Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 275/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 33 , art. 66 , art. 71 , art. 80 , art. 81 , art. 85
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: par 3 ust 1 pkt 60
journal: Dz.U. 2010 nr 213 poz 1397
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7 , 8 , 77 , 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka- Duda Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Agnieszka Nawara- Dubiel Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2016 r. sprawy ze skarg Z. C., J. S. oraz A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 16 grudnia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia skargi oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 8 kwietnia 2015 r., znak: [...] , Burmistrz Miasta i Gminy M. ustalił, na wniosek Gminy M. , środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pod nazwą: "Kompleksowa poprawa bezpieczeństwa i komunikacji w mieście i gminie M. – budowa zachodniego obejścia M. i B. .

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1pkt 4, art. 82, art. 85 ust.1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 1235 z późn.zm.) oraz § 3 ust.1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010r. Nr 213, poz. 1397 z późn. zm.), a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks Postępowania Administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz.267 z późn.zm.).

W decyzji określono szczegółowo: rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia; warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich; wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Ponadto organ I instancji zobowiązał inwestora - po upływie 12 miesięcy od dnia oddania przedmiotowej inwestycji do użytkowania - do wykonania pomiarów poziomów hałasu w rejonie zabudowy mieszkaniowej i przedłożenia ich wyników Staroście M.

Stwierdzono brak konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oraz brak potrzeby przeprowadzenia postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko.

Ponadto stwierdzono brak konieczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, określenia wymogów w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych.

Organ I instancji stwierdził ponadto konieczność wykonania kompensacji przyrodniczej.

Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Charakterystyka planowanego przedsięwzięcia stanowi załącznik do tej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji opisano szczegółowo przebieg postępowania i dokumenty uzyskane w jego toku. Wskazano, iż obecnie wydana decyzja jest kolejną w sprawie po uchyleniu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 27/13, poprzednio wydanej decyzji środowiskowej. Celem wykonania zaleceń zawartych w wyroku zwrócono się do inwestora o przedłożenie aktualnych wypisów z rejestrów gruntów oraz o podtrzymanie zakresu złożonego wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Pismem z dnia 16.09.2013r. pełnomocnik inwestora podtrzymał wcześniejszy wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednocześnie w związku ze zmianą norm hałasowych, w załączniku nr 1 do Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 października 2012r. (Dz.U. Nr 25 poz. 1109) w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku oraz zakładanego horyzontu czasowego oddania planowanej inwestycji do użytkowania (rok 2020), przedłożono skorygowane materiały, w tym kartę informacyjną przedsięwzięcia.

Organ wskazał, iż na podstawie przedłożonych materiałów ustalono krąg stron postępowania i przystąpiono do ponownego rozpatrzenia sprawy.

Dalej opisano czynności dowodowe, których wyniki wzięto pod uwagę przy ponownym wydawaniu decyzji. Wskazano, iż w związku z opinią Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. znak: [...] z dnia 16.10.2013r. oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. znak: [...] , postanowiono nałożyć obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia, dokumentując to postanowieniem znak: [...] z dnia 15.11.2013r. W dniu 26.11.2013r. inwestor przedłożył raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Obwieszczeniem znak [...] z dnia 02.12.2013r. zawiadomiono wszystkich zainteresowanych o przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i wyznaczono termin 21 dni na składanie uwag i wniosków w sprawie.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. znak: [...] z dnia 16.01.2014r. wezwał inwestora do uzupełnienia raportu. Po otrzymaniu skorygowanego raportu ponownie wyznaczono termin 21 dni na składanie uwag i wniosków w sprawie.

Pismem znak: [...] z dnia 26.02.2014r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w M. pozytywnie zaopiniował pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia.

Postanowieniem znak: [...] z dnia 17.03.2014r. również Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. uzgodnił pozytywnie w zakresie ochrony środowiska środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia i określił warunki jego realizacji, które w całości zawarto w decyzji organu I instancji.

W trakcie prowadzonego postępowania wpłynęły kolejne uwagi i wnioski stron dotyczące planowanej inwestycji. Wszystkie zgłoszone uwagi i wnioski zostały przytoczone i szczegółowo rozpatrzone.

Organ I instancji ustosunkował się także do podnoszonych w trakcie postępowania zarzutów.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli: D.C. i Z.C. , A.T. J.S.-G. , D.K. i P.K.

W odwołaniu D.C. i Z.C. wskazano, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu w dalszym ciągu nie dokonano prawidłowego ustalenia kręgu stron. Podkreślono, iż o przymiocie strony decyduje nie tylko takie oddziaływanie inwestycji na nieruchomość, które przekracza dopuszczalne normy, ale również takie, które się w tych normach mieści. Jest słuszne, zdaniem odwołujących, również badanie oddziaływania na nieruchomości sąsiednie, o których mowa w prawie cywilnym - czyli immisje.

W odwołaniu zarzucono również naruszenie art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a. z uwagi na wydanie decyzji w oparciu o przedłożony przez inwestora raport, który zawiera nieścisłości, sprzeczności, a nawet miejscami dotyczy innej niż wnioskowana inwestycji. Zdaniem odwołujących nie dokonano krytycznej analizy raportu, ani nie zbadano jego poprawności. Tymczasem raport nie jest dokumentem urzędowym (w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a.) i podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie środowiskowe w świetle zasady swobodnej oceny dowodów (zgodnie z dyspozycją art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.).

Kolejnego naruszenia prawa odwołujący upatrują w braku rozważań w uzasadnieniu decyzji na temat interesu publicznego i słusznego interesu stron. Jak wyjaśniono w odwołaniu, wydana przez organ I Instancji decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn:" Kompleksowa poprawa bezpieczeństwa i komunikacji w mieście i gminie M. - budowa zachodniego obejścia M. i B. " zmierza do ograniczenia prawa własności wielu osobom, co tym samym winno powodować, iż organ I instancji w decyzji tej odniesie się do zgodności tych interesów, bądź ustali, iż oba te interesy pozostają we wzajemnej sprzeczności, tudzież wskaże, który z tych interesów ma prymat i z jakich względów. Odwołujący w toku postępowania przed organem wskazywali, iż mniej problematyczne dla mieszkańców, jak również odpowiednie z punktu widzenia zasad ochrony środowiska, byłoby zlokalizowanie przedsięwzięcia w odległości ok. 750 metrów od ulicy [...] . Organ I instancji jednakże nie wyjaśnił stronom niniejszego postępowania, dlaczego taki wariant nie jest możliwy, a samo przedmiotowe przedsięwzięcie musi przebiegać przez m.in. nieruchomości odwołujących.

W odwołaniu wskazano także, iż organ I instancji w swojej decyzji nie uwzględnił w raporcie oddziaływania na środowisko informacji dotyczących norm hałasowych zawartych w skorygowanej karcie informacyjnej. Jak wynika bowiem z treści decyzji z dnia 8 kwietnia 2015 r. pismem z dnia 16 września 2013 r. inwestor przedłożył organowi I instancji skorygowaną kartę informacyjną związaną ze zmianą norm hałasowych. Przy sporządzeniu ponownego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko informacje te nie zostały jednak w nim uwzględnione. Za aktualny w kontekście przedmiotowej sprawy odwołujący wskazali wywód zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. II OSK 3063/13, zgodnie z którym jeżeli ulegają zmianie chociażby tylko niektóre podstawowe informacje o danym przedsięwzięciu, to powinny być one także uwzględnione w uzupełnionym z tej przyczyny raporcie o oddziaływaniu tego przedsięwzięcia na środowisko, biorąc pod uwagę zakres przedmiotowy tych zmian i wynikające z tego skutki prawne.

Odwołanie od decyzji wniosła również A.T. , która podniosła w odwołaniu między innymi, iż w dalszym ciągu nie zgadza się z przyjętym w zaskarżonej decyzji przebiegiem łącznika pierwszego wschodniego przy włączeniu go do ul. [...] W jej ocenie na potrzeby budowy tego łącznika należało wykorzystać działki niezabudowane [...] i [...] , uprzednio rezerwowane pod budowę drogi. Tymczasem przebieg łącznika przez teren działki [...] spowoduje dla odwołującej się szereg trudności. Już w trakcie postępowania stwierdzono, że w tym rejonie będzie miało miejsce ponadnormatywne oddziaływanie planowanej inwestycji w zakresie oddziaływania hałasu w porze zarówno dziennej, jak i nocnej, przy jednoczesnym braku technicznych możliwości założenia ekranów akustycznych. Odwołująca nie zgadza się z twierdzeniem, że zaproponowane przesłanki wyboru przebiegu łącznika wschodniego i zaproponowane jego rozwiązania są uznane za optymalne dla projektantów. Ponadto obawy odwołującej się budzi budowa kanału wodnego, który ma przechodzić po jej działce nr [...] . W odwołaniu wyjaśniła, iż obecnie całą szerokością działki [...] , a następnie długością ok. 60 m płynie potok bez nazwy do potoku [...] , a drzewa rosnące wzdłuż tego potoku wyznaczają jego naturalny bieg. Potokiem tym spływają wody nie tylko z działki [...] , ale również z os. [...] i przyległych działek od strony wschodniej oraz rozległego terenu zielonego od strony zachodniej. Odwołująca się wyraziła swój sprzeciw dotyczący budowania na działce nr [...] nowej zlewni. Działka odwołującej znajduje się w końcowym etapie projektowanej zlewni, a dowiedzione jest, że wody "oczyszczone" płynące w wybetonowanych korytach szybciej oddają wodę, co potęguje fale wezbraniową na niższych odcinkach i w efekcie przyczynia się do większych zniszczeń powodziowych. Dodatkowo odwołująca wskazała na konieczność ochrony drzew rosnących na terenie przewidzianym pod inwestycję, a także na brak odniesienia się w toku postępowania do zgłoszonych przez stronę uwag. Podniosła wątpliwość dotyczącą kategorii planowanej drogi. Odwołująca zakwestionowała na koniec prawidłowość raportu i możliwość powoływania się na jego ustalenia przez organ w decyzji administracyjnej.

J.S.-G. w odwołaniu wskazała, iż jeżeli w trakcie trwającego postępowania przed wydaniem decyzji środowiskowej nastąpi zmiana zakresu przedsięwzięcia, to mamy do czynienia z innym/nowym przedsięwzięciem. Inwestor musi każdorazowo, ilekroć wystąpi taka sytuacja, wystąpić do właściwego organu z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia w nowym zakresie (przedsięwzięcie może dalej nosić poprzednią nazwę, o jego rzeczywistym charakterze decyduje bowiem zakres prac). W ocenie odwołującej tego wymogu nie spełnia wznowione pismem z dnia 16.09.2013r. postępowanie, w którym pomimo oświadczenia inwestora o podtrzymaniu wcześniejszego wniosku, nastąpiło w dokumentacji wiele istotnych zmian. W ocenie odwołującej zaskarżona decyzja dotyczy innego zakresu, niż przedstawiony we wniosku. Kolejnym zarzutem odwołania jest brak rzetelnego ustalenia kręgu stron postępowania. Odwołująca podniosła, iż organ przerzucił obowiązek ustalenia kręgu stron na inwestora i nie dokonywał własnej analizy zakresu oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Wskazano na brak możliwości ustalenia zakresu oddziaływania wobec nieustalenia zakresu samej inwestycji. Od tego bowiem zależy ustalenie zasięgu jej oddziaływania. W dalszej kolejności zarzucono naruszenie art.7 w związku z art. 77§1 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

W dalszej części odwołania wskazano, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska również w prowadzonym przez siebie postępowaniu nie zebrał całości materiału dowodowego. Zgodnie bowiem z przepisami organ ten dokonuje uzgodnienia w oparciu między innymi o aktualny i zupełny raport o oddziaływaniu na środowisko. Zdaniem odwołującej organ winien odmówić dokonania uzgodnienia w niniejszej sprawie.

Odwołujący D.K. i Pan P.K. podnieśli, że nie zgadzają się z przebiegiem łącznika wschodniego realizowanego w ramach budowy zachodniego obejścia M. i B. przebiegającego przez ich działkę nr [...] . Taki przebieg niszczy walory ich działki, na której w przyszłości planują oni budowę domu mieszkalnego. Zwrócili się o wyprostowanie i przesunięcie łącznika wschodniego planowanej inwestycji w kierunku południowym. Odwołujący podnieśli, że zgłaszane przez nich w toku postępowania uwagi nie zostały uwzględnione.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 16 grudnia 2015 r., znak: [...] , działając na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 79, art. 80 oraz art. 82 i art. 85 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2013, poz. 1235 z pózn. zm., dalej: "ustawa środowiskowa"), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U z 2010, nr 213, poz. 1397 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że niniejsza decyzja jest kolejną wydaną w sprawie dotyczącej ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn. "Kompleksowa poprawa bezpieczeństwa i komunikacji w mieście i gminie M. - budowa zachodniego obejścia M. i B. ". Decyzję uprzednio wydaną przez organ I instancji, utrzymaną w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. II SA/Kr 27/13. W wyroku tym wskazano jako zasadniczy powód uchylenia decyzji brak właściwego ustalenia kręgu stron postępowania. Wobec uchylenia przez Sąd decyzji obu instancji organ I instancji podjął ponownie postępowanie w sprawie z uwzględnieniem wskazówek zawartych w wyroku.

Wskazano także, że postępowanie w niniejszej sprawie jest prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm.), w której art. 71 zapisano, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia (ust. 1). Z kolei uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (ust. 2).

Nie jest sporne, iż planowane zamierzenie inwestycyjne jest zaliczone do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, na podstawie § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z powołanym przepisem ocena przedsięwzięć na środowisko jest wymagana dla dróg o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 31 i 32 oraz obiektów mostowych w ciągu drogi o nawierzchni twardej, z wyłączeniem przebudowy dróg oraz obiektów mostowych służących do obsługi stacji elektroenergetycznych i zlokalizowanych poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

Planowana inwestycja, mająca na celu poprawę bezpieczeństwa komunikacji w mieście i gminie M. przez budowę zachodniego obejścia M. oraz B. wraz z budową łączników z drogą powiatową oraz ciągu dróg serwisowych wzdłuż projektowanej drogi obwodowej, stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 10 ustawy środowiskowej wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia jest wymagane przed uzyskaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., nr 193, poz. 1194).

Podkreślono, również w odniesieniu do niektórych z zarzutów zawartych w odwołaniach, iż celem postępowania zmierzającego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia jest ocena ewentualnych następstw dla środowiska, związanych z realizacją konkretnego przedsięwzięcia.

Postępowanie w sprawie oceny przedsięwzięcia na środowisko wszczyna się na wniosek podmiotu planującego realizację przedsięwzięcia (art. 73 ust. 1 ustawy środowiskowej. Ustawa ta określa także niezbędne elementy wniosku o wydanie w/w decyzji (art. 74 ust. 1).

Obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając łącznie uwarunkowania wskazane w art. 63 ustawy środowiskowej i, zgodnie z art. 64 tej ustawy, po zasięgnięciu opinii generalnego dyrektora ochrony środowiska oraz państwowego powiatowego inspektora sanitarnego.

W przedmiotowej sprawie postanowieniem Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia 15 listopada 2013 r. orzeczono o nałożeniu na inwestora obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. Postanowienie to zostało wydane po zasięgnięciu opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M.

Dnia 25 listopada 2013 r. inwestor przedłożył raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, skorygowany dnia 31 stycznia 2014 r.

Zgodnie z art. 77 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy środowiskowej skorygowany raport był przedmiotem opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia 17 marca 2014 r. sygn.[...] oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. [...] (karty nr [...] akt administracyjnych).

Kolegium wskazało, iż dopełniono wszelkich wymogów prawnych w zakresie wymogów dotyczących zasięgania opinii i dokonywania uzgodnień przez organ.

Kolegium przywołało przepis art. 66 ust. 1 ustawy środowiskowej formułujący wymagania formalne przedkładanego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i wskazało, że jak wynika z analizy przedłożonego do akt sprawy raportu nie narusza on powyższych postanowień co do wymagań formalnych. Zawiera on wszystkie wymagane prawem elementy. Analiza raportu prowadzi do wniosku, że jest on spójny i czytelny. W dalszej kolejności organ zbadał, czy zaskarżona decyzja czyni zadość wskazaniom wynikającym z opinii organów opiniujących, tj. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego.

Wskazano, że w decyzji I instancji przywołano opinie organów uzgadniających wskazując, iż Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w opinii z dnia 26 lutego 2015 r. zajął pozytywne i bez zastrzeżeń stanowisko pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych wobec planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W dniu 29 lipca 2014 r. zwrócono się do organu opiniującego o podtrzymanie opinii przy uwzględnieniu dołączonych do dokumentacji map inwentaryzacji zieleni pominiętych z uwagi na ich późniejsze złożenie przez inwestora (k. [...] akt administracyjnych). W dniu 11 sierpnia 2014 r. Państwowy Inspektor Sanitarny w M. ponownie wydał pozytywną opinię dla przedsięwzięcia (k. [...] akt administracyjnych).

Podobna sytuacja miała miejsce w odniesieniu do uzgodnienia dokonanego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. . W postanowieniu z dnia 17 marca 2014r., po zapoznaniu się z raportem oraz uzupełnieniem raportu, organ pozytywnie uzgodnił zamierzenie inwestycyjne oraz określił warunki jego realizacji (karta nr [...] ). Warunki te zostały opisane w pkt 1-37 w/w postanowienia i w całości włączone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Następnie w dniu 29 lipca 2014 r. zwrócono się do organu o podtrzymanie postanowienia przy uwzględnieniu dołączonych do dokumentacji map inwentaryzacji zieleni pominiętych z uwagi na ich późniejsze złożenie przez inwestora (karta [...] ). Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. w dniu 12 sierpnia 2014 r. postanowieniem [...] ponownie uzgodnił pozytywnie w zakresie ochrony środowiska planowane przedsięwzięcie(karta [...] ).

Następnie Kolegium zbadało, czy zaskarżona decyzja czyni zadość wymaganiom wynikającym z art. 82 ustawy środowiskowej i stwierdziło, że decyzja I instancji zawiera wszystkie niezbędne elementy, a do decyzji I instancji, zgodnie z art. 82 ust. 3 ustawy środowiskowej, dołączono charakterystykę przedsięwzięcia.

Kolegium stwierdziło także, że z akt sprawy wynika, że stronom zapewniono czynny udział w postępowaniu, z czego skorzystały. W szczególności w drodze obwieszczenia dnia 20 lutego 2015 r. strony zostały powiadomione o zakończeniu zbierania materiału dowodowego w sprawie i możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji organ I instancji odniósł się do zgłoszonych uwag i zarzutów. Jak wynika z dokonanej przez Kolegium analizy, zaskarżona decyzja czyni zadość wymogom formalnym określonym przez przepisy prawa, zaś pod względem merytorycznym opiera się na ustaleniach wyspecjalizowanych organów oraz opracowaniach osób posiadających wiedzę specjalistyczną. W ocenie Kolegium badana decyzja spełnia wymogi określone prawem i nie zawiera wad skutkujących koniecznością jej uchylenia.

Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych przez odwołujących organ odwoławczy w pierwszej kolejności zauważył, że w ramach postępowania dotyczącego środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację zamierzenia inwestycyjnego inwestycja jest badana pod kątem jej wpływu na środowisko oraz konieczności stwierdzenia zabezpieczeń minimalizujących negatywne oddziaływanie na środowisko. Wskazanie powyższego Kolegium uznało za konieczne, wobec zawartych w odwołaniach zarzutów i argumentów dotyczących przebiegu inwestycji naruszającej prawo własności. Kolegium wskazało, że w poprzednio wydanej decyzji zwracano już uwagę na fakt, iż postępowanie środowiskowe nie jest postępowaniem, które ma na celu zbadanie zgodności realizacji inwestycji z ogółem regulujących te kwestie przepisów, ale w tym jej zakresie, który dotyczy jedynie wpływu inwestycji na środowisko. Organ wskazał, ze rozumie obawy stron dotyczące zmniejszenia wartości należących do nich nieruchomości, jednakże nie posiada kompetencji, by kwestię tę rozstrzygać w postępowaniu środowiskowym.

Odnosząc się do zarzutów co do zmiany zakresu przedsięwzięcia, organ odwoławczy wskazał, że w toku wszczętego wnioskiem postępowania wnioskodawca może, aż do momentu zakończenia tego postępowania poprzez wydanie decyzji, zmieniać i modyfikować zakres żądania i nie wpływa to na wadliwość decyzji, ani nie wywołuje konieczności złożenia nowego wniosku.

Kwesta ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego - w niniejszej sprawie zasadnicza, z uwagi na wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawarte w wyroku z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. II SA/Kr 27/13 – została, w ocenie organu odwoławczego, w sposób prawidłowy rozpatrzona przez organ, który ustalił krąg stron w oparciu o przedłożone przez inwestora mapy i wypisy z ewidencji gruntów.

Kolegium podkreśliło, odnosząc się zwłaszcza do argumentu odwołań, iż decydującego znaczenia nie mają dokumenty przedłożone przez inwestora, lecz to organ dokonuje samodzielnie oceny interesu prawnego stron postępowania, iż istotnie taki obowiązek spoczywa na organie. Ustalenie kręgu stron nie jest jednak czynnością dowolną, lecz musi opierać się w szczególności o przepisy prawa. Podstawą tych ustaleń w pierwszej kolejności są właśnie dokumenty przedkładane wraz z wnioskiem, co przewidział ustawodawca. Zaznaczono, iż ustalenie kręgu stron następuje przy wszczęciu postępowania, niemniej nie zawsze krąg ten ma charakter niezmienny. Orzekający zatem na wniosek inwestora organ jest związany treścią wniosku. To inwestor bowiem określa przedmiot sprawy, którym w niniejszej sprawie było ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla określonej inwestycji. Niemniej, jeżeli np. w toku inwestycji okazałoby się, iż przedłożone przez inwestora dokumenty nie odpowiadają stanowi faktycznemu, wówczas mogłaby nastąpić modyfikacja kręgu stron. Organ bowiem jest zobowiązany do badania legitymacji osób występujących w sprawie na każdym jego etapie i ma prawo korygować swoje wcześniejsze ustalenia, aby w efekcie nie kierować decyzji i innych rozstrzygnięć do osób niebędących stroną w sprawie, gdyż byłyby one obarczone wadą nieważności, czy też mogłyby pozbawiać tego prawa innych podmiotów i narażać się na zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.. Jednakże w toku prowadzonego postępowania kwestia zakresu oddziaływania i w konsekwencji ustaleniu kręgu stron nie budziła zastrzeżeń organu I instancji. Również Kolegium nie dostrzegło podstaw do negowania poczynionych w tej mierze ustaleń organu I instancji.

Jeśli chodzi o skarżone w odwołaniu postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia 12 sierpnia 2014 r., to w ocenie Kolegium jest ono prawidłowe. Nie można podzielić stanowiska odwołującej, iż organ dokonał uzgodnienia inwestycji nie mając kompletnej dokumentacji. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. dokonywał w niniejszej sprawie uzgodnień kilkakrotnie, z uwagi na dokonywane zmiany - tak przez inwestora, jak również wynikające ze zmian przepisów prawa. Skarżone postanowienie z 12 sierpnia 2014 r. zostało wydane właśnie w związku z przedłożeniem brakujących dokumentów. Całość zebranego w sprawie materiału dowodowego świadczy – zdaniem Kolegium – o dużej dbałości organu prowadzącego postępowanie o dokonywanie czynności zgodnie z zasadami procedury, w szczególności art. 7 K.p.a..

W zakresie pozostałych zarzutów odwołań, zgłaszanych również organowi I instancji na etapie postępowania wyjaśniającego, Kolegium podzieliło argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w odpowiedzi na zgłaszane w składanych pismach zarzuty, w szczególności, iż całość planowanej inwestycji wraz z urządzeniami towarzyszącymi i całą infrastruktura drogową została opisana w Raporcie Oceny Oddziaływania na Środowisko pkt 2.3. Inwestor na obecnym etapie nie przewiduje realizacji dalszych odcinków, które mogłyby być powiązane z projektowaną inwestycją. Organ nie może dokonywać założeń co do planów inwestora, jakie mógłby on podjąć. Prowadzone postępowanie służy dokonaniu oceny środowiskowej przedsięwzięcia zaplanowanego i opisanego we wniosku.

Kolegium zauważyło, że w uzasadnieniu decyzji I instancji wyjaśniono również, co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy, iż uzupełnienie informacji dot. gatunków ssaków i owadów zostało wykonane na podstawie notatek firmy [...], wykonującej inwentaryzację przyrodniczą, która określała w trakcie inwentaryzacji wszystkie gatunki zwierząt występujące na tym terenie, natomiast nie wskazywała grup, jeżeli gatunki były pospolite dla tego obszaru. Z uwagi na powyższe uzupełnienie nie wymagało kolejnego sezonu lęgowego zwierząt i mogło zostać złożone w krótkim czasie.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez A.T., w istocie tożsamych, co w poprzednio złożonym odwołaniu, Kolegium powtórzyło, iż jakkolwiek organ rozumie obawy i zastrzeżenia odwołującej związane z ingerencją planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sferę jej uprawnień właścicielskich oraz pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości, to jednak organ nie jest władny rozpatrywać tych zarzutów w ramach postępowania, którego celem jest zapewnienie zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z zasadami ochrony środowiska. Dokonując analizy dwóch wariantów przebiegu łącznika wschodniego wskazano, że preferowany łącznik dostosowano do naturalnego ukształtowania terenu i poprowadzono równolegle do istniejącego potoku tak, by zminimalizować konflikty mogące powstać z uwagi na własność gruntów oraz powoduje, że nie dochodzi do tworzenia się terenów niedostępnych pomiędzy projektowaną drogą, a korytem potoku. W istocie projektowany układ drogowy zmienia sposób odpływu wód powierzchniowych na projektowanym terenie, powodując ich skoncentrowany spływ w rejonach skrzyżowań z istniejącymi ciekami; w celu maksymalnego ograniczenia tego zjawiska zaprojektowano budowę podziemnych zbiorników retencyjnych. Co do wymagań dotyczących odprowadzania wód, to nakazano inwestorowi ująć je w dokumentacji wymaganej do uzyskania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Co do zarzutu odwołującej, że łącznik będzie powodować zmianę klimatu akustycznego i narażać mieszkańców domów jednorodzinnych na ponadnormatywne działanie hałasu związanego z ruchem pojazdów, Kolegium zauważyło, że z akt sprawy jednoznacznie wynika i nie kwestionuje tego ani organ, ani odwołująca, że do przekroczenia norm hałasu dojdzie. W decyzji i instancji nakazano inwestorowi wykonanie nawierzchni jezdni z materiału, który ograniczy ponadnormatywne oddziaływanie, jednak - jak wynika z raportu i zaskarżonej decyzji - nie wyeliminuje go całkowicie. Jednocześnie nakazano wykonanie oceny porealizacyjnej przedsięwzięcia w tym aspekcie, aby ustalić rzeczywisty klimat akustyczny i na tej podstawie podjąć dalsze działania.

Odnosząc się do odwołania D.C. i Z.C. Kolegium wskazało, iż co do zarzutu nieustalenia kręgu stron postępowania, to powyżej ustosunkowano się do tej kwestii. Odnośnie zarzutu omyłki w raporcie, polegającej na pozostawieniu zapisu dotyczącego położenia przedsięwzięcia w regionie [...] , Kolegium oceniło, w ślad za wyjaśnieniami organu I instancji, że nie wpływa ona na wartość merytoryczną raportu. Z kolei odnosząc się do zarzutu dotyczącego norm hałasowych wskazano, iż w raporcie przyjęto do analizy obowiązujące obecnie normy hałasu wynikające z Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Brak jest zatem możliwości uznania, iż organ I instancji w tym zakresie naruszył przepisy prawa.

Zdaniem Kolegium z powyższego wynika, że decyzja I instancji jest prawidłowa i jako taka nie może być uchylona.

Skargi na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 16 grudnia 2015 r., znak: [...] , złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie: Z.C. , J.S.-G. i A.T. . Skargi ww. osób zostały przez Sąd połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia na podstawie art. 111 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarżący Z.C. , podtrzymując opisane wyżej stanowisko przedstawione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, wniósł o uchylenie decyzji obydwu instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., a mianowicie naruszenie:

- art. 7, 8 i art. 107 § 3 K.p.a. - w rezultacie nie odniesienie się organu odwoławczego do podniesionych przez skarżącego w treści odwołania zarzutów naruszenia art. 28 K.p.a. (poprzez pominięcie jako stron postępowania właścicieli nieruchomości, na które przedmiotowe przedsięwzięcie będzie oddziaływać przez immisje oraz poprzez brak wyjaśnienia przez organ I instancji w treści decyzji z dnia 8 kwietnia 2015 r., jakim kryterium ustalania stron postępowania posłużył się organ, a także nie odniesienie się do zarzutu braku rozważenia w uzasadnieniu decyzji z dnia 8 kwietnia 2015 r. interesu publicznego i słusznego interesu stron, co w konsekwencji narusza zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej, uniemożliwia dokonanie kontroli skarżonej decyzji oraz nie pozwala na uznanie, że organ odwoławczy w sposób pełny i dokładny wyjaśnił stan faktyczny i prawny sprawy;

- art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a. - w rezultacie bezkrytycznego oparcia wydanej decyzji na sporządzonym w toku postępowania raporcie o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, pomimo że raport ten pełen jest nieścisłości, sprzeczności, a w pewnych jego fragmentach mowa jest o innym niż przedmiotowe przedsięwzięcie (np. punkt 3.6. raportu, gdzie autor go sporządzający wskazał, że obszar przedsięwzięcia zalicza się do regionu [...] najcieplejszego na [...] );

- art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a. - poprzez brak rozważań w uzasadnieniu skarżonych decyzji na temat interesu publicznego i słusznego interesu stron, podczas gdy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach w sposób pośredni prowadzi do ograniczenia prawa własności stron postępowania (w rezultacie immisji z terenu przedsięwzięcia), dlatego też istotnym jest, aby organ II instancji, decydując się na swojego rodzaju ograniczenie skarżącego w dysponowaniu jego własnością, odniósł się do zgodności tych interesów, bądź ustalił, iż oba te interesy pozostają we wzajemnej sprzeczności, tudzież wskazał, który z tych interesów ma prymat i z jakich względów;

- art. 28 K.p.a. - poprzez pominięcie jako stron niniejszego postępowania właścicieli nieruchomości, na które przedmiotowe przedsięwzięcie będzie oddziaływać poprzez immisje, co tym samym nie pozwala na prawidłowe ustalenie katalogu wszystkich uczestników niniejszej sprawy;

- art. 28 K.p.a. - poprzez brak wyjaśnienia przez organ I instancji w treści decyzji z dnia 8 kwietnia 2015 r. (bądź też w jakimkolwiek dokumencie wydanym przez organ na wcześniejszym etapie postępowania), jakim kryterium ustalania stron postępowania (np. właściciele nieruchomości sąsiadujących z działką zainwestowania) lub oznaczeń nieruchomości, których właściciele mogą czynnie uczestniczyć w charakterze stron w postępowaniu środowiskowym posłużył się organ.

Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., a mianowicie art. 77 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 oraz art. 80 ust. 1 ustawy środowiskowej przez brak uwzględnienia w raporcie oddziaływania na środowisko informacji dotyczących norm hałasowych zawartych w skorygowanej karcie informacyjnej.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął powyżej przedstawione zarzuty.

Skarżąca J.S.-G. zaskarżyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 16 grudnia 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia 8 kwietnia 2015 r. oraz wydane w ramach zakończonego tą decyzją postępowania postanowienie RDOŚ w K. z dnia 12 sierpnia 2014 r..

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 16 grudnia 2015 r. i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia 8 kwietnia 2015 r. z równoczesnym stwierdzeniem nieważności wydanego w ramach zakończonego tą decyzją postępowania postanowienia RDOŚ w K. z dnia 12 sierpnia 2014 r. z uwagi na rażące naruszenie prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a..

Ewentualnie, w razie niepodzielenia przez Sąd oceny skarżącej co do skali zaistniałych naruszeń z uwagi na okoliczności sprawy, tj. potrzebę zebrania dalszych i uzupełnienia istniejących dowodów, podyktowaną nie w pełni udokumentowanym i wyjaśnionym stanem faktycznym, skarżąca wniosła o uchylenie w/w w oparciu o art. 145 § 1 P.p.s.a. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7, art. 8, art.15, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. - poprzez prowadzenie postępowania w sposób istotnie naruszający zasady jego prowadzenia, tj. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, zasadę dwuinstancyjności, niedokładne zbadanie stanu faktycznego, zaniechanie przeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego - nie wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności, nierozpoznanie należycie materiału dowodowego, jak również pominięcie okoliczności podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu, co skutkowało sprzecznością istotnych ustaleń SKO z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów odwoławczych;

- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. - przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Burmistrza M. z dnia 8 kwietnia 2015 r. i wydanego w ramach postępowania zakończonego tą decyzją postanowienia RDOŚ z dnia 12 sierpnia 2014 r. uzgadniającego pozytywnie w zakresie ochrony środowiska planowaną do realizacji inwestycję, wydanych w następstwie postępowania prowadzonego z naruszeniem przepisów je regulujących, w szczególności z istotnym naruszeniem zasad ogólnych postępowania wyrażonych w przepisie art. 6, 7, 8, 9, 10 w zw. z art. 28, 50 § 1, 63, 64 § 2, 77 § 1, 80,108, 156 § 1 pkt 2 K.p.a., skutkującym: naruszeniem praworządności; brakiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej; naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej; naruszeniem zasady informowania stron o wszelkich okolicznościach faktycznych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków; niezapewnieniem wskutek wadliwego ustalenia wszystkim stronom postępowania czynnego w nim udziału w każdym jego stadium; brakiem ustalenia jednoznacznego stanowiska co do zakresu żądania wniosku na etapie postępowania po uchyleniu przez WSA decyzji organu I i II instancji; niemożnością wszczęcia postępowania uzgodnieniowego przez RDOŚ; brakiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego poprzez żądanie wyjaśnień i uzupełnienie dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej, a odnoszących się m. in. do: przedłożenia wyników rzekomo wykonanych badań terenowych przeprowadzonych na potrzeby scharakteryzowania elementów środowiska przyrodniczego wraz z opisem zastosowanej metodyki, występowania kumulacji niekorzystnych oddziaływań w związku z funkcjonującą w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej drogi wytwórnią mas bitumicznych, wpływu dowiedzionego złamania zasady niedzielenia przedsięwzięć na jakość oceny oddziaływania na środowisko dokonanej wyłącznie w oparciu o odcinek inwestycji liniowej; brakiem właściwej oceny materiału dowodowego; nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji środowiskowej, która ze swej istoty nie posiada cech wykonalności; wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. a, art. 37 pkt 1 w zw. z art. 85 ust.2, art. 62 ust.1 pkt 1 ppkt a i b, art. 66, art. 73 ust. 1, art. 74 ust.1 a ustawy środowiskowej z dnia 3 października 2008 r..

W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła powyżej przedstawione zarzuty, podnosząc także zastrzeżenia co do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i wskazując, że raport zawiera liczne braki, w tym brak wyników badań terenowych, brak oceny kumulacji oddziaływań drogi powiatowej i wytwórni mas bitumicznych znajdującej się w sąsiedztwie, brak uwzględnienia, że łącznik znajduje się na terenie osuwiska, brak prognoz natężenia ruchu, brak oceny oddziaływania na dobra materialne (nadmierna ingerencja w uprawnienia właścicielskie).

Skarżąca A.T. , podtrzymując opisane wyżej stanowisko przedstawione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, wniosła o uchylenie decyzji obydwu instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, 8, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a..

W ocenie skarżącej na potrzeby budowy łącznika wschodniego należało wykorzystać działki niezabudowane [...] i [...] uprzednio rezerwowane pod budowę drogi. Tymczasem przebieg łącznika przez teren działki [...] spowoduje dla skarżącej się szereg trudności. W uzasadnieniu zarzutów skarżąca wskazała, że skarga dotyczy planowanego I -go łącznika wschodniego 4KDL/WS i działki [...] obr. [...] , gdyż doszło do naruszenia prawa własności skarżącej do władania i korzystania z tej działki, a mianowicie pozbawia się skarżącą 1/3 areału działki przed budynkiem, podczas gdy realizacja inwestycji spowoduje:

- uciążliwe sąsiedztwo drogi (zmiana klimatu na klimat akustyczny),

- niebezpieczne sąsiedztwo nowej zlewni wód opadowych, czyli potężny rów przechodzący całą szerokością działki i całą długością po stronie wschodniej działki, nadto przewiduje się kolejny rów na wykonanie dodatkowego przekopu przez działkę kierując wody z łącznika do tegoż cieku,

- pozbawia się skarżącą bezpośredniego indywidualnego niekolizyjnego połączenia domu z ul. [...] . Kierowanie połączenia domu na łącznik spowoduje dla skarżącej poważne trudności komunikacyjne ze względu na wąską działkę, dalsze przecięcie działki po stronie północnej od zabudowań w połowie długości przez przedłużenie ulicy [...] i włączenie jej do łącznika,

- nie uwzględnia się przebiegu urządzeń wodno - kanalizacyjnych wykonanych od domu do ul. [...] , na wykonanie których skarżąca otrzymała zgodę,

- likwiduje się drzewa i krzewy praktycznie wszystkich aktualnie rosnących przed budynkiem, gdyż linia realizacji inwestycji przebiega tuż przed budynkiem, co uwidacznia załącznik mapowy do raportu [...] . Natomiast nie przewiduje się w miejsce wyciętych drzew i krzewów żadnych nowych nasadzeń, choćby z braku miejsca,

- działkę [...] przecina droga obwodowa w połowie jej długości, co skutkuje utrudnieniami komunikacyjnymi.

Tak jak w odwołaniu skarżąca zarzuciła brak dokonania analizy stosunków wodnych na nieruchomości działki [...] obr. [...] .

W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła powyżej przedstawione zarzuty, podnosząc także zastrzeżenia co do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i wskazując m. in. , że:

- w raporcie podano jako zakres przedsięwzięcia - budowa drogi obwodowej, jako droga gminna, natomiast w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach podano budowę drogi obwodowej klasy technicznej Z - zbiorcza droga gminna. Określenie kategorii drogi ma istotne znaczenie i nie powinno nasuwać żadnych wątpliwości, jaką drogą jest w rzeczywistości. Droga gminna nie wymaga bowiem budowania dróg serwisowych, a przewiduje się jej włączenie do drogi powiatowej nr [...] ul. [...] . Okoliczność ta ma istotne znaczenie z uwagi np. na dopuszczalną prawnie szerokość ulicy, zakresu uzgodnień wymaganych przepisami prawa dla tego rodzaju inwestycji. Droga winna służyć przede wszystkim miejscowym mieszkańcom, a nie być uzależniona od możliwości pozyskania środków finansowych na jej sfinansowanie;

- w raporcie w sprawie ochrony zabytków istniejących w sąsiedztwie lub w bezpośrednim zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia znajduje się zapis, że "nie znajdują się żadne obiekty wpisane do rejestru zabytków, dla których wymagane byłoby zastosowanie środków ochronnych". Natomiast w odpowiedzi na pismo mieszkańców M. i B. z dnia 25.11.2011 r. podaje się, że " w obszarze oddziaływania inwestycji znajdują się budynki wpisane do gminnej ewidencji zabytków. Są to budynki [...] przy ul. [...] oraz budynek nr [...] przy ul [...] , który wymaga wyburzenia";

- występuje niezgodność między raportem, a decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach w kwestii odprowadzania wód z łącznika wschodniego.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 - dalej p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Zatem kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sąd administracyjny ustawodawca wyznaczył tylko jedno kryterium – legalności, czyli zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Jednocześnie uwzględniając wskazane kryterium prawodawca upoważnił sąd administracyjny wyłącznie do dwojakiego rodzaju rozstrzygnięć w przypadku skarg na działalność administracji publicznej: kasatoryjnych (eliminujących z obrotu prawnego) lub oddalających skargę - zastrzegając, że wyroki kasatoryjne może wydać wyłącznie, gdy stwierdzi: naruszenie prawa procesowego (które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub stanowiące podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – art. 145 § 1 pkt 1c i pkt 1b p.p.s.a.) lub też naruszenie prawa materialnego (które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a.). Z kolei dostrzeżenie przez sąd administracyjny kwalifikowanych wad kontrolowanej decyzji (wymienionych enumeratywnie w art. 156 k.p.a.) skutkuje stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Powyższe oznacza, że do eliminacji zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego prowadzą tylko takie uchybienia, które miały wpływ na wynik sprawy, tzn. bez których popełnienia decyzja ta miałaby inną treść (zawierałaby inne rozstrzygnięcie), niż jej kontrolowane brzmienie.

Ponadto kontrola sprawowana przez sąd administracyjny, w tym możliwość wzruszenia zaskarżonej decyzji, nie może pozostawać w oderwaniu od specyfiki postępowania, w której decyzja jest wydawana i specyfiki przedmiotu tej decyzji. Należy wskazać, że zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, tzn. nie tylko są zobligowane stosować obowiązujące w dacie orzekania przepisy (zasada legalności, sformułowana również w art. 6 k.p.a.), ale też powinny uwzględniać cel, z jakim ustawodawca wprowadza do porządku prawnego określone regulacje (zasada praworządności). Powyższe wywołuje określone konsekwencje w przypadku kontrolowania przez sąd administracyjny decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia (tzw. decyzji środowiskowej). Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji jest ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 353) powoływana dalej jako "ustawa środowiskowa". Z przepisów tej ustawy wynika, że zasadą jest wydanie decyzji środowiskowej (określenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia), gdyż odmowa jej wydania następuje tylko w ściśle określonych przypadkach wskazanych expressis verbis przez ustawodawcę (art. 80 ust. 2, art. 77 ust. 1, art. 81 ust. 2, art. 81 ust. 3, art. 81 ust. 1 tej ustawy).

Opisane założenie ustawodawcze jest zrozumiałe w kontekście cech decyzji środowiskowej, która – co wymaga podkreślenia – służy jedynie ocenie następstw dla środowiska wynikających z realizacji konkretnego przedsięwzięcia, ale nie przesądza samej możliwości przystąpienia do jego realizacji. Inaczej rzecz ujmując rolą postępowania środowiskowego jest zidentyfikowanie negatywnych skutków wykonywania i późniejszej eksploatacji inwestycji oraz wskazanie działań, które mają im zapobiec lub je zminimalizować do poziomu zgodnego z prawem, a nie wydanie generalnej zgody na wykonanie przedsięwzięcia. Należy przy tym zauważyć, że mimo, iż to na organie wydającym decyzję środowiskową spoczywa główny ciężar oceny dopuszczalności realizacji inwestycji z punktu widzenia ochrony środowiska, to jednak ustawodawca umożliwił mu wykorzystanie szeregu elementów pomocniczych tak, by jego ocena była wielopłaszczyznowa i wszechstronna. Wskazanymi elementami są m.in. raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który powinien spełniać wymagania określone w art. 66 ustawy środowiskowej; postępowanie wpadkowe uzgodnieniowe, w którym uzyskuje się opinie wyspecjalizowanych organów uzgadniających, wydane także po analizie przedłożonego przez inwestora raportu; zapewnienie udziału społeczeństwa na etapie przygotowywania i wydawania decyzji środowiskowej. Nadto, jeśli zdaniem organu w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko prowadzonym przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej nie jest możliwe zidentyfikowanie wszystkich następstw funkcjonowania przedsięwzięcia, możliwe jest nałożenie obowiązku ponownej oceny oddziaływania na środowisko oraz wykonania analizy porealizacyjnej.

Ponieważ organ II Instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał i zacytował poszczególne przepisy tej ustawy, związane z prowadzonym postępowaniem, dlatego ponowne przytaczanie ich w tym miejscu nie jest celowe.

Dokonana w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że jest ona prawidłowa, dlatego też skargi podlegały oddaleniu. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.. Należy bowiem wskazać, że zaskarżona decyzja środowiskowa nie budzi istotnych zastrzeżeń z punktu widzenia jej zgodności z przepisami prawa. Dotyczy ona, co było bezsporne w sprawie, inwestycji zaliczającej się do planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213 poz. 1397), dla których sporządzenie raportu może być wymagane. W niniejszej sprawie organy uzgadniające, a w konsekwencji organ I instancji zobowiązały inwestora do przedłożenia takiego raportu – i to sporządzonego w pełnym zakresie w ramach przeprowadzenia oceny odziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 66 ust. 1 ustawy środowiskowej). Następujące po jego przedłożeniu działania polegające na weryfikacji raportu, uzyskaniu wymaganych prawem uzgodnień i opinii oraz zapewnieniu możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu zasługują na akceptację, jako przeprowadzone wszechstronnie i kompleksowo, ze szczególnym uwzględnieniem licznych uwag zgłaszanych przez skarżących w toku postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do natomiast do zarzutów skarg, należy wskazać, co następuje.

Na wstępie należy odnieść się do zarzutu błędnego wydania decyzji przez Burmistrza Miasta i Gminy M. w sytuacji, gdy Burmistrz Miasta i Gminy M. występuje w sprawie w podwójnej roli: jako inwestor będący stroną postępowania oraz jako organ wydający decyzję środowiskową. Zarzut ten jest nieuzasadniony z uwagi na regulację art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy środowiskowej, z której wynika, że właściwym do wydania decyzji w niniejszej sprawie (mając na uwadze charakter przedmiotowego przedsięwzięcia) jest wójt, burmistrz, prezydent miasta, czyli w tym przypadku – mając na uwadze, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie zostało wskazane w art. 75 ust. 1 pkt 1 – 3 ustawy środowiskowej, właśnie Burmistrz Miasta i Gminy M . Brak w tej sytuacji podstaw do jego wyłączenia od rozpoznania sprawy i wydania decyzji środowiskowej w niniejszej sprawie. Nie zaistniały także podstawy wyłączenia organu administracji publicznej opisane w art. 25 § 1 k.p.a.. W tym miejscu na marginesie Sąd wskazuje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. II SA/Kr 27/13, także nie stwierdził wydania decyzji I instancji przez organ niewłaściwy.

Dalej należy odnieść się do niezasadnego zarzutu skarżącej J.S.-G. wydania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 16 grudnia 2015 r. i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia 8 kwietnia 2015 r., a także postanowienia RDOŚ w K. z dnia 12 sierpnia 2014 r. w warunkach nieważności, z uwagi na podnoszone przez skarżącą rażące naruszenie prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Należy wskazać, że stwierdzenie nieważności jest postępowaniem nadzwyczajnym i wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Podstawy stwierdzenia nieważności decyzji wymienione są enumeratywnie w art. 156 k.p.a.. Skoro stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady stabilności decyzji administracyjnej, to przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco. Uwaga ta dotyczy w szczególności wady decyzji wymienionej w § 1 pkt 2 art. 156 k.p.a., na którą to podstawę nieważności decyzji powołuje się skarżąca. Spośród wymienionych podstaw nieważnościowych, przesłanka zawarta w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma charakter nieostry i budzący wiele kontrowersji. Niemniej jednak w zasadzie nie budzi wątpliwości, że w przesłance wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa nie mieści się błędna interpretacja przepisów będących podstawą prawną decyzji. Tak wypowiedział się NSA w Warszawie w wyroku z dnia 6 lutego 1995 r., sygn. II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37: "1. Zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji, tylko z tego powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia"; w wyroku z dnia 6 lutego 1995 r., sygn. II SA 1642/94 : "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej"; w wyroku z dnia 18 czerwca 1997 r., sygn. III SA 422/96: "Jeżeli przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo, co zdarza się częściej, inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą". Innymi słowy zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości, jeśli zaś zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji, jeśli budzi kontrowersje orzecznictwa i doktryny - nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. Wszystkie te zacytowane wyżej poglądy Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości.

Dodatkowo Sąd wskazuje, że decyzja wtedy rażąco narusza prawo materialne, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem. Na tle wykładni pojęcia "rażące naruszenie prawa" można wyróżnić dwa stanowiska. Według pierwszego z nich rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące to znaczy oczywiste, wyraźne, bezsporne (por. J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, PiP 1986, z. 1, s. 69 i n.). Podobne stanowisko zajmuje J. Borkowski, według którego rażące naruszenie prawa nastąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym. Zgodnie z drugim stanowiskiem, przy pojęciu rażącego naruszenia prawa należy brać pod uwagę jego skutki. O tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie ono za sobą pociąga. Za rażące uznać należy mianowicie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Nie ma natomiast rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu prawnego, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony".

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że nie zaistniały żadne przesłanki do stwierdzenia nieważności kwestionowanych aktów. Kolegium prawidłowo i wszechstronnie oceniło decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną przez organ i instancji i z rozważaniami tymi należy się w całości zgodzić. Jeśli zaś chodzi o ocenę materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy administracyjnej zakończonej wydaniem decyzji, których stwierdzenia nieważności żąda skarżąca, to była ona przeprowadzona wnikliwie i wyczerpująco, organ odwoławczy odniósł się zarówno do zarzutów stawianych przez odwołujących w toku postępowania administracyjnego i w odwołaniach, jak i z urzędu zbadał w całości kontrolowane postępowanie. Sam fakt niezadowolenia skarżącej z treści kwestionowanych rozstrzygnięć nie oznacza, że są one dotknięte wadą nieważności.

Nie może również zostać uwzględniony zarzut skarg dotyczący niewłaściwego ustalenia przez organy administracji kręgu stron postępowania administracyjnego. Krąg stron postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań inwestycji winien być wyznaczany w oparciu o art. 28 k.p.a., gdyż postępowanie to toczy się w indywidualnej sprawie administracyjnej, a przepisy szczególne nie wprowadzają odrębnej regulacji w kwestii ustalania kręgu stron postępowania. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zatem przymiot strony nie zależy od jakiegokolwiek zainteresowania wynikiem sprawy, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strona postępowania musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 1876/99). Na organach administracji spoczywa obowiązek ustalenia w toku postępowania, kto ma przymiot strony postępowania w indywidualnej sprawie administracyjnej i komu należy zapewnić czynny udział w każdym stadium postępowania w tej sprawie. W dotychczasowym ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę na to, że to organ administracji obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Indywidualny charakter spraw administracyjnych wymaga każdorazowego zbadania przez organ administracji, komu w postępowaniu obejmującym określoną sprawę administracyjną służy status strony. W tym duchu wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. II SA/Kr 27/13, uchylając poprzednio wydane w tej sprawie decyzje. Mając na uwadze wytyczne tego Sądu, ponownie rozpoznając sprawę organ prawidłowo ustalił krąg stron (k. [...] akt administracyjnych) w oparciu o przedłożone przez inwestora mapy i wypisy z ewidencji gruntów z uwzględnieniem, że to organ samodzielnie dokonuje oceny interesu prawnego stron postępowania. W dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy znajduje się wykaz stron postępowania oraz wypisy z ewidencji gruntów, pozwalające ustalić katalog osób mających tytuły prawne do nieruchomości, których dotyczy inwestycja.

Trafnie wskazało Kolegium, że ustalenie kręgu stron nie jest czynnością dowolną, lecz musi opierać się w szczególności o przepisy prawa. Podstawą tych ustaleń w pierwszej kolejności są właśnie dokumenty przedkładane wraz z wnioskiem, co przewidział ustawodawca. Ustalenie kręgu stron następuje przy wszczęciu postępowania, niemniej nie zawsze krąg ten ma charakter niezmienny. Orzekający zatem na wniosek inwestora organ jest związany treścią wniosku. To inwestor bowiem określa przedmiot sprawy, którym w niniejszej sprawie było ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla określonej inwestycji. Niemniej, jeżeli np. w toku inwestycji okazałoby się, iż przedłożone przez inwestora dokumenty nie odpowiadają stanowi faktycznemu, wówczas mogłaby nastąpić modyfikacja kręgu stron. Organ bowiem jest zobowiązany do badania legitymacji osób występujących w sprawie na każdym jego etapie i ma prawo korygować swoje wcześniejsze ustalenia, aby w efekcie nie kierować decyzji i innych rozstrzygnięć do osób niebędących stroną w sprawie, gdyż byłyby one obarczone wadą nieważności, czy też mogłyby pozbawiać tego prawa innych podmiotów i narażać się na zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.. Ustalony prawidłowo w toku prowadzonego postępowania zakres oddziaływania inwestycji, a w konsekwencji krąg stron nie budzi zastrzeżeń Sądu, tym bardziej, że skarżący nie wskazują konkretnie, jakie to osoby zostały pozbawione przymiotu strony, a jedynie podnoszą ogólnikowy zarzut naruszenia art. 28 k.p.a., którego Sąd nie podziela. Także w aktach administracyjnych brak jest pism, czy wniosków, podmiotów ubiegających się o przyznanie im statusu strony postępowania administracyjnego. Zauważyć przy tym trzeba, że treść decyzji I instancji została podana do publicznej wiadomości poprzez zamieszczenie na stronie internetowej Urzędu Miasta i Gminy M. , a także informacja o wydanej decyzji została zamieszczona na tablicach ogłoszeń i w Gazecie [...] , tak więc wiedza o niej była łatwo dostępna dla ludności, co dawało możliwość zgłoszenia udziału w postępowaniu administracyjnym. Natomiast, jak wskazywano wielokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uprawnionym do zgłoszenia zarzutu nie wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym bez swojej winy jest wyłącznie ta osoba, która domaga się uczestnictwa w nim. Z tych też przyczyn podstawę do uchylenia decyzji ze względu na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a.) czyli przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., do której zmierza ten zarzut, może skutecznie podnieść tylko osoba, której ona bezpośrednio dotyczy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08; z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1628/08, publ. OSP 2011 r., z. 2, poz. 23; z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1781/08; z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 277/10; z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 990/10).

Przechodząc do kolejnych zarzutów skarg wskazujących na naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności naruszenie art. 7, 8, 15, 77, 80 k.p.a., należy stwierdzić, że nie są one uzasadnione. Zdaniem Sądu Kolegium prawidłowo i wszechstronnie oceniło decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach i z rozważaniami tymi należy się zgodzić w całości. Zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak zebrania i należytego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji oparcie zaskarżonej decyzji na błędnie ustalonym stanie faktycznym jest nieuzasadniony. Jeśli chodzi o ocenę materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy administracyjnej, zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji, to była ona przeprowadzona wnikliwie i wyczerpująco, organ odwoławczy odniósł się zarówno do wszystkich zarzutów stawianych przez odwołujących, jak i z urzędu zbadał w całości wydaną decyzję I instancji. Tym samym również zarzut naruszenia art. 8 i art. 80 k.p.a. nie jest uzasadniony. Sam fakt niezadowolenia skarżących z treści rozstrzygnięcia nie powoduje, że organ prowadził postępowanie z naruszeniem art. 8 k.p.a..

Nie są też zasadne zarzuty naruszenia art. 107 § 3 K.p.a.. Zaskarżona decyzja posiada wszystkie wymagane tym przepisem elementy oraz dodatkowo zgodnie z art. 37 pkt. 2 ustawy środowiskowej, decyzja zawiera informacje o udziale społeczeństwa w postępowaniu oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. Jednocześnie podkreślić trzeba, że przepis ten nie konstytuuje dla organu obowiązku uwzględnienia uwag i wniosków, ale jedynie wskazania, czy i w jakim zakresie zostały uwzględnione.

Nie doszło także do zarzuconych w skargach naruszeń prawa materialnego, które w istocie zmierzały do wykazania przez skarżących wadliwości raportu. Wszystkie bowiem skargi kwestionują również prawidłowość i kompletność sporządzonego raportu oddziaływania na środowisko.

W tym miejscu należy wskazać, że raport w postępowaniu o środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia jest dowodem prywatnym, ale o szczególnej mocy dowodowej. Jego szczególny charakter wynika przede wszystkim z kompleksowości spojrzenia na przedsięwzięcie i analizy aspektów technologicznych, prawnych, organizacyjnych i logistycznych jego funkcjonowania w powiązaniu ze sobą. Dopuszczenie z urzędu dowodu z kontrraportu nie jest obowiązkiem organu zwłaszcza w sytuacji pozytywnego zaopiniowania i uzgodnienia przez organy współdziałające raportu przedstawionego przez inwestora oraz przy braku wątpliwości organu, co do kompletności i merytorycznej poprawności raportu (Vide: Wyrok NSA z 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3064/12). To na właściwym organie wydającym decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji danego przedsięwzięcia spoczywa obowiązek wszechstronnej oceny całego materiału dowodowego zgromadzonego w tej sprawie po dokonaniu oceny w szczególności wniosków z raportu i treści uzgodnień oraz ewentualnie innych dowodów zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Każdorazowe zastrzeżenia strony skarżącej wobec ustaleń raportu nie mogą być gołosłowne, tylko powinny być w zakresie wiadomości wymagających wiedzy specjalistycznej poparte np. ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskaże wady danego raportu. Podważanie treści raportu nie może opierać się na przypuszczeniach strony skarżącej – nie opartych na odpowiednich ocenach (badaniach) specjalistycznych – lub hipotetycznym wystąpieniu ewentualnych – przyszłych zagrożeń (uciążliwości) dla środowiska. Ich uzasadnienie wymaga bowiem podważenia ustaleń faktycznych związanych z osnową danej decyzji.

Raport powinien być wyczerpujący, przekonujący i spójny oraz winien zawierać wymagane prawem informacje oparte na dostępnych danych literaturowych. Organ powinien przeanalizować oraz ocenić bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki, dostępność do złóż kopalin oraz wzajemne oddziaływania między tymi czynnikami. Raport powinien być sporządzony przez osoby posiadające wiedzę specjalną i zadaniem raportu jest przedstawienie potencjalnego wpływu na środowisko w sposób uzasadniony merytorycznie m.in. w oparciu o ocenę wagi poszczególnych źródeł oddziaływania oraz skutków w środowisku takiej działalności. Dodatkowo raport szczegółowo charakteryzuje planowane przedsięwzięcie i zawiera wymagane ustawowe elementy, uwzględniające jego specyfikę, bowiem jego zakres powinien być dostosowany do charakteru i wielkości oddziaływania zamierzonego przedsięwzięcia na środowisko. Jeżeli raport, podlegający ocenie organów, nie zawiera nieścisłości lub nieprawidłowości, pozostaje w zgodzie z wymogami ustawy, a zgłaszane w stosunku do niego zastrzeżenia są nieuzasadnione, nie ma podstaw, by odmówić mu waloru wiarygodności. Z art. 66 ustawy środowiskowej nie wynika, by osoba sporządzająca raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko miała wykazać swoją specjalizację oraz uprawnienia. Zgodnie z wymogiem zawartym w art. 66 pkt 19 ww. ustawy raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać nazwisko osoby lub osób sporządzających raport. Należy mieć na względzie, że taki raport może zostać w zasadzie sporządzony przez każdą osobę, która jednak musi posiadać określoną wiedzę specjalistyczną z dziedziny, z którą planowane przedsięwzięcie się wiąże. Taka powinność wynika bowiem z charakteru raportu, który dla zawarcia w nim treści, o jakich mowa w art. 66 ustawy środowiskowej, takiej wiedzy niewątpliwie wymaga. Wskazanie w raporcie specjalizacji i uprawnień osoby sporządzającej, w przypadku stwierdzonych w nim uchybień, daje podstawę do sformułowania oceny, czy autor daje rękojmię przygotowania raportu w sposób prawidłowy. Poza tym uczestnicy postępowania mają możliwość zgłoszenia zastrzeżeń dotyczących tego dowodu.

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 listopada 2010 r., II OSK 1848/10 zarzuty stawiane raportowi powinny być oparte na wykazaniu jego niezgodności z konkretnym przepisem ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, że zastrzeżenia wobec przedłożonego Raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, aby nie były uznane za gołosłowne, powinny zostać poparte np. ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskazuje na wady raportu (tak: wyrok NSA z dnia 18 marca 2009r., II OSK 383/08). Podważenie jego ustaleń mogłoby nastąpić jedynie, co do zasady, poprzez przedstawienie równie kompletnej analizy uwarunkowań przyrodniczych (tzw. kontrraportu), sporządzonej przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą, jak autorzy raportu, której wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności do tych zawartych w raporcie przedłożonym przez inwestora. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2013 r., II OSK 1862/11 (Lex nr 1358431), "jeżeli w danej sprawie przedstawiony został raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, który w ocenie organu odpowiada przepisom prawa oraz jest spójny, logiczny i przekonujący, to nie jest koniecznym szczegółowa ocena wartości dowodowej tego raportu w sytuacji, gdy organ administracji publicznej dokonał oceny, iż jest on zupełny zarówno pod względem formalnym jak i merytorycznym. Organ nie jest zobowiązany do samodzielnego badania i ustalania parametrów w oparciu o wiedzę specjalistyczną w sytuacji, gdy dysponuje opinią, którą uznaje za wiarygodną i zupełną". Z tych samych powodów ograniczona musi być także ocena raportu dokonywana przez sąd administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2013 r., II OSK 2105/11).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że dnia 25 listopada 2013 r. inwestor przedłożył raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, skorygowany i uzupełniony raportem w styczniu 2014 r. Zgodnie z art. 77 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy środowiskowej skorygowany raport był przedmiotem opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia 17 marca 2014 r. sygn. [...] oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. [...] (karty nr [...] akt administracyjnych) i uzyskał akceptację – jako prawidłowy. Także zdaniem Sądu sporządzony w niniejszej sprawie Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest kompletny pod względem formalnym, jak i jest on także poprawny pod względem merytorycznym. Ma charakter kompleksowy i odnosi się do wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją przedsięwzięcia, a także wskazuje, jakie obowiązują w tym zakresie standardy ochrony środowiska oraz czy zamierzona inwestycja mieści się w ich ramach. Spełnia wszelkie wymagania, o których mowa w art. 66 ustawy środowiskowej. Wobec powyższego brak jest podstaw aby uznać, iż raport w przedmiotowej sprawie został sporządzony w sposób nieprawidłowy. Ustalenia zawarte w raporcie, sporządzonym przez specjalistów dysponujących fachową wiedzą, stały się podstawą ustalenia wymogów, jakie inwestor musi spełnić, a które są wymienione w treści decyzji organu l instancji.

Autorzy skarg wskazują na wątpliwości związane z treścią raportu, poszczególnymi jego sformułowaniami, podnoszą że jest on pełen nieścisłości, sprzeczności oraz braków. Odnosząc się do zarzutów pod adresem raportu należy przede wszystkim stwierdzić, że istotnie na str. 11 części niespecjalistycznej raportu w pkt 3.6 Klimat, znalazło się sformułowanie "obszar przedsięwzięcia zalicza się do regionu [...] najcieplejszego na D n". W ocenie Sądu sformułowanie to stanowi – jak trafnie uznały organy – jedynie omyłkę, która nie wpływa na wartość merytoryczną całego raportu. Należy zwrócić uwagę, że w części ogólnej raportu, na str. 31 w pkt 3.6 Klimat i jakość powietrza, zawarto informacje o faktycznym obszarze przedsięwzięcia, a lektura całego raportu nie budzi wątpliwości, że odnosi się on do przedsięwzięcia "Kompleksowa poprawa bezpieczeństwa i komunikacji w mieście i gminie M. – budowa zachodniego obejścia [...] ". Co do pozostałych zarzutów co do raportu należy stwierdzić, że nie mogą one skutkować jego dyskwalifikacją. Mając na uwadze specyfikę niniejszego postępowania środowiskowego, celem raportu jest opis wpływu inwestycji na środowisko, zatem zagadnienie oddziaływań inwestycji na dobra materialne.

Wbrew zarzutom, w raporcie znalazł się opis oddziaływania inwestycji na klimat akustyczny, z odniesieniem się do norm hałasowych i prognozami natężenia ruchu w prognozie na rok 2020 i 2030. W raporcie prawidłowo przyjęto do analizy obowiązujące obecnie normy hałasu wynikające z Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku.

Skarżący, przedstawiając gołosłowną polemikę z przedłożonym raportem, nie oferują kontrraportu. Należy w tym miejscu wskazać na stanowisko, w którym Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3064/12, stwierdził, że nawet "wspieranie się w sprawie jednostkowymi opiniami czy ekspertyzami przedstawicieli świata nauki, uwypuklającymi mankamenty raportu nie są wystarczające do podważenia wiarygodności analiz i obliczeń zawartych w raporcie w sytuacji, gdy ich prawidłowość została pozytywnie zweryfikowana przez organy współdziałające w procedurze wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, odpowiedzialne za bezpieczeństwo zdrowia i życia ludzi oraz stan środowiska. W przypadku przedsięwzięcia, którego realizacja wzbudza negatywne nastawienie części społeczeństwa, a zbadanie zasięgu oddziaływania na środowisko którego to przedsięwzięcia wymaga wiedzy wielokierunkowo specjalistycznej i w stosunku do którego to przedsięwzięcia pojawiają się odmienne zapatrywania poszczególnych specjalistów na niektóre szczegółowe kwestie, związane z funkcjonowaniem przedsięwzięcia, zwłaszcza z szacowaniem emisji zanieczyszczeń, jedynie poprzez kontrraport można byłoby podważyć ustalenia raportu. Raport w postępowaniu o środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia jest dowodem prywatnym, ale o szczególnej mocy dowodowej. Jego szczególny charakter wynika przede wszystkim z kompleksowości spojrzenia na przedsięwzięcie i analizy aspektów technologicznych, prawnych, organizacyjnych i logistycznych jego funkcjonowania w powiązaniu ze sobą." Tym bardziej dla dyskwalifikacji raportu nie jest wystarczająca gołosłowna polemika skarżących.

W odniesieniu do zarzutu braku oceny oddziaływania przedsięwzięcia objętego postępowaniem wraz z innymi przedsięwzięciami oraz braku oceny oddziaływań skumulowanych (kumulacja z wytwórnią mas bitumicznych) należy wskazać, że nie umknęła uwadze Sądu także i ta kwestia. Jednakże należy podkreślić, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest decyzja środowiskowa dotycząca planowanej dopiero inwestycji. Nie sposób zatem – w ocenie Sądu - dokonywać w niniejszej sprawie negatywnej oceny kumulacji oddziaływania planowanej inwestycji wraz z istniejącą wytwórnią mas bitumicznych, co do której brak informacji o stwierdzonym jej negatywnym oddziaływaniem na środowisko.

Na koniec należy wskazać, że zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis analizowanych wariantów, w tym: a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, b) wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru. Z postanowień powołanego przepisu wynika zatem ustawowy nakaz przedstawienia w raporcie trzech wariantów, to jest: wariantu proponowanego przez wnioskodawcę, racjonalnego wariantu alternatywnego oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. W niniejszej sprawie raport przedstawia i analizuje wariant polegający na niepodejmowaniu przedsięwzięcia – wariant zerowy oraz warianty realizacyjne (w tym wariant najkorzystniejszy dla środowiska). Warianty te zostały przeanalizowane, uzasadniono również wariant wybrany przez wnioskodawcę.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie przedstawiony został raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, który – także w ocenie organu - odpowiada przepisom prawa oraz jest spójny, logiczny i przekonujący. Został on oceniony przez organy jako zupełny pod względem formalnym i merytorycznym. Ocenę tę Sąd w całości podziela. Organ nie jest zobowiązany do samodzielnego badania i ustalania parametrów w oparciu o wiedzę specjalistyczną, w sytuacji gdy dysponuje opinią, którą uznaje za wiarygodną i zupełną.

Należy raz jeszcze zaakcentować, że przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko jest instrumentem mającym na celu rozważenie wpływu na środowisko przedsięwzięcia, zanim zostanie ono zrealizowane, co z kolei ma pozwolić na podjęcie decyzji zezwalającej na to przedsięwzięcie i na odpowiednie (uwzględniające aspekty środowiskowe) ukształtowanie jej treści. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie wywołuje żadnych skutków w zakresie prawa własności. Nadto Sąd zauważa i podkreśla, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest pierwszą decyzją w procesie inwestycyjnym i nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek robót budowlanych, czy planowanej działalności, co oznacza, że określone w jej treści uwarunkowania będą przedmiotem oceny organu udzielającego zezwolenia na realizację inwestycji, bowiem to dopiero wydana przez właściwy organ i ostateczna decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji może stanowić podstawę jej rozpoczęcia. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia stanowi jedynie etap wstępny realizacji inwestycji. Jej wydanie nie gwarantuje inwestorowi, że zrealizuje inwestycję, ponieważ nie zwalnia go z obowiązku uzyskania pozwolenia na jej realizację.

Mając na względzie powyższe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargi i orzekł jak w sentencji wyroku.