Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 68/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński, Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński, po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 987/11 w sprawie ze skargi C.B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 987/11 oddalił skargę C.B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu wniosku C.B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] listopada 1975 r. nr [...] o przejęciu na własność Państwa części nieruchomości rolnej (oznaczonej jako działka nr [...]) o pow. [...] ha, wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego o łącznej pow. [...] ha, położonego w [...], stanowiącego byłą współwłasność ustawową małżonków G. i K. B.

W uzasadnieniu decyzji podał, że nieruchomość rolna G. i K. B., wchodząca w skład gospodarstwa rolnego, została przejęta na własność Państwa na wniosek K.B. w oparciu o art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118), ponieważ nie spełniał on warunków do uzyskania renty z uwagi na zbyt małą powierzchnię gruntów [...] ha (art. 28 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 1 tej ustawy), a na pozostałej części tego gospodarstwa (ok. [...] ha) można było prowadzić towarową produkcję rolną.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przyznał, że przejęcie części nieruchomości wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego na własność Państwa w zamian za spłaty pieniężne nastąpiło co prawda na podstawie niedoprecyzowanego podania K.B. o treści "wniosek nr działki [...] o pow. [...] ha", to jednak z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że pismo to w istocie stanowiło wniosek o przejęcie wskazanej w nim działki. K.B. faktu przejęcia tej nieruchomości w żaden sposób nie zakwestionował, a decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] listopada 1975 r. nr [...] nie zaskarżył.

Odnosząc się do kolejnej przesłanki przejęcia tej części nieruchomości na własność Państwa wyjaśnił, iż wprawdzie w aktach sprawy brak jest bezpośredniego dowodu na wyrażenie przez G.B. zgody na przejęcie części tej nieruchomości, to jednak wskazał, że ustawa o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa w zamian za rentę lub spłaty pieniężne nie wymagała wyrażenia zgody małżonka w formie pisemnej. Jego zdaniem w sprawie nie bez znaczenia jest to, że G.B. miała świadomość zmniejszenia ogólnej powierzchni gospodarstwa na skutek przejęcia jego części przez Państwo (doręczone jej postanowienie Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] czerwca 1983 r. sygn. akt [...]) oraz fakt, że tego stanu rzeczy nie zakwestionowała. Podkreślił, że działania zmierzające do podważenia zasadności przejęcia na własność Państwa części tej nieruchomości wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego podjął dopiero jeden ze spadkobierców byłych właścicieli – C.B.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi C.B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie:

1. art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające na przyjęciu, że gospodarstwo kwalifikowało się do przejęcia,

2. art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 30 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne i § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. 21, poz. 125).

W uzasadnieniu skargi podniósł, że przejęte gospodarstwo rolne nie spełniało określonych przepisami prawa wymagań kwalifikujących je do przejęcia na własność Państwa. Zdaniem skarżącego wniosek K.B. był nieprecyzyjny i mógł na przykład stanowić żądanie o zastosowanie ulgi w podatku gruntowym, a nie o przejęcie części gospodarstwa za spłaty pieniężne. W związku z tym organ, stosownie do obowiązującego wówczas art. 59 § 2 K.p.a., powinien wezwać wnioskodawcę do sprecyzowania żądania. Ponadto wniosek o przejęcie gospodarstwa rolnego powinien być złożony przez oboje małżonków – współwłaścicieli przejmowanego gospodarstwa, a G.B. wniosku takiego nie złożyła, nie wyraziła również zgody na przejęcie części jej gospodarstwa rolnego.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie określonym w art. 156 i nast. K.p.a. W takim przypadku rolą organu nadzoru było ustalenie, czy decyzja Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] listopada 1975 r. nr [...] została wydana przy spełnieniu wszystkich wymagań określonych w obowiązujących wówczas przepisach prawnych. W tej sprawie organ nadzoru oceniał zatem, czy organ wydający decyzję o przejęciu gospodarstwa rolnego, prawidłowo ustalił występowanie w sprawie wszystkich przesłanek wymaganych do wydania takiej decyzji. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż organ nadzoru z tego obowiązku wywiązał się w sposób należyty.

Podkreślił, iż zaskarżona decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym, a nie w trybie zwykłym, gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie, że doszło do "naruszenia prawa" mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 K.p.a.), a stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Postępowanie prowadzone w tym trybie nie może skutkować wzruszeniem ostatecznych decyzji w oparciu o nieprawidłowości niemające charakteru wad kwalifikowanych. O tym zaś, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość naruszenia i jego wpływ na załatwienie sprawy. Przedmiotem sprawy nie jest natomiast powtórne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją merytoryczną.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawą prawną decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] listopada 1975 r. nr [...] o przejęciu na własność Państwa części nieruchomości rolnej (oznaczonej jako działka nr [...]) o pow. [...] ha, wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego o łącznej pow. [...] ha, położonego w [...], stanowiącego byłą współwłasność ustawową małżonków G. i K. B., był art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21 poz. 118 ze zm.) W świetle tego przepisu istniała możliwość przejęcia, na wniosek rolnika, nieruchomości wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego na własność Państwa za spłaty pieniężne, jeżeli rolnik nie spełniał warunków do uzyskania renty, a na pozostałej po przejęciu części gospodarstwa można było nadal prowadzić towarową produkcję rolną.

W rozpoznawanej sprawie spór sprowadzał się po pierwsze do określenia, czy pismo K.B. o treści "wniosek nr działki [...] o pow. [...] ha" można uznać za wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie przejęcia wskazanej w nim nieruchomości.

W ocenie Sądu pierwszej instancji przedmiotowy wniosek nie zawiera wprost wyrażonego żądania. Istotna jest natomiast konsekwencja takiego stanu rzeczy. Zgodnie z obowiązującym wówczas art. 59 § 2 K.p.a., w takim przypadku Naczelnik Miasta i Gminy [...] powinien wezwać K.B. do usunięcia braku wniosku w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tego braku spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W rozpoznawanej sprawie należało zatem rozważyć, czy to zaniechanie organu stanowiło rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji o przejęciu części gospodarstwa rolnego za spłaty pieniężne.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na uznanie, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] listopada 1975 r. nr [...] została wydana wbrew woli K. i G. B. oraz bez stosownego wniosku w tym przedmiocie. Na powyższe wskazuje fakt nieskorzystania przez nich ze środków odwoławczych od tej decyzji. Ponadto małżonkowie K. i G. B., aż do śmierci w żaden sposób nie kwestionowali zawartych w niej ustaleń i stwierdzeń. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu nadzoru, że wbrew stanowisku skarżącego przedmiotowy wniosek nie mógł dotyczyć przyznania ulgi w podatku gruntowym na mocy decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1979 r., gdyż ulga z tytułu użytkowania gruntów klasy [...], przewidziana w § 21 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 1971 r. w sprawie zwolnień i ulg w podatku gruntowym, była przyznawana z urzędu, bez potrzeby składania wniosku w tym przedmiocie. Z tych samych względów wniosek ten nie mógł dotyczyć także przymusowego wykupu części nieruchomości. Ponadto wskazał, że wprawdzie w orzecznictwie sądowym wyrażany był pogląd, na który powołuje się skarżący, że brak wniosku czy dowodu bezpośrednio wyrażonej woli przesądza o rażącej wadliwości decyzji, która jest podejmowana na wniosek, to jednak, zdaniem Sądu pierwszej instancji, tezę tę należy odnieść wyłącznie do sytuacji, gdy okoliczności sprawy wykluczają ustalenie, czy decyzja była zgodna z wolą strony lub inne zachowane dowody wskazują, że strona kwestionowała rozstrzygnięcie podjęte bez jej wniosku i można jednoznacznie przesądzić, iż brak było takiego wniosku. A zatem tylko w takim przypadku można uznać, że dotknięta wadliwością decyzja wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, które należy chronić, nawet kosztem obalenia decyzji ostatecznej. W pozostałych przypadkach, gdy brak jest dowodów, że decyzja była wydana wbrew woli wnioskodawcy i nie można jednoznacznie przesądzić, iż prowadzono postępowanie bez wniosku strony, stwierdzenie nieważności decyzji z powodu naruszenia procedury byłoby niedopuszczalne, z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych, wynikającą z fundamentalnej zasady pewności obrotu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że brak dokumentu lub jego wadliwość nie może z góry przesądzać o rażącym naruszeniu prawa przez organ wydający decyzję podlegającą kontroli w trybie nadzwyczajnym, skoro ustalenie jego treści jest możliwe na podstawie innych dokumentów i okoliczności sprawy. Brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w tym trybie, zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym zgodnie z art. 16 § 1 K.p.a. przyznano cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia. Wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 1999 r. sygn. akt IV SA 1342/98 oraz z dnia 24 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1415/09).

Sąd pierwszej instancji nie podzielił również stanowiska skarżącego, że wniosek o przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa musiał być złożony przez obojga małżonków. Zgodnie z powołanym art. 28 ust. 1 cyt. ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, jedną z przesłanek przejęcia gospodarstwa było złożenie wniosku o przejęcie przez "rolnika", a więc przez właściciela gospodarstwa (art. 1 tej ustawy). Z kolei art. 3 ust.1 tej ustawy stanowił, że możliwe było złożenie wniosku tylko przez jednego z małżonków. Przepis ten przewidywał bowiem sytuację, w której jeden z małżonków, będący jedynym z właścicieli gospodarstwa, wyrażał tylko zgodę na przejęcie, bez konieczności składania wniosku (art. 28 ust. 1 powołanej ustawy).

Zamierzonego skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia art. 28 cyt. ustawy, przez przyjęcie, że G.B. wyraziła zgodę na przejęcie gospodarstwa rolnego. Po pierwsze – dla wyrażenia zgody przez współmałżonka (współwłaściciela gospodarstwa) nie jest potrzebna żadna szczególna forma, po drugie – G.B. wiedziała o przejęciu gospodarstwa (otrzymała decyzję w tej sprawie) i nigdy jej nie zakwestionowała. Brak kwestionowania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego, w sytuacji posiadania wiedzy o takim przejęciu, świadczy o zgodzie małżonka na przejęcie. Gdyby bowiem G.B. uważała, że jej mąż niesłusznie złożył wniosek o przejęcie przedmiotowej części działki, nie było przeszkód na wyrażenie przez nią sprzeciwu w każdym czasie po doręczeniu jej decyzji o przejęciu.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł C.B., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając go w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie: - art. 59 § 1 K.p.a. w jego brzmieniu obowiązującym w dniu [...] listopada 1975 r.;

- art. 156 § 1 K.p.a., poprzez uznanie, że organ drugiej instancji w sposób prawidłowy zastosował ten przepis, tj. że w przedmiotowej sprawie nie zaistniała przesłanka do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji o przejęciu na własność Państwa części nieruchomości rolnej o pow. [...] ha, wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego;

- art. 3 ust. 1 i 2 w związku z art. 28 i art. 30 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118 ze zm.) i § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 125).

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że wniosek K.B., który organ, a następnie Sąd pierwszej instancji, uznaje za żądanie przejęcia wskazanej w nim działki, obarczony był brakami formalnymi i nie spełniał wymagań określonych w art. 59 § 1 K.p.a. w jego brzmieniu obowiązującym w dniu [...] listopada 1975 r. (obecny art. 63 § 2 K.p.a.). W piśmie o treści "wniosek nr działki [...] o pow. [...] ha" nie sposób doszukać się "żądania pisma". Skarżący powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że z uwagi na nieprecyzyjność wniosku, organ powinien wezwać K.B. do jego sprecyzowania i określenia rzeczywistej jego woli, a nie decydować za wnioskodawcę, co było jego intencją. O tym bowiem, jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje strona, a nie organ administracji, do którego podanie zostało wniesione. Brak kategorycznego żądania, a tym samym – z uwagi na uchybienie formalne – brak wniosku, nie mogą sanować okoliczności, które zdaniem Sądu pierwszej instancji wskazują na to, że decyzja o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa była zgodna z wolą strony. W ocenie skarżącego wskazany przez Sąd "dowód" o charakterze pośrednim doznaje osłabienia na skutek innej okoliczności, jaką w tej sprawie jest brak zapłaty za przejętą nieruchomość. Irracjonalnym byłoby działanie zmierzające do wyrażenia zgody na wyzbycie się nieruchomości bez przyjęcia należnej zapłaty z tego tytułu. Tymczasem Sąd pierwszej instancji w tym zakresie nie dokonał żadnej kontroli zaskarżonej decyzji.

Zdaniem skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie uwzględnił treści jego pisma z dnia [...] września 2011 r., w którym m.in. wskazał, że w przypadku przeniesienia prawa własności nie może być mowy o dorozumianej zgodzie jednego z współwłaścicieli (organ przyjmuje zaś dorozumianą zgodę G.B. na przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa za spłaty pieniężne).

Ponadto autor skargi kasacyjnej zarzucił, iż zarówno Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zaskarżonej decyzji, jak i Sąd pierwszej instancji, nie poczynili jakichkolwiek ustaleń dotyczących spełnienia kolejnych przesłanek do przejęcia nieruchomości rolnej na własność Państwa, a mianowicie: czy praca w przekazywanym gospodarstwie rolnym nie stanowiła głównego źródła utrzymania dla G.B. oraz czy na pozostałej części gospodarstwa rolnego można było nadal prowadzić towarową produkcję rolną. W tym zakresie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie przedstawił żadnych dowodów na potwierdzenie spełnienia tej przesłanki. Natomiast skarżący w ramach przesłuchania w dniu [...] marca 2011 r. złożył dokument z którego wynika, że występowały braki w produkcji i matka skarżącego była zobowiązana do ponoszenia kar z tytułu rozliczenia zakontraktowanego zboża.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wyjaśnił, że czynność polegająca na dokonaniu przez Skarb Państwa zapłaty określonej w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] listopada 1975 r. nr [...] kwoty na rzecz K. i G. B. nie stanowi formy działalności administracji publicznej, a obowiązek zapłaty za przejętą nieruchomość ma charakter zobowiązania cywilnoprawnego. Zarzut braku zapłaty za przejętą nieruchomość mógłby być zatem podnoszony w postępowaniu cywilnoprawnym, a nie na drodze administracyjnej, w związku z czym kwestia ta nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. W ocenie organu zarzut dotyczący nieustalenia, czy praca w gospodarstwie rolnym stanowiła główne źródło utrzymania G.B. oraz czy na pozostałej części gospodarstwa rolnego można było nadal prowadzić towarową produkcję rolną jest niezasadny. W celu ustalenia źródła utrzymania G.B., w ramach postępowania nadzorczego przeprowadzone zostały w tym zakresie dwa przesłuchania – C.B. i A.B., a wnioski z nich znalazły wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W decyzji tej znajdowało się również odniesienie do możliwości prowadzenia towarowej produkcji rolnej.

W nadesłanym w dniu 13 czerwca 2013 r. za pomocą telefaksu piśmie procesowym C.B. oświadczył, iż popiera wszystkie zarzuty i wnioski zawarte w skardze kasacyjnej. Skarżący wskazał, że w toku badania decyzji pod kątem naruszenia przepisów, w oparciu o które przejęto gospodarstwo rolne, należy mieć na uwadze również fakt, że w realiach lat siedemdziesiątych ubiegłego stulecia ochrona prawa własności miała inny wymiar, przejawiało się to w braku sądowej kontroli decyzji administracyjnych oraz w tym – co ma miejsce w niniejszej sprawie – że prawa własności pozbawiono ludzi o niepełnym, podstawowym wykształceniu, którzy w obawie przed represjami ze strony Naczelnika Miasta i Gminy [...] pozostali bierni w wielu aspektach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Jest zatem związany zawartymi w niej podstawami i wnioskami (art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 P.p.s.a.). Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku Sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Natomiast związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały przez stronę skarżącą wyraźnie wskazane. W tym zakresie Sąd ma obowiązek odnieść się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, publ. ONSAiWSA 2010, nr 1 (34), poz.1).

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 P.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Przepisem, którego naruszenie zarzucono Sądowi pierwszej instancji jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazać należy, iż konstrukcja normy prawnej zawartej w tym przepisie składa się z hipotezy w postaci:

- jeżeli Sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania

oraz dyspozycji w postaci:

...uchyla decyzję lub postanowienie.

Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej. A zatem w przypadku, gdy Sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej to nie może tego przepisu stosować. W związku z powyższym uznać należy, iż w przypadku oddalenia skargi na decyzję lub postanowienie organu administracji Sądowi pierwszej instancji można zarzucić naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy wprawdzie Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji lub postanowienia.

Jeżeli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić wyrokowi oddalającemu skargę naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez ten Sąd normy prawnej. Oznacza to, że naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowoadministracyjnej i nie może być samoistną podstawą kasacyjną.

Powołany przepis nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., gdyż określone w hipotezie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przepisy postępowania nie obejmują swym zakresem art. 145 P.p.s.a. Oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji jest jedynie konsekwencją zastosowania przez ten Sąd innych przepisów postępowania sądowego, w trakcie przewodu sądowego. Rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd jest efektem postępowania przed tym Sądem, a przepisy określające sposób rozstrzygnięcia sprawy nie są przepisami regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia. Przepis art. 145 P.p.s.a. jest przepisem regulującym sposób rozstrzygnięcia sprawy, a więc wynik sprawy, a nie sposób postępowania Sądu przed określeniem wyniku tego postępowania.

Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. mogą być w zasadzie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia przez Sąd, a przepisy określające samo rozstrzygnięcie tylko w przypadku nadania rozstrzygnięciu innej niż przewidziana w przepisie formuły.

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej, stawiając zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., nie wskazał żadnego z przepisów regulujących proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, którego naruszenie spowodowało, że Sąd ten nie stwierdził naruszenia prawa przez organ administracji publicznej. Tak sformułowany zarzut nie odpowiada podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. i uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jego zasadności (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt FSK 1412/06).

Zamierzonego skutku nie mogły odnieść również wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, których istota sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który zaaprobował konkluzję organu administracji publicznej odmawiającego stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego za spłaty pieniężne.

Przede wszystkim zauważyć należy, iż Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że przedmiotem sprawy jest postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji, wydanej przez organ administracji w postępowaniu zwykłym. Ocena organu administracji orzekającego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, dotyczy wyłącznie tego, czy kwestionowana w tym trybie decyzja jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest postępowaniem, którego przedmiotem jest wyłącznie ustalenie, czy decyzja administracyjna nie została dotknięta jedną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która była już rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Stąd też w tym postępowaniu organ nadzoru nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie, mając na uwadze zaskarżoną decyzję, kontroluje, czy jej wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. W postępowaniu nieważnościowym nie ma zatem, co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, w jakim ma to miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Stan prawny, który jest przedmiotem badania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, to stan prawny będący podstawą wydania decyzji w postępowaniu zwykłym.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego podać należy, iż w tej sprawie przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji była wydana w postępowaniu zwykłym decyzja Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] listopada 1975 r. nr [...] o przejęciu na własność Państwa części nieruchomości rolnej (oznaczonej jako działka nr [...]), wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego. Stąd też badanie dotyczące stanu prawnego powinno dotyczyć przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a., a w przypadku przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2, z uwzględnieniem przepisów merytorycznych ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118 ze zm.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 3 ust. 1 i 2 w związku z art. 28 i art. 30 cytowanej ustawy i § 11 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, a także art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. są niezasadne. Podstawę materialnoprawną decyzji o przejęciu części nieruchomości wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego na własność Państwa stanowił art. 28 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogą być, na wniosek rolnika, przejęte na własność Państwa w całości lub w części za spłaty pieniężne, jeżeli rolnik nie spełnia warunków do uzyskania renty. Przejęcie przez Państwo części nieruchomości może nastąpić, jeżeli na pozostałej części gospodarstwa można nadal prowadzić towarową produkcję rolną. W tym wypadku nie jest konieczna zgoda dożywotnika. W świetle art. 30 tej ustawy, spłata pieniężna do wysokości 50 tys. zł następuje w ciągu 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o przejęciu nieruchomości stała się ostateczna. Nadwyżka ponad tę kwotę jest płatna w równych ratach rocznych nieprzekraczających 50 tys. zł. Oprocentowanie nadwyżki ustala się w wysokości 3% w stosunku rocznym. Stosownie do treści art. 3 cyt. ustawy, nieruchomości stanowiące współwłasność małżonków lub objęte wspólnością ustawową albo stanowiące odrębną własność małżonka mogą być przekazane na własność Państwa tylko za zgodą obojga małżonków. Nie jest jednak wymagana zgoda małżonka, dla którego praca w przekazywanym gospodarstwie rolnym nie stanowi głównego źródła utrzymania. W świetle § 11 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, spłaty pieniężne z tytułu przekazania nieruchomości realizowane są w rocznych ratach, w terminach uzgodnionych z rolnikiem uprawnionym do spłat. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji tworzy prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętej przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Jedną z przesłanek zastosowania trybu stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki które wywołuje decyzja – por. np. wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r. (III ARN 13/94), OSN 1994, z. 3, poz. 36, wyrok NSA z 18 lipca 1994 r. (V SA 535/94), ONSA 1995, z. 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04 Lex nr 165717).

Z analizy akt przedmiotowej sprawy wynika, że zarówno organy administracji, jak i Sąd pierwszej instancji uznały, iż przejęcie części nieruchomości wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego stanowiącej współwłasność K. B. i G. B. nastąpiło przy spełnieniu warunków określonych w art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił na stwierdzenie, że wprawdzie pismo podpisane przez K.B. nie określało szczegółowo żądania, wskazywało ono bowiem jedynie numer działki i jej powierzchnię, to jednak stanowiło ono wniosek o przejęcie wskazanej w nim działki, a w jego następstwie Naczelnik Miasta i Gminy [...] w dniu [...] listopada 1975 r., w powołaniu na wniosek, wydał decyzję o przejęciu na własność Państwa części nieruchomości rolnej (oznaczonej jako działka nr [...]) o pow. [...] ha, wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego o łącznej pow. [...] ha położonego W [...], stanowiącego współwłasność ustawową małżonków G. i K. B. Faktu przejęcia tej działki oraz powołanej decyzji byli współwłaściciele do śmierci nie kwestionowali i mimo, że zawierała ona pouczenie o możliwości wniesienia od niej odwołania, decyzji tej nie zaskarżyli. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, powołany przez Sąd pierwszej instancji "dowód" o charakterze pośrednim nie doznaje osłabienia z powodu braku zapłaty należności za przejętą nieruchomość, albowiem w tej sprawie przedmiotem oceny była kwestia istnienia wniosku o przejęcie, a nie zagadnienie zapłaty bądź jej braku. Dotyczy ono bowiem wykonania decyzji o przejęciu i nie mogło być w niniejszej sprawie rozważane.

Spełniony został również warunek dotyczący zgody G.B. na przejęcie powołanej nieruchomości. Brak bezpośredniego dowodu w tym przedmiocie nie oznaczał bowiem, że fakt ten nie był jej znany. Miała ona świadomość zmniejszenia ogólnej powierzchni gospodarstwa na skutek przejęcia jego części przez Państwo (doręczone jej postanowienie Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] czerwca 1983 r. sygn. akt [...] dotyczące stwierdzenia nabycia spadku po mężu K.) i faktu tego nie kwestionowała. Ponadto organ w odpowiedzi na skargę wskazał, że z porównania jej podpisu na dowodzie doręczenia powołanej decyzji z podpisem na potwierdzeniu odbioru wyżej wymienionego postanowienia wynika, że to ona odebrała decyzję o przejęciu. Faktu tego nie kwestionowała.

W sprawie wykazano także spełnienie kolejnych warunków jakim było ustalenie, że dla G.B. praca w gospodarstwie rolnym stanowiła jej główne źródło utrzymania oraz że na pozostałej po przejęciu części gospodarstwa można było nadal prowadzić towarową gospodarkę rolną. Od gospodarstwa o pow. prawie 1,3 ha odłączono niewielką część o pow. [...] ha – kl. [...] gleby [...] i [...] gleby [...]. Okoliczność, że sytuacja ta mogła prowadzić do obniżenia towarowej produkcji rolnej nie oznacza, iż jej prowadzenie było całkowicie wyłączone.

Powyższe rozważania potwierdzają niezasadność zarzutów naruszenia powołanych wyżej przepisów prawa materialnego i skutkują nietrafnością zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez uznanie, że sprawie nie wystąpiła przesłanka rażącego naruszenia prawa.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.