Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2003/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 4, art. 51 ust. 1, art. 71 ust. 3, art. 61
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 185 par. 1, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50 ust. 1 i art. 71 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2004 nr 93 poz 888
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon Sędzia del. WSA Jarosław Wichrowski Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Syndyka Masy Upadłości [...] Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 66/10 w sprawie ze skargi Syndyka Masy Upadłości [...] Spółki z o.o. w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania obiektu oraz nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej budynku 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Syndyka Masy Upadłości [...] Spółki z o.o. w W. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 66/10, oddalił skargę Syndyka Masy Upadłości [...] Spółki z o.o. w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] listopada 2009 r., Nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania obiektu oraz nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej budynku.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., po rozpatrzeniu zażalenia syndyka masy upadłości [...] Spółki z o.o. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] września 2009 r. nr [...]:

1) wstrzymujące użytkowanie obiektu budowlanego – budynku typu "LIPSK", zlokalizowanego na działkach gruntu nr ewid. [...], [...] i [...], położonych w L. przy ul. [...], w części obejmującej parter oraz III, IV, V piętro,

2) nakładające obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia, ekspertyzy technicznej opisanego wyżej budynku w zakresie zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych oraz wielkości i układu obciążeń wraz z uzgodnieniami, pozwoleniami i opiniami wymaganymi przepisami odrębnymi; z zastrzeżeniem, iż ekspertyza ta winna zawierać propozycje rozwiązania ujawnionych problemów, usunięcia wad i zagrożeń, a także stwierdzonych nieprawidłowości oraz winna być wykonana przez osoby posiadające uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiednich specjalnościach

– utrzymał powyższe postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że na działkach nr ewid. [...], [...] i [...], położonych w L. przy ul. [...], zlokalizowany jest budynek typu "LIPSK", który wybudowany został w 1989 r. na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 1983 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Zakładów [...] w L. W oparciu o dostarczoną przez syndyka dokumentację techniczną obiektu ustalono, iż na poszczególnych kondygnacjach zaprojektowano:

a) parter – m. in.: kuchnia, stołówka, hall, klub, bufet, pokój śniadań, chłodnia, szatnia, wentylatornia, kotłownia, magazyny (m. in. żywności),

b) I piętro – m. in.: sala wystawowa, sekretariat dyrekcji, pokój gościnny, gabinet radcy prawnego, hala maszyn i kancelaria, przychodnia zdrowia, poczekalnia, rejestracja, gabinety lekarskie przychodni, laboratoria, szatnia i sanitariaty,

c) II piętro – m. in.: pomieszczenia biurowe (administracyjne i konstruktorów) hala maszyn, sala wystawowa, laboratoria,

d) III piętro – m. in.: 8 pomieszczeń księgowości, pomieszczenie herbaciarki, pomieszczenie kasy, 13 pomieszczeń związanych z różnymi działami firmy "U.", 2 łazienki,

e) IV piętro – mieszkania rotacyjne, hotel robotniczy,

f) V piętro – mieszkania rotacyjne, hotel robotniczy.

Decyzją z dnia [...] listopada 1998 r. nr [...], po rozpatrzeniu sprawy samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia jadalni na magazyn, udzielono R. Sp. z o.o. w L. pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania części parterowej budynku "LIPSK" na magazyn wyrobów gotowych.

Podczas kontroli w dniu 16 kwietnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. ustalił, że obecnie na parterze budynku znajdują się pomieszczenia handlowo-usługowe oraz magazyn wyrobów gotowych, na I piętrze i części II piętra są pomieszczenia biurowe – częściowo nieużytkowane. Na części kondygnacji drugiej oraz kondygnacjach: trzeciej, czwartej i piątej znajdują się mieszkania, w których mieszkają 62 rodziny.

W tej sytuacji prawidłowo organ pierwszej instancji na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego wymienionym na wstępie postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. nr [...] wstrzymał użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego w części obejmującej parter oraz piętra III, IV, V oraz nałożył obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia, ekspertyzy technicznej omawianego budynku w zakresie zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, warunków pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych oraz wielkości i układu obciążeń wraz z uzgodnieniami, pozwoleniami i opiniami wymaganymi przepisami odrębnymi.

Organ drugiej instancji podkreślił, że prowadzenie działalności polegającej m.in. na wynajmowaniu pomieszczeń mieszkalnych oraz pomieszczeń handlowych różnym osobom bądź podmiotom gospodarczym, jest bowiem działalnością zmieniającą warunki bezpieczeństwa pożarowego, warunki pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość i układ obciążeń, a więc stanowi zmianę sposobu użytkowania, o której mowa w art. 71 Prawa budowlanego.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył syndyk masy upadłości [...] Spółki z o.o., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Postanowieniu temu strona skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, to jest:

1) art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a., poprzez stwierdzenie, iż w rozpoznawanej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku typu "LIPSK", położonego w L. przy ul. [...], z obiektu biurowo-socjalnego na mieszkalny wielorodzinny i handlowo-usługowy,

2) art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, poprzez wydanie postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, mimo, iż postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na upływ dwumiesięcznego terminu od daty doręczenia postanowienia o wstrzymaniu użytkowania.

Zdaniem strony skarżącej, brak jest podstaw do przyjęcia, że omawiany obiekt jest użytkowany niezgodnie z jego przeznaczeniem, gdyż projekt instalacyjny dopuszczał wykorzystywanie części budynku na tzw. "mieszkania rotacyjne", co odpowiada obecnemu wykorzystywaniu tych pomieszczeń na cele mieszkaniowe, w ramach umów najmu. Organy nadzoru budowlanego błędnie stwierdziły również, że wykorzystanie pomieszczeń parteru na cele użytkowe pozostaje w sprzeczności z ich przeznaczeniem założonym w projekcie technicznym zamiennym architektoniczno-konstrukcyjnym zleconym dnia 14 stycznia 1985 r.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Sąd wskazał, że w świetle art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Zmiana przeznaczenia i sposobu użytkowania obiektu typu "LIPSK" z biurowo-socjalnego na mieszkalny wielorodzinny i handlowo-usługowy doprowadziła do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, jak również w zakresie zmiany wielkości i układu obciążeń.

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że użytkowanie przewidzianych według zapisów projektu budowlanego pomieszczeń biurowych położonych na III piętrze przedmiotowego budynku jako lokali mieszkalnych prowadzi do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych oraz w zakresie zmiany wielkości i układu obciążeń.

Również zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń zaprojektowanych jako mieszkania rotacyjne i hotel robotniczy na IV i V piętrze tego budynku na pomieszczenia mieszkaniowe służące zamieszkiwaniu rodzin wyczerpuje przesłanki określone w powołanym art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Sąd zwrócił uwagę, iż jakkolwiek przewidziane w projekcie pomieszczenia hotelu robotniczego i "mieszkania rotacyjne" służyły zamieszkiwaniu osób, to sposób użytkowania tych pomieszczeń był zdecydowanie inny niż obecnie. Jak wynika z ustaleń organów administracji w omawianym budynku zamieszkują aktualnie 62 rodziny, liczące łącznie około 180 osób. Stałe zamieszkiwanie tych osób wiąże się nie tylko z przebywaniem tak dużej grupy osób w sposób systematyczny w opisanym budynku, ale również z codziennym przygotowywaniem regularnych posiłków w ramach poszczególnych gospodarstw domowych. Okoliczność ta ma istotne znaczenie w tej sprawie, albowiem według projektu budowlanego znajdująca się na IV i V piętrze część mieszkalna przeznaczona na hotel robotniczy i mieszkania rotacyjne uzupełniona była o znajdujące się na najniższej kondygnacji: kuchnię, stołówkę, klub, bufet, pokój śniadań itp. Sposób wykorzystania pomieszczeń mieszkalnych przez osoby zamieszkujące doraźnie w opisanych wyżej mieszkaniach rotacyjnych i hotelu robotniczym odbiegał od typowego wykorzystania mieszkań przez rodziny, szczególnie w zakresie użytkowania pomieszczeń kuchennych. Mieszkańcy hotelu robotniczego z reguły nie przygotowywali całodziennych posiłków przy użyciu kuchenek gazowych lub elektrycznych, korzystając z posiłków poza miejscem zamieszkania, a przede wszystkim ze znajdującej się na parterze budynku stołówki. Oznacza to, że aktualny sposób użytkowania pomieszczeń położonych na IV i V piętrze omawianego budynku doprowadził co najmniej do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, co stanowi zmianę sposobu użytkowania, o jakiej mowa w powołanym art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

W ocenie Sądu także użytkowanie pomieszczeń znajdujących się na parterze przeznaczonych na kuchnię, stołówkę, hall, klub, bufet, pokój śniadań, chłodnię, szatnie, wentylatorownię, kotłownię, magazyny (w tym magazyn ziemniaków, spiżarnia itp.) jako pomieszczenia handlowe-usługowe oraz magazyn wyrobów gotowych odpowiada przesłankom określonym w powołanym przepisie ustawy Prawo budowlane.

W myśl art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) przepisu art. 71a ustawy Prawo budowlane nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem 31 maja 2004 r. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), to jest w brzmieniu obowiązującym przed dniem 31 maja 2004 r., powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako: "ustawa".

Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu.

W myśl art. 71 ust. 3 ustawy w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 4 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem użytkowanie obiektu (lub jego części), który był użytkowany bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie. W postanowieniu tym można nałożyć obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia ocen technicznych bądź ekspertyz. Postanowienie o wstrzymaniu użytkowania obiektu budowlanego traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50 a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 ustawy.

W świetle powołanych wyżej przepisów ustawy zmiana sposobu użytkowania omawianego budynku, dokonana przed dniem 31 maja 2004 r., wymagała decyzji organu właściwego o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, iż decyzja taka nie została wydana. Prawidłowo zatem organ pierwszej instancji, na podstawie powołanych przepisów, wstrzymał użytkowanie przedmiotowego budynku w części obejmującej parter oraz III, IV, V piętro oraz nałożył obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia, ekspertyzy technicznej opisanego wyżej budynku w zakresie zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych oraz wielkości i układu obciążeń wraz z uzgodnieniami, pozwoleniami i opiniami wymaganymi przepisami odrębnymi, wskazując, iż ekspertyza ta winna zawierać propozycje rozwiązania ujawnionych problemów, usunięcia wad i zagrożeń, a także stwierdzonych nieprawidłowości oraz winna być wykonana przez osoby posiadające uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiednich specjalnościach.

Sąd wskazał, iż organy administracji nie naruszyły przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy te przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami wynikającymi z powołanych przepisów i prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do wydania decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 4 ustawy, z uwagi na upływ 2-miesięcznego terminu od daty doręczenia postanowienia o wstrzymaniu użytkowania. Z akt administracyjnych znajdujących się w aktach sprawy o sygn. akt II SA/Lu 180/10 wynika, iż decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy, PINB w L. nakazał stronie skarżącej zaniechanie użytkowania obiektu budowlanego – części budynku typu "LIPSK" (sześciokondygnacyjnego), to jest parteru przeznaczonego na cele handlowo-usługowe oraz III, IV, V piętra przeznaczonych na cele mieszkalne. Decyzja ta została wydana z zachowaniem terminu dwóch miesięcy od dnia doręczenia stronie skarżącej wymienionego na wstępie postanowienia organu pierwszej instancji, co miało miejsce w dniu 9 września 2009 r., a zatem postanowienie z dnia [...] września 2009 r. nie utraciło swej ważności.

Bezpodstawny jest również zarzut naruszenia przepisów art. 6, art. 8 i art. 9 k.p.a., poprzez wadliwe stwierdzenie, iż w rozpoznawanej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku typu "LIPSK", położonego w L. przy ul. [...], z obiektu biurowo-socjalnego na mieszkalny wielorodzinny i handlowo-usługowy.

Organy administracji nie naruszyły w/w przepisów, gdyż prawidłowo ustaliły, że w rozpoznawanej sprawie doszło do nielegalnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu. Sąd nie dopatrzył się również z urzędu naruszeń tych przepisów, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. - skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Syndyk Masy Upadłości [...] Spółki z o.o. w W., zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o uchylenie go w całości, zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

Skarżący powyższemu wyrokowi zarzucił:

1/ naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a. ), tj. art. 50 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, iż "wydanie decyzji" w rozumieniu tego przepisu dotyczy samego sporządzenia i podpisania przez organ rozstrzygnięcia w tej formie i nie wymaga także jego doręczenia stronie w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia uprzednio wydanego postanowienia o wstrzymaniu użytkowania;

2/ naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c w zw. z art. 1 § 1 i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nie uchylenie postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. pomimo rażącego naruszenia przez ten organ w niniejszej sprawie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 oraz 80 k.p.a. i utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji, w sytuacji, gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w żaden sposób nie wynika, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane pomieszczeń zlokalizowanych w budynku typu "LIPSK" w L.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w niniejszej sprawie, doręczenie decyzji nakazującej zaniechanie użytkowania części obiektu miało miejsce w dniu 13 listopada 2009, podczas gdy postanowienie wstrzymujące użytkowanie strona otrzymała w dniu 9 września 2009r.

Zdaniem skarżącego błędne jest przyjęcie, że "wydanie decyzji" w rozumieniu przepisu art. 50 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane dotyczy samego sporządzenia i podpisania przez organ rozstrzygnięcia w tej formie i nie wymaga także jego doręczenia stronie w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia uprzednio wydanego postanowienia o wstrzymaniu użytkowania. W ocenie strony skarżącej takie rozumienie tego przepisu pozwala organowi uchronić się przed konsekwencjami polegającymi na utracie ważności ww. postanowienia. Organ może bowiem dowolnie oznaczyć datę na swojej decyzji, tak by nie przekroczyć wyznaczonego przez ustawę dwumiesięcznego terminu, skutkiem czego norma prawna zawarta w tym przepisie jest w praktyce martwa, co pozostaje w sprzeczności z ratio legis przepisu. Dopiero po doręczeniu decyzji, które czyni ją wiążącą dla stron, zasadne byłoby przyjęcie, że zachowany został termin wyznaczony w art. 50 ust. 4. W tej sytuacji niezasadnie WSA w Lublinie przyjął, że postanowienie wstrzymujące użytkowanie nie utraciło ważności.

Skarżący podkreślił, że WSA w Lublinie, oddalając skargę, nie dostrzegł naruszeń przepisów postępowania jakich dopuściły się organy administracyjne, polegających na przyjęciu za udowodnione okoliczności rzekomej zmiany sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 Prawa budowlanego, tj. iż prowadzi się w nim działalność zmieniającą warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno — sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość i układ obciążeń, w sytuacji gdy w zgromadzonym materiale brak jest jednoznacznych dowodów uzasadniających takie twierdzenie. Znamienne jest, że organy te jednocześnie nakładają na syndyka obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej budynku w zakresie zmiany tychże warunków. Nie sposób jest bowiem wywnioskować, czy organy ustaliły już (a jeżeli tak to na jakiej podstawie) że doszło do zmiany warunków bezpieczeństwa, czy też dopiero ma to zostać ustalone przez ekspertów.

Skarżący stwierdził, że nie ma żadnej faktycznej różnicy pomiędzy zamieszkiwaniem ludzi w mieszkaniu, które ma status "mieszkania rotacyjnego" (kiedyś) oraz zamieszkiwaniem ludzi w mieszkaniu na podstawie umowy cywilnoprawnej (obecnie). Pojęcie mieszkania rotacyjnego wykształciła praktyka pod rządami dawnego prawa lokalowego. Aktualnie odpowiednikiem tego stanu są jednolite przepisy regulujące najem. Zdaniem skarżącego niezrozumiałe zatem jest na jakiej podstawie WSA w Lublinie przyjął, że "... mieszkańcy hotelu robotniczego z reguły nie przygotowywali całodziennych posiłków przy użyciu kuchenek gazowych lub elektrycznych, korzystając z posiłków poza miejscem zamieszkania...". Na podstawie takich dowolnych wniosków, nie znajdujących żadnego potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, WSA w Lublinie wywiódł, że doprowadziło to "... co najmniej do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego...".

Zakres korzystania z mieszkania rotacyjnego jest identyczny z zakresem korzystania z mieszkania na podstawie umowy najmu. Skarżący podał, że wszystkie umowy najmu dotyczące lokali w budynku przy ul. [...] są umowami na czas oznaczony, z reguły zawartymi na okresy roczne.

Skarżący podniósł, że ani organy obu instancji, ani także WSA w Lublinie nie wskazały w oparciu o jakie dowody przyjęte zostało, że aktualne wykorzystanie pomieszczeń parteru jest niezgodne z ich przeznaczeniem założonym w projekcie technicznym zamiennym architektoniczno – konstrukcyjnym, zleconym dnia 14 stycznia 1985 r. W ocenie skarżącego nie ma istotnej różnicy pomiędzy obecnym a założonym sposobem wykorzystania pomieszczeń parteru, a tym samym bezpodstawne są twierdzenia PINB o samowolnej zmianie sposobu użytkowania tej części obiektu "LIPSK".

Nadto, jak było wskazywane w skardze, wstrzymano użytkowanie parteru budynku w całości, w sytuacji gdy PINB w L. (WINB również podtrzymuje to stanowisko) stwierdza, że obecnie na parterze znajdują się także pomieszczenia magazynowe, a więc pomieszczenia przewidziane w projekcie, na który powołują się organy obu instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie.

W pierwszej kolejności rozpoznania wymagał zarzut błędnej wykładni art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, gdyż rozumienie niniejszego przepisu determinuje ocenę zasadności prowadzenia postępowania i merytorycznego orzekania przez organy nadzoru budowlanego. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący "wydanie decyzji" utożsamia z jej doręczeniem stronie. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym sprawę, nie podziela tego poglądu. Przepis art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego nie uzależnia ważności postanowienia ( w przypadku rozpoznawanej sprawy postanowienia o wstrzymaniu użytkowania) od doręczenia stronie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1. Dla zachowania ważności postanowienia wstrzymującego użytkowanie (wydanego w oparciu o art. 71 ust. 3 w zw. z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 31 maja 2004 r.) konieczne jest podjęcie przez właściwy organ decyzji przed upływem 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia. Omawiany przepis nie zawiera warunku doręczenia stronie decyzji we wskazanym w nim terminie. Termin, o którym mowa w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego jest terminem prawa materialnego, co dodatkowo przemawia za rozumieniem pod pojęciem "wydania decyzji" jej podjęcie a nie doręczenie. Z tych względów zarzut naruszenia art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego nie mógł zostać uznany za zasadny.

Zasadnym natomiast okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.. Sąd pierwszej instancji zaakceptował bowiem przyjęte przez organy nadzoru budowlanego ustalenia stanu faktycznego, które nie stanowią dostatecznej podstawy pozwalającej na rozstrzygnięcie sprawy.

Przede wszystkim należy mieć na względzie, że nie każdy przypadek podjęcia w obiekcie budowlanym określonej działalności, innej od dotychczasowej, stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu, wymagającą pozwolenia właściwego organu. Z treści art. 71 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2004 r., wynika bowiem, że pozwolenie na zmianę użytkowania było konieczne tylko wtedy, gdy powstały skutki, które mogły naruszyć obowiązujące warunki użytkowania. Należy odnotować, że stosownie do art. 61 Prawa budowlanego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany użytkować obiekt zgodnie z jego przeznaczeniem. Przeznaczenie obiektu budowlanego wynika zaś z pozwolenia na budowę, jak również z innych dokumentów na podstawie których obiekt wykonano, do których należy projekt budowlany. Bezsporne w sprawie jest, że zgodnie z projektem budowlanym na IV i V piętrze zaprojektowano mieszkania rotacyjne, hotel robotniczy. Aktualnie mieszkania znajdujące się na tych kondygnacjach wynajmowane są na podstawie umów najmu. Jak wynika ze znajdujących się w aktach administracyjnych arkuszy projektowych, przedstawiających IV i V kondygnację, zaprojektowane mieszkania składały się z dwóch pokoi, kuchni i łazienki. Wobec tego ocena Sądu pierwszej instancji, odnosząca się do sposobu wykorzystania pomieszczeń mieszkalnych w okresie funkcjonowania obiektu w części omawianych kondygnacji jako hotelu robotniczego, w szczególności dotycząca zakresu użytkowania pomieszczeń kuchennych jest dowolna, zupełnie oderwana od zawartości dowodowej akt administracyjnych. Sąd w istocie rzeczy domniemuje, jaki mógł być uprzedni sposób użytkowania części mieszkalnej obiektu budowlanego, pomijając jednocześnie, że w hotelach robotniczych zamieszkiwały również całe rodziny.

W istocie w rozpoznawanej sprawie nie doszło do jednoznacznego ustalenia uprzedniego sposobu użytkowania kondygnacji IV i V, bez których to ustaleń nie jest możliwa ocena, czy aktualny sposób użytkowania tej części obiektu budowlanego stanowi zmianę wymagającą pozwolenia właściwego organu. Ocena czy doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku w części IV i V kondygnacji musi również uwzględniać dokumentację projektową, której elementy znajdują się w aktach administracyjnych, która nie była przedmiotem analizy organów nadzoru budowlanego. Dopiero kompleksowe ustalenia pozwolą na dokonanie oceny czy doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku w części IV i V kondygnacji, jaki jest jej charakter, tj. czy powoduje ona skutki o charakterze przewidzianym w art. 71 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Również niewystarczające są ustalenia organów nadzoru budowlanego dotyczące części parterowej budynku. Organy wskazały, że na parterze między innymi zaprojektowano pomieszczenia magazynów. Aktualnie na parterze znajduje się magazyn wyrobów gotowych. Zasadnie w związku z tym wskazuje skarżący na brak wyjaśnienia powodów wstrzymania użytkowanie całej części parterowej budynku mimo tego, że część jest wykorzystywana jako pomieszczenia magazynowe, a tego typu pomieszczenia były przewidziane w projekcie budowlanym. W tym miejscy godzi się odnotować, że zmiana rodzaju prowadzonej w obiekcie budowlanym działalności gospodarczej wymaga zezwolenia właściwego organu tylko wtedy, gdy wiąże się ze zmianą warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego, powodziowego lub pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych lub ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. Dlatego też rzeczą organu jest wykazanie co zadecydowało, że uznał, iż aktualny sposób użytkowania części magazynowej powoduje skutki o wskazanym wyżej charakterze.

Nadto w kontekście zmiany użytkowania całości parteru budynku organy nie wyjaśniły poruszanej w toku postępowania administracyjnego kwestii przeznaczenia pomieszczeń parteru założonego w projekcie technicznym zamiennym zleconym dnia 14 stycznia 1985 r. Przede wszystkim w ogóle nie wyjaśniono co to jest za projekt, czy i jaki ma związek z budynkiem typu "LIPSK", którego użytkowanie stanowi przedmiot niniejszej sprawy.

Nadto trzeba podkreślić potrzebę dokonania przez Sąd pierwszej instancji analizy, czy organy nadzoru budowlanego w sposób prawidłowy ustaliły datę zmiany użytkowania poszczególnych części obiektu budowlanego. Z zeznań, przesłuchanego w toku postępowania administracyjnego w charakterze świadka, W. N. wynika bowiem, że do 30 czerwca 2005 r. na V piętrze prowadził hotel ogólnodostępny. Jest to istotna kwestia, gdyż w związku z regulacją art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, o tym jakie przepisy będą miały zastosowanie decyduje okoliczność, czy do zmiany użytkowania obiektu lub jego części doszło przed dniem 31 maja 2004 r. Dlatego istotne jest ustalenie, w przypadku rzeczywistej zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, w jakiej dacie doszło do tej zmiany w odniesieniu do każdej z części obiektu, jeżeli zmiany nie nastąpiły w tym samym czasie.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a..