Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 289/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 1, art. 2, art. 3, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: par. 12
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi A. B. na uchwałę Rady Gminy Komprachcice z dnia 28 marca 2019 r., Nr VII.40.2019 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność § 53 zaskarżonej uchwały w części, w której wyznacza teren drogi wewnętrznej, oznaczonej na rysunku planu symbolem [...], 2) zasądza od Gminy Komprachcice na rzecz skarżącego A. B. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. B., zwanego dalej również "skarżącym", reprezentowanego przez pełnomocnika adwokat O. S., jest uchwała nr VII.40.2019 Rady Gminy Komprachcice z dnia 28 marca 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Komprachcice (Dziennik Urzędowy Województwa Opolskiego z 2019 r. poz. 1564), zwana dalej także "planem miejscowym".

Pełnomocniczka skarżącego złożyła skargę na opisany akt prawa miejscowego w dniu 16 września 2020 r. w oparciu o art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Następnie w piśmie procesowym z dnia 5 października 2020 r. doprecyzowała, że wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, w jakiej ustala na działce położonej w [...] i oznaczonej geodezyjnie nr a (stanowiącej własność skarżącego) i nr b (sąsiadującej z działką skarżącego na całej długości), a także działce nr c (sąsiadującej z działką skarżącego na całej długości) drogę wewnętrzną oznaczoną symbolem [...].

Zaskarżonej uchwale postawiono kilka zarzutów. Po pierwsze, zarzucono naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. oraz art. 1 ust. 3 u.p.z.p. przez brak uwzględnienia prawa własności i interesu prywatnego przy wytyczaniu drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem [...] w części graficznej planu miejscowego "zwłaszcza w braku istnienia interesu publicznego w wyznaczeniu tej drogi, ponieważ wszystkie przylegające do niej działki mają samodzielny dostęp do drogi publicznej". Drugi zarzut dotyczy naruszenia art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. przez naruszenie granic władztwa planistycznego przez organ. Trzeci zarzut dotyczy naruszenia art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. przez kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości w sposób nieuwzględniający prawa skarżącego do ochrony interesu prywatnego. Czwarty zarzut dotyczy naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez ograniczenie prawa własności skarżącego w sposób nieuprawniony naruszający konstytucyjne zasady poszanowania własności prywatnej i proporcjonalności.

W uzasadnieniu skargi pełnomocniczka skarżącego wskazała, że jego interes prawny wynika z faktu, iż jest właścicielem nieruchomości objętej obszarem obowiązywania zaskarżonego planu miejscowego. Natomiast naruszenie jego interesu prawnego polega na tym, że postanowienia planu w sposób nieuprawniony ograniczają jego prawo własności poprzez wytyczenie drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem [...] w miejscu wskazanym w planie na działce skarżącego a także ze względu na przewidzianą nieprzekraczalną linię zabudowy wynoszącą 5 metrów. Oznacza to, że wytyczenie przedmiotowej drogi ograniczyło możliwość zabudowy wąskiej i długiej działki skarżącego. Graniczy ona z działkami nr b, d oraz c. Ma ona jedynie 19,70 m szerokości oraz nieco ponad 100 m długości. Wprowadzenie ograniczeń zabudowy przez zlokalizowaną drogę wewnętrzną oraz istniejącą już zabudowę na działce sąsiedniej uniemożliwi skarżącemu lokalizację i budowę zaprojektowanego domu. W związku z powyższym zwróciła uwagę, że w sprawie nie wyważono interesu prywatnego i publicznego, a ingerencja w prawo własności jest nieproporcjonalna i pozbawiona racjonalnego uzasadnienia. Ustalenie przebiegu drogi wewnętrznej powinno zostać poprzedzone bardzo wnikliwą analizą stanu faktycznego i prawnego, aby do niezbędnego minimum ograniczyć sytuacje, w których gmina planuje tego typu drogi na gruntach prywatnych.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Gminy Komprachcice wniosła o oddalenie skargi. Wyjaśniono, że droga wewnętrzna o symbolu [...] została wyznaczona w planie miejscowym w celu obsługi terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową – przede wszystkim działek o numerach a, c i b. Cała działka skarżącego została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową, a z uwagi na jej powierzchnię istnieje możliwość jej podziału i wydzielenia kolejnych działek budowalnych. W tym celu niezbędne było – zdaniem pełnomocnika Gminy Komprachcice – zaprojektowanie drogi dojazdowej do tejże działki. Korytarz drogi wewnętrznej o symbolu [...] został wyznaczony jako konsekwencja i przedłużenie wyznaczonego już wcześniej dojazdu wydzielonego z działki nr c od strony ul. [...]. Dalej wskazano, że zmieniając przeznaczenie działek o numerach a, c i b z rolnego na budowalny organ winien zapewnić dojazd do tych działek. Nie było możliwości wyznaczenia drogi publicznej dla zapewnienia tego dojazdu, gdyż zgodnie z przepisami powinna ona mieć szerokość 10 metrów. Ponadto na wyznaczonej drodze wewnętrznej może odbywać się ruch pojazdów służb publicznych, a to realizuje interes publiczny. Ponadto w interesie publicznym leży wprowadzenie dodatkowego połączenia przez planowaną drogę wewnętrzną, gdyż usprawni to komunikację terenów przeznaczonych pod zabudowę wyznaczonych wzdłuż ulicy [...] (tereny [...], [...], [...], [...]). W dalszej części organ wyjaśnił, że w planie jedynie "zabezpieczył teren pod drogę" a w przyszłości konieczne będzie uzyskanie zgody właścicieli w trybie cywilnym lub wystąpienie do sądu powszechnego o ustanowienie służebności drogi koniecznej.

Odnosząc się do zarzutu zawężenia powierzchni zabudowy działki skarżącego, pełnomocniczka Rady Gminy Komprachcice stwierdziła, że nie jest ono tak szerokie jak wskazuje skarżący. Stosownie bowiem do treści § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.) "Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość". Obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi Komprachcice w § 6 ust. 1 pkt 3 przewiduje taką możliwość. Zdaniem organu, skarżący może postawić budynek w granicy działki nr a. W konsekwencji lokalizacja drogi wewnętrznej nie ogranicza skarżącemu możliwości zagospodarowania należącej do niego działki. Powołując się na stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślono, że fakt, iż plan miejscowy narusza prawo własności nieruchomości sam w sobie nie jest powodem uznania, że jest niezgodny z prawem. Do jego istoty należy to, że narusza on prawo własności, gdyż kształtuje wraz z innymi przepisami sposób jego wykonywania. Ograniczenie prawa własności celem wydzielenia drogi realizuje cel publiczny w postaci zapewnienia obsługi komunikacyjnej terenów mieszkaniowych. Zwrócono również uwagę, że wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sieci dróg, w tym dróg wewnętrznych nie jest uprawnieniem, ale obowiązkiem organu planistycznego. Organ ma obowiązek "tak ukształtować przeznaczenie terenów objętych planem, by w sposób racjonalny zapewnić dostępność komunikacyjną poszczególnych obszarów".

Ustosunkowując się do twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na skargę, w piśmie procesowym z dnia 17 listopada 2020 r., pełnomocniczka skarżącego wyjaśniła, że nie kwestionuje kompetencji organu do wyznaczania dróg wewnętrznych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale twierdzi, że w niniejszej sprawie wyznaczenie drogi [...] nie było ani konieczne, ani nawet potrzebne, a przez to ograniczenie prawa własności zostało dokonane z przekroczeniem granic władztwa planistycznego i zasady proporcjonalności. Uzupełniając argumentację skargi wskazała na następujące naruszenia:

- wyznaczenie drogi wewnętrznej w sytuacji, gdy wszystkie sąsiednie działki mają dostęp do drogi publicznej;

- nieuzasadnione nadrzędnym interesem publicznym wprowadzenie istotnych ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu działki skarżącego;

- wyznaczenie drogi wewnętrznej [...] w pasie, w którym znajduje się słup linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia i w pasie ochronnym tej linii;

- spowodowanie zagrożenia zdrowia i życia właścicieli działek, na których będzie ciążył obowiązek utrzymania drogi wewnętrznej w należytym stanie, a także narażenie ich na odpowiedzialność cywilnoprawna w razie niewykonania tego obowiązku;

- wyznaczenie drogi wewnętrznej, której nie będzie można legalnie wybudować, a to ze względu na minimalne odległości stanowisk pracy i składowania materiałów od linii elektroenergetycznej;

- niedozwoloną próbę przypisania drodze wewnętrznej funkcji usprawnienia komunikacji na terenie gminy, którą powinna pełnić droga publiczna;

- wyznaczenie drogi wewnętrznej, która nie spełnia przesłanek ustanowienia służebności drogi koniecznej (w przypadku braku zgody właścicieli działek).

Pełnomocniczka Rady Gminy Komprachcice w piśmie procesowym z dnia 4 stycznia 2021 r. wyjaśniła, że sama jezdnia drogi [...] została zaprojektowana jako węższa niż cała droga i jezdnia ta będzie omijać podstawę słupa linii elektroenergetycznej. W pasie ochronnym linii elektroenergetycznej istnieje możliwość wyznaczenia i realizacji drogi. Droga bowiem nie składa się z samej jezdni. W drodze wewnętrznej [...] można zlokalizować chodniki, pasy zieleni, a przede wszystkim urządzenia infrastruktury technicznej w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Aby zrealizować drogę wewnętrzną [...] nie ma konieczności sytuowania stanowisk pracy, składowisk wyrobów i materiałów lub maszyn i urządzeń budowlanych bezpośrednio pod napowietrznymi liniami elektroenergetycznymi lub w ich pobliżu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Oplu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Sądowa kontrola aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania.

Na zakres rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej rzutuje kryterium podmiotowe – kryterium legitymacji do złożenia skargi. Legitymację tę określa art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nadal zwanej dalej "u.s.g.", w ten sposób, że jej podstawą jest naruszenie przez akt prawa miejscowego interesu prawnego skarżącego, a nie sam fakt posiadania owego interesu. Powołując się na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, wnoszący skargę w trybie art. 101 u.s.g. powinien wykazać, że w konkretnym przypadku istnieje związek między jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną przezeń uchwałą. Związek ten musi polegać na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej.

Przysługujące A. B. prawo własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr a objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi Komprachcice implikuje posiadanie przez niego interesu prawnego w ramach procedury planistycznej. Pozbawienie i ograniczenie przysługującego mu prawa własności nieruchomości, które następuje w wyniku przeznaczenia w planie miejscowym części należącej do niego działki pod drogę wewnętrzną oznaczoną jako [...] oraz wprowadzenia w wyniku tego nieprzekraczalnej linii zabudowy oznaczającej ograniczenie prawa do jej zabudowy niewątpliwie oznacza, że interes prawny skarżącego został naruszony. A. B. posiada więc legitymację skargową w rozumieniu art. 101 u.s.g. Posiadanie tej legitymacji samo w sobie nie przesądza jeszcze o tym, że władcza ingerencja organu planistycznego w tak rozumiany interes prawny nastąpiła z naruszeniem prawa. Ocena tego dokonywana jest jednak przez pryzmat tak określonego interesu prawnego oraz przez pryzmat wskazanych zarzutów jako subiektywnie wyznaczonego zakresu naruszenia interesu prawnego skarżącego, a więc - z uwagi na szczególnie wyznaczony rodzaj legitymacji skargowej - także granic badania przez Sąd.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej uchwały nr VII.40.2019 Rady Gminy Komprachcice z dnia 28 marca 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Komprachcice, wykazała, że akt ten w części dotyczącej nieruchomości położonej w [...] i oznaczonej geodezyjnie jako działka nr a, a stanowiącej własność A. B., został wydany z naruszeniem prawa.

Sąd administracyjny dokonał kontroli przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nadal zwanej u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych przepisami u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu. W ocenie Sądu, organ planistyczny zachował w rozpatrywanym przypadku wymogi procedury określone w art. 17 pkt 1-14 u.p.z.p., co wynika z przedłożonej dokumentacji planistycznej.

Sąd dostrzegł jednak innego rodzaju naruszenia prawa, którym jest nadużycie władztwa planistycznego przez naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności i równości przy wyważaniu interesu indywidualnego i interesu publicznego. Doszło bowiem do przerzucenia na jednostkę skutków realizacji celu publicznego, przy czym to obciążenie nie zostało uzasadnione.

Ukształtowane przez doktrynę pojęcie "władztwo planistyczne" oznacza uprawnienie gminy do władczego kształtowania sposobu zagospodarowania terenu na jej obszarze przez stanowione w tej mierze akty prawa miejscowego (plany miejscowe). Nie posiada ono jednak charakteru nieograniczonego i nie oznacza, że gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się bowiem, oprócz szeregu elementów wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., także prawo własności. Art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają ingerencję w sferę prawa własności, musi ona pozostać jednak w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Oczywistym jest zatem, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r. (sygn. akt II OSK 437/08, CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w zagospodarowaniu przestrzeni "interes społeczny" nie zyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki, co oznacza obowiązek "rozważnego wyważania" praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w procesie planowania przestrzennego.

Sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli władztwa planistycznego gminy w zakresie podstaw jego stosowania ze względu na właściwość tego sądu do kontroli legalności, a nie celowości, ustaleń planistycznych. Jeżeli tak, to władztwo planistyczne nie może być przedmiotem kontroli co do meritum. Innymi słowy, sąd administracyjny, kontrolując legalność planu miejscowego, dokona oceny nie tylko tego, czy gmina miała podstawę prawną "rozporządzenia" przestrzenią, ale czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w tym zakresie, uprawnień tych nie nadużyła (zob. np. wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., II OSK 335/17, CBOSA). Badanie ewentualnego nadużycia uprawnień gminy do decydowania o sposobie zagospodarowania terenu to ciągle kontrola legalności, a nie celowości działań gminy. To zaś oznacza, że działania te nie mogą pozostać poza kontrolą sądu administracyjnego. Gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. np. wyroki NSA z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 217/19 oraz z dnia 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2986/15 – oba publikowane w CBOSA).

W ramach władztwa planistycznego (jako odmiany władztwa administracyjnego) pojawia się szczególnego rodzaju stosunek administracyjnoprawny, szczególna relacja jednostki (administrowanego) i organu władzy publicznej (administrującego), z założenia oparta na nierównorzędności. Dlatego w ramach tego rodzaju stosunku prawnego szczególnej ochronie powinna zostać poddana sytuacja jednostki. Ograniczenia praw jednostki dokonywane w ramach administracyjnego władztwa planistycznego nie mogą być dorozumiane, czy interpretowane rozszerzająco. Ingerencja w prawo własności musi znajdować pełne i szczegółowe uzasadnienie w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy. Stanowisko to znajduje mocne oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., (sygn. akt K 27/00, OTK 2001, nr 2, poz. 29) wskazał, iż organy gminy właściwe do sporządzenia projektu planu miejscowego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p,, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt przyznania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych, a przepis art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych.

Gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego powinna kierować się zasadą proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Zachowanie owej proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego – nie stanowi jego nadużycia (tak np. WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 769/17, ale także NSA m.in. w wyrokach z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 528/17 i z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 925/16 – wszystkie publikowane w CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, stanowiącej własność A. B., nieruchomości gruntowej oznaczonej geodezyjnie jako działka nr a obręb [...] pod drogę wewnętrzną o symbolu [...] nastąpiło z nadużyciem władztwa planistycznego przez naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności i równości przy wyważaniu interesu indywidualnego i interesu publicznego. Organ planistyczny w odpowiedzi na skargę wskazuje, że droga wewnętrzna o symbolu [...] została wyznaczona w planie miejscowym w celu obsługi terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową – przede wszystkim działek o numerach a, c i b. Trudno mówić tu o realizacji celu publicznego, ten bowiem w istocie obejmuje jedynie sytuację faktyczną właścicieli trzech działek, z których co najmniej jeden – skarżący – w całości kwestionuje to rozwiązanie planistyczne. Co więcej, wszystkie działki przylegające do nowoprojektowanej drogi wewnętrznej oznaczonej jako [...] mają już zapewniony samodzielny dostęp do drogi publicznej od północy lub od południa – drogi oznaczone jako [...] (ul. [...]) oraz [...]. Trudno również – zdaniem Sądu - uznać jako interes publiczny stworzenie alternatywnej do obecnej możliwości obsługi komunikacyjnej działek oznaczonych geodezyjnie numerami: e, f oraz d, które to rozwiązanie planistyczne w przyszłości daje potencjalną możliwość dalszego podziału tychże działek. Jakkolwiek rozwiązanie to nie jest prawnie zabronione, to nie może odbywać się kosztem znacznego ograniczenia możliwości zabudowy działki nr a należącej do skarżącego, a w konsekwencji również obniżenia wartości tejże nieruchomości. Poprowadzenie drogi oznaczonej jako [...] wzdłuż długiego boku działki nr a, a w przypadku prostopadłej odnogi tejże drogi również wzdłuż jej krótkiego boku, powoduje nieproporcjonalne obciążenie tej działki nie tylko wobec działek o numerach c i b oraz o numerach e, f i d, ale również wobec innych nieruchomości – w tym działek graniczących oraz położonych równolegle do nieruchomości skarżącego, posiadających identyczny (względnie zbliżony) kształt oraz przeznaczenie.

Takie działanie organu planistycznego narusza, zdaniem Sądu, także konstytucyjną zasadę równości oraz zasadę niedyskryminowania, wyrażoną w art. 5 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. Zgodnie z zasadą niedyskryminowania, osoby znajdujące się w takiej samej sytuacji będą traktowane w porównywalny sposób. Z zasady tej wynika również, że w przypadku różnic w traktowaniu należy zapewnić, aby to nierówne traktowanie było usprawiedliwione obiektywnymi i istotnymi właściwościami danej sprawy. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy brak jest uzasadnienia obciążenia sporną drogą wewnętrzną działki należącej do A. B. i to z dwóch stron.

Naruszenie zasady równości i proporcjonalności w tym przypadku sprawia, że skarżący na zmianach w planie niczego nie zyskuje, a jedynie traci możliwość wykorzystania swej działki zgodnie z jej nowym przeznaczeniem z uwagi na znaczne ograniczenie możliwości jej zabudowy. W tym zakresie nieprzekonujące są wyjaśnienia pełnomocnika organu planistycznego zwarte w odpowiedzi na skargę, że skarżący może postawić budynek w granicy działki nr a. W konsekwencji lokalizacja drogi wewnętrznej nie ogranicza skarżącemu możliwości zagospodarowania należącej do niego działki. Co prawda, zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość, a obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi Komprachcice w § 6 ust. 1 pkt 3 przewiduje taką możliwość. Umknęło jednak uwadze organu planistycznego, że dotyczy to jedynie budynku, o którym mowa w § 12 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia, czyli budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę granicy działki, a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w przedmiotowym stanie faktycznym.

Rozwiązanie to sprawi, że kosztem działki skarżącego dochodzi do nieuzasadnionego celem publicznym "ubogacenia" działek nr e, f i d w dodatkowe rozwiązanie komunikacyjne. Jest to tym bardziej nieuzasadnione, że obecnie istnieje już droga wewnętrzna oznaczona jako [...] zlokalizowana na działce nr g równolegle na całej długości do projektowanej drogi na działce nr a i w odległości zaledwie ok. 60 metrów od niej. Ponadto, zgodnie ze stanowiskiem Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w [...] sformułowanym w piśmie z dnia 21 listopada 2017 r., w opracowywanym planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego "należy uwzględnić ograniczenie wyjazdów na drogi powiatowe, wykorzystując do tego celu rezerwację terenu pod wewnętrzne drogi zbiorcze". W rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.) droga wewnętrzna nie stanowi drogi publicznej, a jej włączenie do drogi publicznej oznacza w istocie lokalizację i budowę zjazdu. W myśl art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych zjazd jest to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem, wbrew stanowisku zarządcy dróg powiatowych, planowana droga wewnętrzna oznaczona jako [...] będzie stanowić kolejny bezpośredni zjazd na drogę publiczną (drogę powiatową ul. [...] w [...]) i to w odległości ok. 60 metrów od istniejącego już zjazdu – włączenia drogi wewnętrznej oznaczonej jako [...].

W tym stanie rzeczy, opierając się o art. 147 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 P.p.s.a.