Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 37/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6179 Inne o symbolu podstawowym 617
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 158, art. 159
journal: Dz.U. 2019 poz 52
law: Ustawa  z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 30 lipca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant starszy specjalista Agnieszka Kowalik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2020 roku sprawy ze skargi W. R. na uchwałę Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wyboru ławników do Sądu Rejonowego dla Ł. – Ś. w Ł. do orzekania w sprawach z zakresu prawa pracy na kadencję 2020 – 2023 1. oddala skargę, 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu M. W. prowadzącemu Kancelarię Radcy Prawnego w Ł. przy ul. A 8/1 kwotę 295,20 ( dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.


UZASADNIENIE

W dniu [...] Rada Miejska w [...], podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wyboru ławników do Sądu Rejonowego dla [...] w [...] do orzekania w sprawach z zakresu prawa pracy na kadencję 2020-2023, mocą której W. R. nie został wybrany ławnikiem.

Jak wynika z akt sprawy 28 czerwca 2019 r., W. R. złożył wniosek o powołanie go na ławnika do Sądu Rejonowego dla [...] w [...] następnej kadencji, tj. 2020-2023 do orzekania w sprawach z zakresu prawa pracy. Skarżący w karcie zgłoszenia wskazał, że zamieszkuje w [...] od 57 lat, jak również, że pracuje na terenie [...] od 2 lat. W uzasadnieniu do wniosku wpisał, że chce być ławnikiem "bo tak trzeba". Podmiotem zgłaszającym kandydata na ławnika było Stowarzyszenie [...] w [...].

Wypełniając dyspozycję art. 163 § 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku Prawo o ustroju sądów powszechnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 52 ze zm.; dalej jako: "p.u.s.p."), Rada Miejska w [...] uchwałą numer [...] z dnia [...] powołała spośród radnych Zespół opiniujący kandydatury na ławników sądów powszechnych. Liczba ławników wybieranych do Sądu Rejonowego dla [...] w [...] do orzekania w sprawach z zakresu prawa pracy została określona na 80. Do zaopiniowania przez Zespół do Sądu Rejonowego dla [...] w [...] zostało przyjętych 77 zgłoszeń spełniających warunki formalne.

W dniu 14 sierpnia 2019 r. w Wydziale [...] UMŁ odbyło się spotkanie Podzespołu nr I do przygotowania wstępnych opinii na temat każdego z kandydatów na ławników na kadencję 2020-2023, działającego w ramach Zespołu do przedstawienia Radzie Miejskiej w [...] opinii o zgłoszonych kandydatach na ławników do sądów powszechnych. Kandydat W. R. otrzymał opinię negatywną Podzespołu. Z opinii Zespołu z dnia 26 września 2019 r. na temat kandydatów na ławników wynika, iż Zespół utrzymał negatywną opinię Podzespołu dla W. R. z powodu braku wskazania w karcie zgłoszenia przekonywujących motywów kandydowania na funkcję ławnika.

Podczas sesji Rady Miejskiej w [...] w dniu [...], został poddany pod głosowanie projekt uchwały dotyczącej wyboru ławników do Sądu Rejonowego dla [...] w [...] do orzekania w sprawach z zakresu prawa pracy. Radnym Rady Miejskiej w [...] na sesji w dniu [...] został dostarczony dokument "Opinia Zespołu ds. zaopiniowania kandydatów na ławników do sądów powszechnych z dnia 26 września 2019 r. na temat kandydatów na ławników, w szczególności spełnienia przez nich wymogów określonych w ustawie". W opinii tej przy każdym kandydacie na ławnika wskazano, czy dany kandydat spełnia wymogi określone w art. 158 § 1 oraz § 3 (w przypadku kandydatów zgłoszonych do orzekania w sprawach z zakresu prawa pracy) ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz czy dotyczą go okoliczności, o których mowa w art. 159 tej ustawy. W związku z powyższym w pisemnej opinii Zespołu przy imieniu i nazwisku W. R. (str. 38 opinii) zawarto informację: "W. R. zgłoszony przez Stowarzyszenie [...] w [...] spełnia wymogi określone w art. 158 § 1 i § 3 ustawy. Zespół stwierdza, opierając się na informacjach zawartych w zgłoszeniu, w tym w szczególności w karcie zgłoszenia, że kandydata nie dotyczą okoliczności, o których mowa w art. 159 ustawy. Ze względu na brak wskazania w karcie zgłoszenia przekonywujących motywów kandydowania na funkcję ławnika opinia Zespołu jest negatywna".

W czasie obrad sesji Rady Miejskiej w [...] w dniu [...] Przewodniczący Zespołu podkreślił w ustnym wystąpieniu, że charakter opinii Zespołu jest niewiążący dla radnych i radni mogą oddać swoje głosy na osobę mającą negatywną opinię Zespołu. Na W. R. zagłosowało 3 radnych, 2 osoby wstrzymały się od głosu, a 26 radnych było przeciw jego kandydaturze.

W. R. w dniu 9 grudnia 2019 r. zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej w [...] nr [...] z [...] zarzucając jej:

1. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k p a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez brak zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, poprzez brak weryfikacji przez Radę Miejską w [...] oraz Zespół ds. przedstawienia Radzie Miejskiej w [...] opinii o zgłoszonych kandydatach na ławników do sądów powszechnych kadencji 2020-2023 (dalej: "Zespół") stawianego mu zarzutu nie zamieszkiwania w [...], a w konsekwencji brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przed wydaniem przez Zespół opinii o zgłoszonych kandydatach na ławników oraz uznanie, iż materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy pozwala na wydanie przez nich opinii negatywnej w przedmiocie powołania skarżącego na ławnika, na podstawie której podjęta została uchwała Rady Miejskiej w [...],

2. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie wyborów na ławnika w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, poprzez dokonanie ustaleń faktycznych ograniczając się do nie popartych żadnymi dowodami opinii Sędziego D. D. V-ce Prezesa Sądu dla [...] bez osoby skarżącego,

3. naruszenie art. 158 § 1 i art. 159 p.u.s.p. poprzez negatywne zaopiniowanie przez Zespół kandydatury skarżącego na ławnika, pomimo pozytywnej opinii [...] Wydziału [...] oraz uchwały Rady Ławniczej, popierającej jego kandydaturę na ławnika następnej kadencji. Skarżący nadmienił, że jego okresowe przebywanie poza [...] nie jest jednoznacznie związane ze zmianą jego zamieszkiwania i nie jest jednym z warunków wyboru na ławnika, a skarżący spełnił wszystkie przesłanki wymienione w w/wym. przepisach,

4. naruszenie art. 163 § 2 p.u.s.p. poprzez brak przedstawienia przez Zespół opiniujący opinii o zgłoszonym kandydacie, w szczególności brak wskazania zarówno w skarżonej uchwale jak i opinii Zespołu, jakich konkretnie warunków z art. 158 § 1 i art. 159 p.u.s.p. skarżący nie spełnił do objęcia mandatu ławnika sądu powszechnego.

W oparciu o wskazane zarzuty skarżący wniósł o uznanie, że uchwała Rady Miejskiej w [...] Nr [...], a także poprzedzająca ją opinia Zespołu została wydana z naruszeniem prawa, a tym samym uchylenie skarżonej uchwały w całości, a także poprzedzającej ją opinii Zespołu oraz podjęcie ponownej uchwały o wyborze ławników na kadencję 2020 – 2023 powołującej skarżącego na ławnika przy Sądzie Rejonowym dla [...] w [...], ewentualnie o podjęcie uchwały uzupełniającej w przedmiocie wyboru ławników na kadencję 2020 - 2023 powołując skarżącego na ławnika przy Sądzie Rejonowym dla [...] w [...]. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały do chwili rozpoznania skargi.

W uzasadnieniu skargi W. R. podniósł, iż uchwała ta została podjęta przez Radę Miejską w [...] po uprzednim przedstawieniu opinii w przedmiocie ławników przez specjalnie do tego powołany Zespół ds. przedstawienia Radzie Miejskiej w [...] opinii o zgłoszonych kandydatach (dalej: "Zespół"). Nazwiska zaopiniowane negatywnie zaznaczone zostały "na szaro", bez podawania uzasadnienia dla negatywnej oceny. Na podstawie list sporządzonych przez członków Zespołu Radni podjęli uchwałę, w załączniku której znalazły się tylko osoby zaopiniowane pozytywnie.

W ocenie skarżącego, w postępowaniu uchwałodawczym w niniejszej sprawie doszło do istotnych naruszeń prawa zarówno w zakresie czynności Zespołu opiniującego, jak i samej Rady. Przede wszystkim organy te zaniedbały ciążący na nich obowiązek wyjaśnienia wszelkich okoliczności w sprawie, poprzez brak zbadania zarzucanego mu, jako kandydatowi na ławnika, braku zamieszkiwania w [...] i oparcie się w tym zakresie wyłącznie na opinii v-ce Prezes SSR, podczas gdy zarzuty te zostały przez skarżącego stanowczo zaprzeczone. Skarżący podniósł dalej, że drugim poważnym naruszeniem, którego dopuszczono się w niniejszej sprawie jest negatywne zaopiniowanie przez Zespół kandydatury skarżącego na ławnika, pomimo, załączonej uchwały Rady Ławniczej. Zespół nie przedstawił na sesji Rady Miasta opinii o zgłoszonym kandydacie, w szczególności w zakresie spełniania przez niego wymogów określonych w ustawie, art. 158 § 1 i art. 159 p.u.s.p. Zespół opiniodawczy powinien zaś wskazać w swojej opinii, które zgłoszenia kandydatów nie spełniają wymogów formalnych i z jakich względów oraz którzy kandydaci i z jakich powodów w jego ocenie nie spełniają materialno-prawnych przesłanek określonych w art. 158 i art. 159 p.u.s.p.

W związku z powyższym, w ocenie skarżącego uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] nr [...] w sprawie wyboru ławników do Sądu Rejonowego dla [...] w [...] do orzekania w sprawach z zakresu prawa pracy na kadencję 2020-2023 została podjęta w sposób niezgodny przede wszystkim z art. 158, 159 i 163 p.u.s.p., a także z przepisami postępowania administracyjnego i w sposób szczególny naruszyła jego interes prawny.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miejskiej w [...] wniósł o jej oddalenie, wskazując, że procedura wyboru ławników sądów powszechnych została kompleksowo uregulowana w ustawie Prawo o ustroju sądów powszechnych. W sprawie wyboru ławników nie prowadzi się żadnego postępowania administracyjnego i przepisy k.p.a. nie znajdują w tym przypadku zastosowania. Tym samym nie mogło dojść do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a.

Organ stwierdził także, że zarzut z pkt 1 skargi dotyczący braku weryfikacji przez Radę Miejską w [...] oraz Zespół ds. zaopiniowania kandydatów faktu niezamieszkiwania skarżącego w [...] i jak wynika z treści skargi - z tego powodu zaopiniowanie negatywne kandydatury także jest bezpodstawny. Z opinii Zespołu z dnia 26 września 2019 r. na temat kandydatów i na ławników, w szczególności spełnienia przez nich wymogów określonych w ustawie wynika, że Zespół utrzymał negatywną opinię Podzespołu (który wstępnie dokonał analizy zaopiniował zgłoszenia kandydatów na ławników do SR dla [...] w [...] w dniu 14 sierpnia 2019r.) z powodu braku wskazania w karcie zgłoszenia przekonujących motywów kandydowania na funkcje ławnika. Przewodniczący Zespołu przedstawiając członkom wstępną analizę kandydatur dokonaną przez Podzespół wyraźnie zaznaczył, że wszyscy kandydaci otrzymali opinię pozytywną z wyjątkiem p. R. W., który w uzasadnieniu do wniosku wpisał, że chce być ławnikiem "bo tak trzeba". Organ wskazał dalej, że kwestia związana z niezamieszkiwaniem skarżącego w [...] nie była przyczyną negatywnego zaopiniowania jego kandydatury na ławnika. Skarżący w karcie zgłoszenia wskazał, że zamieszkuje w [...] od 57 lat, jak również wskazał, że pracuje na terenie [...] od 2 lat, tym samym brak było podstaw do zaopiniowania negatywnie kandydatury skarżącego - mimo poinformowania Zespołu przez jednego z członków o fakcie niezamieszkiwania skarżącego na terenie [...].

Jako nieuzasadniony organ uznał również zarzut skargi, jakoby Zespół nie przedstawił na sesji Rady Miejskiej opinii o zgłoszonym kandydacie, w szczególności w zakresie spełnienia przez niego wymogów określonych w ustawie, wskazując, że Radnym Rady Miejskiej w [...] na sesji w dniu 16 października 2019 r. został dostarczony dokument "Opinia Zespołu ds. zaopiniowania kandydatów na ławników do sądów powszechnych z dnia 26 września 2019 r. na temat kandydatów na ławników, w szczególności spełnienia przez nich wymogów określonych w ustawie". W opinii tej przy każdym kandydacie na ławnika wskazano, czy dany kandydat spełnia wymogi określone w art. 158 § 1 oraz § 3 (w przypadku kandydatów zgłoszonych do orzekania w sprawach z zakresu prawa pracy) ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz czy dotyczą go okoliczności, o których mowa w art. 159 tej ustawy. Przy imieniu i nazwisku p. W. R. (str. 38 opinii) zawarto następującą informację "W. R. zgłoszony przez Stowarzyszenie [...] w [...] spełnia wymogi określone w art. 158 § 1 i § 3 ustawy. Zespół stwierdza, opierając się na informacjach zawartych w zgłoszeniu, w tym w szczególności w karcie zgłoszenia, że kandydata nie dotyczą okoliczności, o których mowa w art. 159 ustawy. Ze względu na brak wskazania w karcie zgłoszenia przekonywujących motywów kandydowania na funkcję ławnika opinia Zespołu jest negatywna". Tym samym organ wskazał, że radni otrzymali informację, z jakich powodów W. R. otrzymał negatywną opinię Zespołu.

W zakresie zarzutu braku zweryfikowania opinii Zespołu przez Radę Miejską w [...], która podjęła uchwałę o zaznaczone "na szaro" nazwiska kandydatów na ławników, bez uzasadnienia niespełnienia przez nich warunków formalnych, organ powołując treść art. 163 § 2 p.u.s.p. wskazał, że zawarty w tym przepisie zapis "w szczególności" dopuszcza możliwość wydawania przez Zespół opinii biorąc pod uwagę także dodatkowe okoliczności, niż tylko w oparciu wymogi określone w ustawie. Radzie Miejskiej w [...] przed dokonaniem wyborów przedstawiono opinię, w której wskazano, że W. R. spełnia wymogi określone w art. 158 § 1 i § 3 ustawy oraz że nie dotyczą go okoliczności określone w art. 159. Wskazano również, z jakiego powodu Zespół negatywnie zaopiniował kandydaturę W. R. Niezależnie od faktu, iż każdy radny obecny na sesji otrzymał pisemną opinię Zespołu zawierającą informację w kwestii spełniania przez każdego kandydata wymogów określonych w ustawie oraz informacji na temat czy opinia jest pozytywna, czy negatywna w razie wątpliwości podczas sesji do dyspozycji radnych był dostępny do wglądu protokół z posiedzeń Zespołu oraz teczki kandydatów na ławników. Organ wskazał dalej, że przepis art. 163 § 2 p.u.s.p. nie precyzuje, w jakiej formie opinie o zgłoszonych kandydatach winny być prezentowane radzie gminy, a zatem za "przedstawienie na sesji" może zostać również uznane doręczenie opinii zespołu w formie pisemnej wszystkim radnym.

Powołując się również na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ podniósł, że zawartość merytoryczna opinii, o jakiej mowa w art. 163 § 2 p.u.s.p., choć jej sporządzenie stanowi element procedury wyboru ławników, pozostaje poza zakresem kontroli sądowej, także w postępowaniu, którego przedmiotem zaskarżenia jest uchwała w przedmiocie wyboru ławników. Jak wynika z tego przepisu, opinia zespołu nie jest dla organu stanowiącego wiążąca, posiada jedynie charakter formalny.

Organ podniósł także, że w czasie obrad sesji Rady Miejskiej w [...] w dniu [...] Przewodniczący Zespołu wyraźnie podkreślił, że charakter opinii Zespołu jest niewiążący dla radnych i mogą oni oddać swoje głosy na osobę mającą negatywną opinię Zespołu. Potwierdzeniem niewiążącego charakteru opinii Zespołu stanowi fakt, że na W. R., mimo negatywnej opinii Zespołu, zagłosowało 3 radnych, a 2 osoby wstrzymały się od głosu.

W dniu 12 lutego 2020 r., po rozpatrzeniu wniosku strony, Starszy Referendarz Sądowy w WSA w Łodzi przyznał W. R. prawo pomocy w zakresie całkowitym poprzez zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie radcy prawnego (sygn. III SPP/Łd 9/20).

Postanowieniem z 24 marca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odmówił wstrzymania wykonania uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] nr [...].

Pismem procesowym z dnia 23 lipca 2020 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego poparł skargę i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Wskazał, iż analiza treści protokołu nr [...] z XV sesji Rady Miejskiej w [...] odbytej [...] nie daje podstaw do twierdzenia, że Zespół do spraw zaopiniowania kandydatów na ławników do sądów powszechnych faktycznie przedstawił swoją opinię o zgłoszonych kandydatach. W ocenie pełnomocnika strony skarżącej doszło zatem do naruszenia art. 163 § 2 p.u.s.p., co uzasadnia stwierdzenie nieważności całej zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 107 ze zm.), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, (art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."). Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w [...] z [...] Nr [...] w sprawie wyboru ławników do Sądu Rejonowego dla [...] w [...] do orzekania w sprawach z zakresu prawa pracy na kadencję 2020-2023, mocą której skarżący – W. R. nie został wybrany ławnikiem.

Konstytucja RP ustanawia zasadę udziału obywateli w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości. Niewątpliwie przepis art. 182 Konstytucji RP gwarantuje każdemu obywatelowi polskiemu, który chciałby brać udział w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości możliwość wzięcia udziału w wyborach na ławników przeprowadzonych zgodnie z zasadami i procedurą określoną w p.u.s.p.

Przesłanki, jakie musi spełniać kandydat na ławnika określa art. 158 § 1 p.u.s.p., w myśl którego ławnikiem może być wybrany ten, kto:

1) posiada obywatelstwo polskie i korzysta z pełni praw cywilnych i obywatelskich;

2) jest nieskazitelnego charakteru;

3) ukończył 30 lat;

4) jest zatrudniony, prowadzi działalność gospodarczą lub mieszka w miejscu kandydowania co najmniej od roku;

5) nie przekroczył 70 lat;

6) jest zdolny, ze względu na stan zdrowia, do pełnienia obowiązków ławnika;

7) posiada co najmniej wykształcenie średnie lub średnie branżowe.

Dodatkowo, do orzekania w sprawach z zakresu prawa pracy ławnikiem powinna być wybrana osoba wykazująca szczególną znajomość spraw pracowniczych (art. 158 § 3 p.u.s.p.).

W świetle art. 184 Konstytucji RP istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonego aktu (tu: uchwały w sprawie niewybrania skarżącego na stanowisko ławnika sądowego). W literaturze przyjmuje się, że podstawą do uchylenia takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast prawidłowy, jeżeli jest zgodny z Konstytucją z ustawami ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, rozporządzeniami oraz z aktami prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2012 r., sygn. II OSK 677/12, [w:] CBOSA).

Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.; dalej jako: "u.s.g."), według którego uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, bądź wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjętego aktu.

Zgodnie natomiast z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy wymaga więc także rozważenia, czy skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, a więc czy przysługuje mu przymiot strony w tym postępowaniu. Wprawdzie żaden przepis prawa nie gwarantuje kandydatowi na ławnika wyboru, lecz przepis art. 182 Konstytucji RP gwarantuje każdemu obywatelowi polskiemu, który chciałby brać udział w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości możliwość wzięcia udziału w wyborach na ławników przeprowadzonych zgodnie z zasadami i procedurą określoną w p.u.s.p. Powołany przepis Konstytucji RP może być źródłem interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały rady gminy w przedmiocie wyboru ławników przez kandydatów, których kandydatury były przedmiotem głosowania rady i którzy nie zostali w tym głosowaniu wybrani do pełnienia tej funkcji. Oznacza to, że z naruszeniem interesu prawnego kandydatów na ławników w świetle regulacji art. 101 ust. 1 u.s.g, mamy do czynienia wówczas gdy niewybranie kandydata nastąpiło w wyniku naruszenia prawa, w szczególności przepisów p.u.s.p., regulujących tryb zgłaszania kandydatów na ławników i ich wyboru. W niniejszej sprawie Sąd uznał interes prawny skarżącego i rozpoznał merytorycznie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [...] Nr [...].

Jak wynika z art. 160 § 1 p.u.s.p., ławników do sądów okręgowych oraz do sądów rejonowych wybierają rady gmin, których obszar jest objęty właściwością tych sądów – w głosowaniu tajnym. Z kolei w myśl postanowień § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 czerwca 2011 r. w sprawie sposobu postępowania z dokumentami złożonymi radom gmin przy zgłaszaniu kandydatów na ławników oraz wzoru karty zgłoszenia (Dz. U. Nr 121, poz. 693), zgłoszenia kandydatów na ławników dokonuje się na karcie zgłoszenia. Przepisy załącznika do tego rozporządzenia określają szczegółowo, jakie dokumenty powinny zostać dołączone do karty zgłoszenia. Zgłoszenia kandydatów, które nie spełniają wymogów formalnych określonych w § 2 – 5 rozporządzenia lub które wpłynęły do rady gminy po upływie terminu określonego w art. 162 § 1 p.u.s.p., pozostawia się bez biegu, z mocy art. 162 § 10 p.u.s.p.

Kandydaci, których zgłoszenia spełniają wymogi formalne podlegają dalszej ocenie pod względem spełnienia przez nich przesłanek materialnoprawnych wymienionych w art. 158 i 159 p.u.s.p. W tym celu rady gmin zasięgają informacji o kandydatach na ławników od właściwych organów Policji (art. 162 § 9 u.s.p.). Oceny zgłoszeń kandydatów pod względem formalnym oraz oceny kandydatów pod względem spełniania przez nich ustawowych przesłanek wymienionych w art. 158 i 159 p.u.s.p. dokonuje zespół, który przed przystąpieniem do wyborów powołuje rada gminy w myśl art. 163 § 2 p.u.s.p. Zespół ten pełni wyłącznie funkcję pomocniczą i opiniodawczą; jest powołany ad hoc do dokonania oceny zgłoszeń kandydatów pod względem formalnym, a więc do sprawdzenia czy zgłoszenia spełniają wymogi określone w ustawie i rozporządzeniu, czy zawierają odpowiednie załączniki, a także czy wpłynęły do rady gminy w ustawowym terminie. Zwrot normatywny: "powołuje zespół", zawarty w art. 163 § 2 p.u.s.p., oznacza, że rada, przed przystąpieniem do wyborów ławników, jest zobligowana do powołania zespołu.

Przepis art. 163 § 2 p.u.s.p. wyraźnie przy tym stanowi, że kompetencją i zarazem obowiązkiem zespołu jest przedstawienie na sesji rady gminy opinii o zgłoszonych kandydatach, w szczególności w zakresie spełnienia przez nich wymogów określonych w ustawie. Oznacza to, że wszystkie kandydatury na ławników, które zostały zgłoszone radzie gminy powinny być przedstawione na sesji temu organowi. Na gruncie reguł wykładni językowej (gramatycznej), wyrażenie: "w szczególności" pełni, co do istoty funkcję uszczegółowienia egzemplifikacyjnego wyrażenia bardziej ogólnego, wskazanego w części wypowiedzi normatywnej, znajdującej się przed zwrotem "w szczególności". Polega ono na tym, że wyliczenia występujące po nim mają charakter przykładowy i określają zwykle szczególne przypadki zjawiska ogólnego. Konstrukcja normatywna art. 163 § 1 p.u.s.p. zakłada, że zespół opiniodawczy powinien wskazać w swojej opinii, które zgłoszenia kandydatów nie spełniają ustawowych wymogów formalnych i z jakich względów oraz którzy kandydaci i z jakich powodów nie spełniają materialnoprawnych przesłanek określonych w art. 158 i art. 159 p.u.s.p. Natomiast to radni w głosowaniu tajnym, po zapoznaniu się z opiniami zespołu, podejmują decyzję, czy dany kandydat powinien brać udział w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej. Zespół opiniujący ma za zadanie jedynie sporządzić opinie o kandydatach i przedstawić je radnym, którzy w głosowaniu tajnym podejmują decyzję, czy opinia wystawiona o konkretnym kandydacie przekonuje ich, co do posiadanych przez kandydata kwalifikacji, czy też stwierdzą, że dana osoba nie może pełnić doniosłej ustrojowo roli w polskim sądownictwie, jaką jest rola ławnika.

Zespół ten pełni zatem wyłącznie funkcję pomocniczą i opiniodawczą. Jest on powołany przede wszystkim do dokonania oceny zgłoszeń kandydatów pod względem formalnym, a więc do sprawdzenia czy zgłoszenia spełniają wymogi określone w ustawie i rozporządzeniu, czy zawierają odpowiednie załączniki, a także czy wpłynęły do rady gminy w ustawowym terminie. Jednak to radni w głosowaniu tajnym, po zapoznaniu się z opiniami zespołu, podejmują decyzję, czy dany kandydat powinien brać udział w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości (por. wyrok NSA w sprawie II OSK 1067/09).

Jeszce raz podkreślić należy, iż wartość merytoryczna opinii, o jakiej mowa w art. 163 § 2 p.u.s.p. mimo, że jej sporządzenie stanowi element procedury wyboru ławników, pozostaje poza zakresem kontroli sądowej. Opinia zespołu nie jest dla organu wiążąca (por.: wyrok WSA w Warszawie z 28 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 833/17, wyrok WSA w Bydgoszczy z 21 września 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 543/16, wyrok NSA z 29 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 677/12). W dokumencie tym powołany zespół dokonuje oceny zgłoszenia kandydata pod względem spełnienia przesłanek określonych w art. 158 i 159 p.u.s.p. Wniosek zawarty w skardze o uchylenie opinii Zespołu, która poprzedzała wydanie zaskarżonej uchwały, uznać należy zatem za wykraczający poza kognicję tego Sądu.

Przenosząc powyższe na grunt omawianej sprawy, należy zauważyć, że kandydatura skarżącego na ławnika do orzekania w Sądzie Rejonowym dla [...] w [...] w sprawach z zakresu prawa pracy na kadencję 2020-2023 została zgłoszona Radzie w terminie. Wniosek spełniał wymagania formalne. Kandydatura została zaopiniowana przez Zespół wybrany przez Radę. Z opinii Zespołu z 26 września 2019 r. na temat kandydatów na ławników, w szczególności spełnienia przez nich wymogów określonych w ustawie (str. 38) wynika, że Zespół utrzymał negatywną opinię Podzespołu (który wstępnie dokonał analizy i zaopiniował zgłoszenia kandydatów na ławników do SR dla [...] w [...] 14 sierpnia 2019 r.) z powodu braku wskazania w karcie zgłoszenia przekonujących motywów kandydowania na funkcje ławnika. Przewodniczący Zespołu przedstawiając członkom wstępną analizę kandydatur dokonaną przez Podzespół wyraźnie zaznaczył na str. 25, że wszyscy kandydaci otrzymali opinię pozytywną z wyjątkiem p. R. W., który w uzasadnieniu do wniosku wpisał, że chce być ławnikiem "bo tak trzeba". Wbrew zatem zarzutom skargi, kwestia związana z niezamieszkiwaniem skarżącego w [...] nie była przyczyną negatywnego zaopiniowania jego kandydatury na ławnika. Zgodnie z cytowanym wyżej art. 158 § 1 pkt 4 p.u.s.p. ławnikiem może być wybrany ten, kto jest zatrudniony, prowadzi działalność gospodarczą lub mieszka w miejscu kandydowania co najmniej od roku. Skarżący w karcie zgłoszenia wskazał, że zamieszkuje w [...] od 57 lat, jak również, że pracuje na terenie [...] od 2 lat. Tym samym brak było podstaw do zaopiniowania negatywnie kandydatury skarżącego z powodu niezamieszkiwania w [...] - mimo poinformowania Zespołu przez jednego z członków o takim fakcie.

Opinia Zespołu wraz z opiniami o pozostałych kandydatach została przekazana pod obrady Radzie Miejskiej w [...]. Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom strony skarżącej, z akt administracyjnych wynika, iż podczas obrad radni mieli możliwość dyskusji, co do zasad opiniowania poszczególnych kandydatur. Radni mogli zatem również żądać doprecyzowania opinii dotyczącej skarżącego.

Radnym Rady Miejskiej w [...] na sesji w dniu [...] został dostarczony dokument "Opinia Zespołu ds. zaopiniowania kandydatów na ławników do sądów powszechnych z dnia 26 września 2019 r. na temat kandydatów na ławników, w szczególności spełnienia przez nich wymogów określonych w ustawie". W opinii tej przy każdym kandydacie na ławnika wskazano, czy dany kandydat spełnia wymogi określone w art. 158 § 1 oraz § 3 (w przypadku kandydatów zgłoszonych do orzekania w sprawach z zakresu prawa pracy) p.u.s.p. oraz czy dotyczą go okoliczności, o których mowa w art. 159, tej ustawy. Przy imieniu i nazwisku p. W. R. (str. 38 opinii) zawarto następującą informację: "W. R. zgłoszony przez Stowarzyszenie [...] w [...] spełnia wymogi określone w art. 158 § 1 i § 3 ustawy. Zespół stwierdza, opierając się na informacjach zawartych w zgłoszeniu, w tym w szczególności w karcie zgłoszenia, że kandydata nie dotyczą okoliczności, o których mowa w art. 159 ustawy. Ze względu na brak wskazania w karcie zgłoszenia przekonywujących motywów kandydowania na funkcję ławnika opinia Zespołu jest negatywna". Tym samym radni otrzymali informację, że p. W. R. spełnia wymogi określone w art. 158 § 1 i § 3 ustawy oraz, że nie dotyczą go okoliczności określone w art. 159 p.u.s.p. oraz z jakich powodów skarżący otrzymał negatywną opinię Zespołu.

W ocenie Sądu niezasadne są przy tym zarzuty strony skarżącej, iż Radzie Miejskiej w [...] przez dokonaniem wyborów nie przedstawiono opinii o kandydatach na ławników. Z protokołu z [...] sesji Rady Miejskiej w [...] z [...] oraz nagrania wideo z [...] sesji Rady wynika, iż niezależnie od faktu, że każdy radny obecny na sesji otrzymał "Opinię Zespołu ds. zaopiniowania kandydatów na ławników do sądów powszechnych z dnia 26 września 2019 r. na temat kandydatów na ławników, w szczególności spełnienia przez nich wymogów określonych w ustawie" (zawierającą informację w kwestii spełniania przez każdego kandydata wymogów określonych w ustawie oraz informacji na temat czy opinia jest pozytywna, czy negatywna) w razie wątpliwości podczas sesji do dyspozycji radnych był dostępny do wglądu protokół z posiedzeń Zespołu oraz teczki kandydatów na ławników - 1.43.28 wideotransmisji sesji Rady Miejskiej. O ile można mieć uwagi, co do precyzyjności zapisów, jakie znalazły się w tym przedmiocie w pisemnym protokole z [...] sesji Rady Miejskiej w [...] z [...], o tyle nagranie transmisji obrad sesji Rady z 16.10.2019 r. - dostępne na: [...] - nie pozostawia w tym zakresie żadnych wątpliwości. Bezsprzecznie, nagranie audiowizualne wiernie odzwierciedla przebieg obrad i z całą pewnością czyni to w sposób bardziej wiarygodny i bardziej precyzyjny niż sporządzony na jego podstawie protokół. Ustawą z 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 130) nałożono na samorządy obowiązek transmisji, nagrywania i udostępniania nagrań obrad rady gminy, rady powiatu oraz sejmiku województwa. Przepis art. 20 ust. 1b u.s.g. stanowi obecnie, iż obrady rady gminy są transmitowane i utrwalane za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk. Nagrania obrad są udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej gminy oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty. Natomiast z art. 19 ustawy z 6 września 2001 r. (tj. Dz. U. z 2019 poz. 1421) o dostępie do informacji wynika, że organy kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów zwolnione są z obowiązku sporządzania i udostępniania protokołów lub stenogramów swoich obrad, jeżeli sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady.

Zaznaczyć w tym miejscu należy za organem, że przepis art. 163 § 2 p.u.s.p. nie precyzuje, w jakiej formie opinie o zgłoszonych kandydatach winny być prezentowane radzie gminy. Zgodnie natomiast z treścią tego przepisu, zespół przedstawia na sesji rady gminy swoją opinię o zgłoszonych kandydatach, w szczególności w zakresie spełnienia przez nich wymogów określonych w ustawie. Zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego PWN przedstawić coś komuś, to: "dać coś komuś do obejrzenia, do akceptacji itp., podać do wiadomości". Mając na uwadze językowe znaczenie pojęcia "przedstawienia" należy przychylić się do tezy, że "przedstawienie" może nastąpić zarówno w formie pisemnej, ustnej, jak i przy użyciu środków komunikacji elektronicznej (e-mail, fax), o ile dana informacja, w tym przypadku opinia zespołu, dotrze do adresata w formie pozwalającej mu na zapoznanie się z jej treścią.

Pojęcia "przedstawiać na sesji" nie można zatem utożsamiać z ustnym odczytaniem na sesji. Żaden z przepisów ustawy o ustroju sądów powszechnych, ani ustawy o samorządzie gminnym nie stawia wymogu, żeby każda kwestia poruszana podczas obrad sesji była ustnie odczytywana. Przeciwnie, stosownie do treści art. 20 ust. 1 zd. drugie u.s.g., do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. Rozwiązanie to ma gwarantować sprawne przeprowadzenie obrad i wcześniejsze zaznajomienie radnych z kwestiami będącymi przedmiotem obrad rady. Stąd też w pełni należy zaakceptować postępowanie powołanego uchwałą Rady Miejskiej w [...] Zespołu do spraw wyboru ławników, który opracowaną opinię przedstawił radnym w postaci pisemnej informacji jeszcze przed sesją Rady. Oczywistym się wydaje, że wcześniejsze przedstawienie opinii daje radnemu możliwość szczegółowego zapoznania się z jej treścią i ewentualnego wniesienia uwag podczas trwania sesji, a z pewnością forma pisemna opinii jest bardziej właściwa niż jedynie ustne jej odczytanie. Zdaniem Sądu oznacza to, że zapoznanie radnych z treścią opinii poprzez wręczenie jej radnym podczas sesji rady, której przedmiotem ma być wybór ławników, jest równoznaczne z "przedstawieniem na sesji". Takie rozumienie cytowanego przepisu jest ponadto zgodne z celem regulacji art. 163 § 2 p.u.s.p., który gwarantować ma właściwy wybór ławników, spośród osób spełniających określone, ustawowe kryteria. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z 6 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1844/12.

Zaznaczyć także warto, że w czasie obrad sesji Rady Miejskiej w [...] w dniu [...] Przewodniczący Zespołu do spraw wyboru ławników podkreślił, że charakter opinii Zespołu jest niewiążący dla radnych i radni mogą oddać swoje głosy na osobę mającą negatywną opinię Zespołu (1.43.06 wideotransmisji sesji Rady Miejskiej). Potwierdzeniem niewiążącego charakteru opinii Zespołu stanowi fakt, że na p. W. R., mimo negatywnej opinii Zespołu, w głosowaniu tajnym zagłosowało 3 radnych, 2 osoby wstrzymały się od głosu, a 26 radnych było przeciw jego kandydaturze (protokół Komisji Skrutacyjnej Rady Miejskiej w [...] wybranej na [...] sesji Rady Miejskiej w [...] w dniu [...]).

Zdaniem Sądu, uchwała Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z [...] w sprawie wyboru ławników do Sądu Rejonowego dla [...] w [...] do orzekania w sprawach z zakresu prawa pracy na kadencję 2020-2023 podjęta została zgodnie z art. 14 u.s.g., a także z art. 160 § 1 p.u.s.p. Kandydatura skarżącego nie uzyskała wymaganej liczby głosów, wobec czego nie został on wybrany na ławnika. W niniejszej sprawie nie miała przy tym znaczenia okoliczność, że nie wszystkie zgłoszone przez Prezesa Sądu Rejonowego miejsca zostały obsadzone.

W ocenie Sądu procedura wyboru ławników i niewybrania skarżącego na ławnika odbyła się zgodnie z zasadami wyrażonymi przez ustawę - Prawo o ustroju sądów powszechnych, w tym i podnoszonym w skardze art. 163 § 2 p.u.s.p. Ani interes prawny, ani uprawnienia skarżącego nie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą, zatem nie wystąpiły przesłanki do jej wzruszenia zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżący miał możliwość zgłoszenia swojej kandydatury na ławnika i nie został wybrany ławnikiem po przeprowadzeniu całej procedury wyboru ławników przewidzianej przez ustawę - Prawo o ustroju sądów powszechnych. Zasady opiniowania kandydatów przez Zespół zostały przedstawione radnym na posiedzeniu Rady Miejskiej w [...] w dniu [...], a opinia Zespołu nie była dla radnych wiążąca. Negatywna opinia Zespołu nie była spowodowana niespełnieniem przez skarżącego kryteriów określonych w ustawie, gdyż zawarty w art. 163 § 2 p.u.s.p. zapis "w szczególności" dopuszcza możliwość wydania przez Zespół opinii o kandydacie na ławnika uwzględniającej także dodatkowe okoliczności, niewymienione w ustawie. Ponadto kandydatura skarżącego została poddana takiej samej procedurze i według tych samych zasad jak kandydatury pozostałych osób, co do których przeprowadzono głosowanie. Nie miała miejsca sytuacja zmniejszenia szansy skarżącego na uzyskanie poparcia radnych. Spełnienie przez kandydata na ławnika wszystkich nakazanych przepisami szczególnymi przesłanek nie gwarantuje, że zostanie on na ławnika wybrany.

W takich okolicznościach, podjęcie przez Radę Miejską w [...] w dniu [...] uchwały Nr [...] w sprawie wyboru ławników do Sądu Rejonowego dla [...] w [...] do orzekania w sprawach z zakresu prawa pracy na kadencję 2020-2023, mocą której W. R. nie został wybrany na ławnika, nie oznacza, że akt ten został podjęty z naruszeniem prawa. W szczególności nie mogło dojść do naruszenia art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k p a. w zw. z art. 80 k.p.a., jak również art. 8 k.p.a., gdyż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie znajdują zastosowania w procedurze wyboru ławników sądów powszechnych.

Z powyższych względów Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu Sąd orzekł w oparciu o art. 205 § 2 w związku z art. 250 p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2019 r. poz. 68).

R.T.