Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2629/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anita Wielopolska Sędziowie: Sędzia WSA Monika Barszcz Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 lutego 2020 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], wydanym na skutek zażalenia [...] S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], o odmowie wszczęcia na podstawie art. 24 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 404, ze zm.) postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej wywołującej skutek, o którym mowa w art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, ze zm.) – Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Stan sprawy przedstawiał się następująco:

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] (dalej: inwestor) wystąpiła do Wojewody [...] o wydanie, na podstawie art. 24 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (dalej: specustawa przesyłowa), decyzji o lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej wywołującej skutek, o którym mowa w art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: ugn), w odniesieniu do wskazanych we wniosku nieruchomości.

W uzasadnieniu inwestor wniosku podniósł, iż na wymienionych nieruchomościach zlokalizowany jest obiekt istniejącej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia relacji [...], którego remont w postaci wymiany przewodów odgromowych OPGW wchodzi w zakres niezbędnych robot budowlanych w ramach realizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej linii 400kV [...]. W celu wykonania danego remontu inwestorowi nie jest niezbędne prawo wejścia na te nieruchomości w postaci ograniczenia sposobu korzystania z nich, o którym to ograniczeniu mowa w art. 22 ust. 1 specustawy przesyłowej. W tym stanie rzeczy, w jego ocenie, właściwym jest wydanie rozstrzygnięcia, którego treścią będzie zobowiązanie do udostępnienia nieruchomości dla potrzeb przeprowadzenia tego remontu.

Inwestor wskazał, iż art. 1 ust. 1 specustawy przesyłowej wyczerpująco określa grupę spraw regulowanych tą ustawą – wprost i przez odesłanie do innych ustaw, w tym również do ugn. Wskazany tam przedmiotowo zakres regulacji (zasady i warunki przygotowania oraz realizacji) odnosi się do wszystkich spraw i powstających na ich tle stosunków publicznoprawnych, w przedmiocie przebiegu procesu przygotowania i realizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, czyli realizacji zadania inwestycyjnego wraz z wykonaniem niezbędnych robót budowlanych w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186; dalej: prawo budowlane).

W ocenie inwestora, strategiczną inwestycją, w myśl ust. 2 pkt 4 wymienionego wyżej artykułu, są także wszelkie roboty budowlane, w tym remont (o którym mowa w art. 3 pkt 8 prawa budowlanego), których wykonanie jest niezbędne dla zrealizowania zadania inwestycyjnego. Inwestycją tą jest zatem także remont istniejącego obiektu budowlanego lub jego części (np. linii elektroenergetycznej), gdy odtworzenie jego pierwotnego stanu jest częścią tego zadania. Zdaniem inwestora, w przypadku zamierzenia inwestycyjnego stanowiącego realizację obiektu budowlanego, w ramach przygotowania tej realizacji, specustawa przesyłowa przewiduje wydanie decyzji lokalizującej ten obiekt (art. 8) i kolejno decyzji o pozwoleniu na jego budowę (art. 13). W zależności od potrzeb, w tym wymogów prawnych, wydanie decyzji lokalizującej poprzedzone jest wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 14), zaś ta pierwsza dodatkowo ogranicza sposób korzystania z nieruchomości (art. 22 ust. 1).

W przypadku zamierzenia inwestycyjnego, czy też jego określonego zakresu, niestanowiącego realizacji obiektu budowlanego, a tylko jego remont – w ocenie inwestora – decyzja lokalizująca ten obiekt nie jest wymagana (nie lokalizuje się odtworzenia stanu pierwotnego istniejącego obiektu budowlanego). Według inwestora, dla zamierzenia będącego remontem istniejącego obiektu budowlanego nie jest również wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, ani też decyzja o pozwoleniu na budowę. W zależności od potrzeb wykonanie tego remontu wymagać może wydania decyzji zobowiązującej do udostępnienia nieruchomości (art. 24 specustawy przesyłowej w związku z art. 124b ugn).

Inwestor wskazał, iż zgodnie z art. 24 specustawy przesyłowej, w sprawach w niej nieuregulowanych, czyli również w sprawie zobowiązania do udostępnienia nieruchomości w celu realizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej w postaci remontu istniejącego obiektu linii elektroenergetycznej, mają odpowiednie zastosowanie przepisy ugn. Art. 124b ugn wyznacza w takim przypadku skutki (czyli zakres rozstrzygnięcia) wydawanej przez wojewodę decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej. Inwestor podniósł, iż przepisy wymienionego artykułu nie uzależniają zobowiązania do udostępnienia nieruchomości od objęcia jej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Według obu ustaw, tylko wywłaszczenie i ograniczenie wymaga, aby nieruchomość objęta takimi rozstrzygnięciami była przeznaczona (w miejscowym planie albo decyzją) pod cel zgodny z tym wywłaszczeniem lub ograniczeniem.

Natomiast gdy na nieruchomości istnieje już inwestycja celu publicznego (jest tam ona już faktycznie zlokalizowana, czyli wybudowana), zobowiązanie do udostępnienia tej nieruchomości dla potrzeb przeprowadzenia remontu na materii takiej inwestycji, zdaniem inwestora, nie wymaga uprzedniego przeznaczenia tej nieruchomości pod tę inwestycję – cel ten bowiem już został zrealizowany. Przebieg linii elektroenergetycznej, jak też zakres robót na istniejących liniach energetycznych, stanowiących zadanie inwestycyjne wraz z wykonaniem niezbędnych robót, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 4 specustawy przesyłowej określa (wyznacza) inwestor, o którym mowa w punkcie 1 tego ustępu.

Określone przez inwestora niezbędne roboty w ramach realizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej są celem publicznym, na co jednoznacznie wskazuje art. 3 danej ustawy. Wywłaszczenie albo ograniczenie dla potrzeb realizacji celu publicznego, według norm konstytucyjnych mających swoje rozwinięcie w ustawach, w tym w specustawie przesyłowej i ugn, dopuszczalne jest tylko wówczas, gdy cel ten bez tego wywłaszczenia albo ograniczenia nie może być zrealizowany. Taki stan rzeczy, jak wskazał inwestor – kształtują w sposób jednoznaczny art. 2, art. 21 i art. 64 Konstytucji

Zdaniem inwestora, dla potrzeb przeprowadzenia objętego wnioskiem remontu wchodzącego w grupę niezbędnych robót budowlanych w ramach realizacji strategicznej inwestycji sieci przesyłowej nie jest wymagane ograniczenie, o którym mowa w art. 22 ust. 1 specustawy przesyłowej – łącznie z lokalizacją tej inwestycji (art. 8 ust. pkt 8), czy też bez tej lokalizacji (art. 34 ust. ust. 2 pkt 3). Inwestor wskazał, iż celem każdej ustawy, w tym również specustawy przesyłowej, jest zabezpieczenie interesu publicznego przy jednoczesnym poszanowaniu interesów indywidualnych. Właściwym tym samym jest zastosowanie – w myśl art. 24 specustawy przesyłowej – odpowiedniej instytucji z ugn, gdy inwestorowi wyżej wymienione ograniczenie dla zrealizowania określonych przez niego robót w ramach realizacji strategicznej inwestycji sieci przesyłowej nie jest potrzebne.

Płynąca z wyżej wymienionych przepisów konstytucyjnych zasada proporcjonalności nakazuje organowi administracji użycie jedynie takich środków, które są niezbędne dla osiągnięcia konkretnego celu. Oznacza to, że organ administracji ma osiągać cel, który służy społeczeństwu jak najmniejszym jego oraz poszczególnych jednostek kosztem. Właściwym jest zatem wydanie w tym przypadku decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o skutkach w postaci zobowiązania do udostępnienia nieruchomości - w myśl art. 24 specustawy przesyłowej w związku z art. 124b ugn tak, aby interesy indywidulane w przebiegu wykonania niezbędnych robót naruszone zostały w jak najmniejszym stopniu.

Zdaniem inwestora, przedstawione powyżej regulacje konstytucyjne i przepisy specustawy przesyłowej w zestawieniu z przepisami art. 124b ugn w pełni uzasadniają wydanie wnioskowanej decyzji.

Po zapoznaniu się z ww. wnioskiem, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] (dalej: postanowienie Wojewody [...]), Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji.

W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia Wojewoda zawrócił uwagę, iż specustawa przesyłowa jest jedną z kilku szczególnych regulacji prawnych dotyczących realizacji inwestycji celu publicznego, kumulującą w sobie szereg przepisów prawnych dotyczących rozmaitych kwestii niezbędnych do przygotowania i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, co podkreśla wyjątkowy oraz szczególny charakter i cel tej regulacji, z tego też powodu jej przepisy winny być interpretowane w sposób ścisły.

Oznacza to, że inwestor powołujący się na przepisy specustawy przesyłowej może ubiegać się o przyznanie mu wyłącznie tych uprawnień, które zostały w niej wprost przewidziane i opisane, a do kompetencji wojewody, jako organu właściwego do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej powinno należeć rozstrzyganie w kwestiach przewidzianych wyłącznie specustawą przesyłową i w zakresie w niej opisanym. Zdaniem Wojewody [...], specustawa przesyłowa statuuje zamknięty katalog uprawnień rzeczowych, które może uzyskać inwestor w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, a dających mu prawo dysponowania nieruchomościami w celu realizacji opisanej inwestycji celu publicznego.

W ocenie Wojewody [...], brzmienie art. 8 ust. 1 specustawy przesyłowej wskazuje, że decyzja wydana w tym trybie może regulować wyłącznie kwestie enumeratywnie w nim wymienione, a co za tym idzie, jeśli chodzi o elementy rozstrzygnięcia rzeczonej decyzji w zakresie jej skutków prawnorzeczowych, to specustawa przesyłowa odwołuje się jedynie do tych przewidzianych w art. 19 ust. 3-5 (pozbawienie praw rzeczowych) oraz w art. 22 ust. 1 (ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości). Zdaniem organu I instancji, specustawa przesyłowa, w tym jej art. 8 ust. 1, nie przewiduje możliwości określenia we wskazanej kategorii decyzji innych, niż przywołane, skutków prawnorzeczowych, w tym innych niż wskazane w specustawie przesyłowej ograniczeń sposobu korzystania z nieruchomości.

Wojewoda [...] zwrócił również uwagę na art. 34 ust. 2 pkt 2 i 3 specustawy przesyłowej wskazując przy tym, iż w trybie przewidzianym w tym przepisie, inwestor w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej nie może uzyskać innej kategorii uprawnień umożliwiających dysponowanie nieruchomością na potrzeby przeprowadzenia robót związanych z realizacją tej inwestycji celu publicznego, niż przewidziane w powołanych przepisach specustawy przesyłowej.

W ocenie Wojewody, przewidziane w art 24 specustawy przesyłowej odpowiednie stosowanie przepisów ugn nie oznacza, iż dopuszczalnym jest wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji odnośnie sieci przesyłowej w zakresie i treści oraz skutkach nie przewidzianych wprost w specustawie przesyłowej, a której normatywną podstawę określono jedynie w ugn, w tym o skutkach określonych w art. 124b ust. 1 tej ustawy. Według organu I instancji, nadanie uprawnień żądanych w ww. wniosku stałoby w sprzeczności z zakresem treści decyzji, o której mowa w art. 8 specustawy przesyłowej.

Zdaniem Wojewody [...], odpowiednie stosowanie przepisów ugn w rozumieniu art. 24 specustawy przesyłowej polega na jedynie uzupełniającym stosowaniu przepisów tej ustawy do kwestii i spraw określonych w specustawie przesyłowej (np. w sprawach ustalenia i wypłaty odszkodowania, o którym mowa w art. 21 specustawy przesyłowej). Owo odesłanie nie uzasadnia możliwości zastosowania wszystkich innych, niż wymienione wprost w specustawie przesyłowej, kategorii ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wskazanych w ugn.

Z powyższych względów brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji żądanej przez inwestora, co powoduje, że postępowanie administracyjne w tym przedmiocie nie może zostać wszczęte,

Inwestor wniósł zażalenie na postanowienie Wojewody [...], zaskarżając je w całości, jako wydane z naruszeniem art. 61a kpa i zażądał jego uchylenia celem wydania przez organ I instancji wnioskowanej decyzji, mającej pełne oparcie w art. 24 specustawy przesyłowej, niezbędnej dla zrealizowania zadania inwestycyjnego wymienionego w punkcie 12 załącznika do tej ustawy.

W uzasadnieniu zażalenia inwestor podniósł, iż zobowiązanie do udostępnienia nieruchomości w celu realizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej jest sprawą administracyjną, co znajduje pełne potwierdzenie w art. 124b ust. 1 ugn w związku z art. 1 ust. 2 pkt 4 specustawy przesyłowej i w związku z art. 104 kpa. Inwestor wskazał, iż konieczność wykonania niezbędnych robót budowlanych w postaci remontu (będącego częścią zadania inwestycyjnego wymienionego w definicji legalnej strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej) przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej w sytuacji, w której właściciel nieruchomości nie wyraża zgody na jej udostępnienie dla potrzeb wykonania tego remontu, a operatorowi systemu przesyłowego elektroenergetycznego zbędne jest uzyskiwanie dla tych potrzeb zezwolenia na zakładanie na tej nieruchomości tego typu przewodów i urządzeń (o którym to zezwoleniu mowa w art. 22 ust. 1 specustawy przesyłowej) – stanowi zespół okoliczności prawnych i faktycznych, w których wojewoda, jako organ administracji publicznej, stosuje normę prawa administracyjnego (wynikającą z art. 24 specustawy przesyłowej) w celu ustanowienia po stronie tego właściciela sytuacji prawnej w postaci nałożenia na niego obowiązku udostępnienia tej nieruchomości temu operatorowi.

W ocenie inwestora, remont przewodów i urządzeń przesyłowych mieści się w grupie niezbędnych robót budowlanych wykonywanych w ramach realizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, co potwierdza jednoznacznie treść art. 1 ust. 2 pkt 4 specustawy przesyłowej. Inwestor wskazał, iż sposób załatwiania spraw administracyjnych, w tym również poprzez wskazanie w oparciu o jakie przepisy ma to się odbywać (odesłanie do ugn), w przedmiocie przygotowania oraz realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, a zatem również w odniesieniu do rzeczonego remontu, określa specustawa przesyłowa. Jednoznacznie zostało to wyrażone w art. 1 ust. 1 – co do tego określenia i w art. 24 – co do tego wskazania poprzez odesłanie.

Zdaniem inwestora, art. 22 ust. 1 specustawy przesyłowej, ani jej żaden inny przepis nie reguluje sposobu załatwienia sprawy zobowiązania do udostępnienia operatorowi nieruchomości w celu wykonania niezbędnego remontu. Art. 22 ust. 1 specustawy przesyłowej w aspekcie remontu reguluje tylko sposób załatwienia sprawy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, o co – jak wskazał inwestor – nie wnosił on we wniosku. Według inwestora, art. 24 specustawy przesyłowej jednoznacznie odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów ugn w sprawach nieuregulowanych w specustawie przesyłowej, czyli również w sprawie zobowiązania do udostępnienia nieruchomości. Odesłanie to nie odnosi się do zakresu nieuregulowanego w specustawie przesyłowej w sprawach w ustawie tej uregulowanych, tylko do spraw w niej nieuregulowanych.

Treść art. 24 specustawy przesyłowej jest w tym względzie jednoznaczna. W odesłaniu tym nie chodzi zatem o uzupełniające, odpowiednie stosowanie przepisów ugn do spraw uregulowanych w specustawie przesyłowej (tak jak twierdzi Wojewoda [...]), tylko o odpowiednie stosowanie przepisów ugn do spraw w specustawie przesyłowej nieuregulowanych (tak jak podaje to ustawodawca).

Inwestor wskazał, iż odesłania w zakresie uzupełniającego, odpowiedniego stosowania przepisów ugn w sprawach uregulowanych zamieszczone zostały w art. 17 ust. 2 i w art. 22 ust. 1 i ust. 2 specustawy przesyłowej. Inwestor podniósł, iż zawisły przed Wojewodą [...] wniosek obejmuje sprawę administracyjną, której sposób załatwienia reguluje norma prawna z art. 24 specustawy przesyłowej w związku z art. 124b ugn. Nie jest to zatem przypadek, w którym brak jest materialnoprawnej podstawy do rozpatrzenia tego wniosku w trybie administracyjnym. Inwestor wskazał, iż wnioskodawca ma interes prawny w zobowiązaniu do udostępnienia mu nieruchomości. Nie jest to zatem przypadek, w którym nie był/nie jest on legitymowany do jego złożenia.

Inwestor podniósł, iż w sprawie nie występują również przesłanki podmiotowe, czy też przedmiotowe uniemożliwiające wszczęcie postępowania i wydanie decyzji. Inwestor wskazał, iż postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania może być wydane tylko w sytuacji braku legitymacji procesowej po stronie wnioskodawcy, względnie w sytuacji, gdy postępowanie to nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn niż brak tej legitymacji. Taką uzasadnioną przyczyną nie może być brak po stronie wnioskodawcy potrzeby ograniczania (na jego rzecz) właściciela nieruchomości w sposobie z niej korzystania. Taką uzasadnioną przyczyną nie może być również konieczność wydania przez Wojewodę [...] decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej wywołującej skutek, o którym mowa w art. 124b ust. 1 ugn, czyli o skutku nieokreślonym w specustawie przesyłowej, tylko określonym w ugn, do stosowania przepisów której specustawa przesyłowa w celu wydania decyzji o takim skutku odsyła.

Z powyższych względów, inwestor uznał, że brak jakichkolwiek podstaw prawnych wydania skarżonego postanowienia czyni akt ten nielegalnym, co powoduje bezwzględną potrzebę jego uchylenia.

Ponadto, jak wskazał inwestor, według konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), podmiot realizujący cel publiczny powinien wnioskować o zastosowanie przez organ administracji tylko takiego środka ograniczającego prawo własności, jaki jest konieczny dla zrealizowania tego celu.

Według inwestora, proponowane przez Wojewodę [...] ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, jako środek bardziej dolegliwy dla jej właściciela niż zobowiązanie go do jej udostępnienia, nie wpisuje się w tę zasadę, gdy określony we wniosku cel może być zrealizowany bez tego ograniczenia, przy zastosowaniu tylko tego zobowiązania. Realizujące tę zasadę odesłanie z art. 24 specustawy przesyłowej do stosowania środka mniej dolegliwego (z art. 124b ust. 1 ugn) od środka bardziej dolegliwego (z art. 22 ust. 1 specustawy przesyłowej) nie może być przez Wojewodę [...] pomijane, a pomijanie to nie może stanowić uzasadnienia dla odmowy wszczęcia postępowania w kierunku wydania niezbędnej dla realizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej decyzji administracyjnej o skutku najmniej uciążliwym dla osoby z decyzji tej zobowiązanej.

Działania odwrotne stoją w jednoznacznej sprzeczności z przepisami Konstytucji RP i przepisami ustaw realizujących zasady konstytucyjne, w tym przypadku art. 24 specustawy przesyłowej i wymienionego w nim art. 124b ust. 1 ugn. Abstrahując od treści wniosku w danej sprawie, pozostając jednak przy wykładni art. 24 specustawy przesyłowej w kwestii zakresu stosowania przepisów ugn nie sposób uznać, że zakres ten nie obejmuje odpowiedniego stosowania art. 124b ust. 1 tej ustawy do określonego w tym przepisie usuwania z gruntu przewodów, urządzeń i obiektów, zawierającego się w niezbędnych dla zrealizowania strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej robotach wymienionych w art. 1 ust. 2 pkt 4 specustawy przesyłowej.

Przyjmując odmiennie, w przypadku zadania inwestycyjnego wraz z wykonywaniem robót budowlanych polegających na rozbiórce przewodów, urządzeń i obiektów wymienionych w art. 124b ust. 1 ugn, w celu zapewnienia prawa do wejścia na teren nieruchomości dla przeprowadzenia tej rozbiórki operator systemu przesyłowego elektroenergetycznego musiałby występować do wojewody z wnioskiem o ustalenie lokalizacji tej rozbiórki, z elementami wymienionymi w art. 8 specustawy przesyłowej i o ograniczenie nieruchomości, względnie tylko o jej ograniczenie, co możliwe byłoby tylko wówczas, gdyby rozbiórka ta była przewidziana w uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy (art. 34 ust. 2 pkt 3 specustawy przesyłowej).

Zdaniem inwestora, takie przyjęcie byłoby całkowicie nielogiczne i jednocześnie antysystemowe (ustalenie warunków lokalizacji pod coś, co nie ma być wybudowane, tylko rozebrane i ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia nie na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, tylko na usuwanie z niej tych przewodów i urządzeń). Przyjęcie braku możliwości wydania przez wojewodę decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej wywołującej skutek, o którym mowa w art. 124b ust. 1 ugn, dla części tej inwestycji, którą to cześć stanowią tylko same roboty rozbiórkowe nie wytrzymuje założeń ustawodawcy, a tym samym konfrontacji z regulacjami zamieszczonymi w specustawie przesyłowej. Nie sposób w takich okolicznościach twierdzić, że wydawanie decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej wywołującej skutek, o którym mowa w art. 124b ust. 1 ugn jest niemożliwe.

Wręcz odwrotnie, twierdzić należy, że wydawanie takich decyzji jest konieczne, również w odniesieniu do wykonywania w ramach realizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej niezbędnych robót remontowych, gdy dla potrzeb ich wykonania ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nie jest niezbędne (wspomniana wcześniej konstytucyjna zasada proporcjonalności). Stanowisko zaprezentowane w postanowieniu Wojewody [...] nie może być w takich okolicznościach uznane za prawidłowe.

W opinii inwestora, Wojewoda [...] dokonał nieprawidłowej wykładni przepisów specustawy przesyłowej i przepisów ugn, do których ta pierwsza odsyła, przy całkowitym pominięciu przepisów Konstytucji RP, nie dostrzegając, że decyzja o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej może być wydana – zgodnie z wnioskiem – tylko w odniesieniu do części tej inwestycji (art. 5 ust. 2 specustawy przesyłowej). Częścią takiej inwestycji może być zatem tylko sam remont (art. 1 ust. 2 pkt 4 specustawy przesyłowej). Inwestor wskazał, iż dla potrzeb realizacji celu publicznego stosuje się tylko takie środki ograniczające prawo własności, jakie są niezbędne dla jego zrealizowania (art. 3 specustawy przesyłowej w związku z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP).

Według inwestora, w wyniku nieprawidłowej wykładni, Wojewoda [...] nie dostosował się do dyspozycji ustawodawcy z art. 24 specustawy przesyłowej, tj. orzekania na podstawie art. 124b ust. 1 ugn w sprawach związanych z przygotowaniem i realizacją strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (art. 1 ust. 1 specustawy przesyłowej), nieuregulowanych w specustawie przesyłowej.

W piśmie, które wpłynęło do organu zażaleniowego w dniu [...] stycznia 2019 r. inwestor uzupełnił zażalenie, rozwijając treść zawartego tam wywodu w części dotyczącej konstytucyjnej zasady proporcjonalności (wpisanej w treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), w odniesieniu do zaproponowanej przez organ I instancji wykładni art. 24 specustawy przesyłowej, wykluczającej stosowanie art. 124b ust. 1 ugn, wskazując na niezgodność takiej interpretacji z zasadą wykładni przepisów prawa w zgodzie z Konstytucją RP.

W trakcie przeprowadzonego postępowania zażaleniowego Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej: Minister) przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji, w tym zbadał prawidłowość postanowienia Wojewody [...]. W wyniku tej analizy Minister stwierdził, że zażalenie inwestora nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem postanowienie Wojewody [...] odpowiada prawu.

Organ II instancji podzielił stanowisko Wojewody [...], że w okolicznościach niniejszej sprawy wystąpiły określone w art. 61a kpa przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji zgodnej z wnioskiem Spółki [...], z uwagi na brak podstawy materialnoprawnej. Minister przeanalizował przepisy specustawy przesyłowej, również w kontekście przepisów ugn. W rezultacie podzielił stanowisko organu I instancji, co do niemożliwości odpowiedniego zastosowania art. 124b ust. 1 ugn do stanu faktycznego sprawy z mocy art. 24 specustawy przesyłowej, przez wydanie decyzji o lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej wywołującej skutek, o którym mowa w art. 124b ust. 1 ugn w odniesieniu do wskazanych we wniosku inwestora nieruchomości. Organ zażaleniowy zwrócił przy tym uwagę, że zgodnie z art. 22 specustawy przesyłowej istnieje możliwość ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości m.in. w celu wykonania remontu na strategicznych sieciach przesyłowych.

Odnosząc się do zarzutu inwestora, iż postanowienie Wojewody [...] narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), bowiem ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest środkiem bardziej dolegliwy dla jej właściciela niż zobowiązanie go do jej udostępnienia, organ uznał go za całkowicie niezasadny, gdyż ustawodawca nie przewidział możliwości wydania na podstawie specustawy przesyłowej decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej wywołującej skutek, o którym mowa w art. 124b ust. 1 ugn.

W związku z powyższym, Minister Inwestycji i Rozwoju orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Spółka [...], reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżając je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i zarzucając mu:

a) naruszenie art. 24 specustawy przesyłowej, polegające na jego błędnej wykładni poprzez przyjęcie, że art. 124b ugn nie znajduje takiego zastosowania do specustawy przesyłowej, które wyrażałoby się w możliwości wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej o skutkach określonych we wskazanym przepisie, gdy tymczasem prawidłowo interpretowany wskazany przepis specustawy przesyłowej możliwość taką przewiduje, co miało wpływ na wynik sprawy;

b) naruszenie art. 61a § 1 kpa, polegające na zastosowaniu powyższego przepisu pomimo braku ziszczenia się w realiach sprawy jego hipotezy, co miało wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...], a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 ppsa, rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na podstawie art. 119 pkt 3 ppsa, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.

Badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach.

Na wstępie zaznaczyć należy, że wyartykułowane w skardze zarzuty nie stanowią nowych okoliczności w sprawie, lecz są de facto powtórzeniem zarzutów zawartych w zażaleniu, które znane były organowi II instancji i do których ustosunkował się on szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Sąd zaś w całości podziela ustalenia dokonane przez organy obu instancji i dokonaną przez nie ocenę prawną.

Zaskarżonym postanowieniem, na podstawie art. 61a kpa, Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania na podstawie art. 24 specustawy przesyłowej decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej wywołującej skutek, o którym mowa w art. 124b ust. 1 ugn.

Art. 24 specustawy przesyłowej stanowi, że w sprawach w niej nieuregulowanych stosuje się odpowiednio przepisy ugn, przy czym ilekroć w przepisach tej ustawy jest mowa o decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, rozumie się przez to także decyzję o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej.

Z kolei z art. 124b ust. 1 ugn wynika, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody, przy czym decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności.

Natomiast proceduralną podstawą wydania decyzji organu I instancji był art. 61a § 1 kpa, w myśl którego, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Odmawiając wszczęcia postępowania w rozpoznawanej sprawie organ I instancji powołał się na przesłankę wystąpienia "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających zainicjowanie postępowania administracyjnego wskazując, że brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji żądanej przez inwestora.

Art. 61 § 1 kpa przewiduje zatem dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Druga natomiast występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn, przy czym ustawodawca nie precyzuje tego pojęcia. Do takich przyczyn zaliczyć należy sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania.

W piśmiennictwie trafnie podnosi się, że za uzasadnione przyczyny w rozumieniu tego przepisu należy uznać wszelkie przyczyny wynikające czy to z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, czy to z przepisów ustaw szczególnych, uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Ponieważ postępowanie administracyjne zmierzać ma do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, działalność organu powinna być skierowana na konkretyzację praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Odmowa wszczęcia postępowania ma pozwolić uniknąć czasochłonnych postępowań administracyjnych, które i tak musiałyby zakończyć się decyzją o umorzeniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 915/17, opubl. CBOSA).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podniesiono, że celem instytucji odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest uniemożliwienie prowadzenia takiego postępowania, którego rezultat (decyzja administracyjna) byłby obarczony wadą istotną. Należy przy tym zauważyć, że aby organ mógł odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa, wystarczające jest ziszczenie się choćby jednego z wyżej przedstawionych warunków. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 1114/15).

Sąd podziela stanowisko organów, że w przedmiotowej sprawie zaszły przyczyny przedmiotowe w sposób oczywisty stanowiące przeszkodę do wszczęcia postępowania. Zważyć bowiem należy, iż inwestor wystąpił o wydanie decyzji w trybie i o skutkach nie przewidzianych przez przepisy specustawy przesyłowej, a jest to sytuacja, która w sposób oczywisty stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie brak jest bowiem podstawy materialnoprawnej uzasadniającej wszczęcie postępowania administracyjnego, co w świetle judykatury zalicza się do przedmiotowych przesłanek odmowy wszczęcia postępowania (por, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt Il OSK 791/17 i z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2159/12 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt Il SA/Wa 241/14, opubl. CBOSA).

Przepisy specustawy przesyłowej należą do szczególnych regulacji prawnych o ograniczonym czasowo okresie obowiązywania, których podstawowym celem jest uproszczenie i przyspieszenie inwestycji w zakresie elektroenergetyki. Przygotowanie i realizacja inwestycji w zakresie strategicznych inwestycji dotyczących sieci przesyłowych następuje co do zasady w sposób określony w dotychczasowych aktach prawnych (np. ugn, prawo budowlane), ale z uwzględnieniem odmienności, zwłaszcza proceduralnych wynikających ze specustawy przesyłowej.

Uproszczenia te z natury rzeczy muszą wiązać się z ograniczeniem praw właścicieli nieruchomości objętych inwestycją w porównaniu z ogólną (zwykłą) procedurą zmierzająca do realizacji inwestycji celu publicznego. W konsekwencji specustawa przesyłowa w istotny sposób wpływa na ograniczenie uprawnień jednostek, których nieruchomości znajdują się w pasie planowanej inwestycji. Wobec tego, skoro jest to regulacja stanowiąca wyjątek od powszechnie obowiązujących procedur gospodarowania nieruchomościami, to nie można dokonywać jej wykładni rozszerzającej. Zasada exceptiones non sunt extendendae (wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco) uznawana powszechnie za standard europejskiej (kontynentalnej), w tym również polskiej kultury prawnej – wyraźnie wskazuje, iż normy wyjątkowej nie powinno się wykorzystywać dla celów wykraczających poza zakres unormowania.

Z treści wniosku inwestora z dnia [...] listopada 2018 r. wynika, że domagał się wydania w trybie art. 24 specustawy przesyłowej decyzji o lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej wywołującej skutek, o którym mowa w art. 124b ust. 1 ugn.

Podstawowym obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę w formie decyzji administracyjnej jest ustalenie czy w systemie prawnym zawarta jest norma prawna regulująca ten rodzaj sprawy, której zakresu dotyczy postępowanie. Wydanie bowiem decyzji bez podstawy prawnej byłoby obarczone wadą obligującą organ nadzoru do stwierdzenia jej nieważności. Wynika z tego, iż decyzja administracyjna może zostać wydana tylko wówczas, gdy przewidują to przepisy materialnego prawa administracyjnego. W żadnym jednak wypadku nie można za taki przepis kompetencyjny uznać powołanego przez inwestora art. 24 specustawy przesyłowej.

Oznacza to, że inwestor powołujący się na przepisy specustawy przesyłowej może ubiegać się o przyznanie mu wyłącznie tych uprawnień i w tym trybie, które zostały wprost przewidziane w tej ustawie. Podobnie do organu właściwego do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, powinno należeć rozstrzyganie w kwestiach przewidzianych wyłącznie specustawą przesyłową i w zakresie w niej opisanym.

Podzielić należy stanowisko organów obu instancji, iż specustawa przesyłowa zawiera zamknięty katalog uprawnień rzeczowych, które może uzyskać inwestor w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, a dających mu prawo dysponowania nieruchomościami w celu realizacji inwestycji celu publicznego.

Specustawa przesyłowa w sposób wyczerpujący reguluje normy kompetencyjne, na podstawie których inwestor może zwrócić się o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej (art. 4 ust. 1 lub art. 34 ust. 2 pkt 2 i 3) i mogące być podstawą wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej (art. 8 ust. 1), jak również skutki decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej (art. 19 ust. 3-5 – pozbawienie praw rzeczowych oraz w art. 22 ust. 1 – ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości).

W myśl art. 8 ust. 1 pkt 8 specustawy przesyłowej, obowiązkowym elementem decyzji lokalizacyjnej jest oznaczenie nieruchomości, w stosunku do których decyzja o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej ma wywołać skutek, o którym mowa w art. 22 ust. 1, zgodnie z którym, w odniesieniu do nieruchomości objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, w celu zapewnienia prawa do wejścia na teren nieruchomości dla prowadzenia budowy strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, a także prac związanych z budową, przebudową, utrzymaniem, eksploatacją, konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, wojewoda w decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej ograniczy sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a przepisy art. 124 ust. 2 i 5-8 ugn stosuje się odpowiednio.

W art. 22 specustawy przesyłowej wprowadzono alternatywną, w stosunku do pełnego wywłaszczenia, drogę nabycia tytułu prawnego do nieruchomości pod strategiczne inwestycje w zakresie sieci przesyłowych. W przepisie tym przyjęto wydanie przez właściwy organ administracji decyzji ograniczającej prawa właściciela albo użytkownika wieczystego i dającej możliwość inwestorowi prowadzenia na tym gruncie inwestycji.

W tym zakresie wykorzystano istniejące już rozwiązania zawarte w przepisach ugn, tj. w jej art. 124, z uwzględnieniem pewnych zmian. Najważniejsza z nich to przyznanie kompetencji do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wojewodzie. Rozstrzygnięcie w tym zakresie wydawane jest w ramach decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej. Jednocześnie wyłączono stosowanie art. 124 ust. 3 ugn, a co za tym idzie czasochłonną procedurę rokowań z właścicielem nieruchomości. Ponadto, rozszerzono również zakres czynności, do wykonania których konieczne jest uzyskanie dostępu do nieruchomości, m.in. o budowę, przebudowę, utrzymanie, konserwację, eksploatację, oraz – co ma niebagatelne znaczenie w niniejszej sprawie – remont ciągów, przewodów i urządzeń.

Zatem specustawa przesyłowa przewiduje możliwość ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości w celu m.in. wykonania remontu strategicznych sieci przesyłowych, poprzez możliwość nałożenia ograniczeń z art. 22 w trybie określonym w jej art. 34 ust. 2 pkt 3, a więc nie jest to zakres nieuregulowany w specustawie przesyłowej, do którego można by odpowiednio zastosować art. 124b ust. 1 ugn. Skoro konkretny przepis, zawarty w ustawie określającej szczególne unormowania dotyczące zasad przygotowania i realizacji inwestycji przesyłowych, przewiduje tryb i procedurę nałożenia ograniczeń w celu zrealizowania tej inwestycji, bądź jej późniejszej eksploatacji (lub remontu), to nie można doszukiwać się odrębnej procedury nałożenia takich ograniczeń, wynikającej z ugn, która nie reguluje w sposób szczególny tego typu zagadnień.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że sposób, w jaki powinno nastąpić odpowiednie zastosowanie przepisów zależy od oceny charakteru instytucji prawnych regulowanych zarówno przez przepis odsyłający do odpowiedniego stosowania danej normy, jak i przez przepis, który ma być odpowiednio stosowany. Odpowiednie stosowanie określonych przepisów w zależności od przedmiotu regulacji prowadzić może do stosowania tych przepisów wprost (w ich bezpośrednim brzmieniu), zastosowania ich z odpowiednimi modyfikacjami w stosunku do regulacji, która ma być odpowiednio zastosowana lub do odmowy zastosowania przepisu z uwagi na określone różnice. Odpowiednie stosowanie prawa może zatem prowadzić do wniosku, że pewne unormowania przepisu, do którego nastąpiło odesłanie znajdują zastosowanie do instytucji regulowanej przez przepis odsyłający, inne natomiast nie mogą znaleźć takiego zastosowania (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 6 grudnia 2000 r., sygn. III CZP 41/00, OSNC 2001/4/57, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 29 lipca 2010 r., sygn. akt Il SA/Gd 166/10, opubl. CBOSA).

Przepis art. 24 specustawy przesyłowej odsyła do wszystkich przepisów ugn, jednak zakres odesłania winien uwzględniać cel regulacji, do której ma mieć zastosowanie. Zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali, pierwszeństwo stosowania ma specustawa przesyłowa, co oznacza, że tylko w przypadku wyraźnego odesłania do odpowiedniego przepisu ugn oraz w zakresie nieuregulowanym w tych przepisach można stosować przepisy ugn.

W konsekwencji art. 24 specustawy przesyłowej nie można uznać za przepis kompetencyjny, na podstawie którego możliwe jest wydanie decyzji o lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej wywołującej skutek, o którym mowa w art. 124b ust. 1 ugn.

Ponadto, Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu, że odesłanie z art. 24 specustawy przesyłowej dotyczy kwestii materialnoprawnych nieuregulowanych w specustawie przesyłowej, a uregulowanych w ugn (np. warunków podziału nieruchomości w decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej, gdy dana działka w wyniku podziału traci dostęp do drogi publicznej – art. 93 ust. 3 ugn w związku z art. 120 ugn, sprawy ustalenia i wypłaty odszkodowania w związku z wydaną decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowych), a nie kwestii proceduralnych uregulowanych w ugn, tj. możliwości wydania na podstawie specustawy przesyłowej decyzji o skutkach wynikających z art. 124b ust. 1 ugn.

Z powyższego wynika, że skoro specustawa przesyłowa ma własny przedmiot regulacji i sposób procedowania, to ugn nie może mieć zastosowania w materii objętej specustawą przesyłową. Specustawa przesyłowa jest zatem ustawą szczególną (lex specialis) w stosunku do ugn i z mocy art. 1 ust. 1 samodzielnie reguluje zasady i warunki przygotowania oraz realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, w tym samodzielnie reguluje warunki zapewnienia prawa do wejścia na teren nieruchomości dla prac związanych z remontami strategicznej inwestycji przęsłowej (por. art. 22 ust. 1 specustawy przesyłowej) oraz określa organy właściwe do orzekania w tych sprawach.

Jeżeli wolą racjonalnego ustawodawcy byłoby przyjęcie w specustawie przesyłowej rozwiązań podobnych jak w art. 124b ust. 1 ugn, to z pewnością wprost uczyniłby takie odesłanie w treści specustawy przesyłowej, jak wskazał to w jej art. 22 ust. 1 zd. 2, gdzie wprost zamieścił odesłanie do odpowiedniego zastosowania art. 124 ust. 2 i 5-8 ugn. Jeżeli natomiast tego nie uczynił, to przepisem kompetencyjnym umożliwiającym takie działanie, nie może być art. 24 specustawy przesyłowej. O ile taka byłaby wola prawodawcy, musiałby ją wyrazić wprost.

Wskazać przy tym należy, iż decyzja zobowiązująca do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych remontami, o której mowa w art. 124b ust. 1 ugn, nie jest decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a z mocy art. 24 specustawy przesyłowej, jedynie gdy w ugn jest mowa o decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, rozumie się przez to także decyzję o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej.

Słusznie organ wskazał, że opowiedzenie się za stanowiskiem inwestora doprowadziłoby do powstania niejako "hybrydy orzeczniczej", polegającej na tym, iż na podstawie specustawy przesyłowej wojewoda wydawałby decyzję wywołującą skutek przewidziany w innym akcie prawnym, tj. w art. 124b ust. 1 ugn, bez wyraźnego przepisu kompetencyjnego, który stanowiłby podstawę do takiego działania przez ten organ.

Wskazać natomiast należy, że zgodnie z art. 6 kpa, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Powołany przepis określa zasadę praworządności, czy też inaczej legalności. Oznacza to m.in. zgodność z normami (przepisami) prawa obowiązującego. Do norm tych należą w szczególności normy prawa materialnego stosowane przez organ administracji publicznej (podstawa normatywna decyzji) i normy proceduralne regulujące poszczególne fazy postępowania (podstawa proceduralna decyzji). Z zasady tej, wymagającej od organu administracji publicznej legitymowania się podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w drodze decyzji administracyjnej wynika, że podstawa ta musi istnieć w dniu wydania decyzji.

Wymóg działania organów władzy publicznej na podstawie prawa oznacza w szczególności nakaz podejmowania przez te organy działań tylko w przypadkach prawem przewidzianych. Z zasady legalizmu wynika obowiązek interpretacji przepisów kompetencyjnych w sposób ścisły. Innymi słowy, w odniesieniu do organów władzy publicznej nie obowiązuje zasada "co nie jest zakazane, jest dozwolone" (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r., K 20/01, OTK 2002/3/34; M. Jaśkowska, w. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System Prawa Administracyjnego, t. I, Instytucje prawa administracyjnego, Warszawa 2010, s. 220-221). W tym kierunku zmierza również orzecznictwo sądów administracyjnych. Przykładowo, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, w państwie demokratycznym, w którym rządzi prawo, organy władzy publicznej mogą powstać tylko na podstawie prawnej, a normy prawne muszą określać ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, wyznaczając tym samym granice ich aktywności, a organy te mogą działać tylko w tych granicach ( wyrok z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1453/09, Legalis).

W sferze prawa administracyjnego bezwzględnie przestrzegana musi być reguła wynikająca z zasady praworządności, zgodnie z którą w sytuacji, w której oddziałuje to na sferę prawa własności, organ administracji publicznej może działać tylko wówczas i tylko w takiej formie, na jaką pozwalają mu obowiązujące przepisy prawa. Organ ma więc obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, nie może domniemywać swej kompetencji, dokonywać wykładni rozszerzającej, czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii.

Tym samym, na podstawie art. 24 specustawy przesyłowej inwestor nie może żądać od Wojewody [...] wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej wywołującej skutek, o którym mowa w art. 124b ust. 1 ugn, bowiem specustawa przesyłowa nie przewiduje możliwości wydania takiej decyzji i o takich skutkach. Stąd też, wbrew zarzutowi skargi organ nie dopuścił się naruszenia art. 24 specustawy przesyłowej.

Zasadnie organy przyjęły, że brak jest materialnego przepisu prawa materialnego, który stanowiłby podstawę do wydania na podstawie specustawy przesyłowej decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej wywołującej skutek, o którym mowa w art. 124b ust. 1 ugn. To zaś oznacza w świetle art. 61a § 1 kpa wystąpienie uzasadnionej przyczyny uniemożliwiającej wszczęcie postępowania. Skoro bowiem ustawodawca nie przewidział możliwości wydania na podstawie specustawy przesyłowej decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej wywołującej skutek, o którym mowa w art. 124b ust. 1 ugn, to brak było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, którego przedmiotem byłaby ocena wystąpienia przesłanek merytorycznych do wydania takiej decyzji.

Tym samym nie można uznać, że w sprawie doszło do podnoszonego przez skarżącą naruszenia art. 61a § 1 kpa.

Poza zarzutami wyrażonymi w skardze, Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonym postanowieniu, ani w poprzedzającym je postępowaniu administracyjnym naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością jego wyeliminowania z obrotu prawnego.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ppsa, skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono w sentencji.