Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 16/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 marca 2012 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie jednorazowego zasiłku celowego w ramach programu pomocy dla rodzin rolniczych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]października 2011 r. nr [...] Prezydent Miasta [...](dalej - Prezydent), na podstawie § 2, § 3 ust. 1. § 4 ust. 1, § 5 i § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane wystąpieniem w 2011 r. huraganu, deszczu nawalnego lub przymrozków wiosennych (Dz.U.2011.167.996, dalej – rozporządzenie ws. klęsk żywiołowych) w zw. z art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 09.175.1362 j.t. ze zm., dalej – ups) oraz art. 104 i 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2000/98/1071 – j.t. ze zm., dalej - kpa), przyznał J.W. (dalej - skarżąca) pomoc w postaci zasiłku celowego w wysokości [...] zł, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przytoczył treść części przepisów powołanych jako podstaw prawnych rozstrzygnięcia i skonstatował, że skarżąca spełnia wymogi określone w § 2 rozporządzenia ws. klęsk żywiołowych , jednak nie spełnia wymogów określonych w § 7 tego aktu – tj. przed powstaniem szkód nie została zawarta umowa ubezpieczenia obejmująca ochrona ubezpieczeniową co najmniej 50 % powierzchni upraw rolnych. Z tego względu zasiłek pomniejszono o 50 %.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca, wskazując, że przyznano jej pomoc jedynie w połowie, ze względu na brak ubezpieczenia powierzchni rolnych. Skarżąca wskazała, że jest on wynikiem bardzo trudnej sytuacji materialnej skarżącej. Skarżąca wskazała, że plantacja truskawek, która uległa zniszczeniu, jest jedynym źródłem utrzymania sześcioosobowej rodziny.

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej - SKO, Kolegium), na podstawie art. 1,17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. z 2001 roku Nr 79, poz, 856 z późn. zm.) oraz art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt. 1 kpa utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ opisał stan faktyczny w sprawie, wskazując m.in., że z informacji o ponoszonych składkach na rzecz KRUS oraz protokołu z dnia [...] czerwca 2011 r. (sporządzonego przez Komisję powołaną zarządzeniem [...] przez Wojewodę [...]z dnia [...] czerwca 2009 r.), wynikało, że szkody spowodowane przymrozkami wiosennymi wyniosły [...] % średniorocznej produkcji. Organ przytoczył brzmienie § 2 rozporządzenia ws. klęsk żywiołowych i wskazał, że pomoc udzielana jest jeżeli co najmniej jedna osoba w rodzinie jest rolnikiem, a szkody zostały spowodowane przez przymrozki wiosenne w krzewach owocowych. Dalej organ podnosił: "Dodać należy, że pomoc przysługuje w wysokości [...] zł. / orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...].08.2011 roku wydane przez Powiatowy Zespół d/s Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...]. / znak [...]/ zaliczającą ją do znacznego stopnia niepełnosprawności z ograniczeniem jego istnienia do dnia [...].08.2013 roku. Organ I instancji przeprowadził w dniu [...].09.2011 roku wywiad środowiskowy. W jego wyniku ustalił, że rodzina odwołującej składa się z dwóch osób. Zarówno odwołująca jak i jej mąż W.S. nie pracują. Na faktyczny dochód rodziny w miesiącach wrzesień i październik 2011 roku składał się zasiłek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł. miesięcznie i posiłki w kwocie [...] zł. Natomiast w miesiącu listopadzie 2011 roku tylko zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...],00 zł. /§ 5 rozporządzenia/. Jednak wspomniana pomoc zdaniem ustawodawcy ulega pomniejszeniu o 50 % gdy uprawniony rolnik przed powstaniem szkody nie została zawarta umowa ubezpieczenia obejmująca ochroną ubezpieczeniową co najmniej 50 % powierzchni upraw rolnych z wyłączeniem łąk i pastwisk od zdarzeń opisanych w cytowanym rozporządzeniu / § 7/." Kolejno podsumowano, że Kolegium nie znalazło podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła skarżąca wskazując, że uzasadnienie decyzji opiera się na nieprawdziwych danych. Skarżąca wskazała, że niezgodne z prawdą są twierdzenia, jakoby posiadała orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, jakoby przeprowadzony był wywiad środowiskowy, błędnie wskazany jest skład osobowy rodziny skarżącej, dane jej małżonka oraz twierdzenia o uzyskiwaniu przez skarżącą zasiłku pielęgnacyjnego oraz kwoty [...]zł na posiłki.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. Kolegium, na pdstawie art. 123 w związku z art. 113 § 1 i § 3 kpa sprostowało z urzędu "oczywista omyłkę zawartą w decyzji nr [...] w sposób następujący: - na stronie drugiej decyzji w wierszu [...] licząc od góry jest po słowach "w wysokości" – [...], a powinno być [...] zł. Ponadto na stronie drugiej decyzji w wierszu [...] skreśla się od słowa "orzeczenie" do słowa "w kwocie [...],00 zł." W wierszu [...].

W odpowiedzi na skargę z tego samego dnia organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, utrzymujące decyzję pierwszoinstancyjną w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Przed przystąpieniem do rozważań o charakterze merytorycznym wyjaśnić trzeba, że sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr [...], poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją, natomiast zobligowany jest do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty i ich uzasadnienie nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności, zaś orzekanie w myśl art. 135 p.p.s.a. następuje w granicach sprawy, w której został wydany taki akt lub czynność (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Po 58/11 i powołane tam orzecznictwo; orzeczenie dostępne w centralnej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc powyższe uwagi do rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Kolegium oraz decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów procedury administracyjnej dotyczy art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, zaś materialnego art. 40 ust. 2 i 3 ups.

Jako materialnoprawną podstawę podjętej przez organ I instancji decyzji wskazano zarówno art. 40 ust. 2 ups jak i przepisy rozporządzenia ws. klęsk żywiołowych, jednak organ rozważał możliwość zastosowania wyłącznie przepisów rozporządzenia, nie próbując ocenić sytuacji strony pod kątem możliwości zastosowania przepisów ustawy o pomocy społecznej. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd utrwalony w orzecznictwie sądowym, że rozpoznając wniosek o udzielenie zasiłku celowego w związku z wystąpieniem – w tej sprawie – przymrozków wiosennych w 2011 r., organ obowiązany był uwzględnić nie tylko regulację szczególną w postaci rozporządzenia ws. klęsk żywiołowych, ale i regulację ogólną (zasady ogólne przyznawania pomocy i art. 40 ust. 2 ups). Powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach z dnia 23 lipca 2010 sygn. akt I OSK 523/10 i z dnia 19 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 566/08 (dostępne na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) warto przypomnieć, że przepis art. 24 ust. 1 tej ustawy daje Radzie Ministrów możliwość przyjęcia rządowego programu pomocy społecznej mającego na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia. W ust. 2 upoważnia Radę do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych warunków realizacji programu, o którym mowa w ust. 1, z uwzględnieniem potrzeby zapewnienia efektywności rządowego programu pomocy społecznej. Powołane wyżej rozporządzenie znajduje zatem oparcie w art. 24 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej i określa szczegółowe warunki realizacji rządowego programu pomocy społecznej. Program ten, przyjęty wyżej przywołanym rozporządzeniem ma na celu udzielenie wsparcia o charakterze wyspecjalizowanym w stosunku do pomocy społecznej na zasadach ogólnych, również w zakresie kryteriów przyznawania takich świadczeń. Możliwość udzielenia wsparcia - w ramach pomocy społecznej na zasadach ogólnych - osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego lub które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej, przewiduje art. 40 ustawy o pomocy społecznej, który w ust. 3 stanowi, że zasiłek celowy, o jakim mowa w tym przepisie, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Wynikające z art. 40 ustawy o pomocy społecznej wsparcie w postaci zasiłku celowego trzeba jednak odróżnić od wsparcia specjalistycznego, o jakim mowa w art. 24 ust. 2 tej ustawy, na podstawie którego zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. [przyp. Sądu – w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje rozporządzenie ws. klęsk żywiołowych].

Art. 102 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, dopuszczający przyznanie pomocy z urzędu, co do zasady może znaleźć zastosowanie w sprawach o jeden z zasiłków celowych, o których mowa w art. 40 ust. 1 lub 2 powołanej ustawy, jak również w sprawach o udzielnie zasiłku celowego w ramach pomocy specjalistycznej dla rodzin rolniczych (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 17 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Go 240/09, dostępne bazie orzeczeń jw.).

Odmowa przyznania stronie pomocy specjalistycznej, o której mowa w rozporządzeniu wykonawczym, w maksymalnym zakresie została w niniejszej sprawie dokonana decyzją z dnia z dnia [...]października 2011 r. Z odwołania od decyzji wynika, że w ocenie skarżącej przyznana jej zaskarżoną decyzją kwota [...] zł nie rekompensuje poniesionych strat, zaś sytuacja majątkowa i życiowa rodziny skarżącej jest bardzo ciężka. W opisanej sytuacji obowiązkiem organu było rozważenie, czy skarżącej nie należało przyznać zasiłku celowego, a jakim mowa w art. 40 ups. Tego organ w ogóle nie uczynił, zaś organ II instancji wady tej nie tylko nie zauważył, ale też jej nie konwalidował w żaden dostępny mu sposób.

Zgodnie z art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej zasiłek celowy może zostać przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2), a zasiłek ten może zostać przyznany niezależnie od dochodu i może podlegać zwrotowi (ust. 2). W sytuacji, gdy zdaniem organów skarżący nie spełniał kryteriów uprawniających do przyznania świadczeń z funduszy przyznanych na ten cel w związku z realizacją rządowego programu pomocy dla rodzin rolniczych, obowiązkiem organu było równoległe rozpatrzenie jego wniosku w oparciu o powołany w decyzji przepis art. 40 ust. 2. Wskazać także należy, iż organ w żadnej mierze nie wziął pod uwagę możliwości przyznania skarżącemu świadczenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i ust. 2, który stwierdza, że zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej.

Należy w tym miejscu wskazać, w ślad za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu (wyrok z dnia 10 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Po 192/11, dostępny w bazie j.w.), i winny to mieć na uwadze organy obu instancji ponownie rozpoznające sprawę, że zasiłki celowe, o których mowa w art. 40 ust. 1 i 2 powołanej ustawy mogą być przyznane niezależnie od dochodu i mogą nie podlegać zwrotowi, jednakże przyznanie pomocy na zasadzie art. 40 ust. 3 tej ustawy nie oznacza, że w określonych warunkach bez znaczenia pozostaje ustalenie wysokości dochodu w rodzinie beneficjenta pomocy społecznej, czy szerzej sytuacji rodzinno-ekonomicznej. Wręcz przeciwnie, ustalenie dochodu rodziny i dochodu na osobę w rodzinie (art. 6 pkt 3 i 4 ustawy) oraz wysokości straty poniesionej w wyniku klęski żywiołowej (w tym wypadku przymrozków) pozwoliłby na prześledzenie toku rozumowania organu w zakresie oceny czy poniesione przez rodzinę straty uzasadniają przyznanie jej przedmiotowego zasiłku celowego niezależnie od dochodu i wysokości udzielonej stronie pomocy. Możliwość przyznania świadczenia niezależnie od dochodu zakłada sytuacje, w których dochód beneficjenta zasiłku celowego będzie wyższy niż kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 powołanej ustawy, które nie znajdzie w takim wypadku zastosowania. Zatem, aby swobodne uznanie organu co do celowości przyznania i wysokości pomocy nie przybrało postaci całkowitej dowolności (arbitralności), organ winien wyjaśnić swoje stanowisko w tym względzie opierając się na ustalonych faktach. Dopiero wtedy możliwa będzie skuteczna kontrola legalności wydanej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

To, że decyzja w przedmiocie zasiłku celowego z art. 40 ustawy o pomocy społecznej, ma charakter uznaniowy (tak co do samego faktu przyznania pomocy, jak i co do jej wysokości) nie oznacza, że nie powinna opierać się na prawidłowo poczynionych ustaleniach faktycznych i zawierać tego rodzaju uzasadnienie faktyczne i prawne, aby możliwe było uznanie jej za wydaną na podstawie i w granicach obowiązującego prawa (art. 6 kpa), z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa).

Organ II instancji powyższą decyzję pierwszoinstancyjną utrzymał w mocy. Nie tylko jednak, jak wskazano nie zauważył uchybień tego rozstrzygnięcia, ale nadto decyzja organu odwoławczego zawiera kolejne uchybienia.

W decyzji tej ponownie nie znajdujemy odniesienia do art. 40 ups i rozważenia, czy skarżąca nie powinna korzystać z dobrodziejstwa tego przepisu. Ale zasadniczą jej wadą jest to, iż w treści swojej zawiera całkowicie nieprawdziwe elementy stanu faktycznego, w żaden sposób nie związane ze sprawą i dotyczące zupełnie innej osoby i przedmiotu. Najprawdopodobniej fragment uzasadnienia został skopiowany z uzasadnienia zupełnie innej sprawy. Stan taki spowodował, że skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając nierzetelność postępowania i domagając się rozpatrzenia odwołania. Opisana sytuacja jest całkowicie niedopuszczalna w świetle obowiązujących przepisów. Próby organu uzdrowienia tej sytuacji w drodze postanowienia o sprostowaniu decyzji uznać należy za całkowicie chybione. Abstrahując od kwestii, czy taka wada orzeczenia może zostać usunięta w drodze sprostowania, należy wskazać, iż zgodnie z art. 111 § 1a - organ administracji publicznej, który wydał decyzję, może ją uzupełnić lub sprostować z urzędu w zakresie, o którym mowa w § 1, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji; § 1b - uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia. W § 2 czytamy - w przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1b, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia. Na tym tle należy wskazać, iż decyzja organu została stronie skutecznie doręczona dnia [...] listopada 2011 r. A zatem termin dla organu do sprostowania orzeczenia upłynął [...] grudnia 2011 r. Z akt sprawy wynika zaś, że postanowienie o sprostowaniu decyzji wydano [...] grudnia 2011 r., a zatem po upływie ustawowego terminu. Sąd pomija okoliczność, że w aktach sprawy nie znajduje się potwierdzenie odbioru tego postanowienia.

Należy jednoznacznie stwierdzić, że rozstrzygnięcie drugoinstancyjne narusza zasady postępowania administracyjnego w stopniu powodującym konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Zgodnie bowiem z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8), są przy tym (art. 9) obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nade wszystko (art. 11) Organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Jednocześnie (art. 107 § 3) uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uchybienie wskazanym zasadom, w świetle przedstawionych naruszeń, jest oczywiste.

W konsekwencji stwierdzone naruszenie zasad ogólnych procedury administracyjnej powiązane z naruszeniem przepisów dotyczących postępowania dowodowego i wymogów w zakresie uzasadnienia decyzji uznane być musiały za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Trudno również mówić w takiej sytuacji o respektowaniu przez organy zasad pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz przekonywania strony do podjętego rozstrzygnięcia. Wreszcie naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 2 i 3 upa skutkuje koniecznością zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 135 tej ustawy.

Ponownie rozpatrując sprawę rzeczą organu będzie wydanie decyzji po wyeliminowaniu wskazanych w niniejszym wyroku uchybień, respektując powyżej przedstawione rozważania (art. [...] p.p.s.a.). Uwzględniając zakaz orzekania na niekorzyść strony, o którym mowa w art. 134 § 2 p.p.s.a. Sąd przypomina organom, iż w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy i poczynienia ustaleń i ocen, których zabrakło w dotychczasowym postępowaniu organów administracji nie może zostać wydana mniej korzystna decyzja niż ta, która była przedmiotem zaskarżenia. W uzasadnieniu wydanej decyzji powinny znaleźć się wszystkie składniki określone w art. 107 § 3 kpa, w tym w szczególności ustalenia co do sytuacji ekonomicznej (dochodu rodziny) wnioskodawczyni i przesłanki, którymi kierował się organ przyznając stronie świadczenie w postaci zasiłku celowego z art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Nie kwestionując uznania organu administracji w zakresie samej zasady przyznania tego rodzaju zasiłku z pominięciem kryterium dochodowego należy pamiętać, że poza podstawą prawną decyzja winna wskazywać w uzasadnieniu w sposób logiczny i przekonujący okoliczności faktyczne przemawiające za uwzględnieniem wniosku i przyznaniem stronie zasiłku celowego, a także okoliczności, które uzasadniają udzielenie tej pomocy w określonej wysokości.

O punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art.152 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji.