Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2302/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 61a, art. 156 par. 1 pkt. 1 do 7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 1, art. 79 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: par. 3 pkt 102
journal: Dz.U. 2010 nr 213 poz 1397
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 185, art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 par. 1, art. 250, art. 258-261
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński /spr./ Sędziowie sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1207/13 w sprawie ze skargi J. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. W. kwotę 334 (trzysta trzydzieści cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1207/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak [...] po rozpatrzeniu wniosku J. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], odmawiającym stwierdzenia na wniosek J. W. nieważności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...], utrzymującego w mocy postanowienie Wojewody Podlaskiego z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia, na wniosek J. W., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Hajnowskiego z dnia [...] listopada 2004 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. H. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego (wolnostanowiskowej bezściółkowej obory o obsadzie 200 DJP), zamkniętego szczelnego zbiornika na płynne odchody zwierzęce i dwukomorowego szczelnego zbiornika na ścieki socjalno-bytowe na działce nr ew. [...], położonej we wsi I., gm. N. – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że postanowieniem znak: [...] z dnia [...] lutego 2013 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia, na wniosek J. W., nieważności własnego postanowienia z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...], utrzymującego w mocy postanowienie Wojewody Podlaskiego z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...]; odmawiające wszczęcia, na wniosek J. W. z dnia [...] grudnia 2008 r., uzupełniony pismem z dnia [...] października 2011 r., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Hajnowskiego z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. H. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego (wolnostanowiskowej bezściółkowej obory o obsadzie 200 DJP), zamkniętego szczelnego zbiornika na płynne odchody zwierzęce i dwukomorowego szczelnego zbiornika na ścieki socjalno-bytowe na działce nr ew. [...], położonej we wsi I., gm. N.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższym postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. złożyła w ustawowym terminie J. W.

W uzasadnieniu postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art. 28 K.p.a. i art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, po dokonaniu ponownej analizy postanowienia z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...] stwierdził, że nie jest ono obarczone żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. W szczególności uznając, że J. W. nie posiada legitymacji procesowej do skutecznego żądania wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Hajnowskiego z dnia [...] listopada 2004 r., Nr [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie naruszył rażąco prawa.

Organ zauważył, że J. W. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji Starosty Hajnowskiego z dnia [...] listopada 2004 r.

Organ rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, że J. W. legitymuje się prawem własności działek nr ew. [...] i [...], położonych we wsi R., gm. N., które nie graniczą bezpośrednio z działką objętą sporną inwestycją, jako że oddzielone są od niej działką nr ew. [...]. Wskazał również, że ze znajdującego się w aktach sprawy raportu o oddziaływaniu ww. przedsięwzięcia na środowisko z kwietnia 2007 r., oraz z aneksu nr 2 do ww. raportu z listopada 2007 r., wynika, że oddziaływanie ww. inwestycji zamknie się w granicach działki inwestora, nr ew. [...].

Po analizie dokumentacji projektowej, z której wynika, że sporne zamierzenie inwestycyjne obejmuje budowę obory o wysokości 5,95 m oraz zbiornika szczelnego na gnojowicę o pojemności 1211 m³, organ uznał, że nieruchomości skarżącej nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowania działek o numerach ew. [...] i [...]. W szczególności projektowana inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektów na nieruchomości skarżącej, ponieważ wysokość projektowanego obiektu (tj. 5,95 m), oraz odległość dzieląca go od nieruchomości skarżącej (tj. ok. 41 m), sprawiają, że działki o numerach ew. [...] i [...], z całą pewnością nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, wyznaczonym na podstawie przepisu § 13 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Ponadto nieruchomości należące do J. W. nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepis § 12 (odległość budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną), przepis § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 1 (m. in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Dodatkowo dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany spływu wód powierzchniowych na nieruchomości należące do J. W. (przepis § 29 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.), jak również nie przewiduje pozbawienia powyższych nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja). Sporna inwestycja nie niesie ze sobą również ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych (przepis § 314 w/w rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów) oraz nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej budynków (istniejących lub potencjalnych) usytuowanych na działkach o numerach ew. [...] i [...] (§ 271 i następne ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.). Również zachowane są odległości wynikające z § 36 ust. 1 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe wynosi ok. 33 m od granicy z działkami o nr ew. [...] i [...], a także wynikające z § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, gdyż zbiornik na płynne odchody zwierzęce zaprojektowany został w odległości ok. 52 m od działek J. W..

Konkludując organ stanął na stanowisku, że planowane przedsięwzięcie nie wpływa na możliwości zagospodarowania działek o numerach ew. [...] i [...]. Tak więc nie ma podstaw, aby J. W. uznać za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Hajnowskiego z dnia [...] listopada 2004 r., Nr 270/04. Dodatkowo organ zauważył, że sama wnioskodawczyni nie wykazała swego interesu prawnego w kwestionowaniu ww. decyzji organu powiatowego, tj. nie wykazała, jaki z dotychczas dopuszczalnych sposobów zagospodarowania należących doń nieruchomości, będzie niedopuszczalny - w świetle przepisów prawa - wskutek zrealizowania spornego przedsięwzięcia.

Oceniając zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. W., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego jak i postanowienia go poprzedzającego. Skarżąca zarzuciła naruszenie:

– art. 45 Konstytucji RP i art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, przez pozbawienie jej przymiotu strony;

– art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z naruszeniem prawa materialnego wynikającego z art. 28 K.p.a.;

– art. 170 P.p.s.a., poprzez pominięcie wiążących ustaleń wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06 w zakresie interesu prawnego skarżącej w pozwoleniu na budowę oraz ustaleń o sposobie wyznaczania obszaru oddziaływania inwestycji na jej nieruchomości;

– art. 61a K.p.a. w związku z art. 3 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. Nr 6 poz. 18 ) z dnia 10 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako niedopuszczalne prawnie zastosowanie art. 61a w skarżonym postanowieniu Wojewody Podlaskiego z dnia [...] listopada 2011 r.;

– art. 75 § 1, art. 80, art. 107 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a., poprzez pozornie wnikliwe odniesienie się do zarzutów skarżącej w zakresie oddziaływania inwestycji na jej nieruchomość np. w kwestii zacieniania i odległości przeciwpożarowych, natomiast pominięcie niewykonania obowiązku wyznaczenia obszaru oddziaływania przez organ pierwszej instancji - Wojewodę Podlaskiego.

Skarżąca powołała się na wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, który jej zdaniem przyznaje jej interes prawny w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę spornej inwestycji.

Zdaniem skarżącej dokonana przez organ analiza pod kątem spełnienia warunków technicznych w budownictwie rolniczym w stosunku do działki skarżącej jest zbyt zawężona w stosunku do zaleceń wyroków NSA.

Skarżąca wskazała, że w obiegu prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku stwierdzająca nieważność decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowej inwestycji (z dnia [...] grudnia 2004 r., znak: [...],[...]) i ostateczne postanowienie SKO w Białymstoku stwierdzające nieważność postanowienia Starosty Hajnowskiego uzgadniającego w zakresie środowiska (z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...]), z którego wynika nieważność raportu oddziaływania na środowisko z kwietnia 2007 oraz aneksu nr 2 do tego raportu. Ponadto istnieje postanowienie Podlaskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego stwierdzające o nieważności raportu (z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...]).

Skarżąca wskazała również, że jest stroną postępowania z uwagi na oddziaływanie faktyczne kwestionowanej obory na nieruchomości skarżącej w postaci immisji pośrednich, takich jak: siarkowodór, azot, metale ciężkie, kurz z dojazdu od działki inwestora, pojawienie się w dużych ilościach much, szczurów, myszy i innych owadów roznoszących nieczystości z obory.

W skardze zarzucono organom nierespektowanie wyroku WSA w Białymstoku z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 564/05, wyroku NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, wyroku NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 84/08, wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 683/10.

W ocenie skarżącej z powyższego wnika, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie może zajmować się obszarem oddziaływania ani kwestią interesu prawnego skarżącej, jako że kwestie te posiadają powagę rzeczy osądzonej.

Skarżąca podała, że jej zamiar, co do sposobu zagospodarowania nieruchomości przez podział na 3 działki nie był jeszcze przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy.

Zdaniem skarżącej, skoro Wojewoda Podlaski postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. wznowił postępowanie, to następnie nie mógł postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a K.p.a., gdyż powinien wydać decyzję.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1207/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżonemu jak również poprzedzającemu postanowieniu nie można zarzucić naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Przedmiotem sądowej kontroli, w rozpoznawanej sprawie, była odmowa stwierdzenia nieważności postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przepisy te stosuje się odpowiednio do postanowień. Tryb ten stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 K.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Kontrola orzeczenia w ramach postępowania nieważnościowego na podstawie art. 156 § 1 K.p.a., polegała nie na merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy, lecz na przeprowadzeniu weryfikacji ostatecznej decyzji wyłącznie z punktu widzenia tego, czy jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a., przy czym niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek określonych ww. przepisie. W postępowaniu tym organ nadzorczy nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie mając na uwadze zaskarżone orzeczenie kontroluje, czy jego wydanie może wiązać się z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. Innymi słowy organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej i orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji, tylko wówczas, gdy wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 K.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 K.p.a., a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia, ani też rozstrzygnięcie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych.

W przedmiotowej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ocenił, że badane w postępowaniu nieważnościowym postanowienie z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] lutego 2013 r. nie zawiera żadnej z wad, mogących skutkować stwierdzeniem ich nieważności.

Zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ zobligowany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy wniosek w przedmiocie wszczęcia postępowania nieważnościowego pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony tj. od osoby, która ma legitymację procesową. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje wówczas, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie albo gdy wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnych (wyrok NSA z dnia 8 listopada 1995 , III SA 182/95, ONSA 1996 , nr 4, poz. 167). Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych jest właściwe zawsze wtedy, gdy żądanie takie złoży podmiot nie będący stroną w sprawie. Zatem w związku ze złożeniem przez skarżącą wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę organ zobowiązany był do stwierdzenia, czy wniosek ten pochodzi od strony.

W ocenie Sądu, organ prawidłowo ocenił zebrany materiał dowodowy i stwierdził, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Hajnowskiego z dnia [...] listopada 2004 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. H. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego (wolnostanowiskowej bezściółkowej obory o obsadzie 200 DJP), zamkniętego szczelnego zbiornika na płynne odchody zwierzęce i dwukomorowego szczelnego zbiornika na ścieki socjalno-bytowe na działce nr ew. [...], położonej we wsi I., gm. N. To z kolei oznacza, że organy prawidłowo odmówiły wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. pozwolenia na budowę, a zatem nie było podstaw do uznania, że odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła z naruszeniem prawa powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności.

Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, kto ma interes prawny. Tak więc osoba, która składała wniosek musi wykazać swój interes prawny w sprawie. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa - najczęściej materialnego na podstawie którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko zatem taki przepis prawa stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. O tym, czy podmiot ten ma interes prawny nie może decydować jedynie sama wola tego podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem tegoż postępowania. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji.

Pojęcie "interes prawny" nie zostało zdefiniowane w przepisach kodeksu, jednakże doktryna i orzecznictwo przyjmuje, że oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji/postanowienia w przedmiocie decyzji o pozwoleniu na budowę podstawę materialnoprawną uznania podmiotu za stronę w tym postępowaniu stanowi art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który jest przepisem o charakterze lex specialis w stosunku do normy wyrażonej w art. 28 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jest inwestor oraz właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości znajdujących się obszarze oddziaływania obiektu. Za obszar oddziaływania obiektu zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Zdaniem Sądu, prawidłowo w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, organ wskazał, że żadna z nieruchomości należnych do skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Z raportu oddziaływania na środowisko z kwietnia 2007 r. oraz aneksu nr 2 do ww. raportu z listopada 2007 r. wynika, że oddziaływanie ww. inwestycji zamknie się w granicach działki inwestora nr ew. [...]. Z raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wynika, że planowana inwestycja nie narusza interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i nie ogranicza korzystania z terenów sąsiadujących. Ponadto, jak podkreślił w uzasadnieniu postanowienia organ, skarżąca jest właścicielką nieruchomości - działek nr [...] i [...] położonych we wsi R., które nie graniczą w sposób bezpośredni z działką inwestora o nr [...] położonej we wsi Iwanki, gdyż są od niej oddzielone działką nr ew. [...].

Również prawidłowo organ ocenił, że nieruchomości skarżącej nie doznają w efekcie wykonania spornej inwestycji żadnych ograniczeń w sposobie ich zagospodarowania, a wynikających z przepisów prawa.

W świetle powyższego słusznie organ uznał, iż nieruchomości skarżącej nie znajdują się sferze oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

Mając na względzie powyższe argumenty, w ocenie Sądu, organ miał pełną podstawę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Oznacza to, że organ prawidłowo stwierdził, że kontrolowane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. i utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody Podlaskiego z dnia [...] listopada 2011 r. nie jest dotknięte żadną z kwalifikowanych wad, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że organ przeprowadził postępowanie zgodnie z wymogami art. 7, 77, 80 K.p.a., a podjęte rozstrzygnięcie zostało uzasadnione stosownie do wymogów, jakie uzasadnieniu postanowienia stawia art. 124 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a.

Wskazane przez skarżącą oddziaływania faktyczne obory w postaci immisji nieprzyjemnych zapachów czy kurzu, są niewątpliwie uciążliwe, jednakże nie przesądzają one o posiadaniu przez skarżącą przymiotu strony.

Jeśli zaś chodzi o wskazany przez skarżącą zamiar, co do sposobu zagospodarowania nieruchomości przez podział na 3 działki, to jest to tylko plan na przyszłość, a więc zdarzenie przyszłe i niepewne, tak więc nie może być brany pod uwagę przy wydawaniu orzeczenia.

Również niezasadny jest zarzut skargi dotyczący braku możliwości wydania odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a K.p.a., po wcześniejszym wznowieniu postępowania. Po pierwsze odmowa wszczęcia postępowania dotyczyła postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, zaś postanowienie z dnia [...] września 2010 r. dotyczyło wznowienia postępowania administracyjnego. Po drugie postępowanie wznowieniowe i nieważnościowe są trybami nadzwyczajnymi postępowania administracyjnego umożliwiającymi wzruszenie decyzji ostatecznej, przy czym są to tryby oddzielne i niezależne od siebie. Oznacza to, że fakt wznowienia postępowania nie może przesądzać w jakiejkolwiek formie oraz jakie rozstrzygnięcie organ powinien wydać w efekcie zapoznania się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności.

Wbrew twierdzeniom skarżącej jej interes prawny nie został przesądzony w wyroku NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, ponieważ w wyroku tym Sąd wskazał, że nie można wykluczyć, że skarżącej może przysługiwać interes prawny. Jednakże nie jest to tożsame ze stwierdzeniem, że skarżącej przysługuje przymiot strony w postępowaniu. Sąd doszedł do takiego wniosku na podstawie oceny przymiotu strony skarżącej dokonanego przez organ i uznał, że "organ odwoławczy nie wykazał w uzasadnieniu decyzji, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektów budowlanych", gdyż ocena organów była zbyt powierzchowna.

Także w wyroku z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 683/10 WSA w Warszawie nie wypowiedział się wiążąco, co do interesu prawnego skarżącej. Do uchylenia tym wyrokiem zaskarżonej decyzji doszło z uwagi na "nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz brak szczegółowej analizy obszaru oddziaływania obiektu w kontekście art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane określającego krąg stron postępowania".

W wyroku z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 564/05 WSA w Białymstoku uznał, że skarżącej przysługuje przymiot strony ale w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy. Jest to odrębne postępowanie od postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i rządzące się swoimi prawami, a więc krąg stron tych postępowań jest ustalany na postawie różnych przepisów. Podobnie NSA w wyroku z dnia z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 84/08 przyjął, że skarżąca posiadała legitymację ale w zakresie zaskarżenia uchwały Rady Gminy Narew z dnia [...] października 2006 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy N., obejmującego część wsi: D., H., S., I., R. i O. Jak to wskazał Sąd w tym wyroku "sam fakt, że skarżącej przyznano przymiot strony w innym postępowaniu nie przesądza o posiadaniu interesu prawnego w niniejszej sprawie. W każdym postępowaniu administracyjnym organ, który je prowadzi jest bowiem zobowiązany do ustalenia stron postępowania, który może kształtować się odmiennie w zależności od przedmiotu sprawy".

Zdaniem Sądu, z analizy powyższych wyroków wynika, że - przeciwnie niż twierdzi skarżąca - organy administracji mają zajmować się obszarem oddziaływania, i w tym kontekście kwestią interesu prawnego skarżącej J. W., gdyż kwestie te nie posiadają powagi rzeczy osądzonej. A skoro, zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, to obowiązkiem organu, przy każdym żądaniu wszczęcia każdego postępowania administracyjnego jest zbadać, czy wniosek taki pochodzi od strony.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła J. W. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez zaniechanie funkcji kontrolnej sądu i niedostrzeżenie naruszenia prawa materialnego przez organ administracji, to jest naruszenia art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji oddalenie skargi z powodu uznania braku przymiotu strony po stronie skarżącej pomimo tego, że nie zostało rozstrzygnięte dotychczas, czy przedmiotowa nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania,

2. art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a. poprzez zaniechanie realizacji funkcji kontrolnej sądu polegające na niedostrzeżeniu, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty takie jak: postanowienie Państwowego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., znak: [...]; postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...], które świadczą o ty, że raport oddziaływania na środowisko z kwietnia 2007 r.. oraz aneks nr 2 do tego raportu nie spełniają wymagań przewidzianych prze prawo ochrony środowiska.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie postępowanie w sprawie powinno być ukierunkowane na ustalenie strefy oddziaływania spornej inwestycji, a w konsekwencji ustalenie, czy skarżącej kasacyjnie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Hajnowskiego z dnia [...] listopada 2004 r.

Pojęcie strony postępowania, o który mowa w art. 28 K.p.a. zostało zawężone przez art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 20 ww. ustawy przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Do przepisów odrębnych należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki (budynki rolnicze) i ich usytuowanie. Takimi przepisami odrębnymi są także przepisy z zakresu ochrony środowiska (wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., II OSK 208/06, ONSAiWA 2008/1/12).

Obiekty budowlane objęte pozwoleniem na budowę, ze względu na ich rodzaj należą do inwestycji mogących oddziaływać na środowisko, co wskazuje, że obszar oddziaływania na środowisko może wykraczać poza nieruchomość inwestora i obejmować nieruchomości sąsiadujące. Z tej przyczyny nie można z góry założyć, że właściciel nieruchomości sąsiedniej nie ma interesu prawnego w sprawie pozwolenia na budowę takiego obiektu. To jaki jest obszar oddziaływania obiektu może być przedmiotem sporu i może zależeć od spełnienia szeregu warunków, których wyjaśnienie jest przedmiotem postępowania, w którym ma prawo brać udział właściciel sąsiedniej nieruchomości, a zwłaszcza nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością inwestora.

Obszar oddziaływania został ustalony przede wszystkim na podstawie raportu z kwietnia 2007 r. to na jego podstawie stwierdzono, że inwestycja nie narusza interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Raport, na podstawie którego wyprowadzono ten wniosek oraz aneks do niego z listopada 2007 r. są wadliwe. W postanowieniu SKO w Białymstoku z [...] listopada 2010 r. stwierdzono, że raport zawiera wady uniemożliwiające potraktowanie go jako dokument spełniający ustawowe wymagania. Jeżeli raport jest wadliwy, to zgodnie z zasadami logiki wnioski powzięte na jego podstawie są również wadliwe. Nieprawdziwe jest więc w przedmiotowej sprawie stwierdzenie, jakoby inwestycja nie naruszała interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a bez tej informacji nie można jednoznacznie wyznaczyć obszaru oddziaływania inwestycji . Skoro nie wyznaczono obszaru oddziaływania inwestycji, to niemożna na tej podstawie odmówić skarżącej kasacyjnie przymiotu strony.

Wartość dowodowa raportu z kwietnia 2007 r. oraz aneksu nr 2 do tego raportu została podważona wyrokiem z dnia 29 listopada 2009 r., VII SA/Wa 2144/13, w którym Sąd ten stwierdził, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany był do samodzielnej oceny i wytyczenia obszaru oddziaływania spornej inwestycji oraz że, ocena, czy skarżącej kasacyjnie przysługuje status strony powinna zostać dokonana bez odniesienia się do ww. raportu oraz aneksu do niego. Do dnia wydania zaskarżonego wyroku GINB nie dokonał takiej oceny ponieważ nie wyznaczył obszaru oddziaływania. Nie dokonał też tego Wojewoda Podlaski na co wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 marca 2007 r., II OSK 208/06.

Zadaniem sądu administracyjnego jest ocena legalności działań podjętych przez organ administracji nie zaś wyręczanie organu w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł odnosić się do okoliczności faktycznych i prawnych podnoszonych przez skarżącą w postępowaniu przed GINB jeśli nie uczynił tego organ administracji.

GINB nie przeprowadził prawidłowo postępowania dowodowego, w szczególności oparł swoje ustalenia na stwierdzeniu zawartym w raporcie oddziaływania na środowisko, że inwestycja nie narusza interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy raport ten zawiera wady uniemożliwiające potraktowanie go jako dokument spełniający ustawowe wymagania.

Przepisy prawa nie wskazują, że tylko właściciele nieruchomości bezpośrednio graniczących z nieruchomością, na której ma powstać inwestycja mają interes prawny w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Działka o nr ew. [...], która oddziela nieruchomość skarżącej od działki o nr ew. [...] to jedynie wąska polna droga o szerokości 6 m. obszar oddziaływania inwestycji nie może być utożsamiany z obszarem wyłączenie bezpośrednio sąsiadującym z terenem inwestycji.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie nietrafne jest stwierdzenie, że nie wykazała w jaki sposób niedopuszczalne będzie zagospodarowanie jej nieruchomości, a tym samym nie wykazała swojego interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Starosty Hajnowskiego. Skarżąca wskazała, że korzystanie z jej nieruchomości uniemożliwiają przeszkody w postaci immisji pośrednich takich jak siarkowodór, azot, metale ciężkie, kurz z dojazdu do działki inwestora, pojawienie się dużej ilości much, szczurów, myszy i innych owadów roznoszących nieczystości z obory. Zgodnie z art. 140 K.c. "w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z prawa zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy". Kodeksowa regulacja uprawnień właścicielskich wskazuje dwa typy uprawnień: prawo do korzystanie z rzeczy oraz prawo do rozporządzania rzeczą, przy czym korzystanie z rzeczy może w szczególności (katalog otwarty) polegać na pobieraniu pożytków i innych dochodów z rzeczy. Zdaniem skarżącej kasacyjnie wykazała ona tym samym, że naruszane są jej uprawnienia właścicielskie, to jest prawo do korzystania z nieruchomości.

W ocenie skarżącej kasacyjnie w sprawach pozostających w związku z niniejszą sprawą wielokrotnie zwracano uwagę na brak wyczerpującego ustalenia kwestii istnienia po stronie skarżącej kasacyjnie przymiotu strony przez organy administracji. W każdym postępowaniu administracyjnym organ zobowiązany jest to ustalenia stron postępowania, który może kształtować się odmiennie w zależności od przedmiotu sprawy. Skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że należy mieć jednak na uwadze wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostające w związku podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą będącą przedmiotem kontroli w sprawie VII SA/Wa 1207/13. Są to wyroki: z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. II OSK 2720/12, z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1133/12. Przykładowo w wyroku o sygn. akt II OSK 1133/12 znajduje się stwierdzenie, że: "wobec wadliwości raportu z kwietnia 2007 r i aneksu nr 2 do raportu z listopada 2007 r. (uzasadnienie wyroku II OSK 2720/12) i nie przeprowadzenia przez właściwy organ dowodu z opinii biegłego (art. 84 § 1 K.p.a.) dla ustalenia, czy nieruchomość skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym zgodnie z przepisami z zakresu ochrony środowiska (wyrok II OSK 208/06), nie zachodziła przeszkoda dla wstąpienia przez skarżącą z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia z [...] lipca 2010 r." Zdaniem skarżącej kasacyjnie z powyższego stwierdzenia wynika wprost, że przyznano jej przymiot strony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez J. W. ma usprawiedliwione podstawy.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że Sąd dokonywał oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji przyjmując za punkt wyjścia definicję strony postępowania zawartą w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei z art. 3 pkt 20 wymienionej ustawy wynika, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Organ administracji w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę ma więc obowiązek ustalić, czy z wnioskiem o wydanie pozwolenia wystąpił właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, oraz czy realizacja inwestycji wskazanej we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę spowoduje, że właściciel użytkownik wieczysty lub zarządca innej nieruchomości dozna ograniczeń w zagospodarowaniu swojej nieruchomości. Ograniczenia w zagospodarowaniu muszą wynikać z konkretnego przepisu prawa. Należy mieć jednak na uwadze fakt, że zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy Prawo budowlane art. 28 ust. 2 tej ustawy nie stosuje się w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko.

Zgodnie z treścią art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Z art. 59 ust. 1 ww. ustawy wynika, że przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko:

1. planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;

2. planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1.

Przedmiotowa inwestycja to budynek inwentarski o obsadzie 200 Dużych Jednostek Produkcyjnych (DJP). Inwestycja ta zgodnie z treścią § 3 pkt 102 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Z akt sprawy wynika, że przeprowadzona została ocena oddziaływania na środowisko, a zatem przedsięwzięcie, którego dotyczy decyzja o pozwoleniu na budowę jest przedsięwzięciem, które wymagało udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowiska. Do ustalenia kręgu stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę dla tej inwestycji nie będzie miał więc zastosowania przepis szczególny jakim jest art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, tylko przepis o charakterze ogólnym, jakim jest art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U.z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako K.p.a.)

Art. 28 K.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną postępowania o pozwolenie na budowę inwestycji wymagającej udziału społeczeństwa może być nie tylko właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, który może doznać ograniczeń w zagospodarowaniu swojej nieruchomości. Stroną postępowania w takim przypadku może być także właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, która w związku z realizacją inwestycji dozna innego rodzaju ograniczeń. Muszą to być ograniczenia, przed powstaniem których ochrony można poszukiwać w oparciu o przepisy prawa administracyjnego np. na nieruchomość zacznie docierać hałas, którego dotychczas nie było, zapachy, promieniowanie elektromagnetyczne.

W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę organ administracji dokonuje kompleksowej oceny projektu budowlanego dając temu wyraz w decyzji o pozwoleniu na budowę. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji zajmuje się badaniem zgodności z prawem tylko niektórych elementów projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie na budowę badane jest wyłącznie pod kątem tego, czy nie jest ono dotknięte kwalifikowanymi wadami prawnymi wymienionymi w art. 156 § 1 pkt. 1 do 7 K.p.a. W postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie nieważnościowe badany jest więc tylko pewien wycinek tego, co było przedmiotem postępowania zwykłego. Nie ma więc uzasadnionych podstaw do tego, by krąg stron postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji pozwoleniu na budowę, określany był według innych zasad niż krąg stron postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odmawiając wszczęcia postępowania nieważnościowego z tego powodu, że skarżącej kasacyjnie nie przysługiwał status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę organ administracji powinien ocenić, czy skarżącej kasacyjnie przysługiwał statusu strony w świetle kryteriów wynikających z art. 28 K.p.a. Oceniając w postępowaniu nieważnościowym, czy zasadnie odmówiono wszczęcia postępowania nieważnościowego z tego powodu, że składającej wniosek nie przysługiwał statusu strony Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny powinny dokonać oceny, czy odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła z rażącym naruszeniem art. 28 K.p.a. Ocenie podlegać powinna też prawidłowość zastosowania art. 61a K.p.a. Przepis ten należy bowiem rozumieć w ten sposób, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego, w tym również postępowania nieważnościowego może nastąpić wówczas, gdy na podstawie zgromadzonych dowodów oraz twierdzeń osoby wnioskującej o wszczęcie postępowania można stwierdzić, iż oczywiste jest, że nie ma ona statusu strony. Jeśli natomiast kwestia ta wymaga poczynienia wyjaśnień, to powinno nastąpić to po wszczęciu postępowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, część powoływanych przez skarżącą kasacyjnie argumentów mających uzasadniać istnienie jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym nie zasługuje na uwzględnienie. Twierdzenie, że użytkowanie budynku inwentarskiego będzie skutkowało emisją azotu i metali ciężkich jest nieuzasadnionym domniemaniem. Nie zostało ono przez skarżącą kasacyjnie w jakikolwiek sposób uprawdopodobnione. Także twierdzenie, że użytkowanie budynku spowoduje wystąpienie takich zjawisk jak emisja kurzu, pojawienie się dużej ilości much, szczurów, myszy i innych owadów roznoszących nieczystości z obory, oparte jest jedynie na dowolnych domniemaniach skarżącej kasacyjnie. Abstrahując od tego na ile realne jest wystąpienie tego rodzaju zjawisk stwierdzić należy, że gdyby one zaistniały, to ochrona przed nimi może być realizowana w postępowaniu cywilnym, a nie administracyjnym. Za realne uznać natomiast należy obawy skarżącej kasacyjnie przed emisją nieprzyjemnych zapachów na jej działkę w związku z realizacją inwestycji. Ustalenie, czy taka możliwość istnieje wymaga zapoznania się z raportem oddziaływania inwestycji na środowisko oraz uzależnione jest od dokonania oceny przydatności dowodowej tego dokumentu.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Za niezasadny uznać należało natomiast zarzut wymieniony w punkcie 2. skargi kasacyjnej, to jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit a P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia tego przepisu powinien więc być powiązany ze wskazaniem tych przepisów prawa materialnego, które zdaniem skarżącej kasacyjnie zostały naruszone, co do których, w ocenie skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji błędnie uznał, że naruszone nie zostały. Tymczasem wskazania takiego brak zarówno w zarzucie skargi kasacyjnej jak i w jej uzasadnieniu. Art. 145 § 1 pkt. 1 lit a P.p.s.a. sam w sobie mógłby zostać naruszony wówczas, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że są podstawy do uwzględnia skargi z powodu naruszenia prawa materialnego i skargi tej nie uwzględnił albo wówczas, gdyby stwierdził, że nie ma m podstaw do uwzględnia skargi z powodu naruszenia prawa materialnego, a jednak skargę tę uwzględnił. Tego rodzaju sytuacja w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.

Rozpoznając z kolei wniosek pełnomocnika skarżącej o zwrot kosztów zastępstwa procesowego udzielonego z urzędu należy wskazać, że nie zasługuje on na uwzględnienie, ponieważ przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a. Stosownie więc do treści § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.