Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2692/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 1998 nr 204 poz 37 art. 1 pkt 4 i pkt 11, art. 8 ust. 1
law: Dyrektywa  98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiająca procedurę udzielania informacji w dziedzinie  norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. Spółki z o.o. w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 3 stycznia 2013 r. sygn. akt III SA/Gl 1703/12 w sprawie ze skargi F. Spółki z o.o. w J. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od F. Spółki z o.o. w J. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w K. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 3 stycznia 2013 r., oddalił skargę F. Sp. z o. o. w J. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.

I

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. F. Sp. z o. o. w J. (dalej: Spółka lub skarżąca), wniosła o wydanie zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...].

Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w K. (w skrócie: Dyrektor IC) umorzył postępowanie w sprawie ww. wniosku wskazując, że w związku

z wejściem w życie w dniu 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540; dalej: ustawa o grach hazardowych lub u.g.h.) organ zobligowany był do umorzenia prowadzonego postępowania, na podstawie art. 118 i art. 129 ust. 2 tej ustawy.

Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor IC zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2010 r.

W skardze na opisane wyżej rozstrzygnięcie Spółka wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i zarzuciła m.in. naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych, podnosząc, że nie mogą być one powoływane przez organy administracji jako podstawa decyzji, gdyż ustawa ta nie została notyfikowana Komisji Europejskiej, mimo że zawierała przepisy techniczne w rozumieniu art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U. UE L 204 str. 37 ze zm., dalej: dyrektywa nr 98/34/WE).

Dyrektor IC w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Kwestionując charakter techniczny przepisów ustawy o grach hazardowych wskazywał, że nie zachodziła konieczność ich notyfikacji Komisji Europejskiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę.

Po analizie regulacji prawnych zawartych w prawie krajowym, tj. art. 14 ust. 1, art. 129, art. 138 u.g.h. i w przepisach poprzednio obowiązujących, tj. w ustawie z dnia 29 lipca 1992 r., o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4 poz. 27 ze zm.; dalej: ustawa o grach i zakładach wzajemnych) oraz przepisach prawa wspólnotowego – art. 1 pkt 11 i pkt 2, art. 9 ust. 7 dyrektywy nr 98/34/WE, a także mając na uwadze treść wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE (w skrócie: TSUE) z dnia 19 lipca 2012 r.

w sprawach połączonych C-213/11, C- 214/11 i C-217/11, WSA uznał, że zastosowane przez organ przepisy ustawy o grach hazardowych, w tym art. 129 ust. 2 u.g.h., nie podlegały notyfikacji.

WSA zauważył, że wskazany wyrok TSUE z 19 lipca 2012 r., choć ma znaczenie generalne, co do charakteru kwestionowanych przepisów, nie wyklucza jednak uznania przez sąd krajowy wskazanych przepisów za zwolnione z obowiązku notyfikacji z racji celu ich wydania. Wprowadzone zakazy realizują bowiem cele prospołeczne – ochronę przed uzależnieniami, ochronę nieletnich i walkę z szarą strefą. Wprowadzone regulacje nie skutkują wprowadzeniem całkowitego zakazu prowadzenia gier hazardowych. Ustawa o grach hazardowych nie odbiera przedsiębiorcom posiadającym zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych możliwości dalszego jej prowadzenia (do daty wygaśnięcia zezwolenia). Zakazuje jedynie zmiany lokalizacji punktów gier, której nie przewidywała również poprzednia regulacja, czyli ustawa o grach i zakładach wzajemnych. Również kwestia kontynuacji

w zakresie prowadzonej działalności nie jest zabroniona. Ustawa przenosi tę działalność do kasyn, a tym samym podwyższa standard jej prowadzenia. Podnosi również wiek osób korzystających z tych usług.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wprowadzona nowelizacja nie wyklucza dalszej eksploatacji automatów, będących obecnie automatami do gier o niskich wygranych. Można je użytkować do czasu wygaśnięcia zezwolenia lub certyfikatu, wstawić do kasyna w dotychczasowej postaci lub przeprogramować do używania jako urządzenie do gier zręcznościowych, nie podlegających ustawie o grach hazardowych czy też do gier wysokohazardowych prowadzonych w kasynach. Sąd zgodził się

z twierdzeniem, że przeprogramowanie automatu stanowi ewidentną, całkowitą zmianę właściwości produktu – będącego uprzednio automatem do gier o niskich wygranych, ale nie wyklucza jego wykorzystania po upływie terminu wynikającego

z dotychczasowego zezwolenia i dokonanej kalkulacji ekonomicznej przy jego zakupie. Tym bardziej, że zezwolenia były wydawane na 6 lat, bez gwarancji dalszego przedłużenia. Nie uzasadniały tym samym czynienia kalkulacji ekonomicznej

z założeniem okresu eksploatacji dłuższym niż 6 lat. Uzyskanie przedłużenia, a właściwie nowego zezwolenia, było dodatkową korzyścią dla właściciela automatu.

WSA uznał, że wpływ analizowanych przepisów ustawy o grach hazardowych, zmierzających do ograniczenia i stopniowej likwidacji działalności w postaci gry na automatach o niskich wygranych na sprzedaż takich produktów jest oczywisty. Jednakże okoliczność ta nie przesądza o obowiązku notyfikacji tych przepisów. TSUE jednoznacznie bowiem stwierdził, że marginalizacja obrotu w ramach Unii nie jest elementem przesądzającym o obowiązku notyfikacji danego przepisu.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił również zasadności zarzutu naruszenia przepisów Konstytucji, w szczególności art. 2, uznając, że skoro podmiot gospodarczy może nadal prowadzić tę działalność, w miejscach, które sam ustalił, do czasu wygaśnięcia posiadanego zezwolenia, a nowy tryb ich przyznawania jest zbliżony do dotychczasowego, to wywody odwołującej się w zakresie naruszenia zasady ochrony

i trwałości praw podmiotowych słusznie nabytych są niezasadne.

II

Skargę kasacyjną wniosła F.. Sp. z o. o. w J. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego w zakresie wykładni oraz zastosowania:

art. 129 ust. 2 u.g.h. (w zw. z art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 u.g.h.) w zw. z art. 1 pkt 4 i 11 w zw. z art. 8 ust. 1 i art. 9 ust. 7 dyrektywy 98/34/WE poprzez błędną wykładnię art. 129 ust. 2 u.g.h. (samodzielnie i wespół z art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 u.g.h.; dalej też jako: przepisy sporne) oraz ww. przepisów dyrektywy nr 98/34/WE, wyrażającą się mylnym uznaniem, że art. 129 ust. 2 u.g.h. mógł być zastosowany przez organ celny względem skarżącej, a także, że nie stanowi on "przepisu technicznego", którego projektu dotyczył bezwzględny (niezależny od kwestii celowości lub słuszności wprowadzenia przepisu) obowiązek jego notyfikacji Komisji Europejskiej, wskutek zaniechania spełnienia którego, przepis z art. 129 ust. 2 u.g.h. jako "nienotyfikowany przepis techniczny" jest nieskuteczny, a tym samym nie może być prawną podstawą umorzenia postępowania o wydanie nowego zezwolenia przez właściwy organ celny; z powyższym błędem wiąże się zaś mylne niezastosowanie przez Sąd wynikającej z ww. przepisów dyrektywy nr 98/34/WE oraz orzecznictwa TSUE sankcji bezskuteczności względem art. 129 ust. 2 u.g.h., także w wyniku nieprawidłowego przyjęcia, że sporne przepisy u.g.h., mając na celu ochronę interesu publicznego, zwolnione są z obowiązku ich notyfikacji, podczas gdy wobec tych przepisów nie zachodziła żadna znajdująca oparcie w przepisach dyrektywy 98/34/WE okoliczność zwalniająca z takiego obowiązku;

art. 129 ust. 2 u.g.h. (w zw. z art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1) w zw. z § 2 ust. 3 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz.U.RP. z

2003 r., Nr 65, poz. 597 ze zm.; dalej: rozporządzenie) w zw. z §§ 3 - 5 oraz § 10a rozporządzenia poprzez błędną wykładnię art. 129 ust. 2 u.g.h. (również wespół z art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 u.g.h.) oraz ww. przepisów rozporządzenia (w tym § 5 pkt 4 - 6 oraz § 10a rozporządzenia), wyrażającą się mylnym uznaniem, że art. 129 ust. 2 u.g.h. mógł być zastosowany przez organ celny względem skarżącej, a także, że nie stanowi on "przepisu technicznego", którego projektu dotyczył bezwzględny (niezależny od rozważań nt. celowości lub słuszności jego wprowadzenia) obowiązek jego notyfikacji Komisji Europejskiej, wskutek zaniechania spełnienia którego, art. 129 ust. 2 u.g.h. jako "nienotyfikowany przepis techniczny" jest nieskuteczny, a tym samym nie może być prawną podstawą umorzenia postępowania o wydanie nowego zezwolenia przez właściwy organ celny; z czym wiąże się mylne niezastosowanie przez Sąd wynikającej z implementowanych rozporządzeniem przepisów dyrektywy nr 98/34/WE

i orzecznictwa TSUE sankcji bezskuteczności względem art. 129 ust. 2 u.g.h., także

w wyniku nieprawidłowego przyjęcia, że sporne przepisy u.g.h., mając na celu ochronę interesu publicznego, zwolnione są z obowiązku ich notyfikacji, podczas gdy wobec tych przepisów nie zachodziła żadna okoliczność zwalniająca z tego obowiązku, która miałaby oparcie w przepisach dyrektywy nr 98/34/WE, uwzględniając częściowo nieprawidłową jej implementację przepisami rozporządzenia;

3. art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej w zw. z art. 1 pkt 4 i 11 oraz art. 9 ust. 7 dyrektywy nr 98/34/WE w zw. z § 2 ust. 3 i 5, §§ 3 - 5 i § 10a rozporządzenia w zw. z art. 129 ust. 2 u.g.h. (z art. 135 ust. 2 w zw. z art. 138 ust. 1 u.g.h.) poprzez niezastosowanie przez Sąd wiążącej wykładni dokonanej wyrokiem TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 oraz C-217/11 FORTUNA i in., odnoszącej się również do przepisu z art. 129 ust. 2 u.g.h. (w zw. z art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 u.g.h. która to wykładnia prawnie wiążąco określiła kryteria, którymi powinien kierować się Sąd krajowy przy rozstrzyganiu o "technicznym" charakterze spornych przepisów u.g.h., a których prawidłowe zastosowanie jest wystarczające dla Sądu krajowego dla celów wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, który to obowiązek oraz wytyczne Sąd zaskarżonym wyrokiem niewątpliwie naruszył, w szczególności wskutek: a) błędnego założenia jakoby wyrok TSUE "nie wykluczał jednak uznania przez Sąd krajowy wskazanych przepisów za zwolnione z obowiązku notyfikacji z racji celu ich wydania", podczas gdy analiza stanu sprawy i treść rozstrzygnięcia zawarta w tymże wyroku TSUE sprzeciwia się w całości takiemu założeniu, zwłaszcza mając na uwadze, że projektu u.g.h. nie objęto w ogóle procedurą przewidzianą w dyrektywie nr 98/34/WE, która sprowadza się nie tylko do notyfikacji "przepisów technicznych" Komisji Europejskiej, ale w przypadku uznania, że przepisy te na zasadzie art. 9 ust. 7 dyrektywy nr 98/34/WE zwolnione są z notyfikacji, wymaga przedstawienia powodów pilności podjętych środków w formie stosownego powiadomienia, którego również zaniechano; b) bezzasadnego przyjęcie, że pomimo (prawidłowo przez Sąd ustalonego) "oczywistego wpływu na sprzedaż produktów" wywieranego przez sporne przepisy u.g.h.; nie przesądza to "technicznego" charakteru spornych norm ani ich podlegania obligatoryjnej procedurze notyfikacyjnej, gdy tymczasem z przedmiotowego wyroku TSUE prawidłowość taka niewątpliwie wynika; c) nieprawidłowego uznania, że brak sprzeczności prawa krajowego (w tym art. 129 ust. 2 u.g.h.) z prawem unijnym jest spowodowany niespełnianiem przez usługę gry na automacie o niskich wygranych kryteriów usługi społeczeństwa informatycznego oznaczonej w dyrektywie nr 98/34/WE, co wyłącza ją spod regulacji tejże dyrektywy, sporne zaś przepisy spod obowiązku ich notyfikowania, podczas gdy w tezie 27 ww. wyroku podkreślono, że przepisy te dotyczą automatów o niskich wygranych jako produktów;

4. art. 27 w zw. z art. 129 ust. 1 u.g.h. w zw. z art. art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych poprzez nieprawidłową wykładnię tych przepisów, wyrażającą się mylnym założeniem, że ustawa o grach hazardowych podniosła wiek osób korzystających" z gier hazardowych do 18 lat, z pominięciem obowiązującego pod rządami poprzedniej ustawy zakazu uczestnictwa w grach na automatach o niskich wygranych przez osoby, które nie ukończyły 18 roku życia (art. 17a poprzedniej ustawy), który to błąd skutkował również nieprawidłową tezą

o istnieniu w warunkach poprzedniej regulacji szczególnie pilnej potrzeby ochrony nieletnich, którą Sąd a quo błędnie uzasadnił możliwość odstępstwa od notyfikacji;

5. art. 288 TFUE w zw. z art. 1 pkt 4 oraz 11 dyrektywy nr 98/34/WE w zw. z § 2 ust. 3 i 5 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe zaniechanie rzetelnego rozpoznania

w tej konkretnej sprawie kwestii "technicznego" charakteru spornego przepisu z art. 129 ust. 2 u.g.h., przy bezzasadnym powołaniu się na argumentację zawartą

w rezolucji Parlamentu Europejskiego z dnia 10 marca 2009 (nr 2008/2215(INI))

w sprawie uczciwości gier hazardowych online, podczas gdy akt ten nie obejmuje swoim zakresem przedmiotowym gier na automatach o niskich wygranych, jako nienależących do sfery gospodarczej hazardu internetowego;

6. art. 118 w zw. z art. 144 w zw. z art. 129 ust. 2 u.g.h. w zw. z art. 1 pkt 4 oraz 11 dyrektywy nr 98/34/WE w zw. z § 2 ust. 3 i 5 rozporządzenia poprzez niedokonanie należytej wykładni rzeczonych przepisów u.g.h. jako tworzących w zakresie przedmiotu sprawy spójną regulację prawną uniemożliwiającą wydanie nowego zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, podczas gdy poprawna wykładnia tych przepisów powinna uwzględnić ich "techniczny" charakter, w braku notyfikacji skutkujący ich bezskutecznością, a w konsekwencji koniecznością stosowania przepisów ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, co najmniej do wniosków o wydanie zezwolenia złożonych pod rządami tej ustawy.

Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi; alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego.

W piśmie procesowym Dyrektor Izby Celnej w K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, gdyż wyrok Sądu pierwszej instancji należy uznać za prawidłowy, choć części motywów uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela.

Zarzuty kasacyjne sprowadzają się do zakwestionowania poglądu Sądu pierwszej instancji w zakresie możliwości stosowania art. 129 ust. 2 u.g.h. z uwagi na to, iż Sąd ten nie uwzględnił wskazówek wynikających z wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 oraz C-217/11 w zakresie badania technicznego charakteru tego przepisu, jak i innych przepisów przejściowych.

Zarzut ten nie jest zasadny, albowiem mimo – w części wadliwych motywów uzasadnienia – Sąd pierwszej instancji uwzględnił kryteria z wyroku TSUE, co wynika

z uzasadnienia – str. 7 i 8 uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji.

Prawidłowość zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 129 ust. 2 u.g.h. została przez Sąd pierwszej instancji oceniona trafnie. Jest to przepis, który nie pozwala na wydawanie nowych zezwoleń – takich, jak przewidywała ustawa o grach losowych

i zakładach wzajemnych. Działalność w zakresie gier reguluje w tej chwili art. 6 u.g.h. co do możliwości uzyskania przez przedsiębiorcę koncesji lub zezwolenia. Jak wynika z treści tego przepisu, gry hazardowe, w tym gry na wszelkich automatach prowadzone są przez podmioty, które mają koncesję.

TSUE w wyroku z 19 lipca 2012 r. w sprawie Fortuna i inni zakwalifikował, zgodnie z dyrektywą nr 98/34/WE, przepisy przejściowe ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych do drugiej kategorii: tzw. "innych wymagań". Te "inne wymagania" według art. 1 pkt 4 dyrektywy to wymagania nałożone na produkt, m.in. dotyczące użytkowania produktu, które mogą mieć istotny wpływ na skład lub rodzaj produktu lub jego obrót. Ocena technicznego charakteru przepisów zaliczonych do tej kategorii jest więc warunkowa. Wymaga uprawdopodobnienia tezy, że te przepisy mogą w istotny sposób wpływać na produkt (automaty do gry) w znaczeniu wyżej określonym.

W pkt 36 wyroku Trybunał stwierdził, że przepisy przejściowe polskiej ustawy nakładają na automaty warunki mogące wpływać bezpośrednio na ich sprzedaż. Dokonał więc bezpośredniej oceny tych przepisów z punktu widzenia kryteriów wyprowadzonych

z dyrektywy. Należy jednakże zauważyć, że wypowiadając się w tej kwestii

w odniesieniu do przepisów przejściowych polskiej ustawy o grach hazardowych powołał się na swoje wypowiedzi w innych wyrokach dotyczących gier hazardowych, w szczególności na wyrok z dnia 21 kwietnia 2005 r. C-267/03 w sprawie Lindberg (Lex nr 220923), w którym wątpliwości co do rozumienia przepisów dyrektywy powstały na tle wprowadzonego w prawie krajowym zakazu używania automatów określonego rodzaju, nie zaś na tle przepisów przejściowych. W sprawie Lindberg chodziło zatem

o merytoryczne przepisy krajowe, które bezpośrednio dotyczyły automatów w sposób pozwalający przyjąć, że te przepisy mogły w istotny sposób wpływać m.in. na sprzedaż automatów, których używanie zostało zakazane.

W sprawie Fortuna i inni wątpliwości sądu kierującego pytanie prejudycjalne co do technicznego charakteru budziły przepisy przejściowe. Przepisy przejściowe są funkcją wyprowadzanej z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), zasady prawidłowej legislacji oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez niego prawa. Dają bowiem pewną ochronę praw nabytych lub interesów w toku albo też ochronę ekspektatyw dobrze ukształtowanych, szczególnie istotną wówczas, gdy prawodawca zmieniając prawo zmierza do pogorszenia sytuacji prawnej jego adresatów. Podobnie jak vacatio legis mogą zapewnić zachowanie przez pewien czas korzystniejszych uprawnień wynikających ze "starego" prawa mimo zastąpienia go nową regulacją prawną, pogarszającą sytuację prawną jej adresatów w tym zakresie. Taką właśnie rolę spełniają przepisy przejściowe (art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 – obecnie jako art. 135 ust. 2a ustawy o grach hazardowych). Roli tych przepisów przejściowych nie można utożsamiać z rolą przepisów merytorycznych ustawy o grach hazardowych, które wprowadzają szereg istotnych ograniczeń działalności w zakresie urządzania gier hazardowych, w porównaniu z poprzednio obowiązującym stanem prawnym. Należałoby zatem powiedzieć, że przepisy przejściowe co do zasady chronią przez pewien okres (do czasu wygaśnięcia wydanych wcześniej zezwoleń) przed skutkami nowej ustawy o grach hazardowych, same zaś nie ograniczają dotychczasowych możliwości urządzania gier hazardowych. Ze swej istoty nie pełnią więc funkcji ograniczeń i zakazów tego, co było przedmiotem praw przewidzianych zastąpioną ustawą.

Wyznaczone w przepisach przejściowych granice zachowania dotychczasowych uprawnień (do czasu wygaśnięcia udzielonych zezwoleń), związane z zastąpieniem zezwoleń koncesjami na prowadzenie kasyna gry siłą rzeczy nie pozwalają na wydawanie, po wejściu w życie nowej ustawy nowych zezwoleń na starych zasadach. Nie znaczy to jeszcze, że wprowadzają zakaz wydawania nowych zezwoleń, ponieważ taki zakaz wynika z przepisów merytorycznych, wprowadzających zmiany dotyczące działalności w zakresie gier hazardowych. Przedstawiony sposób widzenia przepisów przejściowych znajduje potwierdzenie w spostrzeżeniu, że ich brak (pominięcie przez ustawodawcę albo odmowa zastosowania) niczego nie zmieniłby w sytuacji podmiotów, które uzyskały zezwolenie pod rządami poprzedniej ustawy. Na gruncie nowej ustawy, ze względu na treść art. 118 u.g.h. nie mogłyby one bowiem uzyskać zezwolenia, nawet jeżeli wniosek o zezwolenie został złożony przed wejściem w życie tej ustawy. Nie wchodziłoby w grę również przedłużenie "starego" zezwolenia pod rządami nowej ustawy, ponieważ nowa ustawa nie dopuszcza możliwości prowadzenia takiej działalności na podstawie zezwolenia. Przewiduje natomiast w art. 6 ust. 1 u.g.h. wymaganie posiadania koncesji na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach.

Należy też uwzględnić materię, której dotyczą omawiane przepisy przejściowe. Nie ulega wątpliwości, że chodzi w nich o zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych, które w nowej ustawie zostały zastąpione, w zakresie gier na automatach, koncesjami na prowadzenie kasyna gry (art. 6 ust. 1 ustawy). Trzy budzące wątpliwości interpretacyjne przepisy przejściowe mają więc bezpośredni związek z art. 6 ust. 1 ustawy o grach hazardowych. Dotyczą tzw. podmiotowej reglamentacji działalności gospodarczej w zakresie urządzania gier hazardowych.

Art. 6 ust. 1 u.g.h. stanowi, że działalność w zakresie gier cylindrycznych, gier

w karty, gier w kości oraz gier na automatach może być prowadzona na podstawie koncesji udzielonej na prowadzenie kasyna gry. Nie zawiera natomiast żadnych ograniczeń albo warunków dotyczących strony przedmiotowej koncesjonowanej działalności. Wynika z niego tylko tyle, że działalność m.in. w zakresie gier na automatach może prowadzić podmiot, który posiada koncesję na prowadzenie kasyna gry. Art. 6 ust. 1 ma więc charakter przepisu blankietowego, który sam nie reguluje wszystkich kwestii dotyczących koncesji na prowadzenie kasyna gry. Nie ma w nim żadnych odniesień dotyczących urządzeń do prowadzenia gier. W szczególności art. 6 ust. 1 nie przesądza o tym, że posiadacz takiej koncesji może urządzać gry na automatach wyłącznie w kasynie gry. Tę kwestię reguluje bowiem art. 14 ust. 1 ustawy. Przepisy art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 należy postrzegać jako uzupełniające się, ale też jako zawierające dwie odrębne normy prawne, ustanawiające dwa różne nakazy – zakazy, powiązane w art. 89 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.h. z dwoma różnymi deliktami administracyjnymi, zagrożonymi dwoma różnymi karami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny, w wykonaniu zawartego w wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawie Fortuna i inni, zalecenia ustalenia przez sąd krajowy, czy przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych mogą wpływać w sposób istotny na właściwości lub sprzedaż automatów do gier o niskich wygranych, stwierdza, że przepisy przejściowe, w tym art. 129 ust. 2 u.g.h., tego kryterium uznania je za przepisy techniczne nie spełniają. Możliwego istotnego wpływu na spadek sprzedaży automatów do gry nie można bowiem zasadnie przypisać przepisom prawnym, które po pierwsze, dotyczą zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gry na automatach o niskich wygranych, po drugie – zapewniają przez okres przejściowy utrzymanie dotychczasowego stanu w zakresie miejsc urządzania gry i liczby używanych automatów. Brak notyfikacji art. 129 ust. 2 u.g.h. nie stoi więc, zdaniem Sądu, na przeszkodzie jego zastosowaniu w niniejszej sprawie.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości

z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).