Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 869/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 49, art. 105 par. 1, art. 124 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 4 i 5, art. 148 par. 1 i 2, art. 149 par. 3, art. 150 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 106 par. 3, art. 120, art. 133 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 11f ust. 3 i 5, art. 31
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi H. D., K. D. na postanowienie Wojewody z dnia [...] września 2016 nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] 2016r. nr [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących solidarnie kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2016r. (znak [...]) Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] 2016r. (znak [...]) o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] 2013r. nr [...]) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie z przebudową ulicy [...] w [...].

Starosta [...] działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015r., poz. 2031 ze zm.) decyzją z dnia [...] 2013r. nr [...] udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie z przebudową ulicy [...] w [...]. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 8 lipca 2013r. Decyzja ta jest ostateczna.

H. i K. D. (dalej zwani Skarżącymi) nie są właścicielami ani użytkownikami wieczystymi nieruchomości objętych w/w decyzją Starosty. W związku z powyższym, zgodnie z art. 11 f ust. 3 ustawy z 10 kwietnia 2003r. decyzja Starosty [...] z [...] 2013r. nr [...] była im komunikowana w drodze publicznego ogłoszenia.

Pismem z 12.11.2015r., uzupełnionym pismami z dnia 9 i 28.12.2015r. H. i K. D. złożyli wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem w/w decyzji z [...] 2013r.. Skarżący wskazali w pismach dwie podstawy swojego wniosku art. 145 § 1 pkt 4 kpa i art. 145 § 1 pkt 5 kpa.

Starosta [...] postanowieniem z dnia [...]2016r. wznowił postępowanie w związku z możliwością ujawnienia w w/w pismach nowych okoliczności nie znanych w dniu wydania decyzji, po czym decyzją z dnia [...] 2016r. (znak: [...]) odmówił uchylenia swojej decyzji nr [...] z dnia [...] 2013r.

Od decyzji tej Skarżący dnia 29 marca 2013r. wnieśli odwołanie.

Decyzją z dnia [...] maja 2016r. (znak:[...]) Wojewoda uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2016r. o odmowie uchylenia decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] 2013r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując na przedwczesność podjętego rozstrzygnięcia oraz konieczność przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego celem ustalenia, czy zostały zachowane terminy do złożenia wniosku o wznowienie postępowania przewidziane w art. 148 kpa.

Skarżący zostali wezwani przez starostę do podania w jakiej dacie dowiedzieli o wydanej decyzji , w jakiej dacie dowiedzieli się o zaistnieniu nowych dowodów i wykazania, że nie brali udziału w postępowaniu bez własnej winy.

W odpowiedzi na wezwanie Skarżący pismem z dnia 24 czerwca 2016r. podali, że o decyzji dowiedzieli się po rozpoczęciu prac budowlanych we wrześniu 2015r. Nie przedstawili dowodów na to, iż nie brali udziału w postępowaniu bez własnej winy. K. D. oświadczył jedynie, że od 11.01.2011r. do 6.09.2013r. przebywał w [...]. Ponadto podali, że nowe okoliczności (istnienie siedliska [...] i rozbudowa [...]) znane są im od ponad 10 lat i że zwracali na nie uwagę pismem z dnia 8.10.2015r. skierowanym do Burmistrza Miasta i Gminy [...].

Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] 2016r. znak: [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie z przebudową ulicy [...] w [...].

W uzasadnieniu organ podał, że nie zostało wskazane ówczesne miejsce pobytu H. D.. Okoliczności uznawane przez Skarżących jako nowe były im znane od 10 lat, nadto jak wskazano w uzasadnieniu decyzji z [...] 2016r. nie miały wpływu na wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Odnosząc się do zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie organ podał, że nawet, gdyby przyjąć, że jest to 30 września to do czasu wpłynięcia pisma, potraktowanego jako odwołanie Skarżących do Wojewody z dnia 17.11.2013r. (data na piśmie 12.11.2015r.) upłynęło 47 dni. Zdaniem organu miesięczny termin z art. 148 § 1 k.p.a. do wniesienia podania o wznowienie postępowania został przekroczony. W związku z powyższym zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. Starosta [...] odmówił wszczęcia postępowania.

Postanowienie to zostało doręczone Skarżącym 20 lipca 2016r. i nie zawierało pouczenia o terminie do wniesienia zażalenia.

Pismem z dnia 2 sierpnia 2016r. Skarżący wnieśli zażalenie na w/w postanowienie. W zażaleniu podali, że to gdzie przebywała wówczas H. D. nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż właścicielem działki [...] w obrębie [...] jest tylko K. D.. Nadto Skarżący podali, że nie zgadzają się z twierdzeniem, że siedlisko nietoperzy nie ma wpływu na ochronę środowiska.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2016r. Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z [...] 2016r.

W uzasadnieniu podał, że w pierwszej fazie postępowania dotyczącego stwierdzenia dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną organ winien zbadać, czy zostały zachowane terminy do złożenia wniosku przewidziane w art. 148 k.p.a. Skarżący w piśmie z 28. 12.2015r. podali dwie podstawy wznowienia – art. 145 § 1 pkt 4 i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, (art. 148 § 2 k.p.a.). Natomiast termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Organ podał, że skoro więc Skarżący twierdzą, że bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu, winni oni wskazać termin, w którym dowiedzieli się o decyzji, a także udowodnić, że nie brali udziału w postępowaniu bez własnej winy. W niniejszej sprawie Skarżący pismem z dnia 24.06.2016r. jako datę dowiedzenia się o decyzji podali wrzesień 2015r. oraz nie udowodnili, iż brak udziału w postępowaniu nastąpił bez ich winy.

Wojewoda wskazał, że nawet przyjmując, że Skarżący o wydaniu decyzji dowiesili się w ostatnim dniu września 2015r. do dnia złożenia podania o wznowienie (data nadania w urzędzie pocztowym pisma z 12.11.2015r. – 14.11.2015r.) upłynęło 45 dni, co oznacza, że miesięczny termin, o którym mowa w art. 148 § 2 kpa został niewątpliwie przekroczony.

Wojewoda zwrócił jednak uwagę, że przewidziany w art. 148 § 2 kpa miesięczny termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa w odniesieniu do podmiotów, którym na mocy przepisu szczególnego decyzja kończąca postępowanie była komunikowana w drodze publicznego ogłoszenia rozpoczyna swój bieg w piętnastym dniu po ogłoszeniu tej decyzji, i to bez względu na to, czy ów podmiot z takim ogłoszeniem rzeczywiście się zapoznał. (wyrok WSA w Poznaniu z 9.10.2013, sygn. IV SA./Po 632/13).

Wojewoda podał, że obwieszczenie Starosty [...] o wydaniu decyzji z dnia [...] 2013r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie z przebudową ulicy [...] w P. zostało opublikowane m.in. w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w P. dnia 4.06.2013r. i jest dostępne do chwili obecnej.

Skarżący nie są właścicielami ani użytkownikami wieczystymi nieruchomości objętych decyzją Starosty [...] z [...] 2013r. Nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Nie wskazali również na istnienie po swojej stronie ograniczonych praw rzeczowych oraz innych praw do nieruchomości objętych decyzją oraz nie wykazali istnienia po swojej stronie interesu prawnego lub obowiązku, którego dotyczy postępowanie. W związku z tym decyzja Starosty [...] z dnia [...] 2013r. była im komunikowana w drodze publicznego ogłoszenia, tak więc dla Skarżących termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa rozpoczął swój bieg dnia 19 czerwca 2013r. i upłynął z dniem 19 lipca 2013r.

Wojewoda podał, że kryterium braku winy oceniane jest w oparciu o zasady zachowania szczególnej staranności w prowadzeniu swoich spraw osoby należycie dbającej o swoje interesy. O braku winy w niedopełnieniu czynności procesowej można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że było to niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia. Istnienie braku winy wymaga wykazania, że mimo dołożenia wszelkich możliwych w danym wypadku starań strona nie mogła przezwyciężyć przeszkody. Przebywanie pod innym adresem nie może być zakwalifikowane jako brak winy strony.

Wojewoda uznał, że mimo błędnych ustaleń przez organ I instancji zaskarżone rozstrzygnięcie jest słuszne, bowiem naruszenie terminu istotnie nastąpiło, co skutkować winno odmową wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Organ uznał również, że przekroczony został termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania z uwagi na istnienie nowych dowodów. Gdyby nawet przyjąć najbardziej korzystnie dla Skarżących, że o ich istnieniu Skarżący dowiedzieli się 8.10.2015r., tj. kiedy zwrócili się z pismem do Burmistrza, to do dnia 14.11.2015r., kiedy nadali na poczcie wniosek o wznowienie upłynęło 37 dni, a więc więcej niż wynika to z art. 148 § 1 kpa.

Sumując organ podał, że z przyczyn formalnych nie badając sprawy merytorycznie z uwagi na przekroczenie terminu do wniesienia podania o wznowienie należało odmówić wznowienia postępowania. Podał również, że odmowa wznowienia może nastąpić z przyczyn formalnych a nie merytorycznych. Ocena merytorycznych przyczyn wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie po wydaniu postanowienia o jego wznowieniu.

We wniesionej w terminie skardze Skarżący podali, że K. D. nie mógł bez własnej woli brać udziału w postępowaniu, gdyż od 11.01.2011r. do 6.09.2013r. przebywał w [...] odbywając karę [...]. W załączeniu przedstawił świadectwo zwolnienia z 6.09.2013r. Podali, że nowe okoliczności jakie się pojawiły to zasypanie rowu melioracyjnego i wycięcie 9 sztuk tui i świerków posadzonych przez nich, które rosły od 2003r. a wycięcie nastąpiło bez zgody ochrony środowiska. Jako nowe okoliczności Skarżący wskazali, że dołączą do sprawy zdjęcia z prac budowlanych i faktyczny stan wizualny. Podali, że chcieliby uczestniczyć w rozprawie. Podali, że nikt nie chce im pokazać planu inwestycji, Burmistrz twierdzi, że ma go inwestor a inwestor, że nie ma a Starosta, że nie wie gdzie jest plan. Skarżący podali, że kamienie graniczne zostały wykopane przez firmę drogową koparką i leżą w rowie, nikt im nie mówił, że będzie wytyczał od ich granicy a punkt graniczny jest 1,5m w innym miejscu niż zaznaczono. Z tych względów uznają skargę za w pełni uzasadnioną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i podając, że o przebywaniu Skarżącego w [...] organ dowiedział się ze skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona, aczkolwiek z przyczyn innych niż wskazane w skardze.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2016.1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz. U. z 2016.718; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Sprawa została na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2016.718, powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) rozpoznana w trybie uproszczonym w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym, Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym (art. 133 § 1 zd. 2 p.p.s.a.). Zgodnie z w/w art. 119 pkt 3 p.p.s.a sprawa może być rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi, tak jak w niniejszej sprawie jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. Sąd nie znalazł podstaw do skierowania sprawy na rozprawę. Wszystkie istotne okoliczności umożliwiające zakończenie sprawy znajdowały się w aktach administracyjnych, a stanowisko Skarżących w składanych przez nich pismach, w tym w skardze. Na rozprawie przed sądem administracyjnym, inaczej niż przed sądem powszechnym, nie są przeprowadzone dowody takie jak przesłuchanie stron, świadków, dowód z oględzin. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a sąd może jedynie z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów i to o ile jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodują nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Podane przez Skarżących w skardze okoliczności dotyczące stanu nieruchomości po rozpoczęciu budowy nie mają znaczenia w niniejszej sprawie. Nie są to bowiem "nowe okoliczności" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U. 2016r, poz. 23, dalej powoływanej jako k.p.a. Nowymi okolicznościami w rozumieniu tego przepisu są bowiem jedynie takie okoliczności, które wyszły na jaw po wydaniu decyzji ostatecznej ale istniały już w dniu jej wydania i nie były znane organowi, który wydał decyzję. Sposób realizacji inwestycji już po wydaniu decyzji z [...] 2013r.,tj. podawane przez Skarżących zasypanie rowu, wycięcie drzew, wykopanie kamieni granicznych, przesunięcie kamieni granicznych czy zdjęcia z prac budowlanych, nie może być badane w toku postępowania wznowieniowego. Jak już wyżej podano sąd administracyjny bada sprawę w jej granicach (art. 134 § 1 p.p.s.a). Tak samo kwestia ewentualnej bezczynności w udostępnieniu określonych dokumentów pozostaje poza granicami przedmiotowej sprawy o wznowienie postępowania. Kwestia pobytu Skarżącego w [...] mogłaby stanowić co najwyżej podstawę do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Wniosku takiego Skarżący do organów nie składał. Dopiero w skardze podał, że przebywał w [...], wcześniej wskazując, że przebywał w [...]. Nie było więc żadnych podstaw, by organy wyinterpretowały taki wniosek z treści składanych pism. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. organ nie dokonuje przywrócenia terminu z urzędu a jedynie na prośbę zainteresowanego. Przy czym zgodnie z art. 58 § 1 i 2 kpa prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie siedmiu dni, od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, dopełniając czynności, dla której termin był określony uprawdopodobniając, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Zgodnie z art. 58 § 3 k.p.a. przywrócenie terminu do złożenia prośby o przywrócenie terminu np. do wniesienia podania o wznowienie postępowania jest niedopuszczalne.

Uwzględniając powyższe a także materiał zgromadzony w sprawie (o czym poniżej) Sąd uznał, że wyznaczanie rozprawy w przedmiotowej sprawie nie jest konieczne.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest postanowienie Wojewody z 12 września 2016r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] 2016r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.

W tym miejscu Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia a zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. na postanowienie to służy zażalenie. Zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie. W aktach administracyjnych znajduje się dowód doręczenia postanowienia Starosty [...] z [...] 2016r., które nastąpiło 20 lipca 2016r. (fioletowy segregator , potwierdzenie odbioru za postanowieniem z [...] 2016r – brak numeracji stron.). Znajduje się również zażalenie datowane na 2 sierpnia 2016r. Z uwagi na fakt, że w postanowieniu z [...] 2016r. Starosta [...] zawarł jedynie pouczenie, że na postanowienie przysługuje zażalenie bez podania w jakim terminie może być wniesione wbrew treści art. 124 § 1 k.p.a. Sąd uznał, że w takiej sytuacji nie ma podstaw do szczegółowego badania terminowości wniesienia tego zażalenia. Strona nie może bowiem ponosić negatywnych konsekwencji zaniechania organu w zakresie pouczenia o trybie zażalenia. Tylko gdyby okazało się, że organ I instancji posiada potwierdzenie prawidłowego (osobno doręczonego) pouczenia Skarżących o terminie do wniesienia zażalenia i gdyby okazało się, że zażalenie zostało wniesione po upływie 7 dni organ II instancji byłby zobligowany do wydania postanowienia w trybie art. 134 kpa w zw. z art. 144 kpa.

Przechodząc do istoty sprawy wskazać należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, która została rozstrzygnięta decyzją ostateczną, jeżeli została ona wydana w postępowaniu administracyjnym dotkniętym ciężką, kwalifikowaną wadliwością procesową, wyliczoną enumeratywnie w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Możliwość prawna, którą otwiera instytucja wznowienia postępowania, ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygniętej decyzją ostateczną, stanowi wyjątek od zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego). Tworząc wyłom w zasadzie trwałości decyzji ostatecznej, dopuszczalność wznowienia postępowania została ograniczona wymogami formalnymi, do których należy zachowanie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. (Tak NSA w wyroku z 19.06.2013r. , II OSK 447/12, dostępnie w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanych dalej CBOSA)

Kwestionowane postanowienie zostało wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie wznowieniowe, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Organem właściwym do rozpoznania podania o wznowienie był Starosta [...] (art. 150 § 1 k.p.a.)

Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe,

2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa,

3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27,

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję,

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu,

7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2),

8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

W przedmiotowej sprawie Skarżący wskazywali dwie podstawy wznowienia postępowania – z art. 145 § 1 pkt 4 i z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Jak już wyżej wskazano w pierwszej kolejności należało zbadać zachowanie przez Skarżących terminu do wniesienia podania. W przypadku nie zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie organ nie ma podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy.

Stosownie do art. 148 § 1 i § 2 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.

Odnosząc się do zachowania terminu z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa słusznie organ II instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie termin ten (miesięczny) został przekroczony.

W sprawie, której wznowienia Skarżący się domagają zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej z [...] 2013r., o której byli zawiadomieni w trybie obwieszczeń, o których mowa w art. 11 f ust.3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. 2015.2031), który do 2015r. brzmiał "Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. W przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, zawiadomienie to wysyła się wojewodom, na których obszarze właściwości znajduje się część nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie tej decyzji. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne.". Stronami, którym wysyła się zawiadomienia na adresy wskazane w katastrze nieruchomości są zgodnie z art. 11 d ust. 5 tej ustawy właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji.

W przedmiotowej sprawie Skarżący jako właściciel działki nr [...] nie objętej inwestycją drogową a jedynie graniczącej z tą inwestycją nie znajdował się w gronie podmiotów, którym zawiadomienia o wydaniu decyzji były doręczane na adres w katastrze nieruchomości. W zażaleniu Skarżący podali, że Skarżąca nie jest właścicielką tej nieruchomości, nie podali na jakiej więc podstawie wywodzi swój interes prawny do bycia stroną, którą organ pominął w postępowaniu. Na tym etapie, dotyczącym zachowania terminu, kwestia ta nie była przedmiotem rozważań organów. Skoro Skarżący nie byli właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości objętej zaskarżoną inwestycją, zawiadomienie ich o decyzji następowało w drodze obwieszczeń, oraz na stronie internetowej gminy i w prasie lokalnej w myśl w/w art. 11 f ust. 3 ustawy drogowej. Regulację tę dopełnia przepis art. 49 k.p.a., w myśl którego strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Nie ulega wątpliwości, iż jednym z przepisów szczególnych, do których odsyła art. 49 k.p.a., jest właśnie art. 11 f ust. 3 ustawy drogowej.

Jak zasadnie wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 23.11.2011r. (IV SA/Po 764/11, CBOSA) "Artykuł 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm., dalej kpa) kreuje fikcję prawną, iż dopuszczone szczególnym przepisem publiczne ogłoszenie decyzji, z upływem czternastu dni od dnia jego dokonania wywiera skutki równoważne z doręczeniem decyzji lub powiadomieniem o niej. Innymi słowy, w przypadkach, gdy na mocy przepisów szczególnych znajduje zastosowanie przewidziany w art. 49 kpa sposób komunikowania o wydaniu określonej decyzji czyli publiczne ogłoszenie (poprzez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób), adresat takiego ogłoszenia nie może następnie podnosić zarzutu, iż nie został powiadomiony (nie wiedział) o tej decyzji lub, że decyzja ta nie została jemu doręczona. Statuowana w art. 49 kpa fikcja prawna doręczenia decyzji lub powiadomienia o niej - w braku wyraźnego, odmiennego zastrzeżenia - rozciąga się na wszystkie przepisy, które z faktem doręczenia decyzji lub powiadomienia (dowiedzenia się) o niej wiążą określone skutki prawne, a w szczególności na przepis art. 148 §2 kpa. W konsekwencji przewidziany w tym ostatnim przepisie miesięczny termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 §1 pkt 4 kpa w odniesieniu do podmiotów, którym, na mocy przepisu szczególnego, decyzja kończąca dane postępowanie był komunikowana w drodze publicznego ogłoszenia, rozpoczyna swój bieg w piętnastym dniu po ogłoszeniu tej decyzji, i to bez względu na to, czy ów podmiot z takim ogłoszeniem rzeczywiście się zapoznał." Stanowisko to zostało zaakceptowane przez NSA w wyroku z dnia 19.06.2013r. (II OSK 447/12, CBOSA), który podał, że "zastosowanie trybu doręczenia z art. 49 k.p.a. obala domniemanie prawdziwości daty, w której strona dowiedziała się o decyzji. Przyjęcie w przepisach prawa określonego trybu doręczenia decyzji ma skutek prawny uznania, że strona dowiedziała się o decyzji. To czy strona podjęła czynności poznania treści decyzji nie ma znaczenia prawnego dla faktu ustalenia, że strona dowiedziała się o decyzji."

Stanowisko takie Sąd w pełni podziela. Szczególnie w odniesieniu do specyfiki postępowania w przedmiocie realizacji inwestycji drogowej na podstawie w/w ustawy z 10 kwietnia 2003r., która charakteryzuje się uproszczeniem procedur uznać należy, że inne osoby niż właściciele i użytkownicy nieruchomości objętych inwestycją o wydaniu decyzji dowiadują się z upływem czternastego dnia ostatniego z dokonanych ogłoszeń. Specyfika postępowania na podstawie tej ustawy znajduje wyraz również w przepisach dotyczących odwołań i trwałości decyzji o realizacji inwestycji drogowej. Zgodnie z art. 31 ustawy drogowej :

ust. 1. Nie stwierdza się nieważności ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a inwestor rozpoczął budowę drogi. Art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio.

Ust. 2. W przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przepisy te wskazują, że nawet skargi składane po upływie 14 dni od rozpoczęcia budowy nie mogą skutkować uchyleniem decyzji tylko co najwyżej stwierdzenie, że decyzja narusza prawo.

Zgodnie z art. 11 g ust. 3 ustawy drogowej w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki.

Dopuszczenie możliwości liczenia terminu w przypadkach określonych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. od daty faktycznego dowiedzenia się przez taką stronę o decyzji w praktyce powodowałoby nieograniczone możliwości składania wniosków o wznowienie postępowania, co niweczyłoby cel inwestycji i sens uproszczonej procedury. Dla rozpoczęcia biegu terminu doręczenia decyzji zgodnie z art. 49 k.p.a. miarodajny jest pierwszy dzień, w którym ogłoszenie zostało opublikowane w sposób określony w tym przepisie lub przepisach szczególnych. W sytuacji zaś, gdy publiczne ogłoszenie obwieszczenia o wydaniu decyzji dokonywane jest w różnych miejscach i za pomocą różnych środków przekazu – należy ustalić, kiedy ukazało się po raz pierwszy ostatnie z obwieszczeń i ten dzień traktować jako dzień rozpoczęcia biegu terminu 14 dni (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2012 r. sygn. II OSK 1903/10; wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 847/12; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2011 r. sygn. II OSK 235/11).

W przedmiotowej sprawie decyzja z [...] 2013r. była ogłoszona w następujący sposób:

- obwieszczenie na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miasta w P. w dniach od 4.06 do 18.06.2013r., ([...] w odwołaniu z 29 marca 2016r. twierdzą, że tego ogłoszenia nie było)

- obwieszczenie na tablicy ogłoszeń w Starostwie Powiatowym w G. od 29.05 do 14.06.2013r.,

- - publikacja w prasie lokalnej "[...]" nr [...] z [...] czerwca 2013r. ,

- publikacja na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w P. od 4 czerwca do 18 czerwca 2013r.,

- publikacja na stronie internetowej Starostwa Powiatowego w G. w dniach 7.06 do 21.06.2013r.

- publikacja w BIP opublikowane m.in. w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w P. dnia 4.06.2013r. i jest dostępne do chwili obecnej.

Ostatnie z publicznych obwieszczeń ukazało się 7 czerwca 2013r., a termin 14 dniu od tej daty upłynął 21 czerwca 2013r. Podanie o wznowienie z 12.11 .2015r. nadane w Urzędzie Pocztowym 14.11.2015r. zostało wniesione z przekroczeniem terminu trzydziestu dni wskazanego w art. 148 § 2 k.p.a. Skarżąca H. D. w ogóle nie wskazała żadnych okoliczności związanych z podstawą uznania, że bez własnej winy nie złożyła podania dwa lata wcześniej. To, czy mogła być uznana za stronę postępowania nie miało wpływu na uznanie zachowania terminu. Słusznie również organy wskazały, że podawany przez Skarżącego fakt pobytu do 6.09.2013r. w [...] nie mógł stanowić podstawy do ustalenia innej daty prawnej fikcji doręczenia.

Dopiero w skardze Skarżący podał, że od 11.01.2011r. do 6.09.2013r. odbywał karę [...] w [...]. Nie wskazał jednak, iż uniemożliwiło mu to zapoznanie się z publikacjami prasowymi czy na stronach internetowych Urzędu Miasta w P. czy w Biuletynie Informacji Publicznej, gdzie informacja ta znajduje się nieprzerwanie od 4 czerwca 2013r. Przyjmując nawet, że będąc pozbawiony wolności nie miał żadnej możliwości dowiedzenia się o decyzji, nie miał dostępu do Internetu, prasy, nie kontaktował się z żoną , nie było podstaw do uznania, że zachował termin 30 dni do wniesienia podania o wznowienie składając wniosek 14.11.2015r. Nawet przy uznaniu, że nie miał możliwości dowiedzenia się o decyzji wcześniej niż dopiero we wrześniu 2015r. od 30.09.2015r. do 14.11.2015r. upłynęło 45 dni, co oznacza, że miesięczny termin z art. 148 § 2 k.p.a. został przekroczony. Najkorzystniejsze przyjęcie daty 30.09.2015r. jako daty dowiedzenia się o decyzji nie pozwoliło uznać, że termin został zachowany. A warto odnotować, że data ta nie została w żaden sposób przez Skarżącego uprawdopodobniona. W piśmie datowanym na 9.12.2015r. Skarżący podawali, że jako mieszkańcy już w 2007r. złożyli pismo na sesji Rady Miasta i Gminy P. , iż nie zgadzają się na budowę obwodnicy. Podali, że budowa jest krytykowana w prasie lokalnej. Skoro więc budowa drogi była przedmiotem zainteresowania Skarżących od 2007r. i komentowana w prasie i środowisku lokalnym trudno uznać za wiarygodne to, że o decyzji Skarżący dowiedzieli o wydaniu przez Starostę decyzji z [...] 2013r. się dopiero we wrześniu 2015r.

Odnosząc się do terminowości zgłoszenia drugiego z zarzutów opartych na podstawie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd uznał, że i w tym wypadku podanie o wznowienie postępowania zostało złożone po terminie z art. 148 § 1 k.p.a. Skarżący w piśmie z dnia 24 czerwca 2016r. podali, że nowe okoliczności takie jak siedlisko nietoperzy i rozbudowa ich gospodarstwa są znane już od 10 lat, a oni zwrócili na nie uwagę pismem do Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 8.10.2016r. Skoro znane były one Skarżącym od 10 lat trudno przyjąć, że strona dowiedziała się o nich dopiero pisząc pismo do Burmistrza z 8.10.2016r. Upływ 10 lat liczony wstecz od dnia sporządzenia pisma z 24 czerwca 2016r. wyraźnie wskazuje na przekroczenie terminu do wniesienia podania o wznowienia. Wynika z tego, że o wskazywanych "nowych" okolicznościach Skarżący nie dowiedzieli się po wydaniu decyzji a wiedzieli o nich na długo przed jej wydaniem. Nawet jednak przy przyjęciu daty 8.10.2016r., jako daty, od której należałoby liczyć termin do wniesienia podania o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. do 14.11.2016r., kiedy został nadany na poczcie wniosek, upłynęło 37 dni a więc termin miesiąca liczony od dnia, w którym strona dowiedziała się o siedlisku nietoperzy czy też rozbudowie gospodarstwa został przekroczony.

Prawidłowo dokonując ustaleń w zakresie przekroczenia przez Skarżących terminu miesiąca na złożenie podania o wznowienie organy pominęły dość istotną okoliczność a mianowicie istnienie w obrocie prawomocnego postanowienia Starosty [...] z [...] 2016r. (znak: [...]), który na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa wznowił postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie z przebudową ulicy [...] w [...].

Odmowa wznowienia postępowania może nastąpić wówczas, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania z uchybieniem ustawowego terminu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1835/12). Wznowienie postępowania na wniosek, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, które godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Tym samym, stwierdzenie przez organ administracji publicznej w fazie wstępnej postępowania uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania powinno skutkować wydaniem postanowienia o odmowie jego wznowienia zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2336/10).

Z uwagi na fakt, że mimo braku zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania postanowieniem z dnia 20 stycznia 2016r. Burmistrz wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z [...] 2013r. to nie mógł ponownie odmówić wznowienia postępowania.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntował się pogląd, który zresztą tutejszy Sąd w pełni podziela, że w przypadku, gdy organ wszczął postępowanie w sprawie wznowienia, wydając postanowienie o wznowieniu postępowania, mimo braku dopuszczalności wznowienia, winien umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji (vide: wyrok z dnia 16 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 1978/06 - Lex nr 453469). Uchybienie terminu do złożenia wniosku o wznowienie powinno skutkować odmową wznowienia postępowania, jednakże jeżeli organ błędnie wznowi postępowanie, to nie oznacza to, że w przypadku późniejszego stwierdzenia tej okoliczności, może on wydać jedno z rozstrzygnięć określonych w art. 151 k.p.a. czy ponownie odmówić wznowienia postępowania. Zachowanie terminu stanowi bowiem warunek skuteczności wniosku o wznowienie postępowania, a zatem jeśli doszło do jego błędnego wszczęcia, to organ powinien takie postępowanie umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.(vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 176/10 - Lex nr 992498).

Z tych względów orzeczono jak w pkt I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono jak w pkt II wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.