Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 384/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2011-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1 art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 4 i  par. 5
journal: Dz.U. 2001 nr 152 poz 1732
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2011 r. sprawy ze skargi R. W. na rozkaz personalny Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia 23 maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie uposażenia funkcjonariusza Policji 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez R. W. jest decyzja – rozkaz personalny – Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 23 maja 2011 r., nr [...], uchylająca decyzję – rozkaz personalny – Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 7 kwietnia 2011 r., nr [...], o zaliczeniu okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych do wysługi lat pracy oraz odmowie zaliczenia do wysługi lat pracy okresu pracy w gospodarstwie rolnym i umarzająca postępowanie pierwszej instancji.

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Rozkazem personalnym z dnia 28 czerwca 1999 r., nr [...], Komendant Powiatowy Policji w [...] zaliczył R. W. do wysługi lat dla celów uposażeniowych na dzień 1 czerwca 1999 r. służbę w Policji przez okres 11 dni, służbę wojskową przez okres 1 roku, 2 miesięcy i 17 dni oraz pracę cywilną przez okres 3 lat i czterech dni oraz naliczył, łączną wysługę lat dla celów uposażeniowych na dzień 1 czerwca 1999 r. określając, że wynosi ona 4 lata, 3 miesiące i 2 dni. Decyzja wydana została na podstawie art. 6 ust. 1 i art. 100 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 grudnia 1998 r. w sprawie uposażenia policjantów, jego wzrostu z tytułu wysługi lat oraz szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości dodatków do uposażenia policjantów (Dz. U. z 1999 r. Nr 6, poz. 47).

Raportem z dnia 10 marca 2011 r., R. W. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w [...] o ponowne naliczenie stażu pracy i zaliczenie do wysługi lat okresów: pobierania zasiłku dla bezrobotnych od dnia 8 czerwca do dnia 3 listopada 1994 r. i od dnia 23 stycznia do dnia 5 maja 1996 r. oraz pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika wykonywanej w okresie od dnia 19 grudnia 1990 r. (kiedy to jak podał ukończył 16 lat) do dnia 7 czerwca 1994 r. Do wniosku R. W. załączył zaświadczenia z Powiatowego Urzędu Pracy w [...], wypisy z rejestru gruntów, zeznania świadków na okoliczność pracy w gospodarstwie oraz poświadczenia ich zameldowania, a także wypisy z rejestru gruntów i oświadczenie wnioskodawcy o braku dokumentów.

Rozkazem personalnym z dnia 7 kwietnia 2011 r., nr [...], Komendant Powiatowy Policji w [...] ustalił R. W. na dzień przyjęcia do służby, tj. 20 maja 1999 r., łączną wysługę lat uwzględnianą przy ustalania wzrostu uposażenia zasadniczego w łącznej wysokości 4 lat, 8 miesięcy i 10 dni. Decyzja wydana została na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310) oraz § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że stosownie do art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r., na podstawie przedłożonego zaświadczenia Powiatowego Urzędu Pracy w [...], zaliczono stronie do wysługi lat okresy pobierania zasiłku dla bezrobotnych tj. od 8 września do 3 listopada 1994 r. oraz od 24 stycznia do 5 maja 1996 r. W związku z tym ustalono również, że wysługa na dzień przyjęcia do służby, w dniu 20 maja 1999 r., wynosi 4 lata, 8 miesięcy i 10 dni, a przy uwzględnieniu dyspozycji art. 107 ustawy o Policji stronie przysługuje wzrost uposażenia z tytułu wysługi lat na dzień 10 marca 2008 r. w wysokości 13 %. Odnosząc się do kwestii pracy R. W. w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców, po ukończeniu przez niego 16 lat, organ stwierdził natomiast, że okresu tego nie zaliczono do wysługi lat z uwagi na nie spełnienie przesłanki określonej w art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. Na podstawie § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. organ wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., zaliczeniu do stażu pracy podlegają przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Ubezpieczenie rolnicze reguluje z kolei ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.), która w art. 1 ust. 1 pkt 1 określa, że ubezpieczenie społeczne rolników obejmuje, na zasadach określonych w ustawie, rolników i pracujących z nimi domowników, którzy posiadają obywatelstwo polskie, a w art. 3 przewiduje obowiązek opłacania składek. Jednocześnie też w art. 6 pkt 2 precyzuje pojęcie domownika, przez które rozumieć należy osobę bliską rolnikowi, która: ukończyła 16 lat, pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Odnosząc powołane regulacje do stanu faktycznego dotyczącego strony organ wskazał, że z dokumentów znajdujących się w aktach wynika, że R. W. od urodzenia mieszkał w [...] i uczęszczał do technikum w [...], jednakże strona nie posiada żadnych dokumentów potwierdzających pracę w gospodarstwie rolnym rodziców i w zakresie potwierdzenia tej okoliczności dysponuje jedynie zeznaniami świadków. Ponadto uznając za niewystarczające wypisy z rejestru gruntów organ stwierdził, że do wniosku strona nie dołączyła dokumentów potwierdzających fakt posiadania gospodarstwa rolnego przez rodziców w okresie od 19 grudnia 1990 r. do 7 czerwca 1994 r. Jednocześnie też brak zaświadczenia z KRUS o opłacaniu składek na społeczne ubezpieczenie rolników za R. W. jako domownika.

W odwołaniu od decyzji R. W. podniósł, że stosowanie do art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, w latach 1991 – 1994 posiadał status domownika, w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, gdyż dla wliczenia okresów pracy w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika bez znaczenia jest to, czy za okresy te opłacano składki na ubezpieczenie społeczne rolników. Odwołujący wyjaśnił, że gdyby ustawodawca chciał ograniczyć stosowanie ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, wyłącznie do okresów ubezpieczenia, za które opłacane są składki, to umieścił by w niej stosowne zastrzeżenie, iż uwzględnieniu podlegają wyłącznie okresy ubezpieczenia społecznego rolników, za które opłacono składki, a ponadto stosowne zastrzeżenie zawierała by również definicja "domownika". Na poparcie swojego stanowiska co do tego, że odprowadzanie składek na ubezpieczenie nie stanowi dodatkowej, koniecznej przesłanki do uznania pracy za pracę wykonywana przez domownika R. Wa. powołał orzecznictwo sądowe. Dodatkowo w oparciu o art. 3 ust. 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, podniósł również, że okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne. Stosownie do tego wskazał, iż taki dokument złożył wraz z wnioskiem.

Rozkazem personalnym z dnia 23 maja 2011 r., nr [...], Opolski Komendant Wojewódzki Policji w Opolu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) uchylił zaskarżony rozkaz personalny i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Uzasadniając rozstrzygniecie organ odwoławczy w pierwszej kolejności odniósł się do kwestii odmowy zaliczenia stronie do wysługi lat pracy, okresu pracy w gospodarstwie rolnym. Powołując art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. oraz art. 6 pkt 2 i pkt 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników uznał, że zastrzeżeń nie budzi status przedstawionych przez stronę świadków. W związku jednak z tym, iż we wskazanym okresie pracy w gospodarstwie R. W. pobierał naukę w szkole, brak jego wyjaśnień co do rodzaju pracy, wykonywanych czynności i czasu zatrudnienia w gospodarstwie powoduje, że nie można jednoznacznie stwierdzić, czy wykonywał on pracę w gospodarstwie stale. Od 1991 r., w przypadku pobierania nauki w szkole przez domownika, warunkiem zaliczenia okresu pracy w gospodarstwie przy ustaleniu prawa do świadczeń pracowniczych i emerytalnych, jest natomiast stałe wykonywanie tej pracy. Ponadto, w myśl art. 16 ust. 1 pkt 2 o ubezpieczeniu społecznym rolników domownik rolnika którego gospodarstwo obejmuje obszar użytków rolnych powyżej 1 ha przeliczeniowego lub dział specjalny, podlega z mocy ustawy ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu. Rodzice strony są natomiast właścicielami jednostki rejestrowej G.43 o powierzchni 12,17 ha przeliczeniowego. Organ wskazał, że to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek udowodnienia, iż wykonywał pracę w gospodarstwie w charakterze domownika i że opłacane były za niego składki na ubezpieczenie społeczne. Dalej uznał, że fakt nieuiszczania składek stanowi domniemanie faktyczne o braku pracy w gospodarstwie w charakterze domownika. Dlatego, brak przedłożenia przez stronę zaświadczenia z KRUS jest równoznaczny z uznaniem, że nie został on zgłoszony do ubezpieczenia, a tym samym nie był domownikiem. W zakresie obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie, jako warunku zaliczenia do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie jako domownik, organ powołał art. 1 ust. 1 i 1, art. 3 ust. 1 i 2, art. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Uznając, że R. W. posiadał status domownika stwierdził, iż wobec braku odprowadzania składki na ubezpieczenie społeczne rolników do KRUS, nie mają do niego zastosowania przepisy o zaliczeniu czasu pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu. Następnie, stwierdzając, że okres wysługi lat jest jedynie przesłanką rzutującą na wysokość należnego uposażenia zasadniczego organ przyjął, że trzeba postrzegać ją jako element roszczenia dotyczącego uposażenia zasadniczego. W oparciu o § 5 ust. 4 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego wyjaśnił, że elementem postępowania w przedmiocie ustalenia terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowej jego wysokości jest również kwestia wliczania, bądź odmowy wliczania, okresu pracy sprzed przyjęcia do służby w Policji do okresu wysługi lat w Policji. Stosownie do tego organ odwoławczy uznał, że sprawa zaliczenia okresu zatrudnienia do stażu służby nie jest indywidualną sprawą z zakresu administracji publicznej rozstrzyganą w drodze decyzji. Brak jest bowiem przepisu prawa materialnego uprawniającego organ do posługiwania się tą prawną formą działania i uwzględnienie spornego okresu może odbywać się wyłącznie w toku odrębnego postępowania w sprawie konkretnego świadczenia przysługującego w trakcie służby, którego wymiar jest uzależniony od stażu zatrudnienia, np. w przedmiocie ustalenia wysokości uposażenia. Na poparcie swojego stanowiska, co do braku możliwości zakończenia w drodze decyzji postępowania o zaliczenie okresu pracy w gospodarstwie rolnym do stażu pracy policjanta, organ odwoławczy powołał poglądy wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych. Odnosząc z kolei przedstawione stanowisko do stanu faktycznego sprawy stwierdził, że skoro skarżący nie domagał się podwyższenia swojego uposażenia zasadniczego i żądał jedynie zaliczenia do okresu służby, okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców, w sprawie brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji. Orzeczenie organu pierwszej instancji wydane zatem zostało w sprawie, która nie mogła stanowić przedmiotu postępowania. Z tego też względu uchylono rozkaz personalny organu pierwszej instancji i umorzono postępowanie odwoławcze.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu R. W. wniósł o uchylenie decyzji odwoławczej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, co do jej istoty. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez błędne uznanie bezprzedmiotowości postępowania pomimo, że w sprawie istnieje potrzeba wydania decyzji co do istoty sprawy, a także naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy w zw. z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, poprzez uzależnienie zaliczenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców do okresu wysługi lat od spełnienia obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie rolników z tego tytułu. Skarżący wskazał, że zamiarem jego z całą pewnością było ustalenie przez organ wysługi lat i na tej podstawie określenie wysokości uposażenia zasadniczego. Kwestionując stanowisko organu w zakresie konieczności opłacania składek na ubezpieczenie społeczne podniósł, że okoliczność ta nie stanowi ustawowej przesłanki definiującej pojęcie domownika, a okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika powinny być zaliczone do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariusza Policji, bez względu na to, czy w okresie pracy w tym gospodarstwie odprowadzane były składki na ubezpieczenie społeczne.

W odpowiedzi na skargę Opolski Komendant Wojewódzki Policji wskazując na zasadność zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że ustalenie okresu wysługi lat nie jest samodzielną sprawą podlegająca załatwieniu w formie decyzji i dlatego sprawa z wniosku skarżącego nie powinna być rozpatrywana w drodze postępowania administracyjnego. Dodatkowo odniósł się również do wykładni pojęcia "domownika" na gruncie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. To z kolei oznacza, iż w granicach danej sprawy, sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 P.p.s.a skarga podlega oddaleniu.

W niniejszej sprawie skarga wniesiona została na decyzję odwoławczą uchylającą decyzję pierwszoinstancyjną i umarzającą postępowanie przed organem pierwszej instancji. Z uwagi na zakres zaskarżonego rozstrzygnięcia zaznaczyć od razu też trzeba, że przedmiotem rozważań w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem w przedmiocie naliczenia wysługi lat, lecz jedynie zagadnienia dotyczące stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania i wydania w postępowaniu administracyjnym przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej.

Przeprowadzona przez Sąd według wskazanych wyżej kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie odpowiada ona przepisom prawa i podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Zaskarżona decyzja odwoławcza wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej K.p.a. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w świetle jej podstawy prawnej wskazać w pierwszym rzędzie należy, iż zgodnie z ustaloną w art. 15 K.p.a zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy odwołanie od decyzji organu I instancji jest dopuszczalne i wniesione zostanie w terminie, organ odwoławczy obowiązany jest do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Jednocześnie jednak, przepis art. 138 K.p.a. określa rodzaje rozstrzygnięć jakie organ II instancji może wydać w postępowaniu odwoławczym.

Odnosząc się do regulacji przepisu art. 138 K.p.a. określającego sposoby zakończenia postępowania odwoławczego dostrzec natomiast przyjdzie, że przepis ten przyznaje organowi II instancji obok kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy również kompetencje kasacyjne. Stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. organ odwoławczy może zatem uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, bądź też zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zauważyć jednak należy, iż decyzje określone w art. 138 § 1 pkt 2 in fine i art. 138 § 2 K.p.a. mają charakter wyjątkowy, jako stanowiące wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy.

Na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, jeżeli w danej sprawie nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania administracyjnego i rozstrzygnięcie sprawy decyzją administracyjną. Ograniczenie swobody organu odwoławczego w wyborze zakończenia postępowania odwoławczego wydaniem decyzji określonej w art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. wypływa bowiem z kryterium umorzenia postępowania, o którym mowa w art. 105 § 1 K.p.a. i związane jest z wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania pierwszoinstancyjnego.

Wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. Przepis ten nakłada zatem na organy administracji publicznej obowiązek umorzenia postępowania, w przypadku gdy postępowanie administracyjne, bez względu na przyczynę, jest bezprzedmiotowe. O bezprzedmiotowości postępowania możemy z kolei mówić wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy, a więc wówczas gdy brak jest jednego z elementów stosunku materialnoprawnego. Zachodzi ona zawsze wtedy, gdy brak jest przedmiotu postępowania. Przedmiotem tym jest natomiast konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie administracyjne winno zatem podlegać umorzeniu zawsze wtedy, gdy żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym.

Stosowane do art. 105 K.p.a. decyzja, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., może zostać zatem wydana jedynie w przypadku, gdy pomimo braku podstaw prawnych organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne i wydał w sprawie merytoryczne rozstrzygnięcie.

Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd nie dopatrzył się jednak podstaw do odstąpienia przez organ odwoławczy od rozpoznania sprawy w związku z bezprzedmiotowością postępowania i umorzenia postępowania pierwszej instancji, wszczętego z wniosku skarżącego o zmianę wysługi lat i zaliczenie mu dotychczas nieudokumentowanych okresów, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. Tym samym stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem tego przepisu.

Za przyjęciem stanowiska o braku bezprzedmiotowości postępowania przemawiają regulacje § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia (Dz. U. Nr 152, poz. 1732, ze zm.). Wskazane rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej określonej w art. 101 ust. 2, art. 102i art. 104 ust. 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277 ze zm.). W rozdziale drugim tego aktu, pod tytułem "ustalenie wysługi lat" zawarte zostały przepisy określające jakie okresy zalicza się do wysługi lat (§ 4) oraz tryb postępowania w sprawie ustalania wysługi lat (§ 5). Z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia wynika, że do wysługi lat uwzględnianej przy ustaleniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się również inne, niż określone w pkt 1 – 4, okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. Przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia stanowi z kolei, że dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 2-5 policjant jest obowiązany złożyć w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr. Zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składowe ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu. Z powołanych przepisów wynika tym samym reguła, że okresy uprzedniego zatrudnienia lub inne okresy ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby, na podstawie stosownych dokumentów przedłożonych przez policjanta. Od tej reguły § 5 ust. 3 rozporządzenia przewiduje jednak wyjątek stanowiąc, że przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów, o których mowa w ust. 1. Przepis § 5 ust. 4 rozporządzenia określa natomiast, że termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu.

Stosownie do powołanych regulacji dostrzec należy, że przepis § 5 ust. 3 rozporządzenia stwarza możliwość udokumentowania okresów, o których mowa w § 4 ust. 1 ustawy także w toku służby w Policji i przewiduje możliwość zmiany wysługi lat w związku z zaliczeniem policjantowi dotychczas nieudokumentowanych okresów zaliczanych do wysługi lat. Oznacza to, że po dostarczeniu przez policjanta dokumentów dotyczących okresów zaliczonych do wysługi lat w Policji możliwa jest zmiana ustaleń w tym zakresie i zaliczenie do wysługi lat dalszych udokumentowanych okresów. Dokumenty z tym związane ocenia właściwy organ Policji, który następnie wydaje decyzję zmieniającą wysługę lat z określeniem w niej terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego oraz procentową jego wysokość, albo odmawia uwzględnienia żądania w przedmiocie zmiany wysługi lat. Odbywa się to trybie określonym w § 5 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia.

Reasumując stwierdzić w niniejszej sprawie należało, że w oparciu o przepisy powołanego powyżej rozporządzenia możliwe jest w drodze zmiany decyzji doliczenie dodatkowych okresów do wysługi lat. To z kolei oznacza, że postępowanie wszczęte z wniosku skarżącego, przed Komendantem Powiatowym Policji w [...], nie było bezprzedmiotowe. Żądanie skarżącego dotyczyło bowiem sprawy podlegającej rozstrzygnięciu w drodze decyzji. Zauważyć przy tym należy, że nawet jeżeli wniosek skarżącego został sformułowany w sposób nieprawidłowy, to sens jego jest oczywisty i odpowiada kompetencjom organów Policji w zakresie zaliczenia policjantowi do wysługi lat dotychczas nieudokumentowanych okresów.

Uznać tym samym w ocenie Sądu należało, że organ odwoławczy nieprawidłowo wydał zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Nie oceniając zasadności żądania skarżącego, w zakresie doliczenia do wysługi lat wnioskowanych przez niego dodatkowych okresów, zauważyć przy tym należy, że pomimo uznania bezprzedmiotowości postępowania w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy dokonując oceny w tym zakresie uznał za nieuzasadnione żądanie skarżącego co do zaliczenia do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rodziców. Stwierdzenie bezzasadności żądania stanowi natomiast o jego merytorycznym rozpoznaniu i uzasadnia odmowę jego uwzględnienia, a nie umorzenie postępowania.

Nieprawidłowe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. doprowadziło ostatecznie do naruszenia tej regulacji i skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji odwoławczej.

Z tych przyczyn, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji oparto natomiast o przepis art. 152 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do tego, że organ odwoławczy winien ocenić dokumenty przedstawione przez skarżącego ustalić, czy wnioskowane okresy podlegają do zaliczeniu do wysługi lat i oceniając w tym kontekście rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, wydać stosowną decyzję.