Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1384/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 28, art. 157 par. 2, art. 138 par. 1 pkt 34, art. 5 par. 2 pkt 3 i 6
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa Sędziowie: WSA Bożena Marciniak WSA Łukasz Trochym (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] kwietnia 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej również jako "Kolegium/organ") umorzyło postępowanie z wniosku Miasta [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lutego 2020 r., nr [...].

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z [...] kwietnia 2020 r. Kolegium podniosło, że decyzją z [...] lutego 2020 r., nr [...] Kolegium działając na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] grudnia 1959 r., nr [...] odmawiającego J.P. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], dz. nr 7[...] nr hip. [...] jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50 poz. 279), w części dotyczącej gruntu stanowiącego własność Miasta [...].

Następnie Kolegium wskazało, że [...] marca 2020 r. wpłynął do organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który to wniosek złożyło Miasto [...].

Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych w sytuacji, gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wtedy, gdy decyzja wywołuje określone skutki dla niej jako właściciela. Nie jest również dopuszczalne, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu a raz strony postępowania w zależności od jego etapu. Wskazano na uchwałę NSA z dnia 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 14/00, publ. ONSA 2001/1/17; postanowienie NSA z dnia 24 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 466/10, pub. Lex nr 643302, postanowienie NSA z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt II FSK 2515/10. Organ powołał również uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r. (sygn. akt I OPS 2/15) w której zawarto tezę, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej własnego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, albowiem stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swojego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji wydanej przez tą jednostkę jako organ administracji publicznej naruszałoby zasadę demokratycznego państwa prawnego.

W świetle przytoczonych poglądów orzecznictwa sądowego Kolegium uznało, że Miasto [...] nie może być uznane za stronę niniejszego postępowania, gdyż Prezydent [...] jest organem właściwym do załatwienia sprawy w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości [...]. W konsekwencji wniesienie wniosku w trybie art. 127 § 3 k.p.a. jest, zdaniem Kolegium, niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych.

Na powyższą decyzję Kolegium z [...] kwietnia 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyło Miasto [...] (dalej również jako "Skarżący"), zarzucając mu naruszenie:

1) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez skierowanie decyzji do podmiotu nie będącego stroną w sprawie, tj. W.Z., który nie jest adresatem rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania prowadzonego z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy;

2) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez umorzenie postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lutego 2020 r. w sytuacji, gdy z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie wystąpił podmiot będący stroną.

W związku z powyższym Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Kolegium w całości z uwagi na zaistnienie przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium w całości, oraz zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w realiach niniejszej sprawy adresatem zaskarżonej decyzji Kolegium był jedynie Skarżący, a nie W.Z., do którego Kolegium również skierowało swoje rozstrzygnięcie. Umarzając postępowanie prowadzone z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Organ nie orzekał bowiem o prawach i obowiązkach innych stron postępowania - w tym przypadku W.Z.. Dlatego też zdaniem Skarżącego zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Dalej Skarżący wyjaśnił, powołując się w tym zakresie na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. wyrok z 7 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2188/13) oraz poglądy doktryny, że Miastu [...] przysługiwać powinien przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym, którego przedmiotem było orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] grudnia 1959 r. Skarżący wskazał także, że w sprawie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją, Miasto [...] działa w sferze dominium, a nie w sferze imperium. W sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] grudnia 1959 r., nr [...] Skarżący nie ma zatem możliwości działania w sposób władczy.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej odrzucenie argumentując, że Miasto [...] nie mogło być stroną postępowania zainicjowanego z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ ewentualnie wniósł o oddalenie skargi.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] listopada 2020 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Sąd stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności rozważyć należało dopuszczalność skargi.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] kwietnia 2020 r., którą organ umorzył postępowanie postępowania z wniosku Miasta [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z [...] lutego 2020 r., nr [...], którą organ z kolei stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] grudnia 1959 r., nr [...] odmawiającego J.P. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], dz. nr [...], nr hip. [...], w części dotyczącej gruntu stanowiącego własność Miasta [...].

Skargę może wnieść wyłącznie podmiot, który dysponuje legitymacją skargową, czyli uprawnieniem do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Legalis/el. 2019 oraz powołane tam orzecznictwo). Przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. określa podmioty legitymowane do wniesienia skargi stanowiąc, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Posłużenie się w treści wskazanej normy prawnej sformułowaniem "każdy, kto ma w tym interes prawny" wskazuje na intencję prawodawcy odejścia od pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. może być oparty na przepisach prawa materialnego, ale może również wynikać z przepisów prawa procesowego, a nawet prawa ustrojowego (W. Chróścielewski, Glosa do wyroku WSA w Warszawie z 27 stycznia 2004 r., sygn. akt III SA 1617/02, OSP 2005/11/128). Oznacza to, że skarżącym, a więc podmiotem, który ma interes prawny we wniesieniu skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, może być nie tylko ten podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej", ale także ten, którego interes prawny wywodzony jest z przepisów prawa procesowego. Adresat decyzji administracyjnej niezależnie od tego, czy decyzja ta dotyczy jego interesu opartego na przepisach prawa materialnego, czy też wyłącznie takiego, który wynika z faktu błędnego uznania go przez organ prowadzący postępowanie za stronę postępowania administracyjnego, ma interes prawny w zakwestionowaniu tej decyzji w drodze skargi do sądu administracyjnego. Interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego może być bowiem traktowany jako interes w doprowadzeniu do weryfikacji decyzji administracyjnej lub innego aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej, będącego przedmiotem skargi, przez ten sąd. Nie zawsze zatem interes ten będzie pokrywał się, nawet w przypadku, gdy przedmiotem skargi jest decyzja administracyjna, z interesem prawnym opartym na przepisach prawa materialnego - interesem prawnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a. (por. J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z 2 lutego 1996 r., sygn. akt IV SA 846/95, OSP 1997/4, poz. 83; A. Skoczylas, Glosa do wyroku NSA z 24 maja 1999 r., sygn. akt II SAB 24/99, OSP 2000/9, poz. 133).

Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznaje za dopuszczalną skargę Miasta [...] na decyzję Kolegium z [...] kwietnia 2020 r., nr [...].

Nie ma bowiem wątpliwości, że legitymację skargową posiada także Skarżący jako adresat decyzji umarzającej postępowanie, a więc podmiot, którego Kolegium nie potraktowało jako stronę postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie nadzwyczajnym. Omawiane uprawienie dotyczy bowiem interesu prawnego Skarżącego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., który przejawia się w prawie domagania się kontroli przez sąd zgodności z prawem owej decyzji Kolegium.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi wskazać należy, że skarga nie zasługuję na uwzględnienie.

Zarówno postępowanie prowadzone w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym, wymaga od organu administracji ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Złożenie wniosku, w tym wniosku o ponowne rozpatrzenie takiej sprawy, obliguje organ do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. również podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się merytorycznie do rozpoznania. Konieczność taka wynika z treści art. 157 § 2 k.p.a. Jest to tzw. wstępny etap rozpoznawania wniosku. Jeżeli z oczywistych względów na tym etapie postępowania wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, organ winien odmówić wszczęcia postępowania. Natomiast w przypadku, gdy ustalenie przymiotu strony wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ administracji winien wszcząć postępowanie w sprawie i dopiero wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustali, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, winien umorzyć postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony.

W niniejszej sprawie zachodzi druga z opisanych powyżej sytuacji.

Zaskarżona decyzja Kolegium została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie nieważnościowe – na skutek złożenia przez Skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ umorzył to postępowanie z powodu jego bezprzedmiotowości wynikającej z przyczyn podmiotowych (brak przymiotu strony). Podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowi art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., który normuje wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Stosownie natomiast do art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Potwierdzenie praw strony czyli stwierdzenie interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania tej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej.

Kolegium odmawiając Skarżącemu przymiotu strony - w rozumieniu art. 28 k.p.a., w kontrolowanym postępowaniu nadzorczym uznało, że Miasto [...] nie może być uznane za stronę postępowania, gdyż Prezydent [...] jest organem właściwym do załatwienia sprawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości, co wyklucza złożenie przez Miasto [...] wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nadzorczej.

Powyższe stanowisko organu Sąd orzekający w pełni podziela.

Wbrew twierdzeniom skargi, organ nie negował związku materialno-prawnego Skarżącego z nieruchomością będącą przedmiotem postępowania. Interesu prawnego wynikającego ze sfery dominium gminy nie neguje także Sąd. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntował się pogląd, zgodnie z którym właściciel nieruchomości jest stroną w każdym postępowaniu administracyjnym dotyczącym jego nieruchomości, zasada ta gdy chodzi o podmioty prywatne nie jest kwestionowana.

Kluczowe znaczenie ma jednak w tym przypadku pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego w systemie jurysdykcji administracyjnej w Polsce, którym powierzono orzekanie w sprawach indywidualnych. Sąd w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15 (opublik. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"), w której wskazano, że ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidualnej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego. Zdaniem Sądu, rozpoznającego niniejszą sprawę, stwierdzenie to rozciąga się również na postępowanie prowadzone w trybach nadzwyczajnych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeszcze pod rządami ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368, ze zm.), ukształtował się pogląd przyjmujący, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę w tej sprawie jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Jeśli obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania, w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (por. uchwała NSA z 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 oraz uchwała z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że bez względu na przedmiot sprawy gmina nie może być stroną w postępowaniu w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydaje wójt albo burmistrz tej gminy, ponieważ nie jest możliwe jednoczesne występowanie w tej sprawie jako strona kierująca się własnym interesem prawnym i organ prowadzący postępowanie (tak np. w postanowieniu NSA z 15 października 1990 r., sygn.. akt SA/Wr 990/90, ONSA 1990/4/7).

Pogląd ten został podtrzymany po wejściu w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W orzecznictwie podkreśla się szczególną rolę jednostek samorządu terytorialnego i ich organów w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Argumentuje się, że jeżeli ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu przepisu art. 5 § 2 pkt 3 i 6 k.p.a., to wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego, której jest organem, w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie, kierując się zasadą praworządności określoną w art. 6 K.p.a. i art. 7 Konstytucji RP.

Jednocześnie sytuacja taka wyłącza możliwość dochodzenia ochrony przez jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, jej interesu prawnego, jako strony postępowania oraz możliwość bycia reprezentowaną przed innym organem lub sądem administracyjnym przez jakikolwiek swój organ lub jednostkę organizacyjną. Przyjmuje się, że rola organu pierwszej instancji kończy się w zasadzie z chwilą wydania rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, natomiast organem, o którym mowa w art. 32 p.p.s.a., jest organ wydający zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzję. Nie jest dopuszczalna sytuacja, aby prezydent miasta lub starosta w tej samej sprawie raz występował jako organ wydający decyzję, a innym razem jako przedstawiciel gminy lub powiatu, których są organami wykonawczymi, zmierzającymi do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu odwoławczego, wydanego wskutek rozpatrzenia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, wydanej przez swój organ wykonawczy.

Postępowanie nadzwyczajne jest co prawda postępowaniem odrębnym od postępowania zwyczajnego, ale nadal dotyczy oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, od której organ ten, któremu powierzono merytoryczne rozstrzyganie sprawy, powinien być wyłączony. Stwierdzenie nieważności decyzji powierzono w postępowaniu nieważnościowym innemu organowi, dokonującemu weryfikacji prawidłowości decyzji, tak jak ma to miejsce w przypadku rozpoznania odwołania. Sytuacja ta nie różni się w istocie w zakresie roli organu wydającego decyzję w pierwszej instancji w prowadzonym postępowaniu, zaś przyznanie roli strony organowi w postępowaniu nieważnościowym prowadziłoby do sytuacji, w której system weryfikacji decyzji byłby w tym zakresie niekonsekwentny.

Naczelny Sąd Administracyjny z konstytucyjnych zasad legalności działania (art. 6 Konstytucji RP) oraz praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wywiódł, że skoro organy administracji, w tym samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej, obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa, to w procesie kontroli tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Ponadto, w demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji.

Wobec powyższego, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, w ślad za przedstawicielami doktryny i orzecznictwa stwierdził, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego zwyczajnego i nadzwyczajnego.

Uwzględnienie powyższych kwestii przemawia za uznaniem, że sam fakt prowadzenia postępowania nieważnościowego przez inny organ, w tym przypadku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., nie daje możliwości przyznania Skarżącemu prawa do udziału w tym postępowaniu w charakterze strony.

Ponadto wskazać należy, że dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy wszedł w życie w czasie, w którym działał samorząd terytorialny i była własność komunalna. Z chwilą likwidacji samorządu terytorialnego na mocy ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) z polskiego systemu prawnego usunięte zostało pojęcie mienia komunalnego, a skomunalizowane na podstawie dekretu grunty [...] stały się na podstawie art. 32 ust. 2 tej ustawy własnością państwową. Skarb Państwa od 13 kwietnia 1950 r. (data wejścia w życie ustawy z dnia 20 marca 1950 r.) stał się właściwy do rozpoznania wniosków byłych właścicieli nieruchomości [...] (lub ich następców prawnych), złożonych na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu, a dotyczących ustanowienia prawa użytkowania wieczystego (poprzednio prawa własności czasowej) gruntu, a organem rozpatrującym wnioski było Prezydium Rady Narodowej w [...]. Obowiązek rozpoznania wniosku dekretowego ciążący na Skarbie Państwa ustał dopiero z dniem 27 maja 1990 r., kiedy to doszło do utworzenia samorządu terytorialnego mocą ustawy nowelizującej Konstytucję z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. Nr 16, poz. 94) i ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95). Zasadniczego podziału kompetencji między organy samorządu terytorialnego a organy administracji rządowej z wyszczególnieniem spraw, które stanowią zadania własne gminy, dokonała ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198), która weszła w życie w dniu 27 maja 1990 r. Od tej daty do zadań własnych gminy należy rozpoznawanie wniosków w sprawach wieczystego użytkowania na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu w odniesieniu do gruntów, które stały się ponownie własnością komunalną.

W rozpoznawanej sprawie w związku ze stwierdzeniem nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] grudnia 1959 r., nr [...] odmawiającego J.P. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], dz. nr [...], nr hip. [...], "odżył" wniosek dekretowy, do rozpatrzenia którego w niniejszej sprawie zobligowany jest obecnie Prezydent [...], co w sposób oczywisty wyklucza udział Miasta [...] w niniejszym postępowaniu. Prezydent [...] jako organ jednostki samorządu terytorialnego zastąpił nieistniejący organ jakim było Prezydium Rady Narodowej [...] jako organ rozpatrujący wnioski dekretowe przejmując jego kompetencje w tym zakresie.

W świetle powyższego należy uznać zaskarżoną decyzję Kolegium za odpowiadającą obowiązującemu prawu, a zarzuty skargi za bezzasadne. W ocenie Sądu, nie ma racji Skarżący podnosząc zarzut nieważności zaskarżonej decyzji z [...] kwietnia 2020 r. z uwagi na fakt skierowania jej również do W.Z.. Skoro bowiem wnioskodawcą, czyli stroną niniejszego postępowania nadzorczego był właśnie W.Z. – jako następca prawny dawnego właściciela nieruchomości [...], to organ zasadnie doręczył W.Z. decyzję administracyjną wydaną w tej sprawie, niezależnie od tego, że była to stricte decyzja procesowa. Działanie organu w tym zakresie było zatem ze wszech miar prawidłowe.

Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Stosownie do brzmienia art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym – por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 1/20 (CBOSA).