Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1308/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2007-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2086
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska /spr./ Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Gebel Asesor WSA Joanna Wojciechowska Protokolant Małgorzata Płocharska - Małys po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2007 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego o d d a l a skargę


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...]r. AMS – [...] z siedzibą w [...] wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] o wydanie na kolejny okres, tj. od [...]r. do [...]r., zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej ul. [...] , dz. Nr [...], obręb [...] , celem umieszczenia [...] reklam wolnostojących.

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta [...] nie zezwolił AMS – [...] wskazane we wniosku na zajęcie pasa drogowego

Od niniejszej decyzji AMS – [...] wniosło odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].

Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Kolegium w uzasadnieniu decyzji podniosło między innymi, że decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, jest decyzją uznaniową. W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania.

Organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie uznaniowość dotyczy stwierdzenia przez organ, czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Czy zachodzi taki przypadek, należy ustalić (biorąc pod uwagę fakt, że nośniki reklamowe w przedmiotowym miejscu znajdują się już od kilku lat) czy w okresie od ostatniego udzielonego zezwolenia nastąpiły zmiany faktyczne i prawne uzasadniające podjęcie odmiennej decyzji od decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego.

Kolegium uznało za zasadne przeprowadzenie oględzin miejsca (lustracji terenowej) z udziałem strony, celem wyjaśnienia zarzutów odwołania co do spełnienia warunków zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Decyzją z dnia [...]r. Nr [...], po ponownym rozpatrzenia sprawy, Prezydent Miasta [...], na podstawie art. 19 ust. 5, art. 21 ust. 1 i 1a, art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust 3, art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3, art 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 2004, poz. 2086, ze zm.), pkt 5 (rys. 3 ) Załącznika nr 2 do Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), § 9 ust. 13 pkt 1 b Uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Ul. [...]" w [...] (Dz.Urz.Woj.Zach. Nr 97, poz. 1670), art. 25 ust. 1, art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602, ze zm.), zgodnie z Załącznikiem NR 6 (Lp.3) do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 marca 2004 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w woj. dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, mazowieckim, pomorskim, śląskim, zachodniopomorskim (Dz. U. z 2004 r. Nr 60, poz. 566) oraz upoważnienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]r. Nr [...], odmówił zezwolenia AMS –[...]. z siedzibą w [...] na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej

ul. [...] dz. Nr [...], obręb [...], w celu umieszczenia [...] reklam wolnostojących.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z przepisów art. 39 ust. 1 pkt 1

i ust 3 ustawy o drogach publicznych wynika, że ustawodawca w celu ochrony pasa drogowego przeznaczonego do ruchu lub postoju pojazdów oraz ruchu pieszych wprowadził zakaz lokalizowania w nim obiektów budowlanych oraz umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Podkreślił przy tym, że warunkiem odstępstwa od niniejszego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, wobec czego udzielenie zezwolenia winno mieć charakter wyjątkowy. O tym, co może znajdować się w pasie drogowym decyduje zarządca drogi, który przy wydawaniu zezwoleń zobligowany jest kierować się obowiązującymi przepisami oraz koniecznością realizacji nałożonych nań obowiązków, w tym między innymi zapewnieniem bezpieczeństwa ruchu i pieszych. Prezydent wskazał, że odpowiednie wytyczne w przedmiocie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu stanowią przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, których egzekwowanie należy do kompetencji zarządcy drogi. Z faktu, że przedmiotowe nośniki reklamowe, o których dalsze utrzymywanie w pasie ruchu drogowego wnosił wnioskodawca, umieszczone zostały na wysokości wzroku kierowcy organ wyprowadził wniosek, iż utrudniały one lub nawet uniemożliwiały obserwację sytuacji na drodze głównej, stwarzając tym samym realną możliwość wypadku drogowego. Ponadto powyższe reklamy rozmieszczone zostały na odcinku drogi, na którym kierujący pojazdami zobowiązani są, zgodnie z przepisami art. 25 ust. 1 oraz art. 26 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym zachować szczególną ostrożność, a ich uwaga powinna koncentrować się na znakach, sygnałach oraz urządzeniach bezpieczeństwa ruchu drogowego. W dalszej części uzasadnienia Prezydent Miasta [...] powołał się na wynikający z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych obowiązek zarządcy drogi uwzględniania przy ustalaniu podstaw do udzielenia zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego pod nośniki reklamowe, zarówno okoliczności jakie towarzyszyły ich funkcjonowaniu w minionym czasie, jak również skutków, jakie mogłoby wywołać ich funkcjonowanie w kolejnym okresie. Organ wskazał też na (nie wymagający przeprowadzenia dowodu), wzrost natężenia ruchu w stosunku do okresu, kiedy reklamy wnioskodawczyni zostały umiejscowione w pasie drogowym. Organ powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2003 r. (Sygn. akt 2486/01) podkreślił także, że decyzja w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ma charakter uznaniowy, w związku z czym organ może odmówić jej wydania, pomimo udzielenia zezwolenia w poprzednim okresie. Organ wyjaśnił również, że przy ponownym postępowaniu dokonano oględzin przedmiotowych reklam z udziałem strony, w wyniku których ustalono, że ich umiejscowienie i wielkość mogą stanowić utrudnienie dla obserwacji sytuacji na drodze. Poza tym Prezydent Miasta [...] zaznaczył, że za podjęciem negatywnej decyzji przemawiał również fakt, iż lokalizacja wnioskowanych reklam zawierała się w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Ul. [...] ", uchwalonym Uchwałą Rady Miasta [...]z dnia [...]r. Na zakończenie organ zaznaczył, że przed wydaniem decyzji, umożliwił wnioskodawczyni wypowiedzenie się w przedmiocie wskazania nośnika reklamowego, którego zachowanie byłoby najbardziej dla niej dogodne. Ponadto podkreślił, że żaden z nośników nie uzyskał pozytywnej opinii pod względem bezpieczeństwa organizacji ruchu, co miało kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Od powyższej decyzji AMS –[...] wniosło odwołanie zarzucając organowi I instancji naruszenie :

1) art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepełne i niewłaściwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji,

3) przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i usytuowanie, w tym w szczególności pkt 5 Załącznika nr 2 do niniejszego rozporządzenia poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, 4) § 9 ust. 3 pkt. 1 b uchwały Rady Miasta [...] z [...] r. [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ulicy [...] w [...] poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie.

W uzasadnieniu odwołania strona podniosła, że brak w aktach sprawy dowodu na okoliczność, że należące do niej nośniki reklamowe "utrudniają a wręcz uniemożliwiają obserwację sytuacji na drodze głównej, co może doprowadzić do tragicznego w skutkach zdarzenia drogowego", jak również na brak dowodów, że nastąpił "wzrost natężenia ruchu w czasie, od kiedy przedmiotowe reklamy zostały zlokalizowane w pasie drogowym". Ponadto nie wskazano, w jaki sposób i przy zastosowaniu jakich metod przeprowadzono symulację widoczności z punktu widzenia kierowcy oraz w jaki sposób umożliwiono odwołującej się wypowiedzenie m.in. co do wskazania nośnika, na którego funkcjonowaniu stronie najbardziej zależało

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. strona odwołująca się wskazała, że uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji ograniczone zostało do podniesienia twierdzeń nie popartych nie tylko "mocnymi dowodami", ale również "żadnymi dowodami". W ocenie AMS – [...] wskazana przez organ okoliczność ograniczania widoczności dla kierowców przez należące do niej nośniki reklamowe nie wystarcza do przyjęcia tezy, że nośniki te "wręcz uniemożliwiają obserwację sytuacji na drodze głównej", jak również uznała, że nie można przyjąć "bezrefleksyjnie", że nie wymaga udowodnienia okoliczność mająca znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, dotycząca wzrostu natężenia ruchu w okolicach nośników reklamowych odwołującej się. Zdaniem strony, wyciągnięte przez organ I instancji wnioski odnośnie ograniczenia widoczności nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym, bowiem nie przeprowadzono symulacji widoczności z punktu widzenia kierowcy, a błędne wnioski wyciągnięto na podstawie okoliczności, że nośniki reklamowe odwołującej się znajdują się w odległości [...]. od krawędzi jezdni ul. [...]. Organ nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, dlaczego zakaz lokalizacji reklam określony w § 9 ust. 3 pkt 1 uchwały Rady Miasta [...] z [...] r. dotyczy w przekonaniu tego organu całego terenu elementarnego [...], a nie jedynie terenu przy jezdniach głównych ul. [...], co jednocześnie oznaczałoby, że powołany zakaz nie znajdowałby zastosowania do terenu pomiędzy ulicą wspomagającą [...], a Osiedlem Mieszkaniowym [...].

W zakresie zarzutu, naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., odwołująca się wskazała, że według jej oceny, organ powołując się w uzasadnieniu decyzji na pkt 5 Załącznika nr 2 do rozporządzenia dokonał jego błędnej interpretacji, w tym zwłaszcza zakładając, że wymóg zachowania odległości [...] m od krawędzi jezdni z pierwszeństwem przejazdu bezpośrednio dotyczy nośników reklamowych, podczas gdy zdaniem strony odwołującej się, odnosi się on do uczestnika ruchu - pojazdu znajdującego się na ulicy podporządkowanej "wpadającej" prostopadle do ulicy z pierwszeństwem przejazdu. AMS – [...] zaznaczyła również, że postanowienia Załącznika nr 2 powołanego wyżej rozporządzenia, a w szczególności pkt 5 dotyczą wyłącznie dróg publicznych, a nie np. skrzyżowania drogi publicznej z drogą prywatną, którą to okoliczność organ I instancji zobowiązany był uwzględnić, a zastosowanie wskazanego pkt 5 Załącznika Nr 2 należycie uzasadnić.

Zarzut naruszenia § 9 ust. 3 pkt 1b uchwały Rady Miasta [...] z [...] r, strona uzasadniła stwierdzeniem, że zarządca drogi, w związku z treścią art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, nie ma podstawy prawnej do stosowania przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawierających zakaz umieszczania reklam. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego stosuje się do inwestycji jeszcze nie zrealizowanych, na etapie uzyskiwania dla nich pozwolenia na budowę, podczas gdy bezspornym pozostaje w jej ocenie fakt, że stanowiące jej własność nośniki reklamowe wybudowane zostały zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami prawno-budowlanymi. Wobec powyższego, zdaniem strony odwołującej się, stosowanie przy wydawaniu decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z jednej strony stanowiło nie tylko przekroczenie uprawnień zarządcy drogi nadanych przez art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, ale także stosowanie tych przepisów z mocą wsteczną, co jest zakazane w państwie prawa. W przekonaniu skarżącej, przy wykładni § 9 ust. 3 pkt 1 uchwały Rady Miasta [...] z [...] r., organ obowiązany był uwzględnić kontekst całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ul. [...].

Decyzją z dnia [,...]r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]r.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przyznając rację twierdzeniom strony odwołującej się, że decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ma charakter uznaniowy podniosło,

że w sprawach tego rodzaju "uznaniowość" dotyczy stwierdzenia przez organ,

czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" przemawiający za wydaniem stosownego zezwolenia i dopiero w przypadku jego zaistnienia, zarządca drogi może zezwolić na lokalizowanie w pasie drogowym obiektu budowlanego.

W ocenie Kolegium, organ I instancji, wypełnił wskazania Kolegium zawarte w decyzji z dnia [...] r. i wykazał, na podstawie przeprowadzonych w toku postępowania oględzin, że istniejące reklamy ograniczały widoczność drogi z pierwszeństwem przejazdu dla kierowców wyjeżdżających z ulic podporządkowanych, naruszając tym samym dyspozycje zawarte w przepisach rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Przeprowadzono oględziny przedmiotowych lokalizacji, które wykazały, że przedmiotowe nośniki znajdują się na wysokości wzroku kierowcy, co uniemożliwia obserwację sytuacji na drodze głównej przez kierowców wyjeżdżających z dróg podporządkowanych, a także obserwację dróg podporządkowanych przez kierowców znajdujących się na drodze głównej. Taki stan może doprowadzić do tragicznego w skutkach zdarzenia drogowego.

Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji, że reklamy stanowiące własność AMS – [...]. umieszczone zostały na odcinku drogi, na którym kierujący pojazdami powinni zachować szczególną ostrożność, a ich uwaga winna być skoncentrowana przede wszystkim na znakach, sygnałach oraz urządzeniach bezpieczeństwa ruchu drogowego, na co wskazuje treść przepisów art. 25 ust. 1, oraz art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym.

Zgodnie z tymi przepisami, kierujący pojazdem zobowiązany jest do zachowania szczególnej ostrożności w przypadku zbliżania się do skrzyżowania oraz przejścia dla pieszych, co wszystko ma miejsce w przedmiotowym terenie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. Kolegium wskazało, że z materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania przed organem I instancji wynika, iż organ ten podjął wszelkie możliwe kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przeprowadzono oględziny miejsca lokalizacji nośników reklamowych, których dotyczył wniosek. Udokumentowano to protokołami oględzin oraz dokumentacją fotograficzną z których wynika, że usytuowanie reklam stwarza niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego. Kolegium podniosło, że zwiększenie natężenia ruchu drogowego stanowi fakt powszechnie znany, co zgodnie z art. 77 § 4 kpa nie wymaga dowodu, okoliczność ta nie była jednak w niniejszej sprawie decydująca.. Za niezasadny organ odwoławczy uznał zarzut strony, że [...]spośród jej reklam, usytuowane zostały przy drodze prywatnej. Z zebranego materiału dowodowego w sposób jednoznaczny wynika bowiem, że wszystkie należące do strony odwołującej się nośniki reklamowe umieszczone zostały w pasie drogowym ul. [...], dlatego w przedmiotowej sprawie zastosowanie miały przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r.

Za bezpodstawny organ odwoławczy uznał również zawarty w odwołaniu zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 107 k.p.a. Zaskarżona decyzja zawierała zarówno wyjaśnienie podstaw prawnych, jak i faktycznych rozstrzygnięcia, ze wskazaniem faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł. W ocenie SKO, niezasadne było także powołanie się przez AMS – [...] w złożonym odwołaniu na zdjęcia wykonane przez nią i załączone do poprzedniego odwołania, bowiem zrealizowane zostały z przeciwległej strony drogi, wskutek czego nie oddawały rzeczywistego stanu faktycznego. W dalszej części uzasadnienia organ II instancji, jako niezrozumiałe określił twierdzenie strony odwołującej się, że organ I instancji dokonując wykładni pkt 5 Załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. uznał, że wymóg zachowania 3 m od krawędzi jezdni z pierwszeństwem przejazdu, dotyczy bezpośrednio nośników reklamowych tej strony. Kolegium wskazało, że z materiału dowodowego sprawy, w tym zwłaszcza dokumentacji fotograficznej wynikało, że umieszczenie pojazdu w odległości 3 m, a także odległości mniejszej

lub przekraczającej 3 m od krawędzi drogi głównej uniemożliwiłoby obserwacje drogi głównej z powodu umieszczonych reklam, pojazdów znajdujących się na parkingach, zieleni oraz innych urządzeń.

Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego zastosowania przez organ I instancji przepisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Kolegium stwierdziło, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają zastosowanie do terenów objętych tym planem, z wyłączeniem jednakże pasa drogowego.

W dniu [...]r. AMS – [...] złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]r. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie § 195 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i usytuowanie poprzez nieuwzględnienie tego przepisu, który wyłączał zastosowanie przepisów powołanego rozporządzenia, a tym samym również pkt 5 Załącznika nr 2 do tegoż rozporządzenia; 2) naruszenie § 9 ust. 3 pkt. 1 b uchwały Rady Miasta [...]

z [...]r. [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ulicy [...] w [...] poprzez zastosowanie w sprawie, pomimo że, niniejszy przepis powinien znajdować zastosowanie tylko w sprawach o ustalenie warunków zabudowy; 3) naruszenie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; 4) naruszenie art. 14 k.p.a. poprzez "oparcie się nie na dowodach pisemnych zebranych w aktach, ale na dowodach niepisemnych"; 5) naruszenie art. 7 i 77 k.p.a., poprzez niepodjęcie niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz 6) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niepełne i niewłaściwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi odnośnie zarzutu naruszenia § 195 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. skarżąca wskazała, że przy rozpatrzeniu sprawy organy obu instancji pominęły treść tego przepisu, w myśl którego, przepisów niniejszego rozporządzenia nie stosuje się do dróg, wobec których przed dniem jego wejścia w życie została wydana decyzja

o pozwoleniu na budowę lub został złożony wniosek o wydanie takiej decyzji,

które to przesłanki w przekonaniu skarżącej znajdują zastosowania do ul. [...], przy której zlokalizowane zostały nośniki reklamowe skarżącej. Skarżąca, powołując się jednakże na względy ostrożności procesowej podkreśliła, że w jej opinii organ zarówno I, jak i II instancji, błędnie zinterpretowały pkt 5 Załącznika nr 2 do powołanego rozporządzenia uznając, że wymóg zachowania odległości 3 m od krawędzi jezdni z pierwszeństwem przejazdu dotyczy bezpośrednio nośników reklamowych skarżącej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 9 ust. 3 pkt. 1 b uchwały Rady Miasta [...] z [...] r. podniosła, że wobec braku stosownej opcji w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zarządca drogi nie miał podstawy prawnej do stosowania przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawierających zakaz umieszczania reklam. Wskazała ponadto, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego stosuje się do inwestycji jeszcze nie zrealizowanych, na etapie uzyskiwania dla nich pozwolenia na budowę, podczas gdy nośniki reklamowe, których dotyczył wniosek o przedłużenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zostały już wybudowane zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami prawno-budowlanymi. Skarżąca zaznaczyła również, że przy wykładni przepisu § 9 ust 3 pkt 1 uchwały rady Miasta [...] z [...]r. należy poza tym uwzględniać kontekst nie tylko całego § 9, ale także całego Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ul. [...]. Na zakończenie argumentacji dotyczącej niniejszego zarzutu skarżąca wyraziła pogląd, że zakładając, że w przedmiotowej sprawie § 9 ust. 3 pkt 1 b powołanej uchwały znajdowałby zastosowanie, a z uwagi na odległość pomiędzy reklamami skarżącej nie było możliwe funkcjonowanie wszystkich tych reklam jednocześnie, to pozostawienie przez organ I instancji bez odpowiedzi pytania, dlaczego nie mógł funkcjonować choćby jeden z tych nośników reklamowych, uznać należy za naruszenie reguł wydawania decyzji uznaniowych.

Z kolei w zakresie naruszenia art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych skarżąca wskazała, że przy stosowaniu powołanego przepisu organ I instancji powinien był rozważyć czy funkcjonowanie projektowanego nośnika reklamowego

w pasie drogowym ul. [...] w [...] ma jakikolwiek wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego i dopiero po ustaleniu istnienia negatywnego wpływu organ

I instancji mógł odmówić zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Skarżąca podkreśliła przy tym, że co prawda decyzja zarządcy drogi ma charakter uznaniowy, ale nie oznacza to dla organu pełnej swobody w decydowaniu o tym, czy istnieje bądź nie istnieje "szczególnie uzasadniony przypadek" stanowiący przesłankę do wydania stosownego zezwolenia. Zdaniem skarżącej, organ zobligowany jest

w takim przypadku wskazać konkretne i rzeczywiste powody odmowy wydania zezwolenia. Niewłaściwe zastosowanie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych polegało w ocenie skarżącej także na oparciu decyzji odmawiającej zezwolenia

na okolicznościach, które nie zostały zweryfikowane i właściwie udowodnione. Ponadto przy wykładni art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych organ powinien, jak wskazała skarżąca, wziąć również pod uwagę uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2000 r. (Sygn akt OPK 3/00), w którym stwierdzono, że "Społeczno-gospodarczym przeznaczeniem wydzielonego pod drogę pasa terenu jest obsługa ruchu użytkowników drogi, realizowana z wykorzystaniem kompetencji zarządu drogi określonych w art. 20 ustawy. Może on być także wykorzystywany do przekazywania użytkownikom drogi kierowanych do nich informacji niezwiązanych z organizacją ruchu, mających charakter reklamy". Poza tym niewłaściwe zastosowanie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych przejawiało się, jak wskazała skarżąca, również w tym, że organ I instancji przy rozpatrywaniu wniosków skarżącej dotyczących lat [...] nie stwierdził przesłanek mających negatywny wpływ na możliwość uzyskania zezwolenia

na zajęcie pasa drogowego pod reklamę i wydawał tego rodzaju zezwolenia, natomiast w przedmiocie wniosku odnoszącego się do okresu od [...] do [...] r. organ I instancji odmówił wydania zezwolenia pomimo, że nie zaszły jakiekolwiek zmiany w stanie faktycznym i prawnym.

W odniesieniu do kolejnego zarzutu, tj. naruszenia art. 14 k.p.a., skarżąca zaznaczyła, że ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu z oględzin pasa drogowego ul .[...], wynika, że przeprowadzona została symulacja widoczności

z punktu widzenia kierowcy i że w oględzinach tych wziął udział przedstawiciel skarżącej. Jednocześnie podkreśliła, że protokół ten nie zawiera ustaleń dokonanych na podstawie niniejszych czynności, w szczególności w zakresie ograniczenia widoczności. Skarżąca wyraziła także pogląd, że skoro w aktach sprawy oprócz złożonego przez nią wniosku o wydanie zezwolenia, wcześniejszych zezwoleń w tym przedmiocie, protokołu z oględzin pasa drogowego z dnia [...]r. oraz jednego zdjęcia nie ma innych pisemnych dowodów, to powstaje wątpliwość, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie oparło rozstrzygnięcia, z naruszeniem art. 14 k.p.a., na innych "niepisemnych" dowodach.

W ramach wyjaśnień dotyczących zarzutu naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. skarżąca wskazała, że na materiał dowodowy, który zebrany został w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji składa się przede wszystkim, powołany wyżej, protokół z oględzin pasa drogowego z dnia [...]r.,

z którego wynika, że nośniki reklamowe skarżącej znajdowały się w odległości

od krawędzi jezdni wynoszącej odpowiednio [...] m, jak również,

że przeprowadzono symulację widoczności z punku widzenia kierowcy. W ocenie skarżącej z niniejszego protokołu nie wynika natomiast, jaką metodą przeprowadzono symulację widoczności z punktu widzenia kierowcy, jakie były wyniki tej symulacji, co zasłaniały nośniki reklamowe skarżącej znajdujące się przy ul. [...] oraz czy wszystkie te nośniki mogły powodować zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zdaniem skarżącej, pomimo podniesienia powołanych wyżej wątpliwości w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w żaden sposób

ich nie zweryfikowało i nie przeprowadzając postępowania dowodowego stwierdziło, że "dowody zgromadzone w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] r. w jasny sposób dowodzą, że nośniki reklamowe stoją w polu widzenia kierowców, którzy wyjeżdżają z dróg podporządkowanych oraz stojąc w sąsiedztwie innych elementów znajdujących się w pasie drogowym znacznie ograniczają widoczność, stwarzając niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego". Tym samym

w ocenie skarżącej, SKO naruszyło postanowienia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Ponadto w opinii skarżącej organ II instancji obowiązany był przy wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy wziąć pod uwagę również posłużenie się przez organ I instancji nieudokumentowanym argumentem o wzroście natężenia ruchu w okolicach nośników reklamowych skarżącej.

W uzasadnieniu ostatniego z postawionych zarzutów, dotyczącego naruszenia art. 107 k.p.a., skarżąca podkreśliła, że uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji ograniczone zostało do podniesienia twierdzeń nie popartych w zasadzie jakimikolwiek dowodami, bowiem trudno, w ocenie skarżącej przyjąć, że dowód na okoliczność ograniczania widoczności dla kierowców przez nośniki reklamowe skarżącej mógł stanowić protokół, w którym nic nie zostało stwierdzone. Wobec powyższego, zdaniem skarżącej, nie została udowodniona teza organu, że nośniki

te "wręcz uniemożliwiają obserwację sytuacji na drodze głównej". Skarżąca wskazała także, że nie można "przyjąć bezrefleksyjnie, że nie wymaga udowodnienia okoliczność mająca znaczenie (i to duże) w sprawie, a dotycząca wzrostu natężenia ruchu w okolicach nośników reklamowych skarżącej". W odniesieniu natomiast do zdjęć załączonych przez skarżącą do odwołania od decyzji z [...]r. zaznaczyła, że SKO nie wyjaśniło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego lepiej od niniejszych zdjęć stan faktyczny oddawały znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia sporządzone przez pracownika organu. W przedmiocie z kolei wad

w uzasadnieniu prawnym decyzji skarżąca wskazała, że organ II instancji nie wziął pod uwagę, że przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej

z 2 marca 1999 r., z uwagi na zawarty w nich przepis przejściowy § 195,

nie znajdowały w niniejszej sprawie zastosowania, jak również nie dokonał korekty błędnego zastosowania przez organ I instancji Załącznika nr 2 do powołanego wyżej rozporządzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu [...]. pełnomocnik strony skarżącej dodatkowo podniósł zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przez jego niezastosowanie. W ocenie strony w ustalonym przez organ stanie faktycznym sprawy, organ I instancji błędnie zastosował art. 39 ust.3 ustawy, gdyż zastosowanie powinien mieć art. 38 ust. 1, który dotyczy obiektów i urządzeń już istniejących w pasie drogowym, m.in. reklam.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem oraz w granicach rozstrzygania sądu zakreślonych w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) dalej P.p.s.a., doprowadziła do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

Wbrew zarzutowi strony skarżącej, w rozpoznawanej sprawie nie miał zastosowania art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.).

Art. 38 ust. 1 stanowi, iż istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie;

Przebudowa lub remont obiektów budowlanych lub urządzeń, o których mowa w ust. 1, wymaga zgody zarządcy drogi, a w przypadku gdy planowane roboty są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, również uzgodnienia projektu budowlanego (ust. 2);,

Wyrażenie zgody, o której mowa w ust. 2, powinno nastąpić w terminie 14 dni od dnia wystąpienia z wnioskiem o taką zgodę. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako wyrażenie zgody. Odmowa wyrażenia zgody następuje w drodze decyzji administracyjnej (ust. 3).

Skład sądu orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 lutego 2006r. w sprawie VI SA/WA 2115/05 (LEX nr 194010), że "powołany wyżej przepis art. 38 ustawy o d.p. formułuje klauzulę generalną możliwości pozostania w pasie drogowym w dotychczasowym stanie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń nie związanych z gospodarką drogową i obsługą ruchu pod warunkiem wszakże, nie powodowania przez te obiekty i urządzenia zagrożeń i utrudnień ruchu drogowego i zakłóceń wykonywania zadań zarządu drogi. Tego rodzaju formuła ma charakter ogólnego, warunkowego przyzwolenia wymagającego zindywidualizowania, a jeśli tak, to podmiot zajmujący pas drogowy obowiązany jest wystąpić do właściwego organu o wyrażenie zezwolenia na to zajmowanie w trybie art. 40 ust. 1 ustawy o d.p."

Ponadto zauważyć trzeba, że przepis art. 38 ustawy o drogach publicznych, nie dotyczy zgody na zajęcie pasa drogowego rozumianego jako kontynuacja dotychczasowego zajęcia, lecz stanu w jakim znajdują się obiekty budowlane i urządzenia, a przede wszystkim takiej sytuacji kiedy zachodzi konieczność przebudowy lub remontu obiektów budowlanych i urządzeń istniejących w pasie drogowym nie związanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu. Wynika to przede wszystkim z systematyki tego przepisu.

W rozpoznawanej sprawie wniosek nie dotyczył przebudowy ani remontu obiektu budowlanego lub urządzenia istniejącego w pasie drogowym, lecz wyrażenia zgody na kontynuację udzielonego wcześniej zezwolenia.

Użycie w art. 38 ust. 1 ustawy określenia czasownikowego "mogą pozostać" wskazuje na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia właściwego zarządcy drogi. Wszelako jednak pojęcie dotychczasowego stanu nie odnosi się do stanu "zajęcia pasa drogowego", lecz do stanu rozumianego jako stan techniczny obiektu budowlanego lub urządzenia.

Z powyższego wynika konkluzja, że art. 38 ustawy o drogach publicznych nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Dlatego zarzut naruszenia tego przepisu okazał się chybiony.

Odnosząc się do oceny zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego będącego podstawą jej wydania tj. art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.), stwierdzić trzeba, że organy orzekające dokonały, wbrew odmiennym twierdzeniom skargi, prawidłowej wykładni tego przepisu, a przy tym nie przekroczyły granic uznania administracyjnego.

Wprawdzie organ I instancji odwołał się między innymi do treści planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu, którą to argumentację kwestionuje skarżący, jednakże organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji (str. [...]) stanowiska organu I instancji w tej kwestii nie podzielił, a zatem dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji zarzut skargi zawarty w pkt 3 okazał się bezprzedmiotowy.

Stosownie do przepisu powołanego w podstawie prawnej decyzji zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrożeń bezpieczeństwa ruchu drogowego.

W szczególności zabrania się umieszczania w pasie drogowym m.in. urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu drogowego. Wedle powołanego przepisu zlokalizowanie w pasie drogowym wymienionych urządzeń następuje w szczególnie uzasadnionych przypadkach za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi.

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji, wbrew odmiennym, polemicznym twierdzeniom skarżącej, wskazały na motywy rozstrzygnięcia, które są przykonywujące w świetle zebranych w sprawie dowodów. (dokumentacja fotograficzna, protokół oględzin, symulacja widoczności z punktu widzenia kierowcy).

Tak więc organy wykazały dowodowo, jakie zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym stwarzają aktualnie przedmiotowe reklamy.

Zdaniem Sądu, stanowisko to, jako oparte na aktualnych realiach dotyczących stanu pasa drogowego i natężenia ruchu, jest w pełni przekonywujące.

Oczywistym jest bowiem, że stan bezpieczeństwa ruchu drogowego na danym odcinku drogi nie jest okolicznością stałą i niezmienną, a przeciwnie ulega zmianom w zależności od zmian topograficznych i urbanistycznych w rejonie przyległym do drogi oraz stopnia natężenia ruchu drogowego na tej drodze.

Z tego względu okoliczność, że zarządca drogi udzielając poprzednio zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie stwierdził istnienia zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego ze strony przedmiotowych reklam, nie może stanowić argumentu skutecznie podważającego zgodność z prawem obecnie kontrolowanej decyzji.

Przepisy ustawy o drogach publicznych, stanowią co do zasady zakaz umieszczania w pasie drogowym jakichkolwiek budowli i urządzeń nie związanych z obsługą ruchu. Umieszczenie zatem w pasie drogowym nośnika reklamowego (tak jak każdego obiektu budowlanego i urządzenia niezwiązanego z obsługą ruchu drogowego) wymaga – z uwagi na odstępstwo od powyższej zasady – zezwolenia właściwego zarządcy drogi.

Zdaniem Sądu, wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wielopłaszczyznowe przyczyny braku zgody na odstępstwo od wskazanej w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zasady, przemawiają za stwierdzeniem, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie wykroczyły poza granice przysługującego im uznania administracyjnego. Okoliczność, że strona skarżąca z tą oceną nie zgadza się, nie jest wystarczającym argumentem do podważenia legalności zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy w jej uzasadnieniu zawarto racjonalną argumentację dla uzasadnienia odmowy uwzględnienia wniosku. Jest bowiem poza sporem, że względy bezpieczeństwa w ruchu drogowym przy rozpatrywaniu tego rodzaju wniosku na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, stanowią najistotniejszą okoliczność wymagającą rozważenia przy ocenie czy zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek" uzasadniający zezwolenie na zajęcie pasa drogowego lub na kontynuację takiego zezwolenia.

W świetle argumentacji organów orzekających w sprawie, istnienie przeciwwskazań do zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego w przedmiotowej sprawie jest ewidentne.

Chybiony jest również zarzut skargi wywodzący na podstawie § 195 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430), że przepisów tego rozporządzenia nie można stosować w niniejszej sprawie.

Wbrew przekonaniu skarżącego przepis § 195 nie odnosi się do zezwoleń i opłat za zajęcie pasa drogowego, lecz dotyczy dróg wobec których przed dniem wejścia w życie rozporządzenia została wydana o pozwoleniu na budowę lub został złożony wniosek o wydanie takiej decyzji – co trafnie podniósł organ odwoławczy.

Reasumując, Sąd nie stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, dlatego na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga jako nieuzasadniona została oddalona.