Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1779/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 marca 2021 r. sprawy ze skarg M. P. i Rzecznika Praw Obywatelskich na postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...][...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, powołując się na art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a.") w związku z art. 15zzt ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568 ze zm.) oraz art. 10 ust. 1 pkt 2 i art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 59 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. P. z dnia 29 czerwca 2020 r. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] maja 2020 nr [...] r., wymierzającej M. P. karę pieniężną w kwocie 20 000,00 zł za naruszenie w dniu 14 maja 2020 r. obowiązku kwarantanny, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia ww. odwołania, gdyż zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia, określonego w art. 129 § 2 k.p.a., a który nie został przywrócony.

Postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] (dalej jako: "PPIS w [...]", "PPIS") decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...], na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 1 i ust 3 pkt 1 w związku z art. 46b pkt 12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm.), wymierzył M. P. karę pieniężną w kwocie 20.000 zł za naruszenie w dniu 14 maja 2020 r. obowiązku kwarantanny.

Od ww. decyzji M. P. (dalej jako "skarżący") pismem z dnia 30 kwietnia 2020 r. za pośrednictwem PPIS w [...] wniósł odwołanie do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, wnosząc jednocześnie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej jako: "[...] PWIS", "organ") postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] odmówił przywrócenia terminu do złożenia ww. odwołania.

Następnie [...] PWIS postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia ww. odwołania, gdyż zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia, określonego w art. 129 § 2 k.p.a., a który nie został przywrócony.

Organ wskazał, że odwołanie skarżącego z dnia 29 czerwca 2020 r. wpłynęło do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] w dniu 30 czerwca 2020 r. Z kolei decyzję PPIS w [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] bezskutecznie próbowała dostarczyć skarżącemu Komenda Miejska Policji w [...], o czym informował Zastępca Komendanta Komisariatu Policji w [...] pismem podpisanym w dniu 28 maja 2020 r. Następnie przedmiotowa decyzja w dniu 3 czerwca 2020 r. została wysłana do skarżącego za pośrednictwem Poczty Polskiej za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, zgodnie z art. 39 k.p.a. List zawierający ww. decyzję wraz z z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania z dnia [...] maja 2020 r. mimo awizo z dnia 4 czerwca 2020 r. nie został podjęty w terminie. Termin do podjęcia przesyłki z Urzędu Pocztowego to siedem dni licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia o odbiorze przesyłki. Zaś w myśl art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a.: "W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej — vi przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego;". W okresie tych czternastu dni dokonano ponownej - drugiej próby dostarczenia przesyłki (data awizo 12 czerwca 2020 r.) której również skarżący nie odebrał. W związku z tym Kodeks postępowania administracyjnego w art. 44 § 4 stanowi, że cyt.: "Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy". W tym przypadku doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni, licząc od dnia przesłania pierwszego zawiadomienia, które miało miejsce w dniu 4 czerwca 2020 r. czyli ostatnim dniem do złożenia odwołania był 18 czerwca 2020 r. Dowodem powyższych czynności jest koperta adresowana do skarżącego z adnotacjami dokonanymi przez Urząd Pocztowy (pieczątki i informacje opisowe).

Zdaniem organu, biorąc po uwagę wykładnię art. 57 § 1 k.p.a., a także zgodnie z art. 57 § 4, w analizowanej sprawie 14-dniowy termin, uprawniający do wniesienia odwołania upłynął w dniu 18 czerwca 2020 r. Natomiast pismo skarżącego z dnia 29 czerwca 2020 r. zawierające odwołanie wpłynęło do siedziby Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] w dniu 30 czerwca 2020 r. czyli 12 dni po terminie uprawniającym do wniesienia odwołania, wobec czego decyzja stała się ostateczną.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. P., wnosząc o: uchylenie zaskarżonego postanowienia; uznania, że odwołanie jest skuteczne; uwzględnienie wniosku o uchylenie kary w całości i umorzenie postępowania ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Skarżący wskazał, że z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, iż jako stronie przysługiwało mu odwołanie w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2020. Daty awizacji korespondencji zostały wskazane na dzień 4 czerwca 2020 oraz na 12 czerwca 2020, a doręczenie zostało uznane za dokonane po upływie 14 dni licząc od daty pierwszego zawiadomienia tj. 18 czerwca 2020. Skoro datę 18 czerwca 2020 przyjęto jako dokonanie doręczenia decyzji, to od tej daty biegnie termin instruktażowy 14 dniowy na wniesienie odwołania. Ostateczny termin na wniesienie odwołania decyzji wypadał w dniu 2 lipca 2020 i termin ten został dochowany - odwołanie wniesione zostało w dniu 30 czerwca 2020, a więc 12 dni od daty fikcyjnego doręczenia. Wobec powyższych okoliczności przedmiotowe odwołanie wpłynęło w terminie przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego i winno być rozpatrzone.

Skarżący podkreślił, że złożony przez niego wniosek o przywrócenie terminu do odwołania wynikał z nieznajomości przepisów postępowania administracyjnego, jednakże instytucje do których kierowany był ten wniosek powinny tak ważną dla niego kwestię ustalić prawidłowo i rozpatrzeć złożone odwołanie.

Ponadto postawił zarzuty odnoszące się do merytorycznej treści decyzji PPIS w [...] z dnia [...] maja 2020 r.

W odpowiedzi na skargę organ uznał skargę za nieuzasadnioną i wniósł o jej oddalenie.

Sprawa została zarejestrowana pod sygn.. akt VII SA/Wa 1779/20.

Skargę na powyższe postanowienie złożył także Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej jako "Rzecznik", "RPO"), wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Postawił zarzuty:

- naruszenia art. 11 ust. 1 z dnia 24 lipca 2020 r. o zmianie ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 1423 ze zm.) w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U z 2020 r. poz. 695), polegającego na tym, że organ uznał decyzję za złożoną w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia na zasadzie art. 44 § 4 k.p.a., podczas gdy w oparciu o przywołane przepisy, decyzja mogłaby zostać uznana za doręczoną najwcześniej w dniu 3 września 2020 r.;

- naruszenia art. 129 § 2 k.p.a. polegającego na tym, że określony tym przepisem 14 - dniowy termin do wniesienia odwołania nie był liczony przez organ od daty doręczenia decyzji stronie, a od daty złożenia przesyłki z decyzją w placówce pocztowej na zasadzie art. 44 § 1 k.p.a.

Rzecznik, przytaczając treść art. 129 k.p.a. i art. 44 k.p.a. wskazał, że czternastodniowy termin do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej, o którym mowa w art, 129 § 2 k.p.a. rozpoczyna bowiem swój bieg w momencie skutecznego doręczenia pisma stronie postępowania. Zgodnie natomiast z art. 44 § 4 k.p.a. skuteczne doręczenie pisma w warunkach tzw. "fikcji doręczenia", na którą powołuje się organ I i II instancji, następuje w momencie upływu czternastodniowego terminu od dnia złożenia przesyłki w placówce pocztowej. Skoro więc skuteczne doręczenie w ramach "fikcji doręczenia" wg organu miało zostać dokonane 18 czerwca 2020 r., to zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. w zw. z art. 57 § 1 k.p.a. dopiero od tego dnia należałoby liczyć czternastodniowy termin do wniesienia odwołania przez stronę.

Zdaniem RPO organ najwyraźniej uznał natomiast, że bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczął się w dniu następującym po dniu pozostawienia pierwszego zawiadomienia (awizo) i skończył się po upływie 14 dni od tego zdarzenia. Przyjął więc, że termin przechowywania przesyłki w placówce pocztowej, o jakim mowa w art. 44 § 1 punkt 1 k.p.a., jest zarazem terminem odwoławczym - co w oczywisty sposób stanowi rażąco błędną wykładnię wskazywanych przepisów procedury administracyjnej.

W związku z powyższym, zdaniem Rzecznika, w stanie faktycznym sprawy nie mogło być mowy o zakończeniu biegu terminu do wniesienia odwołania od decyzji dla pana M. P. w dniu 18 czerwca 2020 r., skoro do dopiero w tym dniu mogło dojść do skutecznego doręczenia stronie tej decyzji w trybie "fikcji doręczenia". A w konsekwencji czternastodniowy termin do wniesienia odwołania mógł upłynąć dla strony dopiero w dniu 2 lipca 2020 r.

Ponadto Rzecznik, przytaczając treść z art. 98 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, w brzmieniu obowiązującym do 20 sierpnia 2020 r., wskazał, że doręczanie pism urzędowych przez organy administracji publicznej na zasadzie "fikcji", zostało wykluczone w okresie epidemii korona wirusa. Nie mogło tu zatem dojść do pozostawienia pisma w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia, o jakim mowa w art. 44 § 4 k.p.a., czyli tzw. "fikcji doręczenia". Zdaniem RPO doręczenie decyzji w tym trybie w świetle prawa nie nastąpiło we wskazywanej przez dacie 18 czerwca 2020 r. Decyzja nie weszła więc w tym dniu do obrotu prawnego. Nie może być więc mowy o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania przez M. P. ze względu na przeminięcie tej daty. Nieskuteczne doręczenie zastępcze w ogóle nie powoduje rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania od decyzji.

Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 1780/20.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Postanowieniem z dnia 31 marca 2021 r. sygn.. akt VII SA/Wa 1780/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.) połączył sprawę o sygn. akt VII SA/Wa 1780/20 ze sprawą o sygn. akt VII SA/Wa 1779/20 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i postanowił prowadzić je dalej pod sygnaturą VII SA/Wa 1779/20.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Podstawę prawną zaskarżonego w sprawie postanowienia [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przytoczony art. 134 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do przeprowadzenia postępowania wstępnego polegającego na podjęciu czynności mających na celu ustalenie, czy wniesiony środek zaskarżenia (odwołanie, zażalenie) jest dopuszczalny oraz, czy został wniesiony z zachowaniem terminu. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia, czy też stwierdzenie jego wniesienia po terminie zobowiązuje organ do zachowania przewidzianego w ww. art. 134. W takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia nie jest możliwe, prowadziłoby bowiem do wydania orzeczenia (decyzji lub postanowienia – w przypadku zażalenia) dotkniętego wadą nieważności (tj. rażącym naruszeniem prawa, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Odnosząc się do uregulowanej w art. 134 k.p.a. instytucji stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania podkreślić należy, że w myśl art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie. Jednym z warunków skutecznego skorzystania z powyższego środka zaskarżenia jest zachowanie terminu wskazanego w art. 129 § 2 k.p.a. tj. czternaście dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Termin określony w tym przepisie jest terminem prekluzyjnym, a zatem jego uchybienie powoduje, że wniesienie odwołania podjęte przez stronę po jego upływie jest bezskuteczne. Oznacza to, że postanowienie wydane w trybie art. 134 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania, zamyka postępowanie odwoławcze. Jednocześnie konsekwencją wniesienia odwołania po upływie 14 – dniowego terminu, zgodnie z art. 134 k.p.a., jest obowiązek stwierdzenia przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Podnieść również należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 21 marca 1997 r., SA/Łd 2990/95, Lex nr 29079). W związku z tym stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu rozpoznającego odwołanie. Wydanie orzeczenia w trybie art. 134 k.p.a. kończącego postępowanie w sprawie winno być poprzedzone bezspornymi ustaleniami w zakresie prawidłowości i daty doręczenia stronie skarżącej rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 947/11 LEX nr 1121796), prawidłowego ustalenia datę wniesienia przez stronę odwołania (vide: wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2020 r. sygn. akt 1700/19, LEX nr 3056217) jak też ustaleniami co do tego, czy strona skarżąca przekroczyła termin określony w art. 129 § 2 k.p.a. (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1683/05 LEX nr 220055).

W niniejszej sprawie z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzję PPIS w [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] przesłano na adres skarżącego w dniu 3 czerwca 2020 r. Decyzję, po uprzednim dwukrotnym awizowaniu w dniu 4 czerwca 2020 r. i w dniu 12 czerwca 2020 r., z uwagi na fakt, iż nie została podjęta w terminie, urząd pocztowy zwrócił w dniu 19 czerwca 2020 r. do PPIS w [...] (k. 7 akt administracyjnych – koperta w której przesłano decyzję).

W dniu 23 czerwca 2020 G. P., pełnomocnik skarżącego w postępowaniu administracyjnym, zapoznała się z treścią decyzji (k. 9-10 akt administracyjnych). Skarżący w dniu 30 czerwca 2020 r. złożył do PPIS pismo z dnia 29 czerwca 2020 r. zawierające odwołanie od ww. decyzji (k.12 akt administracyjnych – prezentata na pierwszej stronie odwołania).

Jak słusznie wskazał Rzecznik, podstawowym sposobem doręczania pism w postępowaniu administracyjnym, jest doręczenie bezpośrednie stronie (lub jej pełnomocnikowi strony) w jej mieszkaniu, miejscu pracy, lokalu organu administracji publicznej, lub też w każdym miejscu, gdzie stronę można zastać - co wynika z art. 42 § 1 - § 3 k.p.a. W następnej kolejności Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje doręczenie zastępcze — dorosłemu domownikowi, sąsiadowi strony lub dozorcy domu, za pokwitowaniem, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi, o czym stanowi art. 43 k.p.a. Dopiero w razie niemożności doręczenia pisma bezpośrednio stronie, lub w trybie zastępczym, w grę wchodzi tzw. "fikcja doręczenia", o czym stanowi art. 44 k.p.a. W myśl tego przepisu w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 - operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 2188) przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego, bądź pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (§ 1 pkt 1 i 2). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty zawiadomienia (§ 3). Zgodnie zaś z § 4 art. 44 k.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że przepis art. 44 k.p.a. ustanawiając zastępczy tryb doręczenia korespondencji umożliwia przyjęcie fikcji prawnej, że pismo, którego adresat nie odebrał z placówki pocztowej lub z urzędu gminy (miasta) w określonym terminie, zostało doręczone z upływem ostatniego dnia terminu. Innymi słowy, zastępcza forma doręczenia pism przewidziana w art. 44 k.p.a. rodzi domniemanie prawne, że pismo zostało doręczone adresatowi. Domniemanie to może zostać obalone, gdy adresat udowodni, że mimo zastosowania zastępczej formy doręczenia pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych. Co ważne, domniemanie prawne, o jakim mowa w art. 44 § 4 k.p.a., rodzi wyłącznie prawidłowo dokonane doręczenie zastępcze.

W świetle brzmienia art. 44 § 4 i § 1 k.p.a. nie budzi wątpliwości, że skutek w postaci rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania należy wiązać z upływem 14 dni od dnia pozostawienia w skrzynce odbiorczej strony pierwszego "awizo" (np. vide: wyrok NSA z dnia 16 lipca 2020 r. sygn. akt OSK 3233/19, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 187/19, cbois).

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organ dokonał całkowicie błędnej wykładni art. 44 k.p.a. uznając, że data pozostawienia w skrzynce odbiorczej adresata decyzji pierwszego awizo stanowi początek biegu 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania. Otóż jak już wyżej wskazano, dopiero upływ 14 dni od daty pozostawienia w skrzynce pocztowej pierwszego "awizo" daje początek biegu 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania. W okolicznościach niniejszej sprawy w związku z tym, że pierwsze "awizo" pozostawiono w skrzynce odbiorczej skarżącego w dniu 4 czerwca 2020 r., skuteczne doręczenie decyzji o karze administracyjnej nastąpiło w dniu 18 czerwca 2020 r., a tym samym termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 2 lipca 2020 r. Skarżący odwołanie złożył w dniu 30 czerwca 2020 r., a więc z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a.

Należy przyznać także rację Rzecznikowi, że zgodnie z art. 98 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, w brzmieniu obowiązującym do 20 sierpnia 2020 r. (a więc w dacie doręczenia ww. decyzji skarżącemu) doręczanie pism urzędowych przez organy administracji publicznej na zasadzie "fikcji", zostało wykluczone w okresie epidemii korona wirusa.

Do momentu nowelizacji , art. 98 stanowił bowiem, że:

1. Nieodebranych pism podlegających doręczeniu za potwierdzeniem odbioru przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe, których termin odbioru określony w zawiadomieniu o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru przypadał w okresie stanu zagrożenia epidemicznego łub stanu epidemii, nie można uznać za doręczone w czasie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii oraz przed upływem 14 dni od dnia zniesienia tych stanów.

2. Przepisu ust. 1 nie stosuje się do:

1) postępowań w sprawach, o których mowa w art. 15f ust. 9 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych;

2) postępowań, o których mowa w dziale IIIB ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.);

3) kontroli podatkowej, kontroli celno-skarbowej oraz postępowań podatkowych, jeżeli kontrole lub postępowania te wiążą się z podejrzeniem popełnienia przestępstwa lub przestępstwa skarbowego;

4) przesyłek wysyłanych do ani wysyłanych przez:

a) sądy i Trybunały,

b) prokuraturę i inne organy ścigania,

c) komornika sądowego.

Dopiero od dnia 20 sierpnia 2020 r., w katalogu wyłączeń ust. 2 art. 98 znajdują się przesyłki wysyłane do i przez organ administracji publicznej (obecny ust. 2 punkt 4 lit. d art. 98 ustawy). Jednocześnie, zgodnie zawartymi w ustawie nowelizującej przepisami przejściowymi (art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2020 r.), przesyłki, o których mowa w art. 98 ust. 2 pkt 4 lit. d uznaje się za doręczone z upływem 14 dni od daty wejścia w życie ustawy. Oznacza to, że w odniesieniu do wydanej w sprawie decyzji, skutek doręczenia nastąpić mógłby najwcześniej w dniu 3 września 2020 r.

Sąd w pełni podziela stanowisko RPO, że w świetle wyżej zacytowanego przepisu nie mogło tu zatem dojść do pozostawienia pisma w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia, o jakim mowa w art. 44 § 4 k.p.a., czyli tzw. "fikcji doręczenia", Doręczenie decyzji w tym trybie w świetle prawa nie nastąpiło we wskazywanej przez organ dacie 18 czerwca 2020 r. Decyzja nie weszła więc w tym dniu do obrotu prawnego. Jednakże także słusznie Rzecznik wskazał, że skuteczne doręczenie nastąpiło w dniu 23 czerwca 2020r., kiedy to pełnomocnik skarżącego zapoznał się po raz pierwszy z treścią tej decyzji (co nie jest kwestionowane także przez organ). W związku z tym, należy przyjąć, iż skuteczne doręczenie decyzji nastąpiło w trybie art. 42 § 2 k.p.a., w lokalu organu administracji publicznej, a tym samym brak jest konieczności ponownego wysyłania do skarżącego decyzji PPIS z dnia [...] maja 2020 r. i konieczności złożenia przez skarżącego odwołania od już prawidłowo doręczonej decyzji. Odwołaniu skarżącego z dnia 29 czerwca 2020 r. należy nadać bieg.

Odnosząc się do zarzutów skargi M. P. dotyczących merytorycznej treści decyzji PPIS w [...] z dnia [...] maja 2020 r., wskazać należy, że postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania nie ma charakteru merytorycznego, lecz jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie nie może zostać rozpoznane. Przedmiot badania Sądu ograniczał się zatem jedynie do skontrolowania legalności orzeczenia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, natomiast nie obejmował oceny co do podniesionych w skardze innych zarzutów.

W niniejszej sprawie naruszono art. 134 k.p.a. e zw. z art. a129 § 2 i art. 144 k.p.a. oraz art. 98 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (w brzmieniu obowiązującym do 20 sierpnia 2020 r.)

Biorąc pod uwagę wcześniejsze rozważania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylono zaskarżone postanowienie.