Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1578/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 15, art. 77 par. 1,art. 80, art. 138
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 4, art. 5, art. 34, art. 35, art. 36 ust. 1-4 oraz art. 42 ust.2 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art.151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant : Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2019 r. sprawy ze skargi D. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia 29 października 2018 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją nr [...], z 13 lipca 2018 r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla Parafii Rzymskokatolickiej pod wezwaniem [...] w [...], w imieniu której działa ks. kanonik K. G., obejmujące budowę kaplicy cmentarnej pod wezwaniem [...] w [...] wraz z urządzeniami budowlanymi i infrastruktury technicznej (instalacja energetyczna zalicznikowa z budynku plebanii, kanalizacja sanitarna do istniejącej studzienki kanalizacji sanitarnej na dz. ewid. ozn. nr [...], instalacja wodociągowa z wodociągu wiejskiego, utwardzenie dojścia) na dz. ewid. ozn. nr [...], [...] położonych w miejscowości [...], gmina Jabłonka.

Organ wskazał, że dostępność komunikacyjna terenu inwestycji polega na istniejącym zjeździe po dz. ewid. ozn. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z drogi publicznej krajowej [...] - dz. ewid. nr [...].

Organ nakazał zachowanie warunków wynikających z art. 36 ust. 1-4 oraz art. 42 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie Dz.U. z 2018r., poz. 1202), dalej "P.b.", w tym w szczególności zawartych w:

- pozwoleniu [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...], znak: [...] z 31 stycznia 2018 r.,

- uzgodnieniu z 16 listopada 2017 r., l.p. opinii [...] rzeczoznawcy ds. sanitarnohigienicznych.

Przed rozpoczęciem budowy nakazano zdemontowanie istniejącego fragmentu ogrodzenia kolidującego z budynkiem.

Jako obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt. 20 P.b., wskazano działki inwestycyjne ozn. nr [...], [...] oraz działkę ewid. ozn. nr [...] jedn. ewid. Jabłonka, obręb [...].

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 P.b. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 2096), dalej "K.p.a.".

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że 13 marca 2018 r. inwestor zwrócił się do organu z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji. W związku z tym 20 marca 2018 r. organ zawiadomił strony o przedmiocie postępowania oraz o możliwości złożenia ewentualnych uwag lub zastrzeżeń w określonym terminie.

W dniu 26 marca 2018 r. D. L. złożyła pismo zawierające uwagi oraz sprzeciw wobec projektowanej inwestycji. Podniosła, że usytuowanie planowanej kaplicy będzie dla niej uciążliwe. Zarzuciła, że inwestor pominął w nazwie inwestycji przymiotnik "cmentarna".

Następnie organ postanowieniem znak: [...] z 10 kwietnia 2018 r. wezwał inwestora do uzupełnienia braków (nieprawidłowości i naruszeń art. 35 ust. 1 P.b.).

Na pismo strony z 26 marca 2018 r. organ udzielił odpowiedzi pismem z 16 kwietnia 2018 r. informując ją o przysługujących jej uprawnieniach strony postępowania, a także o przeznaczeniu terenu inwestycji zgodnie z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ("UP" – obiekty sakralne – kaplica cmentarna).

Kolejno inwestor uzupełnił dokumentację oraz uszczegółowił zakres wniosku.

Dalej organ stwierdził, że działki inwestycyjne nr [...] i [...] położone są w terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jabłonka w części obejmującej sołectwa: Chyżne, Lipnica Mała, Orawka, Podwilk, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Jabłonka nr XV/143/2004 z dnia 22 marca 2004 r. (Dz.Urz. Woj. Mał. z 2004 r., nr 95, poz. 1339), zmienionego uchwałami Rady Gminy Jabłonka nr LIV/354/2010 z dnia 20 października 2010 r. (Dz.Urz. Woj. Mał. z 2010 r., nr 629, poz.5087) oraz nr XXVI/200/2016 z dnia 9 listopada 2016 r. (Dz.Urz. Woj. Mał. z 2016 r., poz. 6569), dalej "m.p.z.p.".

Organ wskazał, że ww. działki w części projektowanej zabudowaniem obiektem kubaturowym oraz w części projektowanej powierzchni utwardzonej znajdują się w terenie o symbolu 1.UP - teren zabudowy usług publicznych z przeznaczeniem pod obiekty sakralne - kaplicę cmentarną, a pozostała część powierzchni utwardzonej znajduje się w terenie o symbolu: UP - tereny usług publicznych, które przeznacza się cele działalności usługowej m.in. w zakresie kultu religijnego, natomiast projektowana infrastruktura techniczna znajduje się w terenie o symbolu MU - tereny zabudowy mieszkaniowej oraz usług, z przeznaczeniem na cele mieszkalnictwa oraz nieuciążliwej działalności usługowej. Na całym obszarze objętym ustaleniami planu dopuszcza się realizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej niezbędnych dla potrzeb lokalnych.

Podsumowując organ stwierdził, że zgodnie z powołanym wyżej m.p.z.p. nieruchomość (teren) objęta projektowaną inwestycją może być zagospodarowana w sposób proponowany przez wnioskodawcę.

Dalej organ wskazał, że przedmiotowa inwestycja nie jest wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 71) w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – w związku z tym inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z przepisami wynikającymi z ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Inwestycja nie jest położona w obszarach NATURA 2000 i w ich bezpośrednim sąsiedztwie.

Kompletny projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 34 ust. 1 i ust. 3 P.b., posiada wymagane opinie i uzgodnienia, zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7; został sporządzony i sprawdzony przez osoby legitymujące się wymaganymi uprawnieniami budowlanymi. Projektanci i sprawdzający, zgodnie z art. 20 ust. 4 P.b. dołączyli oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

W związku ze spełnieniem wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 1 i ust. 4 P.b. organ udzielił wnioskowanego pozwolenia na budowę.

D. L. wniosła od powyższej decyzji odwołanie, zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 K.p.a., art. 1 ust. 3 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2017 r., poz. 912) oraz art. 34 ust. 1-4 oraz art. 35 ust. 1-4 P.b. W uzasadnieniu zarzutów skarżąca podniosła, że decyzja jest dla niej krzywdząca. Wraz z dziećmi jest współwłaścicielką działki siedliskowej nr [...] położonej w [...]. Działka ta sąsiaduje od strony wschodniej z terenem inwestycji. Skarżąca zarzuciła, że projektowana kaplica cmentarna będzie negatywnie oddziaływać na jej nieruchomość, a Starosta przed wydaniem decyzji nie zbadał jaka będzie rzeczywista funkcja planowanej inwestycji. Podniosła, że w projektowanym budynku będzie chłodnia do przechowywania zwłok ludzkich, co obniży wartość jej nieruchomości, nowa inwestycja całkowicie ograniczy dopływ światła słonecznego do jej nieruchomości od strony zachodniej, a na granicy jej działki ma powstać budynek stanowiący toaletę publiczną.

Skarżąca zarzuciła, że budowa w tym miejscu kaplicy stanowi niezgodne z prawem rozszerzenie cmentarza, organ I instancji nie ustalił odległości projektowanego obiektu do jej budynku mieszkalnego, a projektowany obiekt jest niezgodny z ustaleniami m.p.z.p.

Końcowo skarżąca podniosła, że Parafia w [...] ma trzy cmentarze i kilka hektarów ziemi, zatem mogła zaplanować kaplicę cmentarną w miejscu oddalonym od zabudowań mieszkalnych.

Wojewoda decyzją z 29 października 2018 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 82 ust. 3 P.b., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że rozpatrując odwołanie od decyzji o pozwoleniu na budowę organ II instancji winien na nowo merytorycznie rozpatrzyć sprawę. Ustalono zatem, że obie działki wchodzące w skład terenu inwestycji są własnością inwestora. Z mapy do celów projektowych wynika, że granice działek ewidencyjnych nie pokrywają się z przebiegiem ogrodzenia otaczającego zabudowania kościelne. Część działki nr [...] znajduje się poza ogrodzeniem i przebiega po niej dojazd do działki [...] - własności skarżącej.

Ksiądz K. G. złożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane załączając stosowne oświadczenie, z którego wynika, że jest uprawniony do podejmowania wszelkich działań prawno-administracyjnych w imieniu parafii.

Projekt obejmuje inwestycję polegającą na budowie w bezpośrednim sąsiedztwie kościoła w [...], kaplicy o wymiarach 6,06 m x 14,68 m, nazwanej kaplicą cmentarną, oraz zagospodarowania terenu wokół tego obiektu, a także niezbędnych instalacji wewnętrznych. Wskazana projekcie funkcja obiektu, to kaplica o powierzchni 51,92 m2, zaplecze kaplicy o powierzchni 5,07 m2, toaleta z przedsionkiem o łącznej powierzchni 8,55 m2. Wejście do toalety zlokalizowane jest po zachodniej stronie budynku, tj. po przeciwnej niż zabudowania mieszkalne skarżącej. Budynek ma wysokość 7,23 m do kalenicy, a do najwyższego elementu wieżyczki 9,94 m. Zlokalizowany został w odległości 4,20 m od granicy z działką nr [...] (współwłasność skarżącej). Odległość projektowanej kaplicy do budynku na działce skarżącej wynosi 4,20 m + 10.98 m = 15,82 m. W projekcie określono kategorię obiektu budowlanego jako X. Zachowany został wskaźnik minimum 20% powierzchni biologicznie czynnej, spełniono także wymogi co do powierzchni zabudowy, który wynosi 0,30 (wskazania ustaleń planu - od 0,10 do 1,40).

W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że wszystkie argumenty odwołania nie znajdują potwierdzenia i nie można przyznać im słuszności. Negatywne oddziaływanie na nieruchomość skarżącej w świetle obowiązujących przepisów nie wystąpi. Organ zwrócił uwagę, że negatywne oddziaływanie nie jest pojęciem tożsamym z jakimkolwiek oddziaływaniem - nowa inwestycja może generować czynniki, które będą zauważalne na nieruchomości sąsiedniej np. zacienienie działki w godzinach popołudniowych lub głosy uczestników nabożeństw. Nie są to jednak okoliczności, które mogłyby uzasadniać odmowę udzielenia pozwolenia na budowę, czyli stanowiłyby niedopuszczalne naruszenie przepisów prawa.

Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji zbadał jaka będzie rzeczywista funkcja obiektu i dla takiego obiektu udzielił pozwolenia na budowę, co zostało opisane w treści decyzji. W projektowanym budynku nie będzie chłodni do przechowywania zwłok ludzkich. Zaprojektowanie w budynku pomieszczenia o funkcji sanitarnej z wejściem od strony zachodniej nie potwierdza zarzutu aby na granicy działki miał powstać budynek stanowiący toaletę publiczną. Co do zarzutu, że budowa w tym miejscu kaplicy stanowi niezgodne z prawem rozszerzenie cmentarza, organ wyjaśnił, że użyta nazwa inwestycji jest związana z funkcją jaką ma pełnić a nie jej lokalizacją. Projektowany obiekt jest zgodny z ustaleniami m.p.z.p. Organ odwoławczy zaakcentował treść art. 4 P.b. dotyczącą prawa zabudowy.

D. L. wniosła na powyższą decyzję Wojewody z 29 października 2018 r., znak [...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie. Ponadto wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie przez Sąd dowodu ze stenogramu nagrania rozmowy ks. K. G. z M. L. z 2 listopada 2018 r., podczas której ks. K. G. wprost przyznał, że planowany obiekt budowlany w postaci kaplicy cmentarnej będzie przeznaczony do przechowywania zwłok ludzkich i będzie się tam znajdować chłodnia na ludzkie zwłoki.

Skarżąca powtórzyła zarzuty i ich uzasadnienie sformułowane w odwołaniu. W szczególności zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy tj.:

- błędne przyjęcie przez Wojewodę, że Starosta [...] zbadał jaka będzie rzeczywista funkcja mającego powstać obiektu budowlanego, podczas gdy w rzeczywistości nie wyjaśniono jaka będzie funkcja planowanej inwestycji budowlanej w postaci kaplicy cmentarnej a mianowicie tego, że planowany obiekt budowlany będzie pełnić nie tylko funkcje sakralne i modlitewne, ale także będzie się w niej znajdowała chłodnia przeznaczona do przechowywania zwłok ludzkich, co negatywnie wpłynie na sposób użytkowania nieruchomości oznaczonej jako dz. ewid nr [...] stanowiącej własność skarżącej, a także znacznie obniży jej wartość rynkową;

- błędne przyjęcie, że w projektowanym budynku w postaci kaplicy cmentarnej nie będzie chłodni do przechowywania zwłok ludzkich, podczas gdy ksiądz K. G. podczas rozmowy z M. L., córką D. L., która miała miejsce 2 listopada 2018 r. wprost przyznał, że planowany obiekt budowlany w postaci kaplicy cmentarnej będzie przeznaczony do przechowywania zwłok ludzkich i będzie się tam znajdować chłodnia na ludzkie zwłoki,

- nieuwzględnienie okoliczności, że planowana inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na stanowiącą własność skarżącej nieruchomość oznaczoną jako dz. ewid nr [...] w [...], która jest jej działką siedliskową,

- nieuwzględnienie okoliczności, że planowana inwestycja całkowicie zasłoni dostęp świata słonecznego do nieruchomości skarżącej od strony zachodniej, a także że wraz z projektowaną inwestycją na granicy działki skarżącej powstanie budowla stanowiąca toaletę publiczną, co negatywnie wpłynie zarówno na komfort jak i sposób korzystania przez skarżącą i jej rodzinę z nieruchomości siedliskowej oraz znacznie obniży jej wartość rynkową;

- nieuwzględnienie okoliczności, że planowana inwestycja budowalna w istocie stanowi rozszerzenie przez inwestora cmentarza wyznaniowego, podczas gdy takie rozszerzenie może nastąpić jedynie na terenie przeznaczonym na ten cel w m.p.z.p. po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego;

- niewyjaśnienie jaka jest odległość między budynkiem mieszkalnym położonym w [...] nr [...] znajdującym się na stanowiącej własność skarżącej dz. ewid. nr [...] a planowanym obiektem budowlanym.

Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów:

- postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § pkt 1 K.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, gdy z uwagi na występujące w niniejszej sprawie naruszenia przepisów postępowania oraz konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy organ II instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzję w całości oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji,

- prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, w sytuacji, gdy planowany obiekt budowlany w postaci kaplicy cmentarnej stanowi niezgodne z prawem rozszerzenie przez inwestora cmentarza wyznaniowego,

- prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 1-4 oraz art. 35 ust. 1-4 P.b. poprzez wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, podczas gdy projekt budowlany nie spełnia wszelkich wymogów technicznych koniecznych do zatwierdzenia planowanej inwestycji w postaci kaplicy cmentarnej, która ma być przeznaczona do przechowywania zwłok ludzkich, a także bez uwzględnienia okoliczności, że planowana inwestycja budowlana będzie przeznaczona nie tylko do celów sakralnych ale także będzie się w niej znajdowała chłodnia przeznaczona do przechowywania zwłok ludzkich, a także że planowana inwestycja budowalna w istocie stanowi rozszerzenie przez inwestora cmentarza wyznaniowego.

Skarżąca obszernie uzasadniła przedstawione wyżej zarzuty, podkreślając w szczególności kubaturę i wysokość inwestycji. Wskazała też, że zapisy m.p.z.p. dla działek o nr [...] i [...] nie wspominają nic o tym, by mogły powstać na ich terenie obiekty przeznaczone do przechowywania zwłok ludzkich.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że zatwierdzony projekt budowlany jest kompletny i wbrew sugestiom skarżącej zawiera wszystkie wymagane elementy, w myśl art. 34 P.b.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

Regułą jest, że w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdza, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, podniesione w niej zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Bezsporne w sprawie było, że działki w części projektowanej zabudowaniem obiektem kubaturowym oraz w części projektowanej powierzchni utwardzonej znajdują się w terenie opisanym w planie symbolem 1.UP - teren zabudowy usług publicznych z przeznaczeniem pod obiekty sakralne - kaplicę cmentarną. Pozostała część powierzchni utwardzonej znajduje się w terenie o symbolu: UP - tereny usług publicznych, które przeznacza się cele działalności usługowej m.in. w zakresie kultu religijnego, natomiast projektowana infrastruktura techniczna znajduje się w terenie o symbolu MU - tereny zabudowy mieszkaniowej oraz usług, z przeznaczeniem na cele mieszkalnictwa oraz nieuciążliwej działalności usługowej. Na całym obszarze objętym ustaleniami planu dopuszcza się realizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej niezbędnych dla potrzeb lokalnych.

Nie było również sporne, że inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane.

Bezsporne było także, że projekt obejmuje inwestycję polegającą na budowie w bezpośrednim sąsiedztwie kościoła w [...], kaplicy o wymiarach 6,06 m x 14,68 m, nazwanej zgodnie z ustaleniami m.p.z.p. kaplicą cmentarną oraz zagospodarowania terenu wokół tego obiektu, a także budowę niezbędnych instalacji wewnętrznych.

Wskazana w projekcie funkcja obiektu to kaplica o powierzchni 51,92 m2, zaplecze kaplicy o powierzchni 5,07 m2, toaleta z przedsionkiem o łącznej powierzchni 8,55 m2. Wejście do toalety zlokalizowane jest po zachodniej stronie budynku, tj. po przeciwnej niż zabudowania mieszkalne skarżącej. Budynek ma wysokość 7,23 m do kalenicy, a do najwyższego elementu wieżyczki 9,94 m. Zlokalizowany został w odległości 4,20 m od granicy z działką nr [...] (współwłasność skarżącej). Odległość projektowanej kaplicy do budynku na działce skarżącej wynosi 4,20 m + 10.98 m = 15,82 m. Zachowany został wskaźnik minimum 20% powierzchni biologicznie czynnej, spełniono także wymogi co do powierzchni zabudowy, który wynosi 0,30 (wskazania ustaleń planu - od 0,10 do 1,40).

Głównym argumentem skargi, którym skarżąca motywowała zarówno zarzuty natury procesowej jak i materialnoprawnej, była kwestia sugerowanej przez skarżącą konieczności uwzględnienia w projekcie kaplicy chłodni do przechowywania zwłok. To z kolei, zdaniem skarżącej, uzasadniało również traktowanie kaplicy jako części nielegalnie poszerzonego cmentarza.

Dodatkowo skarżąca zarzucała negatywny, w stopniu przekraczającym dopuszczalny prawem, wpływ na jej nieruchomość inwestycji, a zatem naruszenie przepisów § 12, § 13 i § 60 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), dalej "rozporządzenie" (odległość i zacienianie).

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji były przepisy P.b. Zgodnie z art. 35 ust. 1 i ust. 4 P.b.:

1. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust.7;

(...)

4. W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z kolei stosownie do art. 34 ust. 3 P.b. projekt budowlany powinien zawierać:

1) projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich;

2) projekt architektoniczno-budowlany, określający funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe, ukazujące zasady nawiązania do otoczenia, a w stosunku do obiektów budowlanych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - również opis dostępności dla osób niepełnosprawnych;

3) stosownie do potrzeb - w przypadku drogi krajowej lub wojewódzkiej, oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą, zgodnie z przepisami o drogach publicznych;

4) w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych;

5) informację o obszarze oddziaływania obiektu.

Odnosząc ww. przepisy do okoliczności niniejszej sprawy należy wskazać, że słusznie stwierdził organ odwoławczy, iż co do zasady organy administracji w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę nie kontrolują rozwiązań projektowych zawartych w projekcie budowlanym, a jedynie kontrolują projekt zagospodarowania terenu, co wyraźnie wynika z treści art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. Kontrola projektu budowlanego może dotyczyć tylko obszaru wyznaczonego treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., tj. zgodności z ustaleniami miejscowego planu albo z decyzją o warunkach zabudowy.

Jak słusznie podniósł Wojewoda w odpowiedzi na skargę, zgodnie z przyjętym w art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 P.b. rozwiązaniem, organ architektoniczno-budowlany nie jest uprawniony do kontrolowania projektu architektoniczno-budowlanego, a wyłącznie do przeprowadzenia takiej kontroli w odniesieniu do projektu zagospodarowania działki lub terenu. Organ administracji nie może ingerować w zawartość merytoryczną projektu, a jego ocenie podlega jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem (por. wyrok NSA z 15 maja 2012 r., sygn. II OSK 345/11 – powołane orzeczenia dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Trzeba przy tym jednak wskazać, że opinie projektantów stanowią część materiału dowodowego, który podlega ocenie organów orzekających w sprawie zgodnie z zasadami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Należy tu przypomnieć, że stosownie do art. 7 K.p.a. - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 K.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego. Uzasadnienie faktyczne w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 K.p.a., która winna uwzględniać wymogi logicznego rozumowania i zasady doświadczenia życiowego. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich twierdzeń wniosku dotyczących istotnych okoliczności faktycznych czy prawnych, a także zarzutów podnoszonych przez strony w trakcie toczącego się postępowania, odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że załączone do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dokumenty sporządzone zostały przez osoby uprawnione. Organy dokonały też własnej merytorycznej oceny przedłożonych dokumentów, co nie budzi wątpliwości Sądu.

Odnosząc się do głównego zarzutu skarżącej należy podkreślić, że z żadnej części prawidłowej i kompletnej dokumentacji projektowej nie wynika, by w projektowanej kaplicy zaplanowano chłodnię do przechowywania zwłok ludzkich. Należy tu podkreślić, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, że opisana w projekcie funkcja obiektu to kaplica cmentarna, w której zgodnie z projektem nie zaplanowano funkcji chłodni.

Oświadczenie inwestora skierowane do osoby trzeciej (nagrana rozmowa z 2 listopada 2018 r.) nie może wpłynąć na ocenę jednoznacznej w tej kwestii dokumentacji projektowej. Należy przy tym zauważyć, że ewentualna późniejsza nielegalna zmiana użytkowania obiektu, wbrew ustaleniom kontrolowanych w sprawie decyzji i postanowieniom m.p.z.p., może stanowić podstawę do wszczęcia postępowania przed organami odpowiednich inspekcji, np. nadzoru budowlanego lub sanitarnej.

Odnosząc się natomiast do zarzutu bezprawnego poszerzenia cmentarza należy wskazać, że co prawda powoływane ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych, nie zawiera legalnej definicji cmentarza, jednakże z art. 5 tej ustawy wynika, że cmentarzem (powierzchnią grzebalną) jest teren przeznaczony do pochówku zwłok i szczątków, znajdujący się w granicach wyznaczonych ogrodzeniem (por. wyrok WSA w Gliwicach z 5 grudnia 2014 r., sygn. II SA/Gl 1003/14).

Zgodnie z art. 5 ust. 2 tej ustawy wynika, że prócz miejsc grzebalnych, na cmentarzu powinien być także dom pogrzebowy i kostnica. Nie jest także wykluczone, że w obręb cmentarza może wchodzić np. kaplica czy budynek administracyjny, gospodarczy lub sanitarny.

Warunkiem uznania za część cmentarza w przypadku tych dodatkowych elementów pewnego kompleksu cmentarnego, musi być jednak ich położenie w granicach otoczonego ogrodzeniem terenu wraz z miejscami grzebalnymi.

W sprawie niniejszej określenie nazwy zamierzenia budowlanego mianem "kaplicy cmentarnej" wynika po pierwsze z położenia w stosunkowo niewielkiej odległości od cmentarza (budynek mieszkalny skarżącej jest położony jeszcze bliżej cmentarza); po drugie - ze skierowanego przez organ I instancji do inwestora żądania dostosowania nazwy zamierzenia do ustaleń m.p.z.p.

Nie mógł zatem przynieść zamierzonego skutku, na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę zarzut skarżącej, który de facto sprowadza się do zakwestionowania przyjęcia nazwy zamierzenia budowlanego zgodnego z uchwałą podjętą przez uprawnioną do stosowania w tym zakresie władztwa planistycznego -Radę Gminy J..

Wbrew stanowisku skarżącej właśnie ta, a nie żadna inna lokalizacja (w tym spośród innych nieruchomości będących własnością inwestora), została uznana w planie miejscowym przez uprawniony organ planistyczny za najbardziej odpowiednią dla realizacji interesów (celów) publicznych lokalnej społeczności.

Przechodząc do kontroli decyzji w aspekcie zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi należy nadmienić, że każde legalne zagospodarowanie działki sąsiedniej obiektem kubaturowym z reguły powoduje w jakimś zakresie pogorszenie pewnych aspektów korzystania z nieruchomości, takich jak choćby nasłonecznienie czy widok.

Z uwagi na jednoznacznie wynikające z dokumentacji projektowej i uwypuklone w uzasadnieniu organu odwoławczego porównanie odległości zamierzonego budynku kaplicy od budynku mieszkalnego skarżącej, to jest 15,82 m, z wysokością kaplicy, to jest 7,23 m do kalenicy, a do najwyższego elementu wieżyczki 9,94 m, ewidentne jest, że projekt nie narusza § 13 i § 60 rozporządzenia.

Z kolei ze względu na zlokalizowanie inwestycji w odległości 4,20 m od granicy działki, w oczywisty sposób nie jest naruszony § 12 rozporządzenia.

Warto tu nadmienić, że nieuprawnione stanowisko skarżącej, że inwestycja ma mieć miejsce w granicy jej działki. Takie stanowisko skarżącej może wynikać z jej błędnego osądu co do rzeczywistych granic działek [...] (inwestora) i [...]. Jak słusznie bowiem wskazał organ odwoławczy, z mapy do celów projektowych (karta nr 5 akt I instancji) wynika, że granice działek ewidencyjnych nie pokrywają się z przebiegiem ogrodzenia otaczającego zabudowania kościelne. Część działki nr [...] znajduje się poza ogrodzeniem i przebiega po niej dojazd do działki [...] (skarżącej).

Zatem wobec pewnych nieznacznych braków w uzasadnieniu decyzji organu I instancji (chociażby jednoznacznego wskazania odległości planowanej zabudowy od budynku skarżącej) organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji, zgodnie z zasadą dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, zawartej w art. 15 K.p.a., uzupełnił stanowisko o argumenty umożliwiające wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Należy tu zauważyć, że z poszanowaniem interesów osób trzecich, inwestor nie skorzystał z możliwości lokalizacji przedmiotowej inwestycji w najmniejszej dopuszczalnej od granicy swojej działki odległości, również wysokość kalenicy nie osiąga maksymalnej wartości przewidzianej ustaleniami m.p.z.p. Także wejście do części sanitarnej kaplicy zlokalizowano ze strony przeciwnej do działki skarżącej. Powyższe niewątpliwie zmniejsza negatywne, choć dopuszczalne, oddziaływanie inwestycji na nieruchomość skarżącej, które zostało przewidziane przez odpowiednie przeznaczenie terenu w m.p.z.p.

Podsumowując Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej wydały prawidłowe rozstrzygnięcia; z poszanowaniem art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. dokonały kontroli projektu budowlanego w zakresie zgodności z m.p.z.p., zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami w tym techniczno-budowlanymi, kompletności projektu budowlanego, posiadania przez inwestora wymaganych opinii i uzgodnień jak i wykonania projektu budowlanego przez uprawnione osoby, które legitymują się aktualnym wpisem do właściwego samorządu zawodowego.

Wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy odniósł się również do wszystkich zarzutów odwołania.

Należy powtórzyć, że oczywiste jest przy tym, iż realizowanie jakichkolwiek obiektów budowlanych, a zwłaszcza w zbliżeniu do granicy działki w pobliżu istniejącego budynku, musi się wiązać z oddziaływaniem na sąsiednie działki. W trakcie procesu budowlanego dochodzi bowiem z reguły do kolizji interesów różnych podmiotów, a w szczególności właścicieli działek sąsiadujących z działką inwestycyjną. Nie każde jednak oddziaływanie realizowanej inwestycji może skutkować powstrzymaniem procesu inwestycyjnego w oparciu o ochronę interesów osób trzecich, udzieloną w art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. Aby takie oddziaływanie można było uznać za sprzeczne z prawem, musiałyby być naruszone przepisy prawa materialnego.

Warto zauważyć, że przepisy ustawy Prawo budowlane i normy przywoływanego wyżej rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym m.in. §12, §13 i §60 stanowią próbę wyważenia z jednej strony interesów i prawa właścicieli do swobodnego zabudowania swojej własności, a z drugiej wynikające z prawa własności prawo właścicieli nieruchomości sąsiednich do niezakłóconego korzystania m.in. z naturalnego światła słonecznego, czy widoku. Trafnie przy tym zwrócił uwagę organ odwoławczy na generalną zasadę wolności zabudowy, zawartą w art. 4 P.b.

Organ odwoławczy dokonał trafnego rozstrzygnięcia sprawy i prawidłowo uzasadnił swoją decyzję, a zarzuty skargi były bezzasadne.

Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie stwierdził wad i uchybień uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, dlatego oddalił skargę, orzekając jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 P.p.s.a..