Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 407/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1,
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 53, art. 54, art. 55
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: par. 2 ust. 1 pkt 7, par. 3 ust. 1 pkt 8, par. 3 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 18 września 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Wojewody z dnia 20 kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

"A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W. (dalej jako Spółka) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z 20 kwietnia 2018 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 22 lutego 2018 r., odmawiającą "A" Sp. z o.o. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] w postaci antenowej konstrukcji wsporczej o wysokości całkowitej 12,65 m n.p.t. wraz z instalacją radiokomunikacyjną i zasilaniem elektrycznym, na budynku przy ul. [...] w G, dz. nr [...] obręb M. K. 0019.

Z akt sprawy wynika, że decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 22 lutego 2017 r. Spółka wniosła o udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] w postaci wieży antenowej konstrukcji wsporczej o wysokości całkowitej 12,65 m wraz z instalacją radiokomunikacyjną na budynku przy ul. [...] w G.i dz. nr [...] obręb M. K.

Ponownie prowadząc postępowanie, na skutek uchylenia decyzją Wojewody z dnia 31 sierpnia 2017 r. decyzji Prezydenta Miasta dnia 12 maja 2017 r. udzielającej pozwolenia na ww. inwestycję, organ pierwszej instancji postanowieniem z 14 grudnia 2017 r. wezwał inwestora m.in. do doprowadzenia zgodności wniosku o pozwolenie na budowę z projektem budowlanym w zakresie zasilania elektrycznego instalacji radiokomunikacyjnej oraz uzupełnienia dokumentacji technicznej o stosowną analizę uwzględniającą zsumowanie parametrów charakterystycznych dla wszystkich urządzeń tego samego rodzaju w tym, kumulację oddziaływania 3 anten sektorowych umieszczonych na każdym z trzech wybranych azymutów, umożliwiającą prawidłowe określenie, tzn. inwestycja ta wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a zatem czy wymaga uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji.

Ustosunkowując się do wezwania inwestor w piśmie z 15 stycznia 2018 r. wyjaśnił, że żądanie przedstawienia analizy uwzględniającej zsumowanie parametrów charakterystycznych wszystkich urządzeń tego samego rodzaju na każdym z trzech wybranych azymutów jest bezzasadne. W wyniku analizy dołączonej do projektu budowlanego stwierdzono, że planowana stacja bazowa nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Strona podkreśliła, że kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, z wyłączeniem radiolinii, do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko dokonuje się biorąc pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny oraz położenie miejsc dostępnych dla ludności znajdujących się w określonej odległości od środka elektrycznego, w osi głównej promieniowania danej anteny.

Decyzją z 22 lutego 2018 r. Prezydent Miasta, wobec nie spełnienia przez inwestora obowiązku uzupełnienia dokumentacji technicznej o stosowną analizę uwzględniającą zsumowanie parametrów charakterystycznych dla wszystkich urządzeń tego samego rodzaju w tym, kumulację odziaływania 3 anten sektorowych umieszczonych na każdym z trzech wybranych azymutów, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia "A" Sp. z o.o. pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji.

Po rozpoznaniu odwołania Spółki Wojewoda Pomorski decyzją z 20 kwietnia 2018 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy dokonał analizy spełnienia przesłanek udzielenia pozwolenia na budowę wskazując, że dla planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej inwestor uzyskał decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z 24 listopada 2016 r., a przedłożony projekt budowlany jest kompletny. Organ stwierdził też, że obszary pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych 0,1 W/m2 (dopuszczalny maksymalny poziom dla częstotliwości od 300 MHz do 300 GHz, określony w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów) występują w wolnej, niedostępnej dla ludzi bez użycia sprzętu technicznego, przestrzeni ponad okoliczną zabudową. Ze sporządzonej dokumentacji wynika także, że miejsca dostępne dla ludności występują poza osiami głównych wiązek promieniowania anten sektorowych Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że planowane przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a rozporządzenia oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71, dalej jako rozporządzenie), skoro inwestycja nie osiąga progów równoważnej mocy promieniowana izotropowo, o których mowa w ww. przepisach.

Niemniej jednak organ drugiej instancji zwrócił uwagę, że określone przez przepisy ww. wartości zostały wyznaczone dla pojedynczej anteny, zaś zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1; przy czym przez planowane przedsięwzięcie rozumie się w tym przypadku przedsięwzięcie, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy. Mając do na uwadze Wojewoda wskazał na podstawie przeprowadzonej analizy, że anteny, zgrupowane po 3 na każdym azymucie, osiągają moc EIRP mniejszą niż 2000W. Analiza ta została jednak dokonana w odniesieniu do pojedynczych anten, przy czym przyjęto dla nich długość osi wiązki dla anten o mocy poniżej 2000W, tj. 70 m. Tymczasem, w świetle § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, parametry charakteryzujące ten obiekt należało zsumować.

W ocenie Wojewody analiza zawarta w stanowiącym załącznik do skarżonej decyzji projekcie, nie umożliwia dokonania prawidłowej kwalifikacji planowanego przez inwestora przedsięwzięcia z uwagi na to, że określa ona moc (EIRP) wyłącznie poszczególnych anten. Tymczasem dla poczynienia prawidłowych ustaleń niezbędne jest rozważenie także ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny, bowiem nie można wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Stanowisko to zgodne jest z przywołanym w decyzji orzecznictwem sądów administracyjnych. Stanowisko przeciwne, oparte na twierdzeniu, że dla kwalifikacji przedsięwzięcia niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny, może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku, a nawet kilkunastu anten, z których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po zsumowaniu z inną, co najmniej na linii nakładania się lub przecinania, stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne.

Reasumując organ odwoławczy uznał prawidłowość wezwania inwestora przez Prezydent Miasta do uzupełnienia zawartej w projekcie budowlanym kwalifikacji przedsięwzięcia o analizę, która uwzględniałaby kumulację oddziaływania anten sektorowych umieszczonych na każdym z trzech wybranych azymutów, która umożliwiłaby prawidłowe określenie, czy wnioskowane zamierzenie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a wobec niewypełnienia ww. obowiązku – odmówił zatwierdzenia projektu budowalnego i nie udzielił pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta, zarzucając naruszenie § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust 1 pkt 8 oraz § 3 ust 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz art. 53, art. 54 i art. 55 u.p.z.p.

W uzasadnieniu strona zakwestionowała pogląd organu, że na mocy przepisów rozporządzenia możliwe jest określenie parametrów przedsięwzięcia pod kątem oddziaływania na środowisko w zakresie całego przedsięwzięcia, a nie poszczególnych anten, gdyż akt ten nakłada wyłącznie obowiązek badania mocy wzdłuż wiązki pojedynczej anteny, w sytuacji gdy planowana stacja bazowa jest jedyną tego rodzaju instalacją na analizowanym obszarze. Brak jest zatem podstaw do stosowania § 3 ust 2 pkt 3 rozporządzenia poprzez sumowanie parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu. Przy tym podkreśliła, że równoważną moc promieniowania izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna. Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżąca przywołała orzecznictwo sądów administracyjnych, jak również załączyła stanowisko Generalnej Dyrekcji Ochrony środowisk z dnia 6 czerwca 2018 r., zgodnie z którym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny, albowiem przedsięwzięciem jest pojedyncza antena spełniająca kryteria określone w rozporządzeniu, a nie zespół anten. Przy kwalifikacji nie ma też znaczenia czy na terenie tego samego zakładu czy obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. W konsekwencji nie ma podstaw do sumowania mocy anten - każdą z nich należy przeanalizować indywidualnie pod kątem spełnienia kryteriów określonych w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, tj. częstotliwości, równoważnej mocy promieniowanej izotropowo (EIPR) oraz odległości środka elektrycznego anteny od miejsc dostępnych dla ludności w osi głównej wiązki jej promieniowania.

Dodatkowo Spółka wskazała, że kwestia kwalifikacji inwestycji została już przesądzona w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, w której uprawniony organ stwierdził wprost, że zgodnie z dołączoną do wniosku kwalifikacją przedsięwzięcia, przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Stanowiskiem tym organ udzielający pozwolenia na budowę jest natomiast związany na mocy art. 55 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przeprowadzona przez sąd wojewódzki w granicach tak określonej kognicji kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona prawa. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. W ocenie sądu postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów administracji nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z tego powodu sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontrolowana sprawa dotyczy przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej wyposażonej w 9 anten sektorowych, zgrupowanych odpowiednio po 3 na określonym azymucie i 4 anten parabolicznych (radiolinie), przy czym poszczególne anteny na danym azymucie ociągają moc EIRP wynoszącą: na azymucie 10 stopni anteny A1 – 1997 W, A2 – 1971 W i A3 – 1988 W, na azymucie 130 stopni anteny B1 – 1997 W, B2 – 1971 W, B3 – 1988 W oraz na azymucie 260 stopni anteny C1 – 1997 W, C2 – 1971 W i C3 – 1988 W. Co istotne, w zatwierdzonym projekcie budowlanym znajduje się kwalifikacja przedsięwzięcia zawierająca analizę oddziaływania jedynie dla pojedynczych anten, przy uwzględnieniu dla nich długości wiązki ustalonej w rozporządzeniu dla anten o mocy poniżej 2000 w, tj. 70 m. Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 22 lutego 2018 r. o odmowie "A" Spółce z o.o. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji.

Zgłoszoną inwestycję organy architektoniczno-budowlane zobowiązane były ocenić w świetle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2018 r., poz. 1202 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania sprawy. Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (ust. 3). W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (ust. 4).

Przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego określa zakres obowiązków organu, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Podstawowym obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego jest zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego). Analiza ta ma znaczenie fundamentalne, bowiem to te dokumenty określają w sposób wiążący m.in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy i inne, jak też kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Decyzja wydawana w przedmiocie pozwolenia na budowę nie jest oparta na uznaniu administracyjnym. Stosownie do art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w przypadku spełnienia wymogów wynikających z ustawy, organ nie ma możliwości, aby odmówić wnioskowanego pozwolenia.

Obiekt będący przedmiotem wniosku inwestora stanowi telekomunikacyjny obiekt budowlany, stosownie do treści § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. nr 219, poz. 1864 ze zm.), w którym za taki obiekt uważa się linię kablową podziemną, linię kablową nadziemną, kanalizację kablową, kontenery telekomunikacyjne, szafy kablowe oraz wolno stojące konstrukcje wsporcze anten i urządzeń radiowych, w tym wolno stojące maszty antenowe i wolno stojące wieże antenowe. Telekomunikacyjne obiekty budowlane stanowią również budowle w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, zaliczane do obiektów budowlanych w myśl art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego i muszą spełniać wszystkie wymogi przewidziane w przepisach dla tego rodzaju obiektów.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Oznacza to, że dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego.

W niniejszej sprawie skarżąca sformułowała dwa zarzuty pozostające ze sobą w ścisłym związku. Podstawowy zarzut skargi dotyczy bezzasadnego, zdaniem skarżącej, przyjęcia przez organy orzekające w niniejszej sprawie obowiązku analizy w projekcie budowlanym parametru charakteryzującego analizowane przedsięwzięcia, jakim jest moc promieniowania izotropowego dla całego przedsięwzięcia (wszystkich anten), a nie tylko dla pojedynczych anten (problematyka analizy kumulacji oddziaływania). Zdaniem sądu, stanowisko przyjęte przez organy administracji w tym zakresie jest prawidłowe, choć w orzecznictwie znaleźć można poglądy odmienne, na co zwrócił również uwagę Wojewoda w skarżonej decyzji i co sądowi orzekającemu jest również znane. Drugi z zarzutów zmierza natomiast do wykazania naruszenia przez organy architektoniczno-budowlane art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, dalej jako u.p.z.p.), poprzez złamanie, wynikającej z niego zasady związania decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do tego drugiego zarzut skargi, tj. naruszenia art. 53, art. 54 i art. 55 u.p.z.p. poprzez uznanie, że elementy treści decyzji lokalizacyjnej w zakresie ochrony środowiska (pkt 4.1. decyzji Prezydenta Miasta z 24 listopada 2016 r. ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego) nie mają wiążącego charakteru w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę decyzją z dnia 5 maja 2016 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego, którą dla niniejszej inwestycji uzyskał inwestor, sąd uznaje, że jest on niezasadny.

Przepis art. 53 u.p.z.p. reguluje tryb wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (problematykę wszczęcia postępowania, właściwych organów, przedmiotu postępowania, współdziałania organów). Z kolei art. 54 u.p.z.p normuje elementy treści decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W szczególności art. 54 pkt 2 lit. b) u.p.z.p. stanowi, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, m. in. w zakresie ochrony środowiska. Przepis art. 55 u.p.z.p. stanowi natomiast, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 54 i 54 u.p.z.p. wskazać należy, że organy administracji architektoniczno-budowlanej w toku postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę nie stosują przepisów u.p.z.p. – ani art. 53 ani art. 54 – stąd też niezrozumiały jest zarzut ich naruszenia. Art. 55 u.p.z.p. wskazuje natomiast na określony prawny związek pomiędzy decyzją lokalizacyjną a postępowaniem w przedmiocie pozwolenia na budowę. W decyzji Prezydenta Miasta z 24 listopada 2016 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w jej pkt 4, dotyczącym ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, znajduje się ppkt 4.1., z którego wynika, że "zgodnie z dołączoną do wniosku kwalifikacją przedsięwzięcia, przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko". Oceniając treść tego zapisu w kontekście unormowania art. 55 u.p.z.p., zaznaczyć trzeba, co zresztą wynika jednoznacznie z treści tego zapisu, że przesądzenie o charakterze przedsięwzięcia organ planistyczny oparł na dokumentacji inwestora i jego kwalifikacji przedsięwzięcia. Organ architektoniczno-budowlany sprawdzający zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy (lokalizacji inwestycji celu publicznego) musi mieć na uwadze charakter tej decyzji, wydawanej na podstawie przepisów służących zachowaniu ładu przestrzennego. Celem tej decyzji jest bowiem jedynie wytyczenie podstawowych kierunków (ram) projektowanej inwestycji budowlanej, których uszczegółowienie następuje dopiero na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Na etapie procedowania w sprawie pozwolenia na budowę właściwe organy, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, badają również zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Do organu właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę należy, zwłaszcza w przypadkach wątpliwych, ocena czy inwestor ma, wynikający z przepisów o ocenach oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Oceny z punktu widzenia wymagań ochrony środowiska organy właściwe dokonują na każdym z etapów procesu inwestycyjnego. Dlatego też odniesienie się przez organy architektoniczno- budowlane do kwestii kwalifikacji środowiskowej przedsięwzięcia nie stanowiło naruszenia art. 55 u.p.z.p. Wskazać przy tym należy, że organy te w żaden sposób nie dążyły do zmiany ustaleń poczynionych w decyzji lokalizacyjnej w pkt 4.1, oczekiwały jedynie uzupełnienia dokumentacji projektowej o dodatkową analizę skumulowanego oddziaływania przedsięwzięcia, która miała doprecyzować oddziaływanie inwestycji na środowisko w zakresie oddziaływania elektromagnetycznego. Co więcej, zgodnie z art. 55 u.p.z.p. decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, ale regulację tą odnosić należy jedynie do tych parametrów zagospodarowania działki lub terenu, które mogą być władczo rozstrzygane w decyzji lokalizacyjnej. Jednocześnie tę regulację rozumieć należy wyłącznie jako zakaz modyfikowania, bądź zmieniania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zapisów zawartych w rozstrzygnięciu decyzji lokalizacyjnej, co służyć ma zapewnieniu ładu przestrzennego, a nie jako nakaz dawania w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę pierwszeństwa zapisom decyzji lokalizacyjnej przed przepisami prawa budowlanego oraz przepisami szeroko rozumianego prawa ochrony środowiska. Z tego powodu określenie w decyzji lokalizacyjnej kwalifikacji środowiskowej przedsięwzięcia i to z odniesieniem się wyłącznie do dokumentacji przedstawionej przez wnioskodawcę nie jest w ocenie sądu wojewódzkiego wiążące dla organów orzekających na dalszych etapach procesu inwestycyjnego.

Oznacza to, że organy architektoniczno-budowlane zobowiązane są do oceny kwestii środowiskowych, w tym do kwalifikacji projektowanej inwestycji w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Oceny przedsięwzięć w postaci anten nadawczych telefonii komórkowej dokonuje się w oparciu o przepisy § 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, które określają przesłanki decydujące o ich kwalifikacji odpowiednio jako przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko bądź jako przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Kwestia oceny środowiskowej inwestycji jednoznacznie wpisuje się zatem w zakres działania organów architektoniczno-budowlanych, które – w przypadku inwestycji dotyczącej budowy stacji telefonii komórkowej – mają obowiązek zbadania oddziaływania elektromagnetycznego analizowanego przedsięwzięcia na środowisko. Przy czym jednocześnie drugim spornym zagadnieniem w sprawie jest to, czy w przypadku przedsięwzięć obejmujących więcej niż jedną antenę zachodzi konieczność zsumowania parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie. Projektowana inwestycja, jak wskazano powyżej, polega na zainstalowaniu na antenowej konstrukcji wsporczej 9 anten sektorowych, zgrupowanych po trzy na tym samym określonym azymucie, o różnych mocach promieniowania oraz 4 anten parabolicznych. Z przedłożonej wraz z projektem budowlanym kwalifikacji przedsięwzięcia dokonanej w świetle przepisów rozporządzenia wynika, że ocenę oddziaływania w zakresie równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznaczono dla pojedynczych anten.

W tej sytuacji organy orzekające w niniejszej sprawie zakwestionowały dokonaną kwalifikację uznając, że dla oceny, do jakich przedsięwzięć zalicza się sporny obiekt, należało uwzględnić łączną wartość parametrów charakterystycznych dla urządzeń tego samego rodzaju.

W ocenie sądu stanowisko organów jest prawidłowe i znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach. Z przepisów rozporządzenia wynika bowiem, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą: 1) rodzaj anteny - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne; 2) liczba anten; 3) moc promieniowania poszczególnych anten; 4) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem, 6) występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie okoliczności jej lokalizacji (np. wobec miejsc dostępnych dla ludzi) pozwoli na dokonanie kwalifikacji inwestycji i jej charakteru (por. wyroki NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 104/13 oraz z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2706/13, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednym z parametrów inwestycji polegającej na budowie instalacji radiotelekomunikacyjnej, do jakich zalicza się stacja bazowa telefonii komórkowej, jest ilość i moc anten. Zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1; przy czym przez planowane przedsięwzięcie rozumie się w tym przypadku przedsięwzięcie, w stosunku do którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub dokonano zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy.

Wykładnia systemowa § 3 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Dla poczynienia prawidłowych ustaleń niezbędne jest zatem określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenia ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Taki pogląd wyraził również NSA m.in. w wyroku z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2706/13, oraz w wyroku z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 708/15 (dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl), a sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni stanowisko to podziela.

Dla oceny oddziaływania inwestycji na środowisko istotne znaczenie mogło mieć wyjaśnienie kwestii, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie na poszczególnych azymutach lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne, które w otoczeniu inwestycji już funkcjonują. Analizy takiej w niniejszej sprawie nie przeprowadzono, co też może wywołać wątpliwość w prawidłowość dokonanej kwalifikacji środowiskowej przedsięwzięcia. W tym też zakresie sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone przez organy administracji obu instancji orzekające w niniejszej sprawie.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.