Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1671/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 31
journal: Dz.U. 1998 nr 64 poz 414
law: Ustawa z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej - t.j.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska, Sędziowie NSA Janina Antosiewicz, Henryk Ożóg (spr.), Protokolant Wiesława Koślińska, po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2005 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stanisławy M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 czerwca 2004 r. sygn. akt 2/I SA 2850/03 w sprawie ze skargi Stanisławy M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 15 września 2003 r. (...) w przedmiocie zasiłku okresowego gwarantowanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Stanisława M. wnioskiem z dnia 21 lipca 2003 r. zwróciła się do Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. o przyznanie zasiłku okresowego gwarantowanego.

Decyzją (...) z dnia 21 sierpnia 2003 r., wydaną z powołaniem się na art. 31 ust. 4a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. /t.j. Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414 ze zm./, organ I instancji odmówił Stanisławie M. udzielenia pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego gwarantowanego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podniesiono, że wnioskodawczyni nie spełnia wszystkich kryteriów określonych w art. 31 ust. 4a powołanej ustawy o pomocy społecznej. Wskazano między innymi, że Stanisława M. jest samotną matką, na której utrzymaniu znajduje się dziecko do 7 roku życia, dochód jej rodziny nie przekracza kryterium dochodowego ustalonego zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, jednakże nie spełnia wymogu dotyczącego utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych z powodu upływu okresu jego pobierania. Organ powołując się na zaświadczenie Powiatowego Urzędu Pracy w W. z dnia 6 sierpnia 2003 r., wskazał, iż ostatni zasiłek dla bezrobotnych skarżąca pobierała od dnia 14 kwietnia 1994 r. do dnia 30 czerwca 1997 r. oraz, że od dnia 1 lipca 1997 r. jest zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Ponadto wskazano, iż zasiłek okresowy gwarantowany przysługuje, jeżeli osoba uprawniona wystąpiła z wnioskiem o jego wypłatę nie później niż w terminie 30 dni od dnia ustania praw do zasiłku dla bezrobotnych, lub 30 dni od dnia otrzymania decyzji urzędu pracy po ustaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

W odwołaniu od tej decyzji Stanisława M. przedstawiła sytuację materialną swojej rodziny. Podała, że prowadzi gospodarstwo domowe z trojgiem dzieci w wieku 5, 10 i 19 lat. Od wielu lat nie pracuje i usilnie, lecz bez rezultatu, zabiega o pracę. Wyjaśniła, że nie była przez cały czas zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy jako osoba bezrobotna, gdyż przez 10 miesięcy pobierała zasiłek stały z pomocy społecznej. Wskazała nadto, że po utracie prawa do zasiłku dla bezrobotnych, w okresie od 8 sierpnia 1997 r. do 7 lipca 1998 r. pobierała zasiłek okresowy gwarantowany, którego wypłatę wstrzymano z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. Podniosła, że czuje się pokrzywdzona, gdyż pozbawiono ją zasiłku okresowego gwarantowanego oraz zasiłku dla bezrobotnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., decyzją z dnia 15 września 2003 r. (...) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ uznając, że odwołująca się nie spełnia jednego z warunków uprawniających do uzyskania zasiłku stałego gwarantowanego na podstawie art. 31 ust. 4a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, podniósł, iż Stanisława M. nie złożyła wniosku o przyznanie tego świadczenia w terminie 30 dni od utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych, bądź od daty otrzymania w tej sprawie decyzji. Wskazano, iż prawo do zasiłku dla bezrobotnych Stanisława M. utraciła z dniem 30 czerwca 1997 r., zaś decyzję o utracie prawa do zasiłku dla bezrobotnych z powodu upływu okresu jego pobierania otrzymała dnia 11 lipca 1997 r., a więc wymagany termin do złożenia wniosku nie został dotrzymany, gdyż wniosek w sprawie przyznania zasiłku gwarantowanego okresowego strona złożyła w dniu 21 lipca 2003 r.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że z akt rozpatrywanej sprawy wynika, iż strona pobierała zasiłek okresowy gwarantowany od dnia 1 lipca 1997 r. do dnia 30 czerwca 1998 r., tj. do dnia, w którym dochód jej rodziny nie przekraczał dopuszczalnego dochodu określonego w art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Podniesiono, iż ustawa o pomocy społecznej przewiduje możliwość przywrócenia wypłaty zasiłku okresowego gwarantowanego tylko w przypadku określonym w art. 31 ust. 4d, gdy doszło do zawieszenia zasiłku okresowego gwarantowanego na okres podjęcia zatrudnienia albo pozarolniczej działalności w rozumieniu przepisów o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Organ stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, gdyż Stanisława M. nie podjęła zatrudnienia.

Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Stanisława M. W skardze ponownie opisała sytuację życiową i materialną swojej rodziny podkreślając, że została pozbawiona zasiłku okresowego gwarantowanego w najbardziej krytycznym dla niej okresie, gdyż 22 października 1998 r. urodziła trzecie dziecko, na które prawie przez rok nie otrzymywała alimentów. W ocenie skarżącej, z chwilą narodzin dziecka, organ pomocy winien był wznowić wypłatę zasiłku okresowego gwarantowanego. Ponadto skarżąca wskazała na swoją trudną sytuację mieszkaniową podnosząc, iż mimo że od dwunastu lat zabiega w Urzędzie Miasta o poprawę warunków mieszkaniowych, mieszkania przydzielane są rodzinom będącym w lepszej sytuacji mieszkaniowej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wnosząc o jej oddalenie podtrzymało stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 4 czerwca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę S. M. na powyższą decyzję ostateczną. Sąd stwierdził, iż podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 31 ust. 4a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /t.j. Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414/ w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ odwoławczy, zgodnie z którym osobie, która utraciła prawo do zasiłku dla bezrobotnych, pobieranego na podstawie przepisów o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu zatrudnieniu z powodu upływu okresu jego pobierania, a dochód rodziny nie przekracza kryterium dochodowego ustalonego zgodnie z art. 4 ust. 1 - przysługuje gwarantowany zasiłek okresowy, jeżeli w dniu utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz w okresie pobierania gwarantowanego zasiłku okresowego samotnie wychowuje co najmniej jedno dziecko do dnia ukończenia szkoły podstawowej i gimnazjum z zastrzeżeniem ust. 4d. Prawo do gwarantowanego zasiłku okresowego nie przysługuje w przypadku upływu okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych, do którego osoba uprawniona nabyła prawo w wyniku zaliczenia okresu pobierania gwarantowanego zasiłku okresowego. Zasiłek przysługuje, jeżeli osoba uprawniona wystąpiła z wnioskiem o jego wypłatę nie później niż w terminie 30 dni od dnia ustania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, lub 30 dni od dnia otrzymania decyzji urzędu pracy po ustaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Badając zgodność zaskarżonej decyzji z prawem należało rozważyć czy istniały podstawy do przywrócenia skarżącej prawa do zasiłku okresowego gwarantowanego, który utraciła z dniem 30 czerwca 1998 r., jak również czy skarżąca spełniała warunki do uzyskania zasiłku stałego gwarantowanego na nowy okres zasiłkowy. Przy ocenie pierwszej z wymienionych sytuacji należy mieć na uwadze treść art. 31 ust. 4b ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, stanowiącego, że zasiłek okresowy gwarantowany przysługuje uprawnionej osobie przez okres do 36 miesięcy. Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy Stanisława M. pobierała przedmiotowy zasiłek przez 12 miesięcy, gdyż z dniem 1 lipca 1998 r. dochód jej rodziny przekroczył kryterium dochodowe określone w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie dalsza wypłata zasiłku okresowego gwarantowanego, na zasadzie kontynuowania wcześniej nabytego prawa, byłaby możliwa, jeśli uprawniona osoba złożyłaby wniosek o przyznanie tego świadczenia przed upływem okresu 36 miesięcy liczonego od dnia nabycia prawa do zasiłku. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie, albowiem wniosek o przyznanie zasiłku okresowego gwarantowanego Stanisława M., spełniając inne warunki określone w art. 31 ust. 4a powołanej ustawy, złożyła dnia 21 lipca 2003 r., a więc po upływie 36 miesięcy od dnia przyznania tego zasiłku.

Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, że nie było podstaw do przyznania skarżącej prawa do zasiłku stałego gwarantowanego na nowy okres zasiłkowy skoro warunkiem przyznania tego świadczenia było wystąpienie przez uprawnioną osobę z wnioskiem o jego wypłatę nie później niż w terminie 30 dni od dnia ustania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, lub 30 dni od dnia otrzymania decyzji urzędu pracy o ustaniu prawa do zasiłku.

Niezasadny jest ponadto zarzut ze skargi, że wznowienie wypłaty zasiłku okresowego gwarantowanego powinno było nastąpić z chwilą urodzenia przez skarżącą trzeciego dziecka. Warunkiem otrzymania tego świadczenia było bowiem złożenie stosownego wniosku i spełnienie wszystkich pozostałych warunków przewidzianych w art. 31 ust. 4a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej.

Wobec tego, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku pełnomocnik S. M. zarzucił:

- naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 31 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414 ze zm./ poprzez uznanie, iż Stanisławie M. nie przysługuje prawo do zasiłku okresowego gwarantowanego, pomimo iż wcześniej taki zasiłek przysługiwał skarżącej, a jego wypłatę zawieszono z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego,

- naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 8, 9, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności, co miało wpływ na wynik sprawy.

Zarzucając to pełnomocnik wniósł o uchylenie omówionego wyroku Sądu I instancji w całości i poprzedzających go decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi podniósł, iż Stanisława M. z wnioskiem o przywrócenie jej wypłaty zasiłku okresowego gwarantowanego zwracała się do odpowiedniego organu systematycznie już od 3 stycznia 2000 r., a więc /przyjmując interpretację Sądu/ przed upływem 36 miesięcy od dnia - przyznania jej prawa do otrzymywania zasiłku okresowego gwarantowanego.

Podnosiła, iż jej sytuacja jest tragiczna. Ma trójkę dzieci w wieku 5, 10 i 19 lat na utrzymaniu. Od wielu lat nie pracuje, mimo że usilnie lecz bez rezultatu zabiega o pracę.

Z art. 31 ust. 4a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej wynika, iż prawo do zasiłku okresowego gwarantowanego ma osoba samotnie wychowująca dziecko do 7 roku życia, spełniająca kryterium dochodów, która zwróciła się z odpowiednim wnioskiem w terminie 30 dni od utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Skarżąca spełniając te kryteria otrzymywała pomoc społeczną w tej formie przez okres od dnia 8 sierpnia 1997 r. do dnia 7 lipca 1998 r. Wypłatę zasiłku wstrzymano z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego.

Z art. 31 ust. 4b cytowanej ustawy wynika, iż zasiłek taki przysługuje przez okres 36 miesięcy, przy czym do okresu tego nie wlicza się okresu jego zawieszenia.

Biorąc pod uwagę powyższe, wniosek złożony przez Stanisławę M. powinien być uwzględniony, albowiem zasiłek pobierała jedynie przez okres 11 miesięcy, a następnie po ustaniu przyczyn zawieszenia jego wypłaty zwróciła się do odpowiedniego organu ze stosownym wnioskiem. Nie chodziło w tej sytuacji o nabycie prawa do zasiłku okresowego gwarantowanego, a jedynie o jego kontynuację. W związku z tym nie powinien być brany pod uwagę okres, w którym skarżąca utraciła prawo do zasiłku dla bezrobotnych.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż Stanisława M. zwracając się do organów pomocy społecznej miała trudności w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych. Z orzecznictwa wynika, iż podstawową zasadą wynikającą z ustawy o pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie takich właśnie sytuacji, których nie są oni w stanie pokonać, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. W związku z tym organ powinien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ustalenia poczynione przez organ w trakcie postępowania, oraz ocena czy zachodzą przewidziane przepisami warunki do przyznania określonej formy pomocy powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Takie bowiem zasady załatwiania spraw przewidują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego /m.in. wyrok NSA z 03.04.1998 r. I SA 1660/97/. Z orzeczenia NSA z 19.11.1998 r. /II SA/Gd 2070/97/ wynika, iż organ administracji właściwy w sprawach pomocy społecznej, po ujawnieniu w toku postępowania, iż osoba, która ubiega się o przyznanie pomocy, spełnia kryteria ustawowe, w razie odmowy przyznania żądanej formy pomocy /np. gwarantowanego zasiłku okresowego/ powinien rozważyć przyznanie z urzędu takiej osobie innej przewidzianej w ustawie formy pomocy społecznej.

W tej sprawie na żadnym etapie postępowania nie rozpatrzono wnikliwie sytuacji Stanisławy M., pomimo iż skarżąca w swych pismach wielokrotnie podkreślała swoją trudną sytuację, załączając liczne dokumenty świadczące o problemach finansowych. Brak dostatecznego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności miał wypływ na wynik sprawy - skutkował oddaleniem skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Obydwa zarzuty w niej postawione nie są zasadne.

Przepis art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ stanowi, iż skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepisy postępowania, o jakich w tym przepisie mowa, to w szczególności przepisy cytowanego Prawa regulujące postępowanie toczące się przed sądem administracyjnym. Nie należą natomiast do tego rzędu przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego gdyż art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ przestał obowiązywać z dniem 1 stycznia 2004 r. od kiedy postępowanie sądowoadministracyjne zaczęło normować Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /por. art. 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm./. Oparcie więc skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania "tj. art. art. 7, 8, 9, 77 i 80 Kpa" nie jest zasadne.

Zasadności jest również pozbawiony zarzut "naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 31 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414 ze zm./ poprzez uznanie, iż S. M. nie przysługuje prawo do zasiłku okresowego gwarantowanego, pomimo iż wcześniej taki zasiłek przysługiwał skarżącej, a jego wypłatę zawieszono z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego."

Z akt sprawy bowiem wynika, że decyzją dyrektora Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia 7 lipca 1997 r. (...) przyznany został S. M. gwarantowany zasiłek okresowy od dnia 1 lipca 1997 r. do dnia 30 czerwca 1998 r. W dniu 29 czerwca 1998 r. S. M. zwróciła się ponownie do tego Ośrodka o przyznanie zasiłku okresowego gwarantowanego jednakże wspomniany organ pomocy społecznej, decyzją z dnia 24 lipca 1998 r. (...) odmówił udzielenia skarżącej tego rodzaju świadczenia. Odmowę uzasadniono tym, że nie spełnia ona kryterium dochodowego. Od tej decyzji skarżąca nie odwoływała się, orzeczenie uzyskało więc walor ostateczności. Pismem z dnia 3 stycznia 2000 r. skarżąca znów zwróciła się o przyznanie jej zasiłku okresowego gwarantowanego, ale i tym razem wniosek załatwiono negatywnie /por. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 29 maja 2000 r. utrzymującą w mocy decyzję dyrektora MGOPS w W. z dnia 2 lutego 2000 r./ jakkolwiek w dniu 27 marca 2000 r. przyznano S. M. zasiłek stały od dnia 1 marca do 31 grudnia 2000 r.

Pismem z dnia 21 lipca 2003 r. S. M. ponownie zwróciła się o przyznanie zasiłku okresowego gwarantowanego. Decyzjami opisanymi na wstępie uzasadnienia zaskarżonego wyroku przyznania tego zasiłku skarżącej odmówiono.

Do akt zostało nadto dołączone: zaświadczenie Powiatowego Urzędu Pracy w W., iż S. M. pobierała zasiłek dla bezrobotnych od dnia 14 kwietnia 1994 r. do dnia 30 czerwca 1997 r. oraz notatkę, iż decyzję o utracie prawa do zasiłku z powodu upływu okresu jego pobierania skarżąca otrzymała w dniu 11 lipca 1997 r.

Przepis art. 31 ust. 4a zd. II powołanej ustawy o pomocy społecznej stanowi, iż zasiłek przysługuje, jeżeli osoba uprawniona wystąpiła z wnioskiem o jego wypłatę nie później niż w terminie 30 dni od dnia ustania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, lub 30 dni od dnia otrzymania decyzji urzędu pracy o ustaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Jeśli więc się zestawi datę wniosku S. M. /21 lipca 2003 r./ i datę końcową okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych /30 czerwca 1997 r./ przez skarżącą stwierdzić łatwo, iż powyższego warunku skarżąca nie spełniła, tym samym zasiłek okresowy gwarantowany w tym przypadku nie przysługiwał.

Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia wspomnianego przepisu prawa nie jest zasadny gdyż w 1997 r. S. M. uzyskała zasiłek okresowy gwarantowany jedynie na okres od dnia 1 lipca 1997 r. do dnia 30 czerwca 1998 r., zatem na rok, a gdy przed jego upływem zwróciła się o przyznanie świadczenia ponownie odmówiono jej tego z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. Ustawa o pomocy społecznej w art. 31 ust. 4b stanowiła, że gwarantowany zasiłek okresowy przysługuje przez okres do 36 miesięcy, co nie oznacza, że w każdym przypadku osoba starająca się o to świadczenie ma je otrzymać w maksymalnym wymiarze czasowym. W okolicznościach konkretnej sprawy administracyjnej organ pomocy społecznej ustalał rzeczywisty wymiar czasowy usprawiedliwiany tymi okolicznościami. Ustawa o pomocy społecznej w art. 31 ust. 4d przewidywała przy tym zawieszenie gwarantowanego zasiłku okresowego na okres podjęcia zatrudnienia albo pozarolniczej działalności w rozumieniu przepisów o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu jednakże do zawieszenia zasiłku wypłacanego skarżącej w 1997 i 1998 r. w ogóle nie doszło, a zatem o kontynuacji tego zasiłku mowy być w tym przypadku nie może.

Nie ma również racji skarżąca zarzucając, że organ pomocy społecznej odmówił jej tej pomocy w innej formie skoro w czasie kilkakrotnych starań o zasiłek okresowy gwarantowany został jej przyznany zasiłek stały od dnia 1 marca do dnia 31 grudnia 2000 r.

Z tym względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.