Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SAB/Sz 17/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2020-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6337 Zatrudnianie cudzoziemców
659
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: stwierdzono przewlekłość postępowania
Powołane przepisy: article: art. 200, art. 205, art. 154 par 6 w zw. z art. 55 par 1, art. 149 par 2, art. 149 par 1a,
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 12, art. 35, art 36, art. 61 par 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia NSA Stefan Kłosowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi F. Spółka z o.o. w M. na przewlekłość postępowania Wojewody w przedmiocie rozpoznania wniosków o wydanie zezwolenia na pracę I. stwierdza, że postępowanie w sprawie z wniosku F. Spółki z o.o. w M. o wydanie zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywatelowi [...] A. B. prowadzone było przewlekle, II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. wymierza organowi Wojewodzie grzywnę w kwocie [...]([...]) złotych, IV. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej F. Spółka z o.o. w M. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

F. Spółka z o.o. w M. w dniu [...] stycznia 2020 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na przewlekłość postępowania Wojewody w przedmiocie rozpoznania wniosków o wydanie zezwoleń na pracę cudzoziemca na terytorium RP. W skardze strona wniosła o stwierdzenie, że przewlekłość działań organu administracyjnego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ukaranie sprawcy przewlekłości.

W uzasadnieniu skargi Spółka wyjaśniła, że zamierzała zatrudnić obcokrajowców jako kierowców, zaś stosowne wnioski w tej mierze zostały złożone do organu we wrześniu 2019 r. Okres wymagany przepisami na rozpatrzenie tego typu wniosków i wydanie decyzji administracyjnych wynosi 30 dni, tymczasem organ nie uczynił nic przez kolejne kilka miesięcy. Przy czym wnioski były kompletne, a organ nie zwrócił się o ich uzupełnienie bądź przesłanie jakichkolwiek dodatkowych dokumentów czy dowodów w sprawie. Nie podjął też żadnych czynności kontrolnych wobec wnioskodawcy. W tej sytuacji Spółka wystąpiła "do Ministerstwa" ze "skargą na przewlekłość postępowania". "Ministerstwo stwierdziło przewlekłość" i nakazało organowi przedsięwzięcie środków zapobiegających bezczynności i przewlekłości.

Z kolei organ rozpatrujący wniosek, przysłał Spółce pismo, w którym sam zobowiązał się do wydania tych decyzji do dnia [...] stycznia 2020 r., ale terminu tego nie dotrzymał, gdyż na kilka dni przed jego upływem organ poinformował o przedłużeniu procesu rozpatrzenia wniosków do dnia [...] stycznia 2020 r. Skoro organ pierwszej instancji nie zastosował się do instrukcji organu drugiego stopnia i zlekceważył jego wskazówki oraz zalecenia, zatem istnieje podstawa do złożenia skargi do sądu.

Spółka podkreśliła, że w toku prowadzenia przedmiotowego postępowania administracyjnego dwukrotnie składała do Urzędu Wojewódzkiego oryginał zaświadczenia z ZUS o niezaleganiu w opłacaniu składek, wobec czego wszystko znajdowało się w aktach sprawy. Wskazała także na lekceważący stosunek do pracy pracownika organu zajmującego się sprawą, w tym brak należytego wywiązywania się z powierzonych mu obowiązków służbowych, brak inicjatywy i dobrej woli. Z uwagi na niezałatwienie sprawy kierowcy objęci wnioskiem jak i Spółka ponieśli straty, na które składa się utracony zysk kierowców ([...] tys. zł), utracony zysk przedsiębiorcy oraz nakłady spowodowane m.in. wydatkami na otrzymanie licencji transportowej, utrzymanie taboru, firmy, biura, opłat od wniosków. Mając powyższe na uwadze strona wniosła, aby kara nałożona przez Sąd na organ była proporcjonalna do poniesionej straty i krzywdy Spółki oraz kierowców.

W opinii strony zachowanie pracownika organu, którego składana skarga dotyczy, nie ma nic wspólnego z czynnościami proceduralnymi urzędu, ale z "czystą, zwyczajną złośliwością i antypatią do obcokrajowców", zwłaszcza w zarządzie dużej spółki.

Po wpłynięciu skargi do Sądu, Przewodniczący Wydziału II WSA w Szczecinie zarządzeniem z dnia 9 marca 2020 r. rozdzielił skargi zawarte w piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. w ten sposób, że skargę na przewlekłość w sprawie rozpoznania wniosku dotyczącego A. B. wpisał pod sygn. akt II SAB/Sz 17/20, skargę na przewlekłość w sprawie rozpoznania wniosku dotyczącego A. D. wpisał pod sygn. akt II SAB/Sz 18/20, zaś skargę na przewlekłość w sprawie rozpoznania wniosku dotyczącego O. K. wpisał pod sygn. akt II SAB/Sz 20/20.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, podnosząc że z treści skargi nie wynika jakiego konkretnie aktu bądź czynności dotyczy lub o jej oddalenie.

Dalej zaznaczył, że na podstawie dostępnych rejestrów organ ustalił, że we wrześniu 2019 r. F. Spółka z o.o. złożyła trzy wnioski o udzielenie zezwolenia na pracę oraz kolejne trzy w październiku 2019 r., w tym w dniu [...] września 2019 r.

o zatrudnienie obywatela Ukrainy A. B. na stanowisku kierowcy samochodu ciężarowego w okresie od [...] listopada 2019 r. do [...] listopada 2022 r. (sprawa nr [...]). Wnioski te nie zawierały braków formalnych.

W ustosunkowaniu do zarzutów skargi zaznaczył, że z uwagi na nadzwyczaj dużą liczbę wpływających wniosków w sprawach zatrudnienia cudzoziemców, ich realizacja następuje w uporządkowanym systemie, tj. według kolejności wpływu.

Z prowadzonych statystyk wynika, że do Wojewody

w III kwartale 2019 r. wpłynęło 6508 wniosków o udzielenie zezwolenia na pracę

(w lipcu 2152, w sierpniu 2192 i we wrześniu 2164 wnioski), zaś w IV kwartale 6976 wniosków (w październiku - 2575, w listopadzie 2226 i w grudniu 2166 wniosków). Liczby te wskazują, że w czasie rozpatrywania wniosków Spółki F. (tj. w okresie września - grudnia 2019 r.) Wojewoda prowadził łącznie 13475 postępowań administracyjnych w sprawie wydania zezwolenia na pracę TYP A.

Przy czym w całym roku 2019 wpłynęło do Wojewody blisko 25000 wniosków tylko

w tych sprawach. Sprawy te rozpoznaje 10-cio osobowy zespół pracowników,

co oznacza, że na 1 pracownika – tylko w stosunku do wniosków, które wpłynęły

w II półroczu, przypadało średnio 1347 spraw. Liczby rozpatrywanych dziennie wniosków ulegają okresowym zmniejszeniom z uwagi na nieobecności pracowników związane z urlopami wypoczynkowymi, czy zwolnieniami lekarskimi. Ilość złożonych każdego dnia wniosków jest znacząco większa od dziennej liczby załatwiania spraw. Stąd też, możliwości organu w niezwłocznym rozpatrzeniu każdego złożonego wniosku są ograniczone. W odniesieniu do nadzwyczaj dużej ilości spraw wpływających do organu istnieje zatem uzasadnienie, że powstaje pewien odstęp czasowy od momentu przyjęcia wniosku do momentu pierwszej czynności merytorycznej w sprawie.

Wymienione wyżej sprawy rozpoznawane były jednocześnie, ze względu na fakt, że jedyną stroną postępowania była Spółka F., której sprawdzenie dokonywane w trakcie prowadzonego postępowania miało na celu ustalenie jej kondycji finansowej i możliwości zatrudnienia przez tę Spółkę cudzoziemców. Pierwszą udokumentowaną czynność w tych sprawach Wojewoda podjął w dniu [...] listopada 2019 r., czyli w stosunku do wniosków złożonych w dniu [...] września 2019 r. - 20 dni po upływie miesiąca. Organ zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych celem wyjaśnienia kwestii związanych z zadłużeniem Spółki. Kolejno w dniu [...] listopada 2019 r. organ wystosował do Spółki zawiadomienie, w którym wskazano nowy termin załatwienia sprawy, tj. do dnia [...] stycznia 2020 r. Zawiadomienie to wystosowano 30 dni po upływie miesiąca. Ww. pismo zostało wysłane do strony postępowania na adres wskazany w złożonym wniosku i zostało odebrane przez stronę w dniu [...] grudnia 2019 r. Informację o wydłużeniu terminu załatwienia sprawy, organ ponowił pismem

z dnia [...] grudnia 2019 r. (pismo to zostało odebrane przez stronę [...] grudnia 2019 r.) Wydłużenie terminu załatwienia sprawy, było związane z koniecznością przeprowadzenia postępowania, o którym mowa w art. 88j ust 2b ustawy o promocji zatrudnienia. Z uwagi jednak na to, że sprawdzenie okoliczności wskazanych w ww. przepisie za pomocą systemu teleinformatycznego w dniu [...] listopada 2019 r. wykazało, że podmiot powierzający wykonywanie pracy figuruje jako płatnik posiadający zaległości w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych, konieczne stało się wszczęcie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia wysokości tej zaległości i dokonania oceny, czy wysokość ewentualnego zadłużenia może mieć wpływ na decyzję o wydaniu zezwolenia na pracę dla cudzoziemców. Mając na uwadze powyższe, w dniu [...] listopada 2019 r. wystosowano pisma do Morskiego Oddziału Straży Granicznej w S., do Z. Urzędu Skarbowego w S. oraz do Państwowej Inspekcji Pracy z wnioskiem o udzielenie informacji o pracodawcy - Spółce F., w zakresie m.in. występowania zaległości podatkowych Spółki, czy też podjętych czynności kontrolnych wobec tego podmiotu. Czynności te standardowo wykonywane są w każdej sprawie, w której organ podejmuje postępowanie zmierzające do wyjaśnienia, czy wniosek o zatrudnienie nie został złożony dla pozoru. Nie były zatem następstwem celowego, złośliwego działania organu. W dniu [...] listopada 2019 r. Prezes Spółki złożył ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę w odniesieniu do wniosków o wydanie zezwolenia na pracę złożonych we wrześniu 2019 r. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej uznał, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i stwierdził jednocześnie, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zarządził podjęcie środków zapobiegających przewlekłości w przyszłości. Minister nie wskazał terminu załatwienia sprawy. Postanowienie to wraz z aktami sprawy wpłynęło do organu w dniu [...] grudnia 2019 r. Jednocześnie w trakcie prowadzonego postępowania w systemie teleinformatycznym "Zatrudnienie cudzoziemców" ustalono, że Spółka występowała wielokrotnie o rejestrację oświadczeń o powierzeniu wykonywania pracy cudzoziemcom do Powiatowego Urzędu Pracy w P.. Dlatego, w dniu [...] grudnia 2019 r. zwrócono się do Powiatowego Urzędu Pracy w P. z prośbą o przekazanie informacji zgromadzonych w prowadzonych przed tym organem postępowaniach dotyczących tego pracodawcy. Po zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie - ostatnia informacja z Urzędu Skarbowego w S. wpłynęła [...] stycznia 2020 r. - pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. poinformowano wnioskodawcę o zakończeniu postępowania w sprawie wydania zezwolenia na pracę oraz o prawie do zapoznania się ze zgromadzonym przez organ materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji. Celem umożliwienia stronie realizacji tego uprawnienia organ wyznaczył końcowy termin wydania decyzji na dzień [...] stycznia 2020 r. Korespondencja została odebrana przez stronę w dniu [...] stycznia 2020 r., zaś decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. Wojewoda odmówił wydania zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla cudzoziemców wskazanych we wnioskach z dnia [...] września 2019 r. oraz z dnia [...] października 2019 r. Decyzje zostały odebrane w dniu [...] stycznia 2020 r.

Zdaniem Wojewody, żądanie w skardze z dnia [...] stycznia 2020 r. stwierdzenia, że organ działał przewlekle i z rażącym naruszeniem prawa nie znajduje uzasadnienia, gdyż nie zlekceważył strony postępowania, ani nie opóźniał załatwienia sprawy w sposób celowy. Nie kończąc postępowania dokonywał bowiem niezbędnych, ustawowych działań koniecznych do wnikliwego wyjaśnienia sprawy, tj. wystąpił do Państwowej Inspekcji Pracy o informacje dotyczące prowadzonych przez ten organ kontroli, do Urzędu Skarbowego w celu uzyskania informacji finansowych dotyczących prowadzonej działalności pracodawcy, w tym przede wszystkim, czy nie zalega on w opłacaniu należności publicznoprawnych. Poza tym skarżący był informowany o stanie sprawy i choć podejmowane czynności odbyły się z pewnym opóźnieniem wynikającym z nadzwyczajnej ilości spraw wpływających jednocześnie, to były to czynności niejako rutynowe, podejmowane przez organ I instancji w odniesieniu do wielu innych pracodawców składających wnioski. Nie było to więc związane z opieszałością, pozornością czy nieuzasadnionym przedłużaniem terminów przez organ w celu opóźnienia załatwienia sprawy ani też celowego utrudniania cudzoziemcom podjęcia zatrudnienia. Nie może być także traktowany jako rażące naruszenie prawa sam fakt, że w okresie od dnia złożenia wniosku, do dnia pierwszej informacji w sprawie przesłanej do strony upłynęło więcej niż 30 dni.

W odniesieniu do kwoty odszkodowania wyliczonej przez stronę skarżącą,

a dotyczącej utraconych zarobków zatrudnianych cudzoziemców organ wskazał,

że zarobki byłyby utracone, gdyby Spółka faktycznie zatrudniała cudzoziemców.

W dniach: [...] lutego 2020 r., [...] kwietnia 2020 r. i [...] kwietnia 2020 r. do Sądu wpłynęły pisma z dnia [...] lutego 2020 r., [...] kwietnia 2020 r. i [...] kwietnia 2020 r., do których Spółka dołączyła dodatkowe dokumenty w postaci decyzji Wojewody orzekającej o odmowie wydania zezwolenia na pracę dla cudzoziemca obywatela Ukrainy A. B. na stanowisku kierowcy samochodu ciężarowego, odwołania od decyzji, decyzji Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2020 r. o uchyleniu ww. decyzji Wojewody i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, pisma z Ministerstwa z dnia [...] października 2019 r., uzupełnienia wniosku z dnia [...] kwietnia 2020 r., zaświadczeń ZUS o niezaleganiu w opłaceniu składek, postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego, zawiadomienia o uchyleniu zajęcia, zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, licencji nr [...], kserokopii dowodów rejestracyjnych samochodów ciężarowych oraz dowodu ubezpieczenia zawodu przewoźnika drogowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r.,

poz. 2325 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do art. art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga z dnia [...] stycznia 2020 r. jest dopuszczalna, gdyż została poprzedzona wniesieniem do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej ponaglenia pismem z dnia [...] listopada 2019 r. jak i spełnia wymogi formalne. W szczególności, wbrew twierdzeniom organu, wynika z niej jednoznacznie, co jest przedmiotem zaskarżenia, a mianowicie przewlekłość postępowania Wojewody w sprawie złożonych przez skarżącą Spółkę we wrześniu 2019 r. trzech wniosków o wydanie zezwoleń na pracę dla cudzoziemców na terytorium RP. Wobec tego Sąd zarządzeniem z dnia 9 marca 2020 r. rozdzielił skargi na trzy odrębne sprawy, rejestrując każdą pod osobną sygnaturą (tj. II SAB/Sz 17/20, II SAB/Sz 18/20 i II SAB/Sz 19/20). Przy czym niniejsza sprawa o sygn. akt II SAB/Sz 17/20 obejmuje skargę na przewlekłość postępowania ww. organu w rozpoznaniu wniosku dotyczącego obywatela Ukrainy A. B.. W tej sytuacji brak było podstaw do odrzucenia skargi, wobec czego Sąd stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. rozpoznał przedmiotową skargę merytorycznie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, uznając, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności bądź stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a). Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Na gruncie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 - dalej jako "k.p.a."), pojęcie przewlekłości zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., jako postępowanie prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

W orzecznictwie przyjmuje się, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organowi można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. O przewlekłości można zatem mówić nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.

Przypomnienia wymaga, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, zaś sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Według art. 35 § 1 i 3 k.p.a., stanowiącego rozwinięcie tej zasady, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do tych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Obowiązek ten istnieje również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

Z powyższego wynika, że w przypadku skargi na przewlekłość ocenie podlega zachowanie terminów załatwienia sprawy określonych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego i wymogu prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasady szybkości postępowania. Przy czym przewlekłe prowadzenie postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym lub nieistniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy, dlatego też stwierdzenie przewlekłości dokonywane jest niezależnie od faktu zakończenia tego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 5346/16, dostępny w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Z dokumentacji znajdującej się w aktach administracyjnych wynika, że wnioskiem z dnia [...] września 2019 r. skarżący zwrócił się do Wojewody

o wydanie zezwolenia na pracę na terytorium RP cudzoziemcowi - obywatelowi Ukrainy A. B.. Wniosek wpłynął do organu w dniu [...] września 2019 r. i załączono do niego wymagane dokumenty, co potwierdzono w odpowiedzi na skargę. Pismem z dnia [...] listopada 2019 r., organ ten zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o udzielenie informacji na temat Spółki, zaś kolejnymi pismami z dnia [...] listopada 2019 r. wniósł również zapytanie do Państwowej Inspekcji Pracy w S., Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej w S. oraz Z. Urzędu Skarbowego w S., który pismo przekazał według właściwości do Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w S.. Natomiast pismem z dnia [...] listopada 2019 r. poinformował skarżącego o terminie rozpatrzenia wniosku - do dnia [...] stycznia 2020 r. Tego samego dnia Wojewoda przekazał do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej ponaglenie skarżącego z dnia [...] listopada 2019 r. na niezałatwienie sprawy w terminie. Minister postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. uznał, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowań oraz stwierdził, że przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa jak i zarządził podjęcie środków zapobiegających przewlekłości w przyszłości. Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. organ ponownie wskazał stronie jako termin rozpoznania wniosku dzień [...] stycznia 2020 r. Po wpłynięciu informacji od PIP, ZUS i US, organ pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. zawiadomił stronę o zakończeniu postępowania i prawie do zapoznania się z zebranymi dowodami, jednocześnie ustalając termin wydania decyzji na dzień [...] stycznia 2020 r., który został dotrzymamy, gdyż w tym dniu odmówiono skarżącemu wydania zezwolenia na pracę na terytorium RP ww. obywatelowi Ukrainy. Z kolei [...] stycznia 2020 r. skarżący złożył skargę podnosząc zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania. Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy zarzut ten okazał się zasadny.

Złożony w dniu [...] września 2019 r. wniosek o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium RP wszczął z tym dniem w sprawie postępowanie, o czym przesądza treść art. 61 § 3 k.p.a. W myśl tego przepisu datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wszczęcie w tej dacie postępowania następuje, jeżeli wniosek jest kompletny i nie zawiera braków formalnych, w przeciwnym razie organ winien wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Niewątpliwie w badanej sprawie wniosek był kompletny, a organ nie wzywał strony do jego uzupełnienia czy też przesłania dodatkowych dokumentów.

W świetle przedstawionej sekwencji zdarzeń nie ulega też wątpliwości, że choć wniosek skutecznie zainicjował postępowanie w sprawie, to przez okres ponad

1,5 miesiąca organ nie podjął żadnych działań. Pierwsza udokumentowana czynność organu miała miejsce dnia [...] listopada 2019 r. i stanowiło ją pismo skierowane do ZUS. Natomiast skarżącą o terminie załatwienia sprawy poinformowano niemal po upływie dwóch miesięcy od złożenia wniosku. Według twierdzeń organu wcześniej pracownicy dokonywali czynności sprawdzających w systemie teleinformatycznym, ale w aktach brak jest dowodu na tę okoliczność, np. notatki. Nie bez znaczenia jest także fakt, że organ pierwotnego wyznaczonego przez siebie terminu zakończenia sprawy (tj. do dnia [...] stycznia 2020 r.) nie dotrzymał i choć Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2019 r. stwierdził przewlekłość postępowania, to Wojewoda wydał decyzję dopiero w dniu [...] stycznia 2020 r. Powyższe według Sądu świadczy o tym, że postępowanie w sprawie Wojewoda prowadził opieszale, naruszając zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 i art. 12 k.p.a.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że terminy załatwienia sprawy nie są terminami instrukcyjnymi i nie stanowią jedynie sugestii dla organu co do tego, w jakim terminie - w ocenie ustawodawcy - pożądane byłoby zakończenie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1681/15, dostępny w CBOSA). Treść przepisów art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a. jest dla organów administracji prowadzących postępowanie wiążąca, a ich niezastosowanie, czy przekroczenie ujętych w nich terminów, zawsze stanowi naruszenie prawa. Z tych też względów za nieuprawioną uznać należy sugestię organu jakoby sam fakt, że w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przesłania pierwszej informacji stronie upłynęło więcej niż 30 dni nie stanowił o naruszeniu prawa. Również pozostałe okoliczności podnoszone przez organ nie usprawiedliwiają opóźnienia w załatwieniu sprawy.

Sąd co prawda dostrzega, że organ podejmował określone działania mające na celu wyjaśnienie sprawy, tym niemniej zwrócić należy uwagę, że sprowadzały się one przede wszystkim do wystąpień do odpowiednich służb, które z uwagi na ich rutynowość (powtarzalność) i nieskomplikowany charakter, który nie wymagał wielkiego nakładu pracy, powinny być zrealizowane niezwłocznie po wpłynięciu wniosku, a czego nie uczyniono. Mianowicie pisma do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Państwowej Inspekcji Pracy, Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej w S. oraz Urzędu Skarbowego wystosowano w dniach [...] listopada 2019 r. w rezultacie czego odpowiedzi na zapytania otrzymano odpowiednio później, co przełożyło się także na termin załatwienia sprawy. Ponadto Wojewoda, aczkolwiek informował skarżącego o stanie sprawy, ale nie wykonał w terminie dyspozycji art. 36 k.p.a. Już tylko te okoliczności dowodzą, że okresy niedziałania organu były zbyt długie i możliwe było załatwienie sprawy w krótszym terminie, co z kolei wyczerpuje przesłankę przewlekłości.

Stanowiska tego w żaden sposób nie podważają tłumaczenia organu wskazujące na ograniczone możliwości kadrowe oraz dużą ilość składanych wniosków o udzielenie zezwolenia cudzoziemcom na pracę, gdyż pozostają one bez wpływu na ocenę przewlekłości. Strona ma bowiem prawo oczekiwać, że postępowanie zainicjowane jej wnioskiem zostanie rozpoznane przy zachowaniu zasady szybkości, więc problemy organizacyjne organu nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla naruszenia tego prawa. Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w judykaturze, że przyczyny przedłużenia terminu rozpoznania sprawy, dotyczące niewystarczającej w ocenie organu obsady personalnej w stosunku do ilości prowadzonych spraw, nie mogą być postrzegane jako przyczyny niezależne od organu w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a., zaś trudności organizacyjne organu administracji nie wyłączają możliwości stwierdzenia, że postępowanie administracyjne prowadzone jest przewlekle (por. wyrok NSA dnia

23 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1471/18 czy z dnia 11 lutego 2020 r. sygn. akt

II OSK 2546/19). To zadaniem organu jest dobór odpowiedniej kadry i zapewnienie takiej organizacji pracy, która umożliwi szybkie i sprawne załatwienie wniosków, z kolei strony nie mogą obciążać negatywne konsekwencje zaniechań w tym względzie. Dodać też należy, że Wojewoda nie wykazał, aby trudności organizacyjne spowodowane dużą ilością spraw miały charakter nagły i wynikały z niemożliwych lub trudnych do przewidzenia i przezwyciężenia okoliczności. Wręcz przeciwnie Sądowi z urzędu wiadome jest, że organ już w poprzednich latach wskazywał na tendencję wzrostową ilości spraw dotyczących cudzoziemców, co implikuje stwierdzenie, że miał czas na dostosowanie się do zmieniających warunków.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził,

że postępowanie w sprawie z wniosku Spółki o wydanie zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej obywatelowi Ukrainy A. B. prowadzone było przewlekle, o czym orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

Przystępując do badania, czy przewlekłość organu miała charakter rażący wskazać należy, że istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości, oczywistość stwierdzonego naruszenia, zaś ocena w tej mierze powinna być dokonywana z uwzględnieniem wszelkich okoliczności konkretnej sprawy, w tym jej powodów. Nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, ale musi być ono znaczne i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Chodzi tutaj o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym takim jak brak woli organu załatwienia sprawy, jak też uchybienia przepisom prawa w sposób nieakceptowalny w demokratycznym państwie prawa. Oceniając w tym zakresie postępowanie organu Sąd w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. uznał, że stwierdzona bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa (pkt II wyroku). Sytuacja w której pierwsza czynność organu podejmowana jest po upływie 1,5 miesiąca od wpłynięcia kompletnego wniosku, a decyzja niemal po czterech miesiącach, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa zwłaszcza gdy, tak jak w niniejszej sprawie, postępowanie wyjaśniające prowadzone było tylko w niewielkim zakresie. Sprawa nie została zatem załatwiona w "rozsądnym terminie", zaś opóźnienie powstało – jak już to wyżej wykazano – wyłącznie z przyczyn leżących po stronie organu, które nie usprawiedliwiały zaistniałej zwłoki. Powyższa argumentacja dowodzi, że zachowanie Wojewody nie zasługuje na aprobatę i świadczy o uchybieniu przepisom prawa w sposób rażący.

Kierując się tymi samymi względami, a także mając na uwadze charakter represyjny i prewencyjny grzywny, Sąd w pkt III wyroku – stosownie do 149 § 2 p.p.s.a – orzekł o wymierzeniu Wojewodzie grzywny w kwocie [...]zł.

Grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (art. 154 § 6 w związku z art. 55 § 1 p.p.s.a.). Według obwieszczenia Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2020 r. (M.P. z 2020 r., poz. 174), przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w 2019 r. wyniosło 4.918,17 zł, zatem górna granica grzywny, wynosi 49.181,70 zł. Według Sądu, grzywna

w wysokości [...] zł nie tylko mieści się w tej granicy, ale będzie też adekwatna do stopnia naruszenia obowiązku ustawowego i jednocześnie spełni cele, dla których została ustanowiona, dyscyplinując organ na przyszłość. Funkcja dyscyplinująca ma tu istotne znaczenie, skoro Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia 24 mara 2020 r. uchylił niekorzystną dla Spółki decyzję Wojewody i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W przedmiocie kosztów (pkt IV wyroku) orzeczono zgodnie z art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. uwzględniając, że na koszty te złożył się uiszczony wpis sądowy

w wysokości [...] zł.