rolne wraz z wynikami pomiarów i zastosowanymi metodami pomiaru oraz informacją czy rolnik został uprzedzony o wizycie. W przypadku wykrycia nieprawidłowości rolnik otrzymuje kopię sprawozdania z kontroli przed podjęciem decyzji o ewentualnych sankcjach (art. 32 ust.1 lit. c) i e) oraz ust. 2 akapit 1 i 2). Obowiązywania omawianych uregulowań nie uchyla ani art. 3 ustawy o płatnościach ani art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju.

Wskazać należy także, że zgodnie art. 25 ust. 1, 2 i 3 ustawy o płatnościach rolnik składa wnioski na formularzach opracowanych i udostępnionych przez Agencję, które to formularze zawierają także materiał graficzny, przy czym formularze te opracowane są w oparciu o obszary określone w poprzednim roku. W oparciu o te materiały rolnik sporządza wniosek i wskazuje położenia każdej działki rolnej (por. także art. 12 ust. 3 rozporządzenia 1122/2009). Jeżeli zatem powierzchnia działki rolnej w roku poprzedzającym złożenie wniosku była kontrolowana administracyjnie, a rolnik twierdzi, że granice upraw nie zmieniły się, to na organie spoczywa ciężar wykazania, że poprzednie pomiary były wadliwe, a powierzchnia kwalifikowana do płatności jest inna.

Zauważyć należy, że jeżeli poprzednio zgłoszona przez rolnika powierzchnia działek rolnych była weryfikowana przez organ, została uznana za prawidłową, stała się podstawą wydania decyzji o płatnościach, a także opracowania formularza i materiału graficznego na następny rok, to w przypadku wykazania po ponownych kontrolach i pomiarach jej wadliwości, organ powinien zawsze rozważać, czy nie jest to przypadek, kiedy nieprawidłowości nie wynikają z winy rolnika i brak jest podstaw do nakładania sankcji, z uwagi na treść art. 73 rozporządzenia 1122/2009. Nie zmienia to faktu, że zgodnie z art. 6 rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009 i art. 7 ust. 1a ustawy o płatnościach, płatność może być przyznana tylko do powierzchni stwierdzonej, uprawnionej do pomocy i od tej zasady odstępstwa nie ma i być nie może.

Jest oczywiste, że pomiary nowoczesnymi metodami przy wykorzystaniu zdjęć satelitarnych i lotniczych są bardzo precyzyjne, pod warunkiem jednak, że ich fotointerpretacja będzie wykonana prawidłowo. Jeżeli natomiast kolejne pomiary, wykonywane w ramach kontroli administracyjnej wniosku, w szczególności w tym samym roku (!) dają coraz to inne wyniki, to wątpliwości rolnika mogą być uzasadnione i kontrola na miejscu może być działaniem niezbędnym, aby te wątpliwości rozwiać.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że określona art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji nakazuje szczególnie starannie uzasadniać te decyzje, w których obywatelowi odmawia się zadośćuczynienia jego żądaniom, bowiem "obywatel ma być przekonany a nie pokonany" (por. np. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt II GSK 90/07). Zasada ta ma zastosowanie także w sprawach płatności na rzecz rolników. Jej przestrzeganie jest szczególnie istotne w sytuacjach, kiedy organ uznaje, że obszar zgłoszony do pomocy jest niezgodny z rzeczywistą powierzchnią uprawnioną do płatności i nakłada z tego tytułu sankcję.

Przenosząc rozważania powyższe na grunt sprawy niniejszej, uznać należy, że podniesione w skardze zarzuty rolnika dotyczące rzetelności ustalenia powierzchni działek [...] i [...], wobec wielokrotnych zmian ustaleń organu w tej kwestii, trafnie Sąd I instancji uznał za uzasadnione, zaś zarzuty skargi kasacyjnej oparte na twierdzeniu, że ciężar dowodu co do powierzchni działek spoczywa na rolniku, są całkowicie nieusprawiedliwione. Weryfikacja powierzchni działek rolnych należy do organów administracji, które w każdym przypadku zobowiązane są do ustalenia rzeczywistej powierzchni uprawnionej do płatności (PEG) i jest to obowiązek nałożony cytowanymi wyżej przepisami rozporządzeń UE, a nie art. 77 k.p.a.

Za źle sformułowane i niezasadne uznaje też Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd art. 77 i 80 k.p.a. Skarga kasacyjna skierowana jest przeciwko działaniom Sądu I instancji. Sąd I instancji nie stosował wskazanych przepisów k.p.a. ani się na nie powoływał, zatem nie mógł ich naruszyć.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa także, że wbrew zarzutom kasacyjnym w sprawie niniejszej nie była przeprowadzona "kontrola na miejscu" w rozumieniu art. 27, 32 i 34 rozporządzenia 1122/2009, a jedynie działanie określone przez organ jako "weryfikacja terenowa", bez udziału i powiadomienia rolnika i bez sporządzenia protokołu oraz przesłania tego protokołu rolnikowi, a znajdujące się w aktach dwa "Raporty weryfikacji w terenie powierzchni PEG" są zupełnie nieczytelne i nie wyjaśniają przyczyn różnic powierzchni. Zatem zarzuty kasacyjne dotyczące ustalenia powierzchni działek rolnych nr [...] i [...] w wyniku "kontroli na miejscu" są nierzetelne i niezasadne, gdyż "kontroli na miejscu" nie było, choć sytuacja występująca w sprawie niniejszej taką kontrolę i to w obecności rolnika w pełni uzasadniała.

Za nieusprawiedliwiony uznać należy zarzut dotyczący naruszenia art. 29 rozporządzenia 796/2004 przez jego niezastosowanie. Powołany przepis dotyczy kontroli na miejscu i możliwości korzystania z metod teledetekcji oraz technik globalnego systemu nawigacji satelitarnej. Z treści zarzutu i uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika jednak ani jak Sąd I instancji miał powołany przepis stosować ani z czego kasator wywodzi zarzut jego "niestosowania", zaś Sąd w ogóle nie wypowiadał się na temat metod pomiaru.

Z tych samych powodów nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 17 Rozporządzenia Rady (WE) 73/2009, co do którego brak jakiegokolwiek uzasadnienia, zaś kasator nie wskazał, jak Sąd miałby powołany przepisy stosować i jakim swoim działaniem odstąpił od ich stosowania.

W tym stanie rzeczy, ponieważ wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.