Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 33/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
article: art. 36 ust. 6
journal: Dz.U. 2014 poz 1202
law: Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant Starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 września 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 829/16 w sprawie ze skargi S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2016 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie [...] w W. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

- art. 61 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę prawa do uzyskiwania informacji o działalności władz publicznych poprzez błędne bowiem zbyt daleko idące twierdzenia w zakresie ograniczenia prawa do informacji,

- art. 61 ust 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie w jakim owe przepisy konstytucyjne stanowią podstawę ograniczenia prawa do informacji publicznej poprzez wykładnię polegająca na uznaniu dopuszczalności ograniczeń dostępności informacji o premiach przyznanych pracownikom samorządowym nie pełniącym funkcji publicznych,

- art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę ograniczenia dostępności informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej poprzez jego błędna wykładnię prowadząca do uznania, iż ujawnienie informacji o imionach i nazwiskach pracowników samorządowych, którym przyznano nagrody narusza prywatność tych pracowników samorządowych, a w konsekwencji także błędne zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w niniejszej sprawie w ten sposób, że informacja o otrzymanych nagrodach nie dotyczy prywatności.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentowano, że nagrody przyznawane pracownikom samorządowym mają szczególny charakter. Prawo pracy nie określa podstaw przyznawania nagród. W przypadku zaś pracowników samorządowych sytuacja ta wygląda inaczej, gdyż zgodnie z art. 36 ust. 6 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1202) nagroda może być przyznana za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej. W ocenie skarżącego kasacyjnie osoba podejmująca pracę w urzędzie miasta musi liczyć się, że informacje o jej pracy, w tym informacje o nagrodzie, jej wysokości oraz powodach jej przyznania będą jawne i dostępne dla obywateli.

Zdaniem Stowarzyszenia do sprawowania społecznej kontroli wydatków środków publicznych nie jest konieczne statusu osoby zatrudnionej w administracji. Nie ma więc znaczenia, czy pracownicy pełnią funkcje publiczne czy też nie. W ocenie skarżącego kasacyjnie ujawnienie imion i nazwisk nagrodzonych osób oraz kwot nagród dla poszczególnych pracowników samorządowych nie narusza ich prywatności, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., bowiem ingerencją w prywatność uprawnioną na gruncie prawa do informacji publicznej jest jawność wydatków środków publicznych w zakresie przeznaczenia ich na nagrody dla osób zatrudnionych w publicznych urzędach.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej w sprawie nie powinien znaleźć zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p., gdyż informacje objęte wnioskiem nie naruszają prywatności osób fizycznych. W konsekwencji nie ma potrzeby dokonywania dystynkcji na pracowników samorządowych pełniących funkcję publiczne i tych funkcji nie pełniących.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...]. Skarżący kasacyjnie nie zakwestionował przesłanek, które stanowiły podstawę uchylenia tych decyzji. Nie zgodził się jednak ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż organ powinien dokonać oceny, którzy z pracowników pełnią funkcje publiczne, a którzy nie i w odniesieniu do tych, którzy pełnią funkcje publiczne udzielić żądanej informacji co do nagród. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pracowników, którzy nie pełnią funkcji publicznych chroni art. 5 ust. 2 u.d.i.p z uwagi na ochronę prywatności. W ocenie skarżącego kasacyjnie w rozpatrywanym przypadku powołany wyżej przepis nie ma zastosowania, a informacje dotyczące nagród powinny być udzielone wnioskodawcy w odniesieniu do wszystkich pracowników urzędu bez względu na pełnione funkcje.

Z takim stanowiskiem skargi kasacyjnej nie można się zgodzić.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności zauważyć należy, że pierwszy z jej zarzutów dotyczących naruszenia art. 61 Konstytucji RP nie mógł odnieść pożądanego skutku. Przepis ten ma charakter przepisu złożonego i składa się z 4 jednostek redakcyjnych. Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2018 r., I OSK 1702/16). W skardze kasacyjnej nie sprecyzowano naruszonej normy, albowiem brak jest doprecyzowania jednostki redakcyjnej. której zarzut dotyczy.

Nie doszło w sprawie także do naruszenia art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Skarżący kasacyjnie pomija przepis art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym tryb udzielania informacji, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP , określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy. Zastosowana przez Sąd I instancji podstawa prawna ma status regulacji ustawowej i nie ma podstaw do kwestionowania jej konstytucyjności. Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji, ograniczenie prawa do informacji może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Wzgląd na prywatność osób nie pełniących funkcji publicznych mieści się w zakresie wolności i praw innych osób i ma charakter ustawowy. Jak wyżej wskazano, Konstytucja łączy prawo do uzyskania informacji z danymi dotyczącymi osób pełniących funkcje publiczne. Nie wskazano w skardze kasacyjnej, jakie w związku z tym dyrektywy interpretacyjne naruszył Sąd I instancji, dopuszczając ograniczenie w stosunku do osób takich funkcji nie pełniących. Tezy skargi kasacyjnej, że uznanie dopuszczalności ograniczenia dostępności informacji o nagrodach przyznanych pracownikom samorządowym, niepełniącym funkcji publicznej, oparte są na błędnej wykładni art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, nie zostały poparte argumentacją, która mogłaby wskazywać na wadliwość wykładni tego przepisu dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę ograniczenia dostępności informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej. Przepis ten stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Ograniczenie to dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, ale ze względu na inne ważne dla życia społecznego wartości, podlegającej ograniczeniom w swobodnym udostępnianiu każdemu. Chybione są w związku z tym argumenty uzasadnienia skargi kasacyjnej, odwołujące się do zasady jawności finansów publicznych. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że informacje o nagrodach, pochodzących ze środków publicznych, są jawne i podlegają udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publiczne, są zatem informacją publiczną. Nie można zarzucić Sądowi I instancji, że wadliwie rozeznał charakter danych o sposobie wydatkowania środków publicznych i naruszył zasadę jawności finansów publicznych.

Zauważyć przy tym należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia osób pełniących funkcje publiczne, na co zwrócono uwagę w wyroku NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. I OSK 1530/14, równocześnie jednak zapewnia, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osób, które nie pełnią funkcji publicznych i nie mają związku z ich pełnieniem. Prawidłowo wobec tego Sąd I instancji przyjął na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., że informacja publiczna dotycząca nagród wypłaconych pracownikom jednostki samorządu terytorialnego, podlega ograniczeniom ze względu na ich prywatność, a ograniczenie to dotyczy danych personalnych osób, które nie mają związku z pełnieniem funkcji publicznej, nie zaś samego faktu rozdysponowania określonej kwoty na nagrody dla pracowników.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.