Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1794/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 45 ust. 1 pkt 1 i  pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2014 r. znak [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych prac skargę oddala


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez [...]Sp. z o.o. w [...] jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2014r., znak: [...]. Decyzją tą organ działając na podstawie art. 49 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z 2004r.) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwany dalej kpa, po rozpatrzeniu odwołania [...]Sp. z o.o. od decyzji Kierownika Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] z dnia [...] października 2013r. nr [...] nakazującej właścicielowi kamienicy położonej na terenie nieruchomości przy ul. [...]w [...], działka nr [...], [...] Sp. z o.o. w [...] reprezentowanej przez Zarząd Spółki, w terminie do 31 grudnia 2014r. przeprowadzenie prac polegających na przemalowaniu parteru elewacji frontowej budynku przy ul. [...]w [...], związku z dokonaną samowolą, w celu ujednolicenia elewacji, w taki sposób, aby kolorystyka parteru odpowiadała istniejącej kolorystyce piętra budynku – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Na wstępie uzasadnienia decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zwany dalej Ministrem podał, że właściwość organu konserwatorskiego

w przedmiotowej sprawie wynika z okoliczności, iż kamienica położona przy ul. [...] w [...]została wpisana do rejestru zabytków na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia

[...] lutego 1992r., l.dz. [...] pod numerem rejestru [...]. Ponadto obiekt ten znajduje się na obszarze zabytkowego układu urbanistyczno - architektonicznego miasta [...], wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...]pod numerem rej. [...]

z dnia [...] września 1989r.

Wobec powyższego Minister wyjaśnił, że prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, o czym stanowi przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Stosownie zaś do art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków

o opiece nad zabytkami, w przypadku, gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu

i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub podjęto działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie.

Minister wskazał, że ze znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy protokołu z dokonanych w dniu 7 marca 2013r. oględzin wynika, iż elewacja frontowa kamienicy przy ul. [...]w [...]została przemalowana fragmentarycznie w obrębie parteru na kolor żółty. Fakt ten potwierdza stosowny serwis fotograficzny. Ponadto organ zaznaczył, iż kolorystyka elewacji frontowej na wysokości pierwszego piętra pozostała bez zmian i odbiega od pozostałej części.

Zdaniem Ministra przed wykonaniem tych prac właściciel budynku, [...]Sp. z o.o., powinien uzyskać akceptację [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Tymczasem ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że przedmiotowe prace wykonano bez wymaganego pozwolenia.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podzielił stanowisko Kierownika Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...], iż przeprowadzone przy przedmiotowej kamienicy prace wpływają negatywnie na chronioną substancję zarówno indywidualnie wpisanego do rejestru zabytków budynku, jak i również historycznego układu urbanistycznego, na którym się on znajduje. W tym stanie sprawy zdaniem organu odwoławczego zasadnym jest wydanie decyzji w trybie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zobowiązującej do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie.

Minister stwierdził także, iż organ I instancji zasadnie skierował zaskarżoną decyzję do właściciela kamienicy przy ul. [...]w [...], [...] Sp. z o.o. w [...]. Obowiązkiem tej Spółki wobec tej nieruchomości jest opieka nad zabytkiem która, zgodnie z art. 5 pkt 2 i 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, polega na zapewnieniu warunków prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku oraz zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie. Minister zaznaczył, iż uprawnienia właścicielskie [...]Sp.

z o.o. wobec budynku przy ul. [...]w [...]są bezsporne, na co wskazuje wyciąg z księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości. Wobec tego stwierdził, iż nie są trafne zarzuty odwołującej się Spółki wskazującej, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie jest bezprzedmiotowe ze względu na okoliczność, że nakazane do wykonania prace zostały w istocie wykonane przez inny podmiot.

Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy nie stwierdził, aby organ pierwszej instancji rozpatrzył sprawę w oparciu o niepełny materiał dowodowy i nie wyjaśnił całego stanu faktycznego, naruszając tym samym, jak uważała odwołująca się przepisy art. 7 oraz 77 kpa.

Ponadto Minister uznał, że wyznaczony termin wykonania nakazanych prac, do dnia 31 grudnia 2014r. jest wystarczający do ich wykonania, biorąc pod uwagę również czas potrzebny na uzyskanie pozwoleń stosownych organów.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną wyżej decyzję wniosła [...] Sp. z o.o. w [...] wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 45 ust. 1 i 2 w zw. z art. 44 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że podmiotem obowiązanym do wykonania obowiązków określonych w przepisie art. 45 rzeczonej ustawy winien być właściciel nieruchomości, w sytuacji, gdy przepis art. 44 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wyznaczającego adresata decyzji wydanej na podstawie powołanych przepisów stanowi o osobie, która dopuściła się naruszenia przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co zdaniem skarżącej wyklucza możliwość stosowania automatyzmu w postaci nałożenia określonego w decyzji obowiązku na właściciela zabytku, w sytuacji, gdy naruszenia dopuścił się zupełnie innym podmiot;

- art. 138 § 1 pkt 1 kpa - poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej z naruszeniem przepisów prawa w tym zarówno przepisu art. 45 ust. 1 i 2

w zw. art. 44 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ale również przepisów art. 7, 77 § 1, 80 kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia okoliczności niniejszej sprawy;

- art. 107 § 1 kpa - poprzez brak wskazania właściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia;

- art. 7, 77 § 1, 80 kpa - poprzez zaniechanie podjęcia czynności zmierzających do ustalenia i wyjaśnienia stanu sprawy, w szczególności w zakresie podmiotu odpowiedzialnego za naruszenie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Strona skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem przedstawionym przez organ II instancji, że już sam fakt posiadania tytułu własności do zabytku określa podmiot będący adresatem wydanej przez organ I instancji decyzji. Zdaniem strony skarżącej podmiotem obowiązanym do wykonania nałożonych przez organ obowiązków, winien być ten podmiot, który takiego naruszenia faktycznie się dopuścił. W ocenie strony skarżącej nie sposób uznać za właściwą interpretację przepisu art. 45 ust. 1 i 2 w zw. z art. 44 ust. 4 o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Strona skarżąca podniosła, że zarówno organ I jak i II instancji nie podjął czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, w tym w szczególności ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za naruszenie. Wskazała także, iż organy całkowicie pominęły konsekwencje wynikające z przepisu art. 44 ust. 4 ww. ustawy. W świetle powyższego zdaniem strony skarżącej zarzut naruszenia przepisów art. 7 i 77 § 1, 80 kpa jest w pełni zasadny.

Skarżąca podniosła także, iż za podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia organ I instancji przyjął przepis art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który z kolei w sentencji decyzji organu II instancji został już całkowicie pominięty. Skarżąca zarzuciła organowi II instancji naruszenie przepisu art. 107 § 1 kpa.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł

o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skargę należało oddalić.

Na wstępie przypomnieć należy, iż kamienica położona przy ul. [...]w [...]została wpisana do rejestru zabytków na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lutego 1992r., l.dz. [...] pod numerem rejestru [...]. Ponadto obiekt ten znajduje się na obszarze zabytkowego układu urbanistyczno - architektonicznego miasta [...], wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...]pod numerem rej. [...] z dnia .. września 1989r.

W tym miejscu należy wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, który w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że skoro w ustawie z dnia 23 lipca 1962 r. o ochronie dóbr kultury nie określono form ochrony zabytków, a jednocześnie art. 140 obecnie obowiązującej ustawy utrzymał w mocy decyzje ostateczne wydane w oparciu o wcześniej obowiązujący akt to zakres ochrony konserwatorskiej każdorazowo winien być przełożony na daną nieruchomość (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 27 września 2012 r., w sprawie II OSK 886/11 dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjąć należy, że w niniejszej sprawie takiej ochronie podlega zarówno układ urbanistyczny jaki i historyczny zespół budowlany.

Przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi określa ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003r. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz akty wykonawcze do tej ustawy.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i c powołanej ustawy ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące w szczególności układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi oraz dziełami architektury i budownictwa. Z kolei stosownie do treści art. 3 pkt 12 ustawy, historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Historyczny zespół budowlany zaś to powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi.

Zgodnie natomiast z treścią z art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 powołanej ustawy prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru oraz podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Wymaga natomiast podkreślenia, że objęcie ochroną konserwatorską poprzez wpisanie układu urbanistyczno-architektonicznego miasta do rejestru zabytków nie oznacza, że na terenie tym zabronione są jakiekolwiek działania, w tym wykonywanie robót budowlanych w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Gdyby taki był zamysł niewątpliwie ustawodawca wprowadziłby taki zakaz w ustawie. Tymczasem ani ustawa - Prawo budowlane, ani ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie wprowadziły takiego zakazu.

Powyższe oznacza, że każdorazowo przed wydaniem decyzji udzielającej pozwolenia na wykonywanie tych robót przez organ architektoniczno – budowlany inwestor musi uzyskać zgodę (w formie decyzji) organu konserwatorskiego, który oceni dopuszczalność realizacji robót (w tym budowy) pod względem wpływu na zachowanie walorów zabytkowych chronionego obszaru.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, iż jak wynika z protokołu z dokonanych w dniu 7 marca 2013r. oględzin , elewacja frontowa kamienicy przy ul. [...]w [...]została przemalowana fragmentarycznie w obrębie parteru na kolor żółty i że roboty te wykonano bez wymaganego pozwolenia organu konserwatorskiego.

W przypadku, gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu, wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub podjęto inne działania, o których mowa we wskazanym art. 36 ust. 1, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie, zgodnie z przepisem art. 45 ust. 1 pkt 1 i 2 powołanej ustawy.

Przy ustalaniu zakresu nakazanej ingerencji konserwator powinien mieć na uwadze wymóg proporcjonalności. Wspomniana ingerencja ma bowiem charakter restrykcyjny - prowadzi mianowicie do ograniczenia prawa własności przysługującego dysponentowi zabytku wpisanego do rejestru.

Co więcej, adresat nakazu, o którym mowa w tym przepisie, obowiązany jest na swój koszt wykonać nakaz (art. 45 ust. 2 u.o.z.). Przy wydawaniu nakazu konserwator powinien w sposób szczegółowy wykazać, dlaczego w jego opinii doprowadzenie zabytku do poprzedniego albo do jak najlepszego stanu wiąże się z podjęciem takich, a nie innych czynności. To, że art. 45 ust. 1 u.o.z. posługuje się w swej treści wyrażeniami nieostrymi - w szczególności sformułowaniem "do jak najlepszego stanu" - oznacza jedynie tyle, że ustalenie przesłanek rozstrzygnięcia ma charakter uznaniowy. Dopiero prawidłowe ustalenie przesłanek (w oparciu o kryteria takie, jak dla decyzji uznaniowej) powoduje, że samo rozstrzygnięcie (na gruncie art. 45 ust. 1 u.o.z.) ma charakter związany.

W ocenie Sądu organy przeprowadziły postępowanie zgodnie z zasadami Kpa i z zasadą proporcjonalności .

Organ wyjaśnił, iż przeprowadzone na elewacji przedmiotowej kamienicy prace wpływają negatywnie na chronioną substancję zarówno indywidualnie wpisanego do rejestru zabytków budynku jak i historycznego układu urbanistycznego, na którym się ona znajduje, bowiem elewacja frontowa została przemalowana fragmentarycznie jedynie w obrębie parteru i odbiega od kolorystyki pierwszego piętra.

Odnosząc się zaś do zarzutu skargi naruszenia art. 45 ust. 1 i 2 w zw. z art. 44 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że podmiotem obowiązanym do wykonania obowiązków określonych w przepisie art. 45 rzeczonej ustawy winien być właściciel nieruchomości, podczas gdy ustawodawca każe go poszukiwać w podmiocie który dopuścił się naruszenia, należy wskazać, iż w okolicznościach sprawy niniejszej jest to zarzut chybiony.

Jak wynika z wyjaśnień skarżącej spółki kamienica stanowi własność spółki jednak lokale się w niej znajdujące są wynajmowane podmiotom trzecim tj. najemcom.

W ocenie Sądu ze względu na obowiązki właścicielskie wobec organów administracji w tym organów konserwatorskich okoliczność ta pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

W świetle ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), opieka nad zabytkiem ma charakter zindywidualizowany. Odpowiedzialny za jej realizację jest bowiem aktualny dysponent zabytku, czyli jego aktualny właściciel. Zatem wskazać należy, że wpisanie budynku do rejestru zabytków nakłada na właścicieli obowiązek przestrzegania rygorów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Obowiązek sprawowania przez właściciela opieki nad zabytkiem został przez ustawodawcę określony w art. 5 powołanej ustawy. Rola dysponenta zabytku sprowadza się do starannego postępowania w stosunku do zabytku, jak najdłuższego utrzymania zabytku w jak najlepszym stanie oraz jak najlepsze jego wykorzystanie dla dobra ogółu ze względu na jego walory historyczne czy naukowe. Zatem zabytek przestaje być tylko i wyłącznie prywatnym dobrem jego właściciela, którego interesy zostają z tego względu wyraźnie ograniczone, zaś treść ustawowego ograniczenia sygnalizuje przepis art. 140 k.c.

Zgodnie z tą ogólną zasadą, przewidzianą w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, należy uznać w warunkach niniejszej sprawy , iż pomiotem odpowiedzialnym za utrzymanie zabytku w tym nadzór nad najemcami w zakresie prac budowlanych wykonywanych przy zabytku obciąża właściciela zabytku.

Wbrew stanowisku skarżącej spółki, nie jest natomiast zadaniem organów konserwatorskich poszukiwanie konkretnego najemcy , będącego bezpośrednim wykonawcą przedmiotowych , samowolnie wykonanych prac przy elewacji kamienicy przy ul. [...]w [...].

Sąd nie podziela także zarzutów naruszenia przez organy przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynika sprawy. Organy bowiem prawidłowo ustaliły stan faktyczny zarówno co do zakresu robót wykonanych bez pozwolenia pozwolenia jak i charakteru i zakresu ochrony konserwatorskiej wynikającej z decyzji z ,,, lutego 1992r..

Mając powyższe na uwadze ,w oparciu o art. 151p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.