Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 553/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Bogumiła Kalinowska, , Protokolant starszy asystent sędziego Malwina Jaworska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 listopada 2016 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotychczasowej oraz przyznania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2013 w pomniejszonej wysokości oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (dalej jako organ odwoławczy, organ II instancji lub w skrócie Dyrektor OR ARiMR) zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2015 r., Nr [...], utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. (dalej jako organ I instancji lub w skrócie Kierownik BP ARiMR), Nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. w sprawie uchylenia decyzji dotychczasowej i przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości dla K. C. (dalej jako strona, producent, rolnik lub skarżąca).

Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] maja 2013 r. do Biura Powiatowego ARiMR w L. wpłynął wniosek strony o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Wniosek producenta w ramach realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych obejmował [...] działek rolnych, na których zadeklarowano realizację:

1. Pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.1 - Uprawy rolnicze, dla których zakończono okres przestawiania na powierzchni [...] ha, wariant 2.3 - Trwałe użytki zielone, dla których zakończono okres przestawiania na powierzchni [...] ha, wariant 2.9 – Uprawy sadownicze i jagodowe, dla których zakończono okres przestawiania na powierzchni [...] ha, wariant 2.11 - Pozostałe uprawy sadownicze i jagodowe, dla których zakończono okres przestawiania na powierzchni [...] ha;

2. Pakietu 3 - Ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant 3.1.1 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na powierzchni [...] ha.

W tym stanie faktycznym w dniu [...] listopada 2013 r. Kierownik BP ARiMR wydał producentowi decyzję nr [...], na mocy której przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości [...] zł. Decyzja ta w całości uwzględniała żądanie strony.

Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno- Spożywczych (dalej w skrócie jako GIJHARS) pismem z dnia [...] grudnia 2013 r., znak [...], przekazał do Prezesa ARiMR wykaz producentów u których jednostki certyfikujące, w trakcie kontroli przeprowadzonych w 2013 r. stwierdziły nieprawidłowości polegające na zachwaszczeniu upraw i trwałych użytków zielonych. Przeprowadzona analiza tych danych wykazała, że umieszczono w tym wykazie także stronę, w której w gospodarstwie jednostka certyfikująca stwierdziła nieprawidłowości polegające na zachwaszczeniu upraw.

Po uzyskaniu tej informacji, Kierownik BP ARiMR pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. bezskutecznie zwrócił się do jednostki certyfikującej A o przekazanie dowodów w postaci protokołu z kontroli i zdjęć potwierdzających wystąpienie zachwaszczeń upraw i trwałych użytków zielonych.

Kierownik BP ARiMR postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] listopada 2013 r. wskazując w uzasadnieniu, iż wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, a nie znane organowi, który wydał decyzję (tj. podstawa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), gdyż z pisma GIHARS uzyskał informację, iż uprawy rolnika były zachwaszczone. Jednocześnie organ I instancji wystosował do strony wezwanie do przedłożenia protokołu z kontroli przeprowadzonej przez A za rok 2013.

Strona w dniu [...] stycznia 2015 r. złożyła kopię protokołu z kontroli jednostki certyfikującej, z którego wynika, że kontrolujący stwierdził duże zachwaszczenie działek [...] i [...], na których znajdowała się uprawa [...]. Z kolei w dniu [...] stycznia 2015 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynęło pismo jednostki certyfikującej A, w którym wyjaśniono, iż wskazane w protokole zachwaszczenie nie stanowiło zagrożenia dla upraw, a producentka została pouczona przez inspektora i zobligowana do wyeliminowania zachwaszczenia przez wykonanie odpowiednich zabiegów agrotechnicznych. Zdaniem jednostki certyfikującej zachwaszczenie nie powinno być traktowane jako nieprzestrzeganie wymogów prowadzenia produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby, tym bardziej iż zachwaszczenie jest czasem niemożliwe do uniknięcia.

W wyniku przeprowadzenia postępowania wznowieniowego Kierownik BP ARiMR wzmiankowaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. uchylił w całości decyzję dotychczasową, tj. decyzję z dnia [...] listopada 2013 r., i orzekł o przyznaniu stronie płatności w zmniejszonej kwocie stanowiącej [...] zł. Zmniejszenie to wynikało ze stwierdzenia, iż rolnik nie przestrzega wymogów dla rolnictwa ekologicznego, tj. nie prowadzi produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną, przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin na działkach [...] i [...]. Powyższe spowodowało zdaniem organu I instancji konieczność nałożenia redukcji płatności o [...]%.

Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie wskazując w jego treści na specyfikę prowadzenia gospodarstwa rolnego metodami ekologicznymi oraz wyjaśniając, że występowanie zachwaszczenia jest w niektórych przypadkach niemożliwe do uniknięcia. Strona podniosła, iż po kontroli jednostki certyfikującej i po uzyskanych przez inspektora pouczeniach niezwłocznie usunęła występujące zachwaszczenie, co potwierdziła kontrola wykonana w roku 2014, gdzie problem zachwaszczenia już nie wystąpił.

Dyrektor OR ARiMR w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR wskazał w pierwszej kolejności, iż podstawę prawną określającą warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za rok 2013 jest rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361, zwane dalej rozporządzeniem rolnośrodowiskowym), wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 173, dalej jako u.w.r.o.w.).

Zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wysokość płatności rolnośrodowiskowej w danym roku ustala się jako iloczyn stawek płatności na hektar gruntu i powierzchni działek rolnych po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności.

W myśl § 10 pkt 2 lit. a rozporządzenia rolnośrodowiskowego płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu "Rolnictwo ekologiczne" jest przyznawana, jeżeli rolnik prowadzi produkcję rolną zgodnie z przepisami o rolnictwie ekologicznym, przepisami rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 2092/91 (Dz. Urz. UE L 189 z 20.07.2007, str. 1, ze zm.) oraz przepisami wydanymi w trybie przepisów tego rozporządzenia, w szczególności w zakresie uprawy roślin.

Zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego część II pkt 1 ppkt 2 wymogiem dla wszystkich wariantów realizowanych w pakiecie 2 jest prowadzenie produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną, przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby. Stosownie do § 38 ust. 1 i ust. 2 cyt. rozporządzenia jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości, w części - dotyczącej:

1. działek rolnych lub

2. zwierząt ras lokalnych, lub

3. miedz śródpolnych

- w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie, z tym że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr 7 do rozporządzenia wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu. Wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowej w przypadku, o którym mowa w ust. 1, jest określona w załączniku nr 7 do rozporządzenia. Zgodnie z jego brzmienie, w przypadku nie przestrzegania ww. wymogu określonego w załączniku nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego część II pkt 1 ppkt 2 następuje zmniejszenie przysługującej płatności o [...] % w stosunku do działki rolnej, na której ta nieprawidłowość została stwierdzona.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, iż w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki uzasadniające zastosowanie nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji ostatecznej, jakim jest wznowienie postępowania i w konsekwencji zasadnie uchylono decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. W jego ocenie, w sprawie ujawnione bowiem zostały nowe okoliczności faktyczne istotne dla sprawy, tj. informacja o zachwaszczeniu upraw wynikająca z wykazu przekazanego przez GIJHARS. Okoliczności te dotyczą przedmiotu sprawy oraz mają znaczenie prawne, rzutujące na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych. Dodał przy tym, iż nowe okoliczności faktyczne istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej, ale nie były znane organowi.

W kontekście powyższego organ odwoławczy wskazał – za organem I instancji - iż GIJHARS przekazał do Prezesa ARiMR informację, iż w gospodarstwie strony jednostka certyfikująca stwierdziła nieprawidłowości polegające na zachwaszczeniu upraw. Zdaniem organu II instancji, ponieważ zachwaszczenie upraw, jest w przypadku Pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne, nieprzestrzeganiem wymogu określonego w załączniku nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego: prowadzenie produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną, przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby, to przy potwierdzeniu i udokumentowaniu tego faktu w sprawie powinno mieć zastosowanie zmniejszenie płatności. W związku z powyższym przy rozstrzyganiu sprawy organ I instancji zobligowany był uwzględnić informację o stwierdzonych zachwaszczeniach, a w razie konieczności przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu wykazanie, na których działkach nieprawidłowości te zostały stwierdzone. Powyższe czynności Kierownik BP ARiMR wykonał po pierwsze wznawiając postępowanie w sprawie, a następnie przeprowadzając postępowanie wyjaśniające, dzięki któremu ustalono, że niniejsze zachwaszczenie wystąpiło na działkach [...] i [...] zadeklarowanych w wariancie 2.1. W protokole dostarczonym przez rolnika na wezwanie organu na str. 4 widnieje zapis "duże zachwaszczenie [...], działki [...],[...]"

W tej sytuacji – zdaniem organu odwoławczego - znajduje zastosowanie § 38 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, obligujący organ do zastosowania redukcji w wysokości [...] %. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący (ius cogens) i nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości organów Agencji w ustalaniu redukcji z tytułu uchybień w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów czy też wysokości tych redukcji.

Kolejno organ odwoławczy wyjaśnił, iż sam w sobie wydany przez jednostkę certyfikującą nakaz usunięcia zachwaszczeń gruntów, nie stanowi podstawy do uznania, że wymóg prowadzenia produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną, przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby został spełniony, gdyż rolnik - zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego - zobowiązany jest do realizacji zobowiązania przez cały okres jego trwania, tzn. przez [...] lat.

Wreszcie wyjaśniono, że rolnik, ubiegający się o płatność w ramach pakietu 2 poza tym, iż musi zostać przez odpowiednią jednostkę certyfikującą umieszczony na wykazie, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. Nr 116, poz. 975, dalej w skrócie u.r.e.), musi także zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 4 oraz § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego spełniać warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu oraz wymogi wymienione w załączniku nr 3 do rozporządzenia. Nie spełnienie warunków powoduje brak podstaw do przyznania płatności rolnośrodowiskowej, natomiast uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów powoduje zmniejszenie płatności. Stąd samo zamieszczenie rolnika na wykazie przez jednostkę certyfikującą nie jest jedyną przesłanką do uzyskania płatności rolnośrodowiskowych w pakiecie 2.

Strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a nadto zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., polegające na przyjęciu, że decyzja organu I instancji nie zawiera żadnych uchybień procesowych, a zgromadzony materiał dowodowy uzasadniał podjęcie zaskarżonej decyzji w sytuacji kiedy treść dokumentów, na które powołuje się organ zawiera jednoznaczne oświadczenia, iż skarżąca czyniła zadość wymogom dla rolnictwa ekologicznego, gdzie brak zachwaszczenia byłby potwierdzeniem, iż producent używa niedozwolonych ekologicznie środków. Nadto w protokole z dnia [...] września 2013 r. podmiot kontrolujący nie stwierdził naruszenia w rozumieniu art. 30 ust. 1 rozporządzenia 834/2007;

- art. 7, art 77 i art. 80 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia nieuwzględniającego całokształt materiału dowodowego, tj. organ celem podjęcia arbitralnej decyzji pominął okoliczność, iż skarżąca zastosowała się do wskazań jednostki certyfikującej A, co zostało przez podmiot ten potwierdzone, a tym samy bezprzedmiotowy był zarzut, iż w roku 2013 r. uchybiła zasadom należytego prowadzenia upraw ekologicznych.

- art. 8 k.p.a. tj. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów stosujących prawo poprzez uznanie za prawidłową redukcję płatności w sytuacji kiedy nie został przedłożony żaden dowód na okoliczność, nienależytego prowadzenia upraw ekologicznych. Organ podjął arbitralną decyzję bez poparcia w dowodach nadto powołał się na dokumenty, których treść zinterpretował niezgodnie z intencją podmiotu, który dokument sporządził.

Ponadto zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. § 18 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 38 ust. 1 i ust. 2 w zw. z § 10 pkt 2 lit. a rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie redukcji przysługującej płatności, w sytuacji kiedy rolnik prowadził uprawy zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej (...) co zostało potwierdzone przez jednostkę certyfikującą A.

Motywując zasadność wniesionej skargi strona podniosła, iż jakkolwiek GIJHARS poinformował ARiMR, iż w gospodarstwie skarżącej stwierdzono nieprawidłowości polegające na zachwaszczeniu upraw, to jednak skarżącej nigdy nie przedstawiono, na jakiej podstawie informacje te zostały przedstawione. ARiMR jak również żaden podmiot działający na zlecenie Agencji, nie brała udziału w czynnościach sprawdzających stan upraw ekologicznych.

Dalej skarżąca podniosła, iż co prawda jednostka certyfikująca A w protokole z kontroli stwierdziła zachwaszczenie na dwóch działkach należących do strony, to jednak jednocześnie sklasyfikowała stwierdzony stan faktyczny upraw jako nie stanowiący naruszenia w rozumieniu art. 30 ust. Rozporządzenia 834/2007. Ograniczyła się tylko do udzielenia wytycznych celem doprowadzenia upraw do oczekiwanego stanu, który to stan upraw ekologicznych skarżąca osiągnęła i utrzymała. Wskazano następnie, iż w piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. jednostka certyfikująca wyraziła stanowisko, odnosząc się do kontroli z roku 2013 r., że zachwaszczenie w przypadku upraw ekologicznych nie powinno być traktowane jako prowadzenie produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną i niezachowanie należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby. Co więcej - brak zachwaszczenia świadczyłyby o nieekologicznej uprawie. W tej sytuacji, niezrozumiałym dla strony jest to jak to możliwe by organ dysponując tymi dokumentami zajął stanowisko odmienne niż certyfikowany podmiot te dokumenty sporządzający. Zdaniem strony organ uzurpując sobie prawo do podjęcia arbitralnej decyzji dokonał nadinterprtacji tych dokumentów, powołując się na treści i stwierdzenia, których te dokumenty nie zawierają i tym samym naruszył art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Kolejno skarżąca podniosła, iż organ pominął jej argumentację, iż w przeciwieństwie do rolnictwa konwencjonalnego w produkcji metodami ekologicznymi całkowicie zaniechano stosowanie jakichkolwiek środków chemicznych. Stąd traktowanie upraw ekologicznych w ten sam sposób jak uprawy konwencjonalne jest nieuzasadnione m.in. ze względu na różne możliwości ochrony roślin, której potrzeba pojawia się w przypadku np. nagłego wystąpienia chwastów. Występowanie chwastów w uprawach ekologicznych nie jest też traktowane jako naruszenie wymogów produkcji ekologicznej, ustanowionych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 834/2007 wraz z przepisami wykonawczymi. Bywa, że zachwaszczenie, w niektórych okolicznościach w uprawie ekologicznej jest niemożliwe do uniknięcia. Zdarza się tak niejednokrotnie zwłaszcza w przypadku roślin uprawianych z siewu, tak jak gryka, nawet przy przeprowadzeniu przed siewem właściwych zabiegów agrotechnicznych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Dyrektor OR ARiMR, odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów, wskazał, iż stosownie do art. 21 ust. 3 u.w.r.o.w. strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawić dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Porównanie przytoczonej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że ustawodawca w omawianej kategorii spraw odstąpił od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w drugiej części art. 7 k.p.a., co w praktycznym wymiarze powinno wyrażać się w uaktywnieniu stron tego postępowania. Podkreśla się przy tym, że ustawodawca w art. 21 ust. 2 pkt 2 u.w.r.o.w. nałożył na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co też organy obu instancji w niniejszym postępowaniu uczyniły.

Organ II instancji podkreślił ponadto, iż wsparcie finansowe uzyskiwane przez rolnika na podstawie rozporządzenia rolnośrodowiskowego stanowi coroczną gratyfikację upraw prowadzonych metodami ekologicznymi w zamian za utrzymanie plantacji w dobrej kondycji, prowadzenie produkcji rolnej z najlepszą wiedzą i kulturą rolną przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby. Wsparcie to jest przyznawane rolnikom, którzy podejmą dobrowolnie na okres co najmniej 5 lat zobowiązania rolnośrodowiskowe obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, po oznacza, że nie jest wystarczające samo dokonanie siewu lub nasadzeń roślin dotowanych w pakiecie 2, ale przede wszystkim wymagane jest prowadzenie tego rodzaju działalności rolnej przez okres wskazany w planie rolnośrodowiskowym, przy jednoczesnym zachowaniu wymogu dotyczącego standardu gospodarowania na poziomie wyższym niż podstawowe wymagania. Taki kwalifikowany standard został określony w załączniku nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego w odniesieniu do pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne jako m.in. "prowadzenie produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną, przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby". Zadaniem organów Agencji jest z kolei zbadanie w każdej konkretnej sprawie czy został on przez rolnika spełniony. Bez względu na rodzaj gruntu rolnego oraz zalecane zabiegi agrotechniczne grunty te muszą być zadbane, a więc nie mogą na nich występować m.in. wybujałe, wieloletnie chwasty, czy tym bardziej zaniechanie prowadzenia produkcji rolnej. Nadto organ wskazał, że z założeń metodologicznych dla kalkulacji płatności rolnośrodowiskowych wynika, iż pomoc ta stanowi rekompensatę utraconego dochodu, dodatkowych poniesionych kosztów oraz ponoszonych kosztów transakcyjnych. W odniesieniu do pakietu rolnictwo ekologiczne kalkulacja płatności uwzględnia m.in. wartość dodatkowych nakładów pracy w gospodarstwach ekologicznych oraz większe zużycie paliwa z tytułu mechanicznej ochrony przed chwastami.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, iż organ uzurpuje sobie prawo do podjęcia arbitralnej decyzji i dokonał nadinterpretacji dokumentów, wskazano, iż jednostki certyfikujące nie są podmiotami, które podejmują decyzje o prawie rolnika lub braku prawa do uzyskania wsparcia finansowego realizowanego w ramach programu rolnośrodowiskowego. Kompetencje do przyznawania tych płatności w drodze decyzji administracyjnej ma kierownik biura powiatowego ARiMR, a samo zamieszczenie rolnika na wykazie, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 u.r.e. nie jest jedyną przesłanką do przyznania rolnikowi płatności rolnośrodowiskowych. Wskazano przy tym, iż w niniejszej sprawie organy nie kwestionują spełnienia przez stronę wymogów produkcji ekologicznej bowiem o tym decyduje właściwa jednostka certyfikująca zamieszczając producenta rolnego na ww. wykazie, który korzysta z domniemania prawdziwości jako dokument urzędowy, a sporną kwestię stanowi spełnienie wymogów określonych w programie rolnośrodowiskowym, które nie są weryfikowane przez jednostki certyfikujące.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 2 ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego obejmuje kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i czy nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione.

Konsekwencją takiego unormowania jest konstatacja, iż uchylenie decyzji lub postanowienia może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy wydanie zaskarżonego orzeczenia nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, w skrócie u.p.p.s.a).

Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 u.p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi.

Rozpoznając sprawę w ramach tych kryteriów sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na początku rozważań warto zaakcentować, co zresztą również uczynił organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, iż decyzja Kierownika BP ARiMR z dnia [...] lutego 2015 r. została wydana w trybie wznowieniowym w oparciu o przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję.

Za taką organy w niniejszej sprawie prawidłowo uznały powzięcie informacji co do stwierdzenia faktu zachwaszczenia upraw [...] na działkach rolnych skarżącej nr [...] i [...], tj. [...] i [...], która to okoliczność nie była organowi znana w dniu wydania decyzji przyznającej płatność rolnośrodowiskową na rok 2013, a która gdyby była znana skutkowałaby pomniejszeniem kwoty przyznanej płatności.

Materialnoprawne podstawy rozpoznawanej sprawy stanowią przede wszystkim przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego, którego § 18 ust. 1 pkt 1 stanowi, iż wysokość płatności rolnośrodowiskowej w danym roku ustala się jako iloczyn stawek płatności na hektar gruntu i powierzchni działek rolnych po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności.

Zgodnie z § 10 powyższego rozporządzenia płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 – tj. Rolnictwo ekologiczne jest przyznawana, jeżeli rolnik prowadzi produkcję rolną zgodnie z przepisami o rolnictwie ekologicznym, przepisami rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 2092/91 (Dz. Urz. UE L 189 z 20.07.2007, str. 1, ze zm.) oraz przepisami wydanymi w trybie przepisów tego rozporządzenia, w szczególności w zakresie uprawy roślin. W przypadku rolnictwa ekologicznego rolnik zobowiązany jest do prowadzenia produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną, przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby (załącznik nr 3 do cyt. rozporządzenia, część II, pkt 1 ppkt 2). Sankcję za nieprzestrzeganie tegoż wymogu stanowi zmniejszenie przysługującej płatności o [...]% w stosunku do działki rolnej, na której ta nieprawidłowość została stwierdzona (§ 38 ust. 2 w zw. z załącznikiem nr 7 do cyt. rozporządzenia w dacie orzekania przez organy).

W niniejszej sprawie Sąd podzielił twierdzenia organów, iż w jej realiach ujawniona okoliczność zachwaszczenia działek, na których skarżąca uprawiała [...] stanowiła przesłankę nie tylko do wznowienia postępowania, ale także uchylenia pierwotnej decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. Bezspornie przy tym w sprawie nie wystąpiły określone w art. 146 k.p.a. przeszkody związane z upływem terminu uniemożliwiające weryfikację niniejszej decyzji ostatecznej.

W kontekście powyższego Sąd zauważa, iż z akt badanej sprawy jednoznacznie wynika, że w dniu [...] września 2013 r. została przeprowadzona pełna, roczna kontrola w gospodarstwie skarżącej, w wyniku, której stwierdzono "duże zachwaszczenie [...]" na działkach rolnych [...] i [...], o czym to GIJHARS poinformował Prezesa ARiMR, jednocześnie wskazując, iż stwierdzona nieprawidłowość wynika m.in. z niepodejmowania przez producentów, w tym skarżącą, działań, o których mowa w art. 12 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzenia (EWG) nr 2092/91. Co ważne, okoliczność ta nie została w istocie w toku postępowania zakwestionowana przez skarżącą, gdyż pomimo zawartego w skierowanym do niej piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. pouczeniu nie złożyła ona w sprawie wyjaśnień, jak również nie przedstawiła dowodów co do okoliczności negujących stwierdzony fakt, chociaż zgodnie z art. 21 ust. 3 u.w.r.o.w. to strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy są obowiązane przedstawić dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z niego wywodzi skutki prawne. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżąca niniejszego zaniechała, poprzestając li tylko na wskazaniu w odwołaniu, iż niezwłocznie po kontroli usunęła "występujące zachwaszczenie, co potwierdziła ponowna kontrola na działkach". Nie załączyła już jednak jakiegokolwiek dowodu, np. protokołu z kolejnej kontroli potwierdzającej ten fakt. W tej sytuacji zasadnie organy uznały za udowodnioną, okoliczność zachwaszczenia dwóch działek należących do skarżącej.

Odnosząc się do przedłożonych na rozprawie w dniu [...] listopada 2016 r. certyfikatów potwierdzających prowadzenie przez skarżącą produkcji ekologicznej m.in. [...] (rząd wielkości [...] t), czy też pism jednostki certyfikującej A z dnia [...] stycznia 2014 r. i z dnia [...] lutego 2014 r. informujących, że stwierdzone na działkach producentki częściowe zachwaszczenie nie stanowiło żadnego zagrożenia dla upraw i nie naruszało przepisów rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007, to zgodzić się należy w pełni z organem odwoławczym, iż jednostki certyfikujące nie są podmiotami, które podejmują decyzje o prawie rolnika lub braku prawa do uzyskania wsparcia finansowego realizowanego w ramach programu rolnośrodowiskowego. Czym innym jest bowiem kwestia spełnienia przez stronę wymogów produkcji ekologicznej, o czym bez wątpienia decyduje właściwa jednostka certyfikująca zamieszczając producenta rolnego na wykazie, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 u.r.e., a czym innym weryfikowanie spełnienia wymogów określonych w programie rolnośrodowiskowym, co należy do kompetencji kierowników biur powiatowych ARiMR.

Zdaniem Sądu stwierdzony wyżej brak staranności przy prowadzeniu ekologicznej uprawy, skutkujący powstaniem dużego zachwaszczenia wyczerpuje znamiona prowadzenia produkcji rolnej, niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną, przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby, co też sankcjonowane jest zmniejszeniem płatności – w myśl wskazanych wyżej regulacji normatywnych. W tym miejscu Sąd chciałby jednakże nadmienić, iż jakkolwiek nie można odmówić zasadności twierdzeniom skarżącej, iż w przypadku upraw ekologicznych utrzymanie ich w należytym stanie jest o wiele trudniejsze niż w przypadku upraw nieekologicznych i czasem bardzo trudne do osiągnięcia, to jednak w zamian za to rolnik otrzymuje właśnie coroczną gratyfikację z tytułu prowadzenia upraw metodami ekologicznymi w przyjętym 5- letnim okresie. Stąd skoro rolnik podejmuje się prowadzenia takiej działalności, mając na względzie to, iż uprawa taka jest bardzo wymagająca, a brak należytego działania w tej sferze skutkuje nałożeniem sankcji w postaci zmniejszenia dopłaty, to powinien przez cały okres jej prowadzenia podejmować wszelkie niezbędne działania i zabiegi agrotechniczne.

Sąd nie podzielił sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia prawa procesowego wskazując, iż jakkolwiek podstawowym warunkiem trafnego zastosowania normy materialnoprawnej jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i jego ocena, a te podlegają kontroli Sądu poprzez odniesienie działań organu administracji do norm postępowania, regulujących obowiązki tegoż organu co do ustalania i oceny stanu faktycznego sprawy, to jednak konieczne jest wyraźne zakreślenie wymogów stawianych organom w tym zakresie w przypadku postępowań o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej.

Przywołany w skardze przepis art. 77 k.p.a precyzuje ogólną zasadę prawdy obiektywnej, wynikającą z art. 7 K.p.a., poprzez nałożenie na organ administracji obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W tym miejscu należy jednak zwrócić uwagę, że co do zasady, w sprawach płatności rolnośrodowiskowej nie ma zastosowania art. 7 i art. 77 k.p.a., bowiem art. 21 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 u.w.r.o.w. regulują kwestie dowodowe samodzielnie, a uregulowania te stanowią lex specialis wobec powołanych uregulowań k.p.a. Z powyższego wynika, że w tych szczególnych postępowaniach obowiązki organu w zakresie postepowania dowodowego zostały określone w sposób węższy, niż ma to miejsce na zasadach ogólnych, bowiem nie obejmują wymogu samodzielnego poszukiwania i zebrania całego materiału dowodowego, ale ograniczają się do wszechstronnego rozpatrzenia dowodów dostarczonych przez samą stronę.

Konkludując, uznać należy, iż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego.

W tej sytuacji mając powyższe na względzie i kierując się dyspozycją z art. 151 u.p.p.s.a. Sąd oddalił skargę w całości.