Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 361/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 165 ust. 3, 7, art. 170 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt III SAB/Gd 77/17 w sprawie ze skargi A. J. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. odstąpić od zasądzenia od A. J. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 maja 2018 r., sygn. akt III SAB/Gd 77/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi A. J. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, w punkcie pierwszym zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego A.J. w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami, zaś w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 10 maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w G. złożył A. J. (dalej skarżąca) propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w G. Działając pod silnym przymusem prawnym i ekonomicznym skarżąca przyjęła propozycję, niemniej kwestionowała jej zasadność i domagała się złożenia propozycji służby.

Następnie skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G., polegającą na braku złożenia propozycji służby w Służbie Celno – Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948; dalej także jako: "Przepisy wprowadzające").

Sąd Wojewódzki stwierdził, że rozstrzygając w granicach rozpatrywanej sprawy i nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną przyjął, że sprawa sądowoadministracyjna wszczęta skargą dotyczy w istocie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącej.

Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 171 ust. 1 Przepisów wprowadzających skutkiem przyjęcia propozycji zatrudnienia jest przekształcenie stosunku służby w stosunek pracy. Odnosząc się do sytuacji funkcjonariusza, którego stosunek służbowy wygasł wskutek przekształcenia w stosunek pracy, w następstwie przyjęcia złożonej przez dyrektora izby administracji skarbowej propozycji zatrudnienia, Sąd stwierdził, że przyjęcie stanowiska sprowadzającego się do wykluczenia kontroli sądowej odnoszącej się do samego istnienia stosunku służbowego prowadzi w ocenie Sądu do pozbawienia osoby znajdującej się w powyższej sytuacji gwarantowanego jej konstytucyjnie prawa do sądu. Zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 Przepisów wprowadzających wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Z kolei zgodnie z art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Analiza kompetencji właściwych organów (w realiach sprawy – dyrektora izby administracji skarbowej) odnoszących się do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej (w tym m.in. skarżącej) pozwala na ustalenie formy prawnej działania organu w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza, w stosunku do którego stosunek służbowy wygasł wskutek jego przekształcenia w stosunek pracy. Skoro ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie ze służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi służby celno – skarbowej, który przyjął propozycję zatrudnienia złożoną mu przez organ. Zatem podstawą prawną do wydania decyzji w rozważanym przypadku jest art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej - interpretowany zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Powyższy sposób interpretacji regulacji art. 170 ust. 3 Przepisów wprowadzających jest ponadto uzasadniony z tej przyczyny, że reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego w sposób niekorzystny wyłącznie dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby nie zaproponowano. Za rażąco niesprawiedliwe, naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP należałoby bowiem uznać brak objęcia ochroną sądową tych funkcjonariuszy, którym z nieznanych im przyczyn ustawodawca przekształca (a w istocie wygasza) stosunki służbowe, nie obligując określonego organu do wydania aktu indywidualnego odnoszącego się do takiej zmiany w obrębie tych stosunków. Podsumowując powyższą część rozważań Sąd wskazał, że powołane powyżej przepisy stanowią źródło kontroli sądowej zarzucanej przez skarżącą bezczynności organu (zob. art. 3 § 2 pkt 8 i art. 3 § 3 P.p.s.a.).

Reasumując powyższe rozważania Sąd uznał, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w G. był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej, co oznacza, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W konsekwencji, w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, zobowiązując organ do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej.

Obiektywnie istniejąca trudność w ustaleniu zakładanego przez ustawodawcę celu omawianych regulacji jak i we właściwym odczytaniu treści wprowadzonych do systemu prawnego norm jest w ocenie Sądu okolicznością uzasadniającą przyjęcie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w G., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

I. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy:

a. Art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 i ust. 6 ustawy o KAS przez błędne uznanie, że w sprawie dotyczącej złożenia propozycji pracy i przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy w jednostkach KAS właściwy jest sąd administracyjny,

b. Art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. przez błędną kontrolę niniejszej sprawy oraz błędne zastosowanie środków określonych w ustawie i uznanie skargi za zasadną w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie Dyrektor IAS w G. nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej, a tym samym nie pozostawał bezczynny, nie wydając żądnej przez skarżącą decyzji,

c. Art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przez uwzględnienie skargi na bezczynnośc Dyrektora IAS oraz zobowiązanie Dyrektora IAS do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, podczas gdy żaden przepis prawa nie zobowiązuje Dyrektora IAS do wydania takiego rozstrzygnięcia,

d. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie, podczas gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i skarga powinna być odrzucona,

e. art. 133 § 1 P.p.s.a. przez błędne uznanie przez sąd, że w przedmiotowej sprawie toczyło się postępowanie administracyjnego, które w konsekwencji winno być zakończone decyzją administracyjną, podczas gdy z żadnego przepisu prawa nie wynika taka wola ustawodawcy,

II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a. naruszenie art. 170 ust. 1 i 3, art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzającej ustawę o KAS w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te stanowią podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby skarżącej, podczas gdy stosunek służbowy skarżącej przekształcił się z mocy prawa w stosunek pracy i wskazane przepisy nie stanowią regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego w niniejszym przypadku,

b. art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS w zw. z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te stanowią podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby skarżącej z powodu wygaśnięcia stosunku służbowego, podczas gdy jej stosunek służbowy nie wygasł, lecz przekształcił się w stosunek pracy.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oaz zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd nie przeanalizował, czy organ był zobowiązany do określonego działania wobec skarżącej i do wydania indywidualnego aktu. Zdaniem organu, w sprawie nie toczyło się postępowanie administracyjne i nie istnieją przepisy prawa, które zobowiązywałyby Dyrektora IAS w zaistniałym stanie faktycznym do przeprowadzenia postępowania administracyjnego i zakończenia go decyzją administracyjną. Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie ma administracyjnego trybu instancyjnego oraz w konsekwencji brak drogi sądowej dla dochodzenia przedstawionych przez skarżącą w skardze roszczeń. W przypadku przyjęcia propozycji pracy, a z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie, dotychczasowy stosunek służby przekształca się w stosunek pracy, nie następuje natomiast wygaszenie dotychczasowego stosunku służbowego. Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia przepisów ustawy Przepisy wprowadzającej ustawę o KAS nie wynika ani z ich literalnego brzmienia, ani z reguł wykładni celowościowej, czy systemowej, lecz jest wykładnią rozszerzającą, opartą na przekonaniu Sądu o niesprawiedliwości interpretowanych przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Pismem z dnia 22 lipca 2019 r. skarżący uzupełnił swoje stanowisko w sprawie, wnioskując o odstąpienie przez Naczelny Sąd Administracyjny od poglądu wyrażonego w uchwale tego Sądu z 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19.

Zarządzeniem z dnia 14 czerwca 20201 r. Przewodnicząca Wydziału III skierowała sprawę na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

W piśmie z dnia 30 czerwca 2021 r. skarżąca oświadczyła, że z dniem 16 września 2019 r. została przywrócona do służby. Pełni służbę w Oddziale Celnym Terminal Kontenerowy w G., a zatem DIAS w G. podjął działania w kierunku uregulowania jej stosunku służbowego i w związku z tym dalsze postępowanie, w jej ocenie, jest bezprzedmiotowe. Wniosła o uchylenie wyroku oraz umorzenie postępowania.

W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącej Wydziału III z dnia 5 lipca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się do pełnomocnika DIAS w G. czy w związku z przywróceniem skarżącej do służby cofa skargę kasacyjną.

Pismem z dnia 23 lipca 2021 r. DIAS w G. oświadczył, że popiera skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Przepis art. 189 P.p.s.a. stanowi, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i odrzucenia skargi, a zatem do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09 wskazał, że w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 P.p.s.a. jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, nawet niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego. W rozpoznanej sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 189 P.p.s.a., zarówno z urzędu jak i z uwagi na podniesione w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej, co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku i odrzuceniem skargi.

Sąd pierwszej instancji przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi, zobowiązany był ustalić jej dopuszczalność. W myśl bowiem art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd ten uznał skargę za dopuszczalną, a tym samym, że ma do czynienia ze sprawą sądowoadministracyjną. Przyjął, że wszczęta sprawa dotyczy bezczynności organu w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej wygaśnięcia stosunku służbowego w związku z jego przekształceniem w stosunek pracy. Stanął na stanowisku, iż na treść przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy składa się jednocześnie wygaśnięcie stosunku służbowego i nawiązanie stosunku pracy. Skoro więc ustawodawca dla zwolnienia funkcjonariusza ze służby przewiduje formę decyzji, a wygaśnięcie stosunku służbowego należy traktować jak zwolnienie ze służby, to pomimo braku jednoznacznej regulacji prawnej, zdaniem Sądu I instancji, organ miał obowiązek wydać na podstawie art. 170 ust. 3 p.w.KAS decyzję stwierdzającą wygaśnięcie stosunku służbowego. Zdaniem Sądu I instancji bezczynność organu w takim przypadku jest objęta kognicją sądu administracyjnego, co wprost wynika z art. 3 § 2 pkt 8 i art. 3 § 3 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela powyższego stanowiska Sądu I instancji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego "pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia" złożona stronie skarżącej i przyjęta przez nią nie stanowi aktu lub czynności, o których mowa w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Podobny pogląd wyraził w tym zakresie Sąd I instancji. Propozycja zatrudnienia mieści się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), a nie władztwa administracyjnego i stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo też niezłożenie oświadczenia. Organ przedkładając propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej działający w ramach władztwa administracyjnego. Propozycja zmierza do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa w razie odmowy przyjęcia propozycji. Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te, wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku jej odrzucenia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r. sygn. akt K 1/99, OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa w postaci przekształcenia stosunku służbowego w pracowniczy. W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawnokształtującym.

Stanowisko to znajduje potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19, gdzie w uzasadnieniu wprost wskazuje się, że "zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.k.a.s. pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi, ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję zatrudnienia. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron".

Analiza przepisów art. 165 ust. 7 w związku z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 i art. 170 ust. 1 p.w.k.a.s. w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w ustawie o KAS, prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy, a stosunku pracowniczego - w stosunek służby, przez przedstawienie przez właściwy organ w zakreślonym terminie - do dnia 31 maja 2017 r., propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo warunki pełnienia służby, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby i stosunków pracy. Właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów, albo propozycji pełnienia służby, albo propozycji zatrudnienia. Jednocześnie ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. W ramach realizacji określonych w ustawie zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych ustawodawca nie wykluczył możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie także w treści art. 169 ust. 3 tej ustawy, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia.

Istotne jest także to, iż ustawodawca użył w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. spójnika "albo". Właściwy organ został upoważniony do złożenia, albo pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, albo pełnienia służby. Oznacza to, że jeden adresat (pracownik lub funkcjonariusz) może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji. Ustawodawca właściwym organom pozostawił także dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom/funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny termin realizacji tego uprawnienia zawity do dnia 31 maja 2017 r., o czym stanowi art. 170 ust. 1 i 2 p.w.k.a.s.

Złożenie funkcjonariuszowi pisemnej propozycji zatrudnienia prowadzi do niedopuszczalność złożenia przez organ temu samemu funkcjonariuszowi propozycji służby. Organ jest upoważniony do złożenia tylko jednej z dwóch możliwych opcji, albo propozycji zatrudnienia, albo propozycji służby. Złożenie propozycji zatrudnienia i jej przyjęcie wyklucza tym samym możliwość złożenia propozycji służby, bowiem ustawodawca - w przypadku podjęcia przez właściwy organ zamiaru kontynuacji współpracy z określonym funkcjonariuszem – przewidział dopuszczalność tylko jednego spośród dwóch sposobów działania przez organ. Organ po złożeniu propozycji zatrudnienia, nie dysponuje już kompetencją do zatrudniania lub powierzania służby względem tej samej osoby. Po dokonaniu tej czynności kompetencja organu wygasa. W sytuacji złożenia propozycji zatrudnienia sprawa o złożenie propozycji służby nie może być więc zaliczona do kategorii spraw administracyjnych i skarga na bezczynność w tym zakresie jest niedopuszczalna. Jak już wskazano powyżej, prawnie dopuszczalne jest także nieprzedstawienie żadnej propozycji. Jest to jedno z możliwych rozwiązań prawnych przewidzianych w p.w.k.a.s., o czym wyraźnie stanowi art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.k.a.s. W sytuacji bowiem, gdy ustawodawca wprost powiązał z brakiem przedstawienia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby skutki prawne polegające na wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza, to brak przedstawienia tejże propozycji nie może być oceniany w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania przez zaniechanie (tzw. milczenia administracji) przewidzianym przez ustawodawcę, z woli którego – wprost wyrażonej w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.k.a.s. – rodzi skutki materialnoprawne w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego. W rezultacie sąd administracyjny nie jest uprawniony do zobowiązania organu do złożenia funkcjonariuszowi którejkolwiek z propozycji wskazanej w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. Zgodnie z art. 170 ust. 3 p.w.k.a.s. w przypadku, o którym mowa w ustępie 1 wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że skutek w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego łączy on wyłącznie z przypadkami określonymi w art. 170 ust. 1 p.w.k.a.s. Przepis art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.k.a.s. skutek wygaśnięcia stosunku służbowego łączy z przypadkami nie otrzymania przez wskazane grupy funkcjonariuszy w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemnych propozycji określających nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Z kolei art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS stanowi, że stosunki służby lub zatrudnienia osób wskazanych w punkcie 1. osób wygasają po upływie 3 miesięcy licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Wygaśnięcie w tych przypadkach stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie ze służby. Zwolnienie ze służby rzeczywiście wymaga wydania decyzji

Żaden z powyższych przypadków nie zachodzi w niniejszej sprawie. Strona skarżąca otrzymała propozycję zatrudnienia i ją przyjęła. Nie została tym samym zwolniona ze służby. Jej dotychczasowy stosunek służby nie wygasł, lecz przekształcił się ex lege w stosunek zatrudnienia. Trwa on więc dalej, lecz w zmienionej postaci i treści - zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w ustawie. Pogląd Sądu I instancji, iż w ramach przyjęcia propozycji zatrudnienia doszło do jednoczesnego wystąpienia dwóch zdarzeń prawnych: wygaśnięcia stosunku służbowego i nawiązania stosunku pracy nie znajduje tym samym podstaw prawnych i pozostaje w sprzeczności z wykładnią omawianych przepisów prawa dokonanych w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19 (publikacja www.cbosa). Wygaśnięcie stosunku związane jest wyłącznie z przypadkami, o których mowa w art. 170 ust. 1 p.w.KAS, a żadna z tych sytuacja nie zaszła w rozpoznawanej sprawie. Organ nie został także mocą wyraźnego przepisu ustawy zobowiązany do wydania w sprawie decyzji administracyjnej, w której złożono urzędnikowi propozycję zatrudnienia, która sumptem własnej woli i działania została przyjęta przez zainteresowanego. Przypadek taki nie jest objęty zakresem regulacji administracyjnoprawnej, a z przepisów prawa nie wynika potrzeba wydawania decyzji i zapewnienia ochrony interesu zainteresowanego, gdyż do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek zatrudnienia dochodzi za jego zgodą. Brak jest tym samym sprawy administracyjnej, a w konsekwencji w związku z brakiem przedmiotu sprawy sądowoadministracyjnej nie sposób uznać, aby sprawa podlegała kognicji sądu administracyjnego.

W tym stanie rzeczy, Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę z naruszeniem przepisu art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Zasadność zarzutu naruszenia przepisu art. 58 § 1 P.p.s.a. i powyższy sposób rozstrzygnięcia sprawy czyni zbędnym odnoszenie się do pozostałych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19 i tym samym nie znalazł podstaw do zastosowania art. 269 § 1 P.p.s.a.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 P.p.s.a. w zw. z art. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.

Uwzględniając charakter sprawy, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uznając, iż ponoszenie przez skarżącą skutków błędnego rozstrzygnięcia Sądu I instancji byłoby nie do zaakceptowania na gruncie zasad sądowej kontroli aktów administracyjnych, w szczególności wobec podjęcia uchwały w sprawie I OPS 1/19 już po wydaniu zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842)