Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 60/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alicja Palus, Sędziowie sędzia WSA Olga Białek, sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.), Protokolant Krzysztof Erbel, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 marca 2017 r. sprawy ze skargi T. S.A. z/s we W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako DWINB lub organ II instancji) zaskarżoną decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a i art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., zwanej dalej w skrócie u.p.b.), uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. (dalej jako PINB lub organ I instancji) z dnia [...], nr [...] – umarzającą postępowanie w sprawie zarurowania rowu wzdłuż drogi powiatowej nr [...], usytuowanej na działce nr [...] i [...] AM-1 obręb K. i działce nr [...] AM-1 obręb R., wykonanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i przepisach – i nałożył na inwestora T. S.A. z/s we W. – obowiązek sporządzenia i przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, tj. odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego powstałe podczas realizacji inwestycji polegającej na zarurowaniu rowu wzdłuż drogi powiatowej nr [...], na działkach nr: [...], [...], AM-1, obręb: K. i [...] obręb R. oraz w razie potrzeby – zakładającego wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia niniejszej decyzji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy rozpoczął zreferowanie stanu sprawy od decyzji G. Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako GINB) z dnia [...], nr [...], którą uchylone zostało postanowienie DWINB z dnia [...], nr [...], jak również decyzja DWINB z dnia [...], nr [...] oraz została stwierdzona nieważność decyzji PINB z dnia [...], nr [...]. Tą ostatnią decyzją nałożono na inwestora – T. S.A. we W., obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, tj. odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego powstałe podczas realizacji inwestycji polegającej na zarurowaniu rowu wzdłuż drogi powiatowej nr [...], usytuowanej na działce nr [...] i [...] AM-1 obręb K. i działce nr [...] AM-1 obręb R. oraz – w razie potrzeby – zakładającego wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w terminie do dnia 24 stycznia 2014 r.

Organ II instancji wskazał, że przesłanką wyeliminowania przez GINB z obrotu prawnego powyższych rozstrzygnięć DWINB i stwierdzenia nieważności decyzji PINB, było ustalenie, iż decyzja ta, wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. nie została poprzedzona wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, o którym mowa w art. 50 u.p.b., pomimo iż roboty budowlane były w toku. Powyższe uchybienie stanowiło przeszkodę formalną do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego na podstawie art. 51 u.p.b.

W ocenie organu II instancji, pomimo stwierdzenia nieważności decyzji nakładającej na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, w związku ze stwierdzonymi istotnymi odstępstwami od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę, organ I instancji nie wydał postanowienia z art. 50 u.p.b. o wstrzymaniu robót budowlanych. PINB przeprowadził natomiast w dniu [...] oględziny inwestycji, w toku których stwierdził, że inwestor usunął stan niezgodności robót budowlanych z pozwoleniem na budowę, ponieważ zlikwidował dodatkową studnię DN 1200/1000 w obrębie wjazdu na pola golfowe, odciął od siebie studnie rewizyjne drenażu Dr 26 i Dr 27, dokonał zaślepienia dodatkowych przykanalików do drenażu podłużnego od wewnątrz, a według oświadczenia kierownika budowy i inwestora także od zewnątrz, uniemożliwiając tym samym korzystanie z nich. Nadto stwierdzono, że roboty budowlane zostały zakończone, a teren budowy uporządkowany.

Powyższe zmiany wprowadzone przez inwestora stały się podstawą do uznania przez organ I instancji, że nastąpiła likwidacja lub trwałe unieczynnienie spornych elementów, które wcześniej zostały uznane przez ten sam organ nadzoru budowlanego za istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Tym samym uznano, że zmiany te są wyłącznie zmianami nieistotnymi i podyktowane były najpewniej względami technicznymi w celu zwiększenia efektywności zarurowanego rowu. Dlatego też opisaną na wstępie decyzją z dnia [...], nr [...], organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie.

Odwołanie od tej decyzji wniósł Powiat T., który zarzucił PINB naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 36a ust. 1 i ust. 5 u.p.b., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że:

1) zaślepienie studni drenażu Dr 26 i Dr 27 od wewnątrz oraz pozostawienie rury łączącej nie powoduje niezgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym, w sytuacji, gdy nadal istnieje możliwość podłączenia studni oraz nadal jest zwiększona długość sieci drenażowej, co niewątpliwie stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie charakterystycznego parametru jakim jest długość;

2) niezamontowanie umocnienia dna studni rewizyjnej DN 600 (kinety) nie stanowi istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, w sytuacji gdy brak zamontowania powyższego umocnienia należy uznać za istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz równocześnie jest niezgodne z normami producenta, a także narusza zasady sztuki budowlanej;

3) czynności inwestora, które spowodowały trwałe unieczynnienie spornych elementów stanowią doprowadzenie do zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym, który takich elementów nawet na trwale unieczynnionych nie przewidywał.

Ponadto poczyniono zarzut rażącego naruszenia prawa procesowego mające wpływ na treść decyzji, a mianowicie:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, a także na niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym:

a) przyjęcie wyłącznie na postawie oświadczenia kierownika budowy, że studnie drenażowe zostały wykonane w standardzie z czterema wlotami, w sytuacji gdy powyższe twierdzenie nie znajduje poparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym, a ponadto nie przeprowadzono dowodu z instrukcji montażu i asortymentu studni drenażowych czy też aprobaty technicznej, które to dokumenty wskazują na ilość wlotów do studni;

b) przyjęcie wyłącznie na podstawie oświadczenia kierownika budowy i inwestora, że wloty do studni zostały zaślepione od zewnątrz, bez faktycznego sprawdzenia przez PINB, że takie czynności rzeczywiście zostały wykonane, w tym również zaniechanie przez PINB przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka (kierownika budowy) i przesłuchania strony (inwestora) na wskazane powyżej okoliczności, przy zachowaniu rygorów przewidzianych w art. 83 i art. 86 k.p.a. oraz z zachowaniem zasad czynnego udziału strony w postępowaniu dowodowym, zgodnie z art. 79 k.p.a.;

c) niewyjaśnienie, czy pozostawione odcinki sieci drenażowej czy też zaślepione wloty były uzgadniane z projektantem pod względem zgodności ze sztuką budowlaną i zatwierdzonym projektem budowlanym;

2) art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek umorzenia w całości postępowania w niniejszej sprawie.

Rozpatrując powyższe odwołanie DWNIB stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji podlega uchyleniu z uwagi na brak ustalenia ponad wszelką wątpliwość zaistnienia przesłanki do umorzenia postępowania w sprawie. W ocenie organu odwoławczego, za takim stanowiskiem przemawiał fakt przeprowadzenia wadliwego postępowania, która to wadliwość była wynikiem istotnego naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego, gdyż organ I instancji nie dopełnił obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w stopniu koniecznym do jej rozstrzygnięcia. Organ I instancji nie ustalił bowiem w sposób rzetelny kwestii kluczowej dla potrzeb niniejszego postępowania, a mianowicie - czy inwestycja w obecnym kształcie wykonana jest w zgodzie z ustaleniami i warunkami pozwolenia na budowę i przepisami (zważywszy na tak zakreślony przedmiot postępowania). W przekonaniu DWINB, materiał dowodowy, jakim dysponował organ I instancji w toku orzekania, w ogóle nie potwierdza tezy o prawidłowości wykonania powyższych prac, a tym samym nie daje podstaw do umorzenia postępowania w sprawie. DWINB wskazał, że w okresie poprzedzającym stwierdzenie przez GINB nieważności decyzji PINB nr [...], organ ten nie miał jakichkolwiek wątpliwości, że inwestycja realizowana jest w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, wyrazem czego było zobowiązanie inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b., do sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. DWINB zauważył przy tym, że GINB w toku postępowania kontrolnego, nie zakwestionował zastosowanej przez PINB podstawy prawnej rozstrzygnięcia, lecz stwierdził nieważność decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b., jedynie z przyczyn formalnych, gdyż decyzja w sprawie projektu zamiennego nie została poprzedzona postanowieniem o wstrzymaniu robót budowlanych, o którym mowa w art. 50 u.p.b. W tej sytuacji obowiązkiem PINB było w zasadzie podporządkowanie się rozstrzygnięciu GINB i wydanie - w miejsce unieważnionej decyzji – kolejno: postanowienia w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz decyzji w przedmiocie projektu budowlanego zamiennego. W ocenie DWINB, organ I instancji nie miał w istocie podstaw do kontynuacji postępowania dowodowego na okoliczność zakresu i charakteru odstępstw od projektu budowlanego, jako że zostało ono zakończone przed wydaniem decyzji nr [...]. Przed wydaniem powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji ustalił już wszystkie okoliczności faktyczne niezbędne do dokonania kwalifikacji prawnej i wydania rozstrzygnięcia.

Za istotne organ odwoławczy uznał również wskazać, że decyzja GINB, stwierdzająca nieważność decyzji PINB nr [...], nie była decyzją wydaną w trybie odwoławczym, nie przekazywała sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jedynie stwierdzała nieważność samego rozstrzygnięcia. Tym samym na skutek stwierdzenia nieważności decyzji, dla organu I instancji nie otwierała się droga do ponownego rozpatrywania sprawy, nie było tym samym podstawy prawnej do dalszego prowadzenia postępowania, a obowiązkiem organu było jedynie skorygowanie wadliwości formalnej rozstrzygnięcia poprzez poprzedzenie decyzji w sprawie projektu zamiennego, postanowieniem o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. DWINB wskazał, że organ I instancji nie stosując się w istocie do powyższych regulacji, prowadził dalsze postępowanie dowodowe, w toku którego gromadził materiał dowodowy. Organ potraktował stwierdzenie nieważności własnej decyzji jako podstawę do dalszego, nieuprawnionego prowadzenia postępowania w sprawie.

Niezależnie od powyższego uchybienia, DWINB zgodził się ze stroną odwołującą, że same ustalenia organu I instancji dokonane już po stwierdzeniu nieważności decyzji w przedmiocie projektu zamiennego, nie mogą stanowić podstawy do umorzenia postępowania w niniejszej sprawie. Za błędne potraktował organ II instancji stwierdzenie, że sam fakt "unieczynnienia" elementów zrealizowanych w ramach istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, niweluje niejako ich istnienie. Wskazał, że skoro organ I instancji uznał zmiany, opisane we wcześniejszej części uzasadnienia, za istotne odstępstwa od projektu budowlanego, to okoliczność, że inwestor zaślepił przykanaliki, których projekt nie przewidywał w ogóle, nie jest tożsama z ich usunięciem. Podobnie należy zakwalifikować "odcięcie" studni rewizyjnych drenażu Dr 26 i Dr 27. W ocenie DWINB, samo tylko zaślepienie połączenia obu studni, w przypadku gdy nadal istnieje rura łącząca te studnie, nie przewidziana w projekcie budowlanym i powodująca niezgodne z projektem wydłużenie sieci drenażowej, nie może wpłynąć na dotychczasową kwalifikację prawną naruszenia prawa, jakiego dopuścił się inwestor.

DWINB raz jeszcze powtórzył, że powyższe zmiany w stosunku do projektu budowlanego zostały uznane za istotne, w rozumieniu art. 36a ust. 5 u.p.b., zatem ich charakter nie ulega zmianie z tej tylko przyczyny, że są "nieczynne". Okoliczność ta jest prawnie obojętna dla dotychczasowych ustaleń w sprawie, ponieważ prawo budowlane nie uzależnia kwalifikacji prawnej odstępstw w rozumieniu art. 36a u.p.b. od stwierdzenia czy inwestor będzie korzystał z efektu tych zmian po dopuszczeniu inwestycji do użytkowania. Skoro odstępstwa istnieją nadal (efekt robót wykonanych w sposób niezgodnie z projektem nie został usunięty), organ, który wcześniej zakwalifikował te odstępstwa jako istotne, zobligowany jest przeprowadzić stosowną procedurę naprawczą. O ile roboty budowlane zostały faktycznie zakończone, organ winien ponownie wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b., zobowiązującą inwestora do sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

Odrębne, jednakże jednolite treściowo, skargi na powyższą decyzję wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu "T." S.A. i "T. D. Sp. z o.o." s. k. w likwidacji.

W obu tych skargach, reprezentujący spółki ten sam pełnomocnik, zarzucił naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 36a ust. 5 u.p.b., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, iż inwestycja budowlana została wykonana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, podczas gdy stwierdzone odstępstwa nie mają charakteru istotnego w rozumieniu naruszonego przepisu,

2) art. 50 ust. 1 u.p.b. poprzez uznanie, iż organ I instancji zobowiązany jest do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, a następnie nałożenia obowiązku przedstawienia zamiennego projektu budowlanego, podczas gdy organ I instancji prawidłowo ustalił w toku przeprowadzonego postępowania dowodowego, iż istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego nie występują, a więc brak było podstaw do wydania wskazanych orzeczeń.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 107 § 3 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez zaniechanie jakiegokolwiek wskazania, na jakiej podstawie faktycznej i prawnej organ II instancji stwierdził, iż:

a) organ pierwszej instancji nie dokonał rzetelnego ustalenia, czy inwestycja jest prowadzona zgodnie z ustaleniami i warunkami decyzji Starosty nr [...] z dnia [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w tym w szczególności jakich konkretnie okoliczności nie ustalił organ I instancji oraz jakich dowodów nie przeprowadził w celu ich ujawnienia, podczas gdy inwestycja została doprowadzona do stanu zgodnego z prawem, co potwierdził organ I instancji po przeprowadzeniu oględzin inwestycji, w toku których nie dopatrzył się istnienia istotnych odstępstw,

b) "same ustalenia organu pierwszej instancji dokonane już po stwierdzeniu nieważności decyzji w przedmiocie projektu zamiennego, nie mogą stanowić podstawy do umorzenia postępowania", podczas gdy brak jest regulacji prawnych zakazujących organowi I instancji czynienia takich ustaleń,

c) doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w sytuacji, w której ten sam organ w początkowej części uzasadnienia stwierdził, iż organ I instancji "nie dopełnił obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w stopniu koniecznym do jej rozstrzygnięcia",

- w konsekwencji czego, organ II instancji zaniechał szczegółowego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego orzeczenia, które wskazywałoby na poszczególne okoliczności i dowody przemawiające za stanowiskiem prezentowanym przez organ II instancji, co w całości uniemożliwia ustalenie, na jakich podstawach organ orzekający uznał, iż prace budowlane obarczone są istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego,

2) art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i:

a) uznanie, że organ I instancji - wobec stwierdzenia nieważności decyzji PINB nr [...] z dnia [...] - nie był uprawniony do prowadzenia dalszego postępowania dowodowego w sprawie,

b) uznanie, iż organ I instancji nie ustalił w sposób rzetelny, czy inwestycja została wykonana zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, podczas gdy organ ten przeprowadził wyczerpujące i wnikliwe postępowanie dowodowe w sprawie i na podstawie zebranego materiału dowodowego wyprowadził prawidłowe wnioski,

c) przyjęcie w sposób sprzeczny ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, że stwierdzone zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego stanowią odstępstwa o charakterze istotnym, podczas gdy m.in. z protokołu z oględzin z dnia [...], który został sporządzony w obecności uczestników postępowania, uczestników procesu budowlanego i nie zawierał zastrzeżeń, jednoznacznie wynika, iż nie ujęte w projekcie wpusty do studni nr 27 i nr 26 zostały w sposób trwały zaślepione, zaś ich ponowne otwarcie nie jest możliwe bez udziału czynnika ludzkiego,

d) zaniechanie rzetelnego i szczegółowego wykazania przyjętej przez organ orzekający tezy, że wykonana inwestycja budowlana obarczona jest istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego,

3) naruszenie art. 110 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż organ I instancji, podejmując postępowanie administracyjne (kontrole), po stwierdzeniu nieważności decyzji nr [...] z przyczyn formalnych, nie był uprawniony do prowadzenia postępowania, a zobowiązany był wyłącznie do skorygowania błędu formalnego uprzednio wydanej decyzji nr [...] i wydać ponownie takie samo rozstrzygnięcie, podczas gdy organ pierwszej instancji w żaden sposób nie jest związany ustaleniami decyzji GINB z dnia [...], zaś inwestycja po dniu wydania decyzji nr [...] została doprowadzona do stanu zgodnego z prawem,

4) art. 138 § 2 in fine k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż organ I instancji orzekając w sprawie związany był wytycznymi organu nadzoru zawartymi w treści decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności, podczas gdy decyzja w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie wywołuje skutku analogicznego do orzeczenia o uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, na co słusznie zwrócił uwagę organ II instancji, a mimo to przyjął, iż skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] jest związanie organu I instancji takimi wytycznymi,

5) art. 105 § 1 k.p.a., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, iż nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające umorzenie w całości postępowania administracyjnego w sprawie, podczas gdy dalsze prowadzenie tego postępowania, wobec prawidłowego usunięcia wszelkich odstępstw istotnych od zatwierdzonego projektu budowlanego, było bezprzedmiotowe.

Wskazując na powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Tożsame uzasadnienie obu skarg zawiera obszerną argumentację na poparcie stawianych zarzutów.

Na rozprawie w dniu 6 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie u.p.p.s.a.), postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Wr 112/16 i sygn. akt II SA/Wr 113/16 i prowadzić je pod sygn. akt II SA/Wr 112/16.

Wyrokiem z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 112/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej jako: WSA we Wrocławiu) uchylił decyzję DWINB z dnia [...]. Ww. orzeczenie stało się prawomocne z dniem 21 czerwca 2016.

W motywach uzasadnienia Sąd wskazał, że organ odwoławczy, z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy to w jego kompetencji, w ustalonych już okolicznościach faktycznych, leżała możliwość rozstrzygnięcia czy wykonanie przez inwestora zarurowanie rowu wzdłuż przedmiotowej drogi powiatowej nr [...] należy uznać za "istotne" odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Oznacza to więc, że ocena czy nastąpiło "istotne" odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, w sytuacji dysponowania przez DWINB projektem budowlanym, będącym załącznikiem do wydanego przez Starostę T. pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...], oraz szczegółowym opisem wykonanych robót budowlanych, nie mogła być uzasadnioną przyczyną do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wskazane okoliczności świadczą, iż DWINB nie wykazał, że zgromadzone w sprawie dowody są na tyle niewystarczające, że istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, czyli innymi słowy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz merytoryczny charakter postępowania przed tym organem.

Na skutek wytycznych zawartych w ww. wyroku, DWINB wydał decyzję z dnia [...], nr [...], będącą przedmiotem skargi w niniejszej sprawie. Organ II instancji uznał w niej, że decyzja PINB z dnia [...], nr [...], ulega uchyleniu z uwagi na brak zaistnienia w sprawie przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego. Przede wszystkim z tej przyczyny, iż wedle oceny DWINB, organ I instancji nie ocenił w sposób rzetelny i wszechstronny kwestii kluczowej dla potrzeb niniejszego postępowania, a mianowicie – czy inwestycja w obecnym kształcie wykonana jest w zgodzie z ustaleniami i warunkami pozwolenia na budowę i przepisami prawa. Według organu odwoławczego, materiał jakim dysponował organ I instancji, w ogóle nie potwierdzał tezy o prawidłowości wykonania spornych prac, tym samym nie dając podstaw do umorzenia postępowania w sprawie. DWINB uznał, że w toku postępowania administracyjnego, organ I instancji, nie miał wątpliwości, że inwestycja realizowana jest w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, wyrazem czego było zobowiązanie inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b., do sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

DWINB zauważył także, że GINB w toku postępowania kontrolnego, nie zakwestionował zastosowanej przez PINB podstawy rozstrzygnięcia, a stwierdził nieważność decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b., jedynie z przyczyn formalnych, gdyż decyzja w sprawie projektu zamiennego nie została poprzedzona postanowieniem o wstrzymaniu robót budowlanych, o którym mowa w art. 50 u.p.b.

W związku z powyższym Organ II instancji uznał – analizując przy tym obszernie poglądy doktryny i judykatury dotyczące pojęcia "istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego" – że zgromadzony materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie, iż w przedmiotowej sprawie rzeczywiście taka sytuacji ma miejsce. Na poparcie tej tezy wskazał, że, wykonano dodatkowo studnię DN1200/1000 w obrębie wjazdu na pola golfowe, połączono studnię rewizyjną drenażu Dr 26 ze studnią rewizyjną drenażu Dr 27 rurą Ø 200 oraz, że zmieniono ilość włączeń do kolektora głównego i ilość przykanalików do drenażu podłużnego.

DWINB dodał także, że samo "unieczynnienie" elementów zrealizowanych w ramach istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, tj. zaślepienie przykanalików oraz "odcięcie" studni rewizyjnych drenażu Dr 26 i Dr 27 nie niweluje ich. Art. 36a u.p.b. nie uzależnia kwalifikacji dokonanych odstępstw od stwierdzenia czy inwestor będzie korzystał z efektu tych zmian po dopuszczeniu inwestycji do użytkowania. Skoro odstępstwa istnieją nadal, DWINB zobligowany był do uchylenia decyzji PINB z dnia 12 czerwca 2015 r., nr 171/2015, oraz do nałożenia na inwestora zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

Na ww. decyzję DWINB skargę do WSA we Wrocławiu złożyła T. S.A. we W. W skardze zarzucono naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 36a ust. 5 u.p.b., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, iż inwestycja budowlana została wykonana z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, podczas gdy stwierdzone odstępstwa nie mają charakteru istotnego w rozumieniu naruszonego przepisu.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 107 § 3 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez zaniechanie jakiegokolwiek wskazania, na jakiej podstawie faktycznej i prawnej organ II instancji stwierdził, iż:

a) "organ orzekający dokonał wadliwej oceny zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego, co w konsekwencji przyczyniło się do wydania w sprawie nieprawidłowego rozstrzygnięcia", podczas gdy organ I instancji przeprowadził rzetelne postępowanie dowodowe, uzupełniając je o dodatkowe okoliczności zaistniałe po stwierdzeniu nieważności decyzji PINB nr [...] z dnia [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz, w razie potrzeby, zakładającego wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przeprowadzając prawidłową analizę okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, co znalazło swoje odzwierciedlenie w treści decyzji organu I instancji,

b) organ pierwszej instancji nie dokonał rzetelnego ustalenia, czy inwestycja jest prowadzona zgodnie z ustaleniami i warunkami decyzji Starosty nr [...] z dnia [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w tym w szczególności jakich konkretnie okoliczności nie ustalił organ I instancji oraz jakich dowodów nie przeprowadził w celu ich ujawnienia, podczas gdy inwestycja została doprowadzona do stanu zgodnego z prawem, co potwierdził organ I instancji po przeprowadzeniu oględzin inwestycji, w toku których nie dopatrzył się istnienia istotnych odstępstw,

c) materiał dowodowy, jakim dysponował organ I instancji jest niewystarczający dla orzeczenia o prawidłowości przeprowadzonych prac budowlanych, w tym o zgodności z warunkami pozwolenia na budowę, podczas gdy organ I instancji przeprowadził dodatkowe czynności dowodowe, w tym w szczególności oględziny przedmiotu postępowania, na podstawie których prawidłowo ustalił, iż wszelkie istotne odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę zostały usunięte

- w konsekwencji czego organ II instancji zaniechał szczegółowego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego orzeczenia, które wskazywałoby na poszczególne okoliczności i dowody przemawiające za stanowiskiem prezentowanym przez organ II instancji, co w całości uniemożliwia ustalenie, na jakich podstawach organ orzekający uznał, iż prace budowlane obarczone są istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego,

2) art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i:

a) uznanie, że organ I instancji nie ustalił w sposób rzetelny, czy inwestycja została wykonana zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, podczas gdy organ ten przeprowadził wyczerpujące i wnikliwe postępowanie dowodowe w sprawie i na podstawie zebranego materiału dowodowego wyprowadził prawidłowe wnioski,

b) przyjęcie w sposób sprzeczny ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, że stwierdzone zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego stanowią odstępstwa o charakterze istotnym, podczas gdy m.in. z protokołu z oględzin z dnia [...], który został sporządzony w obecności uczestników postępowania, uczestników procesu budowlanego i nie zawierał zastrzeżeń, jednoznacznie wynika, iż nie ujęte w projekcie wpusty do studni nr 27 i nr 26 zostały w sposób trwały zaślepione, zaś ich ponowne otwarcie nie jest możliwe bez udziału czynnika ludzkiego, a dodatkowa studnia została usunięta,

c) zaniechanie rzetelnego i szczegółowego wykazania przyjętej przez organ orzekający tezy, że wykonana inwestycja budowlana obarczona jest istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego,

3) art. 105 § 1 k.p.a., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, iż nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające umorzenie w całości postępowania administracyjnego w sprawie, podczas gdy dalsze prowadzenie tego postępowania, wobec prawidłowego usunięcia wszelkich odstępstw istotnych od zatwierdzonego projektu budowlanego, było bezprzedmiotowe,

4) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji (umarzającej postępowanie administracyjne) w całości i orzeczenie co do istoty spawy, w sytuacji, gdy decyzja o takiej treści wprost narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej wnosił i wywodził jak w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje:

Stosownie do art.153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej p.p.s.a, w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przepis art.153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, stąd ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny - ponownie orzekając w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 października 2012 r., I SA/Ol 259/12). Skoro sąd administracyjny wyraża swoją ocenę prawną, to przy ponownym rozpoznawaniu sprawy zakres tej oceny nie jest już przedmiotem kolejnego rozpoznania (wyrok NSA z dnia 15 lutego 2007 r., II FSK 274/06). Dodatkowo podkreślić należy, że polemika z oceną prawną (dopuszczalna jest oczywiście na etapie składania skargi kasacyjnej bezpośrednio od pierwszego wyroku), ale już na etapie kontroli przez WSA sposobu wywiązania się przez właściwy organ z obowiązku wykonania wcześniejszego wyroku w sprawie jest niedopuszczalna.

W badanej sprawie przepisy prawa nie uległy zmianie.

Mając zatem na uwadze powyższe unormowania, podkreślenia wymaga fakt związania organu i sądu obecnie orzekającego w niniejszej sprawie prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 6 maja 2016 r. (sygn. akt II SA/Wr 112/16). Wojewódzki Sąd Administracyjny w wymienionym wyroku stwierdził, że posłużenie się argumentacją organu odwoławczego, wskazującą na dostatecznie zebrany materiał dowodowy w sprawie, pociąga konieczność stwierdzenia, że organ odwoławczy z naruszeniem przepisu art. 1398 § 2 k.p.a. uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy jest to w jego kompetencji i jak sam przyznał w ustalonych już okolicznościach fatycznych, leżała możliwość rozstrzygnięcia, czy wykonanie przez inwestora zarurowanie rowu wzdłuż przedmiotowej drogi powiatowej należy uznać za "istotne" odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Ocena, czy nastąpiło "istotne" odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego – w sytuacji dysponowania przez DWINB projektem budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji – pozwolenia na budowę, nie mogło być uzasadnioną przyczyną do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy zakwestionował jedynie dokonaną przez organ I instancji ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i nie miał zastrzeżeń do jakości i kompletności zebranego w sprawie materiału dowodowego, w związku z tym przy ponownym rozpatrzeniu sprawy obowiązany będzie dokonać, czy wykonane przez inwestora zarurowanie rowu wzdłuż drogi powiatowej należy uznać za "istotne" odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Podstawę decyzji PINB stanowił art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przepis ten kładzie nacisk na bezprzedmiotowość, rozumianą jako brak przedmiotu postępowania administracyjnego.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt k.p.a. W przepisie tym jest mowa o tzw. ogólnym postępowaniu administracyjnym, którego celem jest wiążące ustalenie, w formie decyzji wydanej przez organ administracji publicznej, konsekwencji norm prawa materialnego w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej. Zatem przedmiotem postępowania administracyjnego jest konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o przyznaniu uprawnień lub nałożeniu obowiązków na indywidualny podmiot lub odmówić przyznania uprawnień lub nałożenia obowiązków.

Bezprzedmiotowość postępowania może mieć charakter podmiotowy jak i przedmiotowy. O braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy można mówić wtedy, gdy w znaczeniu prawnym (a nie faktycznym) brakuje przedmiotu postępowania czy też sprawa ma np. charakter cywilny. Klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania ujawnia się wtedy, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje.

Mając na uwadze okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania przed organem I instancji, należy stwierdzić, że taka sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie, gdyż inwestor zmienił projekt budowlany i ostatecznie (po usunięciu w trakcie postępowania samowolnie wybudowanej studni DN 1200/1000 w obrębie wjazdu na pola golfowe, odcięciu podłączeń od położonej samowolnie rury pomiędzy studniami rewizyjnymi Dr 26 i Dr 27, zaślepieniu dodatkowo wykonanych a nie przewidzianych w projekcie budowlanym przykanalików do drenażu podłużnego) wykonał dodatkowe roboty budowlane polegające na budowie dodatkowej rury o Ø 200 pomiędzy studniami rewizyjnymi drenażu Dr 26 i Dr 27, zmienił ilości włączeń do kolektora głównego i wykonał dodatkowe przykanaliki do drenażu podłużnego.

Kierując się zaleceniami zawartymi w wyroku WSA z dnia 6 maja 2016 r. (II SA/Wr 112/16), Sąd w obecnym składzie osobowym dostrzega, że organ odwoławczy prawidłowo w okolicznościach badanej sprawy zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i w oparciu o ten przepis orzekł w sposób reformacyjny, korygując nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu I instancji, poprzez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Organ II instancji słusznie uznał, że stan prawny i faktyczny sprawy, nie daje podstaw do umorzenia postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych.

Stwierdzić bowiem należy, że przedmiot postępowania nadal istnieje, a to oznacza że postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, co najwyżej mogłoby być uznane przez organ I instancji za bezzasadne, a to wymaga wydania decyzji odmownej.

Analizując argumentację organu odwoławczego pod kątem rozważań co do "istotności" lub braku "istotności" wykonanych robót, zgodzić się należy z przedstawioną w zaskarżonej decyzji oceną prawną popartą rozważaniami w tym zakresie, na tle stanu faktycznego sprawy i przywołanego orzecznictwa sądowego.

Przede wszystkim słusznie organ odwoławczy uznał, że to czy roboty budowlane mają charakter istotny, czy też nie należało ocenić w oparciu o przepis art. 36a ust. 1 w zw. z ust. 5 Prawa budowlanego. Organ II instancji w tym zakresie orzekał w oparciu o brzmienie tego przepisu obowiązującego w dacie wydania decyzji. Z dniem 1 stycznia 2017 r. art. 36a ust. 5 został zmieniony oraz został dodany ust. 5a przez art. 5 pkt 8 lit. c ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. (Dz.U.2016.2255) zmieniającej ustawę – Prawo budowlane. Obecnie w przepisie art. 36a ust. 5 już wprost stwierdzono w jakich okolicznościach mamy do czynienia z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego. W pkt 1-2 ust. 5 art. 36a w nowym jego brzmieniu, wymienione zostały te same okoliczności, które zawierał przepis art. 36a ust. 5 pkt1-2 w brzmieniu z chwili orzekania przez DWINB. Zatem rozumowanie organu odwoławczego, że w badanej sprawie nastąpiła zmiana projektu zagospodarowania działki lub terenu (pkt 1) i zmiana charakterystycznego parametru obiektu budowlanego(pkt2), tj. jego długości jest właściwe z punktu widzenia przepisów obowiązujących w chwili rozstrzygania sprawy, które to rozumowanie znajduje również oparcie wprost w aktualnie obowiązujących przepisach, wydanych bowiem po uwzględnieniu ugruntowanego już orzecznictwa w tym zakresie.

W niniejszej sprawie inwestor dokonał zmian polegających na wykonaniu dodatkowej rury ø200 pomiędzy studnią rewizyjną drenażu Dr 26 a studnią rewizyjną drenażu Dr 27, co oznacza że rozszerzył zakres prac o dodatkowe elementy objętych projektem zagospodarowania działki lub terenu (pkt 1 ust. 5) czym jednocześnie doprowadził do zmiany charakterystycznego parametru obiektu, tj. jego długości (pkt 2 ust. 5).

Wymienione wyżej elementy obiektu budowlanego nadal pozostają na terenie inwestycji obejmującej zarurowanie wzdłuż drogi powiatowej, nie zostały bowiem usunięte przez inwestora. Fakt aktualnego "odcięcia" rury od studzienek poprzez ich zaślepienie (nazwane przez organ I instancji jako "unieczynnienie") a więc sugerujące, że inwestor nie będzie korzystał z elementów "odciętych" nie ma żadnego znaczenia prawnego dla oceny "istotności" wykonanych robót, skoro odstępstwa istnieją nadal. Organ słusznie przy tym zauważył, że zaślepienie nie jest tożsame z usunięciem i możliwe jest w przyszłości usuniecie zaślepień i podłączenie rury do studni rewizyjnych drenażu, bowiem w jakimś celu inwestor wybudował i pozostawił te elementy.

Mając na uwadze powyższe rozważania, słusznie organ odwoławczy zastosował przy rozstrzyganiu przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i nałożył obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, umożliwiając tym samym doprowadzenie robot budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.