Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1736/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1, art. 11 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: starszy asystent sędziego A. S. po rozpoznaniu w dniu 17maja 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1650/16 w sprawie ze skarg P. S.A. w W. oraz I. Sp. z o.o. w P. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości Skarbu Państwa oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1650/16 oddalił skargi P. S.A. w W. oraz I. Sp. z o.o. w P. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości Skarbu Państwa.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2015 r., odmówił stwierdzenia nabycia przez Miasto P., z mocy prawa, nieodpłatnie, z dniem 27 maja 1990 r., mienia Skarbu Państwa, stanowiącego nieruchomość gruntową, obciążoną prawem użytkowania wieczystego, położoną w jednostce ewidencyjnej M. P., oznaczoną w ewidencji gruntów, jako działka nr [...] o pow. 5,1300 ha, w obrębie [...] - P., arkusz mapy 20, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy P. Organ podał, że Skarb Państwa nabył przedmiotową nieruchomość od osoby fizycznej, umową sprzedaży, w formie aktu notarialnego z 27 listopada 1962 r., Rep. [...], zawartej na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W konsekwencji powyższego, w ocenie Wojewody [...], na dzień 27 maja 1990 r. P. legitymowały się prawem zarządu do przedmiotowej nieruchomości. Tym samym nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, lecz była wyłączona z ustawowej komunalizacji, jako należąca do przedsiębiorstwa państwowego na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.).

Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Miasto P.

Decyzją z [...] sierpnia 2016 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uchyliła decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2015 r. i stwierdziła nabycie przez Miasto P., z mocy prawa, nieodpłatnie, z dniem 27 maja 1990 r., wyżej opisanego mienia Skarbu Państwa. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uznała, że przedmiotowa nieruchomość nie należała do P., a tym samym należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i jako taka podlegała komunalizacji z mocy prawa, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Nieruchomość ta nie została wyłączona z komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy ponieważ przepis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy podkreślił, że z akt sprawy nie wynika aby, w formie prawem przewidzianej przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz P., a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej skargi złożyli: P. Spółka Akcyjna w W. oraz I. Spółka z oo w P.

Odpowiadając na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargi za nieuzasadnione i oddalił je na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.). Skarga I. Spółki z o.o. w P. została oddalona wobec braku jej interesu prawnego, w rozumieniu art. 50 P.p.s.a. Sąd I instancji podał, że Spółka jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości od 2006 r. i w dacie istotnej dla komunalizacji nie przysługiwał jej żaden tytuł prawny do spornego gruntu.

W odniesieniu do skargi P. SA w W., Sąd I instancji wskazał, że podstawowym zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy było ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornej nieruchomości, a przede wszystkim ustalenie, czy 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe P. dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, co stanowiłoby przeszkodę do jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez to przedsiębiorstwo było jedynie władztwem faktycznym. Odnosząc się do tej kwestii WSA, w pierwszej kolejności wskazał, że akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa P. oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Skarżąca podnosiła, że w dniu 27 maja 1990 r. sporna działka pozostawała w zarządzie P. Prawo to wywodzi z umowy z 27 listopada 1962 r. zawartej na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Z takim stanowiskiem Sąd I instancji się nie zgodził. WSA wskazał, że umowa ta została zawarta w czasie obowiązywania ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Zgodnie z art. 38 tej ustawy tereny stanowiące własność Państwa, będące do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy w użytkowaniu lub zarządzie jednostek państwowych, przechodzą w użytkowanie tych jednostek. Ustawa weszła w życie 22 października 1961 r. Wobec czego umowa zawarta 27 listopada 1962 r. nie mogła być objęta dyspozycją art. 38 ustawy z 14 lipca 1961 r. W dacie zawierania umowy obowiązywał przepis art. 10 ust. 1 tej ustawy, który stanowił, że przekazywanie terenów państwowych jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie następuje w drodze decyzji właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium powiatowej (miejskiej miasta stanowiącego powiat lub wyłączonego z województwa) rady narodowej wydanej na wniosek jednostki ubiegającej się o przekazanie terenu; decyzja powinna zawierać określenie czasu i warunków użytkowania. Jednakże skarżąca takiej decyzji nie przedstawiła. Użytkowanie z dniem wejścia w życie ustawy z 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu. Aby takie przekształcenie nastąpiło, to musiało istnieć wcześniej prawo użytkowania. WSA podkreślił, że zarząd (dziś trwały zarząd), to prawne formy, które uprawniają do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu. W dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 powołanej ustawy, dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogła być decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie z art. 87 ust. 2 powołanej ustawy, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu.

Sąd I odwołał się do utrwalonego w orzecznictwie stanowiska, iż istnienia zarządu nie można domniemywać. Sam fakt posiadania nieruchomości nie decydował o powstaniu tego prawa. Grunty mogły być użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie z art. 6 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Sąd I instancji uznał, że powoływana przez P. SA decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z [...] stycznia 1999 r. wydana na podstawie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie może być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu. Przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120), a także rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97 ze zm.), nie mają zastosowania w sprawach komunalizacji, gdyż powyższe akty wykonawcze dotyczą postępowania uwłaszczeniowego, prowadzonego na innych podstawach prawnych.

Zdaniem Sądu I instancji, w sprawie nie mógł mieć również zastosowania art. 11 ustawy komunalizacyjnej. Art. 11 ust 1 pkt 1 ustawy wyłączał spod komunalizacji mienie służące wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. P. nie może być uznane za organ administracji rządowej. Z kolei art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej wyłączał spod komunalizacji mienie należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym, przy czym, określenie "należące" oznaczało, że przedsiębiorstwo legitymowało się tytułem prawnym: mienie "należało", a więc w znaczeniu prawnym a nie tylko faktycznym. Ustawodawca uszczegółowił katalog przedsiębiorstw wskazanych w tym przepisie, zamieszczając w art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wykazu przedsiębiorstw, o których mowa w ust. 1 pkt 2. W wydanym przez Radę Ministrów rozporządzeniu z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe P. nie zostało wymienione.

W ocenie Sądu I instancji, w postępowaniu komunalizacyjnym nie można też skutecznie powoływać się na przepisy art. 34 i art. 34a ustawy 8 września 2000 r. o komercjalizacji restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P." (Dz. U. Nr 84 poz. 948). Uwłaszczenie dokonywane na podstawie tych przepisów może dotyczyć wyłącznie mienia, które może być potencjalnie komunalizowane w trybie art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z 10 maja 1990 r. Zgodnie bowiem z art. 34 i art. 34a ustawy z 8 września 2000 r. grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P., co do których P. nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P. W kwestii znaczenia przepisu art. 34a dla procesu komunalizacji wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03 (OTK-A 2005/4/35) wskazując, że art. 1 pkt 19 ustawy z 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P." oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 80, poz. 720) - który wprowadza przepis art. 34a - odnosi się do postępowań o przekazaniu mienia gminom wyłącznie w oparciu o unormowania art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej. Przepis art. 34a nie dotyczy natomiast niezakończonych postępowań komunalizacyjnych, które zostały wszczęte na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, tj. w przypadkach komunalizacji z mocy prawa. Mienie to bowiem stało się własnością gmin już w dacie 27 maja 1990 r.

W konsekwencji Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że na dzień 27 maja 1990 r., z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego, P. nie legitymowały się tytułem prawnym do nieruchomości, który stałby na przeszkodzie komunalizacji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła P. SA wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi - pomimo naruszenia przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową przepisów postępowania administracyjnego tj.:

a) art. 6, art. 7, art. 8, art. 16, art. 77, art. 80, 110 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej oraz 141 § 4 K.p.a. poprzez:

- niezebranie i niewyjaśnienie zarówno przez organ I instancji, jak i II instancji wszystkich okoliczności faktycznych sprawy niezbędnych do wydania wyroku,

- niezgromadzenie kompletnego materiału dowodowego,

- błędne zastosowanie normy prawa materialnego do nieustalonego stanu faktycznego i nieuwzględnienie treści urzędowych dokumentów wskazujących na zarząd nieruchomością przez P. S.A. ,

- niewskazanie podstaw prawnych rozstrzygnięcia,

- spełnienia przez nieruchomość przesłanki z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, która wyłącza możliwość wydania w odniesieniu do tej nieruchomości decyzji komunalizacyjnej, a także przerzucenie na P. S.A. skutków braku dokumentacji w archiwach państwowych w sytuacji gdy jedynym podmiotem, który mógł posiadać decyzję o oddaniu nieruchomości w zarząd jest właśnie zainteresowany tym aby taka decyzja nie została odnaleziona, ponieważ dzięki temu uzyskuje prawo własności nieruchomości a następnie dochodzi roszczeń na drodze cywilnej od P. S.A.

- wydanie decyzji administracyjnej stanowiącej sprzeczność z obowiązującą ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. w przedmiocie uwłaszczenia P. S.A. na spornej działce, w sytuacji gdy ostateczna decyzja administracyjna jest wiążąca zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych i związania organu administracji własną decyzją (art. 16 § 1 oraz art. 110 K.p.a.),

b) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. w związku z art. 18 ust. 1,2,4, ustawy komunalizacyjnej poprzez:

- przyjęcie, że został dokładnie wyjaśniony charakter władania przez P. S.A. sporną nieruchomością a nieuwzględniono naniesień istniejących na działce i jej stanu faktycznego,

- przyjęcie, że jedynym środkiem dowodowym na okoliczność przysługiwania tytułu prawnego przez P. S.A. do nieruchomości jest dowód z dokumentu i przyjęcie przez to obowiązywania legalnej teorii dowodów, podczas gdy przepisy ustawy komunalizacyjnej nie regulują postępowania dowodowego w sposób szczególny i tym samym zastosowanie mają ogólne reguły wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego w tym, art. 75 § 1 K.p.a., który przewiduje inne środki dowodowe niż dokument, co zaważyło na wyniku postępowania,

- w związku z powyższym bezpodstawne zobowiązanie P. S.A. do wykazania, iż w dniu 27 maja 1990 r. istniał tytuł prawny zarządu przysługujący przedsiębiorstwu P., który wykluczał komunalizację nieruchomości, w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym brak jest zasady rozkładu ciężaru dowodu i zgodnie z art. 7 K.p.a. to organ powinien podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

- dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, pomimo że skarżący przedstawił dowody potwierdzające, iż w dacie 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała w zarządzie P., które wykonywało zadania publiczne należące do właściwych organów administracji rządowej,

2. art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 107 § 1 K.p.a. poprzez wydanie przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową decyzji o uchyleniu decyzji z dnia [...] marca 2015 r., pomimo tego że w/w decyzja była prawidłowa a orzeczenie KKU zawiera istotne wady, w wyniku wystąpienia których powinno zostać uchylone,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 110 K.p.a. polegające na przyjęciu, że KKU orzekające w przedmiotowej sprawie naruszyło zasadę wyrażona w art. 110 K.p.a. dotyczącą związania organu wydaną przez siebie decyzją poprzez przyjęcie, że nie są związane stanowiskiem Wojewody [...] wyrażonym w uzasadnieniu decyzji uwłaszczeniowej co do ustaleń faktycznych przyjętych przez ten organ za podstawę rozstrzygnięcia, gdy art. 110 K.p.a. wprowadza zasadę związania organu wydaną przez siebie decyzją w znaczeniu proceduralnym,

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 16 § 1 K.p.a. polegające na przyjęciu, że organ orzekający w sprawie komunalizacji nieruchomości naruszył zasadę trwałości decyzji administracyjnych poprzez przyjęcie, że ostateczna decyzja uwłaszczeniowa pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie wydane w przedmiocie komunalizacji,

5. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 156 § 2 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie, iż od dnia doręczenia decyzji uwłaszczeniowej upłynęło ponad dziesięć lat i decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne - tytuł prawny do nieruchomości został przeniesiony na inny podmiot a następnie została sprzedana,

6. naruszenie art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a., tj. zasady praworządności i prawdy obiektywnej, poprzez:

- przyjęcie, iż decyzja uwłaszczeniowa nie ma żadnego wpływu na ocenę, czy nieruchomość pozostawała pod zarządem skarżącej przed dniem 5 grudnia 1990 r., podczas gdy w samej decyzji uwłaszczeniowej wskazano, iż w/w część nieruchomości gruntowej pozostawała w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P. S.A.,

- nieuwzględnienie w decyzji komunalizacyjnej faktu zabudowy nieruchomości, która faktycznie istniała w dacie uwłaszczenia i istnieje do dzisiaj na przedmiotowej nieruchomości.

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 134 § 1 P.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że winien był to uczynić a poprzestał tylko na przytoczeniu wiodącego orzecznictwa bez odniesienia do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy i rozważenia stanowiska zawartego w odmiennych orzeczeniach tego sądu, jak np. wyrok z dnia 12 kwietnia 2016 r. w sprawie I SA/Wa 2279/15,

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie przez Sąd I instancji przyczyn i zasad interpretacji przez KKU pojęć "zarządzać" i "należeć do", które powodują uznanie ich za tożsame, a także braku możliwości powstania zarządu nad nieruchomością na podstawie przepisów prawa, w sytuacji gdy zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, jest taka możliwość. Tym bardziej, że nieruchomość oznaczona jako działka [...] nie należała do organu administracji państwowej stopnia podstawowego na dzień 27 maja 1990 r. a stanowiła mienie ogólnonarodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, a co za tym idzie nie podlegała komunalizacji w związku z art. 34 ust. 1 i art. 34 a ustawy o restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego P.,

3. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1. ustawy komunalizacyjnej poprzez błędne przyjęcie, że z przedmiotowego przepisu wynika, że do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczy ustalenie że danemu podmiotowi nie przysługuje prawo zarządu nieruchomością, zamiast ustalenia i wykazania, że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego,

4. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami w zw. z art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 206 w związku z § 4 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi w ich zarządzie lub użytkowaniu, poprzez błędne przyjęcie że prawo zarządu można wykazać tylko decyzją o oddaniu w zarząd,

5. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej i art. 16 ust. 1, 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "P." oraz 46 ust. 1, 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych poprzez nieuwzględnienie, że przepisy przewidywały wyposażenie przedsiębiorstwa państwowego przez jego organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności i przedsiębiorstwo gospodarowało wydzielonym i nabytym mieniem - w przypadku P. jest to mienie Skarbu Państwa, które stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego,

6. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej i w związku z art. 34 ust. 1 i art. 34 a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego P., poprzez nieuwzględnienie, że nieruchomość będąca własnością Skarbu Państwa, która w dniu 5 grudnia 1990 r. była w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego P. i do której przedsiębiorstwo nie legitymowało się dokumentem o oddaniu w zarząd, stała się z dniem wejścia w życie w/w ustawy z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego P. oraz że jest wyłączona z komunalizacji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Miasto P. wniosło o jej oddalenie i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Istotą skargi kasacyjnej złożonej przez P. S. A. z siedzibą w W. było zakwestionowanie dopuszczalności przyjęcia przez kontrolowany Sąd komunalizacji spornego gruntu z dniem 27 maja 1990 r. na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, a więc przejścia z mocy samego prawa z dniem wejścia w życie tej ustawy, własności mienia ogólnonarodowego należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej na rzecz Miasta P. Oceniając materiał dowodowy postępowania komunalizacyjnego, w którym skarżący nie wykazał tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej działki Sąd I instancji trafnie uznał, poddając ocenie obowiązujące ustawodawstwo w kwestii podstaw do regulowania stanu prawnego nieruchomości, że P. na dzień 27 maja 1990 r. nie legitymowało się tytułem prawnym do gruntu. P. nie przedstawiło aktu potwierdzającego istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej do przedmiotowej nieruchomości. Kontrolowany Sąd w sposób całkowicie uprawniony odwołał się w tym zakresie do regulacji stanowiących o zasadach powstania użytkowania w dacie wskazywanej przez skarżącego kasacyjnie umowy zawartej na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Skarga kasacyjna nie wskazywała na wadliwość rozważań Sądu w zakresie postanowień przepisów art. 10 i art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Przyjąć zatem za Sądem I instancji należało, że literalne brzmienie wskazanych przepisów pozwoliło na skonstruowanie normy w sposób jasny precyzujący rodzaj aktu potwierdzającego istnienie ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości, którym P. się nie legitymowało.

Prawidłowość stanowiska kontrolowanego Sądu odnośnie prawnej formy władania nieruchomością przez P. w kontekście istnienia przesłanek z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej została potwierdzona w uchwałach NSA z dnia 27 lutego 2017 r. (I OPS 2/16) oraz z dnia 26 lutego 2018 r. ( I OPS 5/17). Wynika z nich, iż pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa P. bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. na podstawie wymienionych tam tytułów oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

Za błędne w tej sytuacji uznać należało stanowisko autora kasacji, który wywodził, że przy ustalaniu, czy dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji, nieistotne jest badanie, czy P. przysługiwało prawo zarządu.

Niezasadnie wskazano w skardze kasacyjnej, że przepis art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej stanowi przeszkodę do wydania pozytywnej decyzji w zakresie komunalizacji. Wprawdzie w myśl tego przepisu pewne, określone w nim składniki mienia zostały wyłączone spod komunalizacji z mocy prawa, ale przepis ten nie miał zastosowania w stosunku do Przedsiębiorstwa Państwowego P. Wykonywane przez to Przedsiębiorstwo zadania nie należały do właściwości organów administracji rządowej, władzy państwowej ani sądów. Fakt, że organem założycielskim był minister nie oznaczał jeszcze, że wykonywane przez to Przedsiębiorstwo zadania należały do właściwości organów administracji rządowej. W załączniku do wydanego na podstawie przepisów w/w ustawy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji, powyższe Przedsiębiorstwo nie zostało wymienione. Z tego też powodu wywody zawarte w skardze kasacyjnej odnoszące się do w/w przepisu art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja – Przepisy wprowadzające (...) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r., należało uznać za chybione.

Słusznie Sąd I instancji przyjął, że powoływanie się na przepisy art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowego P. nie może być skuteczne w kontrolowanym postępowaniu komunalizacyjnym Uwłaszczenie na podstawie przepisów ustawy z 2000 r. może dotyczyć wyłącznie mienia, które mogło być potencjalnie skomunalizowane w trybie art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Identyczny pogląd zawarto w wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygnaturze K 30/03, w wyrokach NSA wydanych w sprawach o sygnaturze I OSK 1417/11, I OSK 1475/11, I OSK 1199/10, a także w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 27 lutego 2017 r. podjętej w sprawie o sygnaturze I OPS 2/16.

Wbrew stanowisku autora kasacji w okolicznościach niniejszej sprawy nie mógł skutecznie podważyć kontrolowanego wyroku zarzut odnoszący się do art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prowadzone na jego podstawie postępowanie uwłaszczeniowe, zakończone decyzją z dnia [...] stycznia 1999 r. nie koliduje z przedmiotowym postępowaniem komunalizacyjnym, opartym o art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Postępowanie uwłaszczeniowe zakończone decyzją z 1999 r. toczyło się na podstawie przepisów, które weszły w życie po 27 maja 1990 r. Oznacza to, że decyzja uwłaszczeniowa i decyzja komunalizacyjna nie są tożsame. Zostały wydane na podstawie innych przepisów prawa. W ich świetle fakt uwłaszczenia następuje w późniejszej dacie aniżeli komunalizacja. Z decyzji uwłaszczeniowej nie wynika, by jej podstawą był dokument stwierdzający w formie prawem przewidzianej istnienie prawa zarządu P. w dniu 27 maja 1990 r.

Wadliwie skarga kasacyjna zarzuciła Sądowi I instancji niczym nieuprawnioną akceptację naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 110 K.p.a. poprzez przyjęcie braku związania stanowiskiem wyrażonym w decyzji uwłaszczeniowej z dnia 8 stycznia 1999 r. Wspomniany przepis art. 110 K.p.a. wprowadza związanie organu wydaną przez siebie decyzją w znaczeniu proceduralnym. Przepis ten nie daje podstaw do przyjęcia, że stanowisko wyrażone przez organ w jednej konkretnej sprawie wiąże ten organ także w innych sprawach. Przepis ten mógłby w niniejszej sprawie mieć zastosowanie ale tylko wówczas, gdyby zostało wykazane, że obydwie sprawy powiązane są tym samym stanem prawnym i faktycznym, co nie miało miejsca.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mogło skutecznie podważyć kontrolowanego wyroku wskazanie na naruszenie przepisów ustawy o przedsiębiorstwie państwowym P. Wywody Sądu I instancji w tym względzie zasługiwały na aprobatę. Pozostawały w zgodzie z argumentacją zawartą w uzasadnieniu uchwały podjętej w sprawie I OPS 2/16, z której wynika, że ustawy odnoszące się do P. nie zawierały jakichkolwiek uprawnień o charakterze rzeczowym do nieruchomości. Argumentacja tam zawarta wskazywała również, że zarówno ustawa z 1989 r. jak ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym P., nie ustanawiała w art. 16 uprawnień P. do wydzielonego mienia na zasadzie prawa rzeczowego.

Wobec braku stwierdzenia wadliwości powyżej wskazanych przepisów prawa materialnego za niezasadny uznać należało zarzut naruszenia regulacji zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Wbrew stanowisku autora kasacji w okolicznościach niniejszej sprawy nie było możliwe powołanie się na przepis art. 156 § 2 K.p.a. Kontrolowana decyzja z zakresu komunalizacji nie była wydana w postępowaniu nieważnościowym. Negatywną przesłankę stwierdzenia nieważności można odnieść wyłącznie do decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie mogły znaleźć akceptacji zarzuty naruszenia prawa procesowego, odnoszące się do wadliwości kontrolowanego uzasadnienia, jak i postępowania dowodowego. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, a w razie kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące zostały wyjaśnione. Naruszenie przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. następuje zatem wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia. W przedmiotowej sprawie wadliwości takiej nie stwierdzono.

Jak zaznaczono wyżej kasacja kwestionowała także prawidłowość czynności podjętych w celu ustalenia stanu faktycznego wskazując na ich niekompletność, błędy w zaakceptowanej przez Sąd ocenie materiału dowodowego, a przez to brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy. Podnosząc, że w sprawie nie podjęto koniecznych czynności dowodowych autor kasacji nie sprecyzował dowodów, które zostały pominięte. Nie wskazał by organy miały wiedzę o istnieniu jakiegokolwiek innego dokumentu, poza wskazywaną umową. Nie sposób więc przyjąć, aby podnoszone zarzuty naruszenia prawa procesowego mogły mieć wpływ na wynik postępowania, co jest warunkiem niezbędnym ich skuteczności.

Mając na względzie powyższe orzeczono jak w sentencji, na zasadzie art. 184 P.p.s.a.