Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2186/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 2 i ust. 2 c
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 139
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Groński, sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy K. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz Wójta Gminy K. kwotę 885 (osiemset osiemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., na podstawie art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej K.p.a.) w zw. z art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej upzp) oraz art. 123 K.p.a., wymierzył Wójtowi Gminy K. karę w wysokości 19.000 zł za 38 dni zwłoki w postępowaniu dotyczącym ustalenia (na wniosek Gminy K.) lokalizacji inwestycji celu publicznego, zakończonym decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji dla inwestycji polegającej na budowie sieci wodociągowej z przyłączami we wsiach: [...], [...], [....], [...], [....], w gminie K.

Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez Wójta Gminy K., postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a.: 1) uchylił zaskarżone postanowienie w zakresie rozstrzygnięcia o wymierzeniu Wójtowi kary w wysokości 19.000 zł za 38 dni zwłoki i orzekł w tym zakresie o wymierzeniu kary w wysokości 21.500 zł za 43 dni zwłoki; 2) w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Wójt Gminy K. w piśmie z dnia 29 września 2014 r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienie Ministra z dnia [...] września 2014 r., zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 2 i 2c w zw. z art. 50 ust. 4 upzp w zw. z art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane, poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające na niewyłączeniu z biegu 65 dni przewidzianego ustawą na wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu, tj. okresów przygotowania pierwotnego projektu decyzji przez osobę, o której mowa w art. 50 ust. 4 upzp i okresu przygotowania projektu decyzji po zmianach wniosku dokonanego przez inwestora, które miało wpływ na wynik sprawy;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 3 upzp poprzez jego niezastosowanie, polegające na niewyłączeniu z biegu terminu 65 dni przewidzianego ustawą na wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, okresu dokonywania przez organ analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, które miało wpływ na wynik sprawy;

3. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i błędne wnioskowanie w oparciu o już zgromadzony materiał dowodowy, a mianowicie organ nie ustalił okresów opóźnienia postępowania niezawinionych przez Wójta Gminy K., tj. przygotowania projektów decyzji przez uprawnionego architekta, wykonania przez organ wydający decyzję analiz koniecznych według art. 53 ust. 3 upzp, okoliczności zwiększonego wpływu wniosków o wydanie decyzji lokalizacyjnych i decyzji o warunkach zabudowy w jednym z okresów, a także wyjątkowego i niemożliwego do przewidzenia zmniejszenia sprawności działania organu wskutek nagłej choroby pracownika Urzędu Gminy prowadzącego w imieniu Wójta te postępowania i niemożności szybkiego zastąpienia jego osoby innym pracownikiem;

4. naruszenie art. 138 § 2 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez częściową zmianę i w części utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] zamiast zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylenia zaskarżonego postanowienia i umorzenia postępowania;

5. naruszenie art. 10 i art. 35 § 3 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niezagwarantowaniu Wójtowi Gminy czynnego udziału w postępowaniu i nieuzasadnionym przekroczeniu terminu do załatwienia sprawy. Jak wskazał skarżący, organ wprawdzie w dniu 29 marca 2013 r. wystosował do Wójta informację z art. 10 K.p.a. o zakończeniu postępowania wyjaśniającego, umożliwiającego wydanie rozstrzygnięcia i o wynikającej z tego możliwości zapoznania się z aktami sprawy w terminie 7 dni od otrzymania pisma. W przysługującym terminie pracownik Urzędu Gminy K. przeprowadził rozmowę telefoniczną z pracownikiem Departamentu Orzecznictwa II w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju. Rozmowa dotyczyła zasięgnięcia informacji, czy w sprawie pojawiły się nowe dowody lub okoliczności poza materiałem przekazanym przez Wojewodę [...]. Jednak z nieznanych skarżącemu powodów (w piśmie z dnia 29 marca 2013 r. brak podania przyczyn wydłużenia terminu) nadal prowadził postępowanie wyjaśniające i wielokrotnie od 29 marca 2013 r. aż do dnia 29 sierpnia 2014 r. przedłużał termin do załatwienia sprawy, uzasadniając konieczność przeprowadzenia dodatkowej analizy prawnej. Po tym wielokrotnym przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy nie poinformował Wójta o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i nie umożliwił Wójtowi zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i analizą prawną oraz nie umożliwił złożenia wniosków dowodowych na odparcie twierdzeń organu, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia;

6. naruszenie art. 139 K.p.a. poprzez wydanie orzeczenia na niekorzyść strony wnoszącej zażalenie. Zdaniem skarżącego, podstawy takiego rozstrzygnięcia są wątpliwe pod względem prawnym i nie zasługują na aprobatę i ochronę.

Podnosząc powyższe zarzuty, Wójt Gminy K. wniósł:

1. o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i poprzedzającego je postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r.;

2. o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia;

3. o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym;

4. o zasądzenie kosztów postępowania od Ministra Infrastruktury i Rozwoju;

5. o przeprowadzenie przez Sąd dowodów z następujących dokumentów, niezbędnych do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, tj.:

a. zaświadczenia o chorobie pracownika prowadzącego sprawy wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w okresie prowadzenia postępowania,

b. wyciągu z rejestru prowadzonych jednocześnie postępowań i ilości stron w tych postępowaniach,

c. zlecenia uprawnionemu architektowi przygotowania decyzji i okres korespondencji z nim.

Minister Infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wnosząc o oddalenie skargi. Organ administracji nie wyraził zgody na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia.

Na rozprawie w dniu 24 lutego 2015 r. skarżący podtrzymał stanowisko w sprawie. Ponadto złożył załącznik do protokołu, w którym uzupełnił argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę wydania postanowienia organu pierwszej instancji oraz zaskarżonego postanowienia, którym organ odwoławczy uchylił w części zaskarżone postanowienie i orzekł co do istoty sprawy, stanowił art. 51 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. – dalej upzp). Zgodnie z tym przepisem w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa.

Dla właściwego zrozumienia normy prawnej zawartej w powołanym przepisie, a w konsekwencji dla prawidłowego zastosowania jej do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, konieczne jest odwołanie się do dyrektyw wykładni celowościowej. Te zaś prowadzą do wniosku, że określenie ustawowego terminu, w którym organ powinien zakończyć postępowanie i rozstrzygnąć w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi gwarancję rozpatrzenia wniosku inwestora u ustalenie lokalizacji tego typu inwestycji w rozsądnym terminie. Nałożony w analizowanym przepisie obowiązek wydania decyzji w 65 dniowym terminie stanowi więc instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Należy też zakładać, że ustawodawca – określając maksymalny termin wydania decyzji – miał na uwadze "publiczny" charakter inwestycji objętej wnioskiem inwestora. Ta właśnie cecha zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego, przejawiająca się jego powszechnym wykorzystaniem; użytkowaniem przez dużą liczbę osób przebywających lub zamieszkujących na danym terytorium (wszystkich lub większość), bądź też dostępnością dla dużej liczby (wszystkich lub większości) osób, determinuje konieczność możliwie najszybszego określenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zatem, norma zawarta w analizowanym przepisie: 1) stanowi gwarancję dla inwestora rozpatrzenia jego wniosku w odpowiednim – wedle ustawodawcy – terminie; 2) mobilizuje organ administracji do szybkiego działania i eliminuje opieszałość, a w konsekwencji przedłużenie się procesu inwestycyjnego dla inwestycji o publicznym charakterze, która w przyszłości służyć ma zaspokojeniu potrzeb szerokiego kręgu osób.

Zakładając powyższą funkcję art. 51 ust. 2 upzp należy wskazać, że istota problemu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do właściwego określenia ilości dni, które powinny zostać odliczone od 65 dniowego terminu na odstawie art. 51 ust. 2c upzp, zgodnie z którym do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W realiach rozpoznawanej sprawy inne były ustalenia w zakresie okoliczności istotnych dla zastosowania powołanego przepisu dokonane przez organ pierwszej instancji, inne zaś przyjął organ odwoławczy, a jeszcze inne czyni skarżący. Przy czym zasadnicza rozbieżność stanowisk Ministra Infrastruktury i Rozwoju oraz Wójta Gminy K. dotyczy odliczeń wynikających z korekty wniosku dokonanej przez inwestora w piśmie z dnia 4 lutego 2011 r.

Należy zaznaczyć, że z akt sprawy wynika, iż zmiana wniosku dokonana wskazanym pismem dotyczyła istotnej modyfikacji trasy planowanej inwestycji, a także numeracji działek objętych jej zakresem. Inwestor zmienił przebieg inwestycji w miejscowościach [...] i [...], przenosząc ją z nieruchomości prywatnej w drogę powiatową i drogę gruntową, odstąpił od projektowania sieci wodociągowej na części nieruchomości w miejscowości [...], uwzględnił w projekcie działki gruntu, które powstały w wyniku podziału jednej z działek ujętych w pierwotnym wniosku w miejscowości [...]. Jak wynika z informacji przedstawionych przez Wójta Gminy K. w zażaleniu od postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. oraz w skardze, zmiana przebiegu trasy planowanej inwestycji była m.in. konsekwencją braku zgody właścicieli dwóch nieruchomości objętych pierwotnym projektem na przeznaczenie jej na cele budowlane.

Korekta wniosku niewątpliwie wymagała więc przygotowania nowego projektu decyzji, ponowienia uzgodnień, zawiadomienia stron o zmianie wniosku oraz ponownego umożliwienia im zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów i materiałów. Jednocześnie za prawidłowe oraz zgodne z wolą i interesem inwestora, a także interesem publicznym, należy uznać dalsze prowadzenie przez Wójta postępowania w przedmiocie skorygowanego wniosku, a nie zakończenie postępowania decyzją rozstrzygającą o pierwotnym wniosku i uznanie, że pismo z dnia 4 lutego 2011 r. stanowiło nowy wniosek. Należy bowiem podkreślić, że art. 51 ust. 2 upzp nie może służyć wymuszaniu działania organu niezgodnego z interesem strony (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1765/10, w którego uzasadnieniu dokonano analizy analogicznej do art. 51 ust. 2 regulacji zawartej w art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.).

Starając się określić sedno rozbieżności stanowisk stron we wskazanym zakresie, należy stwierdzić, że organ drugiej instancji, dokonując odliczeń okresów wynikających z opisanej powyżej korekty wniosku uwzględnił: 1) okres ponownego uzgodnienia projektu decyzji; 2) okres przeznaczony na zawiadomienie stron postępowania o zmianie wniosku, liczony od dnia bezpośredniego doręczenia zawiadomienia, które nastąpiło najwcześniej do dnia najpóźniej dokonanego doręczenia tego zawiadomienia. Skarżący twierdzi natomiast, że odliczenie tylko tych okresów jest niewystarczające. Podnosi, że organy administracji powinny były wziąć pod uwagę również okres ponownie wyznaczony stronom na zapoznanie się z materiałem dowodowym oraz składanie zastrzeżeń i wniosków. Wskazuje także na konieczność uwzględnienia okresu na przygotowanie pism z zawiadomieniem stron o zmianie wniosku, powtórne przygotowanie projektu decyzji, przygotowanie treści pism o ponowne uzgodnienia i powtórną wysyłkę pism z tym związanych.

Odnosząc powyższe do ustalonego powyżej celu określenia przez ustawodawcę terminu do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (gwarancja dla inwestora rozpatrzenia sprawy w odpowiednim terminie, a z drugiej strony mobilizacja organu administracji do możliwie najszybszego rozstrzygnięcia o warunkach lokalizacji zamierzenia inwestycyjnego służącego zabezpieczeniu potrzeb o powszechnym charakterze), nie można tracić z pola widzenia prawa inwestora – wykorzystanego w przedmiotowej sprawie – do dokonywania zmian, czy uzupełnień wniosku. To, że wniosek był kompletny na etapie jego składania nie oznacza, że inwestor nie ma prawa dokonać jego korekty. W przedmiotowej sprawie wolą inwestora była zmiana wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, w szczególności mająca na celu uwzględnienie wymogu dysponowania nieruchomością na cele budowalne na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, przy braku zgody właścicieli dwóch nieruchomości objętych pierwotnym wnioskiem na przeznaczenie ich na ten cel. Czynności podjęte przez organ w związku z tą zmianą doprowadziły do przedłużenia postępowania. Zmiana wniosku doprowadziła bowiem do sytuacji niestandardowej, w której konieczne okazało się ponowienie szeregu czynności niezbędnych do rozpatrzenia i załatwienia sprawy. Owa niestandardowa sytuacja skutkuje zdaniem Sądu koniecznością uwzględnienia (odliczenia) przez organ rozstrzygający w trybie art. 51 ust. 2 upzp nie tylko okresu niezbędnego na dokonanie ponownych uzgodnień oraz zawiadomienie stron o zmianie wniosku, ale także innych czynności, których ponowienie wynikało z dokonanej przez inwestora korekty. Norma prawna odkodowywana z art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c upzp ze swej istoty ma charakter generalny i abstrakcyjny. Jej prawidłowa indywidualizacja wymaga dokonania wykładni uwzględniającej ustalony powyżej cel, a następnie zastosowania właściwie odkodowanej normy prawnej do stanu faktycznego konkretnej sprawy. Skoro w przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że rozpatrzenie przez Wójta wniosku inwestora w wersji skorygowanej pismem z dnia 4 lutego 2011 r. było zgodne zarówno w interesem inwestora, jak i interesem ogólnym w postaci możliwie szybkiego określenia warunków realizacji inwestycji celu publicznego, to zdaniem Sądu, za okresy opóźnień spowodowanych przyczynami niezależnymi od organu, należy uznać okresy niezbędne do ponowienia czynności w postępowaniu, wynikających ze zmiany wniosku.

Zgodnie z oczekiwaniem skarżącego, organ administracji powinien był zatem uwzględnić termin wyznaczony przez Wójta stronom postępowania na zapoznanie się z nowym rozwiązaniem projektowym (por. też powołany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1765/10), jak również okresy niezbędne na ponowienie nie tyko uzgodnień ale także innych czynności, zmierzających do rozpatrzenia zmienionego wniosku. Ponowienie przez organ czynności mających na celu załatwienie sprawy, m.in. takich jak: zredagowanie pism z zawiadomieniami stron o zmianie wniosku, przygotowanie kolejnego projektu decyzji, przygotowanie treści pisma o ponowne uzgodnienie kolejnego projektu decyzji, łącznie z okresami wysyłki korespondencji w tej sprawie, jako mające istotny wpływ na ostateczną datę wydania decyzji, spowodowane było w warunkach przedmiotowej sprawy działaniem inwestora, a zatem powstało z przyczyn niezależnych od organu. Ponieważ czynności te spowodowały dodatkowy nakład pracy i czasu, to rozstrzygając w trybie art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c upzp nie można traktować ich tak samo, jak w postępowaniu prowadzonym bez modyfikacji wniosku, kiedy to nie ma podstaw do wyłącza z biegu 65 dniowego terminu czasu przeznaczonego na przeprowadzenie zwykłych czynności procesowych, takich właśnie jak okresy zapoznania się z dokumentacją i oczekiwanie na doręczenie korespondencji, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, czas dany stronom na zapoznanie się z aktami sprawy, czy też uczestniczenie w przeprowadzeniu dowodu. Co do zasady są to bowiem zwykłe czynności postępowania administracyjnego, które nie wstrzymują biegu terminu. Stanowisko o niewliczaniu czasu potrzebnego na dokonanie tych czynności do "zwykłego" postępowania podzielane jest w orzecznictwie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 767/07, z dnia 23 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 973/06, z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 136/08).

Dopuszczenie możliwości korekty wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego i wiążąca się z tym konieczność powtórzenia czynności w postępowaniu w niezbędnym zakresie, nie pozwalają zatem na bezrefleksyjne założenie, że w każdym przypadku "zwykłe" czynności procesowe, jak chociażby wzmiankowany okres zapoznania się z dokumentacją, nie podlegają odliczeniu od terminu na wydanie decyzji. Takie rozumienie art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c upzp byłoby sprzeczne z celem normy prawnej zawartej w tych przepisach. Należy zauważyć, że w art. 51 ust. 2 upzp wskazano tylko jeden termin (65 dni), niezależnie od liczby modyfikacji wniosku, daty ich dokonania i zakresu ich jakościowej zmiany, powodującej konieczność powtórzenia czynności organu. W tej sytuacji właśnie uwzględnienie - przy odliczeniach dokonywanych na podstawie art. 51 ust. 2c upzp - okresów, w których podejmowano czynności zasadniczo uznawane za "zwykłe" czynności postępowania, stanowi prawidłowe zastosowanie normy prawnej zawartej w obu tych przepisach. Wbrew zatem stanowisku organu odwoławczego, w sytuacji, gdy czynności takie podejmowane są na skutek zmiany wniosku przez inwestora, z perspektywy terminu wyznaczonego 51 ust. 2 upzp, nie mogą być one postrzegane w ten sam sposób, jak w sytuacji, gdy podejmowane są po złożeniu wniosku w pierwotnym kształcie, tzn. jako "zwykłe" czynności techniczne, konieczne do przeprowadzenia właściwego postępowania, które nie mają szczególnego; nadzwyczajnego charakteru. Nie ma przy tym znaczenia dla aktualności tego twierdzenia fakt, że w realiach przedmiotowej sprawy organ wykonawczy Gminy K. występował w postępowaniu administracyjnym w dwóch rolach: jako organ administracji oraz reprezentując Gminę, jako wnioskodawcę.

W ocenie Sądu organ odwoławczy, postanawiając o wymierzeniu kary w większej wysokości niż organ pierwszej instancji nie rozważył również w wystarczającym stopniu dopuszczalności odstępstwa od zakazu wynikającego z art. 139 K.p.a., który mocą art. 144 K.p.a. znajdował odpowiednie zastosowanie w postępowaniu zakończonym zaskarżonym postanowieniem.

Zgodnie z art. 139 K.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że Minister Infrastruktury i Rozwoju - podnosząc wysokość kary wymierzonej przez Wojewodę [...] o 2.500 zł - wydał postanowienie na niekorzyść żalącej się strony. Organ odwoławczy utrzymuje jednak, że był zwolniony z tzw. zakazu reformationis in peius, bowiem inny sposób obliczenia kary pieniężnej niż ma to miejsce w postanowieniu wydanym w drugiej instancji, prowadziłoby do naruszenia zasady proporcjonalności i sprawiedliwości (słuszności). Powołując się na orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Minister wywodzi, że niedokonanie przezeń działań reformatoryjnych w sytuacji, gdy na etapie postępowania odwoławczego, na skutek czynności zmierzających do załatwienia sprawy, doszło do ustaleń odmiennych od ustaleń organu pierwszej instancji, ostatecznie wpływających na treść rozstrzygnięcia, byłoby rażąco sprzeczne z art. 51 ust. 2 upzp. Organ drugiej instancji utrzymuje, że Wojewoda przeprowadził postępowanie zgodnie z przepisami K.p.a., natomiast błędnie zastosował przepisy prawa materialnego do zaistniałego stanu faktycznego sprawy, dopuszczając się rażącego naruszenia art. 51 ust. 2c upzp w zw. z art. 57 § 1 K.p.a., zgodnie z którym, jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu.

Przytoczone stanowisko organu pierwszej instancji świadczy o niewystarczającym rozważeniu dopuszczalności odstępstwa od zakazu wynikającego z art. 139 K.p.a. w kontekście okoliczności przedmiotowej sprawy.

Otóż, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, podwyższenie kary było skutkiem: 1) stwierdzenia przez organ odwoławczy, który podparł się w tym zakresie poglądem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 888/12, że odliczeniu od terminu 65 dniowego podlegają okresy uzgodnień projektów decyzji, liczone od dnia następującego po dniu nadania w palcówce pocztowej pisma z wnioskiem o uzgodnienie do dnia wpływu postanowienia w sprawie uzgodnienia; 2) stwierdzenia przez organ odwoławczy, że Wojewoda [...] nieprawidłowo obliczył okres uzgodnień ze Starostą K. pierwotnego projektu decyzji, ustalając jego początek na 19 listopada 2010 r., podczas gdy okres ten powinien być liczony od 17 grudnia 2010 r., tj. od dnia następnego po dniu nadania pisma z dnia 10 grudnia 2010 r. z ponownym wnioskiem o uzgodnienie po tym, jak Wójt - w trakcie czynności organu uzgadniającego, zmierzających do uzupełnienia braków formalnych pisma z dnia 19 listopada 2010 r. (którym Wójt pierwotnie wystąpił o uzgodnienie) - zwrócił się o wycofanie wypisów z rejestru gruntów stanowiących załącznik do wniosku, wnosząc jednocześnie o wydanie nowych, uproszczonych wypisów dla działek objętych przedmiotową inwestycją.

Kierując się powyższymi ustaleniami, organ odwoławczy odliczył terminy uzgodnień: 1) pierwotnego projektu: a) od dnia 20 listopada 2010 r. (dzień następny po dniu nadania pierwszych pism o uzgodnienie do Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w B., Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w B. Wydziału Terenowego w L. oraz Powiatowego Zarządu Dróg w K.) b) do dnia 6 grudnia 2010 r. (dzień wpływu do Urzędu Gminy w K. postanowienia Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2010 r. o uzgodnieniu projektu decyzji (łącznie 17 dni) oraz c) od dnia 17 grudnia 2010 r. (dzień następny po dniu nadania pisma z dnia 10 grudnia 2010 r. skierowanego do Starosty K. z ponownym wnioskiem o uzgodnienie i pisma z dnia 15 grudnia 2010 r. skierowanego do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w B. z wnioskiem o uzgodnienie) d) do dnia 31 grudnia 2010 r. (dzień wpływu do Urzędu Gminy w K. postanowienia Starosty K. z dnia [...] grudnia 2010 r. o uzgodnieniu projektu decyzji (łącznie 15 dni); a także 2) z Powiatowym Zarządem dróg w K. projektu po zmianie wniosku: a) od dnia 29 marca 2011 r. (dzień następny po dniu bezpośredniego doręczenia pisma z dnia 25 marca 2011 r. z wnioskiem do Powiatowego Zarządu Dróg w K. o uzgodnienie projektu decyzji) b) do dnia 8 kwietnia 2011 r. (dzień wpływu do Urzędu Gminy w K. postanowienia uzgadniającego Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w K. z dnia [...] kwietnia 2010 r. (łącznie 11 dni).

Sumując zatem odliczenia na "pierwotne" i "powtórne" uzgodnienie, Minister odliczył 43 dni.

Natomiast z uzasadnienia postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. wynika, że organ pierwszej instancji, uwzględniając okres niezbędny na dokonanie uzgodnień, odliczył w sumie 58 dni. Wojewoda, przedstawiając stan faktyczny sprawy, wskazał, że: 1) w trakcie postępowania Wójt Gminy K. wystąpił do Starostwa Powiatowego w K. o uzgodnienie projektu decyzji pismem z dnia 19 listopada 201 r., wysłanym w tej samej dacie; 2) postanowienie uzgadniające przesłany projekt wpłynęło do Urzędu Gminy w K. w dniu 31 grudnia 2010 r.; 3) w trakcie postępowania, dniu 25 marca 2011 r., Wójt Gminy K. wystąpił do Powiatowego Zarządu Dróg w K., pismem z dnia 25 marca 2011 r., o uzgodnienie projektu decyzji; 3) postanowienie uzgadniające przesłany projekt decyzji wpłynęło do Urzędu Gminy w K. dniu 8 kwietnia 2011 r.

Jak z powyższego wynika, różnica 15 dni jest wynikiem: 1) odmiennych ustaleń w zakresie początku biegu okresów uzgodnień podlagających odliczeniu oraz 2) nieuwzględnienia przez organ odwoławczy (ze względu na przywołane wyżej okoliczności ponowienia przez Wójta w piśmie z dnia 10 grudnia 2010 r. wniosku z dnia 19 listopada 2010 r. o uzgodnienie pierwotnego projektu decyzji przez Starostę K.) okresu od 7 do 16 grudnia 2010 r. Analiza treści uzasadnienia postanowienia organu pierwszej instancji pozawala stwierdzić, że za pierwsze dni okresów podlegających odliczeniu uznał on: 19 listopada 2011 r. (pierwotne uzgodnienia) i 25 marca 2011 r. (powtórne uzgodnienia). Jak natomiast wskazano, z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że organ drugiej instancji, odwołując się do wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, jako pierwsze dni tych okresów przyjął: 20 listopada 2011 r. i 17 grudnia 2011 r. (pierwotne uzgodnienia; druga data ze względu na wyłączenie okresu, w którym - do czasu ponowienia wniosku z dnia 19 listopada 2010 r. w piśmie z dnia 10 grudnia 2010 r. – nie prowadzono uzgodnień) oraz 29 marca 2011 r. (powtórne uzgodnienia z Powiatowym Zarządem Dróg w K.).

Inne określenie długości okresów podlegających odliczeniu od terminu 65 dni przez organ pierwszej instancji, a inne przez organ odwoławczy, niewątpliwie było zatem skutkiem odmiennych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. Wojewoda [...] w przypadku pierwotnych uzgodnień określił ten okres, rozpoczynając go o jeden dzień wcześniej niż organ odwoławczy (uwzględniając dzień wysłania projektu decyzji do uzgodnienia), a ponadto zaliczył doń – nieuwzględniony przez Ministra - czas pomiędzy wpływem do Urzędu Gminy w K. postanowienia uzgadniającego Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2010 r. a wystąpieniem przez Wójta w piśmie z dnia 10 grudnia 2010 r. z ponowionym wnioskiem o uzgodnienie do Starosty K., po wycofaniu wypisów z rejestru gruntów załączonych do wniosku o uzgodnienie z dnia 19 listopada 2010 r. (to jest okres od 7 do 16 grudnia 2010 r.). W przypadku natomiast powtórnych uzgodnień, organ pierwszej instancji rozpoczął okres podlegający odliczeniu o 4 dni wcześniej niż Minister, uwzględniając datę sporządzenia pisma z wnioskiem o uzgodnienie. Stąd powstała 15 dniowa różnica w długości podlegającego odliczeniom okresu na uzgodnienia, która skutkowała zwiększeniem kary przez organ odwoławczy (o 2.500 zł = 5 x 500 zł – różnica 5 a nie 15 dni jest skutkiem uwzględnienia w odliczeniach także okresu nieuwzględnionego przez organ pierwszej instancji, tj. 10 dni przeznaczonych na zawiadomienie o zmianie wniosku).

Określenie wysokości kary przez Wojewodę [...] w niższej kwocie niż ustalona przez organ odwoławczy było zatem konsekwencją odmiennych ustaleń w zakresie okoliczności faktycznych, istotnych dla określenia tej wysokości. Przy czym należy powtórzyć, że organ odwoławczy, dokonując odmiennych ustaleń: 1) skrócił okres podlegających odliczeniu pierwotnych uzgodnień, uznając, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo wliczył do niego dzień wysłania projektu decyzji do uzgodnienia oraz niezasadnie uwzględnił w nim okres pomiędzy 7 a 16 grudnia 2010 r., kiedy nie prowadzono postępowania w sprawie uzgodnienie; 2) skrócił okres podlegających odliczeniu powtórnych uzgodnień, uznając, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo policzył go od daty sporządzenia pisma o powtórne uzgodnienie. Opisane różnice nie stanowią o rażącym naruszeniu prawa przez Wojewodę [...] przy określaniu wysokości kary, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę przedstawione powyższej wywody Sądu odnośnie do różnic w zakresie okresów podlegających odliczeniu od terminu do wydania decyzji w przypadku zmiany wniosku. W ocenie Sądu, rażące naruszenie prawa (art. 52 ust. 2c upzp) można by przypisać Wojewódzkie [...] w sytuacji, gdyby wedle poczynionych przez niego ustaleń faktycznych okres zwłoki wyniósł 43 dni (161 dni postępowania - 65 dni na wydanie decyzji - 53 dni podlegające odliczeniom), a organ pierwszej instancji wymierzyłby karę w wysokości 19.000 zł. W takiej sytuacji doszłoby bowiem do rażącego naruszenia art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c uzpzp. W przypadku natomiast odmiennych ustaleń faktycznych w zakresie okresu podlegającego odliczeniu, o rażącym naruszeniu prawa można by mówić, gdyby ustalenia organu pierwszej instancji były ewidentnie, "na pierwszy rzut oka" sprzeczne z materiałem dowodowym sprawy. Przedstawione natomiast przez organ drugiej instancji wyliczenie podlegających odliczeniom okresów uzgodnień projektów decyzji, które w jego ocenie wskazuje na rażące naruszenie przez Wojewodę [...] art. 51 ust. 2c upzp w zw. z art. 57 § 1 K.p.a., nie stanowi samo w sobie wystarczającego uzasadnienia dla stwierdzenia, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem, a owa sprzeczność jest oczywista i od razu "rzuca się w oczy". Przeciwnie, chociaż w przypadku ustalenia początku biegu okresu odliczenia pierwotnych uzgodnień oraz nieuwzględnienia okresu pomiędzy 7 a 16 grudnia 2010 r., stanowisko Ministra należy uznać za prawidłowe i zgodne z art. 51 ust. 2c upzp w zw. z art. 57 § 1 K.p.a., to już w przypadku powtórnych uzgodnień, spowodowanych korektą wniosku przez inwestora, należy opowiedzieć się za koniecznością uwzględnienia okresu potrzebnego na przygotowanie treści pism o ponowne uzgodnienia nowego projektu decyzji, łącznie z okresami wysyłki korespondencji w tej sprawie.

Ustalenia organu odwoławczego w zakresie przesłanek przemawiających za zastosowaniem odstępstwa od zakazu wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na niekorzyść strony składającej zażalenie, były zatem niepełne i niewystarczające, przez co doszło do naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., które z kolei skutkowało naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. w zakresie, w jakim uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zmierza do wyjaśniania dopuszczalności odstępstwa od rzeczonego zakazu. Sąd zaznacza przy tym, że uchylenie zaskarżonego postanowienia nastąpiło – z podanych wyżej przyczyn – ze względu na mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego. Wobec oceny prawnej wyrażonej powyżej przez Sąd w zakresie konieczności odliczenia na podstawie art. 51 ust. 2c upzp okresów przeznaczonych na ponowienie czynności w związku ze zmianą wniosku przez inwestora, powyższe naruszenie przepisów postępowania (w zakresie rozważenia i uzasadnienia dopuszczalności odstępstwa od zakazu reformationis in peius) należy ocenić jako niemogące mieć wpływu na wynik sprawy.

Jako nietrafną należało natomiast ocenić argumentację skarżącego odnośnie do wpływu na bieg 65 dniowego terminu uwarunkowań związanych z niedostateczną obsługą rzeczową lub obsadą kadrową, czy też ze specyfiką organizacji pracy urzędu obsługującego organ administracji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prawidłowo wywodzi się, że przesłanka "przyczyn niezależnych od organu" dotyczy obiektywnych zdarzeń zewnętrznych w stosunku do organu i niezależnych od niego. Jako przykłady takich zdarzeń w doktrynie i orzecznictwie podaje się działania sił przyrody, działania innych organów, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz brak akt sprawy, które zostały przekazane do sądu administracyjnego (A. Matan (w:) G. Łaszczyca, C. Marzysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Wydanie 3, Warszawa 2010 r., str. 417- 418 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 2001 r. sygn. akt SAB 1/01 i z dnia 16 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1364/11). W realiach przedmiotowej sprawy, z wywiedzionych wyżej względów, za okoliczność taką należało uznać także zmianę wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, która nastąpiła po podjęciu przez organ administracji większości czynności niezbędnych do wydania decyzji, takich jak zawiadomienie o wszczęciu postępowania, przygotowanie projektu decyzji, uzgodnienia, zawiadomienie o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym.

Należy jednakże podkreślić, że realizacja kompetencji organu jest jego prawnym obowiązkiem. Dlatego, od obowiązku tego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne, jak: brak etatów, niezatrudnianie pracownika posiadającego niezbędne uprawnienia, choroba pracownika, brak środków pieniężnych, czy przekonanie że powierzona organowi kompetencja "nie ma nic wspólnego z realizacją jego zadań ustawowych" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 1999 r. sygn. akt V SAB 147/99). Wskazuje się, że co do zasady problemy braków obsady urzędu stanowiącego aparat pomocniczy organu rozpatrującego daną sprawę, nie stanowią przesłanki "przyczyn niezależnych od organu" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2338/13 wydany na gruncie art. 35 § 5 K.p.a.).

Z powyższych względów, trudności organizacyjne związane z obsadą kadrową, chorobą osoby prowadzącej postępowanie w imieniu Wójta, niezatrudnianiem architekta oraz ilością wniosków o wydanie decyzji lokalizacyjnych, które w tym samym czasie wpłynęły do organu, nie mają wpływu na ocenę terminowości działań organu. Z tych samych powodów, okresy przeznaczone na przygotowanie projektu decyzji, czy też prowadzenie korespondencji ze stronami i organami uzgadniającymi – ale tylko te, które upłynęły od czasu złożenia pierwotnego wniosku do czasu zmiany wniosku przez inwestora – nie podlegają odliczeniu od 65 dniowego terminu na wydanie decyzji.

Przywołana argumentacja skutkowała także nieuwzględnieniem przez Sąd wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodów z dokumentów dołączonych do skargi. Okoliczności, które miałyby zostać udowodnione na podstawie tych dokumentów, są bowiem obojętne dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia.

Na aprobatę nie zasługuje również stanowisko Wójta Gminy K. o konieczności odliczenia od 65 dniowego terminu okresu przeznaczonego na bezskuteczny upływ terminu na rozpatrzenie zażaleń od postanowień wydawanych w toku postępowania głównego, zmierzającego do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Termin (7 dni) przewidziany do wniesienia zażalenia na postanowienia wydawane w toku postępowania nie może być wliczony do terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2c upzp, gdyż jest to jeden z terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 września 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 959/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1589/10). Dla poparcia tego stanowiska należy ponadto odwołać się do tzw. względnej suspensywności zażalenia, wynikającej z art. 143 K.p.a., zgodnie z którym wniesienie zażalenia na postanowienie nie wstrzymuje jego wykonania, a jedynie organ administracji, który wydał postanowienie, może wstrzymać jego wykonanie, gdy uzna to za uzasadnione. Postanowienia administracyjne z zasady podlegają bowiem natychmiastowemu wykonaniu. W konsekwencji słusznie wywodzi organ odwoławczy, że brak jest przesłanek do uznania, iż terminem podlegającym odliczeniu jest również okres oczekiwania na "uostatecznienie" się postanowień uzgadniających. Przy czym okres ten nie będzie podlegał odliczeniu zarówno, jeżeli chodzi o uzgodnienia pierwszego projektu decyzji, jak i o uzgodnienia projektu przygotowanego po korekcie wniosku przez inwestora.

Podsumowując, w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ odwoławczy ustali, czy Wójt Gminy K. zachował termin do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, odliczając nie tylko okresy, które już uwzględnił w zaskarżonym postanowieniu ale także okresy niezbędne do ponowienia pozostałych – poza uzgodnieniami – czynności, które były niezbędne do wydania decyzji w przedmiocie skorygowanego wniosku. W szczególności weźmie pod uwagę: termin wyznaczony stronom w zawiadomieniu o zmianie wniosku na zapoznanie się z nowym rozwiązaniem projektowym (poza już uwzględnionym 10 dniowym terminem przeznaczonym na doręczenie tego zawiadomienia), terminy przeznaczone na zredagowanie pism z zawiadomieniami stron o zmianie wniosku, przygotowanie kolejnego projektu decyzji, przygotowanie treści pisma o ponowne uzgodnienia kolejnego projektu decyzji, łącznie z okresami wysyłki korespondencji w tej sprawie. W razie potrzeby Minister, w trybie art. 136 K.p.a. przeprowadzi dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zleci przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania z uwzględnieniem dokonanej przez Sąd oceny prawnej i powyższych wskazań, organ odwoławczy wyda decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty. Nie ma zatem podstaw, aby uchylić również decyzję organu pierwszej instancji.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. Zgodnie z art. 152 powołanej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. O wniosku skarżącego o zwrot kosztów postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej samej ustawy.