Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 472/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania,w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 10 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Łazach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 października 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1383/13 w sprawie ze skargi W. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w Łazach z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie I (pierwszym) w zakresie punktu 4.8 ustęp 3 lit. a, b, c, d, e tiret trzecie punkt 1 oraz punktu 9.5 ustęp 2 punkt 3 lit. a i w części dotyczącej punktu 9.6 załącznika nr 2 zaskarżonej uchwały i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie, 3. zasądza od W. Z. na rzecz Gminy Łazy kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 października 2013 r., sygn. akt II SA/GL 1383/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach – po rozpoznaniu skargi W. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] 2011 r. w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – stwierdził wydanie z naruszeniem prawa zaskarżonej uchwały w części objętej załącznikiem numer 2 w zakresie postanowień zawartych w punkcie 4.8 ust. 3 oraz w punkcie 9.5 ust. 2 pkt 3, a także w punkcie 9.6 w zakresie dopuszczenia eksploatacji surowców pospolitych z ograniczeniami określonymi pod literą "b" dotyczącymi powierzchni lub wielkości wydobycia (pkt 1 wyroku); stwierdził, że zaskarżona uchwała w zakresie określonym w punkcie 1 wyroku nie podlega wykonaniu do czasu jego uprawomocnienia się (pkt 2); w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 3); zasądził od Gminy [...] na rzecz skarżącego kwotę 557 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4).

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że skarga została wniesiona przez W. Z. (właściciela 8 działek gruntu położonych w [...], gmina [...]) na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] 2011 r. Nr [...] w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla terenu Miasta i Gminy [...]. Wniesienie skargi było poprzedzone wezwaniem Rady Miejskiej w [...] na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g., do usunięcia naruszenia prawa. Na wezwanie Rada udzieliła odpowiedzi uchwałą z [...] 2011 r., którą nie uwzględniła wezwania, uchwałę doręczono skarżącemu 22 listopada 2011 r.

W skardze W. Z. domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości i zasądzenia kosztów postępowania. W skardze zarzucono, że uchwała narusza: 1) art. 64 ust. 1 i ust. 2 , art. 32 ust. 1,art. 2 i art. 7 Konstytucji P.P.; 2) art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 2 i art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. dalej zwanej u.p.z.p. ); 3) art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.); 4) art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.); 5) art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi podano, że zmiany wprowadzone zaskarżoną uchwałą do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] naruszają interes prawny skarżącego poprzez ograniczenie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej na jego działkach i wykonywanie prawa własności w zakresie wydobywania złoża kopaliny. Studium jako dokument programowy nie powinno zawierać postanowień zbyt szczegółowych. W szczególności zakwestionowano ustalenia dotyczące kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy zawarte na s. 35 załącznika nr 2 do uchwały (rozdz. 4.8.3 lit e), odnoszące się do projektowanej kopalni piasku, którymi wprowadzono: 1) ograniczenie głębokości wyrobiska w granicy strefy ochronnej ujęcia wody [...] do nieprzekraczalnej warstwy gliny i iłów, która znajduje się na głębokości 2 do 3,5 m od poziomu terenu; 2) obowiązek przeprowadzenia analizy oddziaływania kopalni na środowisko pod kątem utrzymania wysokiej jakości wód głębinowych; 3) zobowiązano właściciela terenu do przekazywania raportów (poziomów geodezyjnych) z głębokości wyrobiska podczas wykonywania robot ziemnych na terenie planowanego przedsięwzięcia w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody; 4) obowiązek uzgodnienia przez właściciela z uwzględnieniem gminy drogi transportu eksploatowanego piasku.

Uchwałą wprowadzono także obowiązek opracowania przed uruchomieniem eksploatacji piasku planu miejscowego dla terenu kopalni wraz ze strefą oddziaływania, zgodnie z wymogami prawa geologicznego i górniczego.

Zdaniem skarżącego trzy pierwsze nakazy wprowadzono z naruszeniem konstytucyjnych zasad państwa prawnego i zasady praworządności, gdyż są one niezgodne z rozporządzeniem nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej w [...]. Przepisy tego aktu prawa miejscowego nie przewidują żadnych ograniczeń w eksploatacji złóż kopalin w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej w [...], co potwierdził w piśmie z dnia 3 sierpnia 2011r. Z-ca Dyrektora ds. utrzymania wód RZGW w Gliwicach. Z kolei ustalenia nakładające obowiązek uzgodnienia dróg transportu piasku (pkt 4) naruszają art. 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym z drogi publicznej może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, a skoro teren złoża ma dostęp do drogi publicznej (gminnej) to może z niej korzystać każdy. Wprowadzone ograniczenie narusza także art. 6 ust. 1 i ust. 2 i art. art. 8 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Ponadto skoro sama Rada w uchwale odpowiadającej na skierowane do niej wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego wskazała, że zapis ten związany jest z koniecznością ochrony bezpieczeństwa mieszkańców oraz ochroną akustyczną zabudowy mieszkaniowej, to należy stwierdzić, iż tak szczegółowy zapis nie powinien zostać zamieszczony w tak ogólnym akcie planistycznym, jakim jest Studium. Skarżący zwrócił także uwagę na ustalenia zawarte w rozdziale 9.5 pkt 3 załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały, które w istocie stanowią powtórzenie wskazanych już wyżej stwierdzeń zawartych w rozdz. 4.8.3 lit. e pkt 1- 3 załącznika nr 2. Zgodnie z tymi ustaleniami w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody w [...] ustala się ponadto: a) ograniczenie głębokości wyrobiska kopalni piasku w sołectwie [...] do poziomu nieprzepuszczalnej warstwy gliny i iłów, która znajduje się na głębokości 2,5 do 3 m od poziomu terenu; b) zobowiązanie właściciela terenu do przekazywania raportów geodezyjnych z głębokości wyrobiska podczas wykonywanych robót ziemnych; c) przeprowadzenia ocen oddziaływania na środowisko (podczas wydawania pozwoleń na budowę dla inwestycji "budowa kopalni piasku") pod kątem wysokiej jakości pobieranej wody głębinowej

Skarżący zakwestionował także ustalenia Studium zawarte na s. 51 załącznika nr 2 do uchwały (rozdz. 9.6 pkt 8), mocą których dopuszczono eksploatację surowców pospolitych, takich jak żwiry lub piaski pod warunkiem: a) wcześniejszego ich udokumentowania; b) powierzchni eksploatacji nie większej niż 2.0 ha lub wydobyciu nieprzekraczającym 20 000 m³; c) zmiany planu miejscowego.

Wprowadzone warunki zdaniem skarżącego naruszają jego interes prawny poprzez ograniczenie jego praw właściciela nieruchomości obejmujących prawo do wydobywania surowców pospolitych. Uregulowanie to ogranicza skarżącemu wybór organu koncesyjnego ("ogranicza możliwość wydobywania kopalin jedynie do sfery władztwa koncesyjnego starosty"), o jakim mowa w art. 22 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981 – dalej zwanej p.g. i g. z 2011 r. ). Pozostaje to zatem w sprzeczności z art. 6 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Organem koncesyjnym zgodnie z tym zapisem może być tylko właściwy starosta, a nie marszałek województwa. Ograniczenie to nie pozwala także na dostosowanie wielkości produkcji do potrzeb rynkowych oraz powoduje konieczność kilkakrotnego ubiegania się o kolejne koncesje na eksploatację części złoża. Nową koncesję zaś można uzyskać po wygaśnięciu wcześniej wydanej ( art. 22 ust. 3 p.g.i g. z 2011 r.) i po zgromadzeniu niezbędnych dokumentów, co wydłuża okres przedinwestycyjny i zwiększa koszty działalności gospodarczej. W przypadku zaś udokumentowanego złoża piasku ( 369 241 Mg) narzucony przez gminę limit wydobycia doprowadzi do konieczności prowadzenia zakładu górniczego przez minimum 18 lat. Tymczasem stosownie do art. 125 Prawa ochrony środowiska złoże to powinno zostać racjonalnie zagospodarowane, a nie w systemie "szatkowania złoża" na kawałki.

W ocenie skarżącego niewłaściwie sporządzone zostały także zapisy rozdz. 3.5 pkt 6 cz. 4 zamieszczone w załączniku nr 3 do uchwały (Uzasadnienie zawierające objaśnienie przyjętych rozwiązań oraz syntezę ustaleń projektu zmiany Studium). Zgodnie z nimi z możliwości innej zabudowy niż związana z eksploatacją surowców wyłączone zostały tylko 3 złoża surowców mineralnych. Natomiast wyłączeniami tymi nie objęto terenów złoża kruszywa naturalnego "[...]" przyjętego w dniu [...] 2010 r. przez Marszałka Województwa [...] oraz złoża dolomitu wpisanego do planu miejscowego z 2006 r. To drugie złoże zostało opisane w dokumentacji geologicznej z 1989 r. w kat. C 2 złoża dolomitów triasowych dla hutnictwa "[...]", jako kopalina towarzysząca nad złożem rud cynku i ołowiu. Okoliczność tę potwierdza pismo Państwowego Instytutu Geologicznego z dnia 28 lipca 2011 r. Zapisy takie zdaniem skarżącego naruszają przepis art. 10 ust. 1 pkt 11 u.p.z.p., który wymaga aby Studium uwzględniało występowanie udokumentowanych złóż kopalin oraz zasobów wód podziemnych. Ten ostatni zarzut zdaniem skarżącego odnieść należy także do części graficznych opracowania: 1) załącznika nr 4 do uchwały, gdzie nie wpisano złóż piasku w [...]; 2) części załącznika nr 2 określającej rozmieszczenie złóż surowców mineralnych – brak wpisu złoża [...]; 3) załącznika nr 5 na którym nie zostały okonturowane złoża pól B i C – chociaż przeznaczono je do eksploatacji, a pole A okonturowano jako obszar funkcjonalny i zurbanizowany lecz pozostawiono dla niego oznaczenia dla obszarów leśnych.

W odpowiedzi na skargę Gmina [...], reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżący nie jest legitymowany do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę w całości, gdyż nie dysponuje żadnym tytułem prawnym do kwestionowania uchwały w zakresie nie dotyczącym jego nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów skargi Gmina stwierdziła, że uchwała wbrew twierdzeniom skarżącego nie charakteryzuje się nadmierną szczegółowością. Uchwalone Studium nie jest też sprzeczne z rozporządzeniem Dyrektora RZGW w [...] z dnia [...] 2010 r. Podkreśliła, że stosownie do art. 10 ust. 1 pkt 9 u.p.z.p. studium musi uwzględniać uwarunkowania wynikające z występowania obszarów chronionych, do których zalicza się ujęcia wody. Zdaniem Gminy nietrafny jest również zarzut dotyczący ograniczenia możliwości wydobywania kopalin pospolitych do sfery władztwa koncesyjnego starosty. Art. 53 ust. 3 z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze ( Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm. – dalej zwanej - p.g. i g. z 1994r.) przewidywał bowiem możliwość ograniczenia, a nawet wprowadzenie zakazu wydobywania kopalin poprzez ustanowienie filaru ochronnego w planie miejscowym. Wbrew zarzutom skargi wskazany w niej obszar eksploatacji piasku został uwzględniony w Studium ( s. 34 oraz s. 50 zał. nr 2 ). Przedmiotowe złoże zostało w nim opisane oraz określono zasady jego eksploatacji, a także naniesiono je na załącznik graficzny. Natomiast odnośnie do złoża dolomitu "[...]" to skarżący nie wykazał, że znajduje się ono na terenie Gminy [...].

W pismach procesowych z 27 kwietnia 2012 r. oraz z 1 czerwca 2012 r. skarżący podtrzymał zarzuty skargi podkreślając, że jest właścicielem działek położonych w [...], na których znajdują się udokumentowane i zatwierdzone w dniu [...] 2010 r. przez Marszałka Województwa [...] złoża piasku. Zakwestionował stanowisko zajęte przez Gminę, że tylko złoża kopalin podstawowych zatwierdzone decyzją Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa (organ dawno już nie istniejący) podlegają ochronie prawnej. Natomiast w stosunku do złóż kopalin pospolitych Gmina zmierza jego zdaniem do ograniczenia ich wydobycia ze względu na uwarunkowania przyrodnicze uchwalając niezwykle restrykcyjne i pozbawione dostatecznego uzasadnienia regulacje. Bezzasadny jest także zawarty w Studium nakaz uzgodnienia drogi transportu wydobywanego piasku, gdyż większość dróg w okolicy złoża stanowią drogi powiatowe, a gmina nie ma jakichkolwiek kompetencji do zarządzania na nich ruchem. Z punktu widzenia obowiązującej ustawy Prawo geologiczne i górnicze jak i poprzedniej ustawy całkowicie bezzasadne jest także rozwiązanie przyjęte w Studium nakazujące przed uruchomieniem eksploatacji pasku opracowanie planu miejscowego. Stara ustawa pozwalała bowiem na odstąpienie od tego obowiązku, a nowa odwróciła dotychczasową zasadę przewidując jedynie możliwość opracowania planu miejscowego dla terenu górniczego. W piśmie z 12 lipca 2012 r. skarżący podniósł dodatkowy argument, wskazując że w dniu [...] 2012 r. Rada Miejska podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przyjęcia "Programu ochrony środowiska dla Gminy [...] na lata 2012 -2015". W uchwale tej wskazane zostało złoże dolomitu triasowego "[...]" zalegające m.in. na działkach skarżącego. Opis tego złoża (pole W) jako kopaliny towarzyszącej nad złożem rud cynku i ołowiu jest zgodny z obowiązującym planem miejscowym. Tymczasem podejmując uchwałę w sprawie zmiany Studium organ uznał, że w obszarze sołectwa [...] złoże to nie występuje.

Wyrokiem z dnia 23 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/GL 243/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w pkt 1 wyroku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej sołectwa [...], zaś w pkt 2 wyroku oddalił skargę w pozostałej części, natomiast w pkt 3 zasądził od gminy na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną wniosła Rada Miejska w [...], zaskarżając wyrok w zakresie punktu 1 i 3. Zwrócono uwagę, że nie są zasadne zarzuty dotyczące pominięcia w części opisowej (załącznik nr 1 i 4) złóż piasku na działkach skarżącego, pominięcie złóż dolomitów triasowych "[...]" położonych jako kopalina towarzysząca, nad złożem cynku i ołowiu "[...]", błędne określenie na mapie złoża piasku A,B i C.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 maja 2913 r., sygn. II OSK 2675/12 uchylił wyrok Sądu I instancji w zaskarżonym zakresie obejmującym pkt 1 i 3 wyroku WSA w Gliwicach z 23 lipca 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten sąd.

W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że ocena Sądu pierwszej instancji dotycząca niedopuszczalności określania w uchwale w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zindywidualizowanych rozwiązań ograniczających wykonywanie prawa własności nieruchomości jest prawidłowa. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, z art. 10 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika jedynie, że w studium określa się w szczególności obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk. Nałożenie w studium obowiązku raportowania o głębokości wyrobiska podczas wykonywania robót ziemnych oraz uzgodnienia drogi transportu eksploatowanego piasku nie mieści się w ustawowym pojęciu "zasady ochrony środowiska i jego zasobów". Wskazane okoliczności nie stanowią bowiem zasad, lecz sposób postępowania dla uzyskania określonej informacji (raportowanie o głębokości wyrobiska), bądź uzyskania akceptacji właściwego organu dla wytyczenia trasy transportu wydobytej kopaliny. NSA stwierdził, że wyrok narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób skutkujący naruszeniem także art. 28 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ w jego uzasadnieniu Sąd nie wyjaśnił, dlaczego stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenu całego sołectwa [...]. O ile art. 101 ust 1 u.s.g. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie wyklucza stwierdzenia nieważności aktu organu gminy w zakresie przekraczającym naruszenie tym aktem interesu prawnego skarżącego, o tyle Sąd zobowiązany jest w takim przypadku wykazać, iż stwierdzone przez niego naruszenie prawa tym aktem wykracza poza obszar terenu, będącego przedmiotem prawa przysługującego skarżącemu. Z akt sprawy wynika zaś, że teren wskazanego sołectwa obejmuje wiele nieruchomości. Sąd stwierdził nieważność wszystkich postanowień zaskarżonej uchwały, dotyczących sołectwa [...], jednakże nie wyjaśnił, które przepisy prawa zostały naruszone tymi ustaleniami przedmiotowej uchwały, i na czym to naruszenie polega. W konsekwencji tych braków, Sąd naruszył zatem także art. 28 ust. 1 u.p.z.p, ponieważ uznał zaskarżoną uchwałę za nieważną w takim zakresie, w jakim nie wykazał, aby wszystkimi swoimi ustaleniami dotyczącymi terenu sołectwa [...] naruszała zasady lub tryb jej sporządzenia. Sąd nie wykazał, jakie zasady bądź też jakie elementy trybu sporządzenia zaskarżonej uchwały zostały naruszone w odniesieniu do tej części jej ustaleń, które dotyczą sołectwa [...], a nie były przedmiotem rozważań Sądu. Zwrócono także uwagę, że Sąd pierwszej instancji nie mógł formułować oceny prawnej zaskarżonej uchwały przez pryzmat ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 163, poz. 981, ze zm.), ponieważ uchwała ta została podjęta przed dniem wejścia w życie powołanej ustawy. Uchwała ta została bowiem podjęta w dniu [...] 2011 r., natomiast powołana ustawa weszła w życie dopiero w dniu 1 stycznia 2012 r., co wynika z art. 227 tej ustawy. Aktem prawnym adekwatnym do oceny legalności zaskarżonej uchwały jest zatem ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947, ze zm.). NSA wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Sąd pierwszej instancji zobowiązany będzie wyjaśnić i ocenić zaskarżoną uchwałę w takiej jej części, która dotyczy interesu prawnego skarżącego – zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – jednocześnie oceniając, czy stwierdzone przez Sąd naruszenia prawa powodują konieczność orzekania także wobec ustaleń zaskarżonej uchwały w zakresie przekraczającym naruszenie interesu prawnego skarżącego.

W toku ponownego rozpoznania sprawy skarżący pismami z 21 sierpnia 2013r. i 4 października 2013 r. podtrzymał dotychczasowe zarzuty oraz żądanie stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Na rozprawie w dniu 27 maja 2013 r. pełnomocnik Rady Miejskiej w [...] zwrócił uwagę, że wyrok NSA wydany w sprawie nie odnosi się do kwestii lokalizacji złoża dolomitów [...] i podał, że złoże to nie jest zlokalizowane w sołectwie [...] na dowód czego przedłożył pismo Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] z 27 maja 2013 r., zgodnie z którym w rejonie miejscowości [...] są obszary perspektywicznego występowania dolomitów (załącznik nr 2 do Dodatku nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża rud cynku i ołowiu "..."), nie ma tam jednak udokumentowanego złoża tej kopaliny, najbliżej położone złoża dolomitów zlokalizowane są w miejscowości [...], na południe od miejscowości [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po ponownym rozpoznaniu sprawy podniósł, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 maja 2013 r., sygn. II OSK 2675/12 uchylił wyrok Sądu I instancji w zaskarżonej części, czyli w zakresie dotyczącym pkt 1 i 3, na co wskazuje postanowienie NSA z dnia 22 lipca 2013r., sygn. II OSK 2675/12 w przedmiocie rozstrzygnięcia wątpliwości co do treści wyroku NSA z dnia 29 maja 2013 r. A zatem rozpoznaniu podlega zaskarżona uchwała w części dotyczącej sołectwa [...].

Sąd podkreślił, że ze względu na upływ czasu, zmianie uległa kompetencja sądu administracyjnego, jeżeli chodzi o możliwość stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub części, w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 28 ust. 2 u.p.z.p. Ograniczenie to wynika z art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594), zwanej dalej u.s.g., zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności uchwały po upływie roku od dnia jej wydana, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały organowi nadzoru w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g., albo uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i została przedłożona Wojewodzie [...], wpłynęła do [...] w dniu 16 sierpnia 2011 r. Wobec faktu podjęcia uchwały w dniu 9 sierpnia 2011 r., została ona przekazana organowi nadzoru w ustawowym terminie. W dacie orzekania przez Sąd upłynął jednak okres roku od podjęcia uchwały, co wyklucza możliwość stwierdzenia jej nieważności, także w części. Okoliczność ta umożliwia natomiast orzeczenie o niegodności z prawem zaskarżonej uchwały, zgodnie z art. 94 ust. 2 u.s.g, który stanowi, że jeżeli nie stwierdzono nieważności z powodu upływu terminu określonego w art. 94 ust. 1 ustawy, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o jej niezgodności z prawem, uchwała traci wówczas moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem.

Sąd podniósł, że z uwagi na art. 190 p.p.s.a., sąd któremu prawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z 29 maja 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny jako prawidłową ocenił dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię przepisów regulujących zasady sporządzania studium, skutkującą przyjęciem, że nie jest dopuszczalne w Studium formułowanie obowiązków i nakazów lub ograniczeń kierowanych bezpośrednio do właścicieli nieruchomości, studium winno zawierać wytyczne do planów miejscowych, a nie samodzielnie regulować sprawy należące do zakresu planów miejscowych. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 29 maja 2013 r. jednoznacznie stwierdził, że nie podziela stanowiska organu gminy w kwestii interpretacji art. 10 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. i przekonania o możliwości zawarcia w studium postanowień o treści zakwestionowanej przez Sąd I instancji.

Sąd zaznaczył, że skarżący zarzucił, że w przyjętym Studium doszło do naruszenia jego interesu prawnego, jako właściciela działek zawierających złoża kopaliny, poprzez nałożenie na niego obowiązków i skonkretyzowanych ograniczeń. Zarzuty te Sąd uznał za uzasadnione wskazując, iż Studium, jako iż nie jest aktem prawa miejscowego, nie powinno wpływać bezpośrednio na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości gruntowych znajdujących się na obszarze objętym tym studium. Art. 10 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. stanowi jedynie, że w studium określa się w szczególności obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk. Nałożenie obowiązku raportowania o głębokości wyrobiska oraz uzgodnienia drogi transportu nie mieszczą się w pojęciu zasad ochrony środowiska i jego zasobów, nie stanowią zasad, lecz określają sposób zachowania. Te postanowienia studium oceniono jako naruszające art. 10 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. Z tego samego powodu Sąd w niniejszej sprawie zakwestionował postanowienia zawarte w pkt 4.8 ust. 3 pkt 1 i 2 ustaleń zmiany Studium (załącznik nr 2 do uchwały), albowiem mają one również charakter zindywidualizowanych ograniczeń w zakresie głębokości wyrobiska (pkt 1) oraz dotyczą nałożenia konkretnego obowiązku (przeprowadzenia analizy oddziaływania kopalni na środowisko – pkt 2). Ponieważ analogiczne postanowienia zostały zawarte w pkt 9.5.ust. 2 pkt 3 ustaleń zmiany Studium, dotyczącym także zasad ochrony zasobów wód podziemnych i powierzchniowych, Sąd uznał za celowe również w stosunku do tych postanowień Studium stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa. W ocenie Sądu nie ma podstaw do wprowadzania w studium postanowień wkraczających w zakres regulowany aktami prawa powszechnie obowiązującego, a za taki należy uznać przewidziany w pkt 9.5 ust. 2 pkt 3 lit. c) ustaleń zmiany Studium (załącznik nr 2) obowiązek przeprowadzenia ocen oddziaływania na środowisko podczas wydawania pozwoleń na budowę dla kopalni piasku pod kątem utrzymania jakości wody głębinowej. Procedury związane z przeprowadzaniem ocen oddziaływania na środowisko regulowane są ustawowo. Także zwarty w pkt 9.6.(dotyczącym ochrony złóż kopalin) warunek eksploatacji surowców pospolitych określony w lit. b) ustaleń zmiany Studium (załącznik nr 2), polegający na wprowadzeniu limitu powierzchni lub ilości wydobycia dla działalności prowadzonej bez użycia materiałów wybuchowych nie ma charakteru zasady czy kierunku zagospodarowania, lecz zawiera skonkretyzowane ograniczenie dla podmiotu ewentualnie prowadzącego wydobycie. Z podanych względów, mając na uwadze stanowisko zajęte w wyroku NSA z 29 maja 2013 r., Sąd orzekł o wydaniu z naruszeniem prawa zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w pkt 1 niniejszego wyroku. W stosunku do pkt 4.8. ust. 3 ustaleń zmiany Studium Sąd zadecydował o stwierdzeniu wydania z naruszeniem prawa całego tego fragmentu dotyczącego strefy 2 G (teren eksploatacji powierzchniowej piasku o pow. 6,98 ha) w jednostce strukturalnej [...] z tego powodu, że w przekonaniu Sądu ingerencja w treść Studium w drodze wyroku nie może prowadzić do modyfikacji Studium. To do organów gminy należy ustalenie polityki przestrzennej w gminie i lokalnych zasad zagospodarowania. Pkt 4.8. ustaleń zmiany Studium dotyczy kierunków zmian w zagospodarowaniu strefy rozwoju górnictwa. Usunięcie części postanowień studium związanych z ograniczeniami i pozostawienie jedynie ustaleń dotyczących przeznaczenia, znacząco modyfikuje treść tego fragmentu Studium, wobec czego zasadne jest oddanie gminie kompetencji do ponownego rozważenia kierunków i zasad zagospodarowania tego terenu.

Sąd wyjaśnił również, że o uwzględnieniu skargi w opisywanym zakresie zadecydowało uznanie, iż zakwestionowane postanowienia naruszają interes prawny skarżącego jako właściciela działek objętych tymi postanowieniami. Działanie w granicach naruszonego interesu nie uzasadnia jednak w przekonaniu Sądu orzekania o wydaniu z naruszeniem prawa zakwestionowanych postanowień jedynie w stosunku do działek skarżącego. Taka praktyka skutkowałaby zróżnicowaniem statusu prawnego poszczególnych terenów, w zależności czy ich właściciele wnieśli skargę (choć w okolicznościach niniejszej sprawy na podstawie akt można wnosić, że strefa 2 G w jednostce J2 ograniczona jest do własności skarżącego, kwestia ta nie została jednak jednoznacznie ustalona).

Sąd zaznaczył, że ponieważ żądanie skarżącego dotyczyło stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie wszystkich postanowień dotyczących sołectwa [...], Sąd w pkt 2 wyroku oddalił skargę w zakresie wykraczającym poza postanowienia uchwały objęte rozstrzygnięciem w pkt 1 wyroku. Także w tym zakresie Sąd związany jest oceną zawartą w wyroku NSA z 29 maja 2013 r. Uchylając wyrok sądu I instancji Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. polegające na braku wyjaśnienia podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie wykraczającym poza naruszenie interesu prawnego skarżącego. Teren sołectwa obejmuje wiele nieruchomości, postanowienia uchwały dotyczące tego sołectwa wykraczają poza przedmiot objęty zarzutami i analizami sądu. Sąd I instancji nie wykazał, jakie naruszenia zasad sporządzania studium lub istotne naruszenia trybu jego sporządzania uzasadniały stwierdzenie nieważności uchwały w stosunku do wszystkich postanowień dotyczących przedmiotowego sołectwa.

Ponieważ w uchylonym wyroku Sądu I instancji jako powód do stwierdzenia nieważności w zakresie przekraczającym opisane przez sąd naruszenia przepisów prawa wskazano naruszenie trybu, związane z wadliwością załączników graficznych do uchwały, zaś NSA nie uznał tego za wystarczający argument, przyjąć należy, że NSA stanowiska zaprezentowanego w tej kwestii w uchylonym wyroku nie zaaprobował. Zarzuty podnoszone w stosunku do uchwały w tym zakresie nie mogą zatem zadecydować o uchyleniu zaskarżonej uchwały w części wykraczającej poza zakres interesu prawnego skarżącego. Natomiast w świetle złożonego pisma Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] z 27 maja 2013 r., zgodnie z którym w rejonie miejscowości [...] są obszary perspektywicznego występowania dolomitów (załącznik nr 2 do Dodatku nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża rud cynku i ołowiu "..."), nie ma tam jednak udokumentowanego złoża tej kopaliny, najbliżej położone złoża dolomitów zlokalizowane są w miejscowości [...], na południe od miejscowości [...], zarzuty dotyczące pominięcia tego złoża w rysunkach studium nie są uzasadnione. Nie znajdując zatem podstaw do stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa pozostałych postanowień uchwały odnoszących się do przedmiotowego sołectwa, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę w tej części.

W skardze kasacyjnej Rada Miejska w [...], reprezentowana przez adw. S. K., zaskarżyła powyższy wyrok w zakresie pkt 1, 2 i 4.

Wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1) art. 10 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że w zaskarżonym Studium niedopuszczalne było jako określenie zasad ochrony środowiska i jego zasobów: a) ograniczenie możliwości eksploatacji surowców pospolitych do powierzchni nie większej niż 2 ha lub wydobycia nieprzekraczającego 20 000 m³; b) ograniczeniu głębokości wyrobiska w granicy strefy ochronnej; c) wprowadzeniu obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania kopalni na środowisko pod kątem utrzymania jakości wód głębinowych;

2) art. 10 ust. 2 pkt 8 i 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że niedopuszczalne było nałożenie w Studium obowiązku sporządzenia planu miejscowego dla obszaru eksploatacji kopalin;

II. naruszenie przepisów postępowania, które naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jakie przepisy prawa narusza cały punkt 4.8 ust. 3 załącznika nr 2 Studium.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonym zakresie, rozpoznanie skargi i stwierdzenie wydania zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa w części objętej załącznikiem nr 2 w zakresie postanowień zawartych w punkcie 4.8 ust. 3 lit "e" tiret trzecie pkt 3 i 4 i w punkcie 9.5 ust. 2 pkt 3 lit "b" oraz oddalenie skargi w pozostałym zakresie; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w szczególności wynagrodzenia adwokata.

W uzasadnieniu strona skarżąca przytoczyła treść punktu 4.8 ust. 3 i punktu 9.5 ust. 2 pkt 3 załącznika nr 2 Studium, które to zakwestionował Sąd w całości. Sąd podzielił argumentację NSA w zakresie raportowania o głębokości wyrobiska oraz uzgodnienia z organami gminy drogi transportu eksploatowanego piasku. Za niezgodne z prawem uznał także ograniczenia dotyczące głębokości wyrobiska oraz wprowadzenie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Zdaniem Rady Miejskiej w [...] w ramach studium na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 8 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ stanowiący jest władny określić w studium obszary dla których zostanie sporządzony plan miejscowy. W ocenie strony skarżącej w sporządzaniu planu miejscowego dla przedmiotowego terenu, konieczne będzie przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z art. 46 pkt 1 ustawy 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, z późn. zm.). Taki zapis studium nie nakłada więc żadnych nowych obowiązków, tylko przypomina o istniejących, a z racji, że studium nie jest prawem miejscowym może to czynić. Rada nie zgodziła się z argumentacją, że ograniczenie głębokości wyrobiska nie mieści się w upoważnieniu wynikającym z art. 10 ust. 2 pkt 3 ustawy. Ze Studium wynika, że taki zapis podyktowany jest koniecznością ochrony ujęcia wód podziemnych w [...] i skoro eksploatacja piasku może negatywnie wpłynąć na zasoby tych wód to ograniczenie jest uzasadnione i ma oparcie w prawie. W ocenie skarżącego organu Sąd nie przywołuje żadnych argumentów, które pozwoliłyby zakwestionować pozostałe zapisy pkt 4.8 ust. 3 dotyczący spornego terenu. Zakwestionowanie całego pkt 4.8. ust. 3 załącznika nr 2 Studium powoduje, że przedmiotowym teren nie jest objęty w ogóle zapisami studium. Zapisy pkt 4.8 ust. 3 dotyczył konkretnej jednostki pod kątem możliwości eksploatacji kopalin. Rozstrzygnięcie Sądu kwestionuje więc nie tylko wprowadzone ograniczenia ale równocześnie kwestionuje przeznaczenie tego terenu. Zdaniem Rady, Sąd nie przedstawia żadnego argumentu prawnego, który sprzeciwia się lokalizacji na tym terenie kopalni piasku. Sąd władny był ocenić czy wprowadzone ograniczenia w zakresie eksploatacji kopalin mają oparcia w prawie, jednak bezpodstawnie zakwestionował przeznaczenie tego terenu w ogóle. Uzasadnienie wyroku w tym zakresie nie spełnia ustawowych wymogów przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. albowiem Sąd wyjaśniając podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia winien wskazać konkretny przepis prawa, który pociąga za sobą konieczność zakwestionowania całego pkt 4.8 ust. 3 załącznika do Studium.

Odnosząc się do stanowiska Sądu w zakresie zakwestionowania punktu 9.6 w zakresie lit. b załącznika nr 2 Studium, Gmina podtrzymała swoje stanowisko, że Studium dopuszcza możliwość eksploatacji złóż piasku przewidując jednak ograniczenia w tym zakresie. Rada już w studium może przesądzić o możliwości wydobywania kopalin i granicach tych możliwości oraz posiada ku temu cały wachlarz środków począwszy od możliwości nieograniczonego wydobycia, aż do jego zakazu (filar ochronny w związku z art. 53 ust. 3 Prawa górniczego z 1994 r.), ze względu na ochronę oznaczonych dóbr. Jeżeli Rada władna jest wprowadzić zakaz wydobywania kopalin, to tym bardziej władna jest wprowadzić ograniczenia.

Plan miejscowy musi być zgodny ze studium (art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i gospodarowaniu przestrzennym), a wprowadzenie ewentualnych ograniczeń w eksploatacji kopalin musi więc mieć swoje pierwotne źródło w studium. Przyjęte rozwiązania w zakresie ograniczenia wydobywania kopalin w studium nie są więc bezprawną ingerencją w prawo własności, a konsekwencją rozwiązań przyjętych w ustawie, a dających organowi stanowiącemu prawo decydowania o polityce przestrzennej w gminie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. Z., reprezentowany przez r. pr. M. Z., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przeprowadził analizę zgodnie z zaleceniem Naczelnego Sądu Administracyjnego i wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny pod sygn. akt: II OSK 2675/12. W ocenie W. Z. zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie doszło w sprawie do naruszenia art. 190 p.p.s.a. Nie doszło też do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekał w granicach sprawy zawężonych do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie ma uzasadnione podstawy zaskarżenia. Usprawiedliwione są tak zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to z poniższych względów.

Wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa. Na powyższą zależność wykonywania władztwa planistycznego i legalności działania organów gminy zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 1995 roku, sygn. akt IV SA 346/93 (ONSA 1996, z.3, poz.125). Wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa. Gwarancję ochrony praw podmiotów, których interesy mogą zostać naruszone przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi ustawowo określony tryb postępowania i rozgraniczenie kompetencji organów gminy.

Jak stanowi art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - dalej zwanej u.p.z.p. ) - w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium nie jest aktem prawa miejscowego ( art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), przy czym z mocy art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Powstaje zatem pytanie, na ile szczegółowe i do jakiego stopnia konkretne mogą być postanowienia studium.

Poprzez uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. W studium dokonuje się zatem kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. I chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić należy, iż rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie ( szczegółowości ) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a mianowicie od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej studium a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną - "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną. Zawsze jednak – niezależnie od "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną studium – studium nie może zastępować samego planu czy też uchwały o zmianie planu. Czym innym bowiem są ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a czym innym określenie przedmiotu ustaleń planu we wstępnej fazie procedury uchwalania aktu prawa miejscowego. Podobnie, zasadniczo inna jest moc i charakter planu miejscowego (źródło powszechnie obowiązującego prawa - przepis gminny), a inne znaczenie i charakter studium. Plan zagospodarowania przestrzennego stanowi wyraz władztwa planistycznego, podczas gdy uchwała, o której mowa w art.12 ust.1 u.p.z.p. otwiera jedynie drogę do realizacji tej zasady.

A skoro zatem studium nie może zastępować planu, to tym samym uchwała taka nie może zawierać konkretnych ustaleń planu. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy o uchwaleniu (zmianie) planu (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). W studium następuje określenie przedmiotu ustaleń planu, który będzie podlegał konkretyzacji na dalszym etapie procesu planistycznego. Studium winno określać zakres ustaleń (zmian) planu, pewne ogólne założenia (reguły). Konkretyzacja zaś tych ustaleń następuje w dalszej fazie prac planistycznych przy zachowaniu ustawowo unormowanej procedury, przestrzeganiu etapów stanowienia planu i kompetencji organów gminy.

Stosownie do art. 10 ust. 1 u.p.z.p. w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności: ze stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego (pkt 3); z występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych ( pkt 9); z występowania obszarów naturalnych zagrożeń geologicznych (pkt 10); z występowania udokumentowanych złóż kopalin oraz zasobów wód podziemnych (pkt 11). W studium określa się w szczególności: obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk (art. 10 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.); obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych (pkt 8); obiekty lub obszary, dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny (pkt 12).

Powyższy przepis odwołuje się do przepisów odrębnych i do zagadnień regulowanych przepisami innych ustaw niż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tych przyczyn, aby dokonać właściwej kontroli legalności zaskarżonej uchwały – studium konieczne jest odniesienie się do przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów ustaw odrębnych.

Zaskarżona uchwała winna zatem podlegać ocenie Sądu pierwszej instancji w świetle przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów innych ustaw. Tymczasem Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do żadnych przepisów ustaw odrębnych. Podkreślić przy tym należy, iż w poprzednim wyroku z dnia 29 maja 2013r., sygn. akt II OSK 2675/12 ( dotyczącym zaskarżonej uchwały) Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, iż Sąd pierwszej instancji popełnił błąd oceniając postanowienia studium w świetle ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 163, poz. 981, ze zm.), ponieważ zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 9 sierpnia 2011r., a więc przed dniem wejścia w życie tej ustawy ( 1 styczeń 2012r.). Sąd pierwszej instancji powinien skontrolować legalność studium w świetle ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947, ze zm.), gdyż ta ustawa obowiązywała w dniu jej podjęcia.

Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął te zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego i stwierdzając w zaskarżonym wyroku wydanie z naruszeniem prawa określonych postanowień studium w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do stosownych przepisów prawa. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera uzasadnienia w zakresie oceny studium w aspekcie przepisów ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947, ze zm.). Tym samym uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. jak i nie można uznać, że Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności studium.

Zaznaczyć należy, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie wystarczy tylko powiedzieć, że skoro Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym wyroku podzielił argumenty Sądu pierwszej instancji dotyczące nałożenia w przedmiotowym Studium obowiązku raportowania o głębokości wyrobiska oraz uzgodnienia drogi transportu, to z tego samego powodu należy zakwestionować postanowienia zawarte w pkt 4.8 ust. 3 pkt 1 i 2 ustaleń zmiany Studium (załącznik nr 2 do uchwały), albowiem mają one również charakter zindywidualizowanych ograniczeń w zakresie głębokości wyrobiska (pkt 1) oraz dotyczą nałożenia konkretnego obowiązku (przeprowadzenia analizy oddziaływania kopalni na środowisko – pkt 2) a także analogiczne postanowienia zawarte w pkt 9.5.ust. 2 pkt 3 ustaleń zmiany Studium, dotyczące zasad ochrony zasobów wód podziemnych i powierzchniowych oraz zwarty w pkt 9.6.(dotyczącym ochrony złóż kopalin) warunek eksploatacji surowców pospolitych określony w lit. b) polegający na wprowadzeniu limitu powierzchni lub ilości wydobycia dla działalności prowadzonej bez użycia materiałów wybuchowych.

Z uwagi na powyższe przypomnieć należy, iż w wyroku z dnia 29 maja 2013r., sygn. akt II OSK 2675/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż nałożenie w studium obowiązku raportowania o głębokości wyrobiska podczas wykonywania robót ziemnych oraz uzgodnienia drogi transportu eksploatowanego piasku nie mieści się w ustawowym pojęciu "zasady ochrony środowiska i jego zasobów", użytym w art. 10 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., a także nakazał ocenę studium w świetle przepisów ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947, ze zm.). Tymczasem uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji ponownie nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. i – jak już wyżej wskazano – brak jest także oceny zaskarżonej uchwały w świetle przepisów ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze.

Rację ma strona skarżąca, że punkt 3 ustępu 2 art. 10 u.p.z.p. dotyczy obszarów oraz zasad ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk i w zakresie tego przepisu nie mieszczą się sprawy regulowane Prawem górniczym i geologicznym. O kwestiach dotyczących zagadnień związanych z górnictwem i geologią jest mowa w art. 10 ust. 1 pkt 10 i pkt 11u.p.z.p. oraz w art. 10 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. Nadto o kwestiach związanych z obszarami, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych stanowi art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.

Do tych przepisów Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Zauważyć także należy, iż art. 48 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947, ze zm.) stanowił, że udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, uwzględnia się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W myśl zaś art. 53 ust. 1 tejże ustawy dla terenu górniczego sporządza się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w trybie określonym odrębnymi przepisami, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Plan, o którym mowa w ust. 1, może w szczególności określić obiekty lub obszary, dla których wyznacza się filar ochronny, w granicach którego, ze względu na ochronę oznaczonych dóbr, wydobywanie kopalin nie może być prowadzone albo może być dozwolone tylko w sposób zapewniający ochronę tych dóbr – art. 53 ust. 3 tej ustawy.

W tej sytuacji konieczne jest rozważenie przez Sąd pierwszej instancji - m.in. w aspekcie tych przepisów - i ocena jakie postanowienia mogą znaleźć się w studium, aby później organ gminy – będąc związany ustaleniami studium – mógł zawrzeć określone postanowienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wynik tych rozważań i oceny legalności zaskarżonej uchwały winien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji. W niniejszej sprawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest rozważań w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę jednocześnie uznał, że stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji wydania z naruszeniem prawa punktu 4.8 ust. 3 w całości nie znajduje uzasadnienia, a uzasadnienie wyroku w tym zakresie jest wewnętrznie sprzeczne. Jeżeli bowiem Sąd pierwszej instancji uznał jedynie, że organ gminy nie mógł w studium wprowadzić ograniczeń, o jakich mowa w tych ustaleniach, to brak było przesłanek do zakwestionowania ustaleń studium dotyczących wskazania przyszłego możliwego przeznaczenia terenu, którego dotyczy punktu 4.8 ust. 3 studium – tj. terenu jednostki strukturalnej [...], strefa 2G. Jeśli natomiast zdaniem Sądu pierwszej instancji przeznaczenie podstawowe ( litera a), przeznaczenie uzupełniające ( litera b), przeznaczenie dopuszczalne ( litera c ), kierunki rekultywacji ( litera d) i inne ustalenia ( litera e) dotyczące tego terenu naruszały określone przepisy prawa, to powinien wskazać te naruszenia prawa. Z ustaleń i rozważań Sądu pierwszej instancji takiego wniosku nie można wyprowadzić. Wskazanie zaś w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż "pkt 4.8. dotyczy kierunków zmian w zagospodarowaniu strefy rozwoju górnictwa. Usunięcie części postanowień studium związanych z ograniczeniami i pozostawienie jedynie ustaleń dotyczących przeznaczenia znacząco modyfikuje treść tego fragmentu Studium, wobec czego zasadne jest oddanie gminie kompetencji do ponownego rozważenia kierunków i zasad zagospodarowania tego terenu" oznacza niejasność i sprzeczność rozumowania Sądu pierwszej instancji. Skoro bowiem Sąd pierwszej instancji uznał, że organ gminy nie mógł w studium wprowadzić ograniczeń, to rodzi się pytanie, jakie postanowienia oprócz przeznaczenia tego ternu wprowadzić może do studium.

W tym stanie rzeczy zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. art. 10 ust. 2 pkt 3 i art. art. 10 ust. 2 pkt 8 i 9 u.p.z.p. oraz art. art. 141 § 4 p.p.s.a.

Jako, że zasadny okazał się zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł rozpoznać skargi merytorycznie, ale poprzestał na uchyleniu zaskarżonego wyroku w części określonej w punkcie pierwszym wyroku i przekazaniu w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w punkcie I (pierwszym) w zakresie punktu 4.8 ustęp 3 lit. a, b, c, d, e tiret trzecie punkt 1 oraz punktu 9.5 ustęp 2 punkt 3 lit. a i w części dotyczącej punktu 9.6 załącznika nr 2 zaskarżonej uchwały.

Natomiast w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego punkt 4.8 ust. 3 tiret trzecie pkt 2 (analiza jakości wód ) i punkt 9.5 ust. 2 pkt 3 lit. c ( ocena oddziaływania na środowisko) mieści się w ustawowym pojęciu "zasady ochrony środowiska i jego zasobów", użytym w art. 10 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. i rację ma Sąd pierwszej instancji, że procedury związane z przeprowadzaniem ocen oddziaływania na środowisko regulowane są ustawowo. W tym zakresie zatem skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna ( por. S. Wronkowska, M. Zieliński: Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 1997. Wydawnictwo Sejmowe, s. 25; wyroki NSA: z dnia 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98; z dnia 16 czerwca 1992r., II SA 99/92 - ONSA 1993/2/44; z dnia 20 sierpnia 1996 r., SA/Wr 2761/95 - nie publikowany; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2001 r., III RN 40/00, OSNP 2001/13/424). Jeśli określone kwestie zostały uregulowane w ustawach, to organy gminny nie mogą także regulować tych kwestii odmiennie, chyba że przepis upoważniający wyraźnie na to zezwala. Nie można także zamieszczać w uchwale przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami (por. § 116 w związku z § 143 oraz § 136 obowiązującego od 1 sierpnia 2002 r. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok w części określonej w punkcie pierwszym wyroku, a na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną w pozostałym zakresie.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., uwzględniając w tym rozstrzygnięciu wniosek dotyczący zwrotu kosztów podróży.