Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 797/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 2a-3b, art. 90 ust. 3, art. 90 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 595
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. D. Z. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 21 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 21/13 w sprawie ze skargi Z. D. Z. w K. na uchwałę Rady Powiatu w P. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 21 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 21/13 oddalił skargę Zakładu Doskonalenia Zawodowego w K. na uchwałę Rady Powiatu w P. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz ustalenia stawek dotacji na zadania oświatowe powiatu realizowane przez niepubliczne szkoły zakładane i prowadzone na terenie Powiatu P.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Uchwałą z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz ustalenia stawek dotacji na zadania oświatowe powiatu realizowane przez niepubliczne szkoły zakładane i prowadzone na terenie Powiatu P., podjętą na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 256 z 2004 r., poz. 2572 ze zmianami) Rada Powiatu w P. ustaliła regulamin udzielania i rozliczania dotacji oraz ustalania stawek dotacji na zadania oświatowe realizowane przez niepubliczne szkoły zakładane i prowadzone na terenie Powiatu P. stanowiący załącznik Nr 1.

Zgodnie z § 3 tego załącznika "ustala się następujące obowiązujące na terenie Powiatu P. stawki dotacji:

1. na ucznia uczęszczającego do szkoły niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej, w której realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki z § 1 pkt 1 uchwały stawka dotacji wynosi 100 procent, kwoty określonej w art. 90 ust. 2a ustawy i § 2 pkt 3 lit. a uchwały;

2. na ucznia uczęszczającego do szkoły niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej, innej niż szkoła z pkt 1 - stawka dotacji wynosi 50 procent, który to ułamek w celu ustalenia dotacji należnej na ucznia przemnaża się przez właściwą podstawę obliczania dotacji określoną w art. 90 ust. 3 ustawy i w § 2 pkt 3 lit. b uchwały".

Z kolei w myśl § 2 pkt 3 lit. b tego załącznika ilekroć w przepisach niniejszego regulaminu jest mowa o podstawie obliczania dotacji - należy przez to rozumieć: w przypadku dotacji dla szkoły niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej - zgodnie z art. 90 ust. 3 ustawy - kwotę wydatków bieżących ponoszonych przez Powiat P. na jednego ucznia w tego samego typu i rodzaju szkołach publicznych. W przypadku braku na terenie Powiatu P. szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą obliczania dotacji są wydatki bieżące w przeliczeniu na jednego ucznia ponoszone przez najbliższy powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju.

Pismem z dnia 19 października 2012 r. Zakład Doskonalenia Zawodowego w K. wezwał Radę Powiatu w P. do zmiany przepisu § 3 pkt 2 uchwały z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] przez sprecyzowanie regulacji w zakresie obliczania dotacji z trybem kryterium wyboru najbliższego powiatu. Wskazał, że żądanie zmiany treści § 3 uchwały "opiera na ustaleniu naruszaniu prawa, z którego jasno wynika, że regulacje w zakresie obliczania dotacji nie mogą polegać na powtarzaniu nieuprawnionej modyfikacji norm ustawowych". Regulacja sposobu obliczania dotacji powinna ten sposób konkretyzować w takim stopniu, aby możliwe były ustalenia rzeczywistej kwoty dotacji i kontrola (w tym sądowa) prawidłowości jej określenia. W piśmie wskazano, że sprawy te były przedmiotem kontroli NIK - "informacja o wynikach kontroli [...]".

W odpowiedzi na to wezwanie Starosta P. poinformował, że ponieważ Powiat P. nie prowadził szkół publicznych dla dorosłych, zobowiązany był do uzyskania informacji z powiatów sąsiednich. Wskazał, że zgodnie z orzecznictwem NSA (wyrok o sygn. akt GSK 1187/04) w przypadku braku szkół danego typu na terenie powiatu kwoty dotacji winny być ustalone w oparciu o wydatki bieżące z powiatu sąsiedniego w wysokości nie niższej niż 50 % zgodnie z art. 90 ust. 3 obowiązującej ustawy o systemie oświaty.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skardze Zakład Doskonalenia Zawodowego w K. domagał się stwierdzenia, że:

- § 2 pkt 3 lit b uchwały z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] nie spełnia wymogów określenia najbliższego powiatu i przez to jest sprzeczny z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty,

- § 3 tej uchwały jest sprzeczny z art. 90 ust. 4 tej ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 21 lutego 2013 r. oddalił skargę.

Sąd wskazał, że przedmiotem skargi jest regulacja zawarta w załączniku do uchwały Nr [...] z [...] grudnia 2007. Zaznaczył jednocześnie, że mimo iż regulamin uchwalony tą uchwałą już nie obowiązuje, gdyż uchwałą z dnia [...] października 2008 r. został uchwalony nowy regulamin, to jednak okoliczność ta nie może stanowić postawy do oddalenia skargi, jak tego domaga się organ. Sąd podkreślił, że skarżący ma interes prawny w zaskarżeniu poprzedniego regulaminu, gdyż (jak wskazał na rozprawie jego pełnomocnik) nie wygasły jeszcze jego roszczenia za okres do października 2008 r.

Sąd zaznaczył również, że skarżący przed wniesieniem skargi wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Co prawda w wezwaniu zakwestionowano tylko przepis § 3 pkt 2, zaś w skardze kwestionowany jest cały § 3, a także § 2 pkt 3 lit. c regulaminu, jednak ponieważ § 3 regulaminu odwołuje się do regulacji zawartej w § 2 pkt 3 lit. b, to w ocenie Sądu należy uznać, że skarżący zadośćuczynił obowiązkowi wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, jaki wynika z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 142. poz. 1592 ze zmianami).

Sąd zaznaczył, że Zakład Doskonalenia Zawodowego formułuje zarzuty pod adresem uchwały powołując się na treść protokołu NIK z przeprowadzonej w okresie od [...] stycznia do [...] kwietnia 2012 r. kontroli jednostek samorządu terytorialnego województwa [...]. Jak wskazał Sąd, wyniki kontroli przeprowadzonej przez NIK na terenie innego województwa nie mogą stanowić kryterium, w oparciu o które sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności konkretnego aktu prawa miejscowego, jednak nawet uznając, że takie właśnie zarzuty pod adresem zaskarżonej uchwały formułuje skarżący, nie były one, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie uzasadnione. Sąd wskazał, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała w § 3 ust. 2 załącznika precyzuje, że "stawka dotacji wynosi 50 % , który to ułamek w celu ustalenia dotacji należnej na ucznia przemnaża się przez właściwą podstawę obliczania dotacji określoną w art. 90 ust. 3 ustawy i w § 2 pkt 3 lit. b uchwały".

Odnosząc się natomiast do zarzutu braku wskazania w zaskarżonej uchwale podstawy obliczania dotacji, Sąd wskazał, że zgodnie z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym zarówno w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały jak i obecnie, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczania dotacji. Odnosząc się więc do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 2012 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 1026/11 Sąd podkreślił, że "upoważnienie do ustalenia trybu udzielania i wykorzystania dotacji nie może być utożsamiane z upoważnieniem do ustalenia podstaw obliczania dotacji. Podkreślić należy, że ustalenie podstaw dotacji, o którym mowa w tym przepisie winno być w uchwale uwzględnione, a nie ustalone. Winno być uwzględnione obok innych elementów takich jak zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, a także sposób i termin rozliczenia dotacji". W związku z powyższym WSA wskazał, że podstawy obliczania dotacji zostały określone przez ustawodawcę w przepisach art. 90 ust. 1a i ust. 2a-3b ustawy o systemie oświaty. Zdaniem Sądu nie było możliwe ustalenie innej podstawy ustalania dotacji niż ta, jaka wynika z art. 90 ust. 2a i ust. 3. Jedyne, co Rada Powiatu mogła zrobić to skonkretyzować regulację, wynikającą z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, co też zostało dokonane w § 3 pkt 2 regulaminu. W ocenie Sądu Rada Miejska w P. nie była uprawniona do innego określania podstawy obliczenia dotacji niż ta, jaka wynikała z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty; w szczególności za niezasadne uznać należało zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia żądanie "sprecyzowania regulacji w zakresie obliczania dotacji z trybem wyboru najbliższego powiatu". Jak wskazał Sąd, pomijając nawet brak delegacji dla jednostek samorządu terytorialnego do innego niż to wynika z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty określania podstaw obliczania dotacji, to nawet z przyczyn technicznych nie było możliwe skonkretyzowanie w regulaminie wydanym na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, wydatki bieżące ponoszone przez który konkretnie najbliższy powiat powinny stanowić podstawę do ustalenia wysokości dotacji. Wynika to, w ocenie Sądu, z faktu, że regulamin taki z założenia ma funkcjonować przynajmniej przez kilka lat i nie jest możliwe przewidzenie, w których konkretnie powiatach najbliżej położonych będą prowadzone szkoły danego typu i rodzaju.

Końcowo Sąd wskazał, że z "uwag i wniosków" do protokołu NIK, na który powoływał się skarżący wynika, że adresatem postulowanych przez NIK zmian jest ustawodawca, nie zaś organy uchwałodawcze jednostek samorządu terytorialnego.

Zdaniem Sądu nie stanowiło także naruszenia prawa zamieszczenie regulaminu, o jakim mowa w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, w załączniku do uchwały, stanowiącym jej integralną część.

Powyższy wyrok został zaskarżony przez Zakład Doskonalenia Zawodowego w K.

W skardze kasacyjnej Sądowi I instancji zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty przez jego błędną wykładnię. Zaskarżając wyrok w całości, skarżący w oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje.

Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na zarzucie błędnej wykładni art. 90 ust. 4 u.s.o.

Zgodnie z powołanym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w czasie uchwalania przedmiotowej uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 2a-3b, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji oraz w rozliczeniu wykorzystania dotacji.

Artykuł 90 ust. 4 u.s.o. stanowi więc delegację dla organu stanowiącego j.s.t. do wydania uchwały w określonym przez ustawodawcę zakresie, który de facto wyznaczają trzy słowa, tj. "ustala", "uwzględniając" oraz "podstawę".

Jak wynika z treści tego przepisu organ stanowiący j.s.t. ustala (tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania), uwzględniając (w szczególności) podstawę (obliczania dotacji).

Pojęcia te ze względu na ich językowe znaczenie nie są tożsame. Według SJP ustalić oznacza "rozstrzygnąć, zdecydować o czymś, wyznaczyć coś", natomiast uwzględnić "wziąć pod uwagę". Natomiast pojęcie "podstawa" ma wielorakie znaczenie i może oznaczać: to, na czym coś stoi, pewne zasady lub też bazę teoretyczną. Dla potrzeb tego postępowania słuszne wydaje się przyjęcie, że podstawa to pewne zasady.

Innymi słowy z woli ustawodawcy organ stanowiący j.s.t. jest uprawniony do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz wskazania podstaw (zasad) jej obliczania.

Natomiast organ wykonawczy tej jednostki do przyznawanie dotacji na rzecz konkretnych beneficjentów, na podstawie zasad określonych w uchwale. Zgodne z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (j.t. Dz.U. z 2013, poz. 595 ze zm.) zarząd powiatu wykonuje uchwały rady powiatu i zadania powiatu określone przepisami prawa.

Odnosząc powyższe do stanu sprawy należy stwierdzić, iż Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 90 ust. 4 u.s.o.

Celem podjęcia uchwały było stworzenie prawnych ram działania dla organu wykonawczego j.s.t. w zakresie dotacji, a nie przesądzenie, jaka konkretnie kwota przypada na jednego ucznia.

W stanie sprawy w § 3 ust. 2 załącznika uchwały podjętej przez Radę Powiatu P. wskazano, że "stawka dotacji wynosi 50 %, który to ułamek w celu ustalenia dotacji należnej na ucznia przemnaża się przez właściwą podstawę obliczenia dotacji określonej w art. 90 ust. 3 u.s.o. i w § 2 pkt 3 lit. b) uchwały", co realizuje postanowienia zarówno powołanego w skardze kasacyjnej ust. 4 art. 90 u.s.o., jak też uwzględnia treść ust. 3 tego przepisu, wskazującego na metodę obliczenia dotacji, jaka przysługuje na każdego ucznia.

Zgodnie z ust. 3 art. 90 u.s.o. dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju.

Z przedstawionych powyżej względów podniesiona przez wnoszącego skargę kasacyjną argumentacja nie mogła przynieść oczekiwanego rezultatu. Trzeba też zauważyć, iż autor skargi kasacyjnej powołuje się na ustalenia dotyczące innych podmiotów, które co do zasady nie mogły stanowić kryterium kontroli legalności zaskarżonej uchwały.

Końcowo, niejako na marginesie powyższych rozważań, należy jedynie zauważyć, że przyjęta wykładnia art. 90 ust. 4 u.s.o. de facto nie pozbawia beneficjenta pomocy prawa do kontroli zasadności przyznawanych mu dotacji, co jednak może nastąpić dopiero na etapie przyznania tej dotacji.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 90 ust. 4 u.s.o.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.