Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1399/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 134
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Montowski WSA Grzegorz Rudnicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2020 r. sprawy ze skargi J. J. na postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. na rzecz J. J. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]czerwca 2020 r. [...] [...]Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, powołując się na art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a.") w związku z art. 15zzt ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568 ze zm.) oraz art. 10 ust. 1 pkt 2 i art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 59 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. J. z dnia [...] kwietnia 2020 r. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r nr [...]. wymierzającej karę pieniężną w kwocie 5000 zł za niezastosowanie się do przepisu prawa dotyczącego zakazu przemieszczania się w czasie stanu epidemii, stwierdził niedopuszczalność odwołania, które zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia, określonego w art. 129 § 2 k.p.a.

Postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] (dalej jako: "PPIS w [...]", "PPIS", "organ I instancji") decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...], na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 1 i ust 3 pkt 1 w związku z art. 46b pkt 12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm.) w związku z § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w, sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 566 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 i art. 107 § 1 k.p.a. wymierzył J. J. karę pieniężną w kwocie 5 000 zł za niezastosowanie się do przepisu prawa dotyczącego zakazu przemieszczania się w czasie stanu epidemii.

Od ww. decyzji J. J. pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. za pośrednictwem PPIS w [...] wniósł odwołanie do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego.

[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej jako: "[...]PWIS", "organ odwoławczy") postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r., na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność ww. odwołania, które w ocenie organu zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia, określonego w art. 129 § 2 k.p.a.

Organ odwoławczy wskazał, że odwołanie J.J. z dnia [...] kwietnia 2020 r. zostało wniesione za pośrednictwem Poczty Polskiej z datą nadania w placówce pocztowej [...] maja.2020 r. o czym świadczy datownik Urzędu Pocztowego w [...] na kopercie dołączonej do odwołania.

Z kolei decyzja PPIS w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. została doręczona stronie skarżącej w dniu [...] kwietnia 2020 r. Dowodem tego jest zwrotne potwierdzenie odbioru przez adresata decyzji – J. J. - na którym osobisty odbiór potwierdzono podpisem i datą otrzymania. Organ I instancji w decyzji z dnia [...] kwietnia 2020 r. zamieścił w prawidłowe pouczenie o przysługującym stronie prawie do odwołania do MPWIS oraz informację, że cyt.: "Odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji za pośrednictwem państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, który wydał niniejszą decyzję."

Organ odwoławczy wskazał, że w analizowanej sprawie 14-dniowy termin, uprawniający do wniesienia odwołania upłynął w dniu [...] maja 2020 r., a odwołanie J. J. zostało złożone za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu [...] maja 2020 r., czyli 21 dni od daty otrzymania decyzji. Tym samym przedmiotowa decyzja organu I instancji nie została zaskarżona w ustawowym terminie 14 dni, wobec czego stała się decyzją ostateczną.

Jednocześnie organ podkreślił, że strona składając ww. odwołanie, nie wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, do czego uprawnia art. 58 § 2 k.p.a.

Ponadto, wskazując na ogłoszony w Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii, organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawodawca zapisem w art. 15 zzt w ustawie z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw nie zawiesił terminów biegu spraw związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. Natomiast zaskarżona przez J. J. decyzja została wydana w oparciu o przepisy związane ze stanem epidemii, których celem była ochrona zdrowia publicznego przed transmisją zakażeń koronawirusem.

Zdaniem organu odwoławczego rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, jest niedopuszczalne, ponieważ stanowiłoby rażące naruszenie prawa, bowiem decyzja ostateczna może być wzruszona tylko na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. J. (dalej jako "skarżący"), wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów art. 15 zzs i art. 15 zzr ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, podkreślając, że zgodnie z wprowadzonymi przepisami w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg terminów m.in. w postępowaniach administracyjnych i sądowo administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na czas trwania epidemii.

Ponadto postawił zarzuty odnoszące się do merytorycznej treści decyzji PPIS w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., tj.:

- naruszenia art. 48a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt. 1 w związku z art. 46b pkt 12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 roku o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz naruszenie pkt. 2 § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że skarżący naruszył zakaz przemieszczania się w czasie epidemii,

- naruszenia art. 10 § 2 i 3 k.p.a. poprzez niezasadne odstąpienie od wymogów zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych,

- naruszenie art. 189f § 1 pkt. 1 i 2 kpa poprzez błędne zastosowanie i niezasadne uznanie, że skarżący swoim zachowaniem stworzył ryzyko zagrożenia utraty zdrowia i życia innych osób.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy uznał skargę za nieuzasadnioną i wniosło o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 zzs i art. 15 zzr ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, organ wskazał, że przytoczone przez skarżącego argumenty w sprawie wstrzymania terminu biegu spraw rzeczywiście przytoczonymi artykułami zostały zawieszone. Niemniej jednak w związku z ogłoszonym w Rzeczypospolitej Polskiej stanem epidemii ustawodawca zapisem w art. 15 zzt w ustawie z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw nie zawiesił terminów związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. Natomiast zaskarżona przez skarżącego decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o przepisy związane ze stanem epidemii, których celem była ochrona zdrowia publicznego przed transmisją zakażeń koronawirusem..

Następnie w odpowiedzi na skargę organ obszernie ustosunkował się do pozostałych zarzutów, dotyczących merytorycznej treści decyzji PPIS w [ z dnia [kwietnia 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z z 2019 r., poz. 2325ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Podstawę prawną zaskarżonego w sprawie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przytoczony art. 134 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do przeprowadzenia postępowania wstępnego polegającego na podjęciu czynności mających na celu ustalenie, czy wniesiony środek zaskarżenia (odwołanie, zażalenie) jest dopuszczalny oraz, czy został wniesiony z zachowaniem terminu. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia, czy też stwierdzenie jego wniesienia po terminie zobowiązuje organ do zachowania przewidzianego w ww. art. 134. W takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia nie jest możliwe, prowadziłoby bowiem do wydania orzeczenia (decyzji lub postanowienia – w przypadku zażalenia) dotkniętego wadą nieważności (tj. rażącym naruszeniem prawa, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Pojęcie niedopuszczalności odwołania nie zostało zdefiniowane w przepisach postępowania administracyjnego, jednakże w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przesłanek o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym. Przesłanki podmiotowe odnoszą się do legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego odwołanie. Przesłanki przedmiotowe natomiast obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje bowiem od decyzji (postanowienia). Jest zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a jest aktem normatywnym, czynnością cywilnoprawną albo stanowi czynność materialno-techniczną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1053/06, z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 585/12 oraz z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 3669/18, publ. cbois).

Odnosząc się natomiast do uregulowanej w art. 134 k.p.a. instytucji stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania podkreślić należy, że w myśl art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie. Jednym z warunków skutecznego skorzystania z powyższego środka zaskarżenia jest zachowanie terminu wskazanego w art. 129 § 2 k.p.a. tj. czternaście dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Termin określony w tym przepisie jest terminem prekluzyjnym, a zatem jego uchybienie powoduje, że wniesienie odwołania podjęte przez stronę po jego upływie jest bezskuteczne. Oznacza to, że postanowienie wydane w trybie art. 134 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania, zamyka postępowanie odwoławcze. Jednocześnie konsekwencją wniesienia odwołania po upływie 14 – dniowego terminu, zgodnie z art. 134 k.p.a., jest obowiązek stwierdzenia przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Podnieść również należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 21 marca 1997 r., SA/Łd 2990/95, Lex nr 29079). W związku z tym stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu rozpoznającego odwołanie. Wydanie orzeczenia w trybie art. 134 k.p.a. kończącego postępowanie w sprawie winno być poprzedzone bezspornymi ustaleniami w zakresie prawidłowości i daty doręczenia stronie skarżącej rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 947/11 LEX nr 1121796), prawidłowego ustalenia datę wniesienia przez stronę odwołania (vide: wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2020 r. sygn. akt 1700/19, LEX nr 3056217) jak też ustaleniami co do tego, czy strona skarżąca przekroczyła termin określony w art. 129 § 2 k.p.a. (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1683/05 LEX nr 220055).

W świetle powyższych wywodów dotyczących zawartych w art. 134 k.p.a. instytucji stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oraz stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania stwierdzić należy, że w zaskarżonym postanowieniu [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2020 r. [...] zawarto błędne, niewynikające z przepisów prawa rozstrzygnięcie, i już z tylko z tego powodu winno być ono uchylone. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że organ odwoławczy stwierdził, iż skarżący złożył odwołanie z dnia 30 kwietnia 2020 r. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r nr [...] z uchybieniem terminu, albowiem 14-dniowy termin, uprawniający do wniesienia odwołania upłynął w dniu 4 maja 2020 r., a odwołanie J. J. zostało złożone za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu [...] maja 2020 r., czyli 21 dni od daty otrzymania decyzji. Jednakże organ wydając zaskarżone postanowienie zastosował nie wynikającą z art. 134 k.p.a. oraz nieznaną orzecznictwu i doktrynie konstrukcję prawną "stwierdzenia niedopuszczalność odwołania, które zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia, określonego w art. 129 § 2 k.p.a.". Powyższe stanowi błędną próbę połączenia w jednym rozstrzygnięciu obydwu instytucji wynikających z art. 134 k.p.a., pomimo że inne są przesłanki stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania, a czym innym kieruje się organ badając terminowość wniesienia odwołania. W świetle powyższego błędnie także organ wskazał na przyczynę niedopuszczalności odwołania, podnosząc że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, jest niedopuszczalne, ponieważ stanowiłoby rażące naruszenie prawa, bowiem decyzja ostateczna może być wzruszona tylko na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Dodatkowo podkreślić należy że, jak wynika ze skargi, skarżący składając odwołanie był przekonany, że w świetle brzmienia przepisów ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-l9, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw bieg terminów m.in. w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na czas trwania epidemii, tym samym jego odwołanie zostało złożone w terminie. Tym samym nie można było wymagać od skarżącego, przekonanego o prawidłowym terminie złożenia odwołania, jednoczesnego złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia tego odwołania.

Ponadto w niniejszej sprawie kwestią sporną pozostaje okoliczność, czy terminy do wniesienia odwołania rozpoczęły swój bieg na normalnych zasadach wskazanych w k.p.a. jak przyjął organ odwoławczy, czy też z uwagi na wprowadzenie z dniem 14 marca 2020 r. na terenie Polski stanu zagrożenia epidemicznego (na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego - Dz.U. z 2020 r. poz. 433), a później od dnia 20 marca 2020 r. - stanu epidemii (na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz.U. z 2020 r. poz. 491) terminy te nie biegły. Należało bowiem rozważyć ewentualne zastosowanie art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm., zwanej dalej ustawy COVID-19), zgodnie z którym w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Ponadto, zgodnie z art. 68 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), który wszedł w życie 16 maja 2020 r., terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15 zzs ustawy zmienianej w art. 46 (tj. ustawy z dnia 2 marca 2020 r.), których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15 zzs tej ustawy, rozpoczynały bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. w dniu 24 maja 2020 r. Podkreślić przy tym należy, iż w okresie obowiązywania art. 15 zzs ustawy COVID-19 obowiązywał również przepis art. 15 zzt ustawy COVID-19, który wskazywał, że przepisów art. 15 zzr ust. 1 i art. 15 zzs ust. 1 nie stosuje się do terminów związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19 oraz wywołanych nim sytuacji kryzysowych.

W tym zakresie organ II instancji oraz skarżący mają odmienne stanowisko. Podkreślić należy, że w uzasadnieniu projektu do art. 15 zzs ustawy COVID-19 bardzo ogólnie odniesiono się do zawieszenia biegu terminów m.in. w postępowaniach administracyjnych. Ustawodawca nie wskazał konkretny cel projektowanego rozwiązania, choć mając na uwadze epidemię COVID-19, niewątpliwie chodziło o zabezpieczenie interesów prawnych obywateli. Z zapisów uzasadnienia projektu wynikało, że zamiarem ustawodawcy było przyjęcie regulacji zapewniających skuteczna ochronę prawną w postępowaniach sądowych, jak też i przez organami tj. aby terminy nie upływały a obywatel nie został pozbawiony możności skutecznego dochodzenia swoich praw przed sądem (uzasadnienie projektu ustawy o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych, druk sejmowy 299, str. 56 i 57). Dodatkowo art. 15 zzr ust. 1 ustawy COVID-19 także przewidywał zawieszenie biegu przewidzianego przepisami administracyjnymi m.in. od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem; do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki; przedawnienia; zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony. Regulacja ta nie miała charakteru bezwzględnego i było przewidzianych szereg wyjątków np. sprawy pilne (szczegółowo wymienione). Takim też wyjątkiem był przepis art. 15 zzt ustawy COVID-19, który wskazywał, że przepisów art. 15 zzr ust. 1 i art. 15 zzs ust. 1 nie stosuje się do terminów związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19 oraz wywołanych nim sytuacji kryzysowych.

Podkreślić również należy, że zawieszenie w okresie stanu zagrożenia epidemiologicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID biegu terminów wskazanych w art. 15 zzs dotyczyło tylko biegu terminów procesowych i sądowych, a nie terminów materialnych. Terminy ustawowe procesowe zaś wyznaczają wprost przepisy ustawy albo aktów wykonawczych wydanych na podstawie delegacji ustawowej, np. termin do załatwienia sprawy (art. 35 k.p.a.) czy też jak to ma miejsce w niniejszej sprawie termin do wniesienia odwołania (art. 129 k.p.a.). Terminy te nie mogą być dla stron postępowania przez organ administracji ani skracane, ani przedłużane. Zachowanie terminu ustawowego jest warunkiem skuteczności czynności procesowej dokonanej przez stronę, a jego uchybienie powoduje bezskuteczność czynności dokonanej przez stronę.

Wskazać należy także, że przepisy art. 15 zzs ustawy COVID-19 zostały uchylone na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875). W przepisach tych - jak wskazano wyżej- zawarto również przepisy przejściowe regulujące kwestie, ponownego rozpoczęcia biegu terminów tj. od 24 maja 2020 r. Przepisy tej ustawy nie zawierały żadnych innych przepisów, które by regulowałyby w konkretny sposób skutki prawne aktów administracyjnych, a także innych czynności w postępowaniu, podjętych w okresie obowiązywania art. 15 zzs ustawy COVID-19. Natomiast organy administracji były uprawnione do podejmowania skutecznych czynności w prowadzonych postępowaniach administracyjnych takich jak np. zawiadomienia, wezwania czy też decyzje administracyjne. Każda ta czynność wymagała zawarcia odpowiedniego pouczenia, które w okresie obowiązywania tych przepisów mogło się sprowadzać także do informowania strony postępowania o rozpoczęciu biegu terminów procesowych dopiero po zakończeniu stanu epidemii.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że w ocenie Sądu samo wydanie decyzji przez organ I instancji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej było rozstrzygnięciem, które mogło uzasadniać zastosowanie art. 15 zzt ustawy COVID-19 wskazującej, że przepisów art. 15 zzr ust. 1 i art. 15 zzs ust. 1 nie stosuje się do terminów związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19 oraz wywołanych nim sytuacji kryzysowych. Niewątpliwie kara pieniężna miała charakter represyjny, ale jednocześnie służyła zapobieganiu, przeciwdziałaniu i zwalczeniu COVID-19. Jednakże sam termin do wniesienia odwołania był terminem sensu stricte procesowym, a więc do którego powinien mieć zastosowanie art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 ustawy COVID-19. Bieg terminu do wniesienia odwołania było bowiem terminem "od zachowania, które uzależnione było udzielenie ochrony prawnej przed organem" w rozumieniu art. 15 zzr ust. 1 pkt 1 ustawy COVID-19. Takie też było powszechne rozumienie tego przepisu. Przepisy nakładające sankcje, w szczególności w okresie stanu epidemii powinny być interpretowane ściśle, choćby w świetle art. 7a k.p.a. Przepis ten wskazuje, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że biorąc pod uwagę kontekst społeczny towarzyszący wprowadzeniu omawianych przepisów tj. narastające obawy związane z zagrożeniem chorobowym wywołanym pandemią wirusa SARS-CoV-2, szereg wprowadzonych w kraju ograniczeń, obostrzeń i zaleceń prozdrowotnych dla obywateli, skutkujących ograniczeniem działania wielu instytucji publicznych oraz jednoczesny publiczny apel środowisk prawniczych o podjęcie systemowej ochrony interesów prawnych obywateli poprzez wprowadzenie ustawowego zawieszenia biegnących terminów procesowych – należy ocenić wprowadzenie omawianych przepisów ustawy (dotyczących zawieszenia biegu terminów procesowych i związanych z szeroko rozumianą ochrona jednostki) jako wyczerpujące przesłanki wyjątkowości, ważności i przewidywalności. Motywem bowiem oddziaływania przez ustawodawcę na sytuację już istniejącą tj. trwający bieg terminów procesowych, jest ochrona interesów prawnych obywateli, których możliwości działania zostały jednocześnie ograniczone z uwagi na szereg ograniczeń i obostrzeń uznanych za konieczne dla zminimalizowania zagrożenia epidemią COVID-19. Rozwiązania te wprowadzone zostały w odpowiedzi na publiczny apel środowisk prawniczych i procedowane w sposób jawny - ustawodawca zapewnia bowiem obywatelom nieograniczony dostęp do treści projektów ustaw na każdym etapie ich procedowania. W tej sytuacji każdy obywatel znajdujący się w sytuacji procesowej, której omawiane przepisy dotyczą, miał nie tylko możliwość zapoznania się treścią proponowanych rozwiązań prawnych, ale miał także prawo oczekiwać, że z uwagi na istnienie w kraju stanu szczególnego, w którym ochrona zdrowia obywateli stanowi priorytet w działaniu państwa – państwo to w trosce o ochronę innych nie - priorytetowych interesów obywateli wprowadzi w sposób skuteczny i efektywny prezentowane jawnie instrumenty prawne, tak aby obywatele ograniczający swoją aktywność zgodnie z zaleceniami prozdrowotnymi, czy też doświadczający ograniczeń w działaniu instytucji publicznych nie ponieśli z tego tytułu uszczerbku (vide: wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Rz 372/20, wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Łd 319/20, cbois).

Zdaniem Sądu za takim stanowiskiem przemawia również to, że sama decyzja w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej jest wydawana na podstawie ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, ale przepisy tej ustawy nie regulują odrębnie przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, w związku z czym zgodnie z art. 189 a § 1 k.p.a. w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej stosuje się przepisy niniejszego działu, chyba że uregulowania znajdują się w odrębnych przepisach (§ 2). Trudno zatem w tych okolicznościach uznać, że bieg terminu do wniesienia odwołania od decyzji wymierzającej karę pieniężną nie uległ zawieszeniu, w świetle przytoczonego wyżej uzasadnienia projektu wskazującego, że zamiarem ustawodawcy było przyjęcie regulacji zapewniających skuteczną ochronę prawną w postępowaniach sądowych.

Podkreślić także należy, że w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie sytuacja epidemiologiczna uzasadniała szczególny tryb postępowania tj. z ograniczeniem udziału strony. Niemniej jednak należy mieć na uwadze, że organ administracji wszczął postępowanie w dniu [...] kwietnia 2020 r. wydając zawiadomienie, które nie zostało doręczone stronie skarżącej. Następnie przeprowadził postępowanie dowodowe, a wszystko odbyło się na podstawie art. 10 § 2 k.p.a. tj. z odstąpieniem od zasady czynnego udziału strony postępowania administracyjnego ze względu na niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego. Natomiast od skarżącego organy wymagały, aby mimo niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia – przesłanka ta w ocenie Sądu nadal istniała w okresie biegu terminu do wniesienia odwołania – wszystko odbywało się na zasadach ogólnych sprzed stanu epidemii. Skoro zatem ustawodawca wprowadził przepis szczególny, dający obywatelom ochronę przed skutkami ograniczeń związanych z epidemią w postaci zawieszenia biegu terminów procesowych na czas stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii, rolą organu jest dokonanie wykładni tego przepisu z uwzględnieniem regulacji unormowanej w art. 134 k.p.a. Sąd w pełni podziela w tym zakresie stanowisko zawarte w licznych orzeczeniach WSA w Białymstoku (m.in. wyrok z dnia 22 października 2020 r. sygn.. akt II SA/Bk 527/29, cbois).

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących merytorycznej treści decyzji PPIS w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., wskazać należy, że postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie ma charakteru merytorycznego, lecz jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie nie może zostać rozpoznane. Przedmiot badania Sądu ograniczał się zatem jedynie do skontrolowania legalności orzeczenia o niedopuszczalności odwołania, natomiast nie obejmował oceny co do podniesionych w skardze innych zarzutów.

W niniejszej sprawie naruszono art. 134 k.p.a. Ponadto w ocenie Sądu dokonanie nieprawidłowej wykładni przepisów art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 oraz 15 zzt ustawy COVID-19, wywołujących negatywne skutki procesowe dla strony odwołującej się, świadczy o naruszeniu przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 ustawy COVID-19 w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy będzie zobowiązany, uwzględnić oceną prawną sformułowaną w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Biorąc pod uwagę wcześniejsze rozważania, orzeczono jak w pkt I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 210 § 2 powołanej ustawy.