Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1902/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 8 kwietnia 2011 r. sygn. akt III SA/Gl 1918/10 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz J. W. kwotę 237 (słownie: dwieście trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę J. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji podał, że w dniu 5 marca 2010 r. do ZUS (Oddział w S.) wpłynął wniosek J. W. (dalej skarżąca) reprezentowanej przez adwokata B. P. o umorzenie odsetek od należności składkowych należnych z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych. Wniosek uzasadniono trudną sytuacją finansową w jakiej się znalazła strona wnioskująca, złym staniem zdrowia zarówno wnioskodawczyni jak i jej męża oraz faktem nieuleczalnej choroby córki. Do wniosku dołączono szereg dokumentów potwierdzających powyższą sytuację.

W dniu [...] kwietnia 2010 r., po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia sytuacji materialno-finansowej wnioskodawczyni, ZUS wydał decyzję odmawiającą J. W. umorzenia odsetek za zwłokę z tytułu składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres od sierpnia1997r.do grudnia 1998 r. w wysokości 12.508,00 zł naliczonych na dzień 2 marca 2010 r.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał na treść art. 28 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.) wskazującego na możliwość umorzenia należności z tytułu składek w całości lub w części tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności. Wyjaśnił również, że zgodnie z artykułem 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Powołując treść § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003r. Nr 141, póz. 1365) przywołanego dalej jako rozporządzenie, wydanego w wykonaniu art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, organ wskazał, iż w jego ocenie w odniesieniu do sytuacji J. W. nie można stwierdzić by zaistniały okoliczności uzasadniające umorzenie należności z tytułu składek.

Organ szczegółowo przedstawił sytuację finansową skarżącej biorąc pod uwagę zarówno jej stan majątkowy, jak i sytuację rodzinną. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego stwierdził, iż wspólny dochód w gospodarstwie domowym J. i H. W. umożliwia realizację codziennych potrzeb, mając na uwadze oszacowaną kwotę generowanych miesięcznie kosztów utrzymania organ wskazał, iż kwota ta znacznie przekracza poziom określany jako minimum socjalne. W uzasadnieniu organ odniósł się do sytuacji zdrowotnej skarżącej, jej męża oraz córki. Na zakończenie organ wskazał, iż dochód zobowiązanej z tytułu świadczenia emerytalnego pozwala na sukcesywne regulowanie należności.

W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik skarżącej zarzucił błędne ustalenie, iż sytuacja majątkowa i rodzinna J. W. nie jest sytuacją o jakiej mowa w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a dokonana przez organ ocena sytuacji materialno - rodzinnej skarżącej J. W. była dowolna. Ponownie podkreślono, iż J. W. nie pracuje zawodowo z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad chorą córką. Skarżąca nie posiada majątku, z którego mogłoby nastąpić choćby częściowe zaspokojenie należności ZUS bez uszczerbku dla jej egzystencji, a nieruchomość gruntowa o powierzchni 2.749 m 2, na której wzniesiono ponad 35 lat temu dom jednorodzinny wymaga ciągłych remontów, także samochód stanowi własność jej męża.

Po rozpatrzeniu tegoż wniosku Prezes ZUS-u wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS-u podzielił ustalenia faktyczne i prawne wskazane w decyzji I instancji ponownie dokonując szczegółowej analizy sytuacji materialno - finansowej i rodzinnej skarżącej w aspekcie rozważenia, czy zachodzą przesłanki do przychylenia się do wniosku. Końcowo organ stwierdził, iż mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy, ważny interes strony oraz uznaniowy charakter decyzji podjętej w przedmiocie umorzenia należności, nie można uznać by w sprawie zachodziły przesłanki do pozytywnego rozpatrzenia wniosku.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik J. W. zarzucił naruszenie art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez jego niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie, gdy w sprawie zachodziły przesłanki do uwzględnienia wniosku. W jego ocenie świadczą o tym takie okoliczności jak to, iż skarżąca jest osoba starszą, równocześnie sprawuje opiekę nad przewlekle chorą córką oraz wnukiem, co uniemożliwia podjęcie pracy zarobkowej, córka jest nieuleczalnie chora i pozostanie ona do końca życia pod opieką skarżącej. Ponadto zarówno stan zdrowia skarżącej oraz jej męża, jak również sytuacja majątkowa jest zła, co nie zostało uznane przez ZUS za sytuację trudną i wyjątkową. W tej sytuacji sporna decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a. Niezgodne zaś z prawdą ustalenie stanu faktycznego skutkuje naruszeniem prawa. Warunkiem prawidłowego bowiem ustalenia stanu faktycznego jest nie tylko ustalenie faktów zgodnie z rzeczywistością, ale również dokonanie prawidłowej oceny prawnej wszystkich prawotwórczych w sprawie faktów. Ocena ta winna być także dokonana przy zastosowaniu zasady wyważenia interesu społecznego ze słusznym interesem strony .

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie.

Sąd I instancji, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, ocenił jako niezasadny zarzut art. 28 ust. 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wskazując, iż decyzja organu jest uznaniowa, a całość materiału dowodowego została przez organ przeanalizowana i oceniona w sposób rzetelny i zgodny z prawem.

Sąd I instancji przytoczył treść art. 28 ust. 1 do 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, wskazał również na treść art. 30 i 32 tej ustawy oraz § 3 rozporządzenie, z którego wynika, że: "Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

2. Za rodzinę, o której mowa w ust. 1 pkt 1, uważa się wspólnie zamieszkujące i gospodarujące z zobowiązanym osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające z zobowiązanym w faktycznym związku.

3. Za działalność, o której mowa w ust. 1 pkt 2, uważa się pozarolniczą działalność w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych."

Sąd I instancji podkreślił, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy. Decyzje uznaniowe, podobnie jak decyzje związane, winny zawierać uzasadnienie prawne i faktyczne (wyrok NSA z dnia 1 lutego 1982 r., I SA 2671/81, ONSA 1982, nr 1, poz. 13), a zatem organ działając w ramach uznania administracyjnego określonego w wyżej wskazanych przez Sąd przepisach, nie jest zwolniony z obowiązku podania w uzasadnieniu swej decyzji motywów, jakimi kierował się, wydając decyzję odmowną. Uznaniowy charakter decyzji podejmowanych w sprawach o umorzenie należności oznacza, że organ orzekający może ale nie jest zobligowany do wydania decyzji uwzględniającej żądanie strony. Zaznaczył, iż we wskazanym zakresie umorzenie należności z tytułu zaległych składek jest zastrzeżone dla cyt. "sytuacji szczególnie drastycznych i wyjątkowych zaistniałych w nadzwyczajnych okolicznościach, spowodowanych działaniem czynników niezależnych od sposobu postępowania płatnika, a więc w sytuacji gdy ze względu na wiek, stan zdrowia, inne względy społeczne oraz znikome źródło przychodów jest realnie niemożliwe wywiązanie się ze zobowiązania względem ZUS". Podkreślono, iż umorzenie zaległości z tytułu składek jest najdalej idącą ulgą w spłacie ciążących zobowiązań składkowych, udzielaną przez organy administracji publicznej i jej przyznanie powoduje rezygnację z całości lub części należnych Skarbowi Państwa dochodów. A zatem zaistnieć muszą niezależne od strony zdarzenia losowe, które będą przemawiać za przychyleniem się do wniosku.

Sąd I instancji przytoczył ustalenia faktyczne sprawy, z których wynika, iż:

1) status materialny J. i H. W. obejmuje majątek nieruchomy jak również pozostające we wspólnym użytkowaniu składniki majątku ruchomego,

2) na ten stan majątkowy składa się zabudowana nieruchomość gruntowa o pow. 2749 m2, położona w D. G. przy ul. A. 22 oraz nieruchomość położona przy ul. S. 218, a także samochód osobowy marki Nissan Almera /rok prod. 2005/, którego właścicielem, zgodnie z danymi ewidencyjnymi Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców pozostaje współmałżonek J. W.,

3) J. W. podpisała postanowienia umowy ratalnej nr 5/2005 z dnia 20 stycznia 2005r. o rozłożeniu na raty należności z tytułu składek i akceptując wyznaczone warunki układu ratalnego zobowiązała się do terminowego uiszczania rat należności składkowych wraz z naliczonymi z tego tytułu odsetkami w sprawie, co spowodowało, iż nie zostało dotychczas wobec dłużnika wdrożone przymusowe postępowanie egzekucyjne,

4) J. W. pobiera świadczenie emerytalne zasilające budżet gospodarstwa domowego co stanowiąc źródło miesięcznego dochodu zobowiązanej pozwala na wdrożenie przymusowej egzekucji należnych kwot.

Sąd I instancji wskazał także na ustalenia organu dotyczące sytuacji zdrowotnej córki skarżącej i skarżącej w kontekście pozostałych okoliczności faktycznych sprawy, tj. niewykonywanie pracy zawodowej przez stronę wnioskującą pozwalającą na sprawowanie opieki nad córką, osiąganie dochodu emerytalnego pozwalającego na sukcesywną spłatę należności, brak dowodów potwierdzających wysokość wydatków ponoszonych na okoliczność kosztownego specjalistycznego leczenia, zakupu lekarstw, z których to ustaleń organ wywiódł tezę, iż nie ma podstaw do umorzenia zaległości skarżącej.

Reasumując należy wskazać, że Sąd I instancji doszedł do przekonania, iż sporna decyzja jest prawidłowa. Organy wszechstronnie oraz dogłębnie rozważyły wszystkie okoliczności faktyczne sprawy dając temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Podjęta ocena istnienia rzeczowych przesłanek w kontrolowanej sprawie została dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego, zebranego w sposób wyczerpujący. W ocenie Sądu, organ dokonując koniecznych ustaleń w niniejszej sprawie za pomocą postępowania dowodowego, nie dopuścił się naruszenia prawa procesowego i ustalenia te są wystarczające do merytorycznego załatwienia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek. Dokonanej przez organ ocenie stanu faktycznego nie można, w ocenie Sądu I instancji, postawić zarzutu dowolności

W przedstawionej sytuacji, gdy zdaniem Sądu - Zakład wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków i przeprowadził analizę sytuacji materialnej skarżącej i jej możliwości płatniczych w kontekście możliwości umorzenia należności z tytułu składek oraz gdy sądowa kontrola decyzji uznaniowych obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające ich wydanie, a nie rozstrzygnięcie, ponieważ o tym, czy należności z tytułu składek powinny być umorzone rozstrzyga organ administracji publicznej, a nie sąd. Sąd I instancji uznał, iż sporna decyzja odpowiada prawu i w konsekwencji skargę oddalił.

W złożonej skardze kasacyjnej pełnomocnik J. W. zaskarżył wskazany wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

- naruszenie art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 2012 poz. 270) dalej przywołanej jako p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 151 tej ustawy poprzez to, że Sąd I instancji orzekał na podstawie wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy, co z kolei doprowadziło do wadliwej oceny zarzutów naruszenia przez organ przepisów w szczególności:

- art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez jego niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie w sytuacji, gdy spełnione są wszystkie przesłanki do jego zastosowania.

- art. 7 k.p.a., poprzez wadliwą ocenę prawną stanu faktycznego oraz wadliwego zastosowania prawa.

Wskazując powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że rozstrzygnięcie Sądu I instancji stoi w sprzeczności ze stanem faktycznym, który zaistniał w przedmiotowej sprawie. Sądowa kontrola decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające ich wydanie, a nie rozstrzygnięcie o tym, czy należności pieniężne z tytułu składek powinny być umorzone, ponieważ o tym rozstrzyga zdaniem Sądu organ administracji. W ocenie kasatora, zachodzą w niniejszej sprawie przesłanki z art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych sprecyzowane w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Kasator wskazał, że zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, m.in. w przypadku przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny (...) pozbawiającej go możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Skarżąca J. W. jest osobą starszą, cierpiącą na liczne schorzenia, otrzymuje niską (symboliczną) emeryturę w kwocie 435 zł miesięcznie, co zostało wykazane odpowiednią dokumentacją. W konsekwencji problemy zdrowotne skarżącej oraz koszty ponoszone w związku z leczeniem znacznie przekraczają możliwości zarobkowe skarżącej. Istotną okolicznością z punktu zasadności umorzenia zaległości odsetkowych jest również fakt, iż skarżąca jednocześnie sprawuje opiekę nad przewlekle chorą córką oraz wnukiem, co uniemożliwia jej podjęcie dodatkowej pracy zarobkowej. Zdaniem kasatora, ocena sytuacji finansowej skarżącej została dokonana w sposób błędny. Przyjęto bowiem, iż wskazane przez skarżącą trudności nie cechują się trwałym lub wyjątkowym charakterem oraz, że rodzina zobowiązanej dysponuje wystarczającymi środkami pieniężnymi do codziennego utrzymania. Tym samym zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 7 k.p.a. bowiem niezgodne z prawdą oraz powierzchowne ustalenie stanu faktycznego prowadzi w postępowaniu do naruszenia prawa. Warunkiem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego jest nie tylko ustalenie faktów zgodnie z rzeczywistością, ale również prawidłowa ocena prawna wszystkich prawotwórczych w danej sprawie faktów.

Kasator wskazał również na bezczynność organu rentowego, która to bezczynność przyczyniła się do powstania zaległości, gdyż skarżąca w 1992 r. zwróciła się do Dyrektora ZUS O/S. o zwolnienie jej od obowiązków ubezpieczenia się z racji zgłoszonej przez nią, ograniczonej wymiarowo, działalności gospodarczej w zakresie handlu obwoźnego, na który nie otrzymała zgodnie z przepisem k.p.a. odpowiedzi, stąd też sądziła, że z tego obowiązku została zwolniona. Organ dopiero w 1999 r. skierował do skrzącej pismo wzywające do uregulowania zaległych należności z tytułu składek oraz dodatkowo naliczonych odsetek od zaległych składek.

Skarżąca zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 151 tej ustawy w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazała, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącej taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie, w której badając skargę Sąd I instancji nie wyjaśnił wnikliwe przyczyn, dla których odmówił uznania stanowiska strony skarżącej za zasadną, opierając się na wyłącznie na ogólnikowych tezach.

Organ nie skorzystał z przysługującego mu prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Przed merytorycznym ustosunkowaniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy przypomnieć pewne istotne i oczywiste kwestie. Bez wątpienia skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie natomiast z treścią art.176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne winny być uzasadnione.

Z art. 174 p.p.s.a. wynika, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje oparcie skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia prawa materialnego, wskazując jednocześnie w jakich postaciach to naruszenie może nastąpić, a mianowicie przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, to mylne zrozumienie treści zastosowanego przepisu, a naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie, to zagadnienie prawidłowego odniesienia normy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego. W uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni należy przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. W przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania wskazanego przepisu prawa materialnego, uzasadnieniem jest wyjaśnienie dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany (por. post. Sądu Najwyższego z dnia 17 listopada 2000 r., sygn. akt II UKN 56/00, Prok. i Pr. 2002/6/50). Dopuszczalne jest także zarzucenie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. obydwu form naruszenia prawa materialnego, w sytuacji gdy niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa było konsekwencją jego błędnej wykładni. Decydując się na postawienie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, w następstwie której doszło do niewłaściwego zastosowania tego prawa, kasator winien wpierw wskazać na czym polegał błąd Sądu w rekonstrukcji treści konkretnej normy prawnej i podać jaka powinna być wykładnia właściwa i dlaczego przyjęta przez Sąd wykładnia skutkowała niewłaściwym zastosowaniem błędnie wyłożonego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt II GSK 388/06, zbiór lex 193936).

W wypadku drugiej podstawy kasacyjnej koniecznym jest wykazanie, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120).

Przed odniesieniem się do zarzutów objętych podstawą kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy poczynić uwagi o charakterze ogólnym odnoszące się do konstrukcji prawnej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W art. 28 ust. 1 – 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ustawodawca dopuścił możliwość umarzania w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych należności z tytułu składek, jeżeli zachodzi ich całkowita nieściągalność, natomiast w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek – przesłankę całkowitej nieściągalności zastąpiono istnieniem ich ważnego interesu przemawiającego za koniecznością umorzenia należności. Szczegółowe zasady umarzania zaległości, o których mowa w art. 28 ust. 3a określono w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Zgodnie z § 3 rozporządzenia zakład może umorzyć należności z tytułu składek jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Do takich zagrożeń zaliczono w § 3 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia pozbawienie zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, co musi być zawsze przedmiotem oceny wpływającej na wynik sprawy, a nie – jak w sprawach rozpoznawanych na podstawie art. 28 ust. 1–3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych – badanie istnienia przesłanek całkowitej nieściągalności (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 650/08 niepubl.) Również zagrożenie, o którym mowa § 3 ust. 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia, tj. przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiająca zobowiązanego możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności musi być zawsze przedmiotem oceny wpływającej na wynik sprawy.

Decyzje wydawane w oparciu o art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych mają charakter decyzji uznaniowych, co wynika z treści uchwały Sądu Najwyższego z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt III UZP 6/04, OSNP 2004/16/285). Oparcie decyzji na konstrukcji swobodnego aktu administracyjnego tzw. uznania administracyjnego, oznacza, że organ administracji nie jest obowiązany do wydania jednoznacznej w treści decyzji w razie spełnienia czy zaistnienia ściśle określonych warunków (por. J. Boć, T. Kuta - Prawo administracyjne, PWN Warszawa 1984). Innymi słowy decyzja o charakterze uznaniowym to decyzja, w której organ ma prawo wyboru konsekwencji prawnych w ustalonym stanie faktycznym sprawy. Działając w ramach uznania administracyjnego organ administracji publicznej jest zobowiązany do szczegółowego zbadania stanu faktycznego i odzwierciedlenia w aktach sprawy wyniku postępowania dowodowego. Decyzja wydana w warunkach uznania administracyjnego nie może być więc decyzją dowolną, ale musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz w należyty sposób wyważać słuszny interes strony i interes społeczny (publiczny). W tym względzie pożądane jest również operowanie w pełni zobiektywizowanymi kryteriami oceny spraw danego rodzaju.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 sierpnia

2010 r. sygn. akt II GSK 724/09 "W przypadku norm uznaniowych kształtujących podstawę prawną zaskarżonej decyzji ZUS w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, sąd administracyjny w pierwszej kolejności zobowiązany jest do skontrolowania podstaw prawnych i faktycznych takiej decyzji, a w szczególności do oceny, czy organ administracyjny uwzględnił przy jej podjęciu przesłanki prawne i faktyczne sprawy podlegającej rozpatrzeniu. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materię będącą podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowy".

Również w wyroku z dnia 20 marca 2007 r. sygn. akt II GSK 345/06 (Lex nr 321267) NSA podkreślił konieczność wnikliwego uzasadnienia decyzji uznaniowej, stwierdzając, że w sytuacji "(...) gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności - w uzasadnionych wypadkach - organ odmawiając zastosowania tej instytucji zobowiązany był należycie wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowanie jej w sposób szczególny (...)".

Odnosząc się do zarzutów objętych podstawą kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez to, że Sąd I instancji orzekał w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny, co mogło mięć istotny wpływ na wynik sprawy ,czym naruszył również art. 7 k.p.a., należy uznać, że zarzuty te są zasadne.

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lutego 2012 r. sygn. akt. II OSK 2199/10 ,,Sąd administracyjny ma obowiązek rozstrzygnąć sprawę zgodnie z art. 133 p.p.s.a., po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy. Trzeba mieć na uwadze, że sąd nie rozstrzyga o meritum sprawy administracyjnej, lecz ustala, czy zebrany i znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo oceniony oraz czy jest wystarczający do wydania aktu administracyjnego. Naruszenie przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy skarżący kasacyjnie wykazałby konkretne zdarzenia wynikające z akt sprawy, których Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił oraz ich wpływ na wynik sprawy".

Kasator wskazuje w niniejszej sprawie na fakt, że skarżąca ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niej i jej rodziny z uwagi na chorobę córki skarżącej i samej skarżącej, co w jego ocenie stanowi przyczynę skutkującą umorzeniem należności. Zdarzenie to było co prawda przytoczone w uzasadnieniu wyroku przez Sad I instancji, jednak dokumenty potwierdzające fakt choroby córki skarżącej nie zostały uwzględnione przy ocenie materiału dowodowego przez organ w kontekście zaistnienia przesłanki do umorzenia należności, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, a Sąd I instancji pominięcie części materiału dowodowego zaakceptował, czym naruszył art.133 § 1 p.p.s.a.

Sąd I instancji dopuścił się również naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zwrot "stan sprawy" jest przy tym interpretowany, bądź to jako zrelacjonowanie dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, obejmujące te kwestie, które są niezbędne do wyczerpującego przedstawienia pozostałych elementów uzasadnienia wyroku, bądź też jako przedstawienie stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd (wyrok NSA z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt. I GSK 1564/11). Ponadto "stan sprawy" bywa też łączony nie tylko z przyjętym przez sąd stanem faktycznym, ale także z jego oceną pod względem zgodności z prawem (v. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, publ. ONSAiWSA 2010/3/39).

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, nie zaś gdy zarzut ten dotyczy ograniczenia się Sądu I instancji do kontroli legalności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyrok Sądu I uniemożliwia kontrolę instancyjną tego rozstrzygnięcia, gdyż zawiera jedynie przytoczenie poszczególnych przepisów praw mających w tej sprawie zastosowanie, rozważania na temat uznaniowego charakteru decyzji w przedmiocie umorzenia, a także przytoczenie rozważań organu zawartych w zaskarżonej decyzji, brak jest natomiast bezpośredniego przełożenia powyższych wywodów na grunt niniejszej sprawy. Poprzestanie na wskazaniu przez Sąd I instancji, że organ wyjaśnił w sposób wszechstronny sytuację majątkową skarżącej, biorąc pod uwagę jej powiązania rodzinne oraz fakt, że prowadzi wspólne gospodarstwo wraz z mężem i chorą córką oraz wnukiem i uznanie, że organ nie wydał rozstrzygnięcia w sposób dowolny ale oparł się na faktach i dowodach z niniejszej sprawy, jest zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tej sprawie daleko niewystarczające nawet przy jednoczesnym przytoczeniu stanu majątkowego skarżącej i jej męża.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji odmawiając umorzenia należności stwierdziły, że w stosunku do skarżącej nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności należności, nie zachodzą również okoliczności o których mowa w art. 28 ust. 3a, a także w §3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia. Stosownie do przepisu § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny (...) pozbawiającej go możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Zważywszy na treść normatywną tego przepisu, podstawę faktyczną dla odmowy umorzenia należności składkowych stanowi ocena stanu majątkowego i rodzinnego płatnika składek i ustalenie, że dalsza spłata należności z tytułu zaległych składek nie spowoduje ciężkich skutków, o których w tym przepisie mowa.

Organy w prowadzonym postępowaniu co prawda ustalił niezbędne wydatki przeznaczone na utrzymanie rodziny, jednak nie uwzględnił w nich lekarstw jakie zażywają członkowie rodziny uzasadniając to faktem, że z faktur nie wynika na jaki okres czasu starczą powyższe lekarstwa ani jaka jest ich dawka. Ustalając wysokość

dochodów rodziny skarżącej oraz koniecznych, niezbędnych wydatków na jej utrzymanie organy nie dokonały tego w kontekście § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, bowiem decydująca dla możliwości zastosowania § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia jest ocena, jak ze względu na skutki, do których odnosi się ten przepis, przedstawiałaby się możliwość spłaty zadłużenia przez skarżącą, zwłaszcza w sytuacji konieczności zapłaty kwoty wynikającej z podpisanej przez skarżącą umowy ratalnej nr 5/2005 z dnia 20 stycznia 2005r. o rozłożeniu na raty należności z tytułu składek. Powyższe uchybienia organu zaakceptował Sąd I instancji, który w swym uzasadnieniu nie pokusił się nawet o jakąkolwiek analizę sytuacji finansowej skarżącej ograniczając się jedynie do przytoczenia fragmentów uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Takie uzasadnienie w niewystarczający sposób odnosi się do zarzutów skargi i nie daje możliwości kontroli uzasadnienia Sądu I instancji we wskazanym zakresie.

Uwzględniając szczególny charakter postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek i uznaniowy charakter decyzji w tym przedmiocie, stwierdzić należy, iż właśnie z tych względów postępowanie wyjaśniające w takich sprawach organy powinny prowadzić szczególnie starannie, z wykluczeniem stosowania przez organ zachowań automatycznych, którym sprzyja niewątpliwie specyfika umorzenia należności jako instytucji stosowanej wyjątkowo (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2009 r. sygn. akt II GSK 884/08, wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 10 stycznia 2006 r. sygn. akt III AUa 2617/04 ).

Podkreślenia wymaga, że skarżąca już na etapie odwołania wskazywała na przesłankę umorzenia należności o której mowa w § 3 ust.1 pkt i 3 rozporządzenia Niemożność zapłaty części należności - odsetek od zaległości jest w ocenie skarżącej spowodowana koniecznością sprawowania opieki nad chorą córką co pozbawia skarżącą możliwości uzyskania dodatkowego dochodu. Z uzasadnienia decyzji organów obu instancji wynika, że materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie, a dotyczący powyższej kwestii, nie został oceniony przez organ

(o czym mowa powyżej). Organ pobieżnie wskazał na zaistniały fakt choroby córki bez głębszej analizy problemu. Świadczy o tym chociażby fragment uzasadnienie organu drugiej instancji, z którego wynika, że co prawda dokumenty wskazują na schorzenia córki skarżącej jednak organ nie jest kompetentny do stwierdzenia, czy podnoszona we wniosku okoliczności sprawowania opieki nad córką przez skarżącą ma bezpośredni wpływ na spłatę jej zobowiązań składkowych. Tym samym organ uchyla się od oceny zaistnienia przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, również Sąd I instancji akceptując powyższe rozstrzygnięcie organu – bark jakiegokolwiek stanowiska Sądu w tym zakresie - uniemożliwia kontrole uzasadnienia odnośnie zaistnienia przesłanki z § 3 ust.1 pkt i 3 rozporządzenia.

Również zarzutem skargi było naruszenie § 3 ust.1 pkt 3 rozporządzenia, a pomimo to Sąd I instancji nie rozważył tej kwestii w sposób wyczerpujący, ograniczając się jedynie do wskazania niepełnosprawności córki skarżącej oraz faktu niewykonywania przez skarżącą pracy zawodowej co pozwala jej na sprawowanie opieki nad niepełnosprawna córką. Organ nie wyjaśnił jak wyżej wskazano, czy skarżąca ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności i czy opieka nad córką ma na to istotny wpływ. Na okoliczność zaistnienia powyższej przesłanki skarżąca złożyła szereg dokumentów, które nie zostały jednak przez organ ocenione. W aktach sprawy znajduje się między innymi wypis z treści orzeczenia o niepełnosprawności, z którego wynika, że córka skarżącej ma orzeczoną III grupę inwalidzką i wymaga opieki osób trzecich. Dokument ten nie został poddany bliższej analizie w kontekście przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (w niniejszej sprawie chodzi o odsetki), organ powinien zająć wyraźne stanowisko - czy choroba córki w kontekście orzeczenia o niepełnosprawności jest tego rodzaju, że wymaga opieki matki i czy ewentualne sprawowanie opieki uniemożliwia skarżącej podjęcie zatrudnienia chociażby na kilka godzin dziennie, zwłaszcza, że jak wynika z orzeczenia o niepełnosprawności, córka skarżącej może wykonywać pewne prace. Ustalenie przewlekłości choroby i konieczności sprawowania opieki w przypadku oparcia decyzji odmownej o § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia jest jednym z koniecznych elementów prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, gdyż tylko wtedy organ będzie mógł powiązać chorobę córki i konieczność sprawowania opieki nad nią z niemożnością spłaty zadłużenia przez skarżącą.

W skardze kasacyjnej wskazano również na naruszenie art. 7 k.p.a. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt I SA/Kr 1749/10 "Organ administracji, podejmując decyzję w oparciu o uznanie administracyjne, ma obowiązek zgodnie z art. 7 k.p.a. wyważyć słuszny interes strony i interes publiczny, co prowadzi do wniosku, iż zasadniczo, w przypadku gdy nie sprzeciwia się temu interes publiczny, organ powinien podjąć decyzje na korzyść strony postępowania".

Powyższe dokonuje się na podstawie stanu faktycznego ustalonego w oparciu o zebrane i ocenione dowody. Brak jest podstaw do stwierdzenia, że przy wydaniu decyzji opartej na zasadzie swobodnego uznania nie doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art.7 k.p.a., jeżeli części dowodów zgromadzonych w sprawie nie poddano analizie z punktu widzenia przesłanek zawartych w przepisie stanowiącym podstawę decyzji, tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. A ponadto organy, a za nimi Sąd I instancji odmawiając umorzenia należności nie odniosły się do relacji zachodzących w niniejszej sprawie między słusznym interesem strony, a interesem publicznym do czego były zobligowane treścią art.7 k.p.a.

Z tych względów należało uznać za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

w zw. z art.151 p.p.s.a. i art. 7 k.p.a.

Natomiast nie może być oceniony przez Naczelny Sąd Administracyjny postawiony w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, dotyczący błędnej wykładni art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, gdyż zarzut naruszenia norm prawa materialnego podlega ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopiero wtedy gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.