Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 2436/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2005-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędziowie: WSA Anna Siedlecka WSA Andrzej Cisek Protokolant: Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2005 r. sprawy ze skargi M. T. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w rejonie przeciwpowodziowego Wału K. we W. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr [...] z dnia [...]r. Rada Miejska W., powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) w związku z art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), odrzuciła zarzut skarżącego M. T. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w rejonie przeciwpowodziowego Wału K. we W .

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że w dniu [...]r. Rada Miejska W. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w rejonie przeciwpowodziowego Wału K. we W . Podnosząc, iż w toku ustawowych czynności przy sporządzeniu projektu planu wyłożono uzgodniony projekt planu do publicznego wglądu w siedzibie Biura Rozwoju W., stwierdzono, że ustalenia zawarte w projekcie planu są zgodne ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W.". Podano, iż kierunki polityki przestrzennej studium, sformułowane dla obszaru objętego planem są następujące:

• Pas terenu wzdłuż wałów przeciwpowodziowych rzeki Odry należy zagospodarować z uwzględnieniem wymogów ochrony przeciwpowodziowej.

• Obowiązuje zakaz zabudowy. Zakaz nie dotyczy małej architektury, terenowych obiektów sportowych i wypoczynkowych oraz małych obiektów im towarzyszących.

• Dopuszcza się działalność rolną wyłącznie na terenach, na których była ona prowadzona w chwili uchwalenia Studium.

• Należy dążyć do przeznaczenia na zieleń parkową z elementami rekreacyjnymi obszaru użytkowanego obecnie jako dzikie ogrody działkowe.

• Obszar lasu należy objąć ochroną i uznać za strefę chronionego krajobrazu.

• Poza terenami zadrzewionymi dopuszcza się i postuluje urządzanie terenowych obiektów sportowych, w tym boisk sportowych i łąk rekreacyjnych.

Wskazano następnie, iż pismem z dnia [...]r. M. T. wniósł potraktowane jako zarzut zastrzeżenia do udostępnionego projektu planu. Skarżący zarzucił, iż ustalenia przyjęte w projekcie planu naruszają jego prawa własności i uprawnienia. Podkreślając, że z mocy prawa jest właścicielem nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] karta mapy 9 o powierzchni 1,1483 ha, położonych we W.-P., podniósł, iż projektowany Wał K. przebiega częściowo przez jego nieruchomość, wyłączając tę część z użytkowania i powoduje włączenie całej nieruchomości do obszaru zalewowego. W tych warunkach, zdaniem skarżącego, nieruchomość w znacznym zakresie utraciła swoją pierwotną wartość i nie można jej racjonalnie zagospodarować, w szczególności nie można jej zamienić na działki budowlane. Wskazując, iż przedmiotowa nieruchomość w chwili obecnej zaliczana jest do nieruchomości rolnej, skarżący zarzucił, że projektowany Wał K. spowoduje jej całkowitą degradację, uniemożliwiając jej zamianę na tereny budowlane.

Odnosząc się do wniesionego zastrzeżenia w uzasadnieniu przedmiotowej uchwały podano, iż nieznaczna część działki rolnej [...] AM 9 (około 100 m²) przeznaczona jest pod wał przeciwpowodziowy, ale dojazd do pozostałej działki jest możliwy z drogi KD4, przy czym część terenu działki zajęta pod wał przeciwpowodziowy, po uchwaleniu planu, może być przedmiotem postępowania wywłaszczeniowego i odszkodowawczego. Wywiedziono, iż działka rolna o powierzchni 1,1483 ha pomniejszona o 100 m² swoją pierwotną wartość traci nieznacznie i można ją racjonalnie zagospodarować tak jak dotychczas. Stwierdzono, że nieruchomości tej nie można zamienić na działki budowlane, gdyż zgodnie ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W." obowiązuje zakaz zabudowy. Zakaz ten nie dotyczy małej architektury, terenowych obiektów sportowych i wypoczynkowych oraz małych obiektów im towarzyszących. Podkreślono, iż dopuszcza się działalność rolną wyłącznie na terenach, na których była ona prowadzona w chwili uchwalenia Studium.

Na powyższą uchwałę M. T. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ we Wrocławiu.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały jako sprzecznej z prawem, a w szczególności z art. 7 i 74 kpa.

W uzasadnieniu skargi M. T. ponowił zastrzeżenia zgłaszane we wniesionym uprzednio zarzucie, podkreślając, że w tych warunkach nie można racjonalnie zagospodarować jego nieruchomości, a w szczególności nie można jej zamienić na działki budowlane. Podniósł ponadto, że "ewentualne odszkodowanie rzeczywiste, które przewiduje powołana ustawa, nie może dotyczyć nieruchomości rolnej, bowiem nieruchomość ta położona jest na terenach miejskich i w perspektywie nie można wykluczyć jej zamianę na tereny pod zabudowę mieszkaniową".

W odpowiedzi na skargę Prezydent W., upoważniony do jej udzielenia uchwałą Rady Miejskiej Wrocławia Nr [...] z dnia [...]r., wniósł o oddalenie skargi.

Organ podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, podkreślając w szczególności, że przedmiotowa nieruchomość, zgodnie ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W.", nie może być zamieniona na działki budowlane. W opinii organu ustalenia projektu planu nie naruszają prawa własności i uprawnień M. T., gdyż nie naruszają w żaden sposób korzystania z jego działki, bowiem dotychczasowe przeznaczenie działki, czyli teren rolny, nie zostało zmienione. W odpowiedzi na skargę wskazano przy tym, że część działki skarżącego, potrzebna do realizacji inwestycji celu publicznego, jakim jest budowa wału przeciwpowodziowego, podlegać będzie przepisom dotyczącym wywłaszczenia i odszkodowania. Zaznaczono, iż nie zmieniono dotychczasowego przeznaczenia terenów prywatnych na polder zalewowy. Wskazano, że działka rolna skarżącego nigdy nie była przeznaczona pod budowę domów mieszkalnych oraz że w "Miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta W.", zatwierdzonym przez Miejską Radę Narodową miasta W. w dniu [...]r., tylko teren obecnego osiedla mieszkaniowego był oznaczony jako MW, czyli budownictwo wysokie, a cała reszta obszaru w rejonie wału przeciwpowodziowego ma oznaczenie RL (lasy i parki leśne) i ZD (ogrody działkowe), poza UK – teren kościoła i NO – nieczynna od lat oczyszczalnia ścieków. W "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W.", przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej W. w dniu [...]r., teren obecnego "osiedla mieszkaniowego, składającego się z pięciu bloków pięciokondygnacyjnych", znajduje się w zespole urbanistycznym K. (teren mieszkaniowo-blokowy), a reszta obszaru to zespół urbanistyczny Las [...] (teren zielony). Podkreślając, że wartość działki M. T. zawsze odpowiadała jej rzeczywistemu przeznaczeniu, jakim jest uprawa roli, Prezydent W. zaznaczył, iż wniosek o zamianę przedmiotowej nieruchomości rolnej na tereny budowlane nie został przekazany przed wyłożeniem projektu planu do wglądu publicznego. Wskazując następnie, że bardzo wiele nieruchomości położonych na terenach miejskich nie ma żadnych perspektyw zamiany na tereny pod zabudowę mieszkaniową, Prezydent W. stwierdził, iż działka skarżącego do takich nieruchomości należy. Podał, że taka zamiana nigdy nie była możliwa, nigdy nie była brana pod uwagę i nie została zaproponowana w projekcie planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Tak więc obecnie właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu.

W niniejszej sprawie skarga nie jest uzasadniona, bowiem zaskarżona uchwała nie narusza – i to istotnie – powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

Przedmiotem oceny Sądu w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej W. z dnia [...]r. Nr [...] o odrzuceniu zarzutu wniesionego przez M. T. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w rejonie przeciwpowodziowego Wału K. we W .

W sprawie tej – stosownie do art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) – zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.).

Jak wynika z dyspozycji art. 24 ust. 3 powołanej wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne.

Uzasadnienie faktyczne winno zatem przedstawiać sytuację faktyczną wnoszącego zarzut – tę, która jest powiązana z treścią kwestionowanego projektu planu.

Uzasadnienie prawne natomiast powinno przedstawiać związek tej sytuacji faktycznej z normami prawnymi, które wyznaczały interes prawny lub uprawnienie danej osoby i wytłumaczenie na tle tych norm, dlaczego uwzględniono lub też nie uwzględniono danego zarzutu.

Przystępując do oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zaznaczyć, iż poddanie kontroli Sądu zgodności z prawem przedmiotowej uchwały oznacza, że Sąd zobowiązany jest wypowiedzieć się w kwestii jej formy, ewentualnie kwestionując niepełność, czy też brak uzasadnienia lub nieprawidłowości dotyczące doręczenia kwestionowanej uchwały. Ponadto Sąd ocenia prawidłowość zachowania procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, precyzyjnie określonej w art. 18 ust. 2 omawianej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd administracyjny nie jest natomiast uprawniony do ingerowania w treść merytoryczną planu zagospodarowania przestrzennego, w jego założenia funkcjonalne i gospodarcze. Sąd może jedynie zbadać, czy plan nie narusza w sposób rażący obowiązujących ustaw (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1999 r. sygn. akt IV SA 683/99, LEX nr 48193).

Podkreślić należy, że gmina, która jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego, posiada osobowość prawną. Gminie przysługuje prawo własności i inne prawa majątkowe, co wynika wprost z zapisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.).

Niewątpliwym jest także to, iż gmina posiada władztwo planistyczne i może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne zapisy (plan szczegółowy), bądź też postanowienia ogólne (plan ogólny) dla poszczególnych terenów.

Wskazać przy tym należy, że rada gminy rozpatrując zarzuty do projektu planu może je odrzucić, a jedynym punktem dyscyplinującym ją w tym zakresie jest obowiązek przedstawienia uzasadnienia faktycznego i prawnego, o jakim mowa w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd administracyjny natomiast nie może wchodzić w głąb uzasadnienia przedstawionego w uchwale o odrzuceniu zarzutów i rozważać samą zasadność ich odrzucenia. Sąd musiałby wtedy poddać analizie sam tekst wyłożonego projektu planu i treść interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego zarzut. W takiej sytuacji Sąd musiałby wejść w obręb merytorycznych zagadnień planistycznych i objąć swoim badaniem zawartość stosunku prawnego łączącego autora zarzutu z organem planistycznym. Jednakże granice wyżej wskazanego kryterium legalności sprawiają, że Sąd nie może wkraczać w ocenę celowości, czy też słuszności działania administracji i w zasadzie nie może wydawać rozstrzygnięć merytorycznych.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłym na gruncie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym wielokrotnie podkreślano, że obowiązek uwzględniania zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstaje wtedy, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego rada gminy nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie wnoszącego zarzut, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie - z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. W takiej sytuacji, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes wnoszącego zarzut, w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich, gmina nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu i w ślad za tym radzie gminy nie można skutecznie zarzucić, iż zarzutu nie uwzględniła. Do uznania zasadności zarzutu lub skargi nie jest więc wystarczające samo naruszenie uprawnień właścicielskich. Rada gminy ma prawo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjmować rozwiązania w granicach przysługującego jej uznania, o ile uznania tego nie nadużywa. Musi przy tym kierować się interesem ogółu mieszkańców gminy, względnie celowościowymi i racjonalnymi oraz innymi zasadami określonymi w powołanej ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym (por. np. wyroki NSA z dnia 7 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 1590/98, LEX nr 48215; z dnia 15 grudnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1259/98, LEX nr 43697; z dnia 14 grudnia 1998 r. sygn. akt IV SA 743/98, LEX nr 43700; z dnia 23 marca 1998 r. sygn. akt IV SA 2092/97, LEX nr 43844).

Podzielając w pełni powyższe poglądy stwierdzić trzeba, iż są one aktualne na gruncie rozpatrywanej sprawy, bowiem – jak już wyżej wskazano – zastosowanie w tej sprawie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Przepisy ogólne ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym określają zakres oraz sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele i ustalania zasad ich zagospodarowania (art. 1 ust. 1). Ustawa ta zawiera więc podstawowe unormowania regulujące proces gospodarowania przestrzenią.

Ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem warunków określonych w ustawach (art. 2 ust. 1). Trzeba tu w szczególności mieć na względzie, że stosownie do przepisu art. 140 kc korzystanie przez właściciela z rzeczy (nieruchomości) zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem jego prawa możliwe jest w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym jest tego ewidentnym przykładem. W świetle jej przepisów sposób zagospodarowania przestrzennego oraz wykorzystania gruntów jest zależny od postanowień planów zagospodarowania przestrzennego. One to właśnie, wraz z innymi przepisami prawa, kształtują sposób wykonywania prawa własności. Plan zagospodarowania przestrzennego jest zatem podstawowym aktem normatywnym kształtującym treść prawa własności (art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym).

W przepisie art. 3 cytowanej ustawy prawodawca stwierdził, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, ale też w kolejnym przepisie wskazał, że ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1). Tym samym ukształtowana została samodzielność planistyczna gminy, która uzyskała tzw. władztwo planistyczne. Wynika stąd z kolei uznanie – możność działania w danym zakresie spraw, choć istotne znaczenie mają tutaj postanowienia art. 1 ust. 2 cytowanej ustawy, wymieniającego kwestie uwzględniane w zagospodarowaniu przestrzennym.

Podkreślić należy, iż możliwość wpływania w toku kontroli sądowej na to uznanie jest ograniczona. Wykluczona bowiem została ingerencja organu kontrolującego w samą istotę uznania. Inaczej mówiąc Sąd nie może na przykład dokonywać za Gminę wyboru między takim lub innym przeznaczeniem terenu, czy też – jak w rozpatrywanej sprawie – zmieniać przebiegu projektowanego wału przeciwpowodziowego.

W świetle powyższych ustaleń stwierdzić należy, iż zaskarżona uchwała nie narusza powszechnie obowiązujących norm prawa.

W rozpatrywanej sprawie zostały spełnione wymogi zakreślone w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż odrzucenie zarzutów nastąpiło w formie uchwały, zaś sama uchwała zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, spełniające ustawowe wymogi.

Zauważyć wypada, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały szczegółowo ustosunkowano się do zarzutu zgłaszanego przez skarżącego i podano, dlaczego podnoszone w zarzucie zastrzeżenia nie zostały uwzględnione. W rozpatrywanej sprawie granice uznania nie zostały więc przekroczone.

Dodać przy tym trzeba, iż w art. 36 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przewidziane zostały szczegółowe uprawnienia służące właścicielom nieruchomości, jeżeli w związku z uchwaleniem planu korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób zostanie znacznie ograniczone. Zagadnienia te mogą jednak być rozpatrywane dopiero po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dlatego obecnie rozważanie ich byłoby przedwczesne.

W tej sytuacji argumenty podnoszone w skardze nie mogły zostać uwzględnione.

W konsekwencji stwierdzić należy, iż Rada Gminy odrzucając zarzut skarżącego do projektu przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przekroczyła granic władztwa planistycznego i tym samym – wbrew zarzutom skargi – nie naruszyła przepisów obowiązującego prawa.

Mając powyższe na uwadze – zgodnie z art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – skarga podlegała oddaleniu.