Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 493/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2013-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lipca 2013 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] ; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. O. kwotę 257 zł /słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. O. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej zwane SKO) z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt J. O. w Domu Pomocy Społecznej [...] (dalej zwanego DPS).

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne: Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], umieścił J. O. w DPS dla osób w podeszłym wieku – Domu Spokojnej Starości.

Kolejno decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] Burmistrz [...]

I. ustalił od dnia 3 sierpnia 2012 r. odpłatność za pobyt J. O. w DPS w następującej kolejności:

1) J. O. jako mieszkaniec DPS w wysokości 70 % pobieranego świadczenia tj. 657, 08 zł miesięcznie,

2) A. O. (małżonek) w wysokości 1 642, 92 zł miesięcznie tj. do wysokości pełnego średniego kosztu utrzymania według wyliczenia: 2 300 zł (pełny koszt utrzymania) – 657, 08 zł (odpłatność żony za pobyt w DPS),

II. odmówił częściowego zwolnienia z opłaty A. O. za pobyt żony w DPS.

SKO po rozpatrzeniu odwołania A. O. decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że A. O. deklarował swoją wolę podpisania umowy w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt żony w DPS. Natomiast brak jest dowodów wskazujących na to, że odmówił podpisania takiej umowy, jak też brak jest dowodów wskazujących na podjęcie prób negocjacji między stronami co do wysokości, która miałaby obciążać A. O.

Ponownie wydaną decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], Burmistrz [...] ustalił: odpłatność od dnia 1 października 2012 r. za pobyt J. O. w DPS w kolejności:

1) J. O. jako mieszkaniec DPS ponosi koszty w wysokości 70 % pobieranego świadczenia tj. 657, 08 zł miesięcznie,

2) A. O. (małżonek) w wysokości 1 642, 92 zł miesięcznie tj. do wysokości pełnego średniego kosztu otrzymania według wyliczenia: 2300 zł (pełny koszt utrzymania) - 657, 08 zł (odpłatność żony za pobyt w DPS).

W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z zarządzeniem Starosty [...] z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], od miesiąca marca 2012 r. średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w DPS wynosi 2300 zł. Burmistrz wyjaśnił, że według art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362, ze zm.; zwanej dalej u.p.s), mieszkaniec DPS ponosi odpłatność nie więcej jak 70% swojego dochodu. Z ustaleń organu wynika, że J. O. pobiera świadczenia w łącznej wysokości 938,69 zł netto miesięcznie (emerytura 743, 02 zł, dodatek pielęgnacyjny 195, 67 zł). Łączne jej dochody wynoszą 938,69 zł miesięcznie, a zatem zobowiązana jest do ponoszenia odpłatności w wysokości 657, 08 zł miesięcznie (tj. 70% świadczenia). Organ naprowadził, że dopiero w dalszej kolejności osobą zobowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt w DPS jest małżonek, przy czym po wniesieniu opłaty kwota pozostająca do dyspozycji małżonka nie może być niższa niż 300 % kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., tj. 1626, zł dla osoby samotnie gospodarującej. Organ ustalił, ze A. O. posiada miesięczny dochód w wysokości 4146,87 zł (w tym świadczenie ZUS 4137, 35 zł oraz dochód z działki o pow. 0,0460 ha przeliczeniowego w wysokości 9,52 zł). Według organu po wniesieniu miesięcznej opłaty za pobyt żony w DPS kwota dochodu pozostająca w dyspozycji A. O. wynosić będzie 2503,92 zł tj. 461,9 % kryterium dochodowego. Starosta zwrócił uwagę, że mimo podjęcia negocjacji z A. O. w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt jego żony w DPS, nie przyniosły one rezultatu. A. O. zadeklarował kwotę do ponoszenia odpłatności za pobyt żony w wysokości 800 zł miesięcznie. Natomiast Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej zaproponował odpłatność za pobyt żony w DPS do pełnej wysokości uzasadniając to tym, że J. O. przebywa w DPS od dnia 1 marca 2010 r. i do tej pory A. O. systematycznie ponosiłi ponosi pełną odpłatność za jej pobyt, a mimo to nie chce zawrzeć umowy na ponoszenie pełnej odpłatności twierdząc, że kwota ta jest za wysoka. Z powyższego wynika, że A. O. po wniesieniu opłaty jest w stanie zabezpieczyć sobie godziwe warunki egzystencji.

W odwołaniu od tej decyzji A. O. podniósł, że jego sytuacja materialna nie pozwala na ponoszenie pełnej odpłatności za pobyt jego żony w DPS.

Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2013 r. SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przedstawiło regulacje dotyczące odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej i zrekapitulowało ustalenia organu I instancji. W ocenie Kolegium negatywna postawa osób zobowiązanych do wnoszenia opłat za pobyt w DPS ich członka, przejawiająca się udokumentowaną odmową podpisania umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., stanowi podstawę do wydania przez organ decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w DPS.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A. O., reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o uchylenie w całości decyzji obydwu instancji, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

A. O. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

I. przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy a to:

1) art. 138 § 1 k.p.a. przez nie uchylenie wadliwej decyzji organu I instancji, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2) art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80, 104 § 1 - 2, 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, brak rozpatrzenia materiału dowodowego, w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący, błędne ustalenie stanu faktycznego będącego przedmiotem postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy oraz brak oceny przesłanek warunkujących zastosowanie art. 64 u.p.s., przyjęcie odmowy podpisania umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. w wysokości wynikającej z matematycznego wyliczenia jako negatywnej podstawy skarżącego, błędne ustalenie faktycznie wnoszonej przez skarżącego opłaty za pobyt żony w DPS,

3) art. 7, 8. 9 k.p.a. przez brak stosownych pouczeń o obowiązku i wysokości wnoszenia przez skarżącego opłat za pobyt żony J. O. w DPS,

4) art. 104 § 1-2, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez brak rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia 25 lipca 2012 r., dotyczącego zwolnienia go w części z wnoszonej opłaty za pobyt żony w DPS oraz braku prawidłowego uzasadnienia decyzji,

5) art. 11 k.pa. polegające na braku rzetelnego i opartego na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie wyjaśnienia przesłanek obciążenia skarżącego opłatą za pobyt jego żony w DPS w pełnej wysokości, wynikającej z matematycznego wyliczenia przy uwzględnieniu okoliczności warunkujących zastosowanie art. 64 u.p.s., na które wskazywał skarżący bądź braku przesłanek do zawarcia umowy w trybie art. 103 ust 2u.p.s z uwzględnieniem sytuacji skarżącego,

II. przepisów prawa materialnego, które mało wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 59 ust. 1 u.p.s. przez brak wydania decyzji o skierowaniu J. O. do DPS i decyzji ustalającej opłatę za pobyt w DPS w dniu skierowania oraz wydanie decyzji ustalającej w/w opłatę po 3 latach od faktycznego umieszczenia jej w DPS,

2) art. 61 ust. 2 pkt 2a u.p.s. w zw. z art. 103 ust. 2 u.p.s. przez brak zawarcia ze skarżącym umowy cywilnoprawnej dotyczącej ponoszenia kosztów pobytu jego żony w DPS w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. po umieszczeniu w/ww DPS w dniu 1 marca 2010 r. oraz ustalenie wysokości nałożonego na skarżącego zobowiązania w drodze decyzji przez matematyczne ustalenie różnicy między uzyskiwanym dochodem, a wysokością 300 % kryterium dochodowego dla osób samotnie gospodarujących, a tym, samym braku zabezpieczenia skarżącemu godziwych warunków egzystencji i życia oraz ustalenie opłaty ciążącej na skarżącym z datą wsteczną tj. od 1 października 2012 r.,

3) art. 64 pkt 2 u.p.s. przez brak rozstrzygnięcia w kwestii częściowego zwolnienia skarżącego od opłaty mimo wniosku skarżącego i występowania okoliczności uzasadniających takie zwolnienie,

4) art. 103 ust. 2 u.p.s. przez błędną jego wykładnię polegającą na twierdzeniu, że umowa ta może zostać podpisana na kwotę wynikającą z matematycznego wyliczenia, nie zawarcie umowy dotyczącej ustalenia odpłatności ponoszonej przez skarżącego za pobyt żony w DPS, przez okres prawie 3 lat od jej faktycznego umieszczenia w dniu 1 marca 2010 r., zarzucenie skarżącemu negatywnej postawy w związku z odmowa przez skarżącego podpisania umowy w wysokości wynikającej z matematycznego wyliczenia,

4) § 8 ust 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie domów pomocy społecznej przez niezebranie dokumentów o wysokości osiąganych dochodów przez osoby zobowiązane do ponoszenia opłaty za pobyt w DPS w terminie 3 miesięcy od umieszczenia J. O. w DPS

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga okazała się częściowo zasadna, co obliguje Sąd do jej uchylenia.

Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja o ustaleniu odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Skarżący nietrafnie zarzuca organom, że powinny były wydać to rozstrzygnięcie w ramach postępowania dotyczącego skierowania do domu pomocy społecznej. Otóż zasadniczo, przepisy u.p.s. przewidują wydanie decyzji o ustaleniu odpłatności w ramach postępowania dotyczącego skierowania do domu pomocy społecznej. Dostrzega tą prawidłowość doktryna prawa administracyjnego, skoro podkreśla iż z uwagi na toczące się postępowanie wobec kandydata na mieszkańca domu pomocy społecznej, wydana może być tylko jedna decyzja, która będzie zawierała dwa konstrukcyjnie związane z sobą rozstrzygnięcia w przedmiocie skierowania do domu i w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu do którego następuje skierowanie (W. Maciejko w.: W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2013 r., s. 287).

Zdaniem Sądu, niewydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia opłaty w decyzji o skierowaniu nie powoduje, że organ traci kompetencje do określenia wysokości opłaty oraz określenia osób zobowiązanych do jej poniesienia. Łącznie w jednym rozstrzygnięciu oświadczenia woli o skierowaniu i o wysokości opłaty za pobyt, jest pożądanym z punktu widzenia ustawodawcy modelem lecz nie regułą czy zasadą prawną. Niewydanie decyzji o określeniu wysokości opłaty na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s., ma jednak ten skutek że obowiązek jej wniesienia nie powstaje, skoro nie zadecydowano w sposób władczy o jej wysokości.

Nie można też przyznać racji temu zarzutowi, który odnosi się do niezawarcia ze skarżącym umowy cywilnoprawnej. Z akt sprawy wynika, że kierownik ośrodka pomocy społecznej podejmował próbę zawarcia umowy ze skarżącym na podstawie art. 103 ust. 2 u.p.s. Taka umowa nie została zawarta albowiem strony nie zaakceptowały swych propozycji co do współuczestniczenia strony skarżącej w kosztach pobytu jego małżonki w domu pomocy społecznej.

Fakt niezawarcia umowy nie wpływa na ocenę legalności zaskarżonych decyzji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, iż niezawarcie umowy nie jest przesłanką niezbędną do wydania decyzji ustalającej odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej. Umowa, o której mowa nie musi być zawarta z małżonkiem, wstępnym czy zzstępnym aby organ ustalił opłatę za pobyt w formie decyzji administracyjnej na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. Obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s. nie kreuje umowa z art. 103 ust. 2 u.p.s., lecz decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Celem takiej umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale jedynie ustalenie wysokości opłaty wnoszonej przez te osoby, a więc opłaty, której obowiązek ponoszenia został ustalony ex lege (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 lutego 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 937/11). Umowa może przewidywać wyłącznie wyższy niż określony przepisami ustawy o pomocy społecznej odsetek finansowania pobytu osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej. Strony umowy nie mogą przewidzieć niższego procentu współuczestnictwa osoby zobowiązanej mocą przepisów prawa do ponoszenia kosztów (zob. W. Maciejko w.: W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2013 r., s. 302). Zobowiązany do wnoszenia opłaty może ubiegać się o wydanie decyzji o zwolnieniu z tego obowiązku w trybie i zasadach jakie przewiduje art. 64 u.p.s. Reasumując, niezawarcie umowy ze skarżącym nie powoduje utraty kompetencji organu do wydania decyzji o odpłatności za pobyt.

Także jako nieskuteczny należy ocenić zarzut nierozstrzygnięcia w decyzji o zwolnieniu skarżącego z opłaty. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie może zostać wydane dopiero po ostatecznym określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt. Przed skonkretyzowaniem tej wartości nie jest możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 64 u.p.s. O zasadności żądania organ powinien wypowiedzieć się w odrębnym postępowaniu. W jego granicach skarżący może domagać się zmniejszenia obciążeń wynikających z obowiązku wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Należy przy tym pamiętać, że decyzja wydawana na podstawie art. 64 u.p.s. ma charakter aktu uznaniowego, co powoduje że nawet wykazanie warunków w nim opisanych nie zobowiązuje organu do wydania decyzji pozytywnej dla wnioskującego o zwolnienie. O nielegalności wydanej decyzji nie świadczy również to, że organy nie brały pod rozwagę stanu zdrowia i majątku skarżącego. WSA w Łodzi w wyroku z dnia 12 stycznia 2011 r., o sygn. akt II SA/Łd 1411/10, trafnie zauważył, że okoliczności odnoszące się do stanu zdrowia lub ponoszenia wydatków związanych z leczeniem przez osoby wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.s. nie mają znaczenia dla ustalenia obowiązku ponoszenia przez nią opłaty. Mogą natomiast stanowić podstawę wydania przez organ administracji rozstrzygnięcia o ich zwolnieniu z obowiązku ponoszenia w całości lub części ustalonej opłaty na podstawie art. 64 ustawy o pomocy społecznej.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów regulujących dopuszczalną wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Przepis art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a u.p.s. zawiera w swej treścią normę bezwzględnie obowiązującą. Z tej przyczyny nie może być ona ukształtowana odmiennie niż w treści umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. Wynika z niej, że małżonek osoby przebywającej w domu pomocy społecznej, który osiąga dochód wyższy niż 300 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej obowiązany, jest do wnoszenia opłaty, jeżeli mieszkaniec domu nie pokrywa tej opłaty w całości. W treści art. 61 ust. 1 in fine u.p.s. określono okoliczności, których zaistnienie powoduje zniesienie prawnego obowiązku ponoszenia opłaty przez małżonka mieszkańca i gminę. Powstają one wówczas gdy dochód skierowanego wystarcza na pokrycie pełnej wysokości opłaty za pobyt. Mieszkaniec domu pokrywa koszt swego pobytu w pierwszej kolejności i jeżeli okaże się, że 70 % jego dochodu wystarcza do poniesienia opłaty, to współmałżonek nie ma obowiązku pokrywania opłaty w jakiejkolwiek części. Jeżeli jednak dochód ten nie jest na wystarczająco wysokim poziomie, całość lub powstałą różnicę mają obowiązek pokrywać osoby w kolejności wskazanej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. Dopiero w sytuacji gdy ich dochody nie wystarczą do pokrycia całości opłaty, wchodzi w grę nałożenie obowiązku ponoszenia kosztów pobytu przez wspólnotę samorządową. Kwota dochodu jaki pozostaje zobowiązanemu do wnoszenia opłaty małżonkowi mieszkańca nie może być niższa niż 300 %. Minimum dochodu jaki ma pozostać w dyspozycji zobowiązanego ma zapewnić mu warunki właściwej egzystencji. Regulacja art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a u.p.s. pełni funkcje ochronne wobec małżonka osoby przebywającej w domu pomocy społecznej. Nie naruszy prawa organ jeżeli ustali opłatę w takiej wysokości, która nie pozbawi zobowiązanego dochodu poniżej ustalonego w tym przepisie u.p.s. minimum dochodowego. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego wynika, że dochód małżonki skarżącego nie wystarcza w pełni na pokrycie kosztów jej pobytu w placówce. Jednocześnie dochód skarżącego pozwala na uzupełnienie tej kwoty, a pozostały po odjęciu opłaty dochód, nie jest niższy niż 300 % minimum dochodowego. Nie można wobec tego zarzucić organom, że pozbawiły skarżącego środków do życia, skoro pomimo wydania decyzji dysponuje on nadal dochodem znacznie przekraczającym 300 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej.

Za zasadny uznano zarzut naruszenia przepisów normujących okres za jaki organ może ustalić płatność. Obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej w określonej wysokości powstaje na mocy decyzji administracyjnej. Akt kształtujący wysokość opłaty powinien zostać wydany przed umieszczeniem świadczeniobiorcy w domu pomocy społecznej. Dopiero na jego mocy następuje konkretyzacja wysokości opłaty i odniesienie cząstek tej wysokości do osób zobowiązanych do ich ponoszenia. W aktualnym stanie prawnym, decyzja o ustaleniu wysokości opłaty jest decyzją konstytutywną, czyli taką która kształtuje stan prawny od chwili jej wydania (ex nunc), a nie od chwili skierowania, czy umieszczenia w domu pomocy społecznej. Z tej przyczyny korzystnym jest dla finansów gminy łączne rozstrzyganie o skierowaniu i o odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Prawodawca jak dotąd nie upoważnił organu do określenia daty wcześniejszej jej ponoszenia przez zobowiązanego niż data wydania decyzji o ustaleniu opłaty. Innymi słowy, przepisy u.p.s. nie pozwalają stwierdzić, że obowiązek uiszczenia opłaty w określonej wysokości powstaje z mocą wsteczną wobec aktu konkretyzującego ten obowiązek.. Organ powinien ustalić wysokość opłaty z chwilą kierowania osoby do domu pomocy społecznej, a jeżeli czyni z opóźnieniem to wysokość opłaty może ukształtować wobec zobowiązanego z mocą wynikającą z daty wydania decyzji. Skutki orzeczenia kształtującego wysokość odpłatności nie mogą sięgać do okresu sprzed wydania decyzji.

Jeżeli organ wypowiada się o obowiązku wnoszenia opłat, które jego zdaniem miały zostać poniesione, to w rezultacie wypowiada się o należnościach. Należnością jest taka opłata, która nie została przez zobowiązanego uiszczona w terminie. W ten sposób należy traktować de lege lata określanie obowiązku uiszczenia opłaty z datą wcześniejszą niż data wydania decyzji kształtującej obowiązek. Na gruncie art. 59 ust. 1 u.p.s. możemy mówić o należności z tytułu opłaty jeżeli została ona przez organ ustalona mocą decyzji bądź też w sposób kombinowany czyli zarówno decyzją jak i umową. Dochodzenie należności związanych z pobytem w domu pomocy społecznej następuje w innym trybie niż decyzja o ustaleniu wysokości opłaty. Organy pominęły znaczenie dla rozstrzyganej sprawy obowiązywania regulacji art. 61 ust. 3 u.p.s. W myśl tego przepisu : w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Dopiero wówczas gdy osoby zobowiązane nie regulują wymagalnej płatności, gmina powinna wystąpić o wydanie na podstawie art. 104 ust. 3 u.p.s. decyzji ustalającej wysokość należności z tytułu wydatków za pobyt w domu pomocy społecznej. Z tej przyczyny w decyzji o ustaleniu wysokości opłaty nie można określić należności, czyli tych opłat które nie zostały uiszczone przez zobowiązanego. Określenie należności zostało zastrzeżone dla decyzji wydawanych na podstawi art. 104 ust. 1 i 3 u.p.s. Opłata za pobyt nie jest opłatą należną jeżeli dotychczas nie powstał obowiązek jej poniesienia, czyli nie została wydana decyzja konkretyzującą jej wysokość w odniesieniu do osób wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.s.

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji określił obowiązek ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej od dnia 1 października 2012 r. Decyzja w tym przedmiocie została natomiast wydana po tej dacie, bo w dniu [...] stycznia 2013 r. Organ określając obowiązek poniesienia opłaty w określonej wysokości miesięcznej za okres sprzed wydania decyzji nadał tej decyzji moc wsteczną, do czego nie uprawniały go przepisy u.p.s. Ustalając wysokość opłaty sprzed daty orzekania działający z upoważniania Burmistrza Dyrektor MOPS w istocie ustalił wysokość należności A. O., do czego nie był uprawniony. Przed datą wydania kontrolowanej decyzji obowiązek ponoszenia opłaty nie został ukształtowany w sposób jaki przewiduje art. 59 ust. 1 u.p.s. czyli nie była określona wysokość opłaty jaką skarżący miał wnosić co miesiąc. Ponieważ organ w sposób nieuprawniony określił wysokość należności z tytułu pobytu w domu pomocy społecznej, to naruszył również art. 104 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej. Naruszenie przepisów prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy ustalony ostatecznie przez SKO. Organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą w sposób nielegalny ukształtowano stosunek administracyjnoprawny z udziałem skarżącego. Zobowiązano go do ponoszenia opłat za okres, w którym nie istniała w obrocie prawnym norma konkretyzująca wobec niego wysokość opłaty z tytułu pobytu małżonki w domu pomocy społecznej.

Organy ponownie prowadząc postępowanie, obowiązane będą uwzględnić dostrzeżone uchybienie prawa materialnego i procesowego. Ustalenie wysokości odpłatności powinno nastąpić wyłącznie w okresach miesięcznych, licząc od dnia wydania decyzji o ustaleniu wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej.

Z tych przyczyn orzeczono o uchyleniu zaskarżonych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a