Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 63/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 września 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 629/16 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 września 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 629/16 oddalił skargę A. K. na decyzje Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją z dnia [...]czerwca 2015 r. znak [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...]sierpnia 2015 r. nr [...], Starosta K. orzekł o odmowie zwrotu działki nr [...] poł. w K., gmina L., objętej księgą wieczystą nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa oraz działki nr [...] poł. w K., gmina L., objętej księgą wieczystą nr [...], stanowiącej własność Gminy L. na rzecz A. K.

Odwołanie od decyzji wniosła A. K., zarzucając jej:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 w zw. z art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782 - dalej jako "u.g.n."), poprzez błędne przyjęcie, że z przepisów tych wynikają materialnoprawne przesłanki do wydania decyzji odmawiającej zwrotu wywłaszczonych nieruchomości;

2. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 107 § 1 i 3 K.p.a., poprzez wydanie decyzji odmownej bez oparcia jej o jakąkolwiek normę prawa materialnego, a tym samym całkowite pominięcie w skarżonej decyzji uzasadnienia prawnego;

3. naruszenie przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a to art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 poprzez nieuzasadnioną odmowę zwrotu nieruchomości zbędnych dla celów wywłaszczenia, a tym samym bezprawną ingerencję w prawo własności ponad poziom dopuszczalny ustawą;

4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. poprzez niedopuszczenie dowodów z zeznań świadków, które mogły znacząco przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, tym samym nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego z uwzględnieniem słusznego interesu obywatela;

5. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 12 § 1 i 2 w zw. z art. 35 § 1 i 2 K.p.a., poprzez całkowicie nieuzasadnione rozpoznawanie sprawy przez ponad 6 lat, a następnie wydanie decyzji, w której podstawowym argumentem uzasadniającym kierunek rozpoznania skarżonej decyzji (choć pozbawionym podstawy prawnej) był fakt wynikający wprost z treści dwóch decyzji o wywłaszczeniu działek załączonych do wniosku wszczynającego postępowanie, co od początku obligowało organ I instancji do rozpoznania sprawy niezwłocznie.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak [...] na podstawie art. 9a u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty K. z [...] czerwca 2015 r. znak [...], sprostowaną postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zaskarżoną decyzję należało utrzymać w mocy, gdyż jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami prawa i ukształtowanym w tego typu sprawach orzecznictwem sądów administracyjnych.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Pismem z [...] lutego 2009 r. A. K. wystąpiła o zwrot nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...], poł. w K., gmina L.

Jak ustalił Starosta K., działka nr [...] wraz z nie objętą wnioskiem o zwrot działką nr [...] poł. w K., gmina L., zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w L. z [...] listopada 1986 r. nr [...] pod przełożenie ul. [...] w związku z budową drogi ekspresowej [...], zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego tej inwestycji z [...] września 1985 r. nr [...] wydaną przez Urząd Miasta K.

Z kolei działka nr [...] wraz z nie objętą wnioskiem o zwrot działką nr [...] poł. w K., gmina L., również zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w L. z [...] listopada 1986 r. nr [...] pod przełożenie ul. [...] w związku z budową drogi ekspresowej [...], zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego tej inwestycji z [...] września 1985 r. nr [...] wydaną przez Urząd Miasta K.

Pomimo podjętych poszukiwań organ I instancji nie odnalazł akt wywłaszczeniowych nr [...] i nr [...] oraz ww. planu realizacyjnego dotyczącego przełożenia ul. [...] w związku z budową drogi ekspresowej [...]. Niezależnie od powyższego Starosta K. uznał, że zebrany przez niego w sprawie materiał dowodowy pozwala na ustalenie, w jaki sposób miały być zagospodarowane zarówno wnioskowane do zwrotu nieruchomości oznaczone jako działki nr [...] i nr [...], będące jak przyjął organ I instancji nieruchomościami "dowłaszczonymi" jak i objęte celem wywłaszczenia działki nr [...] i nr [...].

Analiza planu podziału działek z operatu nr [...] z [...] grudnia 1981 r., który został wykonany na cele budowy drogi ekspresowej [...] na terenie wsi K., zgodnie z decyzją nr [...] z [...]lipca 1978 r. zatwierdzającą plan zagospodarowania przestrzennego tej inwestycji wskazuje bowiem, zdaniem organu I instancji, iż w granicach planowanej inwestycji znajdowały się m. in. działka nr [...] i działka nr [...], natomiast objęte wnioskiem o zwrot działki: nr [...] i nr [...], poł. w K. nie wchodziły w obszar zajętości tego odcinka autostrady. Również analiza wykazu wywłaszczeniowego dotyczącego ul. [...], obejmującego nieruchomości położone w K., gmina L., przewidziane do wywłaszczenia pod projektowane drogi zbiorcze do południowej drogi ekspresowej na terenie wsi K. w gminie L., w ramach obiektu: "Droga Ekspresowa – [...]" pozwoliła na ustalenie, że do wywłaszczenia na cele ww. inwestycji przewidziane były działki nr [...] i nr [...], natomiast działki nr [...] i nr [...] znajdowały się poza obszarem zgłoszonym do wywłaszczenia. Powyższe ustalenia potwierdza, zdaniem Starosty K., załącznik graficzny do decyzji Biura Planowania Przestrzennego z [...]lipca 1978 r. nr [...] - aneks - w zakresie węzłów drogowych oraz plan sytuacyjny dotyczący ul. [...] w ramach realizacji inwestycji pn. Południowa Droga Ekspresowa m. [...] km 1+000 - km5+800, znajdujący się przy operacie nr [...] z [...] grudnia 1981 r.

Z kolei z zaświadczenia z [...] października 2011 r. nr [...] wydanego przez Urząd Gminy L. wynika, jak wskazuje Starosta K., że objęte wnioskiem o zwrot działki nr [...] i nr [...], poł. w K., gmina L., zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy L., zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w L. z [...] stycznia 1984 r., obowiązującym w dacie ich wywłaszczenia, tj. w marcu 1987 r., znajdowały się w terenie użytków zielonych oznaczonym symbolem RZ. Natomiast z zaświadczenia z [...]lipca 2012 r. nr [...] wydanego przez Urząd Gminy L. wynika, że nie objęte wnioskiem o zwrot działki nr [...] i nr [...], poł. w K., gmina L., zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy L., zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w L. z [...] stycznia 1984 r., obowiązującym w dacie ich wywłaszczenia, tj. w marcu 1987 r., znajdowały się w terenie komunikacji drogowej - droga główna, oznaczonym symbolem TDGIII.

Do akt sprawy pozyskano również opinię szacunkową z dnia [...] października 1986r. określającą wartość odszkodowania za przeznaczone do wywłaszczenia działki nr [...] i nr [...] oraz aneks do tej opinii dotyczący wyliczenia wartości odszkodowania "gruntów znajdujących się poza pasem wywłaszczenia, zgłoszonych przez ich właścicieli do wykupu, jako nieprzydatne do dalszego gospodarowania", w tym m. in. wnioskowanych do zwrotu działek nr [...] i nr [...].

Mając na uwadze powyższe oraz fakt, iż w podstawie prawnej wydanej decyzji Naczelnika Gminy w L. z [...] listopada 1986 r. nr [...] oraz decyzji Naczelnika Gminy w L. z [...] listopada 1986 r. nr [...] został wskazany m. in. art. 50 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który stanowił, iż: "w wypadku gdy na cele, o których mowa w ust. 1, jest niezbędna część nieruchomości, na żądanie właściciela wywłaszczeniem obejmuje się cała nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia pozostała cześć nieruchomości nie nadawałaby się do racjonalnego wykorzystania na dotychczasowe cele" - Starosta K. uznał, że objęte wnioskiem o zwrot działki nr [...] i nr [...], poł. w K., stanowią nieruchomości "dowłaszczone", których cel wywłaszczenia nigdy nie dotyczył, wobec tego nie można mówić o ich zbędności na cel wywłaszczenia.

W tym stanie rzeczy organ I instancji uznał, że brak możliwości oceny przesłanki zbędności przedmiotowych nieruchomości na cel wywłaszczenia stanowi negatywną przesłankę ich zwrotu na rzecz wnioskodawczyni.

Jednocześnie Starosta K. wskazał w uzasadnieniu decyzji, że nie objęte wnioskiem o zwrot działki nr [...] i nr [...], poł. w K., gmina L., zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia, tj. przełożenie ul. [...] w związku z budową drogi ekspresowej [...].

Zdaniem Wojewody [...] kluczowe znaczenie ma fakt, iż przedmiotowa nieruchomość, oznaczona jako działki nr [...] i nr [...], poł. w K., gmina L., nie została wywłaszczona w sensie klasycznym to znaczy takim, iż do jej przejścia na rzecz Skarbu Państwa nie doszło w sposób przymusowy (a więc wbrew woli właściciela) i z inicjatywy podmiotu wywłaszczającego. Przedmiotowa nieruchomość została bowiem "dowłaszczona", tzn. objęta dodatkowo wywłaszczeniem na wniosek byłego właściciela nieruchomości, o czym świadczą zebrane w sprawie ww. dokumenty, w związku z czym zbędne było zdaniem Starosty K. przesłuchanie świadków na tę okoliczność, które to twierdzenie podziela organ odwoławczy. Następnie wskazano, że przepis art. 50 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. stwarzał właśnie możliwość dokonania przez organ administracji dodatkowego wywłaszczenia w sytuacji, gdy na skutek zamiaru objęcia wywłaszczeniem na rzecz Skarbu Państwa jedynie części dotychczasowej własności poprzedniego właściciela, ta część którą mu pozostawiano, nie nadawała się już do racjonalnego wykorzystania. Nie miało przy tym znaczenia czy wywłaszczenie dokonywane było w formie decyzji administracyjnej czy też umowy cywilnej.

Jednocześnie konieczne jest wskazanie (co również trafnie wskazał organ I instancji), iż zgodnie z ugruntowanym i jednolitym w tym zakresie stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwrot takiej "dowłaszczonej" nieruchomości jest możliwy tylko wówczas, gdy zwrotowi podlegają również działki wywłaszczone na cel wywłaszczenia (tak m.in. w wyrokach NSA z 26 lipca 2001 r. sygn. akt II SA/Gd 910/00 oraz z 19 marca 2002 r. sygn. akt II SA/Kr 1948/00). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 11 lipca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 639/13 również wskazał, iż "zwrot dowłaszczonych na wniosek właściciela (art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości) nieruchomości jest możliwy, jeżeli zbędna w rozumieniu art. 137 u.s.n. stanie się nieruchomość wywłaszczona na wniosek podmiotu publicznego ubiegającego się o wywłaszczenie (art. 2 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości)." Co prawda powyższe orzeczenia dotyczyły możliwości zwrotu nieruchomości "dowłaszczonych" na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, niemniej analogiczne zasady winny być stosowane przy ocenie możliwości zwrotu nieruchomości "dowłaszczonych" na podstawie art. 50 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości.

Biorąc te ustalenia pod uwagę Wojewoda [...] stwierdził, że podziela ocenę organu I instancji, że wobec ustalenia, iż nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] i nr [...] była nieruchomością "dowłaszczoną", a zatem, że możliwość jej zwrotu będzie uwarunkowana możliwością zwrotu działek nr [...] i nr [...] jako niezbędnej dla realizacji określonego celu wywłaszczenia. Natomiast samodzielny zwrot jedynie działek "dowłaszczonych" nie jest możliwy, gdyż one nigdy nie były przewidziane do realizacji na nich celu wywłaszczenia co powoduje, że nie jest w ich przypadku możliwa prawidłowa ocena przez pryzmat art. 137 ugn w zakresie ich zbędności na cel wywłaszczenia.

Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania, dotyczących terminowości postępowania prowadzonego w sprawie przed Starostą K. organ odwoławczy podkreślił że stronie przysługiwało, zgodnie zarówno z regulacją art. 37 § 1 K.p.a., jak i art. 227 K.p.a., prawo do reagowania na przedłużające się w jej ocenie postępowanie prowadzone przez Starostę K. na bieżąco, w toku postępowania.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. K., zarzucając jej:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść skarżonej decyzji, tj. art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z. art. 77 § 1 w zw. z. art. 78 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez uznanie słuszności niedopuszczenia przez organ l instancji dowodów z zeznań świadków, które mogły znacząco przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, jak również nie przeprowadzenie tych dowodów przez organ II instancji pomimo konieczności ich przeprowadzenia, tym samy nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego z uwzględnieniem słusznego interesu obywatela, a jednocześnie przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, bowiem organ II instancji przyjął za słuszne ustalenie stanu faktycznego sprawy przez organ l instancji, mimo iż organ ten nie dysponował dowodami bezpośrednio wskazującymi na fakt, iż nieruchomości zostały "dowłaszczone" na żądanie spadkodawczyni skarżącej,

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść decyzji, a to art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 11 K.p.a., poprzez wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu l instancji w oparciu o te same argumenty, bez ustosunkowania się do szeregu podniesionych przez skarżącą zarzutów, a tym samym utrzymanie w mocy decyzji nieopartej na normach prawa materialnego i nie zawierającej uzasadnienia prawnego,

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., poprzez błędne przyjęcie za organem I instancji, że z przepisów tych wynikają materialnoprawne przesłanki do wydania decyzji odmawiającej zwrotu wywłaszczonych nieruchomości,

4. naruszenie przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a to art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 poprzez nieuzasadnione utrzymanie w mocy decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości zbędnych dla celów wywłaszczenia, a tym samym bezprawną ingerencję w prawo własności ponad poziom dopuszczalny ustawą.

Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że zaskarżona decyzja zawiera opis ustalonego w sprawie stanu faktycznego, analizę zebranych dowodów pod kątem przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jak również w zakresie okoliczności samego wywłaszczenia

Działka nr [...] wraz z działką nr [...] (która nie była objęta wnioskiem o zwrot) położone w K., gmina L., zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w L. z [...] listopada 1986 r. nr [...] pod przełożenie ul. [...] w związku z budową drogi ekspresowej [...], zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego tej inwestycji z [...] września 1985 r. nr [...] wydaną przez Urząd Miasta K.

Działka nr [...] wraz z działką nr [...] (która nie była objęta wnioskiem o zwrot) położone w K., gmina L. zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w L. z [...] listopada 1986 r. nr [...] pod przełożenie ul. [...] w związku z budową drogi ekspresowej [...], zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego tej inwestycji z [...] września 1985 r. nr [...] wydaną przez Urząd Miasta K.

Trafnie wskazują organy obu instancji, że analiza planu podziału działek z operatu nr [...] z [...] grudnia 1981 r., który został wykonany na cele budowy drogi ekspresowej [...] na terenie K., zgodnie z decyzją nr [...] z [...] lipca 1978 r. zatwierdzającą plan zagospodarowania przestrzennego tej inwestycji wskazuje na to, że w granicach planowanej inwestycji znajdowały się m. in. działka nr [...] i działka nr [...], natomiast objęte wnioskiem o zwrot działki: nr [...] i nr [...], poł. w K. nie wchodziły w obszar zajętości tego odcinka autostrady.

Organy obu instancji przeanalizowały przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości dochodząc do wniosku, że nie objęte wnioskiem o zwrot działki nr [...] i nr [...], poł. w K., gmina L., zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia, tj. przełożenie ul. [...] w związku z budową drogi ekspresowej [...] a w konsekwencji nie są zbędne na cel wywłaszczenia, bowiem cel ten został na nich zrealizowany w terminach wynikających z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś działki nr [...] i nr [...] jako dowłaszczone dzielą los nieruchomości głównych.

Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób pełny i dało podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. Zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 i art. 77 §1 w zw. z art. 78 § 1 i 80 K.p.a., jak również zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 11 K.p.a. należy więc uznać za bezzasadne.

W kwestii możliwości dowłaszczenia nieruchomości na podstawie wspomnianych decyzji administracyjnych Wojewoda [...] trafnie wypowiedział się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Istotnym dowodem przemawiającym za dobrowolnym wywłaszczeniem działek jest opinia szacunkowa z [...]października 1986 r. sporządzona przez biegłego do spraw wywłaszczeń w zakresie rolnictwa mgr inż. J. B. określającą wartość odszkodowania za przeznaczone do wywłaszczenia działki nr [...] i nr [...] oraz aneks do tej opinii dotyczący wyliczenia wartości odszkodowania, która jednoznacznie wskazuje że dotyczy "gruntów znajdujących się poza pasem wywłaszczenia, zgłoszonych przez ich właścicieli do wykupu, jako nieprzydatne do dalszego gospodarowania". Wśród wymienionych przez biegłego w opinii działek znajdują się m. in. wnioskowane do zwrotu działki nr [...] i nr [...]. Opinia ta poprzedzała wydanie decyzji Naczelnika Gminy w L. z dnia [...]listopada 1986 r o nr. [...] i nr [...], których podstawa prawna w postaci art. 50 ust 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. z 1995 r , Nr 22 , poz. 99) oraz powołanie się na sporządzony elaborat szacunkowy dobitnie i bez żadnych wątpliwości wskazuje że na zgłoszone żądanie właściciela wywłaszczeniem objęto całą nieruchomość.

Skarżąca zarzuca, że w aktach sprawy brak wniosku byłej właścicielki (spadkodawczyni skarżącej) o dowłaszczenie. Przepis art. 50 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stwarzał możliwość dokonania przez organ administracji dodatkowego wywłaszczenia w sytuacji, gdy na skutek zamiaru objęcia wywłaszczeniem na rzecz Skarbu Państwa jedynie części dotychczasowej własności poprzedniego właściciela, ta część którą mu pozostawiano, nie nadawała się już do racjonalnego wykorzystania. Nie miało przy tym znaczenia czy wywłaszczenie dokonywane było w formie decyzji administracyjnej czy też umowy cywilnej. Jak wynika z aneksu do opinii rzeczoznawcy taki wniosek ( zgłoszenie do wykupu) był złożony przez właścicielkę. W sytuacji, gdy skarżąca w trakcie prowadzonego postepowania administracyjnego kwestionuje okoliczność, która wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego to ciężar dowodu w tym względzie obciąża skarżącą. Również bowiem i w postępowaniu administracyjnym obowiązuje odpowiednio stosowana reguła z art. 6 kodeksu cywilnego, stanowiąca że "ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie , która z faktu tego wywodzi skutki prawne". Oznacza to, że obowiązek poszukiwania dowodów ciąży nie tylko na organie administracji , ale obarcza także stronę , która w swym dobrze rozumianym interesie powinna wykazywać dbałość o przedstawienie środków dowodowych. Zatem inicjatywa dowodowa musi być w tym zakresie przejawiana nie tylko przez organ, ale przede wszystkim przez stronę postępowania. ( Wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2008 r IV SA/Wa 46/08 cyt. w Komentarzu do Kpa pod red. prof. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck , Warszawa 2014 ,teza 6 do art. 77 , str. 325 )

Organy administracyjne zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7 i art. 8 K.p.a. czyniły starania o pozyskanie niezbędnych dla wyjaśnienia sprawy dokumentów, kierując wnioski o ich wydanie do właściwych urzędów i instytucji.

Analiza pozyskanych dokumentów jednoznacznie wskazuje, że wnioski zawarte w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji o rozszerzeniu zakresu wywłaszczenia na wniosek właściciela są prawidłowe. Powołane w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji dokumenty są wystarczające dla oceny tej kwestii.

W przypadku "dowłaszczenia" części nieruchomości na wniosek właściciela, nieruchomość ta od samego początku jest zbędna na cel wywłaszczenia, a zatem nie jest racjonalne badanie w odniesieniu do tej części nieruchomości kwestii wykorzystania jej na cel wywłaszczenia. Nieruchomość ta dzieli los nieruchomości "głównej", pierwotnie przewidzianej do wywłaszczenia. Zarzut nieustalenia, czy na działkach wnioskowanych do zwrotu nastąpiła realizacja celu wywłaszczenia nie może, więc odnieść skutku. Sąd nie podziela również poglądu o konieczności badania, czy nieruchomość dowłaszczona nadaje się do samodzielnego wykorzystania.

Wbrew twierdzeniom skargi bez znaczenia jest okoliczność, że wywłaszczenie przybrało formę decyzji administracyjnej, bowiem analiza decyzji wraz z operatem biegłego wskazuje na to że cześć działki została dowłaszczona na wyłączny wniosek właściciela.

W tym względzie organy obu instancji przeprowadziły wyczerpujące postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wyprowadziły z niego prawidłowe wnioski. Również zdjęcia lotnicze z lat 1982 , 1993 i 1997 i oględziny nieruchomości w dniu [...] października 2009 r potwierdzają realizację inwestycji zgodnie z celem wywłaszczenia.

Niewątpliwie nie cały obszar działek należący do byłej właścicielki został zajęty pod budowę drogi. Działki [...] i [...] nie weszły w zakres pasa drogowego przebudowy skrzyżowania ul. [...] z autostradą. Jednak niezajęte pod drogę działki również były i są związane z takim zagospodarowaniem nieruchomości, gdyż znajdują się w bezpośrednim jej otoczeniu i mają z nim ścisły związek. Przez działkę [...] przebiega infrastruktura techniczna w postaci sieci: wodociągowej , kanalizacyjnej , teletechnicznej i kablowej energetycznej. Nie sposób wyobrazić sobie by jakakolwiek droga szybkiego ruchu (ekspresowa) mogła funkcjonować bez stosownego pasa ochronnego. Stanowisko takie zaprezentował również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. I OSK 1433/10, w którym stwierdził: "Cel wywłaszczenia nieruchomości będzie osiągnięty nie tylko wtedy, gdy zostanie wybudowany główny cel wywłaszczenia, lecz również wtedy, gdy zostanie utworzona infrastruktura dla tego przedsięwzięcia oraz pas zieleni stanowiący strefę ochronną".

Dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia jako przesłanki jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi kluczowa jest ocena zagospodarowania nieruchomości w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Natomiast późniejsze wykorzystanie nieruchomości nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Pogląd ten wynika wprost z art. 137 ust. 1 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n., a ponadto jest utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych. Warto zacytować fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2013 r., sygn. I OSK 1810/11 (LEX nr 1436991), gdzie stwierdzono: "Zmiana sposobu zagospodarowania wywłaszczonego terenu, po uprzednim zrealizowaniu na tym terenie celu nabycia nieruchomości, nie spełnia przesłanek zbędności określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n.".

W świetle tych rozważań bezzasadne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust 1 u.g.n., jak również zarzuty naruszenia przepisów art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

Pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 , art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. sprowadzające się do zakwestionowania niedopuszczenia przez organy obu instancji dowodów z zeznań świadków, które zdaniem skarżącej mogły znacząco przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a zmierzać miały do wykazania że nieruchomości nie zostały "dowłaszczone" na żądanie spadkodawczyni skarżącej – nie były zasadne. Wnioskowane w trakcie postępowania administracyjnego osobowe wnioski dowodowe składane były na okoliczności nie mające znaczenia dla ustaleń stanu faktycznego. Okoliczności o jakich mowa w zgłoszonych wnioskach dowodowych takie jak : cel wywłaszczania nieruchomości będących przedmiotem sprawy (pisma z dnia [...].03.2012 , [...].04.2012 i [...].05.2012 r.), ustalenia planu realizacyjnego inwestycji, zastosowanie formy decyzji przy wywłaszczeniu i okoliczności prowadzonego postepowania wywłaszczeniowego (pismo z [...].01.2010 r.) nie miały bowiem istotnego znaczenia dla wyjaśnienia stanu faktycznego, wobec wystarczająco zgromadzonego materiału dowodowego. Zasadnie organy obu instancji pominęły te wnioski dowodowe.

Zarzut przewlekłości postępowania nie miał żadnego znaczenia dla trafności merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a podnoszony mógł być wyłącznie w innym postępowaniu.

A. K. reprezentowana przez radcę prawnego J. O. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w związku z art. 151 P.p.s.a., poprzez przyjęcie, że Wojewoda [...] zasadnie odmówił zwrotu wywłaszczonych nieruchomości skarżącej, pomimo że wydał rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie nie zebrawszy i w konsekwencji nie rozpatrzywszy materiału dowodowego w sposób pełny i wyczerpujący, pozwalający na poczynienie prawidłowych ustaleń faktycznych mających znaczenie w, sprawie, i w konsekwencji poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarga ta zasługiwała na uwzględnienie,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez brak jego zastosowania i nieuchylenie decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., poprzez jego niezastosowanie i uznanie słuszności odmówienia przez organ zwrotu wywłaszczonych nieruchomości w sytuacji, gdy nie istniały materialnoprawne przesłanki do wydania decyzji odmawiającej zwrotu, a tym samym naruszenie przepisu materialnego, a to art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez bezprawną ingerencję w prawo własności ponad poziom dopuszczalny ustawą.

Mając na względzie powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. Strona wniosła również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała m.in., że zarówno organy prowadzące postępowanie administracyjne w obu instancjach, jak i Sąd pierwszej instancji, swoje rozstrzygnięcie oparły zasadniczo na regulacji art. 136 ust. 3 u.g.n., który zdaniem tych organów, zawiera przesłanki pozwalające na wydanie decyzji o odmowie zwrotu przedmiotowych nieruchomości z uwagi na ustalony przez organ I instancji fakt, iż nieruchomości zostały wywłaszczone na żądanie właściciela, ponieważ w przeciwnym wypadku nie nadawałyby się do racjonalnego wykorzystania na dotychczasowe cele.

W pierwszej kolejności należy zważyć, iż żaden organ prowadzący postępowanie nie przeprowadził wszelkich dowodów, które pozwoliłyby mu na ustalenie ponad wszelką wątpliwość, iż nieruchomości zostały wywłaszczone na żądanie dotychczasowego właściciela, natomiast dowody zgromadzone w toku postępowania, a przede wszystkim sama podstawa wywłaszczenia (decyzja administracyjna], przeczą takiemu ustaleniu. Sąd pierwszej instancji, w sposób niezrozumiały nie uznał słuszności zarzutu w tym zakresie, choć istotne braki w materiale dowodowym widoczne są już na pierwszy rzut oka, co się tyczy przede wszystkich całkowitego zaniechania przesłuchania świadków, wbrew dyspozycji przepisów art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 K.p.a.

Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania w tym, iż organ administracyjny zaniechał całkowicie przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków, o co skarżąca wnosiła w pismach datowanych na [...] marca 2012r., [...] kwietnia 2012r. i [...] maja 2012r. O przesłuchanie świadków wnioskował także pełnomocnik Gminy L. w piśmie z daty [...] stycznia 2010 r., czego również organ I instancji nie uwzględnił. Jest to niezrozumiałe w szczególności wobec fragmentu uzasadnienia zaskarżonego wyroku, gdzie WSA stwierdza: "W sytuacji gdy skarżąca w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego kwestionuje okoliczność, która wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego to ciężar dowodu w tym względzie obciąża skarżącą" (str. 10 uzasadnienia wyroku). Stanowisko Sądu I instancji jest wobec powyższego całkowicie niekonsekwentne, skoro jednocześnie

WSA uznał, iż "osobowe wnioski dowodowe składane były na okoliczności nie mające znaczenia dla ustaleń stanu faktycznego" (str. 10 uzasadnienia wyroku), a przecież skarżąca właśnie zeznaniami świadków próbowała wykazać, iż nieruchomości zostały wywłaszczone przymusowo i była to okoliczność kluczowa dla rozpoznania sprawy, tym bardziej, iż nie ma bezpośredniego dowodu na fakt, iż poprzedni właściciel złożył wniosek o wywłaszczenie spornych nieruchomości. Teza dowodowa opisana jako "cel wywłaszczania nieruchomości" mieściła w swym zakresie powyżej wskazaną okoliczność, a jeżeli organ administracyjny uznał, że było inaczej, to nic nie stało na przeszkodzie, by z urzędu rozszerzył tezę dowodową również na okoliczność, czy poprzedni właściciel złożył wniosek o wywłaszczenie nieruchomości, bowiem organ administracyjny obowiązany jest dążyć do ustalenia prawdy obiektywnej zgodnie z art. 7 K.p.a. i w tym celu podejmuje czynności również z urzędu, w szczególności w sytuacji, jak sam organ stwierdził wprost, gdy dysponuje jedynie dowodami "pośrednimi".

Zdaniem skarżącej, przedmiotowe nieruchomości nie zostały wywłaszczone na żądanie ówczesnej właścicielki (matki skarżącej), lecz na drodze przymusowej, co potwierdza przede wszystkim fakt, iż wywłaszczenie zostało dokonane w formie decyzji administracyjnej, nie zaś umowy. Skoro już ta podstawowa okoliczność nie wystarczyła organowi I instancji do stwierdzenia celu i charakteru wywłaszczenia i poczuł się on w obowiązku dalszego poszukiwania odpowiedzi - szereg świadków miał potwierdzić przymusowy charakter wywłaszczenia.

Nawet jeżeli przyjąć, iż "dowłaszczenie" mogło nastąpić również na mocy decyzji administracyjnej, jak stwierdza zarówno organ II instancji, jak i WSA, choć nie sposób się z tym zgodzić, to wzmianka o żądaniu właścicielki o objęcie wywłaszczeniem również dodatkowych działek z całą pewnością znalazłaby się w uzasadnieniu decyzji o wywłaszczeniu. Powołane decyzje administracyjne o wywłaszczeniu nieruchomości całkowicie zaprzeczają dobrowolnemu rozporządzeniu spornymi nieruchomościami przez ówczesną właścicielkę.

Stanowczo jednak należy podkreślić, iż "dowłaszczenie" w trybie art. 50 § 4 ustawy z dnia 29 czerwca 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości następowało zawsze w formie umowy cywilnoprawnej, co potwierdza utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym orzecznictwo powoływane w organy obydwu instancji.

Argumentacja organów administracyjnych i Sądu pierwszej instancji co do dopuszczalności "dowłaszczenia" na mocy decyzji administracyjnej jest nieprzekonująca i nieuzasadniona w żaden sposób.

Co więcej, organy administracyjne nie wskazały na istnienie jakichkolwiek dowodów pozwalających na ustalenie, że przedmiotowe nieruchomości, nabyte zdaniem tych organów na zasadach "dowłaszczenia", nie nadawałaby się do racjonalnego wykorzystania na dotychczasowe cele, a przecież jest to obligatoryjna przesłanka do wystąpienia z żądaniem wykupu przez właściciela nieruchomości. Jest to tym bardziej znaczące z uwagi na relatywnie duży obszar spornych nieruchomości (0,4547 ha i 0,3310 ha).

Ponadto, w aktach postępowania nie ma żadnego potwierdzenia złożonego przez spadkodawczynię skarżącej żądania o wykup w trybie art. 50 § 4 u.g.n. i spornych nieruchomości z uwagi na ich dalszą nieprzydatność - ani w formie ustnej, ani tym bardziej w formie pisemnej.

Trudno zatem zrozumieć, na jakiej podstawie organy administracyjne dokonały ustalenia, że nieruchomości sporne zostały "dowłaszczone", co uniemożliwia ich zwrot, skoro zgromadzony materiał dowodowy, a przede wszystkim same decyzje o wywłaszczeniu, nie pozwalają na takie ustalenie.

Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że nawet gdyby faktycznie zostało ustalone ponad wszelką wątpliwość, czego jednak organy administracyjne nie zdołały zrobić, iż przedmiotowe nieruchomości zostały objęte wywłaszczeniem na żądanie ówczesnej właścicielki ze względu na ich dalszą nieprzydatność, to w dalszym ciągu nie stanowi to przesłanki do wydania decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Żaden przepis prawa materialnego nie wskazuje na taką możliwość. Uzasadnienia obu decyzji administracyjnych również nie powołują podstawy prawnej wydanej decyzji odmownej, zamiast tego odwołują się do orzecznictwa sądów, niewiążącego ze swej istoty, a co więcej - niejednolitego. Z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. bynajmniej nie wynika podstawa prawna decyzji odmownej. W szczególności art. 136 ust. 3 u.g.n. nie zawiera regulacji, zgodnie z którą nieruchomości "dowłaszczone" na żądanie właściciela nie podlegają zwrotowi.

Należy zwrócić uwagę na to, że gdyby ustawodawca miał na celu takie uregulowanie zasad zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, z pewnością stosowna regulacja znalazłaby swoje odzwierciedlenie wprost w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Tymczasem, pomimo upływu lat i zmieniających się już kilkakrotnie aktów prawnych regulujących materię wywłaszczania i zwrotu wywłaszczanych nieruchomości (ustawa o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z roku 1958, ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 1985r. oraz obecnie obowiązująca ustawa o gospodarce nieruchomościami z 1997r.), takiej regulacji nadal ustawodawca nie wprowadził. Orzecznictwo sądowe, wypracowane na gruncie ustawy z roku 1958r., na które powołują się organy obydwu instancji, nie może być więc wystarczającą przesłanką do interpretacji przepisów w sprzeczności z ich literalnym brzmieniem aktualnym na dzień wydania decyzji Organu.

Pomijając kwestię zasadności takiego rozszerzania ograniczeń w dochodzeniu zwrotu wywłaszczonych nieruchomości przez sądy, to należy stanowczo podkreślić, iż powoływanie się przez organy administracyjne na orzecznictwo oparte na odmiennym stanie faktycznym niż w niniejszej sprawie, stanowi spore nadużycie oraz dodatkowo podkreśla brak podstaw prawnych do wydania decyzji odmownej.

Godzi się zwrócić uwagę na to, iż w u.g.n. znajduje się regulacja wskazująca na sytuacje, które pozwalają na odmowę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Art. 229 tejże ustawy stanowi, iż roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Oczywistym jest zatem, że gdyby ustawodawca miał na celu ograniczenie roszczenia także na przypadki wywłaszczenia nieruchomości na żądanie właściciela, również zostałoby to uregulowane wprost w przepisach powszechnie obowiązującego prawa.

Prawo własności jest naczelnym prawem rzeczowym, chronionym konstytucyjnie. Własność może być ograniczona tylko w "drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji). Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2). Zważyć jednak należy, że wszelkie ograniczenia, wątpliwości lub nieścisłości zawsze należy interpretować w sposób wąski, dążący do jak największej ochrony prawa własności.

Zaskarżone orzeczenie ingeruje w prawo własności w sposób niedopuszczalny, ponad poziom przewidziany ustawą zasadniczą. Odmowa uchylenia wadliwych decyzji administracyjnych, a tym samym odmowa zwrotu nieruchomości mimo spełnienia ku temu warunków, nie jest uzasadniona ze względu na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa lub porządku publicznego w demokratycznym państwie, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej czy wolności i praw innych osób, a tylko takie przesłanki mogłyby stanowić podstawę wydania decyzji odmownej (art. 229 u.g.n. jest zatem jedynym ograniczeniem roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości pozostającym w zgodzie z ustawą zasadniczą).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako "P.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, Lex nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, Lex nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13, Lex nr 1488113). Jednakże w niniejszej sprawie zarzuty pozostają ze sobą w ścisłym związku, wobec czego muszą zostać rozpatrzone łącznie.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania związane z wadliwym, zdaniem skarżącej kasacyjnie, ustaleniem stanu faktycznego tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.

Przedmiotem wniosku A. K. z dnia [...] lutego 2009 r. było żądanie zwrotu nieruchomości, oznaczonych jako działki nr [...] i [...], położonych w K., gmina L.

Nie ulega wątpliwości, że działka nr [...] wraz z działką [...] poł. w K., gmina L., zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w L. z [...] listopada 1986 r. nr [...] pod przełożenie ul. [...] w związku z budową drogi ekspresowej [...], zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego tej inwestycji z nia [...] września 1985 r. nr [...] wydaną przez Urząd Miasta K.

Z kolei działka nr [...] wraz z działką nr [...] poł. w K., gmina L., również zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w L. z [...] listopada 1986 r. nr [...] pod przełożenie ul. [...] w związku z budową drogi ekspresowej [...], zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego tej inwestycji z [...] września 1985 r. nr [...] wydaną przez Urząd Miasta K.

Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, czego nie kwestionuje także skarżąca kasacyjnie wynika, że na działkach nr [...] i [...] cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Kwestią sporną i istotną dla rozstrzygnięcia sprawy było zatem ustalenie podstawy prawnej objęcia decyzjami wywłaszczeniowymi działek o nr [...] i [...]. Należało zatem odpowiedzieć na pytanie czy były to nieruchomości wywłaszczone z inicjatywy wywłaszczającego, czy na wniosek właściciela nieruchomości.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej stan faktyczny sprawy w kluczowych dla podjęcia rozstrzygnięcia elementach został w sprawie należycie wyjaśniony, a poczynione przez organ ustalenia znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym, przy ocenie którego nie uchybiono zasadzie swobodnej oceny dowodów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekające w sprawie organy i Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalili, że powyższe działki stały się przedmiotem dowłaszczenia, na skutek wniosku właścicielki tych działek, w trybie art. 50 ust. 4 ustawy z dnia 29 czerwca 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. nr 22, poz. 99), który stanowił, że w wypadku gdy na cele, o których mowa w ust. 1, jest niezbędna część nieruchomości, na żądanie właściciela wywłaszczeniem obejmuje się całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia pozostała część nieruchomości nie nadawałaby się do racjonalnego wykorzystania na dotychczasowe cele.

Wskazać należy przede wszystkim, że wyżej wskazany przepis został powołany w podstawie prawnej obu decyzji Naczelnika Gminy w L. z dnia [...] listopada 1986 r. o nr [...] i nr [...].

Ponadto dowodem wskazującym na dobrowolne wywłaszczenie działek jest opinia szacunkowa z dnia [...] października 1986 r. sporządzona przez biegłego do spraw wywłaszczeń w zakresie rolnictwa mgr inż. J. B. określająca wartość odszkodowania za przeznaczone do wywłaszczenia działki nr [...] i nr [...] oraz aneks do tej opinii z dnia [...] listopada 1986 r. dotyczący wyliczenia wartości odszkodowania za działki nr [...] i [...]. Aneks ten jednoznacznie wskazuje, że dotyczy on "gruntów leżących poza pasem wywłaszczenia, zgłoszonych przez właścicieli jako nieprzydatne do dalszego gospodarowania". Również:

- plan podziału działek z operatu nr [...]z nia [...] grudnia 1981 r., który został wykonany na cele budowy drogi ekspresowej [...] na terenie wsi K., zgodnie z decyzją nr [...] z [...] lipca 1978 r. zatwierdzającą plan zagospodarowania przestrzennego tej inwestycji;

- wykaz wywłaszczeniowy dotyczącego ul. [...], obejmującego nieruchomości położone w K., gmina L., przewidziane do wywłaszczenia pod projektowane drogi zbiorcze do południowej drogi ekspresowej na terenie wsi K. w gminie L., w ramach obiektu: "Droga Ekspresowa - [...]";

- załącznik graficzny do decyzji Biura Planowania Przestrzennego z [...] lipca 1978 r. nr [...] - aneks - w zakresie węzłów drogowych oraz plan sytuacyjny dotyczący ul. [...] w ramach realizacji inwestycji pn. Południowa Droga Ekspresowa m. [...] km 1+000 – km 5+800, znajdujący się przy operacie nr [...] z [...] grudnia 1981 r. ,

pozwalają na ustalenie, że do wywłaszczenia na cele wskazanej wyżej inwestycji przewidziane były działki nr [...] i nr [...], natomiast działki nr [...] i nr [...] znajdowały się poza obszarem zgłoszonym do wywłaszczenia.

Także z zaświadczenia z dnia [...] października 2011 r. nr [...] wydanego przez Urząd Gminy L. wynika, że objęte wnioskiem o zwrot działki nr [...] i nr [...], zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy L., zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w L. z [...] stycznia 1984 r., obowiązującym w dacie ich wywłaszczenia, tj. w marcu 1987 r., znajdowały się na terenie użytków zielonych oznaczonym symbolem RZ. Natomiast z zaświadczenia z [...] lipca 2012 r. nr [...] wydanego przez Urząd Gminy L. wynika, że nie objęte wnioskiem o zwrot działki nr [...] i nr [...], zgodnie z powyższym planem, znajdowały się w terenie komunikacji drogowej - droga główna, oznaczonym symbolem TDGIII.

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, trafnie także przyjął Sąd pierwszej instancji, że ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie wskazywała, by do wywłaszczenia na podstawie art. 50 ust 4 mogło dojść jedynie w drodze umowy.

W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że w przypadku wywłaszczenia na cele użyteczności publicznej nieruchomości w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w sytuacji, gdy wywłaszczenie obejmuje na żądanie właściciela, na podstawie art. 5 ust. 3 cyt. ustawy z dnia 12 marca 1958 r., całą nieruchomość, bo w jego wyniku pozostała dla niego część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania na dotychczasowe cele, działka dowłaszczona dzieli los działki zasadniczej ( por. np. NSA w wyrokach z dnia 7 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1739/15, z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSAK 488/16, z dnia 25 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1752/13, z dnia 9 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2420/13, z dnia 17 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 681/10 i z dnia 30 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 388/10, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: https://cbois.nsa.gov.pl.; M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2013, s. 1110-1111, nb 18.). Wskazać należy, że przepis art. 50 ust. 4 ustawy z dnia 29 czerwca 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowi odpowiednik art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), który stanowi, że wywłaszczenie powinno na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe. Skoro działki nr [...] i nr [...] nie były wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa celem realizacji inwestycji albowiem zostały wywłaszczone w trybie art. 50 ust. 4 ustawy z dnia 29 czerwca 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, to racjonalny jest pogląd organów, że do zwrotu tych nieruchomości wyłączone jest stosowanie art. 136 ust. 3 u.g.n., jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki zwrotu także działek nr [...] i nr [...] wywłaszczonych na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Teren wywłaszczony na wniosek właściciela nie miał bowiem określonego celu, przez pryzmat którego można dokonywać oceny jego zbędności.

Z uwagi na powyższe nietrafny jest zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n.

Nie jest uzasadniony zarzuty skargi kasacyjnej braku przeprowadzenia niezbędnych dowodów, wskazywanych w pismach z [...] marca 2012 r., [...]kwietnia 2012 r. i [...] maja 2012 r., złożonych przed organem pierwszej instancji. W pismach tych wniesiono, aby wyjaśnić jaki jest cel wywłaszczenia. Z kolei wnioski dowodowe zgłoszone przez Gminę L. ( pismo z dnia [...] stycznia 2010 r. ) miały potwierdzić okoliczność dobrowolnego zgłoszenia do wywłaszczenia nieruchomości przez poprzednika prawnego wnioskodawczyni. W tej sytuacji skoro, jak prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji, okoliczności powyższe nie miały istotnego znaczenia dla wyjaśnienia sprawy wobec wystarczająco zgromadzonego materiału dowodowego, zarzut braku uwzględnienia sformułowanych przez stronę skarżącą kasacyjnie wniosków dowodowych nie miał wpływu na wynik sprawy.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art.145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie został powiązany przez autora skargi kasacyjnej z innymi przepisami procedury sądowoadministracyjnej. Jest to norma określająca sposób rozstrzygnięcia sądu administracyjnego, której powołanie samodzielnie nie może stanowić skutecznej podstawy skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że postawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie są usprawiedliwione, dlatego na podstawie art. 184 P.p.s.a. ją oddalił.