Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1192/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 207 ust. 1 pkt 2, art. 184,
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 26 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art. 2, art. 87 ust. 1, ust. 2, art. 93
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. NSA Anna Apollo (spr.) Protokolant Aleksandra Larkiewicz po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 153/16 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. K. na rzecz Zarządu Województwa [...] 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 153/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę J.K. (dalej określanego jako beneficjent lub skarżący) na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu.

Stan sprawy sąd pierwszej instancji przedstawił następująco:

Decyzją z [...] grudnia 2015 r., nr [...] Zarząd Województwa [...], utrzymał w mocy własną z [...] września 2015 r., zobowiązującą J.K. do zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013, poz. 885 z późn.zm., dalej określanej skrótem u.f.p.) przyznanego na podstawie umowy nr [...] z dnia [...] października 2011 r. o dofinansowaniu projektu nr [...] pn. "[...]" w kwocie [...] zł w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji wraz z odsetkami.

Przyczyną zobowiązania wnioskodawcy do zwrotu 30% kwoty dofinansowania było ustalenie, że wskaźnik "Liczba utworzonych miejsc pracy (brutto w pełnym wymiarze czasu)" nie został utrzymany przez okres 24 miesięcy w czasie trwałości Projektu. Organ zwrócił przy tym uwagę, że w związku z dokonaniem zmiany umowy poprzez wykreślenie § 16 ust. 15 oraz 18 ust. 1 pkt 11 umowy o dofinansowanie, zastosowanie znalazły zasady wynikające z § 16 ust. 9-14 niniejszej umowy. Dlatego też zgodnie z § 16 ust. 13 Instytucja Zarządzająca RPO WK-P mogła zastosować w sytuacji nieosiągnięcia wskaźników rezultatu proporcjonalną korektę finansową zgodnie z Metodologią obliczania korekty kwoty dofinansowania w przypadku niezrealizowania zakładanych wskaźników przez beneficjentów RPO WK-P na lata 2007- 2013 zamiast rozwiązania umowy o dofinansowanie, o czym stanowi § 18 ust.1 pkt 3 oraz zwrotu wszystkich wypłaconych Beneficjentowi środków wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania dofinansowania.

Jeśli natomiast chodzi o realizację nowo utworzonych miejsc pracy wskazano, że istotne w niniejszej sprawie są następujące okoliczności wskazane w decyzji z dnia 23 września 2015 r., mogące świadczyć o pozorności urlopów bezpłatnych udzielanych wszystkim pracownikom zatrudnionym w ramach Projektu, jak również pozorności samych umów o pracę:

1. umowy o pracę ze wszystkimi osobami (w liczbie 9), które miały zostać zatrudnione w ramach ww. Projektu, zostały zawarte w dniu [...] grudnia 2012 r., przy czym wszyscy pracownicy faktycznie przepracowali wyłącznie 1 miesiąc;

2. pomimo, że w ramach Projektu miało być stworzonych 9 miejsc pracy, a osoby zatrudnione w ramach Projektu miały otrzymywać wynagrodzenie przez co najmniej 24 miesiące okresu trwałości, pracownicy otrzymali tylko 1-miesięczne wynagrodzenie;

3. wszyscy pracownicy (w liczbie 9) złożyli wnioski o urlop bezpłatny w tym samym dniu, tj. 28 stycznia 2013 r., przy czym tylko trzech w jakikolwiek sposób uzasadniło swój wniosek, dwóch wyjazdami za granicę i jedne pogarszającym się stanem zdrowia;

4. wszyscy pracownicy (w liczbie 9) przebywali na urlopach bezpłatnych w tych samych okresach, tj. od dnia 1 lutego 2013 r. do dnia 30 sierpnia 2013 r. oraz od dnia 1 września 2013 r. do dnia 31 stycznia 2014 r.;

5. beneficjent świadczył usługi na rzecz swoich dwóch pracowników: jednego prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" i drugiego prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą B. w okresach, w których przebywali oni na urlopach bezpłatnych, przy czym ten ostatni w czasie kiedy przebywał na urlopie bezpłatnym wykonywał usługi na rzecz swojego pracodawcy, czyli beneficjenta;

6. mimo zawarcia umów o pracę, nie dostarczono zakresu obowiązków pracowników zatrudnionych w ramach projektu;

Organ wskazał, że z dokumentów dostarczonych przez beneficjenta (deklaracji ZUS) wynika, że beneficjent prowadzący działalność gospodarczą opłacał składki ZUS wyłącznie za siebie, natomiast nie opłacał ich za żadnego z pracowników (dowód: deklaracja ZUS DRA oraz ZUS RCA). Co ważne, pracodawca jako płatnik składek musi składać za pracownika przebywającego na urlopie bezpłatnym imienny raport ZUS RSA z kodem pracowniczym (01 10 xx) o okresie przerwy w opłacaniu składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne z kodem świadczenia przerwy 111. Skoro zatem pełnomocnik skarżącego dostarczył deklaracje ZUS RSA 6 osób za miesiące: czerwiec, lipiec, sierpień 2015 r., tym samym potwierdził, że nadal przebywają one na urlopie bezpłatnym i nie otrzymują żadnego wynagrodzenia (dowód: deklaracje ZUS RSA). Ponadto do 1 września 2015 r. beneficjent wyrejestrował z ubezpieczenia 6 osób zatrudnionych w ramach projektu oraz 3 osoby zatrudnione od 1 lutego 2015 r. (dowód: deklaracje ZUS ZUA oraz ZUS ZWUA).

Powołując się na wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 21 listopada 1994r. sygn. akt III AUr 600194 (Lex nr 23787) organ wskazał, że "zarówno ścisła, jak i poszerzona interpretacja pojęcia "zatrudnienia" nie daje podstaw do przyjęcia, aby okres urlopu bezpłatnego uznać za ''pozostawanie w zatrudnieniu". A skoro tak, nie sposób uznać, że ww. wskaźnik został przez beneficjenta utrzymany. To z kolei oznacza, że doszło do pozorności nie tylko udzielenia urlopu bezpłatnego, tym bardziej jeżeli pracownicy nadal wykonują pracę lub jej część na rzecz pracodawcy, ale także pozorności zawarcia samej umowy o pracę. W konsekwencji - fakt udzielenia urlopu bezpłatnego musi być oceniany przy uwzględnieniu dyrektyw wykładni art. 65 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 300 Kodeksu pracy pod kątem pozorności czynności prawnej. Zatem brak uzasadnienia do przyznania wszystkim pracownikom urlopu bezpłatnego; tożsamość czasowa; okoliczności towarzyszące zawieraniu samych umów, w tym konieczność wykonania zobowiązań, które warunkowały przyznanie dotacji jednoznacznie wskazuje na pozorność zawarcia umów o pracę na okres odpowiadający okresowi trwałości projektu.

W piśmie z 22 sierpnia 2011r., wbrew zarzutom skargi, beneficjent uzyskał informacje na temat warunków niezbędnych dla uznania nowo utworzonych miejsc pracy (nowych etatów), wraz ze wskazaniem podstawy prawnej dla interpretacji ww. wskaźnika, tj. Wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie gromadzenia i przekazywania danych w formie elektronicznej z dnia 9 lutego 2010 r. Ponadto konieczność ich stosowania w zakresie definicji wskaźnika zatrudnieniowego wynika z § 19 Umowy o dofinansowanie. Beneficjent miał zatem możliwość zapoznania się z ww. wytycznymi oraz był świadomy obowiązku ich stosowania, jak również konsekwencji wynikających z niewykonania tego wskaźnika. Ponadto warunkiem podpisania Umowy o dofinansowanie było przedłożenie oświadczenia beneficjenta o potwierdzeniu możliwości realizacji m.in. ww. wskaźnika w oparciu o warunki niezbędne dla uznania nowo utworzonych miejsc pracy (nowych etatów) w Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie gromadzenia i przekazywania danych w formie elektronicznej z 9 lutego 2010 r. Co więcej, beneficjent pismem z 10 listopada 2011 r. złożył oświadczenie, że: potwierdza stan faktyczny odnoszący się do możliwości realizacji projektu w zakładanym w dokumentacji aplikacyjnej kształcie przed podpisaniem umowy o dofinansowanie projektu, w tym w szczególności zapisów sekcji E.2 biznes planu odnoszących się do wykazanych przyrostów wartości sprzedaży w okresie trwałości projektu oraz zapisów dotyczących utworzeń i utrzymania w okresie trwałości nowo utworzonych miejsc pracy. Naruszony został tym samym § 2 ust. 2 umowy o dofinansowanie, gdyż beneficjent nie zrealizował zatrudnienia zgodnie z sekcją F biznes planu. Nadto o konieczności realizacji wskaźników IZ RPO WK-P informowała także pismami z 3 lipca, 22 listopada 2012 r. oraz 15 stycznia 2013 r.

Wezwanie do zwrotu wystosowano pismem z 10 lipca 2010 r, lecz beneficjent dobrowolnie nie dokonał zwrotu środków. Dlatego wydano decyzję nakazującą ich zwrot.

Odnosząc się do kwestii nieosiągnięcia przez beneficjenta wskaźnika realizacji wskaźnika "Przyrostu wartości sprzedaży przedsiębiorstw wspieranych" organ zauważył, że po zmianie umowy i nieosiągnięciu tego wskaźnika zaledwie na poziomie 1, 22 % wartości docelowej na rok 2013 ostatecznie do przedmiotowego wskaźnika nie zastosowano korekty dofinansowania i odstąpiono od konieczności zwrotu dofinansowania.

Podobnie, uznając że błędna kwalifikacja przez pracowników Biura Kontroli zestawu rusztowań (pomyłka co do nowego zakupionego ze środków unijnych (OMEGA l) oraz starego zestawu, który od dawna stanowił własność beneficjenta (Warszawskie), zawiniona została przez beneficjenta, w świetle jego wyjaśnień nie uzasadnia jednak stawiania mu zarzutu wykorzystania przez przedsiębiorcę zakupionego w ramach Projektu sprzętu w sposób niezgodny z umową o dofinansowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oceniając legalność i zasadność nakazanego decyzją zwrotu wydatkowanych przez skarżącego środków unijnych wskazał, że jako podstawę faktyczną żądania zwrotu płatności wskazano nieprawidłowość polegającą na naruszeniu procedur określonych w art. 184 u.f.p., a ściślej w umowie o dofinansowanie. W umowie tej skarżący zobowiązywał się m.in. do realizacji projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie. Do kwestii tej odnosi się § 2 ust. 2 umowy zgodnie, z którym beneficjent zobowiązuje się do realizacji Projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie Projektu, uwzględniając zmiany w sekcji H. "Główne mierzalne wskaźniki osiągnięcia celów projektu" w pkt H.1. "Wskaźniki realizacji celów projektu", w sekcji I. "Zadania, harmonogram realizacji, koszty", w sekcji J. "Informacje finansowe", pkt J.4. "Planowane wydatki w ramach projektu". W przypadku dokonania zmian w Projekcie na podstawie § 16 umowy, beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu uwzględniając wprowadzone oraz zaakceptowane przez Instytucję Zarządzającą RPO WK-P zmiany, zgodnie z zaktualizowanym wnioskiem o dofinansowanie projektu, stanowiącym integralną część umowy.

Sąd pierwszej instancji uznał, że ustalenia faktyczne organów obu instancji były wystarczające do stwierdzenia, że doszło do naruszenia procedur zawartych w umowie o dofinansowanie, której elementem był także projekt, na realizację którego przyznano skarżącemu dofinansowanie. We wniosku o dofinansowanie Projektu w sekcji H "Główne mierzalne wskaźniki osiągnięcia celów projektu" w pkt H.1. beneficjent określił m. in. wskaźnik nowo utworzonych miejsc pracy - liczba utworzonych miejsc pracy (brutto w pełnym wymiarze czasu) - 9 szt.

W sekcji H.2. Sposób monitorowania i pomiarów wskaźników realizacji celów projektu odnośnie wskaźnika nowo utworzonych miejsc pracy (brutto w pełnym wymiarze czasu) określono, że będzie on mierzony i monitorowany przez wnioskodawcę na podstawie danych kadrowych takich jak: listy płac, deklaracje ZUS DRA a także umów o prace na nowo utworzonych stanowiskach. Wskaźnik będzie monitorowany rok po zakończeniu realizacji projektu a także przez 3 kolejne lata w cyklu miesięcznym przez właściciela przedsiębiorstwa.

Sąd podkreślił, takż iż skarżący nie dotrzymał postanowień umowy o dofinansowanie projektu, stanowiącego, iż beneficjent zobowiązuje się do realizacji projektu z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i procedurami w ramach Programu oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację Projektu oraz osiągnięcie celów (produktów i rezultatów) zakładanych we wniosku o dofinansowanie. Tymczasem skarżący nie osiągnął założonego wskaźnika trwałości projektu. Bowiem w świetle wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie gromadzenia i przekazywania danych w formie elektronicznej z dnia 9 lutego 2010 r. miejsca pracy powinny być utworzone najpóźniej po roku zakończenia realizacji projektu, (tj. do 12 miesięcy od daty złożenia wniosku o płatność końcową), skarżący winien był osiągnąć zadeklarowane wartości wskaźników zatrudnienia do dnia 29 sierpnia 2013 r. Wskaźnik ten należało przy tym utrzymać przez minimum 2 lata w 3 letnim okresie trwałości projektu.

Konsekwencją powyższego było wystąpienie nieprawidłowości, o której mowa w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, bowiem beneficjent nie dochował wymogów realizacji projektu i tym samym naruszył § 4 ust. 3 umowy o dofinansowanie projektu, a opisane działanie przekłada się na szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej poprzez sfinansowanie nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. A zatem zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. organ słusznie przyjął, że skarżąca wykorzystała środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. i tym samym była zobowiązana do zwrotu tych środków. W konsekwencji wydanie decyzji na podstawie art. 207 u.f.p. było prawidłowe.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył beneficjent, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania .

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej określanej skrótem P.p.s.a) tj. art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, a tym samym brak jego zastosowania, a zastosowanie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 , 77 5 1 , 80, 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej określanego skrótem K.p.a.) poprzez niewłaściwe wykonanie kontroli legalności decyzji organu administracyjnego, wydanej z naruszeniem przepisów prawa uznającej, iż skarżący nie wypełnił warunków [pic]umownych oraz ustawowych w ramach dofinansowania projektu nr [...] pn. "[...]" skutkującego obowiązkiem zwrotu kwoty [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej dla zaległości podatkowych liczonych od dnia 12 sierpnia 2015 r. , a w szczególności polegające na wadliwym uznaniu, że :

a) skarżącego obowiązują jakieś dodatkowe inne wytyczne i zapisy Metodologii oceny kryteriów mających na celu usprawnienie procesu oceny oraz ujednolicenie interpretacji poszczególnych kryteriów w celu uniknięcia rozbieżności w interpretacji kryteriów przez ekspertów oceniających wnioski o dofinansowanie projektów na etapie oceny merytorycznej (załącznik do uchwały nr 29/2010 z dnia 28 kwietnia 2010 r. Komitetu Monitorującego Regionalny Program Operacyjny Województwa [...] na lata 2007-2013 pomimo braku takiego warunku umownego w zawartej przez strony umowie oraz braku przepisu prawnego nakazującego skarżącemu stosowanie w zakresie realizacji umowy w/w dokumentu, który jest dokumentem stosowanym przez Komisję na etapie przed przyjęciem wniosków, a nie dla beneficjenta po ustaleniu przez niego warunków umownych dopłaty środków, a także w sytuacji kiedy beneficjent nie został właściwie poinformowany o w/w dokumentach,

b) skarżący miał wiedzę o stosowanych kryteriach oceny (metodologii) przy przystępowaniu do konkursu, składaniu wniosku oraz podpisywaniu umowy w sytuacji kiedy powoływane przez organ zapisy metodologii oceny kryteriów mających na celu usprawnienie procesu oceny oraz ujednolicenie interpretacji poszczególnych kryteriów w celu uniknięcia rozbieżności w interpretacji kryteriów przez ekspertów oceniających wnioski o dofinansowanie projektów na etapie oceny merytorycznej mają zastosowanie od oceny (kryteria) wniosków pod kątem przyznania środków dofinansowania, a nie są dostępne dla beneficjentów w szczególności przed podpisaniem obowiązujących warunków umowy (warunki kryteriów są niejawne dla składających wnioski),a w konsekwencji wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa,

c) skarżący miał wiedzę o zasadach interpretacyjnych obowiązujących w wytycznych oraz, iż otrzymał takie wytyczne bądź informacje o nich w piśmie z dnia 22.09.2011 r. w sytuacji kiedy sam organ oraz Ministerstwo Rozwoju Regionalnego miało wątpliwości i dokonywało biednej interpretacji obowiązujących zapisów dotyczących wskaźników odnoszących się do zatrudnienia, które to interpretacje zostały ujednolicone w pismach z 8 września 2011 r. oraz 30 września 2011 r. , o których to interpretacjach wskaźników beneficjent nie został przez organ poinformowany,

d) skarżący nie osiągnął wskaźników określonych w biznes planie i umowie w sytuacji kiedy wskaźniki te zostały osiągnięte zgonie z zawartą umową i warunkami dodatkowymi wymienionymi w § 19 umowy, a w konsekwencji wadliwe przyjmowanie przez organ, iż skarżący miał obowiązek zapoznawać się z innymi dokumentarni, o których nie został poinformowany, albo które zostały ujawnione w toku postępowania po złożeniu przez wnioskodawcę dokumentacji, co może zostać ocenione również jako zmianę warunków konkursu po złożeniu wniosku i ewentualnie podpisaniu umowy, gdyż skarżący nie ma wpływu w danym momencie na korektę wniosku i określonym tam warunków, w sytuacji ewentualnego dowiedzenia się o nowych nieznanych wcześniej wytycznych i warunkach związanych np. z zatrudnieniem pracowników,

e) środki przyznane w ramach dofinansowania miały być przeznaczone na wynagrodzenie dla pracowników i ich finansowanie w sytuacji kiedy jedynym i bezpośrednim celem [pic]dofinansowania były środki trwałe zakupione ramach umowy, co skarżący wykonał w [pic][pic]pełnym umowny zakresie,

f) rozbieżności interpretacyjne obowiązujących zapisów umowy oraz dokumentów dodatkowych zostały zinterpretowane na niekorzyść skarżącego, pomimo, że wątpliwości interpretacyjne miał sam organ wydający decyzję w związku z rozbieżnościami oraz błędami dotyczącymi interpretacji obowiązujących zapisów w zakresie wskaźników odnoszących się do miejsc pracy i ich praktycznego zastosowania w programach.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt. 1 P.p.s.a., tj. art. 207 ust. 1 pkt. 2 w związku z art. 207 ust. 9 oraz w zw. z art. 184 u.f.p. w związku z § 19 i 2 ust. 2 umowy [pic]poprzez dokonanie błędnej wykładni wskazanego i przepisu i uznanie, że na gruncie przedmiotowego stanu faktycznego uzasadnione jest żądanie zwrotu kwoty dofinansowania, w sytuacji kiedy skarżący w żadnej mierze nie naruszył obowiązujących warunków [pic] umownych, ani obowiązujących przepisów prawa związanych z obowiązkiem wypełnienia warunków określonych w umowie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 P.p.s.a. i wnioskami skargi kasacyjnej zawartymi w art.176 P.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

W rozpoznawanej sprawie spór koncentruje się zasadniczo na dwóch zagadnieniach.

Po pierwsze, ustalony w sprawie stan faktyczny sprawy nie uzasadniał w ocenie skarżącego kasacyjnie, zastosowania art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w związku z art. 184 u.f.p. i § 19 ust. 1 i 2 umowy łączącej strony. Bowiem skarżący nie naruszył warunków umowy a wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego z 9 lutego 2010 r. w zakresie gromadzenia i przekazywania danych w formie elektronicznej nie miały zastosowania na etapie realizacji projektu.

Po drugie, skarżący zarzucił sądowi pierwszej instancji, że nie uchylił zakwestionowanej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. - w sytuacji, gdy - jego zdaniem - w skardze wykazano, że organy administracyjne obu instancji nie przeprowadziły postępowania w sprawie w sposób zgodny z art. 7, art. 77 § 1, art. 84 § 1, art. 80 k.p.a., a decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Bowiem błędnie przyjęły, że skarżącego wiązały wytyczne i metodologie, o których nie został we właściwy sposób poinformowany i których interpretacja zmieniały się w toku realizacji projektu.

Z uwagi na kompatybilny charakter zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny postanowił rozpoznać je łącznie.

Odnosząc się zatem do powyższej argumentacji na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z powołanym w podstawie prawnej wydanych w niniejszej sprawie decyzji art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Z kolei stosownie do art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu (ust. 1), a przy wydatkowaniu środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 5 lit. c i d, a także środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z tych środków, stosuje się odpowiednio zasady rozliczania określone dla dotacji z budżetu państwa (ust. 2).

Za nietrafną należy uznać argumentację skarżącego kasacyjnie, kwestionującego uprawnienie organu II instancji do oparcia rozstrzygnięcia o wytyczne Ministerstwa z 2010 r., który to dokument, zdaniem skarżącego, nie został mu właściwie przedstawiony, a którego interpretacja się zmieniała w czasie realizacji projektu. W tym miejscu należy przypomnieć stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z 27 października 2010 r. o sygn. akt II GSK 1097/10 (dostępne j.w.), że jakkolwiek systemy realizacji programów operacyjnych nie mieszczą się w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, określonym w art. 2 i 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, to prawem jest jednak również tzw. prawo wewnętrzne, mające umocowanie w art. 93 Konstytucji. Doktryna prawa administracyjnego przypisuje pojęciu prawa szersze znacznie, gdyż pod pojęciem źródeł prawa administracyjnego należy rozumieć każdy akt prawotwórczy tzn. zawierający chociaż jedną normę prawną o charakterze generalno - abstrakcyjnym, mogącym stanowić podstawę indywidualnego rozstrzygnięcia, ustanowiony w drodze czynności upoważnionych organów państwa, nadających moc obowiązującą tej normie. Są to szczególnego rodzaju źródła prawa o charakterze norm technicznych, mogących przybierać postać regulaminów, statutów, programów itp. Doktryna wymienia je jako: nieformalne źródła prawa, swoiste źródła prawa czy też źródła niezorganizowane (por. L. Lewicka: Znacznie tzw. nieformalnych źródeł prawa w działaniach administracji publicznej, w: Nowe kierunki działań administracji publicznej w Polsce i w Unii Europejskiej, LexisNexis Warszawa 2009 r.). Wobec powyższego należy stwierdzić, że powołane w podjętych w niniejszej sprawie rozstrzygnięciach Wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie gromadzenia i przekazywania danych w formie elektronicznej z dnia 9 lutego 2010 r. oraz Metodologia oceny kryteriów wyboru projektów dla Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Kujawsko-Pomorskiego na lata 2007-2013 i zawarty w niej wzór obliczania ekwiwalentu pracy spełniają kryteria źródeł prawa w szerszym znaczeniu, stanowiąc łącznie z przepisami powszechnie obowiązującymi podstawę sprawowanej kontroli sądowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt II GSK 371/10,. wyrok NSA z dnia 12 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3597/15, LEX nr 2389918, a także wyroki NSA z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2420/15, LEX nr 2345825, z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2389/15, LEX nr 2301514, z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 3026/15, LEX nr 2267348).dostępne j.w.).

Wreszcie w ramach ogłoszonego w dniu 30 kwietnia 2010 r. konkursu nr RPO WKP 32/5,2.1/2010, IZ RPO WK-P, na co trafnie wskazał sąd pierwszej instancji, instytucja ogłaszająca konkurs zamieściła na stronie internetowej wyczerpującą dokumentację niezbędną do realizacji zadań konkursu, w tym także wspomniane wyżej wytyczne i metodologię.

Niezależnie od powyższego wskazać trzeba, że zgodnie z § 19 zawartej przez beneficjenta umowy o dofinansowanie "w sprawach nieuregulowanych niniejszą umową zastosowanie mają właściwe przepisy krajowe, unijne, a w szczególności Kodeks cywilny, ustawa o finansach publicznych, ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, ustawa Prawo zamówień publicznych, oraz odpowiednie zasady i postanowienia wynikające z Programu, Uszczegółowienia Programu, Vademecum Beneficjenta w ramach RPO WKP, a także wytyczne i informacje Instytucji Zarządzającej RPO WKP." Wbrew twierdzeniom skarżącego wykładnia tego zapisu umownego wskazuje, że w sprawach nieuregulowanych mają zastosowanie przepisy krajowe i unijne, w tym także wytyczne. Z kolei zwrot "a w szczególności" oznacza, że nie jest to katalog zamknięty. Zatem w cyt. paragrafie nie musiała być wymieniona wprost Metodologia, aby sąd pierwszej instancji i organ mogły się na nie powoływać. Konstatacja taka zgaduje także oparcie w ustawie dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z późn. zm.; dalej: u.z.p.p.r.). Powyższą regulacją przyjęto, że u podstaw tworzenia krajowych systemów realizacji programów operacyjnych i regionalnych nie leżą przepisy prawa powszechnie obowiązującego, zaś same projekty realizowanie są w oparciu o zaakceptowany wniosek oraz umowę, która określa obowiązki zarówno beneficjenta, jak też instytucji udzielającej dofinansowania, a której wzór jako element systemu realizacji programu operacyjnego (co wynika z art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r.) stanowi dokumentację konkursową. Podpisana przez beneficjenta według wzoru umowa określa procedurę wykonywania przez niego projektu. W tej sytuacji, stosując zarówno gramatyczną, jak też systemową wykładnię przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. należy przyjąć, że w pojęciu "innych procedur" mieszczą się umowy zawierane przez beneficjentów na wykonanie zgłoszonych przez nich w ramach określonych programów operacyjnych i wyłonionych do dofinansowania projektów. Mając powyższe na względzie zarzut nieprawidłowej wykładni art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Za całkowicie niezasadne należy uznać pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego, których istota sprowadza się do zakwestionowania ustaleń faktycznych i w konsekwencji do podważenia prawidłowości zastosowania przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., stanowiącego o obowiązku zwrotu środków wykorzystanych niezgodnie z procedurami.

Zważywszy na zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz stanowisko skarżącego, która wszakże nie kwestionował faktów stwierdzonych w wyniku kontroli, a jedynie inaczej je oceniał, sąd pierwszej instancji trafnie zważył, że przeprowadzone przez organ postępowanie wykazało jednoznacznie, że w toku realizowania umowy o realizację projektu skarżący formalnie utworzył nowe 9 miejsc pracy, zatrudnił dziewięciu pracowników, którym po miesiącu udzielił urlopu bezpłatnego i później dwóm, na podstawie innej umowy zlecał wykonywanie różnych prac, nie zagwarantował trwałości projektu.

Sąd pierwszej instancji w sposób wyczerpujący wyjaśnił powody, dla których zasadne było zastosowanie przez organ art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. i nie ma potrzeby, aby te wywody powtarzać. Błędnie przy tym skarżący kasacyjnie zawęża pojęcie wykonania projektu jedynie do kwestii wydatkowania przyznanych i wypłaconych mu środków na zakup środków trwałych. Projekt obejmował bowiem nie tylko zakup środków trwałych, ale także utworzenie nowych miejsc pracy i utrzymanie ich przez okres trwałości projektu.

Zgodnie z ww. art. 57 ust. 1 Rozporządzenia Rady nr 1083/2006, jako warunek trwałości projektu dofinansowanego ze środków unijnych wskazuje się brak poddania operacji, w wymaganym okresie, zasadniczej modyfikacji wynikającej ze zmiany charakteru własności elementu infrastruktury albo z zaprzestania działalności produkcyjnej i mającej wpływ na charakter lub warunki realizacji operacji lub powodującej uzyskanie nieuzasadnionej korzyści przez przedsiębiorstwo lub podmiot publiczny. Przy czym przez operację - zgodnie z art. 2 pkt 3 Rozporządzenie Rady nr 1083/2006 - rozumie się projekt lub grupę projektów wybranych przez instytucję zarządzająca danym programem operacyjnym lub na jej odpowiedzialność, zgodnie z kryteriami ustanowionymi przez komitet monitorujący i realizowanych przez jednego lub więcej beneficjentów.

Okres trwałości projektu jest zatem zagadnieniem istotnym, bowiem dotyczy on ram czasowych, w których na beneficjencie ciążą określone obowiązki wynikające z zawartej umowy o dofinansowanie projektu oraz konsekwencje wynikające z ich naruszenia. Naruszenie zobowiązań wynikających z umowy, jak już wyżej wskazano, stanowi o naruszeniu procedur w rozumieniu art. 184 ust. 1 u.f.p., a w konsekwencji skutkuje obowiązkiem zwrotu kwoty dofinansowania (art. 207 ust. 1 u.f.p.). Zaznaczyć w tym miejscu należy, że skarżący w żadnym z zarzutów naruszenia przepisów procesowych nie kwestionuje ustalonej przez organ i zaakceptowanej przez sąd, daty zakończenia projektu, tj. 29 sierpnia 2012 r. O tego dnia należy zatem liczyć okres trwałości Projektu, który w niniejszej sprawie, jak trafnie wskazał organ i sąd pierwszej instancji wynosi 3 lata.

Trafni sąd pierwszej instancji zaakcentował, że w sekcji C w podpunkcie C.1.1. wniosku o dofinansowanie projektu, zawierającym opis stanu istniejącego oraz uzasadnienie potrzeby realizacji Projektu, skarżący stwierdził, że Projekt będzie miał pozytywny wpływ na otoczenie, w tym na rynek pracy. Przedsięwzięcie przewiduje utworzenie 9 nowych trwałych miejsc pracy, dzięki czemu projekt wpłynie na poprawę sytuacji w województwie kujawsko-pomorskim, które charakteryzuje się wysokim odsetkiem osób bezrobotnych na tle całego kraju. Natomiast w podpunkcie C. 1.3. wniosku, określającym m.in. cel projektu oraz wskazującym na zgodność z celem działań wskazanych w RPO WK-P, na wkład w realizację Strategii Rozwoju Województwa Kujawsko-Pomorskiego stwierdził, że celem projektu jest wzrost konkurencyjności przedsiębiorstwa poprzez unowocześnienie zaplecza technicznego oraz zwiększenie efektywności działania skutkujące wzrostem zatrudnienia. Rezultatem projektu będzie zaś wdrożenie do oferty 3 nowych usług: usług tynkarskich, posadzkarskich, hydraulicznych, a także 1 usługi udoskonalonej: usług ogólnobudowlanych. We wniosku wskazano ponadto, że projekt będzie miał pozytywny wpływ na politykę równości szans w rozumieniu art. 16 rozporządzenia (WE) nr 1083/2006. Projekt generuje bowiem nowe miejsca pracy na obszarze dotkniętym wysokim bezrobociem i przewiduje utworzenie 9 miejsc pracy, które będą dostępne zarówno dla kobiet i mężczyzn.

Wreszcie W sekcji C w punkcie C.13 biznes planu zatytułowanym "zatrudnienie w wyniku realizacji projektu" podano stanowiska na jakich zostaną zatrudnione osoby przyjęte do pracy w wyniku realizacji projektu, tj.: 2 murarzy, 2 tynkarzy, 1 hydraulik, 2 malarzy i 2 posadzkarzy. W sekcji F biznes planu, wskazano w ramach kosztów działalności, miesięczne koszty wynagrodzenia wraz z narzutami dla osób zatrudnionych w wyniku realizacji projektu tj.: 1. murarz (2 etaty) – 2 280 zł na m-c, 2. tynkarz (2 etaty) – 1920,00 na m-c, 3. Hydraulik (1 etat) – 2280 zł na m-c, 4. malarz (2 etaty) - 1920, 00 zł na m-c, 5. posadzkarz (2 etaty) – 1920 zł na m-c. Ogółem koszty wynagrodzeń i narzutów wyniosą (w latach 2011-2014) - 220 320 zł rocznie.

Nie ma racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że dla prawidłowego wykonania projektu wystarczające było wydatkowanie przyznanych środków na zakup deklarowanych we wniosku środków trwałych. Przedmiotem umowy o dofinansowanie był projekt opisany we wniosku i ostatecznie zakwalifikowany do płatności, który jak z powyższego wynika zakładał nie tylko zakup środków trwałych, ale także, w wyniku jego realizacji, utworzenie i utrzymanie w okresie trwałości projektu nowych miejsc pracy. Ta sama umowa opisuje obowiązki ciążące na beneficjencie, w tym obowiązek osiągnięci założonych wskaźników, a więc i wskaźnika trwałości projektu.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko sądu pierwszej instancji co do oceny trwałości zatrudnienia przez skarżącego 9 pracowników na utworzonych, w wyniku realizacji projektu, stanowiskach pracy, a którym to pracownikom po miesiącu udzielono bezpłatnych urlopów. Podziela także te wywody, które dotyczą skutków, jakie na gruncie przepisów prawa pracy wywołuje udzielenie pracownikowi bezpłatnego urlopu. Niezasadnym zatem jest ich powtarzanie Zresztą skarżący w skardze kasacyjnej nie przedstawił argumentacji skutecznie podważającej to stanowisko.

Analizując zatem zaskarżony wyrok pod kątem zarzutów dotyczących art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. brak podstaw by stwierdzić naruszenie któregokolwiek z tych przepisów postępowania - odnoszących się do zasady prawdy obiektywnej, wymogów dla uzasadnienia decyzji administracyjnej - w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności okoliczności takie nie zostały skutecznie wykazane w skardze kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i błędne zastosowanie art. 151 P.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi na decyzję organu drugiej instancji stwierdzić należy, że są one nieuzasadnione. Nie stwierdzając naruszenia prawa sąd pierwszej instancji oddalając skargę nie mógł naruszyć art. 151 P.p.s.a. W konsekwencji tranie nie zastosował także art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a, zauważyć przede wszystkim należy, że w myśl art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Do naruszenia tej ustrojowej normy doszłoby wówczas, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo jej prawidłowego, zgodnego z prawem wniesienia albo nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem zaskarżonego aktu lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2929/14, LEX nr 2119367, wyrok NSA z 27 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 2845/12, LEX nr 1598336, wyrok NSA z 23 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 2340/14, LEX nr 2037098). Przypadki takie nie wystąpiły w rozpoznawanej sprawie sąd pierwszej instancji dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w konsekwencji tej kontroli podjął rozstrzygnięcie przewidziane w ustawie. Wydał bowiem wyrok na podstawie art. 151 P.p.s.a. Niezasadne jest zatem twierdzenie o naruszeniu tego przepisu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 z późn. zm.).