Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 733/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15zzs4 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2095
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
article: art. 4 pkt 1 i 22, arrt. 40
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1, art. 81a § 1, art. 107 § 3, art. 189f
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 7 lutego 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Asesor WSA Anna Dębowska, po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2023 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. W. i P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 11 sierpnia 2022 roku nr SKO.4141.59-60.2022 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 11 sierpnia 2022 r. nr SKO.4141.59-60.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej: SKO), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.), art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1376 z późn. zm.) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 570), po rozpatrzeniu sprawy z odwołania P.W. i B.W., prowadzących wspólnie działalność gospodarczą pod firmą M. s.c. W. P. i B., od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 29 kwietnia 2022 r. nr 4013.0.0031.2.2022 o wymierzeniu im kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ II instancji uzasadniając wydane orzeczenie wyjaśnił, że decyzją z 29 kwietnia 2022 r. Prezydent Miasta Łodzi wymierzył P.W. i B.W. karę pieniężną w wysokości 56 520 zł za zajęcie, bez jego zezwolenia jako zarządcy drogi, pasa drogowego drogi gminnej - ul. [...] (działki nr [...] - powinno być [...] - i [...] w obrębie [...]):

- w celu funkcjonowania w zieleńcu tymczasowego ogrodzenia, pełniącego funkcję strefy bezpieczeństwa dla prowadzonych robót budowlanych (o powierzchni 83 m2) i umieszczenia na nim reklamy (o powierzchni 75 m2) od 23 listopada 2021 r. do 16 grudnia 2021 r.;

- w celu zajęcia chodnika na prawach wyłączności poprzez wygrodzenie taśmą (o powierzchni 20 m2) 23 listopada 2021 r.

W treści rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał ponadto sposób obliczenia wysokości kary oraz pouczył o sposobie i terminie jej zapłaty, a także ewentualnych odsetkach za opóźnienie. W uzasadnieniu decyzji opisał stan faktyczny ustalony w sprawie, z którego wywiódł, że istnieje podstawa do wymierzenia stronie kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego, w trybie określonym w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych (dalej: u.d.p.). Odniósł się również do kwestii odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, uregulowanej w art. 189f § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), nie stwierdzając przesłanek do zastosowania tej instytucji w rozpoznawanej sprawie.

P.W. i B.W. złożyli odwołanie od opisanej powyżej decyzji do SKO. W treści odwołania pełnomocnik stron podniósł w stosunku do orzeczenia organu I instancji zarzuty naruszenia przepisów prawa, tj.:

1. art. 4 pkt 1 u.d.p. poprzez błędną jego wykładnię i błędne przyjęcie, iż "zieleniec" jest częścią składową pasa drogowego, mimo iż nie spełnia żadnej z koniecznych do takiego uznania wskazanej w ustawie roli;

2. art. 40 ust. 14 i 14a u.d.p. poprzez ich błędną wykładnię i błędne przyjęcie, że przepisy te nie mają zastosowania, w sytuacji gdy organ administracji miał obowiązek je zastosować wobec konieczności usunięcia awarii urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a znajdujących się w pasie drogowym i zawiadomienia o tym zarządcy drogi;

3. art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej oraz zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, polegające na niepodjęciu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wydanie decyzji naruszającej słuszny interes obywateli;

4. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady prowadzenia postępowania przez organ administracji w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, polegające na obciążeniu strony negatywnymi konsekwencjami błędów organów administracji publicznej;

5. art. 9 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady informowania stron, polegające na braku informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz brak czuwania przez organ administracji nad tym, aby strony uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, mimo takiego obowiązku;

6. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący i w efekcie nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie;

7. art. 81a § 1 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie na korzyść strony niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego i nałożenie na stronę obowiązku;

8. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie za udowodnione faktów, na których organ oparł wydaną decyzję oraz błędne zastosowanie podstawy prawnej decyzji;

9. art. 189e k.p.a. poprzez błędne ukaranie strony administracyjną karą pieniężną, w przypadku gdy dopuszczalność ukarania była wyłączona z uwagi na fakt, że do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej;

10. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu, w sytuacji gdy waga naruszenia była znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.

Mając na względzie przytoczone zarzuty, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez naliczenie kary pieniężnej w wysokości 10-krotności opłaty podstawowej za 1 dzień (23 listopada 2021 r.) i w wysokości opłaty podstawowej za pozostały okres (od 24 listopada 2021 r. do 16 grudnia 2021 r.), ewentualnie umorzenie postępowania I instancji w całości.

SKO stwierdziło, że podstawą materialnoprawną rozpatrzenia niniejszej sprawy jest art. 4 pkt 1 i 23, art. 40 ust. 1, 2, 4, 6, 8, 12, 14, 14a, 14b u.d.p., art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503; dalej u.p.z.p.), art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 988 z późn. zm.), art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2022 r. poz. 916), uchwała nr X/360/19 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 5 czerwca 2019 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. Woj. Łódz. poz. 3694 z późn. zm.; dalej u.RMŁ).

Organ odwoławczy uznał za istotne dla rozstrzygnięcia sprawy wykazane poniżej okoliczności:

1) ul.[...] w Ł. jest drogą gminną, której pas drogowy (w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p.) obejmuje, m.in. całe działki ewidencyjne nr [...] i [...] w obrębie [...], w tym znajdujące się na nich chodnik i zieleń przydrożną (zieleniec);

2) od 23 listopada 2021 r. do 16 grudnia 2021 r. wchodzący w skład pasa drogowego zieleniec był nieprzerwanie zajmowany na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg przez umieszczenie w nim tymczasowego ogrodzenia pełniącego funkcję strefy bezpieczeństwa dla robót budowlanych prowadzonych na sąsiedniej nieruchomości i de facto włączenie w tej części do terenu budowy oraz przez umieszczenie reklamy (w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p.) w formie baneru reklamowego zawieszonego na tym ogrodzeniu; dodatkowo 23 listopada 2021 r. dokonano zajęcia chodnika na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, polegającego na wygrodzeniu jego części taśmą i w ten sposób zajęciu tego fragmentu pasa drogowego na prawach wyłączności;

3) podmiotami, które zajmowały pas drogowy w ww. okresie na ww. cele byli P.W. i B.W.;

4) od 23 listopada 2021 r. do 16 grudnia 2021 r. ww. osoby nie legitymowały się zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego, wydanym w formie decyzji administracyjnej przez Prezydenta Miasta Łodzi jako zarządcę przedmiotowej drogi gminnej;

5) zajęcie pasa drogowego we wskazanym zakresie nie było zajęciem dokonanym "w razie konieczności usunięcia awarii urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a znajdujących się w pasie drogowym", o którym mowa w art. 40 ust. 14 u.d.p.

Zdaniem SKO, całokształt przedstawionych powyżej ustalonych faktów świadczy o spełnieniu wszystkich ustawowych przesłanek wymierzenia stronom kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, wynikających z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.

Odnośnie do punktu 1 SKO wyjaśniło, że zawarte w nim ustalenia jednoznacznie potwierdzają dane opisowe i graficzne zamieszczone w rejestrze urzędowym, jakim jest rejestr gruntów wchodzący w skład ewidencji gruntów i budynków. W danych opisowych tego rejestru działki nr [...] i [...] w obrębie [...] są określone jako drogi i opatrzone symbolem użytku "dr", a jako ich władający wskazany jest Zarząd Dróg i Transportu w Łodzi. Na podstawie jednoznacznej adnotacji w rubryce "położenie gruntów", SKO stwierdziło, że stanowią one część ul. [...], będącej drogą gminną nr [....]. Powyższe dane opisowe znajdują pełne potwierdzenie w danych graficznych na mapie ewidencyjnej, szczególnie w przypadku naniesienia na nią ortofotomapy obrazującej stan faktyczny w terenie (przed dokonaniem zajęcia pasa drogowego przez strony). Zdaniem organu, innym wiarygodnym dowodem na okoliczność, o której mowa w punkcie 1, jest załączony do akt sprawy dokument urzędowy w postaci przekazanej przez Łódzki Ośrodek Geodezji, a wchodzącej w skład państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego mapy w skali 1:500 z zaznaczonym przebiegiem linii rozgraniczających ulic stanowiących drogi publiczne, w tym ul. [...]. W ocenie organu dokument ten nie pozostawia żadnych wątpliwości, że na wysokości działki nr [...] w obrębie [...], czyli posesji nr [...], w liniach rozgraniczających ul. [...], mieści się cała działka nr [....] i uwidoczniona na mapie część działki nr [...]. Jednocześnie SKO wyjaśniło, że wbrew twierdzeniu stron jest rzeczą zupełnie normalną, iż pas drogowy w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p. obejmuje nie tylko jezdnię, drogę rowerową czy chodnik, czyli te jego elementy, które służą przemieszczaniu się różnych użytkowników ruchu drogowego, ale także zieleniec, trawnik itp., które w przepisach u.d.p. określane są zbiorczym mianem "zieleni przydrożnej". W legalnej definicji tego pojęcia, wyrażonej w art. 4 pkt 22 u.d.p., zieleń przydrożną określono zaś jako roślinność umieszczoną w pasie drogowym, mającą na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. W ocenie organu treść przytoczonego przepisu nie pozostawia żadnych wątpliwości, że zieleń przydrożna w takiej lub innej postaci jest częścią pasa drogowego oraz służy konkretnym celom związanym z jego prawidłowym funkcjonowaniem.

Odnośnie do punktu 2 SKO wyjaśniło, że sam fakt zajęcia i sposób zajmowania pasa drogowego, tj. zieleńca i chodnika, od 23 listopada 2021 r. do 16 grudnia 2021 r., jak również powierzchnia tego zajęcia, wynikają z materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji, w szczególności z protokołów kontroli pasa drogowego, przeprowadzonych przez pracowników Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi 23 listopada 2021 r., 29 listopada 2021 r. i 21 grudnia 2021 r. (z zastrzeżeniem, że od 17 grudnia 2021 r. strony dysponowały już zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego, udzielonym w stosownej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi), oraz z załączonej do tych protokołów dokumentacji fotograficznej. Niezależnie od powyższego SKO podkreśliło, że przedstawione w punkcie 2 okoliczności faktyczne nie były kwestionowane w toku postępowania przez strony ani ich pełnomocnika, który w swojej argumentacji skupił się na innych kwestiach, tj. czy jego mocodawcy rzeczywiście umieścili ogrodzenie z reklamą w granicach pasa drogowego (omówiona powyżej kwestia zieleńca jako części pasa drogowego) oraz czy w ustalonym stanie faktycznym zajęcie pasa drogowego nastąpiło na warunkach określonych w art. 40 ust. 14 u.d.p. Zastrzeżenia strony dotyczą więc nie tyle samych faktów, które są bezsporne, lecz ich oceny prawnej w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy.

Odnośnie do punktu 3 SKO wyjaśniło, że wskazana w nim okoliczność jest bezsporna, tj. wynika z zebranego materiału dowodowego, a jednocześnie nie została zakwestionowana w toku postępowania przez strony. W świetle dokumentów załączonych do akt sprawy nie wzbudziło wątpliwości SKO, że odpowiedzialność administracyjnoprawna z tytułu zajęcia pasa drogowego ul. [...] bez zezwolenia zarządcy drogi spoczywa na przedsiębiorcach będących wspólnikami M. s.c., którzy są współużytkownikami wieczystymi wzmiankowanej działki nr [...], na której w listopadzie i grudniu 2021 r. prowadzono roboty budowlane polegające na budowie budynku wielorodzinnego z garażami, a ponadto pełnili funkcję inwestora w tym procesie budowlanym. Co więcej na banerze reklamowym, zawieszonym na ogrodzeniu umieszczonym w pasie drogowym, były eksponowane informacje o ich firmie i realizowanej przez nią inwestycji. Jednocześnie same strony nie podważyły ustaleń organu I instancji, odnoszących się do przyjęcia, że to one dokonały zajęcia pasa drogowego w sposób opisany w zaskarżonej decyzji.

Odnośnie do punktu 4 SKO wskazało, że również okoliczność sprowadzająca się do braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...], obejmującego okres od 23 listopada 2021 r. do 16 grudnia 2021 r., jest bezdyskusyjna. Poza sporem jest to, że strony uzyskały zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w zakresie odpowiadającym dotychczasowemu zajęciu, bez zezwolenia zarządcy drogi, dopiero 17 grudnia 2021 r., ze skutkiem od tej daty. Poza tym Prezydent Miasta Łodzi wydał decyzję w tym przedmiocie w tym samym dniu, w którym wpłynął do niego wniosek stron o udzielenie im stosownego zezwolenia, mimo że taki obowiązek nie wynika z przepisów prawa (niezwłoczne załatwienie sprawy, o którym mowa w art. 35 § 1 i 2 k.p.a., nie jest bowiem równoznaczne z obowiązkiem załatwienia jej w dniu złożenia żądania).

Odnośnie do punktu 5 SKO podkreśliło, że podziela stanowisko Prezydenta Miasta Łodzi co do wskazanej w nim kwestii, natomiast uważa za bezpodstawne zarzuty i argumenty podnoszone w tym zakresie przez stronę. W pierwszej kolejności zasadne jest przeprowadzenie wykładni art. 40 ust. 14 u.d.p. celem ustalenia, w jakich sytuacjach przepis ten znajduje zastosowanie. Zawiera on normę szczególną, będącą wyjątkiem od wyrażonej w art. 40 ust. 1 u.d.p. normy ogólnej, statuującej zasadę, iż zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg może nastąpić wyłącznie po uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej, ewentualnie po zawarciu umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c u.d.p. Zgodnie z regułą exceptiones non sunt extendendae, przepisy o charakterze wyjątkowym wymagają zaś ścisłej interpretacji, to znaczy nie mogą być przedmiotem wykładni rozszerzającej (w stosunku do tego, co wynika z ich literalnego brzmienia). W tak określonym kontekście SKO zauważyło, że przesłanki zastosowania art. 40 ust. 14 u.d.p., wskazane wprost w jego treści, obejmują okoliczność, iż awaria uzasadniająca zajęcie pasa drogowego, pomimo braku zezwolenia wydanego w trybie art. 40 ust. 1 u.d.p., ma dotyczyć urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, dodatkowo znajdującego się w pasie drogowym. Zdaniem organu odwoławczego użyty w analizowanej regulacji prawnej zwrot "urządzenie" musi być interpretowany w powiązaniu z art. 40 ust. 2 u.d.p., co oznacza, że ustawodawca ma w tym przypadku na myśli "urządzenie infrastruktury technicznej niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego", o którym mowa w punkcie 2 tego przepisu, a więc w zakresie znaczeniowym tego pojęcia nie mieszczą się wymienione w punkcie 3 obiekty budowlane. Pogląd ten znajduje wsparcie w judykaturze, gdyż w wyroku z 10 października 2019 r., sygn. akt II GSK 501/19, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, powołując się na swój wcześniejszy wyrok z 28 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 135/08, że art. 40 ust. 14 u.d.p. dotyczy umieszczonych w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, niezwiązanych z drogą, w szczególności linii energetycznych, linii telekomunikacyjnych, przewodów kanalizacyjnych niesłużących do odwodnienia drogi, przewodów gazowych, ciepłowniczych, wodociągowych itp. W stanie faktycznym ustalonym w rozpoznawanej sprawie "awarii" miałoby ulec ogrodzenie oddzielające nieruchomość należącą do stron od pasa drogowego ul. [...], które - czego SKO nie zakwestionowało - osunęło się wraz z masą ziemi do wykopu na terenie budowy znajdującym się na działce nr [...]. Ogrodzenie nie jest jednak urządzeniem w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 2 i ust. 14 u.d.p., lecz budowlą, czyli obiektem budowlanym w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. Co więcej nie było ono usytuowane w pasie drogowym, ale na gruncie sąsiedniej działki nr [...]. I choć strona wspomina w swoich pismach o możliwości uszkodzenia sieci gazowej, znajdującej się w pasie drogowym, to jest to jedynie jej subiektywne przekonanie o hipotetycznym prawdopodobieństwie wystąpienia takiej awarii, nieodnoszące się do rzeczywistej awarii, gdyż taka nie miała miejsca. Tylko faktyczne zaistnienie awarii urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, znajdującego się w pasie drogowym, np. przewodów gazowych, stwarza zaś podstawę do legalnego wkroczenia w pas drogowy w trybie określonym w art. 40 ust. 14 u.d.p., tj. bez uprzednio wydanej decyzji zarządcy drogi, zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. SKO nadmieniło, że w sytuacji opisanej w powołanym przepisie obowiązkiem prowadzącego roboty po zlokalizowaniu awarii jest niezwłoczne zawiadomienie o niej zarządcy drogi w celu określenia w porozumieniu z nim terminu i powierzchni zajętego pasa drogowego, co następuje, wraz z określeniem innych warunków, w decyzji wydanej przez zarządcę drogi w oparciu o art. 40 ust. 14a u.d.p. W realiach przedmiotowej sprawy strona stwierdziła, że 24 listopada 2021 r. jedna ze stron zgłosiła telefonicznie do Prezydenta Miasta Łodzi - Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi fakt zajęcia pasa drogowego w następstwie wystąpienia awarii, czyli na zasadach wynikających z art. 40 ust. 14 u.d.p. W ocenie SKO twierdzenie to jest niewiarygodne, gdyż nie znajduje jakiegokolwiek potwierdzenia w aktach sprawy. Załączony przez stronę wykaz połączeń telefonicznych wykonanych przez stronę świadczy jedynie o tym, że w tym i następnym dniu podejmowała ona próby dodzwonienia się do Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi, przy czym - mając na uwadze czas połączeń - wydaje się, że tylko jedna z nich (25 listopada 2021 r. o godz. 14:06) zakończyła się przeprowadzeniem rozmowy telefonicznej. Abstrahując nawet od niezgodności dat, nie wiadomo jednak, co było treścią tej rozmowy, a w szczególności brak jest podstaw do przyjęcia, że strona dokonała w jej trakcie zgłoszenia faktu zajęcia pasa drogowego w związku z awarią. SKO stwierdziło, że w aktach sprawy znajduje się notatka służbowa z 23 listopada 2021 r., sporządzona przez pracownika organu I instancji, zdająca relację z rozmowy telefonicznej przeprowadzonej przez niego i z jego inicjatywy z P.W., w trakcie której strona miała zostać poinformowana o stwierdzeniu, w wyniku dokonanej w tym dniu kontroli w terenie, faktu samowolnego zajęcia pasa drogowego ul. [...] oraz czynnościach niezbędnych do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i uniknięcia wydłużenia okresu jego nielegalnego zajęcia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że strona kontaktowała się z nim później telefonicznie w celu doprecyzowania, jakie warunki musi spełnić, aby uzyskać wymagane zezwolenie. Kolegium uznało taki przebieg zdarzeń za znacznie bardziej prawdopodobny niż wersja sugerowana przez pełnomocnika strony, opierając swoją konkluzję na szerszym kontekście sytuacyjnym. Nie można bowiem pominąć tego, że rozmowa, na którą się on powołuje, miała miejsce już po kontroli pasa drogowego, w wyniku której stwierdzono jego zajęcie przez strony. Jeżeli strona rzeczywiście miałaby prawidłowo zawiadomić zarządcę drogi o zajęciu pasa drogowego w związku z awarią urządzenia, to w myśl art. 40 ust. 14 u.d.p. powinna zrealizować ten obowiązek niezwłocznie po zaistnieniu sytuacji objętej hipotezą tego przepisu. Akta sprawy zawierają zaś dokumenty będące dowodem na okoliczność, że tymczasowe ogrodzenie pełniące funkcję strefy bezpieczeństwa dla robót budowlanych prowadzonych na sąsiedniej nieruchomości było usytuowane w pasie drogowym ul. [...] już 27 października 2021 r., w którym wizję lokalną w terenie przeprowadził pracownik Zarządu Zieleni Miejskiej w Łodzi w asyście strażników miejskich. Gdyby więc hipotetycznie uznać, że zajęcie pasa drogowego przez strony było konieczne z powodu awarii, to powinny one zawiadomić o tym zarządcę drogi zdecydowanie wcześniej niż po upływie około miesiąca od dnia, w którym stan zajęcia już niewątpliwie istniał (a z dużym prawdopodobieństwem powstał jeszcze wcześniej), co więcej powinny to uczynić z własnej inicjatywy, nie czekając na wyjście na jaw tej okoliczności wskutek czynności podjętych przez zarządcę drogi.

Kolegium przeanalizowało również stan faktyczny sprawy w aspekcie ustawowych przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, mając na uwadze status prawny kary pieniężnej za bezprawne zajęcie pasa drogowego jako administracyjnej kary pieniężnej w rozumieniu art. 189b k.p.a., do której w świetle art. 189a § 1 i 2 k.p.a. stosuje się przepisy działu IVa k.p.a. w zakresie nieunormowanym w przepisach u.d.p., czyli m.in. w zakresie odstąpienia od jej nałożenia. W ocenie organu odwoławczego materiał dowodowy zebrany w tej sprawie stwarza uzasadnione podstawy do uznania, że po wystąpieniu zdarzenia skutkującego osunięciem się ziemi wraz z ogrodzeniem w pełni świadomie zajęły one zieleniec (trwale) i chodnik (tymczasowo), wygradzając znaczną część terenu z pasa drogowego ul. [...] na własny użytek i dodatkowo eksponując w nim treści reklamowe, a przy tym nie powiadamiając o tym fakcie zarządcy drogi. Stan nielegalnego zajęcia pasa drogowego trwał co najmniej od 27 października 2021 r. do 16 grudnia 2021 r., a strony nie odstąpiły od naruszania prawa, pomimo że od dnia pierwszej kontroli pasa 23 listopada 2021 r. i będących jej następstwem rozmów telefonicznych z pracownikiem Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi nie mogły już zasłaniać się brakiem wiedzy o charakterze dokonanego przez nie zajęcia. Wiąże się to ściśle z niespełnieniem w tej sprawie także drugiej przesłanki z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., dotyczącej kwestii zaprzestania naruszania prawa. Nie można bowiem mówić o dobrowolnym i niezwłocznym zaprzestaniu utrzymywania stanu niezgodnego z prawem, w sytuacji gdy postawione w pasie drogowym tymczasowe ogrodzenie z rozwieszonym na nim banerem reklamowym nie zostało w ogóle rozebrane, a dopiero po upływie ponad 3 tygodni od ujawnienia tego faktu przez zarządcę drogi strony zwróciły się do niego z wnioskiem o wydanie zezwolenia legalizującego istniejący stan. W odniesieniu do art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. SKO odnotował, że zgodnie z informacją udzieloną przez organ I instancji, niekwestionowaną przez strony, nie została na nie nałożona jakakolwiek inna sankcja prawna z tytułu zajęcia pasa drogowego w zakresie objętym zaskarżoną decyzją Prezydenta Miasta Łodzi. W uzupełnieniu swojego wywodu Kolegium zwróciło uwagę na brak spójności w zarzutach i argumentacji, przytoczonych w odwołaniu od tej decyzji. Profesjonalny pełnomocnik stron powinien zdawać sobie sprawę z tego, że podnosząc bezwarunkowo zarzut naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. de facto przyznał, iż jego mocodawcy dokonali samowolnego zajęcia pasa drogowego, opisanego w art. 40 ust. 12 u.d.p. Od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej można bowiem odstąpić tylko w przypadku, w którym zachodzą wynikające z norm prawa materialnego podstawy do jej wymierzenia. Co do zasady albo podważa się zasadność stanowiska o istnieniu tych podstaw (np. wobec konieczności zastosowania art. 40 ust. 14 u.d.p. jako wyjątku od art. 40 ust. 1 u.d.p.), albo zarzuca organowi administracji publicznej niezastosowanie art. 189f § 1 k.p.a., pomimo spełnienia określonych w nim przesłanek. Ewentualnie można sformułować zarzut naruszenia tego przepisu w sposób warunkowy, tj. na wypadek nieuwzględnienia zarzutów odnoszących się do istoty odpowiedzialności administracyjnoprawnej. Zdaniem organu treść analizowanego odwołania sugeruje, że pełnomocnik stron nie dostrzega tego rozróżnienia. Całkowicie niezasadny jest również podnoszony zarzut niezastosowania art. 189e k.p.a., który stanowi, że w przypadku gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, strona nie podlega ukaraniu. Dla organu II instancji jest bowiem oczywiste, że nie można utożsamiać z działaniem siły wyższej sytuacji, w której prowadzące do zajęcia pasa drogowego osunięcie mas ziemi było spowodowane pracami budowlanymi (wykonywanymi prawdopodobnie wadliwie, skoro miało miejsce takie zdarzenie) na nieruchomości sąsiadującej z tym pasem. Zgodnie z poglądem doktryny w pojęciu "siły wyższej" wyróżnia się elementy obiektywne i element subiektywny. Do elementów obiektywnych należy zaliczyć zewnętrzny oraz nadzwyczajny charakter zdarzenia, brak możliwości jego przewidzenia oraz zapobiegnięcia mu. Element subiektywny to zachowanie przez podmiot obowiązany najwyższej staranności w celu zapobieżenia zdarzeniu lub jego skutkom.

Po stwierdzeniu przesłanek wymierzenia stronom kary pieniężnej w oparciu o art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. oraz braku okoliczności wskazanych w stosownych przepisach działu IVa k.p.a., uzasadniających zwolnienie ich z odpowiedzialności prawnej z tego tytułu, Kolegium zbadało, czy nałożona na nie kara pieniężna została ustalona przez organ I instancji w prawidłowej wysokości. W wyniku tej analizy doszło do wniosku, że wszystkie elementy składające się na ustalenie wysokości kary pieniężnej, tj. liczba metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego i powierzchnia reklamy, liczba dni zajmowania pasa drogowego, a także stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (na podstawie Lp. I pkt 5, Lp. III pkt 11 i Lp. V pkt 10 załącznika do u.RMŁ), zostały przyjęte przez ten organ zgodnie ze stanem faktycznym istniejącym w przedmiotowej sprawie.

Organ odwoławczy dodał, że do zasadniczych zarzutów odwołania i argumentów przytoczonych na ich poparcie organ II instancji ustosunkował się w poprzednich akapitach uzasadnienia tej decyzji, odnoszących się do kwestii, których one dotyczyły. Kolegium wyraziło pogląd, że bezpodstawne są także inne zarzuty zgłoszone przez stronę, powołujące się na naruszenie przez Prezydenta Miasta Łodzi przepisów procedury administracyjnej: art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1, art. 81a § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem organu II instancji organ niższego stopnia nie naruszył żadnej ze wskazanych norm regulujących, tzw. zasady ogólne postępowania administracyjnego, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, prawidłowo go ocenił przy uwzględnieniu, że ustalony na jego podstawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości wymagających rozstrzygnięcia na korzyść stron, a następnie rzeczowo i przekonująco uzasadnił swoje stanowisko w uzasadnieniu decyzji. Niezależnie od kwestii niezasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium zaznaczyło, że sformułowany w nim wniosek co do preferowanego sposobu rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa, które nie przewidują możliwości naliczenia kary pieniężnej z tytułu samowolnego zajęcia pasa drogowego w innej wysokości niż 10-krotność opłaty, która byłaby należna w przypadku legalnego zajęcia tego pasa. W szczególności niedopuszczalne jest ustalenie wysokości kary, o której mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p., w kwocie równej wysokości opłaty podstawowej.

Skargę na powyższą decyzję SKO wnieśli B. i P.W., reprezentowani przez pełnomocnika, zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

1. art. 4 pkt 1 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne ustalenie, iż "zieleniec" jest częścią składową pasa drogowego, w sytuacji gdy nie jest on żadnym z elementów mogących stanowić część składową pasa drogowego i nie spełnia on żadnej z koniecznej do takiego uznania roli;

2. art. 4 pkt 22 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne ustalenie, iż przedmiotowy "zieleniec" stanowi zieleń przydrożną, w sytuacji gdy nie znajduje się on w pasie drogowym i nie spełnia koniecznej do takiego uznania roli wskazanej w ustawie.

Ewentualnie na wypadek, gdyby Sąd nie podzielił powyższego zarzutu, skarżący podnieśli, iż zaskarżona decyzja narusza prawo materialne, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

3. art. 40 ust. 14 i 14a u.d.p. poprzez ich błędną wykładnię i błędne przyjęcie, że przepisy te nie mają zastosowania, w sytuacji gdy organ administracji miał obowiązek je zastosować wobec konieczności usunięcia awarii urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a znajdujących się w pasie drogowym i dopełnienia przez skarżącego obowiązku zawiadomienia o tym zarządcy drogi.

Ponadto zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

4. art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej oraz zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, polegające na niepodjęciu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wydanie decyzji naruszającej słuszny interes obywateli;

5. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady prowadzenia postępowania przez organ administracji w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, polegające na obciążeniu strony negatywnymi konsekwencjami błędów organów administracji publicznej;

6. art. 9 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady informowania stron, polegające na braku informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz brak czuwania przez organ administracji nad tym, aby strony uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, mimo takiego obowiązku;

7. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący i w efekcie nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie;

8. art. 81a § 1 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie na korzyść strony niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego i nałożenie na stronę obowiązku;

9. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie za udowodnione faktów, na których organ oparł wydaną decyzję oraz błędne zastosowanie podstawy prawnej decyzji.

Ewentualnie na wypadek, gdyby Sąd nie podzielił powyższych zarzutów, skarżący podnieśli, iż zaskarżona decyzja narusza art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaniu na pouczeniu, w sytuacji gdy waga naruszenia była znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu I, jak i II instancji, dokonanie oceny prawnej przedmiotowej sprawy i zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania, które wiązać będą organ, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie zaznaczenia wymaga, że sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), zgodnie z którym przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie, z uwagi na zagrożenie epidemiczne, zarządzeniem z 6 grudnia 2022 r. wyznaczono termin rozprawy zdalnej zawiadamiając o tym strony. Następnie, w związku z brakiem oświadczenia skarżącej co do możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, Zastępca Przewodniczącego Wydziału zarządzeniem z 5 stycznia 2023 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm.), dalej zwaną u.d.p., stanowiący, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3 (umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (ust. 6).

Zgodnie z definicją legalną pasa drogowego, określoną w art. 4 pkt 1 u.d.p., przez pas drogowy należy rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Dodać do tego należy, że w myśl art. 4 pkt 22 u.d.p. zieleń przydrożna to roślinność umieszczona w pasie drogowym, mająca na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Stwierdzić zatem należy, że w pasie drogowym mieści się przydrożny trawnik (v. wyrok NSA z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 155/13), a w związku z tym przedmiotowy zieleniec (będący w rzeczywistości trawnikiem, co wynika ze zdjęć załączonych do akt administracyjnych) jest częścią składową pasa drogowego.

Z ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego wynika, że skarżący umieścili w pasie drogowym ul. [...] w Ł. tymczasowe ogrodzenie (o powierzchni 83 m2), pełniące funkcję strefy bezpieczeństwa dla prowadzonych robót budowlanych, i zawiesili na nim reklamę (o powierzchni 75 m2), zajmując tym samym zieleniec oraz chodnik na prawach wyłączności (o powierzchni 20 m2) poprzez wygrodzenie taśmą. Ustalenia te poczyniono w toku trzykrotnych kontroli, które miały miejsce 23 listopada 2021 r., 29 listopada 2021 r. oraz 21 grudnia 2021 r. Z przeprowadzonych kontroli sporządzone zostały protokoły z kontroli w terenie.

Ustalenia, stanowiące podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, które w obu decyzjach zostały szczegółowo powołane, znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonych i powołanych dowodach i w ocenie sądu nie budzą zastrzeżeń co do ich prawidłowości w ramach przeprowadzanej kontroli. Ponadto poparte są dokumentacją zdjęciową, na której wyraźnie widnieje reklama umieszczona na ogrodzeniu, znajdującym się na przydrożnym trawniku, który mieścił się niewątpliwie w ramach pasa drogowego. Powołane zdjęcia dowodzą także tego, że przedmiotowa reklama, w czasie dokonywania trzykrotnej kontroli, wisiała na ogrodzeniu w taki sam sposób (nie była w jakikolwiek sposób przemieszczana). Nie doszło też do zmiany położenia ogrodzenia. Nie widać zatem, aby w tych dniach doszło do jakiejkolwiek zmiany w zakresie istotnego dla sprawy stanu faktycznego. Nie można zatem podzielić stanowiska zaprezentowanego w skardze, że reklama ta pełniła tylko rolę materiału spinającego i podtrzymującego ogrodzenie, które miało stworzyć strefę bezpieczeństwa dla poruszających się wzdłuż terenu prowadzonych robót budowlanych. Zdaniem sądu przedmiotowa reklama została wyeksponowana na przeważającej powierzchni tymczasowego ogrodzenia, zawierając m.in. informacje o tym, kto jest inwestorem na terenie ul. [...] [...] w Ł. (tj. M.), dane kontaktowe do inwestora (nr tel.: [...], mail: [...]), czy wymienienie zalet powstającej inwestycji [...] (tzn. łatwy dojazd do centrum, blisko do [...], przyjemna, zielona okolica, podziemny parking).

Warto w tym miejscu odnotować, że oględziny polegają na bezpośrednim zbadaniu przedmiotu oględzin przez organ orzekający w celu dokonania spostrzeżeń za pomocą określonego zmysłu (w niniejszej sprawie zmysłu wzroku). Środek dowodowy zastosowany przez organ w niniejszym postępowaniu jest środkiem bezpośrednim, tj. umożliwiającym bez ogniw pośrednich zetknięcie się organu orzekającego ze stanem faktycznym w danej sprawie. Oględziny, przez to, że umożliwiają wyeliminowanie zniekształceń informacji wynikających z przepływu jej przez ogniwa pośrednie, wysuwane są na pierwsze miejsce w systemie środków dowodowych, zabezpieczających zrealizowanie zasady prawdy obiektywnej. Rezultatem procesu dowodzenia, uzyskanym na podstawie przeprowadzenia w przedmiotowej sprawie opisanego środka dowodowego, jest dowód na okoliczność zajęcia bez zezwolenia pasa drogi, znajdującego się na ul. [...] w Ł., poprzez umieszczenie tymczasowego ogrodzenia, na którym znajdowała się znacznych rozmiarów reklama, zajmującego nie tylko zieleniec, ale również chodnik na zasadach wyłączności poprzez wygrodzenie taśmą.

Zasadnie podnosi organ odwoławczy, że ustalenia te choć kwestionowane zarówno w odwołaniu, jak i w skardze, nie zostały przez stronę podważone, a zdaniem sądu stanowią w istocie polemikę z dokonanym przez organy administracji ustaleniem stanu faktycznego. W związku z tym nieuprawniony jest zarzut skarżących, dotyczący naruszenia przez organy administracji przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1, art. 81a § 1, art. 107 § 3 k.p.a., których naruszenie skarżący upatrują w błędnym ustaleniu stanu faktycznego. Zdaniem sądu argumentacja skarżących nie daje podstaw do uznania, że organy administracji dokonały nieprawidłowych ustaleń, przyjmując, że skarżący zajmowali pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi.

W ocenie sądu prawidłowo ustalony został także okres, przez jaki pas drogowy był zajęty. Wydana decyzja dotyczy zajęcia pasa drogowego od 23 listopada 2021 r. do 16 grudnia 2021 r., bowiem zajęcie pasa drogowego w tym czasie zostało właściwie wykazane i udokumentowane. Natomiast dopiero od 17 grudnia 2021 r. skarżący dysponowali zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego, udzielonym w stosownej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi. Poza tym w rozpoznawanej sprawie, w świetle niebudzącego wątpliwości materiału dowodowego, organy prawidłowo ustaliły obszar zajmowania pasa drogowego, sporządziły odpowiednią dokumentację, a wysokość należnej kary wyliczyły zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 6 u.d.p. w oparciu o stawki zawarte w załączniku do uchwały nr X/360/19 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 5 czerwca 2019 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (Dz. Urz. Woj. Łódz. poz. 3694 z późn. zm.), tzn. poprzez użycie 10-krotności stawki podstawowej wynikającej z załącznika do uchwały: 30 zł x powierzchnia chodnika na prawach wyłączności 20 m2 x 1 dni = 600 zł; 20 zł x powierzchnia reklamy na ogrodzeniu 75 m2 x 24 dni = 36 000 zł; 10 zł x powierzchnia zieleńca-strefy bezpieczeństwa 83 m2 x 24 dni = 19 920 zł.

Zadaniem sądu skarżący bezzasadnie powołują się na konieczność zastosowanie w niniejszej sprawie art. 40 ust. 14 u.d.p., zgodnie z którym przepisu ust. 1 nie stosuje się w razie konieczności usunięcia awarii urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a znajdujących się w pasie drogowym.

Sąd podziela stanowisko przyjęte przez organ odwoławczy, iż przedmiotowy płot nie jest – określonym w art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. - umieszczonym w pasie drogowym urządzeniem infrastruktury technicznej niezwiązanym z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Jest on bowiem obiektem budowlanym. Ponadto jest umieszczony poza pasem drogowym. Wobec powyższego nie mógł mieć zastosowania w sprawie przepis art. 40 ust. 14 u.d. p. przewidujący niestosowanie ustępu 1 tego artykułu.

Wskazać również należy, iż ewentualne stosowanie przepisu art. 40 ust. 14 wymaga niezwłocznego zawiadomienia zarządcy drogi przez prowadzącego roboty o sytuacji, która według wykonawcy wystąpiła wskutek awarii.

Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego osunięcie się ziemi w trakcie prac budowlanych nastąpiło najpóźniej 27 października 2021 r, a zarządca drogi został o tym powiadomiony w trzeciej dekadzie listopada 2021 r., a zatem nie niezwłocznie, lecz ze znacznym opóźnieniem.

Z powyższych względów sąd stwierdził, że niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy art. 4 pkt 1 i 22 u.d.p. oraz art. 40 ust. 14 i 14a u.d.p.

W kontekście zarzutu sformułowanego, w oparciu o niezastosowanie przez organy w niniejszej sprawie art. 40 ust. 14 u.d.p., sąd uznał również za niezasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1, art. 81a § 1, art. 107 § 3 k.p.a. Sąd wyjaśnił powyżej prawidłowość stanowiska organów w kwestii niezastosowania w przedmiotowej sprawie art. 40 ust. 14 u.d.p., co wyczerpuje również kwestię niezasadności zarzutu naruszenia powyższych przepisów postępowania w tym kontekście.

Organy obu instancji odniosły się również do możliwości odstąpienia od nałożenia kary przewidzianej w art. 189f k.p.a. Zgodnie z art. 189f § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

Organy administracji przeanalizowały przesłanki określone w wymienionym przepisie i uznały, że brak jest podstaw do odstąpienia od nałożenia kary. Sąd w obecnym składzie podzielił argumentację organów w tym zakresie, które wyjaśniły dlaczego wobec skarżących nie zostały spełnione przesłanki określone w tym przepisie. Argumentacja organów jest logiczna i przekonująca. Trafnie zwłaszcza podkreślono, że po wystąpieniu zdarzenia skutkującego osunięciem się ziemi wraz z ogrodzeniem skarżący świadomie zajęli zieleniec i chodnik, wygradzając znaczną część terenu z pasa drogowego ul. [...] w Ł. na własny użytek budowlany i dodatkowo eksponując w nim treści reklamowe, a przy tym nie powiadamiając o tym fakcie zarządcy drogi. Poza tym należy zwrócić uwagę, że stan nielegalnego zajęcia pasa drogowego trwał około 3 tygodni, a strony nie odstąpiły od naruszania prawa, pomimo że od dnia pierwszej kontroli pasa drogowego i będących jej następstwem rozmów telefonicznych z pracownikiem organu nie mogły usprawiedliwiać się brakiem wiedzy o dokonanym zajęciu. Ponadto dopiero po dokonaniu pierwszej kontroli pasa drogowego strony zwróciły się do zarządcy drogi z wnioskiem o wydanie zezwolenia na jego zajęcie. Dodatkowo sąd zwrócił uwagę na to, że w zasadzie każde zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg stwarza niebezpieczeństwo w ruchu drogowym, gdyż dekoncentruje użytkowników ruchu i odwraca ich uwagę. Niedopuszczalne jest, aby jakikolwiek podmiot umieszczał ogrodzenia czy reklamy w pasie drogowym, ograniczając tym samym dostęp do pasa drogowego poprzez użycie taśmy zagradzającej przejście po chodniku, bez uzyskania zgody zarządcy drogi, który jest zobowiązany do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. W niniejszej sprawie ogrodzenie wraz z reklamą i taśmą zagradzającą przejście po chodniku stwarzały zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego i znajdowały się w pasie drogowym przez stosunkowo długi czas, a mianowicie przez kilka tygodni, co przemawia przeciwko uznaniu, że waga naruszenia prawa była znikoma. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organów, że nie zostały spełnione przesłanki odstąpienia od nałożenia kary określone w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

Sąd nie stwierdził również naruszenia innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Na zakończenie trzeba podkreślić, że organ zawiadomił skarżących o wszczęciu postępowania. Skarżący mieli możliwość zgłaszania wniosków dowodowych na potwierdzenie swoich racji w toku postępowania administracyjnego. Nie powołali się jednak na żadne dowody, mogące ewentualnie zanegować poczynione przez organy ustalenia.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.).

k.ż.