Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 290/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 25,  art. 17 pkt 6b,  art. 24 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Anna Siedlecka po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Gminy M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] r. Zarządca Dróg Wojewódzkich uzgodnił negatywnie przedłożony przez Wójta Gminy M. projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic S. i M., w obrębie geodezyjnym B., w gminie M. Jednocześnie organ określił warunki uzgodnienia ww. projektu planu wskazując:

"• z części tekstowej projektu planu - usunąć należy ustalenia dla terenu oznaczonego symbolem: 1 KDG z przeznaczeniem na drogę klasy głównej - G (poszerzenie drogi - Łącznika A. dróg [...]);

• na rysunku projektu planu, stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały - teren wyznaczony liniami rozgraniczającymi jako droga publiczna klasy G, oznaczony symbolem: 1 KDG (teren przeznaczony na poszerzenie drogi - łącznika aglomeracyjnego dróg [...])

*określić należy jako rezerwa terenu pod fragment planowanego Łącznika Aglomeracyjnego [...] klasy głównej [...], wskazanego w obowiązującym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa D. - Perspektywa 2020 (uchwala nr [...] Sejmiku Województwa D. z dnia [...] r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Sejmiku Województwa D. z dnia [...] r.) niepełniąca funkcji obsługi terenów przyległych, z użytkowaniem (do czasu jego realizacji) jak obecnie - z zakazem zabudowy i lokalizacji infrastruktury technicznej, oraz linią zabudowy w odległości co najmniej 10 od jej linii rozgraniczających. Rezerwa terenu może stanowić element planu o charakterze informacyjnym, lub

*określić należy zgodnie z obecnym użytkowaniem - jako tereny rolne z zakazem zabudowy i lokalizacji infrastruktury technicznej (umożliwiając ewentualną realizację inwestycji drogowej w przyszłości)".

Argumentując rozstrzygnięcie sprawy organ I instancji podał, że od dnia 1 stycznia 2019 r. odcinek drogi od włączenia Obwodnicy M. w ciągu drogi wojewódzkiej (bez numeru) do skrzyżowania z drogą krajową nr [...] w miejscowości B. (ul. M.) został zaliczony do kategorii dróg wojewódzkich. Wyjaśnił, że w obowiązującym od dnia 5 czerwca 2014 r. Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa D. - Perspektywa 2020 (uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa D. z dnia 27 marca 2014 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa D. z dnia 30 sierpnia 2002 r.), po śladzie obecnej drogi wojewódzkiej wskazany jest przebieg tzw. Łącznika Aglomeracyjnego [...] o nieznanym terminie realizacji, którego fragment został wyznaczony liniami rozgraniczającymi w przedstawionym projekcie planu jako teren drogi publicznej klasy G, oznaczony symbolem 1KDG (poszerzenie łącznika aglomeracyjnego dróg [...]). Planowany przebieg tego odcinka został również ujęty w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. (uchwała Nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] r.).

W wykazie zadań wskazanych w planach budżetowych zarządu dróg wojewódzkich wyrażonym w aktualnym Planie Finansowo-Zadaniowym D.Służby Dróg i Kolei we W. realizowanym z budżetu Województwa D. na 2019 rok z dnia [...] r. (na podstawie uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa D. z dnia [...] r. w sprawie budżetu Województwa D. na 2019 rok) ujęte jest podzadanie pn.: "Budowa łącznika aglomeracyjnego do węzła T.pomiędzy autostradą [...] a drogą ekspresową [...]" (na terenie Gminy T.), w ramach którego planowana jest analiza techniczno-ekonomiczna przebiegu korytarza ww. łącznika. Na obecnym etapie nie jest możliwe wskazanie odcinków ww. łącznika.

Organ pierwszej instancji podkreślił, że jako zarządca dróg wojewódzkich ma prawo kształtowania szerokości terenów przeznaczonych pod drogi wojewódzkie. Zauważył, że wprowadzenie linii rozgraniczających tereny dróg wojewódzkich w szerokościach obecnego wykorzystania nie przesądza o braku możliwości realizacji w przyszłości inwestycji polegającej na ich ewentualnym poszerzeniu w ramach realizacji inwestycyjnych lub remontowych. Organ wskazał, że określenie w liniach rozgraniczających planowanego poszerzenia drogi wojewódzkiej na rysunku planu wiązałoby się z obowiązkiem bezwzględnej rezerwacji środków finansowych na ten cel i w praktyce oznaczałoby konieczność zapłacenia odpowiedniego odszkodowania w przypadku podziału nieruchomości stosownie do art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Dodał również, że rezerwa terenu pod drogę główną podlega ustaleniom art. 35 ustawy o drogach publicznych, jednak nie pełni roli drogi lub ulicy według określeń użytych w art. 4 pkt 2 i 3 ustawy o drogach publicznych, nie może być traktowana jako droga publiczna ani obsługiwać tereny przyległe.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła Gmina kwestionując odmowę uzgodnienia opisanego projektu planu miejscowego oraz ustalone warunki jego uzgodnienia.

W zażaleniu wskazano m.in., że teren oznaczony w projekcie planu symbolem 1KDG przeznaczony jest pod drogę klasy głównej (G) - poszerzenie pasa drogowego, łącznika aglomeracyjnego dróg [...], co jest zgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. w zakresie przebiegu obwodnicy aglomeracyjnej. Podkreślono, że projekt zmiany Studium został pozytywnie zaopiniowany przez DSDiK w dniu [...] r.

Strona zauważyła, że ustalenie w planie miejscowym "rezerwy terenu" oznaczać będzie brak jednoznacznego przeznaczenia terenu. Ponadto zauważono, że na terenie położonym po północnej i zachodniej stronie omawianego obszaru obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ("Park P.B.-Ź. w gminie M.) uchwalony uchwałą Nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] r., w którym pas drogowy ul. M. (planowanej docelowo jako droga klasy głównej - łącznik [...]) został ustalony na 30 m w liniach rozgraniczających, zgodnie z wnioskiem DSDiK. W stosunku do obecnej szerokości ul. M., plan przewiduje poszerzenie pasa drogowego po obu stronach ulicy. Zauważono, że projekt tego planu został uzgodniony przez DSDiK. W ocenie Strony, obszar objęty projektem planu stanowi uzupełnienie opisanego obowiązującego planu miejscowego, a projektowane ustalenia zapewniają ciągłość rozstrzygnięć planistycznych.

Postanowieniem z dnia [...] r. ([...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej k.p.a.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ II instancji podał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w toku procedury planistycznej zmierzającej do uchwalenia, przez organ stanowiący Gminy M. - Radę Gminy M., miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic S. i M., w obrębie geodezyjnym B., w gminie M. Zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzecie ustawy z dnia 27 marca 2009 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej u.p.z.p.) wójt, burmistrz lub prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, występuje o uzgodnienie projektu planu z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę.

Dalej Kolegium wskazało, że jednym z obligatoryjnych elementów treściowych planu miejscowego są m. in. ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów oraz określenie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania jak również zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 10 u.p.z.p.). Instytucja uzgodnień projektu planu miejscowego przewidziana w art. 17 pkt 6 lit. b) u.p.z.p., stanowi z kolei swoiste ograniczenie władztwa planistycznego gminy przez to, że organy uzgadniające mają zapewnioną możliwość współdecydowania o treści ustaleń zawartych w planie miejscowym. Jednocześnie, organy te mogą wyrazić sprzeciw wobec zawartych w projekcie planu miejscowego rozwiązań i ustaleń planistycznych, z tym zastrzeżeniem, że sprzeciw ten podlega kontroli z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa.

W rozpatrywanym przypadku obszar objęty projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic S. i M., w obrębie geodezyjnym B., w gminie M., przedłożony przez Wójta Gminy M., przylega do drogi wojewódzkiej bez numeru - ul. M. w miejscowości B., gmina M. W związku z tym organem właściwym do uzgodnienia projektu tego planu miejscowego w zakresie wskazanym w powołanym art. 17 pkt 6 lit. b) tiret trzecie ustawy, był zarządca tej dróg wojewódzkich tj. Zarząd Województwa D.(art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, z późn. zm.).

Kolegium w pełni zgadza się ze stanowiskiem organu I instancji, że jako zarządca dróg wojewódzkich ma prawo kształtować szerokość terenów przeznaczonych pod drogi publiczne tej kategorii. W konsekwencji, jeżeli np. dana istniejąca droga wojewódzka nie spełnia normatywnie określonych wymogów technicznych, to nie ma bezwzględnego obowiązku wprowadzenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linii rozgraniczających drogi w takich szerokościach, aby wymagane parametry techniczne dla odpowiedniej klasy drogi (tu klasy G) zostały spełnione.

Ponadto – zdaniem organu odwoławczego - zarządca drogi słusznie zauważył, że z przeznaczeniem terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod budowę dróg publicznych wiążą się określone skutki prawne. Wedle art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, z późn. zm.), działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

Wprowadzenie zatem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linii rozgraniczających tereny przeznaczone pod drogi publiczne z uwzględnieniem minimalnych parametrów technicznych, oznaczałoby konieczność zapłaty odpowiedniego odszkodowania w przypadku podziału nieruchomości. Skutkiem tego, zarządca drogi byłby zobligowany do realizacji każdej inwestycji objętej planem miejscowym, a przynajmniej utrzymaniem rezerwy finansowej na wypłacenie odpowiedniego odszkodowania.

Zdaniem Kolegium skoro organ właściwy w zakresie planowania i budowy dróg publicznych - zarządca drogi wojewódzkiej, nie przewiduje realizacji określonej inwestycji drogowej to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może zawierać ustaleń wskazujących na możliwe wykonanie tego rodzaju zamierzenia czy wręcz wprowadzać obowiązku jego realizacji. Tego rodzaju możliwości nie sposób również upatrywać w przepisach ustawy, w tym, wywodzonym z art. 4, władztwie planistycznym gminy.

Dalej Kolegium podniosło, że brak stosownych ustaleń w planie miejscowym dotyczących budowy drogi publicznej nie stoi na przeszkodzie realizacji danego rodzaju inwestycji drogowej. Lokalizacja drogi może bowiem odbyć się na zasadach i w trybie przewidzianym ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474).

Wobec powyższego Kolegium uznało, że sprzeciw organu uzgadniającego wobec treści przedłożonego projektu planu miejscowego i odmowa uzgodnienia tego projektu jest uzasadniona. Oceny tej nie może zmienić przedstawiona w zażaleniu argumentacja dotycząca potrzeby zapewnienia ciągłości ustaleń planistycznych na danym obszarze. Nadmieniło przy tym, że o stanowisku dotyczącym ewentualnej realizacji inwestycji drogowej - Łącznika Aglomeracyjnego [...] zarządca dróg wojewódzkich informował Wójta Gminy M. pismem z dnia [...] r. ([...]), zanim przedmiotowy odcinek drogi został zaliczony do kategorii dróg wojewódzkich.

Co do ustalonych w kwestionowanym postanowieniu warunków uzgodnienia Kolegium zwróciło uwagę, że organ I instancji określił je w sposób alternatywny wskazując, że teren objęty projektowanym oznaczeniem symbolem 1KDG należy określić jako opisana już "rezerwa terenu" (z dalszymi, wymienionymi wskazaniami) lub określić należy zgodnie z obecnym użytkowaniem - jako tereny rolne z zakazem zabudowy i lokalizacji infrastruktury technicznej (umożliwiając ewentualną realizację inwestycji drogowej w przyszłości). Organ pozostawił więc projektodawcy planu możliwość wyboru treści ustaleń, które zapewniłby potencjalnie możliwość realizacji wskazanej inwestycji drogowej. Tym samym w związku z niepozbawionymi racji zastrzeżeniami strony co do ustalenia obszaru jako "rezerwy terenu" pod opisaną inwestycję, właściwy organ gminy może określić ustalenia dla tego terenu w inny, niż wskazany wyżej, sposób.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła Gmina M. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 1 ust. 2 u.p.z.p. przez naruszenie wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki, dopuszczając warunkowanie uzgodnienia projektu planu wprowadzeniem funkcji kolidującej z przeznaczeniem terenów przyległych;

- art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez błędną wykładnię i przyjęcie, iż można określić przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego niezgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy,

- art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 k.p.a. przez przekroczenie zasad uznania administracyjnego i dokonanie dowolnych ustaleń faktycznych, które skutkowały odmową uzgodnienia projektu planu.

W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że w przedłożonym do uzgodnienia projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic S. i M.w obrębie geodezyjnym B. w gminie M. wyznaczono na rysunku planu tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, w tym m.in. teren oznaczony symbolem 1KDG o przeznaczeniu na drogę klasy głównej (G) - poszerzenie pasa drogowego drogi - łącznika aglomeracyjnego dróg [...], co jest zgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M., w którym przewidziano:

- na rysunku kierunków zagospodarowania przestrzennego - przebieg planowanego "Łącznika aglomeracyjnego [...]",

- w tekście Studium w rozdziale 2.3.27 (Tereny komunikacji) - iż dla wielkiej obwodnicy aglomeracji w. (WOAW) należy przyjąć klasę "G", szerokość w liniach rozgraniczających min. 35 m na terenie zabudowanym; dla działek nr [...] AM[...] i [...] AM[...] obręb M. linię zabudowy w odległości co najmniej 12 m od linii rozgraniczającej na terenie zabudowy i co najmniej 20 m poza obszarem zabudowy.

Wspomniane Studium zaktualizowane zostało uchwałą nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] r., m. in. w zakresie przebiegu obwodnicy aglomeracyjnej (wskazano zrealizowany odcinek obwodnicy jako istniejącą drogę, pozostawiając jako planowaną jej odcinek do drogi krajowej nr [...] i dalej do autostrady [...]), a w toku procedury zostało pozytywnie zaopiniowane przez DSDiK w dniu [...] r.

W zakresie postulatu wprowadzenia w planie miejscowym "rezerwy terenu", skarżąca uznała to za niezgodne z przepisami u.p.z.p., gdzie nie przewidziano tego typu formy ustaleń planu. Ponadto mogłoby to spowodować brak przeznaczenia terenu.

Dalej strona skarżąca wskazała, że tworząc prawo miejscowe musi kierować się dbałością o ład przestrzenny, dla którego istotne znaczenie ma "ciągłość planistyczna" przez co Gmina rozumie to, że :

- na obszarze objętym sporządzaniem planu miejscowego w rejonie ulicy S.i M. w obrębie geodezyjnym B.nie obowiązuje obecnie plan miejscowy;

- teren położony po północnej i zachodniej stronie w/w obszaru ma pokrycie planem miejscowym - obowiązuje tam miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Park Przemysłowy B.-Ź." w gminie M., uchwalony uchwałą nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...]r., w którym tereny mają przeznaczenie produkcyjno-usługowe, a pas drogowy ulicy M. (planowanej docelowo jako droga klasy głównej - łącznik [...]) został ustalony na 30 m w liniach rozgraniczających, zgodnie z wnioskiem DSDiK. W stosunku do obecnej szerokości ul. M., plan przewiduje poszerzenie pasa drogowego po obu stronach ulicy. Plan podlegał uzgodnieniu z DSDiK (pozytywne uzgodnienie projektu planu z dnia [...] r.);

- obszar objęty aktualnie sporządzanym planem przylega do w/w obowiązującego planu miejscowego od strony ul. M.oraz fragmentem północnej granicy opracowania. W projekcie planu tereny mają również projektowane przeznaczenie produkcyjno-usługowe, a także na usługi sportu i tereny infrastruktury technicznej. Kwestionowany teren 1KDG jest logicznym przedłużeniem poszerzenia pasa drogowego drogi klasy głównej i stanowi ciągłość dotychczasowych rozstrzygnięć planistycznych. Zaniechanie tej ciągłości i wskazywanie przeznaczenia na tereny rolne będzie stanowiło brak konsekwencji w zakresie planowania układu komunikacyjnego i parametrów drogi publicznej klasy głównej;

- sporny teren o symbolu 1KDG to bardzo wąski pas terenu o długości ok. 300 m i szerokości ok. 10 m. będący w całości własnością Skarbu Państwa. Stąd jego przeznaczenie na cele rolnicze będzie skutkowało przyjęciem dokumentu planowania przestrzennego, w którym pośrodku terenów o charakterze industrialnym (produkcyjno-usługowych) wprowadzony zostanie wąski, 10 m szerokości pasek terenu o przeznaczeniu rolniczym. Nadto niniejsze przeznaczenie terenu na cele rolnicze będzie niezgodne z ustaleniami Studium;

- nie bez znaczenia są również kwestie finansowe, w szczególności finanse publiczne. W przypadku bowiem dokonania wydzielenia pasa drogowego z urzędu (art. 97 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami), nie ma podstaw do wypłaty odszkodowania Skarbowi Państwa przez zarządcę drogi. Po uchwaleniu planu KOWR będzie mógł zatem sprzedać działki pod działalność produkcyjno-usługową w trybie przetargu nieograniczonego, pozostawiając w swoim zasobie teren 1KDG w celu przekazania w przyszłości zarządcy drogi wojewódzkiej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontroli tut. Sądu podlegało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. (Nr [...]) utrzymujące w mocy postanowienie Zarządcy Dróg Wojewódzkich z dnia [...] r. (Nr [...]) uzgadniające negatywnie przedłożony projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic S. i M. w obrębie geodezyjnym B. w gminie M. i jednocześnie określające warunki uzgodnienia ww. projektu planu wskazując, że:

"• z części tekstowej projektu planu - usunąć należy ustalenia dla terenu oznaczonego symbolem: 1 KDG z przeznaczeniem na drogę klasy głównej - G (poszerzenie drogi - łącznika aglomeracyjnego dróg [...]);

• na rysunku projektu planu, stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały - teren wyznaczony liniami rozgraniczającymi jako droga publiczna klasy G, oznaczony symbolem: 1 KDG (teren przeznaczony na poszerzenie drogi - łącznika aglomeracyjnego dróg [...])

*określić należy jako rezerwa terenu pod fragment planowanego Łącznika Aglomeracyjnego [...] klasy głównej [...], wskazanego w obowiązującym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa D. - Perspektywa 2020 (uchwala nr [...] Sejmiku Województwa D. z dnia [...] r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Sejmiku Województwa D. z dnia [...] r.) niepełniąca funkcji obsługi terenów przyległych, z użytkowaniem (do czasu jego realizacji) jak obecnie - z zakazem zabudowy i lokalizacji infrastruktury technicznej, oraz linią zabudowy w odległości co najmniej 10 od jej linii rozgraniczających. Rezerwa terenu może stanowić element planu o charakterze informacyjnym, lub

*określić należy zgodnie z obecnym użytkowaniem - jako tereny rolne z zakazem zabudowy i lokalizacji infrastruktury technicznej (umożliwiając ewentualną realizację inwestycji drogowej w przyszłości)".

W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] r. nie naruszają przepisów prawa w stopniu, który miał wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W tym kontekście wskazać przede wszystkim trzeba, że wszczęcie postępowania uzgodnieniowego, którego wynikiem było zaskarżone postanowienie następuje na żądanie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, który – zgodnie z art. 25 u.p.z.p. - ustala termin dokonania uzgodnień albo przedstawienia opinii przez organy, o których mowa w art. 11 pkt 4 i 5 oraz art. 17 pkt 6, nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni od dnia udostępnienia projektu studium albo projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Nadto organ uzgadniający albo opiniujący może w uzasadnionych przypadkach wystąpić do wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, o zmianę terminu, o którym mowa w ust. 1, wskazując termin nie dłuższy niż 30 dni na przedstawienie opinii albo dokonanie uzgodnienia (ust. 1a). Nieprzedstawienie stanowiska lub warunków, o których mowa w art. 24 ust. 2, w terminie, o którym mowa w ust. 1 i 1a, uważa się za równoznaczne odpowiednio z uzgodnieniem lub zaopiniowaniem projektu (ust. 2). Tym samym stosownie do art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego ma obowiązek wystąpić o uzgodnienie projektu planu z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę, Choć przepis ten nie określa wytycznych jakimi powinien kierować się zarządca drogi w zakresie uzgodnienia projektu planu, to niewątpliwie organ ten zajmując stanowisko powinien kierować się m.in. cechami i funkcją pełnioną przez drogę do której pasa przylega teren objęty planem, możliwość włączenia do drogi ruchu z tego terenu, a także mieć na względzie zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 października 2017, sygn. akt IV SA/Wa 1425/17, CBOSA). Nadto – przywołując brzmienie art. 24 ust. 2 u.p.z.p. – trzeba jeszcze nadmienić, iż wójt, burmistrz albo prezydent miasta może uznać za uzgodniony projekt studium albo projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy, o których mowa w ust. 1, nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić. Z treści tego ostatniego przepisu wynika, że organ uzgadniający w postanowieniu, w którym odmawia uzgodnienia projektu planu ma obowiązek wskazać konkretne warunki, których spełnienie przez gminę będzie skutkowało pozytywnym załatwieniem sprawy (wyrok NSA z dnia 23 maja 2013, sygn. akt II OSK 220/12, CBOSA).

W ocenie sądu w przedmiotowej sprawie organ uzgodnieniowy zajął stanowisko w ramach swojej kompetencji. Podał powody uzgodnienia planu wskazując jednocześnie konkretne warunki, których spełnienie przez gminę będzie skutkowało pozytywnym uzgodnieniem planu. Tym samym przedstawił racje dla przyjętego przez siebie negatywnego stanowiska wskazując, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że nie planuje aktualnie realizacji inwestycji drogowej - Łącznika Aglomeracyjnego [...], którego fragment został wyznaczony liniami rozgraniczającymi w przedstawionym projekcie planu jako teren drogi publicznej klasy G, oznaczony symbolem 1KDG (poszerzenie łącznika aglomeracyjnego dróg [...]). Podał, że w obowiązującym od dnia [...] r. Planie Zagospodarowania Przestrzennego Województwa D.- Perspektywa 2020 (uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa D.z dnia [...]r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa D.z dnia [...] r.), po śladzie obecnej drogi wojewódzkiej wskazany jest przebieg tzw. Łącznika Aglomeracyjnego [...] o nieznanym terminie realizacji, którego fragment został wyznaczony liniami rozgraniczającymi w przedstawionym projekcie planu jako teren drogi publicznej klasy G, oznaczony symbolem 1KDG (poszerzenie łącznika aglomeracyjnego dróg [...]). Planowany przebieg tego odcinka został również ujęty w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. (uchwała Nr [...] Rady Gminy M.z dnia [...] r.). Pomimo jednak powyższego w wykazie zadań wskazanych w planach budżetowych zarządu dróg wojewódzkich wyrażonym w aktualnym Planie Finansowo-Zadaniowym D. Służby Dróg i Kolei we W.realizowanym z budżetu Województwa D. na 2019 rok z dnia [...] r. (na podstawie uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa D. z dnia [...] r. w sprawie budżetu Województwa D.na 2019 rok) jakkolwiek ujęte jest podzadanie pn.: "Budowa łącznika aglomeracyjnego do węzła T.pomiędzy autostradą A4 a drogą ekspresową S5" (na terenie Gminy T.), w ramach którego planowana jest analiza techniczno-ekonomiczna przebiegu korytarza ww. łącznika, jednakże na obecnym etapie nie jest możliwe wskazanie odcinków tegoż łącznika.

Nadto co warte podkreślenia –już w toku procedury planistycznej, tj. pismem z dnia 5 czerwca 2018 r. – Zarządca Dróg Wojewódzkich poinformował Wójta Gminy M., że budowa niniejszego łącznika aglomeracyjnego nie została ujęta w Planie Finansowo-Zadaniowym D. Służby Dróg i Kolei we W. realizowanym z budżetu Województwa D. na 2018 rok, a w przypadku realizacji wspomnianego przedsięwzięcia w przyszłości D[...] podejmie odpowiednie działania w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, tj. niezależnie od zapisów miejscowego planu.

Niniejsze zdaniem Sądu czyni zasadnym wydanie kwestionowanych postanowień z argumentacją tam wskazaną. Odnosząc się z kolei do określonych warunków, od których organ uzależnił pozytywne uzgodnienie projektu można wskazać, że z uwagi na konieczność przejrzystego i nie budzącego wątpliwości przeznaczenia terenów w akcie prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego trudno zaaprobować pozostawienie spornego obszaru jako "rezerwy terenu pod fragment planowanego Łącznika [...] niepełniącej funkcji obsługi terenów przyległych, z użytkowaniem (do czasu jego realizacji) jak obecnie - z zakazem zabudowy i lokalizacji infrastruktury technicznej, oraz linią zabudowy w odległości co najmniej 10 od jej linii rozgraniczających". Trudno także zgodzić się z zwartym w postanowieniu stwierdzeniem, że ten element planu może stanowić element o charakterze informacyjnym, w sytuacji gdy mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Co jednak istotne alternatywnie organ wskazał pozostawienie spornego terenu na potrzeby planowanej inwestycji zgodnie z obecnym użytkowaniem – jako tereny rolne z zakazem zabudowy i lokalizacji infrastruktury technicznej. Jest to zasadne tym bardziej, że to w gestii zarządcy drogi wojewódzkiej leży kształtowanie szerokości terenów przeznaczonych pod drogi publiczne, a nadto nawet w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego nie mieści się podejmowanie postanowień co do realizacji inwestycji drogowej w sytuacji gdy właściwy organ uzgadniający takowej aktualnie z uwagi na zasoby pieniężne nie planuje. Można jednak wskazać, że z uwagi na charakter miejscowego planu jako aktu kształtującego politykę przestrzenną w dłuższej perspektywie zasadnym jest przyjęcie zabezpieczeń na przyszłej inwestycji w formie określonych norm, które nie będą naruszać kompetencji zarządcy drogi i nie będą naruszać obowiązujących zasad planowania przestrzennego. Oczywiście przyjęcie takiego przeznaczenia – jak słusznie zauważyła strona skarżąca – będzie w realiach niniejszej sprawy niezgodne z postanowieniami Studium i będzie wymagało jego zmiany. Z okolicznościami tymi winien jednak organ planistyczny liczyć się chociażby w związku już ze wspomnianym pismem z dnia 5 czerwca 2018 r.

Konkludując, uznać należy, iż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Zarządcy Dróg Wojewódzkich z dnia 24 stycznia 2019 r.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.