Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1008/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2007r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Lu 951/05 w sprawie ze skargi M. G. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. znak: [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 18, art. 23 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie po rozpoznaniu zażalenia pełnomocnika M. G. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2005 r. znak: [...] nakładające na M. G. grzywnę w wysokości 5000 zł w celu przymuszenia wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] lipca 2005 r. znak: [...].

M. G. jest współwłaścicielką budynku przy ul. S. w L. i w tytule wykonawczym z dnia [...] lipca 2005 r. wraz z innymi współwłaścicielami została zobowiązana do wykonania włazów na dach, ław oraz trepów kominiarskich w tym budynku.

Reprezentujący ją pełnomocnik zarzucił w zażaleniu niewykonalność nałożonego na skarżącą obowiązku, wynikającą z trwającego między współwłaścicielami konfliktu.

Organ odwoławczy nie podzielił argumentacji zażalenia i stwierdził, że niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oznacza, iż istnieją niezależne od zobowiązanego, trwałe przyczyny, o charakterze prawnym lub faktycznym, które uniemożliwiają wykonanie obowiązku, a w niniejszej sprawie takie okoliczności nie zachodzą. Poza tym zdaniem organu, okoliczność, iż skarżąca jest właścicielką wyodrębnionego lokalu nie ma znaczenia w sprawie, bowiem obowiązkiem wszystkich współwłaścicieli w równym stopniu jest utrzymanie w należytym stanie części wspólnych budynku, niezależnie od tego czy posiadają oni wyodrębnione lokale czy też nie.

Skargę do sądu administracyjnego wniósł reprezentujący M. G. R. C., domagając się uchylenia powyższego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 28 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Lu 951/05, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. G. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2001 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta L., nakazał E. i A. małż. F., Z. T, M. G., W. G., W. i E. małż. W., A. D., B. i M. małż. M. oraz W. D., będącym współwłaścicielami budynku mieszkalnego przy ul. S. w L. wykonać włazy na dach przedmiotowego budynku w ilości i usytuowaniu zgodnym z projektem technicznym, będącym załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 1 lipca 1993 r., znak: [...] oraz wykonać ławy i trepy kominiarskie przy każdym trzonie kominowym w terminie do dnia 15 grudnia 2001 r.

Sąd zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że na każdym etapie postępowania, w tym również w postępowaniu egzekucyjnym należy badać wykonalność decyzji.

Sąd nie podzielił jednak zarzutów skargi, iż powyższa decyzja jest w stosunku do M. G. niewykonalna.

Zdaniem Sądu okoliczność, iż w związku z wyodrębnioną własnością lokali M. G. i wszystkich pozostałych współwłaścicieli zobowiązanych do wykonania przedmiotowych obowiązków, a także istniejącym pomiędzy nimi konfliktem, M. G. nie ma faktycznej i prawnej możliwości wykonania tych obowiązków, bowiem musiałaby to uczynić z lokali pozostałych współwłaścicieli, którzy nie wyrażają na to zgody, zaś wejście w asyście pracowników nadzoru budowlanego byłoby bezprawne, nie usprawiedliwia niewykonania przez nią nałożonych obowiązków. Nie są to bowiem takie przyczyny, które obiektywnie uniemożliwiają jej wykonanie wskazanych czynności.

Z przepisu art. 12 ust. 3 oraz 13 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) wynika, że na właścicielach zarówno lokali wyodrębnionych, jak i niewyodrębnionych ciążą obowiązki związane z utrzymaniem części wspólnych tych lokali w należytym stanie. Jednocześnie z art. 19 cyt. ustawy wynika, że w budynkach, w których liczba wszystkich lokali nie jest większa niż siedem, co ma miejsce w niniejszej sprawie, do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego, które to przepisy w szczególności regulują sposób zarządu rzeczą wspólną w razie sporów istniejących pomiędzy współwłaścicielami. Zarząd rzeczą wspólną obejmuje wszelkie czynności faktyczne i prawne, w tym również wykonanie obowiązków nałożonych decyzją administracyjną. Z kolei w odniesieniu do budynków, w których lokali jest więcej niż siedem, stosuje się przepisy o zarządzie nieruchomością wspólną, które również regulują sytuacje braku porozumienia pomiędzy współwłaścicielami (np. art. 13 ust. 2, zgodnie z którym na żądanie zarządu właściciel lokalu jest obowiązany zezwalać na wstęp do lokalu, ilekroć jest to niezbędne do przeprowadzenia konserwacji, remontu albo usunięcia awarii w nieruchomości wspólnej, a także w celu wyposażenia budynku, jego części lub innych lokali w dodatkowe instalacje).

Obowiązujące przepisy zapobiegają zatem sytuacjom, w których z powodu braku zgody osób, których wymagane jest współdziałanie, nie można wykonać obowiązków prawnych.

Z tego względu należy uznać, że konflikty pomiędzy zobowiązanymi w tytule wykonawczym współwłaścicielami nie stanowią okoliczności uniemożliwiających wykonanie decyzji administracyjnej. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stoi bowiem na stanowisku, iż w przypadku, gdy w tytule wykonawczym jako osoby zobowiązane wymienieni są współwłaściciele, o niewykonalności obowiązku w rozumieniu art. 33 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji można mówić tylko wówczas, gdy żadna z osób nie może go wykonać z przyczyn obiektywnych.

Jednocześnie stwierdzić należy, że wbrew stanowisku skargi, obowiązujące przepisy o postępowaniu egzekucyjnym nie wprowadzają odmiennych zasad prowadzenia egzekucji w sytuacji, gdy zobowiązanych jest łącznie kilka osób. Z tego względu organ egzekucyjny ma prawo prowadzić egzekucję wobec każdej ze współzobowiązanych w tytule wykonawczym osoby, natomiast kwestię ich wzajemnych rozliczeń w związku z wykonaniem przez jedną lub część z nich nałożonego obowiązku regulują właściwe przepisy prawa materialnego.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z trybem przewidzianym w przepisach powołanej ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 1991 r. Nr 36, poz. 161 ze zm.). Stosownie do art. 15 cyt. ustawy organ egzekucyjny wezwał M. G. do wykonania obowiązku określonego powyższą decyzją. Wobec bezskutecznego upływu 7-dniowego terminu wszczął egzekucję na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (art. 26 § 2 ustawy), odpowiadającego wymogom określonym w art. 27 tej ustawy.

Przed wydaniem postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia organ egzekucyjny na podstawie art. 122 § 1 pkt 1 i 2 doręczył zobowiązanej odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny.

Należy przy tym zauważyć, że organ egzekucyjny w rozpatrywanej sprawie należycie objął postępowaniem egzekucyjnym wszystkich współwłaścicieli budynku, na których zostały nałożone ostateczną decyzją PINB z dnia [...] listopada 2001 r. obowiązki. Na wszystkich współwłaścicieli nałożono grzywnę w celu przymuszenia w takiej samej wysokości, tj. po 5000 zł. Wysokość nałożonej grzywny jest przy tym zgodna z przepisami obowiązującymi w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, tj. z art. 121 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.).

Z powyższych względów Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu egzekucyjnego są zgodne z prawem, a zatem skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw prawnych podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

M. G. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzutach:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 33 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) poprzez uznanie, iż niniejszy przepis nie może mieć zastosowania w przedmiotowym stanie faktycznym, gdyż niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym może wynikać z przyczyn faktycznych tylko w sytuacji, gdy uniemożliwiają go przyczyny techniczne podczas gdy przyczyny faktyczne mogą mieć także postać obiektywnej niemożności wynikającej z braku uprawnień po stronie skarżącej do zmuszania innych współwłaścicieli nieruchomości do wykonania określonych czynności, jak też do wkraczania przez nią do zajmowanych przez nich lokali czy też nawet fizycznej możliwości uczynienia powyższego;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 134 § 1 niniejszej ustawy w zw. z art. 7 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wyrażające się w wydaniu rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie bez wcześniejszego zbadania czy zastosowany środek egzekucyjny bezpośrednio prowadzi do wykonania obowiązku i czy jest najmniej uciążliwy dla zobowiązanego, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wyraźnie wskazuje, iż dotychczas orzeczona grzywna w celu przymuszenia okazuje się bezskuteczna a celowym jest zastosowanie wykonania zastępczego;

3) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść orzeczenia, tj. 141 § 4 niniejszej ustawy poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w skardze jak też nieustosunkowanie się do nich przez Sąd wydający orzeczenie czego konsekwencją jest niemożność kontroli prawidłowości wydanego orzeczenia.

Na tych podstawach wnosiła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie,

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wywiedziona pierwsza podstawa skargi kasacyjnej: naruszenie przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 33 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), nie jest usprawiedliwiona. Art. 33 pkt 5 powołanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji reguluje podstawy prawne wniesienia zarzutu. Zarzut w postępowaniu egzekucyjnym jest środkiem obrony przed egzekucją. Służy zobowiązanemu do obrony przed egzekucją w fazie wszczęcia postępowania egzekucyjnego, w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego (art. 27 § 1 pkt 9 powołanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). W toku postępowania egzekucyjnego zobowiązany może podnosić, że obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny, żądając umorzenia postępowania egzekucyjnego (art. 59 § 1 pkt 5 powołanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Na obronę przed niewykonalnością obowiązku o charakterze niepieniężnym służą inne środki prawne obrony: zarzut, wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Art. 33 pkt 5 powołanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym nie stanowi podstawy prawnej złożenia zażalenia na postanowienie o zastosowanym środku egzekucyjnym: grzywny w celu przymuszenia.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 134 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 § 2 powołanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Według art. 7 § 2 tej ustawy "Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego". Organ egzekucyjny dokonuje wyboru środka egzekucyjnego, kierując się zasadami ustanowionymi w art. 7 § 1 i § 2 powołanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i przepisami szczególnymi. Zastosowanie grzywny w celu przymuszenia, która jest jedynym środkiem przymuszającym w systemie środków egzekucyjnych ma na celu przymuszenie do wykonania, a gdy to przymuszenie będzie skuteczne, przepisy prawa przewidują obowiązek umorzenia grzywny (art. 125 powołanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym) lub może być podstawą do umorzenia grzywny (art. 126 powołanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Jest to środek egzekucyjny odpowiadający zasadzie najłagodniejszego środka egzekucyjnego (art. 7 § 2 in fine powołanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia jest podstawą do zastosowania innego środka egzekucyjnego, np. wykonania zastępczego. Nie można zatem zarzucić, że Sąd w zaskarżonym wyroku naruszył art. 134 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zaskarżony wyrok odpowiada zatem prawu, a błędne uzasadnienie nie może stanowić podstawy do jego uchylenia. Zgodnie bowiem z art. 174 pkt 2 w związku z art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga kasacyjna może zostać uwzględniona jeżeli została oparta na usprawiedliwionych podstawach: naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.