Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 94/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 33 par 1 pkt 5 , 7 i 10
journal: Dz.U. 1966 nr 24 poz 151
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 marca 2022 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2021 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 31 lipca 2017 r. znak: [...], uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 22 marca

2017 r. znak: [...] i na podstawie art. 50a pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazał M. P. rozbiórkę "budynku gospodarczego położonego na działce nr ewid.[...] w miejscowości K., którego obrys tworzą trzy prostokąty o wymiarach: 4,30 x 5,56m, 0,53 x 1,85m, 0,47 x 1,14m dając łączną powierzchnię zabudowy 25,42 m2".

Upomnieniem z dnia 20 listopada 2017 r. znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wezwał M. P. do wykonania ciążącego na nim obowiązku rozbiórki tego budynku. W dniu 5 kwietnia 2018 r. organ wystawił wobec M. P. tytuł wykonawczy nr [...], wszczynając tym postępowanie egzekucyjne w sprawie obowiązku rozbiórki budynku.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. postanowieniem nr [...] z dnia 25 lipca 2019 r., znak: [...], na podstawie art. 34 § 4 i 5 w zw. z art. 33 § 1 pkt 5, 7 i 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1314 z późn. zm.) dalej jako u.p.e.a., odmówił uwzględnienia zarzutów zgłoszonych przez M. P. w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 5 kwietnia 2018 r.

W uzasadnieniu organ podał, że M. P. (na wezwanie organu) w piśmie z dnia 17 czerwca 2019 r. sprecyzował, że wnosi zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej w oparciu o podstawy wymienione w art. 33 § 1 pkt 5, 7 i 10 u.p.e.a.

W kwestii braku wykonalności obowiązku (art. 33 § 1 pkt 5) organ wskazał, że zobowiązany nie określił na czym niewykonalność w przedmiotowej sprawie ma polegać oraz nie wykazał, że taka niewykonalność faktycznie istnieje.

W kwestii zarzutu braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. (art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a.) organ podał, że ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach postępowania wynika, że upomnienie z dnia 20 listopada 2017 r., znak: [...] zostało skutecznie doręczone w dniu 28 listopada 2017 r. pełnomocnikowi adresata, który podjął się oddania przesyłki adresatowi. Ponadto z akt sprawy wynika, że w dniu 6 czerwca

2017 r. M. P. złożył pismo stanowiące odpowiedź na w/w upomnienie, co daje podstawy do domniemania, że przesyłka została we właściwy sposób doręczona zobowiązanemu i powziął on informacje, że postępowanie egzekucyjne może być wszczęte po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia.

W kwestii zarzutu nieuwzględnienia przez wierzyciela w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 (art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a.) organ wyjaśnił, że tytuł wykonawczy powinien zawierać minimum elementów niezbędnych do właściwego zidentyfikowania egzekwowanego obowiązku przez zobowiązanego. Tytuł wykonawczy zawiera wszystkie niezbędne elementy. W tytule wykonawczym szczegółowo opisano akt administracyjny (decyzję) z którego wynika egzekwowany obowiązek. Rozstrzygnięcie organu II instancji utrzymujące w mocy decyzję organu nie stanowi podstawy do prowadzenia niniejszego postępowania egzekucyjnego, gdyż stanowi ono jedynie potwierdzenie prawidłowości rozstrzygnięcia wydanego przez PINB w Z.. Organ nie znalazł również uchybienia w sposobie wypełnienia tytułu wykonawczego. Nawiązując do wskazania, że w tytule wykonawczym nie określono wymagalności obowiązku organ przytoczył pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony w tezie wyroku z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 1061/16 gdzie wskazano, że jeżeli egzekwowany obowiązek wynika z decyzji administracyjnej, to powołanie jako podstawy prawnej obowiązku samej tylko decyzji spełnia wymóg określony w art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. Organ podkreślił dalej, iż wierzyciel jest zobowiązany w wystawionym tytule wykonawczym wskazać potencjalne środki egzekucyjne, jakie mogą zostać zastosowane w trakcie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Z obowiązku tego organ wywiązał się, określając w tytule wykonawczym w części C poz. 10 środki egzekucyjne (grzywna celem przymuszenia, wykonanie zastępcze).

Odnosząc się do wniosku o zawieszenie przedmiotowego postępowania egzekucyjnego, organ wskazał, że bezcelowe jest wydawanie postanowienia w zakresie zawieszenia postępowania, w sytuacji w której zawieszenie postępowania egzekucyjnego następuje z mocy prawa.

Zażalenie na ww. postanowienie wniósł M. P., który podtrzymał swoje stanowisko odnośnie zasadności wniesionych zarzutów. Żalący się wytknął, że postanowienie zostało mu doręczone dopiero w dniu 20 września 2021 r.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. postanowieniem z dnia 24 listopada 2021 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U z 2021 r., poz. 735 ze zm.) w związku z art. 18 oraz art. 23 § 1 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji w pierwszej kolejności opisał nieprawidłowości do jakich doszło w związku z doręczeniem pełnomocnikowi zobowiązanego zaskarżonego postanowienia (nieprawidłowe zaadresowanie korespondencji elektronicznej zawierającej postanowienie), co wymagało ponowienia tej czynności.

Organ II instancji wskazał, że zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowią podstawowy środek zaskarżenia przysługujący zobowiązanemu i służą ochronie jego praw. Istotą tego środka zaskarżenia jest wskazanie takich okoliczności, które już w momencie wystawienia tytułu wykonawczego czynią bezprzedmiotowym lub niezgodnym z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji. Zgodnie z przepisem art. 34 § 4 u.p.e.a. w znajdującym w przedmiotowej sprawie zastosowanie brzmieniu tego przepisu sprzed nowelizacji u.p.e.a. wprowadzonej ustawą z dnia 11 września 2019 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 2070), która weszła w życie w dniu 30 lipca 2020 r. (art. 13 ust. 1 ustawy), organ egzekucyjny w razie uwzględnienia zgłoszonego zarzutu wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego (albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego, jeżeli organ uwzględni zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego). Podstawą zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej mogą być wyłącznie przyczyny wyczerpująco wymienione w art. 33 § 1 u.p.e.a. w brzmieniu tego przepisu sprzed nowelizacji.

Korzystanie ze środka ochrony, jakim są zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej związane jest z inicjatywą dłużnika (zobowiązanego) w zakresie wskazania przesłanek i wykazania okoliczności mających te przesłanki uzasadnić. Dodatkowo warunkiem skuteczności czynności procesowej polegającej na zgłoszeniu zarzutów jest zachowanie ustawowego 7-dniowego terminu do jej dokonania. W doktrynie przyjmuje się, że momentem od którego biegnie termin na wniesienie zarzutów jest doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, a w przypadku zarzutu niedopuszczalności zastosowanego środka egzekucyjnego i zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 6 i 8 u.p.e.a. - moment doręczenia postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego. Odpis tytułu wykonawczego z dnia 5 kwietnia 2018 r. nr [...] doręczony został zobowiązanemu M. P. w dniu 6 kwietnia 2018 r. Pismem z dnia 12 kwietnia 2018 r., które wpłynęło do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Z. w dniu 13 kwietnia 2018 r. i które sprecyzowane zostało w związku z wezwaniem PINB pismami pełnomocnika zobowiązanego z dnia 17 czerwca 2019 r. zobowiązany zgłosił zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Zgłoszone zarzuty oparte zostały na podstawach wymienionych w: art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. (niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym), art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a. (brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a.) oraz art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a. (niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a.).

Odnosząc się do zarzutu niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym organ II instancji wyjaśnił, że należy go rozumieć w ten sposób, że istnieją niezależne od zobowiązanego i trwałe przyczyny powodujące niemożność wykonania tego obowiązku. Niewykonalność ta jest spowodowana przyczynami o charakterze obiektywnym. Odwołując się do orzecznictwa organ II instancji wskazał, że obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki; bez znaczenia są w tym przypadku ewentualne utrudnienia, koszty, a także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Wykonanie obowiązku nie jest możliwe nie tylko przez zobowiązanego, ale także przez każdą inną osobę. Niemożliwość ta musi mieć charakter trwały i zupełny oraz musi oznaczać brak warunków czyniących wykonanie obowiązku egzekucyjnego możliwym. Niewykonalność obowiązku ma charakter faktyczny w sytuacji istnienia rzeczywistej przeszkody obiektywnie wykluczającej określone zachowanie. Z niewykonalnością obowiązku o charakterze prawnym mamy natomiast do czynienia w sytuacji, kiedy realizacja obowiązku wiązałaby się z naruszeniem istniejących prawnych zakazów lub nakazów, co pociągałoby za sobą odpowiedzialność określonego rodzaju odszkodowawczą lub karną.

Uwzględniając powyższe, w ocenie MWINB w przedmiotowej sprawie nie występuje niewykonalność faktyczna ani prawna egzekwowanego obowiązku. Ani w piśmie z dnia 12 kwietnia 2018 r. ani w uzupełniających go pismach z dnia 10 maja 2018 r., 4 czerwca 2018 r. i wreszcie pismach z dnia 17 czerwca 2019 r. zobowiązany w żaden sposób nie uzasadnił zgłoszonego zarzutu niewykonalności egzekwowanego od niego obowiązku o charakterze niepieniężnym. W pismach z dnia 17 czerwca 2019 r. oraz 27 czerwca 2019 r. pełnomocnik zobowiązanego po obszernym wyjaśnieniu istoty niewykonalności, o której mowa w art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. ograniczyła się jedynie do stwierdzeń, iż (cyt): "W niniejszej sprawie mamy do czynienia obiektywnie rzecz biorąc z niewykonalnością nałożonego na stronę obowiązku" oraz "(...) prowadzone postępowanie egzekucyjne dotknięte jest wadą wskazaną w art. 33 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co sprowadza się jednocześnie do wniosku, iż zainicjowane postępowanie egzekucyjne powinno zostać umorzone na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy". Zobowiązany w pismach zawierających zarzuty nie wskazał żadnych konkretnych okoliczności sprawy, czy też przyczyn z powodu których objęty tytułem wykonawczym obowiązek dokonania rozbiórki budynku gospodarczego jest w jego ocenie niewykonalny. Organ takich okoliczności oraz przyczyn również nie stwierdził.

W ocenie MWINB, również zarzut braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. nie zasługuje na uwzględnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, iż istotą upomnienia jest przypomnienie adresatowi obowiązku o powinności wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego

W niniejszej sprawie upomnieniem z dnia 20 listopada 2017 r. znak: [...], skierowanym na adres: ul. [...], [...], PINB wezwał M. P. do wykonania obowiązku nałożonego na niego decyzją MWINB nr [...] z dnia 31 lipca 2017 r. znak: [...], oraz że przesyłka zawierająca w/w upomnienie wydana została pełnomocnikowi adresata w dniu 28 listopada 2017 r., po jej awizowaniu w placówce pocztowej w K. w dniu 22 listopada 2017 r. Fakt otrzymania i zapoznania się przez adresata z treścią w/w upomnienia potwierdza skierowane do PINB pismo z dnia 5 grudnia 2017 r., w którym zobowiązany ustosunkował się do doręczonego mu upomnienia. Dlatego też zarzut braku uprzedniego doręczenia upomnienia jest bezzasadny. Na taką ocenę zgłoszonego zarzutu nie wpływa zawarte w piśmie pełnomocnika zobowiązanego z dnia 17 czerwca 2019 r. twierdzenie, jakoby wierzyciel nie doręczył zobowiązanemu upomnienia, gdyż korespondencja została odebrana przez osobę obcą (nieumocowaną), która w chwili doręczenia korespondencji nie mogła zostać uznana nawet za pełnoletniego domownika, tym samym nie można uznać, iż wysłane upomnienie zostało skutecznie doręczone zobowiązanemu.

Po pierwsze twierdzeniu temu przeczą wpisane przez doręczającego na zwrotnym potwierdzeniu odbioru dane, zgodnie z którymi przesyłkę zawierającą upomnienie wydano w placówce pocztowej pełnomocnikowi adresata, po drugie zaś samo w/w twierdzenie nie poparte dodatkowymi informacjami choćby na temat danych osoby, której faktycznie wydano przedmiotową przesyłkę, i powodów dla których osoba ta zdaniem zobowiązanego nie mogła być uznana w chwili doręczenia korespondencji za umocowaną do jej odbioru, nie może stanowić podstawy do podważenia dokumentu urzędowego jakim jest zwrotne potwierdzenie odbioru. Nade wszystko jednak, sam zobowiązany, kierując do PINB odpowiedź na upomnienie, przyznał, że upomnienie dotarło do jego rąk i zapoznał się z jego treścią.

Zdaniem MWINB na uwzględnienie nie zasługują również uwagi zobowiązanego odnoszące się do tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 5 kwietnia 2018 r., które korespondują z podstawą zarzutu określoną w art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a.

W ocenie organu formularz tytułu wykonawczego stosowanego w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (TW-2), na którym wystawiony został tytuł wykonawczy nr [...] z dnia 5 kwietnia 2018 r. wypełniony został prawidłowo i zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 27 u.p.e.a. obowiązującym w dacie wystawienia w/w tytułu wykonawczego. Zgłaszając zarzuty do treści tytułu wykonawczego zobowiązany podniósł, iż naruszenie w tym zakresie dotyczy braku wskazania sygnatury postępowania odwoławczego, w którym zapadła egzekwowana decyzja oraz brak stwierdzenia w treści tytułu wykonawczego, że egzekwowany obowiązek jest wymagalny. Zobowiązany zarzucił ponadto organowi egzekucyjnemu, iż w treści tytułu wykonawczego nie wskazał konkretnego środka egzekucyjnego, tylko dwa niezależne i alternatywne środki.

Organ odwoławczy stwierdził, że wbrew twierdzeniu zobowiązanego wystawiony tytuł wykonawczy nie narusza wymogów art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. Po pierwsze w części C "Oznaczenie i wniosek wierzyciela" formularza TW-2, na którym został wystawiony tytuł wykonawczy nr [...] z dnia 5 kwietnia 2018 r. zawarto, zgodne z wymogiem art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a., stwierdzenie, iż obowiązek wskazany w tytule wykonawczym jest wymagalny i podlega egzekucji. Potwierdzeniem wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym jest złożony w tej części formularza podpis osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela (część C, rubryka 11 formularza tytułu wykonawczego). Po drugie stanowiąca podstawę wystawienia tytułu wykonawczego decyzja MWINB, została dostatecznie scharakteryzowana poprzez przywołanie daty jej wydania, numeru pod którym została wydana oraz zacytowanie jej rozstrzygnięcia. Brak przywołania w treści tytułu wykonawczego sygnatury postępowania odwoławczego w którym zapadła egzekwowana decyzja MWINB nie jest uchybieniem, które powodowało by wadliwość tytułu wykonawczego uzasadniającą umorzenie postępowania egzekucyjnego.

Co do niewskazania w tytule wykonawczym konkretnego środka egzekucyjnego, organ II instancji wyjaśnił, że z treści przepisu art. 27 § 1 u.p.e.a. nie wynika, by wskazanie środka egzekucyjnego w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym było warunkiem koniecznym prawidłowo sporządzonego tytułu wykonawczego. Cytując art. 27 § 1 pkt 11 u.p.e.a. organ wskazał, że ustawa wyodrębnia środki egzekucji należności pieniężnych (dział II) i egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (dział III). Przedmiotowy tytuł wykonawczy wystawiony na formularzu (TW-2) dotyczy obowiązku o charakterze niepieniężnym, jakim jest rozbiórka obiektu budowlanego, wobec czego wynikający z cytowanego wyżej przepisu wymóg nie dotyczy tytułu wykonawczego wystawionego w przedmiotowej sprawie. Odwołując się do poglądów prezentowanych w doktrynie, MWIB wskazał, że z art. 28 u.p.e.a. wynika, iż wskazanie przez wierzyciela środka egzekucyjnego nie jest obowiązkowe, jedynie powinien on wskazać (fakultatywnie) taki środek, gdy wniosek dotyczy obowiązku o charakterze niepieniężnym, sama zaś regulacja dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy egzekucję wszczyna się na wniosek wierzyciela. W przedmiotowej sprawie wierzyciel, tj. PINB jest jednocześnie organem egzekucyjnym, zatem postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte z urzędu na podstawie wystawionego przez PINB tytułu wykonawczego (art. 26 § 4 u.p.e.a. ). Zatem również z przywołanego przez zobowiązanego i cytowanego wyżej przepisu art. 28 u.p.e.a. nie wynika powinność PINB do wskazania w tytule wykonawczym środków egzekucyjnych, które zamierza stosować w celu wyegzekwowania przedmiotowego obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego. W takiej sytuacji nawet niewypełnienie rubryki formularza dotyczącej wniosku o zastosowanie środka egzekucyjnego, czy też wypełnienie jej w sposób nieprawidłowy nie czyniłoby wydanego w przedmiotowej sprawie tytułu wykonawczego wadliwym w świetle art. 27 u.p.e.a., w stopniu uzasadniającym uwzględnienie zarzutu z art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji.

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że postanowienie o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego, jakie organ egzekucyjny może wydać ma charakter deklaratoryjny, potwierdzając jedynie skutek, który następuje z mocy prawa i od daty, która stanowi podstawę zawieszenia. W przedmiotowej sprawie zdarzeniem powodującym zawieszenie postępowania egzekucyjnego było zgłoszenie przez zobowiązanego zarzutów zawartych w piśmie z dnia 12 kwietnia 2018 r., które wpłynęło do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Z. w dniu 13 kwietnia 2018 r. i które sprecyzowane zostało w związku z wezwaniem PINB z dnia 4 czerwca 2019 r., znak: [...] pismem pełnomocnika zobowiązanego z dnia 17 czerwca 2019 r. Wobec powyższego skutek zawieszenia postępowania egzekucyjnego w postaci niedopuszczalności podejmowania przez PINB, do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zarzutów, dalszych czynności egzekucyjnych (w tym również stosowania środków egzekucyjnych), w przedmiotowej sprawie nastąpił, pomimo niewydania przez PINB postanowienia potwierdzającego stan zawieszenia postępowania egzekucyjnego.

Co do wzmiankowanego w zażaleniu faktu doręczenia zaskarżonego postanowienia PINB w przedmiocie zarzutów dopiero w dniu 20 września 2021 r. organ II instancji nadmienił, że nieprawidłowości we wcześniejszym doręczeniu w/w postanowienia, wskutek czego nie weszło ono do obrotu prawnego w dacie jego wydania (na nieprawidłowości te MWINB zwrócił uwagę w uzasadnieniu swojego postanowienia nr [...] z dnia 6 lipca 2021 r. znak: [...]) ocenić należy krytycznie, tym niemniej w/w uchybienie natury formalnej nie może stanowić samoistnej podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Co więcej, zobowiązany nie poniósł żadnych negatywnych konsekwencji w/w stanu rzeczy, w tym przede wszystkim w zakresie ochrony prawnej gwarantowanej w przepisach procedury administracyjnej oraz przepisach u.p.e.a. Postanowienie zostało skutecznie doręczone pełnomocnikowi zobowiązanego, co umożliwiło wniesienie zażalenia.

M. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

- art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. z uwagi na niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, która ma charakter obiektywny;

- art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a. z uwagi na brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a.;

- art. 33 § 1 pkt 10 w zw. z art. 26 § 2 u.p.e.a. oraz załącznikiem nr 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 8 sierpnia 2016 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 850) oraz art. 27 u.p.e.a., na skutek nieuwzględnienia przez wierzyciela w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 cytowanej powyżej ustawy, w szczególności w zakresie § 1 pkt 3 poprzez brak wskazania sygnatury akt postępowania administracyjnego, w tym również rozstrzygnięcia organu odwoławczego i ograniczenie się jedynie do wskazania w pkt. 2 (B) numeru oraz daty wydania decyzji PINB w Z. oraz brak stwierdzenia w treści TW, że obowiązek jest wymagalny, co znajduje odzwierciedlenie we wzorze urzędowym tytułów wykonawczych określonych w ww. rozporządzeniu Ministra Finansów.

- art. 33 § 1 pkt 10 w zw. z art. 28 u.p.e.a., na skutek nie wskazania konkretnego środka egzekucyjnego;

- art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego, rzetelnego oraz pełnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, a w konsekwencji oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia na błędnych ustaleniach faktycznych,

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 i 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego i orzekanie w oparciu o niepełny materiał dowodowy,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak zawarcia w postanowieniu uzasadnienia faktycznego w zakresie wskazania faktów, które organ -na podstawie zebranego materiału dowodowego uznał za udowodnione oraz brak wskazania dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

- art. 6 i 8 k.p.a. poprzez niedokładne zbadanie wszystkich okoliczności sprawy, a tym samym naruszenie zasady budowania zaufania do organów władzy państwowej;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez wydanie skarżonego rozstrzygnięcia w przypadku, gdy materiał dowodowy w sprawie nie pozwalał na wydanie takiego orzeczenia, okoliczności podejmowane w zażaleniu na postanowienie organu I instancji nie zostały należycie wyjaśnione, tym brak było podstaw do utrzymania w mocy skarżonego postanowienia,

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na nie uchyleniu postanowienia będącego przedmiotem zażalenia i nie przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący ponownie przytoczył zarzuty podniesione w postępowaniu egzekucyjnym, a także rozwinął argumentację zmierzającą do wykazania, że doszło do naruszenia powołanych wyżej przepisów postępowania.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd na wstępie wskazuje, że złożoną w sprawie skargę rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego lub procesowego, w sposób odpowiednio - mający lub mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak też w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania. W przypadku stwierdzenia braku podstaw do uwzględnienia skargi, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddala.

Zgodnie natomiast z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną w niej podstawą prawną.

Realizując wyżej określone granice kontroli, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Zaskarżonym w niniejszej sprawie rozstrzygnięciem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy postanowienie wydane w pierwszej instancji przez organ egzekucyjny w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.

Zakreślając ramy prawne postępowania wywołanego zarzutami egzekucyjnymi w pierwszej kolejności należy wskazać, że w dniu 30 lipca 2020 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2070, z późn. zm.). Stosownie do przepisu art. 13 ust. 1 tej ustawy, do postępowań egzekucyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że w niniejszym postępowaniu zastosowanie znajdą przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (dalej jako u.p.e.a.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 29 lipca 2020 r.

Zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje w terminie 7 dni od dnia doręczenia mu tytułu wykonawczego prawo do zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

W myśl art. 34 § 4 u.p.e.a. organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. W sytuacji, gdy organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem, wymóg uzyskania postanowienia w sprawie zajęcia stanowiska nie występuje.

Należy zauważyć, że postępowanie w przedmiocie zarzutów egzekucyjnych jest ściśle sformalizowane, a podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej nie mogą być dowolne okoliczności, ale okoliczności wymienione w art. 33 u.p.e.a. Zatem zgodnie z art. 33 § 1 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być:

1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;

2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;

3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4;

4) błąd co do osoby zobowiązanego;

5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;

6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego;

7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1;

8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;

9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;

10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy.

Skarżący w piśmie z dnia 12 kwietnia 2018 r., sprecyzowanym następnie w dniu 17 czerwca 2019 r. zgłosił zarzuty oparte na podstawach wymienionych w: art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. (niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym), art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a. (brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a.) oraz art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a. (niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a.).

Zarzuty te nie znalazły akceptacji obu organów, które w sposób niezwykle drobiazgowy i wyczerpujący przedstawiły swoje stanowisko w sprawie. Sąd uznając słuszność tych wywodów, w szczególności podziela argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu.

Słusznie organ nie stwierdził aby objęty tytułem wykonawczym z dnia 5 kwietnia 2018 r. nr [...] obowiązek dokonania rozbiórki budynku gospodarczego na działce ewid. nr [...] w K. , orzeczony decyzją z dnia 31 lipca 2017 r. był niewykonalny (art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a.). Skarżący ani na etapie postępowania egzekucyjnego, ani w skardze skierowanej do sądu nie wyjaśnił w czym konkretnie upatruje przyczyn owej niewykonalności. Tymczasem niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oznacza, że istnieją obiektywne, trwałe, niezależne od zobowiązanego przyczyny, o charakterze prawnym lub faktycznym, uniemożliwiające w sposób nieusuwalny jego wykonanie. O niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym można mówić, gdy jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Przesłanką uznania obowiązku za niewykonalny nie mogą być zatem trudności w jego wykonaniu, i to niezależnie od tego, czy podłoże tych trudności ma charakter techniczny, ekonomiczny lub prawny oraz czy wiąże się z bojkotem samych adresatów egzekwowanej decyzji lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy (zob. wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1829/15, dostępny w CBOSA). Trwała niewykonalność zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków, zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. II OSK 2148/20).

Poprzestanie na stwierdzeniu przez skarżącego, że niewykonalność obowiązku ma charakter obiektywny, bez podania konkretnego powodu czyni ten zarzut w sposób oczywisty gołosłownym i jako taki niezasługujący na uwzględnienie.

Nie miał również racji skarżący, kiedy sygnalizował wadliwości w doręczeniu upomnienia, co uzasadniać miało zarzut wymieniony w art. 33 pkt 7 u.p.e.a. Upomnieniem z dnia 20 listopada 2017 r. znak: [...], skierowanym na adres: ul. [...], [...], PINB wezwał M. P. do wykonania obowiązku nałożonego na niego decyzją MWINB nr [...] z dnia 31 lipca 2017 r. znak: [...] Jak wynika z zalegającej w aktach sprawy (k.7) kopii zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki pocztowej zawierającej ww. upomnienie, przesyłka wydana została pełnomocnikowi adresata w dniu 28 listopada 2017 r., po jej awizowaniu w placówce pocztowej w K. w dniu 22 listopada 2017 r. Zdaniem skarżącego przesyłka polecona została wydana osobie nieuprawnionej, obcej, nie spełniającej warunku dorosłego domownika. Skarżący również i w odniesieniu do tego zarzutu poprzestał na niewiele wnoszącym stwierdzeniu, że upomnienie nie zostało mu doręczone. Nie wskazał jednak kim jest osoba która odebrała w jego imieniu przesyłkę poleconą pozostawioną w placówce pocztowej ani nie uwiarygodnił swojego stanowiska wystąpieniem chociażby z odpowiednią reklamacją dotyczącą prawidłowości wydania przesyłki. Ponadto w pisemnym wystąpieniu z dnia 5 grudnia 2017 r. skarżący ustosunkował się do upomnienia, co potwierdza fakt, że upomnienie zostało mu przekazane, w efekcie czego mógł on zapoznać się z jego treścią. Tym samym cel upomnienia jakim jest wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego został bezsprzecznie osiągnięty.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut dotyczący nieprawidłowo sporządzonego tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 5 kwietnia 2018 r. (art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a.). Sąd przychyla się do uwag wyrażonych w zaskarżonym postanowieniu odnośnie spełnienia wymogów odpowiedniego wypełnienia formularza tytułu wykonawczego stosowanego w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (TW-2), na którym wystawiony został kwestionowany tytuł wykonawczy. Dokument ten zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 27 upea w brzmieniu obowiązującym w dacie jego wystawienia. Skarżący naruszenia w tym zakresie upatrywał w braku wskazania oznaczenia postępowania odwoławczego, w którym zapadła egzekwowana decyzja, braku stwierdzenia w treści tytułu wykonawczego, że egzekwowany obowiązek jest wymagalny oraz braku wskazania konkretnego środka egzekucyjnego. Jak trafnie wskazał MWINB w zaskarżonym postanowieniu, w części C "Oznaczenie i wniosek wierzyciela" formularza zawarto (zgodne z wymogiem art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a.), stwierdzenie, iż obowiązek wskazany w tytule wykonawczym jest wymagalny i podlega egzekucji. Potwierdzeniem wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym jest złożony w tej części formularza podpis osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela (część C, rubryka 11 formularza tytułu wykonawczego). Sąd nie podzielił również zastrzeżeń skarżącego dotyczących przywołania decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Decyzja ta została w wystarczającym stopniu zindywidualizowana poprzez przywołanie daty jej wydania, jej numeru oraz zacytowanie rozstrzygnięcia. Pominięcie sygnatury postępowania odwoławczego w którym zapadła decyzja MWINB nie powoduje wadliwości tytułu wykonawczego. Wreszcie stwierdzić należy, że brak jest podstaw prawnych żądania podania w tytule wykonawczym konkretnego środka egzekucyjnego. W art. 27 § 1 pkt 11 wskazano jedynie, że tytuł wykonawczy winien zawierać wskazanie środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji należności pieniężnych. Brak jednak analogicznego wymogu w stosunku do obowiązków o charakterze niepieniężnym. Uzasadniając powyższe w literaturze podkreśla się, że w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym organ egzekucyjny nie może jednocześnie stosować wielu środków egzekucyjnych oraz dobierać właściwych środków w jej toku, jak to ma miejsce w egzekucji należności pieniężnych, lecz każdorazowo o zastosowaniu konkretnego środka egzekucyjnego rozstrzyga w formie postanowienia (T. Jędrzejewski, M. Masternak, P. Rączka, Zasady prowadzenia egzekucji administracyjnej, w: D.R. Kijowski (red.), System prawa administracyjnego procesowego, t. III, cz. 1, s. 585–586, cyt. za R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wyd. 10, Warszawa 2021). Skarżący podstawy do wskazania środka egzekucyjnego upatrywał także w brzmieniu art. 28 u.p.e.p. zgodnie z którym we wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej wierzyciel może wskazać środek egzekucyjny. Wierzyciel powinien wskazać środek egzekucyjny, gdy wniosek dotyczy egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym. Przepis ten dotyczy sytuacji, gdy egzekucję wszczyna się na wniosek wierzyciela, a nie z urzędu. Nie ma więc zastosowania w przypadkach, gdy organ egzekucyjny będący jednocześnie wierzycielem wszczyna postępowanie egzekucyjne z urzędu na podstawie wystawionego przez siebie tytułu egzekucyjnego (a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie).

Z tych względów zarzuty skargi koncentrujące się na wadliwości sporządzonego tytułu wykonawczego także okazały się całkowicie chybione.

Podsumowując, Sąd podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że w stanie faktycznym sprawy brak było podstaw do uwzględnia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Podnieść należy również, że wbrew twierdzeniom skarżącego, wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedzone zostało dokładnym wyjaśnieniem wszystkich istotnych okoliczności sprawy (art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.), co znalazło odzwierciedlenie w sporządzonym uzasadnieniu.

Mając powyższe na uwadze skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.