Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 719/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 37 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1453
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi P.S. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2018 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Ministerstwo Edukacji Narodowej pismem z dnia 21 maja 2018 r. nr [...] poinformowało Ministra Finansów o uzyskaniu przez Powiat [...] kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2018 wyższej od należnej o 422.510 zł, w wyniku zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych o 78,1108.

Minister Finansów pismem z dnia 7 czerwca 2018 r. nr [...] zawiadomił Powiat [...] o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zmniejszenia części oświatowej subwencji ogólnej na 2018 r.

Po przeprowadzeniu tegoż postępowania Minister Finansów ( dalej także jako : organ , Minister ) decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. znak:[...] zobowiązał Powiat [...] ( dalej także jako strona, skarżący) do zwrotu powyższej kwoty.

W uzasadnieniu ww. decyzji przywołano m.in. następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Stosownie do art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, Minister Edukacji Narodowej, biorąc pod uwagę zakres zadań oświatowych realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, dokonał podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2018 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 grudnia 2017 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2018 (Dz. U. z 2017 r., poz. 2395).

Podstawę do naliczenia ostatecznej wysokości części oświatowej subwencji ogólnej na 2018 r. dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego, w tym dla Powiatu [...], stanowiły m.in. dane statystyczne dotyczące liczby uczniów (dzieci i młodzieży, wychowanków) w roku szkolnym 2017/2018 wykazywane przez dyrektorów szkół/placówek oświatowych w systemie informacji oświatowej, wg stanu na dzień 30 września 2017 r. i 10 października 2017 r., zweryfikowane przez organ prowadzący (dotujący) szkoły i placówki oświatowe.

W okresie objętym rozpatrywaną sprawą, podstawę prawną wykazywania danych w systemie informacji oświatowej stanowiły przepisy ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1927, z późn. zm.) oraz - wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 115 ust. 1 tej ustawy - rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 sierpnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych gromadzonych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmioty prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych (Dz.U. poz. 957, z późn. zm.). Sposób wykazywania danych o liczbie uczniów (dzieci i młodzieży, wychowanków) w systemie informacji oświatowej został opisany w Instrukcji wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.23 (30 września 2017 r.). Informacje w systemie informacji oświatowej należało wprowadzać według stanu na 30 września, o ile w instrukcji nie wskazuje się innego terminu (innej zasady) wprowadzania danych.

Algorytm, na podstawie którego dokonano podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2018, przewidywał m.in. wagi:

P16 = 0,23 dla uczniów branżowych szkół I stopnia, uczniów klas dotychczasowej zasadniczej szkoły zawodowej prowadzonych w branżowej szkole I stopnia i uczniów techników, kształcących się w zawodach, o których mowa w ust. 20 ww. algorytmu. Waga ta nie obejmuje uczniów branżowych szkół I stopnia i uczniów klas dotychczasowej zasadniczej szkoły zawodowej prowadzonych w branżowej szkole I stopnia, dla dzieci i młodzieży, będących młodocianymi pracownikami realizującymi praktyczną naukę zawodu u pracodawcy oraz uczniów przeliczanych wagami P25 i P38,

P38 = 3,00 dla uczniów kształcących się w zawodach dla żeglugi morskiej i śródlądowej, których proces kształcenia jest realizowany zgodnie z wymaganiami określonymi w Międzynarodowej konwencji o wymaganiach w zakresie wyszkolenia marynarzy, wydawania im świadectw oraz pełnienia wacht, 1978, sporządzonej w Londynie dnia 7 lipca 1978 r. (Dz.U. z 1984 r. poz. 201, z 1999 r. poz. 286 oraz z 2013 r. poz. 1092), oraz w zawodach dla rybołówstwa, których proces kształcenia jest realizowany zgodnie z wymaganiami określonymi w Międzynarodowej konwencji

o wymaganiach w zakresie wyszkolenia, wydawania świadectw oraz pełnienia wacht dla załóg statków rybackich, sporządzonej w Londynie dnia 7 lipca 1995 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1654 i 1655), w szkołach posiadających certyfikat uznania procesu kształcenia uzyskany zgodnie z ustawą z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie morskim (Dz.U. z 2016 r. poz. 281 i 1948 oraz z 2017 r. poz. 32, 60, 785 i 1215). Waga P38 wyklucza się z wagami P12 i P18.

W przedmiotowej sprawie waga P16 miała zastosowanie przy wyliczeniu nienależnie uzyskanej przez Powiat [...] kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2018.

Ostateczna kwota części oświatowej subwencji ogólnej w roku 2018 przypadająca na 1 ucznia przeliczeniowego w skali ogólnokrajowej (tzw. finansowy standard A) wyliczona została jednolicie dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego i wynosiła 5.409,1141 zł w stosunku rocznym. Natomiast dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego określono indywidualny wskaźnik korygujący Di. Dla Powiatu [...] wskaźnik ten na rok 2018 wyniósł 0,9988599328.

W oparciu o zgromadzony w rozpatrywanej sprawie materiał dowodowy ustalono, że w wyniku błędu technicznego powstałego przy agregowaniu danych systemu informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2017 r. - spowodowanego przez Centrum Informatyczne Edukacji podległe Ministrowi Edukacji Narodowej - 340 uczniów Technikum Morskiego w [...] błędnie zostało przeliczonych wagą P16 przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2018 dla Powiatu [...].

Powyższe spowodowało zawyżenie liczby uczniów przeliczeniowych o 78,1108, a w konsekwencji zawyżenie o kwotę 422.510 zł części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2018 dla Powiatu [...].

Organ podkreślił, że w myśl przepisów ust. 2 załącznika do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 grudnia 2017 r.

Waga P16 nie obejmuje uczniów przeliczanych wagą P38. Co oznacza, że 340 uczniów Technikum Morskiego w [...] nie powinno być przeliczonych wagą P16 przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2018.

Organ wskazuje że, wagą P38 przeliczani byli uczniowie kształcący się w zawodach dla żeglugi morskiej i śródlądowej oraz w zawodach dla rybołówstwa. Waga ta została przypisana specjalnie wyselekcjonowanej grupie uczniów kształcących się w zawodach właściwych dla Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej. Ze względu na specyfikę kształcenia w ww. zawodach wysokość wagi ustalono na bardzo wysokim poziomie, tj. 3,00. Jest to wysokość istotnie wyższa od wartości innych wag przysługujących uczniom kształcącym się w innych zawodach. Powyższa kategoria uczniów została więc w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej wyróżniona i potraktowana indywidualnie. W związku z tym faktem uczniowie ci zostali wyłączeni z innych wag przysługujących z tytułu kształcenia zawodowego, tj. z wagi: P13, P14, P15, P16.

Poza tym opis wagi P38 zawarty w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 grudnia 2017 r. jest precyzyjny i nie zachodzi potrzeba doprecyzowywania opisu tej wagi polegającego na wykluczeniu uczniów przelicznych wagą P16 z wagi P38.

Wyjaśniono jednocześnie ,że Minister Finansów w zawiadomieniu z dnia 7 czerwca 2018 r. nr [...] błędnie wskazał, iż wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie ,jest wynikiem błędu popełnionego przez dyrektora Technikum Morskiego w [...], przy wypełnianiu danych systemu informacji oświatowej". Powyższy błąd nie został popełniony przez dyrektora Technikum Morskiego w [...]. Jak już wcześniej wskazano jest on wynikiem przeliczenia przez Centrum Informatyczne Edukacji Ministerstwa Edukacji Narodowej danych ilościowych o liczbie uczniów kształcących się w zawodach dla żeglugi morskiej i śródlądowej oraz w zawodach dla rybołówstwa, wpisanych przez szkołę w tabelach U3.1 w systemie informacji oświatowej, niewłaściwą wagą Pi6, będącą jednym z parametrów decydujących o wysokości części oświatowej subwencji ogólnej dla Powiat [...] na rok 2018.

Organ podnosi jednakże, że przed naliczeniem części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2018 wszystkie jednostki samorządu terytorialnego zostały zobowiązane przez Ministra Edukacji Narodowej - pismem z dnia 21 grudnia 2017 r. nr [...] - do zweryfikowania danych zgromadzonych w systemie informacji oświatowej, które będą wykorzystywane do kalkulacji subwencji oświatowej na rok 2018 .

W piśmie tym m.in. wskazano, że na stronie internetowej Ministerstwa Edukacji Narodowej zamieszony został do ewentualnego wykorzystania podczas weryfikacji materiał pomocniczy - "Objaśnienia źródeł danych statystycznych o liczbie uczniów/wychowanków wyszczególnionych w wykazie szkół i placówek prowadzonych/dotowanych przez JST" z którego wynika m.in., że waga P16 nie obejmuje uczniów przeliczanych wagą P38 oraz liczba uczniów wykazana w systemie informacji oświatowej w tabelach U3.1 Uczniowie w bieżącym roku szkolnym według klas, oddziałów, profili kształcenia, zawodów lub specjalności dla których wskazano zawody z listy zawodów: 315214-technik nawigator morski, 315216-technik żeglugi śródlądowej, 315105- technik mechanik okrętowy, 315215-technik rybołówstwa morskiego, została przeliczona wagą P38.

Wyżej opisaną decyzję zaskarżyła strona zarzucając jej naruszenie:

1. Art. 2 Konstytucji RP, z którego wynika zasada zaufania obywateli do organów państwa i stanowionego przezeń prawa,

2. Art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1530, z późn. zm), poprzez zobowiązanie Powiatu [...] do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2018, w sytuacji, gdy błędne naliczenie części oświatowej subwencji ogólnej nastąpiło z przyczyn niezależnych od skarżącego,

3. Art. 6, Art. 7, Art. 77 § 1 i Art. 80 k.p.a., poprzez załatwienie sprawy z pominięciem istotnych elementów stanu faktycznego, w szczególności w zakresie rzeczywistych przyczyn błędnego naliczenia części subwencji oświatowej oraz podmiotu odpowiedzialnego za ten stan, jak również w sposób podważający zaufanie obywateli do organów państwa, a także w sposób pomijający całkowicie interes społeczny.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł:

1) o uchylenie zaskarżonej decyzji

2) zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Sąd zauważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. 2014.1647 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień lub innych aktów wymienionych w art 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) – dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga nie jest zasadna. Sąd, w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nie dopatrzył się też naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub wystąpienia przesłanek pozwalających na stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

Istotę sporu w rozpoznawanej sprawie stanowi ocena zasadności zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2018 r. Ramy materialno prawne rozpoznawanej sprawy przedstawiają się następująco. Zgodnie z art. 37 ust. 1 u.d.j.s.t. w przypadku, gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji:

1) zmniejsza o odpowiednią kwotę część oświatową subwencji ogólnej w zakresie subwencji na rok budżetowy oraz potrąca z kolejnej raty nienależnie otrzymaną kwotę, wynikającą ze zmniejszenia tej części subwencji, a jeżeli nienależnie otrzymana kwota jest wyższa od jednej raty – wstrzymuje przekazywanie rat, bądź gdy nienależnie otrzymana kwota jest wyższa od kwoty pozostałej do przekazania do końca roku budżetowego – wstrzymuje przekazywanie rat i zobowiązuje do zwrotu pozostałej części nienależnej kwoty części subwencji;

2) zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot – w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy.

Zdaniem Sądu nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 37 ust 1 pkt 2 u.d.j.s.t.

W związku z tym zarzutem wskazać należy, że sprawę zwrotu przez jednostkę samorządu terytorialnego nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, należy rozpatrywać także w oparciu o przepisy regulujące zasady i sposób ustalania i podziału tej części subwencji. Jest to przede wszystkim rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 15 grudnia 2017 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2018 (Dz.U. poz. 2395).

Zawarty w załączniku do ww. rozporządzenia, algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2018 przewidywał m.in. wagi:

• P16 = 0,23 dla uczniów branżowych szkół I stopnia, uczniów klas dotychczasowej zasadniczej szkoły zawodowej prowadzonych w branżowej szkole I stopnia i uczniów techników, kształcących się w zawodach, o których mowa w ust. 20 ww. algorytmu; waga ta nie obejmuje uczniów branżowych szkół I stopnia i uczniów klas dotychczasowej zasadniczej szkoły zawodowej prowadzonych w branżowej szkole I stopnia, dla dzieci i młodzieży, będących młodocianymi pracownikami realizującymi praktyczną naukę zawodu u pracodawcy oraz uczniów przeliczanych wagami P25 i P38;

• P38 = 3,00 dla uczniów kształcących się w zawodach dla żeglugi morskiej i śródlądowej, których proces kształcenia jest realizowany zgodnie z wymaganiami określonymi w Międzynarodowej konwencji o wymaganiach w zakresie wyszkolenia marynarzy, wydawania im świadectw oraz pełnienia wacht, 1978, sporządzonej w Londynie dnia 7 lipca 1978 r. (Dz.U. z 1984 r. poz. 201, z 1999 r. poz. 286 oraz z 2013 r. poz. 1092), oraz w zawodach dla rybołówstwa, których proces kształcenia jest realizowany zgodnie z wymaganiami określonymi w Międzynarodowej konwencji o wymaganiach w zakresie wyszkolenia, wydawania świadectw oraz pełnienia wacht dla załóg statków rybackich, sporządzonej w Londynie dnia 7 lipca 1995 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1654 i 1655), w szkołach posiadających certyfikat uznania procesu kształcenia uzyskany zgodnie z ustawą z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie morskim (Dz.U. z 2016 r. poz. 281 i 1948 oraz z 2017 r. poz. 32, 60, 785 i 1215); waga P38 wyklucza się z wagami P12 i P16.

Z powyższego wynika , że wagą P16 nie mogą być przeliczani uczniowie przeliczani wagą P38. Skoro 340 uczniów Technikum Morskiego w [...] zostało przeliczonych wagą P38, to uczniowie ci nie powinni zostać przeliczeni wagą P16. Przeliczenie zaś tych uczniów wagą P16 spowodowało zawyżenie liczby uczniów przeliczeniowych, a w konsekwencji - uzyskanie przez Powiat [...] części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2018 w wysokości wyższej od należnej. To zaś spełnia przesłankę art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Co istotne art. 37 ust1 pkt 1 ww. ustawy nie odnosi się do przyczyn oraz okoliczności w następstwie których doszło do uzyskania przez jednostkę samorządu terytorialnego części oświatowej subwencji ogólnej w wysokości wyższej od należnej. Istotny jest jedynie fakt zawyżenia kwoty subwencji. Bez znaczenia są zatem przyczyny czy też to po której stronie nastąpił błąd - jednostki samorządu terytorialnego czy właściwego do naliczenia subwencji organu. Wysokość subwencji podlega korekcie niezależnie od tych okoliczności. Przeciwny pogląd byłby w istocie sankcjonowaniem stanu sprzecznego z prawem.

Zdaniem Sądu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób właściwy wyjaśniono zasadność przesłanek, którymi kierowano się przy załatwieniu sprawy. Wyjaśniono podstawy prawne, w oparciu o które oceniono ustalony stan faktyczny, w szczególności w zakresie przeliczania uczniów wagami P16 i P 38

Nie sposób więc mówić o naruszeniu powyższego przepisu, a tym bardziej o naruszeniu art. 2 konstytucji RP i to niezależnie od tego iż organy administracji nie posiadają uprawnień umożliwiających bezpośrednie stosowanie przepisów ustawy zasadniczej.

W ocenie Sądu nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 6,7,77§1i 80 k.p.a.

Rozpoznanie przedmiotowej sprawy nastąpiło w oparciu o mające w niej zastosowanie przepisy prawa i w jego granicach. Niewątpliwie organ podjął wszelkie niezbędne czynności pozwalające na poczynienie ustaleń faktycznych. Sąd uznaje je za wystarczające i nie budzące wątpliwości.

Podkreślenia wymaga iż stronie umożliwiono składanie dowodów , zapoznanie się z aktami sprawy, oraz wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego.

Mając na względzie powyższe skargę oddalono na podstawie art. 151 ppsa.