Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2783/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 51 ust 2, ust 2c, 53 ust 4 i 5
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 143, art 64§ 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska Sędzia WSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 maja 2017 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prezydenta [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej: "Minister" lub "organ") z [...] sierpnia 2016 r., nr [...] (dalej "zaskarżone postanowienie"). Na mocy tego postanowienia Minister, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., rozpoznał zażalenie Prezydenta [...] (dalej "Prezydent" lub "skarżący") od postanowienia Wojewody [...] (dalej "Wojewoda") z [...] lipca 2014 r., nr [...] wymierzającego Prezydentowi [...] karę pieniężną w wysokości 5000 zł za wydanie decyzji Nr [...] z [...] kwietnia 2011 r., znak: [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji pn.: "Budowa dwóch kontenerowych stacji transformatorowych na działkach nr: [...], [...] obręb S., dz. nr [...], [...], obręb S. wraz ze zjazdami z dróg publicznych. Budowa linii kablowych średniego i niskiego napięcia w rejonie ul. [...], w ulicach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz ul. [...] wraz z budową złączy kablowych niskiego napięcia", z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778, z późn. zm., zwanej dalej "ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" lub "u.p.z.p."). W wyniku rozpatrzenia zażalenia Minister uchylił postanowienie organu I instancji i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy poprzez wymierzenie Prezydentowi [...] kary pieniężnej w wysokości 2.000 zł za 4 dni zwłoki w wydaniu ww. decyzji.

Zaskarżone postanowienie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1. W dniu 8 kwietnia 2011 r. Prezydent [...], po rozpatrzeniu wniosku z 6 grudnia 2010 r., złożonego 10 grudnia 2010 r. w Urzędzie Miejskim [...] przez [...] S.A. z siedzibą we W., Oddział we W., (zwanej dalej "inwestorem"), wydał decyzję Nr [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji pn.: "Budowa dwóch kontenerowych stacji transformatorowych na działkach nr: [...], [...], obręb S., dz. nr [...], [...], obręb S. wraz ze zjazdami z dróg publicznych. Budowa linii kablowych średniego i niskiego napięcia w rejonie ul. [...], w ulicach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz ul. [...] wraz z budową złączy kablowych niskiego napięcia".

II.2. Wojewoda [...] ww. postanowieniem z 1 lipca 2014 r. nałożył na Prezydenta [...] karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za wydanie ww. decyzji z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. W uzasadnieniu wskazał, że Prezydent [...] prowadził postępowanie przez okres 119 dni (od 11 grudnia 2010 r.). Od okresu tego należało, zgodnie z art. 51 ust. 2c u.p.z.p. odliczyć okres od 31 grudnia 2010 r. do 10 stycznia 2011 r. (uzupełnienie wniosku - 11 dni), od 22 stycznia 2011 r. do 9 lutego 2011 r. (przeznaczony na uzgodnienie projektu decyzji przez Marszałka Województwa [...] - 19 dni) oraz od 11 marca 2011 r, do 24 marca 2011 r. (przeznaczony na ponowne uzgodnienie projektu decyzji przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków - 14 dni) - tj. łącznie 44 dni. Wojewoda stwierdził zatem, że Prezydent [...] nie rozpoznał sprawy w przepisanym 65-dniowym terminie (art. 51 ust. 2 u.p.z.p.) lecz w terminie 75-dniowym. Dopuścił się 10-dniowej zwłoki w rozpoznaniu sprawy.

II.3. W zażaleniu na powyższe postanowienie Wojewody [...], Prezydent [...] wnosząc o jego uchylenie w całości oraz wstrzymanie jego wykonania. Skarżący zarzucił Wojewodzie [...] naruszenie przepisów art. 51 ust. 2 i 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię oraz naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. poprzez błędne stosowanie norm prawa, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

II.4. Minister Infrastruktury i Budownictwa, wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r., uchylił postanowienie organu I instancji i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy poprzez wymierzenie Prezydentowi [...] kary pieniężnej w wysokości 2.000 zł za 4 dni zwłoki w wydaniu ww. decyzji z [...] kwietnia 2011 r. W uzasadnieniu na wstępie zaznaczył, iż regulacja przyjęta w art. 51 ust. 2, 2b i 2c u.p.z.p. jest co do zasady zbieżna z treścią art. 35 ust. 6 pkt 1, ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, dalej "Prawo budowlane"), co powoduje, iż w procesie wykładni art. 51 ust. 2, 2b i 2c u.p.z.p. można posiłkować się orzecznictwem sądowoadministracyjnym, a także tezami doktryny, które powstały na gruncie Prawa budowlanego. Możliwość taką potwierdza także uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 7 maja 2010 r., o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r., Nr 106, poz. 675), która w art. 70 pkt 5 nadała aktualne brzmienie przepisowi art. 51 u.p.z.p. W uzasadnieniu do projektu wskazanej powyżej ustawy zawarto stwierdzenie, iż "w pkt 5 na wzór rozwiązania przyjętego w ustawie - Prawo budowlane, wprowadzono karę pieniężną nakładaną na organ I instancji w przypadkach przewlekłości postępowania, co ma na celu przyśpieszenie postępowania i skrócenie procesu inwestycyjnego". Zgodnie z art. 51 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa. Tak określony termin stanowi gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie, a więc bez zwłoki. W tej sytuacji organ wyższego stopnia pozbawiony został możliwości swobodnego i uznaniowego decydowania o wymierzeniu kary pieniężnej. Wojewoda [...] ustalił, iż postępowanie prowadzone przez Skarżącego toczyło się przez 119 dni. Organ wojewódzki, po odliczeniu od czasu trwania postępowania, tj. od 119 dni, ustawowych 65 dni, 11 dni związanych z uzupełnieniem braków formalnych wniosku, 19 dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu decyzji oraz 14 dni przewidzianych na ponowne uzgodnienie projektu decyzji, orzekł, że decyzja lokalizacyjna została wydana z 10-dniową zwłoką. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji błędnie ustalił okres podlegający wyłączeniu z ustawowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji lokalizacyjnej, co poskutkowało wymierzeniem przedmiotowej kary w nieprawidłowej wysokości. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że 65-dniowy termin, wskazany w art. 51 ust. 2 u.p.z.p., rozpoczął bieg w dniu 11 grudnia 2010 r., tj. w dniu następującym po dniu, w którym do Urzędu Miejskiego [...] wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie. Powyższe wynika z art. 57 § 1 k.p.a., który stanowi, że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Tym samym przedmiotowy termin zakończył swój bieg w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej, tj. w dniu [...] kwietnia 2011 r., który to dzień jest ostatnim dniem podlegającym uwzględnieniu przy obliczaniu okresu prowadzenia przez skarżącego postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego. Wobec tego, jak słusznie ustalił organ I instancji, postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie trwało 119 dni, z zastrzeżeniem art. 51 ust. 2c u.p.z.p. W niniejszej sprawie pismem z 23 grudnia 2010 r., Prezydent [...], działając w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a., wezwał pełnomocnika inwestora do uzupełnienia braków formalnych przedmiotowego wniosku. Wezwanie zostało nadane w placówce pocztowej operatora publicznego w dniu 30 grudnia 2010 r., doręczone adresatowi zaś w dniu 3 stycznia 2011 r. Pełnomocnik inwestora uzupełnił braki formalne wniosku 10 stycznia 2011 r. Okres od 31 grudnia 2010 r., tj. od następującego po dniu nadania wezwania do usunięcia braków wniosku, do 10 stycznia 2011 r., tj. dnia wpływu do Urzędu Miejskiego [...] odpowiedzi pełnomocnika inwestora na ww. wezwanie (11 dni), na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p. podlega odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jako opóźnienie spowodowane z winy strony. Zaistniałe braki we wniosku uniemożliwiały bowiem skarżącemu podjęcie działań zmierzających do wydania decyzji. Następnie Prezydent [...] pismami z 20 stycznia 2011 r., działając w oparciu o przepis art. 53 ust. 4 u.p.z.p., wystąpił do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...], Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we [...] oraz Marszałka Województwa [...] za pośrednictwem [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we [...], z prośbą o uzgodnienie projektu przedmiotowej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ odwoławczy wskazał, że z wyjaśnień złożonych organowi I instancji w piśmie Prezydenta [...] z 2 czerwca 2014 r., wynika, iż korespondencja wychodząca z Urzędu Miejskiego [...], a kierowana do innych organów, przekazywana jest przez doręczycieli - pracowników Urzędu, a nie przez operatora pocztowego, w związku z czym na zwrotnych potwierdzeniach odbioru brak jest dat nadania przesyłek. Ww. pisma, jak wynika ze znajdujących się w aktach przedmiotowej sprawy zwrotnych potwierdzeń odbioru, zostały doręczone: do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] w dniu 24 stycznia 2011 r., do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we [...] w dniu 21 stycznia 2011 r., a do Marszałka Województwa [...] za pośrednictwem [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we [...] w dniu 26 stycznia 2011 r. Podkreślenia wymaga, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w postępowaniu w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za nieterminowe wydanie decyzji lokalizacyjnej przy ustalaniu okresu podlegającego odliczeniu od 65-dniowego terminu, co do zasady, znaczenie ma moment wprowadzenia pisma do obrotu prawnego, tj. nadania w placówce pocztowej lub bezpośredniego doręczenia przez pracownika organu bądź inną upoważnioną do tego osobę (z zastrzeżeniem art. 57 § 1 k.p.a.). W przypadku bezpośredniego doręczenia pism przez pracownika urzędu, data wprowadzenia pisma do obrotu prawnego jest tożsama z datą jego doręczenia. Jeżeli w danej sprawie występuje kilka organów uzgadniających, odliczeniu podlega okres od dnia następującego po dniu najwcześniejszego nadania pisma o uzgodnienie do dnia wpływu ostatniego postanowienia uzgadniającego, bądź - jeśli takowe nie zapadło - do dnia jego uzgodnienia w trybie tzw. "milczącej zgody". Ponadto, mając na uwadze pogląd zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 686/11, termin na zajęcie stanowiska przez organ uzgadniający jest terminem zawitym (nieprzywracalnym), co oznacza, że niepodjęcie określonej czynności przez uprawniony podmiot w tym terminie, powoduje wygaśnięcie prawa do dokonania tej czynności. Projekt przedmiotowej decyzji został uzgodniony przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w ustawowym terminie na zajęcie stanowiska, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...], które wpłynęło do Urzędu Miejskiego [...] w dniu 1 lutego 2011 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] postanowieniem z [...] lutego 2011 r., które wpłynęło do Urzędu Miejskiego [...] w dniu 15 lutego 2011 r., uzgodnił projekt przedmiotowej decyzji. Jak wynika z wyjaśnień złożonych Wojewodzie [...] przez organ uzgadniający w piśmie z 15 maja 2014 r., oraz pieczęci placówki nadawczej widniejącej na uwierzytelnionej kopii zwrotnego potwierdzenia odbioru ww. postanowienia, która została załączona do ww. pisma, postanowienie uzgadniające zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego dniu 9 lutego 2011 r. O tym czy pismo zostało złożone w terminie decyduje nie data wpływu do organu, ale data jego przekazania placówce pocztowej. Mając na uwadze, że ostatnim dniem 2-tygodniowego terminu na zajęcie stanowiska przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] był dzień 7 lutego 2011 r. (licząc termin 2 tygodni od dnia bezpośredniego doręczenia pisma o uzgodnienie projektu decyzji, tj. od [...] stycznia 2011 r.), organ odwoławczy stwierdził, że uzgodnienie projektu decyzji postanowieniem z [...] lutego 2011 r., które zostało nadane w dniu 9 lutego 2011 r., nastąpiło z przekroczeniem ustawowego terminu. Zgodnie zatem z treścią art. 53 ust. 5 u.p.z.p., uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] należało uznać za dokonane w wyżej wskazanym ostatnim dniu 2-tygodniowego terminu, tj. w dniu 7 lutego 2011 r., w trybie tzw. "milczącej zgody". Stanowiska w niniejszej sprawie nie zajął natomiast Marszałek Województwa [...], zatem zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej nastąpiło w ostatnim dniu 2-tygodniowego terminu przewidzianego na dokonanie uzgodnienia, tj. w dniu 9 lutego 2011 r. (licząc termin 2 tygodni od dnia bezpośredniego doręczenia pisma o uzgodnienie projektu decyzji, tj. od 26 stycznia 2011 r.). Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie przedmiotowej decyzji lokalizacyjnej podlega okres 19 dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu decyzji, liczonych od 22 stycznia 2011 r., tj. od dnia następującego po dniu bezpośredniego doręczenia pisma zawierającego prośbę o uzgodnienie projektu przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, do 9 lutego 2011 r., tj. dnia, w którym nastąpiło uzgodnienie projektu decyzji przez Marszałka Województwa [...] w trybie tzw. "milczącej zgody". Jak wynika z akt postępowania lokalizacyjnego, w piśmie z 4 marca 2011 r., które wpłynęło do Urzędu Miejskiego [...] w tym samym dniu, pełnomocnik inwestora, powołując się na konieczność dostosowania się do wytycznych Biura Rozwoju [...], dokonał modyfikacji wniosku z 6 grudnia 2010 r. o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Pełnomocnik inwestora wniósł bowiem o: rozszerzenie zakresu inwestycji o działkę nr [...], obręb S., zmianę nazwy inwestycji oraz zmianę lokalizacji kontenerowej stacji transformatorowej. Ponadto wyjaśnił, że zjazd z drogi publicznej do projektowanej stacji transformatorowej projektowany jest z drogi [...], obręb S.. Wobec powyższego organ odwoławczy zwrócił uwagę, że ustawodawca w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. wskazał tylko jeden termin (65 dni) na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, niezależnie od liczby modyfikacji wniosku dokonanych przez inwestora, daty ich dokonania, czy też zakresu wprowadzonych zmian. Dlatego też w sytuacji, gdy w trakcie postępowania lokalizacyjnego wnioskodawca dokonał korekty pierwotnego żądania, organ właściwy w sprawie wymierzenia kary za nieterminowe wydanie decyzji winien dokonać wnikliwej analizy pod kątem ustalenia, które z czynności podejmowanych przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), wymagały powtórzenia z uwagi na wprowadzone zmiany we wniosku. Organ podkreślił, że ponowienie przez organ czynności niezbędnych do załatwienia sprawy w związku ze zmianą wniosku, takich jak np.: powtórna weryfikacja dokumentów załączonych przez wnioskodawcę, przygotowanie nowego projektu decyzji lokalizacyjnej, a także ponowne przygotowanie pism do organów uzgadniających, należy uznać za spowodowane działaniem inwestora, a zatem za powstałe z przyczyn niezależnych od organu, o których mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Ponieważ powtórzenie takich czynności powoduje dodatkowy nakład pracy i czasu, to nie mogą być one traktowane tak samo jak postępowaniu, w trakcie którego wnioskodawca nie dokonuje korekty pierwotnego żądania, w którym nie wyłącza się z biegu 65-dniowego terminu okresu na przeprowadzenie powyższych czynności procesowych. Czasu potrzebnego na realizację czynności związanych z załatwieniem zmienionego wniosku (tj. ponownych czynności) nie powinno wliczać się do terminu 65-dniowego, ponieważ termin ten przeznaczony jest - co do zasady - na rozpatrzenie wniosku bez jego istotnych modyfikacji, będących źródłem powtarzania szeregu czynności. Zmianę przez inwestora wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego można w określonych sytuacjach uznać za okoliczność powodującą w rozumieniu art. 51 ust. 2c u.p.z.p. niezależne od organu opóźnienie w wydaniu decyzji, ale tylko jeśli na skutek dokonanej zmiany organ właściwy do wydania decyzji będzie zmuszony przeprowadzić lub powtórzyć czynności konieczne do wydania decyzji i jednocześnie wykaże, że czynności takich dokonał i w istocie wpłynęły one na przekroczenie terminu określonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Minister stwierdził, że modyfikacja wniosku nie może obciążać Prezydenta [...], który podjął czynności niezbędne do prawidłowego rozpatrzenia wniosku w wersji skorygowanej pismem pełnomocnika inwestora z 4 marca 2011 r. Mianowicie, Prezydent [...] ponownie zbadał wniosek pod względem spełniania wymogów formalnych, sporządził nowy projekt decyzji oraz skierował go do właściwego organu uzgadniającego. Jak wynika z wyjaśnień złożonych Ministrowi w piśmie z 26 lipca 2016 r., w trakcie prowadzonego postępowania lokalizacyjnego projekt decyzji był sporządzany trzykrotnie: po raz pierwszy - jeszcze przed dokonaną przez inwestora zmianą wniosku, po raz drugi - po zmianie wniosku, po raz trzeci - tzw. "końcowy projekt decyzji" po dokonaniu wszystkich wymaganych uzgodnień. Wymaga zaznaczenia, że o ile sporządzenie "pierwszego" projektu decyzji zaliczyć należy do zwykłych czynności niezbędnych do dokonania każdorazowo w postępowaniu lokalizacyjnym, które mieszczą się w 65-dniowym terminie, to w przypadku konieczności sporządzenia nowego projektu decyzji z uwagi na wprowadzone przez inwestora zmiany we wniosku i konieczności ponownego skierowania go do właściwego organu w celu uzgodnienia, czas potrzebny na dokonanie opisanych czynności podlega odliczeniu od terminu biegu postępowania. Na marginesie warto dodać, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do odliczenia od 65-dniowego terminu okresu związanego z przygotowaniem "końcowego" projektu decyzji, zawierającego wszystkie informacje o dokonanych uzgodnieniach, który został sporządzony w dniu [...] marca 2011 r. przez uprawnioną osobę wpisaną na listę członków [...] Okręgowej Izby Architektów. Z żadnego przepisu prawa nie wynika bowiem, aby po uzyskaniu wszystkich wymaganych uzgodnień na organie ciążył obowiązek przygotowania ostatecznego projektu decyzji, tuż przed wydaniem decyzji. Jak już wyżej wspomniano, po wprowadzeniu przez pełnomocnika inwestora zmian we wniosku, Prezydent [...] przygotował nowy projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji i pismem z 9 marca 2011 r., wystąpił o jego uzgodnienie do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, adresat otrzymał wniosek o uzgodnienie projektu decyzji w dniu [...] marca 2011 r. Ustawowy termin na dokonanie uzgodnienia przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków upływał zatem w dniu 24 marca 2011 r. Do Prezydenta [...] nie wpłynęło postanowienie uzgadniające nowy projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W związku z tym należało przyjąć, że powyższe uzgodnienie zostało dokonane w trybie tzw. "milczącej zgody" w dniu 24 marca 2011 r. Odliczeniu od ustawowego terminu podlega łącznie okres 20 dni, liczonych od 5 marca 2011 r., tj. od następującego po dniu, w którym do Urzędu Miejskiego [...] wpłynęło pismo w sprawie zmiany wniosku, do 24 marca 2011 r., tj. do dnia, w którym nastąpiło ponowne uzgodnienie projektu decyzji przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Wskazany 20-dniowy okres był przeznaczony na: formalną weryfikację zmienionego wniosku, sporządzenie nowego projektu decyzji, ponowne przygotowanie pisma do organu uzgadniającego oraz procedurę uzgodnienia skorygowanego projektu decyzji. Opisane czynności zostały podjęte przez Skarżącego niezwłocznie po zmianie wniosku, co wskazuje na szybkie jego procedowanie. Zdaniem organu odwoławczego w postępowaniu lokalizacyjnym przeprowadzonym przez skarżącego nie miały miejsca, poza wskazanymi powyżej, inne czynności ani zdarzenia, których terminy mogłyby zostać odliczone od czasu trwania postępowania na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Organ podkreślił, że w szczególności do takich czynności nie można zaliczyć wystąpienia przez Prezydenta [...] pismem z 19 stycznia 2011 r., do Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we [...] z prośbą o "zajęcie stanowiska o charakterze pomocniczym" w kwestii uwarunkowań wynikających z lokalizacji planowanej inwestycji na terenie pasa drogowego i obszarach do niego przyległych. Również złożenie przez uczestników postępowania, tj.: [...] Spółdzielnię Rolniczo-Handlową "[...]" z siedzibą we [...] (pismo z 7 lutego 2011 r.) oraz Panią K. W. (pismo z 17 lutego 2011 r.), zastrzeżeń do lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego, nie jest, w ocenie Ministra, okolicznością podlegająca odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji. Ponadto pismem z dnia 21 lutego 2011 r., znak: [...], które wpłynęło do Urzędu Miejskiego [...] w dniu 24 lutego 2011 r., Biuro Rozwoju [...] poinformowało, że część planowanej inwestycji celu publicznego znajduje się w obszarze objętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla zespołu urbanistycznego [...] i fragmentu [...] we [...]. Biuro Rozwoju [...] wniosło o usytuowanie stacji transformatorowej zgodnie z przekazanym załącznikiem graficznym, natomiast do pozostałych elementów sieci elektroenergetycznej nie zgłosiło uwag. Z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie nie wynika jednak, aby skarżący podjął jakiekolwiek czynności w związku z uzyskaną informacją od Biura Rozwoju [...]. Pomimo faktu, iż inwestor powołując się na wytyczne Biura Rozwoju [...] pismem z 4 marca 2011 r. zmienił wniosek z 6 grudnia 2010 r., w aktach postępowania nie zostało udokumentowane, aby organ prowadzący postępowanie, zgodnie z obowiązkiem należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć istotny wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.) oraz zgodnie z zasadą pisemności wyrażoną w art. 14 k.p.a., zawiadomił inwestora o zaistniałej sytuacji, czy też zwrócił się do niego z prośbą o ustosunkowanie się do przekazanych informacji. Wobec powyższego okoliczność ta nie ma znaczenia przy ustalaniu okresów podlegających odliczeniu na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p. Podsumowując, po odliczeniu od okresu trwania całego postępowania, tj. od 119 dni, ustawowych 65 dni, 11 dni przeznaczonych na wezwanie inwestora w trybie art, 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków formalnych wniosku, 19 dni przewidzianych na uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej przez właściwe organy oraz 20 dni obejmujących powtórzone przez Prezydenta [...] niezbędne czynności procesowe w wyniku wprowadzonych zmian we wniosku, otrzymujemy matematyczne wyliczenie ilości dni zwłoki w wydaniu przedmiotowej decyzji, mierzonej liczbą dni powyżej 65 wskazanych przez ustawodawcę, która wynosi 4 dni, a nie jak ustalił organ wojewódzki - 10 dni.

III.1. Ze wskazanym na wstępie postanowieniem Ministra nie zgodził się skarżący. W skardze wniósł o jego uchylenie, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 7 w związku z art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie przez Ministra wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także poprzez nieodniesienie się do części dowodów przedstawionych przez skarżącego, a w rezultacie - poprzez wydanie postanowienia w oparciu tylko o część materiału dowodowego;

2. art. 51 ust. 2 i 2c u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię tych przepisów.

W uzasadnieniu skargi Prezydent [...] stwierdził w szczególności, że Minister nie odniósł się do części przedstawionych przez niego dowodów, popartych niebudzącymi wątpliwości przepisami prawa i licznymi przykładami z orzecznictwa sądowego, co skutkowało wydaniem zaskarżonego postanowienia w oparciu tylko o część materiału dowodowego. Skarżący nie zgodził się z tezami zawartymi w postanowieniu Ministra, jak również - częściowo - ze sposobem obliczenia przez organ II instancji terminu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, o którym mowa w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Prezydent [...] zaznaczył, że celem wprowadzenia przepisu art. 51 ust. 2 u.p.z.p. ustawą z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, na wzór regulacji zawartej w ustawie Prawo budowlane było przyspieszenie procesu inwestycyjnego. Powołany art. 51 ust. 2 u.p.z.p. miał stanowić gwarancję rozpatrzenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w rozsądnym terminie. W związku z tym kara pieniężna za wydanie decyzji lokalizacyjnej z przekroczeniem 65-dniowego terminu ma charakter przede wszystkim prewencyjny - jej zadaniem jest dyscyplinowanie organów w zakresie czasu trwania postępowań. Skarżący zwrócił uwagę, że z prewencyjnego charakteru kary wynika, że kontrola postępowań lokalizacyjnych powinna była następować niezwłocznie po zakończeniu prowadzonych postępowań w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skarżący zauważył także, że nakładanie kar finansowych po wielu latach od zakończenia postępowania lokalizacyjnego narusza zasadę pogłębiania zaufania do instytucji państwowych, wynikającą z art. 8 k.p.a. Skarżący podniósł, że przepis art. 51 ust. 2 u.p.z.p. określa rodzaj środka karnoadministracyjnego w postaci dotkliwej kary finansowej, który pod wieloma względami przypomina sankcję o charakterze kryminalnym - grzywnę. Tym, co różni opisaną w tym przepisie sankcję administracyjną od podobnej sankcji podlegającej rygorowi prawa karnego, jest status organu nakładającego karę - organ administracji rządowej, a nie sąd powszechny. Dlatego też w sytuacjach, w których przebieg postępowania w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a tym samym określenie okresów opóźnień, budzi jakiekolwiek wątpliwości, "organ nadzorczy - przez analogię do art. 5 § 2 kpk - powinien móc zastosować zasadę «domniemania niewinności w stosunku do organu lokalizacyjnego." Skarżący podkreślając wysoki stopień skomplikowania postępowań w sprawach wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego stwierdził, iż wątpliwości związane z obliczaniem 65-dniowego terminu mogą być rozwiane przez spójne i logiczne wyjaśnienia złożone przez organ prowadzący postępowanie. W dalszej części skargi Prezydent [...] powtórzył główne elementy argumentacji zaprezentowanej w zażaleniu z 10 lipca 2014 r. na postanowienie Wojewody [...], tj. odnośnie zasadności przyjęcia, że bieg 65-dniowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej rozpoczyna się z chwilą złożenia kompletnego wniosku. Zdaniem Prezydenta [...] stwierdzenie Ministra, że niezależnie od liczby modyfikacji wniosku dokonanych przez inwestora, daty ich dokonania, czy też zakresu wprowadzonych zmian, organ lokalizacyjny musi "zmieścić się" w 65-dniowym terminie na wydanie decyzji, jest "oderwane od rzeczywistości". Skarżący zaznaczył, że w niniejszej sprawie drugorzędna pozostaje kwestia, czy bieg terminu należy liczyć od momentu dokonania przez inwestora istotnej zmiany wniosku, tj. od dnia 4 marca 2011 r., albowiem jego zdaniem "bieg terminu, liczony od daty złożenia kompletnego wniosku, był krótszy niż 65 dni". Prezydent [...] powtórzył swoje stanowisko zawarte w zażaleniu z dnia 10 lipca 2014 r., że bieg 65-dniowego terminu rozpoczął się w dniu następującym po dniu złożenia kompletnego wniosku, tj. w dniu 11 stycznia 2011 r., tak więc przedmiotowe postępowanie lokalizacyjne trwało 88 dni. Zdaniem skarżącego, odliczeniu od ustawowego terminu na wydanie decyzji nie powinien podlegać termin na obwieszczenie informacji o wydanych postanowieniach uzgadniających decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skarżący podtrzymał natomiast tezę, że przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej organ musi mieć pewność, że postanowienie uzgadniające decyzję jest ostateczne.

III.2. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddalaniu (art. 151 p.p.s.a.). W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie Ministra jest zgodne z prawem.

IV.2. Skarga jest obszerna, ale zagadnienia sporne między stronami sprowadzają się w istocie do czterech kwestii. Po pierwsze, czy odliczeniu od 65 dniowego terminu z art. 51 ust. 2 u.p.z.p. podlega okres od dnia następnego po wpłynięciu wniosku (11 grudnia 2010 r.) do momentu podjęcia przez skarżącego czynności w postępowaniu naprawczym uregulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. (data nadania wezwania do uzupełninia braków formalnych – 30 grudnia 2010 r.). Po drugie, czy Prezydent winien wstrzymać się z rozpoznaniem sprawy do czasu, kiedy postanowienia uzgodnieniowe (art. 53 ust. 4 i 5 u.p.z.p.) staną się ostateczne. Po trzecie, czy dopuszczalne jest wymierzenie przedmiotowej kary pieniężnej po upływie ponad trzech lat od wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po czwarte, czy modyfikacja wniosku skutkuje tym, że 65 dniowy termin biegnie na nowo.

IV.3. Przed przejściem do szczegółowych uwag należy przypomnieć, że zgodnie z art. 51 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa. Równocześnie ustawodawca w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. przewidział, że do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Cel powołanej regulacji nie budzi wątpliwości. Otóż jest nim przyśpieszenie postępowania i skrócenie procesu inwestycyjnego prowadzonego z wykorzystaniem środków publicznych, w tym tzw. funduszy unijnych. Reasumując ten wątek, ratio legis instytucji kary z art. 51 u.p.z.p. nie jest powiązana ze stwierdzeniem ewentualnych uchybień formalnych w procedowaniu przez organ, a z prowadzeniem tego postępowania w sposób przewlekły.

IV.4. W ocenie Sądu, Minister trafnie przyjął, że okres bezczynności Prezydenta od dnia 11 grudnia do 30 grudnia 2010 r. nie podlegał odliczeniu od 65 dniowego terminu na załatwienie sprawy. Po pierwsze, termin ten liczony jest – verba legis – od dnia "złożenia wniosku" przez inwestora, a nie od dnia wszczęcia postępowania. Stąd też nie może mieć decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia kwestia, czy wniosek obarczony brakami formalnymi wszczyna postępowanie administracyjne. Po drugie, powinno być poza sporem, że obowiązkiem organu jest niezwłoczne wszczęcie postępowania naprawczego z art. 64 § 2 k.p.a. (w zw. z art. 12 k.p.a.). Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych winno być co do zasady wystosowane przez organ do inwestora dnia następnego po dniu wpłynięcia wniosku obarczonego brakami formalnymi. Wykładnię tę wspiera omówiony wyżej cel ustawy. Należy w końcu odwołać się do wykładni funkcjonalnej. Otóż interpretacja prezentowana przez skarżącego prowadziłaby do sytuacji, w której organ mógłby bez konsekwencji w postaci kary w sposób w zasadzie dowolny odsuwać termin załatwienia sprawy nie wysyłając wezwania do uzupełnienia braków podania (por. wyrok WSA w Warszawie z 7 lipca 2015 r., IV SA/Wa 1182/15, CBOSA).

IV.5. Zdaniem Sądu, brak jest również podstaw do odliczenia od 65 dniowego terminu okresu oczekiwania na moment, kiedy postanowienie o uzgodnieniu projektu decyzji stanie się ostateczne. Po pierwsze, wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonalności postanowienia uzgodnieniowego (art. 143 k.p.a.). Po drugie, nie można tracić z pola widzenia okoliczności, że w przypadku uzgodnień dokonywanych w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. zażalenie na postanowienie przysługuje wyłącznie inwestorowi (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). Trudno racjonalnie przyjąć, że inwestor będzie składał zażalenia na postanowienie uzgadniające projekt decyzji. Reasumując, Minister trafnie nie uwzględnił przy ocenie zachowania 65 dniowego terminu okresów oczekiwania na wniesienie zażaleń od pozytywnych postanowień uzgodnieniowych (por. np. wyrok NSA z 25 czerwca 2010 r., II OSK 1057/09 oraz wyrok WSA w Warszawie z 3 lutego 2015 r., IV SA/Wa 2142/14 - CBOSA).

IV.6. Sąd nie podziela również stanowiska Prezydenta o niemożności wymierzenia przedmiotowej kary po upływie ponad trzech lat od wydania decyzji. W szczególności na przeszkodzie orzekaniu w przedmiocie kary nie stoi powołana w skardze zasada zaufania. Wymierzenie tej kary jest obowiązkiem organu, który nie może orzekać na zasadzie słuszności. Zresztą wymierzenie kary nawet po kilku latach nie podważa funkcji prewencyjnej tego środka prawnego. Reasumując, ustawodawca nie zawarł zakazu wszczynania przez wojewodów tego rodzaju postępowań nadzorczych po upływie konkretnego terminu, liczonego bądź to od dnia złożenia wniosku przez inwestora, bądź od momentu wydania przez organ decyzji (por. np. wyrok NSA z dnia 19 maja 2016 r., II OSK 2187/14 oraz wyrok WSA w Warszawie z 26 lutego 2016 r., IV SA/Wa 2876/15 - CBOSA).

IV.7. Bezzasadne są również zarzuty skargi oparte na twierdzeniu, że modyfikacja wniosku powoduje rozpoczęcie biegu 65 dniowego terminu na nowo (należy równocześnie zauważyć, że stanowisko Prezydenta nie jest tu jednoznacznie ujęte w skardze, a rzeczona kwestia jest w skardze oceniona jako "drugorzędna" – s. 13 skargi). W każdym razie Sąd podziela utrwalony w orzecznictwie pogląd, że brak jest argumentów za przyjęciem tezy o ponownym rozpoczęciu biegu terminu w razie modyfikacji wniosku (por. np. wyrok NSA z 15 lutego 2017 r., II OSK 1843/16 i cyt. tam orzecznictwo). Na gruncie niniejszej sprawy należy dodatkowo zauważyć, że Minister uznał przedmiotową modyfikację podania dokonaną w dniu 4 marca 2011 r. za istotną i odliczył czas niezbędny na dokonanie dodatkowych czynności wywołanych tą modyfikacją.

IV.8. Odnosząc się do wywodów zawartych na s. 10 skargi należy podkreślić, że dla wymierzenie kary z art. 51 ust. 2 u.p.z.p. nie jest konieczne stwierdzenie rażącego naruszenia prawa przez organ prowadzący postępowanie. Minister nie sformułował zresztą w zaskarżonym postanowieniu takiego zarzutu wobec Prezydenta.

IV.9. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.