Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1244/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 41 ust.2 pkt 5
journal: Dz.U. 2015 poz 355
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Janusz Walawski, Andrzej Góraj (spr.), Protokolant referent stażysta Aleksandra Tokarczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Z. W. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2016 r. utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z dnia [...] marca 2016 r. w przedmiocie zwolnienia Z. W. ze służby w Policji z dniem [...] marca 2016 r.

Rozkaz personalny organu pierwszej instancji o zwolnienie funkcjonariusza ze służby w Policji został wydany na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.), natomiast organ odwoławczy, zaskarżony rozkaz personalny wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267).

Komendant Główny Policji w uzasadnieniu rozkazu personalnego podał, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne zobowiązany jest przestrzegać przepisów, w tym art. 7, 8, 77 § 1, 80, 81 i art. 107 Kpa.

Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, policjanta można zwolnić ze służby, gdy wymaga tego ważny interes służby, przy czym ustawodawca nie określił, jak należy rozumieć to pojęcie. W praktyce zwolnienie następuje w sytuacji, gdy w ocenie przełożonych funkcjonariusz nie powinien pełnić służby z przyczyn pozamerytorycznych.

Funkcjonariusz w latach 2012 - 2016 przebywał łącznie na zwolnieniu lekarskim 650 dni, które przerywane były urlopami, bądź podjęciem służby.

W ocenie organu, nie bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy pozostaje także okoliczność, iż orzeczeniem nr [...] Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. [...] Z. W. został uznany za zdolnego do służby w Policji z ograniczeniem - trwale niezdolnego jedynie do służby na zajmowanym stanowisku policjanta Zespołu Patrolowego i Referatu [...] Wydziału Prewencji Komendy Rejonowej Policji [...] (rozkazem personalnym Komendanta Rejonowego Policji [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. wymieniony został mianowany na równorzędne stanowisko policjanta [...] Wydziału [...]Komisariatu Policji [...] Komendy Rejonowej Policji [...]), natomiast zaświadczeniem nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. lekarza medycyny pracy (wydanym po nieobecności w służbie na podstawie zwolnień lekarskich wystawionych m.in. przez lekarza neurologa, lekarza rehabilitacji medycznej, specjalistę psychiatrę, lekarza medycyny) [...] Z. W. został uznany za zdolnego do wykonywania pracy na zajmowanym stanowisku, a termin następnego badania okresowego ustalono na dzień 12 września 2014 r., także zdolność wymienionego do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku została potwierdzona zaświadczeniem lekarskim nr [...] lekarza medycyny pracy z dnia [...] lutego 2015 r. (wydanym po jego nieobecności w służbie z powodu choroby na podstawie zwolnień lekarskich wystawionych m.in. przez neurologa i lekarza).

Mimo jednak powyższego wymieniony od dnia 22 maja 2015 r. ponownie zaprzestał służby z powodu choroby. Absencja chorobowa [...] Z. W. od dnia 15 września 2015 r. trwała nieprzerwanie do dnia 28 marca 2016 r.

Ponadto wskazać należy, iż w aktach osobowych policjanta znajduje się następujące dokumenty związane z doznanymi przez [...] Z. W. wypadkami:

1. protokół powypadkowy z dnia [...] sierpnia 2002 r. [...], z którego wynika, iż wymieniony w dniu [...] lutego 2002 r. o godz. [...] w [...] na skrzyżowaniu ulic [...] z [...] uczestniczył w zdarzeniu drogowym, w wyniku którego doznał rany tłuczono-kłutej kolana prawnego, stłuczenia nosa, otarcia naskórka dłoni prawej i okolic pięty lewej, a który miał miejsce w związku z naruszeniem przepisów ruchu drogowego przez innego użytkownika drogi,

2. protokół powypadkowy z dnia [...] września 2003 r. [...], z którego wynika, że wymieniony w dniu [...] czerwca 2003 r. o godz. 21.10 w [...] na ul. [...] w trakcie bezpośredniego pościgu za sprawcą zdarzenia drogowego doznał skręcenia stawu skokowo-goleniowego prawego,

3. protokół powypadkowy z dnia [...] marca 2005 r., z którego wynika, iż wymieniony w dniu [...] lutego 2002 r. o godz. [...] w [...] podczas drogi do pracy na skrzyżowaniu ulic [...] z [...] uczestniczył w zdarzeniu drogowym, którego przyczyną było naruszenie przepisów ruchu drogowego przez innego użytkownika drogi. Policjant po wypadku zgłosił następujące dolegliwości: pourazową dyskopatię szyjną i lędźwiową. Z Załącznika Nr 1 do protokołu powypadkowego z dnia [...] marca 2005 r. wynika jednak, iż przyczyną choroby kręgosłupa [...] Z. W. nie był wypadek zaistniały w dniu [...] lutego 2002 r. Uznano także, iż zgłaszany przez funkcjonariusza uraz kręgosłupa nie miał związku z wykonywaniem obowiązków służbowych lub poleceń przełożonych. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] przyznano wymienionemu odszkodowanie z tytułu 8% stałego uszczerbku na zdrowiu będącego następstwem wypadku z dnia [...] lutego 2002 r. z uwagi na wyrok Sądu Rejonowego w [...] Wydziału [...] z dnia [...] maja 2007 r. sygn. akt [...] (karta 99, cz. III akt osobowych),

4. protokół powypadkowy z dnia [...] października 2007 r., z którego wynika, iż wymieniony w dniu [...] sierpnia 2007 r. pełniąc służbę z innym funkcjonariuszem Policji około godz. [...], z polecenia dyżurnego, udał się na interwencję domową na ul. [...], po udzieleniu pomocy lekarskiej sprawcy awantury w SP ZOZ [...], podczas umieszczenia w radiowozie zatrzymany szarpał się i przygniótł lewą rękę poszkodowanego do kraty radiowozu, w wyniku czego poszkodowany doznał urazu skręcenia nadgarstka lewego,

5. protokół powypadkowy z dnia [...] czerwca 2009 r., z którego wynika, iż wymieniony w dniu [...] czerwca 2009 r. w godz. [...] pełnił służbę nocną w pomieszczeniu dla osób zatrzymanych przy ul. [...] w [...] i około godz. [...] policjant udał się do kuchni w celu posprzątania i umycia naczyń po posiłkach dla osób zatrzymanych. W trakcie mycia termosu w pewnym momencie mokry termos wyślizgnął mu się z ręki i upadł na prawą nogę, w wyniku czego poszkodowany poczuł silny ból stopy, po przeprowadzeniu stosownych badań, lekarz stwierdził złamanie przezstawowe podstawy paliczka dalszego palucha od strony stopy przyśrodkowej bez przemieszczenia stopy prawej.

Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, iż brak jest podstaw do uznania, iż kolejne absencje policjanta, które miały miejsce po zakończeniu okresów rekonwalescencji wynikających ze wskazanych powyżej zdarzeń, miały z nimi jakikolwiek związek. Za przyjęciem danej tezy przemawia także okoliczność, iż następujące po sobie zwolnienia lekarskie nie były udzielane w sposób ciągły, a funkcjonariusz orzeczeniem nr [...] Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. został uznany za zdolnego do służby w Policji z ograniczeniem - trwale niezdolnego do służby jedynie na zajmowanym stanowisku policjanta Zespołu Patrolowego i Referatu [...] Komendy Rejonowej Policji [...] oraz otrzymał zaświadczenie od lekarza medycyny pracy o swojej zdolności do wykonywania zadań i czynności służbowych, a mimo to przedkładał kolejne zwolnienia lekarskie od lekarzy różnych specjalności.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że z analizy zaświadczeń lekarskich przedkładanych przez [...] Z. W. oraz zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym materiałów wynika, iż wymieniony w ostatnich 5 latach przebywał głównie na zwolnieniach lekarskich wystawianych przez lekarzy różnych specjalności, a jedynie w przerwach między nimi pełnił służbę. Podkreślić przy tym należ, iż w 2012 r. wymieniony pełnił służbę 112 razy, w 2013 r. - 99 razy, w 2014 r. - 1 raz, w 2015 r. - 31 razy, w okresie od dnia 7 stycznia 2015 r. do dnia 6 lipca 2015 r. był delegowany do pełnienia służby w Komendzie [...] Policji (w okresie jednak od dnia 22 maja 2015 r. do dnia 7 czerwca 2015 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim), a od dnia 15 września 2015 r. do dnia 28 marca 2016 r. przebywał na ciągłym zwolnieniu lekarskim.

Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że sytuacja [...] Z. W. wpływa negatywnie na organizację służby w jednostce, bowiem jego notoryczna nieobecność powoduje, że niewykonywane przez niego zadania służbowe obciążają innych policjantów. Rzutuje to natomiast ujemnie na ważny interes służby, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa obywateli poprzez właściwe wykonywanie zadań przez wszystkich policjantów jednostki.

Reasumując stwierdził, że nie może budzić wątpliwości, że niepełnienie przez [...] Z. W. służby w Policji przez tak długi okres czasu nie pozostaje bez wpływu na właściwe funkcjonowanie i realizację zadań służbowych w jednostce organizacyjnej, w której skarżący pełnił dotychczas służbę. Poza jej dezorganizacją i obciążeniem obowiązkami pozostałych funkcjonariuszy, okoliczność ta wpływa także demoralizująco na pozostałych policjantów oraz nie pozostaje bez wpływu na wizerunek Policji w odbiorze społecznym. Pozostawanie więc skarżącego w służbie w takich okolicznościach byłoby kontynuowaniem przez niego służby z uszczerbkiem dla jej ważnych interesów, doprowadziłoby bowiem do zaakceptowania zachowania policjanta, będącego swoistym nadużyciem przysługującego mu prawa, które ma miejsce w sytuacji, gdy osoba uprawniona realizuje swoje uprawnienie w sposób sprzeczny z ogólnie przyjętymi zasadami moralności publicznej, mimo że niewyrażonymi dosłownie w przepisach prawa, to jednak powszechnie akceptowanymi w społeczeństwie.

Przy powszechnie znanej trudnej sytuacji kadrowej całej Policji oraz specyfice zadań nałożonych na tę formację przedłużanie więc takiego stanu odbywałoby się z ewidentną szkodą dla służby. W tej sytuacji organ uznał, że zachodzi potrzeba skorzystania z instytucji przewidzianej w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1033/12, z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 723/14 i z dnia 19 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1852/13 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1129/13, z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 888/13 i z dnia 25 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 2054/12).

Podkreślił, że wybór podstawy prawnej zwolnienia skarżącego ze służby był uzasadniony, gdyż stanowił konsekwencję postępowania wymienionego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1483/11).

W kontekście powyższego wskazał również, iż bezspornym w niniejszej sprawie jest, że skarżący jest funkcjonariuszem z ponad 17-letnim stażem służby, który przez ostatnie 5 lat służby tej nie pełnił przez okres 1 roku 9 miesięcy i 15 dni. Zaznaczył, że organ administracji publicznej nie kwestionuje w żaden sposób ważności wystawianych zaświadczeń lekarskich, ani też nie przeczy potrzebie ich wystawienia, nie ulega jednak wątpliwości, że okres absencji wynikający z danych przyczyn jest znaczny i niewątpliwie wpływa nie tylko na sposób pełnienia służby przez skarżącego, ale również, co wykazał organ I instancji, miał dezorganizujący wpływ na pracę Komendy Rejonowej Policji [...]. Nie bez znaczenia pozostaje także postawa skarżącego, która niewątpliwie wpływa demoralizująco na innych policjantów. Długotrwała nieobecność [...] Z. W. wiąże się bowiem z koniecznością obciążania innych funkcjonariuszy pracą, którą miał wykonywać skarżący, przez co dochodzi do kumulacji zadań wykonywanych przez jedną osobę. Komendant Główny Policji w pełni podzielił pogląd Komendanta [...] Policji, że niezwykle istotne z punktu widzenia interesu służby, zwłaszcza patrząc przez pryzmat przywilejów, z których korzystają policjanci, jest to, aby osoby pełniące służbę w Policji w sposób należyty wykonywały przydzielone im obowiązki. Tymczasem skarżący z uwagi na stan zdrowia, czy też inne przyczyny losowe, wykazuje zupełny brak dyspozycyjności, który niezależnie od przyczyny, jest w oczywisty sposób sprzeczny z interesem służby. Dlatego też okoliczność tą oraz inne wskazane powyżej fakty Komendant [...] Policji słusznie potraktował jako sprzeczne z ważnym interesem służby, a tym samym zasadnie rozwiązał ze skarżącym stosunek służbowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt ll SA/Wa 10/12).

Nie bez znaczenia także pozostaje, iż [...] Z. W. nie wykazywał i nie wykazuje w żaden sposób zamiaru powrotu do służby w Policji i realizacji obowiązków z niej wynikających.

Uwzględniając powyższe stwierdził, iż w niniejszej sprawie inna ocena danego stanu faktycznego niż dokonana przez Komendanta [...] Policji nie może mieć miejsca. Subiektywna ocena strony co do nieprawidłowości zapadłego w postępowaniu rozstrzygnięcia nie może mieć tu także znaczenia. Nie można natomiast zaprzeczyć, że organ I instancji wydając w niniejszej sprawie decyzję wziął pod uwagę dotychczasowy przebieg służby policjanta, a także dowody zgromadzone w toku postępowania oraz sytuację w jakiej się wymieniony znalazł, jednak elementy te, obok innych wskazanych w zaskarżonej decyzji, złożyły się na całość oceny zaistnienia przesłanki ważnego interesu służby przemawiającej za zwolnieniem wymienionego ze służby w Policji.

Przechodząc natomiast do kwestii konsultacji decyzji o zwolnieniu [...] Z. W. ze statutowymi organami Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów wskazał, że zgodnie z treścią art. 43 ust. 3 ustawy o Policji zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 tej ustawy może nastąpić po zasięgnięciu opinii organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów.

Jak ustalono, dokonując analizy akt sprawy, w toku postępowania administracyjnego Komendant [...] Policji w dniu [...] grudnia 2015 r. wystąpił do Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów Komendy [...] Policji celem wydania opinii, który jednak do dnia [...] marca 2016 r. nie udzielił w danym zakresie żadnej odpowiedzi.

Zdaniem organu II instancji, zaniechanie wydania przez organizację związkową opinii nie może jednak paraliżować postępowania administracyjnego i uniemożliwiać wydanie w terminie określonym w art. 35 Kpa decyzji w sprawie.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W związku z powyższym zasadnym wydaje się stwierdzenie, że wystąpienie o opinię do organizacji związku zawodowego w terminie trzech miesięcy przed wydaniem rozkazu personalnego przez Komendanta [...] Policji o zwolnieniu [...] Z. W. ze służby w Policji umożliwiało zarządowi odpowiedniej struktury związkowej dokonanie wnikliwej oceny policjanta, jego służby, zachowania, kwalifikacji, itp. i przedstawienie opinii na piśmie organowi decyzyjnemu, a zatem wypełniło normę, określoną w art. 43 ust. 3 ustawy o Policji.

Nie bez znaczenia pozostaje także fakt, iż Komendant [...] Policji w piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. [...], mając na uwadze art. 12 Kpa, zwrócił się do Przewodniczącego Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów Komendy [...] Policji o przedstawienie opinii w sprawie [...] Z. W. w terminie 7 dni od dnia otrzymania danego pisma, tj. od dnia 15 grudnia 2015 r.

Mając powyższe na uwadze stwierdził zatem, że organ związku zawodowego nie tylko nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi na pismo z dnia [...] grudnia 2015 r. w terminie w nim określonym, ale pozostawał w bezczynności również po upływie terminu określonego przez Komendanta [...] Policji w tymże piśmie. Zdaniem więc organu II instancji odstąpienie przez tę organizację od zaopiniowania zwolnienia funkcjonariusza nie może być utożsamiane z niedopełnieniem przez organ I instancji ustawowego wymogu w tym zakresie (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 685/06, z dnia 9 października 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 685/06 i z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 888/13, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 74/12 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 2149/13 i z dnia 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 723/14).

Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu wskazał, że z materiałów postępowania wynika, że organ I instancji dokonał wszechstronnej oceny okoliczności na podstawie analizy zebranego materiału dowodowego, mając na względzie interes służby tożsamy z interesem społecznym. Świadczy o tym liczba zgromadzonych w sprawie dokumentów, jak też ich szczegółowa analiza w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego. Ponadto organ I instancji poczynił własne ustalenia w sprawie, dokonał weryfikacji przeprowadzonych dowodów oraz w oparciu o nie, poczynił wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia, czemu stosownie do treści art. 107 § 1 i 3 Kpa dał wyraz w uzasadnieniu wydanej decyzji.

Reasumując organ stwierdził, iż służba w Policji jest szczególnym rodzajem służby publicznej. Pełniący ją funkcjonariusze podlegają określonym wymogom, a jeśli skarżący ich nie spełniał to organ miał podstawy do przyjęcia, że ważny interes służby przemawiał za podjęciem decyzji o zwolnieniu go ze służby w Policji.

Przechodząc natomiast do kwestii zawarcia w rozkazie personalnym Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. informacji, iż [...] Z. W. przebywał w 2013 r. przez 383 dni na zwolnieniu lekarskim wskazał, iż jest to oczywista omyłka pisarska. Wynika to zarówno z materiałów zgromadzonych w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego jak również z dalszej treści zaskarżonej decyzji, m.in. por. str. 5 danej decyzji - werset 46 od góry i następne. Tym samym zarzut ten nie może zostać przez organ II instancji uwzględniony jako naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik niniejszej sprawy, które obligowałoby Komendanta Głównego Policji do wyeliminowania rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. z obrotu prawnego.

Przechodząc natomiast do kwestii nadania rozkazowi personalnemu Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] marca 2016 r. rygoru natychmiastowej wykonalności wskazał, że wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego też przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności poddawane są ścisłej wykładni. Jedną z tych przesłanek jest "niezbędność" niezwłocznego wprowadzenia rozstrzygnięcia decyzji w życie. Odwołując się do wskazanego pojęcia należy podkreślić, że może to nastąpić wówczas, gdy w danym czasie i w danej sytuacji nie można się obejść bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym, określonym w art. 108 § 1 Kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt V SA 686/97, ONSA 1998/4/147).

Podkreślił również, że organ pierwszej instancji nadając zaskarżonemu

rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności miał na uwadze ważny interes społeczny przejawiający się szczególnym statusem i zadaniami Policji, która jako formacja służąca społeczeństwu i przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego jest jedną z instytucji, której szczególna rola i zhierarchizowana struktura wymaga skutecznego i prawidłowego działania, której nie może wypełniać w przypadku gdy w jej szeregach znajdują się funkcjonariusze, którzy tej służby z przyczyn pozamerytorycznych nie powinni pełnić.

Rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji stał się przedmiotem skargi strony, reprezentowanej przez pełnomocnika, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 41 ust 2 pkt. 5 ustawy o Policji poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na jego zastosowaniu z przekroczeniem granic swobodnego uznania, bowiem zarówno Komendant Główny Policji w [...], jak i Komendant [...] Policji w [...], nie wskazali na czym polega ważny interes służby, a nadto nie wykazali w jakim stopniu pozostawanie w służbie skarżącego naruszałoby ważny interes służby, przywołując jedynie szereg orzeczeń sądów administracyjnych, które nie dotyczą zachowania skarżącego, a kolejno błędne uznanie, iż z uwagi na ważny interes służby zachodzi podstawa do zwolnienia skarżącego ze służby, w sytuacji gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuję, iż zachowanie skarżącego nie dawało ku temu żadnych podstaw,

2. naruszenie art. 7 i 77 k.p.a., polegające na nieuwzględnienie przy orzekaniu całości okoliczności ujawnionych w toku postępowania administracyjnego oraz przeprowadzenie oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sposób wybiórczy, bez uwzględnienia okoliczności przemawiających na korzyść skarżącego, w szczególności, faktu że:

a) okres absencji chorobowej skarżącego w służbie nie miał charakteru ciągłego, bowiem skarżący w każdym roku służby pełnił czynności przez okres dłuższy, aniżeli jego absencja chorobowa, a nadto że absencja ta miała tendencję spadkową,

b) skarżącego oddelegowano do pełnienia służby w innej jednostce, choć powoływano się na braki kadrowe, gdzie notabene skarżący pełnił służby godzinowo dłuższe, aniżeli w jednostce macierzystej,

c) organ pomimo zaleceń do oceny stanu zdrowia skarżącego przez komisję lekarską, co wynikało z zaświadczenia lekarskiego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] stycznia 2016 roku, nie tylko nie zweryfikował stanu zdrowia skarżącego, przyczyny wystawianych zwolnień, ale przede wszystkim czy były przeciwwskazania do pełnienia służby w określonych warunkach.

Mając na uwadze powyższe, wniósł:

1. na zasadzie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji w [...] oraz poprzedzającego go rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji w [...] z dnia [...] marca 2016 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,

2. na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że z powyższym rozkazem nie sposób się zgodzić i uznać go należy za błędny. Przede wszystkim zaważyć należy, iż okoliczności na jakich organ oparł swą decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji nie dają w żaden sposób podstaw do zakwalifikowania zachowania Z. W. jako naruszającego ważny interes służby. Komendant [...] Policji w [...] wskazał, że głównym powodem zwolnienia ze służby było przebywanie skarżącego na długotrwałym zwolnieniu lekarskim, co kolejno skutkowało naruszeniem ważnego interesu służby, bowiem dezorganizowało pracę, a nadto powodowało konieczność wypłaty uposażenia, co czyniło szkodę dla Budżetu Skarbu Państwa. Kolejno przechodząc na grunt uzasadnienia rozkazu Komendanta Głównego Policji w [...], podzielającego w pełni stanowisko Komendanta [...] Policji w [...], organ również i w tym zakresie uznał, iż niniejsze zachowanie skarżącego stanowiło naruszenie tzw. ważnego interesu służby. W celu tym przywołano szereg orzeczeń sądów administracyjnych wyjaśniających niniejszy interes. Niemniej jednak w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w ocenie skarżącego, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem obu organów. Przede wszystkim, co zostało w zupełności pominięte to fakt, iż absencja chorobowa skarżącego nie miała charakteru ciągłego, a nadto, iż w ostatnich latach służby miała tendencję spadkową. Wskazać należy, iż w każdym roku absencji chorobowej skarżący przez większość czasu pełnił służbę, bowiem w okresach porekonwalescencjnych służbę pełnił w roku 2012 - ponad 9 miesięcy, w roku 2013 - ponad 7 miesięcy, w roku 2014 - ok. 5 miesięcy, w roku 2015 – ok. 8 miesięcy, co w sposób szczególny nie potwierdza lekceważenia obowiązków służbowych. Tym samym wskazania organu co do zbyt małej ilości pełnionych w tym czasie służb nie mają znaczenia, bowiem skarżący nie miał żadnego wypływu na ich rzeczywistą ilość. Kolejnym istotnym elementem, jest fakt, iż zachowanie skarżącego miało wypływać w sposób dezorganizujący na pracę w służbie, w sytuacji gdy podczas jego choroby inni policjanci musieli być obciążani dodatkowymi służbami. W tym miejscu w sposób szczególny nie sposób, według skarżącego, przyznać organowi racji, iż powyższe winno stanowić naruszenie ważnego interesu służby, bowiem poza ogólnym stwierdzeniem Komendant [...] Policji w [...], jak i Komendant Główny Policji w [...], w żaden sposób nie wykazał by w czasie absencji skarżącego komukolwiek przyznano z tego tytułu więcej pracy, czy też wiązało się to z koniecznością wypłaty większych uposażeń. Ogólne stwierdzenia organu, a nadto przywoływanie w tym zakresie szeregu orzeczeń sądów administracyjnych w żaden sposób nie może odnosić się do zachowania skarżącego, bowiem dotyczy jedynie ogółu, w sytuacji gdy istotą niniejszej decyzji winno być udowodnienie zaistnienia takiego zachowania po stronie skarżącego, jakie by wskazywało na naruszenie przez niego ważnego interesu służby. Natomiast uzasadnienie niniejszego rozkazu stanowi jedynie polemikę oderwaną od większości zgromadzonych w sprawie dowodów.

Nie bez znaczenia pozostaje również, to iż skarżący od dnia 7 stycznia 2015 roku do dnia 6 lipca 2015 roku został oddelegowany do pełnienia służby w Komendzie [...] Policji w [...]. Potwierdza to, iż w Komendzie Rejonowej Policji [...] w [...] nie występowały aż takie braki kadrowe, skoro oddelegowano go do pracy w innej jednostce, bowiem gdyby było inaczej to oddelegowanie do K[...]P [...] nie tylko nie poprawiało by sytuacji kadrowej w KRP [...], ale wręcz przeciwnie pogorszałoby tą sytuację. Kolejno podkreślić należy, iż na delegacji skarżący pełnił dłuższe godzinowo służby, aniżeli w Komendzie Rejonowej Policji [...], bowiem były to nie 8 godzinne służby, a 12 godzinne, przez co reasumując skarżący musiał pracować dłużej, a niniejsze ma się nijako w ramach rozpatrywania czasu jego absencji chorobowej w 2015 roku, bowiem gdyby pełnił służby 8 godzinne jak w KRP [...] służb tych było by więcej. Dodatkowo organ pominął, również zalecenia wynikające z zaświadczenia lekarskiego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] stycznia 2016 roku, w którym lekarz wskazał na konieczność wydania opinii lekarskiej.

Nadto podniesiono, iż skarżący jest policjantem z długoletnim doświadczeniem w służbie, tj. 17 lat, a przywołane powyżej okoliczności w żaden sposób nie wskazuję by jego zachowanie mogło świadczyć o lekceważącym stosunku do służby, w szczególności gdy w okresach pochorobowych zawsze wracał do służby, a powierzone mu zadania zawsze wykonywał w sposób należyty i pełnym zaangażowaniem, a nadto nie prowadzono wobec niego żadnego postępowania dyscyplinarnego przez cały okres służby. Powyższe dodatkowo potwierdzają dokumenty złożone o zaangażowaniu Z. W. w służbie, jak i poza, nią, do których, organ w ogóle się nie odniósł.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając ponownie sprawę, zważył co następuje.

Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr. 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym.

Oceniając przedmiotowy rozkaz personalny według powyższych kryteriów, uznać należało, iż nie narusza on prawa.

Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do wykładni przepisu art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 1990 r. o Policji. Stanowi on, że policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Użycie w tym przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, że rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego na tej podstawie zostało pozostawione tzw. uznaniu administracyjnemu. Tego typu działania, nie zostały wyłączone spod kontroli sądowej. Jednakże kontrola decyzji uznaniowych jest ograniczona do oceny ich zgodności z prawem. Rozpatrując skargę, Sąd zobowiązany jest zatem badać, czy przy podejmowaniu decyzji nie doszło do naruszenia prawa materialnego i procesowego. Nie może natomiast ingerować w słuszność dokonanego przez organ wyboru i tym samym oceniać celowości zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Powyższe stwierdzenia znajdują potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym jednolicie akcentuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola w takich przypadkach dotyczy jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która powiązana jest z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10). Sądy administracyjne nie są uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji, wypełniając treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych, realizują określoną politykę stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11). W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia ze służby sądy badają jedynie, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i przesądzać, czy dana osoba powinna pozostać funkcjonariuszem określonej formacji, czy też może być z tego grona wykluczona.

Prawidłowe zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wiec wykazania, że rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego nastąpiło z uwagi na ważny interes służby. Określenia "ważny interes służby" nie zdefiniowano w badanej ustawie. W powołanym artykule i innych przepisach ustawy o Policji nie zawarto też żadnych wskazówek dotyczących interpretacji tego pojęcia. Oznacza to, że istnienie przesłanki "ważnego interesu służby" musi być rozważane na tle stanu faktycznego konkretnej sprawy. Niezbędne jest przy tym wykazanie realnie istniejącej przyczyny lub szeregu okoliczności czy zdarzeń świadczących łącznie o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie nie jest możliwe. Stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby, nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych ani innych zachowań zawinionych przez funkcjonariusza lub niezgodnych z prawem. Może być ono również uzasadnione każdym innym zachowaniem policjanta w służbie lub poza nią, o ile takie działania lub ich skutki uniemożliwiają kontynuowanie służby bez uszczerbku dla ważnych interesów formacji (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 1999 r. sygn. akt II SA 426/99, LEX 47389). Pojęcie ważnego interesu służby można również łączyć z koniecznością realizacji przez struktury policyjne zadań, których ustawodawca powierzył tej formacji (wyrok NSA z dnia 16 marca 1995 r., sygn. akt II SA 1802/94). Ważny interes służby obejmuje więc przyczyny zarówno obiektywne (wynikające z obiektywnej sytuacji) jak i subiektywne. Może on mieć też charakter mieszany, nieobjęty zakresami ustawodawczymi innych przepisów regulujących odrębne przesłanki zwolnieniowe (wyrok NSA z dnia 3 września 1993 r. sygn. akt II SA 1645/93 i z dnia 3 kwietnia 2000 r. sygn. akt II SA 2629/99 ). W orzecznictwie powszechnie zatem przyjmuje się, że na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji dopuszczalne jest rozwiązanie stosunku służbowego z policjantem, który w ocenie przełożonych nie powinien pełnić służby z przyczyn pozamerytorycznych, ale nie można zwolnić go ze służby na innej fakultatywnej lub obligatoryjnej podstawie określonej w ustawie o Policji.

Przechodząc do meritum niniejszej sprawy uznać należało, że organy administracji publicznej nie wykroczyły poza dopuszczalny prawem zakres kompetencji i nie naruszyły przyznanych im przez ustawodawcę granic swobody oceny co do wyboru skutku prawnego. Zdaniem tutejszego Sądu, organ zasadnie zaakcentował, że ustalony stan faktyczny mieści się w kategorii ważnego interesu służby, o jakim mowa w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, a w konsekwencji, że dopuszcza zwolnienia funkcjonariusza ze służby w omawianym trybie.

Organy Policji w pisemnych motywach swoich rozstrzygnięć wyszczególniły powody, dla których uznały, że w sprawie wystąpił ważny interes służby uzasadniający rozwiązanie ze skarżącym stosunku służbowego. Trafnie w szczególności zwrócono uwagę na zakres i szczególny charakter zadań wykonywanych przez Policję. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji jest ona umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Realizacja takich zadań wymaga określonych kwalifikacji oraz odpowiednich predyspozycji psychicznych i zdrowotnych, a ponadto znacznego zaangażowania się i dyspozycyjności wszystkich policjantów. Osoby, które decydują się na dobrowolne podjęcie służby w Policji muszą mieć tego świadomość oraz zdawać sobie sprawę z tego, że ich status kształtować się będzie odmiennie niż pracowników umownych. Ze służbą publiczną w formacjach mundurowych łączą się nie tylko przywileje, ale i pewne ograniczenia wolności osobistej oraz zwiększone obowiązki. Funkcjonariuszowi Policji przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego, ale ochrona ta nie ma charakteru bezwzględnego i nie idzie ona tak daleko, jak tego może oczekiwać skarżący. Ustawodawca w interesie policjantów reglamentuje przyczyny zwolnienia ich ze służby, ale jednocześnie dostrzega konieczność prowadzenia przez organy Policji racjonalnej polityki kadrowej w celu ochrony ważnego interesu formacji. W ustawie o Policji dopuszczono zatem możliwość zwolnienia ze służby nawet w przypadkach niezawinionych przez funkcjonariusza, gdy takie są potrzeby formacji. W tym między innymi celu została wprowadzona instytucja przewidziana w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Może być ona zatem wykorzystywana również w celu likwidowania dotychczasowych i zapobiegania dalszym negatywnym skutkom, jakie łączą się z licznymi nieobecnościami policjanta w służbie.

Dlatego należy podzielić stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, że nie tyle sama długotrwała nieobecność funkcjonariusza w służbie, lecz negatywne skutki długotrwałych i stale powtarzających się absencji chorobowych funkcjonariusza mogą uzasadniać rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji z uwagi na ważny interes służby.

Z miarodajnych w sprawie (niezakwestionowanych w skardze) ustaleń faktycznych bezspornie wynika, że absencja chorobowa skarżącego w latach 2012 - 2016 wynosiła łącznie 650 dni. Podkreślenia wymaga również fakt, że strona nie przystępowała do wykonywania obowiązków służbowych nawet wtedy, gdy właściwe Poradnie Medycyny Pracy jak też Wojewódzkie Komisje Lekarskie MSW wydawały zaświadczenia stwierdzające jego zdolność do służby.

Organy Policji, zobowiązane do realizacji zadań tej formacji, szczegółowo wyjaśniły w kwestionowanych rozkazach personalnych to, dlaczego nie mogły już dłużej tolerować zaistniałej sytuacji. Liczne i stale powtarzające się absencje chorobowe strony w sposób oczywisty dezorganizowały bowiem pracę macierzystej jednostki. Trudno mówić o możliwości prawidłowego funkcjonowania takiej jednostki, gdy przełożony policjanta nie ma pewności czy i ewentualnie kiedy oraz na jaki okres jego podwładny wróci do służby. Należy mieć również na uwadze, że wszystkie zadania przypisane do poszczególnych struktur Policji muszą być na bieżąco realizowane. Oczywistym i nie wymagającym zatem dowodzenia jest, że zadania związane z zajmowanym przez skarżącego stanowiskiem musiały być powierzane innym funkcjonariuszom. Policjanci ci wykonywali je albo dodatkowo albo w wydłużonym czasie własnej służby, co mogło niekorzystnie wpływać na poziom i terminowości ich własnych czynności służbowych. Nie bez znaczenia są również powszechnie znane trudności kadrowe Policji i związana z nimi konieczność jak najbardziej efektywnego wykorzystania każdego posiadanego przez tę formację etatu. Trudno mówić o możliwości podejmowania w tym zakresie racjonalnych działań, gdy jeden z etatów jest zajmowany jest przez funkcjonariusza, który od tak długiego okresu czasu, nie pełni faktycznie służby.

Z powyższych względów, mimo zrozumienia dla sytuacji skarżącego oraz pamiętając, że przed 2012 r. prawidłowo wykonywał ona swe obowiązki służbowe, w aktualnym stanie sprawy nie można przyjąć by jego interes faktyczny był ważniejszy od dobra formacji, której jest funkcjonariuszem. W tym stanie sprawy, organom Policji nie można skutecznie zarzucić złamania art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. W świetle powyższych dywagacji, pozostałe zarzuty sformułowane w skardze, jawiły się zatem również jako bezzasadne. W szczególności należało zwrócić uwagę na fakt, iż istnienie w ustawie o Policji przepisu uprawniającego organ do zwolnienia funkcjonariusza z uwagi na absencje chorobową trwającą dłużej niż 12 miesięcy, nie uniemożliwia zwolnienia takiego policjanta na podstawie przesłanki "ważnego interesu służby". Zbyt kazuistyczne podejście do badanej normy prawnej, w wielu przypadkach uniemożliwiałoby pozbycie się ze służby takich funkcjonariuszy, którzy będąc na długotrwałych zwolnieniach przerywaliby je na okres kilku dni, w celu przerwania dwunastomiesięcznego okresu absencji. Taka zaś sytuacja, byłaby nie do zaakceptowania z punktu widzenia interesu służby i racjonalności w odkodowywaniu norm prawnych.

Na marginesie należało też wyjaśnić, iż tutejszy Sąd nie znalazł podstaw ku temu aby kwestionować poprawność skarżonego rozstrzygnięcia z tego powodu, że przyczyną absencji funkcjonariusza był wypadek, jakiemu uległ on na służbie. W niniejszej sprawie ta okoliczność nie ma bowiem decydującego znaczenia gdyż nie zmienia tego, że długotrwała absencja policjanta jest nie do pogodzenia ze skuteczną realizacją zadań stojących przed Policją.

W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze, oraz uznając, iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, jak również, że przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).