Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 928/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, c, art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 79a , art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 31 zo ust. 2, art. 31 zq ust. 7
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

SENTENCJA

Dnia 17 grudnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Asesor WSA Paweł Dańczak, po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2021 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 roku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 23 lipca 2020 roku nr 210000/71/311217/2020/ZPWWO.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz., 256 zm.) (dalej k.p.a.) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) - utrzymał w mocy decyzję z [...] nr [...] o odmowie K.S. prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

Wnioskiem z 3 kwietnia 2020 r. strona zwróciła się o zwolnienie z obowiązku opłacenia należnych składek za okres od marca do maja 2020 r.

Pismem z 21 lipca 2020 r. organ poinformował o błędnych w dokumentach rozliczeniowych za luty - maj 2020 r. Organ zwrócił się o złożenie dokumentów rozliczeniowych za powyższe miesiące z identyfikatorem 1.

[...] Zakład wydał decyzję odmawiającą K.S. prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek należnych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. W uzasadnieniu wskazano, że do 30 czerwca 2020 r. wnioskodawca nie złożył dokumentów rozliczeniowych m.in. za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r.

Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku załączył żądane przez organ dokumenty. Wskazał, że był przekonany, że deklaracje generują się same.

Zaskarżoną decyzją Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 31zq ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, było przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. chyba, że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Termin na złożenie dokumentów określony przez ustawodawcę na 30 czerwca 20 r. był terminem zawitym, tj. szczególnym rodzajem terminu stanowczego, charakteryzują się duży rygorem prawnym, przejawiającym się w tym, że niepodjęcie określonej czynności przez uprawniony podmiot w okresie zakreślonym tym terminem, powoduje definitywne wygaśnięcie przysługującego podmiotowi prawa do tej czynności.

ZUS wskazał, że z analizy konta wynikało, że na 30 czerwca 2020 r. nie zostały złożone dokumenty rozliczeniowe m.in. za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r.

W przypadku kontynuacji opłacania niższych składek od lutego 2020 r. do grudnia 2020 r., skarżący miał obowiązek przekazać informację o rocznym dochodzie z tytułu działalności gospodarczej uzyskanym w poprzednim roku kalendarzowym oraz o najniższej podstawie wymiaru składek w deklaracji ZUS DRA cz.II oznaczonych numerem z zakresu 40-49. Powyższy dokument wraz z dokumentem rozliczeniowym za luty 2020 r. z zakresu 1-39 nie został złożony w terminie (tj. do 10 marca 2020 r.). ZUS wskazał, że dokumenty zostały przez wnioskodawcę złożone 20 lipca 2020 r.

Każda zmiana na koncie płatnika zobowiązuje do dokonania zmian w zakresie ubezpieczeń i złożenia dokumentów rozliczeniowych w obowiązującym płatnika terminie. Wyłącznie na podstawie prawidłowo i terminowo złożonych dokumentów rozliczeniowych płatnik może być zwolniony ze składania dokumentów za następne miesiące.

W skardze K.S. wskazał, że w czasie zaostrzenia pandemii COVID-19 nie było żadnego kontaktu z ZUS-em, deklaracje wrzucał do skrzynki przed budynkiem. Następnie telefonicznie był poinformowany, że były błędy i nie było możliwości załatwienia sprawy osobiście. Skarżący wskazał, że nie otrzymał żadnej korespondencji z ZUS, a był przekonany, że deklaracje generują się same. Strona wskazała na swoją ciężką sytuację oraz schorzenia, na które cierpi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Oceniając skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] utrzymując w mocy decyzję z [...] zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, ze zm.).

Zgodnie z art. 31zo ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku, Na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, zwanej dalej "osobą prowadzącą pozarolniczą działalność", opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r.

Stosownie do treści art. 31zp ust. 1 i 2 cyt. ustawy, wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., zwany dalej "wnioskiem o zwolnienie z opłacania składek", płatnik składek przekazuje do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. Wniosek o zwolnienie z opłacania składek zawiera:

1) dane płatnika składek:

a) imię i nazwisko, nazwę skróconą,

b) numer NIP i REGON, a jeżeli płatnikowi składek nie nadano tych numerów lub jednego z nich - numer PESEL lub serię i numer dowodu osobistego albo paszportu,

c) adres do korespondencji;

2) oświadczenie płatnika składek, o którym mowa w art. 31zo ust. 2, potwierdzające uzyskanie, w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek przychodu z działalności nie wyższego niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020r.;

3) inne informacje niezbędne do umorzenia składek;

4) podpis wnioskodawcy.

W myśl art. 31zq ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania.

W myśl art. 31 zq ust. 7 ustawy odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji.

Zasady zwalniania z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych reguluje art. 47 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.Dz.U. z 2020 r., poz. 266 ze zm. ; dalej: u.s.u.s.) - w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku. Zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 1 u.s.u.s., płatnik składek przesyła w tym samym terminie deklarację rozliczeniową, imienne raporty miesięczne oraz opłaca składki za dany miesiąc, z zastrzeżeniem ust. 1a, 2a i 2b, nie później niż do 10 dnia następnego miesiąca - dla osób fizycznych opłacających składkę wyłącznie za siebie. Dalsze części przepisu wskazują m.in. na okoliczności, w których przysługuje zwolnienie z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych. I tak, zgodnie z art. 47 ust. 2a u.s.u.s., osoby prowadzące pozarolniczą działalność, opłacające składki wyłącznie za siebie lub osoby z nimi współpracujące, są zwolnione z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych za kolejny miesiąc, jeżeli w ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej lub imiennym raporcie miesięcznym zadeklarowały do podstawy wymiaru składek:

1) na ubezpieczenie społeczne - kwotę w wysokości najniższej podstawy wymiaru składek dla osób prowadzących pozarolnicza działalność, obowiązującej je i osoby z nimi współpracujące, zaś w przypadku osób, o których mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców – obowiązującej osoby z nimi współpracujące, z zastrzeżeniem ust. 2g;

2) na ubezpieczenie zdrowotne – kwotę w wysokości najniższej podstawy wymiaru określonej w art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1510 ze zm.), obowiązującej je i osoby z nimi współpracujące, i nie nastąpiła żadna zmiana w stosunku do miesiąca poprzedniego, z zastrzeżeniem ust. 2c.

Ponadto, zgodnie z art. 47 ust. 2e u.s.u.s. osoby wymienione w art. 7 opłacające składki wyłącznie za siebie, są zwolnione z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej za kolejny miesiąc, jeżeli w ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej zadeklarowały do podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne - kwotę w wysokości określonej w art. 18 ust. 7.

W myśl natomiast art. 47 ust. 2g u.s.u.s., osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą, opłacające składki wyłącznie za siebie lub osoby z nimi współpracujące i ustalające podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe zgodnie z art. 18c u.s.u.s. są zwolnione z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych za kolejny miesiąc po złożeniu deklaracji rozliczeniowej za pierwszy pełny miesiąc, do końca roku kalendarzowego, na który ustaliły tę podstawę. Osoby te obowiązane są do złożenia deklaracji rozliczeniowej za pierwszy miesiąc prowadzenia działalności gospodarczej każdego kolejnego roku, na który ustaliły podstawę wymiaru składek na podstawie art. 18c.

Zgodnie z art. 18c ust. 1 u.s.u.s., podstawa wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe ubezpieczonego, o którym mowa w art. 8 ust. 6 pkt 1, którego roczny przychód z pozarolniczej działalności gospodarczej uzyskany w poprzednim roku kalendarzowym nie przekroczył kwoty 120 000 złotych, uzależniona jest od dochodu z pozarolniczej działalności gospodarczej w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, zwanego dalej "dochodem z pozarolniczej działalności gospodarczej", uzyskanego w poprzednim roku kalendarzowym. Ubezpieczony, o którym mowa w ust. 1, przekazuje informację o zastosowanych formach opodatkowania obowiązujących tego ubezpieczonego w poprzednim roku kalendarzowym, o rocznym przychodzie z pozarolniczej działalności gospodarczej i rocznym dochodzie z tej działalności uzyskanych w poprzednim roku kalendarzowym, w tym o przychodzie i dochodzie uzyskanych w okresie obowiązywania danej formy opodatkowania, oraz o podstawie wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe ustalonej na dany rok kalendarzowy w:

1) imiennym raporcie miesięcznym albo

2) w deklaracji rozliczeniowej - w przypadku, o którym mowa w art. 47 ust. 2

- składanych za styczeń danego roku kalendarzowego lub za pierwszy miesiąc rozpoczęcia lub wznowienia prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w danym roku kalendarzowym (art. 18c ust. 9 u.s.u.s.).

Od dnia 1 lutego 2020 r. nastąpiła zmiana stanu prawnego w powyższym zakresie. Na podstawie art. 4 ustawy z dnia 12 grudnia 2019 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2019 r., poz. 2550), ubezpieczony, który na 2020 r. ustalał najniższą podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe zgodnie z art. 18c ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym po wejściu w życie niniejszej ustawy ustala podstawę wymiaru składek na te ubezpieczenia zgodnie z art. 18c ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą bez złożenia zgłoszenia wyrejestrowania i ponownego zgłoszenia do ubezpieczeń społecznych, o których mowa w art. 36 ust. 14 ustawy zmienianej w art. 1.

Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 2 cyt. ustawy, ubezpieczony, o którym mowa w ust. 1, przekazuje: 1) informację, o której mowa w art. 18c ust. 9 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym odpowiednio w imiennym raporcie miesięcznym albo w deklaracji rozliczeniowej, składanych za styczeń 2020 r., oraz 2) informację, o której mowa w art. 18c ust. 9 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą odpowiednio w imiennym raporcie miesięcznym albo w deklaracji rozliczeniowej, składanych za luty 2020 r. - w terminach określonych w art. 47 ust. 1 pkt 1 lub 3 ustawy zmienianej w art. 1.

Podkreślić również należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s. mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny: stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.).

Przede wszystkim zastosowanie w sprawie powinien znaleźć przepis art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto w myśl art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien więc być kompletny, to jest dotyczący wszelkich okoliczności faktycznych, które mają istotne znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Zgodnie zaś z art. 77 § 4 zd. 2 k.p.a. fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Z kolei art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. nakazuje, by decyzja administracyjna zawierała uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, bowiem przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do rozstrzygnięcia. Ponadto, odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady przekonywania wynikającej z art. 11 k.p.a. Uzasadnienie decyzji powinno umożliwiać kontrolę poprawności jej rozstrzygnięcia, w tym również przez sąd administracyjny, który nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści.

Mając na względzie powołane przepisy procesowe, Sąd stwierdził, że postępowanie organu rozpoznającego wniosek skarżącego o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za marzec - maj 2020 r. nie spełnia wymogów wynikających z powołanych powyżej przepisów. Przede wszystkim w świetle przywołanych przepisów u.s.u.s. oraz wymogów uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji, wynikających z przepisów k.p.a. stwierdzić należy, że organ nie wyjaśnił powodów, dla których przyjął, że skarżący nie był zwolniony z obowiązku składania dokumentów rozliczeniowych za marzec - maj 2020 r. (podczas gdy prawdopodobnie złożył je za luty 2020 r. jako pełny miesiąc poprzedzający). A zatem zarówno uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji wydanej w kontrolowanej sprawie narusza art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na jej wynik sprawy.

Zdaniem Sądu, ZUS nie dokonał żadnej analizy przesłanek wynikających z art. 31 zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. Tymczasem warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania.

Obowiązkiem ZUS było więc przytoczenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji art. 47 i 18c u.s.u.s. i ustalenie, czy skarżąca jako płatnik składek w świetle cytowanych powyżej przepisów prawa materialnego była zwolniony z obowiązku comiesięcznego składania deklaracji rozliczeniowych, a okoliczność ta miała istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Podkreślić należy, że nie jest rolą Sądu rekonstruowanie procesu decyzyjnego organu tym bardziej, że nie pozwala na to przedstawiony materiał dowodowy. W aktach sprawy nie zabezpieczono danych z konta płatnika, na podstawie których dokonano ustaleń stanu faktycznego. W tych realiach nie sposób poddać kontroli stwierdzenia, że skarżący nie korzystał z prawa zwolnienia z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych, a w rezultacie - że zastosowanie wobec niej znajdował wymóg określony w art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 uzależnienia prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za marzec - maj 2020 r. od złożenia do 30 czerwca 2020 r. deklaracji rozliczeniowych za ten okres.

Zauważyć także należy, że ZUS wskazał, że skarżący złożył dokumenty rozliczeniowe w dniu 20 lipca 2020 r.

Wskazać w tym miejscu należy, że w rozpatrywanej sprawie szczególne znaczenie ma wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz czuwania nad tym, by osoby uczestniczące w tym postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. polega także na powinności informowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie jej sprawy i jakie dowody powinny być przez stronę przedstawione, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (patrz wyrok NSA z 6 września 2001 r. sygn. V SA 44/01 LEX nr 50158). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 1997 r. sygn. SA/Lu 2087/95 (LEX nr 30816), obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, a jego naruszenie należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji.

Zgodnie z art. 79a § 1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. Stosownie zaś do treści art. 79a § 2 k.p.a. w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1.

Z obowiązków wynikających z powyższego przepisu organ się nie wywiązał.

Należy zauważyć, że złożenie przez skarżącego 3 kwietnia 2020 r. wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek wszczęło postępowanie administracyjne, a to oznacza, że w rozsądnym terminie, umożliwiającym uzupełnienie braków, ZUS miał obowiązek skierować do skarżącego informację o okolicznościach prawnych, które mają wpływ na rozstrzygnięcie wniosku i wskazać konkretnie, jakich dokumentów brakuje do jego pozytywnego załatwienia. W rozpoznawanej sprawie organ z tego obowiązku się nie wywiązał i przed 30 czerwca 2020 r. nie udzielił stronie należytego i wyczerpującego wyjaśnienia tak, aby miała świadomość braków wniosku i możliwość ich uzupełnienia. W aktach administracyjnych brak jest dowodów, które świadczyłyby o tym, że organ podjął starania, by w porę poinformować stronę, że bez złożonych dokumentów wniosek nie będzie pozytywnie rozpatrzony.

Zdaniem Sądu, ZUS mógłby wywodzić dla strony negatywne skutki prawne, gdyby wcześniej wezwał ją w określonym terminie w sposób kompleksowy do uzupełnienia braków wniosku. W tej sytuacji, bierność organu w poinformowaniu strony o konieczności złożenia wraz z wnioskiem również deklaracji, należy ocenić negatywnie. Sąd zwraca uwagę, że organ pismem z 21 lipca 2020 r. wezwał skarżącego do złożenia dokumentów rozliczeniowych ZUS DRA za okres 02/2020 do 05/2020 z identyfikatorem 1. Niemniej jednak uczynił to dopiero po 30 czerwca 2020 r., zatem po upływie terminu, o którym stanowi art. 31 zq ust. 3 ustawy.

Sporządzona zatem decyzja nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. Przepis ten obliguje organ do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych oraz wyjaśnienia stronie przyczyn takiego, a nie innego załatwienia żądania strony. Uzasadnienie decyzji winno być sporządzone w taki sposób, by możliwe było poznanie toku rozumowania organu i kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia. Skoro zaś decyzja nie zawiera wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności i ogranicza się jedynie do przytoczenia (nie wszystkich) przepisów i powtórzenia tezy o obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowych za marzec-maj 2020 r. w terminie do dnia 30 czerwca 2020 r., to nie spełnia wymogów wskazanych w powołanym wyżej przepisie.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ prowadząc postępowanie naruszył wskazane powyżej przepisy k.p.a. i przedwcześnie uznał, że warunek zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za wnioskowany okres nie został przez skarżącego spełniony.

Podkreślić trzeba, że w wyroku sygn. I GSK 496/21 z 7 października 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że jeżeli okaże się, że na stronie spoczywał obowiązek przesyłania deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, organ administracyjny w sprawie o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek powinien pominąć fakt opóźnienia strony w złożeniu dokumentów, w sytuacji kiedy opóźnienie wiązało się z zaniechaniem wykonania przez organ przed dniem 30 czerwca 2020 r. obowiązku informacyjnego przewidzianego w art. 79a § 1 k.p.a.

Ponadto w wyroku sygn. I GSK 500/21 z 15 października 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na treść art. 15zzr ust. 1 ustawy COVID-19, z którego to przepisu wynika, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem (pkt 1), do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki (pkt 2), przedawnienia (pkt 3), których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie (pkt 4), zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony (pkt 5), do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju (pkt 6) - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Natomiast z art. 15 zrr ust. 5 ustawy o COVID-19 czynności dokonane w celu wykonania uprawnienia lub obowiązku w okresie wstrzymania rozpoczęcia albo zawieszenia biegu terminów, o których mowa w ust. 1, są skuteczne.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza treści art. 15 zzr ust. 1 ustawy COVID, a w szczególności wszystkich przypadków zawieszenia biegu terminów, wskazanych w pkt 1-2 i pkt 4-6, prowadzi do wniosku, że zawieszenia te zostały wprowadzone z myślą o zabezpieczeniu interesów stron, a więc na ich korzyść. Zatem celem tych regulacji jest ochrona podmiotów wchodzących w relacje z organami, w relacje o charakterze publicznoprawnym, w tym relacje materialnoprawne w zakresie terminów z tych stosunków wynikających. Skoro zatem ze względu na epidemię ochrona zdrowia obywateli jest priorytetem i w tym celu wprowadzane są różnego rodzaju ograniczenia i obostrzenia, a celem prawodawcy było ustanowienie regulacji zapewniających skuteczną ochronę, to nie można tych przepisów interpretować w sposób zawężający. Winny one zatem znaleźć zastosowanie w zakresie terminów prawa materialnego, w tym terminów do składania deklaracji rozliczających należności z tytułu składek.

W tym stanie rzeczy doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 79a § 1 i 2, art. 80 oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., które mogło doprowadzić do naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 31 zo ust. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych i pozbawić skarżącą przysługujących jej uprawnień do zwolnienia z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek.

Rozpatrując sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę ocenę prawną i faktyczną przedstawioną w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim organ administracji wyjaśni, czy skarżący był zwolniony z obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowych za marzec-maj 2020 r., a jeżeli nie, to dlaczego. W przypadku ustalenia, że nie był zwolniony z wymienionego obowiązku organ winien wziąć pod uwagę, że wobec bierności organu w poinformowaniu strony we właściwym terminie o konieczności złożenia wraz z wnioskiem również deklaracji, złożenie przez stronę deklaracji wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie powinno stanowić przeszkody do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za wskazane miesiące. Mając również na uwadze to, że stosowanie przepisów ustawy o COVID-19 powinno następować z pominięciem nadmiernego formalizmu, z faktycznym dążeniem do umożliwienia płatnikom skorzystania ze zwolnienia z opłacenia składek.

Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Zgodne z przepisem art. 15 zzs4 ust. 2 w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Z kolei art. 15 zzs4 ust. 3 stanowi, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Przeprowadzenie rozprawy zdalnej w rozpoznawanej sprawie nie było możliwe z uwagi na brak możliwości technicznych uczestnictwa stron w rozprawie zdalnej, więc sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Z przedstawionych powyżej względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku art. 15 zzs4 ust. 2 i ust. 3 ustawy COVID-19 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję.

k.ż.