Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2574/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 57, art. 37
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska (spr.) Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Barbara Mleczko – Jabłońska po rozpoznaniu w dniu 6 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 773/17 w sprawie ze skargi [...] na rozstrzygnięcie Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Narodowego Centrum Badań i Rozwoju 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 773/17, oddalił skargę [...] na rozstrzygnięcie Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia:

[...] (dalej także: Strona, Wnioskodawca, Skarżąca) złożyła wniosek o dofinansowanie projektu "Zero-energetyczna technologia wytwarzania biologicznie bezpiecznego nawozu organicznego na bazie osadów ściekowych" nr POIR.04.01.04-00-0011/ w ramach działania 4.1 PO IR "Badania naukowe i prace rozwojowe", poddziałanie 4.1.4 "Projekty aplikacyjne".

Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. Narodowe Centrum Badań i Rozwoju (dalej: NCBiR, organ) poinformowało Stronę, że projekt został umieszczony na Liście projektów niewybranych do dofinansowania z uwagi na niespełnienie części kryteriów dostępu i nieuzyskanie wymaganego progu punktowego w części kryteriów punktowanych, tj. kryterium dostępu nr 6 pn. "Planowane rezultaty projektu mając cechy innowacji przełomowej" oraz kryterium punktowane nr 4 pn. "Opłacalność wdrożenia".

Od powyższego rozstrzygnięcia Strona wniosła protest. W odniesieniu do kryterium "Planowane rezultaty projektu mają cechy innowacji przełomowej" Wnioskodawca podniósł, że jego technologia jest przełomowa, ponieważ nie ma takiej instalacji na świecie, żadne z dyskutowanych rozwiązań nie zakładało wstępnej obróbki osadu w dwustopniowym węźle obróbki fermentacyjnej oraz samowystarczalności energetycznej instalacji. Ponadto instalacja kompleksowo rozwiązuje problem osadów ściekowych wykorzystując ich potencjał energetyczny, generuje bogaty w fosfor nawóz organiczny, a jej stosowanie jest opłacalne ekonomicznie dla wielu oczyszczalni ścieków (osad staje się przychodem a nie kosztem) i skutecznie niszczy pasożyty, patogeny oraz degraduje farmaceutyki.

W odniesieniu do kryterium "Opłacalność wdrożenia" Strona wyjaśniła, że Projekt jest projektem badawczym i opiera się na założeniach i postawionych celach. Strona starała się szczegółowo i jak najbardziej realistycznie przedstawić obliczenia związane z analizą opłacalności wdrożenia. Przyjęte koszty stałe i zmienne określono na bazie doświadczenia i rozeznania rynku.

W odpowiedzi zawartej w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. NCBiR nie uwzględniło złożonego protestu.

W uzasadnieniu dotyczącym kryterium "Planowane rezultaty projektu mają cechy innowacji przełomowej" zaznaczono, że Wnioskodawca próbuje dokonać połączenia znanej, opatentowanej technologii "Sposób i układ wytwarzania metanu i energii elektrycznej/cieplnej" z również znaną metodą radiacyjnej sterylizacji osadów ściekowych, a końcowym produktem instalacji ma być nawóz. Instalacje sanityzacji osadów z użyciem akceleratora elektronów są znane na świecie i w tym kontekście nie można uznać tego rozwiązania za innowacyjne w skali światowej. Za element innowacji w skali światowej nie można również uznać połączenia tego elementu technologicznego z opatentowanym rozwiązaniem wytarzania energii elektrycznej i cieplnej oraz jego implementacją do osadów ściekowych. Obecnie fermentacja osadów ściekowych oraz energetyczne wykorzystanie powstającego biogazu jest praktykowana w znacznej liczbie oczyszczalni ścieków w Polsce. Nie jest niczym nowym energetyczne wykorzystanie biogazu, w tym w układach kogeneracyjnych. W obecnie istniejących systemach biogazowych na instalacjach oczyszczania ścieków poziom pokrycia zapotrzebowania na energię elektryczną przez biogaz waha się w zakresie 60-80%. Zapotrzebowanie to nie uwzględnia suszenia osadu który jest procesem o wysokiej energochłonności (energia cieplna).

Zdaniem organu, w projekcie nie poruszane są aspekty bilansu energetycznego całej instalacji który jest kluczowym elementem do szacowania jej wydajności. Wnioskodawca całkowicie pominął również kwestie zapotrzebowania technologii na energię cieplną. Brak informacji o bilansie energii cieplnej zarówno dla modułu biogazowni jak i dla produkcji ponad 900 ton suchego nawozu. We wniosku Wnioskodawca nie odniósł się do przykładów prowadzonych z zakresie projektu prac na świecie, zatem nie wykazał, że proponowana innowacja ma charakter przełomowy.

Nie można również zdaniem organu zgodzić się ze skutecznością proponowanej metody do bezpiecznej degradacji farmaceutyków. Zastosowana metoda sanityzacji osadu nie będzie powodowała selektywnego rozkładu substancji farmaceutycznych do bezpiecznych związków. Co więcej, oddziaływanie wiązki wysokoenergetycznych elektronów z wieloma substancjami może potencjalnie powodować ich przekształcenie w inne, o wyższym potencjale toksyczności.

W odniesieniu do kryterium "Opłacalność wdrożenia" NCBiR wskazało, że ocena wynika z faktu, iż wyliczenia konkurencyjności technologii są obarczone błędnymi założeniami co do jej tzw. zero-energetyczności, opisanymi w ocenie kryterium (Pionowane rezultaty projektu mają cechy innowacji przełomowej). Wykazane tam koszty energetyczne powodują, że opłacalność zastosowania rozwiązań proponowanych w projekcie nie może zostać oceniona wyżej niż na poziomie przeciętnym.

Organ podkreślił, iż w świetle oceny dotyczącej efektywności energetycznej technologii nie można uznać, że jest konkurencyjna w stosunku do istniejących rozwiązań rynkowych w stopniu wyższym niż przeciętny. Drugim argumentem na obniżenie oceny kryterium jest sytuacja finansowa Wnioskodawcy, która nie uprawdopodabnia wykonania założeń projektu. Zgodnie z regulaminem konkursu dodatkowe informacje niezawarte w składanym wniosku o dofinasowanie nie mogą być uwzględniane przy rozpatrywaniu protestu. Umowa pożyczki nie była dołączona do dokumentów wniosku, eksperci uznają negatywną ocenę sytuacji wnioskodawcy. Wnioskodawca w sposób niewystarczający opisał sposoby przeciwdziałania ryzykom i zagrożeniom utrudniającym wprowadzenie produktu na rynek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 maja 2017 r. oddalił skargę uznając, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji wskazał, że pierwsze zarzuty skargi dotyczą odstąpienia przez NCBR od skwalifikowania zarzutów sformułowanych w proteście Strony oraz przedstawieniu w zaskarżonym akcie nowej argumentacji, mającej uzasadniać negatywną ocenę projektu.

W ocenie WSA, nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 57 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r., poz. 217, z późn. zm., dalej: u.z.r.p.), poprzez zawarcie w treści rozstrzygnięcia protestu nowej argumentacji, gdyż argumentacja przedstawiona w rozstrzygnięciu protestu stanowi uzupełnienie argumentacji zawartej w informacji z dnia 7 lutego 2017 r. Według Sądu I instancji jest to dopuszczalne, gdyż organ nie kwestionował kryteriów już pozytywnie ocenionych, co do których Spółka nie składała protestu, a jedynie uzupełniał argumentację w stosunku do przedstawionej pierwotnie.

Dalej WSA stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona zgodnie z prawem, w tym zgodnie z art. 37 ust. 1 u.z.r.p., tj. w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny. Dokonując oceny, uwzględniono wszystkie informacje zawarte we wniosku o dofinansowanie i przedstawione na posiedzeniu KOP oraz wskazano konkretne braki we wniosku. Uwagi oceniających są jednoznaczne, logiczne i uzasadniają wyrażone stanowisko. Ocena wniosku Skarżącej zawiera pisemne uzasadnienie wyniku oceny spełnienia każdego z ocenionych kryteriów oraz każde uzasadnienie zawiera wskazanie wszystkich okoliczności, które przesądziły o braku uzyskania maksymalnej liczby punktów.

Następnie Sąd I instancji przypomniał, że w proteście Wnioskodawca wskazał dwa sporne kryteria tj. kryterium dostępu nr 6 pn. "Planowane rezultaty projektu mając cechy innowacji przełomowej" (dalej: Kryterium nr 6) oraz kryterium punktowane nr 4 pn. "Opłacalność wdrożenia" (dalej: Kryterium nr 4).

Zdaniem WSA uzasadnienie skargi nie daje podstaw do stwierdzenia, że ocena ekspercka była subiektywna, dowolna czy nie oparta na jasnych kryteriach merytorycznych. Słusznie bowiem NCBiR wskazuje, że głównym zarzutem negatywnej oceny Kryterium nr 6 był zarzut, że opisana we wniosku technologia nie będzie skutkować m.in. zmianą struktury rynku, stworzeniem nowych rynków oraz doprowadzeniem do sytuacji, w której istniejące produkty staną się przestarzałe. NCBiR w treści rozstrzygnięcia protestu wskazał Wnioskodawcy, że próbuje dokonać połączenia znanej, opatentowanej technologii i w tym kontekście nie można uznać jej rozwiązania za innowacyjne w skali światowej. Dalej organ wskazał, odwołując się chociażby do przywołanego w proteście argumentu o zero - energetycznym wytwarzaniu nawozu, że z technologicznego punktu widzenia uzyskanie zerowego bilansu energetycznego nie jest możliwe do osiągnięcia. NCBiR zasadnie przy tym zwrócił uwagę na etapie rozpoznawania protestu, że treść uzasadnienia oceny pierwotnej została przez Skarżącą zaskarżona w proteście i w tym zakresie rozpatrzona przez organ. Nie jest rolą NCBiR wskazywanie Skarżącej rodzajów instalacji stanowiących konkurencję dla jego produktu. To bowiem zadaniem Strony było przekonanie IP, że jego produkt będzie produktem przełomowym.

Sąd I instancji podzielił stanowisko NCBiR, iż w argumentacji Skarżącej trudno doszukać się odwołania do wpływu produktu na rynek. Cała argumentacja sprowadza się bowiem do wykazania, że proponowane rozwiązanie jest innowacyjne.

Zdaniem WSA należy również zgodzić się ze stanowiskiem NCBiR, że fakt iż oceniający nie wskazali by w którejkolwiek znanej im instalacji mógł być produkowany taki, jak proponuje Skarżąca nawóz, stanowi dostateczną podstawę do przyjęcia, że projekt będzie wywierał wpływ na rynek. To czy projekt będzie wywierał taki wpływ powinno bowiem wynikać z wniosku, a nie z analizy wypowiedzi oceniających.

W ocenie Sądu, nie jest zasadny również zarzut odnoszący się do instalacji funkcjonującej w Indiach. Po pierwsze należy zauważyć, iż z oceny pierwotnej wynika bowiem, że do tej instalacji odwoływała się na spotkaniu z panelem sama Skarżąca, a w treści protestu zaś podnosiła, że odwołanie to nie było właściwe.

WSA podkreślił, że to obowiązkiem Skarżącej było wskazanie w treści wniosku dlaczego jego projekt ma cechy innowacji przełomowej. Jak bowiem słusznie organ stwierdził, nie jest jego zadaniem badanie tego. Taka informacja powinna wynikać wprost z wniosku, co nie miało miejsca na gruncie niniejszej sprawy. Oceniający nawiązali do aspektu nowości, gdyż odwołując się do nowości rozwiązania Wnioskodawca próbował wykazywać przełomowość rozwiązania. Natomiast analizując treść wniosku w pkt III.3, w którym powinny być zawarte informacje pozwalające ocenić wniosek w ramach Kryterium nr 6 trudno znaleźć argumentację, która wskazywałaby na przełomowość innowacji. Wnioskodawca w tym punkcie wniosku wskazuje bowiem wyłącznie na aspekt nowości proponowanego rozwiązania.

Sąd I instancji za niezasadne uznał także zarzuty w odniesieniu do punktacji kryterium punktowane nr 4 pn. "Opłacalność wdrożenia" - Kryterium nr 4. WSA wyjaśnił, że treść zarzutów sformułowanych pod kątem kryterium Opłacalność wdrożenia w treści skargi odbiega od zarzutów, które pojawiły się w treści protestu. A to te zarzuty były rozpatrywane w ramach procedury odwoławczej i do nich panel odwoławczy w treści protestu się odniósł. Natomiast Sąd ma obowiązek skontrolować postępowanie organu tylko w tych granicach, które zostały zakreślone w proteście.

Podsumowując, WSA uznał, że ocena wniosku o dofinansowanie została przeprowadzona w zgodzie z obowiązującymi procedurami. Zasadnie organ w swej ocenie oparł się na wiedzy eksperckiej koniecznej do dokonania oceny projektu, do czego był nie tylko uprawniony, ale przede wszystkim zobligowany treścią art. 57 u.z.r.p. Zarówno w piśmie informującym o wyniku oceny, jak i w piśmie informującym o nieuwzględnieniu protestu Skarżąca uzyskała pełną wiedzę dotyczącą przyczyny takiej a nie innej oceny poszczególnych kryteriów. Przedmiotem projektu było opracowanie i wdrożenie zero-energetycznej technologii wytwarzania biologicznie bezpiecznego nawozu organicznego na bazie osadów ściekowych. Zaplanowane w projekcie prace badawczo-rozwojowe miały doprowadzić do stworzenia takiego rozwiązania, które zapewni skuteczność w zwalczaniu zagrożeń biologicznych, umożliwiając przetworzenie pofermentu w nawóz organiczny.

Spółka wniosła skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 716, dalej: p.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 133 § 1 p.p.s.a., polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji za podstawę orzekania nieprawidłowo ustalonych okoliczności faktycznych, jak również przyjęcie za podstawę orzekania ustaleń faktycznych, które nie wynikają z akt sprawy;

b) art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku uwzględnienia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku zarzutów, podniesionych w skardze Spółki, oraz brak wyjaśnienia przyczyn rozstrzygnięcia, w tym szczególności uznania, że działania NCBR, związane z oceną projektu oraz rozpatrywaniem protestu Skarżącej, odpowiadały treści zasad normatywnych statuowanych art. 37 ust. 1 u.z.r.p., co uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a. oraz art. 61 ust. 8 u.z.r.p., poprzez brak przeprowadzenia kontroli legalności procesu oceny projektu oraz rozpatrywania protestu Skarżącej oraz brak wskazania podstaw uznania działań NCBR za odpowiadające prawu;

2) na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a:

a) naruszenie art. 54 ust. 2 pkt 4 oraz art. 57 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 7 u.z.r.p., poprzez błędną wykładnię, przejawiającą się uznaniem, że zakres obowiązków właściwej instytucji, rozpatrującej protest, ogranicza się w istocie do kwestii proceduralnych - a więc przyjęcia środka odwoławczego wnioskodawcy, jego rozpatrzenia oraz wydania w stosownym terminie jednego z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 58 ust. 1 pkt 1 i 2 u.z.r.p.; prawidłowa wykładnia przepisów art. 54 ust. 2 pkt 4 oraz art. 57 u.z.r.p. winna uwzględniać, że w toku rozpatrywania protestu, mającego wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie, właściwa instytucja ma obowiązek uwzględniać nie tylko tytuł spornego kryterium, ale także jego wiążący opis (zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt. 7 u.z.r.p.);

b) naruszenie art. 37 ust. 2 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 7 u.z.r.p., poprzez jego błędną wykładnię, u podstaw której stało pominięcie przez Sąd I instancji, że ocena projektu na podstawie mających zastosowanie kryteriów: "Planowane rezultaty projektu mają cechy innowacji przełomowej" oraz "Opłacalność wdrożenia", musi uwzględniać ich wiążącą treść, opublikowaną na podstawie art. 41 ust. 2 pkt. 7 u.z.r.p.

Argumentację na poparcie zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną NCBiR wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują.

Niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego wskazane w pkt 1 lit. a - c petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzuty naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 3 § 3 p.p.s.a. oraz art. 61 ust. 8 u.z.r.p.

Należy wyjaśnić, że obowiązek z art. 133 § 1 p.p.s.a. sprowadza się do wydania wyroku po zamknięciu rozprawy i orzekania na podstawie akt sprawy, co oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach. (por. wyroki NSA: z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09; z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1205/11).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcie Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia 3 kwietnia 2017 r., nie postąpił zatem wbrew zakazowi zawartemu w przepisie art. 133 § 1 p.p.s.a. Natomiast, to że Skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez WSA ocenę, nie oznacza, że doszło do naruszenia ww. przepisu.

Poza tym z treści skargi kasacyjnej wynika, że poprzez zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. jej autor podważa ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania. Kasator wskazuje bowiem, że WSA za podstawę orzekania przyjął nieprawidłowo ustalone okoliczności faktyczne i niewynikające z akt sprawy. W tym kontekście wymaga podkreślenia, że art. 133 p.p.s.a. nie może służyć - jak chce tego kasator - kwestionowaniu oceny dokonanej przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy, jak również nie służy zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone z materiału aktowego, lecz nakazuje sądowi pewne konkretne zachowania przy wyrokowaniu (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2929/14, oraz wyrok NSA z dnia 3 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1422/14).

Za niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że ustawodawca w tym przepisie określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39).

W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie.

Nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia art. 3 § 3 p.p.s.a. Przepis ten jest przepisem ustrojowym wyznaczającym zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. W przepisie tym określono właściwość rzeczową sądów administracyjnych i przewidziano w ramach kontroli stosowanie ustawowych środków. Naruszenie tego przepisu mogłoby zatem polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowanie środka nieznanego ustawie, a taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. W niniejszej sprawie Sąd I instancji rozpoznał skargę i skontrolował, czy organ administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszył prawa oraz władczo rozstrzygnęły spór co do treści stosunku publicznoprawnego (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 2687/14).

Natomiast zarzut naruszenia art. 61 ust. 8 u.z.r.p. jest nieprecyzyjny, ponieważ przepis ten składa się z trzech jednostek redakcyjnych (trzech punktów), gdzie punkt 1 dodatkowa zawiera lit. a i b. Zatem tak postawiony zarzut uchyla się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1184/14). Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić bowiem tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Sąd kasacyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych. Nie jest też uprawniony, ani zobowiązany poszukiwać za stronę naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2321/11). Stąd też, skarga kasacyjna musi spełniać ustawowe wymogi określone w art. 176 w związku z art. 174 p.p.s.a. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z kilku jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem artykułu, ustępu, paragrafu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu.

Zamierzonego skutku nie mogły również odnieść zarzuty naruszenia prawa materialnego podniesione w 2 lit. a-b petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzuty naruszenia art. 54 ust. 2 pkt 4, art. 57 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 7 u.z.r.p. oraz art. 37 ust. 2 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 7 u.z.r.p.

Odnosząc się do tak postawionych zarzutów należy w pierwszej kolejności wskazać, że zgodnie z art. 57 u.z.r.p. właściwa instytucja rozpatruje protest weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów wyboru projektu, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza i zarzutów protestu o charakterze proceduralnym w zakresie przeprowadzonej oceny.

Natomiast sposób przeprowadzenia konkursu został unormowany w Regulaminie przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020, Priorytet IV Zwiększenie potencjału naukowo - badawczego, Działanie 4.1 Badania naukowe i prace rozwojowe, Poddziałanie 4.1.4 Projekty aplikacyjne - Konkurs 1/4.1.4/2016 (dalej: "Regulamin prowadzenia konkursu"), zawierającym zasady przeprowadzania oceny wniosków o dofinansowanie, przygotowanym na podstawie obowiązujących przepisów prawa krajowego oraz wspólnotowego.

Skarżąca zarzuca, że Sąd I instancji pozostając w zaufaniu do organu przyjął za prawidłowe szereg ustaleń NCBR, w tym stanowisko dotyczące tego, że to obowiązkiem Skarżącej było wskazanie w treści wniosku dlaczego jej projekt ma cechy innowacji przełomowej. Dalej Skarżąca cytuje fragment wniosku z którego jej zdaniem wynika, że wniosek zawiera informacje odnośnie innowacji przełomowej. Niemniej jednak należy zauważyć, że z zacytowanego fragmentu wniosku, nie wynika, na czym polega przełomowość innowacji. Nie jest bowiem wystarczające dla pozytywnej oceny wniosku samo wskazanie, że opracowana w ramach projektu innowacja będzie przełomowa. Zatem nie można przyjąć za Skarżącą, że stanowisko WSA nie uwzględniało rzeczywistej treści wniosku. Wręcz przeciwnie, Sąd I instancji prawidłowo wywiódł, że opis przełomowości rozwiązania jest ogólny, co nie pozwala na pozytywna ocenę projektu. Ogólnikowość opisu wynika również wprost z fragmentu wniosku przytoczonego przez Skarżącą w treści Skargi kasacyjnej (str. 4). Należy zauważyć, że głównym zarzutem stawianym wnioskowi w toku oceny merytorycznej był zarzut braku wykazania przez Wnioskodawcę, że jego produkt posiada cechy innowacji przełomowej. Natomiast jak wynika z treści opisu kryterium dostępu nr 6 - badane jest, czy rezultaty projektu mają charakter innowacji przełomowej, tzn. takiej, która - zgodnie z Podręcznikiem Oslo - wywiera znaczący wpływ na rynek oraz na działalność gospodarczą firm na tym rynku. Przy czym pojęcie innowacji przełomowej odnosi się do skutków innowacji, a nie do aspektu nowości. Przy czym, to obowiązkiem Skarżącej było wskazanie w treści wniosku dlaczego jego projekt ma cechy innowacji przełomowej. Jak bowiem słusznie organ stwierdził, nie jest jego zadaniem badanie tego. Taka informacja powinna wynikać wprost z wniosku, co nie miało miejsca na gruncie niniejszej sprawy. Oceniający nawiązali do aspektu nowości, gdyż odwołując się do nowości rozwiązania Wnioskodawca próbował wykazywać przełomowość rozwiązania. Natomiast analizując treść wniosku w pkt III.3, w którym powinny być zawarte informacje pozwalające ocenić wniosek w ramach Kryterium nr 6 trudno znaleźć argumentację, która wskazywałaby na przełomowość innowacji. Wnioskodawca w tym punkcie wniosku wskazuje bowiem wyłącznie na aspekt nowości proponowanego rozwiązania.

Odnosząc się do kwestii podniesienia przez organ w toku rozpoznawania protestu nowych zarzutów, należy wskazać, że głównym zarzutem negatywnej oceny Kryterium nr 6 był zarzut, że opisana we wniosku technologia nie będzie skutkować m.in. zmianą struktury rynku, stworzeniem nowych rynków oraz doprowadzeniem do sytuacji, w której istniejące produkty staną się przestarzałe. Wnioskodawca zaś w treści protestu wskazuje dlaczego jego innowacja ma charakter przełomowy podnosząc m. in., że nie ma takiej instalacji na świecie, instalacja kompleksowo rozwiązuje problem osadów ściekowych, generuje bogaty w fosfor nawóz organiczny oraz skutecznie niszczy pasożyty. Zatem Wnioskodawca zarzuca NCBR, że w treści rozstrzygnięcia protestu odnosi się do aspektu nowości podczas gdy sama Skarżąca w proteście w pierwszej kolejności wskazuje na aspekt nowości, podnosząc, że obecnie na świecie nie istnieje instalacją pozwalająca na zero - energetyczne wytwarzanie bioloąicznie bezpiecznego nawozu organicznego z nawozów ściekowych. Zatem skoro Wnioskodawca taki argument w treści protestu podnosi trudno zarzucić, że IP odpowiadając na niego naruszyła przepisy prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela stanowisko NSA zawarte w wyroku 29 czerwca 2010 r. (sygn. akt II GSK 658/10), zgodnie z którym nałożenie na instytucję (zarządzającą, wdrażającą, pośredniczącą) obowiązku przeprowadzenia oceny projektu w sposób rzetelny i bezstronny, co tym samym obliguje zarówno instytucję oceniającą wniosek do stosowania tych zasad, jak i organ odwoławczy do tego aby przy rozpatrywaniu protestu (odwołania) stosować formułę opartą o zasadę rzetelności i bezstronności, a jednocześnie skutkuje koniecznością rozważenia w postępowaniu odwoławczym wszystkich zarzutów protestu (odwołania).

Należy podkreślić, że argumentacja przedstawiona w rozstrzygnięciu protestu stanowi uzupełnienie argumentacji zawartej w informacji z dnia 7 lutego 2017 r. Jest to dopuszczalne, gdyż organ nie kwestionował kryteriów już pozytywnie ocenionych, co do których Spółka nie składała protestu, a jedynie uzupełniał argumentację w stosunku do przedstawionej pierwotnie (...). IP dokonała weryfikacji pierwotnej oceny merytorycznej projektu oraz ponownej oceny merytorycznej wyłącznie w zakresie kryteriów i zarzutów objętych protestem skarżącej. IP odniosła się do wszystkich spornych w rozpatrywanej sprawie kryteriów i podniesionych zarzutów (...). Przy czym jak słusznie stwierdził Sąd I instancji ocena projektu została przeprowadzona zgodnie z prawem, w tym zgodnie z art. 37 ust. 1 u.z.r.p., tj. w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny. Dokonując oceny, uwzględniono wszystkie informacje zawarte we wniosku o dofinansowanie i przedstawione na posiedzeniu KOP oraz wskazano konkretne braki we wniosku. Uwagi oceniających są jednoznaczne, logiczne i uzasadniają wyrażone stanowisko. Nie jest również zasadne twierdzenie, że Sąd I instancji w żadnym wypadku nie wskazał, z jakiego powodu uznał argumenty NCBR za zgodne z ustanowionymi i obowiązującymi kryteriami. Na str. 13 wyroku WSA bowiem wprost wskazuje, odnosząc się do opisu kryterium dostępu nr 6, że NCBR słusznie wskazuje, że opisana we wniosku technologia nie będzie skutkować m. in. zmianą struktury rynku, stworzeniem nowych rynków oraz doprowadzeniem do sytuacji, w której istniejące produkty staną się przestarzałe. Nie znajduje również uzasadnienia twierdzenie że Sąd stwierdził, iż nie jest zadaniem NCBR badanie okoliczności wskazanych w treści kryteriów. Sąd I instancji uznał bowiem, że nie jest rolą NCBR wskazywanie Skarżącej rodzajów instalacji stanowiących konkurencję dla jej produktu. To z wniosku powinny wynikać wszystkie informacje niezbędne do jego oceny, w niniejszym stanie faktycznym informacje konieczne do pozytywnej oceny wniosku nie zostały w jego treści zawarte.

Należy w tym miejscu podkreślić, że skoro Skarżąca w treści protestu próbowała uzasadniać przełomowość rozwiązania odwołując się do aspektów nowości, odpowiedź na zarzuty protestu w tym zakresie nie stanowią naruszenia przez organ zasad konkursu, a co za tym idzie przepisów prawa. Nie znajduje potwierdzenia w okolicznościach niniejszej sprawy twierdzenie, że organ sam ujawnił, że przeprowadzona ocena odbiegała od wiążącego opisu kryterium, zwłaszcza w świetle zarzutów protestu i formułowanych w jego treści argumentów.

Skarżąca podnosi kwestię wiążącego opisu kryteriów, ale w swojej argumentacji cały czas pomija okoliczność, że sama od tego wiążącego opisu odstąpiła. W kryterium dostępu nr 6 przełomowość innowacji uzasadniła argumentami odnoszącymi się do aspektów nowości, co z kolei obligowało organ do odniesienia się do nich w informacji o rozstrzygnięciu protestu. Skarżąca pomija również istotny dla sprawy zarzut, który został podtrzymany na etapie procedury odwoławczej, mianowicie fakt nie wykazania we wniosku, że rezultat projektu posiada cechy innowacji przełomowej. Skarżąca pomija też, że to właśnie ten zarzut przesądził o negatywnej ocenie projektu.

Z punktu widzenia powyżej przedstawionych argumentów stwierdzić należy, że nie ma podstaw aby twierdzić, iż ocena wniosku Spółki przeprowadzona została w sposób pomijający przyjęte w programie kryteria oceny projektów, które organy były zobowiązane uwzględniać zarówno na etapie pierwotnej, jak i – w zakresie objętym protestem – ponownej oceny projektu, czy też, że przeprowadzona została w oparciu o inne, niż obowiązujące kryteria. W sytuacji, gdy uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcie NCBiR o nieuwzględnieniu protestu, jak i pisma z dnia [...] lutego 2017 r. informującego Stronę, że projekt został umieszczony na Liście projektów niewybranych do dofinansowania - zawiera rozbudowane i szczegółowe odniesienie się, w ramach każdego spośród kwestionowanych kryteriów, do poszczególnych grup spornych zagadnień - nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, jako zgodnej z prawem, negatywnej oceny projektu. Zwłaszcza, że wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji stanowisku o zgodności z prawem kontrolowanego aktu, które w swej treści zawierało szczegółowe odniesienie się do wszystkich spornych w rozpatrywanej sprawie kwestii, autor skargi kasacyjnej nie przeciwstawił równie rozbudowanych kontrargumentów.

W tym stanie rzeczy, skoro żaden z zarzutów nie może być uznany za usprawiedliwiony, wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.