Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 384/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Planowanie przestrzenne
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 11
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 7, art. 154 ust. 1, art. 155 ust. 1, art. 157
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7, art. 75 par. 1, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.) Protokolant: specjalista Izabela Szczerbińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości zbytej nieruchomości gruntowej, spowodowanego uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, ust. 3, ust. 4, ust. 6 i ust. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.), § 36 oraz § 55 - § 58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. S., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] r. nr [...] o ustaleniu Jerzemu Szostakowskiemu jednorazowej opłaty w kwocie 4.751,40 zł z tytułu wzrostu wartości zbytej nieruchomości gruntowej położonej we wsi S., w granicach działek nr 617/10 i nr 225/43 o łącznej powierzchni 0,41 ha.

W uzasadnieniu tej decyzji podano, że w dniu 3 sierpnia 2015 r. J. S. sprzedał Z. M. niezabudowaną nieruchomość, położoną we wsi S., składającą się z działek nr 225/43 i nr 617/10 o łącznej powierzchni 0,41 ha, objęta księgą wieczystą nr [...]. Pismem z dnia 2 listopada 2015 r. Wójt Gminy S. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości zbytej nieruchomości, spowodowanego uchwaleniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie S., zatwierdzonego z uchwałą Rady Gminy S. Nr [...] z dnia [...] r. (Dz.Urz.Woj.[...] poz. [...]). Po przeprowadzeniu postępowania organ wydał decyzję z dnia 12 maja 2016 r. o ustaleniu jednorazowej opłaty. Na skutek odwołania wniesionego przez J. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J., decyzją z dnia [...] r., uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Następnie Wójt Gminy S. wydał decyzję z dnia [...] r. nr [...] o ustaleniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości zbytej nieruchomości. Od decyzji tej odwołanie wniósł J. S.. Rozpoznając sprawę jako organ odwoławczy SKO stwierdziło, że spełniony został warunek wynikający z art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż sprzedaż przedmiotowej nieruchomości przez J. S. miała miejsce w dniu 3 sierpnia 2015 r. (umowa sprzedaży), a więc przed upływem 5 lat licząc od dnia 23 października 2014 r., tj. dnia wejścia w życie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy S. Nr [...] z dnia [...] r. Również roszczenie organu I instancji zostało zgłoszone z zachowaniem ww. 5-letniego terminu, gdyż postępowanie w niniejszej sprawie zostało przez organ I instancji wszczęte w dniu 2 listopada 2016 r. stosownym zawiadomieniem, które strona otrzymała w dniu 6 listopada 2016 r.

Dalej Kolegium przytoczyło stosowne przepisy prawa i poglądy orzecznictwa oraz podało, że przedmiotem wyceny w postępowaniu dotyczącym ustalenia renty planistycznej jest nieruchomość podlegająca zbyciu - będąca przedmiotem transakcji (umowy sprzedaży), która to transakcja stała się podstawą naliczenia renty planistycznej. Określając zatem wzrost wartości nieruchomości należy wyceniać tę nieruchomość, która była przedmiotem transakcji sprzedaży i z chwilą zbycia stanowi odrębny przedmiot własności. To zaś oznacza, że wszelkie zmiany w wielkości nieruchomości kilkudziałkowej po dniu pierwszej sprzedaży ww. nieruchomości po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, będące następstwem zbycia części nieruchomości (np. jednej z działek) przez nowego właściciela, nie mają wpływu na przedmiot wyceny w postępowaniu o ustalenie renty planistycznej.

Kolegium wskazało z akt sprawy, a w szczególności z umowy sprzedaży z dnia 3 sierpnia 2015 r. wynika, że przedmiotem sprzedaży przez J. S. była nieruchomość gruntowa, składająca się z dwóch działek o numerach 225/43 i 617/10, która była ujęta w księdze wieczystej nr [...]. Oznacza to, że przedmiot postępowania w niniejszej sprawie został określony w powyższej umowie sprzedaży - stanowi go nieruchomość gruntowa składająca się z dwóch działek o numerach 225/43 i 617/10. Zatem w niniejszej sprawie nie ma znaczenia, że w księdze wieczystej nr [...] (wg odwołującego się) w jej aktualnym stanie wpisana jest tylko jedna z ww. działek, tj. nr 225/43. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo przyjął, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z nieruchomością składającą się z dwóch działek i od tak określonej nieruchomości ustalił stronie opłatę. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obrębu S., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] r. (Dz.Urz.Woj.[...] Nr [...]) przedmiotowa nieruchomość miała niejednolite przeznaczenie. A mianowicie w części nieruchomości dotyczącej działki nr 617/10 miała ona funkcję oznaczoną w części symbolem R i w części symbolem 1KDZ. Dla części oznaczonej R plan przewidywał przeznaczenie na obszary rolne i niewielkie użytki - bez prawa stosowania nowej zabudowy kubaturowej, a dla 1KDZ plan przewidywał, że jest ona przeznaczona na odcinek drogi powiatowej nr 2763D - zbiorczej jednojezdniowej, dwupasowej, wzdłuż drogi szlak rowerowy; plan zalecał poszerzenie linii rozgraniczających - jak na rysunku planu i przekrój ulicy lub półulicy w granicach terenów zainwestowanych oraz obejęcie ochroną wartościowej zieleni przydrożnej. Natomiast w zakresie działki nr 225/43 nieruchomość miała funkcję oznaczoną symbolem R, dla której plan stanowił, że są to obszary rolne i niewielkie użytki - bez prawa stosowania nowej zabudowy kubaturowej.

Zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie S. (Dz.Urz.Woj.[...] poz. [...]), zmianie uległo częściowo przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w zakresie działki nr 617/10. Obecnie działka ta znajduje się na terenie oznaczonym symbolem planu 1MN, dla którego plan przewiduje - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a przeznaczenie uzupełniające - tereny zieleni urządzonej, tereny infrastruktury technicznej. Natomiast zmiana planu miejscowego swoim opracowaniem nie objęła części przedmiotowej nieruchomości w zakresie działki nr 225/43. Oznacza to, że dla tej działki obowiązuje przeznaczenie terenu wynikające z planu miejscowego uchwalonego w dniu 14 czerwca 2005 r.

W świetle powyższego Kolegium uznało, że na skutek zmiany planu miejscowego nastąpiła zmiana przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości, w szczególności dotyczącej jej części stanowiącej działkę nr 617/10. Powyższa zmiana planu miejscowego weszła w życie w dniu 23 października 2014 r. Zatem obecnie przedmiotowa nieruchomość objęta jest planem miejscowym uchwalonym uchwałą Rady Gminy S. z dnia [...] r. (działka nr 225/43) i planem miejscowym (w wyniku jego zmiany) uchwalonym uchwałą Rady Gminy z dnia [...] r. (działka nr 617/10). Ta okoliczność oznacza, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z tzw. luką planistyczną. Tym samym brak jest podstaw prawnych do zastosowania przepisu art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kolegium wskazało też, że ustalenie opłaty nie jest uzależnione od tego, czy wskutek uchwalenia lub zmiany planu miejscowego zmianie uległ sposób wykorzystywania nieruchomości, ale od tego, że na skutek zmiany przeznaczenia w planie miejscowym dopuszczalny jest taki sposób zagospodarowania, który zwiększa jej wartość. Dokumentem potwierdzającym ww. okoliczność jest operat szacunkowy. W niniejszej sprawie odwołujący podał, że organ I instancji błędnie przyjął, iż nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy nie uległ zmianie faktyczny sposób jej wykorzystywania.

Zarzut ten, według Kolegium, jest nieuzasadniony. W niniejszej sprawie bowiem w wyniku zmiany planu miejscowego nastąpiła zmiana przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości. Tak więc bez znaczenia pozostaje sposób faktycznego sposobu jej wykorzystywania.

W niniejszej sprawie podstawę ustalenia wysokości renty planistycznej stanowi operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 10 października 2016 r. Zgodnie z operatem szacunkowym różnica pomiędzy wartością nieruchomości, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu zmiany planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed uchwaleniem tego planu wynosi 15.838 zł. Zatem Kolegium uznało, że organ I instancji ustalając rentę planistyczną na podstawie operatu szacunkowego dokonał jego oceny, mimo iż w treści zaskarżonej decyzji nie zawarł okoliczności uzasadniających stanowisko w tym zakresie.

Analizując treść operatu szacunkowego Kolegium ustaliło, że rzeczoznawca ustalił wartość przedmiotowej nieruchomości na dzień 3 sierpnia 2015 r., tj. dzień sprzedaży nieruchomości, z uwzględnieniem stanu nieruchomości na dzień 22 października 2014 r. Według wyjaśnień rzeczoznawcy jest to dzień zmiany planu miejscowego. Kolegium uznało jednak, iż rzeczoznawca błędnie ustalił tę datę. Zgodnie bowiem z treścią § 25 uchwały Rady Gminy S. z dnia [...] r. zmieniającej plan miejscowy uchwała wchodzi wżycie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Oznacza to, że zmiana planu wchodziła w życie piętnastego dnia po opublikowaniu.

Uchwała powyższa została opublikowana w dniu 8 października 2014 r. Czternastodniowy termin zaczął biec z dniem 9 października 2014 r. i upłynął w dniu 22 października 2014 r. Zatem następny dzień, tj. 23 października 2014 r. jest pierwszym dniem obowiązywania ww. uchwały zmieniającej plan miejscowy. Kolegium uznało jednak, że jednodniowa pomyłka rzeczoznawcy majątkowego w dacie ustalenia wejścia w życie zmiany planu nie miała wpływu na wartość wyceny przedmiotowej nieruchomości sporządzonej w operacie szacunkowym.

Dalej Kolegium wskazało, że w operacie rzeczoznawca określił przedmiot i zakres wyceny (punkt 1). W punkcie drugim przedstawił cel wyceny. Podał podstawę formalną wyceny oraz źródła danych o nieruchomości (punkt 3). W punkcie piątym operatu rzeczoznawca dokonał opisu stanu nieruchomości podając jej stan prawny, lokalizację i opis nieruchomości, w tym przed i po zmianie planu miejscowego, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan otoczenia nieruchomości (wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości) i przeznaczenie terenu w planie miejscowym (przed i po zmianie planu). Dokonując analizy i charakterystyki rynku (punkt 5) rzeczoznawca stwierdził m.in., że na podstawie przeprowadzonej analizy aktów notarialnych w miejscowości S. i miejscowości wiejskich z gminy S. w okresie od stycznia 2013 r. do listopada 2015 r. można stwierdzić, że istnieje średni obrót gruntami niezabudowanymi przeznaczonymi pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną. Mniejszy jest obrót nieruchomościami zabudowanymi budynkami mieszkalnymi, a nieruchomościami lokalowymi w znikomej ilości. W mijającym czasie zauważalne stało się zainteresowanie gruntami rolnymi, po ostatnich dopłatach unijnych i większych możliwościach inwestycyjnych wspieranych przez dopłaty bezpośrednie z funduszy unijnych rynek nieruchomości rolnych drgnął. Przyszli inwestorzy zauważają możliwości rozwoju agroturystycznego, czego przykładami są powstałe w sąsiednich miejscowościach ośrodki wypoczynkowe. Wśród zanotowanych transakcji w obrocie rynkowym działek rolnych zanotowano, że maksymalna cena 1 ha powierzchni to 33.212 zł/ha, a minimalna cena 1 ha powierzchni to 15.983 zł/ha. Okres analizowany w zakresie obrotu nieruchomościami gruntowymi charakteryzował się stabilnością cen. Dla działek niezabudowanych przeznaczonych w planie pod zabudowę mieszkalną i mieszkalno-zagrodową na terenie objętym analizą zanotowano: cena minimalna to 6,45 zł/m2, cena maksymalna to 13,98 zł/m2.

Dalej rzeczoznawca w punkcie szóstym zatytułowanym "Sposób wyceny" podał, że określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonano dwuetapowo. W pierwszym określono wartość rynkową nieruchomości uwzględniając jej przeznaczenie przed zmianą planu miejscowego. W drugim etapie wartość rynkową nieruchomości określono uwzględniając jej przeznaczenie po zmianie planu miejscowego. Określając wartość rynkową nieruchomości z uwzględnieniem jej przeznaczenia przed zmianą planu miejscowego przyjęto, że najbardziej optymalnym sposobem jej użytkowania było użytkowanie rolne. Określając wartość rynkową nieruchomości z uwzględnieniem jej przeznaczenia po zmianie planu miejscowego przyjęto, że najbardziej optymalnym sposobem jej użytkowania będzie użytkowanie wynikające z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z planem nieruchomość leży na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Nieruchomość została wyceniona podejściem porównawczym, metodą porównywania parami.

W punkcie siódmym rzeczoznawca dokonał oszacowania nieruchomości przed zmianą planu. Wartość nieruchomości ustalił rzeczoznawca jako sumę wartości działki nr 225/43 o przeznaczeniu na cele rolne całej działki - 3.507 zł, części działki nr 617/10 o powierzchni 0,2200 ha przeznaczonej na cele rolne - 5.296 zł oraz części działki nr 617/10 o powierzchni 200 m2 na cele poszerzenia drogi powiatowej - 2.002 zł. Zatem łączna wartość przedmiotowej nieruchomości przed zmianą planu wynosi, po zaokrągleniu, 10.805 zł. Ustalając wartość przedmiotowej nieruchomości przeznaczonej w planie miejscowym na cele rolne rzeczoznawca do porównania przyjął nieruchomości, będące przedmiotem obrotu i leżące w miejscowościach położonych na terenie gminy, które były przeznaczone na cele rolnicze, w tym też bez prawa zabudowy. Ceny tych nieruchomości w przeliczeniu na 1 ha gruntu zawierały się w przedziale od 15.983 zł do 33.212 zł. Jako cechy rynkowe mające wpływ na wartość nieruchomości rzeczoznawca przyjął położenie, kształt i ukształtowanie terenu, dojazd i kulturę rolną. Określił również wagi procentowe tych cech oraz ich zakres kwotowy. Następnie porównując cechy tej części nieruchomości wycenianej z cechami trzech przyjętych do porównania nieruchomości rzeczoznawca określił wartość 1 ha nieruchomości wycenianej w kwocie 20.627 zł (działki nr 225/43) i 24.073 zł (dla części działki nr 617/10).

Natomiast określając wartość części nieruchomości przeznaczonej pod poszerzenie drogi powiatowej rzeczoznawca do porównania przyjął w myśl przepisu § 36 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, nieruchomości będące przedmiotem obrotu i leżące w miejscowościach położonych na terenie gminy, które były przeznaczone na cele mieszkaniowe. Ceny tych nieruchomości w przeliczeniu na 1 m2 gruntu zawierały się w przedziale od 6,45 zł do 11,24 zł. Jako cechy rynkowe mające wpływ na wartość nieruchomości rzeczoznawca przyjął lokalizację, wielkość działki, stan nieruchomości, wyposażenie w infrastrukturę oraz przeznaczenie w planie. Określił również wagi procentowe tych cech oraz ich zakres kwotowy. Następnie porównując cechy tej części nieruchomości wycenianej z cechami trzech przyjętych do porównania nieruchomości rzeczoznawca określił wartość 1 m2 nieruchomości wycenianej na kwotę 10,01 zł.

Dokonując oszacowania wartości rynkowej nieruchomości po zmianie planu miejscowego (punkt 8) rzeczoznawca również określił jej wartość jako sumę wartości poszczególnych działek wchodzących w skład tej nieruchomości. Ustalając wartość części nieruchomości stanowiącej działkę nr 617/10 (przeznaczona w całości na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) rzeczoznawca podał, że odnotowano transakcje będące przedmiotem obrotu prywatnego, sprzedaży przez jednostki samorządu terytorialnego, przez osoby prywatne i przez ANR. Przyjęte transakcje dotyczą działek o zróżnicowanej powierzchni w zakresie od 1300 do 12600 m2, są to grunty o różnorodnym położeniu, zlokalizowane obok zabudowy i w pewnej od niej odległości, z dojazdem drogą o nawierzchni asfaltowej i gruntową, uzbrojone w energię elektryczną, wodną, kanalizacyjną. Wszystkie działki w obowiązujących przepisach dotyczących zagospodarowania przestrzennego przeznaczone są na cele związane z realizacją terenów zabudowy mieszkalnej, zainwestowania wiejskiego, terenów zieleni do zachowania. Najwyższe ceny osiągają nieruchomości o lepszym położeniu, lepiej uzbrojone z dojazdem drogą o nawierzchni asfaltowej. Ceny najniższe dotyczą przeważnie nieruchomości o gorszym położeniu, o niepełnym uzbrojeniu i utrudnionym dostępie. Do porównania rzeczoznawca przyjął nieruchomości, będące przedmiotem obrotu i leżące w miejscowościach położonych na terenie gminy, które były przeznaczone na cele mieszkaniowe. Ceny tych nieruchomości w przeliczeniu na 1 m2 gruntu zawierały się w przedziale od 6,45 zł do 11,24 zł. Jako cechy rynkowe mające wpływ na wartość nieruchomości rzeczoznawca przyjął lokalizację, wielkość działki, stan nieruchomości, wyposażenie w infrastrukturę oraz przeznaczenie w planie. Określił również wagi procentowe tych cech oraz ich zakres kwotowy. Następnie porównując cechy nieruchomości wycenianej z cechami trzech przyjętych do porównania nieruchomości rzeczoznawca określił wartość 1 m2 nieruchomości wycenianej w kwocie 9,64 zł, a wartość działki, po zaokrągleniu, w kwocie 23.136 zł. Wartość części przedmiotowej nieruchomości stanowiącej działkę nr 225/43, przeznaczoną na cele rolne ustalił w identyczny sposób jak jej wartość przed zmianą planu, tj. w kwocie 3.507 zł.

Łączną wartość całej nieruchomości po zmianie planu miejscowego ustalił rzeczoznawca w wysokości 26.643 zł. W punkcie dziewiątym rzeczoznawca przedstawił ustalenia końcowe wraz z uzasadnieniem, a punkt 10 zawiera klauzule i zastrzeżenia.

Mając na względzie treść ww. operatu szacunkowego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. uznało, że ww. operat szacunkowy spełnia wymogi formalne określone w przywołanym powyżej rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Ustalenia wartości nieruchomości, przed i po uchwaleniu planu miejscowego, rzeczoznawca dokonał stosując dopuszczalne przepisami prawa podejście porównawcze i metodę porównywania parami. Do porównania przyjął nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego i których cechy i ceny były znane rzeczoznawcy, przeznaczone zarówno na cele rolne jak i cele usługowe. Wyceniając przedmiotową nieruchomość rzeczoznawca uwzględnił również różnice pomiędzy poszczególnymi cechami nieruchomości wycenianej, jak i nieruchomości przyjętych do porównania, stosując odpowiednie wielkości współczynników kwotowych. Rzeczoznawca wykazał, iż wobec uchwalenia planu miejscowego, nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie ten operat szacunkowy jest spójny i logiczny. Zatem Kolegium doszło do przekonania, że ww. operat szacunkowy może stanowić podstawę do ustalenia renty planistycznej.

Dalej Kolegium wskazało, że ustalenia opłaty dokonuje się na podstawie przepisu § 23 uchwały Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie S., zgodnie z którym stawka procentowa służąca naliczeniu tej opłaty wynosi 30%. Zatem, przy uwzględnieniu wartości nieruchomości przed zmianą planu miejscowego (10.805 zł) i po jego zmianie (26.643 zł) nastąpił wzrost wartości nieruchomości w wysokości 15.838 zł (26.643 zł-10.805 zł). Wobec powyższego jednorazowa opłata, tzw. renta planistyczna, wynosi 4.751,40 zł (15.838 zł x 30%).

Kolegium uznało również, że wpisanie przez organ gminny w sentencji decyzji I instancji innej kwoty renty planistycznej niż to podano cyfrowo, w świetle pozostałej treści zaskarżonej decyzji było oczywistą omyłką, które nie ma wpływu na prawidłowość ustalenia renty planistycznej. Omyłka ta została w międzyczasie postanowieniem organu I instancji usunięta. W tym stanie faktycznym i prawnym sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. doszło do przekonania, że należy utrzymać w mocy decyzję organu I instancji.

Nie godząc się z przytoczoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł J. S..

W skardze pełnomocnik skarżącego zarzuciła, że ww. decyzja narusza: 1) art. 37 ust. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieprawidłowe określenie daty, w związku z którą określono wysokość opłaty; 2) art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez nieprawidłowe uznanie, iż nastąpił rzeczywisty wzrost wartości nieruchomości objętej rentą planistyczną, podczas gdy faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości nie uległ zmianie; 3) art. 75 ust. 1 k.p.a. [powinno być: "art. 75 § 1" – przyp. Sądu] poprzez, nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości celem ustalenia czy jej przeznaczenie faktycznie uległo zmianie; 4) art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak pełnej oceny materiału dowodowego, w szczególności niedokonanie obiektywnej analizy operatu szacunkowego w zakresie dat wyceny i faktycznej zmiany przeznaczenia nieruchomości.

Z uwagi na powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na uzasadnienie skargi podano, że z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż działka nr 225/43 nie została objęta zmianą planu, dla której nadal pozostała aktualna funkcja rolna. Natomiast zmiana przeznaczenia nieruchomości dokonała się tylko dla działki nr 617/10. Stąd też opłata powinna zostać wymierzona proporcjonalnie do wzajemnego stosunku wielkości obu działek, jedynie wobec działki nr 617/10. Organ I instancji, pomimo zlecenia sporządzenia operatu szacunkowego, nie ustalił czy wartość nieruchomości faktycznie wzrosła, tzn. czy niezależnie od formalnej zmiany jej przeznaczenia przewidzianej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uzyskała ona takie właściwości, które uzasadniają wymierzenie opłaty. Istotna jest kwestia, czy uchwalenie planu miejscowego faktycznie uzasadnia wzrost wartości nieruchomości oraz jak duży jest wzrost wywołany wyłącznie zmianą bądź uchwaleniem planu miejscowego nie zaś innymi parametrami (jak np. wzrost wartości w czasie czy wzrost spowodowany nakładami inwestycyjnymi, wyrównaniem terenu, doprowadzeniem wody itp.). Okoliczności faktycznie w tym zakresie nie uległy bowiem zmianie. Nieruchomość nadal pozostaje nieatrakcyjna z punktu widzenia potencjalnych zamierzeń inwestycyjnych, a ewentualny wzrost wartości nieruchomości pozostaje bez związku z uchwaleniem planu, lecz może być wynikiem ogólnego trendu na rynku nieruchomości.

Zdaniem skarżącego opinia biegłego skoncentrowała się na ocenie działek o charakterze rolnym, gdyż zawiera konkluzję, iż zauważalne stało się zainteresowanie gruntami rolnymi, po dopłatach unijnych i zwiększeniu możliwości inwestycyjnych z funduszy unijnych. Obrót nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę jest zdaniem biegłego znikomy w związku z czym należało przyjąć, iż zmiana przeznaczenia nieruchomości w tym kierunku jest niekorzystna dla skarżącego, gdyż większym zainteresowaniem na rynku cieszą się nieruchomości rolne z uwagi na możliwość otrzymania dopłat unijnych oraz funduszy inwestycyjnych. Stąd też należy przyjąć, iż organ I instancji nie dokonał należytej analizy opinii biegłego, rozważając materiał dowodowy. W tym kontekście aktualne pozostają zdania wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności w wyroku z dnia 19 marca 2009 r. o sygn. akt II OSK 254/08, w którym stwierdzono, iż sam fakt uchwalenia planu lub jego zmiana nie powodują automatycznie wzrostu cen nieruchomości oraz wyroku z dnia 13 lipca 2009 r. o sygn. akt II OSK 1108/08, gdzie Sąd wskazał, iż nie ma bezpośredniego związku przyczynowego między ustaleniami przyjętymi w nowym lub zmienionym planie miejscowym a zmianą wartości nieruchomości. Innymi słowy: po zmianie planu działka nadal jest pastwiskiem. Przeznaczenie działki pozostaje w ścisłym związku ze sposobem jej wykorzystania, ponieważ w razie braku zmiany takiego sposobu, pozostaje faktycznie bez zmian, co prowadzi do konstatacji, iż wymierzenie renty planistycznej w takiej sytuacji jest bezprzedmiotowe, gdyż przeznaczenie de facto nie uległo zmianie. Nie zostało bowiem wykazane, iż nastąpił obiektywny wzrost wartości nieruchomości. Dla porównania należy wskazać, iż działka nr 225/43 nie została objęta zmianą planu i jej wartość nie uległa zmianie. Organ I instancji powinien był przeprowadzić dowód z oględzin nieruchomości celem sprawdzenia czy faktyczne przeznaczenie działek uległo zmianie. Brak takiego sprawdzenia stanowi naruszenie przepisu art. 75 ust. 1 k.p.a. [powinno być: "art. 75 § 1" – przyp. Sądu], który dopuszcza przeprowadzenie takiego dowodu, który mógłby znacznie przyczynić się do wyjaśnienia sprawy.

Dalej podano, że biegły określił wartość nieruchomości, jednakże przyjął nieprawidłową datę oszacowania, tj. dzień 22 października 2014 r. zamiast 23 października 2014 r., czyli datę wejścia w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wysokość opłaty ustala się na dzień sprzedaży nieruchomości i na ten dzień należy określić wartość nieruchomości oraz przedmiotu sprzedaży. Z treści operatu nie wynika zmiana przeznaczenia, czego dowodem są fotografie sporządzone przez biegłego. Organ I instancji dokonał zatem sprzecznych ustaleń w oparciu o opinię biegłego przez co błędnie rozważył materiał dowodowy, czym naruszył przepisy art. 7, art. 77 i art. 88 k.p.a. To na organie wykonawczym spoczywa obowiązek wykazania, że zmiana przeznaczenia nieruchomości nastąpiła w bezpośrednim związku przyczynowym z wejściem w życie miejscowego planu. Wzrost wartości musi mieć charakter obiektywny.

W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Przedmiotem niniejszego postępowania przed sądem administracyjnym jest kontrola legalności zaskarżonej decyzji, którą wydano na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778; obecnie: Dz.U. z 2017 r. poz. 1073; dalej: u.p.z.p.), który stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Zdaniem Sądu w zaskarżonej decyzji wykazano należycie, że skarżący zbył nieruchomość gruntową położoną we wsi S., w granicach działek nr 617/10 i nr 225/43 w okresie nie dłuższym niż 5 lat odkąd plan miejscowy stał się obowiązujący (zob. art. 37 ust. 4 u.p.z.p.), co uprawniało organ gminy do naliczenia stosownej opłaty. W kontekście zarzutów podniesionych w skardze wskazać należy, że w myśl art. 37 ust. 11 u.p.z.p. w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Dlatego też zastosowanie w sprawie omawianej opłaty znajdzie art. 7 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147; dalej: u.g.n.), który stanowi, że jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V tej ustawy. Zgodnie z art. 152 ust. 2 u.g.n. wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. W myśl art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Stosownie do art. 155 ust. 1 u.g.n. przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach, zawarte w szczególności w: 1) księgach wieczystych; 2) katastrze nieruchomości; 3) ewidencji sieci uzbrojenia terenu; 3a) ewidencji numeracji porządkowej nieruchomości; 3b) rejestrach zabytków; 4) tabelach taksacyjnych i na mapach taksacyjnych tworzonych na podstawie art. 169; 5) planach miejscowych, studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwoleniach na budowę; 6) wykazach prowadzonych przez urzędy skarbowe; 6a) dokumentach będących w posiadaniu agencji, którym Skarb Państwa powierzył, w drodze ustaw, wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz; 6b) w aktach notarialnych znajdujących się w posiadaniu spółdzielni mieszkaniowych, dotyczących zbywania spółdzielczych praw do lokali; 7) umowach, orzeczeniach, decyzjach i innych dokumentach, będących podstawą wpisu do ksiąg wieczystych oraz do rejestrów wchodzących w skład operatu katastralnego; 8) świadectwie charakterystyki energetycznej. W myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego.

Uwzględniając powyższe regulacje u.p.z.p. i u.g.n. Sąd w składzie rozpoznającym skargę uznał, że nie jest trafny zarzut skarżącego, iż w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji nie udowodniono należycie, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości, którą zbył skarżący. W przekonaniu Sądu operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego może być jedynym dowodem, jaka jest wartość nieruchomości. Nie mogą być przy tym skutecznie przeciwko jego treści wysunięte dowody w postaci oględzin nieruchomości czy zeznań świadków. Nietrafne były więc zarzuty skarżącego, że organ zaniechał przeprowadzenia oględzin czy innych dowodów w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Nie doszło więc – w ocenie Sądu – do naruszenia art. 75 § 1, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Zdaniem Sądu wysoki poziom skomplikowania i specjalizacji operatu szacunkowego świadczy o jego szczególnej roli w postępowaniu dowodowym przed organem administracji publicznej. Ani Sąd ani organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Zgodnie z treścią art. 157 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Oczywiście z przepisu tego nie wynika wyłączenie kompetencji organu administracji do dokonywania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a., a tym bardziej kompetencji sądu administracyjnego do dokonywania oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat zebrania całości materiału dowodowego, w tym weryfikacji oceny zgromadzonych dowodów. Ocena ta jednak nie może wkraczać w obszar wyznaczony wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego (zob. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 721/15, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Organy administracji publicznej powinny więc ocenić operat szacunkowy pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, jest logiczny i kompletny, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. E. Bończak-Kucharczyk, Komentarz do art. 157, w: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany. System Informacji Prawnej LEX 2017 i cytowane tam orzecznictwo).

W tym kontekście Sąd ocenił, że Kolegium w zaskarżonej decyzji dokonało wyczerpującej i trafnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy. Znaczną część uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium poświęciło omówieniu ustaleń poczynionych przez rzeczoznawcę majątkowego i oceny dokonane w tym zakresie przez Kolegium zasługują na aprobatę Sądu. Ustalenie, że znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy spełnia wymogi formalne pozwalał organom obu instancji na przyjęcie go jako dowód tego, jaka była wartość opisanej na wstępie nieruchomości przed i po wejściu w życie zmiany planu miejscowego. W tym kontekście zarzuty skargi Sąd ocenił jako nietrafne.

Przechodząc dalej trzeba powiedzieć, że nie budzi wątpliwości, iż kluczową przesłanką pobrania opłaty z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jest to, by wzrost wartości nieruchomości nastąpił wskutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że musi istnieć związek przyczynowy między uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a wzrostem wartości obiektywnej - rynkowej wartości nieruchomości (tak: I. Zachariasz, Komentarz do art. 36, w: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LEX 2013). Zdaniem Sądu rozpoznającego skargę w niniejszej sprawie zarówno treść operatu szacunkowego, jak i uzasadnienie zaskarżonej decyzji, wyraźnie wskazują, że nieruchomość, którą zbył skarżący w części obejmującej działkę 617/10 zmieniła w większości przeznaczenie w planie miejscowym z terenów rolnych na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wycena dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego wskazuje jednoznacznie, że wartość nieruchomości przeznaczonej na cele rolnicze była niższa niż wartość tej samej nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Uwzględniając zaś, że w myśl art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zdaniem Sądu, w zaskarżonej decyzji wykazano należycie, że spełnione zostały przesłanki do zastosowania art. 36 ust. 4 u.p.z.p., a do wzrostu wartości nieruchomości doszło w związku z wejściem w życie planu miejscowego, który zmienił przeznaczenie nieruchomości. Jak już była o tym mowa, nie miał znaczenia dla sprawy faktyczny sposób użytkowania spornej nieruchomości, ponieważ dla ustalenia wzrostu wartości nieruchomości istotne było ustalenie przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym, a nie tego, jak jest ona faktycznie użytkowana. W myśl art. 37 ust. 1 u.p.z.p. badanie faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości ma znaczenie, jeśli do wzrostu wartości nieruchomości dochodzi w związku z uchwaleniem planu (gdy wcześniej plan nie obowiązywał), a nie w związku ze zmianą planu miejscowego (jak to właśnie miało miejsce w sprawie niniejszej). Zresztą zauważyć wypada, że w doręczonych Sądowi aktach sprawy znajduje się pismo skarżącego z dnia 15 czerwca 2013 r. do Gminy z wnioskiem o zmianę przeznaczenia jego nieruchomości na cele budowlano-mieszkaniowe, a więc przyjąć można, że zmiana przeznaczenia części nieruchomości w planie miejscowym (działka nr 617/10) nie odbyła się wbrew woli skarżącego i faktyczny sposób użytkowania tej nieruchomości nie miał dla skarżącego kluczowego znaczenia, skoro wnioskował o zmianę przeznaczenia nieruchomości.

Odnosząc się jeszcze do zarzutów skargi Sąd przyjął, że owszem w operacie szacunkowym błędnie wskazano datę 22 października 2014 r. jako datę wejścia w życie planu miejscowego (prawidłowa data to 23 października 2014 r.), jednak uchybienie to, które omówiło Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Skoro skarżący kwestionuje sam fakt wzrostu wartości nieruchomości, to tym bardziej data wskazana w operacie szacunkowym nie powinna mieć dla niego kluczowego znaczenia. Sąd nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ocenił, że pomyłka rzeczoznawcy w tym wypadku nie mogła być uznana za przyczynę uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ Kolegium należycie oceniło znaczenie tej pomyłki rzeczoznawcy majątkowego. Zwrócić należy przecież uwagę, że rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym wskazał, że wyceny dokonał na dzień sprzedaży nieruchomości, a więc na dzień 3 sierpnia 2015 r. W ocenie Sądu w art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wskazano datę ustalania wysokości opłaty planistycznej (dzień sprzedaży) i na ten dzień należy określić wartość nieruchomości. Tak też postąpił rzeczoznawca majątkowy, a więc nie doszło do naruszenia ww. przepisu. Rzeczoznawca, a za nim Kolegium, prawidłowo zastosowali przepisy planów miejscowych istotnych dla oceny przeznaczenia nieruchomości, a więc nie można się zgodzić ze skarżącym, iż nieprawidłowo określono datę, w związku z którą ustalono wysokość opłaty. Sąd ocenił, że wysokość opłaty ustalono na dzień zbycia nieruchomości, ustalając wartość tej nieruchomości zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. Bez wpływu na ocenę operatu szacunkowego w tym zakresie pozostają również uwagi skarżącego dotyczące popytu na nieruchomości rolne, bowiem jest oczywiste, że ceny każdej nieruchomości są kształtowane przez popyt i podaż, co dotyczy również tych nieruchomości, które posłużyły rzeczoznawcy do określenia wartości nieruchomości, którą sprzedał skarżący.

W konsekwencji Sąd doszedł do przekonania, że zarzuty podniesione w skardze w zakresie naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego nie potwierdziły się. W szczególności Kolegium nie dopuściło się naruszenia przepisów z zakresu postępowania dowodowego, a w efekcie prawidłowo zastosowano w zaskarżonej decyzji przepisy prawa materialnego.

To co do tej pory powiedziano oznacza, że Sąd rozpoznający skargę nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Sąd administracyjny w świetle art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369; dalej: p.p.s.a.) uchyla zaskarżoną decyzję wyłącznie w razie jeżeli stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponieważ Sąd w niniejszej sprawie – nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) – naruszeń prawa materialnego czy procesowego tego rodzaju i mających istotny wpływ na wynik sprawy nie stwierdził, skargę należało oddalić.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.