Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 482/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2014-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 39 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2014 r. sprawy ze skargi M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] r. znak [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na rzecz adwokata J.L. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, zwiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.


UZASADNIENIE

M.B. złożył skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego ( dalej: Kolegium lub SKO ) z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...], utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2014 r. o odmowie przyznania mu zasiłku celowego na opłacenie składki na ubezpieczenie w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego ( dalej: KRUS) za I kwartał 2014 r.

Wynikający z akt administracyjnych stan sprawy przedstawiał się następująco:

W dniu 16 stycznia 2014 r. M.B. złożył w Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek o przyznanie pomocy na opłacenie składki na ubezpieczenie społeczne w KRUS za I kwartał 2014 r. w wys. 375 zł, a także 3 inne wnioski o pomoc finansową na opłacenie rachunku - za wodę i ścieki w wysokości 15,06 zł oraz za gaz w wys. 24,35 zł i na zakup żywności w wysokości 300,00 zł. Do wniosków zostały załączone m.in. decyzje w sprawie rozłożenia na raty spłaty należności z tytułu składek na ubezpieczenie KRUS z dnia [...] listopada 2011 r. i z [...] kwietnia 2013 r. (ksero), decyzja o podleganiu obowiązkowemu ubezpieczeniu rolników (ksero), decyzja przyznająca dodatek mieszkaniowy (ksero), pozew dotyczący wydania nieruchomości (ksero), umowa dzierżawy (ksero), rachunki (ksero) za wodę i ścieki, za czynsz najmu lokalu oraz potwierdzenie wpłaty za czynsz, rachunek za gaz, za wodę oraz wywóz śmieci, kserokopia polecenia przelewu KRUS za I kwartał 2014 r., kserokopie dwóch dowodów opłacenia należności z tytułu ratalnej spłaty zaległych składek KRUS.

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r., znak [...], działający z upoważnienia Burmistrza, Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej, powołując się na art. 3 ust. 1,3 i 4, art. 7 pkt 6, art. 8 ust.1, art.39 ust. 1 i 2, art.106 ust.4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 182 ze zm.), rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012r . w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. z 2012 r. poz. 712), a także § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2012 r. poz. 823) odmówił przyznania wnioskodawcy pomocy w formie zasiłku celowego na opłacenie składki KRUS za I kwartał 2014 r. w wysokości 375 zł.

W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w wyniku rodzinnego wywiadu środowiskowego, przeprowadzono [...] stycznia 2014 r. oraz na podstawie uzyskanych danych oraz zebranych w sprawie dokumentów ustalono, że M.B. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jego jedynym dochodem jest dotacja mieszkaniowa w wysokości 132,76 zł. Wnioskodawca nie pracuje zawodowo, ale jest ubezpieczony w KRUS do [...] czerwca 2014 r. z tytułu dzierżawionego gospodarstwa rolnego. Jednakże z tego tytułu nie osiąga żadnych dochodów, ponieważ wydzierżawione przez niego gospodarstwo rolne zmieniło właściciela, a nowy uniemożliwia mu użytkowanie dzierżawionych gruntów. W styczniu 2014 r. nie podejmował żadnych prac dorywczych, nie jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy i nie wykazał się żadną aktywnością w kierunku znalezienia pracy ani nie poszukiwał innych gruntów rolnych, które mógłby wydzierżawić. Przedstawione rachunki wskazują, iż miesięczne wydatki w miesiącu styczniu 2014r. składają się: dopłata do czynszu - 10 zł, opłata za gaz - 24,35 zł ( na 2 miesiące), opłata za wodę i ścieki - 15,06zł oraz 14,78zł. Dodatkowo M.B. zobowiązany jest do regulowania należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników w KRUS w dwóch ratach miesięcznie w kwotach po 49,30 zł oraz po 49,70zł, a także regulowania składek bieżących. M.B. posiada zadłużenie - w Funduszu Alimentacyjnym w likwidacji, wynoszące na dzień [...] września 2013 r. 14.375,14 zł, na poczet którego nie wpłacił żadnej kwoty. Choruje na przewlekły zespół bólowy kręgosłupa na tle dyskopatii. Ostatnia konsultacja lekarska odbyła się [...] grudnia 2013r., w wyniku której otrzymał skierowanie do poradni ortopedycznej. Strona nie złożyła deklaracji wyboru lekarza podstawowej opieki medycznej. Z zeznań złożonych przez nią [...] lutego 2014 r. wynika, że leczy się prywatnie u specjalisty chirurga ( cztery wizyty w roku, koszt jednej 70,00 zł). Nie starała się o uzyskanie stopnia niepełnosprawności. Strona nie udokumentowała kosztów leków lub zabiegów medycznych, które ponosi w związku z chorobą.

Organ wskazał, iż w celu w aktywizacji zawodowej M.B., uzyskał z Powiatowego Urząd Pracy informację o możliwości zarejestrowania się w charakterze bezrobotnego osoby będącej dzierżawcą gruntów rolnych o powierzchni 1,89 ha fizycznych - 1,4565 ha przeliczeniowych pod warunkiem spełnienia pozostałych przesłanek określonych w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2013r.poz.674 ze zm.). Ponadto z KRUS organ uzyskał informację o podleganiu takiej osoby ustawowemu ubezpieczeniu społecznemu i zdrowotnemu KRUS w okresie, w którym prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni przekraczającej 1 ha przeliczeniowy.

Dalej organ wskazał, że z przeprowadzonego [...] lutego 2014 r. dowodu z przesłuchania M.B. w charakterze strony wynika, że jego dłuższe nieobecności w miejscu zamieszkania związane są z wyjazdami, głównie w obrębie gminy w trakcie których pozostaje na utrzymaniu innych osób, które pokrywają też koszty jego przyjazdu, zabezpiecza swoje potrzeby bytowe głównie ze środków finansowych otrzymywanych z OPS oraz ewentualnie z prac dorywczych (ostatni zadeklarowany dochód z prac dorywczych w listopadzie 2013 r. wyniósł 35 zł), jest również okresowo wspomagany przez osoby, które goszczą go w trakcie wyjazdów poza miejsce zamieszkania. Dodatkowo w trakcie przesłuchania uzyskano informację, że rachunki za uregulowanie należności za wodę, ścieki, gaz opłacił w dniu [...] stycznia 2014r. z pożyczonych pieniędzy. Należności w postaci składki KRUS ( 375 zł ) nie uregulował ze względu na brak możliwości pożyczenia takiej kwoty.

Odnosząc się do poczynionych ustaleń, organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 2 ust.1 ustawy o pomocy społecznej celem pomocy społecznej jest podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia się osób i rodzin poprzez umożliwienie im przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, które nie są one w stanie pokonać przy wykorzystaniu własnych uprawnień zasobów i możliwości. Natomiast rodzaj, forma i rozmiar pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy ( art. 3 ust. 3 ustawy ). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Podkreślił, że zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym zależnym od spełnienia kryterium dochodowego - dochód nie przekraczający 542 zł w przypadku osoby samotnie gospodarującej - o ile jednocześnie spełnia ona jedną z przesłanek zawartych w art.7 ustawy o pomocy społecznej lub wystąpią inne okoliczności uzasadniające udzielenie pomocy. Organ stwierdził, iż wnioskodawca spełnia wymogi do otrzymania zasiłku celowego, ponieważ jego miesięczny dochód wynosi 132,76 zł (dotacja mieszkaniowa) i jest przewlekle chory. Wskazał, że w myśl art. 39 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Nie jest on zatem świadczeniem obligatoryjnym lecz ma charakter fakultatywny. Przyznawany jest na zasadzie uznania administracyjnego, które obejmuje nie tylko ocenę warunków uzasadniających przyznanie wnioskowanej pomocy, ale także przesłanki warunkujące jej wysokość, czyli ilość środków przeznaczonych na pomoc społeczną. Sam fakt, że osoba spełnia kryteria ustawowe nie oznacza, że automatycznie należy jej się wnioskowane świadczenie i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniem. Liczba rodzin korzystających z pomocy społecznej na terenie Gminy stale wzrasta, natomiast Ośrodek Pomocy Społecznej dysponuje ograniczonymi możliwościami finansowymi i musi limitować rozmiar przyznawanych świadczeń i brać pod uwagę potrzeby także innych osób wnioskujących o pomoc, w tym rodzin wielodzietnych, niepełnych i osób niepełnosprawnych. Zasiłek celowy nie służy zaspokojeniu wszystkich potrzeb osoby oczekującej pomocy.

Organ podkreślił, że M.B. systematycznie korzysta z pomocy społecznej począwszy od 2011 r. w formie zasiłków celowych na zaspokojenie podstawowych potrzeb oraz pomoc w formie pracy socjalnej, której celem jest rozwiązanie problemu osoby znajdującej się w trudnej sytuacji w oparciu o jej własne zasoby oraz możliwości. Do września 2013 r. gospodarował wspólne z córką, która się usamodzielniła. W roku 2013 otrzymał pomoc finansową w formie zasiłków celowych na zakup żywności w ramach Programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", zakup środków do higieny osobistej oraz chemii gospodarczej, odzieży, na uregulowanie opłat za energię elektryczną i na zakup opału na łączną kwotę 4 492,47 zł, z czego w okresie od października 2013 r. do grudnia 2013 r. - kiedy prowadził jednoosobowe gospodarstwo domowe otrzymał pomoc w kwocie 1162,47zł. Ponadto w miesiącu styczniu 2014 r. otrzymał pomoc na zakup żywności w wysokości 200 zł, zaplanowana została również pomoc w formie zasiłku celowego na uregulowanie należności za wodę i ścieki oraz za gaz na łączną kwotę 39,41 zł. Dodatkowo, [...] stycznia 2014 r. strona otrzymała z tutejszego Ośrodka podstawowe produkty żywnościowe takie jak cukier, mąka, ryż, makaron, kasza.

Zaproponowano stronie również pomoc w formie gorącego posiłku w okresie zimowym, na co nie wyraził zgody. W ramach pracy socjalnej zaproponowano stronie pomoc w dopełnieniu formalności związanych z rejestracją w PUP oraz pomoc w przygotowaniu dokumentów aplikacyjnych o pracę - CV, list motywacyjny. M.B. otrzymał dwie propozycje pracy w jednym przypadku nawiązał kontakt telefoniczny z pracodawcą, ale oferta była już nieaktualna.

W konsekwencji organ uznał, iż wnioskodawca spełnia przesłanki do otrzymania pomocy na zakup żywności, opłacenie rachunku za wodę i ścieki oraz gaz, w miesiącu styczniu 2014 r. na co zaplanowano pomoc. Natomiast wniosek strony dotyczący opłacenia składki na KRUS w kwocie 375,00 zł - w ocenie organu - nie wiąże się z zaspokojeniem niezbędnej potrzeby bytowej.

Wywiódł, iż Ośrodek Pomocy Społecznej dysponuje ograniczonymi zasobami finansowymi, ponadto przyznawana pomoc nie jest w stanie zaspokoić wszystkich potrzeb osób oczekujących pomocy, gdyż byłoby to niezgodne z celem pomocy społecznej, która ma prowadzić do wspierania osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Poza tym zasiłek celowy nie służy zaspokojeniu wszystkich potrzeb osoby oczekującej pomocy, gdyż byłoby to niezgodne z zasadą pomocniczości. Podkreślił, iż miesiącu styczniu 2014 r. Ośrodek objął pomocą w formie zasiłku celowego ok. 101 osób, natomiast miesięczny budżet, jakim dysponował na zasiłki celowe to 16.667 zł. Pomoc udzielona wspomnianym wyżej osobom miała na celu zaspokojenie ich niezbędnych egzystencjalnych potrzeb, natomiast nie obejmowała celów nie mieszczących się w tym katalogu, takich jak opłacenie składki KRUS.

Celem pomocy społecznej jest jedynie udzielenie wsparcia, a nie zastąpienie indywidualnych wysiłków w dążeniu osoby do poprawy swej sytuacji bytowej. Sam fakt, że osoba spełnia kryteria ustawowe nie oznacza, że automatycznie należy jej się wnioskowane świadczenie i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniem. Ponieważ liczba rodzin korzystających z pomocy społecznej na terenie Gminy stale wzrasta, natomiast Ośrodek Pomocy Społecznej dysponuje ograniczonymi możliwościami finansowymi, musi limitować rozmiar przyznawanych świadczeń i brać pod uwagę potrzeby także innych osób wnioskujących o pomoc, w tym rodzin wielodzietnych, niepełnych i osób niepełnosprawnych. Uznanie administracyjne obejmuje nie tylko ocenę warunków uzasadniających przyznanie wnioskowanej pomocy, ale także przesłanki warunkujące jej wysokość, czyli ilość środków przeznaczonych na pomoc społeczną. W ocenie organu, skoro M.B. jest dzierżawcą gospodarstwa rolnego, jednak nie uprawia tej ziemi i nie czerpie z tego zysku, który mógłby stanowić podstawę jego utrzymania, to opłacenie składki KRUS nie jest podstawową potrzebą, bez której strona nie mogłaby prawidłowo funkcjonować.

W odwołaniu od decyzji M.B. zarzucił, iż narusza ona przepisy ustawy o pomocy społecznej i art. 233 kk zaś postępowanie prowadzone było mało wnikliwie, nierzetelnie, stronniczo i opieszale mimo, że jego sytuacja nie uległa zmianie. Zaprzeczał by utrudniał przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, którego termin powinien być ze stroną uzgodniony, jak też że otrzymał w styczniu 200 zł na zakup żywności. W kwestii braku wyboru lekarza rodzinnego stwierdził, iż został wprowadzony w błąd przez pracownika socjalnego. Wywodził, iż posiadanie statusu rolnika podlegającego ubezpieczeniu społecznemu w KRUS wyklucza posiadanie statusu osoby bezrobotnej. W ocenie strony uiszczenie składki do KRUS stanowi zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, bowiem jej nieuiszczenie spowoduje wdrożenie egzekucji komorniczej, dodatkowe koszty co pogłębi jego ubóstwo. Podkreślał, że nie może uprawiać dzierżawionych gruntów i uzyskiwać z nich dochodu bowiem ich nowy właściciel nie respektuje zawartej umowy, co stało się przyczyną złożenia pozwu do sądu. Wywodził, iż pomoc winna być przyznawana proporcjonalnie do źródeł dochodów posiadanych przez innych świadczeniobiorców, a preferowane powinny być osoby takie jak on tj. nie posiadające żadnych źródeł dochodów.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że w świetle regulacji ustawy o pomocy społecznej stanowisko organu I instancji nie narusza prawa. Wywiodło, iż organ pomocy społecznej w granicach uznania administracyjnego był uprawniony do dokonania odrębnej oceny występujących okoliczności, a przeprowadzone postępowanie odwoławcze nie wykazało, że dozwolone granice uznania administracyjnego zostały naruszone.

Organ odwoławczy podkreślił, że celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, a nie zaspokajanie wszystkich choćby najbardziej usprawiedliwionych potrzeb. Stąd żądania osób ubiegających się o pomoc zaspakajane są w miarę posiadanych środków, z uwzględnieniem potrzeb pozostałych podopiecznych, także wymagających wsparcia. Wywiódł, iż strona na bieżąco korzysta z różnych form wsparcia z pomocy społecznej, a zatem są podstawy do przyjęcia, że potrzeby jej w niezbędnym zakresie zostały zaspokojone. Podzielił stanowisko organu pomocy społecznej, iż pomoc w formie zasiłku celowego na zakup żywności w kwocie 200 zł, na opłacenie rachunku za gaz w kwocie 24,35 zł oraz za wodę i ścieki w kwocie 15,06 zł, otrzymanych podstawowych produktów żywnościowych, dotacji mieszkaniowej, przy uwzględnieniu, że strona dzierżawi gospodarstwo rolne z którego może czerpać zyski pozwala na zaspokojenie pozostałych potrzeb we własnym zakresie.

W sporządzonej samodzielnie skardze M.B. zarzucił, iż zaskarżona decyzja jest stronnicza, zawiera nieprawdziwe fakty i narusza normy społeczne. Zdaniem skarżącego, pomoc na uiszczenie składki na ubezpieczenie społeczne jest tak samo ważna jak pomoc na zakup jedzenia czy lekarstw, zaś wnioskowana na ten cel kwota nie jest wygórowana i to w sytuacji gdy zmniejsza się ilość osób korzystających ze wsparcia Ośrodka Pomocy Społecznej ze 101 w styczniu, do 55 w marcu i 65 w kwietniu 2014 r. Nie kwestionując, iż w 2013 r. otrzymał łącznie pomoc na kwotę 4 492 zł, ponowił zarzut odwołania o konieczności proporcjonalnego do dochodów przyznania pomocy społecznej. Zarzucił, iż bezpodstawne jest twierdzenie SKO o możliwości uzyskiwania przez niego środków utrzymania z dzierżawionego gospodarstwa, w sytuacji gdy wykazał, składając odpis pozwu o wydanie nieruchomości, iż jest niemożliwe.

Na rozprawie w dniu 4 września 2014 r., ustanowiony w ramach prawa pomocy profesjonalny pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę. Dodatkowo wskazał, iż organ II instancji, wobec znajdującej w aktach administracyjnych kopii pozwu skarżącego o wydanie nieruchomości, bezpodstawnie stwierdził iż skarżący może uzyskiwać dochody z dzierżawionego gospodarstwa. Jednocześnie wniósł o przyznanie kosztów niepłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Podniesione w niej zarzuty jak i przeprowadzona z urzędu kontrola legalności zaskarżonej decyzji SKO w zakresie do jakiego zobligowany jest sąd administracyjny stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 270 ze zm., powoływana jako: ppsa ) ujawniła, iż obarczona jest ona jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszeniem prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy tj. kwalifikującym je do usunięcia z obrotu prawnego na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.

Przedmiotem kontroli sądowej pozostawała decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu pomocy w postaci zasiłku celowego na uiszczenie bieżącej składki kwartalnej (za I kwartał 2014 r. ) na ubezpieczenie społeczne w KRUS.

Jak wynika z uzasadnienia kontrolowanej decyzji, przyczyną utrzymania w przez Kolegium w mocy decyzji organu I instancji, a w konsekwencji przyczyną odmowy uwzględnienia przez organ wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2014 r. było uznanie, iż cel wnioskowanej pomocy ( uiszczenie składki na ubezpieczenie społeczne) nie służy zaspokojeniu niezbędnej potrzeby bytowej, co wsparte zostało wywodami na temat zasad ogólnych ustawy o pomocy społecznej oraz powołaniem się na ograniczone możliwości finansowe organu pomocy społecznej.

Dokonując oceny legalności decyzji SKO z dnia [...] kwietnia 2014 r. w pierwszej kolejności wskazać należy na podstawę materialnoprawną decyzji, którą stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz.182; powoływanej jako: ustawa o pomocy społecznej lub ustawa ). W ustawie tej zawarta została ustawowa definicja pomocy społecznej ( art. 2 ust. 1 ustawy ). Zgodnie z tym przepisem, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Z powyższych przepisów prawa wynika zatem, że uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter subsydiarny, czyli uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Zatem osoba wnioskująca o przyznanie pomocy, zobligowana jest w pierwszej kolejności do przezwyciężania we własnym zakresie swych problemów, a dopiero gdy nie jest w stanie tego dokonać, może być przyznana pomoc społeczna. W konsekwencji więc rolą organów pomocy społecznej jest podejmowanie działań zmierzających do wsparcia rodzin i osób w ich działaniach zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin wnioskujących o pomoc powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej ( ust. 3 i 4 art. 3 ustawy ). Pomoc społeczna zatem jest instytucją stosowaną wyjątkowo w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. Pomoc ta przyznawana jest w różnej formie i zakresie, a przyznanie jej uzależnione jest od spełnienia określonych przez ustawodawcę warunków.

Jedną z przewidzianych ustawą form pomocy jest zasiłek celowy. Stosownie do przepisu art. 39 ust. 1 ustawy zasiłek taki może zostać przyznany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zaakcentowania wymaga, że w ust. 2 powołanego przepisu wskazane zostały jedynie przykładowe cele na jaki zasiłek celowy może być przyznany. Zatem o ile cel wskazany przez wnioskodawcę nie należy do jednego z przykładowo wymienionych w ust. 2 art. 39 ustawy, obowiązkiem organu jest każdorazowo, w okolicznościach konkretnej, rozpoznawanej sprawy, wszechstronne rozważenie, czy cel na realizację którego wnioskowana jest pomoc może być uznany za zmierzający do zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej w rozumieniu art. 39 ust. 2 ustawy. W orzecznictwie wskazuje się, iż pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. Dokonując językowej wykładni użytych przez ustawodawcę pojęć stwierdzić należy, że niezbędna potrzeba to taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, to potrzeba związana z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędna do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych za niezbędną potrzebę bytową należy uznać taką, która jest niezbędna do normalnej egzystencji osoby ubiegającej się o przyznanie zasiłku, w warunkach odpowiadających godności człowieka ( vide: wyrok NSA z 3 października 2008 r., I OSK 1523/07, LEX nr 529118). Niezbędna potrzeba to taka bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, zagrożone są warunki jej istnienia, a w szczególności życie lub zdrowie ( vide: wyrok NSA z 30 września 2008 r., I OSK 1451/07, LEX nr 489096). Przykładowe, a zatem niewyczerpujące wyliczenie tego typu potrzeb stanowić może wskazówkę do interpretacji tego pojęcia. Chodzi zatem bez wątpienia o potrzeby uzasadnione podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, bez których zaspokojenia powstaje niebezpieczeństwo zagrożenia życia i zdrowia osoby (żywność, leki, leczenie, opał, odzież). Nie wyklucza to jednak, zdaniem Sądu, możliwości uznania za taką potrzeby opłacenia za wnioskodawcę innych należności o ile ich uregulowanie wpływa istotnie na sytuację strony np. w zakresie utrzymania jej istotnych uprawnień. ( np. ubezpieczenia zdrowotnego , chorobowego, wypadkowego itp. ).

Należy również mieć na względzie, że istnienie niezbędnej potrzeby bytowej nie jest jedyną przesłanką uwzględnianą przy rozpoznawaniu wniosku o przyznanie zasiłku celowego. Zasiłek ten jest bowiem świadczeniem fakultatywnym ( nieobowiązkowym), a jego przyznanie, jak słusznie wskazały organy obu instancji, pozostawione jest uznaniu organu administracji publicznej. Tym samym, spełnienie przez wnioskodawcę kryteriów przyznania zasiłku celowego ( art. 7 ustawy - posiadanie dochodu poniżej ustawowo ustalonego kryterium , istnienie okoliczności o których mowa w art. 8 ustawy ) nie oznacza, że istnieje po jego stronie roszczenie o przyznanie wnioskowanego świadczenia świadczenia.

Omówione zasady ogólne ustawy o pomocy społecznej jak i uznaniowy charakter zasiłku celowego powoduje, iż organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi mieć na względzie nie tylko interes wnioskodawcy, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej, a to stosownie do powołanej regulacji art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z treścią tego przepisu koresponduje art. 7 Kpa, w świetle którego, organ administracji publicznej, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, obowiązany jest załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków ( vide: wyrok NSA z 11 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 820/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57). Uznanie administracyjne w przypadku zasiłku celowego obejmuje bowiem również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań. Ośrodki pomocy dysponują z reguły ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy znaczną liczbę osób wymagających wsparcia. Nie ulega więc wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również zawsze udzielać świadczeń i to w oczekiwanej przez te osoby wysokości ( vide: wyrok NSA z dnia 27 lipca 2014 r. w sprawie I OSK 769/14 niepublik, wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1464/06; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Wykładnia przepisów art. 39 ust. 1 i 2 ustawy nie może też prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła utrzymania. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, a zwłaszcza z ustanowioną w art. 2 ust. 1 omawianej ustawy zasadą pomocniczości (subsydiarności). Mając na uwadze, iż decyzje w przedmiocie przyznania zasiłku celowego opierają się na uznaniu administracyjnym należy stwierdzić, iż uznanie to obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. W szczególności, wobec danej osoby pewien zakres przyznanych już świadczeń organ może uznać za zaspokajający jej bieżące, niezbędne potrzeby życiowe. Stąd w przypadku wielokrotnego występowania o świadczenia organ może uwzględniać te, które w danej sytuacji są najistotniejsze ( vide: wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2014 r. I OSK 735/13; baza orzeczeń nsa.gov.pl ).

Organ administracji orzekający w sprawie przyznania zasiłku celowego może więc, a nie musi przyznać wnioskowaną pomoc, oceniając sytuację wnioskodawcy, a w wyniku dokonanej oceny wybiera konsekwencje prawne swoich ustaleń. Dokonany wybór rozstrzygnięcia nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności tych podnoszonych przez stronę, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

W przypadku gdy przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja uznaniowa kontrola taka ograniczona jest do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa dokonano ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 Kpa, a więc w sposób przekonywujący. Z drugiej strony uznaniowy charakter rozstrzygnięcia wyłącza sądową kontrolę wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności, gdyż jest to domena zastrzeżona dla swobodnego uznania organu administracji. Decyzja uznaniowa powinna uwzględniać omówione zasady ogólne określone w Kodeksie postępowania administracyjnego ( powołany już art. 7, a także zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do organów władzy publicznej – art. 8 Kpa oraz zasadę przekonywania art. 11 Kpa), zaś w zakresie meritum rozstrzygnięcia omówione zasady ogólne ustawy o pomocy społecznej oraz regulacje dotyczące konkretnej formy pomocy, które powinny być w sposób zindywidualizowany "przełożone" na okoliczności rozpoznawanej sprawy w zakresie rzetelnego wyjaśnienia możliwości przyznania rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia, uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej, oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, ustalanych w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż uzasadnienie decyzji uznaniowej organu powinno precyzyjnie wskazywać zarówno możliwości finansowe organu m.in. ilość przeznaczonych na ten cel środków pieniężnych, którymi w danym okresie czasu dysponuje organ, ilość osób zainteresowanych uzyskaniem takiego zasiłku, jak również sytuację osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia, ponieważ uznanie organu jest uzależnione od wielkości przyznanych z budżetu państwa środków finansowych na pomoc społeczną oraz od liczby osób uprawnionych do korzystania z tej pomocy i ubiegających się o nią. Podkreślenia wymaga, iż organ powinien rozważyć każdorazowy wniosek o przyznanie wsparcia ze środków pomocy społecznej na gruncie okoliczności faktycznych z chwili rozpatrywania tego wniosku.

W okolicznościach niniejszej sprawy organ I instancji, odnosząc się do wniosku strony o przyznanie zasiłku celowego na opłacenia składki bieżącej na ubezpieczenie społeczne za I kwartał 2014 r., ograniczył się w zasadzie do arbitralnego stwierdzenia, iż zgłoszona potrzeba nie należy do kategorii uzasadnionej potrzeby bytowej, wskazując przy tym, że skoro M.B. jest dzierżawcą gospodarstwa rolnego, jednak nie uprawia tej ziemi i nie czerpie z tego zysku, który mógłby stanowić podstawę jego utrzymania, to opłacenie składki KRUS nie jest podstawową potrzebą, bez której strona nie mogłaby prawidłowo funkcjonować. W zaskarżonej decyzji zaś SKO jedynie stwierdziło, iż aprobuje to stanowisko Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej, i całkowicie odmienne odniosło się do kwestii dzierżawy stwierdzając, że "strona dzierżawi gospodarstwo rolne z którego może czerpać zyski pozwalające na zaspokojenie pozostałych potrzeb we własnym zakresie".

Tym samym należało uznać, iż wbrew ciążącemu na organach obowiązkowi ( art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 Kpa ) nie rozważyły zgłoszonej we wniosku potrzeby w kontekście możliwości uznania jej za niezbędną potrzebę bytową, nie oceniły jakie znaczenie dla codziennej egzystencji skarżącego ma uiszczanie bieżącej składki na ubezpieczenie społeczne i jakie uprawnienia ( np. ubezpieczenie zdrowotne uprawniające do bezpłatnego leczenia, ubezpieczenie społeczne ) są z tym związane, jakie zaś skutki rodzi zaniechanie tego obowiązku. Nie odniosły się do - co najmniej uprawdopodobnionej przez skarżącego okoliczności ( vide: kopia pozwu o wydanie nieruchomości z potwierdzeniem złożenia go w sądzie powszechnym) - o niezależnych od niego przeszkodach w możliwości uprawy dzierżawionego gruntu.

Z kolei ocena możliwości finansowych Ośrodka Pomocy Społecznej dokonana została jedynie w odniesieniu do budżetu jakim na zasiłki celowe ośrodek ten dysponował w miesiącu styczniu 2014 r. Wprawdzie wniosek skarżącego złożony został w tym właśnie miesiącu jednakże rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło w dniu [...] marca 2014r. Obowiązkiem organu było zaś, przy rozstrzyganiu sprawy uwzględnianie okoliczności istniejących nie w chwili złożenia, ale rozpatrywania tego wniosku, co dotyczy nie tylko sytuacji strony (tym wskazania jaką pomoc już otrzymała ), ale i organu w zakresie posiadanych w tym czasie środków finansowych, liczby innych osób wnioskujących o pomoc w postaci zasiłków celowych. W uzasadnieniu decyzji powinna zatem znaleźć się - aktualna na dzień rozpatrzenia wniosku - ocena możliwości finansowych organu pomocy społecznej, przyjęta hierarchii zgłaszanych potrzeb, ustalenie ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc w tym okresie jak i okresach poprzednich. Braki decyzji organów w tym zakresie czynią skutecznym zarzut skargi - ze względu na brak możliwości zweryfikowania twierdzeń skarżącego - że wbrew stwierdzeniom organu I instancji liczba podopiecznych Ośrodka Pomocy Społecznej nie wzrosła a zmalała.

Konsekwencją - dostrzeżonych przez Sąd - błędów organu I instancji były także uchybienia organu odwoławczego, który oparł się w pełni na twierdzeniach zawartych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, mimo że dokonując kontroli rozstrzygnięcia organu niższej instancji, powinien w toku postępowania odwoławczego wszechstronnie i wnikliwe ocenić zebrany materiał dowodowy, ewentualnie uzupełnić go w zakresie jaki umożliwia to przepis art. 136 Kpa, a swoją ocenę zawrzeć w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 Kpa, przy uwzględnieniu jej uznaniowego charakteru.

Z powołanych przyczyn Sąd podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ppsa orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W przedmiocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie z urzędu sąd rozstrzygnął na podstawie przepisu art. 250 ppsa oraz § 2 ust. 3 i § 18 ust. 1pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ).

Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji zobowiązany będzie do uwzględnienia oceny prawnej i realizacji wskazań co do dalszego postępowania, wypływających z niniejszego uzasadnienia ( art.153 ppsa).