Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2575/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Transportu
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi [...]sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] września 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] jest postanowienie Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego ( dalej: Prezesa UTK ) z dnia [...] września 2014 r. znak: [...]utrzymujące w mocy postanowienie własne z dnia [...] czerwca 2014r o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] września 2010 r. nr [...].

Jak wynika z akt sprawy kwestionowaną decyzją Prezes UTK w związku z wystąpieniem PKP [...]S.A. w [...], na podstawie art. 33 ust. 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. Nr 86, poz. 789 ze zm.), zatwierdził stawki jednostkowe opłaty podstawowej i korzystanie z infrastruktury kolejowej zarządzanej przez PKP [...]S.A. na rozkład jazdy pociągów 2010/2011.

Skarżąca wnosząc o stwierdzenie nieważności tej decyzji wskazała na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Podniosła, powołując się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 30 maja 2013 r. w sprawie C-512/10, iż zatwierdzając stawki jednostkowe opłat za dostęp i korzystanie z infrastruktury kolejowej zarządzanej przez PKP [...]S.A., nieprawidłowo uwzględniono koszty, które nie były bezpośrednio ponoszone jako rezultat wykonywania przewozów pociągami, co było niezgodne z przepisami unijnymi. Jednocześnie Spółka wskazała, że choć nie brała udziału w postępowaniu zwykłym, to nie oznacza, że nie przysługuje jej interes prawny w sprawie i nie może wnosić o wszczęcie postępowania nieważnościowego. Podniosła, że decyzja z dnia [...] września 2010 r. nr [...] naruszała przepisy prawa z tego powodu, że zatwierdzając stawki jednostkowe opłat za dostęp i korzystanie z infrastruktury kolejowej zarządzanej przez PKP [...] S.A. uwzględniała koszty, które nie były bezpośrednio ponoszone jako rezultat wykonywania przewozów pociągami. Zdaniem spółki przy wydaniu w/w decyzji organ zastosował przepisy prawa, które w sposób oczywisty były sprzeczne z normą prawa unijnego (a także przepisem ustawowym), gdyż przewidywały uwzględnienie kosztów, które w sposób oczywisty nie były bezpośrednio ponoszone przy udostępnianiu infrastruktury kolejowej, co przesądza o tym, że decyzja ta jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, tj. została wydana z rażącym naruszenie prawa.

Prezes UTK postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...], działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. i art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 28 maca 2003 r. o transporcie kolejowym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] września 2010 r. nr [...].

W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, iż żądanie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zostało wniesione przez podmiot nie mający interesu prawnego, a w takiej sytuacji należało orzec formalnie, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.

Przedstawiając swoje stanowisko w sprawie stwierdził, że wnioskodawca nie był stroną postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] września 2010 r. nr [...]gdyż stroną była wyłącznie spółka PKP [...] S.A.

Następnie wyjaśnił, że postępowanie w sprawie zatwierdzenia stawek, zakończone wydaniem kwestionowanej decyzji, dotyczyło bezpośrednio praw i obowiązków wynikających z ustawy o transporcie kolejowym, których adresatem jest zarządca infrastruktury kolejowej. Zgodnie z art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym, Prezes UTK w terminie 30 dni od dnia otrzymania stawek, o których mowa w ust. 7, zatwierdza je albo odmawia ich zatwierdzenia w przypadku stwierdzenia niezgodności z zasadami, o których mowa w ust. 2 - 6, art. 34 oraz przepisami wydanymi na podstawie art. 35. Każda z tych decyzji będzie skierowana do Zarządcy, a na jej podstawie żaden podmiot rynku kolejowego, w tym Spółka, nie będzie mogła skutecznie domagać się podjęcia przez Zarządcę korzystnych dla siebie działań. Kończąca postępowanie, wszczęte na wniosek Zarządcy, decyzja administracyjna nie będzie zatem ustalała żadnych uprawnień lub obowiązków wobec Spółki, a więc nie wpłynie bezpośrednio na sferę praw i obowiązków Spółki.

Zdaniem Prezesa UTK nie można również uznać, by interes Spółki wynikał bezpośrednio z przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1c, art. 31 ust. 1 i 2 oraz art. 33 (w szczególności ust. 1 - 3 i 8) ustawy o transporcie kolejowym w związku z § 20 ust. 1 rozporządzenia.

Zgodnie z art. 29 ust. 1c ustawy o transporcie kolejowym, przewoźnik kolejowy nabywa prawo do korzystania z przydzielonych w rozkładzie jazdy tras pociągów po zawarciu umowy o udostępnienie infrastruktury kolejowej. W zakresie pasażerskich przewozów kolejowych zarządca zawiera umowę o udostępnienie infrastruktury z przewoźnikiem kolejowym, który zawarł umowę o świadczenie usług publicznych, uzyskał decyzję o przyznaniu otwartego dostępu albo uwzględniono jego wniosek na wykonanie przewozu okazjonalnego. Jak stanowi art. 31 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, sposób i warunki korzystania z tras pociągów przydzielonych w rozkładzie jazdy pociągów określa umowa, o której mowa w art. 29 ust. 1c. Zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, umowa zawierana jest na okres obowiązywania rozkładu jazdy pociągów, z tym że na uzasadniony wniosek przewoźnika kolejowego może być zawarta umowa ramowa na czas dłuższy niż okres obowiązywania jednego rozkładu jazdy pociągów, nie dłuższy niż 5 lat, która może być przedłużana na kolejne okresy 5 - letnie. Art. 33 ust. 1 - 3 ustawy o transporcie kolejowym dotyczą opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej i sposobu ich ustalania. Natomiast zgodnie z art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym, Prezes UTK w terminie 30 dni od dnia otrzymania stawek, o których mowa w ust. 7, zatwierdza je albo odmawia ich zatwierdzenia w przypadku stwierdzenia niezgodności z zasadami, o których mowa w ust. 2-6, art. 34 oraz przepisami wydanymi na podstawie art. 35. Przepis § 20 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że umowę o korzystanie z przydzielonych tras pociągów zawiera się w formie pisemnej, a następnie określa otwarty katalog elementów tej umowy, z jakich powinna się składać.

Żaden z wymienionych powyżej przepisów prawa materialnego, nie uzasadnia istnienia interesu prawnego po stronie wnioskującej Spółki bowiem nie istnieje żaden związek pomiędzy obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną wnioskodawcy.

W ocenie Prezesa UTK interesu prawnego, wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, nie można również odnaleźć w dyrektywie 2011/14/WE, jak i celach w niej wskazanych. Zdaniem Prezesa UTK interesu prawnego Spółki w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2010 r. nr [...]nie można również wywodzić z zasady skuteczności wskazywanej we wniosku Spółki. Mając na uwadze powyższe Prezes UTK uznał, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. pozwalającego na przyznanie mu przymiotu strony i tym samym nie może skutecznie domagać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Prezes Urzędu Transportu Kolejowego zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2014r podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko.

Prezes UTK ponownie stwierdził, że Spółka nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. lecz wyłącznie interes faktyczny.

Odnosząc się do zarzutów Spółki podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes UTK podzielił stanowisko, iż stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. Organ podkreślił, że podmiot żądający stwierdzenia nieważności decyzji musi posiadać własny interes prawny w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny oznacza zaś istnienie powszechnie obowiązującego przepisu prawa materialnego, który formułuje publiczne prawa (obowiązki) podmiotowe jednostki, które można realizować w drodze postępowania administracyjnego. O tym, czy podmiot ten ma interes prawny nie może natomiast decydować jedynie sama wola tego podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem tegoż postępowania. Interes prawny nie jest bowiem tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to zainteresowanie nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłyby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji.

Zdaniem Prezesa UTK wskazywany przez wnioskodawcę interes nie jest zatem interesem prawnym, w rozumieniu art. 28 k.p.a., który wynikać miałby z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji Spółki. W ocenie Prezesa UTK w niniejszej sprawie nie istnieje bowiem żaden związek pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną wnioskodawcy. Prezes UTK zaznaczył, że o tym, czy określonemu podmiotowi będzie służyło prawo strony w postępowaniu, decydować będzie norma prawna, z której dla tego podmiotu będą wynikały określone prawa lub obowiązki. Decyzja której unieważnienia domaga się wnioskodawca wydana została na skutek rozpatrzenia wniosku PKP [...]S.A.

Podstawę materialno-prawną decyzji stanowiły przepisy - art. 33 ust. 7 i ust. 8 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1 i 4 i art. 33 ust. 10 i ust. 11 ustawy o transporcie kolejowym.

Decyzja dotyczy postępowania związanego z zatwierdzeniem stawek jednostkowych opłaty podstawowej, dodatkowej za dostęp do infrastruktury kolejowej zarządzanej przez zarządcę infrastruktury kolejowej i interesu prawnego tego podmiotu. Zatem postępowanie może toczyć się z udziałem jednej tylko strony - zarządcy infrastruktury kolejowej, bez udziału podmiotów prowadzących działalność gospodarczą związaną z transportem kolejowym, a co najwyżej przy ewentualnym udziale organizacji społecznych jako podmiotów na prawach strony. Tylko tym podmiotom przysługiwało odwołanie od kwestionowanej decyzji Prezesa UTK do Sądu Okręgowego w [...] - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.

Prezes UTK zaznaczył również, że słuszność jego stanowiska została potwierdzona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2007 r. w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 1517/07 z którego wynika, iż "przewoźnikowi kolejowemu nie przysługuje prawo strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym z wniosku zarządcy infrastrukturą kolejową o zatwierdzenie stawek jednostkowych opłaty podstawowej oraz dodatkowej na podstawie artykułu 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym. Przewoźnik kolejowy z uwagi na fakt, iż jego prawa i obowiązki związane z korzystaniem z infrastruktury kolejowej kształtuje umowa cywilnoprawna zawarta z zarządcą nie ma również legitymacji procesowej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiej decyzji".

Zdaniem Prezesa UTK, interesu prawnego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2010 r. nr [...], wnioskodawca nie może również wywodzić z art. 30 ust. 2 lit. e dyrektywy 2001/14/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2001 r. w sprawie alokacji zdolności przepustowej infrastruktury kolejowej i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury kolejowej oraz przyznawania świadectw bezpieczeństwa (Dz. Urz. UE L 75 z 15.03.2001 s. 29), który stanowi, iż wnioskodawca (definiowany, jako koncesjonowane przedsiębiorstwo kolejowe i/lub międzynarodowe ugrupowanie przedsiębiorstw kolejowych oraz, w Państwach Członkowskich, które przewidują taką możliwość, osoby i/lub podmioty prawne pełniące służbę publiczną lub mające interes handlowy w nabywaniu zdolności przepustowej infrastruktury, takie jak organy władzy państwowej w myśl rozporządzenia (EWG) nr 1191/69 oraz nadawcy, spedytorzy towarowi i operatorzy transportu kombinowanego w celu wykonywania przewozów kolejowych na ich odpowiednich terytoriach), będzie miał prawo do odwołania się do organu kontrolnego, jeżeli uważa, że został potraktowany nieuczciwie, dyskryminująco lub został w jakikolwiek inny sposób poszkodowany, w szczególności przeciwko decyzjom podjętym przez zarządcę infrastruktury, albo jeśli stosowne przedsiębiorstwo kolejowe w zakresie dotyczącym poziomu lub struktury opłat za infrastrukturę, które są lub mogą być wymagane do zapłaty.

Powyższe, jak i powołane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wyroki Trybunału Sprawiedliwości UE, m.in. z dnia 3 października 2013 r. w sprawie C-369/11, czy też wyrok z dnia 28 lutego 2013 r. w sprawie C-483/10, w żaden sposób nie pozwalają na uznanie, by wnioskodawca posiadał, status strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji odnoszących się do zatwierdzenia/odmowy zatwierdzania stawek za dostęp do infrastruktury kolejowej. Zdaniem Prezesa UTK wyraźnie odróżnić należy, uprawnienia do złożenia skargi na zarządcę infrastruktury kolejowej za naruszenie zakazu dyskryminującego dostępu do infrastruktury kolejowej, w tym zakresie zasad i wysokości ustalanych opłat, od uprawnienia do występowania w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia stawek, o którym mowa w art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym. Jak wynika z art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym, Prezes UTK w terminie 30 dni od dnia otrzymania stawek, o których mowa w ust. 7, zatwierdza je albo odmawia ich zatwierdzenia w przypadku stwierdzenia niezgodności z zasadami, o których mowa w ust. 2-6, art. 34 oraz przepisami wydanymi na podstawie art. 35. Każda z tych decyzji będzie skierowana do zarządcy, a na jej podstawie żaden podmiot rynku kolejowego, w tym Spółka, nie będzie mogła skutecznie domagać się podjęcia przez zarządcę korzystnych dla siebie działań.

Zdaniem Prezesa UTK oczywistym zatem jest, iż zarówno w świetle wskazanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przepisów unijnych, jak i przepisów ustawy o transporcie kolejowym, wnioskodawca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2010 r. nr [...], ani też w postępowaniu, o którym mowa w art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym, a tym samym wniosek Spółki o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, winien zostać rozpatrzony, jak w zaskarżonym postanowieniu.

Organ zauważył, że postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia stawek, o którym mowa w art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym, dotyczy bezpośrednio praw i obowiązków wynikających z ustawy o transporcie kolejowym, których beneficjentem jest tylko zarządca infrastruktury kolejowej (a nie przewoźnik kolejowy - tak jak wnioskodawca). Przedmiotowe postępowanie zakończyć może się wydaniem decyzji zatwierdzającej lub odmawiającej zatwierdzenia stawek, o którym mowa w art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym. Każda z tych decyzji będzie skierowana wyłącznie do zarządcy infrastruktury kolejowej, a na jej podstawie żaden podmiot rynku kolejowego, w tym wnioskodawca nie będzie mógł skutecznie domagać się podjęcia przez zarządcę korzystnych dla siebie działań. Jedynym podmiotem, który będzie miał prawo egzekwować od zarządcy infrastruktury kolejowej wykonania decyzji, będzie Prezes UTK, jak w zaskarżonym postanowieniu.

W ocenie Prezesa UTK wbrew twierdzeniom Spółki interesu prawnego w niniejszej sprawie nie można wywodzić ani z przepisów prawa unijnego, w tym z zasady skuteczności, ani też z powołanych przez wnioskodawcę i szeroko omówionych orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości UE, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, w tym z orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 30 maja 2013 r., ani też co stara się wykazywać Spółka, z ewentualnego cywilnego postępowania sądowego. Zdaniem Prezesa UTK tylko uprawnienia wynikające z konkretnego przepisu prawa dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, tymczasem wskazane przez wnioskodawcę okoliczności, mogą co najwyżej świadczyć o istnieniu interesu faktycznego, a nie interesu prawnego. Zauważyć bowiem należy, iż podnoszone przez Spółkę argumenty należą, co najwyżej do sfery interesu faktycznego, który nie jest tożsamy z interesem prawnym.

Z tych też przyczyn organ podtrzymał stanowisko co do zasadności zastosowania w sprawie art. 61a § 1 k.p.a.

Skargę na postanowienie Prezesa UTK z dnia [...] września 2014 r. znak: [...]złożyła [...]Spółka z o.o. w [...] wnosząc o jego uchylenie, o uchylenie poprzedzającego go postanowienia wydanego w I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie art. 157 § 2 w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 30 ust. 2 lit. e dyrektywy 2001/14/WE poprzez uznanie, że jako przedsiębiorca będący przewoźnikiem kolejowym korzystającym z infrastruktury kolejowej PKP [...] oraz urządzeń PKP [...] związanych z obsługą pociągów nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia stawek jednostkowych opłaty podstawowej za minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej i za dostęp na sieci kolejowej do urządzeń związanych z obsługą pociągów oraz opłat dodatkowych zarządcy infrastruktury kolejowej PKP [...], a w konsekwencji nie jest uprawniony do żądania stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w takim postępowaniu.

Ponadto z ostrożności procesowej wniosła o skierowanie w trybie przewidzianym w art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości UE o następującej treści:

1) Czy art. 30 ust. 2 lit. e w związku z art. 4 ust. 1 dyrektywy 2001/14/WE należy interpretować w ten sposób, że przyznaje on przedsiębiorcy kolejowemu, który korzysta lub zamierza korzystać z infrastruktury kolejowej, prawo udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ kontrolny zmierzającym do ustalenia przez zarządcę infrastruktury wysokości opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej.

2) W przypadku negatywnej odpowiedzi na pytanie pierwsze, czy art. 30 ust. 5 i 6 dyrektywy 2001/14/WE należy interpretować w ten sposób, że przyznaje on przedsiębiorcy kolejowemu, który korzysta lub zamierza korzystać z infrastruktury kolejowej, prawo zaskarżenia decyzji organu kontrolnego zatwierdzającej wysokość opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej ustalonych przez zarządcę tej infrastruktury."

W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka powtórzyła argumentację z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wywodząc, że w świetle art. 30 ust. 2 lit. e ww. dyrektywy przewoźnik kolejowy korzystający z infrastruktury ma prawo do odwołania się do organu kontrolnego przeciwko decyzji podjętej przez zarządcę infrastruktury w zakresie dotyczącym poziomu lub struktury opłat za infrastrukturę, które są lub mogą być wymagane do zapłaty. Podniosła w konsekwencji, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie zatwierdzenia opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej i za dostęp do urządzeń związanych z obsługą pociągów musi być wykładane z uwzględnieniem ww. art. 30 ust. 2 lit. e przywołanej dyrektywy, co oznacza, że stroną takiego postępowania jest nie tylko zarządca infrastruktury kolejowej (wnioskujący o zatwierdzenie stawek), ale również przewoźnicy kolejowi korzystający z infrastruktury kolejowej tego zarządcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik tej sprawy.

Orzekając w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności Sąd obowiązany był rozważyć, czy jest właściwy do rozpoznania skargi z uwagi na brzmienie art. 14 ust. 5 ustawy o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1594 ze zm.), zgodnie z którym od decyzji wydanych przez Prezesa UTK rozstrzygających co do istoty w sprawach, o których mowa w art. 29 ust. 1i oraz ust. 5, art. 33 ust. 8 oraz art. 66 ust. 1, 2, 2aa i 3, przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego w [...] - sądu ochrony konkurencji i konsumentów, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Wobec treści tego przepisu powstało bowiem zagadnienie związane z właściwością sądu administracyjnego w sprawie prowadzonej w trybie nadzwyczajnym w stosunku do decyzji, od której służy odwołanie do sądu powszechnego.

Analizując tę kwestię, Sąd podzielił stanowisko strony skarżącej przedstawione w załączniku do protokołu rozprawy. Zgodził się bowiem ze skarżącą, iż przytoczona regulacja prawna jest najbardziej zbliżona do tej, obowiązującej w ustawie z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2014 r., poz. 243), tj. do art. 206 ust. 2 tej ustawy, który stanowi, iż od decyzji w nim wymienionych przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego w [...] – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Na tle tego przepisu zagadnienie właściwości sądów administracyjnych w sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w ww. art. 206 ust. 2 było rozważane w orzecznictwie, w tym przez Naczelny Sąd Administracyjny. Stąd też Sąd orzekając w sprawie uznał, iż analiza orzeczeń wydanych na tym tle może stanowić w niniejszej sprawie ważną wskazówkę interpretacyjną. I tak, miał na uwadze, iż w postanowieniu z dnia 23 września 2010 r. sygn. akt II GSK 970/10, NSA przyjął, że regulacja zawarta w art. 206 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego stanowi wyjątek od reguły legalności decyzji administracyjnych przez sądy administracyjne i przepis ten nie powinien być interpretowany rozszerzająco. Sąd ten wskazał bowiem, iż podstawą do ustalenia, czy decyzja podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, czy Sądu Okręgowego w [...] – sądu ochrony konkurencji i konsumentów jest stwierdzenie, że sprawa administracyjna, w której zapadło rozstrzygnięcie jest jedną ze spraw wymienionych w art. 206 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego. Podał, że "(...) zaskarżona decyzja została podjęta w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie istnienia jednej z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz zbadanie, czy nie zachodzą przesłanki wyłączające stwierdzenie nieważności decyzji. Organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest natomiast kompetentny do rozstrzygania sprawy co do jej istoty, a więc co do przedmiotu, o którym rozstrzygnięto w wadliwej decyzji. Oznacza to, że decyzja o stwierdzeniu nieważności jest podejmowana w nowej sprawie w stosunku do tej, w której zapadła weryfikowana decyzja." NSA wskazał także, że pamiętać trzeba, iż "(...) w wyniku postępowania w sprawie nieważności decyzji mogą zapaść decyzje określonego rodzaju - stwierdzająca lub odmawiająca stwierdzenia nieważności albo stwierdzająca wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Żadna z tych decyzji nie mieści się jednak w pojęciu sprawy "o nałożenie obowiązku regulacyjnego", gdyż nie rozstrzyga tego rodzaju sprawy co do jej istoty. Podobnie należy ocenić charakter rozstrzygnięcia procesowego o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż dla ustalenia właściwego trybu odwoławczego istotny jest przedmiot sprawy administracyjnej, a nie sposób jej zakończenia (...)". W konsekwencji, NSA - orzekając na tle ww. art. 206 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego - przyjął, że orzeczenie wydane w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, od której przysługuje odwołanie do sądu powszechnego, może być kwestionowane w drodze wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Podobny pogląd wyraził NSA w postanowieniu z dnia 12 października 2011 r. sygn. akt II GSK 1086/10, zawierając w nim tezę, iż właściwość Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w świetle art. 206 ust. 1 i 2 Prawa telekomunikacyjnego jawi się wyłącznie na etapie złożenia odwołania od decyzji Prezesa UKE, nie zaś po wydaniu przez ten organ decyzji ostatecznej. W każdym bowiem takim przypadku sądem właściwym do oceny, czy ostateczne rozstrzygnięcie administracyjne nie narusza prawa, jest sąd administracyjny. Ma to zastosowanie zarówno do ostatecznych decyzji, rozstrzygających sprawy prowadzone w oparciu o k.p.a. (art. 206 Prawa telekomunikacyjnego), jak też do pozostałych rozstrzygnięć załatwiających ostatecznie sprawy pozostałe. W orzeczeniu tym NSA zauważył jednocześnie, iż zgodnie z art. 206 ust. 1 ww. ustawy, zasadą jest, że postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów k.p.a., co oznacza, że rozstrzygnięcia ostateczne wydane przez ten organ podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W kolejnym ustępie tego artykułu ustawodawca zastrzegł, że wskazana reguła doznaje ograniczenia. I tak, wyłączenie kognicji sądu powszechnego podlega określony rodzaj spraw wyszczególnionych w art. 206 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego. Taki model postępowania, nazywany hybrydowym z racji ostatecznego załatwienia jednej sprawy administracyjnej na dwóch różnych płaszczyznach procesowych, zastrzeżony jest dla wyliczonych (w ww. przepisie) spraw. Aby stwierdzić, czy sprawa z wniesionego odwołania podlega kognicji sądu powszechnego czy też administracyjnego, należy prawidłowo określić jej przedmiot, ponieważ tylko poprawna identyfikacja w tym zakresie pozwoli na zastosowanie właściwej drogi postępowania.

W konsekwencji Sąd orzekając w niniejszej sprawie przyjął, iż wyłączenie, o którym mowa w art. 14 ust. 5 ustawy o transporcie kolejowym, należy interpretować wąsko, a nie rozszerzająco, co oznacza, że należy odnosić je jedynie do decyzji wydanych w oparciu o art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym, ale już nie do orzeczeń zapadłych w trybie stwierdzenia nieważności, a dotyczących takich decyzji. Jest to o tyle uzasadnione, iż co do zasady art. 14 ust. 4 przewiduje stosowanie przed Prezesem UTK k.p.a. Sąd administracyjny jest zaś uprawniony do kontroli działalności administracji publicznej. Wyjątek dotyczy jedynie decyzji rozstrzygających co do istoty m. in. w sprawach, o których mowa w art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym. Reasumując, Sąd uznał, iż jest właściwy do orzekania w niniejszej sprawie i kontroli zaskarżonego postanowienia, albowiem nie zostało ono wydane w oparciu o art. 33 ust. 8 wskazanej ustawy. Nie rozstrzyga też w żadnej innej sprawie wymienionej w art. 14 ust. 5 ustawy o transporcie kolejowym.

Odnosząc się w następnej kolejności do wniosku formalnego zawartego w skardze, o skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości pytań prejudycjalnych stwierdzić należy, iż wykładnia prawa unijnego odbywa się w pierwszej kolejności na poziomie krajowym, gdyż to sądy krajowe odgrywają w niej główną rolę. Dopiero w momencie pojawienia się racjonalnych wątpliwości co do treści norm unijnych, które nie mogą zostać przezwyciężone na poziomie wykładni krajowej, mogą się one stać przedmiotem pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości. Zdaniem Sądu, dla ostatecznego rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy nie było konieczne zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem dotyczącym wykładni powołanych w skardze przepisów unijnych.

Przechodząc do oceny zaskarżonego w sprawie postanowienia, Sąd stwierdza natomiast, iż orzeczenie to odpowiada prawu, a zarzuty skargi okazały się niezasadne.

Przypomnieć należy, iż postanowienia wydane w sprawie zapadły w związku z wnioskiem skarżącej, która domagała się uruchomienia postępowania nieważnościowego. Wniosek skarżącej o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego odnosił się do decyzji Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] wydanej na podstawie art. 33 ust. 8 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1 i 4 i art. 33 ust. 3a i ust. 9a pkt 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym i zatwierdzającej w związku z wystąpieniem zarządcy kolei - PKP [...] S.A. stawki opłat za udostępnianie infrastruktury kolejowej. Wobec treści ww. wystąpienia skarżącej, należało w sprawie uwzględnić art. 157 § 2 k.p.a., a ten przewiduje, że wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji musi pochodzić od strony. Należało w efekcie zbadać interes prawny Spółki (która to nie była stroną w postępowaniu zwykłym zakończonym kwestionowaną obecnie decyzją). O ile nie wymagało to przeprowadzenia postępowania dowodowego, organ mógł to uczynić na etapie wstępnym, bez uruchamiania postępowania administracyjnego. Uznając, że wnioskodawca nie ma interesu prawnego, zobligowany był zastosować art. 61a § 1 k.p.a. Tak też zachował się organ w niniejszej sprawie, a jego działanie jest zdaniem Sądu prawidłowe.

Prawidłowo organ ten wywiódł, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Prawidłowo w tym kontekście organ wziął pod uwagę podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji, ale również argumenty wnioskodawcy.

Słusznie zauważył, że postępowanie w sprawie zatwierdzenia stawek, zakończone wydaniem kwestionowanej decyzji dotyczy bezpośrednio praw i obowiązków wynikających z ustawy o transporcie kolejowym, których adresatem jest wyłącznie zarządca infrastruktury kolejowej. Zgodnie z art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym, Prezes UTK w terminie 30 dni od dnia otrzymania stawek, o których mowa w ust. 7, zatwierdza je albo odmawia ich zatwierdzenia w przypadku stwierdzenia niezgodności z zasadami, o których mowa w ust. 2 - 6, art. 34 oraz przepisami wydanymi na podstawie art. 35. Każda z tych decyzji będzie skierowana do zarządcy, a na jej podstawie żaden podmiot rynku kolejowego, w tym Spółka, nie będzie mogła skutecznie domagać się podjęcia przez zarządcę korzystnych dla siebie działań. Kończąca postępowanie, wszczęte na wniosek zarządcy, decyzja administracyjna nie będzie bowiem ustalała żadnych uprawnień lub obowiązków wobec Spółki, a więc nie wpłynie bezpośrednio na sferę praw i obowiązków Spółki.

Pozycję, uprawnienia i obowiązki przewoźnika kolejowego kształtuje w prawie krajowym w szczególności art. 29 ww. ustawy. Reguluje on udostępnianie infrastruktury kolejowej, tj. przydzielanie trasy pociągu i umożliwianie korzystania z niezbędnej infrastruktury kolejowej. Warto dostrzec, iż przewoźnik kolejowy jest uprawniony do minimalnego dostępu do tej infrastruktury, a zarządca nie może odmówić dostępu do niej. Przy czym, co istotne, przewoźnik nabywa prawo do korzystania z przydzielonych w rozkładzie jazdy tras pociągów – po zawarciu umowy (i po spełnieniu dodatkowych wymogów). Z art. 29 ust. 1e do 1i omawianej ustawy wynikają też uprawnienia dla przewoźnika w celu doprowadzenia do zawarcia takiej umowy, z udziałem organu kontrolnego. Przepis ten reguluje więc zasady udostępniania infrastruktury kolejowej, warunki i udział w tej procedurze organu kontrolnego, w tym także uprawnienia przewoźnika kolejowego. Obowiązek w tym zakresie spoczywający na zarządcy podlega zatem nadzorowi Prezesa UTK. W przypadku naruszeń i wszelkich działań o charakterze dyskryminacyjnym – zarządca podlega karze, o czym stanowi zaś art. 66 omawianej ustawy. Nie jest w konsekwencji tak, jak twierdzi skarżąca, iż przywołany w skardze przepis art. 30 ust. 2 lit. e dyrektywy 2001/14/WE (przyznający przewoźnikowi kolejowemu prawo odwołania się do organu kontrolnego, jeżeli uważa, że został potraktowany nieuczciwie, dyskryminująco lub został w jakikolwiek inny sposób poszkodowany, a w szczególności przeciwko decyzjom podjętym przez zarządcę infrastruktury albo, jeśli to stosowne, przedsiębiorstwo kolejowe w zakresie dotyczącym poziomu lub struktury opłat za infrastrukturę, które są lub mogą być wymagane do zapłaty), nie znajduje odzwierciedlenia na żadnym etapie procedury udostępniania infrastruktury, a wobec tego należy go interpretować w sposób korzystny dla przewoźnika kolejowego i wywodzić z niego możliwość kwestionowania przez ten podmiot decyzji wydanych w trybie art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym. Wskazane powyżej przepisy prawa krajowego gwarantują bowiem przewoźnikowi kolejowemu uprawnienia już przy negocjacji umów, z udziałem organu kontrolnego. Przewidują także odpowiednie do tego instrumenty, jak chociażby możliwość wydania decyzji zastępującej ww. umowę (w sytuacji braku porozumienia w zakreślonym czasie między stronami, patrz art. 29 ust. 1i ww. ustawy). Niemniej, zdaniem Sądu, przewoźnik nabywa prawa stając do zawarcia umowy, tj. składając wniosek i prowadząc negocjacje, ale nie na etapie wcześniejszym - polegającym na zatwierdzeniu stawek (w związku z wystąpieniem zarządcy, stosownie do art. 33 ust. 7 omawianej ustawy). Ten etap odbywa się bez jego udziału, a interes prawny przysługuje wyłącznie zarządcy infrastruktury. Zgodnie z orzecznictwem, na co warto w tym miejscu zwrócić uwagę, interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej tego podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prywatną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę postępowania administracyjnego (patrz postanowienie SN z dnia 8 marca 2000 r. sygn. I CKN 1217/99). W konsekwencji, w kontekście ww. przepisu unijnego prawidłowo - w ocenie Sądu - organ przyjął, że należy wyraźnie odróżnić uprawnienia do złożenia skargi na zarządcę infrastruktury kolejowej za naruszenie zakazu dyskryminującego dostępu do infrastruktury kolejowej od uprawnienia do występowania w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia stawek.

Dostrzec przy tym trzeba, iż prawo do korzystania z przydzielonych i wyznaczonych w rozkładzie jazdy pociągów tras pociągów przewoźnik kolejowy nabywa po zawarciu umowy z zarządcą (art. 29 ust. 1c), a z tytułu udostępnienia infrastruktury kolejowej jej zarządca pobiera opłaty, o których mowa w art. 33 ustawy o transporcie kolejowym (art. 29 ust. 4). Opłaty, o których mowa są więc niezbędnym elementem umowy zawartej na podstawie art. 29 ust. 1c ww. ustawy. Wysokość opłat, która stanowi sumę opłaty podstawowej i dodatkowej, ustala na podstawie art. 33 ust. 1 wskazanej ustawy zarządca. Oblicza on opłatę podstawową, uwzględniając planowany przebieg pociągów i stawek jednostkowych ustalonych w zależności od kategorii linii kolejowej i rodzaju pociągu. Określone stawki wymagają zatwierdzenia przez Prezesa UTK. W decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca, Prezes UTK na podstawie art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym zatwierdził proponowane stawki. Tym samym wprowadzona została podstawa do ewentualnych zmian umów cywilnoprawnych zawartych z przewoźnikami kolejowymi. Niemniej kwestie te, będące przedmiotem rozstrzygnięć pomiędzy zarządcą a przewoźnikiem na drodze cywilnoprawnej (opłaty za korzystanie z infrastruktury kolejowej), nie mogą być skutecznie podnoszone przez przewoźnika na drodze administracyjnej poprzez kwestionowanie w jakiejkolwiek formie decyzji regulujących te sprawy.

W konsekwencji, stwierdzić należy za organem, iż przewoźnikowi kolejowemu nie przysługuje prawo strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym z wniosku zarządcy infrastrukturą kolejową o zatwierdzenie stawek jednostkowych opłaty podstawowej oraz dodatkowej na podstawie art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym. Przewoźnik kolejowy z uwagi na fakt, iż jego prawa i obowiązki związane z korzystaniem z infrastruktury kolejowej kształtuje umowa cywilnoprawna zawarta z zarządcą, nie ma również legitymacji procesowej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiej decyzji.

Podobny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 29 listopada 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1517/07, gdzie zawarł tezę, w myśl której "Przewoźnikowi kolejowemu nie przysługuje prawo strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym z wniosku zarządcy infrastrukturą kolejową o zatwierdzenie stawek jednostkowych opłaty podstawowej oraz dodatkowej na podstawie artykułu 33 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym. Przewoźnik kolejowy z uwagi na fakt, iż jego prawa i obowiązki związane z korzystaniem z infrastruktury kolejowej kształtuje umowa cywilnoprawna zawarta z zarządcą nie ma również legitymacji procesowej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiej decyzji." Przywołane stanowisko – wobec braku zmiany prawa w omawianym zakresie - zasługuje nadal na akceptację.

Sąd dodatkowo zaznacza, iż żadnego prawnego znaczenia w sprawie nie mógł mieć wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 30 maja 2013 r. sygn. C-512/10, w związku z którym skarżąca wystąpiła z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej stawki opłat. Uchybienia Rzeczypospolitej Polskiej, na które wskazał Trybunał w ww. wyroku, nie mogą bowiem stanowić o istnieniu interesu prawnego skarżącej w niniejszej sprawie.

W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz 1270 ze zm.), skargę oddalił.