Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 38/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2009-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: Zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej od uprzedniego rozpatrzenia zagadnienia wstępnego. Przepis art. 97 § 1 pkt 4 Kpa wymaga zależności bezpośredniej, ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, instytucji tamującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa wyraźnie podstaw prawnych zależności. Przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej.

TEZY

Zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej od uprzedniego rozpatrzenia zagadnienia wstępnego. Przepis art. 97 § 1 pkt 4 Kpa wymaga zależności bezpośredniej, ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, instytucji tamującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa wyraźnie podstaw prawnych zależności. Przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), sędzia NSA Anna Sobolewska - Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Starosty Powiatowego w S. z dnia [...] września 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienia nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. na rzecz skarżącego J. B. kwotę 308, 40 zł (trzysta osiem złotych czterdzieści groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Bk 38/09

UZASADNIENIE

Decyzją Naczelnika Miasta i Gminy S. Nr [...] z dnia [...] lipca 1983 r. dokonano wywłaszczenia szeregu nieruchomości położonych w S. przy ul. G. i K. z przeznaczeniem pod rozbudowę ulic. Wywłaszczenie objęło m.in. działki nr a i b stanowiące wówczas własność W. B.

Decyzją z dnia [...] października 1987 r. nr [...] Naczelnik Miasta i Gminy w S. zatwierdził projekt podziału kilkudziesięciu działek położonych w S. pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne oraz stwierdził przejście z mocy prawa na własność państwa gruntów wydzielonych pod budowę ulicy oznakowanej jako działka nr c, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji.

W wyniku tej decyzji działka nr b (objęta wywłaszczeniem w dniu [...] lipca 1983 r.) została podzielona na działkę nr d, która weszła w skład działki nr c stanowiącej obecnie ul. S. w S. oraz działkę nr e, która w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy S. jest przeznaczona pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne. Działka nr a weszła w skład działki nr f stanowiącej obecnie ul. G. w S.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...] Wojewoda P. w oparciu o przepis art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) stwierdził nabycie przez gminę S. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości o nr c i nr g. Ten sam organ decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...] stwierdził nabycie przez gminę S. na tych samych zasadach działki nr f.

Na wniosek J. B. wszczęte zostało postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej z dnia [...] października 1987 r. Prawomocnym wyrokiem z dnia 24 maja 2005 r. w sprawie sygn. akt SA/Bk 1348/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił dwie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.: z dnia [...] września 2003 r. nr [...] oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] października 1987 r. Postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w sprawie znak [...] zawiesiło na wniosek J. B. postępowanie o stwierdzenie nieważności w/w decyzji podziałowej toczące się po wyroku w sprawie sygn. akt SA/Bk 1348/03.

Następnie również z wniosku J. B. toczyło się postępowanie w przedmiocie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta S. W postępowaniu tym wydano następujące rozstrzygnięcia:

- decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] Starosta S. odmówił wprowadzenia zmiany w przedmiotowym operacie polegającej na:

1. wykreśleniu zapisanej na J. B. działki nr h, działki nr "i" i działki nr j,

2. wykreśleniu zapisanej na J. B. działki nr k i działki nr l,

3. wpisaniu działki nr ł i działki nr j zgodnie z zapisem istniejącym w Kw [...],

4. wpisaniu działki nr m zgodnie z istniejącym zapisem w Kw [...].

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] utrzymał decyzję Starosty S. z dnia [...] maja 2007 r. w mocy, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 07 lutego 2008 r. w sprawie sygn. akt II SA/Bk 648/07 skargę na decyzję organu odwoławczego oddalił.

W sprawie tej J. B. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Akta sprawy przekazano sądowi II instancji 26 maja 2008 r.

W dalszej kolejności Wojewoda P. decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] lipca 1987 r. w części dotyczącej działek nr a i b.

W następstwie powyższej decyzji Burmistrz S. wszczął w dniu 29 października 2007 r. postępowanie o wydzielenie w/w działek, które oznaczone zostało jako [...].

W dniu 06 września 2007 r. J. B. skierował do Starosty S. wniosek, w którym zażądał:

1. stwierdzenia w trybie art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nabycia przez niego z mocy prawa własności działek nr n, o i p położonych w S. i wchodzących w skład działki nr c,

2. dokonania w trybie art. 95 pkt 3 w/w ustawy wydzielenia części nieruchomości przez wyodrębnienie wskazanych działek z działki nr c,

3. dokonania odpowiednich zmian gruntowych na koszt Skarbu Państwa odnotowujących rozstrzygnięcia wydane w sprawie spornych nieruchomości.

W uzasadnieniu podniósł, że w okresie od 05 grudnia 1990 r. do 01 stycznia 1998 r. był właścicielem nieruchomości wskazanych we wniosku, bowiem Skarb Państwa nie ujawnił w księgach wieczystych Kw [...] i Kw [...] decyzji podziałowej z dnia [...] października 1987 r. Przyznał, że obecnie działka nr c posiada założoną Kw [...] z wpisem prawa własności na rzecz gminy S., jednak jego zdaniem nie stoi to na przeszkodzie wnioskowanym zmianom.

W wyniku powyższego wniosku Starosta S. wszczął dwa odrębne postępowania:

- w przedmiocie oddania wskazanych w nim działek w użytkowanie wieczyste J. B.; w postępowaniu tym wydał decyzję odmowną z dnia [...] listopada 2007 r. [...], a Wojewoda P. decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. uchylił tę decyzję i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe wskazując, że oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej, a nie w drodze administracyjnej;

- w przedmiocie wydania nieruchomości wskazanych we wniosku - prowadzone jako [...].

W dniu 22 listopada 2007 r. Starosta S. skierował również do Burmistrza S. pismo oznaczone jako [...], w którym zwrócił uwagę na celowość przeprowadzenia przez ten organ postępowania o wydzielenie z działki nr c działek wskazanych we wniosku z dnia 06 września 2007 r. tj. n, b i o.

W dniu 18 stycznia 2008 r. J. B. złożył do Starosty S. wniosek "o dokonanie zmian w operacie ewidencji gruntów" uzasadniony koniecznością odnotowania w przedmiotowej ewidencji skutków prawnych decyzji z dnia [...] października 2007 r. eliminującej z obrotu prawnego decyzję wywłaszczeniową z 1983 r. Zdaniem wnioskodawcy zmiany te powinny polegać na:

- wykreśleniu działki nr e,

- wpisaniu w miejsce działki nr c działek o nr: [...], n, [...],

- w miejsce działek nr o, k, l wpisaniu działki nr q,

- wpisaniu w miejsce działek nr [...], d, e działki nr r.

Wniosek zawierał również żądanie wprowadzenia zmian w Kw [...] i Kw [...] po dokonaniu wpisów w ewidencji, jak również "zmianę postanowienia z [...] stycznia 2001 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania z urzędu".

W dniu 14 lutego 2008 r. do Starosty S. i Burmistrza S. J. B. skierował kolejny, identycznie sformułowany wniosek, tym razem o wydanie nieruchomości oznaczonych nr a i b w nieprzekraczalnym terminie do 01 marca 2008 r. poprzez wydzielenie tych działek z ulic G. i S. lub odtworzenie ich granic.

Burmistrz S. włączył pismo J. B. z dnia 14 lutego 2008 r. do postępowania "o wydzielenie działek" nr [...] wszczętego po stwierdzeniu nieważności przez Wojewodę w dniu [...] października 2007 r. decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] lipca 1983 r. W postępowaniu tym J. B. złożył skargę na bezczynność, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku prawomocnym wyrokiem z dnia 26 czerwca 2008 r. w sprawie sygn. akt II SAB/Bk 19/08 uwzględnił zobowiązując Burmistrza S. do załatwienia - w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych organowi - sprawy wydzielenia z nieruchomości drogowych ulicy S. (działka o numerze c) i ulicy G. (działka o numerze f) położonych w S., działek geodezyjnych odpowiadających działkom o dawnych numerach a i b objętych decyzją Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] lipca 1983 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonych w S. przy u. G. i K., której nieważność w części dotyczącej działek a i b1, stanowiących wówczas własność W. B. stwierdził Wojewoda P. decyzją z dnia [...] października 2007 roku numer [...].

Następnie Burmistrz S. wystąpił w dniu 28 sierpnia 2008 r. do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody P. z dnia [...] października 2007 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] lica 1983 r., zawieszając własne postępowania toczące się po wyroku WSA w Białymstoku z dnia 26 czerwca 2008 r.

W dniu [...] października 2008 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...] w części stwierdzającej nabycie przez gminę S. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości nr c "nie mającej urządzonej księgi wieczystej, a posiadającej tytuł własności Skarbu Państwa opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr 8, stanowiącej integralną część powyższej decyzji". Minister wskazał, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] lipca 1983 r. uniemożliwia pozostawanie w obrocie decyzji komunalizacyjnej, której ta poprzednia była przesłanką.

Z kolei Starosta S. pismo J. B. z dnia [...] lutego 2008 r. włączył do postępowania o wydanie nieruchomości o nr n, o i d oznaczonego jako [...].

W postępowaniu tym w dniu 10 czerwca 2008 r. Starosta wezwał J. B. do uzupełnienia wniosku z dnia 14 lutego 2008 r. poprzez dostarczenie postanowienia sądu wskazującego spadkobierców W. B. Wskazał, że podmiotem, wobec którego wykonano wywłaszczenie był W. B. Z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wywłaszczeniowej z 1983 r. oraz fakt śmierci W. B. – postępowanie o wydanie działek nr a i b powinno się toczyć z udziałem spadkobierców w/w.

Postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. Starosta S. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne "dotyczące wydania działek nr a i b położonych w S. wchodzących obecnie w części w pas ul. G. i ul. S. w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. nr [...] z dnia [...] lipca 1983 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonych w S. przy ul. G. i K. w części dotyczącej działek nr a i b stanowiących wówczas własność W. B. s. J. przez Wojewodę P. decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...]".

W uzasadnieniu organ podał, że w postępowaniu z wniosku z dnia 14 lutego 2008 r. ustalił, że działka nr a weszła w skład działki nr f stanowiącej obecnie ul. G., zaś działka nr d w skład działki nr c stanowiącej ul. S. Prawo własności gminy S. do nieruchomości c jest ujawnione w Kw [...]. Podał również, że Wojewoda P. postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. wznowił postępowanie zakończone decyzją własną z dnia [...] października 2007 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, a następnie odmówił jej uchylenia wskazując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 146 §2 Kpa: możliwość wydania w wyniku wznowienia decyzji identycznej jak ta, co do której postępowanie wznowieniowe się toczy.

Starosta podał również, że Burmistrz S. zwrócił się do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody P. z dnia [...] października 2007 r.

Zażalenie na powyższe postanowienie z dnia [...] września 2008 r. złożył J. B. zarzucając organowi obrazę art. 97 § 1 pkt 4 Kpa poprzez zawieszenie postępowania, które zostało już zakończone ostateczną decyzją Starosty S. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], co do której WSA w Białymstoku oddalił skargę w sprawie sygn. akt II SA/Bk 648/07. Zarzucił również brak wskazania w zaskarżonym postanowieniu zagadnienia wstępnego i organu mającego go rozpatrzyć, jak również niedopuszczalne zawieszenie postępowania wykonawczego polegającego, jego zdaniem, na czynności materialnej wprowadzenia tytułu prawnego do ewidencji gruntów. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i "zwrócenie postępowania do natychmiastowego odnotowania w ewidencji gruntów decyzji Wojewody P. z dnia [...] października 2007 r. oraz ukaranie dyscyplinarne Starosty S. za zwłokę i usunięcie dyscyplinarne osób winnych zaniedbań z urzędu".

W uzasadnieniu zażalenia podał, że w dacie wydania decyzji Wojewody P. stwierdzającej nieważność decyzji wywłaszczeniowej tj. [...] października 2007 r. działka nr a nie była zagospodarowana na cel wywłaszczenia, choć wchodzi w skład ul. G., zaś działka nr b została podzielona na dwie części o nr d – włączoną do ul. S. i e, która została "oddrożniona" uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 1987 r. i stanowi własność Skarbu Państwa pozostając we władaniu gminy S. Zdaniem żalącego się Starosta S. uzależniał wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów od wydzielenia z działek stanowiących obecnie część ulic G. i S. dawnych działek nr a i b, do czego właściwy jest Burmistrz S. W ocenie w/w niezrozumiałe było podjęcie przez Starostę S. postępowania zakończonego już ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Jak wskazał, Burmistrz S. po uwzględniającym jego skargę na bezczynność wyroku WSA w Białymstoku z dnia 26 czerwca 2008 r. zlecił Rejonowemu Przedsiębiorstwu Geodezyjnemu opracowanie stosownej dokumentacji geodezyjnej, która następnie została złożona do Zasobu Geodezyjno-Kartograficznego prowadzonego przez Starostę. Następnie, jak wskazał żalący się "(...) przestał istnieć powód bezczynności. Stąd Starosta S. wspólnie z Burmistrzem S. postanowili go wymyślić i tak powstały w obu organach postanowienia o zawieszeniu postępowań".

J. B. wskazał również, że nie jest możliwe zawieszenie postępowania wykonawczego, a jedynie jego wstrzymanie, o które żadna ze stron nie wnosiła. Stąd wywiódł, że nie ma przeszkód technicznych i prawnych do odnotowania decyzji Wojewody P. w ewidencji gruntów i budynków, co – zdaniem skarżącego – przyznaje sam Wojewoda w piśmie z dnia 01 sierpnia 2008 r. dostrzegając konieczność "przywrócenia poprzedniego stanu prawnego".

Odnośnie postanowienia o zawieszeniu żalący się wskazał nadto, że organ nie podał "do jakiego czasu zostaje zawieszone postępowanie tj. do wydania przez kogo i w jakiej materii rozstrzygnięcia".

Podniósł, że kompleks gruntów wywłaszczonych pod poszerzenie ulicy G. w S. został przez Skarb Państwa zwrócony poprzednim właścicielom bez żądania zwrotu odszkodowania, co nastąpiło wskutek nieodnotowania w ewidencji gruntów decyzji o wywłaszczeniu z 1983 r. Nadto gmina odkupiła grunty, które przeznaczone miały zostać na drogi. Zarzucił Wojewodzie nieustosunkowanie się do jego zażalenia na bezczynność Starosty S. co do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów zawartego w piśmie z dnia 08 kwietnia 2008 r.

W uzupełnieniu zażalenia J. B. podał, że wobec stanowiska Wojewody P., zgodnie z którym wprowadzenie zmian do ewidencji gruntów i budynków w wyniku wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wywłaszczeniowej z 1983 r. nie należy do organów administracji rządowej – postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania z dnia [...] września 2008 r. Starosta S. wydał jako organ niewłaściwy.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał zaskarżone postanowienie o zawieszeniu postępowania w mocy.

Organ odwoławczy wskazał na przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne podając, że celem ewidencji gruntów i budynków jest stworzenie jednolitego systemu informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach i innych osobach nimi władających. Nadto zapisy w ewidencji mają charakter wyłącznie techniczno – deklaratoryjny, rejestruje się w nich jedynie stany prawne ustalone w innym trybie. Organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania dotyczącego działek wywłaszczonych decyzją z dnia [...] lipca 1983 r. Wskazał w szczególności na decyzję Wojewody P. z dnia [...] października 2007 r. eliminującą decyzję wywłaszczeniową z obrotu prawnego oraz na zakończone postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego rozstrzygnięciem z [...] października 2007 r. Wskazał, że nie doszło do jego uchylenia bowiem organy przyjęły, że fakt braku udziału w postępowaniu nieważnościowym wszystkich spadkobierców W. B. nie ma znaczenia dla jej prawidłowości merytorycznej, dlatego powinna w niezmienionym kształcie pozostać w obrocie prawnym. Organ podał również, że Starosta S. prowadził korespondencję z Burmistrzem S. w wyniku której ustalono, że działki nr a i d posiadają uregulowany stan prawny ujawniony w Kw [...]. Oceniono w związku z tym, że "decyzja z 1983 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne i dlatego nie powinna być uchylona". Wojewoda zwrócił również uwagę, że Burmistrz wystąpił do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2007 r.

Na podstawie tak ustalonych okoliczności organ odwoławczy wskazał, że organy administracji działają w trybie przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, dlatego "słusznie postąpił Starosta S. zawieszając postępowanie, bowiem dalsze jego działanie będzie zależało od stanowiska Ministra Infrastruktury w przedmiotowej sprawie".

Skargę na powyższe postanowienie złożył do sądu administracyjnego J. B. zarzucając obrazę art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kpa "w następstwie tego, że organ odwoławczy nie odniósł się w jakikolwiek sposób do zarzutów zażalenia, a jedynie przepisał wywód Starosty i opatrzył go jednozdaniowym komentarzem, że zaskarżone postanowienie było oparte na podstawie prawnej – co uniemożliwia zbadanie prawidłowości kontroli odwoławczej i tym samym pozbawia stronę możności obrony swych praw, a Staroście przy czynności zmiany ewidencji gruntów i budynków daje prawo do badania wejścia w posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości przez skarżącego".

Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji.

Zakwestionował pogląd, wyrażony jego zdaniem w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] listopada 2008 r., jakoby podanie jakiejkolwiek podstawy prawnej rozstrzygnięcia przesądzało o jego prawidłowości. Zwrócił uwagę, że skarżone przez niego w przedmiotowym postępowaniu orzeczenia zapadły w sprawie zakończonej ostateczną decyzją i nieprawomocnym wyrokiem WSA w Białymstoku. Zatem, w jego ocenie, uruchomienie kontroli administracyjnej wymagało wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, co z rażącym naruszeniem prawa nie nastąpiło.

Zarzucił Staroście, że przy braku uprawnień do weryfikowania tytułu prawnego do nieruchomości dokonuje tej weryfikacji faktycznie nie odnotowując w ewidencji jego praw do spornych nieruchomości wynikających z rozstrzygnięć eliminujących z obrotu prawnego decyzję wywłaszczeniową. Wskazał, że w wypadku nieprawidłowości tego ewentualnego wpisu, do której może doprowadzić decyzja Ministra Infrastruktury kończąca toczące się przed nim postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności – będzie możliwa kolejna zmiana już na podstawie rozstrzygnięcia Ministra. Podniósł, że faktycznie i bez odpowiedniego postanowienia doszło do wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] października 2007 r. unieważniającej decyzję wywłaszczeniową, pomimo że decyzja z [...] października 2007 r. daje podstawy do uwidocznienia w ewidencji gruntów i budynków jego prawa własności do spornych działek.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumenty z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia.

Podczas rozprawy w dniu 18 czerwca 2009 r. skarżący podnosił, że niedopuszczalne jest zawieszanie postępowania w przedmiocie dokonania zmiany w ewidencji gruntów, bowiem ma ono charakter wykonawczy i jego dalsze prowadzenie mogą wstrzymać jedynie przeszkody techniczne. Wskazał, że postanowienie o zawieszeniu tego postępowania wydano zanim zostało wszczęte postępowanie przed Ministrem Infrastruktury w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z [...] października 2007 r. stwierdzającej nieważność decyzji wywłaszczeniowej z 1983 r. Nadto zarzucił dokonywanie przez organy czynności procesowych w okresie zawieszenia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Organy administracyjne zawiesiły postępowanie, którego przedmiot określiły jako "dotyczące wydania działek nr a i b położonych w S. wchodzących obecnie w części w pas ul. G. i ul. S. w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy S. nr [...] z dnia [...] lipca 1983 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonych w S. przy ul. G. i K. w części dotyczącej działek nr a i b stanowiących wówczas własność W. B. s. J. przez Wojewodę P. decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...]".

Już sam tak sformułowany przedmiot postępowania jest niezrozumiały, bowiem w postępowaniu administracyjnym nie przewiduje się sprawy "w przedmiocie wydania działek". Także z uzasadnień orzeczeń obydwu instancji nie można wywnioskować jednoznacznie charakteru przedmiotu postępowania. W szczególności nie wskazano jednoznacznie, czy pismo J. B. z dnia 14 lutego 2008 r. potraktowano jako żądanie wykonania decyzji z [...] października 2007 r. stwierdzającej nieważność decyzji z [...] lipca 1983 r., mocą której od W. B. – ojca skarżącego – wywłaszczono działki nr a i b, czy też prowadzono postępowanie w przedmiocie dokonania zmian w ewidencji gruntów wynikających ze wskazanej powyżej decyzji z [...] października 2007 r. - bo takie, równoległe stwierdzenia wynikają z uzasadnień postanowień Starosty z dnia [...] września 2008 r. oraz Wojewody z dnia [...] listopada 2008 r. Dodać należy, że kwestie te podniósł w zażaleniu na postanowienie organu I instancji skarżący wskazując, że w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów została wcześniej wydana decyzja ostateczna, zaś zawieszenie postępowania wykonawczego obejmującego kwestie techniczne nie jest dopuszczalne.

Organ II instancji, który miał obowiązek ponownego rozpoznania sprawy objętej zażaleniem nie ustosunkował się do twierdzeń zażalenia i poza przedstawieniem przebiegu postępowania nie wyłożył zupełnie prawnych argumentów zawieszenia, co już samo przez się dyskwalifikuje zaskarżone postanowienie, którego uzasadnienie nie spełnia wymogów art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 144 Kpa. Przede wszystkim zaś organy orzekające nie zareagowały na fakt, że wniosek J. B. z dnia 14 lutego 2008 r. został skierowany zarówno do Starosty S., jak i Burmistrza S. i obydwa organy prowadziły postępowania zainicjowane przedmiotowym wnioskiem, a więc w identycznej sprawie. Zatem jeden z organów nie mógł być właściwym do rozpoznania.

Przyjmując teoretycznie właściwość Starosty (co jednoznacznie będzie można stwierdzić dopiero po prawidłowym ustaleniu przedmiotu postępowania), to niezależnie od powyższego nie można zaakceptować w sprawie niniejszej zawieszenia postępowania z powołaniem jako podstawy prawnej art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, który to przepis daje prowadzącemu postępowanie organowi podstawę, a nawet obowiązek, zawieszenia postępowania gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga istota "zagadnienia wstępnego", o którym mowa we wskazanym przepisie.

Przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Na konstrukcję tego zagadnienia składa się kilka istotnych elementów, m.in. wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz wymaga istnienia zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Wskazana zależność polega na istnieniu bezpośredniego związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym. Organ nie może, zawieszając postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy.

Wskazać też trzeba, że zarówno doktryna, jak i orzecznictwo precyzują, że art. 97 §1 pkt 4 Kpa dotyczy sytuacji, gdy w toku postępowania administracyjnego wyłoni się zagadnienie, do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący to postępowanie, a które jest koniecznym warunkiem merytorycznego zakończenia sprawy. Wskazuje się w szczególności na konieczność istnienia związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Brak tego związku uniemożliwia zawieszenie postępowania. Podkreśla się przy tym, że prejudykat powinien mieć charakter prawny, a nie faktyczny. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne.

Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej od uprzedniego rozpatrzenia zagadnienia wstępnego. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpoznanie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Przepis art. 97 Kpa wymaga zależności bezpośredniej, ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, instytucji tamującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy. Kpa nie określa wyraźnie podstaw prawnych zależności. Przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ, na losy sprawy administracyjnej - nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania.

Takie stanowisko prezentuje orzecznictwo i doktryna (vide wyroki NSA z dnia 12 maja 2009 r. w sprawie sygn. akt I OSK 441/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl oraz WSA w Warszawie z dnia 05 marca 2008 r. w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 2164/07, Lex nr 477571, z dnia 18 lipca 2007 r. w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 766/07, Lex nr 382677, uzasadnienie uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., OPK 14/96, ONSA 1997, nr 1 poz. 11, wyroki WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2006 r. w sprawie VII SA/Wa 1513/05, Lex nr 222225 i z dnia 30 listopada 2005 r. w sprawie sygn. akt I SA/Wa 2095/04, Lex nr 198959, jak również Grzegorz Łaszczyca, "Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego", Zakamycze 2005, B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2006, s. 447 – 450).

Reasumując należy podkreślić, że funkcjonujące w obrocie prawnym decyzje administracyjne korzystają z atrybutu trwałości (art. 16 Kpa). Dopóki ostateczne decyzje nie zostaną w trybach nadzwyczajnych wyeliminowane z obrotu prawnego, wiążą organy administracji i wszystkie podmioty. Podlegają też wykonaniu. Nawet w sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie administracyjne poweźmie wątpliwości co do zgodności z prawem decyzji ostatecznej istotnej dla rozstrzyganej w tym postępowaniu sprawy administracyjnej, nie może - co do zasady - uznać konieczności zweryfikowania decyzji ostatecznej jako kwestii prejudycjalnej. W czasie orzekania stan prawny wynikający z decyzji ostatecznej jest wiążący dla organu orzekającego w sprawie (vide W. Jakimowicz, O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym", ST 2003/10/29).

Dlatego, nawet gdyby w sprawie niniejszej nie wystąpiły wskazane na wstępie nieprawidłowości i toczyło się przed Starostą S. jako organem właściwym rzeczowo czytelnie i jasno określone postępowanie oparte na decyzji z dnia [...] października 2005 r. – to nie wystąpiłaby przesłanka do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa w sytuacji zawisłości postępowania o stwierdzenie nieważności ostatnio wskazanej decyzji.

W sprawie niniejszej niezależnie od podniesionych nieprawidłowości zauważyć nadto trzeba, że postępowanie zawieszono w sytuacji, gdy Burmistrz S. wystosował do Ministra Infrastruktury pismo z dnia 28 sierpnia 2008 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] października 2008 r., które skierował za pośrednictwem Wojewody, bez upewnienia się, czy wywołało ono skutek w postaci wszczęcia takiego postępowania przez Ministra, czy w ogóle dotarło do adresata. Brak wiedzy w tym przedmiocie wynika z akt sprawy oraz wypowiedzi pełnomocnika organu na rozprawie przed sądem administracyjnym w dniu 17 marca 2009 r.

W aktach sprawy znajduje się tylko zawiadomienie pochodzące od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wszczęciu innego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności innej decyzji - z [...] sierpnia 2001 r.

Zatem nawet gdyby w sprawie zaistniały podstawy do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, to w chronologii postępowania w sprawie niniejszej wydanie orzeczenia o zawieszeniu byłoby przedwczesne.

Co prawda sąd uzyskał informację od Ministra Infrastruktury o wydanej w dniu [...] marca 2009 r. decyzji nr [...], którą stwierdzono nieważność decyzji Wojewody P. z dnia [...] października 2007 r. nr [...], co świadczy o tym, że postępowanie zainicjowane przez Burmistrza S. zostało wszczęte, ale takie ustalenie powinno być poczynione przez organy administracyjne przed podjęciem postanowienia w przedmiocie zawieszenia (gdyby istniała podstawa do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 Kpa).

W sprawie niniejszej w ogóle nie zachodziły podstawy do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 Kpa.

Dlatego zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty S. z dnia [...] września 2008 r. podlegały uchyleniu.

Na skutek niniejszego wyroku sprecyzuje organ I instancji w pierwszej kolejności intencję wniosku J. B. z dnia 14 lutego 2008 r., uwzględniając brak podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego "o wydanie" konkretnych nieruchomości oraz fakt ostatecznego orzeczenia w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów, sprawdzi swoją właściwość rzeczową do rozpoznania sprecyzowanego żądania mając też na uwadze zawisłe postępowanie przed innym organem. Ponieważ we wskazanym piśmie można dopatrzeć się różnych intencji jego autora, celowym wydaje się być jednoznaczne wyjaśnienie treści żądania zawartego w piśmie z dnia 14 lutego 2008 r., w szczególności czy pismo to należy traktować jako wniosek o wszczęcie konkretnego (w jakim przedmiocie) postępowania administracyjnego, czy stanowi ono żądanie dotyczące określonego postępowania wykonawczego lub jeszcze inna jest jego istota. W zależności od wyniku ustaleń podejmie organ dalsze czynności, zwracając także uwagę w kwestii legitymacji prawnej podmiotu inicjującego ewentualne postępowanie oraz uwzględniając fakt wydania decyzji przez Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r., przy czym należy ustalić, czy stała się ostateczna i podlega wykonaniu.

Co do podstawy prawnej zawieszenia ewentualnego postępowania z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa będzie organ administracyjny związany wyżej przedstawioną oceną prawną.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak sentencji.

W punkcie 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.

W przedmiocie zwrotu skarżącemu od organu kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy uwzględniając fakt, że koszty niezbędnego dochodzenia praw przez skarżącego obejmują wydatki poniesione w związku z dwukrotnym stawiennictwem na rozprawach (w dnu 17 marca 2009 r. i 18 czerwca 2009 r.) oraz dwudniowe koszty utraconego zarobku, jak również uiszczony wpis sądowy.