Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2767/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153, a84
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Go 499/21 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 31 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Go 499/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w N., oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył S. K., zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 42 ust. 3 i 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów przez organ nadzoru budowlanego i uznanie, że dopuszczalne jest stwierdzenie zdatności do użytku budynku gospodarczego powstałego w wyniku samowoli budowlanej, oraz że nie zostały spełnione przesłanki, o których stanowi art. 37 ust. 1, podczas gdy brak jest podstaw do stwierdzenia zdatności do użytku budynku gospodarczego oraz spełnione zostały przesłanki, o których stanowi art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 75 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi przez Sąd pierwszej instancji oraz stwierdzenie, że postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji zostało przez organy nadzoru budowlanego prowadzone z zachowaniem prawdy obiektywnej i realizacją związanego z tą zasadą obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, podczas gdy było wprost przeciwnie, zwłaszcza nie zrealizowano związanego z tą zasadą obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji nastąpiło nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności brak ustalenia konkretnej daty, w jakiej powstał obiekt, braku ustalenia czy znajdował się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę oraz nieustalenia, że obiekt w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi, mienia oraz niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, nieustalenia rozbieżności polegającej na określeniu w inwentaryzacji budowlanej przez H. P. obiektu jako budynku gospodarczego, zaś w trakcie przesłuchania świadków jako wiaty, zmiany sposobu użytkowania obiektu i jego wpływu na postępowanie, nie odniesienia się do twierdzeń skarżącego i jego wniosków, niezapewnienia skarżącemu czynnego udziału na każdym etapie postępowania, jak również pozbawienia skarżącego czynnego udziału w postępowaniu poprzez odmowę wejścia na teren nieruchomości, na której przeprowadzana była kontrola organu nadzoru budowlanego;

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi przez Sąd pierwszej instancji oraz stwierdzenie, że obowiązki wynikające z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nie zobowiązują organu do poszukiwania dowodów na poparcie twierdzeń strony, podczas gdy wskazane przepisy zobowiązują organ do poszukiwania dowodów pozwalających na dokonanie wszelkich istotnych ustaleń dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym również ustalenie twierdzeń zgłoszonych przez strony, co w konsekwencji doprowadziło do nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. niedokonania przez organ nadzoru budowlanego odkrywki fundamentów i fragmentów ścian, nieustalenia konstrukcyjnego powiązania budynku gospodarczego D. L. z budynkiem skarżącego oraz materiałów z jakich są one wykonane, nieprzeprowadzenia pomiarów budynku D. L., a także niedokonanie pomiarów budynku i nieustalenie wpływu samowoli budowlanej na budynek skarżącego;

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi przez Sąd pierwszej instancji i uznanie, że organ wykonał wskazania sformułowane w prawomocnym wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 września 2020 r., sygn.. akt II SA/Go 177/20, podczas gdy organ nadzoru budowlanego nie wykonał wszelkich wskazań sformułowanych w tym wyroku, tj. nie uwzględnił przez organ nadzoru budowlanego podczas kontroli [...] stycznia 2021 r. wykonania kolejnych prac budowlanych obejmujących wykonanie tzw. kanału oraz posadzki betonowej.

Na podstawie przywołanych wyżej zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gorzowie Wielkopolskim oraz o zasądzenie na jego rzecz od organu administracji publicznej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłatę skarbową.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na poparcie zarzutów, podniesionych w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Przede wszystkim, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Postawienie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, w sytuacji, gdy wojewódzki sąd administracyjny orzekał w warunkach, o których mowa w art. 153 p.p.s.a., wymaga wykazania, że wydając zaskarżony wyrok, nie zastosował się on do wiążącej go oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 4101/18, LEX nr 3009331). Natomiast związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt I GSK 2107/19, LEX nr 3010165).

Sąd wojewódzki przytoczył w zaskarżonym uzasadnieniu zapadłe w sprawie wyroki (przede wszystkim wyrok z 9 września 2020 r., sygn. akt II SA/Go 177/20) oraz wynikające z nich związanie dla organu i tego sądu, zbadał również, prawidłowo, zaskarżoną decyzję w zakresie ich wypełnienia, podkreślając, w jaki sposób zastosował się do nich organ. Następnie, Sąd wojewódzki prawidłowo ocenił działania organu, stwierdzając, że kontrolowana decyzja czyni zadość ww. wytycznym. Przedstawione przez Sąd wojewódzki stanowisko jest prawidłowe, a Naczelny Sąd Administracyjny podziela je w całości i uznaje za własne.

Za Sądem wojewódzkim należy więc przypomnieć, że w przywołanym wyroku z 9 września 2020 r. Sąd pierwszej instancji jednoznacznie stwierdził, że orzeczenie organów nadzoru budowlanego kończące legalizację samowolnie wzniesionego budynku gospodarczego, wydane na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., nie narusza prawa i jest trafne. Sąd w uzasadnieniu tego wyroku nie tylko podzielił stanowisko organu co do okresu wybudowania przedmiotowego budynku (lata 60. XX w.), ale także ustalenia dotyczące wybudowania go w warunkach samowoli budowlanej, zasadność przyjęcia przez organy, że proces jego legalizacji powinien być przeprowadzony w oparciu o regulacje prawne zawarte w ustawie Prawo budowlane z 1974 r. oraz trafność oceny przesłanek wskazanych w art. 37 i 42 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., która w ostateczności doprowadziła do wydania zezwolenia na jego użytkowanie. Sąd podzielił również w całości stanowisko organów dotyczące oceny zgromadzonego w tym zakresie materiału dowodowego, uznając, że odpowiada ona kryteriom określonym w art. 80 k.p.a., a przeprowadzone w tym zakresie postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z zachowaniem zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., znajdującej rozwinięcie w art. 77 § 1 k.p.a. Dotyczy to zarówno ustaleń obecnie obwiązującego na terenie, na którym posadowiony jest budynek, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzonego w życie uchwałą Rady Miejskiej w Czerwieńsku z dnia 29 czerwca 2016 r., a także stanu technicznego budynku w związku z przesłanką wskazaną w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Ocenę stanu technicznego przedmiotowego budynku zasadnie oparto na ekspertyzie technicznej sporządzonej przez H. P. posiadającego wymagane w tym zakresie uprawnienia budowlane oraz na ustaleniach poczynionych przez pracowników PINB w Z. w trakcie oględzin budynku. Trafnie wskazał Sąd wojewódzki, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji rozwinął argumentację przemawiającą za wydaniem pozwolenia na użytkowanie spornego budynku gospodarczego w porównaniu z poprzednimi uchylonymi decyzjami, a która jest zgodna z wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2020 r. Co istotne, po wyroku z dnia 9 września 2020 r., skarżący nie przedstawił nowych dowodów pozwalających w tym zakresie poczynić nowe ustalenia co do faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a uprzednio nieznanych Sądowi.

Podobnie, przedmiotem oceny Sądu wojewódzkiego w uprzednio wydanych wyrokach było uznanie, że roboty budowlane polegające na wykonaniu nowego dachu o konstrukcji drewnianej pokrytego blachą falistą, wykonaniu nowych tynków, wykonaniu instalacji elektrycznej i nowego otworu drzwiowego wraz z osadzeniem w nim drzwi zewnętrznych podlegają, wobec stwierdzenia braku wymaganego pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia, procedurze naprawczej określonej w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. W konsekwencji, Sąd wojewódzki podzielił tam ww. ustalenia z uwagi na to, że prace te zostały wykonane po 1 stycznia 1994 r. pod rządami tej ustawy (z ustaleń faktycznych wynika, że prace te inwestor wykonywał od 2007 r.). Są to bowiem roboty budowlane, które wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, ale nie są budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Jak wynika ze sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania inwentaryzacji budynku i oceny technicznej przez H. P., wszystkie elementy konstrukcyjne budynku gospodarczego są w dobrym stanie technicznym. Autor ekspertyzy stwierdził jedynie konieczność wzmocnienia murłaty – płatwi w części frontowej budynku nad otworem o szerokości 3,6 metra, wskazując sposób wykonania wzmocnienia. Inwestorzy w toku postępowania administracyjnego takie wzmocnienie wykonali. Tym samym, po usunięciu powyższej wady, budynek gospodarczy stał się przydatny do użytkowania, co zostało również stwierdzone we wspomnianej inwentaryzacji. Nie było więc podstaw do nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania określonych robót w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. I w tym przypadku, skarżący, kwestionując stan techniczny nowego dachu, a tym samym wspomnianą inwentaryzację, nie wykazał zasadności swojego stanowiska w tym zakresie, przedkładając stosowne dowody.

Jak słusznie podkreślił Sąd wojewódzki, stan sprawy w tym zakresie został przedstawiony w decyzji [...] WINB z [...] marca 2020 r. i poprzedzającej ją decyzji PINB w Z. z [...] grudnia 2019 r., które zostały następnie uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 września 2020 r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd jednoznacznie wskazał, że dokonana w tym zakresie ocena wykonanego nowego dachu i tynków mają oparcie w materiale dowodowym. Nie została ona zakwestionowana przez Sąd, w związku z czym zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Sąd wojewódzki orzekający w niniejszej sprawie był tą oceną związany. Jednocześnie, zgodnie z wytycznymi zawartymi w ww. wyroku, organy nadzoru budowlanego uzupełniły materiał dowodowy w zakresie stanu technicznego otworu drzwiowego oraz instalacji elektrycznej.

Wobec powyższego, niezasadne były, podniesione w skardze kasacyjnej, zarzuty dotyczące zarówno wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7, 77, 75 § 1, 77 § 1 k.p.a.), jak i przyjętej przez organy podstawy materialnoprawnej do wydania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji (art. 42 ust. 3 i 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.).

Natomiast w odniesieniu do zarzutu niewykonania wskazań z wyroku z 9 września 2020 r. dotyczących wykonania kolejnych prac budowlanych obejmujących wykonanie tzw. kanału i posadzki betonowej, za Sądem wojewódzkim należy przypomnieć, że fakt wykonania takich robót nie został wtedy wykazany i nie stanowił przedmiotu zainteresowania organu, a tym samym rozstrzygnięcia. Zasadnie organ stwierdził, że mogą one być objęte odrębnym postępowaniem i stanowić przedmiot odrębnego rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, wytycznymi w wyroku z 9 września 2020 r. nie były objęte ani prace związane z wykonaniem tzw. kanału (Sąd stwierdził jedynie, że jego ewentualne wykonanie nie wpływa na rozstrzygnięcie sprawy), ani posadzki betonowej, zwłaszcza że miały zostać one wykazane podczas kontroli z [...] stycznia 2021 r., a więc już po wydaniu ww. wyroku.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) – orzekł jak w wyroku.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.