Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 712/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi B. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia na nieterminowe załatwienie sprawy dotyczącej bezprzetargowej sprzedaży nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 czerwca 2017 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej B. P. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 18 sierpnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie własne z 28 czerwca 2017 r. stwierdzające na podstawie art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego niedopuszczalność zażalenia B. P. na nieterminowe załatwienie sprawy przez Wójta Gminy, tj. w terminie określonym w art. 35 k.p.a., dotyczącej sprzedaży na rzecz B. P. w trybie bezprzetargowym działki nr [..] obr. R.

W postanowieniu z 28 czerwca 2017 r. wskazało Kolegium, że w dniu 20 czerwca 2017 r. wpłynęło przekazane przez Wójta Gminy zażalenie B. P. na niezałatwienie przez tenże organ w terminie określonym w art. 35 k.p.a. sprawy dotyczącej sprzedaży w trybie bezprzetargowym działki nr [..] obr. R.

Uzasadniając złożony wniosek pełnomocnik wnioskodawczyni wskazał, że w 2016 r. wszczęta została procedura sprzedaży ciągu działek powstałych w wyniku podziału geodezyjnego działki drogowej oznaczonej nr [..] obr. R. (w tym działki nr [..]) na poprawę zagospodarowania niektórych nieruchomości przyległych. Potwierdzeniem powyższego, jak podniesiono jest pismo Wójta Gminy z 29 lipca 2016 r., w którym zaproponowano skarżącej możliwość zakupu działki nr [..]. W odpowiedzi na powyższe pismo B. P. skierowała do Wójta Gminy w dniu 2 września 2016 r. odpowiedź, w której wyraziła akceptację zaproponowanych jej warunków sprzedaży działki nr [..] na poprawę warunków nieruchomości przyległej: działki nr [..]. Z treści złożonego do Kolegium pisma wynika, że zdaniem wnioskodawczyni właściciel działki nr [..], to jest Gmina, odstąpiła od zamiaru jej sprzedaży na rzecz B. P., przez co może zaoferować ją do sprzedaży osobom trzecim, co wobec okoliczności przebiegu przez tę działkę sieci kanalizacji sanitarnej, może w przyszłości powodować problemy z jej bieżącym utrzymaniem. Podział działki nr [..] spowodował również problem dotyczący połączenia działki nr [..] z drogą publiczną. Wstrzymanie procedury bezprzetargowej sprzedaży działki nr [..], jest w ocenie pełnomocnika wnioskodawczyni działaniem noszącym znamiona szykany, bowiem inne nieruchomości wydzielone z działki nr [..] będą sprzedawane w trybie bezprzetargowym na poprawę warunków zagospodarowania przyległych do nich posesji.

Nadto, jak wskazał pełnomocnik wnoszącej zażalenie, decyzja Wójta Gminy o sprzedaży B. P. nieruchomości w trybie bezprzetargowym jest decyzją, mocą której żaląca się nabyła prawa. Posiada ona według pełnomocnika wnioskodawczyni prawa nabyte w stosunku do działki nr [..], które z uwagi na dokonany podział tej nieruchomości, przeszły na działkę nr [..]. Tym samym niezgłoszona proceduralnie w formie zaskarżalnej decyzji argumentacja Wójta Gminy, która odnosi się do odmowy sprzedaży przedmiotowej działki w trybie bezprzetargowym, jest niewiarygodna i pozbawiona uzasadnienia prawnego i faktycznego. Postępowanie administracyjne w sprawie nie zostało zdaniem B. P. zakończone, bowiem nie została wydana decyzja. Uchylając się od wydania decyzji w trybie art. 104 k.p.a., Wójt Gminy faktycznie dokonał pozakodeksowego załatwienia sprawy, informując żalącą się niezaskarżalnym pismem o zmianie wcześniej zajmowanego stanowiska w przedmiotowej sprawie. W złożonym piśmie powołano się również na regulację art. 7a k.p.a., który został wprowadzony ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 935), z którego wywiedziono, że wszelkie wątpliwości w sprawie powinny być rozstrzygane na korzyść strony. Zdaniem B. P., nawet jeśli sprawa jest wyłączona z trybu postępowania administracyjnego, Wójt Gminy winien wydać decyzję zawierającą ustalenie o wyłącznej właściwości sądów powszechnych do załatwienia sprawy.

Rozpatrując przedmiotową sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że wniosek B. P. nie może zostać rozpoznany.

Kolegium wyjaśniło, że z informacji udzielonej przez Wójta Gminy w piśmie przesłanym wraz z wnioskiem B. P. wynika, że w sprawie sprzedaży w trybie bezprzetargowym działki nr [..] obręb R. nie jest prowadzone postępowanie administracyjne.

Oceniając przedmiot zażalenia Kolegium stanęło na stanowisku, że wniosek (w aktach tytułowany jako zażalenie) złożony w dniu 12 czerwca 2017 r. miał na celu zainicjowanie odrębnego postępowania, wobec czego z uwagi na treść art. 6 k.p.a. i art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, powinien być on rozpoznany w oparciu o przepisy k.p.a. w treści obowiązującej od dnia 1 czerwca 2017 r.

Oceniając wniesione zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie Kolegium przywołało przepis art. 35 k.p.a. określający terminy załatwiania sprawy administracyjnej. Następnie przywołało treść art. 1 pkt 1 k.p.a., który stanowi, że "kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco". Pod pojęciem sprawy indywidualnej rozumie się "pewną konkretną sytuację życiową w której interes indywidualny i interes społeczny mają znaleźć wyraz na podstawie prawa administracyjnego w formie władczego rozstrzygnięcia po przeprowadzeniu określonego prawem postępowania" (K. Jandy-Jendrośka, J. Jendrośka, System jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, s. 195-196). Sprawę indywidualną definiuje się również jako "zespół okoliczności faktycznych i prawnych, w których organ administracji państwowej stosuje normę prawa administracyjnego w celu ustanowienia po stronie określonego podmiotu (podmiotów) sytuacji prawnej w postaci udzielenia (odmowy udzielenia) żądanego uprawnienia albo w postaci obciążenia z urzędu określonym obowiązkiem " (W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, s. 7-8).

Dalej Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. "stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność)". W oparciu o ten przepis prawa rozpatrywane są wnioski stron postępowań administracyjnych dotyczące bezczynności organu (niezałatwienia sprawy w terminie). Zawsze jednak bezczynność może wystąpić wyłącznie w toku sprawy indywidualnej, załatwianej władczym rozstrzygnięciem, po przeprowadzeniu określonego prawem postępowania.

Następnie wyjaśniło Kolegium, iż zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. "postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu". Przepis art. 61a k.p.a. stanowi z kolei, że "gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Przepis ten ustanawia dwie przesłanki odmowy rozpatrzenia sprawy decyzją (ewentualnie postanowieniem) w związku ze złożonym wnioskiem. Pierwsza odnosi się do kryterium podmiotowego - w przypadku, gdy wszczęcia postępowania żąda osoba, której interesu prawnego lub obowiązku postępowanie nie dotyczy albo która żąda czynności organu nie posiadając interesu prawnego lub obowiązku (nie spełnia wymogów określonych w art. 28 k.p.a.), organ administracji może wydać postanowienie na podstawie art. 61 a k.p.a. Drugą przesłanką odmowy wszczęcia postępowania jest zaistnienie uzasadnionych przyczyn, które przemawiają za niemożliwością merytorycznego rozpatrzenia złożonego podania. Pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn" nie zostało przez ustawodawcę nigdzie zdefiniowane, co daje organom administracji możliwość interpretacji tego pojęcia w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego i podjęcie decyzji, czy postępowanie administracyjne może być prowadzone. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że "przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61 a § 1 k.p.a. należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodą do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie, lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie z dnia 7 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 813/12, opubl. na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy Kolegium stwierdziło, że w rozpatrywanym przypadku brak jest podstaw do wszczęcia postępowania dotyczącego niezałatwienia przez Wójta Gminy wniosku B. P. w terminie określonym w art. 35 k.p.a. (to jest bezczynności Wójta), aby bowiem mogła być mowa o bezczynności organu, musi być zainicjowane postępowanie administracyjne, czyli istnieć "sprawa", zmierzająca do wydania decyzji. Odnosząc powyższe do żądania wnioskodawczyni wskazano, że Wójt Gminy nie prowadził postępowania administracyjnego w sprawie sprzedaży na rzecz B. P. w trybie bezprzetargowym działki nr [..] obr. R. Co więcej, wbrew twierdzeniom pełnomocnika wnioskodawczyni, Wójt Gminy nie tylko nie powinien, ale i bezwzględnie nie miał uprawnienia do wszczynania takiego postępowania z urzędu (jak również z wniosku) na podstawie art. 61 § 1 i 3 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej u.g.n.), "z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji". Analiza ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak wyjaśniono prowadzi do wniosku, iż intencją ustawodawcy było zastosowanie cywilnoprawnego (a nie administracyjnego) trybu dysponowania nieruchomościami jednostek samorządu terytorialnego i taki właśnie tryb (cywilnoprawny) został zastosowany w przywołanym powyżej art. 13 ust. 1 u.g.n. Zgodnie natomiast z art. 27 zd. 1 u.g.n. "sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego". Sprzedaż nieruchomości, jak wskazano w postanowieniu, następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej, stosownie do przepisów rozdziału 4 u.g.n. (art. 28 ust. 1 u.g.n.). Niezależnie od powyższego po ustaleniu nabywcy nieruchomości następuje zawarcie umowy. Kolegium podało, iż sprzedaż nieruchomości stanowiącej własność jednostek samorządu terytorialnego, następuje w drodze (nazwanej) umowy cywilnoprawnej. Zatem do tak zawartej umowy zastosowanie będą miały przepisy ustawy Kodeks cywilny. Ustawa o gospodarce nieruchomościami dla dokonania powyższej czynności nie przewiduje bowiem innej formy działania, ani nie precyzuje żadnych przesłanek zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości. W szczególności, powołana ustawa nie przewiduje wydania decyzji administracyjnej jako podstawy do zawarcia takiej umowy. Cywilnoprawny tryb obrotu nieruchomościami jednostek samorządu terytorialnego wyklucza zatem przyjęcie, iż złożenie propozycji zakupu nieruchomości, a w istocie oferty zawarcia umowy, wszczyna postępowanie administracyjne, które zgodnie z zasadą z art. 104 § 1 k.p.a., podlega załatwieniu w drodze władczego jednostronnego rozstrzygnięcia organu w formie decyzji administracyjnej (vide: postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 lutego 2011 r. sygn. akt II SAB/GL 6/11, opubl. na: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na względzie Kolegium stwierdziło, że w rozpatrywanym przypadku brak jest "sprawy administracyjnej", w toku której mogłaby być stwierdzona bezczynność Wójta Gminy w trybie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a w następstwie wydane postanowienie w trybie przepisów o ponagleniu.

Tym samym rozpatrując wniosek B. P. z 8 czerwca 2017 r. Kolegium zastosowało art. 61a § 1 k.p.a. i orzekło o odmowie wszczęcia postępowania dotyczącego bezczynności Wójta Gminy przy rozpatrywaniu wniosku w przedmiocie sprzedaży na rzecz B. P. w trybie bezprzetargowym działki nr [..] obr. R. Wyjaśniono, iż zaistniały w sprawie przyczyny natury przedmiotowej, uniemożliwiające merytoryczne rozpatrzenie złożonego wniosku. Odnosząc się do argumentacji pełnomocnika B. P. wskazano, że w sprawie brak jest jakichkolwiek wątpliwości, które wymagałyby sięgnięcia po reguły wykładni prawa z art. 7a k.p.a.. Wskazano też na brak przepisów, które stanowiłyby podstawę do wydania przez organ administracji decyzji w przedmiocie ustalenia o wyłącznej właściwości sądów powszechnych do załatwienia sprawy.

B.P. w ustawowym terminie złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Kolegium z 28 czerwca 2017r. (dalej powoływany, jako zażalenie). W zażaleniu tym strona zakwestionowała odmowę przyjęcia przez Kolegium, że w przypadku wniosku dotyczącego sprzedaży w trybie bezprzetargowym działki nr [..] obr. R. nie chodzi o sprawę administracyjną. Przeciwne stanowisko wynikać ma na gruncie art. 7a k.p.a. z wskazania przez Kolegium, że: Brak jest również przepisów, które stanowiłyby podstawę do wydania przez organ administracji decyzji w przedmiocie ustalenia o wyłącznej właściwości sądów powszechnych do załatwienia sprawy.

W ocenie strony postanowienie Kolegium rażąco narusza prawo materialne i procesowe. W szczególności w zażaleniu zarzucono naruszenie przepisu art. 10 k.p.a., tj. że sprawę rozstrzygnięto bez zawiadomienia o prowadzonym postępowaniu, a przez to o pominięciu istotnych okoliczności sprawy. Zarzucono też brak uwzględnienia przez organ - Wójta Gminy związania decyzją ustalającą dojazd do nieruchomości wnioskodawczyni przez działkę nr [..] oraz stanu prawnego tej działki mającego wynikać z podziału. Zdaniem strony zmiany w prawie miejscowym wprowadzone przez Radę Gminy dopuszczające podział geodezyjny ww. nieruchomości były czynnością administracyjną.

Wreszcie zdaniem strony Kolegium błędnie przyjęło, że zażalenie na bezczynność stanowiło odrębny wniosek wszczynający nowe postępowanie administracyjne.

Rozpatrując sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zgodziło się ze stroną, iż w przedmiotowej sprawie zażalenie na bezczynność organu nie mogło stanowić wniosku, dotyczącego sprzedaży na rzecz B. P. w trybie bezprzetargowym działki nr [..] obr. R.

Podstawie do takiego rozumowania przeczy przekazane przez Wójta Gminy zażalenie B. P., kwestionujące brak terminowości w działaniu tegoż organu w związku z ww. żądaniem w sprawie, która według żalącej się inicjowana była w 2016 r. przez Wójta Gminy wszczęciem procedury sprzedaży ciągu działek wydzielonych z nieruchomości nr [..].

W konsekwencji powyższego za nieuprawnione uznano, wobec wskazanej przez stronę w zażaleniu daty (2016r.), stwierdzenie przez Kolegium, iż w sprawie zastosowanie mają znowelizowane przepisy k.p.a. w brzemieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r.

Przystępując do rozpatrzenia zażalenia Kolegium w postanowieniu z 18 sierpnia 2017 r. stwierdziło, iż skoro, jak podała to strona w zażaleniu, chodzić ma o postępowanie administracyjne inicjowane w 2016r., zastosować należało przepis art. 37 k.p.a. w brzemieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2017r. Zgodnie bowiem z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017r., poz. 935) - wchodzącej w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. - do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1.

W art. 1 powołanej wyżej ustawy znowelizowano przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Incydentalny charakter orzekania na podstawie art. 37 k.p.a. w stosunku do sprawy administracyjnej z której wynika zażalenie, uzasadnia rozpatrzenie tego środka zaskarżenia w oparciu o przepisy mające zastosowanie do postępowania, z którym pozostaje w związku.

Kontynuując wyjaśnienia Kolegium podkreśliło, iż organ administracyjny właściwy do rozpoznania zażalenia wniesionego na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. wydaje w celu jego załatwienia postanowienie, o jakim mowa w art. 123 k.p.a. Jest to postanowienie zaliczane do grupy wydawanych w toku postępowania administracyjnego, dotyczących poszczególnych kwestii wynikających w toku tego postępowania, które nie rozstrzyga i nie może rozstrzygać o istocie sprawy.

Rozpatrzenie zażalenia może dotyczyć jedynie spraw administracyjnych i nie obejmuje meritum sprawy, lecz kwestii terminowości bądź przewlekłości postępowania administracyjnego, o których, nie ma mowy w sprawie. W Kodeksie ustawodawca nie przesądził formy rozpatrzenia sprawy.

Zacytowało Kolegium treść art. 35, art. 36 i art. 37 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r.

Podkreśliło Kolegium, że przepis art. 37 k.p.a. ma na celu likwidację przewlekłości postępowania w trybie administracyjnym. Organ administracyjny właściwy do rozpoznania zażalenia wniesionego na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. wydaje w celu jego załatwienia postanowienie, które zaliczane jest do grupy wydawanych w toku postępowania administracyjnego.

Z kolei zastosowany w niniejszym przypadku artykuł 61a § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej odmawia wszczęcia postępowania w razie, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania występuje osoba niebędąca stroną postępowania oraz z innych uzasadnionych przyczyn. Przesłanki odmowy wszczęcia postępowania można usystematyzować według kryterium podmiotowego i przedmiotowego. Uwzględnić należy ponadto inne przyczyny, których wystąpienie uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania.

Do tych "innych uzasadnionych przyczyn", dla których postępowanie administracyjne nie może być wszczęte można zaliczyć chociażby /.../ żądanie, które dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją, żądanie jednostki dotyczy sprawy, w której prowadzone jest postępowanie, czy też upływ terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia (B. Adamiak, [w:] Adamiak, Borkowski, Komentarz, 2012, s. 299). W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że do "innych uzasadnionych przyczyn" zaliczyć można sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyr. WSA w Warszawie z 29.3.2012 r., VIII SA/Wa 1127/11, Legalis).

W opisanej sytuacji Kolegium uznało, że nie ma podstawy do orzekania na podstawie art. 37 k.p.a. w odniesieniu do żądania, co do którego w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do jego rozpatrzenia w trybie administracyjnym.

Cywilnoprawny tryb obrotu nieruchomościami jednostek samorządu terytorialnego wyklucza bowiem przyjęcie, że domaganie się zawarcia umowy, co do zakupu nieruchomości gminnej, wszczyna jakiekolwiek postępowanie administracyjne, które - zgodnie z zasadą z art. 104 § 1 k.p.a., podlega załatwieniu w drodze władczego jednostronnego rozstrzygnięcia organu w formie decyzji administracyjnej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 478/14 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozporządzanie nieruchomością przez jej właściciela, jak w niniejszej sprawie, nie zawiera bowiem elementu administracyjnego, mającego charakter władczy, lecz następuje w formie czynności cywilnoprawnej poprzez zawarcie umowy sprzedaży lub użytkowania wieczystego (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2014r., sygn. akt I OSK 2579/14 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawach tych organy wykonawcze gminy, jakimi są prezydent miasta czy wójt gminy, nie występują w roli organów administracji publicznej, ale jako reprezentujący gminę - będącą właścicielem nieruchomości - w wykonywaniu jej uprawnień majątkowych z zakresu prawa cywilnego.

Podkreśliło Kolegium, że w przedmiotowym przypadku nie ma mowy o sprawie administracyjnej podlegającej nadzorowi instancyjnemu, a tym samym kontroli w trybie art. 37 k.p.a.. W tej sytuacji bezprzedmiotowe było rozpatrywanie zażalenia na bezczynność. Postanowieniem z 18 sierpnia 2017 r. Kolegium utrzymało w mocy swoje poprzednie postanowienie z 28 czerwca 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania z zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła B. P. domagając się stwierdzenia, iż Wójt Gminy dopuścił się naruszenia prawa poprzez brak wszczęcia i niezałatwienie sprawy wniesionej przez skarżącą podaniem z 2 września 2016 r., co stanowi naruszenie art. 35, 61 § 1, 61 § 3, 4,104 § 1, 2 k.p.a. - w przypadku gdy podanie wniesiono do organu właściwego, lub art. 66 § 3 w zw. z art. 104 k.p.a. przez jego nie zastosowanie: w przypadku gdyby z rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy organ wysnuł wniosek, że podanie zostało wniesione do organu niewłaściwego. Organowi II instancji zarzuciła skarżąca naruszenie prawa poprzez błędne zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. dla prawnego uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia i faktycznego uchylenia się od zbadania zażalenia na bezczynność organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi podniosła skarżąca, że sprzedaży w trybie bezprzetargowym nowo powstałych działek, Gmina odmówiła jedynie skarżącej, przy czym odmowę zrealizowała w trybie pozaadministracyjnym. W odniesieniu do działki nr [..] Gmina bezpodstawnie uznała, iż działka ta jest samodzielną działką budowlaną i zostanie sprzedana w trybie sprzedaży publicznej. Ponieważ skarżąca ma uzasadnione obawy, że Wójt Gminy działa w złej wierze i sprzedaż działki [..] może zostać dokonana poza jej plecami złożyła formalny wniosek, żądając od Wójta Gminy udzielenia zabezpieczenia przedmiotu sporu poprzez złożeniu oświadczenia o powstrzymaniu się od jakichkolwiek posunięć prawnych w odniesieniu do działki [..] do dnia zakończenia sporu rozstrzygającego sprawę dojazdu do domu skarżącej oraz sprawę dostępu do publicznych sieci infrastruktury technicznej, ulokowanych w dz. [..]. Wójt odmówił spełnienia ustanowienia zabezpieczenia. Zrealizowanie przez Gminę zamiaru sprzedaży działki [..] w ręce osoby trzeciej oznacza, że skarżąca utraci możliwość korzystania z własnego domu, utraci możliwość dojazdu i dostępu do sieci technicznej w celu jej remontu i konserwacji. W ocenie skarżącej opisany powyżej stan faktyczny jednoznacznie rozstrzyga, iż przedmiotowy spór w żadnej mierze nie jest sporem o nabycie nowego składnika majątkowego, jak przedstawiają to organy, lecz jest sporem o przywrócenie stanu istniejącego przed uchwaleniem planu miejscowego w odniesieniu do nieruchomości skarżącej. Przez przywrócenie tego stanu należy rozumieć przywrócenie stanu faktyczno - prawnego umożliwiającego korzystanie z nieruchomości - domu skarżącej w dotychczasowy sposób i zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, istniejącym przed datą uchwalenia planu miejscowego, tj. przed dniem 28 lutego 2014 r.

W przekonaniu skarżącej to wyłączną prerogatywą organu I instancji jest rozstrzygnięcie, czy jej wniosek wszczynający jest wystarczającą przesłanką do wszczęcia sprawy administracyjnej, czy też być może w niniejszej sprawie mamy do czynienia z wszczęciem postępowania administracyjnego z urzędu - tak wszakże można zinterpretować publiczną ofertę złożoną skarżącej przez Wójta Gminy na zakup działki nr [..] w trybie bezprzetargowym dla poprawy warunków zagospodarowania jej nieruchomości (w znaczeniu przepisów prawa cywilnego) lub przyrzeczenie (w rozumieniu przepisów k.p.a.).

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 2062 ze zm.) właściwość sądów administracyjnych obejmuje kontrolę decyzji i innych rozstrzygnięć administracyjnych w oparciu o kryterium ich zgodności z prawem. Uchylenie przez sąd zaskarżonego aktu następuje w razie stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub w wyniku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, jak również uznania rozstrzygnięcia za dotknięte wadą warunkującą wznowienie postępowania – vide art. 145 § 1 lit. a, c i b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej jako "p.p.s.a.").

Istotą niniejszej sprawy jest ocena prawidłowości zastosowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisu art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym - gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Należało zatem w tej sprawie zbadać, czy organ właściwie ustalił treść żądania strony i prawidłowo uznał, że przedmiot żądania skarżącej nie stanowi indywidualnej sprawy administracyjnej i brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w związku z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie.

Zaskarżonym postanowieniem Kolegium utrzymało w mocy postanowienie własne, w którym działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w związku z zażaleniem B. P. na niezałatwienie sprawy sprzedaży działki nr [..] przez Wójta Gminy. Skarżąca domagała się wydania przez Wójta Gminy decyzji dotyczącej zmiany stanowiska co do zbycia działki nr [..] w miejscowości R. Z akt sprawy wynika, że działka nr [..] ma powierzchnie 0,0165 ha. Początkowo działka ta znalazła się w wykazie działek przeznaczonych przez Wójta Gminy do sprzedaży w trybie bezprzetargowych w celu poprawy zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej należącej do skarżącej B. P. Skarżąca wyraziła aprobatę dla propozycji zakupu i oferowanej ceny. Następnie po analizie zapisów planu Wójt Gminy ustalił, że działka nr [..] może zostać zagospodarowana jako samodzielna nieruchomość i wycofał ją ze sprzedaży w trybie bezprzetargowym. Skarżąca w istocie dążyła do uzyskania decyzji o odmowie zbycia przez Wójta Gminy działki nr [..] w miejscowości R. jako gruntu dodatkowego na poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości, stosownie do art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. I w związku z nieuzyskaniem takiej decyzji wystąpiła do Kolegium z zażaleniem na niezałatwienie przez Wójta Gminy sprawy sprzedaży przedmiotowej działki w trybie bezprzetargowym. W przedmiocie tego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania. I te postanowienie jest przedmiotem kontroli Sądu.

Wobec tak ustalonej treści żądania skarżącej i zażalenia na niezałatwienie sprawy Sąd uznał za prawidłowe stanowisko Kolegium, że dotyczy ono sprawy cywilnej, a zatem w sprawie nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną. Oznacza to, że brak jest podstaw do zobowiązywania organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że postępowanie przed organem odwoławczym w myśl art. 37 k.p.a. (w brzmieniu tak przed nowelizacją jak i po zmianie dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017r., poz. 935), podporządkowane jest bezwarunkowo zasadzie skargowości, co oznacza, że właściwy instancyjnie organ uzyskuje prawo do rozpoznania zażalenia na niezałatwienia sprawy w terminie czy też ponaglenia i wydania rozstrzygnięcia jedynie na podstawie środka zwalczającego bezczynność czy przewlekłość w sprawie administracyjnej. Prawidłowość środka oznacza niewadliwość formalną środka określonego jako zażalenie czy ponaglenie oraz złożenie go przez uprawniony do tej czynności podmiot. Wszystkie te warunki winny stać się przedmiotem wyczerpujących ustaleń organu odwoławczego. W konsekwencji obowiązek organu odwoławczego dotyczy także orzekania w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie w sprawach, do których k.p.a. ma zastosowanie.

Prawidłowo Kolegium uznało, że wniosek, który zainicjował postępowanie przed Wójtem Gminy nie dotyczył sprawy administracyjnej.

Ocena ta jest prawidłowa również przy przyjęciu, jak podnosiła to skarżąca w skardze, że w istocie nie domaga się zbycia przedmiotowej działki na swoją rzecz lecz przywrócenia dostępu do drogi publicznej i możliwości dostępu do urządzeń infrastruktury technicznej umieszczonych w działce nr [..]. Jak bowiem słusznie wskazało Kolegium, kwestia sprzedaży w drodze bezprzetargowej działek należących do gminy, tak jak i ewentualnie domaganie się przywrócenia dostępu do drogi publicznej, nie jest rozstrzygana przez organy administracyjne na drodze administracyjnoprawnej w postępowaniu jurysdykcyjnym z uwagi na to, że tryb oraz sposób nabywania nieruchomości będących własnością jednostek samorządu terytorialnego reguluje ustawa o gospodarce nieruchomościami, z przepisów której wynika, że sprzedaż nieruchomości gruntowej (gminnej) wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Dodać należy, że zgodnie z art. 37 ust. 1 u.g.n. sprzedaż nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego odbywa się w drodze przetargu. Wyjątkowo zaś zbywana jest w drodze bezprzetargowej, na co wskazuje treść art. 37 ust. 2 i 3 u.g.n. Jednak z zacytowanego powyżej art. 27 u.g.n. jasno wynika, że sama sprzedaż nieruchomości lub oddanie jej w użytkowanie wieczyste wymaga zawsze zawarcia umowy w formie aktu notarialnego, a zatem następuje w drodze umowy cywilnoprawnej. Do tak zawartej umowy zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, gdyż ustawa o gospodarce nieruchomościami dla dokonania powyższych czynności nie przewiduje innej formy działania – w szczególności nie przewiduje wydania decyzji administracyjnej jako podstawy do zawarcia tego typu umowy, ani nie precyzuje żadnych przesłanek zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości (oddania jej w użytkowanie wieczyste). Cywilnoprawny tryb obrotu nieruchomościami jednostek samorządu terytorialnego wyklucza więc przyjęcie, że złożenie propozycji zakupu nieruchomości gminnej, a więc w istocie oferty zawarcia umowy, wszczyna postępowanie administracyjne, które - zgodnie z zasadą z art. 104 § 1 k.p.a., podlega załatwieniu w drodze władczego jednostronnego rozstrzygnięcia organu w formie decyzji administracyjnej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 478/14 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozporządzanie nieruchomością przez jej właściciela nie zawiera bowiem elementu administracyjnego, mającego charakter władczy, lecz następuje w formie czynności cywilnoprawnej poprzez zawarcie umowy sprzedaży lub użytkowania wieczystego (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2014 r., sygn. akt I OSK 2579/14 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawach tych organy wykonawcze gminy, jakimi są prezydent miasta czy wójt gminy, nie występują w roli organów administracji publicznej, ale jako reprezentujący gminę - będącą właścicielem nieruchomości - w wykonywaniu jej uprawnień majątkowych z zakresu prawa cywilnego. Oznacza to, że również nie ma możliwości uruchomienia drogi postępowania z zażalenia na niezałatwienia sprawy sprzedaży w drodze bezprzetargowej nieruchomości gminnej.

W sytuacji zatem, gdy wnioskodawca domaga się wydania postanowienia z art. 37 k.p.a. w przedmiocie sprzedaży na jego rzecz określonej nieruchomości (także w drodze bezprzetargowej, powołując się na przesłanki z art. 37 ust. 2 i 3 u.g.n.) mamy do czynienia ze sprawą, do której nie mają zastosowania przepisy postępowania administracyjnego, a zagadnienie to mieści się w materii cywilnoprawnej. W świetle powyższego stwierdzić należy, że orzekające w sprawie Kolegium prawidłowo uznało, mając na uwadze treść żądania zawartego w zażaleniu na niezałatwienie sprawy, nie podlega ona załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej tym samym brak podstaw do orzekania o zasadności zażalenia na bezczynność organu. Wadliwość działania Kolegium dotyczy rodzaju rozstrzygnięcia jakie wydał organ odwoławczy w niniejszym postępowaniu.

Skoro zatem Kolegium nie miało kompetencji do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej zażalenia na niezałatwienie sprawy sprzedaży działki w trybie bezprzetargowym, a w konsekwencji nie miało kompetencji do wydania w sprawie nim objętej decyzji administracyjnej lub innego aktu administracyjnego, to organ powinien wniosek zatytułowany jako zażalenie zwrócić wnioskodawczyni na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. Zasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia tego przepisu, jak również naruszenia przepisu z art. 61a § 1 k.p.a.

Należy podkreślić, na co już wskazywano powyżej, że tak samo należałoby ocenić ten wniosek gdyby przyjąć, że dotyczył on żądania przywrócenia stanu poprzedniego czy zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Również tak sformułowany wniosek dotyczyłby bowiem sprawy cywilnej a zatem podlegałby zwrotowi. W sprawie prawidłowym byłoby wydanie postanowienia opartego o art. 66 § 3 k.p.a., zgodnie z którym - w przypadku, gdy organem właściwym w sprawie jest sąd powszechny albo gdy nie można ustalić organu właściwego na podstawie informacji zawartych w podaniu, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego nierozpatrzenia przez Wójta Gminy jej wniosku o przyłączenie gruntu w trybie bezprzetargowym Sąd wyjaśnia dodatkowo, że w tej sprawie sądowoadministracyjnej nie kontroluje wszystkich czynności podejmowanych przez organy gminy, a dotyczących zbycia przedmiotowej nieruchomości, w tym prowadzonego odnośnie tych działek postępowania przetargowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest bowiem jedynie legalność postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie zażalenia na niezawinienie w terminie sprawy z wniosku zawierającego żądanie wydania decyzji dotyczącej zbycia skarżącej nieruchomości gminnej.

Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie nie odpowiadają prawu albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze wadliwie uznało, że istnieją w sprawie podstawy do odmowy wszczęcia postepowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. i z tej przyczyny, na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z 28 czerwca 2017 r.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zobowiązany będzie, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a., uwzględnić ocenę prawną sformułowaną w uzasadnieniu niniejszego wyroku i ponownie rozpoznać zażalenie skarżącej.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. orzekając o zwrocie uiszczonego w sprawie wpisu sądowego od skargi w kwocie 100 zł.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.