Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 480/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. Spółki Akcyjnej z siedzibą w C. na uchwałę Nr LXXV/2081/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 15 grudnia 2021 roku w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego "Łąki na Klinach" oddala skargę.


UZASADNIENIE

A.S.A. z siedzibą w C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr LXXV/2081/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 15 grudnia 2021 r. w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego "Łąki na Klinach" (Dz.Urz.Woj.Mał. z 2021 r. poz. 7991), dalej "uchwała", zaskarżając tę uchwałę w części, w jakiej dotyczy ona: działki ewidencyjnej nr [A] obr. 70 jednostka ewidencyjna Kraków-Podgórze stanowiącej nieruchomość gruntową objętą księgą wieczystą nr [...] oraz działki ewidencyjnej nr [B] obr. 86 jednostka ewidencyjna Kraków-Podgórze, stanowiącej nieruchomość gruntową objętą księgą wieczystą nr [...], będących własnością strony skarżącej.

Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

1. art. 2 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2021 r. poz. 1098 ze zm.), dalej "u.o.p." w zw. z art. 42 w zw. z art. 44 ust. 1 i ust. 2 u.o.p., poprzez błąd w subsumpcji i niewłaściwe zastosowanie oraz wadliwą wykładnię poprzez zastosowanie w sposób nie realizujący ustawowego celu jakim jest skuteczna ochrona przyrody, w szczególności poprzez ustanowienie użytku ekologicznego w formie sześciu odrębnych, rozproszonych i samodzielnych części, tzw. "enklaw", a więc w formie, która nie jest przewidziana przez żaden z ww. przepisów ani żaden inny przepis u.o.p., które nadto rozproszone są pomiędzy terenami nie objętymi żadną ochroną;

2. art. 2 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 42 w zw. z art. 44 ust. 2 u.o.p. poprzez błąd w subsumpcji i niewłaściwe zastosowanie oraz wadliwą wykładnię poprzez niewłaściwe i nieprecyzyjne oznaczenie zarówno samego użytku ekologicznego, bez wskazania w treści uchwały, że składa się on z sześciu enklaw i bez wskazania powierzchni każdej z "enklaw", jak też bez wskazania, na których działkach znajdują się poszczególne "enklawy" i jaka powierzchnia poszczególnych działek jest zajęta przez daną "enklawę";

3. art. 42 w zw. z art. 44 ust. 1 i ust. 2 u.o.p. poprzez błąd w subsumpcji i niewłaściwe zastosowanie oraz wadliwą wykładnię poprzez ustanowienie użytku ekologicznego na nieruchomościach oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [A] i [B] , podczas gdy na ww. częściach nieruchomości nie występuje żaden ekosystem łąkowy ani zbiorowiska zaroślowe, szuwarowe i drzewostany stanowiące siedlisko i ostoję chronionych gatunków roślin i zwierząt, jak też nie występują żadne zasługujące na ochronę pozostałości ekosystemów mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej, jak: naturalne zbiorniki wodne, śródpolne i śródleśne oczka wodne, kępy drzew i krzewów, bagna, torfowiska, wydmy, płaty nieużytkowanej roślinności, starorzecza, wychodnie skalne, skarpy, kamieńce, siedliska przyrodnicze oraz stanowiska rzadkich lub chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów, ich ostoje oraz miejsca rozmnażania lub miejsca sezonowego przebywania, oraz w sytuacji gdy na ww. nieruchomości stanowiącej działkę nr [B] nie przeprowadzono nigdy żadnych badań lub ekspertyz na okoliczność ustalenia istnienia wskazanych w ww. przepisie zasobów, tworów i składników przyrody spełniających ustawowe przesłanki objęcia ochroną, w pozostałych zaś przypadkach oparto się o nieaktualne błędnie interpretowane opracowania, nie uzasadniające ustanowienia przedmiotowego użytku ekologicznego w formie i zakresie przyjętych w zaskarżonej uchwale;

4. art. 42 w zw. z art. 44 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 pkt 1-5, pkt 7, pkt 9 i pkt 11 u.o.p. w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm.) i art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.), dalej "K.c.", poprzez błąd w subsumpcji i niewłaściwe zastosowanie oraz wadliwą wykładnię i bezpodstawne rażące naruszenie prawa własności bez zaistnienia ku temu ustawowych przesłanek oraz w sposób niezgodny z przepisami ustawy, poprzez bezpodstawne ustanowienie na nieruchomościach oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [A] i nr [B], stanowiących własność strony skarżącej, użytku ekologicznego w postaci dwóch enklaw: Enklawy 5 i Enklawy 6, oraz takie samo bezpodstawne wprowadzenie związanych z tym użytkiem - enklawami, zakazów i ograniczeń, stanowiących w zasadzie ukrytą formę wywłaszczenia, uniemożliwiających, w szczególności w zakresie ww. nieruchomości stanowiącej działkę nr [B], realizację przeznaczenia określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kliny Południe" zatwierdzonego uchwałą nr LXVI/849/09 Rady Miasta Krakowa z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "KLINY POŁUDNIE" w Krakowie (Dz.Urz.Woj.Mał. z 2009 r., nr 189, poz. 1336), dalej "m.p.z.p.", jako tereny zabudowy wielofunkcyjnej oznaczone na rysunku planu symbolami 3U.6., 3U.7., 3U.8., 3U.9. i 3U.10. z podstawowym przeznaczeniem terenu na obiekty i urządzenia związane z działalnością usługową oraz z przeznaczeniem dopuszczalnym ustalonym m.in. jako możliwość lokalizacji obiektów i urządzeń: zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w terenach 3U.6., 3U.7., 3U.9. i 3U.10. z możliwością lokalizacji usług wbudowanych, za wyjątkiem terenu oznaczonego 3U.8.

5. art. 44 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 42 w zw. z art. 45 ust. 1 pkt 1-5, pkt 7, pkt 9 i pkt 11 u.o.p. w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 22 Konstytucji RP w zw. z art. 3 i art. 8 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2021 r. poz. 162 ze zm.), dalej "P.p.", w zw. z art. 3 w zw. z art. 12 w zw. z art. 4 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1526 ze zm.), dalej "K.s.h.", poprzez błąd w subsumpcji i niewłaściwe zastosowanie oraz wadliwą wykładnię i bezpodstawne rażące naruszenie wolności gospodarczej i praw przedsiębiorcy oraz uniemożliwienie realizacji ustawowego celu strony skarżącej jako spółki prawa handlowego, stanowiąc ukrytą formę wywłaszczenia, bez zaistnienia ku temu ustawowych przesłanek oraz w sposób niezgodny z przepisami ustawy, poprzez bezpodstawne ustanowienie na nieruchomościach oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [A] i nr [B], użytku ekologicznego w postaci dwóch enklaw: Enklawy 5 i Enklawy 6, oraz takie samo bezpodstawne wprowadzenie i związanych z tym użytkiem - enklawami, zakazów i ograniczeń, uniemożliwiających realizację ustawowego celu strony skarżącej jako spółki prawa handlowego, jakim jest swobodne prowadzenie działalności zarobkowej m.in. w zakresie realizacji projektów budowlanych związanych ze wznoszeniem budynków, oznaczonej zgodnie – z Polską Klasyfikacja Działalności kodem 41.10.Z. oraz osiąganie zysku;

6. art. 44 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 42 w zw. z art. 45 ust. 1 pkt 1 - 5, pkt 7, pkt 9 i pkt 11 u.o.p. w zw. z art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 140 K.c., poprzez błąd w subsumpcji i niewłaściwe zastosowanie oraz wadliwą wykładnię i naruszenie zasady równości w życiu społecznym i gospodarczym poprzez ustanowienie na nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [B] użytku ekologicznego w postaci dwóch enklaw: Enklawa 5 i Enklawa 6, oraz takie samo bezpodstawne wprowadzenie związanych z tym użytkiem - enklawami, zakazów i ograniczeń, bez jakichkolwiek badań terenowych na okoliczność ustalenia istnienia wskazanych w ww. przepisie zasobów, tworów i składników przyrody spełniających ustawowe przesłanki objęcia ochroną, podczas gdy na pozostałych nieruchomościach należących również do innych właścicieli, na których został ustanowiony przedmiotowy użytek ekologiczny w formie sześciu enklaw, badania takie zostały przeprowadzone;

7. art. 44 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 42 w zw. z art. 45 ust. 1 pkt 1-5, pkt 9 i pkt 11 u.o.p. w zw. z m.p.z.p. poprzez błąd w subsumpcji i niewłaściwe zastosowanie oraz wadliwą wykładnię i ustanowienie radykalnej zmiany przeznaczenia terenów wchodzących w skład nieruchomości strony skarżącej, objętych zaskarżoną uchwałą względem ich przeznaczenia w ww. obowiązującym planie miejscowym, mimo upływu okresu zaledwie 12 lat pomiędzy uchwaleniem m.p.z.p. oraz zaskarżoną uchwałą, podczas gdy niemożliwym jest, że cenne przyrodniczo zasoby, twory i składniki przyrody w postaci pozostałości ekosystemu mającego znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej, w postaci ekosystemu łąkowego i zbiorowisk zaroślowych, szuwarowych oraz drzewostanów stanowiących siedlisko i ostoję chronionych gatunków roślin i zwierząt stanowiących rzekomy użytek ekologiczny, mogły na przestrzeni zaledwie 12 lat zdążyć powstać jako ekosystem, zdążyć uzyskać status ekosystemu znaczącego dla zachowania różnorodności biologicznej, a nadto zdążyć zostać pozostałością tego ekosystemu; bowiem faktu istnienia cennego przyrodniczo ekosystemu, mającego znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej, ani też pozostałości tego systemu na terenach, gdzie 12 lat temu uchwalono ww. plan miejscowy dla terenów obejmujących nieruchomości oznaczone jako działki ewidencyjnych nr [A] i nr [B] stanowiące własność strony skarżącej, nie stwierdzono, albowiem w roku 2009 przeznaczono ww. tereny pod zabudowę wielofunkcyjną, jako oznaczone na rysunku planu symbolami:

1) w przypadku działki nr [B] obr. 86:

- symbolami od 3U.6., 3U.7., 3U.8., 3U.9. i 3U.10. z podstawowym przeznaczeniem terenu na obiekty i urządzenia związane z działalnością usługową oraz z przeznaczeniem dopuszczalnym ustalonym m.in. jako możliwość lokalizacji obiektów i urządzeń: zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w terenach 3U.6., 3U.7., 3U.9., 3U.10. z możliwością lokalizacji usług wbudowanych, za wyjątkiem terenie oznaczonego 3U.8.;

- symbolami ZWS.9., ZWS.10., ZWS.11. i ZWS.12. tereny zieleni ochronnej oraz cieku wodnego oraz rowów stanowiących urządzenia wodne;

- symbolami KZD.1. i KZD.2 tereny dróg publicznych klasy zbiorczej;

- symbolami WS.8. i WS.9. tereny wód powierzchniowych śródlądowych oraz rowów stanowiących urządzenia wodne;

2) w przypadku działki nr [A] obr. 70:

- symbolami 3U.7. z podstawowym przeznaczeniem terenu na obiekty i urządzenia związane z działalnością usługową oraz z przeznaczeniem dopuszczalnym ustalonym m.in. jako możliwość lokalizacji obiektów i urządzeń: zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w terenach 3U.7 z możliwością lokalizacji usług wbudowanych;

- symbolem ZWS.11. tereny zieleni ochronnej oraz cieku wodnego oraz rowów stanowiących urządzenia wodne.

W oparciu o wyżej wymienione zarzuty skarżąca wniosła o:

1. uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, w jakiej dotyczy ona działek ewidencyjnych nr [A] oraz nr [B] będących własnością strony skarżącej,

względnie:

2. przeprowadzenie postępowania mediacyjnego, którego celem jest wyjaśnienie i rozważenie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz przyjęcie przez strony ustaleń co do sposobu jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa, a to na podstawie przepisu art. 115 § 1 P.p.s.a.;

3. zobowiązanie strony przeciwnej, tj. Rady Miasta Krakowa do przedłożenia pełnej dokumentacji związanej z uchwaleniem zaskarżonej uchwały;

4. zasądzenie na rzecz strony skarżącej od strony przeciwnej kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw według norm przepisanych wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła postawione zarzuty.

Wskazała m.in., że ww. uchwałą nr LXXV/2081/21, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559), dalej: "u.s.g.", w zw. z art. 44 ust. 1, ust. 2 i ust. 3a oraz art. 45 ust. 1 pkt 1-5, pkt 9, pkt 11 u.o.p. ustanowiono: "użytek ekologicznych "Łąki na Klinach", o powierzchni 5,82 ha, położony w Krakowie na nieruchomościach oznaczonych jako części działek ewidencyjnych nr: 111/29, 111/31 obr. 70, 58/5, 73/35, 259/338, 259/342, 259/343, 259/344 obr. 86, 96/378 obr. 69 jednostka ewidencyjna Kraków-Podgórze" (§ 1 ust. 1 uchwały).

Obszar i granice użytku określono w załączniku nr 1 do uchwały, z którego to załącznika wynika, że ustanowiony użytek ekologiczny składa się z sześciu odrębnych, rozproszonych i samodzielnych części, tzw. "enklaw" (§ 1 ust. 2 uchwały oraz załącznik nr 1 do uchwały).

Wykaz współrzędnych punktów załamania granicy użytku ekologicznego w układzie współrzędnych płaskich prostokątnych 2000 (VII) stanowi załącznik nr 2 do uchwały (§ 1 ust. 3 uchwały oraz załącznik nr 2 do uchwały).

W uchwale wskazano nadto, że celem ustanowienia użytku jest zachowanie ekosystemu łąkowego oraz zbiorowisk zaroślowych, szuwarowych i drzewostanów stanowiących siedlisko i ostoję chronionych gatunków roślin i zwierząt (§ 2 uchwały).

Jednocześnie przepisem § 3 uchwały na terenie użytku ekologicznego wprowadzono zakazy:

1) niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu lub obszaru;

2) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym lub przeciwpowodziowym albo budową, odbudową, utrzymywaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych;

3) uszkadzania i zanieczyszczania gleby;

4) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody albo racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej;

5) likwidowania, zasypywania i przekształcania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno-błotnych;

6) zmiany sposobu użytkowania ziemi;

7) umyślnego zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia nor, legowisk zwierzęcych oraz tarlisk i złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką;

8) zbioru, niszczenia, uszkadzania roślin i grzybów na obszarach użytków ekologicznych, utworzonych w celu ochrony stanowisk, siedlisk lub ostoi roślin i grzybów chronionych;

9) umieszczania tablic reklamowych.

Na mocy § 4 uchwały z zakazów, o których mowa w § 3 pkt 8, wyłączone zostały jedynie zabiegi ochrony czynnej.

W przepisie § 5 ustalono jako sposoby ochrony czynnej użytku:

1) coroczny monitoring stanu zbiorowisk roślinnych;

2) prace na terenie użytku należy wykonywać pod nadzorem botanika.

Jako organ sprawujący nadzór nad użytkiem ekologicznym wskazano Prezydenta Miasta Krakowa (§ 6 uchwały).

Strona skarżąca obszernie wykazała istnienie naruszenia swojego interesu prawnego jako podstawę wniesienia skargi.

Dalej podniosła, że sformułowane w uchwale zakazy oraz nakazy uniemożliwiają jej wykorzystanie objętych zaskarżoną uchwałą nieruchomości stanowiących działki nr [A] oraz nr [B] zgodnie z przeznaczeniem tych nieruchomości w m.p.z.p., zmieniając diametralnie w sposób niekorzystny dla właściciela dotychczasowe przeznaczenie tych nieruchomości, czym naruszają prawo własności skarżącej spółki.

Nadto przedstawiła argumentację związaną z K.s.h. i celem spółki (realizacja projektów budowlanych związanych ze wznoszeniem budynków), wolnością gospodarczą, prawami Spółki jako przedsiębiorcy oraz uniemożliwieniem realizacji ustawowego celu strony skarżącej jako spółki prawa handlowego, jakim jest prowadzenie działalności zarobkowej m.in. w zakresie realizacji projektów budowlanych związanych ze wznoszeniem budynków, oznaczonej zgodnie z Polską Klasyfikacja Działalności kodem 41.10.Z. oraz osiąganie zysku.

Uzasadniając zarzuty skarżąca podniosła m.in., że uchwała nie realizuje ustawowego celu jakim jest skuteczna ochrona przyrody, w szczególności poprzez ustanowienie użytku ekologicznego w formie sześciu enklaw, a więc w formie, która nie jest przewidziana przez żaden ze wskazanych w uchwale przepisów ani żaden inny przepis u.o.p., które nadto rozproszone są pomiędzy terenami nie objętymi żadną ochroną.

Taki stan rzeczy wynika z faktu, że pierwotnie procedowany przez Radę Miasta Krakowa był projekt uchwały wyznaczający użytek ekologiczny o znacznie większym obszarze, bo o łącznej powierzchni 16,25 ha, obejmujący nieruchomości oznaczone jako działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. 86, jednostka ewidencyjna Kraków Podgórze, a więc częściowo inne niż nieruchomości wskazane w zaskarżonej uchwale. W szczególności skarżąca wskazała, że pierwotny projekt uchwały nie obejmował żadnych nieruchomości stanowiących własność skarżącej (projekt uchwały wniesiony przez Komisję Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska Rady Miasta Krakowa w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego "Łąki na Klinach" - druk nr 1975).

Projekt ten uzyskał negatywną opinię Prezydenta Miasta Krakowa wydaną na podstawie § 30 ust. 4 pkt 4 Statutu Miasta Krakowa stanowiącego załącznik do uchwały nr XLVIII/435/96 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 kwietnia 1996 r. w sprawie Statutu Miasta Krakowa (t.j.: Dz.Urz.Woj.Mał. z 2019 r., poz. 7074 oraz z 2020 r. poz. 919) (opinia nr 66/2021 Prezydenta Miasta Krakowa z 8 czerwca 2021 r.).

Poprawką do ww. projektu nr 1975 złożoną przez grupę radnych 5 października 2021 r., całkowicie został zmieniony zakres oraz forma projektowanego użytku ekologicznego, który po wprowadzonych zmianach uzyskał powierzchnię 5,82 ha oraz formę sześciu enklaw, przy czym zmniejszona powierzchnia użytku wynikała nie tylko z jej ograniczania, ale również z niczym nieuzasadnionej zmiany niektórych nieruchomości. W szczególności do projektowanego użytku ekologicznego w miejsce dotychczasowych nieruchomości wprowadzono będące własnością skarżącej Spółki część nieruchomości stanowiącej działkę nr [A] oraz część nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjnej nr [B].

Ww. rozproszenie terenu użytku poprzez ustanowienie użytku ekologicznego w formie sześciu enklaw, w tym Enklawy 5 i Enklawy 6 ustanowionych na nieruchomości stanowiących własność strony skarżącej zostało wykonane jednakże całkowicie bez związku z występowaniem najcenniejszych walorów przyrodniczych, w sposób bezzasadny, chaotyczny i przypadkowy, nie zapewniający skuteczności tej ochrony i nie realizujący ustawowego celu. Rozproszenie w formie sześciu niezależnych i odrębnych enklaw, pomiędzy terenami nie objętymi żadną ochroną, gdzie dozwolone jest normalne użytkowanie terenu, jest formą chybioną i jako taką nie przewidzianą przez żaden z ww. przepisów ani żaden inny przepis u.o.p.

Sami zresztą projektodawcy uchwały w uchwalonym brzmieniu mieli świadomość, że wyznaczenie użytku ekologicznego w formie sześciu odrębnych, samodzielnych i rozproszonych części, nie znajduje podstaw prawnych, niemniej uzasadniają to tym, że: "Przygotowanie i przeprocedowanie projektu uchwały w sprawie wyznaczenia użytku ekologicznego dla każdej z enklawy z osobna jako użytku ekologicznego zajmuje kilka miesięcy, w związku z tym proponuje się podjęcie w jednej uchwale ochrony najcenniejszych terenów na wszystkich wcześniej omawianych i analizowanych obszarach".

W konsekwencji, zdaniem skarżącej, uchwalając ww. użytek ekologiczny uchybiono przepisom ustawy.

Dalej skarżąca zarzuciła niewłaściwe i nieprecyzyjne oznaczenie zarówno samego użytku ekologicznego, bez wskazania w treści uchwały, że składa się on z sześciu odrębnych, rozproszonych i samodzielnych części, tzw. "enklaw" i bez wskazania powierzchni każdej z "enklaw", jak też bez wskazania na których działkach znajdują się poszczególne "Enklawy" i jaka powierzchnia poszczególnych działek jest zajęta przez daną "Enklawę".

Dopiero z załącznika nr 1 do uchwały wynika, że ustanowiony użytek ekologiczny składa się z sześciu odrębnych, rozproszonych i samodzielnych części, tzw. "enklaw", przy czym również w załączniku nie wskazano powierzchni poszczególnych "enklaw" (§ 1 ust. 2 uchwały oraz załącznik nr 1 do uchwały). Nie wiadomo zatem, jaką powierzchnię mają poszczególne enklawy i na jakiej powierzchni poszczególnych nieruchomości znajdują się poszczególne części użytku. Jak wyżej wskazano sami projektodawcy uchwały w uchwalonych brzmieniu mieli świadomość, że wyznaczenie użytku ekologicznego w formie sześciu odrębnych, samodzielnych i rozproszonych części nie jest właściwe, co jednoznacznie wynika z wyżej przywołanego uzasadnienia, gdzie wskazano, iż konieczność przygotowania i przeprocedowanie projektu uchwały w sprawie wyznaczenia użytku ekologicznego dla każdej z enklawy z osobna jako użytku ekologicznego zajmuje kilka miesięcy, w związku z tym zaproponowano podjęcie w jednej uchwale ochrony najcenniejszych terenów na wszystkich wcześniej omawianych i analizowanych obszarach. Niemniej jednak w sytuacji, gdyby wyznaczonych zostało sześć osobnych użytków ekologicznych, to wówczas zgodnie z ww. przepisem, każdy z nich musiałby być dokładnie oznaczony w treści uchwały wraz ze wskazaniem powierzchni oraz nieruchomości/działek, na której/których został ustanowiony. Ustanowienie zatem użytku w ww. formie stanowi ewidentne naruszenie ww. przepisu poprzez jego obejście.

Niezależnie od powyższego, w zaskarżonej uchwale na określenie ustanawianego użytku, wadliwie zostało użyte sformułowanie "położony w Krakowie na nieruchomościach oznaczonych jako części działek ewidencyjnych nr: 111/29, 111/31 obr. 70, 58/5, 73/35, 259/338, 259/342, 259/343, 259/344 obr. 86, 96/378 obr. 69 jednostka ewidencyjna Kraków-Podgórze", podczas gdy przedmiotowy użytek w formie sześciu enklaw położony jest na częściach nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne, nieruchomość nie może składać się bowiem z części działki ale z całej jednej działki lub kilku całych działek. Stąd użyte określenie w zaskarżonej uchwale jest nieprawidłowe.

Wobec powyższego skarżąca wskazała, że w judykaturze podnosi się, iż właściciel gruntu ma prawo dokładnie wiedzieć na jakiej części swojego gruntu podlega ograniczeniom a na jakich nie, a ograniczenie prawa własności, jakie przewidują przepisy ustawy o ochronie przyrody upoważniające do stanowienia użytków ekologicznych musi być jednoznaczne obszarowo. Wynika to chociażby z zagrożenia karami na wypadek niezastosowania się do ustanowionych ograniczeń. Niewątpliwie określenie położenia użytku, w tym jego granic, ma bardzo istotne znaczenie dla właściciela gruntów, na których jest on ustanowiony, ponieważ, jak to już wskazano wyżej, wkracza w prawa właścicielskie. Truizmem jest przypominanie, że ograniczanie właścicieli gruntów w korzystaniu z nich, zgodnie z art. 22 ust. 1,31 ust. 3 i 64 ust. 3 Konstytucji RP może nastąpić tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ono istoty prawa własności. Takie ograniczenie prawa własności przewidują przepisy ustawy o ochronie przyrody upoważniające do stanowienia użytków ekologicznych. Zatem ograniczenie to musi być jednoznaczne obszarowo.

Powyższe, zdaniem skarżącej, stanowi oczywistą obrazę ww. przepisów.

Dalej skarżąca podniosła, że na potrzeby pierwotnie procedowanego przez Radę Miasta Krakowa projektu uchwały wyznaczającego jeden użytek ekologiczny o znacznie większym obszarze, o łącznej powierzchni 16,25 ha, nie obejmującego nieruchomości stanowiących własność skarżącej, zostały przeprowadzone badania terenowe pn.: "Inwentaryzacja przyrodnicza projektowanego użytku ekologicznego "Łąki na Klinach" pod kierownictwem kierownika zespołu mgr inż. R.W.

Zdaniem skarżącej ww. projekt uzyskał słusznie negatywną opinię Prezydenta Miasta Krakowa wydaną na podstawie § 30 ust. 4 pkt 4 Statutu Miasta Krakowa stanowiącego załącznik do uchwały nr XLVIII/435/96 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 kwietnia 1996 r. w sprawie Statutu Miasta Krakowa.

Nie znalazł również poparcia większości radnych.

Wobec tego poprawką grupy radnych z 5 października 2021 r. do ww. projekt nr 1975 całkowicie został zmieniony zakres oraz forma projektowanego użytku ekologicznego, który po wprowadzonych zmianach uzyskał powierzchnię 5,82 ha oraz formę sześciu enklaw, przy czym zmniejszona powierzchnia użytku wynikała nie tylko z jej ograniczania, ale również z niczym nieuzasadnionej zmiany niektórych nieruchomości, co nastąpiło w sposób bezzasadny, chaotyczny i przypadkowy.

Powyższe jednoznacznie wynika z uzasadnienia do ww. poprawki, które jest wewnętrznie sprzeczne i neguje zasady logicznego rozumowania, co przedstawia się m.in. jak następuje: "Radzie Miasta w styczniu 2021 r. przekazano opracowanie "Inwentaryzacja przyrodnicza projektowanego użytku ekologicznego "Łąki na Klinach". Opracowanie powyższego dokumentu nastąpiło w latach 2019-2020. Jednak od czasu wykonania opracowania do dnia dzisiejszego nastąpiły zmiany. Pierwsza z nich to zmiana właścicieli blisko 30 ha terenu. W miejsce dotychczasowych właścicieli lub zarządców nieruchomości w posiadanie weszły firmy deweloperskie. Drugą znaczącą zmianą jest zaoranie i zmuldowienie znaczących połaci terenów oraz intensywne koszenie wykonywane szczególnie przez nowych właścicieli. Pojawiły się również opracowania przyrodnicze wskazujące na znaczący spadek dotychczasowych występujących wartości przyrodniczych.

(...) Do wyznaczenia nowych enklaw wykorzystano opracowania dostępne Komisji Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska Rady Miasta Krakowa: "Mapę roślinności rzeczywistej Miasta Krakowa i wyznaczanie obszarów przyrodniczo najcenniejszych, niezbędnych dla zachowania równowago ekosystemu miast" ([...], Kraków 2006-2007 r.) oraz Mapę roślinności rzeczywistej Krakowa (MonitAir, K.B., P.W. (red., 2016 r.)."

Zdaniem skarżącej mylenie prawa własności z posiadaniem świadczy o chaotycznym i nieprofesjonalnym podejściu do przedmiotowej sprawy.

Autorzy poprawki zaprzeczają sobie z jednej strony twierdząc, iż opracowanie z lat 2019-2020 zdezaktualizowało się na skutek zmian m.in. w zakresie roślinności na terenach objętych opracowaniem, z drugiej zaś, opierając się na mapach roślinności rzeczywistej Miasta Krakowa ale opracowanych w latach 2006-2007 oraz roku 2016.

Wobec ww. argumentacji do zmiany projektowanego użytku ekologicznego, nasuwa się pytanie: jak mogło zdezaktualizować się opracowane z lat 2019-2020, a nie mogły się zdezaktualizować opracowania (mapy) z roku 2006 oraz z roku 2016, dotyczące przecież tego samego terenu i tej samej roślinności.

W konsekwencji powyższego wadliwego i chaotycznego podejścia w projektowanym użytku ekologicznym pojawiła się stanowiąca własność skarżącej nieruchomość utworzona z działki nr [A], która była co prawda przedmiotem ww. przeprowadzonych badań terenowych pn.: "Inwentaryzacja przyrodnicza projektowanego użytku ekologicznego "Łąki na Klinach", niemniej pierwotnie nie została ujęta w projektowanym użytku ekologicznym. Zgodnie z ww. poprawką, na części tej nieruchomości utworzono część Enklawy 6. Nadto w nowo projektowanym użytku z niczym nieuzasadnionych przyczyn pojawiła się druga stanowiąca własność skarżącej nieruchomość utworzona z działki ewidencyjnej nr [B], która nie była w ogóle przedmiotem ww. badań terenowych pn.: "Inwentaryzacja przyrodnicza projektowanego użytku ekologicznego "Łąki na Klinach", a na której części utworzono część Enklawy 5 oraz część Enklawy 6.

Powyższe jednoznacznie potwierdza stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu do przedmiotowej poprawki, wedle którego, nie wszystkie, a tylko: "Większość nowo zaproponowanych enklaw użytku ekologicznego została zaproponowana w oparciu o analizę możliwości utrzymania ich trwałości i bioróżnorodności przynajmniej na obecnym poziomie".

W kontekście powyższego skarżąca wskazała, że w judykaturze podnosi się, iż organ stanowiący akt prawa miejscowego obejmującego uchwałę w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego, ma swobodę w wydaniu tego aktu, niemniej swoboda ta nie może być jednak dowolnością. W przedmiotowej sprawie, chociażby ze względu na wyżej wskazane ograniczenia w korzystaniu z własności gruntów objętych ustanowionym użytkiem ekologicznym, Rada Miasta Krakowa aby nie popaść w dowolność, powinna przeprowadzić stosowne badania w zakresie całego terenu objętego uchwalonym użytkiem ekologicznym, jak też zgromadzić stosowne materiały np. inwentaryzacje, opinie, ekspertyzy itp., które są niezbędne do stwierdzenia istnienia przesłanek do ustanowienia użytku ekologicznego, jego położenia oraz ustanowienia potrzebnego do ochrony przyrody katalogu zakazów wybranych spośród wskazanych w art. 45 ust. 1 u.o.p. Niewielką przydatność ma w okolicznościach niniejszej sprawy opracowanie "Inwentaryzacja przyrodnicza projektowanego użytku ekologicznego "Łąki na Klinach", opracowane w latach 2019-2020 ze względu na jego nieaktualność, a tym bardziej opracowania wskazane w uzasadnieniu do uchwały, tj.: "Mapa roślinności rzeczywistej Miasta Krakowa i wyznaczanie obszarów przyrodniczo najcenniejszych, niezbędnych dla zachowania równowago ekosystemu miast" ([...] , Kraków 2006-2007 r.) oraz "Mapa roślinności rzeczywistej Krakowa" (MonitAir, K.B., P.W. (red., 2016 r.).

W ocenie skarżącej brak jest zatem niezbędnych aktualnych materiałów badawczych, na podstawie których Rada Miasta Krakowa mogła wydać zaskarżony akt. W konsekwencji, zaskarżona uchwała została podjęta dowolnie, przez co również w ten sposób doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 44 ust. 1 i 2 oraz art. 45 ust. 1 u.o.p.

Wprowadzenie wszelkich zakazów ograniczających prawo własności winno następować z uwzględnieniem zasady proporcjonalności. Potwierdzeniem na powyższe jest chociażby wyrok NSA z 24 listopada 2017 r., sygn. II OSK 545/16, gdzie wyraźnie wskazano: "Przy wydawaniu aktów prawa miejscowego na podstawie art. 44 ust. 1 i 2 u.o.p., należy pamiętać o zasadzie proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W przeciwnym bowiem razie przepisy prawa miejscowego w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego stają się ukrytą formą wywłaszczenia, o którym stanowi art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, tyle że jest to wywłaszczenie bez słusznego odszkodowania."

Podobnie NSA stwierdził w wyroku z 16 grudnia 2016 r. sygn. II OSK 785/15, wyrażając stanowisko, wedle którego: "Przy dokonywaniu wykładni art. 45 ust. 1 pkt 7 u.o.p. powinna znaleźć zastosowanie dyrektywa języka specjalistycznego, jednak też nie można zapominać o przepisach Konstytucji RP, które gwarantują ochronę określonych praw i wolności, a w tym ochronę własności (art. 21 ust. 1, art. 64), która może być ograniczana tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności".

Przy kształtowaniu sposobu wykonywania prawa własności zawsze należy pamiętać o zasadach konstytucyjnych (art. 2, art. 7, art. 20 i art. 64 Konstytucji RP).

Skarżąca przywołała wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 7 lutego 2001 r., sygn. K 27/2000, (OTK ZU 2001, nr 2, poz. 29), z 12 stycznia 2000 r., sygn. P 11/98 (OTK ZU 2000, nr 1, poz. 3), z 16 kwietnia 2002 r., sygn. akt SK 23/01 (OTK ZU 2002, nr 3/A, poz. 26), z 5 marca 2002 r., sygn. SK 22/2000 (OTK ZU 2002, nr 2/A, poz. 12), z 27 maja 2002 roku, sygn. K 20/2001 (OTK ZU 2002, nr 3/A, poz. 34) oraz wyrok Sądu Najwyższego z 16 lipca 1980 r., sygn. III CZP 45/80 (OSNCP 1981, nr 2-3, poz. 25) oraz tezy z doktryny odnośnie zakazu naruszania istoty prawa własności oraz zasady proporcjonalności.

Akt prawa miejscowego, jakim jest uchwała rady gminy ustanawiająca użytek ekologiczny, ingeruje w jedno z podstawowych, chronionych konstytucyjnie praw obywatelskich, jakim jest prawo własności. Dlatego też kontrola sądowa tego rodzaju aktu, winna być dokonana szczególnie wnikliwie. Kontrola ta powinna ustalić, czy ustanowienie użytku ekologicznego na wyznaczonym w uchwale obszarze, zostało należycie udokumentowane pod względem chronionych ustawowo walorów przyrodniczych (wyrok NSA z 30 lipca 2010 r., sygn. II OSK 1053/10, LEX nr 694431).

W demokratycznym państwie prawa nie ma miejsca na sztywno pojmowaną zasadę prymatu jednego interesu nad innym, zwłaszcza prymatu interesu publicznego nad prywatnym, a każde niezbędne odstępstwo od tej zasady winno być starannie i przekonywująco uzasadnione" (wyrok NSA z 8 lutego 2006 r., sygn. II OSK 832/05).

W świetle powyższego oczywistym jest, zdaniem skarżącej, że zaskarżona uchwała narusza ww. przepisy Konstytucji i ustaw.

Dalej skarżąca przedstawiła obszerny wywód dotyczący zasad ustroju Rzeczypospolitej, wolności (swobody) działalności gospodarczej oraz zasady równości, popierając go licznymi cytatami z orzecznictwa i literatury. W świetle tego stwierdziła, że zaskarżona uchwała narusza ww. prawa i zasady konstytucyjne, w tym wolności działalności gospodarczej i równości, uchybiając ww. przepisom.

Podkreśliła, że "art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP wymagają zachowania równości i niestosowania dyskryminacji na płaszczyźnie stanowienia prawa (równość wobec prawa) oraz na płaszczyźnie stosowania prawa. Nakaz takiego samego traktowania osób znajdujących się w takiej samej sytuacji oraz odmiennego traktowanie osób znajdujących się w sytuacji odmiennej, adresowany jest przede wszystkim do prawodawcy, który tworząc normy generalno-abstrakcyjne, powinien brać pod uwagę konieczność stanowienia norm o takiej samej lub różnej treści w zależności od wskazanych powyżej sytuacji. Równe traktowanie osób wymaga natomiast by organy stosujące prawo dokonywały konkretyzacji norm generalno-abstrakcyjnych w normy konkretno-indywidualne bez nieuzasadnionego różnicowania. Innymi słowy, by nie traktowały odmiennie osób ze względu na takie ich cechy, które nie są prawnie relewantne. Wydawanie odmiennych rozstrzygnięć na skutek innej wykładni prawa oderwane jest od cech podmiotów, których dotyczą rozstrzygnięcia. Nie jest więc skutkiem traktowania odmiennie podmiotów ze względu na takie ich cechy, które nie są prawnie relewantne" (tak wyrok NSA z 13 kwietnia 2021 r., sygn. I GSK 3327/18).

W orzecznictwie podkreśla się też, że swoboda działania organów administracji w zakresie ustalania obszarów ochrony przyrody wskazanych w art. 44 ust. 1 u.o.p. jest ograniczona: "W sytuacji, gdy utworzenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego głęboko ingeruje w prawo własności niezbędnym jest szczegółowe wykazanie, iż na danej konkretnej działce znajdują się szczególnie cenne i wymagające ochrony wartości przyrodnicze. Poprzestanie jedynie na ogólnikowym stwierdzeniu, iż wartości takie występują na całym obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego jest niewystarczające" (wyrok NSA z 30 lipca 2010 r., sygn. II OSK 1053/10, LEX nr 694431).

Nie sposób też przyjąć, że 12 lat temu Rada Miasta Krakowa mogła nie dostrzec istnienia tak istotnego waloru przyrodniczego i o takich rozmiarach, jak uchwalony użytek ekologiczny, przeznaczając tereny ww. nieruchomości do zmiany sposobu użytkowania i zainwestowania.

Zgodnie z przepisem art. 115 § 1 P.p.s.a. na wniosek skarżącego lub organu, złożony przed wyznaczeniem rozprawy, może być przeprowadzone postępowanie mediacyjne, którego celem jest wyjaśnienie i rozważenie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz przyjęcie przez strony ustaleń co do sposobu jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa. W ocenie skarżącej Spółki zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem i narusza interes prawny skarżącej Spółki. Istnieje jednak możliwość usunięcia ww. naruszeń w granicach obowiązującego prawa, poprzez zniesienie ustanowionego zaskarżoną uchwałą nr LXXV/2081/21 użytku ekologicznego w zakresie, w jakim została zaskarżona w/w uchwała, a to na podstawie przepisu art. 44 ust. 4 u.o.p. W ocenie strony skarżącej podjęcie stosownej uchwały znoszącej w zaskarżonej części ustanowiony użytek ekologiczny, może nastąpić stosunkowo szybko przynosząc pożądany przez stronę skarżącą skutek w postaci przywrócenia stanu zgodnego z prawem, eliminując konieczność wieloletniego procesu.

Mając na uwadze powyższe, wniosek o przeprowadzenie mediacji jest uzasadniony, bowiem przeprowadzenie postępowania mediacyjnego może doprowadzić do załatwienia sprawy w granicach obowiązującego prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie opisując kalendarium wydarzeń w sprawie.

Organ wskazał, że ustanowienie użytku ekologicznego "Łąki na Klinach" było przedmiotem obrad na LII Sesji Rady Miasta Krakowa 27 stycznia 2021 r. - karta akt: 2-11,14 (wyciąg ze stenogramu LII sesji z 27 stycznia 2021 r., strona 5 protokołu z sesji).

W rezultacie został powołany Zespół ds. użytku ekologicznego na os. Kliny przy Komisji Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska Rady Miasta Krakowa. Zadaniem Zespołu było m.in. wyznaczenie granic użytku ekologicznego na Klinach. W celu ustalenia granic użytku ekologicznego Zespół analizował szczegółowo wszelkie uwarunkowania zarówno przyrodnicze, prawne oraz ekonomiczne. Przedstawiciele komórek organizacyjnych Urzędu Miasta Krakowa uczestniczyli w pracach Zespołu wyjaśniając wszelkie zagadnienia merytoryczne oraz prawne dotyczące analizowanego terenu.

Rezultatem prac Zespołu był projekt Komisji Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska Rady Miasta Krakowa - druk nr 1975, który został złożony w Kancelarii Rady Miasta Krakowa w dniu 19 maja 2021 r.

Projekt uchwały uzyskał pozytywną opinię prawną w dniu 25 maja 2021 r.

Do projektu grupy radnych zgłosiły dwie poprawki:

1. w dniu 11 czerwca 2021 r. - poprawka nr 1,

2. w dniu 5 października 2021 r. - poprawka nr 2.

Poprawka nr 2 w dniu 6 października 2021 r. została wprowadzona jako autopoprawka Komisji Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska Rady Miasta Krakowa.

Prezydent Miasta Krakowa wyraził negatywne stanowisko w sprawie pierwotnego projektu uchwały - opinia nr 66/2021 z 8 czerwca 2021 r. oraz w sprawie poprawki nr 1 - opinia nr 87/2021 z 5 lipca 2021 r. Brak jest opinii Prezydenta Miasta Krakowa w sprawie poprawki nr 2 / autopoprawki.

W dniu 21 maja 2021 r. Przewodniczący Rady Miasta Krakowa wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie o uzgodnienie projektu zgodnie z art. 44 ust. 3a u.o.p.

Ponowne wystąpienia do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie w związku z wpływem poprawki nr 1 skierowano 15 czerwca 2021 r., a następnie 14 października 2021 r. wystąpiono o uzgodnienie projektu uchwały wraz z autopoprawką obejmującą poprawkę nr 2.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie nie wyraził stanowiska na żadne z powyższych wystąpień, a wskazał jedynie, że przedmiotowy projekt należy uznać za uzgodniony.

Stanowisko w sprawie projektu wyraziła także Rada Dzielnicy X Swoszowice: pismo z 22 czerwca 2021 r. oraz nr XXXVI/373/2021 z 29 września 2021 r.

Projekt uchwały był przedmiotem obrad Krakowskiej Rady Działalności Pożytku Publicznego, która wyraziła negatywną opinię 24 czerwca 2021 r. oraz Komisji Dialogu Obywatelskiego ds. Środowiska, która wyraziła swoją opinię 6 lipca 2021 r. w formie uchwały nr 10/2021, a następnie 13 grudnia 2021 r.

Projekt uchwały podlegał również konsultacjom społecznym, które odbyły się w dniach od 18 czerwca do 9 lipca 2021 r.

Pierwsze czytanie projektu odbyło się na sesji 25 sierpnia 2021 r. Na sesji przyjęto wniosek o rozpatrzenie projektu uchwały w trybie II czytań.

Drugie czytanie wyznaczono pierwotnie na LXVIII sesję Rady Miasta Krakowa 6 października 2021 r., jednakże z uwagi na zgłoszenie poprawki nr 2, która następnie została przyjęta przez wnioskodawcę jako autopoprawka przegłosowany został wniosek o odesłanie projektu uchwały do Komisji Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska RMK. Przed drugim czytaniem dokonano uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Krakowie projektu wraz z autopoprawką.

Drugie czytanie projektu odbyło się na sesji 15 grudnia 2021 r. Rada w głosowaniu przyjęła uchwałę nr LXXV/2081/21 wraz z autopoprawką.

Badając zgodność tego aktu prawa miejscowego z prawem na podstawie art. 90 ust. 1 u.s.g. Wojewoda nie stwierdził nieważności uchwały. Uchwała została opublikowana w dniu 23 grudnia 2021 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego pod pozycją nr 7991.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zatwierdził informację o użytku ekologicznym w Centralnym Rejestrze Form Ochrony Przyrody prowadzonym na podstawie art. 113 ust. 1 u.o.p.

Odpowiadając na zarzuty skargi organ wskazał, że części działek nr [A] i nr [B] objęte ochroną w formie użytku ekologicznego "Łąki na Klinach" stanowią zasługujące na ochronę pozostałości ekosystemów mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej.

W 2008 r. łąki na Klinach, w tym przedmiotowe działki, były przedmiotem badań w związku z tworzeniem w Polsce Europejskiej Sieci Natura 2000. W opracowaniu "Ocena możliwości utrzymania we właściwym stanie ochrony siedlisk i gatunków na terenie Miasta Krakowa w proponowanych obszarach Natura 2000" -(red.) prof. dr hab. inż. M.K. - 2008 r., łąki na Klinach były jednym z dziewięciu obszarów na terenie Krakowa proponowanych do ochrony w formie Natura 2000. Ostatecznie obszar ten nie został uznany za obszar Natura 2000 z uwagi na zagrożenie, jakie stwarzało wkraczające budownictwo mieszkaniowe, skutkujące sukcesywnym przekształcaniem zbiorowisk roślinnych m.in. z uwagi na zmianę stosunków wodnych i uwilgotnienia gleb.

Tereny nieruchomości skarżącej objęte są ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Kliny Południe" - uchwała nr LXVI/849/09 Rady Miasta Krakowa z dnia 18 marca 2009 r. Plan obowiązuje od 17 maja 2009 r.

W toku procedury planistycznej sporządzone zostały wymagane przepisami opracowanie ekofizjograficzne podstawowe (lipiec 2007 r.) oraz prognoza oddziaływania na środowisko ustaleń planu (kwiecień 2008 r.). M.in. w oparciu o te opracowania dla części nieruchomości skarżącej ustalono przeznaczenie pod teren zieleni ochronnej oraz cieku wodnego, a ponadto wskazano orientacyjne lokalizacje stanowisk roślin chronionych. W prognozie wskazano, że miejsce występowania roślin chronionych włączono w projekcie planu głównie w tereny zieleni, jednakże ustalenia planu w tym zakresie są wytyczną i zobowiązaniem dla inwestorów i projektantów na etapie wykonywania dokumentacji projektowych dla zagospodarowania poszczególnych terenów, na których występują stanowiska roślin chronionych.

Część użytku ekologicznego stanowiącego enklawę nr 6 zajmuje fragmenty nieruchomości skarżącej (część działki nr [A] oraz część działki nr [B], przy czym części te przeznaczone zostały w planie miejscowym pod zieleń ochronną oraz ciek wodny (ZWS.11, ZWS.12) oraz tereny wód powierzchniowych śródlądowych (WS.8). Enklawa nr 6 w części objętej skargą w ogóle nie wykracza na tereny przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę.

W podobny sposób wyznaczona jest enklawa nr 5 zlokalizowana w całości na działce nr [B]. Użytek ekologiczny w tej części wyznaczono na terenie przeznaczonym w obowiązującym planie miejscowym na tereny wód powierzchniowych śródlądowych (WS.9), przy czym z uwagi na zmieniające się na przestrzeni ostatnich lat uwarunkowania przyrodnicze, przy uwzględnieniu analizy możliwości utrzymania trwałości i bioróżnorodności, teren ten powiększono o przyległą część przeznaczoną w planie pod zabudowę usługową.

Enklawa nr 5 obejmuje część działki nr [B]. Zgodnie z "Mapą roślinności rzeczywistej" opracowaną w ramach projektu MonitAir - "Atlas pokrycia terenu i przewietrzania miasta", we fragmencie działki objętej ochroną w formie użytku ekologicznego "Łąki na Klinach" znaczną część zajmują: szuwar turzycowy, na którym występuje mieczyk dachówkowaty. Ponadto występują tu takie zbiorowiska roślinne jak szuwar właściwy i zarośla stanowiące siedliska i ostoje wielu gatunków zwierząt.

Enklawa nr 6 obejmuje m. in. część działki [B] oraz część działki [A]. Na enklawie nr 6 w obrębie działki nr [B] występują takie zbiorowiska roślinne jak zarośla, pastwiska na siedliskach świeżych Cynosuretum, ugory i odłogi. Wzdłuż cieku wodnego występują szuwary właściwe. W tej części enklawy występują stanowiska centurii pospolitej, gatunku wymienionego w rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie ochrony gatunkowej roślin z dnia 9 października 2014 r.

Zgodnie z "Mapą roślinności rzeczywistej" opracowaną w ramach ww. projektu MonitAir, w części działki nr [A], znaczną część zajmują zmiennowilgotne łąki trzęślicowe o najwyższym walorze przyrodniczym. Pozostałą część stanowi roślinność zaroślowa, która jest potencjalnym siedliskiem wielu ptaków chronionych na mocy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie gatunków ochrony gatunkowej zwierząt. Już w Mapie roślinności rzeczywistej z 2007 r. część działki [A] była wskazywana do ochrony w formie użytku ekologicznego z uwagi na występowanie roślin ujętych w rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie ochrony gatunkowej roślin z dnia 9 października 2014 r. takich jak: storczyk kukułka plamista, goździk pyszny, mieczyk dachówkowaty, kosaciec syberyjski.

Wysokie walory przyrodnicze występujące na działce nr [A] zostały potwierdzone w opracowaniu "Inwentaryzacja projektowanego użytku ekologicznego Łąki na Klinach" [...] 2019 r., zleconym przez Wydział Kształtowania Środowiska w związku z podjęciem przez Radę Miasta Krakowa uchwały nr CVIII/2838/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 29 sierpnia 2018 r. w sprawie ustalenia kierunków działania dla Prezydenta Miasta Krakowa w zakresie ustanowienia Użytku Ekologicznego "Łąki na Klinach". Na podstawie tego opracowania można stwierdzić, że fragment przedmiotowej działki będący użytkiem ekologicznym spełnia kryteria ustawowej definicji użytku ekologicznego zawartej w art. 42 u.o.p. Jest to bowiem fragment ekosystemu stanowiącego mozaikę siedlisk przyrodniczych (łąkowych, nadwodnych) ze zbiorowiskami roślinnymi, w których dominują zmiennowilgotne łąki trzęślicowe, łąki kadłubowe i łozowiska. Tereny wzdłuż cieku stanowią trwałe siedliska przyrodnicze dla chronionych gatunków roślin charakterystycznych dla łąk wilgotnych. Na działce nr [A] licznie występującym gatunkiem chronionym jest kosaciec syberyjski. Występują tu rośliny żywicielskie dla gatunków chronionych zarówno prawem polskim jak i europejskim - modraszka nausitousa oraz modraszka telejusa.

Enklawa 5 i enklawa 6 położone są wzdłuż dopływu Potoku Sidzinka co ma istotne znaczenie dla zachowania w terenie o dużej presji inwestycyjnej cennych siedlisk przyrodniczych oraz zwierząt i roślin chronionych, wymagających specyficznych warunków hydrologicznych. Tego typu ekosystemy tworzą warunki sprzyjające występowaniu wielu gatunków chronionych takich grup zwierząt jak ptaki, płazy, czy nietoperze, dla których kompleks tego typu zbiorowisk roślinnych daje możliwość schronienia, jest bazą pokarmową, a przede wszystkim daje szansę wyprowadzenia lęgów.

Wobec powyższego teren ten spełnia kryteria ustawowej definicji użytku ekologicznego, gdyż są to niewątpliwie pozostałości ekosystemów mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej ze stanowiskami chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów, ich ostoje oraz miejsca rozmnażania lub miejsca sezonowego przebywania.

Ochrona środowiska stanowi jedną z podstawowych wartości porządku konstytucyjnego, a adresatem konstytucyjnego obowiązku jego ochrony są nie tylko organy władzy publicznej (m.in. przez wyrażony w art. 74 ust. 1 obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego obecnemu i przyszłym pokoleniom), ale i podmioty prywatne (m.in. przez wprowadzenie w art. 86 powszechnego obowiązku dbałości o stan środowiska i ponoszenia odpowiedzialności za spowodowane przez siebie jego pogorszenie). Jak wynika z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ochrona środowiska jest jedną z podstawowych wartości, które uzasadniają ingerencję w konstytucyjne prawa i wolności jednostki.

Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny przesłanka ochrony środowiska zawarta wart. 31 ust. 3 Konstytucji akcentuje nie tylko dopuszczalność, ale i potrzebę ustanawiania ograniczeń i praw z uwagi na ochronę środowiska. Wymagania w dziedzinie ochrony środowiska rzutują przede wszystkim na ukształtowanie swobody działalności gospodarczej, ale uzasadniają także ingerencję w sferę praw właścicielskich przy zachowaniu proporcjonalności ingerencji oraz istoty prawa własności. Środowisko stanowi wartość konstytucyjną o szczególnym znaczeniu.

Jak wskazuje się w orzecznictwie skarga nie będzie podlegać uwzględnieniu w sytuacji, gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie strony, ale następuje to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie władztwa tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (wyrok NSA z 12 maja 2011 r., sygn. II OSK 355/11), czy też kreuje formy ochrony przyrody, obejmując określone tereny specyficznym reżimem prawnym w ramach tzw. obszarów specjalnych.

Organ przywołał treść art. 44. ust. 2 u.o.p. i wskazał, że ustawodawca nie wprowadził wymogu jednorodności terenu przy ustanawianiu użytku ekologicznego. Z istoty użytku ekologicznego jako formy chroniącej pozostałości ekosystemu wynika dopuszczalność objęcia ochroną także pojedynczych elementów/enklaw przyrody, które w przeszłości tworzyły większy ekosystem.

Istnieje wiele użytków ekologicznych na terenie całego kraju które składają się z odrębnych enklaw. Dla przykładu organ wymienił:

1) Łąki w Ciężkowicach Nr rej. CRFOP: PL.ZI-OP.1393.UE.2468011.85,

2) Świercze Nr rej. CRFOP: PLZIPOP.1393.UE.1202012.18,

3) Kosów Staw Nr rej. CRFOP: PL.ZIPOP.1393.UE.1809063.142,

4) Dolina Jedlnicy Nr rej. CRFOP: PL.ZIPOP.1393.UE.2602023.1016.

Obszar objęty ochroną w formie użytku ekologicznego "Łąki na Klinach" obejmuje sześć enklaw, przy czym pięć (w tym Enklawa nr 5 i 6) położonych jest wzdłuż cieków stanowiących dopływy potoku Sidzinka i rzeki Wilgi, które stanowią naturalny korytarz ekologiczny. Enklawy 5 i 6 w części objętej skargą wyznaczone są wzdłuż cieku wodnego co stwarza stabilne warunki siedliskowe, tym samym nie jest uzasadnionych zarzut o braku realizacji celu skutecznej ochrony przyrody.

Zgodnie z § 1 ust. 2 i 3 uchwały obszar i granice użytku określa załącznik nr 1, natomiast wykaz współrzędnych punktów załamania granicy użytku ekologicznego w układzie współrzędnych płaskich prostokątnych 2000 (VII) stanowi załącznik nr 2.

Przebieg granicy powinien zostać określony w postaci wykazu współrzędnych punktów załamania granicy. Zestawienie to powinno odzwierciedlać przebieg granicy FOP (formy ochrony przyrody) z ewentualnymi enklawami lub wyłączeniami, jak też przebieg granicy FOP składającej się z kilku części (poligonów).

Ustawodawca nie zobowiązuje rady gminy do wskazania w treści uchwały informacji dotyczących numerów oraz powierzchni działek w odniesieniu do poszczególnych części użytku. W treści uchwały w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego "Łąki na Klinach" wymienione zostały numery ewidencyjne wszystkich działek wchodzących w skład użytku ekologicznego, w tym działek o numerach [A] oraz [B], a także podana została powierzchnia użytku ekologicznego. Integralną częścią uchwały są załączniki obrazujące zakres i przebieg granic użytku ekologicznego oraz wykaz współrzędnych załamania granic. Przebieg granic poszczególnych enklaw określony jest za pomocą współrzędnych punktów jej załamania w układach współrzędnych stosowanych w ramach państwowego systemu odniesień przestrzennych.

Organ nie podzielił zarzutu naruszenia przez uchwałę prawa z uwagi na niewystępowanie na terenie skarżącej objętym użytkiem ekologicznym elementów przyrodniczych, czy też nieprzeprowadzenie specjalistycznych ekspertyz. Wskazał, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują dla uchwały ustanawiającej użytek ekologiczny konieczności przeprowadzenia sformalizowanego postępowania dowodowego. W toku procesu uchwałodawczego zainicjowanego na sesji 27 stycznia 2021 r. wykorzystano szereg (przywołanych powyżej, włączonych do akt) opracowań specjalistycznych i przyrodniczych, które prawidłowo i w wystarczający sposób dokumentują podstawy do podjęcia uchwały w stosunku do nieruchomości skarżącej. Podjęcie uchwały poprzedzone było również szerokimi dyskusjami w gronie specjalistów, właścicieli oraz mieszkańców.

Z uwagi na tożsamość terenu działki nr [A] wyłączonego spod zabudowy na podstawie obowiązującego planu miejscowego z ustanowionym użytkiem nie jest uzasadniony zarzut uniemożliwienia realizacji przeznaczenia określonego w miejscowym planie. Również w stosunku do działki nr [B] zachodzi wysoka zbieżność przeznaczenia terenu wedle ustaleń planu z celami ochronnymi uniemożliwiającymi zabudowę tego terenu.

Swoboda działalności gospodarczej nie stanowi wartości absolutnej. Ochrona środowiska jest jedną z podstawowych wartości, które umożliwiają wprowadzenie ograniczeń w zakresie wolności gospodarczej. Udokumentowane uwarunkowania przyrodnicze i wprowadzone w związku z uchwałą ograniczenia nie naruszają zasady proporcjonalności, a więc wprowadzone ograniczenia stanowią dopuszczalną prawem ingerencję przy wykonywaniu działalności gospodarczej.

Podczas pracy nad uchwałą korzystano z różnych opracowań specjalistycznych przygotowanych na przestrzeni lat przez różne podmioty. Z uwagi na brak ustawowego wymogu przedstawienia jednorodnej dokumentacji dla całego obszaru, nie jest uzasadniony zarzut naruszenia zasady równości. Uwarunkowania faktyczne determinowały zakres rozpoznania i oceny walorów przyrodniczych na poszczególnych terenach. Uprzednio wykonana dokumentacja nie uzasadniała objęcia nowymi analizami całego obszaru, a za dopuszczalne należy uznać wykorzystanie uprzednio zgromadzonych danych.

Nie jest uzasadniony zarzut radykalnej zmiany przeznaczenia terenów wchodzących w skład nieruchomości skarżącej. Wbrew twierdzeniom skargi teren nieruchomości nie stanowił jednolitego terenu inwestycyjnego, gdyż już na etapie opracowywania planu miejscowego w latach 2007-2009 dostrzeżono potrzebę ochrony zasobów przyrodniczych w stosunku do znacznej części tych nieruchomości wprowadzając na terenach nieruchomości skarżącej przeznaczenie pod teren zieleni ochronnej oraz cieku wodnego.

Nie można również pominąć okoliczności, że w chwili nabywania przez skarżącą działek obowiązywał już plan miejscowy, który istotne części przedmiotowych nieruchomości wyłączał spod zabudowy, a ponadto szeroko dyskutowane publicznie były już kwestie objęcia terenów na Klinach szerszą ochroną środowiskową.

Reasumując ograniczenie praw majątkowych skarżącej (w tym prawa własności, wolności gospodarczej) wprowadzone zostało na podstawie regulacji ustawowej ze względów motywowanych ochroną środowiska. Rada Miasta Krakowa podejmując uchwałę kierowała się obiektywnie istniejącymi okolicznościami środowiskowymi, które uzasadniały ograniczenie prawa własności oraz prawa prowadzenia działalności gospodarczej skarżącej. Wkroczenie w sferę władztwa właścicielskiego oraz sferę swobody działalności gospodarczej było uzasadnione, a dokonane było przy uwzględnieniu specjalistycznych opracowań ogólnych i szczególnych, a także przy wyważeniu interesu prywatnego i interesu publicznego rozumianego jako dbałość o ochronę środowiska i ochronę przyrody. Objęcie części nieruchomości skarżącej formą ochrony przyrody stanowi adekwatne i najmniej uciążliwe narzędzie do osiągnięcia celu ochrony ekosystemu, w szczególności w świetle aktualnie obowiązujących norm planistycznych wyznaczających przeznaczenie terenu. Ponadto podjęcie uchwały było uzgodnione ze specjalistycznym organem ochrony przyrody.

W piśmie procesowym z 20 czerwca 2022 r. skarżąca zarzuciła, że Rada Miasta Krakowa w odpowiedzi na skargę ustosunkowała się do zarzutów powierzchownie i gołosłownie. Podniosła, że wszystkie wymagane procedurą uchwałodawczą opinie w sprawie są negatywne, zgodnie wskazując na bezprzedmiotowość, bezzasadność i brak celowości ustanowienie przedmiotowego użytku ekologicznego w uchwalonej treści, formie i kształcie. Podkreśliła nieaktualność zastosowanych w sprawie opracowań, ekspertyz i badań. Zakwestionowała też stanowisko organu, że ustanowienie danej formy ochrony przyrody nie wymaga określonej dokumentacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Od 16 maja 2022 r. obowiązujący dotąd stan epidemii został zastąpiony stanem zagrożenia epidemicznego.

Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa o COVID), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020r., poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2).

Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). W niniejszej sprawie Przewodniczący II Wydziału WSA w Krakowie zarządzeniem z 6 czerwca 2022 r., k. 142, wyznaczył na 23 czerwca 2022 r. posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów. Skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne w trybie wyżej opisanym było poprzedzone próbą uzyskania od stron postępowania potwierdzenia istnienia technicznych możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość (zarządzenie Przewodniczącego Wydziału z 12 maja 2022 r., k. 125), jednak nie uzyskano od wszystkich stron postępowania potwierdzenia posiadania ww. technicznych możliwości. Skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów umożliwiło jej rozstrzygnięcie bez szkody dla wyjaśnienia sprawy. Przy tym rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji skarżącej i skarżonego organu, bowiem podnoszone przez nich argumenty są rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz skargę, odpowiedź na skargę i inne pisma procesowe. Z tych względów Sąd rozpoznał na podstawie cytowanego powyżej art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329), dalej "P.p.s.a.", kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa art. 3 § 2 pkt 5, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Odnośnie do uchwał organów gminy przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O sprzeczności z prawem, skutkującej stwierdzeniem nieważności, stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g., można mówić w sytuacji "istotnego naruszenia prawa". Wobec braku ustawowej definicji tego pojęcia, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, że są to takie naruszenia prawa jak: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała nr LXXV/2081/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 15 grudnia 2021 r. w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego "Łąki na Klinach".

Rozważania dotyczące legalności zaskarżonego aktu należy rozpocząć od wskazania, że będąca przedmiotem oceny Sądu uchwała należy do aktów prawa miejscowego. W tym zakresie wyjaśnić trzeba, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego akty prawa miejscowego ustanowione przez organy na obszarze ich działania (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych, i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Bydgoszcz - Kraków 2003 r., s. 58).

W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, według którego organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Przeniesienie tej zasady na grunt ustawowy, gdy chodzi o szczebel samorządu gminnego, następuje w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Właściwe odczytanie sensu tych przepisów prowadzi do wniosku, że możliwość tworzenia źródeł prawa powszechnie obowiązującego - tu: aktów prawa miejscowego - przez organy administracji publicznej przynależne do władzy wykonawczej stanowi w demokratycznym państwie prawnym wyjątek. Zasadniczo kompetencje do tworzenia prawa powszechnie obowiązującego przysługują władzy ustawodawczej, zaś organy administracji publicznej mogą to prawo tworzyć jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, co wynika z szerzej ujmowanej relacji władzy wykonawczej do władzy ustawodawczej oraz stanowi przejaw zasady, że w państwie tym administracja publiczna działa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Prowadzi to do wniosku, że treść upoważnień ustawowych do tworzenia prawa przez organy administracyjne, w tym organy samorządowe, muszą zawsze być poddawane wykładni ścieśniającej. Rolą organu jest wykonanie upoważnienia, a nie swobodna działalność prawodawcza. Organ jest przy tym obowiązany wykonać upoważnienie w całości, a nie jedynie w części, tj. zawierając regulację prawną w kilku różnych akta prawnych, bądź też odsyłając w nieuregulowanym zakresie do innych aktów nieustalonej rangi normatywnej.

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, ponieważ są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu.

W pierwszej kolejności trzeba w sprawie niniejszej odnieść się do kwestii legitymacji skarżącej do wywiedzenia skargi. Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie skarżąca niewątpliwie wykazała swoją legitymację do wniesienia skargi. Ustanowienie użytku ekologicznego ma bowiem wpływ na jej szeroko rozumiane prawa i obowiązki właścicielskie. Skarżąca niewątpliwie ma wymagany interes prawny. Uchwała zawiera ograniczenia i zakazy oraz ich adresata. W związku z tym ma wpływ na sytuację prawną skarżącej, jako właściciela nieruchomości. Interes prawny skarżącej jest indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie.

Należy podkreślić, że kontrola dokonana przez sąd administracyjny następuje wyłącznie pod kątem legalności, a nie celowości podjęcia lub zastosowania konkretnych rozwiązań.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy u.o.p., w tym przede wszystkim art. 42 tej ustawy. Norma ta jednoznacznie wskazuje, że użytkami ekologicznymi są zasługujące na ochronę pozostałości ekosystemów mające znaczenia dla zachowania różnorodności biologicznej m.in. siedliska przyrodnicze oraz stanowiska rzadkich lub chronionych gatunków roślin, ich ostoje. Zgodnie z art. 44 ust. 1 u.o.p. ustanowienie pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo-krajobrazowego następuje w drodze uchwały rady gminy.

Uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1, określa nazwę danego obiektu lub obszaru, jego położenie, sprawującego nadzór, szczególne cele ochrony, w razie potrzeby ustalenia dotyczące jego czynnej ochrony oraz zakazy właściwe dla tego obiektu, obszaru lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 (ust. 2).

Oceniając zaskarżoną uchwałę Sąd stwierdził, że została ona podjęta w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w przepisach u.o.p. i jest zgodna z prawem.

Bezsporne w niniejszej sprawie było, że należące do skarżącej działki nr [A] obr. 70 i nr [B] obr. 86, na części których uchwalono enklawy nr 5 i 6 wchodzące w skład przedmiotowego użytku ekologicznego, były objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kliny Południe" zatwierdzonego uchwałą nr LXVI/849/09 Rady Miasta Krakowa z dnia 18 marca 2009 r.

Enklawa 5 i enklawa 6 położone są wzdłuż dopływu Potoku Sidzinka.

Co istotne, teren działki nr [B] oznaczono na rysunku planu:

- symbolami od 3U.6., 3U.7., 3U.8., 3U.9. i 3U.10. z podstawowym przeznaczeniem terenu na obiekty i urządzenia związane z działalnością usługową oraz z przeznaczeniem dopuszczalnym ustalonym m.in. jako możliwość lokalizacji obiektów i urządzeń: zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (...);

- symbolami ZWS.9., ZWS.10., ZWS.11. i ZWS.12. tereny zieleni ochronnej oraz cieku wodnego oraz rowów stanowiących urządzenia wodne;

- symbolami KZD.1. i KZD.2 tereny dróg publicznych klasy zbiorczej;

- symbolami WS.8. i WS.9. tereny wód powierzchniowych śródlądowych oraz rowów stanowiących urządzenia wodne.

Z kolei teren działki nr [A] oznaczono na rysunku planu:

- symbolami 3U.7. z podstawowym przeznaczeniem terenu na obiekty i urządzenia związane z działalnością usługową oraz z przeznaczeniem dopuszczalnym ustalonym m.in. jako możliwość lokalizacji obiektów i urządzeń: zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w terenach 3U.7. z możliwością lokalizacji usług wbudowanych;

- symbolem ZWS.11. tereny zieleni ochronnej oraz cieku wodnego oraz rowów stanowiących urządzenia wodne.

Nie było również sporne, że obszar i granice użytku, składającego się z sześciu odrębnych enklaw, określono w załączniku nr 1 do uchwały, a wykaz współrzędnych punktów załamania granicy użytku ekologicznego w układzie współrzędnych płaskich prostokątnych 2000 (VII) stanowi załącznik nr 2 do uchwały.

W uchwale wskazano nadto, że celem ustanowienia użytku jest zachowanie ekosystemu łąkowego oraz zbiorowisk zaroślowych, szuwarowych i drzewostanów stanowiących siedlisko i ostoję chronionych gatunków roślin i zwierząt (§ 2 uchwały).

Skarżąca zarzuciła po pierwsze, że u.o.p. nie przewiduje formy ochrony w postaci użytku złożonego z enklaw. Po drugie brak precyzyjnego wskazania obszarów objętych ochroną (w tym ich powierzchni). Po trzecie, brak wykazania na terenie enklaw 5 i 6 istnienia pozostałości ekosystemów podlegających ochronie. Po czwarte dokonanie nieuzasadnionego i sprzecznego z prawem "ukrytego wywłaszczenia" uniemożliwiającego realizację celów gospodarczych spółki.

Powyższe zarzuty skargi, jako bezzasadne, nie mogły przynieść zamierzonego skutku.

Wymagania procedury, w obszerny sposób przywołanej w pierwszej części uzasadnienia, zostały zachowane. Rada Miasta oparła się na dokumentacji umożliwiającej analizę uwarunkowań przyrodniczych terenu (łąki na Klinach), w tym:

- opracowanie "Ocena możliwości utrzymania we właściwym stanie ochrony siedlisk i gatunków na terenie Miasta Krakowa w proponowanych obszarach Natura 2000" – z 2008 r. (red.) prof. dr hab. inż. M.K. - 2008 r. (karta akt 307-310),

- opracowanie ekofizjograficzne podstawowe (lipiec 2007 r.) oraz prognoza oddziaływania na środowisko ustaleń planu (kwiecień 2008 r.) wykonane w toku procedury planistycznej,

- "Mapa roślinności rzeczywistej" opracowana w ramach projektu MonitAir - "Atlas pokrycia terenu i przewietrzania miasta", MonitAir, K. B., P.W. (red.), 2016 r.,

- Mapa roślinności rzeczywistej z 2007 r.,

- "Inwentaryzacja projektowanego użytku ekologicznego "Łąki na Klinach" [...] 2019 r.

Należy tu podkreślić, że wbrew stanowisku skarżącej, w m.p.z.p., zgodnie z ww. opracowaniem ekofizjograficznym i prognozą oddziaływania na środowisko, dla części dwóch nieruchomości skarżącej ustalono przeznaczenie pod teren zieleni ochronnej oraz cieku wodnego (odpowiednio: ZWS.9., ZWS.10., ZWS.11. i ZWS.12., WS.8. i WS.9. oraz ZWS.11.). Ponadto wskazano orientacyjne lokalizacje stanowisk roślin chronionych. W prognozie wskazano, że miejsce występowania roślin chronionych włączono w projekcie planu głównie w tereny zieleni, jednakże ustalenia planu w tym zakresie są wytyczną i zobowiązaniem dla inwestorów i projektantów na etapie wykonywania dokumentacji projektowych dla zagospodarowania poszczególnych terenów, na których występują stanowiska roślin chronionych.

Plan miejscowy obowiązuje od 17 maja 2009 r.

Co bardzo istotne w kontekście argumentacji skarżącej, enklawa nr 6 zajmuje fragmenty nieruchomości skarżącej (część działki nr [A] oraz część działki nr [B] obr. 86), przy czym części te przeznaczone zostały w m.p.z.p. pod zieleń ochronną oraz ciek wodny (ZWS.11, ZWS.12) oraz tereny wód powierzchniowych śródlądowych (WS.8.). Wbrew twierdzeniom skarżącej enklawa nr 6 w części objętej skargą w ogóle nie wykracza na tereny przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę.

Z kolei enklawa nr 5 zlokalizowana jest w całości na działce nr [B]. Wyznaczona jest na terenie przeznaczonym w obowiązującym planie miejscowym na tereny wód powierzchniowych śródlądowych (WS.9.), przy czym z uwagi na zmieniające na przestrzeni ostatnich lat uwarunkowania przyrodnicze, przy uwzględnieniu analizy możliwości utrzymania trwałości i bioróżnorodności, teren ten powiększono o przyległą część przeznaczoną w planie pod zabudowę usługową.

Ze zgromadzonej przez organ w trakcie procedury dokumentacji wynika, że cel ustanowienia użytku został osiągnięty, a stanowił zachowanie w obrębie enklawy nr 5 występujących tu zbiorowisk roślin takich jak szuwar turzycowy Magnocaricion, mieczyk dachówkowaty Gladiolus imbricatus (ujęty w rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie ochrony gatunkowej roślin z dnia 9 października 2014 r.), szuwar właściwy (Phragmition), stanowiących siedliska i ostoję wielu gatunków zwierząt ("Mapa roślinności rzeczywistej" z 2016 r.), (k. 251-252 akt adm.).

Z kolei w obrębie enklawy nr 6 cel ustanowienia użytku został osiągnięty, a stanowił zachowanie mozaiki siedlisk przyrodniczych (łąkowych, nadwodnych) ze zbiorowiskami roślinnymi, zmiennowilgotnych łąk trzęślicowych Molinietum caeruleae o najwyższym walorze przyrodniczym, zbiorowisk roślinnych, pastwisk na siedliskach świeżych Cynosuretum (zespół życicy i grzebienicy pospolitej); występujących wzdłuż cieku wodnego szuwarów właściwych Phragmition; stanowisk centurii pospolitej Centaurium erythraea, roślinności zaroślowej będącej potencjalnym siedliskiem wielu ptaków chronionych na mocy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie gatunków ochrony gatunkowej zwierząt, roślin ujętych w rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie ochrony gatunkowej roślin z dnia 9 października 2014 r. takich jak; storczyk kukułka plamista Dactylorhiza maculata, goździk pyszny Dianthus superbus, szuwar właściwy Pregmition oraz kosaciec syberyjski Iris sibirica. Występują tu również rośliny żywicielskie dla gatunków chronionych zarówno prawem polskim jak i europejskim: modraszki: nausitousa -Phengaris nausitous oraz telejusa - Phengaris teleius (karty akt 253-306).

Tego typu ekosystemy tworzą warunki sprzyjające występowaniu wielu gatunków chronionych takich grup zwierząt jak ptaki, płazy czy nietoperze, dla których kompleks tego typu zbiorowisk roślinnych daje możliwość schronienia, jest bazą pokarmową i lęgową.

Mając powyższe na uwadze właściwie i zasadnie Rada Miasta uznała, że sporny teren spełnia kryteria ustawowej definicji użytku ekologicznego, ponieważ wykazano istnienie pozostałości ekosystemów mających znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej ze stanowiskami chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów, ich ostoje oraz miejsca rozmnażania lub miejsca sezonowego przebywania.

Wbrew zarzutom skarżącej, organ nie poprzestał na ogólnikowym stwierdzeniu odnoszącym się do obszaru całego użytku, a wykazał istnienie konkretnych wartości podlegających ochronie na każdej z kwestionowanych enklaw.

Uzasadnienie do wydania zaskarżonej uchwały trafnie nawiązuje do poglądu, że trzeba przeciwdziałać zanikowi pewnych form przyrodniczych oraz ograniczeniu lub zanikowi występowania niektórych organizmów, co bezpośrednio wpływa na zmniejszenie różnorodności genetycznej.

Co istotne, granice obszaru wytyczono, wbrew zarzutom skargi, jednoznacznie w załączniku do uchwały. Ograniczenie bowiem prawa własności, jakie przewidują przepisy u.o.p. upoważniające do stanowienia użytków ekologicznych, musi być jak słusznie podniosła skarżąca jednoznaczne obszarowo (por. wyrok WSA w Olsztynie z 28 września 2010 r., sygn. II SA/Ol 451/10, LEX nr 707448).

Co również istotne, obowiązujące przepisy prawa nie przewidują dla uchwały w sprawie utworzenia użytku ekologicznego, jako aktu prawa miejscowego, konieczności przeprowadzenia przed wydaniem aktu sformalizowanego postępowania dowodowego. Nie jest to bowiem akt administracyjny indywidualny (decyzja administracyjna) i nie obowiązują przy jej wydaniu przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można zatem czynić Radzie Miasta skutecznych zarzutów dotyczących materiałów i dokumentów na jakich się oparła.

Istnienie i treść powołanych przez Radę Miasta dokumentów dowodzi, że uchwała nie była podjęta dowolnie, a ocena treści materiałów o specjalistycznym, przyrodniczym charakterze, nie należy do Sądu.

Obowiązkiem Sądu było jedynie zbadanie, czy zaskarżona uchwała jest zgodna z normami obowiązującego prawa, a Sąd nie ma kompetencji do oceny słuszności, racjonalności bądź celowości zaskarżonego aktu. Skoro istnieje miarodajna dokumentacja uzasadniająca uznanie określonego obszaru za użytek ekologiczny, to dowodzi, że uchwała nie była podjęta dowolnie.

Również zachowanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie należy interpretować jako pozytywne uzgodnienie zaproponowanego projektu, stosownie do art. 44 ust. 3a i ust. 3b u.o.p. w zw. z art. 106 K.p.a. (karty akt 53, 202).

Jak słusznie podniesiono w odpowiedzi na skargę, zaskarżona uchwała nr LXXV/2081/21 zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 44 ust. 2 u.o.p. (określono nazwę danego obiektu lub obszaru (§ 1 ust. 1), jego położenie (§ 1 ust. 1-3), sprawującego nadzór (§ 6), szczególne cele ochrony (§ 2), w razie potrzeby ustalenia dotyczące jego czynnej ochrony (§ 5) oraz zakazy właściwe dla tego obiektu, obszaru lub jego części, wybrane spośród zakazów (§ 3).

Odnosząc się do zarzucanej przez skarżącą formy enklaw, słusznie organ wskazał w odpowiedzi na skargę, że po pierwsze, ustawodawca nie wprowadził wymogu jednorodności terenu przy ustanawianiu użytku ekologicznego. Po drugie, z istoty użytku ekologicznego jako formy chroniącej pozostałości ekosystemu wynika dopuszczalność objęcia ochroną także pojedynczych elementów/enklaw przyrody, które w przeszłości tworzyły większy ekosystem. Jak wskazuje się w literaturze głównym powodem tworzenia użytków ekologicznych jest potrzeba objęcia ochroną niewielkich powierzchniowo obiektów, ale cennych pod względem przyrodniczym.

Wyspecjalizowany organ ochrony środowiska, w oparciu o ustawowe kompetencje koordynacyjne form ochrony przyrody oraz zgromadzone doświadczenie orzecznicze, wydał rekomendacje w sprawie redagowania uchwał dotyczących from ochrony przyrody pn. "Rekomendacje Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w sprawie redagowania uchwał sejmików województw dotyczących parków krajobrazowych i obszarów chronionego krajobrazu oraz uchwał rad gmin dotyczących pomników przyrody, stanowisk dokumentacyjnych, użytków ekologicznych oraz zespołów przyrodniczo - krajobrazowych". Dopuszczalność wyznaczenia enklaw została wprost wskazana w tym dokumencie - karty akt 315-317 Rekomendacji.

Trafnie organ wskazał, że istnieje wiele użytków ekologicznych na terenie całego kraju, które składają się z odrębnych enklaw.

Co wydaje się przy tym oczywiste, taki fragmentaryczny sposób wyznaczenia granic użytku wiąże się bezpośrednio z jego charakterem. Pięć z sześciu enklaw (w tym enklawy nr 5 i 6) położone są wzdłuż cieków stanowiących dopływy potoku Sidzinka i rzeki Wilgi, stanowiąc naturalny korytarz ekologiczny.

Z kolei przerwy pomiędzy tymi obszarami wiążą się: po pierwsze z podnoszonymi w skardze procesami zabudowy, ewolucji i degradacji przedmiotowego obszaru; po drugie, z zaplanowanymi w m.p.z.p. drogami, w tym obszarze (również na działkach skarżącej). Dalsze przeciąganie prac nad użytkiem, np. celem uzyskania jeszcze bardziej aktualnej dokumentacji dla całego obszaru, skutkować może zniszczeniem wartości przeznaczonych do ochrony wskutek zarówno procesów zewnętrznych jak i działań właścicieli gruntów.

Tym samym zarzut braku realizacji celu skutecznej ochrony przyrody okazał się bezzasadny.

Odnosząc się do zarzutu nieprecyzyjnego wskazania granic użytku, w tym powierzchni poszczególnych enklaw, należy wskazać, że prawidłowe jest ustalenie przebiegu granic w postaci wykazu współrzędnych punktów załamania granicy. Ustawodawca nie zobowiązuje rady gminy do wskazania w treści uchwały informacji dotyczących numerów oraz powierzchni działek w odniesieniu do poszczególnych części użytku, choć z pewnością można ocenić taki postulat jako dobrą praktykę na przyszłość.

Zatem określenie w § 1 ust. 2 i ust. 3 uchwały w zw. z załącznikiem nr 1 (mapa) i wykazem współrzędnych punktów załamania granic poszczególnych enklaw użytku ekologicznego w układzie współrzędnych płaskich prostokątnych (układ współrzędnych stosowany w ramach państwowego systemu odniesień przestrzennych - załącznik nr 2), spełnia wymogi jednoznaczności określenia zawarte w ustawie i jest wystarczające dla ochrony własności właścicieli działek. Jest to przy tym sposób najbardziej precyzyjnie określającym położenie formy ochrony i likwiduje wiele problemów z precyzyjnym określeniem przebiegu granicy w przypadku dezaktualizacji danych i trudnościami przy stosowaniu opisu topograficznego. Załączniki obrazujące zakres i przebieg granic użytku ekologicznego oraz wykaz współrzędnych załamania granic są integralną częścią uchwały.

Odnośnie zarzucanego w skardze stosowania nieaktualnych opracowań przyrodniczych terenu, należy wyjaśnić, że podczas pracy nad uchwałą Rada Miasta korzystała z różnych opracowań specjalistycznych przygotowanych na przestrzeni lat przez różne podmioty. Nie istnieje wymóg ustawowy przedstawienia jednorodnej dokumentacji wykonanej przez ten sam podmiot w tym samym okresie dla całego obszaru.

Organ właściwie dokonał oceny stanu przyrody wymagającej ochrony wykorzystując wszystkie dostępne materiały. Wobec postępującego trendu zabudowy obszaru należy również pozytywnie ocenić, z punktu widzenia wartości chronionych w Konstytucji i u.o.p., chęć jak najszybszego objęcia zagrożonego terenu ochroną.

Sąd nie może się przy tym odnosić w ramach niniejszej sprawy do obszarów sąsiednich, których dotyczyły badania, a nie objętych ochroną w postaci użytku ekologicznego. Ta materia pozostaje poza granicami niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej, a kwestia ta nie może uzasadniać zarzutu naruszenia zasady równości.

Podobnie nie mógł przynieść zamierzonego skutku zarzut dotyczący zmiany projektu użytku. Sąd nie może odnosić się do potrzeby, czy też jej braku, objęcia ochroną terenów planowanych do ochrony przed poprawką do projektu nr 1975 z 5 października 2021 r. Nawet jeśli ze zgromadzonej dokumentacji może wynikać potrzeba objęcia ochroną dodatkowych terenów, to kwestia ta nie mogła być badana przez Sąd w niniejszej sprawie, a zatem nie mogła mieć też wpływu na jej rozstrzygnięcie. Pewne niespójności czy nieprecyzyjności w argumentacji sporządzonej przez radnych również nie mają istotnego wpływu na wynik sprawy. Brak stosowania przez radnych profesjonalnego języka i nomenklatury oraz doza chaotycznego zamiast metodycznego podejścia, nie może przynieść skutku zakwestionowania stwierdzenia potrzeby ochrony przedmiotowych terenów w oparciu o prawidłowo stwierdzone obiektywne okoliczności przyrodnicze.

W tym kontekście negatywna opinia Rady i Zarządu Dzielnicy, uchwała Komisji Dialogu Obywatelskiego ds. Środowiska czy też Krakowskiej Rady Działalności Pożytku Publicznego nie mogą mieć decydującego znaczenia.

Powtórzyć trzeba, że oceniając uwarunkowania faktyczne i walory przyrodnicze na poszczególnych terenach należało wykorzystać całą zgromadzoną dokumentację, dokonując oczywiście jej analizy pod kątem aktualnych zmian. Jak wynika z przesłanej dokumentacji (akt sprawy) organ z ww. obowiązku wywiązał się w sposób właściwy.

Wbrew twierdzeniom skargi, podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miasta rozważyła interesy właścicieli gruntów, w tym prowadzących działalność gospodarczą polegająca na realizacji projektów budowlanych związanych ze wznoszeniem budynków, dając jednak prymat interesom wspólnoty (ogółu mieszkańców) i ochrony przyrody. Nie przekroczono granic władztwa i delegacji ustawowej (art. 42 u.o.p.). Uchwała nie jest dowolna, a znajduje uzasadnienie w wykazanym przez organ stanie faktycznym i uzasadnieniu prawnym. Nałożone uchwałą ograniczenia zostały właściwie i adekwatnie wprowadzone. Działania ochronne są nakierunkowane na utrzymanie składu gatunkowego i struktury zbiorowisk roślinnych i zwierzęcych na obecnym poziomie.

Zasada proporcjonalności w realizowaniu podstawowych funkcji państwa, którą słusznie mocno akcentowała skarżąca, została w niniejszej sprawie zachowana. Ustawa o ochronie przyrody jest jednym z tych aktów, które w ślad za art. 31 Konstytucji RP ustanawiają lub pozwalają na ustanowienie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to konieczne dla ochrony środowiska (przyrody). W szczególności chodzi tu o zapewnienie ochrony środowiska (przyrody) kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju (jak w art. 5 Konstytucji RP). Taka potrzeba dopuszcza wprowadzenie ograniczeń w zakresie korzystania z wolności i praw, celem realizacji dobra wspólnego. Trzeba mieć na względzie, że przy wydawaniu uchwały należało rozważyć z jednej strony interes właścicieli nieruchomości na obszarze objętym regulacją a z drugiej strony interes społeczny, jakim jest ochrona przyrody, środowiska i zdrowia mieszkańców gminy. Środowisko i otaczająca przyroda jest bowiem dobrem wspólnym a ich ochrona jest celem publicznym. W tej sytuacji koniecznością było uwzględnienie interesu społecznego i istotnego celu chronionego. Rada Miasta nie wykroczyła poza upoważnienie ustawowe i nie działała dowolnie, oparła się na dokumentacji fachowej i naukowej. Wprowadzone ograniczenia należy ocenić jako przydatne i konieczne dla celu ochrony przyrody, właśnie w określonym miejscu i w sposób nazwany przez ustawę, jako "użytek ekologiczny".

Swoboda działalności gospodarczej, podobnie jak prawo własności, mimo fundamentalnego znaczenia i ochrony konstytucyjnej, nie stanowi wartości absolutnej. Ochrona środowiska jest jedną z innych podstawowych wartości, które umożliwiają wprowadzenie ograniczeń w zakresie wolności gospodarczej.

Sąd nie stwierdził zachwiania proporcji pomiędzy interesem publicznym i indywidulanym. Nie ma również dysproporcji pomiędzy rozmiarem dobra poświęcanego i dobra chronionego oraz interesem właścicieli nieruchomości. Powierzchnia terenu objęta ochroną jest adekwatna do występowania chronionych form roślinnych i zasadna ze społecznego punktu widzenia. Stąd ograniczenia dla właścicieli, w tym skarżącej, jawią się jako konieczne.

Z tych względów należało uznać, że Rada Miasta we właściwy sposób dokonała wyważenia interesu publicznego oraz indywidualnego przy wydaniu zaskarżonej uchwały, a oddziaływanie na prawo własności skarżącej jest zgodne z zasadą proporcjonalności i posiada racjonalnie uzasadnienie.

W kwestii zarzucanej ingerencji w prawo własności należy stwierdzić, że nie została naruszona istota tego prawa. Prawo własności nie ma charakteru bezwzględnego, a stosownie do art. 140 K.c. jego wykonywanie odbywa się "w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego". Każdy element środowiska i przyrody ma wartość podlegającą ochronie prawnej w konfrontacji z prawem własności skarżącej. Przysługuje im ochrona prawna podobnie jak prawu własności. Właściciele nieruchomości powinni utrzymywać nieruchomość w należytym stanie stosując się do wymogów uchwały, która chroni cele społeczne (przyrodę, środowisko i zdrowie mieszkańców) - dzięki zachowaniu ekosystemu.

Nie jest też uzasadniony zarzut radykalnej zmiany przeznaczenia terenów wchodzących w skład nieruchomości skarżącej. Wbrew twierdzeniom skargi teren nieruchomości nie stanowił jednolitego terenu inwestycyjnego, ponieważ już na etapie opracowywania planu miejscowego w latach 2007-2009 dostrzeżono potrzebę ochrony zasobów przyrodniczych w stosunku do znacznej części tych nieruchomości wprowadzając w ustaleniach m.p.z.p. m.in. na terenach nieruchomości skarżącej przeznaczenie pod teren zieleni ochronnej oraz cieku wodnego (ZWS.9, ZWS.11, ZWS.13, WS.8 - karty akt 344-347).

Zarzut, jakoby 12 lat temu Rada Miasta Krakowa nie dostrzegała istnienia tak istotnego waloru przyrodniczego i o takich rozmiarach, jak uchwalony użytek ekologiczny, przeznaczając tereny ww. nieruchomości do zmiany sposobu użytkowania i zainwestowania, jest zatem bezpodstawny i nie odpowiada prawdzie.

Co istotne, w chwili nabywania przez skarżącą działek, obowiązywał już ww. plan miejscowy, który istotne cześć nieruchomości wyłączał spod zabudowy. Reasumując, ograniczenie praw majątkowych skarżącej (w tym prawa własności i wolności gospodarczej) wprowadzone zostało na podstawie regulacji ustawowej, a zostało umotywowane potrzebą ochrony środowiska.

Warto zauważyć przy tym, co wskazywano już powyżej, że zachodzi wysoka zbieżność przeznaczenia terenu wedle ustaleń m.p.z.p. z celami ochronnymi uniemożliwiającymi zabudowę tego terenu. Wyznaczone enklawy użytku ekologicznego nie wprowadzają zmian na tyle istotnych w stosunku do ustaleń miejscowego planu, żeby uniemożliwić realizację przeznaczenia, a w przeważającej części są z nią zbieżne. Objęcie części nieruchomości skarżącej formą ochrony przyrody w postaci użytku ekologicznego stanowi adekwatne i stosunkowo najmniej uciążliwe narzędzie do osiągnięcia celu ochrony ekosystemu, w szczególności w świetle aktualnie obowiązujących norm planistycznych wyznaczających przeznaczenie terenu. Ograniczenie w ten sposób prawa własności nie godzi w jego istotę.

Podsumowując Sąd, zgadzając się z przywołanym w skardze orzecznictwem i tezami z doktryny w kwestii wagi i potrzeby ochrony prawa własności, zasady wolności gospodarczej i praw przedsiębiorców - jako m.in. fundamentów gospodarki rynkowej, a także zasady proporcjonalności, wskazuje, że w niniejszej sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające prawo jednostki samorządu terytorialnego do zastosowania swego władztwa celem ochrony innej konstytucyjnie chronionej wartości – ochrony przyrody.

Wbrew zarzutom skargi, ograniczenie prawa własności skarżącej znajduje pełne uzasadnienie i nie było nieproporcjonalne. Art. 2, art. 7, art. 20, art. 21 i art. 64 Konstytucji RP nie zostały naruszone, a dokonana ingerencja w prawa skarżącej odpowiada wymogom przewidzianym w art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji.

Ubocznie można wskazać, że w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości – właściciel może żądać odszkodowania za poniesioną szkodę, bądź też wykupienia nieruchomości lub jej części na podstawie art. 129 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art 130 ust. 1 pkt 1 i art. 131 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1973).

Podsumowując należy stwierdzić, że regulacje lokalne muszą przystawać do warunków miejscowych na obszarze ich obowiązywania i niezbędnych celów społecznych, jakie realizują. W poddanej kontroli uchwale istnieje wyraźnie spełniona przesłanka celu wprowadzenia zakazów (art. 45 u.o.p.), która jest wyważona (zakazy nie dotyczą racjonalnie prowadzonych inwestycji budowlanych na pozostałych częściach działek skarżącej) i, wbrew zarzutom skargi, w pełni zgodna z zasadami Konstytucji RP. W inny sposób, niż poprzez wydanie skarżonej uchwały, nie można byłoby zapewnić prawidłowej ochrony środowiska (przyrody) na obszarze objętym użytkiem. Wszelkie wartości podlegające ustawowej ochronie zostały właściwie przez Radę Miasta rozważone i zachowane.

Na marginesie można zauważyć, że istnieje pewna rozbieżność pomiędzy częścią tekstową a graficzną uchwały. W tekście jest mowa o działce nr [B] obr. 86 jedn. ewid. Kraków-Podgórze, tymczasem na graficznych załącznikach widnieje działka nr [C], z której to działkę nr [B] wyodrębniono. Ta nieścisłość nie powoduje jednak konieczności stwierdzenia nieważności części uchwały, ze względu na fakt, że treść uchwały wraz z załącznikami wystarczająco identyfikuje i umiejscawia enklawy nr 5 i nr 6 wchodzące w skład użytku ekologicznego.

Końcowo, odnosząc się do wniosku skarżącej o mediację, należy wskazać, że art. 115 § 1 P.p.s.a. nie nakłada na sąd obowiązku przeprowadzenia postępowania mediacyjnego, nawet w przypadku jego zgłoszenia przez zainteresowaną stronę postępowania. O jego uwzględnieniu decyduje przewodniczący lub sędzia sprawozdawca, jeśli uzna potrzebę przeprowadzenia takiego postępowania. Jest ono fakultatywne.

Skoro zatem organ jasno i jednoznacznie prezentował swoje stanowisko wyraźnie sprzeczne z celem mediacji postulowanej przez skarżącą, to brak przeprowadzenia postępowania mediacyjnego i wydanie przez Sąd rozstrzygnięcia sprawy w formie wyroku nie narusza zasad postępowania.

Wszystkie powyższe rozważania oraz precyzyjne, rzeczowe i uzasadnione stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę uległy u podstaw stwierdzenia przez Sąd bezzasadności skargi wniesionej w niniejszej sprawie, co skutkowało oddaleniem skargi. Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta bez istotnego naruszenia przepisów wskazanych w skardze, co implikuje brak możliwości wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu skarżąca nie ma racji, że wskazane w skardze naruszenia prawa czynią uchwałę wadliwą. W konsekwencji Sąd doszedł do przekonania, że wniosek skargi o stwierdzenie nieważności uchwały w części należało uznać za bezzasadny.

Mając na względzie powyższe, przy braku stwierdzenia przesłanek, o których mowa w art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.