Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 781/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant sekr. sąd. Roman Sukhyi po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2019 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego S. S. kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2019 r. (SKO – [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpoznaniu odwołania S. S., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z [...] maja 2019 r. ([...]) odmawiającą ustalenia warunków zabudowy.

Zaskarżona decyzja SKO, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Przywołaną wyżej decyzją z [...] maja 2019 r. Burmistrz [...] (dalej też jako "Burmistrz" lub "organ I instancji") – po rozpatrzeniu wniosku S. S. z [...] stycznia 2019 r. (data wpływu do organu: [...] stycznia 2019 r.) – odmówił wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie piętnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami, na terenie położonym w miejscowości [...], gmina [...], oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...] (obręb [...]). Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji, planowana inwestycja nie spełnia wszystkich wymogów przewidzianych obowiązującym porządkiem prawnym, w tym m.in. warunku kontynuacji funkcji oraz sposobu zagospodarowania terenu.

Od powyższej decyzji Burmistrza odwołanie złożył S. S. (dalej też jako "Skarżący"), który wskazał, że w jego ocenie organ I instancji błędnie stwierdził, iż wnioskowana inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("u.p.z.p."). Zdaniem Skarżącego w sąsiedztwie planowanej inwestycji występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Kolejne dwa argumenty, dotyczące stanu technicznego oraz szerokości drogi wewnętrznej, również nie mogą być podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. W związku z powyższym Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji – przywołaną na wstępie decyzją z [...] czerwca 2019 r. – SKO stwierdziło, że organ I instancji właściwie ocenił istniejący stan faktyczny i prawidłowo zastosował obowiązujące przepisy. W pierwszej kolejności organ I instancji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem SKO obszar analizowany wokół działek objętych wnioskiem został wyznaczony w sposób prawidłowy. Szerokość frontu największej działki wydzielonej z terenu inwestycyjnego wynosi ok. [...] m, a zatem jej trzykrotność wynosi ok. [...] m. Z ustaleń analizy wynika, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego złożonym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy występuje zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych i ogrodniczych, w ramach której realizowane są budynki mieszkalne jednorodzinne, budynki inwentarskie, budynki gospodarcze, garażowe. Budynki te powstały w ramach zabudowy zagrodowej. Najbliżej znajdujące się budynki mieszkalne jednorodzinne usytuowane są przy innej drodze publicznej, w odrębnej enklawie urbanistycznej w miejscowości [...],

W kontekście powyższego, SKO zgodziło się z organem I instancji, iż planowana inwestycja nie spełnia wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa, której celem jest zagwarantowanie lądu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.p.z.p., a więc takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Co prawda planowana inwestycja spełnia warunek kontynuacji funkcji zabudowy, albowiem na terenie analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (np. działka nr [...]), jednak – zdaniem SKO – słusznie przyjął organ I instancji, że w granicach obszaru analizowanego brak jest jakiegokolwiek zespołu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zrealizowanego w formie osiedla obsługiwanego poprzez drogi wewnętrzne. Tymczasem z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że planowana inwestycja, oprócz kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, musi również kontynuować sposób zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Wnioskowana inwestycja nie spełnia więc warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Poza tym, zdaniem SKO, organ I instancji prawidłowo uznał, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji szerokości elewacji frontowej. W obszarze analizowanym średnia szerokość elewacji frontowej budynków znajdujących się w obszarze analizowanym wynosi [...] m. Organ I instancji uwzględnił [...]% tolerancji i ustalił, że szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku winna mieścić się w przedziale od [...] m do [...] m. Z uwagi na to, że inwestor wnosi o budowę budynków mieszkalnych o szerokości od [...] m do [...] m, parametr ten nie został spełniony. W obszarze analizowanym nie ma żadnego budynku o szerokości [...] m.

Nadto, w ocenie SKO, rację ma organ I instancji, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Jak wynika z art. 2 pkt 13 u.p.z.p., przez uzbrojenie terenu należy rozumieć również drogi. W przedmiotowej sprawie nie jest możliwe wybudowanie drogi właściwej dla obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji, z uwagi na to, że na działce nr [...] usytuowany jest budynek gospodarczy w granicy z drogą, co uniemożliwia jej poszerzenie. Ponadto Burmistrz jako zarządca dróg gminnych nie zawarł żadnej umowy oraz nie zezwolił w żaden sposób na przebudowę istniejącego układu drogowego w celu obsługi planowanej inwestycji.

Odnosząc się do zarzutu Skarżącego w kwestii błędnie wyznaczonego obszaru analizowanego, SKO wskazało, że szerokość frontu wszystkich działek objętych wnioskiem wynosi ok. [...] m, a zatem jej trzykrotność wynosi [...] m. W ocenie SKO organ I instancji prawidłowo przyjął największy fragment wydzielony z działek inwestycyjnych i na jego podstawie określił granice obszaru analizowanego. Przyjęcie tak dużego obszaru analizowanego, jakim by było [...] m wokół działek objętych wnioskiem, byłoby niewiarygodne i nieracjonalne, ponieważ swymi granicami obszar ten obejmowałby prawie całą miejscowość.

Na opisaną decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył S. S., który – zarzuciwszy organowi II instancji błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 u.p.z.p. oraz naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. – wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu Skarżący mutatis mutandis powtórzył argumentację podniesioną w odwołaniu. W szczególności ocenił, że błędnie określono minimalny zakres terenu objętego analizą, gdzie przyjęto trzykrotność najszerszej projektowanej działki do wydzielenia ([...] m x [...]) co dało odległość ok. [...] m, która została nieznacznie powiększona, maksymalnie do [...] m. Tymczasem powiększenie odległości granicy terenu objętego analizą do ok. [...] m spowoduje, że analiza obejmie już dwie działki nr [...] i [...], które funkcjonują m.in. jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Nikt nie oczekuje, że granica terenu objętego analizą wyznaczona zostanie w odległości [...] m. Tym niemniej, jak zauważył Skarżący, szerokość terenu objętego wnioskiem wzdłuż wewnętrznej drogi gminnej wynosi [...] m, co jest frontem planowanej inwestycji. A nawet gdyby przyjąć wymiar pojedynczej, najszerszej z istniejących działek, które składają się na teren inwestycji (działka nr [...], front o szerokości [...] m), to minimalny promień granicy terenu objętego analizą winien wynosić [...] m, co będzie zgodne z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie "rozp.now.zabud.").

W tym kontekście Skarżący zauważył, że zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa nie wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji dominującej w obszarze analizowanym, a jedynie kontynuacji funkcji w tym obszarze występujących. W granicach terenu objętego [skorygowaną] analizą znajdą się zaś działki nr [...] oraz [...] położone w miejscowości [...], które zabudowane są m.in. budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, pozwalającymi określić kontynuację funkcji dla planowanej inwestycji, a ponadto działka nr [...], obejmująca m.in. tereny działalności gospodarczej. Skarżący zwrócił także uwagę, że niezasadnie nie wzięto pod uwagę odrębnej enklawy urbanistycznej położonej za rzeką [...], gdyż nieruchomości tam położone znajdują się w obszarze objętym analizą. Natomiast argumenty o tym, że brak jest w sąsiedztwie "tkanki osiedla mieszkaniowego", jak również fakt występowania odorów związanych z uprawami polowymi oraz zabudową zagrodową, należy – zdaniem Skarżącego – uznać za niezasadne.

Skarżący nie zgodził się również ze stwierdzeniem, że dla terenu objętego wnioskiem nie da się wyznaczyć linii zabudowy, ponieważ, jak zauważył, budynki zlokalizowane na działce sąsiedniej nr [...] pozwalają na jej wyznaczenie – zgodnie z § 4 ust. 2 rozp.now.zabud., a w ostateczności z § 4 ust. 4 tego rozporządzenia. Zakwestionował także ustalenia w zakresie parametru szerokości elewacji frontowej, zarzucając uwzględnienie przez organ przy obliczaniu wartości średniej tego parametru jedynie budynków mieszkalnych, a nie wszystkich obiektów, jakie znajdują się w granicach terenu objętego analizą.

Ponadto Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że stan techniczny i szerokość wewnętrznej drogi gminnej zlokalizowanej na działce nr [...] nie pozwalają ustalić dla wnioskowanej inwestycji warunków zabudowy. Zauważył przy tym, że pojęcie "uzbrojenia terenu", o jakim stanowi art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., nie obejmuje dróg publicznych, zatem niewłaściwy stan techniczny tych dróg nie może być podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy. Poza tym do ustalenia tych warunków nie stosuje się przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym jego § 14. Niezależnie od tego Skarżący zaznaczył, że od ww. przepisów techniczno-budowlanych dopuszczalne jest odstępstwo zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane.

Ponadto Skarżący zaznaczył, że wystąpienie przez Burmistrza do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad ("GDDKiA") o opinię było bezpodstawne, ponieważ zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy (w skrócie "decyzję w.z.") wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Przedmiotowy teren inwestycji jest zaś zlokalizowany przy pasie drogowym drogi gminnej, a nie drogi krajowej bądź autostrady, których zarządcą jest GDDKiA.

W podsumowaniu Skarżący stwierdził, że decyzja Burmistrza została wydana wadliwie, ponieważ:

- źle określono granice terenu objętego analizą,

- właściwe określenie granic terenu analizy pozwoli określić parametry dla planowanej inwestycji,

- stan techniczny i parametry drogi nie mogą być podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy,

- szerokość drogi i jej zgodność z przepisami o warunkach technicznych nie mogą być rozstrzygane na etapie warunków zabudowy,

- dokonano niezgodnego z przepisami uzgodnienia z GDDKiA.

W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie jako nieuzasadnionej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonawszy tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] czerwca 2019 r. (SKO-[...]) oraz, na mocy art. 135 p.p.s.a., poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...] z [...] maja 2019 r. ([...]) w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy – Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż organy obu instancji co najmniej przedwcześnie uznały, iż brak podstaw do ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy.

Burmistrz w uzasadnieniu swej decyzji stwierdził – a SKO stanowisko to podzieliło – że planowana inwestycja nie spełnia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-3 u.p.z.p.

W myśl tego przepisu (art. 61 ust. 1 u.p.z.p.): "Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi." Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588; w skrócie "rozp.now.zabud.") w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Zgodnie z definicją legalną zawartą w § 2 pkt 5 rozporządzenia, przez "front działki" należy rozumieć "część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę". Nie chodzi tu więc o całą granicę działki, a właśnie o tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na nią (zob. wyrok NSA z 15.09.2016 r., II OSK 3075/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA").

W kontrolowanej sprawie jedną z najistotniejszych kwestii spornych było właśnie prawidłowe określenie "frontu działki", w sytuacji, gdy planowana inwestycja ma zostać zlokalizowana na kilku działkach (nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...]), z których każda przylega do gminnej drogi wewnętrznej (działki nr ewid.[...], łączącej się z drogą publiczną), z której ma się odbywać obsługa komunikacyjna terenu inwestycji. Zdaniem Skarżącego frontem planowanej inwestycji jest szerokość terenu objętego wnioskiem, wzdłuż wewnętrznej drogi gminnej, wynosząca ok. [...] m. Natomiast organy obu instancji przyjęły za "front działki" służący wyznaczeniu granic obszaru analizowanego, "najszerszą szerokość frontu działki wnioskowanej do wydzielenia", wynoszącą ok. [...] m. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że w swym wniosku z [...] stycznia 2019 r. Skarżący zasygnalizował zamiar podziału istniejących ww. 5 działek na 15 działek. I to właśnie szerokość jednej z tych planowanych do wydzielenia działek (o najszerszym froncie) organ I instancji uznał za właściwą podstawę wyznaczenia minimalnego obszaru analizowanego ([...] x ok. [...] m = ok. [...] m), a SKO takie stanowisko bezkrytycznie zaakceptowało.

Tymczasem, w ocenie Sądu, takie działanie organów było nieprawidłowe. Skutkowało bowiem przyjęciem, że front działki w rozumieniu § 3 ust. 2 rozp.now.zabud. może stanowić nie ta część działki budowlanej (działek budowlanych), która przylega do drogi, brana w całości, lecz jej wybrany wycinek (wszak projektowane do wydzielenia działki ówcześnie nie były wyodrębnione, a więc ich fronty istniały jedynie "wirtualnie", stanowiąc de facto określone fragmenty frontów działek istniejących), co pozostaje w ewidentnej sprzeczności z definicją legalną "frontu działki" zawartą w § 2 pkt 5 rozp.now.zabud.

W tym zakresie Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela bowiem stanowisko oraz argumentację na jego poparcie przedstawione w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z 04 maja 2016 r. o sygn. akt II SA/Po 68/16 (CBOSA), w którym trafnie stwierdzono, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Decyzja taka co do zasady przesądza jedynie o tym, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami). Nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. Przez "teren", o którym mowa art. 59 ust. 1 u.p.z.p., a także w art. 61 ust. 1 pkt 1–4 u.p.z.p., należy zatem rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych. Nawet określenie granic terenu inwestycji poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi w załączniku graficznym projektu decyzji nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego. Na konieczność takowej wykładni tych przepisów pośrednio wskazuje także przepis § 3 ust. 2 rozp.now.zabud., w którym prawodawca jednoznacznie odwołał się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie do szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie jej wydzielonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji fragmentu działki budowlanej, prawodawca odwołał się wprost także w pozostałych regulacjach rozp.now.zabud., co wyraźnie pokazuje, że jego zamiarem nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Poza tym odmienna interpretacja terminu "teren" i umożliwienie wydawania warunków zabudowy jedynie dla wskazywanego przez inwestora fragmentu działki ewidencyjnej prowadziłoby do obejścia prawa, w tym np. przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na co wskazywał w licznych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny (por. m.in. wyroki NSA: z 03.03.2016 r., II OSK 1626/14; z 19.01.2016 r., II OSK 1168/14; z 11.03.2014 r., II OSK 2363/12; z 10.08.2011 r., II OSK 1086/11 – CBOSA). Taka interpretacja analizowanego pojęcia umożliwiałaby też inwestorom niedopuszczalne, z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego, obchodzenie ograniczeń w intensyfikacji zabudowy działki (wskaźnika powierzchni zabudowy) poprzez występowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem obszarze jest już zabudowana. Prowadziłoby to do zlokalizowania na danej działce gruntu zabudowy o powierzchni przekraczającej nawet dwukrotnie średnią wielkość wskaźnika powierzchni zabudowy występującego w sąsiedztwie inwestycji. Dla uniknięcia tego rodzaju nieakceptowalnych z punktu widzenia praworządności skutków koniecznym jest przyjęcie wykładni, zgodnie z którą przez teren, którego dotyczy zmiana zagospodarowania, rozumieć należy jedną bądź więcej działek ewidencyjnych, objętych wnioskiem inwestora. Wreszcie, przeciwko utożsamianiu pojęcia "terenu", o jakim mowa m.in. w art. 59 ust. 1 oraz 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., z "terenem inwestycji", wzmiankowanym w art. 54 pkt 3 u.p.z.p., przemawia także jedna z podstawowych reguł wykładni językowej – tzw. zakaz wykładni synonimicznej – zgodnie z którym różnym zwrotom użytym w danym akcie prawnym nie należy nadawać tego samego znaczenia. Nie wyklucza to oczywiście sytuacji, że w konkretnym przypadku oba pojęcia będą odnosić się do tego samego przedmiotu (tej samej części powierzchni ziemskiej) – np. wówczas gdy, linie rozgraniczającej teren inwestycji zostaną poprowadzone po granicach działki, dla której ustala się warunki zabudowy – tym niemniej nie można zakładać, że zakresy znaczeniowe tych pojęć w pełni się pokrywają.

Z powyższym rozważań można wysnuć wniosek, że w przypadku, gdy – tak jak w kontrolowanej sprawie – teren inwestycji obejmuje dwie lub więcej działek ewidencyjnych usytuowanych jedna obok drugiej wzdłuż drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na ów teren, podstawę do wyznaczenia promienia obszaru analizowanego powinna stanowić suma szerokości frontów tych działek w rozumieniu § 2 pkt 5 rozp.now.zabud. Innymi słowy, front działki budowlanej w powyższym rozumieniu może – jak ma to miejsce w okolicznościach badanej sprawy – składać się z dwóch lub więcej działek ewidencyjnych, a przez szerokość frontu działki należy wówczas rozumieć łączną szerokość frontu działek stanowiących teren inwestycji (por. wyrok WSA z 13.03.2019 r., IV SA/Po 1242/18, CBOSA).

Zatem w okolicznościach kontrolowanej sprawy szerokość frontu działki budowlanej służąca wyznaczeniu granic obszaru analizowanego powinna zostać prawidłowo ustalona jako łączna szerokość działek ewidencyjnych nr ewid. [...], [...], [...], [...] i [...], mierzona na odcinku przyległym do drogi wewnętrznej, z której odbywać będzie się główny wjazd i wejście na teren inwestycji – wynosząca, jak zgodnie twierdzą strony, ok [...] m. Nie ma przy tym istotnego znaczenia, iż tak ustalony promień obszaru analizowanego będzie znaczny (ok. [...] m), jako że przepisy rozp.now.zabud. nie dopuszczają możliwości "miarkowania" wielkości obszaru analizowanego poniżej wymiarów minimalnych (tj. poniżej trzykrotnej szerokości frontu działki, nie mniej jednak niż [...] m).

W związku z powyższym w kontrolowanej sprawie obszar analizowany został wyznaczony wadliwie, gdyż z wykorzystaniem zbyt małego promienia wokół terenu inwestycji. Wobec tego koniecznie będzie wyznaczenie na nowo granic obszaru analizowanego, z uwzględnieniem wyżej określonego, znacznie większego promienia, oraz przeprowadzenia nowej analizy w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z tego względu przedwczesne byłoby dokonywanie przez Sąd na obecnym etapie wyjaśnienia sprawy kontroli ustaleń organów w zakresie parametrów nowej zabudowy, a w konsekwencji – także odnoszenie się do zarzutów podniesionych w tym zakresie przez Skarżącego – skoro jest niemal pewne, a przynajmniej wysoce prawdopodobne, że na skutek nowej analizy parametry te ulegną zmianie.

W ocenie organu I instancji, przeszkodą do wydania wnioskowanej decyzji o warunkach zabudowy było także niespełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. przez fakt, że wszystkie objęte inwestycją działki położone są przy drodze wewnętrznej, której stan techniczny nie pozwala na obsługę komunikacyjną terenu na potrzeby projektowanej inwestycji.

W ocenie Sądu pogląd ten nie jest trafny. Ukształtowane orzecznictwo sądowe jednoznacznie wskazuje bowiem, że przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć także sytuację, gdy działka jest położona przy drodze wewnętrznej posiadającej łączność komunikacyjną z drogą publiczną (por. wyroki NSA: z 26.06.2019 r., II OSK 1633/18; z 12.04.2019 r., II OSK 1415/17, z 26.11.2016 r., II OSK 370/15 – CBOSA). W przedmiotowej sprawie wszystkie działki składające się na teren inwestycji położone są przy drodze wewnętrznej (działka nr ewid.[...]), która następnie łączy się z drogą publiczną (działka nr ewid. [...]). Tym samym zapewniony jest wymagany dostęp do drogi publicznej, co wynika już jasno z definicji legalnej "dostępu do drogi publicznej" sformułowanej w przepisie art. 2 pkt 14 u.p.z.p. zgodnie z którym omawiane pojęcie obejmuje "bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej". Z tego względu zasadna jest konstatacja, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., zaś odmienne stanowisko organów w tej kwestii nie jest zasadne.

Podobnie niezasadne jest twierdzenie organów obu instancji o braku spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., co ma się wyrażać w braku wystarczającego dla potrzeb inwestycji "drogowego" uzbrojenia terenu (istniejącego i przyszłego).

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że rzeczywiście, jak podkreślają organy, zgodnie z definicją legalną "uzbrojenia terenu" zawartą w art. 2 pkt 13 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym od 17 lipca 2010 r.) pod tym pojęciem należy rozumieć także drogi (w pełnym rozwinięciu: "drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami"). Jednakże Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym należy dokonać rozgraniczenia pojęcia "drogi" w świetle pkt 2 oraz pkt 3 przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Drogi stanowiące uzbrojenie terenu, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., nie mogą być utożsamiane z drogami publicznymi służącymi obsłudze komunikacyjnej tego terenu. Odmienne stanowisko prowadzi do nieakceptowalnej sprzeczności pomiędzy wymaganiami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p. Art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie odnosi się do dróg publicznych, do których teren ma dostęp, a jedynie do dróg istniejących lub projektowanych jako uzbrojenie terenu będącego przedmiotem postępowania (por. wyrok NSA z 22.04.2015 r., II OSK 2246/13, CBOSA). Chodzi więc zasadniczo o drogi położone (projektowane) w obrębie terenu inwestycji (stanowiące w ten sposób owego terenu "uzbrojenie"). Tym samym dróg, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., nie można postrzegać przez pryzmat brzmienia pkt 2 powołanego przepisu. Stanowią one infrastrukturę, której zapewnienie, albo zagwarantowanie, stanowi jeden z warunków sine qua non ustalenia warunków zabudowy. "Drogi nie są elementem uzbrojenia terenu ze względu na odesłanie do art. 143 ust. 2 u.g.n., lecz ze względu na treść art. 2 pkt 13 u.p.z.p. Ich wymienienie w art. 2 pkt 13 u.p.z.p. definiującym na potrzeby ustawy pojęcie uzbrojenia terenu nie przesądza jednak o tym, w jakim zakresie i jakie drogi mogą być uwzględnione jako element dopuszczający ustalenie warunków zabudowy" (wyrok NSA z 04.02.2015 r., II OSK 2381/13, CBOSA).

Sąd ponownie zwraca uwagę na terminologię, jaką posługuje się ustawodawca – chodzi tu szczególnie o termin "teren". Ustawodawca konsekwentnie posługuje się tym terminem w treści art. 61 u.p.z.p. Skoro zgodnie z definicją legalną "uzbrojenia terenu", uzbrojeniem takim jest m.in. droga, a odrębny przepis wymaga równocześnie, aby teren miał "dostęp do drogi publicznej", to relacja tych dwóch przepisów jest dla interpretacji art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. kluczowa i wymaga uwzględnienia. Czym innym bowiem jest dostęp do drogi publicznej, którego istnienie musi być stwierdzone zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. art. 2 pkt 14 u.p.z.p., a czym innym jest "drogowe" uzbrojenie terenu, które w myśl art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. art. 2 pkt 13 u.p.z.p. musi być zapewnione.

Tym bardziej, że w przywołanych wyżej wyrokach NSA zasadnie wskazuje się także na potrzebę postrzegania drogi publicznej i jej zadań w świetle art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, z późn. zm.; w skrócie "u.d.p."). Z drogi publicznej może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zarządca drogi może więc wprowadzić określoną organizację ruchu, sprawując tym samym pełne władztwo nad organizacją dróg. W procedurze ustalania warunków zabudowy brak jest zaś procedur umożliwiających przeprowadzenie badań sprawdzających wydolność układu komunikacyjnego, co pozostaje w kompetencji zarządcy dróg w świetle ustawy o drogach publicznych. Skoro więc określonej drodze nadano status drogi publicznej, to jej stan techniczny i parametry nie mogą być źródłem ograniczenia w korzystaniu z niej, poprzez wykluczenie właścicieli części nieruchomości z korzystania z tej drogi przy ustalaniu warunków zabudowy. Oznacza to w konsekwencji, że teren mający dostęp do drogi publicznej nie może jednocześnie zostać uznany za pozbawiony dostatecznego uzbrojenia w zakresie komunikacji ze względu na parametry techniczne danej drogi publicznej (odpowiednio: publicznego dojazdu do niej). Przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie odnosi się do dróg publicznych, do których teren ma dostęp, a jedynie do dróg istniejących lub projektowanych jako uzbrojenie terenu będącego przedmiotem postępowania (a więc, jak to już wyżej wskazano: co do zasady dróg (z)lokalizowanych na tym terenie).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy należy stwierdzić, że skoro w tej sprawie teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. – za pośrednictwem gminnej drogi wewnętrznej – to ani aktualny stan techniczny, ani parametry tej drogi nie mogą stanowić podstawy do formułowania twierdzeń o braku wymaganego "uzbrojenia drogowego" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. Okoliczności powoływane w tym zakresie przez organy nie mogą bowiem podlegać uwzględnieniu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, ani uzasadniać odmowy ustalenia takich warunków.

W konsekwencji należy podzielić zarzuty skargi, że na obecnym etapie wyjaśnienia sprawy, orzeczona odmowa wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy naruszała przepisy art. 7 i art. 77 § 1 (w zw. z art.140) k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1–3 u.p.z.p.

Organowi II instancji należy dodatkowo postawić zarzut naruszenia przepisów art. 15 k.p.a. oraz art. 11 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. przez niewywiązanie się w sposób należyty z wynikającej z ogólnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego powinności ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, w tym z obowiązku rozpatrzenia i odniesienia się w uzasadnieniu wydanej decyzji do wszystkich istotnych zarzutów odwołania.

Mając wszystko to na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt 1 sentencji wyroku) – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w z. z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu od skargi w wysokości [...] zł.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji uwzględni powyższe uwagi, wskazania i oceny prawne. Przede wszystkim ponowie przeprowadzi analizę urbanistyczno-architektoniczną, w oparciu o prawidłowo wyznaczony obszar analizowany. Następnie, w zależności od wyników tej analizy, podejmie właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a.