Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 13k ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2013 r. sprawy ze skarg A. K. na decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2012 r.: 1. nr [...] 2. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za brak uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2012 r. nr [...]oraz utrzymaną nią w mocy decyzję tego organu z dnia [...] października 2011 r. o nałożeniu na skarżącego A. K. kary pieniężnej w wysokości 3000 (trzy tysiące) złotych z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd w dniu [...] października 2011 r. o godzinie 10:40:38 (CEST) po drodze krajowej nr [...], na odcinku granica m. [...]-[...] (z wyłączeniem m. [...]); 2. uchyla zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję tego organu z dnia [...] października 2011 r. o nałożeniu na skarżącego A. K. kary pieniężnej w wysokości 3000 (trzy tysiące) złotych z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd w dniu [...] października 2011 r. o godzinie 11:15 (CEST) po drodze krajowej nr [...], na odcinku granica m. [...]-[...] (z wyłączeniem m. [...]); 3. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 4. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego A. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

W dniu [...] października 2011 r. o godz. 11:15 w miejscowości P., na drodze krajowej nr [...] został zatrzymany do kontroli samochód ciężarowy o dmc do 3,5 t. marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] z przyczepą lekką marki [...] o numerze rej. [...], którym kierował A. K. posiadający PESEL [...].

W/w zespół pojazdów, którego dopuszczalna masa całkowita wynosiła 4050 poruszał się na odcinku drogi krajowej nr [...] klasy GP pomiędzy granicą miasta K. a S. bez uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej. Powyższy fakt został zarejestrowany przez skaner urządzenia kontrolnego znajdującego się na wyposażeniu mobilnej jednostki kontrolnej Inspekcji Transportu Drogowego.

W trakcie kontroli stwierdzono w pojeździe brak urządzenia elektronicznego służącego do pobierania opłat za przejazd po drogach krajowych. Ustalono również, że do kontrolowanego pojazdu nie zostało przypisane żadne urządzenie OBU (brak kontraktu).

Ponadto, na podstawie danych zawartych w systemie stwierdzono przejazd powyższym zespołem pojazdów bez uiszczenia opłaty elektronicznej na odcinku granica m. K. – S. (z wyłączeniem m. Z.) w dniu [...] października 2011 r. godz. 10:40:38 (CEST) bramownica nr [...] znajdującą się na kilometrze 15 + 600 m w/w drogi.

Kierowca przesłuchany na powyższą okoliczność zeznał, że tylko on prowadził zespół pojazdów w dniu [...] października 2011 r. na drodze krajowej nr [...].

Z kontroli został sporządzony protokół nr [...], który kierowca podpisał bez uwag.

Pismem z dnia [...] października 2011 r. zawiadomiono A. K. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd ww. odcinkami drogi krajowej.

Decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego nałożył na A. K. karę pieniężną w wysokości 6.000 (sześć tysięcy) złotych za przejazd po drodze krajowej w dniu:

- [...] października 2011 r. o godz. 10:40:38 (CEST)

- [...] października 2011 r. o godz. 11:15 (CEST)

bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Powołując się na stosowne przepisy, stwierdzono w decyzji, że kara za brak uiszczenia opłaty za przejazd po drodze lub odcinku drogi płatnej wynosi 3000 złotych, a więc w związku ze stwierdzeniem dwóch naruszeń nałożono na skarżącego karę w wysokości 6000 zł.

Od powyższej decyzji A. K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odwołaniu stwierdził, że wydanie w trakcie kontroli postanowienia o wszczęciu postępowania i jednocześnie decyzji, uniemożliwiło mu skuteczne odniesienie się do postawionych zarzutów, a także spowodowało naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Skarżący podkreślił, że nie zgadza się ze stanowiskiem, iż wystarczającym dowodem na powstanie naruszenia jest poruszanie się po odcinku drogi płatnej, który jest wskazany jedynie w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r. nr 80, 433). Skarżący był bowiem przekonany, że znajduje się na drodze, na której nie obowiązuje opłata elektroniczna, a jego wyjaśnienia zostaną uwzględnione przez inspektora prowadzącego kontrolę. Zaakcentował również, że droga nie była oznakowana jako płatna.

W ocenie skarżącego, organ naruszył szereg zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Nie zapewnił stronie czynnego udziału w postępowaniu, nie uczynił zadość zasadzie dwuinstancyjności postępowania, nie umożliwił złożenia popartych dowodami wyjaśnień, a także dowolnie zinterpretował zasadę szybkości postępowania, naruszając przy tym zasadę praworządności, zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz zasadę wnikliwego działania. Kontrolujący inspektor nie pouczył skarżącego o możliwości odmowy podpisania protokołu kontroli. Skarżący podpisując protokół kontroli był przekonany, że potwierdza jedynie fakt przeprowadzenia kontroli, a nie przyznanie się do stwierdzonych naruszeń. Według skarżącego, ocena wyników postępowania dowodowego dokonana przez organ jest wadliwa, bowiem została oparta na materiale dowodowym niekompletnym, nie w pełni rozpatrzonym i nie zawiera informacji o wyjątkowym charakterze okoliczności faktycznych, oraz nie jest umotywowana zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Zaskarżona decyzja powinna być zatem wyeliminowana z obrotu prawnego jako wadliwa.

Główny Inspektor Transportu Drogowego pismem z dnia [...] listopada 2011 r. zwrócił się do Kapsch Telematic Services Sp. z o.o. (jako podmiotu odpowiedzialnego za obsługę krajowego systemu poboru opłat działającego w imieniu i na rzecz GDDKiA) o informację czy została uiszczona opłata elektroniczna za przejazd spornym pojazdem po wskazanym w decyzji odcinku drogi krajowej oraz w okresach w niej wskazanych), czy użytkownik składał reklamację w związku z nieprawidłowym działaniem urządzenia viaBox i czy została ona uwzględniona, a także, czy umowa zawarta z użytkownikiem viaBox przewidywała możliwość uiszczenia opłaty po dokonaniu przejazdu.

Z odpowiedzi na powyższe pismo wynika, że pojazd nie został zarejestrowany w systemie viaToll.

Główny Inspektor Transportu Drogowego pismem z dnia [...] lutego 2012 r. ponownie zwrócił się do Kapsch Telematic Services Sp. z o.o. o informację czy opłata elektroniczna za przejazd pojazdem wskazanym w decyzji płatnym odcinkiem drogi krajowej została uiszczona w inny sposób. W odpowiedzi na powyższe pismo wynika, że opłata elektroniczna za wskazane w decyzji I instancji przejazdy nie została uiszczona. Użytkownik pojazdu nie podpisał umowy z operatorem systemu viaToll.

Skarżący otrzymał informację o treści pism firmy Kapsch w dniach [...] listopada 2011 r. i [...] kwietnia 2012 r. (zpo w aktach sprawy).

Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. nr [...] z urzędu wyłączył do odrębnego postępowania sprawę w zakresie kary nałożonej decyzją z dnia [...] października 2011 r. za przejazd w dniu [...] października 2011 r. o godzinie 10:48:38 (CEST) po drodze krajowej nr [...], granica m. K. – S. (z wyłączeniem miasta Z.).

Następnie dwiema decyzjami z dnia [...] października 2012 r.:

- nr [...]

- nr [...]

Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 3000 zł za każdy przejazd wykonywany bez uiszczenia opłaty elektronicznej.

Powyższe decyzje zostały zaskarżone przez A. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skargi zostały zarejestrowane w Sądzie pod sygnaturami odpowiednio: VISA/Wa 1/13 oraz VISA/Wa 2/13.

Na rozprawie w dniu 23 października 2013 r. sąd zarządził połączenie spraw do wspólnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia i dalsze prowadzenie pod sygn. VI SA/Wa 1/13.

W uzasadnieniu powyższych dwóch decyzji organ przedstawił jednobrzmiące motywy rozstrzygnięcia.

Wskazał m.in. że "postanowieniem wydanym na podstawie art. 123 k.p.a. rozdzielił sprawy administracyjne za przejazdy opisane w zaskarżonej decyzji, bowiem każdy z nich stanowi odrębną podstawę do nałożenia kary pieniężnej, tj. odrębną indywidualną sprawę administracyjną wymagającą rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Ustawodawca nie przewidział możliwości sumowania kar pieniężnych za kilka naruszeń stanowiące odrębne sprawy administracyjne w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. za naruszenia opisane w art. 13 k ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych w jednej decyzji administracyjnej. Z tych względów należało wyodrębnić tyle spraw administracyjnych, ile w protokole kontroli stwierdzono przejazdów, za które nie uiszczono opłat elektronicznych, aby każda stanowiła podstawę do wydania odrębnej decyzji w przedmiocie utrzymania kary pieniężnej w wysokości 3000 zł. Główny Inspektor Transportu Drogowego działając bowiem w oparciu o przepis art. 127 § 3 k.p.a. nie może skorzystać z dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a., gdyż jest właściwy do prowadzenia postępowania administracyjnego w obu instancjach. Z tych względów na podstawie art. 123 k.p.a. wyodrębniono przejazdy, które stanowiły podstawę nałożenia kar pieniężnych z osobna. Przy wyodrębnieniu spraw administracyjnych organ kierował się następującymi okolicznościami:

- dniem popełnienia naruszenia,

- innym odcinkiem drogi krajowej za który istnieje obowiązek uiszczania opłaty elektronicznej,

- czasem popełnienia naruszenia.

Według organu odmienność którejkolwiek z powyższych przesłanek przesądza o fakcie dokonania odrębnego przejazdu, za który pobierana jest odrębna opłata elektroniczna. Powyższe okoliczności świadczą o dokonaniu innego naruszenia przez kierującego pojazdem, które polega na naruszeniu obowiązku w innym stanie faktycznym, co do miejsca (inny odcinek) lub czasu, a zatem stanowi odrębną indywidualną sprawę administracyjną, która powinna zostać załatwiona osobną decyzją administracyjną.

W ocenie organu odwoławczego, z materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że zespół pojazdów poddany kontroli w dniu [...] października 2012 r. poruszał się po drodze wymienionej w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej i za żaden z dwóch przejazdów wymienionych w decyzjach nie została uiszczona opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p.

GITD podniósł, że z przepisu art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. bezsprzecznie wynika, że obowiązek uiszczania opłaty elektronicznej dotyczy pojazdów samochodowych w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908, ze zm.), za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej (dmc) powyżej 3,5 tony. Przy określaniu dmc zespołu pojazdów sumuje się dmc pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy. W tej sprawie dmc zespołu pojazdów przekraczała 3,5 tony.

Organ wyjaśnił, że w Polsce w systemie elektronicznego poboru opłat wykorzystywana jest technologia mikrofalowa DSRC (Dedicated Short Range Communication - dedykowana komunikacja krótkiego zasięgu). Technologia DSRC działa w oparciu o dwa rodzaje współpracujących urządzeń: czujniki rejestrujące fale, umieszczone na bramownicach wzniesionych nad drogą objętą obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej oraz transponderu (tzw. viaBOX) wysyłającego dane o pojeździe do czujników. W chwili, gdy kierujący pojazdem przejeżdża pod bramownicą lub do pojazdu zbliży się Mobilna Jednostka Kontrolna Inspekcji Transportu Drogowego, nawiązywana jest łączność między bramownicą (lub Mobilną Jednostką Kontrolną), a jednostką pokładową (viaBOX) zainstalowaną w pojeździe. Dane o pojeździe przekazywane są do operatora, a następnie centrum rozliczeniowego. Na bramownicach zainstalowane są również urządzenia pozwalające na ujawnienie oraz rejestrację pojazdów, które nie uiściły opłaty elektronicznej.

W ocenie GITD w niniejszej sprawie prawidłowo ustalono stan faktyczny sprawy. Według organu, z pisma Kapsch Telematic Services Sp. z o.o. z dnia 22 lutego 2012 r. w sposób niebudzący wątpliwości wynika bowiem, że za każdy z ww. przejazdów opłata elektroniczna nie została uiszczona, gdyż użytkownik pojazdu nie miał podpisanej umowy z operatorem systemu viaToll, tym samym nie mógł on uiścić opłaty elektronicznej.

GITD zaakcentował, że Kapsch Telematic Services Sp. z o.o. jest podmiotem odpowiedzialnym za obsługę krajowego systemu poboru opłat. Skoro zaś podmiot odpowiedzialny za obsługę powyższego systemu ustalił, że opłata nie została uiszczona, to należy dać wiarę tej informacji pochodzącej bezpośrednio od podmiotu obsługującego elektroniczny system poboru opłat.

Z powyższych względów GITD uznał, że w każdej ze spraw należało utrzymać w mocy decyzję organu I instancji o nałożeniu kary pieniężnej 3000 zł za każdy przejazd, gdyż opłata za każdy z nich nie została uiszczona.

Wyjaśniając umocowanie do sporządzenia protokołu kontroli przez Inspektora Inspekcji Transportu Drogowego stwierdził, że wynika ono z przepisu art. 131 ust. 2 u.d.p. w zw. z przepisem § 6.1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2011 r. w sprawie trybu, sposobu i zakresu kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej. Protokół podpisuje kontrolujący i kontrolowany, który może wnieść zastrzeżenia do protokołu kontroli, jak również może odmówić jego podpisania. W niniejszej sprawie skarżący podpisał protokół bez zastrzeżeń.

Organ podkreślił, iż o zaliczeniu do kategorii drogi krajowej, za którą pobiera się opłatę elektroniczną, rozstrzygają wyłącznie przepisy ustawy o drogach publicznych i rozporządzeń wykonawczych, nie zaś znak drogowy. Znaki drogowe mają bowiem charakter znaków informujących, a nie znaków zakazu lub nakazu. Podstawą wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 13k ust. 1 u.d.p. było nieuiszczenie opłaty elektronicznej określonej w przepisach u.d.p. na odcinku drogi wymienionym w rozporządzeniu wykonawczym, a nie niezastosowanie się do znaku drogowego, który w tym zakresie nie kreuje obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. W rozpatrywanej sprawie nie bez znaczenia jest fakt, że skarżący nie miał w pojeździe urządzenia służącego do poboru opłaty elektronicznej, bowiem nawet przy znaku informacyjnym o poborze opłaty nie mógłby dokonać jej uiszczenia.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia czynnego udziału w postępowaniu organ wskazał, że jest on bezzasadny bowiem strona niniejszego postępowania administracyjnego była jednocześnie osobą kontrolowaną. Zatem brała bezpośredni udział w przeprowadzonej kontroli i miała zapewnioną możliwość zgłaszania uwag do protokołu kontroli. Strona zapoznała się z treścią naruszenia oraz sposobem w jaki dokonano ustalenia naruszenia. Była także poinformowana o treści art. 10 k.p.a.

Organ stwierdził, iż okoliczności podniesione przez skarżącego nie mogą stanowić podstawy do umorzenia postępowania, bowiem ustawodawca nie przewidział okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 i 2 u.d.p. w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej. Z tych względów przyczyny z powodu których opłata nie została uiszczona nie są okolicznościami istotnymi dla rozpoznania sprawy administracyjnej, a kary pieniężne wynikające z naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych są nakładane na podstawie obiektywnie stwierdzonych naruszeń. Podkreślił, że kierujący pojazdami samochodowymi mają obowiązek znać podstawowy zakres przepisów dotyczących dróg publicznych. Brak wiedzy, czy świadomości w zakresie obowiązującej w Polsce kategorii dróg publicznych czy też ponoszenia opłat elektronicznych nie może być usprawiedliwieniem dla naruszania przepisów.

W jednobrzmiących skargach na powyższe decyzje GITD z dnia [...] października 2012 r. A. K. wniósł o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach.

Zaskarżonym decyzjom zarzucił, że zostały wydane z naruszeniem prawa:

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, tj. wydanie po ponownym rozpoznaniu sprawy, dwóch decyzji w jednej sprawie administracyjnej, zakończonej już wcześniej jednym rozstrzygnięciem;

- wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa oraz wyrażonej w art. 78 Konstytucji RP oraz art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez nieuzasadnione wydanie decyzji przez organ II instancji (niebędący ministrem, ani SKO), a co za tym idzie, pozbawienie strony możliwości złożenia odwołania do organu II instancji;

- zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynikających z art. 6, art. 7 i art. 9 k.p.a. tzn. zasady praworządności, zasady prawdy obiektywnej zasady udzielania informacji, a także art. 61 i art. 104 k.p.a., poprzez wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji bez przeprowadzenia faktycznego postępowania wyjaśniającego;

- wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej poprzez prowadzenie postępowania w sposób zakładający dokonanie przez stronę zarzucanych jej naruszeń, bez oceny okoliczności i wątpliwości wskazanych przez stronę na etapie kontroli drogowej oraz brak przeprowadzenia faktycznego postępowania wyjaśniającego;

- unormowań Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, poprzez brak staranności organu w podejmowaniu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;

- wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania poprzez wydanie decyzji i zawiadomienie o wszczęciu postępowania już podczas kontroli, co uniemożliwiło skarżącemu skuteczne odniesienie się do postawionych zarzutów w postępowaniu wyjaśniającym, a następnie w postępowaniu odwoławczym;

- art. 123 k.p.a. poprzez nieuzasadnione wydanie postanowienia o wyłączeniu do odrębnego postępowania sprawy w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 3000 zł za przejazd w dniu [...] października 2011 r. o godz. 10:40:38, po drodze krajowej nr [...], granica m. K. – S., w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie sporządzono jeden protokół i wydano jedną decyzję administracyjną o nałożeniu kary przez organ I instancji;

- wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania poprzez wydanie decyzji i zawiadomienie o wszczęciu postępowania już podczas kontroli "na drodze", co uniemożliwiło skarżącemu skuteczne odniesienie się do postawionych mu zarzutów w postępowaniu wyjaśniającym przed nałożeniem kary, a następnie w postępowaniu odwoławczym.

W odpowiedzi na każdą ze skarg organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie w dniu 23 października 2013 r. skarżący nie stawił się.

Pełnomocnik organu wnosiła o oddalenie skarg. Wskazała, że nie jest w stanie stwierdzić, czy na dzień kontroli droga po której poruszał się skarżący była oznakowana jako płatna. Podniosła, że w tym zakresie konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargi A. K. musiały odnieść skutek, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w nich zarzuty Sąd uznał za trafne.

Ze względu na to, że argumenty zarówno skarżącego jak i organu są tożsame w obydwu sprawach - o sygn. akt VI SA/Wa 1/13 oraz VI SA/Wa 2/13 - połączonych do wspólnego rozpoznania a także rozstrzygnięcia, merytoryczne rozważania Sądu kontrolującego legalność obu zaskarżonych decyzji odnoszą się w jednakowym stopniu do każdej w powołanych spraw.

Na wstępie wypada przypomnieć okoliczności niesporne a mianowicie:

Kontrola mobilna zespołu pojazdów o DMC powyżej 3,5 tony składającego się z samochodu ciężarowego o DMC do 3,5 tony (DMC 3300 kg) wraz z przyczepą lekką [...] (DMC 750 kg) - v. zapisy protokołu kontroli oraz danych dowodów rejestracyjnych rubryka F2, kierowanego przez skarżącego A. K. została przeprowadzona w dniu [...] października 2011 r. o godzinie 11:15 (czasu lokalnego - CEST) na drodze krajowej nr [...] klasy GP, na odcinku pomiędzy granicą m. K. a S. (z wyłączeniem m. Z.). Miejsce kontroli: P..

Powyższy odcinek jest odcinkiem drogi za który pobiera się opłatę elektroniczną (v. załącznik nr 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z dnia 15 kwietnia 2011 r. Nr 80, poz. 433).

W toku kontroli, na podstawie analizy danych zgromadzonych w systemie elektronicznym stwierdzono także, że skarżący tym samym zespołem pojazdów poruszał się w tym samym dniu, o godzinie 10:40:38 (CEST), na tym samym odcinku drogi krajowej nr [...], co zostało zarejestrowane przez stację kontrolną - bramownica nr [...] [L. - ulica [...]] - [Granica miasta L.], znajdującą się na kilometrze 15+600 tejże drogi.

Opłata za przejazd po ww. odcinku drogi krajowej o godzinie 10:40:38 (CEST) oraz o godzinie 11:15 (CEST) nie została uiszczona.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm. dalej powoływanej także jako "uodp."), korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, ze zm.), za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej.

W myśl art. 13k ust. 1 pkt 1 uodp kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 uodp, za który pobiera się opłatę elektroniczną bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3 000 złotych.

W rozpatrywanej sprawie, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją pierwszoinstancyjną z dnia [...] października 2011 r. nałożył na skarżącego A. K. karę pieniężną w wysokości 6000 złotych za dwa przejazdy na ww. odcinku drogi krajowej nr [...] w dniu [...] października 2011 r. o godzinie 11.15 czasu lokalnego (CEST) oraz o godz. 10:40:38 (CEST) – na kilometrze 15 + 600 m. tejże drogi.

Z akt wynika, że po wpłynięciu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją, Główny Inspektor Transportu Drogowego - jako organ odwoławczy - postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. z urzędu wyłączył do odrębnego postępowania sprawę w zakresie nałożenia kary pieniężnej za przejazd wymieniony w decyzji pierwszoinstancyjnej wykonany o godz. 10:40:38 (postanowienie w aktach administracyjnych).

Następnie GITD wydał dwie decyzje z dnia [...] października 2012 r. utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjnej z dnia [...] października 2011 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3000 złotych z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej za konkretny przejazd, który został opisany przez organ odwoławczy w osnowie każdej z tych decyzji (v. decyzja Nr [...] oraz decyzja Nr [...]).

A. K. wniósł do tutejszego Sądu skargi na obydwie decyzje GITD z dnia [...] października 2012 r., co w rezultacie powoduje, że kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie podlegało w całości rozstrzygnięcie organu I instancji oraz wszystkie rozstrzygnięcia GITD działającego jako organ odwoławczy.

Ustalenie tych okoliczności uzasadniało zarządzenie przez Sąd połączenia do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw ze skarg A. K. na decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2012 r. gdyż pozostawały one ze sobą w związku (art. 111 § 2 p.p.s.a.).

Skarżący zarzuca organowi wydanie zaskarżonych decyzji z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na wydanie po ponownym rozpoznaniu sprawy, dwóch decyzji w jednej sprawie administracyjnej, zakończonej już wcześniej jednym rozstrzygnięciem.

Z powyższym zarzutem nie sposób się zgodzić.

Odpierając argumentację skarżącego jako niezasadną wymaga wyjaśnienia, że decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego (działającego jako organ I instancji) z dnia [...] października 2011 r. załatwiała dwie sprawy w znaczeniu materialnym a sformułowanie tej decyzji w znaczeniu formalnym należy uznać za prawidłowe.

Punktem wyjścia do wyprowadzenia powyższego wniosku jest pojęcie "sprawy administracyjnej", które, co należy podkreślić, nie jest jednoznaczne.

W doktrynie jako punkt wyjścia do rozważań na ten temat wskazuje się pojęcie stosunku administracyjnoprawnego. Cechami stosunku administracyjnoprawnego sensu largo są upoważnienie organu administracji publicznej do kształtowania uprawnień i obowiązków podmiotów (osób fizycznych, osób prawnych lub innych jednostek organizacyjnych), niepowiązanych z tym organem ani więzami zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej oraz to, że jedną ze stron stosunku administracyjnoprawnego jest organ administracji publicznej drugą zaś podmiot, którego sytuacja prawna na mocy norm prawa została powiązana z sytuacja prawną organu w ten sposób, że organ ten może władczo i jednostronnie konkretyzować jego prawa i obowiązki (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008 r., str. 18.). Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać właśnie te elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (por. B. Adamiak, glosa do wyroku NSA z dnia 23 stycznia 1998 r., I SA/Gd 654/96 , OSP 1999 r., str. 51).

Zdaniem Sądu, z normy stanowiącej podstawę materialnoprawną decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej a mianowicie przytoczonego wyżej przepisu art. 13k ust. 1 pkt 1 uodp wynika, że na gruncie tej regulacji ustawodawca "penalizuje" w formie nakładanej kary pieniężnej czyn stanowiący jednostkowy delikt administracyjny polegający na naruszeniu przez kierującego pojazdem, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 uodp, obowiązku uiszczenia tejże opłaty za konkretny przejazd po drodze (czy też odcinku drogi) wymienionej w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r., Nr 80, poz. 433). Innymi słowy, fakt dokonania odrębnego przejazdu (co do miejsca lub czasu) za który pobierana jest odrębna opłata elektroniczna, stanowi odrębną sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym. Ponieważ ustawodawca nie przewidział możliwości sumowania kar pieniężnych za naruszenia opisane w art. 13 k ust. 1 i 2 uodp zatem każdy stwierdzony delikt stanowi odrębną indywidualną sprawę administracyjną która powinna zostać załatwiona osobną decyzją administracyjną.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że analiza decyzji z dnia [...] października 2011 r. Głównego Inspektora Transportu Drogowego (działającego jako organ I instancji) prowadzi do wniosku, iż załatwiała ona dwie sprawy w znaczeniu materialnym.

Przytoczono w niej treść przepisu art. 13k ust. 1 pkt 1 uodp a także wymieniono i opisano w tej decyzji dwa konkretne przejazdy bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Organ wskazał w niej także na dowody, które jego zdaniem, świadczyły o prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz stwierdzonym naruszeniu. Dlatego w rozpoznawanej sprawie można twierdzić, że organ I instancji w obrębie jednego dokumentu, przy użyciu jednego druku (decyzji w znaczeniu formalnym czy procesowym) wydał więcej niż jedną decyzję w znaczeniu materialnym załatwiając w ten sposób różne, również w znaczeniu materialnym, sprawy administracyjne.

W tej sytuacji możliwe było rozdzielenie tych spraw na etapie postępowania odwoławczego a następnie wydanie dwóch decyzji drugoinstancyjnych. Z osnowy każdej z zaskarżonych przez A. K. decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2012 r. w sposób niebudzący wątpliwości wynika, jaką sprawę w znaczeniu materialnym rozpatrywał organ odwoławczy. Z kolei konfrontując tę sprawę z rozstrzygnięciem organu I instancji należy uznać, że na etapie postępowania odwoławczego nie doszło do zmiany zarówno w aspekcie podmiotowym jak i przedmiotowym sprawy zatem nie ma mowy o naruszeniu art. 15 k.p.a.

Jak już na wstępie niniejszych rozważań wskazano, fakt nieopłacenia ww. dwóch przejazdów nie był kwestionowany przez skarżącego.

Zarzuca on jednak, że obowiązujące przepisy nie przewidują zakresu kontroli obejmującego inne okresy niż ten, który bezpośrednio poprzedza kontrolę a więc nie było podstaw do nałożenia kary za wcześniejszy przejazd (o godz. 10:40:38 CEST).

W ocenie Sądu i z tym twierdzeniem nie sposób się zgodzić. Na dzień kontroli tj. [...] października 2011 r. przepis art. 13l ust. 1 uodp stanowił: do kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej, w tym kontroli używanego w pojeździe urządzenia, o którym mowa w art. 13i ust. 3, jeżeli jest ono wymagane, oraz nałożenia i pobierania kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k, są uprawnieni:

1) funkcjonariusze Policji;

2) inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego;

3) naczelnicy urzędów celnych i dyrektorzy izb celnych;

4) funkcjonariusze Straży Granicznej.

W myśl ust. 2 tego przepisu Minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych oraz ministrem właściwym do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowy tryb, sposób i zakres kontroli, o której mowa w ust. 1, uwzględniając technologię wykorzystaną w systemie elektronicznego poboru opłat elektronicznych.

Korzystając z ustawowego upoważnienia Minister Infrastruktury wydał w dniu 23 czerwca 2011 r. Rozporządzenie w sprawie trybu, sposobu i zakresu kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej (Dz. U. z dnia 28 czerwca 2011 r. Nr 133, poz. 773).

Przepisy rozporządzenia weszły w życie w dniu 1 lipca 2011 r. Od tego dnia, stosownie do przepisów ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw, zaczął bowiem funkcjonować w Polsce elektroniczny system poboru opłat za przejazd po drogach krajowych. Ze względu na datę przeprowadzenia kontroli ([...] października 2011 r.) przepisy omawianego rozporządzenia miały zastosowanie w niniejszym postępowaniu administracyjnym.

Wyróżnia się dwa rodzaje kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej: kontrolę mobilną i stacjonarną.

Kontrola stacjonarna jest dokonywana za pomocą stacjonarnych albo przenośnych przyrządów automatycznie ujawniających i rejestrujących informacje o naruszeniu obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej (§ 2 pkt 9 rozporządzenia). Natomiast kontrola mobilna jest dokonywana bezpośrednio przez kontrolującego, czyli funkcjonariusza Policji, inspektora Inspekcji Transportu Drogowego, funkcjonariusza Straży Granicznej oraz naczelnika urzędu celnego i dyrektora izby celnej, a ściślej - upoważnionych przez nich pracowników (§ 2 pkt 10 rozporządzenia w związku z art. 131 ust. 1 u.d.p.).

Rodzaj kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej determinuje sposób jej udokumentowania. Jeżeli kontrola ma charakter stacjonarny, rejestracji mogą podlegać:

1) obrazy pojazdu, za którego przejazd nie została uiszczona wymagana opłata elektroniczna;

2) dane urządzenia viaBOX;

3) numery rejestracyjne pojazdu;

4) dane umożliwiające ustalenie kategorii pojazdu;

5) czas i data popełnienia naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty;

6) identyfikator przyrządu kontrolnego, który zarejestrował naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty.

W wyniku przeprowadzenia kontroli stacjonarnej przez przyrząd kontrolny rejestracji podlega naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty (§ 4 ust. 1 rozporządzenia).

Z kolei, w przypadku gdy w trakcie kontroli mobilnej stwierdzone zostało naruszenie prawidłowości uiszczenia opłaty, z przeprowadzonych czynności kontrolujący sporządza protokół kontroli (v. § 6 ust. 1 rozporządzenia).

Protokół, o którym mowa w ust. 1 zawiera:

1) oznaczenie kontrolującego;

2) dane kontrolowanego;

3) czas, miejsce i datę przeprowadzenia kontroli;

4) numer rejestracyjny pojazdu;

5) podpis kontrolującego;

6) podpis kontrolowanego lub adnotację o odmowie złożenia podpisu przez kontrolowanego;

7) ewentualne uwagi zgłoszone do przebiegu kontroli przez kontrolowanego;

8) opis naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty oraz rodzaju tego naruszenia;

9) czas, miejsce i datę popełnienia naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty.

Stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia, na wezwanie kontrolującego kontrolowany obowiązany jest do okazania dokumentów pozwalających na ustalenie danych kontrolowanego.

Stacje kontrolne (stacjonarne i mobilne) wyposażone są w urządzenia, które dokonują sprawdzenia, czy w pojeździe zainstalowane jest urządzenie pokładowe viaBOX służące do poboru opłaty elektronicznej i czy działa prawidłowo. Jeżeli za pomocą stacji kontrolnej ujawnione są jakiekolwiek nieprawidłowości związane z obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej, stosowna informacja wraz ze zdjęciem pojazdu przesyłana jest do centrum kontroli, które ją weryfikuje. Jeżeli naruszenie obowiązku uiszczania opłat zostaje potwierdzone, informacja zostaje przesłana do mobilnych jednostek kontrolnych, obsługiwanych przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego. Inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymuje pojazd, którym naruszono obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej, sporządza protokół kontroli i wszczyna postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej.

W ocenie Sądu, analiza przepisów regulujących postępowanie kontrolne w zakresie opłaty elektronicznej nie wyklucza, aby podczas kontroli na drodze można było czynić dodatkowe ustalenia co do przejazdów, które odbyły się poza momentem kontroli mobilnej. Rodzaj kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej (mobilna i stacjonarna) determinuje wyłącznie sposób jej udokumentowania. Należy przy tym zaakcentować, że kontrolujący może w toku kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej dokonywać innych czynności, jeżeli tylko prowadzą one do ustalenia, czy opłata została uiszczona i czy w wymaganej wysokości.

W tym stanie rzeczy uznać należy, że dokonanie ustaleń podczas kontroli mobilnej skarżącego przeprowadzonej w dniu [...] października 2011 r. obligowało kontrolujących po pierwsze do sporządzenia protokołu kontroli (odnośnie przejazdu dokonywanego w chwili kontroli) a nadto zezwalało na gromadzenie dowodów w postaci informacji takich jak :

1) obrazy pojazdu, za którego przejazd nie została uiszczona wymagana opłata elektroniczna;

2) dane urządzenia viaBOX;

3) numery rejestracyjne pojazdu;

4) dane umożliwiające ustalenie kategorii pojazdu;

5) czas i data popełnienia naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty;

6) identyfikator przyrządu kontrolnego, który zarejestrował naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty

- gdy chodzi o przejazdy dokonane w innym czasie niż w momencie zatrzymania do kontroli mobilnej (tu: przejazd o godz. 10:40:38 CEST).

W uzasadnieniu skargi skarżący podnosi, iż został pozbawiony zaskarżenia decyzji w trybie odwoławczym.

Ponadto podaje, iż decyzja została wydana bez przeprowadzenia faktycznego postępowania wyjaśniającego. Po sporządzeniu protokołu kontroli skarżący otrzymał zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz decyzje nakładającą karę pieniężną, w ocenie skarżącego został przez to pozbawiony czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym.

Odnosząc się do powyższych zarzutów należy stwierdzić, że są one pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Rację ma organ twierdząc, że Główny Inspektor Transportu Drogowego jest ministrem w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z definicją zawartą w ww. przepisie ilekroć w k.p.a. jest mowa o ministrach - rozumie się przez to Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a. W myśl art. 53 ust. 1 utd Główny Inspektor jest centralnym organem administracji rządowej podległym ministrowi właściwemu do spraw transportu.

Z kolei zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

W niniejszej sprawie skarżący został prawidłowo pouczony o trybie zaskarżenia decyzji pierwszoinstancyjnej i skorzystał z przysługującego mu uprawnienia. Dlatego zarzut skarżącego, iż został pozbawiony zaskarżenia decyzji z dnia [...] października 2011 r. (pierwszoinstancyjny) nie jest zrozumiały.

Z kolei treść przepisu art. 51 ust. 7 u.t.d. upoważnia Głównego Inspektora Transportu Drogowego do udzielenia stosownego upoważnienia Wojewódzkiemu Inspektorowi Transportu Drogowego do działania w jego imieniu.

Takiego upoważnienia GITD udzielił wszystkim Wojewódzkim Inspektorom Transportu Drogowego (w tym [...] WITD).

Przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) powołujące Inspekcję Transportu Drogowego wskazują jako organy Inspekcji Transportu Drogowego Głównego Inspektora Transportu Drogowego i wojewódzkiego inspektora transportu drogowego (art. 50 ust. 1). Art. 51 ust. 5 u.t.d. stanowi, że czynności związane z realizacją zadań określonych w art. 50 (zadania inspekcji) w zakresie określonym w art. 68-75 (czynności kontrolne) wykonują inspektorzy wojewódzkich inspektoratów transportu drogowego, zwani dalej "inspektorami". A zatem, inspektorami Inspekcji Transportu Drogowego (czy też inspektorami transportu drogowego) są zarówno Główny Inspektor Transportu Drogowego, wojewódzki inspektor transportu drogowego jak i inspektorzy pracujący w wojewódzkich inspektoratach transportu drogowego.

Z kolei sześciostopniowy podział stanowisk w wojewódzkich inspektoratach transportu drogowego na młodszego kontrolera transportu drogowego, kontrolera transportu drogowego, starszego kontrolera transportu drogowego, młodszego inspektora transportu drogowego, inspektora transportu drogowego i starszego inspektora transportu drogowego został wprowadzony na potrzeby przepisów dot. Służby Cywilnej, rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów w sprawie określenia stanowisk urzędniczych, wymaganych kwalifikacji zawodowych, stopni służbowych urzędników służby cywilnej, mnożników do ustalania wynagrodzenia oraz szczegółowych zasad ustalania i wypłacania innych świadczeń przysługujących członkom korpusu służby cywilnej z dnia 9 grudnia 2009 r. (Dz. U. Nr 211, poz. 1630).

Uprawnienie do wydania przez inspektora Inspekcji Transportu Drogowego decyzji wynika z mocy samego prawa i z tych względów odrębne umocowanie nie było wymagane (por. wyrok NSA z 14 lipca 2010 r. II GSK 679/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt VI Sa/Wa 1632/10).

Według art. 50 pkt 1 lit. j u.t.d. do zadań Inspekcji należy kontrola prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z art. 51 ust. 6 lit. b u.t.d. Główny Inspektor Transportu Drogowego jest organem właściwym w sprawach związanych z kontrolą uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po drogach krajowych, na zasadach określonych w u.d.p. Jak wspomniano wyżej, zgodnie z art. 51 ust. 7 u.t.d. Główny Inspektor Transportu Drogowego może w sprawach, o których mowa w ust. 6 pkt 1 lit. a i b, upoważnić do działania w jego imieniu wojewódzkiego inspektora transportu drogowego. Główny Inspektor działając w oparciu o tę podstawę prawną upoważnił wszystkich Wojewódzkich Inspektorów Transportu Drogowego do działania w jego imieniu. Zgodnie zaś z art. 51 ust. 5 u.t.d. czynności związane z realizacją zadań określonych w art. 50 pkt 1 w zakresie określonym w art. 68-75 wykonują Inspektorzy Inspekcji. Stosownie do treści art. 56 ust. 1 pkt 3 u.t.d. inspektor ma prawo do nakładania i pobierania kar pieniężnych oraz grzywien w drodze mandatów karnych w zakresie określonym w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Według art. 131 ust. 1 pkt 2 u.d.p. do kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej, w tym kontroli używanego w pojeździe urządzenia, o którym mowa w art. 13i ust. 3, jeżeli jest ono wymagane, oraz nałożenia i pobierania kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k są uprawnieni inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego.

Odpierając, jako niezasadny, zarzut naruszenia art. 8, 10 k.p.a. należy wskazać, że umocowanie do sporządzenia protokołu kontroli przez inspektora Inspekcji Transportu Drogowego wynika z art. 131 ust. 2 u.o.d.p. w związku z przepisem § 6.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2011 r. w sprawie trybu, sposobu i zakresu kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej. Protokół podpisuje kontrolujący i kontrolowany, który może wnieść zastrzeżenia do protokołu kontroli, jak również może odmówić jego podpisania. Protokół kontroli drogowej stanowi dokument urzędowy w rozumieniu 76 § 1 k.p.a.

Jak wynika z akt sprawy, skarżący brał bezpośredni udział w czynnościach kontrolnych, zapoznał się z treścią stwierdzonych naruszeń, a także ze sposobem w jaki dokonano ich ustalenia.

Protokół kontroli został przez niego podpisany bez złożenia jakichkolwiek zastrzeżeń do jego treści.

Pomimo, że omówione wyżej zarzuty A. K. nie zasługiwały na uwzględnienie to i tak obydwie skargi należy uznać za uzasadnione.

Skarżący, zwalczając zaskarżone decyzje podnosi w skardze, że na dzień kontroli, sporny odcinek drogi krajowej nr [...] nie był oznakowany jako płatny, gdyż nie było na nim ani tabliczki T-34 ani znaku drogowego D-39a. Należy przy tym dodać, że ten sam zarzut A. K. stawiał już w toku postępowania administracyjnego podnosząc, że był przekonany, iż znajduje się na drodze, na której nie obowiązuje opłata elektroniczna. Główny Inspektor Transportu Drogowego nie odniósł się do powyższego zarzutu nieoznakowania drogi nie potwierdzając ani nie zaprzeczając wprost twierdzeniu skarżącego. Innymi słowy, organ nie wypowiedział się jednoznacznie czy na dzień kontroli tj. [...] października 2011 r. droga krajowa nr [...] klasy GP na odcinku pomiędzy granicą m. K. a S. (z wyłączeniem m. Z.) była oznaczona jako droga płatna. Główny Inspektor Transportu Drogowego wyjaśnił natomiast, że o zaliczeniu do kategorii drogi krajowej, za którą pobiera się opłatę elektroniczną rozstrzygają wyłącznie przepisy ustawy o drogach publicznych i rozporządzeń wykonawczych a nie znak drogowy, mający w tym przypadku charakter znaku informacyjnego. Innymi słowy organ uznał, że brak omawianego oznakowania drogi jest prawnie obojętny dla zrekonstruowania normy prawnej zawartej w art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych stanowiącej podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji.

Tymczasem w wyroku z dnia 21 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 1467/12 Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjna opartą na analogicznym zarzucie jak podnoszony przez skarżącego w niniejszej sprawie stwierdził, że choć podziela stanowisko zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji, że obowiązek ponoszenia opłaty elektronicznej wynika bezpośrednio z przepisów ustawy o drogach publicznych, jednakże w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy podstawowe znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy przesłanką do wymierzenia kary pieniężnej określonej w art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jest odpowiednie oznakowanie drogi publicznej, czy też brak takiego oznakowania nie ma wpływu na wymierzenie tej kary.

Po przedstawieniu regulacji prawnej dotyczącej obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej zawartej w przepisach ustawy o drogach publicznych a także przepisach wykonawczych do tej ustawy, w tym w rozporządzeniu Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. Nr 170, poz. 1393), rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 220, poz. 2181), rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 czerwca 2011 r. zmieniającym ww. rozporządzenie z dnia 3 lipca 2011 r. a także odwołując się do art. 7 ust. 1 ustawy prawo o ruchu drogowym Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że z przedstawionych unormowań wynika, iż zarządcy dróg zobowiązani zostali do oznakowania dróg, na których pobierana jest opłata elektroniczna tabliczkami T-34. Znaki kierunku i miejscowości wraz z tabliczką T- 34, stanowią dla użytkowników dróg informację, na jakiej drodze się znajdują i czy za przejazd tą drogą pobierana jest opłata elektroniczna. Znaki te jednocześnie umożliwiają uczestnikom ruchu podjąć decyzję, co do wyboru drogi, płatnej bądź bezpłatnej. Oznacza to, że znak drogowy w postaci tabliczki T-34 wskazuje odcinek drogi, na którym pobierana jest opłata. Przejazd po drodze oznaczonej znakiem T-34 bez uiszczenia stosownej opłaty elektronicznej stanowi naruszenie treści tego znaku. W konsekwencji należy uznać, że obok funkcji informacyjnej znak T-34 zawiera zakaz poruszania się po drodze krajowej bez opłaty, a zatem łączy w swojej treści zarówno funkcję informacji, jaki i zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania (...). W świetle powyższych rozważań, należy stwierdzić, że umieszczona pod znakiem drogowym tabliczka E-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym. Brak odpowiedniej informacji o płatnym odcinki drogi, uniemożliwia użytkownikowi drogi zorientowanie się, na jakiej drodze znajduje się i dokonania odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną a alternatywną drogą bezpłatną. Korzystającego w takiej sytuacji z drogi płatnej, nieoznaczonej tabliczką E-34, nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać karę pieniężną.

(...)

Prawo administracyjne ujemne konsekwencje wiąże z faktem obiektywnego naruszenia prawa, to jednak zgodnie ze standardami demokratycznego państwa prawa i zaufania do jego organów, nie do zaakceptowania jest taka sytuacja, gdy korzystającemu z drogi publicznej i stosującemu się do dyrektyw płynących ze znaków drogowych, wymierzana jest kara pieniężna, stanowiąca w istocie konsekwencję niedopełnienia obowiązku odpowiedniego oznakowania drogi przez właściwe organy administracji.

Przepis art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych funkcjonuje w określonym otoczeniu prawnym, zatem jego znaczenie powinno być odczytywane w łączności z innymi przepisami i celami, jakie ustawodawca chciał osiągnąć określoną regulacją prawną. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów, zatem niezgodna z art. 2 Konstytucji RP, jest wykładnia tego przepisu dokonana przez Sąd pierwszej instancji, która sankcję administracyjną nakłada na podmiot, który nie naruszył swoim zachowaniem dyrektywy postępowania wynikających z norm prawnych określających zasady ruchu na drogach publicznych. Wyrażona w powołanym art. 2 Konstytucji zasada opiera się, zgodnie z orzecznictwem Trybunału, na "pewności prawa a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie ich działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych" (wyrok z 14 czerwca 2000 r., sygn. P 3/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 138).

Podsumowując te rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie można poprawnie stosować prawa bez ustalenia znaczenia, czyli sensu przepisów prawa i norm prawnych, a więc bez przeprowadzenia ich wykładni. A ta kwesta jest przedmiotem sporu w niniejszej sprawie i w rezultacie przedmiotem skargi kasacyjnej. Celem wykładni jest ustalenie nie jakiegokolwiek znaczenia przepisów prawa i norm prawnych, ale znaczenia "rzeczywistego". Należy przez nie rozumieć zarówno takie znaczenie, jakie można przypisać przepisom prawa i normom prawnym w chwili wejścia ich w życie, mającymi odpowiadać tzw. woli ustawodawcy, lecz także takie znaczenie, jakie odpowiada istniejącym w chwili stosowania prawa warunkom społecznym i gospodarczym. Skoro w rozpoznawanej sprawie wykładnia językowa, na której oparł się Sąd pierwszej instancji, nie usunęła wątpliwości interpretacyjnych omawianych norm prawnych, należało przejść do korzystania z wykładni systemowej, która opiera się na założeniu, że system prawa jest pewną logiczna zorganizowaną całością o wspólnych wartościach. Znaczenia przepisów prawnych nie można dochodzić w oderwaniu od innych przepisów zawartych w określonym akcie prawnym, a także innych aktach prawnych należących do danej gałęzi prawa czy całego porządku prawnego. W tym miejscu należy podkreślić, że punktem wyjścia w ramach wykładni systemowej zewnętrznej jest Konstytucja RP. Zgodnie z regułami wynikającymi z art. 2 Konstytucji, warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi, tak, aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku.

Podzielając powyższy pogląd i przenosząc go na grunt rozpoznawanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazuje, że także w niniejszej sprawie organ administracji stosując wobec A. K. w każdej z połączonych spraw sankcję administracyjną z art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych naruszył ten przepis dokonując wadliwej jego wykładni. GITD uznał bowiem, że prawie obojętna dla nałożenia kary pieniężnej na podstawie ww. przepisu za każdy z przejazdów /o godzinie 10:40:38 (CEST) oraz o godzinie 11:15 (CEST)/ jest okoliczność właściwego oznakowania drogi po której poruszał się pojazd kierowany przez skarżącego - jako drogi płatnej, podczas gdy dla właściwego zrekonstruowania wymienionej normy konieczne jest ustalenie czy droga ta była oznaczona zgodnie z wymogami ustalonymi w cytowanych wyżej przepisach aktów wykonawczych.

W tym stanie rzeczy uzasadnione było uchylenie zarówno obydwu zaskarżonych decyzji jak i poprzedzające je rozstrzygnięcia organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

O niewykonywaniu uchylonych decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. natomiast o kosztach postępowania obejmujących zwrot od organu na rzecz A. K. uiszczonych przez skarżącego wpisów sądowych w obydwu sprawach (2 x 120 złotych) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Sąd, nie przesądzając na tym etapie postępowania wyniku powtórnego postępowania administracyjnego, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. wskazuje, że organ w toku ponownie prowadzonego postępowania ustali w sposób nie budzący wątpliwości, czy na dzień kontroli tj.[...] października 2011 r. odcinek drogi krajowej nr [...] po której poruszał się skarżący o godzinie 10:40:38 (CEST) oraz o godzinie 11:15 (CEST) był oznaczony jako droga płatna.

Dopiero po ustaleniu powyższej okoliczności organ podejmie stosowne rozstrzygnięcia będąc zobligowany do respektowania oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku.

Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji wyroku.