Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3875/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 par. 2, art. 119, art. 121 par. 2 i 4
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 654/19 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 654/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania określonych robót budowlanych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] i [...] w R., mających na celu usunięcie zagrożenia życia lub zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia, oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w Z., zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 121 u.p.e.a. w zw. z art. 83 Prawa budowlanego w zw. z art. 138 pkt 1 k.p.a. poprzez niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie, w wyniku którego na Spółdzielnię została nałożona kara grzywny w wysokości 25 000 zł,

2. prawa materialnego, tj. art. 138 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 114 k.p.a., art. 83 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez nałożenie na Spółdzielnię kary grzywny,

3. prawa procesowego, tj. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez wydanie "decyzji" przedwczesnej i zbyt uciążliwej oraz opartej na niepełnym materiale dowodowym, co było przyczyna utrzymania w mocy "decyzji" organu administracyjnego o nałożeniu na skarżącą kary grzywny,

4. prawa procesowego, tj. art. 119 pkt 2 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym, w sytuacji gdy Spółdzielnia oraz organ administracyjny nie oświadczały się w tym przedmiocie i nie wyrażały zgody i nie składały wniosku o zastosowanie takiego trybu.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanych w postępowaniu przed organami Nadzoru Budowlanego "decyzji administracyjnych", zmianę zaskarżonego wyroku poprzez wydanie orzeczenia nieobciążającego jej karą z art. 121 u.p.e.a., a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku, o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, oraz o zasądzenie kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że przedmiotowe postępowanie jest przedwczesne, nieadekwatne i niewspółmierne co do wysokości odnośnie do prowadzonych prac nakazowych. Zdaniem skarżącej kasacyjnie przyczyną powstania usterek, do usunięcia których zobowiązano Spółdzielnię, było nieprawidłowe i bezprawne działanie osób trzecich, co nie zostało uwzględnione ani przez organy, ani przez Sąd.

W piśmie z [...] listopada 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten niestety nie został wskazany w podstawach kasacyjnych.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Na wstępie należy zauważyć, że art. 121 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jak i art. 7, 77, 138, 114 kodeksu postępowania administracyjnego adresowane są do organów administracji, a nie do sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny ich nie stosował, a zatem nie mógł ich naruszyć. Ewentualne niedostrzeżenie wadliwości procesowej w toku postępowania przed organami administracji należy kwestionować poprzez zarzut naruszenia przepisów procedury sądowoadministracyjnej (art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie lub art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) poprzez ich niezastosowanie) uregulowanej w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub k.p.a. Ponadto brak jest w kodeksie postępowania administracyjnego przywołanego w skardze "art. 138 pkt 1". Art. 138 k.p.a, który zawiera katalog rodzai decyzji odwoławczych składa się z paragrafów: 1, 2, 2a, 2b, 3 i 4, a § 1 z punktów 1), 2) i 3). Przytoczenie podstaw kasacyjnych musi być precyzyjne gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych.

W ogóle cały zarzut zawarty w punkcie 2. skargi kasacyjnej jest niezrozumiały, gdyż art. 114 k.p.a zawiera przesłanki dopuszczalności zawarcia ugody administracyjnej, a art. 83 ust. 3 Ustawy prawo budowlane wskazuje co należy do kompetencji wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji. Skarżąca kasacyjnie spółdzielnia, ani w zarzutach ani w ich uzasadnieniu nie wyjaśniła w czym upatruje naruszenie wskazanych wyżej przepisów.

Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 119 pkt 2 p.p.s.a. "poprzez rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym, w sytuacji gdy spółdzielnia oraz organ administracyjny nie oświadczały się w tym przedmiocie i nie wyrażały zgody i nie składały wniosku o zastosowanie takiego trybu" ponieważ nie był on podstawą orzekania sądu I instancji. Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszonym, m.in. wówczas, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie przywołanych przepisów sąd wojewódzki rozpoznał sprawę bez wyznaczania rozprawy. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania, stwierdzić należy, nie mogły one odnieść zamierzonego skutku, tj. podważyć ustalonego przez organy egzekucyjne stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Przypomnieć należy (nie jest to kwestionowane), że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (PINB), decyzją nr [...] z [...] listopada 2016 r., nakazał [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w Z. - zarządcy budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...] i [...] w R. - wykonać roboty budowlane mające na celu usuniecie zagrożenia życia lub zdrowia ludzi bezpieczeństwa mienia w terminie do [...] stycznia 2017 r. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z [...] grudnia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w zaskarżonej części. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 17 maja 2017 r. o sygnaturze II SA/Gl 182/17 oddalił skargę na decyzję organu odwoławczego. Wyrokiem z 19 września 2019 r. w sprawie sygn. akt II OSK 2547/17 NSA oddalił skargę kasacyjną [...] Spółdzielni Mieszkaniowa [...] w Z. od tego wyroku. Ponieważ zobowiązana spółdzielnia uchylała się od wykonania w całości nałożonego na nią obowiązku, upomnieniem z [...] października 2018 r. PINB wezwał skarżącą kasacyjnie do dobrowolnego wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] listopada 2016 r., a następnie w [...] listopada 2018 r., uwagi na niewykonanie przez nią obowiązków określonych w decyzji wystawił tytuł wykonawczy. Tak ustalony stan faktyczny uzasadniał, na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nałożenie na skarżącą grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązków wynikających z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2016 r. nr [...].

Zgodnie ze wskazaną wyżej ustawą, w postepowaniu egzekucyjnym dotyczącym spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z prawa budowlanego może być zastosowana grzywna w celu przymuszenia (art. 119-126) lub wykonanie zastępcze (art. 127-135). Postępowanie egzekucyjne ma przede wszystkim doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego nie przez organ (art. 1). W myśl art. 7 § 2 ustawy - organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku środków - stosuje środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że co do zasady grzywna w celu przymuszenia wymierzana w sprawach z zakresu prawa budowlanego jest środkiem mniej uciążliwym niż wykonanie zastępcze. Nałożona grzywna w kwocie 25.000 zł jest także zgodna z przepisami ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji. Art. 121 § 2 ww. ustawy stanowi, iż każdorazowo nałożona grzywna w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej nie może przekraczać kwoty 50.000 zł. Organ, wymierzając grzywnę w celu przymuszenia w dopuszczalnej w tej sprawie wysokości, kierował się zasadą uzasadnionego uznania, zasadą celowości i skuteczności zastosowanego środka. Nie można zarzucić, iż wysokość wymierzonej grzywny jest zbyt uciążliwa dla skarżącej kasacyjnie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd I instancji za odwoławczym organem egzekucyjnym trafnie uznał, iż grzywna w wysokości 25.000 zł będzie zasadna i adekwatna do charakteru egzekwowanego obowiązku, a jednocześnie taka kwota winna zmotywować zobowiązaną do realizacji wymaganego obowiązku. Należało mieć na uwadze, że w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nie będą miały możliwości kilkukrotnego nakładania grzywny w celu przymuszenia, bowiem – na mocy art. 121 § 4 ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji – przy egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. W przedmiotowej sprawie [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w Z. nie wykonuje nałożonego na nią obowiązku, w zasadzie uporczywie uchyla się od tego obowiązku. W takiej sytuacji wysokość grzywny nie może być symboliczna, ale powinna stanowić finansową presję na zobowiązaną. W sprawie organy postanowienie o nałożeniu grzywny uzasadniły w sposób wyczerpujący, zindywidualizowanymi przesłankami, nie przekroczono granic swobodnego uznania. Ponadto trzeba podkreślić, że grzywna nie jest karą, a skoro tak to na jej wysokość nie powinna w istotny sposób wpływać kondycja finansowa i majątkowa osoby zobowiązanej. W orzecznictwie wielokrotnie zwracano uwagę (por. wyrok NSA z 16 lutego 2006r., II OSK 1148/04, LEX nr 164945), że z treści art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie można wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadnienia wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego tym bardziej, że jej celem jest wykonanie nałożonego przez organ administracji obowiązku, zaś w przypadku jego wykonania, grzywna ta podlega umorzeniu (art. 125 ustawy egzekucyjnej). Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) – zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z [...] sierpnia 2022 r. (k. 108 akt). Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wyjaśnić należy, że zwrot kosztów postępowania kasacyjnego związany ze sporządzeniem i wniesieniem odpowiedzi na skargę kasacyjną dotyczy wyłącznie przypadku, w którym tego rodzaju pismo sporządził profesjonalny pełnomocnik (adwokat, radca prawny, doradca podatkowy, rzecznik patentowy - art. 175 p.p.s.a.) oraz wniósł je w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej (art. 179 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną sporządziła E. O. – [...] Wojewódzka Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., a zatem pismo to nie mogło stanowić podstawy do zwrotu na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego (art. 205 § 1 p.p.s.a.).