Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2268/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a, art. 15c, art. 22a, art. 24a
journal: Dz.U. 2012 poz 299
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 marca 2012 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien  spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości  ciekłych
article: art. 7,77  par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Protokolant referent stażysta Aneta Kardas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2020 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Zaskarżonym aktem - przywołując art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2019 r. poz. 288 ze zm.), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową", w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." - odmówiono wyłączenia stosowania wobec p. J.M., zwanego dalej "Wnioskodawcą", art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy:

- Wnioskodawca - pismem z [...] lutego 2017 r. - wystąpił o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej; w uzasadnieniu wniosku poinformował, że służbę w Policji rozpoczął [...] sierpnia 1990 r. po uprzedniej, pozytywnej weryfikacji; pracował we wszystkich pionach organizacyjnych Policji; kierował Pionem [...] oraz [...] Grupą [...]; codziennie narażał tam swoje zdrowie i życie; Wnioskodawca służbę w Słubie Bezpieczeństwa pełnił krótkotrwale, natomiast służbę w Policji wykonywał rzetelnie z poświęceniem życia i czasu rodziny; potwierdza to jego teczka personalna, znajdująca się w archiwum Komendy Wojewódzkiej Policji w K.; Wnioskodawcę wyróżniono Brązowym Krzyżem Zasługi, Srebrnym Krzyżem Zasługi oraz Srebrną Odznaką "Zasłużony Policjant"; za rzetelnie realizowane zadania wielokrotnie nagradzano go finansowo; orzeczono także wobec niego - w związku ze służbą - [...] grupę inwalidzką; Wnioskodawca stwierdził, że nigdy nie: "(...) "terroryzował", "dławił, "gnębił", "bił", "działał na rzecz obcego państwa", jak również "działał na szkodę wolności i narodu polskiego",

- z akt sprawy wynika, że Wnioskodawcę zwolniono ze służby w Policji z dniem [...] maja 2007 r.; ma prawo do emerytury oraz renty inwalidzkiej, których wysokość zweryfikowano z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i 22a ustawy zaopatrzeniowej; nie wypłaca się przy tym renty inwalidzkiej z uwagi na prawo do korzystniejszej emerytury,

- z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej jako "IPN") - informacji o przebiegu służby - wynika, że Wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, od [...] lipca 1983 r. do [...] stycznia 1990 r. - 6 lat, 6 miesięcy i 3 dni,

- w sprawie ustalono, że całkowity okres służby Wnioskodawcy to 25 lat, 7 miesięcy i 23 dni, (od [...] października 1981 r. do [...] maja 2007 r.); do wysługi emerytalnej doliczono okres zasadniczej służby wojskowej - wynoszący 2 miesiące i 10 dni (od [...] lipca 1981 r. do [...] października 1981 r.),

- kopie przekazanych przez IPN akt osobowych nie zawierają dokumentów wskazujących, aby Wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki pełniąc służbę po 12 września 1989 r.,

- z pisma komendanta Głównego Policji - z [...] maja 2018 r., - wynika, że w trakcie służby w Policji Wnioskodawca rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki; w trakcie służby miał podwyższone uposażenie zasadnicze, był awansowany na stanowisku służbowym oraz w stopniu służbowym, wyróżniano go pochwałami oraz nagrodami pieniężnymi; odnotowano pozytywne opinie służbowe; Wnioskodawcę wyróżniono Brązowym Krzyżem Zasługi, Srebrnym Krzyżem Zasługi oraz Brązową Odznaką "Za Zasługi w Ochronie Porządku Publicznego", w materiałach Policji nie stwierdzono informacji o wymierzonych wobec Wnioskodawcy karach dyscyplinarnych; z informacji o przebiegu służby wynika, że Wnioskodawca pełnił funkcję nieetatowego pirotechnika, zajmującego się rozpoznaniem i poszukiwaniem ładunków wybuchowych, a swoje zadania w tym zakresie realizował z narażeniem życia i zdrowia; poinformowano jednocześnie o braku dokumentów, odnoszących się do czynności służbowych, w trakcie których wystąpiło zagrożenie życia lub zdrowia byłego funkcjonariusza,

- na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej można w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wyłączyć stosowanie art. 15c, 22a i 24a, ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia;

wskazane przesłanki muszą być spełnione łącznie,

- przy rozstrzyganiu spraw, wobec art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, fundamentalne znaczenie ma zamieszczenie tam w istocie dwu przesłanek, których spełnienie otwiera możliwość jego zastosowania do konkretnej osoby; przepis ten nakłada na organ również obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek; tylko w takiej sytuacji dopuszczono możliwość wyłączenia stosowania przepisów ogólnych (art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej),

- przesłanki zastosowania danej regulacji są nieostre; oznacza to, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi administracji możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy, poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego,

- pierwsza z przesłanek – krótkotrwałość służby - musi być każdorazowo oceniana indywidualnie; winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa; dodatkowo należy ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym - w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza; oznacza to, że - obok oceny, czy dany okres może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym – należy go oceniać także abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby; krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno sformułować choćby przybliżoną definicję; przy oparciu się jednak na wykładni językowej krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością; również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy danego słowa - to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.); pierwszeństwo wykładni językowej jest przy tym powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z 12 czerwca 2015 r. w sprawie o sygn. akt II CSK 518/14),

- wskazano także jak - zdaniem organu - należy wykładać warunki zastosowania wyjątku opisane jako "rzetelne pełnienie służby" oraz pojęcie "szczególnie uzasadniony przypadek"; odnosząc się do tego ostatniego wskazano, że zachodzi on wówczas, gdy funkcjonariusz - poza spełnieniem dwóch innych wymaganych przesłanek - miał wybitne osiągnięcia w służbie wyróżniające go szczególnie na tle pozostałych,

- analizując przedmiotową sprawę wskazano, że Wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 6 lat, 6 miesięcy i 3 dni a całkowity okres jego służby to 25 lat, 7 miesięcy i 23 dni; pełnił zatem służbę na rzecz totalitarnego państwa ponad 25 % całego okresu; przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały; ponad 6 i pół roku realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy epizodycznego; Wnioskodawca przez ten okres dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem; Wnioskodawca nie spełnia zatem przesłanki określonej w art. 8a ust. I pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

- odnosząc się do analizy przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej nie zakwestionowano rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez Wnioskodawcę w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r.; podkreślono jednocześnie, że nie ma dowodów potwierdzających wprost, że służba ta była pełniona z narażeniem zdrowia i życia,

- podkreślono, że służba w Policji zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy, nawet gdy realizowane czynności służbowe są tego rodzaju, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia wydaje się być mało prawdopodobne lub nawet wykluczone; gdyby zamiarem ustawodawcy było uznanie, że potencjalne zagrożenie, jakie niesie za sobą służba, jest wystarczające do uznania jej pełnienia z narażeniem zdrowa i życia, nie dookreślałby przesłanki drugiej analizowanego przepisu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej; wskazano tam, że rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., ma mieć miejsce "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia"; tymczasem - z racji specyfiki samej służby - każdy funkcjonariusz Policji spełniałby ów wymóg,

- odnotowano, że wypłacane Wnioskodawcy świadczenie emerytalne nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno- Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734, ze. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem o emeryturach",

- argumenty w uzasadnieniu wniosku, dotyczące zaangażowania w służbę we wszystkich pionach organizacyjnych Policji, a także wskazanie przez Wnioskodawcę na otrzymanie nagród pieniężnych i pochwał za dobre wyniki w służbie, pełnej dyspozycyjności, dużej odpowiedzialności oraz gotowości do podejmowania szybkich decyzji i narażenia na ciągły stres, a co za tym idzie, sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z niego prawdopodobieństwo zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, nie mogą być samoistnie oceniane jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. I pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej,

- analiza materiału zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, uzasadnia stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie nie spełniono przesłanek wyłączenia stosowania art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej; szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy; uprawnienie z art. 8a ma więc charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia; tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

W skardze podniesiono brak uwzględnienia w sprawie:

- ryzyka narażenia życia i zdrowia w trakcie obowiązku realizowanych w ramach pracy w pionie [...] - Wydział [...] a następnie Wydział [...]; w trakcie realizowanych tam obowiązków - związanych z przestępczością [...] oraz przestępstwom [...] – Wnioskodawca wielokrotnie był narażony na utratę zdrowia i życia,

- ryzyka narażenia zdrowia i życia podczas wykonywania obowiązków wobec czynnego uczestnictwa w [...] Grupie [...]; stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji, że "brak jest dokumentów odnoszących się do czynności służbowych , w trakcie, których nastąpiło zagrożenie życia lub zdrowia", świadczy o pobieżnym zbadaniu sprawy mimo ponad 2 - letniego okresu jej rozpatrywania; Wnioskodawca dziesiątki razy brał udział, jako dowódca [...] - w przypadkach [...]; wszystkie są one udokumentowane notatkami służbowymi Wnioskodawcy oraz wpisami w książce wydarzeń - jest do sprawdzenia; nie budzi wątpliwości u specjalistów w tym zakresie, że każde [...], przy [...], niesie za sobą zagrożenie życia i zdrowia; w ramach szkoleń [...] Grupy [...] Wnioskodawca brał dodatkowo udział w szkoleniach; w ich trakcie miał bezpośredni kontakt z materiałami wybuchowymi poprzez ich odpalanie; szkolenia te również były dokumentowane w dawnym Wydziale [...] KWP w K.; obowiązki w ramach [...] Grupy [...] Wnioskodawca pełnił społecznie przez kilka lat,

- rzetelności pełnienia przez Wnioskodawcę służby w dziale [...]; przez lata kierował on Referatem [...]; Referat - przez czas, kiedy nim kierował - wielokrotnie zajmował pierwsze miejsce w województwie [...] w swojej kategorii w zakresie wykrywalności przestępstw jak i ich ujawnialności; za osiągane wyniki kilkakrotnie Wnioskodawcę nagradzano oraz odznaczano medalami resortowymi jak i państwowymi; pracę wykonywał rzetelnie i uczciwie; specyfika pracy w dziale [...] może uzasadniać przekonanie, że zagrożenie życia i zdrowia jest tam mniejsze; rzeczywistość jest jednak inna; realizacja spraw związanych z [...] i innymi rodzi dla funkcjonariuszy stałe zagrożenie; Wnioskodawca, jako kierujący Referatem, brał udział osobiście - ze swoimi podkomendnymi - w realizacji wszystkich spraw; tym samym narażał swoje życie i zdrowie.

Wnioskodawca nie zgodził się też ze stwierdzeniem w decyzji, że nie może uznać podanych wyżej zagrożeń życia i zdrowia "gdyż z racji specyfiki samej służby każdy funkcjonariusz Policji spełniłby ów wymóg"; ustawodawca nie podaje definicji "narażenia zdrowia i życia".

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Sąd zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisu prawa materialnego – art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej - przez błędne uznanie, jakoby nie zachodziła wskazana tam przesłanka. Miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ustalono bowiem równocześnie prawidłowo, czy zachodzą pozostałe warunki dla wyłączenia stosowania wobec Wnioskodawcy art. 15c ustawy zaopatrzeniowej. Skutkowało to naruszeniem przepisów prawa procesowego – art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. – co do obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy w jej ważnych aspektach. Mogło mieć to z kolei istotny wpływ na jej wynik. W danym zakresie zarzuty skargi są zasadne.

Organ trafnie przywołał w sprawie jej istotne okoliczności faktyczne, w kontekście oceny czasu trwania służby Wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa, w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, wobec treści informacji o przebiegu służby z IPN, która w danym postępowaniu była dla organu wiążąca. Wobec wcześniejszego zreferowania za organem, ich powtarzanie byłoby bezzasadne.

Opisując ramy prawne sprawy, trafnie wprawdzie skonstatował organ, że regulacja art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej jest jednoznaczna, w tym zakresie, że - dla zastosowania zakreślonego nią wyjątku - jest konieczne kumulatywne spełnienie trzech warunków. Powtarzanie jego argumentacji byłoby bezzasadne wobec uprzedniego przytoczenia.

Sąd nie podziela natomiast innych stanowisk, wyrażonych także obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazuje się tam, jakoby:

- warunkiem zastosowania wyjątku z art. 8a ust. 1 mogła być wyłącznie krótkotrwała służba na rzecz państwa totalitarnego i rzetelne pełnienie służby na rzecz państwa demokratycznego, nie jest zaś niezbędne spełnienie dalszych warunków, które prawodawca określił mianem wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku, bądź nawet

- dopuszczalne jest zastosowanie wyjątku, gdy jest spełniony jeden z warunków, wymienionych w art. 8a ust. 1 pkt 1 albo 2.

Przeciwko rozumieniu wskazanej regulacji wskazanemu w tiret 1 przemawia jednoznacznie jej treść, a w szczególności brzmienie art. 8a ust. 1 pkt 2, gdzie - po wskazaniu warunku rzetelnej służby - zamieszczono sformułowanie "w szczególności z narażeniem życia lub zdrowia". Taka wypowiedź prawodawcy wyklucza przyjęcie, jakoby jego wolą mogło być uzależnienie zastosowania wyjątku od samego warunku rzetelnej służby i jej krótkotrwałości. W takim przypadku zupełnie nieracjonalne byłoby zamieszczenie sformułowania "w szczególności z narażeniem życia lub zdrowia", gdy nie przewidziano stopniowania wprowadzonego wyjątku - wyłączenie reguł ogólnych można tylko zastosować bądź nie. Gdyby – z woli prawodawcy - uzyskanie wyłączenia było warunkowane wystąpieniem przesłanki zwykłego, rzetelnego pełnienia służby, zamieszczenie dalszych przesłanek byłoby całkowicie bezzasadne i sprzeczne z zasadami poprawnej legislacji. W ustawie nie zamieszcza się bowiem wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm – tak § 11 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 183).

Przepisu nie można z kolei wykładać wbrew jasno wyrażonej woli prawodawcy – tam, gdzie jego intencja jest możliwa do jednoznacznego odkodowania, wobec brzmienia normy (patrz trafnie przywołany przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego aktu wyrok SN o sygn. akt II CSK 518/14).

Z kolei, użyte w zdaniu wstępnym art. 8a ust. 1 sformułowanie "może wyłączyć stosowanie", przy wskazaniu, jakie okoliczności muszą wystąpić (zwrot "ze względu na"), wyklucza przyjęcie, jakoby wolą prawodawcy – gdy uzewnętrznił ją jednoznacznie brzmieniem regulacji - było szersze stosowanie wyjątku. Wyjątki nie mogą być bowiem wykładane rozszerzająco. Także, gdy określona instytucja prawna jest zawarta w kompleksie regulacji, stanowiących rozwiązania szczególne - tu specjalne reguły określania uposażeń emerytalnych i rentowych, co do funkcjonariuszy, którzy pełnili wcześniej służbę na rzecz totalitarnego państwa.

Zamieszczenie na końcu art. 8a ust. 1 pkt 1 spójnika "oraz" wyklucza natomiast uznanie, jakoby wolą prawodawcy było zastosowanie wyjątku w razie wystąpienia tylko jednej z przesłanek wymienionych w pkt 1 i 2.

Wykładając przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej Sąd uwzględnia w danym zakresie wyrażoną jednoznacznie wolę prawodawcy. Odkodowując treść danego przepisu, jako zakreślającego trzy kumulatywne przesłanki zastosowania wyjątku, podziela w danym zakresie stanowisko prezentowane w szeregu dotychczasowych orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażone m.in. także w prawomocnych orzeczeniach z: 17 września 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 670/19), 18 listopada 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 1087/19), 3 grudnia 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 1221/19), 11 marca 2020 r. (sygn. akt II SA/Wa 2062/19) z 16 czerwca 2020 r. (sygn. akt II SA/Wa 2664/19), z 8 lipca 2020 r. (sygn. akt II SA/Wa 74/20) czy 15 lipca 2020 r. (sygn. akt II SA/Wa 38/20). Są one dostępne dla Wnioskodawcy w CBOSA.

Sama trafna konstatacja organu, że warunkiem zastosowania wyłączenia z art. 8a ust. 1 jest wystąpienie trzech przesłanek, nie przesądza o prawidłowym ich odkodowaniu. Zwraca uwagę, co także odnotował organ, że zakreślono je wyrażeniami nieostrymi, niedookreślonymi - o charakterze ocennym. Dla rozważenia, czy znajdują one w konkretnej sprawie zastosowanie, wobec stosownego wniosku funkcjonariusza, konieczna jest więc prawidłowa wykładnia użytych pojęć, zarówno w kontekście znaczenia wedle reguł języka potocznego, jak i podejmując próbę zrekonstruowania woli przyjmującego daną regulację prawodawcy. W innym przypadku zastosowanie pojęć nieostrych mogłoby prowadzić do całkowitej dowolności orzekania w sprawie. Takiej zaś intencji nie sposób przypisywać racjonalnemu prawodawcy w praworządnym państwie. Pojęć nieostrych nie użyto więc dla zapewnienia swobody orzekania lecz maksymalnej elastyczności - aby zrealizować cel danej regulacji, w kontekście artykułowanych przez prawodawcę przesłanek jej wprowadzenia.

W rozpatrywanym przypadku zadaniem organu była ocena, czy względem Wnioskodawcy można wyłączyć ustalone ustawą zaopatrzeniową reguły ogólne, m.in. wobec warunku krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa, definiowanej art. 13b tego aktu.

Trafnie zauważa organ administracji, że pojęcie krótkotrwały ma stosunkowo szeroką konotację w języku potocznym. Przywołano słownikowe znaczenie danego wyrazu. Jednak nie sposób uznać, aby prawidłowo zrekonstruowano znaczenie danego pojęcia w kontekście jego użycia w analizowanej regulacji. Organowi umknęło mianowicie, że - w języku potocznym - pojęcie krótkotrwały jest używane przy opisie różnych zjawisk czy wydarzeń i - zależnie od kontekstu – może charakteryzować diametralnie różne okresy. Szersze rozważanie w danym zakresie zamieszczono w uzasadnieniu, zapadłego w analogicznej sprawie, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z Warszawie z 3 czerwca 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 2346/18. Sąd w tym składzie uważa je za trafne. Wobec dostępności tegoż dokumentu w sieci teleinformatycznej (CBOSA) powtarzanie sformułowanej tam argumentacji byłoby bezzasadne. Dość stwierdzić, że pojęcie krótkotrwałej pracy (analogicznie służby) odnosi się z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. Z perspektywy pełnej aktywności zawodowej ludzi - trwającej z reguły kilkadziesiąt lat - okres przekraczający nieco 6 i pół roku może być potocznie określony jako krótkotrwały (analogicznie powołany już prawomocny wyrok o sygn. akt II SA/Wa 38/20 – tam 6 lat i 8 miesięcy). Niewspółmiernie przewyższał bowiem okres służby na rzecz państwa totalitarnego - stanowił nieco ponad 25% całego okresu służby. Wobec artykułowanych w procesie legislacyjnym celów uchwalenia ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270), zwanej dalej "Nowelą z 2016 roku", w rozpatrywanym przypadku określenie służby jako krótkotrwała jest w pełni zasadne. Nie znajduje więc podstaw, przyjęte przez organ, zawężające rozumienie tego pojęcia.

Mylnie wobec tego przyjęto orzekając w sprawie, jakoby służby na rzecz totalitarnego państwa, gdy trwała nieco ponad 6 i pół roku, przy pełnieniu obowiązków ponad 25 i pół roku, nie należało określić jako krótkotrwałej. Wykluczało to - zdaniem organu - zastosowanie wyjątku, zakreślonego art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Warunki tam wskazane muszą być bowiem spełnione łącznie.

Jednocześnie organ nie kwestionował, w świetle zgromadzonej dokumentacji, że Wnioskodawca rzetelnie pełnił obowiązki, co stanowi o wystąpieniu drugiej przesłanki zastosowania wyjątku.

Skoro w danej sprawie spełniono dwa warunki organ administracji winien był wnikliwie rozważyć, czy zachodzi przesłanka opisana przez prawodawcę, jako "szczególnie uzasadniony przypadek". Brak prawidłowego wyjaśnienia tej kwestii - przy mylnym uznaniu, jakoby nie był spełniony inny warunek - skutkował naruszeniem przepisów postępowania w zakresie obowiązku właściwego rozpatrzenia sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Uchybiono tym wymaganiu właściwego wyjaśnienia sprawy w danym aspekcie, w związku z treścią art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.

Wobec sformułowanego przez organ stanowiska, co do rozumienia wyrażenia "szczególnie uzasadniony przypadek", należy wskazać na wstępie, że prawodawca nie zacieśnił tego pojęcia do potrzeby wyróżnienia się danego funkcjonariusza czy posiadania przezeń nadzwyczajnych, ponadprzeciętnych zasług, w obligatoryjnym połączeniu z nadzwyczaj krótkim pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa. Wręcz przeciwnie - mając na względzie wyrażone przez projektodawcę cele wprowadzenia Noweli z 2016 roku oraz rolę w tym kontekście regulacji art. 8a ustawy zaopatrzeniowej - należy uznać, że szczególnie uzasadnionym przypadkiem może być sytuacja, gdy zastosowanie reguły z art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej prowadziłoby do utraty uprawnień nabytych przez funkcjonariusza w trakcie służby na rzecz niepodległej Polski, gdy miał on w danym zakresie istotne zasługi (np. pełnił ją z narażeniem życia i zdrowia), a - w świetle dostępnych informacji - nie można mu przypisać konkretnych, godzących w wolności obywatelskie, działań w ramach pełnienia służby w okresie istnienia totalitarnego państwa. Jak podkreślali bowiem projektodawcy, celem opracowania i uchwalenia Noweli z 2016 roku było wyłącznie pozbawienie nieuprawnionych - społecznie nieakceptowanych - korzyści, wynikających ze służby na rzecz totalitarnego państwa. Przyjęte Nowelą z 2016 roku rozwiązania mają więc służyć wyeliminowaniu stanu, gdy określone osoby (czy pobierające po nich świadczenia rodziny) miałyby czerpać nadal korzyści z tego tytułu – np. wobec korzystniejszych niż ogólne reguł ustalania wysokości świadczeń dla służb mundurowych. Jak trafnie podkreślano w uzasadnieniu Noweli z 2016 roku, uzyskane z tego tytułu przywileje nie podlegają ochronie na równi z innymi prawami nabytymi. Nie może to jednak w pełni niweczyć uprawnień, wynikających z późniejszego pełnienia - na rzecz niepodległej Rzeczpospolitej - służby wedle rygorów określonych przez prawodawcę i znanych kontynuującej służbę osobie (tu w Policji). Wolą prawodawcy było niewątpliwie wykluczenie sytuacji prowadzących do pokrzywdzenia takich osób – utraty wypracowanych oddaną służba przywilejów emerytalnych. Służyć ma temu prawidłowe zastosowanie dodanej - w procesie legislacyjnym w toku prac sejmowych nad Nowelą z 2016 roku - normy art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Analogiczny cel ma też realizować art. 24a ust. 5 tego aktu, gdy chodzi o zaopatrzenie rodzin po funkcjonariuszach, którzy uprzednio pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa. W tym drugim przypadku nie przewidziano jednak uznania administracyjnego - wyłączenie reguł następuje ex lege, nie zaś w następstwie wydania decyzji wedle kryteriów, zakreślonych przez prawodawcę, w art. 8a ust. 1.

Jak już wskazywano, w art. 8a ust. 1 punkt 2 in fine prawodawca wskazał jedną z okoliczności, które mają wpływ na uznanie, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, przemawiający za wyłączeniem reguł ogólnych. Przykładowo wskazano pełnienie służby z zagrożeniem życia lub zdrowia. Za przyjęciem, że wolą prawodawcy było wskazanie pełnienia służby z zagrożeniem życia i zdrowia, jako jednego ze szczególnie uzasadnionych przypadków, zastosowania wyjątku w myśl art. 8a ust. 1, przemawiają względy wykładni systemowej oraz celowościowej. Szersze wywody w danym zakresie sformułowano w uzasadnieniu powołanego już prawomocnego wyroku o sygn. akt II SA/Wa 670/19. Wobec jego dostępności w sieci teleinformatycznej (w CBOSA), ich powtarzanie byłoby bezzasadne.

Tak odkodowana treść normatywna art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej uwzględnia przy tym reguły rangi konstytucyjnej, czy wiążących Polskę umów międzynarodowych, które miał z pewnością także na uwadze prawodawca. Poza oceną Sądu jest natomiast kwestia samej zasadności generalnego obniżenia uposażeń byłych funkcjonariuszy, w określonym przez prawodawcę zakresie.

Odnosząc wskazane ramy prawne do realiów rozpoznawanej sprawy wypada skonstatować, że ocena organu, jakoby w sprawie nie wystąpiła przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku, jako warunek wyłączenia zasad ogólnych, jest przedwczesna. Nie rozważono bowiem sprawy w jej istotnych aspektach, co musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia zaskarżonego aktu (tak art. 107 § 3 wobec art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a.). Trzeba bowiem zwrócić uwagę na poniższe, mogące mieć istotne znaczenie w rozpatrywanej sprawie, kwestie.

Trafne są wywody organu, gdzie wskazuje, że warunku pełnienia służby z zagrożeniem życia lub zdrowia nie sposób wiązać z samym faktem bycia funkcjonariuszem Policji - np. wobec złożenia określonego zobowiązania (przysięgi). W danym zakresie polemika skargi jest chybiona. Nie można bowiem wykluczyć przydzielenia funkcjonariuszowi obowiązków tego rodzaju, że zadania na określonym stanowisku realnie nie wiązały się z zagrożeniem życia lub zdrowia. Trafnie wskazuje więc organ, że nie chodzi o potencjalne, teoretyczne zagrożenia. Wprowadzenie przez prawodawcę tak rozumianego warunku - gdy ma on dotyczyć wyłącznie służb mundurowych, których obowiązki naturalnie wiążą się z potencjalnym zagrożeniem życia i zdrowia funkcjonariuszy - byłoby nieracjonalne. Chodzi o zagrożenie realne - związane z rodzajem pełnionej służby i wykonywanymi zadaniami.

Nie sposób natomiast podzielić stanowiska organu, jakoby dla ustalenia, że funkcjonariusz pełnił służbę z zagrożeniem życia lub zdrowia konieczne było istnienie w aktach określonego rodzaju dokumentu, wprost potwierdzającego ten fakt, jak np. zaświadczenie, wydawane w myśl przepisów odrębnych w celu potwierdzenia prawa do podwyższenia świadczeń emerytalnych, czy wręcz samo ich pobieranie wedle zasad wskazanych rozporządzeniem o emeryturach. Na takie rozumienie wskazanej regulacji przez organ może wskazywać zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego aktu informacji o braku dokumentów, potwierdzających pełnienie służby w szczególnych warunkach oraz braku dodatków do świadczeń z tego tytułu. Wbrew ocenie organu, ustalenia w danym zakresie mogą być dokonywane z zastosowaniem wszelkich środków dowodowych, z uwzględnieniem zasad doświadczenia życiowego i racjonalnego rozumowania. Ma to istotne znaczenie w danej sprawie wobec twierdzeń Wnioskodawcy, że wykonywał zadania [...] oraz zajmował się zwalczaniu określonych rodzajów przestępczości. Organ temu nie przeczył ani tego nie weryfikował. Nie ustalił więc, czy zadania te były realizowane a ich specyfika wiązała się z realnym zagrożeniem życia lub zdrowia. W danym zakresie zarzuty skargi są w pełni uzasadnione a wskazane zagadnienie może mieć istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Ustalenie bowiem, że Wnioskodawca pełnił służbę z narażeniem życia lub zdrowia obligowałoby organ w realiach rozpatrywanej sprawy do orzeczenia o wyłączeniu względem Wnioskodawcy zasad ogólnych art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej. Spełniono by bowiem warunek wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku, przy wystąpieniu pozostałych dwóch wymaganych przesłanek.

Nie może być też bez znaczenia, odnotowane tylko w uzasadnieniu skarżonego aktu, podwyższanie Wnioskodawcy uposażenia zasadniczego - w okresie pełnienia służby na rzecz państwa demokratycznego - awansowanie na stanowisku służbowym oraz w stopniu służbowym, wyróżnianie pochwałami oraz nagrodami pieniężnymi; czy pozytywne opinie służbowe. Istotne jest także wyróżnienie go odznaczeniem - Brązowym i Srebrnym Krzyżem Zasługi. W myśl art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach (aktualnie opubl w Dz.U. z 2020 r., poz. 138): "Najwyższym wyróżnieniem zasług cywilnych i wojskowych położonych w czasie pokoju lub wojny dla chwały i rozwoju Rzeczypospolitej Polskiej są ordery i odznaczenia". Natomiast, przykładowo - co wynika z art. 16 ust. 1 tej ustawy: "[...} Krzyż Zasługi jest nagrodą dla osób, które położyły zasługi dla Państwa lub obywateli spełniając czyny przekraczające zakres ich zwykłych obowiązków, a przynoszące znaczną korzyść Państwu lub obywatelom.". Wymaga wprawdzie wyjaśnienia przez organ, jakie były kryteria przyznania określonego odznaczenia na dzień, gdy uzyskał je Wnioskodawca. Kwestie te nie mogą być jednak obojętne w kontekście prawidłowej oceny, czy w sprawie występuje szczególnie uzasadniony przypadek (tak samo prawomocny wyrok o sygn. akt II SA/Wa 38/20).

Należy jeszcze raz podkreślić, że nie jest uzasadniona stosunkowo dowolna i zacieśniająca wykładnia użytego w zdaniu wstępnym art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej określenia szczególnie uzasadniony przypadek, np. tak aby dana regulacja mogła dotyczyć jedynie funkcjonariuszy o szczególnych zasługach na rzecz państwa demokratycznego. Takiej intencji prawodawcy nie sposób wywieść z treści danej regulacji.

Wypada dalej odnotować, że w toku procedowania nad Nowelą z 2016 roku, w trakcie prac stosownych komisji sejmowych, do projektu ustawy wprowadzono dwie zmiany, który można określić mianem autopoprawek projektodawcy - właśnie wskazany art. 8a oraz powołany już wcześniej ust. 5 w art. 24a. Tym ostatnim przepisem przyjęto regułę wyłączenia z mocy ustawy regulacji obniżającej świadczenie w pewnych przypadkach. Co do pozostałych pozostawiono to uznaniu administracyjnemu, w granicach zakreślonych treścią normatywną art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wynika stąd, że - z wyrażonej jednoznacznie woli prawodawcy - kwestia narażenia życia bądź zdrowia przez funkcjonariuszy stanowi przesłankę kwalifikowaną, przemawiającą za wyłączeniem regulacji o obniżeniu uposażeń. Szczególnie bowiem potraktowano przypadek śmierci czy zaginięcia, wprowadzając sztywną regułę zaś - wobec narażenia życia lub zdrowia - skoro kwestie te mają jednak charakter ocenny, pozostawiono to rozstrzyganiu na drodze administracyjnej. Analogicznie traktować należy przypadek faktycznej utraty zdrowia w określonym zakresie (patrz tak samo powołane już prawomocne orzeczenia o sygn. akt II SA/Wa 670/19 oraz 1221/19). W tym kontekście nie można uznać za bez znaczenia w sprawie - pominiętą także przez organ - kwestię uprawnień rentowych Wnioskodawcy, które podnosił we wniosku. W danym zakresie nie chodzi naturalnie o swego rodzaju automatyzm. Szereg bowiem nawet poważnych schorzeń czy uszczerbków na zdrowiu może pozostawać w związku z wykonywaniem czynności w służbach mundurowych, lecz być równocześnie zwykłym następstwem świadczenia pracy, która nie jest specyficzna dla określonych formacji i nie świadczy o narażeniu życia bądź zdrowia oddaną służbą. Przykładowo funkcjonariusz może ulec wypadkowi w związku z pełnieniem rutynowych obowiązków wartowniczych albo też wobec udziału w konkretnych zdarzeniach, związanych z interwencją, gdzie istniało realne zagrożenie zdrowia czy wręcz życia. Organ jednak nie rozważył w ogóle, jak w tym kontekście należałoby ocenić rozpatrywany przypadek. Formułowanie więc na tym etapie ocen przez Sąd byłoby przedwczesne.

Organ nie wyjaśnił stosownie wnikliwie sprawy dla ustalenia, czy zachodzą przesłanki zastosowania wyjątku z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej – co do wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku. Prowadziło to do uchybienia przepisom postępowania w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy. Mogło mieć to istotny wpływ na jej wynik.

Skoro organ nie zajął dotąd stanowiska w sprawie w szeregu istotnych kwestii, przedwczesna byłaby ocena przez Sąd, czy zachodzi wobec Wnioskodawcy przesłanka zastosowania wyłączenia zasad ogólnych, wskazana art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, a wykraczająca poza wskazane w pkt 1 oraz pkt 2 in principio - tych wystąpienie nie budzi wątpliwości.

Z przytoczonych wyżej przyczyn - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - orzeczono jak w sentencji.

Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.