Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1153/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 77, 15, 7a, 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Rowiński, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.), Protokolant ref. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej Gminy Miasto [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] lutego 2019 r. , nr [...]

- na podstawie m.in. art. 38a ust. 3 oraz art. 38a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1056 ze zm.), dalej ustawa o uzdrowiskach, § 4 pkt III Statutu Uzdrowiska S. ustanowionego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] lutego 2009 r. w sprawie ustanowienia Statutu Uzdrowiska S. (Dz. U. Woj. [...] z 2015 r., poz. [...] ze zm.) i art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm.), zwanej dalej ustawą o.o.ś. –

po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasto S. z dnia [...] grudnia 2018 r. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. z dnia [...] grudnia 2018 r., znak: [...], odmawiającej określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia pn. Budowa Z. przy ul. [...] - utrzymał w mocy ww. decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, że ze zgromadzonej przed RDOŚ dokumentacji sprawy wynika, że analizowana inwestycja polegać ma na:

1. wylesieniu obszaru o powierzchni ok. 1,22 ha (por. uproszczony wypis z rejestru gruntów dla działki o nr ewid. [...], obręb [...], według stanu na dzień [...] czerwca 2018 r., dalej uproszczony wypis z rejestru gruntów),

2. budowie i eksploatacji Z. w S., obejmującej budowę m.in. parkingów samochodowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą (chodniki, jezdnie, place manewrowe) o łącznej powierzchni ok. 3 622,96 m² (0,36 ha) (Karta Informacyjna Przedsięwzięcia).

Teren realizacji przedsięwzięcia, tj. działka o nr ewid. [...], obręb [...], znajduje się natomiast w całości:

— w obrębie obszaru mającego znaczenie dla W. [...], stanowiącego na mocy art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia [...] kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r., poz. [...] ze zm.), dalej ustawa o ochronie przyrody, formę ochrony przyrody;

— w granicach administracyjnych Miasta S. (por. uproszczony wypis z rejestru gruntów).

Tym samym, podstawą do kwalifikacji przedmiotowego przedsięwzięcia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jest § 3 ust. 1 pkt 86 lit. c i d oraz § 3 ust. 1 pkt 56 lit. a rozporządzenia o.o.ś.

Wylesienie, stanowiące podstawę ww. kwalifikacji, obejmować będzie wycinkę ok. 90 % istniejącego drzewostanu i roślinności w granicach działki inwestycyjnej. Drzewostan leśny zbudowany jest przede wszystkim z sosny pospolitej z pojedynczymi domieszkami brzozy brodawkowatej oraz dębu szypułkowego, a rozbudowaną i gęstą warstwę podszytu tworzą m.in. jarząb pospolity i szwedzki, leszczyna pospolita czy też kasztanowiec zwyczajny. Drzewostan jest przy tym w stosunkowo dobrym stanie zdrowotnym z pojedynczymi ostańcami oraz naturalnie wydzielającym się posuszem konarowym i gałęziowym (por. D. M., K. M., S. M., Inwentaryzacja dendrologiczna, inwentaryzacja przyrodnicza, maj - czerwiec 2018 r.). Występujące na tym terenie zbiorowisko leśne,

tworzące drzewostan w wieku ok. 120 lat (składający się łącznie z 477 szt. drzew o obwodach przekraczających 50 cm na wysokości 5 cm od poziomu gruntów, wykształciło się na typie siedliskowym bór świeży Bśw (por. kip, str. 17 i decyzja Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w S. z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], w przedmiocie trwałego wyłączenia gruntów leśnych z produkcji).

Stan faktyczny potwierdza wpis do gminnej ewidencji gruntów i budynków, gdzie działka o nr ewid. [...], obręb [...], została zakwalifikowana jako użytek Lasy Ls. Organ odwoławczy podkreślił, odmiennie od ustaleń organu I instancji w tym zakresie, że zapisy ewidencji mają charakter wyłącznie deklaratoryjny (potwierdzający istniejący stan), a nie konstytutywny (tworzący, kształtujący), stanowią jednak urzędowe potwierdzenie, że na omawianym terenie występuję las w znaczeniu faktycznym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt: IV SA/Po 946/17).

Działka o nr [...] obręb [...], stanowiąca teren realizacji przedsięwzięcia, znajduje się pod jurysdykcją następujących aktów prawa miejscowego:

1. Statutu U. , ustanowionego Uchwałą Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] lutego 2009 r. w sprawie ustanowienia Statutu U. (Dz. U. Woj. [...] z 2015 r., poz. [...] ze zm.), wedle którego ww. nieruchomość gruntowa położona jest w całości w granicach strefy "C" o.;

2. miejscowego planu, według którego ww. nieruchomość znajduje się na terenie zaliczanym do kategorii terenów budowlanych OG/U.II.B.29, terenów dla potrzeb powszechnych gminy (por. § 2 ust. 4 pkt 1 lit. e miejscowego plami).

Rada Gminy S. uchwaliła w 2009 r. Statut U. określający granice stref ochronnych (obecnie w drodze decyzji ministra właściwego do spraw zdrowia) i występujących w nich czynności zakazanych. Do czynności zakazanych, zawartych w § 4 pkt III Statutu U. , zalicza się m.in. wyręb drzew leśnych i parkowych, z wyjątkiem cięć pielęgnacyjnych i wyrębu określonego w planie urządzenia lasu. Podkreślić należy, że zakazy ustanowione w statutach uzdrowisk nie wyłączają stosowania zakazów ustawowych, wynikających w przypadku strefy "C" ochrony uzdrowiskowej wprost z art. 38a ust. 3 w związku z ust. 1 pkt 1 lit. a, pkt 9, 11 i 12 oraz w ust. 2 pkt 2 ustawy uzdrowiskowej.

Podkreślić należy, że w omawianym przypadku uchwałodawca lokalny powtórzył dla strefy "C" ochrony u. j czynności zakazane na mocy ustawy o uzdrowiskach.

W zakresie miejscowego planu (pkt 2) organ wyjaśnił, że dla terenu oznaczonego w miejscowym planie symbolem OG/U.II.B.29 obowiązują ustalenia ogólne (dotyczące całego obszaru objętego planem) wraz z ustaleniami wstępnymi i końcowymi oraz ustalenia dotyczące wyznaczonych w planie terenów elementarnych (o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania). Przy czym do poszczególnych terenów elementarnych mają zastosowanie wszystkie poziomy ustaleń, natomiast ustalenia ogólne są uściślane i uzupełniane przez ustalenia dotyczące wyznaczonych w planie terenów elementarnych i rysunek planu (por. § 3 ust. 2 miejscowego planu). Ogólne zasady kształtowania ładu przestrzennego dla jednostki planistycznej II.B "Osiedla" (do której przynależy teren OG/U.II.B.29) zostały zaś określone w § 7 miejscowego planu jako:

1) dominującą funkcją terenu jest funkcja mieszkaniowa, w przeważającej części dla potrzeb zabudowy jednorodzinnej;

2) dla zapewnienia czytelności kompozycji urbanistycznej tej części miasta utrzymuje się zróżnicowanie zasad kształtowania poszczególnych zespołów zabudowy mieszkaniowej;

3) teren leśny pomiędzy osiedlem mieszkaniowym a projektowaną ulicą 07.II.KD.L, w pasie wzdłuż projektowanej ulicy przeznacza się na park leśny, a w pasie terenu przyległym do istniejącej zabudowy przeznacza się na powiększenie i uzupełnienie programu funkcjonalnego zespołu zabudowy mieszkaniowej.

Ustaleniami szczegółowymi dla kategorii użytkowania Tereny dla potrzeb powszechnych OG/U (do których zalicza się ze względu na § 43 pkt 4 miejscowego planu analizowany teren OG/U.II.B.29) są zaś:

- jako funkcja podstawowa — funkcje związane z obsługą mieszkańców i realizacją zadań administracji publicznej. W szczególności na terenach tych dopuszcza się lokalizowanie obiektów: administracji publicznej, oświaty, nauki, kultury, służby zdrowia, kultu religijnego, organizacji gospodarczych i pozarządowych oraz obiektów służących ochronie bezpieczeństwa mieszkańców;

- jako funkcja uzupełniająca - dopuszcza się lokalizowanie obiektów i urządzeń socjalnych, obiektów i urządzeń sportowych, garaży i miejsc postojowych dla potrzeb własnych, lokalizowanych na własnej działce w niezbędnej ilości wynikającej z obsługiwanej funkcji, elementów infrastruktury technicznej służącej funkcjonowaniu poszczególnych obiektów wymienionych powyżej, mieszkania służbowego dla potrzeb funkcjonowania obiektu, elementów małej architektury i zagospodarowania terenu, dojść i dojazdów, zieleni urządzonej.

Na § 43 miejscowego planu uchwałodawca powołał się także w § 86, w którym zawarł ustalenia dotyczące zabudowy i zagospodarowania konkretnie już terenu OG/U.II.B.29, tj.: a) przeznaczenie terenu zgodnie z ustaleniami dla kategorii terenów dla potrzeb powszechnych gminy określonymi w § 43, b) lokalizacja usług oświaty, nauki, kultury, służby zdrowia i usług pielęgnacyjno - opiekuńczych. W § 86 pkt 5 miejscowego planu Rada Miasta S. ustanowiła także warunki ochrony terenów strefy "C" ochrony uzdrowiskowej, terenów położonych w obszarze górniczym dla ochrony wód solankowych (odsyłając do § 35 miejscowego planu) i dla terenów położonych w [...] (odsyłając do § 34 miejscowego planu).

W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy, RDOŚ w S., podstawę odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań upatrywał wyłącznie w przesłance niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu.

Organ odwoławczy wskazał, że zdaniem organu I instancji § 35 ust. 3 miejscowego planu wskazujący, że na obszarach ochrony uzdrowiskowej winny spełnione zostać ustalenia planu oraz dodatkowe wymogi w trybie i zakresie określonym przepisami odrębnymi wyłącza, z uwagi na określone w przepisach odrębnych tj. w ustawie o uzdrowiskach i Statucie U. S., zakazy wycinki drzew leśnych, możliwość realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.

Organ odwoławczy, uznał argumentację organu I instancji w zakresie naruszenia art. 80 ust. 2 ustawy o.o.ś. za prawidłową. Uzupełniająco w stosunku do uzasadnienia decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r., GDOŚ wyjaśnił, że zamierzenie inwestycyjne polegające m.in. na wycince drzew, znajduje się na terenie strefy, w której obowiązuje zakaz wyrębu drzew leśnych i parkowych (przy niespełnieniu określonych w tym zakazie wyjątków), oznacza niezgodność tego zamierzenia z przepisami odrębnymi i stanowi podstawę do wydania decyzji odmawiającej określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji takiej inwestycji. Tymi przepisami odrębnymi w przedmiotowym przypadku będzie ustawa o uzdrowiskach, Statut i miejscowy plan.

Organ odwoławczy wskazał, że w ustawie o uzdrowiskach (wprowadzającej to pojęcie) brak jest legalnej definicji drzewa leśnego. Ustawodawca nie odesłał również w tej materii do stosowania definicji zawartych w innych ustawach. W takim przypadku zdaniem organu pojęcie drzewo leśne należy rozważać w znaczeniu potocznym. Zgodnie z tym znaczeniem drzewo leśne to roślina wieloletnia o wyraźnie wykształconym pniu, z którego wyrastają konary i gałęzie, czyli drzewo (por. Internetowy Słownik Języka Polskiego PWN) występujące na obszarze leśnym, charakterystyczne dla takiego obszaru, spotykane w lesie. Drzewem leśnym będzie zatem każde drzewo, które w języku potocznym, w świadomości obywateli nie posiadających specjalistycznego wykształcenia ani przyrodniczego ani prawnego, związane jest z lasem, terenem leśnym. Z uwagi na narzuconą przez ustawodawcę (ze względu na brak definicji legalnej) szerokość znaczeniową tego pojęcia, nieprawidłowym jest, w ocenie GDOŚ, jakiekolwiek zawężanie go, np. wyłącznie do drzew występujących na terenach przeznaczonych w miejscowym planie pod zieleń leśną (na co wskazuje odwołujący się) lub też do drzew występujących na terenie lasu w znaczeniu nadanym ustawą o lasach. Trzeba mieć także na uwadze regulacje i cele ustawy uzdrowiskowej.

Organ podniósł, że nawet jeżeli, w przedmiotowym przypadku wycinka nie będzie prowadzić do obniżenia procentowego udziału terenów czynnie biologicznych do wartości niższych niż wymagane ustawowo, to wciąż usunięcie ponad 1 ha wykształconego w pełni lasu (w znaczeniu faktycznym) wpłynąć może negatywnie na fizjografię uzdrowiska i jego układ urbanistyczny, a także na właściwości lecznicze klimatu i mikroklimatu, wykorzystywanego w leczeniu uzdrowiskowym (por. art. 2 pkt 1 lit. b ustawy o uzdrowiskach). Z powyższego wynika, że występujące na terenie działki inwestycyjnej drzewa stanowią niewątpliwie drzewa leśne w rozumieniu ustawy o uzdrowiskach, których wyrąb w granicach ww. działki jest, co do zasady, zakazany.

Jak wynika z dokumentacji sprawy, analizowany teren działki inwestycyjnej w całości należy do Gminy Miasto S. Teren analizowanej działki nie jest objęty uproszczonym planem urządzenia lasu. Tym samym, przewidywana w ramach budowy Zakładu wycinka nie jest wycinką zaplanowaną w uproszczonym planie urządzenia lasu.

W tym stanie rzeczy Organ uznał, że realizacja analizowanego zamierzenia inwestycyjnego będzie sprzeczna z art. 38a ust. 3 w związku z ust. 2 pkt 2 ustawy uzdrowiskowej i § 4 pkt III Statutu U. S., co już samo w sobie zobowiązuje organ właściwy do odmowy określenia środowiskowych uwarunkowaniach. Należy także mieć na uwadze, że ze względu na § 35 ust. 3 miejscowego planu, nie można stwierdzić zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z jego ustaleniami, co, na mocy art. 80 ust. 2 ustawy o.o.ś., także warunkuje odmowę określenia środowiskowych uwarunkowań analizowanej inwestycji.

Odnosząc się bezpośrednio do zarzutów odwołania Organ wyjaśnił, że o istnieniu wątpliwości co do treści normy prawnej można mówić dopiero wówczas, gdy po zastosowaniu różnych metod wykładni przepisów, z uwzględnieniem pierwszeństwa wykładni językowej, treść normy prawa nadał budzi wątpliwości (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 stycznia 2018 r., sygn. akt: I SA/Go 441/17). W przedmiotowej sprawie, organ nie ma żadnych wątpliwości, co do treści normy prawa, co wyłącza konieczność zastosowania art. 7a k.p.a.

Poza tym Organ podniósł, że miał obowiązek dokonać samodzielnego zbadania zgodności lokalizacji inwestycji z ustaleniami planistycznymi obowiązującego miejscowego planu (art. 80 ust. 2 ustawy o.o.ś.), pomimo, co zostało podniesione w odwołaniu, że miejscowy plan był już przedmiotem analizy RDOŚ w S. w związku z procedurą planistyczną jego uchwalenia. Dalej organ wskazał, że kompleksowa analiza zapisów miejscowego planu w świetle powyższego przepisu prowadzi do jednoznacznych wniosków, że inwestycja polegająca na usunięciu drzew na terenie znajdującym się w strefie "C" ochrony uzdrowiska, gdzie występują drzewa leśne, jest niezgodna z jego ustaleniami. Przy czym podkreślił, że powyższe nie neguje racjonalności uchwałodawcy, ponieważ miejscowy plan ustala przeznaczenie terenów dla potrzeb powszechnych OG/U, co wskazano w odwołaniu, na cele funkcji związanych z obsługą mieszkańców i realizacją zadań administracji publicznej, w tym w szczególności pod lokalizację obiektów służby zdrowia (por. § 43 miejscowego planu), o ile tereny te nie są porośnięte drzewami leśnymi w rozumieniu ustawy o uzdrowiskach i nie są zlokalizowane w strefie "C" ochrony u.

Uzyskane w toku postępowania pierwszoinstancyjnego stanowiska Prezydenta Miasta S. i pracownika Wydziału Uzdrowisk w Departamencie Organizacji Ochrony Zdrowia Ministerstwa Zdrowia zostały włączone do jego akt na zasadzie określonej art. 75 ust. 1 k.p.a. i nie korzystają ze szczególnej mocy dowodowej dokumentów urzędowych.

Organ odwoławczy podkreślił, że w ocenie tut. organu zgromadzona w sprawie dokumentacja, w tym inwentaryzacja dendrologiczna i przyrodnicza, a także dokumentacja fotograficzna, pozwalają jednoznacznie stwierdzić, że na terenie działki inwestycyjnej występują drzewa leśne w rozumieniu ustawy o uzdrowiskach. Jednocześnie zauważyć należy, że czynności zakazane w strefach ochronnych uzdrowisk nie doznają ograniczeń ze względu na ustalenia zawarte w obowiązującym na danym terenie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co sugeruje skarżący.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji celowo posługuje się pojęciem "las" w znaczeniu faktycznym. Rozumienie pojęcia drzewa leśnego, wskazanego w ustawie o uzdrowiskach wyłącznie jako drzewa występującego na terenie lasu w znaczeniu prawnym, a więc lasu spełniającego definicję zawartą w ustawie o lasach, godziłoby w nadrzędną zasadę racjonalności ustawodawcy. GDOŚ stoi na stanowisku, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest ustalenie czy grunt stanowiący teren realizacji inwestycji jest lasem w znaczeniu prawnym czy też zadrzewieniem w myśl art. 5 pkt 27 ustawy o ochronie przyrody. Nie istnieją bowiem wątpliwości, że analizowany obszar spełnia dwie z trzech przesłanek, tj. przesłankę przyrodniczą i przestrzenną, konstytuujących las na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy o lasach. Kryterium przeznaczenia nie jest zaś potwierdzane wyłącznie w oparciu o przeznaczenie danego gruntu na cele nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W świetle zgromadzonej w sprawie dokumentacji Organ stwierdził, że dla analizowanego gruntu proces wygaszania statusu lasu w znaczeniu ustawy o lasach nie dobiegł końca, bowiem nie dokonane zostały zmiany w ewidencji gruntów. Podkreślił, że powyższe jak i posiadanie przez wnioskodawcę uprawnień do dokonywania wyłączenia gruntu z produkcji leśnej (czego nieuwzględnienie zarzucił skarżący), pozostaje bez znaczenia w świetle prawnej dopuszczalności wydania niniejszej decyzji.

Gmina Miasto S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji RDOŚ z dnia [...] grudnia 2018 r., jak i o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Decyzji GDOŚ Gmina zarzuciła naruszenie:

1) art. 80 ust. 2 ustawy o.o.ś. - z uwagi na błędne stwierdzenie braku zgodności zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

2) art. 7 i art. 77 k.p.a. - z uwagi na brak zastosowania przepisów, a więc brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, jak i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. - z uwagi na brak uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanej decyzji;;

3) art. 38a ust. 3 w zw. z ust. 2 pkt 2 ustawy o uzdrowiskach - z uwagi na błędną interpretację tego przepisu, tj. uznanie, że niezależnie od przeznaczenia w planie miejscowym i uzyskania decyzji o przeznaczeniu gruntu na cele nieleśne nie można wyciąć drzew na terenie OG/U.II.B.29;

4) art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. (Dz. U. 2018 r. poz. 2129) o lasach, w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1161) - poprzez brak uwzględnienia przepisów, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 38a ust. 3 w zw. z ust. 2 pkt 2 ustawy o uzdrowiskach i uznania, że ma on zastosowanie do drzew na terenie "odlesionym" OG/U.II.B.29;

5) art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - z uwagi na pominięcie prymatu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne;

6) 7a § 1 k.p.a. - z uwagi na brak zastosowania przepisu, w myśl którego wątpliwości interpretacyjne co do treści normy należy rozstrzygać na korzyść wnioskodawcy.

W ocenie Gminy realizacja przedsięwzięcia jest zgodna z zapisami Planu dla terenu OG/U.II.B.29, gdyż niewątpliwie projektowany obiekt jest obiektem służby zdrowia, który wpisuje się w przeznaczenie terenu na cele funkcji związanych z obsługą mieszkańców i realizacji zadań administracji publicznej. Organ wydający decyzję odmowną niewłaściwie zinterpretował zapisy Planu, wbrew ich wyraźnemu brzmieniu w zakresie przeznaczenia terenu, na którym ma być zlokalizowane przedsięwzięcie, nie wziął pod uwagę brzmienia wskazanych powyżej przepisów Planu, koncentrując się jedynie na § 35 ust. 3 Planu w zakresie w jakim nakazuje on aby zabudowa i zagospodarowanie terenu spełniały dodatkowe wymogi w trybie i zakresie określonym przepisami odrębnymi.

Strona podniosła, że w żadnym miejscu planu miejscowego nie sformułowano zapisów, które umożliwiałyby postawienie tezy zawartej w zaskarżonej decyzji GDOŚ, że "kompleksowa analiza zapisów miejscowego planu w świetle art. 80 ust. 2 ustawy o.o.ś. prowadzi do jednoznacznych wniosków, że inwestycja polegająca na usunięciu drzew na terenie znajdującym się w strefie "C" ochrony uzdrowiska, gdzie występują drzewa leśne, jest niezgodna z jego ustaleniami". W zapisach planu miejscowego nie postawiono warunku, w myśl którego zabudowa może się pojawić na terenach OG/U tylko tam gdzie nie ma drzew leśnych i to poza strefą ochrony uzdrowiskowej "C". Wręcz przeciwnie, lokalny uchwałodawca wyraźnie określił w planie miejscowym, które tereny mają być przeznaczone pod zieleń leśną i parkową i oznaczył je na rysunku symbolami ZP i ZL. Co więcej, na rysunku planu na terenie OG/U.II.B.29, położonym w strefie "C" ochrony uzdrowiskowej, wyraźnie widnieją linie zabudowy, które oznaczają możliwość zabudowy tego terenu.

Strona po raz kolejny wskazała, że Prezydent Miasta S. w piśmie z 7 września 2018 r. wskazał, iż planowane przedsięwzięcie jest zgodne z Planem oraz z zapisami Statutu Uzdrowiska S.. Do pisma Prezydenta załączono, wydaną w dniu [...] lipca 2017 r., decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...], znak: [...], zezwalającą na "trwałe wyłączenie z produkcji, gruntów leśnych o powierzchni 1,2218 ha, stanowiących działkę ewidencyjną nr [...] obręb ewidencyjny S. 5, gmina S., o typie siedliskowym Bór świeży (Bśw), w celu wybudowania publicznego Z.(...)". W tym miejscu należy zwrócić uwagę także na fakt, iż już w toku procedury planistycznej, podczas sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S., Obszaru II, uzyskano postanowienie i opinię RDOŚ w S. z dnia [...] sierpnia 2010 r. i [...] lipca 2010 r., które były wynikiem strategicznej oceny oddziaływania planu na środowisko. Tak więc obecny kształt Planu był już przedmiotem analizy RDOŚ. Podkreślenia także wymaga fakt, iż w drodze decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2012 r., w trakcie sporządzania Planu, uzyskano zgodę na przeznaczenie gruntów leśnych objętych terenem elementarnym OG/U.II.B.29, na cele nieleśne.

Wobec tego, iż organ I instancji podjął wątpliwości co do brzmienia zapisów planu miejscowego, skarżący wskazywał w odwołaniu na brzmienie art. 7a § 1 k.p.a.

Zdaniem skarżącego w omawianej sytuacji, wobec wątpliwości interpretacyjnych co do treści normy określającej teren OG/U.II.B.29, organ powinien był rozstrzygnąć je na korzyść wnioskodawcy i wydać decyzję określająca środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.

W ocenie Gminy organ I instancji, wbrew temu co twierdzi organ odwoławczy, odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań "wobec niezgodności planowanej inwestycji z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", opierając się nie na zapisach Planu, lecz de facto na stanowisku innego organu - Departamentu Organizacji Ochrony Zdrowia Ministerstwa Zdrowia.

Przechodząc do kwestii unormowania zawartego w art. 38a ust. 3 w zw. z ust. 2 ustawy uzdrowiskowej, Gmina wskazała, iż nie dotyczy ono wszelkich drzew na terenie strefy ochronnej C uzdrowiska, lecz drzew, które w obowiązującym na danym terenie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego znajdują się na terenach przeznaczonych pod parki i lasy. Zgodnie bowiem z tym przepisem zabrania się wyrębu drzew leśnych i parkowych, z wyjątkiem cięć pielęgnacyjnych i wyrębu określonego w planie urządzenia lasu. Zdaniem skarżącej nie można decyzji odmownej wydawać przy istnieniu wątpliwości interpretacyjnych. Zastosowanie w takiej sytuacji powinien mieć wspomniany już wcześniej art. 7a § 1 k.p.a.

W omawianej sprawie nie sposób twierdzić, iż grunt na terenie oznaczonym w Planie symbolem OG/U.II.B.29 jest przeznaczony do produkcji leśnej, dlatego też wskazać należy, iż nie spełnia on jednego z kryteriów wskazanych w ustawie o lasach.

Strona podniosła, że niewątpliwie znaczenie dla kwalifikacji gruntu jako leśnego ma kwestia jego odlesienia, a w omawianej sprawie wydana została decyzja Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w S. z dnia [...] lipca 2017 r zezwalającą na "trwałe wyłączenie z produkcji, gruntów leśnych (...), w celu wybudowania publicznego Z.". Tu wyraźnie określono też cel "odlesienia" jakim jest budowa obiektu kubaturowego, co dobitnie wskazuje na to, iż teren nie jest przeznaczony do prowadzenia produkcji leśnej.

W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Organ odwoławczy dodał, że na analizowanym terenie są obecne drzewa leśne w rozumieniu ustawy o uzdrowiskach, co przy niespełnieniu warunków wyłączeniowych, czyni realizację przedsięwzięcia sprzeczną z przepisami odrębnymi zawartymi w: akcie o randze ustawowej (ustawa o uzdrowiskach) i w dwóch aktach prawa miejscowego (Statut U.i miejscowy plan). Zarzuty skarżącego co do niemożliwości wydania decyzji odmownej przy istnieniu wątpliwości interpretacyjnych są, w ocenie GDOŚ, nieuzasadnione w przedmiotowej sprawie, bowiem organom obydwu instancji udało się skutecznie ustalić ponad wszelką wątpliwość stan faktycznych i przyporządkować mu jednoznacznie odpowiednie normy prawne.

Dokonywana przez skarżącego zawężająca interpretacja pojęcia drzewa leśne tylko do drzew występujących na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele leśne jest bezpodstawna i całkowicie nieuprawniona.

Zauważyć należy także, że postępowania administracyjne, których przedmiotem jest określenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, są postępowaniami z zakresu ochrony środowiska, w których obok interesów wnioskodawcy związanych z realizacją inwestycji i innych stron, wyważany jest interes publiczny, a w nim ochrona zasobów środowiska naturalnego. Nawet zatem gdyby przyjąć hipotetycznie, że określona w art. 7a § 1 k.p.a. zasada przyjaznej interpretacji winna mieć zastosowanie w niniejszym postępowaniu to należałoby odstąpić od stosowania tego przepisu z uwagi na treść art. 7a § 2 pkt 1 k.p.a., a mianowicie ze względu na to, że wymaga tego ważny interes publiczny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania.

Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

W ocenie Sądu stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji jest przedwczesne, organ bowiem nie wyjaśnił dostatecznie sprawy.

Należy wskazać, że Organ odwoławczy nie odniósł się w sposób wyczerpujący do zarzutów odwołania, co stanowi naruszenie przepisów postępowania (art. 15 K.p.a.) i mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Jak wynika z akt sprawy Gmina na każdym etapie postępowania, w tym w odwołaniu podnosiła, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7a § 1 k.p.a., który stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.

GDOŚ w zaskarżonej decyzji odniósł się do tej kwestii ogólnikowo, powołując się jedynie na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. Dopiero w odpowiedzi na skargę, w tym zakresie została przedstawiona pełniejsza argumentacja. Jednak Sąd wskazuje, że odpowiedź na skargę nie jest pismem procesowym wiążącym dla strony (nie jest też aktem władczym). Nadto redagowanie odpowiedzi na skargę następuje już po wydaniu władczego rozstrzygnięcia i nie może prowadzić do wypełnienia luki braku należytego sformułowania i uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W związku z tym w tych okolicznościach zasadny jest zarzut sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Należy zwrócić uwagę, że interpretacja pojęcia "drzew leśnych" z art. 38a ust. 2 pkt 2 ustawy uzdrowiskowej budzi wątpliwości interpretacyjne. O czym świadczy choćby argumentacja organów obu instancji i skargi. Zatem nie bez znaczenia w niniejszej sprawie ma zasada wyrażona w art. 7a K.p.a. (in dubio pro libertate), która ma na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów, a do której organ odniósł się w sposób nieprzekonywujący.

Przez "korzyść strony" należy rozumieć optymalne dla niej rozwiązanie prawne spośród tych, które zarysowały się w trakcie wykładni przepisu. O tym, który wynik wykładni jest korzystny (a w razie kilku potencjalnie odpowiadających interesom strony sposobów interpretacji przepisów - najbardziej korzystny), powinno decydować stanowisko strony, wynikające z treści jej żądania lub wskazane w toku postępowania, nie zaś dowolna ocena organu. Ocena organu może doprowadzić do kilku możliwych rezultatów interpretacyjnych, dając organowi możliwość uznania różnych rezultatów za prawidłowe według własnego uznania, jednak w świetle przepisu art. 7a § 1 k.p.a. organ powinien uznać za jedynie słuszny ten rezultat, który da najkorzystniejsze dla strony rozstrzygnięcie (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 21 marca 2019 r., II SA/Ol 163/19, CBOSA).

Sąd nie podzielił stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że zarzuty skarżącego co do niemożliwości wydania decyzji odmownej przy istnieniu wątpliwości interpretacyjnych są nieuzasadnione w przedmiotowej sprawie, bowiem organom obydwu instancji udało się skutecznie ustalić ponad wszelką wątpliwość stan faktycznych i przyporządkować mu jednoznacznie odpowiednie normy prawne.

Zdaniem Sądu odnosząc się do spornego pojęcia "drzew leśnych" zawartych w ustawie uzdrowiskowej, to należy zwrócić uwagę, że nie jest to pojęcie jednoznaczne, w stanie faktycznym analizowanej sprawy. A przyjęta argumentacja w zaskarżonej decyzji jest niepełna, bo nie odnosi się do konkretnych przepisów np. ustawy o lasach, czy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, które po przeanalizowaniu mogły by mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec tego zarzuty skargi wskazujące na brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 K.p.a.) – stają się zasadne. Organ w sposób nieprzekonywujący odniósł się do pojęcia "las", do kwestii wyłączenia gruntów z produkcji leśnej i nie rozważył skutków wydania decyzji w tym przedmiocie.

Organ odwoławczy co prawda wskazał, że w sytuacji braku definicji legalnej pojęcia użytego w akcie prawnym - co ma miejsce w sprawie - należy przy wykładni przepisu posługiwać się znaczeniem potocznym danego pojęcia, jednak dalej organ wskazał warunek - o ile otrzymamy normę spójną systemowo i logiczną w obwiązującym porządku prawnym. Takie wnioski w zakresie spornej interpretacji analizowanego przepisu - w przypadku braku rzetelnego uzasadnienia – należy uznać za przedwczesne.

Odnosząc się do elementów, które nie zostały przeanalizowane w sprawie, to należy wskazać, że wyłączenie, z którym mamy doczynienia w sprawie, jest to rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów. W stosunku do lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa, o wyłączeniu z produkcji gruntów leśnych przeznaczonych na cele nieleśne i nierolnicze orzeka w formie decyzji dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, określając obowiązki związane z wyłączeniem na te cele. Wyłączenie z produkcji gruntów leśnych przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie włączenie, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Zatem grunt, którego przeznaczenie zostało zmienione z leśnego na nieleśne, a który w planie miejscowym przeznaczony jest na cele funkcji związanych z obsługą mieszkańców i realizację zadań administracji publicznej, w tym obiekty służby zdrowia, nie stanowi lasu w znaczeniu prawnym. Wobec tego nie można uznać, iż drzewa znajdujące się na tym gruncie mają charakter leśny, do czego próbuje przekonać organ i przez to podlegają szczególnej ochronie, określonej w ustawie uzdrowiskowej.

W rozpatrywanej sprawie należy respektować wydane dla tego terenu decyzje administracyjne, tj. wspomnianą wcześniej decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w S. z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], w przedmiocie trwałego wyłączenia gruntów leśnych z produkcji oraz decyzję Ministra Środowiska, dotyczące zmiany przeznaczenia gruntu oznaczonego w planie symbolem OG/U.II.B.29. W sprawie doszło do legalnego faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji, bowiem decyzja o zezwoleniu na wyłączenie gruntów stała się ostateczna.

Poza tym organ odwoławczy nie odniósł się kompleksowo do pojęcia "las", które też ma wpływ na całokształt dokonywanej wykładni spornego pojęcia.

Zgodnie z art. 3 ustawy o lasach - lasem w rozumieniu ustawy tej jest grunt:

1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony:

a) przeznaczony do produkcji leśnej lub

b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo

c) wpisany do rejestru zabytków;

2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

W orzecznictwie podnosi się, że to, czy dany grunt o powierzchni przekraczającej 0,10 ha ma charakter lasu w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. 1991 r. Nr 101 poz. 444 ze zm.) decyduje nie sam rodzaj znajdujących się w nim upraw lecz przeznaczenie go do produkcji leśnej (wyrok NSA wyrok z dnia 31 lipca 2002 r. II SA/Gd 2618/99, LEX nr 1253726). Kryteria podstawowe: przyrodnicze, przestrzenne i przeznaczenia, muszą być spełnione łącznie, by można było mówić o lesie w znaczeniu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach (wyrok NSA z 23 kwietnia 2013 r., I OSK 1983/11, lex 1336348). W niniejszej sprawie – jak zwrócił uwagę organ – teren objęty inwestycją spełnia jedynie dwa kryteria: przestrzenne i przyrodnicze.

Nie można uznać za zasadne stanowisko organu odwoławczego, który zakłada – powołując się na nadrzędną zasadę racjonalności – że w sprawie powyższa definicja "lasu" nie ma zastosowania.

Poza tym z brzmienia art. 20 ust. 1 pkt 1 prawo geodezyjne i kartograficzne wynika informacyjny charakter ewidencji gruntów i budynków oraz, iż jest ona prowadzona w celu uporządkowania informacji o gruntach, jednakże nie rozstrzyga o ich przeznaczeniu. Ewidencja z zasady powinna być utrzymana w stałej aktualności zarówno co do stanu faktycznego, jak i prawnego. Aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków dokonuje się na podstawie przedłożonych dokumentów: prawomocnych orzeczeń, decyzji, aktów notarialnych, aktów normatywnych ilustrujących stan odmienny od uwidocznionego w operacie ewidencji gruntów. W praktyce oznacza to, że w toku postępowania organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie może we własnym zakresie dokonywać ustaleń dotyczących danych zawartych w wymienionych dokumentach. Wynika to z istoty ewidencji gruntów i budynków, która ma charakter techniczno-deklaratoryjny (wyrok WSA w Warszawie z 30 maja 2017 r., IV SA/Wa 555/17, Lex 2400242, od którego została oddalona skarga kasacyjna wyrokiem NSA z 7 maja 2018 r., I OSK 2692/17, CBOSA). Zatem informacje tam zawarte mogą być nieaktualne i nie można przypisać im charakteru wyłącznie rozstrzygającego (wyrok NSA z 6 marca 2014 r., II OSK 2415/12, CBOSA), tak jak uczynił to organ wskazując, że "posiadanie przez wnioskodawcę uprawnień do dokonywania wyłączenia gruntów z produkcji leśnej (...) pozostaje bez znaczenia w świetle prawnej dopuszczalności wydania niniejszej decyzji".

Dodatkowo wskazać należy, że wywody skarżącego odnośnie oceny miejscowego planu przez RDOŚ w S. i Ministra Zdrowia w ramach strategicznej oceny oddziaływania na środowisko są bez znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy administracyjnej.

W ocenie Sądu GDOŚ poprzez dokonanie interpretacji spornego zapisu w sposób nieprzekonywujący i niekompletny naruszył art. 7 i art. 77 § 1, art. 15 zw. z art. 107 § 3 k.p.a., albowiem uzasadnienie prawne decyzji nie zawiera przekonywującego uzasadnienia w zakresie możliwości zastosowania art. 7a k.p.a. Uchybienia te zdaniem Sądu miały wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracyjny rozważy powyższe uwagi i rozpozna odwołanie inwestora w pełnym zakresie, gdyż nie jest rzeczą sądu zastępować organ.

Poza tym organ odwoławczy uwzględni dołączoną do akt sprawy decyzję Ministra Zdrowia z [...] maja 2019 r. w przedmiocie m.in. zmiany granic stref ochrony uzdrowiskowej A, B i C U. i ustali, czy ewentualna zmiana granic stref ma wpływ na wynik niniejszej sprawy.

Mając powyższe na uwadze zaskarżona decyzja została uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się: kwota 200 zł tytułem uiszczonego wpisu, kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.).