Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 789/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2016-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant referent stażysta Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi R. O. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji udzielającej pozwolenia na budowę oraz postanowienia wznawiającego postępowanie i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala skargę


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. R. O. zwrócił się do Prezydenta Miasta Ł. o "zmianę pozwolenia na budowę" wydanego M. W., dotyczącego działki nr [...]. Jak wskazał, nie był powiadamiany o procedurze wydawania tego pozwolenia, mimo że jego działki nr [...], [...] i [...] graniczą z działką nr [...]; obsługę komunikacyjną zamierzenia budowlanego zaprojektowano błędnie przez jego działkę.

W dniu [...] sierpnia 2015 r. organ ustalił na podstawie dodatkowego oświadczenia R. O., że jego pismo z dnia [...] lipca 2015 r. jest wnioskiem o wznowienie postępowania.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r. organ I instancji wezwał wnioskodawcę do wskazania w jakiej dacie uzyskał informację o wydaniu decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...]. W odpowiedzi na to wezwanie wnioskodawca wyjaśnił, że nastąpiło to w dniu [...] lipca 2015 r. w trakcie rozmowy z jednym z klientów jego stacji paliw, kiedy to dowiedział się o wydaniu pozwolenia na budowę oraz poprowadzeniu obsługi komunikacyjnej zamierzenia budowlanego przez jego działkę.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak [...] Prezydent Miasta Ł., na podstawie z dnia 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.), wznowił na żądanie R. O. postępowanie zakończone własną ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zbiornikiem szczelnym do gromadzenia nieczystości płynnych usytuowanym na działce nr [...] przy ul [...]. w Ł. Organ wskazał, że z uzyskanych informacji wynika zachowanie miesięcznego terminu na złożenie żądania wznowienia postępowania zgodnie z art. 148 § 1 i 2 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] września 2015 r. znak [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł. przez jego Zastępcę, na podstawie art. 151 § 1 w związku z art. 146 § 2 k.p.a. odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. o pozwoleniu na budowę. Organ I instancji wyjaśnił, że z projektu zagospodarowania działki inwestycyjnej nr [...] wynika, że budynek mieszkalny został usytuowany w odległości 6 m od granicy z działką nr [...] należącą do R. O., co spełnia wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 z późn. zm.) - odnośnie zachowania minimalnych odległości budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Obsługę komunikacyjną działki inwestycyjnej zapewniono istniejącym dojazdem tj. przez działkę nr [...], co dopuszcza obowiązujący na tym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Na projekcie zagospodarowania działki naniesiono docelowe rozwiązanie komunikacyjne z nowoprojektowanej drogi, zgodnie z ustaleniami planu tj. uchwały nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w Ł. z dnia 25 lutego 1988 r. następnie zmienionej uchwałą nr [...] Rady Miejskiej Ł. z dnia [...] maja 1997 r. w zakresie obszaru o powierzchni 8,5 ha położonego w Ł. przy ul. N. Jak wynika z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2012 r., kwestionowanej we wznowionym postępowaniu, nie zatwierdzono nią zjazdu docelowego i nie wydano pozwolenia na jego budowę, gdyż działki przez które ma przebiegać projektowana droga są nadal we władaniu R. O. Oddziaływanie inwestycji zamyka się zatem w granicach działki budowlanej, stąd też wnioskodawcy nie przysługiwał status strony postępowania. Dlatego odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] listopada 2012 r.

Odwołanie od decyzji z dnia [...] września 2015 r. złożył R. O. Zarzucił:

- naruszenie przepisu art. 28 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w związku z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz § 13 ust. 1 pkt 1a, § 271 tego rozporządzenia przez ich wadliwą wykładnię i wykluczenie przyznania statusu strony podmiotowi, którego prawo może zostać naruszone realizacją inwestycji;

- bezzasadne przyjęcie, że nie ma on przymiotu strony w postępowaniu, a tym samym naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy Prawo budowlane przez niedostrzeżenie, że projekt budowlany nie jest zgodny z przepisami prawa i przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem ujęto w nim nieistniejącą ulicę.

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...] Wojewoda P. uchylił rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne z dnia [...] września 2015 r. oraz postanowienie o wznowieniu postępowania z dnia [...] sierpnia 2015 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Przede wszystkim wyjaśnił zasady prowadzenia postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie wznowienia. Podkreślił konieczność zbadania przesłanek formalnych warunkujących jego prowadzenie. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji w sposób wybiórczy i ogólnikowy ustalił zachowanie miesięcznego terminu na złożenie wniosku o wznowienie (art. 148 § 1 i 2 k.p.a.). Tymczasem z akt wynika, że wnioskodawca o pozwoleniu na budowę dowiedział się już w sierpniu 2013 r., co wynika z oświadczenia A. P. Wcześniejsza data uzyskania wiedzy o pozwoleniu na budowę wynika również z oświadczeń T. K., A. P., S. M., które złożyła do akt administracyjnych inwestor M. W. Organ I instancji nie mógł zatem oceniać istnienia u odwołującego się interesu prawnego i tym samym przymiotu strony przed oceną spełnienia formalnych przesłanek wznowienia tj. zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie.

Skargę na decyzję organu odwoławczego złożył do sądu administracyjnego R. O. Zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego:

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie poinformowania go – już po zawiadomieniu o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym - o złożonym przez inwestorkę piśmie z dnia [...] października 2015 r. zawierającym jej stanowisko w sprawie, czym uniemożliwiono mu ustosunkowanie się do treści tego pisma;

- art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, co doprowadziło do wadliwego uznania przez organ, że wystąpiły uzasadnione wątpliwości co do dochowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie; zarzucił też zaniechanie ustalenia przez organ, że termin do złożenia podania o wznowienie został dochowany, zaś dokumenty przedłożone przez inwestorkę nie stanowią dowodu na okoliczność przeciwną;

- art. 148 § 2 k.p.a. przez jego wadliwą wykładnię i zastosowanie oraz zaniechanie uznania, że dopiero wiedza pozwalająca zidentyfikować decyzję i ocenić zasadność wniesienia podania o wznowienie powinna wyznaczać początek biegu terminu na dokonanie tej czynności. Wiedza o decyzji nie jest równoznaczna, w ocenie skarżącego, z wiedzą o realizacji inwestycji.

Uzasadniając zarzuty skarżący wskazał, że przedłożenie przez inwestorkę nowych dowodów nastąpiło po zapoznaniu się przez niego z materiałem dowodowym, bez poinformowania go o nowych dowodach, zaś decyzja odwoławcza została wydana w oparciu wyłącznie o nowe dowody, o których skarżący dowiedział się z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Nadto wyjaśnił, że oświadczenia osób fizycznych mogą stanowić dowód w sprawie administracyjnej, jednakże te przedłożone przez inwestorkę potwierdzają, iż przed dniem [...] lipca 2015 r. nie mógł mieć wiedzy o decyzji, co do której złożył wniosek o wznowienie postępowania tzn. wiedzy pozwalającej mu na ocenę zasadności złożenia tego wniosku.

W skardze zawarł wniosek dowodowy o dopuszczenie dowodów z oświadczeń kilku osób na okoliczność dowiedzenia się przez niego o ostatecznym pozwoleniu na budowę w dniu [...] lipca 2015 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 10 marca 2016 r. skarżący zgłosił wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentów: wniosku do Prokuratury Rejonowej w Ł. o objęcie nadzorem prokuratorskim postępowań związanych z zaskarżoną decyzją; sprawozdania P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z kontroli doraźnej działania Prezydenta Miasta Ł. w zakresie wydania pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 2012 r.; stanowiska Prezydenta odnośnie wyników kontroli (pismo z dnia [...] lutego 2016 r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Postępowanie w przedmiocie wznowienia jest trybem nadzwyczajnym wzruszenia decyzji ostatecznej, który rządzi się własnymi prawa i posiada własne, szczególne regulacje. Postępowanie to dzieli się na dwa etapy: pierwszy, w którym badane jest zachowanie formalnych warunków wznowienia postępowania (należą do nich: wniesienie podania o wznowienie do właściwego organu, przez uprawniony podmiot, w wyznaczonym ustawowo terminie, z przedstawieniem okoliczności wskazujących na możliwość wystąpienia jednej z ustawowych podstaw wznowienia postępowania administracyjnego); drugi, w którym organ – po przesądzeniu, że powyższe warunki formalne zostały spełnione – ocenia czy faktycznie wystąpiła podstawa wznowienia oraz czy uzasadnia ona wyeliminowanie ostatecznej decyzji z obrotu prawnego. Należy podkreślić, że nieprawidłowe jest wznowienie postępowania administracyjnego i dokonywanie oceny wystąpienia podstawy wznowienia bez wcześniejszego, niebudzącego wątpliwości ustalenia, czy wnioskodawca zachował termin do złożenia wniosku o wznowienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia temu terminowi, stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż godzi w zasadę trwałości decyzji ostatecznych (vide wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014 r., I OSK 2043/12; wyrok z dnia 10 listopada 2015 r., II SA/Go 651/15, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

W sprawie niniejszej w podaniu o wznowienie (pismo R. O. z dnia [...] lipca 2015 r., sprecyzowane podczas rozmowy telefonicznej z pracownikiem Urzędu Miejskiego w Ł. w dniu [...] sierpnia 2015 r.) wskazano, że wnioskodawca zarzuca przeprowadzenie postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę wydanym dla działki nr [...] z naruszeniem prawa polegającym na niezapewnieniu mu w nim udziału jako stronie. To wskazywało, jak trafnie ocenił organ I instancji, na powoływanie podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała w nim udziału.

Stosownie do treści art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Jeśli zaś podanie jest oparte na podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., termin miesięczny biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.

Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej należy stwierdzić, że obowiązkiem organu I instancji było przede wszystkim ustalenie, czy podanie z dnia [...] lipca 2015 r. zawierające wniosek o wznowienie zostało złożone w terminie jednego miesiąca od dnia dowiedzenia się przez wnioskodawcę o tym, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym pozwoleniem na budowę inwestycji na działce nr [...]. Trafnie organ odwoławczy ocenił, że wyczerpujących ustaleń w tym zakresie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym zabrakło, a mimo to wznowiono postępowanie i wydano decyzję merytoryczną zawierającą ocenę wystąpienia podstawy wznowienia postępowania. Ani uzasadnienie postanowienia o wznowieniu postępowania z dnia [...] sierpnia 2015 r., ani uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] września 2015 r. nie zawiera jakiejkolwiek oceny twierdzenia skarżącego, że o wydanej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę dowiedział się w dniu [...] lipca 2015 r. Tymczasem nie może ujść uwadze, że jako podmiot posiadający działkę w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji mógł widzieć przystąpienie do jej realizacji (co miało miejsce ponad dwa lata wcześniej, bo jak wynika z dziennika budowy - w kwietniu 2013 r.). Mógł też obserwować trwanie tego procesu, mógł zapoznawać się z tablicą informacyjną, a tym samym mieć świadomość, że jest to proces sformalizowany, poprzedzony pozwoleniem na budowę uzyskanym dla tej konkretnej inwestycji. Fakt konieczności uzyskania pozwolenia na budowę przed rozpoczęciem realizacji inwestycji jest wiedzą powszechną i bezsporną, co umknęło uwadze organu I instancji w kontekście sprawy niniejszej. Wydaje się, że organ I instancji powinien był co najmniej przeprowadzić dowód z przesłuchania strony na okoliczność dowiedzenia się przez skarżącego o ostatecznym pozwoleniu na budowę, czego jednak zabrakło. Niezależnie zatem od informacji i dowodów złożonych przez inwestorkę po zawiadomieniu o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy w II instancji, występowały podstawy do wydania kasacyjnej decyzji odwoławczej, bowiem niesprawdzona i nieoceniona należycie pozostawała kwestia zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

Z przedłożonych zaś przez inwestorkę oświadczeń, stanowiących pisemne wypowiedzi osób zaangażowanych w proces inwestycyjny (ojca inwestorki, jej brata który wykonywał docieplenie budynku, projektanta) wynika, że skarżący na długo przed złożeniem wniosku o wznowienie (najwcześniejszą datę wskazuje A. P. – sierpień 2013 r.) wiedział o inwestycji, odwiedzał teren budowy, zapoznawał się z rozwiązaniami architektonicznymi. Choć oświadczenia te nie stanowią formalnego dowodu z przesłuchania świadków, to niewątpliwie stanowią informacje wskazujące na istnienie dowodów mogących się przysłużyć do ustalenia daty dowiedzenia się przez skarżącego o wydaniu pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy nie mógł ich zatem zignorować, zwłaszcza że potwierdzały wystąpienie wyżej opisanego uchybienia w procedowaniu przez organ I instancji.

Czym innym jest natomiast uwzględnienie tych oświadczeń jako informacji potwierdzającej uchybienia proceduralne organu I instancji, a czym innym niepowiadomienie o nich skarżącego, co zdaniem sądu stanowiło naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Istotnie organ I instancji, jak trafnie w tym zakresie zarzuca skarżący, powinien poinformować go o wpływie tych dokumentów i jeszcze raz wyznaczyć termin na ustosunkowanie się do materiału dowodowego sprawy. Jednakże nieuczynienie tego pozostaje bez wpływu na ostateczną ocenę decyzji kasacyjnej jako prawidłowej. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy strona wykaże związek między naruszeniem tego przepisu a wynikiem sprawy (vide np. wyrok z dnia 5 listopada 2015 r., II SA/Ol 965/15, CBOSA). Także zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) sąd uwzględnia skargę na decyzje lub postanowienie jeśli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja w sprawie niniejszej nie miała jednak miejsca. Przedłożone przez inwestorkę oświadczenia potwierdziły tylko, że postępowania wyjaśniającego na okoliczność zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, wbrew obowiązkowi ustawowemu, w pierwszej instancji nie przeprowadzono. Decyzja kasacyjna wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. była zatem koniecznością, bowiem w sprawie nie wyjaśniono istotnych okoliczności dotyczących dopuszczalności prowadzenia postępowania w przedmiocie wznowienia.

Na marginesie wskazać tylko można, że skutkiem niniejszego wyroku jest konieczność ponownej, dokonanej w pierwszej instancji oceny wniosku o wznowienie w zakresie zachowania terminu z art. 148 § 2 k.p.a. i przeprowadzenia postępowania quasi – wyjaśniającego na tę okoliczność, w którym skarżący może wykazywać w jakim terminie dowiedział się o ostatecznym pozwoleniu na budowę. Jak wynika z akt, z takiej możliwości skorzystał (vide pismo procesowe z dnia [...] listopada 2015 r.). Co prawda decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. wydaną jeszcze przed wniesieniem skargi w sprawie niniejszej odmówiono wznowienia postępowania, jednakże decyzja ta podlega odrębnemu zaskarżeniu.

Jednocześnie wskazać trzeba, że podnoszona przez skarżącego kwestia rozumienia terminu "dowiedzenia się o decyzji" (art. 148 § 2 k.p.a.) została stosunkowo szeroko wyjaśniona w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazuje się, że chodzi o uzyskanie informacji o decyzji (o jej istnieniu i jej przedmiocie) a nie o jej pełnej treści. To drugie następuje bowiem dopiero z chwilą doręczenia decyzji (vide wyroki z dnia 15 stycznia 2015 r., II SA/Op 576/14; z dnia 20 sierpnia 2014 r., II SA/Go 511/14; z dnia 5 marca 2014 r., II OSK 1941/12, a także wyrok powoływany przez skarżącego z dnia 18 września 2014 r., II OSK 674/13, dostępne w CBOSA).

Bezskuteczne w sprawie niniejszej jest także zarzucanie przez skarżącego naruszenia art. 148 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy dopiero skutkiem wydania zaskarżonej decyzji miało być prawidłowe wyjaśnienie momentu dowiedzenia się przez skarżącego o pozwoleniu na budowę. Wyjaśnienia w tym zakresie powinny się znaleźć w rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnym.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wskazać należy, że organ odwoławczy trafnie nie przeprowadzał postępowania wyjaśniającego na etapie drugoinstancyjnym, bowiem naruszyłby w ten sposób zasadę dwuinstancyjności postępowania wymagającą, aby istotne dla sprawy ustalenia zostały przeprowadzone w dwóch instancjach administracyjnych, począwszy od pierwszej, dla zapewnienia możliwości pełnej kontroli instancyjnej.

Sąd nie stwierdził również podstaw do przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych w skardze i w piśmie procesowym z dnia 10 marca 2016 r., bowiem były one zbędne do oceny legalności zaskarżonej decyzji. To nie sąd a organ administracji, do którego wpływa wniosek o wznowienie, jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność zachowania terminu do złożenia tego wniosku. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Takiej potrzeby skład orzekający w sprawie niniejszej nie stwierdził.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.