Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1578/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1 i 12, ust. 2 pkt 3, ust. 6, ust. 12 pkt 1; art. 4 pkt 1 i 23; art. 20 pkt 8;
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 20 ust. 1 pkt 1; art. 2 pkt 7 i pkt 10; art. 7 ust. 1 pkt 3; art. 4 ust. 1a i 1e; art. 40;
journal: Dz.U. 2020 poz 2052
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
article: par 66; par 67; par 68;
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art. 10 par 1;
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 2 pkt 16b i 16c;
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 7;
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty
article: art. 115;
journal: Dz.U. 2016 poz 2134
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
article: art. 15 zzs indeks 4 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędzia WSA Dorota Pawłowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi V. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO"), działając w oparciu o art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256; dalej "k.p.a."), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r., poz. 570), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej "skarżąca", "spółka"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] o nałożeniu na spółkę kary pieniężnej w wysokości 7.420,00 złotych za zajęcie w dniach od [...] do [...] maja 2019 r., bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego (drogi [...]) ul. [...] w W. w rejonie nr [...], poprzez umieszczenie w nim dwustronnej reklamy o treści "[...]".

Okoliczności faktyczne sprawy przedstawiają się następująco:

[...] maja 2019 r. pracownicy Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. [...] w W. w rejonie nr [...], w toku której stwierdzili nielegalne zajęcie terenu pylonem reklamowym dwustronnym o treści "[...]" o wymiarach 5,3 m x 1,6 m x 2 strony, tj. o łącznej powierzchni 16,96 m2.

Ustalenia kontroli potwierdza protokół nr [...] oraz załączona do akt dokumentacja fotograficzna. W treści protokołu zamieszczono informację o telefonicznym powiadomieniu, w dniu [...] kwietnia 2019 r. członka zarządu spółki o zaistniałym fakcie z odwołaniem się do protokołu kontroli [...].

Przeprowadzona w dniu [...] maja 2019 r. kontrola pasa drogowego nie wykazała pylonu w ww. lokalizacji. Powyższe potwierdza sporządzona karta kontroli (nr sprawy [...]).

Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. Zarząd Dróg Miejskich zawiadomił spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. Prezydent m. [...] nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 7.420,00 złotych za zajęcie pasa drogowego (drogi [...]) ul. [...] w rejonie nr [...] w dniach od [...] do [...] maja 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]" o powierzchni 8,48 m2 (każda ze stron), bez zezwolenia zarządcy drogi. W uzasadnieniu wskazał m.in., że Zarząd Dróg Miejskich posiada elektroniczny dostęp do bazy kartograficzno-geodezyjnej, w której potwierdzono przebieg granic pasa drogowego ul. [...] w rejonie nr [...], w obrębie których znajdowała się przedmiotowa reklama.

Pismem z dnia [...] września 2019 r. spółka wniosła odwołanie od ww. decyzji, w którym wskazała, że nabyła nieruchomość zlokalizowaną przy ul. [...][...] w W. wraz z przylegającym do niej parkingiem i nie przeprowadziła wnikliwej analizy własności terenu parkingu przylegającego do stacji [...]. Podkreśliła, że przedmiotowa reklama znajdowała się już w ww. lokalizacji. W 2018 r. spółka zorientowała się, że część parkingu pozostaje w gestii Zarządu Dróg Miejskich, dlatego też niezwłocznie wystąpiła z wnioskiem o dzierżawę tego terenu i w dniu [...] czerwca 2019 r. podpisała stosowną umowę.

Za pismem z dnia [...] września 2019 r. organ I instancji przekazał odwołanie wraz z aktami sprawy do organu odwoławczego.

Pismem z dnia [...] listopada 2019 r. SKO zwróciło się do Prezydenta m. [...] o nadesłanie: 1) wypisu z rejestru gruntów i budynków dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...], znajdującej się w pasie drogi publicznej ul. [...] w W.; 2) mapy sytuacyjnej obrazującej linie rozgraniczające pasa drogowego oraz umieszczenie reklamy w pasie drogowym ul. [...] w W. w rejonie nr [...]; 3) informacji, na jakiej podstawie prawnej ul. [...] w W. została zaliczona do kategorii dróg publicznych, dróg [...].

Za pismami z dnia [...] i [...] grudnia 2019 r. organ I instancji przekazał kopie, poświadczonych za zgodność z oryginałem dokumentów pozyskanych z Biura Geodezji i Katastru, tj. wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów dotyczących działki nr [...] z obrębu [...]; wydruku z mapy zasadniczej z zaznaczonymi granicami pasa drogowego oraz położeniem reklamy w pasie drogowym oraz wydruk z Systemu Informacji Prawnej LEX zawierający treść rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. z 1998 r. Nr 160, poz. 1071).

W dniu [...] stycznia 2020 r. udostępniono pełnomocnikowi spółki akta sprawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], SKO utrzymało w całości w mocy decyzję Prezydenta m. [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. Na wstępie uzasadnienia organ odwoławczy zaznaczył, że w sprawie przedmiotowej reklamy prowadzone było już postępowanie administracyjne, w wyniku którego decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nałożono na spółkę karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia [...] kwietnia 2019 r. do dnia [...] maja 2019 r.

Organ przytoczył treść art. 40 ust. 1, 4, 6, 8 i 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2020 r., poz. 470 ze zm.; dalej "u.d.p.").

Wskazał, że w jego ocenie, dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy potwierdza, że w dniach [...] - [...] maja 2019 r. nastąpiło zajęcie pasa drogowego ul. [...] w W. w rejonie nr [...] poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...] bez zgody zarządcy drogi. Organ I instancji ustalił niebudzące wątpliwości okoliczności na podstawie posiadanego dostępu do bazy kartograficzno-geodezyjnej a następnie potwierdził je przekazanym do Kolegium wypisem z rejestru gruntów, wydrukiem z mapy zasadniczej (na której zaznaczono nośnik reklamowy w kolizji z granicą pasa drogowego), wyrysem z mapy ewidencyjnej oraz dokumentacją fotograficzną obrazującą funkcjonowanie reklamy. Z wydruku z mapy zasadniczej wynika, że reklama została umieszczona w pasie drogowym drogi krajowej - ul. [...] w W. w rejonie nr [...]. Granica pasa drogowego została oznaczona kolorem zielonym, zaś nośnik reklamowy kolorem czerwonym. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działka, na której znajdowała się reklama, stanowi użytek drogowy - drogę publiczną [...] nr [...]. Ulica [...] na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich, stała się drogą krajową z dniem 1 stycznia 1999 r. Przeprowadzona analiza materiału dowodowego nie wykazała, by spółka dysponowała zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego w dniach [...] -[...]maja 2019 r. Z akt sprawy wynika, że reklama funkcjonuje w pasie drogowym co najmniej od dnia [...] marca 2019 r. Załączony do akt protokół kontroli przeprowadzonej w dniu [...] maja 2019 r. potwierdza funkcjonowanie reklamy. Ponadto karta kontroli wraz z załączonym materiałem fotograficznym wskazuje, że powierzchnia zajęcia pasa drogowego nie ulegała zmianie i pozostawała taka sama a nośnik reklamowy znajduje się w tym samym miejscu. Wizualizacja spornej reklamy, udokumentowana materiałem fotograficznym, unaocznia, że obie strony przedmiotowego nośnika reklamy zawierają treści reklamowe. Wskazując powyższe organ odwoławczy uznał za prawidłowe uwzględnienie przy wyliczaniu kwoty kary pieniężnej sumy powierzchni obu stron reklamy i co za tym idzie prawidłowe wyliczenie wysokości kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia na kwotę 7.420,00 złotych. Organ podkreślił jednocześnie, że strona odwołująca się nie kwestionowała w odwołaniu faktu funkcjonowania w pasie drogowym przedmiotowej reklamy oraz braku posiadania zezwolenia.

Reasumując, SKO uznało, że decyzja Prezydenta m [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. jest prawidłowa i odpowiada przepisom prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zaskarżyła decyzję SKO z dnia [...] kwietnia 2020 r., zarzucając:

1. naruszenie przez organ odwoławczy przepisu art. 136 § 1 i 2 k.p.a., poprzez przeprowadzenie z urzędu, bez wniosku strony, postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie w sytuacji, gdy organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; organ I instancji zaniechał bowiem zgromadzenia dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, a materiały i dowody zebrane dopiero w trakcie postępowania odwoławczego miały podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy przez ten organ;

2. naruszenie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji i nieumorzenie postępowania w całości wobec braku podstawowych dowodów w sprawie oraz przepisu art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji i nieskierowanie jej do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej I instancji wobec braku podstawowych dowodów w sprawie w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego;

3. naruszenie przez organ odwoławczy przepisu art. 10 k.p.a., poprzez wydanie decyzji w czasie obowiązywania stanu epidemii, w trakcie którego nie było możliwości zapoznania się z aktami sprawy ze względu na zamknięcie czytelni akt decyzją Prezesa SKO, podczas gdy - jak wynika z treści decyzji - w aktach tych pojawiły się nowe dokumenty w stosunku do stanu znanego skarżącej;

4. naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia dowodów w sprawie, dopuszczenie do tego, że zebrane materiały i dowody zawierają braki formalne i merytoryczne, a także poprzez dowolne dokonywanie ustaleń okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy;

5. naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania, tj. art. 68 § 2 k.p.a., poprzez brak podpisu strony na protokole z kontroli pasa drogowego nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. i brak wskazania przyczyny braku tego podpisu;

6. naruszenie przez organ I instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 23 u.d.p., poprzez zaniechanie ustalenia widoczności spornej reklamy z ul. [...], w której pasie drogowym miała być ona umieszczona;

7. naruszenie przez organ I instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez dowolne ustalenie granic (linii granicznych) pasa drogowego ul. [...];

8. naruszenie przez organ I instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 6 u.d.p. poprzez dowolne, nieznajdujące oparcia w materiale dowodowym sprawy przyjęcie liczby dni zajmowania pasa drogowego.

W uzasadnieniu podkreśliła, że użycie przez nią w treści skargi pojęcia "reklama" nie stanowi przyznania, że przedmiotowy obiekt stanowił reklamę w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 23 u.d.p. a ma jedynie na celu utrzymanie zgodności terminologicznej ze skarżonymi decyzjami.

Rozwijając stawiane zarzuty podnosiła, że materiał dowodowy dotyczący kwestii podstawowych dla rozstrzygnięcia sprawy zebrany został dopiero na etapie postępowania dowodowego, co potwierdza, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W takiej sytuacji, zdaniem skarżącej, organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie w całości na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. względnie uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

W jej ocenie, organ I instancji, w toku postępowania, nie wykazał, że reklama znajdowała się w obrębie pasa drogowego. Opierając swoje ustalenia na danych z bliżej niesprecyzowanej bazy kartograficzno - geodezyjnej i nie dołączając do akt wydruku potwierdzającego wgląd do tej bazy spowodował, że strona nie miała możliwości weryfikacji procesu decyzyjnego organu oraz przesłanek wydanego rozstrzygnięcia.

Zaznaczała, że w dniu zapoznawania się z aktami sprawy nie było w nich dokumentów, na które organ odwoławczy powołuje się w uzasadnieniu decyzji, a to pozwala przyjąć, że organ ten wydał decyzję z przekroczeniem art. 80 k.p.a.

Podkreślała również, że w oparciu o treść decyzji organu I instancji nie można zidentyfikować działki ani nieruchomości, na której miałaby się znajdować sporna reklama. Informacje te pojawiają się dopiero na etapie decyzji organu odwoławczego i to nie wprost. Ponadto nie można stwierdzić kto sporządził dołączony do akt sprawy wyrys z mapy zasadniczej z zaznaczeniem granicy pasa drogowego oraz miejsca ulokowania reklamy oraz ustalić, czy osoba ta była biegłym geodetą. W decyzji organu I instancji brak jest ponadto wskazania podstawy uznania ul. [...] za drogę [...]. Informacja ta pojawia się dopiero w postępowaniu odwoławczym. Brak jest również dowodów obrazujących sposób pomiaru miejsca położenia reklamy, jak i samej reklamy co, zdaniem spółki, budzi uzasadnione wątpliwości, czy organ w ogóle dokonał jakichkolwiek pomiarów. Bezpodstawnie przyjęto również okres, w jakim reklama była wystawiona, bowiem pierwsza i jedyna kontrola została przeprowadzona dopiero [...] maja 2019 r. Z akt nie wynika również, by reklama funkcjonowała w pasie drogowym przed [...] maja 2019 r. Wskazuje, że sporządzony w toku kontroli protokół nie został podpisany przez przedstawiciela skarżącej oraz nie zamieszczono w nim informacji o przyczynach braku takiego podpisu. Organ nie wykazał również, że sporna reklama stanowiła reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. a w szczególności, czy była widoczna dla użytkownika drogi. Nie wskazano, w jaki sposób ustalono przebieg granicy pasa drogowego.

Wskazując powyższe skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie było ustalenie odpowiedzialności z tytułu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia.

Materialnoprawną podstawę działania organów stanowił art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.

Zgodnie z tym przepisem, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Wymóg uzyskania zezwolenia na zajecie pasa drogowego wynika z art. 40 ust. 1 u.d.p., który stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Z ust. 2 pkt 3 tego artykułu wynika, że zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Zgodnie natomiast z ust. 3, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Sposób ustalenia tej opłaty w przypadku zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim reklamy, określa ust. 6 art. 40 u.d.p., który stanowi, że opłatę za zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja SKO utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m. [...] o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej za zajęcie, bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim dwustronnej reklamy.

Przystępując do rozpoznania sprawy podkreślić należy, że w toku postępowania administracyjnego, jak i w treści skargi skarżąca nie kwestionowała samego faktu umieszczenia przedmiotowej reklamy w zobrazowanym w aktach sprawy miejscu. Nie zgadzała się natomiast z twierdzeniem, że miejsce lokalizacji przedmiotowej reklamy zajmowało obszar pasa drogowego.

Rolą Sądu było zatem rozstrzygnięcie spornej pomiędzy stronami kwestii, czy przedmiotowa reklama była umieszczona w pasie drogowym w rozumieniu art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 12 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1 u.d.p.

Przepis art. 4 pkt 1 u.d.p. zawiera definicję pasa drogowego, którym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Pojęcie pasa drogowego obejmuje wszystkie elementy, które znajdują się w obszarze wyznaczonym granicami nieruchomości zajętej pod drogę oraz jej otoczenie, a więc zarówno jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, latarnie, zieleń przydrożną, sieci: wodociągowe, ciepłownicze, kanalizacji deszczowej i ściekowej, oraz usytuowane w tym obszarze obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu (zob. wyroki NSA z: dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1151/16; z dnia 2 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2820/14; z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 56/16; z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1842/14).

Sąd w pełni podzielił stanowisko organów i uznał, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy dawał podstawę do stwierdzenia, że przedmiotowa reklama, w okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji, zajmowała pas drogowy bez zgody zarządcy drogi.

Jednym z dokumentów, na którym oparto zaskarżone rozstrzygnięcie był wypis z rejestru gruntów dotyczący działki o numerze ewidencyjnym [...]. Dane zawarte w rejestrze wskazują, że działka ta została sklasyfikowana jako drogi i oznaczona symbolem "dr".

Warto zatem nadmienić, że do danych podlegających ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków należą w szczególności, dane co do rodzaju użytków gruntowych (art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, Dz.U. z 2020 r., poz. 2052 i § 66-68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454)). Jak wynika z § 67 rozporządzenia użytki te dzielą się na grupy: 1/ użytki rolne, 2/ grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, 3/ grunty zabudowane i zurbanizowane, 4/ użytki ekologiczne, 5/ nieużytki, 6/ grunty pod wodami oraz 7/ tereny różne. Stosownie do § 68 ust. 3 rozporządzenia grunty zabudowane i zurbanizowane dzielą się na: tereny mieszkaniowe /"B"/, tereny przemysłowe /"Ba"/, inne tereny zabudowane /"Bi"/, zurbanizowane tereny niezabudowane /"Bp"/, tereny rekreacyjno-wypoczynkowe /"Bz"/, użytki kopalne /"K"/ oraz tereny komunikacyjne, w tym drogi /symbol "dr"/, tereny kolejowe /"Tk"/ i inne tereny komunikacyjne /"Ti"/. Zaliczenia gruntów do poszczególnych użytków gruntowych dokonuje się zgodnie z załącznikiem nr 6 do rozporządzenia (§ 68 ust. 6), z którego wynika, że do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych; w szczególności do dróg zalicza się grunty zajęte pod drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne, drogi w osiedlach mieszkaniowych, drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych oraz do obiektów użyteczności publicznej, place postojowe i manewrowe przy dworcach kolejowych, autobusowych i lotniczych, portach morskich i rzecznych i innych oraz ogólnodostępne dojazdy do ramp wyładowczych i placów składowych, nie są natomiast drogami grunty zajęte pod wewnętrzną komunikację poszczególnych nieruchomości (podobnie WSA w Lublinie w wyroku z dnia 17 lutego 2012 r., akt I SA/Lu 56/12).

Już zatem klasyfikacja gruntu ujawniona w rejestrze gruntów pozwalała na stwierdzenie, że działka o nr ewidencyjnym [...] stanowiła grunt w granicach pasa drogowego.

Odnosząc się do zarzutu wykorzystania przez organ I instancji danych zawartych, jak to wskazuje skarżąca w "bliżej niesprecyzowanej bezie kartograficzno - geodezyjnej" Sąd zaznacza, że zgodnie z treścią art. 2 pkt 10 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ilekroć w ustawie jest mowa o państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym - rozumie się przez to zbiory danych prowadzone na podstawie ustawy przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, utworzone na podstawie tych zbiorów danych opracowania kartograficzne, rejestry, wykazy i zestawienia, dokumentację zawierającą wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych lub dokumenty utworzone w wyniku tych prac, a także zobrazowania lotnicze i satelitarne. W myśl art. 7 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy do zadań Służby Geodezyjnej i Kartograficznej należy w szczególności prowadzenie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w tym jego tworzenie, ewidencjonowanie i utrzymywanie oraz aktualizacja i udostępnianie danych. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 cytowanej ustawy państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny służy gospodarce narodowej, obronności państwa, ochronie bezpieczeństwa i porządku publicznego, nauce, kulturze, ochronie przyrody i potrzebom obywateli. Jest zatem oczywiste, że zasób geodezyjny i kartograficzny jest rejestrem publicznym. W myśl art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 lutego 2015 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2020 r., poz. 346) podmiot prowadzący rejestr publiczny zapewnia podmiotowi publicznemu albo podmiotowi niebędącemu podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji, nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. Powyższe informacje powinny być przy tym udostępniane za pomocą środków komunikacji elektronicznej i mogą być wykorzystywane wyłącznie do realizacji zadań publicznych. W wykonaniu delegacji z art. 15 ust. 3 ww. ustawy, zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 września 2005 r. w sprawie sposobu, zakresu i trybu udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym (Dz.U. z 2018 r., poz. 29). Rozporządzenie to ustala komu, na jakiej podstawie, na jakich warunkach, w jaki sposób, w jakim zakresie i w jakim terminie udostępnia się dane zgromadzone w rejestrze. Zarówno z ustawy, jak i ww. rozporządzenia wynika, że dostęp do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze ma być realizowany w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. Takie ograniczenie oznacza, że nie będzie to dostęp do wszystkich danych zgromadzonych w rejestrze, a tylko do danych niezbędnych do realizacji określonych zadań. Nie może też budzić wątpliwości, że intencją ustawodawcy była możliwość nieodpłatnego udostępnienia określonych danych w celu ułatwienia realizacji zadań publicznych przez uprawnione podmioty.

Skorzystanie przez organ I instancji z przewidzianej przepisami prawa możliwości pozyskania danych niezbędnych do realizacji zadań wynikających z przepisów ustawy o drogach publicznych (art. 20 pkt 8 u.d.p.) nie może być postrzegane jako naruszające przepisy postępowania.

Pamiętać należy, że oceny dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym należy dokonywać przy uwzględnieniu ich wzajemnych relacji. O ile bowiem niektóre z tych dowodów mogą być same w sobie niewystarczające, aby wykazać istotne w sprawie okoliczności, o tyle gdy są rozpatrywane w powiązaniu lub łącznie z innymi dokumentami lub informacjami mogą przyczynić się do pełnego wyjaśnienia sprawy.

I tak, okoliczności wynikające z wypisu z rejestru gruntów działki o nr [...] (bliższe określenie położenia: ul. [...]) zostały już wyżej omówione. Z wyrysu z mapy ewidencyjnej wynika zaś położenie tej działki. Z kolei na wydruku z mapy zasadniczej oznaczono przebieg pasa drogowego wraz z zaznaczeniem miejsca usytuowania reklamy.

Pierwszy i drugi ze ww. dowodów to dokumenty urzędowe stanowiące podstawę do wpisów w księdze wieczystej. Pamiętać należy, że z dokumentem urzędowym wiąże się domniemanie właściwości organu, który go wystawił oraz domniemanie prawdziwości danych w nim zawartych.

Zestawienie zaś tych trzech dowodów jest wystarczające do stwierdzenia, jak przebiega pas drogowy. Dane z wyrysu z mapy ewidencyjnej i mapy zasadniczej są zgodne. Pas drogowy pokrywa się z przebiegiem działki nr [...] w tej części, na której posadowiono sporną reklamę.

Na wydruku mapy zasadniczej rzeczywiście brak podpisu geodety. Niemniej należy mieć na uwadze, że mapa zasadnicza jest standardowym opracowaniem kartograficznym tworzonym - i na bieżąco aktualizowanym - na podstawie odpowiednich zbiorów danych wymienionych w art. 4 ust. 1a ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Szczegółowe zapisy w tej kwestii zawiera art. 4 ust 1e ww. ustawy. Zgodnie z art. 2 pkt 7 tej ustawy mapa zasadnicza stanowi wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające informacje o przestrzennym usytuowaniu: punktów osnowy geodezyjnej, działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, konturów klasyfikacyjnych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych oraz innych obiektów topograficznych, a także wybrane informacje opisowe dotyczące tych obiektów.

Jest to zatem podstawowy element państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w rozumieniu art. 40 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Tak więc brak podpisu geodety na ww. dokumencie nie umniejsza mocy dowodowej tego dowodu ocenianego w powiązaniu z innymi dowodami z akt sprawy. Ze wszystkich bowiem dowodów - ocenianych łącznie - wynikają granice pasa drogowego. Działka ewidencyjna nr [...] zajmuje obszar pasa drogowego (drogi [...]) ul. [...] w rejonie nr [...]. Wskazując na niesporną w sprawie kwestię samego usytuowania reklamy na działce o numerze ewidencyjnym [...] uznać należy, że miejsce lokalizacji reklamy znajduje się w pasie drogowy.

Należy wskazać, że zasadności zarzutów pełnomocnika w ww. zakresie nie potwierdzają działania samej strony, która nie kwestionowała statusu miejsca posadowienia spornej reklamy jako pasa drogowego i - według jej własnego oświadczenia zawartego w odwołaniu - zawarła z jego zarządcą w dniu [...] czerwca 2019 r. (czyli po okresie, którego dotyczy zaskarżona decyzja) umowę dzierżawy.

Zdaniem Sądu bez naruszenia prawa ustalono także miejsce usytuowania reklamy. Okoliczności te wynikają z naniesień na wydruku z mapy zasadniczej, a potwierdzają zdjęcia obiektu. Te dowody wystarczają by dać pogląd o miejscu usytuowania reklamy. Podkreślić należy, że naniesienia na ww. mapie nie były podstawą do określenia wymiarów reklamy. Te ustalono w wyniku pomiarów dokonanych na miejscu (w terenie) i utrwalono w protokole kontroli pasa drogowego.

Skarżąca zarzuca, że nie wiadomo, w jaki sposób dokonano pomiaru powierzchni reklamy. Sąd uważa, że te okoliczności miałyby znaczenie, gdyby strona poddała w wątpliwość ustalenia organu, np. twierdząc, że jej urządzenie reklamowe ma inne wymiary niż wyliczył to organ. Podnoszenie zaś tylko ogólnych zarzutów naruszenia przepisów postepowania w ww. zakresie bez wskazania, jak zarzucane organowi naruszenia mogły wpłynąć na wynik sprawy nie mogą podważyć ustaleń organu.

Sąd podkreśla, że - wbrew twierdzeniom skarżącej - do akt sprawy, przed ich udostępnieniem pełnomocnikowi skarżącej (co miało miejsce w dniu [...] stycznia 2020 r.) dołączono kopie, potwierdzonych za zgodność z oryginałem, dokumentów pozyskanych z Biura Geodezji i Katastru, tj. wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów dotyczącego działki o numerze ewidencyjnym [...] oraz wydruku z mapy zasadniczej z zaznaczonymi granicami pasa drogowego oraz położeniem reklamy w pasie drogowym, jak i tekst rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie wykazu dróg krajowych i wojewódzkich. Skarżąca miała zatem możliwość zapoznania się ze wskazanymi dokumentami przed wydaniem decyzji i z uprawniania tego skorzystała. Strona była też wcześniej zawiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie, a z akt tego postępowania, tak na etapie pierwszej jak i drugiej instancji, nie wynika żeby uniemożliwiono jej udział w sprawie przez przykładowo zajmowanie stanowiska, składanie własnych dowodów itp. Rzeczą strony było skorzystanie z tej możliwości.

W świetle powyższego zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Sąd uznał za nieuzasadniony.

Również wysokość kary pieniężnej została wyliczona prawidłowo, tj. w sposób określony w art. 40 ust. 12 u.d.p., tj. z uwzględnieniem stawki wynikającej z uchwały Nr [...] Rady W. z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg na obszarze W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Jak wynika z poz. 21c załącznika nr 3 do ww. Uchwały, stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej pod reklamy ciemne (nieoświetlone, niepodświetlone) o powierzchni przekraczającej 9 m2 wynosi 6,25 złotych.

W aktach sprawy znajdują się także dowody na fakt zajęcia przez skarżącą pasa drogowego w okresie od dnia [...] maja 2019 r. do dnia [...] maja 2019 r.

Są to m.in. dokumenty dotyczące sprawy prowadzonej przez organ I instancji pod nr [...]. Decyzja organu I instancji wydana w tej sprawie pochodzi z dnia [...] sierpnia 2019 r. i dotyczy zajęcia pasa drogowego przez sporną reklamę od dnia [...] kwietnia 2019 r. do dnia [...] maja 2019 r. Wśród ww. dokumentów znajduje się m.in. Protokół z kontroli pasa drogowego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. oraz karta kontroli zajęcia pasa drogowego dokumentująca pozostawanie reklamy w pasie drogowym w dniu [...] maja i [...] maja 2019 r.

Jak wynika z wniosku skarżącej z dnia [...] stycznia 2020 r. do SKO - o udostępnienie akt postępowania - zażądano wtedy m.in. akt sprawy o sygn. akt [...], która dotyczyła zajęcia pasa drogowego przez sporną reklamę skarżącej od dnia [...] kwietnia 2019 r. do dnia [...] maja 2019 r.

Tak więc pełnomocnik skarżącej w dniu [...] lutego 2020 r. zapoznał się z aktami sprawy, w której wykazano zajęcie pasa drogowego w okresie bezpośrednio poprzedzającym okres, którego dotyczy zaskarżona decyzja.

Skoro zatem organ I instancji powołuje się na fakt pozostawania spornej reklamy w pasie drogowym odwołując się do innego postępowania prowadzonego w tym zakresie tyle, że za wcześniejszy okres (zakończonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...]) to - zdaniem Sądu - uzasadnione jest oczekiwanie, że skarżąca do ww. kwestii merytorycznie się odniesie.

Logiczne i zgodne z zasadami doświadczenia życiowego było przy tym przyjęcie przez organ, że reklama skarżącej znajdowała się w pasie drogowym także w dniach pomiędzy kontrolami pracowników Zarządu Dróg Miejskich w W. opisanymi w dwóch różnych decyzjach odnoszących się do tego samego sposobu i miejsca zajęcia pasa drogowego. Funkcjonowanie urządzenia wymagało zainstalowania go, czyli stworzenia bezpiecznej (a więc stabilnej i trwałej) konstrukcji, a skarżąca nie wykazała, że w ww. okresie reklama była demontowana.

Zatem sam brak innego udokumentowania ww. okoliczności w aktach sprawy - wobec niezakwestionowania przez stronę posiadania w tym miejscu nośnika reklamowego w czasie, którego dotyczy decyzja - nie mógł być uznany za istotne naruszenie przepisów postępowania i w konsekwencji nie mógł doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się z kolei do zarzutu dotyczącego braku podpisu na protokole kontroli przedstawiciela spółki, Sąd wskazuje, że czynności kontrolne przeprowadzone przez funkcjonariuszy Zarządu Dróg Miejskich miały miejsce przed wszczęciem postępowania administracyjnego i mogły odbywać się bez udziału strony. Jak słusznie podkreśla organ w odpowiedzi na skargę, odwołując się w tym zakresie do stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych zarządca drogi, realizując ustawowy obowiązek ochrony dróg, może dokonywać stosownego przeglądu podległych mu dróg. W sytuacji gdy pracownicy organu (zarządcy drogi) stwierdzą funkcjonowanie w pasie drogowym samowolnie umieszczonej reklamy mogą sporządzić stosowny protokół, stanowiący podstawę do ewentualnego wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie kary pieniężnej.

Należy pamiętać, że związanie właściwego organu dyspozycją przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. uzależnione jest od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego, tj. zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Dokonując tego ustalenia organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy, poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego, nie ma też możliwości miarkowania kary pieniężnej (por.: wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 68/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1565/10). Błędne przeświadczenie strony o klasyfikacji gruntu lub też fakt wykorzystywania terenu położonego w pobliżu spornej reklamy na cele prywatne nie może mieć zatem wpływu na fakt wymierzenia kary pieniężnej. Elementem koniecznym, a zarazem wystarczającym dla zastosowania dyspozycji art. 40 ust. 12 ww. ustawy, jest zatem stwierdzenie stanu faktycznego polegającego na zajęciu pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi.

Dla porządku wskazać należy, że do orzeczenia kary wystarczające jest powołanie się przez organ na znajdujący się w aktach sprawy miarodajny dokument, z którego wynika przebieg granic takiego pasa, organ nie ma zaś obowiązku fizycznego wydzielania go na nieruchomości. Jednocześnie dla uznania, że obiekt zajmuje pas drogowy nie jest konieczne ustalenie, że koliduje on z obiektami budowlanymi i urządzeniami technicznymi związanymi z zabezpieczeniem i obsługą ruchu drogowego.

W tej sytuacji zarzuty i argumentacja skargi, kwestionujące w sprawie prawidłowość ustalenia linii rozgraniczających przedmiotowego pasa drogowego na jego spornym odcinku, jak i fakt posadowienia nośnika w spornej lokalizacji we wskazanym w decyzjach okresie, są nieuzasadnione. Zgromadzone i omówione powyżej dowody określają linie graniczne pasa drogowego, o których mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., oraz kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy skarżącej z tymi liniami, co pozwalało organom stwierdzić zajęcie pasa drogowego w okresie wskazanym w wydanych w sprawie decyzjach.

Wyjaśnienia jeszcze wymaga, że zgodnie z art. 4 pkt 23 u.d.p., określenie reklama oznacza - umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 i 1566), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 i 1926), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r., poz. 2134 ze zm.).

Skoro wykazano, że dwustronna reklama skarżącej o wymiarach 5,3 m x 1,6 m umieszczona została w pasie drogowym przy drodze krajowej to bezspornie była ona widoczna dla użytkowników drogi. Pełnomocnik skarżącej poddając w skardze w wątpliwość ww. okoliczności nie podniósł żadnych konkretnych zastrzeżeń, które można poddać weryfikacji na podstawie dowodów z akt sprawy zawierających m.in. zdjęcia spornej reklamy z uwidocznieniem okolicy jej posadowienia.

Reasumując, skoro zostało w kontrolowanym postępowaniu wykazane, że strona skarżąca zajęła pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi, organ administracji miał podstawy do wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p.

Z tych względów skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).

Wyrok w niniejszej sprawie Sąd wydał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Uznać należało, że rozpoznanie sprawy jest konieczne, zaś aktualna sytuacja związana z pandemią COVID-19 uzasadnia przyjęcie, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.