Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1437/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa~Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 12a § 2, art. 141 § 4 w zw. z art. 153
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 8, art. 11, art. 84 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1424/14 w sprawie ze skargi F.B. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia 18 czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) oddala wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

W dniu 11 lutego 2014 r. do Ministra Skarbu Państwa wpłynął wniosek F.B. (dalej także jako skarżący) o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wyroku trybunału arbitrażowego w sprawie T. przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej z 5 września 2012 r. oraz wyroku trybunału arbitrażowego w sprawie T. przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie kosztów postępowania. Skarżący wnosił o udostępnienie informacji publicznej w formie elektronicznej lub w formie wydruku.

Pismem z 14 lutego 2014 r. Minister Skarbu Państwa poinformował skarżącego, że jego wniosek zostanie rozpatrzony w terminie nie dłuższym niż dwa miesiące od dnia złożenia wniosku. Jako termin na rozpatrzenie sprawy wskazano 11 kwietnia 2014 r. Wydłużenie terminu wynikało z faktu, że zachodziła konieczność skontaktowania się z inwestorem celem ustalenia czy wnioskowane wyroki zawierają informacje będące tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Dodatkowo organ podał, ze ponowne konieczne jest przeanalizowanie akt sprawy arbitrażowej.

Pismem z 6 marca 2014 r. Minister Skarbu Państwa zawiadomił spółkę T. o złożonym wniosku o udostępnienie informacji publicznej i zwrócił się do Spółki z pytaniem czy wyraża zgodę na udostępnienie wyroków arbitrażowych skarżącemu. W przypadku odmowy wyrażenia zgody Minister wezwał do wskazania w przedmiotowych wyrokach fragmentów stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w terminie do 20 marca 2014 r.

Pismem z 19 marca 2014 r. podpisanym przez Prezesa Spółki U.K., Spółka poinformowała, że nie wyraża zgody na udostępnienie wnioskowanych wyroków trybunału arbitrażowego w części albo w całości. Wskazano, że w postępowaniu arbitrażowym Spółka udostępniła mnóstwo tajemnic przedsiębiorcy oraz handlowych obejmujących znaczny okres czasu.

Ze względu na odmowę udostępnienia informacji publicznej przez T. Minister Skarbu Państwa ponownie wezwał Spółkę pismem z 3 kwietnia 2014 r. do wskazania jakie fragmenty wyroków stanowią tajemnicę przedsiębiorcy i dlaczego te fragmenty wyroków stanowią dane stanowiące w ocenie Spółki jej tajemnicę przedsiębiorcy, zakreślając termin na udzielenie odpowiedzi do 23 lutego 2014 r. Ponadto organ wezwał Spółkę do przedłożenia dokumentu rejestrowego wskazującego na sposób reprezentacji Spółki w tłumaczeniu na język polski.

W wyznaczonym terminie Spółka nie ustosunkowała się do powyższego żądania.

Decyzją z 15 maja 2014 r. Minister Skarbu Państwa, na postawie art. 5 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001, Nr 112, poz. 1198, ze zm., dalej jako u.d.i.p.) odmówił F.B. udostępnienia informacji publicznej, tj. wyroku częściowego trybunału arbitrażowego ad hoc w sprawie z powództwa T. przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej z 5 września 2012 r. (sygn. akt [...]) oraz wyroku końcowego trybunału arbitrażowego ad hoc w sprawie z powództwa T. przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej z 23 stycznia 2013 r. (sygn. akt [...]) w przedmiocie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu decyzji podał, iż 5 września 2012 r. trybunał arbitrażowy ad hoc wydał wyrok częściowy w sprawie z powództwa T. przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, którym oddalono powództwo T. przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej.

Arbitrzy uznali, że Rzeczpospolita Polska nie naruszyła postanowień polsko-niemieckiej umowy w sprawie popierania i wzajemnej ochrony inwestycji z 1989 r. i nie traktowała spółki T. w sposób dyskryminacyjny. Tym samym oddalono roszczenia odszkodowawcze inwestora zagranicznego w całości. Spór ze spółką T. trwał od 2008 r. W toku postępowania dowodowego przed trybunałem arbitrażowym ujawniono szczegółowe informacje dotyczące procesu inwestycji poczynionych w Polsce przez niemieckiego inwestora, które zostały zawarte w treści samego wyroku.

W dniu 23 stycznia 2013 r. trybunał arbitrażowy ad hoc w sprawie z powództwa T. przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej wydał wyrok końcowy w przedmiocie kosztów postępowania, w którym ustalono koszty postępowania i sposób ich rozliczenia. Wyrok końcowy zawiera szczegółowe zestawienie kosztów poniesionych przez strony postępowania oraz twierdzenia faktyczne stron w zakresie ich wniosków o zasądzenie kosztów procesu.

Organ uznał, ze wnioskowane wyroki arbitrażowe zawierają w sobie elementy stanowiące informację publiczną, ponieważ dotyczą praw majątkowych Skarbu Państwa (Rzeczypospolitej Polskiej ). Zważył jednak, że prawo dostępu do informacji publicznej nie jest prawem absolutnym. Podlega ono ograniczeniu m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.)

W ocenie organu Spółka będąca stroną postępowania arbitrażowego zakończonego wnioskowanymi wyrokami, jest przedsiębiorcą uprawnionym do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. Informacje zawarte w żądanych wyrokach stanowią zatem dane podlegające ochronie jako tajemnica przedsiębiorcy. Spółka nie ujawnia tych danych opinii publicznej. Posiadają one wymierną wartość gospodarczą z uwagi na fakt, że dotyczą istotnych dla spółki rozliczeń finansowych, które mogą wpłynąć na wycenę wartości akcji lub udziałów oraz wiarygodność finansową. Spółka podjęła przy tym niezbędne działania w celu zachowania poufności gdyż nie udostępnia żadnych informacji objętych treścią wyroku, jak też wskazała, że całokształt informacji objętych wnioskowanymi wyrokami traktuje jako informacje poufne.

W dniu 5 czerwca 2014 r. do Ministerstwa Skarbu Państwa wpłynął wniosek F.B. o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy. Skarżący zakwestionował ustalenie przez Ministra Skarbu Państwa, że wnioskowane informacje zostały skutecznie objęte przez T. tajemnicą przedsiębiorcy, z uwagi na fakt, iż w odpowiedzi na pismo Ministra Skarbu Państwa z 3 kwietnia 2014r., Spółka nie wskazała jakie fragmenty wyroków i dlaczego stanowią jego tajemnicę przedsiębiorcy, a także nie przedłożyła Ministrowi Skarbu Państwa dokumentu rejestrowego wskazującego na sposób reprezentacji Spółki.

Skarżący podał, że w domenie publicznej znajdują się komunikaty prasowe dotyczące wnioskowanych wyroków.

Decyzją z 18 czerwca 2014 r. Minister Skarbu Państwa, na podstawie art. 5 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. a także art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 § 1, art. 107 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżona decyzję.

Organ zasadniczo podtrzymał swoją argumentację zawartą w decyzji z 15 maja 2014 r., zauważając, że za ujawnienie przedmiotowych informacji nie można uznać przedstawionego przez skarżącego komunikatu prasowego, zamieszczonego na stronie kancelarii reprezentującej w toku postępowania arbitrażowego Rzeczpospolitą Polską, w którym poinformowano jedynie ogólnie o przedmiocie postępowania arbitrażowego i jego wyniku.

Zdaniem organu Spółka pomimo, iż nie określiła fragmentów przedmiotowych wyroków objętych tajemnicą przedsiębiorcy, podjęła niezbędne działania w celu zachowania poufności przedmiotowych informacji, jak też wskazała, że całokształt informacji objętych wnioskowanymi wyrokami traktuje jako informacje poufne. Dysponując oświadczeniem Spółki z 19 marca 2014 r. organ uznał, ze nie jest możliwe udostępnienie wyroku bez ryzyka bezprawnego ujawnienia prawnie chronionych danych dotyczących Spółki, stanowiących tajemnice przedsiębiorcy. Jednocześnie organ nie znalazł podstaw do zakwestionowania uprawnienia U.K. do złożenia w imieniu Spółki oświadczenia o braku zgody Spółki na udostępnienie wnioskowanych informacji.

W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucił:

- naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez brak zastosowania oraz nieudostępnienie informacji publicznej w postaci wskazanej we wniosku o udostępnienie informacji publicznej;

- naruszenie przepisu art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2, art. 10, art. 13 u.d.i.p. przez niewłaściwe zastosowanie oraz nieudostępnienie informacji publicznej w postaci wskazanej we wniosku o udostępnienie informacji publicznej;

- naruszenie art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm. dalej jako u.z.k.n.) poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz brak ustosunkowania się do faktu nie zastrzeżenia przez przedsiębiorcę informacji.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji Ministra Skarbu Państwa, wykonanie czynności związanych z prawidłowym rozpatrzeniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z ustawą o udostępnienie informacji publicznej oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący podkreślił, odwołując się do przywołanych przykładów, że zdecydowana większość państw na świecie nie tylko respektuje zasadę dostępu do informacji publicznej w kontekście postępowań arbitrażowych na linii inwestor – państwo.

Odnosząc się do realiów przedmiotowej sprawy skarżący podniósł, iż nie można uznać aby przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności danych zawartych w wyrokach. Ponownie wskazał na komunikaty prasowe dotyczące wyroków, uznając, że tym samym informacje zawarte w wyrokach zostały ujawnione do wiadomości publicznej. Zdaniem skarżącego nieuzasadnione jest twierdzenie organu, jakoby przedsiębiorca skutecznie wskazał, że całokształt informacji objętych wyrokami traktuje jako informacje poufne. Ignorując wezwanie organu, przedsiębiorca nie zastrzegł żadnych konkretnych fragmentów wyroków jako tajemnicy przedsiębiorstwa. Nie można zatem uznać, że podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.k.n. Oświadczenie zawarte w piśmie z 19 marca 2014 r. nie może zostać uznane za skutecznie złożone, gdyż nie wykazano, aby pismo to zostało złożone przez upoważnioną do tego osobę.

W ocenie skarżącego nawet jednak w sytuacji gdyby przyjąć, że oświadczenie to jest skuteczne, to organ nie mógł na tej podstawie odmówić dostępu do informacji publicznej w postaci wyroków. Organ powinien udostępnić te fragmenty wyroków, które nie zawierają tajemnicy przedsiębiorcy.

Skarżący nie wykluczył, że wyroki mogą zawierać fragmenty spełniające kryteria wskazane w definicji tajemnicy przedsiębiorcy, ale nie mogą same w sobie tej tajemnicy stanowić.

Konkludując skarżący uznał, że interpretacja i zastosowanie przez organ w przedmiotowej sprawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, prowadzi do naruszenia korzystania z konstytucyjnie gwarantowanego prawa do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.

Wniosek o odrzucenie skargi motywował nieuiszczeniem przez skarżącego wpisu od skargi.

W zakresie wniosku o oddalenie skargi podtrzymał swoją dotychczasową argumentację.

Organ podał, że zgodnie z zasadami postępowania arbitrażowego Komisji Narodów Zjednoczonych ds. Międzynarodowego Prawa Handlowego w wersji z 1976 r. (Zasady arbitrażowe UNCITRAL), które obowiązywały w sporze pomiędzy Spółką a Polską, orzeczenie wydane w sprawie może zostać upublicznione wyłącznie za zgodą obu stron postępowania. W przedmiotowej sprawie inwestor w piśmie z 19 marca 2014 r. explicite wskazał, że nie wyraża zgody na udostępnienie wnioskowanych wyroków.

Jednocześnie organ podkreślił, że ustawodawca, ze względu na konieczność ochrony innych konstytucyjnych wartości, przewidział wyjątki od prawa dostępu do informacji publicznej (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

W piśmie z 16 stycznia 2015 r. skarżący wskazał na wydanie w tutejszym Sądzie wyroki w sprawie II SA/Wa 1690/14 z 15 stycznia 2015 r. i w sprawie II SA/Wa 1122/14 z 22 października 2013 r., które odnoszą się do stanów faktycznych analogicznych jak w niniejszej sprawie, tj. do odmowy udostępnienia wyroków trybunałów arbitrażowych wydanych w oparciu o traktat prawa międzynarodowego, przywołując fragmenty wyroku z 22 października 2013 r.

Pismem z 20 stycznia 2015 r. organ wskazał, że nie dysponuje tłumaczeniem na język polski wyroków trybunału arbitrażowego ad hoc w sprawie z powództwa spółki T. przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2015 r. o sygn. akt II SA/Wa 1424/14 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 15 maja 2014 r.

W rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności Sąd wskazał, że wniosek o odrzucenie skargi nie mógł zostać uwzględniony, albowiem skarga - wbrew twierdzeniom organu zawartym w odpowiedzi na skargę - została prawidłowo opłacona. Wynika to w sposób jednoznaczny tak z potwierdzenia wykonania przelewu kwoty 200 zł, jak i z potwierdzenia wpisu do rejestru opłat sądowych wpisu w wysokości 200 zł dokonanego przez skarżącego w przedmiotowej sprawie.

Natomiast dokonując oceny zasadności skargi F.B. na decyzję Ministra Skarbu Państwa, Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Jak wskazał WSA w Warszawie, w niniejszej spawie, co nie jest przedmiotem sporu, żądana informacja w postaci kopii wyroków Trybunału arbitrażowego w sprawie T. przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej z 5 września 2012 r. i z 23 stycznia 2013 r. w przedmiocie kosztów postępowania, posiada przymiot informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit a i b u.d.i.p., natomiast Minister Skarbu Państwa jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej stosownie do przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Skoro tak, to w sprawie znajduje zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej, określająca zasady i tryb dostępu do informacji posiadających walor informacji publicznych.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji stanowi przepis art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że definicja legalna tajemnicy przedsiębiorstwa została zawarta w art. 11 ust. 4 u.z.n.k., zgodnie z którą przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Z treści powołanego przepisu wynika, iż aby objąć prawną ochroną pewien zakres informacji istotnej dla przedsiębiorcy, niezbędne jest jej wyłączenie z jawności publicznej poprzez podjęcie niezbędnych działań zmierzających do zachowania poufności tej informacji. Na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się takie informacje należące do tegoż podmiotu, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy. Warunkiem respektowania tej tajemnicy jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą być one ogólnie udostępnione.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, iż złożone zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy organ (podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji), po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Ustalenia organu poczynione w tym zakresie w decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, w przypadku złożenia skargi przez stronę postępowania, podlegają kontroli sądu administracyjnego (art. 21 u.d.i.p.).

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie, jak wynika jednoznacznie z informacji przekazanej przez organ, nie zostały sporządzone tłumaczenia żądanych wyroków trybunału arbitrażowego. Oznacza to, że w toku prowadzonego na wniosek skarżącego postępowania, organ nie dysponował polskojęzyczną wersją żądanych orzeczeń.

Uwzględniając zaistniałe w sprawie okoliczności faktyczne - w ocenie Sądu - zasadnym jest odwołanie się do art. 27 Konstytucji RP, zgodnie z którym językiem urzędowym w Rzeczypospolitej Polskiej jest język polski. Ta konstytucyjna zasada została powtórzona w ustawie z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim (Dz.U. z 2011 r. Nr 43, poz. 224 ze zm.). Stosownie do art. 4 pkt 1 tej ustawy, język polski jest językiem urzędowym konstytucyjnych organów państwa, czyli także Ministra Skarbu Państwa. W myśl natomiast do art. 5 ust. 1 ustawy podmioty wykonujące zadania publiczne na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dokonują wszelakich czynności urzędowych oraz składają oświadczenia woli w języku polskim, chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej. Czynności urzędowe, o jakich mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o języku polskim, to wszelkie czynności organów i instytucji powołanych do realizacji określonych zadań publicznych, związane z realizacją ich konstytucyjnych i ustawowych kompetencji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 maja 2014 r. I OSK 2966/13 (publ. https://cbois.nsa.gov.pl) pojęcie czynności urzędowych obejmuje również czynności procesowe podejmowane przez organy administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, w tym również analizowanie materiału dowodowego. Badanie w toku prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego treści dokumentu obcojęzycznego jest czynnością urzędową. Czynność urzędowa organu polegająca na badaniu treści dokumentu obcojęzycznego wymaga dokonania tłumaczenia dokumentu. Nie zmienia to faktu, że dowodem w sprawie będzie nadal treść dokumentu obcojęzycznego, a nie jego tłumaczenie. Tłumaczenie nie zastępuje dokumentu sporządzonego w języku obcym, lecz służy jedynie ustaleniu, jaka jest treść tego dokumentu, (por. wyrok NSA z 10 maja 2007 r., sygn. akt I GSK 1613/06,Lex nr 351041, wyrok NSA z 3 1 maja 2007 r., sygn. akt I GSK 1651/06, Lex nr 351091, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 27 stycznia 2009 r., sygn. akt I SA/Go 914/08, Lex nr 487515).

W wyroku z 10 października 2008 r., sygn. akt I GSK 1088/07 (Lex nr 495351) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał natomiast, że: "Konstytucyjna zasada, której odzwierciedleniem są przepisy ustawy o języku polskim, stanowiąca, iż językiem urzędowym jest język polski, warunkuje, aby dokumenty będące zasadniczym dowodem wpływającym na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zostały przetłumaczone na język polski, umożliwiając tym samym prawidłową ocenę wyniku badania treści takiego dokumentu."

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie Minister Skarbu Państwa prowadzi postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kopi orzeczeń trybunału arbitrażowego. Postępowanie to zakończyło się wydaniem decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, do której zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W toku tego postępowania organ dokonał czynności urzędowej, będącej czynnością procesową, polegającej na badaniu treści dokumentu obcojęzycznego wymagającego dokonania jego tłumaczenia, którego z naruszeniem art. 5 ust. 2 ustawy o języku polskim nie dokonał. Dokument ten jest kluczowy dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ w oparciu o obcojęzyczny i nieprzetłumaczony na język polski dokument ustalił, że zawiera on informacje, które stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Ustalenie powyższej treści skutkowało wydaniem przez organ decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na art. 16 ust. 1 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i wynikającą z niego konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. Uwzględniając powyższe uznać należy, że organ naruszył art. 4 pkt 1 i art. 5 ust. 2 ustawy o języku polskim. Naruszył również przepisy procedury administracyjnej. Pod użytym w przepisie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. pojęciem, "stosowania do decyzji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie należy rozumieć jedynie wymogu stosowania przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji, ale także nakaz stosowania wszelkich przepisów pozostających w związku z wydaniem decyzji. Są to w szczególności przepisy regulujące procedurę, a także postępowanie dowodowe, którego przeprowadzenie jest niezbędne do wydania rozstrzygnięcia w sprawie (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 stycznia 2012 r., II SA/Wa 2259/11, Lex nr 1109199). Oznacza to, że organ obowiązany był prowadzić postępowanie administracyjne w języku polskim, przy czym wymóg ten dotyczy – na co zwrócił Sąd uwagę powyżej – także postepowania dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Kluczowym elementem tego postępowania były wyroki trybunału arbitrażowego. W wyroku z 31 maja 2007 r., I GSK 1651/06 (Lex 351091) NSA stanął na jednoznacznym stanowisku, że uchybienie obowiązkom wykonania czynności urzędowych w języku polskim stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że brak tłumaczenia żądanych wyroków trybunału arbitrażowego, niezależnie od tego, że wskazuje na naruszenie przez organ powołanych wyżej przepisów, uniemożliwia Sądowi zweryfikować stanowiska organu odnośnie odmowy udostępnienia żądanych informacji z przyczyn określonych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Inaczej mówiąc, z uwagi na brak tłumaczenia ww. dokumentów na język polski, nie poddaje się kontroli Sądu. Podkreślono, że kontrola sądowa w tym zakresie nie może być iluzoryczna, a w związku z tym musi być ona w zasadzie przeprowadzona na podstawie dokumentów źródłowych. W ramach sądowoadministracyjnej kontroli odmowy udostępnienia wnioskowanych informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy konieczne jest badanie przesłanek materialnych i formalnych tej tajemnicy. Zaakcentowania wymaga zazwyczaj wysoki stopień skomplikowania elementów tworzących przesłankę materialną tajemnicy przedsiębiorcy, stąd konieczność dokonania szczegółowej analizy tych elementów. Nie wystarczy ogólnikowe wskazanie – jak uczynił to w rozpoznawanej sprawie organ- że informacje zawarte w wyrokach posiadają wymierną wartość gospodarczą, z uwagi na fakt, iż dotyczą istotnych dla spółki rozliczeń finansowych, które mogą wpłynąć na jej wymierną wycenę oraz wiarygodność finansową.

W przedmiotowej sprawie, z uwagi na fakt, iż tajemnica przedsiębiorcy nie dotyczyła organu odmawiającego jej udostępnienia, to w pierwszej kolejności organ obowiązany był w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy, oceniać czy żądane dokumenty zawierają omawianą tajemnicę. W innym wypadku tajemnicą przedsiębiorcy byłoby wszystko, co przedsiębiorca arbitralnie za tajemnicę uzna.

Co więcej, mając na uwadze konstytucyjną rangę dostępności do informacji publicznej, uznać należy, że nie każda tajemnica przedsiębiorcy będzie uzasadniać odmowę jej udostępnienia. Znaczenie danej tajemnicy musi być bowiem proporcjonalnie większe, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji publicznej. Podkreślenia przy tym wymaga, że przekonanie adresata decyzji co do istotności koniecznej ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, musi nastąpić w uzasadnieniu wydanego aktu, tak aby realizowało ono dyspozycję art. 8 i 11 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie dla uznania, że żądane wyroki trybunału arbitrażowego stanowią w całości tajemnicę przedsiębiorcy przesądzającego znaczenia nie może mieć wyrażona w art. 32 ust. 5 Zasad arbitrażowych UNCITRAL zasada poufności wyroku, który może zostać upubliczniony wyłącznie za zgodą obu stron procesu. Regulamin Arbitrażowy UNCITRAL został opracowany i przyjęty przez Komisję Organizacji Narodów Zjednoczonych ds. Międzynarodowego Prawa Handlowego. Regulamin ten należy kwalifikować jako soft law, a więc prawo, którego normy w przeciwieństwie do tzw. hard law (a więc up. konwencji międzynarodowych, ustaw krajowych) nie obowiązują z mocy prawa (ex lege), ale obowiązują wyłącznie z woli stron stosunku prawnego, a w tym przypadku z woli stron sporu – przyszłego czy już zawisłego (v. A. Szumiński /w:/ A. Szumiński (red.) Arbitraż handlowy, s. 45-46, Nb 113-120 i powołana w tym literatura). Oznacza to, że przepisy regulaminu nie mogą modyfikować czy wyłączać prawa powszechnie obowiązującego, w tym wypadku przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W kontekście powyższej zasady można natomiast rozważać, czy T. nie podjęła w sposób dorozumiany wskazując na powyższe zasady jako obowiązujące w postępowaniu zakończonym orzeczeniami, których udostępnienia domaga się skarżący, działań w celu zachowania poufności danych objętych tajemnicą przedsiębiorcy. Możliwość wyrażenia w sposób dorozumiany woli zachowania określonych informacji w tajemnicy dopuścił NSA w wyroku z 5 kwietnia 2013 r. I OSK 192/13 (publ. https://cbois.gov.pl). Nie jest jednak możliwe aby odnosiły się one do całych orzeczeń, ale co najwyżej w stosunku konkretnych zawartych w nich informacji.

Sąd pierwszej instancji nie zgodził się zaś ze skarżącym, że wydanie przez zainteresowane strony komunikatów wskazujących podstawowe informacje o treści wyroku, spowodowało ujawnienie do wiadomości publicznej zawartej w nich tajemnicy przedsiębiorcy. W komunikatach tych zawarto jedynie podstawowe informacje o treści roszczenia, a nie szczegółowe informacje odnoszące się do ww. Spółki.

Wskazany Sąd wyjaśnił, że dla uzasadnienia odmowy udostępnienia informacji publicznej konieczne jest odwołanie się do przepisów ww. ustawy, co organ zasadniczo uczynił. Nie można jednak uznać, że organ, poza wskazanymi powyżej nieprawidłowościami, a odnoszącymi się do oceny dowodów, które stanowiły dokumenty w języku obcym, nie dopuścił się innych uchybień. Przedstawione przez organ stanowisko jest ogólne, nie oparte na konkretnych, racjonalnych i weryfikowalnych argumentach, które winny być zawarte w uzasadnieniu decyzji, tak aby mogły podlegać kontroli sądowej. Organ nie wyjaśnił, dlaczego całe wyroki, w tym zawarte w nich rozważania prawne, objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa. Brak tych rozważań, stanowiących niewątpliwie naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. nie pozwala na dokonanie przez Sąd oceny prawidłowości wydanych w przedmiotowej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Skarbu Państwa. Postawił w niej sześć zarzutów.

Po pierwsze, naruszenie art. 4 pkt 1 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. i art. 75 § 1 k.p.a. przez uznanie, że organ prowadzący postępowanie administracyjne nie mógł dokonać czynności urzędowej na podstawie nieprzetłumaczonego odpisu wyroku trybunału arbitrażowego, który był sporządzony w języku angielskim, podczas gdy:

- z przepisów nakładających na organu administracji publicznej obowiązek dokonywania czynności urzędowych w języku polskim nie wynika bezwzględny zakaz dopuszczenia nieprzetłumaczonego dokumentu obcojęzycznego jako dowodu w postępowaniu administracyjnym;

- przepisy nakładające na organy administracji publicznej obowiązek dokonywania czynności urzędowych w języku polskim są normami na tyle ogólnymi, że nie mogą być uznane za przepisy regulujące wymogi formalne dokumentów w postępowaniu administracyjnym;

- przeprowadzenie dowodu z nieprzetłumaczonego dokumentu obcojęzycznego jest dopuszczalne w świetle art. 75 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem;

- dowodem jest treść dokumenty obcojęzycznego, a nie jego tłumaczenie;

- obowiązek prowadzenia postępowania w języku polskim nie oznacza wyłącznie obowiązku rozumowania w kategoriach języka polskiego;

- fakt, że dokument jest w języku obcym nie oznacza, iż organ administracji nie może samodzielnie zrozumieć jego treści w stopniu umożliwiającym załatwienie sprawy administracyjnej;

- konieczność przetłumaczenia wyroku arbitrażowego na język polski spowoduje wydłużenie postępowania i wzrost jego kosztów.

Po drugie, naruszenie art. 16 ust. 1 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez uznanie, ze nie jest dopuszczalna odmowa udostępnienia informacji publicznej w całości, a wyłącznie w części, podczas gdy wnioskowana informacja publiczna (wyroki) zawiera informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy podlegającą ochronie prawnej, a strona postępowania T. wprost wskazała, że wnioskowany wyrok zawiera w całej swej treści informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy.

Po trzecie, naruszenie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 3 Umowy pomiędzy Polską Rzecząpospolitą Ludową a Republiką Federalną Niemiec w sprawie popierania i wzajemnej ochrony inwestycji, sporządzonej w Warszawie dnia 10 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 27, poz. 116) w zw. z art. 32 ust. 5 Zasad postępowania arbitrażowego Komisji Narodów Zjednoczonych ds. międzynarodowego prawa handlowego w wersji z 1976 r. (Zasad arbitrażowych UNCITRAL) poprzez uznanie, że ustalone w trybie przewidzianym umową międzynarodową przez Rzecząpospolitą Polską oraz T. jako strony postępowania arbitrażowego zasady postępowania nie mają wpływu na zakres stosowania u.d.i.p., podczas gdy:

- ratyfikowana umowa międzynarodowa stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego w Rzeczpospolitej Polskiej i kreuje prawa dla stron postępowania arbitrażowego (państwa i inwestora);

- Rzeczpospolita Polska jako strona postępowania arbitrażowego zaciągnęła zobowiązania co do trybu prowadzenia postępowania arbitrażowego i zachowania w tajemnicy treści wyroku, chyba że obie strony postępowania arbitrażowego wyrażą wprost zgodę na jego upublicznienie;

- Wojewódzki Sąd Administracyjny jest organem Rzeczypospolitej Polskiej i powinien mieć na względzie zobowiązania międzynarodowe zaciągnięcie przez państwo polskie w trakcie rozpoznawania sprawy sądowoadministracyjnej;

- zasada poufności postępowania arbitrażowego wynika z decyzji Rzeczpospolitej Polskiej o związaniu się Zasadami arbitrażowymi UNCITRAL, która została podjęta na podstawie normy zawartej w traktacie międzynarodowym (normy prawa powszechnie obowiązującego – hard law);

- klauzule umowne dotyczące postępowań arbitrażowych, w tym wyboru trybu postępowania, są powszechnie przyjęte w obrocie międzynarodowym.

Po czwarte, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i uznaniu, że organ administracji nie uzasadnił decyzji, czego skutkiem miała być niemożność poddania zaskarżonej decyzji kontroli sądowej, podczas gdy organ administracji w zaskarżonej decyzji wskazał zastosowane przepisy procedury i prawa materialnego oraz wyjaśnił względu faktyczne przemawiające za odmową udostępnienia informacji publicznej, czym wypełnił dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a.

Po piąte, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na zawarciu w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej i wskazań co do niej:

1. przy jednoczesnym braku precyzyjnego wskazania, co do dalszego postępowania, podczas gdy w uzasadnieniu wyroku powinny zostać zamieszczone wskazania mające na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości, w zakresie:

- podmiotu, którego powinny obciążać koszty tłumaczenia wyroku trybunału arbitrażowego;

- sposobu wezwania strony postępowania do zajęcia konkretnego stanowiska w zakresie określenia treści wyroku trybunału arbitrażowego stanowiącej tajemnicę przedsiębiorcy;

- wskazania, w jakie dodatkowe elementy powinny zostać przez organ ujęte w uzasadnieniu decyzji administracyjnej;

- czy w świetle oceny prawnej Sądu, w szczególności obowiązku dokonywania czynności urzędowych w języku polskim, organ administracji ma obowiązek udostępniania wnioskowanych wyroków wyłącznie w polskiej wersji językowej;

2. przy braku odniesienia się w zakresie podnoszonych przez organ administracji w toku postępowania wątpliwości prawnych odnoszących się do konfliktu pomiędzy przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, a wskazanym przez Sąd obowiązkiem przekazania wnioskowanych wyroków i ich przechowywania w sejfie poza aktami sprawy, co skutkuje brakiem wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku właściwego sposobu postępowania organu administracji publicznej w sytuacji konfliktu prawa strony do przeglądania akt sprawy a udostępnieniem jej przez Sąd dokumentów będących przedmiotem oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym (co mogłoby prowadzić do zniweczenia sensu prowadzenia postępowania w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej).

Po szóste, naruszenie art. 12a § 2 p.p.s.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wezwaniu organu do przełożenia dokumentu, który nie był włączony do akt sprawy administracyjnej i jednocześnie wyłączenie go z akt postępowania sądowego bez wyraźnej podstawy prawnej, podczas w demokratycznym państwie prawnym również działania sądu administracyjnego powinny mieć jasne oparcie w przepisach prawa, co może budzić wątpliwości co do możliwego naruszenia praw stron postępowania sądowoadministracyjnego do dostępu do akt postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną F.B. wskazał, że wnosi o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto (zob. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., II GSK 1253/13, CBOSA). Nie ma on kompetencji do konkretyzowania czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych, bądź ich uzasadnienia, a brak konkretnego i popartego stosowną argumentacją zakwestionowania stanowiska wyrażonego w danej kwestii przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem sądu pierwszej instancji w danym zakresie i niemożność zbadania jego zasadności (zob. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., II FSK 3171/12, CBOSA; por. też wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r., II OSK 1426/11, CBOSA). A zatem Naczelny Sąd Administracyjny upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., II OSK 2724/12, CBOSA), wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej w powiązaniu z jej uzasadnieniem.

Mając na uwadze powyższe należy kolejno odnieść się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej.

Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej jest niezasadny. Kwestia związana z koniecznością tłumaczenia na język polski, jako język postępowania, obcojęzycznego materiału dowodowego stanowiącego podstawę odmowy udostępnienia informacji publicznej została już wyczerpująco wyjaśniona w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1639/14; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2456/14). Jest to warunek kontroli działania organu w sprawie jak niniejsza. Organ nie musi tłumaczyć materiału udostępnianego stronie, jak też – z uwagi na zasadę swobodnej oceny dowodów – odmawiając jej udostępnienia, o ile odmowa ta będzie mogła zostać poddana kontroli przez sąd administracyjny. W rozpoznawanej sprawie odmowa zawarta w skarżonej decyzji związana jest z orzeczeniem w języku obcym, i skoro to na charakterze informacji w języku obcym oparta została rzeczona odmowa, to informacja ta musi zostać przetłumaczona, gdyż jest przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego z mocy art. 5 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy o języku polskim w języku polskim. Nawet jeżeli przyjąć za skarżącym kasacyjnie, że z przepisów nakładających na organ administracji publicznej obowiązek dokonywania czynności urzędowych w języku polskim nie wynika bezwzględny zakaz dopuszczenia nieprzetłumaczonego dokumentu obcojęzycznego jako dowodu w postępowaniu administracyjnym, to zakaz taki odnosi się do oparcia decyzji na treści informacji, która jest ujęta w języku innym niż polski. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zatem stanowiska skarżącego kasacyjnie, że przepisy nakładające na organy administracji publicznej obowiązek dokonywania czynności urzędowych w języku polskim są normami na tyle ogólnymi, że nie mogą być uznane za przepisy regulujące wymogi formalne dokumentów w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie organ pomija bowiem, że treść dokumentów w postaci wyroków determinuje wynik sprawy. Przeprowadzenie dowodu z nieprzetłumaczonego dokumentu obcojęzycznego jest dopuszczalne w świetle art. 75 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, jednak tylko o tyle, o ile dokonane ustalenia będą mogły podlegać skutecznej ocenie sądu administracyjnego. Nawet zatem jeżeli przyjąć za skarżącym kasacyjnie, że dowodem jest treść dokumentu obcojęzycznego, a nie jego tłumaczenie, to tłumaczenie to jest niezbędne, aby ocenić prawidłowość rozumowania organu i oceny przez niego treści dokumentu, ma bowiem istotny wpływ na wynik sprawy. Również uwaga dotycząca tego, że obowiązek prowadzenia postępowania w języku polskim nie oznacza wyłącznie obowiązku rozumowania w kategoriach języka polskiego, jest o tyle w sprawie nietrafna, że sam fakt rozumienia przez organ (jego pracowników) treści żądanej, obcojęzycznej informacji, nie oznacza, że organ nie powinien wyjaśnić treści tej informacji w języku polskim, gdyż to w tym języku ma procedować i uzasadnić swoją decyzję, w tym ocenę charakteru informacji. Wreszcie kwestia kosztów została uregulowana w Dziale IX k.p.a. i nie rzutuje na ocenę uchybień organu w sprawie.

Również drugi zarzut skargi kasacyjnej, naruszenia art. 16 ust. 1 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji nie jest zasadny, gdyż wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie odmowa udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga skonkretyzowanego, zindywidualizowanego względem określonej informacji wykazania, że ma ona charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej wartość gospodarczą. Organ nie może się tylko ograniczyć do przyjęcia oświadczenia zainteresowanego przedsiębiorstwa, w sprawie T.

Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, odmowa oparta na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, aby była skuteczna i legalna, musi wystąpić po spełnieniu dwóch przesłanek: formalnej i materialnej (szerzej: wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2016 r., I OSK 3260/14). W zakresie przesłanki formalnej przedsiębiorca musi zamanifestować w sposób zewnętrzny wolę zachowania określonych informacji w poufności, która nie była wcześniej upubliczniona. W zakresie zaś przesłanki materialnej, informacja ta, objęta manifestacją przedsiębiorcy, musi być tego rodzaju, że ma obiektywnie charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej realnie określoną wartość gospodarczą, wykluczającą możliwość udostępnienia informacji i przeważającą nad zasadą jawności. Wykazanie spełnienia przesłanki względem określonych, objętych osnową decyzji, informacji musi nastąpić w uzasadnieniu decyzji odmownej. Uzasadnienie to musi być skonkretyzowane. Wyjaśnienia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji są tymczasem nazbyt ogólne. Organ uznał bowiem, że "informacje zawarte w wyroku częściowym z dnia 5 września 2012 r. oraz wyroku końcowym w przedmiocie kosztów z dnia 23 stycznia 2013 r. posiadają wymierną wartość gospodarczą z uwagi na fakt, że dotyczą istotnych dla spółki T. rozliczeń finansowych, które mogą wpływać na jej wycenę (tj. wycenę wartości akcji lub udziałów) oraz wiarygodność finansową". Organ nie wyjaśnił jednak związku między udostępnieniem żądanych informacji a wyceną spółki, ani dlaczego wartość gospodarcza informacji objętej odmową jest wymierna. Warto zaznaczyć, że słowo "wymierny" oznacza zgodnie z językiem słownika polskiego: "dający się określić co do wielkości lub znaczenia". Skoro zatem organ stwierdza, że udostępnienie żądanych informacji posiada "wymierną wartość gospodarczą", to nie ma przeszkód by określił tę wartość co do jej wielkości lub znaczenia. Tego jednak w decyzji nie uczynił, co świadczyć może o arbitralności odmowy organu. Ponadto każda informacja dotycząca przedsiębiorstwa rzutuje w pewien sposób na jego wartość np. na notowania akcji. Dla skuteczności odmowy z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej opartej na tajemnicy przedsiębiorcy konieczne jest tymczasem, aby informacja miała realną, a nie jedynie hipotetyczną czy potencjalną wartość gospodarczą.

Należy dodać, że wydając na podstawie art. 16 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej decyzję administracyjną organ administracji nie jest zwolniony z obowiązku wynikającego z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. samodzielnego i obiektywnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W sprawie udostępnienia informacji publicznej w postaci wyroku zapadłego w arbitrażu inwestycyjnym powinno polegać to na zweryfikowaniu przez organ administracji, czy stanowisko Spółki – z natury subiektywne – odpowiada rzeczywistości, logice oraz doświadczeniu życiowemu oraz posiadanej przez organ wiedzy, jak też czy ma odniesienie do całości czy jedynie części żądanej informacji. Godzi się przy tym zauważyć, że jeżeli organ (jego aparat pomocniczy) nie posiada specjalnej wiedzy koniecznej do oceny tego, czy poszczególne fragmenty wyroku zapadłego w arbitrażu inwestycyjnym rzeczywiście zawierają informacje w sposób obiektywny spełniające przesłankę uznania za tajemnicę przedsiębiorcy, to powinien był na podstawie art. 84 § 1 k.p.a. zwrócić się do biegłego lub biegłych posiadających wiadomości specjalne z tego zakresu o wydanie opinii we wskazanym przedmiocie. Tego jednak w sprawie Minister Skarbu Państwa nie uczynił. Stan faktyczny sprawy wskazuje, że pismem z dnia 19 marca 2014 r. Spółka T. nie wyraziła zgody na udostępnienie wnioskowanych wyroków Trybunału Arbitrażowego w części ani w całości. Godzi się jednak wskazać, że pismem z dnia 3 kwietnia 2014 r. organ wezwał Spółkę do wskazania, jakie fragmenty wyroków stanowią tajemnicę przedsiębiorcy i dlaczego te fragmenty wyroków stanowią dane stanowiące w ocenie Spółki jej tajemnicę. Na to pismo Spółka nie odpowiedziała. Tymczasem to ona powinna być najbardziej zainteresowana zachowaniem informacji uznawanych przez nią za tajemnicę, a zatem wykazaniem spełnienia przesłanek jej nieudostępnienia. W braku stanowiska Spółki organ był zobowiązany, jak wyżej wyjaśniono, samodzielnie i obiektywnie ocenić żądane informacje pod kątem tego, czy odpowiadają one kryterium tajemnicy przedsiębiorcy. Próbę takiej oceny podjął w zaskarżonej decyzji, bazując na stanowisku Spółki z dnia 19 marca 2014 r., jednak całkowicie pominął konsekwencje faktu, że Spółka nie odpowiedziała na wezwanie organu z dnia 3 kwietnia 2014 r. Tymczasem brak odpowiedzi na to wezwanie może świadczyć o tym, że Spółka utraciła wolę zachowania informacji w poufności lub o tym, że wbrew poglądowi wyrażonemu w piśmie z dnia 19 marca 2014 r. nie jest w stanie wykazać, że żądana informacja ma obiektywnie charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej realnie określoną wartość gospodarczą, wykluczającą możliwość udostępnienia informacji i przeważającą nad zasadą jawności. W ramach swobodnej oceny dowodów organ powinien był wyciągnąć logiczne wnioski dla sprawy także właśnie z faktu braku odpowiedzi spółki na wezwanie z dnia 3 kwietnia 2014 r. Organ powinien w sytuacji pewnej niejasności, w ramach swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) rozważyć wątpliwości z uwzględnieniem doświadczenia życiowego, w tym w sprawie co do tego, czy podmiot pragnący zachować określone informacje w tajemnicy zachowywać będzie postawę czynną i podejmie na wezwanie organu działania mające potwierdzić, że informacja objęta jest tajemnicą, czy też pominie stosowne wezwanie milczeniem. Organ jednak tego zaniechał.

Z powołanych wyżej przyczyn nie mógł zostać uznany za zasadny także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż organ nie wykazał dostatecznie spełnienia przesłanek do odmowy udostępnienia żądanej przez F.B. informacji. Jednocześnie nie odniósł tych przesłanek do określonych, sprecyzowanych fragmentów tych wyroków, lecz pomijając zasadę proporcjonalności odmówił udostępnienia całości żądanej informacji publicznej. Orzeczenie arbitrażowe zawiera tymczasem elementy i fragmenty niewątpliwie irrelewantne z perspektywy indywidualnego interesu gospodarczego przedsiębiorcy np. dotyczące wykładni przepisów, argumentacji itd., niezrozumiałe jest zatem twierdzenie, że i ich udostępnienie rzutowałoby na wartość gospodarczą Spółki. Co do tego rodzaju elementów brak jest w ogóle wyjaśnień w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Kolejno nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 3 Umowy pomiędzy Polską Rzecząpospolitą Ludową a Republiką Federalną Niemiec w sprawie popierania i wzajemnej ochrony inwestycji, sporządzonej w Warszawie dnia 10 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 27, poz. 116) w zw. z art. 32 ust. 5 Zasad postępowania arbitrażowego Komisji Narodów Zjednoczonych ds. międzynarodowego prawa handlowego w wersji z 1976 r. (Zasad arbitrażowych UNCITRAL). Umowa pomiędzy Polską Rzecząpospolitą Ludową a Republiką Federalną Niemiec w sprawie popierania i wzajemnej ochrony inwestycji została ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie i zgodnie z art. 91 ust. 2 Konstytucji RP ma pierwszeństwo przed ustawą, która z tą umową międzynarodową jest niezgodna. Jednak wspomniany art. 11 ust. 3 tej Umowy stwierdza jedynie, że "jeżeli strony sporu nie uzgodnią inaczej, wówczas stosuje się odpowiednio postanowienia artykułu 10 ust. 3-5, zgodnie z zasadą, że arbitrzy wyznaczani są przez strony sporu, a w przypadku niedotrzymania terminów ustalonych w artykule 10 ust. 3 każda ze stron sporu może z braku innych porozumień zwrócić się do przewodniczącego Instytutu Arbitrażowego Izby Handlowej w Sztokholmie z prośbą o dokonanie koniecznych nominacji. Orzeczenie trybunału arbitrażowego zostanie uznane i wykonane zgodnie z Konwencją z dnia 10 czerwca 1958 r. o uznawaniu i wykonywaniu zagranicznych orzeczeń arbitrażowych." Przepis ten zawiera zatem jedynie normę determinującą sposób wyboru arbitrów oraz orzekania przez trybunał arbitrażowy w arbitrażu inwestycyjnym. Nie zawiera zaś normy odnoszącej się do kwestii informacji związanych z tym arbitrażem (tak też wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2456/14). Skarżący kasacyjnie powołuje się co prawda na art. 32 ust. 5 Zasad postępowania arbitrażowego Komisji Narodów Zjednoczonych ds. międzynarodowego prawa handlowego w wersji z 1976 r. (Zasad arbitrażowych UNCITRAL). Należy jednak podkreślić, że Zasady arbitrażowe UNCITRAL są odrębną regulacją i nie stanowią umowy międzynarodowej ratyfikowanej za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie. Fakt, że spór stosownie do umowy międzynarodowej jest rozstrzygany w drodze postępowania arbitrażowego i że ustalono, iż będzie on prowadzony zgodnie z określonymi regulacjami arbitrażowymi, nie czyni tych regulacji arbitrażowych aktem prawnym o mocy równej umowie międzynarodowej. Z powyższych względów ww. zasady arbitrażowe UNCITRAL nie mogły zostać uznane za akt rangi co najmniej ustawowej, który mógłby przewidywać odmienne zasady lub tryb dostępu do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Aktem takiej rangi jest wspomniana Umowa, jednak wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie nie zawiera on normy szczególnej określającej odmienny tryb lub zasady dostępu do informacji publicznej w rozumieniu ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Niezależnie od tego zaznaczyć należy, iż "nie można zgodzić się [...], że art. 32 ust. 5 reguł arbitrażowych stanowiący, że wyrok może zostać podany do wiadomości publicznej wyłącznie za zgodą obu stron, można utożsamiać ze sformułowaniem odmiennych zasad i trybu dostępu do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p." (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2456/14). W nawiązaniu do zarzutu skargi kasacyjnej, w świetle przedstawionego kształtu normatywnego, Rzeczpospolita Polska jako strona postępowania arbitrażowego nie mogła zatem skutecznie zaciągnąć w toku postępowania arbitrażowego zobowiązania co do trybu zachowania w tajemnicy treści wyroku, skoro obowiązujące w niej prawo uznaje ten wyrok za informację publiczną i określa wyczerpująco przesłanki odmowy jego udostępnienia, a brak jest normy ratyfikowanej za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie umowy międzynarodowej, która by przewidywała odmienne regulacje w tym zakresie.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela ustalenia Sądu pierwszej instancji poczynione w sprawie także w tym zakresie.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 12a § 2 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że akta sprawy udostępnia się stronom postępowania. Strony mają prawo przeglądać akta sprawy i otrzymywać odpisy, kopie lub wyciągi z tych akt. Należy zatem stwierdzić, że udostępnienie przez Sąd informacji, objętej odmową jej udostępnienia przez organ, poprzez włączenie jej do akt sprawy podlegających udostępnieniu stronom, podważałoby skuteczność normy art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stąd przywołany przez skarżącego kasaycjnie przepis p.p.s.a. musi być stosowany z modyfikacją konieczną dla zapewnienia efektywności konstytucyjnego prawa do sądu w sprawie dotyczącej odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na konieczność ochrony tajemnicy.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. Organ upatruje naruszenia tych przepisów przez brak wskazań co do dalszego postępowania. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że "Rozpoznając ponownie sprawę Minister Skarbu Państwa zobligowany będzie do uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku." Organ powinien zatem zastosować się do wykładni wyroku i w sposób odpowiadający prawu zweryfikować zaistnienie wyjaśnionych przez sąd przesłanek odmowy udostępnienia konkretnych informacji zawartych w żądanych wyrokach arbitrażowych. Dodać warto, że może w tym celu korzystać ze środków dowodowych, w tym z opinii biegłego. Od wyniku wskazanej weryfikacji zaś zależy zasadność wydania ponownie decyzji odmownej i jej zakresu. W przypadku zaś jej wydania, organ ma obowiązek uzasadnić decyzję w sposób wyczerpujący i pozwalający poddać rozumowanie organu kontroli merytorycznej sądu administracyjnego. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji uchybił art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. Odnosząc się jednak do poszczególnych wątpliwości zawartych w skardze kasacyjnej wyjaśnić należy ponownie, że koszty postępowania administracyjnego uregulowano w Dziale IX k.p.a., czego organ powinien być świadomy. Jednocześnie organ nie jest obowiązany do tłumaczenia wyroków w przypadku ich udostępnienia, gdyż we wniosku z dnia 10 lutego 2014 r. wnioskodawca nie określił, aby były mu one przekazane w języku polskim, co oznacza, że organ może je udostępnić w formie i postaci, w jakiej zostały utrwalone i zgromadzone, a zatem w języku obcym. Z kolei sposób wezwania strony postępowania do zajęcia konkretnego stanowiska w zakresie określenia treści wyroku trybunału arbitrażowego stanowiącej tajemnicę przedsiębiorcy powinien być taki, aby pozwalał precyzyjnie ustalić, czy określone fragmenty wyroku zawierają informacje odpowiadające przesłance tajemnicy przedsiębiorcy i dlaczego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wezwanie sformułowane przez organ w dniu 3 kwietnia 2014 r. nr [...] nie uchybia temu założeniu.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, stosując art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż F.B. nie poniósł ich w sprawie niniejszej, lecz zostały one już uwzględnione przy sprawie o sygn. akt I OSK 1522/15.