Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1570/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Lasy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: 9, art. 4 pkt 11 i art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 909
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2017 r. sprawy ze skargi "S." spółka jawna w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 30 września 2016 r., znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej skargę oddala.


UZASADNIENIE

Pismami z dnia 19 marca 2012 r., 13 listopada 2012 r. oraz 18 maja 2015 r. "S." spółka jawna w [...], reprezentowana przez pełnomocnika zwróciła się do Starostwa Powiatowego w [...] o zezwolenie na wyłączenie z produkcji rolnej: gruntu stanowiącego użytki rolne R II przeznaczonego pod budowę budynku usługowego oraz na cele wewnętrznego układu drogowego na działce [...] obr. [...] gm. [...].

Po rozpatrzeniu ww. wniosków, Starosta [...] decyzjami:

- z dnia 16.04.2012 r. nr [...] zezwolił na

wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne RII o pow. 0,3056 ha na działce nr [...], obręb [...], na cele budowy budynku usługowego, decyzja stała się ostateczna dnia 04.05.2012 r.;

- z dnia 05.12.2012r. nr [...] zezwolił na

wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne RII o pow. 0,0530 ha na działce nr [...] , obręb [...] , na cele budowy budynku usługowego, decyzja stała się ostateczna dnia 17.01.2013 r.;

- z dnia 15.06.2015r. nr [...] zezwolił na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne RII o pow. 0,0325 ha na działce nr [...], obręb [...], na cele budowy wewnętrznego układu drogowego, decyzja stała się ostateczna dnia 02.07.2015r.

Po zakończonym procesie budowlanym, dokonano zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków użytku rolnego RII na użytek Ba (tereny przemysłowe) o łącznej pow. 0,4933 ha (zgodnie z operatem inwentaryzacji powykonawczej budynku nr [...] , z dnia [...].03.2015 r., sporządzonym przez geodetę uprawnionego mgr inż. J. J., który stanowił podstawę do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów). Z uwagi na fakt, iż dokonano zmiany sposobu użytkowania gruntu o powierzchni większej niż określona w decyzjach zezwalających na wyłączenie, w dniu 29 stycznia 2016r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie wyłączenia.

W toku postępowania ustalono, że przed rozpoczęciem inwestycji, wg wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] marca 2012 r., działka nr [...] była określona w operacie ewidencji gruntów użytkiem ornym klasy RII, W-RII, zatem stanowiła grunty rolne. Po zakończeniu inwestycji na części działki nr [...] obręb [...], dokonano zmiany użytku rolnego RU na użytek Ba o powierzchni 0,4933 ha, większej niż określona w decyzji zezwalającej na wyłączenie (0,3911 ha) o 0,1022 ha, natomiast pozostała część działki [...] o pow. 0,0391 ha nadal pozostała oznaczona użytkiem rolnym RII, W-RII, zgodnie z operatem inwentaryzacji powykonawczej obiektu budowlanego.

Powyższe potwierdziła przeprowadzona w dniu [...] maja 2016 r., przez pracowników Starostwa Powiatowego w [...] wizja w terenie. Podczas przeprowadzonych oględzin, sporządzono protokół, szkic oraz dokumentację fotograficzną działki. Ustalono, iż część działki oznaczona użytkiem Ba (tereny przemysłowe), to obszar ograniczony ogrodzeniami, zabudowany halą magazynową, w skład którego wchodzi utwardzony wjazd na działkę, betonowa płyta przy hali, chodnik z płyt betonowych, trawnik między chodnikiem i halą a ogrodzeniem we wschodniej części, oraz trawnik między parkingiem a ogrodzeniem w części zachodniej i utwardzony podjazd w części północnej. Pozostała część działki oznaczona użytkiem rolnym RII i W-RII, znajduje się poza ogrodzeniem działki, stanowi terem zielony wraz z rowem. W związku z powyższym organ I instancji stwierdził, że na działce rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie, zatem nastąpiło wyłączenie gruntu z produkcji rolnej w rozumieniu ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (DZ.U. 2015.909 t.j.). Teren działki w opinii organu wskazywał na powiązanie funkcjonalne z zabudową usługową, a nie produkcją rolną i stanowił urządzoną infrastrukturę towarzyszącą budynkowi usługowemu działki oznaczonej użytkiem Ba, nie wskazując na rolnicze użytkowanie gruntu o pow. 0,1022 ha.

W związku z powyższym, Starosta [...] decyzją z dnia 04.07.2016r znak: [...] zezwolił spółce: "S." Spółka Jawna w [...], na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu, stanowiącego użytki rolne RII o pow. 0,1022 ha na działce nr [...] , obręb [...], gmina [...], zajętego na cele budynku usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Organ I instancji ustalił właścicielowi należność podwyższoną za wyłączenie z produkcji rolnej gruntu, w kwocie 42 594 zł 25 gr, a następnie zwolnił właściciela z obowiązku uiszczenia należności podwyższonej, gdyż wartość wolnorynkowa gruntu wyłączonego była wyższa od kwoty podwyższonej należności. Ponadto ustalił właścicielowi opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze gruntu, w kwocie 4 259 zł 42 gr, płatną przez okres 10 lat począwszy od 2017 do 2026 roku.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie. Wyjaśnił, że jeżeli rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntów nastąpiło bez decyzji zezwalającej na wyłączenie, a grunty te zostały przeznaczone na cele nierolnicze lub nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, organ z urzędu jest zobowiązany wydać decyzję zezwalającą na wyłączenie i podwyższyć należność z tego tytułu o 10% zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku - o ochronie gruntów rolnych i leśnych (DZ.U. 2015.909 t.j.). - dalej u.o.g.r.l.. Organ podniósł również, że wydając decyzję w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji, obowiązkiem organu jest ustalenie, kiedy nastąpiło faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, według jakich cen należy ustalić należność pieniężną oraz jaka jest niezbędna powierzchnia wymagana do wyłączenia. Wydanie decyzji na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wymaga precyzyjnego ustalenia obszaru, na jakim faktycznie rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntu.

W ocenie organu wszystkie powyższe warunki zostały spełnione. Konsekwencją tego była sankcja w postaci podwyższenia wysokości należności o 10%, związaną z wyłączeniem gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne z produkcji bez wymaganego zezwolenia.

Organ stwierdził, że zgodnie z orzecznictwem WSA i NSA utrwalił się pogląd, iż zezwolenie na wyłączenie gruntów na działce budowlanej powinno obejmować tylko taką powierzchnię, na jakiej rozpoczęto inne niż rolnicze lub leśne wykorzystanie gruntów, a zatem powierzchnię pod inwestycją i towarzyszącą jej infrastrukturą.

Od powyższej decyzji odwołanie w terminie złożyła skarżąca spółka zarzucając, zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 11, 12 i 13 u.o.g.r.l., poprzez bezpodstawne uznania, że w niniejszej sprawie doszło do wyłączenia gruntu z produkcji rolnej bez wymaganego zezwolenia,

- art. 28 ust .2 u.o.g.r.l., poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do ustalenia właścicielowi należności dodatkowej oraz opłaty rocznej z tytułu użytkowania na cele nierolnicze gruntu,

- art. 7, art. 77 oraz art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz niedokładne zbadanie materiału dowodowego, a także poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niezgodny z zasadą zaufania obywateli do organów władzy publicznej,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją znak: [...] z dnia 30 września 2016 r. działając na podstawie art. 4 pkt 11, 12,13, art. 5, art. 11 ust. 1, 2a, art. 12 ust.1-4, 6-8, 13 i 14, art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz.909 ze zm. ) w związku z art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., póz. 23 ze zm., dalej "k.p.a."), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy streścił przebieg dotychczasowego postępowania i wskazał, że na działce rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie, zatem nastąpiło wyłączenie gruntu z produkcji rolnej w rozumieniu ustawy. Innym niż rolniczym użytkowaniem gruntu była w ocenie organu budowa budynku usługowego wraz z zagospodarowaniem terenu, funkcjonalnie związanego z budynkami; utwardzenie parkingu, dojazdów, zbiorniki i studzienki kanalizacyjne na gruncie, ogrodzenie terenu. Teren ten w ocenie organu wskazuje na powiązanie funkcjonalne z zabudową usługową, a nie produkcją rolną i stanowi urządzoną infrastrukturę towarzyszącą budynkowi usługowemu działki, oznaczonej "Ba". Jak wskazano - "wyłączenie gruntu z produkcji", zgodnie ze słowniczkiem pojęć zamieszczonym w art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l., oznacza "rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów" i działanie takie wymaga legalizacji w formie decyzji administracyjnej, wydawanej w dwóch przypadkach: w art. 11 ust. 1 oraz art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. W tym drugim przypadku, w ramach sprawowania kontroli, stwierdzając faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej bez uprzedniego uzyskania na mocy art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. wymaganej decyzji (co może oznaczać, zarówno całkowity brak decyzji zezwalającej, jak też - co ma miejsce w niniejszej sprawie - przekroczenie obszaru wyznaczonego w decyzji zezwalającej), organ upoważniony został do zalegalizowania, post factum, zaistniałej sytuacji. Legalizacja ta jest jednak dopuszczalna wyłącznie wtedy, gdy grunty przeznaczone są w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub leśne. W efekcie zezwolenie takie w formie decyzji rozstrzyga także o obowiązku uiszczenia należności pieniężnej.

Zdaniem organu odwoławczego, organu I instancji dokonał prawidłowych ustaleń dotyczących powierzchni gruntu wyłączonego bez zezwolenia. Wskazał również, iż przez grunt wyłączony z produkcji nie można uznać wyłącznie gruntu bezpośrednio zajętego pod budynek i zabudowę, do terenów zabudowanych zaliczane są bowiem także grunty wolne od zabudowań i urządzeń z nimi funkcjonalnie związanych. Skoro więc na działce rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie, przez proces inwestycyjny – budowę budynku usługowego wraz z zagospodarowaniem terenu, zatem nastąpiło wyłączenie gruntu z produkcji rolnej w rozumieniu ustawy. Teren porośnięty zielenią niską nie można uznać za produkcje rolną na większa skalę, lecz stanowi ona dodatkowe zagospodarowanie terenu wokół budynku, towarzyszące budynkowi usługowemu. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji słusznie podjął z urzędu postępowanie, a nadto prawidłowo ustalił wysokość należności.

Odnosząc się do zarzutów wskazanych w odwołaniu organ odwoławczy wskazał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniu odwołującego się, organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję nie oparł się wyłącznie na dokumencie inwentaryzacji powykonawczej zagospodarowania działki nr [...] w [...] . W szczególności fakt ustalenia wyłączenia z produkcji rolnej "dodatkowej" powierzchni działki nr [...] potwierdzały ustalenia dokonane podczas wizji przeprowadzonej przez pracowników Starostwa Powiatowego w dniu [...] maja 2016 r., a także załączona dokumentacja.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się "S." spółka jawna w [...] – dalej skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego:

- art. 11, 12 i 13 u.o.g.r.l., poprzez bezpodstawne uznanie, że w niniejszej sprawie doszło do wyłączenia gruntu z produkcji rolnej bez wymaganego zezwolenia,

- art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l., poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do ustalenia właścicielowi należności dodatkowej oraz opłaty rocznej z tytułu użytkowania na cele nierolnicze gruntu,

- art. 7 i art. 77 oraz 8 k.p.a., poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz niedokładne zbadanie materiału dowodowego, a także poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niezgodny z zasadą zaufania obywateli do organów władzy publicznej,

- art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu I instancji, zamiast jego uchylenia.

Wskazując na powyższe zarzuty, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi, skarżąca streściła przebieg dotychczasowego postępowania. Skarżąca spółka stwierdziła, że wbrew twierdzeniom organów obu instancji, w niniejszej sprawie nie doszło do wyłączenia gruntu z produkcji rolnej bez zezwolenia, ponieważ takie zezwolenie otrzymano od starosty [...]. Skarżąca spółka jednocześnie zaprzeczyła, jakoby dodatkowa część powyższej działki o powierzchni 0,1022 ha została również wyłączona z produkcji rolnej. W opinii skarżącej spółki przedmiotowa część nieruchomości stanowi teren niezagospodarowany, porośnięty zielenią niską. Stan zagospodarowania tej części działki, nie uległ zmianie w związku z przeprowadzoną na innych częściach nieruchomości inwestycją budowlaną. Przed przeprowadzeniem inwestycji budowlanej przedmiotowa część działki również była porośnięta trawą. Skarżąca spółka wskazała, że teren porośnięty trawą nie stanowi infrastruktury technicznej towarzyszącej, powiązanej ze zrealizowaną uprzednio inwestycją budowlaną. Teren ten nie jest wykorzystywany na cele związane ze zrealizowaną zabudową, nie stanowi on również zieleni rekreacyjnej.

Podniosła również, że wyłączenie z produkcji gruntów rolnych jest czynnością faktyczną. Zdaniem skarżącej spółki w niniejszej sprawie kwestią przesądzającą o tym, że nastąpiło wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, nie mogła być jedynie okoliczność, iż w ewidencji gruntów i budynków doszło do zmiany, na skutek której część działki o powierzchni 0.4933 ha została przeznaczona pod tereny oznaczone symbolem Ba -Tereny przemysłowe. Wraz z przedmiotową zmianą w ewidencji gruntów i budynków nie doszło bowiem równocześnie do faktycznej zmiany wykorzystywania. Powołując się na orzecznictwo stwierdzono, że sama zmiana w ewidencji gruntów, czy też dane wynikające z operatu powykonawczego, nie mogą stanowić wyłącznej podstawy do dokonania ustaleń, iż doszło do wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. Wraz z przedmiotową zmianą musi bowiem dojść do faktycznej zmiany sposobu wykorzystywania gruntu. Taka zmiana o charakterze faktycznym w niniejszej sprawie jednak w opinii skarżącej spółki nie nastąpiła.

Zdaniem skarżącej, organ nie dokonał jakichkolwiek ustaleń dotyczących tego, czy część działki, która porośnięta jest trawą faktycznie została wyłączona z produkcji rolnej a przeprowadzone w sprawie oględziny nieruchomości wskazały jedynie na to, że część działki, której dotyczy niniejsze postępowanie stanowi teren niezagospodarowany. Podniesiono również, że w uzasadnieniu faktycznym i prawnego, wbrew art. 107 § 3 k.p.a., organ nie wskazał przekonywujących argumentów uzasadniających stanowisko zaprezentowane przez organ.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że w ocenie Sądu skarga okazała się być bezzasadna.

Na wstępie wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenia jako prawidłowe wszystkie ustalenia faktyczne poczynione przez organy w sprawie. Jak to się dalej okaże, prawidłowe i bezbłędne ustalenia stały się kanwą do prawidłowej subsumpcji przepisów.

Nie ulega w sprawie wątpliwości, że przed uzyskaniem zezwoleń i rozpoczęciem procesu budowlanego działka nr [...] o pow. 0,5324 ha w rejestrze gruntów według stanu na dzień [...] marca 2012r. /k.7 akt adm/ obejmowała grunty orne RII (pow. 0,5011) oraz rowy W-RII (pow. 0,0313 ha), co bezspornie stanowiło grunty rolne w rozumieniu u.o.g.r.l. Zgodnie z wyrysem z mapy ewidencyjnej aktualnym na marzec 2012r. działka ta była niezabudowana i nie posiadała żadnej infrastruktury /k.6 akt adm./.

Spółka uzyskała zezwolenie na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu o łącznej pow. 0,3911 ha (0,3056 ha + 0,0530 ha + 0,0325 ha) na cele realizacji budynku usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w świetle 3-ch decyzji Starosty [...] , szczegółowo opisanych w sprawie /k.16, 24 i 30 akt adm./. Dwie pierwsze decyzje wskazywały jako powód wyłączenia gruntu jego przeznaczenie pod budowę budynku usługowego, zaś trzecia – jego przeznaczenie na cele wewnętrznego układu drogowego. Słusznie zatem organy wskazały, że celem wyłączenia wskazanym w decyzjach było przeznaczenie gruntu pod budowę budynku usługowego z towarzyszącą mu infrastrukturą. Trzeba nadto zauważyć, że załącznikiem każdej z decyzji były plany zagospodarowania nieruchomości (sporządzone na bazie mapy ewidencyjnej) z zaznaczoną graficznie powierzchnią objętą wyłączeniem z produkcji rolnej /k.13, 21 i 27 akt adm./. Każda z decyzji zawierała stwierdzenie, że jeśli powierzchnia gruntu faktycznie wyłączonego z użytkowania rolniczego będzie większa, niż określona w decyzjach, zostanie z urzędu wszczęte postępowanie w trybie art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. W efekcie powyższego jest oczywistym, że skoro powierzchnia wyjściowa gruntu rolnego wynosiła 0,5324 ha, zaś zezwolenie na wyłączenie objęło 0,3911 ha, to poza zezwoleniem pozostać miał obszar gruntu RII i W-RII o łącznej powierzchni 0,1413 ha. Tymczasem zgodnie z ustaleniami organów, po zakończeniu procesu inwestycyjnego na wniosek skarżącego /k. 32 verte/ dokonano zmiany w ewidencji gruntów w taki sposób, że działka nr [...] o pow. 0,5324 ha objęła obszar działki budowlanej Ba o pow. 0,4933 ha, obszar RII o pow. 0,0078 ha i W-RII o pow. 0,0313 ha (łącznie obszar rolny 0,0391 ha w miejsce 0,1413 ha – wypis z rejestru – k. 5 akt adm.). Różnica zatem, biorąc pod uwagę zmianę w ewidencji, między tym, co miało pozostać jako rolne, a tym, co pozostało w ewidencji z takim przeznaczeniem, wyniosła 0,1022 ha.

Wymaga jednak podkreślenia, co czyni zresztą skarżący, że decyzja starosty o aktualizacji operatu ewidencyjnego, wydana na podstawie art. 20 i następnych ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), nie ma znaczenia prejudycjalnego dla decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Ustalenie obszaru i klasy gruntu, na jakim rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntu, niezbędne do wydania decyzji na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), powinno nastąpić nie tylko według danych ewidencyjnych, o jakich mowa w art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), lecz także z zastosowaniem środków dowodowych, stosownie do art. 77 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2012 r. II OSK 1843/10, ONSAiWSA 2013/3/50). Dokładnie tak postąpiły organy w badanej sprawie, albowiem po wszczęciu z urzędu postępowania organ I instancji przede wszystkim przeprowadził oględziny, właśnie dla celów ustalenia zakresu i sposobu użytkowania gruntu /k.34-45 akt adm./. Jak wynika z akt, załącznikiem do protokołu oględzin są zdjęcia /k.34-42 akt adm./ oraz szkic polowy sposobu zagospodarowania działki wraz z notatką służbową /k. 44-45akt adm./. Skutkiem przeprowadzenia tych oględzin, zważywszy na ich cel, winno być, w ocenie Sądu administracyjnego, ustalenie, czy powierzchnia terenu wyłączonego z produkcji rolnej na skutek decyzji Starosty oraz pozostawionego jako teren rolny, odpowiada sposobowi użytkowania gruntu faktycznie. W tym celu należało, w sposób oczywisty, przede wszystkim zidentyfikować na szkicu wykonanym na bazie mapy ewidencyjnej powierzchnię gruntu wyłączonego z produkcji rolnej w oparciu o 3 załączniki do 3-ch decyzji Starosty, a następnie nanieść nań zakres i sposób faktycznego użytkowania gruntu, co było przedmiotem oględzin. Dokładnie tak postąpił organ I instancji, gdyż mając załączniki graficzne do decyzji /k.13, 21 i 27/ oraz szkic polowy wykonany w czasie oględzin /k.44 akt adm./ - sporządził na bazie mapy ewidencyjnej zestawienie obszaru wyłączonego decyzjami Starosty oraz obszaru, który organ uznał za nieużytkowany rolniczo, ale pozostający poza zakresem tych decyzji /k.46 akt adm./. Warto zauważyć, że przedmiotowy szkic wyraźnie pokazuje, że poza obszarem wyłączonym decyzjami i obszarem nie wyłączonym, ale wedle organu użytkowanym pozarolniczo, pozostaje jeszcze, po południowo - wschodniej stronie działki, między wyrysowanym ogrodzeniem a zaznaczoną granicą ewidencyjną działki, obszar oznaczony jako W-RII, który nie został przez organ zakwalifikowany jako obszar o zmienionym przeznaczeniu. Istotne jest, że zasadniczo pozostaje on poza ogrodzeniem działki. Ocena, czy organ prawidłowo zinterpretował sposób faktycznego użytkowania obszaru nie wyłączonego, ale znajdującego się wewnątrz ogrodzenia, będzie dalej przedmiotem rozważań, natomiast w tym miejscu należy wskazać, że w świetle tego, co powiedziano, bezzasadne są zarzuty skargi w zakresie naruszenia art. 7, 77, 8, k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Organ I instancji bowiem, będąc w posiadaniu wiedzy, iż na wniosek skarżącego nastąpiła zmiana w ewidencji gruntów w kierunku uznania za grunty budowlane gruntów o obszarze większym, niż objęty decyzjami Starosty, wbrew twierdzeniom skarżącego nie poprzestał na dysponowaniu danymi o wielkości zmian wynikającymi z ewidencji, ale przede wszystkim dokonał oceny sposobu i zakresu użytkowania gruntu w oparciu o oględziny oraz szczegółową identyfikację mapową. Wnioski płynące z tak skompletowanego materiału dowodowego ocenionego w jego całokształcie - organy przedstawiły szczegółowo w skarżonych decyzjach. Należy jeszcze wskazać, że po skompletowaniu tego materiału skarżący został zawiadomiony o możliwości zapoznania się z nim, jak również o możliwości składania wniosków i wyjaśnień /k.49 akt adm./, z czego zresztą nie skorzystał. Nie doszło zatem do naruszenia wskazanych przepisów postępowania.

Kolejną kwestią jest ocena, czy doszło do wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, w rozumieniu u.o.g.r.l. Na wstępie należy zatem powiedzieć, jakie wnioski wyprowadziły z materiału dowodowego organ I i II instancji w zakresie ustaleń faktycznych. Wskazano mianowicie, że część działki oznaczona w ewidencji użytkiem Ba (tereny przemysłowe) – to obszar ograniczony ogrodzeniami, zabudowany halą magazynową, w skład którego wchodzi wjazd na działkę w południowej części utwardzony kostką /fot. Nr 1 k. 42 akt adm/, betonowa płyta przy hali /fot. Nr 2 k. 42/, chodnik z płytek betonowych z trawnikiem /fot. 1 k. 42/, we wschodniej części między ogrodzeniem a halą trawnik /fot. 3, k.41 i fot. 8 k. 34/, w zachodniej części dojazd i parking utwardzone kostką /fot. 4,5 k. 40-41/, w zachodniej części trawnik między parkingiem a ogrodzeniem /fot. 6 k. 40/, w północnej części podjazd utwardzony kostką od hali do ogrodzenia /fot. 7 -k.39/. Organ I instancji ocenił, że zagospodarowanie części działki oznaczonej użytkiem Ba i znajdującej się wewnątrz ogrodzenia ( a więc obejmującej zarówno grunty wyłączone z produkcji rolnej decyzjami, jak i część nie wyłączonych, co wynika z zestawienia identyfikacyjnego szkiców – k. 46) - nie wskazuje na rolnicze użytkowanie gruntu. Słusznie podniesiono, że poprzez wybudowanie hali i zagospodarowanie terenu wokół niej przez urządzenie parkingów, dojazdów, zbiorników i studzienek kanalizacyjnych w obszarze w związku z tym ogrodzonym - na tym terenie rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntu, funkcjonalnie powiązane z zabudową usługową. W ocenie Sądu także nie budzi wątpliwości, że wszystkie elementy pomiędzy halą a ogrodzeniem ją opasującym są urządzoną infrastrukturą towarzyszącą budynkowi usługowemu, co doskonale obrazują zdjęcia. Warto zauważyć, że kryterium decydującym jest tutaj owo funkcjonalne powiązanie, a nie kwestia tego, czy wąski pas pomiędzy terenem zabetonowanym (wybrukowanym), a ogrodzeniem, pozostawiono jako trawnik. Funkcję terenu określa hala magazynowa z infrastrukturą, między innymi z ogrodzeniem, które w tym wypadku zakreśla niewątpliwie zasięg tejże funkcji. Warto zauważyć, że ogrodzenie zostało przedstawione na mapie wykonanej przez geodetę zawierającej inwentaryzację budynku z przestrzennym rozmieszczeniem elementów zagospodarowania dla działki nr [...] /k.33 akt adm./. Taki jego charakter, a więc wskazujący na granice użytkowania terenu jako przynależnego hali magazynowej, w ocenie Sądu, wynika nie tylko z tego, że w związku z przedstawioną inwentaryzacją należy go zaliczyć do elementów zagospodarowania, ale także z tego, że ogrodzenie od strony wschodniej nie jest posadowione w granicy działki (czyli nie odzwierciedla wyłącznie jej granic). Przeciwnie; poza nim od tej strony pozostaje pas gruntu W-RII, który – tak się składa – nie został objęty wnioskiem o zmianę w ewidencji i zachował ewidencyjnie swój rolny charakter. Wobec tego jest logicznym, iż gdyby inwestor chciał korzystać z gruntu na cele usługowe tylko w zakresie objętym wyłączeniem decyzjami Starosty, to ogrodziłby teren wzdłuż granic, obrazujących na graficznych załącznikach do decyzji o wyłączeniu teren podlegający tym decyzjom. Jednak ogrodzony został teren o większym zasięgu, nie będący jednak całym obszarem działki nr [...].

W myśl art. 4 pkt 11 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez "wyłączenie gruntów z produkcji" rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Wbrew sugestiom skarżącego organ nie ustala więc, czy na danym gruncie rolnym faktycznie prowadzona była produkcja rolna, lecz czy rozpoczęto inne niż rolne użytkowanie gruntu, a więc w konsekwencji czy produkcja rolna mogła być prowadzona na skutek zmiany sposobu użytkowania gruntu (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2016 r. II OSK 2261/14, LEX nr 2083466). Podobnie wypowiedział się WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 9 maja 2008 r. II SA/Gd 732/07, LEX nr 515690: " Rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów nie polega na zaniechaniu prowadzenia na nieruchomości działalności rolniczej, lecz na podjęciu na nieruchomości działań sprowadzających się do rozpoczęcia innego niż rolnicze użytkowania gruntów. Wyłączeniu z produkcji nie musi podlegać cała nieruchomość, na której nastąpić ma rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntów, a decydujące znaczenie ma rzeczywista powierzchnia, na której podjęto inne niż rolnicze użytkowanie gruntów". Ustawodawca nie wyjaśnił, podejmowanie jakich czynności, czy wystąpienie jakiego zdarzenia będzie utożsamiane z rozpoczęciem innego niż rolnicze czy leśne użytkowania terenów. Niewątpliwie jednak wybudowanie hali magazynowej z infrastrukturą na gruncie rolnym oraz jej ogrodzenie – nawet przy pozostawieniu wąskiego pasa trawy –w realiach sprawy wyklucza produkcję rolną na tym terenie. Teren ten bowiem wobec istnienia ogrodzenia - w jego ramach musi być traktowany funkcjonalnie jako całość. Uprawnione jest zatem stanowisko, że wyłączenie możliwości rolnego użytkowania gruntu w wyniku ogrodzenia terenu stanowiącego infrastrukturę hali magazynowej wybudowanej dla działalności usługowej stanowi wyłączenie tego gruntu z produkcji w rozumieniu art. 4 pkt 11. Działalność związana z halą magazynową nie ma bowiem żadnego związku z prowadzeniem gospodarki rolnej, lecz, jak to podkreślono, jest związana z usługami. W konsekwencji w ocenie Sądu, nie doszło do naruszenia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w szczególności art. 11,12 i 13 oraz art. 28 ust. 2 ustawy. Co do tego ostatniego przepisu, skoro inne niż rolnicze użytkowanie gruntu obejmuje obszar większy o 0,1022 ha od wyłączonego z produkcji decyzjami Starosty, zaszły podstawy do wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolnej tego obszaru i ustalenia właścicielowi opłaty rocznej z tytułu użytkowania na cele nierolnicze tegoż gruntu. Sposób wyliczenia tej opłaty nie był przedmiotem zarzutów skargi, niemniej nie budzi wątpliwości Sądu. Na marginesie należy zauważyć, że "Prawodawca nie ograniczył stosowania sankcji, przewidzianej w art. 28 ust. 1 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, do przypadków trwałego wyłączania gruntu z produkcji leśnej (czy rolnej). Pojęcie wyłączenia gruntu z produkcji używane jest w ustawie w określonym znaczeniu - zdefiniowano je w art. 4 pkt 11. Te same wnioski wynikają z samej definicji legalnej określenia jak i jego użycia w innych częściach ustawy. Przykładowo z art. 4 pkt 13 wynika expressis verbis reguła, że wyłącznie gruntu z produkcji, z czym wiązać się może także ponoszenie tzw. opłat rocznych, może mieć także charakter trwały lub czasowy (tzw. nietrwałe). Nie pozwala to uznać, jakoby wolą prawodawcy było stosowanie sankcji, w postaci podwyższonej należności jedynie, gdy dojdzie do trwałego wyłączenia gruntu z produkcji leśnej (lub rolnej)" (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2014 r. IV SA/Wa 1812/13, LEX nr 1465947). Wskazana wykładnia obrazuje poniekąd cele ustawodawcy dla ustanowienia opłaty podwyższonej, którymi było sankcjonowanie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych zdziałanej niejako metodą faktów dokonanych, niezależnie, czy w sposób trwały, czy czasowy.

Wobec powyższego decyzje organów obu instancji należy uznać za prawidłowe i znajdujące oparcie w przepisach prawa. Tym samym, skoro zarzuty skargi okazały się być bezzasadne, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. ulegała ona oddaleniu.