Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4796/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28a ust. 9, art. 91 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 grudnia 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 694/20 w sprawie ze skargi Gminy R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchwały w sprawie nieudzielenia prezydentowi miasta wotum zaufania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 694/20, uwzględnił skargę Gminy R. (dalej jako Gmina) i na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej w skrócie u.p.p.s.a.) uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. (dalej jako Wojewoda lub organ nadzoru) z dnia [...] 2020 r., nr [...], stwierdzające nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta R. (dalej jako Rada Miasta) z dnia [...] 2020 r. w sprawie nieudzielenia Prezydentowi Miasta R. (dalej jako Prezydent) wotum zaufania.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Sąd pierwszej instancji zwrócił przede wszystkim uwagę, iż zgodnie z art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506, zwanej dalej w skrócie u.s.g.) tylko istotne naruszenie prawa powoduje konieczność stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały organu gminy. Przesłanka istotnego naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy uchwała pozostaje w sprzeczności z normą prawną, która jest oczywista i wynika wprost z treści przepisu prawa, przy czym oczywista sprzeczność z treścią przepisu prawa wynika przez proste ich zestawienie ze sobą. Obowiązek wykazania tego kwalifikowanego naruszenia prawa spoczywa na organie nadzoru. Sądowej ocenie pod względem zgodności z prawem podlega rozstrzygnięcie nadzorcze z jego uzasadnieniem, czyli tym uzasadnieniem, które jest w nim przedstawione. Te bowiem motywy legły u podstaw rozstrzygnięcia i Sąd nie bierze pod uwagę innych, przedstawianych w pismach procesowych, choćby takim jakim jest odpowiedź na skargę.

W swoich rozważaniach Sąd Wojewódzki wskazał, że Wojewoda w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego odwołał się do art. 14 ust. 1 u.s.g. z wnioskiem, w myśl którego uchwała organu samorządu jest formą działania organu kolegialnego, jest aktem woli tego organu podjętym w trakcie posiedzenia (sesji), w drodze głosowania. Uchwała powstaje z chwilą przegłosowania jej projektu, który powinien być doręczony każdemu radnemu, a całe to postępowanie powinno znaleźć odzwierciedlenie w protokole z posiedzenia organu. Odnosząc te uwagi do sesji Rady Miasta z dnia [...] 2020 r. Wojewoda stwierdził, że debatowano w jej trakcie nad raportem o stanie Gminy i przeprowadzono głosowanie nad uchwałą w sprawie udzielenia Prezydentowi wotum zaufania. Nie wynika natomiast z protokołu sesji, by przedmiotem obrad była uchwała o nieudzieleniu Prezydentowi wotum zaufania, by taka uchwała była poddana pod głosowanie i by została przyjęta przez Radę Miasta w tym dniu. Wszystko to stanowi o tym, że Przewodniczący Rady Miasta podpisał uchwałę, która nie była przedmiotem obrad Rady Miasta, co stanowi o naruszeniu art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie są to argumenty, które mogłyby uzasadnić tezę o istotnym naruszeniu prawa przez Radę Miasta. Zgodnie z art. 28aa ust. 9 u.s.g. po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. Jest to zatem taka konstrukcja, w której niepodjęcie jednej uchwały jest równoznaczne z podjęciem innej. Procedowanie nad pierwszą z nich wyczerpuje procedurę dla drugiej. Nie ulega wątpliwości, że Rada Miasta nie podjęła uchwały o udzieleniu Prezydentowi Miasta wotum zaufania, co jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu Prezydentowi wotum zaufania. Nie zachodzi w tym przypadku konieczność odrębnego procedowania nad uchwałą o nieudzieleniu Prezydentowi wotum zaufania łącznie z jej odrębnym głosowaniem, co więcej, takie postępowanie byłoby istotnym naruszeniem prawa – art. 28aa ust. 9 u.s.g., który stanowi o tym, że niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. W pełni procedowana, łącznie z raportem o stanie gminy, ma być uchwała w przedmiocie udzielenia wójtowi wotum zaufania.

Sąd Wojewódzki wskazał także, iż w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego znalazło się stwierdzenie, że "Niepodjęcie uchwały w przedmiocie udzielenia wotum zaufania nie jest podjęciem uchwały w przedmiocie nieudzielenia prezydentowi wotum zaufania – jest tylko równoznaczne z podjęciem takiej uchwały". W ocenie Sądu pierwszej instancji jest to prawda, gdyż tak wynika z omawianego przepisu, ale by takie stwierdzenie mogło być uzasadnieniem dla rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy, konieczne jest dalsze poprowadzenie tej myśli w kierunku wykazania istotnego naruszenia prawa, czego w kontrolowanym rozstrzygnięciu nadzorczym brakuje.

Podsumowując rozważania Sąd Wojewódzki podniósł, iż istota problemu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy wyrażenie stanowiska Rady Miasta w formie odrębnej uchwały, takiej jak zakwestionowana zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody, stanowi istotne naruszenie prawa powodujące konieczność stwierdzenia jej nieważności. Które przepisy prawa zostały w ten sposób naruszone i czy jest to naruszenie istotne. Tymczasem w zaskarżonym przez Gminę rozstrzygnięciu nadzorczym brak stanowiska organu nadzoru w tej kwestii, a te argumenty, które zostały w nim użyte nie świadczą o rażącym naruszeniu prawa przez Radę Miasta.

Z wydanym wyrokiem nie zgodził się organ nadzoru, który w wywiedzionej skardze kasacyjnej zakwestionował go w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda nie wykazał istotnego naruszenia prawa przez Radę Miasta i stwierdzeniu, że jest to wystarczający powód do uchylenia rozstrzygnięcia na podstawie art. 148 u.p.p.s.a., podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie w rozstrzygnięciu nadzorczym wykazano istotne naruszenie prawa, które zostało szczegółowo umotywowane w jego uzasadnieniu faktycznym i prawnym, a w konsekwencji nie może to stanowić wystarczającej przyczyny do uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego, oraz art. 28aa ust. 9 u.s.g. poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że niepodjęcie uchwały w sprawie udzielenia wotum zaufania jest równoznaczne z przegłosowaniem innej (o nieudzieleniu wotum zaufania), podczas gdy przepis art. 28aa ust. 9 u.s.g. nie przewiduje możliwości podjęcia odrębnej uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w zw. z art. 148 u.p.p.s.a., poprzez uznanie skargi za zasadną i uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ nadzoru wskazał, że wbrew twierdzeniom Sądu Wojewódzkiego, prawidłowo wykazywał w rozstrzygnięciu naruszenie prawa, wskazując na stopień istotności tego naruszenia, jak i przepisy prawa, które zostały naruszone. W ocenie skarżącego kasacyjnie rozstrzygnięcie nadzorcze zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, bowiem czytamy w nim m.in.: "Zdaniem organu nadzoru niepodjęcie uchwały nie skutkuje materialnym powstaniem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania, jako odrębnego aktu. Niepodjęcie uchwały w przedmiocie udzielenia wotum zaufania nie jest podjęciem uchwały w przedmiocie nieudzielenia prezydentowi wotum zaufania - jest tylko "równoznaczne" z podjęciem takiej uchwały". W przekonaniu Wojewody oznaczało to, że Przewodniczący Rady Miasta podpisał uchwałę, która nie była przedmiotem obrad Rady Miasta.

W ocenie Wojewody wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym naruszenia prawa były uznane za istotne, gdyż wprowadzenie do obrotu prawnego uchwały nie mającej umocowania w przepisach prawa stanowi o działaniu z istotnym naruszeniem prawa tj. zarówno z konstytucyjną zasadą państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), jak również praworządności (art. 7 Konstytucji RP), tworząc jednocześnie stan niepewności co do prawa. Tego typu naruszenia zaś nie mogą być

tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, co należycie zostało wykazane w rozstrzygnięciu nadzorczym. Tym samym twierdzenia Sądu pierwszej instancji wskazujące na wadliwość i braki rozstrzygnięcia nadzorczego w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego należy uznać za bezpodstawne. Organ nadzoru bowiem wskazał przepisy prawa, które były w jego ocenie naruszone, wskazał również na stopień tych naruszeń.

Wojewoda zarzucił ponadto, że nie sposób zgodzić się ze stwierdzeniem Sądu pierwszej instancji, który w swoim wyroku stara się dowieść, iż z przepisu art. 28aa ust. 9 u.s.g. wynika taka konstrukcja, "w której niepodjęcie jednej uchwały jest równoznaczne z podjęciem innej". Analizując treść przepisu art. 28aa ust. 9 u.s.g., a zwłaszcza jego zdanie trzecie, organ nadzoru uznał, że zawarte tam sformułowanie "jest równoznaczne" nie oznacza, iż niepodjęcie uchwały w przedmiocie udzielenia wotum zaufania jest podjęciem uchwały o nieudzielaniu wotum zaufania, jest to bowiem tylko równoznaczne, czy też równoznaczne w skutkach z podjęciem takiej uchwały. Zwrócono uwagę, iż również zgodnie z wykładnią językową "równoznaczne" oznacza «mający jednakowe znaczenie» (zob. Słownik języka polskiego, PWN, sjp.pwn.pl). Ustawodawca zatem sytuację, w której Rada głosuje nad projektem uchwały w sprawie udzielenia wotum zaufania i nie uzyskuje ona wymaganej przepisem art. 28aa ust. 9 u.s.g. bezwzględnej większości głosów zrównuje ze skutkiem, jaki wywołuje uchwała w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania. Co nie oznacza, że istnieje możliwość podjęcia takiej uchwały. Zatem pojęcie "równoznaczne" nie oznacza, iż przedmiotowa uchwała otrzymuje materialny charakter. A wręcz przeciwnie podjęcie takiej uchwały nie znajduje uzasadnienia w treści art. 28aa ust. 9 u.s.g. Zdaniem organu nadzoru w przepisie art. 28aa ust. 9 u.s.g. ustawodawca narzuca radzie treść uchwały w tej sprawie, przesądzając z góry, że ma to być uchwała o udzieleniu wotum zaufania.

Zdaniem Wojewody za przyjętą przez niego interpretacją przepisu art. 28aa ust. 9 u.s.g. przemawia również treść ust. 10 art. 28aa u.s.g., zgodnie z którym "w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (...)". W przepisie tym mowa jest zatem o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania, a nie o podjęciu uchwały w sprawie nieudzielenia wotum zaufania. Gdyby, w sytuacji niepodjęcia uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania na skutek braku wymaganej bezwzględnej większości głosów, podjęcie uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania było dopuszczalne, to ustawodawca w przepisie art. 28aa ust. 10 u.s.g. wprost wskazałby, iż w przypadku podjęcia uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania, a nie w przypadku nieudzielenia wotum zaufania. Z powyższego wynika zatem, iż niepodjęcie uchwały o udzieleniu wotum zaufania na skutek braku bezwzględnej większości głosów nie skutkuje w rzeczywistości "powstaniem" uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania. Niepodjęcie przez organ stanowiący takiej uchwały nie jest bowiem podjęciem uchwały w przedmiocie nieudzielenia prezydentowi wotum zaufania – jest tylko "równoznaczne" z podjęciem takiej uchwały. W przekonaniu Wojewody przyjęta przez niego wykładnia powoduje, iż przepisy art. 28aa ust. 9 i 10 u.s.g. są ze sobą spójne, logicznie powiązane, a taka niewątpliwie była wola ustawodawcy. Ustawodawca zatem nie przewidział możliwości podjęcia uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia na zasadzie art. 188 u.p.p.s.a., albo uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na zasadzie art. 185 § 1 u.p.p.s.a., a także zrzeczono się rozprawy i wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Gmina nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie zauważyć należy, że wobec zrzeczenia się przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnie rozpatrzenia sprawy na rozprawie oraz niewniesienia przez drugą stronę w ustawowym terminie wniosku o jej przeprowadzenie, skarga kasacyjna – na zasadzie art. 182 § 2 i 3 u.p.p.s.a. – podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie ma uzasadnionych podstaw.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 u.p.p.s.a. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co ma miejsce w okolicznościach faktycznych sprawy, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W kontrolowanej sprawie zarzuty te odnoszą się wyłącznie do tzw. "przepisów wynikowych" przez co w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd Wojewódzki wykładni art. 91 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. oraz w dalszej kolejności art. 28aa ust. 9 u.s.g.

Na wstępie tych rozważań warto przypomnieć, że podstawę prawną zakwestionowanego w postępowaniu sądowoadministracyjnym rozstrzygnięcia nadzorczego stanowił przepis art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90".

Powinnością Sądu pierwszej instancji było zatem ustalenie, czy Wojewoda w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej mu przywołanym przepisem kompetencji nadzorczej, a tym samym, czy prawidłowo zakwestionował legalność kontrolowanej uchwały Rady Miasta z dnia 29 lipca 2020 r. w sprawie nieudzielenia Prezydentowi wotum zaufania. Należy zwrócić przy tym uwagę, że w zakresie uprawnień kontrolnych organu nadzoru zawiera się także czynność opisana w przepisie art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącym, że "w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa".

Przy rozważaniu wzajemnych powiązań treści cytowanych przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., powszechnie przyjmuje się, iż ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa. Podzielić należy również pogląd prezentowany w dotychczasowym orzecznictwie sądowym, wg którego odesłanie zawarte w art. 91 ust. 5 u.s.g. do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie uprawnia do wykorzystania w zakresie oceny wadliwości uchwały lub zarządzenia organu gminy art. 156 § 1 k.p.a., określającego w sposób taksatywny przypadki kwalifikowanej wadliwości orzeczenia administracyjnego, obligującej właściwy organ do stwierdzenia jego nieważności (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 października 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 580/18 - dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu).

Pomimo braku ustawowych definicji wypracowane zostały w doktrynie i judykaturze poglądy pozwalające ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tej kategorii naruszeń zalicza się m.in.: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej dla podjęcia określonego rodzaju uchwały, podjęcie uchwały o treści nie przewidzianej w normie prawnej będącej podstawą jej podjęcia, wadliwość wykładni prawa ustrojowego i prawa materialnego, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały. Organ nadzoru w toku podjętych w sprawie czynności rozpoznawczych powinien zatem prowadzić swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa, przy czym stwierdzenie nieważności może zostać orzeczone tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu (zob. wyrok NSA z dnia 29 września 2021 r., sygn. akt I OSK 4382/18).

W tych rozważaniach nie można pominąć szeroko akceptowanego poglądu, że przyznanie jednostkom samorządu terytorialnego samodzielności oznacza, iż sprawowanie nadzoru musi odbywać się w granicach dopuszczalnych przepisami prawa (zob. P. Chmielnicki w: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym Warszawa 2004 r., B. Dolnicki: Nadzór nad samorządem terytorialnym, Katowice 1993 r.; wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 606/98). Z przepisu art. 85 u.s.g. wyraźnie wynika, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Organ nadzoru nie może zatem dokonywać tej oceny poprzez inne kryteria np. słuszności, sprawności, celowości działania czy gospodarności (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 857/15). W kontekście tego twierdzenia wskazywano również - przede wszystkim w judykaturze, iż brak określenia w ustawie o samorządzie gminnym rodzajów naruszeń prawa skutkujących stwierdzeniem nieważności wadliwej uchwały nie oznacza swobody działania organu nadzoru i w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru jest zobowiązany wykazać naruszenie prawa, tj. wskazać konkretny przepis prawa, który został przez organ gminy naruszony.

Zgodnie z art. 91 ust. 3 u.s.g., rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego narusza ten przepis, gdy nie wyjaśnia, na czym polega sprzeczność z prawem uchwały rady gminy w stopniu na tyle istotnym, że warunkującym stwierdzenie jej nieważności. Przepis art. 91 ust. 3 u.s.g. determinuje bowiem obowiązek organu nadzoru do zawarcia w rozstrzygnięciu nadzorczym uzasadnienia, z którego treści będzie wynikała argumentacja organu nadzoru, dlaczego uznał on dany akt lub jego część za nieważną. Uzasadnienie prawne aktu nadzoru powinno więc zawierać wyjaśnienie przepisów, których naruszenia zarzuca danemu organowi oraz ustalenie ciężaru gatunkowego (rodzaju) stwierdzonego naruszenia (zob. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 686/18). Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego musi odpowiadać zarówno pod względem treściowym, jak i logicznym podstawie prawnej i sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego. Nie jest natomiast rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu nadzoru w wykonaniu obowiązku rzetelnego sporządzenia uzasadnienia, w szczególności poprzez uzupełnianie niezbędnych rozważań czy też tłumaczenie niejasnych lub niepełnych wywodów (zob. wyrok NSA z dnia 14 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1056/21).

Zgodzić się należało ze stwierdzeniem Sądu Wojewódzkiego, że istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy wyrażenie stanowiska Rady Miasta o nieudzieleniu Prezydentowi wotum zaufania w formie odrębnej uchwały, stanowi istotne naruszenie prawa powodujące konieczność stwierdzenia jej nieważności. Co prawda w zaskarżonym przez Gminę rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda, powołując się na art. 91 ust.1 i 3 u.s.g., stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta jako sprzecznej z art. 28aa ust. 9 w zw. z art. 14 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, gdyż uchwała w sprawie nieudzielenia Prezydentowi wotum zaufania nie była przedmiotem głosowania i nie została przyjęta przez Radę Miasta na sesji w dniu [...] 2020 r., jednakże nie przeprowadził wywodu dlaczego w jego przekonaniu było to naruszenie istotne. Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji twierdząc, iż obowiązek wykazania tego kwalifikowanego naruszenia prawa spoczywa na organie nadzoru, a sądowej ocenie pod względem zgodności z prawem podlega rozstrzygnięcie nadzorcze z jego uzasadnieniem, nie zaś dodatkowa argumentacja prawna przedstawiana w pismach procesowych, w tym zwłaszcza w odpowiedzi na skargę.

Odnosząc się z kolei do zarzutu błędnej wykładni art. 28aa ust. 9 u.s.g. podnieść trzeba w pierwszej kolejności, iż z przepisem art. 28aa u.s.g. powiązany jest przepis art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. stanowiący, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy rozpatrywanie raportu o stanie gminy oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania z tego tytułu. Oba przepisy wzajemnie się uzupełniają, a ich treść wskazuje na ścisły związek pomiędzy raportem o stanie gminy a podjęciem uchwały o wotum zaufania. Rada gminy rozpatruje raport i podejmuje uchwałę w sprawie wotum zaufania z tytułu rozpatrzenia raportu, która może być uchwałą pozytywną (za udzieleniem wotum zaufania oddano bezwzględną większość głosów ustawowego składu rady gminy) lub negatywną (w głosowaniu nad uchwałą nie uzyskano bezwzględnej większości głosów ustawowego składu rady gminy). Ustawodawca w art. 28aa ust. 9 u.s.g. przyjął specyficzną konstrukcję, w świetle której niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. W związku z tym należy uznać, że procedowanie nad pierwszą z tych uchwał nie tylko, że wyczerpuje w istocie procedurę dla drugiej uchwały, ale nie zachodzi w tym przypadku konieczność odrębnego głosowania nad uchwałą o nieudzieleniu wójtowi (odpowiednio burmistrzowi, prezydentowi) wotum zaufania, gdyż takie "powtórne" głosowanie w tej sytuacji byłoby niewątpliwie istotnym naruszeniem prawa. W pełni procedowana, łącznie z raportem o stanie gminy, może być tylko uchwała w przedmiocie udzielenia wójtowi wotum zaufania. Uchwała o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania ma zatem charakter szczególny, gdyż, jak to się określa często w judykaturze, jej źródłem jest swoiste zaniechanie uchwałodawcze organu gminy, które nie powinno jednak być utożsamiane z jego bezczynnością (zob. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 739/21). Istnieje zatem swego rodzaju fikcja prawna, która wiąże się z zaistnieniem konkretnego skutku prawnego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 302/19 i WSA w Poznaniu z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 213/21).

Sąd kasacyjny zauważa, że w judykaturze prezentowany jest pogląd, który zakłada, że skoro uchwała o nieudzieleniu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) wotum zaufania powstaje z mocy prawa, to nie jest dopuszczalne sporządzanie takiej uchwały, w szczególności w pisemnej formie (zob. wyroki WSA w Kielcach z dnia 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 525/21, z dnia 22 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 675/21, i z dnia 1 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 773/21).

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie nie podziela jednak tego stanowiska z tego powodu, iż obowiązujące aktualnie przepisy nie wskazują wymogów formalnych co do sposobu utrwalenia powstałej z mocy prawa uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania. W tej sytuacji wydaje się dopuszczalnym zarówno sporządzenie odpowiedniej informacji o wyniku głosowania i nieprzyjęciu uchwały o udzieleniu wotum zaufania w protokole z sesji organu uchwałodawczego gminy, jak też potwierdzenie przez przewodniczącego rady gminy powstania z mocy prawa uchwały w sprawie nieudzielenia wotum zaufania z tytułu rozpatrzenia raportu o stanie gminy poprzez utworzenie w formie pisemnej odrębnego dokumentu o charakterze porządkowym. Nie można pominąć w tym miejscu ogólnej konstatacji, że podpisany przez przewodniczącego organu uchwałodawczego gminy dokument nie stanowi uchwały sensu stricto, lecz jest jej swoistym odpisem przygotowanym już po ustaleniu wyników głosowania. W orzecznictwie znaczenie prawne tego dokumentu określa się jako "wtórne" w odniesieniu do zaprotokołowanej czynności podjęcia (przegłosowania) uchwały przez członków organu kolegialnego. De facto uchwała zostaje bowiem podjęta w momencie jej przegłosowania na posiedzeniu tego organu, tj. z chwilą, w której za przyjęciem uchwały zagłosuje wymagana prawem liczba radnych. W przypadku uchwały negatywnej o nieudzieleniu wotum zaufania z jej powstaniem z mocy prawa mamy do czynienia wówczas, gdy za przyjęciem uchwały o udzieleniu wotum zaufania nie opowie się wymagana większość członków rady gminy, skoro jest to równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. Dowodem na to, że głosowanie nad przyjęciem uchwały się odbyło, jest protokół z posiedzenia organu, w którym w szczególności podaje się wynik głosowania (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 czerwca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 166/2008). Podpisanie uchwały jedynie odzwierciedla wolę, którą wyraziła rada gminy. Pierwszoplanowy będzie wobec tego protokół z posiedzenia rady gminy, w którym zawarty został wynik głosowania (tak zwłaszcza w doktrynie A.Szewc w: G.Jyż, Z.Pławecki, A.Szewc, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz Wyd. IV, Lex 2012).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przypadku niepodjęcia uchwały o udzieleniu wotum zaufania, dopuszczalnym sposobem uzewnętrznienia przyjętego w art. 28aa u.s.g. modelu procedowania, w którym wprowadzono specyficzne rozwiązanie polegające na "milczącym podjęciu uchwały" o nieudzieleniu wotum zaufania wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi), jest pisemne zredagowanie dokumentu odzwierciedlającego treść negatywnej uchwały. Takie działanie przewodniczącego organu uchwałodawczego gminy, pod warunkiem prawidłowego zastosowania zasad techniki w procesie stanowienia aktów prawnych, nie może być w żadnym razie postrzegane w kategoriach naruszenia prawa, a tym bardziej istotnego naruszenia prawa. Jak słusznie zwrócono na to uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 213/21 i z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 739/21) potwierdzenie przez przewodniczącego rady powstania z mocy prawa uchwały w sprawie nieudzielenia wotum zaufania z tytułu rozpatrzenia raportu o stanie gminy poprzez utworzenie odrębnego dokumentu w formie pisemnej ma charakter porządkowy, gdyż eliminuje ewentualne wprowadzenie w błąd organu nadzoru i osoby trzecie co do podjęcia pozytywnej uchwały udzielającej wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) wotum zaufania, przez co należy uznać ją za dopuszczalną, tym bardziej, że uchwała ta może stanowić przedmiot skargi do sądu administracyjnego.

W tym stanie faktyczno-prawnym nie budzi wątpliwości składu orzekającego, iż w przedmiotowym postępowaniu nie zostały spełnione przesłanki, które skutkowałyby stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego. Konsekwencją powyższego musi być uznanie za całkowicie nietrafny zarzut naruszenia przepisów postępowania o charakterze wynikowym tj. art. 151 w zw. z art. 148 u.p.p.s.a., skoro na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego brak było podstaw do oddalenia skargi Gminy.

Reasumując należało zatem stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, gdyż podniesione w niej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był więc do oddalenia skargi kasacyjnej, o czym na podstawie art. 184 u.p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku.