Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1249/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas, , Asesor WSA Elżbieta Granatowska, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi M. O. na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych na rzecz M. O. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

Postanowieniem z [...] lutego 2021 nr [...] Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W., działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6, art. 60 ust. 1 oraz art. 55 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm. - dalej jako u.p.z.p.) odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, na terenie działki nr ew. [...], obr. [...], położonej przy ul. [...]. w J. - w zakresie ochrony gruntów leśnych.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 1326 - dlej jako u.o.g.r.l.), ochrona gruntów leśnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne. W myśl art. 4 pkt 6 ww. ustawy, przez przeznaczenie gruntów na cele nieleśne - rozumie się w odniesieniu do gruntów leśnych - ustalenie innego niż leśny sposobu użytkowania tych gruntów. Zatem w tej definicji mieści się każde ustalenie innego niż leśny sposobu użytkowania tych gruntów, w tym także budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne można dokonać wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dokonanie takiej zmiany wymaga uzyskania uprzedniej zgody właściwego organu.

Od opisanej reguły ustawodawca ustanowił wyjątek w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Zgodnie z jego treścią możliwe jest wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla obszaru wymagającego zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych, jeżeli jest on objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planów miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. nr 15 poz. 139 ze zm.) tj. z końcem roku 2003. Zgoda udzielona przez właściwy organ na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na inny cel nie jest samodzielnym aktem prawnym, który posiadałby byt niezależny od planu. Koniecznym warunkiem "skuteczności" takiej zgody udzielonej przez właściwy organ tj. możliwości wykorzystania gruntu leśnego na cele nieleśne, jest jej skonsumowanie przez ustalenia planu, który nie tylko musiał zostać uchwalony, ale również należycie opublikowany i wejść w życie.

Na podstawie 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dla terenu leśnego możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji niezgodnej z leśnym przeznaczeniem tego gruntu jeżeli spełnione zostaną łącznie następujące przesłanki:

1. wydana została decyzja wyrażająca zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne - w przedmiotowym przypadku przesłanka nie zachodzi, ponieważ działka nr ew. [...], obr. [...] nie uzyskała zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, zgoda Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z [...] czerwca 1996 r. znak: [...], została wydana na dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej wolnostojącej na działce nr ew. [...], obr. [...];

2. wymieniona zgoda na zmianę przeznaczenia została "skonsumowna" przez ustalenia starego planu miejscowego (który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym; a contrario - ustawa nie zezwala na ustalenie warunków zabudowy dla gruntów leśnych w stosunku do których ww. zgoda na zmianę przeznaczenia udzielona została na rzecz takich planów, które z różnych przyczyn nie zostały jednak uchwalone albo zostały uchwalone, ale utraciły moc obowiązującą w innych okolicznościach niż wskazane w tym przepisie - w przedmiotowym przypadku przesłanka nie spełniona ponieważ według starego planu działka [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem [...]. Główne zasady zagospodarowania działek na tym terenie:

- zabudowa jednorodzinna na działkach leśnych o powierzchni ponad 2.500 m2. Duży stopień uzupełnień;

Obowiązuje:

- adaptacja podziału geodezyjnego oraz zakaz podziałów wtórnych

Obowiązują także ustalenia punktu 13 cz. II tekstu planu. Wskazane opracowanie planu zagospodarowania przed wprowadzeniem nowej zabudowy (patrz ustalenia części ogólnej tekstu planu):

• (...)

• (...)

• Ustala się następujące zasady postępowania w stosunku do gruntów leśnych stanowiących lasy ochronne, a położonych na terenach przeznaczonych pod zainwestowanie - oznaczonych w rysunku planu specjalnym szrafem:

a) Obowiązuje zakaz podziałów wtórnych na tych gruntach oraz zakaz realizacji jakiegokolwiek nowego zainwestowania do czasu ewentualnego uzyskania decyzji, o których mowa w pkt b),

b) Możliwe jest przeznaczenie, stanowiących nadal lasy ochronne gruntów leśnych, pod zainwestowanie zgodne z ustalonym dla terenu na którym się znajduje - pod warunkiem uprzedniego uzyskania formalnej decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa o zniesieniu statusu lasów ochronnych i uzyskaniu zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne, najlepiej w ramach opracowań planistycznych uszczegóławiających sposób zagospodarowania poszczególnych terenów.

3. planowana inwestycja mieści się w zakresie celu zmiany przeznaczenia gruntu leśnego, określonego w starym planie - przesłanka ta nie zachodzi ponieważ działka nr ew. [...], obr, [...], nie uzyskała zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne.

W sprawie nie został spełniony warunek art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

II.

Po rozpatrzeniu zażalenia wnioskodawczyni M. O. Generalny Dyrektor Lasów Państwowych postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

Wyjaśnił, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczeni gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Pierwsza z tych okoliczności (teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne) zachodzi wówczas, gdy cel zagospodarowania pozostaje leśny. Wówczas, zrealizowana na gruntach leśnych inwestycja nie zmienia sposobu użytkowania tych gruntów. Okoliczność ta w tym przypadku nie zachodzi, ponieważ budynek mieszkalny jednorodzinny nie stanowi celu leśnego.

Druga z okoliczności wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. (teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc) zachodzi wtedy, gdy została wydana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów, a następnie w planie miejscowym dokonano tej zmiany.

Działka ewidencyjna nr [...], obr. [...] powstała z podziału działki ewidencyjnej nr [...]. To dla tej działki (zanim dokonano jej podziału), została wyrażona zgoda na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne i jej treść "skonsumowano" ze wskazaniem na cele budowlane w nieobowiązującym planie ogólnym miasta J.

Zgodnie z przytoczonym planem ogólnym, przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia [...] listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...] poz. [...]), działka ewidencyjna nr [...] znajdowała się na terenie zabudowy jednorodzinnej na działkach leśnych o powierzchni ponad 2.500 m2 (teren [...]).

Z dokumentacji wynika, że dla działki ewidencyjnej nr [...] została wydana decyzja nr [...] z [...] czerwca 2009 r. ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących wraz z garażami w bryle oraz dwóch szczelnych zbiorników na nieczystości płynne (Dyrektor RDLP uzgodnił projekt ww. decyzji w zakresie gruntów leśnych postanowieniem z [...] kwietnia 2009 r. znak [...]).

Wobec powyższego druga okoliczność wskazana w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. (teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc) - zaistniała, ale w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...], a nie działki ewidencyjnej nr [...].

Nie można zgodzić się ze Stroną, że skoro dla całej działki ewidencyjnej nr [...] została wydana zgoda Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z [...] czerwca 1996 r. znak [...], dotycząca dopuszczenia zabudowy mieszkaniowej wolnostojącej na działce ewidencyjnej nr [...], obręb [...], a następnie została wydana decyzja o warunkach zabudowy umożliwiająca budowę dwóch budynków z poszanowaniem charakteru leśnego (80% powierzchni biologicznie czynnej), to należy uznać, że zgoda ta została wydana dla powstałych z podziału działek nr [...] i [...] i powinny one być również przeznaczone pod zabudowę z uwzględnieniem jednego budynku na każdej z nich i zachowaniem 80% powierzchni biologicznie czynnej.

W przedmiotowym przypadku należy stwierdzić, że zgoda Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z [...] czerwca 1996 r. została wydana w innym stanie faktycznym (ocenie została poddana wówczas cała działka ewidencyjna nr [...]). Wydzielenie działek z terenu objętego zgodą, wyklucza możliwość posługiwania się tą zgodą w odniesieniu do każdej z nowo powstałych działek. Zamiar wybudowania obiektu budowlanego na terenie nowo powstałej działki ewidencyjnej nr [...], wymaga bowiem ponownej oceny zamierzenia w zakresie ochrony gruntów leśnych.

Do powyższego należy dodać kolejny argument stanowiący o prawidłowym działaniu organu I instancji. Z uzasadnienia projektu decyzji wynika, że "Plan ogólny dopuszczał uzyskanie zgody właściwego organu w odniesieniu do terenów określonych w planie pod zabudowę na działkach leśnych i oznaczonych na rysunku specjalnym sztrafem" (Dyrektor RDLP zwrócił uwagę, że zgodnie z wyrysem z miejscowego planu działka ewidencyjna nr [...] położona jest na terenie oznaczonym specjalnym szrafem).

Zgodnie z wypisem z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta J., dla działki ewidencyjnej nr [...] położonej na terenie oznaczonym symbolem [...] zostały ustalone następujące zasady postępowania w stosunku do gruntów leśnych stanowiących lasy ochronne, a położonych na terenach przeznaczonych pod zainwestowanie - oznaczonych w rysunku planu właśnie, specjalnym szrafem:

a) Obowiązuje zakaz podziałów wtórnych na tych gruntach oraz zakaz realizacji jakiegokolwiek nowego zainwestowania do czasu ewentualnego uzyskania decyzji, o których mowa w pkt b),

b) Możliwe jest przeznaczenie, stanowiących nadal lasy ochronne gruntów leśnych, pod zainwestowanie zgodne z ustalonym dla terenu na którym się znajduje - pod warunkiem uprzedniego uzyskania formalnej decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa o zniesieniu statusu lasów ochronnych i uzyskaniu zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne, najlepiej w ramach opracowań planistycznych uszczegóławiających sposób zagospodarowania poszczególnych terenów".

W ocenie GDLP organ I instancji prawidłowo ocenił dokumentację i odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji,

III.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła M. O. kwestionując je w istocie w całości.

Niezrozumiały jest dla Skarżącej fakt, że uzgadniając projekt decyzji o warunkach zabudowy organy twierdzą, że podział nieruchomości powoduje, że dla działki nie obowiązuje zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne.

Dla działki przed podziałem w dniu [...] czerwca 2009 r. została wydana przez Burmistrza Miasta J. decyzja o warunkach zabudowy [...] ustalająca warunki zabudowy dla budowy 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących (decyzja była uzgodniona przez RDLP). Wnioskodawca nie skorzystał z tej decyzji do uzyskania pozwolenia ma budowę, lecz mając do tego prawo podzielił nieruchomość. Zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami decyzja o warunkach zabudowy może stanowić podstawę do wydania decyzji podziałowej.

Wydana decyzja o warunkach zabudowy na dwa budynki nie może obecnie stanowić podstawy do wystąpienia o pozwolenie na budowę na każdy z budynków.

Ponowne wystąpienie o warunki zabudowy na jedną z podzielonych działek tj. nr ew. [...] w obr. [...], wymagało od organu samorządowego uzgodnienia projektu decyzji z RDLP w [...], ze względu na leśny użytek przedmiotowej nieruchomości. RDLP w W. dwukrotnie odmówiła uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, a po złożeniu zażalenia do GDLP utrzymano w mocy postanowienie organu I instancji.

W wyniku podziału powstały dwie działki inwestycyjne, które mogą być zabudowane dwoma budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, a więc przy zachowaniu zabudowy ograniczonej zgodą leśną (powierzchnia pod zabudowę maks. 20%) nie zostaną naruszone zasady wyrażone w decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z [...] czerwca 2009 r. Lokalizacja dwóch budynków na działce przed podziałem stanowi dokładnie ten sam rodzaj zainwestowania co lokalizacji po jednym budynku mieszkalnym, na każdej z podzielonych działek, biorąc pod uwagę powierzchnię pod zainwestowanie ograniczoną w zgodzie leśnej. Zresztą po wybudowaniu dwóch budynków mieszkalnych na działce niepodzielonej, bezproblemowo można podzielić każdą działkę, korzystając z przepisów ustaw o gospodarce nieruchomościami (art. 95).

Działka uzyskała zgodę do planu miejscowego, który wygasł z mocy ustawy - zgodnie z ewidencją gruntów teren oznaczony jest symbolem "LsVI" - działka inwestycyjna uzyskała zgodę Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji do 20% powierzchni oraz zachowanie drzewostanu na pozostałej powierzchni działek.

Idąc takim tokiem myślenia organu, działka, która przed podziałem dostała zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne, a po podziale ją traci - stoi w opozycji do utrwalonego orzecznictwa sądowo administracyjnego.

IV.

W odpowiedzi na skargę GDLP wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

V.

Skarga jest uzasadniona z powodów procesowych.

Niniejsza sprawa dotyczy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy zatem zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a i 5d-5f, art. 54, art. 55 i art. 56 tej ustawy stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, a więc znajdują one "odpowiednie" zastosowanie także w niniejszej sprawie.

W myśl art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 (a więc również decyzje o warunkach zabudowy), wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. wynika, że uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane.

W niniejszej sprawie wniosek o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy wpłynął do Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. w dniu [...] lutego 2021 r. zaś postanowienie o odmowie uzgodnienia wydano w dniu [...] lutego 2021 r. Termin jakim dysponował organ I instancji został zatem zachowany.

Zgodnie z kolei z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

W niniejszej sprawie rozważana jest przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Ma ona istotne znaczenie, bowiem reguluje kwestię możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy względem gruntu niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia z leśnego na nieleśne. Przepis ten przewiduje zatem dwie odrębne sytuacje, w których możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Po pierwsze może to nastąpić wtedy, gdy teren nie wymaga w ogóle uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (np. gdy nie jest już użytkiem leśnym, uzyskał kiedyś zgodę na zmianę przeznaczenia lub gdy inwestycja ma być zgodna z leśnym celem wykorzystania gruntu). Po drugie, gdy teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p., tj. poprzednio obowiązującej ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Jak wskazano na wstępie, niniejsze postępowanie ma charakter uzgodnieniowy i stanowi jedynie odłam sprawy głównej, dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W postępowaniu tego rodzaju (uzgodnieniowym), wobec wagi jaką pełni ono w kreowaniu rozstrzygnięcia zawartego w decyzji kończącej postępowanie główne, nie ma podstaw do niestosowania przepisów k.p.a. o postępowaniu dowodowym czy wyjaśniającym (por. wyrok NSA z 22 marca 1999 r. sygn. akt IV SAB 273/98 w zakresie dotyczącym uprawnień strony do wzięcia udziału w postępowaniu uzgodnieniowym oraz art. 106 § 4 k.p.a. wskazujący na możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego).

Oznacza to, że organ dokonujący uzgodnienia, jakkolwiek jest związany przekazanym mu projektem decyzji, to jednak nadal ma obowiązek wyjaśnienia zarówno podstawy faktycznej i prawnej swojego rozstrzygnięcia, jak również wskazania i wyjaśnienia dowodów na podstawie których orzekał w sprawie a także przeprowadzenia postępowania w sposób, który umożliwi obiektywnie poprawne rozstrzygnięcie sprawy. Sąd zaznacza jednak, że powyższy obowiązek należy widzieć zarówno przez pryzmat odpowiedniego stosowania w postępowaniu uzgodnieniowym przepisów o postępowaniu dowodowym uregulowanym w k.p.a. jak również przy uwzględnieniu istoty postępowania uzgodnieniowego i wiążącego organ terminu na jego zakończenie, co musi mieć i w rzeczywistości ma wpływ na ocenę działań podejmowanych przez organ uzgadniający, w tym także organ odwoławczy, niezwiązany owym terminem.

Kontrolując zaskarżone postanowienie w kontekście kompletności akt sprawy nadesłanych przez organ wraz ze skargą Sąd zwraca uwagę, że brak w nich dowodów wskazujących na formułowane przez organy tezy i oceny, co uniemożliwia pełną i rzetelną ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia organu.

Należy zwrócić uwagę, że Burmistrz Miasta J. nadesłał wraz z projektem decyzji o warunkach zabudowy jedynie tabelę wskazującą na przeznaczenie wybranych gruntów w starym planie miejscowym (w tym [...]) oraz rysunek tego planu wskazujący działkę Skarżącej na wskazanym terenie.

Tymczasem organ uzgadniający I i II instancji nawiązuje zarówno do wcześniejszych rozstrzygnięć wydanych względem działki Skarżącej tj. postanowienia odmownego Dyrektora RDLP w W. z [...] października 2020 r. nr [...], postanowienia uzgadniającego tego organu z [...] kwietnia 2009 r. znak [...], jak i odwołuje się do rozstrzygnięć innych organów tj. decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z [...] czerwca 1996 r. znak: [...] oraz do zapisów planu miejscowego (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w J. z [...] listopada 1994 r.), który utracił moc, a treść którego nie znajduje się w aktach sprawy i nie poddaje się weryfikacji, pomimo obszernego powołania w obu decyzjach i to w kontekście podstawy do odmowy uzgodnienia warunków zabudowy w związku z zapisami starego planu. Wreszcie w aktach sprawy brak jest pierwotnej decyzji właściwego organu, która umożliwiła w ogóle przyjęcie w planie miejscowym z [...] listopada 1994 r. prawa do odlesienia działki nr ewid. [...]. Uniemożliwia to ocenę tego, w jaki sposób decyzja ta regulowała kwestię odlesienia, w szczególności czy warunki w niej przewidziane zostały w całości ujęte w planie z 1994 r., czy też postanowienia tej decyzji nie były tak restrykcyjne jak te przyjęte w planie.

Jakkolwiek Sąd dostrzega i rozumie rolę jaką pełnią organy uzgadniające w procesie wydawania warunków zabudowy oraz to, że co do zasady działają one w granicach i na podstawie opracowań przedstawionych przez organ prowadzący postępowanie główne, to jednak powoływanie się na dokumenty, twierdzenia i uwagi wyrażone w innej, powiązanej sprawie czy też przez inny organ lub w akcie planistycznym, który został uchylony, wymaga przedstawienia tych dokumentów, tak aby była możliwa ocena zajętego stanowiska tak przez Stronę jak i Sąd.

Jeżeli organ współdziałający twierdzi, że z wydanych uprzednio decyzji i postanowień, jak również z planu który utracił moc oraz z udzielonej do niego zgody, wynika określony sposób zagospodarowania gruntu leśnego (zwłaszcza pod pewnymi warunkami, w tym powierzchniowymi), to stosowne dokument na tę właśnie okoliczność winny się znaleźć w aktach sprawy. Sąd zaznacza, że o ile pewne "uproszczenie" w zakresie dowodzenia można byłoby uznać za zrozumiałe i usprawiedliwione okolicznościami w odniesieniu do organu I instancji, który jak wskazano ograniczony jest bardzo krótkim, bo dwutygodniowym terminem na rozstrzygnięcie przedłożonej mu sprawy, o tyle niedociągnięcia stwierdzone w niniejszej sprawie są nie do zaakceptowania w odniesieniu do organu odwoławczego, nieograniczonego terminem tak jak organ I instancji.

Powyższe zarzuty procesowe Sądu należy odczytywać zwłaszcza w kontekście art. 61 ust. 1 pkt 4 in fine u.p.z.p.

Przepis ten przewiduje dwie odrębne sytuacje, w myśl których możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Po pierwsze - teren nie wymaga w ogóle uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (jak słusznie wskazuje organ chodzi m.in. o zamierzenie inwestycyjne, które jest zgodne z leśnym celem wykorzystania gruntu lub po prostu grunt ten został już wcześniej odlesiony pomimo posiadania nadal użytku Ls). Po drugie - teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (stosownie do art. 88 ust. 1 u.p.z.p.).

Analizując zapisy projektu decyzji o warunkach zabudowy organy przyjęły, że nie ma podstaw do jej pozytywnego uzgodnienia, bowiem po podziale działka nie spełnia minimalnych wymagań przewidzianych w starym planie miejscowym (minimum 2.500 m2 powierzchni). Zarówno bowiem stary plan jak i wydana decyzja Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z [...] czerwca 1996 r. znak: [...], która została wydana dla działki o nr ewid. [...] (przed podziałem na działki [...] i [...]) przewidywały minimalną powierzchnię działek leśnych możliwych do zabudowy.

Co do zasady organ ma rację twierdząc, że jeżeli zgoda na odlesienie gruntu dokonane następnie w planie miejscowym jest udzielona pod pewnymi warunkami, to warunki te muszą w planie zostać ujęte i respektowane. Nie można jednak w sposób uzasadniony twierdzić, że wystarczające jest poddanie analizie występowania przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. samych zapisów planu miejscowego. Przepis ten mówi bowiem o objęciu terenu "zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc" a nie o zgodzie ujętej czy raczej przetransponowanej do planu miejscowego. O ile więc, biorąc pod uwagę sens uchwały 7 sędziów NSA z 29 listopada 2010 r. sygn. akt II OPS 1/10, dla odlesienia gruntu sama tylko zgoda właściwego organu nie jest wystarczająca, bowiem niezbędne jest jeszcze dokonanie tego w planie (odlesienie wymaga dwóch czynności: udzielenia uprzedniej zgody i dokonania odlesienia w planie), o tyle zgoda udzielona przy sporządzaniu planu ma kluczowe znaczenie dla kierunku i warunków odlesienia. Sąd podkreśla, że organ planistyczny mógł dokonać np. błędnego lub niepełnego przeniesienia do planu warunków wyrażonych w decyzji udzielającej zgody na odlesienie w planie. Jako, że plan taki już nie obowiązuje i nie może zostać skutecznie zakwestionowany przez Stronę, kluczowa jest właśnie analiza decyzji jaka towarzyszyła jego uchwaleniu. Tymczasem organy w ogóle takiej decyzji nie pozyskały, co uniemożliwia na tym etapie sprawy ocenę prawidłowości ich twierdzeń o niespełnieniu warunku pozytywnego uzgodnienia przedłożonej decyzji.

Sąd zwraca nieco szerzej w tym miejscu uwagę na kwestię procedury odlesienia gruntów. Stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, wymagające zgody, o której mowa w ust. 2 tego artykułu, może być dokonane jedynie w planie miejscowym (taka sama regulacja obowiązywała na gruncie ustawy z 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - Dz. U. z 1982 r. nr 11 poz. 79 ze zm.). W art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. wymieniono rodzaje gruntów, których przeznaczenie na cele nieleśne wymaga zgody, jak również określono organy właściwe do wyrażenia takiej zgody. Przepisy te tworzą zatem normę prawną regulującą przeznaczanie gruntów leśnych na cele nieleśne. Przepis art. 7 ust. 1 ustawy stanowi odzwierciedlenie ogólnej zasady, że jeśli przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne wymaga zgody właściwego organu administracji, to taka zmiana przeznaczenia może nastąpić jedynie w planie miejscowym. Z przepisu tego wynika zatem, że przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne poza planem było i jest niemożliwe.

Zgoda właściwego organu na przeznaczenie gruntu leśnego na cele nieleśne, zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jest aktem stanowiącym konieczną podstawę do zamieszczenia odpowiednich ustaleń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Brak wymaganej zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele inne niż leśne skutkuje więc naruszeniem procedury uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie co stanowi przesłankę uznania go za nieważny (por. wspomnianą już uchwałę 7 sędziów NSA z 29 listopada 2010 r. sygn. akt II OPS 1/10 czy wyrok NSA z 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK1900/08).

Skoro zgoda właściwego organu administracji na przeznaczenie gruntu leśnego na cele nieleśne ma tak doniosłe znaczenie i jest decyzją administracyjną, to raz udzielona obowiązuje, chyba że została w prawem przewidzianym trybie uchylona, zmieniona lub stwierdzono jej nieważność. Wiąże więc wprost przy sporządzaniu, a następnie uchwalaniu planu. Decyzja taka stanowi warunek konieczny do skorzystania przez gminę ze swoich uprawnień planistycznych, polegających na uchwaleniu planu miejscowego w określonym kształcie, tj. poprzez przyjęcie konkretnych rozwiązań przestrzennych uwzględniających także konkretne warunki pod którymi została wyrażona taka zgoda. Tym samym skuteczność, rozumiana jako konsumpcja, decyzji w sprawie udzielenia zgody realizuje się w płaszczyźnie wyłącznie normatywnej w wyniku uchwalenia aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 17 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 478/10).

Sąd wskazuje na powyższe, bowiem nie bez powodu ustawodawca zgodzie właściwego organu na odlesienie nadał szczególną rolę, uwzględnianą także w ramach art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Jakkolwiek więc może się okazać, że zapisy planu w sposób pełny transponowały zgodę na odlesienie, to jednak wymaga to co najmniej przeanalizowania przez organ owej zgody, jako wiążącej w sprawie. Podobnie rzecz się ma odnośnie do analizy decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z [...] czerwca 1996 r. wydanej prawdopodobnie na podstawie art. 9 ust. 3 u.o.g.r.l. Jej zapisy, w powiązaniu z decyzją wydaną w ramach generalnej zgody na odlesienie gruntu w starym planie, także mają istotne znaczenie. Jakkolwiek bowiem Sąd podziela ogólne twierdzenie organu odwoławczego, że wprowadzenie do planu przewidzianych w decyzji warunków na odlesienie jest wiążące, to istotne jest w jaki sposób owe warunki zostały sformułowane, w szczególności czy warunek minimalnej powierzchni działki rzeczywiście został wprowadzony.

Sąd może się jedynie domyślać, że w posiadaniu organu być może znajdują się stosowne dokumenty, niemniej jednak nie jest rzeczą Sądu uzupełnianie za organ akt administracyjnych w postępowaniu sądowym czy też czynienie założeń lub snucie domysłów co do zakresu dowodów na podstawie których organ być może rozstrzygał sprawę. Organ ma przedłożyć kompletną dokumentację na podstawie której wydał zaskarżone rozstrzygnięcie i uwzględnić przy orzekaniu dokumenty konieczne do prawidłowego załatwienia sprawy. Jeżeli okazałoby się bowiem, że zgody na odlesienie gruntów nie były powiązane z zachowaniem działki nr [...] w stanie nienaruszonym i w określonej, minimalnej powierzchni, to stanowisko organów musiałoby zostać uznane za błędne. Dokonanie podziału gruntu i związana z tym zmiana numeracji działki, samo przez się nie dyskwalifikuje nowych działek z możliwości stosowania względem nich decyzji i ocen wyrażonych względem działki pierwotnej. Abstrahując od sprawy niniejszej należy wskazać, że podział nieruchomości może być niezależny od jej właściciela. Tak jest np. w sytuacji podziału dokonanego na skutek realizacji inwestycji drogowej w ramach regulacji ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 ze zm.), która w art. 21 wyłącza stosowanie m.in. przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Twierdzenie w takiej sytuacji, że zmiana numeracji działek, czy także zmiana ich powierzchni poniżej wymaganej wcześniejszą zgodą na odlesienie "normy powierzchni", nie daje się w jakikolwiek racjonalny sposób obronić. Nadto, istotna jest analiza dokonanego przez organ uzgodnienia z 2009 roku, zwłaszcza pod kątem dochowania jednolitego stanowiska i braku jego bezzasadnej zmiany.

W kontekście powyższego Sąd uważa, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Wydał bowiem rozstrzygnięcie na podstawie akt, w których brak jest kluczowych dowodów, jakie winny mieć istotny wpływ na ocenę możliwości pozytywnego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Z tej przyczyny niezbędne jest uchylenie zaskarżonej decyzji, która nie poddaje się weryfikacji sądowej.

Sąd zwraca także uwagę na konieczność analizy przez organ wszystkich warunków jakie legły u podstaw wydania zgody na odlesienie gruntów w planie miejscowym z 1994 roku, a także zgody Ministra z 1996 roku. Konieczne jest w ponownym postępowaniu przede wszystkim pozyskanie niezbędnej do orzekania treści planu miejscowego, zgody udzielonej przez organ przed jego uchwaleniem oraz zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z [...] czerwca 1996 r. znak: [...]. Organ oceni również pozytywne uzgodnienie dokonane przez Dyrektora RDLP w W. postanowieniem z [...] kwietnia 2009 r. znak [...], gdyż ono również może mieć wpływ na wynik sprawy.

W kontekście art. 8 § 1 i 2 oraz art. 11 k.p.a. nie można akceptować stanowiska organu, który w istocie pobieżnie ocenia wskazane akty i ich wpływ na sprawę (bez ich dołączania do akt). Sam fakt zmiany numeracji działek, a nawet zmiany ich powierzchni nie przesądza w tym momencie (w którym w ogóle nie znamy postanowień kluczowej decyzji wyrażającej pierwotną zgodę na odlesienie gruntu), czy nie można pozytywnie uzgodnić inwestycji na działce [...] powstałej z podziału działki nr ewid. [...]. Organ przyjmuje błędne założenie, że zgody udzielone względem działki nr ewid. [...] nie mają jakiegokolwiek przełożenia i wpływu na działki powstałe w wyniku jej podziału. Na taką ocenę jest jednak przedwcześnie.

Zgodnie z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Nadto, bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Z kolei w art. 11 k.p.a. wskazano, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten właśnie sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Za niewystarczające należy uznać stwierdzenie, że skoro zgoda wyrażona w 1996 roku i skonsumowana w postanowieniu Dyrektora RDLP w W. z [...] kwietnia 2009 r. i w decyzji Burmistrza Miasta J. z [...] czerwca 2009 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących wraz z garażami w bryle oraz dwóch szczelnych zbiorników na nieczystości płynne na działce nr ewid. [...] (przed podziałem) dotyczyła innej działki (innej jeżeli chodzi o numerację i powierzchnię), to nie ma potrzeby jej uwzględniania w sprawie niniejszej. Zdaniem Sądu organ musi te okoliczności szczegółowo przeanalizować. Sama zmian numeracji działki i nawet jej powierzchni nie przesądza wprost i jednoznacznie o braku zastosowania wcześniej udzielonych zgód na odlesienie. Dopiero analiza zwartych w nich warunków może takie stanowisko uzasadnić.

W związku z powyższym organ naruszył art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

Podsumowując ostatecznie niniejsze rozważania, w ponownym postępowaniu organ przede wszystkim dołączy do akt i przeanalizuje wypis i wyrys z planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w J. z [...] listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...] poz. [...]) w kontekście zgody jakiej udzielono na zawarcie w nim postanowień o zmianie przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne (mieszkaniowe) i wynikających z owej zgody warunków takiego odlesienia. Konieczna jest także analiza samej decyzji wyrażającej zgodę na odlesienie, jaka musiała zostać wydana przed uchwaleniem planu, a także niezbędne jest przeanalizowanie zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z [...] czerwca 1996 r. znak: [...] oraz pozytywnego uzgodnienia dokonanego przez Dyrektora RDLP w W. postanowieniem z [...] kwietnia 2009 r. znak [...].

Dopiero w kontekście tak zabranego i przeanalizowanego materiału dowodowego organ podejmie rozstrzygnięcie.

Sąd nie przesądza w tej sytuacji końcowego rozstrzygnięcia sprawy, bowiem ta zależy od warunków na jakich udzielono zgody na odlesienie gruntów. W tym już momencie można jednak zanegować błędne założenie, że zmiana numeracji działki czy nawet jej powierzchni zawsze prowadzi do zbędności analizy wcześniej wydanych zgód i podjętych ustaleń. Organ uzgadniający ma się kierować prawem i m.in. interesem obywatela.

Organ analizując ewentualne warunki powierzchniowe jakie mogły i zapewne zostały zawarte w decyzji poprzedzającej uchwalenie planu miejscowego z 1994 roku uwzględni również podział działki nr ewid. [...] i jego ewentualny wpływ na niedochowanie celów ochrony gruntów leśnych w razie pozytywnego uzgodnienia. W szczególności należy uwzględnić, pod kątem współczynnika maksymalnej powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej, to że działka nr ewid. [...] przeznaczona została w całości pod poszerzenie drogi i z pewnością nie będzie na niej zachowany teren biologicznie czynny (będzie w całości zabudowana drogą), co może mieć wpływ na ocenę warunków udzielonej zgody na odlesienie. Należy jednakże uwzględnić również i to, że Skarżąca w złożonym wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy ogranicza powierzchnię zabudowy do 17% a nie do 20% jak stanowił plan i być może decyzja.

W powyższej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie.

O kosztach postępowania, na które składają się koszty wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.