Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1351/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 159  par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 71a ust. 4
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant ref. staż. Julia Murawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2013 r. sprawy ze skarg Wspólnoty Mieszkaniowej [...] i Prokuratora [...] w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku,


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. na podstawie art. 71 a ust. 4 w związku z art. 71 a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) po rozpatrzeniu sprawy samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego dla potrzeb działalności muzycznej nocnego klubu muzycznego [...] usytuowanego w budynku biurowym przy Al. [...] w [...] nakazał Spółdzielni Wydawniczo – Handlowej "[...]" w [...] przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu użytkowego przebudowanego dla potrzeb działalności muzycznej – nocnego klubu muzycznego [...] w ww. budynku bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania właściwemu organowi.

W dniu [...] marca 2012 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. na podstawie art. 159 § 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) wstrzymał z urzędu wykonanie tejże decyzji.

Organ wskazał, że po dokonaniu wstępnej oceny badanej decyzji uznał, że istnieje prawdopodobieństwo, iż może być ona obarczona kwalifikowaną wadą prawną co w konsekwencji może doprowadzić do stwierdzenia jej nieważności. Zachodzi bowiem podejrzenie, że rozstrzygnięcie organu powiatowego było niewykonalne w dniu jego wydania, a jego niewykonalność ma charakter trwały (wada określona w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). Owa niewykonalność jak stwierdził organ – może polegać na braku faktycznej możliwości ze strony organu nadzoru budowlanego do wyegzekwowania zmiany sposobu użytkowania klubu muzycznego na kawiarnię.

Po rozpatrzeniu zażaleń Prokuratora [...] w [...] oraz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z przepisem art. 159 § 1 k.p.a. stanowiącym podstawę prawną zaskarżonego postanowienia przesłanką wstrzymania wykonania decyzji jest samo przekonanie organu o istnieniu wad decyzji wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., zaś udowodnienie istnienia tych wad następuje w postępowaniu rozpoznawczym.

W przedmiotowej sprawie ustalono, że Prezydent Miasta [...] decyzją Nr [...], z dnia [...].01.2003 r., zezwolił na zmianę sposobu użytkowania lokalu położonego na parterze budynku Al. [...], na lokal gastronomiczny - kawiarnię, zgodnie z załączonym projektem budowlanym.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].07.2008 r., znak: [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., stwierdził nieważność ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...], z dnia [...].01.2003 r.

Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].07.2008 r., znak: [...], wniesione zostało odwołanie, które do dnia dzisiejszego nie zostało rozpatrzone, co wskazuje na to, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...].07.2008 r., znak: [...], nie jest decyzją ostateczną.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] postanowieniem z dnia [...].03.2010 r., Nr [...], na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wstrzymał użytkowanie lokalu użytkowego, funkcjonującego jako nocny klub muzyczny "[...] ", usytuowanego w budynku biurowym przy Al. [...] w [...] oraz nałożył na Spółdzielnię Wydawniczo-Handlową "[...] " z siedzibą w [...] ul. [...], obowiązek przedłożenia określonych dokumentów.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją Nr [...] z dnia [...].06.2010 r., znak: [...], na podstawie art. 71a ust. 4 w związku z art. 71 a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego, nakazał Spółdzielni Wydawniczo - Handlowej "[...] " przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu użytkowego przebudowanego dla potrzeb działalności muzycznej - nocnego klubu muzycznego “[...]" w budynku przy Al. [...] w [...], bez wymaganego zgłoszenia.

W rozpatrywanym przypadku w ocenie organu odwoławczego, istnieje prawdopodobieństwo istnienia wady powodującej nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] Nr [...], z dnia [...].06.2010 r., znak: [...], w dniu jej wydania, wynikającej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (a nie wady wynikającej z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., jak wskazał organ I instancji).

Jak bowiem wskazano wyżej, nie zostało zakończone postępowanie odwoławcze, od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].07.2008 r., znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...], z dnia [...].01.2003 r. zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania lokalu położonego na parterze budynku Al. [...], na lokal gastronomiczny - kawiarnię. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] Nr [...], z dnia [...].06.2010 r., znak: [...], o nakazie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu użytkowego przebudowanego dla potrzeb działalności muzycznej - nocnego klubu muzycznego “[...]" w budynku przy Al. [...], w [...], nie precyzuje w sposób jednoznaczny, do jakiego poprzedniego sposobu użytkowania należy przywrócić nocny klub muzyczny “[...]", czy do użytkowania, jako lokalu gastronomicznego - kawiarni, czy do sposobu użytkowania wcześniejszego tj. przed wydaniem decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].01.2003 r., Nr [...].

W dacie orzekania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (decyzja Nr [...], z dnia [...].06.2010 r., znak: [...], o nakazie przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu użytkowego przebudowanego dla potrzeb działalności muzycznej - nocnego klubu muzycznego “[...]" w budynku przy Al. [...] w [...], w obrocie prawnym istniała decyzja Prezydenta Miasta [...] Nr [...], z dnia [...].01.2003 r. zezwalająca na zmianę sposobu użytkowania lokalu położonego na parterze budynku Al. [...], na lokal gastronomiczny – kawiarnię.

W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] zawarte w decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. o nakazie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu użytkowego jest nieprecyzyjne i istnieje prawdopodobieństwo, że decyzja ta może być dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Natomiast dla wstrzymania wykonania tejże decyzji wystarczające jest wskazanie na prawdopodobieństwa istanienia wad powodujących nieważność decyzji i to bez względu na stopień prawdopodobieństwa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wspólnota Mieszkaniowa [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i o nakazanie organowi utrzymania z mocy decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r.

Prokurator Prokuratury [...] w [...] w skardze wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia jak i postanowienia je poprzedzającego.

Prokurator Prokuratury [...] w [...] wskazał, że Kodeks postępowania administracyjnego wyraźnie rozróżnia pojęcie niewykonalności decyzji (art. 156 § 1 pkt 5) oraz niejasności decyzji, kiedy to ma zastosowanie art. 113 § 2 k.p.a.

Ponadto Prokurator podniósł, że wykonanie decyzji o przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania lokalu winno polegać na przywróceniu stanu sprzed wydania decyzji o zezwoleniu na zmianę sposobu użytkowania lokalu na kawiarnię.

W odpowiedzi na skargi Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o ich oddalenie podnosząc jak w zaskarżonym postanowieniu.

Na rozprawie w dniu 22 lutego 2012 r. Sąd połączył obie ww. skargi do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia na podstawie art. 111 § 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) dalej p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na mocy art. 1 § 2 Ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., którym organ odwoławczy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...] wstrzymujące z urzędu wykonanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nakazującej Spółdzielni Wydawniczo – Handlowej “[...]" przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu użytkowego przebudowanego dla potrzeb działalności muzycznej nocnego klubu muzycznego “[...]" w budynku przy Al. [...] w [...] bez wymaganego przepisami prawa budowlanego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania właściwemu organowi.

Podstawą prawną działania organu jest przepis art. 159 § 1 k.p.a.

Przesłanką zastosowania art. 159 § 1 k.p.a. jest “prawdopodobieństwo" a nie “uprawdopodobienie" wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. i organ nie musi dowodzić, że w sprawie wystąpiła konkretna podstawa do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia, przy czym organ wydając postanowienie nie przesądza o treści ostatecznego rozstrzygnięcia wydawanego w trybie art. 158 k.p.a. (tak NSA w sprawie I OSK 725/09 wyrok z dnia 11.03.2010 r.).

Jednakże wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 159 § 1 k.p.a. winno być traktowane jako środek ostateczny oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych.

Zbyt szybkie korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych (tak NSA w sprawie IV SA 2311/96 wyrok z dnia 2.09.1998).

Mając na uwadze powyższe w ocenie Sądu wojewódzkiego wprawdzie organ nie musi dowodzić, że w sprawie wystąpiła konkretna podstawa do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia, to jednak powinien wskazać na prawdopodobieństwo wystąpienia wady z art. 156 k.p.a. w odniesieniu do decyzji, której postanowienie o wstrzymaniu dotyczy. Określenie prawdopodobieństwa powinno każdorazowo polegać na wskazaniu tego z punktów art. 156 § 1 k.p.a., który w ocenie organu ma w sprawie zastosowanie z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę konkretną wadę.

Wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności nie ma charakteru bezwzględnie suspensywnego i nie powoduje wstrzymania wykonania decyzji, której postępowanie dotyczy. Do zakończenia postępowania decyzja pozostaje bowiem w obrocie prawnym i podlega wykonaniu. Pod pojęciem wykonania aktu administracyjnego, w tym wypadku decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tej decyzji. W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w toku postępowania egzekucyjnego stwierdził, że w obrocie prawnym jest decyzja Prezydenta [...] z [...] stycznia 2003 r. o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania jednakże decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność tejże decyzji, natomiast odwołanie od tej decyzji nie zostało rozpatrzone do dnia dzisiejszego.

W tym stanie rzeczy decyzja Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. pozostaje w obrocie prawnym. Wskazana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zaskarżonym postanowieniu wada decyzji Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. polegająca na rażącym naruszeniu prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) z powodu nieprecyzyjnego rozstrzygnięcia w osnowie decyzji może budzić wątpliwości wobec braku odniesienia się przez organ do przesłanek stwierdzenia nieważności, którymi są oczywistość, charakter naruszenia prawa i skutki społeczno – gospodarcze.

Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. została wydana w warunkach związania organu, a także Sądu w dalszym postępowaniu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2008 r. w sprawie VII SA/WA 1228/07, której przedmiotem był nakaz doprowadzenia lokalu gastronomicznego do stanu pierwotnego.

Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że Sądowi znana była decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. (nr [...]) zezwalająca poprzedniemu najemcy na zmianę sposobu użytkowania lokalu położonego na parterze budynku przy Al. [...] w [...] na lokal gastronomiczny – kawiarnię zgodnie z projektem. W ocenie Sądu rozpatrującego wówczas sprawę organy winny prowadzić postępowanie w sprawie w trybie art. 71 a Prawa budowlanego, bowiem prace budowlane zostały wykonane, jako adaptacja zmienionego samowolnie sposobu użytkowania części obiektu.

Tak więc organ wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. po przeprowadzeniu postępowania na podstawie art. 71 a ust. 4 k.p.a. w związku z art. 71 a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. będąc związanym oceną prawną i wskazaniem co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Sądu z dnia 12 lutego 2008 r. w sprawie VII SA/WA 1228/07.

Wątpliwości co do treści decyzji w drodze postanowienia na żądanie strony lub organu egzekucyjnego mogą być wyjaśnione w każdym czasie, stąd twierdzenie organu o nieprecyzyjności decyzji powodującej rażące naruszenie prawa nie może się ostać.

Natomiast odnośnie zarzutu niewykonalności decyzji podnoszonego przez organ pierwszej instancji (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.) stwierdzić należy, że nie zostały w ogóle przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazane okoliczności, które wskazywałyby na tę konkretną wadę.

Niewykonalność decyzji powinna być spowodowana istnieniem przeszkód w jej wykonaniu, które istniały w dacie wydania decyzji i są nieusuwalne przez cały czas zaś organy okoliczności tych nie wskazały.

Należy też mieć na uwadze, że organy obu instancji powoływały się na prawdopodobieństwo stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 r. nakazującej przywrócenie sposobu użytkowania wobec istnienia w obrocie prawnym decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania w sytuacji, gdy w stosunku do tej ostatniej decyzji w dniu [...] lipca 2008 r. zapadła decyzja stwierdzająca jej nieważność.

Nierozpoznanie odwołania od tej decyzji przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do dnia dzisiejszego może być przedmiotem innych postępowań w szczególności skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania. W toku rozpoznania tych skarg Sąd ma możliwość stwierdzenia rażącego naruszenia prawa i wymierzenia organowi grzywny.

Z powyższych względów wobec niewskazania przez organy okoliczności stanowiących o prawdopodobieństwie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 r. nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.