Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 480/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka, po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych K. J. T. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 669/13 w sprawie ze skargi K. J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 669/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. J. T. w przedmiocie opłaty adiacenckiej, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z [...] czerwca 2013 r., nr [...]

i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku na rzecz skarżącego kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją z [...] kwietnia 2013 r., wydaną na podstawie art. 98 a ust. 1, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami

(Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.) Wójt Gminy C. ustalił dla K. J. T. (dalej powoływany jako skarżący) opłatę adiacencką w wysokości 147 570, 60 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] położoną w miejscowości C., o powierzchni 7,6489 ha. Nałożenie tej opłaty spowodowane było podziałem ww. działki na działki [...] – [...], zatwierdzonym decyzją Wójta Gminy C. z [...] lutego 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wartość nieruchomości przed podziałem oraz wartość nieruchomości po podziale na działki nr [...] – [...] ustalono na podstawie operatu szacunkowego z 6 marca 2013 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego T. S. Opłatę wyliczono zgodnie z uchwałą Rady Gminy w Chojnicach z 10 grudnia 2007 r. nr X/161/7 w wysokości 30 % od wzrostu wartości wynoszącego 491 902 zł. Jednocześnie zgodnie z wnioskiem opłatę adiacencką rozłożono na 10 rocznych rat.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił niedokonanie przez organ analizy operatu szacunkowego. Wskazał także, że w akcie notarialnym z 5 września 2012 r. jako wartość działek [...] – [...] wskazano łącznie 10 000 zł. Nadto w operacie stwierdzono, że wartość wycenianych nieruchomości nie zawiera podatku VAT, a przy podawaniu cen nieruchomości porównawczych operat nie wyjaśnia czy są to ceny netto, czy też zawierają tenże podatek.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku decyzją z [...] czerwca 2013 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy uznał za zasadny zarzut odwołania dotyczący braku pełnej i wyczerpującej oceny przez organ I instancji podstawowego i obligatoryjnego dowodu w sprawie, jakim jest operat szacunkowy. Za niezasadne uznał natomiast pozostałe podniesione w odwołaniu zarzuty, które dotyczyły nieprawidłowych cen przyjętych przy wycenie nieruchomości. W szczególności stwierdził, że brak jest podstaw do uwzględnienia wartości gruntu przekazanego gminie umową darowizny według cen określonych w tej umowie. Wskazał, że artykuł 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje bezwzględny obowiązek określania wartości nieruchomości przez rzeczoznawców majątkowych. Zatem tylko wartość nieruchomości ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego może stanowić dowód w postępowaniu w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Nadto organ stwierdził, że brak jest podstaw do uwzględniania przy wycenie nieruchomości podatku VAT. Wartość nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena możliwa do ustalenia na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych, przy czym strony muszą być od siebie niezależne. Podatek stanowi odrębną od wartości nieruchomości należność publicznoprawną. Z kolei wartość działek zajętych pod drogi wewnętrzne ustalana jest na podstawie § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Jako podstawę wydania decyzji kasacyjnej organ odwoławczy wskazał natomiast nieprawidłową wycenę nieruchomości w operacie szacunkowym, z uwagi na fakt, iż rzeczoznawca obliczył wartość nieruchomości po podziale jako sumę wartości poszczególnych działek o numerach [...] – [...]. Dokonał zatem oszacowania wartości poszczególnych działek, opierając się na danych dotyczących nieruchomości podobnych do tych działek a nie do wycenianej nieruchomości. Wycena wartości zarówno przed podziałem, jak i po podziale powinna natomiast dotyczyć całej nieruchomości. Punktem odniesienia przy dokonywaniu wyceny musi być nieruchomość a nie działka stanowiąca jej część.

K. J. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia i zarzucając brak podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, gdyż organ odwoławczy powinien sam dokonać oceny operatu szacunkowego i podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

13 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wydał powołany na wstępie wyrok.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że operat szacunkowy stanowi w postępowaniu o ustalenie opłaty dowód tego, jaką wartość przedstawiała nieruchomość przed i po podziale, według cen na dzień ustalania opłaty, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty. Jest to podstawowy dokument umożliwiający ustalenie opłaty adiacenckiej.

Zdaniem Sądu błędne jest stanowisko organu, iż wycena wartości zarówno przed podziałem, jak i po podziale, powinna dotyczyć całej nieruchomości, gdyż punktem odniesienia przy dokonywaniu wyceny musi być nieruchomość a nie działka stanowiąca jej część.

Sąd wskazał, że z istoty podziału nieruchomości wynika, że stan nieruchomości przed podziałem zasadniczo różni się od stanu, jaki powstaje z momentem ostateczności decyzji zatwierdzającej podział. W wyniku podziału powstają nowe działki, które muszą odpowiadać wymogom wynikającym z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako że mogą stanowić samodzielny przedmiot obrotu cywilnoprawnego jako odrębne nieruchomości. Dla oznaczenia wartości nieruchomości po podziale należy ustalić wartości nowo powstałych działek, których to suma będzie wartością nieruchomości po podziale. Możliwość określenia opłaty adiacenckiej związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem, wskutek którego nowa konfiguracja, czy wielkość nowo powstałych działek pozwala na korzystniejsze gospodarczo ich użytkowanie, a co za tym idzie uzyskanie wyższej ceny sprzedaży, aniżeli miałoby to miejsce w przypadku działki niepodzielonej. Sąd wskazał, że z treści art. 4 pkt 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż pojęcie "działka gruntu" zawiera się w pojęciu "nieruchomość gruntowa". Powyższe, zdaniem Sądu I instancji oznacza, że użycie w art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami pojęcia "nieruchomość", w odniesieniu do nieruchomości przed podziałem i po podziale, oznacza, że ustalenia wzrostu wartości nieruchomości dokonuje się przez porównanie wartości nieruchomości istniejącej przed podziałem i zsumowanej wartości wszystkich nieruchomości powstałych w wyniku podziału.

W ocenie Sądu I instancji wskazane przez organ odwoławczy powody nie mogły stanowić podstawy do zdyskwalifikowania sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego. Sąd podkreślił przy tym, że organ I instancji ustalił opłatę adiacencką na podstawie operatu szacunkowego z 5 marca 2013 r., o sporządzeniu którego zawiadomił skarżącego, wyznaczając termin 14 dni na zapoznanie się z tym dowodem. Z akt administracyjnych wynika natomiast, że skarżący nie kwestionował tego operatu w toku postępowania przed organem I instancji, a uczynił to dopiero w odwołaniu od decyzji ustalającej opłatę. W ocenie Sądu rzeczą organu odwoławczego było ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy z jednoczesnym rozpatrzeniem zarzutów odwołania.

Od powyższego wyroku skargi kasacyjne wnieśli: K. J. T.

i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku (dalej powoływane jako Kolegium).

K. J. T. zaskarżył powyższy wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) zarzucił naruszenie prawa materialnego w szczególności art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na błędnej wykładni ww. przepisu sprowadzającej się do przyjęcia, że wyodrębnione w wyniku podziału działki geodezyjne stanowią odrębną nieruchomość podlegającą wycenie, a wartość nieruchomości po podziale stanowi sumę wartości poszczególnych działek, gdy z treści powołanych przepisów w jasny sposób wynika, że ustawodawca nie daje rzeczoznawcy możliwości szacowania wartości nieruchomości na podstawie sumy wartości nieruchomości podobnych do działek geodezyjnych wchodzących w skład wycenianej nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej K. J. T. podniósł, iż zadaniem rzeczoznawcy majątkowego, stosownie do treści art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami było określenie wartości nieruchomości i ta wartość stanowi podstawę do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w razie zaistnienia przesłanek do jej ustalenia. W niniejszej sprawie przedmiotem prawa własności podlegającym wycenie była nieruchomość, która początkowo geodezyjnie stanowiła jedną działkę, a następnie nieruchomość tę podzielono na kilkanaście działek geodezyjnych. Nadanie działkom odrębnych numerów geodezyjnych nie wywołuje skutków cywilnoprawnych, bowiem jeżeli działki takie objęte są jedną księgą wieczystą to bez względu na sposób rozumienia pojęcia nieruchomości składają się one na jedną nieruchomość. Podkreślił, że w ustawie o gospodarce nieruchomościami ustawodawca dokonał zdecydowanego rozróżnienia pomiędzy pojęciem "nieruchomości" i pojęciem "działki gruntu". Zdaniem skarżącego na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie można utożsamiać pojęcia nieruchomości z pojęciem działki gruntu. Stanowisko Sądu I instancji wyinterpretowane z art. 98 a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ww. przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym przepisy prawa uprawniają rzeczoznawcę majątkowego do tego by wartość nieruchomości po podziale określić jako sumę wartości powstałych wskutek podziału działek geodezyjnych wykluczył sam ustawodawca formułując legalne definicje nieruchomości gruntowej i działki gruntu. Powyższe oznacza, że - w okolicznościach rozpatrywanej sprawy - przedmiotem wyceny zarówno przed, jak i po podziale mogła być tylko i wyłącznie jedna nieruchomość zapisana w księdze wieczystej.

Skarżący zwrócił uwagę, że wycena nieruchomości to postępowanie, w wyniku którego dokonuje się określenia wartości nieruchomości, jako przedmiotu prawa własności. W niniejszej sprawie rzeczoznawca posłużył się podejściem porównawczym. W myśl art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Zdaniem skarżącego z treści powołanego przepisu wynika, że przy przyjęciu podejścia porównawczego wartość nieruchomości określa się z uwzględnieniem cen jakie uzyskano za nieruchomości podobne. Punktem odniesienia przy poszukiwaniu nieruchomości podobnych jest "nieruchomość będąca przedmiotem wyceny", a nie poszczególne jej działki. Ustawodawca nie daje rzeczoznawcy możliwości szacowania wartości nieruchomości na podstawie sumy wartości nieruchomości podobnych do działek geodezyjnych wchodzących w skład wycenianej nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie rzeczoznawca dokonując wyceny nieruchomości po podziale, de facto dokonał oszacowania wartości poszczególnych działek opierając się na danych dotyczących nieruchomości podobnych do tych działek, a nie do wycenianej nieruchomości - jak tego wymaga przepis prawa i Sąd I instancji dokonując nieprawidłowej wykładni art. 98 a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami takie działanie uznał za prawidłowe.

Kolegium, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie:

- art. 4 pkt 1 i 3, art. 98 a ust. 1, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w ustalonym w sprawie stanie faktycznym organ odwoławczy nie miał podstaw do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. oraz zachodzi podstawa do uzupełnienia postępowania organu pierwszej instancji w trybie art. 136 K.p.a.,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 P.p.s.a. w związku uwzględnieniem skargi wobec błędnego ustalenia, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 1 i 3, art. 98 a ust. 1, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w powiązaniu z art. 7 i art. 77 K.p.a. w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz że naruszono w postępowaniu administracyjnym przepisy art. 138 § 2 K.p.a. i art. 136 K.p.a. wobec błędnej wykładni przez Sąd ww. art. 98 a ust. 1, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wobec pominięcia przez Sąd (z powodu braku zastosowania) art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 oraz art. 155 ust. 1 tej ustawy i przyjęcia przez Sąd, że zachodzi podstawa do uchylenia decyzji organu odwoławczego,

- art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zakresie, w jakim Sąd uznał, że decyzja organu odwoławczego naruszyła art. 138 § 2 i art. 136 K.p.a.

- art. 7 i art. 77 K.p.a. w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedokonanie właściwej oceny stanu faktycznego sprawy,

- art. 153 P.p.s.a. wobec wadliwego wskazania co do oceny prawnej i dalszego postępowania Kolegium,

- art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie prawne wyroku.

Podnosząc powyższe zarzuty Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi K. J. T. ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji w celu ponownego rozpoznania skargi. Ponadto Kolegium wniosło o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów radcy prawnego według norm przypisanych za postępowanie kasacyjne.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium rozwinęło powyższe zarzuty wskazując, że z treści art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż ustawodawca nie daje rzeczoznawcy możliwości szacowania wartości nieruchomości na podstawie sumy wartości nieruchomości podobnych do działek geodezyjnych wchodzących w skład wycenianej nieruchomości, nakazując w metodzie porównywania parami i korygowania ceny średniej operować danymi dotyczącymi nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny.

Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie rzeczoznawca dokonując wyceny nieruchomości po podziale, de facto dokonał oszacowania wartości poszczególnych działek opierając się na danych dotyczących nieruchomości podobnych do tych działek, a nie do wycenianej nieruchomości. Jednocześnie podkreśliło, że rzeczoznawca nie wyjaśnił takiej metody wyceny, która nie wynika wprost z treści art. 153 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zdaniem Kolegium wadliwość operatu szacunkowego dyskwalifikowała ten dowód i uzasadniała żądanie przeprowadzenia postępowania dowodowego na nowo - art. 138 § 2 K.p.a., zatem stwierdzając podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji Sąd naruszył przepisy art. 136 K.p.a. i art. 138 § 2 K.p.a. Kolegium podniosło, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy organ I instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 K.p.a, tj. przeprowadzenia przez organ II instancji dodatkowego (uzupełniającego) postępowania dowodowego. Sąd wydając wyrok pominął, na skutek wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego i pominięcia art. 153 ust. 1, art. 145 i art. 155 ustawy o gospodarce nieruchomościami, że przepis art. 138 § 2 K.p.a. ma zastosowanie wtedy, gdy wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji nie można uzdrowić zastosowaniem art. 136 K.p.a. W ocenie Kolegium decyzja organu pierwszej instancji naruszała art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. co uzasadniało zastosowanie art. 138 § K.p.a. W przedmiotowej sprawie nie zachodziła podstawa do przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 K.p.a. W trybie wskazanym w art. 136 K.p.a. można bowiem jedynie uzupełnić braki postępowania dowodowego.

Pismem z 7 lutego 2014 r. Kolegium złożyło odpowiedź na skargę kasacyjną K. J. T., wnosząc o jej oddalenie i podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 P.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie złożone zostały dwie skargi kasacyjne. Zgłoszono w nich zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów procesowych. O ile zasadniczo przyjęte jest w orzecznictwie, że w pierwszej kolejności należy odnieść się do naruszeń procesowych, a następnie do naruszenia prawa materialnego, to w rozpoznawanej sprawie zachowanie tej kolejności nie jest uzasadnione. Mając na uwadze podniesione zarzuty należy dokonać ich łącznej oceny, odnosząc się do istoty postępowania kontrolowanego przez Sąd I instancji.

W sprawie zasadniczą kwestią sporną pozostaje sposób ustalenia i obliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości.

Podstawę materialnoprawnej decyzji ustalającej opłatę adiacencką stanowi art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z którego wynika, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, to wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej ustala rada gminy w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuję się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1 (ust. 1a).

Z całości regulacji wskazanego przepisu wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości może być wydana, gdy spełnione są następujące przesłanki:

1) nastąpi podział nieruchomości, dokonany na wniosek właściciela nieruchomości;

2) ustalenie opłaty nastąpi w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna;

3) nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości, udowodniony w drodze aparatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 146 ust. 1 a ustawy o gospodarce nieruchomościami);

4) w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

W przyjętej przez ustawodawcę procedurze ustalania opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu nieruchomości zaistniałej w wyniku jej podziału, fundamentalne znaczenie ma określenie wartości nieruchomości, tak przed, jak i po podziale, co z kolei przekłada się na ustalenie samej opłaty.

O ile określenie wartości nieruchomości przed podziałem nie budzi w praktyce, jak i orzecznictwie zasadniczych wątpliwości, to wątpliwości te powstają przy ustalaniu wartości tej nieruchomości po podziale. Istnieją bowiem dwie możliwości oznaczenia wartości nieruchomości po podziale. Pierwsza z nich, prezentowana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku i jak wynika ze skargi kasacyjnej także przez K. J. T., sprowadza się do przyjęcia, że po podziale szacunek wartości winien być dokonywany w stosunku do całości gruntu, bo tylko on stanowi nieruchomość gruntową. Natomiast stosowanie do drugiej możliwości przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym, następnie w decyzji Wójta Gminy C. i ostatecznie przedstawionej przez Sąd Wojewódzki w skarżonym wyroku, szacowaniu podlegają poszczególne działki powstałe w wyniku podziału, a następnie wartości tych działek są sumowane i suma ta przyjmowana jest jako wartość całej nieruchomości po podziale.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonana przez Sąd I instancji jest nieprawidłowa.

Przeprowadzając proces interpretacji tego przepisu przypomnieć należy, czym w pierwotnym zamyśle ustawodawcy miały być opłaty adiacenckie z tytułu podziału – próbą odzyskania części wzrostu wartości wywołanego wydzieleniem części nieruchomości pod drogę publiczną i stworzenia prze to dużo lepszych warunków dostępu do drogi publicznej dla nieruchomości (por. M. Gdesz, Czy wzrost wartości nieruchomości powinien stanowić miernik obliczania opłat adiucenckich? /w:/ Opłaty Samorządowe w Polsce – problemy praktyczne, pod red. Grzegorza Liszewskiego, Wydawnictwo Temida 2, s. 111).

W literaturze przedmiotu zauważa się natomiast, że opłaty adiacenckie to opłaty o charakterze publicznoprawnym, uwarunkowane zaistnieniem określonych warunków, np. podziałem nieruchomości, które w całości lub w części mają pokryć koszty, jakie poniósł Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego w związku z wykonywaniem i realizacją wyodrębnionych zadań własnych. Chodzi przy tym, o takie zadania i działania Skarbu Państwa lub gminy, które wywołują wzrost wartości nieruchomości i które wymienia ustawa o gospodarce nieruchomościami (por. Z. Cymmerman, Opłaty adiacenckie, Olsztyn 2010, s. 11).

Sam podział nieruchomości jedynie może, ale nie musi powodować zwiększenia jej wartości. Skutek taki nastąpi, jeżeli w wyniku podziału powstaną działki, których cechy, np. takie jak wielkość, konfiguracja granic, sposób skomunikowania z drogą publiczną, spowodują podniesienie atrakcyjności rynkowej nieruchomości.

Nie można jednak przyjmować, jak czyni to Sąd Wojewódzki, że skoro poszczególne, wydzielone działki będą stanowiły przedmiot obrotu cywilnoprawnego, to należy uwzględniać wartość nowopowstałych działek, a suma ich wartości będzie odpowiadać wartości całej nieruchomości.

Dla takiej interpretacji brak jest podstaw w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W przepisie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami mowa jest o nieruchomości przed podziałek i po podziale. Definicja pojęcia nieruchomości zawarta została w art. 4 pkt 1 ww. ustawy. Przez nieruchomość gruntową - zgodnie z tym przepisem – należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. W ujętym w art. 4 ustawy słowniczku pojęć w niej używanych, znajduje się również definicja działki gruntu, przez którą należy rozumieć niepodzielną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej.

Z powyższego jednoznacznie wynika, że ustawodawca dokonuje wyraźnego odróżnienia omawianych pojęć. Nie są to zatem pojęcia tożsame. Rozróżnienie tych dwóch pojęć prawnych ma natomiast istotne znaczenie z punktu widzenia prawidłowego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujących opłatę adiacencką, na co zwraca się uwagę również w piśmiennictwie (por. A. Lorek, Opłata adiacencka i renta planistyczna, Persscom Sp. z o.o., Wrocław 2010, s. 27).

Pojęcia te różnicowane są również w orzecznictwie sądów powszechnych i Sądu Najwyższego. W uchwale Sądu Najwyższego z 17 kwietnia 2009 r. (sygn. akt III CZP 9/09), w sposób jednoznaczny wskazano, że nadanie działkom odrębnych numerów geodezyjnych nie wywołuje skutków cywilnoprawnych, bowiem jeżeli działki takie objęte są jedną księgą wieczystą, to bez względu na sposób rozumienia pojęcia nieruchomości, składają się one na jedną nieruchomość.

Legalna definicja opłaty adiacenckiej (art. 4 pkt 11 ustawy), każe traktować tę opłatę jako opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości. Do wartości nieruchomości, przez co należy rozumieć wartość nieruchomości jako przedmiotu prawa własności i innych praw do nieruchomości (art. 4 pkt 6 a ustawy), odwołują się też przepisy ustawy odnoszące się do procedury ustalania opłaty adiacenckiej, m.in. te które dotyczą możliwego do zastosowania podejścia szacowania nieruchomości, jak i metod oraz technik szacowania (art. 153, art. 154 i 155 ww. ustawy). Żaden z tych przepisów nie nawiązuje do działki gruntu. Nie wynika z nich, aby dopuszczalne było odnoszenie wartości nieruchomości podobnych do poszczególnych działek ewidencyjnych powstałych w wyniku podziału. Punktem wyjścia przy poszukiwaniu nieruchomości podobnych jest nieruchomość będąca przedmiotem wyceny, a nie poszczególne działki powstałe w wyniku jej podziału. Wskazuje na to w sposób jednoznaczny definicja nieruchomości podobnej (art. 7 pkt 16 ww. ustawy) czyli nieruchomości, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość, a także przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), określające m. in. rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny oraz sposoby określania wartości nieruchomości do różnych celów.

Także w piśmiennictwie podkreśla się, że nie można wyceniać wartości poszczególnych działek, ponieważ nie istnieją one jako nieruchomość. Przedmiotem operatu szacunkowego jest określenie wartości nieruchomości (art. 4 pkt 6a ustawy), a nie poszczególnych działek ewidencyjnych. Również po podziale nieruchomość ma analogiczną powierzchnię jak przed podziałem, taką samą lokalizację, taki sam dostęp do infrastruktury itd. (por. M. Gdesz, op. cit.). Powyższy pogląd prezentowany jest i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nakazującym szacowanie dla potrzeb ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej całości nieruchomości podlegającej podziałowi geodezyjnemu, a nie poszczególnych działek ewidencyjnych (por. wyroki NSA z 28 sierpnia 2013 r., I OSK 59/12 i z 24 kwietnia 2014 r., I OSK 2342/12, dostępne na stronie internetowej pod adresem https://cbois.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca majątkowy dla potrzeb wyceny nieruchomości wybrał podejście porównawcze oraz metodę porównywania parami dla określonych działek, a dla działek przeznaczonych pod wewnętrzną komunikację metodę korygowania ceny średniej.

W myśl art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podejście porównawcze podlega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Z treści powołanego przepisu jasno wynika, że przy przyjęciu podejścia porównawczego, wartość nieruchomości określa się z uwzględnieniem cen jakie uzyskano za nieruchomości podobne. Analogiczne wnioski wynikają z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości, w myśl którego przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Nie może zatem budzić wątpliwości, że punktem odniesienia przy poszukiwaniu nieruchomości podobnych jest nieruchomość będąca przedmiotem wyceny, a nie poszczególne jej działki. Przy znajdującej w niniejszej sprawie zastosowanie metody porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 ww. rozporządzenia). Podobnie, przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 zd. 1 rozporządzenia RM w sprawie wyceny nieruchomości). Z treści powołanych przepisów wypływa jednoznaczny wniosek, że ustawodawca nie daje rzeczoznawcy majątkowemu możliwości szacowania wartości działek na podstawie sumy wartości nieruchomości podobnych do działek geodezyjnych wchodzących w skład wycenianej nieruchomości. Ustawodawca, który dokonał wyraźnego rozróżnienia pomiędzy nieruchomością gruntową, a działką gruntu, przedmiotem wyceny uczynił nieruchomości, nakazując w metodzie porównywania parami i korygowania ceny średniej operować danymi dotyczącymi nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Tymczasem, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy rzeczoznawca, dokonując wyceny nieruchomości po podziale, de facto dokonał oszacowania poszczególnych działek opierając się na danych dotyczących nieruchomości podobnych do tych działek, a nie wycenianej nieruchomości – jak tego wymaga przepis prawa.

Sąd Wojewódzki orzekając w sprawie i aprobując sposób w jaki rzeczoznawca dokonał oszacowania nieruchomości, nie odniósł się w swojej argumentacji ani do treści art. 153 ust. 1 cyt. ustawy, ani do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Zestawiając pojęcia "nieruchomość gruntowa" i "działka gruntu", których legalną definicję zawiera ustawa o gospodarce nieruchomościami, uznał natomiast, że pojęcie "działki gruntu" zawiera się w pojęciu "nieruchomość gruntowa". Tym samym użycie w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami pojęcia "nieruchomość", w odniesieniu do nieruchomości przed podziałem i po podziale, oznacza – zdaniem Sądu Wojewódzkiego, że ustalenia wzrostu wartości nieruchomości dokonuje się przez porównanie wartości istniejącej przed podziałem i zsumowaniu wartości wszystkich nieruchomości powstałych w wyniku podziału. Taka interpretacja przepisu art. 98 ust. 1 ww. ustawy nie zasługuje na aprobatę, ze względów zaprezentowanych powyżej. Nadto zwrócić należy uwagę, że dla nieruchomości przed, jak i po podziale prowadzona jest jedna księga wieczysta, a zatem w przypadku wartości nieruchomości po podziale można by mówić co najwyżej o zsumowaniu wartości działek, a nie wartości nieruchomości.

Błędna wykładnia doprowadziła Sąd I instancji do wadliwej oceny, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji organu I instancji. Podstawy takie niewątpliwie zachodziły. Ustalenie opłaty adiacenckiej odbywa się przy wykorzystaniu opinii o wartości nieruchomości, sporządzonej w formie operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego. Jest to dowód w sprawie, który podlega swobodnej ocenie organu prowadzącego postępowanie.

W sprawie niniejszej rzeczoznawca określił wartość nieruchomości po podziale dokonując oszacowania poszczególnych działek, opierając się na danych dotyczących nieruchomości podobnych do tych działek, a nie do wycenianej nieruchomości – jak tego wymaga przepis prawa.

Nie było zatem dopuszczalne wyznaczenie opłaty na podstawie znajdującego się w aktach operatu szacunkowego. Oznacza to, że organ nie dysponował prawidłową opinią pozwalającą ustalić wartość nieruchomości. Ten brak w materiale dowodowym nie mógł zostać usunięty w postępowaniu odwoławczym toczącym się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Słupsku. Sporządzenie nowego operatu szacunkowego, uwzględniającego prawidłową wykładnię przepisu art. 98 a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie może być bowiem wykonane w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w przepisie art. 136 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji, na które składa się sporządzenie prawidłowego operatu szacunkowego i jego ocena dokonana przez organ uprawniony do ustalenia opłaty adiacenckiej.

Organ odwoławczy przeprowadził ocenę operatu szacunkowego, stanowiącego w istocie jedyny dowód wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, dyskwalifikując go jako dowód w tej sprawie z uwagi na nieprawidłowe oszacowanie nieruchomości po podziale i na tej podstawie zasadnie zdecydował o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Ponieważ wysokość opłaty adiacenkiej wynika z różnicy wartości jaką nieruchomość ma przed i po dokonaniu podziału, decydujące znaczenie ma określenie wartości jaką ma nieruchomość przed, a jaką po dokonaniu podziału. Wartość taką, zgodnie z art. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami mogą określić jedynie rzeczoznawcy majątkowi. Organ odwoławczy nie dysponował zatem jakimikolwiek danymi, pozwalającymi określić wysokość opłaty adiacenckiej. W tak ukształtowanych okolicznościach Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku prawidłowo zastosowało art. 138 § 2 K.p.a., natomiast Sąd I instancji uchylając rozstrzygnięcie organu odwoławczego naruszył przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oznacza, że sprawa wraca do organu I instancji związanego wytycznymi zawartymi w decyzji SKO w Słupsku, jak i oceną prawną wyrażoną w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, iż skargi kasacyjne wywiedzione w sprawie niniejszej opierają się na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na zasadzie art. 188 i art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Nie znajdując podstaw do zastosowania w sprawie niniejszej regulacji zawartej w art. 203 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.