Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2690/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 1 i 5, art. 28 ust. 1, 2, 5, art. 37 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 513
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jedn.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 996/17 w sprawie ze skargi Powiatu Garwolińskiego na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 23 marca 2017 r. nr ST4.4750.546.2016.5.BPU w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od Powiatu Garwolińskiego na rzecz Ministra Finansów 18.792 (osiemnaście tysięcy siedemset dziewięćdziesiąt dwa) złote tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 996/17, w sprawie ze skargi Powiatu Garwolińskiego na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów (obecnie Ministra Finansów) z dnia 23 marca 2017 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012, uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Urząd Kontroli Skarbowej w Lublinie przeprowadził w Powiecie Garwolińskim kontrolę w zakresie prawidłowości gospodarowania środkami publicznymi, w tym realizacji obowiązków związanych z gromadzeniem danych stanowiących podstawę naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na rok budżetowy 2012, zakończoną wynikiem kontroli z dnia 17 grudnia 2015 r. Na podstawie ustaleń kontroli wyliczono, że otrzymana przez Powiat Garwoliński w 2012 r. część oświatowa subwencji ogólnej – wskutek zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych – została zawyżona o kwotę 2 243 954,89 zł.

W piśmie z 4 listopada 2016 r. Ministerstwo Edukacji Narodowej przedstawiło Ministrowi Rozwoju i Finansów opinię dotyczącą poczynionych w toku kontroli ustaleń w dwóch wariantach: wariant I, w którym – ustalając kwotę zawyżenia subwencji – nie uznano za wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych osób jedynie skierowanych do tych placówek, niezakwaterowanych w nich w dniu 30 września 2011 r.; wariant II, w którym – ustalając kwotę zawyżenia subwencji – za wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych uznano osoby jedynie skierowane do tych placówek, niezakwaterowane w nich w dniu 30 września 2011 r. – oraz wskazując na zaistnienie przesłanek do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu przez Powiat Garwoliński nienależnie uzyskanej w roku 2012 kwoty części oświatowej subwencji ogólnej.

Minister Rozwoju i Finansów decyzją z 30 listopada 2016 r. zobowiązał Powiat Garwoliński do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 w wysokości 2 258 295 zł.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Rozwoju i Finansów decyzją z 23 marca 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i wyjaśnił, że Minister Edukacji Narodowej dokonał podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego – w myśl § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 (Dz.U. Nr 288, poz. 1693, ze zm.) – według algorytmu określonego w załączniku do tego rozporządzenia.

Algorytm przewidywał m. in. odrębne wagi dla poszczególnych uczniów, a podstawę do naliczenia kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na 2012 r. dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego, w tym dla Powiatu Garwolińskiego, stanowiły m.in. dane statystyczne dotyczące liczby uczniów (dzieci, wychowanków) w roku szkolnym 2011/2012 wykazywane przez dyrektorów szkół/placówek oświatowych w systemie informacji oświatowej, wg stanu na dzień 30 września 2011 r. i 10 października 2011 r., zweryfikowane przez organ prowadzący (dotujący) szkoły i placówki oświatowe.

W oparciu o zgromadzony w rozpatrywanej sprawie materiał dowodowy Minister ustalił, że wskutek wykazania w systemie informacji oświatowej – według stanu na dzień 30 września 2011 r. – błędnych danych, w:

- Gimnazjum Specjalnym działającym przy Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w Woli Rowskiej – liczba uczniów ogółem oraz liczba uczniów przeliczonych wagami: P1, P2, P26 i P40 zostały zawyżone o 10,

- Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w Woli Rowskiej – liczba wychowanków przeliczonych wagą P34 została zawyżona o 10,

- Gimnazjum Specjalnym działającym przy Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w Borowiu – liczba uczniów ogółem oraz liczba uczniów przeliczonych wagami: P1, P2, P26 i P40 zostały zawyżone o 21,

- Młodzieżowym Ośrodku Wychowawczym w Borowiu – liczba wychowanków przeliczonych wagą P34 została zawyżona o 21,

- Gimnazjum Specjalnym wchodzącym w skład Zespołu Szkół Specjalnych w Izdebnie – liczba uczniów przeliczonych wagą P2 została zawyżona o 1,

- Technikum wchodzącym w skład Zespołu Szkół Rolniczych im. St. Staszica w Miętnem – liczba uczniów przeliczonych wagą P5 została zawyżona o 1,

- Technikum wchodzącym w skład Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych w Żelechowie – liczba uczniów przeliczonych wagą P11 została zawyżona o 17.

Powyższe spowodowało zawyżenie o 456,9205 liczby uczniów przeliczeniowych, a w konsekwencji Powiat Garwoliński otrzymał w roku 2012 część oświatową subwencji ogólnej w wysokości wyższej od należnej o kwotę 2 258 295 zł.

Minister podkreślił, że przyczyny wystąpienia nieprawidłowości w zakresie wykazania danych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2011 r., polegały na:

- wykazaniu jako wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych korzystających z zakwaterowania w tych ośrodkach i uczniów działających przy nich szkół – osób, które w dniu 30 września 2011 r. nie były zakwaterowane w tych ośrodkach i nie były uczniami działających przy nich szkół;

- braku aktualnych na dzień 30 września 2011 r. orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, stanowiących podstawę wykazywania uczniów w odpowiednich tabelach systemu;

- wykazaniu jako uczniów klasy sportowej, uczniów uczęszczających do klasy, która nie spełniała określonych przepisami prawa wymogów uznania jej za klasę sportową.

Zdaniem organu odwoławczego, analiza przepisów ustawy o systemie oświaty oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii (Dz. U. nr 178 poz. 1833 ze zm.) uzasadnia wniosek, że to moment przyjęcia nieletniego do ośrodka wyznacza stosunek materialnoprawny kreujący sytuację wychowanka. Dopiero bowiem od momentu przekroczenia progu ośrodka nieletni nabywa status prawny wychowanka. Minister odwołał się w tym względzie również do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzaju tej dokumentacji (Dz.U. Nr 23, poz. 225, ze zm.), wskazując, że m.in. młodzieżowe ośrodki wychowawcze i młodzieżowe ośrodki socjoterapii prowadzą księgi wychowanków, do której wpisuje się określone tym rozporządzeniem dane, w tym datę przyjęcia wychowanka do placówki oraz datę i przyczynę skreślenia z listy wychowanków, a także nazwę i adres placówki, do której wychowanek został przeniesiony, przy czym wpisów w księdze wychowanków dokonuje się chronologicznie według dat przyjęcia wychowanków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję Ministra Finansów z 23 marca 2017 r.

Zdaniem Sądu I instancji, istotę sporu w rozpoznawanej sprawie stanowi ocena zasadności zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2012 r. zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (u.d.j.s.t.).

WSA uznał ustalenia faktyczne poczynione w sprawie za właściwe, wskazując jednocześnie, że nie jest prawidłowa ocena tego stanu faktycznego w zakresie dotyczącym braku spełnienia przez skarżącego przesłanek do uzyskania przedmiotowej subwencji ogólnej w części oświatowej przeznaczonej na wychowanków Młodzieżowych Ośrodków Wychowawczych w Woli Rowskiej (10) i w Borowiu (21) przeliczonych wagą P34, posiadających na dzień 30 września 2011 r. skierowania do tych ośrodków, ale nieprzebywających w nich faktycznie.

Zdaniem WSA, prawidłowe jest stanowisko organu odnoszące się do uczniów Gimnazjum Specjalnego wchodzącego w skład Zespołu Szkół Specjalnych w Izdebnie (1 uczeń – waga P2) i Technikum w Zespole Szkół Rolniczych w Miętnem (1 uczeń – waga P5), którzy nie posiadali na dzień 30 września 2011 r. orzeczeń zespołu orzekającego.

Prawidłowe jest również, zdaniem WSA, stanowisko organów co do braku podstaw do wykazania w SIO na dzień 30 września 2011 r. 17 uczniów klasy sportowej I klasy Technikum wchodzącym w skład Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych w Żelechowie.

Natomiast Sąd uwzględnił zarzuty związane z zakwestionowaniem przez organy wykazania w SIO łącznie 31 wychowanków z przypisaną doń wagą P34 – Młodzieżowych Ośrodków Wychowawczych w Woli Rowskiej i Borowiu, będących zarazem uczniami tych placówek.

Zdaniem WSA, wymóg dotyczący uznania, że wychowanek został zakwaterowany, należy rozumieć w szerszym znaczeniu, mając na uwadze zapisy prawa dotyczące procedury zmierzającej do umieszczenia nieletniego w młodzieżowym ośrodku wychowawczym. Umieszczenie nieletniego w młodzieżowym ośrodku wychowawczym następuje na podstawie orzeczenia sądu rodzinnego, który w przypadkach określonych w art. 12 zdanie pierwsze ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich (Dz. U. z 2010 r., Nr 33, poz.178), jeżeli zachodzi potrzeba zapewnienia nieletniemu jedynie opieki wychowawczej, może orzec umieszczenie go w młodzieżowym ośrodku wychowawczym (art. 12 zdanie drugie). Zatem, nieletni, wobec którego orzeczono umieszczenie w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, jest osobą wziętą na wychowanie, będącą pod opieką takiego ośrodka.

W ocenie WSA, z przepisów rozporządzenia MENiS z 26 lipca 2004 r. wynika, że dyrektor ośrodka nie może odmówić przyjęcia nieletniego, zaś od chwili skierowania nieletniego do ośrodka na dyrektorze spoczywają określone obowiązki. Z uwagi na to, że data przybycia nieletniego do ośrodka nie jest znana, obowiązki wymienione w § 5 i § 6 rozporządzenia MENiS z dnia 26 lipca 2004 r. aktualizują się od chwili doręczenia dyrektorowi ośrodka skierowania wraz z dokumentacją, o której mowa w § 3 ust. 6 tego rozporządzenia. Zgodnie natomiast z art. 90 ust. 3d u.s.o. dotacje, o których mowa w art. 90 ust. 1a-3b u.s.o., są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej i mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki.

Wobec powyższego Sąd zgodził się ze skarżącym, że finansowanie wydatków (w tym wynagrodzenia dla zatrudnionego personelu) związanych z rezerwacją miejsca dla skierowanego do ośrodka nieletniego mieści się w pojęciu realizacji zadań placówki, o których mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o. Brak jest zatem uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że w przypadku gdy ośrodek realizuje ustawowe zadania w okresie oczekiwania na przybycie wychowanka, nie powinien otrzymywać dotacji w wysokości uwzględniającej także tego wychowanka.

WSA podkreślił, że miejsce w ośrodku rezerwowane jest dla konkretnego wychowanka, który posiada już skierowanie wydane przez właściwego Starostę, zaś samo to skierowanie (umieszczenie w ośrodku), jest poprzedzone procedurą, w której uczestniczy sąd rodzinny, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania lub pobytu nieletniego, Ośrodek Rozwoju Edukacji i młodzieżowy ośrodek wychowawczy (kwestie te szczegółowo reguluje rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 26 lipca 2004 r.).

W przedmiotowej sprawie, mimo zasięgnięcia przez organ opinii u MEN w zakresie prawidłowości udzielenia subwencji za rok 2012 i jasnego stanowiska MEN co do subwencji należnej MOW, zawartego w piśmie z 27 lutego 2017 r., organ w zaskarżonej decyzji poglądu tego nie podzielił, wskazując, iż w jego ocenie stan prawny nie pozwala na przyjęcie stanowiska Ministra Edukacji i odnosząc się jedynie do pisma z 4 listopada 2016 r.

Wobec powyższego za zasady Sąd uznał zarzut naruszenia art. 8 k.p.a., ponieważ zarówno opinia Ministra Edukacji Narodowej, jak i decyzja Ministra Finansów i Rozwoju, podjęta bez akceptacji tej opinii i szerszego wskazania dlaczego przedmiotowa interpretacja nie jest właściwa, miały miejsce w tym samym stanie prawnym, przy wyraźnym zaznaczeniu MEN w piśmie z 27 lutego 2017 r., że przedstawia stanowisko zweryfikowane.

Kwestia ta ma w sprawie tym bardziej istotne znaczenie, że przedmiotowe wątpliwości interpretacyjne zostały ostatecznie wyjaśnione na przyszłość w związku z tym, że w § 15 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. z 2015 r., poz. 1872) wprowadzono definicję wychowanka. Jest nim nieletni, wobec którego sąd rodzinny orzekł o umieszczeniu w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, i który staje się nim z dniem otrzymania przez dyrektora ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 81 ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich.

W tym stanie rzeczy Minister, ponownie rozpoznając sprawę, powinien wziąć pod uwagę przedstawione wyżej stanowisko Sądu i wykładnię prawa zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a także rozważyć prawidłowość obliczenia wysokości kosztów placówek młodzieżowych ośrodków wychowawczych ponoszonych w związku z zarezerwowaniem miejsca celem przyjęcia wychowanka posiadającego wskazanie i skierowanie do tej placówki. Obowiązkiem organu będzie dokonanie analizy materiału dowodowego zebranego dotychczas w sprawie pod kątem ustalenia tego, czy wysokość tych kosztów powinna być taka sama jak za faktyczny pobyt wychowanków, którzy fizycznie przebywają w ośrodku, czy też niższa. W konsekwencji organ będzie zobowiązany w toku ponownego rozpoznania sprawy wydać decyzję, w której prawidłowo wyliczy kwotę należną do zwrotu w odniesieniu do wszystkich elementów udzielonej subwencji placówkom oświatowym, których dotyczy spór, ze wskazaniem jej części składowych i sposobu wyliczenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Finansów, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. Naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. nr 80, poz. 526 ze zm.) w zw. § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 (Dz. U. nr 288, poz. 1693) oraz załącznikiem do tego rozporządzenia – poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na odejściu przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy w zakresie uznającym za nieprawidłowe stanowisko Ministra Rozwoju i Finansów od jej istoty, wynikającej z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, który stanowił podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, a dotyczącej ustalenia wysokości nienależnie uzyskanej przez Powiat Garwoliński kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012, w świetle przepisów ww. rozporządzenia, a skupienie się na niewpisującym się w zakres merytoryczny tej sprawy aspekcie – definicji wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego;

2. art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t. w zw. z § 3 rozporządzenia MEN z dnia 20 grudnia 2011 r. oraz ust. 2 pkt 5 i ust. 9 załącznika do tego rozporządzenia – poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2012, przy wadze P34, dedykowanej wychowankom młodzieży ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach, należało uwzględnić także nieletnich, którzy zostali skierowani do tych placówek, ale do dnia sprawozdawczego, tj. dnia 30 września 2011 r., jeszcze do nich nie przybyli/zostali doprowadzeni;

3. art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t. poprzez uwzględnienie w podstawie materialnoprawnej wyroku § 15 rozporządzenia MEN z 2 listopada 2015 r. wprowadzającego od 1 stycznia 2017 r. definicję wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego;

4. art. 90 ust. 3a i 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnej subsumcji, w sytuacji gdy analizowany stan faktyczny nie uprawniał podporządkowania go wskazanej normie prawa oraz przepisy te nie były podstawą orzekania organu administracji i nie miały zastosowania w przedmiotowej sprawie z uwagi na to, że dotyczą dotacji udzielanych niepublicznym szkołom i placówkom oświatowym z budżetu jednostek samorządu terytorialnego, a stan faktyczny w sprawie oraz kontrolowana decyzja Ministra Rozwoju i Finansów dotyczy części oświatowej subwencji ogólnej udzielanej jednostkom samorządu terytorialnego z budżetu państwa;

5. art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w zw. z ust. 2 pkt 5 załącznika do rozporządzenia MEN z 20 grudnia 2011 r. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że otrzymanie przez młodzieżowy ośrodek wychowawczy skierowania nieletniego do tej placówki sprawia, że taki nieletni nabywa status wychowanka tego młodzieżowego ośrodka wychowawczego i powinien być uwzględniany przy naliczaniu należnej jednostce samorządu terytorialnego prowadzącej/dotującej ośrodek części oświatowej subwencji ogólnej, podczas gdy zgodnie z opisem wagi P34 do wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej uwzględnia się wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, korzystających z zakwaterowania w tych ośrodkach, a nie – nieletnich skierowanych do takich ośrodków czy zarezerwowane dla nich w tych ośrodkach miejsca;

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

2.1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego poprzez uchylenie decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 23 marca 2017 r. w sprawie zwrotu przez Powiat Garwoliński nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012, wynikające z nieuzasadnionego uznania za nieprawidłowe stanowiska ww. organu orzekającego w zakresie braku podstaw prawnych do wykazywania w systemie informacji oświatowej nieletnich skierowanych do młodzieżowych ośrodków wychowawczych, ale jeszcze niezakwaterowanych w nich w dniu sprawozdawczym, tj. 30 września 2011 r. oraz uwzględniania ich przy naliczaniu należnej jednostce samorządu terytorialnego części oświatowej subwencji ogólnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2.2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez uznanie zasadności zarzutu podniesionego przez Powiat Garwoliński naruszenia ww. art. 8 k.p.a. wskutek braku akceptacji opinii MEN wyrażonej w piśmie z 27 lutego 2017 r., zgodnie z którą nieletni skierowany do młodzieżowego ośrodka wychowawczego jest wychowankiem tego ośrodka, podczas gdy opinia ta nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa i nie jest wiążąca dla ministra właściwego do spraw finansów publicznych, a nadto nie była jedynym stanowiskiem zaprezentowanym przez MEN w przedmiotowej sprawie;

2.3. art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. polegające na braku uzasadnienia wyroku w odniesieniu do uchylonej decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 23 marca 2017 r. w zakresie podstaw prawnych badanego zagadnienia z rozstrzygnięcia organu administracji, obejmującego zasady uwzględniania danych o wychowankach młodzieżowych ośrodków wychowawczych w kalkulacji należnej jednostce samorządu terytorialnego części oświatowej subwencji ogólnej oraz ich wyjaśnienia w powiązaniu z całokształtem stanu faktycznego sprawy, a skupienie się na dążeniu do ustalenia zbędnej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności – momentu uzyskiwania statusu wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego przez nieletniego skierowanego do takiego ośrodka, dla potrzeb wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012, w kontekście zadań oświatowych realizowanych przez młodzieżowe ośrodki wychowawcze, tj. na problemie błędnie uznanym za istotny w przedmiotowej sprawie;

2.4. art. 141 § 4 zd. drugie p.p.s.a. polegające na zawarciu w uzasadnieniu wyroku – wobec uchylenia decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 23 marca 2017 r. – wskazania co do dalszego postępowania Ministra Finansów, nieodpowiadającego obowiązujący przepisom prawa poprzez zalecenie rozważenia prawidłowości obliczenia wysokości kosztów młodzieżowego ośrodka wychowawczego ponoszonych w związku z zarezerwowanie miejsca celem przyjęcia wychowanka posiadającego wskazanie i skierowanie do tej placówki, podczas gdy zagadnienie to nie ma żadnego znaczenia przy kalkulacji należnej jednostce samorządu terytorialnego części oświatowej subwencji ogólnej, która nie jest naliczana na podstawie kosztów ponoszonych przez szkoły i placówki oświatowe, a tym samym – nie może być objęte zakresem przedmiotowym sprawy zwrotu przez Powiat Garwoliński nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest zasadna, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega zatem na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu (art.174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.

W rozpoznanej sprawie zarzuty kasacyjne oparte zostały na obu wymienionych w art. 174 p.p.s.a. podstawach.

W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, co w sprawie niniejszej oznacza odniesienie się w tym miejscu do zarzutów, które wskazują, że Sąd I instancji naruszył przepis art. 141 § 4 p.p.s.a.

NSA stwierdza, że nie są one zasadne, bowiem do naruszenia tego przepisu nie doszło w zakresie, w jakim mogłoby to stanowić samodzielną podstawę kasacyjną. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. – uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Mając na uwadze treść wskazanego przepisu podnieść należy, że z punktu widzenia określonych w nim wymogów, którym czynić powinno zadość uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie wymogom tym, Sąd I instancji uchybił, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie strony, uzasadnienie zaskarżonego wyroku realizuje funkcję kontroli trafności wydanego w sprawie orzeczenia, co wbrew sugestiom autora skargi kasacyjnej nie pozbawia NSA możliwości skontrolowania zaskarżonego wyroku w zakresie, który wyznaczony został granicami wniesionego środka zaskarżenia. Sąd I instancji przedstawił istotę zarzutów podniesionych w skardze, a następnie odniósł się do nich się do nich, przedstawiając argumenty, które w jego ocenie dawały podstawę do uznania ich za zasadne. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, Sąd I instancji wskazał na przepisy będące podstawą prawną do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz wyjaśnił dlaczego, w jego ocenie, zastosowanie normy wywiedzionej przez organ z obowiązujących w sprawie przepisów prawa, w drodze wykładni literalnej, zostało uznane za błędne, wskazując przy tym na obowiązek zastosowania wykładni funkcjonalnej. Podkreślić w tym miejscu należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę poglądu innego niż zaprezentowany w uzasadnieniu nie stanowi jednak o naruszeniu przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z punktu widzenia przedstawionych argumentów, w tym również zważywszy na przedmiot orzekania Sądu I instancji, w rozpatrywanej sprawie nie ma więc podstaw, aby skutecznie zarzucać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku charakteryzuje się daleko posuniętymi deficytami, ponieważ Sąd I instancji wyjaśnił dostatecznie podstawy swego rozstrzygnięcia co do uznania niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a zatem możliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku.

Strona skarżąca nie sformułowała w skardze kasacyjnej zarzutów, które pozwoliłyby Naczelnemu Sadowi Administracyjnemu na ocenę zaskarżonego wyroku w zakresie ustaleń przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę orzeczenia. Wobec powyższego, przy ocenie postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie, wiążące są ustalenia faktyczne przyjęte w zaskarżonym wyroku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafne są zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego – art. 37 ust. 1 pkt 2 u.j.s.t. oraz art. 28 ust. 5 tego aktu w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 20 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 oraz ust. 2 pkt 5 i ust. 9 załącznika tego rozporządzenia przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, co skutkowało możliwością wpisania w System Informacji Oświatowej osób na dzień 30 września 2011 r. skierowanych do takich ośrodków a doprowadzonych po tej dacie. Skarżący kasacyjnie organ zarzuca, że w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2012, przy wadze P34, dedykowanej wychowankom młodzieży ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach, należało uwzględnić także nieletnich, którzy zostali skierowani do tych placówek, ale do dnia sprawozdawczego, tj. dnia 30 września 2011 r., jeszcze do nich nie przybyli/zostali doprowadzeni.

Odnosząc się do powyższych zarzutów, wskazać na wstępie należy, iż materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z tym przepisem – w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy – w przypadku gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot.

Trafnym jest przy tym spostrzeżenie, że weryfikacji podlega kwota subwencji ustalonej i wypłaconej jednostce samorządu terytorialnego, a nie – należnej, która z kolei jest wyliczana na podstawie stosownych danych pochodzących z systemu informacji oświatowej, zweryfikowanych w oparciu o ustalenia postępowania kontrolnego i administracyjnego. Różnica między kwotą subwencji otrzymanej a kwotą subwencji należnej przez jednostkę samorządu terytorialnego podlega zwrotowi do budżetu państwa. Istotą zatem przedmiotowej sprawy jest zwrot nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012.

Zgodnie z art. 3 i ust 1 u.d.j.s.t. dochodami jednostek samorządu terytorialnego są ich dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa. Zatem subwencja ogólna, w tym jej część oświatowa, jest częścią dochodów jednostki samorządu terytorialnego, obok dochodów własnych i dotacji z budżetu państwa. Subwencja ogólna dla powiatów – zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, składa się z części wyrównawczej, równoważącej i oświatowej.

Będący przedmiotem postępowania administracyjnego zwrot przez jednostkę samorządu terytorialnego nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej należy zatem rozpatrywać w oparciu o przepisy regulujące zasady i sposób ustalania i podziału tej części subwencji.

W myśl art. 27 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, wielkość części oświatowej subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego ustala corocznie ustawa budżetowa. Natomiast z art. 28 ust. 1 cyt. wyżej ustawy, wynika iż kwotę przeznaczoną na część oświatową subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego ustala się w wysokości łącznej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, nie mniejszej niż przyjęta w ustawie budżetowej w roku bazowym, skorygowanej o kwotę innych wydatków z tytułu zmiany realizowanych zadań oświatowych. Od kwoty, o której mowa w tym przepisie – w myśl ust. 2 art. 28 cyt. ustawy – odlicza się rezerwę części oświatowej subwencji ogólnej. Po odliczeniu rezerwy – zgodnie z ust. 5 cyt. przepisu w brzmieniu obowiązującym w okresie objętym przedmiotową sprawą – minister właściwy do spraw oświaty i wychowania dzieli część oświatową subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, biorąc pod uwagę zakres realizowanych przez te jednostki zadań oświatowych, z wyłączeniem zadań związanych z dowozem uczniów oraz zadań związanych z prowadzeniem przedszkoli ogólnodostępnych i oddziałów ogólnodostępnych w przedszkolach z oddziałami integracyjnymi oraz zadań związanych z prowadzeniem innych form wychowania przedszkolnego - w sposób określony na podstawie ust. 6.

Stosownie do art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, Minister Edukacji Narodowej dokonał podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego – w myśl § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 – według algorytmu określonego w załączniku do tego rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia, część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2012 była dzielona między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem zakresu realizowanych przez te jednostki zadań oświatowych, określonych w ustawie o systemie oświaty. Zakres zadań oświatowych realizowanych przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego został określony m.in. na podstawie danych o liczbie uczniów, słuchaczy i wychowanków, wykazanych przez szkoły i placówki oświatowe w systemie informacji oświatowej – według stanu na dzień 30 września 2011 r. i dzień 10 października 2011 r., zweryfikowanych i potwierdzonych przez organy prowadzące/dotujące szkoły i placówki oświatowe.

Zgodnie z ust. 8 formuły algorytmicznej, określona w ust. 2 statystyczna liczba uczniów, łącznie z uzupełniającą liczbą uczniów, a także określone liczebności wychowanków albo dzieci i młodzieży uprawnionych lub korzystających, podlegają weryfikacji do aktualnego stanu wynikającego z danych systemu informacji oświatowej dla bazowego roku szkolnego według stanu na dzień 30 września 2011 r. i dzień 10 października 2011 r., z uwzględnieniem korekty kwoty części oświatowej.

Z powyższych regulacji zatem wynika, że część oświatowa subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego jest ustalana na podstawie ww. danych, a nie na podstawie wysokości wydatków ponoszonych przez szkoły i placówki oświatowe. Podstawę prawną zamieszczania danych w systemie informacji oświatowej przez szkoły i placówki oświatowe stanowiły, w okresie objętym sprawą, przepisy ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz.U. Nr 49, poz. 463 ze zm.) oraz – wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 10 ust. 1 tej ustawy – rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 16 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmiot prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych (Dz.U. Nr 277, poz. 2746 ze zm.). Ponadto, sposób i zasady wykazywania danych w systemie informacji oświatowej opisano w "Instrukcji wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.9 (30 września 2011 r.)".

Stosownie natomiast do ust. 2 formuły algorytmicznej podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2012, dla każdej jednostki samorządu terytorialnego będącej organem prowadzącym lub dotującym szkoły podstawowe, gimnazja, szkoły ponadgimnazjalne oraz placówki funkcjonujące w systemie oświaty ustala się przeliczeniową liczbę uczniów ogółem w bazowym roku szkolnym, według określonego wzoru. We wzorze tym uwzględnia się m.in. uzupełniającą liczbę uczniów w bazowym roku szkolnym w zakresie zadań szkolnych oraz przeliczeniową liczbę wychowanków albo dzieci i młodzieży uprawnionych lub korzystających w bazowym roku szkolnym, w zakresie zadań pozaszkolnych. Dla wyliczenia tych wielkości, algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2012 przewidywał m.in. odrębne wagi, w tym wagę P34 = 11,000 dla wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach.

Skoro formuła algorytmiczna przewiduje m.in. zróżnicowane wagi dla wybranych kategorii uczniów i wychowanków oraz określonych typów i rodzajów szkół, to jak trafnie zauważa skarżący kasacyjnie organ, przedmiotem badania i analizy w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym była prawidłowość przeliczenia – przy naliczaniu uzyskanej przez Powiat Garwoliński w 2012 r. części oświatowej subwencji ogólnej – uczniów i wychowanków określonymi wagami, a więc także prawidłowość wykazania w systemie informacji oświatowej danych — według stanu na dzień na 30 września 2011 r. – stanowiących podstawę tych wyliczeń, w tym m.in. danych o wychowankach młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach. Uwzględnianie konkretnych uczniów/wychowanków w określonych wagach powinno zatem następować, zgodnie z wymogami wskazanymi w opisach poszczególnych wag.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafne zarzuty niewłaściwego zastosowania przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w 2012 r. polegające na niezastosowaniu wagi P34 do wychowanków Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w Woli Rowskiej i Borowiu, którzy 30 września 2011 r. nie zostali zakwaterowani w tym ośrodku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego istota zagadnienia w sprawie niniejszej sprowadza się zatem do wyjaśnienia, czy przy naliczaniu oświatowej subwencji ogólnej należy uwzględniać jedynie wychowanków faktycznie korzystających z zakwaterowania w młodzieżowym ośrodku wychowawczym według stanu na dzień 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy, czy także nieletniego skierowanego do młodzieżowego ośrodka wychowawczego już w okresie rezerwacji dla niego miejsca w tym ośrodku.

W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego za trafne uznać należy zarzuty niewłaściwego zastosowania przepisów § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w 2012 r., oraz ust 2 pkt 5 i ust. 9 załącznika do tego rozporządzenia polegające na niezastosowaniu wagi P34 do wychowanków Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w Woli Rowskiej i Borowiu, którzy 30 września 2011 r. nie zostali zakwaterowani w tym ośrodku.

Uwzględnianie konkretnych uczniów/wychowanków w określonych wagach powinno następować zgodnie z wymogami wskazanymi w opisach poszczególnych wag. Zawarty w ust. 2 pkt 5 formuły algorytmicznej opis wagi P34 jest jasny i nie budzi żadnych wątpliwości. Waga ta jest dedykowana wychowankom młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach. Nie chodzi tu zatem o definicję wychowanka i ustalenie liczby osób uznanych na tej podstawie za wychowanków - jak to wynika z wyrażonego w zaskarżonym wyroku stanowiska Sądu I instancji ale o prawidłowe ustalenie – według stanu na dzień 30 września 2011 r. – liczby wychowanków korzystających z zakwaterowania w przedmiotowym ośrodku, bo tylko takich wychowanków można uwzględnić przy naliczaniu należnej Powiatowi za rok 2012 części oświatowej subwencji ogólnej

Tym samym za nieuprawnione należy uznać stanowisko Sądu I instancji dotyczące naliczania subwencji i wyjaśnienie dla potrzeb tej sprawy pojęcia wychowanka na bazie przepisów regulujących przyznawanie dotacji.

W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniono, że pojęcie wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego, który korzysta z zakwaterowania w tym ośrodku obejmuje wyłącznie nieletnich, którzy faktycznie korzystali z zakwaterowania w danym ośrodku, co oznacza faktyczne ich zamieszkiwanie w tym ośrodku na dzień 30 września danego roku bazowego (por: wyroki NSA z dnia 24 stycznia 2017r. sygn. akt II GSK 1309/15, z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 897/16, z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt II GSK 5058/16, z dnia 30 maja 2018 r. sygn. akt I GSK 879/18). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę stanowisko to podziela.

Wprawdzie w orzeczeniu z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 2125/17 NSA wyraził odmienny pogląd, jednak wynikało to z przeniesienia na grunt rozpoznawanej sprawy stanowiska wyrażonego w wyroku z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. akt II GSK 692/15, w którym NSA przyjął, że pojęciem "wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego" należy objąć także nieletniego, który został skierowany do ośrodka przez właściwego starostę w okresie od daty otrzymania skierowani nieletniego do ośrodka, do daty przekazania przez dyrektora ośrodka informacji o niedoprowadzeniu wychowanka do ośrodka. Powołane stanowisko dotyczyło określenia o przypadającej do zwrotu kwoty dotacji przyznanej z budżetu powiatu, którą to dotację ustalało się w oparciu o niezdefiniowane pojęcie wychowanka użyte w art. 90 ust 3 a ustawy o systemie oświaty, a nie możliwości zastosowania opisu wagi P34 z załącznika do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że z uwagi na przedstawiony już wyżej opis wagi P 34, w sprawie niniejszej kwestią zasadniczą przy wprowadzaniu danych do systemu informacji oświatowej w 2011 r. nie było to, kiedy nieletni skierowany do ośrodka stawał się wychowankiem, lecz to, że wychowanek korzystał z zakwaterowania w tym ośrodku. Innymi słowy niezależnie od tego, czy nieletni stawał się wychowankiem z chwilą otrzymania przez kierownika ośrodka, za pośrednictwem poczty, skierowania nieletniego do ośrodka, czy też dopiero z chwilą przyjęcia do tego ośrodka, to uwzględnienie takiego wychowanka w systemie informacji oświatowej z wagą P 34 było możliwe tylko wówczas, gdy został już przyjęty do ośrodka i korzystał w nim z zakwaterowania.

Wypada zauważyć, że w zakresie powołanych przez Sąd I instancji przepisów rozporządzenia MENiS z 26 lipca 2004 r., w § 6 ust. 1 postanawia się, że nieletniemu umieszczonemu w ośrodku zapewnia się warunki niezbędne do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunki bezpiecznego pobytu. Podkreślić należy, że w przepisie tym stwierdza się wprost, że nieletniemu umieszczonemu w ośrodku, a zatem nieletniemu przebywającemu w ośrodku, zakwaterowanemu w nim, zapewnia się warunki niezbędne do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunki bezpiecznego pobytu. Z powyższego wynika zatem, że realizacja wskazanych w tym przepisie zadań wobec nieletniego następuje z momentem jego umieszczenia w ośrodku, czyli jego zakwaterowania, nie zaś w dacie jego skierowania do ośrodka.

Stwierdzić wiec trzeba, że celem subwencji ogólnej w części oświatowej jest dofinansowanie wychowanków przebywających w ośrodku, dofinansowanie zadań w zakresie ich nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunków bezpiecznego pobytu w ośrodku. Zatem nie tylko wykładnia literalna rozporządzenia dotyczącego naliczania subwencji w zakresie odnoszącym się do zdefiniowania wagi P34, ale też wykładnia systemowa uwzględniająca przepisy rozporządzenia MENS z dnia 26 lipca 2004 r., a także wywiedziony z nich rezultat wykładni celowościowej, przekonuje do zaaprobowania stanowiska zajętego w tym zakresie przez skarżący kasacyjnie organ, które skutecznie podważa prawidłowość wydanego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia.

Skoro zatem wskazana ilość wychowanków Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego, według stanu na dzień 30 września 2011 r., nie była zakwaterowana w tym ośrodku, to przy naliczaniu należnej Powiatowi Garwolońskiemu na rok 2012 części oświatowej subwencji ogólnej, nie mogli oni być przeliczeni wagą P34.

Otrzymana przez Powiat Garwoliński na rok 2012 część oświatowa subwencji ogólnej nie została naliczona zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Wskutek wykazania w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2011 r., przez niektóre szkoły i placówki oświatowe, prowadzone/dotowane przez Powiat Garwoliński, błędnych danych, przy naliczaniu wysokości otrzymanej przez tę jednostkę części oświatowej subwencji ogólnej na 2012 r., doszło do zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych, a w konsekwencji Powiat otrzymał tę część subwencji ogólnej w kwocie wyższej od należnej, co zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego uzasadniało wydanie przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych decyzji zobowiązującej do zwrotu nienależnej kwoty subwencji.

Za zasadny należało uznać zarzut Ministra Finansów dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez uznanie zasadności zarzutu podniesionego przez Powiat naruszenia art. 8 k.p.a. wskutek braku akceptacji opinii Ministra Edukacji Narodowej wyrażonej w piśmie z dnia 27 lutego 2017 r., zgodnie z którą nieletni skierowany do młodzieżowego ośrodka wychowawczego jest wychowankiem tego ośrodka. Zasadnie Minister Finansów w tym zakresie stwierdza, że opinia ta nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa i nie jest wiążąca dla Ministra, a nadto nie była jedynym stanowiskiem zaprezentowanym przez Ministra Edukacji Narodowej w zakresie spornego zagadnienia. W piśmie z dnia 1 marca 2013 r. stanowiącym odpowiedź na interpelację w sprawie rozbieżności w sposobie interpretacji finansowania i funkcjonowania młodzieżowych ośrodków wychowawczych Minister Edukacji Narodowej wskazał, że obowiązujący w tej kwestii stan prawny jest jednoznaczny. Przepisy oświatowe nie obejmują możliwości dotowania lub subwencjonowania placówki również za gotowość przyjęcia wychowanka posiadającego wskazanie i skierowanie do tej placówki. Ponadto z uwagi na potrzebę unikania podwójnego liczenia ucznia/wychowanka zmiana w systemie informacji oświatowej (SIO) przyporządkowująca ucznia lub wychowanka do określonej jednostki systemu oświaty następuje po przyjęciu wychowanka do MOW (także do szkoły MOW) i przekazaniu tej informacji do szkoły macierzystej. Nie może to być data wskazania ośrodka przez ORE, ponieważ w skrajnych przypadkach oznaczałoby to uznanie za wychowanków osób, które nigdy się w placówce nie pojawiły. Podobne stanowisko Minister Edukacji Narodowej przedstawił w piśmie z dnia 30 listopada 2012 r. Tym samym nie można zaakceptować stanowiska Sądu I instancji o naruszeniu przez organ wydający decyzję o zwrocie części oświatowej subwencji ogólnej art. 8 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro Powiat uzyskał część oświatową subwencji ogólnej wyższą od należnej, postawiony w skardze kasacyjnej zarzut niewłaściwego zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego okazał się usprawiedliwiony.

Jednocześnie zasadny okazał się zarzut ujęty w punkcie 1.4 skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 90 ust. 3a i 3d ustawy o systemie oświaty. Zdaniem NSA, Miniser Finansów słusznie wywodzi, iż przepisy te nie mają w sprawie zastosowania ani nie były podstawą orzekania przez organ administarcji. Podkreslić bowiem należy, że sprawa niniejsza dotyczy oświatowej subwencji ogólnej udzielanej jednostkom samorządu terytorialnego z budżetu państwa, a nie dotacji udzielanych niepublicznym szkołom i placówkom oświatowym z budżetu jednostek samorządu terytorialnego. W tym kontekście na uwzględnienie zasługuje też zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. – wobec mankamentów uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zakresie wskazań co do dalszego postępowania Ministra Finansów, nieodpowiadającego obowiązującym przepisom prawa poprzez zalecenie rozważenia prawidłowości obliczenia wysokości kosztów młodzieżowego ośrodka wychowawczego ponoszonych w związku z zarezerwowaniem miejsca celem przyjęcia wychowanka posiadającego wskazanie i skierowanie do tej placówki, podczas gdy zagadnienie to nie ma żadnego znaczenia przy kalkulacji należnej jednostce samorządu terytorialnego części oświatowej subwencji ogólnej, która nie jest naliczana na podstawie kosztów ponoszonych przez szkoły i placówki oświatowe.

Mając powyższe na uwadze, NSA uwzględnił skargę kasacyjną i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i skargę Powiatu Garwolińskiego oddalił.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt p.p.s.a. w zw. z art. 200 p.p.s.a. w zw. Z art. 207 § 2 p.p.s.a. praz w zw. z § 14 ust 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 2 pkt 8 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015 r. poz. 1804 ze zm.). Koszty postępowania należne organowi (18 792 zł) obejmują wpis od skargi kasacyjnej (11 292 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika (7500 zł, tj. 50% stawki wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 2 pkt 8 rozporządzenia). Orzekając o częściowym zworcie kosztów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że w sprawie wystąpił ten sam problem prawny, co w innej sprawie rozpoznawanej tego samego dnia przez Naczelny Sąd Administracyjny, co rzutowało na tożsamość podniesionych w skargach kasacyjnch zarzutów, a co za tym idzie, nakład pracy pełnomocnika organu.