Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 83/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par 2, art.151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 81
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 40 ust 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 83/13 | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 16 kwietnia 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Ewa Michna, Sędzia: WSA Stanisław Grzeszek (spr.), Sędzia: WSA Urszula Zięba, Protokolant: Aleksandra Osipowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2013 r., sprawy ze skargi Gminy Kęty, na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie, z dnia 7 listopada 2012 r. Nr KI-411/203/12, w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie określenia zasad udzielania dotacji celowej na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytkach wpisanych do rejestru zabytków - skargę oddala -


UZASADNIENIE

W dniu 16 października 2012 r. do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie wpłynęła uchwała Rady Miejskiej w Kętach z dnia 5 października 2012 r. nr XXVII/255/2012 w sprawie określenia zasad udzielania dotacji celowej na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytkach wpisanych do rejestru zabytków, położonych na obszarze Gminy Kęty, niestanowiących jej wyłącznej własności.

Uchwałą z dnia 7 listopada 2012 r. nr KI-411/203/12 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1113 ze zm.) stwierdziło nieważność opisanej uchwały Rady Miejskiej w Kętach z dnia 5 października 2012 r., w części dotyczącej zapisów: § 3 pkt 2 w zakresie słów "lub archeologicznych", § 6 ust. 2 w zakresie słów "na wniosek Burmistrza Gminy Kęty" oraz ust. 3, § 8 ust. 1 pkt 10 oraz ust. 3, § 9, § 10 pkt 3, § 11 ust. 4, § 12 oraz § 13.

W § 3 pkt 2 Rada Miejska w Kętach postanowiła, że dotacja na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytkach wpisanych do rejestru zabytków może obejmować nakłady konieczne między innymi na przeprowadzenie badań archeologicznych. Pojęcie "badania archeologiczne" wykracza zaś zdaniem organu nadzoru poza upoważnienie ustawowe określone w art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm., powoływanej dalej jako "u.o.z.o.z.").

W § 6 ust. 2 uchwały Rada Miejska w Kętach postanowiła, że dotacje przyznaje Rada Miejska w Kętach na wniosek Burmistrza Gminy Kęty. Natomiast w § 6 ust. 3 zapisano, iż wniosek Burmistrza Gminy Kęty (o którym mowa powyżej) zawiera wykaz obiektów zabytkowych, przy których prace lub roboty budowlane zostały pozytywnie zaopiniowane przez Komisję powołaną przez Burmistrza Gminy Kęty. Pozostaje to jednak w sprzeczności z przepisem art. 81 ust. 1 u.o.z.o.z., który stanowi o wyłącznej kompetencji organu stanowiącego do udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane. Zdaniem Kolegium nie można uzależniać decyzji Rady Miejskiej odnośnie przyznania dotacji od uprzedniego wniosku Burmistrza Gminy Kęty w tym zakresie.

W § 8 ust. 1 pkt 10 uchwały Rada Miejska w Kętach postanowiła, że wniosek

o udzielenie dotacji zawiera wykaz prac lub robót wykonywanych przy zabytku

w okresie ostatnich 3 lat z określeniem wysokości poniesionych kosztów i źródeł ich

finansowania. Zdaniem Kolegium udzielenie dotacji nie może być uzależnione

od ilości wykonanych już w poprzednich latach prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy danym zabytku. Wniosek taki winien być

rozpatrywany w oparciu o aktualne potrzeby związane z zapewnieniem ochrony

substancji zabytkowej. Ponadto, podmiot ubiegający się o dotację mógł nie być w tym

czasie właścicielem zabytku lub nie gromadzić wymaganych badaną uchwałą

informacji. Zapis pkt 10 może mieć znacznie informacyjne i pełnić funkcję pomocniczą przy rozpatrywaniu treści wniosku o przyznanie dotacji, ale nabiera zupełnie innego znaczenia w świetle zapisu § 7 ust. 5 uchwały, w myśl którego

"wnioski złożone po terminie, określonym w ust. 1 lub niekompletne nie podlegają

rozpatrzeniu". Oznacza to, że również w tym zakresie uchwała wykracza poza zakres art. 81 ust. 1 u.o.z.o.z.

W § 8 ust. 3 uchwały Rada Miejska w Kętach postanowiła, że wzór wniosku o udzielenie dotacji określa Burmistrz Gminy Kęty w drodze zarządzenia. Jednocześnie zapisem § 11 ust. 4 uchwały upoważniono Burmistrza do określenia

w drodze zarządzenia wzoru sprawozdania z rozliczenia dotacji. Powyższe

uregulowania w ocenie Kolegium Izby, stanowią wyraz niedozwolonego "subdelegowania" na Burmistrza części kompetencji prawotwórczej Rady Miejskiej

z art. 81 ust. 1 u.o.z.o.z. Ustalone w ten sposób "wzory" - w powiązaniu z ustawą i uchwałą, nosiłyby charakter normy prawa powszechnie obowiązującego. Tymczasem zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., organem właściwym do stanowienia prawa miejscowego jest Rada Miejska.

W § 9 uchwały Rada Miejska w Kętach postanowiła, że "udzielający dotacji, o której mowa w § 1, zastrzega sobie prawo przeprowadzenia kontroli na każdym etapie realizacji prac lub robót, na które została przyznana dotacja celowa". Dodatkowo § 10 pkt 3 uchwały wskazano, że umowa o udzielenie dotacji celowej winna również regulować tryb kontroli wykonywania umowy. Jak wynika z art. 81

ust. l o.z.o.z., rzeczą Rady Miejskiej w Kętach było uregulować zasady i tryb udzielania dotacji. O ile cechą właściwą każdej dotacji jest jej rozliczenie, o tyle czynność taka nie obejmuje kontroli na miejscu u beneficjenta, a tylko udokumentowanie przed organem udzielającym dotacji faktu poniesienia wydatków związanych z tego rodzaju dotacją. W konsekwencji regulacje o kontroli beneficjenta na każdym etapie realizacji prac lub robót, na które została przyznana dotacja celowa, należy potraktować jako wykroczenie poza kompetencje normotwórcze Rady Miejskiej z art. 81 ust. 1 u.o.z.o.z. Każda kontrola administracyjna w stosunku do podmiotu niepodlegającego organowi kontrolującemu, a taką byłaby kontrola z § 9 i § 10 pkt 3 uchwały wymaga wyraźnego upoważnienia ustawowego.

W § 12 uchwały Rada Miejska w Kętach postanowiła o obowiązku zwrotu dotacji wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w przypadku wykorzystania dotacji niezgodnie z umową, w tym nieprzedstawienia rozliczenia w terminie określonym w umowie, nieterminowego zwrotu niewykorzystanej części dotacji, podania nieprawidłowych lub niepełnych informacji, o których mowa w § 8, co wykracza poza kompetencję Rady określoną w art. 81 ust.1 u.o.z.o.z.

W § 13 ust. 1 i 2 uchwały Rada Miejska w Kętach postanowiła, że Burmistrz Gminy Kęty prowadzi dokumentację udzielonych przez Radę Miejską w Kętach dotacji oraz informuje o nich inne organy uprawnione do udzielenia dotacji na prace lub roboty przy zabytkach. W ust. 2 tego paragrafu Rada Miejska określiła

jakie elementy składają się na taką dokumentację. W ocenie Kolegium Izby powyższe zapisy są zbędne w świetle art. 82 ust. 1 i 3 u.o.z.o.z. Ponadto w § 13 ust. 3 i 4 uchwały Rada Miejska w Kętach nałożyła na Burmistrza Gminy Kęty obowiązek niezwłocznego ogłoszenia na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Kęty uchwały o przyznaniu dotacji oraz informacji o rozliczonych dotacjach, które wywiesza się na okres 1 miesiąca. Natomiast w § 13 ust. 5 uchwały Rada Miejska przyznano każdemu prawo wglądu do dokumentacji o której mowa w ust. 2 (o udzielonych przez Radę Miejską w Kętach dotacjach) na zasadach określonych w przepisach dotyczących dostępu do informacji publicznej. Tymczasem zapisy takie nie mieszą się w pojęciu "zasad udzielania dotacji" i są zbędne w postanowieniach analizowanej uchwały.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina Kęty zarzuciła organowi nadzoru naruszenie:

- art. 81 ust. 1 i 2 w zw. z art. 77 pkt 7 i 14 u.o.z.o.z. poprzez ograniczenie zakresu dotowanych prac przy zabytku w stosunku do katalogu określonego w przepisie art. 77 u.o.z.o.z.; pojęcie "prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane", którym operuje art. 81 ustawy, znajduje konkretyzację w treści art. 77 ustawy, który to przepis w pkt 7 przewiduje możliwość udzielenia dotacji na zabezpieczenie, zachowanie i utrwalenie substancji zabytku natomiast w pkt 14 mówi o uzupełnianiu zabytków archeologicznych; z kolei z definicji badań archeologicznych, zawartej w art. 3 pkt 11 wynika, iż należą do nich działania mające na celu odkrycie, rozpoznanie, udokumentowanie i zabezpieczenie zabytku archeologicznego; w konsekwencji można przyjąć, że ustawa nie wyklucza takiego rozumienia przepisu, iż uzupełnianie zabytków archeologicznych nieruchomych o własnych formach krajobrazowych, stanowi formę zabezpieczenia zabytku archeologicznego;

- art. 81 ust. 1 u.o.z.o.z. poprzez przyjęcie, że przyznanie dotacji na wniosek burmistrza ogranicza wyłączną kompetencję organu stanowiącego gminy do udzielania dotacji; ustawa przypisuje wprawdzie tę kompetencję organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, ale nadto wiąże z tym określenie wspomnianych wyżej "zasad", w zgodzie z którymi będzie uprawnienie swe ów organ realizował;

- art. 81 ust. 1 u.o.z.o.z. poprzez przyjęcie, że § 8 ust. 1 pkt 10 uchwały wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego; zdaniem strony nie wydaje się bowiem zasadne budowanie regulacji tak kazuistycznej, aby oczywiste kwestie miały być artykułowane explicite.

- art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że upoważnienie dla burmistrza do określania w drodze zarządzania wzoru wniosku o udzieleni dotacji wkracza w wyłączną kompetencję organu stanowiącego do uchwalania aktów prawa miejscowego; z treści art. 81 u.o.z.o.z. nie wynika obowiązek formułowania tego rodzaju wniosków, mają one zatem charakter fakultatywny spełniający funkcję pomocniczą i techniczną, którą nie należy - jak czyni to organ nadzoru - utożsamiać z funkcją normatywną (przepis prawa miejscowego);

- art. 81 ust. 1 u.o.z.o.z. poprzez przyjęcie, że organ udzielający dotacji nie jest uprawniony do przeprowadzenia kontroli na każdym etapie realizacji prac lub robót, na które została przyznana dotacja celowa, albowiem powołany przepis nie traktuje o uregulowaniu trybu udzielania dotacji

- art. 81 ust. 1 u.o.z.o.z. poprzez przyjęcie, że organ udzielający dotacji nie może określić zasad zwrotu dotacji, które stanowią przecież tylko uszczegółowienie zapisów ustawy;

- art. 81 ust. 1 u.o.z.o.z. poprzez przyjęcie, że § 13 ust. 1 i 2 uchwały wykracza poza kompetencje organu stanowiącego gminy; wprawdzie ustawa przypisuje przedmiotową kompetencję organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, jednakże najbardziej odpowiednim organem jest organ wykonawczy gminy, który dysponuje ku temu środkami technicznymi i niezbędną kadrą; w tych okolicznościach zbyt wąskie rozumienie dyspozycji normy art. 81 u.o.z.o.z. może spowodować brak technicznej możliwości prowadzenia niezbędnej dokumentacji.

W konsekwencji tych zarzutów zażądano uchylenia opisanej uchwały Kolegium RIO stanowiącej rozstrzygnięcie nadzorcze.

W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO w pierwszym rzędzie zażądało odrzucenia skargi w związku z faktem, że jej wniesienia nie poprzedziło wydanie przez Radę Miejską uchwały wyrażającej wolę zaskarżenia aktu nadzoru. Poza tym organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej uchwale.

Uzupełniając wcześniejszą argumentację wskazano, że błędne jest stanowisko zaprezentowane w skardze, jakoby przekazanie części kompetencji organowi wykonawczemu w procesie przyznawania dotacji miało mieścić się pojęciu "zasad udzielania dotacji", o których mowa art. 81 ust. 1 u.o.z.o.z. Owszem organ stanowiący może wyposażyć organ wykonawczy w pewne uprawnienia w procesie udzielania i rozdysponowania dotacji, nie mogę to być jednak kompetencje, które de facto determinują udzielenie samej dotacji, jak to ma miejsce w omawianym wypadku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 i 2 pkt 5-7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie m. in. w sprawach skarg na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W ramach tejże kontroli wojewódzki sąd administracyjny orzeka również w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

W zakresie tak określonej kognicji Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona uchwała nadzorcza Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia 7 listopada 2012 r. Nr KI-411/203/23 w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Nr XXVII/255/2012 Rady Miejskiej w Kętach z dnia 5 października 2012 r. w sprawie określenia zasad udzielania dotacji celowej na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytkach wpisanych do rejestru zabytków, położonych w na obszarze Gminy Kęty, nie stanowiących jej wyłącznej własności nie narusza prawa.

Wskazać także należy, że zasady funkcjonowania samorządu terytorialnego, zadania, uprawnienia oraz funkcje nadzorcze zostały ujęte w art. 163-172 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która nadaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność i zapewnia na mocy art. 165 ochronę sądową. Jednocześnie w art. 171 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej poddaje działalność samorządu terytorialnego z punktu widzenia legalności nadzorowi, wykonywanemu przez Prezesa Rady Ministrów i wojewodów, a w zakresie spraw finansowych przez regionalne izby obrachunkowe. Kryterium nadzoru jest zgodność działalności samorządu z Konstytucją i ustawami (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 854/03).

W celu umożliwienia sprawowania nadzoru przez regionalne izby obrachunkowe w zakresie spraw finansowych, w art. 90 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) określony został obowiązek przedkładania regionalnym izbom obrachunkowym uchwał rady gminy objętych nadzorem regionalnej izby obrachunkowej w terminie 7 dni od dnia podjęcia uchwały. Natomiast w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określono, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały.

Stosownie do art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rozstrzygnięcie organu nadzorczego dotyczące gminy, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę, albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 3).

Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku organu nadzorczego o odrzucenie skargi z uwagi właśnie na treść art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzić należy, że jest on bezpodstawny. Sąd rozpoznający niniejszą skargę podziela pogląd, że przepis ten powinien być interpretowany w sposób najszerzej uwzględniający prawo organu samorządu terytorialnego do zbadania przez sąd administracyjny legalności rozstrzygnięć nadzorczych. Skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze, wniesiona przed podjęciem uchwały lub wydaniem stosownego zarządzenia, nie może zostać więc odrzucona, jeżeli w późniejszym terminie taki akt zostanie uchwalony i przekazany do sądu administracyjnego. Pogląd ten został przyjęty zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. uchwała SN z dnia 27 lutego 1992 r., sygn. akt III AZP 8/91, postanowienie SN z dnia 9 kwietnia 1992 r., sygn. akt III ARN 13/92, postanowienie SN z dnia 5 października 1994 r., sygn. akt III ARN 53/94, postanowienie SN z dnia 21 września 1994 r., sygn. akt II ARN 43/94, postanowienie SN z dnia 7 lipca 1994 r., sygn. akt III ARN 42/94, OSNP/1994/9/138, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 290/05, postanowienie NSA z dnia 6 wrzesień 2007 r., sygn. akt I OSK 1158/07, postanowienie NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2450/10).

W niniejszej sprawie skarżąca na wezwanie Sądu przedłożyła w zakreślonym terminie uchwałę Nr XXXI/303/2012 z dnia 30 listopada 2012 r. w sprawie złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia 7 listopada 2012 r. objęte niniejszą skargą. Złożenie ww. uchwały do sądu przed dniem wydania orzeczenia kończącego postępowanie winno zatem powodować skutek w postaci uznania przez sąd, iż złożona przez stronę skarga nie jest już obciążona tego rodzaju brakiem, który uzasadniałby odrzucenie skargi.

Przechodząc do kwestii merytorycznych stwierdzić należy, że zgodnie z brzmieniem art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm. powoływanej dalej jako " u.o.z.o.z.") organ stanowiący gminy, powiatu lub samorządu województwa ma kompetencje do podjęcia uchwały określającej zasady udzielenia dotacji jedynie w odniesieniu do trzech rodzajów prac - konserwatorskich, restauratorskich oraz robót budowlanych.

Definicja tych prac zawiera się w art. 3 u.o.z.o.z. - odpowiednio w jego pkt 6, 7 i 8. Zgodnie zatem z powyższymi definicjami przyjętymi dla potrzeb stosowania tej ustawy, za prace konserwatorskie uważa się działania mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji oraz dokumentowanie tych działań, pracami restauratorskimi są działania mające na celu wyeksponowanie wartości artystycznych i estetycznych zabytku, w tym, jeżeli istnieje taka potrzeba, uzupełnienie lub odtworzenie jego części, oraz dokumentowanie tych działań, natomiast roboty budowlane, to roboty w rozumieniu Prawa budowlanego, podejmowane przy zabytku lub w otoczeniu zabytku. W ramach tych definicji ustawowych w art. 77 u.o.z.o.z. wyszczególniono katalog prac możliwych do objęcia dotacją. Zatem tylko prace określone w cytowanych przepisach, o zakresie i charakterze w nich wskazanym mogą być dotowane z budżetu jednostki samorządu. Nie jest więc dopuszczalne ograniczanie lub rozszerzanie w drodze uchwały prac przy zabytku w stosunku do katalogu określonego w art. 77 w zw. z art. 3 pkt 6 - 8 u.o.z.o.z. (por. K. Sawicka, Wydatki z budżetu gminy w formie dotacji. Zagadnienia prawnofinansowe, PPiA 2009/80/151).

Wyżej wskazane przepisy nie wymieniają badań archeologicznych, których definicja zawarta jest w art. 3 pkt 11 u.o.z.o.z. Definicja ta stanowi, że badaniami archeologicznymi są działania mające na celu odkrycie, rozpoznanie, udokumentowanie i zabezpieczenie zabytku archeologicznego. Skoro zatem uchwała Rady Miasta Kęty z dnia 5 października 2012 r. Nr XXXVII/255/2012 w § 3 pkt 2 posługuje się pojęciem badań archeologicznych, to termin ten należy rozumieć w sposób tożsamy z definicją ustawową. Uchwała opiera się bowiem o przepisy u.o.z.o.z., dlatego skoro w ustawie tej zawarta jest definicja "badań archeologicznych", to przez badania te rozumieć należy wyłącznie taki zakres działań, jaki został określony ustawowo. Z zapisów uchwały nie wynika inny ich charakter, niż określony w ustawie (definicja badań archeologicznych nie mogłaby być zresztą modyfikowana w stosunku do definicji ustawowej w drodze uchwały). Zatem twierdzenia skarżącej, zawarte w skardze, że ustawa nie wyklucza takiego rozumienia przepisu, iż uzupełnienie zabytków archeologicznych nieruchomych o własnych formach krajobrazowych, stanowi formę zabezpieczenia zabytku archeologicznego nie zasługuje na aprobatę. Zakres działań określanych w ustawie jako "badania archeologiczne" nie podlega dotacji, gdyż nie mieści się również w katalogu prac określonych w art. 77 u.o.z.o.z.

Zatem w zakresie, w jakim Rada Miasta Kęty rozszerzyła w § 3 pkt 2 uchwały zakres prac objętych dotacją z budżetu jednostki samorządu terytorialnego na "badania archeologiczne" wykracza poza upoważnienie ustawowe określone w art. 81 u.o.z.o.z., co pozostaje również w sprzeczności z art. 94 Konstytucji RP, który jednoznacznie określa, że stanowienie prawa miejscowego następuje nie tylko na podstawie, lecz także w granicach upoważnień ustawowych; sformułowanie powyższe wyklucza zatem dopuszczalność wyjścia aktem prawa miejscowego poza granice upoważnienia ustawowego.

Należy także zgodzić się z organem nadzoru, że zapisy § 6 ust. 2 i 3, § 8 ust. 3, § 11 ust. 4, uchwały naruszają zasadę wyłącznej kompetencji organu stanowiącego do określenia zasad udzielenia dotacji.

Z treści art. 81 ust. 1 u.o.z.o.z. jednoznacznie wynika, że dotacja może być udzielona przez organ stanowiący gminy, na zasadach określonych w podjętej przez ten organ uchwale. Należy zgodzić się z organem nadzoru, że określenie w § 6 ust. 2 i 3 uchwały, że dotacja ma być poprzedzona stosownym wnioskiem Burmistrza oraz że wniosek taki winien zawierać wykaz obiektów, przy których prace lub roboty budowlane zostały pozytywnie zaopiniowane przez Komisję powołaną przez Burmistrza Gminy Kęty, narusza wyłączne kompetencje Rady w kwestii udzielenia dotacji. Poprzez ten zapis przyznano Burmistrzowi niejako uprawnienie do wstępnej selekcji składanych wniosków o dotacje i uzależniono jej przyznanie od wniosku Burmistrza. Tymczasem skoro ustawodawca przyznał Radzie prawo decydowania o przyznaniu dotacji, może ona samodzielnie bez pośrednictwa (wniosku) Burmistrza decydować o udzieleniu dotacji. Do zadań Burmistrza jako organu wykonawczego należą jedynie czynności techniczno-administracyjne takie jak; zebranie wniosków, dokonanie ich sprawdzenia pod względem formalnym i przedstawienie Radzie, która podejmie decyzję w sprawi udzielenie dotacji.

Sąd podziela również w pełni stanowisko organu nadzoru, że postanowienia; § 8 ust. 3 uchwały Rady, które nadają Burmistrzowi prawo do określenia wzoru wniosku o udzielenie dotacji, a w § 11 ust. 4 uchwały do określenia wzoru sprawozdania z rozliczenia dotacji, w drodze zarządzenia stanową niedozwolone "subdelegowanie" na Burmistrza jako organ wykonawczy części kompetencji prawotwórczych organu stanowiącego gminy, co pozostaje w sprzeczności z art. 81 ust. 1 u.o.z.o.z. Wprowadzone do obrotu prawnego wzory na podstawie zarządzenia Burmistrza, w powiązaniu z ustawą i uchwałą uzyskałyby charakter normy prawa powszechnie obowiązującego, tymczasem zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wyłącznie organem właściwym do stanowienia prawa miejscowego jest organ stanowiący gminy, a więc w tym przypadku takie wzory powinny znaleźć się w uchwale Rady Miasta Kęty.

Według Sądu prawidłowe są konstatacje organu nadzoru, że postanowienia § 8 ust. 1 pkt 10, § 9, § 10 pkt 3, § 12 wykraczają poza zakres art. 81 ust. 1 u.o.z.o.z.

W § 8 ust. 1 pkt 10 uchwały, Rada wprowadziła, obowiązek wykazania przez beneficjenta prac lub robót wykonywanych przy zabytku w okresie ostatnich trzech lat z określeniem wysokości poniesionych kosztów i źródeł ich finansowania. W ocenie Sądu właściwe jest stanowisko organu nadzoru wraz z argumentacją przedstawioną w rozstrzygnięciu nadzorczym, że brak jest podstaw prawnych do uzależnienia przyznania dotacji od ilości wykonanych robót w poprzednich latach. Taka regulacja może mieć jedynie charakter informacyjny, jednakże w kontekście zapisu § 7 ust. 5 uchwały, w myśl którego wnioski niekompletne nie podlegają rozpatrzeniu, brak takiej informacji może spowodować dyskwalifikacje wniosku, co czyni zasadnym uznanie, że powyższe postanowienie wykracza poza zakres upoważnienia wynikającego z art. 81 ust. 1 u.o.z.o.z. Z tych samych względów organ nadzoru zasadnie zakwestionował postanowienia § 9 i § 10 pkt 3 uchwały. Jak słusznie wskazano w zaskarżonej uchwale, każda kontrola administracyjna w stosunku do podmiotu niepodlegającemu organowi kontrolującemu (a taką kontrolą byłaby kontrola na każdym etapie realizacji prac i robót, na które została przyznana dotacja celowa, dodatkowa miałaby być ona regulowana postanowieniami umowy), wymaga wyraźnego upoważnienia ustawowego, a takie upoważnienia nie sposób się doszukać w art. 81 u.o.z.o.z.

Przyznać należy także rację organowi nadzoru, że z art. 81 ust. 1 u.o.z.o.z. wynika dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jedynie upoważnienie do ustalenia zasad udzielenia dotacji celowej, a już nie trybu czy warunków jej rozliczania. Przepis kompetencyjny mówi wprost jedynie o "zasadach udzielania dotacji", a więc przykładowo chodzi tu o sposób postępowania z wnioskiem o udzielenie dotacji, wymagane dokumenty do rozpoznania tego wniosku, formę załatwienia wniosku. Natomiast zasady i przesłanki zwrotu dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego zostały określone w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), głównie w art. 251 i 252, a co do sposobu rozliczania dotacji - art. 250, dlatego też nie ma podstaw do odrębnego ich regulowania i powielania w aktach prawa miejscowego. W sytuacji bowiem, gdy w odrębnych ustawach brak jest uregulowań określających zasady i tryb zwrotu dotacji, stosuje się w tym zakresie zapisy zawarte w ustawie o finansach publicznych, co wynika z art. 253 tej ustawy.

W odniesieniu do dotacji celowej na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytkach wpisanych do rejestru zabytków pochodzącej z budżetu samorządu terytorialnego brak jest w u.o.z.o.z. przepisów regulujących tryb i zasady jej zwrotu oraz rozliczania, brak też jest upoważnienia dla regulowania tej kwestii w drodze aktu prawa miejscowego, zatem w tej materii muszą mieć zastosowanie wspomniane przepisy ustawy o finansach publicznych.

Za nieuzasadnione trzeba uznać także zarzut skargi odnoszący się do postanowień § 13 uchwały. W opinii Sądu ocena, że przedmiotowe zapisy są zbędne w świetle art. 82 ust. 1 i 3 uchwały jest prawidłowa. Skoro w powołanych przepisach stanowi się, że łączna kwota dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru, udzielonych przez ministra właściwego do spraw kultury i dziedzictwa narodowego, wojewódzkiego konserwatora zabytków bądź organ stanowiący gminy, powiatu lub samorządu województwa, nie może przekraczać 100% nakładów koniecznych na wykonanie tych prac lub robót, a w celu zapewnienia realizacji postanowień określonych w ust. 1 organy uprawnione do udzielenia dotacji prowadzą wykaz udzielonych dotacji oraz informują się wzajemnie o udzielonych dotacjach, to zamieszanie w uchwale zapisów tej samej treści należy uznać za zbędne. Ponadto jak sama strona skarżąca przyznała w skardze, prowadzenie dokumentacji oraz informowanie o udzielonej dotacji jest wyłączną kompetencją organu stanowiącego gminy. Argumenty przywołane w skardze o dysponowaniu przez organ wykonawczy lepszymi środkami technicznymi i niezbędną kadrą do dokumentowania udzielonych dotacji nie mogą, jako niemające charakteru merytorycznego, same w sobie podważać zasadności stanowiska organu nadzoru.

W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi.