Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1823/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. art. 134 ust. 1, 148, 152 ust. 1, 153, 154 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant st. sekr. sąd. Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz G. Sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (zwany dalej organem/Prezesem NFZ) decyzją z dnia [...] lipca 2012 roku nr [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy ze skargi – G. Sp. z o.o. z siedzibą w G. (zwaną dalej odwołującą/skarżącą), od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (zwany dalej organem I instancji/Dyrektorem Oddziału NFZ) z dnia [...] grudnia 2011, roku utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ działał w oparciu o art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm. - zwanej dalej ustawą o świadczeniach) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - zwany dalej K.p.a.).

Ustalono, że [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] października 2011 r. ogłosił konkurs ofert [...], o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od 01.01.2012 r. do 31.12.2014 r. w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne w zakresie: świadczenia w zakresie: program profilaktyki raka piersi - etap podstawowy - w pracowni mobilnej, na obszarze powiatów: [...] w województwie [...].

W ogłoszeniu przedmiotowego postępowania wartość zamówienia wskazano nie większą niż 284 685,20 zł., na cały okres rozliczeniowy, a oferty należało złożyć w terminie do dnia [...] listopada 2011 r. W przedmiotowym postępowaniu wpłynęło 6 ofert. Przedmiotowa oferta została złożona w terminie i została opisana jako nr [...]. W części jawnej postępowania konkursowego, stwierdzono prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz ustalono, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 pkt 3 ustawy o świadczeniach.

Odwołujący uzupełnił braki formalne oferty i jego oferta została przekazana do oceny w części niejawnej postępowania konkursowego.

Komisja konkursowa sporządziła ranking końcowy ofert i dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym. Oferta odwołującego zajęła 5 pozycję w rankingu końcowym (ex aequo z innym oferentem), nie została wybrana. Komisja konkursowa dokonując rozstrzygnięcia postępowania wybrała jedną ofertę plasującą się na pozycji 1, ze względu na niewystarczającą ilość środków finansowych, które zamawiający przeznaczył na świadczenia zdrowotne będące przedmiotem postępowania.

Od tej decyzji, odwołujący wniósł odwołanie do organu i wnioskował o uchylenie decyzji i ponowne przeprowadzenie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Organ I Instancji podkreślił, iż oferta Odwołującego została przyjęta do postępowania konkursowego, a jej ocena została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców kryteriów oceny ofert. Zaznaczył, iż warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, a odwołujący w oświadczeniu załączonym do oferty oświadczył, iż zapoznał się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz że przyjmuje je do wykonania. Podkreślił, iż komisja wybrała ofertę, która zajęła w rankingu końcowym miejsce 1 do wyczerpania środków finansowych, które zamawiający przeznaczył na świadczenia zdrowotne będące przedmiotem postępowania.

Po rozpatrzeniu odwołania, organ że stosownie do postanowienia art. 152 ust. 1 ustawy oświadczeniach świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Narodowy Fundusz Zdrowia zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może złożyć w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Po rozpatrzeniu odwołania, dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję. Od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu w przedmiocie odwołania od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przysługuje odwołanie do Prezesa Funduszu. Prezes Funduszu rozpatruje odwołanie w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania i wydaje decyzję administracyjną w sprawie. Decyzja Prezesa Funduszu podlega natychmiastowemu wykonaniu.

Prowadząc postępowanie w II instancji, organ wskazał, że ma za zadanie ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną oraz ocenić prawidłowość decyzji wydanej w I instancji. Jego zdaniem, przedmiot badania organów obu instancji jest skonkretyzowany do określonego podmiotu (odwołującego się) i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Oznacza to, iż organy obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Nie powielają zatem czynności zarezerwowanych przez ustawę dla komisji powoływanej przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. W uzasadnieniu stwierdzono, iż w przedmiotowym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej o miejscach w rankingu decydowała punktacja, jaką uzyskały poszczególne oferty za wszystkie kryteria oceny ofert. Organ wskazał, że orzecznictwo NSA postuluje wyłączenie z akt administracyjnych postępowania odwoławczego w sprawach konkursowych ofert innych świadczeniodawców czyli tzw. ofert konkurencyjnych. Zdaniem organu nie przedstawienie odwołującemu ofert innych oferentów, wynika między innymi z ograniczeń wynikających z aktów prawnych takich jak Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.), Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 z późn. zm.), w związku z którymi Fundusz nie może udostępniać wszystkich dokumentów związanych z prowadzonym postępowaniem konkursowym a w szczególności dokumentacji dotyczącej innych uczestników postępowania. Oferty konkurentów w postępowaniu konkursowym nie są oferentom wzajemnie udostępniane, chociażby ze względu na fakt, iż informacje w nich zawarte podlegają szczególnej ochronie prawnej. "Nie podlegają bowiem ujawnieniu dane zawarte w ofercie, objęte tajemnicą przedsiębiorstwa oraz ustawowo chronione dane osobowe." (wyrok sygn. akt II GSK 554/10). Jego zdaniem, udostępnianie ww. danych w postępowaniu administracyjnym oferentowi odwołującemu, wywołałoby sytuację, w której jeden z konkurentów w postępowaniu konkursowym wszedłby w posiadanie pełnej informacji o pozostałych - w tym wiedzy o danych wrażliwych - którzy nie będąc stronami postępowania administracyjnego wszczętego na podstawie art. 154 ustawy o świadczeniach nie mieliby takiej możliwości. W takiej sytuacji Odwołujący znalazłby się w pozycji uprzywilejowanej w odniesieniu do pozostałych świadczeniodawców, zarówno tego, który został wybrany, jak i ewentualnie innych biorących udział w postępowaniu konkursowym. W ten sposób równe traktowanie stron w postępowaniu konkursowym i symetria pozycji uczestników biorących udział w postępowaniu przekształciłaby się w asymetrię ich sytuacji prawnej i obiektywnie rzecz ujmując w naruszenie równego traktowania tych samych podmiotów w ramach postępowania administracyjnego.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ wydał w dniu [...] grudnia 2012 r. postanowienie o odmowie udostępnienia stronie przeglądania akt sprawy. W związku z zażaleniem na ww. Postanowienie, organ w dniu [...] lutego 2012 r. wydał Postanowienie uchylające, wcześniej wydane przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ Postanowienie.

W dniu [...] lutego 2012 r. w siedzibie Centrali NFZ odbyło się spotkanie, na którym Odwołujący zapoznał się z dokumentacją postępowania nr [...] dotyczącą Jego oferty.

Decyzja o wybraniu oferty uzależniona jest od zajmowanego miejsca w rankingu końcowym, wynikającego (zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach) z porównania ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Oferta złożona przez Odwołującego w rankingu końcowym otrzymała łącznie 54,5 punktów, w tym za kryteria:

• cenowe 5,34 punktów,

• niecenowe 49,16 punktów (za kryterium: jakość: 47,5, dostępność 1,66), zajmując 5 pozycję w rankingu końcowym (ex aequo z innym oferentem).

Natomiast najniższa liczba punktów gwarantująca uzyskanie kontraktu wyniosła 70,83. W konsekwencji uszeregowania ofert w ww. sposób, oferta odwołującego nie została wybrana ze względu na niewystarczającą ilość środków finansowych, które zamawiający przeznaczył na świadczenia zdrowotne będące przedmiotem postępowania.

Oferta Odwołującego nie została wybrana, mimo, że spełniała wszystkie wymagania formalnoprawne i warunki wymagane w przedmiotowym postępowaniu wynikające z obowiązujących przepisów prawa. W przedmiotowym konkursie złożono bowiem ofertę, która uzyskała wyższą ocenę punktową i ta oferta, jako najkorzystniejsza została wybrana w celu zawarcia umowy. Dokonanie wyboru przedmiotowej oferty wyczerpało środki finansowe, które zamawiający przeznaczył na świadczenia będące przedmiotem postępowania, w sposób uniemożliwiający wybranie kolejnych ofert, w tym z pozycji 5 w rankingu końcowym, którą zajął Odwołujący.

Jego zdaniem, decyzja o wybraniu oferty uzależniona jest od zajmowanego miejsca w rankingu końcowym, wynikającego (zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach) z porównania ofert. Natomiast pozycja w rankingu końcowym uzależniona jest od sumy punktów uzyskanych za kryteria cenowe i niecenowe. Należy podkreślić, iż wyższa punktacja uzyskana przez oferentów uczestniczących w postępowaniu konkursowym w kryterium cenowym, tj. jeśli oferent zaproponuje cenę niższą, niż oczekiwana cena Funduszu, skutkuje możliwością zakupu większej ilości świadczeń w ramach określonej zamówieniem kwoty, co w konsekwencji skutkuje zwiększeniem dostępności do świadczeń dla świadczeniobiorców.

Zdaniem organu, zgodnie z art. 142 ust 6 ustawy o świadczeniach, komisja konkursowa nie jest zobligowana do przeprowadzania zawsze negocjacji w ramach danego postępowania, a w przypadku podjęcia takiej decyzji nie musi ich przeprowadzać ze wszystkimi oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania. W przedmiotowym postępowaniu konkursowym komisja odstąpiła od przeprowadzania negocjacji z oferentami, gdyż wybrana oferta spełniała stawiane wymogi i dawała gwarancję prawidłowej oraz oczekiwanej przez Fundusz realizacji świadczeń.

Zdaniem organu odnoszącego się do zastrzeżeń przyznawania punktów w ramach odpowiedzi na 3 pytania w formularzu ofertowym w rozdziale 4.1 "dostęp dla osób niepełnosprawnych ruchowo" zdecydowanie nie można zgodzić się ze stwierdzeniem Odwołującego, że oferta podmiotu mobilnego może w tym rozdziale uzyskać jedynie 1,66 punktu tylko i wyłącznie za posiadanie urządzenia do transportu niepełnosprawnych. Podstawą do uzyskania maksymalnych 5 punktów jest zapewnienie pomieszczenia sanitarnego przystosowanego dla osób niepełnosprawnych (pytanie 4.1.1) oraz podjazdu, dojścia o nachyleniu nie większym niż 5% (pytanie 4.1.2), a zatem cyt.: "zakreślenie przez oferenta mobilnego odpowiedzi twierdzącej" na pytania 4.1.1 czy 4.1.2 nie może być potraktowane przez Komisję jako podanie informacji nieprawdziwej.

Odnosząc się do interpretacji pytań i odpowiedzi w rozdziale 4.1 przekazanej przez, wskazał, że Odwołujący został co prawda pozbawiony możliwości uzyskania dodatkowych punktów za pytanie nr 4.1.1 oraz nr 4.1.2, jednak z analizy uzyskanych punktów przez Odwołującego wynika, iż otrzymanie ewentualnie dodatkowych punków za przedmiotowe pytania nie zmieniłoby pozycji Odwołującego w rankingu końcowym.

Odnosząc się do argumentu Odwołującego co do określania wartości zamówienia, podkreślono, że zgodnie z art. 139 ust. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach, w ogłoszeniu konkursu ofert należy określić wartość i przedmiot zamówienia, niezależnie od tego, iż przedmiotowe świadczenia są finansowane zgodnie z rzeczywistym wykonaniem.

Odnosząc się do przywołanej argumentacji o wyborze tylko jednej oferty, co miałoby być potraktowane jako działanie ograniczające konkurencję, podkreślono, że przywołana argumentacja jest chybiona. Żaden akt prawny nie nakazuje komisji wybrania określonej liczby oferentów. Przepis art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach dopuszcza możliwość wyboru jednej oferty.

Odnosząc się do uwag dotyczących "Rankingu otwarcia z propozycjami Funduszu" , wskazano, iż przedmiotowy ranking otwarcia nie zawiera w kolumnie danych dt. "liczby świadczeń (jedn. rozlicz.)". Jednakże brak tej propozycji nie ma żadnego wpływu na uzyskane przez Odwołującego oceny w ramach poszczególnych kryteriów i tym samym jego pozycję w rankingu, a co za tym idzie rozstrzygnięcie konkursu.

Podkreślono, że komisja konkursowa zdecydowała, bez przeprowadzania negocjacji z oferentami, o wyborze jednej oferty z pozycji 1 w rankingu końcowym, w której zaoferowano cenę jednostki rozliczeniowej niższą od oczekiwanej przez oddział Funduszu. Zatem przywołana argumentacja Odwołującego tj. cyt.: "Tym samym NFZ nigdy nie przedstawił własnych propozycji (np.: niższych niż zaproponowane przez oferentów), aby uzyskać jak najniższą cenę za świadczenie. Takie postępowanie świadczy o wadliwości postępowania konkursowego." jest bezzasadna.

W zakresie dokumentu "Ranking końcowy", należy wyjaśnić, że dokonanie przez komisję konkursową przekreślenia słowa "bieżący" dopisanie wyrazu "końcowy" bez opatrzenia stosowną parafą nie wskazuje na wadliwość prowadzonego postępowania. Powyższe nie miało żadnego znaczenia dla istoty prowadzonego postępowania, gdyż z nagłówka w tabeli przedmiotowego dokumentu wynika, iż zawiera on dane z oferty końcowej, co stanowi o ostatecznym wyniku postępowania.

Odnosząc się do argumentu Odwołującego, cyt.: "[...] na jakiej podstawie ceny oczekiwane w różnych Oddziałach Wojewódzkich są różne [...]" wyraźnie należy podkreślić, iż zgodnie z art. 107 ustawy o świadczeniach, to w kompetencjach każdego Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Funduszu jest: przygotowanie i przedstawienie radzie oddziału wojewódzkiego Funduszu projektu planu finansowego oddziału wojewódzkiego Funduszu na rok następny oraz przeprowadzanie postępowań o zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

W świetle przedstawionych okoliczności stwierdzono, że [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia nie naruszył w toku postępowania konkursowego jego zasad określonych w ustawie o świadczeniach, aktach wykonawczych wydanych na jej podstawie, czy też zarządzeniach wydanych przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Biorąc pod uwagę powyższe nie został naruszony interes prawny odwołującego. Nie zostały naruszone podstawowe zasady takie jak równe traktowanie świadczeniodawców, niezmienność warunków, które podlegają ocenie w toku postępowania oraz przestrzeganie określonych w ogłoszeniu procedur.

Zdaniem organu, wobec odwołującego nie został naruszony art. 134 ustawy o świadczeniach. Dokonany przez komisję konkursową wybór ofert gwarantuje dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej i wobec nienaruszenia zasad prowadzenia postępowania konkursowego, a co za tym idzie interesu prawnego Świadczeniodawcy, złożone odwołanie nie może zostać uwzględnione.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej jej decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2011 roku. a także stwierdzenie, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Zarzuciła:

1. naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na zapadłe rozstrzygniecie - tj.: art. 7; art. 8; art. 9; art. 10 § 1; art. 73 w zw. z art. 74; art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, poprzez uniemożliwienie stronie postępowania prawidłowego zapoznania się z całością akt i ustosunkowania się do zebranych tam materiałów, nierozpatrzenie wniosków formalnych złożonych prawidłowo przez stronę, pozbawienie strony prawa do działania w toku postępowania,

2. wydanie decyzji z pominięciem szeregu istotnych okoliczności w sprawie,

3. naruszenie art. 134 pkt 1 Ustawy poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie konkursu w zakresie programu profilaktyki raka piersi polegające na nierównym traktowaniu oferentów, przyjęciu błędnych i niezrozumiałych z punktu widzenia obywateli kryteriów konkursu prowadzących do nierównego traktowania pacjentów.

Jej zdaniem, art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego ustanawia zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Zasada ta nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. W wykonaniu obowiązków wskazanych powyżej, wynikających z art. 10 k.p.a. Prezes NFZ poinformował skarżącego o możliwości zapoznania się z zebranymi w sprawie dowodami i materiałami oraz złożenia oświadczenia w siedzibie NFZ w terminie. Skarżącemu, korzystającemu ze swoich praw, po uprzednim telefonicznym umówieniu się na spotkanie roku nie zostały udostępnione wszystkie materiały postępowania konkursowego.

W związku z odmową dostępu do akt sprawy skarżący nie mógł prawidłowo realizować swoich praw, jak również nie mógł sformułować oświadczeń uzasadniających jego odwołanie. Uznał, że postępowanie odwoławcze zostało przez Prezesa NFZ przeprowadzone w sposób wadliwy i z rażącym naruszeniem prawa, co skutkowało pozbawieniem strony prawa do obrony swoich interesów i działania w toku postępowania a zatem musi powodować uchylenie decyzji i ponowne rozpoznanie sprawy.

Jej zdaniem, w sprawie kontrolowanej przez Sąd organ podał, że zbadał całość akt sprawy wraz z ofertami oferentów (oferty wybranej i oferty skarżącego). Z deklaracji tej wynika, że kontroli poddana została zatem cała dokumentacja sprawy, w tym część niejawna postępowania konkursowego, włącznie ze szczegółami punktacji. Przyjąć trzeba zatem, że wszystkie te materiały stały się aktami sprawy administracyjnej prowadzonej przez organ administracji.

Jej zdaniem, wbrew zasadzie wynikającej z art. 73 k.p.a., organ odmówił stronie skarżącej udostępnienia pełnych akt sprawy (w tym ofert złożonych przez konkurencyjnych świadczeniodawców) pomimo, iż składała ona w tym względzie stosowne wnioski. Jednocześnie organ powyższej odmowy nie dokonał w formie postanowienia, do czego zobowiązywał go art. 74 § 2 k.p.a. W konsekwencji wskazał, że strona nie mając możliwości zapoznania się z aktami, w toku postępowania administracyjnego nie mogła precyzyjnie sformułować swoich zastrzeżeń i odnieść się do argumentacji organu. W skardze skarżący przedstawił szereg zarzutów naruszenia prawa materialnego, lecz jak wyjaśnił na rozprawie nie był w stanie ich uzasadnić nie mając wglądu do akt sprawy.

Podniosła, że w decyzjach wydanych w rozpoznawanej sprawie organ szczegółowo przedstawił punktację jaką otrzymały oferta wybrana oraz oferta strony skarżącej. Omówił również - w odniesieniu do skarżącej - tę część punktacji, która zdecydowała o wyborze oferty konkurenta. Brak jest natomiast odniesienia się organu (uzasadnienia) do punktacji przyznanej ofercie wybranej. W tych warunkach strona, której odmówiono udostępnienia akt dotyczących oferty wygranej, nie ma żadnej możliwości sprawdzenia, czy dokonana przez komisję konkursową ocena tej oferty zaaprobowana następnie przez organ, nie narusza zasady równego traktowania wszystkich świadczeniobiorców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Wskazała, że nie znając uzasadnienia przyjętej oceny punktowej skarżąca nie miała możliwości podjęcia polemiki z przedstawioną przez organy argumentacją.

Uznała, że nie wiadomo również czy w związku z tym prawidłowo porównano oferty (art. 134 i 148 ustawy). W tym kontekście na podkreślenie zasługuje, iż w odpowiedzi na skargę organ podał, iż przeprowadzono kontrolę tyko jednego oferenta - strony skarżącej. Jednocześnie organ nie wyjaśnił, dlaczego kontroli takiej nie przeszli pozostali oferenci. Jej zdaniem, jeżeli kontrola taka nie dotyczy wszystkich podmiotów występujących z ofertą, to należy takie stanowisko szczegółowo uzasadnić, zwłaszcza w kontekście obowiązującej komisję zasady równego traktowania oferentów i zasady oceny ich ofert przez pryzmat tych samych kryteriów.

Skarżąca postawiła zarzut naruszenia art. 142 pkt 7 w zw. z art. 134 Ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych polegający na nieprzeprowadzeniu negocjacji w toku postępowania konkursowego. W niniejszym postępowaniu występował więcej niż jeden oferent, a zatem komisja konkursowa miała obowiązek przeprowadzenia negocjacji - ich nieprzeprowadzenie stanowi podstawę do unieważnienia postępowania konkursowego jako prowadzonego wadliwie. Jednocześnie z uwagi na treść art. 134 mając na uwadze obowiązek równego traktowania oferentów należało przeprowadzić negocjacje ze wszystkimi oferentami, gdyż wyłączenie któregokolwiek z nich powodowałoby jego dyskryminację i naruszenie normy art. 134 Ustawy.

Jej zdaniem, zakreślenie przez oferenta mobilnego odpowiedzi twierdzącej na pytanie 1.4.1.1 oraz 1.4.1.2, w świetle oświadczenia oferenta z punktu. 13 "dane przedstawione w ofercie i niniejszych oświadczeniach są zgodne ze stanem prawnym i faktycznym", musi być potraktowane przez Komisję jako podanie informacji nieprawdziwej, co w konsekwencji zgodnie z art. 149 pkt. 1 podpunkt. 2, powinno prowadzić do odrzucenia takiej oferty. Wskazał, że jedynie analiza wszystkich akt sprawy pozwoliłaby skarżącemu stwierdzić na jakiej podstawie inni oferenci otrzymywali punkty w rozdziale 4.1 "dostęp dla osób niepełnosprawnych ruchowo".

Nadto skarżąca, wskazała, iż w przypadku świadczeń, których dotyczy niniejsze postępowanie, które są realizacją pewnego programu populacyjnego nie ma de facto limitów wykonanych świadczeń (NFZ finansuje wszystkie wykonane świadczenia), tym samym ustalenie limitu wartości zamówienia jest sztuczne.

Podkreśliła, że działania podejmowane przez NFZ mogą stanowić naruszenie przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów polegające na niepodejmowaniu działań rozwijających konkurencje na danym terenie lub wręcz ograniczających konkurencję. Co istotne, w postępowaniach dotyczących mammografów stacjonarnych prowadzono negocjacje, a w postępowaniach mobilnych negocjacje nie były prowadzone. W postępowaniach stacjonarnych wszyscy świadczeniodawcy, którzy spełniali warunki konkursu zostali wybrani, a w przypadku postępowania mobilnego, pomimo o wiele większego terenu oddziaływania i lepszej ceny, dokonano wyboru tylko jednego świadczeniodawcy.

Jej zdaniem, poważne zastrzeżenia budzi dokument "Ranking Bieżący", gdzie dokonane zostało skreślenie i dopisano słowo "końcowy" w miejsce "bieżący". Takie nieparafowane i bezpodstawne skreślenie dyskwalifikuje powyższy dokument i wskazuje na wadliwość prowadzonego postępowania.

Zdaniem skarżącej, w toku postępowania podana przez Oferenta, którego oferta została wybrana cena, jest w opinii Zarządu G. ceną poniżej kosztów wytworzenia (nie pozwoli nawet na sfinansowanie kosztów prowadzenia badań), co stanowić może niedozwolone praktyki rynkowe.

Wskazała, że powyższe naruszenia w toku postępowania konkursowego powinny skutkować jego powtórzeniem.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej także: "p.p.s.a.").

Przedmiotem skargi jest decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2012 roku nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2011 roku.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie analizowana skarga G. Sp. z o.o. z siedzibą w G. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja Prezes NFZ, jak i poprzedzająca ją decyzja Dyrektora NFZ – naruszają przepisy prawa.

Zgodnie z art. 152 ust 1 ustawy o świadczeniach świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Natomiast przepis art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania, następnie w wyniku rozpatrzenia odwołania zostaje wydana przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu decyzja administracyjna, która uwzględnia lub oddala odwołanie (art. 154 ust. 3).

Odwołanie składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, dotyczące rozstrzygnięcia postępowania przez komisję otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie nie wyłączonym przez przepisy ustawy. Z tego powodu odwołanie oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne, ze wszystkimi tego skutkami. Należy przez to rozumieć, że organ rozpoznający odwołanie bada jedynie, gdyż nie przeprowadza ponownie konkursu, czy w postępowaniu tym nie doszło do naruszenia obowiązujących zasad, w wyniku którego to naruszenia oferent doznał uszczerbku interesu prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2012 r. wydanym w sprawie II GSK 121/12 podkreślił, iż postępowanie administracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest następnym jego etapem, różniącym się od tego pierwszego charakterem prawnym, natomiast akta sprawy administracyjnej to dokumenty zgromadzone i wytworzone w danej, konkretnej sprawie administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie są, nie stają się automatycznie z chwilą wniesienia odwołania aktami sprawy administracyjnej ale mogą, a nawet powinny być przez organ do postępowania administracyjnego włączone, stosownie do potrzeb tego postępowania. Gdy zadaniem organu jest skontrolowanie zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to organ musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. W takim przypadku zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej dostatecznych podstaw prawnych do wyłączenia stosowania w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy Funduszu przepisów art. 73 - 74 k.p.a., natomiast potrzebę ochrony informacji obejmujących np. tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych wskazał, iż można zaspokoić korzystając z innych, odpowiednich regulacji prawnych ( art. 55 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.).

Zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją; ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów.

W ocenie Sądu uznać należy, iż wydając obie sporne decyzje organy dopuściły się - mogącego mieć wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego, pełnego rozstrzygnięcia sprawy i niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego. Ponadto uzasadnienie decyzji tak organu I instancji jak i decyzji zaskarżonej nie spełnia wymogów określonych w art. 107 K.p.a.

Według Sądu, w konsekwencji powyższych uchybień proceduralnych, organy nie ustaliły w sposób jednoznaczny, czy rzeczywiście nie doszło do naruszenia przepisu art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach, a więc, czy nie doszło w toku postępowania konkursowego do obrazy zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasad uczciwej konkurencji, a w konsekwencji tego naruszenia interesu prawnego strony skarżącej. Poprzez niepełne wyjaśnienie wszystkich podstaw rozstrzygnięcia konkursu, organy nie ustaliły również, czy w toku postępowania konkursowego nie doszło do naruszenia przepisu art. 148 ustawy o świadczeniach. Tym samym organy I i II instancji, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuściły się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Jak stanowi przepis art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Jednym z wymogów zachowania wspomnianych zasad jest dokonanie przez komisję konkursową oceny wszystkich ofert zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi, w tym m.in. zgodnie z wytycznymi zawartymi w przepisie art. 148 ustawy o świadczeniach.

Należy, zdaniem Sądu, zauważyć że zarówno Dyrektor NFZ, jak i Prezes NFZ, nie ujawnił na podstawie jakich konkretnych kryteriów wynikających z przepisów ustawy o świadczeniach i zarządzeń Prezesa NFZ oferta skarżącej uzyskała wyniki podane przez komisję. Organy nie wyjaśniły dlaczego skarżąca, jak i każdy z oferentów, uzyskała w konkretnym przypadku daną liczbę punktów. Dla oceny prawidłowości postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej niezbędne jest wskazanie, iż wyliczenie ilości punktów przypadających na daną kategorię zostało dokonane w oparciu o przejrzyste i jednakowe dla wszystkich oferentów kryteria. Akta administracyjne zawierają ofertę skarżącej. Ograniczenie skarżącej dostępu do całości akt sprawy doprowadziło do pozbawienia strony obrony jej praw. Bowiem w aktach administracyjnych brak jakiejkolwiek informacji, aby dokumentacja pozostałych oferentów była objęta klauzulą poufności zgodnie z art. 55 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.

Skargę oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszeniu przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem rozważyć należało zasadność zarzutów o charakterze procesowym, albowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny tylko w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. W związku z powyższym, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, Sąd orzekający w sprawie nie wypowiadał się w kwestii naruszenia prawa materialnego, bowiem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ administracji publicznej dokona on powtórnie ustaleń materialnoprawnych.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.

Stosownie do przepisu art. 152 p.p.s.a. orzeczono o niewykonywaniu obu decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.