Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 727/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2016-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138  par. 1  pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2016 r. sprawy ze skargi Portu Lotniczego [...] S.A. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej kwotę 980 (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] znak: [...] Prezydent M. B. po rozpatrzeniu wniosku M. I. Sp. z o.o. w B., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych na nieruchomości oznaczonej nr ew. 30/8, 30/9, 30/10, 30/11, 30/12, 32/1 obręb 141 położonej w B. u zbiegu ulic: P. i R. .

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, orzekający organ podniósł, że w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz warunków zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu funkcjonalnego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu do analizy przyjęto obszar wyznaczony wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U., Nr 164, poz. 1588), w odległości nie mniejszej, niż trzykrotna szerokość frontu terenu objętego wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 m (209 m - szerokość frontu wnioskowanego terenu od strony głównego wjazdu na działkę od strony ulicy [...]) tj. w odległości 627 m.

Po wyznaczeniu ww. obszaru organ I instancji przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym.

W przekonaniu organu zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 199), a sporządzenie projektu decyzji powierzono osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów.

Projekt decyzji zaopiniowano z (art. 53 ust. 4 w związku z art. 64 ust. 1 ww. ustawy): Zarządem Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej - opinia z dnia [...].09.2015 r. znak: [...]; Wydziałem Mienia i Geodezji - opinia z dnia [...].09.2015 r., znak: [...]; Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego - postanowienie z dnia [...].01.2016 r. znak: [...]. W przedmiotowej sprawie nie zachodziła konieczność uzgadniania projektu decyzji z pozostałymi organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 199).

Wskazano również, że do organu wpłynęły wnioski P. L. B. S.A., o uznanie za stronę postępowania. P. L. B. S.A. powiadomił, że zarządza nieruchomością bezpośrednio sąsiadującą z terenem objętym wnioskiem tj. dz. nr ew. 75/1, obręb 123, na podstawie umowy użyczenia zawartej na okres czterdziestu lat pomiędzy Portem Lotniczym B. S.A. a R. B., który jest trwałym zarządcą ww. nieruchomości.

Przed wydaniem decyzji, organ I instancji poinformował P. L. B. S.A, że odmawia uznania go za stronę w tym postępowaniu z uwagi na fakt, iż podmiot ten nie wykazał swojego indywidualnego interesu prawnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji.

Skarżąca spółka P. B. wniosła odwołanie od decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

- naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 28 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. z uwagi na odmowę uznania skarżącej jako strony postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek M. I. Sp. z o.o. o ustalenie warunków zabudowy, pomimo, że P. L. B. S.A. jako zarządzający lotniskiem B. - S. wykazał swój niebudzący wątpliwości interes prawny w uczestnictwie w niniejszym postępowaniu oraz był stroną analogicznego postępowania o tożsamym przedmiocie i zakresie, zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej Prezydenta M. B. o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] na wniosek M. I. Sp. z o.o., co stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogące skutkować uznaniem przedmiotowej decyzji za nieważną;

- niezgodność z obowiązującym stanem prawnym poprzez naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 155 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 i art. 16 § 1 K.p.a. z uwagi na wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji administracyjnej pomimo posiadania wiedzy o funkcjonowaniu w obrocie prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla obszaru tożsamego z obszarem objętym zaskarżoną decyzją, co stanowi naruszenie podstawowej zasady obowiązującej na gruncie postępowania administracyjnego a mianowicie zasady trwałości decyzji, a ponadto pozbawia w sposób bezprawny strony uczestniczące w pierwotnym postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. wpływu na dalsze kształtowanie warunków zabudowy odnoszących się do działek u zbiegu ulic P. i R.;

- sprzeczność z zapisami uchwały nr [...] Rady M. B. z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. poprzez wprowadzenie zintensyfikowanego wielosetkowego kompleksu kubaturowych obiektów mieszkalnych.

Wskazując na powyższe wniesiono o uwzględnienie odwołania i zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylenie zaskarżonej decyzji, jako naruszającej zarówno zasady postępowania administracyjnego oraz przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co powoduje, że zaskarżona decyzja jest obarczona wadami kwalifikującymi ją do stwierdzenia nieważności i jako taka nie może się ostać.

W obszernym uzasadnieniu odwołania podniesiono w szczególności, że skarżąca spółka prowadzi działalność gospodarczą podlegającą reżimowi ustawy Prawo lotnicze, która jest ściśle związana z ruchem lotniczym i naziemną obsługą samolotów. Wskazano również na możliwość rozbudowy lotniska. Ponadto wzrost liczby mieszkańców może w sposób bezpośredni przełożyć się na ilość podmiotów występujących do zarządzającego lotniskiem z roszczeniami odszkodowawczymi związanymi bądź z obniżeniem wartości nieruchomości w przypadku ewentualnego ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania, bądź z poziomem hałasu generowanego podczas startów i lądowań w zakresie lotniska.

Skarżąca spółka wskazała również, że aktualnie planowana inwestycja znajduje się w odległości około 680 m w linii prostej od progu drogi startowej, a w przypadku planowanych w najbliższej dekadzie działań rozwojowych portu lotniczego, budynki te znajdą się w odległości około 400 m od drogi startowej. Ponadto planowana zabudowa mieszkaniowa znajduje się w odległości około 250 m od arterii drogowej łączącej centrum miasta z obwodnicą, co także ma wpływ na hałas. Zwrócono także uwagę na wojskowe wykorzystywanie lotniska, także przez Wojskowe Z. L. nr [...], jak również na znajdującą się tutaj bazę Lotniczego Pogotowia Ratunkowego.

Podniesiona została także kwestia dotycząca ułożenia planowanego zespołu budynków tworzącego podkowę usytuowaną otwartą częścią w stronę pasa startowego, co będzie dodatkowo powodować rezonans i w konsekwencji potęgować hałas startujących samolotów. Wskazano również na blisko położony las i konieczność przepłaszania ptactwa metodą hukową, co także powoduje zwiększenie hałasu. W takiej sytuacji oczywistym jest, że powstanie dodatkowych mieszkań może powodować zwiększenie liczby osób występujących z roszczeniami do podmiotu zarządzającego lotniskiem.

Po rozpatrzeniu w dniu [...] kwietnia 2016 r. odwołania wniesionego przez P. B. od decyzji Prezydenta M. B. z dnia [...] lutego 2016 r. NR [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1, art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659 ze zm.) umorzyło postępowanie odwoławcze.

Kolegium stwierdziło, że P. L. B. S.A. nie można uznać za stronę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Źródło interesu prawnego dającego określonej osobie przymiot strony postępowania administracyjnego tkwi w konkretnym przepisie prawa materialnego.

Z regulacji zawartej w art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) wynika, że decyzję o warunkach zabudowy w odpisie doręcza się do wiadomości wnioskodawcy, właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości objętej planowaną inwestycją. Wskazano też na uchwałę składu Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/95, ONSA z 1995 r. Nr 4 poz. 154, w której przyjęto pogląd, że stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 332/04 LEX nr 164687 potwierdził, że aktualność zachowuje orzecznictwo sądowe, iż stronami postępowania o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu są właściciele i użytkownicy wieczyści terenu, na którym ma być realizowana inwestycja, jak leż właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich.

Z wypisów z rejestru gruntów wynika, że skarżąca spółka nie posiada własności i nie jest użytkownikiem wieczystym jakiejkolwiek nieruchomości położonej w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, ani też nie jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym ani też nieruchomości objętej oddziaływaniem inwestycji, zatem nie może zostać uznana za stronę w przedmiotowym postępowaniu odwoławczym. Przymiotu strony nie można natomiast wywodzić jedynie z faktu dysponowania nieruchomością znajdującą się w sąsiedztwie planowanej inwestycji na podstawie stosunku zobowiązaniowego, na podstawie umowy użyczenia. Z umowy użyczenia nie wypływają jakiekolwiek uprawnienia skarżącej do uczestnictwa w postępowaniu zakończonym decyzją o ustalenie warunków zabudowy. Okoliczności te wskazują jedynie na posiadanie interesu faktycznego, nie zaś prawnego. Postępowanie odwoławcze może być wszczęte na skutek odwołania wniesionego przez podmiot do tego uprawniony. Takim podmiotem w niniejszej sprawie nie może być P. L. B. S.A.

Interes prawny musi znaleźć swoje źródło w normie prawa materialnego, jak to ma miejsce w przypadku właściciela, czy użytkownika wieczystego, jako że ich prawo do nieruchomości jest prawem rzeczowym i znajduje swoje źródło w konkretnej normie materialnego prawa cywilnego. Prawo skarżącej spółki do terenu sąsiadującego z terenem objętym inwestycją wynika z umowy użyczenia, czyli tylko i wyłącznie ze stosunku zobowiązaniowego, znajdującego swoje źródło w umowie cywilnoprawnej zawartej z właścicielem gruntu, zatem jej interesu - jak w przypadku właściciela i użytkownika wieczystego - nie da się wywieść z konkretnej normy prawa materialnego.

Interes ma ten podmiot, który wykaże, że ma interes prawem chroniony, a w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy - jak już wyżej wywiedziono - może to uczynić właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, a nie podmiot działający na podstawie umowy użyczenia. Podmiot ten też może mieć interes w kwestionowaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy, z tym że interes dzierżawcy, w przeciwieństwie do interesu właściciela czy użytkownika wieczystego, nie jest jednak w tym postępowaniu prawnie chroniony. W rezultacie przybiera postać interesu faktycznego, a ten nie daje legitymacji do uczestnictwa w postępowaniu, w tym kwestionowania decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem wniosku o ustalenie warunków zabudowy na terenie bezpośrednio sąsiadującym z nieruchomościami, którymi włada na podstawie umowy użyczenia, niemniej nie będzie to interes prawny, ale interes o charakterze wyłącznie faktycznym, który nie jest chroniony prawem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło również, że zaskarżona decyzja nie została wydana w trybie art. 155 K.p.a. na skutek wniosku inwestora o zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej przez Prezydenta M. B. w 2007 r. i ustalającej warunki zabudowy dla podobnej inwestycji, zatem nie zachodzi konieczność występowania do wówczas ustalonych stron postępowania o udzielenie zgody na zmianę decyzji ostatecznej. Ponadto ustalenia zawarte w decyzji z 2007r. w zakresie stron postępowania nie są w żaden sposób wiążące dla organu administracji procedującego w sprawie nowego wniosku inwestora.

Zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Doktryna i sądy administracyjne stoją na stanowisku, że wnioskodawca, który już uzyskał warunki zabudowy, może po raz kolejny złożyć wniosek odnoście tego samego obszaru ale tylko pod warunkiem, że przedmiotem wniosku jest inna inwestycja. Powołany przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stanowi o obowiązku doręczania decyzji o warunkach zabudowy dla kolejnej inwestycji podmiotom uznanym za strony poprzednio zakończonego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla innej inwestycji. Odpis decyzji winien być jedynie doręczony do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję. Doręczenie do wiadomości odpisu decyzji nie przesądza jeszcze, że podmiot, któremu doręcza się odpis decyzji, zostaje uznany za stronę postępowania.

Stwierdzając, że P. L. B. S.A. nie jest stroną postępowania odwoławczego w rozumieniu art. 28 K.p.a. w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie odwoławcze.

Na niniejszą decyzję odwołująca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zarzucając, iż obie zaskarżone decyzje godzą w obowiązujący porządek prawny, naruszając przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588), ustawy - Prawo lotnicze, jak również wiążące przepisy prawa europejskiego w zakresie lotnictwa cywilnego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności niżej wymienione przepisy prawa:

1) art. 28 Kpa, jak również art. 6 ust. 2 pkt 2 oraz art. 54 pkt 2 lit. d) u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że skarżąca PLB S.A. będąca Zarządzającym lotniskiem B.-S. nie posiada statusu strony w przedmiotowym postępowaniu,

2) art. 10 § 1 K.p.a. przez pozbawienie skarżącej PLB S.A. możliwości czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu, gdyż organ administracyjny w ogóle pominął PLB S.A. będącą Zarządzającym lotniskiem B.-S. i nie dał możliwości zapoznania się z aktami sprawy zgromadzonymi w trakcie postępowania - w tym niepouczenie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia w wyznaczonym terminie;

3) art 61 § 4 K.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącej PLB S.A. o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie;

a wobec powyższego, zaskarżona decyzja narusza uzasadnione interesy Zarządzającego lotniskiem, o których mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2, w art. 54 pkt 2 lit. d) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. wynikającą z naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., a przejawiającą się tym, iż nienależycie oznaczono strony postępowania, uniemożliwiono stronie czynny udział w postępowaniu,

4) art. 7 i 77 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. przez niedokładne ustalenie stanu faktycznego co do tego, czy nie doszło do sytuacji, że zostały wydane dwie decyzje w tej samej sprawie, wobec czego decyzja Prezydenta M. B. z dnia [...] lutego 2016 r. o ustaleniu warunków zabudowy może być dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.,

5) art. 4 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich wadliwą wykładnię i przyjęcie, że możliwe jest wydanie dwóch decyzji o warunkach zabudowy dotyczących tej samej inwestycji i na rzecz tego samego podmiotu, wbrew tezie wyroku NSA z dnia [...] stycznia 2011 r. (sygn. akt II OSK 188/10).

6) art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3, a także art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a., co przejawia się w nienależytym zebraniu materiału dowodowego i niewłaściwym rozpatrzeniu sprawy przez Kolegium; niedopełnieniu przez organ administracyjny obowiązku pełnego wyjaśnienia stanu sprawy w związku z wadliwym, niepełnym wykonaniem analizy stanu terenu planowanej inwestycji oraz otaczającego go obszaru przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy; nieprawidłowym ustaleniu obszaru objętego analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu,

7) art. 52 ust. 2 pkt 2 lit b) i c) oraz art. 53 ust. 3 pkt 2 i art. 54 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1, jak również art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, przez niewłaściwe zastosowanie i przez przyjęcie, że w rozpatrywanym przypadku przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, co skutkowało wyznaczeniem obszaru analizowanego bez przeprowadzenia analizy oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiadujące lotnisko B.-S., a także bez uwzględnienia charakteru urbanistycznego całego obszaru; nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, co doprowadziło do oczywistego naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa; nie dokonanie rzetelnej analizy m.in. stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji oraz koniecznych lub dopuszczalnych zmian w ukształtowaniu terenu z uwzględnieniem interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich; niewłaściwe, niedostateczne i niewyczerpujące określenie lokalizacji inwestycji objętej decyzją, elementów składających się na zespół budynków mieszkalnych, planowanej ilości mieszkań, powierzchni zabudowy,

8) art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 5, 6, 8, 9, 10 w zw. z art. 2 pkt 1, 2, 4 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie fundamentalnych zasad wynikających z tych przepisów oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa,

9) art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. przez bezpodstawne umorzenie postępowania odwoławczego, wywołanego wniesieniem odwołania przez PLB SA;

10) art. 7, art. 77 i art. 107 §1 i § 3 K.p.a., art. 8, 9, 11 K.p.a. i art. 80 K.p.a., poprzez niezastosowanie fundamentalnych zasad wynikających z powyższych przepisów prawa, tj.

- niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego skutkujące błędnymi ustaleniami faktycznymi przyjętymi za podstawę rozstrzygnięcia,

- nierozpoznanie sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący - prowadzące do rozstrzygnięcia naruszającego słuszny interes skarżącego oraz podważającego jego zaufanie do organów państwowych,

- niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek wydanej decyzji,

- błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy,

- przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego i zastąpienie jej oceną dowolną, nieobiektywną,

co tym samym sprawia, iż organ nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący wszystkich aspektów niniejszej sprawy, przez co naruszył art. 107 § 3 K.p.a.,

11) art. 60 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 14 ust. 1 i 3 pkt 8) i 9) Ustawy z dnia [...] listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej [...] oraz § 5 Rozporządzenia Ministra Obrony N. z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie wojewódzkich sztabów wojskowych i wojskowych komend uzupełnień, poprzez niedopełnienie obowiązku uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji planowanej w otoczeniu lotniska z Szefem W. S. W., zważywszy że lotnisko B.-S. ma również status lotniska wojskowego, współużytkowanego ze stroną cywilną w rozumieniu ustawy - Prawo lotnicze,

12) przepisów ustawy - Prawo lotnicze oraz Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. w sprawie wspólnych zasad w zakresie lotnictwa cywilnego i utworzenia Europejskiej Agencji Bezpieczeństwa Lotniczego oraz uchylające dyrektywę rady 91/670/EWG, rozporządzenie (WE) nr 1592/2002 i dyrektywę 2004/36/WE i Rozporządzenia Komisji (UE) nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. ustanawiającego wymagania oraz procedury administracyjne dotyczące lotnisk zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr [...], poprzez ich nieuwzględnienie, a przez to pominięcie znaczenia, wagi i uzasadnionego interesu lotniska B.-S., jego statutu jako lotniska wojskowego współużytkowanego ze stroną cywilną i zarazem lotniska użytku publicznego oraz pominięcie interesu prawnego Zarządzającego tym lotniskiem - PLB S.A. oraz strony wojskowej w procedurze uzgodnienia decyzji w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji mieszkaniowej w otoczeniu lotniska

13) fundamentalnych zasad wynikających z art. 5, art. 68 ust. 1, art. 74 Konstytucji RP, przez ich nieuwzględnienie,

a przez to również rażące naruszenie interesu [...], która jako państwo prawa urzeczywistniające zasady sprawiedliwości społecznej, stoi na straży przestrzegania prawa i poszanowania własności oraz innych praw, co skutkuje również przyjęciem, iż organy administracyjne nie powinny kierować się doraźnym interesem prywatnym jednostki, lecz dobrze rozumianym interesem społecznym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem.

Uwzględnienie przez Sąd skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a.

W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

W rozpoznawanej sprawie Sąd uwzględnił skargę uznając, że zaskarżona decyzja narusza prawo, pozbawiając skarżącą statusu strony postępowania.

Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. (por. uchwała NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, publ. ONSA 1999/4/119). Status strony w postępowaniu administracyjnym określa art. 28 K.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy wynik postępowania, czy też ten kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny jest konkretnym interesem indywidualnym, którego istnienie musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych konkretnej sprawy i w określonych przepisach prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2035/11, LEX nr 1121192).

Za stronę, będzie zatem uważany podmiot, który na podstawie obowiązującego prawa może uzyskać określone korzyści lub może być zobowiązany do określonego zachowania, które wyznacza konkretna decyzja administracyjna wydana przez organ administracji publicznej. Interes prawny winien wyrażać się w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji danego podmiotu prawa. Należy zaznaczyć, że problem ustalenia, kto jest stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy wywoływał wątpliwości w orzecznictwie i w związku z tym doszło do podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały, w której wyjaśniono, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek (uchwała z 25 września 1995 r. w sprawie o sygn. akt VI SA 13/95, opublikowana w ONSA nr 4 z 1995 r., poz. 154).

Cechą decyzji o warunkach zabudowy jest wiążący charakter tej decyzji, o czym stanowi nie tylko art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, lecz między innymi art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, nakazujący organowi badanie zgodności projektu zagospodarowania działki z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy. Jeśli tak, to decyzja o warunkach zabudowy niewątpliwie wkracza w sferę praw i obowiązków właściciela nieruchomości, a w każdym razie może wykraczać w rozumieniu art. 28 K.p.a. Nie przeczy temu art. 46 ust. 2 ustawy, stwierdzający, że decyzja o warunkach zabudowy nie narusza prawa własności. Decyzja taka nie narusza prawa własności, lecz może wpłynąć na sposób wykonywania własności przez zlokalizowanie na nieruchomości konkretnej inwestycji.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy jest nie tylko właściciel (użytkownik wieczysty) działki bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy postępowanie w sprawie warunków zabudowy ale i właściciel innej działki w granicach obszaru analizowanego, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) – por. wyrok NSA z 25 lutego 2009 r, sygn. akt II OSK 1732/09, wyrok WSA z 28 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 243/08 – publ. w internetowej bazie danych orzeczeń NSA. Tym samym uprawnione jest twierdzenie, że przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy mają także ci z właścicieli (użytkowników wieczystych) działek, na które potencjalnie oddziałuje dana inwestycja. Podkreślenia wymaga fakt, że interes prawny uzasadniający posiadanie statusu strony postępowania powinien być konkretny i realny. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko w przepisach prawa administracyjnego materialnego).

Z powyższego wynika, że uznanie za stronę postępowania w sprawie dotyczącej decyzji o warunkach zabudowy właściciela nieruchomości sąsiedniej nie sprowadza się do prostego sprawdzenia sąsiedztwa. Konieczna jest także ocena ewentualnego oddziaływania planowanej inwestycji na sferę praw właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości sąsiedniej. W takich okolicznościach stronami postępowania są wymienione podmioty. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na treść przepisu art. 140 Kodeksu cywilnego, określający treść prawa własności, który może być źródłem interesu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie z tym przepisem, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się jednak, że krąg stron postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy co do zasady jest wyznaczany na podstawie ogólnej reguły ustanowionej w art. 28 K.p.a. Reguła ta bazuje na przesłance interesu prawnego pojmowanego jako konkretny, indywidualny, aktualny, realny związek sytuacji prawnej danego podmiotu z treścią regulacji materialnoprawnej lub procesowej podlegającej konkretyzacji w danej sprawie administracyjnej. W przypadku sprawy o ustalenie warunków zabudowy krąg stron (podmiotów posiadających interes prawny) musi być ustalany z uwzględnieniem jej charakteru, który jest ściśle związany z określonym obszarem oddziaływania projektowanej inwestycji. Określając krąg podmiotów posiadających status strony w wymienionym postępowaniu nie można pominąć art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z którego wynika, że każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2014 r., II OSK 1261/13, LEX nr 1664409).

O istnieniu interesu prawnego danego podmiotu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy decydują zatem z jednej strony (w sferze faktycznej) charakter, cechy i skutki planowanej inwestycji (w tym rodzaj, stopień i zakres możliwych uciążliwości) dla całego obszaru potencjalnego jej oddziaływania, z drugiej zaś strony (w sferze normatywnej) - treść przepisów prawa materialnego, które ze względu na zasadnicze parametry planowanej inwestycji i terytorialny zasięg jej oddziaływania mogą i powinny mieć zastosowanie w sprawie.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie jest ani właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym. Dysponuje nieruchomością na podstawie umowy cywilnoprawnej. Taka umowa nie stanowi samoistnego źródła interesu prawnego, gdyż nie przenosi uprawnień w zakresie prawa własności czy użytkowania wieczystego na stronę tej umowy. Stąd przyjmuje się, że strona stosunku obligacyjnego może mieć jedynie interes faktyczny. Włada nieruchomością, korzysta z niej, ale tylko w granicach określonych umową. Przykładowo, w umowach dzierżawy uprawniona jest do korzystania z nieruchomości i pobierania z niej pożytków. W rozpoznawanej sprawie skarżąca jest zarządzającą nieruchomością, posiadając umowę cywilną w ramach której może z niej korzystać. Ma też ona obowiązki i uprawnienia wynikające z przepisów powszechnie obowiązujących w tym - ustawy Prawo lotnicze. Skarżąca wykorzystuje nie tylko nieruchomość gruntową, ale przede wszystkim przestrzeń powietrzną. Z tego zaś tytułu ciążą na niej określone zadania m. in. związane z zapewnieniem bezpieczeństwa ruchu lotniczego i obsługi naziemnej. Prawa te i obowiązki konkretyzuje norma o charakterze materialnym, zatem w sytuacji, gdy na sąsiedniej nieruchomości dochodzi do zmiany zagospodarowania terenu i zmiana ta ma wpływ na wykonywanie praw i obowiązków innego podmiotu, których źródłem jest norma materialna a nie tylko uprawnienie wynikające ze stosunku obligacyjnego, w ocenie Sądu należy uznać, że taki podmiot jest stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy (art. 28 K.p.a.). W postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości poprzez określenie sposobu jej zagospodarowania i wykorzystywania, podmiot na którego nieruchomość występuje to oddziaływanie, ma status strony postępowania. W kontekście obligatoryjnej ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy brak rozważenia wpływu planowanej zabudowy w odniesieniu do konieczności zapewnienia przez skarżącą bezpieczeństwa w ruchu lądowym i powietrznym stanowi uchybienie, mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że zarówno zakres planowanych prac, oraz usytuowanie planowanej inwestycji mogły oddziaływać na sytuację prawną skarżącej jako zarządzającej portem lotniczym.

Organy jednak z naruszeniem przepisów postępowania wadliwie zweryfikowały twierdzenia skarżącej o przysługującym jej interesie prawnym i niezasadnie na podstawie art. 28 K.p.a. stwierdziły jego brak.

W tych okolicznościach w ocenie Sądu organ dokonał błędnej wykładni zacytowanych przepisów, pozbawiając skarżącą statusu strony postępowania, a tym samym traktując ją jako podmiot nieuprawniony do wniesienia odwołania.

Powyższe uchybienia prowadzą do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 28 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to zaś skutkuje koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718).

O kosztach postępowania sąd orzekł na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości [...] zł, składa się wynagrodzenie pełnomocnika.

Co do zasady potwierdzenie istnienia interesu prawnego skarżącej otwiera drogę do merytorycznej weryfikacji decyzji ustalającej warunki zabudowy. Należy jednak wskazać, że decyzja w przedmiocie warunków zabudowy została uchylona w sprawie ze skargi innego podmiotu w sprawie II SA/Bd 728/16.