Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1579/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 17, art. 48
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 24 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant sekretarz sądowy Agata Putkowska po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. J. i J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1561/14 w sprawie ze skargi H. J. i J. J. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. J. i J. J. (dalej również jako "skarżący") na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej również jako "MWINB") z [...] maja 2014 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych przez pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pruszkowie (dalej również jako "PINB") stwierdzono, że na działce nr ew. [...] w granicy z działką nr ew. [...] położonej przy ul. P., gm. M., dobudowano do istniejącego budynku mieszkalnego od strony północnej pomieszczenia mieszkalne. Inwestor nie przedłożył dokumentacji świadczącej o legalności wykonanych robót.

Po wezwaniu M. Z. do przedstawienia stosownej dokumentacji decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pruszkowie udzielił pozwolenia na użytkowanie rozbudowy budynku mieszkalnego o pomieszczenia mieszkalne.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli H. J. i J. J.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w Pruszkowie z dnia [...] marca 2014 r. Organ podał, że prowadząc postępowanie wyjaśniające organ I instancji w przedmiotowej sprawie prawidłowo zastosował przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.; dalej "Prawo budowlane z 1974 r."). Z uwagi na fakt, iż przedmiotowe prace zostały zrealizowane przed dniem [...] stycznia 1995 r. (M. Z. wskazała, iż budynek gospodarczy został wybudowany ok. 1986 r.) - stosownie do art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409; dalej "Prawo budowlane z 1994 r.") właściwe było zastosowanie regulacji Prawa budowlanego z 1974 r., a w szczególności art. 37 ust. 1 tej ustawy. W niniejszej sprawie przedmiot postępowania został wykonany samowolnie przed 1995 r. jako budynek gospodarczy, a następnie po 1995 r. dostosowano go na cele mieszkalne, tym samym nie ma możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., którego dyspozycja odnosi się do samowolnej budowy obiektu budowlanego lub jego części. MWINB nie podzielił stanowiska zawartego w odwołaniu co do konieczności zastosowania trybu art. 48 Prawa budowlanego z uwagi na ciąg samowoli budowlanej. Z przedłożonej przez M. Z. inwentaryzacji budowlanej rozbudowy budynku mieszkalnego, sporządzonej przez mgr inż. M. S., wynika, że przedmiotowe prace wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną, przepisami i obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej. W opracowaniu tym wskazano, że jakość wykonanych robót budowlanych i wykończeniowych nie budzi zastrzeżeń, budynek może być zamieszkany. Rozbudowa części budynku spełnia parametry pomieszczeń mieszkalnych. W ocenie organu odwoławczego, dalsze akceptowanie funkcjonowania przedmiotowego budynku w aktualnym kształcie nie powoduje groźby dla życia i zdrowia przebywających w nim osób, jak też realnego niebezpieczeństwa powstania szkody w mieniu. Na gruncie niniejszej sprawy nie ma również miejsca istotne, niedające się pogodzić z obowiązującymi przepisami prawa pogorszenie warunków użytkowych i zdrowotnych dla otoczenia.

Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu organ II instancji stwierdził, że w protokole z przyjęcia interesantów z dnia [...] października 2011 r. M. Z. oświadczyła, iż "to ja dokonałam samowolnej zmiany pomieszczeń gospodarczych na mieszkalne". Ponadto organ wskazał, że pozwolenie na użytkowanie jest udzielane w stosunku do obiektu, a nie na inwestora, a zatem argument skarżącego o konieczności uwzględnienia Z. Z. jako sprawcy zmiany sposobu użytkowania pozostaje bez wpływu na skarżone rozstrzygnięcie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli H. i J. J., zarzucając naruszenie art. 103 ust. 2 oraz art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., a także art. 7 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu organy prawidłowo ustaliły, że przedmiotowa rozbudowa budynku została wykonana w czasie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1974 r. – co potwierdza również nie przywołany przez organ lecz znajdujący się w materiale dowodowym dokument z [...] września 1994 r. "Projekt techniczny instalacji gazowej", stanowiący załącznik do decyzji Wójta Gminy z [...] października 1994 r. – pozwolenie na wykonanie instalacji gazowej w przybudowie. Wobec tego organ słusznie uznał, że zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. – w sprawie samowoli budowlanej zakończonej przed dniem 1 stycznia 1995 r. właściwym było zastosowanie regulacji przewidzianej w ustawie Prawo budowlane z 1974 r. Organ zasadnie przeanalizował inwestycję pod kątem przesłanek wskazanych w art. 37 w/w ustawy, ocenił również wykonane roboty biorąc pod uwagę inwentaryzację budowlaną wykonaną przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane (przedstawioną przez inwestora w wykonaniu obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r.). Na podstawie tych ustaleń organ zasadnie uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki konieczne do wydania nakazu rozbiórki rozbudowy (art. 37), jak też wydania orzeczenia na podstawie art. 40 w/w ustawy. W tej sytuacji po stwierdzeniu przydatność rozbudowy do użytkowania organ zgodnie z prawem na podstawie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. wydał inwestorce M. Z. pozwolenia na użytkowanie rozbudowy zlokalizowanej na działce nr [...], kończąc w ten sposób postępowanie naprawcze prowadzone na podstawie wyżej powołanej ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia złożyli H. J. i J. J., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie:

- art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, pomimo, że do przebudowy pomieszczeń gospodarczych na pomieszczenia mieszkalne doszło po 1995 r., a zatem do legalizacji samowoli budowlanej winien mieć zastosowanie obecnie obowiązujący art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., a nie art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.;

- art. 17 Prawa budowlanego z 1994 r., przez niewłaściwe określenie inwestora jedynie jako M. Z. pomimo, że przebudowy dokonali małżonkowie Z. i M. Z.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W skardze kasacyjnej podniesiono dwa zarzuty naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994 r. – art. 103 ust. 2, poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, pomimo, że do przebudowy pomieszczeń gospodarczych na pomieszczenia mieszkalne doszło po 1995 r., a zatem – w opinii skarżących kasacyjnie – do legalizacji samowoli budowlanej winien mieć zastosowanie obecnie obowiązujący art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., a nie art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.; a także jej art. 17 – przez niewłaściwe określenie inwestora jedynie jako M. Z., bowiem przebudowy dokonali małżonkowie Z. i M. Z..

Mając na uwadze taką treść podniesionych zarzutów w pierwszej kolejności rozważyć należy, czy do przedmiotowej rozbudowy budynku mieszkalnego o pomieszczenia mieszkalne zastosowane powinny być przepisy Prawa budowlanego z 1994 r., czy też z 1974 r.

Przepis art. 103 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. formułuje ogólną zasadę, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. W myśl zaś ust. 2 tego artykułu, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. unormowania zawarte w tym artykule dotyczą obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

W rozpatrywanej sprawie jest poza sporem, że przedmiot postępowania został wykonany samowolnie przed 1995 r. jako obiekt budowlany zawierający pomieszczenia gospodarcze, które po 1995 r. dostosowano do celów mieszkalnych.

Z akt sprawy nie wynika, aby po 1994 r. prowadzone były roboty budowlane świadczące o kontynuacji samowoli budowlanej zrealizowanej przed 1 stycznia 1995 r., a więc przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r.

Późniejsza zmiana przeznaczenia obiektu budowlanego nie zmienia faktu, że obiekt ten wybudowano przed 1995 r. Słusznie zatem Sąd I instancji ocenił, że organy nadzoru budowlanego obu instancji prawidłowo uznały, że w stosunku do tego obiektu – zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. –. właściwym było zastosowanie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. Skoro bowiem przedmiotowy obiekt budowlany został samowolnie wykonany przed 1995 r., to ma to decydujące znaczenie dla stosowania Prawa budowlanego z 1974 r. Późniejsza zmiana przeznaczenia obiektu nie zmienia faktu, że wybudowano go przed 1995 r.

Zarzut naruszenia art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. nie jest więc uzasadniony.

Skoro w rozpatrywanej sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r., to zaskarżony wyrok nie mógł naruszyć art. 17 Prawa budowlanego z 1994 r. Niemniej jednak merytorycznie ustosunkowując się do kwestii prawidłowości określenia inwestora zauważyć wypada, że ewentualny zarzut pominięcia Z. Z. jako strony skutecznie podnosić mógłby jedynie on sam. Zarzut naruszenia art. 17 Prawa budowlanego z 1994 r. nie mógł zatem zostać uwzględniony.

W tym stanie rzeczy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znajdują usprawiedliwionych podstaw.

Mając na względzie powyższe na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.