Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2162/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 153, art. 183, art. 188, art. 200, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 7 lutego 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy asystent sędziego Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2815/11 w sprawie ze skargi W. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. znak: [...], 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W. O. kwotę 830 zł (osiemset trzydzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2012r., sygn. akt VII SA/Wa 2815/11, oddalił skargę W. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] maja 2004 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu T. z dnia [...] lutego 2004 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę stacji gazu płynnego na działkach nr [...] i [...] w S. wraz z infrastrukturą techniczną.

Po rozpoznaniu wniosku W. O., decyzją z dnia [...] października 2004 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2004 r. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2004 r.

Pismem z dnia 27 marca 2006 r. W. O., następca prawny S. O., wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] maja 2004 r.

Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Organ wskazał, że rozstrzygnięcie Wojewody Małopolskiego było już przedmiotem kontroli organu nadzorczego w postępowaniu nieważnościowym i decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r. odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2004 r. Stanowi to przeszkodę natury formalnej do ponownego badania istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzją z dnia [...] września 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie.

Wyrokiem z dnia 2 lutego 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 2158/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi W. O., uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2006 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2006 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż organ wadliwie ustalił wystąpienie powagi rzeczy osądzonej z uwagi na brak tożsamości podmiotowej sprawy. O ile bowiem można mówić o tożsamości postępowania, którego wszczęcia domaga się strona, to jednak skarżący nie brał udziału w poprzednim postępowaniu i nie jest następcą prawnym W. O., lecz zmarłego S. O..

Decyzją z dnia [...] września 2007 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, ponownie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2004 r. W motywach decyzji organ administracji stwierdził, że W. O. nie posiada tytułu prawnego do żadnej z działek znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego objętego kwestionowanym pozwoleniem na budowę, co oznacza, że nie posiada przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym.

Wyrokiem z dnia 9 maja 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 237/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie uwzględniając skargę W. O., uchylił powyższe decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Sąd wyjaśnił, że art. 157 § 3 k.p.a. stanowiący podstawę odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ma zastosowanie sytuacji, gdy z żądania wszczęcia postępowania wynika w sposób oczywisty, iż podmiot wnoszący żądaną nie ma w sprawie interesu prawnego. W sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności wyjaśniających, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania. Sąd zwrócił uwagę, że skarżący jest spadkobiercą zmarłego S. O., który był stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Jako następca prawny skarżący wstąpił zatem w prawa i obowiązki swego ojca, co oznacza, że nie można odmówić mu przymiotu strony postępowania nadzorczego. Za stronę postępowania nadzorczego uznana została ponadto W. O., która jest współwłaścicielką tych samych nieruchomości, co skarżący.

Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2004 r., stwierdzając, że nie jest ona dotknięta kwalifikowaną wadliwością.

Wyrokiem z dnia 16 września 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 722/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę W. O. na decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej W. O. uchylił wyrok z dnia 16 września 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie powinny być podnoszone w skardze W. O. zarzuty dotyczące braku zachowania odległości stacji paliw od zabudowań mieszkalnych.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 679/11, uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. W ocenie Sądu organ administracji publicznej z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nie rozważył położenia nieruchomości skarżącego w stosunku do lokalizacji spornej inwestycji.

Ponowne rozpoznając sprawę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2011 r., utrzymał w mocy własną decyzję z [...] listopada 2008 r. Realizując wytyczne Sądu organ dokonał analizy dokumentacji projektowej zatwierdzonej weryfikowaną decyzją z dnia [...] maja 2004 r. Decyzja ta udzielała pozwolenia na budowę budynku stacji przeznaczonego do obsługi klientów wraz z wewnętrzną instalacją (wodno-kanalizacyjną centralnego ogrzewania i elektryczną), stanowiska tankowania (dystrybutor na wysepce) wraz z zadaszeniem stanowiska wiatą konstrukcji stalowej, dwóch naziemnych zbiorników na gaz płynny wraz z agregatem pompowym, ścian oddzielenia przeciw pożarowego, zbiornika na ścieki, przyłączy do budynku obsługi klienta (wodociągowego, kanalizacyjnego, kanalizacji odpadowej, energetycznego), wjazdu i wyjazdu, dwóch miejsc postojowych oraz jezdni manewrowej. Inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył wszystkie niezbędne dokumenty i uzgodnienia, w tym oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością (działki ew. [...] i [...]) na cele budowlane oraz ostateczną decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] marca 2003 r. ustalającą dla projektowanej inwestycji warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do obowiązujących w dacie wydania decyzji przepisów wykonawczych określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Dz. U. 2002 nr 75 poz. 690) przewidziane w projekcie dwa miejsca postojowe usytuowane zostały w odległości 13 m od najbliżej położonej działki budowlanej nr ew. [...] oraz w odległości ok. 33 m od najbliżej usytuowanego budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Oznacza to zachowanie warunków określonych w § 19 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia.

Nie doszło także, zdaniem organu, do naruszenia § 133 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 98, poz. 1067 ze zm.), w zakresie lokalizacji zbiorników naziemnych na gaz od budynku stacji paliw, granicy najbliższej działki i najbliżej usytuowanego budynku mieszkalnego. Z projektu budowlanego wynika, że przewidziane w ww. rozporządzeniu odległości mogły zostać zmniejszone o połowę, gdyż zastosowano wobec zaprojektowanego zbiornika ścianę oddzielenia przeciwpożarowego.

Analizując projekt budowlany organ ustalił natomiast, że stanowisko tankowania samochodów gazem płynnym zaprojektowano na środku wysepki dystrybutorowej. Odległość tego stanowiska wynosi 6,75 m od budynku stacji, ok. 9 m od granicy z działką nr ewid. [...] (stanowiącą drogę), oraz ok. 21 m od najbliżej usytuowanego budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...]. Względem stanowiska tankowania nie zastosowano ściany oddzielenia przeciwpożarowego, tym samym naruszono art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego w zw. z § 133 ust. 1 pkt 1 - 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie. Oceniając naruszenie przepisów rozporządzenia we wskazanym zakresie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że nie nosi ono charakteru rażącego naruszenia prawa określonego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż nie wywołuje skutków, które mogłyby być uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Takie usytuowanie w projekcie stanowiska tankowania samochodów zostało bowiem zaakceptowane przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, który stwierdził zgodność projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej. Nie można także w tym przypadku mówić o rażącym naruszeniu prawa, gdyż pomiędzy stanowiskiem do tankowania, a budynkiem mieszkalnym usytuowanym na działce nr ew. [...] zaprojektowany został budynek stacji.

Podsumowując swoje rozważania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że kontrolowana decyzja Wojewody z dnia [...] maja 2004 r. nie jest dotknięta kwalifikowaną wadliwością, o której stanowi art. 156 § 1 k.p.a.

Skargą W. O. zaskarżył powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 153 p.p.s.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego w zw. z § 101 ust. 1 i § 133 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia z dnia 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie, art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego w zw. z § 133 ust. 1, a także 134 i 236 ust. 1 ww. rozporządzenia oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego w zw. z § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżący podkreślił, że organ wbrew zaleceniom Naczelnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie wyjaśnił swojego stanowiska co do braku rażącej wadliwości kontrolowanej decyzji. Nie odniósł się także do twierdzeń podnoszonych w poprzednich skargach kierowanych do WSA.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie , w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do braku kwalifikowanej wadliwości kontrolowanej decyzji. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie niewątpliwe jest, iż doszło do naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie w zakresie usytuowania stanowiska tankowania pojazdów. Sąd zgodził się jednak z organem, że naruszenie to nie ma charakteru rażącego, gdyż nie została spełniona trzecia z przesłanek rażącego naruszenia prawa. Jak wynika z projektu budowlanego między stanowiskiem do tankowania pojazdów, a budynkiem mieszkalnym na działce nr ew. [...] zaprojektowano budynek stacji. To, iż nie został on wybudowany w tym miejscu nie może stanowić o wadliwości decyzji, a ewentualnie o odstąpieniu od jej warunków. Zważywszy na to nie można uznać, że racje ekonomiczne i społeczne skutki, które wywołała kontrolowana decyzja przemawiają za niezbędnością uznania niewątpliwego i oczywistego naruszenia prawa (w zakresie odległości określonych w § 133 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 cyt. rozporządzenia) przez decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2004 r. za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Niezależnie od powyższych rozważań Sąd podkreślił, na co także zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 maja 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 237/08, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na wniosek W. O. przeprowadził postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2004 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty T. z dnia [...] lutego 2004 r., i decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2004 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody. Decyzja ta nadal pozostaje w obiegu prawnym. Skarżący W. O. jest spadkobiercą zmarłego S. O. (ojca) i współwłaścicielem wraz z matką W. O. tych samych nieruchomości.

Skargą kasacyjną W. O. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skargi, a także brak wyjaśnienia podstaw rozstrzygnięcia;

b) art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie w rozstrzygnięciu oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 679/11, a także w wyroku WSA z dnia 9 maja 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 237/08;

2. przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane w zw. z § 133 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia z dnia 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i ich usytuowanie w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd w istocie nie rozpoznał zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. jak i zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., bo przecież przedmiotem tego zarzutu jest brak wyjaśnienia przez organ, dlaczego wskazane w uzasadnieniu decyzji naruszenia prawa nie są rażące. Z pewnością nie jest wystarczające samo lakoniczne stwierdzenie, że to konkretne naruszenie nie jest rażące. Skoro organ stwierdza naruszenie prawa to powinien stronie szczegółowo wyjaśnić, dlaczego nie uznaje oczywistego w tym wypadku naruszenia prawa za rażące. Zatem Sąd rozpoznając taki zarzut powinien ocenić nie tylko czy naruszenie prawa jest rażące, ale także czy organ administracji wyjaśnił tę kwestię w sposób wystarczający. Z pewnością dla oceny tego naruszenia nie może mieć znaczenia informacja, że rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych stwierdził zgodność projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej bez uwag. Sąd lakonicznie stwierdził też, że racje ekonomiczne i społeczne skutki nie są wystarczające do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Nie wskazał jednak, jakie to racje ekonomiczne i jakie społeczne skutki rozważał, co uniemożliwia kontrolę wyroku w tym zakresie.

Odnośnie podniesionej przez Sąd w zaskarżonym wyroku okoliczności, iż w obiegu prawnym nadal pozostaje decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r. skarżący podniósł, że niewiadomo, wobec niejasności tego wywodu Sądu, jaki ma to wpływ na rozstrzygnięcie. Ponadto skarżący podniósł, że kwestię tę przesądził już WSA w wyroku z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 679/11, gdzie wprost stwierdzono, że niedopuszczalne jest stanowisko GINB w zaskarżonej decyzji, iż przedmiotowa sprawa była już przedmiotem oceny organu w postępowaniu nieważnościowym. Dalej WSA wywiódł, że zarówno co do zakresu przedmiotowego jak i podmiotowego te postępowania nieważnościowe nie są tożsame. Co więcej, w wyroku z dnia 2 lutego 2011 r. NSA również wskazał, że ww. wyrokiem WSA przesądzona została jedynie możliwość ponownego przeprowadzenia postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji Wojewody z dnia [...] maja 2004 r. z udziałem W. O. oraz przysługujący W. O. status strony w takim postępowaniu.

Skarżący podniósł dalej, że w orzeczeniu WSA (VII SA/Wa 679/11) zostało wskazane, że organ administracji zgodnie z wyrokiem WSA z dnia 9 maja 2008r. sygn. akt VII SA/Wa 237/08 miał rozważyć dokładnie kwestię położenia nieruchomości skarżącego w stosunku do miejsca lokalizacji spornej inwestycji a także winien wykazać, iż nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Pomimo, że zaskarżona decyzja zawiera pewne elementy związane z tym nakazem to jednak nie jest to dokładne rozważenie, bo np: niezrozumiały jest fragment dotyczący ewentualnego naruszenia § 102 ust. 1 rozporządzenia i nie wiadomo w jakich odległościach znajdują się konkretne obiekty od nieruchomości skarżącego. Lakoniczne stwierdzenie, że odległości te (wynikające z rozporządzenia) mogą zostać zmniejszone w przypadku zastosowania ściany oddzielenia przeciwpożarowego również nie jest wystarczające, bo nie wynika z tego, że takie ściany w ogóle powstały. Co jednakże ważniejsze, nie zostało w tej decyzji wykazane (ani nie została podjęta próba wykazania), że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, a WSA w zaskarżonym wyroku również pomija tę okoliczność.

Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący podniósł, że wbrew twierdzeniom organu i Sądu, stwierdzone naruszenie prawa ma charakter rażącego. Wymagania techniczne, które zostały naruszone, zostały wprowadzone po to, aby chronić życie, zdrowie i mienie właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomościami na których znajdują się stacje paliw. Uznanie, że naruszenie wskazywanej normy nie jest rażące prowadzi do nieakceptowanych z punktu widzenia praworządności skutków, gdyż w ten sposób narażone na realne niebezpieczeństwo jest z pewnością mienie (dom mieszkalny) znajdujące się na działce skarżącego, a także, co ważniejsze, nawet życie i zdrowie jego mieszkańców. Warunek zachowania co najmniej 30 m odległości od budynku mieszkalnego został przecież wprowadzony ze względu na zagrożenie pożarem lub wybuchem i w tym należy doszukiwać się sensu takiej regulacji. Stwierdzenie, że niedotrzymanie tego obowiązku i to o 9 m nie jest rażącym naruszeniem prawa jest po prostu nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. Zdaniem strony skarżącej nie ma przy tym znaczenia fakt, że pomiędzy stanowiskiem do tankowania a budynkiem mieszkalnym na działce nr [...] zaprojektowano budynek stacji. Przede wszystkim organy powinny rozważać fakty, a te są niesporne - że między stanowiskiem do tankowania a budynkiem mieszkalnym nie ma budynku stacji. Zresztą w ogóle nie jest możliwe, aby tam powstał. Co jeszcze ważniejsze, zgodnie z § 133 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia wskazane odległości mogą zostać zmniejszone o połowę w. przypadku zastosowania (a nie zaprojektowania) ściany oddzielenia przeciwpożarowego zgodnej z wymaganiami określonymi w § 75 ust. 3. Ani organ, ani tym bardziej Sąd nie ustalił, czy zaprojektowany budynek stacji spełnia te wymagania, a więc pozostaje to w sferze spekulacji i nie może być podstawą rozstrzygnięcia w jakimkolwiek postępowaniu. Co również istotne, ale nie może być samo w sobie przedmiotem zarzutu skargi kasacyjnej, w skardze do WSA z dnia 27 marca 2009 r. zostały wskazane fakty, które uwidoczniają omijanie przez inwestora prawa, także przez uzyskiwanie kolejnych decyzji związanych z tą inwestycją. Powyższe zarzuty, jak i cała sprawa powinna być, zdaniem skarżącego, rozpatrywana we wskazanym w ww. skardze kontekście.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionych podstawach. Trafnie bowiem zarzuca skarżący, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego.

Przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] maja 2004 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), nakładał na organ zatwierdzający projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę, obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Gdy wniosek inwestora obejmował budowę stacji paliw płynnych, organ miał obowiązek sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania działek, na których ma być zlokalizowana taka inwestycja, z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie. Przepis § 133 ust. 1 pkt 1-3 powyższego rozporządzenia stanowił, że magazyny butli z gazem płynnym o masie do 1350 kg, stanowiska tankowania pojazdów samochodowych oraz zbiorniki gazu płynnego powinny być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 m od budynku stacji paliw, 10 m od granicy działki lub pasa drogowego, jeżeli przepisy o drogach publicznych nie stanowią inaczej oraz 30 m od budynków mieszkalnych, użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego.

W przedmiotowej sprawie poza sporem jest fakt, że w sprawie objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności doszło do naruszenia wskazanych powyżej przepisów. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i stwierdził, że zatwierdzona przez organy w postępowaniu zwykłym lokalizacja stanowiska tankowania pojazdów na działkach nr [...] i [...], nie spełniała wymagań co do odległości od budynku stacji (6,75 m zamiast wymaganych co najmniej 10 m), od granicy z działką stanowiącą drogę (9 m zamiast wymaganych co najmniej 10 m) oraz od najbliżej usytuowanego budynku mieszkalnego (21 m zamiast wymaganych co najmniej 30 m). Nie można zgodzić się natomiast z zaakceptowanym przez Sąd pierwszej instancji stanowiskiem organu, że wykazane powyżej naruszenie przepisów nie miało rażącego charakteru.

Zarówno w orzecznictwie jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r. VSA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. Przy ocenie cech rażącego naruszenia prawa nie można bowiem zapominać o jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego - zasadzie trwałości decyzji administracyjnej jak i o istocie sankcji stwierdzenia nieważności. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc) (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699). A zatem dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88; z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92).

W stanie faktycznym niniejszej sprawy, wbrew twierdzeniom organu jak i Sądu pierwszej instancji, doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa, ponieważ niedochowanie odległości wynikających z § 133 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie jest zarówno naruszeniem oczywistego (nie budzącego wątpliwości) uregulowania prawnego, jak i naruszeniem prawa, które pociąga ze sobą skutki nie do przyjęcia w demokratycznym państwie prawnym. Należy podkreślić bowiem, na co słusznie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej, że określone w ww. rozporządzeniu warunki techniczne miały przyczynić się do poprawy warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz środowiska w zakresie budowy takich obiektów jak przedmiotowa inwestycja.

Wbrew twierdzeniom zarówno organu jak i Sądu pierwszej instancji, przeciwko uznaniu za rażące wykazanych powyżej naruszeń przepisów prawa materialnego nie przemawiał fakt zaprojektowania budynku stacji pomiędzy stanowiskiem do tankowania a budynkiem mieszkalnym na działce nr [...]. Wprawdzie zgodnie z § 133 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia, odległości, o których mowa w § 133 ust. 1, mogły być zmniejszone o połowę w przypadku zastosowania ściany oddzielenia przeciwpożarowego, zgodnej z wymaganiami określonymi w § 75 ust. 3, to jednak w niniejszej sprawie względem stanowiska tankowania nie zastosowano ściany oddzielenia przeciwpożarowego oraz nie wykazano, że ściana taka była przewidziana w zaprojektowanym pomiędzy stanowiskiem do tankowania a budynkiem mieszkalnym budynku stacji.

Również okoliczność uzgodnienia projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych nie może konwalidować faktu tak znacznego przekroczenia wskazanych w § 133 ust. 1 rozporządzenia odległości. Odległości te zostały bowiem przekroczone aż o 9 m w przypadku odległości od najbliżej usytuowanego budynku mieszkalnego, o 3,25 m w stosunku do budynku stacji i 1 m w stosunku do drogi.

Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane w zw. z § 133 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uznać należało za uzasadniony.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, za istotne naruszenie art. 153 p.p.s.a., a więc takie, które miałoby wpływ na wynik sprawy, nie można uznać faktu samego przywołania w zaskarżonym wyroku okoliczności prowadzenia już w przeszłości przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na wniosek W. O., postępowania w sprawie nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2004 r.

Chybiony jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. skoro pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają wszystkie elementy wymienione w tym przepisie, a zatem odpowiadają konstrukcji prawidłowego uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok. Ponieważ Sąd nie stwierdził naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., rozpoznał skargę W. O. i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r.

W toku ponownego rozpoznawania wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. organ uwzględni ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 p.p.s.a., które obejmują zwrot opłat poniesionych przez skarżącego oraz zwrot wynagrodzenia adwokackiego według norm przepisanych.