Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 696/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 5 §2 pkt4, art. 15, 24§ 1 pkt 5, art. 27, art. 127§ 3,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 78
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 83 ust 4
journal: Dz.U. 1998 nr 137 poz 887
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.
article: art. 130§1 pkt 5, art. 221
journal: Dz.U. 2005 nr 8 poz 60
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędziowie NSA Rafał Batorowicz (spr.) Cezary Pryca Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 lutego 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 2501/07 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. odstępuje w całości od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 lutego 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 2501/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. S. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia, uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że decyzja ta nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego ustalił wobec R. S. nadpłatę części uzupełniającej pobieranej renty rolniczej za okres od 1 września 2005 r. do 31 października 2006 r. w kwocie 7.463,62 zł i zobowiązał go do zwrotu nadpłaty w kwocie 6.394,72 zł.

Pismem z dnia 23 kwietnia 2007 r. R. S. zwrócił się do Prezesa KRUS o umorzenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że nadpłata nie powstała z jego winy. Zaznaczył, że z uwagi na słaby stan zdrowia, co wiąże się z brakiem możliwości podjęcia pracy zarobkowej oraz jakiejkolwiek hodowli w gospodarstwie rolnym, nie jest w stanie zwrócić żądanej kwoty. Podkreślił, że trudna sytuacja finansowa jest spowodowana również utratą renty z dniem 1 kwietnia 2007 r.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Prezes KRUS odmówił umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia z tytułu renty rolniczej. W uzasadnieniu wskazano, że na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie stwierdzono podstaw umożliwiających pozytywne rozpatrzenie wniosku o umorzenie. Podkreślono, że skarżący posiada źródło dochodu w postaci gospodarstwa rolnego o powierzchni 9,21 ha fizycznych pozwalające spłacić należności Kasy z tytułu nienależnie pobranej części uzupełniającej renty.

W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonego przez R. S., decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.) oraz art. 41a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j.: Dz.U. z 1998 r. Nr 7 poz. 25 ze zm., dalej: u.u.s.r.) Prezes KRUS utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r.

Po rozpatrzeniu skargi R. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Sąd wskazał, że do decyzji Prezesa KRUS w sprawach umarzania należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń, ma zastosowanie art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek ten różni się od odwołania tym, że nie ma konstrukcji względnie dewolutywnej, gdyż do jego istoty należy przede wszystkim to, że jest rozpatrywany przez ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, o czym stanowi art. 127 § 3 in fine k.p.a.

W sprawie niniejszej decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r. podpisała z upoważnienia Prezesa Kasy Dyrektor Oddziału Regionalnego KRUS w C. O. J. Ta sama osoba (O. J. - pracownik organu) podpisała również decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r., wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zważywszy na obowiązek zagwarantowania stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy w postępowaniu administracyjnym, a nie dokonanie autokontroli decyzji jak w art. 132 § 1 i 2 k.p.a., uznać należy, że brak jest podstaw, aby w wyniku ponownego rozpoznania konkretnej sprawy decyzję wydawał i podpisywał ten sam pracownik organu.

Sąd wskazał, że stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu I instancji, powyższa zasada znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu sprawy na skutek złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Wyrażając taki pogląd Sąd powołał się na uchwałę 7 sędziów z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06 (ONSAiWSA 2007/3/61), w której Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w przypadku postępowania wszczętego na wniosek złożony w trybie art. 127 § 3 k.p.a., do członka samorządowego kolegium odwoławczego zastosowanie znajduje art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Sąd podkreślił również, że przepisy o wyłączeniu pracownika odgrywają ważną rolę i mają na celu zapewnienie stronom obiektywizmu i bezstronności przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ odwoławczy, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 marca 2005 r. sygn. akt P 8/03 (OTK-A 2005/3/20). Zdaniem Sądu I instancji, takie gwarancje powinny być zapewnione także stronie postępowania prowadzonego przez ten sam organ, z uwagi na zawarte w art. 127 § 3 k.p.a. odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołania.

W skardze kasacyjnej Prezes KRUS wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. - poprzez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja Prezesa KRUS jest obarczona wadą, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., co wymaga jej wyeliminowania z obrotu prawnego;

2) naruszenie prawa materialnego - art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 127 § 3 k.p.a. - polegające na błędnej ich wykładni wyrażającej się w przyjęciu, że podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu pracownik wydający decyzję wskutek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli ten pracownik brał udział w wydaniu decyzji w I instancji przez Prezesa KRUS jako centralny organ administracji rządowej, podczas gdy przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie znajduje zastosowania w postępowaniu prowadzonym z wniosku złożonego w trybie przepisu art. 127 § 3 k.p.a.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest, w ocenie organu, środkiem odwoławczym. Nie powoduje on bowiem przekazania sprawy do organu wyższego stopnia, lecz sprawa nadal pozostaje na szczeblu organu, który decyzję wydał i jest ponownie rozstrzygana przez ten organ. Niedewolutywność tego środka powoduje w konsekwencji, że przepisy dotyczące odwołań i postępowania odwoławczego, zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w przepisach art. 127 § 3 k.p.a. i 140 k.p.a., mogą być stosowane tylko odpowiednio. Oznacza to, zdaniem organu, że przepisy niezwiązane z dewolutywnością nie znajdują w takiej sytuacji zastosowania. Jednym z tych przepisów jest art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W niniejszej sprawie Prezes KRUS jest jednoosobowym organem wydającym niektóre decyzje w sprawach, w których stronie niezadowolonej nie przysługuje prawo wniesienia odwołania. Jeśli decyzje wydaje organ, to - zgodnie z art. 268a k.p.a. - może on, ale nie musi, upoważnić w formie pisemnej pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwienia spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Gdyby uznać, że zasada wyrażona w przepisie art. 24 § 1pkt 5 k.p.a. znajduje zastosowanie w niniejszej sytuacji, to organ monokratyczny, jakim jest Prezes KRUS, który nie udzieliłby stosownych upoważnień pracownikom, nie mógłby rozpoznać we własnym imieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego w trybie przepisu art. 127 § 3 k.p.a. - przepis byłby martwy.

W ocenie organu powołana w zaskarżonym wyroku uchwała składu 7 sędziów nie rozwiązuje kompleksowo problemów związanych ze stosowaniem przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w warunkach prowadzenia postępowania na skutek złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Teza uchwały odnosi się jedynie do członków samorządowych kolegiów odwoławczych, a więc tylko do części treści przepisu art. 127 § 3 k.p.a. W związku z powyższym nieuprawnione jest stosowanie powołanej uchwały odnoszącej się do specyfiki działania organów kolegialnych, a w szczególności samorządowych kolegiów odwoławczych, do postępowania prowadzonego przez organy monokratyczne, a takim organem jest Prezes KRUS.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędna jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec takich regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach kasacyjnych, niemniej rozstrzygnięcie co do zasadności obu zarzutów zależne jest od odpowiedzi na pytanie czy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 127 § 3 k.p.a. podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu pracownik upoważniony do załatwiania spraw i podpisujący decyzję zapadającą wskutek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli ten pracownik brał udział w wydaniu w pierwszej instancji decyzji przez Prezesa KRUS jako centralny organ administracji rządowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę odpowiedź na tak postawione pytanie jest negatywna.

Zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Z kolei z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wynika, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Według art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o ministrach - rozumie się przez to Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Art. 2 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników stanowi, że Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego. Jest więc ministrem w rozumieniu art. 5 § pkt 4 k.p.a. wydającym decyzje o jakich mowa w art. 41 a ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Wymieniony ostatnio przepis stanowi ponadto szczególną ( ale nie odbiegającą ) w stosunku do art. 268a k.p.a. podstawę prawną uzasadniającą wydawanie przez upoważnionego przez Prezesa KRUS pracownika decyzji w przedmiocie odroczenia terminu płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożenia ich spłaty na raty lub umorzenia w całości lub w części, a poza tym umorzenia należności Kasy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części.

Art. 127 § 3 p.p.s.a. reguluje dwie sytuacje, które w dotychczasowym orzecznictwie i doktrynie traktowane są odrębnie. Pierwsza z nich to taka, gdy w pierwszej instancji decyzję wydaje minister, druga obejmuje wydanie w pierwszej instancji decyzji przez samorządowe kolegium odwoławcze. Jak dotąd wiążące rozstrzygnięcie znalazł jedynie spór dotyczący drugiej z wymienionych sytuacji.

W uchwale z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06 ( ONSAiWSA 2007/3/87 ) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Artykuł 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 tego Kodeksu". Wobec nadal występujących wątpliwości Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 12 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 886/06, przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA następujące zagadnienie prawne: "czy art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 tego Kodeksu". Skład 7 sędziów NSA przejął sprawę do rozpoznania ( sygn. akt II OPS 3/07 ) i przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne: "czy art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 90, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 27 § 1 k.p.a. i art. 127 § 3 k.p.a. w zakresie w jakim ogranicza wyłączenie członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do członka kolegium, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji jest zgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?". Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 15 grudnia 2008 r. , sygn. akt P 57/07 ( Dz. U. nr 229, poz. 1539 ) orzekł, że "art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".

Ani Naczelny Sąd Administracyjny podejmujący uchwałę w sprawie II GPS 2/06 ani Trybunał Konstytucyjny nie wypowiedziały się co do sytuacji rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ministra. Trybunał Konstytucyjny wyraźnie zastrzegł, że nie wyszedł poza zakres pytania prawnego i nie badał konstytucyjności trybu i konsekwencji prawnych decyzji wydawanych przez ministra w ramach wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu uchwały o sygn. II GPS 2/06 Naczelny Sąd Administracyjny wytknął składowi przedstawiającemu zagadnienie prawne, że "Są jednak uwagi dotyczące zbędnego powiązania w nim art. 24 § 1 pkt 5 z całym art. 27 § 1 k.p.a. i pominięcia różnic pomiędzy uwarunkowaniem przesłanek wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego, członka innego organu kolegialnego administracji publicznej i pracownika organu monokratycznego. Jeszcze bardziej widać pominięcie tych różnic w motywach zaskarżonego wyroku i skargi kasacyjnej, ilustrowanych przykładami z orzecznictwa i poglądów doktryny w taki sposób, jakby chodziło o identyczny problem prawny, którego rozwiązanie będzie użyteczne dla wszystkich wymienionych rodzajów spraw". Jak z tego wynika problem ewentualności stosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w sytuacji rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ministra lub upoważnionego pracownika pozostaje otwarty. Przy jego rozstrzyganiu konieczne jest odniesienie się do niektórych poglądów, którymi uzasadniano stanowisko dotyczące wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego.

W dotychczasowym orzecznictwie zarysowuje się rozbieżność stanowisk w kwestii stosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przy rozpoznawaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organy monokratyczne. Między innymi w orzeczeniach z: 15 kwietnia 1999 r., sygn. akt II S.A. 291/99 ( LEX nr 46798 ); 22 listopada 1999 r., sygn. akt II S.A. 699/99 ( LEX nr 46260 ) prezentowano stanowisko, że podpisanie decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, która podpisała decyzję wydaną w pierwszej instancji, nie stanowi naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W późniejszym okresie pojawiły się inne poglądy, między innymi w wyrokach NSA z: 11 września 2002 r. , sygn. akt V SA 2538/01

( LEX nr 149513 ); 25 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 213/06, ( Lex nr 235133 ). Według formułowanych tez przepis art. 24 § 1 pkt 5 kpa znajduje odpowiednie zastosowanie także w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co może prowadzić nawet do wyłączenia piastuna organu. Drugi z prezentowanych poglądów nie jest jednak ugruntowany. Uzasadniając postanowienie z dnia 12 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 886/06, skład zwykły NSA przedstawiający do rozstrzygnięcia składowi 7 sędziów zagadnienie prawne wskazał jako nie budzące wątpliwości założenie, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania w przypadku rozpoznawania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ministra. Na odnotowanie zasługuje podtrzymujący ten pogląd, odnoszony do sytuacji pracownika organu monokratycznego, wyrok z dnia 21 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 300/07 ( niepublikowany ) zapadły już po podjęciu uchwały w sprawie II GPS 2/06.

Zgodnie z art. 78 Konstytucji, każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, a wyjątki od tej zasady i tryb zaskarżenia określa ustawa. Kształtując konstytucyjne prawo każdej ze stron do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, posłużono się w nim ogólnym sformułowaniem "zaskarżenie", pozwalającym na objęcie jego zakresem różnych, specyficznych dla danej procedury, środków prawnych, których wspólną cechą jest umożliwienie stronie uruchomienia weryfikacji wydanego w pierwszej instancji orzeczenia bądź decyzji. Ponadto jest możliwa konkretyzacja tego sformułowania, polegająca na wskazaniu tych elementów środka prawnego, które są wystarczające do realizacji omawianego prawa i nie ma tu decydującego znaczenia przyjmowany w doktrynie podział na środki odwoławcze i inne środki zaskarżenia. Zgodnie z art. 127 § 1 i 2 k.p.a. regułą w postępowaniu administracyjnym jest możliwość wniesienia przez stronę odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji do organu administracji publicznej wyższego stopnia.

Z regulacji zawartej w art. 127 § 3 k.p.a. wynika, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ (ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze) jest swego rodzaju wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Istotą tej zasady jest bowiem dewolutywność środka odwoławczego, co oznacza, że wniesienie środka odwoławczego, uruchamiające mechanizm weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, powinno powodować skierowanie sprawy do rozpatrzenia przez inny organ, tj. organ wyższego stopnia. Jest natomiast środkiem suspensywnym – do upływu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a w razie jego wniesienia w terminie do czasu wydania ponownego rozstrzygnięcia, wstrzymane jest wykonanie pierwszego orzeczenia.

Charakter wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pozostaje sporny w piśmiennictwie i judykaturze. Uznawany jest on bowiem albo za środek prawny zwyczajny, albo nadzwyczajny. Przedstawiciele pierwszego stanowiska określają go jako "swoisty środek odwoławczy", "swoisty zwyczajny środek zaskarżenia, mimo że służy od decyzji ostatecznej", "odpowiednik zwykłego" środka prawnego, wymagający traktowania "pod każdym względem równoważnie z odwołaniem" i wywołujący skutki prawne równorzędne skutkom odwołania. W orzecznictwie przyjmuje się także czasami, iż jego konstrukcja jest normatywną realizacją instytucji remonstracji. Prowadzenie teoretycznych rozważań w tym zakresie jest zbędne skoro ewentualność uznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy za remonstrację zależne jest od przyjęcia za punkt wyjścia którejś z formułowanych w doktrynie definicji remonstracji. Jeśli kierować się ściśle definicją, według której remonstracja (przedstawienie) polega na zwróceniu się legitymowanego podmiotu do organu administracji publicznej, który wydał kwestionowane rozstrzygnięcie, z żądaniem jego uchylenia lub zmiany (zob. E. Iserzon, [w:] E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970, s. 222), to uzasadnione byłoby uznanie omawianego wniosku za remonstarcję skoro w definicji brak odwołania do niewzruszalności aktu w innym trybie. Dla dalszych rozważań istotne jest to, że zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. legitymowany podmiot zwraca się do tego samego organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji o ponowne rozpatrzenie sprawy , a w konsekwencji o uchylenie

(bez możliwości żądania przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia) lub zmianę decyzji oraz to, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy nie jest odwołaniem z powodu braku cechy dewolutywności. Przepisy dotyczące odwołań stosuje się "odpowiednio" co wyłącza utożsamianie omawianego wniosku i odwołania, mimo istnienia daleko idących podobieństw obu środków .

Do wniosku z art. 127 § 3 k.p.a. stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji, ale tylko odpowiednio. Oznacza to, że rozważając, które przepisy regulujące postępowanie odwoławcze będą miały zastosowanie wprost, które z odpowiednimi modyfikacjami, a które w ogóle nie będą miały zastosowania, należy wziąć pod uwagę cechy wyróżniające wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie uruchamia toku kontroli instancyjnej według wzorca określonego w art. 15 k.p.a. Jako wyjątek od reguły, wskazany w art. 127 § 3 k.p.a. model weryfikacji decyzji administracyjnych nie może być interpretowany rozszerzająco. Oznacza to, że tylko niektóre przepisy stosowane przy rozpatrywaniu odwołań mogą być stosowane wprost. Inne przepisy w ogóle nie znajdują zastosowania ( np. art. 138 § 2 k.p.a. ). Są i takie przepisy, których odpowiednie stosowanie oznacza w istocie ich modyfikację. Skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. , sygn. akt P 57/07 jest taki, że modyfikacji uległ art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. W wyniku tego wyroku dotyczący rozpatrywania odwołań ( w toku instancji ) przepis art. 24 § 1 pkt 5 znajduje zastosowanie w sytuacji gdy skutkiem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzję wydaje samorządowe kolegium odwoławcze. Biorąc pod uwagę wiążące skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego, oznacza to, że właśnie taka norma obowiązuje obecnie w polskim systemie prawnym. Specyficzny, bliski obowiązującej wykładni, charakter orzeczenia zakresowego sprawia, że uznać należy, iż norma taka istniała przed wydaniem orzeczenia, w tym w chwili wydawania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, tyle, że nie zawsze była prawidłowo odkodowywana. Pozostaje nadal otwarte pole do odtwarzania w drodze wykładni normy obowiązującej w sytuacjach rozpatrywania wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ministrów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę brak podstaw do odnoszenia odtworzonej przez Trybunał normy prawnej do materii wyłączania pracowników organów monokratycznych.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu swego wyroku szeroko opisał konstytucyjne standardy sprawiedliwości proceduralnej. Powoływał się, między innymi, na konieczność zapewnienia obywatelowi prawa do sprawiedliwego powtórnego rozpoznania sprawy przez niezależny organ i na zasadę, według której nikt nie może być sędzią we własnej sprawie. Zachowanie wskazywanych standardów jest w dużej mierze możliwe i celowe w postępowaniu przed samorządowymi kolegiami odwoławczymi w przypadku wydawania decyzji skutkiem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Jak słusznie wywiedziono w uzasadnieniu uchwały zapadłej w sprawie II GPS 2/06, w świetle regulacji zawartych w ustawie z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 ze zm. ) kolegia stanowiące jako całość organy jednostek samorządu terytorialnego w znaczeniu strukturalnym ( art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. ) w zakresie orzekania w sprawach administracyjnych występują jako poszczególne składy, których członkowie orzekając zachowują niezależność od prezesów kolegiów. Pozycja członków kolegiów w zakresie orzecznictwa jest w wysokim stopniu zbliżona do tej jaka przysługuje sędziom. Okoliczności tej nie zmienia podległość prezesom kolegiów w sferze stosunków pracy. Uprawnione jest stwierdzenie, że organem rozpatrującym sprawę administracyjną jest skład samorządowego kolegium odwoławczego a nie kolegium jako całość. Wobec tego i skutkiem regulacji wynikającej z odkodowanej przez Trybunał Konstytucyjny normy prawnej zawartej w art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. ukształtował się nieopisywany dotąd model weryfikacji decyzji. Rozpoznawanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez samorządowe kolegium odwoławcze nie odpowiada ani kontroli instancyjnej wskazywanej w art. 15 k.p.a. ani ponownemu rozpatrywaniu sprawy przez ten sam organ. Podstawową regułą tego nowego modelu jest przeniesienie kompetencji do rozpatrzenia sprawy na inny organ ( inny skład kolegium ) tego samego stopnia funkcjonujący na tym samym poziomie w hierarchii podporządkowania instancyjnego co organ wydający weryfikowaną decyzję. Za wprowadzeniem takiego modelu rozpatrywania przez kolegia wymienionych w art. 127 § 3 k.p.a. wniosków ze wszech miar przemawiają względy wynikające ze wskazanych przez Trybunał Konstytucyjny standardów sprawiedliwości proceduralnej.

Omawianego modelu weryfikacji decyzji w trybie określonym w art. 127 § 3 k.p.a. nie można odnieść do sytuacji weryfikacji własnych decyzji przez ministrów. Na pewno nie jest to możliwe w przypadku organu kolegialnego (np. Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, Centralnej Komisji ds. Stopni i Tytułów Naukowych, Naczelnej Rady Adwokackiej), który wydaje decyzje działając in pleno przy zachowaniu ustawowego quorum i którego kompetencji, z uwagi na ich specyfikę, nie da się przenieść na inny organ. Poza granicami skargi kasacyjnej pozostaje dyskusyjna ocena sytuacji wydawania decyzji przez piastuna organu monokratycznego. Rozważenia wymaga sytuacja wydawania decyzji przez pracowników organów monokratycznych.

Pracownik organu administracji publicznej nie jest organem nawet wtedy, kiedy jest upoważniony do załatwiania spraw. Wobec tego przeniesienie możności wydawania decyzji na innego pracownika nie stwarza sytuacji odpowiadającej omawianemu nowemu modelowi. Zachodzi w tym przypadku realizacja klasycznego wzorca przewidzianego w art. 127 § 3 k.p.a., to jest weryfikacja decyzji przez ten sam podmiot, który ją wydał, czego nie zmienia okoliczność, że decyzję podpisuje lub przygotowuje upoważniony przez organ pracownik. Już z tego względu odpowiednie stosowanie przepisów o wyłączeniu pracownika, który brał udział w wydaniu wcześniejszej decyzji, nie jest uprawnione. Możnaby nawet twierdzić, że wręcz pożądane jest, by zasadność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oceniała ta sama osoba, która wcześniej wydała lub przygotowała decyzję gdyż właśnie taki jest najogólniejszy cel regulacji zawartej w art. 127 § 3 p.p.s.a., w myśl której ten sam podmiot ma dwukrotnie rozpoznać sprawę. Rozpoznając sprawę ponownie jest obowiązany rozważyć argumentację strony zawartą we wniosku wszczynającym powtórne postępowanie ( por. postanowienie NSA z 27 stycznia 1986 r. I S.A. 1656 – 1659/ 85 , Rada Narodowa- Gospodarka, Administracja, 1986, nr 5, str. 46 ). Takiej oceny nie zmienia okoliczność, że omawiany wniosek jest środkiem zaskarżenia, którego wyczerpanie jest warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi kasacyjnej (art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. ).

W sytuacji stosowania art. 127 § 3 k.p.a. decyzję wydaje pracownik związany z organem administracji publicznej węzłami podległości pracowniczej i służbowej, zależny pod wieloma względami od tego samego organu i jego piastuna, któremu podlegał pracownik biorący udział w wydaniu wcześniejszej decyzji. Jest to sytuacja zupełnie odmienna od typowych stanów faktycznych, do których odnosi się art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. to jest takich, w których pracownik biorący udział w wydaniu decyzji przez organ I instancji staje się pracownikiem organu odwoławczego wydającego decyzję w toku instancji. Takie sytuacje w odczuciu społecznym mogą wywoływać wrażenie rozpatrywania sprawy w toku instancji przez ten sam podmiot. Opisywane wrażenie w przypadku rozpoznawania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ministra odpowiada istocie instytucji regulowanej w art. 127 § 3 k.p.a. i nie jest zjawiskiem niepokojącym, tym bardziej, że nie wiąże się z rozpoznawaniem sprawy w toku kontroli instancyjnej.

Nie bez znaczenia jest i to, że pracownicy podlegli organowi monokratycznemu obowiązani są, w ramach podległości pracowniczej i służbowej, respektować stanowisko organu i jego piastuna w zakresie wykładni i stosowania prawa, nawet w konkretnej sprawie. W zakresie załatwiania spraw nie są niezawiśli. Prezentowane w formie przygotowywanej czy wydawanej decyzji stanowisko jest w istocie wyrazem poglądów prezentowanych przez sam organ a w praktyce jego piastuna. Nie jest sprzeczna z prawem praktyka zatwierdzania przez piastuna organu monokratycznego przygotowywanych przez pracowników decyzji przed ich wydaniem. W tej sytuacji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę, nie znajduje uzasadnienia twierdzenie, że za wyłączeniem pracownika organu monokratycznego przy odpowiednim zastosowaniu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przemawiają względy realizacji konstytucyjnych standardów sprawiedliwości proceduralnej. Traktowanie wyłączenia pracownika organu monokratycznego od ponownego rozpoznawania sprawy jako realizacji gwarancji przysługujących obywatelom w toku dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego stwarza iluzję sytuacji bliskiej kontroli instancyjnej. Zachęca ustawodawcę do wprowadzania weryfikacji decyzji w drodze wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w ramach regulowania materii nie wymagającej tego rodzaju rozwiązań. Przykładem takiej działalności ustawodawcy jest nowelizacja ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.). Dorobek orzecznictwa sądów administracyjnych doprowadził do przyjmowania, że od decyzji, o których mowa w art. 83 ust 4 ustawy (w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne) przysługiwało odwołanie w trybie art. 127 § 1 i § 2 k.p.a. i nie miał zastosowania żaden z wyjątków od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organem właściwym do rozpoznania odwołania strony od decyzji wydanych w I instancji, według prezentowanej przez sądy wykładni, był Minister Polityki Społeczne jako organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 3 k.p.a. Reakcja ustawodawcy była taka, że w drodze nowelizacji ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w dniu 25 sierpnia 2005 r. w art. 83 ust. 4 ustawy wprowadzono dodatkowy zapis w myśl, którego od decyzji w nim określonych ( wydawanych obecnie przez Prezesa Zakładu) przysługuje stronie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jako anomalię należy traktować rozwiązanie przyjęte w art. 221 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym od decyzji wydawanych w pierwszej instancji nie tylko przez ministra i samorządowe kolegium odwoławcze ale i przez dyrektora izby skarbowej i dyrektora izby celnej przysługuje nazwany odwołaniem środek rozpatrywany przez ten sam organ, który wydał decyzję. Wyłączenie pracowników biorących udział w wydawaniu pierwszej decyzji na podstawie art. 130 § 1 pkt 5 Ordynacji podatkowej nie stanowi w rzeczywistości istotnej gwarancji realizacji praw i interesów stron. Możliwe było natomiast wskazanie przez ustawodawcę organu wyższego stopnia w randze np. ministra. W tej mierze godne uwagi są poglądy prezentowane w zdaniu odrębnym sędziego J. P. Tarno do uchwały w sprawie II GSK 2/06, które przede wszystkim odnieść należy do sytuacji rozpoznawania opisywanych wniosków i "odwołań" przez organ monokratyczny.

Przyjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny poglądu prawnego odmiennego od starannie uzasadnionego stanowiska Sądu I instancji ma ten skutek, że konieczne jest uchylenie zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i § 14 ust.2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm. ).