Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 919/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 157 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 10, art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1, art. 5
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA del. Jerzy Solarski Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1652/09 w sprawie ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz B. M. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1652/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Architektury i Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicy Warszawa Ochota z dnia [...] marca 1985 roku nr [...], orzekającej o sprzedaży lokalu nr [...] w budynku położonym w W. przy ul. [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych:

Nieruchomość położona w W. przy ul. [...], oznaczona hipotecznie jako "[...] " rej. hip. [...], stanowiła współwłasność: H. M. w ¼ cz., M. J. i G. małżonków L.w 1/4 cz. i M.C. w 1/2 cz.

Na mocy art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, z dniem 21 listopada 1945 r., tj. z dniem wejścia ww. aktu, grunty nieruchomości warszawskich przeszły na rzecz Skarbu Państwa, a zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 ww. dekretu, dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni, będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawa ich reprezentujące, mogli, w ciągu sześciu miesięcy od daty objęcia gruntu w posiadanie przez gminę, złożyć wniosek o przyznanie im prawa własności czasowej do gruntu.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynikało, że dawni współwłaściciele opisanej na wstępie nieruchomości nie złożyli wniosku w trybie art. 7 cytowanego dekretu. W związku z powyższym z dniem, w którym bezskutecznie upłynął termin do złożenia powyższego wniosku, budynek znajdujący się na gruncie stał się własnością Skarbu Państwa. Z kolei decyzją z dnia [...] marca 1985 roku [...], Kierownik Wydziału Architektury i Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicy Warszawa Ochota orzekł o sprzedaży lokalu nr [...] w budynku położonym w Warszawie przy ul. [...]. W dniu [...] października 2008 r. B. M., M. M. i D. M. - będący następcami prawnymi H.M. - wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] marca 1981 r. podnosząc, że Skarb Państwa nie był uprawniony do rozporządzenia przedmiotowym lokalem bez umożliwienia dawnym właścicielom skorzystania z pierwszeństwa, co stanowiło naruszenie bezwzględnie obowiązującego prawa pierwszeństwa i skutkowało nieważnością powyższej decyzji.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji wskazując, że po stronie wnioskodawców nie było legitymacji do wystąpienia z takim żądaniem, gdyż wnioskodawcy, będący następcami prawnymi poprzedniego współwłaściciela nieruchomości, nie posiadali do niej żadnych praw albowiem nie został w tym przypadku złożony wniosek w trybie art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Organ podkreślił też, że takiego prawa wnioskodawcy nie posiadali również obecnie.

Od powyższej decyzji wnioskodawcy złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zarzucono organowi naruszenie art. 28 i 157 k.p.a. a także § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie wieczyste (w brzmieniu z Dz. U. z 1973 r. Nr 20, poz. 118 j.t), ponieważ - jako spadkobiercom byłych właścicieli - przysługiwałoby im "prawo pierwszeństwa" wyprzedzające prawo najemcy, a ponadto, w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu, albo w przypadku stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa - przysługiwałoby im prawo do odszkodowania z art. 160 k.p.a. lub 417 1 § 2 k.c.

Rozpatrując zatem sprawę na skutek wniesienia powyższego wniosku, SKO w decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. akcentowało niekwestionowany fakt, że dawni właściciele nieruchomości nie złożyli tzw. wniosku dekretowego, która to okoliczność ukształtowała ich dalszą sytuację prawną w odniesieniu do nieruchomości, zarówno gruntowej jak i budynkowej. Niezłożenie przez osobę uprawnioną w ustawowo określonym terminie wniosku o przyznanie jej prawa własności czasowej gruntu, powodowało - z upływem tego terminu - przejście z mocy prawa na własność Skarbu Państwa własności budynku mieszczącego się na tym gruncie. Konkludując Kolegium uznało, że w chwili obecnej wnioskodawcy nie legitymowali się żadnym prawem rzeczowym ani nawet roszczeniem do przedmiotowej nieruchomości a - jako spadkobiercy - dawnych właścicieli mają jedynie interes faktyczny w odzyskaniu nieruchomości lub uzyskaniu odszkodowania.

Na wyżej przedstawioną decyzję B. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie naruszenie: art. 157 § 3 w związku z art. 28 k.p.a., art. 28 k.p.a. w związku z art. 160 k.p.a. względnie art. 417 1 § 2 k.c. w związku z § 13 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 roku w sprawie sprzedaży przez państwo budynków z równoczesnym oddaniem działek w użytkowanie wieczyste ( Dz. U. z 1975 roku poz. 9 ), art. 10 oraz 81 k.p.a., art. 7, 8, 12, 77 i 80 k.p.a. oraz art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż w przedmiotowej sprawie nie istniał przepis prawa, który mógłby stanowić źródło interesu prawnego skarżącego. W szczególności źródłem interesu prawnego skarżących nie mógł być przepis art. art. 160 k.p.a. czy 417 1 k.c. Oba te przepisy regulują możliwość wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym, ale powstającym dopiero po stwierdzeniu nieważności decyzji lub stwierdzeniu, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa i wykazaniu szkody spowodowanej tym faktem. Zatem po pierwsze, powyższe przepisy nie tworzą dla strony prawa podmiotowego, a stanowią jedynie podstawę roszczenia, które z tego prawa może w przyszłości wynikać, po drugie, roszczenie to jeszcze w ogóle stronom - w momencie wniesienia wniosku - nie przysługiwało i nadal nie przysługuje. Postępowanie w sposób taki, jaki zaprezentowano w skardze, doprowadziłoby natomiast do praktycznej likwidacji przepisu art. 157 § 2 k.p.a., gdyż w każdym przypadku żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, zawsze każdy mógłby twierdzić, iż źródłem jego interesu prawnego w takim przypadku jest możliwość wystąpienia przez niego z przyszłym roszczeniem odszkodowawczym w trybie art. 417 1 § 2 k.c.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji nietrafnym było również stanowisko, że podstawą interesu prawnego wnioskodawców w tej sprawie był przepis § 13 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie (Dz. U. z 1975 r. Nr 2, poz. 9). Powyższy przepis stanowił, że pierwszeństwo nabycia domów mieszkalnych przysługuje osobom, które utraciły własność domu mieszkalnego na skutek wywłaszczenia. W przedmiotowej sprawie istotą zagadnienia była interpretacja sformułowania zawartego w § 13 ust. 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia "wywłaszczenie". Zdaniem strony skarżącej, termin ten winien być w tym wypadku rozumiany szeroko i obejmować wszelkie formy pozbawienia kogoś jego własności. Skarżący powoływali się w tej materii zwłaszcza na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 czerwca 1996 r. W 19/95 (OTK 1996 r. Nr 3, poz. 25) w sprawie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Wyżej przedstawiony pogląd nie był jednak uzasadniony w przedmiotowym stanie faktycznym. Przepis art. 23 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wprowadzony do tej ustawy nowelą z dnia 29 września 1990 r. (Dz. U. Nr 79, poz. 464), wszedł w życie z dniem 10 kwietnia 1991 r. Kwestionowana natomiast decyzja została wydana w dniu 4 marca 1985 r. W związku z tym przepis ten nie miał zastosowania w omawianym stanie faktycznym. Z tego względu uprawnienie z tytułu pierwszeństwa w nabyciu własności gruntu stanowiącego własność Państwa czy Gminy zaktualizowało się dopiero po wejściu w życie art. 23 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami (...) a tym samym, wykładnia art. 23 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami (...) a także sam jej kierunek nie mogą być automatycznie stosowane do przepisów poprzednio regulujących omawianą kwestię pierwszeństwa. Przepisy odnoszące się do tej materii mają charakter wyjątkowy i jako takie nie mogą być wykładane rozszerzająco. Przepis § 13 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia z dnia 18 maja 1970 r. posługuje się terminem "wywłaszczenie" pod którym zdaniem Sądu pierwszej instancji Rada Ministrów rozumiała wywłaszczenie dokonane na podstawie decyzji administracyjnej, a nie aktu nacjonalizacyjnego. Powyższy przepis został uchwalony w określonych realiach polityczno-społecznych i z treści całego rozporządzenia w żaden sposób nie wynika, by przepis ten miał odnosić się do sytuacji, w której byłego właściciela nieruchomości pozbawiono jego własności z mocy prawa.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko skarżącego, że w niniejszej sprawie Kolegium naruszyło art. 10 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie powiadomienia stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Tym niemniej, zarzut ten pozostawał bez wpływu na treść wyroku, gdyż na etapie postępowania sądowo-administracyjnego skarżący nie wykazał, aby z powodu tego uchybienia nie mógł - na etapie postępowania odwoławczego - przedstawić takich dowodów, z których wynikałaby odmienna teza, niż tą którą przyjął organ w zakresie uznania braku interesu prawnego po stronie wnioskodawców.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B. M. zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie pod względem jej zgodności z prawem, tj. § 13 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie wieczyste (Dz. U. z 1975 r. poz. 9) w kontekście zasady proporcjonalności, zasady sprawiedliwości (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP., art. 7 i art.8 k.p.a.) i zasady poszanowania prawa własności (art. 21 oraz 64 Konstytucji RP).

b) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wybiórcze i sprzeczne z materiałem dowodowym zebranym w sprawie przedstawienie ustalenie stanu faktycznego sprawy, błąd w ustaleniach faktycznych i akceptację nieprawidłowości dokonanych przez organ administracyjny ustaleń faktycznych, a w szczególności poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów i argumentów przedstawionych przez skarżących w skardze do WSA;

2. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odzwierciedlenia oceny zarzutów skargi w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

3. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez błędne uzasadnienie wyroku spowodowane błędnym przyjęciem, iż "stosowanie dzisiejszych standardów, polegających na wykładni przepisów prawa w duchu zasady demokratycznego państwa prawnego i odnoszenie ich do regulacji prawnych wydawanych w zupełnie innych realiach i mających zupełnie inne cele" jest nieuzasadnione, podczas gdy Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 listopada 2008 toku podjętej w składzie 7 sędziów (Sygn. akt: I OPS 5/08) wyraźnie stwierdził, iż: "Trzeba mieć jednak na uwadze uniwersalne, ponadczasowe standardy tworzenia i stosowania prawa, których dotrzymywanie deklarowano ówcześnie nie tylko w Konstytucji Marcowej, ale także w Konstytucji PRL z 1952 r. i choć deklaracje te często pozostawały bez pokrycia, a praktyka nierzadko rażąco od nich odbiegała, to nie owa praktyka, a ówczesne prawo, wykładane przez pryzmat powszechnie uznawanych standardów, winny być podstawą orzekania", natomiast w wyroku z dnia 15 stycznia 2008 roku (sygn. akt: I OSK 1931/06) Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, iż: "Dokonując wykładni restrykcyjnego ustawodawstwa okresu państwa socjalistycznego, Sąd obowiązany jest uwzględnić wartości wynikające z prawa międzynarodowego, prawa wspólnotowego",

4. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez błędne uzasadnienie wyroku spowodowane błędnym przyjęciem, iż w sytuacji gdy sprawa nie dotyczyła roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego, to domaganie się ustalenia dokładnej daty objęcia przez Gminę w posiadanie nieruchomości położonej przy ul. [...] oraz zbadanie prawidłowości określenia obszaru w numerze dziennika urzędowego było zbędne, podczas gdy SKO wszystkie swoje błędne ustalenia oparło na całkowicie dowolnym założeniu nie popartym żadnymi dowodami przeprowadzonymi w sprawie, iż wniosek dekretowy skarżącego nie został złożony w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego

5. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez błędne uzasadnienie wyroku spowodowane błędnym przyjęciem, iż niezrozumiałe było akcentowanie przez skarżącego instytucji posiadania, podczas gdy skarżący w oparciu o aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wykazywał, iż warunkiem skutecznego objęcia gruntów w posiadanie było objęcie gruntu w faktyczne władanie — zgodnie z regulacją dekretu Prawo Rzeczowe i dodatkowo spełnienia przesłanek określonych w odpowiednim rozporządzeniu, tj. ogłoszenia (dokonanego w odpowiedni, czytelny sposób) o objęciu gruntu w posiadanie, a tym samym twierdzenia organu (zaaprobowane przez WSA) jakoby wniosek dekretowy nie został złożony w terminie, są całkowicie bezpodstawne, a co najmniej przedwczesne:

6. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie powiadomienia stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, podczas gdy Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2002 roku sygn. akt: V SA 1227/01 stwierdził, iż: "naruszenie prawa strony do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art, 81 k.p.a.), które to prawo stanowi jedną z gwarancji procesowych czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), uprawnia organ odwoławczy do uchylenia decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji"

7. naruszenie art. 151 p.p.s.a.. poprzez błędne przyjęcie, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, podczas gdy skarga powinna być uwzględniona, albowiem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2009 roku utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2009 roku w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Architektury i Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicy Warszawa Ochota nr [...] z dnia [...] marca 1985 roku narusza: art. 28 k.p.a., § 13 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie wieczyste (Dz. U. z 1975 r. poz. 9), inne przepisy postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 i art. 80 k.p.a., art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 7 i art.8 k.p.a. i art. 21 oraz 64 Konstytucji RP;

8. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a) naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 160 k.p.a., względnie z art. 4171 § 2 k.c. w zw. z § 13 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie wieczyste (Dz. U. z 1975 t. poz. 9) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie przyznania skarżącemu przymiotu strony i uznaniu, że nie ma on interesu prawnego we wszczęciu postępowania nadzorczego odnośnie lokalu, który stanowił jego własność przed nacjonalizacją, podczas gdy zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem sądów administracyjnych ma on interes prawny w rozumieniu tego przepisu, gdyż jako spadkobiercy byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości przysługiwało mu "prawo pierwszeństwa" wyprzedzające prawo pierwszeństwa najemcy (a to zgodnie z § 13 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez Państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie wieczyste (Dz. U. z 1975 r. poz. 9) obowiązującym w dacie sprzedaży spornej nieruchomości, który przewidywał pierwszeństwo byłych właścicieli, a nadto w przypadku uchylenia w trybie nadzorczym decyzji z 1985 roku (omyłkowo wskazanej przez autora skargi kasacyjnej jako decyzji z 1978 roku), to właśnie jemu przysługiwać będzie "prawo pierwszeństwa", a w przypadku stwierdzenia przez organ nadzorczy nieodwracalnych skutków prawnych — prawo do odszkodowania za szkodę spowodowaną wydaniem bezprawnej decyzji (art. 160 kpa, albo art. 4171 § 2 k.c), co decyduje o istnieniu interesu prawnego po stronie skarżącego;

b) naruszenie § 13 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 roku w sprawie sprzedaży przez państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie wieczyste (Dz. U. z 1975 r. poz. 9) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż użyty w tym przepisie termin "wywłaszczenie" odnosi się jedynie do wywłaszczenia dokonanego na podstawie decyzji administracyjnej, a nie aktu nacjonalizacyjnego, podczas gdy Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 18 czerwca 1996 roku, sygn. W 19/95 (OTK 1996 r. Nr 3, poz. 25), stwierdził, iż termin "wywłaszczenie" obejmuje również nieruchomości znacjonalizowane w trybie art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej skarżący wniósł o:

1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania z pozostawieniem mu orzeczenia również o kosztach postępowania ze skargi kasacyjnej, w tym kosztach zastępstwa procesowego w postępowaniu przed WSA i w postępowaniu ze skargi kasacyjnej przed NSA według norm przepisanych;

ewentualnie

2. zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2009 roku utrzymującą w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2009 roku odmawiającą wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą naruszenia prawa enumeratywnie wymienione w § 2 art. 183 p.p.s.a., które mogłyby wskazywać na nieważność postępowania. Skarga kasacyjna podlegała zatem rozpoznaniu w jej granicach ustalonych zarzutami.

B. M. skargę kasacyjną oparł na obu podstawach przewidzianych w art. 174 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego jak i prawa procesowego. Wobec takich zarzutów, które w znacznej mierze koncentrowały się na kwestionowaniu przyjętego w zaskarżonym wyroku stanu faktycznego, niezrozumiały jest alternatywny wniosek skarżącego o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji SKO w Warszawie. Zgodnie z art. 188 P.p.s.a., jeżeli nie ma uchybień procesowych, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę, orzekając na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodziła. Dlatego zastosowanie powyższej instytucji procesowej nie było możliwe.

Przechodząc do zarzutów sformułowanych w rozpatrywanej skardze kasacyjnej w pierwszej kolejności przypomnieć należy, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ uznał przy tym, że B. M., nie przysługuje przymiot strony w niniejszej sprawie, co uniemożliwia mu skuteczne żądanie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.

W przypadku postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji zasadą jest, że stroną w takim postępowaniu, a zarazem podmiotem, który może żądać jego wszczęcia jest – co do zasady – osoba, która była uznana za taką stronę w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji w postępowaniu zwykłym. Jednakże może zdarzyć się, że podmiot, który nie był uznany za stronę w postępowaniu zwykłym, będzie miał taki status w postępowaniu nadzwyczajnym (m.in. wyrok NSA z dnia 2 marca 2007 r. II OSK 347/06). Kwestię tę niewątpliwie należy badać zawsze indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesu prawnego czy faktycznego mogą dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji. Wykazanie szczególnej staranności przy analizie tego problemu jest niezbędne, aby zbyt pochopnie nie wyeliminować z postępowania administracyjnego osób powołujących się na swój interes prawny w tym właśnie postępowaniu. Organ nadzoru w każdym postępowaniu powinien zatem dokonać niezbędnych ustaleń oraz – uwzględniając okoliczności i stan prawny konkretnej sprawy – rozważyć komu w tej sprawie przyznać status strony, niezależnie od tego, jakie były ustalenia w tym zakresie innego organu, w tym organu orzekającego w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym.

W rozpoznawanej sprawie WSA w Warszawie zaaprobował pogląd SKO w Warszawie, że B. M. nie jest legitymowany do skutecznego domagania się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie sprzedaży lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W., przyjmując, że skarżący nie posiada tytułu prawnego ani roszczeń do przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Sądu pierwszej instancji rozważania na temat strony w rozumieniu art. 28 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., które organ przeprowadził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, są trafne. Ponadto nie zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego we wnioskowanym przez stronę zakresie. Wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały bowiem wyjaśnione i rozważone, a w sprawie decydujące znaczenie ma fakt, że odnośnie do przedmiotowej nieruchomości w ogóle nie zostało zgłoszone żądanie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy.

Podważając to stanowisko strona skarżąca nie negowała, że osoby uprawnione nie złożyły dotychczas wniosku dekretowego. Stwierdziła natomiast, że sama ta okoliczność nie może dowodzić jeszcze utraty przez skarżącego oraz uczestników postępowania prawa do omawianej nieruchomości. Dlatego zdaniem autora skargi kasacyjnej w sprawie należało zbadać czy i kiedy termin do zgłoszenia takiego żądania rozpoczął bieg oraz kiedy ewentualnie on upłynął. Tymczasem organ nadzoru w tym zakresie nie poczynił żadnych ustaleń. Zatem wbrew przekonaniu Sądu pierwszej instancji nie zachodziły przesłanki do oddalenia skargi, gdyż decyzja SKO w Warszawie została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się przede wszystkim do zarzutów naruszenia przez Sąd przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny uznał powyższe zarzuty skarżącego kasacyjnie za zasadne. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 1 i art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) gmina m.st. Warszawa uzyskiwała z mocy prawa z dniem wejścia w życie dekretu (21 listopada 1945 r.) jedynie własność gruntów. Natomiast budynki znajdujące się na tych gruntach stawały się przedmiotem odrębnej własności dotychczasowego właściciela. Stosownie do treści art. 7 ust. 1 dekretu dotychczasowy właściciel gruntu i jego następcy prawni, a także użytkownicy, byli uprawnieni do żądania, aby gmina przyznała im prawo wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną (po zmianach własności czasowej za opłatą symboliczną, a później użytkowania wieczystego). Dopiero w przypadku odmowy uwzględnienia wniosku o prawo do gruntu, budynki znajdujące się na gruncie przechodziły na własność gminy, a dotychczasowy właściciel uzyskiwał prawo do odszkodowania na zasadach określonych w art. 8 i art. 9 dekretu. Podobny skutek wywoływało także niezgłoszenie wniosku w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu. Termin ten – jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 14 października 1996 r. OPK 19/96 (ONSA 1997, nr 2, poz. 56) jest bowiem terminem prawa materialnego, którego upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia do zgłoszenia żądania.

Przyznanie określonych praw do gruntu, zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu, następowało na wniosek uprawnionego podmiotu. Prawodawca w przepisie tym wyznaczył nie tylko 6-miesięczny okres na zgłaszanie omawianych żądań, ale jednocześnie określił jak należy liczyć początek ustalonego przez siebie terminu. Przyjął mianowicie, że bieg terminu otwiera czynność "objęcia w posiadanie gruntów" przez gminę, przy czym w kwestii ustalenia daty i trybu obejmowania w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy gruntów objętych dekretem odesłał do rozporządzenia (art. 4 dekretu). Według tego przepisu właściwi ministrowie zostali upoważnieni do określenia w drodze rozporządzenia terminu i trybu objęcia gruntów określonych w art. 1 dekretu. Materia ta została uregulowana w rozporządzeniu Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 16, poz. 112), które utraciło moc z dniem wejścia w życie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 6, poz. 43).

Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 1946 r. grunt uważa się za objęty przez gminę m.st. Warszawy w posiadanie z dniem dokonania przez Zarząd Miejski w organie urzędowym ogłoszenia o sporządzonym protokole oględzin. Podobnie stanowił § 3 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948 r., w myśl którego obejmowanie gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy następuje w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy podanych do publicznej wiadomości przez ich zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu. Skutek prawny, polegający na tym, że grunty na określonym obszarze Warszawy zostały objęte w posiadanie przez gminę w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, następował zatem z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, w którym stosowne ogłoszenie zostało zamieszczono. Ogłoszenia te powinny zawierać oznaczenie obszaru, na którym grunty zostają objęte w posiadanie (§ 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948 r. i § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 1946 r.).

Z przytoczonych regulacji wynika, że dla oceny czy byli właściciele nieruchomości warszawskiej zachowali uprawnienia dekretowe istotne znaczenie ma to czy określone podmioty złożyły wniosek o przyznanie im prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej, użytkowania wieczystego). Przepisy dekretu nie przyznawały bowiem dotychczasowym właścicielom uprawnień do gruntu z mocy prawa ani nie przewidywały możliwości realizacji takich uprawnień z urzędu. Nie oznacza to jednak, że sam brak takiego wniosku jest równoznaczny z wygaśnięciem omawianych roszczeń. Skoro dekret określał termin do składania wniosków dekretowych, to nie może ulegać wątpliwości, że w każdym przypadku niezbędne jest także wykazanie, że termin do zgłoszenia żądania odnoszącego się do konkretnej nieruchomości upłynął. To z kolei wymaga zbadania, czy gmina m.st. Warszawy w sposób formalny i wymagany prawem przejęła konkretną nieruchomość w swe posiadania, a tym samym czy nieruchomość tę objęto stosownym ogłoszeniem i kiedy został wydany dziennik urzędowy Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, w którym takie obwieszczenie zostało umieszczone.

Podkreślenia wymaga, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 5 czerwca 2000 r. sygn. akt OPK 32/98 wyjaśnił, iż warunkiem skutecznego objęcia gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy było zamieszczenie ogłoszenia w organie urzędowym Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy. Skutek prawny objęcia gruntu w posiadanie przez gminę następował więc z dniem wydania numeru dziennika urzędowego Zarządu Miejskiego (ONSA 2000, nr 4, poz. 142).

Okoliczność ta w sprawie niniejszej ma fundamentalne znaczenie, bowiem dopiero od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez Gminę należy liczyć początek terminu na zgłoszenie wniosku, a zatem koniecznym jest ustalenie, czy termin ten zaczął bieg i od jakiej daty.

W niniejszej sprawie powyższe okoliczności w ogóle nie zostały zbadane w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. W tej sytuacji zaaprobowanie stanowiska Kolegium i rozważania Sądu pierwszej instancji w kwestii interesu prawnego i przymiotu strony uznać należy za zbyt ogólnikowe i zarazem przedwczesne, gdyż zostały dokonane w oparciu o niepełny stan faktyczny i prawny sprawy z pominięciem istotnych okoliczności. Najpierw należy bowiem wyjaśnić, czy w przypadku przedmiotowej nieruchomości upłynął termin do złożenia wniosku dekretowego, a dopiero później można oceniać ewentualne skutki niezgłoszenia roszczeń w terminie dla zachowania uprawnień do zgłoszenia wniosku o przyznanie prawa na gruncie i zachowania prawa własności budynku, znajdującego się na tym gruncie. Jedynie po ustaleniu i przeanalizowaniu tych kwestii możliwe będzie rozważenie czy skarżący posiada interes prawny, który pozwoliłby mu skutecznie wnosić o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu znajdującego się w budynku usytuowanym na omawianej nieruchomości.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zaskarżony wyrok oddalający skargę na decyzję SKO w Warszawie został bowiem wydany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r., a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na konieczność ustalenia istotnych okoliczności, Sąd nie odniósł się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, zwłaszcza odnoszących się do naruszenia prawa materialnego, gdyż przed ustaleniem istotnych okoliczności faktycznych i ich oceną prawną byłoby to przedwczesne.

Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).