Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2696/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 5
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 44 § 1 - 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 1126/14 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Ł. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału działki i odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 1126/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału działki i odmowy zwrotu nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2014 r.) Wojewoda [...] (dalej Wojewoda), po rozpatrzeniu odwołania A.W., uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Prezydent Miasta [...] z uwagi na zamiar zbycia nieruchomości położonej w [...], obręb [...], przy ul. [...], oznaczonej nr ewid. [...], skierował do A.W. (dalej strona, skarżący) zawiadomienie z 22 lutego 2012 r. nr [...], informujące o możliwości ubiegania się o zwrot wspomnianej nieruchomości, w części odpowiadającej dawnej działce nr [...].

W zawiadomieniu pouczono stronę o skutkach niezłożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w terminie wskazanym w art. 136 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm., dalej ugn). Zawiadomienie wysłano listem poleconym za zwrotnym poświadczeniem odbioru, lecz przesyłka nie została przez adresata odebrana mimo podwójnego awizowania przez doręczyciela.

Dnia 3 lipca 2012 r. skarżący wniósł do organu o zwrot części wywłaszczonej działki nr [...], stanowiącej własność C. i E. W. Pismem z 5 listopada 2012 r. skarżący wniósł o przywrócenie terminu do złożenia wniosku w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, położonej w [...], przy ul. [...].

Postanowieniem z [...] lutego 2013 r. Prezydent Miasta [...] odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, postanowieniem z [...] września 2013 r., uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji i umorzył postępowanie w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o zwrot tej nieruchomości uznając, że jest to termin prawa materialnego, w związku z czym brak jest podstaw do jego przywracania.

Pismem z 25 listopada 2013 r. pełnomocnik A. W. – radca prawny E. J. podtrzymała wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości z 3 lipca 2012 r.

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Prezydent Miasta [...] (dalej Prezydent), wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej: zatwierdził podział działki ozn. numerem [...] o pow. 0,6105 ha, położonej w [...] (obr. [...]) przy ul. [...], m.in. na działkę nr [...] o pow. 0,1680 ha; odmówił zwrotu nieruchomości położonej w [...], obr. [...], przy [...], w części odpowiadającej dawnej działce nr [...], obecnie oznaczonej numerem działki [...] o pow. 0,1680 ha, przedstawionej na mapie z projektem podziału nieruchomości, przejętej w dniu 18 lipca 2013 r. do [...] Ośrodka Geodezji w [...] i zaewidencjonowanej pod numerem [...], dla której w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego [...] prowadzona jest księga wieczysta nr [...], z wpisem jako właściciela: Gmina [...].

W uzasadnieniu Prezydent podniósł, że przyczyną odmowy zwrotu nieruchomości jest upływ 3-miesięcznego terminu od dnia zawiadomienia A. W. o możliwości złożenia wniosku, przewidzianego w art. 136 ust. 5 ugn. Zdaniem organu, skarżący otrzymał zawiadomienie, o którym mowa w art. 136 ust. 2 ugn, wystosowane do niego pismem z 22 lutego 2012 r., w drodze tzw. doręczenia zastępczego przewidzianego w art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego przez dwukrotne awizowanie przesyłki. Po raz pierwszy przesyłkę awizowano z powodu niezastania adresata dnia 27 lutego 2012 r. Powtórne awizo wystawiono dnia 5 marca 2012 r., po czym dnia 13 marca 2012 r. dokonano zwrotu przesyłki do nadawcy z adnotacją "nie podjęto w terminie".

W odwołaniu od tej decyzji A. W., reprezentowany przez r. pr. E. J., wniósł o jej uchylenie w części dotyczącej punktu 2 i orzeczenie co do istoty sprawy, przez rozstrzygnięcie o zwrocie wspomnianej nieruchomości. Odwołujący zarzucił naruszenie art. 7, 77 § 1, art. 80, 44 § 4 kpa, art. 136 ust. 3 ugn.

W motywach odwołania wskazano, że A. W. przedstawił organowi pismo z 15 listopada 2012 r., które otrzymał od Kierownika Poczty Polskiej S.A. Działu Operacyjnego w [...] - Biuro Zarządzania Ryzykiem i Zgodnością, w którym stwierdzono, że "faktu i okoliczności doręczenia zawiadomień (pierwszego i powtórnego) nie udało się ustalić - listonosz podejmujący próbę doręczenia przesyłki będącej przedmiotem skargi oraz zawiadomień z informacją o jej nadejściu i możliwości odbioru w placówce pocztowej nie jest pracownikiem Poczty Polskiej S.A.". Stwierdzono, że w przywołanym okresie, prócz przesyłki będącej przedmiotem skargi, nadszedł w dniu 23 lutego 2012 r. do A. W. list polecony, który tego samego dnia został wydany w UP [...].

Zdaniem odwołującego powyższa okoliczność w sposób oczywisty potwierdza, że odbierał on doręczoną mu lub awizowaną korespondencję; nadto świadczy o błędach w doręczeniu zawiadomienia, które skutkują obaleniem domniemania z art. 44 § 4 kpa, co oznacza, że termin do złożenia wniosku nie zaczął swego biegu, więc skarżący nie mógł mu uchybić.

Postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest postępowaniem wnioskowym, w którym wniosek o zwrot może być złożony albo w wyniku otrzymania zawiadomienia określonego w ustawie o gospodarce nieruchomościami, albo w wyniku złożenia wniosku bez takiego zawiadomienia, z własnej inicjatywy osób uprawnionych. Zdaniem odwołującego, skoro nie otrzymał on zawiadomienia o możliwości złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, to dnia 3 lipca 2012 r. skutecznie złożył wniosek o zwrot działki, który winien zostać rozpoznany przez organ.

Decyzją z [...] września 2014 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił decyzję z [...] marca 2014 r. w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewoda przytoczył treść art. 136 ust. 2, 3 i 5, art. 137 ust. 1 ugn. Odnosząc się do stanowiska organu I instancji, że zawiadomienie wysłano listem poleconym ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru, lecz przesyłka nie została przez adresata odebrana mimo podwójnego awizowania przez doręczyciela, stwierdził, że na znajdującej się w aktach sprawy potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii zwrotnego potwierdzenia odbioru brak jest informacji o miejscu przechowywania przesyłki. Taki sposób doręczenia przesyłki narusza - zdaniem Wojewody - obowiązki wynikające z art. 44 kpa i nie można go uznać za skuteczne.

Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu precyzyjne określenie daty, od której należy liczyć bieg terminu po upływie którego roszczenie wygasa. W razie ustalenia, że wniosek o zwrot nieruchomości złożono w terminie, należy przeprowadzić postępowanie w zakresie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia stosownie do treści art. 136 i 137 ugn. Przywołane braki wskazują na naruszenie przez organ I instancji art. 7, 77 § 1 kpa. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i dlatego organ odwoławczy nie mógł wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Spowodowałoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wynikającej z art. 15 kpa. Poczynione ustalenia uzasadniały podjęcie decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Gmina [...] (dalej Gmina), reprezentowana przez radcę prawnego M. L., wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podniesiono zarzut naruszenia:

1. art. 136 ust. 5 ugn przez jego niezastosowanie mimo, że uczestnik nie złożył wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości wystąpienia z żądaniem zwrotu, doręczonego w trybie art. 44 kpa;

2. art. 44 § 4 kpa przez jego błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że dokonane uczestnikowi w trybie powołanego przepisu doręczenie zawiadomienia Prezydenta Miasta [...] z 22 lutego 2012 r. o możliwości wystąpienia z żądaniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, było nieskuteczne.

Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że z poczynionych ustaleń wynika, że decyzją z [...] marca 2014 r. Prezydent Miasta [...], wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej: 1. zatwierdził podział działki ozn. numerem [...] o pow. 0,6105 ha, położonej w [...] (obr. [...]) przy ul. [...], m.in. na działkę nr [...] o pow. 0,1680 ha; 2. odmówił zwrotu nieruchomości położonej w [...], obr. [...], przy ul. [...], w części odpowiadającej dawnej działce nr [...], obecnie oznaczonej numerem działki [...] o pow. 0,1680 ha, przedstawionej na mapie z projektem podziału nieruchomości, przejętej w dniu 18 lipca 2013 r. do [...] Ośrodka Geodezji w [...] i zaewidencjonowanej pod numerem [...], dla której w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego [...] prowadzona jest księga wieczysta nr [...], z wpisem jako właściciela: Gmina [...].

Decyzja ta została wydana między innymi na podstawie art. 136 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z "2014 r., poz. 518" [winno być "2010 r. nr 102, poz. 651"] ze zm.).

W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując jednocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (art. 136 ust. 2 ugn).

W przypadku niezłożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości zwrotu, uprawnienie do zwrotu nieruchomości lub jej części wygasa (art. 136 ust. 5 ugn).

Prezydent podejmując swe rozstrzygnięcie uznał, że uprawnienie do zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, zgłoszone przez skarżącego pismem z 3 lipca 2012 r. wygasło, gdyż uchybił on ustawowemu 3-miesięcznemu terminowi, o którym mowa w art. 136 ust. 5 ugn. Organ przyjął bowiem, że zawiadomienie z 22 lutego 2012 r. w trybie art. 136 ust. 2 ugn wystosowane do skarżącego przez Prezydenta [...] , zostało mu doręczone przez pocztę w sposób wskazany w art. 44 kpa, czyli w drodze doręczenia zastępczego.

W świetle dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, w ocenie Sądu I instancji, twierdzenie takie było nieuprawnione. Z regulacji zawartych rozdziale 8 kpa dotyczącym "doręczeń" wynika, że wyróżnia się przede wszystkim dwa rodzaje doręczeń: doręczenie właściwe i doręczenie zastępcze. Zgodnie z art. 42 § 1 kpa pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 42 § 2 kpa). W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (art. 42 § 3 kpa).

W myśl art. 43 kpa w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania.

W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43:

1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe przechowuje pismo przez 14 dni w swojej placówce pocztowej w przypadku doręczania pism przez operatora pocztowego;

2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (art. 44 § 1 kpa).

Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 kpa).

W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 kpa).

Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 kpa).

Doręczenie we wskazanym wyżej trybie tzw. awizo stwarza domniemanie, że przesyłkę doręczono adresatowi, chociaż faktycznie do tego doręczenia do rąk adresata nie doszło. Art. 44 kpa jest regulacją wyjątkową i winien być wykładany, i stosowany ściśle.

Jeżeli doręczyciel nie zamieścił informacji o miejscu przechowywania przesyłki oraz o pozostawieniu zawiadomienia w skrzynce pocztowej o miejscu jej przechowywania, doręczenia nie można uznać za skuteczne, co wynika nie tylko z treści przytoczonych przepisów, ale także z utrwalonego na ich tle orzecznictwa sądów administracyjnych (np. wyroki NSA z: 10.4.2014 r. II OSK 855/14; 4.12.2012 r. II OSK 1367/11; wyroki WSA z: 21.1.2014 r. I SA/Wr 1827/13; 28.11.2013r. I SA/Sz 486/13; 14.11.2013 r. VII SA/Wa 1198/13; 25.3.2013 r. IV SA/Gl 444/12; 21.2.2013r. I SA/Wa 1177/12, cbosa).

Brak było podstaw do przyjęcia skuteczności doręczenia skarżącemu w trybie zastępczym przesyłki w postaci zawiadomienia wystosowanego przez Prezydenta [...] pismem z 22 lutego 2012 r. Z kserokopii koperty znajdującej się w aktach nie sposób bowiem ustalić, czy i gdzie przesyłka była przechowywana oraz na jaki okres. Są na niej jedynie pieczątki doręczyciela o awizowaniu, które nie wypełniają dyspozycji wskazanego wyżej przepisu dotyczącego doręczenia w trybie zastępczym.

Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem Wojewody, który z tej przyczyny - po rozpoznaniu odwołania - uznał za konieczne wydanie decyzji kasacyjnej. Organ I instancji będzie zobligowany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, od jakiej daty należy liczyć bieg terminu, po upływie którego roszczenie wygasa. Zaskarżonej decyzji nie można skutecznie zarzucić, że swą treścią narusza obowiązujące przepisy.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest wadliwe, ponieważ w osnowie decyzji nie wskazano strony, do której jest ona adresowana, co skutkuje stwierdzeniem naruszenia przy jej wydaniu art. 107 § 1 kpa. Z przepisu tego wynika między innymi, że decyzja winna zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej (...). Wskazanie A. W. jako wnioskodawcy w uzasadnieniu decyzji, czy doręczenie decyzji jego pełnomocnikowi, nie sanuje tego braku.

Decyzja I instancji narusza także swą treścią art. 96 ust. 1b ugn.

Zgodnie z tą regulacją w przypadku wydzielenia nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa, albo w przypadku wydzielenia części nieruchomości na potrzeby zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie wydaje się decyzji, o której mowa w ust. 1, czyli decyzji o podziale nieruchomości. Ostateczna decyzja o nabyciu własności lub użytkowania wieczystego albo ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zatwierdza podział.

W sytuacji, kiedy w punkcie drugim decyzji z [...] marca 2014 r. odmówiono zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - brak było podstaw prawnych do rozstrzygania o zatwierdzeniu podziału.

Skargę kasacyjną wywiodło Miasto [...], reprezentowane przez pełnomocnika r. pr. M. G., które zaskarżyło wyrok II SA/Łd 1126/14 w całości, zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego przez niezastosowanie art. 136 ust. 5 ugn mimo, że uczestnik nie złożył wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości wystąpienia z żądaniem zwrotu, doręczonego w trybie art. 44 kpa;

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 44 § 4 kpa przez oddalenie skargi w sytuacji, w której doszło do skutecznego doręczenia uczestnikowi zawiadomienia Prezydenta [...] z 22 lutego 2012 r. o możliwości wystąpienia z żądaniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. W. reprezentowany przez r. pr. E. J. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa tj. na naruszeniu norm prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 44 § 4 kpa nie zasługiwał na uwzględnienie.

W postępowaniu administracyjnym i postępowaniu sądowoadministracyjnym, ustawodawca wiąże z doręczeniem rozstrzygnięć doniosłe skutki procesowe. Od daty doręczenia rozstrzygnięcia liczyć należy terminy do dokonania określonych, przewidzianych prawem czynności, w tym do wystąpienia z odwołaniem, zażaleniem czy skargą do sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 39 kpa organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz. U. poz. 1529 oraz z 2015 r. poz. 1830), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy.

Stosownie do treści art. 42 § 1-3 kpa pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Pisma mogą być doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie. W świetle art. 43 kpa w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania.

W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43:

1. operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego;

2. pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) – w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (art. 44 § 1 kpa).

Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 kpa). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 kpa). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 kpa).

Ponadto wskazać należy, iż § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług przez operatora wyznaczonego (Dz. U. z 2013 r., poz. 545, dalej rozporządzenie) stanowi, że przesyłki rejestrowane doręcza się zgodnie z art. 37 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe za pokwitowaniem odbioru, po stwierdzeniu tożsamości osoby uprawnionej do odbioru. Zgodnie z § 34 ust. 1 rozporządzenia, jeżeli w chwili doręczania przesyłki rejestrowanej stwierdzono nieobecność adresata lub innych osób uprawnionych do jej odbioru, o których mowa w art. 37 powyższej ustawy, zawiadomienie o próbie doręczenia przesyłki rejestrowanej wraz z informacją o terminie jej odbioru i adresie placówki oddawczej, w której przesyłka ta jest przechowywana, operator wyznaczony pozostawia w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Zawiadomienie to ma postać papierową. W świetle § 37 ust. 1 rozporządzenia, przesyłki pocztowe operator wyznaczony wydaje adresatowi w placówce oddawczej w terminie 14 dni.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że dla uznania, że przesyłka została doręczona stronie w trybie zastępczym, nie jest wystarczające jedynie stwierdzenie faktu dwukrotnego awizowania przesyłki. Okoliczności dotyczące sposobu, w jaki adresat został zawiadomiony o nadejściu przesyłki oraz gdzie i w jakim terminie może ją odebrać, nie mogą nasuwać wątpliwości i muszą wynikać z materiału dowodowego sprawy, a przede wszystkim z tzw. zwrotnego potwierdzenia odbioru dołączonego do doręczanej przesyłki, gdyż to na nim powinna znajdować się adnotacja doręczyciela o dopełnieniu wszystkich wskazanych przez powołane przepisy warunków pozwalających na stwierdzenie skuteczności doręczenia. Jest to o tyle istotne, że w świetle z art. 44 § 2 kpa zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru może być umieszczone – w zależności od sytuacji – w różnych miejscach, a nie tylko w oddawczej skrzynce pocztowej. By uznać doręczenie zastępcze za prawidłowo dokonane muszą zostać łącznie spełnione przesłanki określone w art. 44 kpa. W odmiennym przypadku, brak jest podstaw do przyjęcia domniemania doręczenia i łączenia z wadliwym doręczeniem skutków prawnych, jakie można wywodzić jedynie ze skutecznego doręczenia przesyłki stronie. Przyjęcie fikcji doręczenia pisma może mieć doniosłe skutki dla strony postępowania administracyjnego i dlatego nie może nasuwać wątpliwości, że doręczyciel dochował wymogów zawartych w art. 44 kpa, w tym wymogu dotyczącego sposobu zawiadomienia adresata o złożeniu przesyłki na określony czas w placówce pocztowej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy nie można przyjąć, że przesyłka zawierająca zawiadomienie Prezydenta [...] była prawidłowo awizowana, a w konsekwencji, że została stronie skutecznie doręczona. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że przedmiotowa przesyłka nie została przez stronę odebrana. Na kserokopii koperty (k. 2-3 akt administracyjnych) nie widnieją informacje dotyczące miejsca i okresu przechowywania przesyłki. Znajdują się na niej pieczątki doręczyciela informujące o awizowaniu pisma, jednak nie wypełniają one dyspozycji przepisów dotyczących doręczenia w trybie zastępczym. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, nie jest to jednak ustalenie wystarczające do przyjęcia, że ww. przesyłka została prawidłowo doręczona adresatowi. Z koperty, w której ta przesyłka była przesłana oraz z załączonego do niej zwrotnego potwierdzenia odbioru w żaden sposób nie wynika, czy i w jaki sposób strona została zawiadomiona o nadejściu przesyłki oraz gdzie i w jakim terminie może ją odebrać. Na ww. dokumentach odnotowano wyłącznie informację o awizowaniu przesyłki, bez podania miejsca pozostawienia ww. zawiadomienia oraz o miejscu przechowywania przesyłki. Nie spełnia to wymogu określonego w § 34 ust. 1 rozporządzenia, a w konsekwencji nie pozwala na uznanie skuteczności tak dokonanego doręczenia.

Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie (wyroki NSA z: 6.5.2010 r., I OSK 940/09; 17.8.2011 r., II GSK 794/10; 19.12.2013 r., II FSK 223/12; 9.12.2014 r., II GSK 2689/14, 17.9.2013 r., II OSK 962/12; 12.1.2016 r., II OSK 1158/14; 1.3.2017 r., I OSK 19/16; postanowienie NSA z 14.6.2011 r., I OSK 935/11, cbosa).

W przypadku niezłożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości zwrotu, uprawnienie do zwrotu nieruchomości lub jej części wygasa (art. 136 ust. 5 ugn). W związku z powyższymi rozważaniami dotyczącymi braku skutecznego doręczenia zastępczego stronie zawiadomienia Prezydenta [...] z 22 lutego 2012 r., za słuszne należy uznać stanowisko Wojewody, który zobowiązał organ I instancji do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. którego celem będzie ustalenie daty, od której należy liczyć bieg terminu, po upływie którego roszczenie wygasa.

Z tej przyczyny zarzut naruszenia art. 136 ust. 5 ugn okazał się przedwczesny.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy i w oparciu o art. 184 ppsa podlega oddaleniu.