Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 435/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 lit. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 24 ust. 1a pkt 2a
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w I. decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia postępowania i po ponownym rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok [...] odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji nr [...] z [...] wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego w I.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśnił, że w dniu [...] J. K. złożył wniosek o przyznanie płatności na rok [...], w którym to ubiegał się o przyznanie płatności bezpośredniej oraz płatności cukrowej. W dniu [...] Kierownik Biura Powiatowego w I. wydał decyzję NR [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, odmawiając przyznania płatności cukrowej ze względu na nie spełnienie warunków do jej przyznania.

W dniu [...] do Biura Powiatowego w Inowrocławiu wpłynął wniosek o wznowienie postępowania złożony przez J. K., w którym strona zarzuciła organowi nieodniesienie się do art. 24 ustawy o płatnościach bezpośrednich oraz stwierdziła, że w dniu wydawania decyzji przez organ I instancji istniały dokumenty w postaci uchwał podejmowanych przez likwidowaną Spółdzielnię P. w T., z których jednoznacznie wynika, że doszło do sukcesji uniwersalnej, że likwidowana Spółdzielnia zatwierdziła działania likwidatora oraz wskazała, że do dyspozycji likwidatora pozostają pewne nieruchomości, które był on zobowiązany jak najszybciej spieniężyć. Ponadto, zwrócił uwagę na okoliczność, iż kwestia sukcesji uniwersalnej lub jej braku miała istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a organ administracji publicznej nie zbadał tego, pomimo że strona postępowania na tę sukcesję wskazywała. W załączeniu do wniosku J. K. dołączył: uchwałę nr [...] Walnego Zgromadzenia Członków S.P. w T. z dnia [...], uchwałę nr [...] Walnego Zgromadzenia Członków S.P. w T. z dnia [...], uchwałę nr [...] Walnego Zgromadzenia Członków S.P. w T. z dnia [...], uchwałę nr [...] Walnego Zgromadzenia Członków S.P. w T. z dnia [...], oraz uchwałę nr [...] Walnego Zgromadzenia Członków S.P. w T. z dnia [...].

W dniu [...] Kierownik Biura Powiatowego w I. postanowieniem nr [...] o wznowieniu postępowania administracyjnego wznowił na wniosek strony postępowanie administracyjne.

Kierownik Biura Powiatowego w I., po ponownym przeanalizowaniu sprawy w celu ustalenia, czy dowody nieujawnione dotychczas organowi (art. 145 § 1 pkt 5) i nie znane również stronie aż do dnia [...], są na tyle istotne, że gdyby organ je znał to wydałby inne rozstrzygnięcie, zważył co następuje:

Zasadą jest, że w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego, przejmującemu nie przysługuje płatność cukrowa. Ustawodawca nowelizując ustawę o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z dniem 15 marca 2011 r. (ustawa z dnia 4 lutego 2011 r. - Dz.U Nr 54, poz.278) wprowadził kolejny wyjątek od tej reguły. Stosownie do art. 24 ust. 2a, płatność cukrowa przysługuje wnioskodawcy również wówczas, gdy buraki cukrowe były objęte umową dostawy zawartą z poprzednikiem rolnika wnioskującego o płatność cukrową, który stał się jego następcą prawnym w wyniku rozwiązania albo przekształcenia albo wystąpienia innego zdarzenia prawnego, z wyłączeniem przypadku, o którym mowa w art. 22 ust. 1. Innych przypadków poza enumeratywnie wyliczonymi w art. 24 ust. 1 a, stanowiącymi odstępstwo od zasady, że przejmującemu nie przysługuje płatność cukrowa, ustawodawca nie przewidział. W przypadku producenta rolnego, J. K. w/w następstwo prawne, zdaniem organu nie wystąpiło. Producent nabył od Spółdzielni P. w T. ściśle wydzielone nieruchomości - działki rolne - na powiększenie swojego gospodarstwa rolnego. Nabycie nastąpiło w dniach: [...] i [...], a więc w czasach, gdy S.P. funkcjonowała. Z przedłożonych dowodów wynika, że S.P. pierwszą uchwałę o postawieniu spółdzielni w stan likwidacji podjęła [...] zaś drugą w dniu [...] - zatem sprzedaż nie nastąpiła w okresie likwidacyjnym. Zdaniem organu nawet gdyby w/w zdarzenie prawne nastąpiło w okresie likwidacyjnym to również nie byłoby to sukcesja generalna, o której mowa w art. 24 ust. 2a ustawy. Następstwo prawne, nie nastąpiło bowiem w wyniku rozwiązania osoby prawnej ani jej przekształcenia ani wystąpienia innego zdarzenia prawnego. S.P. sprzedała grunty na długo przed podjęciem uchwały o likwidacji spółdzielni. Likwidacji swego bytu prawnego dokonała zaś zgodnie z ustawą z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz.U z 2003 r., Nr 188, poz. 1848 ze zm.). W/w ustawa dopuszcza połączenie się spółdzielni (art. 96 in fine), jej podział (art. 108 in fine), likwidację spółdzielni oraz upadłość (art. 130 in fine). W przypadku połączenia czy podziału spółdzielni występuje następstwo prawne w sensie generalnym. W przypadku zaś likwidacji czy upadłości o jakimkolwiek następstwie nie może być mowy. W okresie likwidacji, likwidator dokonuje inwentaryzacji i zbycia majątku zgodnie z przyjętym planem finansowym i harmonogramem. Spółdzielnia przestaje istnieć wskutek podjęcia uchwały o zakończeniu likwidacji. Jednakże zgodnie z art. 128 cytowanej wyżej ustawy, po wykreśleniu spółdzielni z Krajowego Rejestru Sądowego likwidator odpowiada wobec wierzycieli spółdzielni za wyrządzone im szkody przez niedopełnienie swoich ustawowych obowiązków. Zatem brak jest przesłanek prawnych do zakwalifikowania stanu prawnego po zakończeniu likwidacji jako sukcesji generalnej, która oznacza przejęcie praw i obowiązków poprzednika prawnego. Tymczasem z chronologii zdarzeń wynika nawet, że S.P. dokonała zbycia nieruchomości rolnych W. K. jeszcze zanim popadła w stan likwidacji. Sprzedaż nie spowodowała ani rozwiązania, ani przekształcenia tejże osoby prawnej. Sprzedaży - jak wykazano wyżej- nie można traktować też jako innego zdarzenia prawnego, podobnego do rozwiązania czy przekształcenia osoby prawnej, którego skutkiem jest następstwo prawne.

Z tych względów uznać należy, zdaniem organu, że decyzja z dnia [...] odmawiająca przyznania płatności cukrowej jest słuszna. Dowody zaś uznane przez stronę jako istotne, okazały się nieistotne w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Organ, pomimo że nie był w ich posiadaniu w dniu wydania decyzji, postąpiłby tak samo mając na uwadze regulacje prawa spółdzielczego w zakresie likwidacji spółdzielni i jej skutków cywilnoprawnych oraz ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Tym samym brak było podstaw do uchylenia dotychczasowej decyzji.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. K. - skarżący wniósł o jej zmianę i przyznanie płatności cukrowej na rok [...], zgodnie z wnioskiem z [...], względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w I. Uzasadniając odwołanie skarżący wskazał, że z art. 24 ust. 2a ustawy o płatnościach wynika, że wnioskodawca, może korzystać z płatności cukrowej przyznanej jego poprzednikowi w prawem określonych sytuacjach. Pierwszą z przesłanek jest istnienie umowy dostawy zawartej przez poprzednika rolnika, wnioskującego o płatność cukrową. Drugim warunkiem jest to, aby wnioskujący rolnik stał się następcą prawnym, w wyniku rozwiązania albo przekształcenia, albo wystąpienia innego zdarzenia prawnego. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ nie kwestionował spełnienia pierwszego warunku, a więc zawarcia przez poprzednika wnioskodawcy, umowy dostawy. Natomiast kwestionował on spełnienie drugiego warunku, tj. uzyskania przez wnioskodawcę statutu następcy prawnego. Skarżący w związku z tym stwierdził, że ustawodawca określa trzy różne podstawy uzyskania statusu następcy prawnego. Wskazuje on na rozwiązanie, albo przekształcenie, albo wystąpienie innego zdarzenia prawnego, którego skutkiem jest następstwo prawne. Organ I instancji jego zdaniem pominął okoliczność, iż w tym przepisie występuje dwukrotnie alternatywa, poprzez użycie sformułowania albo. Oznacza to, iż każda z tych trzech okoliczności musi być rozpatrywana oddzielnie. Skarżący podkreślił, że pogląd organu co do tego, że skarżący w ogóle nie jest następcą prawnym jest całkowicie chybiony i wskazał, że pojęcie następstwa prawnego, w literaturze przedmiotu, jak i w bogatym orzecznictwie, rozumiane jest jako wstąpienie w prawa i obowiązki poprzednika prawnego. Organ I instancji nie dostrzegł zaś, że samo przejście prawa własności, określonych nieruchomości rolnych, na których prowadzona była produkcja objęta umową dostawy, jest już następstwem prawnym. Wbrew stanowisku organu art. 24 ust 2a ustawy o płatnościach, zdaniem skarżącego wcale nie wymaga, aby było to następstwo uniwersalne. Ustawodawca posługuje się jedynie zwrotem następca prawny. Wymaga jedynie, aby następstwo prawne dotyczyło umowy dostawy, a nie tego, aby było to następstwo uniwersalne. Jest to racjonalna konstrukcja normatywna, gdyż dla kontynuacji płatności cukrowej, wystarczające jest to, aby następca prawny zapewniał dalej dostawę buraków. Ustawodawca bowiem przewidział i tak pewną pulę środków na płatności cukrowe, i z jego punktu widzenia znaczenie ma tylko to, aby się w tej puli zmieścić. Natomiast drugorzędne znaczenie ma to, który z podmiotów ową kwotę uzyska. Istotne jest jedynie to, aby kontynuował on produkcję buraków cukrowych. Na taką intencję ustawodawcy wskazuje, zdaniem skarżącego konstrukcja analizowanego przepisu, który w istocie dotyczy następstw prawnych, przy jednoczesnym zachowaniu elementu dalszej produkcji buraka.

Na marginesie skarżący zwrócił uwagę, że rozumowanie organu, jakoby sukcesja uniwersalna musiała nastąpić jednorazowo, i tylko na podstawie jednej umowy, jest całkowicie chybiony. Na poparcie tej tezy przywołał uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2012 r., 111 CZP 20/12 (OSN z 2012, Z. 11, poz. 127).

Wskazał także, że następstwo prawne, co do praw majątkowych, niezwiązanych z płatnościami cukrowymi i produkcją buraków, jest zbędne. Wbrew zatem stanowisku organu doszło zdaniem skarżącego do następstwa prawnego, do czego nie jest wymagana przez ustawę sukcesja uniwersalna. Skarżący zwrócił uwagę, że ustawodawca wskazuje, iż następstwo prawne ma być rezultatem rozwiązania albo przekształcenia, albo innego zdarzenia prawnego. Nie ulega zatem wątpliwości, że nabycie przez niego nieruchomości, pozostaje w związku przyczynowo skutkowym, z rozwiązaniem spółdzielni. Nie ma przy tym znaczenia, w jakim trybie to rozwiązanie nastąpiło. Ustawodawca bowiem nie posługuje się pojęciem likwidacja, a rozwiązanie. Likwidacja jest tylko postępowaniem, zmierzającym do zakończenia działalności osoby prawnej, i z całą pewnością nie jest ona jedynym sposobem rozwiązania osoby prawnej. Błędnie zatem organ wywodzi, że sprzedaż gruntów nie nastąpiła w okresie likwidacyjnym, gdyż wcale nie musiała w tym okresie nastąpić, dlatego, że z pojęciem likwidacja, prawodawca nie wiąże żadnych skutków prawnych, a wiąże je z pojęciem rozwiązanie. Tymczasem likwidacja nie jest synonimem rozwiązania, czego organ I instancji zdaje się nie dostrzegać. Stąd całkowicie błędne i chybione są zdaniem skarżącego wywody organu I instancji, dotyczące likwidacji spółdzielni w trybie przepisów prawo spółdzielcze. Skarżący podniósł, że niezależnie od kwestii związanych z rozwiązaniem spółdzielni, organ pominął okoliczność, że następstwo prawne może też być wynikiem innego zdarzenia prawnego. Organ poprzestał jedynie na jednozdaniowym stwierdzeniu, wskazując, że nie wystąpiła przesłanka innego zdarzenia prawnego, podobnego do rozwiązania, czy przekształcenia osoby prawnej, którego skutkiem jest następstwo prawne. Zaznaczył, że z art. 24 ust 2a, wcale nie wynika, aby owo zdarzenie prawne było podobne do rozwiązania, czy przekształcenia. Tą przesłankę organ dodał contra legem z własnej inicjatywy. Właśnie alternatywa użyta w tym przepisie, każe oddzielnie traktować poszczególne przesłanki bez ich łączenia ze sobą. Tymczasem organ I instancji połączył pojęcie zdarzenia prawnego z rozwiązaniem, czy przekształceniem i z tego wyprowadził błędny wniosek, iż podobieństwo nie istnieje. Przesłanka zdarzenia prawnego, której wynikiem jest następstwo prawne skarżącego winna być odrębnie, zdaniem skarżącego rozważona. Zdarzenie prawne bowiem obejmuje zarówno czynności prawne, jak i takie sytuacje, gdy skutek prawny wystąpił, jako rezultat niekoniecznie zamierzony. Organ winien rozważyć, co oznacza pojęcie zdarzenie prawne i ewentualnie wnikliwie zbadać, czy z takim zdarzeniem prawnym mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, a tego nie uczynił. Skarżący podkreślił, że bez wątpienia zawarcie umowy sprzedaży jest zdarzeniem prawnym, gdyż zawarcie umowy jest czynnością prawną. Pojęcie zdarzenia prawnego jest szersze niż czynności prawnej i obejmuje również i czynności prawne. Nie ma zatem żadnych wątpliwości, że skarżący jest następcą prawnym S.P., i że owo następstwo wynika z rozwiązania spółdzielni oraz z innego zdarzenia prawnego.

Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.), art. 24 ust. 1a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164), po rozpatrzeniu odwołania J. K. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w I. z dnia [...] o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podniósł, że spornym w niniejszej sprawie jest pojęcie następcy prawnego występujące w art. 24 ust. 1 a pkt 2a ustawy o płatnościach. Po pierwsze wskazać więc zdaniem organu należy, że oddzielna płatność z tytułu cukru ma charakter płatności historycznej, niezwiązanej z bieżącą produkcją, która będzie stosowana do dnia [...]. Powyższe oznacza, że rolnikowi, który na podstawie umowy dostawy buraków cukrowych dostarczył w wybranym okresie historycznym (w tym przypadku w roku gospodarczym [...]) buraki cukrowe do przetworzenia, płatność cukrowa przysługuje pomimo braku uprawy buraków cukrowych w roku składania wniosku – [...] (art. 24 ust. 1 w/w ustawy). Po drugie, w odróżnieniu od płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, oddzielna płatność z tytułu cukru nie może zostać przekazana przejmującemu w przypadku przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego. Od powyższej zasady ustawodawca wprowadził wyjątki enumeratywnie wymienione w przepisie art. 24 ust. 1a w/w ustawy. Jeden z tych wyjątków, na mocy którego rozszerzono zakres podmiotowy uprawnienia do płatności cukrowej na następcę prawnego rolnika [(nowelizacja ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez wprowadzenie art. 24 ust. 1a pkt 2a ustawą z dnia 4 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i innych ustaw (Dz. U. z 2011 r., Nr 54, poz. 278)] przewiduje, iż o płatność cukrową można występować także wówczas gdy buraki cukrowe były objęte umową dostawy zawartą z poprzednikiem rolnika wnioskującego o płatność cukrową, który stał się jego następcą prawnym w wyniku rozwiązania albo przekształcenia albo wystąpienia innego zdarzenia prawnego.

Organ wskazał, że w odwołaniu strona podniosła, iż ustawodawca następstwo prawne odnosi do samej umowy dostawy i nie wymaga tego, aby było to następstwo uniwersalne. Powyższe stanowisko uzasadnia tym, że dla kontynuacji płatności cukrowej wystarczające jest to, aby następca prawny zapewniał dostawę buraków i aby kontynuował on produkcję buraków cukrowych. Z powyższym stanowiskiem, zdaniem organu nie sposób się zgodzić, stoi ono bowiem w sprzeczności z istotą regulacji płatności cukrowych, którą jest brak powiązania z bieżącą produkcją buraka do przetworzenia. Ponadto jest ono niezgodne z zasadą zakazu interpretowania rozszerzające wyjątków od reguł ogólnych (exceptiones non sunt extendendae).

Organ podkreślił, że następstwo prawne to wstąpienie w miejsce drugiej osoby w

sferę jej stosunków prawnych. Określane jest też mianem sukcesji. Następstwo może mieć miejsce jedynie w przypadku pochodnego nabycia prawa, czyli wówczas, gdy nabywca uzyskuje prawo podmiotowe od innej osoby. Wyróżnia się sukcesję pod tytułem szczególnym (sukcesję singularną -succesio singularis) oraz sukcesję pod tytułem ogólnym (sukcesję uniwersalną - succesio universalis). Przy następstwie pod tytułem szczególnym dochodzi do nabycia indywidualnie oznaczonego prawa lub praw podmiotowych. W związku z tym skuteczność takiego nabycia rozważa się odrębnie w odniesieniu do każdego z przenoszonych praw i na podstawie reguł dotyczących danego prawa. Natomiast w przypadku sukcesji pod tytułem ogólnym cały majątek przeniesiony zostaje na podstawie jednego zdarzenia prawnego na określoną osobę. Sukcesja uniwersalna możliwa jest tylko w przypadkach przewidzianych w ustawie. Prawa majątkowe wchodzące w skład majątku podlegającego sukcesji uniwersalnej przechodzą na następcę w rezultacie tego zdarzenia, z którym system prawny wiąże następstwo pod tytułem ogólnym.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy organ stwierdził, że między S.P. a J. K. niewątpliwie wystąpiło następstwo prawne z tym, że była to sukcesja pod tytułem szczególnym (tzw. sukcesja singularna). Podkreślił, że ustawodawca wskazuje, iż po pierwsze następstwo prawne winno nastąpić w wyniku rozwiązania albo przekształcenia albo innego zdarzenia prawnego, a po drugie treść pozostałych wyjątków wskazuje jednoznacznie, iż przejście prawa do płatności cukrowej jest możliwe wyłącznie w przypadku sukcesji generalnej. W każdym z kazuistycznie wymienionych wyjątków w przepisie art. 24 ust. 1a istotnym jest, aby doszło do przejęcia całości praw i obowiązków (następstwa prawnego w sensie generalnym). Wskazał, że sukcesja uniwersalna ma miejsce tylko w przypadkach w ustawie wskazanych i obejmuje np. dziedziczenie, nabycie spadku na podstawie umowy (art. 1053 KC), przekształcenie spółek handlowych na podstawie (KSH), łączenia osób prawnych (art. 96 Prawa spółdzielczego). Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie dopuszcza zatem przejęcia płatności cukrowej przez nabywcę w przypadku umowy kupna - sprzedaży (bez znaczenia jest to czy jest to jedna umowa czy jest ich więcej) zarówno między osobami fizycznymi, osobami prawnymi czy też między osobami prawnymi a osobami fizycznymi, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. W przypadku umowy kupna - sprzedaży następuje przejście z jednego podmiotu na drugi ściśle określonych praw związanych z własnością. Nie można w takim przypadku mówić o sukcesji generalnej, która ma miejsce chociażby przy wymienionym w ustawie dziedziczeniu (czy to faktycznym czy też "przewidywanym"). Organ podkreślił, że procesu likwidacji spółdzielni (w tym rolniczej spółdzielni produkcyjnej) nie można utożsamiać z sukcesją uniwersalną. Istotą sukcesji uniwersalnej jest bowiem przejęcie całości praw i obowiązków (tak jak w procesie spadkobrania), tymczasem z przepisów działu XII ("Likwidacja spółdzielni") ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze nie wynika, aby likwidacja spółdzielni miała taki właśnie charakter. Z przepisów wskazanego działu wynika, że istotą likwidacji spółdzielni jest zakończenie dotychczasowej działalności z zaspokojeniem wierzycieli w określonej kolejności (art. 125 § 1 Prawa spółdzielczego), z możliwością rozdzielania majątku, który nie został przeznaczony na spłatę wierzycieli, pomiędzy dotychczasowych członków spółdzielni lub przeznaczenia go na inne cele (art. 125 § 5 i § 5a Prawa spółdzielczego). Nie ma zatem sytuacji przejścia całości praw i obowiązków dotychczasowego podmiotu na inny podmiot, który nadal realizowałby całość przejętych praw i obowiązków, ale sytuację kiedy dotychczas istniejący podmiot stopniowo wyzbywa się swoich praw i obowiązków, a inne podmioty realizują nabyte poszczególne prawa i obowiązki. Co więcej - w trakcie likwidacji likwidowana spółdzielnia może połączyć się z inną spółdzielnią (art. 117 Prawa spółdzielczego), co oznacza, że majątek częściowo zlikwidowanej spółdzielni przechodzi w całości na spółdzielnię przejmującą a wierzyciele i dłużnicy pierwszej stają się wierzycielami i dłużnikami drugiej, (art. 101 Prawa spółdzielczego).

Skoro ani likwidacji spółdzielni, ani umowy kupna - sprzedaży nie można łączyć z sukcesją uniwersalną więc, organ I instancji zasadnie przyjął, iż dowody przedstawione przez stronę w postaci uchwał podejmowanych przez likwidowaną spółdzielnię okazały się nieistotne z punktu widzenia obowiązujących przepisów. W ocenie organu II instancji pełnomocnik strony w odwołaniu przeczy sam sobie z jednej strony wskazując, iż każdą z trzech okoliczności w wyniku której dochodzi do następstwa należy rozpatrywać oddzielnie, zaś z drugiej twierdząc, iż W. K. jest następcą prawnym S.P. i że owo następstwo wynika z rozwiązania spółdzielni oraz innego zdarzenia prawnego.

W ocenie organu odwoławczego przejęcie płatności cukrowej przez J. K. nie odpowiada żadnemu z przypadków wymienionych expressis verbis w cytowanej ustawie. Nabycie w drodze umowy sprzedaży gruntów oraz nieruchomości od likwidowanej S.P. w T. przez J. K. nie może być więc uznane za podstawę do przejęcia prawa do przyznania płatności cukrowej.

W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającą ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w I. Uzasadniając swój wniosek skarżący podkreślił, że wbrew stanowisku organów obu instancji art. 24 ust 1 a pkt 2a, wcale nie dotyczy sukcesji uniwersalnej. Z przepisu tego wynika jedynie tyle, że następca prawny ma uprawnienie do płatności cukrowej przysługującej poprzednikowi, gdy do następstwa prawnego doszło albo w wyniku rozwiązania, albo w wyniku przekształcenia, albo w wyniku wystąpienia innego zdarzenia prawnego. W przepisie tym ustawodawca wcale nie wskazuje, ani nawet nie używa pojęcia sukcesja uniwersalna. Następstwo prawne musi być zatem ocenione jako konsekwencja albo rozwiązania poprzednika, albo przekształcenia poprzednika, albo wystąpienia innego zdarzenia prawnego. Wszystkie trzy sposoby następstwa prawnego są sobie równe i dla zastosowania art. 24 ust. 1a, nie ma znaczenia, która z tych odrębnych okoliczności wystąpiła. Organy obu instancji powinny zatem zbadać, czy następstwo prawne nie jest wynikiem chociaż jednej z trzech wymienionych w tym przepisie okoliczności. Ustawodawca nie oczekuje jednak, aby następstwo to było pod tytułem ogólnym, lub pod tytułem szczegółowym. To organy obu instancji wprowadziły przesłankę sukcesji uniwersalnej, która w ogóle nie występuje w tym przepisie. W tym zakresie organy orzekły zdaniem skarżącego poza zakres określony normą prawną, gdyż wprowadziły przesłankę- sukcesję uniwersalną, która nie jest znana ustawodawcy w art. 24 ust 1 a. Organy winny zastosować dyrektywę wykładni lege non distinguente. Skoro ustawodawca nie odróżnił następstwa prawnego, pod tytułem ogólnym i pod tytułem szczególnym, to takiego rozróżnienia nie mogą wprowadzać organy stosujące prawo, a już z całą pewnością nie mogą z takiego rozróżnienia wyciągać skutków prawnych, odmawiających przyznania płatności cukrowej. Ustawodawca posłużył się jedynie sformułowaniem następstwo prawne i uzależnił skuteczność nabycia praw do płatności cukrowej jedynie od przyczyn takiego następstwa, a nie od charakteru prawnego takiego następstwa. Bez wątpienia skarżący spełnia wymogi wynikające z tego przepisu. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że jedną z przyczyn nabycia prawa do płatności cukrowej, jest wystąpienie innego zdarzenia prawnego. Organy obu instancji nie rozważyły w ogóle co to pojęcie oznacza, a w konsekwencji nie ustaliły, czy ta przesłanka została spełniona w przedmiotowej sprawie.

Skarżący podkreślił, że pojęcie zdarzenia prawnego należy do teorii prawa, a także do prawa cywilnego. W piśmiennictwie szeroko i powszechnie akceptuje się, iż pojęcie zdarzenia prawnego obejmują również i czynności prawne. Pojęcie inne zdarzenie prawne musi oznaczać coś innego niż rozwiązanie albo przekształcenie poprzednika prawnego, jak również nie może obejmować okoliczności wymienionych w punktach 1-3, w tym również, pojęcie inne zdarzenia prawne nie może obejmować spadkobrania, które jest wymienione enumeratywnie i odrębnie w punkcie 2. Przyjmując za piśmiennictwem z zakresu prawa cywilnego, iż zdarzenie prawne obejmuje również czynność prawną, organy winny zbadać czy następstwo prawne wynika z czynności prawnej.

Bez wątpienia w przedmiotowej sprawie, zdaniem skarżącego taki warunek został spełniony, gdyż u podstaw następstwa prawnego legły umowy sprzedaży, a więc spełniony został warunek innego zdarzenia prawnego. Przy czym nie ma znaczenia okoliczność, czy te zdarzenia prawne doprowadziły do następstwa prawnego pod tytułem ogólnym, czy pod tytułem szczególnym. W ocenie skarżącego organy obu instancji nienależycie rozważyły kwestie rozwiązania albo przekształcenia poprzednika. Zbędne są wywody organów obu instancji, w których usiłują one przekonać, że nie doszło do sukcesji uniwersalnej. Na przesłankę rozwiązania albo przekształcenia (w analizowanym przypadku rozwiązania), należy patrzeć zdaniem skarżącego w ten sposób, że u podstaw następstwa prawnego legła okoliczność rozwiązania poprzednika. Nie ma przy tym znaczenia, czy następstwo prawne jest pod tytułem ogólnym, czy szczególnym, wystarczy jedynie ustalenie, że przyczyną następstwa prawnego było rozwiązanie poprzednika. Bez wątpienia i ten warunek został spełniony, gdyż gdyby nie doszło do rozwiązania spółdzielni i wszczęcia postępowania likwidacyjnego, to zapewne spółdzielnia nie zawarłaby umów sprzedaży nieruchomości rolnych. Okoliczności te nie zostały jednak przez organy obu instancji należycie rozważone.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję (postanowienie) administracyjną z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji (postanowienia). Sąd nie jest władny natomiast wkraczać w zakres uprawnień organów administracji do orzekania bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego, ani też oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Uchylenie decyzji lub postanowienia w całości lub w części, albo stwierdzenie ich nieważności bądź niezgodności z prawem, zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej w skrócie jako "ppsa", jest możliwe tylko w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym stosownie do treści art. 133 § 1 ppsa sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, co oznacza, że badając legalność zaskarżonej decyzji (postanowienia) sąd ocenia jej (jego) zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że nie narusza ona obowiązujących przepisów prawa w sposób skutkujący jej uchyleniem bądź stwierdzeniem jej nieważności.

Przedmiotem oceny sądu jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] wydana wskutek wznowienia postępowania administracyjnego.

Na wstępie warto więc podkreślić, że wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, służącym wzruszeniu decyzji ostatecznych, tylko w przypadku gdy postępowanie, w którym decyzja taka zapadła dotknięte było kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Jako takie jest ono odstępstwem od zasady ogólnej postępowania administracyjnego - trwałości decyzji ostatecznej - wyrażonej w art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako "kpa". Wznowienie postępowania prowadzi do ponownego rozpatrzenia sprawy celem sprawdzenia, czy którakolwiek z wad postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Możliwość uruchomienia ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy w tym nadzwyczajnym postępowaniu, uwarunkowana jest pozytywnym wynikiem przeprowadzonego uprzednio wstępnego postępowania, dotyczącego ustalenia istnienia przesłanek dopuszczalności wszczęcia wznowionego postępowania. I tak przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji zobowiązany jest zbadać czy wniosek o wznowienie postępowania złożyła strona postępowania, czy oparty jest on na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 kpa, oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 kpa. W niniejszej sprawie niewątpliwym jest, że skarżący posiada przymiot strony postępowania i że we wniosku wskazał przesłankę wznowienia postępowania wymienioną w art. 145 § 1 pkt 5 kpa – pojawienie się nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, które nie były znane organowi wydającemu decyzję. Zachował także termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania wynikający z art. 148 § 1 kpa. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w I. wydał więc w dniu [...] postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego. We wznowionym postępowaniu organ zobowiązany był zbadać, czy wskazane we wniosku skarżącego z dnia [...] nowe dowody w postaci załączonych do wniosku dokumentów, istniejące w dniu wydania decyzji z dnia [...], a nie znane organowi, są tego rodzaju, że na ich podstawie powinno dojść do wydania nowej decyzji rozstrzygającej istotę sprawy w sposób odmienny od dotychczasowego. Nowymi dowodami przedstawionymi przez skarżącego były uchwały Walnego Zgromadzenia Członków Spółdzielni P. w T. w likwidacji z dnia [...] w sprawie:

- stwierdzenia zakończenia likwidacji spółdzielni z dniem [...]

- wypłaty udziałów członkowskich,

- przeznaczenia pozostałego majątku spółdzielni po zakończeniu likwidacji

oraz z dnia [...] i z dnia [...] w sprawie postawienia spółdzielni w stan likwidacji. Zdaniem skarżącego z powyższych dokumentów jednoznacznie wynika, że doszło do sukcesji uniwersalnej, a w szczególności, że likwidowana spółdzielnia zatwierdziła działania likwidatora oraz wskazała, że do dyspozycji likwidatora pozostają pewne nieruchomości, które był on zobowiązany jak najszybciej spieniężyć. Podkreślił także, że kwestia sukcesji uniwersalnej lub jej braku miała istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i że organ powinien ją zbadać z urzędu (vide: wniosek o wznowienie postępowania k- 35). Wskazać w tym miejscu należy, że decyzją ostateczną z dnia [...] oprócz tego, że przyznano skarżącemu jednolitą płatność obszarową i uzupełniającą płatność obszarową, to odmówiono jemu przyznania płatności cukrowej, uznając że nie doszło do przejęcia przez skarżącego tej płatności w sposób o jakim mowa w art. 24 ust. 1a pkt 2a ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 1164), dalej powoływanej jako "ustawa". Zgodnie z tym przepisem płatność cukrowa przysługuje również w przypadku gdy buraki cukrowe były objęte umową dostawy zawartą z poprzednikiem rolnika wnioskującego o płatność cukrową, który stał się jego następcą prawnym w wyniku rozwiązania albo przekształcenia albo wystąpienia innego zdarzenia prawnego. Organ I instancji podejmując rozstrzygnięcie w trybie zwykłym – decyzję z dnia [...] ustalił, że skarżący nabył grunty od S.P. w drodze umowy kupna-sprzedaży i stwierdził, że powoduje to przejście z jednego podmiotu na drugi tylko ściśle określonych praw związanych z własnością, nie jest więc sukcesją uniwersalną lecz singularną, z którą ustawa nie wiąże skutku w postaci przejęcia płatności cukrowej. Organ wziął także pod uwagę to, że spółdzielnia przeszła proces likwidacyjny. W uzasadnieniu decyzji organ zwrócił uwagę na specyfikę tego procesu i skonstatował, że wskutek likwidacji spółdzielni także nie dochodzi do sukcesji uniwersalnej, o której mowa w art. 24 ust. 1a pkt 2a ustawy. Powyższe świadczy o tym, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji z dnia [...] znana była organowi I instancji okoliczność, że S.P. uległa likwidacji i że organ tą okoliczność rozważał, dokonując interpretacji art. 24 ust. 1a pkt 2a ustawy, co doprowadziło do odmowy przyznania płatności cukrowej. Nowe dowody przedstawione przez skarżącego tylko potwierdzają fakt likwidacji S.P. Wynika z nich ponadto, kiedy poszczególne etapy likwidacji miały miejsce. Pozwoliło to organowi, podczas wznowionego postępowania ustalić chronologię zdarzeń. Na tej podstawie można było stwierdzić, że sprzedaż gruntu skarżącemu nastąpiła przed likwidacją spółdzielni ([...] i [...] sprzedaż, uchwały o postawieniu spółdzielni w stan likwidacji z [...] i z [...]). Przedstawione przez skarżącego nowe dowody nie potwierdzają jednak istnienia stanu faktycznego i prawnego, mającego wpływ na zakres praw i obowiązków skarżącego, nie znanego organowi podczas orzekania w trybie zwykłym, a tylko wtedy możliwe byłoby rozważanie konieczności zmiany decyzji w zakresie odmowy przyznania płatności cukrowej. Posłużyły one raczej skarżącemu do podjęcia próby spowodowania we wznowionym postępowaniu zmiany interpretacji przez organ przepisu art. 24 ust. 1a pkt 2a ustawy. Potwierdza to zwłaszcza treść uzasadnienia odwołania i skargi skarżącego. Wskazuje tam skarżący między innymi na konieczność rozważenia przez organ co oznacza pojęcie zdarzenie prawne, ponieważ za takie uznaje umowę sprzedaży i z tego wywodzi swoje następstwo prawne – odmiennie niż we wniosku o wznowienie postępowania, gdzie dowodził istnienia sukcesji uniwersalnej, a także na konieczność zastosowania przez organy dyrektywy wykładni "lege non distinguente", gdyż jego zdaniem organy wprowadziły przesłankę przejęcia płatności cukrowej – sukcesję uniwersalną, która nie jest znana ustawodawcy w art. 24 ust. 1a ustawy. Takie argumenty jak i pozostałe zawarte w odwołaniu i skardze powinny, zdaniem Sądu posłużyć skarżącemu do podjęcia próby wzruszenia decyzji z dnia [...] w trybie zwykłym, a nie nadzwyczajnym, jakim jest wznowienie postępowania, którego przedmiotem nie jest ponowne rozpoznanie sprawy we wszystkich jej aspektach, a jedynie zbadanie, czy zaszły wyjątkowe okoliczności wymienione między innymi w art. 145 § 1 pkt 5 kpa mające istny wpływ na rozstrzygnięcie o istocie sprawy. Podkreślić należy, w związku z tym, że pod pojęciem nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, o których mowa w tym przepisie, należy rozumieć okoliczności lub dowody nowo odkryte lub po raz pierwszy zgłoszone przez stronę, dotyczące przedmiotu sprawy i mające znaczenie prawne, istniejące w dniu wydania decyzji ostatecznej, lecz nie znane organowi, który wydał decyzję. Do okoliczności takich nie należy natomiast dokonana przez organ ocena materiału dowodowego sprawy ani też zastosowanie w danym stanie faktycznym określonych przepisów prawa lub ich interpretacja (vide: wyrok NSA z dnia 20.01.1998r., I SA/Lu 26/97, lex nr 34651).

Zdaniem Sądu przedstawione przez skarżącego dokumenty nie potwierdzają wystąpienia w sprawie nowych okoliczności faktycznych lub prawnych, które uzasadniałaby zmianę stanowiska organu co do istnienia przesłanek, od których zależy przyznanie płatności cukrowych. Nie ma więc podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...] w trybie wznowieniowym i wydania nowej decyzji, odmiennie rozstrzygającej o istocie niniejszej sprawy, to jest o prawie do przyznania płatności cukrowej i dlatego orzeczono na podstawie art. 151 ppsa o oddaleniu skargi.