Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 863/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 4 pkt 21, art. 29 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: § 9 ust. 1 pkt 4, § 78 ust. 1 w zw. z § 113 ust. 7 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 13 października 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1030/19 w sprawie ze skargi I. R. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 12 marca 2019 r. nr DZS.WPA-1.4241.7.2019.3.MD w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od I. R. na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 listopada 2019 r., VII SA/Wa 1030/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. R. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 12 marca 2019 r. znak DZS.WPA-1.4241.7.2019.3.MD w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego w punkcie I. uchylił zaskarżoną decyzję, a w punkcie II. zasądził od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z 7 listopada 2018 r. I. R. (dalej: skarżąca) wystąpiła do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Łodzi w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] w miejscowości B. do działki nr [...] obręb [...], położonej w B. przy ul. [...]. Z treści złożonego wniosku wynika, że obecnie działka jest niezagospodarowana, ale po wykonaniu zjazdu sposób wykorzystania nieruchomości ulegnie zmianie (działalność handlowa).

Decyzją z 12 grudnia 2018 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA), działając na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.; dalej: u.d.p.) i art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096; dalej: k.p.a.), odmówił wydania zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu publicznego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że ww. działka położona jest w sąsiedztwie drogi krajowej nr [...], zakwalifikowanej na mocy zarządzenia GDDKiA Nr 34 z 3 października 2017 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych klasy G, na których w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 124; dalej: rozporządzenie), należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. W odniesieniu do drogi krajowej nr [...] klasy G, ze względu na jej tranzytową funkcję i występujące natężenie ruchu (10.383 poj./dobę – wg pomiaru generalnego ruchu z 2015 r., opublikowanego w raporcie opracowanym przez B. Sp. z o.o. [...]), lokalizowanie zabudowy związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej (planowanej działalności handlowej) powinno być przedmiotem szczegółowej analizy pod kątem możliwości włączenia do tej drogi ruchu przez nią generowanego. Duży potok pojazdów na ww. odcinku drogi krajowej prowadzącej ruch tranzytowy i lokalny, umożliwiający dojazd pojazdów do węzła autostrady A2 "B.", wymusza na zarządcy drogi ustawowy obowiązek dbania o bezpieczeństwo wszystkich uczestników ruchu, a także nieingerowanie w warunki techniczne drogi krajowej klasy G. Proponowana zmiana zagospodarowania nieruchomości przez budowę na jej terenie obiektu służącego prowadzeniu działalności gospodarczej związanej z handlem, obsługiwanej zjazdem publicznym, którym odbywałby się wjazd i wyjazd pojazdów klientów i zaopatrzenia, niewątpliwie wpłynie na pogorszenie warunków ruchu na analizowanym odcinku drogi krajowej, na którym w ciągu godziny przejeżdża średnio około 880 pojazdów. Skomunikowanie terenu inwestycji zjazdem publicznym z ul. [...], usytuowanym na odcinku opuszczania przez pojazdy jednego skrzyżowania (z ul. [...]) i dojazdu pojazdów do drugiego skrzyżowania (z ul. [...]), a więc w obszarze oddziaływania tych skrzyżowań, spowoduje wprowadzenie w istniejący układ drogowy elementów powodujących wzrost zagrożenia wypadkami drogowymi. Stosownie do wymagań przepisu § 78 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, dla potrzeb obsługi komunikacyjnej planowanej działalności handlowej na ww. działce, biorąc pod uwagę, że miarodajne natężenie ruchu wynosi powyżej 400 poj./godz., konieczne byłoby wyposażenie zjazdu publicznego w dodatkowy pas ruchu umożliwiający manewry skrętu w lewo i zapewniający bezpieczeństwo i utrzymanie płynności ruchu na drodze krajowej nr [...]. Brak tego pasa przy wjeździe na teren inwestycji będzie skutkować blokowaniem ruchu na ul. [...], a tym samym powodować sytuacje kolizyjne. W ocenie GDDKiA z ustaleń faktycznych w terenie i opisanej wyżej organizacji ruchu na drodze krajowej nr [...] wynika, że nie jest możliwe wydzielenie dodatkowego pasa ruchu, bowiem zjazd do ww. działki byłby usytuowany w obszarze oddziaływania dwóch blisko położonych skrzyżowań (ok. 110 m) z ulicami: [...] i [...], w sąsiedztwie wydzielonej z jezdni (oznakowaniem poziomym) zatoki autobusowej i przystanku autobusowego. Są to miejsca zagrażające bezpieczeństwu ruchu drogowego, w obszarze których, zgodnie z § 78 ust. 1 w zw. z § 113 ust. 7 rozporządzenia, niedopuszczalne jest pozytywne rozpoznanie wniosku strony.

W wyniku rozpoznania odwołania skarżącej od powyższej decyzji GDDKiA decyzją z 12 marca 2019 r. utrzymał ją w mocy. Organ ponownie rozpoznając sprawę wskazał na uznaniowy charakter przedmiotowej decyzji. Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes strony, ubiegającej się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu publicznego z drogi, a także obowiązujące przepisy (warunki techniczne zawarte w rozporządzeniu). Wskazując na § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia organ zwrócił uwagę, że w odniesieniu do dróg krajowych klasy G przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak, aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych przemawiają za tym, aby ograniczyć liczbę i częstość zjazdów z takiej drogi, a dojazd do nieruchomości przyległych zapewnić z dróg o niższej klasie. GDDKiA wskazał również, że kryteria udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego są bardziej rygorystyczne, niż w przypadku zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego, ze względu na fakt, iż zjazd publiczny z uwagi na swój charakter i przeznaczenie przenosi z drogi i na drogę znacznie większy ruch generowany przez obiekt, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza lub działalność o charakterze publicznym. Organ ponownie wyjaśnił, że wnioskowany zjazd publiczny znajdowałby się w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą gminną nr [...] – ul. [...] oraz w rejonie drogi wewnętrznej – ul. [...] (km 125+236), który wyznacza znak drogowy D-1 "droga z pierwszeństwem", zlokalizowany w km 125+027 strona prawa oraz w km 125+275 strona lewa. O tym, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obszarem oddziaływania skrzyżowania potwierdza również zlokalizowany w km 125+305 (strona lewa) znak drogowy uzupełniający F-10 "kierunki na pasach ruchu", który zgodnie z § 72 ust. 1 rozporządzenia wskazuje dozwolone (zgodnie ze strzałkami umieszczonymi na znaku) kierunki jazdy z poszczególnych pasów ruchu. Lokalizacja zjazdu publicznego w obszarze oddziaływania skrzyżowania wpłynęłaby negatywnie na płynność ruchu drogowego oraz jego bezpieczeństwo, gdyż długi czas oczekiwania na możliwość wykonania manewru skrętu mogłaby prowokować uczestników ruchu do wymuszania pierwszeństwa przejazdu, a tym samym doprowadzać do kolizji czy też wypadków drogowych. Z uwagi na fakt, że przedmiotowy zjazd publiczny znajdowałby się w obszarze oddziaływania skrzyżowania, to zgodnie z § 78 pkt 1 w zw. z § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia GDDKiA miał obowiązek nie uwzględnić wniosku strony. Poza tym usytuowanie zjazdu publicznego o dużej częstotliwości użytkowania w sąsiedztwie przejścia dla pieszych (znak pionowy D-6 "przejście dla pieszych" w km 125+216 strona prawa) mogłoby negatywnie wpłynąć na bezpieczeństwo ruchu drogowego na drodze krajowej nr [...], zwłaszcza wobec pieszych poruszających się po tym przejściu. Organ zwrócił także uwagę na znajdującą się w pobliżu planowanego zjazdu zatokę autobusową oraz bardzo duże natężenie ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...] (10.383 poj./dobę w 2015 r.). Dlatego lokalizacja kolejnego zjazdu publicznego we wnioskowanym miejscu może negatywnie wpłynąć na płynność i bezpieczeństwo ruchu. W tej sytuacji organ przyznał prymat zasadzie bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem strony, dał pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego nad interesem indywidualnym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i nieuwzględnienie okoliczności podnoszonych przez skarżącą, a także wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta B., zwłaszcza w zakresie szczegółowych zasad zagospodarowania działki nr [...], położonej w obszarze [...], ZP w B., przy ul. [...], a w konsekwencji także niedokonanie wszechstronnej oceny materiału dowodowego;

b) art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. przez działanie przez organ w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w sposób sprzeczny z zasadą budzenia zaufania uczestników postępowania do organu i zasadą proporcjonalności, a w szczególności z zasadą utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, co miało wpływ na wynik sprawy;

c) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP przez nieuzasadnione przekroczenie granic uznania administracyjnego precyzyjnie wyznaczonego przez przepisy prawa, zastosowanie dowolności w wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia i nieuwzględnienie przepisów prawa powszechnie obowiązującego (tj. art. 29 ust. 2 u.d.p.);

2) przepisów prawa materialnego w postaci:

a) art. 29 ust. 1 u.d.p. przez niewłaściwe zastosowanie przepisu i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu;

b) art. 29 ust. 2 u.d.p. przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że do zarządcy drogi nie należy budowa – odtworzenie zjazdów istniejących przy nieruchomości uprzednio, tj. przed przebudową drogi krajowej nr [...];

c) art. 29 ust. 4 u.d.p. przez niewłaściwe zastosowanie przepisu i przekroczenie granic uznania administracyjnego w wydawaniu rozstrzygnięcia;

d) § 3 pkt 4, § 9 ust. 1 pkt 4, § 77, § 78 ust. 1 oraz § 113 ust. 7 rozporządzenia przez niewłaściwe zastosowanie przepisów i w konsekwencji błędne przyjęcie przez organ, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do wydania decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do ww. działki.

W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji stwierdził, że analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ bardzo dokładnie i precyzyjnie przedstawił skutki lokalizacji wnioskowanego zjazdu publicznego w kontekście zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz prymatu interesu społecznego nad interesem indywidualnym. Jednakże, w ocenie Sądu I instancji, kontrolowana decyzja jest niepełna, ponieważ organ nie rozważył, w jaki sposób możliwa jest obsługa komunikacyjna działki skarżącej, przyległej do drogi krajowej nr [...] klasy G. Jak wynika z treści zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organ zacytował przepis § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia (str. 1-2 decyzji z 12 grudnia 2018 r. oraz str. 3 decyzji z 12 marca 2019 r.), jednak nie poddał go interpretacji w okolicznościach niniejszej sprawy. Przepis ten ogranicza wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu (w tym publicznego) do sytuacji wyjątkowych. Wynika z niego, że tam, gdzie jest to możliwe, dojazd do dróg klasy G z nieruchomości leżących w pobliżu tych dróg należy zapewnić za pośrednictwem dróg niższych klas. W sytuacji gdy dojazd taki jest zapewniony lub istniejące warunki pozwalają na jego zapewnienie, należy (z uwagi na bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego) uznać budowę zjazdów łączących drogi klasy G z nieruchomościami przyległymi za wyłączoną.

Zdaniem Sądu I instancji organ w żaden sposób nie odniósł się do sposobu skomunikowania działki skarżącej z drogą krajową nr [...] (ul. [...] w B.). Z treści skargi oraz wyjaśnień złożonych przez skarżącą na rozprawie wynika, że w 2004 r. miała miejsce przebudowa drogi krajowej nr [...], a do tego czasu przedmiotowa działka miała możliwość skomunikowania się z tą drogą utwardzonym zjazdem wykonanym przez gminę, na którego budowę nie było wydanej żadnej decyzji administracyjnej. Sąd I instancji wskazał, że podziela stanowisko organu, zawarte w odpowiedzi na skargę, że organ ma obowiązek odtworzyć istniejący przed przebudową drogi zjazd, zgodnie z art. 29 ust. 2 u.d.p., jednak ten przepis nie dotyczy sytuacji strony (brak dowodów na istnienie legalnego zjazdu przed przebudową drogi). Sąd I instancji podzielił również ocenę organu, że każda sprawa rozpatrywana powinna być indywidualnie, w danym stanie faktycznym i prawnym. Jednak właśnie w odniesieniu do indywidualnej sytuacji faktycznej skarżącej brak wystarczających ustaleń i oceny dotyczącej położenia działki i jej przeznaczenia zgodnego z m.p.z.p. w kontekście możliwości skomunikowania się z drogą krajową nr [...] (bezpośrednio, przez drogę wewnętrzną, przez ustanowienie służebności drogowej, za pośrednictwem dróg klas niższych lub w inny sposób). Nie kwestionując wagi i znaczenia zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym w tego rodzaju sprawach, Sąd I instancji zauważył brak zachowanych przez organ proporcji w uzasadnieniu przyznania prymatu interesu społecznego w niniejszej sprawie nad interesem indywidualnym strony.

Sąd I instancji stwierdził, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy o ile w zaskarżonej decyzji wskazano na miejsca zagrażające bezpieczeństwu ruchu drogowego, w których nie może być sytuowany zjazd publiczny z przedmiotowej działki na drogę krajową nr [...] (w obszarze oddziaływania skrzyżowania, w sąsiedztwie przejścia dla pieszych, zatoki autobusowej), to jednak w żaden sposób nie odniesiono się w uzasadnieniu do kwestii innej możliwości skomunikowania działki skarżącej z tą drogą. Stąd przez brak wszechstronnego rozważenia słusznego interesu strony kontrolowana decyzja naruszyła przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie tym samym organ naruszył zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) oraz zasadę przekonywania z art. 11 k.p.a. Brak ustosunkowania się organu do istotnych okoliczności dla załatwienia niniejszej sprawy może spowodować u skarżącej przeświadczenie, że organ lekceważy jej stanowisko, załatwia sprawę bez uwzględnienia całokształtu dowodów, jest stronniczy i niesprawiedliwy. Poza tym zasada przekonywania sprowadza się do wyjaśnienia adresatowi decyzji, że podjęte rozstrzygnięcie wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparte o przepisy obowiązującego prawa, tzn. że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym wydanie innej decyzji było niemożliwe. Nadto prawidłowo sformułowane uzasadnienie umożliwia sądowi administracyjnemu prześledzenie i skontrolowanie toku rozumowania organu administracji. Rzeczą Sądu nie jest bowiem wyręczanie organów administracji w dokonaniu oceny spełnienia przesłanek uzasadniających wydanie konkretnej decyzji.

W skardze kasacyjnej GDDKiA zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p. w zw. z § 78 ust. 1 w zw. z § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia przez nieuwzględnienie, że wnioskowany zjazd publiczny znajdowałby się w obszarze oddziaływania skrzyżowania, co wyklucza uznanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, tym samym zobowiązuje organ do wydania decyzji odmawiającej udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego;

2. prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 4 u.d.p. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia przez uchylenie zaskarżonej decyzji, w wyniku uznania przez Sąd, że organ nie rozważył, w jaki sposób możliwa jest obsługa komunikacyjna przedmiotowej działki, przyległej do drogi krajowej nr [...] klasy G, w sytuacji gdy organ ustalił, iż wnioskowany zjazd publiczny wpłynąłby na zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym na ww. drodze krajowej, co na gruncie wskazanego przepisu skutkowało koniecznością wydania decyzji odmownej, a ponadto należy podnieść, że zapewnienie dojścia i dojazdu do działki budowlanej, nie obciąża zarządcy drogi, którego rolą jest jedynie dbanie o zachowanie bezpieczeństwa w ruchu drogowym; to inwestor musi zapewnić realizację projektowanego zamierzenia budowlanego z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa;

3. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. przez przyjęcie, że GDDKiA naruszył ww. przepisy k.p.a., w wyniku nieodniesienia się w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia do kwestii innej możliwości skomunikowania przedmiotowej działki z drogą krajową nr [...], tym samym brak wszechstronnego rozważenia słusznego interesu strony, w sytuacji gdy z prawidłowo zebranego materiału dowodowego i ustalonego stanu faktycznego sprawy wynikało, że zjazd publiczny znajdowałby się w opisanych, w uzasadnieniu decyzji, miejscach niebezpiecznych, co uprawniało organ do zastosowania art. 29 ust. 1, ust. 4 u.d.p. i § 78 ust. 1 w zw. z § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia; natomiast niewskazanie innej możliwości skomunikowania przedmiotowej nieruchomości pozostaje bez znaczenia, gdyż rolą organu jest jedynie dbanie o bezpieczeństwo, a to na inwestorze ciąży obowiązek zapewnienia realizacji projektowanego zamierzenia z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa, zaś fakt, iż objęta wnioskiem nieruchomość dotychczas nie miała urządzonego innego dostępu do drogi publicznej, nawet gdyby faktycznie urządzenie innego dostępu do drogi nie było możliwe, nie może automatycznie skutkować uprawnieniem do urządzenia wnioskowanego zjazdu publicznego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zarządca drogi podejmując rozstrzygnięcie w sprawie lokalizacji zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do przedmiotowej działki dokonał szczegółowej oceny stanu faktycznego sprawy, w wyniku której ustalono, że wnioskowany zjazd wpłynie na zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym na ww. drodze krajowej. Dyspozycja zawarta w § 78 ust. 1 w zw. z § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia, a mianowicie niemożność usytuowania zjazdu publicznego w obszarze oddziaływania skrzyżowania, tj. w miejscu zagrażającemu bezpieczeństwu ruchu drogowego, skutkuje koniecznością wydania decyzji negatywnej dla strony. W podjętym rozstrzygnięciu zarządca drogi wyjaśnił, że projektowany zjazd publiczny znajdowałby się w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą gminną nr [...], gdzie zdaniem prawodawcy zawsze (ex definitione) występuje sytuacja zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i z tego powodu przepis ten nie uzasadnia przeprowadzania dodatkowego badania stopnia rzeczywistego zagrożenia w ruchu drogowym. Stanowisko to znajduje poparcie w orzecznictwie – wyrok WSA w Warszawie z 17 kwietnia 2018 r., \/II SA/Wa 1734/17; wyrok WSA w Warszawie z 1 lutego 2017 r., VIII SA/Wa 457/16; wyrok NSA z 18 września 2019 r., I OSK 355/19. Skarżący kasacyjnie podniósł, że zbadanie przez organ możliwości obsługi komunikacyjnej przedmiotowej działki drogami niższej klasy bądź układem lokalnym określonym w m.p.z.p., pozostałby bez wpływu na wynik sprawy, gdyż fakt lokalizacji projektowanego zjazdu publicznego w obszarze oddziaływania skrzyżowania, skutkuje koniecznością wydania negatywnego rozstrzygnięcia przez zarządcę drogi. Przepis § 78 ust. 1 w zw. z § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia wyłącza możliwość jego utworzenia w tego typu miejscu niebezpiecznym. Tym samym przesądza o wyłączeniu uznaniowości rozstrzygnięcia. Skarżący kasacyjnie wskazał także, że dla przedmiotowej działki obowiązuje co prawda m.p.z.p., ale jego ustalenia pozostają bez wpływu na wynik sprawy, bowiem organ ustalił, że wnioskowany zjazd publiczny stworzyłby niebezpieczeństwo w ruchu drogowym, nie tylko z uwagi na jego lokalizację w obszarze oddziaływania skrzyżowania, ale również z uwagi na inne kwestie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ szczegółowo przedstawił stan faktyczny niniejszej sprawy wyjaśniając, że zjazd ten miałby być zlokalizowany w innych miejscach niebezpiecznych, a mianowicie w sąsiedztwie przejścia dla pieszych. Znak D-6 "przejście dla pieszych" oznacza miejsce przeznaczone do przechodzenia pieszych w poprzek drogi, a kierujący pojazdem zbliżający się do miejsca oznaczonego znakiem jest zobowiązany zmniejszyć prędkość tak, aby nie narazić na niebezpieczeństwo pieszych znajdujących się w tych miejscach lub na nie wchodzących. W związku z tym, że zjazd publiczny charakteryzuje się dużą częstotliwością użytkowania to jego lokalizacja w sąsiedztwie przejścia dla pieszych mogłaby negatywnie wpłynąć na bezpieczeństwo ruchu drogowego na drodze krajowej nr [...], a zwłaszcza na bezpieczeństwo pieszych poruszających się po tym przejściu. Znajdujące się zatoki autobusowe w rejonie przedmiotowego zjazdu publicznego również należy zaliczyć do miejsc zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powyższe wynika z faktu, że jest to miejsce, w którym płynność ruchu samochodowego ulega systematycznemu zakłóceniu, na skutek zatrzymywania się autobusów, a następnie włączania się ich do ruchu. Zatrzymujący się w zatoce autobus powoduje ograniczenie widoczności pojazdom wyjeżdżającym z nieruchomości i włączającym się do ruchu na drodze krajowej. Zagrożenie, jakie zatoka powoduje, jest dużo poważniejsze i wynika z samej jej istoty – zachęca ona do swobodnej (i najczęściej szybkiej) jazdy obok autobusu stojącego na przystanku. To krytyczny moment, kiedy znacznie wzrasta prawdopodobieństwo kolizji z pieszymi. Uczestnicy ruchu drogowego – piesi, skracając sobie drogę, mogą niespodziewanie wyjść na jezdnię zza autobusu wprost pod nadjeżdżający pojazd. Zatoka to broń obosieczna, zapobiega zderzeniom czołowym, ale sprzyja za to wypadkom z udziałem pieszych. Dodatkowym argumentem przemawiającym za negatywnym rozpatrzeniem wniosku strony było także bardzo duże natężenie ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...], co z kolei pozwala stwierdzić, że lokalizacja kolejnego zjazdu publicznego na przedmiotowym odcinku ww. drogi krajowej, negatywnie wpłynęłaby na płynność, a przede wszystkim na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a niepodważalnym jest fakt, że im większe natężenie ruchu na drodze, tym ograniczenie płynności tego ruchu i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z działki i włączeniem się do ruchu na drodze, jest większe. Podobnie wypowiedział się WSA w Warszawie w wyroku z 8 listopada 2017 r., że lokalizacja zjazdu w miejscu o bardzo dużym natężeniu ruchu wynoszącym 6785 poj./na dobę stanowi miejsce niebezpieczne w ramach otwartego katalogu, przewidzianego w § 113 ust. 7 rozporządzenia, również NSA w wyroku z 10 stycznia 2019 r., I OSK 1914/18, wyjaśnił, iż wysokie natężenie ruchu drogowego, tj. aż 6785 poj./dobę, przesądza o tym, że zlokalizowanie we wnioskowanym miejscu zjazdu publicznego jest bardzo niebezpieczne. W niniejszej sprawie natężenie ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi krajowej jest 1,5 razy większe, od tego wskazanego w powyższych orzeczeniach. Fakt ten stanowił dodatkową przesłankę nieuwzględnienia przedmiotowego wniosku. Dlatego też stosownie do art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p. oraz § 78 ust. 1 w zw. z § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia planowany zjazd publiczny z ww. drogi, z uwagi na szeroko opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji względy bezpieczeństwa ruchu drogowego (w tym obszar oddziaływania skrzyżowania, zatokę autobusową, przejście dla pieszych, natężenie ruchu drogowego), nie mógł być zlokalizowany we wnioskowanym miejscu. Organ nie mógł uwzględnić żądań wnioskodawcy bowiem stoją one w sprzeczności z przywołanym art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p. oraz przepisami szczególnymi. W obowiązującym zaś na przedmiotowym terenie m.p.z.p. brak jest wyznaczonego układu lokalnego, z którym mogłaby być skomunikowana przedmiotowa działka, bądź zapis obowiązujący zarządcę drogi do wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej. Wobec powyższego organ nie dokonywał analizy zapisów aktu prawa miejscowego w podjętym rozstrzygnięciu. Zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, będąca jedną z determinant decyzji wydawanej na podstawie art. 29 ust. 4 u.d.p., ma trwałe źródło konstytucyjne. Ze względu zatem na swoją rangę, ochrona życia i bezpieczeństwa obywateli – także w aspekcie rozwiązań zwiększających bezpieczeństwo na drogach – w sytuacjach kolizyjnych zdecydowanie przeważa nad interesem indywidualnym jednostki, czy jej prawem własności. Dlatego organ rozpatrujący wniosek o lokalizację zjazdu z drogi publicznej musi skrupulatnie przeanalizować w postępowaniu, czy i w jakim stopniu inwestycja ta będzie rzutować na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a tym samym, czy nie będzie naruszać bezwzględnie obowiązujących w tym względzie warunków technicznych unormowanych w rozporządzeniu. Również okoliczność, że objęta wnioskiem nieruchomość dotychczas nie miała urządzonego innego dostępu do drogi publicznej, nawet gdyby faktycznie urządzenie innego dostępu do drogi nie było możliwe, nie może automatycznie skutkować uprawnieniem skarżących do urządzenia wnioskowanego zjazdu publicznego. Z zapisu § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia nie sposób wywieść, że brak alternatywnego dostępu działki do drogi publicznej może ograniczyć zasadę bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Taki tok myślowy prowadziłby do uwzględnienia wniosku bez respektowania wartości, dla ochrony których wydane zostało omawiane rozporządzenie. Z treści § 9 ust. 1 pkt 4 in fine wynika jedynie, że wniosek o lokalizację zjazdu z drogi klasy G jest dopuszczalny, gdy nieruchomość nie ma możliwości innego dojazdu; wówczas zarządca drogi dokona analizy warunków technicznych. Gdyby natomiast objęta wnioskiem działka miała już urządzony dostęp do drogi albo istniałaby obiektywnie możliwość wykonania zjazdu z innej drogi, to już tylko te okoliczności uzasadniałyby odmowę, bez konieczności szczegółowego analizowania warunków technicznych w miejscu wnioskowanej lokalizacji zjazdu. Zapewnienie dojścia i dojazdu do działki budowlanej, nie obciąża zarządcy drogi, którego rolą jest jedynie dbanie o zachowanie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Unormowanie to adresowane jest do uczestników procesu budowlanego. To inwestor musi zapewnić realizację projektowanego zamierzenia budowlanego z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa. W ocenie skarżącego kasacyjnie przeprowadził on szczegółowe postępowanie wyjaśniające i dowodowe, a stosownie do art. 80 k.p.a. ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przeprowadzone przez organ postępowanie wyjaśniające pozwoliło na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz na prawidłowe zastosowanie normy art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p. będącej podstawą orzekania w sprawie. Brak określenia przez ustawodawcę w art. 29 ust. 1 u.d.p. kryteriów koniecznych do wyrażenia zgody na budowę zjazdu, jak również zawarty w ust. 4 tego przepisu zwrot "może odmówić" wskazuje, że decyzja wydawana w tym zakresie stanowi decyzję uznaniową. Granice uznania administracyjnego, w tego rodzaju sprawach, w myśl art. 7 k.p.a., wyznacza interes społeczny i słuszny interes strony, a także wymogi wynikające z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zarządca drogi rozpatrując wniosek o lokalizację zjazdu, jest obowiązany do wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy, a następnie załatwić sprawę uwzględniając słuszny interes strony, o ile nie stoi on w sprzeczności z interesem społecznym, który należy utożsamiać z potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom drogi. To właśnie zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może także wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności. Uwarunkowania dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego nie są pojęciem abstrakcyjnym. Mają one bezpośrednie przełożenie na ochronę takich wartości jak zdrowie i życie ludzkie, które podobnie jak prawo własności są wartościami chronionymi przez Konstytucję RP. W przeprowadzonym postępowaniu organ ustalił, że słuszny interes strony przejawiający się rozpoczęciem działalności gospodarczej na przedmiotowej nieruchomości, stoi w sprzeczności z interesem społecznym, z uwagi na niebezpieczeństwo w ruchu drogowym. W sprawach lokalizacji zjazdu uznanie administracyjne zostało wyłączone w sytuacjach, gdy zjazd z drogi miałby zostać urządzony w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego. W takich sytuacjach prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Skoro zatem zarządca drogi ustalił, że wnioskowany zjazd publiczny, wpłynąłby negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego na drodze krajowej nr [...], a po dokonaniu wnikliwej i wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego, kierując się zasadą bezstronności, proporcjonalności i równego traktowania, dał prymat interesowi społecznemu, rozumianemu tutaj jako bezpieczeństwo ruchu drogowego, przed którym interes strony winien ustąpić, to zobowiązany był odmówić lokalizacji ww. zjazdu. Natomiast niewskazanie innej możliwości skomunikowania przedmiotowej nieruchomości pozostaje bez znaczenia, gdyż rolą organu jest jedynie dbanie o bezpieczeństwo, a to na inwestorze ciąży obowiązek zapewnienia realizacji projektowanego zamierzenia z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa, zaś fakt, że objęta wnioskiem nieruchomość dotychczas nie miała urządzonego innego dostępu do drogi publicznej, nawet gdyby faktycznie urządzenie innego dostępu do drogi nie było możliwe, nie może automatycznie skutkować uprawnieniem do urządzenia wnioskowanego zjazdu publicznego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa radcowskiego wg norm przepisanych.

Zarządzeniem z 13 czerwca 2022 r., Przewodniczący Wydziału I w Izbie Ogónoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, poinformował strony postępowania, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm., dalej: uCOVID-19) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Naczelnego Sądu Administracyjnego z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, czy wyrażają zgodę na rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. W razie wyrażenia zgody, poinformowano o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. W przypadku braku zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zwrócono się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Poinformowano także, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenia posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna, że rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

W odpowiedzi na powyższe GDDKiA wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, a w przypadku gdyby strona przeciwna nie wyraziła zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oświadczył, że posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji, podając adres elektroniczny. Skarżąca oświadczyła natomiast, że posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji, podając adres elektroniczny swój oraz pełnomocnika.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się uzasadniona.

Sąd I instancji przyjął, że organ bardzo dokładnie i precyzyjnie przedstawił skutki lokalizacji wnioskowanego zjazdu publicznego w kontekście zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz prymatu interesu społecznego nad interesem indywidualnym i nie zakwestionował stanowiska organu, że z tych względów lokalizacja zjazdu publicznego nie jest możliwa. Natomiast zasadniczym powodem uwzględnienia skargi było, że organ nie rozważył, w jaki sposób możliwa jest obsługa komunikacyjna działki skarżącej, przyległej do drogi publicznej, a pozbawionej dostępu do drogi publicznej w inny sposób. Źródła obowiązku rozważenia tej kwestii Sąd I instancji upatruje w przepisie § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z 1999 r. w wersji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z tym przepisem, w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa, na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Sąd I instancji uznał, że przepis ten ogranicza wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu do sytuacji wyjątkowych, natomiast gdy istnieje możliwość innego skomunikowania działki z drogą klasy G, budowa zjazdów na taką drogę jest wyłączona. Ponieważ kwestia takiej obsługi nie została rozważona, Sąd I instancji ocenił to jako brak zachowania proporcji w przyznaniu prymatu interesu społecznego nad indywidualnym. Stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny ocenia jako wadliwe, za uzasadniony w konsekwencji uznając zarzut z pkt 2. skargi kasacyjnej błędnej wykładni art. 29 ust. 4 u.d.p. i § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, a w konsekwencji ich niewłaściwego zastosowania.

Przepis § 9 ust. 1 pkt 4 in fine rozporządzenia jest przepisem aktu wykonawczego i jego wykładnia w przypadku sprawy dotyczącej lokalizacji zjazdu wymaga uwzględnienia przepisu ustawy – art. 29 ust. 4 u.d.p., zgodnie z którym, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę. Decyzja wydawana na tej podstawie, odmawiająca zezwolenia na lokalizację zjazdu, charakteryzowana jest jako uznaniowa, przesłanką odmowy jest zaś wzgląd na warunki techniczne. W przepisie § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie tych warunków technicznych określono, że na drodze klasy G należy ograniczać ilość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg. Jeśli zatem taki dojazd istnieje, to wskazanie na taką możliwość jest wystarczającą przesłanką do odmowy udzielenia pozwolenia na lokalizację zjazdu na drogę klasy G ze względu na konieczność ograniczania ich ilości, a decyzję o takiej treści organ może podjąć w ramach przysługującego mu uznania. Przepis § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia nie daje natomiast podstaw do przyjmowania, że zadaniem zarządcy drogi jest rozważenie, jak powinna być skomunikowana nieruchomość z drogą publiczną, a zwłaszcza, że brak alternatywnego dojazdu do drogi publicznej uzasadnia, w ramach uznania, udzielenie pozwolenia na wykonanie zjazdu, nawet w okolicznościach wskazujących na naruszenie względów bezpieczeństwa i warunków technicznych. Przyznane organowi uznanie nie może sięgać tak daleko i nie można przyjąć, że wzgląd na potrzebę zapewnienia nieruchomości obsługi komunikacyjnej przeważy względy bezpieczeństwa ruchu na drogach publicznych. Okoliczność, że nieruchomość nie posiada innego dostępu do drogi publicznej, nie może przesądzać o udzieleniu zezwolenia (R. A. Rychter [w:] Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2019, art. 29; wyrok WSA w Gliwicach z 11 września 2008 r., II SA/Gl 316/08, LEX nr 515343). Ponieważ w niniejszym przypadku nieruchomość nie posiada alternatywnego dostępu do innych dróg publicznych (a przynajmniej na taki nie wskazano), to podstawa odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia nie zaistniała, i nie z tego powodu odmowa została udzielona. Organy wskazały wszak na inne ograniczenia związane z bezpieczeństwem na drodze, które sprzeciwiają się lokalizacji zjazdu. Tej oceny Sąd I instancji nie podważył. W tej sytuacji za niewłaściwe należy uznać zastosowanie w sprawie § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. O ile w ramach uznania zarządca drogi może rozważać udzielenie zgody na lokalizację zjazdu na drogę klasy G, gdy nieruchomość nie ma dostępu do innych dróg, to swoboda taka jest wyłączona, gdy lokalizacji sprzeciwiają się inne standardy bezpieczeństwa i warunki techniczne, co w sprawie ma miejsce.

Zasadny jest wobec powyższego również zarzut z pkt 3. skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, organ odwoławczy nie naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., albowiem nie miał podstaw do rozważania, czy interes strony, związany z ograniczeniami w dostępie działki do drogi publicznej przemawia za lokalizacją zjazdu publicznego na drogę kategorii G, skoro ustalił, że takiej lokalizacji sprzeciwiają się przepisy § 113 ust. 7 w zw. z § 78 ust. 1 rozporządzenia, a Sąd I instancji nie zakwestionował tych ustaleń.

Nie jest natomiast zasadny zarzut z pkt 1. skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 21 u.d.p. w zw. z § 78 ust. 1 i § 113 ust. 7 rozporządzenia przez nieuwzględnienie, że planowany zjazd miałby znajdować się w obszarze oddziaływania skrzyżowania, co wyklucza zgodę na taką lokalizację. Sąd I instancji tych przepisów warunków technicznych nie poddał wykładni, nie odniósł się też do ustaleń faktycznych związanych z lokalizacją zjazdu w obszarze oddziaływania skrzyżowań. Jak wyżej wskazano, uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd I instancji nie zakwestionował ustaleń w tym zakresie, jak też ich oceny prawnej. Natomiast przeciwko uzasadnieniu wyroku Sadu I instancji zarzutów w skardze kasacyjnej nie podniesiono.

Zasadność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia, a skarga wniesiona na decyzję podlega oddaleniu.

Działka skarżącej zgodnie z planem miejscowym przewidziana jest w części pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (przeznaczenie podstawowe) i pod zabudowę usługową (przeznaczenie uzupełniające). Skarżąca zwróciła się o zezwolenie na lokalizację zjazdu publicznego, do której, zgodnie z § 78 ust. 1 rozporządzenia, ma zastosowanie § 113 ust. 7 rozporządzenia dotyczący wjazdów i wyjazdów na drogę. W konsekwencji zjazd publiczny nie może być usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności: 1) w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła; 2) w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę; 3) na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%; 4) nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie; 5) na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu. W oparciu o analizę organizacji ruchu na drodze i ukształtowanie drogi ustalono, że front działki znajduje się na wysokości zatoki autobusowej i przystanku, między dwoma skrzyżowaniami. Organ wyjaśnił, że obszar oddziaływania skrzyżowania to co najmniej obszar zmiany geometrii drogi i organizacji ruchu lub miejsce usytuowania znaku wskazującego na lokalizację skrzyżowania, a także obszar obejmujący odcinki, na których występuje ruch związany z dojazdem lub opuszczaniem skrzyżowania. W tym kontekście zwrócono uwagę, że na rozpatrywanym odcinku drogi pasy drogi są rozdzielone podwójną linią ciągłą, co wyklucza manewr skrętu w lewo. Znajdująca się w aktach ortomapa potwierdza, że front działki leży między dwoma skrzyżowaniami zlokalizowanymi na odcinku 100 metrów. Skrzyżowaniom towarzyszą przejścia dla pieszych, a w okolicy skrzyżowania z ulicą [...] jezdnia drogi ma dodatkowy pas do skrętu w lewo, niwelowany za przejściem dla pieszych. W tych okolicznościach organ przyjął, że planowany zjazd publiczny byłby zlokalizowany w obszarze oddziaływania dwóch skrzyżowań, co wyklucza przepis § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia, a nadto w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu, a to ze względu na sąsiedztwo przystanku i zatoki autobusowej, natężenie ruchu obserwowane na drodze oraz potencjalne natężenie ruchu na zjeździe o publicznym charakterze. To stanowisko mieści się w zakresie przyznanej organowi swobody, ocena stanu faktycznego nie jest dowolna, a odmowa znajduje oparcie w przepisie art. 29 ust. 4 u.d.p. w zw. z § 78 ust. 1 i § 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku był przepis art. 15zzs4 ust. 2 uCOVID-19. O zasądzeniu od skarżącej I. R. na rzecz GDDKiA zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a, zgodnie z którym stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego – jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Koszty te w niniejszej sprawie ograniczają się do wpisu od skargi kasacyjnej w kwocie 100 zł oraz kosztów zastępstwa procesowego przez pełnomocnika będącego radcą prawny (art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych – Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).