Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 439/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
uchylono decyzję RDOŚ
uchylono decyzję PULC
uchylono postanowienie PMK
Powołane przepisy: article: art. 106
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi J.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 27 grudnia 2011 r., nr [....] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; uchyla decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia 22 grudnia 2009 r., znak [....] ; II. uchyla decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w W. z dnia 16 grudnia 2009 r., znak [....] ; III. uchyla postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 31 grudnia 2009 r., znak [....] ; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej J.O. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy Z. decyzją Nr [....] z dnia 16 maja 2011 r., znak sprawy: [....] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą "budowa domu mieszkalnego jednorodzinnego o charakterze siedliska zlokalizowanego na działce nr [....] w R z instalacjami wewnętrznymi wod-kan, gaz, co., energii elektrycznej oraz infrastrukturą techniczną, w tym przyłącza wod-kan, energii elektrycznej na działce nr nr [....] w R. , zjazd z ul. [....] (droga publiczna w K. )". Wniosek w tej sprawie złożyła J.O.

W uzasadnieniu opisano dotychczasowy przebieg postępowania, podano, iż poprzednio wydana w sprawie decyzja Wójta Gminy Z. nr [....] . z dnia 29.03.2010r. odmawiająca ustalenia warunków zabudowy na przedmiotowej inwestycji, została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 16 września 2010r., znak [....] , a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji ze wskazaniem dostrzeżonych nieprawidłowości.

W ramach postępowania prowadzonego przed wydaniem pierwszej decyzji z 29 marca 2010r. organ I Instancji wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji.

W ramach uzgodnień uzyskał:

1. Decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 16 grudnia 2009r. znak [....] umarzającą postępowanie uzgodnieniowe z powołaniem się na wyrok WSA w Warszawie z 7.08.2007r. sygn. IVSA/Wa 538/07 (projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy nie powinien być przesyłany do uzgodnień, a jeżeli już został przesłany to postępowanie winno być umorzone)

2. Decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia 22 grudnia 2009r. znak [....] umarzającą postępowanie uzgodnieniowe z powołaniem się na wyrok WSA w Warszawie z 7.08.2007r. sygn. IVSA/Wa 538/07 (projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy nie powinien być przesyłany do uzgodnień, a jeżeli już został przesłany to postępowanie winno być umorzone)

3. Postanowienie [....] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych z dnia 15 grudnia 2009r. znak [....] , w którym uzgodniono projekt odmownej decyzji o warunkach zabudowy w zakresie melioracji wodnych

4. Postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 31 grudnia 2009r. znak [....] w którym uzgodniono projekt odmownej decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogowego ul. [....] , w którym stwierdzono, że ul. [....] ze względu na niewystarczające uzbrojenie terenu nie jest w stanie zapewnić prawidłowej obsługi komunikacyjnej dla projektowanego zamierzenia budowlanego

5. Postanowienie Starosty K. z dnia 20 stycznia 2010r. znak [....] umarzające postępowanie uzgodnieniowe w zakresie zgodności z przepisami o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ze względu na to, że planowana inwestycja realizowana jest w ramach zabudowy zagrodowej i nie będzie powodować zmiany przeznaczenia gruntu rolnego na nierolny.

Kontynuując postępowanie organ I instancji pozyskał opinię Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w K. z dnia 3 lutego 2011 r., znak: [....] . W opinii tej organ opiniujący uznał, że lokalizacja przedsięwzięcia na wnioskowanym terenie jest niedopuszczalna. Dalej organ szeroko opisał charakterystykę terenu, na którym planowana jest inwestycja. Wyjaśnił, że teren inwestycji obejmujący działkę nr [....] o powierzchni 13,19 ha jest położony na stoku otoczonym licznym zadrzewieniem i lasem. Na działce zlokalizowany jest staw wodny, zaś analizowany teren charakteryzuje się rozległymi niezagospodarowanymi urbanistycznie terenami o dużym nasyceniu powierzchniami biologicznie czynnych. Podkreśli, że teren inwestycji ujęty jest w granicach użytku ekologicznego pod nazwą [....] utworzonego na podstawie Rozporządzenia Wojewody [....] nr [....] z dnia 21 grudnia 2011 r. (Dz.Urz. Województwa [....] nr 208 póz. 3708) oraz znajduje się także w granicach użytku ekologicznego pod nazwą [....] utworzonego na podstawie Uchwały Rady Gminy Z. nr XLIII/355/01 z dnia 20 lipca 2001 r. (Dz.Urz. Województwa ....nr 655 póz. 3999). Dodatkowo działka, na której planowana jest inwestycja znajduje się na terenie [....] Parku Krajobrazowego, a teren obejmujący przedmiotową działkę nie był objęty zgodą właściwego organu na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne. Zauważono także, iż najbliższa zabudowa jest znacznie oddalona od miejsca planowanej inwestycji i jest ona nacechowana łącznością i spójnością z istniejącą zabudową Wsi R. Co więcej [....] w R. nie posiada dostępności komunikacyjnej do żadnej z dróg publicznych w R.

Dalej organ I instancji ustalił, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego postępowanie przeprowadzono na zasadach i w trybie art. 59 i następne ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uwagi na fakt, że zamierzenie inwestycyjne obejmuje realizację zabudowy zagrodowej, a powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową (13,19 ha) przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie (1,11 ha), organ nie dokonywał oceny planowanego zamierzenia z uwzględnieniem tzw. zasady dobrego sąsiedztwa określonej przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Koniecznym jednak dla wydania decyzji zgodnej z wnioskiem Inwestora było ustalenie, czy pozostałe warunki wynikające z art. 61 ww. ustawy zostały spełnione.

W oparciu o analizę materiału zgromadzonego w aktach sprawy organ I instancji doszedł do przekonania, że teren objęty wnioskiem nie ma faktycznego dostępu do drogi publicznej. Powołując się na postanowienie Prezydenta Miasta K. z dniu 31.12.2009r., o uzgodnieniu projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego podano, że ulica [....] na całej swojej długości jest drogą nieurządzoną - zajeżdżona droga gruntowa bez odpowiedniej nawierzchni i podbudowy, przez co nie jest w stanie zapewnić prawidłowej obsługi komunikacyjnej planowanej zabudowy. W konsekwencji organ I instancji uznał, że brak dostępności faktycznej terenu inwestycji, która winna być zapewniona łącznie z dostępem prawnym do drogi publicznej został przesądzony w uzgodnieniu organu współdziałającego i tym samym nie można mówić o spełnieniu warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla terenu objętego wnioskiem nie było możliwe także z powodu sprzeczności planowanej inwestycji budowlanej z zakazami obowiązującymi na terenie użytków ekologicznych. Taka, jak projektowana zabudowa stwarzać bowiem będzie dla przedmiotów ochrony użytku zagrożenie poprzez zakłócenie stosunków wodnych, degradację walorów krajobrazowych oraz przerwanie ciągłości ekologicznej rozumianej jako stały rozwój organizmów żywych i ewolucyjne, bez nadzwyczajnych czynników zewnętrznych przekształcenie środowiska w którym żyją. W konsekwencji decyzja przewidująca ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem byłaby niezgodna z przepisami § 3 pkt 3 i § 8 Rozporządzenia Wojewody .....z nr 339 z dnia 21 grudnia 2001 r. (Dz.. Urz. Woj. .....nr 208 póz. 3708) oraz uchwały Rady Gminy Z. Nr XLIII/355/01 z dnia 20 lipca 2001 r. (Dz.Urz. Woj. ....nr 146, póz. 2190), a okoliczność ta zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy.

Organ I instancji stwierdził również, że jako Wójt Gminy jest zaliczany do organów ochrony przyrody, co uprawnia go do podejmowania szeroko pojętej ochrony przyrody. Z faktu tego organ wywiódł swoje uprawnienie do oceny zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 61 ust. 5 ww. ustawy. Podkreślił, że nie stanowi to o wkroczeniu w materię pozostawioną do oceny organowi uzgadniającemu.

Następnie organ podjął polemikę ze stanowiskiem poprzednio orzekającego składu Kolegium wskazującego na brak możliwości uzgadniania projektów decyzji negatywnych. Dokonując wykładni przepisu art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz powołując się na istniejące rozbieżności w judykaturze w ocenie tej materii organ stwierdził, że czynności organu podjęte w postępowaniu pierwotnym nie były pozbawione podstaw prawnych. Zaznaczono przy tym, że prowadząc postępowanie po uchyleniu decyzji pierwotnej organ uzyskał od Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska pismem z dnia 3 lutego 2011 r. obszerne wyjaśnienia, w których ponownie wskazano na niedopuszczalność realizacji na danym obszarze jakiejkolwiek inwestycji ze względu na ochronę walorów przyrodniczych tam występujących.

Odwołanie od decyzji organu I instancji, w ustawowym terminie, złożyła J.O. zarzucając jej, iż została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. bowiem decyzja jest niezrozumiała i oparta o nieprawidłową, a miejscami wewnętrznie sprzeczną interpretację stanu prawnego oraz zniekształcony subiektywnym ujęciem obraz stanu faktycznego. Odwołująca podniosła również, że powoływane w uzasadnieniu decyzji postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 31.12.2009 r. zostało wydane z naruszeniem art. 106 k.p.a. oraz art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niedopuszczalne przesłanie zarządcy drogi do uzgodnienia projektu decyzji odmownej. Poprzez takie działanie organ I instancji przesądził już -zdaniem Skarżącej - o odmowie ustalenia warunków zabudowy zanim dokonał uzgodnienia przewidzianego we wskazanych wyżej przepisach. Odwołująca zaprzeczyła też, jakoby teren inwestycji nie posiadał dostępu do drogi publicznej, bowiem z treści kwestionowanego postanowienia wynika, że ul. [....] jest drogą publiczną. Poinformowano, że w odrębnym postępowaniu Strona wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia uzgadniającego. Następnie Odwołująca zarzuciła organowi sprzeczność wywodów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji polegającą na przyjęciu braku zastosowania art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ze względu na fakt, że przedmiotem zamierzenia ma być siedlisko rolnika przy jednoczesnym powołaniu argumentacji, w świetle której organ wykazuje brak realizacji zasady dobrego sąsiedztwa w odniesieniu do zabudowy przy ul. [....] w K.

W odwołaniu zarzucono też organowi I instancji działanie z przekroczeniem kompetencji. Organ bowiem przed dokonaniem uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska uznał, iż odmowa ustalenia warunków zabudowy uzasadniona jest przepisami odrębnymi, tj. rozporządzeniem Wojewody [....] nr 339 z dnia 21.12.2001 r. oraz uchwałą Rady Gminy Z. nr XLIII/335/01 z dnia 20.07.2011 r. Co więcej uzgodnienia takiego organ nie uzyskał w sensie formalnym, ponieważ stanowisko organu uzgadniającego wynika jedynie z pisma Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska. Zdaniem Strony organ I instancji zamiast oprzeć się na uzgodnieniu z właściwym rzeczowo organem w sprawach wskazanych w ustawie o ochronie przyrody dokonał własnych ustaleń.

Podniesiono również, że organ I instancji w sposób błędny przyjął, iż wszelkie uzgodnienia poczynione w toku prowadzonego postępowania przed uchyleniem decyzji oraz zwróceniem do ponownego rozpatrzenia zachowują swą aktualność oraz moc prawną.

Dalej zanegowano w odwołaniu stanowisko wyrażone w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji zaliczające Wójta Gminy Z. do otwartego katalogu organów ochrony przyrody na podstawie art. 91 ustawy o ochronie przyrody. Wskazano, że takie twierdzenia organu stanowią naruszenie art. 106 k.p.a. i zasady współdziałania organów administracyjnych. Dodano, że dokonana w decyzji analiza stanu prawnego regulującego kwestię zakazów obowiązujących na terenie użytku ekologicznego oraz poglądy organu kwestionujące zasadę współdziałania organów administracji publicznej świadczą o całkowitym niezastosowaniu się organu do zaleceń zawartych w decyzji SKO z dnia 16.09.2010r., znak: [....] .

Jako nieprawidłowe Odwołująca się uznała także przywołanie w decyzji treści ustaleń poprzednio wiążącego planu miejscowego oraz odwoływanie się do ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Z uwagi na te zastrzeżenia Odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji ze wskazaniem, iż powinien on przygotować projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy, uzgodnić go z właściwym organem i na tej podstawie ocenić wniosek Inwestora.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 27 grudnia 2011r. znak [....] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu stwierdzono, że w obszarze, w którym znajduje się nieruchomość objęta wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie planowana inwestycja nie kwalifikuje się jako inwestycja celu publicznego w rozumieniu art. 50 ust. 1 ustawy. Bezspornym pozostaje więc to, że w niniejszej sprawie istniały podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o planowaniu" oraz to, że przedmiotowe postępowanie było prowadzone przez organ właściwy. Stwierdzono, że organ I instancji trafnie przyjął, że zamierzenie inwestycyjne stanowi zabudowę zagrodową, o jakiej mowa w art. 61 ust.4 ustawy. W aktach sprawy znajdują się wypisy z rejestru gruntów potwierdzające fakt współposiadania przez Inwestora gospodarstwa rolnego w Gminie Z. związanego z planowanym zamierzeniem inwestycyjnym o powierzchni fizycznej 13,19 ha. Jednocześnie z ustaleń organu I instancji wynika, że średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w tej gminie wynosi 1,11 ha. Bezspornym zatem pozostaje, iż Inwestor jest współposiadaczem gospodarstwa rolnego o powierzchni przekraczającej średnią ustaloną dla gospodarstw rolnych w gminie Zabierzów. Zasadnie więc organ I instancji zakwalifikował planowaną inwestycję do grona tych mających charakter zabudowy zagrodowej i słusznie, w związku z powyższymi ustaleniami faktycznymi, odstąpił od wyrażonej w art. 61 ust. 1 ustawy zasady dobrego sąsiedztwa uzależniającej zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W konsekwencji zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy nie budzi wątpliwości prawidłowość odstąpienia od dokonania analizy zabudowy sąsiedniej i określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy dla działki nr [....] . W przypadku zatem, kiedy organ z mocy ustawy (art. 61 ust. 4) zwolniony jest z obowiązku określania tych wymagań w kontekście kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, odpada również konieczność wyznaczania granic obszaru analizowanego i dokonywania analizy.

Kolegium dokonało zatem weryfikacji ustaleń decyzji pierwszoinstancyjnej w zakresie dotyczącym wymogów art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ww. ustawy.

Wedle przepisu art. 61 ust. 2 ustawy warunkiem ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji jest stwierdzenie, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej. We wniosku wskazano, iż dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej (ul.....) planowany jest poprzez projektowany zjazd na drogę dojazdową prowadzącą na teren inwestycji. Z pisma Wójta Gminy Z. skierowanego do Pana R.S. z dnia 14.04.2006 r., znak: [....] oraz informacji zawartej w wykazie dróg publicznych Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. wynika, że ulica [....] została zaliczona do kategorii dróg gminnych na mocy uchwały Rady Gminy Z. Nr XXXIV/197/04 z dnia 23.07.2004 r. (Dz. Urz. Woj. ....Nr 242, póz. 2714). Jednocześnie z pisma [....] Zarządu Komunalnego w K. z dnia 23.09.2008r. oraz załączonych do akt sprawy wypisów z rejestru gruntów można wywieźć, że działka ewidencyjna o nr [....] mająca zapewnić połączenie terenu inwestycji z drogą publiczną ul. [....] stanowi działkę drogową pozostającą we władaniu Gminy Z. Ponadto w odpisie mapy ewidencyjnej załączonej do akt sprawy działka nr [....] oznaczona jest symbolem "dr", którym zgodnie z przepisem § 68 ust. 3 pkt 7 lit. a rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. - w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r., Nr 38, póz. 454) oznaczane są działki o przeznaczeniu drogowym.

Mając powyższe na uwadze Organ II Instancji stwierdził, że chybionym jest ustalenie decyzji organu I instancji, iż teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej. Jak wynika z przepisu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pod pojęciem dostępu do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Poruszony natomiast przez organ I instancji problem dostępności faktycznej terenu inwestycji do drogi publicznej z uwagi na podniesioną przez organ współdziałający w sprawie okoliczność braku możliwości zapewnienia przez ul. [....] prawidłowej obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji ma istotne znaczenie dla oceny, czy projektowane lub istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Stwierdzenie zaś tej okoliczności stanowi jedną z przesłanek umożliwiających ustalenie warunków zabudowy stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu.

Miarodajny dla ustalenia tego wymogu przepis art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który zyskał nowe brzmienie z dniem 17 lipca 2010 r. Od tej daty przepis art. 2 pkt 13 ustawy stanowi, iż przez "uzbrojenie terenu" należy rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zatem, od dnia 17 lipca 2010 r. drogi zostały zaliczone przez ustawodawcę do uzbrojenia terenu co oznacza, iż zgodnie z wymogiem ujętym w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy dla ustalenia warunków zabudowy koniecznym jest stwierdzenie, iż istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, w tym droga jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego.

W aktach sprawy znajduje się postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 31.12.2009 r., znak: [....] o uzgodnieniu projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego, z którego wynika, że ulica [....] na całej swojej długości jest drogą nieurządzoną - zajeżdżona droga gruntowa bez odpowiedniej nawierzchni i podbudowy, przez co nie jest w stanie zapewnić prawidłowej obsługi komunikacyjnej planowanej zabudowy. W konsekwencji uzbrojenie terenu inwestycji jest niewystarczające dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego. Kolegium stwierdziło, że składowi orzekającemu z urzędu znany jest fakt, że przedmiotowe postanowienie organu współdziałającego nadal funkcjonuje w obrocie prawnym, bowiem prawomocnym postanowieniem z dnia 22.09.2011r., znak [....] w K. odmówiło stwierdzenia jego nieważności, może ono zatem stanowić podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. To doprowadziło do stwierdzenia, że istotnie istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu inwestycji w drogę nie jest wystarczające. Nie została więc spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy.

Ponadto SKO stwierdziło, że nie został w sprawie dopełniony wymóg wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy uzależniający ustalenie warunków zabudowy od zgodności przedsięwzięcia z przepisami odrębnymi. Do przepisów odrębnych w rozumieniu tego przepisu należy zaliczyć również przepisy aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy samorządu terytorialnego. Zgodnie bowiem z art. 94 ust. 1 zd. 1 w związku z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego, wydawane przez organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, są na obszarze działania tych źródłami powszechnie obowiązującego prawa.

Z materiałów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że objęta zamierzeniem inwestycyjnym działka nr [....] w R. w części o powierzchni 9,31 ha wchodzi w skład użytku ekologicznego [....] w R. , utworzonego rozporządzeniem Wojewody [....] Nr 339 z dnia 21 grudnia 2001 r. (Dz. Urz. Woj..... Nr 208, póz. 3708). Położona jest też w części o powierzchni 3,88 ha w granicach użytku ekologicznego [....] , utworzonego uchwałą Rady Gminy Z. Nr XLIII/355/01 z dnia 20 lipca 2001 r. (Dz. Urz. Woj...... Nr 146, póz. 2190). Zgodnie z § 3 ust. l powołanego Rozporządzenia Wojewody [....] Nr 339 na obszarze użytku zabrania się:

1) niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu,

2) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu,

3) uszkadzania i zanieczyszczania gleby,

4) wysypywania, zakopywania i wylewania odpadów lub innych nieczystości,

5) zaśmiecania obiektu i terenu wokół niego,

6) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeśli służą innym celom niż ochrona przyrody i zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych,

7) likwidowania małych zbiorników wodnych oraz obszarów wodno-błotnych,

8) budowy budynków, budowli, obiektów małej architektury i tymczasowych obiektów budowlanych mogących mieć negatywny wpływ na obiekt chroniony bądź spowodować degradacje krajobrazu.

Z kolei na mocy zapisu § 3 uchwały Rady Gminy Z. Nr XLIII/355/01 na obszarze użytku ustanowiono zakaz:

1) niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu,

2) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu,

3) uszkadzania i zanieczyszczania gleby,

4) wysypywania, zakopywania i wylewania odpadów lub innych nieczystości,

5) zaśmiecania obiektu i terenu wokół niego,

6) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeśli służą innym celom niż ochrona przyrody i zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz gospodarki rybackiej,

7) likwidowania małych zbiorników wodnych

8) wylewania gnojowicy, z wyjątkiem nawożenia własnych gruntów rolnych,

9) budowy budynków, budowli, obiektów małej architektury i tymczasowych obiektów budowlanych mogących mieć wpływ na obiekt chroniony bądź spowodować degradacje krajobrazu.

Stwierdzono, że cała nieruchomość, na której ma być zlokalizowana objęta wnioskiem inwestycja, położona jest na obszarze użytków ekologicznych. Zatem planowany budynek miałby być usytuowany na terenie objętym zakazem: niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu (§3 pkt 1 ww. aktów prawnych), uszkadzania i zanieczyszczania gleby (§ 3 pkt 3 ww. aktów prawnych), dokonywania zmian stosunków wodnych, jeśli służą innym celom niż ochrona przyrody i zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz gospodarki rybackiej (§ 3 pkt 6 ww. aktów prawnych) oraz budowy budynków, budowli, obiektów małej architektury i tymczasowych obiektów budowlanych mogących mieć wpływ (§ 3 pkt 9 ww. uchwały) lub negatywny wpływ na obiekt chroniony bądź spowodować degradację krajobrazu (§ 3 pkt 8 ww. rozporządzenia).

Dodać należy, że z pozyskanych dla potrzeb tej sprawy opinii Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w K. z dnia 19.01.2010 r. i z dnia 09.02.2011 r. wynika, że lokowanie jakichkolwiek budowli kubaturowych w obszarze ww. użytków ekologicznych będzie oddziaływało na ten teren powodując nieodwracalne zmiany charakteru przestrzeni otwartej, niezabudowanej o istotnych wartościach krajobrazowych oraz degradację stanowiska chronionej rośliny fiołka bagiennego. Jest on bowiem gatunkiem bardzo wrażliwym na zmiany stosunków wodnych, zatem dla zachowania jego siedliska koniecznym jest zabezpieczenie terenu przed zmianą stosunków wodnych oraz zmianą ukształtowania powierzchni terenu. Taki też cel - ochrona wartości przyrodniczych ww. obszaru - miało ustanowienie ww. użytków ekologicznych.

Trafnie wywiódł też organ I instancji z analizy dokumentacji projektowej planowanej inwestycji oraz przy uwzględnieniu zasad doświadczenia życiowego, że sama budowa będzie wymagała użycia ciężkiego sprzętu. Wszelkie zaś działania realizacyjne wymagające wznoszenia obiektów co do zasady ingerują w stan istniejący, powodując w analizowanym przypadku degradację walorów przyrodniczych terenu i co najmniej zagrożenie dla istniejących w obszarze stosunków wodnych. Tym zaś negatywnym oddziaływaniom na środowisko należy - w zgodzie z postanowieniami ww. aktów prawa miejscowego - przeciwdziałać.

W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że dokonana w decyzji organu I Instancji analiza stanu prawnego regulującego kwestię zakazów obowiązujących na terenie użytku ekologicznego wykraczała poza kompetencję tego organu. Skoro bowiem obowiązkiem organu było zbadanie, czy inwestycja pozostaje w zgodności z przepisami odrębnymi, do których należą akty prawa miejscowego, z faktu realizacji tego obowiązku nie można czynić organowi zarzutu działania z przekroczeniem ustawowo przyznanych mu uprawnień.

Stwierdzono ponadto, że w sytuacji ustalenia przez organ, iż zachodzi sprzeczność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, nieracjonalnym i godzącym w wysłowioną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości i prostoty postępowania byłoby nakładanie na organ prowadzący postępowanie wymogu sporządzenia projektu decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora, a dopiero po uzyskaniu ewentualnych uzgodnień podejmowanie rozstrzygnięcia w sprawie. Kierując się więc zasadą szybkości i ekonomiki postępowania organ I instancji słusznie zaniechał podejmowania działań w tym kierunku.

Kolegium przyznało, iż wadliwym było przywołanie w uzasadnieniu decyzji treści ustaleń poprzednio wiążącego planu miejscowego oraz odwoływanie się do ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Wobec faktu jednak, iż wskazanie na przeznaczenie terenu inwestycji w tych aktach planistycznych nastąpiło bez powołania się na te ustalenia jako argumentu mającego przemawiać za słusznością wydanego rozstrzygnięcia, nieprawidłowość tę potraktowano jedynie jako nieistotne naruszenie prawa nie mające wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie.

Wywody organu I instancji zaś zmierzające do wykazania, że wójt jako organ zaliczony do otwartego katalogu organów ochrony przyrody na podstawie art. 91 ustawy o ochronie przyrody jest uprawniony do podejmowania wszelkich działań dotyczących szeroko pojętej ochrony przyrody, Kolegium odczytało jedynie jako uzasadnienie dokonanej analizy zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi. Nie dopatrzono się naruszenia czy też negowania przez organ I instancji zasady współdziałania organów.

Skargę na powyższą decyzje złożyła J.O. zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, a to:

1. art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie w drodze niezgodnej z prawem procedury uzgodnienia decyzji odmownej o warunkach zabudowy z Prezydentem Miasta K. , iż teren planowanej inwestycji nie posiada należytego uzbrojenia w postaci urządzonej drogi,

2. art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie okoliczności faktycznych i prawnych związanych z ochroną przyrody z wyłączeniem organów ochrony przyrody i niedostrzeżenie doniosłości faktu, iż Wójt Gminy Z. w sposób nieuprawniony przyznał sobie kompetencje organu ochrony przyrody po umorzeniu postępowania uzgodnieniowego przez organ uzgadniający w ramach tejże ochrony w związku z prawną niedopuszczalnością uzgodnienia decyzji odmownej,

3. art. 45 ustawy ochronie przyrody przez niewłaściwe zastosowanie.

oraz przepisów postępowania a to:

4. art. 106 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i ustalenie we własnym zakresie okoliczności faktycznych i prawnych w zakresie ochrony przyrody w związku z umorzeniem postępowania uzgodnieniowego przez organ uzgadniający, wobec faktu, iż uzgodnienie decyzji odmownej jest prawnie niedopuszczalne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze akceptuje w tym zakresie ten fakt, zaprzeczając mu w przypadku uzgodnienia kwestii uzbrojenia - w tym zakresie zatem argumentacja organu jest niespójna i wewnętrznie sprzeczna - organ stosuje zróżnicowaną wykładnię prawa w ramach tej samej sprawy, co uzasadniać może twierdzenie o rażącym naruszeniu prawa przez Kolegium.

5. art 106 § 1 k.p.a. poprzez niesporządzenie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, które organy uzgadniające miałyby kompetencję uzgodnić i jedynie sporządzenie projektu decyzji odmownej, która nie podlega uzgodnieniu - sporządzenie jednak takowego projektu i w konwencji brak potrzeby jego uzgadniania mógłby nastąpić tylko i wyłącznie wtedy, gdy podstawą odmowy byłaby przesłanka niewymagająca uzgodnienia - w niniejszej sprawie jednak wszystkie przesłanki odmowy są związane z koniecznością uzgodnienia.

6. art. 12 k.p.a. poprzez zaaprobowanie przyznania sobie przez organ l instancji kompetencji organów ochrony przyrody i uzasadnienie tego faktu szybkością i prostotą postępowania i nie dostrzeżenie faktu, iż organy winny załatwiać sprawę zarówno szybko, jak i wnikliwie - przy czym z zasady prawdy obiektywnej wynika, iż szybkość nie powinna być nigdy osiągana kosztem wnikliwości

7. art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. przez brak jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego i brak jakichkolwiek dowodów w zakresie wartości przyrodniczych i krajobrazowych nieruchomości i wpływu planowanej inwestycji na te wartości

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. 2012 poz 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Natomiast zgodnie z art. 135 sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W wyniku dokonanej przez Sąd oceny postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie wskazane w niej argumenty i zarzuty zasługują na akceptację.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia i wyjaśnienia w niniejszej sprawie jest odpowiedź na pytanie czy organ administracji publicznej jest uprawniony do sporządzenia projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy a następnie uzgadniania tego odmownego projektu z właściwymi organami, wymienionymi w art. 53 ust. 4 ustawy dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 poz. 647), zwana dalej "ustawą o planowaniu".

W orzecznictwie sądów administracyjnych pojawia się pogląd, zgodnie z którym obowiązek uzgodnienia dotyczy wyłącznie projektów decyzji ustalających warunki zabudowy to jest decyzji pozytywnych. Ta koncepcja uzasadniana jest następującą argumentacją: "prawodawca posłużył się pojęciem decyzji o warunkach zabudowy nie zaś decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Wykładania językowa przemawia więc za wąskim rozumieniem zakresu obowiązków uzgodnień, za takim jego rozumieniem przemawiają także względy wykładni celowościowej. Tylko w przypadku decyzji pozytywnych organ uzgadniający może dokonać oceny czy rodzaj planowanej inwestycji nie godzi w interesy, które organ uzgadniający w ramach przyznanych mu uprawnień ma chronić. Bowiem tylko decyzja pozytywna ingeruje w zastany stan rzeczy. Jeśli właściwy organ administracji odmawia ustalenia warunków zabudowy, to organ uzgadniający nie ma, czego oceniać. Z natury rzeczy, bowiem decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy nie ingeruje w istniejącą sytuację. Podkreślić należy, że uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, co następuje w trakcie postępowania dotyczącego wydania przedmiotowego aktu, którym jest decyzja o warunkach zabudowy. Identyczne stanowisko zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 3 grudnia 2009 r., IV SA/Wa 867/09 i z dnia 7 sierpnia 2007 r., IV SA/Wa 538/07" – tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 10 września 2010 r. sygn. IV SA/Wa 1515/09.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela jednak w całości tego poglądu. Byłby on możliwy do zaakceptowania w sytuacji w której odmowa ustalenia warunków zabudowy byłaby uzasadniona oczywistym brakiem spełnienia przesłanek wydania decyzji pozytywnej określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu, np. z powodu oczywistego braku dostępu terenu do drogi publicznej; braku istniejącego i niemożliwego do zaprojektowania uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia inwestycyjnego; teren wymagałby zgody na zmianę przeznaczenia terenów z przeznaczenia rolnego i leśnego na nierolny i nieleśny.

Innymi słowy - pogląd ten byłby uzasadniony gdyby konieczność wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy wynikała niemalże z treści samego wniosku. W takich sytuacjach rzeczywiście wysyłanie projektu decyzji odmownej do uzgodnień byłoby niecelowe.

W ocenie Sądu jednakże, w pozostałych przypadkach – jak w szczególności w sprawie niniejszej - brak jest podstaw do twierdzenia, że organ administracyjny nie może sporządzić projektu decyzji odmownej a następnie przesłać go do uzgodnień z właściwymi organami, w szczególności w sytuacji gdy przesłanki wydania decyzji odmownej wynikają z kwestii szczegółowych, podlegających uzgodnieniu. Podkreślić trzeba, że projekt decyzji o warunkach zabudowy, niezależnie czy jest to projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy czy też odmawiającej ustalenia tych warunków, nie przesądza o ostatecznej treści decyzji.

W szczególności Sąd nie podziela poglądu, że literalna wykładnia przepisów ustawy o planowaniu prowadzi do wniosków jak w cytowanym wyżej wyroku WSA w Warszawie ("prawodawca posłużył się pojęciem decyzji o warunkach zabudowy nie zaś decyzji w przedmiocie warunków zabudowy").

Poszukiwanie regulacji dotyczących uzgodnień w ustawie o planowaniu należy rozpocząć od art. 64 ust. 1, zgodnie z którym przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 (dotyczące decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego) stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie zaś z art. 54 ust. 4 ustawy o planowaniu, decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu (...). Art. 51 ust. 1, ustalający właściwość organów, stanowi, że "w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje wydają (...)". Odpowiednio zatem stosowany do decyzji o warunkach zabudowy art. 53 ust. 4 w związku z art. 51 ust. 1 ustawy prowadzi do wniosku że decyzje w sprawach ustalenia zabudowy podlegają uzgodnieniu. Sformułowanie zaś "decyzje w sprawach" oznacza zdaniem Sądu zarówno decyzje ustalające warunki zabudowy jak i decyzje odmawiające ich ustalenia. Nie przeczy temu wnioskowi regulacja zawarta w art. 60 ustawy o planowaniu, zgodnie z którym decyzję o warunkach zabudowy wydaje (...) wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W dalszym ciągu należy mieć na względzie, że uzgodnieniu podlega projekt decyzji, zatem może mieć miejsce sytuacja w której wysłany do uzgodnień projekt decyzji odmownej jest uzgodniony pozytywnie, co oznacza, że organ uzgadniający akceptuje decyzję odmowną.

Po wtóre należy stwierdzić, że przygotowując projekt decyzji o warunkach zabudowy – czy to ustalającej te warunki czy też odmawiającej ich ustalenia – organ administracyjny jest zarówno uprawniony jak i obowiązany do uwzględnienia wszystkich obowiązujących przepisów prawa, zarówno samej ustawy o planowaniu jak i "przepisów odrębnych" o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 5 tej ustawy. Przepisami odrębnymi niewątpliwie są również akty prawa miejscowego, obowiązujące na terenie planowanej inwestycji. W niniejszym przypadku jest to rozporządzenie Wojewody [....] Nr 339 z dnia 21 grudnia 2001 r. w sprawie utworzenia użytku ekologicznego [....] w R. , (Dz. Urz. Woj. ....Nr 208, póz. 3708) oraz uchwała Rady Gminy Z. Nr XLIII/355/01 z dnia 20 lipca 2001 r. w sprawie utworzenia użytku ekologicznego [....] (Dz. Urz. Woj. ....Nr 146, póz. 2190). W tym zakresie wywody organu II Instancji nie budzą wątpliwości. Na marginesie trzeba stwierdzić, że wbrew twierdzeniom Skarżącej, uchwała Rady Gminy Z. zarówno w dacie wydawania decyzji przez organy obu instancji jak i w chwili wyrokowania przez Sąd w niniejszej sprawie obowiązywała i nadal obowiązuje. WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 9 listopada 2011r. sygn. IISA/Kr 1486/11 stwierdził co prawda nieważność tej uchwały, jednakże NSA wyrokiem z dnia 24 maja 2012r. sygn. IIOSK 624/12 uchylił ten wyrok i przekazał sprawę WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania.

Prawo i obowiązek uwzględnienia wszystkich "przepisów odrębnych" w projekcie sporządzanej decyzji nie zwalnia jednak organu z obowiązku dokonania wymaganych uzgodnień. Uzgodnienia projektu decyzji są bowiem wyrazem współdziałania organów w dokonywanym rozstrzygnięciu i najkrócej rzecz ujmując służą temu, aby wyspecjalizowane organy określiły swoje merytoryczne stanowisko w kwestiach co do których wójt, burmistrz czy prezydent nie mają wystarczającej wiedzy. Organ sporządzający projekt decyzji uwzględnia w niej zatem "przepisy odrębne", jednakże ich rozumienie czy interpretację w danej sytuacji prawnej i faktycznej może skorygować organ uzgadniający.

Z wszystkich wyżej wymienionych względów nie jest uzasadniony zarzut skargi dotyczący prawnej niedopuszczalności uzgadniania projektu decyzji odmownej oraz zarzut przyznania sobie przez organ I Instancji kompetencji organu ochrony przyrody w tym znaczeniu, że organ uwzględnił w projekcie decyzji przepisy prawa miejscowego obowiązującego na terenie planowanej inwestycji. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 45 ustawy z dnia 15.04.2004r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2009 nr 151 poz.1220 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż nie jest to przepis skierowany do organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy, ale do organów ustanawiających formę ochrony przyrody – w tym przypadku użytek ekologiczny. Skoro taka forma ochrony przyrody została ustanowiona oraz związane z nią określone ograniczenia, to dopóki przepisy te pozostają w obrocie prawnym, muszą być honorowane.

Równocześnie jednak trzeba stwierdzić, że kwestie ograniczeń związanych z ochroną przyrody na terenie na którym położona jest projektowana inwestycja muszą być przedmiotem oceny w postępowaniu przed organem uzgadniającym tj. Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. W związku z tym nie ma podstaw prawnych do wydania decyzji o umorzeniu postępowania uzgodnieniowego na podstawie art. 105 KPA jako bezprzedmiotowego. Przedmiot postępowania bowiem istnieje- w sprawie sporządzony został projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Organ uzgadniający może mieć bowiem zupełnie inne zdanie na temat tej części decyzji której dotyczy uzgodnienie niż organ sporządzający jej projekt i to zarówno w przypadku, gdy do uzgodnienia przesłany został projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy jak i -tak jak w niniejszej sprawie- w przypadku gdy przesłano projekt decyzji odmownej.

W szczególności należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie kwestie zakazu zabudowy na ustanowionych formach ochrony przyrody (użytkach ekologicznych) nie są sformułowane bezwzględnie i mogą podlegać ocenie a tym samym różnej interpretacji. Zawarty w nich zakaz budowy budynków, budowli, obiektów małej architektury i tymczasowych obiektów budowlanych dotyczy tylko takich, które mogą mieć negatywny wpływ na obiekt chroniony bądź spowodować degradację krajobrazu. Jeżeli zatem Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uważa, że dom jednorodzinny o charakterze siedliskowym taki negatywny wpływ będzie miał, to jest obowiązany tą okoliczność rzeczowo i szczegółowo uzasadnić a nie uchylać się od swojego ustawowego obowiązku dokonania uzgodnienia postanowieniem. Umarzając postępowanie a następnie "ratując sytuację" i wydając opinię w formie prawem nieprzewidzianej Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska działał z naruszeniem art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu oraz z naruszeniem art. 106 KPA. W tym zakresie zarzut skargi dotyczący naruszenie art. 106 KPA jest zasadny. Działanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska polegające na wydawaniu opinii w formie zwykłego pisma narusza ponadto zasadę dwuinstancyjności postępowania. Inwestor nie miał bowiem szansy zażalić się na postanowienie uzgadniające a nie można wszak wykluczyć, że ocena inwestycji dokonana przez organ II Instancji byłaby inna. Po to właśnie wprowadzona została do procedury administracyjnej gwarancja dwukrotnego rozpatrzenia sprawy przez organy administracyjne.

W niniejszej sprawie identyczna sytuacja ma miejsce w zakresie umorzonego postępowania uzgodnieniowego przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, również i ta decyzja doprowadziła do stanu, w którym brak jest uzgodnienia o którym mowa w art. 87 ust. 5 ustawy z 03.07.2002r. prawo lotnicze (tj. Dz. U. z 2006 nr 100, poz. 696 ze zm.) , zgodnie z którym Prezes Urzędu uzgadnia decyzje o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczące obiektów na lotniskach i w ich otoczeniu.

Zarówno decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jak i Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego spowodowały sytuacje w której decyzja o warunkach zabudowy wydana została bez wymaganych uzgodnień. Decyzje te naruszały prawo w taki sposób, że należało je uchylić, jako że mogły mieć wpływ na wynik sprawy której dotyczy skarga. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał, że postępowania uzgodnieniowe zakończone aktami opisanymi w pkt. II-IV wyroku mieszczą się w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Ponadto pozostawienie powołanych wyżej aktów w obrocie prawnym jako naruszających prawo, spowodowałoby sytuację, w której nie byłoby możliwe prowadzenie prawidłowego postępowania o ustalenie warunków zabudowy po uchyleniu decyzji organu I i II instancji, o których mowa w pkt. I wyroku.

Na marginesie trzeba zauważyć, że jedynie postanowienie Starosty K. z dnia 20 stycznia 2010r. znak [....] umarzające postępowanie uzgodnieniowe w zakresie zgodności z przepisami o ochronie gruntów rolnych i leśnych było prawidłowe. Z postanowienia tego wynika, że postępowanie uzgodnieniowe w tym zakresie jest rzeczywiście bezprzedmiotowe, jako że nie ma potrzeby dokonywania powołanych zmian przeznaczeń gruntów.

Z zupełnie innych powodów uchylono natomiast postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 31 grudnia 2009r. znak [....] w którym uzgodniono projekt odmownej decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogowego ul. [....] w którym stwierdzono, że ul. [....] ze względu na niewystarczające uzbrojenie terenu nie jest w stanie zapewnić prawidłowej obsługi komunikacyjnej dla projektowanego zamierzenia budowlanego.

W ocenie Sądu została zachowana prawidłowa procedura – projekt decyzji odmownej został uzgodniony. Jednakże jego uzasadnienie - a raczej jego brak - jest niemożliwe do zaakceptowania. Gminna droga publiczna, aby była zaliczona do tej kategorii nie musi spełniać parametrów technicznych przewidzianych ustawą o drogach publicznych. Jednakże zarządca drogi dokonując uzgodnienia w zakresie spełnienia warunku wystarczającego uzbrojenia terenu jest obowiązany przeanalizować rodzaj projektowanej inwestycji i odnieść treść uzgodnienia do konkretnego, przedstawionego projektu inwestycyjnego. Jest oczywistym, że w sytuacji gdyby zamierzenie inwestycyjne miało polegać na budowie budynków wielorodzinnych, to uzgodnienie i jego uzasadnienie o treści jak w przedmiotowej sprawie można byłoby ewentualnie uznać za oczywiste. Jednak w przypadku domu jednorodzinnego o charakterze siedliskowym sytuacja ta oczywista bynajmniej nie jest. Organ uzgadniający jest zatem obowiązany wyjaśnić jakimi przesłankami kierował się uznając że drogą gruntową nie można dojechać do domu siedliskowego położonego w gospodarstwie rolnym.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracyjne wezmą pod uwagę wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

Wobec wszystkich powyższych okoliczności orzeczono jak w pkt. I – IV sentencji wyroku na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. 2012 poz 270).

O kosztach postępowania orzeczono jak w pkt. V sentencji wyroku na zasadzie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. 2012 poz 270