Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1225/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 18 ust. 2 pkt 9, art. 45 ust. 1, art. 50 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 12, art. 25 ust. 2, 2a, art. 37 ust. 2, 3, 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Maciej Kobak WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lutego 2021 r. sprawy ze skargi M. F. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie dzierżawy nieruchomości w trybie bezprzetargowym I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącej M. F. kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M.F. (skarżąca) jest uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] (Rada Gminy/Rada) z dnia [...] sierpnia 2020 r. w sprawie dzierżawy nieruchomości w trybie bezprzetargowym.

Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 29 czerwca 2020 r. M.I. zwrócił się do Gminy [....] o wydzierżawienie 22 m. b. drogi gminnej (działki nr 1702/4) położonej w miejscowości [...].

Rada Gminy uchwałą Nr [...]z dnia [...] sierpnia 2020 r. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.) oraz art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) wyraziła zgodę na oddanie w dzierżawę w trybie bezprzetargowym części nieruchomości stanowiącej mienie komunalne Gminy [...] oznaczonej jako działka ew. 1702/4 o długości 22 m. b. położonej w miejscowości [...] na okres 20 lat od dnia zawarcia umowy dzierżawy.

Następnie w dniu 6 sierpnia 2020 r. Wójt Gminy [...] zawarł z M.I. umowę dzierżawy części działki nr 1702/4.

W dniu 13 października 2020 r. do Urzędu Gminy [...] wpłynęła skarga skarżącej na ww. uchwałę, jako akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.).

Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (k.c.), gdyż stanowi ona niedopuszczalną ingerencję w treść przysługującego skarżącej prawa własności; w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały działka nr 1702/4, pierwotnie dostępna dla skarżącej jako droga dojazdowa do działki nr 1702/5, stała się dostępna wyłączenie dla dzierżawcy, który działkę tą ogrodził murem oporowym o wysokości 2,30 m;

2) błąd w ustaleniach faktycznych, który legł u podstaw wydania zaskarżonej uchwały, polegający na przyjęciu, że część działki nr 1702/4 o długości 22 m. b. stanowi drogę dojazdową wyłącznie do działek M.I..

Wobec powyższego skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając swój interes prawny w złożeniu skargi skarżąca podała, że jest właścicielką działki nr 1702/5, dla której działka nr 1702/4 stanowi drogę dojazdową. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przytoczyła wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2229/11 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 891/12.

Skarżąca wyjaśniła, że działka nr 1702/4 powstała w 1989 r. z podziału działki nr 1702/1 na działki nr 1702/3, 1702/4 i 1702/5. Działka nr 1702/4 została wydzielona pod drogę dla mieszkańców sąsiadujących działek, w tym dla działki nr 1702/5 stanowiącej własność skarżącej.

Skarżąca wskazała, że jak wynika z transmisji obrad Rady Gminy z dnia [...] sierpnia 2020 r., Wójt Gminy przed podjęciem zaskarżonej uchwały oświadczył przed radnymi, że wnioskowany do wydzierżawienia pas drogi gminnej stanowi dojazd wyłącznie do działki M.I oraz stwierdził, że M.I. po wydzierżawieniu tego odcinka drogi będzie mógł ogrodzić swoją nieruchomość wraz z częścią dzierżawioną (choć zamiar grodzenia nie wynikał z wniosku M.I.). Jedna z osób uczestniczących w sesji Rady Gminy zadała pytanie odnośnie dojazdu do działki nr 1702/5, na co padła odpowiedź o możliwości budowy wjazdu na działkę nr 1702/5 w jej dolnej części.

Skarżąca stwierdziła, że w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały działka nr 1702/4, pierwotnie dostępna dla niej jako droga dojazdowa do nieruchomości, stała się dostępna wyłącznie dla dzierżawcy, który działkę tą ogrodził murem oporowym o wysokości 2,30 m. Poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały został ograniczony dostęp do działki skarżącej o połowę szerokości jej frontu oraz zostało ograniczone racjonalne wykorzystanie działki. Droga dojazdowa przez działkę nr 1702/4 posiada spadek terenu z południa w kierunku północnym, tj. w kierunku drogi powiatowej i ze względu na ukształtowanie terenu stanowi dostęp do południowej części działki nr 1702/5, która została ograniczona poprzez oddanie części działki nr 1702/4 w dzierżawę oraz w następstwie wybudowania ogrodzenia. Stanowi ona także dostęp do południowej części działki nr 1702/5 w celu prowadzenia prac gospodarskich typu koszenie traw oraz należytego utrzymania działki, które i tak jest już utrudnione ze względu na znajdującą się w południowej części działki linię energetyczną wraz ze słupem typu "as" - na dwóch podporach.

Zdaniem skarżącej zaskarżona uchwała stanowi niedopuszczalną ingerencję w treść przysługującego jej prawa własności (art. 140 k.c.), gdyż ogranicza dostęp do drogi, który był swobodnie realizowany przed jej podjęciem.

Skarżąca wskazała, że pojęcie "korzystania" z własności nieruchomości, o którym mowa w art. 140 k.c. polega, najogólniej biorąc, na gospodarowaniu nią w sposób najpełniej zaspokajający interes właściciela. Każdy właściciel nieruchomości ma prawo do korzystania ze swojej nieruchomości, a warunkiem do tego niezbędnym jest, z oczywistych względów, posiadanie przez nieruchomość dostępu do drogi. Dlatego też wydzierżawienie nieruchomości gminnej, wykorzystywanej dotychczas jako droga dojazdowa do nieruchomości ingeruje w prawa skarżącej jako właścicielki działki przylegającej do wydzierżawionej nieruchomości gminnej.

Końcowo skarżąca przytaczając wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1503/18 wskazała, że do zaskarżonej uchwały nie sporządzono pisemnego uzasadnienia.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi.

Wójt stwierdził, że skarżąca nie wykazała, że zaskarżona uchwała narusza sferę uprawnień gwarantowanych jej przepisami prawa, a zatem nie legitymuje się ona interesem prawnym do skutecznego wniesienia skargi. W dacie podjęcia uchwały skarżącej nie przysługiwał żaden tytuł prawny do działki, której dotyczy uchwała. Działka nr 1702/4 stanowi bowiem własność Gminy [...].

Wójt podał, że w ewidencji gruntów i budynków działka nr 1702/4 sklasyfikowana jest jako RIIIa i Br-RIIIa i była wykorzystywana jako droga dojazdowa do przyległych działek. Brak planu zagospodarowania przestrzennego oraz brak decyzji o warunkach zabudowy powoduje, iż działka jest przeznaczona na cele rolne.

W ocenie Wójta wyrażenie zgody na dzierżawę części działki o długości 22 m. b., w żaden sposób nie ingeruje w prawo własności działki należącej do skarżącej. Brak jest normy prawnej, która dawałaby skarżącej uprawnienia zawarte w skardze. Wyrażenie zgody na zawarcie umowy dzierżawy części nieruchomości nie narusza żadnych uprawnień skarżącej, przede wszystkim nie pozbawia jej dostępu do działki nr 1702/5, bowiem w dalszym ciągu może ona korzystać z dojazdu przez niewydzierżawioną część działki nr 1702/4 i dojazd ten jest zapewniony i utrzymany.

Zdaniem Wójta nie zachodzą także przesłanki do uznania, że zaskarżona uchwała narusza prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności.

Wójt stwierdził, że przepis art. 37 u.g.n. nie nakłada na radę gminy obowiązku zadysponowania nieruchomością w taki sposób jak tego oczekuje skarżąca, nie rodzi też po jej stronie żadnego roszczenia dotyczącego nieruchomości. Ustawa przyznaje organom gminy wyłącznie kompetencje co do sposobu zagospodarowania nieruchomości stanowiących własność gmin, nie uzależniając decyzji w tym zakresie od uzgodnień, opinii czy też konsultacji społecznych. Zastosowanie przepisu art. 37 ust. 4 u.g.n. i wyrażenie zgody na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy, jest uprawnieniem gminy.

W ocenie Wójta również brak pisemnego uzasadnienia nie daje podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały.

W wykonaniu wezwania Sądu Wójt w piśmie z dnia 30 grudnia 2020 r. wyjaśnił, że Rada Gminy uznała, iż wniosek o zawarcie umowy dzierżawy zasługuje na uwzględnienia, ponieważ: 1) działka nr 1702/4 stanowi mienie komunalne Gminy [...]; 2) przedmiotem dzierżawy jest teren o powierzchni 22 m. b. w ciągu działki nr 1702/4 przylegający bezpośrednio do działek nr 1697/5 oraz 1697/3 należących do M.I. i M.I., wykorzystywany dotychczas jako droga dojazdowa do tych działek; 3) dzierżawa części działki nr 1702/4 we wnioskowanym zakresie nie ogranicza praw właścicieli innych działek przyległych do tej działki w wykonywaniu przez nich prawa własności; 4) na wnioskowanej do dzierżawy części działki nr 1702/4 nie funkcjonował dotychczas żaden zjazd na działki przyległe położone wzdłuż granic tej działki.

Odnosząc się do podjętych przez dzierżawcę czynności polegających na budowie na dzierżawionej działce ogrodzenia Wójt wskazał, że umowa dzierżawy nie zawiera w tym zakresie żadnych regulacji, jednakże nie stanowi to przeszkody do budowy takiego ogrodzenia przez dzierżawcę. Z treści umowy wynika, że po zakończeniu dzierżawy ma on bowiem zwrócić grunty w takim stanie, w jakim powinny się znajdować przy prowadzeniu prawidłowej gospodarki. Zatem ogrodzenie działki następuje na jego koszt i ryzyko, a po zakończeniu dzierżawy będzie zobowiązany dokonać jej zwrotu bez ogrodzenia. Nadto w żaden sposób nie ogranicza właścicieli nieruchomości sąsiednich w wykonywaniu przez nich prawa własności.

Zarządzeniem z dnia 21 stycznia 2021 r. Przewodniczący Wydziału II tut. Sądu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga podlegała uwzględnieniu niezależnie od oceny zasadności zarzutów w niej podniesionych. Sąd nie będąc jednak związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), wziął pod rozwagę z urzędu naruszenia prawa, które są konieczną i wystarczającą podstawą do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, po uprzednim umożliwieniu stronom postępowania przedstawienia nowych okoliczności, twierdzeń i dowodów na ich poparcie, w związku z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu z dnia 21 stycznia 2021 r., wydanym na podstawie art. 15zzs (4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Przedmiotem kontroli w przedmiotowej sprawie jest uchwała Nr [...] skarżonego organu z dnia [...] sierpnia 2020 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na dzierżawę w trybie bezprzetargowym nieruchomości stanowiącej mienie komunalne gminy, w zakresie części działki nr 1702/4 (fragmentu drogi dojazdowej o długości 22 m) położonej w miejscowości [....] (§ 1). Uchwała ta został podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.) w zw. z art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.).

W zaskarżonej uchwale wyrażono zgodę na zawarcie umowy dzierżawy na okres 20 lat od dnia zawarcia umowy (§ 2), powierzając Wójtowi Gminy realizację powyższej uchwały, w tym określenie szczegółowych warunków dzierżawy w umowie (§ 3-4). Umową dzierżawy z dnia 6 sierpnia 2020 r. Wójt Gminy ustalił czynsz dzierżawny dla dzierżawcy w wysokości 2 złotych rocznie, z tym zastrzeżeniem, że za rok 2020 czynsz dzierżawny ustalono na kwotę 0,81 zł.

Powyższa uchwała jako akt dotyczący gospodarki mieniem komunalnym stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Jest to więc akt organu stanowiącego gminy o charakterze nieprawodawczym, podjęty w sprawie w zakresu administracji publicznej.

Legitymacja skargowa strony skarżącej została zweryfikowana pozytywnie w świetle przesłanek z art. 101 ust. 1 u.s.g.. Skarżąca wskazała, że dotychczas jako członek gminnej wspólnoty samorządowej miała możliwość korzystania z wydzierżawionego fragmentu o długości 22 m drogi gminnej (dojazdowej) objętej działką nr 1702/4, a z chwilą zawarcia umowy dzierżawy z dnia 6 sierpnia 2020 r. na podstawie spornej uchwały Rady z dnia [...] sierpnia 2020 r., została tej możliwości pozbawiona, czego potwierdzeniem jest wybudowanie przez dzierżawcę (M. I.) ogrodzenia (o wysokości 2,30 m) na granicy działek nr 1702/4 i 1702/5 (należącej do skarżącej).

W ocenie Sądu warunki z art. 101 u.s.g. zostały spełnione, gdyż niezależnie od tego, czy – jak twierdzi skarżony organ – skarżąca korzystała dotąd z innych dróg dojazdowych do swojej nieruchomości oraz czy korzystałaby z wydzierżawionej części działki drogowej nr 1702/4, naruszenie interesu prawnego skarżącej wynika z ograniczenia jej sfery uprawnień jako członka wspólnoty gminnej do korzystania z mienia komunalnego, natomiast sam interes prawny wynika m.in. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 45 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 140 k.c. Zagadnienie to nie budzi zresztą większych wątpliwości w orzecznictwie (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2012 r., I OSK 2229/11: "Właściciele działek położonych przy nieruchomości, która zgodnie z uchwałą gminy ma zostać wydzierżawiona w trybie bezprzetargowym, mogą taką uchwałę zaskarżyć do sądu").

Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu miało przyjęte przez Sąd założenie, że sprawy dysponowania mieniem komunalnym nie są objęte nieograniczoną swobodą organów gminy. Zadania i kompetencje związane z gospodarką nieruchomościami komunalnymi muszą bowiem zawsze zmierzać do zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, a nie tylko potrzeb jej indywidualnych członków (art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g.). Ponadto gmina jako podmiot mienia komunalnego decyduje za pośrednictwem swoich organów samodzielnie o przeznaczeniu i wykorzystaniu składników majątkowych tego mienia, jednak zawsze w granicach wymogów prawnych wynikających z odrębnych przepisów prawa (art. 45 ust. 1 u.s.g.). Do przepisów tych należą nie tylko regulacje wynikające z ustawy o samorządzie gminnym (w tym art. 6 i art. 7 ust. 1) i ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), lecz także art. 140 k.c., który nakazuje gminie jako podmiotowi mienia publicznego korzystanie z tego mienia i rozporządzanie nim "w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa".

W związku z powyższym w piśmiennictwie oraz w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP trafnie zauważa się, że cechą charakterystyczną własności publicznej jest to, że "niektóre uprawnienia składające się na triadę uprawnień właścicielskich (korzystanie z rzeczy, pobieranie pożytków i innych dochodów z rzeczy oraz rozporządzanie rzeczą) są immanentnie węższe w sensie swej wewnętrznej istoty. W odniesieniu do szerokiego katalogu rzeczy będących składnikami własności publicznej właściciel (czyli jednostka samorządu terytorialnego) nie jest uprawniony choćby do rozporządzania niemalże wszystkimi obiektami należącymi do kategorii rzeczy publicznych stanowiących znaczną część mienia publicznego czy do korzystania z substancji tych rzeczy (a ściślej używania ich). W przypadku takich obiektów, jak drogi, chodniki, place czy mosty, uprawniony do ich używania (i to bez specjalnego zezwolenia) jest przecież ogół społeczeństwa, a nie sam właściciel. Dlatego jednostce samorządu terytorialnego przysługują określone uprawnienia (roszczenia) jako właścicielowi (podmiotowi prawa własności i innych praw majątkowych), ale uprawnienia te są węższe w porównaniu z uprawnieniami podmiotu prywatnego (podmiotu mienia prywatnego). Specyficzny, uwarunkowany interesem publicznym charakter praw majątkowych podmiotów publicznoprawnych (jednostek samorządu terytorialnego) powoduje bowiem, że prawa te w swojej istocie mogą doznawać (i rzeczywiście doznają) znacznie większych ograniczeń aniżeli prawa majątkowe innych podmiotów. (...) Generalnie zatem wyznacznikiem granic samodzielności gminy w zakresie decydowania o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania składników majątkowych będzie społeczno-gospodarcze przeznaczenie mienia komunalnego, czyli jego funkcja. Tą zaś jest realizacja zadań publicznych i ochrona interesów zbiorowych społeczności lokalnych. Gmina może więc swobodnie decydować o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania swojego majątku o tyle, o ile jej działania w tym zakresie służą realizacji zadań określonych w art. 6 i art. 7 ust. 1 u.s.g." (B. Dolnicki /red./, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018, komentarz do art. 45, teza nr 2 oraz cytowana tam literatura; orzeczenie TK z dnia 13 maja 1997 r., K 20/96, OTK 1997/2, poz. 18; orzeczenie TK z dnia 9 stycznia 1996 r., K 18/95, OTK 1996/1, poz. 1).

Przy wykonywaniu uprawnień właścicielskich w odniesieniu do mienia komunalnego właściwa gmina (działająca przez organ stanowiący i organ wykonawczy) musi także zachować szczególne wymogi w zakresie zarządzania i ochrony tego mienia (także w kontekście ochrony jego substancji i przeznaczenia oraz właściwej finansowej kompensaty za ograniczenie praw właścicielskich w zakresie korzystania z tego mienia przez gminę i jej mieszkańców – np. w związku z zawieraniem umów najmu lub dzierżawy) oraz zasady prawidłowej gospodarki finansowej. Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.s.g. obowiązkiem osób uczestniczących w zarządzaniu mieniem komunalnym jest zachowanie szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu zgodnie z przeznaczeniem tego mienia i jego ochrona. Wymóg szczególnej staranności odnosi się w pierwszej kolejności do organu wykonawczego gminy, pracowników urzędu gminy oraz kierowników i pracowników gminnych jednostek organizacyjnych. Staranność "szczególna" to staranność podwyższona (wyższa od należytej, a nawet od staranności przedsiębiorcy) (zob. np. B. Dolnicki /red./, Ustawa o samorządzie gminnym..., komentarz do art. 50, teza nr 3 oraz cytowana tam literatura). Zasada szczególnej staranności – wbrew literalnej treści art. 50 ust. 1 u.s.g. – odnosi się także do właściwej rady gminy, która w odpowiedniej uchwale wyraża zgodę (np. na odstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. w zw. z art. 37 ust. 4 u.g.n.) na określone czynności zarządu mieniem gminnym (np. na zawieranie umów najmu lub dzierżawy nieruchomości w trybie bezprzetargowym). Ocena zachowania przez skarżoną Radę szczególnej staranności musi zatem uwzględniać funkcje i cele wykonywania zadań z zakresu gospodarowania nieruchomościami gminnymi. W szczególności nie może być akceptowana praktyka uwzględnienia przez radę gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g. wniosków organu wykonawczego o wyrażenie zgody bez poddania ich szerszej analizie i weryfikacji.

Należy wreszcie pamiętać, że dalsze ograniczenia w zakresie gospodarowania i zarządzania nieruchomościami gminnymi wprowadzają przepisy u.g.n. Od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (7 stycznia 2010 r.) nie ulega już wątpliwości, że cele wyznaczone w art. 37 ust. 2 i 3 (a także ust. 3a-3b u.g.n.) nie mają zastosowania do zawierania w trybie bezprzetargowym umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, na podstawie zarządzenia wojewody lub właściwego organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (art. 37 ust. 4 u.g.n.), jednak nie oznacza to, że obok wskazanych wyżej (zob. cyt. przepisy u.s.g.) ograniczeń w zakresie wyrażania zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera dalszych ograniczeń swobody powyższych organów w zakresie wyrażania zgody na wyjątkowy tryb zawierania umów z zakresu gospodarowania nieruchomościami publicznymi. Podstawowe znaczenie ma w tym zakresie art. 12 u.g.n. Przepis ten stanowi, że właściwe organy reprezentujące Skarb Państwa oraz jednostki samorządu terytorialnego (organy wykonawcze j.s.t.) są są zobowiązane do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. Jakkolwiek więc zasada ta jest donoszona przede wszystkim do organów wykonawczych j.s.t., to jednak właściwe organy stanowiące tych jednostek (w tym rady gmin) mają obowiązek nie tylko kontrolowania czynności z zakresu gospodarowania nieruchomościami samorządowymi przez organy wykonawcze (np. wójtów), lecz także weryfikowania podstaw wniosków organów wykonawczych o wyrażenie zgody na dokonanie czynności w sprawach majątkowych j.s.t., przekraczających zakres zwykłego zarządu (zob. np. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g.). W literaturze przyjmuje się, że "do zasad prawidłowej gospodarki należy zachowywanie nieruchomości w stanie niepogorszonym (na co składają się zarówno zabezpieczenie nieruchomości przed zniszczeniem lub uszkodzeniem, jak i właściwa eksploatacja nieruchomości, remonty i pokrywanie kosztów utrzymania), korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem (obejmujące także czynienie nakładów mających sprzyjać pełnieniu przez nieruchomość przypisanej jej funkcji, osiąganie pożytków i przychodów z nieruchomości) oraz wykonywanie czynności prawnych związanych z ustaleniem i zachowaniem stanu własności. (...) Prawidłowa gospodarka obejmuje także proces planowania (w tym sporządzanie planów miejscowych i innych planów zagospodarowania), a także podejmowanie decyzji dotyczących całych zasobów lub grup nieruchomości, w tym podejmowanie racjonalnych decyzji dotyczących ich zbywania i nabywania (z uwzględnieniem zarówno racjonalności ekonomicznej, jak i niezbędności do wykonywania zadań publicznych lub potrzeby wykorzystania nieruchomości do innych ważnych celów, np. określonych w strategii rozwoju) (zob. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, WKP 2018, komentarz do art. 12, teza nr 1). Rada gminy podejmując uchwałę na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. w zw. z art. 37 ust. 4 u.g.n., powinna także uwzględnić, że gospodarowanie gminnym zasobem nieruchomości polega w szczególności na sporządzaniu planów wykorzystania tego zasobu (zob. art. 25 ust. 2-2a u.s.g.).

Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego będącego podstawą podjęcia zaskarżonej uchwały Rady, należy stwierdzić, że organ ten wyrażając zgodę na zawarcie w trybie bezprzetargowym umowy dzierżawy części (fragmentu) gminnej drogi (działka nr 1702/4) o funkcjach dojazdowych na okres 20 lat jedynie w interesie jednego mieszkańca gminy, którego nieruchomość sąsiaduje z tą drogą (M. I.), bez uwzględnienia interesu innego mieszkańca gminy, którego nieruchomość także sąsiaduje z drogą gminną (skarżąca) i który choćby potencjalnie mógł być zainteresowany zawarciem tego rodzaju umowy lub zachowaniem dotychczasowego sposobu przeznaczenia drogi gminnej, narusza w sposób istotny i bezpośredni przepisy art. 6, art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 45 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 140 k.c. oraz – pośrednio – art. 50 ust. 1 u.s.g. i art. 12 u.g.n. – przez brak należytej weryfikacji podstawy wniosku z dnia 29 czerwca 2020 r. o zawarcie umowy dzierżawy na okres 20 lat, niekwestionowanego przez Wójta Gminy (zob. wyciąg protokołu Nr [...] sesji Rady Gminy z dnia [...] sierpnia 2020 r.), w zakresie informacji, że przedmiot dzierżawy stanowi drogę dojazdową "wyłącznie do działek" wnioskodawcy (M. I.), podczas gdy z akt sprawy (mapy ewidencyjnej) wynika, że skarżąca będąca właścicielką działki nr 1702/5 sąsiadującej z działką nr 1702/4 również mogła dotąd korzystać z tej ostatniej działki jako członek gminnej wspólnoty samorządowej. Twierdzenie skarżonego organu, że skarżąca może nadal korzystać z niewydzierżawionej części działki nr 1702/4 nie może w tym zakresie sanować wadliwości zaskarżonej uchwały, albowiem – jak wskazała skarżąca – uniemożliwienie dostępu do drogi gminnej na długości ok. 22 m (w związku z zawartą umową dzierżawy) uniemożliwia skarżącej racjonalny i uzasadniony gospodarczo dostęp do działki nr 1702/5 na długości "około połowy jej frontu", m.in. w zakresie dostępu dla maszyn lub urządzeń związanych z wykorzystaniem tej działki (s. 4 skargi). Ponadto, co już podniesiono, zaskarżona uchwała została podjęta bez uwzględnienia zasadniczego wymogu ważności aktów gminnych związanych z gospodarowaniem i zarządzaniem nieruchomościami gminnymi. Akty gospodarowania i dysponowania nieruchomościami gminnymi muszą bowiem zawsze służyć zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty gminnej (art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g.). Zaskarżona uchwała wyrażająca zgodę na zawarcie w trybie bezprzetargowym umowy długoletniej (20-letniej) dzierżawy za symboliczny czynsz w kwocie 2 złotych (niepodlegający nawet waloryzacji) i w interesie tylko jednego mieszkańca gminy jest zatem sprzeczna z podstawowymi celami i funkcjami gospodarowania nieruchomościami gminnymi.

W tym stanie rzeczy konieczne było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jako istotnie naruszającej wskazane wyżej wzorce normatywne.

Mając na względzie powyższe argumenty i konkluzje, należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i z uwzględnieniem treści art. 94 ust. 1 u.s.g. (punkt pierwszy wyroku) oraz zasądzić na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego (uiszczony wpis) (punkt drugi wyroku).