Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 928/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, art. 94 ust. 1, art. 91 ust. 1 i 4. art. 35 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 i 5, art. 36 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 87 ust. 2 i art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 147 par. 1 i art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Skarżysku-Kamiennej na uchwałę Rady Gminy w Bliżynie z dnia 25 kwietnia 2003 r. nr V/42/03 w przedmiocie nadania statutu jednostkom pomocniczym gminy I. stwierdza nieważność: § 8 ust. 1 pkt 1 w części dotyczącej wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej, § 17 ust. 3 i ust. 5, § 18 ust. 1, § 32 ust. 2, § 32 ust. 3 w części dotyczącej słów " i Skarbnik Gminy" – załączników od 1 do 22 do zaskarżonej uchwały. II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Dnia 25 kwietnia 2003 r., na podstawie art. 35 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (brzmienie obowiązujące na dzień wydania aktu - tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej "u.s.g."), Rada Gminy w Bliżynie podjęła uchwałę nr V/42/03 w sprawie nadania statutu jednostkom pomocniczym Gminy Bliżyn (dalej też jako "Statuty"). W § 1 uchwały Rada Gminy nadała:

1) Statut Sołectwa Bliżyn, stanowiący załącznik nr 1 do uchwały,

2) Statut Sołectwa Brzeście, stanowiący załącznik nr 2 do uchwały,

3) Statut Sołectwa Bugaj, stanowiący załącznik nr 3 do uchwały,

4) Statut Sołectwa Drożdzów, stanowiący załącznik nr 4 do uchwały,

5) Statut Sołectwa Gilów, stanowiący załącznik nr 5 do uchwały,

6) Statut Sołectwa Gostków, stanowiący załącznik nr 6 do uchwały,

7) Statut Sołectwa Górki, stanowiący załącznik nr 7 do uchwały,

8) Statut Sołectwa Kopcie, stanowiący załącznik nr 8 do uchwały,

9) Statut Sołectwa Kucębów, stanowiący załącznik nr 9 do uchwały,

10) Statut Sołectwa Jastrzębia, stanowiący załącznik nr 10 do uchwały,

11) Statut Sołectwa Mroczków, stanowiący załącznik nr 11 do uchwały,

12) Statut Sołectwa Nowki, stanowiący załącznik nr 12 do uchwały,

13) Statut Sołectwa Nowy Odrowążek, stanowiący załącznik nr 13 do uchwały,

14) Statut Sołectwa Odrowążek, stanowiący załącznik nr 14 do uchwały,

15) Statut Sołectwa Płaczków, stanowiący załącznik nr 15 do uchwały,

16) Statut Sołectwa Sobótka, stanowiący załącznik nr 16 do uchwały,

17) Statut Sołectwa Sorbin, stanowiący załącznik nr 17 do uchwały,

18) Statut Sołectwa Ubyszów, stanowiący załącznik nr 18 do uchwały,

19) Statut Sołectwa Wołów, stanowiący załącznik nr 19 do uchwały,

20) Statut Sołectwa Wojtyniów, stanowiący załącznik nr 20 do uchwały,

21) Statut Sołectwa Zagórze, stanowiący załącznik nr 21 do uchwały,

22) Statut Sołectwa Zbrojów, stanowiący załącznik nr 22 do uchwały,

W treści § 8 ust. 1 ww. Statutów uchwalono, że do wyłącznej właściwości Zebrania Wiejskiego należą w szczególności sprawy: wybór i odwołanie Sołtysa i Rady Sołeckiej (pkt 1), rozpatrywanie sprawozdań z pracy Sołtysa i Rady Sołeckiej (pkt 2), dokonywanie okresowych ocen działalności Sołtysa i Rady Sołeckiej (pkt 3), uchwalanie sołeckich programów działania, w tym planów dotyczących celów i zakresu wspólnych prac na rzecz miejsca zamieszkania (pkt 4), upoważnienie Sołtysa do wykonywania określonych w upoważnieniu czynności w imieniu Sołectwa (pkt 5), opiniowanie przez przedstawionych przez Radę Gminy do konsultacji projektów uchwał Rady Gminy w sprawach: planów zagospodarowania przestrzennego Gminy, rozstrzygnięć organów Gminy w części dotyczącej Sołectwa, lokalizacji uciążliwych inwestycji dla otoczenia oraz środowiska naturalnego (pkt 6 lit. a-c), zajmowanie stanowiska we wszystkich sprawach istotnych dla Sołectwa i jego mieszkańców, w szczególności w sprawach określonych przepisami prawa lub gdy

o zajęcie stanowiska wystąpi organ Gminy (pkt 7).

Zgodnie z § 17 ust. 3 Statutów sołectw dla ważności wyborów przeprowadzonych na Zebraniu Wiejskim - Wyborczym wymagana jest obecność co najmniej 1/5 mieszkańców Sołectwa uprawnionych do głosowania. Zaś w ust. 5 tego przepisu wskazano, że o ile w wyznaczonym terminie nie uzyskano obecności wymaganej liczby mieszkańców, wybory są przeprowadzone w drugim terminie bez względu na liczbę obecnych na Zebraniu.

W § 18 ust. 1 Statutów postanowiono, że przewodniczący zebrania stwierdza kworum i prawomocność zebrania do podejmowania prawomocnych uchwał na podstawie listy obecności.

Stosownie do treści § 25 ust. 1 Statutów, jeżeli w trakcie kadencji zajdzie potrzeba dokonania wyboru Sołtysa lub członka Rady Sołeckiej, Zebranie wyborcze dla wyboru Sołtysa lub wybory uzupełniające dla wyboru członka Rady Sołeckiej w czasie kadencji przeprowadza się analogicznie jak w § 17 -18 niniejszego Statutu.

Natomiast w treści § 26 ust. 2 Statutu postanowiono, że Sołtys i członkowie Rady Sołeckiej mogą być przez Zebranie Wiejskie odwołani przed upływem kadencji, jeżeli nie wykonują swoich obowiązków, naruszają postanowienia niniejszego Statutu i uchwał Zebrania lub dopuścili się czynu dyskwalifikującego w opinii środowiska oraz utracili zaufanie mieszkańców Sołectwa.

Na mocy § 28 ust. 1 Statutu uchwalono, że do zadań Sołtysa należy wykonywanie czynności określonych w niniejszym Statucie, zarządzanie codziennymi sprawami Sołectwa, realizacja uchwał Zebrania Wiejskiego, a w szczególności: reprezentowanie Sołectwa na zewnątrz (pkt 1), wykonywanie zadań z zakresu administracji określonych w ustawach szczególnych (pkt 2), utrzymywanie stałego kontaktu z organami Gminy (pkt 3), wykonywanie bieżącego zarządu mieniem gminnym, przekazanym Sołectwu (pkt 4), kierowanie akcją pomocy w razie wypadków losowych lub klęsk żywiołowych (pkt 5), występowanie wobec Zebrania Wiejskiego i organów Gminy z inicjatywami społeczno-gospodarczymi i problemami do rozstrzygnięcia (pkt 6), realizowanie uchwał organów Gminy dotyczących Sołectwa (pkt 7), przynajmniej raz w roku składanie sprawozdania o działalności Sołtysa i Rady Sołeckiej na Zebraniu Wiejskim (pkt 9) - brak redakcji pkt 8.

Z kolei w § 32 ust. 2 uchwalono, że kontrolę nad Sołtysem i Radą Sołecką sprawuje Zebranie Wiejskie, zaś w ust. 3 postanowiono, że kontrolę gospodarki finansowej jednostek pomocniczych sprawuje Komisja Rewizyjna Rady Gminy i Skarbnik Gminy.

W skardze wywiedzionej na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w Skarżysku-Kamiennej zarzucił jej istotne naruszenie prawa materialnego, tj.

1) art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 u.s.g., poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i określenie w § 8 ust. 1 Statutów kompetencji należących do zebrania wiejskiego poprzez użycie zwrotu "w szczególności", podczas, gdy ustawa o samorządzie gminnym nakłada na Radę Gminy obowiązek określenia w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu, zadań i form działania jednostki pomocniczej oraz jej organów;

2) art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g., poprzez nadanie w § 8 ust. 1 pkt 1 i § 25 ust. 1 Statutów - organowi uchwałodawczemu - zebraniu wiejskiemu kompetencji do powoływania i odwoływania Sołtysa i Rady Sołeckiej, podczas, gdy zebranie wiejskie zgodnie z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. jest w sołectwie jedynie organem uchwałodawczym i nie posiada kompetencji elekcyjnych, natomiast Sołtys i Rada Sołecka są wybierani przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania;

3) art. 36 ust. 2 u.s.g., poprzez wprowadzenie w § 17 ust. 3 i 5, § 25 ust. 1 Statutów ograniczeń dotyczących czynnego prawa wyborczego poprzez określenie dodatkowych warunków ważności wyborów Sołtysa i Rady Sołeckiej uzależniając ważność wyborów od obecności na zebraniu wiejskim co najmniej 1/5 mieszkańców Sołectwa uprawnionych do głosowania, podczas, gdy wyżej wskazany przepis ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadza warunku uzyskania kworum dla ważności wyboru sołtysa i rady sołeckiej;

4) art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 1 u.s.g., poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i określenie w § 28 ust. 1 Statutów kompetencji należących do Sołtysa poprzez użycie zwrotu "w szczególności", podczas, gdy ustawa o samorządzie gminnym nakłada na Radę Gminy obowiązek określenia w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu, zadań i form działania jednostki pomocniczej oraz jej organów;

5) art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g., poprzez nadanie w § 32 ust. 2 Statutów organowi uchwałodawczemu - zebraniu wiejskiemu kompetencji do sprawowania kontroli nad Sołtysem i Radą Sołecką, podczas, gdy zebranie wiejskie zgodnie z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. jest w sołectwie jedynie organem uchwałodawczym i nie posiada kompetencji kontrolnych;

6) art. 33 w zw. z art. 35 ust. 3 u.s.g., poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie w § 32 ust. 3 Statutów na Skarbnika Gminy obowiązku kontrolowania gospodarki finansowej jednostek pomocniczych gminy podczas, gdy Rada Gminy nie jest upoważniona do nakładania obowiązków na pracownika Urzędu Gminy jakim jest skarbnik gminy.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że konieczne jest stwierdzenie nieważności § 8 ust. 1 oraz § 28 ust. 1 Statutów w zakresie użytych w nich słów “w szczególności", bowiem Rada Gminy przekroczyła delegację ustawową z art. 35 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym rada gminy określa odrębnym statutem organizację i zakres działania jednostki pomocniczej. Użycie przez ustawodawcę w art. 35 u.s.g. zwrotu "w szczególności" oznacza, że poza wskazanymi obligatoryjnymi regulacjami statut jednostki pomocniczej gminy, jakim jest sołectwo, może zawierać regulacje dodatkowe. Z powyższego nie można jednak wysnuć wniosku, że rada gminy uprawniona jest do określenia kompetencji sołectwa, jego organów tj. zebrania wiejskiego, sołtysa i rady sołeckiej również w formie katalogu otwartego. Zadania jednostki pomocniczej gminy i jej organów powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania jednostki pomocniczej, jego organów i aparatu pomocniczego. Powyższe wynika wprost z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z organizacją i zadaniami organów sołectwa w sposób wyczerpujący.

Zdaniem skarżącego, z istotnym naruszeniem prawa zostały podjęte § 8 ust. 1 pkt 1 oraz § 25 ust. 1 Statutów, z uwagi na nadanie organowi uchwałodawczemu jakim jest zebranie wiejskie kompetencji do powoływania i odwoływania Sołtysa i Rady Sołeckiej. Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym w sołectwie, natomiast sołtys - organem wykonawczym, którego działalność wspomaga rada sołecka. Zgodnie natomiast z art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. W aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru oraz odwoływania sołtysa czy też rady sołeckiej. Z treści art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że prawo wybierania tych organów przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Zebranie wiejskie jest zaś bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, mimo, że skład obu gremiów pokrywa się. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją zawartą w art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze.

Zdaniem Prokuratora, z podobnych względów z istotnym naruszeniem prawa został podjęty również § 32 ust. 2 Statutów, w którym przyznano zebraniu wiejskiemu uprawnienie do sprawowania kontroli nad Sołtysem i Radą Sołecką.

Nadto skarżący podniósł, że konsekwencją stwierdzenia nieważności § 8 ust. 1 pkt 1 oraz § 25 ust. 1 Statutów jest konieczność stwierdzenia nieważności całości Rozdziału V Statutów tj. § 17 - 25, które dotyczą trybu wyborów sołtysa i rady sołeckiej. W tym zakresie skarżący wskazał na zarzut dotyczący niemożliwości przyznania zebraniu wiejskiemu kompetencji elekcyjnych w postaci wyboru sołtysa i rady sołeckiej. W ocenie skarżącego konieczne jest zakwestionowanie i wyeliminowanie wszystkich postanowień Rozdziału V poszczególnych statutów regulujących tryb wyboru sołtysa i rady sołeckiej oraz ich odwołania, nawet tych, które nie dotyczyły kompetencji zebrania wiejskiego w tym zakresie, ponieważ nie mogłyby one samodzielnie i efektywnie funkcjonować w obrocie prawnym, gdyż prawidłowa rekonstrukcja norm na podstawie pozostałych przepisów - po wyeliminowaniu § 8 ust. 1 pkt 1 i § 25 ust. 1 Statutów byłaby niemożliwa.

Prokurator zarzucił także, że z istotnym naruszeniem prawa materialnego zostały podjęte § 17 ust. 3 i ust. 5 oraz § 25 ust. 1 Statutów, bowiem zgodnie art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys i członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Zdaniem Prokuratora, wprowadzenie w statutach zastrzeżenia co do ważności wyborów sołtysa i członków rady sołeckiej w zależności od obecności co najmniej 1/5 mieszkańców Sołectwa uprawnionych do głosowania jest niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter iuris cogentis, ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej.

Ponadto, zdaniem skarżącego stwierdzenia nieważności wymaga także § 32 ust. 3 Statutów z uwagi na przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie na Skarbnika Gminy obowiązku kontrolowania gospodarki finansowej jednostek pomocniczych gminy. Jak zarzucił Prokurator, Rada Gminy nałożyła w akcie prawa miejscowego obowiązki na pracownika urzędu gminy, do czego nie była uprawniona. Skarbnik gminy jest pracownikiem urzędu gminy i w zakresie swoich obowiązków odpowiada przed wójtem gminy. Urząd gminy nie wykonuje jakichkolwiek kompetencji wójta wynikających z ustawy o samorządzie gminnym, a jedynie od strony administracyjnej i technicznej zapewnia prawidłowe wykonywanie powierzonych wójtowi kompetencji. Nałożenie w uchwale na skarbnika gminy obowiązków przekracza delegację ustawową i pozostaje w sprzeczności z art. 33 w zw. z art. 35 ust. 3 u.s.g.

Mając na uwadze powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przepisów: § 8 ust. 1 w zakresie słów "w szczególności", art. 8 ust. 1 pkt 1, § 17 - 25, § 26 ust. 2, § 28 ust. 1 w zakresie słów "w szczególności", § 32 ust. 2 i ust. 3 Statutów stanowiących załączniki numer od 1 do 22 zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Bliżynie wniosła o oddalenie skargi w całości, uznając, że zaskarżona uchwała w zakresie kwestionowanym przez Prokuratora nie narusza jakichkolwiek regulacji prawnych - przeciwnie stanowi ich skonkretyzowanie i rozwinięcie. Organ podniósł, że akt ten został podjęty 16 lat temu i przez tak długi okres nie był kwestionowany, a właściwy organ nadzoru nie dopatrzył się zapisów powodujących jego uchylenie. Nadto, żaden z mieszkańców sołectwa nie kwestionował sposobu wyboru Sołtysa, Rady Sołeckiej czy też kompetencji tych organów.

Organ nie zgodził się ze skarżącym, że § 8 ust. 1 Statutów w zakresie użytego w nim słowa "w szczególności" jest przekroczeniem kompetencji należących do zebrania wiejskiego, a zapis wskazany w § 28 ust. 1 Statutów poprzez użycie zwrotu "w szczególności" jest przekroczeniem kompetencji należących do sołtysa. Zdaniem organu, oba te zapisy są gwarantem stałości określonych zadań należących do sołectwa i do sołtysa akceptowanym przez ogół mieszkańców. W przypadku modyfikacji dotychczasowego katalogu przypisanych sołectwu zadań oraz zadań sołtysa - statutowe regulacje zostaną aktualne, nie rodząc przy tym konieczności dokonywania zmian. Stąd, dodanie wyrażenia "w szczególności" nie miało na celu stworzenia możliwości przekazania innemu organowi upoważnienia do określenia zadań w drodze innego aktu niż statut, a miało na cel zachowanie aktualności przedmiotowych statutów w przypadku przesunięć zadań publicznych między organami (w przypadku zmiany stanu prawnego). W konsekwencji zarzuty wobec § 8 ust. 1 oraz § 28 ust. 1 Statutów w zakresie użytych w nim słów "w szczególności" organ uznał za całkowicie chybione.

Dalej Rada Gminy podniosła, że regulacje określone w § 17 ust. 3 i ust. 5, § 25 ust. 1 Statutów nie stanowią ograniczenia czynnego prawa wyborczego, poprzez uzależnienie ważności wyborów od obecności na zebraniu wiejskim 1/5 mieszkańców Sołectw uprawnionych do głosowania. Organ wyjaśnił, że co prawda ustawa nie przewiduje obowiązku zachowania kworum w czasie dokonywania wyboru na sołtysa i do rady sołeckiej, to jednak zapis określony w Statutach uwzględnia czynnik społeczny tj. niewielką frekwencję mieszkańców w takich wyborach - określenie minimalnego kworum jest gwarantem do przeprowadzenia wyborów bezpośrednich, a jego brak stanowi zagrożenie dla prawa uprawnionych mieszkańców do wyboru sołtysa i rady sołeckiej.

Odnośnie zarzutu skargi dotyczącego postanowienia, że zebranie wiejskie ma możliwość wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej, co jest niezgodne z zapisem ustawy wskazującym na to, że Sołtys i Rada Sołecka są wybierani przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, organ wskazał, że zapis ten umożliwia wybór tych organów. Argumentacja w tym zakresie jest tożsama ze wskazaną powyżej - zapewnia przeprowadzenie wyborów spośród określonej liczby mieszkańców, co wpływa na ich przejrzystość.

Na rozprawie w dniu 15 stycznia 2020 r. Sąd postanowił na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, zarządzić połączenie spraw II SA/Ke 928/19 i II SA/Ke 929/19 w celu ich łącznego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skargą w sprawie niniejszej Prokurator Rejonowy w Skarżysku - Kamiennej objął uchwałę Rady Gminy w Bliżynie z dnia 25 kwietnia 2003 r. nr V/42/03 w sprawie nadania statutów jednostkom pomocniczym Gminy Bliżyn.

Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. - na datę podjęcia zaskarżonej uchwały - z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o samorządzie gminnym" lub "u.s.g.", na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie sołectwa). Ponieważ zaskarżona uchwała - bez wątpienia mająca charakter generalno-abstrakcyjny - jest aktem prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie sprzeciwia się stwierdzeniu nieważności tej uchwały w całości lub części przez sąd administracyjny w razie stwierdzenia, że jest sprzeczna z prawem - niezależnie od czasu, jaki upłynął od daty jej uchwalenia.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g., organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy, określając jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji).

Sąd uznał skargę za zasadną w zakresie obejmującym § 8 ust. 1 pkt 1 w części dotyczącej wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej, § 17 ust. 3 i ust. 5, § 18 ust. 1, § 32 ust. 2, § 32 ust. 3 w części dotyczącej słów "i Skarbnik Gminy" - załączników od 1 do 22 zaskarżonej uchwały. Nie zasługiwała ona na uwzględnienie w pozostałej części.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że za niezasadny Sąd uznał zarzut określony w punkcie 1 petitum skargi, dotyczący naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. poprzez bezpodstawne użycie zwrotu "w szczególności" w § 8 ust. 1 Statutów, który wymienia w punktach od 1 do 7 zadania należące do Zebrania Wiejskiego, stanowiąc jednak, że katalog tych zadań Statuty określają "w szczególności". Należy bowiem zwrócić uwagę na sposób regulacji, jaki przyjęto w § 8 ust. 1 Statutów stanowiących załączniki do zaskarżonej uchwały odnośnie zadań Zebrania Wiejskiego. W tym przypadku bowiem, zadania te zostały określone (podsumowane) w sposób ogólny w pkt 7 zaskarżonego paragrafu (przez przyjęcie, że zebranie wiejskie zajmuje stanowiska we wszystkich sprawach istotnych dla sołectwa i jego mieszkańców, w szczególności w sprawach określonych przepisami prawa lub gdy o zajęcie stanowiska wystąpi organ gminy), zaś w pkt od 1 do 6 - rzeczywiście używając przy tym wyrażenia "w szczególności" - dookreślono (przykładowo) te zadania w sposób szczegółowy w kwestionowanym przez Prokuratora § 8 ust. 1 Statutów. Otóż na gruncie reguł wykładni językowej (gramatycznej), wyrażenie: "w szczególności" pełni, co do istoty, funkcję egzemplifikacyjnego uszczegółowienia wyrażenia bardziej ogólnego, wskazanego w części wypowiedzi normatywnej, znajdującej się przed tym zwrotem. Egzemplifikacyjność tego uszczegółowienia polega na tym, że wyliczenia występujące po nim mają charakter przykładowy i określają zwykle szczególne przypadki zjawiska ogólnego. Nawet jeśli nie wyczerpują wszystkich możliwych przypadków, obejmują w jakimś sensie najważniejsze z nich dla określenia istoty właściwości ogólnej. Niezależnie od skali (głębokości) egzemplifikacji, a także ewentualnego występowania innych elementów określających sytuację opisaną przez wyrażenie bardziej ogólne, w żadnym wypadku wyrażenie "w szczególności" nie może stanowić podstawy wyłączenia jakichś przesłanek wskazanych w ramach tego wyliczenia z klasy cech charakteryzujących to wyrażenie ogólne (por. m.in. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2010 r. sygn. II OSK 1814/08, lex nr 597393). Zatem nawet jeśli w przypadku zebrania wiejskiego katalog jego zadań mógłby zostać uzupełniony o inne jeszcze elementy, spoza § 8 ust. 1 Statutów, to krąg tych elementów tak czy inaczej pozostaje zamknięty, albowiem musi być interpretowany w powiązaniu z zapisami, które mają charakter ogólny (tj. § 8 ust. 1 pkt 7 Statutów). Mimo, że usytuowanie analizowanych przepisów pod względem legislacyjnym jest wadliwe, gdyż postanowienia § 8 ust. 1 pkt 7 Statutów, określające w sposób ogólny zadania zebrania wiejskiego co do zasady winny znaleźć się na wstępie tj. przed przykładowym dookreśleniem zadań, to nie można stwierdzić, że § 8 ust. 1 jako całość istotnie narusza art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. Za takim stanowiskiem przemawia również interpretacja § 8 ust. 1 w kontekście § 6 ust. 1, zgodnie z którym, podstawowym celem utworzenia i działania Sołectwa jest zapewnienie jego mieszkańcom udziału w realizacji zadań Gminy – co pozwala przyjąć, że wszystkie niewymienione w § 8 ust. 1 zadania zebrania wiejskiego, muszą mieścić się w kategorii opisanej w § 6 ust. 1 Statutu.

Z tych samych względów, o których była wyżej mowa, nie są zasadne zarzuty wymienione w punkcie 4 petitum skargi odnośnie § 28 ust. 1 Statutów, w którym wyrażenie "w szczególności" pełni również funkcję egzemplifikacyjnego uszczegółowienia wyrażenia bardziej ogólnego, wskazanego w części wypowiedzi normatywnej, znajdującej się przed tym zwrotem, tj.: "Do zadań Sołtysa należy wykonywanie czynności określonych w niniejszym Statucie, zarządzanie codziennymi sprawami Sołectwa, realizacja uchwał Zebrania Wiejskiego (...)".

W ramach zarzutów dotyczących § 8 ust. 1 Statutów na uwzględnienie zasługiwał, i to jedynie w zakresie pkt 1 tej regulacji, wyłącznie zarzut istotnego naruszenia art. 36 ust. 2 u.s.g. polegający na przyznaniu zebraniu wiejskiemu kompetencji do wyboru sołtysa i rady sołeckiej.

Zgodnie z pierwszym z przywołanych przepisów Statutów: "Do wyłącznej właściwość Zebrania Wiejskiego należą w szczególności: 1) wybór i odwołanie Sołtysa i Rady Sołeckiej".

Jak stanowi art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Stosownie do regulacji art. 36 ust. 2 u.s.g., sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z ostatnio przytoczonego zdania wynika, że prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru sołtysa czy też rady sołeckiej. Nie można zatem co do zasady skutecznie twierdzić, że zgromadzenie wiejskie jako organ uchwałodawczy jest uprawnione do wyboru organów sołectwa, skoro prawo to przysługuje wyłącznie stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania (art. 36 ust. 2 u.s.g.). Gdyby bowiem ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie, to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o kompetencje elekcyjne.

Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera jednocześnie jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą (por. m.in. wyrok WSA w Opolu z 15 września 2009 r., sygn. akt II SA/Op 225/09; wyrok WSA w Opolu z 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 592/06; wyrok WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 r. sygn. II SA/Ol 1429/16, wyrok WSA Gorzowie Wlkp. z 11 kwietnia 2019 r. o sygn. akt II SA/Go 140/19, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 22 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Go 163/19). Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje zatem w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. O ile niewykluczone jest więc, że wyboru sołtysa lub członków rady sołeckiej dokonają wyłącznie uprawnieni mieszkańcy sołectwa w dacie i miejscu zwołanego zebrania, o tyle kwestionowany skargą zapis § 8 ust. 1 pkt 1 Statutów jest sprzeczny z ustawą o samorządzie gminnym z przyczyn podanych wyżej.

Omawiany zarzut skargi zasługiwał na aprobatę wyłącznie w zakresie przyznania zebraniu wiejskiemu kompetencji do wyboru sołtysa i rady sołeckiej, nie zaś w zakresie ich odwołania. Nie można bowiem przyjąć, że skoro dany przepis (art. 36 ust. 2 u.s.g.) reguluje tryb wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to tak samo zostało ustawowo uregulowane ich odwoływanie. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa i członków rady sołeckiej, to uczyniłby to w ustawie. Nie można uznać, że brak w tym zakresie regulacji stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca kierując się zasadą samodzielności pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa i członków rady sołeckiej zapisom statutów jednostek pomocniczych (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1528/17). Nie można zatem uznać, że przyznanie zebraniu wiejskiemu - jako organowi uchwałodawczemu - kompetencji do odwołania sołtysa lub rady sołeckiej, w sposób istotny narusza prawo.

Nie są również zasadne zarzuty skargi szczegółowo opisane w punkcie 2 petitum skargi dotyczące § 25 ust. 1 Statutów, bowiem w przepisie tym określono kompetencje zebrania wyborczego, nie zaś Zebrania Wiejskiego do przeprowadzenia wyborów uzupełniających na członka Rady Sołeckiej lub dokonania wyboru Sołtysa, jeżeli zajdzie taka potrzeba w trakcie trwania kadencji.

Na uwzględnienie zasługiwał natomiast zarzut zawarty w punkcie 3 petitum skargi odnośnie do § 17 ust. 3 i ust. 5 Statutów, dotyczący wymogu kworum dla ważności wyborów przeprowadzonych na zebraniu wiejskiego. Uzasadniając skargę w tym zakresie Prokurator zarzucił ograniczenie czynnego prawa wyborczego poprzez wprowadzenie dodatkowych warunków ważności wyborów Sołtysa i Rady Sołeckiej uzależniając ważność wyborów od obecności na zebraniu wiejskim, co najmniej 1/5 mieszkańców Sołectwa uprawnionych do głosowania.

Porównując treść § 17 ust. 3 i ust. 5 Statutów z brzmieniem art. 36 ust. 2 u.s.g. należy przyznać rację Prokuratorowi, bowiem przepis ustawy wskazuje, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów. Ponadto przepis ten ustanawia, że wybór sołtysa oraz członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Przepis ten jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej. Choć rzeczywiście trudno dopatrywać się w tej regulacji istotnego zagrożenia praw wyborców, a tym bardziej zasad praworządności, to jednak judykatura jednolicie przyjmuje, że wprowadzenie w statutach sołectw dodatkowych warunków ważności wyboru, uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por. wyroki: NSA z 30 stycznia 2002 r., sygn. akt II SA 2112/01, WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 1446/16, WSA w Gorzowie Wlkp. z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 39/18). W konsekwencji za istotnie naruszający prawo należało uznać również zapis § 18 ust. 1 Statutów, dotyczący dalszego przebiegu procesu wyboru rady sołeckiej i sołtysa w zakresie stwierdzania kworum i prawomocności zebrania do podejmowania prawomocnych uchwał na podstawie listy obecności.

Nie były zasadne zarzuty Prokuratora dotyczące pozostałych przepisów objętych punktem 3 petitum skargi. Należy zauważyć, że te pozostałe przepisy, tj. od § 17 do § 25 Statutów (poza § 17 ust. 3 i ust 5 oraz § 18 ust. 1, co do których, jak wyżej wskazano skargę uwzględniono) znalazły się w rozdziale V Statutów zatytułowanym "Tryb wyboru i odwołania Sołtysa i Rady Sołeckiej". Nie dotyczą więc one organizacji i zadań organów sołectwa, którą to materię regulują przepisy umiejscowione w rozdziale III zatytułowanym: "Zakres uprawnień i działania organów jednostki pomocniczej". Treść przepisów Statutów wskazuje, że określenie "zebranie wiejskie" użyte zostało w zaskarżonych przepisach rozdziału V w znaczeniu odmiennym od tego, jakie wynika z art. 36 ust. 1 u.s.g. Wynika to w szczególności z treści § 25 ust. 1 Statutów, który nie stanowi o zebraniu wiejskim, które ma dokonać wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, ale wskazuje jedynie, że wybór ten ma być dokonany na zebraniu wyborczym. Zasady i tryb tego wyboru określone są natomiast w kolejnych przepisach rozdziału V Statutu. Z § 18 ust. 2 i następnych Statutów wynika w szczególności, że do przeprowadzenia wyborów uczestnicy "Zebrania Wiejskiego - Wyborczego" wybierają spośród siebie Komisję Skrutacyjną, a prawo zgłaszania kandydatów posiadają uczestnicy zebrania (§ 19 ust. 1 Statutów), komisja sporządza karty do głosowania umieszczając na nich nazwiska kandydatów i pieczęć urzędu gminy oraz danego sołectwa. Jak z tych zapisów wynika, to nie zebranie wiejskie w znaczeniu organu sołectwa dokonuje wyboru sołtysa i rady sołeckiej, ale obecni na takim zebraniu stali mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania, co jest zgodne z art. 36 ust. 2 u.s.g. Paragraf 17 ust. 4 przewiduje natomiast tryb zawiadomienia mieszkańców sołectwa o terminie zebrania wiejskiego - wyborczego, co w istocie ponownie wyraża zasadę, że zebranie wiejskie w rozumieniu zaskarżonych przepisów rozdziału V Statutu, jest jedynie okazją, miejscem i czasem, pozwalającym przeprowadzić wybory, a nie organem, któremu nadano by w statucie niemającą oparcia w ustawie, ani nie objętą delegacją ustawową kompetencję do wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej.

W związku z powyższym, na akceptację nie zasługiwała argumentacja Prokuratora, że przepisy rozdziału V Statutów stanowiły niedopuszczalną formę poprawy ustawodawcy i modyfikację brzmienia art. 36 ust. 2 u.s.g. oraz nie mogłyby one samodzielnie i efektywnie funkcjonować w obrocie prawnym, gdyż prawidłowa rekonstrukcja norm na podstawie pozostałych przepisów - po wyeliminowaniu § 8 ust. 1 pkt 1 Statutów byłaby niemożliwa.

Ostatnie z zaskarżonych przepisów, tj. § 32 ust. 2 i ust. 3 Statutów dotyczyły postanowień, że kontrolę nad Sołectwem i Radą Sołecką sprawuje Zebranie Wiejskie (ust. 2) oraz kontrolę gospodarki finansowej jednostek pomocniczych sprawuje Komisja Rewizyjna Rady Gminy i Skarbnik Gminy. Rację ma skarżący Prokurator, że z art. 36 ust. 1 u.s.g. wynika, iż zebranie wiejskie jest w sołectwie jedynie organem uchwałodawczym i nie posiada kompetencji kontrolnych, zaś ustanowienie tych kompetencji w postanowieniach statutu jednostki pomocniczej gminy jest przekroczeniem delegacji ustawowej i stanowi istotne naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g.

Sąd podziela zarzuty Prokuratora odnoszące się do § 32 ust. 3 Statutów. Zakwestionowana treść § 32 ust. 3 Statutów w części dotyczącej słów "i Skarbnik Gminy" wskazuje, że to skarbnik miał sprawować ww. kontrolę, co jest nie do pogodzenia z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 25 października 2005 r., sygn. akt II SA/Rz 1150/15). W tym zakresie wskazać przyjdzie, że Skarbnik nie jest organem gminy, lecz pracownikiem urzędu gminy, głównym księgowym budżetu - stosownie do obowiązującego w dacie podejmowania uchwały art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn. Dz. U z 2001 r., Nr 142, poz. 1593 ) oraz art. 18 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Nie ulega zatem wątpliwości, że Rada Gminy nie mogła - bez naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. powierzyć pełnienia funkcji kontrolnych nad działalnością organów jednostki pomocniczej skarbnikowi.

Postanowienie § 32 ust. 3 Statutów w pozostałej części, która dotyczy sprawowania kontroli gospodarki finansowej przez Komisję Rewizyjną Rady Gminy jest właściwe. Zgodnie bowiem z art. 18a ust. 1 u.s.g. rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną.

Z podanych wyżej przyczyn, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g., Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, zaś w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.