Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 165/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 3, ust. 4, art. 13, art. 39
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 62, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi M. M. reprezentowanego przez kuratora J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 26 czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Nysy z dnia 27 lutego 2014 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. M. reprezentowanego przez fachowego pełnomocnika ustanowionego z urzędu, jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 26 czerwca 2014 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Nysy z dnia 27 lutego 2014 r., nr [...], o odmowie przyznania zasiłku celowego na zakup odzieży, obuwia, bielizny osobistej, środków czystości, częściowe pokrycie kosztów dojazdu do domu po opuszczeniu zakładu karnego.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 19 listopada 2013 r. J. M. - działając jako kurator ubezwłasnowolnionego częściowo syna M. M., wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie o przyznanie M. M. pomocy "na pokrycie kosztów zakupu żywności, leków, leczenia, kupno opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, z zastosowaniem nadzwyczajnego trybu postępowania". Wyjaśniła, że M. M. jest osobą prowadzącą samodzielnie gospodarstwo domowe, niepełnosprawną i niezdolną do pracy z powodu charakteropatii oraz nie dysponuje żadnymi środkami pieniężnymi.

Organ pierwszej instancji, po ustaleniu, że M. M. przebywa w Zakładzie Karnym w [...], a koniec kary przypada na dniu 13 grudnia 2012 r., decyzją z dnia 26 listopada 2012 r. odmówił przyznania M. M. pomocy formie: zasiłku celowego, okresowego i stałego, pomocy w dotarciu do miejsca zamieszkania, pomocy w formie posiłków, usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych, niezbędnego ubrania, świadczenia niepieniężnego tytułem pomocy rzeczowej, w tym na ekonomiczne usamodzielnienie, zapewnienia lokalu mieszkalnego z opieką, mieszkania chronionego, zasiłku i pomocy na usamodzielnienie, składki na ubezpieczenie zdrowotne i na ubezpieczenie społeczne. W uzasadnieniu wskazał, że według art. 13 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, osobie odbywającej karę pozbawienia wolności nie przysługuje prawo do świadczeń z pomocy społecznej.

Na skutek rozpatrzenia wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 21 czerwca 2013 r. uchyliło powyższą decyzję, wskazując, że w dacie rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy wnioskodawca zakończył odbywanie kary, co skutkuje koniecznością merytorycznego rozpoznania każdego z wniosków w odrębnych postępowaniach. Po przeprowadzeniu w dniu 19 lutego 2014 r. wywiadu środowiskowego z J. M., Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, działający z upoważnienia Burmistrza Nysy, opisaną na wstępie decyzją z dnia 27 lutego 2014 r. odmówił przyznania M. M. zasiłku celowego na zakup odzieży, obuwia, bielizny osobistej, środków czystości, częściowe pokrycie kosztów dojazdu do domu po opuszczeniu zakładu karnego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepisy 62 i 104 K.p.a. oraz art. 2, art. 8 ust. 1 i ust. 3, 13 ust. 1 i art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182, z późn. zm.) zwanej dalej ustawą. W uzasadnieniu, powołując się na przepis art. 62 K.p.a., wyjaśnił, że w związku z wnioskami z dnia 19 listopada 2012 r. o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego, świadczenia w nabyciu niezbędnego ubrania i pomocy w dotarciu do miejsca zamieszkania od dnia 4 marca 2014 r., postanowił prowadzić jedno postępowanie. Następnie organ przytoczył treść przepisów powołanych w podstawie prawnej decyzji, wskazując na cele pomocy społecznej i zasady przyznawania świadczeń w postaci zasiłków celowych. Podał też, że na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823), zwanego dalej rozporządzeniem, kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 542 zł. Dalej organ wskazał, że od dnia 14 września 2012 r. J. M. została przez Sąd Rejonowy w [...] ustanowiona kuratorem syna M. M., który od dnia 4 marca 2013 r. przebywa w Domu Pomocy Społecznej w [...], gdzie ma zapewnione całodobowe wyżywienie, bezpłatne usługi fryzjerskie (strzyżenie i golenie) i jest pod stałą opieką internistyczną i psychiatryczną oraz systematycznie przyjmuje leki psychotropowe, które zapewnia DPS. Koszt innych leków musi pokrywać z własnych środków, przy czym na koncie depozytowym ma zgromadzoną kwotę 1023,89 zł. Organ omówił formy pomocy, jaką został objęty M. M. bezpośrednio po opuszczeniu zakładu karnego oraz wskazał, że w roku 2013 comiesięcznie przyznawany był zasiłek celowy w kwocie 30 zł, a w styczniu 2014 r. - 50 zł. Organ podał, że obecnie wnioskodawca jest objęty pomocą w formie zasiłku stałego (decyzja z dnia 6 maja 2013 r.) w kwocie 389 zł oraz pielęgnacyjnego (decyzja z dnia 25 marca 2013 r.) w wysokości 153 zł, nadto koszt pobytu w DPS ponoszony przez Gminę wynosi 2.071,45 zł miesięcznie. Organ uznał, że wnioskodawca ma w DPS zapewnione niezbędne potrzeby bytowe, a kwotę posiadaną na koncie depozytowym może w razie konieczności wykorzystać na zakup niezbędnych dla siebie rzeczy. Odnosząc się do celów i zasad przyznawania pomocy społecznej wyjaśnił, że osoby ubiegające się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie uwzględniony. Na organie nie ciąży bowiem obowiązek zaspokajania wszystkich potrzeb, a rodzaj, forma i rozmiar pomocy uzależnione są nie tylko od okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale także od możliwości finansowych Ośrodka. Końcowo organ wskazał na wysokość środków, jakimi dysponował na wypłatę zasiłków w lutym 2014 r. oraz przedstawił sposób ich rozdysponowania.

Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem J. M. wniosła o zmianę decyzji, zastosowanie nadzwyczajnego trybu postępowania i zasądzenie na jej rzecz kosztów zastępstwa oraz zobowiązanie organu do doręczenia kompletnych akt. Zarzuciła, że organ uważa, iż nie ciąży na nim obowiązek zaspokajania potrzeb ubiegających się o przyznanie pomocy. Podniosła, że organ nie dopełnił obowiązku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z kuratorem, aby niepełnosprawnemu zapewnić pomoc w formie zasiłku celowego z dniem opuszczenia zakładu karnego, zwłaszcza ze zbliżał się okres świąteczny. Zarzuciła, że ustalony stan faktyczny i przyjęta przez organ wykładnia, w tym przepisów ustawy o pomocy społecznej, są sprzeczne z prawem.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 26 czerwca 2014 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy zrelacjonował przebieg postępowania, a następnie powołał treść art. 7 i art. 8 ust. 3 ustawy oraz wymienił potrzeby, na zaspokojenie których może być przyznany zasiłek celowy w świetle art. 39 ustawy. Wyjaśnił, że niezbędną potrzebę, o jakiej mowa w tym przepisie, należy pojmować jako potrzebę usprawiedliwioną ze względu m.in. na zachowanie życia, zdrowia. Poza tym podkreślił, że udzielając świadczeń z pomocy społecznej organ winien kierować się ogólną zasadą dostosowywania formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy. Kolegium zauważyło, że w dniu złożenia wniosku M. M. odbywał karę pozbawienia wolności, co z mocy art. 13 ust. 1 ustawy wykluczało możliwość przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Dostrzegło też, że wprawdzie merytoryczne rozpatrzenie wniosku nastąpiło z przyczyn procesowych po upływie znacznego czasu, to jednak w tym okresie wnioskodawca nie był pozostawiony bez pomocy i po opuszczeniu zakładu karnego został objęty różnorodną pomocą, a umieszczenie w DPS zapewniło mu niezbędną całodobową opiekę. Kolegium stwierdziło, że wprawdzie w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, tj. w październiku 2012 r. strona nie posiadała dochodu w rozumieniu art. 8 ustawy, to w chwili wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji oraz rozpatrywania odwołania, posiada dochód wynoszący 542 zł, czyli równy kwocie kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Ta zmiana sytuacji dochodowej i bytowej nie może zostać pominięta przy ocenie sytuacji beneficjenta pomocy społecznej. Nie bez znaczenia jest też fakt dysponowania kwotą 1023,89 zł pozostającą na koncie depozytowym. Zdaniem organu odwoławczego, obecnie potrzeba zgłaszana w dniu 19 listopada 2012 r. co do zakupu odzieży, obuwia, bielizny osobistej, środków czystości, a także kosztów częściowego pokrycia kosztów przejazdu do domu po opuszczeniu zakładu karnego nie stanowi niezbędnej potrzeby bytowej w rozumieniu art. 3 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Kolegium wskazało ponadto, że odmowa przyznania pomocy jest tym bardziej uzasadniona ze względu na zakres usług świadczonych przez domy pomocy społecznej w świetle rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 964), w tym również wynikający z tych przepisów obowiązek zapewnienia odzieży i środków czystości. Zasadnie zatem organ pierwszej instancji przyjął, że wobec braku niezaspokojonej potrzeby bytowej odpadła podstawa do przyznania zasiłku celowego i wnioskodawca nie kwalifikuje się do uzyskania żądanej pomocy. Odnosząc się do wniosków odwołania stwierdziło natomiast, że organ pierwszej instancji przesłał do Kolegium pełną dokumentację w sprawie, a nadto brak jest podstaw do zastosowania przepisu art. 263 w zw. z art. 56 K.p.a., gdyż sprawa toczyła się na wniosek kuratora, zaś w postępowaniu administracyjnym nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 listopada 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1476).

Na skutek wniosku J. M. z dnia 9 stycznia 2015 r. postanowieniem referendarza sądowego w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Opolu z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II SO/Op 2/15, przyznano M. M. prawo pomocy w formie ustanowienia radcy prawnego. Następnie, ustanowiony z urzędu pełnomocnik M. M. wystąpił do tut. Sądu z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 26 czerwca 2014 r.

Wraz z wnioskiem pełnomocnik złożył skargę na ww. decyzję, w której zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a to

- art. 39 w zw. z art. 7 i 8 ustawy w zw. z § 1 rozporządzenia poprzez błędne wskazanie wysokości dochodu uzyskiwanego przez skarżącego i przyjęcie przez organy, że skarżący przekroczył kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania zasiłku celowego,

- art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez błędne przyjęcie, że nie wystąpiła przesłanka konieczności zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej skarżącego,

- art. 69 Konstytucji RP poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady udzielania pomocy przez władze państwowe w zabezpieczeniu egzystencji, przysposobienia do pracy oraz komunikacji społecznej osób niepełnosprawnych. W tym zakresie wywiódł, że skarżący, pomimo że jest osobą niepełnosprawną, nie uzyskał od władz publicznych zawnioskowanych środków na zabezpieczenie swojej egzystencji w postaci zasiłku celowego.

Uzasadniając stawiane zarzuty pełnomocnik wskazał, że wadliwie do dochodu doliczono kwotę zasiłku pielęgnacyjnego, stąd dochód powinien wynosić 389 zł i nie przekracza on kryterium dochodowego, co uzasadnia przyznanie dochodzonego zasiłku celowego. Poza tym podniósł, że środki finansowe domów pomocy społecznej nie pozwalają na zaspokajanie wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych pensjonariuszy, a podstawowe elementy garderoby i środki czystości winny zostać zaliczone do niezbędnych dla bytu każdej osoby. Poza tym zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 8, art. 10 i art. 77 § 1 K.p.a. argumentując, że organy w toku postępowania nie kontaktowały się ze skarżącym oraz z jego kuratorem, nie zwracały się o doprecyzowanie żądań, ani nie umożliwiły skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych materiałów i dowodów. Nie wyjaśniły też - w drodze wizji lokalnej albo oświadczenia pracownika DPS - czy rzeczywiście skarżący posiada obuwie, ubrania, podstawowe środki higieny i niezbędną garderobę.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o odrzucenie skargi z uwagi na uchybienie terminu do jej wniesienia, a w przypadku jego przywrócenia - o oddalenie skargi, podtrzymując w całości argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Op 165/15, tut. Sąd orzekł o przywróceniu terminu do wniesienia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak częściowo z innych przyczyn niż przyczyn niż w niej podniesione, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu.

Zgodnie przepisem z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując oceny legalności, w granicach określonych wskazanymi przepisami, w myśl art. 133 P.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że podstawą orzekania jest materiał dowodowy zgromadzony w toku całego postępowania toczącego się przed organami administracji publicznej i okoliczności wynikające z tych akt. Sąd nie może natomiast wyjść poza materiał dowodowy znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy. Wprawdzie, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., sąd jest uprawniony do przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, niemniej jednak celem postępowania dowodowego, o którym mowa w tym przepisie, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego.

Uwzględnienie skargi, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz - na zasadzie art. 135 P.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że przy ich podjęciu doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającymi ich uchylenie.

Odnosząc się do przedmiotu kontroli zauważyć w pierwszej kolejności trzeba, że materialnoprawną podstawę działania organów w rozpoznawanej sprawie, dotyczącej wniosku o przyznanie zasiłku celowego, stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182, z późn. zm.), zwanej nadal ustawą. Podkreślić przyjdzie, że stosownie do treści art. 2 ust. 1 tej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna służy wspieraniu osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwieniu im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Z kolei rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być jednak odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (ust. 2), a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (ust. 4). W myśl art. 3 ust. 2 ustawy, zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Na zasadzie art. 7 ustawy, pomocy udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony ofiar handlu ludźmi, macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, trudności w integracji cudzoziemców (...), trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej, klęski żywiołowej lub ekologicznej.

Zważywszy, że przedmiotem rozpatrywania przez organy było przyznanie zasiłku celowego, należy mieć na względzie, że w myśl art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Stosownie do ust. 4 tego przepisu, zasiłek celowy może być przyznany również w formie biletu kredytowanego. Według art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy przyznanie tego rodzaju zasiłku osobie samotnie gospodarującej uzależnione jest jednak od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskiwanie dochodu, który nie przekracza kryterium dochodowego, wynoszącego od 1 października 2012 r. kwotę 542 zł, zgodnie z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823), zwanego dalej rozporządzeniem.

Według art. 8 ust. 3 ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych (pkt 1); składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach (pkt 2); kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób (pkt 3). Na zasadzie art. 8 ust. 4 ustawy, do tak ustalonego dochodu nie wlicza się: jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego (pkt 1); zasiłku celowego (pkt 2); pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty (pkt 3); wartości świadczenia w naturze (pkt 4); świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych (pkt 5); dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego (pkt 6).

Na tle powyższych przepisów - w związku z zarzutem skargi - wskazać w tym miejscu, przyjdzie, że konstruując pojęcie "dochodu" na użytek ustawy, ustawodawca precyzyjnie wskazał składniki, które podlegają odliczeniu od dochodu stanowiącego podstawę przyznawania świadczeń z pomocy społecznej (art. 8 ust. 3), jak i te, które nie są do niego wliczane (art. 8 ust. 4). Katalog wyłączeń jest katalogiem zamkniętym, co oznacza, że wszystkie inne składniki - poza wymienionymi przez ustawodawcę - podlegają wliczeniu do dochodu, od którego uzależnione jest prawo do uzyskania świadczeń przewidzianych w ustawie o pomocy społecznej, w tym także prawa do zasiłku celowego. Oznacza to, że organ administracji przyznający świadczenia z pomocy społecznej nie ma żadnej swobody w zakresie ustalania dochodu osoby, w tym również wykraczania poza katalog przychodów w nim określonych i niezaliczenia do dochodu osoby samotnie gospodarującej zasiłku pielęgnacyjnego. Nie ulega również wątpliwości, że zasiłek pielęgnacyjny podlega zaliczeniu do dochodu warunkującego przyznanie prawa do zasiłku celowego, co w sposób jednoznaczny wynika z treści art. 8 ust. 3 i 4 ustawy. Nie jest bowiem wymieniony w art. 8 ust. 4 ustawy wśród świadczeń, które nie podlegają wliczeniu do dochodu ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy (por. wyrok NSA z 16 marca 2012 r., I OSK 1901/11; a także wyroki WSA we Wrocławiu z 11 maja 2011 r., IV SA/Wr 784/10 oraz z 5 marca 2008 r., IV SA/Wr 489/07, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http//orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Wbrew zatem zarzutom skargi, przywołane uregulowania prawne uzasadniają stwierdzenie, że organy prawidłowo przyjęły, że skarżący jest osobą samotnie gospodarującą. Prawidłowo też obliczyły, że wysokość dochodu uzyskiwanego w lutym wynosiła 542 zł. Dokumentacja zgromadzona w sprawie wskazuje, że źródłem dochodu skarżącego w lutym 2014 r. był zasiłek pielęgnacyjny przyznany w kwocie 153 zł na okres od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 31 marca 2014 r. decyzją z dnia 25 marca 2013 r., a także zasiłek stały, którego wysokość ustalono decyzją z dnia 6 maja 2013 r. na kwotę 389 zł. Z przepisu art. 8 ust. 10 ustawy jednoznacznie wynika, że dochody ze wszystkich źródeł podlegają zsumowaniu. To oznacza, że tak wyliczony dochód skarżącego był w lutym 2014 r. równy kwocie kryterium dochodowego ustalonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy dla osoby samotnie gospodarującej, co kwalifikowało do ubiegania się o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego. Nie zmienia to jednak faktu, że w dacie złożenia wniosku M. M. przebywał w zakładzie karnym, co wykluczało możliwość przyznania jakiegokolwiek wsparcia ze środków pomocy społecznej, natomiast - jak wynika jednoznacznie z wyjaśnień kuratora - wniosek złożony został z wyprzedzeniem w celu zabezpieczenia potrzeb powstałych z momentem opuszczenia tego zakładu.

W świetle przytoczonych przepisów nie ulega wątpliwości, że organ administracji zobowiązany jest badać spełnienie wymogów formalnych do otrzymania świadczenia pieniężnego zgodnie z regułami określonymi w art. 8 ustawy. W tym miejscu zauważyć należy, że organy są obowiązane do podporządkowania się zasadzie szybkości i sprawności postępowania określonej w art. 12 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, co ma szczególne znaczenie przy orzekaniu w sprawach z zakresu pomocy społecznej, a to z racji tego, że pomoc ta jest nakierowana na udzielanie wsparcia na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych. Na gruncie rozpoznawanej sprawy nie sposób przy tym nie dostrzec, że godzi w podstawowe zasady procedury administracyjnej oraz w istotę i cel pomocy społecznej sytuacja, w której wniosek o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej rozpoznawany jest po upływie tak znacznego okresu od daty zgłoszenia wniosku. Co do zasady zaakceptować należy stanowisko, że nie można ignorować zmiany sytuacji dochodowej i życiowej wnioskodawcy, jaka nastąpiła w okresie pomiędzy złożeniem wniosku, a datą merytorycznego rozpoznawania sprawy przez organy. Nie jest wykluczone, że z upływem czasu może nastąpić zmiana sytuacji wnioskodawcy, a zgłoszone potrzeby zdezaktualizują się, jednakże, w ocenie Sądu, dezaktualizacja zgłaszanej potrzeby przed datą orzekania przez organ nie może prowadzić do uznania, iż przez to traci ona przymiot niezbędności. Z przepisów ustawy nie wynika, że świadczenia z pomocy społecznej mogą być przyznawane wyłącznie na zaspokojenie przyszłych potrzeb. Przepis art. 3 ust. 4 ustawy zawiera dyrektywę uwzględnienia potrzeb, jeżeli odpowiadają one celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.

W ocenie składu orzekającego, w niniejszej sprawie wniosek złożony przez kuratora M. M. w dniu 16 listopada 2012 r. w zakresie przyznania zasiłku celowego nie został w całości rozpatrzony. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, przy czym postępowanie w sprawie przyznania pomocy społecznej zasadniczo jest postępowaniem wnioskowym. Wniosek strony wyznacza granice sprawy podlegającej rozpoznaniu i rozstrzygnięciu w drodze decyzji, a konsekwencją wszczęcia postępowania na żądanie strony jest związanie organu administracyjnego zakresem tego żądania. Organ nie może samodzielnie modyfikować żądania zawartego we wniosku, a przede wszystkim nie może ograniczać jego zakresu. Przepis art. 104 K.p.a. przewiduje, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która rozstrzyga sprawę co do jej istoty. W przypadku, gdy decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia o całości wniosku strony, który był podstawą wszczęcia postępowania, a brak jest podstaw do stwierdzenia, że jest to decyzja częściowa, przewidująca wydanie odrębnej decyzji dla części nierozstrzygniętej, należy stwierdzić, że została ona wydana z istotnym naruszeniem art. 104 K.p.a. Takiego właśnie naruszenia Sąd dopatrzył się w decyzjach organu pierwszej i drugiej instancji, porównując treść rozstrzygnięcia z zakresem żądania wniosku kuratora strony z dnia 19 listopada 2012 r., który domagał się przyznania zasiłku celowego, wskazując na konkretne potrzeby, tj. zakup żywności, leków, leczenia, kupno opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego. W sposób wyraźny i jednoznaczny określił więc zakres potrzeb, których zaspokojenia domagał się w drodze przyznania zasiłku celowego. Organy nie wskazywały, że zakres żądania został przez kuratora ograniczony. Nie wynika to również z treści wywiadu środowiskowego.

Co więcej, materiał dokumentacyjny świadczy o tym, że kurator w piśmie z dnia 25 lutego 2014 r. dodatkowo sprecyzował, że żąda pomocy w dotarciu do miejsca zamieszkania jako zasiłek celowy na częściowe pokrycie kosztów dojazdu podopiecznego po opuszczeniu zakładu karnego do domu oraz świadczenia w nabyciu niezbędnego ubrania jako zasiłek celowy na odzież, obuwie, bieliznę osobistą z chwilą opuszczenia zakładu karnego. Jest to o tyle istotne, że w przedłożonych aktach administracyjnych brak jest wniosków złożonych przez J. M. w dniu 19 listopada 2012 r. w zakresie udzielenia pomocy w dotarciu do miejsca zamieszkania oraz niezbędnego ubrania. O tym, że wnioski takie zostały złożone świadczy jedynie treść zalegającego w aktach administracyjnych pisma Zastępcy Burmistrza Nysy z dnia 20 listopada 2012 r. oraz treść rozstrzygnięcia decyzji organu pierwszej instancji z dnia 26 listopada 2012 r., w którym wymieniono wszystkie wnioski złożone w dniu 19 listopada 2012 r. Można uznać, że kurator skarżącego w dniu 25 lutego 2014 r. sprecyzował żądanie w tym właśnie zakresie, co jednak potwierdza tylko, że w pełni aktualny pozostawał zakres wniosku z dnia 19 listopada 2012 r.

W związku z omówionym wyżej sprecyzowaniem żądania należy wskazać, że w niniejszej sprawie doszło do sytuacji, w której w jednym dniu złożonych zostało kilka wniosków o przyznanie tej samej osobie pomocy w tej samej formie, tj. zasiłku celowego, ale na różne cele wskazane w poszczególnych wnioskach. Wnioski te mogą co prawda zostać załatwione odrębnymi decyzjami, zgodnie z wynikającą z art. 1 pkt 1, art. 61, art. 66 § 1, art. 104 K.p.a. regułą procedury administracyjnej, że każdy wniosek wszczyna postępowanie i stanowi sprawę administracyjną załatwianą przez organ jedną decyzją. Niemniej jednak, z uwagi na istotę wnioskowanego świadczenia, które może zostać przyznane na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej należącej do przykładowego katalogu wskazanego przez ustawodawcę w art. 39 ust. 2 ustawy, nie ma przeszkód prawnych aby wszystkie wnioski zostały załatwione jedną decyzją. Zgodnie z treścią art. 62 K.p.a. w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Na tle tego przepisu, przewidującego dopuszczalność rozpatrzenia kilku spraw administracyjnych w jednym postępowaniu, w doktrynie wskazuje się, że uwarunkowane jest to łącznym wystąpieniem trzech przesłanek, tj. identyczności stanu faktycznego, identyczności podstawy prawnej oraz właściwości jednego organu administracji publicznej (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2014, s. 321). Skład orzekający podziela pogląd, że niezależnie od wniosków wynikających z literalnej wykładni komentowanego przepisu, który przewiduje możliwość prowadzenia jednego postępowania dotyczącego więcej niż jednej strony, dopuszczalne jest prowadzenie jednego postępowania w sprawach dotyczących tego samego podmiotu, jeżeli zostały spełnione warunki określone w art. 62 K.p.a. Tym samym w sytuacji, gdy w jednym czasie rozpoznawane muszą być różne wnioski o świadczenia z pomocy społecznej, uzasadnione jest wydanie jednej decyzji na podstawie ustaleń dokonanych przez organ administracji w zakresie aktualnej sytuacji osobistej, majątkowej i zdrowotnej wnioskodawcy (por. wyroki NSA z 7 października 2014 r., II OSK 683/13 i z 14 grudnia 2010 r., I OSK 1155/10 oraz wyrok WSA w Poznaniu z 29 stycznia 2015 r., II SA/Po 1307/14, powołana strona internetowa).

Wracając do prawidłowości rozpatrzenia wniosku z dnia 19 listopada 2012 r., który dotyczył przyznania zasiłku na zakup żywności, leków, leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, stwierdzić przyjdzie, że w decyzji organu pierwszej instancji nie sposób doszukać się wyjaśnienia, dlaczego zarówno w rozstrzygnięciu, jak i w uzasadnieniu nie została ujęta kwestia związana z potrzebą zakupu leków, leczenia, opału oraz niezbędnych przedmiotów użytku domowego. Takiego wyjaśnienia zabrakło również w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Tym samym nie doszło do rozstrzygnięcia przez organy obu instancji sprawy w całości, chociaż były one zobligowane do załatwienia wszystkich żądań wniosku. Ponadto, w treści wydanych decyzji nie wskazano, że rozpoznanie wniosku tylko co do części żądania było zamiarem organu i że pozostała jego część zostanie, albo została już załatwiona, przez organ pierwszej instancji odrębna decyzją. Poza tym uzasadnienia decyzji obu instancji całkowicie abstrahują od zagadnienia przyznania pomocy na dotarcie do miejsca zamieszkania. Organy wszystkie zgłoszone potrzeby, o których rozstrzygnęły w kontrolowanych decyzjach, skwitowały stwierdzeniem, że potrzeby te zdezaktualizowały się z uwagi na fakt, że wnioskodawca przebywa w DPS, gdzie ma zabezpieczone wszystkie potrzeby. Organ odwoławczy zaakcentował przy tym wynikający z przepisów prawa obowiązek zapewnienia przez dom pomocy społecznej potrzeb swych mieszkańców w zakresie wyżywienia, a także odpowiedniej odzieży i obuwia oraz bielizny. O ile z całą pewnością dezaktualizacji uległa potrzeba zakupu opału, czego jednak organy nie omówiły, gdyż w tym aspekcie nie rozpoznały sprawy, to w pozostałym zakresie dokonanej oceny nie można uznać za wystarczającą, jeśli zważyć, że we wniosku zgłaszane były również potrzeby dotyczące leków i leczenia oraz niezbędnych przedmiotów użytku domowego. Jakkolwiek zgodzić należy się ze stanowiskiem, że placówki pomocy społecznej mają obowiązek zabezpieczenia pensjonariuszom podstawowych potrzeb, to jednak sam fakt pobytu w domu pomocy społecznej nie stanowi podstawy do wyłączenia z grona osób uprawnionych do uzyskania świadczeń z pomocy społecznej, w tym także w formie specjalnego zasiłku celowego. Nie można nie dostrzegać, że ustawodawca nie sformułował przepisów generalnie wykluczających osoby przebywające w domach pomocy społecznej z kręgu podmiotów mogących się ubiegać o świadczenia przewidziane ustawą o pomocy społecznej, jak to uczynił w art. 13 ustawy w odniesieniu do osób odbywających karę pozbawienia wolności (oprócz dozoru elektronicznego). Z tych względów organy administracji przy rozpatrywaniu wniosków osób przebywających w domach pomocy społecznej nie są zwolnione od oceny, czy w danym przypadku zgłaszane przez stronę potrzeby są zaspokojone i czy ich charakter wymaga wsparcia ze strony pomocy społecznej.

W rozpoznawanej sprawie nie doszło do zebrania całego materiału dowodowego, w związku z czym organy nie dokonały należytego wyjaśnienia stanu faktycznego odnośnie sytuacji skarżącego, w tym przede wszystkim stanu jego zdrowia, niezbędnych leków i wymaganych zabiegów leczniczych, na podstawie których można budować tezę o zabezpieczeniu zgłoszonych żądań. Poza tym, nie zostało wyjaśnione, czy na cele zgłaszane przez kuratora udzielona została wnioskodawcy zwalnianemu z zakładu karnego pomoc pieniężna przewidziana w art. 166 § 3 K.k.w. Istotne wątpliwości Sądu budzi stwierdzenie organu, że w dacie rozpatrywania odwołania, czyli w czerwcu 2014 r., dochód wnioskodawcy był w tej samej wysokości co w lutym 2014 r., gdyż w aktach brak jest w tym zakresie jakichkolwiek dowodów. Organ w uzasadnieniu nie wskazał też, na jakiej podstawie sformułował to stwierdzenie, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym, do których należą też decyzje wydawane na podstawie art. 39 ustawy, na organie ciąży obowiązek szczególnej dbałości o dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy przy zastosowaniu art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., stosownie do których w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do podjęcia rozstrzygnięcia. Nadto organ zobligowany jest do zebrania w sposób wyczerpujący materiału sprawy i do wnikliwego jego rozpatrzenia zgodnie z art. 80 K.p.a. oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Uzasadnienie tego rodzaju decyzji ma szczególne znaczenie, gdyż o ile - działając w granicach uznania administracyjnego - organ ma swobodę w wyborze rozstrzygnięcia, to jednak winien dokładnie uzasadnić motywy podjętej decyzji. Brak oceny i nierozpoznanie sprawy w całości świadczy o dowolności przy rozpoznaniu sprawy. Uznaniowość nie oznacza dowolności organu, którego obowiązkiem jest działanie na podstawie przepisów prawa. W przypadku decyzji uznaniowych organ zobligowany jest więc uwzględnić całokształt okoliczności faktycznych mających wpływ na rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w całości. W odniesieniu do przyznawania pomocy społecznej oznacza to rozważenie wszystkich potrzeb bytowych strony zgłoszonych we wniosku i w tym kontekście podjęcie rozstrzygnięcia będącego wyrazem dostosowania formy i rozmiaru świadczenia do indywidualnych warunków strony.

Odnośnie sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia art. 69 Konstytucji, w myśl którego władze publiczne zobowiązane są udzielać osobom niepełnosprawnym pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej zgodnie z ustawą, wyjaśnić trzeba, że normy konstytucyjne stanowią jedynie pewien wzorzec określający w sposób ogólny ramy zabezpieczenia społecznego, kierunki polityki państwa i są adresowane głównie do organów prawodawczych. Przepisy te stanowią zatem źródło gwarancji, a nie praw podmiotowych obywatela dla zabezpieczenia społecznego, które dopiero konkretyzują się w ustawach zwykłych, w tym przypadku ustawy o pomocy społecznej. Komentowana norma konstytucyjna nakazuje ustawodawcy podjęcie działań, które zapewnią efektywne wsparcie osób niepełnosprawnych poprzez pomoc w zabezpieczeniu ich egzystencji. Nie może zatem stanowić - i nie stanowi - samodzielnej podstawy do przyznania świadczeń z pomocy społecznej.

Reasumując należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie doszło do rozpoznania zgłoszonego wniosku jedynie w części, co spowodowało, że nie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające odnośnie wszystkich potrzeb skarżącego oraz wszystkich okoliczności uzasadniających ich zaspokojenie w drodze przyznania świadczenia, w tym z uwzględnieniem całości sytuacji materialnej strony. Skoro natomiast postępowanie prowadzone było na wniosek strony, to organy nie mogły dowolnie zmienić zakresu objętego tym wnioskiem. Nierozpoznanie sprawy w jej całokształcie i ograniczenie zakresu rozstrzygnięcia, bez wyjaśnienia w uzasadnieniu przyczyny takiego działania, doprowadziło do naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., a także zasady zaufania obywateli do władzy publicznej, o której mowa w art. 8 K.p.a., oraz przepisu art. 104 § 2 K.p.a., stosownie do którego organ powinien rozpoznać sprawę w całości w sytuacji, gdy nie zostały ujawnione okoliczności uzasadniające jej rozpoznanie w części, bądź uzasadniające rozpoznanie żądań wniosku osobnymi decyzjami. Skutkiem naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. było z kolei to, że sprawa nie została wyjaśniona w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, tj. w granicach wniosku z dnia 19 listopada 2012 r.

Omówione wyżej wadliwości, polegające na nieuprawnionym pominięciu przez organ pierwszej części wniosku strony, powinny skutkować kasacyjnym orzeczeniem przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i wydaniem decyzji uchylającej decyzję, od której wniesiono odwołanie oraz przekazującej niniejszą sprawę do ponownego rozpoznania, zgodnie z wynikającą z art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności. Wydanie natomiast przez Kolegium decyzji na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji spowodowało, że organ odwoławczy rozpatrzył wniosek jedynie w części, tak jak organ pierwszej instancji, co skutkowało naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań. Z uwagi na kasacyjny charakter orzeczenia, organ pierwszej instancji zobowiązany będzie do wyjaśnienia oraz oceny okoliczności sprawy w sposób wskazany przez Sąd, zgodnie z art. 153 P.p.s.a., a następnie wydania stosownej decyzji.