Wyrok NSA, sygn. akt I SA 1461/98
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1999-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 621  Sprawy mieszkaniowe, w tym dodatki mieszkaniowe
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 1
journal: Dz.U. 1996 nr 62 poz. 283
law: null
Teza: Przebudowa domu mieszkalnego, którego istotne elementy konstrukcyjne zostały wykonane wadliwie i który bez usunięcia tych wad zagraża bezpieczeństwu, mieści się w celu określonym w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej /Dz.U. nr 61 poz. 283 ze zm./ i zatem stwarza po stronie organu obowiązek przyznania pomocy finansowej na wniosek uprawnionego funkcjonariusza.

TEZY

Przebudowa domu mieszkalnego, którego istotne elementy konstrukcyjne zostały wykonane wadliwie i który bez usunięcia tych wad zagraża bezpieczeństwu, mieści się w celu określonym w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej /Dz.U. nr 61 poz. 283 ze zm./ i zatem stwarza po stronie organu obowiązek przyznania pomocy finansowej na wniosek uprawnionego funkcjonariusza.


UZASADNIENIE

Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej w G. decyzją z dnia 21 maja 1998 r. stwierdził z urzędu nieważność decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w W. z 9 marca 1998 r. i decyzji z 17 grudnia 1997 r. z powołaniem się na art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. W uzasadnieniu powołał się na to, iż decyzja z 9 marca 1998 r., wydana na podstawie art. 155 Kpa, a uchylająca wcześniejszą wadliwą decyzję z 17 grudnia 1997 r. o przyznaniu pomocy finansowej Urszuli F. na remont mieszkania dotknięta nieważnością z powodu braku podstawy prawnej, jest również wadliwa. Zdaniem organu decyzja przyznająca pomoc finansową /z 17 grudnia 1997 r./ była nieważna, bowiem obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości przyznania pomocy finansowej na remont mieszkania.

Od decyzji tej odwołała się Urszula F. prosząc o ponowne rozpatrzenie wniosku i odstąpienie od zwrotu pobranej pomocy finansowej, argumentując, iż pierwszy wniosek o pomoc złożyła pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów, dopuszczających przeznaczenie pomocy finansowej na remont domu.

Dyrektor Generalny Służby Więziennej decyzją z dnia 16 lipca 1998 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy podtrzymał stanowisko Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w G. Ustalenie, iż Urszula F. posiada dom jednorodzinny o powierzchni użytkowej 86 m2, w którym od 1992 r. zamieszkują cztery osoby, uprawnione na podstawie obowiązujących przepisów, do uwzględnienia ich przy obliczaniu należnej funkcjonariuszowi SW powierzchni mieszkalnej wyłączało możliwość ubiegania się o pomoc finansową na uzyskanie lokalu.

Przepis art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej dopuszcza przyznanie funkcjonariuszowi pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. Powołane na wstępie zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. wydane na podstawie delegacji ustawowej określa szczegółowo cele przeznaczenia środków budżetowych umożliwiających uzyskanie mieszkania przez funkcjonariusza. Obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości dofinansowania z budżetu Służby Więziennej kosztów remontu domu, jego przebudowy lub zmiany konstrukcji.

Wobec treści par. 18 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r., z której wynika, iż sprawy wszczęte przed wejściem w życie tych przepisów, winny być rozstrzygane w ich trybie, nie można uwzględnić wniosku zainteresowanej, o rozstrzyganie jej sprawy na podstawie przepisów obowiązujących w dacie złożenia pierwszego wniosku o pomoc, pozwalających na przyznanie dotacji kosztów remontu domu.

Wobec powyższego, decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w W. z dnia 17 grudnia 1997 r. o przyznaniu Urszuli F. pomocy finansowej na wykończenie budowy domu, formalnie zasiedlonego w 1992 r. w sytuacji, gdy na podstawie załączonych dokumentów zainteresowana zamierzała przeznaczyć środki finansowe na przebudowę dachu, należało uznać za wydaną bez podstawy prawnej. Decyzja zmieniająca wcześniejsze rozstrzygnięcie również narusza porządek prawny, bowiem zgodnie z treścią art. 155 Kpa pisemna zgoda strony na zmianę decyzji o nabyciu praw, uwarunkowana jest przesłanką, aby zmiana ta leżała w słusznym interesie strony. Ustawodawca w ten sposób chroni słabszą stronę postępowania administracyjnego. W tym przypadku trudno stwierdzić, by pisemna deklaracja zainteresowanej z dnia 9 marca 1998 r. o zgodzie na zwrot przyznanej, na podstawie wniosku o pomoc na przebudowę dachu, pomocy miała znamiona "słusznego interesu strony". Ponadto przepisy zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. w par. 14 i par. 15 określają enumeratywnie przypadki, w których organ kwaterunkowy Służby Więziennej może domagać się w drodze decyzji administracyjnej zwrotu przyznanej wcześniej funkcjonariuszowi pomocy finansowej. W katalogu tych przypadków brak przedmiotowej sytuacji. Należy zatem stwierdzić, że decyzja Dyrektora Aresztu Śledczego w W. z dnia 9 marca 1998 r. w sprawie zwrotu pomocy finansowej, wydana została również bez podstawy prawnej, z naruszeniem prawa i słusznie została usunięta w trybie nadzoru przez Dyrektora Okręgowego w G. z obrotu prawnego.

W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Urszula F. podważa zasadność uchylenia decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w W. z dnia 17 grudnia 1997 r., zaś w uzasadnieniu skargi podnosi, iż wadliwe wykonanie dachu, potwierdzone oceną techniczną z 8.10.1993 r., było powodem ubiegania się o przyznanie pomocy finansowej.

Pomocy tej nie przyznano z uwagi na brak środków finansowych. Wobec postępującego niszczenia budynku /pękanie i odpadanie tynków/ złożyła ponownie wniosek udokumentowany ponowną obszerną dokumentacją techniczną stwierdzającą jednoznacznie wadę w budowie dachu i konieczność jego przebudowy od podstaw, co w praktyce jest faktycznym, definitywnym i prawidłowym zakończeniem budowy.

Organy wadliwie, wniosek złożony w 1997 r., potraktowały jako złożony o przyznanie pomocy na remont, chociaż - zdaniem skarżącej - przebudowa w myśl przepisów prawa budowlanego jest traktowana na równi z budową, a remont to jedynie odtwarzanie stanu pierwotnego poprzez wykonanie robót budowlanych. Tymczasem dach był od podstaw wykonany wadliwie i naprawa poszczególnych fragmentów nie rozwiązywała problemu. Dyrektor Okręgowy SW w G. uchylił decyzję o przyznaniu pomocy w dniu 21 maja 1998 r., gdyż przebudowę potraktowano jako remont.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zamieszczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga Urszuli F. zasługiwała na uwzględnienie, a zamieszczone w niej argumenty, odnoszące się do bytu prawnego i podstawy prawnej decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w W. z dnia 17 grudnia 1997 r., Sąd uznał za trafne.

Decyzją organ pierwszej instancji przyznał Urszuli F. pomoc finansową na wykończenie budowy domu jednorodzinnego z powołaniem się na zarządzenie CZSW MS z dnia 30 września 1997 r. W aktach administracyjnych znajduje się orzeczenie techniczne z listopada 1997 r., opracowane przez mgr inż. Sławomira W., w którym stwierdzono istotne wady konstrukcyjne stropodachu w tym m.in.: nierówną powierzchnię dachu pokrytego papą, rysy na murkach wewnętrznych z wypchnięciem muru na zewnątrz i zaciekami, braki dostatecznej wentylacji warstwy izolacyjnej z żużla i gazobetonu, brak wykonania dylatacji obwodowej szlichty betonowej dachu, wadliwe, niezgodne ze sztuką budowlaną wykonanie obróbek blacharskich, powodujące zawilgocenie ścian, wadliwą izolację stropodachu i budowę kominów. Rzeczoznawca stwierdził, iż przy niewykonaniu przebudowy stropodachu wady te będą się pogłębiać i mogą doprowadzić do zagrożenia bezpieczeństwa konstrukcji budynku oraz jego mieszkańców. W celu uratowania budynku konieczna jest przebudowa stropodachu zgodnie z zatwierdzonym projektem wykonanym przez uprawnionego projektanta i pod nadzorem uprawnionego kierownika budowy, przy czym rzeczoznawca wskazał konkretne prace, których wykonania wymaga budynek w celu doprowadzenia go do wymagań prawa budowlanego.

W przedstawionym stanie dowodowym wskazanych robót, których wykonanie za konieczne uznał rzeczoznawca ds. budowlanych, nie można uznać za remont. W myśl definicji zamieszczonej w art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ remont to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji. Z definicją tą koresponduje zamieszczone w Słowniku Języka Polskiego /PWN Warszawa 1981 str. 43/ znaczenie tego słowa jako przywrócenie wartości użytkowej danego obiektu /np. budynku/, naprawa, odnowienie czegoś.

Chodzi więc o roboty budowlane w obiekcie zniszczonym /przez upływ czasu lub inne zdarzenia/, które zmierzają do przywrócenia mu pierwotnego stanu.

Przez budowę natomiast /art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego/ należy rozumieć nie tylko wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, lecz także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę, przebudowę oraz modernizację obiektu budowlanego.

Ograniczając rozważania tylko do przebudowy /gdyż inne roboty wymienione w tym przepisie nie mają zastosowania w niniejszym stanie faktycznym/ należy uznać, iż przebudowa obiektu budowlanego, od początku wykonanego wadliwie, które to wady mogą zagrażać bezpieczeństwu konstrukcji /opinia rzeczoznawcy/ i usunięcie których jest konieczne dla uratowania budynku mieści się w celu określonym w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej /Dz.U. nr 61 poz. 283 ze zm./.

Przepis ten stanowi o prawie funkcjonariusza w służbie stałej do pomocy finansowej na uzyskanie m.in. domu jednorodzinnego. Przez uzyskanie domu jednorodzinnego należy uznać, iż warunki takie spełnia tylko dom nadający się do zamieszkania ludzi i nie zagrażający ich bezpieczeństwu. Innymi słowy przebudowa domu mieszkalnego, którego istotne elementy konstrukcyjne zostały wykonane wadliwie i który bez usunięcia tych wad zagraża bezpieczeństwu, mieści się w celu określonym w art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej i stwarza po stronie organu obowiązek przyznania pomocy finansowej na wniosek uprawnionego funkcjonariusza.

W niniejszej sprawie argumentacja ta zyskuje wzmocnienie w ujawnieniu okoliczności, że już w opinii z dnia 8.10.1993 r. sporządzonej przez innego rzeczoznawcę /a więc wkrótce po zasiedleniu budynku/, dostrzeżono te wady budynku zlecając ich usunięcie.

Zarządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszowi Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego /Dz.Urz. MS nr 4 poz. 50/ w par. 2 ust. 1 pkt 2 przewiduje przyznanie pomocy finansowej osobie uprawnionej z przeznaczeniem m.in. na dofinansowanie kosztów budowy.

W takim stanie faktycznym i prawnym jak wyżej przedstawiony decyzja z dnia 17 grudnia 1997 r., wydana na podstawie przepisów tego zarządzenia /a nie jak błędnie podano zarządzenia Nr 66/97 CZSW MS z 30.09.1997 r./ odpowiadała prawu.

Błędnym było więc wydanie następnie przez Dyrektora Aresztu Śledczego w W. tej decyzji z dnia 9 marca 1998 r. z powołaniem się na przepis art. 155 Kpa uchylającej jego poprzednią decyzję z 17 grudnia 1997 r. i orzekającej o zwrocie od Urszuli R. uzyskanej pomocy finansowej.

Poza wadą materialną wykazaną wyżej decyzja z 9 marca 1998 r. zawierała także inne usterki:

Przepis art. 155 Kpa zezwala na uchylenie lub zmianę decyzji tylko za zgodą strony, która nabyła prawo na podstawie tej decyzji. Urszula F. nie wyraziła zgody na uchylenie decyzji, gdyż - jak wynika ze złożonego pisma z 9 marca 1998 r. skarżąca wyraziła zgodę na zwrot "przyznanej /-/ dotacji na budownictwo mieszkaniowe", co stanowi zupełnie inny przedmiot postępowania administracyjnego niż objęty decyzją z 17 grudnia 1997 r.

Z tych więc powodów /a nie powodów podanych w uzasadnieniu decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia 21 maja 1998 r./ decyzja ta rażąco naruszała prawo i powinna być usunięta z obrotu prawnego na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.

Wobec wadliwej oceny decyzji z dnia 17 grudnia 1997 r., dokonanej w decyzji Dyrektora Okręgowego z 21 maja 1998 r. ta ostatnia podlegała uchyleniu przez Sąd w tej części, co odnosi się także do rozstrzygnięcia zamieszczonego w decyzji ostatecznej.

Dyrektor Generalny Służby Więziennej rozpoznając odwołanie Urszuli F. z naruszeniem art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy wadliwą decyzję organu I instancji, chociaż ze względu na podniesione naruszenie prawa winien uchylić ją na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa w części orzekającej o stwierdzeniu nieważności decyzji Nr 4/97 z dnia 17 grudnia 1997 r., zaś utrzymać w pozostałym zakresie.

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ uchylił obie decyzje z uwagi na wydanie ich z naruszeniem prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w pozostałym zaś zakresie skargę oddalił na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o NSA z uwagi na zgodność z prawem rozstrzygnięcia zamieszczonego w obu decyzjach w odniesieniu do decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w W. z 9 marca 1998 r. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 55 ust. 1 powołanej ustawy o NSA.