Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 63/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2015-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 368 poz 15 art. 47 ust. 2
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady  (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich  (EFRROW)
article: art. 21 ust.1-3
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
article: art. 7, art.  9
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 9 ust. 2 pkt 2 pkt 3 lit .a
journal: Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
article: par. 45 pkt 7a
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Błesiński, Sędziowie sędzia WSA Wiesława Pierechod, sędzia WSA Renata Kantecka (sprawozdawca), Protokolant referent stażysta Milena Małyszko, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 19 marca 2015r. sprawy ze skargi E. Z. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 w pomniejszonej wysokości i ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności oddala skargę


UZASADNIENIE

E. Z. (dalej powoływany jako "skarżący", "strona") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Dyrektora "[...]" Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako "ARiMR") z dnia "[...]’ w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2013 oraz ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego za lata 2010-2012.

Z akt sprawy wynika, że w roku 2013 strona ubiegała się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej:

- w ramach wariantu 2.3 – trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 0,21 ha (działka F),

- w ramach wariantu 2.9 – uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 27,44 ha (działki: C, D, E, G, H, I, J, K, L),

- w ramach wariantu 2.1 – uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 0,94 ha (działka A).

W dniach od 4 do 17 lipca 2013r. w gospodarstwie strony przeprowadzona została kontrola na miejscu. Na jej podstawie stwierdzono, że powierzchnia kwalifikująca się do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej na 2013r. jest zgodna z powierzchnią zadeklarowaną w przypadku działek: A, F, G, J. W przypadku pozostałych działek jest ona mniejsza i wynosi odpowiednio: działka C - 2,75 ha przy deklarowanej powierzchni 2,90 ha, działka D - 4,09 ha przy deklarowanej powierzchni 4,73 ha, działka E - 3,04 ha przy deklarowanej powierzchni 3,21 ha, działka H - 2,68 ha przy deklarowanej powierzchni 2,82 ha, działka I - 6,80 ha przy deklarowanej powierzchni 6,87 ha, działka K – 0,60 ha przy deklarowanej powierzchni 0,71 ha, działka L - 5,08 ha przy deklarowanej powierzchni 5,19 ha.

Nadto stwierdzono, że nie wszystkie uprawiane drzewa spełniają wymogi określone w § 9 ust.2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. nr 33, poz.262 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2009r.". Ilość drzew spełniających normy na poszczególnych działkach przedstawiono następująco: działka C – 323, tj. 89%, działka D – 458, tj. 89 %, działka E – 340, tj. 89,5%, działka G – 54, tj. 47,4%, działka H –174, tj. 49,3 %, działka I – 456, tj. 53,1 %, działka J – 22, tj. 76%, działka K - 26, tj. 34,7 % i działka L – 313, tj. 48,2 %. Kontrolujący stwierdzili, że wśród drzew niespełniających normy są drzewa suche i martwe oraz drzewa poniżej 0,8 m oraz o średnicy pnia mniejszej niż 8 mm mierząc na wysokości 10 cm powyżej miejsca uszlachetnienia.

W zastrzeżeniach do raportu z czynności kontrolnych strona zakwestionowała pomiar działki D stwierdzając, że osobiście dokonała jej pomiaru i obliczyła jej powierzchnię. Wniosła o ponowne przeanalizowanie pomiarów działki D.

W odpowiedzi na powyższe Kierownik Biura Kontroli na Miejscu ARiMR wskazał, że działka D została zmierzona łącznie z działką C ze względu na jednolity sposób użytkowania obu działek rolnych. Do powierzchni zmierzonej tych działek nie wyliczono gruntów zadrzewionych i zalesionych, stawu wraz z przylegającym do niego terenem rekreacyjnym (miejsce na ognisko, huśtawka ogrodowa) oraz trzcinowisko. Przedeklarowanie powierzchni działki D wynika, zdaniem organu, z niewłaściwego oszacowania przez stronę powierzchni użytkowanej rolniczo.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia "[...]", przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości na rok 2013 oraz ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego za lata 2010-2012.

W odwołaniu od tej decyzji, strona wyjaśniła, że na całej powierzchni zasadzone były drzewka jabłoni w ilości przekraczającej 125 szt./ha, ale w 2011r. drzewka zostały mocno uszkodzone przez zające.

Decyzją z dnia "[...]" Dyrektor "[...]" Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia wobec stwierdzenia, że treść sentencji decyzji jest wadliwa.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia "[...]" przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości na rok 2013: z tytułu realizacji pakietu rolnictwo ekologiczne – wariant trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) kwotę 54,60 zł, wariant uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) kwotę 742,60 zł oraz odmówił przyznania płatności z tytułu realizacji wariantu uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności). Nadto ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 149.864 zł.

Organ stwierdził, że płatność do wariantów 2.3 i 2.1 została przyznana do powierzchni deklarowanej. Wskazał, że wskutek wykluczenia drzew niespełniających norm, strona nie utrzymuje minimalnej obsady drzew i krzewów zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r., tj. 125 szt./ha w przypadku jabłoni i 300 szt./ha w przypadku śliwy, przy uwzględnieniu przewidzianej tolerancji 5%. W 2010r. strona podjęła zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach wariantu 2.10 uprawy sadownicze i jagodowe do powierzchni 27,47 ha. Warunek minimalnej obsady drzew i krzewów powinien być spełniony przez cały okres realizacji tego zobowiązania. Ze względu na niespełnienie wymogu minimalnej obsady drzew, odmówiono przyznania płatności w ramach wskazanego wariantu.

W kwestii ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego, organ wskazał, że wniosek o przyznanie tej płatności strona złożyła po raz pierwszy w 2010r. i zadeklarowała w ramach pakietu 2 – rolnictwo ekologiczne powierzchnię 29,42 ha, w tym: wariant 2.4 trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania) - powierzchnię 0,21 ha, wariant 2.10 – uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) - powierzchnię 27,47 ha oraz wariant 2.2 – uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) - powierzchnię 1,74 ha. Decyzją z dnia "[...]" organ I instancji przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości 50.976,90 z (w tym 49.446 zł z tytułu realizacji wariantu 2.10). W latach 2011-2012 strona złożyła wnioski kontynuacyjne. Decyzją z dnia "[...]" organ I instancji przyznał stronie ww. płatność na 2011r. w tożsamej wysokości, a decyzją z dnia "[...]" – płatność na rok 2012 w wysokości 50.605,20 zł (w tym 49.176 zł z tytułu realizacji wariantu 2.10). Z uwagi na wyniki przeprowadzonej kontroli, podczas obsługi wniosku złożonego w dniu 12 kwietnia 2014r. wszczęte zostało postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych stronie na mocy ww. decyzji.

Organ wskazał, że w 2013r. strona zmniejszyła powierzchnię użytków rolnych objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, gdyż nie zadeklarowała działki rolnej B (nr ewidencyjny "[...]"). Nadto w wyniku przeprowadzonej w 2013r. kontroli na miejscu działek rolnych stwierdzono nieprawidłowości opisane powyżej. W konsekwencji powyższego organ stwierdził, że strona zobowiązana jest do zwrotu kwot wypłaconych za realizację wariantu 2.2/2.1 uprawy rolnicze oraz 2.10 uprawy sadownicze i jagodowe.

Organ I instancji stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania wyjątków od obniżek i wyłączeń, określone w art.73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora win (Dz. Urz. UE L 316 z 2 grudnia 2009r.).

W odwołaniu od opisanej decyzji strona podniosła, że w 2011r. w wyniku śnieżnej zimy drzewka jabłoni zostały mocno uszkodzone przez zające, mimo zabezpieczenia osłonkami wysokości 80 cm. Powyższe zostało zgłoszone do Koła "[...]", które odmówiło rekompensaty za powstałe szkody. Większość uszkodzonych drzewek wypuściło nowe pędy poniżej miejsca uszkodzenia, a drzewka uschnięte zostały uzupełnione nowymi sadzonkami. Podczas kontroli ARiMR nie policzono drzewek, które były uszkodzone i wypuściły nowe pędy lecz nie osiągnęły jeszcze wymaganej wysokości. Taki stan rzeczy nie wynikał z zaniedbań, ale z działania siły wyższej.

W wyniku rozpoznania odwołania Dyrektor "[...]" Oddziału Regionalnego ARiMR, zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy opisaną decyzję organu I instancji.

Dyrektor ARiMR przytoczył w motywach rozstrzygnięcia treść art.28 ust.1 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013r., poz.173 ze zm.), dalej jako "ustawa o płatnościach" oraz § 2 ust.1 i § 50 ust.1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. poz.361 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013r.". Wskazał na nieprawidłowości stwierdzone w wyniku kontroli na miejscu przeprowadzonej w lipcu 2013r.: w zakresie wariantu 2.9 – na działkach rolnych: C, D, E, G, H, I, J, K, L stwierdzono, że nie jest utrzymana minimalna obsada drzewek na 1 ha oraz, że materiał szkółkarski nie spełnia określonych wymagań (poza działką rolną J). Wymienił szczegółowe wymagania dotyczące wytwarzania i jakości materiału szkółkarskiego roślin sadowniczych i winorośli, określone w załączniku nr 9 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 lutego 2007r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania i jakości materiału siewnego (Dz.U. nr 29, poz.189).

Organ odwoławczy zauważył, że w czasie przeprowadzania kontroli na miejscu sad był trzyletnią plantacją jabłoni i śliwy, a drzewka w większości nie owocowały i ich obsada na 1 ha nie odpowiadała wymaganemu minimum określonemu w załączniku nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r., które wynosi 125 szt./ha jabłoni i 300 szt./ha śliwy.

Organ odwoławczy wskazał także, że płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana za spełnienie ponadstandardowych warunków i wymogów, które zostały ustanowione dla danych pakietów i wariantów. Warunki przyznania pomocy zostały określone ogólnie w § 2 ust.1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r., a szczegółowo w odniesieniu do poszczególnych pakietów w § 9-11 tego rozporządzenia. Wymogi zaś zostały określone w § 4 ust.2 i w załączniku nr 3 do ww. rozporządzenia. Konsekwencją niespełnienia warunków przyznania pomocy jest odmowa jej przyznania i zwrot pomocy wypłaconej za realizację zobowiązania za poprzednie lata (§ 28 ust.1 rozporządzenia z 2009r. i § 39 rozporządzenia z 2013r.), a konsekwencją nieprzestrzegania wymogów jest zmniejszenie płatności w danym roku (§ 27 ust.1 rozporządzenia z 2009r.) oraz odzyskanie płatności wypłaconych w latach poprzednich – począwszy od 2011r. (art.18 ust.1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011).

Za niespełnienie warunków w wariancie 2.9 – materiał szkółkarski nie spełnia określonych wymagań, organ zasadnie odmówił przyznania płatności za 2013r. na podstawie § 50 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. w związku z § 27 ust.1 i 2 w związku z załącznikiem nr 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r.

Organ odwoławczy wskazał kategorie siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności zgodnie z § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. oraz art.47 ust.1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. UE L 368 z dnia 23 grudnia 2996r. ze zm.). Ustawodawca przewidział przypadek polegający na uszkodzeniu lub zniszczeniu drzew przez dzikie zwierzęta mimo zastosowania repelentów, ogrodzenia lub osłonek, mający wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego, ale powołane w ww. przepisie przypadki siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności dotyczą jedynie sytuacji, w których ustawodawca zwalnia beneficjenta od zwrotu otrzymanej już pomocy, pod warunkiem, że rolnik zadbał o zabezpieczenie plantacji przed ewentualnym zniszczeniem przez zwierzęta leśne.

Odnosząc się do kwestii ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, organ II instancji wskazał na treść art.28 ust.1 i 3 ustawy o płatnościach oraz art.29 ust.1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. nr 98, poz.634 ze zm.), § 39 ust.1 i ust.2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r., art.18 ust.1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 i nie stwierdził żadnych nieprawidłowości. Podkreślił, że strona nie dotrzymała 5-letniego zobowiązania dotyczącego programu rolnośrodowiskowego, dlatego też uzyskane płatności uznane następnie za nienależnie pobrane, podlegają zwrotowi.

Rozważając podniesioną w odwołaniu kwestię zmniejszenia obsady drzew w wyniku siły wyższej, organ odwoławczy stwierdził, że w każdym przypadku działania siły wyższej lub wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. oraz art.47 ust.2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006, rolnik powinien powiadomić Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w terminie 10 dni roboczych od dnia, w którym rolnik lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać takiej czynności wraz z dostarczeniem dowodów potwierdzających wystąpienie siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. W rozpoznanej sprawie strona nie poinformowała organu o wystąpieniu wyjątkowej okoliczności – protokół szacowania szkód, który sporządzono w dniu 21 stycznia 2011r. dostarczono organowi dopiero w dniu 9 maja 2014r. z odwołaniem od decyzji.

Organ odwoławczy stwierdził również, że nie nastąpiło przedawnienie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków finansowych. Przedawnienie obowiązku zwrotu płatności reguluje art.3 ust.1 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, zgodnie z którym okres przedawnienia wynosi 4 lata od czasu kiedy rolnik dopuścił się nieprawidłowości, za którą należy uznać co do zasady dzień złożenia wniosku o przyznanie płatności (w przypadku wniosku zawierającego nieprawidłowe deklaracje) lub datę zaprzestania realizacji zobowiązania (w przypadku płatności w ramach PROW) lub upływ terminu na wykonanie określonych działań (w przypadku braku realizacji obowiązków związanych z utrzymywaniem gruntów w dobrej kulturze rolnej oraz przestrzeganiem norm i wymogów). W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku ulega przedłużenie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Jednocześnie podkreślił że w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca ustaloną kwotę powiększoną o odsetki, zgodnie z art.5 ust.1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011.

W skardze na powyższą decyzję E. Z. wniósł o jej uchylenie w części dotyczącej odmowy przyznania płatności do wariantu 2.9 i ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Podniósł, że organ powinien kierować się zasadą praworządności i stosować prawo w taki sposób, by nie szkodzić osobie ubiegającej się o płatność. Te zasady zostały, w ocenie skarżącego naruszone, gdyż organ nie pouczył go o zasadach zgłaszania zaistnienia przypadków siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, od których zależy możliwość uznania je za uzasadniające zwolnienie beneficjenta płatności od obowiązku zwrotu płatności w przypadkach określonych w art.47 ust.1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 oraz § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. Zaznaczył, że przepisy unijne, w szczególności te dotyczące płatności ze środków unijnych, są skomplikowane. Trudno wymagać od rolnika szczegółowej znajomości prawa, w szczególności unijnego. Obowiązkiem organu było udzielenie stronie pouczenia o istnieniu obowiązku powiadomienia o zaistnieniu siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności. Brak takiego pouczenia był przyczyną niedopełnienia przez stronę obowiązku. Zdaniem skarżącego art.47 ust.2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 jest przepisem instrukcyjnym i skarżącemu powinno przysługiwać żądanie przywrócenia terminu na dokonanie zgłoszenia szkody wyrządzonej przez zające w uprawie objętej programem rolnośrodowiskowym. Stwierdził, że obowiązkiem organu było uwzględnienie złożonego dowodu w postaci protokołu z dnia 21 stycznia 2011r. z szacowania przez koło "[...]" szkody. Organ powinien też wyjaśnić, czy wolą strony było złożenie go jako powiadomienia organu o zaistnieniu wyjątkowej okoliczności oraz wyjaśnić przyczyny opóźnienia w złożeniu powiadomienia. Podkreślił, że wywiązał się z obowiązku zabezpieczenia roślin przed dzikimi zwierzętami zakładając na drzewka osłonki. Zarzucił, że kontrola przeprowadzona w lipcu 2013r. była nierzetelna, gdyż ustalono, że gro drzewek było martwych, a jednostka certyfikująca, która dokonała kontroli upraw w 2014r. stwierdził, że obsada upraw sadowniczych została uzupełniona.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Mają uprawnienia kasacyjne, co oznacza, że nie zastępują organów administracji w rozstrzyganiu spraw, a stwierdzając, że zaskarżona decyzja (postanowienie) narusza prawo materialne, bądź przewidziane przepisami zasady postępowania administracyjnego, mogą uchylić zaskarżony akt lub stwierdzić jego nieważność. Stanowią o tym art. 3 i art.145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz.270) cytowanej dalej jako "p.p.s.a.".

Sąd badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanej wyżej ustawy pod względem jej zgodności z przepisami procedury administracyjnej, jak i normami prawa materialnego, doszedł do przekonania, że skarga nie mogła zostać uwzględniona, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa materialnego, ani procesowego. Organ dokonał jednoznacznych ustaleń faktycznych, wszechstronnej oceny zgromadzonych dowodów oraz w sposób logiczny umotywował swoje rozstrzygnięcie w uzasadnieniu decyzji. Do ustalonego stanu faktycznego prawidłowo zastosowane zostały przepisy prawa materialnego.

Skarżący we wniosku o przyznanie płatności na 2013 r., zadeklarował m.in. dziewięć działek rolnych o łącznej powierzchni 27,44 ha do wariantu 2.9 - uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności). W wyniku kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie strony w dniach "[...]" lipca 2013r. stwierdzono, że maksymalny obszar kwalifikowany do płatności z tytułu ww. wariantu wynosi 26,05 ha oraz, że strona nie przestrzega norm i wymogów określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r. Zgodnie z normami, minimalna obsada drzew gatunku jabłoń domowa wynosi 125 szt./ha, a w przypadku śliwy – 300 szt./ha. W gospodarstwie strony stwierdzono w odniesieniu do poszczególnych działek rolnych obsadę drzew wynoszącą od 89,5 % do 34,7 % minimalnej obsady.

Zgodnie z § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009r. w przypadku pakietu rolnictwo ekologiczne płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana do działek rolnych użytkowanych jako sady, w których są uprawiane drzewa lub krzewy z gatunków wymienionych w załączniku nr 4 do rozporządzenia, jeżeli wszystkie uprawiane drzewa są ukorzenione i spełniają wymagania dotyczące wysokości i grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego, określone dla drzewek owocowych w przepisach w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania oraz jakości materiału siewnego. Zgodnie natomiast z załącznikiem nr 9 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 lutego 2007r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących wytwarzania i jakości materiału siewnego, w którym określono wymagania dla drzewek owocowych: wysokość drzewka powinna wynosić co najmniej 80 cm mierząc od szyjki korzeniowej, średnica pnia powinna wynosić co najmniej 8 mm mierząc na wysokości 10 cm powyżej miejsca uszlachetniania, drzewko powinno mieć korzeń główny i nie mniej niż 3 korzenie boczne albo wiązkę korzeni drobnych, albo korzenie przerastające całą objętość gleby w pojemniku.

Podczas kontroli na miejscu inspektorzy stwierdzili natomiast, że część drzew na wskazanych działkach rolnych to drzewa wyschnięte i martwe, a nadto drzewa, w których pędy wyrastają poniżej szczepienia i drzewa o wysokości poniżej 80 cm (szczegółowe wyliczenie drzew przedstawiono w załączniku nr 1 do raportu z czynności kontrolnych). Stan drzew obrazują zdjęcia wykonane podczas kontroli na miejscu. Z tych względów tylko wyżej wskazana ilość drzew została uznana za spełniającą opisane wymagania. Ustaleń poczynionych w toku kontroli skarżący, który uczestniczył w tych czynnościach kontrolnych, nie kwestionował. Wskazywał wyłącznie na przyczyny zaistniałego stanu drzew.

Podnosząc natomiast w skardze zarzut nierzetelnego przeprowadzenia kontroli w lipcu 2013r., skarżący wskazał na okoliczność stwierdzenia przez jednostkę certyfikującą, podczas kontroli dokonanej w 2014r., że obsada drzew została uzupełniona. Na potwierdzenie powyższego dołączył do skargi decyzję dyrektora "[...]" z dnia "[...]". Odnosząc się do powyższego stwierdzić należy, że po pierwsze decyzja ta została podjęta na podstawie kontroli przeprowadzonej w dniu 19 listopada 2014r., a zatem po terminie kontroli przeprowadzonej przez Biuro Kontroli na Miejscu. Istotne w sprawie jest natomiast to, że w czasie kontroli przeprowadzonej w lipcu 2013r. na spornych działkach stwierdzono nieprawidłowości skutkujące odmową przyznania płatności rolnośrodowiskowych z tytułu realizacji wariantu 2.9 – uprawy sadownicze i jagodowe (z certyfikatem zgodności). Na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie wpływa wynik kontroli dokonanej znacznie później przez jednostkę certyfikującą. Po drugie kontrola ta również stwierdziła pierwotnie niewystarczającą obsadę drzew sadowniczych – w decyzji stwierdzono, że obsada drzew została uzupełniona. Okoliczność ta nie wpływa zatem na zmianę ustaleń poczynionych w toku kontroli na miejscu w lipcu 2013r., a jedynie je potwierdza. Tym samym zarzut przeprowadzenia kontroli w sposób nierzetelny, nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Podkreślić należy, że przed dokonaniem kontroli na miejscu skarżący nie informował organu o wystąpieniu okoliczności nadzwyczajnych, bądź działaniu siły wyższej, które miałyby wpływ na realizację programu rolnośrodowiskowego. Na uszkodzenie sadzonek przez zwierzynę leśną (zające) skarżący wskazał dopiero w odwołaniu od decyzji z dnia "[...]" (pismo z dnia 5 maja 2014r.), podkreślając jednocześnie, że większość uszkodzonych drzewek wypuściło nowe pędy poniżej miejsca uszkodzenia, a drzewka uschnięte zostały uzupełnione nowymi nasadzeniami.

Zauważyć w tym miejscu należy, że zgodnie z § 45 pkt 7a rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r. jedną z kategorii siły wyższej, której wystąpienie nie wymaga zwrotu pomocy, stanowi uszkodzenie lub zniszczenie drzew przez dzikie zwierzęta mimo zastosowania repelentów, ogrodzenia lub osłonek, mające wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego. Zgodnie natomiast z art.47 ust.2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności podlegają zgłoszeniu przez beneficjenta lub upoważnioną przez niego osobę, na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba, są w stanie dokonać tej czynności.

Tym samym stwierdzić należy, że nawet w przypadku uznania, że uszkodzenie sadzonek przez zwierzynę leśną należy do kategorii siły wyższej, to niemniej nie można stwierdzić, że skarżący wypełnił ciążący na nim obowiązek powiadomienia o powyższym właściwego organu (Kierownika Biura powiatowego ARiMR) w terminie 10 dni roboczych. W odwołaniu od decyzji wskazał na siłę wyższą - działanie zwierzyny i dołączył kserokopię protokołu oględzin, szacowania szkody z dnia 12 stycznia 2011r. Kontrola na miejscu rozpoczęła się w dniu 4 lipca 2013r. i do tego czasu organ nie został o wskazanych okolicznościach zawiadomiony.

Nie można podzielić stanowiska skarżącego, że termin określony w art.47 ust.2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 jest terminem instrukcyjnym i podlega przywróceniu. Ogólnie terminy dzieli się na materialne i procesowe. Terminem materialnym jest okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostek w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Terminem procesowym jest zaś okres do dokonania czynności procesowej przez podmioty postępowania. Dla rozróżnienia charakteru terminu decydujące znaczenie ma głównie skutek jego upływu. Jeżeli skutek ten polega na wygaśnięciu prawa podmiotowego lub na niemożności jego realizacji, termin ma charakter materialnoprawny. Przepisy dotyczące przesłanek, treści, powstania, zmian lub wygaśnięcia prawa czy roszczenia materialnego należą do przepisów materialnoprawnych. Konsekwencją jego uchybienia jest wygaśnięcie możliwości dokonania określonej czynności. Przywrócenie terminu prawa materialnego jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin. Do istoty terminu instrukcyjnego (porządkowego) należy natomiast to, że nie powoduje on utraty prawa lub możliwości dokonania czynności w postępowaniu przed odpowiednim organem.

Zgłoszenie zaistnienia przypadków siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności w terminie, o którym mowa w art.47 ust.2 rozporządzenia Komisji nr 1974/2006, jest jednym z warunków materialnoprawnych decydujących o braku podstaw do zwrotu otrzymanej pomocy. Złożenie w zakreślonym terminie ww. informacji decyduje o sytuacji materialnoprawnej producenta rolnego, a zatem termin ten ma charakter materialnoprawny i nie podlega przywróceniu.

Zaznaczyć również należy, że zasady i tryb przyznawania płatności rolnośrodowiskowej reguluje ustawa z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. W myśl art. 21 ust. 1 ww. ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniu organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (art. 21 ust. 2). Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 21 ust. 3 ww. ustawy). Konsekwencją powyższego jest konieczność wzmożenia aktywności stron, bowiem postępowanie w sprawach przyznania pomocy finansowej zostało oparte na dowodach, które będzie przedstawiała strona. Nie oznacza to jednakże, że organ administracyjny nie jest zobowiązany do jakiegokolwiek działania, gdyż także on musi przedstawiać dowody na poparcie swoich twierdzeń i wyjaśniać przesłanki, którymi kierował się wydając rozstrzygnięcie.

Wobec brzemienia powołanych przepisów zarzuty naruszenia art. 7 i art. 9 K.p.a., w których ustanowiono zasadę prawny obiektywnej i zasadę informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków w postępowaniu, nie są zasadne.

Podkreślić należy, że udział w programach dotyczących płatności rolnych jest fakultatywny, zaś skarżący od 2010r. jest uczestnikiem programu rolnośrodowiskowego. Składając corocznie wnioski o przyznanie płatności z tego tytułu skarżący podpisuje oświadczenia i zobowiązania zamieszczone na formularzu wniosku (s.4 formularza). Wśród tych oświadczeń jest m.in. oświadczenie o tym, że wnioskodawcy znane są zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznania płatności (pkt 3), że ubiegając się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej jest świadomy konsekwencji niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji programu rolnośrodowiskowego oraz, że przestrzega na obszarze całego gospodarstwa rolnego podstawowych wymagań dotyczących programu rolnośrodowiskowego w ramach PROW 2007-2013 (pkt 5 lit. b i d). Wnioskodawca podpisał jednocześnie zobowiązanie do niezwłocznego informowania na piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o każdym fakcie, który może mieć wpływ na nienależne lub nadmierne przyznanie płatności lub pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności oraz do utrzymywania wszystkich gruntów rolnych zgodnie z normami i przestrzegania wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności (pkt 1 lit. a, pkt 3). Jeżeli zatem skarżący nie rozumiał podpisywanych oświadczeń i zobowiązań, to przed ich podpisaniem powinien zwrócić się do organu o wyjaśnienie odpowiednich zapisów. Na obecnym etapie postępowania powoływanie się na nieznajomość obowiązków nałożonych na wnioskodawcę przepisami prawa, czy to krajowego, czy też unijnego, z uwagi na skomplikowane przepisy, nie może zostać uznane za usprawiedliwiające brak zawiadomienia organu w terminie o skutkach szkód w sadach skarżącego, wywołanych przez zające w lutym 2011r.

Organy dopuściły jako dowód wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w tym dokumenty urzędowe. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego dokonały oceny okoliczności faktycznych. Subiektywne przekonanie skarżącego o nieprawidłowej ocenie materiału dowodowego nie może natomiast być podstawą stwierdzenia naruszenia ww. przepisów.

Raport z czynności kontrolnych jest - co do zasady - dokumentem urzędowym sporządzanym w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania (art. 76 § 1 i 2 k.p.a.). Stanowi on dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Raport z czynności kontrolnych jako dokument urzędowy, może mieć decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ prowadzący postępowanie z wniosku rolnika o przyznanie płatności, w trakcie postępowania wyjaśniającego ma możliwość weryfikacji deklaracji zawartych we wniosku, jak i ustaleń systemowych, poprzez wykorzystanie wszelkich, zgodnych z prawem narzędzi, w tym kontroli na miejscu, która jest w stanie najpełniej oddać rzeczywisty obraz danych zadeklarowanych we wniosku.

Obowiązek przeprowadzenia kontroli, jak i obowiązek sporządzenia raportu z czynności kontrolnych wynika z przepisów powołanej ustawy o płatnościach. Zgodnie bowiem z treścią art. 30 ust. 1 ww. ustawy w zakresie określonym w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, agencja płatnicza oraz podmioty wdrażające przeprowadzają kontrole, w tym kontrole na miejscu i wizytacje w miejscu, przy czym w przypadku kontroli operacji, o których mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 lit. b, stosuje się przepisy tytułu II części II rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich. Agencja płatnicza oraz podmioty wdrażające mogą powierzyć przeprowadzenie kontroli na miejscu lub wizytacji w miejscu innym jednostkom organizacyjnym dysponującym odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi (art. 30 ust. 2 ustawy).

Sąd nie stwierdził także nieprawidłowości w zakresie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Zgodnie z art.28 ust.1 ustawy o płatnościach, pomoc i pomoc techniczna pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art.1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Postępowanie to przeprowadzone zostało w trybie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. nr 98, poz. 634 ze zm., dalej: "ustawa o ARiMR"). Prawidłowość zastosowania tego trybu wynika z art. 28 ust. 3 ustawy o płatnościach. Postępowanie, o którym stanowi art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, jest samodzielnym postępowaniem, w którym w drodze decyzji administracyjnej następuje ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotem tego postępowania jest zbadanie, czy doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wymienionych w tym przepisie. Z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została następnie wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy beneficjent nie dotrzymuje podjętego w związku z otrzymaną pomocą zobowiązania przez wymagany okres.

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 i pkt. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r., koniecznymi warunkami przyznania płatności rolnośrodowiskowej - poza wymogami określonymi w pkt 1 i 2 tej jednostki redakcyjnej - jest po pierwsze, realizacja przez rolnika 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, a po drugie, spełnienie przez rolnika warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określonych w rozporządzeniu. Jak stanowi natomiast § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013r., rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe przestrzega innych wymogów określonych dla danego pakietu lub wariantu. Wymogi dla poszczególnych pakietów i ich wariantów są określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia (§ 4 ust. 3).

Realizując 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe skarżący zobowiązany był zatem utrzymać minimalną obsadę drzew na całym obszarze i przez cały zadeklarowany okres. Organ Agencji ustalił natomiast, że w 2013r. obsada drzew była mniejsza od obsady minimalnej, a materiał szkółkarski nie spełnia określonych wymagań. Ponadto w latach 2010-2012 skarżący deklarował do wariantu 2.1/2.2 – uprawy rolnicze powierzchnię 1,74 ha, a w roku 2013 do tego wariantu zadeklarował powierzchnię mniejszą – 0,94 ha.

W rozpoznawanej sprawie do płatności za lata 2010-2012 organy Agencji prawidłowo zatem zastosowały regulacje § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., które dotyczą zwrotu wypłaconych już płatności rolnośrodowiskowych. Stosownie do treści tego przepisu, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu (§ 39 ust.1). Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega tylko ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej objętej zmniejszeniem (§ 39 ust.2 pkt 2 ).

W zaskarżonej decyzji organ przedstawił szczegółowe wyliczenie kwoty do zwrotu za niedochowanie powierzchni i warunków w ramach wariantu 2.2 (zmniejszenie powierzchni o 0,80 ha) oraz niedochowanie wymogu utrzymania właściwej obsady drzew w ramach wariantu 2.9.

Jak już wskazano wyżej organ nie naruszył zasad postępowania określonych w przepisach ustawy o płatnościach oraz kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpatrzony został w sposób wyczerpujący cały zgromadzony materiał dowodowy. Do poszczególnych dowodów organ odniósł się w zaskarżonej decyzji. Inna ocena wyjaśnień skarżącego dokonana przez organ nie oznacza ich pominięcia. Organ w motywach zaskarżonej decyzji szczegółowo i logicznie przedstawił przesłanki, którymi kierował się przy rozstrzyganiu sprawy, fakty, które uznał za udowodnione i dowody, na których się oparł, a także przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wyjaśnił również podstawę prawną decyzji.

Stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, ani procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym jej uchylenie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.