Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 707/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 112 ust. 3 i art. 115 pkt 4 w związku z art. 99 ust. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 499
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r Prawo farmaceutyczne - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wegner (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędzia WSA Grzegorz Nowecki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi A.Sp. j. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2020 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny na podstawie art. 112 ust. 3 i art. 115 pkt 4 w związku z art. 99 ust. 3 pkt 3 ustawy z 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2019 r., poz. 499) oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) – zwanej dalej "k.p.a." uchylił zaskarżoną odwołaniem (...) Okręgowej Izby Aptekarskiej decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z (...) września 2019 r., mocą której przeniesiono wydane na rzecz (...) w G. zezwolenie z 28 maja 2012 r. na prowadzenie apteki ogólnodostępnej pod nazwą (...) w G. przy ul. (...) na (...) Spółka jawna w G. i odmówił przeniesienia wskazanego zezwolenia.

Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następujących okolicznościach sprawy.

W lipcu 2019 r. (...) Spółka jawna w G. oraz (...) w G. wniosły o przeniesienie na ten pierwszy podmiot zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej pod nazwą (...) w G. przy ul. (...) Zezwolenie to zostało pierwotnie udzielone (...) w G. Na wezwanie organu skarżąca złożyła umowę pożyczki i zastawu rejestrowego z (...) stycznia 2019 r. oraz zawarte z (...) sp. z o. o. umowę franczyzy, umowę o świadczenie usług centralnych z tej samej daty i umowę pożyczki z (...) sierpnia 2018 r. oraz zawarte z (...) sp. z o. o. w (...) stycznia 2019 r. umowy najmu lokali w Ś., P. i S.

Decyzją z (...) września 2019 r. (...) Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny uwzględnił żądanie wnioskodawców.

W wyniku wniesionego przez (...) Okręgową Izbę Aptekarską w G. odwołania Główny Inspektor Farmaceutyczny uchylił decyzję organu pierwszej instancji i odmówił przeniesienia zezwolenia na skarżącą. Organ ocenił, że skarżąca wraz z (...) sp. z o. o. w G. należą do grupy kapitałowej w rozumieniu art. 4 pkt 14 ustawy z 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2019 r., poz. 369). Zdaniem organu przedłożone przez skarżącą umowy z (...) sp. z o. o. świadczą o tym, że drugi z tych podmiotów uzyskał kontrolę nad skarżącą. Organ odwołał się do zobowiązania franczyzodawcy do udzielania franczyzobiorcy stałej pomocy organizacyjnej i handlowej, dostępu franczyzodawcy do danych dotyczących działalności franczyzobiorcy, obowiązków tego ostatniego do przekazywania wszelkich danych niezbędnych do realizacji umowy, informowania o wszelkich zdarzeniach mogących mieć wpływ na wykonanie umowy, dostosowania systemów informatycznych w celu umożliwienia efektywnej i bezpiecznej wymiany danych z systemami franczyzodawcy, raportowania danych sprzedażowych oraz konsekwencji zaniechania wypełnienia tych powinności w postaci natychmiastowego rozwiązania umowy franczyzowej.

Organ zwrócił ponadto uwagę na postanowienia umowy pożyczki, zawartej w celu zapewnienia finansowego wsparcia pożyczkobiorcy. Według postanowień tej umowy pożyczkodawca – (...) sp. z o. o. miał udzielać skarżącemu określonej kwoty pieniędzy, a ten – przyjmować ją w celu sfinansowania działalności polegającej na prowadzeniu apteki. Organ zaakcentował zastrzeżone w umowie pożyczki sankcje związane z zaprzestaniem działalności bądź zbyciem przedsiębiorstwa przez skarżącego, albo zaprzestania współpracy z pożyczkodawcą. Obejmowały one niezwłoczną wymagalność pożyczki wraz z odsetkami. Także umowa pożyczki przewidywała obowiązek skarżącego udostępniania G. sp. o. o. ksiąg rachunkowych i innej dokumentacji dotyczącej działalności skarżącego. Z kolei umowa o świadczenie usług centralnych zapewniała – jak podkreślił organ – możliwość kształtowania i organizowania działalności gospodarczej skarżącego i aptek przez niego prowadzonych, co świadczy o oddaniu prowadzenia podstawowych spraw skarżącego drugiej stronie tej umowy. Uzależnienie możliwości spłaty pożyczki w ustalonych ratach od pozostawania partnerem biznesowym, od respektowania zakazu zbycia przedsiębiorstwa, istnienia na rynku aptek zawężały, zdaniem organu, swobodę działalności skarżącego. Powyższe ustalenia doprowadziły organ do konkluzji o przekazaniu kontroli nad skarżącym – przedsiębiorcą na rzecz (...) sp. z o. o.

W ocenie organu skarżący miał być wyłącznie podmiotem, który uzyska zezwolenie na prowadzenie apteki, zaś kapitał na jej otwarcie i zaopatrzenie miały pochodzić od (...) sp. z o. o., która mając wgląd w dokumentację księgową mogła korygować czynności gospodarcze skarżącego. Ustalenia organu obejmowały także powiązania osobowe składu zarządu (...) sp. z o. o. i spółek (...) sp. z o. o. w W., (...) sp. z o. o. w W. i (...) w G. Stwierdzono że (...) sp. z o. o. i spółki od niej zależne prowadzą na terenie województwa (...) apteki ogólnodostępne na 836 funkcjonujących ogółem. Dlatego organ uznał, że skarżący jest członkiem grupy kapitałowej, której członkowie prowadzą więcej niż 1% aptek ogólnodostępnych na terenie województwa, a w konsekwencji – przekroczony został próg ustanowiony w art. 99 ust. 3 pkt 3 p.f.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożonej na powyższą decyzję przez (...) Spółka jawna w G. zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 99 ust. 3 pkt 3 i ust. 3a pkt 3 p.f. w związku z art. 4 pkt 14 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów poprzez błędną wykładnię i uznanie, że pomiędzy skarżącą a (...) sp. z o. o. istnieją związki uzasadniające uznanie, że podmioty te wchodzą w skład grupy kapitałowej posiadającej więcej niż 1% aptek na terenie województwa (...) i więcej niż 4 apteki na terenie Polski, naruszenie art. 99 ust. 3 pkt 3 p.f. poprzez niewłaściwe zastosowanie i odmowę przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w sytuacji, gdy przepis ten w świetle art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji stanowi niedozwolone i niepropoprcjonalne ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej i nie powinien być stosowany, a w jego miejsce należy stosować bezpośrednio wolność prowadzenia działalności gospodarczej, naruszenie art. 104a p.f. poprzez niezastosowanie i nieprzeniesienie zezwolenia na skarżącego, który nabył aptekę w rozumieniu art. 551 k.c.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7a § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez niezastosowanie, pominięcie dowodów i argumentów świadczących na korzyść skarżącego, zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, dowolną ocenę dowodów, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. poprzez niewskazanie przyczyn odmowy wiarygodności dowodom przytoczonym przez skarżącego, zaniechanie wyjaśnienia przewagi przedstawionej przez organ odwoławczy interpretacji stanu faktycznego nad interpretacją dokonaną przez organ pierwszej instancji. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 10 ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r., poz. 1292) poprzez niezastosowanie i niekierowanie się zasadą zaufania do spółki jako przedsiębiorcy oraz art. 12 tej ustawy poprzez niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób niewzbudzający zaufania spółki jako przedsiębiorcy. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zobowiązanie organu do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą wcześniej w zaskarżonej decyzji.

Część uczestników postępowania, tj. Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej U., Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców, Federacja Pacjentów Polskich, Związek Aptek Franczyzowych poparli skargę. Pozostali uczestnicy postępowania, tj. Naczelna Izba Aptekarska, (...) Okręgowa Izba Aptekarska i Związek Aptekarzy Pracodawców Polskich Aptek wnieśli o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani też przepisów prawa materialnego, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.)

Przede wszystkim powiedzieć należy, że prowadzenie apteki należy do tych kategorii działalności gospodarczej, które objęte są reglamentacją w rozumieniu art. 22 Konstytucji RP. Przepis art. 99 ust. 1 p.f., do którego odsyła art. 41 ust. 1 Prawa przedsiębiorców, stanowi, że apteka ogólnodostępna może być prowadzona tylko na podstawie uzyskanego zezwolenia. Zezwolenie – jak opisał to C. Kosikowski – "oznacza dopuszczenie przedsiębiorcy do wykonywania określonej działalności gospodarczej po uprzednim stwierdzeniu, że przedsiębiorca spełnia określone prawem warunki wykonywania tej działalności. (...) W odniesieniu do indywidualnego przypadku zezwolenie stwierdza, że nie zachodzą przeszkody w podjęciu i wykonywaniu działalności gospodarczej przez ubiegającego się o zezwolenie." (C. Kosikowski, Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, wyd. VII, Lex/el., komentarz do art. 75, teza 3).

Nie ulega wątpliwości, że w przedmiocie przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej organ administracji wydaje na podstawie art. 104a ust. 1 p.f. decyzję, która ma charakter związany. Spełnienie, przewidzianych w art. 99 ust. 3 i 3a, ust. 4-4b p.f., do których art. 104a ust. 1 się odwołuje, warunków ustawowych do uzyskania zezwolenia, kreuje po stronie przedsiębiorcy roszczenie, które powinno być zrealizowane postępowaniu administracyjnym zakończonym jego przeniesieniem. Ze względu na to, że instytucję reglamentacji działalności traktować należy jako wyjątek od konstytucyjnie gwarantowanej swobody gospodarowania, wszelkie przepisy statuujące ograniczenia wykładać należy ściśle. Niemniej zawężająca metoda wykładni nie może prowadzić do pominięcia części hipotezy stosowanej normy prawnej bądź automatyzmu w stosowaniu prawa. Zdaniem Sądu unormowanie zawarte w art. 99 ust. 3 pkt 3 p.f. nie budzi wątpliwości co do zgodności z art. 22 ani art. 31 ust. 3 Konstytucji. Nie ma tu mowy o nieproporcjonalnym, a więc niedozwolonym ograniczeniu swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Reglamentacja działalności gospodarczej ma to do siebie, że uruchomienie, kontynuowanie bądź ustanie działalności gospodarczej poddane jest pewnym ograniczeniom. To, że ustawodawca limituje koncentrowanie w jednym ręku znaczącej dla rynku liczby aptek ogólnodostępnych kojarzyć należy z działaniem w interesie konsumentów – pacjentów i troską o ich zdrowie. Jest tak dlatego, że obrót lekami i produktami leczniczymi musi odbywać się z jednej strony zachowaniem najwyższego poziomu swobody rynkowej, z drugiej zaś – unikaniu powstawaniu zjawisk dla tego rynku niekorzystnych, w tym ograniczaniu jego nadmiernej koncentracji w jednym ręku. Niezależność prowadzących apteki sprzyjać ma szerokiemu dostępowi do leków i produktów leczniczych, oferowaniu pacjentom zróżnicowanego asortymentu, przejawiającego się w szczególności dostępności rozmaitych tzw. "zamienników" czy kształtowaniu swobodnej i uczciwej polityki cenowej.

W sprawie niniejszej spór dotyczył tego, czy skarżącemu można przypisać cechy, o których mowa w art. 99 ust. 3 pkt 3 Prawa farmaceutycznego, stanowiące – z mocy odwołującego się doń art. 104a ust. 1 pkt 1 p.f. – przeszkodę przeniesienia zezwolenia. Kwestia spełnienia pozostałych warunków prowadzenia apteki ogólnodostępnej nie budziła w tym postępowaniu wątpliwości. W myśl art. 99 ust. 3 pkt 3 p.f. zezwolenia nie wydaje się, jeżeli wnioskodawca jest członkiem grupy kapitałowej w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, której członkowie prowadzą na terenie województwa więcej niż 1% aptek ogólnodostępnych.

Ten antykoncentracyjny przepis ten odwołuje się do unormowania art. 4 ust. 1 pkt 14 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, definiującego pojęcie grupy kapitałowej jako "wszystkich przedsiębiorców, którzy są kontrolowani w sposób bezpośredni lub pośredni przez jednego przedsiębiorcę, w tym również tego przedsiębiorcę". Przejęcie kontroli to także pojęcie należące do języka prawnego, bo zdefiniowane w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Po myśli tego przepisu przejęcie kontroli polega na wszelkich formach bezpośredniego lub pośredniego uzyskania przez przedsiębiorcę uprawnień, które osobno albo łącznie, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności prawnych lub faktycznych, umożliwiają wywieranie decydującego wpływu na innego przedsiębiorcę lub przedsiębiorców. "Wywieranie decydującego wpływu" należy do sformułowań niedookreślonych, które wypełniane są treścią w procesie wykładni. Do uprawnień silniejszego gospodarczo przedsiębiorcy, które tworzą tego rodzaju zależności zaliczono w art. 4 ust 1 pkt 4 lit. a – f ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów tylko przykładowo dysponowanie decydującym prawem głosu w organach zarządzających innym przedsiębiorcą, powoływanie lub odwoływanie większości członków jego zarządu lub rady nadzorczej, obsadzanie większości członków zarządu takiego przedsiębiorcy, dysponowaniem całym bądź częścią mienia innego przedsiębiorcy oraz zawarcie umowy zarządzania innym przedsiębiorcą lub przekazywanie mu zysku. Katalog ten nie jest, jak zaznaczono, wyczerpujący.

Podlega on uzupełnieniu, w zależności od znamion konkretnego przypadku, sytuacji rynkowej. Możemy mieć do czynienia z przejęciem kontroli nawet wówczas, gdy nie jest spełniona żadna ze zdefiniowanych w podpunktach oznaczonych literami od a do f przesłanek, o ile zachodzi opisana w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy sytuacja "bezpośredniego lub pośredniego uzyskania przez przedsiębiorcę uprawnień, które osobno albo łącznie, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności prawnych lub faktycznych, umożliwiają wywieranie decydującego wpływu na innego przedsiębiorcę lub przedsiębiorców". Antykoncentracyjna funkcja wskazanego przepisu służyć ma zabezpieczeniu rynku leków i produktów leczniczych przed takimi powiązaniami pomiędzy przedsiębiorcami, które mogłyby wpływać na dostęp do tych produktów i kształtowanie ich cen.

Zauważyć należy, że w rodzimym systemie obowiązują także inne unormowania precyzujące pojęcie wywierania wpływu pomiędzy przedsiębiorcami, do których pomocniczo odwołać się można w celu dookreślenia pojęcia zamieszczonego w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Na przykład, art. 3 ust. 1 pkt 37 ustawy z 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r., poz. 351), odnoszący się do znaczącego wpływu na inną jednostkę, definiuje go jako niemającą znamion sprawowania kontroli lub współkontroli zdolność jednostki do wpływania na politykę finansową i operacyjną innej jednostki, w szczególności poprzez przeprowadzanie istotnych transakcji z tą jednostką (lit. c) lub udostępnianie tej jednostce informacji technicznych o zasadniczym znaczeniu dla jej działalności (lit. d). Ocena co do tego, czy w konkretnym przypadku mamy do czynienia z sytuacją wywierania decydującego wpływu, czy też nie sformułowana być ponadto musi zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Wymaga ona dokładnego ustalenia wszelkich istotnych okoliczności, rzetelnej i obiektywnej oceny zgromadzonych wyczerpująco dowodów.

W ocenie Sądu stan faktyczny rozpoznawanej sprawy został ustalony prawidłowo, na podstawie należycie zgromadzonego materiału dowodowego, który został poddany obiektywnej, wnikliwej ocenie. Nie można zarzucić zaskarżonej decyzji naruszenia wskazanych w skardze art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. ani art. 7 k.p.a. W tej sprawie ciężar dowodu w zakresie zbadania przesłanki ustanowionej w art. 99 ust. 3 pkt 3 Prawa farmaceutycznego spoczywał w pełnym zakresie na organach prowadzących postępowanie (zob. szerzej np. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 73). Organ, któremu ustawodawca powierzył odpowiedzialną funkcję sprawowania kontroli nad rynkiem aptekarskim jest do zobowiązany do weryfikacji podstaw udzielenia bądź przeniesienia zezwolenia. Do jego podstawowych powinności należy weryfikacja wniosku pod względem obowiązujących przepisów prawa, nie tylko tych, które stanowią warunki "pozytywne" skierowanego doń żądania, ale w także tych, których przecież z natury rzeczy wnioskodawca podnosić nie będzie, to jest przeszkód w udzieleniu zezwolenia. Nie jest więc administracja w tych sprawach "niemym sędzią", ale aktywnym podmiotem obligowanym do zgromadzenia niezbędnych dowodów wyznaczonych hipotezą art. 99 ust. 3 pkt 3 Prawa farmaceutycznego.

Główny Inspektor Farmaceutyczny z tej powinności wywiązał się należycie. Przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia fakty nie budzą najmniejszych wątpliwości. Zasadniczy trzon tych ustaleń stanowiły dowody z dokumentów, w postaci umowy spółki skarżącego oraz umów kształtujących relacje gospodarcze pomiędzy skarżącym a (...) sp. z o. o. oraz z (...) sp. z o. o.

Dowody wnioskowane przez skarżącego, których przeprowadzenia organ odwoławczy odmówił nie mogły wywołać odmiennych ustaleń faktycznych, od tych, które poczyniono, bowiem dotyczyły opinii prawnych, sporządzonych na zamówienie skarżącego. Jak podnosi się w nauce, przedmiotem dowodzenia zasadniczo nie można uczynić przepisów prawa, za wyjątkiem prawa obcego, międzynarodowego bądź zwyczajowego (zob. T. Grzegorczyk [w:] T. Grzegorczyk, J. Tylman, Polskie postępowanie karne, Warszawa 2014, s. 450–451). Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada legalizmu zakłada, że organy stosujące prawo znają jego treść i posiadają dostateczne umiejętności, by je wyłożyć i zastosować. Wyniki analiz organów administracji poddane być mogą kontroli sądu administracyjnego. Natomiast posługiwanie się opiniami prawnymi jest, co do zasady, zbędne. Dlatego nie można powiedzieć, że oddalenie wniosków dowodowych skarżącego było nieuprawnione.

Wbrew zarzutom skargi, organ obszernie i przekonująco uargumentował przyczyny, dla których dokonał odmiennej oceny faktów od tej która legła u podstaw wydania decyzji reformatoryjnej. Dlatego zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. także pozostaje nieuzasadniony. Nietrafny pozostaje także zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców, bowiem zaskarżona decyzja nie stanowi przejawu utraty zaufania do przedsiębiorcy, lecz wynik zastosowania bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawy wobec niewątpliwego w świetle zgromadzonych dowodów faktów. Nie ma mowy także o naruszeniu art. 12 tej ustawy, bo postępowanie w tej sprawie prowadzone było w sposób jawny dla strony, a jej czynny udział był zagwarantowany na każdym jego etapie. Stronie zagwarantowano możliwość aktywnego uczestnictwa we wszystkich czynnościach tego procesu, z czego zresztą skarżący korzystał, składając wnioski dowodowe, czego świadectwem jest choćby pismo strony z (...) września 2019 r.

Stanowisku zaprezentowanemu w zaskarżonej decyzji ani jego uzasadnieniu nie można przypisać wad wykładni art. 99 ust. 3 pkt 3 p.f. w związku z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Przepisy te zostały prawidłowo zastosowane. Nie doszło zatem do uchybienia art. 104a ust. 1 p.f. ani art. 551 k.c.

Obowiązkiem organu było zbadanie, czy pomiędzy wnioskodawcą a innymi przedsiębiorcami funkcjonującymi na terenie województwa nie zachodzą żadne formy zależności, które mogłyby świadczyć o sprawowaniu nad nimi bezpośredniej bądź pośredniej kontroli przez jednego przedsiębiorcę. Organ wykazał, że skarżący pozostaje silnie powiązany z (...) sp. z o. o. i to na kilku płaszczyznach. Pierwsza obejmuje relacje związane z wykonywaniem umowy franczyzy, druga – realizację postanowień umowy pożyczki i związanej z nią zabezpieczeniem w postaci zastawu na zbiorze rzeczy i praw, zaś trzecia – współpracę na podstawie umowy o świadczenie usług centralnych.

Zgodzić się należy ze skarżącym, że popularna współcześnie forma współpracy gospodarczej w postaci franczyzy sama w sobie nie musi świadczyć o tym, że pomiędzy stronami umowy franczyzowej zachodzi stosunek zależności, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Tego rodzaju wniosek z pewnością byłby przedwczesny. I, co wyraźnie należy podkreślić, to nie samoistny wynik analizy postanowień umowy franczyzy stanowił podstawę zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia. Już z tego powodu argumenty skarżącego i uczestników postępowania dotyczące charakteru prawnego, a także zalet franczyzy pozostają nietrafione.

Dopiero bowiem zestawienie postanowień wszystkich wspomnianych umów buduje jednoznaczny obraz relacji silnego podporządkowania gospodarczego pomiędzy skarżącym a (...) sp. z o. o., o czym dalej. Dopuszczalność kształtowania w ten sposób relacji gospodarczych może podlegać ocenie w kontekście ustawowo zakreślonych granic swobody kontraktowania, gwarantowanej w 3531 k.c. Nie to jednak stanowi przedmiot tego postępowania. Należy do niego natomiast ocena skutków tak uregulowanych praw i obowiązków stron nawiązanych stosunków zobowiązaniowych w sferze prawa publicznego. O ile organy administracji, ani sąd administracyjny nie są upoważnione do podważenia skuteczności zawartych umów, to jednak obowiązane są do weryfikacji ukształtowanej w ten sposób sytuacji przedsiębiorcy, który ubiega się o uprawnienie o charakterze reglamentowanym, którego udzielenie determinowane jest jego cechami podmiotowymi, na który zawarte w obrocie kontrakty mają bezpośredni wpływ.

W tej sprawie trafnie organ ocenił, że wiążące skarżącego stosunki zobowiązaniowe generują taki zakres o charakter jego obowiązków względem (...) sp. z o. o., że utracił on wymaganą przez art. 99 ust. 3 pkt 3 p.f. samodzielność rynkową i zaliczony on być musi w poczet grupy kapitałowej.

Wyjaśnić należy, że umowa franczyzowa należy do nienazwanych i objętych wynikającą z art. 3531 k. c. swobodą umów. Zakłada ona, że strony stosunku zobowiązaniowego mogą ukształtować go swobodnie, "byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego". Daleko posunięta wolność w formułowaniu postanowień umowy franczyzy sprawia, że umowy te bywają redagowane różnorodnie, a w samej umowie możliwe są rozmaite zastrzeżenia, właściwe charakterystyce danego stosunku prawnego i potrzebom gospodarczym. Nie wchodząc głębiej w to zagadnienie, wystarczy przypomnieć, na co zresztą zwraca uwagę sam skarżący, że wyodrębniane są w nauce i orzecznictwie rozmaite kategorie franczyzy, właśnie w zależności od specyfiki sytuacji kontraktowej. W umowie zawartej przez skarżącego zamieszczono pewne postanowienia, które świadczą nie tylko o ścisłej współpracy stron, ale o znaczącej przewadze gospodarczej (...) sp. z o. o. nad skarżącym. Przewaga ta wyraża się w obowiązku skarżącego raportowania danych sprzedażowych oraz dostosowania systemów informatycznych w taki sposób, by dane z systemu skarżącego były regularnie przekazywane franczyzodawcy (§ 6 ust. 1 lit. o i lit. p umowy franczyzy) i przekazywania wszelkich informacji i danych niezbędnych dla realizacji umowy (§ 6 ust. 1 lit. a umowy franczyzy). Jak jednak zaznaczono, samoistnie postanowienia te jeszcze nie świadczą o tym, że pomiędzy skarżącym a drugą stroną umowy franczyzy powstała zabroniona w świetle art. 99 ust. 3 pkt 3 p.f. zależność w postaci wywierania decydującego wpływu.

Zarysowany w wymienionych postanowieniach umowy franczyzy aspekt zależności organizacyjnej został niewątpliwie wzmocniony poprzez zawarcie drugiej z umów nienazwanych – zatytułowanej umową o świadczenie usług centralnych, bo w świetle § 1 i 2 tej umowy, skarżący powierzył (...) sp. z o. o. świadczenie rozmaitych, szeroko zakreślonych usług. Analiza przedmiotu tej umowy prowadzi do konkluzji o przejęciu przez (...) sp. z o. o. uprawnień do podejmowania za skarżącego czynności faktycznych i prawnych w sferze zobowiązań podatkowych, kadrowych, a także ustrojowych i inwestycyjnych. Treść umowy wskazuje, że (...) sp. z o. o. nie tylko prowadzi techniczną obsługę określonych rozliczeń czy obiegu dokumentów, ale została uprawniona do podejmowania za skarżącego kluczowych decyzji gospodarczych. Świadczy o tym przede wszystkim zamieszczony w § 2 pkt 2, 3, 4, 5 i 6 umowy o świadczenie usług centralnych przedmiot działań, do których umocowany został zleceniobiorca tej umowy bez obowiązku nie tylko uzyskania zgody, ale nawet konsultacji ze skarżącym. Postanowienia tej umowy umocowują do dokonywania czynności faktycznych i prawnych związanych z obowiązkami i zobowiązaniami podatkowymi w pełnym zakresie, a wiec nie zostały ograniczone jedynie do obsługi rozliczeń wyznaczonych przez skarżącego, lecz pozwalają zleceniobiorcy na kreowanie polityki podatkowej, finansowej w tym na przykład na decydowanie o formie opodatkowania, korzystaniu z ulg, itd.

Podobna uwaga tyczy się kwestii kadrowych, które także obejmują czynności faktyczne i prawne, w tym mające na celu "realizację obowiązków związanych z zatrudnieniem pracowników", które polegają w istocie na kształtowaniu polityki kadrowej, zatrudnianiu i zwalnianiu pracowników wedle uznania wykonawcy umowy, bez potrzeby uzgadniania tych kwestii ze skarżącym. Niemal nieograniczone pozostają także uprawnienia zleceniobiorcy do dokonywania czynności faktycznych i prawnych w zakresie obowiązków rejestracyjnych, sprawozdawczych, budowania struktury organizacyjnej skarżącego, jego ustroju, a więc w istocie podejmowania decyzji co do formy prowadzenia przez niego działalności gospodarczej.

Zaakcentować także należy, że skutkiem włączenia działań o charakterze inwestycji w poczet usług "z zakresu obsługi organizacyjnej" jest to, że zleceniobiorcy umożliwiono ingerencję w czynności skarżącego o charakterze zobowiązującym i rozporządzającym. Lektura umowy o świadczenie usług centralnych prowadzi do wniosku, że zakres i charakter uprawnień (...) sp. z o. o. i korespondujących z nimi zobowiązań skarżącego względem tego podmiotu ogranicza swobodę skarżącego w takim stopniu, że staje się ona iluzoryczna. Przewagę gospodarczą (...) sp. z o. o. nad skarżącym doskonale ilustruje postanowienie § 8 ust. 2 i 3 umowy o świadczenie usług centralnych, wedle których wprawdzie jej wypowiedzenie przez każdą ze stron może nastąpić tylko z ważnego powodu, jednak tylko brak takowego po stronie skarżącego wiązać się może z obowiązkiem zwrotu zleceniobiorcy kosztów nakładów poniesionych w danym roku kalendarzowym w celu zwiększenia efektywności, usprawnienia lub zmodernizowania sposobu wykonywania umowy. Treść powyższej umowy sugeruje, że w istocie wyczerpuje ona zamieszczone w art. 4 ust. 1 pkt 4 lit. f ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów pojęcie umowy zarządzania innym przedsiębiorcą, pomimo braku posłużenia się przez strony taką nomenklaturą.

Wpływ, czy wręcz dominację nad skarżącym w zakresie dysponowania jego majątkiem zapewniają (...) sp. z o. o. także postanowienia umowy pożyczki i towarzyszącej jej umowy zastawu rejestrowego na zbiorze praw. Wbrew twierdzeniom skargi, uprawnienia skarżącego wobec przedmiotu pożyczki ukształtowane zawartą z (...) sp. z o. o. umową pożyczki zostały rygorystycznie ograniczone, włącznie z precyzyjnie określonym celem przeznaczenia uzyskiwanych na tej podstawie środków pieniężnych. Zgodnie z § 7 ust. 4 pkt 3 tej umowy wykorzystanie pieniędzy na inny cel bez zgody pożyczkodawcy skutkuje natychmiastową wymagalnością pożyczki. Podobny skutek zresztą rodzi sprzedanie lub dokonanie innego zbycia istotnej części przedsiębiorstwa lub aktywów, niewykonanie zobowiązań wynikających z umowy franczyzy, bądź ustanie obowiązywania tej ostatniej (§ 7 ust. 4 pkt 4, 5 i 8 umowy pożyczki). Co więcej, na podstawie § 8 ust. 1 umowy pożyczki skarżący jest obowiązany do przedstawienia (...) sp. o. o. wszelkich dokumentów dotyczących prowadzonej działalności. Analiza powyższych zobowiązań skarżącego wskazuje na to, że skutkiem zawarcia umowy pożyczki było nie tylko poddanie przedsiębiorstwa kontroli, czy wręcz stałemu monitoringowi przez (...) sp. z o. o., ale uzależnienie podejmowanych przez skarżącego decyzji gospodarczych od akceptacji pożyczkodawcy, pod rygorem natychmiastowej wymagalności umowy pożyczki, a więc – poważnych trudności finansowych. Treść umowy pożyczki odbiega zatem zdecydowanie nie tylko od postanowień art. 720 i nast. k.c., ale prowadzi do konkluzji, iż rzeczywistym jej celem było stworzenie silnego powiązania, zależności przedsiębiorstwa skarżącego od pożyczkodawcy.

Ocenę tę tylko potwierdza lektura postanowień akcesoryjnej wobec m. in. umowy pożyczki umowy zastawu. Jak bowiem wynika z jej punktu 1.1.29, przedmiotem zastawu są wszystkie rzeczy ruchome i prawa majątkowe wchodzące w skład przedsiębiorstwa skarżącego. Wprawdzie w punkcie 2.3.2 wskazano, że stanowiący przedmiot tej umowy zbiór praw zlokalizowany jest w trzech miejscach, w których skarżący prowadzi działalność gospodarczą, jednak od razu w punkcie 2.4. w związku z punktem 1.1.16 zastrzeżono, że wszelkie nowo nabyte elementy jego majątku automatycznie stają się przedmiotem tego zastawu. Daje się zauważyć, że cały majątek skarżącego został objęty wskazanym zabezpieczeniem rzeczowym. W punkcie 3.2.1 zamieszczono z kolei korespondujące z wcześniejszymi odnośnymi postanowieniami umowy franczyzy i pożyczki ograniczenia w swobodnym rozporządzaniu majątkiem skarżącego. Postanowienia punktu 5 umowy zastawu współbrzmią natomiast z tymi uregulowaniami umowy franczyzy i pożyczki, które odnoszą się do uzyskiwania informacji o stanie majątku i sytuacji finansowej skarżącego. Dodatkowo, jak stanowi punkt 4 umowy zastawu i jej załącznik nr 2, skarżący udzielił (...) sp. z o. o. pełnomocnictwa do podejmowania wszelkich czynności wynikających z zobowiązań umowy zastawu, tracąc w istocie swobodę w decydowaniu o tym, czy obowiązki te będzie wykonywał czy też nie (na przykład w przypadku naruszenia kontraktu przez drugą jego stronę).

Należy wreszcie zauważyć, że umowa zastawu zabezpieczać ma nie tylko spłatę pożyczki, ale i wykonanie postanowień innych umów, zawartych ze skarżącego także z innymi podmiotami, w tym (...) sp. z o. o. oraz bankami; kontrakt ten statuuje w istocie zbiór zobowiązań spajających powiązania pomiędzy nimi. W grę wchodzą także, niepoddane szerszej analizie organu, zależności wynikające z umowy faktoringu, do których umowa zastawu także się odnosi. Niewątpliwie zakres i charakter obowiązków skarżącego wobec pozostałych stron umowy zastawu świadczy o zachwianiu równowagi gospodarczej tych stosunków. Rozliczne uprawnienia, w tym możliwość władczej i jednostronnej ingerencji w sferę decyzji biznesowych skarżącego przez (...) sp. o. o. przeczy tezie skarżącego o przysługującej mu swobodzie w tym zakresie.

W ocenie Sądu, zamieszczonej w zaskarżonej decyzji tezy o sprawowaniu kontroli przez (...) sp. z o. o. nad skarżącym nie sposób podważyć. Zgromadzony w tej sprawie materiał dowodowy świadczy o tym ponad wszelką wątpliwość. Ziściły się bowiem przede wszystkim okoliczności przykładowo tylko przecież wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, to jest dysponowanie całym majątkiem skarżącego, czy wręcz w istotnym zakresie zarządzanie przedsiębiorstwem skarżącego. Poza tym o kontroli świadczy zakres i charakter zobowiązań skarżącego zaciągniętych u (...) sp. o. o., tworzących silną zależność gospodarczą i majątkową. Wprawdzie organ nie miał możliwości ustalenia wartości, na którą opiewała umowa pożyczki, niemniej oceniane na podstawie logiki i doświadczenia życiowego treść tego kontraktu i towarzyszącej mu umowy zastawu świadczą o tym, że suma te nie mogła być symboliczna. Nielogicznym byłoby ustanawianie tak rygorystycznych i mocnych w skutkach zabezpieczeń, jeżeli w grę nie wchodziłyby znaczne sumy pieniężne.

Strona skarżąca odmówiła w postępowaniu administracyjnym udzielenia informacji w tym zakresie, anonimizując ten fragment umowy. Rzeczywiście, strona postępowania administracyjnego nie jest obowiązana do przedstawiania żadnych dowodów. Nie musi brać nawet udziału w tym postępowaniu, jest to bowiem tylko gwarantowane przez art. 10 § 1 k.p.a., jej prawo. Niemniej, jeżeli uchyla się od zaprezentowania organowi określonych danych, okoliczność ta może i powinna podlegać stosownej ocenie. W tej sprawie strona zrezygnowała ze wskazania wartości, na którą opiewała umowa pożyczki, powołując się na ochronę wartości w postaci tajemnicy przedsiębiorstwa. Nie ujawniła także wartości zastawu ustanowionego na zbiorze rzeczy i praw. Jednakże analiza umowy zastawu, który zabezpieczać miał nie tylko umowę pożyczki, ale i umowy najmu oraz faktoringu świadczy o tym, że kontrakt ten dotyczył całości działalności skarżącego.

Poddane ocenie organu umowy łączące skarżącego i (...) sp. z o. o. wygenerowały sieć wzajemnych zależności tego rodzaju, że z trudnością dałoby się wskazać te sfery działalności skarżącego, które miałyby autonomiczny charakter. Składające się na przedsiębiorstwo skarżącego prawa zostały obciążone obowiązkami wobec (...) sp. z o. o. i – na wypadek ich naruszenia – silnie zabezpieczonymi rozmaitymi, automatycznie realizowanymi zresztą, roszczeniami tego ostatniego podmiotu. Dodatkowo przedsiębiorstwo skarżącego zostało związane z innym – jak ustalił organ – powiązanym z kolei z (...) sp. z o. o. podmiotem, to jest (...) sp. z o. o. Jak wynika z postanowień zamieszczonych na stronie 2 umowy zastawu, skarżący zawarł umowę pożyczki i franczyzy także z tym podmiotem.

Z nienasuwających zastrzeżeń, bo opartych na obiektywnych źródłach – rejestrów publicznych, ustaleń organu wynika, że (...) sp. z o. o. i zależne od tej spółki podmioty prowadzą na terenie województwa (...) 33 apteki ogólnodostępne na ogółem 836 aptek funkcjonujących na terenie tego województwa. Stwierdzenie, że skarżący należy do grupy kapitałowej, w skład której wchodzi (...) sp. z o. o. skutkowało oceną o przekroczeniu jednoprocentowego progu dopuszczalnego udziału tej grupy w rynku aptek. Także to stwierdzenie organu nie narusza prawa ani reguł logicznego rozumowania. Wobec tego obowiązkiem organu było wydanie decyzji odmownej na żądanie przeniesienia zezwolenia, z powołaniem się na art. 104a ust. 1 pkt 1 p.f. w związku z art. 99 ust. 3 pkt 3 p.f. Skoro decyzja organu pierwszej instancji uwzględniała wniosek skarżącego, należało orzec reformatoryjnie, to jest decyzję tę uchylić i orzec odmiennie merytorycznie, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Tak też organ odwoławczy uczynił. Z tych wszystkich przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.