Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 268/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Dnia 3 czerwca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2015 roku sprawy ze skargi A Sp. z o.o. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2015 r. Nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej Spółki kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 124 i art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm., dalej: u.g.n.) oraz 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U.2013.267 ze zm., dalej: k.p.a.), Starosta M. po rozpatrzeniu wniosku Spółki E. O. Sp. z o.o. z siedzibą w P. z dnia [...] lipca 2014r. [...] w zakresie udzielenia zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez nieruchomość dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji M.-Z. orzekł:

(1) o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiących własność P. R., położonych w gminie M., obręb D., powiat m., oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako:

- działka nr [...] o powierzchni 4,9000 ha - poprzez zezwolenie na podwieszenie napowietrznych przewodów na odcinku 178 m oraz ustanowienie pasa technologicznego linii o szerokości 7,1 m (2x3,55 m od osi linii) i powierzchni zajęcia 1264 m2, oznaczonej w załączniku graficznym;

- działka nr [...] o powierzchni 7,0500 ha - poprzez zezwolenie na wybudowanie dwóch słupów, podwieszenie napowietrznych przewodów na odcinku 480 m oraz ustanowienie pasa technologicznego linii o szerokości 7,1 m (2x3,55 m od osi linii) i powierzchni zajęcia 3408 m2 oznaczonej w załączniku graficznym;

- działka nr [...] o powierzchni 0,2200 ha - poprzez zezwolenie na podwieszenie napowietrznych przewodów na odcinku 33 m oraz ustanowienie pasa technologicznego linii o szerokości 12,1 m (2x6,05 m od osi linii) i powierzchni zajęcia 399 m2 oznaczonej w załączniku graficznym;

W pkt (2) określono, że okres wykonywania robót budowlanych związanych z przeprowadzeniem przedmiotowych przewodów i urządzeń, będzie wynosił 4 miesiące od dnia rozpoczęcia robót na przedmiotowych nieruchomościach.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż wnioskodawca wykazał zaistnienie przesłanek do wydania decyzji w trybie art. 124 u.g.n. w sytuacji, w której właściciel nieruchomości nie wyraził na to zgody, tj. rokowania zakończyły się wynikiem negatywnym. Jednocześnie Wnioskodawca wskazał, że realizacja przedsięwzięcia polegająca na przebudowie napowietrznej jednotorowej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji GPZ M. – Z. na linię napowietrzna dwutorową 110 kV stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. oraz, że jest ono niezbędne ze względu na konieczność poprawy bezpieczeństwa energetycznego oraz zwiększenia niezawodności i efektywności zasilania obecnych i przyszłych odbiorców energii elektrycznej na terenie powiatu m. Do wniosku Spółka dołączyła dokumentację potwierdzającą stan prawny i faktyczny nieruchomości oraz dokumentację z przeprowadzonych rokowań z właścicielem nieruchomości wraz z dowodami doręczeń. Organ wyjaśnił, iż pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie oraz poinformowano strony o terminie rozprawy administracyjnej, którą przeprowadzono w dniu [...] sierpnia 2014r. z udziałem pełnomocnika Inwestora oraz rodziców właściciela - Państwa J. i A. R., którzy stawili się bez pełnomocnictwa uprawniającego do reprezentowania w przedmiotowej sprawie. Pełnomocnik Wnioskodawcy podtrzymał swoje stanowisko zawarte we wniosku. W ślad za powyższym, pismem z dnia [...] września 2014r. organ poinformował strony o zebraniu całego materiału dowodowego w sprawie i wyznaczył 7-dniowy termin na zapoznanie się z jego treścią, a także na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Dalej organ przytoczył treść art. 124 ust. 1 u.g.n. i wskazał, że zgodnie z tym przepisem Starosta może w drodze decyzji ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji, m.in. energii elektrycznej, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zezwolenie może być, zgodnie z art. 124 ust. 2 u.g.n., wydane na wniosek jednostki, która będzie realizowała cel publiczny (inwestora), dla którego realizacji wydawane jest omawiane zezwolenie. Stosownie do treści art. 124 ust. 3 u.g.n., udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1.

Organ określił zakres przedmiotowy i przestrzenny ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, zarówno w formie opisowej, jak i załącznika graficznego przygotowanego przez uprawnionego geodetę. Organ uznał, że stanowi on dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone, zaś dowód z takiego dokumentu nie wymaga dodatkowego potwierdzenia inną czynnością faktyczną lub prawną. Jednocześnie uznano, że przedstawiony przez Spółkę E. O. sposób przeprowadzenia inwestycji jest obiektywnie najmniej uciążliwy dla właściciela przedmiotowej nieruchomości. W wyniku przebudowy przedmiotowej linii nie zmieni się bowiem aktualny sposób korzystania z nieruchomości: na działce nr [...] określony w katastrze jako: RVI - grunty orne, na działce nr [...] jako RVI - grunty orne na działce nr [...] jako RV i RVI - grunty orne. W wyniku planowanych robót budowlanych nie zmieni się również trasa linii elektroenergetycznej oraz jej napięcie, pozostając na poziomie 110 kV. Założenie i przeprowadzenie wnioskowanych przewodów i urządzeń w żaden sposób nie naruszy i nie ograniczy ponadto prawidłowego sposobu korzystania z sąsiednich działek. W sytuacji bowiem, kiedy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego wyraźnie określa przebieg inwestycji na nieruchomości, brak jest możliwości odstąpienia przez organ od postanowień tego planu (decyzji) i ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez usytuowanie infrastruktury technicznej w innym miejscu. W tym zakresie organ odwołał się do wyroku WSA w Gdańsku z dnia 9 października 2013r., sygn. akt II SA/Gd 329/13, wyroku WSA w Szczecinie z dnia 28 czerwca 2012r, sygn. akt II SA/Sz 339/12. Odnosząc się do parametrów tzw. pasa zajęcia Starosta wskazał, że w polskim porządku prawnym nie obowiązują przepisy prawa określające szerokości takich pasów dla linii elektroenergetycznych, w związku z czym szerokość pasa terenu przeznaczonego do prawidłowej eksploatacji urządzenia przesyłowego winna być ustalana w oparciu o normy techniczne albo wytyczne techniczne właściwych przedsiębiorców przesyłowych. Uznano, że ustalony w decyzji "pas zajęcia" stanowi obszar zajęcia niezbędny dla potrzeb założenia i przeprowadzenia określonych w tej decyzji przewodów i urządzeń. Jest on tym samym obszarem kształtującym sposób zabudowy i zagospodarowania terenu w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obszar ten uznać należy za wystarczający do wykonania określonych robót o parametrach linii elektroenergetycznej wskazanych w osnowie decyzji, a także obiektywnie najmniej uciążliwy dla właściciela nieruchomości. Wyliczenia powierzchni zajęcia nieruchomości dokonał uprawniony geodeta na złożonych do wniosku mapach ewidencyjnych, stanowiących załącznik do niniejszej decyzji. Wskazano, że analiza uciążliwości inwestycji przez organ nie może wykraczać poza uregulowanie art. 112 ust. 3 oraz art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n.

Starosta M. na podstawie zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji przedłożonej przez Wnioskodawcę uznał, że z właścicielem nieruchomości podjęto próby przeprowadzenia rokowań w celu zawarcia stosownej ugody w tym zakresie. Zaproponowane warunki przez Spółkę E. O. zostały zaakceptowane przez właściciela tylko częściowo. Zarówno z pisma właściciela z dnia [...].09.2014r. jak i wyjaśnień oraz twierdzeń podnoszonych na rozprawie administracyjnej przez rodziców właściciela wynika, że właściciel wyraża gotowość udostępnienia swych nieruchomości na realizację modernizacji linii elektroenergetycznej, ale nie na warunkach przedłożonych przez Inwestora. Należy zatem stwierdzić, że pomiędzy stronami nie doszło do umownego uregulowania kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane w zakresie przedmiotowej modernizacji linii, co wyczerpuje jedną z przesłanek koniecznych do wystąpienia przez inwestora do organu administracyjnego o wydanie zezwolenia w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Zdaniem Starosty strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Przeprowadzenie rokowań stanowi formalną przesłankę wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości. Spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań - jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości - oznacza zatem taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi nieruchomości lub użytkownikowi wieczystemu warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela nieruchomości lub użytkownika wieczystego oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Jeżeli zatem, mimo prowadzonych rokowań, nie doszło do podpisania umowy, co w niniejszej sprawie jest bezsporne, to tym samym uznać należy, że właściciel nieruchomości nie wyraził zgody na wykonywanie prac.

Podsumowując Starosta M. uznał, że przedmiotowa inwestycja stanowi cel publiczny i nie może być zrealizowana w inny sposób niż ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. W sprawie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., jak również przesłanki konstytucyjnej dopuszczalności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Odwołanie od decyzji Starosty M. pismem z dnia [...] listopada 2014 r., wniesionym w ustawowym terminie, złożył P. R. - właściciel nieruchomości. Odwołujący wyjaśnił, że są mu znane warunki, jakie przedstawiła firma E. O. S.A., które w jego ocenie zostały mu narzucone. Podniósł, że zgadza się na inwestycję, ale nie zgadza się na wpis do ksiąg wieczystych. Stanowisko to każdorazowo przedstawiał przedstawicielowi Spółki E., która za każdym razem zaniżała cenę odszkodowania. W uzupełnieniu odwołania w piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. P. R. podniósł, że zawsze wyrażał zgodę na modernizację linii energetycznej i nie rozumień dlaczego Starostwo Powiatowe wydało decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Nie zgadzał się jedynie na warunki proponowane przez firmę E.. Podniósł, że poprzez modernizację linii jest ograniczony w zagospodarowaniu swojej własności, gdyż w przyszłości chciałby wykorzystać tę ziemię w innym celu niż rolniczy. Gdyby forma E. uzyskała wpis do ksiąg wieczystych, to on, jako właściciel nieruchomości, byłby zależny od Spółki. Podniósł, że pierwszy przedstawiony mu operat szacunkowy określał cenę 23.000 zł, następny 18.567 zł, a po miesiącu zaproponowano kwotę 12.000 zł. Podniósł, że konstrukcje słupów wymagają szerszego pasa zajęcia, aniżeli organ przyjął w decyzji.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności wyjaśnił, iż działki numer [...] i [...] zapisane są w księdze wieczystej numer [...], natomiast działka numer [...] w księdze wieczystej numer [...], a właścicielem tych nieruchomości jest P. R., natomiast J. R. oraz A. R. posiadają ograniczone prawo rzeczowe względem tych nieruchomości w postaci prawa użytkowania. A. R. oraz J. R. żyją. Organ podniósł, iż zasadnicze przesłanki warunkujące możliwość wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości określa wprost art. 124 ust. 1 u.g.n. Zdaniem Wojewody Wielkopolskiego Starosta M. wydając decyzję z [...]13 listopada 2014 r. pozbawił przymiotu strony Pana J. R. oraz A. R. Organ wskazał, iż osobom tym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości objętych postępowaniem, przeto są one stronami postępowania, które mają prawo uczestniczyć w rozprawach administracyjnych, przeglądać akta, składać wnioski i żądania, a przede wszystkim otrzymać decyzję administracyjną. Jak wskazuje doktryna, stronami postępowania o ograniczenie sposobu korzystania (będącego de facto pewnym typem szczególnego postępowania wywłaszczeniowego) są "także osoby, którym przysługują prawa rzeczowe ograniczone, jeżeli wywłaszczenie dotyczy odjęcia łub ograniczenia prawa własności" (za: Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, T. Woś, Warszawa 2011 r., s. 232). Ponadto jak zauważają komentatorzy prawa o gospodarce nieruchomościami, w decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania należy wskazać w szczególności (...) określenie praw które podlega ograniczeniu, co może oznaczać ograniczenie nie tylko prawa własności (...) ale także ograniczonych praw rzeczowych (por. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Gerard Bieniek, Mirosław Gdesz, Stanisława Kalus, Grzegorz Matusik Eugeniusz Mzyk, Warszawa 2012 r., s. 700; Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Jacek Jaworski, Arkadiusz Prusaczyk, Adam Tułodziecki, Marian Wolanin, Warszawa 2011 r" s. 724). W sprawie niniejszej "wywłaszczenie" dotyczy ograniczenia prawa własności do nieruchomości, a zatem stronami tego postępowania jest nie tylko P. R., ale także J. R. i A. R.

W drugiej kolejności Wojewoda Wielkopolski zauważył, iż nie zachodzi pewność, czy rokowania inwestora z właścicielem rzeczywiście zakończyły się niepowodzeniem. P. R. podnosi, iż chce udostępnić nieruchomość, dostrzega ważkość inwestycji liniowych, lecz nie chce wpisu prawa ograniczonego rzeczowego do księgi. Tymczasem z dokumentów przedłożonych przez inwestora na dowód przeprowadzenia rokowań wynika, iż P. R. proponowano kwotę wynagrodzenia w wysokości 12.445 zł za udzielenie prawa do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. Z tej propozycji wynikała wola inwestora, by do uzyskania zgody P. R. na udostępnienie nieruchomości doszło właśnie w sposób przez niego wyczekiwany — a zatem bez ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego jednoczesne zestawienie dokumentów okazanych przez inwestora, ze stanowiskiem P. R. wyrażonym m.in. w piśmie z [...] września 2014 r. powoduje wątpliwość, czy czasem nie doszło do niezrozumienia przez właściciela nieruchomości intencji inwestora, notabene dostosowanych do oczekiwań P. R. Jeśli zaś do tego doszło, to oznaczać to może wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości za przedwczesne i nieuzasadnione w świetle art. 112 ust. 3 u.g.n. Jeśli zatem na podstawie akt sprawy wywnioskować można, iż w rzeczywistości mogło dojść do osiągnięcia porozumienia w zakresie udostępnienia nieruchomości na cele budowlane, to skorzystanie z instytucji decyzji ograniczającej sposób korzystania nie było zasadne.

W trzeciej kolejności Wojewoda Wielkopolski stwierdził, iż w sprawie występuje konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie przyczyn ograniczenia działki numer [...] o szerokości większej, niż pozostałe działki. W aktach I instancji brak dokumentów pozwalających ustalić, czym spowodowana jest ta rozbieżność, zaś wyjaśnienia inwestora, iż wywołane jest to występującym tam zadrzewieniem uznać należy za niewystarczające. Zdaniem organu odwoławczego konieczność każdorazowego przeprowadzenia analizy jak najmniej uciążliwości przed "wywłaszczeniem" obliguje w realiach sprawy niniejszej do jednoznacznego wykazania, czym różni się proces inwestycyjny budowy linii wysokiego napięcia na działce numer [...] od pozostałych i dlaczego w stosunku do tej pierwszej inwestor potrzebuje większej powierzchni gruntu. Nie można bowiem zapominać, iż głównym adresatem decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania są osoby, którym w stosunku do nieruchomości przysługują określone prawa rzeczowe, jak i o tym, iż osoby te mogą doprowadzić do tego, że pozostałe działki będą zadrzewione w równym stopniu co działka numer [...].

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu, jak i kwestii podniesionych w piśmie z [...] stycznia 2015 r., Wojewoda Wielkopolski uznał stanowisko P. R. za zasadne. Skoro bowiem jednoznacznie P. R. stwierdza, iż zgadza się na udostępnienie nieruchomości, ale bez wpisu ograniczonego prawa rzeczowego do księgi wieczystej urządzonych dla nieruchomości, to Wojewoda Wielkopolski uznał, iż brak reakcji na pisma inwestora spowodowany był niezrozumieniem ich treści, a w szczególności intencji inwestora, który skądinąd dostosował je do oczekiwań P. R. i nie proponował ustanowienia służebności przesyłu (podlegającej ujawnieniu w księdze wieczystej), a zawarcie umowy udostępniającej na cele budowlane nieruchomości. Obowiązkiem inwestora jest zaproponowanie określonej formy porozumienia - w sprawie niniejszej dostosowanej do oczekiwania P. R., by nie doszło do powstania ograniczonego prawa rzeczowego - za określonym wynagrodzeniem. Wojewoda wyjaśnił, iż niezaakceptowanie takiej propozycji oznacza automatyczną możliwość uznania, iż strona się nie zgadza i tym samym otwiera się możliwość żądania wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Kwestia odszkodowań ustalana będzie natomiast w odrębnym postępowaniu.

Wojewoda uznał, iż Starosta powinien przyznać przymiot strony postępowania J. R. i A. R., ze wszystkimi wynikającymi z tego skutkami prawnymi. Organ I instancji nadto winien ustalić, czy rzeczywiście rokowania zostały zakończone niepowodzeniem. Wojewoda Wielkopolski wskazał, iż P. R. podnosi iż zgadza się na udostępnienie nieruchomości bez wpisu ograniczonego prawa rzeczowego do księgi wieczystej. Oznacza to zatem, iż osoba ta nie chce zgodzić się na ustanowienie służebności przesyłu, a wyraża wolę zawarcia obligacyjnej umowy zobowiązującej do udostępnienia nieruchomości, która nie podlega ujawnieniu w księdze wieczystej. Co prawda z notatki służbowej sporządzonej przez pełnomocników inwestora [...] marca 2014 r. wynika, iż "Przedstawiona propozycja nie przypadła do gustu Rodzinie R. Ojciec właściciela oczekuje 10 tys. za posadowienie słupa i 15 zł za m2 pasa technologicznego, jednakże w świetle okoliczności ponawiania przez P. R. zarzutu, iż zgodził się na udostępnienie nieruchomości, kwestia ta wymaga dodatkowego wyjaśnienia. Państwo R. być może nie zrozumieli intencji inwestora, który na późniejszym etapie rokowań proponował już kwotę wynagrodzenia 12.445 zł za udostępnienie nieruchomości bez wpisu jakiegokolwiek prawa rzeczowego do księgi wieczystej. Starosta M. wystosuje do Państwa R. pismo, wzywające do niezwłocznego udzielenia odpowiedzi, czy wyrażają zgodę na udostępnienie inwestorowi nieruchomości na warunkach przez niego zaproponowanych (tj. uwzględniając oferowaną kwotę wynagrodzenia za udzielenie oświadczenia o wyrażeniu zgody na założenie i przeprowadzenie dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV M.-Z.), z pouczeniem, iż brak akceptacji takich warunków skutkować będzie uznaniem iż rokowania się zakończyły, a w konsekwencji spowodować może wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, która podlega następnie ujawnieniu w księdze wieczystej. W przypadku odpowiedzi pozytywnej. Starosta M. zwróci się do pełnomocnika inwestora z wezwaniem do udzielenia wyjaśnień, dlaczego działka numer [...] ma być ograniczona w sposobie korzystania w pasie o szerokości 12,1 metra, a pozostałe działki nie. Nadto organ I instancji rozpoznając sprawę ponownie ewentualnie wykaże, iż w stosunku do tej działki zachodzi niezbędność takiego właśnie, powiększonego w stosunku do pozostałych działek, obszaru gruntu.

Wojewoda Wielkopolski zakwestionował również pkt 2 sentencji decyzji i wskazał, iż w art. 124 ust. 1 u.g.n. brak zapisu, który wprost stanowiłby o źródle kompetencji właściwego miejscowo starosty do wiążącego określenia, w jakim czasie nastąpić może wykonanie robót budowlanych.

Spółka E. O. Sp. z o.o. z siedzibą w P. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 124 ust. 1 i 3 w zw. z art 112 ust 3 u.g.n. poprzez błędną ich interpretację, sprzeczną z treścią tych przepisów oraz art. 7, 8, 77§ 4, 80 ,107, k.p.a. Podniesiono, iż organ II instancji błędnie ustalił, że użytkownikom nieruchomości - osobom, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe przysługuje przymiot strony i powinny być stronami postępowania z art. 124 ust 1 u.g.n. Wojewoda wadliwie przyjął, że nie przeprowadzono rokowań zgodnie z art. 123 ust 3 u.g.n. oraz nie ustalono i nie wyjaśniono zwiększonej szerokości pasa ograniczenia na działce nr [...] do 12,1 m - innej niż pozostałe działki oraz nie wyjaśniono powodów zwiększeniu pinu technologicznego. Skarżący zaskarżył decyzję Wojewody w części w związku tym, iż podziela pogląd odnośnie braku podstaw umieszczenia w decyzji zapisu na jaki "czas miałoby nastąpić zezwolenie.... oraz w jakim terminie ", umieszczonego w pkt II decyzji Starosty M. Mając na uwadze powyższe, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, iż błędny jest zarzut, że organ I instancji naruszył przepis art. 10 z zw. z art. 28 kpa poprzez to, że winien był przyznać przymiot strony postępowania użytkownikom nieruchomości - osobom, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości. Brak zawiadomienia i udziału tych osób nie stanowi naruszenia norm prawa regulujących w szczególności postępowanie w tych sprawach Zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy we wniosku o ograniczenie sposobu wnioskodawca był zobowiązany do wskazania osób od których zgody uzależnione jest zastosowanie tego przepisu "Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Przepis ten określa strony postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Przepis art. 124 a u.g.n. nie wskazuje na odpowiednie stosowanie art. 116 u.g.n. w sprawach z art. 124 ust 1 u.g.n. Przepis art. 116 u.g.n. określa szczegółowo treść wniosku w sprawie o wywłaszczenie nieruchomości w tym krąg osób będącymi stronami. Skoro ustawodawca w przepisie szczególnym art. 124 ust 1 u.g.n. określa krąg stron postępowania wprost ograniczając to do właścicieli i wieczystych użytkowników nieruchomości - rozszerzająca interpretacja jest niedopuszczalna. Przepis art. 124 ust 1 u.g.n. nie wymienia jako stron, osób którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe, co jest wymogiem zgodnie z art. 116 ust 1 pkt 7 w sprawach o wywłaszczenie nieruchomości. Przepis art. 124 ust 1 i następne jest uregulowaniem wyjątkowym i jego interpretacja nie powinna być rozszerzająca w żadnym kierunku .W przepis ten określając krąg osób tym samym definiuje zakres interesu prawnego w tych sprawach. Postępowanie to różni się zasadniczo od postępowania wywłaszczeniowego. Skoro w tym postępowaniu przewidziany jest udział jako stron osób, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe chcąc to odnieść do postępowań z art 124 ust 1 racjonalny ustawodawca wprost określiłby to, lub wskazał na zastosowanie w tych sprawach art. 116 ust 1 pkt 7 u.n.g. Podstawową zasadą wykładni przepisów prawa jest wykładnia gramatyczna, a zgodnie z jej zastosowaniem nie można przyznać przymiotu strony osobom, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe. Dalszym potwierdzeniem takiego ujęcia strony jest treść art 124 ust 3 u.g.n., stanowiącego o obowiązku przeprowadzenia rokowań z właścicielami lub wieczystymi użytkownikami. Zastosowanie art. 28 k.p.a. podlega w tej sytuacji konkretyzacji przez przepis prawa materialnego, jakim jest art. 124 ust 1 u.g.n. Potwierdzeniem powyższego jest stanowisko doktryny i orzecznictwa:

Dalej Skarżąca wywiodła, iż czynności podjęte przez Wnioskodawcę wypełniły przesłankę określoną w art. 124 ust. 3 ustawy, tj. przeprowadzenie przed złożeniem wniosku rokowań z właścicielem gruntu. Wskazano, iż przepis art. 124 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań, jednakże spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 wspomnianej ustawy. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 31 grudnia 2007r., sygn. II SA/Go 579/07). Podkreślić należy, że Strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 ug.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zostać zatem zakończone w dowolnym czasie, chociażby gdy - w ocenie którejś ze stron - nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. I OSK 357/11).

Niezrozumiały i nietrafny jest zarzut, że nie wyjaśniono dostatecznie powodu ustalenia ograniczenia w pasie o szerokości 12,1 m na działce nr [...]. Złożone wraz z wnioskiem mapy określają dokładny i jednoznaczny przebiegu linii przez poszczególne działki. Wnioskodawca wraz z wnioskiem złożył sporządzone odrębnie dla każdej działki mapy, z naniesionym przebiegiem linii i uzasadnił to potrzebą modernizacji i eksploatacji linii na terenie zadrzewionych w celu możliwości przeprowadzenia koniecznych robót oraz stosowania innego, specjalistycznego sprzętu jak i ze względu na ochronę roślinności. W dniu [...].12. 2014r. Wojewoda skierował do skarżącego pismo w sprawie udzielenia wyjaśnień dotyczących tej sprawy, na które udzielono wyjaśnień - pismem zdnia [...].12.2014r. W piśmie tym wyjaśniono, że rozszerzenie pasa technologicznego na działce nr [...] pokrywa się z zadrzewieniem zobrazowanym w systemie "G.". Faktem powszechnie znanym nie wymagającym dowodu jest różnica w sposobie i możliwości wykonywania robót budowlanych na terenie zadrzewionym oraz konieczność zastosowania innego sprzętu w celu podjazdu do linii i wykonania na niej prac w sąsiedztwie drzew z zachowaniem ich pełnej ochrony. Do tych celów wymagany jest pas o szerokości podanej przez Wnioskodawcę we wniosku. Wyjaśnianie tej kwestii zostało wyczerpane przez organem I i II instancji, w tym przez udzielenie dodatkowych wyjaśnień. Przedsiębiorca przesyłowy określa zakres pasa technologicznego niezbędnego mu do wykonywania praw określonych w decyzji. Zgodnie z poglądem doktryny to przedsiębiorca przesyłowy decyduje o szerokości pasa technologicznego, a nie istnieją żadne uzasadnione wątpliwości co tego, że wskazanie przedsiębiorcy jest nieprawidłowe, by było to powodem do prowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie i uchylenia decyzji w tym celu. Naruszono w związku z tym art. 77 ust 4 kpa bowiem szerokość pasa technologicznego w świetle wyjaśnień nie wymaga dowodu. Ocena dowodów i faktów dokonana przez organ II instancji jest nieprawidłowa i dowolna.

Odpowiadając na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując i rozwijając stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewoda wskazał, iż materialnoprawnym źródłem interesu prawnego użytkownika do występowania w sprawie o ograniczenie sposobu korzystania nieruchomości jest art. 252 k.c., określający treść prawa użytkowania, a mianowicie dwa uprawnienia: do używania rzeczy i do pobierania jej pożytków. Skoro użytkownik posiada takie właśnie dwa uprawnienie dotyczące nieruchomości, to niewątpliwie jego interesu prawnego (sfery jego uprawnień) dotyczy administracyjna sprawa o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, której skutki i sposób zakończenia niewątpliwie wpłyną na sposób wykonywania tych uprawnień (możliwość używania rzeczy w mniejszym zakresie i pobierania mniejszych pożytków). Argument skarżącej, iż art. 124 ust. 1 u.g.n. określa precyzyjnie krąg stron postępowania, gdyż znajduje się w nim wyrażenie "jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody" jest chybiony. Wymóg uzyskania zgody właściciela (właścicieli) lub użytkowania wieczystego (użytkowników wieczystych) nie stanowi o tym, kto jest stroną postępowania, tylko dotyczy kwestii zgoła odmiennej. Oto wyrażenie zgody na założenie i przeprowadzenie przez nieruchomość linii energetycznej traktuje się jako czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, wywierającą trwałe skutki względem rzeczy. Wyrażenie takiej zgody jest formą rozporządzania rzeczą w rozumieniu art. 140 k.c. zd. 2, a do czego uprawniony jest przede wszystkim właściciel (ewentualnie użytkownik wieczysty w zakresie posiadanego prawa, zbliżonego swą treścią do prawa własności), a nie osoba której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości. Organ podkreślił, iż w niniejszej sprawie podstawowym powodem uchylenia decyzji organu I instancji było nienależyte ustalenie kręgu stron postępowania i pominięcie J. R. i A. R. w trakcie postępowania - w tym odmówienie J. R. uczestnictwa w rozprawie administracyjnej. Wojewoda Wielkopolski nie uczynił podstawą swego rozstrzygnięcia kasatoryjnego uznania, iż rokowania nie zakończyły się niepowodzeniem. Wojewoda podkreślił, że postępowanie o ograniczenie sposobu korzystania zainicjował inwestor, który wskazał obszar tzw. "pasa służebności". W sprawie niniejszej na dwóch z działek obszar technologiczny odznaczać się ma szerokością 7,1 metra, zaś na trzeciej z nich 12,1 metra. Szerokość "pasa służebności przesyłu" zaproponował inwestor. Wojewoda Wielkopolski z urzędu wie, iż w sprawach cywilnych o ustanowienie służebności przesyłu standardem jest iż obszar ustanawianej sądownie służebności przesyłu wynika nie z woli inwestora, a z opinii powoływanego biegłego specjalisty, wyceniającego jednocześnie wartość wynagrodzenia. W sprawie administracyjnej rekompensata za ograniczenie sposobu korzystania ustalana jest zgodnie z art. 128 ust. 4 u.g.n. Przepis ten określa, iż za szkody (w tym spadek wartości nieruchomości) powstałe wskutek decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przysługuje odszkodowanie. Odszkodowanie ustalane jest na podstawie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Obszar ograniczanej w sposobie korzystania nieruchomości - w myśl zasady wywierania jak najmniejszej uciążliwości - winien być minimalny. Inwestor nie przedłożył dowodu na okoliczność tego, jaki obszar nieruchomości jest niezbędny na posadowienie inwestycji, jak i jej późniejszej obsługi w rozumieniu art. 124 ust. 6 u.g.n. Uczynienie zadość obowiązkowi ustalenia prawdy materialnej w rozumieniu art. 7 k.p.a. mogłoby jednak nastąpić wskutek zlecenia sporządzenie specjalistycznej opinii biegłego. Mając na względzie relację zachodzącą pomiędzy postępowaniem o ograniczenie sposobu korzystania nieruchomości, a późniejszą sprawą o odszkodowanie, dojść można do przekonania iż w pierwszej z tych spraw zachodzić może ewentualna konieczność weryfikowania proponowanego przez inwestora pasa służebności. W sprawie niniejszej Wojewoda Wielkopolski stwierdził, iż w sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia dokładnej analizy jak najmniejszej uciążliwości w kontekście do zaproponowanego przez inwestora pasa służebności przesyłu o szerokości 12,1 m względem jednej z trzech działek, a poprzedzonej stosownym postępowaniem dowodowym.

Na rozprawie sądowoadministarcyjnej przeprowadzonej w dniu [...] maja 2015 r. pełnomocnicy skarżącej Spółki oraz organu podtrzymali dotychczasowe stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje;

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a.").

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skargę wniesioną w niniejszej sprawie należy uwzględnić, bowiem zostały naruszone przepisy prawa materialnego i procesowego, co miało wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody Wielkopolskiego, który na mocy art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Starosty M. z dnia [...] listopada 2014 r., Nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowiących własność P. R., wydaną w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Decyzję kasacyjną Wojewoda podjął uznawszy, iż organ I instancji nienależycie ustalił krąg stron postępowania i pominął J. R. i A. R. w trakcie postępowania - w tym odmówił J. R. uczestnictwa w rozprawie administracyjnej. Interes prawny tych osób w przedmiotowym postępowaniu Wojewoda wywodzi z faktu posiadania przez te osoby ograniczonego prawa rzeczowego względem nieruchomości, których dotyczył wniosek skarżącej Spółki, w postaci ujawnionego w księgach wieczystych prawa użytkowania. Stanowiska tego Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie podziela.

Stroną postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 28 k.p.a. - jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, rozstrzygają przepisy prawa materialnego, uczestniczenie jakiejś osoby w postępowaniu administracyjnym samo przez się nie czyni z niej strony. Musi ona wykazać, że ma materialnoprawny interes uczestniczenia w tej sprawie. To dopiero daje jej legitymację strony. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje zgodny pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający wniosek opiera swoje żądanie. Przy tym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dana osoba wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji stanowił przepis art. 124 u.g.n., który zezwala staroście na wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z określonej nieruchomości poprzez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie wymienionych w tym przepisie ciągów przewodów i urządzeń, a także innych niezbędnych do korzystania z nich, podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Z kolei z treści art. 124 ust. 3 u.g.n. wynika, że udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości, w celu uzyskania zgody na wykonanie określonych we wniosku prac. Zatem stroną postępowania administracyjnego - w sprawie udzielenia zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez teren nieruchomości urządzeń przesyłowych wymienionych w art. 124 ust. 1 u.g.n., są tylko właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości, czyli osoby mające tytuł prawny do nieruchomości, przez które ta infrastruktura przechodzi, gdyż tylko z nimi można prowadzić rokowania dotyczące udzielenia zgody na przeprowadzenie prac na ich działkach. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest więc instytucją prawną ingerującą w prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego.

W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że w świetle powyższych regulacji rodzice właściciela nieruchomości P. R. – A. i J. R., nie mają przymiotu strony w postępowaniu w sprawie udzielenia zezwolenia na podwieszenie napowietrznych przewodów, ustanowienie pasa technologicznego linii oraz wybudowanie dwóch słupów, gdyż nie dysponują takim tytułem prawnym do przedmiotowych nieruchomości, z którego uprawnienie to można byłoby wywieść. Ujawnione w księgach wieczystych nieruchomości użytkowanie nie powoduje, że mają oni interes prawny w uczestniczeniu w przedmiotowym postępowaniu, co najwyżej mogą mieć ewentualnie tylko interes faktyczny - co jednak nie czyni ich stroną. Stosownie do treści art. 244 § 1 Kodeksu cywilnego (dalej: k.c.) użytkowanie należy do ograniczonych praw rzeczowych, tzw. praw na rzeczy cudzej. Zgodnie z art. 252 k.c., treścią prawa użytkowania jest używanie cudzej rzeczy i pobieranie jej pożytków. Z tego rodzaju prawa nie można wyprowadzić interesu prawnego stanowiącego o istnieniu uprawnienia do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 124 u.g.n. Przepisy kodeksu cywilnego o użytkowaniu, na które powołuje się organ odwoławczy, nie legitymują użytkowników nieruchomości do występowania do organów administracji publicznej z jakimkolwiek żądaniem, co do statusu własnościowego użytkowanej przez siebie nieruchomości (por. NSA w wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. I OSK 791/06 Lex nr 329119). Stanowiska komentatorów ustawy o gospodarce nieruchomosciami, przytoczone przez Wojewodę, nie mają znaczenia w rozpoznawanej sprawie, ponieważ nie ma przepisu szczególnego, który byłby odpowiednikiem art. 138 ust. 2 u.g.n. i który miałby w niej zastosowanie, tak jak ustawodawca postanowił w sprawach o wywłaszczenie.

Tym samym brak jest podstaw aby uznać, że użytkownicy nieruchomości mogą zostać uznani za stronę w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez teren nieruchomości objętych decyzją Starosty M. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego – art. 124 ust. 1 i 3 u,g.n. w zw. z art. 28 k.p.a. Tym samym decyzja Wojewody uchylająca z tej przyczyny w całości decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji - nie jest prawidłowa.

Sąd nie podzielił również stanowiska Wojewody Wielkopolskiego odnośnie konieczności wyjaśnienia, czy tryb rokowań został w tym przypadku wyczerpany oraz dalszego wyjaśnienia kwestii szerokości pasa technologicznego, zajętego na całej szerokości nieruchomości, których dotyczy postępowanie.

W art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. ustawodawca określił przesłanki mające na celu zminimalizowania dolegliwości, jaką stwarza właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tego rodzaju ograniczenie jego praw. Art. 124 ust. 3 ustawy zawiera dyrektywę, która nakazuje, aby wydanie zezwolenia poprzedzone zostało rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Oznacza to, że warunkiem wydania zezwolenia jest przeprowadzenie negocjacji z właścicielem nieruchomości. Wymieniony przepis ustanawia pierwszeństwo umownego uregulowania kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane związane z realizacją inwestycji liniowej przed rozstrzygnięciem tej kwestii w formie decyzji administracyjnej. Nieosiągnięcie zgody pomiędzy właścicielem nieruchomości i inwestorem upoważnia organ administracyjny do wydania zezwolenia wymienionego w art. 124 ust.1 ustawy. Wobec powyższego, rzeczą organu rozpatrującego wniosek o zezwolenie na podjęcie działań na nieruchomości było ustalenie, czy wydanie decyzji w tym przedmiocie poprzedzone zostało udokumentowanymi rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac oraz czy inwestycja jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją lokalizacyjną. Godzi się podkreślić, że ww. art.124 u.g.n. innych wymogów nie formułuje. Nie podlegającą weryfikacji w trybie art. 124 u.g.n. jest również okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia.

Podkreślenia wymaga, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia rokowań ani ich formy. Pojęcie to występuje w prawie cywilnym (choć obecnie zastąpione terminem "negocjacje"), gdzie oznacza przygotowania do zawarcia umowy. Celem rokowań jest zawarcie umowy, które następuje po osiągnięciu porozumienia co do wszystkich jej składników (por. K. Piasecki (w:) Kodeks cywilny. Księga pierwsza. Część ogólna. Komentarz, Zakamycze 2003). Z tego względu należy moment rozpoczęcia rokowań wiązać z chwilą, w której jedna ze stron wystąpi do drugiej strony z inicjatywą zawarcia określonej umowy poprzez złożenie oświadczenia wyrażającego wolę zawarcia umowy. W orzecznictwie przyjmuje się, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., oznacza taką sytuację, w której pomimo prowadzonych rozmów nie doszło do zawarcia umowy, a inwestor określił i zaproponował właścicielowi konkretne warunki uzyskania zgody na wykonanie prac o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza również stan, gdy w ogóle nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7.10.2009 r., sygn. akt IV SA/Po 381/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 1.12.2011 r., I SA/Wa 1657/11, Lex Nr 1150740,wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 3.09.2014 r. II SA/Rz 542/14, z dnia 12.08.2014 r., II SA/Rz 543/14, https://cbois.nsa.gov.pl). Okoliczność, że właściciel nie zajmuje jednoznacznego stanowiska, a w każdym piśmie stawia nowe warunki, nie ma znaczenia o tyle, że w postępowaniu z art. 124 ust. 1 u.g.n. mamy do czynienia z dwiema stronami - właścicielem i podmiotem ubiegającym się o dostęp do nieruchomości, a zatem chodzi o zawarcie między stronami stosownej umowy. Wyrażenie zgody przez właściciela w sprawie wejścia na teren zastępuje pozwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1. Jeżeli zatem, mimo prowadzonych rokowań, nie doszło do umowy, to tym samym właściciel nie wyraził zgody na wykonywanie prac. (Wyrok z dnia 5 października 2006 r. NSA I OSK 1307/05).

Sąd podziela stanowisko skarżącej, iż w rozpatrywanym przypadku wystąpiła przesłanka wymieniona w art. art. 124 ust. 3 u.g.n. W odniesieniu do zaskarżonej decyzji, rokowania pomiędzy inwestorem i współwłaścicielami prowadzone były zarówno przed wszczęciem postępowania w sprawie, jak i w jego trakcie za pośrednictwem organu I instancji, który w tym celu wyznaczył termin rozprawy administracyjnej. Z akt sprawy wynika także, że przed wszczęciem postępowania wszystkie strony nie doszły do porozumienia - zgody na proponowane warunki umowy nie wyraził P. R. Z właścicielem nieruchomości podjęto próby przeprowadzenia rokowań w celu zawarcia stosownej ugody w tym zakresie, a zaproponowane warunki przez Spółkę E. O. zostały zaakceptowane przez właściciela tylko częściowo. Zarówno z pisma właściciela z dnia [...].09.2014r., wyjaśnień oraz twierdzeń podnoszonych na rozprawie administracyjnej przez rodziców właściciela, jak i argumentacji podniesionej w odwołaniu wynika, że właściciel wyraża gotowość udostępnienia swych nieruchomości na realizację modernizacji linii elektroenergetycznej, ale nie na warunkach przedłożonych przez inwestora, które ten dostosowywał do oczekiwań właściciela.

Z akt administracyjnych sprawy faktycznie wynika, co Wojewoda zauważył, że właściciel nieruchomości oraz jego rodzice zdają się nie rozumieć, jakie znaczenie dla inwestora, i w konsekwencji dla wysokości odszkodowania, może mieć możliwość wpisu do ksiąg wieczystych. Okoliczność ta nie może jednak zostać oceniona, jako skutkująca koniecznością dalszego prowadzenia rokowań.

Jeżeli zatem, mimo prowadzonych rokowań, nie doszło do podpisania umowy, co w niniejszej sprawie jest bezsporne, a właściciel nieruchomości konsekwentnie odmawia przyjęcia warunków finansowych zaproponowanych przez inwestora, oczekując wyższego odszkodowania przy odmowie dokonania wpisów do ksiąg wieczystych, to tym samym uznać należy, że właściciel nieruchomości nie wyraził zgody na wykonywanie prac. Należy zatem stwierdzić, że pomiędzy stronami nie doszło do umownego uregulowania kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele modernizacji linii, co wyczerpuje jedną z przesłanek koniecznych do wystąpienia przez inwestora do organu administracyjnego o wydanie zezwolenia w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. (por. wyrok WSA w Szczecinie z 15.05.2014r, sygn. akt IISA/Sz 1535/13 Lex nr 147948, wyrok WSA w Krakowie z dnia 28.05.2013r. sygn. akt SA/Kr 140/13 - Lex nr 1429573).

Zasadniczymi przesłankami wydania decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości są: realizacja celu publicznego wynikającego z planu miejscowego albo decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz brak zgody właściciela lub wieczystego użytkownika nieruchomości na takie ograniczenie. Oceniając spełnienie tych przesłanek w rozpoznawanej sprawie stwierdzić należy, że organ I instancji wykazał, iż przedmiotowa inwestycja stanowi cel publiczny i nie może być zrealizowana w inny sposób, niż ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. W tych uwarunkowaniach organ I instancji prawidłowo uznał, że spełnione zostały przesłanki wydania zezwolenia w trybie art. 124 ust.1 u.g.n. Podstawą decyzji organu I instancji był prawidłowo złożony wniosek inwestora, dołączone do wniosku negatywne wyniki rokowań, oraz – wymagana przez ustawę zgodność inwestycji z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd potwierdza tę zgodność.

Nie budzi również wątpliwości Sądu, że kwestia szerokości pasa technologicznego została wyczerpująco wyjaśniona przez inwestora, który odwołał się do przepisów technicznych oraz wyjaśnił, jaki wpływ na ustalenie tej szerokości ma istniejące zadrzewienie. Zatem wskazanie przez Wojewodę, aby w tym zakresie dalej prowadzić postępowanie, uznać należało za wadliwe.

Wojewoda, zgodnie z zasadą dwuinstancyjnego postępowania, obowiązany był ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć w sprawie. Zgodnie z przepisami prawa procesowego oznacza to, że organ ten winien prowadzić postępowanie wyjaśniające. Obowiązują w tym zakresie przepisy art. 136, a także zasady ogólne postępowania administracyjnego. Rację ma strona skarżąca zarzucając Wojewodzie, iż w zakresie rokowań oraz szerokości pasa technologicznego nie poddał sprawy głębokiej i wszechstronnej analizie, czym naruszył przepisy art. 80 (zasada swobodnej oceny dowodów) oraz art. 81 k.p.a. (warunek uznania okoliczności faktycznej za udowodnioną).

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda zobowiązany jest ponownie rozpatrzeć sprawę w trybie odwoławczym, mając na uwadze przedstawioną przez Sąd wykładnię przepisów prawa. Marginalnie Sąd w tym miejscu wskazuje, iż uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji w całości skutkuje koniecznością ponownego rozstrzygnięcia zawierającego ocenę objętą punktem 2 jej sentencji. W zakresie tej oceny Sąd podziela stanowisko Wojewody, nie kwestionowane przez stronę skarżącą, iż w art. 124 ust. 1 u.g.n. brak zapisu, który wprost stanowiłby o źródle kompetencji właściwego miejscowo starosty do wiążącego określenia, w jakim czasie nastąpić może wykonanie robót budowlanych.

Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.