Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1538/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 3 pkt 5
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1894/15 w sprawie ze skargi R. K. na uchwałę Rady W. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie wyboru Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; II. zasądza od Rady W. na rzecz R. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1894/15, oddalił skargę R. K. wniesioną na uchwałę Rady W. z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w zakresie, w jakim stwierdzono tą uchwałą nieważność uchwały Rady Dzielnicy [...] z [...] stycznia 2015 r. nr [...] o wyborze skarżącego na stanowisko Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...]. Z akt sprawy wynikają następujące jej istotne okoliczności.

Rada Dzielnicy [...] na sesji w dniu [...] stycznia 2015 r., zwołanej w trybie § 22 ust. 4 Statutu Dzielnicy [...] na wniosek grupy radnych, na wniosek radnego Ł. L. zmieniła porządek obrad sesji dodając sprawy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego J. G. oraz odwołania Burmistrza Dzielnicy [...] i powołania nowego Zarządu Dzielnicy. Następnie uchwałą nr [...] stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego J. G., uchwałą nr [...] odwołała z funkcji Burmistrza Dzielnicy [...] K. Z., uchwałą nr [...] wybrała na tę funkcję ponownie K. Z., uchwałą nr [...] na Zastępcę Burmistrza Dzielnicy [...] wybrała J. G. oraz uchwałą nr [...] na Zastępcę Burmistrza Dzielnicy [...] wybrała R. K.

Rada W. uchwałą z [...] sierpnia 2015 r. nr [...], powołując się na § 64 ust. 1 i ust. 3 oraz § 62 ust. 1 Statutu Dzielnicy [...], stwierdziła nieważność wyżej wskazanych pięciu uchwał przyjmując, że nie była dopuszczalna zmiana porządku obrad sesji zwołanej w trybie § 22 ust. 4 Statutu Dzielnicy [...], czyli tak zwanej sesji nadzwyczajnej. W ocenie Rady, sesje nadzwyczajne zwołuje się, gdy zachodzi potrzeba załatwienia niespodziewanej i niecierpiącej zwłoki sprawy. Na takiej sesji nie jest też, zdaniem Rady, dopuszczalne rozstrzyganie spraw, które mogą być załatwione na sesji zwyczajnej. Wpływa to, jak dalej wywiedziono, na możliwość zmiany porządku obrad sesji nadzwyczajnej. Może on być zmieniony, ale sprawy dodane do porządku obrad muszą dotyczyć "tej samej materii, tego samego zakresu spraw co wcześniej zgłoszony i ściśle określony". Mając to na uwadze wskazano, że sesja zwołana na dzień [...] stycznia 2015 r. w trybie § 22 ust. 4 Statutu Dzielnicy [...] miała dotyczyć informacji Zarządu Dzielnicy [...] na temat wydłużenia godzin funkcjonowania Urzędu Dzielnicy. Zdaniem Rady, sprawy, których dotyczyły zakwestionowane uchwały, nie były objęte wnioskiem radnych o zwołanie nadzwyczajnej sesji oraz nie były to sprawy pilne. Nie zachodziła – jak wskazano – "realna i obiektywna przyczyna uzasadniająca wprowadzenia na sesję uchwał dotyczących odwołania Burmistrza Dzielnicy a następnie powołania zarządu w identycznym składzie jak przed odwołaniem".

Niezależnie od tego Rada przedstawiła argumentację dotyczącą jedynie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego.

Dnia [...] września 2015 r. Rada W. podjęła uchwałę nr [...], którą zmieniła swoją uchwałę z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w ten sposób, że uchylono jej § 1 pkt 2, dotyczący uchwały nr [...] o odwołaniu z funkcji Burmistrza Dzielnicy [...] K. Z. Rada wskazała, że w dniu [...] sierpnia 2015 r. nie dysponowała pisemnym oświadczeniem K. Z. z 26 stycznia 2015 r., adresowanym do Przewodniczącego Rady Dzielnicy [...], zawierającym rezygnację z pełnienia funkcji Burmistrza Dzielnicy [...], które zostało odnalezione później, mianowicie w trakcie sporządzania spisu dokumentów pozostających w dyspozycji Ł. L. Zdaniem Rady, fakt ten zmienia prawną ocenę uchwały Rady Dzielnicy [...] o odwołaniu K. Z. z funkcji Burmistrza Dzielnicy [...]. Przyznając, że w Statucie Dzielnicy [...] nie uregulowano skutków złożenia rezygnacji z funkcji Burmistrza Dzielnicy, ale odwołując się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu przewidującym istnienie zarządu gminy oraz art. 383 § 1 pkt 4 i art. 492 § 1 pkt 3 Kodeksu wyborczego, stwierdzono, że rezygnacja taka wywiera skutek z chwilą złożenia, a uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu ma charakter deklaratoryjny. W związku z tym przyjęto, że uchwała Rady Dzielnicy [...] o odwołaniu K. Z. miała charakter deklaratoryjny, czego – jak uznano – logicznym następstwem jest to, że zmiana porządku obrad nadzwyczajnej sesji Rady Dzielnicy [...] mogła dotyczyć sprawy odwołania Burmistrza Dzielnicy [...]. Wskazano też, że skoro osoba pełniąca funkcję Burmistrza Dzielnicy [...] złożyła rezygnację, to należało ją przyjąć, czyli potwierdzić deklaratoryjną uchwałą Rady Dzielnicy i tym samym w obrocie prawnym powinna pozostać uchwała Rady Dzielnicy [...] nr [...] w sprawie odwołania Burmistrza Dzielnicy [...].

Od uchwały Rady W. z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli K. Z. w zakresie dotyczącym uchwał nr [...] i nr [...], J. G. w zakresie dotyczącym uchwały nr [...] i R. K. w zakresie uchwały nr [...].

W skargach zarzucono naruszenie art. 20 ust. 1a i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 23 ust. 3 i ust. 4 Statutu Dzielnicy [...] i w konsekwencji tego także § 62 ust. 1 i § 64 ust. 1 i ust. 3 ww. Statutu, wywodząc, że dopuszczalna była zmiana polegająca na rozszerzeniu porządku obrad sesji zwołanej na podstawie § 22 ust. 4 Statutu Dzielnicy [...].

Od uchwały Rady W. z [...] września 2015 r. nr [...] skargę wniósł K. Z. W skardze zarzucił naruszenie art. 10 ust. 5 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy oraz § 44 ust. 3, § 62 ust. 1 i § 64 ust. 3 Statutu Dzielnicy [...] w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym. Zakwestionował stanowisko Rady W. o możliwości złożenia przez Burmistrza Dzielnicy [...] rezygnacji z zajmowanego stanowiska. Twierdził, że Rada Dzielnicy [...] może jedynie odwołać Burmistrza Dzielnicy. Zarzucił też Radzie W. brak konsekwencji, gdyż z zaskarżonej uchwały wynika, że dodanie do porządku obrad nadzwyczajnej sesji Rady Dzielnicy [...] sprawy odwołania Burmistrza Dzielnicy nie narusza prawa, zaś dodanie do porządku obrad tej samej sesji spraw wyboru Burmistrza Dzielnicy i jego zastępców narusza prawo.

Ponadto J. G. wniósł skargę na uchwałę Rady Dzielnicy [...] z [...] stycznia 2015 r. nr [...], którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił prawomocnym wyrokiem z 6 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 201/15, przy czym wyrok ten stał się prawomocny 14 lipca 2015 r. na skutek oddalenia przez NSA wyrokiem z tego dnia w sprawie o sygn. akt II OSK 1548/15 skarg kasacyjnych J. G. i Prezydenta W.

Sąd pierwszej instancji trzema wyrokami z 10 marca 2016 r., w tym wyrokiem z 10 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1894/15, oddalił skargi na uchwałę Rady W. z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w odpowiednim do żądania każdej ze skarg zakresie.

W każdej z tych spraw Sąd pierwszej instancji przyjął, że nie jest zasadne stanowisko Rady W. o niedopuszczalności rozstrzygania na nadzwyczajnej sesji Rady Dzielnicy [...] spraw, które mogą być załatwiane na sesji zwyczajnej tej rady. W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie jest też trafny pogląd Rady W., że zmiana porządku obrad nadzwyczajnej sesji Rady Dzielnicy [...] może dotyczyć tylko tej samej materii, co nadzwyczajna sesja tej Rady oraz że nie jest dopuszczalne rozszerzenie porządku obrad nadzwyczajnej sesji o sprawy, które nie były przedmiotem wniosku o zwołanie takiej sesji. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 20 ust. 1a i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 22 ust. 4 i § 23 ust. 3 i ust. 4 Statutu Dzielnicy [...], porządek obrad nadzwyczajnej sesji Rady Dzielnicy [...] może być zmieniony za zgodą podmiotu, który wniósł o zwołanie tej nadzwyczajnej sesji. W związku z tym uznał, że sam fakt, że rozszerzono porządek obrad nadzwyczajnej sesji Rady Dzielnicy [...] w dniu [...] stycznia 2015 r. nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności uchwał, podjętych na tej sesji w wyniku rozszerzenia porządku obrad.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, zaszła jednak inna przyczyna stwierdzenia nieważności tych uchwał, która została wskazana w odpowiedzi na skargę. Sąd ten stwierdził, że zgoda wnioskodawcy na zmianę porządku obrad nadzwyczajnej sesji Rady Dzielnicy [...] musi być wyraźnie wyartykułowana i odnotowana w protokole. W przypadku, gdy o zwołanie takiej sesji wystąpiła grupa radnych, to zgoda musi być udzielona przez wszystkich radnych z tej grupy. Dalej przytoczył § 33 Statutu Dzielnicy [...], w którym uregulowano postępowanie z protokołem z sesji Rady Dzielnicy, stwierdzając, że protokół z sesji, która odbyła się [...] stycznia 2015 r., nie został dotąd podpisany. Brak jest, jak wskazał, "w szczególności potwierdzenia, iż przez wnioskodawców zwołania przedmiotowej sesji, została wyrażona zgoda na rozszerzenie porządku obrad". W związku z tym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że okoliczność ta uzasadnia przyjęcie, iż doszło do naruszenia przepisów Statutu Dzielnicy [...], regulujących procedurę podejmowania uchwał. W tej sytuacji, zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżona uchwała Rady W. mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W sprawie dotyczącej uchwały Rady W. z [...] września 2015 r. Sąd pierwszej instancji wyrokiem z 10 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 2006/15, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały z przyczyn innych niż wskazane w skardze, mianowicie uznał, że z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy oraz Statutu Dzielnicy [...] nie wynika, aby organ gminy sprawujący nadzór nad organem jednostki pomocniczej tej gminy mógł zmienić swoje rozstrzygnięcie podjęte w związku ze sprawowanym nadzorem. Inaczej mówiąc, uznał, że zaskarżona w tej sprawie uchwała nie ma umocowania w przepisach prawa.

W skardze kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z 10 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1894/15, skarżący R. K. przytoczył podstawy kasacyjne, w których zarzucił naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego i postępowania.

W zakresie naruszenia prawa materialnego skarżący zarzucił naruszenie art. 7 i art. 174 Konstytucji RP, stosowanych odpowiednio na podstawie art. 92 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym i art. 8 ust. 1 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 4 oraz art. 107 § 3 k.p.a., stosowanego odpowiednio na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy art. 20 ust. 1a i 4 ustawy o samorządzie gminnym, § 23 ust. 3 i 4, § 62 ust. 1 i § 64 ust. 1 i 3 Statutu Dzielnicy [...] oraz art. 10 ust. 1-3 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy. Powołane przepisy zostały, w ocenie skarżącego, naruszone przez to, że Sąd pierwszej instancji uznał za zgodną z prawem uchwałę Rady W., mimo że stwierdzono nią nieważność zgodnych z prawem uchwał Rady Dzielnicy [...]. Ponadto, zdaniem skarżącego, art. 7 i art. 174 Konstytucji RP naruszono przez to, że Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem, opierając się na argumentacji, której w tej uchwale nie przytoczono, oraz przez to, że Sąd ten przyjął, iż ważność uchwał podjętych na sesji Rady Dzielnicy [...] jest zależna od późniejszego przyjęcia protokołu z tej sesji. Stosowane odpowiednio na podstawie art. 92 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym i art. 8 ust. 1 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 4 oraz art. 107 § 3 k.p.a. naruszono, gdyż zaskarżona uchwała opierała się na "motywacji politycznej" i została podjęta, mimo że nie został wyjaśniony stan faktyczny sprawy, gdyż uznano, iż przyjęcie protokołu z sesji Rady Dzielnicy [...] jest sposobem ustalenia stanu faktycznego. Z kolei stosowany odpowiednio na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy art. 20 ust. 1a i 4 ustawy o samorządzie gminnym został naruszony przez to, że Sąd pierwszej instancji skargę oddalił, mimo że uznał, iż stanowisko przyjęte przez Radę W. co do niedopuszczalności rozszerzenia porządku obrad nie było zasadne. Natomiast art. 10 ust. 1-3 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy, w ocenie skarżącego, został naruszony przez to, że Sąd pierwszej instancji uznając, że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem oparł się o przepisy Statutu Dzielnicy [...] przewidujące nadzór organów W. nad organami Dzielnicy [...], gdy tymczasem, zdaniem skarżącego, nadzór ten nie dotyczy wyboru Zarządu Dzielnicy.

W zakresie naruszenia przepisów postępowania skarżący zarzucił naruszenie art. 3 § 1, art. 54 § 2, art. 106 § 3, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 147 § 1 i art. 170 p.p.s.a. Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. miało, w ocenie skarżącego, polegać na samodzielnym ustaleniu przez Sąd pierwszej instancji faktu, którego nie ustalił organ administracji, mianowicie, że grupa radnych, na wniosek których zwołano nadzwyczajną sesję Rady Dzielnicy [...], nie wyraziła zgody na zmianę porządku obrad. Z kolei naruszenie art. 54 § 2, art. 106 § 3 i art. 133 § 1 p.p.s.a. miało polegać odpowiednio na tym, że organ administracji nie przekazał Sądowi pierwszej instancji całości akt sprawy, mianowicie nagrania przebiegu sesji w dniu [...] stycznia 2015 r. i stenogramu z tej sesji, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił wniosku skarżącego o dopuszczenie dowodu ze sporządzonego przez pracownika Urzędu W. stenogramu z tej sesji oraz że Sąd pierwszej instancji z urzędu nie podjął działań w celu skompletowania akt sprawy. Naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. polegało, według skarżącego, na wyjściu przez Sąd pierwszej instancji poza granice sprawy, to jest dokonania oceny zaskarżonej uchwały na podstawie badania wszystkich okoliczności podjęcia uchwały Rady Dzielnicy [...]. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegało natomiast na tym, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera właściwego stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, zaś art. 147 § 1 p.p.s.a. na oddaleniu skargi zamiast jej uwzględnienia. W końcu naruszenie art. 170 p.p.s.a. miało polegać na wydaniu wyroku, który jest sprzeczny z wyrokiem NSA z 14 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 1548/15.

Uzasadniając skargę kasacyjną przede wszystkim podniesiono, że nawet z niezupełnych akt sprawy przekazanych Sądowi pierwszej instancji przez organ administracji wynika, że uchwała Rady Dzielnicy [...] z [...] stycznia 2016 r. nr [...] o wyborze skarżącego na Zastępcę Burmistrza Dzielnicy [...] została podjęta po uprzedniej zmianie porządku obrad nadzwyczajnej sesji Rady Dzielnicy [...] za zgodą radnych, którzy wnosili o jej zwołanie. Skarżący przyznając, że w chwili zamknięcia rozprawy przed Sądem pierwszej instancji protokół z sesji nie był przyjęty, twierdził, że w aktach sprawy znajdował się jego projekt sporządzony przez pracowników Urzędu W. oraz że Rada W. dysponowała nagraniem przebiegu sesji i stenogramem z jej obrad. Ponadto dołączył do skargi kasacyjnej odpis podpisanego protokołu, podnosząc, że został podpisany i przyjęty przez Radę Dzielnicy [...] [...] kwietnia 2016 r. W związku z tym, zdaniem skarżącego, nie miało miejsca naruszenie § 23 ust. 4 Statutu Dzielnicy [...].

We wnioskach skargi kasacyjnej skarżący zażądał uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, względnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Rada W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie, kwestionując przede wszystkim wiarygodność protokołu i stenogramu z sesji Rady Dzielnicy [...] w dniu [...] stycznia 2015 r. oraz podnosząc, że protokół ten nie został przyjęty przez Radę Dzielnicy [...] na sesji w dniu [...] kwietnia 2016 r. z uwagi na brak kworum w chwili głosowania nad jego przyjęciem.

Skarżący w piśmie procesowym z 22 maja 2017 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko, przytaczając na jego uzasadnienie dodatkową argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest zasadna. Stanowisko Sądu pierwszej instancji sprowadza się do przyjęcia, że uchwała Rady Dzielnicy [...] z [...] stycznia 2015 r. nr [...], której dotyczy zaskarżona uchwała, została podjęta z naruszeniem § 23 ust. 4 Statutu Dzielnicy [...] (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2016 r., poz. [...]), gdyż brak było zgody na zmianę porządku obrad sesji Rady Dzielnicy [...], zwołanej w trybie § 22 ust. 4 tego Statutu, grupy radnych, na wniosek których ta sesja została zwołana. Przy czym ustalając, że wspomniana grupa radnych nie udzieliła zgody na zmianę porządku obrad, Sąd ten przyjął, iż fakt wyrażenia zgody powinien wynikać z protokołu sesji sporządzonego zgodnie z wymogami § 33 Statutu Dzielnicy [...] i następnie stwierdził, że protokół z sesji do czasu wydania wyroku nie został podpisany. Z powyższego wynika, że Sąd pierwszej instancji nadał szczególne znaczenie dowodowe protokołowi z sesji rady dzielnicy, polegające na tym, że brak protokołu z sesji sporządzonego zgodnie z wymogami prawa wyklucza możliwość wykazania przy pomocy innych dowodów, że na tej sesji radni złożyli oświadczenia dotyczące zgody na zmianę porządku obrad. Wskazane stanowisko Sądu pierwszej instancji nie jest trafne, gdyż nie znajduje oparcia w przepisach prawa, w szczególności w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), w ustawie z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. z 2015 r., poz. 1438), w Statucie Dzielnicy [...] oraz w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).

W ocenie NSA rozpoznającego sprawę, skoro w § 33 ust. 2 Statutu Dzielnicy [...] wskazuje się, jakie dokumenty powinny stanowić załączniki do protokołu z sesji rady dzielnicy, to w razie niepodpisania protokołu i niepoddania go procedurze określonej w § 33 ust. 3, 4, 5 i 6 powołanego Statutu, te dokumenty mogą być wykorzystane w celu ustalenia istotnych faktów, mających miejsce na sesji rady dzielnicy. W tym celu może być wykorzystany także zapis obrad na nośniku elektronicznym wymieniony w § 33 ust. 2 pkt 1 Statutu Dzielnicy [...], gdyż z treści tego przepisu wynika, że został on zrównany ze stenogramem obrad. Wskazane dokumenty i nośnik elektroniczny powinny być uznane za część akt sprawy, na podstawie których orzeka sąd administracyjny oraz dokumenty, z których ten sąd może przeprowadzić niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości dowody uzupełniające w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a. Zdaniem NSA, skoro w rozpoznawanej sprawie istotne było, czy grupa radnych, na wniosek których zwołano sesję Rady Dzielnicy [...] w trybie art. 22 ust. 4 Statutu Dzielnicy [...], wyraziła zgodę na zmianę porządku obrad tej sesji, i kwestia ta była pomiędzy stronami przedmiotem sporu, to wszystkie dokumenty oraz nośnik elektroniczny zawierający zapis obrad, mogące wyjaśnić, czy taka zgoda została wyrażona powinny być przez Sąd pierwszej instancji dopuszczone jako dowód. Dowody te powinny być przeprowadzone na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji z zapewnieniem stronom postępowania możliwości odniesienia się do nich i ocenione przez Sąd pierwszej instancji z uwzględnieniem wszystkich okoliczności.

Przy ocenie przeprowadzonych dowodów w celu ustalenia, czy grupa radnych, na wniosek których zwołano sesję Rady Dzielnicy [...] w trybie art. 22 ust. 4 Statutu, wyraziła zgodę na zmianę porządku obrad tej sesji, Sąd pierwszej instancji powinien też uwzględnić stanowisko Rady W. i Prezydenta W. w sprawach dotyczących innych uchwał podjętych na tej samej sesji (uchwał nr [...] i nr [...]), w których nie podnoszono zarzutu, że zostały one podjęte na sesji, której porządek obrad został ustalony z naruszeniem § 23 ust. 4 Statutu Dzielnicy [...], jak też fakt, iż w rozpoznawanej sprawie taki zarzut podniesiono dopiero w odpowiedzi na skargę, a nie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

Zdaniem NSA rozpoznającego sprawę fakt, że w rozpoznawanej sprawie okoliczność, iż grupa radnych, na wniosek których zwołano sesję Rady Dzielnicy [...] w trybie art. 22 ust. 4 Statutu Dzielnicy [...], nie wyraziła zgody na zmianę porządku obrad tej sesji, została podniesiona dopiero w odpowiedzi na skargę sam w sobie nie przesądza o wadliwości zaskarżonej uchwały. Nie przeczy temu stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 6 października 2016 r., sygn. akt II OSK 1889/16, na który skarżący powołał się w piśmie procesowym z 22 maja 2017 r. W wyroku tym dopuszczono bowiem możliwość oddalenia w wyjątkowych, oczywistych sytuacjach, skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze na tej podstawie, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W związku z tym zauważyć należy, że jest oczywiste, iż podjęcie uchwały mimo braku zgody grupy radnych, na wniosek których zwołano sesję Rady Dzielnicy [...] w trybie art. 22 ust. 4 Statutu Dzielnicy [...], na zmianę porządku obrad stanowi naruszenie § 23 ust. 4 tego Statutu, uzasadniające podjęcie zaskarżonej uchwały. W związku z tym, skoro w odpowiedzi na skargę podniesiono, że takiej zgody nie było, to dopuszczalne było w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, z zachowaniem praw wszystkich stron, wyjaśnienie jedynie okoliczności faktycznej, czyli tego, czy twierdzenie co do faktów zawarte w odpowiedzi na skargę jest zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. W ocenie NSA, nie stanowi to wykroczenia poza granice sprawy i zastępowania przez sąd administracyjny organu administracji. Uwzględnić bowiem należy, że w rozpoznawanej sprawie w istocie chodzi o ocenę zgodności z prawem uchwały Rady Dzielnicy [...], przy czym przez pryzmat uchwały Rady W. Uchwała Rady Dzielnicy [...] mogłaby być jednakże zaskarżona do sądu administracyjnego także bezpośrednio przez uprawnione do tego podmioty i wówczas sąd administracyjny niewątpliwie były nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany do samodzielnego ustalania, czy została ona podjęta po zmianie porządku obrad za zgodą grupy radnych, którzy wnieśli o jej zwołanie w trybie § 22 ust. 4 Statutu Dzielnicy [...].

W związku z powyższym NSA uznał, że zasadne są te podstawy kasacyjne, w których zarzuca się naruszenie przepisów postępowania związanych z ustaleniem, że grupa radnych, na wniosek których zwołano sesję Rady Dzielnicy [...] w trybie art. 22 ust. 4 Statutu Dzielnicy [...], nie wyraziła zgody na zmianę porządku obrad tej sesji (art. 106 § 3 i art. 133 § 1 p.p.s.a.). W konsekwencji zasadne są także podstawy kasacyjne, w których zarzuca się naruszenie § 62 ust. 1 i § 64 ust. 1 i 3 w zw. z § 23 ust. 4 Statutu Dzielnicy [...]. Przepisy te zostały bowiem naruszone przez zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji ich niewłaściwego zastosowania. Zostały one bowiem zastosowane w sytuacji, w której brak było prawidłowo ustalonych okoliczności faktycznych uzasadniających ich zastosowanie.

Pozostałe podstawy skargi kasacyjnej nie są trafne.

W szczególności nie jest zasadny najdalej idący zarzut naruszenia art. 10 ust. 1-3 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy, sprowadzający się do kwestionowania możliwości podjęcia przez organy W. rozstrzygnięć nadzorczych, przewidzianych w § 64 ust. 3 Statutu Dzielnicy [...], w odniesieniu do uchwał dotyczących powołania i odwołania Zarządu Dzielnicy [...]. Ustawowe umocowanie do podejmowania przez Radę W. rozstrzygnięć nadzorczych wobec organów dzielnic W. wynika z art. 35 ust. 3 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, w którym stanowi się, że statut jednostki pomocniczej określa zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Dzielnice W. są, jak wynika z art. 5 ust. 1 i ust. 4 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy, obowiązkowymi jednostkami pomocniczymi gminy miejskiej o statusie miasta na prawach powiatu, jaką jest W., którym statut, określający nazwę dzielnicy, jej granice, zadania i kompetencje oraz zasady i tryb funkcjonowania jej organów, nadaje Rada W. Wobec tego, że w ustawie o ustroju miasta stołecznego Warszawy brak jest szczególnych przepisów dotyczących nadzoru nad tymi jednostki pomocniczymi, zasadne jest stosowanie w tym zakresie art. 35 ust. 3 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym. Wprawdzie w ustawie o ustroju miasta stołecznego Warszawy nie ma przepisu odsyłającego do stosowania przepisów ustawy o samorządzie gminnym, za wyjątkiem art. 8 ust. 1, w którym odsyła się do odpowiedniego stosowania do przepisów dotyczących radnych gmin w przypadku radnych dzielnicy, jednakże skoro z art. 1 ust. 1 tej ustawy wynika, że W. jest gminą miejską o statusie miasta na prawach powiatu, to jest oczywiste, że stosuje się do niej przepisy ustawy o samorządzie gminnym, która reguluje ustrój wszystkich gmin, w tym W., oczywiście za wyjątkiem kwestii odrębne uregulowanych w ustawie o ustroju miasta stołecznego Warszawy. W związku z tym wskazać należy, że z art. 35 ust. 3 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym nie wynika, aby określony w statucie jednostki pomocniczej nadzór nad jej organami był ograniczony w ten sposób, że wyłączony by był nadzór nad organem stanowiącym w zakresie uchwał dotyczących organu wykonawczego. Wyłączenie takie nie wynika w szczególności z art. 10 ust. 1-3 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy, regulującego sposób wyboru zarządu dzielnicy.

Nie są też zasadne pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej sprzeczne z przyjętym przez NSA sposobem rozstrzygnięcia sprawy.

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do wyjaśnienia na podstawie wszystkich dostępnych dokumentów, czy grupa radnych, na wniosek których zwołano sesję Rady Dzielnicy [...] w trybie art. 22 ust. 4 Statutu Dzielnicy [...], wyraziła zgodę na zmianę porządku obrad tej sesji. Tak rozumiana istota sprawy nie została przez Sąd pierwszej instancji wyjaśniona. Powyższe uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji powinien także wyjaśnić, w przypadku, gdy uzna, że skarga podlega uwzględnieniu, okoliczności związane z treścią rozstrzygnięcia, mianowicie tego, czy powinno się stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały, czy też, że została ona wydana z naruszeniem prawa.

Zauważyć też należy, że rozstrzygnięte już przez Sąd pierwszej instancji zostało, iż wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały powody jej podjęcia okazały się niezasadne. Z tym stanowiskiem NSA się zgadza, gdyż przyjęte przez Radę W. stanowisko co do tego, że sesja Rady Dzielnicy [...] zwołana w trybie § 22 ust. 4 Statutu Dzielnicy [...] ma charakter nadzwyczajny z uwagi na to, że dotyczy spraw niespodziewanych i niecierpiących zwłoki, co powoduje ograniczenia w możliwości zmiany jej porządku obrad, jest pozbawione podstaw prawnych. W szczególności z § 22 ust. 4 Statutu Dzielnicy [...] wynika, że "nadzwyczajność" sesji zwoływanych w tym trybie wynika wyłącznie z tego, że są one zwoływane z inicjatywy innego podmiotu niż Przewodniczący Rady Dzielnicy. Przepis ten, ani żaden inny nie dają podstawy do przyjęcia, że są one zwoływane tylko w sprawach niespodziewanych i niecierpiących zwłoki. Ponadto w § 23 ust. 4 Statutu Dzielnicy [...] dopuszczono możliwość zmiany porządku obrad sesji zwołanych w trybie § 22 ust. 4 tego Statutu na takich samych zasadach, jak każdej innej sesji, a więc na wniosek radnego lub Zarządu Dzielnicy bezwzględną większością ustawowego składu Rady Dzielnicy (§ 23 ust. 3 Statutu), z tym jedynie wyjątkiem, że wymagana jest zgoda wnioskodawcy zwołania takiej sesji. Zmiana porządku obrad żadnej sesji nie jest więc uzależniona od tego, w jakim celu została ona zwołana.

Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

W związku z uwzględnieniem skargi kasacyjnej od wyroku Sądu pierwszej instancji, którym oddalono skargę, NSA na mocy art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, na które złożyły się wpis sądowy od skargi kasacyjnej oraz wydatki i wynagrodzenie jego pełnomocnika, będącego radcą prawnym.