Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 193/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 115a; art. 114 ust. 1 pkt 2;
journal: Dz.U. 2020 poz 360
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
article: art. 9 ust. 1;
journal: Dz.U. 2020 poz 1610
law: Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.
article: art. 104 § 1;
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 1 pkt 33;
journal: Dz.U. 2001 nr 100 poz 1084
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o  samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a; art. 135;
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 66 ust. 2; art. 31 ust. 3;
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Jerzy Drwal, Asesor WSA Agnieszka Kosowska, Protokolant: Referent Agnieszka Kuna po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 22 lipca 2021 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Inne z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w P. z dnia [...] stycznia 2021 r.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] 2021 r. Komendant Wojewódzki Policji [...] utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] 2021 r. Komendanta Powiatowego Policji w P. w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu M. W. wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz odsetek ustawowych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

Decyzje te zostały wydane w następującym stanie faktycznym sprawy:

Skarżący M. W. z dniem [...] 2016 r. zakończył służbę w Policji, przy czym funkcjonariuszowi został wypłacony ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Wysokość należnego ekwiwalentu ustalono na podstawie art. 115a w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, w brzmieniu obowiązującym w dniu zwolnienia do ze służby, w wysokości 1/30 miesięcznego uposażenia zasadniczego z dodatkami o charakterze stałym, należnym na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego.

We wniosku z dnia [...] 2020 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w P. o ponowne naliczenie i wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy z uwzględnieniem należnych mu odsetek. Powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., wydany w sprawie K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102), w którym Trybunał orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.

Decyzją nr [...] z dnia [...] 2021 r. Komendant Powiatowy Policji w P. – po rozpatrzeniu wniosku M. W. o ustalenie i wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego wraz z odsetkami za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji – odmówił przyznania i wypłaty wyrównania ekwiwalentu oraz odsetek. W podstawie prawnej tej decyzji organ I instancji wskazał przepis art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360, z późn. zm. – dalej jako "ustawa o Policji"), art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610 – dalej jako "ustawa o szczególnych rozwiązaniach") oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 – dalej jako "k.p.a.").

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego decyzją nr [...] z dnia [...] 2021 r. Inne – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że ekwiwalent pieniężny za 67 dni niewykorzystanego urlopu został już skarżącemu naliczony i wypłacony na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu obowiązującym na dzień zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Natomiast nowe brzmienie przepisu art. 115a ustawy o Policji, wprowadzone ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610), określające mnożnik 1/21 części miesięcznego uposażenia do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego policjanta zwalnianego ze służby, obowiązuje dopiero od dnia 1 października 2020 r. Potwierdza to także art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, z którego wynika, że przepis art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Oznacza to, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach poprzednio obowiązujących. W tej sytuacji organ odmówił skarżącemu wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Odnosząc się do żądania strony w zakresie odsetek ustawowych organ podniósł, że sprawa o odsetki nie jest sprawą administracyjną, a dochodzenie tych roszczeń jest możliwe na drodze cywilnoprawnej.

Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji, a także zobowiązania organu do wypłaty wyrównania ekwiwalentu wraz z odsetkami Decyzjom organów obu instancji skarżący zarzucił:

1) naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 115a ustawy o Policji, w zakresie związanym z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102), a przez to pozbawienie należnych świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop;

2) działanie, które uniemożliwiło skarżącemu realizację gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji prawa do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu pod pretekstem konieczności stosowania ustawy o szczególnych rozwiązaniach z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego RP sygn. akt K 7/15.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Na zasadzie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a."), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Oceniając skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona, albowiem zaskarżona decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji jak i poprzedzająca ją decyzja Komendanta Powiatowego Policji zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Zaskarżoną decyzją Komendant Wojewódzki Policji [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy oraz odsetek ustawowych od tego rodzaju należności. Wymaga przy tym zwrócenia uwagi, że istota sporu w rozpoznanej sprawie, wynikająca z treści podniesionych w skardze zarzutów i ich uzasadnienia, sprowadzała się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy istnieje podstawa prawna do wypłacenia skarżącemu, który zakończył już służbę w Policji przed dniem 6 listopada 2018 r., do wyrównania mu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w sytuacji, kiedy świadczenia te zostały spełnione według reguł obowiązujących w okresie zakończenia służby, które w późniejszym okresie zostały uznane za niekonstytucyjne co do wysokości świadczenia z tego tytułu.

Podkreślić należy, że stan faktyczny w sprawie nie budzi wątpliwości i nie jest przedmiotem sporu. W chwili zwolnienia ze służby, to jest [...] 2016 r. skarżący na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 115a ustawy o Policji otrzymał ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz urlop dodatkowy w wysokości 1/30 wynagrodzenia za 1 dzień urlopu na podstawie art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu obowiązującym w dacie zwolnienia go ze służby w Policji. Zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe, z wyjątkiem urlopu, o którym mowa w art. 83a ust. 1.

Przepis art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu obowiązującym w dacie zwolnienia skarżącego ze służby stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3, ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Przepis ten został dodany na podstawie art. 1 pkt 33 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084) i obowiązywał od dnia 19 października 2001 r.

Wyrokiem z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok ten został opublikowany dnia 6 listopada 2018 r. w Dz. U. z 2018 r. pod poz. 2102.

Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych (m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 3101/21 i z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3206/21), konsekwencją wskazanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt K 7/15, była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji, ale jedynie w zakresie, w jakim przepis ten określał współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że prawo do urlopu płatnego (art. 66 ust. 2 Konstytucji), a także prawo do rekompensaty pieniężnej za niewykorzystany urlop, nie może być arbitralnie ograniczone, ma ono bowiem charakter bezwarunkowy, jest absolutne i nie podlega miarkowaniu. Stosownie do art. 114 ust. 2 ustawy o Policji, policjant zwalniany ze służby za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz niewykorzystany czas wolny od służby (przyznany za pracę ponad wymiar) otrzymuje ekwiwalent pieniężny. Jak podkreślił Trybunał, celem tej regulacji jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych praw do corocznych płatnych urlopów. Pracownik zwalniany ze służby powinien otrzymać równowartość niewykorzystanych urlopów. Po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące ekwiwalentem. Trybunał wyjaśnił także, że ustawodawca przyznał policjantom prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 26 dni roboczych, zaś wcześniejsza regulacja przewidywała 30 dni kalendarzowych. Tym samym kwestionowany art. 115a nawiązuje do poprzednich unormowań wymiaru urlopu wypoczynkowego, bowiem przyjęty w nim współczynnik 1/30 odnosi się do wymiaru urlopu obliczanego według dni kalendarzowych, nie zaś roboczych. Przyjęcie wskaźnika 1/30 miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności nie można uznać za rekompensatę ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia istoty corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji.

Zatem Trybunał nie zakwestionował konstytucyjnego prawa do ekwiwalentu per se, ani też podstawy wymiaru lub prawa do ekwiwalentu za czas wolny od służby. Przepis art. 115a ustawy o Policji zachował walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów do ekwiwalentu pieniężnego za każdy dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Natomiast sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, zgodnie z którym – jak wskazał Trybunał Konstytucyjny – policjanci za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymują tylko ok. 73% dziennego uposażenia, a więc nie w pełni rekompensujący poniesioną stratę, utracił cechę konstytucyjności. Niekonstytucyjność art. 115a ustawy o Policji stwierdzona przez Trybunał dotyczyła więc jedynie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia.

Wymaga przy tym zwrócenia uwagi, że Trybunał nie odroczył utraty mocy obowiązującej przepisu art. 115a ustawy o Policji, zatem w zakresie w jakim określa on ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, utracił on moc obowiązującą z dniem ogłoszenia wyroku, to jest 6 listopada 2018 r.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 czerwca 2021 r. (sygn. akt III OSK 3054/21), przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy. Należy do orzeczeń: "w sentencji których Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, czasowym lub przedmiotowym) zakresie jego zastosowania. W przypadku wyroków zakresowych mamy do czynienia z przypisaniem atrybutu konstytucyjności lub niekonstytucyjności nie całej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jej określonemu fragmentowi, a dokładnie pewnej normie prawnej, którą można w całości lub części dekodować z określonego przepisu prawnego" (por. T. Woś "Wyroki interpretacyjne i zakresowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego", Studia Iuridica Lublinensia, rok XXV, vol. 3, 2016, s. 990). Trybunał Konstytucyjny, wydając wyrok zakresowy, nie orzeka o niezgodności z Konstytucją całego jednostki redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jego fragmentu. W tym zakresie przepis nadal istnieje, ale: "skutkiem wydania orzeczenia zakresowego przez Trybunał Konstytucyjny jest uznanie, w jaki sposób badanych przepisów interpretować nie wolno (orzeczenie negatywne) albo jak je interpretować należy (orzeczenie afirmatywne) przy stosowaniu prawa, tzn. uzyskanie na ich podstawie jakich norm prawnych odpowiadających rezultatom interpretacyjnym mieszczącym się we wskazanym w orzeczeniu zakresie będzie sprzeczne z Konstytucją albo z nią zgodne" (por. K. Osajda, "Koncepcja orzeczenia zakresowego, a wątpliwości na tle skutków orzeczeń TK" [w:] "Skutki wyroków Trybunału Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa" red. M. Bernatt, J. Królikowski, M. Ziółkowski, Warszawa 2013, s. 297)".

Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku podniósł także, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia TK mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. W orzecznictwie podkreśla się, że w momencie opublikowania wyroku Trybunału zostaje obalone domniemanie konstytucyjności normy prawnej, której dotyczy orzeczenie, a skutek uchylenia domniemania konstytucyjności przepisu następuje od momentu jego wejścia w życie. Natomiast każdy podmiot, w tym organy władzy publicznej w tym sądy, w sytuacji w której rozstrzygają jakikolwiek spór lub problem konstytucyjny wcześniej przesądzony przez Trybunał Konstytucyjny – są zobligowane uwzględnić jego stanowisko. Dotyczy to każdego z typów wyroków Trybunału Konstytucyjnego, bez względu na ich doktrynalny podział.

Ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610), mającą na celu wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, obowiązującą od 1 października 2020 r., w art. 1 pkt 16 określono, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego wynosi 1/21 części miesięcznego uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego funkcjonariuszowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Natomiast przepis art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, zawiera normę intertemporalną, zgodnie z którą przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

Jak wynika z omawianego przepisu, w przypadku ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. należy przyjąć zasady wynikające z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., a więc te, które zostały zakwestionowane wprost w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. jako niezgodne z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący ekwiwalent za niewykorzystany urlop otrzymał przed dniem 6 listopada 2018 r.

Jak wielokrotnie podkreślano w wyrokach sądów administracyjnych, co również podziela Sąd w obecnym składzie, przepis art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach jest przykładem tzw. wtórnej niekonstytucyjności, która polega na tym, że ustawodawca powtarza rozwiązania normatywne uznane już raz za niekonstytucyjne. Oznacza to, że ustawodawca przepisami przejściowymi próbuje ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, a nadto narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków Trybunału, które wiążą również ustawodawcę (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Go 449/211; wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 43/21; wyroki WSA w Opolu z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 141/21 i z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 185/21; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 252/21), bowiem mimo że przepis art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zrównuje sytuację prawną funkcjonariuszy zwolnionych ze służby przed i po dniu 6 listopada 2018 r., to jednak w odniesieniu do funkcjonariuszy zwolnionych przed dniem 6 listopada 2018 r. nakazuje przy ustalaniu wysokości ekwiwalentu stosować przepisy stare, które Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjne. W konsekwencji prowadzi to do sytuacji, w której osoby zwolnione ze służby w tym samym lub podobnym okresie będą miały różnie ukształtowaną sytuację prawną w zakresie wysokości należnych świadczeń.

W konsekwencji należało przyjąć, że zastosowana przez organy norma prawna, wyprowadzona z art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, przy ustalaniu należnego policjantom ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, za okres przed dniem 6 listopada 2018 r., która nakazuje stosować zaniżony przelicznik 1/30 jest – w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – oczywiście niekonstytucyjna i jako taka nie może stanowić podstawy wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Z tego względu w niniejszej sprawie nieuprawnione było stanowisko organów, zgodnie z którym miały one obowiązek stosować art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Powołując się na literalne brzmienie art. 9 ust. 1 tej ustawy organy stwierdziły, że od dnia 1 października 2020 r. w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. zastosowanie znajdą wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe, a więc z obowiązującym do tej daty przelicznikiem 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu. Przy czym organy bezrefleksyjnie pominęły wnioski płynące z omówionego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

W ocenie Sądu, obowiązkiem organu w niniejszej sprawie była próba odkodowania normy zgodnej z Konstytucją. Podkreślić jeszcze raz należy, że Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził niekonstytucyjności całej regulacji zawartej w art. 115a ustawy o Policji. Nie zakwestionował prawa policjanta zwolnionego ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 tej ustawy, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Zakwestionowany został natomiast jedynie współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta, jako podstawa ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. W ustawie z dnia 14 sierpnia 2020 r. ułamek ten nie został, za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. zastąpiony nowym ułamkiem. Zmiany dotyczyły bowiem jedynie spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Wobec powyższego organy miały możliwość samodzielnego ustalenia wysokości ekwiwalentu przysługującego skarżącemu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy ustalając współczynnik ułamkowy, który stanowiłby rzeczywisty ekwiwalent niewykorzystanych dni wolnych dla policjanta.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, przy uwzględnieniu dominującego obecnie orzecznictwa stoi na stanowisku, że w art. 9 ust. 1 zd. 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się w dalszym ciągu na zasadach wynikających z przepisu uznanego za niekonstytucyjny, co narusza zasadę mocy wiążącej ostatecznych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, na straży przestrzegania której stoją sądy. Podkreślić przy tym należy, że na mocy art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Oznacza to, że sądy mogą odmówić zastosowania wynikającej z przepisu normy prawnej sprzecznej w sposób oczywisty z Konstytucją. Oczywista niekonstytucyjność w niniejszej sprawie wynika natomiast z faktu, że norma prawna, która w wyniku kontroli konstytucyjności dokonanej przez Trybunał została uznana za niekonstytucyjną, została ponownie powtórzona w procesie stanowienia prawa, stwarzając jedynie pozory restytucji konstytucyjności.

Zauważyć bowiem należy, że unormowanie art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej narusza nie tylko zasadę mocy wiążącej ostatecznych wyroków Trybunału, lecz również zasadę równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne, stosownie do art. 31 ust. 1 Konstytucji RP. Do jej istoty należy bowiem nakaz jednakowego traktowania podmiotów charakteryzujących się podobnymi cechami prawnie istotnymi, znajdujących się w zbliżonej sytuacji oraz zakaz różnicowania tych podmiotów. Natomiast omawiany przepis faktycznie różnicuje sytuację prawną funkcjonariuszy, poprzez wskazanie dwóch wymiarów mnożnika ułamkowego należnego im ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, w tym jednego nieodpowiadającego standardom konstytucyjnym.

Podsumowując dotychczasowe rozważania, Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela wielokrotnie wyrażany pogląd, że norma prawna wynikająca z art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, która wobec należnego policjantom ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. nakazuje stosować zaniżony przelicznik 1/30, jest w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego oczywiście niekonstytucyjna i jako taka nie może stanowić podstawy wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Odnosząc się natomiast do żądania przyznanie także świadczenia adhezyjnego (ustawowych odsetek) podnieść należy, że zarówno przepisy ustawy o Policji, jak i wydane na jej podstawie akty wykonawcze, nie zawierają regulacji, która przyznaje organowi Policji kompetencje do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej sprawy odsetek ustawowych od niewypłaconego w terminie uposażenia i innych należności pieniężnych, w tym ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1467/13, droga administracyjna w przedmiocie dochodzenia odsetek przysługuje tam, gdzie przepis określonej pragmatyki służbowej przewiduje prawo do odsetek, a jednocześnie nie zarezerwował dla ich dochodzenia drogi przed sądem powszechnym (por. także wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA 1713/97). Ponieważ przepisy ustawy o Policji nie przewidują prawa funkcjonariusza do odsetek za niewypłacenie mu w terminie uposażenia, ekwiwalentu lub innych świadczeń ze stosunku służbowego, należy zatem uznać, że roszczenie o odsetki jest oparte na cywilnoprawnej konstrukcji opóźnienia w spełnieniu świadczenia pieniężnego i może być dochodzone wyłącznie przed sądem powszechnym.

Na marginesie należy dodać, że Sądowi znane jest postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20, w którym sąd ten postanowił na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, ze zm.) oraz art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393), przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360, ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r., w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. – jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.

Wobec wyrażonego wyżej stanowiska, które nie budzi wątpliwości Sądu, że art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach jest w świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego oczywiście niekonstytucyjny i jako taki nie może stanowić podstawy wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że oczywistość niezgodności przepisu z Konstytucją RP oraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału Konstytucyjnego stanowią wystarczające przesłanki do odmowy przez sąd zastosowania przepisów ustawy. W tak bowiem oczywistych sytuacjach trudno oczekiwać, by sądy uruchamiały procedurę kolejnych pytań prawnych (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2466/19).

Stwierdzone przez Sąd naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Organy ponownie rozpoznając sprawę powinny zastosować wyrażoną powyżej ocenę prawną oraz dokonać wyliczenia i wypłaty skarżącemu należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji, interpretowanego w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP.

Brak było natomiast podstaw do uwzględnienia żądania skargi w postaci "zobowiązania organu do dokonania czynności wypłaty wyrównania w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami". Zgodnie bowiem z art. 145a § 1 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Przepis ten dotyczy spraw załatwianych w formie decyzji lub postanowienia. Natomiast uwzględnienie wniosku skarżącego nie sprowadza się do wydania decyzji lub postanowienia, lecz do dokonania czynności materialno-technicznej, polegającej na wypłacie wyrównania otrzymanego już ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Jedynie odmowa przyznania ekwiwalentu następuje w formie decyzji administracyjnej. W konsekwencji Sąd nie może zobowiązać organu do dokonania czynności materialno-technicznej w postaci wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz ewentualnie świadczeń dodatkowych (odsetek ustawowych), dla których nie istnieje podstawa prawna w administracyjnym toku instancji.

Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.