Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1203/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 2 pkt. 6, art. 8 ust. 8, art. 22
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2527/15 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 1 grudnia 2015 r., sygn. IV SA/Wa 2527/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K.o na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r., [...]odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1979 r., nr [...], o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonych w [...] oznaczonych jako działki [...] i [...]o łącznej pow. [...] m2, objętych księgami wieczystymi nr [...] i [...], stanowiących współwłasność H. K. i J. K. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym przyjętym przez Sąd I instancji:

Decyzją z dnia [...] września1979 r. , nr [...], Prezydent Miasta [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonych w [...], oznaczonych jako działki [...] i [...] o łącznej pow. [...] m2, objętych księgami wieczystymi nr [...] i [...], stanowiących współwłasność H. K. i J. K.

Pismem z dnia [...] września 2011r. J. K. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1979 r. w zakresie przyznanego odszkodowania oraz o stwierdzenie, iż w/w decyzja została wydana z naruszeniem prawa w zakresie orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości, wskazując jako podstawę wniosku art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażące naruszenie prawa.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...].

W odwołaniu wnioskodawca podniósł, że decyzja Wojewody narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 pkt 6, art. 17 ust. 1 i art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974, Nr 10, poz. 64 t.j. ze zm.) w zw. z art. 37 § 1 i art. 39 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż kierowanie korespondencji na adres pod którym strona nie zamieszkiwała nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Ponadto skarżący wskazał na naruszenie art. 22 i art. 8 ust. 8 w/w ustawy wywłaszczeniowej, a także zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji stwierdził, że podstawą prawną wywłaszczenia oraz przyznania odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości jest ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) w brzmieniu obowiązującym w dniu 20 września 1979 r. Zgodnie z przepisem art. 2 ust. 2 tej ustawy o wywłaszczenie mógł ubiegać się zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe. W myśl art. 3 ust. 1 powołanej ustawy wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

Wnioskodawcą wywłaszczenia w niniejszej sprawie była [...], co wynika z treści wniosku z dnia [...] sierpnia 1977r. o wywłaszczenie oraz z treści samej decyzji wywłaszczeniowej. Wnioskodawca wywłaszczenia działając jako przedsiębiorstwo państwowe był w świetle obowiązujących przepisów podmiotem uprawnionym do ubiegania się o wywłaszczaną nieruchomość. Celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, jak wynika z uzasadnienia wniosku o wywłaszczenie oraz decyzji wywłaszczeniowej była budowa stacji postojowej i elektrowozowni w [...]. Niezbędność wywłaszczenia została potwierdzona decyzją z dnia [...] lutego 1975 r., nr [...] wydaną przez Prezydenta Miasta [...], zatwierdzającą plan realizacyjny budowy stacji postojowej i elektrowozowni w [...]. Przesłanka wywłaszczenia, określona wart. 3 ust. 1 ustawy - wywłaszczenie na cel użyteczności publicznej - została spełniona.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka mogła zostać zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. W aktach sprawy zachowało się pismo [...], nr [...] (data nieczytelna), zawierające ofertę kupna przedmiotowych nieruchomości, kierowane do H. K. i J. K. W odpowiedzi na ofertę, pismem z dnia [...] sierpnia 1977 r. H. K. poinformowała, że jej syn J. K. przebywa za granicą i nie będzie mógł się stawić do biura notarialnego celem zawarcia umowy, w związku z czym wnosi o wywłaszczenie przedmiotowych nieruchomości. Zachowane dokumenty potwierdzają wobec tego, iż przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego przeprowadzono rokowania o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, a zatem spełniony został warunek przewidziany w art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej.

Odnosząc się do zarzutu, iż oferta kupna nieruchomości nie dotarła do jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, organ podał, że zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy, obowiązek przeprowadzenia rokowań nie ciążył na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiało na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu nie są znane.

Pismem z dnia [...] sierpnia 1977 r., nr [...],[...], wniosła do organu wywłaszczeniowego o wywłaszczenie przedmiotowych nieruchomości, wniosek o wywłaszczenie spełniał warunki art. 16 ustawy wywłaszczeniowej.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, o wszczęciu postępowania organ wywłaszczeniowy zawiadamiał za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służyły na nieruchomościach prawa rzeczowe ograniczone. W niniejszej sprawie zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 1978 r. Prezydent Miasta [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego przedmiotowych nieruchomości oraz o wyznaczeniu na dzień 24 maja 1978r. terminu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Zawiadomienie zostało skutecznie doręczone H. K. w dniu [...] maja 1978 r., czego potwierdzeniem jest dowód doręczenia znajdujący się w archiwalnych aktach wywłaszczeniowych. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że H. K. pismem z dnia [...] sierpnia 1977r. nie poinformowała organu wywłaszczeniowego o zmianie miejsca zamieszkania syna, lecz jedynie o tym, że jej syn nie może stawić się w biurze notarialnym w celu zawarcia umowy sprzedaży.

W toku postępowania obowiązywał przepis art. 40 k.p.a. mówiący o tym, że w przypadku nieobecności adresata w mieszkaniu pisma doręcza się za pokwitowaniem do rąk dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcy domu, gdy osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. W aktach sprawy znajdują się zwrotne poświadczenia odbioru zawiadomienia z dnia [...] kwietnia 1978 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, kierowanego do J. K. na adres ul. [...][...], przy czym odbiór pokwitowała H. K. W zaistniałej sytuacji organ uznał, że skuteczne było doręczenie zastępcze, bowiem fakt, iż H. K. odebrała pismo kierowane do jej syna wskazuje na to, że podjęła się jego doręczenia.

Wskazano także, że wymogi art. 17 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej zostały dopełnione w zawiadomieniu z dnia 29 kwietnia 1978 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, bowiem wskazano powierzchnię nieruchomości przeznaczonej do wywłaszczenia, właściciela nieruchomości i zgłaszającego wniosek o wywłaszczenie. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy po przeprowadzeniu rozprawy organ wywłaszczeniowy wydawał decyzję, w której orzekał wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddalał wniosek o wywłaszczenie.

Zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Opinia biegłych powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie. W przedmiotowej sprawie rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza odbyła się w dniu 24 maja 1978 r. Jak wynika z protokołu rozprawy udział w niej wzięła przedstawicielka wnioskodawcy wywłaszczenia. Nie stawili się współwłaściciele nieruchomości oraz biegli. Nieobecność biegłego na rozprawie - zgodnie z orzecznictwem - nie stanowi naruszenia prawa w stopniu rażącym, w przypadku gdy odszkodowanie ustalone było w prawidłowej wysokości (por. wyrok z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. I OSK 195/2009). Biegły rzeczoznawca, mimo że nie uczestniczył w rozprawie to brał udział w postępowaniu poprzez sporządzenie pisemnego elaboratu szacunkowego. Przepis art. 22 ustawy stanowi o obowiązku wysłuchania - nie biegłych - a opinii biegłych, co może być również rozumiane jako odczytanie sporządzonej na piśmie opinii (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 1219/11).

W aktach archiwalnych sprawy znajdują się szacunki biegłego sporządzone w dniu [...] lipca 1976 r. zawierające wyliczenia wartości gruntu działki nr [...] oraz działki nr [...]. Zleceniodawcą opinii była [...], a podstawą oszacowania ustawa wywłaszczeniowa z dnia [...] marca 1958 r. Ze względu na brak potwierdzenia statusu zawodowego współwłaścicieli, obie opinie zostały sporządzone z uwzględnieniem dwóch założeń, pierwszego, że dla właścicieli działek rolnictwo stanowi wyłączne źródło utrzymania oraz drugiego, że dla właścicieli rolnictwo nie stanowi wyłącznego źródła utrzymania.

Zgodnie z treścią szacunku dla działki o nr ewidencyjnym [...] wartość gruntu została wyceniona na sumę [...] zł dla pierwszego założenia, oraz na sumę [...] zł dla drugiego założenia, przy czym kwoty te wynikały z przemnożenia powierzchni wywłaszczonego gruntu [...] m2 i stawki [...] zł za 1 m2 dla założenia pierwszego oraz 18 zł za 1 m2 dla założenia drugiego.

Natomiast zgodnie z treścią szacunku dla działki o nr ewidencyjnym [...] wartość gruntu została wyceniona na sumę [...] zł dla pierwszego założenia, oraz sumę [...] zł dla drugiego założenia, przy czym kwoty te wynikały z przemnożenia powierzchni wywłaszczonego gruntu [...] m2 i stawki 21,60 zł za 1 m2 dla założenia pierwszego oraz 18 zł za 1 m2 dla założenia drugiego.

Przyjęte stawki wynikały z zarządzenia Prezydenta m. [...] z dnia [...] stycznia 1974 r., nr [...]. Podstawą jego wydania był art. 8 ust. 9 w zw. z art. 8 ust. 8 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. przewidujący, że wysokość stawki odszkodowania za grunty wymienione wart. 8 ust. 1, 2 i 8 pkt 1 lit. b położone na określonych obszarach ustala organ wywłaszczeniowy na podstawie wytycznych wojewody, przy czym stawkę podstawową do dnia 7 sierpnia 1979 r. określało zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 7, poz. 54), a od dnia 8 sierpnia 1979 r. zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 25 lipca 1979 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 19, poz. 114). Wspomniane powyżej zarządzenia Ministra Rolnictwa ustalało cenę za 1 ha gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej na kwotę 36.000 zł, czyli 3,6 zł za 1 m2. Zgodnie z zarządzeniem Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 1974 r., nr [...] stawki odszkodowania za wywłaszczone grunty wynosiły: 21,60 zł za 1 m2 gruntu, gdy rolnictwo było wyłącznym źródłem utrzymania, oraz 18 zł za 1 m2 gruntu dla pozostałych osób.

Organ II instancji zwrócił uwagę, że ówcześnie nie istniał wolny rynek, a oszacowanie gruntu opierało się na sztywnych stawkach. Odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), lecz polegało na prostym działaniu matematycznym - przemnożeniu powierzchni nieruchomości przez ściśle określoną, stałą i niezmienną cenę za 1 m2 (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 07 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 808/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1429/10). Ponadto w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1103/10, sąd odnosząc się do zarzutu sporządzenia operatu przez rzeczoznawców powołanych przez podmiot, który wnioskował o wywłaszczenie, uznał że osoby te były uprawnione do sporządzania takich opinii I sporządziły je prawidłowo. Natomiast okoliczność ich sporządzenia jeszcze przed wszczęciem postępowania oraz fakt, że były sporządzone na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia - nie mogła mieć wpływu na ustaloną wysokość odszkodowania i nie może stanowić rażącego naruszenia prawa.

Z powyższego wynika, iż brak jest podstaw do uznania, że biegły nieprawidłowo obliczył odszkodowanie, natomiast zaskarżone orzeczenie przyznało współwłaścicielom nieruchomości odszkodowanie w wysokości łącznej [...] zł, a zatem zgodnie z szacunkiem rzeczoznawcy dla założenia, że rolnictwo nie stanowi wyłącznego źródła utrzymania właścicieli. W ofercie [...], nr [...] kierowanej do właścicieli znajduje się prośba o dostarczenie zaświadczenia, że rolnictwo jest wyłącznym źródłem utrzymania właścicieli. Właściciele przedmiotowej nieruchomości nie dostarczyli dokumentów, które mogłyby wskazywać, że ich jedynym źródłem utrzymania jest rolnictwo. Należy zatem uznać, że organ wywłaszczeniowy prawidłowo ustalił, że rolnictwo nie było wyłącznym źródłem utrzymania właścicieli przedmiotowej nieruchomości.

Organ II instancji wyjaśnił także, że na podstawie wytycznych Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1960 r., nr [...], ustalenie wartości budynków powinno być dokonywane przez dwóch biegłych, natomiast w przypadku gdy przedmiotem szacunku były grunty, ogrodzenia, małe szopy, składniki, komórki itp. obiekty, wystarczający był szacunek jednego biegłego (patrz W. Ramus Opinia biegłego w sprawach wywłaszczeniowych, Wydawnictwo Prawnicze 1973 r., str. 11).

Reasumując organ uznał, że odszkodowanie przyznane współwłaścicielom nieruchomości decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1979 r. zostało ustalone w prawidłowej wysokości, zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa. Natomiast treść decyzji odpowiada wymogom art. 23 ustawy wywłaszczeniowej, określa przedmiot wywłaszczenia i wysokość należnego odszkodowania, wskazuje na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, posiada uzasadnienie faktycznie i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych. W aktach archiwalnych znajduje się także zwrotne potwierdzenie odbioru tej decyzji z [...] września 1979 r., opatrzone podpisem H. K. Na mocy ówcześnie obowiązującego przepisu art. 40 k.p.a., przewidującego skuteczne doręczenie zastępcze do rąk dorosłego domownika, należy uznać, że decyzja została doręczona J. K. Jednakże nawet gdyby uznać, że J. K. nie uczestniczył w postępowaniu, ze względu na pobyt za granicą, to powyższa okoliczność nie stworzyłaby podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1979 r., a co najwyżej mogłaby być rozważana w kategorii uchybienia procesowego, dającego podstawę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 k.p.a. Pomimo prawidłowych doręczeń i pouczenia zawartego w treści decyzji wywłaszczeniowej strony nie wniosły jednak od niej odwołania.

Organ odwoławczy ocenił, że w sprawie nie można uznać, iż Prezydent Miasta [...] wywłaszczając przedmiotową nieruchomość dopuścił się rażącego naruszenia prawa, a więc takiego naruszenia, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa i miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W trakcie postępowania nadzorczego nie stwierdzono również, aby badane orzeczenie dawało podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 oraz pkt 3 - 7 k.p.a. Oznacza to, że decyzja Prezydenta Miasta [...] nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., która uzasadniałaby stwierdzenie nieważności tej decyzji.

W skardze do sądu administracyjnego J. K. zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, w zw. z art. 16 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1958 roku, nr 17, poz. 70) dalej jako: ustawa wywłaszczeniowa w zw. z art. 37 § 1 k.p.a w zw. z art. 39 § 1 k.p.a w zw. z art. 40 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji) poprzez błędne uznanie, że korespondencja doręczana była skarżącemu prawidłowo, gdyż została odebrana przez matkę skarżącego, podczas gdy matki nie można uznać za uprawnionego do odbioru domownika skarżącego ani jego pełnomocnika lub przedstawiciela, a ponadto organ miał świadomość, że skarżący mieszkał za granicą i mógł z łatwością zdobyć jego właściwy adres, na który należało doręczyć korespondencję, a tym samym skarżący pozbawiony został możliwości obrony swych praw i decyzja wywłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa,

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 8 i art. 22 ustawy wywłaszczeniowej w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej) poprzez błędne uznanie, iż:

a) oparcie decyzji wywłaszczeniowej na opinii jednego biegłego, niepowołanego przez właściwy organ, lecz przez wnioskodawcę tego postępowania - zamiast opinii kilku biegłych, powołanych przez naczelnika powiatu,

b) oparcie decyzji wywłaszczeniowej na prywatnej opinii biegłego sporządzonej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego,

c) brak wysłuchania biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej,

d) brak szczegółowego uzasadnienia opinii dotyczącej należnego odszkodowania za nieruchomość podlegającą wywłaszczeniu,

- nie stanowią rażącego naruszenia prawa.

3. naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 6 ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że obowiązek przeprowadzenia rokowań nie ciążył na ubiegającym się a wywłaszczenie, gdyż rokowania takie natrafiały na przeszkody trudne do pokonania, podczas gdy zamieszkiwanie skarżącego zagranicą nie może być uznane za przeszkodę trudną do pokonania, w szczególności gdy adres zamieszkania mógł zostać z łatwością ustalony;

4. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uznanie, że niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu nie może być zakwalifikowany jako przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, a ewentualnie jako podstawa wznowienia postępowania, podczas gdy uchybienie procesowe tak istotnej wagi z całą pewnością można traktować jednocześnie jako rażące naruszenie prawa prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji,

5. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy należało go zastosować, gdyż uwzględniając całokształt przedstawionych okoliczności rozstrzygnięcie organu powinno polegać na uchyleniu decyzji i orzeczeniu co do istoty sprawy.

W oparciu o postawione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Uzasadniając oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że kontroli poddano decyzję wydaną w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organów administracji, że w sprawie postępowanie wywłaszczeniowe zostało przeprowadzone na wniosek uprawnionego podmiotu i na cel zgodny z art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Wyczerpany także został tryb określony w art. 6 ust. 1 ustawy, zakończony wezwaniem H. K. do przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. W świetle oświadczenia złożonego przez współwłaścicielkę nieruchomości, nie ulega wątpliwości, iż po pierwsze wyraziła ona zgodę na nie przeprowadzanie rokowań, po drugie wskazała wprost, iż J. K. przebywa za granicą i nie będzie mógł się stawić do biura notarialnego celem zawarcia umowy, po trzecie nie podała jego adresu, co uniemożliwiało prowadzenie dalszych rokowań.

Zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego zostało skutecznie doręczone H. K. Ponadto, wbrew zarzutom podnoszonym w skardze z akt sprawy wynika również, iż w toku całego postępowania Pani H. K. kwitowała także odbiór pism adresowanych do J. K. Oznacza to, że zgodnie z obowiązującym wówczas brzmieniem art. 40 k.p.a, mówiący o tym, że w przypadku nieobecności adresata w mieszkaniu pisma doręcza się za pokwitowaniem do rąk dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcy domu, gdy osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi, w sprawie dokonano doręczenia zastępczego, bowiem fakt, iż H. K. odebrała pisma kierowane do jej syna wskazuje na to, że podjęła się ich doręczenia. Na żadnym etapie postępowania nie doszło do zwrotu pisma z adnotacją o nieznanym adresie zamieszkania, co uzasadniałoby ewentualnie zarzut nieskutecznego doręczenia stronie pisma. Tym samym fakt, iż w tym okresie skarżący przebywał za granicą, wobec podjęcia się przez jego matkę doręczenia mu przesyłek nie może być poczytywany jako naruszenie przez organ jego praw jako strony postępowania. Nie ulega wątpliwości, iż H. K., jako matka J. K., była domownikiem uprawnionym do obioru jego korespondencji w przypadku nieobecności syna. Wobec powyższego, w zaskarżonej decyzji prawidło organ uznał, iż doręczanie korespondencji J. K. w trakcie postępowania wywłaszczeniowego poprzez tzw. doręczenie zastępcze, nastąpiło w sposób prawidłowy i zgodny z obowiązującymi wówczas przepisami. Ponadto nieobecność stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym, o ile strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), nie zaś przesłankę uzasadniająca stwierdzenie nieważności. Chybiony jest przy tym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem stwierdzenie nieważności decyzji oraz wznowienie postępowania administracyjnego są trybami niekonkurencyjnymi, co oznacza, że przesłanka wznowieniowa nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2015 r., sygn. II OSK 1922/13).

Sąd I instancji podzielił także stanowisko, że żaden przepis ustawy wywłaszczeniowej nie nakładał na ubiegającego się o wywłaszczenia obowiązku, w przypadku zmiany adresu zamieszkania właściciela (posiadacza) nieruchomości w trakcie trwania postępowania negocjacyjnego zmierzającego do zawarcia dobrowolnej umowy cywilnoprawnej, do jego samodzielnego poszukiwania i ustalania nowego adresu zamieszkania. Wręcz przeciwnie, z brzmienia art. 6 ust. 4 wynika, że obowiązek określony w art. 6 ust. 1 tego przepisu nie ciąży na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu są nieznane.

Odnosząc się do kwestii związanych z ustaleniem odszkodowania Sąd I instancji przyjął, że z przepisu art. 22 ustawy wywłaszczeniowej wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy, zatem ustalenie odszkodowania i dokonanie wywłaszczenia bez przeprowadzenia rozprawy można by ewentualnie oceniać pod kątem zaistnienia podstawy stwierdzenia nieważności określonej przepisem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Natomiast nieobecność biegłych na rozprawie w przypadku braku jakichkolwiek zastrzeżeń co do wysokości odszkodowania ustalonego na podstawie opinii biegłych ze strony współwłaścicieli nieruchomości wywłaszczonej nie może być oceniane w kategoriach rażącego naruszenia prawa.

W przedmiotowej sprawie rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza odbyła się, z jej protokołu wynika, że udział w niej wzięła przedstawicielka wnioskodawcy wywłaszczenia. Nie stawili się współwłaściciele nieruchomości oraz biegli. Nieobecność biegłego na rozprawie nie stanowi naruszenia prawa w stopniu rażącym, w przypadku gdy odszkodowanie ustalone było w prawidłowej wysokości (por. wyrok z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. I OSK 195/2009). Biegły rzeczoznawca, mimo że nie uczestniczył w rozprawie to brał udział w postępowaniu poprzez sporządzenie pisemnego elaboratu szacunkowego. Art. 22 ustawy stanowi o obowiązku wysłuchania - nie biegłych - a opinii biegłych, co może być również rozumiane jako odczytanie sporządzonej na piśmie opinii (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 1219/11). Natomiast w aktach archiwalnych sprawy znajdują się szacunki biegłego sporządzone w dniu [...] lipca 1976 r. zawierające wyliczenia wartości gruntu obu działek. Ich prawidłowość pod względem rzeczowym i rachunkowym nie budzi wątpliwości, przyjęte stawki wynikały z ówcześnie obowiązujących przepisów. Dlatego też słusznie w ocenie Sądu I instancji organ uznał, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1103/10, iż okoliczność sporządzenia opinii jeszcze przed wszczęciem postępowania oraz fakt, że były sporządzone na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia - nie mogła mieć wpływu na ustaloną wysokość odszkodowania, a tym samym nie może stanowić rażącego naruszenia prawa. W zaskarżonej decyzji organ ustosunkował się także i właściwie wyjaśnił kwestię konieczności sporządzenia opinii przez minimum dwie osoby, wskazując zasadnie, że na podstawie wytycznych Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1960 r., nr [...], ustalenie wartości budynków powinno być dokonywane przez dwóch biegłych, natomiast w przypadku gdy przedmiotem szacunku były grunty, ogrodzenia, małe szopy, składniki, komórki itp. obiekty, wystarczający był szacunek jednego biegłego (patrz W. Ramus Opinia biegłego w sprawach wywłaszczeniowych, Wydawnictwo Prawnicze 1973 r., str. 11).

Sąd I instancji nie stwierdził także, by doszło do naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przy wydaniu decyzji obu instancji. Materiał zgromadzony w sprawie był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia przez organy. Strony miały możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi materiałami. Organ odwoławczy nie uchybił także art. 15 k.p.a. W toku postępowania organy podjęły szereg działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Wskazane materiały i ustalenia organy obu instancji przeanalizowały, z uwzględnieniem obowiązku dwukrotnego rozważenia sprawy w jej całokształcie, prowadzone przez organy postępowania cechowała wszechstronność, dążność do ustalenia prawdy obiektywnej. Nie można zarzucić organom, by stanowisko swe sformułowały z naruszeniem art. 11 k.p.a. Sporządzone uzasadnienia i rozstrzygnięcia spełniają zaś wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. W zaskarżonej decyzji odniesiono się także do argumentacji odwołania. Brak podzielenia jej przez organ nie jest natomiast tożsamy z błędnym rozstrzygnięciem sprawy.

W skardze kasacyjnej J. K. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1/ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 145 §1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a., art. 145 §1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w związku z :

a) art. 16 ust. 2 pkt 6 i art. 17 ust. 1 oraz art. 19 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej w zw. z art. 37 § 1 k.p.a w zw. z art. 39 § 1 k.p.a w zw. z art. 40 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji) poprzez błędne uznanie, że korespondencja doręczana była skarżącemu prawidłowo, gdyż została odebrana przez matkę skarżącego, podczas gdy matki nie można uznać za uprawnionego do odbioru domownika skarżącego ani jego pełnomocnika lub przedstawiciela, a ponadto organ miał świadomość, że skarżący mieszka zagranicą i mógł z łatwością zdobyć jego właściwy adres, na który należało doręczyć korespondencję, a tym samym skarżący pozbawiony został możliwości obrony swych praw i decyzja wywłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

b) art. 8 ust. 8 i art. 22 ustawy wywłaszczeniowej w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. (w

brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej) poprzez błędne uznanie, iż takie nieprawidłowości, jak:

- oparcie decyzji wywłaszczeniowej na opinii jednego biegłego, niepowołanego przez właściwy organ, lecz przez wnioskodawcę tego postępowania - zamiast opinii kilku biegłych, powołanych przez naczelnika powiatu, -

- oparcie decyzji wywłaszczeniowej na prywatnej opinii biegłego sporządzonej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego,

- brak wysłuchania biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej,

-brak szczegółowego uzasadnienia opinii dotyczącej należnego odszkodowania za nieruchomość podlegającą wywłaszczeniu

nie stanowią rażącego naruszenia prawa, podczas gdy postępowanie wywłaszczeniowe zostało przeprowadzone przez organ w sposób dowolny, w oczywistej sprzeczności z niebudzącymi wątpliwości przepisami prawa, naruszając między innymi zasadę zaufania obywateli do władzy publicznej;

c) art. 6 ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że obowiązek przeprowadzenia rokowań nie ciążył na ubiegającym się o wywłaszczenie, gdyż rokowania takie natrafiały na przeszkody trudne do pokonania, podczas gdy zamieszkiwanie skarżącego zagranicą nie może być uznane za przeszkodę trudną do pokonania, w szczególności gdy adres zamieszkania mógł zostać z łatwością ustalony.

W konsekwencji tych naruszeń Sąd bezpodstawnie oddalił skargę, podczas gdy istniały przesłanki do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydenta Miasta [...],

2/ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 roku wskutek uznania, że niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu nie może być zakwalifikowany jako przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, a ewentualnie jako podstawa wznowienia postępowania, podczas gdy uchybienie procesowe tak istotnej wagi z całą pewnością można traktować jednocześnie jako rażące naruszenie prawa prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd pominął fakt, iż zarówno wnioskodawca wywłaszczenia jak i Prezydent Miasta [...] przez cały okres postępowania wywłaszczeniowego mieli świadomość, iż adres wnioskodawcy jest zupełnie inny niż ten wskazany we wniosku. J. K. w toku negocjacji oraz w toku postępowania wywłaszczeniowego nie mieszkał w [...] przy ulicy [...] ze swoją mamą, lecz mieszkał samodzielnie za granicą, gdzie studiował. Zarówno podmiot ubiegający się o wywłaszczenia, jak i organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe bez trudu mogły ustalić aktualne miejsce zamieszkania strony, czego zaniechano. Swoimi działaniami organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe uniemożliwił stronie wzięcie w nim udziału i zajęcie stanowiska. Nie można tez przyjąć, że w sprawie zostały spełnione przesłanki doręczenia zastępczego. Dwie osoby mieszkające w dwóch różnych miejscach - nawet mimo pokrewieństwa - nie mogą być w stosunku do siebie domownikami.

Rażące naruszenie przepisów polegało w pierwszej kolejności już na samym wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, mimo braków formalnych wniosku o wywłaszczenie, czyli braku wskazania prawidłowego i zgodnego ze stanem faktycznym adresu zamieszkania współwłaściciela nieruchomości objętej wnioskiem. Podmiot ubiegający się o wywłaszczenie we wniosku przyznał, iż nie dysponuje adresem zamieszkania współwłaściciela, w takim stanie rzeczy Prezydent Miasta [...] powinien był zobowiązać podmiot ubiegający się o wywłaszczenie do wskazania prawidłowego adresu w zakreślonym terminie, a w przypadku braku jego wskazania - dokonać zwrotu wniosku. W dalszej kolejności rażące naruszenie przepisów polegało na kontynuowaniu postępowania i wydaniu decyzji wywłaszczeniowej mimo pełnej świadomości, iż adres wskazany przez podmiot ubiegający się o wywłaszczenie nie jest adresem zamieszkania J. K.

Nie jest także uzasadniony pogląd, że oparcie się na opinii jednego biegłego i to sporządzonej na rok przed złożeniem wniosku o wywłaszczenie i na 3 lata przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu, w dodatku przez biegłego niepowołanego przez właściwy organ oraz brak wysłuchania opinii biegłego na rozprawie i wreszcie brak szczegółowego uzasadnienia opinii nie stanowią rażącego naruszenia art. 22 i 21 ustawy wywłaszczeniowej. Aby odszkodowania mogły być uznane za słuszne, istotne jest, aby wyceny nieruchomości były sporządzane przez wykwalifikowanych, niezależnych biegłych wyznaczonych przez organ prowadzący postępowanie. Zgodnie bowiem z art. 78 § 1 k.p.a. ilekroć w sprawie wymagane są wiadomości specjalne organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest do zasięgnięcia opinii biegłych. Tylko opinia biegłych sporządzona w taki sposób może być uznana za prawidłowy dowód w sprawie. Przymiotu takiego z oczywistych przyczyn nie ma prywatna opinia sporządzona na zlecenie jednej ze stron postępowania. Nadto art. 22 ustawy wywłaszczeniowej stawiał dodatkowe wymogi, a mianowicie: wysłuchania biegłych na rozprawie, szczegółowego uzasadnienia ich opinii oraz wymóg dotyczący liczby biegłych (więcej niż jeden). Wszystkie powyższe warunki musiały zostać spełnione kumulatywnie. Tymczasem w sprawie nie został spełniony żaden z powyższych warunków. Nie można zatem mówić o pojedynczym uchybieniu, lecz o szeregu błędów popełnionych przez organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe, które ze względu na swoją ilość i wagę świadczą o rażącym naruszeniu prawa.

Ponadto w związku z brakiem danych stanowiących podstawę sporządzenia opinii, nie sposób nawet sprawdzić, czy odszkodowanie zostało ustalone w oparciu o aktualne dane. Skoro opinie te zostały sporządzone na 3 lata przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, to z dużą dozą prawdopodobieństwa przyjąć można, iż opinie tę straciły swoją aktualność.

W skardze kasacyjnej postawiono także tezę, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie formułują ogólnego zakazu łączenia podstaw wznowieniowych i nieważnościowych. Nie ma zatem podstaw, by uznać, że nie jest możliwe wystąpienie sytuacji, w której jeden stan faktyczny zakwalifikować można jednocześnie jako podstawę stwierdzenia nieważności, jak i przesłankę wznowienia postępowania. Art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. stanowi ogólną przesłankę, którą można wypełnić różnorodną treścią, w zależności od okoliczności danej sprawy. Nie ma ona charakteru zamkniętego, a wymaga każdorazowej interpretacji przy uwzględnieniu konkretnego stanu faktycznego. Tym samym błędne jest twierdzenie Sądu, jakoby wykluczone było uznanie braku udziału strony w postępowaniu jako rażącego naruszenia prawa, ograniczając to jedynie do przesłanki wznowienia postępowania. Uchybienie procesowe tak istotnej wagi, rzutujące na przebieg całego postępowania i generujące dalsze nieprawidłowości, z całą pewnością można bowiem traktować jednocześnie jako rażące naruszenie prawa prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdzenie nieważności - jako orzeczenie o silniejszych skutkach - ma pierwszeństwo przed wznowieniem postępowania

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta [...] wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Mimo literalnego brzmienia postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, określonych jako dotyczące naruszenia przepisów postępowania, wymienione w skardze kasacyjnej przepisy wskazują na oparcie skargi na zarzutach zarówno naruszenia prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Nie została natomiast w skardze kasacyjnej określona forma naruszenia wymienionych w niej przepisów.

Nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. System nadzwyczajnych trybów postępowania oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, zgodnie z którą poszczególne tryby mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Oczywiście możliwy jest zbieg przesłanek z obu trybów, stąd może dochodzić do ich kolizji. Kumulacja w jednym przypadku przesłanek wznowienia i nieważności jest możliwa. Może ona polegać także na sytuacji, w której decyzja zawiera jedną wadę, którą można zakwalifikować zarówno jako przesłankę wznowienia, jak i stwierdzenia nieważności. W sytuacji gdy ta sama wada może być dwojako kwalifikowana, powstaje problem, który z trybów nadzwyczajnych zastosować. Rażące naruszenie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może dotyczyć zarówno prawa materialnego, jak i prawa procesowego. Jednak wady proceduralne, wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. jako przesłanki wznowienia, zostały wyłączone przez ustawodawcę z podstaw nieważności decyzji, stanowiąc zamknięty katalog wad uzasadniających wznowienie postępowania. Jest to konsekwencja zarówno niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych, jak i gradacji wad decyzji administracyjnej, która zakłada konieczność odróżnienia wadliwości powodujących wzruszalność decyzji od wad powodujących jej nieważność. W razie tego rodzaju zbiegu przesłanek weryfikacji decyzji organ powinien wszcząć postępowanie w sprawie wznowienia, a nie stwierdzenia nieważności. Zasada, że postępowanie o stwierdzenie nieważności, jako dalej idące, ma pierwszeństwo, dotyczy innego przypadku zbiegu przesłanek, gdy decyzja zawiera dwie wady, z których jedna stanowi podstawę wznowienia, a druga podstawę do stwierdzenia nieważności (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, Warszawa 2010, s. 259-263). Prawidłowe jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że kwestia pominięcia skarżącego jako strony w postępowaniu o wywłaszczenie i ustalenia odszkodowania może być badana jako przesłanka wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie jako przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W konsekwencji nie ma też znaczenia dla sprawy, czy zasadnie w sprawie przyjmowano skutek doręczenia zastępczego. Ma on związek z rozstrzygnięciem, czy skarżący był jako strona w postępowaniu wywłaszczeniowym pominięty bez swej winy, co stanowi przesłankę wznowienia i jako taka podlega rozważeniu w postępowaniu o wznowienie postępowania, a nie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Jeżeli w postępowaniu wywłaszczeniowym kierowano korespondencję na niewłaściwy adres lub we wniosku o wywłaszczenie błędnie określono adres strony, to ochrony interesu prawnego należy dochodzić poprzez złożenie wniosku o wznowienie postępowania, a nie o stwierdzenie nieważności decyzji. Bezspornie natomiast korespondencja dla skarżącego była doręczana w trybie zastępczym i odbierana przez jego matkę. Wynikające z tego domniemanie doręczenia podlega podważeniu, ale nie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Nie bez znaczenie jest tu również fakt, że wszczęcie postępowania w przedmiocie wznowienia i następnie możliwość uchylenia decyzji dotychczasowej są w przepisach kodeksu ograniczone terminami. Zmiana kwalifikacji wady uzasadniającej wznowienie na wadę uzasadniającą stwierdzenie nieważności, prowadziłaby do pominięcia tych ograniczeń i w konsekwencji rozszerzenia katalogu przypadków, w których stabilność decyzji ostatecznych byłaby ograniczona w zakresie większym, niż to dopuszcza procedura wznowienia postępowania. Przyjęcie zatem, czy korespondencja w postępowaniu wywłaszczeniowym była skarżącemu doręczna prawidłowo nie ma wpływu na wynik postępowania w przedmiocie nieważności i z tego powodu zarzut naruszenia art. 16 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 17 ust. 1 i 19 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej oraz art. 39 § 1, 37 § 1 i 40 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji nie mógł odnieść skutku.

W powiązaniu w powyższymi uwagami należy rozważyć zarzut naruszenia art. 6 ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej poprzez jego błędną wykładnię. Po pierwsze, zarzut błędnej wykładni w ogóle nie został w skardze kasacyjnej uzasadniony. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu. Takiej argumentacji skarga kasacyjna nie zawiera. Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty odnoszą się raczej do kwestii adekwatności zastosowania tego przepisu w określonym stanie faktycznym. Zarzut niewłaściwego zastosowania nie został jednak skierowany pod właściwym adresem. Po pierwsze, z akt archiwalnych sprawy o wywłaszczenie w ogóle nie wynika, aby organy ówcześnie przepis ten stosowały. Oferta nabycia nieruchomości w drodze dobrowolnego odstąpienia została skierowana do obojga współwłaścicieli. Skarżący uważa, że w stosunku do jego osoby nie było to wystąpienie skuteczne. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nadzoru badał kwestię wypełnienia warunku z art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r. w kontekście przesłanki rażącego naruszenia prawa. W tym też kontekście oceniał, czy stwierdzony stan faktyczny, polegający na przesyłaniu oferty na adres zameldowania osobie pod tym adresem faktycznie nie przebywającej, spełnia przesłankę rażącego naruszenia prawa. Przepis art. 6 ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej został przez organ nadzoru powołany jedynie jako argument wskazujący, że obowiązek wystąpienia o dobrowolne odstąpienie nieruchomości nie miał charakteru bezwzględnego, nie ciążył w szczególności wówczas, gdy prowadzenie rokowań natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania. Oznacza to, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego było dopuszczalne bez uprzedniego złożenia oferty. Trafnie wobec tego organ nadzoru przyjął, że wątpliwość co do wyczerpania trybu rokowań przed wszczęciem postępowania nie może być kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa. W postępowaniu nadzwyczajnym, co podkreślał Sąd I instancji, nie bada się ponownie przesłanek do podjęcia kwestionowanej decyzji dotychczasowej, lecz analizuje przesłanki nieważności, w tym przypadku rażącego naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy. Jeszcze raz należy podkreślić, że z akt archiwalnych bynajmniej nie wynika oczywiste naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy, a decyzja o wywłaszczeniu nie bazuje na zastosowaniu art. 6 ust. 4 ustawy.

Nie są też usprawiedliwione zarzuty naruszenia art. 8 ust. 8 i art. 22 ustawy wywłaszczeniowej. Po pierwsze, art. 8 ust. 8 ustawy wywłaszczeniowej składa się z kilku jednostek redakcyjnych, jest podzielony na punkty dotyczące odmiennych stanów faktycznych. Prawidłowe sformułowanie zarzutu kasacyjnego wymaga natomiast konkretnego wskazania, która z norm art. 8 ust. 8 ustawy została naruszona. Zarzut pozbawiony koniecznej precyzji nie poddaje się weryfikacji.

W decyzji wywłaszczeniowej z 1979 r. wskazano, że odszkodowanie zostało ustalone na podstawie art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy. Przepis ten odnosi się do przypadku, kiedy wywłaszczeniu podlegała część gruntu, a pozostała wynosiła nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej pod budowę domu jednorodzinnego wolnostojącego, wówczas odszkodowanie obliczano jak w pkt 1 lit. b ustawy, zatem wedle stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej. Wysokości tych stawek dotyczyła delegacja z art. 8 ust. 9, taką też podstawę prawną wydania podaje zarządzenie Prezydenta [...] z [...] stycznia 1974 r. nr [...], a cenę gruntu ornego klasy I w strefie wielkomiejskiej określało ówcześnie zarządzenie Ministra Rolnictwa z 22 stycznia 1974 r. (M. P. nr 7, poz. 54). Nie znajduje wobec tego potwierdzenia zarzut, że w sprawie doszło do wadliwego obliczenia odszkodowania, zastosowano bowiem właściwe stawki dla przypadku podpadającego pod art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano natomiast sfery faktycznej, stanowiącej uzasadnienie do zastosowania powołanego przepisu. Stosowanie art. 8 ust. 8 pkt 1b ustawy nie wyłącza przy tym zasady z art. 8 ust. 1 i 2 ustawy, dotyczącej podwyższenia odszkodowania dla osób, dla których rolnictwo jest wyłącznym źródłem utrzymania. Wbrew uzasadnieniu skargi kasacyjnej, lokalizacja gruntu na trenie miasta nie wyłączała stosowania stawek ustalonych dla gruntu rolnego i nie wyłączała podwyższenia odszkodowania na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy. Nie zostały także w skardze kasacyjnej zakwestionowane wyliczenia rachunkowe decyzji w części odszkodowawczej.

Okoliczności sprawy związane z opinią biegłych nie dają także podstaw do stwierdzenia, że w sprawie doszło w związku z jej sporządzeniem do rażącego naruszenia prawa. Przyjęte jest stanowisko, że w przypadku brzmienia przepisu rodzącego wątpliwości, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, jeżeli przy wydaniu decyzji zastosowano się do jednego z możliwych rozumień. Przepis art. 22 ustawy wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie jest jednoznaczny. Wątpliwości interpretacyjne może budzić zarówno kwestia obowiązkowego udziału biegłych w rozprawie, jak i ich ilość wymagana do sporządzenia opinii oraz źródło ich umocowania do sporządzenia opinii. Przepis art. 22 ustawy posługuje się pojęciem opinii biegłych, samo brzmienie i użyta liczba mnoga nie stanowią jednak w sposób jednoznaczny o obowiązku współdziałania co najmniej dwóch biegłych. Po pierwsze, ustawa nie formułuje wprost takiego wymogu. Po drugie, w przepisach prawa procesowego, jako dowód są wymieniane dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych (por. art. 75 § 1 k.p.a.). Z takiego brzmienia przepisu nikt jednak nie wyprowadza wniosku, że dowodem mogą być dopiero zeznania co najmniej dwóch świadków lub opinie dwóch biegłych. Brzmienie przepisu i użyta w nim liczba mnoga w odniesieniu do biegłych może zatem rodzić wątpliwości interpretacyjne i już z tego powodu zarzut jego rażącego naruszenia poprzez sporządzenie opinii przez jednego biegłego nie podlega uwzględnieniu, zwłaszcza, że organy administracji wskazały, iż w dacie podjęcia kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej istniała oficjalna praktyka powoływania dwóch biegłych w przypadku ustalania wartości budynków.

Podobne wątpliwości interpretacyjne istnieją w odniesieniu do warunku wysłuchania na rozprawie opinii biegłych, który w jednoznaczny sposób nie stawia warunku obecności biegłych na rozprawie, nie wymaga wysłuchania biegłych lecz jedynie ich opinii. Analogicznie wygląda także sytuacja w przypadku przesłanki powołania biegłych przez wojewodę, może ona być rozumiana jako warunek powołania biegłych przez organ w danym postępowaniu oraz jako wymógł posłużenia się opinią sporządzoną przez osoby wpisane przez wojewodę na listę uprawnionych do sporządzania takich opinii. Ta druga interpretacja z punku widzenia systemowego nie jest wykluczona, skoro w art. 16 ust. 2 pkt 8 oraz art. 21 ust. 2 ustawy stanowi się, że już na etapie wniosku o wywłaszczenie wnioskodawca powinien wskazać środki na zapłacenie odszkodowania, a na etapie analizowania tego wniosku przed wydaniem decyzji bada się, czy wnioskodawca rozporządza odpowiednimi środkami na zapłacenie odszkodowania. Bez wiedzy o jego wysokości nie wydaje się możliwa taka ocena, co każe dopuścić sporządzenie opinii na etapie składania wniosku o wywłaszczenie, a zatem na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia. Nie jest to bynajmniej opinia "prywatna", skoro jest zlecana na potrzeby konkretnego postępowania wywłaszczeniowego, sporządzana przez osobę mającą status biegłego. Natomiast ówczesny sposób sporządzania wyceny, odmienny od aktualnie dokonanego szacunku wartości rynkowej, sprowadzający się do wyliczenia odszkodowania w oparciu o normatywnie ustalane stawki, każe inaczej niż współcześnie postrzegać rolę opinii biegłego w procesie ustalania odszkodowania.

Reasumując, rażące naruszenie prawa, zwłaszcza w przypadku decyzji wydanych prawie przed 40 laty, nie może sprowadzać się do wątpliwości co do prawidłowego zastosowania przepisu. Nadto, w przypadku decyzji wydanych kilkadziesiąt lat temu, w odmiennych warunkach ustrojowych, kulturze prawnej i organizacyjnej, nie jest możliwe proste przenoszenie standardów legalności współcześnie praktykowanych. Znamienne jest, że w dacie wydania decyzji jej adresaci nie zdecydowali się na złożenie odwołania. Natomiast po 40 latach uznają decyzję za obciążoną wadami kwalifikowanymi, których waga uzasadniać ma nawet jej nieważność. Prawidłowo Sąd I instancji ocenił, że stanowisko organu nadzoru o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji nie narusza prawa. Nie jest zatem także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a., Sąd I instancji nie miał podstaw do uwzględnienia skargi i prawidłowo ją oddalił, podzielając stanowisko o braku przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.