Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 123/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 listopada 2021 r. sprawy ze skargi T. N. na bezczynność Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego do rozpoznania odwołania T. N. z [...] listopada 2020 r. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z [...] października 2020 r. znak: [...]; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości w rozpoznaniu ww. odwołania; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. stwierdza, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 5. w pozostałej części skargę oddala; 6. zasądza od W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T. N. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

T. N. pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. (data nadania w urzędzie pocztowym: [...] czerwca 2021 r.) wniósł skargę na bezczynność (ewentualnie na przewlekłe prowadzenie postępowania) W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) w sprawie prowadzonej pod znakiem [...] - tj. w postępowaniu odwoławczym zainicjowanym odwołaniem strony od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [...] października 2020 r. (znak: [...]),

Działaniu WWINB zarzucił naruszenie:

1. art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania z pogwałceniem zasady szybkości postępowania administracyjnego,

2. art. 35 § 3 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i nierespektowanie zakreślonych przez ustawodawcę terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym,

3. art. 36 § 1 i 2 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i niepodawanie do informacji strony przyczyn zwłoki wpływającej na nieterminowe załatwienie sprawy.

Skarżący wniósł:

1. na podstawie art. 149 § 1 pkt 3) oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. - o stwierdzenie, że WWINB dopuścił się bezczynności, oraz stwierdzenie, że bezczynność WWINB miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

ewentualnie - o stwierdzenie, że WWINB dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, oraz stwierdzenie, że owe przewlekłe prowadzenie postępowania WWINB miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa

2. na podstawie art. 149 § 1 pkt 1) p.p.s.a. - o zobowiązanie WWINB do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy,

3. na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. - o przyznanie od WWINB na rzecz skarżącego kwoty [...]złotych,

4. na podstawie art. 200 p.p.s.a. - o zasądzenie od WWINB na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych,

Jednocześnie wskazuję, iż ponaglenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a. zostało wniesione do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...].06.2021 r.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że przed WWINB toczy się postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [...] października 2020 r. (znak: [...]), którą ww. organ nadzoru budowlanego stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego jego ostateczną decyzją z dnia [...] września 2019 r. (znak: [...]) "polegającego na doprowadzeniu budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewidencyjny [...] położonej przy ul. [...] w P. , gm. D. do stanu zgodnego z prawem. Odwołanie wniesione zostało przesyłką poleconą w dniu [...] listopada 2020 r. Odwołanie uzupełnione zostało o wniosek dowodowy w dniu [...] grudnia 2020 r. (data nadania przesyłki poleconej do WWINB).

Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. WWINB zawiadomił stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu jej załatwienia na dzień [...] lutego 2021 r. - jako powód wskazano skomplikowany stan faktyczny i prawny w sprawie. Sprawa w ww. terminie nie została załatwiona - dopiero w piśmie z dnia [...] marca

2021 r. podjęta została przez WWINB następna czynność w sprawie, mianowicie zlecenie z urzędu Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów zgromadzonych w sprawie (WWINB w przedmiotowym piśmie zakreślił organowi I instancji zakres czynności do wykonania).

Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. WWINB po raz kolejny zawiadomił o niezałatwieniu sprawy i wskazaniu nowego terminu jej załatwienia - tj. nie później niż do dnia [...] maja 2021 r. Jako powód podano brak ustosunkowania się organu I instancji do zleconych mu pismem z dnia [...] marca 2021 r. czynności. Kolejne zawiadomienie - o treści tożsamej z zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. - wydane zostało przez WWINB w dniu [...] maja 2021 r. Na jego mocy wyznaczono kolejny termin na załatwienie sprawy - nie później niż do dnia [...] lipca 2021 r.

Po otrzymaniu ww. zawiadomienia skarżący w dniu [...].06.2021 r. wystosował do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ponaglenie (art. 37 k.p.a.), które wniesione zostało za pośrednictwem WWINB.

W ocenie skarżącego długotrwałość postępowania odwoławczego znacznie wykroczyła poza zakreślone przez ustawodawcę ramy czasowe – powinno się ono zakończyć w terminie miesiąca. W ocenie skarżącego organ odwoławczy nie wskazał niezależnych od niego przyczyn powodujących zwłokę w załatwieniu sprawy, co wskazuje, że dopuścił się bezczynności, która ze względu na swą długotrwałość powinna być zakwalifikowana jako mająca charakter rażącego naruszenia prawa. Z ostrożności procesowej skarżący złożył także wniosek o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania, powołując jednak pogląd orzecznictwa, iż Sąd nie jest związany zakwalifikowaniem przez stronę kwestionowanego stanu jako bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania i wskazując, że w przypadku uznania, że organ nie dopuścił się bezczynności bez wątpienia jego zachowanie kwalifikowane może być jako przewlekłe prowadzenie postępowania ze względu na nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Skarżący uzasadnił swe żądanie zasądzenia kwoty pieniężnej oczekiwaniem, że rozstrzygnięcie organu II instancji doprowadzi do zmiany obecnego stanu rzeczy, w którym hałas generowany na działce sąsiadów uniemożliwia jemu i jego rodzinie normalne funkcjonowanie, co wpływa niekorzystnie na zdrowie i życie rodzinne.

W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie zarówno w przedmiocie bezczynności jak i przewlekłości albo - w przypadku uwzględnienia skargi - o stwierdzenie, że bezczynność bądź przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu organ wskazał, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. (dalej: PINB) decyzją z dnia [...] września 2019 r. (sygn. [...]) nakazał M. G. (jako inwestorowi) doprowadzenie - w określonym terminie - jednorodzinnego budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w P. , gm. D. "do stanu zgodnego z prawem poprzez umiejscowienie jednostki zewnętrznej pompy ciepła dla instalacji centralnego ogrzewania i ciepłej wody w miejscu niepowodującym przekroczenia poziomu emitowanego przez nią hałasu określonego w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawi dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku". Decyzja ta stała się ostateczna i prawomocna. Następnie PINB wydał w dniu [...] października 2020 r. decyzję (sygn. [...]), którą stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego jego ostateczną decyzją z dnia [...] września 2019 r. (sygn. [...]) "polegającego na doprowadzeniu budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewidencyjny [...] położonej przy ul. [...] w P. , gm. D. do stanu zgodnego z prawem".

W związku z odwołaniem (podanie z dnia [...] listopada 2020 r.) skarżącego od tej decyzji PINB przed WWINB w dniu [...] grudnia 2020 r. zawisło postępowanie odwoławcze (sygn. [...]), które do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę nie zostało zakończone ostateczną decyzją.

WWINB wyjaśnił, że powodem wystosowania do stron postępowania zawiadomienia z dnia [...] grudnia 2020 r. sformułowanego na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. był szczególnie skomplikowany charakter tej sprawy administracyjnej i potrzebę szczegółowej analizy zgromadzonych dokumentów. Dotyczy ona bowiem wyjątkowego i nietypowego problemu hałasu generowanego przez urządzenie budowlane, jakim jest pompa ciepła usytuowana na sąsiedniej działce.

Następnie w dniu [...] stycznia 2021 r. do WWINB wpłynęło uzupełnienie odwołania (podanie z dnia [...] grudnia 2020 r.), do którego załączony został nowy dowód w postaci "Sprawozdania z badań Nr [...]" sporządzonego dnia [...] grudnia 2020 r. przez A. sp. z o.o. dotyczący hałasu powodowanego przez pompę ciepła stanowiącą przedmiot niniejszego postępowania administracyjnego. Dążąc do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz do merytorycznego jej załatwienia zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), w oparciu o szczegółową analizę zgromadzonych w aktach sprawy ocen dotyczących emisji hałasu przez tę pompę ciepłą, WWINB w dniu [...] marca 2021 r. zlecił PINB przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w tej sprawie (art. 136 § 1 k.p.a.) jednocześnie wyznaczając nowy termin załatwienia tej sprawy (art. 36 § 2 k.p.a.). Zlecenie to zostało wystosowane z uwagi na rozbieżności pomiarów hałasów przedstawionych w opracowaniu spółki A. i - wykonanej na zlecenie PINB - opinii spółki "E. ".

Biorąc pod uwagę ogłoszony stan epidemii oraz niezbędny na wykonanie zlecenia czas (związany z potrzebą przeprowadzenia najpewniej badań uzupełniających) WWINB. nie otrzymawszy od PINB wyników realizacji zlecenia, ponownie w dniu [...] kwietnia 2021 r. zawiadomił strony postępowania o zwłoce w załatwieniu tej sprawy (art. 36 § 2 k.p.a.). Natomiast w związku z przedłużającym się brakiem wyników zlecenia w dniu [...] maja 2021 r. zwrócił się do PINB o wyjaśnienia w tej sprawie, kierując w dniu [...] maja 2021 r. do stron kolejne zawiadomienie o zwłoce w załatwieniu sprawy (nowy termin jej załatwienia został wyznaczony na dzień 16 lipca 2021 r.). Dopiero w dniu [...] czerwca do WWINB wpłynęły wyjaśnienia PINB (pismo z dnia [...] czerwca 2021 r" sygn. [...]), z których wynika, że z uwagi na koszt zlecenia wykonania niezbędnego kolejnego badania przez certyfikowaną firmę. PINB "(...) był zmuszony odstąpić od dokonania zlecenia przeprowadzenia pomiaru jednostce komercyjnej" i wystąpił do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska "o przeprowadzenie stosownego pomiaru zgodnie z właściwością tego organu". Innymi słowy od dnia [...] marca 2021 r. prowadzone jest w tej sprawie przez PINB dodatkowe postępowanie wyjaśniające, w związku z czym od tego czasu WWINB nie posiada nawet akt sprawy PINB. Podkreślenia jednak wymaga, że działania te ukierunkowane są jedynie na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego tej sprawy, a niezbędne wyjaśnienia wymagają specjalistycznej wiedzy z zakresu akustyki.

Odnotowania w tym miejscu wymaga, że w związku z ponagleniem złożonym przez skarżącego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r. (sygn. [...]), nie dopatrzywszy się przewlekłości postępowania, stwierdził m.in., że WWINB dopuścił się w tej sprawie bezczynności, lecz nie miało to miejsca z rażącym naruszeniem prawa i wyznaczył WWINB dodatkowy termin załatwienia sprawy. Termin ten został wyznaczony na "miesiąc od dnia otrzymania akt sprawy wraz z uzupełnionym materiałem dowodowym". Jednakże do dnia sporządzenia odpowiedzi na odwołanie do WWINB nie wpłynęły uzupełnione akta PINB i konieczne było ponowne skierowanie do stron zawiadomienia, o jakim mowa w art. 36 § 2 k.p.a. (wskazano w nim nowy termin załatwienia sprawy – [...] września 2021 r.) Niezbędne jest jednak podkreślenie, iż wyznaczony przez organ wyższej instancji dodatkowy termin załatwienia tej sprawy zostanie zachowany przez WWINB.

WWINB stwierdził, że z akt sprawy wynika, że nie pozostaje w tej sprawie bezczynny, ani też nie działa przewlekle. Dostrzeżony przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego "stosunkowo niedługi okres bezczynności organu - jeden miesiąc" był natomiast wynikiem niedopatrzenia, połączonego ze zmianą organizacji pracy (ze względu na ogłoszony stan epidemii) oraz ilością spraw wpływających do WWINB.

Pismem z dnia [...] listopada 2021 r. WWINB poinformował, że pismem z dnia [...] września 2021 r. zawiadomiono strony o zwłoce w załatwieniu sprawy i wskazano nowy termin jej załatwienia tj. [...] października 2021 r. W dniu [...] września wpłynęły jednak do organu II instancji akta PINB i, mając na uwadze termin wyznaczony przez GINB, WWINB w zawiadomieniu wystosowanym do stron stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. skorygował termin załatwienia sprawy na dzień [...] października 2021 r. W tym też dniu postępowanie odwoławcze zostało zakończone decyzją WWINB.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U.2019r. poz. 2325 ze zm.- dalej p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg, m.in. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sytuacji, gdy przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej.

Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone już w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 (CBOSA), zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności", przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a. lub wynikającego z przepisów szczególnych (do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a.), względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 (a od 15 sierpnia 2015 r. – także pkt 9) oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.

Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2017, art. 3 Nb 78), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37 Nb 4). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 05.07.2012 r., II OSK 1031/12, CBOSA). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 37 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ustalonym w myśl art. 36 k.p.a., ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), lub postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość) stronie służy ponaglenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – do organu prowadzącego postępowanie.

Przedstawiony wyżej sposób rozumienia pojęcia bezczynności implikuje przyjęcie, że stan taki w badanej sprawie wystąpił pomiędzy upływem terminu wyznaczonego zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. ([...] lutego 2021 r.) a wystosowaniem do stron kolejnego zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniem nowego terminu ([...] marca 2021 r.). Wcześniej i później WWINB prawidłowo zastosował instytucję przewidzianą w art. 36 § 1 k.p.a.

Należy w tym miejscu podkreślić, że nie było przeszkód w merytorycznym rozpoznaniu skargi i uwzględnieniu przez Sąd zarzutu bezczynności, jaka miała miejsce na wcześniejszym etapie kontrolowanego postępowania, gdyż nie była to bezczynność w pełni "historyczna", jakiej dotyczy zagadnienie prawne przedstawione składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w postanowieniu NSA z dnia 8 października 2019 r. sygn. akt II OSK 1117/19. To postanowienie dotyczy bowiem sytuacji wniesienia skargi na bezczynność po zakończeniu postępowania i wydaniu ostatecznej decyzji – co w niniejsze sprawie nie miało miejsca, gdyż w momencie wnoszenia skargi sprawa nie była jeszcze załatwiona decyzją.

Nie sposób uznać jednocześnie, że naruszenie prawa jakiego dopuścił się organ w postaci bezczynności, miało charakter rażący. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. "Rażącym naruszeniem prawa, co wymaga powtórzenia, jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa, co także wymaga powtórzenia, nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy" (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt III SAB/Gl 285/19, zob. także wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 stycznia 2020 r. sygn. akt III SAB/Wr 1110/19, CBOSA). Naruszenia WWINB w tym zakresie nie można zakwalifikować jako rażące przede wszystkim z uwagi na czas jego trwania (niecałe 5 tygodni).

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która jednak nie nosiła znamion rażącego naruszenia prawa (pkt 2. i 3. sentencji wyroku). Jednocześnie – wobec zakończenia postępowania odwoławczego przez WWINB po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez Sąd – postępowanie sądowe w części obejmującej zobowiązanie do dokonania czynności, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 1. sentencji wyroku).

W rozpoznawanej sprawie organ II instancji kilkukrotnie korzystał z możliwości, jaką daje art. 36 k.p.a., i zawiadamiał o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Regularne dokonywanie takich zawiadomień – bez względu na ich uzasadnienie – pozwala organowi uniknąć zarzutu pozostawania w bezczynności. Jednakże kwestia, czy przedłużenie terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 k.p.a. było w okolicznościach danej sprawy uzasadnione, podlega już ocenie Sądu w ramach badania, czy organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania (por. J.P. Tarno, Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, "Casus" jesień 2013 (nr 69), s. 11). Skorzystanie przez organ z uprawnień wynikających z art. 36 k.p.a. i zawiadomienie strony o przesunięciu terminu rozpatrzenia sprawy samo przez się nie wyłącza bowiem zarzutu, że postępowanie prowadzone jest przewlekle (por. wyrok WSA z 29.01.2015 r., II SAB/Op 86/14, CBOSA).

Ustawodawca nie określił katalogu przyczyn, z uwagi na które dopuszczalne jest wydłużenie przez organ terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 k.p.a. Z unormowania art. 38 k.p.a. można jedynie pośrednio wysnuć ogólny wniosek, że powinny to być przyczyny "uzasadnione". Posiłkując się regulacją art. 35 § 3 k.p.a. można wskazać, że dłuższy termin załatwienia sprawy może w szczególności wynikać ze szczególnego skomplikowania sprawy lub potrzeby prowadzenia w niej dalszych czynności wyjaśniających. W każdym przypadku, w ocenie Sądu, może chodzić tylko o przyczyny pozostające w bezpośrednim związku z rozpoznaniem i rozstrzygnięciem danej sprawy, tj. mające znaczenie dla wyjaśnienie okoliczności istotnych w sprawie lub dla możliwości bądź sposobu jej końcowego załatwienia.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie okoliczności wskazywane przez WWINB na usprawiedliwienie kilkukrotnego przedłużania terminu jej załatwienia – sprowadzające się zasadniczo początkowo do twierdzenia o skomplikowanym stanie faktycznym i prawnym sprawy a następnie do konieczności uzupełnienia materiału dowodowego – nie mogą zostać uznane za uzasadnioną przyczynę tak znacznego wydłużenia terminu załatwienia sprawy (łącznie do ponad [...] miesięcy). Należy mieć bowiem na uwadze, że akta PINB zwrócone zostały do organu II instancji dnia [...] września 2021 r. bez wykonania zleconych czynności (dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów). Pomimo to WWINB wystosował do stron zawiadomienie w trybie art. 10 § 3 k.p.a. a następnie merytorycznie rozstrzygnął sprawę decyzją z dnia [...] października 2021 r. Abstrahując zatem od jej zasadności (nie jest to przedmiotem niniejszego postępowania) stwierdzić należy, że sam organ II instancji uznał – zlecane przezeń wcześniej – dodatkowe postępowanie wyjaśniające za nie niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym uzasadniony okazał się zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania, jako że przez ponad pół roku oczekiwano na materiał dowodowy, który nie był niezbędny do załatwienia sprawy. Długotrwałość tego okresu – wielokrotnie przekraczająca termin wskazany w art. 35 § 3 k.p.a. zmusza też do uznania, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. stwierdził, że WWINB dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2. i 4 sentencji wyroku).

Odnosząc się zaś do zgłoszonego w skardze żądania przyznania od organu na rzecz skarżącego, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sumy pieniężnej w wysokości [...] zł, wypada zauważyć, że z art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, iż "suma pieniężna", której przyznania domaga się skarżący, jest jednym z dwóch (obok grzywny) środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przy tym decyzja o ich zastosowaniu, w tym wybór konkretnego środka (grzywna, suma pieniężna albo oba te środki łącznie) należy do sądu (por. wyroki NSA: z 08.02.2017 r., I OSK 1314/16; z 11.04.2017 r., I OSK 1506/16; z 11.07.2017 r., II OSK 879/17 – CBOSA). Zatem zasądzenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej od organu – podobnie jak i nałożenie na organ grzywny – jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyroki NSA: z 03.02.2017 r., II GSK 1695/16; z 19.12.2017 r., I OSK 1685/17 – CBOSA). O ile jednak grzywna pełni przede wszystkim funkcję represyjną i prewencyjną (dyscyplinującą), o tyle w przypadku sumy pieniężnej, choć wskazane funkcje też zachowują znaczenie, to na plan pierwszy wysuwa się funkcja kompensacyjna. Chodzi mianowicie o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (straty, krzywdy, itp.), jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. W postanowieniu z 19 lipca 2016 r. sygn. akt I OZ 705/16 Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do uszczerbku (o charakterze majątkowym lub niemajątkowym) wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana, w istotnej mierze, wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. W kontrolowanej sprawie autor skargi uzasadnił wniosek o przyznanie sumy pieniężnej oczekiwanym przez siebie kierunkiem rozstrzygnięcia organu II instancji. W ocenie Sądu nie jest to dostateczne umotywowanie dla przyznania sumy pieniężnej. Zauważyć przy tym należy, że instytucja sumy pieniężnej przyznawanej stronie od organu ma na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Jest to zatem dodatkowa gwarancja terminowego załatwienia sprawy. Wobec zakończenia postępowania przez WWINB przed dniem wyrokowania, ten charakter instytucji utracił na znaczeniu. Skargę w części dotyczącej żądania przyznania sumy pieniężnej należało zatem, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalić (pkt 5 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 6 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając koszt uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi ([...] zł).