Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 92/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 165 ust. 7 oraz art. 170 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Dnia 19 kwietnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 marca 2018 r. sygn. akt II SAB/Lu 172/17 w sprawie ze skargi Z.A. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] na rzecz Z.A. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 1 marca 2018 r. sygn. akt II SAB/Lu 172/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.A. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie braku propozycji służby, zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do wydania decyzji w przedmiocie pełnienia służby przez Z.A. w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I); stwierdził, że bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] na rzecz Z.A. kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt III).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z akt sprawy wynika, że Z.A. w skardze z dnia 25 września 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zarzuciła Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w [...] bezczynność, polegającą na uchyleniu się od realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia skarżącej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948, dalej w skrócie "P.w.KAS"). Skarżąca wskazała, że Dyrektor, pomimo upływu ustawowego terminu nie przedstawił jej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. W związku z tym wniosła o zobowiązanie przez Sąd Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do niezwłocznego złożenia jej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, uwzględniającej posiadane przez nią kwalifikacje, przebieg służby oraz dotychczasowe miejsca zamieszkania.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie o oddalenie skargi, z uwagi na jej bezzasadność. Przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i stwierdził, że w niniejszej sprawie bezczynność organu nie występuje, albowiem niezłożenie Z.A. żadnej propozycji, a więc ani propozycji pełnienia służby, ani propozycji zatrudnienia, miało swą podstawę prawną w treści art. 165 ust. 7 P.w.KAS. Zdaniem organu, zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa oraz funkcjonalna art. 165 ust. 3 i ust. 7 oraz art. 170 ust. 1 P.w.KAS, wprost umożliwia nieprzedstawienie funkcjonariuszom propozycji pełnienia służby. Ustawodawca w art. 170 P.w.KAS podał, że stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Przyjęcie poglądu przedstawionego w skardze prowadziłoby do sprzeczności pomiędzy wymienionymi wyżej normami prawnymi i uznania, że ustawa zawiera przepisy wewnętrznie niespójne. Takie stanowisko godziłoby w założenie racjonalności ustawodawcy.

Pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym złożonym na rozprawie w dniu 1 marca 2018 r. podniósł zarzut uzupełniający stanowisko zawarte w skardze – bezczynności w zakresie wydania decyzji administracyjnej, która winna być wydana w przypadku najdalej idącej modyfikacji stosunku służbowego, jakim jest jego zakończenie, co miało miejsce w przypadku skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Powołał treść art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a.") i wyjaśnił, że na podstawie tego przepisu skarga do Sądu przysługuje w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, określone w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Stwierdził, że warunki formalne do wniesienia skargi zostały spełnione oraz podał sposób rozstrzygnięcia skargi na bezczynność w przypadku jej uwzględnienia (art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a P.p.s.a.)

Zauważył, że w niniejszej sprawie argumentacja skarżącej, wobec sprecyzowania stanowiska w piśmie procesowym z dnia 1 marca 2018 r., sprowadza się do zarzutu bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w zakresie wydania decyzji.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie zagadnieniem spornym jest istnienie po stronie Dyrektora obowiązku wydania decyzji w przedmiocie pełnienia służby. Odniesienie się do tego zagadnienia wymaga ustalenia pełnego kontekstu normatywnego sprawy.

Zgodnie z art. 165 ust. 3 P.w.KAS, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947; dalej w skrócie "u.KAS"), z zastrzeżeniem art. 170 P.w.KAS, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych KAS albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. Ponadto, w sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe.

Z art. 165 ust. 7 P.w.KAS wynika, że dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości winni składać odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Przepis art. 170 ust. 1 P.w.KAS stanowi, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 u.KAS oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 u.KAS, wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby (pkt 1) bądź po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. (pkt 2). Pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby (art. 170 ust. 2).

W tym stanie prawnym organ wykorzystał – jak stwierdził w piśmie z dnia 14 czerwca 2017 r. nr [...] – swoje "autonomiczne prawo w zakresie braku złożenia propozycji" dalszego zatrudnienia lub pełnienia służby. W konsekwencji organ uznał, że brak przedłożenia skarżącej propozycji służby w Izbie Administracji Skarbowej w [...] znajduje oparcie w przepisach prawa.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, powyższy pogląd jedynie częściowo znajduje potwierdzenie w treści normy prawnej zawartej w art. 165 ust. 7 P.w.KAS, a mianowicie w zakresie, w którym przepis ten kreuje uprawnienie organu do wyrażenia własnej oceny kwalifikacji posiadanych przez pracowników lub funkcjonariuszy, jak też oceny przebiegu ich dotychczasowej pracy lub służby. Uprawnienie to stanowi jeden z instrumentów prowadzenia procesu wdrożenia reformy administracji celno-podatkowej, ukształtowanej w ustawie z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, w tej zasadniczo części, która wiąże się z naborem do pracy w Krajowej Administracji Skarbowej i służby w Służbie Celno-Skarbowej. Trafny dobór kadr Krajowej Administracji Skarbowej i Służby Celno-Skarbowej jest istotny z punktu widzenia zakładanego przez ustawodawcę celu, jakim między innymi miało być: "posiadanie przez osoby zatrudniane albo przyjmowane do służby nie tylko merytorycznych, ale również etycznych kwalifikacji. Przeszłość takich osób nie może budzić wątpliwości, wymagają tego szeroko rozumiana sprawiedliwość dziejowa, poczucie odpowiedzialności wobec historii i przyszłych pokoleń. Przyjęte rozwiązania umocnią prawidłowe funkcjonowanie mechanizmów demokratycznych w państwie prawnym" (por. uzasadnienie do poselskiego projektu ustawy o KAS; druk nr 826/VIII; dostępny: http://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/druk.xsp?nr=826).

Mechanizm oceny kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy lub służby, przyjęty przez ustawodawcę w art. 165 ust. 7 P.w.KAS, nie wprowadził jednak uprawnienia o całkowicie dowolnym charakterze, które mogłoby pozbawić osoby pozostające dotychczas w służbie lub stosunku pracy ochrony przed arbitralnym działaniem organu, który w demokratycznym państwie prawnym zobowiązany jest do działania na podstawie prawa i w jego granicach.

Po pierwsze, art. 165 ust. 7 P.w.KAS, nakładający na dyrektora izby administracji skarbowej oraz dyrektora Krajowej Szkoły Skarbowości obowiązek składania w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pracownikom oraz funkcjonariuszom, pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, obligował jednocześnie do uwzględnia w takiej propozycji określonych w tym przepisie przesłanek, którymi te organy winny się kierować, formułując taką propozycję. Chodzi tu o uwzględnienie posiadanych kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania, co winno znaleźć stosowną konkretyzację w treści pisemnej propozycji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, pisemna propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 P.w.KAS, jest obligatoryjnym elementem procedury stworzonej przez ustawodawcę w celu przeprowadzenia doboru kadr Krajowej Administracji Skarbowej i Służby Celno-Skarbowej, spośród wszystkich pracowników i funkcjonariuszy określonych w art. 170 ust. 1 zdanie pierwsze P.w.KAS, niezależnie od tego, czy pracownik albo funkcjonariusz, otrzyma propozycję nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, czy też propozycja zawierać będzie rozstrzygnięcie o nieprzedstawieniu nowych warunków i informację o wygaśnięciu stosunku pracy lub stosunku służbowego. W każdym przypadku, przed złożenie tej propozycji, organ powinien wnikliwie zbadać wystąpienie przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 P.w.KAS, czemu winien dać wyraz w treści pisemnej propozycji, wskazując na konkretne i weryfikowalne kryteria, które wziął pod uwagę przy podejmowaniu decyzji co do określenia nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, lub decyzji o nieprzedstawieniu takich warunków. Zupełnie inną kwestią jest, czy biorąc pod uwagę potrzeby reorganizowanej służby i administracji (Krajowej Administracji Skarbowej i Służby Celno-Skarbowej), kwalifikacje, doświadczenie zawodowe i dotychczasowy przebieg służby są właściwe i wystarczające do złożenia propozycji nowych warunków pełnienia służby. Wykluczyć trzeba jednak w tym zakresie absolutną autonomię organu, na którą powołuje się organ. Granice dopuszczalnej swobody działania organu w świetle związania organu administracji publicznej prawem powinna być zasada legalizmu (zob. M. Jędrzejczak, Wpływ europeizacji prawa na standardy ochrony jednostki przed władzą dyskrecjonalną organów administracji publicznej, RPEiS 2015, z. 4, s. 59). Podkreślenia przy tym wymaga, że pisemna propozycja nie rozstrzyga żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie.

Po drugie, dopiero po wypełnieniu ustawowego obowiązku przedłożenia pisemnej propozycji w trybie art. 165 ust. 7 P.w.KAS, możliwe było dopełnienie procedury zmiany treści dotychczasowego stosunku służbowego funkcjonariusza (w trybie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 P.w.KAS), czy też procedury jego zakończenia (w trybie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 lub w trybie art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 P.w.KAS). W zależności od trybu, który w konkretnych okoliczności sprawy znajdował zastosowanie, stosunek służbowy funkcjonariusza mógł być kontynuowany lub zakończony. W pierwszym przypadku, treść przekształcanego stosunku służbowego winna być ustalona na podstawie propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, stanowiącej decyzję ustalającą warunki pełnienia służby (art. 169 ust. 4 P.w.KAS). Inaczej przedstawia się kwestia zakończenia stosunku służbowego, zarówno w przypadku przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy w przypadku złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia (zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 P.w.KAS), jak i w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji, czy też niezaakceptowania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 P.w.KAS).

W przypadku zakończenia stosunku służbowego w powyższych trybach, ustawodawca jedynie szczątkowo wprowadził przepisy proceduralne w omawianej ustawie wprowadzającej, co nie zwalnia sądu administracyjnego od zrekonstruowania – w odpowiednim zakresie – tych norm procesowych, które winny znaleźć zastosowanie w toku procedury zwalniania ze służby funkcjonariuszy. Taki zabieg interpretacyjny jest niezbędny, celem zagwarantowania spełnienia wymogów sprawiedliwości proceduralnej, wymaganej od demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, mając na uwadze wyżej wskazany kierunek prokonstytucyjnej interpretacji analizowanych przepisów P.w.KAS, zauważyć należy, że jakkolwiek ustawodawca w tej ustawie dążył do przyznania organom maksymalnej swobody w kreowaniu polityki kadrowej w trakcie reformowania służby, to nie mógł – i nie zrobił tego – wyłączyć prawnych form kontroli przewidzianych dla spraw wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego funkcjonariuszy. W świetle dyrektyw zarówno wykładni językowej, jak i systemowej, uprawnione jest stwierdzenie, że ustawodawca w zdaniu ostatnim art. 165 ust. 3 P.w.KAS zawarł odesłanie, dające podstawę do stosowania w sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego przepisów dotychczasowych, w tym oczywiście tych, które wprost odnosiły się do trybu zwalniania funkcjonariuszy ze służby (art. 104 ust. 1-2; art. 105 ust. 1-2; art. 106 i art. 107 ust. 1-3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej – Dz.U. z 2016 r., poz. 1799). W świetle przepisów cytowanej ustawy o Służbie Celnej nie budzi wątpliwości, że ustawową zasadą o charakterze gwarancyjnym jest rozstrzyganie sprawy o zwolnieniu ze służby w drodze decyzji. W ocenie Sądu, zasada ta nie znajduje w ogóle wyłączenia, pomimo zawarcia w art. 165 ust. 3 P.w.KAS zastrzeżenia odwołującego się do art. 170 P.w.KAS, gdyż ten przepis jest norma szczególną i nie normuje co do zasady zagadnień ze stosunku pracy i stosunku służbowego.

Powyższy rezultat wykładni jest także zgodny z rezultatem dalej idącej rekonstrukcji właściwych norm proceduralnych, która odwołuje się do interpretacji przepisów dotyczących ustania stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. Taki zabieg interpretacyjny i ponowne sięgniecie do metod wykładni systemowej jest w pełni zasadne, bowiem w ten sposób unika się niebezpieczeństwa niedopuszczalnego w świetle zasad prawa wykreowania swoistego zbioru funkcjonariuszy, których status nie podlegałby regulacji – a więc i ochronie – zarówno na podstawie przepisów dotychczasowych (o służbie w Służbie Celnej), jak i przepisów nowych (o służbie w Służbie Celno-Skarbowej).

Dokonując wykładni systemowej omawianych przepisów P.w.KAS zasadne było odwołanie się do unormowań zawartych w przepisach u.K.A.S. Analiza kompetencji organu właściwego – dyrektora izby administracji skarbowej, odnoszących się do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, w tym skarżącej, pozwala na ustalenie formy prawnej działania organu w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza, w stosunku do którego organ nie znajduje podstaw do złożenia propozycji pełnienia służby w tej Służbie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że analiza przepisów obu wskazanych wyżej ustaw prowadzi do następujących wniosków. Po pierwsze, przyjąć należy, że obligatoryjnym elementem opisanej procedury jest przedstawienie każdemu funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej propozycji – pozytywnej bądź negatywnej. Organ obowiązany jest bowiem wskazać, czy dany funkcjonariusz nadal pełnić będzie służbę bądź czy stosunek służbowy tego funkcjonariusza ulegnie przekształceniu w stosunek pracy, albo że nie zachodzą podstawy do dalszego pełnienia przez niego służby ani zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Po drugie, podkreślenia wymaga, że kolejny etap tej procedury wymaga wydania rozstrzygnięcia – w drodze decyzji administracyjnej w przedmiocie określenia warunków, na jakich ma się odbywać służba bądź w przedmiocie zwolnienia ze służby.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, normatywna podstawa do rozstrzygnięcia takiej sprawy jest zawarta – co do zasady – w przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (w tym art. 105 ust. 1 pkt 9), stosowanej w związku z art. 165 ust. 3 P.w.KAS Wyjątkowo, w konkretnych okolicznościach sprawy, może znaleźć odpowiednie zastosowanie analogiczny przepis ustawy nowej – art. 180 ust. 1 pkt 8 u.KAS, który stanowi, że funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku zaistnienia innej, niż określone w pkt 1-7, ważnej przyczyny, jeżeli dalsze pozostawanie w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych, w szczególności gdy wymaga tego dobro KAS lub gdy nastąpiła utrata zaufania niezbędnego do wykonywania obowiązków służbowych. Rzeczą organu jest ustalenie właściwego trybu postępowania, biorąc pod uwagę aktualny status skarżącej, realizując przy tym wymogi sprawiedliwości proceduralnej, wynikające zarówno z art. 78, jak i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

Opisane wyżej gwarancje o charakterze materialnoprawnym i proceduralnym, dotyczące zmiany propozycji dalszego wykonywania obowiązków przez dotychczasowych funkcjonariuszy, które wynikają z przepisów P.w.KAS oraz u.KAS, są analogiczne w stosunku do rozwiązań zawartych w przepisach poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Z tych względów w rozpoznawanej sprawie zachowuje aktualność stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie przepisów tej ostatniej ustawy, w postanowieniu z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 2689/12, w którym wyjaśnił, że wydana na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej pisemna propozycja (określającą, zgodnie z przepisami rozdziału 8 i 10 tej ustaw, miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie) "w sposób oczywisty oddziałuje na stosunek służbowy, kreuje bowiem całkowicie jego treść, bądź ewentualnie modyfikuje ją. W sytuacji, gdy organ ingeruje w stosunek materialnoprawny funkcjonariusza niezbędnym jest wydanie decyzji administracyjnej. Dlatego również w następstwie przyjęcia pisemnej propozycji przez funkcjonariusza, organ winien wydać akt, który stanowi jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego. W sposób władczy kształtuje on bowiem w określonym zakresie pozycję prawną funkcjonariusza celnego i modyfikuje jego dotychczasowy stosunek służbowy, stosownie do wymogów nowej regulacji prawnej.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zauważył, że z dniem 1 marca 2017 r. Z.A., będąca do tej daty funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej, stała się z mocy prawa funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej, pełniącym służbę w jednostkach KAS oraz – co ma istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie – zachowała ciągłość służby. Bezsprzecznie art. 165 ust. 3 P.w.KAS dotyczy jedynie przyporządkowania pracowników (funkcjonariuszy) do odpowiednich jednostek KAS na czas od dnia wejścia w życie u.KAS (1 marca 2017 r.) do dnia ewentualnego złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy (służby). Nie można zatem twierdzić, jak zdaje się utrzymywać organ w odpowiedzi na skargę, że okres od dnia 1 marca 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2017 r. należy kwalifikować jako swoiście rozumiany "stan przejściowy", pomiędzy obowiązywaniem obu wskazanych pragmatyk służbowych. Przyjęcie przeciwnego stanowiska prowadziłoby do nieracjonalnego wniosku, że w opisanym okresie skarżąca nie była ani funkcjonariuszem celnym, ani funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w jednostkach KAS, co byłoby niezgodne z jednoznacznym w swej treści art. 165 ust. 3 P.w.KAS.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 maja 2000 r., sygn. K 21/99 (OTK 2000, z. 4, poz. 109) stwierdził, że celem art. 60 Konstytucji RP jest zagwarantowanie każdemu, kto spełnia dwa wskazane w nim kryteria (obywatelstwa polskiego i pełni praw publicznych), że będzie traktowany na jednakowych zasadach, a więc z uwzględnieniem tej samej procedury czy ogólniej tych samych reguł postępowania kwalifikacyjnego. Dobrem chronionym według tego przepisu jest przejrzystość i jawność reguł określających wymagania związane z objęciem służby publicznej. Nakaz respektowania jednakowych dla wszystkich zasad dostępu do służby publicznej implikuje przejrzystość reguł i kryteriów, które są odnoszone do osób podejmujących starania o dostęp do służby publicznej.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązał organ do wydania decyzji w przedmiocie pełnienia służby przez Z.A. – w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię, Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a zwłaszcza to, że zachowanie organu nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na niego z mocy ustawy, lecz wynikało z przyjęcia odmiennej interpretacji przepisów prawa. O kosztach orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 58 § 1 pkt 1 i art. 5 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., poprzez brak ich zastosowania, polegające na przyjęciu że Sąd pierwszej instancji uznał się za właściwy do rozpoznania niniejszej sprawy, podczas gdy sprawa nie powinna być przedmiotem rozstrzygania przez sąd administracyjny. Skarga została złożona na bezczynność przejawiającą się w braku przedstawienia propozycji służby, a jak zostało już zaakcentowane w orzecznictwie NSA – skoro propozycja ta nie jest decyzją administracyjną zaliczoną przez ustawodawcę do aktów objętych kognicją sądów administracyjnych i nie stanowi też aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i 4 P.p.s.a., to niedopuszczalna jest również skarga na bezczynność organu w zakresie braku przedstawienia propozycji służby. Skarga na bezczynność przewidziana w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. jest dopuszczalna wyłącznie w zakresie, w jakim przysługuje skarga do sądu administracyjnego na akty i czynności określone w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a.;

- art. 151 P.p.s.a., poprzez brak jego zastosowania oraz naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., poprzez jego wadliwe zastosowanie, polegające na uwzględnieniu skargi i uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pozostaje w bezczynności wyrażającej się w braku złożenia propozycji służby, podczas gdy bezczynność organu nie miała miejsca, bowiem niezłożenie skarżącej propozycji służby miało swoją podstawę prawną w treści art. 170 ust. 1 pkt 1 i art. 165 ust. 7 P.w.KAS. Opisane powyżej naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby Sąd prawidłowo ocenił, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie dopuścił się bezczynności, to skarga zostałaby oddalona;

- art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 i art. 165 ust. 3, ust. 4 i ust. 7 P.w.KAS, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] miał obowiązek przedstawić wszystkim funkcjonariuszom propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, nawet w przypadku, gdy nie przedstawił żadnych warunków służby lub zatrudnienia oraz że taka propozycja wszczyna odrębne postępowanie, w którym jest wydawana decyzja administracyjna, podczas gdy żaden przepis aktu normatywnego nie nakładał takiego obowiązku.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi na podstawie art. 189 P.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a. lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Z.A., reprezentowana przez adwokata, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniosła o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie podać należy, iż przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, a więc bez udziału stron postępowania, w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842). Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Oceniając skargę kasacyjną według wskazanych powyżej kryteriów uznać należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W przedmiotowej sprawie, pomimo powołania się na podstawę określoną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., w istocie zarzuca naruszenie zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w tej sprawie na wstępie należało odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 i art. 165 ust. 3, ust. 4 i ust. 7 P.w.KAS, poprzez ich błędną wykładnię, gdyż sposób rozstrzygnięcia sprawy determinowała przedstawiona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku interpretacja tych przepisów.

W niniejszej sprawie Z.A. przedmiotem skargi uczyniła bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] polegającą na niewydaniu decyzji stwierdzającej wygaśnięcie jej stosunku służbowego. Pełnomocnik skarżącej w piśmie procesowym złożonym na rozprawie w dniu 1 marca 2018 r. sprecyzował bowiem przedmiot skargi, wskazując, iż dotyczy ona bezczynności organu w zakresie wydania decyzji administracyjnej, która winna być wydana w przypadku najdalej idącej modyfikacji stosunku służbowego, jakim jest jego zakończenie, co miało miejsce w przypadku skarżącej.

Na wstępie wskazać należy, że szereg wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczących interpretacji i stosowania przepisów P.w.KAS zostało rozstrzygniętych uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19. W jej uzasadnieniu stwierdzono, że przepisy tej ustawy wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej.

Pierwsze rozwiązanie przewiduje możliwość kontynuacji stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 P.w.KAS).

Drugie rozwiązanie polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i pod warunkiem jej przyjęcia. Wskutek takiego przekształcenia dotychczasowy stosunek służbowy uległ przekształceniu w nowy stosunek pracy (art. 171 ust. 1 P.w.KAS). Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz przekształcony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego.

Trzecie rozwiązanie polega na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia albo pełnienia służby lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie. W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 P.w.KAS w związku z art. 276 ust. 1-3 u.KAS.

Analiza przepisów art. 165 ust. 1, 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 P.w.KAS, w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w przepisach u.KAS, prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą kontynuację lub przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy przez przedstawienie funkcjonariuszowi przez właściwy organ w zakreślonym terminie – do dnia 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub nowe warunki pełnienia służby, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunku służby (jak również stosunku pracy). Właściwy organ został uprawniony do złożenia funkcjonariuszom, jak i pracownikom, zarówno propozycji służby, jak i propozycji zatrudnienia, przy czym ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 P.w.KAS przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. Użyty w tym przepisie zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Ustawodawca pozostawił właściwym organom także dalej idące prawo mianowicie prawo do niezłożenia pracownikom lub funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny (zawity) termin realizacji tego uprawnienia do dnia 31 maja 2017 r., co wynika z art. 170 ust. 1 i 2 P.w.KAS (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 2316/18).

W świetle powyższego nie można zatem uznać (skoro ustawodawca nie nałożył na organy obowiązku przedłożenia propozycji zatrudnienia albo służby), że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], nie składając takiej propozycji, pozostaje w bezczynności, niemniej jednak kwestia ta pozostaje bez wpływu na ocenę sytuacji, w której właściwy organ nie wydał decyzji w stosunku do funkcjonariusza, któremu nie przedstawił w terminie do dnia 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji zgodne jest z poglądem przedstawionym w w/w uchwale NSA z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19, wyjaśniającej kwestie związane z przepisami przejściowymi dotyczącymi przekształcenia lub wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Nawet zatem w razie wystąpienia skutku w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego z mocy prawa, zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 P.w.KAS zastosowanie znajduje przepis art. 276 ust. 2 u.KAS, a to z uwagi na treść art. 170 ust. 3 P.w.KAS. Analiza przepisów tej ustawy prowadzi do wniosku, że reguluje ona także sytuację funkcjonariuszy, którym nie została przedłożona do dnia 31 maja 2017 r. stosowna propozycja zatrudnienia albo służby. Jeszcze raz podkreślić należy, że przepis art. 170 ust. 1 P.w.KAS przewiduje skutek wygaśnięcia stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r. w przypadku funkcjonariuszy, którym nie przedstawiono do dnia 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo służby. Wygaśnięcie stosunku służbowego jest przewidzianym w przepisie skutkiem prawnym faktu prawnego w postaci braku przedstawienia funkcjonariuszowi w/w propozycji. Jest ono zatem konsekwencją zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.KAS, z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów. Z art. 170 ust. 3 P.w.KAS wynika, że wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jako równoznaczne ze zwolnieniem ze służby. W pełni uprawnione jest zatem stanowisko, że w takiej sytuacji powinna zostać wydana decyzja administracyjna, co wynika wprost z art. 276 ust. 2 u.KAS, zgodnie z którym zwolnienie ze służby następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej. Skoro ustawodawca nakazuje traktować wygaśnięcie stosunku służbowego jak zwolnienie ze służby, a zwolnienie ze służby dokonywane jest w trybie decyzji i obwarowane gwarancjami procesowymi oraz możliwością stosowania środków zaskarżenia, to w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego ze względu na brak dla funkcjonariusza propozycji, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 P.w.KAS, zachodzi podstawa do wydania przez właściwy organ decyzji stwierdzającej zwolnienie funkcjonariusza ze służby wskutek wygaśnięcia stosunku służbowego.

W konsekwencji uznać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sposób uprawniony przyjął, że skoro funkcjonariusz nie otrzymał pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, to organ był zobligowany do wydania decyzji dotyczącej tego konkretnego stosunku służbowego.

Tym samym podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie zasługiwały na uwzględnienie.

W świetle powyższego, zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mogły odnieść również zarzuty naruszenia wskazanych przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 1 i art. 5 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. oraz art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Niniejsza sprawa należy bowiem do właściwości sądu administracyjnego, zaś zgodnie zaś z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo dokonania czynności. W świetle przedstawionych regulacji prawnych w rozpoznawanej sprawie obowiązkiem organu było zatem wydanie decyzji dotyczącej stosunku służbowego Z.A.. Niewydanie przez organ decyzji w tym przedmiocie, pomimo istnienia po stronie organu takiego obowiązku, prawidłowo skutkowało oceną, że w tym zakresie organ pozostaje bezczynny. W związku z powyższym uwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji skargi na bezczynność i zobowiązanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., do wydania w określonym terminie decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącej, było prawidłowe.

Jednocześnie podkreślić należy, iż specyfika badania przez sąd administracyjny zasadności skargi na bezczynność organu polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy w danej sprawie istnieje obowiązek organu podjęcia działania i czy zostało wydane orzeczenie administracyjne albo została dokonana stosowna czynność załatwiająca podanie strony. Oznacza to, że sąd administracyjny orzeka jedynie o obowiązku wydania rozstrzygnięcia w sprawie, natomiast nie przesądza kwestii merytorycznych, a tym samym nie wskazuje ani kierunku przyszłego rozstrzygnięcia, ani nawet rozważań i ocen, jakie organ powinien przeprowadzić na tle konkretnych regulacji. Zakres związania kontrolowanym wyrokiem ogranicza się zatem jedynie do obowiązku organu wydania w zakreślonym terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1116/18).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz.1800 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (publ. LEX nr 1226661).