Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 113/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2005-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6331 Zasiłek dla bezrobotnych
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 23, art. 25, art. 27
journal: Dz.U. 2001 nr 6 poz 56
law: Obwieszczenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 24 stycznia 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędziowie: NSA Bogumiła Skrzypczak Asesor WSA Maria Tkacz-Rutkowska Protokolant: Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. C. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz decyzję Starosty J. z dnia [...]r. Nr [...]; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]Starosta J. na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 27 ust. 1 pkt 5 i art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa uznał skarżącej R. C. z dniem [...]r. za osobę bezrobotną i odmówił przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem [...]r.

W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, iż z przedstawionych dokumentów wynika, że skarżąca otrzymała jednorazowy ekwiwalent pieniężny (odprawę socjalną) za urlop górniczy, odprawę zasiłkową za górniczy zasiłek socjalny przewidziane w Układzie Zbiorowym Pracy dla Pracowników Zakładów Górniczych lub odszkodowanie za skrócony okres wypowiedzenia umowy o pracę. Wskazano, iż zgodnie z art. 27 ust. 2 pkt 4 wyżej wymienionej ustawy zasiłek w takim przypadku przysługuje bezrobotnemu po upływie okresu, za który otrzymał on ekwiwalent (odprawę) odszkodowanie.

Skarżąca nie wnosiła odwołania od tej decyzji.

Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]Starosta J., powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 23 ust. 1 pkt 1, art. 25 ust. 1 i 8, art. 27 ust. 1 pkt 5 oraz art. 6 pkt 6 lit. b) ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz art. 104 kpa, przyznał skarżącej R. C. prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...]r. do dnia [...]r. w kwocie 100 % podstawowej wysokości zasiłku określonej w art. 24 ust. 1 i ust. 6b cytowanej ustawy.

W uzasadnieniu organ I instancji powołując się na art. 27 ust. 1 pkt 5 i art. 25 ust. 8 wyżej wymienionej ustawy podniósł, że prawo do zasiłku przysługuje po upływie okresu, za który wypłacono odszkodowanie za skrócenie okresu wypowiedzenia umowy o pracę, a okres zasiłkowy ulega skróceniu o okres nieprzysługiwania zasiłku.

W odwołaniu od decyzji z dnia [...]r. R. C. wskazała, że w dniu [...] r. zgłosiła się w Powiatowym Urzędzie Pracy w J. G. celem uzyskania informacji dotyczących okresu pobierania zasiłku w przypadku rejestracji dokonanej po ustaniu zatrudnienia, gdy zastosowano skrócony okres wypowiedzenia. Została wówczas poinformowana o [...]-miesięcznym okresie zasiłkowym. Podczas kolejnego stawiennictwa w Powiatowym Urzędzie Pracy potwierdziła odbiór decyzji przyznającej jej status osoby bezrobotnej. Zarzuciła pracownikom Powiatowego Urzędu Pracy w J.G. brak znajomości przepisów prawa i podniosła, że nie została zapoznana z przepisami ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w zakresie przyznawania zasiłku dla bezrobotnych osobom, które dokonały rejestracji po ustaniu zatrudnienia, gdzie zastosowano skrócony okres wypowiedzenia. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarejestrowanie jej od dnia [...]r. z [...]-miesięcznym okresem zasiłkowym.

W uzupełniającym odwołanie piśmie z dnia [...]r. skarżąca podała, że zostały wprawdzie przedstawione jej przepisy art. 25, 26 i 27 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, jednak z treści druku "informacji dla osób rejestrujących się..." otrzymanego jeszcze w dniu rejestracji, w żaden sposób nie wynika, aby prawo do zasiłku miało jej przysługiwać jedynie przez [...] miesięcy. Oświadczyła, że otrzymany informator wiąże obie strony. Zarzuciła zaskarżonej decyzji błędy formalne i prawne z uwagi na brak powołania właściwej podstawy prawnej oraz wprowadzanie w błąd co do okresu pobierania zasiłku. Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja i decyzja o przyznaniu jej statusu osoby bezrobotnej powinny zostać uchylone, a faktyczna rejestracja powinna mieć miejsce w dniu [...]r. z okresem zasiłkowym w wymiarze [...] miesięcy.

Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]Wojewoda D., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 23 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 25 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 25 ust. 8 i 27 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 pkt 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że podstawą materialno-prawną niniejszego rozstrzygnięcia są przepisy art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 23 ust. 1 i 2, art. 25 ust. 1 pkt 2 i ust. 8 oraz art. 27 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 pkt 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Spośród wymienionych przepisów art. 25 ust. 8 stanowi, że okres pobierania zasiłku, o którym mowa w art. 25 ust. 1 ulega skróceniu o czas nieprzysługiwania zasiłku z przyczyn wymienionych w art. 27 ust. 1 i ust. 3. Natomiast art. 27 ust. 1 pkt 6 w związku z ust. 2 pkt 4 stanowi, iż prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu, który otrzymał odszkodowanie za skrócenie okresu wypowiedzenia umowy o pracę do upływu okresu, za który otrzymał to odszkodowanie. Brzmienie art. 25 ust. 8 ustawy, skracającego okres zasiłkowy o czas, za który bezrobotny otrzymał odszkodowanie za skrócenie okresu wypowiedzenia umowy o pracę, obowiązuje od dnia 1 stycznia 2002 r. Wszedł on w życie mocą nowelizacji ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu z dnia 17 grudnia 2001 r. Natomiast do dnia 31 grudnia 2001 r. bezrobotny, który dokonał rejestracji po zastosowaniu skróconego okresu wypowiedzenia nabywał prawo do zasiłku po upływie tego okresu, ale rzeczywiście na "pełny", a nie skrócony okres zasiłkowy.

Wojewoda podał, że zaistnienie nowego brzmienia art. 25 ust. 8 ustawy po wieloletnim stosowaniu "starego" systemu wzbudziło szereg kontrowersji prawnych oraz pociągało konsekwencje, jakie ta zmiana spowodowała w uprawnieniach bezrobotnych zarejestrowanych w powiatowych urzędach pracy. W konsekwencji jednoznacznie ustalono, że art. 25 ust. 8 ustawy skraca podstawowy okres zasiłkowy o czas zastosowanego skróconego okresu wypowiedzenia.

Organ II instancji stwierdził, że z akt bezrobotnej wynika, iż w dniu [...]r., podczas rejestracji w PUP w J. G., przedłożyła ona świadectwo pracy obejmujące okres zatrudnienia od [...]r. do [...]r. oraz zaświadczenie o rozwiązaniu umowy o pracę z zastosowaniem skróconego okresu wypowiedzenia. Dokumenty te pozwoliły na zarejestrowanie strony jako osoby bezrobotnej oraz na przyznanie decyzją z dnia [...]r. prawa do zasiłku, ale po upływie okresu, za który otrzymała odszkodowanie za skrócenie okresu wypowiedzenia umowy o pracę.

Odnosząc się do wniosku zawartego w odwołaniu i piśmie z dnia [...]r., dotyczącego uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji o przyznaniu statusu osoby bezrobotnej i zarejestrowaniu skarżącej z dniem [...]r. z prawem do zasiłku na okres [...] miesięcy, organ II instancji wyjaśnił, że w jego opinii działanie takie nie przyniosłoby stronie oczekiwanego efektu. W szczególności należałoby orzec o utracie statusu osoby bezrobotnej od dnia [...]r., a następnie zarejestrować bezrobotną z dniem [...]r. Ponieważ utrata statusu osoby bezrobotnej nie przekroczyłaby 365 dni należałoby, wobec kolejnej rejestracji, zastosować normę prawną wynikającą z art. 25 ust. 12 ustawy. Wówczas wyrejestrowanie nie zmieniłoby faktu, że wydano już wcześniej decyzję o nabyciu statusu osoby bezrobotnej i odmowie przyznania prawa do zasiłku z powodu otrzymania odszkodowania - zaistnieje więc już fakt, o którym mowa w art. 25 ust. 8 w związku z art. 27 ust. 1 pkt 6 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.

Wojewoda stwierdził, że nie widzi przy tym podstawy prawnej do całkowitego wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji orzekającej o statusie osoby bezrobotnej, albowiem fakt rejestracji miał rzeczywiście miejsce, nadto przez okres [...] miesięcy strona została objęta wszystkimi świadczeniami wynikającymi z przepisów emerytalnych.

Mając na względzie powyższe organ II instancji uznał, że decyzja Starosty jest prawidłowa i winna być utrzymana w mocy.

Organ odwoławczy podniósł ponadto, że wprowadzenie zmian do ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu zawsze pociąga za sobą obowiązek dokonania korekty druków informacyjnych, będących w posiadaniu urzędów zatrudnienia. Ponieważ przepisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w roku 2001 podlegały nowelizacji kilkakrotnie, a ostatnia zmiana zaczęła obowiązywać z dniem 1 stycznia 2002 r., to fakt ten mógł wpłynąć na doręczenie skarżącej w dniu rejestracji jeszcze nie poprawionego druku informacyjnego. Wojewoda stwierdził przy tym, że nie ma jakiegokolwiek wpływu na okres, w jakim urzędy pracy mają dokonać korekty swoich materiałów. Jedynie w trybie instancyjnym może zwracać uwagę na zaistniałe nieprawidłowości. Organ II instancji przyznał, iż w powoływanym przez skarżącą druku jest zawarta klauzula, że prawo do zasiłku będzie przysługiwało przez okres [...] miesięcy od dnia, w którym upłynął okres wypowiedzenia umowy o pracę. Stwierdził jednak, iż moc wagi prawnej druku informacyjnego i aktu prawnego jest różna, a zatem wiążący jest przepis aktu prawnego.

Wojewoda podał, że zwrócił już PUP w J. G. uwagę na brak stosownych poprawek do druków informacyjnych oraz obowiązek dopasowania nowych przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu do będących w posiadaniu dokumentów prawnych. Wskazał przy tym, iż z pisma przewodniego przekazującego akta sprawy wynika, że organ I instancji z przyczyn od siebie niezależnych dopiero w [...]r. otrzymał część materiałów zawierających poprawki do ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.

Na powyższą decyzję R. C. złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skarżąca podniosła, że od chwili rejestracji dokonanej w dniu [...]r. była utrzymywana w przekonaniu, że prawo do zasiłku dla bezrobotnych uzyska po upływie okresu, za który otrzymała odszkodowanie za skrócenie okresu wypowiedzenia umowy o pracę, ale na okres [...] miesięcy i dopiero potwierdzając odbiór decyzji przyznającej jej prawo do zasiłku dowiedziała się, że będzie to okres jedynie [...] miesięcy. Zarzuciła, że Wojewoda potraktował jej sprawę powierzchownie, dotychczasowe postępowanie administracyjne nie przyniosło żadnych konkretnych wyjaśnień, a decyzja organu II instancji nie zawiera jednoznacznego stwierdzenia co do prawidłowości poinformowania jej o wszystkich okolicznościach faktycznych sprawy. Zdaniem skarżącej działanie organów zatrudnienia sprowadzało się do świadomego wprowadzania jej w błąd oraz manipulowania faktami. R. C. wskazała na fakt potwierdzenia przez nią "druku informacyjnego", którego treść jednoznacznie stwierdzała, że zasiłek dla bezrobotnych w sytuacji, w jakiej się znajdowała, nie ulega skróceniu. Skarżąca podała, iż faktycznie ze zmienionymi przepisami ustawy zapoznała się dopiero wówczas, gdy będąc w Powiatowym Urzędzie Pracy w J.G. na własny koszt dokonała ich kserokopii w dniu [...]r. Podniosła ponadto, że decyzja o nabyciu statusu osoby bezrobotnej zawiera błędną podstawę prawną. Zarzuciła, iż Wojewoda utrzymał w mocy ten "bubel prawny". Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz decyzji Starosty J. z dnia [...]r.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu.

Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2004 r. sygn. akt 4 II SA/Wr 2314/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił powyższą skargę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że podstawą rozstrzygnięcia organów administracyjnych było ustalenie, iż skarżąca zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w J. G. w dniu [...]r., przedkładając świadectwo pracy o zatrudnieniu od [...]r. do [...]r. oraz zaświadczenie o rozwiązaniu umowy o pracę z zastosowaniem skróconego okresu wypowiedzenia. Na tej podstawie organy zastosowały art. 25 ust. 8 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym w dacie rejestracji, przyznając skarżącej prawo do zasiłku po upływie okresu, za który otrzymała odszkodowanie za skrócenie okresu wypowiedzenia umowy o pracę, na okres [...] a nie [...] miesięcy. Organy przyznały, że skarżąca była informowana w dacie rejestrowania jej jako bezrobotnej, że będzie miała prawo do zasiłku przez okres [...] miesięcy, jednakże było to skutkiem posługiwania się drukami, które nie były jeszcze dostosowane do zmienionego stanu prawnego, a ponadto nasuwały się poważne wątpliwości interpretacyjne co do przepisów nowelizujących ustawę o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2002 r.

W powyższym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organów, że z przepisów art. 27 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 oraz art. 25 ust. 8 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu tych przepisów po wejściu w życie ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisji dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół (Dz.U. Nr 154, poz. 1793), obowiązujących w dacie wydawania decyzji w tej sprawie wynika, iż osoba zarejestrowana jako bezrobotna po dniu 1 stycznia 2002 r., w sytuacji gdy bezrobotny otrzymał odszkodowanie za czas skróconego okresu wypowiedzenia umowy o pracę, ma prawo do zasiłku po upływie okresu, za który otrzymała odszkodowanie, a ponadto okres pobierania zasiłku ulega skróceniu o okres, za który bezrobotny otrzymał to odszkodowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraził przy tym pogląd, że nie może oceniać decyzji z dnia [...]r. o przyznaniu skarżącej statusu osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku, ponieważ jest to decyzja w innej sprawie.

W skardze kasacyjnej R. C. podniesiony został zarzut naruszenia art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) przez to, że Sąd nie ustosunkował się do podnoszonych w skardze zarzutów naruszenia art. 8 i 9 kpa w związku z art. 2 Konstytucji RP. W ocenie skarżącej Sąd nie rozważył, że w bezspornych okolicznościach sprawy organy poinformowały ją w dniu [...]r., iż po upływie [...] miesięcy będzie otrzymywała zasiłek przez okres [...] miesięcy, co było podstawą decyzji z dnia [...] r. Dlatego też, na skutek błędnego pouczenia przez organy, skarżąca nie może ponosić negatywnych skutków działania organów. Skoro organ w sposób wyraźny, na piśmie pouczył skarżącą o przysługującym jej uprawnieniu, to zmiana tego stanowiska w zaskarżonych decyzjach stanowiła naruszenie zasad określonych w przepisach art. 8 i 9 kpa. Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi do ponownego rozpoznania.

Wyrokiem z dnia 23 listopada 2004 r. sygn. akt OSK 807/04 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu powyższej skargi kasacyjnej, uchylił wyrok z dnia 27 stycznia 2004 r. sygn. akt 4 II SA/Wr 2314/02 i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wskazana w skardze kasacyjnej podstawa kasacyjna sprowadza się do zarzutu naruszenia art. 8 i 9 kpa, które polega na tym, że organy administracji rozpoznały i rozstrzygnęły sprawę skarżącej z naruszeniem tych przepisów, natomiast Sąd oddalił skargę skarżącej pomimo, że decyzje zostały wydane z naruszeniem tych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż skarżąca dopatruje się naruszenia art. 8 i 9 kpa w tym, że na skutek działania organów zatrudnienia i wprowadzenia jej w błąd zapadło niekorzystne dla niej rozstrzygnięcie, co jej zdaniem powinno skutkować uwzględnieniem skargi, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo. Skoro bowiem organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8) oraz są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, a także czuwania nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9), to w okolicznościach tej sprawy negatywne skutki przyznania skarżącej statusu osoby bezrobotnej z dniem [...]r. nie mogą być zaakceptowane.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku wynika, że w sprawie skarżącej zasadniczy problem sprowadzał się do tego, że kiedy w dniu [...]r., po rozwiązaniu umowy o pracę skarżąca zgłosiła się do urzędu pracy, istotne znaczenie dla niej miała kwestia przez jaki okres będzie pobierała zasiłek dla bezrobotnego. Wynikało to z faktu, że umowa o pracę ze skarżącą została rozwiązana ze skróceniem okresu wypowiedzenia o [...] miesiące i wypłaceniem za ten okres odszkodowania. Według stanu prawnego obowiązującego w tym czasie, określonego ustawą o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, po nowelizacji tej ustawy ustawą z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisji dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2002 r., osobie, której przyznano status osoby bezrobotnej, nie przysługiwał zasiłek dla bezrobotnego przez okres, za który otrzymała odszkodowanie za skrócenie okresu wypowiedzenia umowy o pracę (art. 27 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 pkt 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu). Taki stan prawny wynikał ze zmiany przepisu art. 25 ust. 8 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, który z dniem 1 stycznia 2002 r. otrzymał brzmienie: "Okres pobierania zasiłku, o którym mowa w ust. 1 i 5 ulega skróceniu o czas nie przysługiwania zasiłku z przyczyn wymienionych w art. 27 ust. 1 i ust. 3" (skreślono w tym przepisie wyrazy "pkt 1-4"). Według stanu prawnego obowiązującego do dnia 31 grudnia 2001 r. okres pobierania zasiłku nie ulegał skróceniu o czas nie przysługiwania zasiłku z powodu przyznania odszkodowania za skrócenie okresu wypowiedzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż przedstawienie stanu prawnego w tym zakresie było konieczne dla rozpatrzenia zarzutu naruszenia art. 8 i 9 kpa.

W uzasadnieniu omawianego wyroku NSA stwierdzono, iż nie jest - co do zasady - kwestionowane stanowisko skarżącej wyrażone w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz w skardze, że w czasie, kiedy zgłosiła się do powiatowego urzędu pracy, a więc w [...] r., została przez nią podniesiona kwestia, jaki będzie okres pobierania zasiłku dla bezrobotnej, w sytuacji gdy otrzymała odszkodowanie za skrócenie okresu wypowiedzenia umowy o pracę o [...] miesiące. Wówczas to otrzymała informację, że przyznanie statusu osoby bezrobotnej od [...]r. spowoduje, iż nie będzie jej przysługiwało prawo do zasiłku przez okres [...] miesięcy po zarejestrowaniu, natomiast nie spowoduje to skrócenia okresu pobierania zasiłku o [...] miesiące. Była to więc informacja (pouczenie) odnosząca się do stanu prawnego obowiązującego przed 1 stycznia 2002 r., która nie uwzględniała konsekwencji wynikających z wejścia w życie powołanej ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. W nowym zaś stanie prawnym, obowiązującym od 1 stycznia 2002 r., zasadnicze znaczenie miało to, czy skarżąca zarejestruje się i uzyska status osoby bezrobotnej z dniem [...]r., co powodowało ten skutek, że przez [...] miesiące nie miała prawa do zasiłku dla bezrobotnych, ale także okres pobierania zasiłku ulegał skróceniu o [...] miesiące, czy też skarżąca zarejestruje się jako bezrobotna po upływie okresu, o który skrócono okres wypowiedzenia umowy o pracę, a więc [...]r., co powodowało ten skutek, że wprawdzie w [...] i [...]r. nie miałaby statusu osoby bezrobotnej, jednakże okres pobierania zasiłku nie podlegałby skróceniu o czas skrócenia okresu wypowiedzenia umowy o pracę. Skrócenie okresu pobierania zasiłku, o którym mowa w art. 25 ust. 8 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, można bowiem odnosić do "czasu nieprzysługiwania zasiłku z przyczyn wymienionych w art. 27 ust. 1 i ust. 3", a więc do czasu, gdy określona osoba posiada już status bezrobotnego, lecz z określonych przyczyn nie przysługuje jej zasiłek.

Wskazując na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w tym stanie rzeczy dla skarżącej istotne znaczenie miało to, czy zarejestruje się w urzędzie pracy i uzyska status osoby bezrobotnej z dniem [...]r., czy też z dniem [...]r. Skarżąca zarejestrowała się w dniu [...]r. i nie kwestionowała decyzji z dnia [...]r. na skutek tego, że powiatowy urząd pracy w tym czasie nie dostrzegł konsekwencji wynikających ze zmiany przepisu art. 25 ust. 8 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2002 r. i informował skarżącą, że okres pobierania zasiłku nie ulegnie skróceniu także wtedy, gdy zarejestruje się w dniu [...]r. i przez 2 miesiące będzie osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można odmówić racji skarżącej, że działała w zaufaniu do organu i przekazanych przez ten organ informacji, a wobec tego to, że zarejestrowała się jako bezrobotna od [...]r., a nie od [...] r., było wyłącznie tego następstwem. Można też przyjąć, że skarżąca wiedząc, iż uzyskanie statusu osoby bezrobotnej z dniem [...]r. spowoduje skrócenie okresu pobierania zasiłku do [...] miesięcy, podczas gdy w razie uzyskania statusu osoby bezrobotnej z dniem [...]r. będzie miała prawo do zasiłku przez [...] miesięcy, wybrałaby rozwiązanie dla siebie korzystniejsze.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przytoczone okoliczności wskazują, że naruszenie zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 8 i 9 kpa nastąpiło już w toku postępowania, w którym została wydana decyzja z dnia [...]r., ale także w toku dalszego postępowania, w którym została wydana zaskarżona decyzja Wojewody z dnia [...]r. oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji z dnia [...]r. przyznająca zasiłek skarżącej na okres od [...]r. do [...]r. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się przy tym z oceną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażoną w zaskarżonym wyroku z dnia 27 stycznia 2004 r., że nie jest możliwe wzruszenie zaskarżonej decyzji w tej sprawie, ponieważ stoi temu na przeszkodzie wcześniejsza decyzja z dnia [...]r., która nie została zaskarżona i jest ostateczna. Podniósł, że ocena przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji wymaga odniesienia się do sprawy w pełnym zakresie, a więc z uwzględnieniem okoliczności i rozstrzygnięć administracyjnych poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji, zwłaszcza w sytuacji, gdy istnieje między nimi bezpośredni związek. Jeżeli organ nie zastosuje środków, które są w jego dyspozycji, w celu usunięcia negatywnych skutków wadliwego załatwienia sprawy, to sąd administracyjny rozpatrując skargę może, na podstawie art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Zdaniem NSA nie powinno budzić wątpliwości, że decyzja o przyznaniu skarżącej statusu bezrobotnego bez prawa do zasiłku i decyzje późniejsze dotyczące przyznania zasiłku na wskazany okres, są rozstrzygnięciami w sprawie o przyznanie prawa do zasiłku. Określenie "sprawa, której dotyczy skarga", użyte w art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oznacza sprawę w znaczeniu materialnoprawnym, a nie tylko procesowym. Wskazuje na to odniesienie tego określenia do wszystkich postępowań, w których podjęte zostały rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy. W opinii NSA nie można więc podzielić poglądu wyrażonego w zaskarżonym wyroku, że Sąd nie mógł dokonać oceny decyzji z dnia [...]r., ponieważ jest to decyzja wydana w innej sprawie, a wobec tego z mocy art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny nie może jej oceniać. Stanowisko to nie uwzględnia unormowania wynikającego z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego to wadliwe stanowisko doprowadziło do tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ocenił zaskarżonej decyzji, utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz decyzji z dnia [...]r. co do tego, czy zostały naruszone przepisy art. 8 i 9 kpa oraz jaki wpływ na wynik sprawy miało naruszenie tych przepisów. Nie można przecież wykluczyć, że w razie uwzględnienia skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody i decyzji z dnia [...] r. otwiera się możliwość innego rozstrzygnięcia sprawy co do okresu, w którym skarżącej przysługiwało prawo do zasiłku.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnił skargę kasacyjną oraz uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 z późn. zm.), przy czym zgodnie z art. 190 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wykładnia prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 listopada 2004 r. sygn. akt OSK 807/04 jest wiążąca przy rozstrzyganiu tej sprawy.

W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne, że w czasie, kiedy skarżąca zgłosiła się do powiatowego urzędu pracy, a więc w [...]r., została przez nią podniesiona kwestia, jaki będzie okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych, w sytuacji gdy otrzymała odszkodowanie za skrócenie okresu wypowiedzenia umowy o pracę o [...] miesiące. Wówczas to otrzymała informację, że przyznanie statusu osoby bezrobotnej od [...]r. spowoduje, iż nie będzie jej przysługiwało prawo do zasiłku przez okres [...] miesięcy po zarejestrowaniu, natomiast nie spowoduje to skrócenia okresu pobierania zasiłku o [...] miesiące. Była to informacja (pouczenie) odnosząca się do stanu prawnego obowiązującego przed 1 stycznia 2002 r., która nie uwzględniała konsekwencji wynikających z wejścia w życie ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisji dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwieniu zatrudnienia absolwentom szkół (Dz.U. Nr 154, poz. 1793). W nowym zaś stanie prawnym, obowiązującym od 1 stycznia 2002 r., zasadnicze znaczenie miało to, czy skarżąca zarejestruje się i uzyska status osoby bezrobotnej z dniem [...]r., co powodowało ten skutek, że przez [...] miesiące nie miała prawa do zasiłku dla bezrobotnych, ale także okres pobierania zasiłku ulegał skróceniu o [...] miesiące, czy też skarżąca zarejestruje się jako bezrobotna po upływie okresu, o który skrócono okres wypowiedzenia umowy o pracę, a więc [...]r., co powodowało ten skutek, że wprawdzie w [...] i [...]r. nie miałaby statusu osoby bezrobotnej, jednakże okres pobierania zasiłku nie podlegałby skróceniu o czas skrócenia okresu wypowiedzenia umowy o pracę. Skrócenie okresu pobierania zasiłku, o którym mowa w art. 25 ust. 8 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, można bowiem odnosić do "czasu nieprzysługiwania zasiłku z przyczyn wymienionych w art. 27 ust. 1 i ust. 3", a więc do czasu, gdy określona osoba posiada już status bezrobotnego, lecz z określonych przyczyn nie przysługuje jej zasiłek.

W tym stanie rzeczy dla skarżącej istotne znaczenie miało to, czy zarejestruje się w urzędzie pracy i uzyska status osoby bezrobotnej z dniem [...]r., czy też z dniem [...] r. Skarżąca zarejestrowała się w dniu [...]r. i nie kwestionowała decyzji z dnia [...]r. na skutek tego, że powiatowy urząd pracy w tym czasie nie dostrzegł konsekwencji wynikających ze zmiany przepisu art. 25 ust. 8 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2002 r. i informował skarżącą, że okres pobierania zasiłku nie ulegnie skróceniu także wtedy, gdy zarejestruje się w dniu [...]r. i przez [...] miesiące będzie osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Skarżąca działała zatem w zaufaniu do organu administracji publicznej oraz przekazanych przez ten organ informacji i to, że zarejestrowała się jako bezrobotna od [...]r., a nie od [...]r., było wyłącznie tego następstwem.

Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, tak jak uczynił to Naczelny Sąd Administracyjny w motywach wyroku z dnia 23 listopada 2004 r., iż przytoczone okoliczności wskazują, że naruszenie zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 8 i 9 kpa nastąpiło zarówno w toku postępowania, w którym została wydana decyzja z dnia [...]r., jak i w toku dalszego postępowania, w którym została wydana zaskarżona decyzja Wojewody z dnia [...]r. oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji z dnia [...] r. przyznająca zasiłek skarżącej na okres od [...]r. do [...]r.

Przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy należy wziąć pod uwagę, że ocena przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji wymaga odniesienia się do sprawy w pełnym zakresie, a więc z uwzględnieniem okoliczności i rozstrzygnięć administracyjnych poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji, zwłaszcza w sytuacji, gdy istnieje między nimi bezpośredni związek. Jeżeli zatem organ nie zastosuje środków, które są w jego dyspozycji, w celu usunięcia negatywnych skutków wadliwego załatwienia sprawy, to sąd administracyjny rozpatrując skargę może, na podstawie art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 23 listopada 2004 r. przyjąć należy, że decyzja o przyznaniu skarżącej statusu osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku i decyzje późniejsze dotyczące przyznania zasiłku na wskazany okres, są rozstrzygnięciami w sprawie o przyznanie prawa do zasiłku. Określenie "sprawa, której dotyczy skarga", użyte w art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oznacza bowiem sprawę w znaczeniu materialnoprawnym, a nie tylko procesowym. Wskazuje na to odniesienie tego określenia do wszystkich postępowań, w których podjęte zostały rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny może zatem dokonać oceny decyzji z dnia [...]r., ponieważ jest to decyzja wydana w tej samej sprawie w znaczeniu materialnoprawnym.

Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, iż zaskarżona decyzja, utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji oraz decyzja Starosty J. z dnia [...]r. zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 8 i 9 kpa, gdyż skarżąca zastała wadliwie pouczona o mających zastosowanie w jej sytuacji przepisach prawa. To zaś spowodowało, że decydując się na zarejestrowanie się w urzędzie pracy w dniu [...]r. skarżąca miała błędne przekonanie o skutkach dokonanej w tym dniu rejestracji. Biorąc zaś pod uwagę jej zamiar otrzymywania zasiłku dla bezrobotnych przez okres [...] miesięcy i jej oświadczenia składane w toku dalszego postępowania uznać należy, iż stwierdzone naruszenie przepisów art. 8 i 9 kpa mogło mieć wpływ na wynik sprawy, ponieważ dysponując prawidłową wiedzą o skutkach wynikających z zarejestrowania się w dniu [...]r. i w dniu [...]r. skarżąca mogłaby wybrać rozwiązanie pozwalające jej na otrzymywanie zasiłku dla bezrobotnych przez okres [...]miesięcy.

Uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak również decyzji z dnia [...]r. - na co trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny - otwiera możliwość innego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy co do okresu, w którym skarżącej przysługiwało prawo do zasiłku.

W tym stanie rzeczy - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczono jak w sentencji.

Zauważyć wypada, że stosownie do art. 200 tej ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję jest zobowiązany do zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W tej sprawie Sąd pominął jednak to orzeczenie, gdyż skarżąca była zwolniona od kosztów sądowych z mocy ustawy.

W myśl art. 152 cytowanej ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny jest także zobowiązany orzec, w jakim zakresie zaskarżony akt może być wykonany przed uprawomocnieniem się wyroku. W rozpatrywanej sprawie jednak nie zachodziła potrzeba orzekania w tym przedmiocie, ponieważ zaskarżona decyzja została zakwestionowana jedynie w zakresie długości okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych.