Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1215/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 5a, art. 18, art.19, art. 20 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2005 nr 228 poz 1947
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska – Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant st. sek. sąd. Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2012 r. sprawy ze skargi K. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej koncesję na wydobywanie surowca skalnego oddala skargę


UZASADNIENIE

K. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej jako skarżąca, strona) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2012 r. [...], który - w wyniku wniosku jej poprzednika prawnego: P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] października 2010 r. stwierdzającą nieważność decyzji nr [...] Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2007 r. zmieniającej koncesję Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] maja 1996 r. nr [...] (ze zm.) udzielonej P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na wydobywanie surowca skaleniowego ze złoża "[...]" położonego na terenie gminy [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2010 r.

Do wydania decyzji doszło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i wywody prawne:

Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. Marszałek Województwa [...] uwzględniając wniosek P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], zmienił - przez przedłużenie terminu ważności oraz zmniejszenie terenu górniczego - koncesję Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] maja 1996 r. nr [...] i decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] września 2001 r. na wydobywanie surowca skaleniowego ze złoża "[...]" położonego na terenie gminy [...].

Wobec tego, że powyższa decyzja, wbrew wymaganiom art. 16 ust. 3 pkt 1 Prawa górniczego i geologicznego (z dnia 4 lutego 1994 r. Dz.U.2005.228.1947 j.t. – obowiązywało do 31 XII 2011 r.) w zw. z art. 106 k.p.a., wydana została bez wystąpienia o uzgodnienie przez Ministra Gospodarki, to w tej sytuacji Marszałek Województwa [...] działając z urzędu, wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], uzyskał brakujące zezwolenie Ministra Gospodarki i dokonał zmiany koncesji decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] przez przedłużenie terminu jej ważności oraz zmniejszenie terenu górniczego.

W rozstrzygnięciu tym Marszałek Województwa [...] nie uchylił decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r.

Dopiero na wniosek P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] Marszałek Województwa [...] uzupełnił swoją decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. o rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...].

W wyniku złożonych sprzeciwów Prokuratora Okręgowego w [...] z dnia [...] marca 2009 r. Minister Środowiska wszczął z urzędu dwa postępowania o stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji Marszałka Województwa [...]: z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] i z dnia [...] marca 2007 r. nr [...].

W konsekwencji powyższego, decyzją z dnia [...] października 2010 r. Minister Środowiska stwierdził nieważność decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 58 § 1 i art. 111 § 1 k.p.a. Decyzja ta jest ostateczna, bowiem P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] nie występowała z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy.

Natomiast, obecnie kwestionowaną decyzją z dnia [...] października 2010 r. Minister Środowiska stwierdził nieważność decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] (zmieniającej koncesję przez przedłużenie terminu jej ważności i zmniejszenie terenu górniczego). Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, że:

po pierwsze: została podjęta w sprawie rozstrzygniętej wcześniej inną ostateczną decyzją tegoż organu tj. decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], która pozostała nadal w obrocie prawnym i brak jej uchylenia uznał za kwalifikowaną wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną). Stwierdził, że celem wydania obu decyzji: nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. i nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. była zmiana koncesji nr [...] zgodnie z żądaniem P. Sp. z o.o. przedłużenia terminu obowiązywania koncesji oraz zmniejszenia obszaru górniczego.

Po drugie uznał, że decyzja nr [...] z dnia [...] marca 2007 r., wydana w trybie postępowania wznowieniowego rażąco narusza art. 151 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że Marszałek Województwa [...] prowadził postępowanie zmierzające do wydania decyzji nr [...] w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., a podjął decyzję na podstawie art. 155 kpa. Decyzja wydana po wznowieniu postępowania administracyjnego, co było spowodowane brakiem uzgodnienia wnioskowanej zmiany koncesji z Ministrem Gospodarki, zawierająca takie rozstrzygnięcie, jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i skutkuje stwierdzeniem nieważności.

Stosownie do art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. po przeprowadzeniu wznowionego postępowania organ orzekający w sprawie winien uchylić decyzję dotychczasową (w tym przypadku decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r.) i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Marszałek Województwa [...], powołując się na art. 155 k.p.a. dokonał jedynie zmiany koncesji, pozostawiając natomiast w obrocie prawnym decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. Dopiero w wyniku wniosku P. sp. z o.o. organ I instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. (nr [...]) uzupełnił decyzję nr [...] o rozstrzygnięcie w przedmiocie uchylenia swojej własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. (nr [...]).

Sprzeciw Prokuratora Okręgowego w [...] spowodował dopiero, że Minister Środowiska decyzją z dnia [...] października 2010 r. ([...]) stwierdził nieważność decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. (nr [...]) i decyzja ta jest ostateczna, a decyzją z dnia [...] października 2010 r. stwierdził nieważność decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2007 r. nr [...].

Po trzecie: uznał, że decyzja nr [...] wydana w wyniku wznowionego postępowania administracyjnego rażąco narusza przepisy art. 20 ust. 2 pkt 3 Prawa górniczego i geologicznego, który przewiduje, że wniosek o zmianę koncesji na wydobywanie kopaliny metodą odkrywkową powinien zawierać określenie prawa wnioskodawcy do terenu, w ramach którego projektowana działalność ma być wykonywana lub przyrzeczenie jego ustanowienia. Wskazał, że zgodnie bowiem z dyspozycją art. 16 ust. 5a Prawa górniczego i geologicznego, do zmiany koncesji stosuje się odpowiednio przepisy o jej udzielaniu. Ocenił, że w aktach sprawy brak jest dowodu, że Spółka P. występując do Marszałka Województwa [...] legitymowała się jakimkolwiek prawem do działki nr [...] stanowiącej drogę gminną, a położonej w granicach projektowanego obszaru górniczego. Nie został również przedłożony dowód przyrzeczenia ustanowienia prawa do przedmiotowej działki.

Po czwarte: uznał, że decyzja nr [...] wydana została przez organ niewłaściwy w sprawie. Skoro przesłanką wznowienia postępowania zakończonego decyzją nr [...] było wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem uzgodnienia z Ministrem Gospodarki, to do tego doszło w wyniku ewidentnego uchybienia Marszałka Województwa [...]. W tej sytuacji organem właściwym do wznowienia postępowania był organ wyższego stopnia.

P. Sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] października 2010 r. Nie zgodziła się z twierdzeniem, że decyzja z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., bowiem została wydana wskutek wznowieniowego postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...]. Przedmiot decyzji nr [...] był odmienny od przedmiotu decyzji nr [...]. Mimo błędnego wskazania podstawy prawnej w decyzji nr [...], w istocie została ona wydana na podstawie art. 151 k.p.a. po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. Jej zdaniem Minister Środowiska błędnie przyjął, iż decyzja nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 20 ust. 2 pkt Prawa górniczego i geologicznego. Wniosek o zmianę koncesji nie obejmował granic obszaru górniczego, a dotyczył jedynie terminu ważności koncesji oraz zmniejszenie granic terenu górniczego. Stan prawny działek znajdujących się w obszarze górniczym był taki sam jak w dacie przeniesienia koncesji na P. tj. w 2001r. Nieuzasadnionym jest dokonywanie zmiany interpretacji przepisów regulujących legitymowanie się koncesariusza prawem do terenu. P. wskazała nadto, iż nie prowadziła i nie prowadzi eksploatacji w granicach działki nr [...] i nie zamierza, co wynika wprost z wniosku o zmianę koncesji. Tym samym nie musiała i nie musi legitymować się prawem do przedmiotowej działki. Nie zgodziła się, że decyzja nr [...] została wydana przez organ niewłaściwy, biorąc pod uwagę cel przepisu art. 150 § 2 k.p.a. Kiedy organ stwierdza wystąpienie przesłanki wznowienia postępowania jest on również uprawniony do wznowienia postępowania i przeprowadza postępowanie wznowieniowe. Nawet przy założeniu istnienia przesłanek nieważności decyzji nr [...], Minister Ochrony Środowiska winien był, stosownie do art. 156 § 2 k.p.a. wydać decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2007 r. z uwagi na to, iż rozstrzygnięcie to wywołało nieodwracalne skutki prawne.

Rozpoznając ponownie sprawę Minister Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2010 r. wskazując brak nowych okoliczności podważających zasadność podjętej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skarżącej, przywołał argumentację podstaw stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2007 r. nr [...]. Nie zgodził się także z twierdzeniem, że decyzja spowodowała nieodwracalne skutki prawne. Doprowadziła ona co najwyżej do powstania skutków faktycznych, o charakterze odwracalnym. Trudności czy nawet brak możliwości przywrócenia stanu faktycznego sprzed wydania decyzji nie uzasadniają oceny, że doszło do nieodwracalnego skutku prawnego.

Skargi na decyzję Ministra Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2010 r. złożyli: P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] i K. Spółka z o.o. z siedzibą w [...].

W wyniku rozpatrzenia skarg P. sp. z o.o. i K. sp. z o.o. prawomocnym wyrokiem z dnia 12 września 2011 r. (sygn. akt. VI SA/Wa 551/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2010 r. Sąd uznał, że przeniesienie koncesji z P. sp. z o.o. na K. sp. z o.o. dokonane decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2010 r. skutkuje tym, że P. sp. z o.o. nie jest już podmiotem uprawnionym z koncesji. W konsekwencji zatem decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2010 r. po ponownym rozpatrzeniu sprawy stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] zawiera niewłaściwe określenie strony postępowania, bowiem została doręczona wyłącznie do P. sp. z o.o., podczas gdy K. sp. z o.o. jej nie otrzymał.

Po wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 września 2011 r., w toku ponownego rozpatrzenia sprawy przez Ministra Środowiska, swoje stanowisko przedstawiła K. sp. z o. o. jako podmiot uprawniony z koncesji. Prezentując stanowisko w sprawie powtórzyła argumentację przytoczoną we wniosku P. sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy (zakończonej decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] października 2010 r.).

Minister Środowiska ponownie rozpatrując sprawę zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2012 r. uznał, że jedyną zmianą w stosunku do stanu sprawy przed wyrokiem sądu jest zmiana adresata koncesji. Postępowanie nie ujawniło nowych okoliczności uzasadniających zmianę bądź uchylenie decyzji z dnia [...] października 2010 r. stwierdzającej nieważność decyzji organu I instancji nr [...]. Ponadto Minister Środowiska stwierdził, że nie dysponował wiedzą o przeniesieniu koncesji. O fakcie tym dowiedział się dopiero ze skarg złożonych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skoro K. sp. z o.o. wstąpiła w prawa i obowiązki określone koncesją nr [...], to tym samym posiada interes prawny w złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] października 2010 r.

Odnosząc się do zarzutów tego wniosku wskazał, że decyzja z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] podjęta została w wyniku wznowienia postępowania, ale organ powołał jako jej podstawę art. 155 k.p.a. Dotyczy ona tej samej sprawy - zmiany koncesji, która została zakończona wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. (nr [...]), co oznacza zaistnienie kwalifikowanej wady określonej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Minister Środowiska stwierdził, że samo błędne przywołanie podstawy prawnej nie stanowiłoby kwalifikowanej wady decyzji, ale - jak wynika z uzasadnienia decyzji nr [...] - została ona podjęta zarówno w wyniku wznowionego postępowania, jak i na podstawie art. 155 k.p.a. Rozwiązanie to zawiera zatem wewnętrzną sprzeczność, bowiem wspomniane podstawy prawne wzajemnie wykluczają się.

Podkreślił, że zamiarem P. sp. z o.o. było przedłużenie terminu obowiązywania koncesji nr [...] (ze zm.). Stosownie do art. 16 ust. 5a do zmiany koncesji stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące jej udzielenia. Oznacza to m.in., że wniosek o dokonanie zmiany koncesji poprzez wydłużenie jej terminu winien odpowiadać wymaganiom wynikającym z art. 18 i nast. (zwłaszcza 20) Prawa górniczego i geologicznego. Skoro zamiarem wnioskodawcy było, aby obszar górniczy objęty zmienioną koncesją obejmował sporną działkę nr [...] - stanowiąca drogę gminną, to wniosek koncesyjny musiał w tej części odpowiadać wszystkim określonym wyżej wymaganiom.

Jeżeli wnioskodawca nie zamierzał prowadzić wydobycia w granicach wspomnianej działki, winien wnosić o dokonanie stosownej zmiany granic obszaru górniczego (np. przez wyłączenie z niego wspomnianej działki). Bez znaczenia dla sprawy pozostaje argumentacja odnosząca się do planu ruchu zakładu górniczego, który nie przewiduje wydobycia w obrębie wspomnianej działki.

Za nieuzasadnioną uznał argumentację wnioskodawcy, który powołuje się na ocenę wyrażoną w zdaniu odrębnym do uchwały 7 SSN z dnia 12 marca 2002 r. (III ZP 34/01). Wskazał, że prawo wydobywania kopalin wywodzi się z prawa własności przestrzeni, w której znajdują się ich złoża. W konsekwencji przedsiębiorca (jako adresat koncesji na wydobywanie kopaliny) już na etapie postępowania koncesyjnego dotyczącego wydobywania kopaliny metodą odkrywkową musi wykazać się prawem do nieruchomości gruntowych bądź przyrzeczeniem ich ustanowienia. Za, bez znaczenia dla sprawy, uznał argumentację odnoszącą się do okoliczności związanych z uzyskaniem przedmiotowej koncesji, co nastąpiło w wyniku decyzji przenoszącej koncesję, podjętej w dniu [...] listopada 2001 r. Okoliczności podjęcia tej ostatniej, a zwłaszcza odpowiedź na pytanie, czy zaistniały przesłanki niezbędne do takiego przeniesienia, nie mogą być badane w przedmiotowym postępowaniu.

Podtrzymał argument, że decyzja z dnia [...] marca 2007 r. (nr [...]) została wydana przez organ niewłaściwy w sprawie. Uchybienie Marszałka Województwa [...] polegało na podjęciu decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] bez wymaganego prawem uzgodnienia z Ministrem Gospodarki. W świetle art. 106 k.p.a. (który określa tryb współdziałania przy podejmowaniu decyzji) obowiązek wystąpienia z wnioskiem o dokonanie takiego uzgodnienia obciąża organ administracji. Marszałek Województwa [...] uchybił temu obowiązkowi, zatem przyczyną wznowienia postępowania stała się działalność organu, który wydał decyzję w ostatniej instancji, co jednocześnie oznacza spełnienie przesłanki określonej w art. 150 § 2 k.p.a. Użyte w tym przepisie określenie "działalność organu" oznacza również jego zaniechanie, bez względu na to czy miało charakter celowy czy też doszło do niego w wyniku przeoczenia.

Za nieuzasadnione uznał twierdzenie wnioskodawcy, jakoby decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] spowodowała nieodwracalne skutki prawne. Jego zdaniem, co najwyżej doprowadziła ona do powstania skutków faktycznych, ale o charakterze odwracalnym. Trudności z przywróceniem stanu faktycznego sprzed wydania decyzji czy nawet brak możliwości przywrócenia takiego stanu nie uzasadniają oceny, ze doszło do nieodwracalnego skutku prawnego (wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2007 r" OSK 1055/06, Lex 372225).

W skardze na powyższa decyzję złożonej do tut. Sądu K. Spółka z o.o. z siedzibą w [...] wniosła o jej uchylenie, a także uchylenie decyzji ją poprzedzającej. Zarzuciła naruszenie:

1. art. 150 § 1 w związku z art. 150 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. IJ. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zmianami),- dalej jako "k.p.a";

2. art. 20 ust. 2 pkt 3, art. 16 ust. 5a, art. 20 ust. 2 pkt 3 w związku z art.16 ust. 5a, art. ustawy z dnia 4 lutego 1994 roku Prawo geologiczne i górnicze (tekst jednolity Dz. U. z 2005r. Nr 228. poz. 1947 z późn. zm.);

3. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 110, poz. 1190);

4. art. 5 ust. z przywołaniem argumentacji zawartej we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy,

5. art. 7, 8 i 16 k.p.a. oraz art. 150 § 1 w zw. z art. 150 § 2 k.p.a.

Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i uchylenie poprzedzającej ją decyzji Ministra Środowiska oraz zasądzenie na jej rzecz od organu administracji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych. Jednocześnie, na podstawie art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosła o dopuszczenie dowodu z zarządzenia nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia [...].08.2011r. oraz zaakceptowanego przez Wójta Gminy [...] projektu umowy dzierżawy z [...] kwietnia 2012r.

W argumentach skargi w istocie powtórzyła zarzuty podnoszone w postępowaniu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jej zdaniem Minister Środowiska błędnie uznał, iż decyzja Marszałka Województwa [...] nr [...] wydana zarówno na podstawie art. 155 k.p.a., jak i w wyniku wznowionego postępowania zakończonego decyzją tego samego organu z dnia [...] grudnia 2006, nr [...] podjęta została z rażącym naruszeniem prawa. Wskazanie art. 155 k.p.a. jako podstawy prawnej decyzji nr [...] nie prowadzi do możliwości stwierdzenia, iż nastąpiło "rażące" naruszenie prawa, stanowiące podstawę stwierdzenia jej nieważności. Nawet wobec stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] nr [...] stanowiącej uzupełnienie decyzji tegoż organu o rozstrzygnięcie w przedmiocie uchylenia decyzji nr [...] nie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W jej ocenie przedmiot decyzji nr [...] był odmienny od przedmiotu decyzji [...]. Decyzja nr [...] została bowiem wydana wskutek wznowionego postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. (nr [...]). Nie można mówić o tożsamości spraw, a w konsekwencji o rozstrzygnięciu dotyczącym sprawy uprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Także nie można mówić o rażącym naruszeniu art. 20 ust. 2 pkt 3 pr.g.g. w związku z art. 16 ust. 5a pr.g.g. Skoro wniosek o zmianę koncesji nie obejmował zmiany granic obszaru górniczego, a dotyczył jedynie przedłużenia terminu ważności koncesji oraz zmiany granic poprzez zmniejszenie terenu górniczego, organ koncesyjny nie był legitymowany do badania tytułu prawnego P. sp. z o.o. do nieruchomości gruntowej, w granicach której ma być wykonywa zamierzona działalność w zakresie wydobywania kopaliny metodą odkrywkową. Przyznała, że w świetle art. 16 ust. 5a pr.g.g. do zmiany koncesji stosuje się odpowiednio przepisy ojej udzieleniu, co jej zdaniem oznacza brak podstaw do żądania od wnioskodawcy tytułu prawnego do nieruchomości gruntowych, czy wykazania tego tytułu w przypadku, gdy nie następuje zwiększenie ustanowionego uprzednio w koncesji obszaru górniczego. Stan prawny działek znajdujących się w obszarze górniczym był taki sam, jak w dacie (tj. w 2001 r.), w której nastąpiło przeniesienie na P. sp. z o.o. koncesji na wydobywanie surowca skaleniowego ze złoża "[...] ". Nieuzasadnione jest dokonywanie przez Ministra Środowiska zmiany interpretacji przepisów regulujących legitymowanie się koncesjonariusza prawem do terenu. Dodatkowo wskazano, iż adresat koncesji nie zamierzał prowadzić i nie prowadził eksploatacji w granicach działki nr [...] (droga gminna), co zostało zastrzeżone w Planie Ruchu Zakładu Górniczego [...]. W takim stanie sprawy, spółka z o.o. P. nie musiała legitymować się prawem do wyżej opisanej działki ani przyrzeczeniem ustanowienia tego prawa. Dodatkowo skarżąca wskazała, iż jej stanowisko znajduje uzasadnienie w wykładni art. 16 ust. 5a pr.g.g. zaakceptowanej przez Podsekretarza Stanu Głównego Geologa Kraju z dnia 12 marca 2008 r.

Biorąc pod uwagę cel przepisu art. 150 § 2 k.p.a. Marszałek Województwa [...] był uprawniony do wznowienia postępowania i przeprowadzenia postępowania wznowieniowego (w tym przypadku zakończonego decyzją z dnia [...] marca, nr [...]). Nawet przy założeniu istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji nr [...], Minister Środowiska winien, stosownie do art. 156 § 2 k.p.a. ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] wywołała bowiem nieodwracalne skutki faktyczne i prawne.

Przy ocenie czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, należy oprzeć się na wykładni tego pojęcia dokonanej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2008 r. (I SA/Wa 1025/08, LEX nr 489411).

Minister Środowiska w odpowiedzi na skargę K. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniósł o jej oddalenie, przywołując argumentację merytoryczną jak w zaskarżonej decyzji. Za nieuzasadniony uznał wniosek skarżącej o przeprowadzenie dowodu z treści zarządzenia nr [...] podjętego w dniu [...] sierpnia 2011 r. Wójta Gminy [...] oraz zaakceptowanego przez tenże organ projektu umowy dzierżawy z dnia [...] kwietnia 2012 r. Dokumenty te dotyczą okoliczności zaistniałych po podjęciu opisanej wyżej decyzji z dnia [...] marca 2007 r. Świadczą one zresztą o tym, że działka nr [...] nie była przeznaczona na cele wydobywania kopalin i nie mogła być objęta koncesja, a skarżąca jak i jej poprzednik prawny, nie mają prawa do korzystania z niej.

Zdaniem Ministra Ochrony Środowiska Spółka P. nie posiada interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, albowiem doszło do przeniesienia skutków prawnych wynikających z koncesji nr [...] na Spółkę K. i to ona jest w chwili obecnej podmiotem praw i obowiązków przedmiotowej koncesji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję (uchwałę) administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając niniejszą skargę pod kątem wyżej wskazanym, w ocenie Sądu, nie narusza ona prawa, zatem skarga obu podmiotów jest nieuzasadniona, przy czym z odrębnych podstaw prawnych.

Ma rację Minister Środowiska, co do kwestii, że skarżąca Spółka P. nie posiada interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, bowiem doszło do skutecznego przeniesienia skutków prawnych wynikających z koncesji nr [...] na Spółkę K. z siedzibą w [...] i to ona jest w chwili obecnej podmiotem praw i obowiązków przedmiotowej koncesji. W przedmiocie tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 12 września 2011 r. (sygn. akt. VI SA/Wa 551/11) uznał, że "przeniesienie koncesji z P. sp. z o.o. na K. sp. z o.o. dokonane decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2010 r. skutkuje tym, że P. sp. z o.o. nie jest już podmiotem uprawnionym z koncesji. W konsekwencji decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2010 r. po ponownym rozpatrzeniu sprawy stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] zawierała niewłaściwe określenie strony postępowania, bowiem została doręczona wyłącznie do P. sp. z o.o., podczas gdy K. sp. z o.o. jej nie otrzymał." Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie wiążący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2011 r. II OSK 1384/10, LEX nr 1151858)

Odnosząc się do zarzutów skargi K. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] Sąd podziela, jako zgodną ze stanem faktycznym i prawnym ocenę Ministra Środowiska, że decyzja z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] podjęta została w wyniku wznowienia postępowania. Decyzja ta nie tylko powoływała się na wadliwą podstawę prawną art. 155 k.p.a., ale została podjęta w sprawie rozstrzygniętej wcześniej inną ostateczną decyzją tegoż organu tj. decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], która pozostaje nadal w obrocie prawnym. Wydanie decyzji z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] dotyczyło zatem sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Oznaczało to kwalifikowaną wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Należy bowiem przypomnieć, że decyzją z [...] października 2010 r. Minister Środowiska stwierdził nieważność decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] i jest ostateczna. Ta właśnie okoliczność ma zasadnicze znaczenie, bowiem oznacza, że decyzja z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] pozostaje w obrocie prawnym.

Jest to decyzja uwzględniająca wniosek P. Sp. z o.o. i na jej podstawie - przez przedłużenie terminu ważności oraz zmniejszenie terenu górniczego - organ koncesyjny zmienił koncesję Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] maja 1996 r. nr [...] i decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] września 2001 r. na wydobywanie surowca skaleniowego ze złoża "[...]" położonego na terenie gminy [...]).Ta decyzja kreuje zatem aktualnie tytuł prawny skarżącej – po przeniesieniu na nią praw z koncesji.

Celem wydania obu decyzji: nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. i nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. była zmiana koncesji nr [...] zgodnie z żądaniem P. Sp. z o.o. przedłużenia terminu obowiązywania koncesji oraz zmniejszenia obszaru górniczego.

W tej sytuacji decyzja z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] podjęta w wyniku wznowienia postępowania "rażąco" naruszała prawo bowiem jej przedmiot był tożsamy z przedmiotem decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. i – wbrew poglądowi skarżącej – organ prawidłowo ocenił, że zachodziła przesłanka stwierdzenia nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Należy podzielić ustalenia faktyczne i ocenę organu, że zamiarem P. sp. z o.o. było przedłużenie terminu obowiązywania koncesji nr [...] ze zm. w trybie zmiany koncesji – na podstawie art. 155 k.p.a.

Zgodnie z art. 16 ust. 5a do zmiany koncesji stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące jej udzielenia. Nie może być wątpliwości co do tego, że wniosek o dokonanie zmiany koncesji poprzez wydłużenie jej terminu winien odpowiadać wymaganiom wynikającym z art. 18 - 20 Prawa górniczego i geologicznego. Art. 20 ust. 2 pkt 3 Prawa górniczego i geologicznego przewiduje, że wniosek o zmianę koncesji na wydobywanie kopaliny metodą odkrywkową powinien zawierać określenie prawa wnioskodawcy do terenu, w ramach którego projektowana działalność ma być wykonywana lub przyrzeczenie jego ustanowienia. Zgodnie z art. 16 ust. 5a Prawa górniczego i geologicznego do zmiany koncesji stosuje się odpowiednio przepisy o jej udzielaniu. Ocenił, że w aktach sprawy brak jest dowodu, że Spółka P. występując do Marszałka Województwa [...] legitymowała się jakimkolwiek prawem do działki nr [...] stanowiącej drogę gminną, a położonej w granicach projektowanego obszaru górniczego. Nie został również przedłożony dowód przyrzeczenia ustanowienia prawa do przedmiotowej działki.

Organ koncesyjny prawidłowo zatem ocenił, że jeśli zamiarem wnioskodawcy było, by obszar górniczy objęty zmienioną koncesją obejmował działkę nr [...], stanowiąca drogę gminną, to wniosek koncesyjny musiał w tej części odpowiadać wszystkim ustawowo określonym wymaganiom. Natomiast jeżeli wnioskodawca nie zamierzał prowadzić wydobycia w granicach w.w. działki, to powinien wnosić o dokonanie zmiany granic obszaru górniczego. Nie budzi też wątpliwości, że przedsiębiorca posiadający koncesję na wydobywanie kopaliny metodą odkrywkową, bądź wstępujący w prawa dotychczasowego koncesjonariusza (czyli jak na gruncie niniejszej sprawy - w wyniku decyzji przenoszącej koncesję, podjętej w dniu [...] listopada 2001 r.), musi wykazać się prawem do nieruchomości gruntowych bądź przyrzeczeniem ich ustanowienia.

Nie budzi także wątpliwości Sądu prawidłowa ocena organu, że decyzja z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] została wydana przez organ niewłaściwy w sprawie. Uchybienie Marszałka Województwa [...] polegało na podjęciu decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] bez wymaganego prawem uzgodnienia z Ministrem Gospodarki. Przepis art. 106 k.p.a. jednoznacznie określa tryb współdziałania przy podejmowaniu decyzji i wynika z niego obowiązek organu administracji do wystąpienia z wnioskiem o dokonanie takiego uzgodnienia. Skoro Marszałek Województwa [...] uchybił temu obowiązkowi, to oznacza, że przyczyną wznowienia postępowania stała się działalność tego organu, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Oznacza to spełnienie przesłanki określonej w art. 150 § 2 k.p.a. Ma rację Minister Środowiska, że użyte w tym przepisie określenie "działalność organu" oznacza również jego zaniechanie organu, a wystąpienie z wnioskiem o dokonanie takiego uzgodnienia było obowiązkiem Marszałka Województwa [...]. W tej sytuacji organem właściwym do wznowienia postępowania był organ wyższego stopnia. Zgodnie bowiem z art. 157 § 1k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ.

W ocenie Sądu nie jest uzasadnione twierdzenie wnioskodawcy, jakoby decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] spowodowała nieodwracalne skutki prawne. Twierdzenie to jest bowiem gołosłowne, tymbardziej, że – jak wyżej wskazano w obrocie prawnym pozostaje decyzja z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...].

Sąd podziela także pogląd, że decyzja nr [...] z dnia [...] marca 2007 r., wydana w trybie postępowania wznowieniowego rażąco narusza art. 151 k.p.a. Stosownie do art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. po przeprowadzeniu wznowionego postępowania organ orzekający w sprawie powinien uchylić decyzję dotychczasową (w tym przypadku decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r.) i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Marszałek Województwa [...], powołując się na art. 155 k.p.a. dokonał jedynie zmiany koncesji, pozostawiając natomiast w obrocie prawnym decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. Dopiero w wyniku wniosku P. sp. z o.o. organ I instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. (nr [...]) uzupełnił decyzję nr [...] o rozstrzygnięcie w przedmiocie uchylenia swojej własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. (nr [...]). Decyzja wydana po wznowieniu postępowania administracyjnego dotknięta jest zatem wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i skutkuje stwierdzeniem nieważności, co wyraził sprzeciw Prokuratora Okręgowego w [...]. decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2007 r. nr [...].

Mając na uwadze powyższe na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.