Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2121/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant spec. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] znak [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w

związku z art. 104 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania

administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7

lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 z późn. zm.), po

rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" reprezentowanej

przez adwokata M. O. od decyzji Starosty [...] Nr

[...] z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], zatwierdzającej

projekt zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku

mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym

pomiędzy ulicami J. i F. na działkach o nr ew. [...] i [...] obręb [...] w

P. i zjazdu na działkach o nr ew. [...] i [...] obręb [...] w P. oraz

zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku

mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym

pomiędzy ulicami J. i F. - uchylił decyzję organu pierwszej

instancji i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na

budowę ww. inwestycji.

Uzasadniając zaskarżoną decyzję, organ odwoławczy zwrócił uwagę, że art.

35 ust. 4 i 5 Prawa budowlanego przewiduje wprawdzie możliwość zatwierdzenia

projektu budowlanego w decyzji o pozwoleniu na budowę lub w odrębnej decyzji o

zatwierdzeniu projektu budowlanego, jednakże nie przewiduje możliwości odrębnego

zatwierdzenia poszczególnych części składowych tego projektu, tj. projektu

zagospodarowania działki lub trenu i projektu architektoniczno - budowlanego.

Sentencja zaskarżonego rozstrzygnięcia Starosty [...] "zatwierdzam

projekt zagospodarowania terenu dla inwestycji (...)" nie znajduje uzasadnienia w

obowiązujących przepisach prawa budowlanego.

Ponadto, Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2

Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto

złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do

dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Treścią powyższego

oświadczenia jest deklaracja o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością

na cele budowlane. W myśl legalnej definicji zawartej w art. 3 pkt 11 Prawa

budowlanego, przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane

należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania

wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku

zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót

budowlanych.

Na gruncie niniejszej sprawy inwestor wywodzi prawo do dysponowania na

cele budowlane nieruchomościami o nr ew. [...] i [...] z decyzji Burmistrza Miasta i

Gminy P. zezwalającej na budowę zjazdu i połączenie z drogą publiczną.

Decyzja organu administracji publicznej, jaką jest ww. rozstrzygnięcie Burmistrza

Miasta i Gminy P., nie może stanowić "stosunku zobowiązaniowego", w

rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Przez "stosunek

zobowiązaniowy" rozumieć należy umowę (np. najmu, dzierżawy), z której mogą

wypływać uprawnienia inwestora do zabudowy nieruchomości. Niedopuszczalne było

więc w przedmiotowej sprawie uznanie, że akt administracyjny można zakwalifikować

jako "stosunek zobowiązaniowy" i uznać, że inwestor dysponuje prawem do

zabudowy wskazanych w nim nieruchomości. Co więcej, istnienia stosunku

zobowiązaniowego uprawniającego do korzystania z nieruchomości na cele

budowlane nie można wyprowadzać z biernego zachowania się właściciela

nieruchomości, polegającego na niesprzeciwianiu się budowie na gruncie

stanowiącym jego własność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany

jest pogląd, że zgoda właściciela nieruchomości upoważniająca inwestora do

dysponowania nieruchomością na cele budowlane winna być sformułowana w

sposób jednoznaczny i nie może być dorozumiana (wyrok Naczelnego Sądu

Administracyjnego z dnia 8 marca 2000 r., sygn. akt: IV SA 316/98). Dlatego też

zgody Burmistrza Miasta i Gminy P. do dysponowania przez inwestora

działką należącą do Gminy, nie można upatrywać ani w piśmie z dnia [...] stycznia

2013 r., ani z braku wyraźnego sprzeciwu, pomimo wiedzy o toczącym się

postępowaniu administracyjnym przed organem administracji architektoniczno -

budowlanej.

Organ drugiej instancji wskazał, że dla wyczerpującego zebrania materiału

dowodowego, organ odwoławczy pismem z dnia [...] lipca 2013 r., wezwał inwestora do

przedłożenia dokumentu, z którego wynika jego prawo do dysponowania nieruchomościami o nr ew. [...] i [...] na cele budowlane. W odpowiedzi inwestor

wskazał, że w jego ocenie wystarczającym dokumentem uzasadniającym jego prawo

jest decyzja Burmistrza Miasta i Gminy P. zezwalająca na budowę zjazdu i

połączenie z drogą publiczną. Dodał również, że Starosta [...] decyzją Nr

[...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...], zatwierdził

projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę publicznego zjazdu z drogi

publicznej do budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i

garażem podziemnym oraz miejsc postojowych i chodnika. W ocenie organu

odwoławczego przedłożone przez inwestora dokumenty nie są wystarczające do

uzyskania przez niego decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy podkreślił, że gdy prawo do dysponowania nieruchomością

na cele budowlane kwestionowane jest w toku postępowania przez inną osobę,

organ zobowiązany jest tę kwestię wyjaśnić nie poprzestając wyłącznie na

odnotowaniu faktu złożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele

budowlane, a szczególny obowiązek spoczywa w tym zakresie na inwestorze (wyrok

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 marca 2013 r., sygn.

akt: II SA/Kr 1766/12). Taka sytuacja miała miejsce na gruncie niniejszej sprawy.

Prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało

zakwestionowane w odwołaniu od decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, a

kwestia ta zbadana przez organ odwoławczy. Nie ulega wątpliwości, że w przypadku

gdy inwestor przedkłada organowi administracji architektoniczno - budowlanej projekt

budowlany, wraz z jego integralną częścią jaką jest projekt zagospodarowania

terenu, winien oświadczyć, że dysponuje na cele budowlane nieruchomościami

objętymi jego zamierzeniem inwestycyjnym, wymienionymi we wniosku o pozwolenie

na budowę. Zgodnie z art.34 ust. 4 Prawa budowlanego, projekt budowlany (a więc

także i jego części składowe, np. projekt zagospodarowania terenu), podlega

zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę. Stosownie natomiast do art. 33

ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, do wniosku o pozwolenie na budowę należy

dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na

cele budowlane. Niemożliwe jest, w świetlne przytoczonych przepisów, uzyskanie

decyzji zatwierdzającej projekt budowlany udzielającej pozwolenia na budowę, bez

złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na

cele budowlane. Oświadczenie złożone przez inwestora przed organem pierwszej

instancji zostało zweryfikowane przez organ odwoławczy. W wyniku jego badania ustalono, że nie spełnia ono wymogów z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, tak jak to

już zostało wskazane powyżej. Stąd organ odwoławczy przyjął, że inwestor nie

wykazał się prawem do dysponowania na cele budowlane działkami o nr ew. [...] i

[...].

Ponadto, Wojewoda [...] stwierdził, że zgodnie z ugruntowana linią

orzeczniczą sądów administracyjnych miejsca parkingowe muszą być

zaprojektowane i urządzone na terenie należącym do inwestora, na którym dana

inwestycja ma być realizowana. Zarówno gramatyczna jak i celowościowa wykładnia

§ 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w

sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z

2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm), który brzmi - zagospodarując działkę budowlaną,

należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca

postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym

również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby

niepełnosprawne - prowadzi do wniosku, że miejsca parkingowe muszą być

zaprojektowane i urządzone na terenie należącym do inwestora, na którym dana

inwestycja ma być realizowana. Istotą unormowania ww. przepisu, stanowiącego

materialne prawo administracyjne, jest bowiem doprowadzenie do tego, aby nowa

inwestycja budowlana w zakresie parkowania, nie obciążała wyłącznie, czy też w

dużej mierze dróg publicznych (miejsc postojowych na tych drogach). Inwestor z woli

ustawodawcy, przystępując do realizacji zamierzenia budowlanego, ma związane z

tym i wynikające z przepisów prawa publicznego obowiązki, w tym również

obowiązek poniesienia ciężarów wiążących się z zapewnieniem miejsc parkingowych

dla przyszłych użytkowników obiektu budowlanego, objętego wnioskiem o udzielenie

pozwolenia na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14

listopada 2007 r., sygn. akt: II OSK 1498/06).

Organ odwoławczy uznał za niezasadne pozostałe zarzuty wskazane w

odwołaniu.

Na marginesie Wojewoda [...] zauważył, że wniosek o zatwierdzenie

projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę powinien być wniesiony na

wzorze wniosku, o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23

czerwca 2003 r., w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia

o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji

o pozwoleniu na budowę (Dz. U. z 2003 r., Nr 120, poz. 1127 ze zm.), wydanym na

podstawie art. 32 ust. 5 Prawa budowlanego.

Zdaniem organu drugiej instancji, z uwagi na uchybienie wskazane powyżej,

należało uchylić decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] lutego

2013 r., znak: [...] i odmówić zatwierdzenia projektu

zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji oraz odmówić zatwierdzenia projektu

budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na

powyższą decyzję wniosła Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w P.

domagając się jej uchylenia i przekazania organowi sprawy do ponownego

rozpoznania.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 oraz 77 § 1

k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez

nierozpoznanie przez organ odwoławczy wszystkich zarzutów podniesionych w

złożonym odwołaniu od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nr

[...]; naruszenie przepisów postępowania tj. 107 § 1 i 3 k.p.a., które to

naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieustosunkowanie się w

uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] do wszystkich zarzutów

podniesionych w odwołaniu.

Strona odwołująca się w złożonym odwołaniu od decyzji Starosty

[...] z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] przedstawiła sześć zarzutów

odnośnie wskazanego rozstrzygnięcia. Wśród tych zarzutów znalazły się zarzuty

naruszenia przepisów postępowania, jak też zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Z treści uzasadnienia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr

[...] wynika, że organ odwoławczy uwzględnił dwa z przedstawionych zarzutów

strony odwołującej się. Niemniej jednak pozostałe zarzuty podniesione w odwołaniu

nie zostały przez organ odwoławczy rozpoznane. Tego rodzaju rozstrzygnięcie

organu uniemożliwia jego pełną ocenę pod kątem odpowiednich, a przytoczonych w

odwołaniu przepisów postępowania, czy też przepisów prawa materialnego. Ponadto

rozpoznanie odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w ww. sposób przez

Wojewodę [...] rodzi również wątpliwości z punktu widzenia zasady

ogólnej postępowania administracyjnego wynikającej z art. 15 K.p.a. - czyli

dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Ponadto uzasadnienie

zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej

prezentowaną argumentację.

Na rozprawie w dniu 23 stycznia 2014 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył,

że popiera skargę, jako skargę na uzasadnienie organu. Podniósł, że inwestor nie

odstąpi od realizacji inwestycji zatem uzasadnienie ma znaczenie dla kolejnych

rozstrzygnięć organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1

ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z

2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go

aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów

obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja odpowiada

przepisom prawa.

Sąd podziela argumentację organu drugiej instancji, zgodnie z którą wniosek

o udzielenie pozwolenia na budowę, w świetle złożonego projektu i pozostałych,

przedłożonych przez inwestora dokumentów nie zasługiwał na uwzględnienie.

Zasadnie organ drugiej instancji uchylił decyzję organu pierwszej instancji i odmówił

zatwierdzenia projektu oraz wydania pozwolenia na budowę.

Uzasadnienie organu drugiej instancji, było w pełni przekonywujące dla

inwestora, który nie skorzystał z prawa skargi sądowej od decyzji ostatecznej.

Zarzuty skarżącej Wspólnoty, podniesione w skardze do tutejszego Sądu

sprowadzają się do twierdzenia, że organ drugiej instancji, z naruszeniem zasad

procedury administracyjnej, nie rozważył wszystkich zarzutów, jakie Wspólnota

podnosiła w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

Teza powyższa nie jest nie uzasadniona. Sąd ocenia uzasadnienie decyzji

organu drugiej instancji, jako w pełni odpowiadające wymogom określonym w art.

107 § 3 k.p.a.

Organ drugiej instancji rozważył, podnoszoną w odwołaniu okoliczność braku

dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane. Zbadał także

podnoszoną w odwołaniu kwestię prawidłowość projektu w zakresie ilości miejsc

postojowych. Ocena tych okoliczności sprawy zdecydowała o rozstrzygnięciu jakie

organ drugiej instancji podjął.

Brak odniesienia się, przez organ drugiej instancji, do zarzutów procesowych

odnośnie postępowania przed organem pierwszej instancji oraz, co do oddziaływania

inwestycji w świetle złożonego projektu, na nieruchomość Wspólnoty, w żaden

sposób nie można ocenić jako wadę decyzji w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Podkreślmy, doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia organu

pierwszej instancji i odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

Jak stanowi art. 145 § 1 p.p.s.a. - Sąd uwzględnia skargę na decyzję jeżeli

stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na

wynik sprawy.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie jest dotknięta, żadna z opisanych

powyżej wad. Ponadto, zarzut naruszenia przez organ drugiej instancji zasady

dwuinstancyjności postępowania w rozumieniu art. 15 k.p.a., jest bezpodstawny.

Organ odwoławczy, zgodnie z obowiązkiem rozpoznania sprawy w jej całokształcie,

miał prawo dokonania odmiennej, od organu pierwszej instancji, oceny tego, czy

wniosek o pozwolenie na budowę zasługuje na uwzględnienie.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł

jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a.