Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 690/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-06-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 15, art. 18, art. 20, art. 26, art. 121, art. 122, art. 126
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka – Duda (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Paweł Darmoń Protokolant: Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Niepołomice na postanowienie nr [....] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 28 lutego 2014 r., znak: [....] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia skargę oddala. [pic]


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 28 lutego 2014r. Nr [...], znak [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 18 oraz art. 23 § 1 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednol. Dz. U. z 2012r. poz. 1015 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Gminy [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Nr [...] z dnia 15 stycznia 2014 r., znak [...].

Orzekając w ten sposób organ drugiej instancji podał, że zaskarżonym postanowieniem nałożono na Gminę [...], właściciela budynku mieszkalnego wielorodzinnego w S., grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 45 000 zł. z powodu uchylania się przez zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w przesłanym tytule wykonawczym Nr [...] z dnia 3 grudnia 2013 r., jak również zobowiązano ją do uiszczenia opłaty egzekucyjnej za wydanie postanowienia w wysokości 68 zł. Egzekwowany w przedmiotowej sprawie obowiązek wynika z decyzji PINB z dnia 27 kwietnia 2009 r., znak [...], którą zakazano współwłaścicielom budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] w S., tj. Gminie [...], L. B., K. G. - w trybie natychmiastowym, użytkowania tego budynku do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie: konstrukcji obiektu, instalacji elektrycznej i piorunochronowej oraz usunięcia nieprawidłowości w zakresie warunków bhp i p.poż. Decyzja podlegała natychmiastowemu wykonaniu, zgodnie z art. 66 ust 2 Prawa budowlanego, ze względu na ochronę zdrowia i życia ludzkiego.

Przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego PINB skierował do współwłaścicieli upomnienie z dnia 25 lutego 2010 r., znak [...], wzywając do wykonania obowiązku z pouczeniem, że w razie jego niewykonania w terminie wskazanym w upomnieniu sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego.

L. B. oraz K. G. zbyły swoje udziały we własności nieruchomości na rzecz Gminy [...] w latach 2010-2011.

W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 10 kwietnia 2013 r. pracownicy PINB stwierdzili, że obowiązek pozostaje niewykonany, budynek nadal zajmowany jest przez lokatorów, mimo nieusunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W dniu 28 października 2013 r. podczas spotkania z przedstawicielami Gminy [...] PINB zażądał dokumentów potwierdzających wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 27 kwietnia 2009 r., a wobec ich nieotrzymania, w dniu 2 grudnia 2013 r. PINB wystawił wobec Gminy [...] tytuł wykonawczy nr [...], stosowany w egzekucji obowiązków niepieniężnych, wszczynając tym samym postępowanie egzekucyjne. Następnie wydał postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, na które Gmina [...] wniosła zażalenie.

Po przedstawieniu w powyższy sposób dotychczasowego przebiegu postępowania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że grzywna w celu przymuszenia stanowi środek egzekucyjny stosowany w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym, do których zalicza się wskazany wyżej obowiązek. Zasady nakładania grzywien w celu przymuszenia reguluje art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Powołując treść art. 121 § 2, § 4 i § 5 stwierdził, że PINB przy ustalaniu wysokości grzywny w celu przymuszenia prawidłowo zastosował art. 121 § 2 tej ustawy. Egzekwowany w przedmiotowej sprawie obowiązek nie polega bowiem na rozbiórce budynku lub jego części, lecz na zakazie użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] w S. do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Mając na uwadze, że zobowiązana Gmina [...] nie jest osobą fizyczną tylko jednostką samorządu terytorialnego najwyższą kwotą grzywny, jaka mogła zostać orzeczona w niniejszej sprawie wobec wyżej wymienionej jest kwota 50 000 zł. PINB określając wysokość grzywny nie przekroczył ustalonej przez ustawodawcę maksymalnej jej wysokości dla zobowiązanego będącego osobą prawną.

Postanowienie zawiera wymagane wezwania do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, oraz do wykonania egzekwowanego obowiązku z informacją, iż w przypadku nie wykonania we wskazanym terminie zostanie orzeczone wykonanie zastępcze na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego.

Co do wysokości nałożonej grzywny, to ustawodawca określił tylko górne granice kwot tych grzywien i pozostawił organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Organ egzekucyjny, ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia kieruje się zasadami racjonalnego działania (art. 7 § 2 ustawy) i niezbędności (art. 7 § 3 ustawy). Z tych zasad wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. W postępowaniu egzekucyjnym jedynym kryterium, jakim kieruje się organ egzekucyjny ustalając taką, a nie inną treść uznaniowego rozstrzygnięcia odnośnie wysokości grzywny, jest ocena dolegliwości z punktu widzenia skuteczności w nakłonieniu zobowiązanego do wykonania obowiązku. Uzasadniając zastosowaną wysokość nałożonej grzywny organ egzekucyjny może odwołać się jedynie do zasad celowości i skuteczności podjętych działań. Grzywna w celu przymuszenia jest środkiem dyscyplinującym, formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do wykonania obowiązku. Chodzi bowiem o takie rozstrzygnięcie, aby zastosowany środek z jednej strony zapewnił efektywność egzekucji, a z drugiej był jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego.

Organ drugiej instancji ocenił, że nałożenie grzywny w wysokości 45 000 zł. jest zasadne i również uznał grzywnę we wskazanej wyżej wysokości za niezbędny, a zarazem wystarczający środek przymuszający zobowiązaną do wykonania ciążącego na niej obowiązku zakazu użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] w S. do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Egzekwowany obowiązek wiąże się z bezpieczeństwem zdrowia i życia ludzi. Nadto należy zwrócić uwagę na upływ czasu od wydania decyzji do nałożenia na zobowiązaną grzywny. W niniejszym przypadku grzywna w celu przymuszenia może być nałożona na zobowiązaną tylko raz. Skoro zobowiązaną jest gmina, to orzeczona grzywna nie przekracza jej możliwości finansowych, ma ją natomiast zmobilizować do wypełniania jej ustawowych obowiązków, do których należą między innymi dbałość o budownictwo mieszkaniowe i ład przestrzenny, oraz gospodarka nieruchomościami.

Odnosząc się do uwag zawartych w zażaleniu, dotyczących planowanych inwestycji organ odwoławczy podał, że w przypadku wykonania obowiązku zakazu użytkowania budynku zniknie przyczyna prowadzonej egzekucji. Podmiot zobowiązany może uwolnić się od nałożonej grzywny wykonując egzekwowany obowiązek. Dodatkowo na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75 % lub w całości.

Gmina [...] nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem, wniosła w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której nawiązywała do okoliczności podniesionych już w zażaleniu. Gmina wskazała, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia ocenione być powinno jako podejście nazbyt represyjne w sytuacji, gdy budynek w S. przeznaczony jest do częściowej rozbiórki. Z rozbiórki zostanie wyłączona wschodnia ściana budynku, zaś w miejsce rozebranej części wybudowana zostanie nowa część, która po połączeniu z nie podlegającą rozbiórce ścianą wschodnią tworzyć będzie budynek przeznaczony na działalność domu pomocy społecznej. Takie też stanowisko strona skarżąca przedstawiła Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w W. w odpowiedzi na pismo [...] z dnia 3 lutego 2014 r., obejmujące zakresem swojej treści żądanie podjęcia stanowiska co do dalszego przeznaczenia (rozbiórki, przebudowy, odbudowy, remontu) budynku mieszkalnego wielorodzinnego w S. przedkładając jednocześnie wymagane stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Nie bez znaczenia pozostaje przy tym, że Gmina podjęła czynności mające na celu jak najszybsze sfinalizowanie inwestycji w S..

Zdaniem strony skarżącej, nieracjonalne jest działanie polegające na stosowaniu wobec zobowiązanego - w takim a nie innym stanie faktycznym - dolegliwości, jaką jest grzywna, która sama w sobie nie jest niezbędna do realizacji ciążącego na zobowiązanym obowiązku.

W uzupełnieniu skargi (pismo procesowe z dnia 29 maja 2014r.) Gmina wniosła o uchylenie postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, podnosząc zarzuty:

- naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 124 § 2 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, polegające w szczególności na niedostatecznym uzasadnieniu postanowienia organu pierwszej instancji oraz niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania tego postanowienia w mocy przez organ drugiej instancji, oraz na braku rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, tj. przede wszystkim działań podejmowanych przez Gminę, mających na celu wykonanie ciążących na niej obowiązków;

- art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, polegające na nieprzestrzeganiu zasady racjonalnego działania, tj. stosowania takich środków egzekucyjnych, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku i są najmniej uciążliwe dla zobowiązanego, poprzez wymierzenie niewspółmiernie wysokiej grzywny.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, zaś podnoszone w niej zarzuty są bezzasadne. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia -niezależnie od granic skargi i jej zarzutów - Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się uchybień tego rodzaju, które uzasadniałyby wyeliminowanie tego aktu z obrotu prawnego.

Zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Nr [...] z dnia 15 stycznia 2014 r., znak [...], zostały wydane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 1015 ze zm. – dalej w skrócie u.p.e.a.). Oba orzeczenia odpowiadają w sposób dostateczny wymogom wynikającym z powołanej ustawy oraz przepisów k.p.a., które w postępowaniu egzekucyjnym znajdują odpowiednie zastosowanie na mocy art. 18 u.p.e.a.

Na wstępie rozważań należy zaznaczyć, że celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do tego, by zobowiązany wykonał ciążący na nim obowiązek, wynikający z ostatecznej albo natychmiast wykonalnej decyzji administracyjnej. Postępowanie egzekucyjne zmierza wyłącznie do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej i nie może być w nim już badane to, co ostatecznie rozstrzygnięto na etapie jurysdykcyjnym, czyli m. in. kwestia legalności obiektu, zasadności orzeczonego nakazu rozbiórki, wykonania robót budowlanych, czy innych nakazów albo zakazów. Wynika to wprost z treści art. 29 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

W przedmiocie spornego obiektu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wydał dnia 27 kwietnia 2009 r. decyzję znak [...], którą zakazał współwłaścicielom budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] w S., tj. Gminie [...], L. B. i K. G. - w trybie natychmiastowym, użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...] w S. do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie: konstrukcji obiektu, instalacji elektrycznej i piorunochronowej oraz usunięcia nieprawidłowości w zakresie warunków bhp i p.poż. Decyzja podlegała natychmiastowemu wykonaniu, zgodnie z art. 66 ust 2 Prawa budowlanego, ze względu na ochronę zdrowia i życia ludzkiego, a wobec jej niezaskarżenia w terminie i trybie przewidzianym prawem, stała się ostateczna z dniem 1 czerwca 2009 r.

Niewykonanie obowiązku nałożonego ostateczną decyzją administracyjną otwiera możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Stosownie do art. 15 § 1 u.p.e.a., egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Jak wynika z akt organu pierwszej instancji (k. 4 - 7), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, będący – zgodnie z art. 1a pkt 13 w zw. z art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a. – wierzycielem, wystosował w dniu 25 lutego 2010 r. upomnienie, które w dniu 1 marca 2010 r. zostało doręczone Gminie [...]. Następnie, w trakcie kontroli, przeprowadzonej w dniu 10 kwietnia 2013 r. oraz 28 października 2013 r. pracownicy tego organu ustalili, że nałożony obowiązek nie został wykonany (protokół kontroli - k. 24, 26 akt organu pierwszej instancji).

Stosownie do art. 26 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Ponieważ egzekwowany obowiązek ma charakter niepieniężny, organem egzekucyjnym właściwym do jego egzekwowania jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego – co wynika z art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Skoro w niniejszej sprawie wierzycielem i organem egzekucyjnym jest ten sam podmiot (ten sam organ), nie było podstaw do wystawiania odrębnego wniosku wierzyciela o wszczęcie egzekucji.

W dniu 3 grudnia 2013 r. wystawiony został tytuł wykonawczy nr [...] (k. 29 akt organu pierwszej instancji). Zawierał on wszystkie niezbędne elementy, stosownie do wymogów określonych w art. 27 § 1 u.p.e.a. Tytuł wykonawczy został doręczony Gminie [...] w dniu 6 grudnia 2013r. (k. 28). Po doręczeniu tytułu wykonawczego strona zobowiązana nie złożyła zarzutów.

W celu doprowadzenia do wykonania obowiązku, zgodnie z art. 7 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie. Obowiązuje go przy tym zasada stosowania środka najłagodniejszego. Zgodnie z treścią art. 7 § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Egzekwowany w niniejszej sprawie obowiązek ma charakter niepieniężny, zatem organ egzekucyjny mógł skorzystać ze środków wymienionych w art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a. Miał więc do dyspozycji grzywnę w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń oraz przymus bezpośredni. Nie każdy z tych środków ze swej natury nadaje się do zastosowania przy egzekucji obowiązku polegającego zakazie użytkowania budynku. Niemniej jednak grzywna w celu przymuszenia jest środkiem, który może być w takiej sytuacji zastosowany. W myśl art. 119 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Jest też środkiem najmniej uciążliwym spośród wszystkich, wymienionych przez ustawodawcę w art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a. Organ, wybierając ten środek egzekucyjny, kierował się zatem wskazaniami, zawartymi w art. 7 § 2 u.p.e.a.

Stosownie do art. 121 § 1, grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4. Wyjątek, do którego odsyła art. 121 § 1 u.p.e.a., to egzekucja dotycząca spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego – stosownie do art. 121 § 4 u.p.e.a. jest ona jednorazowa. Ponieważ egzekwowany obowiązek nie dotyczy rozbiórki budynku lub jego części, kiedy sposób obliczenia grzywny jest określony ściśle przepisem art. 121 § 5 u.p.e.a., w niniejszej sprawie zastosowanie znajdował art. 121 § 2, zgodnie z którym każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł., a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł.

W niniejszej sprawie organ mógł zatem nałożyć grzywnę w celu przymuszenia w kwocie nie przekraczającej 50 000 zł.

Wysokość grzywny w sprawie niniejszej nie przekracza tej kwoty, zaś wywiedziono słusznie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że na jej wysokość wpływa cel postępowania egzekucyjnego, jakim jest doprowadzenie do wykonania obowiązku związanego z ochroną szczególnie istotnych wartości, tj. zdrowia i życia ludzkiego. Nadto, grzywna musi być dla strony zobowiązanej na tyle dotkliwa, aby wybrała ona rozwiązanie polegające na dobrowolnym wykonaniu obowiązku we własnym zakresie. Na te okoliczność słusznie zwrócono uwagę w obu kontrolowanych orzeczeniach.

Stosownie do art. 125 § 1 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Wykonując obowiązek dobrowolnie, obowiązani unikają konieczności uiszczenia nałożonej grzywny. Również po uiszczeniu albo ściągnięciu grzywna nie przekształca się w środek o charakterze czysto represyjnym, nie jest wyłącznie sankcją za niewykonanie obowiązku i nadal może motywować zobowiązanego do jego realizacji. Zgodnie bowiem z art. 126 u.p.e.a., na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia.

Powyższa regulacja powoduje, że odpowiednio wysoka grzywna jest środkiem egzekucyjnym prowadzącym bezpośrednio do osiągnięcia celów egzekucji, a jednocześnie najmniej dolegliwym.

Grzywna w celu przymuszenia należy do tzw. środków przymuszających. Jest zatem formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 7 grudnia 2010r., sygn. akt IV SA/Gl 382/10, Lex Omega nr 758366). Grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanych do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość nie pozostawała dla zobowiązanych jedynie symboliczna. Nie bez znaczenia pozostają także w tym zakresie okoliczności dotyczące zachowania zobowiązanych zmierzające do rzeczywistego, dobrowolnego wykonania lub też uchylenia się do wykonania nałożonego obowiązku (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 4 kwietnia 2012r., sygn. akt II SA/Gd 838/11, Lex Omega nr 1145748).

W sprawie niniejszej określając wysokość grzywny organ egzekucyjny oraz organ drugiej instancji słusznie wzięły także pod uwagę, że skoro obowiązek wynika z przepisów prawa materialnego, to nie będzie możliwości nałożenia grzywny po raz kolejny. Istotne było również to, że gmina jako osoba prawna, jednostka samorządu terytorialnego, dysponuje i obraca znacznymi sumami pieniężnymi, a zatem winna ciążące nań obowiązki, zmierzające do ochrony najwyższych wartości, realizować dobrowolnie i niezwłocznie.

Organ drugiej instancji zaakcentował trafnie fakt wieloletniego niewykonania w sposób dobrowolny ciążącego na Gminie [...] obowiązku, co także uzasadnia wymierzenie grzywny w celu przymuszenia w kwocie zbliżonej do maksymalnej wysokości. Tylko bowiem grzywna w takim rozmiarze ma szansę być dla jednostki samorządu terytorialnego na tyle dotkliwa, aby środek egzekucyjny mógł osiągnąć swój cel, tzn. motywował stronę zobowiązaną do wykonania nałożonego obowiązku.

Uwzględniając powyższe należy uznać, że nałożenie grzywny w kwocie 45 000 zł. w niniejszej sprawienie nie narusza prawa, zaś jej ustalenie w takiej wysokości nie było dowolne. Organy obu instancji miały na uwadze zasady skuteczności, celowości zastosowanego środka egzekucyjnego oraz racjonalnego działania. Wbrew temu, co podnosi skarżąca, nie byłoby celowe ani racjonalne wymierzenie grzywny w niższej wysokości albo odstąpienie od jej wymierzania w ogóle, względnie sięganie do innych środków egzekucyjnych, zwłaszcza iż jak wynika z protokołów czynność, niezależnie od upomnienia Gmina [...] kilkakrotnie była monitowana o wykonanie obowiązku, co deklarowała wskazując jako termin 2013 r.

Organ pierwszej instancji w zwięzłym uzasadnieniu omówił najważniejsze przyczyny nałożenia grzywny i ustalenia jej w takiej właśnie wysokości. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego poddał analizie te kwestie znacznie obszerniej, odnosząc się do wszystkich wskazanych wyżej zagadnień i zwracając uwagę zarówno na charakter egzekwowanego obowiązku, jak i na kwestie związane z celowością nałożenia grzywny w wysokości zbliżonej do maksymalnej oraz charakter podmiotu zobowiązanego. Nie są zatem zasadne również te zarzuty skargi, odnoszące się do niedostatecznego uzasadnienia postanowienia. Ewentualne braki – w postaci pominięcia pewnych aspektów sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego – zostały usunięte przez organ odwoławczy, który swoje rozstrzygnięcie umotywował znacznie szerzej, przy czym wynikają one ze zgromadzonego w sprawie materiału. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozważywszy wszystkie kwestie istotne (w tym również takie, które pominął lub omówił zbyt zwięźle organ pierwszej instancji) doszedł do wniosku, że zasadne było zarówno samo nałożenie grzywny w celu przymuszenia, jak i określenie jej w wysokości 45 000 zł., zaś w efekcie trafnie utrzymał w mocy postanowienia organu pierwszej instancji.

W uzupełnieniu do powyższego należy wskazać, że słusznie skarżąca dostrzega fakt niedziałania działania organu egzekucyjnego w przepisanych prawem formach zmierzających do wyegzekwowania obowiązku przez dłuższy okres czasu. Analiza akt sprawy potwierdza, że istotnie pomiędzy upomnieniem a wystawieniem tytułu egzekucyjnego upłynęły niemal trzy lata. Ta okoliczność nie stanowi jednak podstawy, aby od egzekucji odstąpić albo ograniczyć wysokość grzywny.

Skarżąca podnosiła też, że grzywna jest nakładana w momencie, kiedy istnieją perspektywy przekwaterowania użytkowników budynków do lokali zastępczych. W ocenie Sądu nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie wpłynie negatywnie na te możliwość, natomiast jeżeli przekwaterowanie dojdzie do skutku, to grzywna zostanie umorzona (art. 125 § 1 u.p.e.a.). W razie uiszczenia lub ściągnięcia grzywny może ona podlegać zwrotowi (art. 126 u.p.e.a.). Tym bardziej zatem nałożona grzywna będzie środkiem motywującym dla strony zobowiązanej.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny rzekł o oddaleniu skargi – jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.