Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 96/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 162 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 354/18 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o nakazie rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem 6 września 2018 r. VIII SA/Wa 354/18 oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Wyrok ten wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawie:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (zwany dalej także w skrócie "PINB") decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak [...] nakazał J. i W.J. rozbiórkę samowolnie wybudowanego zjazdu z drogi krajowej nr [...] – [...] w km [...] (strona prawa) na działkę nr ewid. [...] w m. W.

Dnia 26 kwietnia 2017 r. wpłynął do organu pierwszej instancji wniosek [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. o stwierdzenie wygaśnięcia ww. decyzji PINB (wniosek z dnia 22 kwietnia 2017 r.). Spółka jako przesłankę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji podała: przebudowa zjazdu dokonana przy okazji remontu drogi krajowej [...] – [...] przez zarządcę drogi.

Decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...], Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej "k.p.a.", odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nakazującej rozbiórkę zjazdu z drogi krajowej nr [...] [...] – [...] w km [...] (strona prawa) na działkę nr ewid. [...] w m. W.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, iż we wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji PINB, Spółka jako przesłankę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji podała: przebudowa zjazdu dokonana przy okazji remontu drogi krajowej [...] [...] – [...] przez zarządcę drogi. W związku z powyższym Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, pismem z dnia 22 czerwca 2017 r. zwrócił się do zarządcy drogi z prośbą o przekazanie informacji czy w okresie od sierpnia 2007 r. do chwili obecnej dokonał on wskazanej we wniosku przebudowy tego obiektu.

W odpowiedzi zawartej w piśmie z dnia 18 lipca 2017 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad poinformował, iż w okresie od 6 maja 2016 r. do 30 czerwca 2016 r. wykonywany był remont nawierzchni jezdni drogi krajowej nr [...]od km [...] do km [...]. Ze względu na różnicę wysokości pomiędzy wyremontowaną nawierzchnią, a istniejącymi zjazdami, zarządca drogi wykonał nowe nawierzchnie bitumiczne na zjazdach w km [...] strona lewa, [...] strona lewa, [...] strona prawa. Zjazdy te przed remontem DK [...] posiadały nawierzchnię bitumiczną. Ponadto na koszt GDDKiA wykonano nawierzchnie z kruszywa łamanego na pozostałych 18 zjazdach zlokalizowanych przy remontowanym odcinku drogi, również celem likwidacji różnicy wysokości. Parametry geometryczne zjazdów nie uległy zmianie. Niewymieniane były również przepusty pod zjazdami. W konkluzji, GDDKiA oświadczyła, że nie zleciła wykonania nawierzchni bitumicznej na zjeździe w km [...] strona prawa.

Organ pierwszej instancji uznał, iż z uzyskanych informacji wynika, iż zarządca drogi wykonał na przedmiotowym zjeździe prace, nawierzchnię z kruszywa łamanego nie zmieniając przy tym jego parametrów, stąd też nie może uznać, iż została dokonana przebudowa obiektu.

Na skutek wniesionego odwołania przez skarżącą Spółkę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "GINB") decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] orzekł na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (Dz.U. z 2017r., poz. 1257) o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięci, GINB wskazał, iż organem właściwym w odniesieniu do zjazdów z dróg krajowych i wojewódzkich jest Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ pierwszej instancji. Następnie wyjaśniono przesłanki zastosowania normy art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Zaznaczono, iż we wniosku o stwierdzenie wygaszenia wskazanej decyzji Spółka podała, że decyzja administracyjna jest nieaktualna, gdyż opisany w niej zjazd został przebudowany przy okazji remontu drogi krajowej nr [...] [...] – [...] przez Zarządcę drogi. Natomiast powyższe okoliczności, jak podkreślono, zostały wyjaśnione przez Zarządcę – Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w piśmie z 18 lipca 2017 r., który szczegółowo rozważył kwestie związane z wykonaniem nowej nawierzchni bitumicznej na zjazdach, nawierzchnię z kruszywa łamanego na części pozostałych zjazdów zlokalizowanych przy remontowanym odcinku drugi, co miało na celu likwidację różnicy wysokości. Zarządca drogi w powołanym piśmie zaznaczył, iż parametry geometryczne zjazdów nie uległy zmianie, nadto niewymieniane były przepusty pod zjazdami.

Podsumowując, organ odwoławczy stwierdził, iż o bezprzedmiotowości można mówić gdy obiekt budowlany objęty nakazem rozbiórki przestał istnieć. Wówczas można by uznać, że wcześniejsza decyzja nakazująca rozbiórkę takiego obiektu stała się bezprzedmiotowa, co jak wynika z ustaleń poczynionych przez organ wojewódzki w obecnej sytuacji nie występuje.

Odnosząc się do argumentu zawartego w odwołaniu, że utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością, a więc poprzednich właścicieli nieruchomości – adresatów decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. na cele budowlane w czasie prowadzenia robót budowlanych (rozbiórki), daje podstawę do stwierdzenia przez organ architektoniczno-budowlany wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę, organ wskazał, że zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni.

Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. domagając się jej uchylenia w całości, ewentualnie uchylenia i skierowania sprawy do ponownego rozstrzygnięcia wobec upływu ponad 10 lat od dnia [...] sierpnia 2007 r. Zarzuciła naruszenie art. 162 k.p.a. W motywach skargi podano, że decyzja, której stwierdzenia wygaśnięcia domaga się strona jest bezprzedmiotowa z uwagi na upływ ponad 10 lat od jej wydania. Ponadto jako argument wywiodła fakt remontowania zjazdu i traktowanie go na równi z innymi. Zarzuciła także naruszenie przez organy art. 85 k.p.a., stwierdzając, iż organy nie dokonały oględzin zmierzających do ustalenia bezprzedmiotowości. Również skarżąca odnosząc się do wygaśnięcia decyzji stwierdziła, że decyzja jest nieskuteczna skoro nie została wykonana przez 10 lat. W swoich wywodach skarżąca zaznaczyła także okoliczność utraty prawa do dysponowania nieruchomością przez inwestorów (poprzednich właścicieli). Zdaniem skarżącej organem właściwym do wydania decyzji jako organ pierwszej instancji powinien być Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), dalej w skrócie "p.p.s.a.".

Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Z powołanego wyżej przepisu można wyprowadzić dwie normy prawne. Pierwsza z nich wskazuje, że organ pierwszej instancji stwierdza wygaśnięcie mocy prawnej decyzji, która stała się bezprzedmiotowa, i czyni to z wyraźnego nakazu przepisu prawa, zaś druga, że organ pierwszej instancji stwierdza wygaśnięcie mocy prawnej decyzji, która stała się bezprzedmiotowa, a czyni to z uwagi na wymaganie interesu społecznego lub interesu strony. Wskazane w tych normach przesłanki muszą być spełnione łącznie tj. bezprzedmiotowości i istnienia przepisu nakazującego wygaszenie decyzji lub bezprzedmiotowości i istnienia interesu społecznego lub interesu strony. Przywołano również poglądy doktryny dotyczące przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a.

Bezprzedmiotowość decyzji wynika więc z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego, nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu ustania bytu podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę lub też na skutek zmiany stanu faktycznego, uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w wypadku, gdy powoduje ona taki skutek.

W przedmiotowej sprawie, jak zaznaczono, skarga dotyczyła decyzji wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r., nakazującej J. i W.J. rozbiórkę samowolnie wybudowanego zjazdu z drogi krajowej nr [...] [...] – [...] w [...] (strona prawa) na działkę nr ewid. [...] w m. [...] wraz z przepustem z rur PVC długości 6,2m zlokalizowanym pod zjazdem znajdujących się w obrębie działki ewidencyjnej leżącej w pasie drogowym. Powyższy nakaz był skutkiem prowadzonego postępowania w ramach samowoli budowlanej na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Nabywca nieruchomości, w stosunku, do której istnieje ostateczna decyzja o nakazie rozbiórki, w zakresie obowiązków wynikających z tej decyzji jest następcą prawnym poprzedniego właściciela bez względu na rodzaj czy formę przejścia prawa własności. Z odpisu z księgi wieczystej załączonego do akt administracyjnych (nie zakwestionowanego przez żadną ze stron) wynika, że [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. jest właścicielem nieruchomości rolnej – działki oznaczonej nr ewid. [...]. Zatem niewątpliwie Spółka wstąpiła w prawa właścicielskie działki nr ewid. [...].

Za bezpodstawny uznano zarzut dotyczący wygaśnięcia decyzji (z dnia [...] sierpnia 2007 r.) wobec upływu 10 lat od jej wydania. Generalnie wskazano, iż decyzja o nakazie rozbiórki nie staje się bezprzedmiotowa przez fakt, że obowiązek nałożony decyzją nie został wykonany. Nie prowadzi to do bezprzedmiotowości decyzji. Prawo budowlane nie przewiduje przedawnienia wykonania obowiązku. Tym samym fakt, że przez znaczny okres czasu nie wykonano obowiązku nie ma znaczenia prawnego i nie prowadzi do bezprzedmiotowości decyzji. W zakresie bezprzedmiotowości przedmiotowej nie mieści się niewykonanie obowiązku, a przestanie istnienia przedmiotu, np. przy nakazie rozbiórki pożar obiektu budowlanego, powódź. W sprawie takie zdarzenia nie miały miejsca, a zatem nie ma podstaw do stwierdzenia bezprzedmiotowości decyzji.

Zdaniem Sądu organy obu instancji słusznie uznały, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż decyzja nakładająca obowiązek rozbiórki zjazdu z drogi krajowej nr [...] [...] – [...] w km [...] (strona prawa) na działkę nr ewid. [...] w m. [...] stała się bezprzedmiotowa. Przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nie zostały bowiem spełnione. Sporny zjazd nadal istnieje. Nie został przebudowany przez zarządcę drogi jak podnosi skarżąca ani nie uległ zniszczeniu. Wbrew twierdzeniom skarżącej istnieje także podmiot zobowiązany do wykonania nakazu rozbiórki. Nabywca nieruchomości, w stosunku do której istnieje ostateczna decyzja o nakazie rozbiórki jest następcą prawnym poprzedniego właściciela. Zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Wobec powyższego uznać należy, że obowiązek wynikający z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o rozbiórce przedmiotowego zjazdu nałożony na J. i W.J. przeszedł na aktualnego właściciela tej nieruchomości – skarżącą Spółkę, która stała się następcą uprzednich właścicieli i wstąpiła w ich prawa i obowiązki wynikające z decyzji rozbiórkowej. Obowiązek rozbiórki jest nadal możliwy do wyegzekwowania, tyle że obciąża on obecnie skarżącą Spółkę jako aktualnego właściciela nieruchomości.

Za chybiony uznano zarzut odnoszący się do niedokonania oględzin drogi i zjazdu przez organ. W sytuacji gdy sprawa jest dostatecznie jasna dla organów, nie mają one obowiązku przeprowadzenia oględzin. Słusznie przyjęły organy, że sprawa dotyczyła wygaśnięcia decyzji, co nie uzasadniało konieczności przeprowadzenia oględzin.

Również nie podzielono wątpliwości skarżącej dot. właściwości organu pierwszej instancji wydającego decyzję. W tym zakresie za prawidłowe Sąd uznał stanowisko organów. Podkreślono, że w przypadku zmiany właściwości rzeczowej organów po wydaniu decyzji ostatecznej przepis art. 162 § 1 k.p.a. powinien być interpretowany w ten sposób, iż organem właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji będzie ten organ administracji publicznej, który w pierwszej instancji aktualnie załatwiałby sprawę, gdyby ją rozpoznawał w trybie zwykłym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono:

I. naruszenie art. 162 k.p.a. ze skutkami jak w zaskarżonym orzeczeniu,

II. naruszenie art. 30 § 4 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że obowiązek rozbiórki – decyzja z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak [...] skierowana do osoby fizycznej jest decyzją wydaną w toku postępowania wobec skarżącej Spółki mimo, że skarżąca powstała ponad dwa lata po jej wydaniu ze skutkami jak w zaskarżonej decyzji

III. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie razem tj. naruszenie art. 29 ustawy o drogach publicznych (t.j. z dnia 3 października 2018 r., Dz.U. z 2018 r., poz. 2068) przez bezpodstawne uznanie, iż z mocy samego prawa w zakres remontu zjazdu dokonanego przez zarządcę drogi wchodzi wymiana przepustu, mimo że to nie nastąpiło, ze skutkiem jak w zaskarżonym orzeczeniu,

IV. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie razem tj. naruszenie art. 30 ustawy o drogach publicznych (t.j. z dnia 3 października 2018 r., Dz.U. z 2018 r., poz. 2068) przez bezpodstawne uznanie, iż utrzymanie zjazdów łącznie ze znajdującymi się pod nimi przepustami należy do zarządcy drogi, mimo iż utrzymanie zjazdów łącznie ze znajdującymi się pod nimi przepustami, należy do właścicieli lub użytkowników gruntów przyległych do drogi, ze skutkiem jak w zaskarżonym orzeczeniu.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o: rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie wskazanych wyżej zarzutów.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II z dnia 20 października 2021 r. skierowano przedmiotową sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. poz. 1842 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany jej podstawami, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.), które w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą. Związanie Sądu granicami skargi kasacyjnej oznacza, że zakres kontroli zaskarżonego wyroku przez sąd odwoławczy wyznacza sama strona poprzez sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podstawy kasacyjne czyli zawarte w nich zarzuty wyznaczają zakres kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia Sądu pierwszej instancji, stąd też tak ważne jest prawidłowe ich przedstawienie, co powinien zapewnić wymagany w takich sprawach przymus adwokacko-radcowski (art. 175 p.p.s.a.).

Ustawowe podstawy tego środka odwoławczego zostały zawarte w art. 174 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę kasacyjną można oprzeć zarówno na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1 art. 174), jak i na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2 tego artykułu). Przywołany pkt 1 art. 174 p.p.s.a. przewiduje zatem dwie formy naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię, przez którą należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wnikającej z konkretnego przepisu, jak i niewłaściwe zastosowanie oznaczające dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Powołując się zaś na zarzut naruszenia przepisów postępowania, należy wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną, opartą na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest więc uprawdopodobnienie istnienia potencjalnego związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem proceduralnym, a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego.

Dodatkowo zaznaczyć należy, iż z uwagi na wskazywane wyżej związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej, rolą wnoszącego skargę kasacyjną jest w sytuacji stawiania zarzutu naruszenia przepisu dzielącego się na oznaczone jednostki redakcyjne (np. paragrafy, ustępy, punkty), powołanie w sposób konkretny naruszonego przepisu oraz uzasadnienia takiego zarzutu.

Uwagi te zostały poczynione, albowiem skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada ww. wymogom. Przede wszystkim w skardze kasacyjnej wskazano naruszenie art. 162 k.p.a. nie oznaczając formy jego naruszenia, a więc czy określone naruszenie dotyczy obrazy prawa materialnego czy też prawa procesowego, a przecież przepis ten stanowił podstawę materialnoprawną skarżonego rozstrzygnięcia. Z kolei powoływany w zarzucie naruszenia prawa art. 162 k.p.a. posiada rozbudowaną wewnętrznie konstrukcję, gdyż składa się z trzech paragrafów dotyczących odmiennych stanów prawnych, zaś § 1 odnosi się do dwóch różnych punktów. Nie określono precyzyjnie jednostki redakcyjnej tego przepisu. Uwagi te odnoszą się również do zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 29 ustawy o drogach publicznych, który ma ustępy, a w nich jeszcze są punkty, tj. sześć ustępów, zaś ustęp 3 ma dwa punkty. Brak takiego sprecyzowania naruszenia przepisu mającego oznaczone jednostki redakcyjne uniemożliwia bądź znacznie utrudnia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności skargi kasacyjnej w tym zakresie.

Niemniej jednak nie budzi wątpliwości, że głównym przedmiotem sporu w tej sprawie jest to, czy w świetle art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. możliwe jest stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak [...], którą nakazano J. i W.J. w trybie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane rozbiórkę samowolnie wybudowanego zjazdu z drogi krajowej nr [...] [...] – [...] w km [...] (strona prawa) na działkę nr ewid. [...] w m. W. Skarżąca Spółka, która nabyła ww. działkę nr [...] od zobowiązanych ww. decyzją wniosła o wygaszenie tej decyzji rozbiórkowej. a jako przesłankę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji podała: przebudowę zjazdu dokonaną przy okazji remontu drogi krajowej [...] [...] – [...] przez zarządcę drogi.

Przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. zawiera dwie normy prawne nakazujące organowi administracji stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Pierwsza z nich dotyczy przypadku, gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa i stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, a druga – przypadku, gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa i stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Nie ma w okolicznościach tej sprawy przepisu nakazującego wygaszenie decyzji rozbiórkowej z dnia [...] sierpnia 2007 r. Natomiast druga z norm prawnych, którą zawiera przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi samodzielną podstawę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jest jej bezprzedmiotowość oraz istnienie interesu społecznego lub interesu strony, który uzasadnia podjęcie przez organ takiego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, czy to z powodu zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wydanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje on taki skutek (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., wyd. 11, Warszawa 2011, s. 662).

Zauważyć należy, iż stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z art. 162 § 1 k.p.a. należy – obok uchylenia lub zmiany decyzji (art. 154, 155 k.p.a.), wywłaszczenia prawa gdzie pozbawia się stronę "dobrze" nabytego prawa (art. 161 k.p.a.) oraz uchylenia decyzji wydanej z zastrzeżeniem dopełnienia czynności (art. 162 § 2 k.p.a.) – do środków nadzwyczajnych umożliwiających wzruszenie decyzji ostatecznych ze względów celowościowych. Mieści się zatem w grupie tych środków prawnych, które służą administracji publicznej do kontroli decyzji na etapie ich wykonywania, przy czym wzorca czynności kontrolnych trzeba poszukiwać w "przedmiotowości" decyzji. Ową "przedmiotowość" decyzji należy rozumieć jako pozostawanie aktu w obrocie prawnym w wymiarze materialnym, a więc w takim, który pozwala na jej stosowanie przez adresata oraz inne podmioty, wobec których wywołała skutki prawne, jak i przez organ administracji, który z decyzji tej czerpie pewne uprawnienia, ale też obowiązki (np. obowiązek podjęcia czynności egzekucyjnych).

Ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny i w tym zakresie zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły odnieść oczekiwanego skutku. Przede wszystkim nie budzi wątpliwości składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, co trafnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż decyzja nakładająca obowiązek rozbiórki zjazdu z drogi krajowej nr [...] [...] – [...] w km [...] (strona prawa) na działkę nr ewid. [...] w m. W. stała się bezprzedmiotowa. Tym samym przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w trybie art. 162 § pkt 1 k.p.a. nie zostały spełnione. Sporny zjazd nadal istnieje. Nie został przebudowany przez zarządcę drogi, jak podnosi skarżąca, ani nie uległ zniszczeniu, co także nie jest kwestionowane w skardze kasacyjnej. Wbrew twierdzeniom skarżącej istnieje także podmiot zobowiązany do wykonania nakazu rozbiórki. Nabywca nieruchomości, w stosunku do której istnieje ostateczna decyzja o nakazie rozbiórki, jest następcą prawnym poprzedniego właściciela.

Podniesiony w kasacji zarzut naruszenia art. 30 § 4 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem nie budzi wątpliwości, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni.

Prawidłowo Sąd pierwszej instancji w realiach tej sprawy uznał, iż obowiązek wynikający z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2007 r. o rozbiórce przedmiotowego zjazdu nałożony na J. i W.J. przeszedł na aktualnego właściciela tej nieruchomości – skarżącą Spółkę, która stała się następcą uprzednich właścicieli i wstąpiła w ich prawa i obowiązki wynikające z decyzji rozbiórkowej. Nie jest zatem sporne, że obowiązek rozbiórki jest nadal możliwy do wyegzekwowania, tyle że obciąża on obecnie skarżącą Spółkę jako aktualnego właściciela nieruchomości.

Ani ustawa Prawo budowlane, ani żadna inna ustawa z zakresu materialnego prawa administracyjnego nie zawierają regulacji dotyczących następstwa prawnego w sprawach samowoli budowlanej w przypadku zbycia nieruchomości wraz z samowolą budowlaną. Wobec braku stosownej regulacji w tym zakresie w Prawie budowlanym należy odwołać się do treści art. 30 § 4 k.p.a., który to przepis dopuszcza wyjątek od zasady, że w prawie publicznym uprawnienia i obowiązki mają charakter osobisty.

Przepis art. 30 § 4 k.p.a. ustala zasady przenoszenia na inny podmiot praw zbywalnych w drodze czynności prawnej oraz nabywania składników masy spadkowej przez spadkobierców strony. W sytuacjach określonych w tym przepisie, w toku postępowania ulega zmianie podmiot działający jako strona (uczestnik) oraz treść jego tytułu do udziału w sprawie.

W postępowaniu administracyjnym dopuszczalność następstwa uzależniona została od łącznego zaistnienia trzech przesłanek. Pierwszą stanowi rodzaj sprawy, będącej przedmiotem postępowania. Spełnienie drugiej wymaga zajścia zdarzenia w postaci "zbycia prawa" lub "śmierci strony". Dla realizacji trzeciej niezbędne jest, aby zdarzenie wypełniające przesłankę drugą nastąpiło w określonych granicach czasowych, tj. "w toku postępowania". Przy czym w realiach tej sprawy nie dotyczy to postępowania w sprawie nakazu rozbiórki, jak przyjmuje to skarżąca kasacyjnie, lecz w istocie odnosi się do postępowania, które doprowadzi do wykonania tejże decyzji o nakazie rozbiórki.

W świetle art. 48 oraz art. 49b ustawy Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie, albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W przypadku niezastosowania się do nakazu następuje wdrożenie przewidzianych przez przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji środków przymusu, które mają doprowadzić do wykonania nałożonego obowiązku. Postępowanie to toczy się z udziałem aktualnego właściciela nieruchomości nabytej z określoną wadą prawną. Skoro przedmiotowy zjazd na sporną nieruchomość został wzniesiony niezgodnie z prawem, to aktualnego właściciela obciążają obowiązki związane z jego rozbiórką. Bez znaczenia jest podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność późniejszego powstania Spółki już po wydaniu decyzji o nakazie rozbiórki.

Samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym. Powstaje w chwili rozpoczęcia budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę i trwa przez cały czas jej prowadzenia aż do chwili jej likwidacji. Jak wynika z uzasadnienia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego pojęcie samowoli budowlanej nie odnosi się do zdarzenia polegającego na rozpoczęciu budowy bez pozwolenia budowlanego, ale obejmuje także ewentualną kontynuację takiej budowy aż do uzyskania wymaganego prawem pozwolenia (lub decyzji ekwiwalentnej) albo do usunięcia materialnych skutków samowoli (orzeczenie TK z dnia 31 stycznia 1996 r. K 9/95, publ. OTK 1996/1/2). Samowola budowlana, jak zasadnie przyznano w sprawie, nie ulega przedawnieniu.

Tym samym samowola budowlana jest zdarzeniem ciągłym, a trwa od momentu jej powstania, poprzez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki, aż do czasu likwidacji skutków samowoli, a więc rozebrania w tym wypadku przedmiotowego zjazdu objętego ww. decyzją.

Zatem nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w tej sprawie występuje następstwo prawne, skoro sprawa dotyczy prawa zbywalnego, a obowiązek administracyjny (rozbiórki) przechodzi z mocy prawa na następcę prawnego zobowiązanego (art. 28a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) oraz art. 30 § 4 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. To właśnie w tym znaczeniu w sprawie dotyczącej nakazu rozbiórki postępowanie jest w toku.

Przedstawione nadto w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie razem art. 29 i art. 30 ustawy o drogach publicznych również nie zasługiwały na uwzględnienie, w szczególności mając na uwadze przedmiot niniejszego postępowania. Przepis art. 29 ustawy o drogach publicznych wprowadza ograniczenia w korzystaniu z prawa własności, dając jednocześnie możliwość stwierdzenia, że zasadzie bezpieczeństwa ruchu drogowego należy przyznać pierwszeństwo w zestawieniu z prawem właściciela gruntu do swobodnego korzystania z własności. Zaś art. 30 ustawy o drogach publicznych nakłada na właścicieli lub użytkowników gruntów przyległych do drogi powinność utrzymywania zjazdów oraz przepustów znajdujących się pod zjazdami.

Mając na uwadze ww. uregulowania, a w szczególności pierwsze z nich, które ma na celu zapewnienie gwarancji realizacji zasady bezpieczeństwa ruchu na drogach publicznych, zauważyć należy, iż normy te odnoszą się do legalnie wzniesionych obiektów budowlanych, a przedmiotowy zjazd jest samowolą. Poza tym niniejsze postępowanie dotyczyło prawidłowości zastosowania art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zakresie regulacji dotyczącej wygaśnięcia decyzji o nakazie rozbiórki jako bezprzedmiotowej. Przedmiotem oceny w tej sprawie nie są ewentualnie inne wady decyzji o nakazie rozbiórki podnoszone przez skarżącą Spółkę. Tym samym przywoływane naruszenie art. 29 i art. 30 ustawy o drogach publicznych, niezależnie od tego, że przepis art. 29 ww. ustawy został wskazany zbyt ogólnikowo, co wyżej wykazano, nie mogło wpłynąć na prawidłowość zastosowania przez organy administracji przepisu prawa materialnego art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Poza tym trudno poszukiwać, w motywach zaskarżonego wyroku, błędnej wykładni ww. przepisów dokonywanych przez Sąd pierwszej instancji, w tym twierdzeń przypisanych Sądowi pierwszej instancji w petitum skargi kasacyjnej w odniesieniu do tych zarzutów. Zatem zarzuty czynione w tym zakresie nie są usprawiedliwione.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż postępowanie sądowe trwa już ponad 3 lata. Ograniczenia związane z epidemią COVID-19 są nadal utrzymywane. Przeprowadzanie w tych okolicznościach rozpraw zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.