Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1741/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 39/14 w sprawie ze skargi M.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 39/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M.Z. (dalej zwanej skarżącą) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2013 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

Opisując stan faktyczny niniejszej sprawy Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., Burmistrz Opoczna, powołując się na art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.), po rozpoznaniu wniosku J.P. (dalej zwanej inwestorką), ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na dobudowie do budynku mieszkalnego ganku ze schodami zewnętrznymi oraz budowie budynku gospodarczego (pomieszczenie na drewno i kurnik) na działce o nr [...], obręb [...], gm. [...].

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca, będąca właścicielką działki sąsiedniej graniczącej z terenem inwestycji, podniosła, że decyzja dotyczy legalizacji, a nie budowy nowych budynków. Wskazała, że inwestorka wzniosła obiekty na jej działce, niezgodnie z warunkami technicznymi. Dodała, iż obiekty te ograniczają zagospodarowanie jej działki i dlatego chciałaby, żeby zostały rozebrane.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej zwane Kolegium) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało, że organ ten dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej jako: rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Kolegium przyjęło, że obszar analizy został wyznaczony prawidłowo, w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki, tj. 72 m (3 x 24 m), a teren inwestycji znajduje się na obszarze zabudowy zagrodowej, gdzie występują budynki mieszkalne oraz budynki gospodarcze związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Zdaniem Kolegium, planowana inwestycja, będzie kontynuacją tej funkcji, co zasadnym czyni ustalenie warunków zabudowy dla projektowanego zadania. Za zgodne z przepisami rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Kolegium uznało także cechy nowej zabudowy określone w decyzji organu I instancji. Odnosząc się natomiast do zarzutów sformułowanych w odwołaniu Kolegium stwierdziło, że są one niezasadne z punku widzenia ustalenia warunków zabudowy. Podniosło bowiem, że inwestycja w żaden sposób nie ogranicza działki sąsiedniej, gdyż ustalenie warunków zabudowy nastąpiło zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a w decyzji o warunkach zabudowy zostały określone wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Wyjaśniło, że decyzja o warunkach zabudowy z zasady dotyczy planowanych inwestycji, jednakże przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie zawiera ograniczeń, czy zakazu, dotyczących możliwości wydania tego rodzaju decyzji względem obiektu już istniejącego, a wybudowanego samowolnie. Podniosło, że w świetle art. 56 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzą przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i nie sprzeciwiają się jej przepisy odrębne, do których nie zalicza się przepisów prawa budowlanego (nie należą one do materii planowania przestrzennego). Zauważyło, że dla podjęcia decyzji w przedmiocie warunków zabudowy na określonym terenie nie jest wymagana zgoda właścicieli sąsiednich nieruchomości. Decyzja taka nie rodzi ponadto praw do terenu, a stosunki pomiędzy właścicielami nieruchomości normowane są przepisami prawa cywilnego. Skonstatowało, że sporność granic, kwestie rozgraniczenia nieruchomości, czy wznowienia granic nie mogą tamować podjęcia decyzji o warunkach zabudowy.

W skardze na powyższą decyzję, wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, skarżąca ponownie podniosła, że domaga się rozbiórki obiektów, które stanowią samowolę budowlaną i ograniczają użytkowanie jej działki. Wskazała, że obiekty te posadowione są na jej gruncie, a organy, zajmujące się sprawą samowoli budowlanej, robią wszystko, by zalegalizować istniejące obiekty.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podnosząc argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę wniesioną w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ocenił, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa. Sąd stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego organ prawidłowo wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w wyniku której stwierdził na tym obszarze istnienie zabudowy zagrodowej, czyli budynków mieszkalnych i gospodarczych związanych z prowadzonym gospodarstwem rolnym. Ocenił, że z zestawienia rodzaju zabudowy stwierdzonej na obszarze analizowanym i objętej wnioskiem inwestorki, nie można wyprowadzić konkluzji o sprzeczności tych dwóch rodzajów zabudowy. Podał, że w żadnej mierze nie może być kontestowane to, iż ganek przy budynku mieszkalnym i budynek gospodarczy to obiekty związane z tradycyjną zabudową zagrodową służącą prowadzonemu gospodarstwu rolnemu. Wskazał, że w decyzji o warunkach zabudowy znalazły się wszystkie niezbędne postanowienia wynikające z przepisów § 4 - § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., a ustalenia organu w tym zakresie odpowiadają prawu. Ocenił, że zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy potwierdza spełnienie przez inwestorkę także pozostałych warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to jest: działka ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie terenu jest wystarczające dla wzniesionych obiektów, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a ponadto, decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi. Skonstatował, że w kontrolowanej sprawie spełnione zostały wymagania formalne niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Odnosząc się natomiast do zarzutów sformułowanych w skardze Sąd I instancji przyjął, że okoliczność, że wniosek inwestorki o warunki zabudowy nie dotyczy planowanych budynków, a istniejących już od wielu lat ( ganek w 1972 roku, kurnik w 1984 roku ) i wybudowanych w warunkach samowoli budowlanej, nie wyłącza możliwości ustalenia warunków zabudowy, o ile spełnione są warunki wynikające z treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Podzielił także stanowisko Kolegium, że zabudowa na działce inwestorki nie ogranicza działki skarżącej, bowiem zachowane zostało tzw. dobre sąsiedztwo, a nadto w decyzji określone zostały wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Wyjaśnił, że jeżeli skarżąca uważa, że inwestorka ogranicza użytkowanie jej działki, to swoich roszczeń może ewentualnie dochodzić przed sądem powszechnym, ale kwestie te w żadnym razie nie mogą przemawiać za odmową ustalenia warunków zabudowy. Ocenił, że bez wpływu na wynik niniejszej sprawy pozostaje, podnoszony przez skarżącą argument jakoby budynki, których dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, wzniesione są na terenie jej działki. Wskazał, że w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy organ nie bada uprawnień inwestora do terenu objętego wnioskiem, co nie jest sporne w orzecznictwie. Stwierdził, że poza zakres postępowania w sprawie warunków zabudowy wykracza także kwestia spełnienia warunków technicznych, która należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Dodał, że na wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie ma wpływu zgoda, czy sprzeciw właścicieli sąsiednich nieruchomości, a także wola skarżacej w zakresie rozbiórki obiektów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając ten wyrok w całości, pełnomocnik skarżącej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:

1/ prawa materialnego, tj.:

– art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne zastosowanie i brak wskazania, w jakim zakresie zamierzenie inwestycyjne będzie oddziaływać na nieruchomość skarżącej,

– art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegające na błędnej wykładni w zakresie okoliczności mających wpływ na ustalenie spełnienia ustawowego wymogu dobrego sąsiedztwa,

– art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. polegające na braku wystarczającego rozważenia okoliczności dotyczących wymagań co do ochrony interesów osób trzecich,

– § 1 i 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zakresie spełnienia warunków określonych w art. 61 u.p.z.p.,

2/ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia okoliczności sprawy w zakresie naruszenia interesu skarżącej co do ingerencji w jej prawo własności, zasady dobrego sąsiedztwa, legalności inwestycji będącej przedmiotem decyzji oraz brak wszechstronnego rozważenia w tym zakresie zebranego materiału dowodowego,

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami uniemożliwiającymi prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie.

Z tych też powodów pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, iż Sąd nie wypowiedział się w sposób wystarczający w zakresie stopnia w jakim zamierzenie inwestycyjne oddziaływać będzie na nieruchomość stanowiącą własność skarżącej, pomimo tego, że wymóg taki wynika z art. 52 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Decyzja o warunkach zabudowy narusza natomiast interes skarżącej i powoduje nieodwracalne skutki, oddziałuje na jej nieruchomość w sposób, który nie da się pogodzić z zasadami ładu przestrzennego. Wskazał, że kształtowanie przestrzeni powinno uwzględniać harmonijną całość oraz uwzględniać wymagania i uwarunkowania funkcjonalne. Organ jest zobowiązany stosować tą zasadę przy ustalaniu dobrego sąsiedztwa, zaś zagadnienie to zostało przez Sąd zmarginalizowane. Wskazał, iż w analizie zabudowy należy uwzględnić nie tylko same parametry, czy też cechy obiektu budowlanego, lecz także otaczającego je terenu. W niniejszej sprawie działki sąsiednie nie mogą być uznane za całość przestrzenną. Przedmiotowa inwestycja ogranicza zagospodarowanie działki skarżącej, oraz jej prawa właścicielskie w sposób nadmierny.

Odnosząc się do naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. pełnomocnik skarżącej wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy daje możliwość szerszego wykonywania prawa własności przez inwestorkę, a powoduje spadek wartości nieruchomości należącej do skarżącej, narusza też istotę przysługującego jej prawa własności. Prawo do dysponowania działką i do jej zabudowy nie jest nieograniczone i nie może pozostawać w konflikcie z pozostałymi zasadami zagospodarowania przestrzennego. Podniósł, iż w ocenie skarżącej, lokalizowanie inwestycji w granicach sąsiedniej działki nie znajduje w realiach niniejszej sprawy uzasadnienia.

Pełnomocnik skarżącej dodał, iż przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. warunek istnienia zabudowy w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy dotyczy zabudowy legalnej. Organy nie mogą uwzględniać w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy obiektów, które wzniesione zostały niezgodnie z prawem.

Odnosząc się do naruszenia przepisów postępowania, wskazał, iż w toku postępowania to organy podejmują wszelkie czynności, które są niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Są one zobowiązane do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, który powinien odpowiadać na wątpliwości strony i dawać przekonanie o słuszności podjętego rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącej, organ powinien dokonać wszechstronnej oceny zasięgu oddziaływania inwestycji i posłużyć się dowodami, które umożliwiłyby w tym zakresie wnikliwą ocenę. W niniejszej sprawie organ obowiązkowi temu nie sprostał, zaś Sąd pomimo tych uchybień, w sposób nieuzasadniony, oddalił skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. Zakres kontroli orzeczenia wydanego w I instancji wyznacza zatem w istocie strona wnosząca przedmiotowy środek odwoławczy. Naczelny Sąd Administracyjny, związany przy rozpoznawaniu sprawy granicami skargi, nie może bowiem z własnej inicjatywy zbadać, czy w procesie wydawania zaskarżonego wyroku doszło do naruszenia niewskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Skoro zaś treść podstaw kasacyjnych ma decydujące znaczenie dla kształtu postępowania kasacyjnego, gdyż w jego toku niedopuszczalna jest interpretacja intencji skarżącego co do podstaw skargi, to na osobie sporządzającej skargę kasacyjną spoczywa szczególnie trudny obowiązek ich właściwego wyboru oraz precyzyjnej i jasnej redakcji. Wynikający stąd znaczny formalizm postępowania kasacyjnego legł u podstaw obowiązującego przy redakcji skargi kasacyjnej przymusu legitymowania się określonymi kwalifikacjami prawniczymi (art. 175 p.p.s.a.).

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać jednocześnie należy, że powołując się w podstawie skargi kasacyjnej na zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, autor tej skargi powinien wskazać konkretny przepis tego prawa oraz wyraźnie określić, czy jego naruszenie polegało na błędnej wykładni, czy też niewłaściwym zastosowaniu, a ponadto wskazać na czym ta błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie polegało i jaka powinna być wykładnia właściwa. W odniesieniu do naruszenia przepisów postępowania powinien natomiast, poza wskazaniem konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez Sąd, wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju, czy skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia. W obu przypadkach zarzuty powinny dotyczyć przepisów, które miały lub mogły mieć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Przywołanie w skardze kasacyjnej przepisu, który nie był lub nie mógł być w niej zastosowany, czyni bowiem nieskutecznym zarzut oparty na jego naruszeniu.

Z uwagi na związanie podstawami zaskarżenia, Naczelny Sąd Administracyjny władny jest badać sprawę jedynie z punktu widzenia podstaw kasacyjnych i nie może domyślać się intencji autora skargi kasacyjnej w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa skargi kasacyjnej. To autor skargi kasacyjnej powinien bowiem przytoczyć podstawy kasacyjnych i ich uzasadnienie (zob. art. 176 p.p.s.a.). Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do wskazania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma bowiem obowiązek uzasadnić, w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej determinuje zakres kontroli instancyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega więc na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach ustawowych. Żadna z nich nie jest jednak usprawiedliwiona. Podkreślić jednocześnie należy, że podniesione w ich ramach zarzuty w dużej mierze sformułowane zostały w sposób mało precyzyjny, a w zakresie powołanych w podstawach kasacyjnych i ich uzasadnieniu przepisów - także nieprecyzyjny, co pozbawia Naczelny Sąd Administracyjny, związany granicami skargi, możliwości ich wszechstronnego rozpoznania.

Na wstępie zauważyć należy, iż zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w istocie do zakwestionowania poprawności oceny naruszenia interesu skarżącej w ramach postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Mając to na uwadze, w pierwszej kolejności podkreślić należy - na co słusznie zwróciły uwagę zarówno Kolegium, jak i Sąd I instancji, a czego wydaje się nie akceptować skarżąca - iż uruchomienie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy możliwe jest nie tylko w stosunku do inwestycji planowanej, ale również inwestycji zrealizowanej. Wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji dotyczącej zrealizowanych samowolnie obiektów nie przesądza jednak o braku podstaw do wydania decyzji o ich przymusowej rozbiórce w trybie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) i możliwości legalizacji samowoli budowlanej.

Przedmiot postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz w sprawie samowoli budowlanej jest bowiem odmienny.

W ramach tego pierwszego, organy administracyjne nie mogą zaś odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy jeżeli zachodzą przesłanki, określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i inwestycja, której dotyczy wniosek, jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Organy nie mogą też wyjść poza prawem określone wymogi w stosunku do inwestycji, co oznacza m.in., że nie można uzależniać wydania decyzji o warunkach zabudowy od zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej (zob. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, 452-453). Wskazać również należy, iż stosownie do art. 63 ust. 2 zd. 1 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Nie jest zatem rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości, zaś zagrożenie czyichś praw, dotyczących nieruchomości, na której planuje się inwestycję, lub nieruchomości sąsiedniej, ma charakter potencjalny (zob. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, s. 513).

Powyższe nie oznacza, że interes prawny osób trzecich nie jest objęty jakąkolwiek ochroną w toku tego postępowania. Zabezpieczenie interesów osób trzecich następuje bowiem m.in. poprzez określenie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, które jest obligatoryjnym elementem decyzji o warunkach zabudowy (art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Dodać również należy, że jeżeli w wyniku wydania decyzji o warunkach zabudowy korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, przepisy dotyczące wzajemnych roszczeń pomiędzy właścicielem, a gminą z tytułu zmiany wartości nieruchomości lub uniemożliwienia korzystania z niej w sposób dotychczasowy (art. 36 i art. 37 u.p.z.p.) stosuje się odpowiednio (zob. art. 63 ust. 3 zd. 1 u.p.z.p.).

W warunkach niniejszej sprawy, zauważyć należy, iż organ I instancji, ustalając warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy ( w warunkach zabudowy zagrodowej) wynikające z przepisów odrębnych, wyraźnie określił - w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich (pkt 2 ppkt 5 decyzji): "Inwestycja nie może powodować ograniczenia sposobu zagospodarowania działek sąsiednich i wpływać na wykonanie na nich prawa własności. Niniejsza decyzja nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich" co wynika z art. 63 ust.2 cytowanej ustawy. Interes skarżącej w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy był zatem chroniony.

W tych okolicznościach, odnosząc się do poszczególnych zarzutów podniesionych w ramach pierwszej z ustawowych podstaw kasacyjnych, wskazać należy, iż pełnomocnik skarżącej zarzuca w pierwszej kolejności brak wskazania w niniejszej sprawie, w jakim zakresie zamierzenie inwestycyjne będzie oddziaływać na nieruchomość skarżącej i powołuje się w tym zakresie raz – na naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (w podstawie kasacyjnej) raz – na naruszenie art. 52 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (w uzasadnieniu skargi kasacyjnej).

Mając to na uwadze wskazać należy, iż art. 52 u.p.z.p., który na mocy art. 64 ust. 1 u.p.z.p., stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, nie zawiera w ust. 1 wyliczenia z podziałem na punkty. Zatem jako nieistniejący nie był i nie mógł być zastosowany w niniejszej sprawie. Przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. stanowi natomiast, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Przepis ten określa zatem elementy, jakie powinien zawierać wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu tego zarzutu pełnomocnik skarżącej nie formułuje jednak, na czym konkretnie polega naruszenie tego przepisu ściśle w odniesieniu do jego treści. Nie kwestionuje bowiem, że wniosek zawierał jakiekolwiek braki w tym zakresie. W konsekwencji zarzut oparty na naruszeniu wskazanych przepisów nie może być uznany za usprawiedliwiony.

W dalszej kolejności pełnomocnik skarżącej w podstawie kasacyjnej zarzuca naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegające na błędnej wykładni w zakresie okoliczności mających wpływ na ustalenie spełnienia ustawowego wymogu dobrego sąsiedztwa, a w uzasadnieniu dodaje, że przewidziany w tym przepisie warunek istnienia zabudowy pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy dotyczy zabudowy legalnej.

W warunkach niniejszej sprawy, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji zaprezentował inną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. niż dotychczas przyjmowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a dotyczącą wydawania warunków zabudowy dla obiektów już istniejących.

Pełnomocnik skarżącej nie zarzucił jednocześnie naruszenia tego przepisu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i mimo tego, że w uzasadnieniu tego zarzutu stwierdził, że organy administracyjne nie mogą uwzględniać w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy obiektów, które wzniesione zostały niezgodnie z prawem, nie wskazał jakie - według niego - obiekty, wzniesione niezgodnie z prawem, zostały w warunkach niniejszej sprawy uwzględnione przy ocenie spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W konsekwencji zarzut oparty na naruszeniu wskazanego przepisu uznać należy również za nieuzasadniony.

Pełnomocnik skarżącej, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, podniósł także zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (w uzasadnieniu tego zarzutu – art. 6 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.) polegający na braku wystarczającego rozważenia okoliczności dotyczących wymagań co do ochrony interesów osób trzecich.

Mając na uwadze powyższe wskazać należy, iż art. 6 ust. 1 u.p.z.p. nie zawiera w ust. 1 wyliczenia z podziałem na punkty. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jako nieistniejący nie był i nie mógł być zatem zastosowany w niniejszej sprawie. Przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. stanowi natomiast, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Jak wskazuje się w doktrynie prawo do zagospodarowania terenu na warunkach ustalonych w planie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, należy wiązać z przepisami Prawa budowlanego (zob. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, s. 62). Ich właściwe zastosowanie nie jest jednak przedmiotem oceny na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Na etapie tego postępowania, ochrona przed naruszeniem interesu osób trzecich następuje poprzez określenie w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ochrony ich interesów, co też jak wskazano wyżej w warunkach niniejszej sprawy zostało uczynione. W konsekwencji zarzut naruszenia wskazanych przepisów uznać należy za nieuzasadniony.

Jako ostatni w ramach omawianej podstawy kasacyjnej pełnomocnik skarżącej podniósł zarzut naruszenia § 1 i 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zakresie spełnienia warunków określonych w art. 61 u.p.z.p. Wskazany zarzut nie znajduje jednak żadnego rozwinięcia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - pełnomocnik skarżącej nie wskazuje, czy do naruszenia tych przepisów doszło poprzez błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie, a także na czym konkretnie polega ich naruszenie, co uniemożliwia odniesienia się przez Naczelny Sąd Administracyjny do tego zarzutu. Jak wskazano już wyżej, jednym z wymogów skargi kasacyjnej, wynikającym z art. 176 p.p.s.a. jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Powołanie podstaw kasacyjnych nie może być zatem gołosłowne, ich rozwinięcie powinno znaleźć miejsce w uzasadnieniu.

Zauważyć jednocześnie należy, iż w § 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. prawodawca określił przedmiot tego aktu prawnego, dlatego też nie sposób uznać, aby przepis ten mógł zostać naruszony w warunkach niniejszej sprawy. § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. składa się natomiast z 2 ustępów, z których pierwszy nakłada na organ administracyjny obowiązek wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego oraz przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1-5 u.p.z.p., zaś drugi – określa sposób, w jaki należy wyznaczyć granice obszaru analizowanego. Wobec niewskazania konkretnej, naruszonej jednostki redakcyjnej tego przepisu oraz niewskazania w jaki sposób doszło do jej naruszenia nie jest możliwe ustosunkowanie się do tego zarzutu. W konsekwencji także zarzut naruszenia § 1 i 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. uznać należy za nieskuteczny.

Za nieuzasadnioną uznać należy ponadto podstawę kasacyjną opartą na zarzucie naruszenia przepisów postępowania. Zauważyć należy, iż w ramach tej podstawy pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia okoliczności sprawy w zakresie naruszenia interesu skarżącej co do ingerencji w jej prawo własności, zasady dobrego sąsiedztwa, legalności inwestycji będącej przedmiotem decyzji oraz brak wszechstronnego rozważenia w tym zakresie zebranego materiału dowodowego, nie wskazując jednak konkretnie na czym naruszenie tych przepisów polegało - jakich to okoliczności organ administracyjny nie uwzględnił, w jakim zakresie materiał dowody nie został należycie zebrany i rozpatrzony. Brak uzasadnienia omawianego zarzutu we wskazanym zakresie prowadzi do twierdzenia, że zakwestionowanie poprawności dokonanej przez Sąd I instancji oceny poprawności przeprowadzenia przez organy administracyjne postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jest w istocie gołosłowne. Zarzut ten z uwagi na niewłaściwy sposób jego sformułowania uznać należy tym samym za nieusprawiedliwiony. W warunkach niniejszej sprawy nie znajduje zatem uzasadnienia powiązany z tym zarzutem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

W świetle powyższego, stwierdzić należy, iż zarzuty podniesione w ramach podstaw, na których oparta została skarga kasacyjna w niniejszej sprawie, nie okazały się usprawiedliwione.

Niezależnie od powyższego w kontekście wyrażanego przez skarżącą niezadowolenia, na marginesie wskazać można, że w warunkach niniejszej sprawy postępowanie dotyczące ustalenia warunków zabudowy zostało uruchomione przez inwestorkę w związku z nałożonym na nią przez organ nadzoru budowlanego obowiązkiem przedłożenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji zrealizowanych w latach 1972 i 1984. Z uwagi na datę realizacji tych inwestycji, jak podano w warunkach samowoli budowlanej zastosowanie mają jednak przepisy ustawy z dnia 24 pażdziernika 1974r – Prawo budowlane ( Dz U . Nr 38, poz. 229 ze zm.), a tym samym istotnym będzie ustalenie okoliczności określonych w art. 37 ust.1 i 2 tej ustawy, o czym przesądzi organ nadzoru budowlanego.

Ponadto wyjaśnić należy, że dodatkowo podnoszone przez skarżącą argumenty dotyczące nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania scaleniowego gruntów w tej rozpoznawanej sprawie nie mogą być badane.

Biorąc pod uwagę przedstawione rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.