Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1193/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 33 ust. 3, art. 34 ust. 2, art. 2 pkt 8, art. 24a ust. 8, art. 42 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 12 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 4 ust. 1a pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1629
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2016 r. sprawy ze skargi E. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia zarzutów do przebiegu ustalonych granic działek uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy orzeczenie Starosty [...] z [...] stycznia 2016 r., o nie uwzględnieniu zarzutów p. E. R., zwanej dalej "wnosząca zarzuty", dotyczących:

- przebiegu granic działki ew. nr [...] (obr. [...]) z sąsiednimi działkami nr ew. [...] i [...] oraz z działką nr [...] – droga (obr. [...]),

- przebiegu granicy działki ew. nr [...] z nr [...] i nr [...] z obrębu [...],

- położenia punktu granicznego pomiędzy działkami ew. nr [...], [...] i [...]

Uzasadniając decyzję organ wskazał:

- modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków w obrębie [...] (gm. [...]) dokonano w trybie art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 roku - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U z 2015 r. poz. 520, ze zm.); prace geodezyjne i kartograficzne dla celów modernizacji były wykonane przez wybraną firmę, zwaną dalej "Wykonawcą",

- w ramach modernizacji dokonano m.in. ustalenia granic działek zabudowanych, które nie posiadały współrzędnych punktów granicznych określonych z wymaganą dokładnością, w tym działek ew. nr [...] i [...], stanowiących własność wnoszącej zarzuty.

- ustalenia granic działek wnoszącej zarzuty dokonano 5 listopada 2014 r., na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków, zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, zwanym dalej "zasobem"; granice ustalone w tym dniu wnosząca zarzuty zaakceptowała bez zastrzeżeń i złożyła podpis w protokole granicznym; pomimo tego przesłała do organu I. instancji pisma z 4 maja i 20 lipca 2015 r., zawierające zastrzeżenia do ustalonych granic przedmiotowych działek; zastrzeżenia te zostały przekazane Wykonawcy prac modernizacyjnych; po ponownej analizie, znajdujących się w Zasobie dokumentów, dokonał on 21 sierpnia 2015 r. ponownego ustalenia granic działek ew. nr [...] i [...]; z protokołu granicznego z tego dnia wynika, że granice działki ew. nr [...] z działkami nr [...] i [...] zostały ustalone na podstawie operatu do założenia ewidencji gruntów nr [...]; granice działki ew. nr [...] z tą o nr [...] (obie będące własnością wnoszącej zarzuty) oraz z działką ew. nr [...] (nienależącą do wnoszącej zarzuty), zostały ustalone na podstawie stanu ostatniego spokojnego posiadania na gruncie,

- przebieg południowej granicy działek ew. nr [...] i [...] - stanowiącej jednocześnie granicę obrębów [...] i [...] z drogą gminną (działką nr [...]), położoną w obrębie [...] - został ustalony zgodnie z dokumentacją źródłową (szkic nr 2 z operatu [...] w aktach postępowania); wbrew twierdzeniom wnoszącej zarzuty granica drogi i obrębu [...] z działkami ew. nr [...] i [...], w obrębie [...], została wykazana prawidłowo, zgodnie z dokumentami źródłowymi,

- łączna powierzchnia graniczących ze sobą działek ew. nr [...] i [...], stanowiących własność wnoszącej zarzuty, przed modernizacją wynosiła 2,69 ha.; po modernizacji łączna powierzchnia tych działek, obliczona w granicach ustalonych w modernizacji (wykazana z dokładnością do 1 m2), nie uległa zmniejszeniu i wynosi 2,7103 ha,

- podstawę prawną do wykazania granic działek w ewidencji gruntów i budynków stanowił § 36 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2015 r. poz. 542 ze zm.); w myśl tego przepisu przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do Zasobu, sporządzonej przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków,

- w odniesieniu do granic działki ew. nr [...] z tą o nr [...] i [...], podstawę stanowił § 37 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków; zgodnie, z nim, jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej w § 36, lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem granic,

- dalej przywołano treść § 39 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków,

- Burmistrz Miasta i Gminy [...] w piśmie z 1 lutego 2016 r. (skierowanym do organ I. instancji) poinformował, że - na wniosek wnoszącej zarzuty -uczestniczył w wizji w terenie; stwierdził jednak, że sprawdzenia poprawności wykonanych pomiarów może dokonać Starostwo Powiatowe [...],

- akta sprawy zawierają wyjaśnienia wykonawcy w sprawie złożonych uwag na wyłożeniu projektu operatu opisowo-kartograficznego (k. 16 akt postępowania); odnośnie punktu na trójmiedzy działki ew. nr [...] z oznaczonymi nr [...] i [...] "wyjaśniono, że położenie tego punktu było w terenie omawiane z panią R., jej uwagi zostały rozpatrzone już na gruncie w czasie ustaleń. Pani R. zgodziła się na jego położenie"; odnośnie punktów granicznych działek ew. nr [...] i nr [...] na granicy obrębów [...] i [...], znajduje się informacja, że wnosząca zarzuty zgodziła się na położenie punktów granicznych, ustalonych w terenie.

W skardze, sformułowano zarzuty braku stosownego wyjaśnienia, jak w istocie przebiegały granice na gruncie. Ujawnione w operacie ewidencyjnym po modernizacji nie są zgodne z ich faktycznym przebiegiem. Podniesiono m.in., że nowe granice podziałów skutkują tym, że wieloletnie uprawy skarżącej znalazły się poza granicami jej działek. Zawracała uwagę, że skoro mapy, którymi się posługiwano przy odzwierciedleniu przebiegu dotychczasowych granic, były w skali 1:4000, to linia grubości 1 mm. na mapie odpowiada 4 m w terenie. Wywodziła, że podpisała protokoły z czynności na gruncie gdyż poinformowano ją wówczas jakoby wszelkie uwagi mogła zgłosić później, co uczyniła.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym akcie.

Na rozprawie (k. 23) Skarżąca wyjaśniła, że po wschodniej stronie granicą działki powinna być głęboka bruzda, zaś wyznaczono ją obok tej bruzdy. Po stronie zachodniej geodeta nie uwzględnił z kolei starego znaku rozgraniczającego w postaci końcówki starego płotu. Podnosiła, że obecnie mieszkańcy wsi domagają się, aby uporządkować całość drogi i przesunąć ją w kierunku południowym. Jej zdaniem droga powinna być rozgraniczona przez Wójta.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, gdy chodzi o wyjaśnienie sprawy w jej istotnych kwestiach i odzwierciedlenia stosownych ustaleń w treści uzasadnienia (art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 K.p.a.).

Jak można wnosić z treści uzasadnienia skarżonego aktu, w toku procedury modernizacji ewidencji procedowano generalnie z uwzględnieniem zasady, wyrażonej w przytoczonym przez organ § 37 § 1 wobec § 56 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków (pewna wątpliwość w tym zakresie zostanie zarysowana w dalszej części uzasadnienia). Dane, co do kwestionowanych w zarzucie a następnie w skardze granic były więc pozyskiwane w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu granic.

Zgodnie z kolei z § 39 ust. 1 (paragraf ten znajdują także zastosowanie wobec § 56 ust. 1 rozporządzenia) ustalanie przebiegu granic dokonuje się według zgodnych oświadczeń właścicieli, złożonych do protokołu ustalenia przebiegu granic. Gdy brak zgodnego oświadczenia, granice są nanoszone według ostatniego spokojnego stanu posiadania, o ile nie jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach (ust. 2). Dopiero gdy nie jest to możliwe granice, dla celu uwidocznienia w operacie ewidencyjnym, ustala się po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających istotne informacje oraz oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków. W sprawie znajduje także zastosowanie reguła, zamieszczona w § 39 ust. 8 rozporządzenia, gdzie wskazano, że informacje o spornych odcinakach granic działek ewidencyjnych ujawnia się w bazie danych ewidencyjnych oraz na wyrysach z mapy ewidencyjnej.

Wskazane reguły korespondują z samą instytucją modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Jak wynika z § 55 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków stanowi ona zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych a jej celem jest:

- uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami wskazanego rozporządzenia,

- modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu.

Z kolei, w świetle § 54 ust. 6 danego rozporządzenia, celem modernizacji jest też m.in. eliminacja niezgodności w bazie danych a powinna być ona prowadzona nie rzadziej niż co 15 lat (§ 54 ust. 7 rozporządzenia).

Wykładając regulacje dotyczące zasad procedowania przy modernizacji, trzeba mieć także na uwadze specyfikę samej instytucji ewidencji gruntów i budynków, definiowanej art. 2 pkt 8 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stanowi ona system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach oraz m.in. ich właścicielach.

Prowadzenie ewidencji i związane z tym czynności nie mogą być więc instrumentem dla rozstrzygania spornych stanów na gruncie, gdy chodzi o przebieg granic (czy położenie punktów granicznych). Służy temu wyłącznie instytucja rozgraniczania nieruchomości (w myśl art. 29 – 34 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne).

Uwagę tę odnieść wypada bezpośrednio do czynności w ramach modernizacji ewidencji. Nie może ona, wobec swej istoty, stanowić instrumentu konkurencyjnego do procedury rozgraniczania nieruchomości, mając na uwadze po pierwsze to, że rozgraniczanie, w związku ze swoją specyfiką, jest oparte na procedurze mieszanej – administracyjnosądowej. W razie braku porozumienia stron (sporu wobec proponowanego przebiegu granicy) sprawa trafia na drogę postępowania przed sądem powszechnym (art. 33 ust. 3 i art. 34 ust. 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne), jako właściwym do rozstrzygania sporów o prawa rzeczowe. Przy przyjęciu możliwości konkrecyjnego rozstrzygania spraw w dwu trybach, nie można też wykluczyć sytuacji, gdy w równolegle prowadzonych postepowaniach (w ramach zarzutów do operatu modernizacyjnego oraz w postępowaniu rozgraniczeniowym) zapadłyby dwa alternatywne orzeczenia – do tego nie tożsame w treści. Stąd także względy wykładni systemowej przemawiają przeciw tego rodzaju koncepcji. Po drugie przeciw przyjęciu założenia możliwości alternatywnego rozstrzygania spraw spornych w dwu trybach, przemawiają przesłanki czysto praktyczne. W przepadkach bowiem objęcia modernizacją znacznych terenów, gdzie granice nie mogą być naniesione w oparciu o dokumenty, wymienione w § 36 rozporządzenia (w rozpoznawanej sprawie przykładowo wywodzono, że dokumenty źródłowe, co do przebiegu granic miały małą dokładność), liczba sporów granicznych może być znaczna i - w związku z rozpatrywaniem zarzutów w kwestii faktycznego ustalenia przebiegu granic, co (wobec stopnia zawiłości tego rodzaju spraw) może trwać nawet kilka lat - zmodernizowany operat nie wskazywałby wielu granic, w myśl art. 24a ust. 11 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne (pojęcie "dane niewiążące").

W tym kontekście kluczowe znacznie odgrywa treść normatywna, przywołanego już § 39 ust. 8 w zw. z § 56 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, gdzie ustanowiono zasadę ujawniania w bazie danych ewidencyjnych informacji o odcinakach granic ze wskazaniem ich położenia proponowanego w konkretnym opracowaniu geodezyjnym, według ustalonych reguł, z objaśnieniem, że chodzi o odcinki "sporne" (siła rzeczy musi to dotyczyć także "spornych" punktów granicznych, choć nie wymienia się ich expressis verbis).

Właśnie, gdy przebieg granicy jest wprowadzany do operatu ewidencyjnego w myśl §. 37 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków i nie może być on ustalony w oparciu o zgodne oświadczanie osób, mających prawa do nieruchomości sąsiadujących (lecz według reguł wskazanych w § 39 ust. 2 lub 3) a nie zostanie to ostatecznie zaakceptowane przez zainteresowanych, choćby w drodze zgody dorozumianej (brak uwag na etapie wyłożenia operatu), musi być on uwidoczniony jako odcinek sporny. Dotyczy to oczywiście przypadków, gdy granica nie może być uwidoczniona bezpośrednio, w oparciu o dokumenty wymienione w § 36 rozporządzenia.

W rozpatrywanej sprawie Skarżąca nie wniosła wprawdzie pierwotnie uwag do protokołów sporządzanych na etapie prac terenowych. Z kolei z treści § 39 ust. 1 in fine rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków możnaby wnosić, że stosowne oświadczanie, także co do braku uwag, należy uznać za wiążące. Tego rodzaju wykładania, jako jedna z możliwych na gruncie językowo logicznym, nie jest jedynak uprawniona gdy wziąć pod uwagę względy wykładni systemowej i celowościowej.. Samo oświadczanie, odzwierciedlone protokołem, o ile nie mogłoby być potem podważone, miałoby bowiem daleko idące skutki prawnorzeczowe. To bowiem dane z ewidencji gruntów a nie z księgi wieczyste mają charakter wiążący, gdy chodzi o opis granic nieruchomości.

Nie sposób wobec tego uznać, aby prawodawca, aktem tak niskiej rangi jak rozporządzenie, wprowadził w istocie fundamentalną regułę - stosowne oświadczanie przy czynnościach geodezyjnych na gruncie, byłoby bezwzględnie wiążące dla przebiegu granicy uwidocznianego ostatecznie w ewidencji. Oświadczanie składane do protokołu w toku prac terenowych należy więc traktować tak jak każde inne, pochodzące od zainteresowanego w sprawie, w toku postępowania w podmiocie modernizacji. O ile wobec tego zainteresowany, w późniejszym okresie – aż do zakończania etapu składania uwag do projektu operatu, w myśl art. 24a ust. 8 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne - wnosi zastrzeżenia do danych, dotyczących przebiegu granicy (punktów granicznych) muszą być one rozważane, co do meritum. Trzeba mieć na uwadze ze dane, zawarte w operacie, stają się, po upływie terminu na zgłaszanie uwag, wiążące (art. 24a ust. 8 zd. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne), do czasu, gdy nie zostaną do niech ewentualnie zgłoszone zarzuty. Przy tym, po rozpatrzeniu zarzutów, także dane, których one dotyczyły, stają się wiążące (tak art. 24a ust. 11 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne).

Nie stanowi wprawdzie uchybienia procedurze, gdy stanowisko organu zostanie sformułowane w oparciu o informacje uzyskane do wykonawcy prac geodezyjnych, którym musi być geodeta (art. 42 ust. 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 3 lit a i art. 4 ust. 1a pkt 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne). Jednak musi być to własną ocena organu administracji publicznej, a stanowisko powinno być umotywowane, ze wskazaniem:

- jaki stan faktyczny ustalono w sprawie - jaka jest treść zmodernizowanego operatu ewidencyjnego w stosunku do uwagi strony – i

- o ile zarzuty nie mają być uwzględnione - dlaczego uznano, że granice uwidoczniono w operacie prawidłowo z dowołaniem do odnośnych zasad.

O ile chodzi o uwidocznienie granic, w myśl § 37 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków organ musi w pierwszym rzędzie ustalić, czy granica była kwestionowana w toku postępowania modernizacyjnego - do końca etapu wnoszenia uwag. Jest to istotne, bowiem wówczas powinna być wykazana w operacie ewidencyjnym jako sporna, w myśl § 39 ust. 6 rozporządzenia. Jeżeli natomiast zarzuty zostały sformułowane dopiero na etapie wniesienia zarzutów organ powinien ocenić wyłącznie czy granicę wyznaczono z zachowaniem reguł, wskazanych w § 39 ust. 2-3.

Ocena bowiem czy granica, niezależnie czy ujawniona jako sporna, jest uwidoczniona prawidłowo (zgodnie z zasadami § 39 ust. 1-3 rozporządzenia) ma także doniosłe znacznie w sprawie z punktu widzenia jej meritum (prawidłowość operatu ewidencyjnego). Sama okoliczność, że chodzi np. o granice sporną nie zwalnia organu z obowiązku dbałości o to, aby także tego rodzaju dane były uwidocznione zgodnie z regułami, określonymi normatywnie. Jeżeli w toku postępowania (do upływu terminu zgłaszania uwag) proponowana przez wykonawcę granica była kwestionowana, powinna zostać ona wyznaczona w oparciu o reguły wskazaną w § 39 ust. 2 lub 3 zaś organ, w treści uzasadnienia, powinien przywołać fakty i okoliczności, przemawiające za jej naniesieniem w określonych położeniu.

Odnosząc te uwagi do realiów przedmiotowej sprawy należy wskazać, co następuje.

Organ, rozpoznając ponownie sprawę w II. instancji, nie wskazał, które granice (czy punkty graniczne) uznał za kwestionowane do upływu terminu na wniesienie uwag i – wobec tego - powinny być uwidocznione w bazie danych ewidencji gruntów i budynków, jako sporne, które zaś zakwestionowano dopiero później (na etapie zarzutu) – mogą być więc traktowane jako niesporne na etapie procedury modernizacji.

Z treści uzasadnienia nie wynika w ogóle, czy którakolwiek granica jest uwidoczniona w kwestionowanym oparcie jako sporna.

Gdy chodzi o prawidłowość ujawnienia granic, wskazano wyłącznie, że część z nich wprowadzono do bazy danych ewidencji gruntów i budynków wobec nie zgłoszenia stosownych zastrzeżeń do protokołu (działka nr [...] ze [...] i [...] z nr [...]), co - jak wskazano - nie może być samodzielną przesłanka do uznania, że grnice te uwidoczniono prawidłowo, jako niesporne o ile Skarżąca, na dalszych etapach postępowania modernizacyjnego, kwestionowała ich położenie. Z kolei - nawet jeżeli opisano je w. bazie ewidencyjnej, jako sporne – nie wskazano, czy ich przebieg opisano prawidłowo, wedle reguł § 39 ust. 2 bądź 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków (które reguły przyjęto i dlaczego). Gdy chodzi z kolei o granice, które uwidoczniono jako zgodne z wcześniejszym zasobem ewidencyjnym (między działkami skarżącej a drogą), istnieje w świetle treści uzasadnienia wątpliwość:

- czy ustalenia ich przebiegu nie dokonano w oparciu o regułę z § 36 rozporządzenia (w uzasadnieniu przywołano konkretnie pkt 6 tego §, lecz jednocześnie wskazywano, że współrzędne punktów granicznych nie były określone z wymaganą dokładnością"),

- bądź też zachodził faktycznie przypadek, wskazany w § 37 § 1 rozporządzenia – tzn. brak było dokumentacji, wymienionej w § 36 lub zawarte w niej dane nie były wiarygodne - i organ uznał, że konieczne było pozyskanie danych w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu granic, a wiec znajdują zastosowanie ogólne reguły z § 39.

Jeżeli zachodził drugi przypadek, nie wskazano także, czy - wobec określanego stanu faktycznego na gruncie i twierdzeń wnoszącej zarzuty - zastosowano prawidłowo reguły, zakreślone w ust. 2 bądź 3 z § 39.

Ostatecznie o prawidłowym (tj. zgodnym z regułami określonymi w §. 39 ust. 1-3 oporządzenia) wyznaczeniu przebiegu granic w operacie ewidencyjnym po modernizacji nie może przesądzać powołana przez organ okoliczność, że obie działki wnoszącej zarzuty przed i po modernizacji mają łącznie tą samą powierzchnię. Nie można, bowiem wykluczyć przesunięcia w dokumentacji granic w pewnym kierunku, w stosunku do faktycznych na gruncie lub że uprzednie dane o powierzchni nie były stosownie dokładne i nie odzwierciedlały faktycznej powietrzni nieruchomości - w uzasadnieniu wskazywano wszak, że współrzędne punktów granicznych nie były określone z wymaganą dokładnością.

Wskazane okoliczności mają istotne znacznie w sprawie. Powinien się do nich odnieść organ w uzasadnieniu zaskarżonego aktu, wobec zarzutów odwołania, rozpatrując sprawę po raz kolejny, w myśl zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.). Uchybienie wymaganiu w zakresie prawidłowego uzasadnienia orzeczenia (art. 107 §. 3 w zw. z art. 8 i 11 K.p.a.) nie pozwala na konstatację, że sprawa została prawidłowo wyjaśniona (uchybienie art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Brak wyczerpującego stanowiska organu w sprawie nie pozwala stronom na zrozumienie i ewentualną weryfikacje przesłanek, jakie legły u podstaw stosownego rozstrzygnięcia. Nie pozwala także Sądowi na kontrolę, czy trafne jest orzeczenie organu odwoławczego. Zajęcie w tym zakresie stanowiska wymagałoby w istocie rozpatrzenia sprawy przez Sąd niejako w zastępstwie powołanego do tego organu odwoławczego. Byłoby to niedopuszczalne, z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz regułę, że dopiero orzeczenie, wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy, może być przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego.

Odnosząc się do podnoszonej przez Skarżącą kwestii potrzeby rozgraniczania drogi (po stronie południowej od jej działek), wskazać wypada, że inicjatywa w zakresie wszczęcia stosownego postępowania należy do właściciela każdej z graniczących nieruchomości. O ile, w następstwie rozpatrzenia sprawy, dana granica (niezależnie od jej przebiegu uwidocznionego w operacie) zostanie ujawniona jako sporna, także Skarżąca jest uprawniona do zainicjowania stosownego postępowania, choć może być ono wszczęte przez organ gminy także z urzędu (art. 31 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne). Kontrola natomiast zasadności i racjonalności działania organów administracji w danym zakresie oraz wydatkowania na to środków publicznych, wykracza poza kompetencje sądów administracyjnych.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718), orzekł jak w sentencji.

Rozpatrując ponownie sprawę organ uwzględni ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania, zawarte w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia. Rozważy także czy – mając na uwadze zarysowane wyżej ramy orzekania w przedmiocie rozpatrzenia zarzutu - nie zachodzą w sprawie przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej, w myśl art. 138 § 2 K.p.a.