Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 73/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2, art. 61, art. 62 ust. 2, art. 63, art. 67 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 48, art. 151, art. 191, art. 232, art. 321 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 7 i 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c), art. 183 par. 1, art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: adresatem nakazu rozbiórki wydanego na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) winien być właściciel danego obiektu budowlanego (lub zarządca tego obiektu ) także wówczas, gdy nakaz ten dotyczy części obiektu budowlanego wzniesionej na nieruchomości gruntowej nie będącej własnością inwestora.

TEZY

adresatem nakazu rozbiórki wydanego na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) winien być właściciel danego obiektu budowlanego (lub zarządca tego obiektu ) także wówczas, gdy nakaz ten dotyczy części obiektu budowlanego wzniesionej na nieruchomości gruntowej nie będącej własnością inwestora.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. i T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 705/09 w sprawie ze skargi A. K. i T. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki budynku uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 705/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K. i T. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki budynku.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2009 r. odmawiającą nakazania W. J. rozbiórki budynku oficyny mieszkalnej znajdującej się na działce nr ew. [...] oraz częściowo na działce nr ew. [...] z obrębu [...], przy ul. K. w Warszawie. Przedstawiciele PINB dla m.st. Warszawy - na skutek wniosku T. i A. K. o wydanie nakazu rozbiórki budynku oficyny mieszkalnej znajdującej się na działce nr ew. [...] oraz częściowo na działce nr ew. [...] przy ul. K. w Warszawie - przeprowadzili w dniach [...] czerwca 2000 r., [...] października 2000 r. i [...] listopada 2008 r. oględziny. W ich wyniku ustalono, że na działce w głębi posesji znajduje się budynek oficyny mieszkalnej z garażem po prawej stronie budynku. Budynek murowany, parterowy, o wymiarach 5,4 m x14,5 m z dachem drewnianym krytym papą znajduje się na działce nr ew. [...] stanowiącej własność W. J. Natomiast część budynku o długości 1,9 m znajduje się na działce o nr ew. [...] na posesji przy ul. K. stanowiącej własność T. i A. K.. Część mieszkalna nie jest użytkowana. Natomiast lokal nr 2 w budynku został zmieniony na garaż. Na skutek kontroli przeprowadzonej w dniu [...] października 2000r. stwierdzono, że rozebrano pół grubości ściany podokiennika w części budynku znajdującej się na posesji przy ul. K. o powierzchni ok. 1 m², z cegły palonej. Rozbiórki bez pozwolenia dokonał A. K. we wrześniu 2000 roku. W wyniku dalszych czynności kontrolnych dokonanych w dniu [...] listopada 2008r. ustalono, że w stosunku do stanu wcześniejszych oględzin część budynku znajdującego się na działce nr ew. [...] uległa dalszej degradacji. Narożnik ściany południowo - wschodniej jest zawalony, powstał w ścianie otwór o powierzchni ok. 2 m² z wiszącą drewnianą ramą okienną, gzyms z widocznymi ubytkami cegieł. Ponadto w ścianie narożnej szczytowej (od strony północnej) występuje ubytek części ściany warstwowej ok. 1,2 m², brak obróbek blacharskich. Cześć budynku znajdująca się na działce nr ew. [...] jest w stanie dostatecznym, widoczne są ślady uzupełnienia elewacji oraz ślady wykonywanych napraw. Ta cześć budynku posiada obróbki blacharskie oraz otynkowane kominy. Część mieszkalna oficyny nie jest użytkowana. W protokole oględzin zaznaczono, że istnieje prawdopodobieństwo zawalenia się części budynku, która jest użytkowana jako garaż. W. J. złożył do protokołu oględzin oświadczenie, że ma zamiar remontować ten budynek. Właściciel działki nr ew. [...] – W. J., przedłożył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy zgłoszenie wykonanych robót budowlanych w budynku oficyny mieszkalnej znajdującej się na w/w działce, złożone w Wydziale Architektury Urzędu Dzielnicy Rembertów w dniu 27 października 2008 r. Organ przyjął powyższe zgłoszenie bez sprzeciwu. W oparciu o zebrany materiał dowodowy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy nie znalazł podstaw do nakazania W. J. rozbiórki budynku oficyny mieszkalnej znajdującej się na działce nr ew. [...] oraz częściowo na działce nr ew. [...]. z obrębu [...], przy ul. K. w Warszawie. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – rozpatrując odwołanie T. i A. K. - stwierdził, że organ I instancji zasadnie odmówił nakazania W. J. rozbiórki budynku oficyny mieszkalnej znajdującej się na działce nr ew. [...] oraz częściowo na działce nr ew. [...], gdyż nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane. Zgodnie z zebranym materiałem dowodowym część budynku znajdująca się na działce nr [...] jest w stanie dostatecznym. Nadto W. J. zamierza remontować przedmiotowy budynek i przedłożył w PINB zgłoszenie wykonanych robót budowlanych w budynku oficyny mieszkalnej znajdującej się na tej działce, przyjęte przez właściwy organ bez zgłoszenia sprzeciwu. Organ odwoławczy podkreślił, że istnienie prawdopodobieństwa zawalenia się części budynku użytkowanej jako garaż (wskazane w protokole oględzin z dnia [...] listopada 2008r. ) nie stanowi przesłanki do nakazania rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego, gdyż jest to jedynie prawdopodobieństwo, a nie groźba bezpośredniego zawalenia budynku. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ II instancji stwierdził, że wszelkie kwestie wynikające ze stosunków własnościowych między właścicielami sąsiadujących nieruchomości regulowane są przepisami prawa cywilnego, nie zaś administracyjnego. W takim przypadku poszkodowani mogą dochodzić swoich praw nie przed organami nadzoru budowlanego, lecz przed sądem powszechnym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. i A. Korporowicz zarzucili, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, którym ustawodawca zapewnił swobodne prawo do dysponowania nieruchomością stanowiącą przedmiot własności. Podnieśli, że organ administracji nieprawidłowo ustalił stan faktyczny albowiem żądanie skarżących nie dotyczyło nakazania rozbiórki całego budynku lecz tej jego części, która była posadowiona na ich nieruchomości to jest działce nr ew. [...]. Skarżący zaprzeczyli, aby sporna cześć budynku była dewastowana przez skarżącego. Podnieśli również, że zgłoszenie z dnia 27 października 2008 r. dokonane przez W. J. dotyczyło zamiaru wykonania prac remontowych tylko części budynku znajdującej się na działce nr ew. [...] stanowiącej własność W. J.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę uznając, że rozstrzygnięcie organu, aczkolwiek wydane z naruszeniem przepisów prawa, jest prawidłowe. Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej wynikającej z art. 7 i art. art. 77 k.p.a. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało bowiem wszczęte wnioskiem T. i A. K. o wydanie decyzji rozbiórkowej części budynku ("oficyny usytuowanej w tylnej części ich placu przy ul. [...]"). Tymczasem z zakresu przeprowadzanego postępowania wyjaśniającego i treści decyzji wynika, że postępowanie administracyjne dotyczyło całego budynku (oficyny mieszkalnej) to jest posadowionego zarówno na działce stanowiącej własność W. J. (nr [...]) jak i stanowiącej własność wnioskodawców (nr [...]). Sąd zaznaczył, że fakt, iż kwestie związane z tytułem władania nieruchomością zostały ustalone dopiero w trakcie (trwającego 9 lat) postępowania wyjaśniającego nie zwalniał organu od ustalenia zakresu wniosku. Jednocześnie Sąd uznał, iż powyższa okoliczność nie ma wpływu na wynik sprawy, gdyż postępowanie w ramach nadzoru budowlanego może toczyć się również z urzędu i organ miał prawo zbadać stan techniczny całego budynku. Co do części budynku posadowionej na nieruchomości nr [...]- w przypadku stwierdzenia, że nie zachodzą przesłanki z art. 67 Prawa budowlanego i uznania, że postępowanie toczyło się z urzędu - organ powinien wprawdzie wydać decyzję o umorzeniu postępowania (a nie odmowie nakazania rozbiórki), jednak wada ta pozostaje bez wpływu na istotę rozstrzygnięcia.

Sąd pierwszej instancji uznał za słuszny zarzut skargi dotyczący wadliwego ustalenia przez organ, że W. J. dokonał skutecznie zgłoszenia zamiaru przeprowadzenia prac remontowych co do całej oficyny. Sąd wskazał, iż w zgłoszeniu z dnia 27 października 2008r. w rubryce: "Rodzaj obiektu" wskazane jest: "budynek - oficyna murowana", co sugerowałoby na dokonywanie prac na całym budynku to jednak w dalszej części zgłaszający określił, że chodzi o tę część, która posadowiona jest na działce nr [...]. Nadto adnotacja na tym zgłoszeniu wskazuje, że zgłoszenie przyjęto bez sprzeciwu co do tej właśnie działki. A zatem nieprawdziwe są twierdzenia organu, że W. J. skutecznie dokonał zgłoszenia zamiaru remontu części budynku znajdującego się na działce nr [...] i organ jest tym zgłoszeniem związany.

W ocenie Sądu organ nie wyjaśnił w należyty sposób, czy część budynku posadowiona na działce nr ew. [...] jest "nieużytkowanym lub niewykończonym obiektem budowlanym nienadającym się do remontu, odbudowy lub wykończenia". Jedynie w tym wypadku organ ma obowiązek nakazania rozbiórki tego obiektu na podstawie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd wskazał, że z wyjaśnień W. J. złożonych do protokółu rozprawy z dnia 7 października 2009r. wynika, że od czasu zrobienia dziury w ścianie przez skarżących (tj. od 2000 roku) nie użytkuje tej części budynku. Zdaniem Sądu nie można uznać za prawidłowe dokonanie ustaleń organu - bez przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego - że stan budynku w tej części faktycznie powoduje jedynie prawdopodobieństwo jego zawalenia. W aktach sprawy znajduje się bowiem również opinia sporządzona na zlecenie Sądu Okręgowego dla Warszawy - Pragi Południe w sprawie III 1277/06 przez mgr inż. B. D., z której wynika, że "z uwagi na występowanie pęknięć nadproży oraz ubytków ściany konstrukcyjnej od strony południowej budynek stanowił i nadal stanowi zagrożenie dla użytkowników lub osób przebywających w pobliżu". Nadto Sąd stwierdził, że nie zostało wyjaśnione czy, bez względu na spełnienie przesłanek z art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, jest możliwość odrębnego rozstrzygnięcia (np. nakazania rozbiórki) tylko co do części budynku. Sąd przytoczył powyższy przepis i podkreślił, że podmiotami, na które organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązek dokonania rozbiórki obiektu budowlanego mogą być jedynie właściciel tegoż obiektu lub jego zarządca. Taką wykładnię przepisu uzasadnia dodatkowo zamieszczenie przepisu art. 67 w rozdziale 6 Prawa budowlanego "Utrzymanie obiektów budowlanych". W rozdziale tym ustawodawca nałożył określone obowiązki w zakresie stanu technicznego obiektów budowlanych na właściciela i zarządcę budynku. Żaden z przepisów tego rozdziału nie wskazuje ażeby takie obowiązki można było nałożyć na inne osoby. Okoliczność ta – zdaniem Sądu - uszła uwadze organów. W. J. nie jest właścicielem nieruchomości o nr ew. [...], na której posadowiona jest część budynku o bardzo złym stanie technicznym. Wobec tego, nawet gdyby organ ustalił, że obiekt w tej części nie jest użytkowany i nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, to i tak nie mógł nakazać W. J. rozbiórki obiektu, gdyż stanowiłoby to rażące naruszenie przepisu art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego. Za prawidłowe natomiast Sąd uznał ustalenia organu, że nie zostały spełnione przesłanki określone w cyt. przepisie co do części obiektu posadowionego na nieruchomości nr ew. [...]. Pomimo naruszenia powyższych przepisów postępowania Sąd uznał, że rozstrzygnięcie organu jest prawidłowe. Skoro bowiem nie została spełniona jedna z przesłanek warunkujących możliwość nakazania rozbiórki obiektu budowlanego w trybie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego tj. posiadanie szczególnego prawa do nieruchomości (prawa własności lub zarządzania nią w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami Dz. U. nr 115, poz. 741 ze zm.), to jej brak musi skutkować wydaniem decyzji odmownej nawet przy spełnieniu pozostałych warunków.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli T. i A. K., reprezentowani przez adwokata A. Z.

Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, a to art. 67 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 zezm.) w zw. z art. 151 k.c., poprzez ich niezastosowanie w wyniku błędnego przyjęcia, iż w stosunku do

osoby, która wzniosła obiekt budowlany z przekroczeniem granic gruntu sąsiedniego nie można orzec nakazu rozbiórki, bowiem nie jest ona właścicielem nieruchomości, na której jest posadowiona ta część budynku, jaką wzniesiono na gruncie sąsiednim stanowiącym własność osoby trzeciej.

2) naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżących podniósł, że z uwagi na istniejące okoliczności sprawa powinna być rozpatrywana z uwzględnieniem treści art. 151 k.c. Część budynku znajdująca się na działce nr ew. [...], której właścicielem są skarżący, należy bowiem do gruntu, na którym znajduje się jego większa część, czyli do działki nr ew. [...]. Oznacza to, że właścicielem budynku również w tej części, która znajduje się na działce skarżących jest W. J. Pełnomocnik skarżących podniósł, że art. 151 k.c. wprowadza wyjątek od zasady superficies solo cedit. Taki pogląd jest prezentowany zarówno w literaturze przedmiotu jak i orzecznictwie sądowym. To skutkuje tym, iż w świetle tego przepisu właścicielem budynku położonego na działce nr [...] i nr [...] jest w całości W. J. To zaś prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie treść art. 67 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane w zakresie pojęcia "właściciel" powinna być odczytywana z uwzględnieniem treści art. 151 k.c. Wobec powyższego za błędny należy uznać pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku, że skoro W. J. nie jest właścicielem działki nr [...], to niemożliwe było nakazanie na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane rozbiórki części budynku znajdującej się właśnie na tej działce. Pełnomocnik skarżących stwierdził, że skoro W. J. mógł być adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, to powinny być uwzględnione zarzuty skarżących co do nie wyjaśnienia przez organy, czy część budynku posadowiona na działce nr ew. [...] jest nieużytkowanym lub niewykończonym obiektem budowlanym nienadającym się do remontu, odbudowy lub wykończenia. Skarżący powołali się na stanowisko Sądu, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż bez przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie można uznać za prawidłowe ustaleń organu, że stan budynku w tej części faktycznie powoduje jedynie prawdopodobieństwo jego zawalenia oraz na opinię sporządzoną na zlecenie Sądu Okręgowego dla Warszawy - Pragi Południe w sprawie III 1277/06 i brak wyjaśnienia, czy jest możliwość odrębnego rozstrzygnięcia (np. nakazania rozbiórki) tylko co do części budynku. W takiej sytuacji, zdaniem skarżących, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dostrzegając nie wyjaśnienie przez organy przesłanek z art. 67 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane winien uchylić zaskarżoną decyzję administracyjną. Oddalając skargę Sąd dopuścił się także naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Trafny jest zarzut kasacji dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego tj. art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w zw. z art. 151 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. 1964r. Nr 16, poz. 93 ze zm.) przez ich niezastosowanie.

Zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia.

Powyższy przepis jednoznacznie przewiduje, że adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego może być wyłącznie właściciel obiektu lub jego zarządca. Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji, iż podmiotami, na które organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązek dokonania rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie powyższego przepisu mogą być jedynie właściciel danego obiektu lub jego zarządca. Jednakże przyjmując prawidłowe założenie w zakresie kręgu podmiotów, do których może być skierowany nakaz rozbiórki, Sąd pierwszej instancji dokonał niepełnej oceny zaskarżonej decyzji. A mianowicie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozważając kwestie własności przedmiotowego budynku pominął w swojej ocenie przepisy obowiązującego prawa.

Sąd pierwszej instancji uznał, iż organ nadzoru budowlanego nie mógł nałożyć na W. J. nakazu rozbiórki części budynku posadowionej na działce o nr ew. [...], gdyż W. J. nie jest właścicielem tej nieruchomości, tj. działki nr [...].

Prezentując takie stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zdaje się nie dostrzegać różnicy między obiektem budowlanym a nieruchomością gruntową – terenem, na którym usytuowany jest obiekt budowlany. Sąd pierwszej instancji - wiążąc własność każdej części budynku z własnością działki, na której znajduje się dana część budynku - przyjmuje, że część budynku na działce nr [...] nie stanowi własności W. J., albowiem ta działka jest własnością T. i A. K. Przyjmując takie założenie Sąd pierwszej instancji nie przytoczył żadnego przepisu prawa, który dawałby podstawę do tak jednoznacznego stanowiska.

W tym miejscu przypomnieć należy, iż - jak stanowi art. 48 Kodeksu cywilnego - z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Artykuł 48 K.c. odnosi się do nieruchomości gruntowych. W przepisie tym (a także art. 191 K.c.) ustawodawca wyraża klasyczną regułę superficies solo cedit (wszystko, co znajduje się na powierzchni gruntu przypada nieruchomości gruntowej). Jednocześnie jednak ustawodawca uregulował kwestie budowy prowadzonej bez tytułu prawnego na cudzym gruncie ( art. 232 K.c.) i przekroczenia bez winy umyślnej granic sąsiedniego gruntu (art. 151 K.c.). Przepis art. 151 K.c. przewiduje m.in. możliwość wystąpienia przez właściciela sąsiedniego gruntu z roszczeniem o stosowne wynagrodzenia w zamian za ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej, albo wykupienie zajętej części gruntu. Natomiast przepis art. 321 § 1 K.c. stanowi podstawę do żądania przez inwestora, aby właściciel przeniósł na niego własność zajętej działki ( za odpowiednim wynagrodzeniem ) zaś art. 321 § 2 K.c. stanowi podstawę roszczenia właściciela gruntu, na którym wzniesiono budynek do żądania, aby ten, kto wzniósł budynek nabył od niego własność działki.

Wprawdzie roszczenia przysługujące na podstawie powyższych przepisów podlegają kompetencji sądów powszechnych jako właściwych do rozpoznawania spraw cywilnych, to jednak w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego nie mogą całkowicie pomijać kwestii związanych ze wzniesieniem budynku w części na nieruchomości sąsiedniej. Powyższe przepisy Kodeksu cywilnego – w sytuacjach w nim określonych - stwarzają możliwość prawną nabycia przez inwestora własności zajętej działki bądź też ustanowienia na jego rzecz odpowiedniej służebności gruntowej. Takie uprawnienia wiążą się z tym, iż inwestor jest właścicielem budynku wzniesionego na cudzym gruncie bądź też z przekroczeniem granicy działki sąsiedniej.

Przepis art. 48 Kodeksu cywilnego ustanawiający zasadę superficies solo cedit jednoznacznie zastrzega, iż reguła ta obowiązuje z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych. Podzielić należy stanowisko prezentowane w orzeczeniach Sądu Najwyższego, iż art. 151 K.c. kreuje wyjątek od zasady superficies solo cedit zawartej w art. 48 k.c., co prowadzi do wniosku, iż w razie przekroczenia granicy nieruchomości w czasie zabudowy, budynek należy do gruntu, na którym znajduje się jego większa część. Fakt przysługiwania właścicielowi nieruchomości prawa własności całego budynku (wraz z częścią posadowioną na gruncie sąsiednim) nie oznacza, że właścicielowi temu przysługuje uprawnienie do zajmowania cudzej nieruchomości. Właściciel tego gruntu co do zasady może w drodze roszczenia windykacyjnego żądać wydania gruntu, nawet jeśli nie może żądać wydania części budynku, posadowionego na jego gruncie ( por. postanowienie z dnia 9 lutego 2007r., sygn. akt III CZP 159/06, LEX nr 272465; uchwała z dnia 21 kwietnia 2005 r., III CZP 9/05, OSNC 2006/3/44 ).

Wskazane powyżej przepisy pozwalają zatem stwierdzić, iż nieuzasadnione jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż W. J. nie jest właścicielem części budynku zlokalizowanej na działce [...]. W. J., będący właścicielem działki nr [...], wzniósł budynek z przekroczeniem granic działki sąsiedniej nr [...], która stanowi własność A. i T. K. Budynek o wymiarach 5,4m x 14,5m znajduje się na działce nr [...] zaś na działce nr [...], stanowiącej własność T. i A. K., znajduje się jedynie część budynku o długości 1,9 m.

Przyjęcie stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie mogłoby prowadzić do sytuacji niemożliwych do zaakceptowania. Zaakceptowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji oznaczałoby w istocie, że w przypadku wzniesienia części budynku na działce sąsiedniej nie stanowiącej własności inwestora, inwestor będący właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany byłby zwolniony od obowiązków utrzymywania całego budynku w należytym stanie i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 ( art. 61 ustawy - Prawo budowlane ) a także z innych obowiązków ustawowych zawartych w Rozdziale 6 "Utrzymanie obiektów budowlanych" ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Do tych obowiązków należy m.in. poddawane przez właściciela (lub zarządcę ) obiektów budowlanych kontroli w czasie ich użytkowania ( art. 62 ust. ustawy - Prawo budowlane), przechowywanie przez okres istnienia obiektów dokumentów określonych w art. 63 ust. ustawy - Prawo budowlane. Organy nadzoru budowlanego nie mogłyby zaś realizować zadań nałożonych na nie ustawą - Prawo budowlane, a dotyczących m.in. nakazania przeprowadzenia kontroli, żądania przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części ( art. 62 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane ), nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w przypadkach wyszczególnionych w art. 66 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane ( w tym, gdy obiekt może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym ) i zakazania użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oraz nakazania rozbiórki obiektu w przypadkach, o jakich mowa w art. 67 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane.

Co najmniej niezrozumiałe byłoby nakładanie powyższych obowiązków na właściciela nieruchomości "pokrzywdzonego" wkroczeniem takiej budowy na jego grunt. Nie można też doprowadzić do tego, aby organ nie mógłby nałożyć wskazanych wyżej obowiązków. Obowiązki związane z obiektem budowlanym winny obciążać właściciela obiektu budowlanego, który był inwestorem zrealizowanego obiektu budowlanego bądź który jest jego następcą prawnym. W pewnych więc sytuacjach zobowiązanym do rozbiórki na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane będzie właściciel obiektu budowlanego, który nie będzie jednocześnie właścicielem tej części nieruchomości, na której częściowo wzniesiono ten obiekt.

A zatem, adresatem nakazu rozbiórki wydanego na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) winien być właściciel danego obiektu budowlanego (lub zarządca tego obiektu ) także wówczas, gdy nakaz ten dotyczy części obiektu budowlanego wzniesionej na nieruchomości gruntowej nie będącej własnością inwestora.

Skoro do W. J. może być skierowany nakaz rozbiórki to stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż uchybienia procesowe jakich dopuścił się organ nie miały wpływu na wynik sprawy, jest nieuprawnione. Zakwestionowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustaleń dokonanych przez organy nadzoru budowlanego co do stanu budynku, stwierdzenie braków w zakresie przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego ( w tym konieczność uwzględnienia opinii sporządzonej na zlecenie Sądu Okręgowego dla Warszawy - Pragi Południe w sprawie III 1277/06 ) i brak wyjaśnienia, czy jest możliwość odrębnego rozstrzygnięcia (np. nakazania rozbiórki) tylko co do części budynku – oznacza przypisanie przez Sąd organom istotnego naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. Naruszenie procedury administracyjnej skutkowało nie wyjaśnieniem przesłanek z art. 67 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Nie ulega bowiem wątpliwości, że warunkiem wydania decyzji w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego jest wcześniejsze ustalenie jego aktualnego stanu technicznego. Przed wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego, w toku którego powinien ustalić, czy właściciel lub zarządca obiektu budowlanego planuje - poprzez remont, odbudowę lub wykończenie - przywrócić dany obiekt do stanu technicznego zgodnego z przepisami prawa budowlanego i przepisami wykonawczymi. Potwierdza to również przepis § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 czerwca 2004r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz.U. Nr 198, poz. 2043), zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego właściwy organ ustala przyczyny niewykonania przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego remontu, odbudowy lub wykończenia obiektu budowlanego, dokonuje oględzin i oceny stanu technicznego, a jeżeli w ich wyniku powstaną uzasadnione okoliczności co do stanu technicznego obiektu budowlanego nakazuje sporządzenie ekspertyzy technicznej tego obiektu.

Z powyższych względów podzielić należy także zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 k.p.a.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.