Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1717/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1, art. 188
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 2, art. 8 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 567
law: Ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów
article: art. 17
journal: Dz.U. 2016 poz 1518
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
article: art. 11 ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 1548
law: Ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw
article: art. 61a, art. 61 § 1 i 3, art. 40 § 2, art. 33 § 2 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 73/15 w sprawie ze skargi D. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 17 listopada 2013 r. nr SKO.4114.138.2014 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku dla opiekuna uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta O. z dnia 3 października 2014 r. nr 000728/519B/10/2014.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej przez D. I. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 marca 2015 roku sygn. akt. IV SA/Wr 924/14, którym oddalono skargę strony ma decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 17 listopada 2014 roku nr SKO.4114.138.2014 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku opiekuńczego.

Zaskarżony wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne oraz ocenę prawną sprawy.

Zaskarżoną decyzją z dnia 17 listopada 2013 r. nr SKO.4114.138.2014 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta O. o odmowie przyznania D. I. prawa do zasiłku dla opiekuna.

Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia 3 października 2014 r. nr 000728/519B/10/2014 Burmistrz Miasta O., na podstawie art. 104, art. 108, art. 130 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 2, art. 4, art. 5, art. 6, art. 7, art. 10 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567), odmówił D. I. prawa do świadczenia w formie zasiłku dla opiekuna, wnioskowanego na okres od października 2014 r. w związku z opieką nad mężem S. I. Organ ustalił, że do 30 czerwca 2013 r. D. I. pobierała na męża świadczenie pielęgnacyjne. Decyzja o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podst. art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r. Od lipca 2013 r. D. I. ma przyznane prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powołał się na art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, zgodnie z którym postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna organ ustalający prawo do świadczeń pielęgnacyjnych wszczyna na wniosek osoby ubiegającej się o zasiłek dla opiekuna. Wniosek może być złożony nie później niż w terminie 4 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy (art. 5 ust. 1). Jeżeli w okresie, o którym mowa w ust. 1, toczy się postępowanie o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności osobie, nad którą jest sprawowana opieka, wniosek może być złożony nie później niż w terminie 4 miesięcy od dnia wydania tego orzeczenia (art. 5 ust. 2). Termin składania wniosku upłynął w dniu 15 września 2014 r. W związku z tym, że S. I. 1 - pełnomocnik D. I. nadała na poczcie wniosek o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna w dniu 18 września 2014 r. - data wpływu do organu 22 wrzesień 2014 r. - wnioskowane świadczenie nie przysługuje.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła D. I., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Odwołująca się podniosła, że przedmiotowa decyzja została wydana w związku z uchybieniem terminu, wobec braku należytego poinformowania jej przez MOPS w O. o możliwości złożenia wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekuna oraz o warunkach nabywania prawa do niego czyli o braku spełnienia przesłanki z art. 8 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Wskazała, że w dniu 16 października 2014 r. złożyła wniosek o przywrócenie terminu na podstawie art. 58 § 1 k.p.a., gdyż uchybienie nastąpiło bez jej winy. Zgodnie bowiem z art. 8 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - organ, który wypłacał świadczenie pielęgnacyjne do dnia 30 czerwca 2013 r. w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie ustawy informuje osoby, o których mowa w art. 2 ust. 1 o możliwości złożenia wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekuna oraz o warunkach nabywania do niego prawa. Zaznaczyła, że zarówno jej mocodawczyni, jak i ona sama nie otrzymały stosownej informacji od MOPS w O.. W trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego pracownik socjalny również nie przekazał informacji o uchybieniu terminu w trakcie wykonywanych czynności. Wskazała także na błędną podstawę prawną przedmiotowej decyzji podkreślając, że nie znajduje uzasadnienia powoływanie się na art. 108 i art. 130 § 4 k.p.a.

Przesyłając odwołanie D. I. wraz z aktami sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, organ I instancji wyjaśnił, że pismo świadczące o zastosowaniu art. 8 ustawy zostało wysłane pełnomocnikowi strony tj. S. I. 1, przesyłając na potwierdzenie tej czynności kserokopię książki nadawczej wraz z numerem nadanym przez Pocztę Polską oraz wydruk świadczący o odebraniu przesyłki przez pełnomocnika - S. I. 1 w placówce pocztowej UP W. w dniu 23 maja 2014 r. po wcześniejszym awizowaniu przesyłki. Ponadto, organ I instancji poinformował Kolegium, że w dniu 20 października 2014 r. wystąpił do placówki pocztowej o powtórne przekazanie zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki z dnia 19 maja 2014 r. o nr [...].

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 17 listopada 2013 r. nr SKO.4114.138.2014 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ stwierdził, że warunkiem uzyskania prawa do zasiłku dla opiekuna w okresie od 15 maja 2014 r. jest spełnienie łącznie przesłanek: prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskodawca utracił z dniem 1 lipca 2013r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na mocy art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw; wnioskodawca spełniał warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.; osoba ubiegająca się o przyznanie zasiłku dla opiekuna musi złożyć wniosek nie później niż w terminie 4 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy; wywiad środowiskowy przeprowadzony w miejscu sprawowania opieki na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 ustawy potwierdzi fakt sprawowania opieki przez osobę ubiegającą się o zasiłek dla opiekuna. Stwierdził, że ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów została opublikowana w Dzienniku Ustaw w dniu 30 kwietnia 2014 r. czyli weszła w życie z dniem 15 maja 2014 roku. Zatem termin na złożenie wniosku o ustalenie prawa dla opiekuna upłynął w dniu 15 września 2014 r. Organ I instancji pismem z dnia 19 maja 2014 r. poinformował, zgodnie z art. 8 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, S. I. 1 - pełnomocnika D. I. o możliwości złożenia wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekuna oraz o konieczności złożenia wniosku zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy w terminie 4 miesięcy od daty wejścia w życie ustawy. Zawiadomienie zostało odebrane przez S. I. 1 osobiście w dniu 23 maja 2014 r., co potwierdza duplikat zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma nr przesyłki [...] adresowanego do S. I. 1. S. I. 1 nadała wniosek o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna w dniu 18 września 2014 r., zatem po upływie terminu wyznaczonego przez ustawodawcę w art. 5 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów. Termin do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów ma charakter materialny. Terminy materialne nie podlegają przywróceniu na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Skutkiem upływu terminu materialnego jest wygaśnięcie prawa podmiotowego lub niemożność jego realizacji. Organ wyjaśnił, że wniosek o przywrócenie terminu na złożenie wniosku o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna zawarty w zażaleniu pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem termin o którym mowa w art. 5 ust. 1 w ustawie jest terminem prawa materialnego i nie podlega przywróceniu na postawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła D. I., podtrzymując argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zakwestionowała doręczenie informacji o konieczności złożenia wniosku o przyznania zasiłku dla opiekuna, wskazując, że na duplikacie zwrotnego potwierdzenia odbioru widnieje jedynie adnotacja o treści "pokwitowała S. I. 1", co uniemożliwia ustalenie, czy doręczenie nastąpiło do rąk osoby upoważnionej do odbioru korespondencji. Ponadto, ani z duplikatu zwrotnego potwierdzenia odbioru, ani z książki nadawczej nie wynika co przesyłka zawierała, zatem twierdzenie organu, że w przesyłce rzekomo odebranej przez pełnomocnika w dniu 23 maja 2014 r. była informacja o konieczności złożenia wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekuna do 15 września 2014 r., musi zostać uznane za niewystarczające dla uznania tego faktu za udowodniony. Ponadto strona podniosła, że ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów jest niezgodna z Konstytucją RP, bowiem świadczenie, które zostało jej odebrane z mocy prawa winno być z mocy prawa wznowione, bez uwarunkowania tego prawa koniecznością występowania z dodatkowym wnioskiem ograniczonym w czasie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 18 marca 2015 roku oddalił skargę.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku po przedstawieniu przebiegu postępowania przed organami administracji i podejmowanych przez nie decyzji Sąd I instancji stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 p.p.s.a podlega oddaleniu.

Uznał, iż w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, iż skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia z uchybieniem terminu wskazanego w art. 5 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Ustawa weszła w życie 15 maja 2014 r., tak więc czteromiesięczny termin do złożenia wniosku upłynął zatem z dniem 15 września 2014 r. Skarżąca nadała natomiast do organu wniosek napisany i wypełniony dnia 12 września 2014 r. za pośrednictwem poczty w dniu 18 września 2014 r., który to wniosek wpłynął do organu w dniu 22 września 2014 r. W ocenie Sądu rację mają również organy administracji, że termin z ustawy przewidziany na złożenie wniosku jest terminem prawa materialnego i jako taki nie jest przywracany.

Sąd uznał, że strona została prawidłowo poinformowana przez organ o możliwości złożenia wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekuna w oparciu o art. 8 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 roku o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Odnośnie twierdzeń skarżącej, iż nie została powiadomiona o przysługującym jej prawie do złożenia wniosku w trybie art. 8 ustawy w terminie 14 dni od dnia wejścia jej w życie, uznał je za nieprzekonywujące. Dowody zgromadzone w sprawie świadczą o tym, iż skarżąca odebrała przesyłkę z dnia 19 maja 2014 r. zawierającą pouczenie w trybie art. 8 ustawy w dniu 23 maja 2014 r. Dowodami tymi są, duplikat zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji, standardowe pismo z pouczeniem z daty 19 maja 2014 r. załączone do przesyłki (k. - 1 akt administracyjnych) oraz kserokopie książki nadań korespondencji i śledzenia przesyłki, z których wynika zarówno jaka korespondencja została nadana, i że nastąpiło jej odebranie w placówce poczty na skutek podjęcia awiza z daty o dzień wcześniejszej.

Twierdzenia skarżącej D. I., a właściwie jej pełnomocnika córki S. I. 1, iż brak oryginału potwierdzenia odbioru korespondencji, na którym widniałby jej podpis świadczy o tym, że przesyłka nie została doręczona, są w ocenie Sądu jednie nieudolną próbą wykazania braku pouczenia. W przypadku zaginięcia oryginału potwierdzenia odbioru poczta wystawia duplikaty dokumentu na podstawie wewnętrznej dokumentacji w tym śledzenia przesyłki. Przesyłki polecone są monitorowane po to właśnie, aby można było je również skutecznie reklamować, a Poczta nie miała żadnego interesu w tej sprawie w potwierdzaniu nieprawdy co do losu przesyłki.

W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji podniósł, iż termin z art. 5 ust. 1 ustawy jest terminem prawa materialnego to jest on nieprzywracany.

W sprawie niniejszej organ I instancji, zdaniem Sądu powinien raczej odmówić wszczęcia postępowania z przyczyn formalnych, gdyż wniosek był złożony po terminie prawa materialnego, wskazanym w art. 5 ust. 1 ustawy. Odmowa przyznania świadczenia jest bowiem rozstrzygnięciem merytorycznym, jednakże skoro organ administracji prowadził postępowanie w sprawie – przeprowadził wywiad środowiskowy, gromadził materiał dowodowy do wydania decyzji, dlatego też w ocenie Sądu ostatecznie została wydana właśnie decyzja odmowna, która jednak odpowiada prawu, gdyż spóźniony wniosek nie może doprowadzić do uzyskania świadczenia na gruncie omawianej ustawy i to niezależnie, czy było stosowne pouczenie doręczone stronie czy tez nie. Oczywiście wykazany brak pouczenia w sytuacji odmowy świadczenia z uwagi na spóźniony wniosek może rodzić odpowiedzialność odszkodowawczą za poniesioną szkodę, ale na zasadach ogólnych, czyli wynikających z kodeksu cywilnego.

Mając powyższe na względnie, Sąd uznał działanie organów administracji w niniejszej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego, nie dopatrzył się też naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżąca D. I., reprezentowana przez pełnomocnika wnosiła o uchylenie go w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz o orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania w tym o kosztach pomocy prawnej świadczonej z urzędu , które nie zostały uiszczone ani w całości ani w części.

W złożonej skardze podniesiono następujące zarzuty:

1. naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie tj. art. 8 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 roku o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów oraz art. 8 i 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1966 roku kodeks postępowania administracyjnego, gdyż organy wystosowały informację, o której mowa w art. 8 ustawy o ustalaniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów do osoby niesłusznie traktowanej przez organ jako pełnomocnik strony (nie toczyło się bowiem żadne postępowanie dotyczące zasiłku dla opiekunów, w ramach którego mogłoby dojść do skutecznego umocowania pełnomocnika, a tym samym organ powinien wysłać informacje o której mowa w art. 8 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 roku nie do rzekomego pełnomocnika , a do osoby o której mowa w art. 2 ustawy. W konsekwencji strona nie mogła prawidłowo zastosować się do dyspozycji art. 5 ust. 1 ustawy – nie było bowiem w stanie dochować terminu prawa materialnego określonego w tym przepisie. W konsekwencji więc to niedostrzeżone przez sąd naruszenie prawa przez organ administracji tj. art. 8 ustawy w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a. doprowadziło do dokonania czynności przez stronę z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy, a w przypadku organów obu instancji do wydania decyzji rażąco naruszających prawo.

2. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) – przez oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 17 listopada 2013 roku w sytuacji gdy organy administracji naruszyły przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż prowadząc postępowanie i ustalając stan faktyczny sprawy stworzyły pozory potencjalnie pozytywnego załatwienia sprawy (domniemanie pozytywnego załatwienia sprawy), mimo iż stwierdzając, że strona uchybiła terminowi materialnoprawnemu należało co najwyżej zastosować art. 61a k.p.a. odmawiając wszczęcia postępowania w odniesieniu do organu I instancji, a w przypadku SKO w ramach kontroli instancyjnej należało uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie,

b) art. 145 par. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji – gdyż biorąc pod uwagę treść zarzutu podniesionego w pkt 2 lit. a) skargi kasacyjnej naruszenie przez organ I instancji art. 61a kpa oraz naruszenie przez Kolegium art. 138 par. 1 pkt 2 kpa poprzez niezastosowanie tych przepisów, miało charakter oczywisty, a przez to należało je traktować jako naruszenie rażące, o którym stanowi art. 156 par. 1 pkt 2 kpa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ administracji wystosował informację, o której mowa w art. 8 ustawy o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów w przedmiotowej sprawie do osoby niesłusznie potraktowanej jako pełnomocnik strony. Nie toczyło się bowiem żadne postępowanie dotyczące zasiłków dla opiekunów w ramach którego mogłoby dojść skutecznego ustanowienia pełnomocnictwa. W konsekwencji strona nie mogła skutecznie zastosować się do dyspozycji art. 5 opiekunów. W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej powtórzono zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącą zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).

Na wstępie zauważyć należy, że wnioskiem noszącym datę 12 września 2014 r., który został nadany listem poleconym w Urzędzie Pocztowym Nr [...] w W. w dniu 18 września 2014 roku, do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O., D. I. zwróciła się o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekunów w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem, S. I.. Wniosek ten wpłynął do organu w dniu 22 września 2014 roku. Okoliczność tę należy uznać za bezsporną, gdyż nie była kwestionowana przez żadną ze stron postępowania, jak również uznał ją za udowodnioną Sąd I instancji. Znajduje ona potwierdzenie w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej tj. wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekuna, kopercie w której nadano przesyłkę oraz pieczątce zamieszczonej na wniosku przez organ dokumentującej datę wpływu.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567 z późn. zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 powołanej ustawy, zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustawy (Dz. U. poz. 1548 z późn. zm.) z dniem 1 lipca 2013 r.

Jak wynika zarazem z art. 5 ust. 1 powołanej ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna organ ustalający prawo do świadczeń pielęgnacyjnych wszczyna na wniosek osoby ubiegającej się o zasiłek dla opiekuna. Wniosek ten powinien być złożony nie później niż w terminie 4 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Ponadto art. 26 tejże ustawy przewiduje wejście w życie omawianego aktu normatywnego po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Publikacja rozważanej ustawy nastąpiła z kolei w dniu 30 kwietnia 2014 r. Tym samym analizowany akt normatywny wszedł w życie w dniu 15 maja 2014 r., co oznacza, że wniosek o przyznanie zasiłku dla opiekunów powinien być złożony najpóźniej w dniu 15 września 2015 r. Wskazać nadto należy, że zgodnie z art. 8 powołanej ustawy organ, który wypłacał świadczenie pielęgnacyjne do dnia 30 czerwca 2013 roku, w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie ustawy był zobowiązany do poinformowania osoby, o której mowa w art. 2 ust. 1, o możliwości złożenie wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekuna oraz warunkach nabywania do niego prawa.

Kluczowe wątpliwości, jakie wyłoniły się na tym niniejszej sprawy, dotyczą zachowania przez D. I. terminu do złożenia wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekunów. Organy administracji publicznej konsekwentnie twierdziły, że termin z art. 5 ust. 1 powołanej ustawy został przekroczony, a zatem skarżąca nie może domagać się przyznania przedmiotowego świadczenia pieniężnego. Fakt ten nie był co do zasady negowany przez stronę. Podobnie oddalając skargę D. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przyjął, że termin o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy nie został zachowany, a który to termin jest terminem prawa materialnego, co skutkuje wygaśnięciem uprawnienia do spornego zasiłku dla opiekuna. Niedochowanie tego terminu skutkuje odmową przyznania zasiłku.

Na początku rozważań należy zaznaczyć, że termin z art. 5 ust. 1 powołanej ustawy jak trafnie zauważyły orzekające w niniejszej sprawie organy oraz Sąd I instancji ma charakter materialny, co oznacza, że jego przekroczenie skutkuje wygaśnięciem uprawnienia lub obowiązku. Jednocześnie do wspomnianego terminu nie znajduje zastosowania instytucja przywrócenia terminu, która dotyczy jedynie terminów procesowych. Stanowisko to podzielane jest również w orzecznictwie ( wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 sygn. akt II SA/Łd 320/16).

Należy jednak również zauważyć, że termin przewidziany w art. 5 ust. 1 wymienionej ustawy jest względnie krótki, a przy tym wywołuje daleko idące skutki prawne, polegające w szczególności na utracie uprawnienia do zasiłku dla opiekunów. Aby złagodzić surowość tej regulacji ustawodawca w art. 8 powołanej ustawy nałożył na organy administracji publicznej obowiązek informacyjny.

Wprowadzenie w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy terminu materialnego dla złożenia wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekunów pozostaje zatem w funkcjonalnym związku z obowiązkiem informacyjnym z art. 8 tejże ustawy. Tylko w takim przypadku można bowiem przekonująco wyjaśnić zastrzeżenie tak krótkiego terminu dla dokonania czynności prawnej, mającej kluczowe znaczenie z perspektywy dotychczasowych opiekunów. Nadto zdaniem Sądu należy uwzględnić, że ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 roku o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów została uchwalona przez ustawodawcę w związku z wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 roku K 27/13, którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2012 roku o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1548), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Na podstawie art. 1 i 3 nowelizacji grudniowej ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadzono okres przejściowy, uprawniający osoby dotychczas otrzymujące świadczenie pielęgnacyjne do otrzymywania tego świadczenia na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych przez okres 6 miesięcy od dnia wejścia w życie nowelizacji, czyli do dnia 30 czerwca 2013 roku. Po upływie tego okresu decyzje, na podstawie których były przyznane prawo do świadczeń pielęgnacyjnych, wygasły z mocy prawa. Zgodnie z uzasadnieniem wyroku K 27/13, przywrócenie stanu zgodnego z Konstytucją tj. przywrócenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które to uprawnienie utraciły od dnia 1 lipca 2013 roku wymagało bezzwłocznej interwencji ustawodawcy, który winien wprowadzić stosowne korekty w systemie prawnym. Wprowadzone rozwiązania prawne miały "przywrócić" prawo do tego świadczenia dotychczasowym świadczeniobiorcom, zwłaszcza tym, którzy mieli przyznane to świadczenie na czas trwały. Zasiłek dla opiekunów przyznawany zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów należy bowiem przede wszystkim postrzegać jako świadczenie rekompensujące słusznie nabyte, ale niekonstytucyjnie odebrane świadczenie pielęgnacyjne; natomiast wtórnie dopiero jako świadczenie nowe. Zasiłek dla opiekunów służy przede wszystkim restytucji dotychczasowego uprawnienia opiekuńczego. Podkreślić nadto należy, że zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie sprawującej opiekę, która zrezygnowała z zatrudnienia, a nie osobie, która takiej opieki wymaga. Ma on na celu przynajmniej częściowe zrekompensowanie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji osobie niepełnosprawnej.

Z materiału dowodowego zgromadzonego przez organy, wbrew temu co przyjęły za podstawę rozważań prawnych oba organy administracji, a nie uznał za okoliczność mającą istotne znaczenie do rozstrzygnięcia sprawy Sąd I instancji wynika, że wnosząca skargę kasacyjną D. I. nie została zawiadomiona w sposób prawidłowy o prawie do złożenia wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekunów.

Takiego zawiadomienia zobowiązany do tego organ jej nie doręczył. Z akt sprawy wynika, że pismo informujące wysłano na adres S. I. 1 - będącej pełnomocnikiem D. I. w sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Postępowanie w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zostało zakończone z chwilą, gdy decyzja wydana w tym postępowaniu stała się ostateczna. Tym samym informacja, o której mowa w art. 8 ustawy o ustalaniu i wypłacie zasiłku dla opiekuna winna być doręczona bezpośrednio stronie tj. D. I., a nie jej pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Na etapie zmierzającym do wszczęcia odrębnego postępowania czynności organu administracyjnego winny być kierowane bezpośrednio do strony. Należy przyjąć, że obowiązek doręczania pism dotyczy tylko pełnomocnika ustanowionego do danej sprawy, zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. Pełnomocnictwo winno być udzielone na piśmie, bądź zgłoszone o protokołu, zaś pełnomocnik jeśli chce brać udział w postępowaniu, w myśl art. 33 § 2 i 3 k.p.a. zobowiązany jest dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Z przepisów tych wynika zatem, że organ musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej, konkretnej sprawie np. poprzez złożenie dokumentu pełnomocnictwa do akt. Natomiast nie można domniemywać istnienia pełnomocnictw. Organ nie tylko nie jest uprawniony do poszukiwania pełnomocnictwa, ale nie może sam wykazywać inicjatywy w poszukiwaniu pełnomocnika. Dopiero od momentu zawiadomienia organ zobligowany jest doręczać pełnomocnikowi wszelkie pisma procesowe i zapewnić udział w postępowaniu taki, jak stronie tego postępowania (wyroki NSA z 1 marca 1999r., sygn. akt II SA 1533/98, Lex 46787, z dnia 21 kwietnia 2011r., sygn. akt II FSK 2075/09, publ: http:// orzeczenia.nas.gov.pl, z dnia 14 czerwca 2012 roku sygn. akt II FSK 2513/10, Lex 1244239). Przepisy k.p.a. odnośnie doręczeń nie dopuszczają żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą zasadą oficjalności doręczeń, obarczają organ administracji obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych pełnomocnikowi ustanowionemu w danej konkretnej sprawie, jednak dopiero z chwilą jego ustanowienia. Nie jest dopuszczalne domniemanie, że pełnomocnik danej strony reprezentujący ją w poprzednio zakończonym postępowaniu mimo, że legitymował się pełnomocnictwem ogólnym, będzie jej pełnomocnikiem w innym postępowaniu administracyjnym. Tym samym należy stwierdzić, że stronie niniejszego postępowania D. I. nie została skutecznie doręczona informacja w trybie art. 8 ustawy o ustalaniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów. Postępowanie w tym przedmiocie nie jest etapem postępowania w sprawie ustalenia uprawnienia do zasiłku pielęgnacyjnego. Postępowanie w sprawie zasiłku dla opiekuna zgodnie z art. 61 § 1 i 3 k.p.a. zostało wszczęte z chwilą złożenia przez stronę wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekuna. Potwierdza to treść art. 8 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów jak i treść art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 roku o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, zgodnie z którym decyzję o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa z dniem 30 czerwca 2013 roku.

Uznając, że regulacje prawne zawarte w danym akcie prawnym stanowią pewną, spójną, logicznie ze sobą powiązaną całość należy stwierdzić, iż wobec braku prawidłowego doręczenia stronie przez organ administracji informacji o której mowa w art. 8 ustawy należy stwierdzić, że w stosunku do D. I. wskazany w art. 5 ust. 1 ustawy termin nie zaczął biec. Przerwane zostało funkcjonalne powiązanie pomiędzy art. 5 ust. 1 i art. 8 wymienionej ustawy, co z kolei wyklucza ponoszenie przez skarżącą negatywnych konsekwencji wynikających z tego faktu. Powyższą argumentację wzmacnia powołany wyżej fakt, że termin zakreślony w art. 5 ust. 1 ustawy jest terminem bardzo krótkim, dlatego ustawodawca nałożył na organy obowiązek skutecznego udzielania stronom informacji o której mowa w art. 8 i to w terminie 14 dni od dnia wejścia w ustawy w życie. Nadto dokonując powyższej wykładni należy uwzględnić okoliczności związane z uchwaleniem powołanej ustawy i cel jaki miała ona zrealizować, a o którym również już wspomniano. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dopiero udzielenie stronie informacji w trybie art. 8 ustawy stanowi faktyczną gwarancję umożliwienia osobom, które miały ustalone prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ubiegania się o zasiłek dla opiekunów.

Zaprezentowaną powyżej argumentację posiłkowo wzmacnia art. 5 ust. 2 cytowanej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli w okresie, o którym mowa w art. 5 ust. 1 tejże ustawy, toczy się postępowanie o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności osobie, nad którą jest sprawowana opieka, wniosek może być złożony nie później niż w terminie 4 miesięcy od dnia wydania tego orzeczenia. Tym samym ustawodawca przewiduje expressis verbis wypadek przesunięcia momentu początkowego biegu terminu materialnego z art. 5 ust. 1 wymienionej ustawy, jeżeli w międzyczasie toczy się postępowanie dotyczące jednej z przesłanek przyznania rozważanego świadczenia pieniężnego. Przytoczony przepis dotyczy wprawdzie wprost tylko postępowań mających na celu uzyskanie orzeczenia o niepełnosprawności. Niemniej, kierując się założeniem o konsekwencji aksjologicznej ustawodawcy, należy zdaniem Sądu przyjąć, że ustawodawca przewidywał możliwe odstępstwa od daty, od której zaczyna biec zakreślony termin do złożenia wniosku. Nie można podzielić poglądu, że brak realizacji przez organ obowiązku udzielenia stronie informacji nie ma wpływu na bieg rozpoczęcia biegu terminu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 i skierowanie jej na drogę postępowania przed sądem powszechnym celem dochodzenia odszkodowania.

Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, że pierwszy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego przez Sąd I instancji poprzez zastosowanie błędnej wykładni przepisu art. 8 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów należy uznać za zasadny.

Odnośnie pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że zgodnie z art. 61a k.p.a. ustawodawca wprowadził dwie różne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania . Pierwsza to wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, zaś druga to zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyn tych ustawodawca nie precyzuje, natomiast należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taki przypadek zachodzi np. gdy żądanie wniesie osoba, która nie posiada zdolności do czynności prawnych; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracyjnym; żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw; brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W takich sytuacjach organ I instancji winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Natomiast organ II instancji w przypadku wydania przez organ I instancji decyzji winien taką decyzję uchylić i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Sąd I instancji na stronie 7 uzasadnienia porusza powyższe kwestie prawne uznając ostatecznie, że przyjęte przez organy rozstrzygnięcie o odmowie przyznania świadczenia odpowiada prawu. Powyższe naruszenie jednak miałoby ewentualny wpływ na wynik sprawy w przypadku nie uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego tj. przy przyjęciu, że strona złożyła wniosek o przyznanie zasiłku dla opiekunów po upływie terminu prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.