Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 209/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 par. 1 pkt 6, art. 67 par. 5, art. 177 par. 1, art. 153, art. 183 par. 2 pkt 4-6, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2 ust. 1 pkt 3 i par. 2, art. 20 pkt 3 i 11, art. 19 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2086
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 sierpnia 2004 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o drogach publicznych
article: art. 3 pkt 1 ppkt 2 i pkt 3, art. 7 ust. 2 pkt 2, art. 52, art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 61 par. 1 i 4, art. 79 par. 1 i 2, art. 85 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska -Filipowicz (spr.) sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 października 2006 r. sygn. akt II SA/Po 341/06 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 10 października 2006 r., sygn. akt II SA/Po 341/06, po rozpoznaniu skargi Prezydenta Miasta K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] i na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm./ nakazującą Prezydentowi Miasta K. dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego odcinka drogi asfaltowej o długości 64,95 m wraz z chodnikiem, stanowiącego łącznik ulicy [...] z ulicą [...] w K. - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek B. K.. Pierwotnie wydano decyzję z dnia [...] zobowiązującą Miasto K. do wyłączenia z użytkowania określonego odcinka ulicy i uzyskania pozwolenia na budowę oraz wykonania schodów zgodnie z ustawą o drogach publicznych po stwierdzeniu, że inwestor wykonał około 200 metrów nawierzchni asfaltowej a na odcinku około 100 metrów ułożono chodnik. Decyzję tę uchylił [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów w celu legalizacji przedmiotowego odcinka ulicy, a następnie decyzją z dnia [...] nakazał, na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, Urzędowi Miejskiemu - Wydział Drogownictwa w K. rozbiórkę. W odwołaniu od tej decyzji Prezydent Miasta K. podniósł, że inwestycję zrealizowano według decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] oraz decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego z dnia [...]. Obowiązki nałożone postanowieniem z dnia [...] są nie do przyjęcia.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej postawy prawnej oraz określenia nazwy adresata decyzji. Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził, że niewykonanie przez inwestora nałożonych obowiązków skutkuje powstaniem po stronie organu obowiązku wydania nakazu rozbiórki.

Skargę na powyższą decyzję wniósł Prezydent Miasta K. podnosząc, że wykonane prace budowlane błędnie zakwalifikowano jako budowę, podczas gdy był to remont oraz roboty związane z utrzymaniem i ochroną dróg. Ponadto "część przedmiotowej ulicy została wybudowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę", choć "sporny odcinek został wyłączony z pozwolenia".

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 października 2005 r. sygn. akt II SA/Po 777/04 orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji mając na uwadze, że została ona wydana pomimo braku dokładnego określenia odcinka drogi objętej nakazem rozbiórki oraz wobec wadliwego określenia adresata decyzji, którym powinien być prezydent miasta jako organ gminy stosownie do art. 11a ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie terytorialnym /Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy i przeprowadzeniu postępowania dowodowego uzupełniającego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję z dnia [...] uchylając w całości decyzję organu pierwszej instancji i na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane nakazał Prezydentowi Miasta K. dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego odcinka drogi asfaltowej o długości 64,95 m wraz z chodnikiem, stanowiącego łącznik ulicy [...] z ulicą [...] w K..

Skargę na powyższą decyzję wniósł Prezydent Miasta K. podnosząc, że przedmiotowe roboty budowlane to remont, utrzymanie i ochrona dróg, a więc niewymagające pozwolenia na budowę. Ponadto odcinek ulicy ma długość 63 m, a nie jak wskazano w decyzji 64,95 m. Jego rozbiórka spotka się przy tym z negatywnym odbiorem społecznym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślił, że stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.

W uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 6 października 2005 r. sygn. akt II SA/Po 777/04 określony został kierunek działania organu odwoławczego przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Realizując wskazania co do dalszego postępowania, organ odwoławczy ustalił długość przedmiotowego odcinka drogi podlegającego nakazowi rozbiórki. Strona skarżąca w toku postępowania odwoławczego nie wypowiedziała się co do zebranych dowodów i nie kwestionowała ustaleń dokonanych przez organ, pomimo zapewnienia jej takiej możliwości. Podnoszenie zatem, iż nieprawidłowo została ustalona długość spornego odcinka drogi jest gołosłowne i nie zasługuje na uwzględnienie. Prawidłowo też, w wykonaniu powyższego wyroku, został określony adresat decyzji zobowiązany do wykonania nakazu rozbiórki. W powyższym wyroku stwierdzono też, że były to roboty związane z budową obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, a nie remont czy też przebudowa drogi. Zastosowano zatem prawidłowo przepisy prawa materialnego. Bezsporne w sprawie jest, iż wszczęte postępowanie legalizacyjne nie odniosło rezultatu, bowiem strona nie wykonała żadnego z obowiązków określonych w postanowieniu z dnia [...], co stosownie do art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego skutkuje wydaniem nakazu rozbiórki.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta K., reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucając naruszenie:

1/ przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest:

a/ art. 67 ( 5 i art. 177 ( 1 ppsa w zw. z art. 61 ( 1 i 4 kpa poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego przed upływem 30 dniowego terminu do wniesienia skargi kasacyjnej,

b/ art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm./ w zw. z art. 52 Prawa budowlanego przez błędne określenie strony w toku postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego,

c/ art. 79 ( 1 i 2 w zw. z art. 85 ( 1 kpa przez brak zawiadomienia o terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin, pomiaru spornego odcinka drogi, a tym samym pozbawienie możliwości czynnego udziału w postępowaniu,

d/ art. 183 ( 2 pkt 4 w zw. z art. 18 ( 1 pkt 6 ppsa wobec wydania wyroku, w którego składzie brał udział Sędzia orzekający wyrokiem z dnia 6 października 2005 r. sygn. akt II SA/Po 777/04,

2/ przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

a/ "art. 48 ( 1" i art. 3 pkt 1 ppkt b i pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 3 i ( 2 oraz art. 20 pkt 3 i 11 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wobec zakwalifikowania robót budowlanych jako budowę drogi bez uwzględnienia, że jest to droga publiczna gminna, zaś zadaniem właściciela i zarządcy drogi jest utrzymanie drogi w należytym stanie,

b/ art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego wobec błędnego określenia odcinka drogi podlegającego rozbiórce oraz braku określenia, co ma podlegać rozbiórce /jaka część drogi o jakiej szerokości i głębokości/,

c/ art. 7 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z ( 24 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie /Dz. U. Nr 43, poz. 330/ poprzez błędne przyjęcie, iż sporny odcinek drogi ma pochylenie powyżej 12%, co nie znajduje odbicia w materiale dowodowym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że z akt sprawy wynika, iż organ wojewódzki zlecił organowi pierwszej instancji przeprowadzenie czynności polegających na oględzinach przedmiotowego odcinka drogi, co nie jest jednoznaczne z powiadomieniem strony o terminie i miejscu dokonania tej czynności. W tej sytuacji nieprawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, że stawianie zarzutów przez stronę, co do ograniczenia jej praw do udziału w postępowaniu, jest chybione. Prawo do wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego przez stronę jest jej prawem a nie obowiązkiem. Skarżący nie brał udziału w oględzinach bez swej winy i możliwości obrony swych praw, co w ocenie skarżącego skutkuje zgodnie z art. 183 ( 2 pkt 5 ppsa nieważnością postępowania. Przepis art. 183 ( 2 pkt 4 w zw. z art. 18 ( 1 pkt 6 ppsa naruszono wobec orzekania w sprawie przez sędziów biorących udział w wydaniu wyroku w sprawie sygn. akt II SA/Po 777/04. Jeden z sędziów w obu sprawach był sprawozdawcą, co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Jako podstawy skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie wskazano w pierwszym rzędzie naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Konkretnie zarzuca się Sądowi pierwszej instancji, iż nie dopatrzył się tego, że organ administracji naruszył art. 67 ( 5 i art. 177 ( 1 ppsa w zw. z art. 61 ( 1 i 4 kpa poprzez "wszczęcie postępowania administracyjnego przed upływem 30 dniowego terminu do wniesienia skargi kasacyjnej", co należy rozumieć tak, że stronie chodzi o termin do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2006 r. sygn. akt II SA/Po 777/04 uchylającego poprzednio wydaną w tej sprawie decyzję, czego wynikiem stała się konieczność ponownego rozpoznania sprawy w postępowaniu administracyjnym. Wnoszący skargę kasacyjną zdaje się nie dostrzegać, że w takiej sytuacji w ogóle nie dochodzi do "wszczęcia postępowania administracyjnego", zaś bezzwłoczne przystąpienie do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ wojewódzki nie narusza zasad postępowania administracyjnego, a zwłaszcza w takim stopniu, iż można by twierdzić skutecznie, że doszło do naruszenia prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Kolejnym postawionym Sądowi pierwszej instancji zarzutem naruszenia prawa procesowego jest naruszenie art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. 52 Prawa budowlanego, przez błędne określenie strony w toku postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego, podczas, gdy ta kwestia była przedmiotem oceny wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 października 2005 r, sygn. akt II SA/Po 777/04, którą Sąd był związany stosownie do art. 153 ppsa i w pełni do oceny zawartej w tym wyroku organ orzekający się zastosował co słusznie akceptował Sąd wydając zaskarżony wyrok.

Zarzut naruszenia art. 79 ( 1 i 2 w zw. z art. 85 ( 1 kpa przez to, iż strona nie była zawiadomiona o terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin, pomiaru spornego odcinka drogi, a tym samym została pozbawiona możliwości czynnego udziału w postępowaniu, został podniesiony nie w stosunku do zaskarżonego wyroku, lecz pod adresem organu administracji publicznej, który wydał zaskarżoną do Sądu decyzję. Zarzut ten także nie mógł być uwzględniony z tej przyczyny, iż sprawa w toku ponownego rozpatrzenia, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Sądu z dnia 6 października 2005 r., została dokładnie wyjaśniona, zaś sposób jej załatwienia wynika nie z tego względu, iż brak było szczegółowego zbadania stanu faktycznego sprawy, lecz wobec niewykonania przez wnoszącą skargę kasacyjną stronę zobowiązania do przedłożenia dokumentacji wymaganej do jej załatwienia w kierunku legalizacji przedmiotowej inwestycji. W tym aspekcie nie można też zarzucać skutecznie naruszenia art. 183 ( 2 pkt 5 ppsa, który dotyczy ewentualnego ograniczenia udziału strony w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, zaś takich zarzutów w skardze kasacyjnej się nie podnosi.

W skardze kasacyjnej podnosi się też zarzut naruszenia art. 183 ( 2 pkt 4 w zw. z art. 18 ( 1 pkt 6 ppsa "wobec wydania wyroku, w którego składzie brał udział sędzia orzekający wyrokiem z dnia 6 października 2005 r. sygn. akt II SA/Po 777/04". Zarzut powyższy również nie mógł być uznany za usprawiedliwiony z tej przyczyny, że stosownie do art. 18 ( 1 pkt 6 ppsa z mocy ustawy podlega wyłączeniu sędzia, który brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, jak też w sprawach o ważność aktu prawnego z jego udziałem sporządzonego lub przez niego rozpoznanego oraz w sprawach, w których występował jako prokurator. W niniejszej sprawie natomiast ta przesłanka wyłączenia sędziego nie zaistniała, bowiem to nie wyrok z dnia 6 października 2005 r. sygn. akt II SA/Po 777/04 był zaskarżony i w wyniku takiego zaskarżenia był wydany wyrok w niniejszej sprawie, to jest z dnia 10 października 2006 r. Przedmiotem zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku nie jest także ważność aktu prawnego sporządzonego przez sędziego, którego udział w sprawie jest kwestionowany, nie brał też on udziału w sprawie jako prokurator. Wówczas, gdyby wyrok z dnia 6 października 2005 r. był zaskarżony skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, którego orzeczeniem został uchylony, zaś sprawa wymagałaby ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, niedopuszczalne z przyczyn wznowieniowych byłoby wzięcie udziału w postępowaniu po raz drugi /ponownie/ przez tego samego sędziego, zaś naruszenie tej zasady skutkowałoby nieważnością postępowania /art. 183 ( 2 pkt 4 ppsa/.

Skarga kasacyjna została oparta również na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Zarzuca się naruszenie "art. 48 ( 1" i art. 3 pkt 1 ppkt b i pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 3 i ( 2 oraz art. 20 pkt 3 i 11 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wobec zakwalifikowania robót budowlanych jako budowę drogi bez uwzględnienia, że jest to droga publiczna gminna, zaś zadaniem właściciela i zarządcy drogi jest utrzymanie drogi w należytym stanie. Skarżący konsekwentnie, także w toku ponownego rozpoznania sprawy po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2005 r., utrzymuje, że stwierdzony właściwie niespornie, skoro przyznaje się, że drogę z wyjątkiem przedmiotowego odcinka, budowano na podstawie pozwolenia na budowę, fakt wybudowania przedmiotowego odcinka /fragmentu/ drogi, jest w istocie "utrzymaniem" drogi w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Nie może jednak budzić wątpliwości, iż o tym, co należy rozumieć przez określone działania budowlane, co do których właściwym organem administracji publicznej rozstrzygającym o wydaniu orzeczenia nakazującego rozbiórkę, lub też prowadzenia postępowania naprawczego, decydują przepisy Prawa budowlanego tak w aspekcie rozwiązań materialnoprawnych jak i kompetencji organów administracji publicznej. Stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest w tym względzie całkowicie prawidłowe. Z omawianym zarzutem wiąże się ściśle zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego "wobec błędnego określenia odcinka drogi podlegającego rozbiórce oraz braku określenia, co ma podlegać rozbiórce /jaka część drogi o jakiej szerokości i głębokości/". W tym także zakresie Sąd pierwszej instancji dokonał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji, także w świetle oceny prawnej i wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2005 r. W związku z tym, co już zostało powiedziane wyżej, zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z ( 24 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie /Dz. U. Nr 43, poz. 330/ poprzez błędne przyjęcie, iż sporny odcinek drogi ma pochylenie powyżej 12%, co nie znajduje odbicia w materiale dowodowym, należy potraktować jako próbę obejścia zaskarżonego orzeczenia administracyjnego. Trzeba mieć na uwadze, iż już w świetle wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2005 r. i wiążącej jego oceny oraz wytycznych /art. 153 ppsa/ nie może budzić wątpliwości, że inwestor dopuścił się działań objętych postępowaniem organu nadzoru budowlanego, który w pierwszym rzędzie prowadził postępowanie naprawcze, a więc w kierunku umożliwienia inwestorowi spełnienie wymogów do legalizacji inwestycji, a więc złożenia niezbędnej dokumentacji. Skarżący /inwestor/ nie skorzystał z tej możliwości a obecnie, zasłaniając się różnego rodzaju argumentami, np. iż dokonywał czynności polegających na utrzymaniu dróg, podczas gdy ta kwestia została już przesądzona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2005 r., dąży do uniemożliwienia podjęcia prawomocnego rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego /policji budowlanej/, co może być ocenione jedynie jako dążenie do obejścia prawa, a nie korzystanie z prawnych form ochrony.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji z mocy art. 184 ppsa.