Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 924/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 1985 nr 370 poz 8  art. 14 ust. 2
law: Rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym
article: art. 92a
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.
Teza: 1. Nie jest dopuszczalne dwukrotne karanie podmiotu kontrolowanego sankcjami administracyjnymi za to samo zachowanie naruszające przepisy prawa, nawet jeśli sankcje te określają różne przepisy.

2. Organ nie wziął również po uwagę treści rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.U.UE L z dnia 31 grudnia 1985 r.ze zm.). Artykuł 14 ust. 2 rozporządzenia stwierdza m.in., że wykresówki, wydruki oraz wczytane dane okazuje się lub doręcza na żądanie każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych. Mowa jest tu zatem o okazywaniu funkcjonariuszom "wczytanych danych". Okazanie jest więcczynnością następczą wobec wczytania tych danych. Przepis zatem upoważnia funkcjonariuszy służb kontrolnych do żądania okazywania takich danych, które poprzednio zostały wczytane i w tym kontekście należałoby odczytywać I.p. 6.3.7. i 6.3.12. załącznika nr 3 do wskazanej ustawy.

TEZY

1. Nie jest dopuszczalne dwukrotne karanie podmiotu kontrolowanego sankcjami administracyjnymi za to samo zachowanie naruszające przepisy prawa, nawet jeśli sankcje te określają różne przepisy.

2. Organ nie wziął również po uwagę treści rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.U.UE L z dnia 31 grudnia 1985 r.ze zm.). Artykuł 14 ust. 2 rozporządzenia stwierdza m.in., że wykresówki, wydruki oraz wczytane dane okazuje się lub doręcza na żądanie każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych. Mowa jest tu zatem o okazywaniu funkcjonariuszom "wczytanych danych". Okazanie jest więcczynnością następczą wobec wczytania tych danych. Przepis zatem upoważnia funkcjonariuszy służb kontrolnych do żądania okazywania takich danych, które poprzednio zostały wczytane i w tym kontekście należałoby odczytywać I.p. 6.3.7. i 6.3.12. załącznika nr 3 do wskazanej ustawy.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi [A] Sp. z o. o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 3167 (trzy tysiące sto sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w K. (dalej WITD), na podstawie art. 92 a ust. 1 i 3 oraz art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 poz. 1414 ze zm. – dalej u.t.d.) oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli nr [...] z dnia [...] r. uznając, że łączna kara wynosi 38.200 złotych, stosując art. 92a ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, nałożył karę pieniężną w kwocie 25.000 złotych na "A" Sp. z o.o. z siedzibą w K. Nadto na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013, poz. 267 ze zm. – dalej k.p.a.) umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie:

- przekroczenia maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu,

- przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy,

- skrócenia dziennego czasu odpoczynku,

- skrócenia tygodniowego czasu odpoczynku,

- nierejestrowania za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi.

W części uzasadnienia dotyczącej nieprawidłowości, za które wymierzono karę pieniężną, WITD podał, że doszło m. in. do naruszenia obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego. W trakcie kontroli przedsiębiorca nie przedstawił żadnych plików cyfrowych z tachografów cyfrowych zainstalowanych w niektórych pojazdach z okresu kontroli. Stwierdzono, że zarejestrowane w tachografach zainstalowanych w pojazdach o nr rej. [...] i [...] dane nie były wczytywane i zabezpieczane, a maksymalny czas na ich wczytanie wynosi 90 dni. Strona nie zachowała należytej staranności przy wypełnianiu nałożonych na nią obowiązków z zakresie terminowego wczytywania danych. Powinna ona niezwłocznie, po pierwszej nieudanej próbie wczytania danych wymienić uszkodzony tachograf. W tym przypadku naruszenie przepisów polega na naruszeniu obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego z dwóch pojazdów. Lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym

sankcjonuje naruszenie w/w przepisów odpowiednio karą 500 zł. Z uwagi na fakt, iż przedmiotowe naruszenie zostało popełnione dwukrotnie, łączna kara nałożona na stronę wyniosła 1000 zł.

Organ podał również, że podczas kontroli przedsiębiorcy nie okazano danych cyfrowych z tachografu zainstalowanego w pojeździe o nr rej. [...] oraz w pojeździe o nr rej. [...], łącznie za 68 dni. Konsekwencją tego jest zastosowanie kary, o jakiej mowa w lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, który karą 500 zł sankcjonuje nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu - za każdy dzień. Stąd łączna kara wynosi 34000 złotych (krotność naruszenia pomnożona przez kwotę 500 zł. za każdy dzień, w którym naruszenie stwierdzono).

Dodatkowo strona nie zgłosiła na piśmie Głównemu Inspektorowi Transportu Drogowego (dalej GITD), który udzielił licencji nr [...] na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy, zmiany danych, o których mowa w art. 8 u.t.d., w wymaganym terminie. Lp. 1.4 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym sankcjonuje naruszenie tego przepisu karą 800 zł. Z uwagi na fakt, że przedmiotowe naruszenie zostało popełnione czterokrotnie, łączna kara nałożona na stronę wynosi 3200 zł.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła w dniu 7 października 2013 r. "A" Sp. z o.o. wnosząc o uchylenie przedmiotowej decyzji w zakresie dotyczącym nałożenia kary 25.000 zł oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I Instancji. Przywołanej decyzji zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 200 Ir. o transporcie drogowym poprzez jego niezastosowanie w sprawie;

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, a to:

- art. 80 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w zakresie naruszenia określonego pod l.p. 6.3.12 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym bez analizy całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego,

- art. 6, 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie dowodów w sprawie wynikające z nieprzeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka D. G.,

- art. 123 k.p.a. poprzez niewydanie postanowienia o odmowie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka D. G.,

- art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia w uzasadnieniu decyzji do przekazanego przez stronę w toku postępowania organowi w toku postępowania materiału dowodowego w postaci plików cyfrowych, a co za tym idzie uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli instancyjnej i obrony przez stronę;

- art. 19 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez organ nieposiadający właściwości rzeczowej,

- art. 107 §1 k.p.a. poprzez opatrzenie decyzji podpisem osoby nieupoważnionej do tego przez organ, w imieniu którego decyzja została wydana.

Decyzją z dnia [...] r., znak [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez stronę od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. W uzasadnieniu podał, że organ słusznie nałożył karę administracyjną na podstawie l.p. 1.4. załącznika nr 3 do u.t.d. w związku z tym, iż strona nie zgłosiła zbycia w przepisanym terminie części pojazdów. Naruszało to podane w decyzji przepisy.

Organ odwoławczy potwierdził również naruszenie obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego. Podkreślił, że zaświadczenie dotyczące awarii tachografu zainstalowanego w pojeździe o nr rej. [...] wystawione zostało po zakończeniu czynności kontrolnych, tzn. dnia [...] r. Z kolei zaświadczenie dotyczące pojazdu o nr rej. [...] wystawione zostało dnia 7 grudnia 2012 r., więc po niemal ośmiu miesiącach od początku okresu objętego kontrolą. Kontrola obejmowała bowiem okres od 11 kwietnia 2012 r. do 11 kwietnia 2013 r. Stąd jeśli powodem niewczytywania danych cyfrowych z urządzeń rejestrujących była ich awaria, to strona o tej awarii wiedziała i akceptowała ich skutki. Organ odwoławczy potwierdził także, że w trakcie kontroli w siedzibie przedsiębiorstwa nie okazano danych cyfrowych pobranych z tachografu zainstalowanego w pojeździe o nr rej. [...] za niektóre okresy (łącznie 68 razy).

Pełnomocnik skarżącego w skardze z dnia 13 czerwca 2014 r. zaskarżył w całości decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. i zarzucił jej naruszenie art. 7, 77 §1 i 80 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia bez analizy całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób prawidłowy, to jest uwzględniający treść zebranego materiału dowodowego i zasady doświadczenia życiowego; art. 6 k.p.a. poprzez nałożenie kary bez podstawy prawnej; art. 92a ust. 1 w zw. z ust. 3 w zw. z punktem 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, poprzez jego błędną interpretację i zastosowanie w sprawie; art. 7a ust. 2 pkt 6 w zw. z ust. 7 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, poprzez ich błędną interpretację i zastosowanie w sprawie. Jednocześnie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji nią utrzymanej w mocy i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podał, że jako podstawę obowiązków przedsiębiorcy organ wskazuje art. 10 ust. 5 lit. a) rozporządzenia 561/2006. Naruszenie przepisów sankcjonowane jest poprzez stosowanie kar zawartych w punktach 6.3.7 i 6.3.12 załącznika nr 3. Na gruncie tak sprecyzowanej podstawy wskazać trzeba, że przepis ten nakazuje przedsiębiorcy realizację trzech czynności: wczytywanie danych z jednostki pojazdowej oraz karty kierowcy, ich przechowywanie i udostępnienie służbom kontrolnym. Naruszenie obowiązku wczytywania danych sankcjonowane jest karą wynikającą z punktu 6.3.12, którą to karę organ zastosował. Jednak sytuacja, w której przedsiębiorca nie udostępni (zwrot skorelowany z pojęciem "były dostępne") przechowywanych danych, winna być oceniana na gruncie punktu 6.3.13 załącznika nr 3 (nieudostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie danych wczytanych z tachografu cyfrowego i karty kierowcy, przechowywanych w przedsiębiorstwie - za każdy dzień 300 zł).

Jakkolwiek sankcja ta zbliżona jest pod względem opisu do zastosowanej przez organ kary z punktu 6.3.7, ale to ona najpełniej (ze względu na brzmienie przepisów) odpowiada treści naruszenia i jest sankcjonowana karą niższą (300 zł za dzień). Ponadto wskazać trzeba, że jeżeli istnieją dwa przepisy o podobnym brzmieniu i nie można przyporządkować jednoznacznie stanu faktycznego do żadnego z nich, to należy zastosować sankcję względniejszą, gdyż przedsiębiorca nie może ponosić negatywnych konsekwencji związanych z niechlujnym ustawodawstwem (zasada zaufania obywatela do państwa).

Sankcja zapisana w punkcie 6.3.7 dotyczy czynności okazania określonych w jego treści dokumentów i innych nośników informacji, co koreluje z zapisami ustawy o transporcie drogowym, a w szczególności art. 55 ust. 1 pkt 5 utd. Przepis ten określa zakres uprawnień inspektora prowadzącego kontrolę.

Pełnomocnik zwraca też uwagę na znaczenie czasownika "okazać". Zgodnie z definicją zawartą w słowniku języka polskiego oznacza to "pokazać np. dokument". W tym też kontekście zwrotu "okazać" używa ustawodawca między innymi w art. 70 ust. 1 utd (okazanie legitymacji). Art. 55 posługuje się równolegle dwoma pojęciami - "(...) żądania okazania dokumentów i innych nośników informacji oraz udostępnienia wszelkich danych mających związek z przedmiotem kontroli". Okazanie wiąże się więc bezspornie z możliwością wzrokowego zapoznania, bez wnikania w wewnętrzną strukturę nośnika i zapoznania się z danymi. Trudno też w kontekście przeprowadzonej kontroli uznać, że organ chciał wyłącznie zobaczyć istnienie plików, skoro w odniesieniu do pozostałych danych dokonywał ich szczegółowej analizy. Organ zażądał więc udostępnienia danych, a nie ich okazania, co wyłącza zastosowanie kary określonej w punkcie 6.3.7 Załącznika nr 3.

Mimo to pełnomocnik kwestionuje co do zasady nałożenie kary na skarżącego w związku z nieudostępnieniem (względnie nieokazaniem) wskazanych przez inspekcję danych. Wynika to z faktu, że udostępnienie jako czynność techniczna możliwa jest do realizacji wyłącznie w sytuacji, gdy się te dane posiada. Jeżeli przedsiębiorca danych tych nie posiada, bo zaniechał odczytu, wówczas może być nałożona na niego kara wyłącznie z tytułu nieodczytania, nie zaś nieudostępnienia. Nałożenie kary za dalej idące czynności (brak ich realizacji) jest formą podwójnego karania za skutki niedopełnienia pierwszej czynności, t.j. brak odczytu.

Problem faktyczny związany z niesprawnością tachografu spowodował, że nie można było dokonać pobrania danych, a zatem przedsiębiorca ich nie posiadał w momencie kontroli. Ustawodawca nie przewidział kary za korzystanie z urządzenia, które jakkolwiek prawidłowo rejestruje czynności kierowcy (co znalazło odzwierciedlenie w zapisach na karcie kierowcy), to ze względu na swój stan techniczny uniemożliwia pobranie danych z urządzenia. Organ nie jest upoważniony do obejścia tego braku poprzez stosowanie przepisów o nakładaniu kary za nieokazanie danych, gdyż wkracza w tym momencie w kompetencje ustawodawcy. Z tego też względu nałożenie kary za nieokazanie danych należy uznać za pozbawione podstaw prawnych i faktycznych, a tym samym wpływające na wadliwość zaskarżonej decyzji.

Skarżący odniósł się również do kary za niezgłoszenie zmiany danych zawartych w licencji w kwocie 3.200 zł (4x800 zł). Nieprawidłowość w tym zakresie wynika stąd, że z treści samej decyzji wynika, iż zbycia dokonano w trakcie 3 transakcji, co pociąga za sobą 3 zmiany w zakresie ilości pojazdów, kara zaś została nałożona za 4 takie naruszenia.

Zdaniem skarżącego organ dokonał także błędnej wykładni przepisów, a w szczególności art. 7a ust. 2 pkt 6 u.t.d. w związku z art. 14 u.t.d., a co za tym idzie nałożył karę wbrew zebranemu w sprawie materiałowi dowodowemu.

W odpowiedzi na skargę z dnia 10 lipca 2014 r., znak [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał, że zarzuty strony nie znajdują uzasadnienia, a sankcja została prawidłowo zastosowana. Podczas kontroli w przedsiębiorstwie, pracodawca powinien być w stanie udokumentować każdy dzień pracy zatrudnionego przez siebie kierowcy. Pozostałe dni, w których kierowca pojazdu nie prowadził, powinny zostać udokumentowane w inny sposób, poprzez zaświadczenia, o których mowa w art. 31.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Zaskarżona decyzja narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jej uchyleniem.

Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.)

Decyzja WINB nakładała na przedsiębiorcę kary pieniężne m. in. z l.p. 6.3.12. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym za naruszenie obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego (za każdy pojazd) oraz z l.p. 6.3.7. tego samego załącznika za nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie danych z tachografu cyfrowego (za każdy dzień). Z uzasadnienia wymierzenia kary za naruszenie obowiązku wczytywania danych z l.p. 6.3.12. wynika, iż w trakcie kontroli przedsiębiorca nie okazał plików źródłowych z tachografu cyfrowego zainstalowanego w pojeździe o nr rej. [...] (kier. J. G.) oraz z pojazdu o nr rej. [...] (kier. A. S.). To samo uzasadnienie znajduje się w rubryce decyzji, dotyczącej "nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie (...) danych z (...) tachografu cyfrowego (...)." (dot. l.p. 6.3.7. załącznika). Obie kary są zatem uzasadniane tym samym zdarzeniem faktycznym, polegającym na nieokazaniu plików źródłowych z tachografu cyfrowego. Faktycznie, dane z tachografów nie zostały wczytane (bowiem przedsiębiorca twierdził, że urządzenia uległy uszkodzeniom, co uniemożliwiło dokonanie tych czynności), a potem przedsiębiorca nie okazał danych z obu tachografów podczas kontroli, twierdząc, że skoro nie mógł ich wczytać z przyczyn od niego niezależnych, to tym samym nie mógł ich okazać.

Przywołane zbieżne fragmenty uzasadnień obu kar świadczą o tym, że mamy do czynienia z tym samym zdarzeniem faktycznym w obu przypadkach i dwoma karami wynikającymi z tego samego uchybienia w działalności przedsiębiorcy. Jedna z kar jednak dotyczy niewczytania danych z tachografu, a druga nieokazania tych samych danych, które nie zostały wczytane (wg przedsiębiorcy – co można powtórzyć – nie mogły być wczytane z powodu awarii urządzeń).

W tym kontekście podać należy, że instytucja sankcji administracyjnych podlega, podobnie jak cały nasz system prawny, oddziaływaniom tzw. procesu europeizacji. Chodzi tu o wpływ szeroko rozumianego prawa europejskiego, obejmującego nie tylko system prawa Unii Europejskiej, lecz również porządek prawny Rady Europy, na system naszego prawa. Jednym z ważnych dokumentów jest Rekomendacja Nr (91)1 Komitetu Ministrów dla Państw Członkowskich w sprawie sankcji administracyjnych przyjęta 13 lutego 1991 r. Twórcy tego dokumentu wskazują na potrzebę dostrzegania ochrony praw podmiotów w relacjach z organami administracyjnymi. Wprowadzając rekomendację Komitet Ministrów przypomniał o ogólnych zasadach chroniących podmioty przed aktami władz administracyjnych zawartych w Rezolucji (77)31 Komitetu Ministrów Rady Europy o ochronie jednostki przed aktami administracyjnymi, oraz w Rekomendacji Nr R (80)2 Komitetu Ministrów Rady Europy dotyczącej wykonywania dyskrecjonalnych kompetencji administracji (zob. H. Nowicki, Europeizacja sankcji administracyjnych, [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel [red.], System Prawa Administracyjnego. Prawo administracyjne materialne, tom 7, Warszawa 2012, s. 647).

Rekomendacja Nr (91)1 Komitetu Ministrów wprowadziła następujące zasady:

1) podstawą sankcji powinny być przepisy prawa;

2) nienakładania sankcji na czyn, który w czasie jego popełnienia nie stanowił naruszenia prawa;

3) stosowania sankcji mniej uciążliwej obowiązującej w czasie od daty zdarzenia do zastosowania sankcji;

4) zakazu wielkokrotnego karania za ten sam czyn (podkreśl. Sądu);

5) stosowania sankcji w rozsądnym czasie i w sprawnym postępowaniu;

6) kończenia postępowania decyzją (rozstrzygnięciem);

7) informowania strony o zarzutach,

8) udzielenia stronie właściwego czasu na przygotowanie się do postępowania,

9) informowania o charakterze zebranych dowodów,

10) zapewnienia możliwości wysłuchania strony przed podjęciem rozstrzygnięcia;

11) ciężaru dowodzenia spoczywającego na władzy administracyjnej;

12) kontroli aktów nakładających sankcje przez niezawisły i bezstronny sąd.

Na powyższą rekomendację powołuje się również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 listopada 2010 r., sygn. P 29/09, OTK-A 2010/9/104, Dz.U.2010/225/1474. Zauważa tam Trybunał, że w myśl rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R 1/(91) przyjętej 13 lutego 1991 r. w sprawie sankcji administracyjnych, władze administracyjne korzystają ze znacznych kompetencji sankcyjnych, co wynika ze wzrostu zadań administracyjnych państwa, a także widocznej tendencji w kierunku dekryminalizacji. Rekomendacja zawiera szereg zasad wyznaczających minimalny standard posługiwania się karami administracyjnymi. Jedną z zasad tego standardu jest dyrektywa, że osoba nie może być karana administracyjnie dwukrotnie za to samo zachowanie na podstawie tej samej normy prawnej albo norm chroniących ten sam interes społeczny. Należy ją więc interpretować jako zakazującą także karania za ten sam czyn na podstawie przepisów umieszczonych w różnych aktach prawnych, ale chroniących ten sam interes społeczny. Rekomendacja nie podważa instytucji kar pieniężnych i wymierzania przez organy administracji publicznej sankcji administracyjnych, lecz ustala pewne zasady, w tym konieczność określenia przez prawo okoliczności, w których takie kary mogą być nakładane, stosowania zasady ne bis in idem, przeprowadzenia w rozsądnym czasie postępowania administracyjnego, którego efektem jest zastosowanie kary, itd. Trybunał zauważa, że zarówno oparte na Konstytucji orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, jak i obowiązujące Polskę akty prawa międzynarodowego przyjmują szerokie rozumienie zasady ne bis in idem. Obejmuje ona bowiem przypadki zbiegu odpowiedzialności za czyny sankcjonowane z mocy prawa karnego, jak i z mocy innych przepisów prawa publicznego, w szczególności prawa administracyjnego, jeśli przewidują one środki o charakterze represyjnym.

Znaczenie Rekomendacji nr 91 Komitetu Ministrów dostrzega też NSA w wyroku z 6 maja 2011 r., sygn. II OSK 751/10 (dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rekomendacja, jakkolwiek nie ma charakteru prawa bezwzględnie obowiązującego, stanowi wskazanie niezbędnej drogi państwom, do których jest skierowana. Organy państwowe, w tym administracyjne, z kolei reprezentują państwo i działają w jego imieniu.

W świetle powyższych rozważań nie jest dopuszczalne dwukrotne karanie podmiotu kontrolowanego sankcjami administracyjnymi za to samo zachowanie naruszające przepisy prawa, nawet jeśli sankcje te określają różne przepisy.

Organy nie wzięły również pod uwagę treści rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.U.UE L z dnia 31 grudnia 1985 r. ze zm.). Artykuł 14 ust. 2 rozporządzenia stwierdza m. in., że wykresówki, wydruki, oraz wczytane dane okazuje się (podkreśl. Sądu) lub doręcza na żądanie każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych. Mowa jest tu zatem o okazywaniu funkcjonariuszom "wczytanych danych". Okazanie jest więc czynnością następczą wobec wczytania tych danych. Przepis zatem upoważnia funkcjonariuszy służb kontrolnych do żądania okazywania takich danych, które poprzednio zostały wczytane i w tym kontekście należałoby odczytywać l.p. 6.3.7. i 6.3.12. załącznika nr 3 do wskazanej ustawy. Abstrahując od konkretnego przypadku, jeśli dane nie zostały wczytane, np. z powodu awarii urządzenia, to tym samym nie mogły być okazane na wydrukach podczas kontroli. Mogłoby być też tak, że przedsiębiorca dane te wczytał i wydruki posiada oraz przechowuje, ale nie chce ich podczas kontroli okazać. Tu zastosowanie znajdzie l.p. 6.3.7. załącznika. Uwagi te są istotne właśnie z tego powodu, by nie dochodziło do sytuacji dwukrotnego karania administracyjnego za faktycznie te same okoliczności faktyczne. Skoro są to przepisy prowadzące do nakładania sankcji administracyjnych, to muszą być interpretowane ściśle.

Organ nałożył również karę pieniężną na przedsiębiorcę za niezgłoszenie na piśmie organowi, który udzielił licencji, zmiany danych o których mowa w art. 8 ustawy o transporcie drogowym. W uzasadnieniu podał, że w licencji nr [...] są zgłoszone pojazdy, którymi przedsiębiorca faktycznie nie dysponuje. Chodziło m. in. o pojazdy [...] o nr rej. [...],[...] i [...], zbyte 29 marca 2012 r. Tymczasem w aktach sprawy na s. 193 znajduje się umowa ramowa sprzedaży samochodów zawarta w dniu [...] r. pomiędzy "A" Sp. z o.o. a I. M., prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą "B". Sprzedawca oświadczał tam, że jest właścicielem pojazdów [...] nr rej. [...],[...] i [...]. Z tej samej umowy wynika, że kupujący zapoznał się ze stanem tych właśnie pojazdów i nie wnosił zastrzeżeń, przez co zostały one zbyte na jego rzecz. Pojazdy posiadane przez "A" Sp. z o.o. i sprzedane właśnie [...] r. miały więc inne numery rejestracyjne, niż podane w decyzji, aczkolwiek podobne. Skoro na przedsiębiorcę została nałożona kara pieniężna za nieposiadanie pojazdów, które wg zgłoszenia licencyjnego powinien był posiadać, to należałoby ustalić, czy rzeczywiście o te pojazdy, wymienione w uzasadnieniu decyzji, chodziło. Niewykluczone, że firma ta nigdy nie posiadała takich pojazdów, jakie zostały w uzasadnieniu decyzji wykazane. Zauważyć przy tym trzeba, że transport drogowy powinien być wykonywany nie tylko przy użyciu tej samej liczby, ale także tych samych pojazdów, które zostały zgłoszone przez przedsiębiorcę (zob. wyrok NSA z 11 maja 2011 r., sygn. II GSK 511/10, LEX nr 1081560). W tym zakresie niewątpliwie należy poczynić dalsze ustalenia faktyczne, by nie doszło do ukarania przedsiębiorcy za niezgłoszenie danych dotyczących sprzedaży pojazdów, które nigdy do tego przedsiębiorcy nie należały.

Należy również zwrócić uwagę na fakt, że decyzja pierwszoinstancyjna WINB jedynie częściowo nakładała kary pieniężne na "A" Sp. z o.o., a częściowo umarzała postępowanie, m. in. za przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu. Były to elementy decyzji całkowicie od siebie niezależne, dotyczące różnych faktów, zdarzeń. Odwołanie dotyczyło decyzji tylko i wyłącznie w zakresie nałożenia kary 25.000 zł (punkty 6.3.12., 6.3.7. i 1.4), co jasno wynika z jego treści. Tymczasem Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że: "po rozpatrzeniu odwołania z dnia 04.10.2013 r. wniesionego przez stronę od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 25 000 zł (dwadzieścia pięć tysięcy) złotych oraz umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie: przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, skrócenia tygodniowego czasu odpoczynku, nierejestrowania za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce łub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, utrzymuje zaskarżoną decyzję w całości w mocy." Organ odwoławczy zatem orzekł również w części niezaskarżonej, czyli w zakresie, w którym umorzono postępowanie i nie złożono odwołania. Jakkolwiek uzasadnienie decyzji GITD odnosi się już do części, w której została nałożona kara pieniężna, to jednak samo rozstrzygnięcie nie pozostawia wątpliwości, że decyzja odwoławcza dotyczy również części niezaskarżonej, co dodatkowo powoduje rozdźwięk pomiędzy samym rozstrzygnięciem, a uzasadnieniem.

Co prawda, zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. "od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji", czyli odwołanie – w świetle literalnego brzmienia przepisu – służyłoby od całej decyzji, to jednak nie można pomijać faktu, że postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości. Nie ma ono charakteru inkwizycyjnego, a zatem w żadnym wypadku nie może być prowadzone z urzędu (por. wyr. NSA z dnia 17 listopada 1998 r., IV SA 2006/98, niepubl.; wyr. NSA z dnia 10 czerwca 1998 r., IV SA 1260/96, niepubl.). To strona w odwołaniu określa, jakie rozstrzygnięcie kwestionuje. Jeśli decyzja dotyczyła różnych faktów, czy zdarzeń, całkowicie od siebie niezależnych, jeśli poszczególne jej rozstrzygnięcia nie miały z sobą ścisłego powiązania, nie były nierozerwalne, to nie ma powodów, by nie mogła być zaskarżona jedynie w części, np. w zakresie niektórych jej punktów. Jest to sytuacja nierzadka (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 10 lipca 2013 r., I SA/Wa 503/13, wyrok WSA w Warszawie z 8 marca 2013 r., IV SA/Wa 2739/12; dostępne w bazie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ odwoławczy takie zawężenie odwołania w stosunku do zakresu decyzji winien mieć na względzie.

Ponieważ powyższe uchybienie było uchybieniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego, stąd uchylona została jedynie jego decyzja, z pominięciem decyzji WITD. Nadto, skoro w zakresie nałożenia kary pieniężnej za niezgłoszenie zmiany danych (l.p. 1.4. załącznika) nie został ustalony prawidłowo stan faktyczny, stąd dalsze rozważania prawne w tej części byłyby przedwczesne.

Główny Inspektor Transportu Drogowego przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien wziąć pod uwagę powyższe uwagi i orzec w zakresie odwołania, a nie w zakresie szerszym.

Z powyższych względów Sąd orzekł na mocy przywołanego wyżej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jak w wyroku.

Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.