Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1308/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 986/14 odrzucającego skargę Z.B. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 986/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Z.B. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu.

W motywach postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że ww. uchwałą Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy odmówił skarżącemu zakwalifikowania jego wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu nr [...] położonego w W. przy ul. [...]. W uzasadnieniu uchwały organ wyjaśnił, że tytuł prawny do przedmiotowego lokalu należał do zmarłego ojca wnioskodawcy, a następnie do matki wnioskodawcy, która zmarła w 2007 r. W odniesieniu do wnioskodawcy organ stwierdził, że co prawda należy on do grona osób wymienionych w art. 691 K.c., jednak z uwagi na wysokość osiąganych dochodów i zgromadzone oszczędności ma on możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie.

Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi Z.B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa miejscowego o najmie, tj. § 47 ust 1 pkt 2 i § 6 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga jest niedopuszczalna, albowiem w niniejszej sprawie wniosek skarżącego nie dotyczył zakwalifikowania go do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy. Treścią jego było bowiem wstąpienie w stosunek najmu lokalu mieszkalnego po zmarłym członku rodziny i chodzi tu o konkretny lokal mieszkalny, tj. ten, który wcześniej był zajmowany przez zmarłego członka rodziny.

Dalej Sąd wyjaśnił, że podstawą działań organu w niniejszej sprawie był przepis § 47 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009. Następnie Sąd wskazał na ugruntowane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym uchwały Zarządu Dzielnicy polegające na odmowie przedłużenia umowy najmu lokalu, czy też samym zawarciu umowy najmu należy uznać za oświadczenie woli jednej ze stron umowy najmu, tj. Miasta Stołecznego Warszawy, złożone przez jej organ. Odmowa zawarcia umowy najmu lokalu jest czynnością z zakresu władztwa właścicielskiego gminy (dominium), a nie aktem z zakresu władztwa publicznego (imperium).

Zatem, w ocenie Sądu, działania organu w tego typu przypadkach nie mają charakteru administracyjnoprawnego. Nie jest tu rozstrzygana kwestia tego, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy, czy też nie. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu, a osobą, która występuje o zawarcie z nią umowy najmu tego lokalu, ma wszelkie cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. Stąd też Sąd uznał, że sprawa nie podlega właściwości sądu administracyjnego, co czyni ją niedopuszczalną.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), odrzucił wniesioną skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł skarżący zaskarżając to orzeczenie w całości. Zakwestionowanemu orzeczeniu zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 153 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 132 P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a. polegające na odmiennej ocenie prawnej w zakresie dopuszczalności wniesienia skargi na uchwałę zarządu dzielnicy w przedmiocie odmowy zakwalifikowania wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu, niż uczynił to sąd w wyroku z dnia 14 sierpnia 2013 r., wydanym we wcześniejszej sprawie, w tym samym postępowaniu, mimo związania sądu wyrokiem wcześniejszym w zakresie oceny prawnej dopuszczalności wniesienia skargi, co doprowadziło w efekcie do odrzucenia skargi i braku merytorycznego jej rozpoznania, mimo że Sąd był zobowiązany do przeprowadzenia kontroli zaskarżonej uchwały pod względem jej legalności, czego nie uczynił i w efekcie nie wydał wyroku, w którym powinien uwzględnić skargę skarżącego, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały jako wydanej z naruszeniem przepisów prawa materialnego i wydać wskazania co do dalszego postępowania,

2. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewskazanie przyczyn niezastosowania przepisu art. 153 P.p.s.a., niedokonanie własnych przemyśleń w związku z rozbieżnością orzecznictwa w zakresie dopuszczalności skargi, co doprowadziło w efekcie do nierozpoznania merytorycznego skargi i miało wpływ na wynik sprawy,

3. naruszenie art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. poprzez uznanie, że zaskarżona uchwała nie jest aktem organów jednostek samorządu terytorialnego o którym mowa w tym przepisie, pomimo że zaskarżona uchwała jest takim aktem prawnym, o którym tu mowa, co doprowadziło do bezpodstawnego odrzucenia skargi.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów sądowych i kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie przytoczonych wyżej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy wniósł o jej oddalenie jako bezpodstawnej oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie na uwzględnienie zasługiwał przede wszystkim zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. Rację ma bowiem autor skargi kasacyjnej, że uzasadnienie zakwestionowanego postanowienia nie spełnia ustawowych wymagań. Zgodnie z treścią ww. przepisu, który na mocy art. 166 P.p.s.a., ma zastosowanie do postanowień, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. w sytuacji, gdy brak jest jednego z ustawowych wymogów jakimi są: zwięzłe przedstawienie stanu faktycznego, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, jak też gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, w sytuacji gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji sporządził uzasadnienie zapadłego w sprawie postanowienia na tyle wadliwie, że niemożliwa była kontrola tego rozstrzygnięcia.

Jak wynika z akt sprawy zaskarżonym postanowieniem Sąd pierwszej instancji odrzucił wniesioną skargę na uchwałę nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. w stosunku do skarżącego uznając, że jest ona niedopuszczalna, albowiem wniosek skarżącego nie dotyczył zakwalifikowania go do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, ale jego treścią było wstąpienie w stosunek najmu lokalu mieszkalnego po zmarłym członku rodziny i chodzi tutaj o konkretny lokal, tj. ten który wcześniej był zajmowany przez zmarłego członka rodziny. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, działania organu nie mają charakteru administracyjnoprawnego.

Formułując przytoczone wyżej rozważania Sąd pierwszej instancji pominął jednakże, że w administracyjnych aktach sprawy znajduje się wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 2275/12, w którym stwierdzono nieważność uchwały Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego, w części dotyczącej skarżącego. W wyroku tym Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznał skargę merytorycznie. Również z uzasadnienia zakwestionowanej uchwały z dnia [...] lutego 2014 r. wynika, że uchwała ta została podjęta na skutek stwierdzenia nieważności poprzedniej uchwały w tym przedmiocie wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2013 r. Tymczasem kwestii tej zabrakło zarówno w części przedstawiającej stan faktyczny sprawy, jak i w rozważaniach Sądu pierwszej instancji, mimo że skarga z dnia 5 maja 2014 r. odnosiła się do tej okoliczności, a wyrok z dnia 14 sierpnia 2013r. znajduje się w aktach administracyjnych sprawy.

W tym miejscu wskazać należy na przepis art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Mając zatem na uwadze powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2013 r. oraz treść przepisu art. 153 P.p.s.a. stwierdzić należy, iż obowiązkiem Sądu wydającego zakwestionowane postanowienie było ustalenie czy i jakie znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma ten prawomocny przecież wyrok z dnia 14 sierpnia 2013 r. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji w ogóle nie ustosunkował się do tej kwestii, zatem nie było możliwe prześledzenie toku rozumowania Sądu w tym zakresie. Uchybienie to jest na tyle istotne, że musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia.

Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że na tym etapie postępowania ich ocena byłaby przedwczesna, przy czym jednocześnie podkreślić należy, iż w postępowaniu dotyczącym zaskarżania uchwał organów gminy podniesione zarzuty naruszenia art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. już ze swej istoty nie mogą stanowić skutecznych podstaw kasacyjnych.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.