Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 511/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 128 ust. 1 i 4, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 6, art. 134, art. 135, art. 154 ust. 1, art. 157 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: par. 43 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 475/18 w sprawie ze skargi B. K. S. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 475/18, oddalił skargę B. K. S. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu szkód rzeczywistych na gruncie oraz zmniejszenia wartości nieruchomości na skutek zdarzeń spowodowanych budową napowietrznej linii elektroenergetycznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją Prezydenta Miasta Suwałk z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...], ograniczono sposób korzystania z części nieruchomości położonej w obrębie nr [...], gminie m. S., składającej się z działki nr [...] o powierzchni 2,0993 ha, wpisanej do księgi wieczystej nr [...], stanowiącej własność B. K. S. Ograniczenie polegało na udzieleniu zezwolenia [...] S.A. z siedzibą w L. (zwanej dalej: "[...]" lub "Inwestorem"), na założenie i przeprowadzenie napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji stacja 110/20 kV H. - stacja 110/20 kV Strefa w S., podwieszenie napowietrznych przewodów linii o długości około 100 m, a także na funkcjonowanie i eksploatowanie linii, po wybudowaniu na części w/w nieruchomości w pasie technologicznym o szerokości po 7 m od osi linii w każdą stronę. Obszar zajęcia w/w działki pod pas technologiczny określono na 0,1356 ha. W decyzji wskazano również, że w pasie technologicznym obowiązują ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, polegające na obowiązku korzystania z tego pasa w sposób zgodny z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa i normami dotyczącymi budowy oraz eksploatacji napowietrznych linii elektroenergetycznych. Ponadto wskazano, że ograniczenie sposobu korzystania z w/w nieruchomości polega w szczególności na uprawnieniu [...] do wstępu na nieruchomość w celu wykonania w obszarze pasa technologicznego prac budowlano - montażowych oraz innych czynności związanych z budową wyżej opisanej napowietrznej linii elektroenergetycznej oraz w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, usuwaniem awarii i eksploatacją tej linii.

W dniu 6 listopada 2015 r., [...] S.A. złożyła wniosek w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania należnego B. K. S. z tytułu szkód rzeczywistych na gruncie oraz zmniejszenia wartości w/w nieruchomości, w związku z założeniem i przeprowadzeniem wyżej opisanej napowietrznej linii elektroenergetycznej.

Prezydent Miasta Suwałk decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr GR.6821.1.2015.TCH, ustalił odszkodowanie w łącznej wysokości 32.498 zł z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z części przedmiotowej nieruchomości, dokonanego na mocy w/w decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. na rzecz właściciela nieruchomości oraz zobowiązał [...] do wypłaty tak ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji. Decyzja ta została uchylona na mocy decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] grudnia 2016 r., znak [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji z powodu dostrzeżonych przez organ odwoławczy rozbieżności w operacie szacunkowym dotyczących wartości rzeczywistej szkód fizycznych i szkody rolniczej.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], Prezydent Miasta Suwałk ustalił odszkodowanie w łącznej wysokości 4.725 zł z tytułu szkód rzeczywistych na gruncie oraz zmniejszenia wartości nieruchomości na skutek zdarzeń spowodowanych budową napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji stacja 110/20 kV H. - stacja 110/20 kV Strefa w S. na części nieruchomości położonej w Obrębie nr [..], gminie m. S., składającej się z działki nr [...] o powierzchni 2,0993 ha, stanowiącej własność B. K. S., objętej powołaną wyżej decyzją Prezydenta Miasta Suwałk z dnia [...] czerwca 2014 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości. Odszkodowanie ustalono na rzecz właścicielki nieruchomości. Organ zobowiązał [...] do wypłaty w/w odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna.

B. K. S. wniosła odwołanie od powyższej decyzji.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] Wojewoda Podlaski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że wydanie decyzji odszkodowawczej było zasadne ze względu na brzmienie art. 124 ust. 1 i 4 u.g.n. oraz art. 128 ust. 4 u.g.n.

Odnosząc się do wniosku o umorzenie postępowania organ wskazał, że nie zachodzą przeszkody wydania decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, tym bardziej, że funkcjonuje wyraźna podstawa prawna, uprawniająca do rozstrzygnięcia o żądaniu wnioskodawcy.

Odnosząc się do wysokości, ustalonego odszkodowania, organ odwoławczy wskazał, że w sporządzonym na potrzeby postępowania operacie szacunkowym, określono wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości podejściem porównawczym, metodą porównywania parami, która to metoda była właściwa, natomiast sporządzona z jej wykorzystaniem opinia odpowiada wymogom określonym w przepisach prawa. Dokonując analizy treści tego operatu, organ podał, że spośród trzech zaproponowanych przez biegłego wariantów wyceny odszkodowania, najbardziej zasadne było przyjęcie drugiego, w którym wycenione zostały szkody poniesione w pasie 6 m na 100 m, z nakładami na rekultywację i szkodą wynikłą z obniżenia plonowania po rekultywacji, w obszarze o szerokości pasa technologicznego.

Na w/w decyzję B. K. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 22 listopada 2018 r. oddalił skargę.

Sąd uznał, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty i twierdzenia skarżącej, które sprowadzają się do podważenia przedmiotowości prowadzonego postępowania, a w szczególności te, które postulują konieczność objęcia niniejszym postępowaniem także kwestii odszkodowania za szkody poniesione przez skarżącą w związku z budową na przedmiotowej działce linii 20 kV w latach 70-tych XX w. Sąd zauważył, że zakres wniosku został wyraźnie sprecyzowany przez inwestora, który z racji zainicjowania niniejszego postępowania, pozostaje jego dysponentem. Sąd podkreślił przy tym, że organy prowadzące postępowanie są tym żądaniem związane, bowiem wyłącznie strona składająca podanie, określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie może być także mowy o odszkodowaniu za wywłaszczenie własności nieruchomości, bowiem w przedmiotowej sprawie nie doszło do takiego wywłaszczenia, lecz do ograniczenia sposobu korzystania z jej części. Ponadto treść wniosku wyraźnie wskazuje, że sprawa niniejsza dotyczy odszkodowania za szkody wyrządzone budową linii przesyłowej, uwzględniającego utratę wartości nieruchomości ze względu na realizację tej inwestycji. Tym samym treść wniosku [...] nie budzi wątpliwości co do zakresu przedmiotowego niniejszego postępowania.

Sąd przychylił się do stanowiska organów, że w niniejszym postępowaniu należało szacować tylko szkody i utratę wartości nieruchomości ze względu na realizację inwestycji, a nie ze względu na objęcie nieruchomości skarżącej, w okresie późniejszym planem miejscowym, w którym zaznaczono przebieg przedmiotowej linii energetycznej oraz wyznaczono inną szerokość tzw. pasa technologicznego, aniżeli ten wskazany w treści decyzji ograniczającej. Zdaniem Sądu, zmniejszenie wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., nie powinno być utożsamiane z ograniczeniem możliwości inwestycyjnych wynikających ze wskazań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd I instancji podkreślił, że odszkodowanie przewidziane w art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 u.g.n. nie ma charakteru cywilnoprawnego, zaznaczając, że odszkodowanie administracyjne, z mocy art. 128 ust. 4 u.g.n., powinno odpowiadać tylko wartości poniesionych szkód, a ponadto, jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, powiększa się je o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Nie obejmuje ono więc m.in. rekompensaty za zgodę właściciela na funkcjonowanie linii energetycznej, czy z tytułu wpisania obciążenia do księgi wieczystej, ani też z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości. Sąd wskazał przy tym, że powyższego stanowiska nie zmienia fakt, iż odszkodowanie, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., oparte jest w istocie na zasadach prawa cywilnego, tj. powinno odpowiadać różnicy między stanem obecnym a stanem hipotetycznym, który by istniał, gdyby nie zdarzenie będące źródłem szkody oraz powinno rekompensować jedynie te szkody, które pozostają w związku przyczynowym ze zdarzeniem je wywołującym. Sąd podał, że odszkodowanie za szkody powstałe wskutek w/w ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości ustala się i wypłaca według zasad i trybu uregulowanych w rozdziale 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 134 ust. 1 i 2, art. 135, art. 154 ust. 1 u.g.n.). Natomiast szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, w tym również rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania ich wartości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny, reguluje powołane wyżej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (rozporządzenie), a w szczególności § 43 ust. 1 i 3 tego aktu.

Sąd podkreślił, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.). Sąd wskazał, że taki operat został sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania w dniu 20 listopada 2017 r. przez rzeczoznawcę majątkowego R. S. Sąd zauważył przy tym, operat szacunkowy, sporządzony dla potrzeb postępowania odszkodowawczego, pomimo, że jest dowodem koniecznym, podlega - stosownie do dyspozycji art. 77 k.p.a. - swobodnej ocenie organu administracji, a więc takiej jakiej podlega każdy inny dowód. Zatem sporządzający go rzeczoznawca nie ma pełnej swobody w określaniu wartości nieruchomości. Musi bowiem mieć na względzie regulacje prawne, normujące zasady oraz wytyczne dokonywanej wyceny. W takim też zakresie podlega on ocenie dokonywanej przez organy w toku postępowania administracyjnego, kontrolowanej następnie przez sąd administracyjny. Sąd podkreślił przy tym jednak, że przeprowadzona ocena nie może dotyczyć kwestii wiadomości specjalnych, które posiada biegły oraz organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, mająca jako jedyna, uprawnienie do dokonania merytorycznej oceny prawidłowości sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę operatu szacunkowego (art. 157 ust. 1 u.g.n.). Przy czym Sąd zaznaczył, że to na rzeczoznawcy sporządzającym operat szacunkowy ciąży obowiązek takiego sformułowania opracowywanego dokumentu, by wprost i w sposób nie budzący wątpliwości wynikało z niego, że odpowiada on wymogom określonym w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Oznacza to, że operat szacunkowy określający wartość odszkodowania z tytułu ustanowienia ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżącej, powinien być sporządzony w sposób pozwalający na jednoznaczne ustalenie, że uwzględniono w nim wszystkie okoliczności, konieczne do wyliczenia należnego skarżącej odszkodowania, w tym te wpływające na zmniejszenie wartości nieruchomości, wskazane w § 43 ust. 3 pkt 1-4 rozporządzenia. W tym zakresie, w ocenie Sądu, biegły podołał w/w wymogom, a przy tym w sposób logiczny i przekonywujący uzasadnił swoje stanowisko.

Sąd podzielił wniosek organów obu instancji, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby jego wykorzystanie w celu ustalenia wysokości odszkodowania. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w powołanym wyżej rozporządzeniu oraz opiera się na rzetelnych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Biegły w sposób precyzyjny oraz logiczny dobrał do porównania nieruchomości podobne oraz zasadnie ustalił dla nich współczynniki korygujące. Operat nie zawiera także żadnych wad świadczących o naruszeniu przez rzeczoznawcę przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W ocenie Sądu słusznie przy tym organy przychyliły się do drugiego wariantu wyceny, które to stanowisko znajduje uzasadnienie w decyzji ograniczającej. Zdaniem Sądu zastrzeżenia strony, w istocie sprowadzają się do kwestionowania merytorycznej treści operatu, która jako taka, pozbawiona jest mocy przekonywania, tym bardziej, że skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu, który skutecznie podważyłby prawidłowość sporządzenia w/w operatu, zaś biegły w toku postępowania, szczegółowo i wyczerpująco odniósł się do przedstawionych przez skarżącą zastrzeżeń

Sąd uznał zatem, że skoro operat szacunkowy będący podstawą ustalenia odszkodowania został sporządzony w niniejszej sprawie zgodnie z obowiązującymi, powołanymi wyżej przepisami, brak jest podstaw do uznania, że odszkodowanie zostało ustalone w sposób nieprawidłowy.

Ponadto Sąd nie podzielił zarzutu dotyczącego naruszenia art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, bowiem normy z tych przepisów wynikające, organy orzekające w sprawie miały na względzie w całym toku ponownie przeprowadzonego postępowania. W ocenie Sądu, decyzja organu II instancji zawiera wszystkie niezbędne elementy, w tym przytoczenie przepisów prawnych mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie oraz rzeczowe uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ dokonał przy tym prawidłowej wykładni powołanych przepisów, przytoczył najistotniejsze dla rozstrzygnięcia sprawy konkluzje, wynikające z operatu szacunkowego oraz dokonał jego oceny w kontekście obowiązujących przepisów prawa. Sąd wskazał, że – wbrew twierdzeniom skarżącej – organy obu instancji powołały w podstawach prawnych wydanych decyzji art. 128 ust. 4 u.g.n. Powiązanie tego przepisu z art. 124 ust. 1 u.g.n., wobec okoliczności przedmiotowej sprawy, w szczególności zaś wobec zakresu i sposobu ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości przez skarżącą oraz powiązanych z tym ograniczeniem szkód na gruncie, o których mowa we wniosku inwestora, pomimo braku powołania tego przepisu w podstawach prawnych decyzji, nie budzi wątpliwości Sądu.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej "p.p.s.a."). Wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1) art. 129 ust. 5 pkt 2 i 3 u.g.n., w zw. z art. 124 ust. 1 i 4, art. 128 ust. 1 i 4 u.g.n., art. 132 ust. 6, art. 4 pkt 16 u.g.n., w zw. z § 43 ust. 3 pkt 1 - 4, § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2011 r., poz. 1073 z późn. zm. – dalej "u.p.z.p."), w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, w zw. z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez błędną ich wykładnię, w stopniu istotnym dla wyniku sprawy, gdyż Sąd uznał za odpowiadającą prawu zaskarżoną decyzję Wojewody Podlaskiego w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2018 r., pomimo faktu, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie powołał i nie zastosował art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jako samoistnej podstawy do ustalenia odszkodowania w każdej sytuacji pozbawienia lub ograniczenia prawa własności nieruchomości, jeżeli do tej pory nie doszło do stosownego zadośćuczynienia, a także pomimo faktu, że Wojewoda nie zastosował przepisów: art. 132 ust. 6 i art. 4 pkt 16 u.g.n., § 43 ust. 3 pkt 1 - 4, § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, a bezpodstawnie – z naruszeniem przepisów o właściwości (art 19 k.p.a.) – zastosował przepisy z art. 36 ust. 1 u.p.z.p., w postępowaniu o ustalenie wysokości odszkodowania za skutki wydania decyzji administracyjnej ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości opartej o art. 124 ust 1 u.g.n. lub za skutki faktycznego wywłaszczenia spowodowanego wybudowaniem linii elektroenergetycznej na cudzym gruncie;

2) art. 132 ust. 6, art. 4 pkt 16 u.g.n., przepisów: § 43 ust. 3 pkt 1 - 4, § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), w zw. z art. 153 ust. 1, art. 151 ust. 1, art. 130, art. 134 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 2 i 3, z art. 124 ust. 1 i 4, art. 128 ust. 1 i 4 u.g.n., w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez błędną ich wykładnię, skutkujące pozostawieniem w obiegu prawnym wadliwej decyzji Wojewody z dnia 4 czerwca 2018 r., ustalającej skrajnie zaniżoną wysokość odszkodowania, na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego sprzecznej wewnętrznie, sprzecznej ze stanem faktycznym, a także sprzecznej z obowiązującym prawem;

3) art. 128 ust. 4 u.g.n., w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez błędną ich wykładnię i zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 7 k.p.a.), a także poprzez zaniechanie oceny, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału (art. 77 § 1 k.p.a.), jak również poprzez pominięcie oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a. skutkujące przyjęciem do akt sprawy, wyceny za tzw. szkody tymczasowe dokonanej w trzech rozbieżnych wartościach, a następnie arbitralne wybranie przez organ odwoławczy wartości szkody tymczasowej – w oderwaniu od zgodnych ustaleń stron postępowania zawartych w protokole z rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 10 lutego 2018 r.;

4) art. 128 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 134 § 1, art.151 p.p.s.a., w stopniu istotnym dla wyniku sprawy, poprzez błędną ich wykładnię i zaniechanie oceny, czy wyczerpująco zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy (art. 7 k.p.a.), a także poprzez zaniechanie oceny, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału (art. 77 § 1 k.p.a.), jak również poprzez pominięcie oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 129 ust. 5, art. 124 ust. 1 i 4, art. 128 ust. 1 i 4, art. 132 ust. 6 u.g.n. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 36 ust. 1 u.p.z.p., w stopniu istotnym dla wyniku sprawy, poprzez uznanie, że organy administracji obu instancji prawidłowo odmówiły zastosowania przepisu z art. 105 § 1 K.p.a. i wydały decyzje merytoryczne, podczas gdy stan faktyczny sprawy uzasadniał zastosowanie tego przepisu i umorzenie postępowania;

2) art. 106 § 4 p.p.s.a., w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 124 ust. 1 i 4, art. 128 ust. 1 i 4, art. 132 ust. 6 u.g.n., w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 134 § 1, 151 p.p.s.a. w zw. z art. 36 ust. 1 u.p.z.p. w stopniu istotnym dla wyniku sprawy, poprzez nie wzięcie pod uwagę przez Sąd faktów powszechnie znanych i znanych Sądowi z urzędu, istotnych dla podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia, tj. faktów stwierdzonych w wyroku II SA/Bk 712/15 z dnia 28 stycznia 2016 r. wskazujących na brak przesłanek do odmowy wydania warunków zabudowy polegających na budowie domu mieszkalnego wolnostojącego na przedmiotowej działce, podczas gdy Wojewoda bezpodstawnie ustalił, że na działce obowiązywał bezwzględny zakaz zabudowy, wynikający z zapisów decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (u.l.i.c.p.) z dnia 24 grudnia 2013 r., w zw. z tym uznał za zasadne, aby rzeczoznawca majątkowy poszukiwał działek podobnych do wycenianej pośród działek z obowiązującym zakazem zabudowy (wynikającym z lokalizacji linii elektroenergetycznych w miejscowym planie) oraz pośród działek przeznaczonych do zalesienia;

3) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 36 ust. 1 u.p.z.p., w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 76 § 1 oraz art. 136 K.p.a., poprzez zaniechanie uchylenia decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] czerwca 2018 r., mimo naruszenia przez organ odwoławczy w sposób istotny przepisów prawa materialnego (art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., art 36 ust 1 u.p.z.p.) oraz przepisów postępowania, w tym w szczególności dotyczących zasad prowadzenia postępowania dowodowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 76 § 1 oraz art. 136 K.p.a.) i mimo wydania decyzji w warunkach niepełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto w/w zarzuty.

W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 28 września 2021 r., poinformowano strony postępowania o zmianie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, polegającej na tym, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. W związku z powyższym zwrócono się o udzielenie informacji, czy strony wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz poinformowano o możliwości przedstawienia dodatkowych wyjaśnień na piśmie.

W odpowiedzi, skarżąca i organ zgodzili się na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Ponadto skarżąca oświadczyła, że nie ma możliwości technicznych do uczestniczenia w rozprawie zdalnej. [...] S.A. w L. nie odpowiedziała na wezwanie Sądu.

W tym stanie rzeczy sprawa, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 9 listopada 2021 r., została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W tej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegać będą zarzuty dotyczące przepisów postępowania, gdyż tylko po ustaleniu bezsprzecznego stanu faktycznego, można przejść do skontrolowania prawidłowości subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego.

W pierwszej kolejności, w ramach podstawy określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie zarzuciła błędne uznanie, że w sprawie nie zaszły przesłanki do umorzenia postępowania z art. 105 § 1 K.p.a. Należy zatem zwrócić uwagę, że przepis ten pomimo, iż znajduje się w ustawie generalnie procesowej, jaką jest Kodeks postępowania administracyjnego, to jest przepisem prawa materialnego, nie zaś procesowego. Przepis ten stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w tym przepisie oznacza, że przestaje istnieć jeden z konstytutywnych elementów materialnego stosunku administracyjnoprawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż nie przestał istnieć jej przedmiot, [...] S.A. nie wycofała bowiem wniosku złożonego w dniu 6 listopada 2015 r. w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania należnego skarżącej.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 106 § 4 p.p.s.a.. Podkreślić bowiem należy, że fakty powszechnie znane, to okoliczności, zdarzenia, czynności lub stany, które powinny być znane każdemu rozsądnemu i mającemu doświadczenie życiowe człowiekowi. Chodzi więc o wydarzenia historyczne, polityczne, zjawiska przyrodnicze, procesy ekonomiczne lub zdarzenia normalnie i zwyczajnie zachodzące w określonym miejscu i czasie. Za fakty powszechnie znane mogą uznane tylko te, które odpowiadają rzeczywistości, przy czym kryterium oceny, czy dany fakt ma charakter faktu notorycznego musi być obiektywne, a nie subiektywne. Zatem faktami powszechnie znanymi nie mogą być okoliczności wynikające z dokumentów zgromadzonych w aktach innej sprawy toczącej się z udziałem skarżącej.

Za nieusprawiedliwione należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 k.p.a. Naruszenie przez Sąd powołanych przepisów może bowiem mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Sąd I instancji trafnie podzielił stanowisko organów i uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane.

Wobec tego uznać należy, że zaskarżony wyrok nie narusza powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów przepisów prawa materialnego należy przypomnieć, że przedmiotem niniejszego postępowania jest ustalenie odszkodowania za szkody spowodowane ograniczeniem korzystania z nieruchomości stanowiącej własność skarżącej.

W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art.174 pkt 1 p.p.s.a. skarżąca zarzuca naruszenie szeregu wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Skarżąca, powołując wskazane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego stara się wykazać, że podstawę prawną ustalenia odszkodowania powinien stanowić art.129 ust.5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art.128 ust.1 i 4 u.g.n. w zw. z art. 21 ust.2 i art.64 ust.2 Konstytucji R.P.

W odniesieniu do podnoszonej przez skarżącej okoliczności, że organ nie powołał i nie zastosował w zaskarżonej decyzji art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. należy stwierdzić, że przepis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Jego treść stanowi bowiem, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W przedmiotowej sprawie przepis ten nie miał zastosowania. Natomiast zastosowanie miał przepis art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n., stanowiący, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyznanie skarżącej kasacyjnie odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 124 ust. 4 i art. 128 ust. 4 u.g.n. oraz art. 130, art. 132 ust. 1a, 2 i 6 i art. 134 u.g.n., odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Natomiast stosownie do art. 124 ust. 4 u.g.n., na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4. Z kolei, w myśl art. 128 ust. 4 u.g.n., odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. W sytuacji zaistnienia szkody powstałej wskutek zdarzenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Zatem występuje konieczność oszacowania tych szkód przez rzeczoznawcę majątkowego. Stosownie zaś do art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n.). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Z kolei stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego, przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3).

Z powyższego wynika zatem, że ustawodawca, określając w treści art. 154 ust. 2 u.g.n. gradację uwzględnianych przez rzeczoznawcę dokumentów, przesądził wyraźnie, że przy szacowaniu wartości nieruchomości najpierw rzeczoznawca majątkowy bierze pod uwagę planistyczne przeznaczenie nieruchomości. Dopiero w razie braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i kolejno – w razie braku studium lub decyzji, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Podkreślenia wymaga, że przepisy art. 154 u.g.n. stanowią jedyną normę prawną zawartą w ustawie o gospodarce nieruchomościami, która wskazuje rzeczoznawcy majątkowemu sposób ustalenia przeznaczenia nieruchomości. Konstrukcja przepisu jest jasna i nie wymaga skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. W sposób jednoznaczny wynika z niego kolejność działań, do jakich obowiązany jest rzeczoznawca majątkowy ustalając przeznaczenie nieruchomości.

Jak wynika z opinii biegłego wziął on pod uwagę okoliczność, że w dacie wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z części nieruchomości skarżącej, tj. w dniu [...] czerwca 2014 r., dla przedmiotowej nieruchomości brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś w Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego część nieruchomości którą ograniczono sposób korzystania położona jest w obszarze rolniczym, co obrazuje załączona przez biegłego mapa. Biegły wziął również pod uwagę wydanie przez Wójta Gminy 24 grudnia 2013 r. decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, jak również decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości i ustalenia tej decyzji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości. Podkreślenia wymaga, że powierzchnia pasa technologicznego została określona w decyzji ograniczającej sposób korzystania z części przedmiotowej nieruchomości ustalającej ją jako obszar pasa technologicznego sięgający po 7 m od osi linii przesyłowej w każdą stronę. Biegły był zatem tymi ustaleniami decyzji związany, na co zasadnie wskazał też Sąd I instancji. Nie ma zatem racji skarżąca, że odszkodowanie należy się jej za wszystkie szkody wynikające z założenia i przeprowadzenia linii elektroenergetycznej, a nie tylko szkody tymczasowe i utratę wartości nieruchomości.

Należy w tym miejscu podkreślić, że operat szacunkowy, będący dowodem z opinii biegłego, podlega ocenie jak każdy inny dowód w sprawie, z tym jednak zastrzeżeniem, że ani organ, ani sąd administracyjny nie mogą ingerować w merytoryczną treść operatu, gdyż nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Rzeczą organów jest zbadanie, czy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości oraz, czy jest logiczny i zupełny. Jest to ważny element zebrania, rozpatrzenia i oceny dowodu w postaci takiego operatu (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.). Zatem organ, bądź sąd, powinien dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracyjny, jak i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości, co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Jedynie w takiej sytuacji, prawidłowo pod względem formalnym sporządzony operat, może budzić uzasadnione wątpliwości i wymagać wyjaśnienia.

Zaznaczyć także należy, że decyzja wydana w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie pozbawia właściciela praw do nieruchomości lub jej części. Decyzja ta ogranicza jedynie sposób korzystania z nieruchomości. Uszczerbek majątkowy (szkoda), jakiego doznaje właściciel na skutek ograniczenia jego prawa własności w trybie art. 124 u.g.n., jest zatem wynikiem legalnego działania administracji, co w sposób oczywisty różni omawiane odszkodowanie od odszkodowania funkcjonującego w prawie cywilnym. Jednakże odszkodowanie, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., oparte jest na zasadach wynikających z prawa cywilnego, tj. powinno odpowiadać różnicy między stanem obecnym a stanem hipotetycznym, który by istniał, gdyby nie zdarzenie będące źródłem szkody, przy czym co do zasady odszkodowanie powinno pokrywać całą tę różnicę. Odszkodowanie przyznawane na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n. obejmuje: wartość rzeczywistych szkód powstałych na nieruchomości objętej ograniczeniem w korzystaniu z niej - w rozumieniu art. 124 u.g.n. oraz zmniejszenie się wartości takiej nieruchomości spowodowane trwałym ograniczeniem w sposobie korzystania z niej i zmiany jej dotychczasowej przydatności użytkowej. Zatem, odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu.

Należy wskazać, że zasady obliczania wartości szkody powstałej wskutek udzielenia przez starostę zezwolenia, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. zostały określone w § 43 rozporządzenia w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego. Z treści ust. 3 tego przepisu wynika, że przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., uwzględnia się:

1) zmianę warunków korzystania z nieruchomości;

2) zmianę przydatności użytkowej nieruchomości;

3) trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości;

4) skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.

Odszkodowanie powinno w tym przypadku rekompensować jedynie te szkody, które pozostają w związku przyczynowym ze zdarzeniem je wywołującym. Zatem, odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości obejmuje jedynie szkody na obszarze objętym czasowym zajęciem, który został określony w decyzji, natomiast kwestia szkód powstałych podczas realizacji inwestycji poza obszarem wskazanym w wymienionej decyzji nie może być przedmiotem postępowania odszkodowawczego, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n.

Wobec tego należy stwierdzić, że odszkodowanie za zaistniałe szkody powiększa się o kwotę odpowiadającą zmniejszeniu wartości nieruchomości – jeżeli takie zmniejszenie nastąpiło jedynie na skutek działań stanowiących powód czasowego zajęcia nieruchomości. Zmniejszenie tej wartości musi nastąpić tylko w wyniku zrealizowanej inwestycji, a nie ograniczeń wynikających z planu zagospodarowania przestrzennego, który niezależnie od tego, kiedy zostanie zrealizowany, może ograniczać możliwość korzystania z danej nieruchomości, a co za tym idzie zmniejsza jej wartość. Wyliczając odszkodowanie z tego tytułu w operacie szacunkowym nie można zatem wyliczyć niejako "całości" odszkodowania z tego tytułu, że objęto nieruchomość skarżącej w okresie późniejszym planem miejscowym, w którym zaznaczono przebieg linii elektroenergetycznej oraz wyznaczono inną szerokość pasa technologicznego niż w decyzji ograniczającej. W tym zakresie, jak słusznie przyjęły orzekające w sprawie organy administracji i Sąd I instancji, właścicielowi nieruchomości przysługuje inne roszczenie, tj. z art. 36 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W doktrynie podnosi się, że przepis art. 36 ust. 1 w/w ustawy stanowi mechanizm rekompensaty dla właściciela nieruchomości, której wartość uległa obniżeniu wskutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyjmuje się, że podstawę odpowiedzialności cywilnej gminy stanowi obniżenie wartości nieruchomości wskutek zmiany przeznaczenia terenu na podstawie uchwalonego planu miejscowego lub uchwalonej zmiany tego planu. Nie jest zatem możliwe, aby szkody wynikłe z zaplanowania na danym terenie linii energetycznej były wypłacane w ramach odszkodowania ustalanego na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n. W tym zakresie właścicielowi nieruchomości przysługuje tylko odszkodowanie związane z aktualnie wybudowaną linią energetyczną – co wynika również wprost ze wskazanych w § 43 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przesłanek uwzględnianych przy określeniu poniesionych szkód, o których mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n.

W niniejszej sprawie – w oparciu o sporządzony operat szacunkowy z dnia 20 listopada 2017 r. – zostało ustalone odszkodowanie z tytułu szkód rzeczywistych na przedmiotowym gruncie oraz zmniejszenia wartości nieruchomości na skutek zdarzeń spowodowanych budową napowietrznej linii elektroenergetycznej. Do wypłaty zobowiązano [...] S.A. z siedzibą w L.

Należy podkreślić, że z akt sprawy wynika, iż strony zgodziły się, że szkody wystąpiły w pasie o szerokości 6 m i długości 100 m.( k.197 akt adm.). Skarżąca wskazywała co prawda, iż po wybudowaniu linii elektroenergetycznej była zmuszona do zaorania całej działki, jednak nie była w stanie podać szczegółowych danych dotyczących poniesionych szkód. Z akt wynika także, że biegły wykonując oszacowanie nie mógł jednoznacznie odnieść się do faktu, na jakim obszarze była konieczna rekultywacja. Dlatego też przyjął trzy warianty oceny: 1) wycenił szkody poniesione w pasie 6 m na 100 m z nakładami na rekultywację i szkodą wynikłą z obniżenia plonowania po rekultywacji w tym pasie; 2) wycenił szkody poniesione w pasie 6 m na 100 m z nakładami na rekultywację i szkodą wynikłą z obniżenia plonowania po rekultywacji w pasie technologicznym; 3) wycenił szkody poniesione w pasie 6 m na 100 m z nakładami na rekultywację i szkodą wynikłą z obniżenia plonowania po rekultywacji całej działki. Organy administracyjne orzekające w sprawie uznały, że nie było konieczności rekultywacji całej działki, lecz jedynie w pasie technologicznym i dlatego wybrały wariant drugi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie w podjętych w sprawie decyzjach przyjęto, że zasadnym będzie przychylenie się do wariantu drugiego, gdyż nie było potrzeby rekultywacji całej działki. Nawet jeśli skarżąca kasacyjnie po zakończeniu prac postanowiła dokonać czynności rekultywacyjnych na powierzchni całej działki, to nie oznacza to, że były one niezbędne do zniwelowania skutków budowy napowietrznej linii elektroenergetycznej. Podkreślenia wymaga bowiem, że powierzchnia pasa technologicznego została określona w decyzji ograniczającej sposób korzystania z części przedmiotowej nieruchomości ustalającej ją jako obszar pasa technologicznego sięgający po 7 m od osi linii przesyłowej w każdą stronę. Biegły był zatem tymi ustaleniami związany, na co zasadnie wskazał Sąd I instancji. Nie ma zatem racji skarżąca, że odszkodowanie należy się jej za wszystkie szkody wynikające z założenia i przeprowadzenia linii elektroenergetycznej, a nie tylko szkody tymczasowe i utratę wartości nieruchomości.

Skarżąca kasacyjnie konsekwentnie kwestionuje operat szacunkowy sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy, wkraczając w jego merytoryczną treść. Natomiast, co raz jeszcze należy podkreślić, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, iż sama metodyka szacowania nieruchomości nie może być przedmiotem oceny ani organu administracyjnego, ani sądu. Zgodnie bowiem z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Należy też wskazać, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami zbliżona jest do statusu osoby zaufania publicznego. Wobec tego, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej – zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości jakimi posługują się rzeczoznawcy – nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych. Natomiast weryfikacja prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego została powierzona stowarzyszeniom lokalnym rzeczoznawców majątkowych, na co wyraźnie wskazuje art. 157 ust. 1 u.g.n. Weryfikacja taka może zostać poprzedzona zgłoszeniem wątpliwości autorowi opinii, który może naprawić drobne uchybienia w drodze uzupełnienia opinii, bądź też przedstawić pisemne stanowisko uzasadniające przyjęte pierwotnie stanowisko.

Zatem, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Wobec tego stwierdzić należy, że o potrzebie weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do jego prawidłowości. Samo zaś żądanie strony dokonania takiej weryfikacji i zgłaszane zarzuty wobec operatu są niewystarczające dla zlecenia przez organ oceny prawidłowości sporządzenia takiego operatu. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje bowiem nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy odpowiada wymogom określonym w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest kompletny i logiczny. Zasadnie przyjęto w nim, że szacowaniem należało objąć w tym postępowaniu tylko szkodę i utratę wartości nieruchomości ze względu na realizację inwestycji. Biegły wyczerpująco wyjaśnił tę kwestię. Natomiast kwestia ustaleń planu miejscowego i związanego z tym należnego odszkodowania pozostawała poza zakresem niniejszej sprawy – oceniana bowiem może być w odrębnym postępowaniu w trybie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podobnie odszkodowania, jakie przewiduje Kodeks cywilny nie mogły stać się elementem ustalanego w omawianym trybie odszkodowania. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego, stanowiąc odrębną i kompletną regulację administracyjnoprawną.

Stwierdzić zatem należy, że zaskarżony wyrok nie narusza przepisów obowiązującego prawa, a skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4 ust.3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, orzekł, jak w sentencji.