Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2177/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1 art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Z. –R. i B. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 390/13 w sprawie ze skargi M. Z. –R. i B. R. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 390/13 oddalił skargę M. Z. –R. i B. R. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], którą uchylono decyzję Starosty Legionowskiego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] i odmówiono udzielenia pozwolenia na zmianę decyzję tegoż Starosty nr [...] z dnia [...] października 2014 r.

W motywach wyroku Sąd powołał się na następujący stan sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2004 r. Starosta Legionowski zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestorów B. R. i M. Z. – R., zw. dalej Inwestorami, na dobudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działek ewid. nr [...], [...], [...] i części [...] w B. gm. Nieporęt.

Następnie decyzją z dnia [...] września 2007 r. Starosta Legionowski na podstawie art. 36 a ust. 1 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 k.p.a. zmienił ww. decyzję z dnia [...] października 2004 r. w ten sposób że, zatwierdził zmieniony projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę istniejącego domu jednorodzinnego o część przeznaczoną na usługi gastronomiczne na terenie nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], [...], [...] i części [...] w B., gm. Nieporęt.

Odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] września 2007 r. wniósł Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Warszawie Zarząd Zalewem Narwi w Dębem, zw. dalej Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w Warszawie lub RZGW, podnosząc, iż inwestor poświadczył nieprawdę w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem działka nr [...] w B. stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje we władaniu strony odwołującej się. Dzierżawiony grunt o powierzchni 70 m2, a następnie 755 m2 stanowiący część działki nr [...], przeznaczony powinien być na cele rekreacyjne, a zamiana przedmiotu dzierżawy wymaga zgody wydzierżawiającego (pkt 2 § 3 umowy dzierżawy z dnia [...] sierpnia 2005 r.), której nie udzielono.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i orzekł o odmowie udzielenia Inwestorom pozwolenia na zmianę decyzji nr [...] z dnia [...] października 2004 r. Starosty Legionowskiego.

Jak wskazał organ odwoławczy, wyrokiem z dnia 16 lipca 2009 r. Sąd Rejonowy w Legionowie sygn. akt II K [...] warunkowo umorzył wobec Inwestorów postępowanie karne oskarżonych o złożenie fałszywego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – działki nr [...], obręb B. Oznacza to, że oskarżeni popełnili zarzucany im czyn, pomimo uprzedniego pouczenia ich o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, w sytuacji gdy nie posiadali prawa do dysponowania powyższą działką na cele budowlane. W związku tym, organ odwoławczy stwierdził jednoznacznie, iż Inwestorzy, występując o pozwolenie na budowę w 2004 r. oraz o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzenie projektu zamiennego na rozbudowę budynku mieszkalnego z częścią usługową na działkach o nr ew. [...], [...], [...]i części działki nr [...] w B. Gm. Nieporęt, nie posiadali prawa do dysponowania działką nr ew. [...] na cele budowlane. W tym stanie sprawy, z mocy art. 36a ust. 1 i 3, art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego Wojewoda uznał, że koniecznym było orzeczenie o odmowie udzielenia pozwolenia na zmianę decyzji z dnia [...] października 2004 r.

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy podał, że działki o nr ew. [...], [...], [...]w B. gm. Nieporęt położone są na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej na rysunku planu symbolem 4M, natomiast działka nr ew. [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem UTb, przeznaczonym na cele usług turystyki – bulwaru spacerowego (§ 62 ust. 1 uchwały Rady Gminy Nieporęt Nr 115/XIII/03 z dnia 11 sierpnia 2003 r. w sprawie "Zmian w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy Nieporęt", Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 259, poz. 6832).

Skargę na powyższą decyzję złożyli Inwestorzy, wnosząc o jej uchylenie i zarzucając jej (rażące) naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., a także art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., a także art. 7 k.p.a., art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. oraz art. 13 § 2 k.p.a. Zdaniem skarżących organ odwoławczy ograniczył się wyłącznie do faktu wydania przez Sąd Rejonowy w Legionowie wyroku z dnia 16 lipca 2009 r., pomijając dowody zgromadzone w toku postępowania i nie weryfikując tego, czy skarżącym nie przysługiwał inny tytuł do wskazanej nieruchomości, pozwalający na dysponowanie nią w celach budowlanych, w tym nie wzięcie pod uwagę faktu prowadzenia konsultacji między skarżącym a Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził na wstępie, że wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania sprawy w oparciu o materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji z możliwością przeprowadzenia uzupełniającego postępowanie dowodowe (art.136 k.p.a.). Ma ono szczególne znaczenie, jeżeli strona – jak w niniejszej sprawie – w odwołaniu kwestionuje ustalenie istotnych okoliczności faktycznych, mających podstawowe znaczenie dla wystąpienia stanu faktycznego, od którego norma prawa uzależnia pozytywne rozstrzygnięcie sprawy.

Wskazując następnie na materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji (art. 36a Prawa budowlanego oraz na przepisy art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 2 oraz art. 35 ust. 1 tej ustawy), Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż w postępowaniu w sprawie zmiany pozwolenia na budowę, która stanowi przedmiot niniejszej sprawy, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. Z tych też przyczyn Sąd w pełni podzielił ustalenia i ocenę organu odwoławczego, iż Inwestorzy nie wykazali prawa do dysponowania częścią działki o nr [...] na cele budowlane – niezbędnego dla uzyskania na tej działce pozwolenia na budowę. Umowa dzierżawy działki (także prowadzone negocjacje z wieczystym użytkownikiem wieczystym co do jej treści) nie dawała podstawy organowi do udzielenia pozwolenia na jej zabudowę planowaną przez Inwestorów.

Nadto zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że planowana inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z jego przepisami działka nr [...] została przeznaczona na cele usług turystycznych – bulwaru spacerowego, na którym można lokalizować bulwary spacerowe, ścieżki rowerowe o nawierzchni ziemnej i utwardzonej ścieżki zdrowia z urządzeniami gimnastycznymi, ścieżki edukacyjne, altany i inne obiekty małej architektury, roślinności o charakterze.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, powołując się na art. 174 pkt 2 p.p.s.a., złożyli Inwestorzy, zaskarżając go w całości i zarzucając mu rażące naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. rażące naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że brak związania Sądu

administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi oznacza możliwość

nieodniesienia się przez Sąd meriti w uzasadnieniu wyroku do treści zarzutów

skarżących wyrażonych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30/01/2013 r.; wskazane naruszenie przepisów postępowania uniemożliwia kontrolę instancyjną skarżonego orzeczenia ze względu na fakt, iż nie jest możliwa ocena motywów, którymi kierował się Sąd I instancji wydając wyrok z dnia 16/05/2013 r.;

2. rażące naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i sporządzenie niepełnego i wadliwego uzasadnienia wyroku z dnia 16/05/2013 r., które obarczone jest brakiem uniemożliwiającym rzetelną i wyczerpującą kontrolę kasacyjną; ze sporządzonego uzasadnienia nie sposób poznać stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie co do zarzutów, które zostały wywiedzione przez skarżących w skardze na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...]/01/2013 r., pomimo takiego obowiązku, który wynika z normy wyrażonej w art. 141 § 4 p.p.s.a.; uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16/05/2013 r. sprowadza się jedynie do powielenia stanowiska Wojewody Mazowieckiego, wyrażonego w decyzji z dnia [...]/12/2012 r., a co za tym idzie nie pozwala na rzetelną kontrolę kasacyjną.

Poza tym, z uwagi na nierozpoznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zarzutów skargi pełnomocnika skarżących z dnia [...]/01/2013 r. oraz uznanie przez ten Sąd działalności organów za zgodne z prawem, wydanemu wyrokowi należy zarzucić również:

3. rażące naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. przez uznanie za zgodne z prawem działanie organu odwoławczego polegające na nieumożliwieniu skarżącym wypowiedzenia się co do dowodów zgromadzonych w toku postępowania odwoławczego, w szczególności brak wezwania skarżących do ustosunkowania się do treści wyroku Sądu Rejonowego w Legionowie z dnia [...]/07/2009 r., sygn. akt IIK [...], warunkowo umarzającego postępowanie przeciwko skarżącym, a który to dokument miał znaczenie kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i wpłynął do akt sprawy już na etapie rozpatrywania sprawy przez organ II instancji;

4. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80. k.p.a. przez uznanie za zgodne z prawem działanie organu odwoławczego polegające na pominięciu przez organ odwoławczy okoliczności, jakie wynikają z faktu wydania przez Sąd Rejonowy w Legionowie wyroku z dnia 16/07/2009 r., sygn. akt II K [...], który warunkowo umorzył postępowanie względem skarżących i sprowadzenie jego treści do konstatacji, że skarżący nie zostali uniewinnieni od zarzucanego im czynu, podczas gdy skarżący nie zostali również skazani, a warunkowe umorzenie postępowania możliwe jest tylko wtedy, gdy wina i społeczna szkodliwość czynu nie są znaczne, a wyrok warunkowo umarzający postępowanie nie obala domniemania niewinności;

5. rażące naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez uznanie za zgodne z prawem działanie organu odwoławczego polegające na braku wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego odnośnie prawa skarżących do dysponowania na cele budowlane nieruchomością położoną w B., gm. Nieporęt, numer ew. [...], gdyż organ oparł rozstrzygnięcie wyłącznie na wyroku Sądu Rejonowego w Legionowie z dnia 16/07/2009 r., sygn. akt II K [...], a nie dowodach zgromadzonych w toku postępowania, tj. nie zweryfikowano, czy skarżącym nie przysługiwał inny tytuł do wskazanej nieruchomości, pozwalający na dysponowanie nią w celach budowlanych, tj. czy podmiot uprawniony do wyrażenia takiej zgody - RZGW - nie zezwolił dzierżawcy na jego zabudowę;

6. rażące naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., a także art. 7 k.p.a.

przez uznanie za zgodne z prawem działanie organu odwoławczego polegające na dowolnej ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i nie uwzględnieniu przez Wojewodę Mazowieckiego okoliczności dotyczących konsultacji prowadzonych B. R. a Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w Warszawie, przy których obecna była osoba trzecia – A. K.; w czasie wskazanych konsultacji Zastępca Dyrektora RZGW, - Pan Z. C. nie kwestionował propozycji skarżących, która dotyczyła rozbudowy budynków o drewniany taras widokowy na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], której właścicielem jest Skarb Państwa, a która pozostaje w zarządzie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie;

7. rażące naruszenie art. 7 k.p.a. przez uznanie za zgodne z prawem działanie organu odwoławczego polegające na uznaniu, że zgromadzony w toku sprawy materiał dowodowy jest wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy, co nie powinno się ostać ze względu na fakt, iż Wojewoda Mazowiecki nie poddał wnikliwej analizie okoliczności, które towarzyszyły złożeniu przez skarżących oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia 31/01/2007 r., między innymi spotkań, wymiany korespondencji, zawierania kolejnych umów dzierżawy oraz zmiany celu wykorzystania terenu będącego przedmiotem umowy dzierżawy, przez co w konsekwencji spowodowało nieobiektywny obraz okoliczności towarzyszących niniejszej sprawie, ocena złożonego przez skarżących oświadczenia i wnioski wysnuwane z orzeczenia Sądu Rejonowego w Legionowie z dnia 16/07/2009 r. sygn. akt II K [...], były nieuzasadnione;

8. rażące naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. przez uznanie za zgodne z prawem działanie organu odwoławczego polegające na nieuwzględnieniu przez organ odwoławczy przy rozpatrywaniu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a zwłaszcza rozstrzygnięcie sprawy w sposób podważający zaufanie skarżących do władzy publicznej, a mianowicie niewzięcie pod uwagę przez organ II instancji faktu, iż RZGW nie złożył odwołania od decyzji Starosty Legionowskiego z dnia [...]/10/2004 r. znak [...], w której organ wydał decyzję o pozwoleniu na budowę w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę pomimo tego, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę tą decyzją zawierał projekt budowlany identyczny w zakresie lokalizacji, powierzchni i fasady (zmiany naniesiono jedynie wewnątrz budynku w kuchni, toaletach i w piwnicach) do projektu załączonego do wniosku o rozbudowę z dnia 13/08/2007 r., do którego odnosiła się decyzja z dnia [...]/09/2007 r., znak [...], następnie uchylona zaskarżoną

decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...]/12/2012 r.;

9. rażące naruszenie art. 13 § 2 k.p.a. przez uznanie za zgodne z prawem działanie organu odwoławczego polegające na niepodjęciu przez Wojewodę Mazowieckiego starań mających na celu ugodowe załatwienie sprawy pomiędzy RZGW, a Inwestorami, co nastąpiłoby, o ile organ odwoławczy dołożyłby starań w celu przeprowadzenia postępowania dowodowego zgodnie z normą wyrażoną w art. 7 k.p.a.

Wskazując na powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według obowiązujących przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.

Na wstępie zauważyć należy, że zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszeń administracyjnych przepisów proceduralnych (pkt 3-10) zostały prawie dosłownie skopiowane ze skargi zwykłej, dodano zaś w punkach 1 i 2, po pierwsze zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że brak związania Sądu zarzutami i wnioskami skargi oznacza możliwość nieodniesienia się przez Sąd meriti w uzasadnieniu wyroku do treści zarzutów skarżących wyrażonych w skardze zwykłej, oraz po drugie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i sporządzenie niepełnego i wadliwego uzasadnienia wyroku przez nieodniesienie się do zarzutów, które zostały wywiedzione w skardze zwykłej.

Przyznać należy rację stronie skarżącej kasacyjnie, że Sąd Wojewódzki nie ustosunkował się do dużej części postawionych w skardze w zwykłej zarzutów, jednakże okoliczność ta nie jest naruszeniem prawa opisanym w art. 134 § 1 p.p.s.a., a uzasadnienie zaskarżonego wyroku, wbrew poglądom wyrażonym w skardze kasacyjnej pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na dokonanie oceny tego wyroku w procesie kasacyjnym.

Zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej sprowadzają się do bowiem do twierdzenia, że obowiązkiem sądu I instancji jest rozpatrzenie wszystkich postawionych w skardze zwykłej zarzutów niezależnie od tego, czy są one istotne do rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy.

Podstawą zaś uwzględnienia przez Sąd Wojewódzki zarzutów naruszeń administracyjnych przepisów proceduralnych na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. mogą być tylko naruszenia, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmierzając zatem do uzyskania skuteczności skargi zwykłej, podobnie też jak skargi kasacyjnej wywiedzionej na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy wykazać nie tylko samo naruszenie odpowiednich przepisów, ale i to że miały one istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Tymczasem w skardze kasacyjnej nie wykazano, że naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego tj. art. 134 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia, niezależnie od niezasadności tych zarzutów, nie mogły wywrzeć istotnego wpływu na rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego.

Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie mógł okazać się zasadny, gdyż stanowi on, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naruszenie tego przepisu może więc nastąpić w przypadku, gdy Sąd Wojewódzki nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie, albo rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice.

Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza zatem, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, Sąd Wojewódzki może więc uwzględnić skargę zwykłą z powodu innych uchybień niż te, które w niej przytoczono. Dla skuteczności zarzutu kasacyjnego opartego na przepisie art. 134 § 1 p.p.s.a., w skardze kasacyjnej należałoby zatem wykazać, iż Sąd Wojewódzki rozpoznając skargę albo dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic danej sprawy albo też, że w okolicznościach tej sprawy sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej nie wskazano jednak żadnej z powyższych okoliczności, wiążąc naruszenie tego przepisu z nieodniesieniem się przez Sąd Wojewódzki do treści zarzutów

wyrażonych w skardze zwykłej.

Z powodów wyżej wywiedzionych stwierdzić należy, że nieodniesienie się do części zarzutów zawartych w skardze zwykłej nie może być identyfikowane z naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 2519/11, LEX nr 1329677.

Niezależnie jednak od powyższego stwierdzić też trzeba, że Sąd Wojewódzki w rozpatrywanej sprawie nie miał obowiązku odnoszenia się do wszystkich zarzutów naruszeń przepisów procedury administracyjnej postawionych w skardze zwykłej z tego powodu, iż żaden z tych zarzutów nie mógł mieć istotnego wpływu na rozstrzygnięcie Sądu.

Przypomnieć trzeba, że podstawą uchylenia decyzji organu I instancji, zmieniającej pozwolenie na budowę na podstawie art. 36a Prawa budowlanego (stanowiącego, że w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany) było stwierdzenie przez Wojewodę, że po pierwsze Inwestorzy nie wykazali prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane, po drugie zaś, że zamierzenie inwestycyjne pozostawało w kolizji z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Ta ostatnia kwestia nie była negowana przez Inwestorów, co niezależnie od innych okoliczności i tak uniemożliwiało wydanie pozwolenia na budowę. Art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wymaga bowiem zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W kwestii niewykazania przez Inwestorów prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane podnoszono zastrzeżenia polegające na konstatowaniu wyroku z dnia 16 lipca 2009 r., sygn. akt II K [...], wydanego przez Sąd Rejonowy w Legionowie, który warunkowo umorzył postępowanie względem skarżących w odniesieniu do złożenia przez nich fałszywego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane.

Na podstawie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązkiem Inwestorów było wykazanie posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez złożenie stosownego oświadczenia, obowiązkowi zaś temu Inwestorzy nie sprostali, składając oświadczenie fałszywe.

Odnosząc się do zarzutu nieustosunkowania się przez Sąd Wojewódzki do zarzutu naruszenia przez organ II instancji art. 10 § 1 k.p.a. przez nieumożliwienie skarżącym wypowiedzenia się co do dowodów zgromadzonych w toku postępowania odwoławczego w tym wypowiedzenia się co do treści ww. wyroku, zauważyć trzeba, że uchybienie to, aby mogło stanowić podstawę uchylenia decyzji musiałoby być ocenione jako uchybienie mogące istotnie zaważyć na wyniku sprawy.

Naruszenie przepisu art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości składania wniosków (w tym wniosków dowodowych) oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Zarzut taki może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1142/11, LEX nr 1270072, z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11, LEX nr 1286271, z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1122/11, LEX nr 1234121. Wobec powyższego zgodzić się należy z poglądem, że zarzut kasacyjny naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 414/11, LEX nr 1252061.

Tymczasem, po pierwsze, możliwość wypowiedzenia się co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy karnej, w tym zaskarżenia tego rozstrzygnięcia przysługiwała skarżącym, co do zasady, w procesie karnym. Z środka tego nie skorzystali, czego skutkiem jest stwierdzenie w tym wyroku, iż przedstawione władzy budowlanej oświadczenia w odniesieniu do działki [...] były fałszywe w sytuacji, gdy oskarżeni nie posiadali prawa do dysponowania powyższą działką na cele budowlane. Stwierdzenie to prawidłowo zostało poddane ocenie przez Sąd Wojewódzki jako jeden z elementów dowodowych sprawy.

Po drugie, podjęta w skardze zwykłej, a następnie kasacyjnej próba podważania znaczenia wyroku umarzającego postępowanie jako podstawowego dowodu w tej sprawie nie prowadzi do wniosku, iż uniemożliwienie Inwestorom wypowiedzi co do treści i znaczenia omawianego wyroku w sposób istotny mogłoby wpłynąć na rozstrzygnięcie administracyjne, a następnie na zaskarżone orzeczenie.

Świadczy o tym ocena kolejnych zarzutów postawionych w skardze zwykłej, a następnie w skardze kasacyjnej. Nie ma znaczenia dla oceny przesłanki dysponowania nieruchomością na cele budowlane to, że warunkowe umorzenie postępowania możliwe jest tylko wtedy, gdy wina i społeczna szkodliwość czynu nie są znaczne, gdyż okoliczność ta pozostaje poza zakresem ocen organów administracji i sądów administracyjnych, do których, w niezbędnym zakresie należy ustalenie, czy Inwestorzy prawem na cele budowlane dysponowali (zarzut 4). Dalej, bezprzedmiotowy całkowicie był zarzut, iż w postępowaniu nie zweryfikowano, czy skarżącym nie przysługiwał inny tytuł do wskazanej nieruchomości, gdyż wykazanie się tym tytułem jest obowiązkiem Inwestorów, a nie organów (zarzut 5), a prawa takiego Inwestorzy nie wykazali.

Podzielić też trzeba pogląd Sądu Wojewódzkiego, iż nie było podstaw, aby organy czy Sąd Wojewódzki miały dociekać intencji stron umowy dzierżawy, a organ miałby poddawać wnikliwej analizie okoliczności, które towarzyszyły złożeniu przez skarżących oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy też odnosić się do – jak to określono w skardze – słusznego interesu obywateli (zarzuty 6,7,8).

Uwzględnić bowiem należało, iż Sąd Rejonowy przesądził w wyroku o fałszywości oświadczenia wskazując, że Inwestorzy nie posiadali prawa do dysponowania powyższą działką na cele budowlane. Dalej uwzględnić należało to, iż dysponent gruntu, tj. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Warszawie prawo to zakwestionował, składając odwołanie od decyzji zezwalającej na zmianę pozwolenia na budowę, a przede wszystkim to, że skarżący nie przedstawili żadnego dowodu na posiadanie takiego prawa. W takiej sytuacji całkowicie pozbawione podstaw było stawianie zarzutu dziewiątego Wojewodzie Mazowieckiemu (a Sądowi Wojewódzkiemu, iż wadliwie to ocenił), iż nie podjął starań mających na celu ugodowe załatwienie sprawy pomiędzy RZGW, a Inwestorami. Argumentacji tego zarzutu wytknąć należy, że wydanie pozwolenia na budowę poddane jest regulacji bezwzględnie obowiązujących norm Prawa budowlanego, a do organu administracji należy ocena, czy te normy zostały naruszone, nie zaś prowadzenie postępowania ugodowego wykraczającego poza jego kompetencje.

Dodać też trzeba, że zarzucona wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono oceny stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, albo gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Analiza zaś pisemnych motywów zapadłego wyroku prowadzi do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny ujawnił w wystarczającym stopniu racje, którymi się kierował, odniósł się do wszystkich istotnych elementów sprawy, dokonując następnie oceny zgodności z prawem zapadłego rozstrzygnięcia i wyjaśnił podstawy prawne rozstrzygnięcia.

Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.