Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2561/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59, art. 61 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie NSA Maciej Dybowski del. NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 65/13 w sprawie ze skargi Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 65/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy.

Przedstawiając stan faktyczny niniejszej sprawy Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] września 2010 r., Prezydent Miasta P., na wniosek Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w P., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parkingu dla samochodów osobowych z ogrodzeniem i oświetleniem na działce [...] położonej w P. przy ul. [...].

W wyniku wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., uchyliło przedmiotową decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu stwierdziło, że organ ten pochopnie i bezpodstawnie przyjął, że w niniejszej sprawie spełniony został wymóg wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej w skrócie u.p.z.p. Wskazało, że jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką zajmującą się dostarczeniem odpowiednich usług. Według organu odwoławczego wymóg taki nie został spełniony, bowiem załączone do akt sprawy pismo A. S.A. ma charakter dokumentu prywatnego.

Przystępując do ponownego rozparzenia sprawy, organ I instancji wezwał inwestora do dostarczenia umowy gwarantującej odpowiednie odprowadzenie wód opadowych z terenu inwestycji zawartej miedzy właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem. W dniu 14 lutego 2012 r. przedłożono umowę nr [...], zawartą w dniu 26 października 2011 r., pomiędzy inwestorem, a Zarządem Dróg Miejskich, gwarantującą realizację brakującego uzbrojenia terenu w sieć kanalizacji deszczowej, która umożliwi odbiór wód opadowych z projektowanego parkingu.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...], Prezydent Miasta P., w oparciu o wyniki analizy urbanistycznej przeprowadzonej w dniu 22 marca 2012 r., ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu, powołując się na treść przepisów art. 59 ust. 1 i art. 61 u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury, stwierdził, iż przeprowadzona analiza wykazała, że w terenie analizowanym znajduje się co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Planowane zamierzenie stanowi uzupełnienie funkcji usługowej i jest niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania budynku biurowo-usługowego inwestora. Jako niezbędny element zagospodarowania terenu mieści się w standardach urbanistycznych analizowanego obszaru. Przy słabo rozwiniętej infrastrukturze parkingowej w tym rejonie, zamierzenie jako całość spełnia "zasady dobrego sąsiedztwa", a jego parametry pozwolą na harmonijne wkomponowanie planowanej zabudowy w istniejący stan rzeczy.

Odnosząc się do wnioskowanego przez skarżącego przeprowadzenia dowodów stwierdzono, że w toku postępowania w dniu 3 listopada 2009 r. sporządzono dokumentację fotograficzną nieruchomości objętej wnioskiem. Do akt sprawy, jako dowód, zostały dołączone również, złożone przez pełnomocnika skarżącego, zdjęcia dokumentujące stan nieruchomości przy ul. [...] ze skutkami spowodowanymi opadami atmosferycznymi. Przy podejmowaniu rozstrzygnięcia wzięto także pod uwagę, jako dowód, umowę zawartą przez inwestora z Zarządem Dróg Miejskich, w której określono warunki podłączenia do kanalizacji deszczowej projektowanego parkingu. Mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy stwierdzono, że inwestor spełnił wymagany art. 61 ust. 5 u.p.z.p. warunek zawarcia umowy z właściwą jednostką organizacyjną, w przypadku braku uzbrojenia terenu w sieć. Wskazano jednocześnie, że organ I instancji nie posiada uprawnień do badania, czy warunki podane przez Zarząd Dróg Miejskich w tej umowie są poprawne i faktycznie wystarczające do realizacji uzbrojenia terenu i prawidłowego obioru wód opadowych. Kwestia związana z odprowadzaniem wód opadowych, zostanie uszczegółowiona i zbadana na etapie sporządzania projektu budowlanego, bowiem konkretyzacja zapisów decyzji o warunkach zabudowy z uwzględnieniem prawa sąsiedzkiego, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej ustawą – Prawo budowlane, następuje na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej w skrócie k.p.a., w zw. z art. 77 § 1 k.p.a w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie, który pozwoliłby w sposób kompleksowy wyjaśnić przedmiotową sprawę; art. 84 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zwrócenia się do biegłego o wydanie opinii w przedmiocie technicznych możliwości odprowadzenia wody z terenu objętego inwestycją, zarówno obecnie, jak i po realizacji inwestycji; art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego wnioskowanego przez odwołującego w sytuacji, gdy jego wnioski zmierzały do ustalenia kluczowych okoliczności sprawy; art. 53 ust. 4 i 5 oraz art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 106 § 1, 2 i 5 oraz art. 125 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącego o wystąpieniu o uzgodnienie przedmiotowej decyzji z właściwymi organami oraz niedoręczenie skarżącemu postanowień uzgadniających przedmiotową inwestycję, tj. postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2012 r.; naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy ani istniejące, ani projektowane uzbrojenie w zakresie kanalizacji deszczowej nie jest wystarczające dla zapewnienia odbioru wody deszczowej po powstaniu planowanego zamierzenia oraz naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków w zw. z art. 15 tej ustawy w zakresie, w jakim wskazane wyżej przepisy nakazują uwzględnić obiektywne możliwości przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego w zakresie odprowadzenia ścieków w sytuacji, gdy z materiału dowodowego zebranego w sprawie jednoznacznie wynika, że obecnie przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne nie jest w stanie zapewnić właściwego odbioru wody deszczowej.

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazało, że organ I instancji prawidłowo i w sposób szczegółowy dokonał analizy działki objętej wnioskiem oraz obszaru wyznaczonego zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury. W ocenie organu odwoławczego, planowana inwestycja kontynuuje funkcję, parametry, cechy oraz wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu. Planowane zamierzenie stanowi uzupełnienie funkcji mieszkaniowej i usługowej i jest niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania budynku biurowego inwestora. Teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, działka posiada zabezpieczone uzbrojenie wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy wskazał, iż skarżący kwestionuje głównie ustalenia dotyczące odprowadzania wody deszczowej z terenu inwestycji, co jego zdaniem narusza przepis art. 61 ust 1 pkt. 3 u.p.z.p. Stwierdził, iż pomijając fakt, że obawy skarżącego o niewystarczające odprowadzanie wody z przedmiotowej nieruchomości mają charakter całkowicie subiektywny i nie poparty żadnymi konkretnymi ustaleniami, planowana inwestycja została w tym zakresie uzgodniona z właściwym organem. Ponadto przepis ten nie uzależnia wydania pozytywnej decyzji od faktycznego istnienia odpowiedniego uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowania, że takie powstanie i zagwarantuje prawidłowe korzystanie z inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga wyłącznie o potencjalnej lokalizacji zamierzenia budowlanego. W niniejszej decyzji wyraźnie określono, że odprowadzanie wód opadowych powinno zostać zapewnione zgodnie z umową zawartą pomiędzy inwestorem, a Zarządem Dróg Miejskich, zaś pozytywne uzgodnienie w tej kwestii jest miarodajną wskazówką dla organu orzekającego w sprawie, że uzbrojenie terenu na etapie wydania warunków zabudowy jest wystarczające i podczas realizacji inwestycji również zostanie wykonane. Decyzja powyższa, wskazuje jedynie na możliwość przeprowadzenia planowanej inwestycji, ale w żadnym razie o tym nie przesądza i czy dojdzie do faktycznej jej realizacji zadecyduje się dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Tym samym takie kwestie jak roboty budowlane, czy stosunki wodne na nieruchomości nie są przedmiotem szczegółowego rozpatrywania podczas postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Są one bowiem przedmiotem regulacji zawartych w innych przepisach, które nie są przepisami odrębnymi w rozumieniu u.p.z.p. Kwestie dotyczące warunków technicznych, także te podniesione w niniejszym odwołaniu, muszą zostać rozstrzygnięte jednak w przypadku udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę. Innymi słowy, to dopiero organy administracji architektoniczno-budowlanej mogą ocenić i ustalić techniczne wymogi odprowadzania wód i ewentualny wpływ planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie konkretyzując poprzez projekty budowlane ogólne ustalenia organu orzekającego w sprawie warunków zabudowy. Na etapie rozpatrywania wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w wyniku którego zapada decyzja o wyłącznie deklaratoryjnym charakterze, jest to przedwczesne. Organ odwoławczy zauważył ponadto, iż z uwagi na to, że uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy może być zaskarżone wyłącznie przez inwestora, nie można czynić zarzutu wobec decyzji z faktu, że nie zawiadomiono skarżącego o wystąpieniu o jej uzgodnienie.

W skardze na decyzję organu odwoławczego, skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił: 1/ naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem, w sytuacji, gdy organy obu instancji nie ustaliły wszystkich istotnych okoliczności sprawy; 2/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1, 80, 78 § 1 i 84 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego, a w szczególności zaniechanie następujących ustaleń: a) czy istniejące uzbrojenie terenu w zakresie kanalizacji deszczowej jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, co wymagało wiedzy specjalnej, b) czy umowa przedłożona przez inwestora gwarantuje wykonanie uzbrojenia adekwatnego do planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sytuacji, gdy sama umowa z dnia 26 października 2011 r. zakłada limit wprowadzenia wody opadowej w żaden sposób nie relatywizując tego limitu do planowanego zamierzenia inwestycyjnego, ponadto umowa ta bazuje na już istniejącej kanalizacji deszczowej, a istniejąca kanalizacja deszczowa już obecnie nie spełnia swoich zadań, co uprawdopodobnił skarżący oraz co nie było kwestionowane przez m.in. A. (pismo z dnia 8 stycznia 2010 r.); 3/ naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p. poprzez odesłanie skarżącego, by poszukiwał ochrony prawnej w toku postępowania o udzielnie pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu stwierdzono, że skarżący co najmniej uprawdopodobnił, iż istniejąca kanalizacja deszczowa nie zapewnia adekwatnego uzbrojenia terenu (dokumentacja fotograficzna). W niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania wyjątek określony w art. 61 ust. 5 u.p.z.p. – umowa zawarta przez inwestora z Zarządem Dróg Miejskich nie dotyczy bowiem zagwarantowania wykonania uzbrojenia terenu, a jej przedmiotem jest wyłącznie ograniczone (limit objętości) włączenie zamierzenia inwestycyjnego do już istniejącej kanalizacji (już obecnie nie funkcjonującej prawidłowo). Organy nie spełniły warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., bowiem przedłożenie umowy z Zarządem Dróg Miejskich, która to w ogóle nie dotyczy gwarancji wykonania uzbrojenia terenu, nie spełnia tego warunku. Umowa ta dotyczy jedynie zapewnienia przyłączenia do już istniejącej kanalizacji deszczowej. Zdaniem skarżącego, ustalenie adekwatności uzbrojenia terenu jest okolicznością kluczową wymagającą wiedzy specjalnej. Organy administracji w ogóle nie badały adekwatności tego uzbrojenia. Co więcej, nie dokonały chociażby oględzin nieruchomości będącej przedmiotem wniosku. Ponadto organ powołuje się na dokonanie stosownych uzgodnień z podmiotami trzecimi. W żadnym z tych uzgodnień nie uczestniczył skarżący jako strona postępowania. Nawet gdyby uznać, że skarżącemu nie przysługuje zażalenie na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia i tak skarżący powinien mieć zapewniony czynny udział w tej fazie postępowania. Organ nie dostrzega również, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy – Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych do 10 stanowisk włącznie. Decyzja w przedmiotowej sprawie określa maksymalnie limit 18 miejsc. Możliwym jest zatem wybór takiego wariantu przez inwestora, że postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę w ogóle nie będzie się toczyć (znajdzie zastosowanie tryb zgłoszenia). W takiej konfiguracji skarżący w żadnym postępowaniu nie uzyska ochrony prawnej.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę, a uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał, iż w myśl art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji, jeżeli zamierzenie to jest zgodne z przepisami odrębnymi. Dopiero w sytuacji, gdy realizacja inwestycji jest sprzeczna z przepisem obowiązującego prawa, organ może odmówić wydania decyzji pozytywnej. Zauważył, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy ma charakter deklaratywny, a nie konstytutywny. Nie ma więc tu miejsca na uznanie administracyjne, czyli tzw. luz decyzyjny organu. Jeśli więc żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ ma obowiązek wydać pozytywną decyzję, opierając ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu na normach prawnych.

Sąd I instancji wskazał, iż w niniejszej sprawie inwestycja polega na budowie parkingu dla samochodów osobowych z ogrodzeniem i oświetleniem. Podzielając stanowisko organów obu instancji, że brak jest podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, zauważył, iż zarzuty skargi koncentrują się na nie spełnieniu przez inwestora wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., który stanowi, że do wydania decyzji o warunkach zabudowy niezbędne jest istnienie rzeczywistego lub projektowanego uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego. Wskazał, iż pod pojęciem uzbrojenie terenu należy rozumieć, zgodnie z przepisem art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), wszystkie urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne wybudowane pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią. Są to urządzenia konieczne do funkcjonowania budynku lub innego zamierzenia inwestycyjnego, zgodnie z jego sposobem użytkowania lub przeznaczenia. Określenie, jakie uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, jest kwestią związaną z oceną konkretnego projektu inwestycji, wskazanej we wniosku o wydanie decyzji. Ocena ta wymaga odniesienia się do wiedzy fachowej, a ewentualne stwierdzenie, że uzbrojenie terenu jest niewystarczające, powinno być uargumentowane w uzasadnieniu decyzji odmownej. Jest możliwe, że w trakcie postępowania strona stosownie uzupełni wniosek i spełni wymagania stawiane przez art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Celem przepisu nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Dlatego, jeżeli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to stosownie do art. 61 ust. 5 u.p.z.p. umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem usług (zob. "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, s. 522-523).

Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji stwierdził, iż w niniejszej sprawie inwestor spełnił wymagania stawiane przez art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. i przedłożył umowę zawartą w dniu 26 października 2010 r. pomiędzy nim, a Zarządem Dróg Miejskich, w której ZDM wyraził zgodę na podłączenie się inwestora do miejskiej kanalizacji deszczowej zgodnie z warunkami technicznymi wydanymi przez A. S.A. z dnia 25 lutego 2011 r. Zarzut dotyczący braku gwarancji wykonania uzbrojenia terenu Sąd uznał tym samym za chybiony.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieustalenia przez organy administracji adekwatności uzbrojenia terenu, Sąd stwierdził natomiast, że zbadanie, czy uzbrojenie terenu dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego jest wystarczające oraz czy planowana inwestycja nie spowoduje uciążliwości możliwe jest dopiero na etapie oceny konkretnego projektu budowlanego przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Na tym etapie dopiero ocenia się bowiem zgodność przedstawionego projektu z wymaganiami technicznymi określonymi w przepisach prawa budowlanego oraz wydanych na jego podstawie aktów wykonawczych. Inny jest przedmiot postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a inny – postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Inny jest w związku z tym zakres ochrony osób trzecich w każdym z tych postępowań. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy – do której to ochrony organ jest zobowiązany z mocy art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. – nie może być więc oceniana w takim zakresie, jak na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego – pozwolenia na budowę. W przeciwnym razie orzekanie o wymaganiach wynikających z ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy w istocie pozbawiłoby te osoby możliwości dochodzenia ich praw w późniejszym postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, gdzie zagrożenia ich interesów przybierają o wiele bardziej konkretny kształt. Z kolei z punktu widzenia inwestora jest niedopuszczalne, aby obowiązki z innego postępowania administracyjnego (pozwolenia na budowę) były nakładane w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, a więc w innej sprawie i w innym postępowaniu. Skoro bowiem celem decyzji, która zapada w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest – w przypadku braku planu – przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z przepisami odrębnymi, to ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w postępowaniu o ustalenia warunków zabudowy w tych tylko granicach. Sąd I instancji wskazał, iż ustalona linia orzecznicza sądów administracyjnych przyjmuje, że nie jest dopuszczalne przekształcenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy w postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1323/06, LEX Nr 28355). Inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy uzyskuje bowiem tylko ogólną informację, iż możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji. Nie oznacza to jednak, że otrzyma on pozwolenie na budowę, co do konkretnej, określonej w projekcie budowlanym inwestycji. W przypadku złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę możliwość realizacji konkretnej inwestycji będzie oceniana w świetle przepisów prawa budowlanego i wydanych na jego postawie aktów wykonawczych. Na tym etapie organy są obowiązane orzekać co do badania poruszonych w skardze uciążliwości związanych z nieprawidłowo funkcjonującą kanalizacją deszczową.

Również, przy założeniu skarżącego, że w sytuacji kiedy inwestor odstąpi od budowy parkingu na 18 miejsc postojowych i wybuduje tylko 10 takich miejsc, dla których nie będzie wymagane pozwolenie na budowę, lecz tylko zgłoszenie tej inwestycji, zarzut, że nie otrzyma wówczas ochrony prawnej nie zasługuje na uwzględnienie. W sytuacji kiedy dochodzi do zgłoszenia inwestycji na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy – Prawo budowlane inwestycja jest również weryfikowana i organ przyjmujący zgłoszenie może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonanie robót objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Natomiast w sytuacji kiedy organ architektoniczno-budowlany takiego sprzeciwu nie wniesie pozostaje jeszcze możliwość przeprowadzenia kontroli przez organy nadzoru budowlanego w celu zweryfikowania prawidłowości wykonania przedmiotowej inwestycji.

Sąd uznał ponadto, iż na aprobatę nie zasługuje również zarzut niezapewnienia skarżącemu czynnego udziału w fazie uzgodnieniowej postępowania. Wskazał, iż zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Skoro zaś skarżącemu nie przysługiwało zażalenie na postanowienie uzgodnieniowe, to tym samym nie mógł brać czynnego udziału w tym postępowaniu. Natomiast jako uczestnik postępowania w przedmiocie warunków zabudowy miał prawo wglądu w akta zgodnie z art. 73 k.p.a. i z przedmiotowym postanowieniem mógł się zapoznać.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną złożył skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Pełnomocnik skarżącego, zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, jako podstawy kasacyjne wskazał:

1/ naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy administracyjne nie podjęły kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności nie ustaliły: a/ czy istniejące uzbrojenie terenu w zakresie kanalizacji deszczowej jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, b/ czy realnie projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, c/ czy umowa przedłożona przez inwestora gwarantuje wykonanie uzbrojenia adekwatnego do planowanego zamierzenia inwestycyjnego,

2/ naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że zbadanie, czy uzbrojenie terenu dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego jest wystarczające oraz czy planowana inwestycja nie spowoduje uciążliwości możliwe jest dopiero na etapie postępowania w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę,

co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi, podczas gdy skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, powołując się na art. 61 ust. 1 pkt 3 i art. 61 ust. 5 u.p.z.p., stwierdził, iż już samo brzmienie przywołanych przepisów wskazuje na zobowiązanie organu do dokonania oceny, czy wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane i czy będzie ono wystarczające dla danego zamierzenia budowlanego. Przyjęcie odmiennego założenia oznaczałoby, że przeprowadzenie przez organ postępowania mającego na celu zbadanie, czy spełnione zostały wymogi określone wart. 61 ust. 1 u.p.z.p., stanowi jedynie pewną fikcję, a przedłożenie każdej umowy w przedmiocie uzbrojenia terenu, nawet już na pierwszy rzut oka niedającej gwarancji należytego uzbrojenia, gwarantuje uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Przytoczone przepisy nakazują pozytywne, szczegółowe ustalenie, czy projektowane lub istniejące uzbrojenie jest adekwatne do planowanego zamierzenia. Pełnomocnik skarżącego wskazał, iż zgodnie ze stanowiskiem WSA w Szczecinie, wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 581/08, niezasadne są zarzuty kwestionujące uprawnienia organów orzekających do badania, czy w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dopuszczalne jest ustalanie spełnienia przesłanek istnienia uzbrojenia terenu. Po stronie organów, istnieje prawny obowiązek badania wskazanej kwestii, a braki w tym zakresie musiałyby prowadzić do stwierdzenia nieważności ewentualnej pozytywnej decyzji administracyjnej. W ocenie pełnomocnika skarżącego, w warunkach niniejszej sprawy z obowiązku tego nie zwolniło organów przedłożenie umowy z Zarządem Dróg Miejskich, która to umowa w ogóle nie dotyczy "gwarancji wykonania uzbrojenia terenu", a jedynie zapewnienia przyłączenia do już istniejącej, przeciążonej kanalizacji deszczowej i to przy limicie objętości. Umowa między inwestorem, a Zarządem Dróg Miejskich stanowi w istocie ograniczone ilościowo (limit objętości) zobowiązanie Zarządu Dróg Miejskich do włączenia nowej inwestycji w istniejący i już niewydolny oraz przeciążony system kanalizacji deszczowej. Skarżący w toku postępowania administracyjnego wykazał, iż już obecnie, na etapie tego postępowania, kanalizacja nie działała prawidłowo (dokumentacja fotograficzna), zaś po włączeniu dużego utwardzonego terenu będzie działała jeszcze gorzej. Umowa z Zarządem Dróg Miejskich już prima facie nie daje gwarancji prawidłowego korzystania z obiektów budowlanych. Mając na uwadze powyższe pełnomocnik skarżącego uznał, że organy administracji publicznej naruszyły przytoczone przepisy prawa materialnego, błędnie ustalając granice postępowania dowodowego, zaś Sąd I instancji powinien dostrzec wskazane uchybienia i zaskarżoną decyzję uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit a) p.p.s.a.

W dalszej kolejności, pełnomocnik skarżącego podniósł, iż w niniejszej sprawie organy nie dopełniły ustawowych obowiązków wynikających z przepisów k.p.a. o postępowaniu dowodowym. Organy administracji w żaden sposób nie dokonały badania w zakresie wskazanym w podstawie kasacyjnej. Zaniechanie to jest tym bardziej rażące, że dużą aktywność dowodową podjął w tym przedmiocie sam skarżący, który w toku postępowania dowodowego wskazał na kluczowe problemy przedmiotowego postępowania i możliwe naruszenie jego praw. Brak dochowania przez organ administracji publicznej czynności dowodowych uniemożliwił obiektywną i rzetelną ocenę okoliczności faktycznych sprawy. Sąd I instancji powinien zatem dostrzec wskazane uchybienia i zaskarżoną decyzję uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a.

Na zakończenie, pełnomocnik skarżącego zauważył, iż Sąd I instancji wskazał, iż decyzja o warunkach zabudowy ma charakter deklaratoryjny. Mając to na uwadze stwierdził, iż w doktrynie nie ma jednolitego stanowiska co do charakteru prawnego decyzji o warunkach zabudowy, przy czym wskazuje się również na jej konstytutywny charakter. Przywołując argumenty za konstytutywnym charakterem decyzji o warunkach zabudowy, stwierdził, iż niezasadne jest stanowisko Sądu, iż decyzja ta stanowi jedynie ogólną informacją dla inwestora, iż możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji. Choć jej charakter prawny należy do kwestii spornych, przyjąć bowiem należy, iż nie pozostaje ona bez wpływu na dalszy etap procesu inwestycyjnego, a nadto wiąże organy budowlane w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. To zatem na etapie postępowania w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu organ powinien zweryfikować, czy inwestor spełnił wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a nie odsyłać w tym zakresie do postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. To postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest właściwe dla określenia, czy inwestor w sposób należyty zagwarantował uzyskanie adekwatnego uzbrojenia terenu dla planowej inwestycji. Pełnomocnik skarżącego zauważył ponadto, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy – Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych do 10 stanowisk włącznie. Decyzja w przedmiotowej sprawie określa maksymalny limit 18 miejsc. Możliwym jest zatem wybór takiego wariantu przez inwestora, iż postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę w ogóle nie będzie się toczyć (znajdzie zastosowanie tryb zgłoszenia). W takiej konfiguracji skarżący nie uzyska natomiast adekwatnej ochrony prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W warunkach niniejszej sprawy podstaw kasacyjnych, na których oparta została skarga kasacyjna nie można uznać za usprawiedliwione.

Wskazać należy, iż art. 61 ust. 1 u.p.z.p. określa przesłanki, których łączne spełnienie warunkuje wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jedną z nich, stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., jest aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego, z tym, że zgodnie z art. 61 ust. 5 u.p.z.p., warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

Mając na uwadze brzmienie przytoczonych przepisów, stwierdzić należy, iż Sąd I instancji słusznie wskazał, powołując się w tym zakresie na pogląd doktryny, iż celem omawianego warunku nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Dlatego, jeżeli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną. Określenie, jakie uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, jest kwestią związaną z oceną konkretnego projektu inwestycji, wskazanej we wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy.

W niniejszej sprawie kwestią sporną jest kwestia należytego zapewnienia przez inwestora odprowadzania wód deszczowych z terenu inwestycji.

Zauważyć należy, iż zgodnie z warunkami wydanymi przez A. S.A. z dnia 8 stycznia 2010 r. na terenie działki nr [...] zlokalizowane jest przyłącze kanalizacji deszczowej z rur betonowych zakończone studnią rewizyjną, poprzez które należy przewidzieć odprowadzanie ścieków deszczowych z terenu tej posesji. Z uwagi na przeciążenia kanalizacji deszczowej wyrażano zgodę na odprowadzanie ścieków deszczowych do kanału deszczowego w ilości nie większej niż 5,0 dm3/s. Wskazano jednocześnie, iż plan zagospodarowania terenu powinien przewidzieć częściowe zatrzymanie wód opadowych w obrębie tej działki, z zastosowaniem rozwiązań zapewniających przenikanie tych wód do gruntu (studnie chłonne, płyty ażurowe, systemy drenarskie ułożone w obsypce żwirowej, rowy wypełnione zasypką żwirową, podziemne systemy zagospodarowania wody deszczowej – galerie chłonne z tworzyw sztucznych, itp.) tak, aby współczynnik spływu wód opadowych i ścieków deszczowych dotyczący całej nieruchomości nie był większy niż 0,40 (( ≤ 0,40). W razie ilości ścieków deszczowych przewyższających 5,0 dm3/s należy zastosować rozwiązania zawarte w opracowaniu pt. "Projektowanie, wykonawstwo sieci wodociągowych i kanalizacyjnych oraz przyłączy. Wymagania ogólne-wydanie A. 2007 rok" oraz przedstawić je wraz z obliczeniami do uzgodnienia w A. S.A. Projekt na odprowadzanie ścieków deszczowych poprzez istniejące przyłącze kanalizacji deszczowej (instalacji wewnętrznej, urządzeń ograniczających odpływ, zbiornik retencyjny) należy przedstawić wraz z obliczeniami wielkości odpływu do kanalizacji i obliczeniami dotyczącymi zagospodarowania powstałej ilości ścieków deszczowych do zaopiniowania w A.. Przed włączeniem do studni rewizyjnej inwestor zobowiązany jest zgłosić pisemnie fakt wykonania urządzeń ograniczających odpływ zgodnie z projektem i złożyć odpowiednie oświadczenie przedstawicielowi A. podczas wizji.

W toku postępowania administracyjnego przedstawiono umowę z dnia 26 października 2011 r., zawartą pomiędzy inwestorem, a Zarządem Dróg Miejskich, będącym gestorem sieci kanalizacji deszczowej, zgodnie z którą, inwestor uzyskał zgodę na podłączenie do miejskiej sieci kanalizacji deszczowanej zgodnie z warunkami technicznymi wydanymi przez A. S.A. z dnia 25 lutego 2011 r. Inwestor zaakceptował jednocześnie przedmiotowe warunki podłączenia i oświadczył, że całość inwestycji w zakresie niezbędnym do odwodnienia parkingu, dokona własnym kosztem i staraniem.

Zgodnie z decyzją organu I instancji, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej – odprowadzania wód deszczowych (IV pkt 3) mają być zgodne z umową zawartą w dniu 26 października 2011 r. pomiędzy inwestorem, a Zarządem Dróg Miejskich.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe rozstrzygnięcie dotyczące odprowadzania wód deszczowych nie narusza art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. Inwestor zagwarantował bowiem stosowne uzbrojenie w zakresie niezbędnym do odwodnienia parkingu w drodze umowy z Zarządem Dróg Miejskich zgodnie z warunkami wydanymi przez A. S.A.

Kwestie techniczne związane z zapewnieniem właściwego odwodnienia parkingu, bez naruszania w tym zakresie uzasadnionych interesów osób trzecich, będę natomiast przedmiotem oceny w toku postępowania przed organami administracji architektoniczno-budowlanej i to niezależnie od tego, czy inwestor zdecyduje się wystąpić ostatecznie z wnioskiem o pozwolenie na budowę, czy też ze zgłoszeniem. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji ustalenie warunków zabudowy nie przesądza o tym, czy i kiedy inwestycja zostanie zrealizowana. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest aktem nakazującym, a jedynie dającym możliwość, uprawniającym do ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na budowę po przedłożeniu projektu budowlanego.

Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego, a więc w granicach określonych ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, a w razie braku planu w granicach określonych przepisami szczególnymi mającymi zastosowanie w tym postępowaniu. Celem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego bądź przepisami szczególnymi i z tego też względu ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w tych właśnie granicach. Organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej (zob. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1780/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, i powołane w jego uzasadnieniu orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego).

W świetle powyższego, stwierdzić należy, iż wbrew zarzutom skargi kasacyjnej dokonana przez Sąd I instancji ocena legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jest prawidłowa. Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy jest bowiem wystarczający i pozwała na stwierdzenie, że warunek, określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. został przez inwestora spełniony. Podstawy kasacyjne, na których oparta została skarga kasacyjna w niniejszej sprawie, nie są tym samym usprawiedliwione.

Mając zatem na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku.