Wyrok NSA, sygn. akt II SA 3200/01
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2002-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)

SENTENCJA

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

Dnia 24 października 2002 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym:

Przewodniczący Sędzia NSA - A. Kisielewicz (spr.)

Sędziowie NSA: A. Kuba, Z. Romanowski

Protokolant: B. Nazaruk

po rozpoznaniu w dniu 24 października 2002 r.

sprawy ze skargi R. sp. z o.o. w K. -

na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji

z dnia [...] r. Nr [...]

w przedmiocie udzielenia koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego

1)	 uchyla uchwałę Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji

a)	 nr [...] z dnia [...] r. w pkt III,

b)	 "m [...] z dnia [...] r. w pkt IV, VI, VII, X, XI, XII, XIV i XV,

c)	 nr [...] z dnia [...] r.

2)	 uchyla zaskarżoną decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji nr [...] z dnia [...] r. w pkt 1 i w pkt 3 oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] r. w pkt V, VII, VIII, XII, XIII, XIV, XVI i XVIII

3)	 zasądza od Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na rzecz skarżącego R. spółka z o.o. w [...] kwotę 600 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 33 ust. 2 i 3, art. 36 ust. 1 oraz art. 37 ust. 3a ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 1993r. Nr 7, poz. 34, z późn. zm.), w związku z art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071), po rozpatrzeniu wniosków: 1) nr [...] z dnia [...] r. spółki „R." sp. z o.o. z siedzibą w [...]; 2) nr [...] z dnia [...] r. spółki „Z. sp. z o.o. z siedzibą w  o udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego w zakresie objętym pkt I. 1. Ogłoszenia z dnia 13 listopada 2000 r. Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji o możliwościach uzyskania koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych, w wykonaniu uchwał nr [...] z dnia [...] r. oraz nr [...]; z dnia [...] r. Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji - udzielił spółce „R." sp. z o.o. koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego o charakterze uniwersalnym pod nazwą „R.", przeznaczonego do powszechnego odbioru.

Określił jednocześnie warunki prowadzenia koncesjonowanej działalności. Postanowił, m. in. że:

1. program będzie rozpowszechniany codziennie przez 24 godziny na dobę, koncesjonariusz obowiązany jest uzyskać zgodę Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na okresowe skrócenie dobowego czasu rozpowszechniania programu (pkt II. koncesji),

2.	program będzie miał charakter uniwersalny; będzie zawierał własne audycje informacyjne nadawcy (pkt III.),

3.	 program w tygodniowym czasie nadawania będzie zawierał określone rodzaje audycji (pkt IV.),

4.	 audycje i inne przekazy nie pochodzące od koncesjonariusza, tj. nie wytworzone przez koncesjonariusza ani na jego wyłączne zamówienie, rozpowszechniane w programie innego nadawcy, nie mogą stanowić elementu programu koncesjonariusza (pkt V.),

5.	 reklamy nie mogą zajmować więcej niż 15 % dziennego czasu nadawania programu i więcej niż 12 minut w ciągu godziny (pkt VI.),

6.	 wspólnicy koncesjonariusza: 1) K. (32% udziałów i głosów w zgromadzeniu wspólników, 2) B. (68% udziałów i głosów w zgromadzeniu wspólników) - zobowiązani są do informowania Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji o wszelkich zmianach powyższego stanu w terminie 7 dni od zdarzenia powodującego taką zmianę, niezależnie od obowiązków przewidzianych w innych postanowieniach koncesji (pkt VII. 1.),

7.	 przystąpienie do spółki nowego wspólnika i objęcie przez niego udziałów dających mu prawo do 5% lub więcej procent głosów na zgromadzeniu wspólników wymaga uprzedniej zgody Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (pkt. VII. 2.),

8.	 każdorazowe nabycie (zbycie) udziałów przez wspólnika, powodujące powiększenie (obniżenie) posiadanej ilości udziałów o co najmniej 5% udziałów w stosunku do stanu pierwotnego lub innego, co do którego Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji wyraziła zgodę, wymaga uprzedniej zgody Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (pkt. VII. 3 i 4.),

9.	 o zamiarze dokonania którejkolwiek z wyżej wymienionych czynności należy poinformować Krajową Radę Radiofonii i Telewizji w terminie 7 dni od dnia zawarcia umowy lub dokonania innej czynności, na podstawie której ma nastąpić nabycie lub zbycie udziałów (pkt VII. 5.),

10.	 nabycie lub zbycie udziałów bez wymaganej zgody Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji może spowodować wszczęcie postępowania o cofnięcie koncesji w trybie art. 38 pkt 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (pkt VII. 6.),

11.	 o wszelkich zmianach struktury kapitałowej lub uprawnień do głosowania na zgromadzeniu wspólników, nie powodujących powstania wspomnianego wyżej obowiązku uzyskania zgody Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, koncesjonariusz jest obowiązany poinformować Krajową Radę Radiofonii i Telewizji w terminie 14 dni od dnia zdarzenia powodującego zmianę (pkt VII),

7-X

12.	 wymagania te stosuje się również do ustanowienia zastawu na udziałach połączonego z pełnomocnictwem do wykonywania prawa głosu z tych udziałów, a także do innych czynności prawnych skutkujących przejściem prawa do, głosu na zgromadzeniu wspólników lub przyznaniem innych uprawnień umożliwiających wpływanie na uchwały zgromadzenia wspólników (pkt VII. 8.),

13.	 koncesjonariusz jest zobowiązany do informowania Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji o powstaniu stosunku dominacji lub powiązania, zgodnie z definicją zawartą w art. 4 § 1 pkt. 4 i 5 ustawy z 15 września 2000 r. Kodeks Spółek Handlowych. Powstanie stosunku zależności podmiotu koncesjonariusza w stosunku do podmiotu nie wymienionego w punkcie 1 bez uzyskania uprzedniej zgody Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji może spowodować wszczęcie postępowania o cofnięcie koncesji w trybie art. 38 pkt 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (pkt VII. 9.),

14.	 uprawnienia wynikające z koncesji, w tym także uprawnienia wynikające z rezerwacji częstotliwości, nie mogą być przeniesione na inny podmiot. Uprawnienia te nie mogą przejść na inny podmiot bez zgody Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w rezultacie łączenia, podziału czy innego rodzaju przekształceń spółek handlowych, o których mowa w ustawie z dnia 15 września 2000 r. Kodeks Spółek Handlowych (pkt VII. 10.),

15.	 koncesjonariusz jest obowiązany powiadomić Krajową Radę Radiofonii i Telewizji o nabyciu praw majątkowych do środków masowego przekazu, a w szczególności: akcji, udziałów lub innych uprawnień kapitałowych w spółkach posiadających tytuły prasowe, rozpowszechniających programy radiowe, telewizyjne lub prowadzących agencje prasowe, nabyciu, wydzierżawieniu lub uzyskaniu innego prawa majątkowego do przedsiębiorstwa lub innej jednostki organizacyjnej prowadzącej taką działalność. Informacje o powyższych okolicznościach należy dostarczyć na piśmie w terminie 14 dni od dnia, w którym dana okoliczność wystąpiła, (pkt VIII.),

16.	 nadawca jest obowiązany do corocznego składania do Krajowej Radzie Radiofonii i Telewizji sprawozdania finansowego, w formie przewidzianej w ustawie z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (pkt IX.),

17.	 rezerwuje się szczegółowo wymienione częstotliwości, przeznaczone do rozpowszechniania programu w sposób rozsiewczy naziemny z zachowaniem warunków ich wykorzystania (pkt X.),

18.	 koncesja obowiązuje od dnia 26 maja 2001 r. i wygasa z dniem 25 maja 2008 r. (pkt XI.),

19.	 koncesjonariusz wskaże Krajowej Radzie Radiofonii i Telewizji oraz Urzędowi Regulacji Telekomunikacji w terminie 14 dni od dnia otrzymania koncesji operatorów stacji nadawczych (pkt XII.),

20.	 koncesjonariusz zapewni upoważnionym przedstawicielom Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji dostęp do urządzeń nadawczych w zakresie niezbędnym do kontroli przestrzegania warunków wynikających z niniejszej koncesji (pkt XIII.),

21.	 koncesjonariusz zabezpieczy studia i urządzenia nadawcze przed dostępem osób nieuprawnionych (pkt XIV.),

22.	 Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji może w porozumieniu z Prezesem Urzędu Regulacji Telekomunikacji zmienić koncesję w części dotyczącej rezerwacji częstotliwości w przypadku wystąpienia zakłóceń w użytkowaniu częstotliwości przez inne uprawnione podmioty (pkt XV.),

23.	 koncesjonariusz udostępni upoważnionym przedstawicielom Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji lub na wezwanie Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji nadeśle nagrania wyemitowanego programu oraz dokumentację programową i reklamową w zakresie niezbędnym do kontroli zgodności działalności programowej z niniejszą koncesją. Nagrania powinny być dokonywane na taśmach magnetycznych w kasetach VHS i CC lub na płytach CD i DVD (pkt XVI.),

24.	 za prawo wykorzystania częstotliwości koncesjonariusz obowiązany jest do uiszczania rocznych opłat zgodnie z art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. prawo telekomunikacyjne (pkt XVII.),

25.	 koncesjonariusz jest obowiązany przy prowadzeniu działalności przestrzegać obowiązującego prawa, a w szczególności przepisów ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. prawo telekomunikacyjne, ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. prawo prasowe, ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (pkt XVIII.),

26.	 odmówić udzielenia koncesji na rozpowszechnianie programu radiowego w zakresie objętym pkt I. 1. ogłoszenia z dnia 13 listopada 2000 r. Przewodniczącego KRRiT spółce „E.” sp. z o.o. z siedzibą w [...].

Uzasadniając tę decyzję Przewodniczący KRRiT podał, że spółka „R." sp. z o.o. rozpowszechniała program radiowy na podstawie koncesji nr 4 z dnia 26 maja 1994 r. Działalność nadawcza była prowadzona w ramach obowiązujących przepisów o radiofonii i telewizji i z zachowaniem warunków określonych w tej koncesji. Emitowany w okresie dotychczasowej działalności program stanowił pod względem treści i formy atrakcyjną propozycję programową i spełniał zadania radiofonii i telewizji określone w art. 1 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji. Spółka „R.” w okresie siedmiu lat prowadzenia działalności nadawczej zrealizowała założenia ekonomiczno-finansowe przyjęte w treści pierwszego wniosku o udzielenie koncesji oraz zapewniła możliwość dalszego finansowania działalności nadawczej i dokonania niezbędnych inwestycji. Oceniając wniosek spółki „R.” o udzielenie koncesji KRRiT stwierdziła, że wniosek ten przewyższa wniosek złożony przez spółkę Zjednoczone Przedsiębiorstwa Rozrywkowe „E.”, co uzasadnia udzielenie koncesji spółce „R.”.

Jednocześnie KRRiT w uzasadnieniu decyzji nie wyraziła zgody na nadawanie przez koncesjonariusza pasm lokalnych (tzw. rozszczepianie programu). Stwierdziła, że emitowanie pasm lokalnych (audycji i reklam), związanych ściśle z faktem pozyskiwania reklam na rynkach lokalnych przez nadawcę programu ogólnokrajowego, oznacza występowanie tego nadawcy w omawianym zakresie równocześnie w charakterze nadawcy ogólnokrajowego i lokalnego. Rodzi więc uzasadnioną i realną obawę powstania stanu uprzywilejowania tego nadawcy względem nadawców lokalnych. W ocenie KRRiT nie ma podstaw do tworzenia takiej sytuacji.

Decyzją z dnia [...] r. Przewodniczący KRRiT zmienił punkt V decyzji Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] r. o udzieleniu koncesji przez nadanie mu następującej treści: „Audycje i inne przekazy nie pochodzące od koncesjonariusza, tj, nie wytworzone przez koncesjonariusza ani na jego wyłączne zamówienie, rozpowszechnione lub rozpowszechniane równocześnie w programie innego nadawcy, nie mogą stanowić więcej niż 10% dobowego czasu nadawania programu”. Zmieniono także pkt III uzasadnienia decyzji koncesyjnej.

KRRiT uznała wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy za częściowo zasadny, w zakresie ograniczenia audycji i innych przekazów nie pochodzących od koncesjonariusza i ustaliła limit 10% dobowego czasu nadawania programu przeznaczony na audycje i inne przekazy nie pochodzące od koncesjonariusza, po dokonaniu porównania sposobu rozpowszechniania programu przez koncesjonariusza z działalnością innych nadawców rozpowszechniających programy radiowe. KRRiT uznała, że limit 10% jest wystarczający dla uwzględnienia w programie wartościowych audycji, które zostały rozpowszechnione w innych programach radiowych.

Odnosząc się do określonych w koncesji, a kwestionowanych przez koncesjonariusza warunków koncesji przewodniczący KRRiT podał, że zapisy punktu VII koncesji wynikają z zadań nałożonych na KRRiT w oparciu o Konstytucję i ustawę o radiofonii i telewizji. W szczególności są to obowiązki służące realizacji zadań, o których mowa w art. 6 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 4 oraz kontroli ograniczeń wynikających z art. 38 pkt 2 i pkt 3 ustawy. Punkty VII. 9 i VII. 10 koncesji wynikają bezpośrednio ze zmian jakie wprowadził Kodeks Spółek Handlowych. Do koncesji zostały wprowadzone w oparciu o art. 37 ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji. Nie są zatem zasadne zarzuty koncesjonariusza o braku jakichkolwiek podstaw prawnych dla zamieszczenia w koncesji warunków, o których mowa w pkt VII tej decyzji.

Przewodniczący KRRiT nie podzielił również opinii strony, że punkt VII koncesji narzuca obowiązki na poszczególnych wspólników koncesjonariusza. Z charakteru decyzji koncesyjnej wynika bowiem bezpośrednio, że jest ona adresowana do koncesjonariusza i to na nim spoczywają przewidziane w punkcie VII obowiązki informacyjne. Wymagane informacje nie dotyczą zmian odnoszących się do wspólników, a zmian w strukturze właścicielskiej koncesjonariusza.

Odnosząc się do problemu emisji lokalnych pasm programowych przewodniczący KRRiT podkreślił, że w świetle ustawy o radiofonii i telewizji nie istnieje możliwość różnicowania programu ze względu na obszar jego nadawania. Przewidziano to jedynie w odniesieniu do jednostek publicznej radiofonii i telewizji, które mają ustawowe prawo do emisji programów regionalnych.

Fakt, że spółka „R.” w koncesji nr [...] z [...] r. uzyskała uprawnienie do wydzielania lokalnych pasm programowych, wynikał z ówczesnej polityki KRRiT, która nie chcąc w sposób uprzedni i sztywny ograniczać rozwoju rynku radiowego w Polsce postanowiła przyznać takie uprawnienie temu nadawcy, równocześnie obserwując, jaki wpływ wywoła to na rynek radiowy. Uprawnienie zostało pierwotnie udzielone na okres trzech lat, a następnie przedłużone do końca trwania okresu koncesyjnego. KRRiT negatywnie oceniła jednak taką praktykę rozszczepiania programu. Prowadziła ona bowiem do obchodzenia zapisów ustawowych dotyczących limitów czasu emisji reklam oraz uprzywilejowania nadawcy ogólnopolskiego wobec nadawców lokalnych, polegającego na możliwości emisji reklam zarówno w zasięgu ogólnopolskim jak i w ramach wydzielonych pasm, a przez to stosowanie niższych cen na reklamy niż ceny stosowane na rynkach lokalnych.

Udzielenie przez KRRiT zgody na rozszczepianie programu R. musiałoby wiązać się z przyznaniem takiego prawa także innym nadawcom ogólnopolskim (zasada równości). Wiązałoby się to z poważnym zagrożeniem dalszej działalności ponad stu lokalnych i regionalnych rozgłośni radiowych. W związku z tym Krajowa Rada zadecydowała o odmówieniu nadawcom ogólnopolskim pozaustawowego prawa do emisji rozszczepień lokalnych w jakiejkolwiek formie.

Przewodniczący KRRiT uznał również za bezzasadny wniosek strony o uzupełnienie decyzji koncesyjnej o rozstrzygnięcie w przedmiocie wnioskowanej zgody na rozszczepianie lokalnych pasm programowych. Zdaniem tego organu zamieszczenie takiego zapisu w samej treści koncesji pozwalałoby domniemywać, że prawo rozszczepień lokalnych jest prawem ustawowym, którego strona została pozbawiona. Tymczasem ustawa przewiduje wyraźnie, że koncesji udziela się na program, a emisja lokalnych pasm programowych jest w istocie emisją odrębnych programów w ramach jednej koncesji. Powoływanie się na treść formularza koncesyjnego stanowiącego załącznik do wniosku o koncesję jest nieuzasadnione, gdyż formularz taki nie może być sprzeczny z postanowieniami ustawy.

„R.” spółka z o.o. w [...] zaskarżyła ostateczną decyzję koncesyjną przewodniczącego KRRiT do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zakresie w którym utrzymuje ona w mocy pkt VII decyzji koncesyjnej z dnia [...] r. oraz pkt III jej uzasadnienia, domagając się uchylenia w tym zakresie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji przewodniczącego KRRiT z dnia [...] r. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności przepisów art. 2, 14, 22, 31 ust. 3, art. 32, 54 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 1, 6, 13 i 14, 37 ust. 2 oraz 38 pkt 2 i 3 ustawy o radiofonii i telewizji. Podniosła także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów procedury administracyjnej (art. 6, 7, 8, 10 i 77 kpa).

Zdaniem strony skarżącej przewodniczący KRRiT wydając zaskarżoną decyzję po rozpatrzeniu wniosku strony z dnia 12 grudnia 2000 r. o ponowne rozpoznanie sprawy nie odniósł się w zasadzie do zarzutów i argumentów zawartych w tym wniosku. W związku z tym skarżąca ponownie podnosi, że nałożenie na podmiot prowadzący działalność gospodarczą w decyzji administracyjnej, określonych obowiązków musi mieć wyraźną podstawę prawną w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Nie mogą stanowić takiej podstawy akty prawne wewnętrzne, a tym bardziej inna decyzja administracyjna. Ustawa o radiofonii i telewizji zawiera przepis art. 40a, który przewiduje, że nabycie łub objęcie udziałów albo akcji, bądź nabycie prawa z udziałów lub akcji przez podmiot zagraniczny w spółce, która posiada koncesję na rozpowszechnianie programu, wymaga zezwolenia Przewodniczącego KRRiT. Przepis ten określa jednocześnie tryb wydania decyzji oraz skutki naruszenia wymogu zezwolenia przewodniczącego KRRiT.

Wymóg uzyskania zgody KRRiT na dokonanie określonych czynności, dotyczących majątku koncesjonariusza jest ograniczeniem jego prawa własności. Zgodnie z art. 64 Konstytucji RP własność podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Wprowadzając do koncesji wymóg uzyskania zgody, KRRiT ogranicza uprawnienia własnościowe osób uczestniczących w spółce. Ograniczenie to nie ma jakiejkolwiek podstawy ustawowej i w związku z tym narusza art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Należy również podkreślić, że nie może stanowić podstawy dla wprowadzenia do koncesji omawianych ograniczeń przepis art. 38 pkt 3 ustawy o radiofonii i telewizji. Przepis ten przewiduje możliwość cofnięcia koncesji, jeżeli nastąpi przejęcie bezpośredniej lub pośredniej kontroli nad działalnością nadawcy przez inną osobę. Upoważnia KRRiT do badania sytuacji związanej z wykonywaniem kontroli nad działalnością spółki oraz do stosowania środka w postaci cofnięcia koncesji. Jest to środek stosowany ex post w przypadku stwierdzenia przejęcia kontroli nad działalnością nadawcy. Uprawnienie tego rodzaju nie może być podstawą ustanowienia w sposób samodzielny przez KRRiT dodatkowej władczej kompetencji do kontroli zmian kapitałowych ex ante, poprzez wydawanie decyzji administracyjnych. Granice kontroli wykonywanej ex ante ustawodawca wyznaczył w art. 40a ustawy o radiofonii i telewizji.

Rozstrzygniecie zawarte w punkcie VII koncesji wywołuje tym większy sprzeciw, że margines przesunięć kapitałowych (5% udziałów lub głosów), jak i katalog czynności prawnych wymagających zgody - pozytywnej decyzji administracyjnej przewodniczącego KRRiT został ustalony przez Krajową Radę Radiofonii i Telewizji w sposób całkowicie dowolny i arbitralny, zaś przyjęte rozwiązania nie zostały w żaden sposób uzasadnione ani wyjaśnione w toku postępowania.

Zdaniem skarżącej całkowicie bezpodstawne jest twierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zapisy punktu VII koncesji znajdują oparcie w art. 6 ust. ł oraz w art. 6 ust. 2 pkt 4 ustawy o radiofonii i telewizji. Przepisy te określają zadania KRRiT i stanowią jedynie, że organ ten stojąc na straży samodzielności nadawców, sprawuje w granicach określonych ustawą kontrolę nad ich działalnością. Tymczasem zapisy punktu VII Koncesji tworzą podstawę dla dowolnej i arbitralnej ingerencji organu administracji, jakim jest KRRiT, w organizację koncesjonariusza w wielu istotnych sferach jego działalności gospodarczej, sprowadzając go w wielu wypadkach do pozycji petenta.

Według skarżącej postanowienia punktu VII koncesji naruszają również art. 22 Konstytucji, ingerując bez podstawy prawnej w konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej. Przykładem tego są postanowienia pkt VIL 10 koncesji nakładające na koncesjonariusza obowiązek uzyskania zgody KRRiT na „innego rodzaju przekształcenia spółek handlowych, o których mowa w ustawie Kodeks Spółek Handlowych”. Zapis tego punktu mający zapobiegać przejściu uprawnień koncesjonariusza na inny (zewnętrzny) podmiot, powoduje, że bez zgody KRRiT nie będzie możliwe np. przekształcenie spółki koncesjonariusza, będącej spółką z ograniczoną odpowiedzialnością w spółkę akcyjną i to nawet w przypadku zachowania dotychczasowej struktury udziałowej organizacji koncesjonariusza (art. 551 i nast. ksh). Za nietrafne uznać należy wreszcie twierdzenie Przewodniczącego KRRiT, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że punkt VII nie narzuca obowiązków na poszczególnych wspólników koncesjonariusza. Nie może chyba budzić wątpliwości, że stroną umowy zbycia udziałów jest zawsze wspólnik spółki, a nie spółka, która zgodnie z treścią art. 200 ksh nie może obejmować ani nabywać własnych udziałów, a czynność ta w niektórych wypadkach może zostać dokonana nawet bez wiedzy spółki.

Przytoczone okoliczności pozwalają według skarżącej uznać, że ustanowienie w koncesji obowiązku uzyskiwania zgody na czynności związane z dysponowaniem udziałami pomiędzy podmiotami krajowymi narusza postanowienia art. 22 i 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz przepisy art. 6 ust. 2 pkt 2 oraz art. 37 ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji. Ograniczenia i ciężary związane z obowiązkiem notyfikacji, zawarte w punkcie VII koncesji nie dość, że nie znajdują żadnej podstawy prawnej, to nie zostały w żaden sposób uzasadnione, a stronie nie stworzono w toku postępowania możliwości zajęcia stanowiska w tej sprawie, czym naruszono wymogi art. 6, 7, 10, 107 § 1 i 3 kpa.

Strona skarżąca nie kwestionuje stwierdzenia przewodniczącego KRRiT, że emisja lokalnych (regionalnych) pasm programowych w ramach programu ogólnokrajowego nie została expressis verbis przewidziana w ustawie o radiofonii i telewizji. Nie ma jednak przepisów, które zakazywałyby stosowanie takiej formuły programowej dla realizacji zadań radiofonii przewidzianych w art. 1 powołanej ustawy. Natomiast treść formularza wniosku o udzielenie koncesji określona na podstawie rozporządzenia KRRiT z dnia 2 czerwca 1993 r. w sprawie zawartości wniosku oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach udzielania i cofania koncesji na rozpowszechnianie programów radiofonicznych i telewizyjnych, jednoznacznie potwierdza możliwość ubiegania się o rozpowszechnianie lokalnych (regionalnych) pasm programowych w ramach programu ogólnokrajowego. Dotychczasowa praktyka koncesyjna KRRiT uwzględniała i uwzględnia udzielanie takich uprawnień (poprzednia koncesja R., praktyka radia „W.” rozszczepiającego program w [...], praktyka „Z.” rozszczepiającego program w [...], koncesja T. dodatkowo rozszerzona w tym zakresie w [...] r., [...]). Przykłady te wskazują na niezasadność stwierdzenia mówiącego, że ustawowe prawo do emisji pasm lokalnych mają jedynie jednostki publicznej radiofonii i telewizji. Z ustawy o radiofonii telewizji wynika jedynie, że jednostki publicznej radiofonii i telewizji mają obowiązek różnicowania programu ze względu na obszar jego nadawania, natomiast nadawcy komercyjni mogą się o takie uprawnienia ubiegać w ramach postępowania koncesyjnego.

Przewodniczący KRRiT podejmując decyzję o odmowie wyrażenia zgody na rozszczepianie programu przez skarżącą powinien więc powołać się na odpowiedni przepis ustawy o radiofonii i telewizji, określający przesłanki odmowy udzielenia koncesji. Decyzja koncesyjna przewodniczącego KRRiT nie dość że nie zawiera w ogóle wyraźnego rozstrzygnięcia w tym zakresie, to nie odwołuje się do ustawowych przesłanek odmowy udzielenia koncesji. Przewodniczący KRRiT wspomina jedynie o hipotetycznym uprzywilejowaniu koncesjonariusza w stosunku do nadawców lokalnych, nie znajdującym żadnego uzasadnienia w materiale dowodowym sprawy. W tym więc zakresie decyzja koncesyjna narusza wspomniane wcześniej przepisy procedury administracyjnej.

Przewodniczący KRRiT w odpowiedzi na skargę wniósł ojej oddalenie, uznając zarzuty strony skarżącej za nieuzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga dotyczy dwóch kwestii: dopuszczalności określenia w koncesji niektórych warunków prowadzenia działalności nadawczej i odmowy wyrażenia zgody na nadawanie (w ramach udzielonej koncesji) pasm lokalnych, czyli tzw. rozszczepianie programu.

W decyzji z dnia [...] r. - koncesji Przewodniczącego KRRiT organ określając liczne warunki prowadzenia koncesjonowanej działalności powołał w podstawach rozstrzygnięcia art. 33 ust. 2 i 3, 36 ust. 1 oraz 37 ust. 3a ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (obecnie Dz. U. z 200 l r., Nr 101, poz. 1114 ze zm.). Decyzja nie zawiera zarówno wskazania podstaw prawnych kwestionowanych przez stronę skarżącą warunków prowadzenia działalności, jak i ich prawnego uzasadnienia, wedle wymagań określonych w art. 107 § 3 kpa. W decyzji z dnia 4 września 2001 r. podjętej wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Przewodniczący KRRiT podał już, że warunki prowadzenia działalności określone w pkt. VII koncesji wynikają z zadań nałożonych na Krajową Radę Radiofonii i Telewizji w oparciu o Konstytucję i ustawę o radiofonii i telewizji. W szczególności są to warunki - obowiązki służące realizacji zadań, o których mowa w art. 6 ust. 1, 6 ust. 2 pkt 4, art. 38 pkt 2 i 3 i 37 ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji.

Ustawa o radiofonii i telewizji przewiduje określenie w koncesji warunków prowadzenia koncesjonowanej działalności. Według art. 37 ust. 2 tej ustawy koncesja może określać inne warunki prowadzenia działalności, niezbędne dla realizacji przepisów ustawy. Przepis ten nie jest zbyt precyzyjny. Niemniej jednak nie można, go zdaniem Sądu, interpretować inaczej, jak odesłanie organu koncesyjnego, formułującego te warunki do konkretnych przepisów ustawy. Organ koncesyjny może zatem nałożyć na koncesjonariusza tylko takie obowiązki - warunki prowadzenia działalności, które wynikają z ustawy. Zasada ta została wyraźniej określona w ustawie z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.), stanowiącej w zakresie koncesjonowania działalności gospodarczej lex generalis w stosunku do ustawy o radiofonii i telewizji. Przepis art. 14 ust. 3 tej ustawy stanowi, że zakres i warunki wykonywania działalności gospodarczej podlegającej koncesjonowaniu określają przepisy odrębnych ustaw. Organ koncesyjny nie jest wobec tego uprawniony do określenia w koncesji takich warunków wykonywania działalności gospodarczej, które nie mają podstaw ustawowych.

Stanowisko to ma ogólniejsze, konstytucyjne uzasadnienie. Wystarczy przytoczyć treść art. 22 Konstytucji RP, według którego ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Nie ulega więc wątpliwości, że ograniczenia działalności gospodarczej w zakresie rozpowszechniania programów radiowych i telewizyjnych w formie koncesji muszą mieć źródło w ustawie. Wymaganie to obejmuje wszelkie ograniczenia tej działalności, zarówno w postaci obowiązku uzyskania koncesji, jak i określania warunków rozpowszechniania programów. W dodatku ograniczenia w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej nie mają wyłącznie formalnego charakteru, ponieważ wymagają merytorycznego uzasadnienia (są dopuszczalne tylko ze względu na ważny interes publiczny).

Omawiane kwestie były wielokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 10 kwietnia 2001 r. U. 7/00 (OTK nr 3 z 2001 r., poz. 56) Trybunał uznał, że art 22 Konstytucji może stanowić podstawę do konstruowania prawa podmiotowego, przysługującego każdemu, kto podejmuje działalność gospodarczą. Ograniczenia tego prawa mogą być zaś wprowadzone wyłącznie w drodze ustawowej (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Mając natomiast na uwadze zasadę zupełności ustawowej regulacji wprowadzających ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw należy przyjąć, że to ustawa, a nie akt wykonawczy, czy tym bardziej decyzja organu administracyjnego powinna określać zasadnicze elementy tych ograniczeń. W wyroku z dnia 22 maja 2002 r., K. 6/02 (OTK nr 3 z 2002r., poz. 33) Trybunał wypowiadając się na temat nakazu przestrzegania przez ustawodawcę zasad poprawnej legislacji (w tym zasady dostatecznej określoności ustawy) stwierdził, że ze względu na to, iż ograniczenia w zakresie korzystania z wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie, ustawodawca nie może poprzez niejasne formułowanie tekstów przepisów prawnych pozostawić organom mającym je stosować nadmiernej swobody przy ustalaniu w praktyce zakresu podmiotowego i przedmiotowego tych ograniczeń. Wynika z tego, że w niejasno sformułowanych przepisach ustawowych nie można dopatrywać się przestrzeni (upoważnienia) dla konstruowania przez organy administracyjne ograniczeń wolności i praw w indywidualnych rozstrzygnięciach administracyjnych.

Przytoczone poglądy Trybunału Konstytucyjnego przemawiają więc dodatkowo za taką interpretacją art. 37 ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji według której omawiany przepis uzasadnia nałożenie w koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych lub telewizyjnych takich tylko obowiązków — warunków prowadzenia działalności nadawczej, które wyraźnie wynikają z ustawy i tylko w zakresie niezbędnym - w konkretnym, indywidualnym przypadku - do realizacji przepisów ustawy o radiofonii i telewizji.

W zaskarżonej decyzji z dnia 4 września 2001 r. Przewodniczący KRRiT odnosząc się do zarzutu braku prawnego uzasadnienia określonych w pkt VII koncesji warunków prowadzenia działalności powołał się ogólnie na zadania nałożone na KRRiT, w szczególności na jej zadania określone w art. 6 ust. ł i ust. 2 pkt 4 oraz art. 38 pkt 2 i 3 ustawy o radiofonii i telewizji.

Trzeba więc przypomnieć, że przepis art. 6 ust. 1 tej ustawy stanowi, że KRRiT stoi na straży wolności słowa w radiu i telewizji, samodzielności nadawców i interesów odbiorców oraz zapewnia otwarty i pluralistyczny charakter radiofonii i telewizji. Przepis art. 6 ust. 2 pkt 4 ustawy zalicza do zadań KRRiT sprawowanie w granicach określonych ustawą kontroli działalności nadawców. W art. 38 pkt 2 i 3 ustawy określono zaś przesłanki cofnięcia koncesji.

Brak dostatecznego prawnego uzasadnienia decyzji, nie wyjaśnienie, które to z określonych w koncesji warunków prowadzenia działalności nadawczej znajdują podstawę w art. 6 ust. 1 ustawy, nie pozwala prześledzić i skontrolować wnioskowania organu, prowadzącego go do postawienia znaku równości pomiędzy nakładaniem na nadawcę ograniczeń prawnych w zakresie prowadzonej działalności, a dbałością o jego samodzielność oraz otwartość i pluralistyczny charakter radiofonii i telewizji. Niemniej jednak NSA w składzie orzekającym jest zdania, że przepis art. 6 ust. 1 ustawy nie daje dostatecznego prawnego uzasadnienia dla żadnego z określonych w koncesji i kwestionowanych przez stronę skarżącą warunków prowadzenia działalności. Taką podstawą nie jest również art. 6 ust. 2 pkt 4 ustawy traktujący o zadaniach kontrolnych KRRiT. Nie ulega bowiem wątpliwości, że z przepisów określających zadania organu administracji publicznej nie można wyprowadzać norm kompetencyjnych. Przepisy „zadaniowe” nie są dostateczną i wystarczającą prawną podstawą do konstruowania przez organy administracyjne środków prawnych, umożliwiających im wykonanie zadań, w szczególności nie uzasadniają nakładanie obowiązków na podmioty usytuowane na zewnątrz administracji. Daje temu zresztą wyraz art. 6 ust. 2 pkt 4, sprowadzając zadania kontrolne KRRiT do granic określonych ustawą. Oznacza to, że KRRiT ma tylko takie kompetencje kontrolne, jakie wynikają z ustawy. Kompetencje kontrolne Przewodniczącego KRRiT wobec nadawców określa art. 10 ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji. Stanowi, że Przewodniczący może żądać od nadawcy przedstawienia materiałów, dokumentów i udzielenia wyjaśnień w zakresie niezbędnym dla kontroli zgodności działania nadawcy z przepisami ustawy i warunkami koncesji.

NSA nie podziela również stanowiska organu koncesyjnego co do tego, że prawną podstawą nakładania obowiązków składających się na warunki prowadzenia działalności nadawczej mogą być przepisy typu sankcyjnego, określające przesłanki cofnięcia koncesji (art. 38 ustawy). Przesłanki cofnięcia koncesji mają oczywiście związek z warunkami prowadzenia koncesjonowanej działalności. Przepisy prawne pozwalają organowi koncesyjnemu cofnąć koncesję najczęściej wtedy, gdy stwierdzi, w ramach swych kompetencji kontrolnych niedopełnienie przez koncesjonariusza określonych wymagań, dotyczących prowadzenia działalności objętej koncesją. Jednakże w oparciu o przepisy prawne określające przesłanki cofnięcia koncesji nie można dowolnie konstruować warunków prowadzenia koncesjonowanej działalności, w szczególności formułować obowiązków, które miałyby np. zapobiegać zaistnieniu okoliczności uzasadniających cofnięcie koncesji, bądź polegałyby na informowaniu o zaistnieniu takich okoliczności.

Konstruowanie przez organ administracyjny ograniczeń i obowiązków, w szczególności w sferze konstytucyjnych wolności i praw, na podstawie przepisów określających zadania administracji należy zatem uznać również za naruszenie określonej w Konstytucji (art. 7) i kodeksie postępowania administracyjnego (art. 6) zasady praworządności. Oznacza ona, że w demokratycznym państwie prawnym organ administracji publicznej jest o tyle tylko uprawniony do administracyjnego ingerowania w życie obywateli i innych podmiotów prawa, o ile ustawa go do tego wyraźnie upoważnia.

Oceniając poszczególne, określone w koncesji warunki prowadzenia działalności Sąd nie dopatrzył się podstaw ustawowych dla rozstrzygnięć zawartych w pkt VII pkt 2, 3, 4, 6, 8, 9, 10 w zakresie w jakim warunkują one dopuszczalność określonych w tych punktach działań i czynności od wyrażenia zgody przez KRRiT. Żaden przepis ustawy o radiofonii i telewizji, poza art. 40a ust. 1 (dającym zresztą kompetencje Przewodniczącemu KRRiT) nie pozwala KRRiT ingerować, w sposób określony w koncesji, w czynności dotyczące struktury kapitałowej spółki - koncesjonariusza. Takie kompetencje KRRiT nie mają również umocowania w innych przepisach rangi ustawowej. W pkt VII ppkt 10 koncesji uzależniono od zgody KRRiT możliwość przejścia uprawnień wynikających z koncesji na inny podmiot powstały w wyniku łączenia, podziału lub innego rodzaju przekształceń spółek handlowych, o których mowa w ustawie z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.). Ustawa o radiofonii i telewizji nie wypowiada się w ogóle w tej materii. Natomiast we wspomnianym Kodeksie spółek handlowych te kwestie uregulowano w art. 494 § 2 i art. 531 § 2. Przepisy te stanowią, że określone w nich przekształcenia podmiotowe wywołują z mocy prawa skutki w sferze praw i obowiązków publicznoprawnych (np. zezwoleń i koncesji), w postaci przejścia tych zezwoleń i koncesji na podmioty nowo powstałe, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu koncesji (zezwolenia) stanowi inaczej. Z przepisu tego nie wynika jednak, zdaniem Sądu, że wyjątek od określonej w nim zasady automatycznego przejścia uprawnień z koncesji na nowy podmiot (podmioty) może być uczyniony wyłącznie wolą organu koncesyjnego, bez udziału ustawodawcy. Automatyczne przejście uprawnień nie następuje tylko wtedy, gdy ustawa szczególna wprost tego zakazuje lub uzależnia ich przejście od zgody organu koncesyjnego wyrażonej w koncesji.

Ustawa o radiofonii i telewizji nie zobowiązuje generalnie koncesjonariusza (poza przypadkami określonymi w art. 10 ust. 2) do informowania, w okresie korzystania z koncesji, organu koncesyjnego o okolicznościach dotyczących koncesjonariusza i prowadzonej przez niego działalności. Jedynie ustawa - Prawo działalności gospodarczej stanowi w art. 23, że przedsiębiorca jest obowiązany zgłaszać organowi koncesyjnemu wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 2, a więc danych

zawartych we wniosku o udzielenie koncesji i w dokumentach dołączonych do wniosku.

Zobowiązanie do udzielania informacji określone w pkt VII ppkt 1 koncesji podwójnie wykracza poza granice ustalone w art. 23 w związku z art. 17 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo działalności gospodarczej. Nałożono je na wspólników koncesjonariusza, a nie na koncesjonariusza, nie zwracając uwagi na to, że są to odrębne od koncesjonariusza podmioty prawa. Ponadto zobowiązano do dostarczania tych informacji Krajowej Radzie, a nie organowi koncesyjnemu, którym jest, według art. 33 ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji Przewodniczący KRRiT. KRRiT jest zaś w świetle tej ustawy, w sprawach dotyczących koncesji, odrębnym organem posiadającym własne, ustawowo określone obowiązki i kompetencje.

Wspomniany przepis art. 23 ustawy - Prawo działalności gospodarczej zobowiązuje do informowania organu koncesyjnego o zmianach danych, w tym przepisie określonych. Nie znajduje zatem uzasadnienia w tym przepisie zobowiązanie koncesjonariusza (pkt VII ppkt 5 koncesji) do informowania Krajowej Rady już o zamiarze dokonania określonych czynności.

Rozpatrywany na podstawie art. 23 ustawy - Prawo działalności gospodarczej obowiązek informowania organu koncesyjnego o pewnych zmianach danych, dotyczących koncesjonariusza podlega ograniczeniom wynikającym z tej ustawy i z ustawy o radiofonii i telewizji. Przepis art. 17 ust. 3 ustawy - Prawo działalności gospodarczej zawiera wytyczne, określające granice gromadzenia przez organ koncesyjny informacji, dotyczących koncesjonariusza. Wynika z niego, że dopuszczalne jest żądanie od koncesjonariusza dokumentów wskazujących na możliwość spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych, zapewniających prawidłowe wykonywanie działalności objętej koncesją oraz wskazujących na posiadanie możliwości jej finansowania. Na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji trzeba natomiast przyjąć, że organ koncesyjny może w ramach określania w koncesji warunków prowadzenia działalności korzystać z kompetencji przewidzianych w art. 23 ustawy - Prawo działalności gospodarczej tylko w zakresie niezbędnym, w konkretnym przypadku, do realizacji przepisów ustawy o radiofonii i telewizji.

W decyzjach podjętych w rozpatrywanej sprawie Przewodniczący KRRiT nie przedstawił motywów uzasadniających żądanie udzielania KRRiT informacji w zakresie określonym w pkt VII. 7 i VIII koncesji. Zdaniem Sądu wykraczają one poza granice, zakreślone art. 23 ustawy - Prawo działalności gospodarczej i art. 37 ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji. Pomijając już to, że adresatem tych informacji uczyniono KRRiT, a nie Przewodniczącego KRRiT i że są tam dane nie w pełni mieszczące się w treści wniosku o udzielenie koncesji i towarzyszących mu załącznikach, trzeba przede wszystkim podnieść zastrzeżenia względem rozporządzenia KRRiT z dnia 2 czerwca 1993 r. w sprawie zawartości wniosku oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach udzielania i cofania koncesji na rozpowszechnianie programów radiofonicznych i telewizyjnych (Dz. U. Nr 52, poz. 244 ze zm.), stanowiącego podstawę prawną żądania określonych informacji od wnioskodawcy. Zostało ono wydane na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy o radiofonii i telewizji, upoważniającego do określenia danych, które powinien zawierać wniosek, oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach udzielania i cofania koncesji. Przepis art. 37 ust. 4 i co za tym idzie - rozporządzenie KRRiT w sprawie zawartości wniosku nie są zgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Ten przepis Konstytucji stanowi, że upoważnienie do wydania rozporządzenia wykonawczego powinno określać zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Musi być więc szczegółowe pod względem przedmiotowym i treściowym. Parlament nie może wobec tego w dowolnym zakresie cedować swych funkcji prawodawczych na organy wykonawcze, w szczególności wtedy, gdy te funkcje są wykorzystywane do wprowadzania ograniczeń w sferze konstytucyjnych wolności i praw. Upoważnienie zawarte w art. 37 ust. 4 ustawy o radiofonii i telewizji pozwala na określenie danych, zawartych we wniosku, czyli treści wniosku. W przepisach prawnych, dotyczących tej materii odróżnia się wniosek o udzielenie koncesji od dokumentów - załączników do wniosku. Czyni tak ustawa - Prawo działalności gospodarczej we wspomnianym art. 17 ust. 1 i 2 wyczerpująco określając treść wniosku o koncesję i odsyłając (wraz z wytycznymi) do przepisów szczególnych w zakresie określenia dokumentów wymaganych jako załączniki do wniosku. Również rozporządzenie KRRiT w sprawie treści wniosku odróżnia i odrębnie określa treść wniosku o udzielenie koncesji (§2) oraz rodzaje i treść dokumentów towarzyszących wnioskowi (§ 3). W związku z tym mając na względzie konieczność ścisłego przestrzegania granic upoważnienia ustawowego można zakwestionować stanowisko, że w upoważnieniu do określenia danych zawartych we wniosku, (37 ust. 4 ustawy o radiofonii i telewizji) mieści się również upoważnienie do określenia innych dokumentów i danych w nich zawartych, wymienionych w § 3 rozporządzenia KRRiT. Przede wszystkim jednak przepis art. 37 ust. 4 ustawy o radiofonii i telewizji nie zawiera wytycznych, dotyczących treści rozporządzenia, pozostawiając w ten sposób KRRiT „wolną rękę” w zakresie nakładania na ubiegającego się o koncesję obowiązków udzielania informacji o wnioskodawcy i prowadzonej przez niego działalności. Organ wykorzystał te prawne możliwości i określił rodzaje i zakres wymaganych informacji w sposób wykraczający poza granice wyznaczone aktom wykonawczym. Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd wyraża zapatrywanie, że przepis § 3 rozporządzenia KRRiT w sprawie zawartości wniosku nie może stanowić wystarczającej podstawy do określenia zakresu informacji żądanych w związku z ubieganiem się o koncesję i z tego powodu rozstrzygnięcia zawarte w pkt VII. 7 i VIII koncesji naruszają dyspozycje art. 37 ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji i art. 23 w związku z art. 17 ust. 2 i 4 ustawy - Prawo działalności gospodarczej.

Ponadto Sąd nie znajduje wyraźnego, ustawowego umocowania do żądania od koncesjonariusza wskazania KRRiT operatorów stacji nadawczych (pkt XII koncesji). Nie ma też w ustawie o radiofonii i telewizji podstaw prawnych do kreowania kompetencji kontrolnych KRRiT. określonych w pkt XIII i XVI koncesji. Wspominano już, że przepis art. 6 ust. 2 pkt 4 tej ustawy wyznacza KRRiT zadania kontrolne wobec nadawców - w granicach określonych ustawą. Organy administracji publicznej są zobowiązane do działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), albo też na podstawie prawa (art. 6 kpa). To rozróżnienie pojęciowe nie ma jednak w tym przypadku istotnego znaczenia. Z art. 7 Konstytucji wynika, że oba te wymagania - działania na podstawie prawa i w granicach prawa - nawet gdyby nadać im różną treść, muszą być spełnione łącznie. Należy zatem przyjąć, że działanie organów administracji w granicach prawa oznacza działanie na podstawie prawa i odwrotnie. Prawo upoważnia organy do podejmowania określonych działań i jednocześnie wyznacza granice tych działań. Działanie na podstawie prawa jest więc tym samym, co działanie w granicach prawa. Przepis art. 6 ust. 2 pkt 4 ustawy o radiofonii i telewizji nie upoważnia zatem do wniosku, że KRRiT może korzystać z bliżej nieokreślonych w ustawie kompetencji kontrolnych, wyznaczonych jedynie ogólnymi celami tej ustawy. Stanowisko to znajduje dodatkowe wsparcie w treści art. 10 ust. 2 ustawy i art. 21 ustawy — Prawo działalności gospodarczej. W świetle tych przepisów określone w ustawach kompetencje kontrolne przysługują organowi koncesyjnemu, czyli Przewodniczącemu KRRiT. Należy dodać, że obowiązki koncesjonariusza w zakresie utrwalania i przechowywania oraz udostępniania audycji i innych przekazów określa art. 20 ust. 1-3 ustawy o radiofonii i telewizji. Obowiązki sformułowane w pkt XVI koncesji wykraczają poza te podstawy prawne.

Sąd zakwestionował także rozstrzygnięcia zawarte w pkt XIV i XVIII koncesji z powodu nieprecyzyjnego ich sformułowania. Wynikające stąd obowiązki koncesjonariusza są niedookreślone, co może utrudniać weryfikację zarzutu ich niedopełnienia i prowadzić nawet do cofnięcia koncesji (art. 38 pkt 4 ustawy o radiofonii i telewizji). Szczególną uwagę zwraca generalne zobowiązanie koncesjonariusza do przestrzegania obowiązującego prawa, z przykładowym jedynie wyliczeniem prawa (ustaw) mających bezpośredni związek z działalnością nadawczą (pkt XVIII). Z istoty porządku prawnego wynika obowiązek jego przestrzegania, a zatem zbędne jest zamieszczanie w tym celu dodatkowych zobowiązań w treści decyzji koncesyjnej, tak szeroko określonych, że w skrajnej sytuacji naruszenie przez koncesjonariusza przy prowadzeniu działalności jakiegokolwiek przepisu prawnego może narazić go na zarzut naruszenia warunku koncesji z konsekwencjami określonymi w art. 38 pkt 4 ustawy.

W decyzji - koncesji z dnia 22 maja 2001 r. Przewodniczący KRRiT odmówił stronie skarżącej wyrażenia zgody na nadawanie w ramach koncesji pasm lokalnych, czyli na tzw. rozszczepianie programu. Umotywował to rodzącą się uzasadnioną i realną obawą powstania w ten sposób stanu uprzywilejowania tego nadawcy względem nadawców lokalnych. Stanowisko organu jest w tej sprawie ambiwalentne, ponieważ w uzasadnieniu decyzji z dnia 4 września 2001 r. Przewodniczący KRRiT stwierdził, że ustawa o radiofonii i telewizji nie przewiduje w ogóle możliwości rozszczepiania programu przez nadawcę niepublicznego, a udzielona stronie skarżącej w ramach poprzedniej koncesji zgoda na rozszczepianie programu wynikała jedynie z ówczesnej polityki KRRiT. Organ, poza tą ogólną wypowiedzią na temat stosunku KRRiT do porządku prawnego, nie podał prawnego uzasadnienia swego stanowiska. Nie rozpatrywał kwestii rozszczepiania programu w świetle ustawowej definicji programu, według której programem jest uporządkowany zestaw audycji radiowych lub telewizyjnych, reklam i innych przekazów, regularnie rozpowszechniany, pochodzący od jednego nadawcy (art. 4 pkt 4 ustawy o radiofonii i telewizji). Z definicji tej wynikają dwa zasadnicze kryteria decydujące o uznaniu określonych przekazów za program - ma to być : 1) uporządkowany zestaw przekazów, 2) pochodzący od jednego nadawcy. Nie wymaga się natomiast wyraźnie, iżby ten uporządkowany zestaw był całkowicie jednolity pod względem treściowym. W świetle tego przepisu odmowa udzielenia zgody na rozszczepianie programu wymagałaby więc starannego, konsekwentnego prawnego i faktycznego uzasadnienia. Jeżeli nawet organ przyjął, że na gruncie ustawy o radiofonii i telewizji rozszczepianie programu jest niedopuszczalne, a więc nielegalne, to zbędne są niczym nieudokumentowane stwierdzenia o zagrożeniach rozszczepiania dla lokalnych rynków mediów, kłócące się zresztą z zawartą w uzasadnieniu koncesji pozytywną oceną dotychczasowej działalności RMF FM jako koncesjonariusza.

Okoliczności, w których Przewodniczący KRRiT odmówił stronie skarżącej zgody na rozszczepianie programu ponadto wskazują zdaniem Sądu, na naruszenie przez ten organ konstytucyjnej zasady zaufania do państwa i prawa, będącej pochodną zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Opiera się ona na założeniu pewności prawa i przewidywalności postępowania organów państwa. Na pewność prawa składa się również sposób interpretacji prawa w procesie jego stosowania. Jeżeli zatem na gruncie niezmienionych przepisów prawa utrwaliła się określona ich wykładnia, pozwalająca przewidywać przyszłe rozstrzygnięcia organów administracyjnych, to nagła i niezapowiedziana zmiana tej wykładni godzi w bezpieczeństwo prawne obywatela (innych podmiotów prawa), tworzy dla nich swoistą pułapkę i naraża na konsekwencje niemożliwe do przewidzenia w chwili podejmowania określonych przedsięwzięć (np, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 grudnia 1999 r., K. 22/99).

W dotychczasowej praktyce koncesyjnej KRRiT i Przewodniczący KRRiT wyrażali zgodę nadawcom niepublicznym na rozszczepianie programu, czego dowodem jest chociażby przykład skarżącej RMF FM i uchwała KRRiT nr 504/2000 z dnia 19 października 2000 r. udzielająca takiej zgody w ramach koncesji dla „Telewizji Polsat” (w aktach sprawy). Ogłoszenie Przewodniczącego KRRiT o możliwości uzyskania koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych z dnia 13 listopada 2001 r. nie zapowiadało odstąpienia od dotychczasowej praktyki, co więcej - w tym ogłoszeniu podano, że w postępowaniu stosuje się formularze wniosków, które można uzyskać w siedzibie KRRiT (pkt II ogłoszenia), zaś w formularzu wniosku określonym na podstawie omawianego rozporządzenia KRRiT z dnia 2 czerwca 1993 r. w sprawie zawartości wniosku, w części programowej zawarto pytanie: czy wnioskodawca zamierza nadawać w programie odrębne pasma lokalne, nakazując podać projektowaną zawartość tych pasm. Z akt sprawy nie wynika też, aby KRRiT informowała strony w toku postępowania koncesyjnego o zmianie swej polityki w zakresie wyrażania zgody na rozszczepianie programu. Nadawanie programu w pasmach lokalnych niewątpliwie jest dla koncesjonariusza sporym przedsięwzięciem organizacyjnym i inwestycyjnym. Dlatego też nie broni przed zarzutem naruszenia wspomnianej konstytucyjnej zasady zaufania do stosowania prawa przez organy państwa stwierdzenie Przewodniczącego KRRiT, że formularz wniosku nie może być sprzeczny z postanowieniami ustawy, a więc nie ma w tej kwestii istotnego znaczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny w dotychczasowym orzecznictwie w sprawach ze skarg na decyzje Przewodniczącego KRRiT, dotyczące koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych lub telewizyjnych obejmował zakresem swej kontroli również uchwały KRRiT, podejmowane w sprawach koncesji (np. wyrok z dnia 13 czerwca 1996 r., II SA 283 - 284 i 338 — 349/95, wyrok z dnia 26 maja 1998 r., II SA 915/97 i 919/97). Głównie bowiem KRRiT rozstrzyga o udzieleniu bądź nieudzieleniu koncesji. Decyzja Przewodniczącego odzwierciedla jedynie wolę Rady. Uchwała Rady nie jest, co prawda, skierowaną na zewnątrz decyzją administracyjną w rozumieniu kpa, ale przez to, że zawiera wiążące Przewodniczącego KRRiT rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy należy ją oceniać w świetle przepisów kpa i objąć kontrolą sądową na podstawie art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o

Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Kierując się tymi zapatrywaniami NSA w składzie orzekającym zweryfikował również legalność uchwał KRRiT poprzedzających wydanie zaskarżonych decyzji Przewodniczącego KRRiT i z tych powodów oraz w zakresie, w jakim zakwestionował zgodność z prawem tych decyzji uchylił uchwały KRRiT nr [...] z dnia [...] r., nr [...] z dnia [...] r. i nr [...] z dnia [...] r. Ocena wspomnianych uchwał KRRiT uwzględnia w szczególności treść uchwały nr [...] r., w której organ ten, na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, dokonał bezpośrednio zmiany decyzji koncesyjnej Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] r., nie zmieniając przy tym swoich poprzednich uchwał. Sąd nie dopatrzył się w ustawie o radiofonii i telewizji i w przepisach kpa podstaw prawnych dla tego rodzaju kompetencji KRRiT. W konsekwencji uchylił również decyzję Przewodniczącego KRRiT z dnia [...] r. w pkt 1, jako że pozostaje ona w sprzeczności z niezmienionym pkt IV uchwały KRRiT nr [...].

Z przedstawionych wyżej powodów Sąd uznał skargę za uzasadnioną. Dlatego też działając na podstawie art. 22 ust 2 pkt 1 i 3, art. 29 i art 55 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA orzekł, jak w sentencji.