Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 545/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2013-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1, art. 127, art. 144, art. 158 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 42 ust. 1, art. 43 ust. 2
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art. 79, art. 80 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 1 , art. 2
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi A.T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego podwyższenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 27 stycznia 2013 r. A.T. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. o stwierdzenie niezgodności z prawem oświadczeń Zarządu Miasta E. z dnia 5 listopada 1991 r. oraz z dnia 29 stycznia 1992 r. o podwyższeniu z dniem 1 lipca 1991 r. wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, położonej "[...]".

Postanowieniem z dnia 4 marca 2013 r. nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie niezgodności z prawem oświadczenia Zarządu Miasta E. z dnia 29 stycznia 1992 r., złożonego R.T. i A.T. o podwyższeniu z dniem 1 lipca 1991 r. opłaty rocznej za wieczyste użytkowanie gruntu, położonego w "[...]". Organ stwierdził, że podstawą odmowy wszczęcia postępowania jest uznanie, iż oświadczenie, złożone w dniu 5 listopada 1991 r. nie jest rozstrzygnięciem administracyjnym, które ma rangę decyzji, bowiem aktualizacja opłat rocznych odbywała się w innej formie, niż decyzja administracyjna i przybierała prawną postać oświadczenia, składanego w imieniu właściciela gruntu. W związku z tym, ani forma prawna oświadczenia, ani też jego prawidłowość i skuteczność nie podlega ocenie w postępowaniu administracyjnym, co oznacza, że wniosek A.T. nie może wszcząć takiego postępowania.

Ze stanowiskiem organu pierwszej instancji nie zgodziła się A.T., składając do Kolegium wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uzasadniając wniosek, odwołująca uznała za błędne orzeczenie Kolegium, że oświadczenie organu nie ma rangi decyzji. Zarzuciła też, że organ nie był uprawniony do podnoszenia opłaty za wieczyste użytkowanie z mocą wsteczną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2013 r. nr "[...]", utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia 4 marca 2013 r. nr "[...]". W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, że stan faktyczny sprawy i mający zastosowanie stan prawny – wynikający z ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – stanowią podstawę do przyjęcia, że oświadczenie co do wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste – jako instytucje cywilnoprawne, podlegały kognicji sądów powszechnych. Tym samym, nie mogły się dokonywać w drodze rozstrzygnięć wydawanych w formie decyzji administracyjnych. Prawidłowo zastosowano więc przepis art. 64a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem wniosek A.T. dotyczy wszczęcia postępowania – w trybie art. 158 § 2 K.p.a. - w stosunku do sprawy, mającej charakter cywilnoprawny i z tego powodu, podlegającej wyłączeniu z trybu postępowania administracyjnego. Jest to zatem uzasadniona przyczyna, uniemożliwiająca wszczęcie postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 61a § 1 K.p.a.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożyła A.T., wnosząc o uchylenie postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia 4 marca 2013 r. i z dnia 15 kwietnia 2013 r. oraz o stwierdzenie niezgodności z prawem oświadczenia Zarządu Miasta E. z dnia 29 stycznia 1992 r.

Zarzuciła organowi brak merytorycznego orzeczenia oraz naruszenie art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 K.p.a. – poprzez niewykonanie wynikającego z tych przepisów obowiązku działania zgodnie z prawem i w granicach prawa oraz naruszenie art. 6, art. 10 § 1, art. 12, art. 19, art. 35 § 1 i § 2 oraz art. 36 K.p.a. Podniosła także, że w rozumieniu art. 222 K.p.a. o tym, czy pismo jest decyzją rozstrzyga jego treść, a nie forma zewnętrzna. W ocenie skarżącej, postanowienia wydane zostały bezpodstawnie z naruszeniem przepisów o właściwości. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. wniosło o jej odrzucenie, podnosząc, że ani forma, ani właściwość organu nie zostały w sprawie naruszone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz, 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta jest sprawowana - w myśl § 2 ustawy - pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., kognicji sądów administracyjnych poddane zostały postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś art. 135 p.p.s.a. obliguje Sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu właściwych środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów i czynności administracyjnych związanych z przedmiotem danej sprawy.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonych postanowień wykazała, że skarga nie jest zasadna, albowiem nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia 15 kwietnia 2013 r., utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia 4 marca 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie niezgodności z prawem oświadczenia Zarządu Miasta E. z dnia 29 stycznia 1992 r., złożonego R.T. i A,T. o podwyższeniu z dniem 1 lipca 1991 r. opłaty rocznej za wieczyste użytkowanie gruntu, położonego "[...]".

Podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), powoływanej dalej jako K.p.a., zgodnie z którym - gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Podkreślenia wymaga, iż odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a k.p.a. może nastąpić wyłącznie wówczas, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w cytowanym przepisie, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie administracyjnej postępowanie już się toczy, albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

W rozpatrywanej sprawie strona wniosła o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia 15 kwietnia 2013 r., utrzymującego w mocy postanowienie tego organu z dnia 4 marca 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie niezgodności z prawem oświadczenia Zarządu Miasta E. z dnia 29 stycznia 1992 r., złożonego R.T. i A.T. o podwyższeniu z dniem 1 lipca 1991 r. opłaty rocznej za wieczyste użytkowanie gruntu, położonego "[...]". Jednocześnie strona wniosła o uchylenie postanowienia z dnia 4 marca 2013 r. Skarżąca zarzuciła, że oświadczenie Zarządu Miasta E. z dnia 5 listopada 1991 r. jest decyzją administracyjną, którą niezgodnie z prawem – wstecznie – podwyższono opłatę za wieczyste użytkowanie gruntu.

Zgodnie z art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia oświadczenia skarżącej - opłaty za użytkowanie wieczyste i zarząd gruntów mogą być, na skutek zmiany wartości gruntów, aktualizowane w okresach nie krótszych niż jeden rok. Aktualizacji opłaty dokonuje się – w myśl przepisów powyższej ustawy - na podstawie oszacowania wartości gruntów przez osoby, o których mowa w art. 38 ust. 1, według stanu na dzień oszacowania i przy zastosowaniu dotychczasowej stawki procentowej.

Użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego. Poczynając od 5 grudnia 1990 r. – z uwagi na treść art. 42 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – nie można przyjmować, że obowiązek uiszczenia opłaty za użytkowanie wieczyste wynika z decyzji. Wynika on bowiem z umowy, która rodzi skutek cywilnoprawny. Przed dniem 5 grudnia 1990 r. charakter prawny opłaty za wieczyste użytkowanie był przedmiotem rozbieżnych poglądów, natomiast po wprowadzonych w wymienionej dacie zmianach, zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie, przeważa zapatrywanie, że opłata ta ma charakter cywilnoprawny (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 21 kwietnia 1994 r., sygn. akt III CZP 36/94). Opłata ta nie stanowiła bowiem jednostronnego, władczego rozstrzygnięcia organu administracji.

Tym samym, spór na tle tego oświadczenia, złożonego pod rządem art. 43 ust. 2 powołanej ustawy, jest sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 kodeksu postępowania cywilnego, a ponieważ jej rozpoznania nie przekazano do właściwości innych organów (art. 2 k.p.c.), należy ona do drogi sądowej.

Na marginesie wskazać należy, że również w obecnym stanie prawnym ustawodawca nie przewidział drogi administracyjnej w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, stanowiąc w art. 79 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 z późn. zm.), że właściwy organ zamierzający zaktualizować opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej powinien wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty, do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości, zaś użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. W myśl zaś art. 80 ust. 1 tej ustawy - od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E., że wniosek A.T. z dnia 27 stycznia 2013 r., dotyczy wszczęcia postępowania (uregulowanego w art. 158 § 2 K.p.a.) w stosunku do sprawy mającej charakter cywilnoprawny, co oznacza, że zaistniała inna uzasadniona przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie postępowania, o jakiej mowa w art. 61a § 1 K.p.a. Wobec czego należało odmówić jego wszczęcia.

Wskazać ponadto należy, że postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. ma charakter proceduralny. W tym zakresie, organ wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, nie może odnosić się do meritum sprawy będącej przedmiotem wniosku strony (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 22 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1356/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11 - wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi zatem postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Oznacza to, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a, organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym.

Ze względu na powyższe, nie można podzielić zarzutów skarżącej o naruszeniu wskazanych w skardze przepisów K.p.a.

Za niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia przepisów, dotyczących właściwości organów. Zgodnie bowiem z art. 127 K.p.a. - od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Przepis ten ma zastosowanie do zażaleń na zasadzie art. 144 K.p.a.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonych postanowień z prawem, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.