Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1148/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 2220
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 266/19 w sprawie ze skargi D. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 266/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] lutego 2019 r., nr [...] Prezydent Miasta L. odmówił przyznania D. Z. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na T. Z.

Wyjaśniając motywy rozstrzygnięcia, organ pierwszej instancji podał, że do wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego strona dołączyła orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. z [...] sierpnia 2012 r., z którego wynika, że T. Z. legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności wydanym na stałe. Orzeczenie stwierdza, że niepełnosprawność istnieje od [...] kwietnia 2004 r., zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] marca 2005 r. W sprawie przeprowadzono postępowanie wyjaśniające, w toku którego dopuszczono jako dowód wywiad środowiskowy z [...] stycznia 2019 r., przeprowadzony przez pracownika socjalnego w miejscu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem skarżącej.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca sprawuje osobistą opiekę nad 75-letnim mężem. Strona, będąc żoną T. Z., na podstawie art. 128 k.r.o., zalicza się do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny wobec męża. Z orzeczenia o niepełnosprawności wynika, że mąż wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Skarżąca nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania całodobowej opieki nad mężem. Ponadto do wniosku skarżąca dołączyła również dokumentację medyczną w postaci kart leczenia szpitalnego, z których wynika, że jej mąż choruje na choroby układu oddechowego, krążenia oraz choroby neurologiczne i są to m.in.: choroba niedokrwienna serca, stan po zawale mięśnia sercowego w 2005 r., nadciśnienie tętnicze, miażdżyca ogólna, stan po udarze niedokrwiennym mózgu w 1992 r., tętniak aorty brzusznej, dyskopatia kręgosłupa szyjnego.

Organ stwierdził, że skarżąca sprawuje opiekę nad mężem i pomaga mu w codziennym funkcjonowaniu. T. Z. ma ograniczoną zdolność poruszania się z powodu wszczepionej protezy lewego biodra, a w związku z pogorszeniem stanu zdrowia, przejawia nadpobudliwość nerwową. Każdego ranka skarżąca pomaga mężowi w porannej toalecie i ubieraniu. Kolejno przygotowuje i podaje śniadanie, a także przygotowuje odpowiednią dawkę porannych leków. Następnie wychodzi na zakupy, a w razie potrzeby załatwia sprawy urzędowe mężowi. T. Z. rzadko wychodzi samodzielnie z mieszkania. Odbywa wizyty w placówkach służby zdrowia wspólnie z żoną. Skarżąca wykonuje wszystkie obowiązku domowe, tj. robi pranie, sprząta oraz gotuje obiad. W porze obiadowej podaje mężowi obiad, potem podwieczorek, następnie jest czas na oglądanie telewizji. Potem strona przygotowuje i podaje kolację. Po kolacji pomaga mężowi w wieczornej toalecie i przygotowaniach do snu. Skarżąca zadeklarowała, że łączny wymiar opieki nad mężem w ciągu dnia wynosi 12 godzin.

Skarżąca nie ma ustalonego prawa do emerytury, renty ani renty rodzinnej, a także innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Strona nie ma również ustalonego prawa do zasiłku dla opiekuna ani do specjalnego zasiłku opiekuńczego i aktualnie nie pobiera żadnego z tych świadczeń.

Organ pierwszej instancji przywołał przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, normujące zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 1b oraz art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Tymczasem z orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. nr [...] z [...] sierpnia 2012 r. wynika, że T. Z. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, jednakże niepełnosprawność istnieje od [...] kwietnia 2004 r. (T. Z. miał wówczas 60 lat). Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] marca 2005 r. W ocenie organu pierwszej instancji, wystąpiła zatem negatywna przesłanka dotyczącą powstania niepełnosprawności, co pozbawia stronę możliwości nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Organ wskazał, że 21 października 2014 r. Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok o sygn. akt K 38/13, w którym orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Organ pierwszej instancji stwierdził jednak, że pomimo wydania przez Trybunał Konstytucyjny wskazanego wyroku, przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nadal obowiązuje, gdyż z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika, że poprawienie stanu prawnego w zakwestionowanym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy. Nie jest zatem możliwe uwzględnienie wniosku strony i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż takie rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji stanowiłoby naruszenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Po rozpoznaniu odwołania D. Z. od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., decyzją z [...] kwietnia 2019 r., utrzymało ją w mocy.

Organ odwoławczy stwierdził, że warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń określa ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm. – dalej jako "u.ś.r."). Świadczeniami rodzinnymi, w rozumieniu ustawy (art. 2), są m.in. świadczenia opiekuńcze, w tym świadczenie pielęgnacyjne.

Organ przywołał treść art. 17 ust. 1 ust. 1a, ust. 1b, ust. 3, ust. 5 u.ś.r. i podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz.U. z 2014 r., poz. 1443) orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

W uzasadnieniu wskazanego wyroku Trybunał Konstytucyjny przyjął, że nie można dopuszczać do odmiennego traktowania sytuacji prawnej opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Wobec tego ustawodawca powinien w jednakowy sposób kształtować sytuację prawną osób, które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym, którego wiek nie pozwala na zaliczenie go do kategorii dzieci w rozumieniu przyjętym przez ustawodawcę. Organ odwoławczy dodał, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest tzw. wyrokiem zakresowym. Oznacza to, że nie wywołuje on skutku określonego w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, tj. utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego (przepisu). Powoduje jednak konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Trybunału.

Organ odwoławczy uznał, że stosując w odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. wskazany wyżej sposób wykładni należy stwierdzić, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wskazał także na orzecznictwo reprezentujące wskazany pogląd.

Stwierdzenie niekonstytucyjności części przepisu w wyroku zakresowym wywołuje domniemanie niekonstytucyjności tej zakwestionowanej części, a skoro sądy są związane orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie dokonanej oceny zgodności z Konstytucją to znaczy, że nie mogą uchylić się od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia, ponieważ uzasadnienie nie stanowi treści rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16, Lex nr 2118792).

Skoro zatem nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia na podstawie przepisu, w stosunku do którego odpadło domniemanie zgodności z Konstytucją, to w niniejszej sprawie oceny spełnienia przez wnioskodawczynię przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należało dokonać z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki.

Organ odwoławczy zauważył, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji, organ pierwszej instancji przeprowadził dokładne postępowanie wyjaśniające w kontekście m.in. zakresu sprawowanej przez skarżącą opieki nad niepełnosprawnym mężem. Tak więc zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do dokonania oceny spełnienia przez stronę pozostałych przesłanek niezbędnych do przyznania wnioskowanego świadczenia opiekuńczego.

Organ odwoławczy, biorąc pod uwagę treść art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., stwierdził, że przesłankami warunkującymi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego są istnienie wobec osoby niepełnosprawnej obowiązku alimentacyjnego po stronie ubiegającego się o przyznanie świadczenia, konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną oraz niepodejmowanie lub rezygnacja przez tą osobę z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki.

Za utrwalony już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym należy uznać pogląd, zgodnie z którym małżonek należy do kręgu osób, na których ciąży powinność o cechach obowiązku alimentacyjnego, z istnieniem którego łączy się prawo do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a ponadto obowiązek alimentacyjny ciążący na małżonku, względem jego małżonka, wyprzedza obowiązek krewnych małżonka wymagającego opieki.

Wobec tego strona spełnia przesłankę wynikającą z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a mianowicie należy do kręgu "innych osób, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny". Ponadto skarżąca nie legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności.

Z przywołanych wyżej przepisów ustawy wynika, że podstawowym wymogiem do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Wypada również zauważyć, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej.

Jak podkreślił organ odwoławczy, okolicznością niesporną w sprawie jest to, że T. Z. legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności ustalonym w orzeczeniu Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L.z [...] sierpnia 2012 r., wydanym na stałe. W orzeczeniu tym ustalono, że niepełnosprawność T. Z. istnieje od [...] kwietnia 2004 r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] marca 2005 r. Ponadto z orzeczenia tego wynika, że przyczyną niepełnosprawności męża strony są choroby neurologiczne oraz choroby układu oddechowego i krążenia.

Z treści przedłożonej przez skarżącą dokumentacji medycznej na temat stanu zdrowia T. Z. (kart leczenia szpitalnego) wynika, że choruje on na chorobę niedokrwienną serca, nadciśnienie tętnicze, miażdżycę uogólnioną dyskopatię kręgosłupa szyjnego, w 1992 r. doznał udaru niedokrwiennego mózgu z niedowładem połowiczym lewostronnym, w 2005 r. przeszedł zawał mięśnia sercowego, ma wszczepioną endoprotezę do lewego biodra, miał także usuniętego tętniaka aorty brzusznej.

Ponadto [...] grudnia 2018 r. został przeprowadzony wywiad ze skarżącą, w którym w części IV został ustalony zakres sprawowanej opieki nad mężem. Wynika z niego, że T. Z. potrzebuje pomocy w przygotowywaniu posiłków, przy poruszaniu się poza mieszkaniem, w wykonywaniu porannej i wieczornej toalety, przy kąpieli, przy ubieraniu się, w dotarciu do lekarza, w załatwianiu spraw urzędowych, przy robieniu zakupów, w płaceniu rachunków, a także przy porcjowaniu oraz aplikacji leków.

Do tego, [...] stycznia 2019 r. ze skarżącą został przeprowadzony wywiad środowiskowy, z którego wynika, że sprawuje ona opiekę nad mężem ze względu na jego stan zdrowia oraz niepełnosprawność. Pomaga mężowi w podstawowych czynnościach życiowych, takich jak mycie, kąpanie, ubieranie i rozbieranie. W godzinach porannych pomaga mu w toalecie, ubieraniu się i podawaniu leków. Wykonuje również czynności gospodarcze – przygotowuje posiłki, które podaje mężowi, sprząta, robi pranie, prasuje ubrania. W godzinach popołudniowych podaje mężowi obiad, natomiast w wieczornych przygotowuje kolację, podaje leki i pomaga w wieczornej toalecie. Łączny wymiar opieki w ciągu dnia wynosi około 12 godzin. Ponadto skarżąca towarzyszy mężowi w wizytach lekarskich. Wizyty u lekarza rodzinnego odbywają się raz w miesiącu, w Ośrodku Chorób Otępiennych w S. – raz w roku, a w poradni okulistycznej w MCZ w L. – 1-2 razy w roku. T. Z. ma ograniczoną możliwość poruszania się z uwagi na wszczepioną protezę lewego biodra i ruchomość jego stawów jest ograniczona. Ustalono również, że dzieci T. Z. nie są w stanie sprawować nad nim opieki, gdyż syn M. Z. wykonuje pracę zawodową, a córka M. G. od kilkunastu lat mieszka w Niemczech.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika również, że skarżąca nie posiada własnego dochodu, pozostaje na utrzymaniu męża, który otrzymuje emeryturę w wysokości [...] zł miesięcznie oraz zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 184,42 zł. Strona posiada około półtora roku okresu ubezpieczenia społecznego składkowego i nieskładkowego, a jedyna wzmianka o jej zatrudnieniu dotyczy pracy w kiosku "[...]", w którym pracowała około 1,5 roku (co wynika z oświadczenia strony z dnia [...] grudnia 2018 r.). Faktu tego jednak strona nie może udokumentować, gdyż nie posiada świadectwa pracy.

W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia a wykonywaną przez nią opieką nad mężem. W świetle stwierdzonych wyżej okoliczności szereg podstawowych czynności T. Z. wykonuje samodzielnie albo przy nieznacznej pomocy żony – po domu porusza się przy pomocy kuli, może samodzielnie siedzieć, korzysta sam z toalety, nie wymaga pomocy przy spożywaniu posiłków. Potrzebuje pomocy żony przy porannej i wieczornej toalecie, przy ubieraniu i rozbieraniu się, w dotarciu do lekarza (przy czym z akt sprawy wynika, że chociażby wizyty u lekarza rodzinnego odbywają się jedynie raz w miesiącu), a także w załatwianiu spraw urzędowych, czy też przy robieniu zakupów.

Należy podkreślić, że skarżąca w zasadzie nie wykonuje przy mężu czynności pielęgnacyjnych, ściśle związanych z jego osobą, wymagających ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych, gdyż T. Z. nie wymaga leczenia odleżyn, ran, nie wymaga pielęgnacji przetok czy stomii. Ponadto nie wymaga karmienia przez sondę, nie używa cewnika, nie potrzebuje pomocy w załatwianiu potrzeb fizjologicznych oraz nie używa pampersów, czy też pieluchomajtek. Pomoc skarżącej zasadniczo sprowadza się do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują.

Podkreślenia wymaga również, że niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., to sytuacja, w której wnioskodawca z własnej woli zaprzestaje wykonywania czynności zarobkowych wymienionych w art. 3 pkt 22 tej ustawy. Jednocześnie zakończenie stosunku prawnego zatrudnienia lub innego stanu pracy zarobkowej powinno być podyktowane zamiarem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, związaną z ubiegającym się o świadczenie, węzłem obowiązku alimentacyjnego. Ponadto stan zdrowia osoby, nad którą opieka ma być sprawowana sprawia, że osoba ta bezwzględnie wymaga opieki.

Organ odwoławczy podkreślił, że skarżąca ma 73 lata, nie posiada własnego źródła dochodu i pozostaje na wyłącznym utrzymaniu męża. Pomimo tego, że osiągnęła już wiek emerytalny, to nie nabyła prawa do świadczenia emerytalno- rentowego. Z akt sprawy nie wynika również, aby strona w ostatnich latach podejmowała jakiekolwiek zatrudnienie. Co więcej, z oświadczeń skarżącej i akt sprawy można wywnioskować, że oprócz zatrudnienia przez półtora roku w kiosku "[...]", nigdy nie pracowała.

W ocenie organu odwoławczego nie bez wpływu na prawo strony do wnioskowanego świadczenia pozostaje również fakt, że skarżąca osiągnęła już wiek emerytalny. Pomimo że ustawodawca wymieniając w art. 17 ust. 5 u.ś.r. przesłanki negatywne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie wymienia kryterium wieku, jednak nie można uznać, że ustawa kierowana jest do wszystkich niezatrudnionych osób, które opiekują się niepełnosprawnym członkiem rodziny. W realiach niniejszej sprawy nie można pominąć faktu, że aby można było mówić o rezygnacji z zatrudnienia, to wymaga obiektywnej oceny możliwość jego świadczenia, o czym niewątpliwie decyduje wiek takiej osoby, czy też stan jej zdrowia.

Organ odwoławczy stwierdził, że inna jest sytuacja osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne lub występujących o przyznanie im tego rodzaju świadczenia. Świadczenie to jest bowiem tylko niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które jest uzyskiwane przez uprawnionego, nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy, a na podstawie decyzji administracyjnej. Podkreślenia zaś w tym miejscu wymaga, że zgodnie z regulacjami zwartymi w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych prawo do emerytury uzyskuje się po spełnieniu określonych przesłanek (w tym wieku). Z tego też powodu, w przypadku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, uprawnionemu opłacana jest również składka na ubezpieczenie społeczne, a w art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. ustawodawca przewidział, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeśli osoba sprawująca opiekę ma prawo do m.in. emerytury. Zatem osoba, która nie pracowała, bo opiekowała się niepełnosprawnym członkiem rodziny i z tego powodu pobierała świadczenie pielęgnacyjne, z chwilą nabycia uprawnień emerytalnych nie otrzymuje już dotychczas pobieranego świadczenia pielęgnacyjnego, a pobiera emeryturę. W takiej więc sytuacji osoba, która pobierała świadczenie pielęgnacyjne znajduje się w analogicznej sytuacji jak ten, kto pracował, a obecnie, z uwagi na wiek, pobiera świadczenie emerytalne.

Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje więc osobom, które nie mogą podjąć zatrudnienia, czy też muszą z niego zrezygnować w związku z koniecznością sprawowania stałej, permanentnej i regularnej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i to w takim zakresie, który wyklucza możliwość jednoczesnego wykonywania pracy. Tym wymogom nie odpowiada, ustalony w toku postępowania, zakres pomocy jaką świadczy D. Z. swojemu mężowi, T. Z. Nie została również spełniona przesłanka rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki, ze względu na fakt osiągnięcia przez stronę wieku emerytalnego.

Skargę na powyższą decyzję złożyła D. Z.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę, stwierdził, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji jest ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Warunki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określa art. 17 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu (...), 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności jeżeli nie podejmą lub zrezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: koniecznością stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współpracowania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Zdaniem organu skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. warunku sprawowania stałej opieki oraz przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku ze sprawowaniem opieki.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organ dokonał prawidłowych ustaleń w wyżej wymienionym zakresie. Podstawowym źródłem informacji dotyczącej opieki nad T. Z. jest skarżąca. W oświadczeniu z [...] stycznia 2019 r. podała, że mąż nie wymaga wizyt domowych ani pielęgniarskich. W wywiadzie z tej samej daty podała, że pomaga mężowi przy toalecie porannej, wieczornej – mycie, kąpanie, ubieranie, rozbieranie. Przygotowuje posiłki – rano, w południe, wieczorem: podaje śniadanie, kolacje, obiad. Przygotowuje materace do spania. Towarzyszy często mężowi w wizytach lekarskich. Podała, że wizyty u lekarza rodzinnego odbywają się raz w miesiącu, w Ośrodku Chorób Otępiennych raz w roku a w Poradni Okulistycznej – 1-2 razy w roku. Z powyższych wyjaśnień wynika, że mąż skarżącej nie wymaga szczególnej pielęgnacji i obsługi. Z wypowiedzi skarżącej wynika, że nieraz chodzi do lekarza samodzielnie, nie wymaga wizyt domowych ani pielęgnacyjnych.

Z wywiadu przeprowadzonego z wnioskodawczynią [...] grudnia 2018 r. wynika, że mąż wnioskodawczyni nie wymaga pomocy przy spożywaniu posiłków, nie wymaga pomocy i asekuracji w przemieszczaniu się w obrębie mieszkania, nie wymaga pomocy przy załatwianiu potrzeb fizjologicznych, nie korzysta ze środków higienicznych, nie wymaga wizyt domowych, samodzielnie odbywa wizyty u lekarza, z pomocą w dotarciu do lekarza. Wymaga pomocy w przygotowaniu posiłków, wymaga pomocy w wykonywaniu porannej i wieczornej toalety, wymaga pomocy w kąpieli i przy ubieraniu się, wymaga pomocy w załatwieniu spraw urzędowych, przy robieniu zakupów, w płaceniu rachunków, wymaga pomocy w przyjmowani i aplikacji leków. Powyższe dowodzi, że podstawowe czynności dnia codziennego mąż skarżącej wykonuje samodzielnie. Wizyty u lekarza pierwszego kontaktu odbywa raz w miesiącu i udaje się w towarzystwie żony. Nie jest osobą leżącą, nie wymaga szczególnej pielęgnacji.

Sąd pierwszej instancji zgodził się z organem, że skarżąca wykonuje w zasadzie czynności dnia codziennego w niewielkim stopniu wspierając męża w chorobie.

Skarżąca nie zrezygnowała z pracy, brak jest również jakichkolwiek twierdzeń, że nie podejmuje jej z uwagi na stan zdrowia męża. Na druku oświadczenia wypełnionego przez skarżącą [...] października 2018 r., zainteresowana podała, że nigdy nie pracowała. Z oświadczenia zaś z [...] grudnia 2018 r. wynika, że pracowała około 1,5 roku w kiosku [...], ale nie posiada świadectwa pracy.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, mając na uwadze powyższe oświadczenia skarżącej należałoby przyjąć, że nie pracowała ona zawodowo, a na pewno nie ma dokumentu potwierdzającego ten fakt. Skarżąca nie uprawdopodobniła również, że z uwagi na chorobę męża nie podjęła pracy. W żadnym z przeprowadzonych wywiadów czy oświadczeń nie podała takiej informacji. Również ten fakt nie daje podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ świadczenie pielęgnacyjne w myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r. może być przyznane osobie, która zrezygnowała z pracy w związku ze świadczoną opieką nad osobą bliską, lub nie podejmuje w związku z tymi obowiązkami pracy zawodowej. Zatem brak spełnienia powyższej przesłanki również nie daje podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. Z., zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 5 u.ś.r., polegające na błędnym przyjęciu, że przy ustalaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej znaczenie ma wiek oraz stan zdrowia osoby ubiegającej się o to świadczenie;

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) przez zaniechanie wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie dokonano dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Na podstawie ww. zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.). Do naruszenia powyższego przepisu, który jest przepisem ustrojowym, może dojść, gdyby sąd pierwszej instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. To, czy dokonana przez sąd ocena legalności zaskarżonego aktu była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 § 1 i 2 wyżej wskazanej ustawy (por. wyrok NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt I GSK 1790/11 i wyrok NSA z 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt I FSK 753/12 - wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.govpl – dalej jako "CBOSA").

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 5 u.ś.r. Od razu należy jednak zauważyć, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów proceduralnych wytykających błędy w ustaleniach faktycznych. A skoro tak, to Naczelny Sąd Administracyjny jest zobligowany przyjąć, że stan faktyczny sprawy przedstawia się w taki sposób, jak wynika to z ustaleń zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji.

W rozpatrywanej sprawie odmówiono skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Zgodnie z tą regulacją świadczenie takie przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Zdaniem organu odwoławczego skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. warunku sprawowania stałej opieki oraz przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku ze sprawowaniem opieki.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba, która zajmuje się osobą niepełnosprawną. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną.

Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia stała lub długoterminowa wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15, CBOSA). Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11, CBOSA). Zgodzić się należy z sądem pierwszej instancji, że skarżąca wykonuje w zasadzie czynności dnia codziennego w niewielkim stopniu wspierając męża w chorobie. Z ustalonego przez organy i zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że sprawowana prze skarżącą kasacyjnie opieka nad mężem, T. Z., z uwagi na rodzaj i czasokres czynności wspomagających męża w jego codziennym funkcjonowaniu nie spełnia wymogów opieki o jakiej mowa we wskazanym przepisie, a co wynika z przeprowadzonego rodzinnego wywiadu środowiskowego.

Z ustalonego stanu faktycznego wynika również, że skarżąca ma 73 lata. Jak oświadczyła, poza pracą w kiosku "[...]" przez około 1,5 roku nigdzie nie pracowała. Co prawda "rezygnacja z zatrudnienia" nie oznacza jedynie faktycznego zaprzestania wykonywania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w rozumieniu art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych., czy rezygnacji z realnej propozycji takiej pracy, ale także oznacza niepodejmowanie zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki, to jednak w rozpoznawanej sprawie nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie, że przy ustalaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie ma znaczenia wiek oraz stan zdrowia osoby ubiegającej się o to świadczenie. Gdyby tak bowiem było to wystarczyłoby subiektywne przekonanie wnioskującej o świadczenie pielęgnacyjne, że pomimo zaawansowanego wieku, czy też złego stanu zdrowia może potencjalnie podjąć zatrudnienie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt 416/13 (CBOSA), że brak kryterium wieku może "prowadzić do sytuacji, w której dojdzie do obejścia przepisów prawa, regulującego przyznawanie świadczeń emerytalnych. Świadczenie pielęgnacyjne, przyznawane bowiem osobie sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny a będącej w wieku, uprawniającym do otrzymania emerytury, w istocie rzeczy będzie pełnić funkcję nie tyle surogatu wynagrodzenia za pracę a surogatu świadczenia emerytalnego. Gdyby zaś taka była intencja ustawodawcy to wydaje się, że zbędnym byłoby wprowadzenie zasady, iż uprawnionemu do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego jest jednocześnie opłacana składka na ubezpieczenie społeczne."

Z uwagi na powyższe, prawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że skarżąca nie jest osobą, która zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a została oddalona.