Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1549/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, 77 § 1, 107 § 3, art. 16
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Beata Sobocha, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2014 r. sprawy ze skargi Szefa Agencji Wywiadu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy W. W. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego Szefa Agencji Wywiadu kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2011r. nr [....], po rozpatrzeniu odwołania Szefa Agencji Wywiadu, utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] W. Nr [...] z dnia [...] maja 2011r. o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 33 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz 66 szamb szczelnych przy ul. [...], na części działek ew. o nr [...] i [...] z obrębu [...]-[...]-[...], na terenie Dzielnicy [...] w W.

Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium podniosło, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalali warunki zagospodarowania dla planowanej inwestycji. W ocenie Kolegium w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zamierzenie spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa, funkcja określona we wniosku inwestora (33 budynki mieszkalne w zabudowie bliźniaczej) stanowić będzie kontynuację występującej w obszarze funkcji mieszkaniowej. Zdaniem Kolegium organ prawidłowo wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ wskazał także, że z treści § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora wyznacza na mapie w skali 1: 500 lub 1: 1.000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia, czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1-3 art. 61 ust. 1 powyższej ustawy. Dalej Kolegium stwierdziło, że do decyzji organu pierwszej instancji jest załączona prawidłowa mapa w skali 1:1000 i na podstawie tej mapy wyznaczono obszar analizowany, w którym znalazły się obiekty pozwalające na określenie funkcji, gabarytów i parametrów dla inwestycji, którą planował inwestor. W ocenie Kolegium przeprowadzona analiza określiła możliwości realizacji planowanego zamierzenia zgodnie z warunkami określanymi w decyzji oraz po spełnieniu wymogów wynikających z przepisów prawa budowlanego na etapie postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę. Decyzja organu pierwszej instancji oparta została na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, przy równoczesnym wyjaśnieniu okoliczności sprawy, mających istotny wpływ na ocenę czy planowana inwestycja spełnia warunki określone w przepisach prawa materialnego, to jest w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Projekt kwestionowanej decyzji został pozytywnie uzgodniony z właściwymi organami.

Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania Szefa Agencji Wywiadu Kolegium stwierdziło, że w odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. W strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy. Działka przylegająca bezpośrednio do działki inwestora stanowi teren zamknięty zgodnie z decyzją nr [...] Szefa Agencji Wywiadu z dnia [...] sierpnia 2007 r. W planie miejscowym, gdyby obowiązywał dla tego terenu, mogłyby być ustalone granice strefy ochronnej i ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Nadanie obszarom statusu terenów zamkniętych wpływa na pewne działania organów gminy sporządzających i uchwalających miejscowe plany, jak również ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednak to w miejscowym planie ustala się granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. Ustalenie przeznaczenia terenu położonego w sąsiedztwie terenów zamkniętych będzie wpływać na rozstrzygnięcia w tym zakresie, włącznie z zakazem zabudowy niektórych terenów, jednakże dopiero w sytuacji, gdy plan miejscowy ustali ich granice. Tymczasem dla spornego terenu plan miejscowy nie został uchwalony, co uzasadniało prowadzenie postępowania w sprawie warunków zabudowy. Kolegium podniosło, iż prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Zdaniem Kolegium obawy wyrażone w odwołaniu są przedwczesne, ponieważ decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza uprawnień.

Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Szefa Agencji Wywiadu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W wywodach skargi podniesiono, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] przekazał w trwały zarząd Agencji Wywiadu zabudowaną nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [....] o powierzchni [...] m2, z obrębu [...]-[...]-[...], opisaną w księdze wieczystej [...]. Wymieniona działka, decyzją Nr [...] Szefa Agencji Wywiadu z dnia [...] sierpnia 2007 r., ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa została określona jako teren zamknięty, na którym Agencja Wywiadu w latach 2007 - 2011 wybudowała obiekt służący do realizacji ustawowych zadań Agencji Wywiadu. W dniu [...] lipca 2009 r. Szef Agencji Wywiadu wydał decyzję Nr [...] w sprawie strefy ochronnej terenu zamkniętego położonego w W. [...] przy ul. [...], województwo [....].

Skarżący stwierdził, iż poglądy organu I instancji i Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczące strefy ochronnej są całkowicie nietrafne. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. W strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu ż terenów, w tym zakaz zabudowy. Jak zatem wynika z treści cytowanego przepisu, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych, a nie strefę ochronną obszaru zamkniętego. Słusznie zauważyło SKO, że ustalenia granic strefy ochronnej nie należy mylić z jej ustanowieniem, gdyż prawo do jej ustanowienia należy do właściwego organu państwa. Prawo ustanowienia strefy ochronnej ma charakter konstytutywny, natomiast określenie granic tej strefy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma charakter deklaratoryjny i potwierdza tylko zakres strefy ochronnej ustalonej przez właściwy organ administracji państwowej w odrębnym akcie prawnym, w tym przypadku decyzji Nr [...] Szefa Agencji Wywiadu z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie strefy ochronnej: terenu zamkniętego położonego w W.[...] przy ul. [...] Strefa ochronna oraz obowiązujące w tej strefie ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy, w ocenie skarżącego, istnieją od dnia ich ustanowienia przez właściwy organ, a nie od dnia wpisania do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prawo ustanawiania stref ochronnych terenu zamkniętego przez właściwy organ administracji państwowej wynika z treści art. 4 ust. 2a powołanej ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, gdyż w prawie do ustanawiania terenów zamkniętych mieści się również prawo do ustanawiania stref ochronnych dla tych terenów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 21 maja 2014r. (sygn. akt IV SA/Wa 2047/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił powyższą skargę. Sąd podzielił stanowisko Kolegium co do trybu ustanowienia strefy ochronnej oraz wyznaczenia w niej określonych zakazów bądź nakazów tj. jedynie w obowiązującym planie miejscowym możliwe jest ustalenie granic strefy ochronnej wraz ze stosownymi ograniczeniami. Sąd zaakceptował jako zgodne z przepisami ustanowienie w drodze decyzji terenu zamkniętego. Po analizie przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne Sąd uznał, że Szef Agencji Wywiadu uprawniony był do wydania aktu administracyjnego ( decyzji nr 35) o ustanowieniu terenu zamkniętego z uwagi na obronność i bezpieczeństwo państwa. Natomiast, zdaniem Sądu, Szef Agencji Wywiadu nie był władny do wydania decyzji o określeniu strefy ochronnej ustanowionego terenu zamkniętego wraz z ustanowieniem ograniczeń w zagospodarowaniu i korzystaniu w strefie ochronnej. Uprawnienie do ustanowienia strefy ochronnej w drodze decyzji nie znajduje umocowania w szczególności w art. 4 ust. 2a Prawa geodezyjnego i kartograficznego, bowiem z literalnego brzmienia tego przepisu jasno wynika, że kierownik urzędu centralnego, w tym przypadku Szef Agencji Wywiadu, w drodze decyzji ustala tylko tereny zamknięte. Z treści tego przepisu nie da się wyprowadzić, że na jego podstawie Szef Agencji Wywiadu był również uprawniony do ustalenia strefy ochronnej terenu zamkniętego. Wobec tego nie było żadnych szczególnych przepisów, które uniemożliwiałyby wydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora.

Wskutek skargi kasacyjnej wniesionej przez Szefa Agencji Wywiadu Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 maja 2014r. (sygn. akt II OSK 3030/12) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu NSA przyznał, że WSA niewłaściwie zastosował przepisy prawa materialnego tj. art. 4 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 4 ust. 2a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Mianowicie NSA przyjął, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie było możliwe dokonanie oceny decyzji Szefa Agencji Wywiadu nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie strefy ochronnej terenu zamkniętego położonego w W. przy ul. [...], niezależnie czy były podstawy prawne do jej wydania przez Szefa Agencji Wywiadu. Taka bowiem decyzja nie została zaskarżona, nie została także wydana w granicach sprawy o ustalenie warunków zabudowy – stąd nie było możliwe zastosowanie art. 135 P.p.s.a. Stąd ocena legalności decyzji Szefa Agencji Wywiadu nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r., której w sposób nieuprawniony dokonał sąd I instancji możliwa jest tylko w odrębnym postępowaniu tj. w trybie postępowania nieważnościowego, jeżeli ustali się, że przedmiotowa decyzja weszła do obrotu prawnego . W sytuacji gdy Szef Agencji Wywiadu powoływał się na ową decyzję, wywodząc, że brak planu miejscowego nie może być przyczyną nieuwzględnienia granic strefy ochronnej to obowiązkiem sądu I instancji było dokonanie prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy przy uwzględnieniu potrzeby zbadania w innym postępowaniu prawidłowości decyzji w sprawie strefy ochronnej.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez stronę skarżącą. Przy czym reguła powyższa doznaje zasadniczej modyfikacji, która wynika z brzmienia art. 190 p.p.s.a., bowiem obecnie sąd I instancji proceduje w warunkach wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku uchylającego poprzedni wyrok wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (wyrok z dnia 21 maja 2012r., sygn. akt IV SA/Wa 2047/11).

Przywołany przepis stanowi, że sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Norma powyższa w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie interpretacji prawa.

W omawianej sprawie NSA zaprezentował jednoznaczne stanowisko, że sąd administracyjny nie może dokonać oceny legalności decyzji, która nie mieści się w katalogu aktów poddawanych sądowej kontroli, określonych w art. 3 w zw. z art. 135 P.p.s.a. Oznacza to, że Sąd I instancji wywodząc w powołaniu na przepisy art. 4 ust. 2a ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2010r, Nr 193, poz. 1287 ze zm.) oraz art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu (tj. Dz. U. z 2012r, poz. 647 ze zm.), że decyzja Szefa Agencji Wywiadu nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie strefy ochronnej terenu zamkniętego położonego w W. [...] przy ul. [....] została wydana bez podstawy prawnej, dopuścił się naruszenia przepisów prawa. Decyzje ostateczne bowiem podlegają szczególnej ochronie, stąd też ich wzruszenie może nastąpić w ściśle określonych przypadkach (art. 16 § 1 K.p.a.). Zatem wzruszenie powoływanej przez Szefa Agencji Wywiadu decyzji w sprawie strefy ochronnej może nastąpić w trybie postępowania nieważnościowego, przy czym w pierwszej kolejności konieczne będzie ustalenie, czy sporna decyzja weszła do obrotu prawnego. Przy takiej wykładni przepisów procesowych przedstawionej przez NSA, obecnie rozpoznający skład orzeczniczy nie znajduje podstaw aby oddalić skargę. Mianowicie konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji z racji naruszenia art. 7, 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 16 K.p.a.

W ocenie Sądu stanowisko organu, że rozstrzygnięcia w zakresie ograniczenia oraz zakazu w strefie ochronnej do obszaru zamkniętego mogą stać się podstawą zakazu zabudowy dopiero wtedy, kiedy obowiązujący plan miejscowy dla danego terenu ustali granice stref ochronnych wraz z tymi ograniczeniami, nie zostało w niniejszej sprawie poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, o czym świadczy uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Mianowicie organ nie odniósł się w żadnym fragmencie swoich rozważań do kwestii istnienia, o ile weszła do obrotu prawnego jak podkreślił NSA, decyzji Szefa Agencji Wywiadu nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie strefy ochronnej. Tymczasem ostateczna decyzja administracyjna podlega szczególnej ochronie prawnej w celu zapewnienia stabilności stosunków prawnych i stanowi ochronę praw nabytych adresatów tych decyzji. Dopóty nie zostanie ona wyeliminowana z obrotu prawnego, co może nastąpić w ściśle określonych wypadkach (art. 16 § 1 zd. 2 K.p.a.) nie może zostać pominięta jako element gromadzonego materiału dowodowego, tak jak w omawianej sprawie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 33 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz 66 szamb szczelnych przy ul. [...]. Korzysta także z zasady domniemania prawidłowości aktów administracyjnych, co w niniejszej sprawie oznacza tyle, że została ustanowiona strefa ochronna na konkretnych działkach i obowiązują w niej ograniczenia wymienione w § 2 pkt 2 decyzji. Dla działki nr 2 z obrębu [...]-[...]-[...]Szef Agencji Wywiadu ustanowił zakaz zmiany dotychczasowego przeznaczenia i zakaz zabudowy. Działka natomiast nr [...] z obrębu [...]-[...]-[...] zgodnie z wnioskiem inwestora stanowi część terenu inwestycyjnego zgłoszonego do zagospodarowania zabudową jednorodzinną bliźniaczą. Organ zatem jeśli chciałby poczynić ustalenia faktyczne odbiegające od treści spornej decyzji tj. nie została ustanowiona strefa ochronna w związku z wyznaczeniem terenu zamkniętego, ma obowiązek podjęcia działań zmierzających do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Szefa Agencji Wywiadu nr [...] z dnia 28 lipca 2009 r. w sprawie strefy ochronnej. W innym razie organ włączy w materiał dowodowy sporną decyzję, co oznaczać będzie konieczność uwzględnienia przy rozpoznawaniu wniosku o wydanie warunków zabudowy jej zapisów odnoszących się do możliwości zagospodarowania działek stanowiących tę strefę. Na ten moment można jedynie stwierdzić, że na działce nr [...] z obrębu [...]-[...]-[...] obowiązuje zakaz zabudowy.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) P.p.s.a. i 135 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1. wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. Na koszty owe składają się: wpis od skargi w wysokości 500 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika procesowego będącego radcą prawnym w wysokości 240 zł, a także opłata za pełnomocnictwo w wysokości 17 zł. Pkt 2. wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 P.p.s.a.