Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1994/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 217-218
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 2 ust. 1 i ust. 2, 3
journal: Dz.U. 2019 poz 737
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas, , Sędzia WSA Andrzej Siwek, Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Z C na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej Z C kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (zwane dalej także "SKO w W." bądź "organem II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 219 i art. 144 w związku z art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej "k.p.a.") oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 570), po rozpatrzeniu zażalenia Pani Z C na postanowienie Prezydenta [...] (dalej także "organ I instancji") z [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, orzekło o utrzymaniu w mocy ww. postanowienia Prezydenta [...].

Do wydania zaskarżonego postanowienia SKO w [...]doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Pismem z 3 marca 2020 r. Z C zwróciła się o wydanie zaświadczenia, że lokal mieszkalny nr [...] i lokal "mieszkalny nr [...]", usytuowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z usługami i garażem podziemnym przy ul. [...] w [...], są lokalami samodzielnymi w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Po przeprowadzeniu przepisanego prawem postępowania Prezydent [...] wydał zaświadczenie nr [...] z dnia [...] marca 2020 r., w którym stwierdzono, że lokal mieszkalny nr 19 usytuowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z usługami i garażem podziemnym przy ul. [...] w [...] , jest lokalem samodzielnym w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali.

Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] odmówił natomiast wydania zaświadczenia potwierdzającego, że lokal "mieszkalny nr [...]", usytuowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z usługami i garażem podziemnym przy ul. [...] w [...], jest lokalem samodzielnym w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali.

W uzasadnieniu ww. postanowienia wskazano, na podstawie archiwalnej dokumentacji, że lokal mieszkalny nr [...] zaprojektowano jako jednopoziomowy o powierzchni 68 m2. Nad ww. lokalem zaprojektowano poddasze użytkowe składające z pomieszczenia "pracownia" oraz "strych nieogrzewany". Stwierdzono też, że pomiędzy kondygnacjami wykonano otwór w stropie w celu przyłączenia części poddasza użytkowego (pracowni) do lokalu mieszkalnego nr [...], nie dokonano też zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania poddasza użytkowego (pracowni) na cele mieszkaniowe. Dalej wskazano, że pomimo przeprowadzenia postępowania w ramach nadzoru budowlanego, dotyczącego zasklepienia otworu w istniejącym stropie lokalu nr [...] między kondygnacjami V-VI, w dalszym ciągu brak jest dokumentacji potwierdzającej dokonanie zmiany sposobu użytkowania lokalu nr "19a" (poddasza nieużytkowego) na lokal mieszkalny, spełniający wymagania obowiązujących przepisów, w tym m.in.:

- § 57 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie oświetlenia i nasłonecznienia lokalu nr "[...]";

- § 55 ust. 3 ww. rozporządzenia w zakresie niewyposażenia w dźwig budynku mieszkalnego przy ul. P. [...] w W. w związku z wprowadzeniem samodzielnego lokalu mieszkalnego, jednopoziomowego określanego jako "nr [...]";

- § 68 ust. 1 w/w rozporządzenia w zakresie wymiaru schodów ogólnodostępnej klatki schodowej prowadzących do omawianego lokalu nr [...], pomiędzy kondygnacją V i VI.

Na opisane wyżej postanowienie, zażalenie z zachowaniem terminu złożyła Z. C. Składająca zażalenie wskazała, że organ pierwszej instancji błędnie przyjął, że lokal nr [...] stanowi poddasze użytkowe podczas gdy lokal ten nigdy nie był poddaszem użytkowym a częścią lokalu mieszkalnego.

SKO w W. rozpoznając zażalenie wskazało, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 737, z późn. zm.; dalej także "u.w.l.") samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, zwane dalej "lokalami", mogą stanowić odrębne nieruchomości. Ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy (art. 2 ust. 1a u.w.l.). Odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne. Ograniczenie to nie ma zastosowania do budynków, które zostały wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed dniem [...] lipca 2003 r. (art. 2 ust. 1c u.w.l.). Samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne (art. 2 ust. 2 u.w.l.). Spełnienie wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 1a-2 u.w.l., stwierdza starosta w formie zaświadczenia (art. 2 ust. 3 u.w.l.).

Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). W takim przypadku organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.).

W ocenie SKO w [...] orzeczenie organu I instancji odpowiada prawu. Prezydent [...] prawidłowo stwierdził, że aby przedmiotowy lokal mógł być uznany za lokal samodzielny winien spełniać określone cechy określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie oświetlenia i nasłonecznienia lokalu nr "[...]" (§ 57 i § 60 ww. rozporządzenia), w zakresie niewyposażenia w dźwig budynku mieszkalnego (§ 55 ust. 3 ww. rozporządzenia) oraz w zakresie wymiaru schodów ogólnodostępnej klatki schodowej (§ 68 ust. 1 ww. rozporządzenia).

Organ I instancji stwierdził rozbieżności pomiędzy dokumentacją będącą w jego posiadaniu oraz dokumentami złożonymi przez wnioskodawcę w zakresie wskazanej funkcji lokalu "nr [...]". W celu usunięcia tych rozbieżności m.in. wezwano do przedstawienia decyzji zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania lokalu nr "[...]" (poddasza nieużytkowego) na lokal mieszkalny. W związku z powyższym – według SKO w W. – brak jest przesłanek do wydania zaświadczenia żądanej treści. Zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną, a zatem nie stanowi ani decyzji administracyjnej, ani też postanowienia. Stąd postępowanie, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 3 u.w.l., nie może prowadzić do uregulowania stanu prawnego nieruchomości i rozstrzygania spornych okoliczności. Organ II instancji wyjaśnił, że zaświadczenie nie może rozstrzygać istnienia lub nieistnienia faktów lub określonego stanu prawnego w sytuacji, gdy jest on sporny. Jeżeli informacje, których żąda osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia nasuwają wątpliwości organu, nie może on w sposób arbitralny przesądzać w formie zaświadczenia tych wątpliwych kwestii.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Z. C. (dalej jako: "skarżąca"), wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuca:

"1. Naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy):

1) tj. naruszenie art. 7, 77 § 111 i art. 80 § 2 KPA, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy lokal mieszkalny nr [...] w całości (w tym nr [...] aktualnie) był od początku użytkowany jako lokat mieszkalny; spełniający wszelkie normy prawem przepisane,

2) tj. naruszenie art. 7, 76 § 113, art. 77 § i art. 80 KPA, polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności dokumentowi, tj. zaświadczeniu nr [...] z dnia [...].01.2007r. którym potwierdzono, że lokal mieszkalny nr. [...] jest lokalem samodzielnym w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali oraz wniosku o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali do którego dołączono rysunki (inwentaryzacja) - rzuty poziome omawianych lokali [...] i [...] które sporządził architekt B. R. pomimo iż dokumenty te mają moc dokumentu urzędowego, z czym wiąże się domniemanie istnienia faktów w nim stwierdzonych, co w konsekwencji doprowadziło do uznania okoliczności za nie udowodnioną;

3) tj. naruszenie art. 8 i 107 § 3 KPA przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnianie dlaczego pominięto dokumentację dla celów ustanowienia odrębnej własności lokali w omawianym budynku, sporządzonym przez H P, posiadającego uprawnienia budowlane nr [...] w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, zgodnie z przedłożoną inwentaryzacją omawiany lokal mieszkalny nr. [...] przedstawiono jako lokal dwupoziomowy (opis,, po. 97,20 m/2, kon V/VI) oraz wniosku o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali do którego dołączono rysunki (inwentaryzacja) - rzuty poziome omawianych lokali [...] i [...] które sporządził architekt B R S,

4) tj. naruszenie art. 107 § 2 i 3 KPA poprzez dowolność w wydaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego nie wynika dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne decyzje w analogicznych sytuacjach - wydanie zaświadczenia lokalowi nr [...] odmowa wydania zaświadczenia lokalowi nr [...] pomimo wydanego zaświadczenia nr. [...] z dnia [...].01.2007r. którym potwierdzono, że lokal mieszkalny nr. [...] jest lokalem samodzielnym w myśl Art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali,

5) tj. naruszenie art. 2 ust 2 ustawy z 24 czerwca 1994r. o własności lokali przez dokonanie błędnej subsumcji do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, będącej wynikiem błędnego przyjęcia, iż art. 2 może być zastosowany wobec "badań dokumentacji archiwalnej", w sytuacji gdy jednoznaczna treść tego przepisu nakazuje przyjąć, że art. 2 ust. 1b jest precyzyjny - co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. Art. 217 § 2 pkt 1 KPA".

W uzasadnieniu skargi skarżąca podnosi, że w dniu 3 marca 2020 r. złożyła w Urzędzie Miasta [...] wniosek o wydanie zaświadczenia dla dwóch lokali nr [...] i [...]. Do wyżej wymienionego wniosku o wydanie zaświadczenia dołączono rysunki (inwentaryzacja) - rzuty poziome omawianych lokali [...] i [...], które sporządził architekt B. R., posiadający kwalifikacje zawodowe do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, a który w tych rysunkach jednoznacznie wskazał, iż oba lokale spełniają wymogi samodzielnego lokalu mieszkalnego. Swoje żądanie skarżąca dodatkowo uzasadniła wydanym zaświadczeniem o samodzielności lokalu nr [...] przy ul. P. [...], zgodnie z którym lokal mieszkalny nr [...] jest dwupoziomowy i jest położony na dwóch kondygnacjach, tj. IV i V piętrze budynku. Zaświadczenie to z 18 stycznia 2007r. zostało wydane przez Wydział Architektury dla Dzielnicy U.

Zdaniem skarżącej, stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu postanowienia, że "co do lokalu mieszkalnego nr [...] organ stwierdził rozbieżność pomiędzy dokumentacją będącą w jego posiadaniu oraz dokumentami złożonymi przez wnioskodawcę w zakresie funkcji ww. lokalu nr [...], tj. funkcji mieszkalnej" nie znajduje oparcia w stanie faktyczny, gdyż lokal ten zawsze pełnił funkcje mieszkalne i w dalszym ciągu spełnia te funkcje. Potwierdza to właśnie zaświadczenie nr [...] stwierdzające wyraźnie funkcję mieszkalną dla części lokalu [...] (obecnie [...]) znajdującego się na V piętrz, które zostało wydane przez Wydział Architektury Urzędu W. z up. Prezydenta [...] w dniu [...] stycznia 2007 r.

Skarżąca przywołuje ponadto treść art. 2 § 2 ust. 1a i 1b u.w.l., wskazując, że zgodnie z dyspozycją tego ostatniego ustępu, przepisu ust. 1a nie stosuje się do budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą.

Ponieważ budynek został wybudowany na podstawie decyzji nr [...] z [...] października 1993 r. badanie dokumentacji budynku należy – zdaniem skarżącej – uznać za niecelowe i zbędne, gdyż organ odnosząc się do danych historycznych (analizował dane projektowe zupełnie abstrahując od zmieniających się stanów faktycznych) zupełnie pominął to, że lokal został scalony i pomimo ujęcia w projekcje poddasza użytkowego, od początku pełniło ono funkcje samodzielnego lokalu mieszkalnego, do czego zostało dostosowane.

W ocenie skarżącej, dostarczone dokumenty podpisane przez osobę z uprawnieniami budowlanymi odpowiedniej specjalności, w sposób oczywisty potwierdzają spełnienie kryteriów wskazanych w przepisie ustawy o własności lokali, określającym samodzielny lokal mieszkalny.

W oparciu o tak sformułowane i uzasadnione zarzuty, skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Prezydenta [...] z [...] maja 2020 nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu nr [...].

W odpowiedzi na skargę SKO w W. podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu o wniosło i oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.").

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że zarówno zaskarżone postanowienie SKO w W., jak i postanowienie organu I instancji naruszają prawo w sposób wskazany powyżej, a skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej argumenty są trafne.

Kontroli Sądu poddane zostało orzeczenie SKO w W. z dnia [...] sierpnia 2020 r., utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] maja 2020 r., nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia o samodzielności – w rozumieniu art. 2 ust. 2 u.w.l. – lokalu "mieszkalnego nr [...]", usytuowanego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z usługami i garażem podziemnym przy ul. P. [...] w W.

U podstaw takich rozstrzygnięć organów legło stwierdzenie, że istnieje rozbieżność pomiędzy dokumentacją będącą w ich posiadaniu (zatwierdzonym projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę) a dokumentacją złożoną przez wnioskodawczynię w zakresie przeznaczenia ww. lokalu nr [...].

Zgodnie z art. 217 k.p.a.

§ 1. Organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie.

§ 2. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa.

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

§ 3. Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni.

§ 4. Zaświadczenie wydaje się w formie dokumentu elektronicznego, opatrzonego bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu, jeżeli zażąda tego osoba ubiegająca się o zaświadczenie.

Z brzmienia powołanego powyżej przepisu wynika, iż organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli przepis prawa wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego oraz jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

W tym względzie należy przyznać rację organom, że w doktrynie zaświadczenie definiuje się jako czynność polegającą na urzędowym potwierdzeniu w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy dotyczącego faktów lub prawa, dokonaną przez właściwy organ administracji publicznej (por. K. Chorąży, Z. Kmiecik, Wydawanie zaświadczeń - kwestie nierozstrzygnięte w literaturze, Sam. Teryt. 2000/6, s. 70-71; zob. T. Woś (w:) Postępowanie administracyjne, red. T. Woś, Warszawa 2013, s. 72). Podobnie w orzecznictwie wskazuje się, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i ma specyficzny charakter. Nie obejmuje on kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, lecz sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie aktem woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia.

Podkreślić przy tym należy, że zaświadczenie wydaje się w granicach żądania wnioskodawcy. W granicach żądania wnioskodawcy organ administracyjny obowiązany jest do potwierdzenia, w formie zaświadczenia, tylko tych faktów albo stanu prawnego, który wynika z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W orzecznictwie podkreśla się, że przed wydaniem zaświadczenia możliwe jest jednak prowadzenie postępowania wyjaśniającego, choć jego zakres doznaje istotnych ograniczeń. Z nieco zmodyfikowaną sytuacją mamy do czynienia w przypadku postępowania o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu.

Zdaniem tutejszego Sądu, istotne znaczenie dla oceny prawidłowości kontrolowanych postanowień ma fakt, że organy w zasadzie nie wyjaśniły i nie odniosły się w żaden sposób do okoliczności podnoszonych przez skarżącą, co w zasadzie wyklucza możliwość ich sądowej kontroli. Wobec tego, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznaje za trafne zarzuty skargi, w zakresie w jakim dotyczą one naruszenia przez organy administracji przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak również przepisu art. 124 § 2 k.p.a.

Stosownie do art. 2 u.w.l., wersji obowiązującej w dacie wydania spornych postanowień:

1. Samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, zwane dalej "lokalami", mogą stanowić odrębne nieruchomości.

1a. Ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy.

1b. Przepisu ust. 1a nie stosuje się do budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą.

1c. Odrębną nieruchomość w budynku mieszkalnym jednorodzinnym mogą stanowić co najwyżej dwa samodzielne lokale mieszkalne. Ograniczenie to nie ma zastosowania do budynków, które zostały wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed dniem 11 lipca 2003 r.

2. Samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne.

3. Spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1a-2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia.

4. Do lokalu mogą przynależeć, jako jego części składowe, pomieszczenia, choćby nawet do niego bezpośrednio nie przylegały lub były położone w granicach nieruchomości gruntowej poza budynkiem, w którym wyodrębniono dany lokal, a w szczególności: piwnica, strych, komórka, garaż, zwane dalej "pomieszczeniami przynależnymi".

5. Lokale wraz z pomieszczeniami do nich przynależnymi zaznacza się na rzucie odpowiednich kondygnacji budynku, a w razie położenia pomieszczeń przynależnych poza budynkiem mieszkalnym - także na wyrysie z operatu ewidencyjnego; dokumenty te stanowią załącznik do aktu ustanawiającego odrębną własność lokalu.

6. W razie braku dokumentacji technicznej budynku, zaznaczeń, o których mowa w ust. 5, dokonuje się, zgodnie z wymogami przepisów prawa budowlanego, na koszt dotychczasowego właściciela nieruchomości, o ile strony umowy o ustanowienie odrębnej własności lokalu nie postanowiły inaczej.

Zaświadczenie o samodzielności lokalu, o którym mowa ww. przepisie, jest więc dokumentem urzędowym potwierdzającym, że dany lokal spełnia wymogi samodzielności lokalu. Jest ono niezbędne dla dokonania czynności wydzielenia lokalu, jako samodzielnej nieruchomości lokalowej z nieruchomości głównej. Wydzielenie zaś lokalu jako odrębnej nieruchomości jest niezbędne do ustanowienia dla danego lokalu prawa odrębnej własności.

Należy jednocześnie zaznaczyć, że wprowadzone z dniem 23 sierpnia 2018 r., na mocy nowelizacji ustawą z 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o własności lokali, nowe brzmienie ust. 3 u.w.l. stanowi o zaświadczeniu starosty stwierdzającym spełnienie stanu faktycznej samodzielności w znaczeniu "technicznym" (tj. zgodnym z definicją samodzielności sformułowaną w ust. 2), ale także zaistnienie przesłanek samodzielności sformułowanych w ust. 1a (chyba że starosta stwierdzi, że przepis ten nie znajduje zastosowania na mocy ust. 1b).

Sąd w pełni podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 802/19, opubl. [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA), że starosta, w ramach postępowania, którego efektem ma być wydanie zaświadczenia, powinien zbadać nie tylko spełnienie przez lokal wymogu samodzielności, ale także, z wyjątkiem wskazanym w ust. 1b, zgodność projektowanego ustanowienia odrębnej własności lokalu, zarówno mieszkalnego, jak i użytkowego, m.in. z pozwoleniem na budowę albo, odpowiednio do wymagań Prawa budowlanego, skutecznie dokonanym zgłoszeniem zamiaru podjęcia robót budowlanych oraz pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym, znów odpowiednio do przepisów Prawa budowlanego, zawiadomieniem o zakończeniu budowy.

Zarazem nie ma racji skarżąca sugerując w uzasadnieniu skargi, że w niniejszej sprawie decydujące znaczenie dla wydania przedmiotowego zaświadczenia ma wyłącznie data wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego przy ul. P. [...] w W., w którym znajduje się lokal nr [...], a które zostało wydane przed dniem 1 stycznia 1995 r.

Trzeba podkreślić, że możliwość odstąpienia od ww. wymogów w zakresie zgodności m.in. z pozwoleniem na budowę, o których mowa w art. 2 ust. 1a u.w.l., zawarta w przepisie art. 2 ust. 1b stanowi wyjątek, odstępstwo od zasady, a zatem jak każdy wyjątek, winno być interpretowane zawężająco. Niedopuszczalna jest bowiem taka interpretacja wyjątku, która będzie pozwalać na nadanie mu szerokiego zastosowania, wykraczającego poza zasady ogólne wprowadzenia danego nakazu. Wprawdzie w art. 2 ust. 1b u.w.l. mowa jest o "budynkach istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą", jednakże wykładnia celowościowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że nie chodzi w nim o datę wybudowania budynku, lecz o datę powstania lokalu będącego przedmiotem oceny w trybie wydawania zaświadczeń. Celem tego przepisu - dodanego w 2018 r. - było bowiem umożliwienie prawnego wyodrębnienia lokali istniejących od kilkudziesięciu lat, jednak niespełniających aktualnie obowiązujących norm. Z całą pewnością ustawodawca nie zamierzał w ten sposób umożliwić inwestorom robót budowlanych wykonywanych obecnie obejścia tych aktualnych wymogów - tylko dlatego, że budynek, w którym te roboty są wykonywane powstał przed 1995 rokiem lub przed tą datą wydane zostało pozwolenie na jego budowę (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 601/19; z dnia 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 376/20). W świetle omawianego przepisu kluczowa powinna być zatem nie data powstania budynku, lecz data powstania lokalu będącego przedmiotem postępowania. Jak wskazał w ww. wyroku z dnia 1 sierpnia 2019 r. (sygn. akt II SA/Kr 601/19) WSA w Krakowie, dyspozycja przepisu art. 2 ust. 1a u.w.l. obejmuje swym zasięgiem również sytuacje, w których po 1995 r. nastąpiła np. przebudowa budynku istniejącego przed 1995 r. (lub powstałego na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed 1 stycznia 1995 r.).

Tym niemniej, w rozpoznawanej sprawie przedmiotowa okoliczność dotycząca rzeczywistej daty przebudowy lokalu nr [...] nie została przez organy zbadana i wzięta pod uwagę. Organy nie odniosły się do powyższej kwestii, pomimo, że skarżąca podnosi, iż w zasadzie od momentu wzniesienia budynku lokal ten pełnił funkcję mieszkaniową. W uzasadnieniu wydanych postanowień organy powinny zatem wyjaśnić skarżącej, jakie ustalenia w rzeczonym zakresie przyjęły za podstawę swoich rozstrzygnięć, a tym samym wskazać, w jakim zakresie znajdują zastosowanie w sprawie przepisy art. 2 u.w.l.

Powyższe rozważania pozostają w bezpośrednim związku z brakiem wyjaśnienia przez organy podnoszonych przez skarżącą zarzutów dotyczących okoliczności wcześniejszego wydania przez Prezydenta [...] zaświadczenia z dnia 18 stycznia 2007 r., w którym – według twierdzeń skarżącej –potwierdzono, że lokal nr 19 położony jest na dwóch kondygnacjach i którego ówcześnie przedłożona inwentaryzacja obejmowała także aktualną powierzchnię lokalu nr [...], jest samodzielnym lokalem mieszkalnym w myśl art. 2 ust. 2 u.w.l. Sąd zmuszony jest zauważyć, że w aktach sprawy nie znajduje się rzeczone zaświadczenie, ani też dokumentacja, która została przedłożona przy wniosku o jego wydanie. Nie sposób wobec tego odnieść się do zarzutów skarżącej i ustalić, czy w aktach sprawy stanowiących podstawę wydania ww. zaświadczenia, zostały zgromadzone jakiekolwiek dokumenty mogące wskazywać na wcześniejszą zmianę przeznaczenia dawnego strychu nieużytkowego (określanego przez organy także mianem pracowni).

Bez wątpienia rację mają organy stwierdzając, że aby pomieszczenie, zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową, przeznaczone na cele inne niż mieszkalne, nawet spełniające warunki samodzielności, mogło stać się prawnie samodzielnym lokalem mieszkalnym, trzeba w pierwszej kolejności zmienić sposób jego użytkowania w drodze stosownej procedury prawnej. Aktualnie zagadnienie to unormowane jest w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Badanie czy lokal może być wykorzystywany zgodnie z przeznaczeniem (na cele mieszkalne) następować powinno co do zasady przede wszystkim na podstawie dokumentacji architektoniczno-budowlanej, między innymi dokonania przez inwestora skutecznego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania.

Niemniej wobec braku w aktach dokumentacji dotyczącej wydania przez Prezydenta [...] zaświadczenia z dnia 18 stycznia 2007 r., tutejszy Sąd uznał, że niniejsza sprawa wymaga ponownego zbadania przez organy, z uwzględnieniem zasad wyrażonych w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak również przepisu art. 124 § 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasadzając od organu II instancji na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu sądowego.