Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1161/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2012 r. sprawy ze skargi [...] Szpitala Specjalistycznego im. [...] w [...] na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...] w przedmiocie uznania praktyk za niezgodne z przepisami I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Rzecznik Praw Pacjenta zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2012r., Nr [...] na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 1, art. 64 ust. 1 i 2, art. 65 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2009 r. Nr 52, poz. 417, ze zm.). w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: kpa) uznał praktyki stosowane od dnia [...] stycznia 2012 r. w [...] Szpitalu Specjalistycznym im. [...] w [...] polegające na wystawianiu recept niezgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 23 grudnia 2011 r. w sprawie recept lekarskich (Dz. U. z 2011 r. Nr 294, poz. 1739) mające na celu pozbawienie prawa pacjentów do świadczeń zdrowotnych, określonych w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta oraz prawa do nabycia leku z przysługującą refundacją (zniżką), przez uniemożliwienie uzyskania realizacji przez pacjentów recepty z inną odpłatnością niż pełnopłatna, jako naruszające zbiorowe prawa pacjentów i zakazał ich stosowania.

Jednocześnie zobowiązał do złożenia informacji o stopniu realizacji działań niezbędnych do zaniechania stosowania rzeczonych praktyk, które naruszają zbiorowe prawa pacjentów w nieprzekraczalnym trzydziestodniowym terminie, licząc od dnia otrzymania niniejszej decyzji.

Powyższej decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że powodem wszczęcia przedmiotowego postępowania są informacje docierające do Rzecznika Praw Pacjenta za pośrednictwem ogólnopolskiej infolinii wskazujące, że od dnia [...] stycznia 2012 r., podczas udzielania pacjentom świadczeń zdrowotnych przez lekarzy ww. Szpitala były wystawiane recepty, w których:

1) nie był oznaczony poziom refundacji, w przypadku leku stosowanego w różnych wskazaniach;

2) nie był oznaczany status ubezpieczenia;

3) nie był oznaczany symbol oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia;

4) zawarta była tylko informacja o nazwie leku, dawkowaniu oraz pieczątka "Refundacja do decyzji NFZ".

Organ wskazał, że pismem z dnia [...] stycznia 2012 r., sygn. [...] Rzecznik Praw Pacjenta wystąpił do Dyrektora Naczelnego Szpitala odnośnie wskazania m. in.:

1) prowadzenia tzw. "protestu pieczątkowego" wraz z opisaniem na czym on polegał (w okresie 2-18 stycznia br.),

2) wskazania ilości pacjentów przyjętych w okresach, o których mowa w pkt 1,

3) wskazania ilości pacjentów, którzy nie zgodzili się na przyjęcie recept nieprawidłowo wystawionych w okresach, o których mowa w pkt 1;

4) wskazania ilości pacjentów, którzy złożyli skargę - bezpośrednio u lekarza – w związku z nieprawidłowo wystawioną receptą w okresach, o których mowa w pkt 1;

5) wskazania ilości pacjentów, którzy złożyli skargę - u Dyrektora Szpitala lub osoby upoważnionej w okresie, o których mowa w pkt 1.

W odpowiedzi Zastępca Dyrektora Szpitala pismem z dnia [...]stycznia 2012 r. poinformował, iż w okresie od dnia [...] stycznia do dnia [...] stycznia 202 r. w Szpitalu prowadzony był tzw. "protest pieczątkowy", który polegał na ostemplowaniu recept pieczątką o treści "Refundacja do decyzji NFZ". Ponadto, w tym okresie przyjęto [...] pacjentów i nie zostały zgłoszone przypadki odmowy przyjęcia recepty przez pacjentów. Dyrekcja Szpitala oraz osoby upoważnione nie otrzymały żadnej skargi w związku z nieprawidłowo wypisana receptą. Natomiast odnośnie skarg składanych bezpośrednio u lekarzy, Dyrekcja Szpitala nie dysponuje wiedzą w tym zakresie.

Następnie pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. Zastępca Dyrektora ww. podmiotu leczniczego wniósł, o umorzenie niniejszego postępowania, jako bezprzedmiotowego w związku ze zmianą ustawy o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego pochodzenia oraz wyrobów medycznych oraz niektórych innych ustaw, niebawem straci moc przepis art. 48 ust. 8 nowelizowanej ustawy, który przewidywał sankcję zwrotu kwoty stanowiącej równowartość nienależnej refundacji w przypadku wypisania recepty nieuzasadnionej udokumentowanymi względami medycznymi, wypisania recepty niezgodnej z uprawnieniami pacjenta lub wypisania recepty niezgodnie ze wskazaniami zawartymi w obwieszczeniach. Ponadto zaznaczył, że działania polegające na wystawianiu recept w sposób, który nie odpowiadał wzorowi przewidzianemu w obwieszczeniach były dokonywane przez poszczególnych lekarzy we współdziałaniu ze związkami zawodowymi. Szpital nie inspirował, jak też nie popierał tego typu działań, gdyż negatywne konsekwencje podjętych przez lekarzy działań - przy zrozumieniu ich sytuacji - mogą odczuć przede wszystkim pacjenci.

Natomiast odpowiadając na pismo z dnia [...] stycznia 2012 r., [...] dotyczące złożonych skarg na [...] Specjalistyczny Szpital im. [...] w [...], w związku z nieprawidłowo wystawioną receptą, Dyrektor [...] Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] wyjaśnił, iż do oddziału nie wpłynęła żadna skarga dotycząca nieprawidłowo wystawianych recept przez lekarzy ww. Szpitala.

Rzecznik wskazał, że ani Szpital nie skorzystał z uprawnień przewidzianych w art. 10 § 1 kpa, tj. z możliwości zapoznania się z aktami sprawy, zgłoszenia uwag oraz składania wyjaśnień, ani osoby, które wskazały dane umożliwiające wysłanie korespondencji, do których skierowano pisemne wystąpienia nie skorzystały z przysługujących im uprawnień stosownie do art. 61 ust. 3 ustawy oprawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, tj. z prawa składania na piśmie - z własnej inicjatywy lub na prośbę Rzecznika Praw Pacjenta - wyjaśnień odnoszących się do istotnych okoliczności sprawy dotyczącej naruszenia praw pacjenta.

Organ podał, że podstawę materialnoprawną jego decyzji stanowi art. 64 ust. 1 i 2 ustawy oprawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, zgodnie z którym, w przypadku wydania przez Rzecznika Praw Pacjenta decyzji o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów nakazuje on jej zaniechanie lub wskazuje działania niezbędne do usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów, wyznaczając terminy podjęcia tych działań. Decyzji nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. W decyzji tej, Rzecznik Praw Pacjenta może nałożyć na podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych albo organizatora strajku obowiązek składania w wyznaczonym terminie informacji o stopniu realizacji działań niezbędnych do zaniechania praktyki naruszającej zbiorowe prawa pacjentów lub usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów.

Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego organ uznał, że doszło do stosowania od dnia [...] stycznia 2012 r. w [...]Szpitalu Specjalistycznym im. [...] w [...] praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów, o których mowa w art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Zgodnie bowiem z ww. przepisem, przez praktykę naruszające zbiorowe prawa pacjentów rozumie się bezprawne, zorganizowane działania lub zaniechania podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych, mające na celu pozbawienie pacjentów praw lub ograniczenie tych praw, szczególności podejmowane celem osiągnięcia korzyści majątkowej. Nie jest zbiorowym prawem pacjenta suma praw indywidualnych.

Rzecznik wyjaśnił, że "zbiorowe" prawa pacjentów odnoszą się do tych praw o których, mowa w ustawie o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta oraz w przepisach szczególnych. Używając terminu "zbiorowych praw pacjentów" ustawodawca objął ochroną administracyjnoprawną prawa aktualnych i potencjalnych pacjentów, traktowanych jako zbiorowość - grupę zasługująca na szczególną ochronę. Tym samym ustanowił odrębny przedmiot ochrony, niezależny od ochrony praw indywidualnych pacjentów. O naruszeniu zbiorowych praw pacjentów możemy mówić wówczas gdy, skutki działań mogą zagrażać lub realizować się sferze każdego potencjalnego pacjenta znajdującego się w podobnych okolicznościach. Z tego względu dla stwierdzenia naruszenia zbiorowych praw pacjentów istotne jest ustalenie, czy konkretne działanie podmiotu leczniczego nie ma ściśle określonego adresata, lecz jest kierowane do nieoznaczonego z góry kręgu podmiotów. Przy czym adresatem takiego bezprawnego działania podmiotu leczniczego może być zarówno każdy pacjent lub potencjalny pacjent. Oznacza to, że nie ilość faktycznych, potwierdzonych naruszeń, ale przede wszystkim ich charakter, a w związku z tym możliwość (chociażby tylko potencjalna) wywołania negatywnych skutków wobec określonej zbiorowości przesadza o naruszeniu zbiorowego interesu.

Rzecznik wskazał, że zgodnie z przepisem art. 6 - 8 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, pacjent ma prawo do świadczeń zdrowotnych, którymi są zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy oprawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654, ze zm.) działania służące zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu lub poprawie zdrowia oraz inne działania medyczne wynikające z procesu leczenia lub przepisów odrębnych regulujących zasady ich wykonywania.

Prawidłowo wystawiona recepta jest elementem świadczenia zdrowotnego. Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r.o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, ze zm.) świadczeniobiorcy przysługują świadczenia gwarantowane z zakresu leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych dostępnych w aptece na receptę.

Organ dodał, że obowiązujące przepisy prawa określają dokładnie sposób i tryb wystawiania recept lekarskich, nie pozwalają w tym zakresie na dowolność. Szczegółowy sposób i tryb ich wystawiania został określony w rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 23 grudnia 2011 r. w sprawie recept lekarskich (Dz. U. Nr 294, poz. 1739). Zaznaczył, że żaden przepis nie pozwala na zamieszczanie dowolnych - według uznania lekarza - dodatkowych danych, niż te, które powinny być na recepcie umieszczone zgodnie z rozporządzeniem.

Mając na uwadze powyższe ustalenia faktyczne dokonane w toku prowadzonego postępowania oraz obowiązujący stan prawny organ wskazał, że oceniany Szpital jest podmiotem udzielającym świadczeń zdrowotnych w rozumieniu art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta i od dnia 2 stycznia 2012 r. stosowane w nim były praktyki naruszające zbiorowe prawa pacjentów przez przybijanie na wystawianych przez lekarzy receptach pieczęci o treści "Refundacja leku do decyzji NFZ". Zdaniem Rzecznika zachowanie takie pozbawiło bądź mogło pozbawić pacjentów praw do refundacji kosztów zakupu leku lub w przypadku konieczności realizacji recepty tylko i wyłącznie za 100 % odpłatnością zostali pozbawieni możliwości zaopatrzenia się w przepisany lek. Tego rodzaju zachowanie ograniczyło prawa pacjentów lub mogło jej ograniczyć w ten sposób, że pacjenci mogli realizować recepty i wyłącznie za 100 % odpłatnością, beż możliwości ich refundacji.

Oceniając zachowanie Szpitala organ uznał, że co prawda stosowane przez zatrudnionych lekarzy praktyki nie było akceptowane przez pracodawcę, niemniej jednak organy Szpitala nie podjęły działań, aby zapobiec ww. naruszeniom, ponieważ nie budzi wątpliwość fakt, iż pacjenci [...] Szpitala Specjalistycznego im. [...] w [...] otrzymywali nieprawidłowo wypełnione recepty.

Rzecznik uznał stosowane praktyki przybijania na receptach pieczęci "Refundacja leku do decyzji NFZ" za praktyki bezprawne - sprzeczne z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 23 grudnia 2011 r. w sprawie recept lekarskich. Praktyki te nie były adresowane do konkretnego pacjenta, lecz były wymierzone w każdego pacjenta, w tym również potencjalnego pacjenta, który był zagrożony otrzymaniem recepty wystawionej w sposób niegodny z obowiązującymi przepisami. Zatem zorganizowany charakter rzeczonych praktyk miał wymiar zarówno wewnętrzny bowiem polegał na wewnętrznych uzgodnieniach między lekarzami [...] Szpitala Specjalistycznego im. [...] w [...], jak również zewnętrzny - współdziałanie ze związkami zawodowymi.

Dysponując powyższymi ustaleniami organ stanął na stanowisku, że w rozpatrywanej sprawie ziściły się przesłanki wskazane w art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. oprawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, co obliguje do uznania rzeczonej praktyki jako naruszającej zbiorowe prawa pacjentów. Ponadto to na podmiocie udzielającym świadczeń zdrowotnych albo na organizatorze strajku, stosownie do art. 64 ust. 3,4 i 5 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, spoczywa ciężar udowodnienia okoliczności zaprzestania stosowania praktyki naruszającej zbiorowe prawa pacjentów. Wskutek nieudowodnienia przez ww. podmiot leczniczy, iż rzeczone praktyki nie są już stosowane, organ przyjął, iż nadal mają miejsce. Z tego też względu oraz w związku z art. 64 ust. 2 ww. ustawy zobowiązał do złożenia informacji o stopniu realizacji działań niezbędnych do zaniechania stosowania rzeczonych praktyk które naruszają zbiorowe prawa pacjentów [...] Szpitalu Specjalistycznym im. [...] w [...], w nieprzekraczalnym trzydziestodniowym terminie, licząc od dnia otrzymania niniejszej decyzji.

Odnosząc się do wniosku strony o umorzenie niniejszego postępowania, organ wskazał, iż wniosek ten nie może zostać uwzględniony, bowiem nie ziściła się przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 kpa, zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Ww. przepis ma zastosowanie tylko w tych przypadkach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Zatem, skoro Rzecznikowi Praw Pacjenta przepisy ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta przyznają kompetencję do orzekania, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy na podstawie art. 64 ust. 1 i 2 ww. ustawy, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł [...] Szpital Specjalistyczny im. [...] w [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji rażące naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, tj.:

- art. 7 kpa oraz 77 kpa i 80 kpa, poprzez ich niezastosowanie, polegające na niezebraniu, a także nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie administracyjnej;

- art. 107 § 3 kpa, poprzez jego błędne zastosowanie wyrażające się w niewskazaniu na jakich dowodach oparł się organ wydając decyzję administracyjną, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

- art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, poprzez jego błędne zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że sytuacja, która miała miejsce w [...] Szpitalu Specjalistycznym w okresie od dnia [...] stycznia 2012 roku miała charakter zorganizowanych działań podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych w braku przesłanek do uznania skarżącego za naruszyciela w rozumieniu art. 59 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy;

- art. 64 ust. 3 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, poprzez jego niezastosowanie polegające na wydaniu decyzji, o której mowa w art. 64 ust. 1 ustawy pomimo że przed jej wydawaniem podmioty dopuszczające się praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów zaprzestały ich.

W skardze przedstawiono przebieg dotychczasowego postępowania jednocześnie zarzucając organowi nie zbadanie czy recepty wystawiane w wyżej wymieniony sposób z pieczątką "refundacja do decyzji NFZ" były realizowane przez pacjentów w aptekach, czy dochodziło do odmowy realizacji tych recept. Zgodnie z zebranymi przez stronę informacjami recepty były realizowane w aptece szpitalnej, a także w pozostałych aptekach przy odpowiednim poziomie refundacji. Mija się z prawdą twierdzenie Rzecznika jakoby pacjenci ponosili pełną odpłatność za przepisane leki. W tym stanie rzeczy w żadnym stopniu nie można mówić nawet o potencjalnym naruszeniu podmiotowego prawa pacjenta wyrażonego w art. 15 ust. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - prawa do świadczenia gwarantowanego z zakresu leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych dostępnych w aptece na receptę.

Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie wyjaśnienia Szpitala potraktować należy co najwyżej jako uprawdopodobnienie faktu, że na terenie szpitala dochodziło do wystawiania recept z pieczątką "refundacja do decyzji NFZ", ale nie naruszenia praw podmiotowych pacjentów.

Szpital podkreślił, że nie jest naruszycielem w rozumieniu art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Wystawianie recept na leki, środki spożywcze specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyroby medyczne w sposób sprzeczny z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 23 grudnia 2011 roku w sprawie recept lekarskich nie było działaniem zorganizowanym przez szpital. Jak już to zostało wskazane w wyjaśnieniach złożonych Rzecznikowi Praw Pacjenta szpital nie inspirował ani nie popierał tych działań, lecz był im przeciwny. Ponadto były to działania prowadzone w ramach legalnego strajku lekarzy. Pismem z dnia [...] grudnia 2011 roku lekarze poinformowali o rozpoczęciu strajku "pieczątkowego" w oparciu o uchwałę nr [...] Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia [...] grudnia 2011 roku i odwołując się do art. 8 ustawy o izbach lekarskich stanowiącego o obowiązku członków samorządu stosowania się do uchwał organów izb lekarskich. Szpital będący pracodawcą, w świetle art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych (Dz.U 1991 nr 55 poz.236), który stanowi, że udział pracownika w strajku zorganizowanym zgodnie z przepisami ustawy nie stanowi naruszenia obowiązków pracowniczych, nie mógł zareagować na działania lekarzy w formach przewidzianych w kodeksie pracy dla karania pracowników w razie naruszenia ich obowiązków, dopóki strajk był legalny. Istnieje domniemanie legalności strajku do czasu wzruszenia go orzeczeniem sądu stwierdzającym jego nielegalność.

Również Szpital zaznaczył, że w dniu [...] stycznia 2012 roku poinformował Rzecznika, że w okresie od [...] stycznia 2012 roku do [...] stycznia 2012 roku prowadzony był tzw. "protest pieczątkowy", który polegał na ostemplowaniu recept pieczątką "Refundacja do decyzji NFZ". W rezultacie w dacie wydania zaskarżonej decyzji protest był już zakończony.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów należy stwierdzić, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Podstawą materialnoprawną kontrolowanego przez Sąd postępowania był art. 64 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Zgodnie z tymi przepisami w przypadku wydania przez Rzecznika decyzji o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów nakazuje on jej zaniechanie lub wskazuje działania niezbędne do usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów, wyznaczając terminy podjęcia tych działań. Decyzji nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. W decyzji tej Rzecznik może nałożyć na podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych albo organizatora strajku obowiązek składania w wyznaczonym terminie informacji o stopniu realizacji działań niezbędnych do zaniechania praktyki naruszającej zbiorowe prawa pacjentów lub usunięcia skutków naruszenia zbiorowych praw pacjentów.

Definicję praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów zawiera przepis artykułu 59 ust. 1 ww. ustawy. Zgodnie z jego treścią przez praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjentów rozumie się dwa rodzaje zachowań:

1) bezprawne zorganizowane działania lub zaniechania podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych oraz

2) stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu zorganizowanie wbrew przepisom o rozwiązywaniu sporów zbiorowych akcji protestacyjnej lub strajku przez organizatora strajku,

które mają na celu pozbawienie pacjentów praw lub ograniczenie tych praw, w szczególności podejmowane celem osiągnięcia korzyści majątkowej. Nie jest zbiorowym prawem pacjentów suma praw indywidualnych.

Na mocy ust. 2 tegoż przepisu zakazane jest stosowanie praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów.

Biorąc pod uwagę treść art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta należy wskazać, że z bezprawnością mamy odczyniania gdy zachowanie jest sprzeczne z prawem, zasadami współżycia społecznego lub polega na niedopełnieniu obowiązku wynikającego z normy prawnej, orzeczenia sądowego lub zobowiązania. Natomiast przesłanka zachowania zorganizowanego kładzie nacisk na zaplanowanie czegoś i przeprowadzenie jakiegoś działania lub powstrzymania się od jakiegoś działania (zaniechanie), czyli co najmniej przewidywania danego stanu rzeczy, choć niekoniecznie jego zrealizowania. Istotne dla oceny czy bezprawne zorganizowane działania lub zaniechania stanowi praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjentów jest to aby zachowanie to było podjęte przez podmiot udzielający świadczenia zdrowotne.

Drugie z wymienionych zachowań mówi strajku i akcji protestacyjnej.

Na wstępie należy wyjaśnić oba pojęcia. I tak ustawa o rozwiązywaniu sporów zbiorowych określa strajk jako zbiorowe powstrzymywanie się pracowników od wykonywania pracy w celu rozwiązania sporu zbiorowego (art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych, Dz. U. z 1991 r. Nr 55, poz. 236 ze zm.). Strajk nie może być prowadzony w innych sprawach niż objęte przedmiotem sporu zbiorowego. Natomiast akcja protestacyjna może być stosowana w tych samych celach co strajk, jeżeli nie zagraża życiu lub zdrowi ludzkiemu, jeżeli jest prowadzona zgodnie z przepisami, w przeciwieństwie do strajku przeprowadzana jest bez przerywania pracy.

Do uznania strajku lub akcji protestacyjnej za naruszające zbiorowe prawa pacjentów, ustawa wymaga, aby fakt ich przeprowadzenia wbrew przepisom o rozwiązywaniu sporów zbiorowych był stwierdzony prawomocnym orzeczeniem sądu. Dopiero po stwierdzeniu prawomocnym orzeczeniem sądu nielegalności akcji protestacyjnej lub strajku istotna rola przypada także Rzecznikowi Praw Pacjenta. Kompetencje Rzecznika mają zarówno charakter represyjny, jak i prewencyjny.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że żadna z wymienionych praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów nie wystąpiła.

Odnośnie pierwszego z zachowań naruszających zbiorowe prawa pacjentów wymagane jest - jak to zostało wskazane powyżej - aby działania te podejmował podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta podmiotem udzielającym świadczeń zdrowotnych jest podmiot wykonujący działalność leczniczą, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U z 2011 r. Nr 112, poz. 654 ze zm.) czyli podmiot leczniczy, o którym mowa w art. 4, oraz lekarza lub pielęgniarkę wykonujących zawód w ramach działalności leczniczej jako praktykę zawodową, o której mowa w art. 5 ustawy o działalności leczniczej.

Wprawdzie skarżący Szpital może - co do zasady - być adresatem orzeczenia wynikającego z dyspozycji art. 59 ust 1 pkt 1 ww. ustawy, gdyż bezsprzecznie jest podmiotem udzielającym świadczeń zdrowotnych jako samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej (art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej). Jednakże, aby decyzja mogła być skierowana do Szpitala, musiałby on podjąć bezprawne i zorganizowane działania lub zaniechania nakierowane na pozbawienie lub ograniczenie praw pacjentów. Naruszenie zbiorowych praw pacjenta wymaga spełnienia określonych przesłanek: bezprawności zorganizowanego działania lub zaniechania podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych, mające na celu pozbawienie pacjenta praw lub ich ograniczenie. Bezprawność to zachowanie sprzeczne z ww. ustawą i innymi ustawami określającymi prawa pacjenta i zobowiązania podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych lub niedopełnienie obowiązku wynikającego z norm określonych we wskazanych przepisach. Dopuszczalne jest przyjęcie, że odpowiedzialność na podstawie przywołanego przepisu zachodzi również w przypadku działania w innym celu i przewidywanie możliwości pozbawienia pacjenta praw lub ich ograniczenia.

Z akt niniejszej sprawy, w szczególności z pism Zastępcy Dyrektora Szpitala z dnia [...] stycznia i [...] stycznia 2012 r. wynika, że okresie od dnia [...] stycznia do dnia [...] stycznia 202 r. w Szpitalu prowadzony był tzw. protest pieczątkowy, który polegał na ostemplowaniu recept pieczątką o treści "Refundacja do decyzji NFZ" oraz że działania te polegające na wstawaniu recept w sposób, który nie odpowiadał wzorowi przewidzianemu w obwieszczeniach były dokonywane przez poszczególnych lekarzy we współdziałaniu ze związkami zawodowymi. Podkreślenia wymaga, że szpital nie inspirował ani nie popierał tych działań, lecz był im przeciwny, co wynika z akt sprawy. Ponadto strajk "pieczątkowy" prowadzony był w oparciu o uchwałę nr [...] Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia [...] grudnia 2011 roku i art. 8 ustawy o izbach lekarskich, natomiast Szpital będący pracodawcą, w świetle art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych (Dz.U 1991 nr 55 poz.236) miał bardzo ograniczone możliwości wpływu na czas i sposób prowadzenia tego strajku. W konsekwencji za chybioną należy uznać argumentację Rzecznika Prawa Pacjenta, który zarzucił Szpitalowi, że nie podjął działań, aby zapobiec naruszeniom praw pacjentów, którzy otrzymywali nieprawidłowo wypełnione recepty.

W ocenie Sądu to lekarze wykonujących pracę w ramach działalności leczniczej podmiotu leczniczego – [...] Szpitala Specjalistycznego im. [...] w [...] na podstawie umowy z tym podmiotem podejmowali zorganizowane działania, które mogły niewątpliwie pozbawiać lub ograniczać dostęp pacjentów do świadczeń zdrowotnych. Niemniej jednak takiego zarzutu nie można postawić Szpitalowi jako podmiotowi świadczącemu usługi.

Z powyższego wynika, że skoro Szpital nie podejmował bezprawnie zorganizowanych działań lub zaniechań, to zaskarżona decyzja z dnia [...] marca 2012r., wydana na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta i skierowana do [...] Szpitala Specjalistycznego im. [...] w [...]nie może zostać uznana za prawidłową.

Odnosząc się z kolei do przesłanki zawartej w art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta należy podnieść, że z akt administracyjnych nie wynika, żeby sąd stwierdził prawomocnym orzeczeniem zorganizowanie tej akcji protestacyjnej wbrew przepisom o rozwiązywaniu sporów zbiorowych. W konsekwencji organ nie miał podstaw do zastosowania art. 64 ust. 1 i 2 ww. ustawy również w oparciu ten przepis.

Konkludując zaskarżona decyzja Rzecznika Praw Pacjenta została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w postaci art. 59 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, które miało wpływ na wynik sprawy, a to powoduje konieczność jej uchylenia .

Na marginesie powyższych wywodów Sąd pragnie podkreślić, że co do zasady nie poddaje w wątpliwość niewątpliwie zasadnych intencji, które legły u podstaw działań podjętych przez Rzecznika Praw Pacjentów, tym bardziej, że ochrona praw pacjentów wiąże się z ochroną dóbr o wartości najwyższej takich jak zdrowie i życie. Niemniej jednak do zastosowania art. 59 i 64 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta konieczne jest wystąpienie przesłanek ustawowych, gdyż w przeciwnym wypadku działanie organu może zostać ocenione jako wadliwe. Skoro działanie poszczególnych lekarzy realizujących założenia strajku mogło chociażby hipotetycznie naruszyć prawa pacjentów zasadne było podjęcie działań w celu weryfikacji legalności tego strajku przez właściwy sąd i ewentualne następcze zastosowanie art. 59 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art.145 § 1 pkt 1 lit a i art. 152 ppsa orzekł jak w sentencji