Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 384/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2017 poz 2101
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: § 12 ust. 1, § 36, § 44 pkt 2 i § 45 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2019 poz 393
law: Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 8 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. S. (dalej jako "wnioskodawca", "strona" albo "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 8 marca 2021 r. nr [...] wydaną w przedmiocie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Wnioskiem z dnia 17 lipca 2018 r. A. S. wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o sprostowanie z urzędu błędnych danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, dotyczących nieruchomości, dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...]. W uzasadnieniu złożonego wniosku ww. podał, że przedmiotowa nieruchomość z nieznanych powodów nie jest wyodrębniona w ewidencji gruntów, jej własność została nabyta w wyniku umowy kupna-sprzedaży zawartej w dniu 14 grudnia 2015 r., o czym organ ewidencyjny został powiadomiony przez Sąd Rejonowy w [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. Ponadto wnioskodawca podniósł, że obecnie w ewidencji gruntów widnieją działki ewidencyjne o numerach [...] i [...], które swoim zasięgiem obejmują przedmiotową nieruchomość, zaś w wypisie z ewidencji gruntów dotyczącym działki nr [...] zawarte są błędne informacje o właścicielu nieruchomości i numerach ksiąg wieczystych, które dotyczą tej działki ewidencyjnej. W ocenie wnioskodawcy, Skarb Państwa nie jest właścicielem całego obszaru, który obecnie figuruje w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], lecz tylko tej części, która objęta jest księgą wieczystą nr [...]. Wnioskodawca zawarł żądanie, aby nieruchomość objęta księgą wieczystą nr [...] została opisana w ewidencji gruntów i budynków w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa.

W wyniku przeprowadzonego postępowania Starosta [...] wydał w dniu 22 listopada 2018 r. decyzję nr [...] o odmowie sprostowania danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących nieruchomości o nr [...], [...], [...], wpisanych w księdze wieczystej nr [...]. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 20 i art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.g.k.").

W wyniku rozpoznania odwołania wnioskodawcy, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia 27 marca 2019 r. nr [...], [...], [...] uchylił ww. decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia z uwagi na popełnione błędy proceduralne.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Starosta [...] wydał w dniu 14 czerwca 2019 r. decyzję nr [...]., w której orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego prowadzonego z urzędu w sprawie sprostowania danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących nieruchomości o łącznej powierzchni 7,5845 ha, położonej w obrębie ewidencyjnym [...] gm. [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...].

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał na rejestrowy charakter ewidencji gruntów i budynków, który nie pozwala organowi ewidencyjnemu na rozstrzyganie sporów dotyczących praw do nieruchomości. Starosta [...] stwierdził, że organy ewidencyjne uprawnione są jedynie do zbadania, czy na podstawie dostępnych dokumentów zasadne jest dokonanie zmian wpisów istniejących w prowadzonej ewidencji gruntów i budynków. Organ pierwszej instancji uznał, że materiały dowodowe w postaci dokumentów dostarczonych przez A. S., w tym m.in. akt notarialny z dnia 22 stycznia 1962 r., repertorium A nr [...], mapa z dnia 21 stycznia 1962 r., wniosek Państwowego Biura Notarialnego w [...] do Sądu Powiatowego o wydzielenie działek nr [...], [...], [...] z księgi wieczystej nr [...] i urządzenie dla nich osobnej księgi wieczystej i dokonanie wpisu nowych właścicieli, przedstawiające aktualny stan prawny nieruchomości, są niewystarczające, by zgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami obowiązującego prawa sprostować bądź zaktualizować dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Z tych względów organ uznał, że zobowiązany był umorzyć przedmiotowe postępowanie administracyjne, które prowadził z urzędu.

W wyniku rozpoznania odwołania A. S., decyzją z dnia 9 września 2019 r. nr [...], [...], [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego ponownie uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. W ocenie organu odwoławczego, treść wniosku strony nie pozwalała na prowadzenie postępowania administracyjnego, gdyż wolą strony było, aby organ z urzędu, a nie na podstawie wniosku podjął czynności sprostowania błędnych danych (aktualizacji) ewidencji gruntów i budynków. Brak było żądania strony w takiej formie, które mogłoby zainicjować wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek i dać podstawy do jej rozpoznania w zakreślonym przez nią przedmiocie. Organ pierwszej instancji nie powinien był prowadzić postępowania z urzędu na podstawie tego wniosku i rozstrzygnąć sprawy.

Na skutek skargi wniesionej przez A. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 20 lutego 2020 r. (sygn. akt III SA/Gd 749/19) uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 14 czerwca 2019 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że w okolicznościach sprawy, biorąc pod uwagę stan prawny i faktyczny sprawy, należy przyjąć, iż postępowanie zainicjowane przez skarżącego pomimo, że zostało wszczęte i prowadzone "z urzędu", powinno prowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia żądania skarżącego dotyczącego aktualizacji gruntów i budynków we wnioskowanym zakresie. Rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie aktualizacji operatu wynikającego z żądania strony objętego wnioskiem, dokonując badania pod tym kątem istniejącej w tym zakresie dokumentacji zasobu, a także przedłożonych przez strony postępowania dokumentów, a następnie - w zależności od oceny przeanalizowanej w tym celu dokumentacji - dokonać aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w badanym zakresie bądź odmówić tej aktualizacji w drodze decyzji administracyjnej, uzasadniając tę decyzję stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie jako "k.p.a.").

Powyższy wyrok uprawomocnił się w dniu 23 czerwca 2020 r.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Starosta [...] decyzją z dnia 30 listopada 2020 r. nr [...] odmówił aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, dotyczących nieruchomości o powierzchni 7,5845 ha, położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...].

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał m.in., że względem przedmiotowej nieruchomości toczy się przed Sądem Rejonowym w [...] postępowanie z wniosku Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] o zasiedzenie.

Organ pierwszej instancji uznał, że wymienione w uzasadnieniu decyzji materiały dowodowe w postaci dokumentów dostarczonych przez stronę są niewystarczające do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Powołując się na art. 20 ust. 1 pkt 1 p.g.k. organ stwierdził, że dokumenty te nie stanowią dokumentacji geodezyjnej, która może zostać przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w celu dokonania aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Organ uznał, że A. S. jako właściciel przedmiotowej nieruchomości ma prawo domagać się aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, jednak złożony przez niego akt notarialny potwierdzający nabycie nieruchomości w świetle dokonanych ustaleń nie jest wystarczającym dokumentem, który daje podstawę do dokonania aktualizacji. W bazie ewidencji gruntów i budynków nie ma bowiem informacji o danych pierwszych właścicieli przedmiotowej nieruchomości. W księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości widnieją działki nr [...], [...], [...] oznaczone jako rola, łąka i pastwisko. Po włączeniu przedmiotowej nieruchomości w obszary leśne wchodzą one w skład działek nr [...] i [...], a teren w przeważającej części jest zalesiony.

Zdaniem organu, w czasie kiedy zakładano dla przedmiotowej nieruchomości księgę wieczystą (1962 r.) składały się na nią działki o numerach [...], [...], [...] położone w J.. Obecnie tych działek w ewidencji gruntów i budynków nie ma. Pomimo, że w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej dla omawianej nieruchomości ujawniony został nowy właściciel (to jest A. S.), to sam akt notarialny nie jest wystarczającym dokumentem, na podstawie którego można dokonać żądanej aktualizacji. Pozostałe dokumenty, które zostały złożone przez wnioskodawcę są dokumentami związanymi z nieruchomością, jednakże pochodzą z początku

lat 60-tych XX w.

Aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków

w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości może natomiast nastąpić w oparciu

o art. 24 ust. 2b lit. h p.g.k., czyli na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej

do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Uaktualnienie informacji

na wniosek wymaga wskazania dokumentacji geodezyjnej, potwierdzającej zasadność proponowanej zmiany.

W wyniku rozpoznania odwołania A. S., zaskarżoną decyzją z dnia z dnia 8 marca 2021 r. nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego orzekł o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji w całości (pkt 1) oraz o odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w obrębie [...], w jednostce ewidencyjnej [...], polegającej na wprowadzeniu w obszarze nieruchomości składającej z działek ewidencyjnych nr [...] i [...], dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...] z wpisem właściciela: Skarb Państwa Nadleśnictwo [...], danych o działkach nr [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 7,5845 ha, dla których Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...], w której widnieje wpis prawa własności na rzecz A. S. (pkt 2).

W uzasadnieniu wydanej decyzji, wskazując powody uchylenia decyzji, organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera prawidłowo sformułowanego rozstrzygnięcia istoty sprawy. Z jej treści nie wynika bowiem, jakie dane przedmiotowe oraz jakie dane podmiotowe podlegałyby aktualizacji (wykreśleniu/ujawnieniu) w ewidencji gruntów i budynków. Ponadto w uzasadnieniu decyzji błędnie podano jednostki redakcyjne ustawy, a organ błędnie przyjął, że postępowanie prowadzone było na wniosek A. S.

Przechodząc do kwestii mających znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy organ odwoławczy wyjaśnił, że w celu realizacji żądania strony należałoby ujawnić dane o granicach archiwalnych działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], które to widnieją w księdze wieczystej nr [...] (według stanu rejestrów ewidencyjnych z 1963 r.). Dokumentem stanowiącym podstawę do wprowadzenia tej zmiany, w przypadku danych przedmiotowych musi być operat techniczny, w którym znajdować się będą dane pomiarowe i obliczeniowe określające dane ewidencyjne działek, co wynika z § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Dokumentacja ta musi być przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, spełniać wymagania rozporządzenia w zakresie formatu danych i standardów technicznych tych danych oraz zawierać wykaz zmian danych ewidencyjnych. Tymczasem z treści żądań wskazanych w pismach strony wynika, że żądaniem wnioskodawcy nie było wprowadzenie zmian na podstawie nowych dokumentów (których wnioskodawca nie przedłożył), lecz korekta błędnie - w jego ocenie - dokonanych wpisów w przeszłości. Starosta [...], mając na uwadze przepis art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d p.g.k. dokonał więc analizy wpisów dokonanych w operacie ewidencyjnym odnośnie przedmiotowej nieruchomości i wykazał w decyzji, że kwestionowane wpisy w ewidencji dokonane zostały prawidłowo, bowiem obecnie wykazane działki ewidencyjne powstały w zgodzie z treścią dokumentacji z założenia ewidencji gruntów i budynków w latach 1961 - 1964 i dane te są zgodne z posiadaną dokumentacją. Organ odwoławczy ustalił na podstawie kopii dokumentów sporządzonych ze składu operatu ewidencji gruntów i budynków, że w jednostce rejestrowej nr [...] [...] ujawnione były nieruchomości gruntowe o nr [...]-[...] o łącznej powierzchni 42.9010 ha, dla których prowadzona była księga wieczysta nr [...]. W protokole ustalenia stanu władania dla rejestru nr [...], założonego dla parcel nr [...]-[...] (42.9010 ha), to jest dla gruntów W. J. s. J. i P., widnieje adnotacja "Całe gospodarstwo oddane na Skarb Państwa. W zamian za to otrzymał inne grunty w P.. Obecnie wymienione parcele stanowią las państwowy". Następnie przedmiotowe grunty w całości zostały oznaczone w ewidencji gruntów jako parcela nr [...] o powierzchni 42.90 ha, dla której założono jednostkę rejestrową nr [[...] i wpisano jako właściciela Skarb Państwa Polskiego Państwowe Gospodarstwo Leśne - Nadleśnictwo [...]. W wyniku późniejszych zmian wprowadzonych do ewidencji gruntów obrębu [...], w miejsce dawnych parcel nr [...] - [...] wpisano dla gruntów oznaczenie odpowiadające numeracji oddziałów leśnych, to jest między innymi: nr [...] i [...]. W latach 2004 - 2007 numeracja oddziałów leśnych została wykreślona i do rejestru gruntów wprowadzono oznaczenie ewidencyjne: działki nr [...] i [...]. Następnie dokonano scalenia działki nr [...] z działką nr [...] i wydzielenia z tego obszaru między innymi działki nr [...]. W marcu 2014 r. działka nr [...] uległa z kolei podziałowi geodezyjnemu na działki nr [...] i [...], a działka nr [...] została podzielona na działki nr [...], [...] i [...]. W aktualnie prowadzonej bazie ewidencji gruntów i budynków nie figurują działki, które mogłyby stanowić odpowiednik (w zakresie przebiegu granic oraz wielkości powierzchni) archiwalnych parcel nr [...]-[...], których ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków domaga się strona.

Starosta [...] badając dokumenty znajdujące się w bazie ewidencji gruntów i budynków ustalił, że ewidencja gruntów i budynków na terenie powiatu [...] została założona na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków w latach 1961-1964. Materiałami źródłowymi do jej założenia są akta formalno-prawne, mapy pomocnicze do dochodzeń oraz wykazy zmian gruntowych dla poszczególnych obrębów. Z akt tych wynika, że od założenia ewidencji dla obszaru powiatu przedmiotowa nieruchomość wpisana była jako własność Skarbu Państwa w użytkowaniu Lasów Państwowych.

Z akt sprawy ponadto wynika, że obecnie w ewidencji gruntów i budynków figurują działki ewidencyjne o nr [...] i [...], które objęte są księgą wieczystą

nr [...], w której jako właściciel ujawniony jest Skarb Państwa Polskiego Nadleśnictwo [...]. Nieruchomość składająca się z działek o nr [...]-[...] o łącznej powierzchni 7,5845 ha, dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...], w której widnieje wpis prawa własności na rzecz A. S., nie widnieje w danych ewidencyjnych od 1963 r. Na podstawie analizy treści archiwalnych map ewidencyjnych oraz archiwalnych wykazów zmian gruntowych organ odwoławczy stwierdził, że archiwalne działki zlokalizowane są w obszarze działek leśnych o nr [...] i [...].

Na tej podstawie organ odwoławczy uznał, że dla tego samego obszaru gruntu są założone dwie księgi wieczyste, w których ujawnione jest prawo własności na rzecz różnych podmiotów. W postępowaniu administracyjnym mającym za przedmiot aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków nie można rozstrzygać sporów o własność, a do tego pośrednio prowadzi przedmiotowe żądanie. Organ odwoławczy podkreślił, że ewidencja gruntów i budynków pełni funkcje informacyjno-techniczne i nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Zgłoszone w przedmiotowej sprawie żądanie strony o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów dotyczy w istocie określenia nowego stanu prawnego dla archiwalnych działek oznaczonych według stanu na 1963 r. numerami [...]-[...] w obrębie [...], niezgodnego z obecnym stanem prawnym gruntów z tej lokalizacji, wynikającym z treści istniejącej księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla prawa własności Skarbu Państwa. Takiego rodzaju zmiany informacji ewidencyjnych nie mieszczą się w kompetencjach organów prowadzących ewidencję gruntów i budynków, gdyż orzekanie w tego rodzaju sprawach zastrzeżone jest dla sądów powszechnych.

Z kolei dokumenty archiwalne jakie przedłożyła strona, po pierwsze pochodzą

z początku lat 60 - tych, a po drugie w swojej treści zawierają inne informacje od tych,

które służyły do założenia ewidencji gruntów i budynków przez organ ewidencyjny

i które uległy późniejszym zmianom w rejestrach ewidencyjnych i na mapie ewidencyjnej. Wnioskodawca nie przedłożył aktualnej dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzonej na potrzeby postępowania sądowego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego. Organy ewidencyjne nie posiadają natomiast samodzielnych kompetencji do negowania aktualnych wpisów w operacie ewidencyjnym odnośnie przebiegu granic działek, jeżeli uprawniony podmiot do dokonania aktualizacji danych o granicach działek ewidencyjnych nie przedstawi dokumentów, które zgodnie z przepisami stanowią podstawę do naniesienia zmian.

Organ odwoławczy nie podzielił zatem zasadności zarzutów podniesionych w treści odwołania.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję organu odwoławczego A. S. wniósł o uchylenie zaskarżanej decyzji w części dotyczącej odmowy aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków zgodnie z wnioskiem, merytoryczne rozpoznanie sprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, to jest.:

1) art. 7 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

2) art. 80 k.p.a. poprzez brak dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona;

3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie.

Ponadto skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

1) niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 8, art. 20 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 p.g.k.;

2) błędną wykładnię art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. a-d oraz ust. 2b pkt 1 lit. a, b, d i e p.g.k.;

3) niewłaściwe zastosowanie § 44 ust. 2 oraz niewykonanie dyspozycji zawartej

w § 46 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa

z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

W uzasadnieniu skargi skarżący szczegółowo przeanalizował wydane w sprawie decyzje organów administracji publicznej oraz przedstawił rys historyczny sprawy. Następnie wskazał, że ujawnienie w ewidencji gruntów Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości opisanej w księdze wieczystej [...] nastąpiło bez podstawy prawnej i ten błąd powinien być wyeliminowany. Zebrana w sprawie dokumentacja wskazuje na rażące wykroczenia organu ewidencyjnego przeciwko obowiązkowi prowadzenia dokumentacji ewidencyjnej w aktualności i zgodzie z dokumentami źródłowymi. W uzasadnieniu skarżonej decyzji organ odwoławczy bardzo dużo miejsca poświęcił na ogólne rozważania na temat tego, jaka jest rola i jakie są obowiązki organów ewidencyjnych w świetle obowiązujących przepisów, jednak w zasadzie nie odniósł się konkretnie do zebranych w sprawie dokumentów, określając te dokumenty jako archiwalne. Dokumenty te tymczasem nie utraciły swojej mocy prawnej i dowodowej.

Pomimo, że do obecnego stanu doprowadziły błędy powstałe w latach ubiegłych, w czasie trwania poprzedniego ustroju politycznego, zdaniem skarżącego, nie da się jednak tym usprawiedliwić uporczywej niechęci organu ewidencyjnego do przywrócenia ewidencji do stanu zgodnego z obowiązującym prawem w trybie przepisu z § 45 ust. 1 pkt 3 powołanego wyżej rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz kwestionując zasadność podniesionych w skardze zarzutów.

W piśmie procesowym z dnia 2 listopada 2021 r. skarżący podtrzymał zarzuty i żądania skargi oraz rozwinął argumentację na ich poparcie.

Uczestnik postępowania Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe

– Nadleśnictwo [...] nie zajął stanowiska w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości rzeczowej ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zakwestionowanego aktu. Sąd administracyjny nie ma przy tym podstaw prawnych aby oceniać rozstrzygnięcie organu administracji publicznej pod kątem jego słuszności, bądź też celowości. Nie rozpatruje również danej sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r.,

poz. 2325 ze zm.; dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") wynika natomiast, że w przypadku,

gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu wówczas,

gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa,

czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy nadto wskazać, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie.

Przedmiotem kontroli sądowej skarżący uczynił decyzje, których przedmiotem jest odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Zdaniem skarżącego, ewidencja gruntów i budynków zawiera błędne zapisy, albowiem nabyta przez skarżącego nieruchomość nie została wyodrębniona z innej, dla której prowadzona jest osobna księga wieczysta.

Przystępując do oceny zasadności stanowisk stron postępowania należy

w pierwszej kolejności nakreślić istotę ewidencji gruntów i budynków w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego aktu).

W myśl art. 2 pkt 8 p.g.k., ewidencja gruntów i budynków (kataster nieruchomości) oznacza system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach

i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 p.g.k., ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty.

Podstawy wykazania w ewidencji granic działek ewidencyjnych, stosownie do przepisów § 36 nieobowiązującego od 31 lipca 2021 r., lecz aktualnego w realiach sprawy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r.

poz. 393), wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej:

1) w postępowaniu rozgraniczeniowym;

2) w celu podziału nieruchomości;

3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów;

4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości;

5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej;

6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków;

7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa

z dokładnością odpowiednią dla ewidencji;

8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych.

Utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, to jest zgodności

z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi stanowi zadanie starosty (§ 44 pkt 2 rozporządzenia).

Zgodnie z § 45 ust. 1 rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu:

1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi;

2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych;

3) wyeliminowania danych błędnych.

Przy aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 35 i § 36 stosuje się odpowiednio (§ 45 ust. 2). Przy sporządzaniu dokumentacji określającej przebieg granic działek ewidencyjnych na potrzeby aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 37-39 stosuje się odpowiednio (§ 45 ust. 3).

Co istotne w okolicznościach sprawy, w myśl przepisu § 12 ust. 1 rozporządzenia, prawa osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2, do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się

w ewidencji na podstawie:

1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych;

2) prawomocnych orzeczeń sądowych;

3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali;

4) ostatecznych decyzji administracyjnych;

5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych;

6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2.

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko organów administracji publicznej obu instancji co do charakteru prawnego ewidencji gruntów

i budynków. Zapisy zawarte w ewidencji gruntów, dotyczące praw podmiotowych

do gruntu (w tym szczególnie prawa własności), mają bowiem charakter informacji pochodnych w stosunku do informacji wynikających ze źródeł wskazanych

w § 12 rozporządzenia (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2006 r.; sygn. akt IV SA/Wa 896/06; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 2003 r.; sygn. akt II SA 1018/02; System Informacji Prawnej LEX nr 156374). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że wpis zmian do ewidencji gruntów ma charakter wtórny w stosunku do stanu prawnego, nie może natomiast kształtować nowego stanu prawnego. W konsekwencji nie można w drodze postępowania o zmianę danych w ewidencji gruntów ustalać oraz rozstrzygać o prawidłowości istniejącego stanu prawnego (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007 r.; sygn. akt IV SA/Wa 698/07; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 1998 r. sygn. akt II SA 914/98; System Informacji Prawnej LEX nr 41816).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wskazywano też,

że zapisy w ewidencji mają charakter techniczno-deklaratoryjny. Organy ewidencji rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mogą natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy lub innych osób do gruntu, budynku lub lokalu. Dlatego też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2012 r.; sygn. akt I OSK 1004/11 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Co więcej, trzeba mieć również na uwadze, że organy ewidencyjne, dokonując ewentualnej aktualizacji ewidencji, nie są uprawnione do merytorycznego kontrolowania treści dokumentów stanowiących źródło ujawnionych w niej praw, wydanych przez uprawnione do tego podmioty (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 marca 2008 r; sygn. akt II SA/Gl 643/07; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie ewidencyjne służy bowiem ewidencjonowaniu bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach, ma przy tym wyłącznie charakter informacyjny. Innymi słowy, wpis zmian do ewidencji gruntów ma charakter wtórny w stosunku do stanu prawnego i nie może kształtować nowego stanu prawnego. Poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można tym samym dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością.

Zdaniem Sądu, sprawa zainicjowana wnioskiem skarżącego, pomimo wcześniejszych, wadliwych rozstrzygnięć, finalnie została załatwiona w sposób zgodny z obowiązującym prawem.

Analiza przedmiotowego wniosku oraz podnoszonych przez skarżącego okoliczności faktycznych popartych materiałem dowodowym wskazuje, że skarżący domaga się w istocie załatwienia sprawy, która nie mieści się w kompetencjach organów prowadzących ewidencję gruntów i budynków. W realiach tej sprawy zaistniała bowiem sytuacja, w której określony obszar figuruje w dwóch odrębnych księgach wieczystych pod innymi numerami ewidencyjnymi. Wskazane kwestie winny być rozstrzygnięte w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2204). Jak to klarownie wyjaśnił Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 29 lutego 1996 r. (sygn. akt III CZP 16/96; publ. OSNC 1996/5/73), w sytuacji, gdy "ta sama, oznaczona ewidencyjnie działka, objęta jest dwiema księgami wieczystymi, w których ujawnieni są różni właściciele, dopuszczalne jest powództwo o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w jednej z tych ksiąg z rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece [...])". Podobnie wypowiedział się we wcześniejszej uchwale z dnia 31 stycznia 1996 r. (sygn. akt III CZP 200/95; publ. OSNC 1996/5/67) wskazując, że w sytuacji, gdy "ta sama część większych nieruchomości objęta jest dwiema księgami wieczystymi, w których ujawnieni są różni właściciele, dopuszczalne jest na podstawie art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece ([...]) uzgodnienie stanu prawnego wymienionego w jednej z tych ksiąg z rzeczywistym stanem prawnym przez wykreślenie z niej wpisów dotyczących wyodrębnionych geodezyjnie działek".

Skutków prawnych, które ewentualnie wywoła załatwienie sprawy w opisanym trybie przez sąd powszechny nie można alternatywnie osiągnąć w drodze uprzedniego dokonania zmiany danych w ewidencji gruntów, w szczególności poprzez postulowane przez skarżącego sprostowanie/aktualizację błędnych danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Przeciwnie, zmiana w ewidencji w tym zakresie może nastąpić dopiero i jedynie na podstawie prawomocnego orzeczenia sądowego. Dlatego też należy w pełni podzielić stanowisko organu odwoławczego co do braku kompetencji organów właściwych w sprawach ewidencji gruntów do załatwienia sprawy opisanej we wniosku skarżącego.

W kontekście złożonego wniosku na szczególną uwagę zasługuje natomiast okoliczność, że przystępując do aktu notarialnego, skarżący jako strona umowy sprzedaży z dnia 14 grudnia 2015 r. (Rep. A nr [...]), miał pełną świadomość złożonej sytuacji prawnej nabywanej nieruchomości. Świadczą o tym niewątpliwie poszczególne zapisy znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy wypisu umowy. Z § 1 umowy wynika bowiem, że stawająca do aktu H. R. P. okazała pismo wydane z upoważnienia Starosty Powiatowego w [...] z dnia 11 grudnia 2015 r. nr [...], z którego wynika, iż przedmiotowa nieruchomość będąca oznaczona dawnymi parcelami [...], [...], [...], położonymi w obrębie [...], wpisana w księdze wieczystej nr [...] nie jest wyodrębniona i wchodzi w skład aktualnych działek nr [...] i [...] położonych w obrębie [...], gmina [...], które według oznaczeń ewidencji gruntów i budynków stanowią użytek gruntowy las (Ls) oraz nieużytek (N). Ponadto H. R. P. okazała wypis z planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego części działki nr [...] (zapisanej w księdze wieczystej [...]), gmina [...], wydany z upoważnienia Wójta Gminy [...] (...) wskazujący, że obszar, na którym położona jest stanowiąca przedmiot umowy część działki [...], położony jest w strefie oznaczanej symbolem 34.ZRU – tereny obszarów rekreacyjnych z funkcją ośrodków wczasowych oraz na terenie leśnym i nieużytkach w strefie oznaczonej symbolem [...]. Kupujący potwierdził stan wiedzy odnośnie granic przedmiotowych działek i ich położenia oraz dostępu do drogi publicznej, jak i znajomość stanu prawnego nieruchomości nie wnosząc przy tym uwag i zastrzeżeń. Przytoczone okoliczności wskazują jednoznacznie, że skarżący wiedział zarówno o zmianie numeracji przedmiotowych działek, jak i o nieuregulowanym statusie prawnym działek, które aktualnie nie są wyodrębnione i wchodzą w skład innych działek, do których rzecz jasna prawem własności H. R. P. nie dysponowała.

Odnosząc się z kolei do stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu wyroku

tut. Sądu z dnia 7 września 2021 r. (sygn. III SA/Gd 539/17) wskazującego na zasadność stosowania trybu aktualizacji ewidencji w przypadku stwierdzenia niezgodności pomiędzy danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków a danymi w księdze wieczystej, wyjaśnić należy, że pogląd ten jest słuszny lecz dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy stan prawny nieruchomości nie jest sporny. Wpisy dokonywane

w księgach wieczystych stanowią bowiem podstawę wpisu praw do gruntów, budynków i lokali w ewidencji gruntów i budynków. Stąd w sytuacji rozbieżności pomiędzy wpisem w księdze wieczystej a zapisami zawartymi w ewidencji procedura aktualizacji znajduje zastosowanie. W sytuacji jednak, gdy tak jak w rozpoznawaj sprawie, część nieruchomości gruntowej objęta jest dwiema różnymi księgami wieczystymi, a w ich treści kwestia własności uregulowana jest odmiennie, oraz gdy na skutek różnego rodzaju przekształceń, a co za tym idzie i zmiany numeracji działek, stan prawny nieruchomości jest sporny, właściwa jest procedura uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, zastrzeżona dla właściwości sądów powszechnych. Prawomocne rozstrzygnięcie tej kwestii może rzutować następnie na treść wpisów w ewidencji gruntów i budynków, właśnie poprzez jej aktualizację.

W konsekwencji uznania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu Sąd nie podzielił zasadności zarzutów wskazujących na błędną wykładnię bądź niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia przepisów postepowania, albowiem przeprowadzone postepowanie odpowiada ustawowym wymogom. Organy zebrały materiał dowodowy o wystarczającym do załatwienia sprawy zakresie, poddały go następnie prawidłowej ocenie, stosując przy tym właściwe przepisy prawa materialnego. W toku postępowania nie zostały też naruszone jakiekolwiek prawa strony. Prawidłowo organy zinterpretowały i zastosowały też wskazania co do dalszego postępowania oraz ocenę prawna wyrażone w wyroku tut. Sądu z dnia 20 lutego 2020 r. (sygn. akt III SA/Gd 749/19).

Uznawszy zatem w reasumpcji zarzuty podniesione w skardze za niezasadne jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane w sprawie decyzje naruszają prawo (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak

w sentencji wyroku.