Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 661/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2008-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant Katarzyna Luto, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi M. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] lipca 2008 r. , nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżących M. i J. K. solidarnie kwotę 500 (pięćset złotych) tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi oraz na rzecz skarżącej M. K. kwotę 24 (dwadzieścia cztery złote) tytułem zwrotu kosztów dojazdu do sądu.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2008 roku M. i J. K. wystąpili do Burmistrza Miasta Z. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z miejscami krótkotrwałego zakwaterowania oraz budowie wiaty magazynowej na sprzęt rolniczy wraz z infrastrukturą techniczną, planowanej do realizacji w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej, na terenie obejmującym działki o nr ewidencyjnym gruntu [...], położonych przy ul. W. w Z.

W dniu [...] stycznia 2008 r. wnioskodawcy poinformowali Burmistrza Miasta Z. o rezygnacji z budowy wiaty magazynowej na sprzęt rolniczy na rzecz budowy budynku mieszkalnego o powierzchni zabudowy ok. 300 m2.

Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] Burmistrz Miasta Z. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zabudowie zagrodowej w gospodarstwie rolnym tj. budowy budynku mieszkalnego, przyjmując odmienne w stosunku do wniosku parametry dotyczącego szerokości elewacji frontowej, wielkości powierzchni zabudowy, maksymalnej wysokości zabudowy oraz wskaźnika dotyczącego zieleni biologicznie czynne.

Odwołania od tej decyzji w w/w zakresie ustalonych parametrów wnieśli, M. i J. K. Odwołujący wskazali na naruszenie art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), poprzez nieuwzględnienie faktu, że planowana inwestycja realizowana będzie, w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej, na zabudowanej nieruchomości. W świetle powyższego uznali, że dla tego typu zamierzenia nie mają zastosowania wymogi wynikające z art. 61 ust 1 pkt 1 cytowanej ustawy, dotyczącego tzw. dobrego sąsiedztwa oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., dokonując oceny prawidłowości ustalonego stanu faktycznego, uznało za konieczne w znacznej części przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i decyzją z dnia [...] maja 2008 r. znak [...] uchyliło w całości powyższą decyzję oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Jednocześnie zobowiązało organ pierwszej instancji, przy kolejnym rozpoznaniu sprawy, do uzupełnienia postępowanie w zakresie wskazanym przez Kolegium.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Burmistrz Miasta Z., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji w postaci zabudowy zagrodowej - budowy budynku mieszkalnego na terenie, obejmującym działki nr [...], położonym w Z. przy ul. W.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał art. 59 ust 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust 1, art. 63 i 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W decyzji tej organ I instancji opierając się na dokonanej analizie podniósł, iż przedmiotowe działki zlokalizowane są na terenie istniejącej zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych (na działkach sąsiednich organ nie stwierdził prowadzenia działalności gospodarczej). Na tej podstawie organ przyjął, iż wnioskowane zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku mieszkalnego wraz z infrastrukturą techniczną w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej jest kontynuacją funkcji i rodzaju zabudowy na działkach sąsiednich. Dla planowanej inwestycji organ przyjął średnie parametry analizowanych budynków, z wyjątkiem wskaźnika zabudowy terenu objętego liniami rozgraniczającymi. Ustalono maksymalny wskaźnik – 14,6 % większy od średniego na analizowanym terenie, dopuszczając budowę budynku mieszkalnego o powierzchni zabudowy 162,3 m 2,co w ocenie organu I instancji nie naruszyło zasad zachowania ładu przestrzennego i było zgodne z art. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto organ I instancji ustalił spełnienie pozostałych wymogów określonych w art. 61 ust. 1 w/w ustawy oraz dokonał uzgodnienia projektu decyzji z Marszałkiem Województwa P. w przedmiocie melioracji wodnych (postanowienie z dnia [...] czerwca 2008 roku nr [...]) i Starostą Powiatu Z. w przedmiocie ochrony gruntów rolnych i leśnych (postanowienie z dnia [...] czerwca 2008 roku nr [...]).

Z decyzją Burmistrza Miasta Z. nie zgodzili się M. i J. K., którzy złożyli odwołanie skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. W odwołaniu skarżący, kwestionując prawidłowość prowadzonego postępowania wskazali, że poczynione w sprawie ustalenia są błędne. Odwołujący uznali, że zaskarżone rozstrzygnięcie oparte zostało na błędnej ocenie stanu faktycznego dotyczącego istniejącego w terenie sposobu użytkowania i zagospodarowania terenu i zostało wydane z naruszeniem:

– art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez dokonanie analizy ustaleń faktycznych w sposób tendencyjny i niezgodny z zasadą prawdy obiektywnej,

– wymogów określonych w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) - do decyzji nie zostały załączone wyniki analizy zawierające część graficzną,

– zasad określonych w § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1589), w świetle których ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu.

Nie zgadzając się z rozstrzygnięciami, w zakresie ustalonego parametru dotyczącego dopuszczalnej powierzchni zabudowy, wskazali na brak doprecyzowania funkcji planowanego budynku poprzez brak określenia sposobu jego użytkowania – tj. budynek mieszkalny z miejscami krótkotrwałego zakwaterowania, w którym będzie prowadzona działalność agroturystyczna, a nie budynek mieszkalny w zabudowie zagrodowej. Ponadto podkreślili, że na terenach położonych w sąsiedztwie ich nieruchomości istniejąca zabudowa użytkowa jest głównie zabudową mieszkaniową jednorodzinną z towarzyszącymi usługami. Nie jest to zabudowa zagrodowa. Na tych nieruchomościach z wyjątkiem zabudowań, położonych na działce nr [...], brak jest zabudowy gospodarczej związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Odwołujący podkreślili ponadto, iż w istniejących budynkach gospodarczych prowadzona jest działalność usługowa, a w terenie istnieją bądź są realizowane nowe budynki mieszkalne o powierzchni zabudowy powyżej 200,0 m2 (do 240,0 m2) bez jakiejkolwiek zabudowy gospodarczej związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. W związku z powyższym uznali, że nie nastąpi naruszeniu zasad ładu przestrzennego przy realizacji planowanego budynku o powierzchni zabudowy do 240,0 m2.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 roku nr [...] utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu swego stanowiska Kolegium wskazało, iż przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie było ustalenie zgodności planowanego przedsięwzięcia z wymaganiami określonymi w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z wymaganiami określonymi na podstawie art. 61 ust. 6 tejże ustawy, po dokonaniu analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu m.in. w zakresie zapewniającym uwzględnienie wymagania ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy).

Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, iż organ pierwszej instancji, w myśl przepisu § 3 ust 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) przy udziale osoby wpisanej na listę samorządu zawodowego architektów, wyznaczył wokół działek, których dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany, którego stan zagospodarowania szczegółowo zbadał przed wydaniem decyzji - przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Wyniki tej analizy znalazły odzwierciedlenie w części tekstowej (analiza tekstowa) i graficznej (mapa), stanowiących załącznik do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (§9 rozporządzenia). Obszar analizowany został wyznaczony na kopii mapy zasadniczej, znajdującej się w aktach sprawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W świetle powyższego Kolegium uznało, iż sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, uwidoczniony w załączniku graficznym do decyzji organu pierwszej instancji spełnia wymagania wskazane w rozporządzeniu.

Ponadto organ podniósł, iż przeprowadzona analiza terenu wskazała, że przedmiotowy teren stanowi teren zabudowy zagrodowej, na którym istnieją budynki mieszkalne oraz budynki mieszkalne wraz z budynkami garażowymi i budynki gospodarcze. W sąsiedztwie planowanego obiektu znajduje się 16 działek zabudowanych, dostępnych z tej samej drogi publicznej, pozwalających na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Planowana inwestycja jest kontynuacją zabudowy zagrodowej tego terenu.

Ustosunkowując się do zarzutów skarżących Kolegium podniosło, iż decyzja organu I instancji odnosi się do wszystkich argumentów zawartych w odwołaniu. Ponadto Kolegium wskazał, iż zgodnie z § 2 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1589), ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się, stosując nazewnictwo wskazane w tym rozporządzeniu np. "zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych" i taki zapis widnieje w zaskarżonej decyzji. Z uwagi na fakt, że nazewnictwo zabudowa zagrodowa obejmuje: budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych (§ 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz.U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 ze zm), wprowadzono uszczegółowiony zapis - budynek mieszkalny. Jednocześnie wskazano, że rolnik może część budynku mieszkalnego przeznaczyć do tzw. "krótkotrwałego zakwaterowania" co nie zmieni funkcji budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej. Inwestor we wniosku wnosił o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego z miejscami krótkotrwałego zakwaterowania, realizowanego w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej. We wniosku tym nie wskazał, że w przedmiotowym budynku będzie prowadzona działalność agroturystyczna. Organ orzekający był więc związany treścią wniosku i nie mógł wyjść swoim rozstrzygnięciem poza jego granice.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyli M. oraz J. K. zaskarżyli w całości przedmiotową decyzję, zarzucając jej naruszenie:

1. art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez dokonanie analizy ustaleń faktycznych w sposób dowolny, tendencyjny i niezgodny z zasadą prawy obiektywnej,

2. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wadliwą ocenę prawną i wadliwe, niezgodne z art. 7 i 77 § 1 kpa ustalenie stanu faktycznego,

3. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) poprzez dowolne i nieadekwatne do sytuacji stosowanie wymogów tego przepisu.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący po raz kolejny wskazali, iż na terenach położonych, w sąsiedztwie ich nieruchomości istniejąca zabudowa użytkowana jest głównie jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z towarzyszącymi usługami. Na tych nieruchomościach z wyjątkiem zabudowań położonych na działce nr [...] brak jest zabudowy gospodarczej związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. W istniejących budynkach gospodarczych w przeważającej większości prowadzona jest działalność usługowa (hurtownia "E."- W. [...] - działka nr [...], usługi stolarskie – W. [...]- działka nr [...], usługi cateringowe - działka nr [...], handel artykułami przemysłu rolniczego - działka nr [...]). Ponadto skarżący wskazali, iż w terenie tym istnieją bądź są realizowane nowe budynki mieszkalne bez jakiejkolwiek zabudowy gospodarczej związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Są to budynki mieszkalne jednorodzinne, które prawdopodobnie za akceptacją urzędów realizowane są pod szyldem zabudowy zagrodowej. Jednak nie jest to zabudowa zagrodowa, gdyż nie spełnia ona wymogów § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w świetle, których przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych.

Na tej podstawie skarżący uznali, iż organ dokonał błędnej oceny stanu faktycznego, co spowodowała przeniesienie skrupulatnie wyliczanych wskaźników i innych parametrów istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na inny rodzaj zabudowy, jakim jest zabudowa zagrodowa. Sposób wyliczenia parametrów dla "nowej zabudowy" i w szczególności określona wielkość wskaźnika zabudowy powoduje, że na działkach, gdzie pobudowano już nowe budynki mieszkalne praktycznie nie będzie można realizować budynków gospodarczych i inwentarskich związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego i odwrotnie na działkach, gdzie istnieje już zabudowa gospodarcza nie będzie można wybudować budynku mieszkalnego o powierzchniach zbliżonych do występujących w tym terenie. Tak ustalony wskaźnik zabudowy – w ocenie skarżących - spowoduje, że nie będą oni mogli zrealizować swoich zamierzeń inwestycyjnych tj. budynku mieszkalnego, w którym będzie prowadzona działalność agroturystyczną w zakresie wynajmu pokoi gościnnych, osobom przebywającym na wypoczynku oraz wyżywienia tych osób (liczba wynajmowanych pokoi - pięć). Zdaniem skarżących fakt, iż przedmiotowa decyzja nie zawiera doprecyzowania funkcji budynku mieszkalnego w wyżej wymienionym zakresie, oznacza istotne ograniczenie funkcji obiektu i może spowodować w przyszłości brak możliwości uzyskania pozwolenia na budowę oraz pozyskania środków finansowych na tego typu działalność. Powyższe skutkuje tym, że decyzja została wydana z naruszeniem zasad określonych w § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz.1589), w świetle których ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu.

Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzję oraz poprzedzającej ją wydanie decyzji Burmistrza Miasta Z.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Dodatkowo podało, iż obawy skarżących związane z planowaną działalnością agroturystyczną są bezpodstawne albowiem ustawa z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. nr 173, poz. 1807 ze zm.) nie przewiduje obowiązku rejestracji tego typu działalności gospodarczej, jeżeli baza noclegowa nie ma więcej niż pięć pokoi

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu - częściowo z przyczyn wskazanych przez skarżących, ale również także z innych względów. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny rozstrzyga o skardze w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższy przepis uprawnia Sąd do oceny sprawy także również innych aspektach, niż to ujmują zarzuty zawarte w skargach.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę decyzji, postanowień, aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania administracyjnego i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy.

W ocenie sądu zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca jej wydanie decyzja organu I instancji z dnia [...] lipca 2008 r. zapadły z naruszeniem przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało wyeliminowanie obydwu decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji podnieść trzeba, iż podstawowym obowiązkiem organu jest zebranie całokształtu materiału dowodowego i dokonanie na jego podstawie ustalenia stanu faktycznego sprawy przy zastosowaniu zasady swobodnej oceny dowodów (art. 7, 77 § 1, 80 Kpa).

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Decyzyjne ustalenie warunków zabudowy możliwe jest tylko wówczas, gdy zostaną łącznie spełnione wymogi przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Należą do nich: kontynuacja istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, czyli tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, dostęp do drogi publicznej, zapewnienie wystarczającego uzbrojenia terenu, brak konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, zgodność inwestycji z przepisami odrębnymi.

Na wstępie podkreślić należy, iż postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy może być wszczęte wyłącznie na wniosek zainteresowanego inwestora. Przedmiotowy wniosek w myśl obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinien spełniać warunki określone w przepisach kpa w postaci wskazania osoby wnioskodawcy i jej adresu, a ponadto wymogi, o których mowa w art. 52 ust. 2 cytowanej ustawy, w szczególności zaś określać planowany sposób zagospodarowania terenu, charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenie i gabaryty projektowanych obiektów budowlanych.

Podkreślić przy tym należy, że obowiązkiem organu jest rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z przedmiotem postępowania wskazanym przez stronę. Treść rozstrzygnięcia administracyjnego powinna stanowić konkretną odpowiedź organu administracyjnego na zawarte we wniosku żądanie. O tym, jak i czego konkretnie to żądanie dotyczy i jaki jest jego zakres decyduje ostatecznie strona, a nie organ, do którego zostało skierowane (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 marca 2007 r. w sprawie sygn. akt V SA/Wa 252/07, Lex nr 338251 oraz wyrok NSA z dnia 04 kwietnia 2002 r. w sprawie sygn. akt I SA 2188/00, Lex nr 81741).

Złożony przez inwestorów w dniu [...] stycznia 2008 r. wniosek dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego z miejscami krótkotrwałego zakwaterowania oraz budowie wiaty magazynowej na sprzęt rolniczy, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. We wniosku tym określono charakterystyczne parametry techniczne inwestycji tj. powierzchnię projektowanego budynku mieszkalnego (około 300 m2), powierzchnię zabudowy wiaty (około 60 m2), wysokość budynku mieszkalnego (dwie kondygnacje nadziemne, w tym ostatnia w poddaszu użytkowym – od terenu do okapu 5,5 m, wysokość kalenicy dachu ok. 11 m), wysokość wiaty w kalenicy dachu (do 6 m). Określono również rodzaj i geometrię dachu zarówno budynku mieszkalnego jak i wiaty. W dniu [...] stycznia 2008 roku wnioskodawcy zrezygnowali z budowy wiaty magazynowej na sprzęt rolniczy na rzecz budowy budynku mieszkalnego z podanymi we wniosku wymiarami.

Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Burmistrz Miasta Z. ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji poprzez ustalenie, iż dotyczy ona zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym tj. budowy budynku mieszkalnego, przyjmując odmienne w stosunku do wniosku parametry dotyczącego szerokości elewacji frontowej, wielkości powierzchni zabudowy, maksymalnej wysokości zabudowy oraz wskaźnika dotyczącego zieleni biologicznie czynne. W decyzji tej organ I instancji opierając się na dokonanej analizie podniósł, iż przedmiotowe działki zlokalizowane są na terenie istniejącej zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, gdyż - mimo odmiennych twierdzeń skarżących - na działkach sąsiednich nie stwierdzono prowadzenia działalności gospodarczej. Na tej podstawie organ przyjął, iż wnioskowane zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku mieszkalnego wraz z infrastrukturą techniczną w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej jest kontynuacją funkcji i rodzaju zabudowy na działkach sąsiednich. Dla planowanej inwestycji organ przyjął średnie parametry analizowanych budynków, z wyjątkiem wskaźnika zabudowy terenu objętego liniami rozgraniczającymi. Ustalono maksymalny wskaźnik – 14,6 % większy od średniego na analizowanym terenie, dopuszczając budowę budynku mieszkalnego o powierzchni zabudowy 162,3 m 2,co w ocenie organu I instancji nie naruszyło zasad zachowania ładu przestrzennego i było zgodne z art. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W tych okolicznościach zarzuty skarżących są częściowo zasadne albowiem w rzeczywistości organy obu instancji rozstrzygnęły o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji innej niż opisana we wniosku. Poprzez bowiem znaczącą zmianę parametrów przedmiotowego obiektu tj. wskazanie innych parametrów dotyczących szerokości elewacji frontowej, wielkości powierzchni zabudowy, maksymalnej wysokości zabudowy oraz wskaźnika dotyczącego zieleni biologicznie czynne de facto przedmiotowy budynek osiągnął zupełnie odmienne gabaryty, w stosunku do oczekiwań wnioskodawców i ich zamierzeń inwestycyjnych. Powierzchnia zabudowy w sumie zmniejszyła się prawie o połowę tj. z około 300 m2 wskazanych we wniosku na 162,3 m2zawarte w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Przy wydawaniu natomiast decyzji o warunku zabudowy organy administracji publicznej związane są nie tylko przepisami prawa i określonymi w nim wymogami, ale są również związane treścią wniosku. W tych okolicznościach treść decyzji niewątpliwie powinna nawiązywać do wniosku o jego wydanie. Organ administracji publicznej są bowiem związany zakresem złożonego wniosku, co wynika z istoty ustalenia warunków i zasad zabudowy i zagospodarowania terenu na potrzeby konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Oznacza to, że organ bada projektowane zamierzenie inwestycyjne pod kątem zgodności z prawem, a nie jakiekolwiek możliwe zamierzenia. Granice rozstrzygnięcia wyznaczają przepisy prawa powszechnie obowiązującego (patrz Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Wydawnictw C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 409).

Zauważyć należy, iż to prawo determinuje treść decyzji o warunkach zabudowy, która w świetle ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest typowym przykładem aktów związanych, czyli takich, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa.

W przypadku stwierdzenia niezgodności - ma obowiązek wydać decyzję odmowną, jeśli zaś jej nie stwierdzi - ma obowiązek wydać decyzję zgodną

z żądaniem wnioskodawcy.

Podkreślić należy, iż przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym stawia wymóg tzw. "dobrego sąsiedztwa", czyli warunek, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Te kwestie zatem powinny być dokładnie i precyzyjnie ustalone przez organy administracji. Określenie cech, do których należy dostosować nową zabudowę, jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. W przedmiotowej sprawie mimo zatem, iż organy dokonały dość dokładnej oceny obszaru analizowanego poprzez dokonanie analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o którym mowa w art. 61 ust. 1 to wnioski wyciągnięte z dokonanej analizy był nieadekwatne w stosunku do złożonego przez inwestorów wniosku.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 lutego 2005 roku "przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 tejże ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów) (sygn. akt IV SA/Wa 950/04, LEX nr 171198).

Ponadto należy mieć na uwadze, iż dokonując wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, trzeba wziąć pod uwagę cel i sens ustawy mającej służyć zapewnieniu ładu i porządku przestrzennego oraz innym dobrom i wartościom wskazanym w jej art. 1, a nie - ograniczaniu inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji nie może być zawężające i ograniczające się tylko do możliwości powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi. Co istotne wszakże, planowana inwestycja nie może godzić w zastany stan rzeczy (vide: wyrok NSA z dnia 16.10.2007 roku, II OSK 1401/06, LEX nr 394807).

W postępowaniu prowadzonym ponownie na skutek niniejszego wyroku organy obu instancji nadadzą przedmiotowemu wnioskowi o ustaleniu warunków zabudowy prawidłowe znaczenie i rozpoznają żądanie skarżących zgodnie z wymogami określonymi w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeń wykonawczych, w tym § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1589).

W tym stanie rzeczy wobec stwierdzonego uchybienia przepisom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) , Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) uchylił zaskarżone decyzje. Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien mieć na uwadze przedstawione naruszenia przepisów prawa i w/w zalecenia Sądu, zmierzające do prawidłowe rozstrzygnięcia w sprawie.

Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie z urzędu o wstrzymaniu wykonania decyzji organów do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz o zwrocie na rzecz skarżących poniesionych przez nich kosztów postępowania sądowego (art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).