Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 972/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Waldemar Michaldo Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2014 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-[...] D. J. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 5 maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego W. K. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją z dnia 28 lutego 2014 r. nr [...] działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1 - § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oraz art.. 104 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku W. K. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Rozbudowa, nadbudowa i przebudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek mieszkalny wielorodzinny z garażami w poziomie parteru (część parteru) na działce nr [...] obr. [...] przy ul. M. w K. wraz z budową zjazdu z ul. D. dodatkowo na dz. Nr [...] obr. [...]". W uzasadnieniu organ zaznaczył, że wcześniejsza decyzja Prezydenta Miasta z dnia 1 lutego 2012 r. została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu na działce nr [...] obr. [...] przy ul. M. wyznaczono obszar analizowany, którego granice zostały zaznaczone w części graficznej, stanowiącej załącznik do analizy. Obszar ten wyznaczono zgodnie z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U. nr 164 póz. 1588), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejszej niż 50 m. Z uwagi na narożnikowe usytuowanie terenu objętego wnioskiem oraz projektowane usytuowanie wjazdów i wejść do budynku - można wyróżnić dwa fronty działki: od strony ul. M. (wejście do budynku) i ul. D. (wejście i wjazd do budynku i wjazd na działkę). Szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi ok. 12.0 m od strony ul. M. i ok. 28.5 m od strony ul. D., trzykrotna szerokość frontu działki, dla większej z ww. wartości wynosi zatem ok. 85.5 m Granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu działki tj. 85.5 m wokół działki objętej wnioskiem. Parametry zabudowy określone obecnie w przygotowanym nowym projekcie warunków zabudowy ustalone zostały na podstawie wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej dla obszaru wyznaczonego w opisany powyżej sposób. Odnosząc się do kwestii wyznaczenia linii zabudowy stwierdzić należy, iż wnikliwie przeanalizowano istniejący na danym obszarze układ zabudowy w kontekście występujących linii zabudowy, w wyniku czego stwierdzono, że istniejąca zabudowa tworzy dość regularne linie zabudowy utworzone przez elewacje poszczególnych budynków, zwłaszcza w przypadku budynków tworzących pierzeje ul. M. w obu pierzejach na południe od ul. D. oraz w pierzei zachodniej na północ od ul. D., czy też w przypadku ul. D. po jej północnej stronie na odcinku od ul. M. do ul. S.. Natomiast w przypadku południowej pierzei ul. D., na całym jej odcinku znajdującym się w obszarze analizowanym brak jest wykształconej wyraźnie linii zabudowy, a poszczególne budynki usytuowane w zróżnicowanych odległościach od pasa drogowego, począwszy od usytuowania w granicy z działką drogową (dz. [...], [...]), poprzez ok. 1.0 m od granicy z działką drogową (dz. [...]), ok. 3.5 m (dz. 7[...] i [...]), ok. 5.0 - 6.0 ([...]), aż do odległości ok. 6.0 - 6.5 m (dz. [...] i [...]), Przedmiotowa dz. nr [...] jest to działka narożna usytuowana u zbiegu ul. M. z ul. D.. Budynek znajdujący się na dz. nr [...], który podlegać ma przebudowie, rozbudowie i nadbudowie oddalony jest od granicy z działką drogową ul. M. o ok. 4 m, a od granicy z działka drogową ul. D. o ok. 1 m . Biorąc pod uwagę brak wyznaczonej jednorodnej linii zabudowy w południowej pierzei ul. D. oraz znacznie zróżnicowane usytuowanie poszczególnych budynków względem pasa drogowego tej ulicy (od usytuowania w granicy z działką drogową do odległości ok. 6.5 m, jak również fakt, że planowana inwestycja ma stanowić rozbudowę istniejącego budynku - za najbardziej uzasadnione ze względów przestrzennych uznano kontynuowanie obecnie istniejącej linii zabudowy wyznaczonej przez budynek nr [...] na dz. nr [...], co pozwoli na lepsze wykorzystanie przestrzeni na samej działce oraz da możliwość zaprojektowania budynku o korzystnych proporcjach. Przyjęcie bowiem linii zabudowy w nawiązaniu do usytuowania budynków z działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji (nr [...] i [...]), na których budynki usytuowane są w odległości ok. 6.0 m od granicy działki drogowej spowodowałoby konieczność wprowadzenia w projektowanej bryle budynku sztucznego, bardzo głębokiego (na ok. 5 metrów) wycofania części bryły obiektu, co nie byłoby rozwiązaniem korzystnym ze względów przestrzennych i architektonicznych. Po wnikliwy przeanalizowaniu sprawy Prezydent Miasta wydał decyzję z dnia 8 maja 2013 r., również i ona została uchylona przez SKO w [...]. W trakcie ponownego rozstrzygnięcia sprawy organ stwierdził, że głównym celem wyznaczenia obszaru analizowanego jest zachowanie ładu urbanistycznego. Pojęcie "działki sąsiedniej" należy więc interpretować szeroko, jako nieruchomość lub jej część położoną w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość, określaną dla każdego przypadku osobno. Dla prawidłowego stosowania zasady dobrego sąsiedztwa niezbędne jest ustalenie znaczenia pojęcia "działka sąsiednia" użytego w omawianym przepisie art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W doktrynie prawa oraz orzecznictwie pojęcie to występuje w dwóch znaczeniach, a mianowicie znaczeniu wąskim oraz szerokim. Za działki sąsiednie w znaczeniu wąskim uznaje się wyłącznie działki pozostające w fizycznej styczności z działką, której dotyczy postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla określonego zamierzenia inwestycyjnego. Natomiast działki sąsiednie w znaczeniu szerokim, to również działki, które nie graniczą bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, jednak znajdują się w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość. Po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy i zakresu inwestycji oraz jej oddziaływania na nieruchomości sąsiednie, stwierdzono, iż przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu przysługuje właścicielom dz. nr [...], [...] i [...] obr. [...]. Przymiot strony postępowania nie przysługuje współwłaścicielom działek położonych w dalszej odległości od terenu inwestycji. Z uwagi na brak uregulowania w przepisach szczególnych, strony na etapie ustalania warunków zabudowy są ustalane w oparciu o art. 28 K.p.a. Wyznaczenie zamkniętego zbioru osób, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu, oznacza jednocześnie, że współwłaścicielom i współużytkownikom wieczystym pozostałych nieruchomości znajdujących się w bliższej lub dalszej odległości od terenu objętego wnioskiem nie przysługuje przymiot strony w danym postępowaniu. Odnośnie niewyznaczenia miejsc postojowych wyjaśniono, iż żadne przepisy prawa nie określają w sposób szczegółowy ilości miejsc postojowych, które winny być realizowane w ramach projektowanej inwestycji. Kwestię konkretnej liczby miejsc postojowych regulują przepisy § 18.1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z uwagi na fakt, że rozporządzenie to nie jest przepisem szczególnym na etapie ustalania warunków zabudowy zawarte w nim przepisy nie mogą stanowić podstawy do rozstrzygnięć na etapie ustalenia warunków zabudowy. W konsekwencji, egzekucja warunku zabezpieczenia odpowiedniej do projektowanej funkcji, liczby miejsc postojowych pozostaje we właściwości organu wydającego pozwolenie na budowę. Ilość miejsc parkingowych winna zatem zostać określona przez wnioskodawcę w dalszym etapie procesu inwestycyjnego, w dostosowaniu do skali i potrzeb zamierzenia inwestycyjnego, którego parametry zostały określone w niniejszej decyzji. Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowaniu uzyskano wymagane opinie i uzgodnienia. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ rozpatrzył również uwagi wniesione przez strony, wyjaśniając przy tym między innymi, że decyzja o warunkach zabudowy jest tylko pierwszym etapem podejmowanym przez inwestora w celu realizacji inwestycji i nie stanowi podstawy prawnej do rozpoczęcia robót budowlanych. Taką podstawą jest decyzja o pozwoleniu na budowę wydawana po przeprowadzeniu oddzielnego postępowania administracyjnego na zasadach i w trybie określonym ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Podstawowym celem i zadaniem postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji WZ, prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zbadanie, czy projektowana inwestycja jest zgodna z warunkami określonymi w art. 61 ust.1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym czy jest zgodna z obowiązującymi przepisami odrębnymi. Wykonana w trakcie postępowania analiza urbanistyczno-architektoniczna obszaru wyznaczonego wokół terenu objętego wnioskiem wykazała, że przedmiotowe przedsięwzięcie zarówno pod względem funkcji w obszarze analizowanym, jak i formy spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wymogi Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też uznano wszystkie zgłoszone przez strony uwagi i zastrzeżenia za przedwczesne na etapie ustalania warunków zabudowy.

Od tej decyzji odwołanie wniosła K. P. zarzucając jej nieprecyzyjne ustalenie ilości miejsc parkingowych. Podniosła, że działka nr [...] dostępna jest tylko z dwóch dróg publicznych – drogi położonej na działce nr [...] oraz na działce nr [...]. Błędne wskazanie działek dotyczy działek o nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Uchybienie to w sposób determinujący wpływa na sporządzaną analizę, jej wyniki i wydaną na ich podstawie decyzję.

Odwołanie wniosła również E. C.. Wskazała, że linia zabudowy została przyjęta błędnie, ponieważ w obszarze analizowanym bezpośrednio sąsiadujące budynki w linii ul. D. są zdecydowanie dalej odsunięte od pasa jezdni i optymalne byłoby uśrednienie tych wartości. Ponadto błędnie określono wysokość kalenicy/budynku, a szerokość elewacji frontowej jest niezgodna z przepisami odrębnymi i powoduje ryzyko zacieniania i przesłaniania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 5 maja 2014 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ stwierdził, że decyzją z dnia 4 września 2014 r. SKO w [...] uchyliło uprzednio wydaną decyzję o warunkach zabudowy i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, przedstawiając tam okoliczności wymagające wyjaśnienia. Obecnie orzekający skład Kolegium podzielił stanowisko wyrażone w poprzedniej decyzji organu odwoławczego. W szczególności podkreślono, że w obszarze analizowanym przeważa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Występują również budynki wielorodzinne, ale to zabudowa jednorodzinna wolnostojąca lub w zabudowie bliźniaczej jest charakterystyczna dla obszaru. Wątpliwości budzi ustalenie niektórych wskaźników architektoniczno - urbanistycznych. Stosownie do § 5 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się jednak wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. W przedmiotowej sprawie wskaźnik ten nadal ustala się w przedziale od 43 % do 47 %, podczas gdy średni wskaźnik z obszaru analizowanego wynosi 30 %. Już poprzednio orzekający skład Kolegium zwracał uwagę na dużą rozbieżność między wskaźnikiem średnim, co powinno być regułą, a odstępstwem. W uzasadnieniu organu I instancji wskazano, że budynki wielorodzinne, a zatem podobne do planowanego zamierzenia inwestycyjnego, osiągają te właśnie wyższe wartości do 47 %. W ocenie Kolegium, ustalenie tak wysokiego wskaźnika nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa i celach regulacji z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Wyznaczenie granic, w ramach których możliwe jest kształtowanie zabudowy zasadniczo następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który jest podstawowym instrumentem planistycznym, gwarantującym, z uwagi na generalny i abstrakcyjny charakter, możliwość kształtowania ładu przestrzennego w szerszym kontekście. Natomiast wyjątkiem od zasady jest indywidualny i konkretny akt, jakim jest decyzja ustalająca warunki zabudowy, która nie może się charakteryzować tak daleko idącą elastycznością, jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W ramach tego wyjątku określono, na jakich zasadach można kształtować warunki zabudowy (t.j. jak wyznacza się poszczególne wskaźniki, cechy i parametry nowej zabudowy). Dopuszczono przy tym pewne wyjątki (np. w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r.). Jednak konstrukcja przepisów ustawowych nakazuje sięgać do tych przepisów w wyjątkowych przypadkach, gdy wynika to z analizy. W ocenie Kolegium z analizy wynika, że dominują wskaźniki poniżej 40 %. Szczegółowo przeprowadzona analiza wskaźnika w obszarze analizowanym pokazuje, że na 61 działek zbadanych, tylko 9 działek ma wskaźnik równy lub przekraczający 40 %, a tylko 3 działki osiągają wskaźnik 47 % i wyższy. Należy, zatem podzielić poprzednio sformułowany pogląd, że w rzeczywistości z analizy nie wynika, aby ten wskaźnik był w jakikolwiek sposób reprezentatywny dla obszaru analizowanego, czy nawet dla działek w bezpośrednim sąsiedztwie. Podkreślić należy, że działka [...] o wskaźniku 65 % położona jest na obrzeżach obszaru analizowanego, po przeciwnej stronie ulicy, podobnie działki nr 576 + 575/1. Jeśli dany rodzaj zabudowy, nawet identyczny pod względem funkcji, ale odmienny pod względem wskaźników, cech i parametrów zabudowy nie jest reprezentatywny dla danego obszaru, to nie może on w świetle charakteru regulacji planistycznych, być reprezentatywny dla całego obszaru. Wątpliwym w związku z tym jest stwierdzenie, że ustalenie przedmiotowego wskaźnika w ten sposób pozwoli na harmonijne wkomponowanie nowej zabudowy w istniejącą, otaczającą daną działkę zabudowę, skoro zabudowa otaczająca w najbliższym sąsiedztwie daną działkę charakteryzuje się odmiennymi wskaźnikami. W ocenie Kolegium należy podzielić pogląd, że wnioski, jakie wyciągnięto z analizy w przedmiocie ustalenia parametru wysokości nie czynią zadość wymogom art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z kolei stosownie do § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Jednak dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. W przedmiotowej sprawie szerokość elewacji frontowej wyznaczono na 23 m z tolerancją do 1 m, czyli w rzeczywistości w przedziale między 22 a 24 m. Średnia szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym wynosi 17,5 m. Wyznaczając ten parametr podkreślono, że przy tak dużej różnorodności nie ma podstaw do wyznaczania tego parametru jako parametru średniego. W ocenie Kolegium, ustalenie tak wysokiego parametru nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa i celach regulacji z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Z wyników analizy wynika, że na 59 działek tylko jedna ma szerokość elewacji frotowej przekraczającą 23 m (badając szerokość elewacji poszczególnych budynków). Natomiast badając łączną szerokość elewacji frontowej dla budynków w zabudowie szeregowej lub bliźniaczej tylko w 11 przypadkach na 59 działek szerokość przekracza 20 m. Z analizy nie wynika zatem, że parametr 23 m jest reprezentatywny w jakikolwiek sposób dla obszaru analizowanego. Trafnie wywiódł poprzednio orzekający skład orzekający Kolegium, że sam fakt występowania kilku (na kilkadziesiąt) budynków o tym gabarycie nie może sam w sobie stanowić uzasadnienia dla spełnienia warunku kontynuacji, a kontynuacja to powtarzalność pewnych cech reprezentatywnych. Stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Dopuszcza się wyznaczenie w inny sposób górnej krawędzi elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. W przedmiotowej sprawie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono do okapu na poziomie 10.5 m, z tolerancją do 0.5 m, czyli w przedziale od 10 do 11 m. Jednak dopuszczono wysokość do kalenicy na poziomie 13.5 z tolerancją do 0.5 m (czyli w przedziale od 13 do 14 m) w przypadku krycia dachu dachem stromym. W bezpośrednim sąsiedztwie parametr ten wynosi na działkach [...] i [...] odpowiednio do okapu 5 i 6 m i do kalenicy 8 i 9,5 oraz 4 m do okapy i 9,5 do kalenicy dla działek [...] i [...]. Mając na uwadze szczegółową analizę parametru wysokości zawartą w wynikach analizy urbanistyczno-architektonicznej stwierdzić należy, że na 58 przeanalizowanych działek wysokość do okapu 10-11 m jest wyjątkowo odwzorowywana w obszarze analizowanym, zaś dopuszczona w decyzji wysokość kalenicy 13.5 m z tolerancją do 0.5 m (załącznik nr l, pkt II, lit. e, geometria dachu) znajduje odzwierciedlenie tylko w jednym przypadku (działka nr [...]). Z analizy nie wynika zatem, by wyznaczenie parametru wysokości znajdowało oparcie w jej wynikach. W ocenie Kolegium wnioski, jakie wyciągnięto z analizy w przedmiocie ustalenia parametru wysokości nie czynią zadość wymogom art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W kwestii podnoszonej w odwołaniach organ stwierdził, że dostępność do drogi publicznej może być albo bezpośrednia, albo pośrednia przez drogi wewnętrzne (niebędące jednocześnie innymi drogami publicznymi). Z załącznika graficznego do zaskarżonej decyzji wynika, że działki [...], [...], [...] są dostępne z ul. M. poprzez działkę drogową nr [...] i [...].

Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł W. K. domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 54, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 1 ust. 2 pkt 1, 6, 7 i 9 cytowanej ustawy i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego oraz w związku z § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 wymienionego rozporządzenia.

W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że SKO kwestionuje dokonaną przez specjalistę ocenę stosunku planowanej inwestycji do istniejącego ładu przestrzennego oraz zasady kontynuacji funkcji. W ocenie skarżącego brak było podstaw do odmiennej oceny sprawy niż ta wynikająca z analizy przeprowadzonej przez specjalistów, a w konsekwencji zaskarżona decyzja winna być uchylona. Organ II instancji faktycznie nie wziął pod uwagę charakterystyki istniejącej na obszarze zabudowy w całości, a jedynie wybrał ten rodzaj zabudowy, który jest inny od planowanego w świetle wniosku o ustalenie warunków zabudowy, uznając go za reprezentatywny i przesądzający o celach, funkcjach i możliwościach analizowanego obszaru. Powyższe pozostaje w sprzeczności choćby z tym, że w ramach istniejącego ładu przestrzennego na analizowanym obszarze istnieją inne budynki niż domy jednorodzinne, w tym domy wielorodzinne. Decyzja SKO nie uwzględnia również walorów ekonomicznych przestrzeni tego obszaru. Mając na uwadze charakter zabudowy i ład przestrzenny panujący na analizowanym obszarze co do zasady nie można wykluczyć wprowadzenia do istniejącej zabudowy budynku o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej. Jak przy tym, wynika z analizy przeprowadzonej w postępowaniu przed organem I instancji zgodnie z przepisami prawa i celem takiej analizy, dla faktycznego zachowania zasad ustalania warunków zabudowy, ochrony istniejącego ładu przestrzennego, bez nieuzasadnionego ograniczania inicjatywy zagospodarowania terenu, zasadne jest odstąpienie od matematycznego ustalenia warunków zabudowy poprzez uśrednienie wartości sąsiednich budynków analizowanego obszaru. W przypadku każdego z powyższych elementów objętych warunkami zabudowy, dopuszczono stosowanie wyjątku od uśrednionych wartości, odpowiednio w ustępach drugich § 5, § 6 i § 1 rozporządzenia. Odstępstwo w zakresie ustalania wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki uzasadnione jest potrzebą umożliwienia rozwoju tej części miasta, optymalnego wykorzystania terenu, przy jednoczesnym uwzględnieniu konieczności wpisania nowej zabudowy w istniejącą linię zabudowy z dwóch stron elewacji budynku, wobec faktu jego narożnego usytuowania, co pozwoli na harmonijne wpisanie się w istniejącą zabudowę.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując przy tym zarzuty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] uchylająca do ponownego rozpatrzenia decyzję Prezydenta Miasta ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek mieszkalny wielorodzinny. Zdaniem organu II instancji parametry nowej zabudowy zostały określone niewłaściwie a odstępstwa od średnich wielkości tych parametrów nie są w sposób dostateczny uzasadnione wynikami analizy. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić.

Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z dnia 10 maja 2003 r.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Przepis art. 61 ust. 1 mówi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 powołanej ustawy - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r. Nr 164, poz. 1588) określone zostały parametry tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu oraz sposób ustalenia tych parametrów w oparciu o tzw. analizę urbanistyczno architektoniczną. Przepis § 3 rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust 2).

Analizę urbanistyczno – architektoniczna sporządza uprawniony architekt - urbanista. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji - jeden z jej załączników. Organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy nie tylko pod względem jej literalnej niesprzeczności z obowiązującymi przepisami, ale także jej poprawności przy uwzględnieniu prawidłowej wykładni przepisów, uwzględniającej dorobek doktryny i orzecznictwa. Analiza stanowi bowiem merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, iż interpretacja przepisów dotyczących ustalania warunków zabudowy powinna uwzględniać ochronę własności i wolność zagospodarowania. Zwrócić tu należy uwagę, iż prawo do zabudowy jest podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Administracyjny zakaz uniemożliwiający wykonanie tego prawa, niejednokrotnie prowadzi do faktycznego pozbawienia właściciela przysługującego mu prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2007 r. II OSK 239/06 LEX nr 320109 wskazał, iż wprawdzie regulacja zawarta w art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy ma na celu zagwarantowanie określonego w art. 2 pkt 1 ładu przestrzennego, nie oznacza jednak, by przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład była realizowana przez bardzo restrykcyjne rozumienie przepisów prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy, wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa. Analizując zagadnienie pojęcia działki sąsiedniej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r. II OSK 646/06 LEX nr 322329 orzekł, iż ratio legis art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie. W podobnym duchu wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r. II OSK 58/07 LEX nr 465665 wskazując, iż przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu.

Stanowisko zajmowane w wyżej przytoczonych wyrokach sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela. Organy administracji nie mogą w sposób dowolny interpretować przepisów określających zachowanie tzw. ładu przestrzennego, zawężając w sposób pozaprawny definiowanie pojęcia działki sąsiedniej, która pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Wydanie decyzji określającej warunki zabudowy jest obowiązkiem organów, jeżeli tylko wniosek o jej wydanie spełnia warunki o których mowa w art. 61 ust 1. Przesłanki warunkujące wydanie przez organ decyzji o warunkach zabudowy określone zostały bowiem wyłącznie tym przepisem. Sytuację w której organ administracji odmowę ustalenia warunków zabudowy uzasadnia niespełnieniem innych niż określone w art. 61 ust 1 ustawy kryteriów, należy uznać za niedopuszczalną. Tak więc w razie stwierdzenia że istnieje działka sąsiednia dostępna do tej samej drogi publicznej zabudowana w sposób pozwalający na określenie parametrów, funkcji i cech nowej zabudowy, działka objęta wnioskiem ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające a inwestycja objęta postępowaniem nie narusza odrębnych przepisów i nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne - nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy wskazując na przykład na to, że inwestycja naruszy ład architektonicznym, będzie stanowiła nowy element w zastanym układzie przestrzennym. W orzecznictwie wielokrotnie wyrażany był pogląd, iż organy nie mają prawa do oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, w sytuacji kiedy ta ocena mogłaby być wyłączną podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy czy też lokalizacji inwestycji celu publicznego (vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 sierpnia 2008 r. II SA/Gl 414/08 oraz z dnia 15 grudnia 2008 r. II SA/Gl 797/08). Jak zasadnie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wuroku z dnia z dnia 28 września 2010 r. II SA/Wr 407/10 niedopuszczalne jest przyjęcie, że organ ma prawo do oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, np. chroniącymi ład przestrzenny czy walory architektoniczne i krajobrazowe i ocena ta mogłaby stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ, wydając decyzję odmowną, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie (LEX nr 755591). W podobnym duchu wypowiadał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 28 maja 2009 r. II SA/Lu 751/08 (LEX nr 558385).

W sprawie rozpoznawanej przez sąd sprawie organ odwoławczy wydając decyzje kasacyjną uzasadniał, iż parametry nowej zabudowy zostały określone niewłaściwie a odstępstwa od średnich wielkości tych parametrów nie są w sposób dostateczny uzasadnione wynikami analizy. Zdaniem organu II Instancji parametry nowej zabudowy (wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki oraz szerokość elewacji frontowej) nie są reprezentacyjne dla działek z obszaru analizowanego oraz wysokość górnej elewacji frontowej nie znajduje oparcia w wynikach analizy. Organ ten wskazują także, iż decyzja o warunkach zabudowy nie może cechować się daleko idąca elastycznością a odstępstwa od wartości średnich z obszaru analizowanego w zakresie ustalania parametrów nowej zabudowy dopuszczalne są jedynie w wyjątkowych przypadkach. Stanowisko to jest wadliwe. Wskazać należy, iż z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie wynika aby odstępstwa od średnich wartości parametrów nowej zabudowy – wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki oraz szerokości elewacji frontowej mogły być stosowane jedynie w wyjątkowych przypadkach. Rozporządzenie wprawdzie nakazuje w pierwszej kolejności ustalać te parametry jako wartości średnie z obszaru analizowanego, ale równocześnie dopuszcza odstępstwo od tej reguły zawsze jeżeli jest to uzasadnione wynikami analizy. Brak zatem podstaw by sytuacje w której organ parametry nowej zabudowy wyznacza nie na podstawie wielkości średniej z obszaru analizowanego ale w odmienny sposób, uzasadniony wynikami analizy, traktować jako sytuacje wyjątkową. Często zresztą (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie i co wynika z analizy) jeżeli na danym obszarze analizowanym dominuje zabudowa o bardzo zróżnicowanych parametrach, ustalanie parametrów nowej zabudowy na podstawie obliczonej średniej w żaden sposób nie wkomponuje harmonijnie nowej zabudowy w zastany układ urbanistyczny ani też nie przyczyni się do poprawy ładu architektonicznego.

W ocenie sądu wyniki analizy w pełni uzasadniają odstępstwo od zasady ustalania wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki oraz szerokości elewacji frontowej jako wartości średniej z obszaru analizowanego. W zakresie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki analiza wykazuje, iż wskaźnik ten jest w obszarze analizowanym bardzo zróżnicowany a ustalenie tego parametru na poziomie 47 % nawiąże do zabudowy na działkach [...] i [...] tj, działkach dostępnych do rej samej drogi publicznej i znajdujących się w obszarze analizowanym. Podkreślić należy też, iż wbrew uzasadnieniu skarżonej decyzji, działki te nie znajdują się na obrzeżach obszaru analizowanego ani też po przeciwnej stronie drogi (ul. D). Przeciwnie, nieruchomość ta znajduje się po tej samej stronie ul. D, i w dodatku w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji – oddziela je tylko działka drogowa oraz zabudowana działka [...].

Podobnie szerokość elewacji frontowej organ I instancji uzasadnia wynikami analizy w oparciu o którą ustalono, iż w obszarze analizowanym istnienie duża rozpiętość tego parametru a ustalenie jej nie w oparciu o średnią która wynosi 17, 5 m. – na poziomie 23 m., uzasadnione jest tak narożnikowym usytuowaniem planowanej zabudowy jak i walorami architektonicznymi oraz nawiązuje do zabudowy na działkach [...] i [...].

Zdaniem sądu także wysokość górnej elewacji frontowej i kalenicy w pełni znajduje uzasadnienie w wynikach analizy. Przede wszystkim wskazać należy, że z uwagi na narożnikowe umiejscowienie planowanej rozbudowy i nadbudowy, organ wysokości zabudowy nie mógł ustalić na podstawie ust 1 § 7 rozporządzenia (jako przedłużenie krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich), ani też na podstawie ust 3 § 7 gdyż wysokość zabudowy na działkach sąsiednich nie tworzy uskoku. Organ musiał zatem wielkość ta ustalić w oparciu o wyniki analizy, która wskazuje, iż tak ustalony parametr nawiązuje do zabudowy w naprzeciwległym narożniku ulic D. i M. (działki [...]) i są typowe dla zabudowy miejskiej.

Konkludując stwierdzić należy, iż wyniki analizy przy ustalaniu parametrów nowej zabudowy w pełni uzasadniają odstępstwa od wartości średnich z obszaru analizowanego, brak było zatem podstaw by ustalenia te uznać za wadliwe co uwzględni organ II instancji ponownie rozpoznając sprawę. Podkreślić wymaga, iż do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy jest wystarczające ustalenie przez organ, iż w obszarze analizowanym występuje choćby jedna działka sąsiednia która gwarantuje zachowanie kontynuacji funkcji, parametrów i cech nowej zabudowy. Nieruchomość taka nie musi być natomiast reprezentatywna dla całego obszaru analizowanego. Organ administracji nie ma prawnych umocowań do oceniania kwestii reprezentacyjności działek które dla zamierzenia inwestycyjnego winny być brane pod uwagę jako działki sąsiednie.

Z powyższych względów, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c a także art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uchylił decyzje organów obu instancji.