Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 482/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Ewidencja ludności
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1271
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Jan Paweł Tarno ( spr. ) Sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2007 r. sygn. akt III SA/Wr 147/07 w sprawie ze skargi J. D. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego prawomocnym postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 13 listopada 2002 r., sygnatura akt II SA/Wr 1996/02, odrzucającym skargę J. i M. D. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 4 grudnia 2007 r., sygn. akt III SA/Wr 147/07 po rozpoznaniu skargi J. D. o wznowienie postępowania 1) uchylił postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ we Wrocławiu z 13 listopada 2002 r., II SA/Wr 1996/02; 2) oddalił skargę na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z [...] lipca 2002 r., nr [...] w przedmiocie wymeldowania. W uzasadnieniu stwierdził, że stosownie do art. 281 p.p.s.a., podstawowym zadaniem składu orzekającego było zbadanie istnienia (lub braku) ustawowych podstaw wznowienia, na które powołała się strona skarżąca. W rozpoznawanym przypadku Sąd skorzystał z uprawnienia przewidzianego w zdaniu drugim przywołanego artykułu p.p.s.a. Skład orzekający przyjął, że skarżąca przywołała - choć nieprecyzyjnie - aż dwie normatywne podstawy wznowienia postępowania. Powołując się na "nowe dowody do przedmiotowej sprawy", chodziło jej zapewne o podstawę określoną w art. 273 § 2 p.p.s.a., w postaci "późniejszego wykrycia takich ... środków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu". Natomiast sygnalizowanie już w samej skardze o wznowienie faktu niedoręczenia jej przesyłek Sądu wzywających do opłacenia skargi, a następnie kwestionowanie sposobu doręczenia jej tych wezwań przez pocztę, poprzez stwierdzenie, że okoliczność ta "pozbawiła" ją "możliwości udzielenia odpowiedzi w obronie jej praw" (tak w piśmie z dnia 11 maja 2004 r. - k. 65 w I tomie akt sądowych), mimo że nie powinna "ponosić skutków prawnych wynikających z wadliwego doręczenia" (tak z kolei w piśmie z dnia 12 maja 2004 r. - k. 63 w I tomie akt sądowych) powinny być kwalifikowana jako zarzut pozbawienia możności działania wskutek naruszenia przepisów prawa, w rozumieniu art. 271 pkt 2 p.p.s.a. Taka kwalifikacja jest uzasadniona jeśli zważyć, iż w momencie formułowania podstaw wznowienia, skarżąca działała w sprawie samodzielnie, bez profesjonalnego pełnomocnika, który został ustanowiony dopiero w ramach później przyznanego jej prawa pomocy. Trudno w tej sytuacji wymagać precyzji w formułowaniu przez stronę swoich rzeczywistych zamiarów. Ponadto, że pełnomocnik skarżącej potwierdził na rozprawie intencję powołania się przez swoją mocodawczynię również na podstawę wznowienia, o której mowa w art. 271 pkt 2 p.p.s.a.

Sąd nie dopatrzył się istnienia w niniejszej sprawie podstawy z art. 273 § 2 p.p.s.a. Normatywne sformułowanie tej podstawy zakłada bowiem skuteczną możliwość powołania się jedynie na takie środki dowodowe, które muszą spełniać łącznie następujące wymogi: 1) środki te istniały już wtedy, gdy sprawa zawisła pierwotnie przed sądem; 2) zostały one ujawnione dopiero "później", a więc po zakończeniu owego pierwotnego postępowania sądowego; 3) strona nie mogła skorzystać z nich w poprzednim postępowaniu; a 4) wykorzystanie ich mogłoby mieć wówczas wpływ na wynik sprawy. Tymczasem - uwzględniając daty kserokopii - trzeba stwierdzić, iż cała dokumentacja przekazana na wezwanie Sądu jest albo dokumentacją własną strony, która z racji takiego właśnie jej charakteru pozostawała przez cały czas w dyspozycji skarżącej (w tym wypadku nie została więc spełniona druga z wymienionych przesłanek) albo też powstała ona dopiero po wydaniu postanowienia z dnia 13 listopada 2002 r. (brak przesłanki pierwszej).

W pełni natomiast podzielono strony o istnieniu podstawy wznowienia określonej w art. 271 pkt 2 p.p.s.a. W dacie podjęcia przez NSA OZ we Wrocławiu postanowienia z 13 listopada 2002 r. odrzucającego skargę na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z [...] lipca 2002 r. obowiązywały przepisy ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Przepis art. 59 tej ustawy odsyłał - w zakresie problematyki doręczeń pism sądowych - do uregulowania zawartego w art. 39-49 k.p.a. Zasady doręczeń przyjęte w tych przepisach Kodeksu powinny być zatem respektowane także przy doręczeniu skarżącej wezwań do uiszczenia wpisu należnego od skargi. Jednakże reguły te nie zostały jednak w 2002 r. zachowane. Pierwsza przesyłka zawierająca wspomniane wezwanie (o numerze 033347) zawierała w ogóle błędne określenie adresu strony (w skardze podano Aleję [...] 16/4, a wezwanie, o którym aktualnie mowa, adresowane jest na Aleję [...] 14). Przesyłka ta została zwrócona do NSA z adnotacją "pod w/w adresem adresat nieznany". Zgodnie z poglądem wyrażonym przez SN w postanowieniu z 6 kwietnia 2000 r., III PRN 141/99, OSNP 2001, Nr 1, poz. 6, pismo błędnie zaadresowane nie może być traktowane za skutecznie doręczone, nawet w trybie art. 44 k.p.a. Dlatego też wezwanie do uiszczenia opłaty zostało ponowione. Druga przesyłka (o numerze 034140), skierowana tym razem prawidłowo na adres wskazany w skardze, została jednak również zwrócona Sądowi z opisem "adresat wyprowadził się". W przedstawionej sytuacji nie można było przyjąć - jak to uznał NSA w pierwszym fragmencie uzasadnienia postanowienia z 13 listopada 2002 r. - że wezwanie do uiszczenia wpisu sądowego zostało skarżącej doręczone skutecznie. Przepisy art. 39-49 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tego postanowienia) nie dopuszczały bowiem takiej możliwości. W sprawie nie mogło być nawet uruchomione domniemanie skutecznego doręczenia zastępczego, przewidzianego w art. 44 k.p.a., ponieważ przepis ten wymagał złożenie pisma "na okres siedmiu dni w placówce pocztowej lub w urzędzie gminy", z dodatkowym obowiązkiem obarczającym doręczyciela umieszczenia zawiadomienia o tym fakcie "w skrzynce na korespondencję lub, gdy to nie jest możliwe, na drzwiach mieszkania adresata..." Żadna adnotacja pracownika poczty na zwróconej przesyłce nie wskazuje na to, że spełniono w tym przypadku cytowane minimum wymogów skutkujących możliwością uruchomienia domniemania doręczenia zastępczego owego drugiego wezwania.

Odrzucenie skargi na decyzję Wojewody z [...] lipca 2002 r., mimo niedoręczenia stronie wezwania do uiszczenia wpisu, należy więc uznać za przedwczesne. W konsekwencji naruszenia ówcześnie obowiązujących przepisów o doręczeniach, doszło do tego, że strona została "pozbawiona możliwości działania" w sprawie ze swojej skargi, wskutek jej niesłusznego odrzucenia. Dlatego też należało uchylić postanowienie NSA OZ we Wrocławiu z 13 listopada 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 1996/02 na podstawie art. 282 § 1 i § 2 p.p.s.a., w związku z art. 103 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).

Natomiast sama skarga na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z [...] lipca 2002 r. (Nr [...]) nie zasługiwała na uwzględnienie, z następujących powodów. Organy meldunkowe orzekające w sprawie wymeldowania [...] D. i J. D. z miejsca pobytu stałego w lokalu przy Alei [...] 16/4 we Wrocławiu przyjęły za faktyczną podstawę swoich decyzji przede wszystkim dokonaną skutecznie przez komornika eksmisję z tegoż lokalu [...] D. i osób jej prawa reprezentujących, w wykonaniu wyroku Sądu Rejonowego dla Wrocławia-[...] z [...] maja 2000 r. ([...]). Takie stanowisko organów znajduje silne wsparcie w utrwalonej już w tym zakresie linii orzeczniczej sądów administracyjnych - por. np. wyrok NSA z dnia 6 października 2005 r., II OSK 65/05, Lex Nr 188693: "Opuszczenie lokalu wskutek wykonania wyroku orzekającego eksmisję jest opuszczeniem lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, które w konsekwencji uzasadnia orzeczenie o wymeldowaniu osoby eksmitowanej".

Co prawda, skarżąca podjęła, w celu wzruszenia czynności komornika i prawomocnego wyroku eksmisyjnego (a także innych niekorzystnych dla niej orzeczeń sądów powszechnych) szereg prób w celu przywrócenia tytułu prawnego do spornego lokalu, jednak wszystkie te próby nie przyniosły do tej pory żadnych pożądanych przez stronę rezultatów. Wspomniane orzeczenia pozostają więc nadal w obrocie prawnym, wiążąc swoją treścią zarówno organy administracji publicznej, jak i Sąd (art. 365 § 1 k.p.c.). W tej sytuacji należało przyjęto, że wydając decyzje o wymeldowaniu M. D. i J. D. z miejsca pobytu stałego w lokalu przy Alei [...] w W. organy obu instancji nie naruszyły prawa, w tym zwłaszcza art. 15 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (aktualnie - Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania przez organy, uwzględniającym treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2002 r., K 20/01, OTK-A 2002, Nr 3, poz. 34, w którym Trybunał uznał przepis art. 9 ust. 2 tejże ustawy za niezgodny z Konstytucją.

Przepis art. 282 § 2 p.p.s.a. nie uwzględnia wprost sytuacji, kiedy skarga o wznowienie dotycząca postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem (np. odrzucającym skargę) zostanie przez sąd uwzględniona. Skład orzekający podziela jednak w pełni stanowisko doktryny, zgodnie z którym, w takiej sytuacji sąd powinien uchylić zaskarżone postanowienie i orzec co do istoty sprawy sądowoadministracyjnej, stosownie do poczynionych ustaleń, na podstawie przepisów o postępowaniu przed sądami pierwszej instancji (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 561-562 i przywołaną tam literaturę).

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła J. D. zaskarżając go w części objętej punktem II i zarzucając mu naruszenie:

1. przepisów postępowania których uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, a to obrazę dyspozycji artykułu 75 i 80 kpa polegające na: a. uznaniu, że dokumentacja przekazana przez skarżącą oraz wniosek dowodowy, który złożyła skarżąca na rozprawie, nie ma znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia sprawy, mimo że J. D. wykazała szereg czynności, które wykazują, że działanie komornika w wyniku prawomocnego wyroku eksmisyjnego jest nieskuteczne, a jej przysługuje ważny tytuł prawny do zajmowanego lokalu; b) uznaniu, że zeznania J. D. nie podlega uwzględnieniu w odniesieniu do wykazania słusznego tytułu prawnego, mimo że zeznania strony zgodnie z dyspozycją artykułu 80 kpa mają istotne znaczenie w sprawie jako dowodów wiarygodny, obiektywny i złożony w oparciu o całokształt okoliczności faktycznych.

2. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych polegające na uznaniu, że skarżąca opuściła zajmowany lokal, co w konsekwencji uzasadnia orzeczenie o wymeldowaniu osoby, mimo że w sprawie bezspornym jest, że został wydany wyrok eksmisyjny przez Sąd Rejonowy Wrocław [...] w sprawie [...] [...] maja 2000, który to wyrok jest w dalszym ciągu zaskarżony przez J. D. w toku instancji, a nadto skarżąca podejmuje wszelkie działania w celu wyeliminowania tego wyroku z obrotu prawnego.

Na tej podstawie wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, albo zmianę wyroku w tej części i przywrócenie zameldowania na pobyt stały M. D. i J. D. w lokalu mieszkalnym w W., ulica [...].

W uzasadnieniu stwierdzono, że odnośnie rozważań i podstaw prawnych w odniesieniu do skargi na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z [...] lipca 2002 podnieść należy, że wnioski i uzasadnienie wyroku WSA z 4 grudnia 2007 na uwzględnienie nie zasługują. Uzasadnienie zaś wyroku WSA narusza dyspozycję artykułu 141 § 2 i § 4 ppsa. W rozważaniach bowiem dotyczących zasadności decyzji administracyjnej, Sąd powołuje jedną okoliczność o znaczeniu prawnym, a to dokonaną przez komornika sądowego eksmisję z lokalu mieszkalnego M. D. i J. D. w oparciu o wyrok Sądu Rejonowego Wrocław [...] z [...] maja 2000 r., [...]. W ustaleniach Sądu znajduje się stwierdzenie, że opuszczenie lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych jest równoznaczne z wykonaniem wyroku eksmisyjnego. Ustalenie tego w sposób rażący narusza prawa skarżącej oraz pomija zupełnym milczeniem pełną dokumentację, przedłożoną w toku postępowania na rozprawie sądowej. Przedłożone dokumenty w szczególności publiczne, pochodzące z Sądu i organów administracji wykazują, że J. D. podejmuje w dalszym ciągu kroki, które zmierzają do podważenia wyroku i wskazują na bezpodstawność orzeczenia eksmisji. Zatem uznać należy, że decyzja Wojewody Dolnośląskiego z [...] lipca 2002 winna być wyeliminowana z obrotu prawnego, skoro akceptuje ona wymeldowanie M. D. i J. D. z miejsca pobytu stałego. Przepis art. 15 ust. 2 chroni prawa skarżącej. Stąd też należy wyeliminować pewną fikcję prawną i znak równości między ustawowymi oznaczeniami: opuszczenia lokalu i wykonanie wyroku eksmisyjnego. Na tle tych rozważań należy również dopatrzyć się naruszenia przez organy administracji państwowej - w szczególności decyzji Wojewody Dolnośląskiego postanowień Konstytucji - artykułu 78 i 81. Zresztą o słuszności i legalnych działaniach skarżącej świadczy fakt, że przecież WSA Wrocław wyrokiem w sprawie niniejszej uwzględnił choć częściowo racje przedstawione przez J. D.. Podnieść należy z całą stanowczością, że organy administracji pozbawiły możliwości jej zameldowania na pobyt stały. Koniecznym jest zatem uwzględnienie wniosków skargi kasacyjnej. Zarówno wezwania skarżącej jak również przedłożone dokumenty prywatne i publiczne zwłaszcza decyzje administracyjne oraz orzeczenia sądowe wykazują, że wnioskodawczyni stawia zarzut naruszenia postanowień Konstytucji RP w odniesieniu do dyspozycji art. 50 - nienaruszalności prawa do mieszkania. W szerokim pojęciu konstytucyjnym prawo to zostało w sposób rażący naruszone przez decyzje organów administracyjnych oraz w końcowym orzeczeniu sądowym WSA. W opozycji do tej normy konstytucyjnej pozostaje teza orzeczenia zawarta w wyroku NSA Warszawa z 6 lutego 2003, V SA 1398/02. W orzeczeniu tym NSA ustalił, że również przy wymeldowaniu źródłem powinności organu administracji dokonania tej czynności jest sam fakt opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu przez osobę podlegającą wymeldowaniu niezależnie od tego, czy osoba utraciła uprawnienie do przebywania w tym miejscu. Odnosząc tezę tego wyroku do sytuacji prawnej wnioskodawczyni podkreślono, że nie utraciła ona uprawnień do przebywania w przedmiotowym lokalu. W dalszym ciągu wolą wnioskodawczyni jest właśnie pobyt w lokalu natomiast orzeczenie sądowe nakazuje eksmisję jest w dalszym ciągu trafne i skutecznie skarżone. Interpretacja gramatyczna normy prawnej art. 15 ust 2 ustawy wykazuje, że opuszczenie lokalu zawiera w sobie dwa elementy: 1. faktyczne wyjście z lokalu wraz z niezbędnymi przedmiotami ewentualnie niezbędnym urządzeniem, które towarzyszy człowiekowi w normalnej egzystencji, 2. Brak zamiaru powrotu i trwała wola zaniechania powrotu i utracenia centrum życiowego tym właśnie lokalu. Taka interpretacja ustawowa prowadzi do wniosku, że wnioskodawczyni nie opuściła lokalu bowiem jej wolą jest pobyt i mieszkanie w przyszłości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i wobec tego podlega oddaleniu. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla każdego pisma w postępowaniu sądowym (art. 49 § 1 p.p.s.a.), jak również spełniać wymogi materialne przewidziane dla tego pisma przewidziane w art. 176 tej ustawy. Wśród najważniejszych wymogów materialnych (konstrukcyjnych) skargi kasacyjnej wyróżnia się przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Braki w tym zakresie nie podlegają konwalidacji, czynią skargę kasacyjną nieskuteczną oraz uniemożliwiają dokonanie merytorycznej oceny tego środka zaskarżenia przez sąd kasacyjny. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przez sąd administracyjny pierwszej instancji przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, lub na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie właściwych podstaw kasacyjnych, wskazanie zarzutów oraz ich uzasadnienie jest najistotniejszym elementem skargi kasacyjnej, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów ani stawiania hipotez w zakresie przepisu stanowiącego podstawę skargi kasacyjnej. W myśl bowiem art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie ma jednak miejsca.

Jeśli chodzi o zarzut pierwszy, to złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom jedynie co do formy. Co prawda, sformułowano w niej zarzut naruszenia konkretnie wskazanych przepisów (art. 75 i 80 kpa), jednakże zarzut ten z samego założenia nie może być uznany za zasadny. Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W jej ramach skarżący musi bezwzględnie wskazać przepisy regulujące postępowanie sądowoadministracyjne, a więc przepisy zawarte w p.p.s.a., którym uchybił sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy - por. wyrok NSA z 1.06.2004 r., GSK 73/04, M.Pr. 2004, nr 14, s. 632. Jeśli chodzi przepisy kpa, to jedynie naruszenie przepisu art. 156 może stanowić analizowaną tu podstawę skargi kasacyjnej, ponieważ do tego przepisu bezpośrednio odsyła art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Jest więc rzeczą oczywistą, że Sąd I instancji nie mógł naruszyć wskazanych w niniejszej skardze przepisów (art. 75 i 80 kpa), bo ich nie stosował. Zaś nie stosował ich, ponieważ w istniejącym stanie prawnym w ogóle nie był uprawniony do ich stosowania. Przepisy te bowiem regulują postępowanie administracyjne, a nie postępowanie przed sądami administracyjnymi.

Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, albowiem dokonana przez Sąd I instancji wykładnia jest jak najbardziej prawidłowa. Kwestia ta zresztą nie budzi najmniejszych wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, czego najlepszym dowodem są orzeczenia przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Fakt, że skarżąca podjęła działania, w celu wzruszenia czynności komornika i prawomocnego wyroku eksmisyjnego (a także innych niekorzystnych dla niej orzeczeń sądów powszechnych) w celu przywrócenia tytułu prawnego do spornego lokalu jest okolicznością faktyczną nie mającą znaczenia w niniejszej sprawie, ponieważ są to próby nieskuteczne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.