Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 426/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
642  Skargi na akty prawa miejscowego wojewodów i organów administracji niezespolonej oraz na niewykonywanie przez nich czynn
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Prawo miejscowe
Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 123 ust. 1, art. 133 ust. 2 pkt 1 i ust. 3, art. 134 ust. 3, 135 ust. 1 pkt 2, art. 137 ust. 1, art. 138 ust. 3, art. 565 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 1, art. 63 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2234
law: Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie - tekst jedn.
article: art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 64 ust. 1-3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 88, art. 90 ust. 1 i 2, art. 93 ust. 2 i 4, art. 97 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 868
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2012 nr 26 poz 1 art. 1 ust. 2, art. 10a
law: Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre  przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi L. G. i M. G. na rozporządzenie Wojewody z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie zmiany rozporządzenia w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody I. stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rozporządzeniem z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] (Dz.Urz. Woj. [...] z 2014 r., poz. [...]) Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...], działając na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145, z późn. zm.), ustalił na wniosek spółki [...] Sp. z o.o. we [...] (dalej: spółka [...] Spółka) "strefę ochronną ujęcia wody podziemnej Nr 2 w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...]" (Dz.Urz. Woj. [...] z dnia [...] listopada 2014 r., poz. [...]). Zgodnie z treścią § 1 ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia (dalej również: rozporządzenie [...] we [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r.; rozporządzenie [...] nr [...]) strefę ochronną ujęcia stanowi teren ochrony pośredniej o powierzchni 2,35 km kw., przedstawiony na załączniku nr 3 do rozporządzenia, obejmujący obszar zlokalizowany na działkach ewidencyjnych określonych w załączniku nr 4 i opisany w załączniku nr 5 do rozporządzenia. W § 3 ust. 1 rozporządzenia wymieniono zakazy obowiązujące na terenie ochrony pośredniej, w tym zakaz wykorzystywania czynnych i poeksploatacyjnych wyrobisk górniczych do magazynowania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów (pkt 17) oraz zakaz wykorzystywania popiołów, żużli i zanieczyszczonej ziemi pochodzącej z wykopów bądź nasypów do rekultywacji terenów górniczych i terenów zdegradowanych (pkt 18).

Prawomocnym wyrokiem z dnia 26 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 647/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, stwierdził nieważność zaskarżonego przez L. G. i M. G. rozporządzenia w zakresie § 3 ust. 1 pkt 17, 18 i 19, a w pozostałej części umorzył postępowanie sądowe.

Wojewoda (dalej również: Wojewoda) rozporządzeniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. (Dz.Urz. Woj. [...] z 2019 r., poz. [...]), po przeprowadzeniu postępowania na wniosek spółki [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., zmienił powyższe rozporządzenie w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej w ten sposób, że (§ 1) w rozporządzeniu nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] z dnia [...] listopada 2014 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej Nr [...], w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...] (Dz.Urz. Woj. [...] z 2014 r. poz. [...]) wprowadził następujące zmiany: 1) w § 3 ust. 1 w pkt 19 kropkę zastępuje się średnikiem i dodaje się punkty od 20 do 26 w brzmieniu: "20) budowy nowych dróg bez kanalizacji deszczowej; 21) wykonywania wykopów ziemnych o głębokości powyżej 3 m; 22) urządzania parkingów bez kanalizacji deszczowej; 23) wydobywania kopalin i ich przeróbki, za wyjątkiem istniejących obszarów górniczych, z zakazem wykorzystywania odpadów niebezpiecznych, innych niż niebezpieczne i obojętne oraz obojętnych do rekultywacji terenów górniczych; 24) urządzania pryzm kiszonkowych; 25) lokalizowania nowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które mogą wpłynąć na stan ilościowy i jakościowy wód podziemnych; 26) stosowania i składowania chemicznych środków zimowego utrzymania dróg, za wyjątkiem dróg, dla których przewidziano techniczne rozwiązania eliminujące przedostawanie się tych środków poza jezdnię". Rozporządzenie weszło w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (§ 2), tj. 27 grudnia 2019 r.

Przedmiotowe rozporządzenie zmieniające zostało wydane na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1464) oraz art. 135 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 565 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 oraz z 2019 r., poz. 125, 534, 1495 i 2170).

W skardze na rozporządzenie Wojewody nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. L. G. i M. G. (dalej również: skarżący; zainteresowani), reprezentowani przez pełnomocnika procesowego, zaskarżyli ten akt w całości i zarzucili (I) naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 133 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2019 poz. 2170) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że Wojewoda może ustanawiać zakazy i ograniczenia na obszarze ochrony pośredniej w sposób dowolny, bez przeprowadzenia stosownego postępowania mającego na celu uzyskanie dodatkowej opinii w zakresie oceny prawidłowego procesu ochrony wód podziemnych, w sytuacji gdy "przedstawiona dokumentacja-analiza ryzyka dla ujęcia wód podziemnych Nr 2" jest wzajemnie sprzeczna, nierzetelna, w związku z czym "wskazane w niej zagrożenia stanu jakości wód podziemnych są niewiarygodne i w rzeczywistości niepoparte żadnymi badaniami czy dokumentami potwierdzającymi okoliczność możliwości powstania w przyszłości źródła zanieczyszczeń na skutek eksploatacji kopalni kruszywa naturalnego w miejscowości [...]";

b) art. 123 ust. 1 Prawa wodnego poprzez ogłoszenie rozporządzenia nr 9/19 bez przeprowadzenia prawidłowych i aktualnych badań hydrogeologicznych,

c) art. 131 w zw. art. 133 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego poprzez błędne zastosowanie i błędne przyjęcie, że "analiza ryzyka dla ujęcia wód podziemnych Nr 2, zawiera prawidłową ocenę infiltracji zanieczyszczeń do poziomu wodonośnego, z którego woda jest ujmowana" i w związku z czym "uzasadnionym było wprowadzenie nowych zakazów do § 3 ust. 1 od pkt 20 do 26" do rozporządzenia nr [...], podczas gdy analiza ryzyka została wykonana na podstawie dokumentacji sprzed ponad 15 lat [Dodatku nr 2 do Dokumentacji Hydrologicznej], tj. z oparciem się na już nieaktualnych danych, co spowodowało błędne wyciągnięcie wniosków końcowych w zakresie zmniejszenia miąższości utworów nadległych związanych z eksploatacją kruszywa naturalnego, tempa migracji potencjalnych zanieczyszczeń do eksploatacji oraz oceny zagrożenia dla ujęcia wód podziemnych – co też skutkuje w ocenie skarżących tym, że analiza ta jest nierzetelna, wadliwa i "tym samym brak było podstaw do wprowadzenia nowych zakazów do strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej Nr 2";

d) art. 137 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 130 Prawa wodnego poprzez niewłaściwe zastosowanie i ustanowienie zakazów na obszarze terenu ochrony pośredniej ujęcia wodnego na podstawie błędnej analizy ryzyka oraz ustanowienie zakazów nieobjętych katalogiem wymienionym w art. 130 Prawa wodnego, podczas gdy katalog zakazów i ograniczeń wymieniony w tym przepisie stanowi katalog zamknięty i nie jest dopuszczalne wprowadzanie zakazów innych niż te, które zostały w nim wyszczególnione, jak również niedopuszczalna jest ich modyfikacja, a ustanowione nowe zakazy w § 3 ust. 1 od pkt 20 do 26 rozporządzenia nr [...] odbiegają swą treścią od tych, które przewiduje art. 130 Prawa wodnego;

e) art. 130 ust. 1 Prawa wodnego w zw. z § 3 ust. 1 pkt 21, 23 i 25 rozporządzenia nr [...] poprzez wprowadzenie zakazów wzajemnie się wykluczających, bowiem z jednej strony zabrania się wykonywania wykopów ziemnych o głębokości powyżej 3 m (pkt 21), z drugiej zaś strony zabrania się wydobywania kopalin i ich przeróbki, za wyjątkiem istniejących obszarów górniczych, z zakazem wykorzystywania odpadów niebezpiecznych, innych niż niebezpieczne i obojętne oraz obojętnych do rekultywacji terenów górniczych (pkt 23); w tym zakresie podnieśli, że skarżący na podstawie pkt 23 mogą dokonywać wykopów ziemnych o głębokości powyżej 3 m (na tym polega m.in. też działalność koncesyjna skarżących), bowiem kopalnia kruszywa naturalnego jest istniejącym obszarem górniczym, natomiast na podstawie pkt 21 - nie mogą wykonywać wykopków ziemnych o głębokości 3 m – w stosunku do którego brakuje również dopełnienia, iż nie dotyczy to również istniejącego obszaru górniczego bądź powstałego w wyniku zmiany granic istniejącej koncesji;

f) art. 130 ust. 1 Prawa wodnego w zw. z § 3 ust. 1 pkt 21, 23 i 25 rozporządzenia nr [...] poprzez błędne przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki wprowadzenia nowych nakazów do strefy ochronnej ujęcia wód podziemnych Nr 2, podczas gdy dokumenty takie jak: projekt robót geologicznych w celu poszukiwania i rozpoznania złoża kruszywa naturalnego w miejscowości [...] na części działek nr [...] i [...] [[...]], Dodatek nr [...] do dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego [...] [...]], Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko - "Eksploatacja odkrywkowa złoża kruszywa naturalnego [...] w jego nowych granicach w miejscowości [...], gmina [...]" [październik 2019], załączniki do raportu o oddziaływaniu tego przedsięwzięcia na środowisko i uzupełniający raport o odziaływaniu tego przedsięwzięcia na środowisko [październik 2019] – potwierdzają, że brak jest podstaw do uznania, iż przedmiotowa kopalnia kruszywa naturalnego wpływała, czy też stanowi realne zagrożenie w przyszłości dla stanu jakości istniejących wód podziemnych.

Przy tak sformułowanych zarzutach, rozwiniętych i umotywowanych w uzasadnieniu skargi, wnieśli o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonego aktu prawa miejscowego i zasądzenia od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Zarazem, z ostrożności procesowej, wystąpili ewentualnie o stwierdzenie, że powyższy akt prawa miejscowego w całości został wydany z naruszeniem prawa. Jednocześnie wnieśli o zobowiązanie Wojewody do przedłożenia Sądowi dokumentacji, na podstawie której zostało wydane przedmiotowe rozporządzenie. Ponadto – w przypadku uznania przez Sąd, że przedłożone dokumenty do niniejszej skargi nie wykazały faktu, iż "analiza ryzyka dla ujęcia wód podziemnych Nr 2 jest nierzetelna, błędna i wzajemnie sprzeczna" – "z daleko posuniętej ostrożności" wnieśli o "przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresy geologii i hydrologii w celu ustalenia faktu miąższości utworów nadległych związanych z eksploatacją kruszywa naturalnego, tempa migracji ewentualnych zanieczyszczeń (mimo ich braku) do eksploatacji oraz w celu dokonania prawidłowej oceny, iż przedmiotowa kopalnia kruszywa naturalnego nie stanowi realnego zagrożenia w przyszłości dla stanu jakości istniejących wód podziemnych Nr 2".

Na uzasadnienie naruszenia ich interesu prawnego i posiadania legitymacji skargowej w niniejszej sprawie zainteresowani podnieśli, że:

- ustanowiona strefa ochronna ujęcia wody obejmuje swym zakresem nieruchomości stanowiące działki nr [...], [...] i [...], których właścicielami są M. G. oraz L. G., który prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" L. G. od ponad 20 lat (od 1999 r.) w ramach ważnych koncesji na wydobywanie kopaliny;

- rozporządzenie [...] nr [...] spowodowało w tamtym czasie dla skarżących negatywne skutki, a mianowicie nie uzyskali oni decyzji zmieniającej koncesję na wydobywanie kopaliny ze złóż w zakresie zmiany jej granic i ważności, które to postępowanie celowo było przedłużane przez organ, tak aby przed wydaniem decyzji zmieniającej warunki koncesji zostało wydane przedmiotowe rozporządzenie nr [...] (w ich ocenie z podobną sytuacją mamy do czynienia ponownie), co spowodowało, że postępowanie w sprawie zmiany koncesji zostało umorzone;

- rozporządzenie nr [...] "miało wpływ również na inne postępowania administracyjne w tamtym okresie, np. z uwagi na obowiązujące rozporządzenie Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. odmówił skarżącemu L. G. wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w ramach rekultywacji wyrobiska po eksploatacji kruszywa naturalnego ze złoża "W[...]" zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...]; w uzasadnieniu Marszałek wskazał, że zamierzony sposób gospodarki odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego, tj. z rozporządzeniem nr [...];

- rozporządzenie nr [...] Wojewody z dnia [...] grudnia 2019 r. (dalej: rozporządzenie Wojewody nr [...]) zmieniające rozporządzenie nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] z dnia [...] listopada 2014 r. wprowadziło zakazy surowsze niż te, w stosunku do których stwierdzono wcześniej nieważność rozporządzenia [...] nr [...], jednakże zakazy w punktach 23 i 25 są tymi samymi zakazami, które były wyszczególnione w pkt 19 rozporządzenia nr [...], bowiem odpowiadają w swej treści zakazom, w stosunku do których stwierdzono już nieważność;

- w ten sposób uniemożliwia się skarżącym uzyskanie nowej koncesji na wydobywanie kopaliny ze złóż w nowych granicach (zmiana koncesji), wprowadzając te same zakazy na podstawie niewiarygodnej i błędnej analizy ryzyka, a wcześniej na podstawie dokumentacji hydrologicznej – które to dokumenty są opracowywane na wniosek właściciela ujęcia wodnego, czyli podmiotu zlecającego wykonanie tych ekspertyz, a nie podmiotu (instytucji) niezależnego od właściciela ujęcia wodnego;

- w ocenie skarżących analiza ryzyka, na podstawie której Wojewoda wydał skarżone rozporządzenie, jest błędna, nierzetelna, a co najważniejsze – została wykonana z oparciem się na nieaktualnych danych, czy też na domysłach autora analizy ryzyka.

Skarżący podnieśli, że organ nie dokonał szczegółowej oceny przedłożonych dokumentów przez właściciela ujęcia wodnego, co też uzasadnili w rozwinięciu zarzutów skargi.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W zakresie przedstawienia stanu sprawy Wojewoda wskazał na następujące okoliczności:

- spółka [...] Sp. z o.o. (właściciel ujęcia wodnego) we wniosku z dnia [...] sierpnia 2019 r. (wpływ do organu: [...] sierpnia 2019 r.) wystąpiła na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 130 ust. 1 Prawa wodnego o wprowadzenie do rozporządzenia [...] we [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. dla terenu ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej Nr 2 we [...] dodatkowych zakazów obejmujących: budowę nowych dróg bez kanalizacji deszczowej, wykonywanie wykopów ziemnych o głębokości powyżej 3 m, lokalizowanie składowisk odpadów niebezpiecznych, innych niż niebezpieczne i obojętne oraz obojętnych, oraz przetwarzania tych odpadów, urządzenie parkingów bez kanalizacji deszczowej, wydobywanie kopalin i ich przeróbki, za wyjątkiem istniejących obszarów górniczych, z zakazem wykorzystywania odpadów niebezpiecznych, innych niż niebezpieczne i obojętne oraz obojętnych do rekultywacji terenów górniczych, urządzanie pryzm kiszonkowych, lokalizowanie nowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które mogą wpłynąć na stan ilościowy i jakościowy wód podziemnych, stosowanie i składowanie chemicznych środków zimowego utrzymania dróg;

- Wojewoda wystąpił do Spółki o uzupełnienie wniosku poprzez przedłożenie analizy ryzyka, która zgodnie z art. 133 ust. 3 Praw wodnego powinna obejmować ocenę zagrożeń zdrowotnych z uwzględnieniem czynników negatywnie wpływających na jakość ujmowanej wody, przeprowadzoną w oparciu o analizy hydrogeologiczne oraz dokumentację hydrogeologiczną, analizę identyfikacji źródeł zagrożenia wynikających z zagospodarowania terenu, a także o wyniki badania jakości ujmowanej wody; organ wyjaśnił, że do wniosku dotyczącego ujęcia wody podziemnej dołącza się również zatwierdzoną dokumentację hydrogeologiczną (art. 138 ust. 3) lub dodatek do dokumentacji hydrogeologicznej wraz z kopią decyzji zatwierdzającą dokumentację, nadto wskazał, że należy uzupełnić wniosek o uzasadnienie proponowanych zakazów, zgodnie z art. 138 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego;

- uzupełnienie wniosku w zakresie wyżej wskazanych wymagań określonych ustawą było niezbędne do prowadzenia postępowania w sprawie zmiany rozporządzenia ustanawiającego strefę ochronną ujęcia wody podziemnej Nr 2 w miejscowości [...];

- Spółka przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r. uzupełniła wniosek o brakujące elementy, tj. "Analizę ryzyka dla ujęcia wód podziemnych [...]" (dalej również: Analiza ryzyka), Dodatek nr 2 do dokumentacji hydrogeologicznej oraz merytoryczne uzasadnienie zaproponowanych we wniosku zakazów;

- w dniu [...] września 2019 r. pracownicy Wydziału Infrastruktury i Rolnictwa [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] przeprowadzili wizję lokalną we [...], która miała na celu rozpoznanie obszaru stanowiącego teren ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej; podczas wizji zaznajomiono się z wielkością wyrobiska znajdującego się w strefie ochronnej oraz oceniono rzeczywistą odległość wyrobiska od studni; zapoznano się z zagospodarowaniem terenu, oceniając występowanie potencjalnych zagrożeń dla ujęcia wody; przeprowadzono również przegląd pozwoleń oraz zapoznano się z technologią pozyskiwania wody z ujęcia oraz systemem monitoringu jakości wody w przedsiębiorstwie;

- Spółka w piśmie z dnia [...] października 2019 r. zmodyfikowała wniosek w zakresie zakazu nr 3 dotyczącego lokalizowania składowisk odpadów niebezpiecznych, prosząc o wykreślenie powyższego zakazu i jednocześnie wnioskując o utrzymanie w rozporządzeniu nr [...] zakazu nr [...], tj. zakazu lokalizowania składowisk komunalnych, niebezpiecznych, innych niż niebezpieczne i obojętne oraz obojętnych;

- Wojewoda w piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. (znak [...]) na podstawie art. 135 ust. 4 Prawa wodnego wystąpił do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] o uzgodnienie załączonego projektu rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej Nr 2, w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...]; projekt rozporządzenia został uzgodniony przez Państwowe Gospodarstwo Wodne [...] (dalej: [...]) w piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. (znak: [...]);

- rozporządzenie nr [...] Wojewody z dnia [...] grudnia 2019 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej Nr [...] w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...] weszło w życie po upływie 14 dni od dnia jego ogłoszenia, które nastąpiło dnia [...] grudnia 2019 r. (Dz.Urz. Woj. [...] z 2019 r. poz. [...]);

- skarżący w piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. wystąpili do Wojewody z prośbą o udzielenie informacji, czy prowadzone są prace nad zmianą rozporządzenia [...] we [...] nr [...], na co otrzymali odpowiedź w piśmie z dnia [...] lutego 2020 r. (znak: [...]), w którym poinformowano ich, że Wojewoda wydał rozporządzenie, którym wprowadził do rozporządzenia [...] we [...] zmiany w zakresie zakazów obowiązujących na terenie ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej Nr 2 w miejscowości [...]; dodatkowo organ poinformował zainteresowanych, że treść rozporządzenia dostępna jest na stronie: edziennik.poznan.uw.gov.pl oraz przesłał kserokopię uzasadnienia do rozporządzenia, które nie podlega publikacji w dzienniku urzędowym;

- w piśmie z dnia [...] marca 2020 r. (znak: [...]) Wojewoda przesłał skarżącym wniosek z dnia [...] sierpnia 2019 r., pismo organu z dnia [...] sierpnia 2019 r. (znak: [...]), pisma spółki [...] z dnia [...] września i [...] października 2019 r., uzgodnienie [...] z dnia [...] listopada 2019 r. (znak [...]); osobno przesłał analizę ryzyka dla ujęcia wód podziemnych Nr 2 wraz z załącznikami (z wyłączeniem załącznika 9B-umowa dzierżawy i załącznika 91-wyniki analiz fizyczno-chemicznych wody); Wojewoda dodatkowo poinformował zainteresowanych, że nie jest uprawniony do udostępniania dokumentacji hydrogeologicznej dla przedmiotowego ujęcia wody i w tym zakresie na podstawie art. 98 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 marca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2019 r., poz. 868, z późn. zm.) wskazał właściwe organy administracji geologicznej oraz państwowej służby geologicznej.

Przedstawiając swoje stanowisko w sprawie, Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 565 ust. 1 Prawa wodnego wojewoda może zmienić zapisy rozporządzenia w sprawie ustanowienia strefy ochronnej obejmującej teren ochrony bezpośredniej i pośredniej ujęcia wody, jeżeli właściciel ujęcia złożył wniosek o zmianę rozporządzenia. Ponadto wskazał na brzmienie przepisów art. 138 ust. 2 i 3, art. 133 ust. 3, art. 135 ust. 1 pkt 2 oraz art. 130 Prawa wodnego, jak również art. 2 i art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461). Wojewoda stwierdził, że był uprawniony zarówno rzeczowo, jak i miejscowo do wydania zaskarżonego rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w treści skargi, Wojewoda podkreślił, że organ ustanawiający strefę ochronną ujęcia wody podziemnej kieruje się przede wszystkim ochroną wody, a nie interesów właściciela ujęcia, gdyż woda jako dobro podlegające szczególnej ochronie stanowi własność Skarbu Państwa. W tym względzie odwołał się do preambuły Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, porządkującej i koordynującej istniejące europejskie ustawodawstwo wodne, mającej na celu ochronę wody przed zanieczyszczeniem u jej źródła oraz do art. 59 i art. 70 Prawa wodnego. Podniósł, że celem środowiskowym dla jednolitych części wód podziemnych jest zapobieganie lub ograniczanie wprowadzania do nich zanieczyszczeń, zapobieganie pogorszeniu oraz poprawa ich stanu, ich ochrona i podejmowanie działań naprawczych, a także zapewnianie równowagi między poborem a zasilaniem tych wód, tak aby osiągnąć ich dobry stan, a także, że celem ochrony jednolitych części wód przeznaczonych do poboru wody na potrzeby zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zaopatrzenia zakładów wymagających wody wysokiej jakości jest zapobieganie pogorszeniu jakości tych wód w taki sposób, aby w szczególności zminimalizować potrzebę ich uzdatniania. Podkreślił, że woda ujmowana z ujęcia we [...] w ogóle nie wymaga uzdatniania, co świadczy o unikatowości ujęcia, nawet na skalę kraju, zaś zaskarżone rozporządzenie Wojewody ma na celu wyłącznie ochronę ujęcia wody podziemnej jako dobra wspólnego. Poza tym wskazał na to, że przed przystąpieniem do zmiany rozporządzenia [...] we [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. dokonał wizji lokalnej ujęcia wody oraz terenu ochrony pośredniej ujęcia, przeprowadził również konsultacje w sprawie ujęcia z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej we [...] oraz Starostwem Powiatowym w [...], a także w celu uzyskania wiedzy (opinii) w sprawie budowy geologicznej wokół ujęcia zorganizował spotkanie w [...] Urzędzie Wojewódzkim w [...] z Geologiem Wojewódzkim. Dodał, że przepisy ustawy nie nakładają na organ podejmowania działań, które miałyby na celu uzyskiwanie opinii (jak tego chcą skarżący – dodatkowych opinii) i przeprowadzania konsultacji w sprawie ustanawiania strefy ochronnej. Zdaniem Wojewody, nie można w tej sprawie zarzucić organowi prowadzenia postępowania w sposób niewłaściwy, bowiem rozporządzenie zostało wydane na podstawie właściwych przepisów, po skompletowaniu oraz wnikliwym przeanalizowaniu wszystkich wymaganych prawem dokumentów (w szczególności: dokumentacji hydrogeologicznej i analizy ryzyka) w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody oraz przeprowadzeniu postępowania celem wyjaśnienia potrzeby wyznaczenia strefy ochronnej na obszarze podanym we wniosku, wraz z ograniczeniami zaproponowanymi przez wnioskodawcę w zakresie użytkowania gruntów. Wojewoda podkreślił, że w celu ograniczenia potencjalnego ryzyka zanieczyszczenia ze strony istniejących ognisk zanieczyszczeń oraz mając na względzie właściwą ochronę ilościową i jakościową wód podziemnych eksploatowanych przez przedmiotowe ujęcie, zasadnie zmienił rozporządzenie [...] we [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej Nr 2 w miejscowości [...] – w zakresie wynikającym z zaskarżonego rozporządzenia.

Następnie Wojewoda szczegółowo odniósł się do wszystkich zarzutów sformułowanych w skardze. W tym zauważył, że spółka [...] przedłożyła w postępowaniu m.in. następujące dokumenty: a) Dodatek do dokumentacji hydrogeologicznej ustalającej zasoby eksploatacyjne ujęcia wód podziemnych z utworów czwartorzędowych [...] Sp. z o.o. w miejscowości [...] z 2004 r. – dokument dotyczący wykonania otworu A3 wraz z ustaleniem nowych zasobów eksploatacyjnych ujęcia, zatwierdzony przez Marszałka Województwa w dniu [...] lipca 2009 r. (znak [...]); b) Dodatek nr [...] do dokumentacji hydrogeologicznej ustalającej zasoby eksploatacyjne ujęcia wód podziemnych z utworów czwartorzędowych [...] Sp. z o.o. w miejscowości [...] z 2004 r. – dokument dotyczący wykonania otworów [...] wraz z ustaleniem nowych zasobów eksploatacyjnych ujęcia nr [...], zatwierdzony przez Marszałka Województwa decyzją z dnia [...] września 2013 r. (znak [...]). Na uzasadnienie tezy, że dokumenty te były odpowiednie Wojewoda przywołał brzmienie art. 93 ust. 1 i art. 93 ust. 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2019 r., poz. 868 ze zm.). Ponadto stwierdził, że wprowadzone zakazy były zgodne z brzmieniem art. 130 ust. 1 Prawa wodnego i w przypadku przedmiotowego ujęcia organ przy wyborze nakazów, zakazów i ograniczeń kierował się dyrektywami ustawowymi oraz uwzględnieniem warunków infiltracji zanieczyszczeń do poziomu wodonośnego, z którego ujmowana jest woda, co też znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu do rozporządzenia; zakazy nie zostały ustanowione w sposób dowolny, wynikają one bezpośrednio z treści art. 130 powołanej ustawy. W tym względzie Wojewoda podniósł, że w uzasadnieniu wprost stwierdził, że wdrożenie zaproponowanych zakazów, pozwoli ograniczyć potencjalne ryzyko zanieczyszczenia ze strony istniejących ognisk zanieczyszczeń i umożliwi właściwą ochronę ilościową i jakościową wód podziemnych, eksploatowanych przez przedmiotowe ujęcie. Wojewoda stwierdził również, że Spółka wykazała istnienie potrzeby ustanowienia ochrony (zakazów) na danym obszarze i w określonym zakresie; uczyniła to przedkładając analizę ryzyka, która jako nowy dokument (wejście w życie przepisu art. 133 ust. 3 nastąpiło 1 stycznia 2018 r.) obejmuje ocenę zagrożeń zdrowotnych z uwzględnieniem czynników negatywnie wpływających na jakość ujmowanej wody. Zdaniem organu, analiza ryzyka przeprowadzona została na podstawie analizy hydrogeologicznej oraz dokumentacji hydrogeologicznej, analizie identyfikacji źródeł zagrożenia wynikających ze sposobu zagospodarowania terenu, a także wyników badania jakości ujmowanej wody. Wojewoda przedstawił również argumenty przemawiające za wysokimi kwalifikacjami i rzetelnością autora analizy ryzyka.

Oceniając wiarygodność omawianej analizy ryzyka dla ujęcia wód podziemnych, Wojewoda zauważył, że powinna opierać się na aktualnym i prognozowanym stanie zagospodarowania obszaru zasilania oraz opierać się na całości danych geologicznych i hydrogeologicznych wykonanych na tym terenie; powinna również wskazywać realne i potencjalne zagrożenia dla wód podziemnych. Jego zdaniem przedmiotowa analiza ryzyka takie założenia spełnia, za wyjątkiem wykorzystania informacji geologicznych dla złóż kruszyw, które zostały później wykonane dla skarżących. Organ zauważył, że wszystkie te opracowania jednoznacznie wskazują na uzasadnioną potrzebę ochrony wód podziemnych eksploatowanych w ujęciu nr 2 poprzez utworzenie terenu ochrony pośredniej tego ujęcia, z wyeliminowaniem możliwości otwierania kolejnych kopalń kruszyw naturalnych. Zdaniem organu, lokalnego braku naturalnej izolacji eksploatowanego poziomu wodonośnego w postaci ciągłego kompleksu glin lodowcowych dowodzą również wprost dane dołączone do skargi przez właściciela złóż, gdyż z Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przedsięwzięcia "Eksploatacja odkrywkowa złoża kruszywa naturalnego [...] w jego nowych granicach w m. [...], gm. [...] (październik 2019 r.)". Wojewoda podniósł, że na uwagę zasługują również plany skarżących związane m.in. z pogłębieniem wyrobiska [...], co zostało zilustrowane na zał. 2 w ramach zał. 7 do Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (2019). W jego ocenie, wszystkie potencjalne zanieczyszczenia, jakie mogą towarzyszyć eksploatacji kruszyw, szczególnie w sytuacjach awaryjnych, niemal natychmiastowo dostaną się do wód podziemnych. Mając na uwadze powyższe, organ uznał, że zawarty w rozporządzeniu zakaz dotyczący możliwości tworzenia nowych obszarów górniczych na terenie ochrony pośredniej ujęcia wód podziemnych nr 2 [...] Sp. z o.o. jest w pełni uzasadniony i bardzo istotny dla zachowania odpowiedniej jakości wód podziemnych. Powstanie wyrobisk oznacza bowiem potencjalne zagrożenie dla jakości wód, gdyż przede wszystkim redukcji ulega strefa aeracji, stanowiąca bardzo ważny element w procesie naturalnego samooczyszczania wód infiltrujących w kierunku wód podziemnych.

W odpowiedzi na zarzut skarżących, dotyczący wzajemnego wykluczania się zakazów określonych w pkt 21 (wykonywanie wykopów ziemnych o głębokości powyżej 3 m) oraz w pkt 23 rozporządzenia (wydobywania kopalin i ich przeróbki, za wyjątkiem istniejących obszarów górniczych) Wojewoda stwierdził, że skarżący błędnie wiążą zakaz wykonywania wykopów ziemnych o głębokości powyżej 3 m z zakazem wydobywania kopalin i ich przeróbki. Zdaniem organu, pierwszy zakaz odnosi się do działalności określonej w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), drugi zaś uregulowany jest w ustawie Prawo geologiczne i górnicze. Dodał, że zostało to jednoznacznie wyjaśnione w Analizie ryzyka. Podkreślił, że ustawodawca jednoznacznie rozróżnił działalność budowlaną od działalności górniczej, bowiem w art. 130 ust. 1 Prawa wodnego w katalogu potencjalnych zakazów możliwych do wprowadzenia wyraźnie rozróżnia (oddziela) pkt 6, dotyczący wykonywania urządzeń melioracji wodnych oraz wykopów ziemnych, od pkt 14 dotyczącego wydobywania kopalin. Organ zwrócił też uwagę na to, że skarżący w sposób błędny przyjmują, iż ich działalność koncesyjna polega na "dokonywaniu wykopów ziemnych o głębokości powyżej 3 m", podczas gdy polega ona na wydobywaniu kopaliny i objęta jest reżimem ustawy Prawo geologiczne i górnicze (są to roboty górnicze prowadzone w wyrobiskach górniczych; ustawa ta w ogóle nie posługuje się pojęciem "wykop", a pojęciem "wyrobisko górnicze").

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna, jakkolwiek tylko cześć podniesionej w niej argumentacji zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374, z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym, bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było rozporządzenie Wojewody nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. zmieniające nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] z dnia [...] listopada 2014 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej Nr [...], w miejscowości [...], gmina [...] powiat [...], województwo [...]. Zmiana dotyczyła wprowadzenia w § 3 ust. 1 pierwotnego rozporządzenia w pkt 20-26 zakazów uzupełniających pozostałe zakazy ustanowione w tym przepisie. Rozporządzenie nr 9/19 z dnia 10 grudnia 2019 r. wprowadziło w § 3 ust. 1 zmienianego aktu w punktach 20-26 kolejno zakaz: budowy nowych dróg bez kanalizacji deszczowej (pkt 20); wykonywania wykopów ziemnych o głębokości powyżej 3 m (pkt 21); urządzania parkingów bez kanalizacji deszczowej (pkt 22); wydobywania kopalin i ich przeróbki, za wyjątkiem istniejących obszarów górniczych, z zakazem wykorzystywania odpadów niebezpiecznych, innych niż niebezpieczne i obojętne oraz obojętnych do rekultywacji terenów górniczych (pkt 23); urządzania pryzm kiszonkowych (pkt 24); lokalizowania nowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które mogą wpłynąć na stan ilościowy i jakościowy wód podziemnych (pkt 25); stosowania i składowania chemicznych środków zimowego utrzymania dróg, za wyjątkiem dróg, dla których przewidziano techniczne rozwiązania eliminujące przedostawanie się tych środków poza jezdnię (pkt 26).

Przedmiotowe rozporządzenie Wojewody zostało wydane na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (dalej: u.w.a.r.w.) oraz art. 135 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 565 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, w brzmieniu obowiązującym (z wyjątkami) od 1 stycznia 2018 r. (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.). Ustawa ta (przepis derogacyjny – art. 573) zastąpiła poprzednio obowiązującą ustawę z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1121). Zgodnie z art. 565 ust. 1 nowej ustawy dotychczasowe akty prawa miejscowego wydane m.in. na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy uchylonej w art. 573 zachowują moc do dnia wejścia w życie aktów prawa miejscowego, wydanych na m.in. podstawie art. 135 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 niniejszej ustawy i mogą być zmieniane. Z tej też przyczyny rozporządzenie [...] we [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. (Dz.Urz. Woj. [...] z 2014 r., poz. [...]), które zostało wydane na podstawie art. 58 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy, pozostawało w obrocie prawnym i mogło być zmieniane.

Dodać należy, że rozporządzenie to funkcjonowało w obrocie w kształcie wynikającym z prawomocnego wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 26 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 647/18, który stwierdził nieważność rozporządzenia [...] we [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. w zakresie § 3 ust. 1 pkt 17, 18 i 19. Zarazem należy podkreślić, że wyrok ten został wydany w odniesieniu do aktu wydanego w poprzednim stanie prawnym, jednakże zawierał on również wytyczne dla nowego właściwego organu w sprawie i uwzględniał zmianę stanu prawnego. WSA we Wrocławiu wyjaśnił bowiem, że stwierdzone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1648/16 i tego Sądu naruszenie prawa materialnego wynikało z niedokonania przez organ w żadnym zakresie oceny przesłanek faktycznych i prawnych ustanowienia strefy ochronnej, co oznaczało w rzeczywistości odmowę stosowania przepisów powołanych jako podstawa prawna rozporządzenia. WSA we Wrocławiu podniósł zarazem, że "stwierdzenie to nie pozbawia więc wnioskodawcy uprawnienia do domagania się zmiany (uzupełnienia) tego rozporządzenia w obecnie unieważnionej części, o ile dokona uzupełnienia i aktualizacji wymaganej dokumentacji oraz wykaże istnienie potrzeby ustanowienia ochrony na określonym obszarze i w określonym zakresie". Dodał, że "o ile właściwy organ podejmie czynności w tej sprawie, to nadal związany będzie ocenami wyrażonymi w wyroku NSA i przez tut. Sąd w nin. wyroku na temat niezbędności wnikliwej oceny wniosków oraz respektowania zasady proporcjonalności (art. 153 p.p.s.a.)".

Zdaniem Sądu rozstrzygającego niniejszą sprawę, w wyżej przywołanych prawomocnych wyrokach została zawarta wiążąca wykładnia sądowa, co najmniej w zakresie stosowania ogólnych zasad prawa. Taki wniosek wyprowadzić należało z treści przepisów art. 190, art. 170 i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). W szczególności nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że zdezaktualizowała się teza Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarta w wyroku, który wcześniej wiązał WSA we Wrocławiu, co do tego, że ustanowienie w strefie ochronnej określonych zakazów, nakazów i ograniczeń musi być poprzedzone wyważeniem interesów nie tylko wnioskodawcy, ale także właścicieli gruntów objętych strefą ochrony pośredniej. Skoro zaś ustanowione zakazy, nakazy i ograniczenia mają obowiązywać wobec właścicieli nieruchomości objętych strefą ochronną, to organ stanowiący akt prawa miejscowego w tym przedmiocie powinien wykazać, że "wprowadzając ograniczenia w wykonywaniu prawa własności wobec gruntów objętych strefą ochronną, dokonał rzetelnej analizy materiału dowodowego oraz wyważył interesy wnioskodawcy i podmiotów będących adresatami nakazów i zakazów dotyczących użytkowania gruntów oraz korzystania z wód na wyznaczonym obszarze". Stanowiska takiego nie zmienia to, że powyższe poglądy dotyczyły zakazów, nakazów i ograniczeń wprowadzanych na podstawie art. 54 ust. 1 poprzedniego Prawa wodnego. Wprowadzanie analogicznych ograniczeń na podstawie art. 130 nowego Prawa wodnego również musi być poprzedzone wyważeniem interesów nie tylko wnioskodawcy, ale także właścicieli gruntów objętych strefą ochrony pośredniej. Gdyby uznać, że wykładnia prawa nie wiąże organu ponownie rozważającego zasadność wprowadzenia określonych ograniczeń w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej, ochrona sądowa wcześniej udzielona skarżącym byłaby niepełna. Przywołane rozstrzygnięcia sądowe korzystały z powagi rzeczy osądzonej (art. 171 p.p.s.a.), jak i wiązały organy administracyjne oraz sąd rozstrzygający niniejszą sprawę na zasadzie wynikającej z art. 170 p.p.s.a. Powyższe wskazuje na to, że w ramach realizacji uprawnień wynikających z konstytucyjnych zasad państwa prawa (art. 2) i praworządności (art. 7) skarżący powinni mieć zapewnione prawo do sądu (art. 45), jak i prawo do poszanowania orzeczeń sądowych wydanych w ich sprawach – w zakresie służącym ochronie ich własności (art. 21 ust. 1, art. 64 Konstytucji).

Nawet jednak gdyby uznać, że brak jest w niniejszej sprawie związania wyrokami NSA z dnia 25 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1648/16 i WSA we Wrocławiu z dnia 26 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 647/18 w powyższym rozumieniu, to nadal mogły oddziaływać one na organ i tutejszy Sąd siłą swojej argumentacji. Poza tym przywołane zasady konstytucyjne obowiązywały organy administracji i tutejszy Sąd niezależnie od dotychczas wydanych rozstrzygnięć dotyczących pierwotnego rozporządzenia [...] we [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Wyznaczały one bowiem kierunek interpretacji zastosowanych w niniejszej sprawie przepisów Prawa wodnego. Poza tym wśród naczelnych zasad, wywodzonych z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), wywodzi się między innymi konstytucyjną zasadę ochrony zaufania do państwa i prawa. Ta zaś oznacza, że w państwie tym stanowienie i stosowanie prawa nie może być swoistą pułapką dla obywatela, i że obywatel powinien mieć możliwość układania swoich spraw w zaufaniu, że nie naraża się na negatywne skutki prawne swoich decyzji i działań, niemożliwe do przewidzenia w chwili podejmowania (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 grudnia 1996 r. sygn. akt K 25/95, OTK 1996/6/52). Nie od rzeczy jest również wspomnieć, że w art. 31 Konstytucji została wyrażona zasada wolności, a w art. 32 Konstytucji zasada równości wobec prawa, która również może stanowić podstawę do wyprowadzenia obowiązku wyważenia interesów nie tylko wnioskodawcy domagającego się wprowadzenia określonych nakazów w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody, ale także właścicieli gruntów objętych strefą ochrony pośredniej. W ocenie tutejszego Sądu, brak wyważenia interesów wnioskodawcy domagającego się ustanowienia określonych zakazów w strefie ochrony pośredniej i właścicieli nieruchomości objętych tą strefą niewątpliwie narusza art. 31 ust. 3 Konstytucji (zasadę proporcjonalności).

Idąc dalej, należy zauważyć, że zaskarżone rozporządzenie zmieniające wydane zostało na podstawie art. 59 ust. 1 u.w.a.r.w. oraz art. 135 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 565 ust. 1 Prawa wodnego. Jak wynika z art. 135 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego, strefę ochronną obejmującą teren ochrony bezpośredniej i teren ochrony pośredniej ustanawia wojewoda w drodze aktu prawa miejscowego. Z kolei art. 59 ust. 1 u.w.a.r.w. stanowi, że na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach wojewoda oraz organy niezespolonej administracji rządowej stanowią akty prawa miejscowego, obowiązujące w województwie lub jego części.

Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jest, że skarga złożona została na podstawie art. 63 ust. 1 u.w.a.r.w., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Obowiązkiem Sądu było zatem zbadanie w pierwszej kolejności, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny (charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia) oraz czy spełnia wymogi formalne, a następnie stwierdzenie, czy skarżący posiadają legitymację do wniesienia skargi. Wszystkie te warunki zostały w sprawie spełnione.

Skarga w przedmiotowej sprawie jest dopuszczalna z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych. Mając zatem na uwadze treść przywołanych przepisów należy uznać, że kwestionowane rozporządzenie, stanowiące akt prawa miejscowego wydany przez terenowy organ administracji rządowej w sprawie z zakresu administracji publicznej, podlegało kognicji sądu administracyjnego. Wprowadzone zakazy stanowią istotne ograniczenia w zakresie korzystania z wszystkich nieruchomości znajdujących się w strefie ochrony pośredniej przedmiotowego ujęcia wody podziemnej. Akt ten wprowadził na terenie ochrony pośredniej ujęcia wody nowe, nieobowiązujące wcześniej (co najmniej od czasu zasinienia w obrocie prawnym prawomocnego wyroku WSA we Wrocławiu z dnia z dnia 26 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 647/18) na tym terenie, zakazy. W szczególności zaś dotyczą one nieruchomości skarżących, na których to działkach wydobywane są kopaliny (kruszywa) na podstawie udzielonej koncesji. W ich przypadku najbardziej aktualny jest zakaz określony w pkt 23, który dotyczy wydobywania kopalin i ich przeróbki, za wyjątkiem istniejących obszarów górniczych. Powyższe wskazuje, że zainteresowani byli uprawnieni do zakwestionowania całości postanowień zaskarżonego rozporządzenia Wojewody.

Skarżący są właścicielami działek, które na mocy rozporządzenia [...] nr [...] znalazły się w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej. Mają oni interes prawny w zaskarżeniu kolejnego aktu prawa miejscowego, który rozszerzył zakazy ustanowione w pierwotnym rozporządzeniu. W sposób oczywisty rozporządzenie zmieniające dotyczy terenów stanowiących ich własność, na których ustanowiono zakazy dla strefy pośredniej ujęcia wody. Prowadzenie na tym terenie działalności gospodarczej w zakresie wydobywania kruszywa. Prawo własności podlega ochronie na podstawie przepisów art. 21 oraz art. 64 ust. 1-3 Konstytucji w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego. Ustanowione w zaskarżonym rozporządzeniu ograniczenia w zasadzie trwale pozbawiają właścicieli ich uprawnień do swobodnego zagospodarowania terenu nieruchomości oraz kontynuowania działalności gospodarczej w większej niż dotychczas skali.

Zdaniem Sądu, w warunkach niniejszej sprawy skarżący dowiedli, że w wyniku podjętego akt doszło do naruszenia ich interesu prawnego, wykazali bowiem związek między zakwestionowanymi unormowaniami prawa miejscowego a ich własną, indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z prawa materialnego. Ponieważ w toku niniejszego postępowania skarżący L. G. i M. G. wykazali istnienie po swojej stronie legitymacji skargowej, Sąd mógł przystąpić do zbadania zgodności z prawem zaskarżonego rozporządzania Wojewody. Z kolei od oceny, czy ingerencja taka mieściła się w prawnie wyznaczonych granicach władztwa Wojewody jako organu uprawnionego do wydania aktu prawa miejscowego czy też je przekraczała – a zatem była bezprawna – zależała dopuszczalność stwierdzenia nieważności części lub całości aktu prawa miejscowego. Ponadto skarga w przedmiotowej sprawie spełniała warunki formalne, a została wniesiona w warunkach, o których mowa w art. 53 § 2a p.p.s.a.

Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Sąd rozpoznający skargę m.in. na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), do których to aktów należy kontrolowane rozporządzenie Wojewody, władny jest zatem stwierdzić nieważność takiego aktu (por. postanowienie NSA z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2056/17, dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powody, dla których tutejszy Sąd uznał, że zaszły podstawy do stwierdzenia nieważności całego zaskarżonego zarządzenia Wojewody można podzielić na trzy rodzaje, jednakże łącznie wskazują one na to, że zaskarżony akt prawa miejscowego istotnie narusza obowiązujące prawo, nie tylko przepisy nowej ustawy Prawo wodne.

Pierwszy powód zakwestionowania przez Sąd zaskarżonego rozporządzenia ma swoje źródło w obowiązujących przepisach Prawa wodnego oraz prawa geologicznego i górniczego (ustawy i przepisów wykonawczych). Na wstępie tych rozważań przypomnieć należy, że zgodnie z przepisami Prawa wodnego celem ustanowienia stref ochronnych ujęć wody i obszarów ochronnych jest zapewnienie odpowiedniej jakości wód ujmowanych do zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zaopatrzenia zakładów wymagających wody wysokiej jakości, a także ochronie zasobów wodnych (art. 120). Strefę ochronną stanowi obszar ustanowiony na podstawie art. 135 ust. 1, na którym obowiązują nakazy, zakazy i ograniczenia w zakresie użytkowania gruntów oraz korzystania z wód. Strefa ochronna obejmuje: 1) wyłącznie teren ochrony bezpośredniej albo 2) teren ochrony bezpośredniej i teren ochrony pośredniej (art. 121 ust. 1 i 2). Teren ochrony pośredniej ujęcia wód podziemnych obejmuje obszar zasilania ujęcia wody (art. 122). Teren ochrony pośredniej ujęcia wód podziemnych wyznacza się na podstawie ustaleń zawartych w dokumentacji hydrogeologicznej tego ujęcia. Jeżeli czas przepływu wód od granicy obszaru zasilania do ujęcia jest dłuższy od 25 lat, teren ochrony pośredniej ujęcia wód podziemnych wyznacza się z uwzględnieniem obszaru wyznaczonego 25-letnim czasem wymiany wód w warstwie wodonośnej (art. 123 ust. 1 i 2). Na terenie ochrony pośredniej może być zakazane lub ograniczone wykonywanie robót lub czynności powodujących zmniejszenie przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia, obejmujących działania enumeratywnie w przepisie art. 130 ust. 1 Prawa wodnego. Przy wprowadzaniu zakazów, nakazów i ograniczeń dotyczących użytkowania gruntów na terenie ochrony pośredniej uwzględnia się warunki infiltracji zanieczyszczeń do poziomu wodonośnego, z którego woda jest ujmowana (art. 131).

Strefę ochronną obejmującą teren ochrony bezpośredniej i teren ochrony pośredniej ustanawia się na wniosek właściciela ujęcia wody (art. 133 ust. 2 pkt 1) lub z urzędu, jeżeli właściciel ujęcia wody nie złożył wniosku, o którym mowa w pkt 1, a z przeprowadzonej analizy ryzyka, o której mowa w ust. 3, wynika potrzeba jej ustanowienia (art. 133 ust. 2 pkt 2). Strefę ochronną, o której mowa w ust. 2, ustanawia się na podstawie analizy ryzyka obejmującej ocenę zagrożeń zdrowotnych z uwzględnieniem czynników negatywnie wpływających na jakość ujmowanej wody, przeprowadzoną w oparciu o analizy hydrogeologiczne lub hydrologiczne oraz dokumentację hydrogeologiczną lub hydrologiczną, analizę identyfikacji źródeł zagrożenia wynikających ze sposobu zagospodarowania terenu, a także o wyniki badania jakości ujmowanej wody (art. 133 ust. 3). Jeżeli z przekazanej analizy ryzyka, o której mowa w art. 133 ust. 3, wynika potrzeba ustanowienia strefy ochronnej obejmującej teren ochrony bezpośredniej i teren ochrony pośredniej, organ, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 2, wzywa właściciela ujęcia wody do przekazania dokumentacji hydrogeologicznej lub hydrologicznej w terminie, o którym mowa w ust. 2 (art. 134 ust. 3). Strefę ochronną obejmującą teren ochrony bezpośredniej i teren ochrony pośredniej ustanawia wojewoda w drodze aktu prawa miejscowego (art. 135 ust. 1 pkt 2). Projekt aktu prawa miejscowego, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i ust. 2, podlega uzgodnieniu z [...] (art. 135 ust. 4). Ustanawiając strefę ochronną obejmującą teren ochrony bezpośredniej i teren ochrony pośredniej, wojewoda określa obszar terenu ochrony bezpośredniej oraz obszar terenu ochrony pośredniej, a także: 1) wskazuje do stosowania obowiązki wynikające z art. 128; 2) na obszarze terenu ochrony pośredniej może wskazać odpowiednie nakazy, zakazy i ograniczenia spośród tych, o których mowa w art. 130 (art. 137 ust. 1). Wniosek właściciela ujęcia wody o ustanowienie strefy ochronnej, o którym mowa w art. 133 ust. 2 pkt 1, zawiera: 1) uzasadnienie potrzeby ustanowienia strefy ochronnej uwzględniające analizę ryzyka, o której mowa w art. 133 ust. 3, oraz propozycje granic terenu ochrony pośredniej wraz z planem sytuacyjnym; 2) charakterystykę techniczną ujęcia wody; 3) propozycje nakazów, zakazów i ograniczeń dotyczących użytkowania gruntów oraz korzystania z wód na terenach ochrony pośredniej, wraz z uzasadnieniem (art. 138 ust. 1). Do wniosku, o którym mowa w art. 133 ust. 2 pkt 1, dołącza się analizę ryzyka, o której mowa w art. 133 ust. 3, oraz kopię decyzji, o której mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1, jeżeli została wydana (art. 138 ust. 2). Do wniosku, o którym mowa w art. 133 ust. 2 pkt 1, dotyczącego ujęcia wody podziemnej dołącza się dokumentację hydrogeologiczną, o której mowa w art. 123 ust. 1 (art. 138 ust. 3).

Zdaniem tutejszego Sądu słuszne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 133 ust. 5, art. 123 ust. 1, art. 131 w zw. z art. 133 ust. 2 pkt 1 oraz art. 137 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 130 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Naruszenia te wprawdzie nie w każdym przypadku przybrały postać określoną w skardze, niemniej jednak Sąd, rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie był co do zasady związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Po pierwsze przedłożona analiza ryzyka nie została oparta na wszystkich ustawowo przewidzianych dokumentach. Otóż art. 133 ust. 3 Prawa wodnego wymaga, aby analizy ryzyka, na podstawie której ustanawia się strefę ochronną ujęcia wody, obejmowała ocenę zagrożeń zdrowotnych z uwzględnieniem czynników negatywnie wpływających na jakość ujmowanej wody, przeprowadzoną na podstawie analizy hydrogeologicznej lub hydrologicznej oraz dokumentację hydrogeologiczną lub hydrologiczną (art. 133 ust. 3). Ze względu na treść art. 123 ust. 1 i art. 138 ust. 3 Prawa wodnego należy podkreślić, że chodzi w tym wypadku o dokumentację hydrogeologiczną. Dokumentacja hydrologiczna z kolei jest wymagana przy ustalaniu strefy ochronnej ujęcia wody powierzchniowej, jak to wynika z art. 124 ust. 2 i art. 138 ust. 4 tej ustawy.

Dokumentacja hydrogeologiczna stanowi konkretny, sformalizowany rodzaj dokumentacji, określony w przepisach prawa geologicznego i górniczego. Zgodnie z art. 88 Prawa geologicznego i górniczego wyniki prac geologicznych, wraz z ich interpretacją, określeniem stopnia osiągnięcia zamierzonego celu wraz z uzasadnieniem, przedstawia się w dokumentacji geologicznej (ust. 1). Dokumentację geologiczną stanowi m.in. dokumentacja hydrogeologiczna (ust. 2 pkt 2). Przepis art. 90 w ust. 1 przewiduje, że dokumentację hydrogeologiczną sporządza się m.in. w celu ustalenia zasobów oraz właściwości wód podziemnych (pkt 1); określenia warunków hydrogeologicznych związanych z zamierzonym: a) wykonywaniem odwodnień w celu wydobywania kopalin, d) wykonywaniem przedsięwzięć mogących negatywnie oddziaływać na wody podziemne, w tym powodować ich zanieczyszczenie, g) ustanawianiem obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych. Dokumentacja hydrogeologiczna, zależnie od celu jej sporządzenia, określa w szczególności (art. 90 ust. 2): 1) budowę geologiczną i warunki hydrogeologiczne badanego obszaru; 2) warunki występowania wód podziemnych, w tym charakterystykę warstw wodonośnych określonego poziomu; 3) informacje przedstawiające skład chemiczny, cechy fizyczne oraz inne właściwości wód; 4) możliwości poboru wód; 5) granice projektowanych stref ochronnych ujęć wód podziemnych oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych; 6) przedsięwzięcia niezbędne do ochrony środowiska, w tym dotyczące nieruchomości gruntowych, związane z działalnością, na potrzeby której jest sporządzana dokumentacja. Zgodnie zaś z art. 93 ust. 2 tej ustawy dokumentację geologiczną, o której mowa w art. 88 ust. 2 pkt 1-3, zatwierdza w drodze decyzji, właściwy organ administracji geologicznej. Natomiast zmiany dokumentacji geologicznej, o której mowa w art. 88 ust. 2 pkt 1-3, dokonuje się przez sporządzenie dodatku. Do postępowania z dodatkiem do dokumentacji geologicznej stosuje się ust. 1-3 (art. 93 ust. 4).

Z kolei w art. 97 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze została zawarta delegacja dla ministra właściwego do spraw środowiska do określenia, w drodze rozporządzenia, szczególnych wymagań dotyczących dokumentacji hydrogeologicznej. Wymagania takie zostały określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2016 r. w sprawie dokumentacji hydrogeologicznej i dokumentacji geologiczno-inżynierskiej (Dz.U. z 2016 r., poz. 2033). W § 6 tego rozporządzenia zawarto szczegółowe wymagania dotyczące części opisowej i graficznej przedmiotowej dokumentacji hydrogeologicznej, ustalającej zasoby eksploatacyjne ujęcia wód podziemnych. W szczególności należy podkreślić, że część opisowa takiej dokumentacji hydrogeologicznej ustalającej zasoby eksploatacyjne ujęcia wód podziemnych zawiera: opis stanu środowiska w obrębie obszaru zasobowego ujęcia oraz ocenę zagrożeń dla jakości ujmowanych wód podziemnych ze strony rozpoznanych ognisk zanieczyszczeń (ust. 1 pkt 9) i analizę potrzeby ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wód podziemnych (ust. 1 pkt 10). Co więcej, § 6 w ust. 2 stanowi, że w przypadku gdy dla ujęcia wód podziemnych istnieje potrzeba ustanowienia strefy ochronnej ujęcia obejmującej teren ochrony bezpośredniej i teren ochrony pośredniej, w dokumentacji, o której mowa w ust. 1, określa się ponadto proponowane granice tej strefy oraz przedstawia propozycje zakazów, nakazów i ograniczeń w użytkowaniu gruntów w obrębie tej strefy, zgodnie z przepisami ustawy Prawo wodne i wskazuje, na jakiej podstawie to następuje. Również część graficzna powinna w takim wypadku spełniać szczegółowe wymagania (§ 6 ust. 4).

Zdaniem Sądu, ta dokumentacja hydrogeologiczna, która została przedstawiona przez spółkę [...] (właściciela ujęcia wody) na potrzeby wprowadzenia zmian do rozporządzenia [...] we [...] nr [...], jak również wykorzystana przy sporządzaniu "Analizy ryzyka dla ujęcia wód podziemnych [...] Nr [...]" nie spełniała wszystkich wymogów prawa. Przedłożony przez Spółkę przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r. dokument w postaci Dodatku nr 2 do dokumentacji hydrogeologicznej ustalającej zasoby eksploatacyjne ujęcia wód podziemnych [...] sp. z o.o. w miejscowości [...] z 2004 r., opatrzono datą sierpień 2013 r. Został on zatwierdzony decyzją Marszalka Województwa z dnia [...] września 2013 r. ([...]). Dokument ten wprawdzie zawiera proponowane zakazy na terenie ochrony pośredniej (pkt 12.4.2), nie wskazuje jednak konkretnych argumentów, które jednoznacznie i bezwarunkowo przemawiałyby za wprowadzeniem wszystkich proponowanych zakazów, w tym zakazu wydobywania kopalin ze złóż i ich przeróbki poza istniejącymi obszarami wydobycia działającymi na podstawie koncesji (zakaz nr 17). Co więcej, w omówieniu zagrożeń i ognisk zanieczyszczeń w strefie ochrony pośredniej stwierdzono, że badania jakości wody na ujęciu nie wykazują istotnych zmian, które można by jednoznacznie wiązać z obecnym zagospodarowaniem terenu. Zawarto tylko zwięzłą wskazówkę, że potencjalnych źródeł zanieczyszczenia należy upatrywać w terenach kopalnianych i pokopalnianych. W dokumencie tym zabrakło odpowiedniego wnikliwego naświetlenia kwestii wymaganych w § 6 ust. 2 przywołanego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2016 r., w tym chociażby oceny planowanego efektu ekologicznego w stosunku do szacunkowych kosztów proponowanych działań ochronnych oraz oceny wpływu planowanych zakazów, nakazów i ograniczeń na sposób funkcjonowania społeczności lokalnych (pkt 6). W sprawie brak jest po prostu tego rodzaju dokumentu, który stanowiłby zaktualizowaną dokumentację hydrogeologiczną w rozumieniu przepisów przywołanego rozporządzenia. Natomiast informacje zawarte w przedłożonym dodatku pochodzącym z 2004 r., a zatwierdzonym w 2013 r., nie zostały dostosowane do współczesnych wymogów przewidzianych w przepisach określonych w tym rozporządzeniu.

W ocenie Sądu formalne zdyskwalifikowanie dokumentacji hydrogeologicznej przedłożonej na potrzeby ustanowienia nowych zakazów w strefie ochrony pośredniej powoduje, że niezależnie od spełnienia wszystkich innich warunków przedłożona przez spółkę [...] również Analiza ryzyka nie została oparta na wszystkich, ustawowo przewidzianych dokumentach. Tymczasem przepis art. 133 ust. 3 Prawa wodnego wymaga, by analiza ryzyka obejmowała ocenę przeprowadzoną "w oparciu o analizy hydrogeologiczne (...) oraz dokumentację hydrogeologiczną". Dokumentacja ta ma pierwszorzędne znaczenie w rozumieniu ustawy, skoro wyraźnie wskazana jest w przepisach art. 123 ust. 1, art. 133 ust. 3 i art. 138 ust. 3 Prawa wodnego. Dotychczas wykonana i zatwierdzona dokumentacja hydrogeologiczna mogła zostać wykorzystana w niniejszym postępowaniu pod warunkiem uaktualnienia jej do wszystkich koniecznych wymogów, określonych w przywołanym rozporządzeniu Ministra Środowiska.

Należy podkreślić, że skutki wprowadzenia określonych zakazów w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody mogą znacząco wpływać na wykonywanie prawa własności, powodując istotne ograniczenie w swobodnym korzystaniu z rzeczy. Na gruncie przepisów Prawa wodnego w postępowaniu w przedmiocie ustanowienia (zmiany) strefy ochrony pośredniej ujęcia wód nie został przewidziany udział właścicieli nieruchomości znajdujących się na tym terenie. Nie została również zapewniona możliwość udziału społeczeństwa na zasadach i w trybie określonych w przepisach ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm.). Nie mogą oni zatem skutecznie bronić swojego interesu w toku procedury, w której z kolei właściciel ujęcia wody (wnioskodawca występujący o ustanowienia strefy ochrony pośredniej) może, a nawet powinien, przedstawić argumentację przemawiającą za koniecznością wprowadzenia określonych nakazów, zakazów i ograniczeń. Dlatego też, właśnie w celu zapewnienia konstytucyjnego wymogu równości wobec prawa, jak i uwzględnienia interesu prawnego tych podmiotów, które w toku procedury nie mogą bronić swojego interesu – a których prawa mogą doznać znacznego ograniczenia – procedura ustanowienia lub zmiany takiej strefy powinna być skrupulatnie przestrzegana. Tylko w takiej sytuacji będzie można uznać za zgodne z prawem wprowadzenie określonych zakazów w strefie ochrony pośredniej, które powodują istotne ograniczenia prawa własności.

Sąd w pełni przyznał w tym zakresie rację stronie skarżącej, a nie podzielił stanowiska organu, nie przedstawił on takich argumentów, które mogłyby świadczyć o zgodności przedmiotowej dokumentacji hydrogeologicznej z powołanymi przepisami prawa. Skoro przedłożenie odpowiedniej dokumentacji hydrogeologicznej i opartej na niej analizie ryzyka stanowi podstawowy warunek ustanowienia strefy ochronnej, jak i wprowadzenia na niej określonych zakazów, stwierdzenie istotnych wad postępowania w tym zakresie powoduje, że rozrządzenie w przedmiocie ustanowienia (zmiany) strefy ochronnej dla ujęcia wody podziemnej w sposób poważny narusza przepisy art. 121, ust. 1 i 2 pkt 2, art. 123, art. 130, art. 131, 133 ust. 2 pkt 1 i ust. 3, art. 137 ust. 2 i art. 138 ust. 2 i 3 Prawa wodnego.

Drugim powodem, dla którego Sąd uznał zasadność skargi, a zarazem stwierdził istotną wadliwość zaskarżonego aktu prawa miejscowego, było naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Brak wyważenia interesów podmiotu, na którego wniosek ustanowiono określone zakazy w strefie ochrony pośredniej (właściciela ujęcia wody podziemnej) i właścicieli nieruchomości objętych tymi zakazami niewątpliwie naruszał art. 31 ust. 3 Konstytucji. Sąd w całej rozciągłości podziela stanowisko wyrażone już wczesnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1648/18 co do tego, że "struktura własnościowa" na terenie ochrony pośredniej ma znaczenie. I to nie tylko dla ustanowienia lub wyznaczenia granic tego terenu, ale i wprowadzenia konkretnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu objętego ochroną. Ocena zasadności wprowadzenia określonych zmian do rozporządzenia w sprawie strefy ochrony pośredniej nie powinna pomijać również tego, że ustanowienie w tej strefie określonych zakazów, nakazów i ograniczeń na podstawie przepisów Prawa wodnego musi być poprzedzone wyważeniem interesów nie tylko wnioskodawcy, ale także właścicieli gruntów objętych strefą ochrony pośredniej.

W uzasadnieniu projektu z dnia [...] października 2019 r. (dokumentacja uzupełniająca została przedstawiona Sądowi przy piśmie z dnia [...] listopada 2020 r.) dotyczącego rozporządzenia Wojewody, przedstawionego do zaopiniowania przez [...] trudno znaleźć jakiekolwiek rozważania, które wskazywałyby na wyważenie takich interesów. W szczególności brak omówienia kwestii, o których mowa w § 6 ust. 2 przywołanego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2016 r., w tym oceny planowanego efektu ekologicznego w stosunku do szacunkowych kosztów proponowanych działań ochronnych oraz oceny wpływu planowanych zakazów, nakazów i ograniczeń na sposób funkcjonowania społeczności lokalnych (pkt 6). Sąd nie ma zastrzeżeń co do podkreślanych w tym uzasadnieniu kwestii zidentyfikowanych zagrożeń i działań służących zachowaniu jakości wód w ujęciu wody podziemnej. Uzasadnienie to w pełni koresponduje z treścią sporządzonej w sprawie Analizy ryzyka. Niemniej jednak kwestie te stanowią tylko jeden ogląd sprawy, zaś drugi – wyraźnie zaakcentowany w § 6 ust. 2 pkt 6 przywołanego rozporządzenia wykonawczego – został całkowicie pominięty. Trzeba to tym bardziej podkreślić, że wprowadzenie określonych ograniczeń w strefie ochrony pośredniej następuje na podstawie analizy ryzyka, jednakże nie jest to działanie polegające na prostym zatwierdzeniu propozycji wskazanych we wniosku lub analizie ryzyka, leczy wynik uznaniowego działania organu, które powinno zostać wszechstronnie i roztropnie rozważone. To organ rozstrzyga, czy – a jeśli tak, to jakie – należy wprowadzić określone zakazy, nakazy i ograniczenia.

Trzecim powodem, dla którego Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego rozporządzenia jest uznanie, że w sprawie nie zostały odpowiednio zagwarantowane prawa społeczeństwa, w tym właścicieli gruntów objętych strefą ochrony pośredniej. Zdaniem Sądu, analiza treści art. 1 ust. 2 i art. 10a dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U. L 175, s. 40) zmienionej dyrektywą 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r. przewidującą udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniającą w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE, obecnie (tekst jednolity) dyrektywa 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko – przeprowadzona w kontekście art. 9 ust. 1-5 Konwencji z Aarhus w zw. z art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji – pozwala na wniosek, że w przedmiotowej sprawie powinien być zapewniony udział społeczeństwa na zasadach określonych w dyrektywie Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że wprowadzone w rozporządzeniu Wojewody ograniczenia miały w znacznej mierze związek z terenami, na których realizowane było przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, tj. eksplantacja odkrywkowa złoża naturalnego [...], objęte obowiązkiem przeprowadzenia oceny i sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W takich warunkach Sąd uznał, że w praktyce Wojewoda obowiązany był zapewnić społeczeństwu udział w sposób analogiczny do tego, który przewidziany jest w przepisach ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm.). Wtedy też podmioty zainteresowane mogłyby przedstawić swoje racje, dotyczące wprowadzenia określonych ograniczeń w zagospodarowaniu ich nieruchomości. Dla przykładu skarżący mogliby przedstawić organowi takie dokumenty, jak projekt robót geologicznych w celu poszukiwania i rozpoznania złoża kruszywa naturalnego w miejscowości [...] na części działek nr [...] i [...] [[...]], Dodatek nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego [...] [[...]], Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko - "Eksploatacja odkrywkowa złoża kruszywa naturalnego [...] w jego nowych granicach w miejscowości [...], gmina [...]" [październik 2019], załączniki do raportu o oddziaływaniu tego przedsięwzięcia na środowisko i uzupełniający raport o odziaływaniu tego przedsięwzięcia na środowisko [październik 2019]. Organ zaś mógłby wszechstronnie rozważyć wszystkie okoliczności sprawy, w tym skonfrontować przedmiotowe dokumenty z przedłożoną przez właściciela ujęcia wody dokumentacją, w szczególności z Analizą ryzyka.

W takiej sytuacji Sąd nie zajmował się analizą poszczególnych zakazów wprowadzonych rozporządzeniem zmieniającym. Niemniej jednak, ujmowane prima facie, zakazy te korespondują z katalogiem określonym w art. 130 ust. 1 Prawa wodnego i nie ma wśród nich zakazów, które byłyby wzajemnie sprzeczne. W tym względzie Sąd przyznał rację Wojewodzie.

Na koniec Sąd zauważa również, że nie mógł uwzględnić wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu geologii i hydrologii. Sąd administracyjny jest sądem prawa i nie rozstrzyga merytorycznie spraw administracyjnych. Przeprowadzenie takiego dowodu przekraczałby możliwości określone w art. 106 § 3 p.p.s.a. Ponadto Sąd rozstrzygnął w przedmiotowej sprawie na podstawie akt sprawy, w których znajdowały się wszystkie niezbędne dokumenty, również uzupełnione na wezwanie Sądu (art. art. 133 § 1 p.p.s.a.).

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 63 ust. 1 u.w.a.r.w., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wniosek strony wygrywającej spór sądowy,

treść § 14 ust. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265) oraz wysokość uiszczonego wpisu od skargi i kosztów związanych z zastępstwem procesowym stron postępowania.