Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3612/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 136, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 64e, art. 151a § 1, 188, art. 193, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 11 grudnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. C., T. C., G. C., M. C., P. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1428/19 oddalającego sprzeciw H. C., T. C., G. C., M. C., P. C. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] maja 2019 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń wodnych zapobiegających szkodom 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję w całości; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach na rzecz H. C., T. C., G. C., M. C., P. C. solidarnie kwotę 745 (słownie: siedemset czterdzieści pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1428/19, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) oddalił sprzeciw H. C., T. C., G. C., M. C., P. C. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] maja 2019 r. Nr [...], którą na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylono decyzję Prezydenta Miasta Siedlce z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], odmawiającą nakazania H. C., T. C., P. C., G. C. oraz M. C., właścicielom nieruchomości nr ewid. [...] obręb [...] położonej w S. przy ul. Ł. [...], przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń wodnych zapobiegających szkodom na nieruchomości nr ewid. [...] obręb [...] położonej w S. przy ul. P. [...] oraz przekazano sprawę do ponownego rozpozania Prezydentowi Miasta Siedlce (decyzja kasatoryjna).

Na wstępie Sąd I instancji przedstawił cechy, zakres i związane z tym ograniczenia postępowania sądowoadministracyjnego zainicjowanego sprzeciwem od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola legalności zaskarżonej w tym trybie decyzji sprowadza się jedynie do kontroli legalności rozstrzygnięcia w świetle ustawowych przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. Sąd zaznaczył, że kontrola ta nie może – co do zasady – obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne oraz niedopuszczalne. Decyzja kasatoryjna stanowi bowiem rozstrzygnięcie procesowe, które nie kształtuje stosunku materialnoprawnego. Sąd podkreślił, że sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, ponieważ na skutek uchylenia decyzji sprawa powraca do merytorycznego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Następnie przedstawione zostały wymogi jakie muszą być spełnione aby możliwe i uzasadnione było wydanie decyzji kasatoryjnej. Sąd zauważył, że jeżeli organ I instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Natomiast konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w niewielkim zakresie, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasatoryjnej.

Sąd I instancji uznał, że sprzeciw wzniesiony w niniejszej sprawie nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż w sprawie ziściły się przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Sąd przyjął za własne ustalenia faktyczne poczynione przez organ II instancji.

Zdaniem Sądu, istotne znaczenie w sprawie miała okoliczność, że przedmiotem postępowania administracyjnego było nakazanie właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne z 2001 r. Przepis art. 29 ustawy prawo wodne przewiduje bezwzględny zakaz dokonywania zmian stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz odprowadzania wód i ścieków na grunty sąsiednie.

Sąd zauważył, że w orzecznictwie uznano, że w sprawach o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie opinia biegłego jest w zasadzie niezbędna dla rozstrzygnięcia sprawy. Wiadomości specjalne są konieczne w tych sprawach, w których pojawia się zagadnienie mające znaczenie dla rozstrzygnięcia, a którego zakres przekracza zakres wiadomości i doświadczenia życiowego osób mających wykształcenie ogólne. Sąd stwierdził, że zarówno ustalenie, czy w ogóle nastąpiła zmiana stanu wód na gruncie i czy ta zmiana została wywołana działaniem właściciela gruntu, a także czy spowodowała szkody, jak i następnie ustalenie sposobu zapobiegania szkodom, a więc wskazanie odpowiednich "urządzeń", do wykonania których organ powinien zobowiązać stronę na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, przekraczają wiedzę ogólną i wymagają fachowej wiedzy

Biegły L. K. przedstawił opinię, z której wynika, że właściciele nieruchomości nr [...] nie spowodowali zmiany stosunku wody na gruncie nieruchomości sąsiedniej, ponieważ nie podjęli na terenie swojej nieruchomości żadnych prac, a jej obecny kształt wynika ze sposobu jej użytkowania w przeszłości, związanego z eksploatacją złoża kruszywa naturalnego. Sąd zaznaczył, że już z tej tylko okoliczności wypływa wniosek, że dla prawidłowego i merytorycznego zakończenia postępowania niezbędne jest uzyskanie nowej opinii biegłego, który zbada, czy wykonane na nieruchomości prace doprowadziły do zmiany stanu wód na gruncie, oraz ustali związek przyczynowy pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie a szkodliwym oddziaływaniem. Zadaniem biegłego będzie więc określenie stanu pierwotnego nieruchomości, opisanie jak w przeszłości kształtowały się stosunki wodne na gruncie, stwierdzenie i opisanie zmian, do których doszło na nieruchomości oraz wyjaśnienie w jaki sposób zmiany te wpływają na nieruchomość. Ponadto, w przypadku stwierdzenia spływu wody zadaniem biegłego będzie wskazanie prac, jakie należy wykonać, aby zaprzestać temu spływowi. Biegły w tym celu winien dokonać oględzin nieruchomości, stosownych pomiarów, wykonać dokumentację fotograficzną, odszukać dokumentację, która przedstawia poprzedni stan nieruchomości.

Sąd podzielił ocenę, że organ odwoławczy instancji nie jest władny do samodzielnego uzupełnienia postępowania dowodowego w trybie art. 136 p.p.s.a., ponieważ niezbędne jest zwrócenie się do innego biegłego, który w oparciu o wiadomości specjalne wyjaśni okoliczności determinujące wynik postępowania.

Sąd uznał, że ze względu na zakres uchybień sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, które nie mogło być uzupełnione przez organ odwoławczy bez zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Uzasadniona była konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji, we wskazanym w zaskarżonej decyzji zakresie, przede wszystkim powołania innego biegłego.

Podkreślono, że instytucja przewidziana w art. 136 K.p.a. nie może być wykorzystywana w razie konieczności dokonania brakujących ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Należy korzystać z niej ostrożnie i nie wyręczać organu I instancji z obowiązku wnikliwego wyjaśnienia sprawy oraz wszechstronnej oceny zgromadzonych wyczerpująco w niej dowodów. Zdaniem Sądu, sprawa wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, w tym wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. Sąd zaznaczył, że w państwie prawa jest nie do zaakceptowania, aby organ administracji publicznej wyciągał konwencje prawne odpowiadające ustaleniom, które nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodnym zgromadzonym w sprawie. Tym bardziej, że prowadziłoby to do naruszenia możliwości należnej ochrony interesów strony, która mogłaby zwalczać niezgodność rozstrzygnięcia wyłącznie na poziomie skargi do sądu, a nie przez przeprowadzenie toku instancji administracyjnej.

H. C., T. C., G. C., M. C., oraz P. C. wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W zakresie naruszenia przepisów postępowania wskazano na naruszenie:

a) art. 151a § 2 w zw. z art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. i w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny sprzeciwu do decyzji w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie nie zaszły przesłanki do uznania przez organ odwoławczy, iż decyzja Prezydenta Miasta Siedlce z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (w tym w szczególności art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a tym samym nie została spełniona hipoteza art. 138 § 2 K.p.a.;

b) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku oddalającego sprzeciw do istoty zarzutów zawartych w sprzeciwie, które sprowadzały się do kwestionowania ustaleń faktycznych poczynionych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach oraz dokonanej przez ten organ w oparciu o nie oceny, jakoby Prezydent Miasta Siedlce naruszył przepisy procedury administracyjnej w zakresie, który uzasadnia ponowne rozpoznanie sprawy z udziałem nowego biegłego, co Wojewódzki Sąd Admiinistracyjny skwitował jednym stwierdzeniem, że cyt. "Sąd przyjął za własne ustalenia faktyczne poczynione przez organ II instancji, wobec czego za zbędne uznał ich ponowne referowanie", co tym samym pozbawia możliwości kontroli rozumowania Sądu przy wydawaniu skarżonego rozstrzygnięcia;.

Natomiast naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący upatrują w naruszeniu art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne w zw. z art. 151a § 2 P.p.s.a., polegającym na przyjęciu, iż przepis ten znajduje zastosowanie również w sytuacji wieloletniego, niekwestionowanego przez strony funkcjonowania niezmiennego układu powierzchniowego na sąsiadujących ze sobą gruntach i sprawa taka może podlegać "badaniu" w trybie tego przepisu po upływie czterdzistu czy trzydziestu lat od ukształtowania się spadku wód na gruntach sąsiadujących w sytuacji, gdy brak jest jakichkolwiek racjonalnych podstaw do takiego przyjęcia.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., wniesiono o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Alternatywnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie sprzeciwu na podstawie art. 188 P.p.s.a. a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.

Skarżący nie zgadzają się ze stanowiskiem Sądu I instancji, który za organem uznał, że dowody przeprowadzone w dotychczasowym postępowaniu przeprowadzone zostały wadliwie, w szczególności dowód z opinii biegłego Leszka Kacprzaka oraz że konieczne jest przeprowadzenie w sprawie dowodu z opinii innego biegłego, czego nie mogło przeprowadzić SKO z uwagi na konieczność zachowania dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Zdaniem skarżących, Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej a wydany przez niego wyrok uchyla się kontroli kasacyjnej z uwagi na brak odniesienia się w jego uzasadnieniu do tego co było istotą zarzutów sformułowanych w sprzeciwie.

Skarżący podnoszą, że w uzasadnieniu tym próżno poszukiwać jakichkolwiek rozważań Sądu w kwestiach poruszanych przez skarżących w sprzeciwie, zostały one na dobrą sprawę skwitowane jednym zdaniem, a mianowicie, że "Sąd przyjął za własne ustalenia faktyczne poczynione przez organ II instancji, wobec czego za zbędne uznał ich ponowne referowanie", bez podjęcia najmniejszej próby "wytłumaczenia" skarżącym tego stanu rzeczy, w sytuacji, gdy to właśnie one (ustalenia faktyczne, które legły u podstaw rozumowania organu) stanowiły punkt wyjściowy dla przyjętej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze tezy o wadliwości postępowania dowodowego przeprowadzonego przez Prezydenta Miasta Siedlce i konieczności jego uzupełnienia poprzez wydanie opinii przez nowego biegłego.

Skarżący podnoszą, że w swoim sprzeciwie wskazywali, że organ I Instancji przeprowadził w sprawie wyczerpujące postępowanie dowodowe, w tym dowody z oględzin nieruchomości (kilkakrotnych) oraz opinii biegłego specjalisty z zakresu stosunków wodnych (głównej i uzupełniających), zapewniając jednocześnie wszystkim stronom swobodny dostęp do zgromadzonych materiałów i umożliwiając im zgłaszanie wniosków co do dalszego biegu postępowania (zachowując wszystkie wymagania proceduralne).

W toku tego postępowania ustalono, że właściciele działki nr [...] nie wykonali na swoim gruncie żadnych prac ani czynności, które spowodowałyby zmianę stosunków wodnych na gruncie (w szczególności nie doprowadzili oni swoim działaniem do ukształtowania się skarpy, co miało miejsce kilkadziesiąt lat wstecz na skutek działań poprzednich właścicieli działki Nr [...] (a więc tej położonej "w dole"), co przyznaje także wprost Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach w odpowiedzi na sprzeciw.

Powyższe stanowiło dla Prezydenta Miasta Siedlce podstawę do wydania decyzji odmownej z powołaniem się właśnie na niekwestionowany i zgodny przez bardzo długi okres stan zastany na gruncie oraz orzecznictwo sądów administracyjnych (m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21.05.2018 r., II SA/Kr 269/18 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 sierpnia 2018 r. II SA/Po 322/18) wskazujące, że przez pojęcie "stanu wody na gruncie" o jakim mowa w art. 29 ustawy Prawo wodne z 2001 r. i jaki podlega ochronie, rozumieć należy stan naturalny, jak i ustabilizowany, istniejący na gruncie stan wywołany określonym zagospodarowaniem terenu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze co do zasady zgodziło się z tym orzecznictwem i taką interpretacją przepisu art. 29 ustawy Prawo wodne z 2001 r., jednakże doszło do wniosku - w oparciu jedynie o własne twierdzenia wnioskodawców, bez podjęcia jakiejkolwiek próby ich konfrontacji z zebranym materiałem dowodowym - że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, gdyż cyt. "właściciele działki [...], gdy tylko przestali być właścicielami nieruchomości o Nr [...], od razu zakwestionowali fakt naruszenia stosunków wodnych. Mało tego, gdy byli właścicielami rzeczonej skarpy, wystąpili do Prezydenta Miasta Siedlce o wydanie zezwolenia na budowę muru oporowego, który miał zatrzymywać wody spływające na działkę [...]".

Powyższe jest oczywistą nieprawdą, gdyż po pierwsze przez ponad 20 lat bycia właścicielami działki Nr [...] (od 1995) wnioskodawcy, którzy zakupili tę działkę w takim stanie ukształtowania jak obecnie (okoliczność przyznana wprost przez W. S. w toku oględzin z dnia [...] grudnia 2018r.), nie robili nic z kwestią "spływu wody" ze skarpy od strony działki Nr [...], a ich "działania" w tym zakresie rozpoczęły się dopiero, gdy na skutek sprawy o rozgraniczenie i uznania za zasadny zarzutu zasiedzenia przygranicznego pasa gruntu (z czym wnioskodawcy, a zwłaszcza ich pełnomocnik nie może się cały czas pogodzić), przedmiotowa skarpa znalazła się już także na mapach w granicach działki Nr [...].

Po drugie pomysł, aby mur oporowy miał służyć do zatrzymania wód spływających ze skarpy, jest kuriozalny.

Mur oporowy z definicji jest to bowiem "samodzielna, najczęściej masywna, budowla (konstrukcja) powstrzymująca poziome parcie gruntu pochodzące od wysokiego nasypu przez nią podtrzymywanego. Mur oporowy ma więc za zadanie podtrzymywanie zazwyczaj wysokiego nasypu ziemnego (terenu), często silnie obciążonego (np. fundamentami budowli, składowanymi materiałami), którego naziom jest wyższy (często znacznie) od poziomu terenu chronionego murem.

Mur oporowy nie ma więc nic wspólnego z "zatrzymaniem spływu wód" - wręcz przeciwnie, jak wskazywali skarżący w sprzeciwie - podstawowe szczegóły projektów tego typu budowli narzucają wykonanie drenażu frontowego dla wszystkich murów wyższych niż 1,2 m lub dla murów, nad którymi znajduje się zbocze bądź jakiś obiekt budowlany, co ma zapobiec katastrofie budowlanej, czyli runięciu muru pod naporem rozmoczonej gleby.

Skarżący podkreślili, że wnioskodawcy nie otrzymali ostatecznej decyzji na budowę tego muru, o czym doskonale było wiadomo organowi II Instancji z urzędu /decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach: z dnia [...].06.2013 r. znak [...] i z dnia [...].10.2013 r. znak [...], w których samo Kolegium pisze cyt. "Konstrukcje oporowe (mury oporowe) mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczenie przed osuwaniem gruntu" - kserokopia w załączeniu/, a ponadto w momencie, gdy o to występowali nie byli bynajmniej - jak określiło do Samorządowe Kolegium Odwoławcze - właścicielami skarpy, gdyż stanowiła ona już własność skarżących i ich poprzednika prawnego (ojca i męża), co potwierdził Sąd uznając za zasadny podniesiony zarzut zasiedzenia m.in. tego gruntu przygranicznego.

W konsekwencji stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w ww. zakresie jest oczywiście błędne, a przecież właśnie na nim została oparta przez ten organ dalsza argumentacja wskazująca, że w takim przypadku konieczne jest po raz kolejny zbadanie przez nowego biegłego okoliczności powstania skarpy po wyrobisku przed kilkudziesięcioma laty, następnie zbadanie wpływu jej powstania i funkcjonowania na stan wód na działce wnioskodawców i ewentualnie obciążenia obecnych właścicieli działki Nr [...], którzy z faktem wykonania skarpy nie mieli nic wspólnego, jakimiś bliżej nieokreślonymi obowiązkami.

Jak ujęło to wprost Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji "W ocenie Kolegium to na aktualnych właścicielach nieruchomości o nr [...] obręb [...] położonej w S. przy ul. Ł. [...] ciąży obowiązek takiego jej użytkowania by nie powodować zmian w stanie wody na gruncie, wpływającej ze szkodą na grunty sąsiednie, a kiedy dojdzie do takiej zmiany, to na nich ciąży obowiązek usunięcia stwierdzonych przeszkód lub zmian. Kolegium ponownie podkreśla, iż żadnego znaczenia dla rozpoznania przedmiotowej sprawy nie ma fakt, iż do przedmiotowego ukształtowania skarpy znajdującej się na ww. nieruchomości doszło w przeszłości, w związku z użytkowaniem złoża kopaliny, przez poprzedników prawnych obecnych właścicieli tej nieruchomości."

Skarżący kwestionują powyższe stanowisko, gdyż oczywistym jest, że na działce Nr [...] (należącej do skarżących) nie doszło do jakichkolwiek prac powodujących podwyższenie gruntu w stosunku do działki Nr [...]. Ze zgromadzonego przez Prezydenta Miasta Siedlce materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że to działka nr [...] obręb [...] jest w zaniżeniu terenu powstałym po czerpaniu kopalin przez poprzedników prawnych obecnych właścicieli ww. nieruchomości (wnioskodawców). Działka nr [...] obręb [...] w rejonie objętym przedmiotowym postępowaniem znajduje się na "naturalnym" poziomie, to pole uprawne, na którym aktualnie rośnie zboże. To potwierdza nie tylko specjalistyczna opinia, ale trzykrotnie przeprowadzone oględziny, załączona do akt mapa sytuacyjno - wysokościowa analizowanego terenu w skali 1:500 oraz oświadczenia stron. Na działce nr [...] obręb [...] w ww. rejonie nie były czerpane kopaliny nie prowadzono żadnych prac ziemnych ani budowlanych mogących zmienić stosunki wodne.

Skarżący uważają, że postępowanie dowodowe przeprowadzone w niniejszej sprawie przez organ pierwszej instancji było prawidłowe i szczegółowe, zmierzało do wyjaśnienia czy w przedmiotowym wypadku zastosowanie ma miejsce zmiana stosunków wodnych wskazana w art. 29 Prawa wodnego (ustawa z dnia 18 lipca 2001 r.), czy z tego powodu wystąpiła jakaś szkoda i kto jest sprawcą wystąpienia zmiany.

Organ pierwszej instancji uzyskał do sprawy specjalistyczną opinię, wskazywaną przez orzecznictwo sądów administracyjnych jako warunek konieczny do podjęcia decyzji w zakresie ewentualnego zastosowania dyspozycji z art. 29 ust 3 Prawa wodnego i opinia ta odniosła się do meritum sprawy.

Ponadto organ pierwszej instancji podszedł do zagadnienia problemu zalewania działki nr [...] obręb [...] w sposób szczegółowy, badając nie tylko kwestie związane z ewentualnym spływem wody ze skarpy od strony działki Nr [...], ale także ustalając, że właściciele działki nr [...] nie posiadają pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód, działka wybetonowana jest w całości płytami betonowymi typu MON, nie ma też na niej powierzchni biologiczno-czynnej, która mogłaby przyjąć wody opadowe, czy roztopowe, nie mówiąc już o tym, że brak jest umowy na odprowadzanie wód opadowych czy ściekowych przez P. Sp. z o.o. w S., co samo w sobie może powodować problemy z odprowadzaniem wody z tej działki, co potwierdził zresztą biegły.

Z kolei organ II Instancji w oparciu o własne, chaotyczne rozważania, wyrywkowe fragmenty twierdzeń wnioskodawców oraz stawiane przez siebie (z pominięciem zgormadzonego materiału dowodowego, w tym treści opinii biegłego) irracjonalne tezy (takie jak np. str. 9 uzasadnienia, ostatni akapit "W realiach niniejszej sprawy nie potrzeba wiedzy specjalistycznej, aby stwierdzić, iż z powodu ukształtowania terenu powstałego na skutek działań poprzedników prawnych właścicieli działki nr [...] obręb [...] woda spływa z wysokiej skarpy, nachylonej w stronę działki wnioskodawców, właśnie na działkę nr [...]" czy też w dalszej części "Wystarczające jest, że na podstawie logicznego wnioskowania opartego o zwykłe doświadczenie życiowe można przyjąć, iż skutkiem zmiany kierunku spływu wody będzie powstawanie szkód") - sformułował wnioski odmienne, a mianowicie takie, że na dobrą sprawę skarżący jako właściciele działki Nr [...] winni ponosić odpowiedzialność w oparciu o art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, a żeby ją określić należy powołać innego biegłego, co wymaga z kolei przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Prezydenta Miasta Siedlce.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zauważyć, że przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji tj. decyzji kasatoryjnej, która powoduje przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji z uwagi na dostrzeżone uchybienia w jego postępowaniu wskazuje, że decyzja ta nie wypowiada się odnośnie do materialnoprawnych podstaw wydania decyzji. Nie mówi o słuszności lub jej braku wydania przez organ takiego czy innego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach strony bowiem przeprowadzone postępowanie miało wady a to uniemożliwiało wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia.

Przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były zatem kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym takiego rodzaju decyzji. Ocena Sądu I instancji sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Decyzja organu odwoławczego powoduje, że co do meritum sprawy nie została wydana decyzja ostateczna. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 K.p.a.

Jak wynika z powyższego Sąd badał jedynie czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako K.p.a.).

Potwierdza to brzmienie art. 64e P.p.s.a., gdzie wskazuje się, że rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 K.p.a. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu.

Zdaniem NSA, postawione w skardze kasacyjnej H. C., T. C., G. C., M. C., P. C. zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego zasługują na uwzględnienie.

Regulacja art. 138 § 2 K.p.a. zawiera dwie przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Wydanie takiej decyzji przez organ odwoławczy uwarunkowane jest ustaleniem, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Zdaniem NSA, Sąd I instancji wadliwie przyjął, że zaistniały podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej przez Samorządowe Kolegium Odwołwcze w Siedlcach z racji dostrzeżonych przez ten organ braków w postępowaniu dowodowym Prezydenta Miasta Siedlce w sprawie sprowadzającej się do nałożenia na strony postępowania obowiązków wskazanych w art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2015 r., poz. 469 ze zm. - wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie zalewania działki z 22 listopada 2016 r.). Zgodnie z tym przepisem jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (ust. 3).

Zatem aby nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego czy też wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom w drodze decyzji należy w pierwszej kolejności ustalić czy doszło do zmian stanu wody na gruncie, kto jest odpowiedzialny za ten stan rzeczy oraz czy dokonane zmiany stanu wody na gruncie wpływają szkodliwie na grunty sąsiednie.

Prezdydent Miasta Siedlce w decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r. odmówił nakazania skarżącym kasacyjnie przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń wodnych zapobiegających szkodom na nieruchomości nr ew. [...] obręb [...] położonej w S. przy ul. P. [...], ponieważ zgromadzone dowody wykazały, że ukształtowanie wzajemne działek nr ew. [...] obr. [...] i nr ew. [...] obręb [...] oraz kierunek spływu wód opadowych i roztopowych są skutkiem działności człowieka. Stan wody na gruncie został ukształtowany w czasie powstania obiektów bazy Przedsiębiorstwa T. na terenie wyrobiska w latach 80-tych XX wieku. Właściciele działki nr [...] nieprzerwanie użytkują działkę rolniczo i nie wykonywali na niej żadnych czynności, które ingerowałyby w stan wody na gruncie tej działki.

Kolegium uznało, że sam tylko stan oddziaływania na nieruchomości sąsiednie poprzez spływ wody z nieruchomości nie uzasadnia jeszcze zastosowania art. 29 ust. 3 cyt. ustawy, ponieważ przede wszystkim konieczne jest ustalenie, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie, oraz czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Zdaniem SKO w Siedlcach, Prezydent Miasta Siedlce przeprowadził dowód z opinii uzupełniającej biegłego L. K. (pismo z dnia 25 stycznia 2019 r.), który potwierdził brak przydatności tej opinii dla rozpoznania sprawy. Kolegium zauważyło, że właściciele nieruchomości nr [...] nie spowodowali zmiany stanu wody na gruncie nieruchomości sąsiedniej, ponieważ nie podjęli na terenie swojej nieruchomości żadnych prac, a jej obecny kształt wynika z prac podjętych i wykonanych w przeszłości, związanych z eksploatacją złoża kruszywa naturalnego. Niemniej Kolegium twierdzi, że to na aktualnych właścicielach nieruchomości nr [...] ciąży obowiązek takiego jej użytkowania, by nie powodować zmian w stanie wody na gruncie, wpływającej ze szkodą na grunty sąsiednie, a kiedy dojdzie do takiej zmiany, to na nich ciąży obowiązek usunięcia stwierdzonych przeszkód lub zmian. Kolegium podkreśliło, że żadnego znaczenia dla rozpoznania przedmiotowej sprawy nie ma fakt, że do ukształtowania skarpy znajdującej się na nieruchomości doszło w związku z użytkowaniem złoża kopaliny przez poprzedników prawnych obecnych właścicieli. W uzupełnieniu opinii z dnia 18 czerwca 2018 r. biegły stwierdził, że obecni właściciele działki nr [...] nie ponoszą odpowiedzialności za obecny stan wody na analizowanych nieruchomościach, oraz dokonał wyliczeń i podał, że wody spływające ze skarpy poeksploatacyjnej położonej w granicach działki [...] stanowią 20,43% wód spływających na działkę obręb [...] obręb [...]. W opinii z 25 stycznia 2019 r. biegły autorytatywnie i kategorycznie stwierdził, że podtopienia działki spowodowane są sposobem zagospodarowania nieruchomości – działka ta niemal w 100% jest zabudowana i utwardzona. Dalej w uzupełnieniu opinii wskazano, że z analizy mapy sytuacyjno-wysokościowej i wykonanych 6 grudnia 2018 r. pomiarów geodezyjnych wynika, że działka nr [...] położona jest niżej w stosunku do działek [...],[...],[...] i [...]. Takie położenie gruntu powoduje, że spływają na nią wody opadowe i roztopowe z sąsiednich nieruchomości. Zdaniem Kolegium, uzupełniając opinię z dnia 18 czerwca 2018 r. biegły nie wspomniał natomiast ani razu o wodach spływowych z innych nieruchomości.

Kolegium przekazując sprawę do ponownego rozpozania organowi I instancji uznało, że nie do zaakceptowania w praworządnym państwie prawa jest sytuacja, w której obecni właściciele nieruchomości nie odpowiadaliby za swoją nieruchomość i jej stan tylko i wyłącznie z tego powodu, że to nie oni doprowadzili do jej aktualnego kształtu. Kolegium wskazało aby organ I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, przeprowadził w sprawie dowód z opinii nowego biegłego, ponieważ jest to konieczne z uwagi na nieprawidłowości w opinii dotychczas opiniującego biegłego, których nie można "poprawić", z uwagi już chociażby na same błędne założenia, które legły u podstaw sporządzonej opinii. Kolegium stwierdziło, że w realiach sprawy nie potrzeba wiedzy specjalistycznej, aby stwierdzić, że z powodu ukształtowania terenu powstałego na skutek działań poprzedników prawnych właścicieli działki nr [...] woda spływa z wysokiej skarpy właśnie na działkę nr [...]. Kolegium przypomniało, że na zdjęciach dołączonych do protokołu z oględzin widać, że płot oddzielający te działki nie został osadzony na fundamencie i woda, wskutek działań wynikających z praw fizyki, grawitacyjnie spływać będzie w kierunku działki [...] i będzie się na nią przedostawać. Jeżeli chodzi o kwestię szkodliwego wpływu zmiany na grunty sąsiednie, to przede wszystkim konieczne jest ustalenie związku przyczynowego pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie a szkodliwym oddziaływaniem. Kolegium podkreśliło, że opinii takiej nie można przeprowadzić przed organem odwoławczym, ponieważ dowód ten ma kluczowe znaczenie dla sprawy, a postępowanie uzupełniające prowadzone trybie art. 136 K.p.a. w żadnym wypadku nie może dotyczyć dowodów, które mają charakter rozstrzygający w sprawie.

Z powyższego wynika, że Kolegium wydało decyzję kasatoryjną z uwagi na wady sporządzonej na potrzeby tego postępowania opinii biegłego L. K. z maja 2018 r. uzupełnionej następnie pismem z 18 czerwca 2018 r. oraz pismem z 25 stycznia 2019 r. Z uwagi na fakt, że opinia specjalistyczna w postępowaniu prowadzonym w na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego ma decydujące znaczenie dla poczynienia ustaleń faktycznych w sprawie, według Kolegium, nie było możliwe przeprowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 K.p.a. Należało zatem wydać decyzję kasatoryjną.

Zdaniem NSA, twierdzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach o wadliwościach sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania opinii biegłego L. K. są niezasadne. Z opinii tej można wnioskować o istniejącym obecnie stanie zagospodarowania działki [...], na której znajduje się skarpa poekploatacyjna po zamknietej żwirowni oraz sąsiadującej z nią działki [...] (działka wnioskującego o nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń wodnych zapobiegających szkodom). Ten stan zagospodarowania nie uległ zmianie na przestrzeni ostatnich 40 lat tj. od czasu zamkniecia żwirowni, która swoją działalnością spowodowała obniżenie terenu po stronie działki [...] poprzez wydobycie żwiru. Od 1995 r. aktualny właściciel działki [...] wiedział, że działka ta znajduje się w obniżeniu terenu z uwagi na skarpę poekspoloatacyjną. Natomiast właściciele działki [...] nieprzerwanie użytkują swoją nieruchomość w sposób rolniczy (pole), którego granicę stanowi obecnie skarpa.

Opinia z maja 2018 r. nie zawiera ustaleń jak ukształtowane były ww. działki przed eksploatacją żwirowni. Autor opracowania stwierdza jedynie, że z analizy mapy sytuacyjno - wysokościowej (okres po eksploatacji 1994 r.) wynika, że rzędne terenu w granicach obu analizowanych nieruchomości były podobne i kształtowały się na wysokości 162,5 - 165 m n.p.m. Powierzchnia była nachylona w kierunku wschodnim i północno-wschodnim. Wody opadowe obecnie spływają po ukształtowanej przez człowieka powirzchni terenu skarpie. Dalej analizuje się przyczyny zalegania wody na działce [...]. Ustalenia wskazują na nachylenie terenu skarpy oraz okolicznych działek powodują, że wody opadowe i roztopowe gromadzą się na działce [...] a tam dodatkowo nie ma systemu kanalizacji deszczowej, istnieje jedynie system drenażowy. Dodatkowo teren działki [...] jest w przeważającej części pokryty płytami betonowymi, a infiltracja wody opadowej następuje w miejscach biologicznie czynnych oraz na powierzchni szczelin między płytami. Okoliczne działki [...],[...] i [...] są działkami położonymi na terenie wyrobiska i są zagospodarowane w kierunku przemysłowym, utwardzone. W opinii z maja 2018 r. biegły stwierdza, ze właściciel działki [...] nie zmienił kierunku ani natężenia odpływu wód znajdujących się na jego gruncie. Nie odprowadaa wód ani ścieków ze swej nieruchomości na działkę [...]. Nie doprowadził zatem do zmiany stanu wody na gruncie działki [...].

Z powyższego wynika, że opinia zawiera dane umożliwiające ustalenie przez organ administracji właściwy w sprawie czy właściciel działki [...] spowodował zmiany stanu wody na gruncie, co stanowi jedną z przesłanek do zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. W ramach uzupełnienia na wniosek Prezydenta Miasta Siedlce podano, że wody spływające ze skarpy na działce [...] stanowią 20,43 wód spływających na działkę [...]. Właściciel działki [...] nie przekierował ze swej nieruchomości wód na działke [...]. Wody spływają ze skarpy powstałej kilkadziesiąt lat temu w wyniku działalności człowieka.

Także uzpełniająca opinia z dnia 25 stycznia 2019 r. (po zwrocie sprawy do Prezydenta MIasta Siedlce po uchyleniu jego decyzji przez SKO w Siedlcach decyzją z dnia [...] września 2018 r.) daje podstawy do wypowiedzenia się czy na nieruchomości [...] wystąpiły szkody, za które odpowidzialność ponosi właściciel działki [...]. Stwierdzono, że właściciel działki [...] nie przedstawił realnej szkody, która objawiałaby się negatywnym uszczerbkiem majątkowym w aktywach strony lub powodowałaby sytuację, w której niemożliwie byłoby użytkowanie nieruchomości w sposób dotychczasowy. Zatem materiał dowodowy pozwala stwierdzić czy istnieje związek między zmianą stanu wody na gruncie a szkodą.

Rację ma Kolegium, że opinia biegłego nie powinna formułować ocen, które odnoszą się do stanu prawnego sprawy. Ta kompetencja należy do organu prowadzącego sprawę. Organ ten analizując zgromadzony materiał dowodowy, w tym opinię biegłego, ustala stan faktyczny sprawy i formułuje oceny pod kątem zastosowania przepisów odpowiadających temu stanowi faktycznemu.

Odnosząc się do realiów niniejszej sprawy uznać należy, że biegły L. K. niepotrzebnie formułował kategoryczne wypowiedzi odnośnie do ustalenia odpowiedzialności właścicieli działki nr [...] za stan wody na działce [...]. Powinien ograniczyć się jedynie do zaobserwowanych faktów, a wnioskowanie o ich znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy pozostawić organom.

Taka sytuacja, zdaniem NSA, nie powoduje jednak, że opinię taką należy zakwestionować i uznać ją za nieprzydatną do poczynienia istotnych dla sprawy ustaleń związanych ze stosowaniem art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Niewątpliwie oceniana opinia biegłego i jej uzupełnienia stanowią wiarygodny i istotny dla sprawy materiał dowodowy, który mógł stanowić podstawę dla dokonania przez Prezydenta Miasta Siedlce oceny zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem przesłanek zastosowania art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Tak samo należy ocenić przydatność tejże opinii dla ustaleń SKO w Siedlcach w prowadzonym postępowaniu odwoławczym.

Zdaniem NSA, Kolegium mogło na podstawie tej opinii i innych materiałów dowodowych zgromadzonych w sprawie dokonać oceny czy w tak ustalonym stanie faktycznym można na stronę postępowania tj. właściciela działki nr [...] nałożyć obowiązki z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Ewewntualne wyjaśnienie niejasności czy potrzeba pozyskania lub doprecyzowania określonych ustaleń faktycznych mieściłaby się w kompetencjach organu odwoławczego na podstawie art. 136 K.p.a. Niezasadne, zdaniem NSA, było stosowanie art. 138 § 2 K.p.a. skoro zgromadzony materiał dowodowy a w szczególności najistotniejsza dla tego rodzaju sprawy opinia specjalistyczna dawała podstawy do formułowania ocen przez organ w kontekście zastosowania art. 29 ust. 3 Prawa wodnego.

Mając powyższe na uwadze uznać należało za zasadny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 151a § 2 w zw. z art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. Decyzja Prezydenta Miasta Siedlce z 10 kwietnia 2019 r. została oparta na prawidłowo zgromadzonym i wiarygodnym materiale dowodowym, który dawał podstawy do poczynienia ustaleń stanu faktycznego. Z kolei ustalony w ten sposób stan faktyczny umożliwiał wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie prowadzonej na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Ewentualne niejasności w stanie faktycznym organ odwoławczy mógł ustalić w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego żądając uzupełnienia lub wyjaśnienia złożonej opinii. Nie było zatem podstaw do stwierdzenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy uchybień w postępowaniu Prezydenta Miasta Siedlce. Braki opinii mogły zostać uzupełnione postępowaniem uzupełniających organu II instancji.

Zdaniem NSA, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przyjęcie ustaleń stanu faktycznego SKO w Siedlcach za swój. Stwierdzeniem takim Sąd wskazał, że stan faktyczny ustalony w sprawie przez Kolegium nie budzi jego wątpliwosci i swoje rozważania w zakresie prawidłowego zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. będzie opierał właśnie na tym stanie faktycznym i wypływających z niego ocenach prawnych. Z uzasadnienia wyroku wynika jaki był tok rozumowania Sądu i co było podstawą jego rozstrzygnięcia a zatem możliwe jest przeprowadzenie jego kontroli instancyjnej wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej.

Sąd I instancji nie naruszył art. 29 ust. 3 Prawa wodnego albowiem nie dokonał jego wykładni w kształcie zaprezentowanym w zarzucie skargi kasacyjnej. Sąd skoncentrował swoje rozważania na zasadności zastosowania przez Kolegium art. 138 § 2 K.p.a. i możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez Kolegium w sytuacji kiedy Kolegium przyjęło wadliwość opinii biegłego, która była podstawą wydania decyzji przez Prezydenta Miasta Siedlce. Sąd nie wypowiadał się, że art. 29 ust 3 Prawa wodnego może mieć zastosowanie do stanów ukształtowania stanu wody na gruncie, które dokonało się kilkadziesiąt lat wcześniej. Zdaniem NSA przepis ten może nmieć zastosowanie do ukształtowanych w odległej przeszłości stanów wody na gruncie jeśli okoliczności sprawy wskazują, że właściciel nieruchomości spowodował na przestrzeni lat zmiany stanu wody na gruncie a zmiany te wpływają bezpośrednio w sposób negatywny, powodując szkody, na nieruchomości sąsiednie.

W tym stanie sprawy NSA uznał, że wyrok Sądu I instancji podlega uchyleniu i na podstawie art. 188 w zw. z art. 151a § 1 i art. 193 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.