Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 914/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
6260 Statut
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 91,  art. 22
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie statutu gminy uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.


UZASADNIENIE

Dnia 14 listopada 2018 r. Rada Miejska w Solcu Kujawskim podjęła, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm., dalej powoływanej jako "usg") w zw. z art. 169 ust. 4 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej (t.j. Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej powoływanej jako "Konstytucja RP"), uchwałę nr LIII/419/18 w sprawie Statutu Gminy Solec Kujawski (dalej powoływaną również jako "Statut" lub "uchwała"). Powyższa uchwała dnia 19 listopada 2018 r. wpłynęła w trybie art. 90 ust. 1 usg do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, a z dniem 12 grudnia 2018 r. organ ten wszczął postępowanie nadzorcze, o czym zawiadomił Przewodniczącego Rady Miejskiej w Solcu Kujawskim (data wpływu zawiadomienia: 13 grudnia 2018 r.).

W odpowiedzi na zawiadomienie Przewodniczący odniósł się merytorycznie do podniesionych przez Wojewodę zarzutów i wniósł o zakończenie postępowania nadzorczego bez wydania rozstrzygnięcia.

Rozstrzygnięciem nadzorczym nr 156/2018 z dnia 19 grudnia 2018 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski stwierdził nieważność ww. uchwały, zarzucając jej:

- istotne naruszenie prawa poprzez odesłanie w § 4 ust. 1, 2, 3 i 4 Statutu do załączników (załącznik nr 2, 3, 4 i 5 do Statutu) zawierających projekty herbu, flagi, pieczęci oraz insygniów władz Gminy;

- ustanowienie w § 13 pkt 5 i § 17 ust. 4 Statutu regulacji dotyczących zespołów roboczych bez podstawy prawnej;

- przekroczenie norm kompetencyjnych w § 21 ust. 2 i 3 Statutu, poprzez wskazanie na możliwość odbywania wspólnych posiedzeń przez komisje oraz podejmowania współpracy z odpowiednimi komisjami z innych gmin oraz innymi podmiotami, jeśli jest to uzasadnione przedmiotem ich działalności;

- nieuprawnione ustanowienie w § 22 ust. 1 Statutu, regulacji dotyczącej zajmowania przez komisje stanowiska w sprawie, w szczególności w formie opinii i wniosku;

- zamieszczenie w § 25 Statutu zapisu, zgodnie z którym obsługę Rady i jej organów zapewnia Biuro Rady Urzędu, co pozostaje w sprzeczności z art. 33 ust. 2 usg;

- nieuprawnione określenie w § 27 ust. 2 Statutu innych niż uchwały form działania Rady;

- nieuprawnione zobowiązanie Burmistrza do: udzielenia Radzie wszelkiej pomocy technicznej i organizacyjnej w przygotowaniu i odbyciu sesji – w § 28 Statutu oraz do zapewnienia klubom organizacyjnym, na wniosek ich przewodniczących, warunków w zakresie niezbędnym do ich funkcjonowania – w § 90 Statutu;

- nieuprawnione określenie w § 38 Statutu porządku obrad;

- zamieszczenie w § 45 ust. 2 Statutu zapisu dotyczącego sporządzenia skróconego protokołu z sesji w przypadku sporządzenia i udostępnienia materiałów audiowizualnych rejestrujących w pełni obrady Rady, który pozostaje w sprzeczności z art. 20 ust. 1b usg;

- nieuprawnione zamieszczenie w § 45 ust. 3 Statutu zapisu o protokołowaniu sesji przez pracownika Biura Rady;

- nieuprawnione wprowadzenie w § 49 Statutu możliwości tzw. podwójnego głosowania, polegającego na podniesieniu ręki przy jednoczesnym użyciu urządzeń umożliwiających sporządzenie i utrwalenie imiennego wykazu głosowań radnych;

- posłużenie się nieprecyzyjnym określeniem "niemożności działania" w zapisach § 54 i § 74 Statutu;

- nieuprawnione wprowadzenie w § 55 Statutu zapisów dotyczących kwestii wyłączenia członków Komisji Rewizyjnej z prac tej komisji oraz w § 75 Statutu zapisów dotyczących kwestii wyłączenia członków Komisji Skarg i Wniosków od udziału w jej działaniach, co stanowi powielenie regulacji zawartej w art. 25a usg z jednoczesną jej modyfikacją;

- zobowiązanie w § 63 ust. 1 Statutu kierownika kontrolowanego podmiotu do zapewnienia warunków i środków dla prawidłowego przeprowadzenia kontroli, bez podstawy prawnej;

- nieuprawnione wprowadzenie w § 72 Statutu zapisu dotyczącego możliwości współdziałania Komisji Rewizyjnej w wykonywaniu funkcji kontrolnej z innymi komisjami Rady, w zakresie przedmiotu ich działania;

- powtórzenie w § 84 ust. 1 Statutu ustawowego zapisu art. 23 ust. 3 usg poprzez wskazanie, że warunkiem utworzenia klubu jest zadeklarowanie w nim udziału co najmniej 3 radnych oraz modyfikację ww. przepisu ustawowego w § 86 ust. 3 Statutu poprzez wskazanie, że kluby podlegają rozwiązaniu, gdy liczba ich członków spadnie poniżej 3 radnych.

Organ nadzorczy podkreślił ponadto, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, powtarzanie regulacji ustawowych, ich modyfikacja bądź uzupełnienie przez przepisy uchwały może prowadzić do odmiennej czy sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji i tym samym jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji.

Gmina Solec Kujawski w piśmie z dnia 25 stycznia 2019 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze. Z powodu wadliwego dręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego Przewodniczącemu Rady Miejskiej w Solcu Kujawskim tut. Sąd odrzucił powyższą skargę (prawomocne postanowienie WSA w Bydgoszczy z dnia 28 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 190/19).

Następnie rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone Burmistrzowi Solca Kujawskiego (pismo z dnia 7 sierpnia 2019 r. w aktach administracyjnych sprawy).

Pismem z dnia 9 września 2019 r. Gmina Solec Kujawski (dalej powoływana również jako "skarżąca" lub "strona skarżąca") zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wnioskując jednocześnie o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 19 grudnia 2018 r. nr 156/18 oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu strona skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz.U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607) przepisów ustawy o samorządzie gminnym, w tym w szczególności: art. 3 ust. 1, art. 11b, art. 14, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 22, art. 91.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, iż w dniu 27 grudnia 2018 r. Przewodniczącemu Rady Miejskiej w Solcu Kujawskim doręczone zostało rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego nr 156/2018 z dnia 19 grudnia 2018 r. Pismem z dnia 7 sierpnia 2019 r. (doręczonym w dniu 12 sierpnia 2019 r.) Wojewoda Kujawsko-Pomorski przesłał rozstrzygniecie nadzorcze Burmistrzowi Solca Kujawskiego. Ponadto podniosła, iż zgodnie z doktryną i utrwaloną linią orzeczniczą, adresatem działań nadzorczych, w tym rozstrzygnięć nadzorczych wojewody, jest jednostka samorządu terytorialnego, w tym przypadku Gmina Solec Kujawski. Gmina zaś działa poprzez swoje organy – radę gminy oraz wójta. Statusu organu gminy nie posiada przewodniczący rady gminy, a zatem nie może być on adresatem rozstrzygnięć kierowanych do gminy i odnoszących się bezpośrednio do przysługujących gminie praw.

Organem reprezentującym gminę na zewnątrz, tj. składającym w jej imieniu i na jej rzecz oświadczenia oraz przyjmującym oświadczenia kierowane do gminy jest Burmistrz (wójt, prezydent miasta).

Wojewoda na etapie wszczęcia postępowania nadzorczego, jego prowadzenia, wydania rozstrzygnięcia nadzorczego jako adresata swych działań nadzorczych wskazał Przewodniczącego Rady Miejskiej w Solcu Kujawskim, kształtując w ten sposób zakres podmiotowy stosunku nadzoru w ujęciu procesowym sprzecznie z istotą materialnoprawnego stosunku nadzoru w ujęciu procesowym. Całkowicie wadliwe określenie adresata aktu administracyjnego przesądza o wadliwości całego aktu.

Skarżąca podniosła równocześnie zarzuty merytoryczne do zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz wniosła o jego uchylenie, jako niezgodnego z prawem.

Na wstępie wskazała, iż uzasadnienie przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego stanowi dosłowne powtórzenie pisma z dnia 12 grudnia 2018 r. uzasadniającego wszczęcie postępowania nadzorczego, pomimo iż w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu Przewodniczący Rady Miejskiej złożył w wyznaczonym terminie obszerne wyjaśnienia. Nieustosunkowanie się do nich w choćby najmniejszym stopniu, w uznaniu Gminy, stanowi o rażącym naruszeniu podstawowych zasad działania organów administracji publicznej oraz staje się działaniem skrajnie arbitralnym i sprzecznym z ideą legalizmu. Ponadto podkreśliła, iż organ nadzorczy stwierdził nieważność Statutu w całości, nie dokonując uprzednio oceny istotności wskazanych naruszeń prawa w kontekście skutku nieważności oraz nie biorąc pod uwagę możliwości usunięcia z obrotu prawnego niezgodnych z prawem zapisów Statutu. Skarżąca, odniosła się kolejno do poszczególnych zarzutów organu nadzoru, przytaczając w skardze obszerną argumentację, co do każdego z nich.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o jej oddalenie ewentualnie zmianę rozstrzygnięcia nadzorczego w zakresie uchylonych przez zaskarżone orzeczenie punktów uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019, poz. 2325 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") przedmiotem kontroli sądowej mogą być akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Skarga podlegała uwzględnieniu.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko- Pomorskiego z dnia 19 grudnia 2018 r. nr 156/2018, którym stwierdzono w całości nieważność uchwały Rada Miejska w Solcu Kujawskim z dnia 14 listopada 2018 r. nr LIII/419/18 w sprawie Statutu Gminy Solec Kujawski.

Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze już raz zostało objęte skargą Gminy Solec Kujawski do tutejszego Sądu. Z powodu wadliwego doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego Przewodniczącemu Rady Miejskiej w Solcu Kujawskim tut. Sąd odrzucił powyższą skargę (prawomocne postanowienie WSA w Bydgoszczy z dnia 28 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 190/19).

W powyższym postanowieniu Sąd uwzględniając konstytucyjną wartość jaką jest ochrona sądowa samodzielności gminy (art. 165 ust. 2 w zw. z art. 164 ust. 1 Konstytucji RP), a także biorąc pod uwagę treść art. 53 § 1 p.p.s.a, który stanowi, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, uznał że wniesiona w sprawie skarga jest przedwczesna, z uwagi na brak rozpoczęcia biegu 30 – dniowego terminu do w jej wniesienia w związku z nie doręczeniem przez Wojewodę zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego podmiotowi uprawnionemu do reprezentacji Gminy Solec Kujawski, tj. Burmistrzowi Solca Kujawskiego.

Tym samym uznał, że skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w sentencji postanowienia. Jednocześnie Sąd wskazał, że ww. postanowienie nie powoduje skutku określonego w art. 98 ust. 5 usg, gdyż w sprawie nie nastąpiło w ogóle doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego i tym samym nie rozpoczął się bieg terminu do wniesienia skargi, a zatem i upływ terminu do wniesienia skargi, a taka sytuacja wyklucza możliwość uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego.

Obecnie wniesiona skarga jest dopuszczalna. Uchybienie w doręczeniu rozstrzygnięcia nadzorczego zostało naprawione poprzez prawidłowe doręczenie orzeczenia Burmistrzowi Solca Kujawskiego (pismo z dnia 7 sierpnia 2019 r. w aktach administracyjnych sprawy).

Na wstępie rozważań należy wskazać, że skład Sądu zgadza się ze stanowiskiem skarżącej, iż adresatem działań nadzorczych, w tym rozstrzygnięć nadzorczych wojewody, jest jednostka samorządu terytorialnego, w tym przypadku Gmina Solec Kujawski. Gmina zaś działa poprzez swoje organy – radę gminy oraz wójta. Statusu organu gminy nie posiada przewodniczący rady gminy, a zatem nie może być on adresatem rozstrzygnięć kierowanych do gminy i odnoszących się bezpośrednio do przysługujących gminie praw.

Podstawę do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stanowił art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 506). Przepis ten stanowi,że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).

Organ nadzoru po zbadaniu aktu może stwierdzić w części nieważność uchwały, w zakresie poszczególnych jej przepisów w oparciu o przesłankę istotnego naruszenia prawa. Orzekając natomiast o stwierdzeniu nieważności uchwały w całości, organ nadzoru powinien rozstrzygnięcie poprzeć stanowiskiem istotnego naruszenia prawa przez cały akt, bądź wykazać, których przepisów uchwały eliminacja z obrotu prawnego pociąga za sobą konieczność stwierdzenia nieważności całej uchwały.

Każde z podjętych rozstrzygnięć przez organ nadzoru w rozstrzygnięciu nadzorczym powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Przy sporządzaniu uzasadnienia organ nadzoru musi mieć na uwadze, że zgodnie z art. 91 ust. 5 u.s.g. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Oznacza to w sprawie stwierdzenia nieważności aktu organu gminy, zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego może mieć ograniczony charakter, zwłaszcza w zakresie postępowania dowodowego. Czynności wyjaśniające sprowadzają się najczęściej do porównania treści badanej uchwały z treścią przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Stosując odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, organ nadzoru może korzystać z instytucji postępowania wyjaśniającego, występujących w postępowaniu jurysdykcyjnym, takich jak: wyjaśnienia składane na wezwanie organu (art. 50, 52, 54 k.p.a.), postępowanie dowodowe (art. 75 i n. k.p.a.), a nawet rozprawa (art. 89 i n. k.p.a.). Postępowanie prowadzone przez organ nadzoru ma na celu wyjaśnienie, czy badany akt jest zgodny z przepisami prawa. W wyroku z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2322/17, teza 1, NSA wypowiedział się, że: "O ile, według art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio, co może mieć wpływ na zakres stosowania wobec rozstrzygnięcia nadzorczego art. 107 tego Kodeksu, o tyle to art. 91 ust. 3 powołanej ustawy determinuje obowiązek organu nadzoru do zawarcia w rozstrzygnięciu nadzorczym uzasadnienia, z którego treści będzie wynikała argumentacja organu nadzoru uznania danego aktu lub jego części za nieważną".

Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem art. 91 ust. 3 usg.

Z porównania treści rozstrzygnięcia zaskarżonego aktu z jego uzasadnieniem bez trudu dostrzega się brak argumentacji na poparcie stanowiska o konieczności stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Stanowisko Wojewody zostało ograniczone wyłącznie do omówienia kilkunastu spośród kilkudziesięciu przepisów uchwały. Wojewoda wymienił poszczególne jednostki redakcyjne przepisów lub ich fragmenty. Stan taki przemawiałby za stwierdzeniem nieważności aktu w części, czego jednak organ nadzoru nie uczynił i wyeliminował z obrotu prawnego Statut w całości.

Kolejna nieprawidłowość polega na tym, że przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda uruchomił tryb wyjaśniający i kierując się odpowiednim stosowaniem przepisów Kpa, wezwał wadliwie przewodniczącego o wyjaśnienia zawarte w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego. Po czym organ nadzoru całkowicie pominął nadesłane stanowisko przez przewodniczącego i zawarł w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego stanowisko stanowiące całkowite powielenie zawiadomienia o wszczęciu.

W ocenie Sądu zaskarżonym orzeczeniem Wojewoda Kujawsko-Pomorski naruszył przepisy postępowania zawarte w art. 91 ust. 1, ust. 3 i ust. 5 u.s.g.

Skład Sądu podziela stanowisko skarżącej, że Wojewoda dopuścił się całkowicie wadliwego określenie adresata aktu administracyjnego, uzasadnienie przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego stanowi dosłowne powtórzenie pisma z dnia 12 grudnia 2018 r. uzasadniającego wszczęcie postępowania nadzorczego. Dodatkowo organ nadzoru całkowicie pominął odpowiedź Przewodniczącego Rady Miejskiej na zawiadomienie o wszczęciu.

Zgodnie z art. 148 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu oraz orzecznictwie, mimo że przepis ten wyraźnie tak nie stanowi, sąd może uchylić akt nadzoru zarówno w całości, jak i w części (tak np. T. Woś, komentarz do art. 148 PostAdmU,oraz wskazany w tym komentarzu m.in. wyrok NSA w sprawie II GSK 929/08 z dnia 14 maja 2009 r., CBOSA; odmiennie J.P. Tarno, komentarz do art. 148 PostAdmU, Lex).

O częściowym uchyleniu aktu nadzoru Sąd może orzec, jeżeli da się oddzielić poszczególne regulacje uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zakwestionowanej przez organ nadzoru (regulacje naruszające w sposób istotny prawo od regulacji nienaruszających w sposób istotny prawa), a dodatkowo gdy mogą one odrębnie i samodzielnie funkcjonować.

W sprawie takiej jak niniejsza, gdy nie da się wyodrębnić w rozstrzygnięciu zaskarżonego aktu nadzoru wadliwych regulacji uchwały naruszających w sposób istotny prawo, konieczne było uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w całości.

Organ nadzoru powinien mieć na uwadze, że statut jest aktem prawa miejscowego, podlegającym ogólnym regułom stanowienia aktów normatywnych, podporządkowanych ustawie. Do niezaakceptowania są wyłącznie te postanowienia statutu, których przedmiot został kazuistycznie wskazany w ustawie. Zdaniem Sądu niewystarczające jest odwoływanie się do samego tylko nakazu uregulowania w statucie gminy jej ustroju, organizacji i zasad działania jej organów, organizacji komisji rady. Statut nie służy ani do przepisywania ustawy, ani nie powinien być ograniczony do wykonania kazuistycznych delegacji. Przy takim podejściu do prawa i do samorządu terytorialnego zostaje całkowicie zanegowana legitymująca rola przepisów art. 169 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Dlatego nie można kwestionować takiego przepisu Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym, który generalnie upoważnia radę gminy do kształtowania ustroju gminy w jej statucie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1122/04, Lex – 165793).

Ponadto dla wzruszenia określonego postanowienia statutu konieczne jest wskazanie konkretnego, naruszonego przepisu prawa. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przepis ten nie może być traktowany jako samodzielna i wystarczająca podstawa prawna do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego. Dopiero określenie konkretnego naruszenia prawa daje podstawę do stwierdzenia naruszenia ustanowionej w powołanym przepisie zasady legalności (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 325/05, LEX nr 190943).

Istotnym jest ponadto, iż przy stanowieniu Statutu istnieje zasada, że te zagadnienia, które znajdują podstawę prawną w ustawie, mają charakter obligatoryjny, tj. muszą być w nim uregulowane pod rygorem nieważności tego aktu prawa miejscowego. Potwierdzeniem powyższego jest brzmienie przepisów ustawy o samorządzie gminnym odsyłających do statutu gminy. Normy te posługują się kategorycznym sformułowaniem "określa statut" (tak np. art. 11b ust. 3, art. 18a ust. 5, art. 22 ust. 1, art. 23 ust. 2, art. 37a, art. 51 ust. 3), a nie "może określać statut".

Natomiast te sformułowania o treści "może określać statut", zamieszczone w przepisie ustawowym przesadzają o możliwości, a nie o konieczności uregulowania wskazanego w nim zagadnienia w statucie, a zatem prowadzą do nieobowiązkowego charakteru danej regulacji w statucie i zależą od uznania organu stanowiącego. Stwierdzić zatem należy, iż zagadnienia dotyczące statutu gminy nieposiadające konkretnej ustawowej podstawy prawnej mają charakter fakultatywny i są zawsze dopuszczalne pod warunkiem ich zgodności z obowiązującym prawem.

Kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego potwierdziła, że organ nadzoru dopuścił się uchybień, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Świadczy o tym stanowisko organu wyrażone w udzielonej odpowiedzi na skargę. Ponadto podkreśliła, iż organ nadzorczy stwierdził nieważność Statutu w całości, nie dokonując uprzednio oceny istotności wskazanych naruszeń prawa w kontekście skutku nieważności oraz nie biorąc pod uwagę możliwości usunięcia z obrotu prawnego niezgodnych z prawem zapisów Statutu. Skarżąca, odniosła się kolejno do poszczególnych zarzutów organu nadzoru, przytaczając w skardze obszerną argumentację, co do każdego z nich.

Z uwagi jednak na naruszenie przepisów postępowania przedwczesne jest w ocenie Sądu odnoszenie się do poszczególnych zarzutów skargi.

Stanowisko organu nadzoru zaprezentowane w udzielonej odpowiedzi na skargę będzie pomocne przy ponownej weryfikacji uchwały i ewentualnej skardze do Sądu, o ile organ stwierdzi istotne naruszenie prawa. Zestawienie treści przepisów art. 91 ust. 1 zd. 1 oraz art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym prowadzi do wniosku, że ustawa ta wyróżnia dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy - istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Przesłanki te nie pokrywają się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a.

Rozgraniczenie kategorii wad uchwał (zarządzeń organów gminy) na istotne i nieistotne naruszenie prawa ma znaczenie dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność aktu lub skargi do sądu administracyjnego. Przekłada się to również na zakres wadliwości aktu i jego eliminację z obrotu prawnego w całości lub części.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 148 p.p.s.a., uwzględnił skargę, uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.