Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2228/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18a ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 328
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.
article: art. 155, art. 162 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 lit. c, art. 182 § 2, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Warszawa, dnia 29 kwietnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S.A. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 1202/18 w sprawie ze skargi T. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy cofnięcia zezwolenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 1202/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę T. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy cofnięcia zezwolenia.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] Prezydent Miasta Poznania na podstawie art. 104 § 1 K.p.a. oraz art. 18a ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. 2017, poz. 328 ze zm.) odmówił cofnięcia zezwolenia wydanego przez Prezydenta Miasta Poznania decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. na prowadzenie zbiorowego odprowadzania i oczyszczanie ścieków z osiedla mieszkaniowego "L." (budynki mieszkalne zlokalizowane przy ulicach: W., M., R., K., L. oraz L.) przedsiębiorstwu T. S.A.

Organ I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. zostało udzielone Spółce zezwolenie na prowadzenie zbiorowego odprowadzania ścieków. W zezwoleniu określony został przedmiot działalności, obowiązki przedsiębiorstwa, a także obszar prowadzenia działalności objętej zezwoleniem. W punkcie 3.1 zezwolenia przedsiębiorstwo zostało zobowiązane do prowadzenia działalności zgodnie z ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków z dnia 7 czerwca 2001 r. oraz przepisami wykonawczymi do ustawy.

W dniu [...] listopada 2017 r. T. S.A. złożyło wniosek o wydanie decyzji o cofnięciu zezwolenia wraz z obowiązkiem odpłatnego przejęcia urządzeń kanalizacyjnych przez jednostkę samorządu terytorialnego lub inny podmiot wskazany przez tę jednostkę w terminie 90 dni od dnia wydania decyzji. We wniosku Spółka podała, że wnosi o wydanie decyzji cofającej zezwolenie z uwagi na planowane zaprzestanie działalności objętej zezwoleniem. Spółka podkreśliła, że w dniu [...] grudnia 2016 r. złożyła do Miasta P. wniosek o przejęcie działalności przedsiębiorstwa polegającego na odprowadzaniu i oczyszczaniu ścieków. Dalej T. S.A. poinformowała, że do dnia 31 grudnia 2017 r. zaprzestanie prowadzenia działalności w zakresie odprowadzania i oczyszczania ścieków. Organ I instancji wskazał na treść art.18a ust.1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, który wskazuje zamknięty katalog przypadków, kiedy prezydent cofa wydane zezwolenie (ust.1) i kiedy może je cofnąć (ust.2). Zezwolenie takie może być cofnięte m.in. w przypadku gdy przedsiębiorca zaprzestał wykonywania działalności określonej w zezwoleniu. Zapis ten został również zawarty w zezwoleniu wydanym w dniu [...] czerwca 2008 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ ustalił, że wnioskodawca nie zaprzestał prowadzenia działalności i nadal ją wykonuje zgodnie z wydanym zezwoleniem, dlatego nie zachodzą przesłanki z art.18a powołanej ustawy. Wnioskodawca sygnalizuje jedynie, że planuje zaprzestanie działalności, co nie stanowi podstawy do cofnięcia mu zezwolenia. Nadto z postępowania wynika, że wnioskodawca zaprzestanie jej prowadzenia dopiero po przejęciu urządzeń przez Miasto P., a nadto przewiduje możliwość dalszego prowadzenia działalności nawet do końca 2021 r. w przypadku zlecenia eksploatacji urządzeń przez Miasto po ich przejęciu od Spółki. Nadto wnioskodawca uzależnia zaprzestanie prowadzenia działalności jedynie od przejęcia urządzeń przez Miasto za wynagrodzeniem określonym przez wnioskodawcę. Organ wskazał, że Miasto nie jest zobowiązane do przejęcia urządzeń od wnioskodawcy, bowiem żaden przepis takiego obowiązku nie przewiduje. Świadczenie usług polegających na zbiorowym odprowadzaniu ścieków musi być prowadzone nieprzerwanie, ze względu na ochronę środowiska i funkcjonowanie gospodarstw domowych i zaprzestanie prowadzenia takiej działalności nie jest możliwe bez zapewnienia ciągłości świadczenia usług. Organ zaznaczył, że urządzenia służące do prowadzenia przez wnioskodawcę działalności objętej zezwoleniem, zgodnie z art.49 k.c. wchodzą w skład jego przedsiębiorstwa, nie są częścią składową gruntów przez które przebiegają lub na których zostały posadowione ale są ruchomościami, które mogą być przedmiotem obrotu prawnego. Zatem zaprzestanie prowadzenia działalności przez wnioskodawcę nastąpi dopiero z chwilą jej przejęcia przez podmiot, który przejmie urządzenia od wnioskodawcy. Cofnięcie zezwolenia bez zaprzestania prowadzenia działalności oznaczałoby, że działalność będzie prowadzona nielegalnie.

W dniu [...] grudnia 2017 r. T. S.A. złożył wniosek o uzupełnienie decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. na podstawie art.111 § 1 K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie w przedmiocie obowiązku odpłatnego przejęcia urządzeń kanalizacyjnych należących do spółki przez jednostkę samorządu terytorialnego lub inny podmiot wskazany przez jednostkę samorządu terytorialnego w terminie 90 dni od dnia wydania decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] Prezydent Miasta P. uzupełnił decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. w ten sposób, że oznaczył dotychczasową treść sentencji jako nr 1 i dopisał: "2. umorzyć postępowanie w pozostałej części dotyczącej obowiązku odpłatnego przejęcia urządzeń kanalizacyjnych przez jednostkę samorządu terytorialnego w terminie 90 dni od dnia wydania decyzji".

W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawca jest przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym w rozumieniu definicji zawartej w art. 2 ust. 4 ustawy uzzww. Przewidziane w art.31 uzzww uprawnienie do żądania odpłatnego przejęcia urządzeń przez gminę lub przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne jest roszczeniem cywilnoprawnym i obejmuje osoby inne niż przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne i gmina, np. deweloperów, czy osoby fizyczne, które wybudowały urządzenia i urządzenia te zostały połączone z siecią przedsiębiorstwa lub gminy. Oznacza to, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a takim przedsiębiorstwem jest wnioskodawca, nie ma żadnych podstaw do kierowania jakichkolwiek roszczeń w stosunku do gminy o przejęcie wybudowanych przez siebie urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych. Nie istnieje zatem żadna podstawa prawna do rozstrzygania przez organ w przedmiocie przejęcia urządzeń wnioskodawcy przez Miasto P. za wynagrodzeniem, tak w trybie cywilnoprawnym, jak i w trybie administracyjnym.

Odwołanie od decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. uzupełnionej postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. wniosła T. S.A., domagając się uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o uchylenie decyzji i uchylenie decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2008 r.

Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz naruszenie art. 155 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy przepisy szczególne ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków nie stanowią przesłanki zmiany decyzji. Nadto organ nie przeprowadził dowodów na okoliczność sytuacji Spółki – możliwości kontynuowania nierentownej działalności.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ przytoczył treść art.18a uzzww i wskazał, że katalog przesłanek ma charakter zamknięty, a w niniejszej sprawie żadna nie znalazła zastosowania. Dalej organ wskazał, że przepis art. 155 K.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żądnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. Stanowcza regulacja prawna w tym przepisie nie pozwala na jej korygowanie elementami natury słusznościowej, czy celowościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony.

Na powyższą decyzję SKO skargę wniosła T. S.A zarzucając naruszenie przepisów postępowania: art.162 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie podczas gdy strona zrzekła się uprawnienia do udzielonego jej zezwolenia wydanego decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r.; art. 155 K.p.a. w zw. z art.16 K.p.a. poprzez ich wadliwą interpretację i przyjęcie, że decyzja administracyjna nie może utracić mocy obowiązującej, podczas gdy może ją utracić wskutek zdarzeń faktycznych, którym jest zrzeczenie się jakiegoś uprawnienia w tym przypadku uprawnienia na prowadzenie zbiorowego odprowadzania i oczyszczania ścieków z osiedla mieszkaniowego "L.".

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 1202/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2018 r. w przedmiocie odmowy cofnięcia zezwolenia.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że podstawę materialnoprawną kontrolowanej decyzji stanowił art. 18a ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. 2017, poz. 328 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem:

1. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) cofa zezwolenie w przypadku, gdy:

1) wydano prawomocne orzeczenie zakazujące przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu wykonywania działalności gospodarczej objętej zezwoleniem;

2) przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przestało spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności określonej w zezwoleniu;

3) przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie usunęło, w wyznaczonym przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) terminie, stanu faktycznego lub prawnego niezgodnego z przepisami prawa regulującymi działalność gospodarczą objętą zezwoleniem.

2. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) może cofnąć zezwolenie w przypadku, gdy:

1) przepisy odrębne tak stanowią;

2) przedsiębiorca nie podjął, mimo wezwania, lub zaprzestał wykonywania działalności określonej w zezwoleniu.

Artykuł 18a u.z.z.w. został wprowadzony do ustawy na mocy art. 38 pkt 3 p.w. u.s.d.g. Przepis zawiera dwie grupy przesłanek, które powodują, że organ właściwy do wydania zezwolenia jest zobligowany do jego cofnięcia albo ma taką możliwość. Jak wynika z komentarza do art. 18a u.z.z.w. przesłanki te zostały przeniesione do przedmiotowej ustawy z uchylonej ustawy – Prawo działalności gospodarczej.

Pierwsze 3 przesłanki są obligatoryjne. Kolejne dwie przesłanki cofnięcia zezwolenia mają charakter fakultatywny. Organ może cofnąć zezwolenie w przypadku ich wystąpienia, ale nie musi.

Organ może cofnąć zezwolenie w sytuacji, gdy odrębne przepisy tak stanowią. Przesłanek określonych poza ustawą zaopatrzeniową trzeba więc szukać w treści innych ustaw regulujących działalność przedsiębiorcy objętą zezwoleniem. Również i w tym wypadku większość z nich będzie wynikała z ustaw środowiskowych.

Druga fakultatywna przesłanka cofnięcia zezwolenia dotyczy dwóch sytuacji. Pierwsza to brak podjęcia przez przedsiębiorcę wykonywania działalności objętej zezwoleniem mimo wezwania organu – brak rozpoczęcia wykonywania usług polegających na zapewnieniu stałego zaopatrzenia w wodę oraz odprowadzania ścieków. Druga sytuacja odnosi się do zaprzestania wykonywania przez przedsiębiorcę działalności określonej w zezwoleniu.

Zaprzestanie prowadzenia działalności powinno mieć charakter trwały. Przejściowe problemy związane z brakiem możliwości realizacji działalności objętej zezwoleniem nie powinny stanowić przesłanki umożliwiającej cofnięcie zezwolenia. Dopiero trwały charakter zaprzestania wykonywania działalności powinien stanowić o możliwości cofnięcia przez organ udzielonego przedsiębiorcy zezwolenia.

Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie skarżąca Spółka nie zaprzestała prowadzenia działalności, a jedynie nosi się z takim zamiarem. Poza tym nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 162 K.p.a. Spółka początkowo powoływała się na naruszenie art. 155 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Kiedy organ wskazał, że art. 155 K.p.a. ma zastosowanie do decyzji uznaniowych, a wydanie zezwolenia taką decyzją nie jest, to skarżąca dopiero w skardze wskazała, że zastosowanie powinien mieć art. 162 K.p.a., bowiem zrzekła się ona uprawnienia do prowadzenia przedmiotowej działalności.

Sąd wskazał, że w art. 162 § 1 K.p.a. wymieniono trzy grupy przesłanek wygaśnięcia decyzji. Pierwsza obejmuje stan bezprzedmiotowości decyzji i wynikający z przepisów prawa obowiązek organu stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Druga dotyczy przypadku, gdy zachodzi bezprzedmiotowość decyzji, a stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Trzecią grupę przesłanek ustawodawca powiązał z niedopełnieniem przez stronę ustanowionego w decyzji warunku.

Bezprzedmiotowość, nie stanowi samoistnej przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Dla stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości ustawodawca w art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. wymaga istnienia podstawy prawnej w przepisie odrębnym.

Przesłanka zawarta w określeniu "nakazuje to przepis prawa" odsyła w gruncie rzeczy do przepisów szczególnych, które nakazują stwierdzenie wygaśnięcia decyzji.

Sąd zauważył, że przesłanką wygaśnięcia decyzji na podstawie przepisów szczególnych jest powstanie określonych w danym przepisie okoliczności faktycznych, a nie sam stan bezprzedmiotowości. Sąd za trafne uznał stanowisko T. Wosia, że prawidłowe jest postępowanie organów administracji powołujących jako podstawę prawną decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji szczegółowe normy materialnoprawne, a nie art. 162 § 1 K.p.a.

Nadto Sąd stwierdził, że cofnięcie przedmiotowego zezwolenia z pewnością nie leży w interesie społecznym, albowiem pozbawiłoby społeczności lokalnej możliwości odprowadzania ścieków. W ocenie Sądu zatem organy prawidłowo odmówił cofnięcia zezwolenia skarżącej Spółce.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną wniosła T. S.A z siedzibą w P. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 145 § 1 lit. c. P.p.s.a. poprzez nie uwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organy II instancji art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy strona zrzekła się uprawnienia do udzielonego jej zezwolenia wydanego przez Prezydenta Miasta P. decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 roku na prowadzenie zbiorowego odprowadzania i oczyszczania ścieków z osiedla mieszkaniowego "L." już we wniosku do Miasta P. z dnia [...] grudnia 2016 roku o przejęcie działalności przedsiębiorstwa polegającego na odprowadzaniu i oczyszczaniu ścieków T. S.A. na Miasto P., a leży to w interesie społecznym lub w interesie strony, z uwagi na to, że T. S.A. nie ma środków niezbędnych do napraw instalacji oczyszczającej ścieki, a jej ówczesny i obecny stan grozi wydostaniem się ścieków do gleby i wód gruntowych, co spowoduje zanieczyszczenia na dużą skalę dla rejonu N.,

2) art. 141 § 4 P.p.s.a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie przez Sąd i Instancji istoty sprawy, które ma odzwierciedlenie w pozornym jedynie odniesieniu się do przesłanek z art. 162 K.p.a. poprzez wskazanie, w jednym zdaniu, że: "Podkreślić należy, że cofnięcie przedmiotowego zezwolenia z pewnością nie leży w interesie społecznym, albowiem pozbawiłoby społeczności lokalnej możliwości odprowadzania ścieków."

Na podstawie tak postawionych zarzutów Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o przeprowadzenie dowodów z dokumentów przedłożonych wraz ze skargę kasacyjną na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Ponadto Spółka zrzekła się przeprowadzenia rozprawy w celu rozpoznania sprawy.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, organy obu instancji naruszyły art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a.

Organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli łącznie są spełnione następujące przesłanki:

1) decyzja stała się bezprzedmiotowa,

2) stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony.

W niniejszej sprawie doszło do bezprzedmiotowości decyzji z uwagi na zrzeczenie się uprawnienia przez skarżącą wynikającego z decyzji Prezydenta Miasta P. w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie zbiorowego odprowadzania i oczyszczania ścieków z osiedla mieszkaniowego "L.". Nawet jeśli skarżąca przepisu tego nie wskazała w toku postępowania administracyjnego, to organy działają na zasadach legalizmu i z urzędu ustalają stan faktyczny oraz prawne podstawy do wydania decyzji. Tym bardziej, że skarżąca działająca bez fachowego pełnomocnika [...] grudnia 2016 roku złożyła oświadczenie o przejęcie działalności przedsiębiorstwa polegającego na odprowadzaniu i oczyszczaniu ścieków T. S.A. na Miasto P., które stanowiło zrzeczenie się uprawnienia jakie rodzi zezwolenie na odprowadzanie i oczyszczanie ścieków nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 roku.

Tryb działania organu według art. 162 K.p.a. można zaliczyć do sposobów modyfikacji formalnomaterialnej aktu administracyjnego. Wynika to z tego, że decyzja stwierdzająca wygaśniecie innej decyzji dokonuje w istocie jej uchylenia w zakresie skutków materialnoprawnych i procesowych (zob. T. Woś (w:) T. Woś (red.). Postępowanie administracyjne, s. 503-505). Wydaje się przy tym, że postępowania te powinny być uruchamiane przede wszystkim z urzędu. To administracja publiczna powinna bowiem czuwać, aby w obrocie prawnym nie pozostawały akty administracyjne, które nie będą mogły wywierać jakiegokolwiek skutku w zakresie kształtowania stosunków administracyjnoprawnych. W tym sensie można też mówić o funkcji porządkowania, jaka można przypisać temu trybowi. Rozwija te kwestie T. Woś i wskazuje, że decyzja nie jest celem samym w sobie, lecz jednym z narzędzi realizowania zadań nałożonych przez prawo na organy. Natomiast decyzja bezprzedmiotowa nie może takiego narzędzia stanowić. Stąd z punktu widzenia interesu społecznego stwierdzenie jej wygaśnięcia jest zawsze niezbędne.

Zdaniem Spółki, nieprawidłowo także przyjął WSA w Poznaniu, że cofnięcie przedmiotowego zezwolenia z pewnością nie leży w interesie społecznym, albowiem pozbawiłoby społeczności lokalnej możliwości odprowadzania ścieków, albowiem cofniecie zezwolenia skarżącej doprowadziłoby w konsekwencji do przejęcia działalności oczyszczania ścieków przez Miasto P., bądź Spółkę A. S.A. realizującą zadanie w imieniu Miasta P.. To bowiem na Mieście P. ciąży ustawowy obowiązek zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w ramach zadań własnych, które obejmują m. in. sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Taka sytuacja faktyczna i prawna leży w interesie nie tylko skarżącej, która nie ma środków finansowych na kontynuowanie działalności, jak i na niezbędne remonty i naprawy infrastruktury, zwłaszcza oczyszczalni ścieków, która obecnie jest w bardzo złym stanie technicznym i w każdej chwili może dojść do przerwania jej zbiorników i wydostania się ścieków do gleby, ale w interesie społecznym mieszkańców osiedla L., których dotknęłoby zanieczyszczenie gleby i wód powierzchniowych.

Bezprzedmiotowość decyzji administracyjnej, będąca niezbędną przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia, wynika z wygaśnięcia elementu stosunku materialnoprawnego, nawiązanego na podstawie tejże decyzji - z powodu ustania bytu podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, a także z powodu zmiany stanu faktycznego. Stan bezprzedmiotowości może więc wystąpić w wyniku:

1) braku podmiotu stosunku materialnoprawnego (śmierć jednostki, likwidacja jednostki organizacyjnej); utraty przez adresata kwalifikacji (np. zwolnienie ze służby wojskowej) lub cech (np. wiek) niezbędnych do wykonywania uprawnienia nadanego decyzją;

2) rezygnacji z uprawnień przez stronę - adresata decyzji;

3) zniszczenia, utraty lub przekształcenia rzeczy, której dotyczyła decyzja;

4) zmiany w stanie prawnym, przy czym rozwiązanie to można zastosować wyłącznie w przypadku, gdy znowelizowane przepisy przewidują taki skutek (wyroki NSA z dnia 26 października 2010 r., I OSK 541/10, LEX nr 745259, oraz dnia 22 marca 2012 r., I OSK 2263/11, LEX nr 1145095);

5) zmiany w stanie faktycznym, który był przesłanką wydania decyzji (np. wpisanie do rejestru zabytków budynku, w odniesieniu do którego wydano wcześniej decyzję o rozbiórce) - zob. T. Woś, Stwierdzenie wygaśnięcia..., s. 51-54.

W niniejszej sprawie doszło do wystąpienia przesłanki z pkt. 3 rezygnacji z uprawnień przez stronę - adresata decyzji.

Przesłanką wydania decyzji o wygaśnięciu decyzji jest stwierdzenie jej bezprzedmiotowości i dwóch alternatywnych przesłanek. Pierwszą jest przepis prawa, z którego wynika obowiązek odpowiedniego organu stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Przyjąć należy, że taki obowiązek musi być ustanowiony w ustawie.

Druga przesłanka jest spełniona wtedy, gdy przemawia za tym "interes społeczny" lub "interes strony". Niewątpliwie w niniejszej sprawie za cofnięciem zezwolenia skarżącej i przejęciem zadania przez Miasto P. przemawia nie tylko interes strony, ale przede wszystkim interes społeczny mieszkańców osiedla L..

W ocenie Spółki, WSA dopuścił się także naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a oraz art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie przez Sąd I instancji istoty sprawy, które ma odzwierciedlenie w pozornym jedynie odniesieniu się do przesłanek z art. 162 K.p.a. poprzez wskazanie, w jednym zdaniu, że: ,,Podkreślić należy, że cofnięcie przedmiotowego zezwolenia z pewnością nie leży w interesie społecznym, albowiem pozbawiłoby społeczności lokalnej możliwości odprowadzania ścieków."

Sąd w zaskarżonym wyroku w sposób niezwykle powierzchowny odniósł się do przesłanek wygaśnięcia decyzji o zezwoleniu na odprowadzanie i oczyszczanie ścieków przez skarżącą. Sąd nie pominął, że skarżąca wielokrotnie, a minimum w pismach z dnia [...] grudnia 2016 r., a także w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. do Prezydenta Miasta P. zrzekła się uprawnienia wynikającego z zezwolenia do odprowadzania i oczyszczania ścieków, Sąd nie dokonał analizy przyczyn takiej decyzji skarżącej i dlatego stwierdził bezrefleksyjnie, że nie leży to w interesie społecznym lub interesie strony, co świadczy w sposób ewidentny o tym, iż nie zbadał on w sposób należyty istoty sprawy.

Oczywistym jest, iż tego rodzaju uzasadnienie nie spełnia podstawowych standardów, które powinno zachowywać uzasadnienie wyroku wydanego przez WSA. Sąd powinien bowiem odnieść się po kolei do każdego z argumentów przedstawionych przez skarżącą i w sposób wyczerpujący opisać, dlaczego jego zdaniem żaden z nich nie zasługuje na uznanie, przy czym wyjaśnienie przyczyn, dla których zarzut został uznany za niezasadny może zostać dokonane jedynie w sposób indywidualny, i w konkretnym momencie, a nie w sposób jedynie ogólnikowy, z powołaniem na stanowisko NSA (sygn. akt: I FSK 845/13), któremu w dacie orzekania nie zostały zaprezentowane twierdzenia i dowody, które wskazano w piśmie skarżącej z dnia [...] lipca 2014 roku pt. uzupełnienie skargi do WSA.

Nie ulega więc wątpliwości, iż WSA nie analizując dokładnie stanu faktycznego sprawy, nie dopełnił swoich ustawowych obowiązków i jedynie pozornie rozpatrzył sprawę, co uzasadnia wniosek o uchylenie judykatu obarczonego tak poważną wadą. Zgodnie bowiem z wyrokiem NSA z dnia 28 kwietnia 2005 roku (sygn. OSK 1468/04, LEX nr 173935), uzasadnieniu wyroku WSA stawia się duże wymagania. Każde uzasadnienie powinno być należycie zindywidualizowane i być konsekwencją długotrwałej analizy akt sprawy, czego w ewidentny sposób zabrakło w przedmiotowym wyroku. Jak bowiem stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym orzeczeniu, "uzasadnienie wyroku w takim przypadku powinno być jasne i przekonujące dla strony, która wnosiła o sporządzenie jego, a ponadto nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, w razie wniesienia skargi kasacyjnej, że zaskarżone orzeczenie zostało podjęte po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione."

Nadto jak wskazano w wyroku NSA z dnia 15 czerwca 2012 r. (sygn. akt I OSK 1931/11, LEX nr 1264635) "uzasadnienie wyroku jest odzwierciedleniem toku badania danej sprawy przez sąd, powinno więc przedstawiać sposób rozumowania sądu, uzasadniający wydanie takiego a nie innego rozstrzygnięcia. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji badając legalność rozstrzygnięć organów, zaś w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza - uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu". Wobec ogólnikowego ustosunkowania się do zarzutów podniesionych przez stronę, jest ona pozbawiona możliwości sensownego sformułowania zarzutów odnośnie do tej części rozstrzygnięcia WSA. Niepełne, fragmentaryczne ustosunkowanie się do zarzutów skarżącego przez Sąd I instancji jest więc okolicznością uniemożliwiającą dokonanie pełnej kontroli skarżonego orzeczenia, zarówno ze względu na utrudnienia związane z formułowaniem zarzutów przy tworzeniu skargi kasacyjnej, jak i ze względu na ograniczone możliwości kontroli wydanego w ten sposób wyroku przez NSA.

Kwestia uzasadnienia wyroku ma tak duże znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, gdyż "sąd drugiej instancji w zasadzie opiera się na ustaleniach sądu pierwszej instancji i jest związany granicami skargi kasacyjnej, kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia, sprowadza się w praktyce do analizy i oceny postępowania sądu pierwszej instancji, przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku". Jeżeli więc Sąd sporządzi niedostateczne uzasadnienie wyroku (tak jak w przedmiotowej sprawie, w której z uzasadnienia wyroku nie wynika w sposób wyczerpujący, jakie były motywy takiego, a nie innego rozstrzygnięcia, dając podstawę do uzasadnionych przypuszczeń, iż WSA w ogóle nie rozpoznał istoty sprawy), zadanie NSA polegające na odtworzeniu toku myślenia WSA będzie znacznie utrudnione i Sąd II instancji nie będzie mógł w należyty sposób skontrolować poprawności prowadzenia postępowania sądowoadministracyjnego.

Uzasadnienie "puste", nie dające podstawy do stwierdzenia, iż sąd faktycznie rozpoznał istotę sprawy, "osłabia rozstrzygnięcie zawarte w sentencji, nie przekonuje stron i sądu wyższej instancji o słuszności podjętego rozstrzygnięcia i wzbudza wątpliwości co do rzetelności przeprowadzonej kontroli sądowej zaskarżonego aktu. W takim przypadku nie można powiedzieć, że "zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu" (art. 184 P.p.s.a.), bowiem trudno ocenić, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu, skoro nie wynika to z jego uzasadnienia". Ponieważ wszystkie wyżej wymienione cechy nieprawidłowego uzasadnienia wyroku pojawiły się w skarżonym orzeczeniu, zdaniem Spółki, oczywistym jest, iż winno zostać ono uchylone.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Stwierdzić również należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze zrzeczenie się przez Skarżącą kasacyjnie przeprowadzenia rozprawy, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. orzekał na posiedzeniu niejawnym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez T. S.A. z siedzibą w P. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. Analiza akt sprawy pozwala stwierdzić, że przepis ten nie był podstawą decyzji wydanych przez organy administracji. Skarżąca kasacyjnie Spółka w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. wnosiła o wydanie decyzji o cofnięciu zezwolenia na odprowadzanie i oczyszczanie ścieków z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...]. W reakcji na ten wniosek organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2017 r. o odmowie cofnięcia zezwolenia wskazując, że nie zaistniały przesłanki cofnięcia pozwolenia wymienione w art. 18a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Odwołując się od tej decyzji Spółka podniosła, że organ administracji pominął, iż zaistniały przesłanki do zastosowania art. 155 K.p.a. i "organ w taki sposób powinien potraktować wniosek odwołującej."

Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie Spółki za prawidłowe uznał stanowisko organu I instancji, że nie zaistniały przesłanki do cofnięcia pozwolenia w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Nadto organ odwoławczy stwierdził, że nie zaistniały także przesłanki do zastosowania art. 155 K.p.a., wskazując argumentację na poparcie tego stanowiska. Dopiero w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca kasacyjnie Spółka oprócz zarzutu naruszenia art. 155 K.p.a. podniosła również, że organy administracji nie zastosowały art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a.

Powyższe jednoznacznie wskazuje, że podstawą prawną kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji nie był art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. O ile we wniosku z dnia [...] listopada 2017 r. Spółka nie wskazała podstawy prawnej żądania cofnięcia decyzji, to już w odwołaniu jednoznacznie wskazano, że wniosek Spółki powinien być potraktowany jako wniosek o uchylenie decyzji o zezwoleniu na odprowadzanie i oczyszczanie ścieków w trybie art. 155 K.p.a. Nie było tym samym podstaw do tego, by organy administracji z urzędu rozważały, czy wniosek Spółki potraktować należy jako wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. W konsekwencji nie było też podstaw do dokonywania przez Sąd I instancji merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji pod kątem istnienia przesłanek zastosowania art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a.

O ile oświadczenie z dnia [...] grudnia 2016 r. skarżąca kasacyjnie Spółka składała działając bez fachowego pełnomocnika, to odwołanie od decyzji organu I instancji sporządzone zostało przez fachowego pełnomocnika (adwokat), a tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że istniały wątpliwości odnośnie do tego jak należy traktować zawarte w odwołaniu oświadczenie, iż wniosek Spółki z dnia [...] listopada 2017 r. organ administracji winien uważać za wniosek o uchylenie decyzji w trybie art. 155 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Lakoniczne odniesienie się przez Sąd I instancji odnośnie do istnienia przesłanki stwierdzenia bezprzedmiotowości decyzji w postaci "istnienia interesu społecznego lub interesu strony" nie miało wpływu na wynik sprawy. Dokonywanie przez Sąd I instancji oceny zaskarżonej decyzji pod kątem prawidłowości zastosowania przez organy administracji art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., w sytuacji gdy organ nie stosował tego przepisu i nie miał obowiązku jego zastosowania, było zbędne.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.