Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2415/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 35a, 55 i 57, art. 140aa ust. 1, ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 41
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Protokolant ref. staż. Anna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w O. kwotę 2817 (dwa tysiące osiemset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Transportu Drogowego (w skrócie: "GITD") decyzją z [...] lipca 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", art. 2 pkt 35a, art. 64 ust. 1 i 2, art. 64c, art. 140aa ust. 1 i ust. 3 pkt 2, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c, ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1137), dalej: "p.r.d.", art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 460), dalej: "u.d.p.", § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a, § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz.U. z 2015 r., poz. 305), dalej; "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych", po rozpatrzeniu odwołania "E." sp. z o.o. z siedzibą w O. (dalej: "skarżąca" lub "Spółka") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (w skrócie: "WITD") z [...] kwietnia 2015 r., nr [...], o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania powyższej decyzji doszło na podstawie następujących ustaleń:

[...] marca 2014 r. w Barczewie przy drodze wojewódzkiej nr 595 (dopuszczalny nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu do 8 t) został zatrzymany do kontroli pojazd marki MERCEDES-BENZ o nr rej. [...] wraz z naczepą marki BODEX o nr rej. [...], kierowany przez M.M. W toku kontroli kierowca okazał do kontroli m.in. dokument przewozowy, na którym wartość wagi wyjazdowej dla zespołu pojazdów wynosiła 42.360 kg. W związku powyższym zespół skierowano na parking przy drodze krajowej nr 16 celem szczegółowej kontroli poszczególnych wartości zespołu. W toku kontroli ustalono, że zespołem pojazdów wykonywano krajowy przewóz drogowy piasku (piasek płukany 0-2, 29.360 kg) ze żwirowni w K. do O. W wyniku dokonanych pomiarów - po odjęciu dopuszczalnych błędów - dla dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu stwierdzono wartość 40.600 kg (przekroczenie o 600 kg), dla pojedynczej osi napędowej pojazdu stwierdzono nacisk o wartości 10,1 t (przekroczenie o 2,1 t), a dla potrójnej osi nienapędowej naczepy stwierdzono nacisk o wartości 24,4 t (przekroczenie o 0,4 t).

Z uwagi na uzyskane wyniki stwierdzono, że zatrzymany do kontroli pojazd był pojazdem nienormatywnym, na którego przejazd wymagane było zezwolenie kategorii VII. Kierowca do kontroli nie okazał stosownego zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego. Przebieg kontroli utrwalono protokołem nr [...].

W związku ze stwierdzeniem powyższych nieprawidłowości WITD decyzją z [...] maja 2014 r. nałożył na Spółkę jako załadowcę przewożonego ładunku karę pieniężną w wysokości 5.000 zł. Na skutek złożonego odwołania GITD uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W wyniku ponownie prowadzonego postępowania WITD [...] kwietnia 2015 r. wydał decyzję, którą nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 15.000 zł.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Spółka - pismem z [...] kwietnia 2015 r. - złożyła odwołanie, w którym wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania.

Przywołaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2015 r. GITD utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ przedstawił zasady ruchu pojazdów nienormatywnych po drogach publicznych oraz odpowiedzialności za przejazd takich pojazdów bez zezwolenia. GITD wskazał przy tym, że karę pieniężną nakłada się na podmiot wykonujący inne czynności związane z przewozem drogowym, w tym załadowcę, jeżeli okoliczności lub dowody wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia.

Dodatkowo organ wyjaśnił, że w myśl przepisów rozporządzenia o warunkach technicznych nacisk osi nie może przekraczać 24 t w przypadku potrójnej osi przyczep i naczep, przy odległości między osiami składowymi pomiędzy 1,3 m a 1,4 m, a dopuszczalna masa całkowita pojazdu nie może przekraczać w przypadku dwuosiowego ciągnika samochodowego i trzyosiowej naczepy 40 t. Jak wskazał organ, wyjątek od ostatniej reguły wprowadza § 3 ust. 1 pkt 3 lit. c ww. rozporządzenia, zgodnie z którym dopuszczalna masa całkowita pojazdu nie może przekraczać w przypadku trzyosiowego ciągnika siodłowego i trzyosiowej naczepy przewożącej 40-stopowy kontener ISO w transporcie kombinowanym 44 t. Ponadto jak wyjaśnił GITD § 57 ust. 3 ww. rozporządzenia stanowi, że dopuszczalna masa całkowita pojazdu członowego lub zespołu złożonego z pojazdu silnikowego i przyczepy, zarejestrowanych po raz pierwszy przed dniem 13 marca 2003 r. może wynosić 42 t, przy czym z uwagi na fakt, że ciągnik samochodowy został po raz pierwszy zarejestrowany w 2007 r., a naczepa w 2008 r. wyjątek ten nie znalazł zastosowania.

GITD zaznaczył, że wyniki ważenia zostały pomniejszone o 2% zaokrąglone w górę do 0,1 t oraz wskazał, iż norma dotycząca nacisków osi potrójnych jest identyczna na wszystkich kategoriach dróg, a ich przekroczenie powoduje zakwalifikowanie naruszenia do przejazdu pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII, gdyż tylko ono dopuszcza ich przekroczenie. Organ wskazał również, że miejsce ważenia legitymowało się w dniu kontroli protokołem pomiaru pochylenia terenu na stanowisku ważenia pojazdów, a przenośne wagi do pomiarów statycznych typu SAW 10C/II wykorzystane do ważenia legitymowały się ważnym świadectwem zgodności wydanym przez Okręgowy Urzędu Miar w Poznaniu dnia 29 maja 2013 r. na podstawie Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/23/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d. krąg podmiotów odpowiedzialnych za naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego może być rozszerzony o podmiotu inne niż podmiot wykonujący przewóz uczestniczące w procesie załadunku. GITD wskazał przy tym, że to nie podmiot wykonujący przejazd, ale strony transakcji ustalą jej warunki, decydując ile i jakiego rodzaju towar ma być sprzedany. W ocenie organu odwoławczego zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do wydania przez organ I instancji decyzji administracyjnej nakładającej karę pieniężną.

GITD wskazał, że pomimo iż załadowca nie ma możliwości ani uprawnień dotyczących wyboru i kontroli środka transportu, którym ładunek jest przemieszczany poza terenem załadunku, wydania towaru, to powinien zwrócić uwagę, czy pojazd po załadunku wydanego towaru nie będzie powodował przekroczenia dopuszczalnych norm w tym dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, która w przypadku dwuosiowego ciągnika samochodowego i trzyosiowej naczepy nie może przekraczać 40 ton. Organ podkreślił przy tym, że wpływ strony na powstanie naruszenia wynika już m.in. z przeliczenia szacunkowego wartości mas własnych ciągnika, naczepy oraz masy ładunku, tj. 6.963 kg + 6.100 kg + 29.360 kg = 42.423 kg. Z uwagi na powyższe GITD uznał, że w sprawie występuje wpływ oraz godzenie się załadowcy na powstanie naruszenia, a Spółka powinna była posiać wiedzą, iż załadowany pojazd jest nienormatywny na wszystkich kategoriach dróg publicznych, a więc i na drodze wyjazdowej z miejsca załadunku. Organ podkreślił także, że załadowca nie może uwolnić się od odpowiedzialności za stwierdzone podczas kontroli naruszenia, wskazując, iż proces załadunku nadzorował kierowca i to on decydował o ilości materiału załadowanego.

GITD wskazał, że załadowca nie zweryfikował, czy wartość masy całkowitej pojazdu z ładunkiem jest dopuszczalna dla tego typu pojazdu, podczas gdy spoczywał na nim obowiązek zweryfikowania, czy podmiot wykonujący przejazd legitymuje się stosownych zezwoleniem na przejazd pojazdu nienormatywnego. Organ podkreślił przy tym, że w systemie gospodarki rynkowej nie ma potrzeby, aby prawo regulowało, w jaki sposób kontrahenci działający na rynku mają ukształtować swe stosunki i w gestii m.in. załadowcy jest takie zorganizowanie czynności, aby mając na względzie treść wynikających z przepisów prawa obowiązków nie narazić samego siebie na sankcje administracyjne, które są konsekwencją ich naruszenia. Zdaniem GITD to załadowca, a nie przewoźnik ponosi odpowiedzialność za czynności załadunkowe. W ocenie organu załadowca przyjął bierną postawę w sytuacji, gdy z okoliczności wynikało, że pojazd opuszczając teren załadunku, był nienormatywny. Organ stwierdził jednocześnie, że okoliczność wilgotności przewożonego piasku, która powodowała zwiększenie jego wagi, nie ma wpływu na wyłącznie odpowiedzialności załadowcy, gdyż dokonując załadunku, był świadomy, że waga piasku mokrego jest większa niż suchego.

Zdaniem GITD przepisy Prawa przewozowego określają obowiązki przewoźników, nadawców i odbiorców. Organ podkreślił, że z istoty umowy wynika zatem określony okres obowiązków jej stron i nie wynika z nich konkluzja, iż kwestia załadunku towaru miałaby nie być przedmiotem zainteresowania nadawcy, a za końcowy efekt czynności załadunkowych miałby odpowiadać wyłącznie przewoźnik. W ocenie GITD oznacza to, że na mocy art. 47 w zw. z art. 43 Prawa przewozowego strona była obowiązana do dokonania czynności załadunku, a przynajmniej do dopilnowania normatywności pojazdu.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił również zasady posługiwania się wagami do pomiarów statycznych typu SAW 10C/II i wskazał, że stanowiska Najwyższej Izby Kontroli oraz Głównego Urzędu Miar dotyczące używania wag typu VLM, LP 600, SAW 10 C nie zostały poparte analizą prawną, ani faktyczną oraz nie zawierają uzasadnienia, które doprowadziłoby do konkluzji, że odpowiednie do ustalenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu są wagi nieautomatyczne III, a nie IIII klasy dokładności, a tym samym nie pozwalają na dokonanie analizy logiczności i poprawności wniosków bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. GITD podkreślił przy tym, że w aktach sprawy znajduje się potwierdzona za zgodność z oryginałem kserokopia świadectwa zgodności wag użytych w sprawie, z których wynika, iż są one wagami IIII klasy dokładności o wartości działki legalizacyjnej "e" = 50 kg w związku z czym największy dopuszczalny błąd graniczny wynosi ± 1,5 e, tj. 150 kilogramów. Organ odwoławczy odnotował, że uzyskane wyniki ważenia każdej osi zostały pomniejszone o 2% i zaokrąglone do 0,1 t w górę, a nie 200 kg i 2%, która to tolerancja wynikała z zarządzenia wewnętrznego nieobowiązującego w dniu kontroli. GITD wyjaśnił jednocześnie, że obowiązek tolerancji 2% zaokrąglone do 0,1 t w górę, nie wynikał z żadnego przepisu, został zastosowany na podstawie wewnętrznego zarządzenia nr 28/2014 Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 17 września 2014 r. w sprawie zasad planowania, prowadzenia oraz dokumentowania kontroli przewozów drogowych przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego.

Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że za pomocą pary połączonych, umieszczonych w dołach fundamentowych wag SAW 10C/II kontrolujący był umocowany na podstawie instrukcji obsługi wag oraz świadectwa homologacji do wyznaczenia nacisku na pojedynczej osi napędowej również nacisk na osiach wielokrotnych oraz rzeczywistej masy całkowitej. Jak podkreślił GITD, stanowisko to jest zgodne z aktualną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, w związku z czym procedura ważenia odbyła się prawidłowo, za pomocą zalegalizowanych przyrządów pomiarowych, była dokonana przez kompetentne organy, a jej wyniki są w pełni wiarygodne.

Uzasadniając decyzję, GITD wyjaśnił, że art. 61 ust. 1 p.r.d. wskazuje, iż ładunek nie może powodować przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej oraz umieszcza się go w taki sposób, aby nie powodował przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi pojazdu na drogę, przy czym obowiązek prawidłowego rozmieszczenia ładunku jest nakładany na załadowcę na podstawie art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d. w zw. z załącznikiem nr 1 do tej ustawy. Organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wyjaśnił pojęcie godzenia się na naruszenie obowiązków lub warunków przewozu oraz wpływu na naruszenie. Zdaniem GITD obowiązki nadawcy nie kończą się na umożliwieniu przewoźnikowi wjazdu i wyjazdu na swój teren i jest on odpowiedzialny za dokonanie takiego załadunku, który nie będzie skutkował naruszeniem norm w zakresie dopuszczalnych parametrów pojazdu. Organ podkreślił, że załadowca czuwa nad wykonaniem właściwego finału transakcji handlowej, przez wydanie towaru w zamówionej ilości.

Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie naruszył art. 7 i 8 k.p.a. i w sposób wszechstronny dokonał oceny stanu faktycznego, działał w granicach i zgodnie z przepisami prawa. Odnosząc się do argumentu skarżącej, że organ orzekający wydał decyzję z obrazą art. 77 k.p.a. GITD zważył, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji wypełnił obowiązek wynikający z art. 7 oraz 77 k.p.a. i zgromadził w aktach sprawy dowody, które są konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuścił jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja zawiera również niezbędne elementy określone w art. 107 k.p.a.

Na wskazane powyżej orzeczenie pismem z [...] sierpnia 2015 r. Spółka złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją ją poprzedzającą oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

1) art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, która to dowolna ocena była konsekwencją poczynienia ustaleń w oparciu o materiał, który nie został rozpatrzony w sposób wyczerpujący i kompletny;

2) art. 8 k.p.a. przez przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania skarżącego do władzy publicznej;

3) art. 75 § 1 k.p.a. przez uznanie za dowód wyników użycia wag do pomiaru nacisku osi niezgodnie ze wskazaniami producenta wag;

4) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez sporządzenie niepełnego, wadliwego, niezawierającego elementów wskazanych w przepisie prawa elementów, uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji organu II instancji;

5) art. 107 § 1 w zw. z art. 104 § 4 k.p.a. polegające na nieodniesieniu się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich faktów i dowodów zgromadzonych w trakcie postępowania;

6) art. 140aa ust. 1 i ust. 3 pkt 2 p.r.d. przez uznanie, że załadowca miał wpływ bądź też godził się na powstanie naruszenia, o którym mowa w art. 140aa ust. 1 p.r.d.

W uzasadnieniu złożonej skargi Spółka podniosła, że nie godziła się ani nie miała wpływu na powstanie naruszenia, a organ dokonał wybiórczej i dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Skarżąca powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 listopada 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1629/12, wskazała, że wpływ na powstanie określonego naruszenia w dziedzinie transportu drogowego musi być niewątpliwie realny i bezpośredni w związku z czym nie może być prostą konsekwencją czynności składających się na szeroko rozumiany proces transportu towarów. Spółka zauważyła również, że czynienie z przewoźnika osoby pozostającej obojętną na proces załadunku i przypisywanie mu bierności w działaniu jest sprzeczne z przypisaną mu odpowiedzialności prawną. Skarżąca podkreśliła przy tym, że przewoźnik wjeżdżając na teren żwirowni, posiadał wiedzę na temat rodzaju i ilości towaru i jako profesjonalista powinien dobrać środek transportu w taki sposób, aby zlecone zadanie wykonać w sposób zgodny z przepisami, a w przypadku braku odpowiedniego sprzętu nie powinien podejmować się takiego zlecenia, bądź też zlecić je podwykonawcy.

Spółka zauważyła również, że organ rozpoznając odwołanie, dokonał wybiórczej oceny materiału dowodowego oraz wybiórczej oceny treści zeznań kierowcy. Zdaniem skarżącej organ pominął w szczególności fakt, że kierowca znając docelową masę ładunku, nie zareagował na przeładowanie pojazdu przez operatora koparki i nie przerwał procesu załadunku. Spółka podniosła, że z zeznań kierowcy nie wynika w sposób jednoznaczny niezbity fakt nienormatywności pojazdu, przy czym zaznaczyła, iż kierowca nawet przy najmniejszej wątpliwości powinien był dokonać rozładunku i ponownego załadunku, a nie wyjeżdżać poza teren żwirowni, poświadczając przy tym nieprawdę co do prawidłowości i wprowadzając tym samym w błąd załadowcę. Zdaniem skarżącej postawa przewoźnika oraz celowe wprowadzenie załadowcy w błąd powinny zostać uznane za przesłanki wyłączające odpowiedzialność Spółki. W ocenie skarżącej ilość materiału, która została załadowana na zatrzymany do kontroli pojazd, jest pozbawiona znaczenia, gdyż każdy z zestawów ma różną masę własną, różną dopuszczalną masę całkowitą oraz różną konfigurację osi, co wpływa bezpośrednio na złamanie bądź nie przepisów p.r.d. zdaniem Spółki o tych czynnikach powinien wiedzieć przewoźnik zawodowo zajmujący się transportem drogowym. Skarżąca zaznaczyła, że załadowca nie posiadał wiedzy dotyczącej masy własnej pojazdu i dokonał załadunku zgodnie z poleceniem kierowcy, który posiadał wiedzę o takich parametrach. Spółka zaznaczyła jednocześnie, że masa rzeczywista zestawu przekraczała dopuszczalną wartość o 600 kg i mogło na to wpłynąć wiele czynników takich jak wilgotność piasku, czy większa ilość paliwa w zbiornikach pojazdu niż momencie załadunku.

Skarżąca podniosła także, że organ bez podania przyczyny pominął zeznania świadka A.C. Spółka zwróciła natomiast uwagę, że organ uznał, że dokument WZ spełnia wymogi przewidziane w prawie przewozowym, ale skoro strona wydała piasek płukany w ilości wskazanej w tym dokumencie, to miała wpływ i godziła się na powstanie naruszenia. Skarżąca podkreśliła, że dokument ten zawiera wyłącznie następujące informacje: datę wystawienia, dane kontrahenta, nazwę materiału, wagę, oświadczenie oraz podpisy. Zdaniem Spółki każdy kontrahent ma możliwość ingerowania w treść podpisywanego przez siebie dokumentu WZ, jeżeli zauważy, że informacje znajdujące się na nim, są sprzeczne z istniejącym stanem faktycznym i skoro kierowca, znając parametry pojazdu, podpisał się pod oświadczeniem, to tym samym nie było żadnych podstaw sądzić, że oświadczenie to nie jest zgodne ze stanem rzeczywistym. Zgodnie ze stanowiskiem skarżącej nie można było wykluczyć, że kierowca korzysta z takich rozwiązań technicznych, które pomagają mu zweryfikować wielkość nacisku na osie. Spółka podkreśliła również, że decyzja o wyjechaniu na drogę publiczną została podjęta przez kierowcę. Skarżąca podniosła przy tym, że załadowca nie ma uprawnień ani obowiązku zapoznania się z trasą, po której prowadzony jest transport materiałów u niego zakupionych.

W ocenie Spółki sam fakt ważenia towaru nie może stanowić podstawy do pociągnięcia do odpowiedzialności załadowcy. Skarżąca wskazała przy tym, że brak jest w sprawie dowodów świadczących o tym, iż załadowca godził się lub miał wpływ na powstanie naruszenia, a w szczególności nie ma dowodów na to, że załadowca wiedział o przeładowaniu ani nie miał możliwości i obowiązku weryfikacji oświadczenia kierowcy o załadowaniu pojazdu zgodnie z dopuszczalną masą. Zdaniem Spółki zgromadzone w sprawie dowody wykluczają jej odpowiedzialność.

W uzasadnieniu złożonej skargi Spółka zwróciła również uwagę, że organ odwoławczy nie odniósł się do kwestii związanych ze zmianą kwalifikacji naczepy na przyczepę oraz podniosła, iż w opisie stwierdzonych naruszeń podano, że zespół pojazdów poddano kontroli mas i poszczególnych wielkości, nie precyzując, jakie wielkości zbadano, w związku z czym zapisy protokołu nie pozwalają na dokonanie oceny charakteru samochodu i uniemożliwiają skarżącej wypowiedzenie się co do stwierdzonych faktów. Spółka wskazała, że przytaczanie ogólnych zasad nie zwalnia organu do wyjaśnienia konkretnego naruszenia. Zdaniem skarżącej nie zaistniały podstawy do zakwalifikowania braku zezwolenia do kategorii VII.

Spółka zauważyła również, że w toku kontroli wykorzystano wagi nieautomatyczne SAW 10C/II, które zgodnie ze świadectwem homologacji UE nr D98-09-08 służą do pomiaru nacisków kół i osi, natomiast nie posiadają homologacji na dokonywanie pomiarów masy całkowitej pojazdów, na co uwagę zwracał Wiceprezes Głównego Urzędu Miar, informując o tym GITD pismem z 22 kwietnia 2011 r. oraz p.o. Wiceprezesa Najwyższej Izby Kontroli w wystąpieniu z 21 lipca 2011 r. skierowanym do organu odwoławczego. W świetle powyższego zdaniem skarżącej pomiary przeprowadzone w toku kontroli należy uznać za niewiarygodne i niemogące stanowić podstawy do zastosowania sankcji administracyjnych. Spółka podniosła także, że w związku z niedokładnościami pomiarów i różnicami w przeprowadzanych pomiarach, GITD wydał zarządzenie nr 3/2006, zgodnie z którym należy stosować tolerancję przy odczycie pomiaru z wagi i od uzyskanego wyniku odjąć 200 kg, a następnie odjąć kolejne 2% pozostałej wagi. Skarżąca zwróciła uwagę, że zgodnie z treścią zaskarżonej decyzji podczas ważenia wyniki zostały pomniejszone o 2% i zaokrąglone w górę do 0,1 t zgodnie z zarządzeniem nr 28/2014 GITD, które zostało wydane 17 września 2014 r., tj. już po przeprowadzeniu kontroli pojazdu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012. r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo.

W myśl art. 140aa ust. 1 p.r.d. za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej.

W tej sprawie karę za przejazd pojazdu nienormatywnego nałożono na skarżącą jako na załadowcę tego pojazdu uznając że wypełniły się przesłanki z art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d.

Uwzględniając powyższe skonstatować należy, że istotne znaczenie dla stwierdzenia deliktu administracyjnego określonego w art. 140aa ust. 1 p.r.d., ma pojęcie "pojazdu nienormatywnego". Pojęcie to zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 2 pkt 35a p.r.d. Zgodnie z tym przepisem "pojazd nienormatywny" oznacza pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy - to jest ustawy Prawo o ruchu drogowym. Przez "nacisk osi" należy przy tym rozumieć sumę nacisków, jaką na drogę wywierają koła znajdujące się na jednej osi (art. 2 pkt 57 p.r.d.), natomiast przez "rzeczywistą masę całkowitą" należy rozumieć masę pojazdu łącznie z masą znajdujących się na nim rzeczy i osób (art. 2 pkt 55 p.r.d.).

W świetle ww. definicji pojęcia pojazdu nienormatywnego określenie górnych wartości nacisku osi dopuszczalnych przez ustawodawcę dla danej drogi wymaga sięgnięcia do przepisów o drogach publicznych, z kolei określenie górnych wartości rzeczywistej masy całkowitej pojazdu lub zespołu pojazdów wymaga sięgnięcia do przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym. Przepisy, które znajdą w tym przypadku zastosowanie, jako określające granice deliktu administracyjnego, a w konsekwencji i odpowiedzialności administracyjnej, nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Niedopuszczalna w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) jest bowiem taka sytuacja, w której podmiot administrowany będzie ponosił odpowiedzialność administracyjną za okoliczności niewynikające wprost z powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

Przepisami o drogach publicznych, do których odsyła art. 2 pkt 35a p.r.d., są regulacje znajdujące się w ustawie o drogach publicznych.

Z kolei ustawa o drogach publicznych problematykę nacisku osi reguluje wyłącznie w przepisach art. 41.

Zgodnie z jego ust. 1 po drogach publicznych dopuszcza się ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 tego art. Minister właściwy do spraw transportu, o czym stanowi już ust. 2, ustala, w drodze rozporządzenia, wykaz: 1) dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, 2) dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t - mając na uwadze potrzebę ochrony dróg oraz zapewnienia ruchu tranzytowego. Drogi wojewódzkie inne niż drogi określone na podstawie ust. 2 pkt 1, drogi powiatowe oraz drogi gminne stanowią sieć dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (ust. 3). Na podstawie art. 41 ust. 2 p.r.d. wydane zostało rozporządzenie Ministra Transportu. Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 6 września 2012 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Dz. U. z 2012 r., poz. 1061), w którym Minister ustalił wykaz dróg krajowych obejmujący odcinki dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t (§ 1; wykaz ten został umieszczony w załączniku nr 1), wykaz dróg wojewódzkich obejmujący odcinki dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t (§ 2, załącznik nr 2) oraz wykaz dróg krajowych obejmujący odcinki dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (§ 3, załącznik nr 3).

Analiza przywołanych powyżej przepisów o drogach publicznych prowadzi do wniosku, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym, w tym w stanie prawnym obowiązującym w dniu przeprowadzenia kontroli w niniejszej sprawie - to jest dnia 20 marca 2014 r., ustawodawca określił dla dróg publicznych dopuszczalny nacisk jedynie wobec pojedynczych osi napędowych. W art. 41 ust. 1 u.d.p. wyraźnie jest bowiem mowa o "nacisku pojedynczej osi napędowej", z kolei regulacje zawarte w ust. 2 i ust. 3 tego art., stanowią przepisy szczególne wobec ust. 1 (świadczy o tym użycie w tym ostatnim sformułowania - "z zastrzeżeniem"), przez co także i one odnosząc się do "nacisku pojedynczej osi" stanowią o nacisku pojedynczej osi napędowej.

Konsekwentnie należy zatem uznać, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw do pociągnięcia, w oparciu o art. 140aa ust. 1 p.r.d., podmiotu wykonującego przejazd lub podmiotu wykonującego inne czynności związane z przewozem drogowym, do odpowiedzialności administracyjnej za przejazd po drodze publicznej pojazdem w zakresie nacisków pojedynczej osi nienapędowej lub osi wielokrotnej, bowiem przepisy o drogach publicznych, do których w tym zakresie odwołuje się art. 2 pkt 35a p.r.d., nie przewidują dla tego rodzaju osi żadnych wartości dopuszczalnych. Dla wyznaczenia tych wartości nie jest przy tym prawnie dozwolone sięganie do regulacji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2013 r., poz. 951). Przepisy tego rozporządzenia nie tylko nie stanowią "przepisów o drogach publicznych", o których mowa w art. 2 pkt 35a p.r.d., lecz nadto nie regulują dopuszczalnych nacisków osi "przewidzianych dla danej drogi". Przepisy przywołanego rozporządzenia są decydujące w zakresie możliwości dopuszczenia danego pojazdu do ruchu w ogóle, jednak nie znajdują zastosowania z punktu widzenia oceny, czy dany pojazd odpowiada sformułowanej w art. 2 pkt 35a p.r.d. definicji pojazdu nienormatywnego, a co za tym idzie - czy jego przejazd bez zezwolenia rodzi skutek w postaci nałożenia kary pieniężnej. W tym zakresie o "nienormatywności" danego pojazdu decyduje bowiem to, czy jego parametry odpowiadają parametrom przewidzianym dla danej drogi, a nie czy pojazd ten spełnia ogólne warunki dopuszczenia go do ruchu. O tym więc, jakie pojazdy mogą się poruszać po danej drodze, nie decydują przepisy określające maksymalne dopuszczalne naciski osi pojazdów dopuszczonych do ruchu (§ 5 rzeczonego rozporządzenia), a wartość techniczna tej drogi, to jest dopuszczalne obciążenie osi na danej drodze, co określone jest w przepisach o drogach publicznych (art. 41 u.d.p.) (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 11 czerwca 2014 r. sygn. akt III SA/Po 368/14).

W niniejsze sprawie brak więc było podstaw prawnych do prowadzenia ustaleń co do okoliczności związanych z przekroczeniem wartości nacisków potrójnej osi nienapędowej pojazdu skontrolowanego w dniu 20 marca 2014 r.

Inne poważne wątpliwości w sprawie budzą wyniki ważenia pojazdu w dniu kontroli.

Z przytoczonych wcześniej regulacji prawnych wynika, że w sprawach o nałożenie kary pieniężnej w pierwszym rzędzie ustalenia wymagało, czy rzeczywiście miał miejsce przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, czy faktycznie miało miejsce przekroczenie dopuszczalnych wartości masy całkowitej pojazdu oraz nacisków osi pojedynczej napędowej.

Zdaniem Sądu ww. okoliczności nie zostały w sposób jednoznaczny w postępowaniu administracyjnym ustalone. Wątpliwości w sprawie budzi rzetelność procedury ważenia i wiarygodność uzyskanych w ten sposób wyników. W sytuacji bowiem, kiedy wysokość kary pieniężnej za przeładowanie pojazdu - także w przypadku załadowcy - jest wprost zależna od wyniku ważenia, obowiązkiem organu jest zapewnić niebudzącą wątpliwości rzetelność ważenia, a następnie w decyzji wykazać prawidłowość poczynionych w tym względzie ustaleń przy pomocy dostępnych środków dowodowych, nie zaś wyłącznie przy pomocy perswazji.

Z akt sprawy w ww. względzie wynika, że pomiaru pięcioosiowego pojazdu członowego dokonano przy pomocy dwóch wag typu SAW 10C/II posiadających w chwili dokonywania kontroli ważne świadectwa zgodności wydane dnia 29 maja 2013 r. przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Miar w Poznaniu na podstawie Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/23/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. z okresem ważności 3 lata. Ponadto z akt sprawy wynika także, iż procedura ważenia została przeprowadzona w miejscu do tego przeznaczonym i odpowiednio wypoziomowanym.

Powyższe ustalenia nie mogą mieć jednak dla rozstrzygnięcia tej sprawy decydującego znaczenia, bowiem istotnym w niej problemem nie jest to, że organy posługiwały się nielegalnymi urządzeniami, ale to, czy legalne urządzenia zostały wykorzystane w sposób zgodny z prawem.

Ocenie przez Sąd tej zaś okoliczności stoi na przeszkodzie niekompletność materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

W aktach administracyjnych brak jest podstawowych dokumentów, mających zasadnicze znaczenie dla wyjaśnienia kwestii poprawności przeprowadzonych w toku kontroli pomiarów. Chodzi tu o opracowaną przez producenta instrukcję użytkowania wag użytych do pomiarów w tej sprawie. Do zapisów tej instrukcji odwołuje się w zaskarżonej decyzji organ nie ujawniając jednak tego dokumentu w aktach sprawy. Należy przy tym negatywnie ocenić brak konsekwencji organu w gromadzeniu materiału dowodowego w poszczególnych sprawach. Raz bowiem w poczet tego materiały organ z urzędu włącza instrukcję obsługi wag, w innej zaś tego nie czyni.

Sąd stoi zaś na stanowisku, iż każdy przyrząd kontrolny, aby jego wskazania mogły być uznane za rzeczywiste i prawdziwe, powinien być używany zgodnie ze wskazaniami producenta tych przyrządów kontrolnych, tj. instrukcją obsługi konkretnej wagi. W analizowanej zaś sprawie nie wiadomo, czy dochowano warunków ważenia przewidzianych w instrukcji obsługi wag SAW 10C/II. Nie może tego ocenić strona, ani zweryfikować Sąd.

Powyższa okoliczność oraz brak w aktach instrukcji uniemożliwia więc skontrolowanie prawidłowości warunków ważenia, a zarazem ocenę legalności uzyskanych w ten sposób jego wyników.

Ta kwestia powinna być w ponownym postępowaniu wyjaśniona, a stronie już na etapie postępowania administracyjnego należy umożliwić zapoznanie się z instrukcją wag, które w jej sprawie zostały wykorzystane.

Ponadto w aktach sprawy powinno znaleźć się świadectwo homologacji wag użytych do pomiarów.

Dopiero wówczas możliwe będzie przesądzenie, czy przy użyciu tych wag (w konfiguracji dwóch wag) można wyznaczać parametry pojazdu członowego składającego się z dwuosiowego ciągnika oraz trzyosiowej naczepy, tj. mierzyć naciski osi pojedynczej napędowej i wyznaczać rzeczywistą masę całkowitą, tak jak uczyniono to w niniejszej sprawie.

Należy zauważyć, iż w rozpatrywanej sprawie stawianych wątpliwości nie niweluje pozyskanie do akt kwitu wagowego, który ewentualnie mógłby jako dowód pośredni potwierdzać prawidłowość dokonanej procedury ważenia.

Podkreślenia przy tym wymaga, że protokół kontroli ma walor dokumentu urzędowego i stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Niewątpliwie nie jest to jednak jedyny dowód, który należy przeprowadzić w postępowaniu w sprawie naruszenia przepisów o transporcie drogowym. Okoliczności wynikających z protokołu nie można przyjmować bezkrytycznie, bez odwoływania się do sposobu dokonania ustaleń z protokołu tego wynikających.

W tych okolicznościach należało uznać, że zachodzi potrzeba ponownej oceny wyników ważenia uzyskanych przy użyciu wag do pomiarów statycznych opisanych w protokole kontroli. Organ nie wyjaśnił więc sprawy w sposób wymagany przez art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., a naruszenie ww. przepisów postępowania mogło zaś mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Inne poważne wątpliwości budzi stanowisko organu co do tego, że w tej sprawie wypełniły się przesłanki z art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d. Odpowiedzialność podmiotów wymienionych w ww. przepisie - tj. wykonujących inne czynności związane z przewozem drogowym, a w szczególności na organizatora transportu, nadawcy, odbiorcy, załadowcy lub spedytora - została powiązana z "godzeniem się" lub "wpływem" na powstanie naruszeń. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w sprawie niniejszej, przez wpływ na powstanie naruszenia należy rozumieć istnienie bezpośredniej zależności między działaniem załadowcy a naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu. Godzenie się na naruszenie polega na jego akceptacji. Chodzi zatem o świadomość przeciążenia i brak przeciwdziałania wyjazdowi przeciążonego pojazdu na drogę publiczną.

Wskazany w tym przepisie wpływ lub godzenie się na powstanie danego naruszenia musi mieć jednocześnie charakter realny i bezpośredni, co oznacza, że nie może być on prostą konsekwencją czynności składających się na szeroko rozumiany proces transportu towarów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1375/11).

Z punktu widzenia przedstawionych uwag za oczywiste uznać należy więc, że w sprawach, których przedmiotem jest nałożenie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia określonego przepisami prawa, zasadnicze znaczenie ma ustalenie, czy zachodzą prawem przewidziane przesłanki jej wymierzenia. W sytuacji, gdy to normy prawa materialnego decydują o tym, jakie fakty mają znaczenie dla sprawy, za oczywiste uznać należy, że to one właśnie wyznaczają zakres ustaleń faktycznych koniecznych do jej załatwienia. Realizacja wskazanego wymogu przez organ administracji publicznej orzekający w sprawie o nałożenie kary pieniężnej na podstawie określonej w art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d., stanowi tym samym podstawowe kryterium oceny zgodności z prawem decyzji o wymierzeniu tej kary. W omawianej kategorii spraw dochodzi bowiem do stosowania przepisów o charakterze represyjnym i nakładania na ich podstawie sankcji administracyjnej, co oznacza, że mogą ją uzasadniać tylko i wyłącznie takie ustalenia, które znajdując odzwierciedlenie w okolicznościach sprawy i zebranych w niej dowodach jednoznacznie wskazują, że dany podmiot zrealizował swoim działaniem/zaniechaniem znamiona deliktu administracyjnego, o którym mowa w przywołanym przepisie ustawy o drogach publicznych. Tym samym za oczywiste uznać należy, że w analizowanym zakresie wykluczone jest istnienie jakiegokolwiek pola dowolności działania organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2067/12).

W tej sprawie organ uznał, że brak jest dowodów wskazujących na to, by załadowca podjął działania w celu niedopuszczenia do naruszenia przepisów ustawy o ruchu drogowym.

W ocenie Sądu ta konstatacja organu pozostaje w sprzeczności z istotnymi elementami stanu faktycznego. Z zeznań Pani A.C., pracownika skarżącej spółki zatrudnionego na terenie żwirowni przy ważeniu i wydawaniu ładowanych kruszyw, wynika wszak, że przedsiębiorstwo skarżącej umożliwiało zarówno kontrolę wagi pojazdów, przez zapewnienie ważenia pojazdów po załadunku, jak i stwarzało warunki odsypania ładunku, którego waga doprowadza do przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, poprzez wyznaczenie miejsca służącego temu celowi. Co więcej, pracownik ten odebrał od kierowcy pojazdu skontrolowanego w dniu 20 marca 2014 r. zapewnienie (pisemne oświadczenie), że waga załadunku jest zgodna z paramentami pojazdu.

Organ nie odniósł się jednak do ww. dowodów i nie wiadomo, czy uwzględnił je przy ocenie okoliczności, czy Skarżąca dołożyła staranności w organizacji przedsiębiorstwa, tak aby możliwe było osiągnięcie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu.

W tym miejscu wskazać należy, że z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 451/14, wynika, że w sytuacji, gdy przewoźnik po zważeniu pojazdu przez załadowcę wie o przeładowaniu pojazdu, ale nie korzysta ze stworzonej przez załadowcę możliwości odsypania ładunku, załadowca nie może, bez narażenia się na zarzut naruszenia prawa, podjąć już żadnych innych działań uniemożliwiających wyjazd na drogę publiczną pojazdu nienormatywnego.

Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie nie wykazano i nie udowodniono w sposób nie budzący wątpliwości, że zachowanie skarżącej spełniało warunki wskazane w przepisie art. 140aa ust. 3 pkt 2 p.r.d., a przecież przepis ten wymaga, aby "godzenie się" lub "wpływ" załadowcy na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu wynikały jednoznacznie z okoliczności sprawy i zgromadzonych dowodów. Z okoliczności faktycznych sprawy powinno więc wynikać, że - jak w tym wypadku, załadowca, poprzez swoje działanie lub zaniechanie spowodował naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy zadaniem organu orzekającego będzie dokonać ponownej oceny dowodów - tym razem z uwzględnieniem stanowiska Sądu wyrażonego w niniejszym wyroku - a następnie dać jej wyraz w uzasadnieniu decyzji i - zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. - wskazać fakty, które uznał za udowodnione oraz dowody, na których się oparł, oraz podać przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., postanowiono jak sentencji. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 tej ustawy.