Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 364/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2004-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 653  Środki publiczne nie objęte innymi symbolami
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska /spr./ Sędziowie NSA Elżbieta Rischka Alicja Stępień Protokolant – Elżbieta Cymanowska po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy A na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie orzeczenia nieważności zapisu uchwały w sprawie uchwalenia budżetu gminy na 2004 r. 1. uchyla zaskarżoną uchwałę; 2. zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej na rzecz strony skarżącej kwotę 300,00 (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

I SA/Gd 364/04

U z a s a d n i e n i e

W dniu [...] Rada Gminy [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia budżetu gminy na 2004 rok, zawierając w § 13 tej uchwały postanowienie, iż wchodzi ona w życie z dniem 1 stycznia 2004 roku.

Uchwałę tę przesłano do Regionalnej Izby Obrachunkowej i w dniu [...] uchwała ta była przedmiotem badania Kolegium Izby, które stwierdziło, iż badana uchwała obarczona jest wadą o charakterze istotnego naruszenia prawa, poprzez nadanie jej mocy wstecznej.

Zgodnie natomiast z art. 123 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (tekst jednol. Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 z późn. zm.) do czasu podjęcia uchwały budżetowej podstawą gospodarki finansowej gminy jest projekt uchwały budżetowej przedstawiony radzie gminy. Z tego wynika więc, że gospodarka finansowa gminy na podstawie budżetu, w przypadku jego uchwalenia w trakcie roku budżetowego, prowadzona jest od dnia podjęcia uchwały budżetowej. Ze względu na powyższe Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej podjęło w dniu [...] uchwałę [...] stwierdzając w uchwale nr [...] Rady Gminy z dnia [...] istotne naruszenie prawa, polegające na wadliwym ustaleniu terminu obowiązywania uchwały budżetowej oraz nakazując usunięcie wadliwego zapisu z § 13 przedmiotowej uchwały w terminie do dnia 20 kwietnia 2004 r., pod rygorem skutków określonych w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jednol. Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 z późn. zm.).

Ponieważ w wyznaczonym terminie Rada Gminy nie usunęła wskazanej wyżej nieprawidłowości, Kolegium Izby uchwałą nr [...] z dnia [...] stwierdziło nieważność zawartego w § 13 badanej uchwały sformułowania "Uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2004 roku".

Na powyższą uchwałę Wójt Gminy (działając na mocy upoważnienia udzielonego mu przez Radę Gminy uchwałą Nr [...] z dnia [...]) wniósł skargę i zawnioskował uchylenie zaskarżonej uchwały jako niezgodnej z prawem.

W uzasadnieniu skargi Wójt Gminy zarzucił, iż uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej jest sprzeczna z prawem, albowiem podejmując ją zastosowano niewłaściwą wykładnię przepisów prawa.

Skarżący podniósł, iż art. 123 ust. 1 ustawy o finansach publicznych stanowi jedynie, że do czasu podjęcia uchwały budżetowej, podstawą gospodarki finansowej gminy w danym roku budżetowym jest projekt uchwały przedstawiony radzie gminy, nigdzie natomiast nie ma jednoznacznych zapisów określających co jest podstawą tej gospodarki od dnia uchwalenia budżetu. Podniósł też, że dla wejścia w życie budżetu nieodzowne jest jego ogłoszenie, o czym stanowi art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718), zaznaczając iż w praktyce ogłaszanie takie wynosi od kilku miesięcy do roku. Skarżący podał, że nadawanie mocy wstecznej (od 1 stycznia danego roku) uchwalonej w trakcie roku budżetowego uchwale budżetowej jest nieodzowne dla jednoznacznego rozstrzygnięcia, że w okresie pomiędzy uchwaleniem budżetu a jego ogłoszeniem, wydatki finansowe mają być dokonywane na podstawie uchwalonego budżetu, a nie jak dotychczas według projektu budżetu przedstawionego radzie gminy. Dodał, że taka możliwość wynika wprost z art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Skarżący uznając, iż art. 85 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, który dotyczy uchwalania budżetu państwa, stanowi odpowiednik odnoszącego się do uchwalania budżetu gminy art. 123 ust. 1 w/w ustawy, stwierdził, że przy uchwalaniu budżetu gminy obowiązują takie same zasady, jak przy uchwalaniu budżetu państwa. Na poparcie podał, że uchwalona w dniu 23 stycznia 2004 r. i ogłoszona w dniu 5 lutego 2004 r. ustawa budżetowa na 2004 r. weszła w życie z mocą wsteczną – z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2004 r.

Odpowiadając na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa podtrzymała dotychczasowe stanowisko i argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić, albowiem podniesione w niej zarzuty są zasadne.

Trafnie podnosi strona skarżąca, iż przepis art. 123 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (j. t. z 2003 r. Dz. U. Nr 15 poz. 148 z późn. zm.) reguluje wyłącznie kwestię podstawy gospodarki finansowej gminy do czasu uchwalenia uchwały budżetowej, która to czynność nie może mieć miejsca później niż do dnia 31 marca danego roku budżetowego. Regulacja ta jest oczywista, gdyż gmina nie może funkcjonować bez skonkretyzowania zasad gospodarki finansowej do czasu uchwalenia budżetu.

Przepis ten nie rozstrzyga – wbrew wywodom Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej - problemu daty wejścia w życie uchwały budżetowej uchwalonej w terminie do 31 marca danego roku budżetowego. Tę kwestię – jak słusznie podnosi strona skarżąca – reguluje art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. – o głoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62 poz. 718), w myśl którego możliwe jest nadanie aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.

Należy zauważyć, iż w przepisie tym jest mowa o aktach normatywnych. Jest to pojęcie szersze, aniżeli akty normatywne zawierające przepisy prawa miejscowego, o których mowa w art. 4 tej ustawy i które wchodzą w życie, po ich ogłoszeniu.

Jeżeli więc – jak podnosi słusznie Regionalna Izba Obrachunkowa w odpowiedzi na skargę – powołując się na art. 40 ustawy o samorządzie gminnym (ustawa z 8 marca 1990 r. – Dz. U. Nr 142 poz. 159) – uchwała budżetowa jest szczególnym aktem normatywnym, a nie aktem prawa miejscowego, to mieści się w pojęciu aktów normatywnych, o których stanowi art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych i przepis ten ma do niej zastosowanie. Wymóg zaś ogłoszenia uchwały budżetowej w dzienniku urzędowym – stosownie do zasady jawności gospodarki finansowej gminy (art. 61 w/w ustawy) - nie wyłącza możliwości nadania wstecznej daty wejścia w życie tej uchwały.

Nie stoją temu też na przeszkodzie zasady demokratycznego państwa prawnego. Przeciwnie, nadanie uchwale mocy wstecznej jest uzasadnione już chociażby tym, że proces ogłaszania aktów normatywnych jest niekiedy bardzo długi (do kilku miesięcy), a finanse gminy realizowane są od 1 stycznia danego roku budżetowego i muszą znaleźć usankcjonowanie w budżecie, uchwalonym w trakcie roku budżetowego, a obejmującym cały rok budżetowy. Możliwość nadania mocy wstecznej budżetowi pośrednio wynika również z art. 123 ustawy o finansach publicznych, w którym ustawodawca zezwala na uchwalenie budżetu w ciągu roku budżetowego tj. najpóźniej do 31 marca danego roku, a jak wskazano powyżej i jest to oczywistym, budżet musi obejmować cały rok budżetowy.

Z tych też względów Sąd uznał zaskarżoną uchwałę za nie odpowiadającą prawu i na mocy art. 145 § 1 pkt 1a i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.