Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1237/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 15 ust. 3 i 4, par. 18, par. 19, par. 20
journal: Dz.U. 2007 nr 200 poz 1443
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ROLNICTWA I ROZWOJU WSI z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu  przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na  lata 2007-2013
article: art. 29 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2008 nr 98 poz 634
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
article: art. 163, art. 16
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 24 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 marca 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2485/12 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności finansowych z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom" oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 2485/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę M. S. o na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy "Ułatwienie startu młodym rolnikom" i uchylił zaskarżoną decyzję a także poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2012 r. oraz zasądził od organu na rzecz M. S. kwotę 400 zł; orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Referując stan sprawy Sąd I instancji podał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Dyrektor K.-P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (w skrócie: Agencja, ARiMR) w T. przyznał M. S. (dalej: strona, skarżący, beneficjent) pomoc finansową z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom" z zastrzeżeniem dopełnienia warunków na kwotę 75.000,00 zł. Jednym z nich było przedłożenie Agencji zaświadczenia z właściwego oddziału Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (w skrócie: KRUS) o okresach podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy i w pełnym zakresie jako rolnik - w terminie 60 dni od dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy. Wobec niespełnienia tego warunku, to jest nieprzedłożenia wspomnianego zaświadczenia w terminie 60 dni od dnia upływu roku od dnia, który to termin został skrócony rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 września 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 209, poz. 1247, dalej: "rozporządzenie zmieniające, rozporządzenie z 27 września 2011 r."), Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 11.250 zł.

W motywach decyzji wskazano, że zgodnie z cytowanym rozporządzeniem zmieniającym stosowne zaświadczenie KRUS beneficjent powinien złożyć w terminie 60 dni od dnia upływu 12 miesięcy od dnia wypłaty pomocy. Z uwagi na fakt, iż M. S. nie dopełnił warunków określonych w § 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwienie startu młodym rolnikom", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 200, poz. 1443 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie z 17 października 2007 r."), albowiem zaświadczenie KRUS dostarczył w dniu [...] maja 2012 r., mimo że termin jego przedłożenia upłynął w dniu [...] kwietnia 2012 r. Wobec tego organ ustalił zgodnie z § 20 ust. 4 rozporządzenia z 17 października 2007 r. sankcję polegającą na zwrocie 15% pomocy.

Na skutek rozpoznania odwołania Prezes ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniesiono te same argumenty, które legły u podstaw wcześniejszej decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., skarżący domagał się uchylenia obu decyzji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że skarga była zasadna. W pisemnych motywach wyroku Sąd I instancji stwierdził, że decydujące znaczenie w sprawie miała zasada trwałości decyzji administracyjnej wyrażona w art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1971 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Jak wynika z § 1 tego przepisu decyzja ostateczna może być uchylona lub zmieniona tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Są to: wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji, a także uchylenie bądź zmiana decyzji, na mocy których żadna ze stron nie nabyła prawa i decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo. Wreszcie minister (odpowiednio także wojewoda) może zmienić lub uchylić każdą decyzję ostateczną, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla poważnych interesów Państwa; podobnie organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w rozdziale XIII k.p.a., o ile przewidują to przepisy szczególne (art. 163 k.p.a.).

W ocenie Sądu zmiana decyzji z [...] grudnia 2010 r. z racji na walor ostateczności może być dokonana tylko w trybie art. 16 § 1 k.p.a. Nie jest dopuszczalna "automatyczna" modyfikacja istotnych warunków tego aktu administracyjnego poprzez regulacje zawarte w akcie normatywnym, zwłaszcza poprzez rozporządzenie z 27 września 2011 r. Z punktu hierarchii norm prawnych trudno zgodzić się z praktyką, aby zasada trwałości decyzji administracyjnych wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a została uchylona aktem tak niskiego rzędu jak rozporządzenie z 27 września 2011 r. Z przepisu art. 16 § 1 k.p.a. wynika wyraźnie, że zasada trwałości decyzji może zostać uchylona tylko na drodze regulacji ustawowych. Aby zrealizować zapisy rozporządzenia należało z urzędu wszcząć postępowanie, o którym to fakcie należy powiadomić stronę (art. 61 k.p.a.), a następnie wydać decyzję modyfikującą obowiązki nałożone aktem administracyjnym z [...] grudnia 2010 r. To nowe postępowanie jest dwuinstancyjne.

Prezes ARiMR zaskarżył powyższy wyrok w całości. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

▪ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w sytuacji, gdy zdaniem Sądu zmieniona lub uchylona powinna być decyzja przyznająca pomoc, co należy uznać za wydanie rozstrzygnięcia poza granicami sprawy. Zaskarżonym bowiem wyrokiem Sąd rozpoznał legalność innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę,

▪ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 16 k.p.a., art. 163 k.p.a. i § 2 ust. 2 rozporządzenia zmieniającego poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu nie zastosowania przez organ regulacji określonej w art. 163 k.p.a. do innej decyzji (nie będącej przedmiotem skargi), pomimo że w niniejszej sprawie brak jest prawnej możliwości zmiany decyzji ostatecznej w trybie określonym w art. 163 k.p.a.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie § 20 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z 17 października 2007 r. w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 27 września 2011 r. zmieniającym ww. rozporządzenie (Dz. U z 2011r. Nr 209, poz. 1247), zgodnie z którym, jeżeli beneficjent nie wykonał obowiązku przedłożenia zaświadczenia z właściwego oddziału KRUS o okresach podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy i w pełnym zakresie jako rolnik w terminie 60 dni od dnia upływu 12 miesięcy od dnia wypłaty pomocy, zwrotowi podlega 15% kwoty pomocy, pomimo, że przepis ten miał wprost zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów wg norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. S. wnosił o jej oddalenie i obciążenie organu kosztami postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna organu nie zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn, aniżeli te przytoczone przez Sąd I instancji.

Autor skargi kasacyjnej oparł ją na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. zarzucając, zarówno naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie jak i naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty procesowe, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy przedstawić stan sprawy, gdyż nie wszystkie jego istotne elementy zostały wzięte pod uwagę lub prawidłowo ocenione przez Prezesa ARiMR, jak i Sąd I instancji.

W dniu [...] grudnia 2010 r. Dyrektor K. – P. Oddziału ARiMR wydał decyzję o przyznaniu pomocy finansowej w wysokości 75.000 zł M. S. w ramach działania "Ułatwiane startu młodym rolnikom" (dalej: decyzja z [...] grudnia 2010 r.). W osnowie tej decyzji zawarł warunki, w tym ubezpieczenia się na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników z mocy ustawy w pełnym zakresie jako rolnik, których dopełnienie w terminie nie dłuższym niż 180 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia powodowało dopiero wypłatę przyznanej pomocy. Decyzja stała się ostateczna. Skarżący wypełnił warunki i otrzymał pomoc finansową w dniu [...] lutego 2011 r. (bezsporne).

W tej samej decyzji, z tym że w pouczeniu zapisano, że beneficjent w związku z otrzymaniem pomocy jest zobowiązany do spełnienia różnorakich zobowiązań, m.in. podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy i w pełnym zakresie jako rolnik co najmniej do dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy (pkt 4 lit. g) pouczenia). W tym samym pouczeniu w pkt 5 lit. a) zawarto również wobec skarżącego obowiązek przedłożenia w ARiMR zaświadczenia z właściwego oddziału KRUS o okresach podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy i w pełnym zakresie jako rolnik – w terminie 60 dni od dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy. W pkt 6 pouczenia decyzji zawarto klauzulę, że w przypadku niespełnienia warunków lub nieprzedłożenia dokumentów pomoc będzie podlegała zwrotowi w całości lub w części i wskazano podstawę prawną tego zastrzeżenia.

Następnie pismem z dnia [...] listopada 2011 r. beneficjent został powiadomiony przez Dyrektora K. – P. Oddziału ARiMR o wejściu w życie rozporządzenia z 27 września 2011 r., na mocy którego został skrócony z trzech lat do jednego roku okres obowiązkowego podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników mocy ustawy i w pełnym zakresie, i odpowiednio szybszego złożenia przez beneficjentów zaświadczenia o spełnieniu wymaganego warunku, pod rygorem zwrotu w całości lub w części przyznanej pomocy. Pismo strona odebrała w dniu [...] listopada 2011 r. Jednakże zaświadczenie KRUS skarżący przedłożył w dniu [...] maja 2012 r. (zamiast w dniu [...] kwietnia 2012 r. – według wymogów nowych uregulowań), po ponownym wezwaniu przez Dyrektora K. – P. Oddziału ARiMR pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Spóźnienie w przedłożeniu omawianego zaświadczenia stanowiło podstawę wydania przez Prezesa ARiMR decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności, kwestionowanych przez skarżącego w kontrolowanym postępowaniu.

W świetle powyższego słuszne jest stanowisko Sądu I instancji, że nie jest możliwa ocena legalności decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności bez uwzględnienia decyzji przyznającej płatność, szczególnie jej pouczenia. Organ próbuje wyeksponować, że kwestionowane decyzje wynikają z niewykonania obowiązków zmienionych rozporządzeniem z 27 września 2011 r., o których, zdaniem Prezesa ARiMR, prawidłowo poinformowano skarżącego pismem z dnia [...] listopada 2011 r., jakby nie zauważając, że informacja ta odnosiła się przede wszystkim do obowiązków wymienionych w pouczeniu decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r., ujętych w niej na podstawie rozporządzenia z 17 października 2007 r. Jednocześnie należy stwierdzić, że Sąd I instancji nie podnosił wadliwości decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r., co zdaniem kasatora miało doprowadzić do uchylenia decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności. Sąd I instancji stwierdził, że skoro doszło do automatycznej modyfikacji istotnych warunków decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. (na skutek rozporządzenia zmieniającego i przesłanej na jego podstawie informacji), to Prezes ARiMR powinien był najpierw zmienić w trybie art. 163 k.p.a. i art. 16 § 1 k.p.a. decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r., a potem rozważyć, czy wystąpiły przesłanki do wydania decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności.

W tej sytuacji chybiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Jak wyjaśniono Sąd I instancji nie rozpoznawał legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę, co skarżący kasacyjnie sugeruje, podnosząc zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. M. S. zaskarżył do sądu decyzję w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności i to właśnie ta decyzja była przedmiotem kontroli, czemu ostatecznie dano wyraz w sentencji kwestionowanego orzeczenia.

Następną sporną kwestią pozostaje, czy warunek, na którego zmianę powołują się Prezes ARiMR oraz WSA mógł być zmieniony w trybie art. 16 § 1 k.p.a. (jak uważał WSA) bądź art. 163 k.p.a. (jak odczytał wyrok kasator). Jednocześnie należy podkreślić, że w decyzjach i motywach wyroku skupiono się tylko na obowiązku beneficjenta przedłożenia zaświadczenia KRUS o okresach podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy i w pełnym zakresie, choć ma on na celu udokumentowanie realizacji zobowiązania beneficjenta podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy i w pełnym zakresie przez określony przepisami i decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. okres. Terminy dotyczące obu warunków zostały zmienione rozporządzeniem z 27 września 2011 r.

Przede wszystkim należy zauważyć, że według § 15 ust. 3 rozporządzenia z 17 października 2007 r. decyzję o przyznaniu pomocy wydawano z zastrzeżeniem dopełnienia przez beneficjenta, w terminie 180 dni od dnia doręczenia decyzji, wymienionych w nim warunków, m.in. ubezpieczenia na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników z mocy ustawy w pełnym zakresie jako rolnik (pkt 3), chyba że dany warunek był spełniony w dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy. Zatem w decyzji (jej rozstrzygnięciu) o przyznaniu pomocy powinien był być zawarty opisany warunek, co też miało miejsce w decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r.

W tej samej decyzji, ale już w pouczeniu poinformowano beneficjenta o konieczności spełnienia warunków, o których mowa w § 18 ust. 1 rozporządzenia z 17 października 2007 r. w brzmieniu z daty wydania tego rozstrzygnięcia (w tym z pkt 5 – obowiązku podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy i w pełnym zakresie jako rolnik co najmniej do dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy) oraz z § 19 tego aktu (w tym z pkt 1 - przedłożenia zaświadczenia z właściwego oddziału KRUS o okresach podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy i w pełnym zakresie jako rolnik - w terminie 60 dni od dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy). Pouczenia powyższe stanowiły także wypełnienie przez organ wydający decyzję obowiązku nałożonego nań przez § 15 ust. 4 rozporządzenia z 17 października 2007 r. Ten ostatni przepis stanowi, że decyzja o przyznaniu pomocy zawiera pouczenie o konieczności spełnienia warunków, o których mowa w § 18 ust. 1 i przedłożenia dokumentów, o których mowa w § 19, oraz konieczności zwrotu pomocy w przypadku niespełnienia tych warunków lub nieprzedłożenia dokumentów.

Z powyższych uregulowań wynika więc, że spełnienie warunków, o których mowa w § 18 ust. 1 i § 19 rozporządzenia z 17 października 2007 r. nie było niezbędne dla przyznania pomocy finansowej z tytułu "Ułatwianie startu młodym rolnikom", ale po to, aby beneficjent był powiadomiony, jakie kryteria i przez jaki okres musi spełniać oraz w jaki sposób informować organ o realizacji nałożonych obowiązków, żeby nie zwracać przyznanej pomocy (żeby płatność nie została uznana jako nienależnie pobrana). Dlatego nie można podzielić stanowiska WSA, że przedłożenie zaświadczenia, o którym mowa w § 19 pkt 1 (oraz spełnienie przesłanki z § 18 ust. 1 pkt 5) rozporządzenia z 17 października 2007 r. stanowiło warunek przyznania płatności.

Wskutek tego błędnego założenia Sąd I instancji doszedł do konkluzji, że powinna nastąpić zmiana decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. i to w trybie art. 16 § 1 k.p.a., który wyraża zasadę trwałości decyzji administracyjnej i dopuszcza uchylenie lub zmianę takiej decyzji, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Jednakże Sąd I instancji nie wskazał konkretnego trybu, w którym powinna nastąpić zmiana decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r., mówiąc tylko o odpowiednim trybie. Sąd I instancji tryb z art. 163 k.p.a. rozważał jako jeden z trybów kodeksowych służących do wzruszania decyzji ostatecznej. Organ zaś odczytał, że WSA wskazał tryb z art. 163 k.p.a. jako właściwy do zmiany decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r., a potem rozstrzygnięcia kwestii ewentualnej kwoty nienależnie pobranej płatności.

Wobec tego, że WSA uznał, że niezbędna jest weryfikacja decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r., po to, aby rozstrzygnąć kwestię ewentualnej kwoty nienależnie pobranej płatności (co było przedmiotem kontrolowanych przez WSA decyzji) należało zarzut naruszenia art. 163 k.p.a. uznać za zasadny. Przepis ten stanowi, że ,,organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne". Przepis art. 163 k.p.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy weryfikacji decyzji administracyjnej, gdyż zawiera jedynie odesłanie do unormowań prawa materialnego. Podstawę prawną decyzji wydanej w tym trybie stanowią przepisy ustaw odrębnych lub aktów wykonawczych do tych ustaw, gdyż przepis ten nie określa przesłanek zmiany decyzji lub jej uchylenia, a jest wyłącznie normą odsyłającą do przepisów prawa materialnego znajdującego się w innym akcie prawnym. Wzruszenie decyzji w trybie powołanego przepisu wymaga: po pierwsze - stwierdzenia, że decyzja tworzy dla stron prawa nabyte, po drugie - ustalenia, że obowiązują przepisy odrębne dopuszczające wprost wzruszenie decyzji, po trzecie - rozstrzygnięcia, czy w istniejącym stanie prawnym i faktycznym można zastosować szczególny tryb wzruszenia decyzji, ponieważ są podstawy do zastosowania postanowień przepisów odrębnych (por. postanowienie NSA z 10 września 1993r. sygn. akt; SA/Wr 1156/93).

Jak już wskazano warunki, o których mowa w § 15 ust. 4 rozporządzenia z 17 października 2007 r. znajdowały się w pouczeniu, a nie - rozstrzygnięciu decyzji i proponowana przez WSA zmiana miałaby dotyczyć pouczenia decyzji, a przecież w myśl art. 163 k.p.a. można uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo. Kontrolowane postępowanie nie zmierzało do zmiany decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. w zakresie uprawnienia skarżącego do przyznania płatności, a do ustalenia czy płatność, którą uzyskał, została pobrana nienależnie i ustalenia jej wysokości.

W takiej sytuacji i inne tryby zmiany bądź uchylenia decyzji, wymienione przez Sąd I instancji, nie miałyby zastosowania w omawianym przypadku.

Ponadto jako podstawę rozstrzygnięcia w kwestionowanych decyzjach Prezes ARiMR powołał art. 29 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. nr 98, poz. 634 z późn. zm., dalej: "ustawa o ARiMR") i § 20 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z 17 października 2007 r. Organ przyjął, że beneficjent pobrał nienależną płatność. Przepis ten ma charakter procesowy a nie materialnoprawny, co także potwierdza art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 maja 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 z późn. zm., dalej: "ustawa o wspieraniu"), który stanowi, że właściwość i tryb ustalania kwot pomocy i pomocy technicznej, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, są określone w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, chyba że przepisy wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 lub pkt 3 stanowią inaczej. Rozporządzenie z 17 października 2007 r. zostało wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu. Podobnie rozporządzenie zmieniające zostało wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu. Rozporządzenie z 27 września 2011 r. w § 1 pkt 1 i 2 wprowadziło zmiany rozporządzeniu z 17 października 2007 r., w ten sposób, że w § 18 w ust. 1 pkt 5 skrócono okres obowiązkowego podlegania przez beneficjenta ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy i w pełnym zakresie jako rolnik do co najmniej 12 miesięcy od dnia wypłaty pomocy i w związku z tym w § 19 pkt 1 nakazano przedłożenie stosowanego zaświadczenia z KRUS w terminie 60 dni od dnia upływu 12 miesięcy od dnia wypłaty pomocy. W myśl § 2 ust. 2 rozporządzenia zmieniającego ARiMR miała przekazać stosowane informacje beneficjentom, także o obowiązku złożenia zaświadczenia KRUS w nowym, krótszym terminie. Konsekwencją niedopełnienia nowych obowiązków miały być sankcje wymienione w § 20 rozporządzenia z 17 października 2007 r., o czym Dyrektor K. – P. Oddziału ARiMR powiadomił skarżącego w piśmie z dnia [...] listopada 2011 r.

W ocenie składu orzekającego przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia z 27 września 2011 r. nakładający na organ obowiązek przekazania informacji o zmianach, nie został jednak skorelowany z nadal obowiązującym § 15 ust. 4 rozporządzenia z 17 października 2007 r., nakazującym organowi zawarcie w decyzji o przyznaniu płatności pouczenia o konieczności spełnienia warunków z § 18 ust. 1 i przedstawienia zaświadczeń wskazanych w § 19 aktu z 17 października 2007 r.

Zatem miał rację WSA, że wprowadzenie zmian w obrębie warunków, których niespełnienie lub opóźnione spełnienie doprowadzało do nałożenia sankcji (akceptowane stanowisko przez Prezesa ARiMR) zostało dokonane aktem wykonawczym - rozporządzeniem zmieniającym i akt ten stawiał wymóg jedynie przekazania informacji, nie określając formy tej czynności. Zatem nowe uregulowanie nie mogło odnosić zamierzonego skutku, skoro wcześniejsza informacja o tym samym obowiązku (zmienianym nowym rozporządzeniem) stanowiła element pouczenia decyzji o przyznaniu płatności. Miał więc rację WSA, że w takim zakresie organ naruszył zasadę trwałości decyzji. Nie wystarczy do wywołania skutku skutecznego powiadomienia o zmianie obowiązku i powinności udokumentowania jego realizacji, przekazanie informacji przez organ (§ 2 ust. 2 rozporządzenia zmieniającego), a następnie nałożenia sankcji, skoro istnieje wymóg pouczenia o tych samych zobowiązaniach w decyzji (§ 15 ust. 4 rozporządzenia z 17 października 2007 r.). Doszło więc do naruszenia przez organ rozporządzenia z 17 października 2007 r. - § 15 ust. 4 w powiązaniu z art. 107 § 1 k.p.a., który do decyzji o przyznaniu płatności wprowadza nowy element – pouczenie o konieczności spełnienia warunków i ich udokumentowania w odpowiedni sposób i w określonym terminie. Zawarcie tego pouczenia jest niezbędnym warunkiem ewentualnego postępowania w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych płatności. Dlatego słusznie WSA przyjął, że przesądzenie kwestii prawidłowości powiadomienia beneficjenta o zmianach warunków, decydujących o uznaniu płatności za nienależnie pobraną będzie miało istotny wpływ na postępowanie w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych płatności. W konsekwencji więc prawidłowo Sąd I instancji uznał, że doszło do naruszenia przez Prezesa ARiMR przepisów postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Na marginesie należy zauważyć, że pismo organu z dnia [...] listopada 2011 r. nie zawiera zindywidualizowanych elementów, które odnosiłyby się do sytuacji skarżącego i aby wyjaśniało beneficjentowi dostatecznie jasno zasady realizacji nowych obowiązków, szczególnie w zakresie terminu spełnienia obowiązku.

W świetle powyższego, jak zaznaczono, należało podzielić stanowisko kasatora, że WSA naruszył art. 163 k.p.a. Jednakże naruszenie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik postępowania, a tego wymaga art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przy powoływaniu jako podstawy - naruszenia przepisów postępowania

Z przedstawionych powyżej powodów skład orzekający nie podzielił stanowiska NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 864/13 (opubl.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sytuacji, kiedy podzielono stanowisko Sądu I instancji, że doszło do naruszenia przez organ przepisów postępowania i to w stopniu, który może mieć istotny wpływ na wynik postępowania, przedwczesnym było odnoszenie się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego. Sąd I instancji w kwestii naruszenia przepisów materialnego także nie zajmował stanowiska.

Mając na uwadze, że orzeczenie Sądu I instancji, mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, na mocy art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną Prezesa ARiMR należało oddalić