Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1159/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20, art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 3 pkt 15-18, par. 29
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Dnia 15 stycznia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 825/13 w sprawie ze skargi E. A., M. L. i A. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i zezwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 825/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, uwzględniając skargę E. A., M. L. i A. W., uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", [...] z dnia [...] września 2013 r., nr [...], i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego sporządzonego dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną i zezwolenia na wznowienie robót budowlanych. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Postępowanie naprawcze zostało wszczęte w związku z ustaleniami organu nadzoru budowlanego, że przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną, realizowanego na działce nr [...] w D., dla której to inwestycji inwestor – R. J. uzyskał pozwolenie na budowę, dokonano istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę (wykonano pod częścią obiektu podpiwniczenie, którego nie obejmował zatwierdzony projekt, zwiększono wymiary garażu oraz podniesiono obiekt o około 90 cm). W trakcie postępowania m.in.: - Starosta J. uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę z [...] września 2008 r.; - inwestor na żądanie organu (decyzja z dnia [...] grudnia 2009 r.) sporządził i przedstawił projekt budowlany zamienny; - swój udział w postępowaniu zgłosił prokurator; - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w J. wydał kolejno 8 decyzji, które w administracyjnym toku instancji były uchylane przez [...] WINB.

Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., Nr 90, PINB w J., na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym", zatwierdził przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny dla ww. budynku mieszkalnego oraz udzielił zezwolenia na wznowienie robót budowlanych. Organ I instancji uznał, że dokonana zmiana – istotne odstąpienie – nie stoi w sprzeczności z obowiązującymi przepisami oraz obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Odwołanie od ww. decyzji wniosły E. A., M. L. i A. W., zarzucając organowi I instancji nierzetelne sprawdzenie zgodności przedłożonego projektu budowlanego zamiennego z przepisami prawa, planem miejscowym i warunkami techniczno-budowlanymi.

Zaskarżoną decyzją [...] WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy uznał, że skoro inwestor wywiązał się z obowiązku nałożonego decyzją z [...] grudnia 2009 r., to organ nadzoru budowlanego był zobligowany do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. W zakresie podnoszonej niezgodności z planem, organ II instancji wskazał, że plan określa tylko ilość kondygnacji nadziemnych (maksymalnie 2 kondygnacje nadziemne, w tym poddasze użytkowe), niewprowadzając żadnych regulacji odnośnie kondygnacji podziemnych. Potwierdza to także stanowisko Wójta Gminy J., przedstawione w piśmie z dnia 31 stycznia 2011 r. Ponadto, powołując się na § 3 pkt 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U., Nr 75, poz. 690 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem", oraz wskazując na rozwiązania zawarte w projekcie budowlanym zamiennym, WINB stwierdził, że wykonane przez inwestora podpiwniczenie ma charakter kondygnacji podziemnej. Jednocześnie organ odwoławczy przyznał, że spełnienie wymogów przepisów techniczno-budowlanych we wskazanym zakresie nie było skutkiem, jak słusznie podniosły strony odwołujące się, zagłębienia budowanego obiektu w gruncie, lecz było możliwym dzięki podwyższeniu poziomu "0" budynku, tj. kolejnemu istotnemu odstąpieniu, jakiego dopuścił się inwestor w toku realizacji inwestycji. Ponadto w związku z podwyższeniem terenu przez inwestora nie można wykazać, że doszło do naruszenia § 29 rozporządzenia w zakresie naturalnego spływu wód opadowych. Podwyższenia terenu działki dokonano tylko wokół budowanego budynku. Poza tym z akt sprawy wynika, że położenie wysokości działki inwestora nr [...] w stosunku do wysokości poziomu gruntu na sąsiednich działkach nr [...] nie daje podstawy do stwierdzenia, że doszło do zmiany naturalnego spływu wód opadowych. O takiej zmianie można tylko mówić w odniesieniu do działki nr 567/30, jednak pierwotny poziom posadowienia spornego budynku podniesiono do 411,27 m.n.p.m., co i tak nie przekracza najwyższego punktu położenia działki nr [...], który wynosi 412 m.n.p.m. Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę na przewidziane w projekcie zamiennym rozwiązania mające służyć zachowaniu przepisowego wymogu odprowadzania wód opadowych na teren własny, w postaci: zaprojektowania spadku terenu działki od granic z działkami sąsiednimi w kierunku budynku, zaprojektowania na granicy z działkami sąsiednimi ogrodzenia na podmurówce o wys. 30 cm, odprowadzania wody opadowej z połaci dachowych rurami spustowymi do układu kanalizacji deszczowej z odprowadzeniem do 2 studni chłonnych, zbierania wód opadowych z terenów utwardzonych do odwodnień liniowych zlokalizowanych przy granicy z działką drogową na długości wjazdu i wejścia na teren działki i poprzez kanalizację deszczową i ich odprowadzania do studni chłonnych.

Powyższą decyzję zaskarżyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu E. A., M. L. i A. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji skarżące zarzuciły naruszenie przepisów: art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 § 1, art. 13 § 1 i 2, art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w związku § 3 pkt 17 rozporządzenia oraz § 19 ust. 2 pkt 1 lit. b uchwały nr XXXV/208/2005 Rady Gminy J. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J., zmienionej uchwałą nr XXX/166/2009 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J..

W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o oddalenie skargi oraz odnosząc się do jej poszczególnych twierdzeń uznał, że nie znajdują one potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym.

Na rozprawie w dniu 29 stycznia 2014 r. pełnomocnik skarżącej A. W. przedłożył do akt cztery fotografie stanu aktualnego budynku na działce nr [...] i budynków sąsiednich. Oświadczył, że rysunek planu zagospodarowania terenu przewiduje 2% spadku, podczas gdy w części tekstowej widnieje spadek wynoszący 1%. Na pytanie Sądu pełnomocnik oświadczył, że nie wie czy w sprawie budowy drogi (działka drogowa nr [...]) toczy się postępowanie. Wskazał, że droga nie jest własnością skarżących. Oświadczył również, że działka nr [...] jest własnością E. i P. P., co jest organowi nadzoru budowlanego wiadome z innych postępowań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 825/13, uwzględniając skargę wskazał, że nie został prawidłowo ustalony krąg stron postępowania, ponieważ działka inwestora sąsiaduje bezpośrednio także z działkami nr [...], tym bardziej, że w pierwotnym pozwoleniu na budowę była mowa o tych działkach. Projekt zagospodarowania terenu jest nieczytelny, co uniemożliwia dokonania jego kontroli z miejscowym planem i przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie ustalenia ilości kondygnacji nadziemnych. W szczególności nie rozważono tej kwestii odnosząc się do definicji kondygnacji podziemnej, a zwłaszcza różnicy definicji pomiędzy poprzednim i obecnym brzmieniem rozporządzenia Ministra Infrastruktury, gdyż treść § 3 pkt 16-18 w zakresie przyjętych definicji kondygnacji zmieniona została rozporządzeniem z dnia 12 marca 2009 r. (Dz. U. Nr 56, poz. 461). Sąd, powołując się na treść § 3 pkt 17 rozporządzenia, wskazał, że co do zasady rację mają skarżące, że tylko naturalne "wkopanie" kondygnacji w otaczający grunt czyni taką kondygnację w świetle obecnych przepisów kondygnacją podziemną. W ocenie Sądu nie przeanalizowano wnikliwie, czy z punktu widzenia aktualnej treści rozporządzenia dopuszczalnym było kwalifikowanie spornej kondygnacji, zlokalizowanej pod częścią głównej kondygnacji nadziemnej budynku, do kategorii kondygnacji podziemnych. Wady zawiera także projekt budowlany zamienny (w części opisowej: - brak uwzględnienia istniejącego zagospodarowania działki; - brak rzędnych posadowienia budynku; w części rysunkowej: - brak nawiązania do sąsiedniej zabudowy; nie wyrysowano zmian ukształtowania terenu w odniesieniu do stanu istniejącego; - brak przekrojów obrazujących powiązanie projektowanego budynku i sposobu zagospodarowania działki z nieruchomościami przyległymi, a zwłaszcza umiejscowienie tzw. "skarpy"; - brak czytelnego zaznaczenia zaprojektowanego sposobu odprowadzenia wód opadowych). Ponadto przedłożony projekt zagospodarowania terenu nie został sporządzony na mapie w skali dostosowanej do rodzaju i wielkości obiektu. Zastosowana skala rysunku nie pozwala na narysowanie wszystkich niezbędnych informacji. W analizowanych przypadku, takie wymogi nie zostały spełnione. To zaś oznacza, że Sąd nie może dokonać oceny prawidłowości podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Brak czytelności projektu zagospodarowania terenu uniemożliwił bowiem organom dokonanie jednoznacznej i wyczerpującej oceny wypełnienia przez inwestora wymagań, zawartych w rozporządzeniu. Sąd zaznaczył, że projekt budowlany zamienny z uwagi na liczne istotne odstępstwa od pierwotnego projektu powinien być sporządzony na nowo, nie zaś bazować na poprawianiu starego projektu przez dokonywanie kolorem czerwonym odręcznych wpisów i skreśleń. Taki projekt nie może być zatem uznany za spełniający wymogi określone przepisami prawa.

Wymienione wyżej wady Sąd powiązał odpowiednio z art. 28 K.p.a., art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowanego, art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego § 7, § 8, § 9 i § 10 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462); § 3 pkt 16-18, § 28 i § 29 rozporządzenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył R. J., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku, w tym ewentualnie rozpoznanie skargi i jej oddalenie oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z art. 107 § 3 K.p.a. w wyniku błędnego przyjęcia, że WINB:

- nie dokonał należytej analizy obszaru oddziaływania spornego obiektu budowlanego, co miało wpływ na pominięcie jako strony właścicieli działki numer [...], a nadto skutkowało brakami w analizie i wyznaczeniu obszaru oddziaływania obiektu na działkę drogową numer [...], podczas gdy organ administracyjny prawidłowo określił obszar oddziaływania obiektu;

- nie przeanalizował wnikliwie zgodności projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w zakresie ustalenia ilości kondygnacji w przedmiotowym budynku, podczas gdy wynika to wprost z projektu budowlanego zamiennego oraz obowiązujących przepisów rozporządzenia;

- nie dokonał dostatecznej weryfikacji projektu budowlanego zamiennego, w tym w szczególności czytelności projektu zagospodarowania terenu i jego zgodności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego oraz przepisami techniczno-budowlanymi, czytelny, jest zgodny z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego oraz przepisami techniczno-budowlanymi;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku Sądu, w wyniku niewyjaśnienia, jaki wpływ na wynik postępowania miały stwierdzone (w ocenie skarżącego – rzekome) uchybienia procesowe organu i czy w wyniku ich sanowania zapadłoby inne rozstrzygnięcie.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

- art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 oraz w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprawidłowej ocenie analizy obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, mającej wpływ na krąg stron postępowania, a także zakres projektu budowlanego zamiennego, dokonanej przez organ administracyjny;

- § 3 pkt 17 w zw. z pkt 15 rozporządzenia przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na zakwestionowaniu prawidłowego ustalenia przez organ administracyjny ilości kondygnacji w budynku, którego dotyczy niniejsza sprawa;

- § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. Nr 25, poz. 133), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że projekt zagospodarowania terenu jest nieczytelny i nie został sporządzony na mapie w skali dostosowanej do rodzaju i wielkości obiektu;

- § 8 ust. 2 pkt 2, § 8 ust. 3 pkt 2, § 8 ust. 3 pkt 3, § 8 ust. 3 pkt 6, § 10 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że sporządzony w sprawie projekt zagospodarowania projekt zagospodarowania terenu został sporządzony niezgodnie w wymogami określonymi w przywołanych przepisach.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. A., M. L. i A. W. wniosły o oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie choć w części zarzuty zawierają uzasadnione podstawy.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z art. 107 § 3 K.p.a. w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania wskazania wymaga, że konsekwencją stwierdzenia zrealizowania budowy z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego jest zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem organ nadzoru budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W konsekwencji tego postępowania, niezależnie od zakresu dokonanych istotnych odstępstw, właściwy organ, na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. Co też w niniejszej sprawie nastąpiło. Oznacza to konieczność przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, który powinien odnosić się nie tylko do istotnych odstępstw, ale do całości inwestycji. W efekcie to taki projekt zamienny jest zatwierdzany na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, ponieważ w obrocie prawnym nie powinno już być pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Takie postępowanie rodzi określone skutki prawne dla ustalenia kręgu postępowania.

Po pierwsze, co do zasady krąg stron postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego powinien być tożsamy z kręgiem stron postępowania zwykłego ustalanego na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Poza tym podmiot zaliczony do kręgu stron postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, powinien mieć tym bardziej zagwarantowane prawo do ochrony swojego interesu prawnego w sytuacji, gdy doszło do nielegalnych działań inwestora.

Po drugie, oceniając legitymację procesową strony w takim postępowaniu, organ powinien odnieść się do art. 28 K.p.a., ponieważ art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a. i może mieć wyłącznie zastosowanie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2009 r., II OSK 616/08). Skoro w postępowaniu naprawczym dla ustalenia kręgu stron postępowania istotny jest interes prawny, to jego istnienie musi być potwierdzone w obowiązujących przepisach prawa. Zatem interes prawny w takiej sprawie może wynikać już z samego faktu znajdowania się nieruchomości danego podmiotu w obszarze oddziaływania, który to obszar z reguły dotyczy sąsiednich nieruchomości, jak w niniejszej sprawie, jeżeli weźmie się pod uwagę chociażby okoliczność, że przedmiotem projektu budowlanego zamiennego jest m.in. podwyższenie terenu działki inwestora, budowa ogrodzenia przy granicy działki i budowa zjazdu z drogi i robót budowlanych na działce drogowej. Sąd I instancji zasadnie zatem wskazał, że fakt pominięcia jako stron postępowania naprawczego właścicieli działek nr [...] i nr [...] (bezpośrednio sąsiadujących z działką inwestora) stanowi wadę postępowania przemawiającą za uchyleniem decyzji organów obu instancji. Tym bardziej, że przedmiotowa inwestycja bezpośrednio dotyczy uzasadnionych interesów właścicieli tych działek w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w związku ze zmianą ukształtowania terenu działki inwestora, wykonania ogrodzenia przy granicy działki inwestora i wykonania robót budowlanych bezpośrednio na działce drogowej. Omawiany zarzut w ww. zakresie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Powyższy zarzut także w zakresie ustalenia ilości kondygnacji nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Jak wynika z projektu budowlanego zamiennego jego przedmiotem jest m.in. podwyższenie terenu i realizacja dodatkowej kondygnacji, tj. podpiwniczenia części budynku. Ma rację Sąd I instancji, że projekt ten nie obrazuje wysokości poziomu terenu działki inwestora, na którym został posadowiony budynek w odniesieniu do całości działki. W związku z tym nie można ustalić o ile dokładnie i gdzie został podwyższony poziom gruntu wokół budynku, i czy podpiwniczenie ma rzeczywiście charakter kondygnacji podziemnej. Dodatkowo komplikuje w niniejszej sprawie podwyższenie poziomu terenu tylko wokół budynku, a nie na całej powierzchni działki inwestora. Braki te z kolei mają znaczenie dla prawidłowego ustalenia co jest zgodnie z § 3 pkt 17 rozporządzenia kondygnacją podziemną, co powinno nastąpić z uwzględnieniem pojęcia "poziomu terenu" jako przyjętej w projekcie rzędnej terenu w danym miejscu działki budowlanej (§ 3 pkt 15), a nie rzędnej terenu jako takiej; i "kondygnacji" jako poziomej części budynku zawartej pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie, a powierzchnią posadzki na stropie bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku (§ 3 pkt 16). Wynika z tego, że kluczowe dla zbadania ilości kondygnacji jest zobrazowanie poziomu terenu w danym miejscu działki budowlanej przyjętej w projekcie budowlanym zamiennym i z uwagi na zróżnicowanie tej wysokości w terenie ustalenie, który konkretnie poziom przyjęty w projekcie powinien być poziomem terenu w rozumieniu § 3 pkt 15 rozporządzenia w odniesieniu do kondygnacji podziemnej bądź nadziemnej. Wbrew bowiem stanowisku Sądu I instancji nie tylko naturalne wkopanie kondygnacji w otaczający grunt czyni taką kondygnację podziemną, ponieważ definicja legalna "poziomu terenu" odnosi się do rzędnych przyjętych "w projekcie", a ten z uwagi na rozwiązania architektoniczne może wiązać się z podwyższeniem terenu działki inwestora. Paragraf 3 pkt 17 rozporządzenia odwołuje się bowiem do poziomu terenu przylegającego do budynku, która z kolei powinna zostać przyjęta w projekcie jako rzędna terenu w danym miejscu działki budowlanej. Na uwagę zasługuje, że omawiane przepisy nie uwzględniają ewentualnego zróżnicowania terenu działki budowlanej, a jedynie odnoszą się do poziomu terenu przylegającego do budynku, co stanowi przyjęta, ale w projekcie, rzędna terenu. Dodatkowo ustalenia te są istotne z uwagi na postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego celem sprawdzenia czy przyjęte rozwiązania projektowe nie burzą ustalonego planem ładu przestrzennego, jako podstawowego celu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Chodzi zatem o spełnienie określonej formy urbanistycznej, tak aby można było uznać, że nowa budowa komponuje się z istniejącą zabudową, która funkcjonuje w związku z obowiązującym planem miejscowym. Ponadto co w przypadku możliwości w ogóle podniesienia poziomu działki inwestora jeżeli nie związane byłoby to z udzielonym pozwoleniem na budowę lub wykonanymi robotami budowlanymi w zrozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. Czy w takim przypadku po wykonaniu podwyższenia, a następnie w okresie późniejszym rozpoczęciem budowy budynku, byłoby możliwe wkopanie podpiwniczenia, co przecież i tak nie spełniałoby tzw. wymogu "naturalnego wkopania kondygnacji". Podwyższenie poziomu działki co do zasady nie stanowi przedmiot pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2003 r., IV SA 1131/02, zgodnie z którym "niwelacja terenu, wyrównanie poziomu gruntu czy też jego podwyższenie nie stanowią robót budowlanych które podlegają regulacji prawa budowlanego"), chyba, że w jej wyniku miałoby dojść do naruszenia stosunków wodnych, a więc pogorszenia stanu środowiska. Skoro tak to organy powinny ustalić czy podwyższenie terenu na wpływ na przyjętą w planie formę urbanistyczną w zakresie dopuszczalnej wysokości zabudowy. Omawiany zarzut w tym zakresie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, ponieważ kwestia ilości kondygnacji powinna zostać dokładnie wyjaśniona.

Ponadto z powyższego wywodu wynika, że kluczowe w tej sprawie jest ustalenie czy w wyniku podwyższenia części terenu działki inwestora doszło do pogorszenia warunków wodnych na sąsiednich gruntach; tj. czy rozwiązania projektowe zaburzają naturalny spływ wody z działki inwestora gdzie znajduje się "naturalne" pochylenie terenu w kierunku sąsiedniej działki, z uwzględnieniem podmurówki ogrodzenia, która może mieć wpływ na odpowiednie ustalenia w tym zakresie.

Odnosząc się do kwestii czytelności projektu budowlanego, ma rację Sąd I instancji, że projekt zamienny w tym zakresie zawiera wady. Jak już wyżej wskazano brak w nim przedstawienia różnic terenu w wyniku podwyższenia części działki przez inwestora oraz poziomu posadowienia innych urządzeń w tym studni chłonnych. Wynika to już chociażby z definicji poziomu terenu zawartego w § 3 pkt 15 rozporządzenia i § 8 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia o szczegółowym zakresie i formie projektu budowlanego, z której wynika, że ma to być rzędna ale w danym miejscu działki budowlanej. Nie wątpliwie powinno być także zobrazowane zagospodarowanie na sąsiednich działkach po to by właściwie zbadać czy inwestycja nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego). Jednak są to braki projektu, co zasadniczo nie przekłada się na jego brak czytelności. Naniesione zmiany są bowiem czytelne, a mapa obrazująca zagospodarowanie terenu posiada wymaganą skalę (§ 6 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie). To organ wydający pozwolenie na budowę może zadecydować o skali mapy do celów projektowych (§ 6 ust. 3 ww. rozporządzenia). Ponadto wbrew stanowisku Sądu I instancji możliwe jest naniesienie zmian na istniejącym projekcie o ile te zmiany są czytelne oraz nie zawierają żadnych braków, które jednak w niniejszej sprawie zaistniały, na co zasadnie wskazał Sąd. Odnośnie formy dokonania zmian w projekcie przepisy prawa nie zawierają takiego wymogu jaki wynika ze stanowiska Sądu. Omawiany zarzut w ww. zakresie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Z powyższego wywodu wynika, że także zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 oraz w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, § 3 pkt 17 w zw. z pkt 15 rozporządzenia, § 6 ust. 2 rozporządzenia w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. W zakresie zaś zarzutu naruszenia § 8 ust. 2 pkt 2, § 8 ust. 3 pkt 2, § 8 ust. 3 pkt 3, § 8 ust. 3 pkt 6, § 10 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego nie można przyjąć aby projekt budowlany był kompletny, co oznacza, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie nie został sporządzony zgodnie z wymogami określonymi w ww. przepisach.

Nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku zawiera bowiem wszystkie wymagane prawem części, w tym przeprowadzona przez Sąd argumentacja (uzasadnienie prawne) jest czytelna. W wykazanych przez Sąd wad postępowania wynika bowiem, że powinien zostać sporządzony prawidłowo projekt budowlany. Dopiero wtedy będzie możliwe stwierdzenie czy inwestycja została zrealizowana zgodnie z prawem. Wykazane wady przez Sąd I instancji mają zatem istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe dokonanie prawidłowej kontroli wykonanych samowolnie robót budowlanych, stanowiących istotne odstąpienie od projektu budowlanego. Wbrew oczekiwaniom skarżącego kasacyjnie Sąd Administracyjny nie mógł wskazać na jakieś prawdopodobieństwo innego rozstrzygnięcia, nie jest bowiem powołany do takiej funkcji. Ocenia wyłącznie legalność zapadłego rozstrzygnięcia organu administracyjnego.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.