Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2256/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Służba zdrowia
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 596
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jednolity.
article: art. 19 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 79 poz 854
law: Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Czesława Nowak – Kolczyńska Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] we Włocławku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 1245/12 w sprawie ze skargi [...] we Włocławku oraz S. P. na uchwałę Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 27 sierpnia 2012 r. nr XXV/422/12 w przedmiocie połączenia samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 1245/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargi [...] oraz S. P. na uchwałę Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 27 sierpnia 2012 r. nr XXV/422/12 w przedmiocie połączenia samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 27 sierpnia 2012 r. Sejmik Województwa Kujawsko – Pomorskiego podjął uchwałę Nr XXV/422/12 w sprawie połączenia samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej – Szpitala Wojewódzkiego we Włocławku oraz Stacji Pogotowia Ratunkowego we Włocławku (opubl. w Dz. Urz. Województwa Kujawsko - Pomorskiego z dnia 6 września 2012 r., poz. 1758).

Skargi na tą uchwałę wnieśli: [...] oraz S. P.

[...] (zwany dalej: "Związkiem"), w oparciu o przepisy art. 91 ust. 1 stawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2013, poz. 596) w związku z art. 3 § 1 pkt 6 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

W treści skargi Związek wskazał na uprawnienia i kompetencje związków zawodowych, określone ustawą z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. Nr 79, poz. 854 z późn. zm.) stwierdzając, że jeżeli postępowanie samorządu terytorialnego (w tym sejmiku) lub pracodawcy jest niezgodne z prawem lub narusza zasady sprawiedliwości, związek może wystąpić do właściwego organu z żądaniem spowodowania usunięcia, we właściwym trybie, stwierdzonej nieprawidłowości (art. 23 ust. 1 i 2 ustawy).

Zdaniem skarżącego Związku przyjęty przez Sejmik Województwa Kujawsko – Pomorskiego, w dniu 25 czerwca 2012 r., projekt uchwały o połączeniu przedmiotowych ZOZ-ów w swojej treści dotyczył również prawa pracy, gdyż zapowiadana uchwała połączeniowa miała w zasadniczy sposób wpłynąć na sytuację bytową pracowników, zakres ich obowiązków pracowniczych, komfort pracy, pewność zatrudnienia i zarobków itp., dlatego też związki zawodowe działające w Stacji Pogotowia Ratunkowego we Włocławku oprotestowały zamiar połączenia i swoje stanowisko szczegółowo określiły w piśmie do Marszałka z 14 czerwca 2012 r.

W ocenie skarżącego Związku, zamierzone połączenie samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej dokonane zaskarżoną uchwałą jest działaniem sprzeciwiającym się zmianom proponowanym w ustawie z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz. U. Nr 191, poz. 1410) przedstawionym w uchwale nr 20/2012 Zarządu Polskiej Rady Ratowników Medycznych z dnia 13 stycznia 2012 r.

Zdaniem skarżącego Związku poprzez połączenie Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Stacji Pogotowia Ratunkowego we Włocławku ze Szpitalem Wojewódzkim we Włocławku, Stacja Pogotowia straci swój byt prawny, przestanie istnieć jako odrębny podmiot, a skarżący związek zawodowy, który jest związkiem zakładowym i swoje istnienie wywodzi z odrębności Stacji, również utraci swój byt, podmiotowość i osobowość prawną, ponieważ zostanie wykreślony z Krajowego Rejestru Sądowego i automatycznie nie będzie mógł wykonywać swoich obowiązków i uprawnień, co w wystarczający sposób uzasadnia posiadanie przez związek legitymacji do zaskarżenia uchwały naruszającej jego prawa.

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa Kujawsko - Pomorskiego wniósł o jej oddalenie.

Sejmik stwierdził, że skarżący Związek nie jest organizacją reprezentatywną w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno - Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.), a tylko takie związki zawodowe, na podstawie art. 19 ustawy, mają prawo opiniowania założeń aktów prawnych.

S. P. ([...]), powołując się na art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa oraz art. 52 § 4 w związku z art. 3 § 2 pkt 7 i art. 146 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że przewidziane w § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały przeniesienie mienia Szpitala Wojewódzkiego na rzecz nowo utworzonej osoby prawnej jest sprzeczne z art. 43, art. 54 i nast. ustawy o działalności leczniczej a także z art. 158 Kodeksu cywilnego, jak również przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i Konstytucją RP, która chroni nie tylko własność osobistą, ale własność wszelkich podmiotów, w tym także tych, których status i istnienie regulują w całości przepisy prawa publicznego.

W odpowiedzi na skargę S. P. Sejmik wniósł o jej oddalenie.

W motywach wyroku oddalającego skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że podstawą interesu prawnego związku zawodowego może być tylko art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych – tj. jedynie w granicach naruszenia prawa związku do opiniowania danego projektu aktu prawnego. Taka sytuacja nie ma jednakże miejsca odnośnie prawa skarżącego Związku. Jak wynika z jego Statutu, skarżący Związek, jest jedynie związkiem zakładowym a nie ogólnokrajowym, zaś terenem jego działania jest wyłącznie Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej Stacja Pogotowia Ratunkowego we Włocławku (§ 1 i § 2 Statutu Związku).

Skarga wniesiona w trybie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, jak i przewidziana przepisem art. 91 ust. 1 cyt. ustawy nie służy każdemu, kto zarzuca organom samorządowym wyłącznie zagrożenie naruszeniem, bądź też naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Skarga uregulowana w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa nie jest zatem skargą powszechną (nie ma charakteru actio popularis). Determinuje to zakres sądowej kontroli uruchomionej na podstawie tego przepisu i nie daje podstawy do korzystania "przez każdego" z prawa do wniesienia skargi. Przekonanie skarżącego o niesłuszności czy wadliwości zaskarżonego aktu nie jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia członka społeczności lokalnej, a nawet radnego i nie legitymuje do wniesienia skargi w tym trybie.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 2019/06 [w:] CBOSA). Szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym i w postępowaniu administracyjnym jest zatem bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny lub uprawnienie. Ten interes prawny musi być "własny", czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu (w tym przypadku – Szpitala Wojewódzkiego we Włocławku lub Stacji Pogotowia Ratunkowego we Włocławku), nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym.

Z uwagi na powyższe zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie można uznać, aby zaskarżona uchwała naruszała interes prawny skarżącego Związku. Do takiego samego wniosku doszedł Sąd pierwszej instancji odnośnie skargi S. P.

W skardze kasacyjnej [...] zaskarżono ww. wyrok w całości i zarzucono w trybie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez niesłuszne zastosowanie w sprawie jako podstawy rozstrzygnięcia przepisu art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa podczas gdy podstawą rozstrzygnięcia winien być przepis art. 91 ust. 1 tejże ustawy a także poprzez błędną wykładnię art. 91 ust. 1 w związku z art. 90 ustawy o samorządzie województwa i art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, zgodnie z którą to wykładnią podstawą interesu prawnego związku zawodowego może być tylko art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, a nie także przywołane w skardze przepisy art. 1 ust. 2 ,art. 4, art. 6-8, i art. 23 ust. 1 i 2 tejże ustawy; poprzez błędną wykładnię art. 89 ust 2 ustawy o samorządzie województwa w związku z art.18 ust. 1 tejże ustawy poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że uchwała sejmiku województwa w przedmiocie przekształcenia publicznych zakładów opieki zdrowotnej podjęta w oparciu o przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej jest aktem prawa miejscowego podlegającym publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a w konsekwencji przyjęcie, że zaskarżona uchwała Sejmiku nie jest z tej przyczyny nieważna;

2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 134 § 1 P.p.s.a. polegające na nierozpoznaniu istoty sprawy, a mianowicie zarzutu, że zaskarżona uchwała Sejmiku faktycznie narusza prawo skarżącego związku jako osoby trzeciej (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa) poprzez to, że wskutek połączenia Zoz- ów skarżący Związek przestanie istnieć, jako odrębny podmiot, utraci swój byt, podmiotowość, osobowość prawną i nie będzie mógł dalej wykonywać swoich związkowych powinności, obowiązków i uprawnień a także nierozpoznaniu zarzutu naruszenia poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały Sejmiku także zasady sprawiedliwości, na którą zgodnie z uprawnieniem płynącym z art. 23 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych powoływał się skarżący zarówno w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jak i w wezwaniu do usunięcia naruszenia skierowanym wcześniej do Sejmiku.

Podnosząc te zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego Związku zwrotu kosztów postępowania wywołanego skargą kasacyjną, w tym kosztów wpisu od skargi kasacyjnej, kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i kosztów przejazdu pełnomocnika skarżącego do Warszawy.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że inny jest zakres pojęciowy naruszenia "interesu prawnego lub uprawnienia" uzasadniający ochronę prawną każdego z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa a inny zakres pojęciowy wymogu "naruszenia praw osób trzecich" do udzielenia tym osobom ochrony prawnej z art.91 ust. 1 tejże ustawy.

W skardze do Sądu pierwszej instancji Związek Zawodowy nie powoływał się na to, że jego "interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego", lecz, wprost że: "uchwała narusza prawa osób trzecich, w tym skarżącego związku". Wobec tego skarżący uważa, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wskazanych w skardze naruszeń jego prawa i nie rozpoznał istoty sprawy, co uzasadnia również zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew zarzutom i twierdzeniem strony skarżącej - odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Granicami skargi kasacyjnej są przytoczone przez skarżącego podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Podstawy skargi kasacyjnej zostały zawarte w art. 174 P.p.s.a., w myśl którego skargę kasacyjną można oprzeć zarówno na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), jak i na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Sformułowane w skardze zarzuty kasacyjne nawiązują do obu podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 P.p.s.a. Nakazuje to, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w pierwszej kolejności rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a następnie (w przypadku stwierdzenia bezzasadności podnoszonego uchybienia proceduralnego), zarzuty naruszenia prawa materialnego (por. np. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120).

Zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrot normatywny: "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. W przytoczonym przepisie nałożono, bowiem na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ istotny na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga, zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, Lex nr 480247; por. też B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, s. 508; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426;). Analiza zarzutów skargi prowadzi do konstatacji, że skarżący kasacyjnie nie uprawdopodobnił istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 134 P.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Jak wynika z utrwalonego stanowiska judykatury niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi. Sąd ma natomiast obowiązek wziąć pod uwagę wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, czynności, bądź bezczynności organu nawet, gdy dany zarzut nie został podniesiony (por. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSA WSA 2010, nr 1, poz. 1, s. 36). Sąd nie jest wprawdzie związany granicami skargi, działa jednak w granicach danej sprawy administracyjnej. Niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi powoduje, że sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego, również w zakresie nieobjętym skargą (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2011 r. sygn. I FSK 1862/09, LEX nr 1079490; wyrok NSA z dnia 19 marca 2009 r., sygn. I FSK 77/08, LEX nr 537193). Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza z kolei, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Granice kontroli sądowoadministracyjnej wyznaczone, więc zostają przez granice sprawy administracyjnej (wyrok NSA z dnia 15 września 2011, sygn. II GSK 880/10, Legalis).

Wbrew zarzutom skargi należy przyjąć, że Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę w jej granicach. Niezwiązany zarzutami i wnioskami skargi dokonał wszechstronnej oceny uchwały Nr XXV/422/12 Sejmiku Województwa Kujawsko - Pomorskiego w sprawie połączenia samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej tj. Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Stacji Pogotowia Ratunkowego we Włocławku ze Szpitalem Wojewódzkim we Włocławku. Zasadnie nie wziął pod uwagę regulacji art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 z późn. zm.), dalej, jako u.z.z.

W stosunkach pracy związki zawodowe są uprawnione do sprawowania kontroli nad przestrzeganiem prawa pracy (art. 23 ust. 1 u.z.z.). Z kolei przepis art. 23 ust. 2 u.z.z. uprawnia związek zawodowy do wystąpienia z żądaniem usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości we właściwym trybie. Organizacje związkowe są uprawnione do występowania na zasadach ogólnych do organów administracji państwowej i samorządowej ze skargami, odwołaniami, zażaleniami oraz zarzutami i postulatami. Mają one na celu uruchomienie publicznych procedur kontrolnych i weryfikację zaskarżonych działań. Organy państwowe i samorządu terytorialnego są ustawowo zobowiązane do ich rozpatrzenia w trybie kodeksu postępowania administracyjnego (por. Komentarz do art. 23 ustawy o związkach zawodowych, [w:] K. W. Baran, Zbiorowe prawo pracy. Komentarz, Oficyna 2010, Lex). Tymczasem w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolował legalność aktu prawa miejscowego – uchwały o połączeniu placówek medycznych. W tej procedurze nie mają zastosowania zasady, normy i instytucje procedury administracyjnej, określone w kodeksie postępowania administracyjnego

Nie ma też usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisu art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 596), a także zarzut błędnej wykładni art. 91 ust. 1 w związku z art. 90 ustawy o samorządzie województwa i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 z późn. zm.), dalej, jako u.z.z.

Zaakcentować należy, że w przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię ważne jest, aby autor skargi kasacyjnej wykazał po pierwsze, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji, w szczególności czy dotyczył on przebiegu procesu wykładni (kolejności odwołania się do jej reguł) czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni czy też samego rezultatu wykładni (treści zrekonstruowanej normy) oraz po drugie, jak w ocenie autora skargi kasacyjnej, w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa. Natomiast w przypadku związania naruszenia prawa materialnego z niewłaściwym zastosowaniem przepisu istotne jest wykazanie, czy idzie o niezastosowanie czy o nieprawidłowe zastosowanie, a także, w przypadku wskazania na nieprawidłowe zastosowanie, czy wiąże się ono z niewłaściwą sądową kontrolą podstawy orzekania przez organ czy też z zaakceptowaniem w toku kontroli sądowej błędnej kwalifikacji faktów lub ustalenia jej konsekwencji przez organ administracji (błąd subsumcji) lub z błędem sądu, co do kwalifikacji kontrolowanej decyzji administracji z punktu widzenia treści zrekonstruowanej normy prawnej. Towarzyszyć temu powinna argumentacja wskazująca na sposób, w jaki przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy lub, w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, wyjaśnienie, dlaczego wskazany w skardze kasacyjnej przepis powinien być zastosowany.

Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego." Z kolei art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa stanowi, że przepisy art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Istota tej regulacji wskazuje, że skarżący, na podobnych warunkach jak w przypadku skargi z art. 90 ustawy może skarżyć do sądu administracyjnego dodatkowo zachowania organów samorządu województwa, których nie wskazano w artykule poprzedzającym. Norma art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa dopuszcza, bowiem możliwość wniesienia skargi na niewykonanie czynności nakazanych prawem, a więc na swoistą bezczynność organów samorządowych. Przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa nakazuje odpowiednio stosować art. 90 ustawy, co oznacza, że skarga z art. 91 może dotyczyć bezczynności organów samorządowych w zakresie działalności prawodawczej, w sytuacji gdy przepisy prawne nakładają na te organy obowiązek podjęcia stosownych aktów w określonej materii. W sprawie będącej przedmiotem osądu sejmik nie pozostawał w bezczynności w podjęciu uchwały w przedmiocie połączenia publicznych zakładów opieki zdrowotnej, ani przez podejmowane czynności, nie naruszył praw osób trzecich, stąd stanowisko i argumentację skarżącego kasacyjnie nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że skarga uregulowana w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa nie jest skargą powszechną (nie ma charakteru actio popularis). Oznacza to, że przekonanie skarżącego o niesłuszności czy wadliwości zaskarżonego aktu nie jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia członka społeczności lokalnej i nie legitymuje do wniesienia skargi w tym trybie. Interes prawny musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego oraz musi stanowić konkretne, realne naruszenie interesu prawnego skarżącego, działającego we własnym imieniu i mającego roszczenie o przyznanie uprawnienia lub obowiązku, który jest możliwy do wykazania w dacie złożenia skargi. Relewantną cechą interesu prawnego jest zatem bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny lub uprawnienie. Ten interes prawny musi być "własny", czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu (w tym przypadku – Szpitala Wojewódzkiego we Włocławku lub Stacji Pogotowia Ratunkowego we Włocławku).

W kwestii legitymacji skargowej związków zawodowych w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że tylko organizacja związkowa o zasięgu ogólnokrajowym taką legitymację posiada. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.z.z. związek zawodowy jest dobrowolną i samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych. Stosownie do treści art. 4 u.z.z. związki zawodowe reprezentują pracowników i inne osoby, o których mowa w art. 2, a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych. W art. 8 u.z.z. wskazano natomiast, że na zasadach przewidzianych w cytowanej ustawie oraz w ustawach odrębnych związki zawodowe kontrolują przestrzeganie przepisów dotyczących interesów pracowników, emerytów, rencistów, bezrobotnych i ich rodzin.

Zgodnie z przepisem art. 19 u.z.z. tylko reprezentatywna organizacja związkowa ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych, a organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego mają obowiązek kierować założenia albo projekty tych aktów prawnych do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii.

Trafnie uznano, że skarżący Związek nie jest organizacją reprezentatywną w rozumieniu u.z.z., mającą prawo opiniowania założeń aktów prawnych. Z materiału aktowego wynika, że projekt uchwały został, w ustawowym terminie, pozytywnie zaopiniowany przez reprezentatywne organizacje związkowe tj: [...],[...] i [...].

Uchwała organu samorządu terytorialnego dotycząca połączenia zakładów opieki zdrowotnej jest aktem prawa miejscowego (por. np. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 2306/11, [w:] CBOSA). W pełni zasadnym jest zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji w stosunku do charakteru prawnego przedmiotowej uchwały, wyrażające się w uznaniu, że normy prawne dotyczące połączenia zakładów opieki zdrowotnej mają charakter zewnętrzny, abstrakcyjny i generalny, bowiem dotyczą zakresu dostępności do różnego rodzaju świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych, skierowanych do wszystkich obywateli oraz innych adresatów.

Zarzut naruszenia art. 19 ustawy o związkach zawodowych, zarówno w kontekście przyjęcia, że zakładowe organizacje związkowe miały interes prawny w zaskarżeniu uchwały, jak też w przyjęciu, że związki powinny być konsultowane w ramach stanowienia uchwały, jest nietrafny. Opiera się bowiem na stwierdzeniu zastosowania tego przepisu do aktów normatywnych jako przepisów prawa obowiązującego na terenie danej jednostki samorządu, a nie do wszystkich uchwał podejmowanych przez odpowiedni organ samorządu, co nie może być argumentem trafnym w sytuacji przyznania przedmiotowej uchwale charakteru aktu prawa miejscowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że skoro przepis art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa wymaga wykazania naruszenia realnego, indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia strony, to podstawą legitymacji skargowej związku zawodowego może być wyłącznie sytuacja, w której naruszone zostało prawo tego związku do zaopiniowania konkretnego projektu aktu prawnego - poprzez niewystąpienie do niego o taką opinię wbrew treści art. 19 ust. 1 u.z.z. Ponieważ ustawodawca uczynił związki zawodowe podmiotem biorącym udział w procesie legislacyjnym w zakresie objętym ich zadaniami, to jedynie naruszenie tego prawa w konkretnej sprawie stanowić może podstawę legitymacji skargowej związku zawodowego. Wyrażenie opinii o projekcie aktu prawnego stanowi bowiem współuczestniczenie w procesie legislacyjnym, wykluczające przedmiotową legitymację (por. wyroki NSA z dnia 13 marca 2012 r., sygn. II OSK 2334/11 oraz z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 2306/11, jak również wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 października 2013 r., sygn. II SA/Bk 674/13, Lex nr 1388607).

W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.