Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 376/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6552
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 77 par. 1,  art. 75 par. 1,  art. 78 par. 1,  art. 11,  art. 107 par. 3,  art. 136
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Michał Sikorski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] lutego 2008 r., Nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącej spółki kwotę 5617 (pięć tysięcy sześćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2008 roku nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. orzekł o przyznaniu dla "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej jako "wnioskodawczyni", "spółka", "skarżąca" ) płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za 2006 rok w pomniejszonej wysokości. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2003r., Nr 229, poz. 2273 ze zm. ), art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dziennik Urzędowy L 141, z 30/04/2004 – dalej jako rozporządzenie nr 796/2004), § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich ( Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.., dalej jako rozporządzenie rolnośrodowiskowe ) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego ( tj. Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zmianami, dalej jako kpa ). Płatność została przyznana w łącznej wysokości [...] zł, w tym z tytułu pakietu P01 – utrzymanie łąk ekstensywnych [...] zł w ramach wariantu P01b ( półnaturalne łąki dwukośne ) oraz z tytułu pakietu rolnictwo ekologiczne S02 w ramach wariantu S02a01 uprawy rolnicze (bez certyfikatu zgodności) [...] zł.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że w ramach wariantu P01b deklaracja wnioskodawcy wynosząca [...] ha jest zgodna z danymi uzyskanymi z kontroli na miejscu, dlatego płatność została naliczona do powierzchni deklarowanej. W stosunku do wariantu P01a01 przedeklarowanie powierzchni przekracza 20%, w związku z powyższym płatność nie została naliczona. Odnośnie wariantu S02a01 różnica pomiędzy powierzchnią stwierdzoną ( [...] ha ), a zadeklarowaną ([...] ha) przez spółkę mieści się w przedziale 3-20%, dlatego też płatność została pomniejszona o dwukrotność stwierdzonej różnicy, tj. do powierzchni [...] ha. Odnośnie ostatniego z wariantów S02b01 przedeklarowanie powierzchni przekracza 20%, w związku z powyższym płatność nie została naliczona.

Od powyższej decyzji wnioskodawczyni złożyła odwołanie zarzucając rażące naruszenie § 15 i zasad zawartych w § 16 i § 17 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w związku z art. 73 rozporządzenia 817/2004 KE w sprawie szczegółowych zasad stosowania rozporządzenia Rady ( WE ) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR), naruszenia zasad wynikających z pkt. 11.10 Obwieszczenia Ministra i Rozwoju Wsi z dnia 15 listopada 2004r. w sprawie planu rozwoju obszarów wiejskich, zasady działania organów administracyjnych na podstawie i w ramach prawa, poprzez ewidentnie, błędne i arbitralne stosowanie oraz interpretację prawa, zasady z art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 kpa, zapisu art. 10 i art. 73 §2 kpa, wniosła o uchylenie decyzji w całości oraz orzeczenie o przyznaniu płatności w poprawnie ustalonych kwotach. W uzasadnieniu odwołania podniosła, że nie podjęto wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy, nie przeprowadzono wniosków dowodowych złożonych przez spółkę w postępowaniu i nie zebrano w wyczerpujący sposób materiału dowodowego w sprawie. Wobec ewidentnie wykazanych błędów kontroli na miejscu żądane przez spółkę w piśmie z dnia 29 marca 2007 roku czynności dowodowe winny być bezwzględnie przeprowadzone. Zasadne są również zarzuty co do pomyłek kontrolujących. Nie można bowiem stosować wymogu kultury rolnej W3 w stosunku do upraw na gruntach rolnych – gdyż wymóg ten zgodnie z § 1 ust. 1 pkt. 2 ówcześnie obowiązującego rozporządzenia w sprawie minimalnych wymagań utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej dotyczy łąk a nie gruntów rolnych, a także stosować kodu DR-14 do łąk trzęślicowych zgłoszonych we wniosku rolnośrodowiskowym wbrew zapisom pkt. 3 ust. 1 § 1 w/w rozporządzenia, dodatkowo nie mogąc ustalić granicy działki rolnej w terenie ( dotyczy działki o symbolu D). W sprawie naruszony został art. 10 kpa, bowiem organ I instancji zawiadomił spółkę o możliwości realizacji uprawnienia z § 2 tego przepisu po zakończeniu postępowania administracyjnego. Zdaniem spółki nie można akceptować poglądu wyrażonego w decyzji organu I instancji jakoby nieskuteczna w niniejszej sprawie była przesłana w dniu 23 sierpnia 2006 roku zmiana do wniosku. Działalność rolniczą dla spółki prowadził P.M. co doskonale było znane np. kontrolującym. Z zasad zwykłej logiki wynika, iż nagły, niespodziewany wypadek osoby faktycznie prowadzącej w imieniu spółki działalność rolniczą, obłożna kuracja połączona z trzema zabiegami operacyjnymi, spowodował dla spółki nieprzewidywalne zaistnienie (siły wyższej)nadzwyczajnych okoliczności. Jeśli wystawca skarżonej decyzji miał wątpliwości co do opisanej wyżej kwestii, to winien zrealizować obowiązek ustalenia stanu faktycznego poprzez dodatkowe odebranie od prezesa zarządu spółki oświadczenia w trybie art. 75 § 2 kpa na kluczową okoliczność dla oceny zasadności stosowania w sprawie przepisów o sile wyższej, czego niestety nie uczyniono. W związku z powyższym wnosi o przeprowadzenie powyższej czynności, która ponad wszelką wątpliwość ustali kto faktycznie w spółce pełnił obowiązki prowadzącego działalność rolniczą ( był rolnikiem ). Zdaniem odwołującej się spółki, organ I instancji bezpodstawnie zastosował art. 51 rozporządzenia nr 796/2004, bowiem w sprawach realizacji zobowiązań rolnośrodowiskowych istnieją przepisy szczególne – § 15 i zasady zawarte w § 16 i §17 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w związku z art. 73 rozporządzenia 817/2004 i zasad wynikających z pkt. 11.10 Obwieszczenia Ministra i Rozwoju Wsi. Przepisy te łącznie wyczerpują katalog sankcji, które można nałożyć na beneficjenta programu rolnośrodowiskowego. Dlatego też w części nieuprawnionego zastosowania w/w przepisów decyzję należy uznać za wydaną bez podstawy prawnej.

Decyzją z dnia [...] maja 2008 roku, nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W.działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że spółka złożyła wniosek w dniu 31 grudnia 2005 roku ( data nadania ) o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt deklarując w ramach pakietu rolnictwo ekologiczne S02 : wariant uprawy rolnicze bez certyfikatu zgodności S02b01 na powierzchni [...] ha; wariant trwałe użytki zielone bez certyfikatu zgodności S02b01 na powierzchni [...] ha oraz w ramach pakietu utrzymanie łąk ekstensywnych P01 : wariant półnaturalne łąki jednokośne – wykaszanie ręczne P01a01 na powierzchni [...] ha i wariant półnaturalne łąki dwukośne P01b na powierzchni [...] ha. W okresie od 11 sierpnia 2006 roku do 7 września 2006 roku zostały przeprowadzone w gospodarstwie spółki kontrole na miejscu w celu potwierdzenia powierzchni oraz sposobu użytkowania działek rolnych. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przeprowadzone kontrole wykryły nieprawidłowości, co zaskutkowało zastosowaniem sankcji wynikających z art. 51 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004. Podczas kontroli na miejscu stwierdzono błąd DR 13+ na działkach rolnych o symbolach I, S,T,Y. Zgodnie zaś z art. 50 ust. 3 tegoż rozporządzenia, jeżeli obszar zadeklarowany we wniosku o pomoc przekracza ustalony obszar dla grupy upraw w wyniku kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu, pomoc obliczana jest w oparciu o obszar ustalony dla tej grupy upraw. Przepisy szczegółowe zawarte w §15, §16 i § 17 rozporządzenia rolnośrodowiskowego należy stosować łącznie z przepisami unijnymi dotyczącymi zasad przyznawania płatności obszarowych. Ponadto z płatności wykluczono działki rolne o symbolach D, E i N położone w województwie [...], bowiem wg dokumentacji pozyskanej z Agencji Nieruchomości Rolnych nie były one w posiadaniu beneficjenta na dzień złożenia wniosku ( 31 grudnia 2005 roku ) jak i w dacie rozpoczęcia realizacji programu ( 1 marca 2006 roku ). W konkluzji swojego rozstrzygnięcia, organ II instancji wskazał, że dniu 25 sierpnia 2006 roku spółka złożyła zmianę do wniosku. Prezes zarządu spółki – R. M. podniosła w piśmie przewodnim do zmiany wniosku, iż z powodu nadzwyczajnych okoliczności dotyczących osoby P. M. składa tą zmianę po terminie wynikającym z art. 15 rozporządzenia nr 796/2004, tj. 31 maja. Zmiana do wniosku zawierała zwiększenia powierzchni pakietów w postaci dodania 33 nowych działek rolnych oraz zmniejszenia powierzchni wariantu półnaturalne łąki jednokośne – wykaszanie ręczne ( P01a01 ), a także wycofanie 2 działek rolnych. Organ wyjaśnił, że w/w termin jest terminem materialnoprawnym, w związku z powyższym brak jest możliwości jego przywrócenia. Ostatecznym terminem na przyjęcie zmiany do wniosku jest 9 czerwiec, zmiany złożone po 31 maja do 9 czerwca są sankcjonowane w wysokości 1% za każdy dzień kalendarzowy. W przypadku wystąpienia siły wyższej producent rolny nie jest sankcjonowany, niemniej jednak złożenie wniosku o zmianę po upływie 25 dni kalendarzowych skutkuje nie uwzględnieniem jej w płatności. Organ nie widzi przesłanek do zastosowania siły wyższej w przypadku złożenia zmiany do wniosku po terminie późniejszym niż przewiduje to prawo krajowe i unijne.

Z takim rozstrzygnięciem organu odwoławczego nie zgodziła się spółka, która złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w toku instancji decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W., podtrzymując zarzuty odwołania, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów procesu. W uzasadnieniu skargi nadto podniosła, że organ wydający skarżoną decyzję nie przeprowadził wniosków dowodowych, o które spółka wnosiła w postępowaniu przed organem I instancji, nie zebrał tym samym w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie. Skarżąca dodała nadto, że w sprawie nie zadbano o zapewnienie możliwości jej udziału w każdym stadium postępowania, bowiem nie zawiadamiano jej o czynnościach kontrolnych ani o możliwości czynnego w nich uczestniczenia, pomimo obowiązujących w tej mierze przepisów, z których wynika obowiązkowość obecności beneficjenta podczas wizyty inspektora.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu niewłaściwej interpretacji przepisów dotyczących nie uznania działania siły wyższej w stosunku do zmiany do wniosku złożonej po terminie przewidzianym w prawie unijnym, organ wyjaśnił, że osobą poszkodowaną w wypadku był nieletni syn P. M., podmiotem składającym wniosek jest spółka, natomiast osobą ją jednoosobowo reprezentującą jest R. M.. Za siłę wyższą, uniemożliwiającą wypełnienie określonych obowiązków bez konieczności zwrotu wypłaconych środków oraz bez konieczności nakładania dodatkowych sankcji finansowych, można uznać długotrwałą niezdolność do wykonywania zawodu przez rolnika, a przypadku spółki prawo do składania oświadczeń oraz podpisywania dokumentów ma każdy członek samodzielnie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę

aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a).

Skarga analizowana stosownie do wymienionych założeń kontroli sądowej decyzji administracyjnych podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego oraz przebiegu postępowania skargę należy uznać za zasadną, bowiem organy nie wyjaśniły wszystkich wątpliwości istniejących w niniejszej sprawie. Legalność decyzji administracyjnej wymaga zaś jej zgodności nie tylko z prawem materialnym, lecz także z przepisami postępowania administracyjnego. Oceniając zaś zaskarżone decyzje należy stwierdzić, że nie zostały poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem.

Stosownie do art. 7 kpa – w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 kpa obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienia stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Z przepisu tego wynika, że organy administracji publicznej są zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 kpa ), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący ( powołany wyżej art. 77 kpa § 1), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako niezbędnego warunku wydania decyzji o przekonującej treści.

Wskazane powyżej przepisy obligują organy administracji publicznej do wnikliwego prowadzenia postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia wszelkich kwestii istotnych dla danej sprawy. W ocenie Sądu – prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie – organy obu instancji naruszyły wskazane powyżej przepisy postępowania, ponieważ nie przeprowadziły niezbędnego postępowania pozwalającego wyjaśnić wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zgodnie zaś z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Nadto, w myśl art. 78 § 1 kpa żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.

Organy obu instancji nie rozważyły zaś w ogóle, złożonego przez skarżącą, kierowanego do ARiMR Oddziału Regionalnego w W. Biura Kontroli na Miejscu, pisma z dnia 29 marca 2007 roku, stanowiącego zastrzeżenia do przekazanych przesyłką poleconą w dniu 16 marca 2007 roku protokołów z kontroli mających miejsce w sierpniu i wrześniu 2006 roku oraz zawierającego zgłoszone przez spółkę wnioski dowodowe. Pomimo upływu prawie 11 miesięcy od momentu zgłoszenia powyższych zastrzeżeń ( data wpływu pisma do organu – 2 kwietnia 2007 roku ) do dnia wydania decyzji w I instancji ( [...] lutego 2008 roku ), nie podjęto próby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, a nawet zaniechano odniesienia się do nich w uzasadnieniach rozstrzygnięć obu instancji. To naruszenie przepisów postępowania jest już wystarczające do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, bowiem niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy skutkujący zmniejszeniem płatności. Tym samym, zasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów art. 7, 75 § 1, 77§ 1 i 78 § 1kpa.

Skarżąca w swoim piśmie kwestionowała bowiem istotne ustalenia kontroli dokonanej w województwach [...] i [...] bez obecności przedstawiciela spółki, wnosząc o przeprowadzenie oględzin spornych działek z jej udziałem dla ustalenia rzeczywistej oceny uprawy roślin oraz spełniania norm utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej. W załączniku do swojego pisma wnosiła o przeprowadzenie dowodów w postaci wskazanych z imienia i nazwiska świadków ( podając nawet ich adresy zamieszkania ) na okoliczność wykonywania prac rolnych w kwietniu 2006 roku, włączenie do akt sprawy szkiców pomiarów dokonanych podczas kontroli innych producentów rolnych użytkujących część spornych działek ewidencyjnych oraz dokumentacji fotograficznej spornych działek dokonanych po zakończeniu prac rolnych w sezonie 2006. Z pisma skarżącej wynika, że kontrola przeprowadzona w dniu 7 września 2006 roku na działkach o symbolu D i E była przedwczesna w stosunku do areału łąk będących łąkami trzęślicowymi, zgłoszonymi do programu rolnośrodowiskowego, które winny podlegać zabiegom uprawowym w terminie do 30 września, zaś dokumentacja fotograficzna potwierdza dokonanie tych prac przed tym granicznym terminem. Z pisma skarżącej wynika nadto, że odnośnie działek o symbolach T,V,Z,AA i AC doszło do nieuprawnionego zastosowania kodu DR 14, bowiem błędnie postawiono wymóg dobrej kultury rolnej W3 ( zamiast W1 ) w stosunku do uprawy trawy na gruntach ornych a wymóg ten może być stosowany w przypadku łąk. Na przedmiotowych działkach rozpoczęto uprawę traw w poprzednim roku w związku z czym uprawa ta ze względu na nie wykształcenie runi łąkowej, nie może być uznana za łąkę. Uprawa roślin była prowadzona przez spółkę na całej powierzchni spornych działek, co można było przy zachowaniu właściwej staranności stwierdzić przez dokładną analizę całej powierzchni działek a nie przez stereotypowe i błędne wymaganie stanu uprawy świeżo po skoszeniu i usunięciu ściętej biomasy. Zdaniem spółki, w razie ewentualnych wątpliwości należało potwierdzić stan faktyczny chociażby przez wywiad środowiskowy z rolnikiem lub z mieszkańcami dwóch siedlisk w bezpośrednim sąsiedztwie działek, którym znany był zarówno fakt wykonywania prac polowych jak i ich zakres. Skarżąca podniosła również, że w przypadku działki rolnej o symbolu S kontrolujący inspektorzy błędnie oznaczyli jej granice, a w protokole brak jest stosownego kodu DR 13-. Przedmiotowa działka jest użytkowana w częściach przez dwóch producentów, zmierzono zaś fragment działki nie użytkowany przez skarżącą, bowiem na części należącej do spółki ze względu na zniszczenie w skutek warunków atmosferycznych uprawy trawy zasiano zboże ( ta sama grupa płatności, kod DR 6 ). W stosunku zaś do działki o symbolu P błędnie zastosowano kod DR 18, gdyż wykonywano na niej w dniach 6-7 kwietnia 2006 roku prace rolne, jednakże ze względu na brak możliwości stosowania przy ekologicznym rolnictwie, środków chwastobójczych, nawożenia niską klasą gleby oraz dotkliwą suszę plantacja została w znacznej części zniszczona, na działce była więc prowadzona, choć ze względu na nadzwyczajne okoliczności nieefektywnie, produkcja rolnicza.

Organy obu instancji nie przeprowadziły jednak zgłoszonych w w/w piśmie wniosków dowodowych, nie odniosły się również w swoich rozstrzygnięciach do zawartych w tym piśmie zarzutów dotyczących wszystkich wskazanych działek co do których stwierdzono nieprawidłowości. Działki o symbolach P, S i T były zaś zadeklarowane w jednym z pakietów – uprawy rolnicze bez certyfikatu zgodności S02a01, w stosunku do którego to zastosowano sankcję zmniejszającą płatność. W stosunku do działki o symbolu P zastosowano kod sankcjonujący DR 18 całkowicie wykluczający z płatności, natomiast odnośnie działek o symbolach S i T zastosowano kod sankcjonujący DR 13+, oznaczający, że zadeklarowana powierzchni działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej. Kod ten oznacza również, że powierzchnia stwierdzona danej działki rolnej zostanie uwzględniona przy obliczeniu sumy powierzchni stwierdzonej w ramach danej grupy płatności.

Należy zauważyć, że obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę – w ramach motywowania podjętej decyzji – jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.04.2005r. III SA/Wa 180/05, zam. zb. LEX nr 166546 ). Ponadto, organy administracji publicznej obowiązane są przeprowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli ( art. 8 kpa), jak również wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu spraw ( art. 11 kpa ) - patrz wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984 roku II S.A. 742/84 ONSA 1984, Nr 2, poz. 67. Obowiązek ten ma szczególne znaczenie w odniesieniu do decyzji odmownych : wyjaśnienie stronie zasadności decyzji administracyjnej może sprzyjać powstaniu u niej przekonania, że decyzja, chociaż niekorzystna – jest jednak zasadna, że w danej sytuacji i przy obowiązującym stanie prawnym organ po prostu nie mógł postąpić inaczej ( Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, s. 95).

Uzasadnienie organu odwoławczego, podobnie jak i organu I instancji również nie odnosi się w ogóle, pomijając je milczeniem, do istotnych faktów oraz zarzutów skarżącej zawartych piśmie z dnia 29 marca 2007 roku jak i w odwołaniu dotyczących zastrzeżeń do przeprowadzonej kontroli. Organy obu instancji nie wskazały nawet przyczyn nie uwzględnienia zgłoszonych przez skarżącą w postępowaniu wniosków dowodowych. Jedynie z pisma organu I instancji przekazującego odwołanie do organu II instancji wynika, że Biuro Powiatowe ARiMR w B. nie ma możliwości zweryfikowania czy w trakcie czynności kontrolnych wystąpiły uchybienia, a odpowiednia komórka merytoryczna jaką jest Biuro Kontroli na Miejscu nie uznała za konieczne przeprowadzenie ponownej kontroli. Biuro Powiatowe ARiMR w B. nie otrzymało żadnych wyjaśnień odnośnie pisma skarżącej z dnia 29 marca 2007 roku, w związku z powyższym decyzja w I instancji została wydana na podstawie materiału dowodowego w postaci raportów z kontroli. W piśmie przekazującym, organ I instancji podkreślił nadto, że Biuro Powiatowe w B. nie ma podstaw do podważania danych uzyskanych z Biura Kontroli na Miejscu. Należy jednak zauważyć, że Biuro Kontroli na Miejscu jest jednostką wewnętrzną podlegającą Dyrektorowi [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, tak więc ewentualnej weryfikacji, a przynajmniej odniesienia się do przedmiotowych zarzutów mógł dokonać w niniejszej sprawie organ odwoławczy.

Tym samym, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja niewątpliwie została wydana również z istotnym naruszeniem przepisów postępowania zawartych w art. 11 kpa i art. 107 § 3 kpa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma bowiem kardynalne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 kpa, a realizowanej na mocy art. 107§ 3 tego aktu prawnego. Organ administracyjny jest zobowiązany tą zasadą do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Regulacja zawarta w art. 107 § 1 kpa, ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Powołane wyżej zasady obowiązują zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji, którego obowiązkiem jest nie tylko kontrola kwestionowanego aktu, ale również ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest decyzją odwoławczą wydaną na podstawie art. 138 kpa. Wskazać należy, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji ( T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 roku, III AZP 11/86, Pip 1989,z.8,s.147). Zgodnie z przepisem art. 136 kpa, organ odwoławczy mógł również przeprowadzić z urzędu ( lub na wniosek strony ) dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję w I instancji.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela pozostałych zarzutów skargi. Nietrafny jest przede wszystkim zarzut dotyczący nieskuteczności nie uwzględnienia złożonej przez spółkę zmiany do wniosku z dnia 23 sierpnia 2006 roku z uwagi na zaistnienie według skarżącej siły wyższej. Okoliczności dotyczące siły wyższej muszą bowiem dotyczyć osoby, która spółkę reprezentuje. Rolnikiem czy też producentem rolnym w niniejszej sprawie jest spółka. Jak wynika ze złożonego w sprawie odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego, spółkę reprezentuje jednoosobowo R. M.. Tak więc, zaświadczenia lekarskie przedstawione przez skarżącą z których wynika, że P. M. sprawował w okresie od miesiąca stycznia do sierpnia 2006 roku opiekę nad chorym dzieckiem nie mogą stanowić siły wyższej, czy też nadzwyczajnych okoliczności w związku z którymi nie było możliwe złożenie przedmiotowej zmiany do wniosku w terminie do tego przewidzianym przez przepisy unijne w rozporządzeniu nr 796/2004. Termin przewidziany w art. 15 tego rozporządzenia jest terminem materialnoprawnym, co oznacza, że żadne okoliczności nie usprawiedliwiają jego przekroczenia. Ponadto, skarżąca sama sobie zaprzecza, bowiem w jak wynika z akt sprawy, składając w dniu 29 maja 2006 roku prośbę o przywrócenie terminu do usunięcia braków we wniosku podnosiła, że jednoosobowo reprezentuje spółkę, a choroba w okresie od 19 do 26 maja 2006 roku uniemożliwiła jej dotrzymanie tego terminu. Natomiast próbując udowodnić zaistnienie siły wyższej w oświadczeniu złożonym wraz ze zmianą do wniosku rolnośrodowiskowego podnosi, że osobą prowadzącą faktycznie działalność rolniczą jest P. M., a w związku z tym, że sprawował on opiekę nad chorym dzieckiem przekroczony został termin wynikający z art. 15 rozporządzenia nr 796/2004. Powyższa niekonsekwencja oświadczeń spółki potwierdza niewątpliwie brak zaistnienia przesłanek siły wyższej oraz fakt, że spółka usiłuje dokonać zmiany we wniosku jedynie w celu osiągnięcia korzyści w postaci wyższej kwoty płatności.

Nie jest również trafny zarzut skargi dotyczący bezpodstawności powoływania się przez organy obu instancji na art. 51 rozporządzenia nr 796/2004 na podstawie którego zastosowano sankcje w poszczególnych pakietach. W związku bowiem z wejściem Polski do Unii Europejskiej, od 1 maja 2004 roku obowiązuje pierwszeństwo przepisów prawa wspólnotowego nad prawem krajowym. Powyższe rozporządzenie jest częścią prawa unijnego, a zatem jako źródło powszechnie obowiązującego prawa i część krajowego porządku prawnego podlega bezpośredniemu stosowaniu z mocy art. 87 ust. 1 i art. 91 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenia Komisji ( WE ) są stosowane bezpośrednio, a ich wejście w życie oraz stosowanie jest niezależne od przepisów krajowych. Rozporządzenie Komisji ( WE ) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 roku ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE ) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) ( Dz. Urz. WE nr L 153 z dnia 30 kwietnia 2004 roku, dalej jako rozporządzenie nr 817/2004), odnoszące się min. do kwestii płatności rolnośrodowiskowych nie reguluje bezpośrednio zasad stosowania sankcji w przypadku różnic pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wnioskach a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli na miejscu i kontroli administracyjnej. W zakresie sankcji rozporządzenie to odsyła w art. 70 do regulacji rozporządzenia Komisji ( WE ) nr 2419/2001, stwierdzając, iż art. 30 i 31 oraz art. 32 ust. tego rozporządzenia stosuje się do płatności obszarowych. Rozporządzenie Komisji ( WE) nr 2419/2001 zostało uchylone z dniem wejścia w życie rozporządzenia nr 796/2004, jednakże – zgodnie z art. 80 ust. 2 tego ostatniego rozporządzenia – " Odniesienia do rozporządzenia (WE) nr 2419/2001 będą interpretowane jako odniesienia do niniejszego rozporządzenia i będą rozumiane zgodnie z tabelą korelacji przedstawioną w załączniku 111". Wspomniana tabela korelacji zawiera odesłanie do przepisów – odpowiednio – art. 49, 50 ust. 1,3,6 i oraz art. 51 rozporządzenia nr 796/2004. Ponadto na podstawie art. 69 rozporządzenia nr 817/2004, kontrole na miejscu dokonywane są zgodnie z tytułem III rozporządzenia ( WE ) nr 2149/2001 ( obecnie zmienionego na rozporządzenie nr 796/2004 ).

Za niezasadny w ocenie Sądu należy uznać również zarzut skarżącej dotyczący braku zawiadomień o kontroli na miejscu. Jak wynika bowiem z protokołów kontroli, w dniu 8 sierpnia 2006 roku powiadomiono telefonicznie wprawdzie pracownika spółki M. P. o zamiarze przeprowadzenia kontroli w dniu 11 sierpnia 2006 roku. Niemniej zawiadomienie, okazało się wystarczające i było skuteczne, bowiem w dniu kontroli spółka była reprezentowana przez swojego pełnomocnika – P. M.. Podczas kontroli, w dniu 11 sierpnia 2006 roku, w/w pełnomocnika spółki powiadomiono o kontroli mającej się odbyć w dniach 17-18 sierpnia 2006 roku. O ostatnim etapie kontroli mającym miejsce w dniu 7 września 2006 roku, spółka została również zawiadomiona. Jak wynika z protokołu kontroli, w dniu 5 września 2006 roku telefonicznie powiadomiono bowiem pełnomocnika spółki P. M.. Spółka nie uczestniczyła jedynie przy kontroli obszarowej wniosku mającej miejsce w dniu 7 września 2006 roku, natomiast podczas kontroli mającej miejsce 11 oraz 17-18 sierpnia 2006 roku obecni byli jej pełnomocnicy. Nadto, należy zauważyć, ze kontrole przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami na jakich przyznawana jest pomoc.

Konkludując, w ocenie Sądu organy obu instancji prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie naruszyły jednak istotne przepisy postępowania art. 7 , art. 75 § 1 art. 77 § 1 i art. 78 § 1 kpa, ponieważ nie przeprowadziły postępowania dowodowego w sposób pozwalający wyjaśnić wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności ustalić bez najmniejszych wątpliwości czy zaistniały przesłanki do przyznania płatności w pomniejszonej wysokości w przypadku poszczególnych pakietów. Wyjaśnienie powyższej kwestii było i jest niezbędne do prawidłowego przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji zgodnej z prawem.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji, mając na uwadze powyższe wskazania Sądu, powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe zgodnie z w/w przepisami w celu wyjaśnienia wszelkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Prowadząc postępowanie dowodowe organ winien jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem ( art. 75 § 1 kpa). W tym celu organ, przede wszystkim powinien przeprowadzić wnioski dowodowe skarżącej zawarte w piśmie z dnia 29 marca 2007 roku co pozwoli ostatecznie wyjaśnić czy zastrzeżenia do protokołów w związku z przeprowadzonymi kontrolami są zasadne. Następnie, po wyjaśnieniu wszystkich wątpliwości w sprawie, powinien dokonać oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego na podstawie art. 80 kpa i wydać rozstrzygnięcie odnoszące się do wszystkich zarzutów skarżącej, wskazując przesłanki, którymi się kierował. Dopiero bowiem po dokonaniu powyższych wskazań Sądu, będzie można wydać decyzję w sprawie zgodną z prawem.

Z tych względów, skład Sądu orzekający w przedmiotowej sprawie, uznał, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd postanowił na mocy art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a w związku z § 18 ust. 1 pkt. 1 lit a) rozporządzenia ministra sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U Nr 163, poz. 1348 ze zm.), gdyż skarżąca była reprezentowana przed Sądem przez adwokata.