Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 162/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138  par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu K. Z. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...] Wójt Gminy Ś., po rozpatrzeniu wniosku M. W. (zwanego dalej inwestorem) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego na działce nr [...], obręb Ś. , położonej w miejscowości Ś.. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie został spełniony warunek zapisany w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), co dalej argumentowano wskazując na odpowiednie przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dowodząc, że w ustalonym stanie faktycznym sprawy nie jest możliwe przeznaczenie chronionych gruntów rolnych klasy III na inne cele.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) rozpoznając odwołanie inwestora, decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu decyzji SKO dostrzegło uchybienia, co do załączników mapowych stanowiących integralną część decyzji organu I instancji, ponieważ załączniki graficzne nr 1 i nr 2 nie zawierają w swej treści informacji ani żadnych oznaczeń potwierdzających zgodność użytych map z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego, brak jest potwierdzenia dokonanego przez osobę uprawnioną, daty potwierdzenia czy numeru ewidencyjnego, a zatem załączniki te nie spełniają wymogów, o których mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

SKO zwróciło również uwagę, że w aktach organu I instancji brak jest dowodów potwierdzających fakt ustalenia wszystkich stron przedmiotowego postępowania, a w tym brak rozdzielnika adresowego, na który wskazuje się w skarżonej decyzji. Co więcej, w aktach sprawy brak jest zawiadomienia stron postępowania o jego wszczęciu, a także o możliwości zapoznania się z aktami przed wydaniem decyzji. Ze znajdujących się w aktach druków zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji wynika przy tym, że decyzja została skierowana jedynie do inwestora i jego pełnomocnika. Powyższe uchybienia wskazują wprost na naruszenie art. 10 K.p.a. Ponadto decyzja wydana w postępowaniu, w którym nie zapewniono wszystkim stronom możliwości brania udziału obarczona byłaby wadą uzasadniającą wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.).

Poza powyższym SKO zwróciło również uwagę, że ustalenie warunków zabudowy dla danego terenu jest możliwe tylko w przypadku łącznego zaistnienia przesłanek zapisanych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu. Brak wypełnienia w danym stanie faktycznym któregokolwiek z warunków wynikających z przywołanego przepisu oznacza, że nie jest możliwe wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora.

SKO podkreśliło, że z dołączonych do wniosku inwestora wypisów z rejestru gruntów wynika, że działka nr [...] o pow. 0,3200 ha stanowi użytek rolny klasy RIIIb (pow. 0,1768 ha) oraz użytek rolny klasy RIVa (o pow. 0,1432 ha). Okoliczność ta musi być wzięta pod uwagę przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy w jej ustalonym stanie faktycznym i prawnym.

Poza pozostałymi przesłankami zapisanymi w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy jednym z warunków koniecznych do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest bowiem wykazanie, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

SKO wskazało, że co do zasady grunty rolne klas I-III podlegają szczególnej ochronie na mocy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161). Możliwość przeznaczenia na inne niż rolnicze wykorzystanie takich gruntów jest zatem wyjątkiem i jak, każdy wyjątek zapisany w prawie, należy interpretować go ściśle.

SKO przywołując przepisy art. 7 ust. 1 oraz ust. 2 pkt. 1 oraz art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych podało, że z ustaleń Wójta Gminy Ś. wynika, że w stosunku do części terenu inwestycji stanowiącego grunt rolny klasy RIIIb, nie zachodzi przesłanka zapisana w art. 7 ust. 2a pkt 1 cyt. ustawy tj., że teren ten zlokalizowany jest poza obszarem zwartej zabudowy.

Zgodnie z art. 4 pkt 29 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych pod pojęciem zwartej zabudowy rozumie się zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. SKO powołało się przy tym na orzeczenia sądów administracyjnych.

Następnie SKO zauważyło, że sposób wyznaczenia zwartej zabudowy na załączniku mapowym nr 2 do skarżonej decyzji jest niejasny i budzi wątpliwości, co do poprawności sporządzenia. W szczególności brak jest wskazania na odległości pomiędzy poszczególnymi budynkami o odpowiedniej funkcji (wystarczy 5), które mogłyby tworzyć zwartą zabudowę, co dalej pozwoliłoby na wyznaczenie obszaru zwartej zabudowy. Ocena tego aspektu sprawy przez organ I instancji jest zatem przedwczesna, ponieważ okoliczność ta nie została w dostateczny sposób wyjaśniona, co narusza także art. 7 i 77 K.p.a.

Na powyższą decyzję sprzeciw do Sądu złożył K. Z., wnosząc o jej uchylenie oraz zarzucając naruszenie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2a K.p.a. poprzez brak wskazania wytycznych w zakresie wykładni przepisów prawa.

W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie, wskazując przy tym, że od powyższej decyzji sprzeciw wniósł K. Z., który nie brał udziału w przedmiotowym postępowaniu. SKO jednak zauważyło, że w skarżonej decyzji m.in. podkreślono, że w aktach organu I instancji brak było dowodów potwierdzających fakt ustalenia wszystkich stron przedmiotowego postępowania, a w tym brak rozdzielnika adresowego, na który wskazywało się w decyzji organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 465/21 uznał, że sprzeciw K. Z. podlegał odrzuceniu jako niedopuszczalny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z 64b § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej p.p.s.a.)., jako że został wniesiony przez osobę w sposób oczywisty do tego nie legitymowaną w rozumieniu art. 64a p.p.s.a.

Sąd podzielił w pełni argumentację zawartą w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 739/20, który analizując przedstawioną regulację rozpoczął od uwag dotyczących sposobu sformułowania przepisu, a zwłaszcza w odniesieniu do użytego niejasnego zwrotu ,,strona niezadowolona z decyzji", który z całą pewnością zaczerpnięto z procedury administracyjnej – to jest art. 127 § 3 K.p.a. traktującego o wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł K. Z., zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, przez błędne zastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 64 p.p.s.a. w wyniku czego doszło do odrzucenia złożonego sprzeciwu, w sytuacji gdy powinno nastąpić jego merytoryczne rozpatrzenie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że K. Z. jest właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w miejscowości Ś.. Nieruchomość ta jest położona w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru planowanej inwestycji, co zostało bezspornie ustalone w trakcie postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2633/21 uchylił zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu NSA podał, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. okazało się wadliwe, wobec przedwczesnej oceny, że sprzeciw został złożony ,,przez osobę w sposób oczywisty do tego nie legitymowaną w rozumieniu art. 64a p.p.s.a.".

W ocenie NSA skarżący winien zostać wezwany do podania okoliczności istotnych dla ustalenia jego legitymacji procesowej na podstawie art. 28 K.p.a., mającego zastosowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Tymczasem w skardze kasacyjnej wskazano, że skarżący jest właścicielem nieruchomości położonej w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji.

Zdaniem NSA jeżeli w aktach sprawy brak było danych pozwalających na ustalenie, czy skarżący należy do kręgu stron sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją, to rzeczą Sądu Wojewódzkiego było wezwanie skarżącego o wykazanie okoliczności, z których wywodzi uprawnienie do udziału w tym postępowaniu.

NSA wskazał, że w przepisie art. 64a p.p.s.a. nie wprowadzono ograniczenia podmiotów legitymowanych do wniesienia sprzeciwu wyłącznie do stron niezadowolonych z treści decyzji, które brały udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnione jest zatem stanowisko, że legitymacja do wniesienia sprzeciwu przysługuje nie tylko stronie, która uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., ale też stronie, która nie brała udziału w tym postępowaniu, jeżeli jest ona niezadowolona z treści tej decyzji (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II opublikowane: LEX. El. 2021. art. 64a).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd orzekając ponownie w niniejszej sprawie na podstawie art. 190 p.p.s.a. jest związany postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2021 r. o sygn. akt II OSK 2633/21, który uchylił postanowienie WSA w Bydgoszczy z dnia 29 czerwca 2021 r. o sygn. akt II SA/Bd 465/21.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd któremu przekazana została sprawa, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Norma zawarta w tym przepisie w sposób zasadniczy wpłynęła na rozstrzygnięcie zapadłe w niniejszym postępowaniu. Wykładnia prawa i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie nie tylko sąd, lecz także organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także strony postępowania.

Artykuł 190 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić wykładni prawa dokonanej przez NSA w jego wcześniejszym orzeczeniu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) NSA oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że sąd I instancji oraz organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyroki NSA z: 30 lipca 2009 r., II FSK 451/08, Lex nr 526493; 23 września 2009 r., I FSK 494/09, Lex nr 594010; 13 lipca 2010 r., I GSK 940/09, Lex nr 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 stycznia 2010 r., I SA/Wr 1591/09, Lex nr 559604). Użyte w art. 190 p.p.s.a. pojęcie ,,wykładni prawa" należy rozumieć, jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zobligowany był do przyjęcia i zastosowania wykładni prawa dokonanej przez NSA we wspomnianym już postanowieniu z dnia 9 grudnia 2021 r. o sygn. akt II OSK 2633/21.

Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela ocenę prawną i pogląd wyrażony przez WSA w Poznaniu w postanowieniu z dnia 14 stycznia 2021 r. o sygn. II SA/Po 739/20. Należy podkreślić, że argumentacja ta co do zasady nie została zakwestionowana w wyroku kasacyjnym sądu II instancji. W tym stanie rzeczy argumentację prawną w tym zakresie Sąd orzekający w obecnym składzie w pełni aprobuje i przyjmuje ją jako argumentację własną. Ponieważ została ona wcześniej obszernie przytoczona zbędne jest jej powtórne przytoczenie.

Jednocześnie Sąd orzekający w niniejszym składzie - jak wspomniano - związany jest oceną prawną i zaleceniami Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w uzasadnieniu postanowienia z dnia 9 grudnia 2021 r. o sygn. akt II OSK 2633/21.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, ,,skarżący nie został wezwany do podania okoliczności istotnych dla ustalenia jego legitymacji procesowej na podstawie art. 28 K.p.a., mającego zastosowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy", ponieważ jeżeli w aktach sprawy brak było danych pozwalających na ustalenie, czy skarżący należy do kręgu stron sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżoną decyzją, to rzeczą Sądu Wojewódzkiego było wezwanie skarżącego o wykazanie okoliczności, z których wywodzi uprawnienie do udziału w tym postępowaniu.

Mając powyższe na uwadze tutejszy Sąd wezwał wnoszącego sprzeciw o wykazanie okoliczności, z których strona wnosząca sprzeciw wywodzi uprawnienie do udziału w tym postępowaniu.

W odpowiedzi wnoszący sprzeciw przy piśmie z dnia 25 marca 2022 r. w załączeniu przekazał wydruk z księgi wieczystej nr [...], wydruk z geoportalu oraz kopię mapy znajdującą się w aktach sprawy, z której wynika, że działka należąca do skarżącego przylega bezpośrednio do działki objętej planowaną inwestycją.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., który - w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - stanowi iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a K.p.a.).

W oparciu o przepis art. 138 § 2 K.p.a. należy stwierdzić, że wyodrębnia on dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie:

1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,

2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Jednocześnie należy zauważyć, że użycie w art. 138 § 2 K.p.a. spójnika ,,a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że ,,konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Zacytowane stwierdzenie ,,koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Oznacza to zatem, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytorycznym rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania - jest podejmowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Poczynić należy także zastrzeżenie, iż decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Niewątpliwie konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej.

Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym, jak już podkreślono, sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw.

Sytuacja taka jednak nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Trudno bowiem nie przyznać racji SKO, które po analizie akt sprawy i uzasadnienia decyzji organu I instancji, uznało, że organ ten nie dokonał należytej oceny stanu faktycznego sprawy, a tym samym jego decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy, została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów postępowania administracyjnego. Przede wszystkim jednak organ odwoławczy słusznie zauważył, że w aktach organu I instancji brak jest dowodów potwierdzających fakt ustalenia wszystkich stron przedmiotowego postępowania, a w tym brak rozdzielnika adresowego, na który wskazuje się w skarżonej decyzji. Co więcej, w aktach sprawy brak jest zawiadomienia stron postępowania o jego wszczęciu, a także o możliwości zapoznania się z aktami przed wydaniem decyzji. Ze znajdujących się w aktach druków zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji wynika przy tym, że decyzja została skierowana jedynie do inwestora i jego pełnomocnika. W konsekwencji doprowadziło to do tego, że sprzeciw do Sądu złożył K. Z., który nie brał udziału w przedmiotowym postępowaniu.

Poza tym należy podzielić stanowisko SKO, że załączniki mapowe stanowiące integralną część decyzji organu I instancji, nie zawierają w swej treści informacji ani żadnych oznaczeń potwierdzających zgodność użytych map z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego, brak jest potwierdzenia dokonanego przez osobę uprawnioną, daty potwierdzenia czy numeru ewidencyjnego, a zatem załączniki te nie spełniają wymogów, o których mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Poprawnie również SKO zauważyło, że sposób wyznaczenia zwartej zabudowy na załączniku mapowym nr 2 do skarżonej decyzji jest niejasny i budzi wątpliwości, co do poprawności sporządzenia. W szczególności brak jest wskazania na odległości pomiędzy poszczególnymi budynkami o odpowiedniej funkcji (wystarczy 5), które mogłyby tworzyć zwartą zabudowę, co dalej pozwoliłoby na wyznaczenie obszaru zwartej zabudowy.

Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie sprawy, w której zapadła kontrolowana decyzja wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zasadniczej części. Jednocześnie czynności, które winny być podjęte w celu wyjaśnienia sprawy, przekraczają zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, którego przeprowadzenie - stosownie do art. 136 K.p.a. - leży w kompetencjach organu odwoławczego.

Z tych powodów za uzasadnione uznał organ odwoławczy uchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi stosownie do art. 138 § 2 K.p.a.

W tym miejscu wyjaśnić także wypada, iż obszar powyższych ustaleń wykraczał poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, które uprawniony i zobligowany był przeprowadzić organ odwoławczy stosownie do regulacji art. 136 K.p.a. Uwadze nie może także umknąć zasada dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.), do której zachowania zobligowany jest organ odwoławczy. Poczynienie przez SKO znaczących ustaleń istotnych okoliczności i modyfikacja treści rozstrzygnięcia mogłaby bowiem pozbawić strony postępowania prawa do jednej instancji, czyli prawa do odwołania. W szczególności bowiem organ drugiej instancji, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ pierwszej instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie decyzja tak wydana naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP), co znajduje swoje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2011 r., I OSK 613/10 oraz wyroki WSA: w Kielcach z dnia 15 maja 2014 r., II SA/Ke 272/14; w Olsztynie z dnia 23 kwietnia 2009 r., II SA/Ol 64/09 i inne). Powyższe uwagi potwierdzają trafność rozstrzygnięcia organu drugiej instancji.

Konkludując powyższe rozważania Sąd uznał działanie SKO w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją art. 138 § 2 K.p.a. Wobec tego, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu sprzeciwu.