Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 468/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 1 i 3,  art. 99
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 października 2016 r. sprawy ze skargi I. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 1 kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją ostateczną z dnia 14 października 2014 r. ([...]) Wójt Gminy K., działając z urzędu, na podstawie art. 93 ust. 1, art. 96, art. 97 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – dalej zwaną "u.g.n.", zatwierdził podział nieruchomości stanowiącej własność Gminy K., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. 0,5212 ha. W wyniku podziału powstały działki nr [...] i nr [...].

W dniu 11 września 2015 r. I. Z. – działając przez profesjonalnego pełnomocnika – wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji. Uzasadniając wniosek wyjaśnił, że jest właścicielem działki sąsiedniej, oznaczonej geodezyjnie nr [...], którą nabył od Gminy K. na mocy umowy z dnia 6 października 2000 roku. W dacie nabycia, działka ta przylegała między innymi, do działki nr [...] o pow. 3230 m2, oznaczonej jako droga (po podziale część tej działki objęła działka nr [...]). Wnioskodawca wskazał, że w 2000 r. uzyskał dla ww. nieruchomości decyzję o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego z częścią usługową. W decyzji tej ustalono dojazd do inwestycji od strony "istniejącej ul. M.". Następnie w decyzji o pozwoleniu na budowę z 2001 r. określono lokalizację planowanego budynku: "przy ul. M. – 5 m od granicy działki".

Autor wniosku wyjaśnił dalej, że według wykazu zmian gruntowych z 2009 r. doszło do zmiany numeracji działek, w wyniku której działka nr [...] (stanowiąca faktycznie drogę dojazdową), oznaczona została jak działka nr [...]. Podał, że zawiadomieniem z dnia 5 maja 2009 r. został poinformowany o wszczęciu postępowania podziałowego działki nr [...]. Powiadomił wówczas organ, że planowana do wydzielenia działka nr [...], przed podziałem oznaczona była jako część działki nr [...] i stanowiła drogę dojazdową dla sąsiednich działek – również do jego nieruchomości. Informował także, że część tej drogi – obejmującej dojazd do jego posesji - wykonał na własny koszt, zgodnie z umową z 21 marca 2001 r. zawartą z Gminą K.. Po zakończeniu tych prac, w dniu 12 kwietnia 2002 r. odcinki drogi dojazdowej (część działki nr [...] i nr [...]) posiadały nawierzchnię utwardzoną a w 2008 r. całość drogi – ulica M. do ul. K. – otrzymała nawierzchnię asfaltową. Przedstawionych uwaga organ wówczas nie uwzględnił i zatwierdził podział działki nr [...]. Wnioskodawca uważa, że na skutek przedmiotowego podziału został pozbawiony dostępu do drogi publicznej, gdyż działka nr [...] oznaczona jako droga (ul. M.) została przekształcona w działki nr [...], nr [...] i nr [...] - już bez oznaczenia ich jako drogi. Działki nr [...] – [...] przekształcone zostały w działkę nr [...], a następnie objęte podziałem dokonanym na podstawie decyzji Wójta Gminy K. z dnia 14 października 2014 r. który doprowadził do powstania działek nr [...] i [...]. Wnioskodawca zarzucił, że o tym postępowaniu nie został już powiadomiony, pomimo, że przysługiwał mu w nim przymiot strony. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że jeśli ustawodawca nie dopuszcza do podziału nieruchomości na działki pozbawione dostępu do drogi publicznej, to tym samym nie dopuszcza również, by w wyniku podziału, działki sąsiednie już istniejące pozbawione zostały dostępu do drogi publicznej. Jeżeli zaś w wyniku podziału nieruchomości i utworzenia nowych działek, nieruchomość sąsiednia zostanie pozbawiona dostępu do drogi publicznej, to właścicielowi tej nieruchomości przysługuje status strony tego postępowania. W przeciwnym wypadku byłby on pozbawiony możliwości ochrony swoich praw właścicielskich podlegających ochronie konstytucyjnej. Jego udział w postępowaniu powinien służyć ochronie przed pozbawieniem istniejącego dostępu do drogi publicznej, między innymi, przez ustanowienie służebności i wydanie decyzji o podziale pod warunkiem, że zostaną one ustanowione. Konkludując, I. Z. stwierdził, że nie można uznać aby sporne podziały nieruchomości nie miały żadnego wpływu na zakres praw jakimi dysponował przed tymi podziałami tj. przejazdu wskazaną drogą – ul. M..

Na skutek opisanego wyżej wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wszczęło dwa postępowania: w sprawie stwierdzania nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia 10 sierpnia 2010 r., nr [...] zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], oraz w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 14 października 2014 r. zatwierdzającej podział działki nr [...]. Sprawa dotycząca legalności decyzji zatwierdzającej podział działki nr [...] jest przedmiotem odrębnego postępowania sądowego w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 467/16.

W wyniku przeprowadzonego postępowania nadzwyczajnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia 28 grudnia 2015r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 14 października 2014 r.

Oceniając zgodność badanego aktu z przepisami u.g.n. (brzmieniu na dzień jego podjęcia), Kolegium uznało, że nie zaistniały określone w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanki uprawniające do stwierdzenia jego nieważności. Przede wszystkim nie stwierdzono aby przy wydaniu spornej decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa, zwłaszcza z przyczyny wskazanej przez wnioskodawcę, tj. z tego względu, że jego nieruchomość (stanowiąca działkę sąsiednią) została pozbawiona, na skutek podziału, dostępu do drogi publicznej. Organ zauważył, że działka nr [...] stanowiąca własność skarżącego, bezpośrednio przylega do działki nr [...], która z kolei bezpośrednio przylega do drogi powiatowej – ul. K.. Działka nr [...] stanowi obecnie (podobnie jak w dacie wydania decyzji o podziale) przedmiot współwłasności wnioskodawcy i jego żony. W takiej sytuacji – zdaniem Kolegium - podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], nie wpłynął na dostęp wnioskodawcy do drogi publicznej w taki sposób, że prowadziłby do utraty tego dostępu. Wnioskodawca przez cały czas posiadał i posiada dostęp do drogi publicznej przez działkę nr [...]. Odwołując się do orzecznictwa, Kolegium przyjęło pogląd, że oddzielnie nieruchomości od drogi publicznej przestrzenią stanowiącą inną nieruchomość, przy założeniu, że ich właścicielem jest ten sam podmiot, pozwala twierdzić, że nieruchomość która nie jest położona bezpośrednio przy drodze (czyli działka nr [...]), w sensie prawnym ma dostęp do drogi publicznej (tak w wyroku z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn.akt II SA/Rz 801/07). To zaś oznacza, że nie można mówić o rażącym naruszeniu ww. przepisu. Kolegium nie dopatrzyło się również rażącego naruszenia innych przepisów regulujących postępowanie podziałowe, jak też, zaistnienia pozostałych przesłanek które nakazywałby stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, pełnomocnik I. Z. wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzucił, że przyjmując dostęp do drogi publicznej dla działki nr [...] przez działkę [...], Kolegium nie uwzględniło różnicy poziomów pomiędzy obiema działkami oraz faktu, że znajduje się pomiędzy nimi mur oporowy o wysokości 2 m. Stan taki miał miejsce także w dniu wydania kwestionowanej decyzji podziałowej. Dodał, że działce [...] zlokalizowany jest (zgodnie z pozwoleniem na budowę), budynek o funkcji mieszkalno-usługowej. W związku z powyższym wnioskodawca wykorzystuje ciężki sprzęt, który składuje na działce nr [...]. Nie ma możliwości aby sprzętem tym przejeżdżać przez działkę nr [...]. W tych okolicznościach wnioskodawca zauważył, że stwierdzenie organu, że działka nr [...] ma pośredni dostęp do drogi publicznej poprzez inną przylegającą do niej działkę, jest niewystarczającą przesłanką dla ceny ważności decyzji. Wskazany przez organ dostęp jest bowiem niemożliwy ze względu na usytuowanie obu działek. W orzecznictwie stwierdzono zaś, że dostęp do drogi publicznej oznacza gwarantowaną możliwość korzystania z tej drogi. Na skutek dokonanego podziału działka wnioskodawcy taki dostęp zaś utracił.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia 1 kwietnia 2016r. ([...]), na podstawie art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 157 § 1 k.p.a. - utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 28 grudnia 2015 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...].

W uzasadnieniu, organ obszernie wywodził, że rozstrzygnięcie w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podejmowane jest w zgodzie z zasadą dwuinstancyjności postępowania. Zaznaczył, że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji może jedynie rozstrzygać o ewentualnym istnieniu przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji w zakresie oznaczonym w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że Kolegium mogło się zająć wyłączenie kwestiami prawnymi, bez możliwości dokonywania ponownej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, gdyż prowadziłoby to do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem w postępowaniu o stwierdzenie nieważności Kolegium orzeka wyłącznie jako organ kasacyjny, na podstawie przepisów i stanu faktycznego obowiązujących w dniu wydania decyzji podlegającej ocenie.

Badając, czy w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., Kolegium szeroko omówiło przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazującą jako podstawę unieważnienia decyzji "rażące naruszenie prawa". Wyjaśniło też, przy pomocy przywołanego orzecznictwa, charakter i sposób rozumienia pojęcia rażącego naruszenia prawa.

Przystępując do oceny legalności decyzji o podziale z dnia 14 października 2014r. Kolegium zaznaczyło, że wydana ona została w oparciu o podstawę przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zasady podziału nieruchomości uregulowane zostały przez przepisy działu III, rozdziału I tej ustawy. Organ zauważył, że w myśl tych regulacji dopuszczalność podziału nieruchomości zdeterminowana jest przez dwie podstawowe przesłanki. Po pierwsze planowany podział musi być zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (dalej m.p.z.p) a w razie jego braku z decyzją o warunkach zabudowy lub przepisami odrębnymi (art. 93 ust. 1 i art. 94). Po drugie, pozytywną przesłanką podziału jest dostęp do drogi publicznej, przez który rozumie się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej (art. 93 ust.3). Kolegium podkreśliło, że nie jest wymagane aby działki przylegały bezpośrednio do drogi publicznej, gdyż ustawodawca przewidział tzw. pośredni dostęp do drogi publicznej (przez wydzieloną drogę wewnętrzną lub ustanowienie służebności). Podkreśliło także, że warunki dopuszczające podział określone w art. 93 ust. 1 i ust. 3 u.g.n., odnoszą się do nieruchomości dzielonej. Drogą publiczną jest natomiast droga zaliczana, zgodnie z ustawą, do jednej z kategorii dróg z których może korzystać każdy, zgodnie z przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Ustawa o drogach publicznych dzieli drogi, ze względu na funkcje w sieci, na drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Zaliczenie do kategorii drogi wymaga także aktu urzędowego, którym w przypadku dróg gminnych jest uchwała rady gminy. Inne drogi, place, ciągi komunikacyjne nie zaliczone do żadnej z ww. kategorii dróg nie mają statusu drogi publicznej.

Analizując objętą kontrolą decyzję, w kontekście przedstawionych wyżej warunków podziału, Kolegium stwierdziło, że podział działki nr [...] jest zgodny z ustaleniami uchwały Rady Gminy K. z dnia 21 grudnia 2005 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K., co zostało także potwierdzone postanowieniem Wójta Gminy K. z dnia 10 września 2014 r. opiniującym pozytywnie podział pod względem zgodności z m.p.z.p. Kolegium wskazało, że zgodnie z ww. planem miejscowym działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem "MN3.1" dla którego ustalono przeznaczenie podstawowe: teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z funkcją dopuszczalną. Dla zabudowy wolnostojącej minimalna powierzchnia działki wynosi 900 m2, zaś minimalna szerokość – 25 m2. Dla zabudowy bliźniaczej, minimalna powierzchnia działki wynosi - 450 m2, zaś minimalna szerokość 17 m2. Minimalna szerokość działki pod drogi wewnętrzne nie wydzielone na rysunku planu, wynosi natomiast 8 m.

W ocenie Kolegium, spełniony również został warunek dostępności do drogi publicznej o którym mowa w art. 93 ust. 3 u.g.n. Przesłanka ta – jak zaznaczył organ – dotyczy działek dzielonych, będących przedmiotem podziału. Te działki posiadają zaś dostęp do drogi publicznej, który zapewniony został do działki drogowej nr [...] (ul. M.) oraz bezpośrednio do drogi powiatowej (ul. K. - działka nr [...]).

Odnosząc się do argumentów wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium uznało – odwołując się do orzecznictwa (wyrok NSA z dnia 14 października 2009 r. oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2014 r. II SA/Łd 348/14) – że nie jest dopuszczalny podział geodezyjny, jeżeli w jego wyniku, działka sąsiednia zostanie pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Chodzi o sytuację, w której na skutek podziału utraci ona dostęp do drogi publicznej - bez znaczenia pośredni czy też bezpośredni. Zdaniem organu, decyzja sankcjonująca taki podział byłaby decyzją dotkniętą wadą o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednakże taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zaistniała. W tym względzie skład orzekający Kolegium podtrzymał wcześniejsze stanowisko, że w sensie prawnym, nieruchomość skarżącego cały czas posiada dostęp do drogi publicznej – ul. K. – poprzez działkę nr [...]. Brak zatem podstaw do twierdzenia, że przez podział zatwierdzony decyzją z dnia 14 października 2014 r. działka skarżącego utraciła bezpośredni dostęp do drogi. Posiadała i nadal posiada, dostęp pośredni. Nadto dokonując podziału działki [...], organ gminy zapewnił działce nr [...] dostęp do drogi publicznej przez działkę nr [...], co wynika z załącznika nr 1 do decyzji, na którym zaznaczono kolorem pomarańczowym służebność dojazdu (o szer. 248 m2) dla działki nr [...]. W konsekwencji – zdaniem organu – brak podstaw do twierdzenia, że w sposób rażący naruszony został art. 93 ust. 3 u.g.n.

Po przeprowadzonej analizie, Kolegium nie stwierdziło także innych przesłanek uprawniających do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji Wójta Gminy K..

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł I. Z.. Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił: 1/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 93 ust. 3 u.g.n. przez jego niezastosowanie i w rezultacie brak uznania, że skarżący został pozbawiony dostępu do drogi publicznej; 2/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez nieprzeanalizowanie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w tym dotyczącego usytuowania działek nr [...] i nr [...] w kontekście możliwości pośredniego dostępu do drogi publicznej, i w rezultacie wyprowadzenie błędnych wniosków.

Wskazując na powyższe uchybienia, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kolegium z dnia 28 grudnia 2015 r. jak też o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu przedstawiono prezentowane już wcześniej argumenty kwestionujące stanowisko Kolegium, co do tego, że podział działki nr [...] nie wpłynął na utratę dostępu do drogi publicznej z nieruchomości skarżącego, oznaczonej jako działka nr [...], gdyż w sensie prawnym posiada ona taki dostęp poprzez działkę nr [...]. Skarżący uważa, że dostęp do drogi publicznej powinien być nie tylko prawny ale gwarantowany, faktyczny – co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Kolegium nie dostrzegło bowiem istotnych okoliczności faktycznych istniejących w dacie podjęcia decyzji – wskazywanych już w odwołaniu, tj - muru oporowego o wysokości 2 m usytuowanego pomiędzy działką nr [...] i nr [...] oraz widocznej na mapie zasadniczej różnicy poziomów pomiędzy działkami, wynoszącej 5 m. Ponadto szerokość pomiędzy budynkiem a ogrodzeniem uniemożliwia dojazd przez działkę nr [...] ciężkim sprzętem, który skarżący składuje na działce nr [...]. Potwierdzają to przedłożone kopie mapy zasadniczej oraz fotografie działki nr [...] i [...]. Skarżący nie zgadza się organem, że powyższe dokumenty są nowymi dowodami, których organ nie mógł uwzględnić w postepowaniu nieważnościowym - mapa zasadnicza, znajdowała się już bowiem w aktach sprawy. Złożenie tych dokumentów, miało tylko uwypuklić okoliczności na które już się powoływał.

Skarżący nie zgodził się także z twierdzeniem Kolegium, że przy podziale działki nr [...], Wójt zapewnił mu dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr [...] gdyż na załączniku graficznym do decyzji zaznaczono obszar pod służebność dojazdu. W tym względzie wskazał, że nie doszło do ustanowienia służebności w drodze odpowiedniej czynności prawnej a jedynie do zaznaczenia na mapie ewentualnej służebności dojazdu. Nadto, w ogłoszeniu o przetargu z dnia 25 sierpnia 2015 r. dotyczącym działki nr [...] podano, że nieruchomość ta zostanie obciążona ograniczonym prawem rzeczowym w postaci służebności dojścia i dojazdu do działki nr [...], co oznacza, że na dzień wydania decyzji o podziale służebność taka nie została ustanowiona.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie przytaczając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., oznaczana dalej jako u.p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 u.p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 u.p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 u.p.p.s.a.), oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 u.p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 u.p.p.s.a

Rozpoznając skargę w granicach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie stwierdził aby zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa procesowego lub prawa materialnego w sposób określny w art. 145 § 1 u.p.p.s.a. Jedynie bowiem naruszenie prawa mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (poza naruszeniami o charakterze kwalifikowanym), uprawnia Sąd do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego.

Uzasadniając powyższą konkluzję zaznaczyć najpierw należy, że zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. podjęte zostały w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a stosujący go organ administracji publicznej posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia, w dacie wydania kontrolowanej decyzji, przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Organ nie rozstrzyga natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie dochodzi zatem w postępowaniu zwykłym ale w postępowaniu nadzwyczajnym, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew zasadzie trwałości decyzji ostatecznej, można z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn, uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, że zachodzi konieczność uznania jej za nieważną.

W poddanym obecnej kontroli postępowaniu nieważnościowym, rzeczą Kolegium było zatem ustalenie, czy stanowiąca przedmiot postępowania decyzja Wójta Gminy K. z dnia 14 października 2014 r. zatwierdzająca podział działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...] obarczona była którąś z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Argumentacja strony skarżącej prezentowana w toku postępowania jurysdykcyjnego, jak też podniesiona w skardze wskazuje, że istota sporu zawisłego w niniejsze sprawie sprowadza się zasadniczo do oceny, czy decyzja o podziale działki nr [...], dotknięta była wadą o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. czy wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Nie jest natomiast sporna ocena organu co do tego, że nie zachodzą pozostałe przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 pkt 1 -7 k.p.a.

Wykładnia terminu rażące naruszenie prawa tak w doktrynie jak i w judykaturze, budziła wiele wątpliwości. Dominować jednak zaczyna stanowisko, zgodnie z którym "nie każde, nawet oczywiste i niesporne naruszenie prawa może być utożsamiane z rażącym naruszeniem prawa w konkretnej sprawie" (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1457/07). Decyzja administracyjna może zostać uznana za wydaną "z rażącym naruszeniem prawa" tylko wówczas, gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki. Po pierwsze - konieczna jest oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Po drugie – przepis, który został naruszony nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa, a po trzecie – skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić, nawet kosztem obalenia tej decyzji (por. wyroki WSA: w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2594/13 i z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2113/12; w Olsztynie z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 71/13; w Poznaniu z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1242/12 i inne). Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie można zatem przyjąć, że prawo zostało naruszone w rażący sposób, jeżeli istnieje możliwość różnej jego interpretacji dającej możliwość przyjęcia alternatywnego rozwiązania. Zatem, gdy w orzecznictwie lub w doktrynie dokonuje się odmiennej interpretacji konkretnej normy, a więc dopuszcza się możliwość podjęcia na jej tle rozstrzygnięć o różnej treści – przy czym dla każdego z takich rozstrzygnięć można znaleźć oparte na prawidłowej wykładni argumenty - oznacza to w oczywisty sposób, że żadnego z takich rozstrzygnięć nie można by kwalifikować jako "rażącego naruszenia prawa". Rażące naruszenie prawa z reguły bowiem jest wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. Jeśli przepis dopuszcza rozbieżną interpretację (w konkretnych wypadkach) mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, jeśli nawet zostanie potem uznany za nieprawidłowy (albo, co się częściej zdarza - inna interpretacja zostanie uznana za lepszą, słuszniejszą albo bardziej racjonalną) nie może być oceniany jako naruszenie prawa "rażące" (tak SN w wyroku z dnia 22 października 1987 r., sygn. akt III CRN 314/87 i SN z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. akt III ARN 22/95.). Przywołane stanowisko Sądu Najwyższego zaakceptowane zostało także przez orzecznictwo sądowoadministracyjne. Również Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zastosowanie przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa (wyrok NSA z dnia 5 października 2001 r., IV SA 1295/98). Dla uznania, że mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, uchybienie prawu musi mieć charakter oczywisty, jasny i bezsporny - nie dopuszczający możliwości odmiennej wykładni; chodzi więc raczej o stwierdzenie ewidentnego błędu, nie zaś o wybór jednej z możliwych do przyjęcia interpretacji. Już sam fakt istnienia różnych wykładni przepisu prawa wskazuje, że nie występuje przesłanka rażącego naruszenia normy prawnej. W konsekwencji uznać należy, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa.

Przyjęte wyżej rozumienie "rażącego naruszenia prawa" powoduje, że sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie może mieć miejsca, jeżeli decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (por. NSA w wyroku z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1666/12). Wybór jednej z rozbieżnych interpretacji – nawet uznanej później za wadliwą – nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (por. NSA w wyroku z dnia 28 maja 2008r., sygn. akt I OSK 878/07). W szczególności dotyczy to takich przypadków, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga złożonego procesu wykładni, budzącej wątpliwości i spory. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w związku z rażącym naruszeniem prawa nie może być jedynie ustalenie właściwej wykładni zastosowanej normy prawnej (chociaż oczywiście jest to element niezbędny tego postępowania) ale ocena, czy przyjęcie innego rozumienia przepisów przez organ, który wydał kwestionowaną decyzję, odbiega od prawidłowego rozumienia przepisów w takim stopniu, że może być uznane za rażące naruszenie prawa. Inaczej mówiąc, nie jest wystarczające stwierdzenie, że określony przepis (przepisy) należy rozumieć inaczej niż przyjął to organ wydający kwestionowaną decyzję ale konieczne jest dokonanie oceny - w okolicznościach sprawy - że to inne rozumienie przepisu jest rażąco wadliwe (tak NSA w wyroku z dnia 26 maja 2004 r., sygn. akt OSK 221/04. teza opublik. Rzeczpospolita 2004. nr 123, C2).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że decyzja zatwierdzająca podział działki nr [...] nie narusza prawa w stopniu kwalifikowanym a więc takim, który jednoznacznie i w sposób niebudzący wątpliwości, przesądzałby o konieczności jej eliminacji w trybie nadzwyczajnym. Do wniosku takiego prowadzi bowiem ocena legalności przedmiotowej decyzji, przeprowadzona przy zastosowaniu przepisów regulujących zasady i sposób dokonywania geodezyjnego podziału nieruchomości (takiego bowiem dotyczy kwestionowana decyzja z 2010 r.), które zawarte zostały w art. 93-99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.). Uwzględnić przy tym należało, brzmienie tych przepisów na dzień wydania poddanej kontroli decyzji o podziale.

Strona skarżąca, wskazując na przesłankę z art. 156 § 2 k.p.a. wywodzi, że decyzja Wójta Gminy K. z dnia 14 października 2014 r. w sposób rażący narusza prawo, gdyż na skutek zatwierdzenia podziału działki komunalnej oznaczonej geodezyjnie nr [...] (na działki nr [...] i nr [...]), nieobjęta podziałem działka sąsiednia, oznaczona nr [...] i stanowiąca własność skarżącego, pozbawiona została dostępu do drogi publicznej, który wcześniej posiadała poprzez drogę dojazdową, oznaczoną pierwotnie jako działka nr [...] (następnie włączoną do działki nr [...]). W wyniku podziału, ww. działka drogowa została przekształcona na działki nr [...]-[...]-11, które nie zostały już oznaczone jako droga (w domyśle, pozbawione zostały funkcji drogi). Działki te następnie połączono w działkę nr [...] i objęto kwestionowanym podziałem. W kontekście powyższych uwag strony skarżącej, wypada jednak zauważyć, że według zgromadzonej w sprawie dokumentacji, do 2009r. działka nr [...] przylegała do działki nr [...] sklasyfikowanej w ewidencji gruntów jako "dr". Jednakże w roku 2009 r.- a więc jeszcze przed podziałem - doszło do połączenia działki nr [...] z działkami sąsiednimi (jednak nie przez akt administracyjny) w wyniku czego, powstała działka nr [...], która według ewidencji gruntów nie obejmowała już użytku "dr". Z informacji przekazanej przez organ gminy wynika również, że działka nr [...] pomimo oznaczenia w ewidencji gruntów jako "dr", nigdy nie została w drodze uchwały rady gminy zakwalifikowana jako droga gminna. Takiego przeznaczenia dla tego terenu nie przewidywał także, obowiązujący w dacie podziału miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Tym samym nie można uznać jej za drogę publiczną. Z powyższego wynika, że dostęp do drogi publicznej – ul. M., który zdaniem skarżącego został utracony na skutek podziału, odbywał się na zasadzie dojazdu przez nieruchomość gminną nie będącą jednak drogą publiczną.

Przytoczone we wniosku o stwierdzenie nieważności argumenty, jak też zarzuty podniesione w odwołaniu i skardze wskazują, że zdaniem strony, decyzja zatwierdzająca sporny podział w sposób rażący naruszyła przepis art. 93 ust. u.g.n. Stanowi on, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej ustawodawca uważa również, wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6.

Dodać należy, że z powyższym przepisem zsynchronizowany jest przepis art. 99 u.g.n., według którego, jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną.

Przywołane przepisy – co wprost wynika z ich literalnego brzmienia, bez konieczności przeprowadzania dodatkowych wykładni - co do zasady formułują generalny zakaz dokonania takiego podziału nieruchomości, który prowadziłby do powstania nowych działek niemających dostępu do drogi publicznej. Zakaz ten odnosi się zatem wprost do nieruchomości objętych podziałem. Nie ma zastosowania jedynie w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6, czyli takich, które mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. W pozostałych przypadkach podział nieruchomości z wydzieleniem działek nieprzylegających do drogi publicznej jest dopuszczalny pod warunkiem, że wskazany zostanie sposób zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla każdej z nowopowstałych działek. Obowiązkiem zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla nowo wydzielanych działek obciążany jest właściciel nieruchomości objętej podziałem. Zapewnienie dostępu do drogi publicznej polega przede wszystkim na tym, że działka przylega do pasa drogowego drogi publicznej i istnieje możliwość urządzenia zjazdu z tej działki na tę drogę (dostęp bezpośredni). Jeśli jednak taka możliwość nie zaistnieje, to wówczas ustawodawca przewidział dwa sposoby zapewnienia odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, tzw. pośredniego dostępu działki do drogi publicznej. Jednym z nich jest wydzielenie w trakcie podziału z powierzchni dzielonej nieruchomości, działki (lub działek) stanowiącej drogę wewnętrzną, która ma połączenie z drogą publiczną. Drugim zaś sposobem, w przypadku braku możliwości wydzielenia z dzielonej działki drogi wewnętrznej, jest ustanowienie odpowiednich służebności drogowych dla wydzielonych działek (na działkach powstałych w wyniku podziału lub innych działkach). Zauważyć w tym miejscu należy, że ustanowienie takiej służebności jest sprawą cywilną, która co do zasady winna być przedmiotem porozumienia pomiędzy właścicielami odpowiednich nieruchomości. W przypadku braku możliwości osiągnięcia takiego porozumienia, kwestia możliwości ustanowienia na konkretnej nieruchomości tzw. służebności drogowej (drogi koniecznej – art. 145 k.c.) może być rozstrzygnięta jedynie na drodze postępowania przed właściwym sądem powszechnym (art. 626 k.p.c.). Ustanowienie służebności drogowej nie należy więc do kompetencji organu administracji publicznej i dlatego nie może zostać dokonane w drodze władczego rozstrzygnięcia tego organu (w rozpatrywanej sprawie w decyzji podziałowej). W decyzji administracyjnej wydawanej zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami umieszcza się tylko zastrzeżenie o konieczności zapewnienia dostępu do drogi publicznej wydzielanym działkom gruntu (nie wskazując na konkretne rozwiązania). Zamieszczone w ustawie zastrzeżenie zapewnienia dostępu do drogi publicznej wydzielanym działkom gruntu należy zatem odnosić do chwili, kiedy działki te będą zbywane. W chwili zatwierdzania podziału faktyczny dostęp działek wydzielanych do drogi publicznej nie musi być zapewniony, ale ich zbycie innej osobie możliwe będzie tylko przy jednoczesnym zapewnieniu ich faktycznego dostępu do drogi publicznej (bezpośredniego lub pośredniego) (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2014r., sygn.akt I OSK 1495/12 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 466/12 CBOSA).Wymóg zapewnienia wydzielanym działkom dostępu do drogi publicznej jest niezależny od pozostałych wymogów, które w świetle ustawy o gospodarce nieruchomościami warunkują możliwość dokonania podziału nieruchomości. Wymóg ten obowiązuje zarówno w przypadku dokonywania podziału nieruchomości zgodnie z planem miejscowym (art. 93 ust.1), jak i w przypadku dokonywania podziału w warunkach braku planu miejscowego (zgodnie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego) albo też, w sposób niesprzeczny z przepisami odrębnymi (o czym mowa w art. 94 omawianej ustawy).

W kontekście poczynionych wyżej uwag, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne jest także, że zarzut rażącego naruszenia art. 93 ust. 3 u.g.n. skarżący opiera – w istocie - na innej wykładni tego przepisu niż zastosowana przez organ gminy przy zatwierdzeniu podziału. Strona skarżąca podnosi bowiem, że ww. przepis, musi być rozumiany w sposób zapewniający ochronę własności również właścicielom działek sąsiadujących z nieruchomością podlegającą podziałowi, które byłyby pozbawione dostępu do drogi publicznej. Wywodzi, że jeżeli, w przepisie tym, ustawodawca zakłada niedopuszczalność podziału nieruchomości na działki które byłyby pozbawione dostępu do drogi publicznej, to tym samym nie dopuszcza również do tego, by w wyniku tego podziału działki sąsiednie, już istniejące, były pozbawione - posiadanego przed podziałem - dostępu do drogi publicznej. Z tego też względu strona uważa, że kwalifikowana wadliwość decyzji podziałowej wynika z tego, że nie zawiera ona jako warunku podziału, wymogu ustanowienia odpowiedniej służebności na działce dzielonej względem jego nieruchomości – czyli nieruchomość sąsiedniej nie objętej podziałem.

Stanowisko skarżącego oparte jest poglądzie prawnym wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2009 r., sygn.akt II OSK 91/09. NSA stwierdził w nim, że nieracjonalna i prowadząca do naruszenia konstytucyjnej zasady równości byłby wykładnia art. 93 ust. 3 i art. 99 u.g.n. przyjmująca rozumienie tych przepisów, jako chroniących wyłącznie nabywców działek powstałych w wyniku podziału. Udział w postępowaniu podziałowym właściciela nieruchomości sąsiedniej, który w wyniku podziału może utracić dostęp do drogi publicznej, zdaniem NSA, będzie służył ochronie przed utratą tego dostępu, między innymi także, poprzez ustanowienie służebności i wydanie decyzji pod warunkiem, że zostaną one ustanowione.

W ocenie Sądu przedstawione wyżej argumenty nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Przedstawiona wyżej wykładnia art. 93 ust. 3 u.g.n. wyrażona została przez NSA, w sprawie w której przedmiot sporu stanowiła jedynie kwestia oceny legitymacji procesowej osoby wnioskującej o stwierdzenie nieważności decyzji o podziale. NSA dokonywał zatem wykładni ww. przepisu głównie w kontekście uznania za stronę postępowania podziałowego właściciela nieruchomości sąsiedniej, który na skutek podziału mógł utracić dostęp do drogi publicznej. Co jednak istotne, przedstawiony w ww. wyroku pogląd nie opierał się tylko na literalnym brzmieniu ww. przepisów (wykładni językowej) lecz także wykładni celowościowej i systemowej. Już choćby z tego względu nie można mówić w niniejszej sprawie o rażącym naruszeniu art. 93 ust. 3 u.g.n. w sytuacji, gdy organ nie zastosował takiego rozumienia przywołanego przepisu, na które wskazuje strona skarżąca. Stanowisko powyższe wzmacnia okoliczność, że zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie, prezentowane są także poglądy odmienne od tego, na którym skarżący opiera zarzut kwalifikowanego naruszenia prawa. Kontrowersje budzi zwłaszcza, przyjęta w stanie faktycznym badanym przez NSA, możliwość potencjalnej ingerencji dokonanego podziału w prawo własności nieruchomości sąsiedniej (wyrażające się w istocie w pozbawieniu możliwości korzystania z nieruchomości dzielonej), skoro orzeczenie o podziale mieści się w granicach nieruchomości dzielonej. Obszerne wywody w tym względzie zawarte zostały w glosie do ww. wyroku Magdaleny Durzyńskiej (Glosa 2013/2). Autorka publikacji zauważyła, między innymi: "wyrażona w art.93 ust.3 u.g.n. koncepcja ustawodawcy sprowadza się do tego, aby nie mnożyć nieruchomości bez dostępu do drogi publicznej. Ustawodawca (słusznie) wprowadził w ustawie o gospodarce nieruchomościami zasadę, że jeżeli dany podmiot dzieli nieruchomość, to powinien we własnym zakresie, czyli na swoim areale gruntu zapewnić dojazd do każdej z nowo powstających działek przekształconych w wyniku podziału prawnego w indywidualne nieruchomości w rozumienie art. 46 k.c. Niewypełnienie postawionego w decyzji warunku, przy przeniesieniu własności nowej działki na osobę trzecią spowodowałby, że jej nabywca uzyskałby na podstawie art. 145 k.c. prawo żądania ustanowienia służebności drogowej zarówno na pozostałej części nieruchomości zbywcy, jak i na nieruchomościach sąsiednich. A to prowadziłoby do ograniczenia prawa własności nieruchomości sąsiednich z wymierną (i nieuzasadnioną) korzyścią po stronie właściciela nieruchomości dzielonej. Wbrew twierdzeniu NSA powołane przepisy art. 93 ust. 3 w związku z art. 99 u.g.n. nie chronią wyłącznie nabywców działek powstałych w wyniku podziału. Wręcz przeciwnie, chronią właśnie właścicieli nieruchomości sąsiednich i w ocenie glosatora nie naruszają zasady równości wobec prawa".

Zacytowany wyżej pogląd, podzielony został przez NSA w wyroku z dnia 8 stycznia 2014 r. Aprobując powyższe stanowisko NSA wskazał nadto, że nie ma podstaw prawnych, aby w administracyjnym postępowaniu o podział nieruchomości obciążać nieruchomość podlegającą podziałowi służebnością na rzecz nieruchomości sąsiedniej. Służebność, co do zasady, ustanawia się w drodze czynności cywilnoprawnej lub na podstawie orzeczenia sądu (art. 145 k.c.). W drodze decyzji administracyjnej służebność gruntową można natomiast ustanowić tylko wtedy, gdy przepis szczególny tak stanowi (por. wyrok w sprawie I OSK 1495/12, dostępny COBSA, nsa.gov.pl). Niezależnie od powyższego w literaturze przedmiotu wskazuje się także, że uprawnienie właściciela do decydowania o podziale nieruchomości (czy i jak), może ograniczyć tylko przepis rangi ustawowej a nie partykularny interes wykazywany przez właściciela nieruchomości sąsiedniej. Brak zaś wyraźnej normy nakazującej, czy też dopuszczającej w postępowaniu administracyjnym zapewnienie nieruchomości sąsiedniej dostęp do drogi publicznej przez nieruchomość podlegającą podziałowi (por. przywołaną wyżej glosę M. Durzyńskiej do wyroku NSA z dnia 14 października 2009r.).

Mając na uwadze przytoczone wyżej poglądy i stanowiska prezentujące wykładnię art. 93 ust.3 u.g.n. (popartą konkretnymi argumentami), odmienną od przyjętej od strony skarżącej, Sąd uznał, że brak uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że organ wydający decyzję podziałową rażąco naruszył omawiany przepis z tego względu, że nie zatwierdził podziału pod warunkiem ustanowienia służebności, przez co pozbawił nieruchomość skarżącego dostępu do drogi publicznej. Z treści ww. przepisu nie wynika bowiem wprost i bezpośrednio obowiązek zapewnienia nieruchomościom sąsiednim dostępu do drogi publicznej przez nieruchomość poddaną podziałowi. Wyżej dowiedziono, że przedstawiony przez skarżącego sposób rozumienia ww. przepisu, oparty na wyroku NSA z dnia 14 października 2009r. jest tylko jedną z możliwych interpretacji problemu. Naruszenie tej wykładni (nawet jeżeli tak się stało) nie może zatem stanowić o rażącym naruszeniu prawa. Stosowanie sankcji nieważności bezsprzecznie ograniczone jest do kardynalnych, nie budzących wątpliwości naruszeń prawa. Jak bowiem wcześniej podkreślono, w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa.

W rozpoznawanej sprawie wydzielone na mocy decyzji z dnia 14 października 2014 r. działki nr [...] i nr [...], bezsprzecznie posiadają dostęp do drogi publicznej bezpośredni i pośredni – co trafnie zostało ocenione przez Kolegium. Przepis art. 93 ust. 3 nie został więc naruszony. Kwestia zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomości sąsiedniej niewątpliwie nie była przedmiotem analizy organu gminy, jednakże zaniechanie w tym zakresie nie może – z podanych wyżej powodów - uzasadniać zarzutu rażącego naruszenia prawa.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w sprawie nie wystąpiła podnoszona przez skarżącego przesłanka rażącego naruszenia prawa. Sąd, podobnie jak orzekający w sprawie organ, nie stwierdził również innych przesłanek z unieważnienia decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym Kolegium zasadnie odmówiło stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji o podziale. Skoro podjęte przez organ wyższego stopnia rozstrzygnięcie nie narusza prawa, to nie było też podstaw do wyeliminowania go z obrotu prawnego. Oceny tej nie mogły zmienić podniesione w skardze zarzuty – w szczególności zaś zarzut naruszenia art. 93 ust. 3 u.g.n. oparty na jednej z rozbieżnych interpretacji tego przepisu. Podobnie ocenić należało zarzut naruszenia przywołanych w skardze przepisów prawa procesowego, przez pominięcie stanu faktycznego istniejącego na nieruchomościach skarżącego, jako przeszkody w zapewnieniu dostępu do drogi publicznej poprzez jedną z jego działek. Jeżeli bowiem podstawą unieważnienia decyzji nie mogła być wskazana przez skarżącego wykładnia art. 93 ust. 3 u.g.n., to bez znaczenia pozostaje kwestia usytuowania działek skarżącego w kontekście dostępu do drogi publicznej.

W tym stanie rzeczy, nie stwierdzając naruszenia prawa skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi i dlatego na podstawie art. 151 ww. ustawy – oddalił skargę.