Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1441/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1 art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 145 § 1 pkt 3, art. 133 § 1, art. 151, art. 145a, art. 141 § 4, art. 106 § 3, art. 7, art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 77 § 4, art. 15, art. 11
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 112 ust. 1 pkt 4, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. e, art. 112 ust. 1 pkt 5, art. 117
journal: Dz.U. 2018 poz 173
law: Ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych - tekst jedn.
article: art. 123 ust. 3, art. 128 ust. 1, art. 108 pkt 2, art. 110 ut. 2 pkt 1, art. 132
journal: Dz.U. 2017 poz 2183
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym - tekst jedn.
article: § 12 ust. 1 pkt 3, § 10 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 670
law: Rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 maja 2014 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych C. S. i Ministra Obrony Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1434/18 w sprawie ze skargi C. S. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej i przeniesienia do rezerwy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. oddala skargę kasacyjną C. S.; 3. zasądza od C. S. na rzecz Ministra Obrony Narodowej kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 marca 2019 r. II SA/Wa 1434/18, po rozpoznaniu skargi C. S. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z 25 maja 2018 r. nr [...], w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej i przeniesienia do rezerwy: 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. zasądził koszty postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy.

Dyrektor Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej rozkazem personalnym nr [...] z 18 grudnia 2017 r., na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 4, art. 115 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1726 ze zm.; dalej: u.s.w., ustawa pragmatyczna) oraz § 12 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 maja 2014 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej (Dz. U. z 2014 r. poz. 670 ze zm.), zwolnił [...] C. S. z dniem 31 stycznia 2018 r. z zawodowej służby wojskowej i przeniósł do rezerwy. W uzasadnieniu wskazał, że powyższe nastąpiło wskutek otrzymania przez wymienionego dostatecznej ogólnej oceny z opinii służbowej.

Minister Obrony Narodowej (MON, Minister) decyzją nr [...] z 25 maja 2018 r., po rozpatrzeniu odwołania [...] C. S. od rozkazu personalnego Dyrektora Departamentu Kadr nr [...] z 18 grudnia 2017 r., w punkcie 1 uchylił rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia z zawodowej służby wojskowej i przeniesienia do rezerwy "z dniem 31 stycznia 2018 r." i ustalił nową datę zwolnienia i przeniesienia do rezerwy "z dniem 30 czerwca 2018 r.", w punkcie 2 utrzymał w mocy wymieniony rozkaz personalny w pozostałej części.

W uzasadnieniu decyzji Minister uznał, że organ I instancji prawidłowo ustalił i przeanalizował obecną sytuację kadrową [...] C. S. w aspekcie, w jakim ma ona wpływ na jego status w strukturach Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym, w ocenie Ministra, organ ten nie przekroczył granic prawa, a wydany w sprawie rozkaz personalny, jak i jego uzasadnienie spełniają wymogi określone w k.p.a. Jak podał Minister, z treści art. 112 ust. 1 pkt 4 u.s.w. wynika, że żołnierza zawodowego można zwolnić z zawodowej służby wojskowej wskutek otrzymania dostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej. Zgodnie zaś z § 12 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w przypadku otrzymania ogólnej oceny dostatecznej w opinii służbowej dowódca jednostki wojskowej może wystąpić z wnioskiem do organu zwalniającego, za pośrednictwem organu właściwego do wyznaczania na stanowisko służbowe, o zwolnienie żołnierza z zawodowej służby wojskowej.

Minister przypomniał, że przesłanki jakimi kierował się organ I instancji zwalniając oficera z zawodowej służby wojskowej, to otrzymanie przez niego zaledwie 16 punktów z kompetencji i predyspozycji oraz 28 punktów z wywiązywania się z obowiązków lub zadań, które pozwala na stwierdzenie, że w służbie zawodowej od oficera zajmującego stanowisko służbowe w uczelni wojskowej należy wymagać więcej. Ciągłe zmiany organizacyjno-etatowe w Siłach Zbrojnych wiążą się z koniecznością znalezienia miejsca służby żołnierzom z rozformowanych jednostek, którzy wykonują swoje obowiązki w taki sposób, że otrzymują oceny dobre, bardzo dobre oraz wzorowe. Profesjonalizacja służby wojskowej powoduje, że żołnierze powinni dążyć do podniesienia poziomu swoich kwalifikacji i predyspozycji zawodowych. Minister zwrócił uwagę na kwestię dyspozycyjności, która jest w wojsku jednym z podstawowych elementów stosunku prawnego, ponieważ wynika ona z charakteru zadań powierzonych tej formacji, nie może być od nich rozdzielona. Stwierdził w szczególności, że w profesjonalnej armii nie można więc pozwolić, aby stanowiska służbowe powierzać żołnierzom niedyspozycyjnym. Siły Zbrojne RP posiadają zasób oficerów, którzy uzyskują z opiniowania służbowego oceny bardzo dobre i wzorowe, a ich kwalifikacje i doświadczenie dają rękojmię najlepszego wykonywania obowiązków służbowych, zwłaszcza tacy żołnierze powinni zajmować stanowiska służbowe wykładowców.

Jak wskazał Minister, aktualna dostateczna ocena z opiniowania służbowego jest odzwierciedleniem obecnej postawy żołnierza, jego zaangażowania i przydatności w służbie, ocenianej przez przełożonych pod kątem potrzeb Sił Zbrojnych. One bowiem stanowią główne kryterium, zarówno z uwagi na charakter zadań Sił Zbrojnych, jak i na charakter administracyjnoprawnego stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, jakim kierował się organ.

W konkluzji Minister stwierdził, że interes społeczny – tożsamy z interesem Sił Zbrojnych RP – bezsprzecznie przeważa nad słusznym interesem strony. Dodał, że zmiana daty zwolnienia oficera z zawodowej służby wojskowej podyktowana jest faktem, że zgodnie z brzmieniem art. 130 § 1 i 2 k.p.a. przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, a jego wniesienie w terminie wstrzymuje wykonanie tej decyzji. Ostateczna decyzja administracyjna powinna być zatem wykonana po dacie jej doręczenia stronie.

Skargę na powyższą decyzję do WSA w Warszawie wniósł C. S.

Uwzględniając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 13 marca 2019 r. II SA/Wa 1434/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 112 ust. 1 pkt 4 ustawy pragmatycznej, zgodnie z którym żołnierza zawodowego można zwolnić z zawodowej służby wojskowej wskutek otrzymania dostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej. Decyzja podjęta na podstawie powyższego przepisu jest uznaniowa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że decyzja uznaniowa pozostaje wprawdzie pod kontrolą sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony. Sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola w takich przypadkach dotyczy procesu wydania decyzji (spełnienia przez organ wymogów proceduralnych), ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona zatem tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej, czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. W tego typu sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, to jest czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje organów i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki kadrowej.

Kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza tym samym do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji została spełniona, zawarta w art. 7 k.p.a., powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony.

W ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja nie spełnia powyższych kryteriów.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że w opinii służbowej skarżący otrzymał dostateczną ocenę ogólną. Wbrew zarzutom skarżącego opinia ta została sporządzona zgodnie z regułami określonymi w rozporządzeniu z 26 maja 2014 r. Kwestia ewentualnego sfałszowania opinii, na którą powołuje się skarżący pozostaje poza sferą kontroli Sądu. Opinia służbowa wydawana jest i podlega kontroli w odrębnym, przypisanym do tego trybie, odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur organów wojskowych. Prawo opiniowania i oceniania żołnierzy jest atrybutem właściwego przełożonego i mieści się w sferze podległości służbowej. Ten zakres władzy służbowej pozostaje poza kontrolą niniejszego postępowania administracyjnego (art. 3 § 3 pkt 2 k.p.a. i art. 8 ustawy pragmatycznej). Nie tylko literalne brzmienie art. 112 ustawy pragmatycznej, ale także rozwiązania systemowe wykluczają badanie prawidłowości (rzetelności) dostatecznej oceny opiniowanego żołnierza zawodowego przy administracyjnej kontroli decyzji wydanej w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy pragmatycznej żołnierz zawodowy podlega corocznemu opiniowaniu służbowemu. Przywołany art. 26 ustawy wskazuje, że celem opiniowania służbowego żołnierza jest dokonanie oceny wywiązywania się przez niego z obowiązków na stanowisku służbowym, jego kompetencji i predyspozycji, a także wyznaczenie opiniowanemu żołnierzowi kierunków rozwoju zawodowego i potrzeb szkoleniowych (ust. 5 pkt 1). Fakt, że ustawodawca nakłada obowiązek corocznego opiniowania żołnierzy zawodowych w określonych ustawowo terminach wskazuje również na to, że osoby pozostające w zawodowej służbie wojskowej podlegają temu opiniowaniu ze względu na konieczność ciągłej weryfikacji w zakresie aktualnej przydatności jako żołnierza zawodowego.

Przepisy art. 112 ust. 1 pkt 4 ustawy pragmatycznej oraz § 12 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia wskazują, że otrzymanie przez żołnierza ogólnej oceny dostatecznej w opinii służbowej może stanowić podstawę do zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Kwestia ta pozostawiona jest uznaniu właściwego organu, który może rozważać pozostawienie żołnierza w służbie mimo niskiej oceny. Jest to jednak uprawnienie organu, z którego ma prawo skorzystać. Jedynym kryterium, którym organ powinien się w tym względzie kierować jest dobro służby. Żadne względy natury osobistej żołnierza typu: trudna sytuacja zdrowotna, rodzinna czy finansowa nie mogą stanowić przeszkody do zwolnienia z zawodowej służby wojskowej w takiej sytuacji. Jedynym warunkiem, jaki właściwy organ musi zweryfikować, jest istnienie ostatecznej lub zweryfikowanej opinii służbowej. Ocenia on wyłącznie czy opinia służbowa została wydana przez właściwy organ, czy podlega wykonaniu oraz czy zawarto w niej dostateczną ocenę ogólną o opiniowanym. Sprowadza się to w istocie do ustalenia, czy opinia spełnia prawem przewidziane warunki formalne, a tym samym, czy można jej przypisać wartość dowodu, potwierdzającego wysokość przypisanej żołnierzowi oceny ogólnej (wyrok NSA z 20 grudnia 2013 r. I OSK 2732/12).

W ocenie Sądu I instancji, Minister dokonując oceny zasadności skorzystania wobec skarżącego z uprawnienia określonego treścią art. 112 ust. 1 pkt 4 ustawy pragmatycznej, winien był rozważyć słuszny interes strony oraz interes publiczny, tj. interes Sił Zbrojnych RP, zdefiniowane w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. e) ustawy pragmatycznej, jako celowość zwolnienia żołnierza zawodowego ze służby wojskowej. Podejmując decyzję uznaniową Minister powinien dokładnie wyważyć oba wskazane interesy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, by Minister podjął się takich rozważań. Poprzestał bowiem na stwierdzeniu, że z uwagi na uzyskanie przez oficera ogólnej oceny dostatecznej w ostatniej opinii służbowej w niniejszej sprawie spełnione zostały warunki formalne umożliwiające zwolnienie żołnierza z zawodowej służby wojskowej.

Zaskarżona decyzja w swym uzasadnieniu w bardzo ograniczonym zakresie dokonuje oceny skarżącego z punktu widzenia wspomnianych wyżej przesłanek przemawiających za zastosowaniem wobec niego rygoru w postaci zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Minister co prawda powołał się na coroczną opinię skarżącego, jednakże na potrzeby uzasadnienia pozostałych kwestii mających stać za zwolnieniem ze wspomnianej służby, przywołał argumentację charakteryzującą się wysokim stopniem ogólności. Nie rozpatrzył dalszej przydatności skarżącego do pełnienia zawodowej służby wojskowej z punktu widzenia interesu tej służby. Zwrócił uwagę na walor dyspozycyjności stosunku służbowego, poprzestając na stwierdzeniu, że w profesjonalnej armii nie można pozwolić, aby stanowiska służbowe powierzać żołnierzom niedyspozycyjnym. Jednocześnie z powodu braku dyspozycyjności nie uczynił skarżącemu zarzutu, zajmując w tym względzie stanowisko, mające swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Podkreślił, że Siły Zbrojne RP posiadają zasób oficerów, którzy uzyskują z opiniowania służbowego oceny bardzo dobre i wzorowe, a ich kwalifikacje i doświadczenie dają rękojmię najlepszego wykonywania obowiązków służbowych, jednakże nie odniósł tego stwierdzenia do służby pełnionej przez skarżącego i jego działalności dydaktycznej jako wykładowcy.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Sąd I instancji uznał, że Minister podejmując zaskarżoną decyzję nie zastosował się do wymagań wynikających z art. 15 k.p.a. oraz art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. i nie rozpoznał ponownie sprawy w jej całokształcie ani też nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący przesłanek swojego rozstrzygnięcia. Nie przeprowadził merytorycznego postępowania i nie dokonał też analizy ani oceny materiału dowodowego, ograniczając się w znacznej mierze do powtórzenia argumentacji organu I instancji. Uchybił tym samym także zasadom procesowym wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wydana przez Ministra decyzja nie została w wystarczającym stopniu spersonalizowana, uzasadniona dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, a to czyni ją rozstrzygnięciem pozbawionym cech jakie winna spełniać w szczególności decyzja wydana w granicach uznania administracyjnego, dotycząca zwolnienia żołnierza zawodowego z pełnionej przez niego służby wskutek otrzymania dostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej. Decyzja ta nosi zatem cechy dowolności.

Od powyższego wyroku zostały wniesione dwie skargi kasacyjne: przez C. S. i Ministra Obrony Narodowej.

Minister Obrony Narodowej zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

1. przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz z art. 7 i art. 77 § 1 i § 4 i art. 80 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na dowodzeniu, że organ nie przeprowadził merytorycznego postępowania i nie dokonał też analizy ani oceny materiału dowodowego, tj. przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, co doprowadziło do wydania przez sąd pierwszej instancji orzeczenia nieodpowiadającemu prawu;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieoddaleniu skargi pomimo naruszenia przez sąd pierwszej instancji w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy innych przepisów postępowania, tj. art. 15 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez dowodzenie, że organ naruszył zasadę dwuinstancyjności, zasadę przekonywania oraz, że decyzja nie została w wystarczającym stopniu spersonalizowana, uzasadniona dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami;

c) art. 133 § 1 oraz art. 106 § 3 oraz art. 7 p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na naruszeniu zasady orzekania na podstawie akt sprawy, tj. takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadziło do przedstawienia przez Sąd I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym, wyrażone stwierdzeniem, że z uzasadnienia decyzji nie wynika by Minister podjął się takich rozważań (dotyczących słusznego interesu strony oraz interesu publicznego, tj. potrzeb Sił Zbrojnych RP);

d) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z 153 i art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz (obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji) art. 132 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2183 ze zm.) oraz § 23 ust. 3 pkt 3 i § 92-96 Statutu [...] z dnia 29 marca 2012 r. w sprawie uchwalenia [...], tj. obwieszczenia Nr [...] z dnia 06 lipca 2017 r. przez ich niezastosowanie lub niewłaściwe zastosowanie i podanie nieodpowiadającej prawu oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania;

2. prawa materialnego:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 3 § 1 w zw. z § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 112 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2018 poz. 173 z późn. zm.) i § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 maja 2014 r, w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej (Dz. U. poz. 670 ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie skonstruowanej normy prawnej, tj. m.in., że Sąd I instancji rozpoznał sprawę rozważając również kryterium zasadności, a nie tylko legalności rozstrzygnięcia organu odwoławczego;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z (obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji) art. 132 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2183 ze zm.) oraz § 23 ust. 3 pkt 3 i § 92-96 Statutu [...] z dnia 29 marca 2012 r. w sprawie uchwalenia [...] , tj. obwieszczenia Nr [...] z 6 lipca 2017 r. przez ich niezastosowanie i zarzucenie organowi, że ten (pomimo oczywistego braku podstaw prawnych) nie dokonał de facto oceny skarżącego jako nauczyciela akademickiego, a ściślej, jego działalności dydaktycznej jako wykładowcy.

W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpatrzenie skargi, oraz o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wniósł także o przeprowadzenie rozprawy.

C. S. zaskarżył wyrok:

1. w części obejmującej nieuchylenie zaskarżonej skutecznie przez skarżącego decyzji nieostatecznej - rozkazu personalnego Dyrektora Departamentu Kadr (dalej: organ I instancji) Ministerstwa Obrony Narodowej nr [...] z 18 grudnia 2017 r. (dalej: decyzja nieostateczna lub: decyzja organu I instancji, lub: rozkaz, lub: rozkaz personalny), mimo jednoczesnego uchylenia w istocie tożsamej co do treści (z wyjątkiem zmienionej daty zwolnienia z zawodowej służby wojskowej) i uzasadnienia decyzji ostatecznej Ministra Obrony Narodowej nr [...], opatrzonej datą "2018-05-25" (dalej: decyzja ostateczna lub: zaskarżona decyzja, lub: zaskarżona decyzja ostateczna) i mimo stwierdzenia przez WSA zawisłości postępowań karnych w przedmiocie sfałszowania opinii służbowej skarżącego, stanowiącej jedyną przesłankę zwolnienia tegoż z zawodowej służby wojskowej;

2. w części obejmującej pominięcie w zaskarżonym wyroku stwierdzenia, iż wydanie uchylonej decyzji ostatecznej, jak i nieostatecznej, nastąpiło z naruszeniem prawa, mimo wynikania tych okoliczności zarówno z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jak i zgromadzonego materiału dowodowego;

3. w zakresie części uzasadnienia zaskarżonego wyroku, obejmującej pominięcie w nim:

a) oceny wpływu na treść zaskarżonej decyzji ostatecznej i nieostatecznej co najmniej uprawdopodobnionej okoliczności poświadczenia nieprawdy przez opiniującego i jego przełożonych w opinii służbowej skarżącego, stanowiącej jedyną przesłankę zwolnienia tegoż z zawodowej służby wojskowej;

b) oceny ujawnionych dowodów oraz potrzeby i zakresu przeprowadzenia postępowania dowodowego w powyższej sprawie;

c) oceny decyzji nieostatecznej oraz jakiegokolwiek uzasadnienia jej nieuchylenia;

d) oceny części zarzutów zawartych w skardze skarżącego wniesionej do WSA.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, poprzez:

a) naruszenie przepisów art. art. 3 § 1, art. 135, p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 §1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewykonaniu żadnego z licznych wniosków dowodowych wniesionych przez skarżącego w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym;

b) naruszenie przepisów art. 3 § 1, art. 135, art. 145 §1 pkt 1 lit. c, art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art, 77 §1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niedokonanie przez WSA oceny naruszeń art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., art. 3 § 1, polegających na niewykonaniu żadnego z licznych wniosków dowodowych wniesionych przez skarżącego w postępowaniu przed organem I oraz II instancji, a także poprzez niestwierdzenie przez WSA wydania zaskarżonej decyzji przez organ adm. z naruszeniem wym. przepisów i niedokonanie oceny- kontroli w tym zakresie;

c) naruszenie przepisów art. 3 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niedokonanie przez WSA wymaganej oceny naruszeń przez organ I i II instancji przepisów prawa materialnego wskazanych w pkt. I niniejszych podstaw kasacyjnych, a także poprzez niestwierdzenie przez WSA w zaskarżonym wyroku wydania zaskarżonej decyzji przez organy adm. z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego;

d) naruszenie przepisów art. 3 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a, w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nieuchylenie przez WSA zaskarżonej skutecznie przez skarżącego decyzji nieostatecznej, mimo jednoczesnego uchylenia w istocie tożsamej co do treści (z wyjątkiem zmienionej daty zwolnienia z zawodowej służby wojskowej) i uzasadnienia decyzji ostatecznej i mimo stwierdzenia przez WSA zawisłości postępowań karnych w przedmiocie sfałszowania opinii służbowej skarżącego, stanowiącej jedyną przesłankę zwolnienia tegoż z zawodowej służby wojskowej;

e) naruszenie przepisów art. 3 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez pominięcie w zaskarżonym wyroku stwierdzenia, iż wydanie uchylonej decyzji ostatecznej, jak i nieostatecznej, nastąpiło z naruszeniem prawa, mimo wynikania tych okoliczności zarówno z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jak i zgromadzonego materiału;

f) naruszenie przepisów art. 3 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku:

f1) oceny wpływu na treść zaskarżonej decyzji ostatecznej i nieostatecznej co najmniej uprawdopodobnionej okoliczności poświadczenia nieprawdy przez opiniującego i jego przełożonych w opinii służbowej skarżącego, stanowiącej jedyną przesłankę zwolnienia tegoż z zawodowej służby wojskowej;

f2) oceny ujawnionych dowodów oraz potrzeby i zakresu przeprowadzenia postępowania dowodowego w powyższej sprawie;

f3) oceny decyzji nieostatecznej oraz jakiegokolwiek uzasadnienia jej nieuchylenia;

f4) oceny części zarzutów zawartych w skardze skarżącego wniesionej do WSA;

g) naruszenie przepisów art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a, przejawiające się w tym, że Sąd pierwszej instancji jedynie fragmentarycznie odniósł się do zgromadzonego materiału i zarzutów podniesionych w sprawie, a tym samym dokonał niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, i w konsekwencji nie wykazał nieprawidłowości, które winny być przez organ wyjaśnione, przy ponownym rozpoznaniu sprawy;

h) naruszenie przepisów art. 145a p.p.s.a., zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., tj. uwzględnienie skargi na decyzję ze względu na naruszenie prawa materialnego tak jak to miało miejsce w skarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, Sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu; zaś w skarżonym wyroku WSA zawarł jedynie zalecenie uwzględnienia uwag zawartych w uzasadnieniu wyroku;

i) naruszenie przepisów art. 3 § 1, art. 135, art. 145 §1 pkt 1 lit. c , art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niedokonanie przez WSA oceny naruszeń art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., polegających na niedokonaniu przez WSA wymaganej oceny, pod kątem prawnym, dowodowym i faktycznym, nieprawdziwej i nierzetelnej ostatniej opinii służbowej Skarżącego oraz przyjęcia jej za jedyną de facto przesłankę zwolnienia Skarżącego ze służby przez organ I oraz II instancji, a także poprzez niestwierdzenie przez WSA wydania w związku z tym decyzji ostatecznej i nieostatecznej przez organ adm. z naruszenia wym. przepisów;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na niewłaściwym zastosowaniu lub błędnej wykładni tychże przez WSA - poprzez w szczególności niestwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji przez organy adm. publicznej z naruszeniem tych przepisów lub niedokonanie wymaganej oceny-kontroli w tej mierze w zaskarżonym wyroku, w szczególności naruszenie:

a) art. 112 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, zarówno w decyzji ostatecznej, jak i nieostatecznej, mimo udowodnienia w świetle zgromadzonego materiału dowodowego m.in. okoliczności, iż skarżący zawiadomił we właściwym trybie i formie - a (liczne postępowania w tej sprawie są nadal zawisłe (m.in. w Wojskowym Sądzie Okręgowym [...] pod sygn.: [...], ale także w Prokuraturze Rej. [...] po różnymi sygnaturami - wnoszę o zasięgnięcie z ww. organów danych o aktualnym stanie tych spraw) - właściwe organy oraz m.in. Ministra Obrony Narodowej o wniesionych udokumentowanych podejrzeniach sfałszowania ostatniej opinii służbowej Skarżącego, w szczególności poprzez zaniżenie oceny, oraz innych przestępstw lub przewinień dyscyplinarnych wskazujących, że m.in. decyzja nieostateczna i poprzedzające ją "opiniowanie służbowe" Skarżącego były przejawem zaplanowanej represji wobec skarżącego za ujawnienie i udokumentowanie nieprawidłowości w WAT, przypisywanej przez skarżącego Rektorowi- [...] i sprzyjającemu jemu b. lub obecnemu Ministrowi Obrony Narodowej lub in. osobom związanym z nimi; w tym stanie rzeczy, jak wykazano w niniejszej skardze i pismach wniesionych uprzednio w sprawie niniejszej, nie mamy w gruncie rzeczy do czynienia z opinią służbową w rozumieniu art. 112 ust. 1 pkt 4 ustawy, zatem zastosowanie powołanego przepisu narusza prawo materialne;

b) naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. e ustawy poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, zarówno w decyzji ostatecznej, jak i nieostatecznej, mimo niewykazania w sposób prawem wymagany, że potrzeby Sił Zbrojnych, zdefiniowane w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. e ustawy, obejmują celowość zwolnienia Skarżącego z zawodowej służby wojskowej;

c) naruszenie przepisu art. 112 ust. 1 pkt 5 ustawy poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie za podstawę i prawne uzasadnienie rozkazu personalnego m.in. "w tym przypadku potrzeb Sił Zbrojnych, zdefiniowanych w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. e wymienionej ustawy pragmatycznej, jako celowość zwolnienia żołnierza zawodowego z zawodowej służby wojskowej " (cytat z rozkazu personalnego), w braku pisemnej zgody żołnierza, bezwzględnie wymaganej przez art. 112 ust. 1 pkt 5 ustawy w przypadku zwolnienia żołnierza zawodowego z zawodowej służby wojskowej "wskutek zaistnienia potrzeb Sił Zbrojnych"; zdziwienie budzą późniejsze, po wytknięciu powyższego przez Skarżącego, wywody organu administracji w sprawie niniejszej jakoby powołując w swej decyzji art. 112 ust. 1 pkt 5 ustawy poprzez przyjęcie za podstawę i prawne uzasadnienie rozkazu personalnego m.in. "w tym przypadku potrzeb Sił Zbrojnych, zdefiniowanych w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. e wymienionej ustawy pragmatycznej, jako celowość zwolnienia żołnierza zawodowego z zawodowej służby wojskowej" (cytat z rozkazu personalnego) nie przyjął powyższego za podstawę i prawne uzasadnienie rozkazu personalnego;

d) naruszenie przepisu art. 117 ustawy, art. 123 ust. 3, art. 128 ust. 1 w zw. z art. 108 pkt 2 i art. 110 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. 2005 poz. 1365, ze zm.), poprzez jego błędne zastosowanie i wykładnię, do doprowadziło do przyjęcia, iż zwolnienie żołnierza zawodowego będącego nauczycielem akademickim wyznaczonym do służby na stanowisku w uczelni wojskowej, w osobie skarżącego, z dniem 30 czerwca 2018 r., mimo niewykazania, wbrew powołanym przepisom, by zakończenie semestru w [...] następowało w tej konkretnie dacie (nie zaś w dacie 30 września każdego roku kalendarzowego, w tym: także 2018);

e) naruszenie przepisu § 12 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 maja 2014 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej (Dz. U. z 2014 r. poz. 670, ze zm.) poprzez przyjęcie powołanego przepisu expressis verbis za jedną z podstaw prawnych rozkazu personalnego, podczas gdy de lege lata adresatem normy prawnej wynikającej z cyt. przepisu, przyznającej prawo wystąpienia z wnioskiem do organu zwalniającego, za pośrednictwem organu właściwego do wyznaczania na stanowisko służbowe, o zwolnienie żołnierza z zawodowej służby wojskowej, jest wyłącznie dowódca jednostki wojskowej, w związku z czym Dyrektor Departamentu Kadr MON nie mieści się w żaden sposób w zakresie znaczeniowym tego pojęcia.

Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie (zważywszy, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona w zakresie wystarczającym do tego) skargi niniejszej zgodnie z jej wnioskami - poprzez uchylenie dodatkowo także zaskarżonej skutecznie przez skarżącego powołanej decyzji nieostatecznej - rozkazu personalnego organu I instancji nr [...] z 18 grudnia 2017 r., de facto utrzymanej w mocy w całości (z wyjątkiem jedynie ustalenia daty zwolnienia z zawodowej służby wojskowej i przeniesienia do rezerwy) uchyloną przez WSA decyzją Ministra Obrony Narodowej nr [...], a także zmianę - we wskazany w niniejszej skardze sposób - uzasadnienia zaskarżonego wyroku;

- alternatywnie: o uchylenie zaskarżonego wyroku w części wskazanej w skardze niniejszej i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania ze wskazaniem konieczności uchylenia także decyzji nieostatecznej i uzupełnienia uzasadnienia zaskarżonego wyroku we wskazanym w skardze niniejszej zakresie. Wniósł także o dopuszczenie wszystkich dowodów ujawnionych w postępowaniu lub wnioskowanych przez skarżącego w sprawie niniejszej, o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skarg kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w nich zarzutów. Usprawiedliwione okazały się tylko zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej Ministra Obrony Narodowej.

Skarga kasacyjna MON oparta została na obydwu podstawach kasacyjnych. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W tym wypadku jednak zarzuty z obydwu podstaw kasacyjnych pozostają ze sobą w związku, a usprawiedliwione okazały się zarówno zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz z art. 7, art. 11, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, a także zarzut naruszenia art. 112 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Zakres okoliczności podlegających wyjaśnieniu w sprawie zależy od poprawnego ustalenia przesłanek rozstrzygnięcia wynikających z wykładni prawa materialnego, stanowiącego podstawę prawną zaskarżonego orzeczenia.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 112 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (u.s.w.), zgodnie z którym żołnierza zawodowego można zwolnić z zawodowej służby wojskowej wskutek otrzymania dostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej. Szczegółowe warunki i tryb zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej określa rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 maja 2014 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej (Dz. U. poz. 670). Stosownie do § 12 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia w przypadku otrzymania ogólnej oceny dostatecznej w opinii służbowej dowódca jednostki wojskowej może wystąpić z wnioskiem do organu zwalniającego, za pośrednictwem organu właściwego do wyznaczania na stanowisko służbowe, o zwolnienie żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Do wniosku dołącza się ostateczną lub zweryfikowaną opinię służbową żołnierza (§ 12 ust. 2). W przypadku gdy organ zwalniający nie uwzględni wniosku, o którym mowa w ust. 1, wyznacza żołnierza na stanowisko służbowe albo kieruje do organu właściwego do wyznaczenia na stanowisko służbowe (§ 12 ust. 3). Natomiast zgodnie z art. 26 ust. 1 u.s.w. żołnierz zawodowy podlega corocznemu opiniowaniu służbowemu. Opiniowanie służbowe żołnierza zawodowego ma ocenić jego wywiązywanie się z obowiązków na stanowisku służbowym (art. 26 ust. 5 pkt 1 u.s.w.). Powołane przepisy wskazują, że otrzymanie przez żołnierza ogólnej oceny dostatecznej w opinii służbowej może stanowić podstawę do zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Kwestia ta pozostawiona jest uznaniu właściwego organu, który może pozostawić żołnierza w służbie mimo niskiej oceny. Jest to uprawnienie organu, z którego organ może skorzystać. Skorzystanie z tego uprawnienia wymaga jednak rozważenia słusznego interesu strony oraz interesu publicznego, tj. interesu Sił Zbrojnych RP. "Analiza art. 112 ust. 1 pkt 4 ustawy z 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych prowadzi do wniosku, że uznanie zostało przyznane organowi w możliwe najszerszym zakresie, gdyż prawodawca nie ograniczył jego swobody żadnymi szczególnymi wymogami. Jedynym wymogiem stawianym organom jest ustalenie otrzymania przez żołnierza dostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej, a w przypadku podjęcia na tej podstawie prawnej decyzji uznaniowej o zwolnieniu żołnierza z zawodowej służby wojskowej rozważenie słusznego interesu strony i interesu społecznego. Przy czym w takim przypadku interes społeczny jest tożsamy z interesem służby - potrzebami Sił Zbrojnych" (wyrok NSA z 3.03.2017 r. I OSK 170/16, LEX nr 2299904). Owe potrzeby zostały przez organ wyartykułowane w zaskarżonej decyzji, tj. konieczność znalezienia miejsca służby żołnierzom z rozformowanych jednostek, którzy wykonują swoje obowiązki w taki sposób, że otrzymują oceny dobre, bardzo dobre oraz wzorowe. Siły Zbrojne RP posiadają zasób oficerów, którzy uzyskują z opiniowania służbowego oceny bardzo dobre i wzorowe, a ich kwalifikacje i doświadczenie dają rękojmię najlepszego wykonywania obowiązków służbowych, zwłaszcza tacy żołnierze powinni zajmować stanowiska służbowe wykładowców.

Sąd I instancji sam przyznaje, cytując stosowne orzecznictwo NSA, że jedynym warunkiem, jaki właściwy organ musi zweryfikować, jest istnienie ostatecznej lub zweryfikowanej opinii służbowej. Ocenia on wyłącznie czy opinia służbowa została wydana przez właściwy organ, czy podlega wykonaniu oraz czy zawarto w niej dostateczną ocenę ogólną o opiniowanym. Sprowadza się to w istocie do ustalenia, czy opinia spełnia prawem przewidziane warunki formalne, a tym samym, czy można jej przypisać wartość dowodu, potwierdzającego wysokość przypisanej żołnierzowi oceny ogólnej (wyrok NSA z 20 grudnia 2013 r. I OSK 2732/12). Ponadto, kontrola sądu w takim przypadku nie może wkraczać w kompetencje organów i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki kadrowej. Pomimo tego Sąd I instancji stwierdza następnie, że wydana przez Ministra decyzja nie została w wystarczającym stopniu spersonalizowana, uzasadniona dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, organ nie odniósł swoich ocen na gruncie art. 7 k.p.a. do służby pełnionej przez skarżącego i jego działalności dydaktycznej jako wykładowcy. Tymczasem ocena ogólna dotyczyła pełnienia służby przez żołnierza zawodowego i wywiązywania się z obowiązków zawodowych, a nie jego działalności jako wykładowcy. Ocena nauczycieli akademickich dokonywana jest bowiem w osobnym trybie (art. 132 Prawa o szkolnictwie wyższym z 2005 r.), na co wskazuje skarżący kasacyjnie organ.

Ta niekonsekwencja w argumentacji Sądu I instancji spowodowała, że błędnie ocenił on zgromadzenie i ocenę materiału dowodowego przez organ, na gruncie przesłanek rozstrzygnięcia wynikających z art. 112 ust. 1 pkt 4 u.s.w., co też wiąże się z niewłaściwym zastosowaniem tego ostatniego przepisu.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 i art. 193 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku, uchylając zaskarżony wyrok i oddalając skargę. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. (pkt 3 wyroku). W pkt 2 wyroku oddalono natomiast skargę kasacyjnąC. S., w oparciu o art. 184 p.p.s.a., ponieważ nie zawierała ona usprawiedliwionych podstaw.

W odniesieniu do skargi kasacyjnej C. S. przede wszystkim zauważyć należy, że "Skarga kasacyjna zawsze jest skierowana przeciwko określonej treści rozstrzygnięciu zawartemu w wydanym wyroku (postanowieniu kończącym postępowanie), a wnoszący ją, stosownie do dyspozycji art. 176 § 1 pkt 1 p.p.s.a., winien określić, czy wyrok zaskarżony jest w całości czy w części. Wskazanie zakresu zaskarżenia dotyczy rzecz jasna samego rozstrzygnięcia. Należy przy tym zaznaczyć, że zaskarżenie orzeczenia w części możliwe jest tylko wówczas, gdy zawiera ono wyodrębnione części oraz gdy części te są na tyle samodzielne, że uchylenie wyroku w jednej, zaskarżonej części nie wpłynie na pozostałe zawarte w wyroku rozstrzygnięcia. Podkreślić trzeba, że uzasadnienie wyroku, mimo że tworzy z nim jedną całość, nie jest integralną częścią wyroku i nie podlega zaskarżeniu skargą kasacyjną. Nie znaczy to, że składający skargę kasacyjną nie może kwestionować poglądu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku, lecz może to czynić wyłącznie zaskarżając rozstrzygnięcie zawarte w wyroku" (por. wyrok NSA z 13.01.2016 r. II GSK 29/14, LEX nr 2033730).

Tymczasem w tej sprawie C. S. zaskarża wyrok w części, ale w istocie nie wskazuje, jaką część zaskarżonego rozstrzygnięcia kwestionuje. Pierwsze dwa punkty określające zakres zaskarżonego rozstrzygnięcia odnoszą się do tego, co – zdaniem skarżącego kasacyjnie – Sąd I instancji nie zawarł w wyroku lub co pominął, a pkt 3 mówi o pominięciu określonych ocen w uzasadnieniu wyroku. Taki sposób określenia zakresu zaskarżenia nie odpowiada art. 176 § 1 pkt 1 p.p.s.a., co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznanie skargi kasacyjnej. "Jak już wspomniano, wskazanie, czy kwestionowane orzeczenie jest zaskarżone w całości, czy też jedynie w części musi być dokonane w sposób umożliwiający identyfikację zakresu zaskarżenia, gdyż tylko w ten sposób dochodzi do określenia granic skargi kasacyjnej, co warunkuje jej rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 zd. 1). Zatem zaskarżenie orzeczenia sądu pierwszej instancji w części, która w rzeczywistości nie istnieje (w części, której faktycznie nie ma w zaskarżonym wyroku) jest równoznaczne z brakiem wskazania w skardze kasacyjnej zakresu zaskarżenia, co czyni ją niedopuszczalną - por. post. NSA z 23 lipca 2009 r., I OSK 1464/08" (J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 176.). Jeśli natomiast w ocenie skarżącego kasacyjnie wyrok Sądu I instancji nie zawiera rozstrzygnięcia odnośnie całości skargi, to mógł on wnosić o jego uzupełnienie (art. 157 § 1 p.p.s.a.). Powyższe wady uniemożliwiają odniesienie się do skargi kasacyjnej w całości, co powoduje, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Zatem już tylko na marginesie można poczynić kilka uwag, odnośnie najistotniejszych problemów podniesionych w skardze kasacyjnej. Po pierwsze, i zakres zaskarżenia, i znaczna część zarzutów wynika z niezrozumienia treści art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. "Prawidłowo postawiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wymaga wykazania przez skarżącego kasacyjnie, że postępowanie, w którym została wydana zaskarżona decyzja, było dotknięte wadami określonymi w art. 145 § 1 k.p.a. albo w art. 156 § 1 k.p.a. i jednoczesnego stwierdzenia istnienia przesłanek negatywnych uchylenia decyzji określonych w art. 146 § 1 lub § 2 k.p.a. albo w art. 156 § 2 k.p.a." (wyrok NSA z 30.09.2020 r., I OSK 476/20, LEX nr 3081486). W tej sprawie natomiast Sąd I instancji nie dostrzegł wystąpienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji, a tylko do jej uchylenia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., co nie uprawniało do jednoczesnego stosowania art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Po drugie, ewentualne potwierdzenie w osobnym postępowaniu (w innej procedurze - karnej) sfałszowania opinii ogólnej o skarżącym może stanowić podstawę do wznowienia postępowania w niniejszej sprawie (zob. art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.), ale takich ustaleń nie mógł prowadzić we własnym zakresie sąd administracyjny, co zresztą zostało wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wobec tego wszelkie oferowane na tę okoliczność wnioski dowodowe były bezprzedmiotowe. Ponadto, "Zawarty w art. 106 § 3 p.p.s.a. zwrot "dowody uzupełniające" wskazuje, że chodzi w nim o dowody z dokumentów, które nie były przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym. Istota uzupełniającego postępowania dowodowego polega więc na jego przeprowadzeniu w sytuacji, gdy brak dowodu z dokumentu uniemożliwia lub znacznie utrudnia ocenę zgodności z prawem stanu faktycznego ustalonego przez organ. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki. Po pierwsze, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Po drugie, gdy nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Również posłużenie się w analizowanym przepisie stwierdzeniem "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek. Nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy" (wyrok NSA z 23.02.2022 r. III OSK 1054/21, LEX nr 3314052).

Żaden z zarzutów nie wskazuje przy tym na art. 106 § 3 p.p.s.a., natomiast znaczna część zarzutów zredagowana jest w sposób niedopuszczalny, mianowicie stanowi zbitkę przepisów, bez wskazania, w jaki sposób został naruszony każdy z nich lub norma wynikająca z ich zestawienia. "Zarzut naruszenia prawa musi być postawiony wyraźnie, to znaczy należy wskazać konkretny przepis prawa i określić sposób jego naruszenia, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie powinien formułować za stronę zarzutów skargi kasacyjnej. Przytoczenie szeregu przepisów bez wskazania zakresu naruszenia każdego z nich nie pozwala na jednoznaczną ocenę, czy wszystkie wymienione przepisy naruszono i w jaki sposób. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać granic skargi kasacyjnej ani uzupełniać wywodów strony. Sąd ten jest bowiem władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wyartykułowane w skardze kasacyjnej i wobec których jednoznacznie określono sposób ich naruszenia. W rezultacie tak sformułowany zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego nie poddaje się kontroli instancyjnej" (wyrok NSA z 2.02.2022 r. I OSK 133/19, LEX nr 3306716).

Natomiast zarzut braku zastosowania art. 135 p.p.s.a., w sytuacji, gdy ostatecznie skarga podlegała oddaleniu (o czym orzekł Naczelny Sąd Administracyjny), nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Jak powinny być natomiast rozumiane i stosowane przepisy prawa materialnego w tej sprawie wyjaśniono już wyżej, w odniesieniu do skargi kasacyjnej organu.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090). Zgodnie z ww. regulacją "[w] okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy (...)", w okresie tym "wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu". Stosownie do ustępu 3 ww. artykułu "[p]rzewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie sprawy było konieczne z uwagi na długość toczącego się postępowania sądowego. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Strony uprzedzono o takim trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im zajęcie ostatecznego stanowiska w sprawie pisemnie.