Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 202/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 273 ust. 3 art. 14, ust. 2 i ust. 6 pkt 2, art. 280 pkt 2 lit. a, art. 270 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wójcik Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Gocki (spr.) Sędzia NSA Gerard Czech Protokolant Starszy inspektor sądowy Maria Żymańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2018 r. sprawy ze skarg Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Bardo Śląskie na decyzje Dyrektora Zarządu Zlewni w Nysie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 23 marca 2018 r., nr WR.ZUO.4.470.273.2018.OS z dnia 27 marca 2018 r., nr WR.ZUO.4.470.369.2018.OS w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych I. uchyla zaskarżone decyzje, II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w Nysie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 564,00 zł (słownie złotych: pięćset sześćdziesiąt cztery 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Informacjami rocznymi z dnia 27 lutego 2018 r. i z dnia 28 lutego 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Nysie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: "Dyrektor PGWWP Zarząd Zlewni w Nysie", "organ"), na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (dalej jako: "Prawo wodne" "ustawa") oraz pozwoleń wodnoprawnych odpowiednio Starosty Kłodzkiego z dnia 22 lutego 2011 r. nr OŚR.6341.17.2011.ŚW6 i Starosty Ząbkowickiego z dnia 12 lipca 2017 r. nr WŚR.6341.21.2017, ustalił Nadleśnictwu Bardo Śląskie (dalej jako: "skarżący", "strona") za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości odpowiednio 766,00 zł i 1,00 zł za pobór wód powierzchniowych. Pierwsza z tych opłat miała zostać uiszczona w czterech równych ratach kwartalnych, natomiast druga jednorazowo.

W złożonych od powyższych informacji reklamacjach strona podniosła, że wysokość rocznej opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych na podstawie wskazanych pozwoleń wodnoprawnych nie powinna być naliczona, gdyż stosowne pozwolenia zostały wydane w na budowę zbiornika małej retencji wodnej w ramach współfinansowanego przez Unię Europejską projektu "Przeciwdziałanie skutkom odpływu wód opadowych na terenach górskich. Zwiększenie retencji i utrzymania potoków oraz związanej z nimi infrastruktury w dobrym stanie".

Strona dodała, że głównym celem budowy każdego z tych zbiorników było przeciwdziałanie skutkom suszy, ochrona przeciwpowodziowa i przeciwpożarowa, a to są to zadania organów administracji rządowej oraz samorządowej, a także Wód Polskich (odpowiednio art. 163 i art. 186 Prawo wodne). Zatem inwestycje realizowane przez Nadleśnictwo stanowiły działania wyręczające i wspomagające organy ustawowo zobligowane do ich wypełniania, zaś zgodnie z art. 188 ust 2 Prawa wodnego, w kosztach utrzymania urządzeń wodnych, winien uczestniczyć ten kto odnosi z nich korzyści.

Ponadto w reklamacji do informacji z dnia 15 marca 2018 r. ustalającej wysokość rocznej opłaty stałej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego nr WŚR.6341.21.2017 strona wskazała, że zgodnie z pismem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu z dnia 22 maja 2017r., potok Kłopotnica, na którym ma być wykonana inwestycja, wchodząca w jej skład działka nr a nie jest w ich zarządzie.

Dyrektor Zarządu Zlewni w Nysie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzjami z dnia 22 marca 2018 r. nr WR.ZUO.4.470.273.2018.OS oraz z dnia 27 marca 2018 r. nr WR.ZUO.4.470.269.2018.OS określił stronie za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą za pobór wód powierzchniowych w wysokości odpowiednio: 766,00 zł (pozwolenie wodnoprawne nr OŚR.6341.17.2011.ŚW6) i 426 zł (pozwolenie wodnoprawne WŚR.6341.21.2017).

Jako podstawę prawną rozstrzygnięć organ administracji wskazał przepisy art. 273 ust. 6, w związku z art. 271 ust. 3, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy Prawo wodne oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.) – dalej jako: kpa.

Uzasadniając te rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności podniósł, że nie uznał reklamacji strony, gdyż zgodnie art. 271 ust. 3 Prawa wodnego wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń. Wyjątkiem od naliczenia opłaty może być przepis art. 270 ust. 2 Prawa wodnego, zgodnie z którym opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb.

Dalej wskazano, że Nadleśnictwo Bardo Śląskie korzysta z usług wodnych na podstawie pozwoleń wodnoprawnych wydanych przez Starostę Kłodzkiego z dnia 22 lutego 2011 r. nr OŚR.6341.17.2011.ŚW6 na pobór wód powierzchniowych w maksymalnej ilości zsumowanej 30,220 m3/h – po przeliczeniu 0,008394 m3/s oraz przez Starostę Ząbkowickiego z dnia 12 lipca 2017 r. nr WŚR.6341.21.2017 na pobór wód powierzchniowych w maksymalnej ilości zsumowanej 46,80 m3/h, w tym 36,00 m3/h na napełnianie (po przeliczeniu 0.01 m3/s) i 10,8 m3/h na podtrzymanie (po przeliczeniu 0,003 m3/s). To oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego strona obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne.

Określenia wysokości opłat stałych organ dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 3 Prawa wodnego oraz § 6, 7, 10 i 15 i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502) – dalej określane jako "rozporządzenie".

Opłata stała za pobór wód powierzchniowych została obliczona w przypadku pierwszego z pozwoleń wodnoprawnych jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 PLN na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru wód określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym w maksymalnej ilości zsumowanej 30,220 m3/h, wynoszącej po przeliczeniu 0,008394 m3/s, na kwotę 766,00 zł .

W odniesieniu do drugiego pozwolenia wodnoprawnego opłata stała za pobór wód powierzchniowych została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 PLN na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 61 dni i maksymalnego poboru wód określonego w pozwoleniu wodnoprawnym na napełnianie 36,00 m3/h (po przeliczeniu 0.01 m3/s) oraz jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 PLN na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru wód określonego w pozwoleniu wodnoprawnym na podtrzymanie 10,80 m3/h (po przeliczeniu 0.003 m3/s)

Strona w jednakowo brzmiących skargach zaskarżyła oba powyższe rozstrzygnięcia organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając im naruszenie przepisów prawa procesowego, a to:

- art. 107 § 1 pkt 6 kpa poprzez brak określenia, w decyzji jakiego zbiornika ona dotyczy ,

- art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 107 kpa poprzez naruszenie przez organ obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, a tym samym ustalenia przez organ prawdy obiektywnej oraz poprzez mechaniczne rozpoznanie reklamacji skarżącego, bez analizy podniesionych w niej zarzutów;

- art. 10 § 1 kpa poprzez zaniechanie zawiadomienia strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości składania wniosków - w tym wniosków dowodowych, co doprowadziło do dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów,

- art. 6 kpa w zw. z art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania z pominięciem zasad nakazujących sprawiedliwe i praworządne prowadzenie postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ w sposób wzbudzający zaufanie obywateli do Państwa;

Nadto zarzucono skarżonym rozstrzygnięciom naruszenie prawa materialnego, a to:

- art. 163 w zw. z art. 165 ustawy Prawo wodne poprzez obciążanie skarżącego opłatą za pobór wody w sytuacji, gdy wybudowanie zbiornika miało na celu zwiększenie retencji górskiej, które to działania należą do zadań organu,

- art. 270 ust. 2 ustawy Prawo wodne poprzez naliczenie opłaty w sytuacji, gdy ewentualny pobór wody dotyczy wyłącznie celów leśnych,

- art. 270 ust. 7 ustawy Prawo wodne poprzez naliczenie opłaty w sytuacji, gdy doszło do zwiększenia, a nie zmniejszenia retencji

- art. 160 ust. 1 w zw. z art. 165 ust. 1 pkt 4 i art. 298 ust. 1 ustawy Prawo wodne poprzez naliczenie opłaty w sytuacji, gdy skarżący zrealizował na swój koszt inwestycję zwiększającą naturalną retencję, czyli wyręczył swym działaniem sam organ,

W związku z powyższym strona wniosła o: uchylenie zaskarżonych decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego w dwukrotności stawki minimalnych według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarg pełnomocnik strony w pierwszej kolejności odniósł się do, wskazywanych naruszeń przepisów postępowania, zwracając uwagi, iż w myśl art. 7 i 77 § 1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, a działania te zmierzać mają do ustalenia przez organ prawdy obiektywnej. Tych zaś wymogów nie spełniało przeprowadzone postępowanie organu , poprzedzające wydanie zaskarżonych decyzji.

Zaskarżona decyzja uchybia także obowiązkom organu wynikającym z art. 8 kpa, a zatem zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, która to nakłada na organ administracji obowiązek podejmowania wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, udzielania należytej i wyczerpującej informacji a także wyjaśnianie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu. Ma to związek również z zawartą w art. 11 kpa zasadą przekonywania, której podstawowym choć nie jedynym, celem jest przekonujące uzasadnienie treści decyzji pod względem prawnym i faktycznym, tak by strony przekonane o słuszności podjętej przez organ decyzji wykonały ją bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Prawidłowo zredagowane, pod względem merytorycznym i prawnym, uzasadnienie decyzji administracyjnej ma bowiem podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 kpa., a realizowanej na podstawie art. 107 § 3 kpa. Dlatego też motywy decyzji powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać stronom tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Nie odniesienie się do konkretnych okoliczności faktycznych sprawy oraz brak przeprowadzenia postępowania dowodowego, powodują, że zaskarżona decyzja nie rozstrzyga w sposób indywidualny o sytuacji prawnej skarżącego.

Dodatkowo, co podkreślono, organ prowadząc postępowanie administracyjne zakończone zaskarżonymi decyzjami dopuścił się naruszenia ciążącego na nim obowiązku umożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. W szczególności zaniechał zawiadomienia strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości składania wniosków - w tym wniosków dowodowych, co spowodowało ustalenie błędnego stanu faktycznego. Zbiorniki objęte opłatę stałą są zbiornikami retencyjnymi, a pobór do nich wody jest wynikiem konieczności zapewnienia regulacji poziomu wód (retencją). Nadto ponieważ ewentualny pobór służy wyłącznie potrzebom leśnym skarżącego, jest on zwolniony z regulowania opłat stałych, ponieważ opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, o czym stanowi art. 270 ust. 2 Prawa wodnego.

Z kolei zgodnie z art. 160 ust. 1 Prawa wodnego ochrona przed powodzią jest zadaniem Wód Polskich oraz organów administracji rządowej i samorządowej, które to zgodnie z art. 165 ust. 1 pkt 4. Prawa wodnego realizuje się w szczególności przez zachowanie, tworzenie i odtwarzanie systemów retencji wód. Według art. 298 ust. 1 Prawa wodnego opłatę za usługi wodne są obowiązane ponosić wymienione w tym przepisie jedynie te podmioty, które na skutek wykonywania robót i obiektów mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej doprowadziły do jej zmniejszenia.

Natomiast zaskarżone decyzje, pomimo iż obejmują zbiorniki służące jedynie do retencji wód, co należy do zadań należących wyłącznie do organu - Wód Polskich to jeszcze nakładają na skarżącego obowiązek ponoszenia opłat i to w sytuacji, gdy zwiększył on i poprawił retencję.

W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie. W ich uzasadnieniu odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania podkreślił, że w sprawie zostały w pełni zachowane wszystkie przepisy proceduralne zawarte w ustawie Prawo wodne. Dalej stwierdzono, iż zastosowane w sprawie przepisy Prawa wodnego stanowią przepisy szczególne względem kodeksu postępowania administracyjnego. Sama bowiem ustawa Prawo wodne, chociaż w swojej istocie stanowi zbiór przepisów prawa materialnego, zawiera także normy ustrojowe, jak też normy odnoszące się do postępowania przed organami i to one w pierwszym rzędzie winny mieć zastosowanie.

Postępowanie reklamacyjne uregulowane w ustawie Prawo wodne nie jest typowym ogólnym postępowaniem administracyjnym kończącym się każdorazowo wydaniem decyzji. Ustawodawca celowo wprowadził do Prawa wodnego odrębne postępowanie reklamacyjne inne niż postępowanie odwoławcze co oznacza, że w tym zakresie przepisy Prawa wodnego mają pierwszeństwo, a ewentualne zastosowanie rozwiązań przewidzianych w kpa charakterystycznych dla postępowania administracyjnego także odwoławczego w takim przypadku musi wynikać z wyraźnego przepisu ustawy Prawo wodne.

Postępowanie określone w art. 1 pkt 1 i 2 kpa jest tzw. ogólnym postępowaniem administracyjnym, którego celem bezpośrednim jest wiążące ustalenie konsekwencji norm prawa materialnego, w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej, przez organ administracji publicznej w formie decyzji. Przyjęcie, że złożenie reklamacji zgodnie z art. 273 Prawo wodne nakazuje stosować wszystkie instytucje z kodeksu postępowania administracyjnego oznaczałoby konieczność ich uwzględnienia także w przypadku o którym mowa w ust. 5 art. 273 Prawo wodne zgodnie z którym w razie uznania reklamacji Wody Polskie przekazują nową informację, która nie stanowi decyzji w rozumieniu kpa. Stanowi to konsekwencję przyjęcia specyficznego charakteru prawnego postępowania reklamacyjnego, które w istocie nabiera cech typowego postępowania administracyjnego i podlega kontroli sądu administracyjnego dopiero w momencie wydania decyzji administracyjnej. Ustawodawca wprowadzając instytucję reklamacji uprościł to postępowanie z uwagi m.in. na ekonomikę procesową, a wprowadzając kontrolę sądu administracyjnego jednocześnie zachował ochronę administrowanego przed niewłaściwym stosowaniem prawa przez organy. Stanowisko , że w postępowaniu mającym na celu wymiar opłaty - także reklamacyjnym -organ powinien stosować wprost wszystkie wskazane przez skarżącego przepisy kpa jest bezpodstawne i gdyby taki był cel ustawodawcy to niewątpliwie wprowadziłby odesłanie do przepisów postępowania administracyjnego, nie wyodrębniając postępowania reklamacyjnego.

Nieuzasadniane są również twierdzenia skargi , że organ nie zebrał materiału dowodowego, czy też nie wyjaśnił stanu faktycznego. Wyliczenie opłaty stałej nastąpiło na podstawie dokumentów związanych z przedmiotową sprawą tj. pozwolenia wodnoprawnego, zaś brak jest przepisu prawnego, który obligowałby organ do poszukiwania jeszcze jakiś innych dowodów w sprawie.

Fakt naliczenia i wysokość opłaty stałej uzależniona jest od treści pozwolenia wodnoprawnego lub zintegrowanego, a dokładniej: od maksymalnej ilości poboru wody powierzchniowej przewidzianej w przedmiotowych decyzjach. Jest ona zatem ustalona na podstawie wartości maksymalnych określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, które stanowią niejako treść rozstrzygnięcia ujętego w kategorię pozwolenia wodnoprawnego. Organ, przywołując treść art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 270 i 271 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego stwierdził, że zobowiązany był naliczyć opłaty, a ewentualne odstępstwo w tym zakresie mogłoby wynikać jedynie z wyraźnego przepisu ustawy. Zdaniem organu, przewidziane w ustawie zwolnienia przedmiotowe jak i podmiotowe nie znajdują zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Dalej podkreślił, że w ustawie Prawo wodne brak jest także przepisu, który pozwoliłby organowi fakultatywnie zwolnić w określonych sytuacjach np. "z uwagi na wyjątkowe okoliczności" podmioty z opłat za usługi wodne. A zatem organ dla wypełnienia dyspozycji norm Prawa wodnego zobligowany był do wymierzenia spornych opłat.

Ponadto zwrócił uwagę, że wskazywany przez skarżącego art. 270 ust. 2 Prawa wodnego nie dotyczy przedmiotowej sprawy, gdyż dyspozycja w nim ujęta nie znajduje odzwierciedlenia w treści pozwolenia wodnoprawnego. Art. 403 ustawy Prawo wodne wskazuje, że w pozwoleniu określa się cel korzystania z wód, a zatem dla zastosowania zwolnienia z ust. 2 art. 270 w decyzji zezwalającej na pobór wód winno wyraźnie być wskazane, że pobór ten dotyczy celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz potrzeby chowu i hodowli ryb. W treści pozwoleń wodnoprawnych, które stanowiły podstawę przedmiotowych opłat, nie wskazano takiego celu.

Ponadto, co istotne, w art. 35 pkt 12 Prawa wodnego wskazane zostało expressis verbis, że nawadnianie gruntów lub upraw wodami w ilości większej niż średniorocznie 5m3 na dobę stanowi "szczególne korzystanie z wód", tymczasem treść pozwoleń wodnoprawnych stanowiących podstawę spornych opłat wskazuje, że skarżący korzysta z tzw. usług wodnych, o których mowa w art. 35 ust. 3 Prawa wodnego. Skutkuje to przyjęciem stanowiska, że art. 270 ust. 2 nie znajduje zastosowania w przedmiotowych sprawach. Organ dodał, że fakty, które podnosi skarżący znajdują pośrednio potwierdzenie w materiale dowodowym, który organ przeanalizował i wziął pod uwagę. W ocenie organu nie są to jednak dokumenty, które mogą stanowić podstawę zwolnienia z opłaty. Zdaniem organu, nadużyciem prawa jest odwoływanie się przez stronę do wskazanego w uzasadnieniu skargi art. 163 Prawa wodnego, który stanowi, że ochrona przed powodzią jest zadaniem Wód Polskich oraz organów administracji rządowej i samorządowej, gdyż nie można powiązać tej normy z postępowaniem mającym na celu wymierzenie opłaty. Skarżący dowolnie i bezpodstawnie przenosi normy prawne między odrębnymi instytucjami prawnymi. Zadania organów, a normy odnoszące się do opłat za usługi wodne stanowią odrębne instytucje prawne i łączne stosowanie tych norm może mieć miejsce tylko za zgodą ustawodawcy wyrażoną w konkretnym przepisie ustawy, którego jednakże brakuje w ustawie Prawo wodne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) - dalej określanej, jako: P.p.s.a. Sąd postanowił połączyć sprawę o sygn. akt I SA/Op 202/18 ze sprawą o sygn. akt 203/18 SA/Op – do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i dalszego prowadzenia pod sygn. akt I SA/Op 202/18.

Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonych decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone decyzje naruszają przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy - i w związku z tym podlegają uchyleniu.

Zaskarżonymi decyzjami organ określił opłatę stałą za pobór wód powierzchniowych za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. w wysokości odpowiednio 766,00 zł i 426,00 zł.

Na wstępie dalszych rozważań wskazać należy, że wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy Prawo wodne było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Z art. 9 ww. Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem.

W przepisach ustawy Prawo wodne wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości.

Zgodnie z art. 267 pkt 1 ustawy jednym, z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych (art. 268 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego). Stosownie do art. 270 ust. 1 Prawa wodnego opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych. W myśl art. 271 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu przekazano informację, może złożyć reklamację, jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty (art. 273 ust. 1 ustawy). Reklamację składa się do Wód Polskich w terminie nie dłuższym niż 14 dni. W razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich określa wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji administracyjnej. Nie budzi wątpliwości, iż organem właściwym do wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty stałej za pobór wód na podstawie art. 273 ust. 3 Prawo wodne jest dyrektor zarządu zlewni, co wynika z treści art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 tej ustawy. Natomiast od decyzji ustalającej opłatę podmiot korzystający z wód na mocy art. 273 ust. 8 ustawy ma prawo złożyć skargę do sądu administracyjnego, domagając się kontroli jej legalności.

Niewątpliwie też, co mocno podkreślono w odpowiedzi organu na skargi, uregulowane w ustawie Prawo wodne postępowanie reklamacyjne nie jest typowym ogólnym postępowaniem administracyjnym kończącym się każdorazowo wydaniem decyzji.

Jednakże nie można się już zgodzić z dalszymi twierdzeniami organu, iż ustawodawca celowo wprowadził do Prawa wodnego odrębne postępowanie reklamacyjne inne niż postępowanie odwoławcze co ma oznaczać, że przepisy Prawa wodnego regulujące tryb postępowania reklamacyjnego mają pierwszeństwo, w stosunku do rozwiązań przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, charakterystycznych dla postępowania administracyjnego, w tym także odwoławczego.

Jak bowiem podkreślił organ, jeżeli taka sytuacja miałaby miejsce, to w takim przypadku musi to wynikać z wyraźnego przepisu ustawy Prawo wodne.

W tym miejscu Sąd zauważa, iż w stanie prawnym obowiązującym w dacie toczącego się postępowania w przedmiocie określenia skarżącemu opłat za pobór wód powierzchniowych , zgodnie z art. 14 ust 2 Prawa wodnego do o postępowania przed organami, o których mowa w ust. 1 pkt 3-6, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

Dopiero w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw ( opublikowanej dopiero w dniu 5 września2018 r. w Dz.U. poz. 1772) w art. 1 pkt 17) po art. 273 dodano art. 273a w brzmieniu: "W przypadku złożenia reklamacji, o której mowa w art. 273 ust. 1, przepisów art. 10 § 1 oraz art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego nie stosuje się".

Jak wynika z uzasadnienia rządowego projektu tej ustawy "celem wprowadzenia przepisu art. 273a jest usprawnienie procedury rozpoznawania reklamacji, w przypadku gdy podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne nie zgadza się z wysokością opłaty ustaloną w przekazanej informacji. Ze względu na fakt, że wniesienie reklamacji może skutkować ustaleniem przez Wody Polskie, w drodze decyzji, wysokości opłaty za usługi wodne, z punktu widzenia ekonomiki procesowej zasadne wydaje się wyłączenie stosowania wskazanych przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Należy podkreślić, że podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi ma możliwość przedstawienia w treści reklamacji kompleksowej argumentacji dlaczego nie zgadza się z ustaloną w informacji wysokością opłaty. Tym samym wyłączenie stosowania przepisu art. 10 § 1 oraz art. 61 § 4 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego nie będzie skutkowało narażeniem strony na ograniczenie prawa do aktywnego udziału w ewentualnym postępowaniu administracyjnym, albowiem z tego prawa korzysta już na etapie składania reklamacji. Jednocześnie w przypadku prowadzenia postępowania administracyjnego katalog stron jest ograniczony wyłącznie do podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu przekazana została informacja o wysokości opłaty, zawierająca również sposób jej obliczenia. Właściwe stosowanie przepisów ustawy powoduje, że każdy podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne ma pełną informację o praktyce stosowania przepisów ustawy przez właściwą jednostkę organizacyjną Wód Polskich na potrzeby ustalania opłat za usługi wodne. Jednocześnie wyłączenie stosowania przepisów art. 10 § 1 oraz art. 61 § 4 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego nie będzie skutkowało brakiem możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w związku z wniesieniem reklamacji.(pokreślenie Sądu). Nadmienić również należy, że przepisy ustawy zapewniają sądową kontrolę decyzji wydawanych przez jednostki organizacyjne Wód Polskich właściwe w sprawach ustalania opłat za usługi wodne. Niezbędne wydaje się zatem wprowadzenie przepisu w proponowanym brzmieniu, który nie tylko usprawni proces rozpoznawania reklamacji, lecz również pozwoli na dotrzymanie ustanowionego w przepisach ustawy 14-dniowego terminu na jej rozpatrzenie."

W tym stanie rzeczy, nie można w żadnej mierze zgodzić się z argumentacją organu podniesioną w odpowiedziach na skargi, odnośnie braku w dacie toczącego się w sprawie postępowania reklamacyjnego, konieczności stosowania w jego ramach przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie wskazywanym w zarzutach skargi, skoro dopiero w wyniku późniejszej nowelizacji ustawy Prawo wodne, ustawodawca zdecydował się na takowe i to precyzyjnie wskazane ograniczenia.

Już z tego powodu ta cześć argumentacji skargi zasługiwała na uwzględnienie.

Kolejną kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest odniesienie się do podniesionych w skargach zarzutów dotyczących samej zasadność naliczenia jej opłaty stałej, w sytuacji, gdy według strony brak było do tego podstaw z uwagi na zwolnienie przewidziane art. 270 ust. 2 Prawa wodnego. Skarżący podkreślał, że spełnia warunki uprawniające go do takiego zwolnienia, a ponadto zwracał uwagę, że głównym celem budowy zbiorników było przeciwdziałanie skutkom suszy oraz ochrona przeciwpowodziowa, a to należy do zadań własnych organów administracji rządowej oraz samorządowej, a także Wód Polskich (odpowiednio art. 163 i art. 188 ustawy Prawo wodne). Zatem pod rozwagę poddał zasadność obciążenia go powyższą opłatą stałą.

Zgodnie z art. 270 ust. 2 Prawa wodnego, opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb. Treść tego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w sytuacji, gdy pobór wód dokonywany jest do celów enumeratywnie określonych w powołanym art. 270 ust. 2 – opłaty stałej nie ponosi się. Zatem z punktu widzenia treści art. 270 ust. 2 Prawa wodnego ważne jest, by organ określając opłatę stałą za pobór wód ustalił, czy pobór wód jest do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb, zwłaszcza w sytuacji podnoszenia takich argumentów przez stronę. Natomiast organ wydając zaskarżone decyzje w ogóle nie rozważył tej problematyki. Zagadnieniu ewentualnego zastosowania art. 270 ust. 2 Prawa wodnego organ poświęcił jedno zdanie, przy czym wypowiedź ta stanowiła zacytowanie treści art. 270 ust. 2 Prawa wodnego. Z kolei w udzielonych odpowiedziach na skargi , organ odnosząc się do tej kwestii, stwierdził jedynie, iż art. 270 ust. 2 nie dotyczy przedmiotowej sprawy gdyż dyspozycja ujęta w tym artykule nie znajduje odzwierciedlenia w treści pozwolenia wodnoprawnego.

W tym jednakże miejscu Sąd zauważa, iż pozwolenia wodnoprawne, mające charakter decyzji administracyjnej składają się z dwóch nierozłącznych części, o których mowa w art. 107 § 1 pkt 5 i 6 kpa, a mianowicie rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Organ w swojej argumentacji , co do charakteru poboru wód powierzchniowych odniósł się jedynie do sformułowań samego brzmienia rozstrzygnięcia, nie dokonując dalszej analizy treści jego uzasadnienia, a w którym to z uwagi na charakter rozpoznawanej sprawy ograniczono się jedynie do skrótowego przestawienia przebiegu postępowania w sprawie. Natomiast w sprawach technicznych odwołano się do znajdującej się w posiadaniu wnioskodawcy i organu dokumentacji, stanowiącej załącznik do samej decyzji (decyzja Starosty Kłodzkiego nr OŚR.6341.17.2011.ŚW6), czy też do słusznego interesu wnioskodawcy oraz konieczności ochrony środowiska naturalnego, jak miało to miejsce w odniesieniu do decyzji Starosty Ząbkowickiego nr WŚR.6341.21.2017.

Dlatego też, w oparciu o brzmienie samego rozstrzygnięcia obu tych pozwoleń wodnoprawnych, bez zapoznania się ze stanowiącą cześć integralną ich uzasadnienia dokumentacją – operatem wodnoprawnym- nie można jeszcze ani potwierdzić, ani zaprzeczyć twierdzeniom strony, o sposobie korzystania z retencjonowanej wody. Tym bardziej trudno jest odnieść się do dalszych zarzutów skarg, a dotyczących naruszenia art. 298 ust. 1 Prawo wodne poprzez naliczenie opłaty w sytuacji, gdy jak twierdzi skarżący na skutek wykonywania robót i obiektów nie tylko nie wpłynął na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej, ale wręcz przeciwnie były to działania zwiększające naturalną retencję.

W ocenie Sądu w tym stanie rzeczy organ winien w pierwszej kolejności odnieść się do argumentacji strony i ustosunkować się do jej stanowiska, czy w ogóle powinna ponosić opłatę stałą. W uzasadnieniach decyzji, organ pomijając tak istotną kwestię i odstępując od wyjaśnienia okoliczności podnoszonych przez stronę oraz nie wykazując braku podstaw do odstąpienia od naliczania opłaty, nie uzasadnił w sposób należyty zastosowania w sprawie art. 271 ust. 3 Prawa wodnego, co nadaje zaskarżonym decyzjom charakter rozstrzygnięć przedwczesnych i dowolnych. Brak pełnego i rzetelnego merytorycznego odniesienia się do pierwszoplanowej kwestii, czy strona co do zasady powinna być obciążana opłatami stałymi – co przecież objęła swymi zarzutami – narusza w istotny sposób przepis art. 107 par. 3 k.p.a.

Podobnie organ w uzasadnieniach decyzji w ogóle nie odniósł się sygnalizowanej przez stronę kwestii – wyręczania przez stronę czy wspomagania organów administracji rządowej, administracji samorządowej i Wód Polskich w ochronie przed powodzią (art. 163 Prawa wodnego Powyższe argumenty strony organ pominął milczeniem w uzasadnieniu decyzji, nawet lakonicznie się do nich nie odnosząc.

Co więcej w sprawie dotyczącej opłaty stałej określonej w oparciu o decyzję Starosty Ząbkowickiego nr WŚR.6341.21.2017 nie wspomniano nawet, co było powodem zwiększenia pierwotnie wskazanej w informacji z dnia 28 lutego 2018 r. opłaty stałej w kwocie 1,00 zł do określonej w decyzji wysokości 426,00 zł.

Biorąc pod uwagę przytoczone wyżej okoliczności uznać trzeba, że organ naruszył w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy przepis art. 107 § 3 k.p.a. oraz zasady ogólne k.p.a., w tym zwłaszcza zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. oraz zasadę przekonywania określoną w art. 11 k.p.a.

Dodatkowo zauważyć trzeba, że szersze rozważania organu co do zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, w tym odniesienie się do stanowiska strony, zostały zawarte dopiero w odpowiedziach na skargi. Jednak pismo procesowe, jakim jest odpowiedź na skargę, nie może sanować wad decyzji, nie może uzupełniać uzasadnienia zaskarżonej decyzji poprzez zamieszczenie w tymże piśmie kluczowych dla sprawy treści, rozważań czy ocen, które powinny znajdować się w uzasadnieniu prawnym i faktycznym zaskarżonych decyzji.

W toku ponownego postępowania organ zobowiązany będzie uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia – prawidłowo sporządzić uzasadnienia decyzji odnosząc się do stanowiska strony ukierunkowanego na próbę wykazania, że zachodzi w obydwu stanach faktycznych przypadek, o jakim mowa w art. 270 ust. 2 Prawa wodnego.

Abstrahując w tym miejscu od kwestii samej zasadności ustalenia opłaty stałej za usługi wodne w zaistniałych tu okolicznościach (o czym była mowa powyżej),Sąd wskazuje, że w przypadku ponownego wyliczania opłat stałych za pobór wód powierzchniowych organ winien uzasadnić w sposób należyty ich wyliczenie, z uwzględnieniem treści pozwolenia wodnoprawnego. Obowiązany będzie także wyjaśnić treść pojęcia "maksymalna wielkość zsumowana" poboru wody powierzchniowej, którą dotychczas organ brał pod uwagę przy obliczaniu wysokości opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych, a przede wszystkim, jaką podstawę normatywną ono znajduje. Wskazane w zaskarżonych decyzjach jako podstawa prawna obliczeń przepisy Prawa wodnego takim pojęciem się nie posługują. Przy wyliczaniu wysokości opłaty (jeśli organ uzna, że brak jest podstaw do zastosowania art. 270 ust. 2 Prawa wodnego – po uprzednim należytym uzasadnieniu tego stanowiska) organ winien uwzględnić szczegółową treść każdego z pozwoleń wodnoprawnych.

Zwrócić bowiem trzeba uwagę, że choćby z treści pozwolenia z dnia 22 lutego 2011r. nr OŚR.6341.17.2011.ŚW6 (pkt I ppkt 1) wynika, że chodzi w nim o pobór wody z cieku do zbiornika małej retencji i przewidziano tu odpowiednie maksymalne wielkości poboru wód, jednak w ppkt 2 wskazuje się już na pobór wody do podtrzymania zalewu w okresie eksploatacji zbiornika retencyjnego. Należy zatem wyjaśnić, czy pobór wody określony w podpunkcie 1 tego pozwolenia wodnoprawnego służy jedynie do jednorazowego napełnienia zbiornika i czy miał miejsce przed wejściem w życie ustawy Prawo wodne z 2017 r. – jeśli tak, to czy, i jakie jest uzasadnienie prawne do obciążenia opłatą stałą w 2018 r. za usługę wodną, która została dokonana wcześniej i miała ewentualnie jedynie jednorazowy charakter (por. treść art. 305 Prawa wodnego). Z kolei w odniesieniu do opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych wymierzonej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego Starosty Ząbkowickiego nr WŚR.6341.21.2017 dalszego wyjaśnienia wymaga prawidłowość obliczenia opłaty stałej za okres od marca do kwietnia każdego roku w sytuacji, gdy jej naliczenie za te 61 dni obejmuje, jak wynika z wyliczenia organu zarówno pobór wód w celu napełnienia zbiorników retencyjnych jak i podtrzymania w nich w tym samym czasie zlewu. Wyjaśnieniu obu tych poruszonych przez Sąd kwestii, niewątpliwie przyczynić się może, już wyżej sygnalizowana potrzeba dokonania pełnej i kompleksowej analizy treści pozwoleń wodnoprawnych, wraz ze stanowiącymi ich integralną cześć dokumentacją w formie operatu wodnoprawnego.

Nadto zdaniem Sądu, w realiach kontrolowanych spraw, w których opłaty stałe zostały określone za pobór wód przez okres 365 dni (czyli za cały rok) maksymalna roczna (a nie godzinowa) wartość poboru, jako stanowiąca dalej idące ograniczenie, winna być punktem odniesienia dla ustalenia maksymalnej ilości wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Odmienne założenie, przyjęte w zaskarżonych decyzjach, może prowadzić do naruszenia art. 271 ust. 3 Prawa wodnego. Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela pogląd zaprezentowany w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 26 sierpnia 2018 r., o sygn. II SA/Gd 287/18, w którym m.in. stwierdzono, że w sytuacji gdy jednym z elementów decydujących o wysokości opłaty jest maksymalna ilość wody dozwolonej do pobrania na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, a pozwolenie wodnoprawne określa dla strony trzy wskaźniki poboru wód, w tym maksymalny pobór godzinowy i roczny, a przy tym opłata jest określana w wymiarze rocznym, to logiczną i znajdującą językowe uzasadnienie jest taka wykładnia przepisów Prawa wodnego, według której do ustalenia opłaty należy stosować wskaźnik poboru rocznego. Słusznie Sąd przekonuje w tym orzeczeniu, że to wskaźnik poboru rocznego odzwierciedla dopuszczalną w skali roku ilość wód z jakiej można korzystać w ramach pozwolenia. Należy także zgodzić się z twierdzeniem, że zastosowanie parametru poboru godzinowego prowadzi do mniej korzystnego dla strony rezultatu niż w przypadku zastosowania wskaźnika rocznego, który odzwierciedla maksymalny pobór wód. Tym bardziej, że w przypadku uwzględnienia parametru poboru godzinowego, końcowa wartość poboru wody może znacząco przekroczyć dopuszczalne normy dobowe czy też roczne. Prowadziłoby to do objęcia opłata stałą, ponadnormatywnej ilości wody.

Mając na względzie powyższe i uznając, że stwierdzone naruszenia wskazanych przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone decyzje, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty składa się: kwota 200,00 zł tytułem uiszczonych przez skarżącą wpisów (po 100,00 zł w każdej ze spraw), kwota 330,00 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), przy równoczesnym zastosowaniu art. 206 ppsa, z uwagi na jednorodny charakter spraw oraz koszty poniesionej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa 34 zł (2 x 17 zł).

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni przedstawione powyżej uwagi Sądu i wyda stosowne rozstrzygnięcie, poddając w pierwszej kolejności analizie zarzuty strony o braku podstaw do naliczania opłat stałych za pobór wód co do zasady i w dalszej kolejności, w razie potrzeby, uwzględni ocenę prawną w zakresie sposobu obliczenia wysokości tej opłaty rocznej.