Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 300/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2020-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art.1 par.1-2
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art.3 par.2 pkt 5, art.119 pkt 2, art.147 par.1;
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.91 ust.1 i 4, art.94 ust.1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art.5 ust.2, art.6 ust.1-8,art.15 ust.1-2 i ust.4, art.19 ust.1-2 i ust.5, art.22 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 lipca 2020 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ełku na uchwałę Rady Miasta Ełku z dnia 16 października 2018 r., nr LI.493.2018 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie miasta Ełku stwierdza nieważność § 4 pkt 1 lit. b, pkt 2,3,6,7,9,11, § 5 pkt 1oraz § 6 pkt 2,4 i 9, § 12, § 21 załącznika do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Miasta w Ełku w dniu 16 października 2018 r. podjęła uchwałę Nr LI.493.18 w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie miasta Ełku. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 19 ust. 3 - 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jednolity na dzień wydania aktu - Dz.U. z 2018 r. poz. 1152, dalej jako: u.z.z.w.) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity na dzień wydania aktu - Dz.U. z 2018 r. Nr 142, poz. 994 ze zm., dalej jako: u.s.g.).

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Ełku, zaskarżając ją w części dotyczącej § 4 pkt 1 lit. b, pkt 2, 3, 6, 7, 9, 11, § 5 pkt 1 oraz § 6 pkt 1, 2 i 9, § 12 oraz § 21 załącznika do przedmiotowej uchwały (dalej jako: Regulamin). Prokurator zarzucił, że uchwała została wydana z istotnym naruszeniem art. 19 ust. 5 u.z.z.w. oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie szeregu obowiązków bez podstawy prawnej oraz w sposób sprzeczny z przepisami u.z.z.w., a także powtórzenie regulacji zawartych w ustawie, a mianowicie:

- powtórzenie w § 4 pkt 1 lit. b, pkt 2, 3, 6, 7, 9, 11, § 5 pkt 1 oraz § 6 pkt 2 Regulaminu zapisów art. 5 ust. 1, 1 a, art. 6 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 9 ust. 2 pkt 1 i ust. 3, art. 15 ust. 3 u.z.z.w. oraz zmodyfikowanie w § 4 pkt 11 Regulaminu treści art. 15 ust. 1 u.z.z.w. poprzez wskazanie, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę oraz modernizację urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych w zakresie wynikającym z wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych będących w jego posiadaniu i posiadanych środków finansowych,

- wprowadzenie w § 6 pkt 1 (powinno być: pkt 4) Regulaminu obowiązku zapewnienia prawidłowego utrzymania i zabezpieczenia wodomierza głównego, łącznie z pomieszczeniem przewidzianym do lokalizacji wodomierza głównego, pozostałych wodomierzy oraz urządzeń pomiarowych, a także zapewnienia łatwego dostępu do przyrządów, a także wprowadzenie w § 6 pkt 9 Regulaminu obowiązku pokrycia kosztów wykonanej na zlecenie odbiorcy usług ekspertyzy wodomierza głównego w przypadku, gdy wykonana ekspertyza potwierdziła jego prawidłowe działanie, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej i uchwalenie zaskarżonego przepisu bez podstawy prawnej,

- określenie w § 21 Regulaminu, że zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawieranej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne z gminą, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej i narusza art. 22 u.z.z.w.,

- uzależnienie w § 12 Regulaminu przystąpienia do wykonania robót przyłączeniowych od wcześniejszego uzgodnienia dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, co stanowi regulację przekraczającą upoważnienie ustawowe określone w art. 19 u.z.z.w.

W świetle powyższych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności Regulaminu w zaskarżonej części. W uzasadnieniu podniesiono, że akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnienia zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP). Podano, że zakres materii przekazanej do uregulowania w gminnym regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków wyznacza art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Celem tego aktu prawa miejscowego nie jest informowanie o prawach i obowiązkach wynikających z przepisów powszechnie obowiązujących, ale konkretyzacja treść delegacji ustawowej. Zgodnie z § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908 ze zm.), w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, a w myśl § 118 i § 137 w zw. z § 143 tego załącznika w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym. Wskazano, że w rozdziale 2. Regulaminu wielokrotnie powtórzono i zmodyfikowano zapisy u.z.z.w. Podniesiono, że Rada nie ma kompetencji do wprowadzania jako warunku budowy i modernizacji urządzeń posiadania odpowiednich zasobów finansowych w sytuacji, gdy delegacja ustawowa takiego upoważnienia nie przewiduje. Wskazano, że zbędne jest również powtórzenie zapisu art. 9 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. w § 6 pkt 2 Regulaminu normującego prawa i obowiązki odbiorców usług skoro zakazy wprowadzania określonych substancji do urządzeń kanalizacyjnych przewidziano w u.z.z.w. Ponadto § 6 pkt 4 Regulaminu, a także § 6 pkt 9 Regulaminu wskazuje na przekroczenie delegacji ustawowej. W świetle art. 15 ust. 2 i 3 u.z.z.w. brak jest podstaw do nałożenia na odbiorcę usług obowiązku polegającego na zapewnieniu należytego utrzymywania i zabezpieczenia wodomierza głównego, łącznie z pomieszczeniami, pozostałych wodomierzy i urządzeń, a także zapewnienia łatwego dostępu do tych przyrządów, co dodatkowo jest sformułowaniem niejasnym i ogólnikowym. Ponadto nałożenie na odbiorcę usług takich obowiązków bez upoważnienia ustawowego, stanowi próbę ukształtowania przyszłej odpowiedzialności stron umowy za zdarzenia wynikłe podczas jej obowiązywania, a z art. 5 ust. 2 u.z.z.w. wynika, że inne obowiązki niż zapewnienie prawidłowego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych wraz z urządzeniem pomiarowym, mogą być nałożone na odbiorcę usług wyłącznie w umowie zawartej pomiędzy nim a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Ponadto w myśl art. 5 ust. 1 u.z.z.w. to przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Podano, że wykracza poza upoważnienie ustawowe uregulowanie § 6 pkt 9 Regulaminu przewidujące obowiązek pokrycia przez odbiorcę usług kosztów wykonanej na jego zlecenie ekspertyzy wodomierza głównego w przypadku, gdy wykonana ekspertyza potwierdziła jego prawidłowe działanie, gdyż art. 19 ust. 5 u.z.z.w. nie upoważnia Rady do regulowania tej kwestii. Brak jest również podstaw do wprowadzenia w § 12 Regulaminu jako warunku przystąpienia do wykonania przyłącza wcześniejszego uzgodnienia dokumentacji technicznej przez podmiot ubiegający się o przyłączenie do sieci z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Budowa przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego może zostać wykonana w trybie przepisów Prawa budowlanego, zgodnie z którymi ustawodawca zwolnił inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc przedłożenia projektu budowlanego, a wśród dokumentów wymaganych do zgłoszenia pominął projekt przyłącza. Ponadto w świetle art. 15 ust. 4 u.z.z.w. ustawodawca nie wprowadził jakichkolwiek innych obowiązków obarczających podmiot ubiegający się o przyłączenie do sieci wodociągowej, czy też kanalizacyjnej, w tym obowiązku uzgadniania dokumentacji prowadzonych prac oraz sposobu dokonywania przez przedsiębiorstwo kontroli prowadzonych czy wykonanych robót. Natomiast ewentualne wykonanie przyłącza niezgodnie z warunkami przyłączenia spowodowałoby odmowę zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, ale jest to kwestia wzajemnych relacji między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług i nie może być przedmiotem Regulaminu. Podniesiono, że zapis § 21 Regulaminu narusza art. 19 ust. 5 pkt 9 w zw. z art. 22 pkt 2 u.z.z.w., gdyż warunkiem dostawy wody na cele przeciwpożarowe nie jest zawarcie umowy pomiędzy gminą a przedsiębiorstwem, lecz obowiązek ten obciąża przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na podstawie art. 22 pkt 2 u.z.z.w. Treść art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w. nie uprawnia do wskazania w Regulaminie konieczności zawarcia jakiekolwiek umowy pomiędzy gminą a przedsiębiorstwem na pobór wody na cele przeciwpożarowe.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezydenta Ełku podniósł, że stosownie do art. 54 § 3 p.p.s.a. Rada skorzystała z uprawnienia do autokontroli. Jednakże brak było możliwości skutecznego przeprowadzenia sesji Rady w dniu 30 marca 2020 r. z powodu braku wymaganego kworum, co związane było ze stanem epidemicznym. Ostatecznie projekt nowego regulaminu, z uwzględnieniem wszystkich uwag zawartych w skardze, został uchwalony przez Radę Miasta Ełku w dniu 17 kwietnia 2020 roku (uchwała Nr XVI.156.2020). Zgodnie z art. 19 u.z.z.w. Rada przekazała uchwalony projekt Regulaminu do zaopiniowania organowi regulacyjnemu (art. 19 ust. 1 u.z.z.w.). Organ ten otrzymał projekt regulaminu 27 kwietnia 2020 r., a zatem termin na wydanie opinii mija 27 maja 2020 r. Podano, że jeśli organ regulacyjny przekaże opinię, to regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków może być uchwalony podczas następnej sesji. Prawidłowe uwzględnienie skargi w trybie autokontroli z reguły powoduje, że postępowanie sądowe w sprawie staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu.

W odpowiedzi na stanowisko organu skarżący poinformował, że został uchwalony jedynie projekt Regulaminu, a w związku z tym jego ostateczny kształt nie został jeszcze przesądzony. Ponadto orzeczenie Sądu wywiera skutki ex tunc, a zatem dalej idące niż uchylenie uchwały przez Radę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę, Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy wniosek taki został złożony przez skarżącego w piśmie z 9 czerwca 2020 r., a jego odpis został doręczony organowi w dniu 18 czerwca 2020 r. W zakreślonym terminie organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Przechodząc do meritum sprawy stwierdzić należy, że zgodnie z art. 147 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102).

Podnieść także należy, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. To, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej i przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP), a jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych (art. 169 ust. 1 Konstytucji RP) nie oznacza, że samorząd może działać poza granicami prawa. Jak stanowi art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wprawdzie z art. 169 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 u.s.g. wynika zasada samodzielności gminy w zakresie kształtowania struktury organizacyjnej swoich organów, lecz pamiętać należy, iż zagwarantowana konstytucyjnie samodzielność samorządu może być realizowana tylko i wyłącznie w granicach obowiązującego prawa. Jeśli zatem określone kwestie zostały uregulowane w ustawach, to organy gminny nie mogą regulować tych kwestii odmiennie, chyba że przepis upoważniający wyraźnie na to zezwala (tak w wyroku NSA z 28 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1562/13, wyrok WSA we Wrocławiu z 24 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 593/09).

Wskazać należy, iż upoważnienie rady gminy do uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków zawiera art. 19 u.z.z.w. Regulamin ten jest uchwalany po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne (art. 19 ust. 1 u.z.z.w.). Art. 19 ust. 5 u.z.z.w. stanowi, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza, 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Nie budzi zatem wątpliwości okoliczność, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela także stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna (por. S. Wronkowska, M. Zieliński: Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 1997. Wydawnictwo Sejmowe, s. 25; wyroki NSA: z dnia 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98; z dnia 16 czerwca 1992r., II SA 99/92 - ONSA 1993/2/44; z dnia 20 sierpnia 1996 r., SA/Wr 2761/95 - nie publikowany; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2001 r., III RN 40/00, OSNP 2001/13/424). Ponadto powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności (por. wyrok NSA z 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09).

Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zawarte w § 4 pkt 1 lit. b, pkt 2, 3, 6, 7, 9 oraz w § 5 pkt 1 i § 6 pkt 2 Regulaminu, dotyczące obowiązków i uprawnień przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego stanowią powtórzenie przepisów u.z.z.w., a mianowicie w art. 5 ust. 1 u.z.z.w., art. 6 ust. 1 u.z.z.w., art. 5 ust. 2 u.z.z.w., art. 5 ust. 1a u.z.z.w., art. 9 ust. 3 u.z.z.w. , art. 7 u.z.z.w. oraz w art. 9 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. Ponadto w § 4 pkt 11 Regulaminu zmodyfikowano przepis art. 15 ust. 1 u.z.z.w. poprzez nałożenie na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązku zapewnienia budowy oraz modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych w zakresie wynikającym m.in. z posiadanych środków finansowych. Należy zauważyć, że skoro w art. 15 ust. 1 u.z.z.w. określono, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, to regulacja ta ma charakter całościowy. Zatem nie mieści się ona w zakresie upoważnienia ustawowego z art. 19 ust. 5 u.z.z.w., a w konsekwencji nie może być też powielana, modyfikowana, dookreślana, ani uzupełniana w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującym na terenie gminy. Wszelkie bowiem odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

Podobnie brak jest podstaw do nałożenia na odbiorcę – w § 6 pkt 4 i pkt 9 Regulaminu – obowiązków, które nie wynikają z delegacji ustawowej. Należy bowiem zauważyć, że stosownie do art. 15 ust. 2 u.z.z.w. osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zobowiązana jest do pokrycia kosztów realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego. Z przepisu tego nie wynika, że jest także zobowiązana do prawidłowego utrzymywania i zabezpieczania wodomierza głównego łącznie z pomieszczeniem, a także innych urządzeń pomiarowych oraz zapewnienia łatwego dostępu do tych urządzeń. Nałożenie na odbiorcę usług powyższych obowiązków - bez upoważnienia ustawowego - stanowi próbę ukształtowania przyszłej odpowiedzialność stron umowy za zdarzenia wynikłe podczas jej obowiązywania. Z treści art. 5 ust. 2 u.z.z.w. wynika zaś, że inne obowiązki niż zapewnienie prawidłowego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych wraz z urządzeniem pomiarowym, mogą być nałożone na odbiorcę usług wyłącznie w umowie zawartej pomiędzy nim a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Podobnie brak jest jakiejkolwiek podstawy prawnej do nałożenia na odbiorcę usług pokrycia kosztów ekspertyzy wodomierza głównego wykonanej na jego zlecenie, jeżeli potwierdziła prawidłowe działanie urządzenia. Także w tym zakresie stosowne uregulowania mogą się znaleźć wyłącznie w umowie pomiędzy przedsiębiorcą a odbiorcą usług. W myśl bowiem art. 6 ust. 1 u.z.z.w. dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. W art. 6 ust. 2 - 8 u.z.z.w. ustawodawca określił warunki zawarcia umowy oraz niezbędne elementy umowy o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków. Nie może budzić wątpliwości, że określenie elementów umowy przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą, a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny - rada gminy - nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać (por. wyrok WSA w Poznaniu z 19 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 425/13 i wyrok WSA w Gliwicach z 3 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 150/13). Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to więc, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego.

Odnośnie do nałożonego § 12 Regulaminu warunku przyłączenia do sieci w postaci obowiązku wcześniejszego uzgodnienie dokumentacji technicznej z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym wskazać należy, że regulacja ta przekracza upoważnienie ustawowe. Przepis ten - jako modyfikujący obowiązki inwestora w procesie budowlanym - nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. (por. wyrok WSA w Olsztynie z 30 kwietnia 2019 r., II SA/Ol 161/19, wyrok WSA w Łodzi z 11 kwietnia 2019 r., II SA/Łd 156/19, wyrok WSA w Poznaniu z 3 kwietnia 2019 r., IV SA/Po 174/19). Zgodnie bowiem z art. 29a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity na dzień podjęcia uchwały Dz.U. z 2018 r. poz. 1202) budowa przyłącza wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W związku z powyższym regulacja modyfikująca obowiązki inwestora w procesie budowlanym nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 5 pkt 4 u.z.z.w. Dodatkowo zauważyć należy, że w świetle art. 15 ust. 4 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Ustawodawca nie wprowadził zatem jakichkolwiek innych obowiązków obarczających podmiot ubiegający się o przyłączenie do sieci wodociągowej czy też kanalizacyjnej, w tym obowiązku uzgadniania dokumentacji technicznej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 marca 2019 r., II SA/Wr 820/18). Normowanie w aktach prawa miejscowego kwestii, które zostały już uregulowane w ustawie lub rozporządzaniu, w sytuacji gdy brak jest szczegółowego ustawowego upoważnienia dla rady gminy do ich określenia w uchwale, należy uznać za niedopuszczalne.

Odnośnie do § 21 Regulaminu Sąd podziela pogląd skarżącego Prokuratora, że narusza on art. 19 ust. 2 w zw. z art. 22 pkt 2 u.z.z.w. Kwestionowany zapis Regulaminu przewiduje, że zapewnienie dostawy wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawieranej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne z gminą. Użyte w art. 19 ust. 5 pkt 9 u.z.z.w, a stanowiące delegację ustawową, określenie: "warunki dostarczania wody cele przeciwpożarowe" nie uprawnia do wskazania w regulaminie konieczności zawarcia umowy z gminą. Warunki te powinny być uregulowane w regulaminie, a nie w umowie (por. wyrok WSA w Gliwicach z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt SA/Gl 120/18). Natomiast ukształtowanie warunków dostarczania wody na cele przeciwpożarowe w drodze umowy zawartej z przedsiębiorstwem stanowi niedopuszczalne przekroczenie uprawnień gminy, wynikających z ustawowego upoważnienia w tym zakresie (por. wyrok WSA w Szczecinie z 30 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 257/18).

Reasumując stwierdzić należy, że w Regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Naruszenie delegacji ustawowej poprzez jej przekroczenie przesądza o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego. W związku z tym należało stwierdzić nieważność wskazanych wyżej zapisów, jako istotnie naruszających prawo. Wprawdzie w myśl art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, ale nie dotyczy to aktów prawa miejscowego jakim niewątpliwie jest zaskarżona uchwała.

Natomiast odnosząc się do podniesionej w odpowiedzi na skargę kwestii uchwalenia projektu nowego regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, uwzgledniającego zarzuty skargi, wyjaśnić należy, że nie wyklucza to możliwości stwierdzenia nieważności ocenianej uchwały w zaskarżonej części. Skutki nowo podjętej uchwały obejmują bowiem wyłącznie okres od momentu jej wejścia w życie (skutek ex nunc). Natomiast nieważność uchwały sprzecznej z przepisami prawa rozciąga się na cały okres obowiązywania tego aktu, od momentu jego uchwalenia. Dlatego też uchylenie lub zmiana uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny jest uprawniony stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu prawa miejscowego w całości lub w części (zob. np. NSA w postanowieniu z dnia 12 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 228/13 oraz wyrok NSA z 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07).

Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.