Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1471/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
658
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35  § 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 § 4 oraz art. 149
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 maja 2011 r. sygn. akt II SAB/Łd 6/11 w sprawie ze skargi A. K. na bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyrokiem z dnia 24 maja 2011 r. sygn. akt II SAB/Łd 6/11, po rozpatrzeniu skargi na bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w punkcie 1 orzeczenia zobowiązał Prezydenta Miasta Łodzi do wydania w terminie dwóch miesięcy od dnia uprawomocnienia się wyroku aktu załatwiającego wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...]; natomiast w punkcie 2 orzeczenia stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

wnioskiem z dnia [...] marca 2007 r. A. K., J. C., M. C. i J. C. wystąpili do Prezydenta Miasta Łodzi o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w Łodzi przy ulicy [...], oznaczonej jako działka nr [...]. Z uwagi na zaskarżenie do Trybunału Konstytucyjnego nowelizacji ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości postępowanie w niniejszej sprawie zostało zawieszone postanowieniem Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] kwietnia 2008 r. Wobec wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 stycznia 2010 r. Prezydent Miasta Łodzi postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. podjął zawieszone postępowanie.

Pismem z dnia [...] lipca 2010 r. pełnomocnik A. K. wniósł o niezwłoczne załatwienie sprawy z uwagi na brak jakichkolwiek przeszkód do wydania decyzji merytorycznej. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ administracji pismem z dnia [...] października 2010 r. poinformował pełnomocnika A. K., że realizacja wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności będzie mogła nastąpić po sporządzeniu przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, niezbędnego do ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia. W związku z tym wydanie decyzji nastąpi w terminie do 31 marca 2011 r. W dniu [...] października 2010 r. pełnomocnik A. K. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, żądając jednocześnie wyznaczenia organowi I instancji terminu do załatwienia przedmiotowej sprawy i wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uznało zażalenie za nieuzasadnione. Organ wyższego stopnia przyznał, że w niniejszej sprawie ustawowe terminy nie zostały dotrzymane, jednakże miały na to wpływ okoliczności niezależne od organu, bowiem z powodu dużej ilości zleconych operatów szacunkowych, wykonanie operatu dla nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...] będzie możliwe dopiero w pierwszym kwartale 2011 r., a wydanie decyzji nastąpi do 31 marca 2011 r., o czym pełnomocnik strony został poinformowany.

W tej sytuacji dnia [...] grudnia 2010 r. pełnomocnik A. K. złożył skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, wnosząc o wyznaczenie Prezydentowi Miasta Łodzi terminu do sporządzenia przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, a także o wyjaśnienie przyczyn dotychczasowej bezczynności organu, w kwestii zwłoki w powołaniu rzeczoznawcy majątkowego i sporządzeniu operatu szacunkowego koniecznego do dokonania przekształcenia. Pełnomocnik skarżącej podkreślił, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 stycznia 2010 r. przepis odnoszący się do udzielenia bonifikaty przez jednostkę samorządu terytorialnego właściwej do wydania decyzji w zakresie przekształcenia traci moc z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw (a więc w sierpniu 2011 r.). Oznacza to, że niewydanie decyzji w terminie do sierpnia 2011 r. spowoduje, iż skarżąca oraz pozostali uczestnicy postępowania w sprawie przekształcania utracą prawo do bonifikaty.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Łodzi podtrzymał dotychczasowe stanowisko zajmowane w niniejszej sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 24 maja 2011 r. pełnomocnik skarżącej sprecyzował skargę w ten sposób, że wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 2 miesięcy od dnia uprawomocnienia się wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 maja 2011 r. sygn. akt II SAB/Łd 6/11 uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, czy też stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

W rozpoznawanej sprawie, skarżąca skierowała do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi zażalenie na bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi w przedmiotowej sprawie. Należy zatem przyjąć, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, że wyczerpała tryb postępowania przewidziany w art. 37 kpa, którego zachowanie warunkuje dopuszczalność skargi na bezczynność organu.

Sąd I instancji przywołał treść art. 35 i 36 kpa i stanął na stanowisku, że z akt postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie wynika, że organ podjął zawieszone postępowanie postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. i do chwili obecnej nie zostało ono zakończone. W ocenie tegoż Sądu podnoszone przez organ okoliczności związane z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego sprowadzającego się do wyceny nieruchomości w oparciu o operat szacunkowy, w żaden sposób nie usprawiedliwiają zaistniałego opóźnienia. Bezczynność organu w tej sprawie jest oczywista, zaś organ nie może zasłaniać się dużą ilością zleconych operatów szacunkowych, czy też skomplikowanym charakterem sprawy, w której postępowanie toczy się od 4 lat. W tej sytuacji skarżąca ma prawo oczekiwać załatwienia jej w terminie przewidzianym przepisami prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że faktem jest, że Prezydent Miasta Łodzi wielokrotnie przekroczył już ustawowy dwumiesięczny termin do załatwienia sprawy szczególnie skomplikowanej. Opóźnienie to obliguje natomiast Sąd do podjęcia działania dyscyplinującego organ, co jest równoznaczne z nałożeniem obowiązku wydania aktu merytorycznie rozstrzygającego złożony przez skarżącą wniosek. Sąd wyjaśnił, że wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi w dniu [...] listopada 2010 r. postanowienia uznającego za nieuzasadnione zażalenie A. K. na bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi w przedmiotowej sprawie nie stanowi przeszkody do uwzględnienia skargi. Sąd dokonuje bowiem własnej oceny w zakresie bezczynności organu i może być ona odmienna od stanowiska organu II instancji.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji skargę na bezczynność, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględnił zobowiązując organ do wydania we wskazanym terminie aktu załatwiającego złożony wniosek.

Równocześnie Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 14 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173), która weszła w życie w dniu 17 maja 2011 r., w art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) dodano zadanie drugie w brzmieniu: "Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekle prowadzone postępowanie miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa." Uwzględniając powołaną zmianę art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stwierdził, że zaistniała w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu ma charakter rażącego naruszenia prawa. Organ nie wykazał bowiem, aby od dnia 1 lipca 2010 r. podjął czynności zmierzające do sporządzenia wyceny nieruchomości, a tym bardziej do wydania decyzji rozstrzygającej wniosek. W istocie organ ogranicza się do wyznaczania kolejnych terminów załatwienia sprawy, których nie dotrzymuje, czym rażąco lekceważy przepis art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł Prezydent Miasta Łodzi. W złożonej skardze skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 16 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173).

Na podstawie zaś art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na braku w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wszechstronnej analizy i oceny stanu faktycznego w sprawie, pominięcie wszechstronnej analizy stanu prawnego, na niedokonaniu wszechstronnej analizy faktycznej i prawnej wyjaśnień podniesionych przez Prezydenta Miasta Łodzi oraz nieuzasadnieniu podstawy prawnej dokonanego rozstrzygnięcia, co pozwala na ustalenie, że zaskarżone orzeczenie narusza zasady praworządności,

- art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 35 § 5 kpa polegające na uwzględnieniu skargi w sytuacji braku podstaw faktycznych i prawnych do jej uwzględnienia, co zostało podniesione przez Prezydenta Miasta Łodzi w toku postępowania przed Sądem I instancji.

Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.

W obszernym i szczegółowym uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. W szczególności podniosła, że Sąd I instancji nie dokonał analizy dokumentów zawartych w przesłanych przez organ aktach sprawy administracyjnej. Sąd w uzasadnieniu ograniczył się do stwierdzenia, że bezczynność organu jest oczywista, nie wyjaśniając, z czego wynika ta oczywistość, ponadto Sąd wskazał, że postępowanie toczy się od czterech lat, co sugeruje wieloletnią opieszałość organu, a co nie jest zgodne ze stanem faktycznym.

W związku z zaskarżeniem do Trybunału Konstytucyjnego nowelizacji ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, organ działając zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawiesił toczące się postępowanie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny. Zaskarżone przepisy miały istotne znaczenie dla określenia wysokości opłaty z tytułu przekształcenia, a zatem skarga do Trybunału Konstytucyjnego pozostawała w bezpośrednim związku przyczynowym z rozpoznawaną sprawą. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2010 r., stwierdził, że art. 4 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w zakresie, w jakim wskazuje, że udzielenie bonifikaty jest obowiązkiem organu jednostki samorządu terytorialnego właściwego do wydania decyzji przekształceniowej, jest niezgodny z Konstytucją. Po opublikowaniu tego rozstrzygnięcia organ podjął zawieszone postępowanie, poinformował strony o konieczności sporządzenia ponownej wyceny z zastosowaniem procedur wynikających z ustawy prawo zamówień publicznych oraz wskazał termin załatwienia sprawy. Wobec powyższego, w ocenie skarżącego kasacyjnie, nie zostały spełnione przesłanki do uznania bezczynności organu w rozpatrywanej sprawie. Zgodnie z brzmieniem art. 35 § 5 kpa do terminów określonych w przepisach Kodeksu nie wlicza się bowiem terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu - a takie okoliczności wystąpiły w toku postępowania przed organem I instancji i miały charakter obiektywny. Była to bowiem konieczność uzyskania operatów szacunkowych w trybie i na zasadach określonych odrębnymi przepisami i wynikającymi z nich terminami oraz konieczność zawieszenia postępowania, a także opóźnienie spowodowane stanowiskiem strony kwestionującej prawidłowość wykonanego oszacowania.

Ponadto w ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji w ogóle nie uzasadnił, na jakiej podstawie przyjął, że Prezydent Miasta Łodzi rażąco naruszył prawo. Sąd ograniczył się jedynie do wskazania zmiany w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd rozpoznając sprawę pominął wskazane wyżej okoliczności, co narusza art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który wymaga dokonania wszechstronnej analizy zarówno co do stanu faktycznego, jak i stanu prawnego.

Równocześnie skarżący kasacyjnie stanął na stanowisku, że ustawa z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r., co oznacza, że ustawa ta nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż stan faktyczny zaistniał przed jej wejściem w życie. Skarga do Sądu I instancji o stwierdzenie bezczynności organu wniesiona została w dniu 29 grudnia 2010 r., a więc jeszcze przed wejściem w życie przepisów powołanej ustawy i dotyczyła stanu z dnia wniesienia wniosku. Nie do przyjęcia jest, w ocenie skarżącego kasacyjnie, pogląd, że stan faktyczny zaistniały przed wejściem w życie ustawy uprawnia Sąd do orzekania o rażącym naruszeniu prawa, skoro ustawodawca wyraźnie w art. 16 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych wykluczył taką możliwość.

W odpowiedzi na skargę uczestnicy postępowania wnieśli o jej oddalenie, jako niezasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów określonych w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. zarzutów naruszenia przepisów postępowania, czyli art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 35 § 5 kpa, polegającego w ocenie skarżącego kasacyjnie na uwzględnieniu przez Sąd I instancji skargi w sytuacji braku podstaw faktycznych i prawnych do jej uwzględnienia, stwierdzić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny zarzut ten uznał za niezasadny. Przypomnieć bowiem należy, że art. 35 § 1 kpa normuje generalną regułę dla załatwiania spraw administracyjnych bez zbędnej zwłoki, co przekłada się na określenie dla organu pierwszoinstancyjnego terminu jednego miesiąca lub, jeśli sprawa jest szczególnie skomplikowana, terminu dwóch miesięcy. Nie ulega wątpliwości, że terminy te zostały w rozpatrywanej sprawie przekroczone. Jak prawidłowo ustalił Sąd I instancji wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...] z dnia [...] marca 2007 r. został złożony do organu [...] marca 2007 r. i do dnia rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (czyli do dnia 24 maja 2011 r.) skargi na bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia tego wniosku postępowanie administracyjne nie zostało przez organ I instancji zakończone wydaniem odpowiedniego orzeczenia administracyjnego. Rzeczywiście, jak wynika z akt sprawy, w tym czasie, czyli od dnia 21 kwietnia 2008 r., przedmiotowe postępowanie na podstawie wydanego w tym dniu postanowienia zostało z urzędu zawieszone do czasu rozpatrzenia przez Trybunał Konstytucyjny konstytucyjności przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. nowelizującej ustawę z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Jednakże wobec wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 stycznia 2010 r. przedmiotowe postępowanie zostało podjęte postanowieniem z dnia 1 lipca 2010 r. (niemal pięć miesięcy po publikacji wyroku). Od tego zaś dnia, pomimo upływu ponad dziesięciu miesięcy, czyli do dnia rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi skargi na bezczynność organu w przedstawionej sprawie (tj. 24 maja 2011 r.), Prezydent nie podjął żadnych działań zmierzających do merytorycznego zakończenia odpowiednim orzeczeniem administracyjnym trwającego postępowania administracyjnego. Za takie działanie nie można bowiem uznać, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, treści pisma organu z dnia [...] października 2010 r. informującego wnioskodawców, że ich sprawa zostanie rozstrzygnięta dopiero za 5 miesięcy czyli do dnia 31 marca 2011 r., który to zresztą termin również nie został przez organ dotrzymany. Pismo to jest natomiast jedynym dokumentem znajdującym się w aktach sprawy (poza odpowiedzią na zażalenie skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego) potwierdzającym działanie organu w przedmiotowej sprawie po podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nawet jeśli analizie poddać jedynie okres czasu pomiędzy podjęciem zawieszonego postępowania administracyjnego a rozpatrzeniem przez Sąd I instancji skargi na bezczynność organu, to i tak w pełni uzasadnione jest stanowisko Sądu I instancji, że organ wielokrotnie w tym czasie przekroczył ustawowe terminy rozpatrywania sprawy, a zatem rażąco naruszył przepisy art. 35 § 1-3 kpa. Podkreślić bowiem należy, że niedokonywanie jakichkolwiek działań przybliżających organ do wydania aktu istniało także w sytuacji, gdy bezczynność organu została już zaskarżona (skarga datowana jest na dzień 29 grudnia 2010 r.).

Ugruntowany jest natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, z którego wynika, że z bezczynnością organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mamy do czynienia wówczas, gdy w terminie określonym w art. 35 kpa organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną przyczyną w ich podjęciu lub dokonaniu, leżącą po stronie organu.

Podkreślić należy, że za powód niewliczania do ustawowych terminów okresów, o których mowa w art. 35 § 5 kpa, nie mogą być traktowane takie okoliczności jak: fakt przekazania akt sprawy sądowi administracyjnemu, spodziewane trudności w wykonaniu decyzji czy brak środków finansowych (wyrok NSA z dnia 8 października 1999 r. sygn. akt IV SAB 46/99, niepubl., wyrok NSA z dnia 26 listopada 1999 r. sygn. akt II SAB 165/99, niepubl. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 1998 r. sygn. akt IV SAB 42/98, niepubl.). Okolicznością taką nie może być również, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, "bardzo duża liczba zleconych operatów", na którą to okoliczność powołuje się Prezydent Miasta Łodzi w piśmie skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2010 r. Okoliczności zwalniające organ administracji z zarzutu bezczynności muszą mieć bowiem charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny i powinny zostać udokumentowane w aktach sprawy.

Za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał również postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który określa warunki, jakie winno spełniać uzasadnienie wyroku. Powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Jednym z elementów uzasadnienia orzeczenia jest wskazanie podstaw rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej Sąd I instancji wskazał tę podstawę, tj. art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który miał zastosowanie w niniejszej sprawie, bowiem została uwzględniona skarga na bezczynność organu. Natomiast z rozważań Sądu zawartych w treści uzasadnienia wydanego orzeczenia wynikają przyczyny, które legły u podstaw takiego rozstrzygnięcia. Sąd uznał bowiem, że nie kończąc w terminach ustawowych wszczętego postępowania administracyjnego organ I instancji rażąco naruszył przepisy postępowania administracyjnego (art. 35 kpa). Z tym stanowiskiem Sądu I instancji należy się zgodzić. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji pozwala jednoznacznie uznać, że zawiera on wszystkie niezbędne elementy o jakich mowa w art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Treść wydanego orzeczenia i jego uzasadnienie pozwalają jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie i pozwala na pełną kontrolę kasacyjną tego orzeczenia.

Nieusprawiedliwiony jest również postawiony w skardze kasacyjnej zarzut odnoszący się do naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, czyli art. 16 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173). Naruszenia tego przepisu przez Sąd I instancji skarżący upatruje w tym, że w ocenie skarżącego na mocy powołanego przepisu art. 16 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. zawarta w art. 14 pkt 2 tego aktu prawnego regulacja nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie, gdyż zarówno stan faktyczny rozpatrywanej sprawy, jak i sama skarga na bezczynność zaistniały przed wejściem w życie ustawy dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (czyli przed dniem 17 maja 2011 r.). Stanowisko to uznać należy za błędne.

Zgodnie z treścią art. 14 pkt 2 powołanej ustawy, od dnia jej wejścia w życie Sąd uwzględniając skargę strony na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma obowiązek stwierdzenia w wydawanym orzeczeniu, czy przedmiotowa bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z treścią art. 17 ustawa ta weszła w życie po upływie 3 miesięcy od dnia jej ogłoszenia, czyli w dniu 17 maja 2011 r. Poza regulacją zawartą w art. 16 ustawa z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa nie zawiera żadnych przepisów intertemporalnych. Oznacza to, że zgodnie z domniemaniem bezpośredniego stosowania ustawy nowej (retrospektywności) od dnia wejścia w życie powołanej ustawy regulacja prawna zawarta w jej art. 14 pkt 2 ma zastosowanie do wszelkich skarg na bezczynność organów złożonych do Sądu I instancji, w których postępowania sądowe nie zostały zakończone do dnia 17 maja 2011 r.

W ocenie Sądu celem rozszerzenia przez ustawodawcę kognicji sądów administracyjnych o badanie przewlekłości postępowania administracyjnego oraz dokonywanie oceny tej przewlekłości (oraz bezczynności) z punku widzenia określenia przez Sąd stopnia naruszenia prawa, było wymuszenie na organach administracji publicznej sprawnego, racjonalnego i skutecznego prowadzenia postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie. Cel ten jest uzasadniony zarówno z punktu widzenia interesu publicznego, jak i z punktu widzenia ochrony interesów jednostki. Podkreślić należy, że ze względu na wprowadzony przez ustawodawcę trzymiesięczny okres vacatio legis, organy administracji publicznej miały wystarczająco długi okres czasu na doprowadzenie prowadzonych postępowań administracyjnych do stanu zgodnego z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.

Za chybione Naczelny Sąd Administracyjny uznał przedstawione w skardze kasacyjnej stanowisko, z którego wynika, że regulacja prawna zawarta w art. 16 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa wyłącza możliwość orzekania przez sąd administracyjny o tym, czy bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu administracyjnym miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sprawie, w której skarga na bezczynność została złożona przed wejściem w życie powołanej ustawy i dotyczy ona stanu faktycznego, jaki zaistniał również przed wejściem w życie powołanej ustawy. Zgodnie z treścią powołanego art. 16 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. jej przepisy stosuje się do działań i zaniechań funkcjonariuszy publicznych, które nastąpiły od dnia wejścia w życie ustawy. Przepis ten należy rozumieć jako regulację wyłączającą nowo wprowadzone zasady odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych w stosunku do ich działań i zaniechań mających miejsce przed dniem wejścia w życie tej ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis ten nie odnosi się do regulacji zawartej w art. 14 powołanej ustawy, bowiem zawarte w tym artykule zmiany dotyczą obowiązku sądu administracyjnego, który orzeka w sprawach o bezczynności organu administracji publicznej lub o przewlekłości postępowania administracyjnego. Ocenie sądu administracyjnego podlega zatem działanie (lub brak działania) organu administracji publicznej, a nie działania i zaniechania funkcjonariuszy publicznych, za które ponosić oni mają odpowiedzialność majątkową na zasadach określonych w powołanej ustawie.

Oznacza to, że od dnia 17 maja 2011 r. (dnia wejścia w życie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa) sąd administracyjny - na podstawie znowelizowanego przepisu art. 149 w związku z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mając na uwadze, że w sprawach dotyczących rozpoznawania skarg na bezczynność organów administracji publicznej sąd orzeka biorąc za podstawę stan sprawy (prawny i faktyczny) istniejący w chwili zamknięcia rozprawy (a nie w chwili złożenia skargi), a ściślej zamknięcia rozprawy poprzedzającej wydanie orzeczenia - jest obowiązany do zastosowania środków przewidzianych w znowelizowanym art. 149 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, niezależnie od tego, kiedy skarga na bezczynność została wniesiona do sądu.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ocena prawidłowości postępowania organu administracji publicznej odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.