Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 6/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art.51, 81  c must.2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 84
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.145 par.1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Waldemar Michaldo (spr.) Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2013 r. sprawy ze skargi K.L. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 25 października 2012 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego K.L. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 21 grudnia 2011 r. znak [....] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. stwierdził brak podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych związanych z rozbudową lokalu mieszkalnego nr [....] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym przy ul. [....] w N. oraz ociepleniem ściany budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [....] w N. do stanu zgodnego z prawem.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 80 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).

W szczegółowym uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż przedmiotowe postępowanie dotyczy robót budowanych związanych z rozbudową lokalu mieszkalnego nr [....] zlokalizowanego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [....] w N. (stanowiącego własność M.L. i J.L. ) oraz ocieplenia ściany tego budynku.

Przedmiotowa rozbudowa została rozpoczęta na podstawie decyzji nr 240/00 z dnia 18 maja 2000 r. wydanej przez Prezydenta Miasta N. , która zatwierdziła projekt budowlany i udzieliła Spółdzielni Mieszkaniowej [....] w N. pozwolenia na rozbudowę mieszkania nr [....] w parterze istniejącego budynku przy ul. [....] . Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2001 r. sygn. akt II SA/Kr 1581/00 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję Wojewody [....] z dnia 20 czerwca 2000 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę oraz poprzedzającą ją decyzję organu I Instancji. Powodem uchylenia decyzji było między innymi niewyjaśnienie sprawy usytuowania komina na przeciwko okna lokalu mieszkalnego nr [....], stanowiącego własność Z.L. i K.L. W związku z uchylonym pozwoleniem na budowę organ nadzoru budowlanego prowadził postępowanie administracyjne na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane pod znakiem [....] (dotyczące wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie realizowanej rozbudowy do stanu zgodnego z przepisami poprzez wykonanie izolacji termicznej ściany szczytowej istniejącego budynku wielorodzinnego na wysokości od poziomu stropu nad parterem do dachu tej rozbudowy) oraz pod znakiem [....] (dotyczące zatwierdzenia projektu budowlanego i wznowienia robót budowlanych). Prace przy realizacji przedmiotowej rozbudowy były kontynuowane w oparciu o ostateczną decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i pozwalającą na wznowienie robót budowlanych tj. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 stycznia 2005 r., znak [....], która utrzymana została w mocy decyzją [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia 28 kwietnia 2005 r. znak. [....] . W czasie rozpatrywania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargi K.L. na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 kwietnia 2005 r., decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta N. z dnia 7 kwietnia 2007 r. znak [....] udzielono pozwolenia na użytkowanie "dobudowy" do lokalu nr [....] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [....] w N. Następnie wyrokiem z dnia 17 września 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 803/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia 28 kwietnia 2005 r. znak. [....] utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia 27 stycznia 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wyżej wskazany wyrok WSA w Krakowie zobligował organ I instancji do ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego.

W związku z powyższym, prowadząc ponownie postepowanie, organ pozyskał ekspertyzę techniczną ocieplenia ściany szczytowej budynku przy ul. [....] oraz trzonu kominowego w dobudówce do lokalu mieszkalnego nr [....] w tymże budynku sporządzoną przez inż. J.S. (ostatecznie uzupełnioną w dniu 8 sierpnia 2011 r.) z której wynika, że trzon kominowy na przedmiotowej rozbudowie oraz ocieplenie ściany zewnętrznej budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [....] od strony lokalu mieszkalnego nr [....] jest wykonane prawidłowo, nie narusza przepisów prawa i obowiązujących Polskich Norm Budowlanych. Mając na uwadze wytyczne zawarte w wyroku z dnia 17 września 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 803/09, zawiadomieniem z dnia 10 sierpnia 2011 r. znak: [....] organ poinformował uczestników przedmiotowego postępowania administracyjnego o dokonanych ustaleniach faktycznych i prawnych, a w szczególności, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do wydania nakazu wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia zrealizowanej rozbudowy lokalu mieszkalnego nr [....] do stanu zgodnego z prawem jeżeli chodzi o lokalizację komina oraz ocieplenie ściany szczytowej powyżej wykonanej rozbudowy.

Uprzednio, decyzją administracyjną z dnia 6 lipca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta N. uchylił decyzję własną z dnia 7 lipca 2006 r. w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie dobudowy do nr [....] w przedmiotowym budynku mieszkalnym wielorodzinnym i umorzył w tym zakresie postępowanie administracyjne. Organ stanął, na stanowisku, iż prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane nie jest możliwe w stosunku do ukończonego i legalnie użytkowanego obiektu budowlanego.

[....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na skutek rozpoznania odwołania od tej decyzji decyzją z dnia 5 listopada 2010 r. uchylił powyższą decyzję w całości i odmówił wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie dobudowy do lokalu nr [....] w budynku przedmiotowym budynku mieszkalnym przy ul. [....] w N. Z kolei wyrokiem z dnia 10 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 176/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 5 listopada 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Mając na względzie uzasadnienie ww. wyroku, postanowieniami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta N. z dnia 27 września 2011 r. oraz z dnia 15 listopada 2011 r. organ nałożył na J.L. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej całej rozbudowy. W ślad za powyższym postanowieniem w Inspektoracie złożono Ekspertyzę techniczną całej rozbudowy lokalu nr [....] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym w N. przy ul. [....] , która to ekspertyza została opracowana w miesiącu listopadzie 2011 r. przez tech. bud. J.L.

W kontekście wyroku z dnia 10 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 176/11, którego wytyczne są wiążące dla organu, a w którym Sąd stwierdził m.in., iż nie ma obecnie podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego i żądania projektu zamiennego przedmiotowej rozbudowy, organ kierując się treścią przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy Prawo budowlane ograniczył się do ustalenia, czy wykonane roboty budowlane związane z rozbudową lokalu mieszkalnego nr [....] zlokalizowanego przy ul. [....] oraz ociepleniem ściany tegoż budynku są zgodne z prawem.

Mając na uwadze, że ze zgromadzonej dokumentacji (Ekspertyzy technicznej ocieplenia ściany szczytowej budynku przy ul. [....] oraz trzonu kominowego, a także Ekspertyzy technicznej całej rozbudowy lokalu nr [....] w przedmiotowym budynku) wynika, iż nie zachodzi konieczność wykonania jakichkolwiek czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia przedmiotowej rozbudowy do stanu zgodnego z prawem organ, działając w trybie art. 51 ust. 2 w związku z ust. 7 ustawy Prawo budowlane stwierdził brak podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K.L. podnosząc, iż dobudowa stanowiąca przedmiot niniejszego postepowania została wykonana niezgodnie z udzielnym pozwoleniem na budowę, a samo postępowanie prowadzone przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dotknięte było szeregiem nieprawidłowości. Istotne odstąpienie od pozwolenia na budowę spowodowało, że powstała dobudowa jest innego rodzaju budynkiem, niż budynek na którego budowę wymagane jest pozwolenie na budowę. Mając na uwadze powyższe odwołujący wniósł o uchylenie decyzji oraz nałożenie na inwestora obowiązku rozbiórki dobudowy oraz przywrócenia do stanu poprzedniego ściany lokalu mieszkalnego należącego do odwołującego, poprzez jej odbudowę. Ponadto odwołujący podniósł, że od 2007 r. jest współwłaścicielem gruntu na którym posadowiony jest budynek mieszkalny nr [....] , dlatego też uzyskanie pozwolenie na przedmiotową dobudowę wymaga uzyskania jego zgodny jako współwłaściciela gruntu. Dodatkowo w piśmie datowanym na 31 stycznia 2012 r., będącym uzupełnieniem odwołania pełnomocnik odwołującego podniósł naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. polegające na doręczeniu decyzji stronie z pominięciem pełnomocnika, a także rażące naruszenie przepisów postępowania, a to art. 77 k.p.a. w zw. z art. 84 k.p.a. w zw. z art. 24 k.p.a. polegające na tym, iż organ w sytuacji gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało wiadomości specjalnych zwrócił się w tej sprawie do strony postępowania tj. J.L. Zdaniem odwołującego organ I instancji powinien zwrócić się o wydanie ekspertyzy w sposób określony w przepisach kodeksu postepowania administracyjnego. Zgodnie z art. 24 k.p.a. ekspertyzę taką sporządzić mogą tylko osoby, które mają wymaganą wiedzę specjalną i nie podlegają wyłączeniu

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta N. przekazując powyższe odwołanie uznał zarzuty w nich zawarte za nietrafne i niedające podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji w trybie art. 132 k.p.a.

Decyzją z dnia 25 października 2012 r. znak: [....] [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z rozbudową lokalu mieszkalnego nr [....] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [....] w N. oraz ociepleniem ściany tego budynku.

Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.).

W uzasadnieniu organ wskazał, że z analizy stanu faktycznego i prawnego w niniejszej sprawie wynika, że inwestor przedmiotowej rozbudowy dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie rozbudowy przedmiotowego lokalu mieszkalnego nr [....] . Zgodnie natomiast z treścią wyroku WSA w Krakowie z dnia 10 maja 2011r. sygn. akt II SA/Kr 176/11, którego wytyczne wydane w sprawie rozbudowy lokalu mieszkalnego nr [....] są wiążące dla organów nadzoru budowlanego, "organ nie może wprawdzie nałożyć już obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego ani też obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ale powinien kierując się przepisem art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy Prawo budowlane bądź nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania".

W związku z powyższym, kierując się treścią przepisu art. 51 ust 1 pkt 1 lub 2 ustawy Prawo budowlane organ uznał, iż konieczne jest ustalenie czy wykonane roboty budowlane związane z rozbudową lokalu mieszkalnego nr [....] zlokalizowanego są zgodne z obowiązującym prawem. I tak, na etapie postępowanie prowadzonego przed organem I instancji, pozyskano ekspertyzę sporządzoną przez J.S. z sierpnia 2001r. zgodnie z którą trzon kominowy w obrębie przedmiotowej rozbudowy oraz ocieplenie ściany zewnętrznej budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [....] w N. od strony lokalu mieszkalnego nr [....] pod względem izolacyjności cieplnej jest wykonany prawidłowo, nie narusza przepisów prawa oraz obowiązujących Polskich Norm. W niniejszej sprawie pozyskany został także dowód w postaci ekspertyz sporządzonych w październiku i listopadzie 2011r. przez J.L. , jak również opracowanie J.L. pod nazwą "Uzupełnienie do Ekspertyzy do postępowania dowodowego znak: [....] " z września 2012 r. Oceniając uzupełniony materiał dowodowy, zgodnie z art. 80 k.p.a., organ odwoławczy nie stwierdził podstaw do podważenia treści ww. opracowań.

Odnosząc się w tym miejscu do podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia przepisów postępowania polegającego na ustaleniu stanu faktycznego sprawy w oparciu o ekspertyzę przygotowaną przez stronę postępowania, organ wskazał, że żądanie przedstawienia ekspertyzy technicznej na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane sporządzonej przez osobę sprawującą samodzielną funkcję techniczną nie jest równorzędne z instytucją powołania biegłego w trybie art. 84 k.p.a. Ponadto przepisy ustawy Prawo budowlane nie zabraniają osobom posiadającym stosowne uprawnienia budowlane pełnienia samodzielnych funkcji technicznych (t.j. projektowania, kierowania robotami budowlanymi oraz sprawowania kontroli technicznej utrzymania obiektu budowlanego) w sprawach dotyczących obiektów, w których przysługuje im status strony.

Z przedłożonych przez J.L. dokumentów wynika ponadto, że posiada on aktualny wpis do izby samorządu zawodowego (wraz z ubezpieczeniem odpowiedzialności zawodowej) oraz uprawnienia budowlane do m.in. "oceniania i badania stanu technicznego w zakresie wszelkich budynków i innych budowli o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych z wyłączeniem linii, węzłów, i stacji kolejowych, dróg oraz lotniskowych dróg startowych i manipulacyjnych, mostów, budowli hydrotechnicznych i wodnomelioracyjnych (...)".

W ocenie organu nadzoru budowlanego ze zgromadzonej dokumentacji nie wynika, aby zachodziła konieczność wykonania jakichkolwiek czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia przedmiotowej rozbudowy do stanu zgodnego z prawem. W takiej sytuacji, gdy ustalenia faktyczne prowadzą do wniosku, że wykonane roboty odpowiadają prawu, organ kończy postępowanie decyzją umarzającą postępowanie. Decyzja ta legalizuje wykonane roboty. Na poparcie powyższego stanowiska organ wskazał m.in. na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 października 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 444/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 266/11.

Mając na uwadze powyższe okoliczności sprawy organ uchylił więc zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z rozbudową lokalu mieszkalnego nr [....] w przedmiotowym budynku mieszkalnym przy ul. [....] oraz ociepleniem ściany tegoż budynku.

Organ odwoławczy zaznaczył, że postępowanie dowodowe przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla miasta N. zostało przeprowadzone prawidłowo z uwzględnieniem aktualnego stanu prawnego, a braki i nieścisłości zostały wyjaśnione (w trybie art. 136 k.p.a.) w postępowaniu odwoławczym.

Odnosząc się na końcu do zarzutu doręczenia decyzji odwołującemu z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika organ wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2007 r. II OSK 136/06 zgodnie z którym fakt doręczenia decyzji organu pierwszej stronie, a nie jej pełnomocnikowi w sytuacji gdy nie pociągnęło to za sobą negatywnych dla '

skutków, umożliwiając mimo to wniesienie odwołania przez pełnomocnika strony skarżącej, aczkolwiek jest naruszeniem przepisu art. 40 ust. 2 k.p.a., to nie takim, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), to jest mającym wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo organ wskazał, że profesjonalny pełnomocnik K.L. zgłosił swój udział w postępowaniu już po wydaniu przez organ I instancji zawiadomienia z art. 10 § 1 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł K.L. zarzucając naruszenie art. 77 k.p.a. w zw. z art. 84 § 2 kpa i art. 81 c ust 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 24 k.p.a. poprzez dopuszczenie dowodu z ekspertyzy wykonanej przez stronę postępowania J.L. w przedmiocie oceny zgodności z prawem wykonanej przez niego rozbudowy lokalu, gdy oczywistym jest, iż ekspertyza jest niczym innym jak opinią która powinna być sporządzona przez osobę trzecią posiadającą odpowiednie wiadomości specjalne, a nie stronę postępowania, która to strona jest najbardziej zainteresowana stwierdzeniem poprawności dokonanej przez nią rozbudowy (szczególnie, że strona w czasie wykonywania rozbudowy była kierownikiem budowy i wykonawcą inwestycji), a co do której toczy się niniejsze postępowanie. W ocenie skarżącego powyższe naruszenie miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, albowiem na podstawie tego dowodu organ dokonał ustaleń stanu faktycznego, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Skarżący podniósł, że oczywistym, że niezależnie od tego jak się będzie nazywało dokument, który stworzył na potrzeby niniejszego postępowania J.L. , który był swego czasu kierownikiem budowy w trakcie wykonywania rozbudowy lokalu nr [....], a obecnie jest właścicielem tegoż lokalu, to w dokumencie tym ocenia zgodność z prawem wykonanej pod jego nadzorem i na jego rzecz rozbudowy, innymi słowy jest sędzią we własnej sprawie, co w praworządnym państwie nie powinno mieć miejsca.

Dalej skarżący zarzucił naruszenie art. 77 k.p.a. i 78 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez skarżącego, brak należytej analizy wszystkich zgromadzonych w sprawie oraz znanych organowi z urzędu dowodów, zgromadzonych w innych postępowaniach dotyczących lokali nr [....] i [....] w przedmiotowym budynku, a przede wszystkim adnotacji urzędowych z rozmów z kominiarzem w przedmiocie zagrożeń związanych z lokalizacją komina w lokalu nr [....] , a nadto brak należytej analizy ekspertyz wykonanych przez J.L. , na skutek czego doszło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego. Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 66 ust 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez zaniechanie nakazania usunięcia nieprawidłowości polegającej na wadliwym umiejscowieniu komina w lokalu nr [....] przy ul. [....] , czego skutkiem jest przedostawanie się spalin z tego komina przez przewody wentylacyjne do lokalu nr [....] , a także zamieszkiwanego przez skarżącego, co stanowi zagrożenie dla życia mieszkańców lokalu nr [....] oraz zaniechaniu zakazu używania kominka w lokalu nr [....] do czasu usunięcia nieprawidłowości związanych z przewodem kominowym, z którym ten kominek jest połączony, szczególnie zważywszy na fakt, iż zgodnie z pierwotnym projektem budowlany rozbudowy lokalu nr [....] ogrzewanie w tym lokalu powinno było być elektryczne, jako że budowa przewodów spalinowych w zbyt bliskiej odległości do przewodów wentylacyjnych innych lokali, ściany z otworami okiennymi, która nie spełnia wymagań przeciwpożarowych była w tej sytuacji niedopuszczalna.

Zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie pomimo wieloletnich postępowań, organy nadzoru budowlanego nie zauważyły, iż rozbudowa lokalu mieszkalnego została wykonana niezgodnie z projektem budowlanym oraz ze sztuką budowlaną. Ekspertyza autorstwa J.L. jest przykładem dopasowywania dokumentacji do już istniejącego stanu lokalu nr [....] . Wszelkie elementy wątpliwe z punktu widzenia zgodności z projektem budowlanym, przepisami budowlanymi oraz sztuką budowlaną, jak chociażby wysokość rozbudowy mierzona na wysokości okien połaciowych jest pomijana, tak aby organ administracji dokonujący analizy takiej ekspertyzy nie zwrócił uwagi na rozbieżności między ekspertyzą, a projektem budowlanym oraz pomiarami dokonanymi przez organ I instancji w trakcie oględzin przeprowadzonych [....] 2011 r.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 p.p.s.a. - tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 października 2012 r., którą organ uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z rozbudową lokalu mieszkalnego nr [....] w budynku mieszkalnym przy ul. [....] w N. oraz ociepleniem ściany tego budynku.

W ocenie Sądu obie kwestionowane w sprawie decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że przedmiotowe postępowanie prowadzone było na podstawie art. 51 ust. 1 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 nr 243 poz.1623 ze zm.),-zwanej dalej p.b. - który jest większą częścią przepisów dotyczących rozwiązań legalizacyjnych.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 p.b. (tj. o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych) właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo - zgodnie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.- w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Zgodnie z ust. 4 powołanego artykułu po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zgodnie natomiast z ust. 7 art. 51 p.b. przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 p.b. albo w art. 49b p.b., zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 p.b.

W przedmiotowej sprawie, po zbadaniu zgodności wykonanych robót budowlanych (rozbudowy lokalu) z przepisami ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzeniami wykonawczymi, a także w oparciu o uzyskane ekspertyzy biegłych organ I instancji, uznał, iż w sprawie brak jest podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, bowiem wykonane roboty są zgodne z obowiązującymi przepisami, zaś organ II instancji przedmiotowe postępowanie umorzył stwierdzając, że skoro brak przesłanek, o których mowa w treści przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę nie podziela stanowiska organów nadzoru budowlanego, iż z uwagi na zakończenie prac budowlanych oraz stwierdzenie prawidłowość ich wykonania wyłączona jest możliwość przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, poprzez nałożenie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 stycznia 2010r. sygn. akt II OSK 15/09 stwierdził, że w przypadku "istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę" (art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.), organ może nałożyć obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem) - tak w odniesieniu do robót budowlanych "wykonywanych" (po uprzednim wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych postanowieniem), jak i do budowy już "zakończonej". Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia fakt, że naruszenie inwestora przejawiające się w "istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę", zostało przez ustawodawcę wskazane bezpośrednio w treści art. 51 p.b. jako odrębna przesłanka uzasadniająca nałożenie na inwestora określonych nakazów (art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.) niezależnie od tego czy dotyczy to sytuacji, gdy roboty budowlane były prowadzone i zostały wstrzymane postanowieniem czy zostały zakończone (art. 51 ust. 4 p.b.).

W cytowanym powyżej wyroku Sąd wskazał także, że trafność wykładni, w myśl której art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. stosuje się wprost zarówno do robót budowlanych dopiero wykonywanych oraz zakończonych, potwierdza dodatkowo treść odesłania zawartego w art. 51 ust. 7 p.b.. Przewidziano w nim możliwość odpowiedniego stosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 p.b. do robót budowlanych "wykonanych". Zakres odesłania z art. 51 ust. 7 p.b. został przez ustawodawcę w tym umyślnie zawężony do powołanych w nim przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. oraz ust. 3 p.b., gdyż - w odróżnieniu od art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 4 p.b. - mają one zastosowanie wprost wyłącznie do robót budowlanych nadal "wykonywanych" (art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. bazują na przesłankach z art. 50 ust. 1 pkt 1-4 p.b.). Uzupełniając powyższe Sąd dodał, że za stosowaniem art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 p.b. do robót budowlanych zakończonych odpowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1723/07 (opublikowano na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu orzeczenia Sąd zwrócił uwagę na powiązania, jakie zachodzą pomiędzy art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. a art. 51 ust. 4 p.b. wskazując, że ust. 4 odnosi się do sytuacji, gdy budowa została zakończona.

Podobny pogląd zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011r. sygn. akt II OSK 1173/10 stwierdzając, iż jakkolwiek art. 51 ust. 7 p.b. stanowi jedynie o tym, że art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane, to z treści art. 51 ust. 4 p.b. wynika wprost, że art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. ma zastosowanie także w przypadku zakończenia budowy. Przepis art. 51 ust. 4 p.b. stanowi podstawę do ewentualnego zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego w przypadku zakończenia budowy. Wydanie takiej decyzji powinno być poprzedzone decyzją, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., a więc zobowiązaniem do złożenia projektu zamiennego.

Zaprezentowane powyżej stanowisko Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podziela.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 176/11 wydany został w sprawie, w której kontroli Sądu podlegała decyzja wydana w przedmiocie odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie dobudowy do lokalu nr [....] , po wznowieniu postępowania. Obecnie kontrolowane postępowanie dotyczy natomiast kwestii zasadności przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego (poprzez nałożenie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego). Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę nie jest zatem związany wyrokiem Sądu wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Kr 176/11, gdyż sprawa ta dotyczyła pozwolenia na użytkowanie dobudowy. Z kolei w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 września 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 803/09, który wydany został właśnie w sprawie dotyczącej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, Sąd nie zakwestionował tej formy postepowania legalizacyjnego (tj. nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego).

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu sporządzenia na potrzeby przedmiotowego postępowania ekspertyzy technicznej przez J.L. , będącego jednocześnie stroną postępowania, a także kierownikiem budowy i wykonawcą inwestycji w czasie wykonywania rozbudowy, Sąd stwierdza, iż jest to zarzut zasadny.

Podkreślić należy, że w warunkach rozpoznawanej sprawy chodziło o zbadanie w oparciu o przedstawioną ekspertyzę techniczną, czy wykonane roboty budowlane spełniają wymogi stawiane przez Prawo budowlane.

Zgodnie z art. 84 k.p.a. gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii (§ 1). Biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24 k.p.a.. Poza tym do biegłych stosuje się przepisy dotyczące przesłuchania świadków (§ 2). Z kolei przepis art. 81 c ust. 2 p.b. stanowi, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w wyroku z dnia 18 lutego 2010 r. sygn. akt OSK 364/09 nie jest dopuszczalne, aby składane w sprawach uregulowanych w Prawie budowlanym dokumenty, dla których organ nadzoru budowlanego zastrzegł wymóg sporządzenia przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, były sporządzane przez strony postępowania administracyjnego. Kwestia ta nie jest wprost uregulowana w Prawie budowlanym, jednakże należy wskazać, że naruszeniem zasady sprawiedliwości proceduralnej wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP (w szczególności postulatu zrównoważenia pozycji stron postępowania, por. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 lipca 2009 r. w sprawie K 7/09, opublikowanego w zbiorze urzędowym OTK-A nr 7 z 2009 r., poz. 113, i tam wskazane inne orzeczenia Trybunału), byłoby dopuszczenie, aby strona postępowania, posiadająca uprawnienia budowlane, była w lepszej sytuacji niż pozostałe strony tego postępowania, które takich uprawnień nie posiadają, przez to, że sama mogłaby sporządzać wymagane przez organ administracji opracowania. W powyższym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił także uwagę, iż co prawda istnieje istotna różnica pomiędzy biegłym, o którym mowa w art. 84 § 1 k.p.a., a osobą, posiadającą uprawnienia budowlane, która ma sporządzić wymagane przez organ nadzoru budowlanego opracowania (polega ona na tym, że biegłego powołuje organ administracji, zaś opracowania przez osoby posiadające uprawnienia budowlane są sporządzane na zlecenie zainteresowanej strony), to jednak z uwagi na podobieństwo funkcji tych dwóch instytucji prawnych (dostarczenie fachowej, specjalistycznej wiedzy organowi administracji, niezbędnej do rozstrzygnięcia sprawy) zasadne jest poprzez zastosowanie art. 24 § 1 pkt 1 zdanie pierwsze w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. przyjęcie, iż niedopuszczalne jest, aby to strona postępowania, posiadająca odpowiednie uprawnienia budowlane, mogła sporządzić we własnej sprawie wymagane przez organ nadzoru budowlanego opracowanie.

Zdaniem Sądu, stwierdzając, że dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne są wiadomości specjalne organ nadzoru budowlanego powinien w pierwszym rzędzie samodzielnie ocenić jakość wykonanych robót budowlanych (uwzględniając, że w inspektoratach nadzoru budowlanego powinny być zatrudnione osoby legitymujące się określonymi uprawnieniami budowlanymi). W dalszej kolejności zaś, uznając że dokonanie oceny wykonanych robót budowlanych, ze względu na stopnień ich skomplikowania nie jest możliwe, powinien nałożyć obowiązek przedłożenia stosowanej ekspertyzy.

Zdaniem sądu ustalenia faktyczne organów administracji obu instancji w zestawieniu z zarzutami strony skarżącej uprawniają do stwierdzenia, iż nie dążono do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Zaskarżone decyzje wydano zatem z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę ponownie organy nadzoru budowlanego powinny dążyć do wyjaśnienia wszystkich wskazanych wyżej okoliczności sprawy, zgodnie z regułą wyrażoną w art. 7 k.p.a.

Mając zaś na uwadze konfigurację zarzutów skargi wśród których koegzystują te opiewające na podstawę naruszenia przepisów prawa materialnego, jak również dotyczące uchybień w zakresie przepisów postępowania, należy przypomnieć, iż w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem jedynie prawidłowo ustalony stan faktyczny może być przedmiotem subsumcji do dyspozycji przepisu o charakterze materialno prawnym (w ślad za wielokrotnie już powtarzanym poglądem wyrażonym m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 04 kwietnia 2012 roku, sygn. II OSK 115/2011, Lex Polonica nr 3916495). Mając na uwadze powyższe, w świetle ustalonych przez Sąd naruszeń przez organy obu instancji przepisów prawa procesowego w realiach niniejszej sprawy jako przedwczesny należało uznać, podniesiony w skardze zarzut. naruszenia art.66 ust.1i ust.2 p.b.

W kontekście powyższych rozważań oraz stwierdzonych uchybień organów obu instancji mających wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie kierując się dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a uwzględniając skargę w pkt I wyroku uchylił zakażoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji..

O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 152 P.p.s.a., natomiast o kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt III wyroku na mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.