Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 621/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 132 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 358 § 3
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Rzeszów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 671/09 w sprawie ze skargi K. Ś. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie waloryzacji odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od K. Ś. na rzecz Gminy Miasta Rzeszów kwotę 280 /dwieście osiemdziesiąt/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 671/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił skargę K. Ś. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie waloryzacji wypłaconego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości i uchylił zaskarżoną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] Wojewoda Podkarpacki na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., po rozpoznaniu odwołania K. Ś. od decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie waloryzacji wypłaconego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję.

W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek K. i J. Ś. o waloryzację odszkodowania ustalonego w wysokości [...] zł decyzją Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] czerwca 2007 r. Decyzją tą Prezydent Miasta Rzeszowa wywłaszczył na rzecz Gminy Miasto Rzeszów nieruchomość położoną w Rzeszowie, oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 452 m2 obręb 211 Rzeszów - [...], objętą KW Nr [...] i stanowiącą własność J. i K. Ś., określił odszkodowanie oraz zobowiązał Gminę Miasto Rzeszów do jego zapłaty w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2007 r., zaś skarga na tę decyzję została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 stycznia 2008 r. (sygn. akt II SA/Rz 817/07). Z kolei, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 25 czerwca 2008 r. (sygn. akt I OSK 691/08) oddalił skargę kasacyjną od wskazanego orzeczenia.

Następnie, jak stwierdził dalej organ odwoławczy, po rozpatrzeniu wniosku K. i J. Ś. Prezydent Miasta Rzeszowa wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2009 r. dokonał waloryzacji kwoty [...] zł za okres od dnia 1 lipca 2007 r. do dnia 1 lipca 2008 r. w wysokości [...] zł, zobowiązując jednocześnie Gminę Miasto Rzeszów do jego wypłaty na rzecz wyżej wymienionych na zasadzie wspólności majątkowej małżeńskiej w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Organ II instancji wskazał, że w odwołaniu od powyższej decyzji K. Ś. zakwestionowała przyjętą przez organ datę [...] lipca 2008 r. oraz wywiodła, że decyzja organu I instancji jest sprzeczna z treścią postanowienia Sądu Rejonowego w Rzeszowie z dnia [...] października 2008 r., którym zezwolono na złożenie świadczenia do depozytu. Odwołująca się zakwestionowała także wysokość waloryzacji, podnosząc, że właściwym byłoby ustalenie jej przez biegłego rzeczoznawcę.

Rozpatrując sprawę Wojewoda Podkarpacki uznał, iż odwołanie K. Ś. nie zasługuje na uwzględnienie. Uzasadniając tak zajęte stanowisko organ powołał się na treść przepisu art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wedle której ustalona w decyzji wysokość odszkodowania podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty przez organ (osobę, jednostkę organizacyjną) zobowiązany do tej zapłaty. Organ odwoławczy przywołał również treść art. 5 tej ustawy, zgodnie z którą waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w drodze obwieszczeń w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", przy czym, jak zaznaczył Wojewoda, stosownie do art. 227 ustawy, do czasu ogłoszenia przez Prezesa GUS wskaźników zmian cen nieruchomości, waloryzacji dokonuje się stosując wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

Organ odwoławczy ustalił, że Gmina Miasto Rzeszów – zobowiązana do zapłaty przedmiotowego odszkodowania wystąpiła wnioskiem z dnia [...] lipca 2008 r. do Sądu Rejonowego w Rzeszowie o zezwolenie na złożenie do depozytu sądowego kwoty odszkodowania w wysokości [...] zł z uwagi na to, że K. i J. Ś. odmówili jego przyjęcia i nie podali numeru konta bankowego potrzebnego do dokonania wpłaty. Jednocześnie, wraz z wnioskiem, gmina złożyła objętą nim kwotę do depozytu, korzystając z regulacji art. 6932 § 2 Kodeksu postępowania cywilnego. Postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. (sygn. akt [...]) Sąd Rejonowy w Rzeszowie zezwolił wnioskującemu na złożenie przedmiotowej kwoty do depozytu. Orzeczenie to zostało zmienione przez Sąd Okręgowy w Rzeszowie, jednakże tylko w zakresie kosztów postępowania, w pozostałej zaś części apelację oddalono.

Z tego powodu, zdaniem organu II instancji, dokonana przez organ I instancji waloryzacja odszkodowania za okres od 1 lipca 2007 r. do dnia 1 lipca 2008 r. była prawidłowa. Uwzględniając bowiem treść powołanego wyżej art. 6932 § 2 Kodeksu postępowania cywilnego należało przyjąć, iż ustalona decyzją Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] czerwca 2007 r. kwota odszkodowania na rzecz K. i J. Ś. została wpłacona do depozytu sądowego w dniu [...] lipca 2008 r. i w tym też dniu został złożony wniosek o zezwolenie na powyższą czynność.

Nadto, w ocenie Wojewody, także ustalenie wysokości waloryzacji nie budzi jakichkolwiek wątpliwości. Ustosunkowując się w tym zakresie do zarzutu odwołania organ podkreślił, że unormowania ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zezwalają na zastosowanie innych wskaźników do waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie.

Decyzja Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] czerwca 2009 r. stała się przedmiotem skargi K. Ś., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Skarżąca wystąpiła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] maja 2009 r.

Orzekającym w sprawie organom zarzuciła naruszenie:

– prawa procesowego, w szczególności art. 7, art. 77 w zw. z art. 140 k.p.a przez niewypełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, wskutek zaniechania zlecenia biegłemu obliczenia waloryzacji według wskaźników zmian cen nieruchomości oraz poprzez niedokonanie jakichkolwiek ustaleń i brak rozstrzygnięcia w przedmiocie odsetek za opóźnienie w zapłacie należnego odszkodowania,

– prawa materialnego, w szczególności art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 478 Kodeksu cywilnego poprzez niezastosowanie.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że zapłata odszkodowania winna nastąpić w terminie 28 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie termin do wniesienia skargi na decyzję wywłaszczeniową do sądu administracyjnego (art. 132 ust. 1 w zw. z art. 9 ustawy), a jeśli skargę taką wniesiono - w terminie 14 dni od dnia wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji (art. 132 ust. 1 ustawy w zw. z art. 61 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Z powyższych twierdzeń wywiodła, że Gmina Miasto Rzeszów pozostawała w zwłoce z zapłatą należnego odszkodowania od dnia [...] stycznia 2008 r. Podkreśliła, iż dłużnik spełnił świadczenie w dniu [...] lipca 2008 r., jednak nie zwaloryzował go za okres od dnia ustalenia odszkodowania do dnia jego zapłaty. Tym samym Gmina Miasto Rzeszów pozostaje w zwłoce z zapłatą różnicy pomiędzy kwotą zwaloryzowanego odszkodowania a kwotą odszkodowania ustalonego decyzją wywłaszczeniową, począwszy od dnia [...] lipca 2008. Wobec opóźnienia w zapłacie odszkodowania dotychczasowemu właścicielowi należą się, w ocenie składającej skargę, odsetki według zasad określonych w Kodeksie cywilnym, zaś rozstrzygnięcie w tym przedmiocie powinno zapaść na drodze administracyjnej. Skarżąca zaznaczyła, iż dokonana przez Prezydenta Miasta Rzeszowa waloryzacja nie odzwierciedla rzeczywistej ceny nieruchomości, narażając ją tym samym na straty wynikające z różnicy we wzroście inflacji w ostatnich latach w porównaniu ze wzrostem cen rynkowych nieruchomości. Jej zdaniem, wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych nie nadaje się do opisu trendów cenowych na rynku obrotu nieruchomościami.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, z przyczyn podanych w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 132 ust. 2 ustawy i nienaliczenia odsetek za zwłokę w zapłacie należności organ wskazał, że nie może on stanowić przedmiotu analizy w postępowaniu dotyczącym waloryzacji odszkodowania. Nadto, jakiegokolwiek opóźnienia czy też zwłoki nie stwierdzono. Także zarzut dotyczący naruszenia art. 478 Kodeksu cywilnego nie jest uzasadniony, gdyż przepis ten nie ma zastosowania w sprawie.

Dokonując kontroli zaskarżonego aktu WSA w Rzeszowie uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wyjaśnił, że podstawę materialnoprawną żądania wnioskodawców o waloryzację przyznanego im odszkodowania stanowił przepis art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. WSA w Rzeszowie zaznaczył, że przepis ten przewiduje, że wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Jednocześnie w myśl tego przepisu, waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania.

W ocenie Sądu I instancji, w rozpoznanej sprawie nie budzi wątpliwości, że wysokość odszkodowania za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości została określona decyzją Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] na kwotę [...] zł oraz, że z uwagi na trudności z dokonaniem osobom uprawnionym wypłaty odszkodowania Gmina Miasto Rzeszów w dniu [...] lipca 2008 r. złożyła do Sądu Rejonowego w Rzeszowie wniosek o zezwolenie na złożenie do depozytu sądowego kwoty [...] zł. Bezspornym jest również, że jednocześnie ze złożeniem wniosku gmina złożyła wskazaną kwotę do depozytu sądowego. Postanowieniem z dnia [...] października 2008 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w Rzeszowie zezwolił Gminie Miasto Rzeszów na złożenie kwoty [...] zł do depozytu sądowego, a Sąd Okręgowy w Rzeszowie w zakresie zezwolenia na złożenie kwoty odszkodowania do depozytu sądowego oddalił apelację.

Natomiast zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Prezydent Miasta Rzeszowa orzekł o waloryzacji kwoty [...] zł wypłaconego odszkodowania ustalonego decyzją Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] czerwca 2007 r. za okres od 1 lipca 2007 r. do 1 lipca 2008 r. w wysokości [...] zł i zobowiązał Gminę Miasto Rzeszów do wypłacenia tej kwoty w terminie 14 dni od daty ostateczności decyzji.

Przechodząc do analizy podstawy prawnej wydanej decyzji Sąd I instancji wyjaśnił, że rozstrzygnięcie o waloryzacji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość następuje przez wydanie decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie bowiem sprawy w tym przedmiocie w drodze decyzji administracyjnej wynika expressis verbis z art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym ustalenie odszkodowania następuje w formie decyzji administracyjnej, a waloryzacja, która jest uaktualnieniem przyjętej wysokości odszkodowania, wymaga zachowania tej samej formy decyzji administracyjnej. Co prawda, jak zauważył WSA w Rzeszowie, przepis art. 132 ust. 3 ustawy określając krąg podmiotów zobowiązanych do dokonania waloryzacji wymienia tam oprócz organów również osoby lub jednostki organizacyjne zobowiązane do wypłaty odszkodowania, jednak przepis art. 1 pkt 2 k.p.a. przewiduje, że kompetencję ogólną do prowadzenia postępowania administracyjnego mają nie tylko organy administracji publicznej (organy administracji rządowej, organy jednostek samorządu terytorialnego), ale też inne organy państwowe, inne podmioty jeżeli na podstawie prawa lub na podstawie porozumień zostały powołane do załatwienia spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że na podstawie upoważnienia z mocy ustawy do wydawania decyzji mogą być powołane inne podmioty. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że takie właśnie rozwiązanie przewiduje art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiąc umocowanie dla innych osób lub jednostek organizacyjnych. Nadto stanowisko takie zaprezentował również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 122/2008.

Dokonując zatem oceny prawidłowości wyliczenia przez organy wielkości waloryzacji Sąd I instancji uznał, że w tym zakresie decyzja narusza prawo. Sąd I instancji stwierdził bowiem, że wprawdzie orzekające w sprawie organy prawidłowo – zgodnie z treścią przepisu art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami –uznały, że wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty, czyli na dzień [...] lipca 2008 r., kiedy to kwota [...] zł została przez Gminę Miasto Rzeszów złożona do depozytu sądowego, niemniej jednak kwota ta została wyliczona przez organ w sposób błędny. W tym zakresie Sąd poczynił dwie uwagi. Po pierwsze zauważył, że pełna kwota należnego stronie skarżącej odszkodowania z uwzględnieniem jego waloryzacji według stanu na dzień [...] lipca 2008 r. wyliczona przez Prezydenta Miasta Rzeszowa w decyzji z dnia [...] maja 2009 r. wynosiła [...] zł., podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że w dniu [...] lipca 2008 r. do depozytu sądowego wpłacona została jedynie część tej kwoty wynosząca [...] zł. W konsekwencji, według stanu na dzień [...] lipca 2008 r. organ zobowiązany do zapłaty odszkodowania nie zapłacił K. i J. Ś. jeszcze kwoty [...] zł. Po drugie zaś Sąd I instancji stwierdził, że także i ta kwota powinna zostać zwaloryzowana według stanu na dzień zapłaty odszkodowania.

Zdaniem Sądu I instancji, stwierdzone naruszenie przepisów prawa zobowiązuje do uchylenia zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Sąd I instancji w ramach wskazań co do dalszego postępowania zobowiązał organ do dokonania waloryzacji kwoty [...] zł według stanu na dzień zapłaty pozostałej części odszkodowania z tą uwagą, że jeżeli zobowiązany w oparciu o decyzję z dnia [...] maja 2009 r. dokonał już zapłaty kwoty [...] zł należy dokonać waloryzacji tej kwoty na dzień zapłaty odszkodowania, a w przypadku stwierdzenia, że nie została jeszcze wypłacona pełna kwota należy różnicę zwaloryzować na dzień zapłaty odszkodowania.

W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji odniósł się do pozostałych zarzutów skargi i uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. I tak, jako niezasadny Sąd uznał zarzut dotyczący konieczności dokonania waloryzacji przez biegłego, który nie może zostać uwzględniony z uwagi na brzmienie przepisu art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Według Sądu I instancji, przepis ten w sposób jednoznaczny wskazuje, że waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Przepis ten określa również kryteria dokonywania waloryzacji. W takiej zaś sytuacji nie można w żaden sposób uznać, że dokonanie waloryzacji należnego odszkodowania przez Prezydenta Miasta Rzeszowa w jakikolwiek sposób naruszyło przepisy prawa. Aktualna wartość nieruchomości brana jest pod uwagę przez organ podczas ustalania odszkodowania. Natomiast waloryzacja jest jedynie urealnieniem tak ustalonego odszkodowania za pomocą ściśle określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami mechanizmów.

Rozpoznając z kolei skargę w części dotyczącej żądania skarżącej co do odsetek z tytułu przekroczenia terminu do zapłaty odszkodowania, WSA w Rzeszowie podzielił stanowisko orzekających w sprawie organów, zgodnie z którym do rozpoznania sprawy o odsetki z tytułu opóźnienia lub zwłoki w wypłacie odszkodowania właściwy jest sąd powszechny. Sąd I instancji przypomniał również, że stanowisko to zgodne jest z poglądem wyrażonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r., sygn. akt SK 12/99 oraz w postanowieniu Kolegium Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym z dnia 8 marca 2001 r., sygn. akt III KKO 5/2000.

Dodatkowo Sąd I instancji wskazał, że w ustawie o gospodarce nieruchomościami brak jest wyraźnego przepisu przekazującego kompetencję do ich ustalania na drodze postępowania administracyjnego i w tym zakresie podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 2 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1841/05.

WSA w Rzeszowie jako niezasadny uznał również zarzut podniesiony przez pełnomocnika Prezydenta Miasta Rzeszowa, jakoby decyzja o waloryzacji wydana została z naruszeniem prawa z uwagi na brzmienie przepisu art. 3581 § 3 k.c., który w sprawie będzie miał zastosowanie. Zdaniem Sądu I instancji, unormowanie art. 132 ust. 3 u.g.n. stanowi lex specialis w stosunku do regulacji art. 3581 § 1 i § 3 k.c. i w tym zakresie wyłącza ich stosowanie. Jak podkreślił Sąd I instancji, art. 132 ust. 3 u.g.n. stanowi samoistną podstawę waloryzacji odszkodowania za wywłaszczenie, nakładającą na podmiot zobowiązany do jego zapłaty obowiązek przeszacowania wartości odszkodowania według zasad obowiązujących na gruncie tej ustawy. Dla zapewnienia realności świadczeń pieniężnych wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca w odniesieniu do wywłaszczenia nieruchomości przyjął w art. 132 ust. 3 własne kryteria waloryzacji. Waloryzacja uregulowana w tym przepisie nie została ograniczona żadnymi dodatkowymi warunkami, które musiałyby zaistnieć, by jej mechanizm został uruchomiony.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miasto Rzeszów reprezentowana przez radcę prawnego A. N. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, a w przypadku stwierdzenia braku naruszenia przepisów postępowania , które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej w trybie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej P.p.s.a. W ramach tego ostatniego wniosku procesowego wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., ewentualnie o uchylenie powyższych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" P.p.s.a.

Jednocześnie w skardze kasacyjnej pełnomocnik zamieściła wniosek o zasądzenie od skarżącej K. Ś. na rzecz Gminy Miasto Rzeszów kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, przewidzianej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., pełnomocnik sformułowała zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 3581 § 3 k.c. polegającego na uznaniu, iż art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi samoistną podstawę waloryzacji odszkodowania. Uzasadniając tak postawiony zarzut wskazała, że w obydwu regulacjach adresat norm ma zwaloryzować zobowiązanie, czyli czynić tak, by jego wartość ekonomiczna na dzień zapłaty była równa jego wartości ekonomicznej na dzień powstania zobowiązania, a różnica pomiędzy obydwoma przepisami sprowadza się do braku ścisłego określenia w art. 3581 § 3 k.c. wskaźników waloryzacji. Przepis ten bowiem nakazuje rozważyć interesy stron a art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 5 i art. 227 tejże ustawy ustala wskaźnik waloryzacji. Autorka skargi kasacyjnej podniosła przy tym, że w tym zakresie podziela jeden z poglądów doktryny ("Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami" pod red. G. Bieńka, Wyd. 3. "LexisNexis", W-wa 2008, str. 483), wedle którego waloryzacja odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, ustalonego w decyzji odbywa się przy dodatkowym warunku wynikającym z art. 3581 § 3 k.c., tj. istotnej zmianie siły nabywczej pieniądza.

Zarzuciła także naruszenie art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na uznaniu, iż decyzją, o której mowa w tym przepisie jest decyzja o waloryzacji odszkodowania, a nie decyzja o ustaleniu odszkodowania.

Wyjaśniła, że taka oczywiście błędna wykładania Sądu I instancji prowadzi do wniosku, że waloryzacji podlegać miałaby kwota będąca sumą kwoty wynikającej z decyzji o ustaleniu odszkodowania oraz kwoty powstałej z jej zwaloryzowania. Podkreśliła, że w ten sposób doszło do oczywistego naruszenia art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ dokonana przez WSA w Rzeszowie wykładnia wprowadza mechanizm podwójnej waloryzacji.

Ponadto, zdaniem skarżącej kasacyjnie, powyższy przepis został również naruszony poprzez uznanie, że okresem waloryzacji jest okres pomiędzy pierwszym dniem miesiąca następującym po miesiącu, w którym wydano decyzję organu I instancji a dniem zapłaty odszkodowania. Autorka skargi kasacyjnej wywiodła, że skoro decyzją, o której mowa w art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest decyzja ustalająca odszkodowanie, to jest nią dopiero decyzja mająca walor ostateczności, a tym samym niewłaściwe jest rozpoczęcie waloryzacji od lipca 2007 r.

Na poparcie swoich twierdzeń pełnomocnik powołała się na wyrok NSA z dnia 7 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2378/00, w którym stwierdzono, że prawidłowa wykładnia art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakazuje, aby waloryzacja dotyczyła kwoty ustalonej w decyzji o ustaleniu odszkodowania i okresu między datą, kiedy decyzja o ustaleniu odszkodowania stała się ostateczna a datą wypłaty odszkodowania (na gruncie rozpoznanej sprawy był to okres pomiędzy [...] sierpnia 2007 r. a [...] lipca 2008 r.).

Natomiast w ramach drugiej z podstaw kasacyjnych, wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., pełnomocnik zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zawarcie niewykonalnych dla organu wskazań co do dalszego postępowania. Stwierdziła, że niemożliwym jest, jak to wskazał Sąd I instancji, aby Wojewoda zwaloryzował niewypłaconą część odszkodowania, czyli kwotę [...] zł, na dzień zapłaty w sytuacji, gdy wykonalność zaskarżonej decyzji była wstrzymana, a w rezultacie zapłata tej kwoty nie nastąpiła i nie nastąpi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, K. Ś., reprezentowana przez adwokata G. B., wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, waloryzacja unormowana w art. 3571 i w art. 3581 k.c. dotyczy tylko umownych stosunków cywilnoprawnych (względnie obowiązujących), a nie ma zastosowania na gruncie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, które to przepisy normują stosunki prawne bezwzględnie obowiązujące, których źródłem nie zawsze są umowy. Z tego powodu w ustawie o gospodarce nieruchomościami instytucja waloryzacja została uregulowana odrębnie, a odrębności te dotyczą także i samych kryteriów waloryzacji. Uczestnik postępowania odwołała się przy tym do poglądów doktryny (T. Woś, "Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości", W-wa 2004 r., str. 140 oraz J. Szachułowicz [w:] J. Szachułowicz, M. Krassowska, A. Łukaszewska "Gospodarka nieruchomościami. Komentarz", W-wa 2003, str. 35 i M. Szalewska "Wywłaszczenie nieruchomości", Toruń 2005, str. 286).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej podniosła, że skarga została wniesiona na jej korzyść, wobec czego WSA w Rzeszowie mógł orzec na jej niekorzyść tylko w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a sytuacja taka w rozpoznanej sprawie nie zaistniała.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co nastepuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 132 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że decyzją, o której mowa w tym przepisie jest decyzja o waloryzacji odszkodowania a nie decyzja o ustaleniu odszkodowania, co w rezultacie doprowadziło do podwójnej waloryzacji kwoty 3.273,76 zł.

Rozpatrując ten zarzut, zauważyć należy, iż waloryzacja oznacza przerachowanie wysokości odszkodowania. Waloryzacja dotyczy okresu między datą wydania decyzji o wywłaszczeniu (art. 129 ust. 1 u.g.n.), kiedy ustala się wysokość odszkodowania, a datą wypłaty tego odszkodowania (14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna). (por. Eugeniusz Mzyk (w:) "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz" pod red. G. Bieńka, Wyd. 3, Wyd. Prawnicze "LexisNexis", Warszawa 2008, s. 483).

Sąd I instancji uznał, iż organy naruszyły art. 132 ust. 3 u.g.n., gdyż nie zwaloryzowały kwoty [...] zł. Kwota ta, jak zauważa WSA w Rzeszowie, stanowi różnicę pomiędzy kwotą wpłaconą w dniu [...] lipca 2008 r. do depozytu sądowego (tj. kwotą [...] zł) a kwotą wyliczonego w decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] maja 2009 r. odszkodowania (tj. kwotą [...] zł).

Stanowisko Sądu I instancji, na co słusznie wskazuje autor skargi kasacyjnej, jest błędne. Jak bowiem wynika z decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] maja 2009 r., kwota [...] zł, jest to kwota stanowiąca równowartość różnicy pomiędzy ustalonym w decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. odszkodowaniem za wywłaszczoną nieruchomość a zwaloryzowanym (czyli przerachowanym) odszkodowaniem. Waloryzacja dotyczy okresu od dnia 1 lipca 2007 r. do dnia 1 lipca 2008 r. Innymi słowy, z decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] maja 2009 r. wynika, iż wysokość odszkodowania za wywłaszczoną, mocą decyzji tego samego organu z dnia [...] czerwca 2007 r., nieruchomość wynosi na dzień 1 lipca 2008 r. po waloryzacji – [...] zł.

W tej sytuacji zupełnie niezrozumiałe są wskazówki Sądu I instancji nakazujące organom dokonanie waloryzacji kwoty [...] zł na dzień zapłaty pozostałej części odszkodowania. Waloryzacja kwoty, o którą zwiększono wysokość odszkodowania w wyniku jego przerachowania, narusza przepis art. 132 ust. 3 u.g.n. W przepisie tym mowa jest bowiem o waloryzacji odszkodowania ustalonego w decyzji. Przez decyzję tę należy rozumieć decyzję o wywłaszczeniu (art. 129 ust. 1 ustawy) albo odrębną decyzję o odszkodowaniu (art. 129 ust. 5 ustawy), nie zaś decyzję o waloryzacji odszkodowania (art. 132 ust. 3 u.g.n.). Skoro zatem wskazówki te stanowią wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a., to skuteczny jest także zarzut naruszenia tego przepisu.

Zarzut naruszenia art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 3581 § 3 Kodeksu cywilnego, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż art. 132 ust. 3 u.g.n. jest samoistną podstawą waloryzacji odszkodowania, nie zasługuje natomiast na uwzględnienie.

W myśl art. 132 ust. 3 u.g.n. wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do wypłaty odszkodowania.

Z kolei przepis art. 3581 § 3 k.c. stanowi, iż w razie istotnej zmiany siły nabywczej pieniądza po powstaniu zobowiązania, sąd może po rozważeniu interesów stron, zgodnie z zasadami współżycia społecznego, zmienić wysokość lub sposób spełnienia świadczenia pieniężnego, chociażby było ustalone w orzeczeniu lub umowie. Przewidziana w art. 3581 § 3 k.c. waloryzacja sądowa stanowi wyłom w zasadzie nominalizmu. Jej zasadniczą przesłanką jest istotna zmiana siły nabywczej pieniądza.

W literaturze przedmiotu podnosi się, iż podstawy prawne waloryzacji uregulowanej w art. 3581 Kodeksu cywilnego odnoszą się tylko do stosunków kontraktowych, powstałych w sferze cywilno-prawnej regulacji. Waloryzacja ta nie może mieć zatem zastosowania na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. Jan Szachułowicz (w:) "Gospodarka nieruchomościami. Komentarz" pod red. J. Szachułowicza, Wyd. 3 zmienione, Wyd. Prawnicze "LexisNexis", Warszawa 2003, s. 35). Ponadto zwraca się uwagę na to, iż uregulowania zawarte w art. 132 ust. 3 u.g.n. stanowią lex specialis w stosunku do art. 3581 § 3 k.c. i w tym zakresie wyłączają ich stosowanie (Małgorzata Szalewska "Wywłaszczenie nieruchomości", Wyd. "Dom Organizatora", Toruń 2005, s. 286).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela powyżej przedstawione poglądy prawne. W ocenie NSA, art. 132 ust. 3 u.g.n. stanowi samoistną podstawę waloryzacji odszkodowania za wywłaszczenie. Przepis art. 132 ust. 3 u.g.n. stanowi lex specialis w stosunku do postanowień art. 3581 § 3 k.c. i w tym zakresie wyłącza jego zastosowanie. Waloryzacja odszkodowania winna nastąpić zatem według zasad obowiązujących na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Słusznie zatem Sąd I instancji przyjął, iż waloryzacja odszkodowania uregulowana w art. 132 ust. 3 u.g.n. nie została ograniczona żadnymi dodatkowymi warunkami, a przepis ten stanowi samoistną podstawę waloryzacji.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 132 ust. 3 u.g.n., poprzez przyjęcie, że decyzja, o której mowa w tym przepisie, to decyzja organu I instancji ustalająca odszkodowanie, podczas gdy w przepisie tym mowa jest, zdaniem autora skargi kasacyjnej, o ostatecznej decyzji ustalającej odszkodowanie.

Jak wyjaśniono powyżej, waloryzacja dotyczy okresu pomiędzy datą wydania decyzji o wywłaszczeniu (art. 129 ust. 1), kiedy ustala się wysokość odszkodowania a datą wypłaty tego odszkodowania. W myśl art. 130 ust. 1 u.g.n. wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Skoro zatem wysokość odszkodowania ustala się według wartości nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu, to waloryzacja odszkodowania winna dotyczyć okresu między wydaniem decyzji wywłaszczeniowej ustalającej to odszkodowanie (art. 129 ust. 1) a datą wypłaty tego odszkodowania.

Podobne stanowisko w tej materii wyrażone zostało także w literaturze przedmiotu (A. Łukaszewska (w:) "Gospodarka nieruchomościami. Przepisy i komentarz", pod red. J. Szachułowicza, Warszawa 2002, s. 380 oraz M. Szalewska, Ibidem, s. 286). Zdaniem tej ostatniej autorki, waloryzacja odszkodowania następuje zawsze od momentu jego ustalenia (daty wydania decyzji wywłaszczeniowej) do dnia zapłaty odszkodowania. NSA w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela ten pogląd.

Reasumując, stwierdzić należy, iż Sąd I instancji zasadnie uznał, iż przyjęta przez organy wykładnia art. 132 ust. 3 u.g.n. w przedstawionym powyżej zakresie, jest prawidłowa.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.