Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1198/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Finanse publiczne
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 70 § 1, art. 50 § 1, art. 10 § 1, art. 107 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art 96 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1639
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu  oraz o spółkach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C.F.S.A. w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 2333/17 w sprawie ze skargi C.F.S.A. w D. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 29 sierpnia 2017 r., nr L. Dz.: DPP/WPO/476/27/31/16/17/MZ w przedmiocie wykluczenia papierów wartościowych spółki z obrotu na rynku regulowanym i nałożenia kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 2333/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę C. F.S.A. z siedzibą w D. (dalej: Skarżąca, Spółka) na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 29 sierpnia 2017 r., nr L.Dz.: DPP/WPO/476/27/31/16/17/MZ, w przedmiocie wykluczenia papierów wartościowych z obrotu na rynku regulowanym i nałożenia kary pieniężnej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia 8 marca 2016 r., sygn. DPP/WPAI/476/9/10/15/16/ES, Komisja Nadzoru Finansowego (dalej: KNF, Komisja) wykluczyła bezterminowo papiery wartościowe Spółki z obrotu na rynku regulowanym oraz nałożyła na Spółkę karę pieniężną w wysokości 250 000 zł, na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1639 ze zm., dalej: "ustawa o ofercie"), za naruszenie przez Spółkę art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o ofercie w związku z niewykonaniem lub nienależytym wykonaniem obowiązków informacyjnych tj. nieprzekazaniem Komisji, spółce prowadzącej rynek regulowany oraz do publicznej wiadomości raportu okresowego za I półrocze roku 2014, raportu okresowego za III kwartał roku 2014, raportu okresowego za IV kwartał roku 2014, raportu okresowego za rok 2014, raportu okresowego za I kwartał roku 2015, raportu okresowego za I półrocze roku 2015 i raportu okresowego za III kwartał roku 2015.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Spółka wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej ww. decyzją.

KNF decyzją z dnia 29 sierpnia 2017 r., nr DPP/WPO/476/27/31/16/17/MZ, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, uchyliła w całości opisaną powyżej decyzję KNF z dnia 8 marca 2016 r. i wykluczyła bezterminowo papiery wartościowe skarżącej z obrotu na rynku regulowanym oraz nałożyła na nią karę pieniężną w wysokości 150000 zł za naruszenie przez Spółkę art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o ofercie w zw. z art. 82 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 lutego 2009 r. w sprawie informacji bieżących i okresowych przekazywanych przez emitentów papierów wartościowych oraz warunków uznawania za równoważne informacji wymaganych przepisami prawa państwa niebędącego państwem członkowskim (Dz. U. z 2014 r., poz. 433, zwane dalej: "rozporządzenie z 2014 r.") polegające na niewykonaniu obowiązków informacyjnych tj. nieprzekazaniu Komisji, spółce prowadzącej rynek regulowany oraz do publicznej wiadomości raportu okresowego za I półrocze roku 2014, raportu okresowego za III kwartał roku 2014, raportu okresowego za rok 2014, raportu okresowego za I kwartał roku 2015, raportu okresowego za I półrocze roku 2015 i raportu okresowego za III kwartał roku 2015. KNF umorzyła postępowanie administracyjne w przedmiocie nieprzekazania informacji raportu okresowego za IV kwartał 2014 r.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z uwagi na ustalenie w toku rozpatrywania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nowych okoliczności faktycznych, w tym obecnej sytuacji finansowej spółki, oraz częściowe umorzenie niniejszego postępowania w związku z deregulacją obowiązku przekazywania do publicznej wiadomości raportów okresowych za IV kwartał danego roku, Komisja uznała, iż zasadne jest nałożenie kary pieniężnej o zmniejszonej dolegliwości w wysokości 150000 zł. Natomiast zdaniem organu utrata przez Spółkę dostępu do dokumentacji finansowo-księgowej oraz częściowe umorzenie postępowania w związku z deregulacją obowiązku przekazywania raportu za IV kwartał danego roku, nie miały wpływu na sankcję administracyjną w postaci wykluczenia akcji spółki z obrotu na rynku regulowanym ze względu na wagę naruszeń, jakich dopuściła się Spółka oraz ze względu na konieczność zapewnienia ochrony uczestnikom rynku kapitałowego.

Spółka wniosła skargę do WSA w Warszawie.

Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę uznając, że Komisja zasadnie stwierdziła, iż Spółka dopuściła się wielokrotnych naruszeń art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o ofercie w zakresie realizacji obowiązków informacyjnych dotyczących sprawozdawczości okresowej. Sąd podzielił stanowisko Komisji, iż utrata dokumentacji finansowo-księgowej przez Spółkę była wydarzeniem niezależnym od Strony, jednak możliwe było podjęcie przez Spółkę działań, które pozwoliłyby na uniknięcie lub ograniczenie konsekwencji utraty dokumentacji, a także ew. odtworzenie dokumentacji. Sąd podzielił stanowisko Komisji, że tylko wykluczenie bezterminowe akcji spółki z obrotu na rynku regulowanym chroniło uczestników rynku przed dalszym inwestowaniem w akcje lub inne papiery wartościowe emitenta, który wykazuje brak należytej staranności w wypełnianiu obowiązków informacyjnych. Ponadto organ słusznie uznał, że wobec ilości i istotności naruszeń dokonanych przez Spółkę, obok kary bezterminowego wykluczenia z obrotu, niezbędne jest również zastosowanie wobec tej Spółki sankcji w postaci kary pieniężnej w wysokości 150000 zł, która stanowi adekwatny środek oddziaływania w stosunku do stwierdzonych w toku postępowania nieprawidłowości przy uwzględnieniu maksymalnego wymiaru kary, o którym mowa w art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie. Zdaniem Sądu niezasadny był zarzut dotyczący rażąco wygórowanej i nieadekwatnej wysokości nałożonej na Spółkę kary, gdyż organ szczegółowo przeanalizował spełnienie przesłanek przemawiających za wymierzeniem przedmiotowej sankcji, uwzględniając występujący w niniejszej sprawie interes społeczny w postaci interesu innych uczestników obrotu oraz funkcję i cel przepisów, które przez zachowanie spółki zostały naruszone. Ustalenia poczynione przez organ potwierdziły, że skarżąca naruszyła przepisy art. 56 ust. 1 pkt 1, art. 70 pkt 1 ustawy o ofercie. Nakładane na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1 sankcje mają charakter represyjny, a ich celem jest dyscyplinowanie adresatów norm prawnych zagrożonych sankcją do przestrzegania obowiązującego prawa. Organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. W ocenie Sądu nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie Stronie, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, gdyż pismem z 26 stycznia 2016 r. pouczono Spółkę, na ręce Prezesa Zarządu, o treści art. 10 k.p.a., a Spółka nie skorzystała z możliwości wypowiedzenia się.

Od powyższego wyroku Spółka złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie tego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu w stanie faktycznym sprawy polegającym na przyjęciu przez Sąd, iż nałożenie na Stronę sankcji administracyjnych było uzasadnione, a naruszenie przez Stronę obowiązków wynikających z ustawy o ofercie wynikało z przyczyn od strony zależnych, podczas gdy z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego wynika, że do nieopublikowania przez Stronę raportów okresowych doszło z przyczyn niezależnych od Strony, co stanowi przesłankę do odstąpienia od nałożenia na Stronę kar administracyjnych określonych w w/w przepisie,

2) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd, iż zasadne jest nałożenie na stronę sankcji bezterminowego wykluczenia papierów wartościowych C. F.S.A. z obrotu na rynku regulowanym, podczas gdy sankcja ta powinna znaleźć zastosowanie jedynie w wyjątkowych wypadkach i przy zachowaniu dużej ostrożności, natomiast w stanie faktycznym sprawy nie zachodzi wyjątkowy wypadek uzasadniający nałożenie sankcji w postaci tak daleko idącej ingerencji jak wykluczenie bezterminowe papierów wartościowych z obrotu,

3) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez Sąd, iż wymierzenie Stronie kary finansowej w wysokości 150.000,00 zł jest sankcją adekwatną, nie biorąc pod uwagę okoliczności, iż na zmniejszenie wysokości administracyjnej powinna wpłynąć zarówno okoliczność umorzenia postępowania w zakresie niezłożenia raportu za IV kwartał 2014 r. (w związku z deregulacją obowiązku przekazywania raportów okresowych za IV kwartał danego roku) oraz znaczne pogorszenie sytuacji majątkowej Spółki, a także okoliczność niezawinienia Strony w niezłożeniu raportów okresowych (wynikająca z utraty przez Stronę dokumentacji finansowo – księgowej spółki), jak również okoliczność zminimalizowania przez Spółkę skutków niepublikowania raportów okresowych poprzez informowanie inwestorów o złej sytuacji finansowej Spółki w raportach bieżących oraz okoliczność współpracy przez Stronę z Organem,

4) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 96 ust. 1 h ustawy o ofercie poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez Sąd, iż kara w kwocie 150.000,00 zł jest adekwatna i nie jest rażąco wygórowana, podczas gdy przed nałożeniem na stronę kary finansowej organ winien wziąć pod uwagę sytuację majątkową spółki i ją uwzględnić przy ustaleniu wysokości kary,

5) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 roku o nadzorze nad rynkiem finansowym oraz art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych, poprzez oddalenie skargi w całości, podczas gdy skarga zasługiwała na uwzględnienie, co uzasadniało uchylenie decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z dnia 29 sierpnia 2017 r., znak: DPP/WPO/476/27/31/16/17/MZ,

6) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo rażącego naruszenia przez Organ przepisów art. 10 ust. 1 k.p.a., art. 107 ust. 3 oraz art. 8 k.p.a. poprzez brak pouczenia Strony w I instancji o jej uprawnieniach wynikających z art. 10 ust. 1 k.p.a., przez co stronie nie została zapewniona możliwość czynnego udziału w postępowaniu, a także sprzeczne wewnętrznie, naruszające zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, działanie Organu, który z jednej strony konstatuje, że działania podejmowane w stosunku do G.G. niosą bezpośredni skutek dla Spółki (odnośnie do pouczenia o uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a.), natomiast z drugiej strony przyjęcie, że G.G. jako świadek jest odrębnym od Spółki podmiotem, przez co zeznania G. G. w ustaleniu okoliczności faktycznych sprawy nie może mieć wpływu na ocenę współpracy z Organem przez Stronę,

7) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo rażącego naruszenia przez Organ przepisów art. 7 w zw. z art. 50 § 1, art. 70 § 1 k.p.a., polegające na niezebraniu i nierozpatrzeniu przez Organ materiału dowodowego w sposób niezbędny dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy a w szczególności niezwróceniu się przez Komisję Nadzoru Finansowego do organów posiadających wiedzę niezbędną dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia pomimo złożenia stosownych wniosków dowodowych przez Stronę.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na rozprawie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie posiedzenia na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, Dz. U. poz. 374 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna i podlegała oddaleniu.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił zatem od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego w rzeczywistości zaistniały.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu nie została uwzględniona.

W skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania (pkt 5-7 petitum skargi kasacyjnej), jak i zarzuty naruszenia prawa materialnego (pkt 1-4 petitum skargi kasacyjnej ).

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty procesowe, bowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego.

Nie jest zasadny podniesiony w punkcie 7 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo rażącego naruszenia przez organ art. 7 w zw. z art. 50 § 1 i art. 70 § 1 k.p.a.

Naruszenia tych przepisów przez organ upatruje Spółka w "niezebraniu i nierozpatrzeniu materiału dowodowego w sposób niezbędny dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności niezwrócenia się do organów posiadających wiedzę niezbędną do prawidłowego jej rozstrzygnięcia pomimo złożenia stosownych wniosków dowodowych przez stronę". Uzasadniając ten wniosek skarżąca kasacyjnie ograniczyła się jedynie do stwierdzenia, że złożyła wnioski dowodowe w celu ustalenia obecnej sytuacji finansowej oraz przyczyn nieprzekazania raportów okresowych i przebiegu postępowania upadłościowego, natomiast Sąd niezasadnie uznał, że okoliczności te zostały wyjaśnione w toku postępowania, co zdaniem Sądu uzasadniało nieuwzględnianie wniosków strony.

Powołany jako podstawa zarzutu art. 7 k.p.a. statuuje zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa.

Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów art. 7 w zw. z art. 50 § 1 i art. 70 § 1 k.p.a. ograniczono do zakwestionowania prawidłowości procedury ustalania w sprawie stanu faktycznego, ale nie przedstawiono żadnych skonkretyzowanych argumentów na poparcie tego twierdzenia i dowodów wskazujących na wadliwość wyniku dokonanych przez organ ustaleń. Podkreślenia zaś wymaga, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym w tym przepisie, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji. Ten związek przyczynowy nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu administracyjnego byłby inny. Tego wymogu skarga kasacyjna nie spełnia.

Odnosząc się do powiązanych przez skarżącą kasacyjnie z naruszeniem art. 7 k.p.a. zarzutów naruszenia art. 50 § 1 i art. 70 § 1 k.p.a. należy wskazać, że art. 50 § 1 k.p.a. przewiduje, że "Organ administracji publicznej może wzywać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika, na piśmie, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonywania czynności urzędowych.", a zatem dotyczy wezwań, czyli jednego z rodzajów technicznych czynności podejmowanych przez organ w toku postępowania dowodowego. Skarżąca kasacyjnie nie sprecyzowała na czym polegało naruszenie tego przepisu przez organ, tzn. jakiego konkretnie wezwania ten zarzut dotyczy, w jakim zakresie to wezwanie naruszało opisane w tym przepisie zasady wzywania osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań. Tak sformułowany zarzut nie mógł zatem zostać uwzględniony. Z kolei art. 70 k.p.a. dotyczy załączników do protokołu z przesłuchania, a więc zasad sporządzania dokumentu z przebiegu czynności procesowej przesłuchania. Przepis ten nie zawiera §1, a więc jednostki redakcyjnej, której naruszenie zarzuca skarżąca, nie dzieli się bowiem na paragrafy. W przepisie tym przewidziano, że "Organ administracji publicznej może zezwolić na dołączenie do protokołu zeznania na piśmie, podpisanego przez zeznającego, oraz innych dokumentów mających znaczenie dla sprawy." Skarżąca kasacyjnie nie wyjaśniła, na czym w tej sprawie jej zdaniem polegało uchybienie organu dotyczące zasad sporządzania załączników do protokołu przesłuchania, nie wskazuje o jakie przesłuchanie chodziło, z jakiej daty, i w jakim zakresie organ ograniczył możliwość dołączenia do protokołu z tego przesłuchania załącznika w postaci sporządzonego na piśmie zeznania. Także zatem ten zarzut nie mógł zostać przez NSA uwzględniony.

W ocenie NSA nie jest zasadny także kolejny ze sformułowanych skardze kasacyjnej zarzutów procesowych, tj. zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 1, art. 107 ust. 3 i art. 8 k.p.a. (punkt 6 petitum skargi kasacyjnej). Ani przepis art. 10 k.p.a., ani też przepis art. 107 k.p.a. nie mają jednostek redakcyjnych, których naruszenie zarzuca skarżąc kasacyjnie (odpowiednio: ust. 1 i ust. 3), dzielą się bowiem na paragrafy, a nie ustępy. Z kolei art. 8 k.p.a. zawiera dwie jednostki redakcyjne, ale skarżąca nie sprecyzowała która z nich przedmiotem zarzutu. Podkreślenia wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym zaskarżenia wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, co znalazło swój wyraz również w przymusie adwokacko-radcowskim, tj. obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. W tej sytuacji, wobec wadliwości konstrukcyjnej samego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny zrekonstruował jego treść na podstawie skonfrontowania go z treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej (por. uchwałę NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1), ale brak precyzyjnie wskazanych podstaw kasacyjnych oraz niepełność uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia istoty podnoszonych naruszeń, spowodowały znaczne ograniczenie zakresu kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Nie ma racji skarżąca kasacyjnie twierdząc, że w tej sprawie organ nie dopełnił przewidzianego w art. 10 § 1 k.p.a. wymogu zapewnienia stronie przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zasadnie Sąd w zaskarżonym wyroku uznał, że ten procesowy wymóg został przez organ dopełniony, gdyż pismem z 26 stycznia 2016 r., prawidłowo przesłanym na ręce Prezesa Zarządu Spółki czyli osoby upoważnionej do reprezentowania Spółki, organ pouczył o treści art. 10 § 1 k.p.a. i możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, wyznaczając termin 7 dni (k. 65 akt adm.). Na tym etapie postępowania G. G. jako Prezes Zarządu Spółki, był podmiotem upoważnionym do reprezentowania Spółki (art. 373 § 2 k.s.h.). Zawiadomienie w trybie art. 10 § 1 k.p.a. zostało mu prawidłowo przez organ przesłane. Nieskorzystanie przez Spółkę z możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, nie dowodzi wadliwości działania organu polegającej na naruszeniu art. 10 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że również w zawiadomieniu z 22 grudnia 2016 r. Spółka była informowana, że trwa gromadzenie i analiza materiału dowodowego, zakończenie postępowania planowane jest na luty 2016 r. oraz że strona ma prawo wglądu w akta (k. 62 akt adm.). Informację te powtórzono również w zawiadomieniu z 23 lutego 2016 r. o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy wskazując, że zakończenie postępowania jest planowane na marzec 2016 r. (k. 68 akt adm.). Z akt sprawy wynika zatem, że organ informował stronę o wszystkich etapach postępowania, o konieczności przedłużenia terminu do rozpatrzenia sprawy, wzywał do przedłożenia dowodów i wyjaśnień niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, w tym dotyczących sytuacji finansowej Spółki.

W konsekwencji nie ma podstaw, by w tej sprawie zasadnie zarzucić organowi pozbawienie strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu i naruszenie przewidzianej w art. 8 § 1 k.p.a. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie. Wskazana przez Spółkę w uzasadnieniu tego zarzutu okoliczność, że termin 7-dniowy na wypowiedzenie się co do zgromadzonego materiału pokrywał się z 7-dniowym terminem na przedłożenie informacji dotyczących sytuacji finansowej spółki (s. 13 uzasadnienia skargi kasacyjnej), nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Podkreślenia wymaga, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może być uznany za zasadny wówczas, gdy strona wykaże, że naruszenie tego przepisu tj. niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. m.in. postanowienie NSA z 22 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 431/12). Tego zaś skarżąca kasacyjnie nie wykazała, nie powołała się bowiem na czynności, których dokonanie zostało jej uniemożliwione z powodu naruszenia przez organ art. 10 § 1 k.p.a.

Nie może też być uwzględniony zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. rozumiany jako zarzut nieprawidłowego bo wewnętrznie sprzecznego stanowiska organu przyjętego w zaskarżonej decyzji (s. 13 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Art. 107 § 1 k.p.a. wskazuje elementy, które powinno zawierać uzasadnienie decyzji przewidując, że "Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa." Skarżąca kasacyjnie nie zarzuca, że któregoś z tych elementów zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, lecz polemizuje z jego merytoryczną trafnością, to zaś może być skuteczne na podstawie zarzutów naruszenia innych przepisów prawa procesowego lub prawa materialnego, a nie na podstawie zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.

Mają powyższe na uwadze należy zatem uznać, że sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe nie są uzasadnione.

Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty materialnoprawne sformułowane w punktach 1-4 petitum skargi kasacyjnej. Koncentrują się one wokół niewłaściwego zastosowania w sprawie art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie. Konstrukcja tych zarzutów prowadzi do wniosku, że skarżąca kasacyjnie nie podważa stanu faktycznego w zakresie stwierdzonego nieopublikowania wskazanych w decyzji raportów okresowych, lecz intencją skarżącej kasacyjnie jest kwestionowanie dokonanej w tej sprawie oceny, że nie stanowiła podstawy do odstąpienia od nałożenia na Spółkę kar administracyjnych podnoszona przez nią okoliczność, że do nieopublikowania raportów okresowych doszło z przyczyn niezależnych od Spółki oraz że zastosowane kary są rażąco wygórowane i nieadekwatne w tej sprawie także z punktu widzenia sytuacji finansowej Spółki.

Wbrew tym zarzutom, w ocenie NSA, zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że organ prawidłowo przyjął i wyczerpująco wyjaśnił dlaczego zastosował dwie kary łącznie, a nie jedynie karę pieniężną, wskazując przekonujące argumenty, które o tym przesądziły. Skarga kasacyjna nie podważa skutecznie zgodności z prawem rozstrzygnięcia organu w tym zakresie, poprzestając jedynie na ogólnym powołaniu się na okoliczności związane z bezprawnym pozbawieniem Spółki dostępu do dokumentacji finansowo-księgowej przechowywanej w budynkach w D. i B., a następnie jej zniszczeniem oraz trudnościami finansowymi uniemożliwiającymi zwołanie Walnego Zgromadzenia i opłacenie biegłego rewidenta. Podnoszona przez Spółkę okoliczność, że pomimo istnienia trudnej sytuacji finansowej już od 2012 r., Spółka realizowała aż do 2014 r. obowiązki informacyjne, kiedy utraciła dostęp do dokumentacji, nie może być uznane za wystarczające do zakwestionowania zgodności z prawem stanowiska organu w zakresie zastosowanych przesłanek rodzaju i wymiaru sankcji, w tym w szczególności dotyczących charakteru, wagi i skali naruszeń, ich powtarzalności, stopnia współpracy w toku postępowania, sytuacji finansowej Spółki, a także potrzeby ochrony interesu społecznego, w tym uczestników rynku, dla których podstawowym źródłem informacji o spółce, gwarantującym transparentność rynku, jest należyte wykonywanie przez nią obowiązków informacyjnych.

W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie zaakceptowanej przez Sąd oceny Komisji, że nałożone na Spółkę sankcje spełniały postulat niezbędności i skuteczności, stanowiąc karę adekwatną i współmierną. Trafnie uznał Sąd, że w tej sprawie Spółka nie wykazała skutecznie, że niemożliwe było podjęcie przez nią działań, które pozwoliłyby na uniknięcie konsekwencji utraty dokumentacji lub ich ograniczenie, a także ewentualne jej odtworzenie. Utrata dokumentacji nie była skutkiem siły wyższej tylko problemów wewnętrznych Spółki. Wbrew poglądowi zawartemu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (str. 7), Sąd nie sformułował poglądu, że Spółka powinna była "antycypować bezprawne działanie podmiotów trzecich polegające na pozbawieniu jej dostępu do dokumentacji" i zabezpieczyć środki finansowe na jej odtworzenie tej dokumentacji. Prawidłowo natomiast wskazał Sąd, że brak środków finansowych i wyspecjalizowanej kadry do sporządzenia raportów stanowiły zdarzenia zależne od Spółki, za które zasadnie nałożono na Spółkę sankcje.

Sankcja wykluczenia z obrotu na rynku regulowanym jest sankcję najsurowszą, stosowaną wobec podmiotów, które należy wyeliminować z obrotu gdyż zagrażają bezpieczeństwu obrotu i prawidłowemu funkcjonowaniu rynku. Prawidłowo Sąd zaakceptował pogląd organu, że ze względu na skalę, charakter oraz wagę stwierdzonych i niekwestionowanych przez Spółkę naruszeń obowiązków informacyjnych, tylko wykluczenie bezterminowe akcji Spółki z obrotu na rynku regulowanym chroniło uczestników rynku przed dalszym inwestowaniem w papiery wartościowe Spółki wykazującej brak należytej staranności w wypełnianiu swoich obowiązków związanych z uczestnictwem w rynku regulowanym.

Skarga kasacyjna nie podważyła też skutecznie poglądu, że wysokość nałożonej kary pieniężnej była rażąco wygórowana, nieadekwatna do stwierdzonych naruszeń i sytuacji Spółki. Wysokość tej kary została przez organ obniżona przy ponownym rozpoznaniu sprawy, po rozważeniu i prawidłowym zastosowaniu przesłanek przewidzianych w art. 96 ust. 1h ustawy o ofercie, z uwzględnieniem w szczególności pogorszenia sytuacji finansowej strony oraz uznania niezasadności nałożenia kary za brak jednego z kilku wymaganych raportów, tj. raportu okresowego za IV kwartał 2014 r., z powodu deregulacji tego obowiązku. Spółka dopuściła się naruszenia obowiązków informacyjnych aż sześciokrotnie, pozbawiając przez to inwestorów wiarygodnych informacji o swojej sytuacji finansowej w okresie od 1 września 2014 r. aż do 8 marca 2016 r. Argumenty skargi kasacyjnej w tym zakresie są jedynie ogólne, kwestionują to stanowisko organu, ale nie przeciwstawiają mu żadnych konkretnych argumentów uzasadniających twierdzenie o naruszeniu prawa.

Ze wskazanych powodów należy uznać, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zasługują na uwzględnienie.

W konsekwencji za niezasadny uznać należało również zarzut procesowy o charakterze wynikowym, podniesiony w punkcie 5 petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1 i 5 ustawy o nadzorze i art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie poprzez oddalenie skargi, pomimo że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze, ponieważ wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna okazała się nieusprawiedliwiona, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu (pkt 1 sentencji wyroku).

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości, biorąc pod uwagę charakter sprawy i sytuację finansową Spółki (pkt 2 sentencji wyroku).