Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1453/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 121 ust. 3a, art. 116, art. 156
journal: Dz.U. 2008 nr 115 poz 728
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 5
journal: Dz.U. 2007 nr 48 poz 320
law: Ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Dariusz Skupień (spr.) Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 16 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 kwietnia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2389/10 w sprawie ze skargi Gminy O. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty podlegającej zwrotowi do budżetu państwa z tytułu pobrania dotacji w nadmiernej wysokości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Gminy O. na rzecz Ministra Finansów kwotę 700 (słownie: siedemset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 2389/10 objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy O. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od organu na rzecz Gminy O. zwrot kosztów postępowania.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że Wojewoda M. w dniu 16 marca 2010 r. po przeprowadzeniu w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w O. postępowania kontrolnego w zakresie struktury organizacyjnej ośrodka, kwalifikacji kadr i realizacji zadań z zakresu administracji rządowej i zadań własnych gminy wynikających z ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.), wszczął z urzędu wobec Gminy O. postępowanie w sprawie zwrotu części dotacji celowej otrzymanej przez gminę w 2008 r. z budżetu państwa, a udzielonej na wypłatę dodatków dla pracowników socjalnych w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w O.

Decyzją z dnia 15 maja 2010 r. Wojewoda M. określił Gminie O. kwotę dotacji celowej podlegającej zwrotowi do budżetu państwa w wysokości 3 000 zł jako dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w roku budżetowym 2008 wraz z odsetkami liczonymi od dnia stwierdzenia nieprawidłowego naliczenia tj. od dnia 15 czerwca 2009 r. (dzień podpisania protokołu kontroli kompleksowej). W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie kontrolne wykazało, iż jeden z pracowników socjalnych, zatrudnionych w GOPS w O., na którego był pobierany w 2008 r. z budżetu państwa i wypłacany zgodnie z dyspozycją art. 121 ust. 3a ustawy o pomocy społecznej dodatek do wynagrodzenia w wysokości 250 zł miesięcznie, nie powinien otrzymywać tego dodatku uwagi na fakt, że pracownik ten nie spełniał wymogów przewidzianych przepisami ustawy umożliwiających zatrudnienie go na tym stanowisku. Z tych powodów, zgodnie z dyspozycją art. 145 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 146 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), kwota ta jako dotacja pobrana w nadmiernej wysokości podlega zwrotowi i jest ustalana decyzją wojewody w przypadku, gdy zobowiązany sam nie dokona zwrotu dotacji w terminie określonym przepisami tej ustawy.

Decyzją z dnia 13 sierpnia 2010 r. Minister Finansów na mocy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Wojewody M. W uzasadnieniu podtrzymał wszystkie argumenty wskazane przez Wojewodę w zaskarżonej decyzji.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 17 września 2010 r. złożyła Gmina O., reprezentowana przez Wójta Gminy.

Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie stwierdził, że organy naruszyły w sprawie przepisy prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Z brzmienia art. 121 ust. 3a ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym dodatek do wynagrodzenia przysługuje pracownikowi socjalnemu zatrudnionemu w samorządowej jednostce organizacyjnej pomocy społecznej, do którego podstawowych obowiązków należy świadczenie pracy socjalnej w środowisku, w tym przeprowadzanie rodzinnych wywiadów środowiskowych poza siedzibą jednostki, Sąd wywiódł, że warunkiem otrzymania tego dodatku jest sam fakt świadczenia pracy i wykonywania określonych obowiązków przez pracownika. Jeżeli zatem w danej jednostce organizacyjnej będą zatrudnione osoby, które co prawda spełniają wszystkie wymagania do tego, aby być pracownikami socjalnymi w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej, lecz nie będą świadczyły pracy socjalnej w środowisku, z przeprowadzaniem wywiadów środowiskowych poza siedzibą jednostki – dodatek nie będzie im przysługiwał, jest bowiem związany z charakterem obowiązków i czynności, nie samym faktem zatrudnienia na stanowisku pracownika socjalnego.

Tym samym fakt zatrudnienia przez skarżącą osoby, która nie powinna prawidłowo zostać zatrudniona na stanowisku pracownika socjalnego, gdyż nie spełniała, zdaniem kontrolujących, wymogów ustawowych określonych dla tej profesji, może prowadzić do nałożenia na Gminę obowiązków wynikających z prawa pracy czy ustawy o pomocy społecznej i spowodować rozwiązanie umowy o pracę lub zmianę stanowiska pracy, nie może natomiast stanowić podstawy do prowadzenia postępowania w trybie art. 145 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, gdyż w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi fakt pobrania dotacji nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

WSA przychylił się w tym względzie do stanowiska Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 sierpnia 2009 r., znajdującego się w aktach sprawy, a odnoszącego się do wykładni przepisu art. 121 ust. 3a ustawy o pomocy społecznej.

Na marginesie Sąd I instancji zauważył, że w dacie orzekania przez organy obowiązywała już dodana w dniu 31 marca 2010 r. treść art. 156 ust. 3a ustawy o pomocy społecznej, z której wynikało, że osoby, które przed dniem 1 maja 2004 r. rozpoczęły studia wyższe licencjackie lub wyższe magisterskie na kierunkach: pedagogika, psychologia, politologia lub socjologia, po uzyskaniu dyplomu ukończenia tych studiów mogą wykonywać zawód pracownika socjalnego, czego organy nie uwzględniły w swoich decyzjach. Sąd stwierdził zatem, że wymienione uchybienia są istotne i mogły wpływać na wynik sprawy, zaś przy ponownym rozpoznaniu sprawy istnieje konieczność ustalenia powtórnie stanu faktycznego sprawy z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego i wskazań Sądu. Z powyższych powodów Sąd I instancji orzekł powołując w podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a. w zw. z art. 135 oraz art. 152 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Finansów zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego, tj.:

a) art. 145 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, poprzez jego błędną interpretację polegającą na błędnym przyjęciu, że w postępowaniu nie nastąpiło pobranie dotacji w nadmiernej wysokości, mimo że Gmina O. otrzymała z budżetu dotację w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach.

b) art. 145 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 145 ust. 2 ustawy o finansach publicznych poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy, Gmina O. pobrała dotację z budżetu państwa w nadmiernej wysokości.

c) art. 121 ust. 3 a ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że pracownikowi niemającemu uprawnień do zajmowania stanowiska pracownika socjalnego, jednakże zatrudnionemu w samorządowej jednostce organizacyjnej pomocy społecznej na tym stanowisku, do którego podstawowych obowiązków należy świadczenie pracy socjalnej w środowisku, w tym przeprowadzanie rodzinnych wywiadów środowiskowych poza siedzibą jednostki przysługuje dodatek do wynagrodzenia.

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu orzeczenia do argumentacji prawnej organu przedstawionej w odpowiedzi na skargę z dnia 8 października 2010 r., która w sposób jednoznaczny wskazywała podstawy prawne decyzji podjętej przez Ministra Finansów ,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., poprzez uchylenie decyzji w sytuacji, gdy nie nastąpiło naruszenie prawa mające wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej wskazano, że błędna interpretacja przez Sąd art. 121 ust. 3a ustawy o pomocy społecznej polega na uznaniu, iż nie został on naruszony, pomimo że pracownik wykonujący pracę socjalną nie spełnił warunków dla pracownika socjalnego określonych w przepisach tej ustawy. Z brzmienia przywołanego przepisu organ wywiódł, że ustawodawca w sposób jednoznaczny ustalił, iż dodatek w wysokości 250 zł przysługuje pracownikowi socjalnemu zatrudnionemu w pełnym wymiarze czasu pracy, który świadczy pracę socjalną w środowisku, w tym przeprowadza rodzinne wywiady środowiskowe poza siedzibą, jednostki a nie pracownikowi (niebędącemu pracownikiem socjalnym) wykonującemu tylko te czynności. Organy orzekły, że na podstawie posiadanych kwalifikacji X., nie powinna być zatrudniona na stanowisku pracownika socjalnego, a tym samym nie powinna otrzymywać dodatku do wynagrodzenia pracownika socjalnego w wysokości 250 zł. Tym samym środki pochodzące z dotacji celowej udzielonej z budżetu państwa nie powinny być przeznaczone na wypłatę dodatku do wynagrodzenia pracownika socjalnego dla pracownika, który nie spełnia wymogów zawartych w ustawie o pomocy społecznej. W wyniku tego organ miał obowiązek orzec na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych o zwrocie tej części dotacji, która została pobrana w nadmiernej wysokości.

Odnosząc się do kwestii związanych z pismem z dnia 28 sierpnia 2009 r. Departamentu Pomocy Społecznej i Integracji Społecznej Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, organ stwierdził, że pismo to potwierdza tezę, iż osoby nieposiadające odpowiednich kwalifikacji nie powinny być zatrudnione na stanowisku pracownika socjalnego, a marginalnie odnosi się do problemu uprawnienia do otrzymania spornego dodatku do wynagrodzenia, a także posługuje się pojęciami dotacji "wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem" zamiast "pobranej w nadmiernej wysokości".

Uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zarzucono brak analizy stanu faktycznego oraz zastosowanej metody wykładni art. 145 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Sąd nie przedstawił argumentacji prawniczej ani też nie dokonał wykładni użytych w tym przepisie zwrotów "niezgodnie z przeznaczeniem, nienależyte wykonanie lub w nadmiernej wysokości". Organ zobowiązany został do ponownego rozpatrzenia sprawy," a nie zostały wskazane w uzasadnieniu konkretne okoliczności faktyczne, które mają zostać wyjaśnione przez organ ani naruszenia jakich przepisów organ się dopuścił, a których należy uniknąć przy ponownym rozparzeniu sprawy.

Sądowi I instancji zarzucono, że przyjął pogląd Departamentu Pomocy i Integracji Społecznej z dnia 28 sierpnia 2009 r. jako własny bez wyjaśnienia sprzeczności tkwiących w tym piśmie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina O. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest więc weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238–240; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt FSK 2706/04; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 329/06).

Nie stwierdzając wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek określonych w przepisie § 2 art. 183 p.p.s.a., skutkujących nieważnością postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być więc przeprowadzona w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. W związku z tym, że w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do stwierdzenia że nie spełnia ono wymogów określonych w art. 141 § 1 p.p.s.a. Z powołanego przepisu wynika, że uzasadnienie wyroku powinno m.in. zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy i podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jak podkreślono w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. (sygn. akt II FPS 8/09, opubl. ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39 wraz z powołanym tam orzecznictwem i literaturą), obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest zbadanie, czy organ administracji publicznej dokonując ustalenia stanu faktycznego nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zajęcia stanowiska jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty. Na sądzie administracyjnym ciąży zatem obowiązek wyeksponowania przyjętego stanu faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny ani tym bardziej strony postępowania nie mogą się domyślać jakie ustalenia faktyczne zostały przyjęte przez sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia. Rodzi to nie tylko trudności w prawidłowym formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej przez strony postępowania, ale także sprzecznie z intencją ustawodawcy ogranicza możliwość orzekania na podstawie art. 188 p.p.s.a. W uzasadnieniu powyższej uchwały przyjęto, że przez stan sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. należy rozumieć nie tylko zwięzłe (krótkie, lakoniczne) przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji, ale także, jako wyodrębniony element, stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd. Ta część uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego nie powinna łączyć się z oceną zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ocena prawna ustaleń faktycznych z punktu widzenia ich zgodności z właściwymi przepisami postępowania administracyjnego dokonywana jest już w ramach wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Podstawa ta, o której mowa w art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., obejmuje nie tylko przepisy postępowania, które regulują postępowanie sądowoadministracyjne, ale także wszystkie te przepisy postępowania administracyjnego, które winny być zastosowane do wydania zgodnej z prawem decyzji administracyjnej, w tym również przepisy postępowania, które służyły do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Ich ocena w związku z tym przesądzi o przyjęciu (bądź zakwestionowaniu) przez sąd administracyjny ustalonego przez organy administracji stanu faktycznego sprawy. Innymi słowy, prawidłowe wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie jest możliwe bez prawidłowej oceny podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. W omawianej uchwale podkreślono, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest uwzględnienie w stanie sprawy przyjętego stanu faktycznego i jego rozpatrzenie w kontekście całego materiału dowodowego sprawy. Brak któregokolwiek z tych elementów skutkuje naruszeniem przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nieprzyjęcie stanu faktycznego pozbawia sąd administracyjny możliwości jego subsumcji z wzorcem ustawowym. Podobnie uzasadnienie wyroku zawierające jedynie opis poszczególnych elementów stanu faktycznego, bez wskazania w jakim zakresie zostały one przyjęte przez sąd, nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. W powołanym przepisie nie chodzi o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie tylko nie dokonał oceny stanu faktycznego, ustalonego przez organy, ale wręcz stwierdził "Skład orzekający w sprawie dokonał odmiennych ustaleń’’, nie wskazując jednak jakich to sąd dokonał ustaleń, nie podał także podstawy prawnej umożliwiającej dokonanie innych niż organy ustaleń stanu faktycznego. Podkreślić należy że legalność kontroli decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny polega tylko na ocenie przeprowadzonego przez organy postępowania, albowiem sąd administracyjny nie jest organem administracyjnym.

Sąd I instancji wskazując jako podstawę prawną także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, nie wskazał jakie przepisy postępowania zostały przez organ odwoławczy naruszone, przy czym ich naruszenie musi być takiego rodzaju, że mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji stwierdził także, że "przy ponownym rozpoznaniu sprawy istnieje konieczność ustalenia powtórnie stanu faktycznego z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego". Z takiego ogólnego sformułowania nic nie wynika i nie można go uznać za wskazanie organowi administracji co do dalszego postępowania, spełniające wymogi z art. 141 § 4 p.p.s.a. Organ w przypadku uwzględnienia skargi i konieczności ponownego rozpatrzenia sprawy musi wiedzieć konkretnie o jakie istotne okoliczności faktyczne ma uzupełnić materiał dowodowy oraz jakie zasady postępowania administracyjnego zostały przez niego naruszone, by przy ponownym rozpatrywaniu sprawy ich znowu nie naruszyć.

Uzasadnienie Sądu I instancji nie spełnia wymogów z art. 141 § 4 p.p.s.a , także w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Otóż Sąd ten przytoczył jedynie treść przepisów art. 145 ust. 1 i 4, art. 146 ust.1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, art. 116 ust.1 i art. 121 ust. 3a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz art. 5 ustawy zmieniającej z dniem 1 kwietnia 2007r. ustawę o pomocy społecznej, nie dokonując oprócz art. 121 ust. 3a ustawy o pomocy społecznej, żadnych ich wykładni.

W przypadku art. 121 ust. 3a ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że "pracownikowi socjalnemu zatrudnionemu w pełnym wymiarze czasu pracy w samorządowych jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej, do którego podstawowych obowiązków należy świadczenie pracy socjalnej w środowisku, w tym przeprowadzaniu rodzinnych wywiadów środowiskowych poza siedzibą jednostki, przysługuje wypłacany co miesiąc dodatek do wynagrodzenia w wysokości 250 zł. W przypadku zatrudnienia w mniejszym wymiarze czasu pracy dodatek przysługuje w wysokości proporcjonalnej do czasu pracy".

Sąd I instancji dokonał jego wykładni stwierdzając "iż warunkiem otrzymania tego dodatku jest sam fakt świadczenia pracy i wykonywanie określonych obowiązków przez pracownika".

Z takim poglądem nie można się jednak zgodzić, albowiem Sąd I instancji pominął początkowy fragment tego przepisu stanowiący: "pracownikowi socjalnemu zatrudnionemu w pełnym wymiarze".

Sąd i instancji powinien przeprowadzić interpretację tego sformułowania rozstrzygając, jak według niego należy je rozumieć. Czy pracownikiem socjalnym może być jedynie osoba spełniająca określone pod względem wykształcenia warunki (jak twierdzi organ), czy też wystarczy samo jej zatrudnienie na tym stanowisku, bez względu na wymogi dotyczące wykształcenia, zatem należy przeprowadzić bardzo wnikliwą wykładnię art. 116, art. 156 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 5 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. – o zmianie ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 48 poz. 320), zmieniającej z dniem 1 kwietnia 2007 r. ustawę o pomocy społecznej, jak również rozstrzygnąć jakiego rodzaju dokumentem jest część A i B dyplomu ukończenia studiów X., którego kserokopie znajdują się w aktach administracyjnych (k. 100 akt admin.).

Sąd I instancji tak interpretując art. 121 ust. 3a ustawy o pomocy społecznej popełnił błąd pars pro toto – polegający na ustaleniu normy prawnej w oparciu o fragment przepisu a nie jego całość (patrz B. Brzeziński, Podstawy wykładni prawa podatkowego, Oddk spółka z o.o., Gdańsk 2008, str. 62), gdyż skoncentrował się jedynie na części przepisu odnoszącym się do charakteru wykonywanych obowiązków i czynności pomijając początkowy fragment przepisu zawierający sformułowanie "pracownikowi socjalnemu zatrudnionemu (...)".

Sformułowanie to oprócz kwestii rodzaju sankcji, jaką należy zastosować w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w wypłacie dodatku do wynagrodzenia stanowiło istotę prowadzonego postępowania.

Sąd I instancji także wyrażając pogląd o braku możliwości zastosowania art. 145 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, nie przeprowadził w tym zakresie żadnych rozważań, stwierdzając jedynie "że fakt zatrudnienia przez skarżącą osoby, która nie powinna prawidłowo zostać zatrudniona na stanowisku pracownika socjalnego, gdyż nie spełnia – zdaniem kontrolujących (Sąd właśnie w tej kwestii, na co wskazano wyżej się nie wypowiedział), może prowadzić do nałożenia na Gminę obowiązków wynikających z prawa pracy czy ustawy o pomocy społecznej i spowodować rozwiązanie umowy o pracę lub zmianę stanowiska pracy". Sąd I instancji nie wskazał jakie obowiązki, na podstawie jakich skonkretyzowanych przepisów można nałożyć z prawa pracy czy też ustawy o pomocy społecznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę ponownie, ma ocenić legalność zaskarżonej decyzji w płaszczyźnie dochowania wymaganej prawem procedury oraz przeprowadzenia wykładni przepisów prawa materialnego mających zastosowanie przy jej podjęciu.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Warszawie.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 209 p.p.s.a. w zw. z art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 ust. a) i § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).

D. Skupień M. Bosakirska M. Jagielska