Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1848/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 89 par 1; art. 79
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1590
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998    r. o samorządzie województwa - tekst jednolity
article: art. 42 ust. 4
journal: Dz.U. 2011 nr 112 poz 654
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Sędzia del. WSA Bożena Popowska Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 18 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Sejmiku Województwa Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 7/12 w sprawie ze skargi Sejmiku Województwa Dolnośląskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie nadania statutu Wojewódzkiemu Centrum [...] w S. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 7/12 oddalił skargę Sejmiku Województwa Dolnośląskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie nadania statutu Wojewódzkiemu Centrum [...] w S.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Sejmik Województwa Dolnośląskiego działając na postawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 42, poz. 1590 ze zm.) oraz art. 42 ust. 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. Nr 112, poz. 645), na sesji w dniu [...] października 2011 r. podjął uchwalę nr [...] w sprawie nadania statutu Wojewódzkiemu Centrum [...] w S.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] listopada 2010 r. Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność powyższej uchwały. W motywach tego rozstrzygnięcia organ nadzoru podniósł, że w § 3 uchwały zapisano, iż: "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia". Tym samym przewidziano wejście jej w życie z dniem podjęcia, bez publicznego ogłoszenia. Powyższe stanowi naruszenie art. 13 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.jedn. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172) w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Ponadto organ zarzucił brak przepisu końcowego o ogłoszeniu uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego.

Zdaniem organu nadzoru uchwała określająca statut podmiotu leczniczego należy do kategorii aktów prawa miejscowego, o czym decyduje: 1) istnienie podstawy prawnej w przepisach rangi ustawowej, 2) wydanie aktu przez organ samorządu terytorialnego bądź terenowy organ administracji rządowej, 3) zawarcie w akcie choćby jednej normy prawnej - przepisu abstrakcyjnego i generalnego.

Wyjaśniono, że podstawą prawną uchwały określającej statut podmiotu leczniczego jest art. 42 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej. Powołując się następnie na przepisy art. 94 Konstytucji RP, art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa oraz art. 42 ust. 4 ustawy o działalności leczniczej, wskazano, iż spełniony został wymóg wydania aktu przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Podmiotem bowiem tworzącym Wojewódzkie Centrum [...] w S. jest Województwo Dolnośląskie, organem zaś uprawnionym do wydawania aktów prawa miejscowego jest stosownie do art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa Sejmik Województwa.

W ocenie organu nadzoru uchwała w sprawie statutu podmiotu leczniczego zawiera przepisy generalne i abstrakcyjne. O generalności uchwały decyduje bowiem fakt, że na brzmienie przepisów uchwały będzie mógł powołać się każdy, o czym świadczy w szczególności określenie w statucie podmiotu leczniczego takiego elementu, jak cele i zadania podmiotu a także firmy podmiotu, odpowiadającej rodzajowi i zakresowi udzielanych świadczeń zdrowotnych. Dodatkowo konieczność określenia w statucie sposobu i warunków udzielania świadczeń wynika także z art. 23 ustawy, zgodnie z którym sprawy dotyczące sposobu i warunków udzielania świadczeń zdrowotnych przez podmiot wykonujący działalność leczniczą, nieuregulowane w ustawie lub statucie, określa regulamin organizacyjny ustalony przez kierownika. Nadto – jak zauważono - w tym konkretnym przypadku w § 4 załącznika do uchwały określone zostały rodzaje udzielanych świadczeń.

Powołując się zatem na art. 88 Konstytucji RP organ wskazał, że warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Konstytucja wyklucza możliwość wejścia w życie aktu prawnego o charakterze normatywnym bez ogłoszenia go w ustawowo przewidzianym trybie. Przepis art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa stanowi, że akty prawa miejscowego ustanawia sejmik województwa, zaś zasady ogłaszania aktów prawa miejscowego określa powołana wyżej ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych niektórych innych aktów prawnych (art. 89 ust. 4 ustawy). Zgodnie zaś z art. 13 pkt 2 tej ustawy w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Wobec tego, ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych.

Dodatkowo organ wskazał, że przed wejściem w życie ustawy o działalności leczniczej statut publicznego zakładu opieki zdrowotnej uchwalany był przez radę społeczną zakładu, a organ, który utworzył zakład uprawniony był tylko do zatwierdzenia statutu (art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej). Tym samym, jako że statut był jedynie zatwierdzany przez organ założycielski (tu: Sejmik), nie można było uchwały zatwierdzającej statut zaliczyć do kategorii aktów prawa miejscowego — statut był wydawany przez inny podmiot niż organ jednostki samorządu terytorialnego bądź terenowy organ administracji rządowej.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Sejmik Województwa Dolnośląskiego zarzucił błędną wykładnię prawa przyjętą za podstawę rozstrzygnięcia nadzorczego. Zarzucono organowi nadzoru błędną interpretację przepisów prawa opartą na trzech argumentach dotyczących kwalifikacji uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego. W ocenie autora skargi kwestionowana uchwała nie narusza prawa, a ustalony w niej sposób jej ogłoszenia i wejścia w życie jest prawidłowy. Uzasadniając powyższe stanowisko scharakteryzował on akty prawa miejscowego, wskazując, że muszą mieć one zewnętrzny, abstrakcyjny i generalny charakter. Takich cech, jego zdaniem, nie ma kwestionowana uchwała, albowiem jest to typowy akt o charakterze wewnętrznym. Podkreślono, że ustawa o działalności leczniczej uregulowanie ustroju podmiotu leczniczego w drodze statutu odnosi jedynie do podmiotów niebędących przedsiębiorcami, a zatem odnosząc się do typologii podmiotów leczniczych z art. 4 z uwzględnieniem słownika terminów ustawowych z art. 2 pkt 4 ustawy należy wskazać na samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej i jednostki budżetowe, w tym państwowe jednostki budżetowe (art. 4 pkt 2 i 3). Zatem pozostałe podmioty lecznicze, w tym będące przedsiębiorcami (art. 4 pkt 1), ale też instytuty badawcze, fundacje i stowarzyszenia, których celem statutowym jest wykonywanie zadań w zakresie ochrony zdrowia, a ich statut dopuszcza działalność leczniczą, kościoły, kościelne osoby prawne lub związki wyznaniowe w zakresie, w jakim wykonują działalność leczniczą (art. 4 pkt 4-6) ustrój swój opierają na innych regulacjach, niebędących statutami w rozumieniu art. 42. Po drugie, spośród wskazanych rodzajów podmiotów leczniczych jednostki samorządu terytorialnego w myśl art. 6 ust. 2 oraz art. 7 mogą tworzyć i prowadzić podmioty lecznicze wyłącznie w formie spółek kapitałowych i jednostek budżetowych oraz samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, z tym że uwzględniając art. 204 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej stwierdzić należy, iż samodzielnych zakładów nie można utworzyć po dniu 1 lipca 2011 r., a jedynie można nadal prowadzić podmiot leczniczy o takiej formie organizacyjno-prawnej nadanej pod rządami poprzedniej ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Wobec tego uznano, że jednostka samorządu terytorialnego prowadząc podmioty lecznicze w trzech dopuszczalnych formach: spółki kapitałowej, jednostki budżetowej i samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, jedynie wobec dwóch z nich zobowiązana jest nadać - w przypadku nowotworzonej jednostki budżetowej statut - lub jedynie dostosować dotychczasowy statut samodzielnego publicznego zakładu publicznego do obowiązujących przepisów w ciągu 12 miesięcy od dnia wejścia w życie nowej ustawy. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z samodzielnym publicznym zakładem publicznym, który Województwo prowadzi od momentu przejęcia w 1999 r. i któremu w związku ze zmianą przepisów nadało nowy statut derogując dotychczasowy, trudno zatem zakładać, że statut uchwalony w tym trybie jako akt prawa miejscowego miałby uchylić akt prawny niebędący aktem równorzędnym.

Zdaniem skarżącego organ nadzoru w statucie stanowiącym załącznik do uchwały dopatruje się przepisów o generalnym charakterze dotyczących w szczególności określenia celu i zadań podmiotu leczącego, firmy podmiotu leczącego odpowiadającej rodzajowi i zakresowi świadczeń zdrowotnych, a także dotyczących sposobu i warunków udzielania świadczeń zdrowotnych oraz ich rodzaju. Ten sam podmiot leczący oprócz statutu dysponuje regulaminem organizacyjnym, którego treść wynika z art. 24 ustawy o działalności leczniczej. Zdaniem skarżącego, porównanie zakresu regulacyjnego z art. 24 ust. 1 i art. 42 ust. 2 wykazuje, że w treści statutu nie znajdują się inne materie regulacyjne niż w regulaminie, a wręcz przeciwnie, zakres regulacji regulaminowej jest szerszy od statutowej. Budzi zatem wątpliwości różnicowanie przez organ nadzoru określenia celu i zadań podmiotu leczącego, firmy podmiotu leczącego odpowiadającej rodzajowi i zakresowi świadczeń zdrowotnych, a także dotyczących sposobu i warunków udzielania świadczeń zdrowotnych oraz ich rodzaju w statucie podmiotu leczniczego (art. 42 ust. 2 pkt 1-4) od wskazania celu i zadań podmiotu leczącego, firmy podmiotu leczącego odpowiadającej rodzajowi i zakresowi świadczeń zdrowotnych, a także dotyczących sposobu i warunków udzielania świadczeń zdrowotnych oraz ich rodzaju w regulaminie organizacyjnym (art. 24 ust. 1 pkt 1, 2, 4, 6-10). Tym samym postanowieniom organ nadzoru przypisuje różną kwalifikację w zależności od aktu prawnego, w którym zawarta jest ich regulacja, statutowi przypisuje bowiem rangę aktu prawa miejscowego, a regulaminowi organizacyjnemu kategorycznie nie, chociaż sama ustawa nie wprowadza zbyt daleko idącej gradacji między nimi, poza tym, że statut nadaje organ tworzący, a regulamin kierownik podmiotu i poza użytym w art. 23 sformułowaniem wskazującym technikę legislacyjną "Sprawy [...] nieuregulowane w ustawie lub statucie, określa regulamin organizacyjny". W regulaminie znajdują się postanowienia, którym w o wiele większym stopniu można przypisać charakter generalny jak np. wysokość opłat z pkt 9, 10 i 12, które zobligowany jest ponosić korzystający z udzielanych świadczeń zdrowotnych, udostępnianie dokumentacji medycznej czy przechowywanie zwłok.

Skarżący zauważył, że art. 18a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej także przewidywał ustanawianie przez kierownika zakładu jego regulaminu organizacyjnego o treści znacznie węższej od obecnej treści regulaminu z art. 24 ustawy o działalności leczniczej, ale zawierającego również postanowienia skierowane do adresata zewnętrznego, jakim był pacjent np. jego prawa i obowiązki z ust. 1a pkt 4, i wykraczającego poza treść regulacyjną statutu tego zakładu.

Powyższe oznacza, że analiza porównawcza statutu podmiotu leczniczego z art. 42 ustawy o działalności leczniczej ze statutem samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej z art. 11 ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej prowadzi do wniosku, że statuty te nie różnią się zakresem regulacji, a tym samym ich charakterem generalności czy abstrakcyjności.

Zdaniem Sejmiku, organ nadzoru nie dostrzega, że akty prawne nazywane statutami są w istocie rzeczy bardzo złożoną kategorią aktów. Bez wątpienia bowiem udzielanie świadczeń zdrowotnych odbywa się na podstawie i w granicach ustaw i ich aktów wykonawczych, a nie na podstawie nadanego mu uchwałą Sejmiku Województwa Dolnośląskiego ustawą. Zatem twierdzenie, że akt ten ma generalny charakter bez wskazania, iż jest to akt prawa wewnętrznego jest błędem merytorycznym rozstrzygnięcia nadzorczego. Zwrócono ponadto uwagę, iż Szpital podlega Województwu - jednostce samorządu terytorialnego, która go utworzyła i prowadzi w rozumieniu art. 6 ust. 2 w związku z art. 7 ustawy o działalności leczniczej, a więc akt prawa wewnętrznego w postaci statutu jest skierowany do niego jako jednostki podległej, a nie do bliżej nieoznaczonego kręgu adresatów. Jak zaznaczono, statut nie określił firmy podmiotu leczniczego w sposób kreacyjny, a jedynie utrzymał dotychczasową nazwę zakładu opieki zdrowotnej, tak zresztą, jak nie zmienił siedziby podmiotu, celu i zadań, ani struktury organizacyjnej, czy wreszcie formy gospodarki finansowej, co jednak jest rzeczą niezrozumiałą, zdaniem organu nadzoru akt prawa miejscowego (nowy statut) ma derogować akt prawny nie mający takiego samego charakteru (dotychczasowy statut).

Po rozpoznaniu przedstawionej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie dostrzegł podstaw do uznania, by akt ten naruszał prawo, wobec czego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Na wstępie poczynionych rozważań Sąd podkreślił, że podstawową kwestię do rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie stanowiło ustalenie, czy przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego i czy wymaga w konsekwencji ogłoszenia jej w formie przewidzianej dla tego rodzaju aktów. Wskazując na powyższe Sąd wskazał, że Konstytucja w art. 87 i 94 definiuje akty prawa miejscowego jako ustanowione przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, źródła prawa Rzeczypospolitej Polskiej powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, przy czym zasady i tryb wydawania aktów określa ustawa. Rozumienie terminu prawa miejscowego zawierają też ustawy ustrojowe – w tym ustawa o samorządzie województwa, która w art. 89 ust. 1 stanowi, że akty prawa miejscowego ustanawia sejmik województwa, zaś zasady i tryb ogłoszenia aktów prawa miejscowego określa ustawa o ogłoszeniu aktów normatywnych.

Powyższe ustawy, jak zauważył Sąd, wymieniają dalsze cechy charakterystyczne aktu prawa miejscowego – musi on posiadać wyraźne upoważnienie ustawowe, adresatem kompetencji prawotwórczych są w odniesieniu do aktów samorządowych wspólnoty samorządowe, jest wydawany w formie uchwały (z wyjątkiem np. wójta, burmistrza, prezydenta) i ogłoszony w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Podlegają również kontroli przez nadzór. Dalszą regulację aktów prawa miejscowego zawierają przepisy prawa materialnego, w których zamieszczono delegacje ustawowe do uregulowania określonych kwestii. Te ostatnie przepisy prawa określają szczegóły dotyczące umocowania konkretnych organów do stanowienia prawa miejscowego w danym przedmiocie.

Powyższe uregulowania – w ocenie Sądu - pozwalają uznać, że wymienione w rozstrzygnięciu nadzorczym cechy są podstawą do zakwalifikowania danego aktu prawnego jako aktu prawa miejscowego. Wskazując na brak ustawowej definicji aktu prawa miejscowego, Sąd wskazał, że powszechnie przyjmuje się, iż taki charakter mają akty normatywne, w których ujęto normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny zaś charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi skierowane do adresatów w celu wskazania określonego sposobu zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny wyraża się w tym, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy oznacza, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty odnosić się zatem mają do zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś zrealizować się w wyniku jednorazowego zastosowania. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) występujących poza organami administracji, a będąc źródłami prawa powszechnie obowiązującego mogą regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Nie oznacza to jednak konieczności, by akty prawa miejscowego dotyczyły wszystkich mieszkańców jednostki terytorialnej. Wystarczające będzie, gdy zawarte w takim akcie normy o charakterze abstrakcyjno-generalnym będą skierowane do nieograniczonego kręgu adresatów. Sąd podzielił pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt l OSK 669/06, iż dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95) podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Oceniając uchwałę Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] października 2011 r. przez pryzmat opisanych cech charakterystycznych, Sąd stwierdził, że uchwała ta została wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 42 ust. 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Ponadto kwestionowana uchwała ma charakter abstrakcyjny, czyli nie konsumujący się przez jednokrotne zastosowanie, a jej postanowienia odnoszą się do każdego kto jest zainteresowany działalnością, celem działania szpitala – ma zatem charakter generalny. Uchwała ta została wydana przez organy samorządu terytorialnego, co w sumie z powyższymi ustaleniami sprawia, że zaliczyć ją trzeba do aktów prawa miejscowego.

Powyższe oznacza, że będąc aktem prawa miejscowego uchwała ta powinna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a pomimo to jej § 3 przewiduje, że wchodzi w życie z dniem podjęcia. Skoro zatem uchwała ta nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, to w istocie uchybiono przy jej podjęciu wymogom formalnym. Powyższe, zdaniem Sądu, stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości, jak prawidłowo uznano w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Akt normatywny, który nie podlegał publikacji zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie nie może bowiem wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego. Powyższe dotyczy wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd podkreślił, że cechy charakteryzujące akty prawa miejscowego muszą wystąpić łącznie. Spełnienie kryterium podstawowych cech w jednym akcie decyduje, że akt ten jest aktem prawa miejscowego. Rozważanie zatem poszczególnych elementów w oderwaniu od konkretnego aktu prawnego może w istocie doprowadzić do wniosku, że nie każdy akt wydany przez jednostkę samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego. Taki zaś charakter miały stwierdzenia skargi. Sąd podzielił pogląd organu nadzoru, że charakter statutu zmienił się, gdy ustawodawca kwestię jego uchwalenia przekazał Sejmikowi. Stąd powołane w skardze stanowisko orzecznictwa i doktryny co do oceny statutu pod kątem posiadania cech aktu prawa miejscowego jako dotyczące uprzednio obowiązującego stanu prawnego nie mogą potwierdzać zasadności argumentów jej autora.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Sejmik Województwa Dolnośląskiego, reprezentowany przez adwokata. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono następujące zarzuty:

1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 89 § 1 ustawy o samorządzie województwa w związku z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu statutu Wojewódzkiego Centrum [...] w S. za akt prawa miejscowego;

2) naruszenie prawa materialnego tj. art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu, że statut Wojewódzkiego Centrum [...] w S. winien był zostać ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego, a co za tym idzie, powinien wejść w życie po upływie 14 dni od jego ogłoszenia;

3) naruszenie prawa materialnego tj. art. 79 ustawy o samorządzie województwa w zw. z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu, że uchwała nr [...] w sprawie nadania statutu Wojewódzkiemu Centrum [...] w S. winna zostać uznana za nieważną z uwagi na wystąpienie istotnego naruszenia prawa.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz merytoryczne rozpoznanie skargi na zasadzie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie tej skargi i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na podstawie art. 204 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Skarga kasacyjna nie posiada uzasadnionych podstaw, a tym samym nie mogła zostać uwzględniona.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 89 § 1 ustawy o samorządzie województwa w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Zasadnie bowiem Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym opartym na stwierdzeniu, że uchwała w sprawie nadania statutu Wojewódzkiemu Centrum [...] w S. jest aktem prawa miejscowego. Powołany w podstawach skargi kasacyjnej przepis art. 89 § 1 ustawy o samorządzie województwa stanowi, że na podstawie tej ustawy oraz na podstawie upoważnień udzielonych w innych ustawach i w ich granicach sejmik województwa stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części. Stosownie zaś do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są jednym ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjmuje się zatem, że normy zawarte w akcie prawa miejscowego muszą posiadać charakter generalny i abstrakcyjny. Muszą być one adresowane do nieokreślonego kręgu osób obejmując swymi postanowieniami sytuacje powtarzalne i regulując we wskazanym zakresie prawa i obowiązki podmiotów, które spełnią hipotezę norm zawartych w uchwale. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego.

Jak prawidłowo zaznaczył Sąd I instancji, uchwała objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym została wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 42 ust. 4 ustawy o działalności leczniczej. Podkreślić należy, że uchwała ta zawiera normy o charakterze abstrakcyjnym, nie konsumującym się przez jednokrotne zastosowanie, jej zaś postanowienia kształtują w sposób bezpośredni prawa pewnej kategorii potencjalnych adresatów np. poprzez wskazanie rodzaju oferowanych przez Wojewódzkie Centrum [...] w S. świadczeń medycznych. Powyższe świadczy o zasadności przyjęcia przez Sąd I instancji, iż uchwała będąca przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stanowi akt prawa miejscowego (podobnie wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt

II OSK 1818/12).

Nie mógł również zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...), stosownie do którego w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Skoro bowiem, jak wywiedziono powyżej, uchwała Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] października 2011 r. w sprawie nadania statutu Wojewódzkiemu Centrum [...] w S., stanowiła akt prawa miejscowego, to – jak prawidłowo przyjął Sąd I instancji - podlegała ona obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 79 ustawy o samorządzie województwa w zw. z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP wskazać należy, że przepisy te statuują zasadę, zgodnie z którą nadzór nad działalnością samorządu województwa sprawowany jest z punktu widzenia legalności. Tak określone kryterium nadzoru odnosi się do zgodności działań podejmowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego z prawem, czyli z normami powszechnie obowiązującymi. Organy nadzoru mogą zatem wkraczać w działalność organów gminy tylko wówczas, gdy naruszone zostaje prawo, co jak wykazano powyżej miało miejsce w niniejszej sprawie w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności zakwestionowanej uchwały. Stwierdzić zatem należy, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego będące przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie nie stanowiło nadmiernej ingerencji organu nadzoru w stanowienie prawa miejscowego, co właściwie stwierdził Sąd I instancji.

W konsekwencji uznać należy, że w zaskarżonym wyroku Sąd dokonał w pełni prawidłowej wykładni przepisów odnośnie charakteru prawnego uchwały o nadaniu statutu Wojewódzkiemu Centrum [...] w S. jako aktu prawa miejscowego oraz podstaw zastosowania sankcji nieważności.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.