Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1074/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 i art. 129 ust.5 pkt.3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2012 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta K,. reprezentującego Skarb Państwa na decyzję Wojewody z dnia 29 maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

wyroku z dnia 25 października 2012 r.

Starosta Krakowski decyzją z dnia 4 listopada 2011 r. nr: [....] orzekł: w pkt. l o ustaleniu odszkodowania w wysokości 59 061,00 zł za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [....] o pow. 0.0076 ha, obr. [....] , jedn. ewid. [....] , przejętą z dniem 2 grudnia 1977 r. z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1972 r. nr 27, poz. 192; zm. Dz .U. z 1973 r. nr 48, poz. 282) w związku z Zarządzeniem nr 6 Naczelnika Dzielnicy Kraków-Krowodrza z dnia 12 lutego 1977 r. w sprawie terenu budownictwa jednorodzinnego osiedla "Salwator pod Kopcem" w Krakowie i jego podziału na działki budowlane, opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 20 sierpnia 1977 r., nr 11, poz. 57 - która po rozgraniczeniu zmieniła oznaczenie, powierzchnię i konfigurację na działkę nr [....] o pow. 0,0088 ha, obr. [....] , jedn. ewid. [....] , stanowiącą obecnie własność Gminy Kraków; w pkt. 2 o wypłacie odszkodowania ustalonego w pkt. l w całości na rzecz J.P. (c.....), zam. [....] ; w pkt. 3 o zobowiązaniu Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Krakowa, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej do zapłaty wskazanej w punkcie l kwoty odszkodowania, w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna; w pkt. 4 o tym, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego; w pkt. 5 o tym, że wskazana w punkcie l wysokość odszkodowania podlega waloryzacji na dzień zapłaty; w pkt. 6 o tym, że odszkodowanie wpłaca się do depozytu sądowego, jeżeli osoba uprawniona odmawia jego przyjęcia albo wypłata odszkodowania natrafia na trudne do przezwyciężenia przeszkody.

Starosta Krakowski swoje rozstrzygnięcie oparł na regulacji art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5, art. 130, art. 132 ust. 1a, 2, 3a i 5 oraz art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami ("u.g.n.") wskazując, że omawiana nieruchomość oznaczona jako działka nr [....] przejęta została z dniem 2 grudnia 1977 r. z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1972 r. nr 27, poz. 192; zm. Dz .U. z 1973 r. nr 48, poz. 282) w związku z Zarządzeniem nr 6 Naczelnika Dzielnicy Kraków-Krowodrza z dnia 12 lutego 1977 r. w sprawie terenu budownictwa jednorodzinnego osiedla "Salwator pod Kopcem" w Krakowie i jego podziału na działki budowlane, opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 20 sierpnia 1977 r., nr 11, poz. 57 (która po rozgraniczeniu zmieniła oznaczenie, powierzchnię i konfigurację na działkę nr [....] o po w. 0,0088 ha obr. [....] jedn. ewid. [....] i w latach ubiegłych nie doszło do ustalenia odszkodowania za tę nieruchomość. Starosta stwierdził zatem, że wniosek J.P. o odszkodowanie za działkę przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa jest zasadny, a ustalenia dokonane w przedmiotowej sprawie zobowiązują organ administracji do wydania decyzji kończącej sprawę przejęcia przez Skarb Państwa działki nr [....] o pow. 0,0076 ha, obr. [....] , jedn. ewid. [....].

W tym miejscu Sąd wskazuje, że stan sprawy przed wydaniem w/w decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 4 listopada 2011 r. prezentował się następująco:

Postanowieniem z dnia 19 października 2007 r. nr [....] Wojewoda Małopolski wyłączył na zasadzie art. § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Prezydenta Miasta Krakowa - miasta na prawach powiatu wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej od załatwienia sprawy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [....] i wyznaczył na podstawie art. 26 § 2 k.p.a. w zw. z art. 26 § 3 k.p.a. Starostę Krakowskiego do załatwienia w/w sprawy.

W uzasadnieniu postanowienia z dnia 19 października 2007 r. Wojewoda wskazał, że w sprawie miał zastosowanie pogląd wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. (sygn. akt: OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 115). W w/w uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. Wyłączenie osoby prezydenta miasta od udziału w postępowaniu czyni organ wykonawczy gminy niewładnym do działania. Jako organ administracji publicznej staje się on niezdolny do załatwienia sprawy (art. 26 § 3 k.p.a). W tej sytuacji znajdują odpowiednie zastosowanie postanowienia art. 26 § 2 k.p.a. Sprawa podlega załatwieniu przez organ wyższego stopnia nad prezydentem miasta, a więc w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości - przez właściwego wojewodę, przy czym organ ten może wyznaczyć do rozpatrzenia sprawy inny podległy sobie organ.

W toku prowadzonego w tej sprawie postępowania Starosta Krakowski ustalił, że z tytułu przejęcia w/w nieruchomości nie zostało ustalone należne odszkodowanie i dlatego zasadne było w jego ocenie wydanie decyzji o odszkodowaniu na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, iż starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadku, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują j ego ustalenie.

Wobec tego Starosta Krakowski wydał w dniu 4 listopada 2011 r. decyzję nr [....] .

Od powyższej decyzji pismem z dnia 23 listopada 2011 r. odwołanie złożył Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta Miasta Krakowa - miasta na prawach powiatu wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, zastępowany przez Kierownika Referatu Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta Krakowa wyrażając niezadowolenie z podjętego rozstrzygnięcia. Zakwestionowano zasadność prowadzenia przedmiotowego postępowania, bowiem zdaniem odwołującego brak było podstawy prawnej do prowadzenia postępowania i nie stanowił takiej podstawy art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem odwołującego w stanie faktycznym sprawy, wywłaszczenie (przejęcie na rzecz Skarbu Państwa) nastąpiło co prawda przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r., ale przed tą datą nie wszczęto postępowania odszkodowawczego.

Odwołujący zarzucił ponadto zaskarżonemu rozstrzygnięciu, iż zostało oparte na nieprawidłowo sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego J.W. wycenie nieruchomości.

Wojewoda Małopolski po rozpatrzeniu w/w odwołania decyzją z dnia 29 maja 2012 r. nr [....] orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego.

Od decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 4 listopada 2011 r. odwołanie złożyła również Gmina Kraków, reprezentowana przez Prezydenta Miasta Krakowa, w wyniku rozpatrzenia którego decyzją z dnia 28 maja 2012 r. nr [....] Wojewoda Małopolski umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu decyzji z dnia 29 maja 2012 r. Wojewoda Małopolski w pierwszej kolejności wyjaśnił, że przedmiotem postępowania odwoławczego prowadzonego przez organ odwoławczy była kwestia ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [....] o pow. 0.0076 ha, obr. [....] , jedn. ewid. [....] , przejętą z dniem 2 grudnia 1977 r. z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1972 r. nr 27, poz. 192; zm. Dz .U. z 1973 r. nr 48, poz. 282) w związku z Zarządzeniem nr 6 Naczelnika Dzielnicy Kraków-Krowodrza z dnia 12 lutego 1977 r. w sprawie terenu budownictwa jednorodzinnego osiedla "Salwator pod Kopcem" w Krakowie i jego podziału na działki budowlane, opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 20 sierpnia 1977 r., nr 11, póz. 57 - która po rozgraniczeniu zmieniła oznaczenie, powierzchnię i konfigurację na działkę nr [....] o pow. 0,0088 ha, obr. [....] , jedn. ewid. [....] , stanowiącą obecnie własność Gminy Kraków.

Następnie Wojewoda stwierdził, iż ustalenia wymagało czy odwołanie od decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 4 listopada 2011 r. nr [....] wniósł podmiot będący do tego uprawnionym. Organ odwoławczy napisał, że ten środek zaskarżenia został bowiem wniesiony przez Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta Miasta Krakowa - miasta na prawach powiatu wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, zastępowany przez Kierownika Referatu w Wydziale Skarbu Miasta Urzędu Miasta Krakowa, a więc w ocenie Wojewody ustalenia wymagała okoliczność czy Skarb Państwa mógł skutecznie złożyć odwołanie od decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 4 listopada 2011 r. nr [....] i tym samym czy posiadał legitymację do wniesienia tego środka zaskarżenia.

Zdaniem Wojewody Skarb Państwa nie był w rozumieniu art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego stroną postępowania administracyjnego o wywłaszczenie nieruchomości na jego rzecz i ustalenie odszkodowania za taką nieruchomość, bez względu na to które statio fisci tj. prezydent miasta na prawach powiatu czy starosta reprezentuje jego interesy.

W opinii organu odwoławczego postępowanie w przedmiocie takiego wywłaszczenia wszczyna bowiem i prowadzi starosta, który - wydając decyzję - stanowi gwarancję ochrony interesu publicznego w rozumieniu art. 7 k.p.a.

Dalej organ II instancji napisał, iż fakt, że w niniejszej sprawie to Prezydent Miasta Krakowa wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wskazany został w decyzji Starosty Krakowskiego jako podmiot, który ma wypłacić odszkodowanie, również nie daje Skarbowi Państwa (reprezentowanemu przez statio fisci - Prezydenta Miasta Krakowa), legitymacji do występowania w przedmiotowej sprawie w charakterze strony. Prezydent Miasta Krakowa wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej jest bowiem właściwym podmiotem, który winien wypłacić wywłaszczonemu odszkodowanie od Skarbu Państwa. Wypłata odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi nałożone na niego zadanie z zakresu administracji publicznej, którego nie można utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego w uzyskaniu korzystnego dla reprezentowanego rozstrzygnięcia (w tym miejscu Wojewoda wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt: I OSK 521/05, Baza Orzeczeń LEX nr 189858). W ocenie organu odwoławczego Prezydent Miasta Krakowa wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej nie może stać się stroną postępowania o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość.

Organ odwoławczy wskazał także, iż nowelizacją z dnia 24 sierpnia 2007 r. w następstwie podjęcia przez NSA uchwały z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 115, w której Sąd ten stwierdził, iż prezydent miasta jako organ wykonawczy miasta, reprezentujący gminę na zewnątrz oraz jako pracownik miasta, sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 i 4 k.p.a., co uniemożliwia mu też upoważnienie zastępców lub innych pracowników urzędu miasta do załatwienia sprawy dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej własność tego miasta lub powiatu, wprowadzono przepis art. 142 ust. 2 u.g.n. W ocenie Wojewody zgodnie z tym przepisem "W sprawach, o których mowa w ust. 1, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego".

W ocenie Wojewody należało uznać, iż w efekcie powyższej nowelizacji przyznano, że gminie i powiatowi w miastach na prawach powiatu przysługuje przymiot strony w postępowaniach dotyczących interesów majątkowych tych jednostek samorządu terytorialnego wskazując na zasadność wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu od ich załatwienia zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

Zdaniem organu odwoławczego - jak z powyższego wynika - nie przewidziano takiej pozycji procesowej dla Skarbu Państwa.

W opinii organu II instancji pogląd prawny zaprezentowany w wyżej opisanej sytuacji zasługuje na uwagę również w postępowaniu o ustalenie i wypłatę odszkodowania w przedmiotowej sprawie, rozpoznawanym w trybie art. 112 ust. 4 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w sytuacji gdy do zapłaty odszkodowania byłaby zobowiązana gmina lub powiat w miastach na prawach powiatu.

Wojewoda stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wobec uznania, iż odwołanie od decyzji Starosty Krakowskiego z dnia 4 listopada 2011 r. nr [....] , złożone przez Skarb Państwa jest odwołaniem złożonym przez podmiot nie będący stroną postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [....] , należało umorzyć postępowanie odwoławcze.

W podsumowaniu organ II instancji wskazał również, że z uwagi na uznanie braku legitymacji procesowej odwołującego się brak było też podstaw do rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty i tym samym nie było podstaw do ustalenia koniecznego związku twierdzeń odwołującego się z powszechnie obowiązującymi normami prawa materialnego, w omawianym przypadku - z normami zawartymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta Krakowa (zastępowany przez radcę prawnego M.Z. ) pismem z dnia 28 czerwca 2012 r. (data wpływu do organu) złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 29 maja 2012 r. nr [....] wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

- naruszenie prawa procesowego, tj. art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, iż Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta Krakowa - miasta na prawach powiatu wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, nie jest stroną postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, podczas gdy Skarb Państwa - Prezydent Miasta Krakowa - miasta na prawach powiatu wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, jako podmiot, na który został nałożony obowiązek wypłaty odszkodowania ma interes prawny w udziale w tym postępowaniu i tym samym winien być stroną tego postępowania,

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 w związku z art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, iż Starosta Krakowski wydając decyzję o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość był uprawniony do wskazania Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Krakowa wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej jako właściwego miejscowo reprezentanta do zapłaty kwoty odszkodowania ustalonej w tej decyzji, podczas gdy, w takiej sytuacji zobowiązanym do wypłaty odszkodowania winien być Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę Krakowskiego.

W uzasadnieniu skargi napisano, że zdaniem strony skarżącej w postępowaniu wywłaszczeniowym uregulowanym przepisami u.g.n. starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w przypadku gdy nieruchomość ma być wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa, występuje w podwójnej roli, tj. organu prowadzącego postępowanie i reprezentanta Skarbu Państwa. W związku z tym starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej ponosi pełną odpowiedzialność za przeprowadzenie postępowania w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. za nieruchomość wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa zgodnie z zasadami określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego i w ustawie o gospodarce nieruchomościami, zwłaszcza dotyczącymi ustalania wysokości odszkodowania oraz za wykonanie decyzji kończącej w/w postępowanie, zwłaszcza za terminowe zapłacenie podmiotom uprawnionym kwoty odszkodowania.

Dalej w uzasadnieniu skargi wskazano, że biorąc pod uwagę fakt, iż wypłacenie kwoty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa jest wydatkowaniem środków publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1240 z zm.) w/w odpowiedzialność starosty obejmuje też odpowiedzialność określoną w tej ustawie i w ustawie z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r., Nr 14, poz. 114 ze zm.).

O tym, który starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej jest właściwy miejscowo do przeprowadzenia postępowania w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. rozstrzyga art. 21 § pkt 1 k.p.a. stanowiący, iż w sprawach dotyczących nieruchomości właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca jej położenia.

Zdaniem strony skarżącej w tej sytuacji, jeżeli sprawa o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. dotyczy nieruchomości położonej na terenie miasta Krakowa - miasta na prawach powiatu, organem właściwym do jej załatwienia będzie Prezydent Miasta Krakowa wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej.

W konsekwencji w ocenie strony skarżącej, jeżeli nieruchomość położona na terenie miasta Krakowa - miasta na prawach powiatu została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa, to Prezydent Miasta Krakowa wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej w decyzji o ustaleniu odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jako podmiot zobowiązany do zapłaty tego odszkodowania powinien wskazać zgodnie z art. 132 ust. 5 u.g.n. Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta Krakowa wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej.

Przejęcie nieruchomości nastąpiło w trybie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Zgodnie z art. 10 w/w ustawy za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie jej przepisów wypłaca się odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości.

Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej wskazane wyżej zasady ustalania i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości można i należało stosować w postępowaniu administracyjnym przedmiotowej sprawy.

Kontynuując pełnomocnik strony skarżąca podniosła, że przedmiotowa sprawa dotyczy nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa i położonej na terenie miasta Krakowa - miasta na prawach powiatu. Dlatego też organem administracji publicznej właściwym do jej załatwienia jest Prezydent Miasta Krakowa wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Decyzją z dnia 29 czerwca 2007 r. Prezydent Miasta Krakowa orzekł o ustaleniu i wypłacie odszkodowaniu z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa działki nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] . Po rozpoznaniu odwołania J.P. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 19 października 2007 r. uchylił w całości w/w decyzję stwierdzając, że została ona wydana przez organ podlegający wyłączeniu i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, a następnie postanowieniem z dnia 19 października 2007 r. wyznaczył Starostę Krakowskiego do załatwienia sprawy ustalenia odszkodowania za działkę nr [....] .

W opinii pełnomocnika strony skarżącej oznacza to, iż Prezydent Miasta Krakowa jako organ administracji publicznej wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej na mocy tego postanowienia utracił możliwość działania w tej sprawie nie tylko w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania, ale także w zakresie zapłaty odszkodowania.

Ponadto zdaniem pełnomocnika strony skarżącej zobowiązanie przez Starostę Krakowskiego w decyzji z dnia 4 listopada 2011 r. Prezydenta Miasta Krakowa wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej jako właściwego miejscowo reprezentanta Skarbu Państwa do zapłaty kwoty odszkodowania ustalonej w tej decyzji nie jest wskazaniem organu właściwego (kompetentnego) do zapłaty odszkodowania zgodnie z brzmieniem art. 132 ust. 5 u.g.n., ale autorytatywnym obciążeniem innego organu administracji publicznej tym obowiązkiem. Skoro zatem Starosta Krakowski w decyzji z dnia 4 listopada 2011 r. bezzasadnie wyznaczył Prezydenta Miasta Krakowa wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej do zapłaty kwoty odszkodowania ustalonej w tej decyzji, to nie można twierdzić, że nie ma on interesu prawnego w przedmiotowej sprawie.

Zgodnie ze stanowiskiem strony skarżącej Prezydent Miasta Krakowa działający jako organ administracji publicznej reprezentujący Skarb Państwa będąc adresatem w/w decyzji jest stroną tego postępowania. Pozbawienie Prezydenta Miasta Krakowa działającego jako organ administracji publicznej reprezentujący Skarb Państwa przymiotu strony w postępowaniu naraziło go na konieczność wykonania decyzji (wypłatę publicznych środków) bez prawa jej weryfikacji (decyzji – dopisek Sądu).

W konkluzji skargi stwierdzono, że w przypadku, gdy Starosta Krakowski obowiązkiem wypłaty ustalonego przez siebie odszkodowania obarczył - niezgodnie z przepisami - Prezydenta Miasta Krakowa, to nie można uznać, jak to przyjął Wojewoda Małopolski w decyzji z dnia 29 maja 2012 r., iż Prezydent Miasta Krakowa, jako organ administracji publicznej wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej i reprezentujący Skarb Państwa nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją Starosty Krakowskiego z dnia 4 listopada 2011 r. Zatem, Prezydent Miasta Krakowa, jako organ administracji publicznej wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej i reprezentujący Skarb Państwa, wyznaczony decyzją administracyjną Starosty Krakowskiego do zapłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość ma prawo (interes prawny) do podważania prawidłowości takiej decyzji na drodze postępowania odwoławczego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski stwierdził, że zarzuty skargi są bezzasadne natomiast wątpliwości może budzić w jego ocenie kwestia pozbawienia statusu strony organu uznanego za właściwy do wypłaty odszkodowania.

W związku z tym Wojewoda pozostawił do uznania Sądu rozstrzygnięcie sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mające wpływ na wynik postępowania.

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszym postępowaniu jest ocena legalności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 29 maja 2012 r. znak: [....] o umorzeniu postępowania odwoławczego. Zdaniem tego organu Prezydentowi miasta na prawach powiatu jako jednoczesnemu reprezentantowi Skarbu Państwa – jego statio fisci nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o ustalenie odszkodowania nawet w sytuacji, kiedy jest podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania oraz sam postępowania tego nie prowadzi.

W ocenie Sądu ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić.

Zgodnie z dyspozycją art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Ustalenie przez organ, że odwołanie wniosła osoba, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., winno skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego (vide; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt: I OSK 882/10). Przesłanką warunkującą zastosowanie tego przepisu jest jednak prawidłowe ustalenie przez organ, iż odwołanie zostało złożone przez podmiotu, który przymiotu strony w danym postępowaniu administracyjnym nie posiada.

Na wstępie wskazać należy, iż co do zasady powierzenie danemu podmiotowi uprawnień organu administracji do rozstrzygnięcia danej sprawy nie wyklucza, iż w tej samej sprawie pomiot ten występuje jako strona. W procedurze administracyjnej nie obowiązuje bowiem zasada wyrażana paremią: quis iudex in propria causa sit. W postępowaniu administracyjnym nierzadko ustawodawca danej jednostce będącej organem administracji powierza także rolę strony (czy też jednej ze stron) prowadzonego przez siebie postępowania. Dla przykładu można tu przytoczyć choćby postępowanie w przedmiecie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, czy też postępowanie w sprawie lokalizacji drogi na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (w stanie prawnym z przed 9 września 2008 r.). Sfera władztwa administracyjnego (imperium) często w sposób zamierzony łączona jest sferą dominium, co wynika ze specyfiki postępowania administracyjnego. Fakt, iż w stosunku do składnika majątkowego czy prawa należącego do jednostki która jednocześnie jest organem administracji, inne podmioty formułują wnioski oraz żądania inicjujące wszczęcie postępowania administracyjnego sam w sobie nie przesądza, iż podmiot ten wyłączony jest z orzekania w sprawie tego roszczenia czy, że nie przysługuje mu przymiot strony tego postępowania. Bywają sytuacje kiedy ten sam podmiot występuje w podwójnej roli tj. w roli organu administracji i strony postępowania. W takim przypadku podmiot ten może realizować swoje prawa strony w taki sam sposób jak i każda inna strona tego postępowania. Podmiot taki ma w szczególności prawo składania odwołań a organ odwoławczy obowiązany jest takie odwołanie rozpatrzyć.

Sytuacja ta dotyczy także przypadku, gdy organem administracji ustalającej odszkodowanie za wywłaszczona nieruchomość jest Prezydent miasta na prawach powiatu. Jak zasadnie przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt: I OSK 383/10 skoro miasto na prawach powiatu obowiązane jest do wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność tego miasta pod drogę, to nie może być pozbawione statusu strony w sprawie sporu o to odszkodowanie tylko dlatego, że prezydent miasta wykonuje równocześnie zadania starosty. Podobny podgląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 24 czerwca 2010 r. sygn. akt: I OSK 466/10 wskazując, iż w przypadku, gdyby organ gminy nie łączył funkcji starosty, to nie byłoby wątpliwości co do możliwości zaskarżenia do sądu przedmiotowej decyzji nakładającej na gminę określony obowiązek. Prawo gminy - miasta na prawach powiatu - do wniesienia skargi nie może być wyłączone tylko dlatego, że tam gdzie nie wyodrębniono struktur powiatowych, prezydent miasta jako organ gminy ją reprezentujący wykonuje jednocześnie zadania starosty. Skoro miasto na prawach powiatu obowiązane jest do wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność tego miasta pod drogę, to nie może być pozbawione tego prawa w sprawie sporu o to odszkodowanie tylko dlatego, że prezydent miasta jest równocześnie starostą. Także w postanowieniu z dnia 23 października 2008 r. sygn. akt: I OSK 1286/08 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż prawo do wniesienia skargi nie może być wyłączone tylko dlatego, że tam, gdzie nie wyodrębniono struktur powiatowych, prezydent miasta jako organ gminy wykonuje jednocześnie zadania starosty. Skoro miasto na prawach powiatu obowiązane jest do wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność tego miasta pod drogę, to nie może być pozbawione tego prawa w sprawie sporu o to odszkodowanie tylko dlatego, że prezydent miasta, który jako równocześnie starosta powinien wyłączyć się od wydania decyzji w tym przedmiocie w I instancji na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., decyzję tę wydał. Poglądy wyrażone w wyżej przytoczonych orzeczeniach sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela.

Skoro zatem przymiot strony posiada Prezydent miasta na prawach powiatu, który orzekał w sprawie jako organ administracji, to nie może być wątpliwości, iż przymiot strony posiada w sytuacji, kiedy nie orzekał w sprawie a decyzja nakłada na niego jedynie obowiązek zapłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Nie do przyjęcia jest pogląd, że nałożenie na prezydenta miasta kompetencji starosty skutkuje tym, iż zawsze (w każdej sprawie) jest organem administracji a zatem podmiotem któremu prawa strony służyć nie mogą. Jak mowa o tym wyżej, kompetencja do orzekania w danej sprawie jako organ administracji nie wyłącza z góry, iż w tej samej sprawie podmiot ten występuje jako strona. Tym bardziej zatem nie ogranicza tego podmiotu co do przymiotu strony danego postępowania administracyjnego sytuacja, kiedy jako organ podmiot ten nie orzekał a decyzja kończąca to postępowanie nakłada na niego obowiązki, choćby nawet te obowiązki wynikały z zadań mu powierzonych jako statio fisci Skarbu Państwa.

W tym miejscu wskazać należy, iż analiza uchwały 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt: OPS 1/03 prowadzi do wniosku, że jedną z przesłanek, którą kierował się Naczelny Sąd Administracyjny określając zasadę konieczności wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu od orzekania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości był fakt, że połączenie w osobie prezydenta miasta na prawach powiatu licznych funkcji, nie może powodować pozbawienia gminy statusu strony w postępowaniu tylko dlatego, że ustawodawca skupił w jednej osobie funkcję organu administracji publicznej zobligowanego do wydania aktu administracyjnego i funkcję reprezentanta osoby prawnej mającej interes prawny w takim postępowaniu. (Cyt.: " (...) skoro gmina jest stroną w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to nie może być pozbawiona tego statusu tylko dlatego, że prezydent miasta, będący równocześnie starostą w znaczeniu funkcjonalnym, staje się organem prowadzącym postępowanie w tej sprawie. Organem właściwym w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest starosta, a nie prezydent miasta. Prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w tej sprawie i jako organ rozpoznający tę sprawę."). Innymi słowy, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że prawo do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym zasługuje na ochronę i w przypadku takiej kolizji funkcji i ról prezydenta miasta na prawach powiatu, jaka występuje przy zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, należy prawo to zagwarantować dostępnymi w kodeksie postępowania administracyjnego środkami.

W tym stanie rzeczy stanowisko organu należy uznać za błędne. Prezydent Miasta Krakowa, mający kompetencje także starosty i wykonujący powierzone mu zadania z zakresu administracji rządowej - ale w tej konkretnej sprawie nie wykonujący tych zadań (przynajmniej w zakresie władczym, poza obowiązkiem zapłaty odszkodowania) jest stroną postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość która stała się przedmiotem własności gminnej. Postępowanie w tej sprawie dotyczy interesu prawnego jednostki jaką prezydent reprezentuje tj. jej sfery praw i obowiązków. Umorzenie postępowania odwoławczego zainicjowanego przez ten podmiot należy więc uznać za wadliwe.

Ponieważ podlegające ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu administracji dotyczy jedynie umorzenia postępowania odwoławczego Sąd nie może ustosunkować się do zarzutów skargi dotyczących samego obowiązku nałożonego na Prezydenta tj. zapłaty odszkodowania. Kwestia ta jest bowiem przedmiotem odrębnego postępowania i nie może być rozstrzygana w postępowaniu wpadkowym.

Mając na uwadze powyższe okoliczności sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji.