Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3113/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1 i 2, art. 106 § 3 i 4, art. 133 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 40 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 1974 nr 21 poz 118
law: Ustawa z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur, Sędzia NSA Bożena Popowska, Sędzia del. NSA Jolanta Sikorska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 816/12 w sprawie ze skargi E.P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 816/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.P., dalej także skarżąca, na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę.

Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Bydgoszczy z dnia [...] września 1970 r. znak: [...], orzekającej o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej o pow. 34,68 ha położonej w K. – S., zapisanej w księgach wieczystych nr 1, 2 i 3 jako własność A.R. Ustalono, że obszar gruntów podlegających uwzględnieniu prawa do świadczeń pieniężnych i ich wysokości wynosi 15,51 ha przeliczeniowych, zabudowania mieszkalne i gospodarcze stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności oraz, że właścicielom gospodarstwa przysługuje prawo do bezpłatnego dożywotniego użytkowania działki gruntu o pow. 1 ha. Przejęcie nieruchomości nastąpiło na wniosek A. i S.R. w zamian za świadczenia pieniężne.

Pismem z dnia 29 grudnia 2011 r. skarżąca wystąpiła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2011 r., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu podał, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Bydgoszczy z dnia [...] września 1970 r., dotycząca przekazania przez małżonków A. i S.R. gospodarstwa rolnego Państwu, znajduje w pełni oparcie w obowiązujących na dzień jej wydania przepisach prawa.

E.P. wniosła skargę na powyższą decyzję, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2011 r., a także zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniosła, że w jej ocenie w powyższej sprawie doszło do naruszenia podstawowych zasad konstytucyjnych, bowiem nieodpłatne przejęcie przez Państwo ponad 15 ha lasu jest niezgodne z zasadą równości obywateli wobec prawa oraz z ochroną prawa własności. Ustawa niezgodnie z Konstytucją pozwalała na przejmowanie terenów leśnych bez wliczania ich wartości do podstawy naliczania renty. Ustawodawca naprawił swój błąd w 1973 r., dodając przepis umożliwiający obliczenie wartości hektarów przeliczeniowych gruntów leśnych (art. 8 ust. 4a ustawy). W 1974 r. wydano rozporządzenie dotyczące zasad obliczania wartości lasów. Przepisy nie uwzględniły jednak rent przyznanych przed 1974 r.

Zarzuciła, że takie postępowanie powoduje nierówność traktowania obywateli i narusza ich podstawowe prawa. Podniosła, że Skarb Państwa korzystał z przejętego lasu, czerpiąc z tego korzyści i nie przekazując ekwiwalentu wartości terenów leśnych byłym właścicielom. Zdaniem skarżącej, nieskładanie we wcześniejszym okresie odwołań od otrzymywanych decyzji nie może być argumentem potwierdzającym prawidłowość rozstrzygnięcia sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Rozpatrując skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Wskazał, że kwestionowane w sprawie decyzje zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., w związku z czym może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wystąpienie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanej decyzji.

Przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, którą rozważano w stanie faktycznym sprawy, była przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Z przepisu tego wynika, że nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, a tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Oznacza to, że przedmiotem postępowania nadzwyczajnego winno być przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, w tym wypadku decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Bydgoszczy z dnia [...] września 1970 r. znak: [...], orzekającej o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej o pow. 34,68 ha, położonej w K. – S., zapisanej w księgach wieczystych nr 1, 2 i 3 jako własność A.R.

Rozpatrując sprawę organ winien ustalić, czy ww. decyzja Prezydium została wydana przy spełnieniu wszystkich wymagań określonych w obowiązujących wówczas przepisach prawa, w szczególności, czy spełnienie tych wymagań zostało należycie wyjaśnione i udokumentowane. Organ nadzoru zobowiązany był ocenić, czy organ wydający decyzję o przejęciu gospodarstwa prawidłowo ustalił, czy zachodzą wszystkie wymagane przesłanki do wydania takiej decyzji. W ocenie Sądu I instancji, z akt sprawy wynika, że organ nadzoru wywiązał się z powyższego obowiązku należycie.

Sąd ten wskazał, że podstawę materialnoprawną decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność Państwa (Dz. U. Nr 3, poz. 15). Zgodnie z przepisami ww. ustawy, właściciel gospodarstwa rolnego mógł na zasadach określonych w ustawie przekazać na własność Państwa wszystkie nieruchomości wchodzące w skład tego gospodarstwa, jeżeli obejmowało ono co najmniej 5 ha użytków rolnych (art. 1 ust. 1). W zamian za przejęte nieruchomości Państwo zapewniało rolnikowi świadczenia pieniężne na warunkach określonych w ustawie, jeżeli rolnik ukończył 40 lat lub stał się inwalidą (art. 3 ust. 2). Oprócz świadczeń pieniężnych Państwo zapewniało również rolnikowi bezpłatne dożywotnie użytkowanie działki gruntu o pow. do 1 ha, jeżeli rolnik osiągnął wiek emerytalny albo stał się inwalidą (art. 3 ust. 2 pkt 2). Rolnik mógł zatrzymać na własność budynki wchodzące w skład przekazanych Państwu nieruchomości. Wówczas budynki stanowiły odrębny od gruntu przedmiot własności, chyba że zostały uprzednio zbyte przez rolnika (art. 4 ust. 1 i 2).

W toku przeprowadzonego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi postępowania ustalono, że A. i S. małżonkowie R. dobrowolnie wystąpili do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Bydgoszczy z wnioskiem z dnia 27 kwietnia 1970 r. o przejęcie przez Państwo ich gospodarstwa rolnego o pow. 35,22 ha, zapisanego w księgach wieczystych nr: 1, 2 i 3 na A.R. We wniosku zaznaczyli, że wchodzące w skład gospodarstwa grunty rolne stanowią 15,54 ha, pastwiska 4,34 ha, a 15,34 ha zajmuje las. Wniosek umotywowali tym, że są w podeszłym wieku, oboje mają po 65 lat oraz są w złym stanie zdrowia. Zaznaczyli, że chcą zatrzymać zabudowania i otrzymać do dożywotniego użytkowania przyzagrodową działkę gruntu. Dodatkowo złożyli w dniu 29 września 1970 r. pisemne oświadczenie, że zostali poinformowani o przysługujących im uprawnieniach w zamian za przekazane na własność Państwa gospodarstwo rolne i podtrzymują swój wniosek o przekazaniu gospodarstwa na własność Państwa oraz zaakceptowali wysokość przysługującej im renty. Na tej podstawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Bydgoszczy decyzją z dnia [...] listopada 1970 r. przyznał A. i S. małżonkom R. w zamian za przekazane na własność Państwa gospodarstwo rolne rentę w wysokości 1200 zł.

W tej sytuacji za gołosłowne, zdaniem Sądu I instancji, uznać należy zarzuty skarżącej dotyczące złożenia oświadczeń przez A. i S.R. pod przymusem, czy podstępem. Sąd ten wskazał, że skarżąca nie przedstawiła na tę okoliczność żadnego dowodu.

Odnosząc się do zarzutu, że na własność Państwa przejęto część gospodarstwa obejmującego las, za który małżonkowie R. nie otrzymali jakiegokolwiek ekwiwalentu, Sąd I instancji wskazał, że przejęcie gospodarstwa następowało na wniosek właścicieli gospodarstwa rolnego, a w niniejszej sprawie wniosek rodziców skarżącej obejmował całe gospodarstwo rolne o pow. 35,22 ha. Stosownie do art. 13 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność Państwa, możliwe było przekazanie części nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, jeżeli obszar tej części obejmował 5 ha użytków rolnych. Wniosek małżonków R. dotyczył jednak wszystkich nieruchomości wchodzących w skład należącego do nich gospodarstwa rolnego. Stosownie zaś do § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1964 r., Nr 45 poz. 304 z późn. zm.), do gospodarstwa rolnego zaliczano również lasy i grunty leśne oraz nieużytki należące do właściciela nieruchomości określonych w ust. 1, jeżeli stanowią lub mogą stanowić z tymi nieruchomościami zorganizowaną całość gospodarczą.

Bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, zdaniem Sądu I instancji, pozostaje kwestia niewypłacenia rodzicom skarżącej ekwiwalentu za część gospodarstwa rolnego obejmującego lasy. Sąd ten wskazał, że dopiero przepisy ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz.118) wprowadziły zmianę przewidującą, że w sytuacji gdy w skład przekazywanego gospodarstwa wchodziły lasy, renta ulegała zwiększeniu w zależności od wartości drzewostanu. Przepisy te nie dotyczyły jednak spraw załatwionych ostateczną decyzją administracyjną w latach poprzedzających wejście w życie tej zmiany. Jednakże stosownie do art. 40 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy, osoby, które w dniu wejścia w życie ustawy pobierały renty lub świadczenia pieniężne przyznane na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność Państwa, zachowywały prawo do dotychczasowych rent lub świadczeń pieniężnych, które podwyższano o 50%.

W ocenie Sądu I instancji, w świetle powyższego decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Bydgoszczy z dnia [...] września 1970 r. dotycząca przekazania przez małżonków A. i S.R. gospodarstwa rolnego Państwu, znajduje oparcie w obowiązujących na dzień jej wydania przepisach prawa, w związku z czym odmowa stwierdzenia jej nieważności przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest prawidłowa. W tej sytuacji Sąd ten na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła E.P., podnosząc w niej zarzut:

1) naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 12 i art. 57 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej oraz

2) zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 4, a także art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że przyznane renty zostały podwyższone o 50 % na podstawie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne, pomimo braku dowodu w aktach sprawy i nieprzeprowadzeniu takiego dowodu z urzędu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Powołując się na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie dowodu z dołączonych do skargi dokumentów prywatnych.

W uzasadnieniu podniosła, że zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji oddalił skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Bydgoszczy z dnia [...] września 1970 r. znak [...]. Decyzja z 1970 r. dotyczyła przejęcia nieruchomości rolnej o pow. 34,68 ha, natomiast do ustalenia wysokości renty uwzględniono 15,51 ha przeliczeniowego. Z powyższego wynika, że Państwo przejęło bezpłatnie 15,34 ha terenów leśnych.

Skarżąca kasacyjnie podniosła, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że przejęcie własności nastąpiło zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność Państwa oraz, że uwzględnienie powierzchni terenów leśnych w podstawie wysokości renty stało się możliwe dopiero po zmianach przepisów od 1 stycznia 1974 r.

Zarzuciła, że Sąd ten nie uwzględnił i nie odniósł się do powoływanej przez skarżącą zasady konstytucyjnej ochrony własności. Podniosła, że zgodnie z art. 12 obowiązującej wówczas Konstytucji PRL, Państwo chroniło również własność indywidualną, a art. 57 zawierał zasadę równości praw wszystkich obywateli. W związku z powyższym nie powinna być zdaniem skarżącej chroniona decyzja administracyjna wydana w oparciu o przepisy, które początkowo nie przewidziały odszkodowania za przekazane tereny leśne, a zmiana przepisów uwzględniająca wymienioną wyżej konstytucyjną ochronę prawa własności nie przewidziała wprost wyrównania odszkodowania wypłaconego przed wprowadzoną zmianą. Zasady stosowania przepisów intertemporalnych powinny uwzględniać zasadę równości obywateli wobec prawa. W takiej sytuacji powinna być dopuszczalna zmiana decyzji administracyjnej dla zachowania praw obywatelskich.

Skarżąca zarzuciła, że Sąd I instancji nieprawidłowo odniósł się do skutków finansowych przejęcia bez ekwiwalentu terenów leśnych. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne, przyznane wcześniej renty podwyższone były o 50%. Skarżąca podniosła, że wstępni skarżącej nie otrzymali w 1974 r. wyższej renty. Organ rentowy nie poinformował ich o takiej możliwości i nigdy nie otrzymali oni stosownego wyrównania. Zarzuciła, że Sąd I instancji bez przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów uznał, że wstępni skarżącej otrzymali rentę w wyższej (odpowiedniej) wysokości, naruszając tym art. 106 § 4 p.p.s.a. Ponadto powołany przez Sąd I instancji przepis miał na celu podwyższenie wszystkich rent przyznanych na podstawie wymienionych w nim ustaw. Zatem podwyższenie rent nie dotyczyło tylko osób, które w ramach gospodarstw rolnych przekazały również tereny leśne. Przeliczenie rent nie miało charakteru kompensującego nieodpłatne przekazanie lasów.

Skarżąca zarzuciła, że Sąd I instancji nie odniósł się również do faktu opisanego przez skarżącą dotyczącego obowiązku przekazywania gospodarstwa w całości, poza budynkami mieszkalnymi. Nie chodziło tu o zmuszanie do przekazania gospodarstwa, ale brak należytego informowania stron o ich prawach. Podała, że z posiadanych przez nią informacji wynika, że nikt nie informował o możliwości przekazania części gospodarstwa, a wręcz twierdzono, że konieczne jest przekazanie całego gospodarstwa. Potwierdzają to oświadczenia osób zamieszkałych w sąsiedztwie, które to oświadczenia zostały sporządzone w 2003 r. Zdaniem skarżącej, należy wziąć również pod uwagę, że gospodarstwo przejęte za rentę składało się z dwóch odrębnych części i przy właściwym pouczeniu strony o przysługujących jej prawach w postaci możliwości oddania części nieruchomości, nie doszłoby do tak niekorzystnego rozporządzenia własnością. Ponadto przejęta na własność Państwa nieruchomość nie została ostatecznie wykorzystana na cele określone w protokole zdawczo-odbiorczym, tzn. w celu zalesienia i szkółki zadrzewieniowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się w sprawie nieważności postępowania określonej w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., stąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej.

Na wstępie zważyć należy, że zaskarżone do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie decyzje zostały podjęte w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności decyzji określonym w art. 156 § 1 k.p.a., na co w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie wskazywał Sąd I instancji podkreślając, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi nadzwyczajny środek weryfikacji decyzji administracyjnej, będący wyjątkiem od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej wymaga jednoznacznego ustalenia, że decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., które to wady, wyliczone w sposób wyczerpujący w ww. przepisie prawa, stanowią przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Przesłanki te należy interpretować w sposób ścisły. Wskazać należy, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ administracji orzeka jako organ kasacyjny na podstawie przepisów i stanu faktycznego obowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej ocenie pod względem istnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności.

Dodać należy, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie rozstrzyga sprawy co do meritum. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji nie przeprowadza się nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. Nadzwyczajny tryb postępowania przewidziany w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. służy do eliminowania z obrotu decyzji w sposób kwalifikowany naruszających porządek prawny – "wydanych z rażącym naruszeniem prawa". Nie może on być środkiem wzruszenia decyzji, nawet wadliwych, jednakże nie w stopniu, o którym mowa wyżej. Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Lublinie z dnia 21.11.2014 r. sygn. akt III AUa 1005/13, lex nr 1402914). O "rażącym naruszeniu prawa" można mówić, gdy naruszenie prawa jest oczywiste, rzucające się w oczy bez potrzeby dokonywania wykładni naruszonego przepisu prawa. Proste zestawienie treści przepisu z treścią aktu (decyzji, postanowienia) organu wskazuje na ich sprzeczność (niezgodność). Cechą rażącego naruszenia prawa jest pozostawanie treści weryfikowanej w trybie nadzoru decyzji w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu prawa stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia sprawy przez ich proste ze sobą zestawienie. W pojęciu rażącego naruszenia prawa nie mieszczą się błędy w wykładni prawa. Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polega na przekroczeniu prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności zawartego w niej rozstrzygnięcia z prawem obowiązującym w dacie wydania decyzji, a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty.

W wyroku z dnia 19.11.2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1534/13 (lex nr 1408011) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że: "Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym." Ten sam Sąd w wyroku z dnia 03.09.2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 441/13 (lex nr 1380631) wskazał, że: "Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną."

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji bierze się pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. (por. wyrok NSA z dnia 23.04.2013 r. sygn. akt I OSK 2073/11, lex nr 1336365).

Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy wskazać należy, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta jest na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 12 i art. 57 Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz. U. Nr 33, poz. 232 ze zm.). Zarzut ten uznać należy za niezasadny. Powołane wyżej przepisy prawa w dniu podejmowania decyzji będącej przedmiotem weryfikacji w nadzwyczajnym trybie nieważności decyzji administracyjnej miały następujące brzmienie: art. 12: "Polska Rzeczpospolita Ludowa uznaje i ochrania na podstawie obowiązujących ustaw indywidualną własność i prawo dziedziczenia ziemi, budynków i innych środków produkcji należących do chłopów, rzemieślników i chałupników.", art. 57: "Polska Rzeczpospolita Ludowa, utrwalając i pomnażając zdobycze ludu pracującego, umacnia i rozszerza prawa i wolności obywateli." Zważyć jednak należy, że ww. przepisy prawa nie stanowiły materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Bydgoszczy z dnia [...].09.1970 r. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej stanowiącej własność rodziców skarżącej. Przepisy te nie były także stosowane przez organy podejmujące zaskarżone w sprawie decyzje.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 12 i art. 57 Konstytucji PRL skarżąca kasacyjnie podnosi, że nie powinna być chroniona decyzja administracyjna wydana w oparciu o przepisy, które początkowo nie przewidziały odszkodowania za przekazane tereny leśne, a zmiana przepisów uwzględniająca wymienioną wyżej konstytucyjną ochronę prawa własności nie przewidziała wprost wyrównania odszkodowania wypłaconego przed wprowadzoną zmianą. Zasady stosowania przepisów intertemporalnych powinny zdaniem skarżącej kasacyjnie uwzględniać zasadę równości obywateli wobec prawa. Skarżąca kasacyjnie wyraziła pogląd, że w takiej sytuacji powinna być dopuszczalna zmiana decyzji administracyjnej dla zachowania praw obywatelskich. Skarżąca kasacyjnie w żaden jednak sposób nie wykazała w skardze kasacyjnej na czym miałoby polegać rażące naruszenie przez organ – Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Bydgoszczy, podejmujący decyzję z dnia [...].09.1970 r. - zasad ustanowionych w art. 12 i art. 57 Konstytucji PRL. Zważyć bowiem należy, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji w niniejszej sprawie były decyzje wydane przez organ administracji w nadzwyczajnym trybie weryfikacji decyzji, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji. Zarzut naruszenia przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej zasad ustanowionych w art. 12 i art. 57 Konstytucji PRL nie mieści się w pojęciu rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak już wyżej wskazano, cechą rażącego naruszenia prawa jest pozostawanie treści weryfikowanej w trybie nadzoru decyzji w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu prawa stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia sprawy przez ich proste ze sobą zestawienie. Postępowanie przeprowadzone w niniejszej sprawie nie wykazało, jak to trafnie zauważa Sąd I instancji, aby doszło w sprawie do rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającego na przekroczeniu prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Uwzględnienie zaprezentowanego w skardze kasacyjnej poglądu skarżącej w sprawie mającej za przedmiot sądową kontrolę decyzji wydanych w trybie nadzoru, że powinna być dopuszczalna zmiana decyzji administracyjnej dla zachowania praw obywatelskich, prowadziłoby do nieznajdującego oparcia w przepisach prawa rozszerzenia przesłanek weryfikacji decyzji administracyjnych w trybie nadzoru. Podkreślenia wymaga, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma na celu wyjaśnienie istnienia kwalifikowanej niezgodności rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty.

W wyroku z dnia 25.04.2013 r. sygn. akt I OSK 1822/11 (lex nr 1336326) Naczelny sąd Administracyjny wskazał, że: "Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do ponownego badania sprawy od strony faktycznej. Z tego względu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogą być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje - których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczone są wadami, enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a."

Za nieusprawiedliwiony także uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 4 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że przyznane renty zostały podwyższone o 50 % na podstawie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne, pomimo braku dowodu w aktach sprawy i nieprzeprowadzeniu takiego dowodu z urzędu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji w niczym nie naruszył ww. przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, powołując się na art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz.118), że dopiero przepisy tej ustawy wprowadziły zmianę przewidującą, że w sytuacji gdy w skład przekazywanego gospodarstwa wchodziły lasy, renta ulegała zwiększeniu w zależności od wartości drzewostanu. Zauważył jednak, że przepisy te nie dotyczyły spraw załatwionych ostateczną decyzją administracyjną w latach poprzedzających wejście w życie tej zmiany.

Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie zawartemu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie ustalił, że rodzice skarżącej otrzymali wyższą o 50 % rentę w 1974 r., co według skarżącej kasacyjnie Sąd ten miałby uczynić bez przeprowadzenia stosownych dowodów z dokumentów i przez to naruszyć wyżej wskazane przepisy p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji wskazał, z powołaniem się na art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne i przytoczeniem jego treści, że stosownie do art. 40 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy, osoby, które w dniu wejścia w życie ustawy pobierały renty lub świadczenia pieniężne przyznane na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność Państwa, zachowywały prawo do dotychczasowych rent lub świadczeń pieniężnych, które podwyższano o 50 %. Sąd ten jednak nie ustalił i nie przyjął, że wstępni skarżącej otrzymali w 1974 r. wyższą rentę. W tej sytuacji nie można uznać za zasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 i 4 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. przez przyjęcie, że przyznane renty zostały podwyższone o 50 % na podstawie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne, pomimo braku dowodu w aktach sprawy i nieprzeprowadzeniu takiego dowodu z urzędu.

Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny uznał za bezprzedmiotowe odnoszenie się do dalszych twierdzeń i zarzutów zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wobec niepowiązania ich z zarzutami naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego, czy procesowego. Zgodnie bowiem z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd nie może samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 09.01.2013 r. sygn. akt II GSK 1371/12, lex nr 1457642).

Skoro zatem zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne, skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.