Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2622/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Sądu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 133 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 6, art. 7, art. 77, art. 80, art. 104 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy P.S. po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 562/16 w sprawie ze skargi R.S. na decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 562/16 oddalił skargę R.S. na decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego w K. z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r, nr [...] Prezes Sądu Okręgowego w K., dalej jako "Prezes Sądu", działając na podstawie art. 104 oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 1960 nr 30 poz. 168 ze zm.), dalej jako "k.p.a." oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), dalej jako "u.d.i.p.", odmówił uwzględnienia wniosku R.S. o udzielenie informacji publicznej dotyczącej przesłania wszystkich wyroków wraz z uzasadnieniami wydanych w 2015 r., w sprawach rejestrowanych w repertorium C pod symbolem 056 i 056s.

Uprzednio pismem z dnia [...] lutego 2016 r., Prezes Sądu poinformował wnioskodawcę, iż żądane dane mają charakter informacji przetworzonej. W celu jej udzielenia, konieczne jest przygotowanie ponad czterdziestu akt spraw sądowych oraz kopiowanie i anonimizacja przedmiotowych orzeczeń wraz z uzasadnieniami. Z uwagi na powyższe Prezes Sądu zawiadomił wnioskodawcę, iż wyżej wymienione informacje przetworzone mogą być udzielone po wykazaniu przez wnioskodawcę w terminie 14 dni, iż udzielenie tych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W wyznaczonym terminie wnioskodawca, pismem z dnia 1 marca 2016 r. udzielił odpowiedzi, iż nie zgadza się z zakwalifikowaniem żądanej informacji do kategorii informacji przetworzonej.

Prezes Sądu podtrzymał stanowisko zgodnie z którym przedmiotowy wniosek nie może być uwzględniony, bowiem dotyczy informacji przetworzonej. Suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona.

Od tej decyzji odwołanie wniósł R.S.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Prezes Sądu Apelacyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniósł, że informacje żądane w zawnioskowanej formie stanowią informację przetworzoną. Konieczność dokonania anonimizacji większej ilości dokumentów nie może być obojętna dla oceny, czy ostatecznie wnioskowana informacja ma charakter prosty, czy też przetworzony. W sytuacji, w której podmiot zobowiązany do udzielenia informacji musi wykonać czynności polegające na wytypowaniu i zestawieniu orzeczeń spełniających parametry przywoływane przez wnioskodawcę konieczne jest najpierw przeprowadzenie analizy zbioru orzeczeń pod względem prawidłowości i kompletności wygenerowanej liczby wyroków, a następnie dokonanie anonimizacji znacznej ilości tak wysegregowanych orzeczeń. Powyższe w ujęciu całościowym winno być postrzegane jako przekształcenie informacji prostej w przetworzoną z uwagi choćby na konieczny nakład pracy związany z opracowaniem takiej informacji.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, dalej jako "WSA", R.S. domagając się jej uchylenia. Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie: (1) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.; (2) art. 61 ust 1 ust. 33 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p.; (3) art. 61 ust 1 - ust. 33 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p.; (4) art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a.; (5) art. 7 i art. 8 k.p.a.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd I instancji wskazał na treść art. 61 Konstytucji RP, art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Następnie podniósł, że z dniem 1 stycznia 2015 r. przepis art. 13 ustawy z dnia 7 listopada 2014 r. o ułatwieniu wykonywania działalności gospodarczej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1662) uzupełnił treść art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a", zaliczając wprost treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu do kategorii danych publicznych.

WSA zaakcentował, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii charakteru informacji publicznej, której żądał R.S., tj. do oceny, czy jego wniosek informacyjny dotyczy informacji publicznej prostej, czy przetworzonej.

Przy czym w u.d.i.p. brak jest definicji, pojęcia "informacji przetworzonej". W literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych, za informację prostą uznano taką informację, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Z kolei informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci.

Informacja publiczna przetworzona, o której mowa w artykule 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., to w ocenie WSA taka informacja, na którą składa się pewna suma tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usunięcia danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią informacje proste, informacją przetworzoną.

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo zakwalifikowały żądaną przez skarżącego informację publiczną, jako informację przetworzoną, z uwagi na żądaną ilość przedmiotowych orzeczeń i konieczność dokonania wielu czynności wymagających dużego nakładu pracy, połączonego z wysiłkiem intelektualnym, co niewątpliwie spowodowałoby dezorganizację pracy Sądu.

W niniejszej sprawie niewątpliwie żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, nie można w niniejszej sprawie mówić o anonimizacji "prostej", oznaczającej wyłącznie czynność techniczną, dokonywaną na poszczególnych informacjach prostych.

W tym stanie rzeczy, organ był nie tylko uprawniony, lecz i zobowiązany do wezwania skarżącego zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do wykazania szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanych wnioskiem wyroków wraz z uzasadnieniami. Skoro zaś skarżący nie wykazał istnienia tej okoliczności (przesłanki), to decyzja o odmowie udostępnienia żądanych informacji była według WSA, w pełni zasadna.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R.S., zaskarżając go w całości i zarzucając:

1. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 151 i art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy sąd I instancji nie wydał wyroku na podstawie całości akt i nie zapoznał się dokładnie z żądaniem skarżącego a w konsekwencji nie dostrzegł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, 7, 77 § 1, 80 k.p.a.;

2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez uznanie, że udostępnienie zanonimizowanych wyroków sądów powszechnych w sprawach z określonego symbolu jest informacją przetworzoną, do której uzyskania konieczne jest wykazanie szczególnego interesu publicznego, podczas gdy jest to informacja prosta,

3. naruszenie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a., poprzez niewłaściwą formę załatwienia sprawy przez organ I instancji, tj. wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, zamiast udostępnienia żądnej informacji w formie czynności materialno-technicznej.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, oraz decyzji organu I instancji. Pełnomocnik skarżącego wniósł o zasądzenie wynagrodzenia pełnomocnika z urzędu, przy czym oświadczył, że skarżący nie uiścił tego wynagrodzenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, że selekcja wyroków z określonego zbioru oraz ich analiza pod względem treści z uwagi na dokonanie koniecznej anonimizacji nie powoduje, że żądane informacje stają się informacją przetworzoną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 151 i art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji i niedostrzeżenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 6, 7, 77 § 1, 80 k.p.a, to zauważyć należy, że sam zarzut kasacyjny jak i argumentacja skargi kasacyjnej nie wskazują na czym miałoby polegać naruszenie przepisów procedury administracyjnej przez organy obu instancji. Powołane przepisy art. 7, 77 § 1 k.p.a. dotyczą postępowania wyjaśniającego i zobowiązują organy do podjęcia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Zakres postępowania wyjaśniającego w danej sprawie jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego. To one bowiem przesądzają o tym jakie okoliczności i dowody mają znaczenia w sprawie. Skarga kasacyjna poza ogólnikowym sformułowaniem nie wskazuje na czym miałoby polegać uchybienie powołanym przepisom.

Z kolei powołany w zarzucie art. 80 k.p.a. ustanawia zasadę swobodnej oceny dowodów. Także i w tym przypadku skarga kasacyjna nie określa na czym miałoby polegać naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów.

W sprawie nie doszło też do naruszenia wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasady legalizmu. Całokształt okoliczności sprawy dowodzi, że organy obu instancji procedowały na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, należy w pierwszej kolejności zauważyć, że zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego może polegać na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to tzw. błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Są to dwa samodzielne zarzuty, które w podstawach skargi kasacyjnej mogą pojawić się łącznie, bądź oddzielnie, lecz zawsze powinny być uzupełnione o wskazanie, na czym polegała dokonana przez sąd pierwszej instancji ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Informacja przetworzona podlega zatem udostępnieniu tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest już pogląd, zgodnie z którym "informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Informacja przetworzona to taka informacja, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego" (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, LEX nr 1368968; por. też wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., I OSK 1347/05, LEX nr 281369).

Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. np. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., I OSK 863/14; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14). Przeczy to twierdzeniu zawartemu w skardze kasacyjnej, że "fakt czasochłonnego procesu odnajdywania i przygotowywania żądanej informacji, czy też jej porządkowania, nie stanowi o przetworzeniu informacji publicznej, gdyż taka informacja nie jest informacją nową". W wyroku z dnia 9 sierpnia 2011 r. (I OSK 792/11) NSA wprost postawił tezę, że "w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej."

Gdy zatem uwzględni się istotę informacji publicznej przetworzonej jako rezultatu określonego działania zmierzającego do jej przygotowania, to należy przyjąć, że przesłanka szczególnej istotności takiej informacji dla interesu publicznego stanowi podstawę dla podjęcia scharakteryzowanych wyżej działań przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Proces przetworzenia informacji publicznej w celu jej udostępnienia musi znajdować uzasadnienie w przesłance szczególnej istotności dla interesu publicznego. Niewątpliwie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. będąc podstawą do uzyskania informacji publicznej przetworzonej, w istocie ogranicza do niej dostęp, wskazując na konieczność wykazania, że jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ograniczenie to dokonane aktem rangi ustawowej odpowiada regulacji art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, albowiem zgodnie z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udzielania informacji o których mowa w ust.1 i 2 określają ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2010 r., I OSK 1737/12 zauważył, że konstytucyjne prawo do informacji nie jest absolutne i podkreślił jednocześnie, że nie chodzi o to, "by udzielenie informacji publicznej było jedynie istotne dla interesu publicznego, lecz ma być dla tego interesu publicznego szczególnie istotne. W przypadku bowiem informacji publicznej przetworzonej, jej udostępnienie poprzedzone jest procesem tworzenia nowej informacji, nieistniejącej w chwili skierowania wniosku w takim kształcie i w takiej postaci, jakiej oczekuje wnioskodawca". Pogląd ten został podzielony w wyroku z dnia 26 listopada 2014 r., I OSK 924/14, w sprawie z udziałem również skarżącego, zatem znany jest skarżącemu kasacyjnie.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Sąd I instancji nie naruszył wskazanego przepisu ani przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., prawidłowo oceniając, że wniosek skarżącego dotyczy informacji przetworzonej, a nie prostej. Prawidłowo zaakceptował on ustalenia organu, że Prezes Sądu Okręgowego w K. nie dysponuje informacją w kształcie żądanym przez skarżącego a dla wygenerowania żądanej informacji niezbędne byłoby zaangażowanie aparatu administracyjnego Sądu celem wyodrębnienia z repertorium C Sądu Okręgowego w K. akt sądowych opisanych symbolem 056 i 056s, ich kopiowanie a następnie anonimizacja.

Konkludując, na gruncie niniejszej sprawie wniosek o informację publiczną dotyczy informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Uzyskanie informacji przetworzonej jest możliwe po wykazaniu przez wnioskodawcę – wezwanego do wykazania powodów, dla których spełnienie jego żądania udzielenia informacji publicznej będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego - szczególnej istotności dla interesu publicznego udostępnienia żądanej informacji (art. 14 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p). W związku z tym brak było podstaw do udzielenia informacji publicznej przetworzonej skarżącemu, który

nie wykazał, że zostanie ona realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego.

W konsekwencji chybiony jest też zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. Skoro bowiem żądana informacja jest informacją przetworzoną i w sprawie nie wykazano przesłanki zaistnienia szczególnie ważnego interesu społecznego, to zasadnie uznano, że właściwą formą prawną załatwienia sprawy było wydanie decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.