Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2373/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6221 Kary pieniężne z zakresu nadzoru ubezpieczeniowego
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Ubezpieczenia
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 509 par. 1, art. 444 - art. 448
journal: Dz.U. 2018 poz 1025
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity
article: art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 134, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2003 nr 221 poz 2193
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. a, par. 2 pkt 7
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
article: art. 1 pkt 1, art. 62, art. 104 par. 1, art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80, art. 189d par. 1, art. 189f par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 15 ust. 1
journal: Dz.U. 1977 nr 38 poz 167
law: Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych
article: art. 14 ust. 1 - 3, art. 14 ust. 3a
journal: Dz.U. 2018 poz 473
law: Ustawa z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli  Komunikacyjnych - t.j.
article: art. 362 ust. 1 pkt 2, art. 503, art. 362 ust. 2, art. 481 ust. 1, art. 504, art. 455
journal: Dz.U. 2019 poz 381
law: Ustawa z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.) Sędzia WSA Joanna Wegner Protokolant ref. staż. Patrycja Młynarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi "(...)" z siedzibą w "(...)" na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia "(...)" września 2019 r. nr "(...)" w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia "(...)" czerwca 2019 r.; 2. zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz "(...)" S.A. z siedzibą w "(...)"kwotę 19.807 (dziewiętnaście tysięcy osiemset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Komisja Nadzoru Finansowego (dalej "Komisja" ,"KNF" lub "organ") decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), dalej "k.p.a.", art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 298 z późn. zm.), dalej "ustawa o nadzorze nad rynkiem finansowym", oraz art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 381 z późn. zm.), dalej "u.d.u.r." lub "ustawa o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej", w zw. z art. 14 ust. 3a ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 473 z późn. zm.), dalej "ustawa o ubezpieczeniach obowiązkowych", po rozpoznaniu wniosku P. S.A. z siedzibą w W. (dalej "P.", "skarżący", "strona", " zakład" lub "zakład ubezpieczeń") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją KNF z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], nakładającą na spółkę karę pieniężną w wysokości 900 000 zł, uchyliła zaskarżoną decyzję w całości, oraz nałożyła na spółkę karę pieniężną w wysokości 899 000 zł za naruszenie:

1. art. 14 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w związku z niewypłaceniem przez zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminie, o którym mowa w art. 14 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, w sprawach dotyczących następujących poszkodowanych: A. L., S. z siedzibą w W., P. A., K. G., S. C., B. M., M. M., A. J., M. J., J. J., P. K., A. R., A. J., K. M., P. W., T. B., B. S., P. G., M. R.;

2. art. 14 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w związku z niewypłaceniem przez zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminie, o którym mowa w art. 14 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, w sprawach dotyczących następujących poszkodowanych: A. L., B. F., I. P., M. S.R.O. z siedzibą w P., R. B., Z. O., M. M., Ł. N., P. D. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą D., A. S. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą A.;

3. art. 14 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w związku z niedopełnieniem przez zakład ubezpieczeń obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, w sprawie dotyczącej poszkodowanego M. D.

Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

KNF wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia na zakład ubezpieczeń kary pieniężnej w związku z niewypłaceniem odszkodowania w terminach. Informacje o naruszeniach organ powziął ze skarg złożonych do Departamentu Ochrony Klientów KNF przez poszkodowanych lub uprawnionych.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. organ nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 900 000 zł za naruszenie przepisów ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych.

Spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

KNF uchyliła zaskarżoną decyzję w całości i nałożyła na zakład ubezpieczeń karę pieniężną w wysokości 899 000 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazała, że na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach postępowania, po dokonaniu ponownej jego analizy, KNF ustaliła stan faktyczny identyczny z ustalonym w toku postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, za wyjątkiem przypadków szkód zgłoszonych przez R. B., M.R. i P. D.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ ustalił, że zakład ubezpieczeń dopuścił się opóźnienia w wypłacie lub odmowie wypłaty odszkodowania w odniesieniu do łącznie 40 roszczeń dotyczących w sumie 28 osób poszkodowanych.

Ustalono, że spółka w przypadku 19 podmiotów i złożonych przez nie 24 roszczeń nie wypłaciła odszkodowania w terminie określonym w art. 14 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. Naruszenia wahały się od 3 do 460 dni i przedstawiały się następująco:

1. 8 dni opóźnienia w zwrocie kosztów najmu pojazdu zastępczego oraz 55 dni opóźnienia w zwrocie kosztów holowania na rzecz A. L.,

2. 56 dni opóźnienia w zwrocie kosztów najmu pojazdu zastępczego na rzecz S. Sp. z o.o.,

3. 78 dni opóźnienia w zwrocie kosztów holowania i oklejenia pojazdu na rzecz P. A.,

4. 62 dni opóźnienia w odszkodowaniu z tytułu utraconych dochodów na rzecz K. G.,

5. 54 dni opóźnienia w zwrocie kosztów najmu pojazdu zastępczego na rzecz S. C.,

6. 15 dni opóźnienia w zwrocie kosztów najmu pojazdu zastępczego na rzecz B. M.,

7. 3 dni opóźnienia w zwrocie kosztów naprawy uszkodzonego pojazdu na rzecz M. M.

8. 8 dni opóźnienia w zadośćuczynieniu na rzecz A. J.,

9. 7 dni opóźnienia w zadośćuczynieniu na rzecz M. J.,

10. 6 dni opóźnienia w zadośćuczynieniu na rzecz J. J.,

11. 6 dni opóźnienia w zadośćuczynieniu na rzecz P. K.,

12. 57 dni opóźnienia w zwrocie kosztów najmu pojazdu zastępczego na rzecz A. R.,

13. 63 dni opóźnienia w zwrocie kosztów najmu pojazdu zastępczego na rzecz A. J.,

14. 460 dni opóźnienia w zwrocie kosztów naprawy uszkodzonego pojazdu oraz 447 dni opóźnienia w zwrocie kosztów najmu pojazdu zastępczego na rzecz K. M.,

15. 21 dni opóźnienia w zwrocie kosztów parkowania uszkodzonego pojazdu oraz 5 dni opóźnienia zwrot kosztów pogrzebu na rzecz P.W.,

16. 28 dni opóźnienia w zwrocie kosztów najmu pojazdu zastępczego na rzecz T. B.,

17. 57 dni opóźnienia w zwrocie kosztów holowania oraz 78 dni opóźnienia w odszkodowaniu za uszkodzenie rzeczy na rzecz B. S.,

18. 9 dni opóźnienia w zwrocie kosztów najmu pojazdu zastępczego oraz 3 dni opóźnienia w zwrocie kosztów holowania na rzecz P. G.,

19. 21 dni opóźnienia w zwrocie kosztów najmu pojazdu zastępczego na rzecz M. R.

KNF ustaliła ponadto, że zakład ubezpieczeń w przypadku 10 podmiotów i złożonych przez nie 14 roszczeń nie wypłaciła odszkodowania w terminie określonym w art. 14 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. Naruszenia wahały się od 3 do 109 dni i przedstawiały się następująco:

1. 7 dni opóźnienia w sprawie A. L. dotyczącej uszkodzenia telefonu,

2. 15 dni opóźnienia w sprawie B. F. dotyczącej naprawy uszkodzonego pojazdu,

3. 40 dni opóźnienia w sprawie I. P. dotyczącej naprawy uszkodzonego pojazdu,

4. 51 dni opóźnienia w sprawie M. S.R.O. dotyczącej zwrotu kosztów najmu pojazdu zastępczego,

5. 14 dni opóźnienia w sprawie R. B. dotyczącej zwrotu kosztów najmu pojazdu zastępczego,

6. 42 dni opóźnienia w sprawie Z. O. dotyczącej naprawy uszkodzonego pojazdu,

7. 3 dni opóźnienia w sprawie M. M. dotyczącej zwrotu kosztów najmu pojazdu zastępczego,

8. 109 dni opóźnienia w sprawie Ł. N. dotyczącej zadośćuczynienia oraz 109 dni opóźnienia w zwrocie kosztów leczenia,

9. 35 dni opóźnienia w sprawie P. D. dotyczącej zwrotu kosztów z tytułu usług transportowych,

10. 11 dni opóźnienia w sprawie A. S. dotyczącej naprawy uszkodzonego pojazdu, 65 dni opóźnienia w zwrocie kosztów holowania, 65 dni opóźnienia w zwrocie kosztów parkowania oraz 65 dni opóźnienia w zwrocie kosztów najmu pojazdu zastępczego.

W przypadku M. D. KNF ustaliła, że zakład ubezpieczeń nie dopełnił obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. Odnośnie do naprawy uszkodzonego pojazdu długość opóźnienia wynosiła 46 dni, zaś odszkodowania za uszkodzenie rzeczy 8 dni.

KNF podkreśliła przy tym, że w zaskarżonej decyzji błędnie wskazano, że zakład ubezpieczeń nie wypłacił odszkodowania w terminie, o którym mowa w art. 14 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w sprawie dotyczącej poszkodowanego A. S., podczas gdy zgodnie z treścią uzasadnienia oraz poczynionymi ustaleniami takie naruszenie nie miało miejsca, dlatego też konieczne było uchylenie decyzji, aby wyeliminować z obrotu prawnego decyzję z błędną osnową. Jednocześnie KNF zwróciła uwagę, że z uzasadnieniu decyzji jasno określiła, że spółka w stosunku do A. S. naruszyła wyłącznie art. 14 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych.

W ocenie organu brak było podstaw do obniżenia wysokości nałożonej kary ze wskazanego powyżej powodu, gdyż już uwzględnił on właściwą liczbę dokonanych przez zakład ubezpieczeń naruszeń przepisów. Podstawą do obniżenia wysokości kary stanowiła natomiast zmiana oceny stanu faktycznego pomiędzy oceną dokonaną w I instancji, a oceną w toku postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponieważ w przypadku dwóch postępowań likwidacyjnych odnotowane opóźnienie spółki w likwidacji szkody było faktycznie mniejsze niż wskazano w decyzji.

W rozpoznawanej sprawie organ stwierdził, że odpowiedzialność za powstałe naruszenia w zakresie terminowej likwidacji szkód komunikacyjnych spoczywała na zakładzie ubezpieczeń i nie zachodziły przesłanki wskazujące na osobista odpowiedzialność zarządu bądź prokurentów spółki. KNF wskazała, że ustalając wysokość kary pieniężnej uwzględniła wagę naruszeń, ich okoliczności oraz czas ich trwania. Wzięła także pod uwagę, że liczba stwierdzonych naruszeń przepisów prawa pozwala na stwierdzenie stosunkowo nieznacznej, z punktu widzenia prowadzonej przez zakład ubezpieczeń działalności, liczby przypadków, w których wystąpiło naruszenie terminów przewidzianych w art. 14 ust. 1, 2 i 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. Organ zaznaczył przy tym, że jakkolwiek skala stwierdzonych nieprawidłowości nie jest znaczna, o tyle dotyka ona sfery bardzo istotnej z punktu widzenia zarówno samych poszkodowanych, jak i KNF sprawującej nadzór nad funkcjonowaniem rynku finansowego. Odszkodowania wypłacane na skutek zgłoszonych przez poszkodowanych zawiadomień o szkodzie mają bowiem zniwelować rozmiar doznanej przez nich szkody, a także skutecznie i szybko przywrócić stan sprzed jej zaistnienia. Wydłużenie okresu postępowania likwidacyjnego zakłóca ten proces.

Ponadto, KNF wskazała, że jest to dziewiąta decyzja nakładająca karę pieniężną na zakład ubezpieczeń za naruszenia art. 14 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. Jednocześnie stosowanie sankcji za stwierdzone naruszenia w latach 2014-2017 zostało uwzględnione przy miarkowaniu kary jako okoliczność łagodząca.

Organ podkreślił jednak, że przy wymiarze kary wziął pod uwagę działania spółki o charakterze techniczno-organizacyjnym (m.in. wdrożenie odpowiednich zmian informatycznych, wzmocnienie monitoringu i kontroli pracy likwidatorów, wprowadzeniu zmian w umowach o pracę z likwidatorami w zakresie wynagradzania prowizyjno-premiowego, czy utworzeniu zespołów składających się z pracowników posiadających odpowiednie doświadczenie), mających zapobiegać występowaniu w przyszłości naruszeń prawa. Jak również miał na względzie okoliczność, że w związku ze stwierdzonymi naruszeniami nie doszło do wystąpienia jakichkolwiek korzyści po stronie zakładu ubezpieczeń ani też do uniknięcia strat.

Na decyzję KNF spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie:

1. art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r. w zw. z art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych oraz art. 2 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym i art. 3 ustawy o nadzorze ubezpieczeniowym i emerytalnym, poprzez zastosowanie przez KNF kary w wysokości świadczącej o wyłącznie represyjnym charakterze, w rażącej wysokości, nieproporcjonalnej i nieadekwatnej w stosunku do zawinienia, działań podejmowanych dla wyeliminowania naruszeń prawa stwierdzonych przez KNF oraz skutków materialnych i społecznych tego rodzaju naruszeń prawa, a także sprzecznej z celem regulacyjnym ww. ustaw w zakresie nadzoru nad rynkiem ubezpieczeniowym, a przez to niecelowej w takiej wysokości i nie umacniającej zaufania do rynku finansowego,

2. art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych poprzez błędną wykładnię i liczenie terminów od dnia zgłoszenia roszczenia przez poszkodowanego, zamiast od dnia złożenia zawiadomienia o szkodzie oraz poprzez ponowne liczenie terminów od dnia zgłoszenia każdego, kolejnego roszczenia - już po złożeniu przez poszkodowanego lub uprawnionego zawiadomienia o szkodzie, a ponadto poprzez przypisywanie zakładowi ubezpieczeń kilku naruszeń art. 14 ust. 1 lub art. 14 ust. 2 lub art. 14 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w sytuacji, gdy poszkodowani lub uprawnieni zgłosili jednocześnie kilka roszczeń w jednym zawiadomieniu o szkodzie,

3. art. 14 ust. 1-3 w zw. z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych poprzez błędną wykładnię i ich zastosowanie odnośnie do osób innych niż poszkodowani albo uprawnieni, poprzez nałożenie kary pieniężnej za naruszenia przepisów art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych względem cesjonariuszy (8 wypadków ubezpieczeniowych i 10 stwierdzonych przez KNF naruszeń art. 14 ust. 1-2 ww. ustawy) i osób nie będących ani poszkodowanymi ani uprawnionymi ani nabywcami prawa do odszkodowania na zasadzie umowy cesji (przypadek roszczeń M. D.),

4. art. 1 pkt 1 w zw. z art. 62 i art. 104 w zw. z art. 189d k.p.a. poprzez rozpoznanie wielu spraw administracyjnych tej samej strony postępowania (sprawa dotycząca wielu pojedynczych deliktów administracyjnych) w ramach jednego postępowania administracyjnego i rozstrzygnięcia tych spraw jedną decyzją administracyjną nakładającą na spółkę jedną karę pieniężną, bez indywidualizacji tej kary za poszczególne stwierdzone naruszenia prawa, popełnione w różnym czasie, w bardzo różnych stanach faktycznych i wobec różnych podmiotów, co narusza prawo do obrony poprzez brak indywidualizacji kary w odniesieniu do konkretnego stwierdzonego naruszenia prawa i tym samym brak transparentności i zasadności całej decyzji KNF w zakresie wymiaru kary oraz jej miarkowania;

5. art. 362 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 481 ust. 1, art. 504 i art. 503 u.d.u.r. poprzez jego retroaktywne zastosowanie, ponieważ niektóre zarzucane przez KNF delikty administracyjne (w sumie 16 przypadków naruszeń prawa wg KNF), miały miejsce przed wejściem w życie u.d.u.r.,

6. art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r. w zw. z art. 77 § 1, art. 6 i art. 8 k.p.a. oraz art. 32 Konstytucji poprzez zróżnicowanie na niekorzyść zakładu ubezpieczeń wysokości nałożonej kary pieniężnej w stosunku do wysokości nałożonych kar pieniężnych na inne zakłady ubezpieczeń,

7. art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nałożenie bardzo wysokiej kary pieniężnej za naruszenia art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w sytuacji, gdy waga działań (zarzucanych opóźnień) jest znikoma oraz poprzez kwestionowanie możliwości odstąpienia od administracyjnej kary pieniężnej w oparciu o art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a.

Wobec tak sformułowanych zarzutów zakład ubezpieczeń wniósł o uchylenie w zaskarżonej decyzji w części nakładającej karę pieniężną i w tym zakresie umorzenie postępowania administracyjnego, oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

Przedmiotem skargi jest decyzja Komisji z [...] marca 2019 r., którą na Stronę została nałożona kara pieniężna za naruszenie terminów prowadzenia postępowań likwidacyjnych, określonych w art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych.

Materialnoprawną podstawę nałożonej kary pieniężnej stanowi art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej w związku art. 14 ust. 3 a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych.

Na wstępie rozważań wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych (w brzmieniu ustalonym przez art. 455 pkt 2 ustawy z dnia 11 września 2015 r. – Dz. U. z 2015 r., poz. 1844 zmieniającej nin. ustawę z dniem 1 stycznia 2016 r.) – w przypadku niewypłacenia przez zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminie, o którym mowa w ust. 1 albo 2, lub niedopełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 3 (tego przepisu), organ nadzoru stosuje wobec zakładu ubezpieczeń środki nadzorcze określone w art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 (wcześniej przed zmianą w art. 212 ust. 1 pkt 1 lub 2) ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, to jest sankcje, które przewiduje ten przepis, za naruszenie art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych.

Ze wskazanego przepisu - art. 14 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, w sposób jednoznaczny wynika, że zakład ubezpieczeń, ma obowiązek wypłacić odszkodowanie poszkodowanemu w terminie 30 dni licząc od dnia złożenia zawiadomienia o szkodzie. Przepis ten niewątpliwie odnosi się do przypadków w których odpowiedzialność zakładu ubezpieczeń jest jednoznaczna lub możliwa do ustalenia w tym terminie, a także wysokość odszkodowania jest możliwa do ustalenia w tym samym terminie. Jednocześnie termin 30 dni liczony od dnia złożenia zawiadomienia o szkodzie ustawodawca przewidział jako zasadę. Odstępstwo od tego terminu możliwe jest tylko wyjątkowo, jeżeli zajdą okoliczności określone w art. 14 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. Norma prawna zawarta we wskazanym przepisie wyznacza bowiem dla zakładu ubezpieczeń ściśle określone ramy czasowe wypłaty świadczenia z umowy ubezpieczenia obowiązkowego w tych przypadkach, w których nie może znaleźć zastosowania art. 14 ust. 1 tejże ustawy, to jest wówczas, kiedy w terminie 30 dni od dnia zawiadomienia o szkodzie nie można ustalić odpowiedzialności zakładu ubezpieczeń lub wysokości należnego świadczenia. Na gruncie tego przepisu Towarzystwo zobowiązane jest do wypłaty bezspornej części odszkodowania w terminie 30 dni od dnia złożenia zawiadomienia o szkodzie w sytuacji, gdy ustalono odpowiedzialność ubezpieczyciela w tymże terminie, lecz trwają ustalenia co do ostatecznej wysokości odszkodowania, choć jego część jest pewna, a następnie do wypłaty całości odszkodowania w ciągu 14 dni od dnia, w którym przy zachowaniu należytej staranności wyjaśnienie tych okoliczności było możliwe, nie później jednak niż w terminie 90 dni od dnia złożenia zawiadomienia o szkodzie, chyba że ustalenie odpowiedzialności zakładu ubezpieczeń albo wysokości odszkodowania zależy od toczącego się postępowania karnego lub cywilnego. Z ustępu 3 omawianego przepisu wynika również, że zakład ubezpieczeń ma obowiązek poinformowania na piśmie osobę występującą z roszczeniem, w terminie o którym mowa w ust. 1 i 2, gdy odszkodowanie nie przysługuje lub przysługuje w innej wysokości niż określona w zgłoszonym roszczeniu. Wówczas zobowiązany jest wskazać na okoliczności oraz postawę prawną uzasadniającą całkowitą lub częściową odmowę wypłaty odszkodowania, jak również na przyczyny dla których odmówił wiarygodności okolicznościom dowodowym podniesionym przez osobę zgłaszającą roszczenie.

Wskazania wymaga również, że zgodnie ze zmienionym od 1 stycznia 2016 r. przepisem art. 14 ust. 3a ww. ustawy w przypadku niewypłacenia przez zakład ubezpieczeń odszkodowania w terminie, o którym mowa w ust. 1 albo 2, lub niedopełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 3, organ nadzoru stosuje wobec zakładu ubezpieczeń środki nadzorcze określone w art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 u.d.u.r. (przed nowelizacją wskazany przepis określał, że we wskazanych powyżej przypadkach organ nadzoru stosuje wobec zakładu ubezpieczeń środki nadzorcze określone w art. 212 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej).

Wskazane regulacje wprowadzają zatem obowiązek zakończenia przez zakład ubezpieczeń postępowań likwidacyjnych w określonych terminach, co ma na celu ochronę interesów poszkodowanych. Naruszenie tego obowiązku godzi zatem w interes poszkodowanych a co więcej skoro terminy likwidacji szkód zostały określone ustawowo to każdorazowe ich naruszenie będzie stanowiło podstawę do kwalifikowania działalności zakładu ubezpieczeń z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa.

Jak z powyższego wynika w wypadku zaistnienia stanów prawnych wskazanych w ust. 1-3 art. 14 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, Komisja zobligowana jest do podjęcia środków nadzorczych wobec naruszającego wskazane wyżej przepisy.

Należy przy tym wskazać, mając na względzie, że przepis wskazanego wyżej art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych odsyła do art. 362 ust. 1 i 2 u.d.u.r., zgodnie z którym kara może być nałożona na członka zarządu zakładu ubezpieczeń, zakładu reasekuracji lub prokurenta albo na zakład ubezpieczeń lub zakład reasekuracji.

W niniejszej sprawie jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i szczegółowo opisanego w zaskarżonej decyzji mamy do czynienia z naruszeniami wskazanej wyżej regulacji art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. Przy czym zgodzić się z organem należy, iż w niniejszej sprawie podmiotem, który naruszał wskazany wyżej przepis był zakład ubezpieczeń a zatem to na ten podmiot również należało nałożyć karę.

Odnosząc się do zarzutów skargi, iż KNF naruszyła art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r. poprzez jego retroaktywne zastosowanie, z uwagi na bezpodstawne zastosowanie, sankcji przewidzianych w art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r. w toku postępowania administracyjnego wszczętego pod rządami tej ustawy, wobec deliktów administracyjnych zaistniałych, przed jej wejściem w życie, wskazać należy, iż zarzut ten nie jest zasadny.

W dniu 1 stycznia 2016 r. weszła w życie ustawa o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (poza wyjątkami określonymi w art. 504 pkt 1-5 u.d.u.r.), a zgodnie z art. 503 u.d.u.r. straciła moc ustawa o działalności ubezpieczeniowej. Wskazana wyżej zmiana stanu prawnego (polegająca na wejściu w życie ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej i utracie mocy przez ustawę o działalności ubezpieczeniowej) nastąpiła w rozpoznawanej sprawie przed wszczęciem postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu Komisja trafnie przyjęła iż jako organ nadzoru powinna była wydać rozstrzygnięcie merytoryczne w oparciu o przepisy prawa obowiązującego w momencie wydawania decyzji, wobec braku upoważnienia ustawowego do stosowania przepisów uchylonych. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, nakaz nadzorczego działania wynikający z tego przepisu funkcjonował zarówno w okresie, w którym doszło do naruszeń prawa, jak i w okresie, w którym wszczęto i zakończono postępowanie administracyjne. Jedyną normatywną różnicą jest wskazanie przepisu prawa, który określa środki nadzorcze, jakie organ nadzoru stosuje w przypadkach określonych w hipotezie art. 14 ust 3 a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, przy czym w przypadku obu okresów ustawodawca poczynił odwołania do sankcji o analogicznej naturze i analogicznej maksymalnej wysokości (ściślej: sposobie określenia maksymalnej wysokości). Nałożenie na Towarzystwo przez organ nadzoru zgodnie z obowiązującymi przepisami (a wręcz w wykonaniu ustawowego obowiązku) kary pieniężnej nie uchybia zasadzie praworządności. Podstawą prawną wydania rozstrzygnięcia administracyjnego są przepisy prawa obowiązujące w momencie wydawania decyzji. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, chciałby wskazać, iż podziela wyrażane w piśmiennictwie i orzecznictwie sądowym poglądy, iż stosowanie sankcji administracyjnych, powinno następować zgodnie z tak zwaną zasadą aktualności, wyrażoną między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2017 roku, sygn. akt: II GSK 143/16 . Zgodnie z tzw. zasadą aktualności organ powinien rozstrzygać sprawę na podstawie normy obowiązującej w dniu orzekania. W orzecznictwie NSA podkreśla się, iż wymieniona wyżej zasada aktualności wywodzona jest z zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i stanowiącej "powtórzenie konstytucyjnej zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, jak również nawiązuje do zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP". Wynika to z tego, że z "zasady praworządności wywodzi się obowiązek organów administracji publicznej stosowania do stanu faktycznego, ustalonego na dzień wydania decyzji administracyjnej przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania tej decyzji" (wyrok NSA z dnia 16 maja 2007 r., I OSK 1080/06, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl; zob. też uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przypadku spraw dotyczących sankcji administracyjnych, można odstąpić od zasady aktualności tylko na korzyść potencjalnego sprawcy deliktu administracyjnego (a zatem nie może nastąpić rozszerzenie zakresu jego odpowiedzialności). W tym kontekście w orzecznictwie NSA i Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się bowiem niedopuszczalność retroaktywnego stosowania uregulowań wprowadzających odpowiedzialność za delikty administracyjne (zob. wyrok TK z 12 maja 2009 r., P 66/07, Zbiór Urzędowy OTK 2009, nr 5A, poz. 65; por. też wyrok NSA z 21 października 2009 r. II GSK 487/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl por. też A. Skoczylas, Sankcje administracyjne jako środek nadzoru nad rynkiem kapitałowym, w: Sankcje administracyjne, pod red. M. Stahl, R. Lewickiej, M. Lewickiego, Warszawa 2011, s. 313- 326 oraz powoływane tam orzecznictwo). Zdaniem TK gwarancje zawarte w rozdziale II Konstytucji "odnoszą się do wszelkich postępowań represyjnych, tzn. postępowań, których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania lub jakiejś sankcji". Powoduje to, że należy tu odpowiednio (tzn. z uwzględnieniem ich specyfiki) stosować m.in. art. 42 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji, zgodnie z którym "Odpowiedzialności karnej podlega tylko ten, kto dopuścił się czynu zabronionego pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia". Trybunał wyprowadza z tego dwie bardziej szczegółowe dyrektywy, a mianowicie "zakaz sankcjonowania czynów, które w chwili ich popełnienia nie stanowiły deliktów administracyjnych" (co jest odpowiednikiem "prawnokarnej zasady nullum crimen sine lege anteriori)" oraz "zakaz stosowania sankcji, które nie były przewidziane w momencie popełniania deliktów" , "jest to odpowiednik prawnokarnej zasady nullum poena sine lege)" (Wyrok TK z 12 maja 2009 r., P 66/07, Zbiór Urzędowy OTK 2009, nr 5A, poz. 65; por. też wyrok NSA z 21 października 2009 r. II GSK 487/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz A. Skoczylas w: Problematyka intertemporalna w prawie. Zagadnienia podstawowe. Rozstrzygnięcia intertemporalne. Geneza, funkcje, aksjologia, red. naukowa J. Mikołajewicz, Warszawa 2015, s. 287 i n.).

Jeżeli jednak po popełnieniu czynu podlegającego sankcji administracyjnej weszły w życie mniej represyjne rozwiązania prawne, powinno to działać na korzyść podmiotu względem, którego sankcja miałaby być nałożona. Wynika z tego także nakaz stosowania unormowania względniejszego dla sprawcy, szczególnie gdy nowe regulacje prawne przewidują możliwość przedawnienia sankcji (zob. E. Kruk, Sankcja administracyjna, Wydawnictwo UMCS, Lublin 2013, s. 129-130 oraz s. 297 oraz A. Skoczylas w: Problematyka intertemporalna w prawie. Zagadnienia podstawowe. Rozstrzygnięcia intertemporalne. Geneza, funkcje, aksjologia, red. naukowa J. Mikołajewicz, Warszawa 2015, s. 287 i n.). Na aktualną wolę ustawodawcy w tym zakresie wskazuje pośrednio także wprowadzenie do polskiego systemu prawnego art. 189 c k.p.a. statuującego zasadę stosowania ustawy względniejszej dla sprawcy naruszenia prawa administracyjnego skutkującego zastosowaniem administracyjnej kary pieniężnej. W świetle tego przepisu "w przypadku gdy w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie niedopełnienia obowiązku, z którego powodu ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony".

Zastosowanie do sankcji administracyjnych zasady lex mitior retro agit (ustawa względniejsza działa wstecz), nakazującej wsteczne stosowanie przepisu względniejszego dla podmiotu naruszającego przepisy wynika też z art. 15 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167;) wyrok NSA z 13 maja 2008 r. II GSK 104/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Biorąc pod uwagę wskazane reguły, właściwy organ w pierwszej kolejności powinien ocenić, czy dany czyn w momencie jego wystąpienia naruszał obowiązujące wówczas przepisy. Następnie zaś zweryfikować, czy w czasie orzekania o tej karze, nadal stanowi naruszenie prawa prowadzące do nałożenia i wymierzenia sankcji administracyjnej. Sankcja nie znajdzie zastosowania w sytuacji, gdy taki wymóg nie zostanie spełniony. Jeżeli natomiast zarówno przed zmianą stanu prawnego, jak i po niej z danym czynem wiąże się sankcja administracyjna (np. kara pieniężna lub cofnięcie uprawnień), to stosuje się co do zasady ustawę nową, chyba że poprzednio obowiązujące regulacje są względniejsze dla strony.

Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż uwzględniając przepisy prawa materialnego, mające zastosowanie w niniejsze sprawie, w ocenie Sądu Komisja dokonała prawidłowo rekonstrukcji dwóch norm prawnych, tj. normy sankcjonowanej i normy sankcjonującej. Norma sankcjonowana powstała w niniejszej sprawie w oparciu o art. 14 ust. 1 - 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, a norma sankcjonująca w oparciu o art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w zw. z art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r. Przepisy art. 14 ust. 1 - 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych obowiązywały na moment przeprowadzania przez Towarzystwo postępowań odszkodowawczych objętych niniejszym postępowaniem i obowiązują w momencie wydania niniejszego rozstrzygnięcia w niezmienionym kształcie.

W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru prawidłowo zastosował art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r. w zw. z art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych . Art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, w okresie od lat 2013 - 2014 do chwili obecnej nie ulegał zmianie. Przepisy więc dotyczące kary administracyjnej, obowiązujące w chwili popełnienia przez Stronę naruszeń prawa, nie były względniejsze dla Skarżącego, w porównaniu do tych które obowiązywały na dzień wydania decyzji przez organ. Zmiana dotyczyła jedynie art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, który został zastąpiony przez art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r. Popełnione przez zakład delikty przed 2016 r., były również sankcjonowane w chwili ich popełnienia, wysokość sankcji również nie uległa zmianie w obu ww. przepisach. W konsekwencji zasadnie organ ustalił karę pieniężną na podstawie obecnie obowiązującego przepisu prawa (zgodnie z zasadą legalności), tj. art. 362 ust. 1 pkt 2 u.d.u.r. w zw. z art. 14 ust.3 a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych.

Niezasadny jest również zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej w zw. z art. 481 ust. 1, art. 504 i art. 503 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej.,

Zgodnie z art. 481 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, do postępowań wszczętych na podstawie ustawy uchylanej w art. 503 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy, w zakresie, w jakim ustawa, w takich samych sprawach jak te, w których postępowania wszczęto, uprawnia organ nadzoru do wydawania decyzji lub aktów zawierających takie same rozstrzygnięcia, jak decyzje lub akty, które mogłyby być wydane na podstawie przepisów ustawy uchylanej w art. 503.

Powyższy przepis ma zastosowanie do sytuacji, w których postępowanie administracyjne zostało wszczęte w trakcie obowiązywania ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej, i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, a więc przed 1 stycznia 2016 r. W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu pismem z 18 lutego 2019 r., a więc w trakcie obowiązywania ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej. Oznacza to, że cyt. art. 481 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, nie miał w niniejszej sprawie zastosowania, a w konsekwencji nie miały zastosowania przepisy ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej, lecz przepisy ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej. Prowadzi to do wniosku, że w przedmiotowej sprawie, w związku z treścią art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych miał również zastosowanie art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej.

Jak już Sąd wskazywał wyżej odwołanie się przez prawodawcę, w art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, do art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, zostało wprowadzone nowelizacją tego przepisu, wynikającą z art. 455 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, wchodzącą w życie 1 stycznia 2016 r. Cyt. brzmienie zatem art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, zawierające odwołanie do art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, weszło w życie przed wszczęciem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Nie można się zatem zgodzić ze Skarżącym, że doszło w niniejszej sprawie do retroaktywnego zastosowania art. 362 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, pomimo, że delikty administracyjne będące przedmiotem spornego postępowania administracyjnego miały miejsce przed wejściem w życie ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej i przed nadaniem art. 14 ust. 3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych brzmienia odwołującego się do art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej.

Strona krytycznie odniosła się również do praktyki Komisji liczenia początku biegu terminów określonych w art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, od dnia zgłoszenia każdego roszczenia przez poszkodowanego, również jeżeli poszkodowany zgłosił więcej niż jedno roszczenie względem Skarżącego albo liczenia ponownie, od początku biegu tych terminów jeżeli następna osoba zgłosiła roszczenie do Skarżącego. Zdaniem P., taka praktyka Komisji nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia w treści art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych i skutkuje stawianiem zakładowi niesłusznych zarzutów, że w jednej szkodzie mógł naruszyć terminy określone w art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych wielokrotnie, co więcej zdarza się, że Komisja stawia zarzut naruszenia tego samego terminu w stosunku do jednego ubezpieczonego wielokrotnie.

W ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko, że terminy wynikające z treści art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, należy liczyć odrębnie dla każdego zgłoszonego roszczenia odnoszącego się do poszczególnych szkód. Sąd zgadza się zatem ze stanowiskiem Komisji, że liczbę naruszeń art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczaniach obowiązkowych przez zakłady ubezpieczeń należy określać nie w oparciu o liczbę złożonych zawiadomień o szkodzie, które mogą obejmować kilka roszczeń dotyczących kilku szkód, ale w oparciu o liczbę zgłoszonych w zawiadomieniu roszczeń odnoszących się do poszczególnych szkód. Komisja słusznie wskazała w zaskarżonej decyzji, że kwestia zawiadomienia ma znaczenie wyłącznie dla określenia momentu, od którego będzie biegł termin na wypłatę odszkodowania lub realizacja obowiązku informacyjnego z art. 14 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, natomiast kluczowe znaczenie ma tu szkoda, która powinna być zaspokojona przez zakład ubezpieczeń lub też nie zaspokojona (jeśli brak ku temu podstaw) i to zaspokojenie tej szkody lub jej niezaspokojenie w terminach określonych w art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych oceniane jest w świetle art. 14 ust. 3a tej ustawy. Należy zgodzić się z organem, że wypadek komunikacyjny może prowadzić do powstania wielu szkód, za które odpowiedzialność ponosi zakład ubezpieczeń i które mogą być objęte jednym zawiadomieniem przez uprawnionego/poszkodowanego. Natomiast "roszczeniem", w tej sprawie jest uprawnienie przysługujące uprawnionemu/poszkodowanemu do żądania od zakładu ubezpieczeń wypłaty odszkodowania w związku z powstałą szkodą. W jednym zatem zawiadomieniu poszkodowany/uprawniony może sformułować wobec zakładu ubezpieczeń wiele roszczeń, które dotyczą wielu szkód związanych z wypadkiem komunikacyjnym, a rolą organu nadzoru jest zbadanie, czy każde z tych roszczeń zostało zaspokojone lub spełniony został w stosunku do nich obowiązek informacyjny w terminach określonych przez art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. Stanowisko Skarżącego prowadziłoby do sytuacji, w której w przypadku złożenia przez poszkodowanego wielu roszczeń o odszkodowania jednym zawiadomieniem i zaspokojeniu przez zakład ubezpieczeń tylko jednego z tych roszczeń w terminie ustawowym, a pozostałych z przekroczeniem ustawowych terminów, niemożliwym byłoby dokonanie oceny, czy z zawiadomieniem tym zakład ubezpieczeń postąpił w sposób wymagany przez przepisy prawa, na co również zwróciła uwagę Komisja. Dlatego zdaniem Sądu, Komisja prawidłowo zinterpretowała art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, z których nie wynika, że liczenie terminu w postępowaniu likwidacyjnym dotyczy tylko pierwszego zawiadomienia o szkodzie.

Z tych względów, w ocenie Sądu, niezasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, poprzez jego błędną wykładnię i liczenie wszelkich terminów od dnia zgłoszenia roszczenia przez poszkodowanego, zamiast liczenia wszelkich terminów od dnia złożenia przez poszkodowanego lub uprawnionego zawiadomienia o szkodzie oraz poprzez ponowne liczenie terminów od dnia zgłoszenia każdego, kolejnego roszczenia, już po złożeniu przez poszkodowanego lub uprawnionego zawiadomienia o szkodzie, a w konsekwencji przypisywanie Skarżącemu kilku naruszeń tych przepisów w sytuacji, gdy poszkodowani lub uprawnieni zgłosili jednocześnie kilka roszczeń w jednym zawiadomieniu o szkodzie. W konsekwencji niezasadne są też związane z tym zarzutem wątpliwości podniesione w skardze dotyczące konkretnych szkód wymienionych w skardze, opisanych w zaskarżonej decyzji.

Sąd nie podziela również zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 14 ust. 1-3 u.d.u.r. w zw. z art. 14 ust. 3a u.d.u.r., które miało wpływ na wynik sprawy - poprzez błędną wykładnię tego przepisu i zastosowanie wymienionych przepisów odnośnie osób innych niż poszkodowani albo uprawnieni tj. cesjonariuszy i osób niebędących ani poszkodowanymi ani uprawnionymi ani nabywcami prawa do odszkodowania na zasadzie umowy cesji

W ocenie Sądu organ trafnie zauważył, iż art. 509 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r.poz. 1025 z późn. zm., dalej jako: "k.c.") ustanawia jako zasadę dopuszczalność przelewu wszelkich wierzytelności, za wyjątkiem sytuacji, gdy sprzeciwia się temu ustawa, zastrzeżenie umowne lub właściwość zobowiązania. W przypadku wierzytelności wynikających ze szkody powstałej w wyniku wypadku komunikacyjnego brak jest co do zasady wierzytelności, których przelew byłby niedopuszczalny (pewien wyjątek stanowią tylko wierzytelności z tytułu zadośćuczynienia, gdyż art. 449 k.c. przewiduje ograniczenia dotyczące zbywania roszczeń wierzytelności określonych w art. 444-448 k.c. Zatem przelew wierzytelności z tytułu zwrotu kosztów najmu pojazdu zastępczego był skuteczny, a podmiot, który nabył tę wierzytelność uzyskał takie same prawo do zwrotu kosztów najmu pojazdu zastępczego jak poszkodowany, który zbył tę wierzytelność. Oznacza to, że cesjonariusz stał się uprawnionym z tytułu umowy ubezpieczenia OC w zakresie roszczeń o zwrot kosztów najmu pojazdu zastępczego. Mimo, że cesjonariusz poprzez przelew wierzytelności, mógł nabyć tylko określone cywilne prawo, to terminy określone w art. 14 ust. 1 - 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych mają do niego zastosowanie. Cesjonariusz jest, bowiem uprawnionym o którym mowa w art. 14 ust.1 - 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, wymienionym obok "poszkodowanego". Ponadto ustawa o ubezpieczeniach obowiązkowych nie definiuje tych pojęć. Definicji legalnych tych pojęć nie zawierają również ustawa o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej, a także przepisy kodeksu cywilnego odnoszące się do ubezpieczeń. Jedynie w ustawie o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej pojawia się definicja "uprawnionego z umowy ubezpieczenia", który zgodnie z art. 3 pkt 52 ww. ustawy jest "uprawnionym do żądania spełnienia przez zakład ubezpieczeń świadczenia z tytułu umowy ubezpieczenia; za uprawnionego z umowy ubezpieczenia uważa się również poszkodowanego w przypadku ubezpieczeń odpowiedzialności cywilnej".

Wobec braku ustawowego zdefiniowania pojęcia uprawnionego, o którym mowa w art. 14 ust.1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, ustawodawca nie posługuje się pojęciem "uprawnionego z umowy ubezpieczenia", ale pojęciem "uprawnionego", co wskazuje że uprawnionym jest zarówno osoba uprawniona do wypłaty odszkodowania, której uprawnienia wynikają z zawartej umowy ubezpieczenia, ale również będzie to osoba, której roszczenie o wypłatę odszkodowania jest zasadne i wynika z umowy cesji wierzytelności.

W ocenie Sądu, brak jest uzasadnienia prawnego do wyłączenia stosowania terminów wynikających z art.14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w niektórych procesach likwidacji szkód prowadzonych przez zakład ubezpieczeń, tylko dlatego, że składający zawiadomienie o szkodzie nabył w drodze cesji wierzytelności przysługującej wobec zakładu ubezpieczeń w sytuacji, gdy nie budzi wątpliwości fakt wystąpienia szkody, w związku z którą zakład ubezpieczeń zobowiązany jest do wypłaty odszkodowania z tytułu umowy odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych.

Sąd uznał za zasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 62 i art. 104 § 1 K.p.a., poprzez rozpoznanie wielu spraw administracyjnych w jednym postępowaniu administracyjnym i wydanie jednej decyzji administracyjnej nakładającej na Skarżącego karę pieniężną, z uwagi na to, że połączenie wielu spraw administracyjnych w jednym postępowaniu administracyjnym naruszyło procesowe prawa Strony i mogło doprowadzić do zbyt restrykcyjnego wymiaru kary, nieadekwatnego do popełnionych naruszeń oraz wysokości nałożonej kary administracyjnej. Organ nie zbadał bowiem indywidualnie poszczególnych deliktów administracyjnych, choć szczegółowo je opisał w decyzji i nie wykazał w uzasadnieniu decyzji, w jakim stopniu każdy poszczególny przypadek miał wpływ na wymiar kary, wskazując ogólnie, iż właściwie działał w interesie Strony, bowiem orzekając odrębnie do każdego przypadku mógł nałożyć karę nawet do 65 milionów złotych. W ocenie Sądu z decyzji wynika, iż tak naprawdę, organ za podstawę orzekania w przedmiocie łącznej kary co do wszystkich deliktów popełnionych przez Stronę, skupił się wyłącznie na maksymalnej kwocie kary możliwej do wymierzenia stronie. Organ mimo, iż stwierdził, że ilość uchybień nie jest znaczna i wiele z tych uchybień jest niewielkiej wagi, z uwagi na kilkudniowe przekroczenie terminu do wypłaty odszkodowania, nie wziął pod uwagę przy wymiarze kary okoliczności poszczególnych przypadków, przez co nie doszło do rozpoznania w sposób zindywidualizowany poszczególnych spraw administracyjnych objętych jednym postępowaniem.

Sąd chciałby też zwrócić uwagę, iż art.14 ust.3 a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych stanowi, iż w przypadku niewypłacenia przez zakład ubezpieczeń odszkodowania (liczba pojedyńcza), w terminie, o którym mowa w ust. 1 albo 2, lub niedopełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 3, organ nadzoru stosuje wobec zakładu ubezpieczeń środki nadzorcze określone w art. 362 ust. 1 pkt 1 lub 2 u.d.u.r. Z przepisu tego wynika, iż ustawodawca zastosowanie sankcji określonej w art.362 ust.1 pkt 1 i 2 u.d.u.r. wiąże z pojedyńczym a więc z indywidulnym przypadkiem niewypłacenia w terminie odszkodowania przez zakład ubezpieczeń, a więc naruszeniem prawa w stosunku do konkretnego poszkodowanego lub uprawnionego, a nie z naruszeniem zasad prowadzonej działalności danego podmiotu, która niejednokrotnie nie wiąże się z naruszeniem prawa konkretnego podmiotu. Jest to sytuacja nietypowa, wyjątkowa na tle przepisów u.d.u.r., bowiem sankcja wymierzana na podstawie art.362 ust. 1 pkt 1 lub 2 z reguły wiąże, się z niewykonaniem przez zakład ubezpieczeń decyzji obejmującej zalecenia KNF dotyczących :

1) zapewnienia zgodności działalności zakładu z przepisami prawa, statutu lub planem działalności;

2) zapewnienia trwałej zdolności zakładu do wykonywania zobowiązań;

3) zapobieżenia naruszaniu interesów ubezpieczających, ubezpieczonych i uprawnionych z umów ubezpieczenia;

4) zapobieżenia naruszaniu interesów cedentów oraz ubezpieczających, ubezpieczonych lub uprawnionych z umów ubezpieczenia podlegających reasekuracji;

5) usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w procesie nadzoru;

6) poprawy i wzmocnienia systemu zarządzania zakładu;

7) ograniczenia ryzyka występującego w działalności zakładu;

8) innym, określonym w ustawie.

W ocenie Sądu tak sformułowane przesłanki skutkujące wymierzeniem kary na podstawie art.362 ust.1 pkt 1 i 2 u.d.u.r., dotyczą przede wszystkim zasad organizacji działalności zakładu ubezpieczeń, działań prewencyjnych co do nieprzestrzegania prawa przez zakład ubezpieczeń, systemu zarządzania, ryzyka prowadzonej działalności i innych. Nie można oczywiście wykluczyć na podstawie powołanego przepisu, naruszeń prawa dotyczących konkretnych podmiotów, ale to wymaga zbadania w okolicznościach konkretnej sprawy. Redakcja powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że wiele z wyżej wymienionych przypadków może być objęta jednym postępowaniem i jedną decyzją, w której orzeczona zostanie jedna kara bowiem przepis ten przypadków tych nie indywidualizuje, tak jak ma to miejsce w art.14 ust.3 a u.d.u.r. Przepis ten wiąże zastosowanie sankcji określonej w art.362 ust.1 pkt 1 i 2 u.d.u.r. z naruszeniem przez zakład ubezpieczeń prawa konkretnych ubezpieczonych a nie z działalnością zakładu ubezpieczeń w zakresie organizacji i zasad działalności wewnętrznej jak i na rynku. W związku z tym w przypadkach określonych w art.14 ust.3 a u.d.u.r., który dotyczy jak wynika, z jednoznacznego brzmienia przepisu, nałożenia sankcji na zakład ubezpieczeń z tytułu, naruszenia terminu wypłaty odszkodowania, a nie ogólnie odszkodowań, nie jest w ocenie Sądu uzasadnione, wymierzenie jednej kary w stosunku do wszystkich poszkodowanych i uprawnionych. Przepis ten łączy bowiem, nałożenie sankcji z konkretnych zindywidualizowanym podmiotowo i przedmiotowo deliktem administracyjnym. Dlatego należy zgodzić się ze Skarżącym, że każde ze stwierdzonych naruszeń art. 14 ust. 1-3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, powinno stanowić przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego zakończonego decyzją nakładającą karę pieniężną za każde z osobna stwierdzone naruszenie, których stroną byłby ten sam podmiot – Skarżący. Przy czym wszystkie te delikty mogłoby procesowo zostać objęte jedną decyzją, ale winny być rozpatrzone i uzasadnione odrębnie jako indywidualne sprawy administracyjne w sensie materialnoprawnym. W sentencji rozstrzygnięcia co do każdego z popełnionych przez Stronę deliktów administracyjnych, powinny być jednoznacznie wyodrębnione i w taki sam sposób uzasadnione. Za takim postępowaniem przemawia ekonomika procesowa, która nakazuje ograniczenie szeregu formalności związanych z prowadzeniem wielu postępowań administracyjnych, które mogą być objęte jednym postępowaniem. Prowadzenie jednak jednego postępowania administracyjnego nie może stanowić ograniczenia prawa Strony do czynnego udziału w postępowaniu a przed wydaniem decyzji umożliwienia stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W rozpoznawanej sprawie Komisja określając łącznie co do wszystkich deliktów, wysokość nałożonej na Skarżącego jednej kary pieniężnej, nie uwzględniła każdego pojedynczo, stwierdzonego deliktu administracyjnego, co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, stwierdzając ogólnie, iż uwzględniła fakt, że w przypadku niektórych deliktów opóźnienie w likwidacji szkody, czy też w wypełnieniu obowiązku wynikającego z art. 14 ust. 3 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, wynosiło kilka dni. Nie rozważyła jednak odstąpienia w tych przypadkach od wymierzenia kary, bo w przypadku łącznego rozpoznania wszystkich deliktów, nie miała takiej możliwości, z negatywnym skutkiem dla Strony. W ocenie Sądu okoliczności te miały mogły mieć istotny wpływ na wysokość nałożonej kary pieniężnej, a więc również na prawidłowość rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. Okoliczność, czy znikoma waga naruszenia prawa w danym przypadku ma wpływ na zwiększenie wysokości kary pieniężnej, czy też umorzenie postępowania administracyjnego, możliwe jest tylko przy odrębnym rozpoznaniu poszczególnych deliktów administracyjnych.

W konsekwencji Sąd stwierdził, iż z uwagi na błędną wykładnię art.14 ust.3a ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych w związku z art.362 ust.1 pkt 1 i 2 u.d.u.r. doszło do naruszenia przez organ przepisów postępowania art. 6, art. 7, art. 8, art.77 § 1, art.80 k.p.a. oraz art. 189 d § 1 k.p.a. i art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów, organ zobowiązany będzie rozpoznać sprawę ponownie z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej przez Sąd. Z uwagi na stwierdzone przez Sąd uchybienia przepisom postępowania, nie jest możliwe, na tym etapie postępowania, wydanie wiążącego rozstrzygnięcia w sprawie. Dopiero rozstrzygnięcie przez organ, indywidualnie każdego z wymienionych w decyzji deliktów administracyjnych, pozwoli na ocenę prawidłowości, zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego.

Wbrew wywodom skargi natomiast, Sąd nie miał podstaw aby orzec, iż doszło do naruszenia art.31 ust. 3 Konstytucji RP przez organ, bowiem Skarżący nie wykazał, iż nałożono na zakład, rażąco wygórowaną karę pieniężną z naruszeniem zasady proporcjonalności w stosunku do innych zakładów ubezpieczeń, a także poprzez nieuzasadnione różnicowanie wysokości nałożonych kar pieniężnych w stosunku do wysokości nałożonych kar pieniężnych na inne zakłady ubezpieczeń. Sąd z urzędu mógł rozpoznać jedynie tę sprawę, co do której wniesiono skargę, będąc związany zgodnie z art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a." granicami sprawy administracyjnej.

Z tych wszystkich względów zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił : na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz.2193 ) zasądzając na rzecz Strony Skarżącej zwrot wpisu sądowego w wysokości - 8990 zł, natomiast na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz.265 ) Sąd zasądził na rzez Strony skarżącej, zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 10 800 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.