Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 469/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 77 par. 1, art. 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 1, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Donata Starosta Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. przy udziale sprawy ze skargi PHU "A" sp.j. J. B., K. Z. z/s w O. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta O. W. z dnia [...] stycznia [...] r. nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz PHU "A" sp.j. J. B., K. Z. z/s w O. W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem ) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2011 r.) Prezydent Miasta O. W. (dalej Prezydent albo organ I instancji), na podstawie art. 104, 107 i 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 4, art. 61 ust. 1, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej upup bądź ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) odmówił zmiany decyzji Prezydenta Miasta O. W. z dnia [...] marca 2007 r. "[...]" [winno być "nr [...], znak [...]"; k. 38 t. 1 akt administracyjnych; dalej decyzja z [...] marca 2007 r.] ustalającej warunki zabudowy polegające na budowie osiedla mieszkaniowego z zabudową jednorodzinną i z zabudową wielorodzinną oraz budowie centrum handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną stanowiącej łącznie jedno zadanie inwestycyjne obejmujące nieruchomość składającą się z jednej działki geodezyjnej nr [...], obręb mapy nr [...], zlokalizowanego w O. W. przy ul. G. na terenie działki nr [...], obręb mapy nr [...].

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że Przedsiębiorstwo Handlowo - Usługowe "A" Sp.j. J. B., K. Z. ul. L. [...],[...] O. W. (dalej Wnioskodawca, Odwołujący albo Skarżący) podaniem z dnia [...] września 2009 r. wniósł o zmianę decyzji z [...] marca 2007 r. w zakresie zmiany numeracji działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...] obręb nr [...], arkusz mapy nr [...] na podstawie decyzji podziału nieruchomości nr [...] z dnia [...] marca 2010 r.; pozostałe ustalenia decyzji o warunkach zabudowy bez zmian (k. 7-3 t. 4 akt administracyjnych). Rozpoznając niniejszą sprawę Prezydent podkreślił, że w decyzji z [...] marca 2007 r. zastrzeżono warunek realizacji jednego zadania inwestycyjnego w obrębie jednej działki geodezyjnej. W oparciu o przedmiotową decyzję dokonano podziału działki nr [...] zgodnie z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ([j.t.] Dz. U. 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm., obecnie t.j. Dz. U. 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm., dalej ugn). Obecny stan prawny i faktyczny nieruchomości jest inny niż w momencie wydania decyzji z [...] marca 2007 r.

Celem wydania decyzji o warunkach zabudowy należy dokonać nowej analizy urbanistycznej i nowych uzgodnień w celu uzyskania warunków zabudowy dla poszczególnych działek. Decyzja z [...] marca 2007 r. została przeniesiona na rzecz innej osoby tj. Wnioskodawcy. Zgodnie z art. 63 ust. 5 upzp decyzję o warunkach zabudowy można przenieść na rzecz innej osoby jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Jednym z warunków było, by wnioskowany przedmiot inwestycji stanowił jedno zadanie inwestycyjne obejmujące nieruchomość składającą się z działki geodezyjnej nr [...], obręb mapy nr [...] w O. W. przy ul. G. Warunek ten wynikał między innymi z tego, że analiza urbanistyczna została przeprowadzona w stosunku do jednej, a nie kilku działek, w związku z czym granice obszaru analizowanego były inne w poprzednim stanie geodezyjnym (k. 11-12 t. 4 akt administracyjnych).

W odwołaniu od decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. Wnioskodawca, reprezentowany przez fachowego pełnomocnika procesowego, zarzucił jej naruszenie:

1) przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności:

- art. 155 kpa przez przyjęcie przez organ I instancji, że brak jest przesłanek do zmiany decyzji administracyjnej w trybie tego artykułu, podczas gdy w rzeczywistości wszystkie przesłanki jego zastosowania zostały spełnione,

- art. 6 i art. 107 § 3 kpa przez brak wskazania w zaskarżonej decyzji podstawy prawnej na której organ I instancji oparł swe rozstrzygnięcie odnośnie konieczności wydania decyzji o warunkach zabudowy co do poszczególnych działek powstałych po podziale działki nr 35/3,

2) przepisów prawa materialnego, a w szczególności:

- art. 59 i art. 65 upzp przez przyjęcie, że dla terenu działki oznaczonej

wcześniej nr 35/3 należy ponownie wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy, podczas

gdy decyzja taka została już co do tego terenu wydana i pozostaje w mocy,

Odwołujący wniósł o:

1) uchylenie przez organ I instancji zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji zmieniającej decyzję Prezydenta z [...] marca 2007 r. w zakresie numeracji geodezyjnej terenu, którego dotyczy ta decyzja, tj. zmiany numeru działki [...] na działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...];

a w przypadku nieuwzględnienia wniosku zawartego w punkcie 1) o:

2) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez wydanie decyzji zmieniającej decyzję Prezydenta z [...] marca 2007 r. w zakresie numeracji geodezyjnej terenu, którego dotyczy ta decyzja, tj. zmiany numeru działki [...] na działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

W uzasadnieniu odwołujący zauważył, że w sprawie zaistniały wszystkie przesłanki do zmiany decyzji z [...] marca 2007 r., o których stanowi art. 155 kpa. Natomiast z art. 65 upzp wynika, że decyzja ustalając warunki zabudowy może być uchylona tylko w dwu przypadkach - tj. gdy inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę lub dla danego terenu ustalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Żaden z tych przypadków nie ma miejsca w tej sprawie. Decyzja o warunkach zabudowy dla terenu byłej działki nr [...] pozostaje w mocy i nie jest możliwe wydanie kolejnych decyzji dotyczących terenu objętego podzieloną działką nr [...]. Warunki zabudowy odnoszą się do terenu, a nie do poszczególnych geodezyjnie wydzielonych działek, znajdujących się na tym terenie. Podział geodezyjny jest jedynie podziałem technicznym. Oczywiste jest, że każda decyzja o warunkach zabudowy wskazywać musi konkretne działki, ale ma to

na celu jedynie dokładne zlokalizowanie i określenie terenu inwestycyjnego oraz jego stanu prawno-właścicielskiego. Wszystkie przepisy dotyczące warunków zabudowy odnoszą się do pojęcia "terenu", a nie działki geodezyjnej. Warunek realizacji jednego zadania inwestycyjnego w obrębie jednej działki geodezyjnej, na który powołuje się organ administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należy rozumieć tylko w ten sposób, że inwestor ma obowiązek realizowania zadania inwestycyjnego na terenie (obszarze) wskazanym w decyzji, nie wykraczając poza jej obszar, ani nie zmieniając zakresu zadania inwestycyjnego.

Jako nieuzasadnione Odwołujący uznał powoływanie się przez Prezydenta na okoliczność przeniesienia decyzji z [...] marca 2007 r. na Jego rzecz jako uzasadniającą odmowę zmiany decyzji. Nie ma żadnego znaczenia, że decyzja ta została przeniesiona na inną osobę, bowiem stało się to na podstawie prawomocnej decyzji organu administracji (k. 18-23 t. 4 akt administracyjnych).

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2011 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej SKO albo Kolegium), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję z [...] stycznia 2011 r.

Zdaniem SKO decyzja Prezydenta jest zasadna, choć z innych względów niż podniesiono w jej uzasadnieniu. Wnioskowana przez Odwołującego zmiana decyzji obejmuje kwestie, które nie są załatwiane w drodze zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa. Działka, dla której ustalono warunki zabudowy już nie istnieje - w sensie numeru geodezyjnego, a w jej miejsce powstała określona ściśle liczba działek o nadanych nowych numerach geodezyjnych. Działka pierwotna i działki powstałe w wyniku jej podziału to ta sama nieruchomość, o tych samych granicach geodezyjnych i tej samej łącznie powierzchni. By uzyskać pozwolenie na budowę, Odwołujący winien wykazać, że nieruchomość powstała w wyniku podziału to ta sama, dla której wydano warunki zabudowy, a okoliczność tę potwierdza decyzja podziałowa i wykaz zmian gruntowych. Jeśli Odwołującemu chodzi o wprowadzenie do zmienianej decyzji nowych numerów geodezyjnych działek, to wniosek ten nie podlega załatwieniu w trybie art. 155 kpa, który mówi o zmianie decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła określone prawa. Z odwołania można jednak wnioskować, że zamiarem Wnioskodawcy jest wystąpienie o odrębne pozwolenia na budowę dla każdej z powstałych w wyniku podziału działek, a skoro decyzja o warunkach zabudowy mówi o jednym zadaniu inwestycyjnym, to zmiana decyzji polegająca na przyporządkowaniu poszczególnych obiektów określonym działkom wymagałaby takich procedur, jak podano to w zaskarżonej decyzji. Kolegium przyjęło, że inwestor we wniosku o zmianę decyzji wnosił o wprowadzenie do niej jedynie numerów działek zgodnie z decyzją podziałową, a skoro kwestię tę można wykazać w sposób opisany wyżej, to nie znaleziono podstaw do uwzględnienia wniesionego odwołania i orzeczono jak w sentencji (k. 26-27 t. 4 akt administracyjnych).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA) z dnia [...] kwietnia 2011 r. Wnioskodawca reprezentowany przez fachowego pełnomocnika procesowego będącego adwokatem, zarzucił decyzji z [...] stycznia 2011 r. naruszenie:

1) przepisów postępowania, a w szczególności:

- art. 77 § 1 w zw. z art. 140 kpa przez nierozpatrzenie przez organ II instancji całości materiału dowodowego, w szczególności przez nie rozpatrzenie materiału dowodowego przytoczonego przez skarżącego,

- art. 155 kpa przez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie przepis ten nie znajduje zastosowania, podczas gdy w rzeczywistości zachodzą wszelkie przesłanki jego zastosowania,

- art. 6 i art. 107 § 3 kpa przez brak wskazania w zaskarżonej decyzji podstawy prawnej, na której organ I Instancji oparł swoje rozstrzygnięcie,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności:

- art. 59 i art. 65 upzp przez przyjęcie, że jeśli Skarżący chce zmienić oznaczenie geodezyjne terenu byłej działki [...] w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, to winien wnieść o wydanie nowych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy co do każdej z działek powstałych z podziału działki [...], podczas gdy dla tego terenu pozostaje w mocy dotychczasowa decyzja ustalająca warunki zabudowy dla działki [...], co do której zgodnie z powołanymi przepisami nie ma podstaw do uchylenia,

- art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3, art. 34 i 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej Prawo budowlane bądź pb) przez uznanie, że wystarczającym do uzyskania pozwolenia na budowę dla działek powstałych przez podział działki [...] jest to, by Skarżący wykazał decyzją podziałową i wyciągiem z wykazu zmian gruntowych, że owe działki są co do obszaru tożsame z byłą działką nr [...], podczas gdy przywołane przepisy nakazują, by to w decyzji ustalającej warunki zabudowy znajdowały się poprawne dane oznaczające działki będące przedmiotem wniosku o pozwolenie na budowę.

Mając powyższe na uwadze Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że art. 77 w zw. z art. 140 kpa nakazują, by organ II instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. W przedmiotowej sprawie SKO nie rozpatrzył materiału dowodowego przedstawionego w odwołaniu.

Kolegium wydając decyzję z 2 marca 2011 r. naruszyło także art. 155 kpa. Zgodnie z Prawem budowlanym, to właśnie treść decyzji o warunkach zabudowy (a nie treść decyzji podziałowej lub wyciąg z wykazu gruntów) jest podstawą wydania pozwolenia na budowę co do danej nieruchomości. Art. 32 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 3 pb stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu podmiotowi, który złożył wniosek o pozwolenie na budowę w okresie obowiązywania decyzji o warunkach zabudowy, a decyzję taką należy dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Art. 34 pb formułuje wyraźny wymóg, by projekt budowy spełniał warunki wskazane w decyzji o warunkach zabudowy, a art. 35 pb nakazuje organowi wydającemu pozwolenie na budowę dokładne sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z treścią i ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy - a w razie stwierdzenia niezgodności projektu z treścią decyzji o warunkach zabudowy, po wezwaniu do usunięcia niezgodności, wydanie decyzji o odmowie wydania pozwolenia na budowę. Z przytoczonych przepisów wynika jednoznacznie, że zgodność treści decyzji o warunkach zabudowy z treścią danych zawartych we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę jest kluczową przesłanką jego pozytywnego rozstrzygnięcia. Jeśli decyzja o warunkach zabudowy wskazywałaby inne oznaczenie geodezyjne terenu, niż oznaczenie wskazane we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę - organ rozpatrujący wniosek stwierdzi niezgodność wniosku i decyzji o warunkach zabudowy, co w wypadku nie skorygowania tej niezgodności w decyzji o warunkach zabudowy skutkować będzie oddaleniem wniosku. Prawo budowlane wymaga wyraźnie, by to w decyzji o warunkach zabudowy były wskazane prawidłowe dane dotyczące terenu objętego wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Decyzja podziałowa i wykaz zmian gruntowych stanowią natomiast przesłankę dla organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy do zmiany i uaktualnienia tej decyzji zgodnie ze zmienionym podziałem geodezyjnym. Jest oczywiste, że jeśli Skarżący chce skutecznie złożyć wniosek o wydanie pozwolenia na budowę dotyczącego tego terenu, to decyzja z 12 marca 2007 r. musi zostać zmieniona. Co za tym idzie, Skarżący ma interes w zmianie tej decyzji.

Niezrozumiałe jest twierdzenie SKO, że skoro zamiarem Skarżącego jest wystąpienie o odrębne pozwolenie na budowę dla każdej z powstałych w wyniku podziału działek, a decyzja o warunkach zabudowy mówi o jednym zadaniu inwestycyjnym, to zmiana decyzji polegająca na przyporządkowaniu poszczególnych obiektów określonym działkom wymagałaby takich procedur, jak podano to w decyzji Prezydenta. Skarżący w odwołaniu do SKO w Kaliszu wskazywał, że inwestycja nadal stanowi jedno zadanie inwestycyjne, wykonywana jest nadal tylko przez Skarżącego, a Skarżący nie wnosi o "przyporządkowanie poszczególnych obiektów" do danej działki, a jedynie o zmianę oznaczenia geodezyjnego terenu w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, który to teren nie uległ jakiejkolwiek zmianie prócz geodezyjnego oznaczenia (k. 3-8 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], Kolegium wniosło o jej oddalenie zauważając, że wprowadzenie nowej numeracji działek nie wymaga zmiany decyzji o warunkach zabudowy, a organ wydający pozwolenie na budowę uwzględnia tę okoliczność w oparciu o decyzję podziałową i wykaz zmian gruntowych (k. 15-16 akt sądowych).

Pismem z [...] października 2011 r. Skarżący wyjaśnił, że nie jest uzasadnione stanowisko SKO, że wprowadzenie nowej numeracji działek nie wymaga zmiany decyzji o warunkach zabudowy, a organ uwzględnia tę okoliczność w oparciu o decyzję podziałową i wykaz zmian gruntowych. W załączeniu do tego pisma Skarżący załączył potwierdzoną za zgodność kserokopię decyzji Starosty O. z [...] października 2011 r. nr [...], odmawiającą Skarżącemu zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę osiedla mieszkaniowego z zabudową jednorodzinną i zabudową wielorodzinną oraz budowę centrum handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną, stanowiącymi jedno zadanie inwestycyjne w O. W. w rejonie ul. G., po dokonaniu podziału działki nr [...]. Na rozprawie dnia [...] października 2011 r. pełnomocnik Skarżącego złożył do akt potwierdzona za zgodność kserokopię decyzji Starosty O. z [...] czerwca 2011 r. nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia W. S. G. Spółka z o.o. na budowę sieci gazowej średniego ciśnienia w O. W. w ul. Ł., T. i T. (k. 31-34, 37-41 akt sądowych).

Na rozprawie dnia [...] października 2011 r. upoważniony pełnomocnik SKO wskazał, że w dotychczasowej praktyce Kolegium nie spotkało się z odmową pozwolenia na budowę ze strony starostów w podobnej sprawie; ocenił, że Starosta nie jest konsekwentny, udzielając pozwolenia na budowę sieci gazowej na tej budowie. Kolegium w swej dotychczasowej praktyce nie miało sprawy, w której rozstrzygało w kwestii zmiany decyzji o warunkach zabudowy, przy podziale pierwotnej działki na kilka czy kilkadziesiąt innych (k. 40-41 akt sądowych).

Pismem z [...] listopada 2011 r. Skarżący dokonując analizy przesłanek wydania decyzji w oparciu o art. 155 kpa wskazał, że skorzystanie z tego trybu postępowania było uzasadnione w rozpoznawanej sprawie (k. 42-45 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w rozpoznawanej sprawie była decyzja z [...] marca 2011 r. i poprzedzająca jej wydanie decyzja z [...] stycznia 2011 r. Podstawowym zagadnieniem prawnym było rozważenie dopuszczalności zmiany decyzji z [...] marca 2007 r. w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego na podstawie art. 155 kpa, zgodnie ze złożonym przez Skarżącego wnioskiem z [...] września 2009 r. Uzasadnieniem jego złożenia było uprzednie uzyskanie przez Skarżącego decyzji z [...] marca 2010 r., zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, oznaczonej nr działki 35/3 z arkusza mapy 1, obręb 0011, zapisanej w księdze wieczystej KZ1W/00062378/0, polegającym na wydzieleniu działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (k. 7-3 t. 4 akt administracyjnych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji przyjmując je za własne i czyniąc podstawą poniższych rozważań.

Sąd ustalił nadto, że decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...], Starosta Ostrowski na podstawie art. 33 ust. 1, ust. 2 pkt 3, art. 34 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) odmówił Skarżącemu zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę osiedla mieszkaniowego z zabudową jednorodzinną i zabudową wielorodzinną oraz budowę centrum handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną stanowiących jedno zadanie inwestycyjne w O. W., w rejonie ul. G. na działce nr [...], po dokonanym jej podziale (k. 32-34 akt sądowych). Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], Starosta Ostrowski na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia W. S. G. Spółka z o.o. na budowę sieci gazowej średniego ciśnienia w O. W. w ul. Ł., T. i T. na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], 35/57, 35/59, [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] oraz [...], [...], [...], [...] obręb [...] (k. 37-39 akt sądowych).

Powyższy stan faktyczny Sąd ustalił na podstawie zgromadzonych w aktach sprawy wymienionych odpisów dokumentów urzędowych, mających charakter odpisów prywatnych (jako nie sporządzonych przez właściwy organ). Sąd dał wiarę wskazanym odpisom dokumentów, bowiem nie zostały one zakwestionowane przez Strony i nie nasunęły Sądowi wątpliwości co do ich autentyczności i wiarogodności (106 § 5 ppsa w zw. z – odpowiednio - art. 244 § 1 i art. 245 kpc, i – odpowiednio – art. 252 i 253 kpc; postanowienie SN z 27.1.2006 r. III CK 369/05, OSNC 11/06/187; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego Komentarz LexisNexis 2009 t. 1 s. 707 uw. 32).

Jedną z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 16 § 1 kpa jest zasada trwałości decyzji ostatecznych. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Jeden z wyjątkowych trybów zmiany decyzji ostatecznej został przewidziany przez ustawodawcę w art. 155 kpa. Dla zmiany lub uchylenia decyzji na mocy której strona nabyła prawo niezbędne jest łączne spełnienie czterech przesłanek. Pierwszą z nich jest istnienie decyzji ostatecznej. Po drugie, za jej uchyleniem lub zmianą winien przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony. Po trzecie, strona winna w sposób nie budzący wątpliwości wyrazić zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji. Po czwarte, zmianie decyzji na podstawie art. 155 kpa nie mogą sprzeciwiać się przepisy szczególne.

W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym na podstawie którego strona nabyła prawo. Jej zmiana może nastąpić za zgodą wszystkich stron postępowania na podstawie art. 155 kpa (wyrok NSA z: 05.01.2000 r., I SA 1826/98, Lex nr 57178; 03.12.2010 r., II OSK 1725/09, Lex nr 746754; wyrok WSA w Warszawie z 02.12.2010 r., IV SA/Wa 983/10, Lex nr 759090;). Podjęcie decyzji w omawianym trybie może nastąpić w każdym czasie. Organ administracji może wydać zarówno decyzję zmieniającą lub uchylającą decyzję ostateczną, jak i decyzję odmawiającą uchylenia lub zmiany decyzji w razie uznania wniosku strony za bezzasadny. Działania te mogą zostać podjęte tylko przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dniu wydania ostatecznej decyzji i z udziałem tych samych stron. Złożenie wniosku o zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej oznacza czynność służącą realizacji tych samych uprawnień materialnoprawnych, które już raz zostały określone. Oznacza to, że art. 155 kpa może znaleźć zastosowanie wobec decyzji ostatecznej tylko w czasie, kiedy obowiązuje podstawa prawna, na jakiej decyzja ta została wydana (A. Wróbel, w: A. Wróbel. M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2009 r., s. 768-769 uw 15; Cz. Martysz, w: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2010 r., t. II s. 330-331 uw. 8). E. Iserzon dopowiada, że także modyfikacja stanu faktycznego sprawy powoduje, że stosowanie art. 155 kpa (dawniej art. 135 kpa) jest niemożliwe. Nowe okoliczności sprawy sprawiają, że mamy do czynienia ze sprawą nową, w której ma zapaść całkiem nowa decyzja. Błąd w ustaleniu stanu faktycznego, w jego ocenie prawnej, zmiana wykładni przepisów, zmiana polityki administracyjnej, zwykła zmiana stanowiska samego organu, wzruszenie decyzji w trybie wyjątkowym, przewidzianym w art. 127 i n., 137 i n., 141, 145, nie jest możliwe, natomiast wzruszenie decyzji przez zastosowanie trybu art. 135 [obecnie art. 155] jest możliwe (E. Iserzon, w: E. Iserzon, J. Starościak Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze W.Pr. 1970 uw. 12, 13; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999 r., s. 415 uw. 8). Granicą dopuszczalności zastosowania art. 155 kpa pozostaje więc tożsamość sprawy administracyjnej, na którą składają się zarówno element podmiotowy, jak i przedmiotowy.

W rozpoznawanej sprawie Skarżący złożył wniosek o zmianę decyzji z [...] marca 2007 r. powołując się na zmianę numeracji działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...], na podstawie decyzji z [...] marca 2010 r. nr [...]. Dla rozstrzygnięcia złożonego wniosku istotne znaczenie miało określenie, czy żądanie Skarżącego mieści się w granicach sprawy administracyjnej rozstrzygniętej pierwotną decyzją. Tymczasem organy obu instancji w swych rozważaniach a priori przyjęły, że zmiana decyzji o warunkach zabudowy w zaistniałym stanie faktycznym nie jest możliwa, pomijając analizę wyżej wskazanych przesłanek z art. 155 kpa.

Dla rozstrzygnięcia o zasadności wniosku Skarżącego, decydujące znaczenie ma określenie, czy Jego żądanie mieści się w granicach "sprawy administracyjnej" rozstrzygniętej pierwotną decyzją. Zgodnie z art. 59 ust. 1 upzp, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydawana jest na wniosek inwestora, w którym – zgodnie z art. 52 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp - inwestor winien przedstawić w szczególności: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej [...]; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: [...] b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, [...], c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji [...]. W tym kontekście niecelowym byłoby kilkukrotne przeprowadzanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania tego samego terenu dla każdego z planowanych obiektów budowlanych w ramach tej samej inwestycji i wydawanie kilku odrębnych decyzji ustalających warunki zabudowy odrębnie dla poszczególnych obiektów budowlanych, które mają być usytuowane na tej samej działce (wyrok WSA w Olsztynie z 20.01.2009 r., II SA/Ol 908/08, Lex nr 569178).

Zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze, na ogół zgodnie przyjmuje się, że o tożsamości sprawy należy mówić rozważając kryterium sprawy w ujęciu materialnoprawnym. Expressis verbis wyraził to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z 27.6.2000 r.- FPS 12/99- ONSA 1/01/7, stwierdzając, że w art. 29 ustawy o NSA z 1995 r. (obecnie w art. 135 ppsa) chodzi o sprawę administracyjną w ujęciu materialnym. Tożsamość sprawy administracyjnej wyznaczają elementy decydujące o tożsamości skonkretyzowanego w decyzji stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów tego stosunku, identyczność przedmiotu stosunku (czyli węzła praw i obowiązków stron stosunku) oraz identyczność obu jego podstaw - prawnej i faktycznej; T. Woś "Pojęcie sprawy w przepisach kpa" AUWr nr 1022, Prawo CLVIII s. 334-335; podobnie B. Adamiak Glosa do wyroku NSA z 23.1.1998 r.- III SA 103/97- OSP 1/99/19 s. 51 pkt I in fine. Identycznie pod rządami ppsa przyjął NSA w wyroku z 18.11.2005 r. - I FSK 256/05- ONSAiWSA 5/06/124. Komentator podzielił pogląd Z. Kmieciaka ("Głębokość orzekania...s. 37), że "szukając odpowiedzi na pytanie o granice sprawy, której dotyczy skarga [...], trzeba [...] uwzględnić to, czy podejmowane w ramach jednego lub różnych postępowań akty kształtują, zmieniają lub znoszą ten sam stosunek materialnoprawny" (T. Woś w: "Ppsa. Komentarz" 2008 s. 502 uw. 6).

Nie ulega wątpliwości, że w wyniku ostatecznej i prawomocnej decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] o przeniesieniu, na podstawie art. 63 ust. 5 upzp, na rzecz Skarżącego decyzji z [...] marca 2007 r. (k. 1-2 t. 2 akt administracyjnych), zachodzi tożsamość podmiotowa sprawy. Ustawodawca w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wprowadza własnej definicji nieruchomości, posługując się w szczególności pojęciem właściwym dla Prawa budowlanego, z to dla zapewnienia kompatybilności ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z ustawami, powiązanymi z nią funkcjonalnie i współtworzącymi pewien system (przykładowo – art. 2 pkt 12 upzp; red. Z. Niewiadomski Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, C.H. Beck 2011 s. 22-23 nb 1, 2). Ustawodawca w zakresie zagospodarowania przestrzennego posługuje się przede wszystkim pojęciem teren (przykładowo – w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy – art. 52 ust. 2 pkt 1, pkt 2 lit. b); art. art. 59 ust. 1 i 2; art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp). Nie ulega wątpliwości, że nieruchomość gruntowa w rozumieniu art. 4 pkt 1 ugn, obejmować może powierzchniowo jedną lub większą liczbę działek wpisanych do ewidencji gruntów (Z. Marmaj w: G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz LexisNexis 2011 s. 34 uw. 1, 2; E. Mzyk – tamże s. 460-461 uw. 1). Podobnie na tle ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (j.t. Dz.U. z 2001 r., nr 124, poz. 1361 ze zm.), działka może być samodzielną nieruchomością albo stanowić nieruchomość składającą się z kilku działek (S. Rudnicki Ustawa o księgach wieczystych i hipotece. Komentarz, LexisNexis 2010 s. 25 uw. 9). Przy dostrzeganych przez orzecznictwo i doktrynę różnicach pojęć działka gruntu, nieruchomość, na tle każdej z tych ustaw, nie ulega wątpliwości, że określenie granic terenu objętego wnioskiem w rozumieniu art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp może dotyczyć jednej działki gruntu bądź szeregu działek. Jeżeli granice terenu nie zmieniły się, mimo podziału działki na szereg nowych działek, nadal zachodzi tożsamość sprawy w zakresie przedmiotowym.

W niniejszej sprawie zmiana decyzji z [...] marca 2007 r. nie miałaby odnosić się do jednej działki, tylko szeregu nowo wydzielonych działek, obejmujących - jak podkreśla Skarżący i czego nie kwestionują organy obu instancji - to samo zamierzenie inwestycyjne. Biorąc pod uwagę decyzję Starosty O. z [...] października 2011 r., odmawiającą Skarżącemu zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę, decyzja z [...] marca 2007 r. dotycząca działki nr [...] obecnie już nie istniejącej, nie może być wzięta pod uwagę przez organy administracji architektoniczno-budowalnej przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym znaczeniu samo jedynie wykazanie przez Skarżącego, że działki powstałe w wyniku podziału dawnej działki nr [...], pozostają tą samą nieruchomością (tym samym terenem dla którego wydano decyzję z [...] marca 2007 r. o warunkach zabudowy), jest niewystarczające w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Koniecznym jest bowiem przedstawienie decyzji o warunkach zabudowy obejmującej wszystkie nowo utworzone działki (składające się na ten sam teren), wobec których miałaby zostać wydana decyzja o pozwoleniu na budowę.

Jako zasadny Sąd uznał również zarzut dotyczący naruszenia przez Kolegium art. 77 § 1 kpa. SKO w rzeczywistości nie rozpatrzyło w sposób należyty kontrolowanej sprawy, nie odnosząc się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu oraz nie wyjaśniając w sposób pogłębiony, dlaczego uzasadnienie decyzji organu I instancji okazało się nieprawidłowe. SKO nie odniosło się w uzasadnieniu decyzji z 2 marca 2011 r. do zarzutu naruszenia art. 59 i art. 65 upzp.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa uchylił zaskarżoną decyzję z 2 marca 2011 r. i poprzedzającą ją decyzję z 10 stycznia 2011 r.

Mając na uwadze że w niniejszej sprawie nie uległ zmianie stan prawny począwszy od wydania decyzji z [...] marca 2007 r., a także nie nastąpiła istotna zmiana okoliczności faktycznych, polegająca na dokonaniu podziału działki nr [...] na szereg mniejszych działek, skoro wniosek z [...] września 2009 r. dotyczy tego samego terenu, w tych samych granicach i o tej samej powierzchni, co w decyzji z [...] marca 2007 r.; zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy a zmianie decyzji nie przeciwią się przepisy szczególne, zatem nie zachodzą przeszkody dla zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa. Za uwzględnieniem wniosku przemawiała nadto zasada szybkości i prostoty postępowania (art. 12 kpa). Prezydent Miasta, ponownie rozpoznając sprawę, winien ponownie rozważyć przesłanki z art. 155 kpa, przy uwzględnieniu oceny prawnej i wskazań wyrażonych w niniejszym orzeczeniu (art. 153 ppsa).

W punkcie 2 wyroku Sąd działając na podstawie art. 152 ppsa określił, że zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana.

W punkcie 3 wyroku Sąd działając na podstawie art. 200 ppsa zasądził od SKO na rzecz Skarżącej kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Złożyły się na nią: zwrot uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 500,00 zł (§ 2 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. 2003 r., nr 221, poz. 2193 ze zm.; k. 18), 240,00 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego (§ 18 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu, Dz. U. 2002 r., nr 163, poz. 1348 ze zm.) i 17,00 zł tytułem zwrotu opłaty od pełnomocnictwa (k. 13 akt sądowych).

MZ