Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 382/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 92c ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2200
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2018 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję [...] Inspektora Transportu Drogowego z dnia 5 stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części orzekającej o utrzymaniu w mocy decyzji [...] Inspektora Transportu Drogowego z dnia 30 października 2017 r. nr [...] w zakresie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji; 2. zasądza od [...] Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego M. G. kwotę 2137 (dwa tysiące sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 30 października 2017 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektora Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym (w skrócie - "u.t.d.") oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli z dnia 14 września 2017 r. (nr[...]) nałożył na M. G. (zwanego dalej: "stroną") karę pieniężną w wysokości 9.000 zł za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

W uzasadnieniu wskazano, że w dniach 5-14 września 2017r. przeprowadzono w przedsiębiorstwie strony, prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "A.", kontrolę dotyczącą przestrzegania obowiązków i warunków wynikających z przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz aktów prawnych określonych w art. 4 pkt 22 tej ustawy. Zakres kontroli obejmował okres od 1 października 2016 r. do 28 lutego 2017 r., a analizie podlegały wszystkie zapisy z urządzenia rejestrującego pracę kierowców D. K. i M. B.. Analiza okazanych do kontroli dokumentów, danych cyfrowych oraz ewidencje czasu pracy kierowców, wykazała, że wystąpiły naruszenia związane z przepisami ustawy o transporcie drogowym oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń. Polegały one na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji; naruszeniu obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy; naruszeniu obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego, które skutkowały nałożeniem kary pieniężnej.

Strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z urzędu na okoliczność, czy M. B. zatrudniony był jako osoba fizyczna na podstawie umowy cywilnoprawnej, czy jako osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą i w konsekwencji przyjęcie, że pracując w oparciu o umowę cywilnoprawną, świadczył on na rzecz strony usługi prowadzenia pojazdu, które stanowiły transport drogowy; a także poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z jego przesłuchania w charakterze świadka na okoliczność, w jakim charakterze prowadził pojazd strony w okresie objętym kontrolą.

Ponadto, naruszenie art. 92c ust. 1 pkt 2 u.t.d. poprzez jego niezastosowanie i nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej zgody, podczas gdy strona została karana za to samo naruszenie decyzją z dnia 13 września 2017 r., [...] w związku z kontrolą drogową w dniu 16 marca 2017 r. Organ nie może dokonywać podziału okresów za jakie ją nakłada, gdyż stanowi to obejście art. 92c ust. 1 pkt 2 u.t.d. oraz art. 8 § 1 k.p.a.

Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 5 stycznia 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, art. 4, art. 5, art. 92a, art. 92b, art. 92c u.t.d., lp. 1.1., lp. 6.3.11., lp. 6.3.12. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, art. 10 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006), art. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz z kart kierowców (Dz. U. UE L z dnia 2 lipca 2010 r.), rozdział I lit. s załącznika IB rozporządzenia nr 3821/85.

Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 92a ust. 4 u.t.d., za kierowców, o których mowa w ust. 3 pkt 1-3, uważa się również osoby niezatrudnione przez podmiot wykonujący przewóz drogowy, wykonujące osobiście przewozy drogowe na jego rzecz. Zgodnie z art. 92a ust. 6 u.t.d. wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do tej ustawy. Treść art. 92a ust. 1 i 6 u.t.d. w zw. z załącznikiem nr 3 określa w sposób sztywny wysokość kar pieniężnych i organ nie ma możliwości miarkowania kar pieniężnych. W związku z powyższym regulacja wynikająca z art. 189d, na mocy art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

Odnośnie naruszenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji; lp. 1.1. załącznika nr 3 - kara pieniężna w wysokości 8.000 zł, organ wskazał, że M. B. wykonywał przewozy drogowe na rzecz strony nie będąc zatrudnionym na podstawie umowy o pracę. Organ I instancji wskazał na podstawie, jakich dowodów ustalił, że strona nie spełniła wszystkich przesłanek z art. 4 pkt 4 u.t.d., tj. pojazdy używane do przewozu nie były prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników. Zgodnie z okazanymi podczas kontroli dokumentami kierowca wykonywał przewozy drogowe na rzecz strony na podstawie umowy zlecenia. Zdaniem organu, przesłuchanie tego kierowcy na okoliczność czy był zatrudniony przez stronę, jako osoba fizyczna na podstawie umowy cywilnoprawnej, czy jako osoba prowadząca działalność gospodarczą, a także w jakim charakterze prowadził pojazd strony w okresie objętym kontrolą, spowodowałoby nadmierne przedłużenie postępowania. Dowody przeprowadzone z dokumentów okazanych podczas kontroli, a także pismo z dnia 5 września 2017 r. zawierające oświadczenie strony, jednoznacznie wskazują, że kierowca był zatrudniony na podstawie umowy zlecenia. Strona nie spełniła łącznie warunków niezarobkowego przewozu drogowego z uwagi na używanie kontrolowanego pojazdu do przewozu przez kierowcę nie będącego jej pracownikiem. W okresie objętym kontrolą M. B. prowadził pojazd o nr rej. [...] który zarejestrowany jest na M. G., zaś częstotliwość wykonywania przejazdów tym pojazdem od października 2016 r. do lutego 2017 r. wskazuje, iż były to przewozy drogowe, które nie mały charakteru "prywatnych" zwłaszcza, gdy przedsiębiorca prowadzi ewidencję czasu pracy kontrolowanego kierowcy.

W odniesieniu do naruszenia polegającego na niedopełnieniu obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy - za każdego kierowcę; Ip. 6.3.11. załącznika nr 3 - kara pieniężna w wysokości 500 zł, organ zauważył, że ostatni odczyt danych cyfrowych z karty kierowcy został wykonany przez stronę w dniu 7.03.2017 r., zaś poprzednie wczytanie danych cyfrowych miało miejsce w dniu 31.01.2017 r. Na karcie kierowcy zostało zapisanych 30 dni zarejestrowanej działalności, co oznacza iż strona przekroczyła termin wczytania danych cyfrowych o 2 dni. Odczyt danych cyfrowych z karty kierowcy został wykonany przez stronę w dniu 6.05.2017 r., zaś poprzednie wczytanie danych cyfrowych miało miejsce w dniu 6.04.2017 r. Na karcie kierowcy M. B. zostało zapisanych 31 dni zarejestrowanej działalności, co oznacza, że strona przekroczyła termin wczytania danych cyfrowych o 3 dni. Ostatni odczyt danych cyfrowych z karty kierowcy został wykonany przez stronę w dniu 7.06.2017 r., zaś poprzednie wczytanie danych cyfrowych miało miejsce w dniu 6.05.2017 r. Na karcie kierowcy zostało zapisanych 33 dni zarejestrowanej działalności. Oznacza to, iż strona przekroczyła termin wczytania danych cyfrowych o 5 dni.

W zakresie naruszenia obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego - za każdy pojazd; lp. 6.3.12. załącznika nr 3 - kara pieniężną w wysokości 500 zł, organ wskazał, że strona poprzedni odczyt danych cyfrowych dokonała w dniu 19.06.2015 r. zaś ostatni odczyt danych z urządzenia rejestrującego był przeprowadzony w dniu 7.06.2017 r. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego strona nie okazała innych plików z danymi cyfrowymi z pojazdu o nr rej. [...] niż te okazane podczas przeprowadzanej kontroli. Oznacza to, iż strona po odliczeniu dni w których kierowca znajdował się na urlopie wypoczynkowym, przekroczyła termin wczytania danych cyfrowych o ponad 90 dni zarejestrowanej działalności.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ uznał, że organ I instancji w wyczerpujący sposób zebrał i rozpoznał materiał dowodowy, w szczególności dopuścił dowód w postaci protokołu kontroli z dnia 14 września 2017 r., zaświadczenia nr [...] na przewozy drogowe na potrzeby własne, ewidencji czasu pracy kierowców, umowy zlecenia, pisma strony oraz danych cyfrowych okazanych podczas kontroli, nie naruszając przepisów k.p.a.

Organ odwoławczy nie znalazł również podstaw do zastosowania art. 92b i 92c u.t.d. W szczególności art. 92b u.t.d. może być stosowany tylko w przypadku, gdy podczas kontroli zostały stwierdzone naruszenia dotyczące czasu pracy kierowców. W niniejszej sprawie takie naruszenia nie miały miejsca. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślił, że to na stronie spoczywa ciężar udowodnienia wystąpienia przesłanek egzoneracyjnych. Strona nie podniosła dodatkowych okoliczności oraz dowodów wskazujących, że nie miała wpływu na powstanie naruszenia a także, że naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, które nie mogła przewidzieć.

M. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, domagając się uchylenia zaskarżonej oraz uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w części, dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

naruszenie przepisów prawa materialnego polegającym na niezastosowaniu art. 92c ust. 1 pkt 2 u.t.d. i nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej zgody, podczas gdy skarżący został już ukarany za to samonaruszenie karą pieniężną;

naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji, mimo iż zachodziły przesłanki do jej uchylenia, gdyż Wojewódzki Inspektorat Transportu Drogowego naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez:

- nieprzeprowadzenie dowodu z urzędu na okoliczność, czy M. B. był zatrudniony u skarżącego jako osoba fizyczna na podstawie umowy cywilnoprawnej, czy jako osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą i w konsekwencji przyjęcie, że w okresie od 1 października 2016 r. do 28 lutego 2017 r. pracując w oparciu o umowę cywilnoprawną jako osoba fizyczna nieprowadząca działalności gospodarczej, świadczył usługi prowadzenia pojazdu, które stanowiły transport drogowy,

- nieprzeprowadzenie dowodu z urzędu z przesłuchania M. B. w charakterze świadka na okoliczność w jakim charakterze, zawodowym czy prywatnym, prowadził pojazd w okresie objętym kontrolą.

W uzasadnieniu skarżący wskazał przed kontrolą w przedsiębiorstwie, w dniu 16 marca 2017 r. doszło do kontroli drogowej pojazdu marki IVECO o nr rej. [...] wraz z przyczepą, którym kierował M. B.. W związku z tą kontrolą drogową decyzją z dnia 13 września 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 8.000 zł z tytułu braku licencji transportowej lub zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika. Doszło zatem do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w dniu 13 września 2017 r. oraz po raz kolejny dnia 30 października za okres od 1 października 2016 r. do 28 lutego 2017 r. Przy czym, nałożone kary dotyczyły tego samego czynu.

Zgodnie zaś z art. 92c ust. 1 pkt 2 u.t.d. nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92c ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: (...) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ. Mimo, że przepis literalnie mówi o innym uprawnionym organie, przyjąć należy, że przepis ten dotyczy także nałożenia kary przez ten sam organ. Za tą tezą optują komentatorzy ustawy. Wbrew językowej wykładni przepisu, z której można wyprowadzić wniosek, że przesłanką wyłączającą odpowiedzialność może być tylko fakt nałożenia kary za stwierdzone naruszenie przez "inny uprawniony organ", należy przyjąć, że przesłankę taką stanowi również fakt uprzedniego nałożenia kary przez ten sam organ, przed którym toczy się lub ma być wszczęte postępowanie. Do takich wniosków należy także dojść stosując wnioskowanie a maiori ad minus - skoro nie wszczyna się postępowania, jeżeli za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ - to tym bardziej nie wszczyna się go, jeśli taka kara została nałożona przez ten sam organ.

Ponadto, niezastosowanie art. 92c ust. 1 pkt. 2 u.t.d. prowadzi także do obejścia art. 92a ust. 3 u.t.d., gdyż zgodnie z tym przepisem maksymalna kara nałożona na przedsiębiorcę zatrudniającego kierowców średnio do 10 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli wynosi 15.000 zł. Na skarżącego w związku z podziałem okresów kontroli za jedno naruszenie zostały nałożone dwie kary pieniężne, przekraczające łącznie 15.000 zł. Główny Inspektor Transportu Drogowego odnosząc się do powyższych zarzutów stwierdził jedynie, że nie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 92c u.t.d. Większość rozważań organu w tym zakresie dotyczą ust. 1 pkt 1 powyższego artykułu dot. siły wyższej, a nie pkt 2 dot. ponownego nałożenia kary. Działanie organów obu instancji polegających na rozbiciu okresów kontroli i ukaraniu skarżącego dwukrotnie godzi bezpośrednio w zasadę pogłębiania zaufania obywateli, zawartą w art. 8 § k.p.a.

Organy administracyjne wydając decyzję są związane ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nieustalenie zaś okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy stanowi naruszenie reguł procedowania, które ma wpływ na treść ustaleń faktycznych, a w konsekwencji na treść orzeczenia. Zgodnie z przedmiotową zasadą wszelkie okoliczności stwierdzone w protokole kontroli winny być oparte na zgromadzonej dokumentacji, w przeciwnym razie dana okoliczność nie może zostać uznana za udowodnioną. Na podstawie plików danych z kart kierowców oraz na podstawie plików danych z tachografu cyfrowego organ stwierdził, że M. B. świadczył na rzecz skarżącego usługi prowadzenia pojazdu na podstawie umowy cywilnoprawnej. Tymczasem wnioski wyciągnięte przez organ kontrolujący są zbyt daleko idące, gdyż organ kontrolujący w toku postępowania nie ustalił, czy skarżący w okresie objętym kontrolą zgłosił tego kierowcę do ubezpieczenia emerytalnego i rentowego w trybie art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Organ nie sprawdził również, czy wymieniony kierowca w okresie objętym kontrolą posiadał status przedsiębiorcy. Nadto, organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia posłużył się pojęciem "usługi", które jest pojęciem charakterystycznym dla przedsiębiorców, co w uzasadniony sposób budzi wątpliwości co do legitymacji biernej skarżącego. Nie wskazano również kiedy kierowca korzystał z samochodu skarżącego w okresie objętym kontrolą oraz w jakim celu. Nie wszystkie czynności związane z poruszaniem się po drodze należy rozumieć jako transport drogowy. Osoba fizyczna prowadząca pojazd, może wykonywać przewozy w celach prywatnych, osobistych, niezawodowych.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W związku z zarządzeniem z dnia 18 lipca 2018 r. do akt została przesłana kserokopia decyzji z dnia 13 września 2017 r. w sprawie [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, nakładająca karę pieniężną w wysokości 8 000 zł (vide: - k. 12 i nast. akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. z 2018 r., poz. 1302, dalej również jako - "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle tych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarga podlega uwzględnieniu, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja z dnia 5 stycznia 2018 r., Głównego Inspektora Transportu Drogowego, który utrzymał w mocy decyzję z dnia 30 października 2017 r., [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, nakładającą na M. G. (dalej jako - "skarżący") karę pieniężną w wysokości 9 000 zł z wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem prawa.

Podstawę materialnoprawną zapadłego rozstrzygnięcia stanowiły zasadniczo przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 2200 ze zm., zwanej w dalszej części uzasadnienia - "ustawą" lub "u.t.d.") oraz Ip. 1.1., lp. 6.3.11. i lp. 6.3.12. załącznika nr 3 do tej ustawy, a także przepisy Rozporządzenia (WE) nr 561/20 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. UE.L. 2006.102.1 ze zm.), art. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wszczytywanie danych odpowiednich danych z jednostek pojazdowych i kart kierowców (Dz. U. WE L z dnia lipca 2010 r.), rozdział I lit. s załącznika IB rozporządzenia nr 2821/85.

Zgodnie z art. 92a ust.1 ustawy podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10 000 złotych za każde naruszenie.

Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy (art. 92a ust. 6 ustawy).

Suma natomiast kar pieniężnych nałożonych za stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy nie może przekroczyć 15 000 zł dla podmiotu zatrudniającego kierowców w liczbie średnio do 10 w okresie 6 miesięcy przed rozpoczęciem kontroli (art. 92a ust. 3 pkt 1 ustawy).

Karę pieniężną, o której mowa w art. 92a ust. 1 ustawy nakłada się w drodze decyzji administracyjnej (art. 93 ust. 1 ustawy). Postępowanie więc w sprawie nałożenia kary prowadzone jest na podstawie przepisów postępowania administracyjnego zawartych ustawie w dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm., w skrócie - "k.p.a.").

Nałożenie kary pieniężnej było następstwem kontroli u przedsiębiorcy -skarżącego, prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "A.", która dotyczyła zgodności wykonywania działalności gospodarczej w zakresie przestrzegania obowiązków i warunków przewozu drogowego wynikających z przepisów określonych w ustawie oraz aktów prawnych wymienionych w art. 4 pkt 22 tej ustawy. Jej skutkiem było stwierdzenie naruszeń przepisów o transporcie drogowym. Naruszenia przepisów prawa zostały udokumentowane protokołem kontroli z dnia 14 września 2017 r., nr [...].

Zaskarżoną decyzją stwierdzono następujące naruszenia obowiązków lub warunków prowadzenia przewozu drogowego dotyczące:

- wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji: Ip. 1.1. załącznika nr 3 do ustawy,

- naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy - za każdego kierowcę: Ip. 6.3.11. załącznika nr 3 do ustawy,

- naruszenie obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego - za każdy pojazd: Ip. 6.3.12. załącznika nr 3 do ustawy.

Stwierdzone w postępowaniu poszczególne przypadki naruszenia przez skarżącego obowiązków lub warunków zostały - we wskazanym powyżej zakresie - szczegółowo wykazane i opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zarówno co do okoliczności ich powstania, argumentacji przemawiającej za przyjęciem tych ustaleń oraz szczegółowej kwalifikacji prawnej tych naruszeń. W każdym przypadku wskazano wysokość nałożonej kary w zależności od stwierdzonego rodzaju naruszenia, zgodnie z taryfikatorem wysokości kary pieniężnej, wynikającym z załącznika nr 3 do ustawy.

W konsekwencji też została nałożona na skarżącego kara pieniężna w wysokości 9 000 zł, tj. 8 000 zł z tytułu pierwszego naruszenia, 1 000 zł z tytułu dwóch pozostałych naruszeń (po 500 zł za każde).

Przed przystąpieniem do dalszych rozważań, należy podnieść, że skarżący we wniesionej skardze, jak i w odwołaniu, nie zakwestionował nałożenia kar pieniężnych z tytułu naruszeń wyszczególnionych w: Ip. 6.3.11. i Ip. 6.3.12. załącznika nr 3 do ustawy, stwierdzonych podczas przeprowadzonej kontroli w przedsiębiorstwie, a które znalazły odzwierciedlenie w treści zaskarżonej decyzji, jak również zasadności i wysokości nałożonych za nie kar (naruszenia te pozostawały poza sporem i nie były przedmiotem skargi).

Skarżący nie zgadzał się natomiast z zasadnością nałożenia kary pieniężnej w związku z naruszeniem Ip. 1.1. załącznika nr 3 do ustawy, która wynikała m.in. z przyjęcia przez organy, że wykonywane przez przedsiębiorcę przewozy nie spełniały warunków pozwalających za uznaniem ich za przewozy wykonywane na potrzeby własne.

Zgodnie z art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, niezarobkowy przewóz drogowy - przewóz na potrzeby własne - to każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie następujące warunki:

a) pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników;

b) przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi;

c) w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego - rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy łub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin;

d) nie jest przewozem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych.

Organy obu instancji w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy uznały, że w okresie objętym kontrolą kierowca M. B. nie był pracownikiem skarżącego. W związku z tym przyjęto, że przewozy wykonywane w kontrolowanym okresie przez tego kierowcę, nie spełniały przesłanek przewozu drogowego na potrzeby własne, określonych w ww. przepisie ustawy. Stosownie zaś do treści art. 4 pkt 3 ustawy, przez transport drogowy rozumie się każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej nie spełniający warunków, o których mowa w pkt 4.

Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym wykładnia terminu "pracownik" winna być dokonywana w kontekście przepisów ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 917), który zawiera legalną definicję pracownika. Przepis art. 2 Kodeksu pracy stanowi, że pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. W ocenie Sądu orzekającego, ustalenia organów obu instancji w tym zakresie nie nasuwają wątpliwości. Organy zasadnie przyjęły w oparciu o materiał dowodowy sprawy, że ww. kierowca nie był pracownikiem przedsiębiorcy. Trzeba tu podkreślić, że w aktach sprawy znajdują się dwie umowy zlecenia z dnia 1 lutego 2016 r. i z dnia 2 stycznia 2017 r., których stroną jest M. B. (zleceniobiorca) i skarżący (zleceniodawca), a także pismo (oświadczenie) skarżącego z dnia 5 września 2017 r., w którym jednoznacznie oświadczył, że kierowca M. B. jest zatrudniony na podstawie umowy o pracę dopiero od dnia 16 marca 2017 r., zaś wcześniej, tj. od dnia 1 października 2016 r. do 15 marca 2017 r. był zatrudniony na podstawie umowy zlecenia (vide: - k. 27, - k. 26, i - k. 25 akt admin.). Dowody te wzajemnie się uzupełniają i są ze sobą spójne, określając od kiedy M. B. jest pracownikiem skarżącego. Uprawnione jest zatem stanowisko, iż organ nie miał obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego z urzędu w tym zakresie. Trzeba również zaznaczyć, że skarżący jest przedsiębiorcą, którego obowiązuje podwyższony miernik starannego działania. Ponadto, podczas rozprawy sądowej w dniu 19 lipca 2018 r. skarżący przyznał, że zatrudniał tego kierowcę na umowę zlecenia, choć powinien na umowę o pracę, tłumacząc to nieznajomością prawa. Jak też wyjaśnił, że w związku kontrolą drogową zatrudnił go na umowę o pracę (vide: - k. 28 - 28v. akt sądowych). W konsekwencji też zarzuty podniesione w tym zakresie w skardze (tożsame z zarzutami odwołania), nie mogą odnieść skutku.

Niezależnie od powyższych rozważań w odwołaniu skarżący sformułował także zarzut naruszenia przepisu art. 92c ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym. Podtrzymał go również w skardze, wywodząc (tak jak w odwołaniu), że został już ukarany za to samo naruszenie. Jest to zarzut skargi, ale również zarzut odwołania - najdalej idący. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu ustawy, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust.1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza, jeżeli za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny podmiot. Przepis ten stanowi samoistną i samodzielną przesłankę uwalniającą przedsiębiorcę od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie.

Powyższy zarzut został podniesiony przez skarżącego dopiero na etapie postępowania odwoławczego (punkt 2 petitum odwołania).

Skarżący przywołał treść powyższego przepisy ustawy, wskazując, że został już karany za to naruszenie karą pieniężną. W uzasadnieniu odwołania wskazał, że decyzją z dnia 13 września 2017 r. w sprawie [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na niego karę pieniężną w wysokości 8 000 zł z tytułu braku licencji transportowej lub zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika w związku z kontrolą drogową w dniu 16 marca 2017 r. Doszło więc, w ocenie skarżącego, do nałożenia kary pieniężnej w dniu 13 września 2017 r. i po raz kolejny dnia 30 października 2017 r., zaś nałożone kary dotyczyły tego samego czynu.

Jednak przede wszystkim, zdaniem odwołującego, organ nie może dokonywać podziału okresów, za jakie karę nakłada, gdyż stanowi to obejście art. 92c ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym oraz art. 8 § 1 k.p.a.

Organ II instancji nie odniósł się do powyższego istotnego zarzutu odwołania. Przemilczał w swoich rozważaniach okoliczność wydania ww. decyzji i sformułowanego w związku tym zarzutu ponownego ukarania karą pieniężną, który mógłby zdaniem skarżącego, skutkować wyłączeniem jego odpowiedzialności. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia nie wyjaśnił również dlaczego kwestię tą pominął lub uznał, że nie ma ona znaczenia dla rozpoznania sprawy. Jak już zaznaczono jest to zarzut najdalej idący i brak odniesienia się do niego nie może być postrzegany jako obojętny dla wyniku sprawy.

Ponadto, skoro skarżący powołał się w odwołaniu na ww. okoliczność organ odwoławczy nie mógł jej pominąć. Taki sposób procedowania jest niedopuszczalny w świetle ciążącego na organie obowiązku ponownego rozpoznania sprawy. Narusza on także podstawowe zasady postępowania administracyjnego, a mianowicie zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasadę pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.).

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu w związku z zarzutami skargi wskazał, że na stronie 14 in fine i kolejnych uzasadnienia, organ wyczerpująco omówił przesłanki dające możliwość wyłączenia odpowiedzialności oraz wskazał powody, dla których brak jest podstaw do ich zastosowania w niniejszej sprawie.

Ze stanowiskiem tym nie można się jednak zgodzić, gdyż dokonane rozważania organu nie przekładają się bezpośrednio na sformułowany w odwołaniu zarzut oraz - co najważniejsze - na podniesione w związku z nim konkretne okoliczności. Rozważania te mają charakter ogólny i dotyczą przesłanek wyłączających odpowiedzialność za naruszenia objętych dyspozycją m.in. art. 92c ustawy o transporcie drogowym oraz ciężaru dowodu spoczywającym na przedsiębiorcy. Należy w pełni podzielić stanowisko reprezentowane przez organ odwoławczy w tym przedmiocie, które odwołuje się do ugruntowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądów, w których wskazuje się m.in., że obowiązek wykazania i udowodnienia przesłanek uwalniających od odpowiedzialności, spoczywa na podmiocie wykonującym przewóz lub inne czynności związane z przewozem. Sąd orzekający poglądy te aprobuje. Niemniej, jak już zaznaczono, skarżący w odwołaniu podniósł okoliczności, do których organ odwoławczy nie odniósł się.

Przechodząc dalej, to niezależnie od poczynionych uwag, dokonując oceny ww. zarzutu odwołania, nie można nie zauważyć sposobu procedowania w niniejszej sprawie. Przede wszystkim trzeba wskazać, że w zawiadomieniu o zamiarze wszczęcia kontroli z dnia 16 sierpnia 2017 r. wskazano, że kontrolą zostanie objęty okres od dnia 1 października 2016 r. do dnia 31 lipca 2017 r. Taki sam okres kontroli (od dnia 1 października 2016 r. do dnia 31 lipca 2017 r.) jest wskazany w Imiennym Upoważnieniu Do Przeprowadzenia Kontroli Przez Inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu i Transportu Drogowego z dnia 23 sierpnia 2017 r. (vide: - k. 9 i - k.12 akt admin.).

Zatem kontrola w przedsiębiorstwie skarżącego miała objąć okres do dnia 31 lipca 2017 r.

W dniu 11 września 2017 r. do [...] Wojewódzkiego Inspektoratu i Transportu Drogowego w G. wpływa pismo skarżącego z dnia 6 września 2017 r., w którym wnosi o umorzenie postępowania kontrolnego (vide: - k. 35 akt admin.).

W piśmie w tym wskazał, że obecnie w jego przedsiębiorstwie prowadzone są jednocześnie: kontrola [...] Wojewódzkiego Inspektoratu i Transportu Drogowego, która obejmuje okres od dnia 1 października 2016 r. do dnia 31 lipca 2017 r. oraz postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie stwierdzone na podstawie kontroli prowadzonej w dniu 16 marca 2017 r. prowadzona również przez [...] Wojewódzkiego Inspektoratu i Transportu Drogowego, obie kontrole dotyczą więc dnia 16 marca 2017 r. Ponadto, skarżący podniósł, że nie powinno dochodzić do sytuacji, w której prowadzone są dwa odrębne postępowania dotyczące tego samego okresu, ponieważ mogłoby to prowadzić do dwukrotnego orzeczenia o tej samej sytuacji.

Jednak organ nie odniósł się w ogóle do powyższego pisma skarżącego, zaś w dacie wpływu pisma do organu, tj. w dniu 11 września 2017 r. nie była jeszcze wydana decyzja w związku z kontrolą drogową w dniu 16 marca 2017 r., ani nie został sporządzony protokół z kontroli w przedsiębiorstwie skarżącego.

Jednak co istotne, do momentu skierowania przez skarżącego powyższego pisma do organu, nie budziło najmniejszych wątpliwości, że okres prowadzonej kontroli w przedsiębiorstwie skarżącego obejmował dzień 16 marca 2017 r.

Jak wynika z akt sprawy protokół kontroli zostaje sporządzony w dniu 14 września 2017 r. i jest w nim wskazany inny okres kontroli w przedsiębiorstwie skarżącego, a mianowicie okres od dnia 1 października 2016 r. do dnia 28 lutego 2017 r., co powoduje, że kontrola prowadzona w przedsiębiorstwie skarżącego, nie obejmuje już dnia 16 marca 2017 r., a więc dnia kontroli drogowej, podczas której stwierdzono naruszenie polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji, stanowiące podstawę do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 8 000 zł decyzją wskazaną w odwołaniu. Następnie zaś zaskarżoną decyzją została nałożona kara pieniężna w kwocie 8 000 zł w związku z kontrolą w przedsiębiorstwie skarżącego za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji.

Takie postępowanie organu nie może być pominięte w realiach niniejszej sprawy, zwłaszcza wobec treści omawianego zarzutu odwołania.

Godzi się w tym miejscu zauważyć, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych i doktryny prawa, obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpoznanie sprawy. Aktywność organu odwoławczego nie może się ograniczać się li tylko do roli podmiotu kontrolującego orzeczenie organu I instancji. Ma to oczywiście ścisły związek z fundamentalną zasadą prawa administracyjnego, a mianowicie zasadą dwuinstancyjności - art. 15 k.p.a., która jest również zasadą konstytucyjną - art. 78 Konstytucji RP. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (tak: B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980 r., s.144 i nast.).

Można dodać, że w wyroku z dnia 12 listopada 1992 r., w sprawie V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4 poz. 96, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że do uznania, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana (...) nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów dla których postępowanie to jest prowadzone. Pogląd ten należy w pełni podzielić.

W tym kontekście trzeba też podnieść, że kognicja Sądu administracyjnego nie pozwala na zwolnienie organu II instancji od dokonania oceny omawianej przesłanki egzoneracyjnej poprzez pryzmat okoliczności przytoczonych przez skarżącego w odwołaniu, jak też "na zastąpienie organu" w takiej ocenie.

Powyższe uwagi w konsekwencji przekładać się również muszą na wadliwość uzasadnienia, która ma niewątpliwie wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie, powinno stwarzać nie tylko stronie postępowania ale sądowi administracyjnemu możliwość kontroli prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Zaniechania w powyższej opisanym zakresie powodują, że decyzja została wydana również z naruszeniem przepisów art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

W świetle poczynionych rozważań, zaskarżona decyzja jest niewątpliwie przedwczesna.

Wskazania co do dalszego postępowania dla organu administracji wynikają z dokonanych rozważań.

Przede wszystkim organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę powinien dokonać oceny zasadności zarzutu podniesionego w odwołaniu, dotyczącego przesłanki wyłączającej odpowiedzialność objętej dyspozycją art. 92c ust.1 pkt 2 ustawy, poprzez pryzmat wskazanych przez skarżącego okoliczności, a następnie w zależności od jej wyniku podjąć stosowne rozstrzygnięcie, dając wyraz zajętemu stanowisku w uzasadnieniu decyzji. Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 tej ustawy.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).