Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1819/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: M.P. 2010 nr 86 poz 1007 art.3 pkt 20, art.28 ust.2 art. 33 ust.1
law: Uchwała Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2010 r. w sprawie regulaminu wewnętrznego  urzędowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
article: art.7,77 par.1 i art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.3 par.1 art 106 par.3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 30 stycznia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant starszy asystent sędziego Anna Sidorowska - Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "Ż." S.A. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 52/11 w sprawie ze skargi "Ż." S.A. w C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Ż. S.A. z siedzibą w C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Ż. z dnia [...] lutego 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Ż. S.A. pozwolenia na budowę wodociągu przemysłowego z pompownią P4 wraz z kablem teletechnicznym (z wyłączeniem studni wraz z instalacjami oraz odcinkiem przebiegającym w pasie drogi wojewódzkiej), przyłączy wodociągowych, teletechnicznych i energetycznych do ujęć wodnych B3, B4, B7 i B8 w strefie Q 2.2. oraz pompowni P4 (kategoria obiektu-XXVI, XXX) w miejscowości J.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. odmówił wszczęcia na wniosek M.D., E.G., W.B., M.B., G.K., K.P. oraz M.H. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionej wyżej decyzji Starosty Ż. z dnia [...] lutego 2010 r.

Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania G.K., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zaś krąg stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W niniejszej sprawie organ I instancji z naruszeniem przepisów postępowania art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie ustalił właścicielami, których działek, są wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji. Jednocześnie w aktach sprawy brak jest dokumentów (aktów notarialnych, odpisów z ksiąg wieczystych, postanowień sądu o objęciu spadku), które potwierdzałyby ich tytuły do określonych nieruchomości. Brak ustaleń w tym zakresie uniemożliwia prawidłową ocenę kręgu stron w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] lutego 2010r., a tym samym uniemożliwia ocenę prawidłowości podjętej przez organ I instancji decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ż.j S.A. zarzucił organowi odwoławczemu dokonanie błędnej wykładni art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, poprzez uznanie, że to organ I instancji, a nie wnioskodawcy, ma obowiązek wykazania interesu prawnego wnioskodawców, a także błędną wykładnię art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że organ I instancji nie podjął kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niewłaściwe zastosowanie art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca spółka podniosła, że organ, do którego wpłynął wniosek o stwierdzenie nieważności nie musi, w braku inicjatywy wnioskodawców, ustalać ich przymiotu strony, a nawet jeżeli taki obowiązek na nim ciąży, to pełna dokumentacja pozwalająca na dokonanie oceny zdolności wnioskodawców do skutecznego żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego znajduje się w aktach sprawy zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę.

Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji uznał, że postępowanie przed Wojewodą Śląskim przeprowadzone było z naruszeniem norm prawa procesowego. Organ ten uzasadniając odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Ż. z dnia [...] lutego 2010 r., ograniczył się do stwierdzenia, iż wnioskodawcy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia[...] lutego 2010 r., w związku z czym nie mogą być także stroną postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Stanowisko to w żaden sposób nie zostało zweryfikowane w toku prowadzonego postępowania. Dlatego też ustalenie bądź wykluczenie przymiotu strony wnioskodawców w postępowaniu odwoławczym naruszałoby art. 136 k.p.a., a tym samym zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Sąd nie podzielił również stanowiska spółki, że to na wnioskujących o stwierdzenie nieważności decyzji ciąży obowiązek wykazania interesu prawnego. Na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej zobowiązany jest, z urzędu, określić dowody niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, a następnie zgodnie z zasadą oficjalności ma obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym również prawidłowego określenia osób będących stronami postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka Ż. S.A. domagając się jego zmiany i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono: naruszenie przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, iż organ nie zbadał czy wnioskującym o stwierdzenie nieważności przysługuje przymiot strony, podczas gdy zgromadzony w aktach sprawy materiał pozwalał na przyjęcie, iż przymiot strony im nie przysługuje, a okoliczność ta została przez Wojewodę Śląskiego ustalona; art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że występowały podstawy do uchylenia decyzji Wojewody Śląskiego, podczas gdy nie zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części; art. 157 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż to organ administracji, a nie osoby składające wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, miał obowiązek ustalenia czy po stronie wnioskodawców występuje interes prawny, uzasadniający ich udział w postępowaniu; art. 16 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, w oparciu o wniosek osób, które nie wykazały legitymacji do udziału w postępowania, czym naruszona została zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych; art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz z art. 3 § 2 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem i nierozpoznanie prawidłowo przytaczanych przez skarżącego w skardze zarzutów dotyczących naruszenia art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane; art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.; naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie obowiązkowego zbadania całokształtu sprawy i uwzględnienia wniosków przy ustalaniu treści wyroku; naruszenie art. 151 w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której Sąd powinien orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjna G.K. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Istotą powstałego w sprawie sporu jest to, czy żądający stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Ż. z dnia [...] lutego 2010 r. zatwierdzającej przedłożony przez Ż. S.A. projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zaprojektowanej inwestycji są stronami tego postępowania, to jest czy mogli oni wszcząć postępowanie nieważnościowe. Odmawiając wszczęcia tego postępowania Wojewoda Śląski stwierdził, iż wnioskodawcy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. a nadto, że ze względu na podziemny rodzaj inwestycji oraz fakt, że działki wnioskodawców nie graniczą bezpośrednio z terenem tej inwestycji wnioskodawcom nie przysługuje przymiot stron postępowania. Ustalenie to uznał za przedwczesne organ odwoławczy, który stwierdził, iż Wojewoda Śląski nie zebrał materiału dowodowego koniecznego dla wyjaśnienia gdzie znajdują się nieruchomości skarżących i czy zamierzona inwestycja wpłynie na te nieruchomości w sposób wskazany w przepisie art. 3 pkt 20 prawa budowlanego. Zarzut skarżącego, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwie uznał, iż przymiot stron postępowania wnioskodawców nie został dostatecznie wyjaśniony, nie jest uzasadniony.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym stroną postępowań administracyjnych o stwierdzenie nieważności decyzji nie są wyłącznie osoby, które brały udział jako strony w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji (por. wyrok NSA z 15 września 2000 r., IV SA 2328/99). Przepisem, który stanowi podstawę do określenia kręgu osób uznawanych za strony postępowania w sprawach o pozwolenie na budowę, jest przepis art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Zgodnie z jego treścią stronami takich postępowań są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu rozumianego tak, jak pojęcie to zdefiniował przepis art. 3 pkt 20 prawa budowlanego. Aby więc stwierdzić, czy wnioskodawcy są uprawnieni do wystąpienia o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę konieczne jest wcześniejsze wyjaśnienie, czy należące do nich nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania tego obiektu. Zakłada to więc, w pierwszej kolejności, ustalenie, gdzie te nieruchomości znajdują się i jak daleko oddziaływuje inwestycja w rozumieniu art. 3 pkt 20 prawa budowlanego. Nie zawsze bowiem oddziaływanie to będzie ograniczać się do nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji.

G.K. podniosła, iż mimo że decyzja z [...] lutego 2010 r. dotyczyła pozwolenia na budowę wodociągu przemysłowego z pompowniami, kablami teletechnicznymi i odpowiednimi przyłączami, to całość zamierzenia inwestora obejmowała nie tylko wodociąg, lecz również ujęcie wód podziemnych mogące oddziaływać na jej nieruchomości i ograniczać sposób ich zagospodarowania. Powołała się przy tym na przepis art. 33 ust. 1 prawa budowlanego nakazujący uzyskanie pozwolenia na budowę dla całego zamierzenia budowlanego oraz sporządzenie projektu zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego nawet wówczas, gdy przepis zdania 2 art. 33 ust. 1 prawa budowlanego pozwala na wydanie pozwolenia na budowę części zamierzenia. W związku z tym wnosiła o ustalenie obszaru oddziaływania całego przyszłego obiektu budowlanego, w którym – jej zdaniem – znajduje się jej nieruchomość. Wojewoda Śląski odmawiając jej przymiotu strony nie ustosunkował się do podniesionej kwestii.

Nie można uznać za trafne zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do tego, że obowiązek wykazania interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji obciąża wyłącznie osoby twierdzące, że przysługuje im przymiot strony postępowania. W postępowaniu administracyjnym ciężar dowodu jest rozłożony inaczej niż w postępowaniu cywilnym, gdzie obowiązuje przepis art. 5 k.c., zgodnie z którym ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z faktu tego wywodzi skutki prawne. W postępowaniu administracyjnym obowiązują przepisy art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nakazujące organowi, niezależnie od inicjatywy stron postępowania, podejmować z urzędu kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do jej załatwienia. Nie podważa to prawa organu do zobowiązania stron do składania odpowiednich dowodów czy wyjaśnień. Skoro więc G.K. twierdziła, że nieruchomość jej znajduje się w obszarze oddziaływania budowanego obiektu to organ nie mógł pozostawić tej kwestii niewyjaśnionej i odmówić przymiotu strony bez wnikliwej analizy materiału sprawy.

Całkowicie mylny jest też pogląd ze skargi kasacyjnej, że skoro w sprawie znajduje się bogaty materiał w postaci planów, informacji z ewidencji gruntów itd., to Sąd I instancji mógł dokonać odpowiednich ustaleń i weryfikacji stanowiska organu I instancji co do kręgu stron postępowania. Skarżący pomija rolę sądów administracyjnych polegającą na kontroli zgodności zaskarżonych decyzji z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych z 25 lipca 2002 r., art. 3 § 1 p.p.s.a.), do których nie należy wyjaśnianie stanów faktycznych spraw i załatwienie ich merytorycznie. Przeprowadzenie dowodów jest możliwe wyłącznie w zakresie wskazanym art. 106 § 3 p.p.s.a. i to tylko gdy jest to niezbędne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z 11 maja 2009 r., I OSK 699/08). Sąd nie mógł więc zastąpić organu w analizie materiału sprawy pod kątem oddziaływania inwestycji na nieruchomości osób podających się za strony postępowania.

W końcu należy też stwierdzić, że zaskarżony wyrok nie naruszył podanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 16 k.p.a. i art. 147 § 1 p.p.s.a. Art. 16 k.p.a. pozwala na prowadzenie postępowań w nadzwyczajnych trybach przewidzianych przepisami w stosunku do ostatecznych decyzji. Natomiast przepis art. 147 § 1 p.p.s.a., mający zastosowanie w sprawach skarg na uchwały i akty wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, w ogóle nie mógł mieć zastosowania w tej sprawie.

Skoro więc wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieuzasadnione, to skarga ta podlega oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.