Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 773/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 151a par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A. C. i R. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom 1/ uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] 21 zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta N. decyzją z dnia 1 lutego 2019 r. nr [...] działając na podstawie art. 29 ust.3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne oraz art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, art.104 K.p.a., art.16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw

w pkt 1 odmówił nakazania A. C. i R. C. właścicielom nieruchomości stanowiących działkę nr ewid.[...] obręb [...] w N. przywrócenia stanu poprzedniego stosunków wodnych na działce nr ewid.[...] obręb [...] w N. lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom;

w pkt 2 odmówił nakazania E. J. i L. J., właścicielom nieruchomości stanowiących działkę nr ewid. [...] obręb 85 w N. S. przywrócenia stanu poprzedniego stosunków wodnych na działce nr ewid. [...] obręb [...] w N. lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom.

W uzasadnieniu organ podał, że wnioskiem z dnia 30 lipca 2016 r. E. i L. J. wystąpili do Prezydenta Miasta N. z informacją, że na działce nr [...] (nieruchomość ul. [...]) doszło do naruszenia stosunków wodnych w związku z remontem kapitalnym budynku i otoczenia, co powoduje zalewanie wodami opadowymi działki nr [...]. W piśmie wskazano, że naruszenie stosunków wodnych nastąpiło przez położenie nowej nawierzchni na wjeździe do posesji ul. [...], bez odprowadzenia wód opadowych oraz poprzez nawiezienie ziemi poniżej wjazdu aż do granicy z działką nr [...]. Wnioskodawcy podnieśli również, że w gruncie na działce nr [...] przy granicy z działką [...] pozostało szambo, które ich zdaniem nie jest oczyszczone i zagraża zalewaniem ich działki pozostałościami z tego szamba razem z wodami opadowymi. Zalewanie działki nr [...] powoduje podmakanie domu, a po ulewie w nocy z 27 na 28 lipca 2016 r. konieczne było sprzątanie działki (namuł, błoto).

Organ ustalił, że w ramach prac remontowo-budowlanych po zakupie nieruchomości ul. [...] (działka nr [...]) państwo C. dokonali wymiany istniejącego utwardzenia wjazdu z płyt betonowych, betonu i gruzu betonowego na utwardzenie z kostki brukowej na podbudowie z piasku i klińca. Nachylenie powierzchni wjazdu pozostało bez zmian. Wody opadowe spływające po powierzchni zjazdu ujęte są odwodnieniem liniowym zlokalizowanym poniżej wjazdu, przed budynkiem gospodarczym i odprowadzone do studni chłonnej na działce nr [...]. Zatem, zdaniem organu I instancji nieuzasadnione jest twierdzenie państwa J. , że wjazd nie posiada odwodnienia. Odnośnie nawiezienia ziemi na teren działki nr [...], poniżej wjazdu do granicy z działką nr [...] ustalono na podstawie dokumentacji fotograficznej, że przed pracami wykonanymi przez państwa C. działka nr [...] w części zielonej była porośnięta trawą, przed budynkiem gospodarczym widoczne utwardzenie z betonu, przy granicy z działką nr [...] rosły krzewy, przy granicy z działką nr [...] był żywopłot. Zebrane materiały nie potwierdzają, że podczas prac remontowo-budowlanych pp. C. podnieśli teren w części zielonej działki nr [...] (na odcinku poniżej wjazdu do granicy z działką nr [...]) w odniesieniu do stanu pierwotnego. Z dokonanych ustaleń wynika, że powierzchnia działki nr [...] w tej części była równa z murkami ogrodzeniowymi od strony działek nr [...] i [...] i tak jest obecnie (dokumentacja fotograficzna). Jak ustalił organ I instancji, na tak ukształtowanej powierzchni terenu spływ wód opadowych w części zielonej działki nr [...] odbywał się i odbywa się w kierunku północno-zachodnim i północnym tj. w kierunku działki nr [...] i działki nr [...]. Nie został zatem naruszony kierunek spływu wód opadowych. Stwierdzono również, że wykonane odwodnienie na działce nr [...] i tak przyczynia się do zmniejszenia napływu wody opadowej w kierunku działki nr [...]. Powołując się na opinię biegłego, organ I instancji wyjaśnił, że wskazane przez małżonków J. w toku postępowania szkody związane z zawilgoceniem budynku mieszkalnego "spowodowane są długoletnim i długotrwałym oddziaływania wody z niewiadomego źródła" i stan ten na pewno nie jest wynikiem jednorazowego zalania nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w nocy z [...] lipca 2016 r. Prezydent Miasta N. ustalił, iż system gospodarowania wodami opadowymi na działce nr [...] został wykonany z wykorzystaniem studni chłonnej oraz istniejącego szamba służącego poprzednio do gromadzenia nieczystości ciekłych (przed przyłączeniem nieruchomości ul. [...] do kanalizacji sanitarnej). Ustalono, że w dniu [...].06.2018 r., tj. dniu przeprowadzenia oględzin w terenie z udziałem biegłego, studnia chłonna istniała i jest użytkowana w systemie zagospodarowania wód opadowych na działce nr [...].Na podstawie oświadczeń państwa C. , organ wydający zakwestionowaną decyzję ustalił, że istniejące szambo na działce nr [...] jest wykorzystywane do gromadzenia nadmiaru wody opadowej, której nie jest w stanie przyjąć studnia chłonna. Z informacji zebranych od stron postępowania w ocenie organu wynika, że szambo w okresie wykorzystywania do gromadzenia nieczystości ciekłych było okresowo opróżniane przez poprzedniego właściciela działki nr [...], w tym czasie nie zgłaszano zastrzeżeń do jego szczelności. Nadto wg. oświadczenia pełnomocnika A. C. na oględzinach w dniu [...].09.2016r. zbiornik na nieczystości ciekłe został opróżniony i wyczyszczony. Użytkowanie tego zbiornika nie skutkuje negatywnym oddziaływaniem na działkę nr [...], ale jak oświadczył biegły jego likwidacja może być prawdopodobnie niekorzystna dla działki nr [...] . Organ uznał, że żądanie badania szczelności szamba jest nieuzasadnionym narażaniem na ponoszenie kosztów przez państwa C. , w przypadku gdy ustalone okoliczności wskazują, że szambo prawdopodobnie jest szczelne.

Organ I instancji ustalił również, że zawilgocenie ścian występuje w pomieszczeniu położonym po przeciwnej stronie budynku w stosunku do działki nr [...], od strony miejsca rozsączania wód opadowych na działce nr [...]. Występujące zaś szkody związane z zawilgoceniem ścian budynku pp. J. są wynikiem długoletniego i długotrwałego oddziaływania wody z niewiadomego źródła (stwierdzenie biegłego - karta 282) i potwierdzają, że działka nr [...] była zalewana przez wody opadowe przed zdarzeniem z nocy 27-28.07.2016 r.

Od pkt 1 tej decyzji odwołanie wnieśli E. i L. J. zarzucając naruszenie art. 7 w zw. z art. 77, art. 80 oraz art. 107 K.p.a., przez niewyjaśnienie dokładnie stanu faktycznego i naruszenie tym samym zasady słusznego interesu obywateli oraz co do wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, sprzecznie z art. 29 ust. 1 ustawy prawo wodne, a tym samym uznanie, że zmiany dokonane na nieruchomości sąsiedniej w odniesieniu do stosunków wodnych na gruncie skarżących są prawidłowo przeprowadzone, a zastosowane urządzenia zapobiegają szkodom; art. 104 K.p.a., przez pominięcie przy orzekaniu interesu społecznego i słusznego interesu skarżących w tym dowolne ustalenia, że stan po dokonaniu zmian przez pp. C. pozostał bez zmian i nie ma wpływu na nieruchomość skarżących.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14 czerwca 2019 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w pkt 1 i w tym zakresie przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawą materialnoprawną niniejszego postępowania jest art. 29 ustawy Prawo wodne. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. W myśl natomiast art. 29 ust. 2 Prawa wodnego na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Z kolei zgodnie z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, aby móc zastosować w sposób poprawny ww. art. 29 Prawa wodnego i na jego podstawie wydać decyzję nakazującą przywrócenie stanu poprzedniego, bądź też wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom, względnie odmawiającą wydania takiego nakazu, musi dojść najpierw do właściwego ustalenia przedmiotu postępowania, a następnie do ustalenia - w wyniku prawidłowej oceny zebranych dowodów - stanu faktycznego sprawy oraz osób, mających interes prawny w tym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji tego jednak nie uczynił, w sposób który pozwalałby na zgodne z przepisami prawa rozstrzygnięcie.

Odnośnie ustalenia, czy zbiornik dla wód opadowych na działce nr [...] w obr [...] w N. , stanowiącej własność pp. A. i R. C., użytkowany wcześniej jako zbiornik na nieczystości ciekłe, jest szczelny, organ ograniczył się do załączenia do protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu [...] maja 2019 r. oświadczenia J. P., posiadającego (jak wynika z tego oświadczenia) uprawnienia budowlane w branży architektury i konstrukcji z dnia 14.05.2019 r. oraz oświadczenie A. i R. C. z dnia 17.05.2019 r. Z oświadczeń tych wynika, iż zbiornik użytkowany wcześniej jako zbiornik na nieczystości ciekłe jest szczelny. Z kolei z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...] maja 2019 r. wynika, iż przeprowadzający je dokonał jedynie pomiarów dotyczących poziomu wody w zbiorniku. Rację zatem mają odwołujący się, iż nie było przeprowadzonego badania szczelności szamba, zaś ustalenia w tym zakresie poczyniono w oparciu o przedłożone w/w oświadczenia. Kolegium podkreśliło, iż ustalenia faktyczne w sprawie powinny zostać dokonane w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, przy pomocy wszelkich dostępnych środków dowodowych oraz z zachowaniem zasad procesowych. Zgodnie bowiem z treścią art. 75 § 1 K.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem odwołujących, iż dokonane podczas oględzin w dniu [...] maja 2019 r. przez organ I instancji czynności, jak również przedłożone wraz z protokołem z tych oględzin oświadczenia nie są wystarczające. Należy w tym miejscu podkreślić, że ustalenie powyższych okoliczności jest istotne, zwłaszcza w kontekście stwierdzeń, zawartych w przeprowadzonej w niniejszej sprawie opinii biegłego M. K.. Z jej treści wynika bowiem, iż ustalenie szczelności "szamba" winno nastąpić poprzez przedłożenie dokumentacji potwierdzającej bądź nie tą okoliczność, sporządzonej zgodnie ze sztuką budowlaną przez uprawnionego specjalistę, po przeprowadzeniu próby szczelności tego zbiornika. Tych ustaleń w postępowaniu uzupełniającym nie dokonano, zatem uznając za niezbędne ich dokonanie oraz mając na uwadze stanowisko biegłego w tym zakresie, jak również wniosek małżonków J., o dokonanie sprawdzenia szczelności zbiornika użytkowanego wcześniej jako na zbiornik nieczystości ciekłe, zachodzi w dalszym ciągu konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. SKO wskazało, że w ponownie prowadzonym postepowaniu organ I instancji powinien dokładnie ustalić w którym miejscu występuje wskazywane przez wnioskodawców zawilgocenie ścian. Pozostałe zarzuty odwołania organ uznał za bezzasadne.

Od powyższej decyzji sprzeciw wnieśli A. C. i R. C. zarzucając naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. Skarżący podnieśli, że zbiornik na działce nr [...] od czterech lat jest pusty – nie był i nie jest wykorzystywany do gromadzenia wody ani ścieków, a zatem nie mógł mieć negatywnego oddziaływania na działkę nr [...]. W konkluzji wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 P.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 P.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 P.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 P.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

Zatem konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów kontroli decyzji kasacyjnej. Ograniczeniu, by nie powiedzieć wyłączeniu, uległa możliwość badania i weryfikacji materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jako niedopuszczalna jawi się na tym etapie wypowiedź Sądu co do rozumienia normy materialnej w odniesieniu do danego przypadku oraz - tym bardziej - co tego, czy dokonana przez organ odwoławczy fragmentaryczna (np. obejmująca określoną przesłankę lub przesłanki) subsumpcja już ustalonego stanu faktycznego pod jej hipotezę jest prawidłowa, czy też nie. Taka ocena stałaby się przecież determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. A kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć (art. 64b § 3 P.p.s.a.), i przy braku pełnej kontroli instancyjnej (art. 151a § 3 P.p.s.a.) nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji, upraszczając nieco, można powiedzieć, że obecnie kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. jawią się jako spełnione - natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną.

W niniejszym postepowaniu podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15).

W myśl art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16).

Sprzeciw wniesiony w przedmiotowej sprawie jest zasadny. Sąd stwierdza, że brak było po stronie SKO w [...] podstaw, o jakich mowa w art. 138 § 2 K.p.a., do uchylenia decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy winien był, w oparciu o akta sprawy, rozpoznać sprawę na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego dotychczas w aktach administracyjnych, a w razie potrzeby skorzystać z art. 136 K.p.a.

Z całą mocą podkreślić jeszcze raz należy, że kontrola sądu administracyjnego ze sprzeciwu na decyzję ograniczona jest do badania kwestii prawnoproceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w badanej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania (art. 64e p.p.s.a.). Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu.

Sąd nie może, rozpoznając sprzeciw weryfikować czy organ II instancji trafnie zidentyfikował okoliczności istotne dla sprawy, albowiem w ten sposób wkroczyłby w materię z zakresu prawa materialnego, to jest w proces odkodowania z treści przepisu prawa materialnego hipotezy normy w nim zawartej uzasadniającej jego zastosowanie. Dokonując zaś tego rodzaju ocen bez udziału innych niż autor sprzeciwu stron postępowania oraz przy wyłączeniu instancyjnej kontroli sądowej w przypadku uwzględnienia sprzeciwu naruszyłby konstytucyjnie chronione uprawnienia obywateli. Tego rodzaju ocen mających wpływ na prawa i obowiązki obywateli sąd administracyjny dokonywać może jedynie w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie w sprawie, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkich stron postępowania administracyjnego oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 maja 2018 r., II SA/Po 1152/17).

Jednocześnie jednak należy mieć na względzie, iż w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że sprawy z zakresu zastosowania art. 29 Prawa wodnego są na tyle skomplikowane, że ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia wymaga wiadomości specjalnych, które bądź posiadają wyspecjalizowani pracownicy organu gminy, bądź istnieje potrzeba zasięgnięcia opinii rzeczoznawcy" (Wyrok WSA w Krakowie z dnia z dnia 27 lipca 2018 r. sygn. II SA/Kr 118/18). Powoływany przez organ odwoławczy art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne przewiduje bezwzględny zakaz dokonywania zmian stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz odprowadzania wód i ścieków na grunty sąsiednie. Natomiast wydanie decyzji w trybie ust. 3 powołanego przepisu zależne jest od ustalenia następujących okoliczności faktycznych:

- czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na swoim gruncie,

- czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie,

- czy pomiędzy zmianą stanu wody i szkodą istnieje związek przyczynowo skutkowy.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. II OSK 1621/13 stwierdził, że "postępowanie wyjaśniające w sprawie dotyczącej uregulowania stosunków wodnych na gruncie, w tym ewentualnego nałożenia w trybie administracyjnym obowiązków na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, z racji na jego specyfikę i skomplikowanie wymaga sięgnięcia do wiedzy specjalistycznej. Nie może ograniczać się wyłącznie do stwierdzenia wykonania określonych prac na gruncie. Organ musi ustalić oraz wykazać istnienie związku przyczynowo - skutkowego między dokonaną zmianą na działce a wynikłą z powodu tej zmiany szkodą na gruncie sąsiednim. Wymaga to, co do zasady odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich badań, analiz i obliczeń. Celowe jest, zatem w tej kategorii spraw dopuszczenie dowodu z opinii biegłego. Podobny pogląd wyraził NSA w wyroku z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1538/11 (LEX nr 1367319) stwierdzając, że wydanie decyzji o nałożeniu lub o odmowie nałożenia sankcji określonej w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego celem jest ustalenie, czy właściciel nieruchomości w istocie dokonał zmiany stosunków wodnych na swoim gruncie i czy zmiany te spowodowały szkodę dla sąsiadujących gruntów. Postępowanie takie wymaga wiedzy specjalistycznej i nie może ograniczyć się do stwierdzenia wykonania prac powodujących podwyższenie gruntu. Błędny jest przy tym pogląd, że wykonanie tego rodzaju prac powoduje automatycznie zmianę stosunków wodnych w rozumieniu przepisu art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego.

Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w sprawie. Organ ten wszystkim ustalił, że małżonkowie C. dokonali wymiany istniejącego utwardzenia wjazdu z płyt betonowych, betonu i gruzu betonowego na utwardzenie z kostki brukowej na podbudowie z piasku i klińca. Nachylenie powierzchni wjazdu pozostało bez zmian. Wody opadowe spływające po powierzchni zjazdu ujęte są odwodnieniem liniowym zlokalizowanym poniżej wjazdu, przed budynkiem gospodarczym i odprowadzone do studni chłonnej na działce nr [...]. Zebrany materiał dowodowy w tym dokumentacja fotograficzna nie potwierdzają, że podczas prac remontowo – budowlanych pp. C. podnieśli teren w części zielonej działki nr [...]. Organ I instancji stwierdził również, że wykonane odwodnienie na działce nr [...] przyczynia się do zmniejszenia napływu wody opadowej w kierunku działki nr [...]. Dodatkowo powołując się na opinię biegłego organ I instancji wyjaśnił, że szkody związane z zawilgoceniem budynku mieszkalnego "spowodowane są długoletnim i długotrwałym oddziaływania wody z niewiadomego źródła" i stan ten na pewno nie jest wynikiem jednorazowego zalania nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w nocy z 27/28 lipca 2016 r. Prezydent Miasta N. ustalił, iż system gospodarowania wodami opadowymi na działce nr [...] został wykonany z wykorzystaniem studni chłonnej oraz istniejącego szamba służącego poprzednio do gromadzenia nieczystości ciekłych (przed przyłączeniem nieruchomości ul. [...] do kanalizacji sanitarnej). Ustalono, że w dniu [...].06.2018 r., tj. dniu przeprowadzenia oględzin w terenie z udziałem biegłego, studnia chłonna istniała i jest użytkowana w systemie zagospodarowania wód opadowych na działce nr [...]. Organ uznał, że żądanie badania szczelności szamba jest nieuzasadnionym narażaniem na ponoszenie kosztów. Organ I instancji ustalił również, że zawilgocenie ścian występuje w pomieszczeniu położonym po przeciwnej stronie budynku w stosunku do działki nr [...], od strony miejsca rozsączania wód opadowych na działce nr [...]. Występujące zaś szkody związane z zawilgoceniem ścian budynku są wynikiem długoletniego i długotrwałego oddziaływania wody z niewiadomego źródła (stwierdzenie biegłego - karta 282) i potwierdzają, że działka nr [...] była zalewana przez wody opadowe przed zdarzeniem z nocy 27-28.07.2016 r. Tymczasem organ II instancji uchylając zaskarżoną decyzję w zakresie jej punktu 1 i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazał, że główne procesowe uchybienie organu I instancji polega na nieprzeprowadzeniu badania szczelności szamba, a przedłożone wraz z protokołem oględzin oświadczenia nie są wiarygodne. W tym zakresie przypomnieć należy, że na mocy art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Tym samym konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. SKO w uzasadnieniu swojej decyzji wskazało w sposób bardzo ogólny, że oświadczenia zawarte w protokole nie są wiarygodne, w żaden sposób nie argumentując swojego stanowiska. Co więcej oprócz zarzutu niezbadania szczelności szamba, SKO w [...] nie znalazło innych podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania. Zauważyć też należy, iż organ nie wskazuje w jakiej relacji ma być zachowanie szczelności szamba do kwestii naruszenia stosunków wodnych na gruncie i czemu ma służyć uzupełnienie postępowania w tym względzie. Sąd zwraca uwagę, iż naruszenie stosunków wodnych to zmiana stanu wody na gruncie. Co do tej kwestii ma szczelność szamba. Tej kwestii organ nie wyjaśnia. Tym niemniej, jeżeli ta kwestia jest w ocenie istotna a niedostatecznie wyjaśniona, przeprowadzenie dowodów uzupełniających na tą okoliczność nie można uznana za konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy nie ma bowiem zastrzeżeń do ustaleń dokonanych przez organ I instancji w pozostałym zakresie.

Jeszcze raz podkreślić należy, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca przepisu art. 138 § 2 K.p.a. (por m.in. wyrok NSA z 19 marca 2019 r. o sygn. akt I OSK 509/19). Przesłanką do wydania decyzji kasacyjnej nie stanowi odmienna ocena prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego dokonywana przez organ odwoławczy. SKO w [...] zbyt lakonicznie wskazało na czym polegało naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji i jakie konkretnie czynności organ ten winien wykonać ponownie rozpoznając sprawę. Nie wykazano też, aby Kolegium nie mogło uzupełnić dostrzeżonych przez siebie braków w postępowaniu dowodowym, w toku postępowania odwoławczego. Jak wyżej wskazano, akta sprawy zawierają obszerny materiał dowodowy, który organ I instancji ocenił, a jeżeli Kolegium oceny tej nie podziela, to winno wskazać z jakich przyczyn, co wiąże się z koniecznością weryfikacji tego materiału oraz jego merytoryczną oceną. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala stwierdzić, że na etapie postępowania odwoławczego taką ocenę i weryfikację przeprowadzono. Z powyższych przyczyn zaskarżona decyzja, jako wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., nie mogła ostać się w obiegu prawnym.

W toku ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy powinien ponownie ocenić zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i wydać rozstrzygniecie co do meritum lub rozważyć ewentualne uzupełnienie materiału dowodowego mając na uwadze, iż wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. może mieć miejsce w ściśle określonej sytuacji i wymaga wpierw rzetelnego rozważenia możliwości zastosowania art. 136 K.p.a.

W powyższych okolicznościach sprawy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.