Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 561/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r.

nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r.

o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132 ze zm.), zwanej dalej również ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), odmówił wyłączenia stosowania wobec W. G. art. 15c, art. 22a i art. 24a powołanej ustawy.

Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., Minister Spraw Wewnętrznych

i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2019 r.

Organ przytoczył art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Podał, że wskazane przesłanki muszą być spełnione łącznie. Odnosząc się do pierwszej z przesłanek organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Minister podał, że krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak powołując się na wykładnię językową stwierdził, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Organ wskazał, że już na etapie prac komisji sejmowych (posiedzenie Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr [...], w dniu [...] grudnia 2016 r.), kiedy przedstawiona została propozycja ww. przepisu, sygnalizowano, iż wprowadzenie do ustawy tak nieostrego pojęcia jakim jest "krótkotrwałość" może napotkać problemy interpretacyjne. W konsekwencji powyższego zgłoszono propozycję uwzględnienia we wprowadzanym przepisie jednoznacznego progu procentowego wynoszącego 20% całego okresu służby, po przekroczeniu którego w sposób niebudzący wątpliwości można byłoby stwierdzić brak zaistnienia owej krótkotrwałości. Jednakże przedmiotowa poprawka - o której mowa powyżej - nie zyskała akceptacji komisji sejmowej, stąd też ostatecznie uchwalono przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zawierający określenie "krótkotrwała służba". W świetle powyższego należy stwierdzić, iż rzeczywistą wolą projektodawcy było pozostawienie uznaniowego charakteru ww. przepisu, pozwalającego w wyjątkowych sytuacjach wyłączyć ograniczenia w zakresie uprawnień emerytalno-rentowych wprowadzonych w stosunku do osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa.

Analizując drugą z przesłanek organ wskazał, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków.

Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje

się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania

i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy

i realizowania obowiązków dodatkowych.

Organ stwierdził, że zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Zauważył jednak, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Minister wskazał, że jego zadaniem jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego ww. przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Minister ustalił, że W. G. pełnił służbę (z wyłączeniem okresu służby pełnionej w ramach powszechnego obowiązku obrony) od dnia [...] grudnia 1979 r. do dnia [...] czerwca 1990 r. oraz od dnia [...] lutego 1991 r. do dnia [...] maja 1997 r., tj. przez okres 16 lat, 10 miesięcy i 13 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy - od dnia [...] października 1982 r. do dnia [...] czerwca 1987 r. oraz od dnia [...] marca 1988 r. do dnia [...] listopada 1989 r., tj. przez okres 6 lat, 5 miesięcy i 21 dni. Organ stwierdził, że wnioskodawca nie spełnia wymogu przewidzianego w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), bowiem służba pełniona przed dniem 31 lipca 1990 r., uznana za służbę na rzecz totalitarnego państwa, nie była pełniona w sposób krótkotrwały.

W ocenie Ministra przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Ponad sześcioletniego okresu służby nie można uznać za krótkotrwały, bowiem nie sposób scharakteryzować go jako odpowiadający wykładni językowej. Organ podkreślił, że służba W. G. była służbą wieloletnią, podjętą nie przypadkowo, lecz w pełni świadomie oraz ze względu na ponad sześcioletni okres jej pełnienia – trwałą. Wskazany czas realizacji obowiązków służbowych na rzecz totalitarnego państwa nie miał charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. Powyższe potwierdza zdaniem organu również wnikliwa analiza przedmiotowej sprawy, która bezsprzecznie dowiodła, iż zakończenie wskazanego okresu pełnienia służby na rzecz państwa totalitarnego

nie wynikało z jego woli lecz z likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce.

Organ wskazał, że do dokonania oceny spełnienia przez stronę przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. wziął pod uwagę stanowisko Komendanta Głównego Policji zawarte w piśmie z dnia [...] marca 2018 r. oraz Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] zawarte w w "Informacji dot. przebiegu służby" z dnia [...] lutego 2018 r. i "Ocenie rzetelności służby" z dnia [...] lutego 2018 r. Komendant Główny Policji w swoim stanowisku stwierdził, że W. G. rzetelnie realizował zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby w Policji po dniu 12 września 1989 r., na co wskazują informacje zawarte w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne, wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych wnioskującemu karach dyscyplinarnych. Zaznaczenia wymaga, że w zgromadzonym materiale brak jest dokumentów potwierdzających udział ww. w zdarzeniach, ktore mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. Również z "Informacji dotyczącej przebiegu służby" z dnia [...] lutego 2018 r., sporządzonej przez Wydział [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] wynika, że W. G. rzetelnie realizował zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby w Policji po dniu 12 września 1989 r.

W aktach sprawy nie stwierdzono wzmianek dot. wszczynania i prowadzenia w stosunku do wnioskującego postępowań karnych oraz karno-skarbowych. W ww. dokumentacji zawarto informacje o otrzymanych przez ww. trakcie pełnienia służby awansach i podwyżkach dodatku służbowego. Jednocześnie z dokumentów archiwalnych nie wynika, aby wnioskodawca został odznaczony orderem czy odznaczeniem państwowym oraz odznaką/medalem resortowym po dniu 12 września 1989 r. Organ wskazał, że z analizowanych dokumentów wynika, że w trakcie pełnienia służby w Policji ocena wnioskodawcy dokonana przez przełożonych kształtowała się następująco: "bardzo pracowity i sumienny (...), posiada dobre przygotowanie ogólne i zawodowe do wykonywania zadań służbowych na zajmowanym stanowisku, (...) z powierzonych zadań wywiązywał się należycie". Potwierdza to również w "Ocenie rzetelności służby" z dnia [...] lutego 2018 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...] stwierdzając, iż ww. "był wielokrotnie wyróżniany i nagradzany (...), funkcjonariusz zdyscyplinowany, pracowity, odpowiedzialny i dyspozycyjny. (...). Mimo krótkiego okresu pracy (...) należał do funkcjonariuszy wyróżniających się".

Organ podniósł, że sam charakter zadań realizowanych przez ww. do dnia zwolnienia ze służby w Policji, tj. do dnia [...] maja 1997 r. i wynikające z nich potencjalne zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Powyższe potwierdza fakt, iż w posiadanych zasobach archiwalnych brak jest dokumentów wskazujących na udział wnioskującego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. Nie były również wydawane zaświadczenia uprawniające do podwyższenia emerytury zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734, z poźn. zm.).

Podsumowując organ stwierdził, że przebieg służby funkcjonariusza nie pozwala przyjąć, by w sprawie zachodził "szczególnie uzasadniony przypadek" wynikający z art. 8a ust. 1 ustawy. Uprawnienie z art. 8a ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna,

a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że jest spełniony "szczególnie uzasadniony przypadek". Minister raz jeszcze wskazał, że W. G. pełnił służbę przez 16 lat, 10 miesięcy i 13 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa przez okres 6 lat, 5 miesięcy i 21 dni. Z powyższego wynika, iż ww, okres służby na rzecz państwa totalitarnego stanowi ok. 38 % całkowitego okresu służby, a zatem znaczną jego część i w ocenie organu nie ma możliwości uznania go za okres krótkotrwały. Organ stwierdził, że w przypadku W. G., w rozpatrywanym faktycznym przesłanka przewidziana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) nie została spełniona, tym samym sprawa nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku", a zatem organ nie ma możliwości wyłączenia w stosunku do ww. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy. Organ odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, że jeżeli strona nie zgadza się z informacją o przebiegu służby wydaną przez Instytut Pamięci Narodowej z uwagi na fakt błędnych jej zdaniem zapisów dotyczących przebiegu służby, jak i dat jej pełnienia na rożnych stanowiskach, to powinna tę kwestię podnieść nie w ramach postępowania prowadzonego przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 8a ustawy, ale poinformować o tym IPN i ewentualnie wnosić o zmianę sporządzonej informacji.

Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi W. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji na podstawie art. 8a ustawy wyłączającej stosowanie wobec skarżącego art. 15c ustawy i zasądzenie od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego kwoty 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, zarzucił naruszenie:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) poprzez:

- nieuzasadnione przyjęcie, że w odniesieniu do skarżącego nie zachodzi przesłanka "krótkotrwałości" służby w rozumieniu art. 8a ust, 1 pkt 1 ustawy, w sytuacji gdy okres 6 lat 5 miesięcy i 21 dni do całkowitego okresu służby Skarżącego wynoszącego 16 lat 10 miesięcy i 13 dni, a po uwzględnieniem obowiązkowej służby wojskowej – 11 miesięcy 21 dni oraz służby w Wywiadzie Skarbowym Ministerstwa Finansów - 20 lat 2 miesiące 29 dni, cały okres służby wynosi 38 lat i 3 dni, prowadzi to do wniosku, iż przesłanka krótkotrwałości została spełniona - ok 17% w ogólnym stażu pracy stanowi praca na rzecz totalitarnego państwa.

- nieuzasadnione przyjęcie, że "krótkotrwałość" służby należy ujmować w ujęciu proporcjonalnym wobec całego okresu służby skarżącego, a nie w ujęciu proporcjonalnym wobec całego stażu pracy, całego życia skarżącego albo wobec istnienia "państwa totalitarnego" w rozumieniu ustawy emerytalnej, na rzecz którego możliwe było pełnienie takiej służby;

- nieuzasadnione przyjęcie, że pojęcie "krótkotrwałości" należy interpretować wyłącznie w oparciu o wykładnię językową, tj. słownikowe znaczenie tego pojęcia, podczas gdy termin ten powinien być interpretowany indywidualnie, w kontekście każdej ze spraw rozpatrywanych przez organ, mając na względzie niepowtarzalność, różnorodność

i specyfikę rożnych stanów faktycznych- nie uwzględnienie okoliczności jakie towarzyszyły podjęciu pracy w pionie polityczno- wychowawczym, zarzucenie,

że skarżący służbę na rzecz totalitarnego państwa pełnił świadomie.

- nieprawidłową wykładnię art. 8a, polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że jednym z kryteriów wymaganych przez ustawodawcę do zastosowania przez organ art. 8a tej ustawy jest "szczególnie uzasadniony przypadek", podczas gdy kryteriami wymaganymi przez ustawodawcę do wyłączenia względem mnie art. 15c ustawy emerytalnej jest spełnienie łącznie dwóch przesłanek, tj. krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia;

- nieuprawnioną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu tej normy prawnej zachodzi wyłącznie wówczas, gdy strona "legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy", albowiem ustawodawca nie ogranicza rozumienia pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek" wyłącznie do ponadprzeciętnych i wyjątkowych osiągnięć w służbie;

- brak indywidualnego rozpatrzenia przebiegu służby skarżącego (w tym licznych nagród i przedterminowych awansów) w kontekście "wybitności służby" i jej kwalifikacji jako "szczególnie uzasadniony przypadek".

W uzasadnieniu skarżący odnosząc się do twierdzenia organu, że nie został odznaczony orderem, czy odznaczeniem państwowym oraz odznaką/medalem resortowym wskazał, że na wniosek MSWiA został odznaczony Brązowym Krzyżem Zasługi. Przedstawił informacje dotyczące przebiegu swojej służby. Zdaniem skarżącego spełnia on warunki określone w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Zarzucił, że decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 k.p.a. i z przekroczeniem granic uznania administracyjnego.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł

o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z dnia 17 kwietnia 2020 r. skarżący podtrzymał skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji,

w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c,

art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (pkt 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (pkt 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.,

w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zgodnie z art. 8a ust. 2 tej ustawy, do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Zgodnie z art. 11 powołanej ustawy, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Decyzja wydawana przez organ na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) ma charakter decyzji uznaniowej. Uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Rozstrzygający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną (v. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1488/08 orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (v. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 2006/10, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sprawie niniejszej organ nie dokonał pełnych ustaleń i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), czym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W konsekwencji, decyzja jako dowolna, nie mogła się ostać w obrocie prawnym.

Zgodnie z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, znajdujący zastosowanie w tej sprawie, zgodnie z którym art. 8a ust. 1 powołanej ustawy w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r.,

w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (v. wyrok NSA z dnia z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu powołanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r.

w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości".

W sprawie niniejszej organ w zaskarżonej decyzji nie dokonał w sposób prawidłowy analizy kwestii czasu trwania służby na rzecz państwa totalitarnego w kontekście przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową, należy stwierdzić, że krótkotrwałość utożsamiana z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością jest przeciwieństwem długotrwałości. Sąd nie kwestionuje oceny dokonanej przez organ w aspekcie uregulowania zawartego w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Zarzuty skargi dotyczące konieczności odniesienia okresu służby na rzecz państwa, o którym mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) do całkowitego stażu pracy, a nie całkowitego okresu służby, Sąd uznał za nietrafne. Samo jednak przyjęcie przez organ, iż w sprawie nie występuje element krótkotrwałej służby na rzecz państwa totalitarnego nie jest wystarczające do wydania decyzji odmownej (v. wyrok NSA dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1464/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Kwestia ta musi bowiem zostać oceniona w aspekcie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", czego w zaskarżonej decyzji brak.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym "(...) brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić,

czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu."

(v. wyrok NSA z dnia 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sprawie niniejszej organ stwierdził jedynie, że przez okres służby na rzecz państwa totalitarnego, o którym mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) strona dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. Jeśli w ocenie organu wnioskodawca realizował w tym czasie obowiązki czy zadania, których charakter nie pozwala zdaniem organu na zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) to powinno to znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Takich ustaleń na tym etapie postępowania organ nie poczynił i nie rozwinął w uzasadnieniu decyzji twierdzenia o specyfice realizowanych przez wnioskodawcę zadań, zaś w świetle powołanych już wyżej orzeczeń sądowoadministracyjnych kwestia charakteru służby skarżącego pełnionej na rzecz totalitarnego państwa ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Ustaleń takich w aspekcie szczególnie uzasadnionego przypadku organ nie dokonał.

Zaznaczyć przy tym należy, że Minister w sprawie niniejszej nie kwestionował,

że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po 12 września 1989 r. Organ powołał się w tym zakresie na pismo Komendanta Głównego Policji i Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] Jednocześnie jednak Minister stwierdził, że brak jest dowodów, aby służba pełniona była z narażeniem zdrowia i życia.

Podkreślenia wymaga w związku z tym, że ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, aby przez rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. rozumieć wyłącznie przypadek pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby tak było ustawodawca wprost wskazałby to w powołanym przepisie. Dodanie przez ustawodawcę, po zwrocie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", zwrotu "w szczególności" "z narażeniem zdrowia i życia" stanowi jeden z przykładów takiego wykonywania zadań i obowiązków, który uprawnia do przyjęcia, że te zadania i obowiązki były wykonywane rzetelnie. Brzmienie art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy nie zawęża tym samym rzetelnego wykonywania zadań

i obowiązków wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Organ nie kwestionował jednakże w decyzji spełnienia przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...).

Minister nie przedstawił żadnych faktów dotyczących służby skarżącego, charakteru tej służby i warunków jej pełnienia, które zdaniem organu nie pozwalają na zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Organ nie dokonał przy tym pełnych ustaleń w zakresie nadanych wnioskodawcy odznaczeń. Odnosząc się do twierdzenia organu, że związany jest treścią informacji o pełnieniu służby sporządzoną przez IPN wskazania wymaga, że dowód w postaci dokumentu urzędowego podlega takiej samej ocenie organu, jak każdy inny prawem dopuszczalny dowód w postępowaniu administracyjnym.

Biorąc pod uwagę, że uchybienia przepisom art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, zaszła podstawa do uwzględnienia skargi.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ dokona wyczerpującej oceny tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby skarżącego, jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do ustawowej przesłanki. Oceny tej organ powinien dokonać również w kontekście czasu trwania służby na rzecz totalitarnego państwa przed 31 lipca 1990 r., w szczególności biorąc pod uwagę charakter pełnionej w tym okresie służby. Wnikliwa ocena przebiegu całej służby skarżącego w zestawieniu z czasem jej pełnienia przed 30 lipca 1990 r. powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy przypadek skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Organ winien wziąć przy tym pod uwagę, że skarżący odznaczony został Brązowym Krzyżem Zasługi. Jak wynika z art. 16 ustawy z dnia 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 25) Krzyż Zasługi jest nagrodą dla osób, które położyły zasługi dla Państwa lub obywateli spełniając czyny przekraczające zakres ich zwykłych obowiązków, a przynoszące znaczną korzyść Państwu lub obywatelom.

Organ uzasadni decyzję w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a., tj. m.in. wskaże fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie decyzji – stanowiące wyraz zindywidualizowanej oceny przypadku wnioskodawcy – nie powinno pozostawiać wątpliwości dlaczego organ rozstrzygnął sprawę strony w taki a nie inny sposób. Zależnie od dokonanej ponownie, wyczerpującej oceny, organ podejmie stosowną decyzję.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,

na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0V1D-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego, albowiem skarżący ich nie wykazał. Nadto, w sprawie tej skarżący nie miał obowiązku uiszczania kosztów sądowych (art. 239 § 1 pkt 1 lit. d ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).