Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1210/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 141 § 3, art. 145 § 1 pkt 2, art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 § 1-2, art. 184, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 pkt 2, art. 5 § 2 pkt 3, art. 10, art. 81, art. 138 § 1 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50 ust. 1 lit. j), art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. a), art. 56 ust. 1 pkt 3,
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 13k ust. 1, ust. 2, ust. 4, art. 13l ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Janusz Zajda Sędziowie sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik (spr.) sędzia NSA Zofia Przegalińska Protokolant Milena Budna po rozpoznaniu w dniu 30 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1861/12 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2012 r.; nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: WSA w W. lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 31 stycznia 2013 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1861/12 oddalił skargę J. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] nakładającą karę pieniężną za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

W dniu [...] października 2011 r. inspektor Inspekcji Transportu Drogowego przeprowadził kontrolę drogową pojazdu maki V. o nr rej. [...] wraz z przyczepą marki W. o nr rej. [...] i ustalił, że ten zespół pojazdów, kierowany przez J. W., ważący powyżej 3,5 t, poruszał się odcinkiem drogi krajowej [...] pomiędzy [...] (granica państwowa) a [...] ([...]) oraz odcinkiem drogi krajowej [...] pomiędzy [...] ([...]) a granicą K. bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Kierowca nie miał zamontowanego w pojeździe urządzenia viaBOX, niezbędnego do uiszczenia opłaty elektronicznej. Przesłuchano go w charakterze światka, a kontrolę udokumentowano protokołem o nr [...].

Decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD) działając na podstawie art. 13k ust. 4 i art. 13l ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), dalej: u.d.p. nałożył na J. W. karę pieniężną w wysokości 6.000 zł, w tym 3.000 zł za przejazd po drodze ekspresowej [...] oraz 3.000 zł za przejazd po drodze krajowej nr [...], bez uiszczenia opłaty elektronicznej, wymaganej na wskazanych drogach. Organ I instancji uznał, że okoliczności stanu faktycznego nie budziły żadnych wątpliwości i uzasadniały nałożenie kary w podanej wysokości.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. GITD na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a. wyłączył do odrębnego postępowania sprawę dotyczącą nałożenia na stronę kary 3.000 zł za przejazd po drodze krajowej nr [...] bez uiszczenia opłaty elektronicznej.

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. GITD na podstawie art. 127 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i właściwych przepisów u.d.p. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2011 r. w części dotyczącej nałożenia na J. W. kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł za przejazd po drodze ekspresowej [...] na odcinku [...] (granica państwowa) – [...] ([...]) bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Organ odwoławczy wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, że w wyniku kontroli drogowej ujawniono dwa naruszenia prawa, które wymagały przeprowadzenia dwóch odrębnych postępowań. Organ I instancji nie powinien więc wydawać jednej decyzji obejmującej te dwa naruszenia, ponieważ kary za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej nie sumują się. Stąd też organ II instancji wyłączył sprawę drugiego ze stwierdzonych naruszeń do odrębnego postępowania i w konsekwencji utrzymał w mocy decyzję I instancji we wskazanej części. Odnosząc się do sprawy merytorycznie stwierdził, że niezależnie od rodzaju przewozu, kierowca musi znać podstawowe przepisy dotyczące dróg publicznych. Brak wiedzy w zakresie kategorii drogi i obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej nie znosi tego obowiązku, a dla nałożenia kary pieniężnej nie miały znaczenia znaki drogowe, które mają charakter informacyjny.

W skardze do WSA w W. J. W. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji lub uchylenie tych decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Podkreślił, że decyzję I instancji doręczono mu w tym samym dniu, w którym odbyła się kontrola, co spowodowało naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2013 r. WSA w W. skargę oddalił.

W ocenie Sądu I instancji organy słusznie stwierdziły, że kierujący pojazdami samochodowymi mają bezwzględny obowiązek znajomości podstawowego zakresu przepisów dotyczących korzystania z dróg publicznych. Brak wiedzy (świadomości) co do obowiązującej w Polsce kategorii dróg publicznych, czy też ponoszenia opłat elektronicznych, nie może być usprawiedliwieniem dla naruszania przepisów.

Sąd I instancji przychylił się do stanowiska organów, że ustawodawca nie przewidział okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 i 2 u.d.p. w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej. Sąd wyjaśnił, że finansowa odpowiedzialność administracyjno-karna ma charakter obiektywny i opiera się na fakcie naruszenia prawa. Co więcej, obowiązek posiadania urządzenia do poboru opłat elektronicznych jest bezwzględny, więc kontrolujący, stwierdzając u skarżącego brak urządzenia, musiał nałożyć karę. Ponadto w sprawie nie budziło wątpliwości, że podmiotem odpowiedzialnym za przejazd był skarżący.

Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących braku stosownego oznakowania odcinka drogi, po której poruszał się skontrolowany zespół pojazdów Sąd stwierdził, że o zaliczeniu do kategorii drogi krajowej, za którą pobiera się opłatę elektroniczną, decydują wyłącznie przepisy prawa, a nie znak drogowy. Zdaniem Sądu, znaki drogowe mają charakter znaków informujących, a nie znaków zakazu lub nakazu. Podstawą wymierzenia kary pieniężnej było nieuiszczenie przez skarżącego opłaty elektronicznej, a nie niezastosowanie się do znaku drogowego, który w tym zakresie nie kreuje obowiązku uiszczenia opłaty, tylko informuje o nim. Brak oznakowania informującego o płatnej drodze nie mógł mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd I instancji stwierdził, że GITD jako organ odwoławczy był uprawniony, aby w drodze postanowienia wyłączyć część sprawy do odrębnego rozpoznania, dlatego że skarżący poruszał się w dniu kontroli po dwóch różnych drogach, wymienionych w dwóch osobnych przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. Nr 80, poz. 433 ze zm.). W tym stanie rzeczy niezasadne było zarzucanie organowi, że nakładając karę 3.000 zł za jeden przebyty przez skarżącego odcinek drogi krajowej, naruszył art. 6 i art. 7 k.p.a. Sąd podzielił stanowisko organu, że do kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej, w tym kontroli używanego w pojeździe urządzenia (art. 13i ust. 3 u.d.p.) oraz do nakładania i pobierania kar pieniężnych (art. 13k u.d.p.) uprawnieni są inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego.

Reasumując WSA w W. uznał, że organy wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne sprawy i przeprowadziły dowody zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, a stanowiska wyrażone w kontrolowanych decyzjach uzasadniły w sposób wymagany art. 107 § 3 k.p.a.

II

Skargę kasacyjną złożył J. W.

Wyrok zaskarżył w całości. Wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Wnoszący skargę kasacyjną działając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:

a) art. 141 § 3 p.p.s.a. poprzez ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, co uniemożliwiło skarżącemu ocenę i kontrolę toku rozumowania Sądu I instancji, a co za tym idzie pozbawiło go możliwości polemizowania z jego oceną stanu faktycznego oraz prawnego sprawy;

b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja z dnia [...] października 2011 r. została podpisana przez osobę nieuprawnioną, co powinno skutkować wyeliminowaniem jej oraz utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. z obrotu prawnego;

c) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka przewidzianego w ustawie tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w stosunku do decyzji z dnia [...] lipca 2012 r., która utrzymywała w mocy decyzję z dnia [...] października 2011 r. z jednoczesną korektą jej osnowy;

d) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 oraz art. 81 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organów administracji nie dostrzegł, że organ administracji nie zapewnił skarżącemu możliwości wzięcia czynnego udziału w toczącym się postępowaniu oraz umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, a w konsekwencji nie zastosował środka przewidzianego w ustawie;

2. prawa materialnego przez błędną wykładnię, art. 13k ust. 3 u.d.p. poprzez nietrafne przyjęcie, że przepis ten dopuszcza sumowanie kar administracyjnych za każdy przejechany odcinek drogi krajowej.

Uzasadniając zarzuty wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza prawo i powinien zostać uchylony, bo uzasadnienie wyroku nie spełnia wymagań konstrukcyjnych przewidzianych art. 141 § 4 p.p.s.a., z tego powodu, że Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutów skargi, których analiza miała znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a także niedostatecznie wyjaśnił motywy wyroku. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną decyzja organu I instancji została wydana przez osobę nieuprawnioną, w warunkach subupoważnienia, a to powoduje jej nieważność jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że w dniu kontroli drogowej [...] października 2011 r. inspektor zawiadomił go o wszczęciu postępowania administracyjnego, doręczył pouczenie o możliwości wzięcia w nim czynnego udziału i decyzję z dnia [...] października 2011 r. o nałożeniu kary pieniężnej, przez co naruszył normy regulujące postępowanie administracyjne, co miało wpływ na wynik sprawy, bo pozbawiło stronę realnej możliwości wzięcia udziału w tym postępowaniu.

Co więcej, skoro organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji niezasadnie połączył dwie sprawy administracyjne w jedną i wydał jedną decyzję, czym naruszył przepisy prawa, to powinien wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie w instancji odwoławczej podzielić sprawę na dwie osobne i na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymać w mocy decyzję organu I instancji w zakresie jednego z dwóch naruszeń. Błąd polega na tym, że decyzja organu odwoławczego utrzymuje w całości w mocy decyzję organu I instancji, jednocześnie korygując jej osnowę, a to jest prawnie niedopuszczalne.

GITD nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 30 września 2014 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę okoliczności skutkujące nieważnością postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności prowadzące do nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem zaistniały podstawy do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna J. W. oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji dokonując kontroli zaskarżonego wyroku w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż stwierdzenie, że w tym zakresie wyrok nie narusza prawa, daje podstawę do oceny sposobu kontroli dokonanej przez Sąd I instancji w zakresie stosowania prawa materialnego przez organy administracji.

Skarga kasacyjna jako zarzut naruszenia przepisów postępowania podniosła naruszenie czterech grup przepisów procesowych. W szczególności wskazała na naruszenie art. 141 § 3 p.p.s.a., art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a także art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 i art. 81 k.p.a. W ramach postawionego zarzutu skarżący kasacyjnie podniósł naruszenia przepisów postępowania o różnym charakterze i wpływie na rozstrzygnięcie. Najdalej idącym zarzutem jest zakwestionowanie wyroku Sądu I instancji z punktu widzenia treści art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Istota tego zarzutu opiera się na twierdzeniu, że wyrok Sądu I instancji narusza prawo, gdyż ten Sąd nie zastosował powołanych w zarzucie przepisów i tym samym oddalając skargę utrzymał w obrocie prawnym decyzję wydaną przez organ niewłaściwy.

W ocenie NSA ten zarzut jest nietrafny, zarówno w warstwie formalnej, jak i merytorycznej. Z punktu widzenia formalnego, zarzut skargi kasacyjnej ma nie tylko wskazywać naruszone przepisy, ale ma także uzasadnić to naruszenie, czyli wykazać jego istotę i wpływ na rozstrzygnięcie. Skarga kasacyjna tego warunku nie wypełnia. Strona tylko twierdzi, że Sąd I instancji naruszył prawo, bo oddalił skargę w sprawie, w której zapadła decyzja wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Z tym poglądem nie można się zgodzić z dwóch powodów. Po pierwsze, nie jest naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. wydanie decyzji przez osobę, która mogłaby mieć niewłaściwe umocowanie do jej wydania. W takiej sytuacji naruszenie prawa może być rozpatrywane w kategoriach rażącego naruszenia prawa, a nie wydania decyzji przez organ niewłaściwy. Skarga kasacyjna nie stawia wyrokowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zatem Sąd I instancji nie może dokonywać kontroli skarżonego wyroku w innym zakresie niż ten, który wynika z postawionego i uzasadnionego zarzutu. Gdyby jednak przyjąć, że formalnie strona prawidłowo kwestionuje wyrok WSA w W., to trzeba by stwierdzić, że merytorycznie zarzut jest nietrafny. NSA zwraca uwagę, że wydanie decyzji w sprawie związanej z kierowaniem pojazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej albo uiszczenia jej w niepełnej wysokości wiąże się z wymierzeniem kary pieniężnej stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 1 i 2 u.d.p. Na podstawie art. 13k ust. 4 tej ustawy decyzję nakładającą taką karę wydają podmioty uprawnione do kontroli, wskazane w art. 13l ust. 1 u.d.p. Pośród nich ustawa wskazuje inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego. Zatem inspektorzy mają ustawą określoną kompetencję do wydawania decyzji nakładających tego rodzaju kary. Ich uprawnienie jest samoistne, bo wynika z przepisu ustawy, art. 13k ust. 4 u.d.p., przy czym znajduje potwierdzenie również w art. 50 ust. 1 lit. j) w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), dalej: u.t.d. Z tych przepisów wynika, że każdy inspektor ma prawo do nakładania kar pieniężnych w zakresie określonym w ustawie o drogach publicznych, mając równocześnie prawo do kontroli prawidłowości uiszczenia takiej opłaty. Oznacza to, że jeżeli inspektor kontrolując prawidłowość uiszczenia opłaty stwierdzi, że zaistniały okoliczności polegające na wykonywaniu przejazdu bez uiszczenia opłaty, to jest uprawniony do wydania decyzji i w tym zakresie nie działa w granicach kompetencji Głównego Inspektora Transportu Drogowego, ani wojewódzkiego inspektora transportu drogowego, ale wykonuje samodzielnie kompetencję przyznaną przez ustawę. W związku z tym taki podmiot nie działa z upoważnienia organu i nie wykonuje jego kompetencji, jak twierdzi skarżący kasacyjnie. W konsekwencji wydanie decyzji przez inspektora nie może być uznane za naruszenie, które wskazano w skardze kasacyjnej, skoro decyzję wydał inspektor dokonujący kontroli uiszczenia opłaty.

NSA nie może zgodzić się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że funkcjonariusze Inspekcji Transportu Drogowego wydają decyzję tylko w ramach upoważnienia organu, bo takie rozumienie przywoływanych regulacji prawnych jest możliwe ze względu na treść art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. (zresztą niewłaściwe oznaczony w skardze kasacyjnej). Dokonując wykładni wskazanego przepisu należy mieć na uwadze, że pod pojęciem organu należy rozumieć także podmioty wymienione w art. 1 pkt 2 k.p.a., a z kolei w tym przepisie stwierdzono, że k.p.a. normuje postępowanie m.in. przed innymi podmiotami, gdy z mocy ustawy są one powołane do załatwiania spraw w drodze decyzji. Wykładnia art. 13k ust. 4 u.d.p. prowadzi do stwierdzenia, że podmiotem uprawnionym do wydania decyzji w sprawie kary pieniężnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej jest podmiot uprawniony do kontroli, zatem inspektor Inspekcji Transportu Drogowego. Ponieważ z treści art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. a) u.t.d. wynika, że Główny Inspektor Transportu Drogowego jest właściwy w zakresie kompetencji związanych z kontrolą uiszczania opłaty elektronicznej, to tym samym każdy inspektor działający w tym zakresie realizuje kompetencje tego organu, co oznacza, że wydaje w jego imieniu decyzje w tych sprawach nie działając z jego upoważnienia i tylko w zakresie jego kompetencji. Z tych względów najdalej idący zarzut naruszenia prawa procesowego musi być uznany za nieskuteczny.

W ocenie NSA nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 3 p.p.s.a. W sprawie będącej przedmiotem skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie odmawiał sporządzenia uzasadnienia wyroku, zatem nie mógł naruszyć przepisu wskazanego w zarzucie.

Zdaniem NSA nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 oraz art. 81 k.p.a. Analiza akt sprawy wskazuje, że czynny udział w sprawie był stronie zagwarantowany. Nie prowadzenie postępowania w pewnym ciągu czasowym, a dokonanie czynności przed wydaniem decyzji I instancji w jednym dniu było spowodowane specyfiką postępowania, czyli niekwestionowanymi ustaleniami, co do braku stosownych urządzeń pozwalających pobrać w sposób elektroniczny opłatę za przejazd po drodze. Bez wątpienia zasada udziału w postępowaniu administracyjnym jest gwarancją procesową, która ma znaczenie w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy musi być ustalony w drodze licznych czynności procesowych, o których strona ma prawo wiedzieć i możliwość wypowiedzenia się co do poczynionych w nich ustaleń. W postępowaniu, w którym stan faktyczny sprawy jest nieskomplikowany i ogranicza się w istocie do jednego faktu, treść tej zasady należy odczytywać w ten sposób, że organ ma obowiązek dopuścić stronę do udziału pouczając ją o przysługujących jej prawach, co miało miejsce w sprawie. Z tego powodu ten zarzut skargi kasacyjnej nie mógł odnieść skutku prawnego.

Niewątpliwie rację ma skarżący kasacyjnie, że orzekanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym zawsze wiąże się z decyzją niewadliwą. W rozpoznawanej sprawie, skoro organ I instancji połączył w jednej decyzji dwie kary, to poprawne zastosowanie prawa powinno polegać na wskazaniu w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., czym należało uchylić decyzję I instancji i orzec co do istoty sprawy. Brak takiego orzeczenia jest wadą procesową, jednak nie może mieć ona znaczenia dla uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdyż na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania musi mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W rozpoznawanej sprawie taka relacja nie występuje.

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.