Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1326/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha (spr.), Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz, Asesor WSA - Dorota Brzozowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Z. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 5 maja 2022 r. nr POD.503.122.2022.KWO.1 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowań w sprawie cofnięcia zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi organizacji pracodawców Z. w W. (dalej: "Z.", "skarżący" lub "strona") jest postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: "GIF", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 5 maja 2022 r. nr POD.503.122.2022.KWO.1, utrzymujące w mocy postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Kielcach (dalej: "ŚWIF" lub "organ I instancji") z 30 marca 2022 r. znak WIF-KI-WSN.8520.4.1.2021, którym odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym.

Pismem z 10 czerwca 2021 r., Z. zwrócił się do ŚWIF o wszczęcie postępowania w sprawie cofnięcia 3 zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych zlokalizowanych na terenie województwa świętokrzyskiego, prowadzonych pod nazwą "[...]", położonych w:

- J. przy ul. ....., zezwolenie nr WIF-KI-WSN.8520.1.20.2013;

- M. przy ul. .... , zezwolenie nr WIF-KI-WSN.8520.1.21.2015;

- K. przy ul. T.... zezwolenie nr WIF-KI-WSN.8520.1.25.2016,

oraz o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony. We wniosku podano, że D." sp. z o.o. (KRS nr 0000677237) prowadzi 5 aktywnych aptek ogólnodostępnych na terenie Polski, a 100% udziałów w niej posiada M.Z., która jest jedynym członkiem zarządu i właścicielem 100% udziałów w spółce M. sp. z o.o. (KRS: 000049649), posiadającej 5 aktywnych aptek ogólnodostępnych. Natomiast G. 2 sp. z o.o. (KRS: 0000655394) jest wspólnikiem (komandytariuszem) spółki G. sp. z o.o. sp.k. (KRS: 0000354569), która prowadzi 26 aktywnych aptek pod nazwą: "Niezapominajka dla całej rodziny" lub "[...]". Z. podał, że najpóźniej 9 września 2020 r. Dziewiąta Apteka "Z." sp. z o.o. nabyła 100% udziałów w spółce G. 2 sp. z o.o. Od tego dnia M. Z. jest jednocześnie jedynym członkiem zarządu G. sp. z o.o. i jedynym członkiem zarządu D.". Według skarżącego D." sp. z o.o., M. sp. z o.o. oraz G. sp. z o.o. stanowią grupę kapitałową. W związku z powyższym według skarżącego doszło do naruszenia art. 99 ust. 3a pkt 3 ustawy z 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 944 ze zm., dalej: "u.p.f."), co w zw. z art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f. winno skutkować cofnięciem zezwoleń. Skarżący oparł wniosek na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a."), i uzasadnił celami statutowymi oraz interesem społecznym. Wskazał, że z treści § 6 pkt 1 i 3 oraz § 8 pkt 2 jego statutu wynika, że: celem Z. jest reprezentowanie interesów pracodawców aptekarskich zrzeszonych w Związku wobec m.in. organów władzy i organów rządowych oraz podejmowanie działań na rzecz rozwoju rynku usług farmaceutycznych świadczonych w aptekach prowadzonych przez pracodawców aptekarskich statutu; cele Z. realizowane są poprzez występowanie do organów władzy publicznej, samorządów zawodów medycznych i organizacji farmaceutycznych w sprawach dotyczących pracodawców aptekarskich.

ŚWIF postanowieniem z 30 marca 2022 r. znak WIF-KI-WSN.8520.4.1.2021 odmówił wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia spółce G. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. zezwoleń na prowadzenie trzech aptek ogólnodostępnych pod nazwą: "[...]", położonych w: J. przy ul. ...., prowadzonej na podstawie zezwolenia nr WIF-KI-WSN.8520.1.20.2013; M. przy ul. ...., prowadzonej na podstawie zezwolenia nr WIF-KI-WSN.8520.1.21.2015; K. przy ul. ....., prowadzonej na podstawie zezwolenia nr WIF-KI-WSN.8520.1.25.2016. Organ wyjaśnił, że żądanie wszczęcia postępowania uzasadnione musi być celami statutowymi organizacji pracodawców oraz przemawiać ma za tym interes społeczny i warunki te muszą być spełnione łącznie. Zdaniem organu I instancji we wniosku Z. nie wskazano wprost w jaki sposób za żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia G. sp. z o.o. sp.k. zezwoleń na prowadzenie 3 aptek ogólnodostępnych na terenie województwa świętokrzyskiego przemawia interes społeczny. Zdaniem ŚWIF wniosek o wszczęcie postępowania z pewnością może służyć realizacji partykularnego interesu pracodawców aptekarskich zrzeszonych w Związku, ponieważ ewentualne cofnięcie zezwoleń na prowadzenie ww. aptek zmniejszyłoby liczbę aptek funkcjonujących w województwie świętokrzyskim, zwiększając przy tym dochody innych aptek, które odnotują z tego tytułu zwiększenie liczby obsługiwanych pacjentów. Organ zwrócił uwagę, że okoliczności podane uzasadnieniu wniosku dotyczą głównie koncentracji przedsiębiorców prowadzących apteki ogólnodostępne i powiązań kapitałowych. We wniosku nie wskazano na istnienie okoliczności świadczących o nieprawidłowym prowadzeniu aptek, które zagrażałoby bezpieczeństwu zdrowia i życia ludzi przy stosowaniu produktów leczniczych i wyrobów medycznych znajdujących się w aptekach.

Skarżący w piśmie z 11 kwietnia 2022 r. złożył zażalenie na postanowienie ŚWIF, zarzucając mu:

błędne zastosowanie art. 31 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 k.p.a. w zw. z art. 86 ust. 1 i 2 w zw. z art. 99 ust. 4 u.p.f., poprzez błędne przyjęcie, że za wszczęciem wnioskowanego postępowania nie przemawia interes społeczny, pomimo że:

Główny Inspektor Farmaceutyczny w takich samych sprawach wielokrotnie orzekał, iż za wszczęciem takich samych postępowań przemawia interes społeczny - zob. postanowienia GIF wymienione w uzasadnieniu zarzutu;

także Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 24 marca 2022 r., sygn. II GSK 2738/21 dopuścił Z. do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym przed NSA w sprawie analogicznej do niniejszej, tj. na tle art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 99 ust. 3 u.p.f.;

także Wojewódzki Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 12 października 2021 r. sygn. V SA/Wa 2950/21 dopuścił Z. do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym dot. m.in. kwestii zakresu stosowania art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne w sprawie o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki;

błędne zastosowanie art. 80 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 31 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 k.p.a., poprzez:

pominięcie, że w pkt II (str. 15 i n.) uzasadnienia wniosku o wszczęcie postępowania wskazano na treść opinii prawnej Biura Analiz Sejmowych z dnia 9 stycznia 2017 r. o projekcie ustawy o zmianie ustawy Prawo farmaceutyczne, jako dowód na to, że wszczęcie wnioskowanego postępowania w celu wyegzekwowania stosowania obowiązujących przepisów przez dominujących uczestników rynku doprowadzi do zwiększenia dostępności aptek, zwiększenia konkurencyjności, zwiększenia dostępności leków w aptekach, zmniejszenia ich cen, co zostało potwierdzone przez ustawodawcę, który uchwalił owe projektowane przepisy;

pominięcie, że zapewnienie przestrzegania art. 99 ust. 3a u.p.f., będące celem wnioskowanego postępowania, przyczyni się do rozwoju rynku usług farmaceutycznych w rozumieniu art 86 ust 2 u.p.f., a nawet pozwoli zapobiec pogorszeniu się tego rynku - w myśl dostrzeżonych w orzecznictwie NSA przywołanym w uzasadnieniu zarzutu skutków przekraczania niedozwolonego na mocy art. 99 ust. 3a pkt 2 i 3 u.p.f., progu koncentracji aptek na terenie województwa - polegających na: (A) zamknięciu aptek innych, słabszych przedsiębiorców, aptekarzy, które nie wytrzymywałyby konkurencji z podmiotem rozbudowującym sieć aptek, wbrew zakazom z art. 99 ust. 3a pkt 2 i 3 u.p.f., (B) wynikającym z tego utrudnieniu dostępu pacjentów do leków, jak też (C) umiejscowieniu większej liczby aptek w atrakcyjnych miejscach i eliminowaniu stamtąd słabszej finansowo (mniejszej) konkurencji i jednoczesnym (D) pozostawieniu poza kręgiem zainteresowania takiego przedsiębiorcy nieatrakcyjnych finansowo obszarów, np. wsi;

przyjęcie, że Z. działa w partykularnym interesie pracodawców aptekarskich zrzeszonych w tymże związku, a reprezentowanie interesów pracodawców aptekarskich zrzeszonych w Z. to jedynie reprezentowanie swoich własnych, partykularnych interesów tychże członków a tym samym złożenie wniosku i wszczęcie wnioskowanego postępowania nie leży w interesie społecznym, pomimo że (A) żadne z postanowień statutu nie daje podstaw do przyjęcia, że Z. działa wyłącznie w interesie pracodawców zrzeszonych w Z., przeciwnie postanowienia statutu nie zawierają tego rodzaju ograniczeń, z czego wynika, że zgodnie ze statutem, Z. działa w interesie wszystkich pracodawców aptekarskich w Polsce a odmienne ustalenia organu I instancji są prima facie sprzeczne z treścią swtatutu; (B) w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że nawet jeśli we władzach organizacji społecznej zasiadają osoby prowadzące działalność konkurencyjną w stosunku do przedsiębiorcy prowadzącego aptekę, nie uzasadnia to automatycznie wykluczenia wystąpienia interesu społecznego stojącego u podstaw wszczęcia postępowania na podstawie art. 31 § 2 k.p.a.; (C) rozumowanie organu I instancji jest sprzeczne z logiką i doświadczeniem życiowym: sprzeczność interesów organizacji społecznej z interesami strony nie musi oznaczać per se sprzeczności interesów organizacji z celami postępowania; możliwa jest zbieżność celów administracji publicznej i organizacji społecznej (egzekwowanie przepisów antykoncentracyjnych mających na celu prawidłowy rozwój rynku usług farmaceutycznych) - jest to tzw. sytuacja win - win;

- wskutek czego organ I instancji błędnie przyjął, że interes społeczny nie przemawia za wszczęciem wnioskowanego postępowania, tj. błędnie zastosował art. 31 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 k.p.a.

W wyniku rozpoznania zażalenia skarżącego, GIF zaskarżonym postanowieniem z 5 maja 2022 r. utrzymał w mocy postanowienie ŚWIF z 30 marca 2022 r. GIF uznał, że strona nie wykazała wystarczająco zaistnienia przesłanki "interesu publicznego". W ocenie GIF skarżący nie wskazał w sposób jednoznaczny i konkretny co jest interesem społecznym uzasadniającym udział Z. w konkretnym postępowaniu administracyjnym, objętym przedmiotowym wnioskiem. W ocenie organu odwoławczego opinia prawna Biura Analiz Sejmowych z 9 stycznia 2017 r., na którą powołuje się strona w celu wykazania interesu społecznego, nie może ona stanowić podstawy do wykazania istnienia tego interesu. Organ wyjaśnił, że interes organizacji społecznej do występowania w cudzej sprawie powinien zostać starannie uzasadniony przez żądającego wszczęcia postępowania w sprawie osoby trzeciej, zwłaszcza że interes strony przeważnie pozostaje w sprzeczności z interesem organizacji społecznej. Zdaniem GIF tak jest w niniejszej sprawie, gdzie Z. domaga się wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia G. sp.z o.o. sp.k. w K. zezwoleń na prowadzenie trzech aptek na terytorium województwa świętokrzyskiego, który też jest pracodawcą aptekarskim. Z. podejmując działania w imieniu swoich członków podważa zarazem podstawy funkcjonowania innych podmiotów, działających na tym samym rynku. Organ odwoławczy wskazał, że ma wiedzę z urzędu, iż Z. złożył analogiczne wnioski dotyczące kilkudziesięciu innych aptek. Zdaniem GIF w interesie społecznym znajduje się pewność uzyskanych uprawnień przez przedsiębiorców, zwłaszcza, że art. 10 ustawy - Prawo przedsiębiorców wskazuje, iż organ kieruje się w swoich działaniach zasadą zaufania do przedsiębiorcy, zakładając, że działa on zgodnie z prawem, uczciwie oraz z poszanowaniem dobrych obyczajów. Jeżeli natomiast przedmiotem postępowania przed organem jest nałożenie na przedsiębiorcę obowiązku, bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, organ rozstrzyga je na korzyść przedsiębiorcy. Wskazywane przez skarżącego okoliczności związane z istnieniem powiązań kapitałowych, zdaniem Z. naruszające przepisy antykoncentracyjne i uzasadniające cofnięcie G. sp. z o.o. sp.k. zezwoleń na prowadzenie trzech aptek, stanowią jedynie wyraz subiektywnej opinii wnioskodawcy. W ocenie GIF złożony wniosek stanowi przykład rozumienia interesu społecznego jako zinstytucjonalizowanej formy popierania partykularnych interesów członków organizacji społecznej i jawi się jako element walki konkurencyjnej na regulowanym rynku farmaceutycznym, przy czym działalność farmaceutyczna, z uwagi na konieczność realizowania dobra pacjenta, powinna być ustabilizowana i pewna prawnie. Według GIF wniosek strony w istocie nie jest zindywidualizowany i nie dotyczy konkretnej sprawy, a określonego rodzaju spraw.

W piśmie z 23 maja 2022 r. strona złożyła skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, w której wniosła o uchylenie postanowień organów obydwu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. błędne zastosowanie art. 31 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a., poprzez:

1. przyjęcie, że interes społeczny nie przemawia za wszczęciem wnioskowanego postępowania, pomimo, że:

a) w dotychczasowej praktyce (szczegółowe przytoczenie w uzasadnieniu zarzutu) rozstrzygania takich samych i podobnych spraw GIF prezentował od wielu lat konsekwentnie dokładnie przeciwne a zbieżne ze skarżącym stanowisko, w tym także w marcu 2021 r., gdy szefem GIF była już obecny Główny Inspektor Farmaceutyczny – E.K. – co zostało szczegółowo wykazane w uzasadnieniu niniejszego zarzutu, wskutek czego organ naruszył obowiązek równego traktowania podmiotów;

2. uzasadnienie tezy, o nieistnieniu interesu społecznego we wszczęciu wnioskowanego postępowania, oceną, iż:

1) istnienia interesu społecznego nie dowodzi treść opinii Biura Analiz Sejmowych z 9 stycznia 2017 r., pomimo że dokument (urzędowy) ten wskazuje i dowodzi, jakie konkretne interesy społeczne postanowił chronić ustawodawca uchwalając art. 99 ust 3a u.f.p., będący podstawą wnioskowanego postępowania administracyjnego;

2) samo odwoływanie się do celów statutowych organizacji lub ich utożsamianie z interesem społecznym nie jest wystarczające a wymagane jest skonkretyzowanie interesu społecznego w odniesieniu do indywidualnej sprawy, pomimo że skarżący w uzasadnieniu wniosku (1) nie poprzestał na przytoczeniu celów statutowych, ale skonkretyzował również interes społeczny w odniesieniu do indywidualnej sprawy na str. 15 wniosku, (2) przywołał orzecznictwo NSA wskazujące na istnienie interesu społecznego w przestrzeganiu przepisów antykoncentracyjnych, (3) wskazał na orzecznictwo organu II instancji w analogicznych sprawach uznające istnienie interesu społecznego skarżącego;

3) nie wystarczą ogólnikowe sformułowania działania w interesie społecznym, powoływanie się na ochronę zdrowia, czy życia ludzi, a wnioskodawca uzasadniał interes społeczny w sposób bardzo ogólnikowy, sprowadzający się de facto do zacytowania ww. opinii z 9 stycznia 2017 r, pomimo że: (1) wniosek skarżącego nie używa ogólnikowych sformułowań, a wskazuje precyzyjnie, rzeczowo i konkretnie, iż "realizacja ustawowych zakazów i nakazów ustanowionych przez ustawodawcę celem ukształtowania rynku usług farmaceutycznych w sposób określony przez ustawodawcę, leży w najściślej pojmowanym interesie społecznym: polegającym na zwiększeniu dostępności aptek, zwiększeniu konkurencyjności, zwiększeniu dostępności leków w aptekach, zmniejszeniu ich cen"; (2) opinia Biura Analiz Sejmowych została przytoczona nie tylko jako obszerny i szczegółowy wywód wskazujący konkretne interesy społeczne chronione przez przepis, który jest podstawą wnioskowanego postępowania, ale także jako dowód tych okoliczności;

4) wnioskodawca nie przedstawił dowodów uprawdopodabniających, iż w aptece objętej wnioskiem może dochodzić do działań nieetycznych lub sprzecznych z prawem, takich jak te wymienione w Opinii prawnej Biura Analiz Sejmowych z 9 stycznia 2017 r.;

5) w interesie społecznym leży pewność uzyskanych przez uprawnień przedsiębiorców, a niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego organ ma obowiązek rozstrzygać na korzyść przedsiębiorcy, pomimo że w sprawie nie zachodzą jakiekolwiek wątpliwości co od stanu faktycznego, a przedmiotem sporu jest wyłącznie wykładnia i zastosowanie art. 99 ust. 3a u.p.f.;

6) przeciwko istnieniu interesu społecznego przemawia nakaz działania w zaufaniu do przedsiębiorcy z założeniem, że działa on zgodnie z prawem - wynikający z art. 10 Prawa przedsiębiorców, pomimo że przedmiotem sprawy jest podejrzenie, że przedsiębiorca nie działa zgodnie z prawem, które jest uzasadnione, ponieważ jest zgodne z dotychczasowym stanowiskiem organu II instancji oraz częścią orzeczeń sądów administracyjnych;

7) art. 10 Prawa przedsiębiorców uzasadnia brak interesu społecznego we wszczęciu wnioskowanego postępowania, pomimo że art. 9 Prawa przedsiębiorców nakłada na przedsiębiorcę obowiązek wykonywania działalności gospodarczej zgodnie z zasadami uczciwej konkurencji, poszanowania słusznych interesów innych przedsiębiorców i konsumentów, zaś w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że nabywanie udziałów w spółkach prowadzących apteki przez grupy kapitałowe skutkujące naruszeniem art. 99 ust. 3 u.f.p. stanowi działanie w celu obejścia prawa;

8) okoliczności faktyczne wskazane we wniosku stanowią okoliczności uzasadniające cofnięcie spółce I. sp. z o.o. zezwoleń na prowadzenie aptek jedynie w subiektywnej opinii wnioskodawcy, pomimo że jest to stanowisko sprzeczne z utrwaloną wieloletnią praktyką stosowania art. 99 ust. 3 i ust. 3a przez GIF;

9) we wniosku nie wskazano okoliczności nieprawidłowego prowadzenia aptek, które zagrażałoby bezpieczeństwu zdrowia i życia ludzi, pomimo że (1) interes społeczny w rozumieniu art. 31 k.p.a. nie ogranicza interesu społecznego wyłącznie do bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzi; (2) zarówno z opinii Biura Analiz Sejmowych powołanej we wniosku, jak i z pracy naukowej przywołanej we wniosku dowodowym niniejszej skargi w pkt III petitum wynika, że organizacja i metodyka funkcjonowania sieci aptecznych m.in., że farmaceuci zatrudnieni w aptekach grup kapitałowych często formułują zalecenia dotyczące produktów, które nie mają mocnych dowodów na skuteczność (tj. środków przeciwwirusowych) i są potencjalnie niepotrzebne, a przyczyny tej sytuacji to brak przeszkolenia, brak czasu na ocenę pacjenta, brak znajomości dowodów oraz zachęty marketingowe i finansowe firmy farmaceutycznej;

10) wniosek stanowi zinstytucjonalizowaną formę popierania partykularnych interesów członków skarżącego jako organizacji społecznej, pomimo że (1) w świetle orzecznictwa NSA, nawet jeśli we władzach organizacji społecznej zasiadają osoby prowadzące działalność konkurencyjną w stosunku do przedsiębiorcy prowadzącego aptekę, nie uzasadnia to automatycznie wykluczenia wystąpienia interesu społecznego stojącego u podstaw wszczęcia postępowania na podstawie art. 31 § 2 k.p.a.; (2) organ II instancji błędnie utożsamia interes przedsiębiorcy, co do którego zachodzi podejrzenie naruszenia przepisów antykoncentracyjnych z interesem społecznym -sprzeczność interesów organizacji społecznej z interesami strony nie musi oznaczać per se sprzeczności interesów organizacji z celami postępowania; możliwa jest zbieżność celów administracji publicznej, interesu społecznego i organizacji społecznej (egzekwowanie przepisów antykoncentracyjnych mających na celu prawidłowy rozwój rynku usług farmaceutycznych);

11) ilość złożonych przez skarżącego wniosków o wszczęcie postępowania znana organowi II instancji z urzędu świadczy o tym, iż wniosek stanowi zinstytucjonalizowaną formę popierania partykularnych interesów członków skarżącego jako organizacji społecznej i wyklucza istnienie interesu społecznego we wszczęciu wnioskowanego postępowania, pomimo że ilość wniosków jest wyłącznie wynikiem ilości spółek wykorzystywanych przez sieci apteczne do obchodzenia przepisów antykoncentracyjnych Prawa farmaceutycznego i faktu, że każda ze spółek należących do grupy kapitałowej sprowadzi apteki w kilku województwach;

12) uwzględnienie wniosku spowodowałoby zakłócenia na rynku usług farmaceutycznych i przełoży się na stopień ochrony zdrowia publicznego i konsumentów, pomimo że zakłócenie obchodzenia obowiązujących przepisów antykoncentracyjnych przez sieci apteczne w dłuższej perspektywie czasu doprowadzi do trwałego i znacznie dalej idącego zakłócenia na rynku usług farmaceutycznych opisanego w ww. opinii oraz pogorszenia się stopnia ochrony zdrowia publicznego, czego dowodzi wniosek dowodowy z pkt III pkt 2 petitum niniejszej skargi;

13) wniosek skarżącego nie jest zindywidualizowany i nie dotyczy konkretnej sprawy, a określonego rodzaju spraw, pomimo że stoi to oczywistej sprzeczności z treścią wniosku, który wskazuje konkretnego przedsiębiorcę;

Strona wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów: 1) postanowienia WSA w Warszawie z 12 października 2021 r., V SA/Wa 2950/21 - na okoliczność potwierdzenia przez sąd, że Z. posiada interes prawny w udziale w postępowaniach dot. zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych prowadzonych na rzecz innych podmiotów; 2) postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2022 r., sygn. II GSK 2738/21; 3) wydruku artykułu ze strony internetowej https://mgr.farm/aktualnosci/strzelba-wprzeziebienie-naukowcy-o-rekomendacjach-farmaceutow-w-aptekach-sieciowych/ - na okoliczność tego, że z badań naukowych wynika, że w aptekach prowadzonych przez grupy kapitałowe dawano pacjentom zalecenia dotyczące produktów, które nie mają mocnych dowodów na skuteczność i są potencjalnie niepotrzebne, z powodu braku przeszkolenia, braku czasu na ocenę pacjenta, braku znajomości dowodów oraz zachęt marketingowe i finansowe firmy farmaceutycznej (tj. realizacji planów sprzedażowych i docelowych premii sprzedażowe), tj. na okoliczność zagrożenia dla zdrowia obywateli wynikającego z niezgodnej z prawem koncentracji aptek na rynku polskim i istnienia interesu społecznego we wszczęciu wnioskowanego postępowania.

W odpowiedzi na skargę GIF wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Aby sąd mógł wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, lub też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), a także gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Oceniając zaskarżone postanowienie według powyższych kryteriów sąd nie stwierdził w nim wad, które uzasadniałyby uchylenie tego rozstrzygnięcia.

W rozpoznawanej sprawie zasadniczą kwestią mającą znaczenie dla wyniku sprawy jest rozstrzygnięcie, czy zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania o których mowa w art. 31 § 1 i 2 k.p.a. Stosownie do art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Art. 31 § 2 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania organizacji społecznej służy zażalenie.

Z art. 31 § 1 k.p.a. wynika, że przepis ten ma zastosowanie, tylko wówczas, gdy postępowanie dotyczy prowadzenia lub wszczęcia postępowania przez organizację społeczną w sprawie innego podmiotu, a organizacja społeczna zabiega o wszczęcie postępowania lub o udział w nim z takich powodów, które nie kwalifikują jej jako strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Chodzi więc o sprawę administracyjną, która nie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku organizacji społecznej żądającej wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do tego postępowania, albowiem w takiej sytuacji organizacja społeczna byłaby stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. i art. 31 k.p.a. nie miałby zastosowania.

Hipoteza art. 31 § 1 k.p.a. przewiduje ponadto wymóg spełnienia łącznie dwóch warunków, koniecznych do zrealizowania się uprawnienia organizacji społecznej do działania w postępowaniu administracyjnym na podstawie tego przepisu - działanie takie musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji jest zobligowany do dokonania ustaleń w zakresie spełnienia tych przesłanek, a brak którejkolwiek z nich skutkuje tym, że organ winien odmówić organizacji udziału w postępowaniu. Na organizacji społecznej ciąży zatem obowiązek wykazania, że przesłanki, o których mowa w art. 31 § 1 k.p.a. zostały spełnione, aby jej żądanie zostało uwzględnione.

Z art. 31 § 1 k.p.a. wynika, że musi istnieć związek przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania organizacji społecznej określonymi w jej statucie. Cele działania organizacji społecznej, domagającej się wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby, muszą być skonkretyzowane w statucie w taki sposób by można było ustalić rzeczywisty związek pomiędzy celami statutowymi, a postępowaniem w którym organizacja domaga się uczestnictwa na prawach strony.

Określona w art. 31 § 1 k.p.a. przesłanka interesu społecznego jest kryterium nieostrym, które nie zostało zdefiniowane w Kodeksie postępowania administracyjnego i jako pojęcie niedookreślone wymaga indywidualnej oceny na gruncie konkretnej sprawy. W przypadku uprawnienia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. interes społeczny konkretyzuje się jako działanie organizacji społecznej do na rzecz dobra ogólnego, a nie powiązanego wyłącznie z interesem indywidualnym podmiotów tworzących organizację społeczną. Nieprawidłowa jest więc taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ byłby automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, realizującymi interesy członków tej organizacji, bez badania, czy przemawia za tym także interes społeczny. W postanowieniu składu siedmiu sędziów NSA z 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09, podkreślono, że istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie jest zaspokojenie partykularnych interesów samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. Organ nie jest zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności. Musi być zatem poprzedzone zbadaniem, czy poszerzenie kręgu uczestników postępowania administracyjnego jest korzystne dla gromadzenia materiału dowodowego i dla wyjaśnienia istotnych faktów, czy aspektów sprawy (por. wyroki NSA 24 czerwca 2009 r., sygn. II OSK 1038/08; z 28 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2635/14; z 1 sierpnia 2017 r., sygn. II OSK 2956/15). Musi też odpowiadać wymogom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Nie jest ono bowiem obojętne dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy. Ochrona strony przed negatywnymi skutkami aktywności organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym również leży w interesie społecznym, a organ takie wymagania winien brać pod uwagę przy ocenie żądań organizacji społecznej. Tym samym, na gruncie konkretnej sprawy rola organizacji społecznej, która zabiega o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu, musi być jednoznaczna. Musi być jasne, czy jej udział prowadzi do realizacji celów statutowych, czy też jest tylko formą popierania interesów określonej grupy podmiotów. Skoro podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny, zaś organizacja zgłaszając żądanie udziału zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, to ustalenie okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji w powyższym znaczeniu obliguje organ do wydania postanowienia odmownego na mocy art. 31 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 139/09). Naczelny Sąd Administracyjny w wielu swoich orzeczeniach podnosił, że nie wystarczy ogólnikowe sformułowanie przez organizację społeczną, że działa w interesie społecznym, powoływanie się na ochronę środowiska, ochronę zdrowia czy życia ludzi, bo są to cele wskazane bardzo ogólnie i na tej zasadzie każda organizacja musiałaby być dopuszczona do udziału w każdym postępowaniu. Chodzi o to, aby powołując się na interes społeczny, który jest interesem ogólnym, organizacja nie używała ogólnikowych stwierdzeń, lecz wskazywała konkretne okoliczności faktyczne, prawne, które mogą świadczyć o tym, że powinna w tym postępowaniu uczestniczyć bądź, że powinno być z urzędu wszczęte przez organ postępowanie administracyjne. Nie muszą to być takie okoliczności, które już rzeczywiście wystąpiły, ale okoliczności, które mogą zaistnieć. Organizacja społeczna winna podać takie okoliczności, które będą świadczyły o tym, że jej udział w tym postępowaniu jest zasadny, bądź też, że zasadne jest wszczęcie postępowania administracyjnego w danej sprawie, bo zachodzą wątpliwości co do pewnego rodzaju okoliczności i jej udział w postępowaniu lub wszczęcie postępowania może dodatkowo zagwarantować, że te okoliczności zostaną prawidłowo wyjaśnione (por. wyroki NSA: z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 985/13; z dnia 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2194/13).

W rozpoznawanej sprawie ustalony stan faktyczny sprawy, istniejący na dzień wydania zaskarżonego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, nie potwierdza spełnienia przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie żądanym przez skarżącego.

Z. jest związkiem pracodawców, działającym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców. Zgodnie z art. 5 tej ustawy, podstawowym zadaniem związków pracodawców, ich federacji i konfederacji jest ochrona praw i reprezentowanie interesów, w tym gospodarczych, zrzeszonych członków wobec związków zawodowych, organów władzy i administracji rządowej oraz organów samorządu terytorialnego. Zgodnie z definicją zamieszczoną w art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a., ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o: organizacjach społecznych - rozumie się przez to organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne. W rozpoznawanej sprawie skarżąca jest więc organizacją mieszczącą się w pojęciu organizacji społecznej. Skoro celami strony są zgodnie z § 6 pkt 1 i 3 statutu organizacji społecznej: reprezentowanie interesów pracodawców aptekarskich zrzeszonych w Związku wobec związków zawodowych, organów władzy i administracji rządowej oraz organów samorządu terytorialnego; podejmowanie działań na rzecz rozwoju usług farmaceutycznych świadczonych w aptekach prowadzonych przez pracodawców aptekarskich, a także skarżąca powoływała się na m.in. na konieczność zapewnienia prawidłowej wykładni przepisów antykoncentracyjnych i związanych z tym zagrożeń, które m.in. stanowiły podstawę prac legislacyjnych, to trzeba wskazać, że powyższe wpisuje się w zakres wnioskowanego postępowania. A zatem cele statutowe Z. określone w § 6 statutu pozwalają na uznanie, iż spełniona została pierwsza z przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a. Podkreślić jednak należy, że nawet wtedy, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu jest uzasadniony jej celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać żądanie organizacji społecznej za niezasadne ze względu na interes społeczny (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000, s. 285-286). Obowiązkiem organu administracji publicznej jest wyważenie w konkretnym wypadku wymagań interesu społecznego i wymagań realizacji konkretnych celów statutowych organizacji społecznej.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy Z. we wniosku o wszczęcie postępowania przytoczył okoliczności konkretyzujące interes społeczny wskazując, że jest on związany z realizacją ustanowionych ustawą Prawo farmaceutyczne przepisów regulujących rynek usług farmaceutycznych, w szczególności koncentrację aptek ogólnodostępnych i wniosek stanowi działanie na rzecz rozwoju rynku usług farmaceutycznych, rozumianego właśnie jako dekoncentracja struktury własnościowej aptek w świetle art. 99 ust. 3 i 3a u.p.f., co leży w najściślej pojmowanym interesie społecznym polegającym na zwiększeniu dostępności aptek, zwiększeniu konkurencyjności, zwiększeniu dostępności leków w aptekach oraz zmniejszeniu ich cen.

Sąd podziela stanowisko organu, że przytoczone przez skarżącego okoliczności konkretyzujące interes społeczny w rozpoznawanej sprawie są niewystarczające dla uzasadnienia wszczęcia postępowania w rozpoznawanej sprawie, jakkolwiek z innych przyczyn niż wskazane przez organy administracji. Należy bowiem mieć na uwadze, że skarżący wnosi o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej na podstawie art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 99 ust. 2 i 3 u.p.f. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych, przepis art. 99 ust. 3 u.p.f. jest przepisem antykoncentracyjnym, niepozwalającym skupić obrotu środkami farmaceutycznymi przez ograniczoną ilość podmiotów prawa. Przepis ten zawiera normę kompetencyjną skierowaną do organu prowadzącego postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki zakazującą wydawania nowego zezwolenia podmiotowi posiadającemu już 1% aptek w województwie. Mając na uwadze nakaz działania organów administracji na podstawie przepisów prawa, nie jest dopuszczalne zastosowanie tego przepisu w postępowaniu o innym przedmiocie niż wydanie zezwolenia. Literalne brzmienie przepisów art. 99 ust. 3 u.p.f. nie daje podstaw do dekodowania z nich normy innej niż określająca powinności organu w postępowaniu o wydanie zezwolenia. Wywodzenie z tych przepisów, adresowanych do organu i znajdujących zastosowanie na etapie wydania pozwolenia, normy adresowanej do strony i regulującej jej zachowania po wydaniu zezwolenia jest sprzeczne z zasadami wykładni prawa (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2020 r., II GSK 1650/18, z 20 kwietnia 2022 r., II GSK 2738/21). Przepis art. 99 ust. 3 u.p.f. w swej treści jest jasny i spójny, nie istnieją wątpliwości interpretacyjne co do użytych zwrotów. W sposób precyzyjny określa zasady dotyczące odmowy udzielania zezwoleń na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Sens tego przepisu jest jednoznaczny językowo, zgodny z celem regulacji. Precyzuje w dostateczny sposób kryteria, w oparciu o które należy odmówić udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w sytuacji ubiegania się przez dany podmiot o zezwolenie. Nie występuje wieloznaczność tej konstrukcji gramatycznej, zwroty znajdujące się w tym przepisie są na tyle precyzyjne, że dokonanie wykładni wyłącznie na płaszczyźnie językowej jest całkowicie wystarczające do ustalenia znaczenia jego treści normatywnej. Wskazując powyższe uznać należy, że skoro z brzmienia przepisu art. 99 ust. 3 u.p.f. wprost wynika, że odnosi się on do sytuacji wydawania zezwolenia na prowadzenie apteki to nie można z treści tego przepisu wywodzić prawa do badania spełnienia przesłanek nim określonych na etapie dalszej działalności podmiotu prowadzącego aptekę. Literalne brzmienie tego przepisu wyklucza jednoznacznie jego zastosowanie do już wydanych zezwoleń. Inna interpretacja treści ww. normy zmierzałaby do naruszenia zasady wolności gospodarczej. Zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. W judykaturze utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym, wszelkie ograniczenia zasady wolności gospodarczej mają charakter wyjątku i nie mogą być rozumiane w sposób rozszerzający, a więc nie można ich dorozumiewać, czy domniemywać, bądź też przyjmować w drodze analogii (wyrok WSA w Warszawie z 24 października 2006 r., VI SA/Wa 1128/06, analogicznie: uchwała NSA składu siedmiu sędziów z 24 września 2001 r., OPS 10/01 – dostępne w CBOSA). Teza o konieczności ścisłego wykładania ograniczeń działalności gospodarczej przewidzianych w art. 99 ust. 3 u.p.f. znalazła również potwierdzenie w wyroku NSA z 26 czerwca 2008 r. (sygn. akt II GSK 201/08). gdzie sąd krytycznie ocenił wykładnię przepisu, która prowadziła do odmowy wydania zezwolenia na prowadzenie punktu aptecznego, ze względu na przesłankę posiadania w danym województwie więcej niż 1% punktów aptecznych. Przesłanka ta nie została wymieniona w ustawie, a została wywiedziona w drodze odpowiedniego stosowania przepisu art. 99 ust. 3 pkt 2 u.p.f. NSA stwierdził, że wykładnia nie może sprowadzać się do nadania przepisowi art. 99 ust. 3 pkt 2 u.p.f. nowego brzmienia, gdyż wówczas przepis ten utraciłby swój zasadniczy charakter. Sąd zwrócił wtedy uwagę, że przy wykładni omawianych rozwiązań prawnych nie można tracić z pola widzenia postanowień art. 22 Konstytucji RP i stanowiącego jego rozwinięcie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Z brzmienia powołanych uregulowań wynika, że wszelkie ograniczenia zasady wolności w prowadzeniu działalności, choć dopuszczalne w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny, mają charakter wyjątkowy i muszą być wobec tego rozumiane ściśle, a nie w sposób rozszerzający. Nie można zatem ich istnienia dorozumiewać czy domniemywać, bądź przyjmować np. w drodze analogii. Zgodnie z treścią art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f. organ zezwalający cofa zezwolenie, w przypadku, gdy przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane dla wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu. Zasadniczym powodem cofnięcia, w drodze decyzji, zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej jest zatem brak spełniania przez podmiot, któremu udzielono tego zezwolenia, określonych w ustawie warunków wykonywania działalności gospodarczej objętej tym zezwoleniem. Jak podkreślił NSA w wyroku z 20 kwietnia 2020 r., II GSK 2738/21 "Niewątpliwe chodzi więc o warunki do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu (prowadzenie apteki ogólnodostępnej), a nie o warunki jakie należy spełnić, aby takie zezwolenie uzyskać". W doktrynie wskazuje się, że: "Odróżnienie wymagań podmiotowych wynikających z przepisu antykoncentracyjnego oraz wymagań dotyczących prowadzenia apteki znajduje uzasadnienie w przepisach ustawy. Wskazuje na to art. 37ap ust. 1 pkt 2 u.p.f., który stanowi o konsekwencjach tego, że "przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu". Nie ma tożsamości między wymaganiami do wykonywania działalności określonej w zezwoleniu a przesłankami do odmowy wydania zezwolenia z art. 99 ust. 3 u.p.f. Różnica może być niedostrzegalna z perspektywy typowej sytuacji, gdy prawo reguluje wydawanie na prowadzenie danej działalności, nakazując sprawdzenie spełniania określonych warunków tylko przez tego przedsiębiorcę, który ubiega się o zezwolenie. Jeśli jednak warunki uzyskania zezwolenia dotyczą przynależności do grupy kapitałowej, to nie są one warunkami dotyczącymi jedynie przedsiębiorcy ubiegającego się o zezwolenie, nie są więc warunkami wymaganymi "do wykonywania działalności określonej zezwoleniem". W przypadku przyłączenia do grupy kapitałowej nowego przedsiębiorcy i osiągnięcia przez tę grupę liczby prowadzonych aptek przekraczającej 1% liczby aptek w województwie każdy przedsiębiorca tej grupy traci zdolność do uzyskania nowego zezwolenia, a nie zdolność "do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu"." (glosa do wyroku NSA z 11 sierpnia 2020 r., III GSK 3573/17, prof. dr hab. Jerzy Leszczyński, dr Agnieszka Rabiega-Przyłęcka). Ustawowo określone przesłanki cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zostały sformułowane w art. 37ap ust. 1 pkt 1-3 oraz art. 103 u.p.f. i co istotne żaden z przywołanych przepisów prawa w swej treści nie odwołuje się do art. 99 ust. 3 u.p.f. jako przesłanki uzasadniającej cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Co więcej, jak trafnie podkreśla uczestnik postępowania, art. 103 ust. 1 pkt 3 u.p.f. stanowi, że zachodzi obligatoryjna przesłanka cofnięcia zezwolenia, w przypadku utraty prawa wykonywania zawodu przez farmaceutę prowadzącego jednoosobową działalność gospodarczą lub wspólnika lub partnera spółki, o której mowa w art. 99 ust. 4 pkt 2 u.p.f., jeśli spowodowałoby to brak możliwości prowadzenia apteki przez ten podmiot, przy czym powyższa przesłanka cofnięcia zezwolenia ma zastosowanie do zezwoleń wydanych po dniu wejścia w życie ustawy. Skoro ustawodawca zdecydował się powiązać jeden z wymogów art. 99 u.p.f. (tj. art. 99 ust. 4 pkt u.p.f.) z podstawami cofnięcia zezwolenia to nic nie stało na przeszkodzie, aby objąć powyższym zakresem również art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f. Tak się jednak nie stało, co w świetle zasady racjonalności ustawodawcy, należy bezwzględnie poczytywać za wyrażenie odmiennej woli przez prawodawcę. Przechodząc do kwestii "rękojmi" wskazać należy, że detaliczny obrót produktami leczniczymi - ich dystrybucja - może być prowadzony tylko i wyłącznie na zasadach określonych w ustawie - Prawo farmaceutyczne, a z jej regulacji najogólniej rzecz ujmując wynika, że jest on prowadzony w aptekach ogólnodostępnych, które są placówkami ochrony zdrowia publicznego, w których osoby uprawnione świadczą w szczególności usługi farmaceutyczne, a ich zadaniem jest zapewnienie dostępności leków, albowiem są one zobowiązane do posiadania produktów leczniczych i wyrobów medycznych w ilości i asortymencie niezbędnym do zaspokojenia potrzeb zdrowotnych miejscowej ludności (vide: art. 65 ust. 1 i art. 68 ust. 1 w związku z art. 86 ust. 1 i ust. 2b i 87 ust. 2 w związku z art. 95 ust. 1 i art. 96 u.p.f.). Zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej niewątpliwie zabezpieczać ma legalność działalności prowadzonej w istotnych, z perspektywy dobra wspólnego, obszarach. Funkcję gwarancyjną właściwego prowadzenia tej działalności, przez cały czas jej wykonywania, pełni "rękojmia należytego prowadzenia apteki". Jak podkreślił NSA w wyroku z 20 kwietnia 2020 r., II GSK 2738/21 "brak rękojmi należytego prowadzenia apteki, w sytuacji oceny okoliczności uzasadniających cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej jest poddany ocenie w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej i to w odniesieniu do okoliczności, o których mowa w art. 103 u.p.f.". Zdaniem sądu, przy założeniu, że w świetle przepisów u.p.f. prowadzenie na terenie województwa aptek ogólnodostępnych przez przedsiębiorcę lub przedsiębiorców należących do grupy kapitałowej, w liczbie przekraczającej 1 % ogólnej liczby aptek w województwie nie jest prawnie zakazane, to tym samym przekroczenie limitu aptek po uzyskaniu zezwolenia nie może być postrzegane jako naruszenie prawa farmaceutycznego skutkujące utratą rękojmi prawidłowego prowadzenia apteki i jako takie prowadzić do cofnięcia zezwolenia.

Wykazana wyżej okoliczność niedopuszczalności wnioskowanego przez skarżący Związek postępowania administracyjnego, wynikająca już z treści wniosku, bez konieczności przeprowadzania dodatkowego postępowania wyjaśniającego, powoduje brak interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem takiego postępowania na podstawie art. 31 §1 i § 2 k.p.a. Niedopuszczalność wnioskowanego przez Z. postępowania wynika z braku przepisów prawa, w szczególności u.p.f., które stanowiłyby podstawę do merytorycznego załatwienia sprawy dotyczącej cofnięcia zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych z uwagi na przekroczenie limitu aptek.

Reasumując uznać należy, że nie doszło do naruszeń przepisów wymienionych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Organ odwoławczy podjął wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dysponował materiałem wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń przepisów prawa procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Wydane w sprawie rozstrzygnięcie zawiera wszelkie określone prawem elementy. Organ w sposób wystarczający wyjaśnił również motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia, a uzasadnienie postanowienia spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.