Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SAB/Gd 13/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Diana Trzcińska asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 marca 2020 r. sprawy ze skargi L. O. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie robót budowlanych 1. umarza postępowanie w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania decyzji w sprawie, 2. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się przewlekłości, 3. stwierdza, że bezczynność oraz przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. orzeka o przyznaniu od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej L. O. sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł (słownie złotych: tysiąc), 5. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej L. O. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

L. O. wniosła skargę na przewlekłość i bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) domagając się stwierdzenia przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa, stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, wyłączenia organu z prowadzenia sprawy i przekazania sprawy innemu organowi, wymierzenia organowi grzywny lub przyznania na jej rzecz sumy pieniężnej oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazała skarżąca, że 28 listopada 2013 r. zwróciła się do PINB o rzetelne zbadanie sprawy nielegalnej zabudowy w budynku przy ul. D. w M. pod balkonem i schodami pierwszego piętra. Sprawa do dnia dzisiejszego nie została załatwiona z uwagi na opieszałość, bezczynność, mataczenie i stronnicze działania PINB. Podała skarżąca, że lokal usługowy w M. przy ulicy D., na pierwszym piętrze zakupiła w 1997 r. Nie była świadoma, że zabudowa pod jej balkonem i schodami to samowola budowlana, której dopuścili się właściciele parteru budynku. Sprawdzała skarżąca wielokrotnie dokumentację w urzędach i nie znalazła dokumentów potwierdzających legalność tej zabudowy. Kontaktowała sie po zakupie z byłą właścicielką i ustaliła, że po wybudowaniu schodów i balkonu na piętrze przez byłą właścicielkę H. W., właściciele parteru zwrócili się o zgodę na rozbudowę, p. W. wyraziła zgodę i po kilku dniach państwo L. przesunęli ścianę nośną i rozpoczęli rozbudowę. Nie zgłaszała skarżąca wcześniej samowoli budowlanej, ponieważ stosunki sąsiedzkie i tak były napięte, z powodu rzekomego zalewania parteru z jej balkonu i schodów. W listopadzie 2013 r. właściciele parteru wysłali skarżącej kosztorys za rzekome zalewanie lokalu na parterze z balkonu i schodów na kwotę 7,487,03 PLN. Postanowiła skarżąca skierować sprawę do PINB, jednak od listopada 2013 r. do chwili obecnej organ nie jest zainteresowany ujawnieniem samowoli budowlanej swoich znajomych. Nie odpowiada merytorycznie na pisma skarżącej, albo nie odpowiada w ogóle prawie przez rok, dopiero po skardze do WINB podejmuje pozorne czynności. PINB w tej sprawie, przez 6 lat wydał dwie kuriozalne decyzje: decyzja z 25 marca 2015 r. i decyzja z 4 września 2017 r. Obie decyzje zostały zaskarżone i uchylone przez WINB. Wobec faktu, że nadal skarżąca domaga się ujawnienia nielegalnej zabudowy, PINB dokonuje kontroli jej lokalu. Dnia 18 kwietnia 2017 r. otrzymała skarżąca zawiadomienie, że zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych w jej lokalu w kontekście ścianek działowych. Dnia 22 maja 2017 r., otrzymała postanowienie o obowiązku wykonania w moim lokalu oceny technicznej i inwentaryzacji. Dnia 27 września 2017 r., PINB otrzymuje ocenę techniczną wraz z inwentaryzacją lokalu skarżącej, z której wynika, że dokonane zmiany w jej lokalu są zmianami nieistotnymi, nie wpływającymi na konstrukcję budynku, stan lokalu oceniono jako dobry, po remoncie, instalacje sprawne. Mimo to PINB przez rok nie wydaje decyzji kończącej postępowanie i wzywa skarżącą do uzupełniania oceny technicznej. Manipuluje dowodami i faktami, stwierdza brak wentylacji w WC, co jest niezgodne ze stanem faktycznym, ponieważ wentylacja jest i została ujęta w ocenie technicznej. Decyzja kończąca postępowanie w lokalu skarżącej, została wydana dopiero 26 września 2018 r. Jednak sprawa nielegalnej zabudowy, z którą się zwróciła w 2013 r. skarżąca, nie została do dzisiaj załatwiona. Poczyniła skarżąca uwagę, że w jej ocenie wynika to z faktu, że M. to mała miejscowość i osoba z rodziny właścicieli parteru jest znajomą "po fachu" PINB, który mieszka w M. PINB przez 6 lat czynił wszystko, aby samowolę budowlaną swoich znajomych zatuszować. WINB w sierpniu 2018 r. uchylił zaskarżoną przez skarżącą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. PINB przez 15 miesięcy nie podjął żadnych działań celem zakończenia postępowania. W okresie od października 2018 r. do grudnia 2019 r., do chwili wysłania ponaglenia na przewlekłość i bezczynność postępowania, organ I instancji nie podjął żadnych działań i nie poinformował o przyczynach zwłoki. Dnia 7 stycznia 2020 r. wniosła skarżąca skargę na przewlekłość i bezczynność organu - PINB, poprzedzając skargę złożeniem ponaglenia do organu wyższej instancji. Dnia 10 stycznia 2020 r. otrzymała postanowienie z 3 stycznia 2020 r., w którym WINB w punkcie 1 stwierdził, że organ I instancji nie dopuścił się bezczynności.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że prowadzi postępowania administracyjne nr [..], nr [..], oraz prowadził postępowanie nr [..] w sprawie budynku usługowego, zlokalizowanego przy ul. D., w M., na działce o nr ewid. gruntu [..] obręb [..], którego współwłaścicielami parteru są: H. L., I. L., P. L., E. L., S.L., piętra jest L. O.

Zrelacjonował, że w sprawie nr [..] wszczętej na wniosek skarżącej z 28 listopada 2013 r. podjął następujące czynności:

- pismem z 20 października 2014 r. poinformował H. L. i L. O. o zaplanowanej na dzień 4 listopada 2014 r. kontroli wykonywanych robót budowlanych, w budynku położonym przy ul. D., w M., na działce o nr ewid. gruntu [..] obręb [..], w związku z pismem L. O.;

- w dniu 4 listopada 2014 r. przeprowadził kontrolę na przedmiotowej nieruchomości, podczas której sporządził protokół kontroli;

- pismem z 1 grudnia 2014 r. zawiadomił strony postępowania, że wszczął postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonywanych przez H. L., w budynku zlokalizowanym przy ul. D., w M., na działce o nr ewid. gruntu [..] obręb [..] oraz, że strony mają prawo składać wnioski i uwagi w terminie 14 dni od daty doręczenia zawiadomienia;

- decyzją z 25 marca 2015r. wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonywanych przez H. L., w budynku położonym przy ul. D., w M., na działce o nr ewid. gruntu [..] obręb [..];

- L. O. wniosła odwołanie;

- Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 18 maja 2015 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji;

- pismem z 19 czerwca 2015 r. powiadomiono strony o ponownym rozpatrywaniu sprawy;

- pismem z 2 lipca 2015 r. PINB wystąpił do Starosty o przekazanie pozwolenia na budowę wraz z zatwierdzoną dokumentacją budowlaną wydaną na budowę budynku usługowego, położonego przy ul. D., w M.;

- postanowieniem z 7 sierpnia 2015 r. wydanym na podstawie art. 36 k.p.a. PINB zawiadomił strony postępowania, że sprawy nie można załatwić w terminach wskazanych w art. 35 k.p.a., z uwagi na zbyt dużą ilość spraw prowadzonych w organie nadzoru budowlanego oraz małą obsadę kadrową i sezon urlopowy, wskazując nowy termin załatwienia sprawy na 30 listopada 2015 r.;

- pismem z 5 października 2015 r. poinformował o zaplanowanej na dzień 20 października 2015 r. kontroli robót budowlanych wykonywanych przez H. L. w budynku położonym przy ul. D. w M.;

- w dniu 20 października 2015 r. przeprowadził kontrolę na przedmiotowej nieruchomości;

- w dniu 25 listopada 2016 r. wpłynęło postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiające wyłączenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego od udziału w postępowaniu w sprawie wykonanych przez H. L. robót budowlanych w budynku położonym przy ul. D., w M. z wniosku L. O.;

- zawiadomieniem z 4 stycznia 2017r. powiadomiono o zaplanowanej na dzień 17 stycznia 2017 r. kontroli realizowanych robót budowlanych, w budynku położonym przy ul. D., w M. na podstawie wydanego pozwolenia na budowę;

- w dniu 11 stycznia 2017 r. w organie nadzoru budowlanego przesłuchano w charakterze świadka P. K., kierownika budowy budynku usługowego wybudowanego na dz. nr [..] obręb [..] w M.;

- w dniu 17 stycznia 2017 r. przeprowadzono kontrolę na przedmiotowej nieruchomości,

- pismem z 24 lutego 2017 r. wezwano na przesłuchanie R. S. w charakterze świadka w dniu 3 marca 2017 r. celem złożenia wyjaśnień odnośnie ekspertyzy budowlanej wykonanej w lipcu 2005, dotyczącej oceny robót budowlanych wykonywanych na parterze budynku usługowego, zlokalizowanym przy ul. D. w M.;

- w dniu 3 marca 2017 r. przesłuchano w organie nadzoru budowlanego R. S.;

- zawiadomieniem z 18 maja 2017 r. poinformowano strony o zebraniu materiału dowodowego w sprawie oraz o możliwości zapoznania się z nim w terminie do dnia 31 sierpnia 2017 r.;

- w dniu 9 czerwca 2017 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał skargę L. O. prosząc o odniesienie się do zarzutów wraz z przesłaniem kopii podstawowych dokumentów;

- PINB pismem z 26 czerwca 2017 r. odpowiedział na skargę oraz przesłał kopię zawiadomienia z 18 maja 2017 r.;

- WINB postanowieniem z 12 lipca 2017 r. uznał skargę L. O. za uzasadnioną;

- decyzją z 4 września 2017 r. PINB na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego orzekł o braku podstaw prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w sprawie wykonanych robót budowlanych, w budynku usługowym położonym przy ul. D., w M.;

- L. O. wniosła odwołanie;

- WINB decyzją z 10 sierpnia 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji;

- pismem z 14 grudnia 2019 r. PINB zawiadomił strony o ponownym rozpatrywaniu sprawy dotyczącej robót budowlanych wykonywanych, w budynku położonym przy ul. D., w M.;

- w dniu 14 grudnia 2019 r. wpłynęło pismo L. O. zawierające ponaglenie na przewlekłość i bezczynność postępowania;

- postanowieniem z 3 stycznia 2020 r. WIBN stwierdził, że organ I instancji nie dopuścił się bezczynności, stwierdził, że PINB dopuścił się przewlekłości, lecz nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa, wyznaczył organowi I instancji dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 marca 2020 r. oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia spraw w terminie, a także podjęcie środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwienia spraw w przyszłości.

- pismem z 14 stycznia 2020 r. PINB wystąpił z wnioskiem do Starostwa Powiatowego o wydanie dokumentów będących podstawą wpisu do księgi wieczystej nr [..].

- pismem z 28 stycznia 2020 r. wystąpił z wnioskiem do Starostwa Powiatowego Oddział Zamiejscowy o przekazanie pozwolenia na budowę nr [..] z 10 września 1987 r. wraz z zatwierdzoną dokumentacją budowlaną dla H. W., na budowę budynku usługowego, położonego przy ul. D., w M., a w przypadku braku w archiwach ww. pozwolenia na budowę, o przesłanie wszelkich dokumentów/informacji dotyczących budowy budynku usługowego na przedmiotowej nieruchomości tj. wydanych zaświadczeń pozwoleń na użytkowanie itp. potwierdzonymi za zgodność z oryginałem.

PINB opisał także przebieg postępowania w sprawie nr [..] dotyczącej istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją nr [..] z 4 maja 1987 r. na budowę sklepu wielobranżowego wg projektu indywidualnego na działce nr [..] w M. przy ul R. (obecnie D.) oraz w sprawie nr [..] dotyczącej robót budowlanych wykonywanych w lokalu użytkowym na piętrze budynku zlokalizowanym na dz. nr [..] obręb [..] w miejscowości M., gmina M., którego właścicielem jest L.O.

Odnosząc się do wniesionej skargi wskazał organ, że z uwagi na skomplikowany charakter sprawy związany z powstaniem samowoli w odległych latach i związanych z tym trudności z uzyskaniem wszystkich dokumentów/dowodów, strony nie posiadały dokumentacji budowlanej wydanej dla H. W. poprzedniej właścicielki piętra budynku (obecnie L. O.) oraz P. L., brakiem dokumentów w zasobach Starostwa Powiatowego, składane przez strony wnioski, odwołania od orzeczeń organu nadzoru budowlanego przyczyniły się do przedłużenia postępowania o kolejne lata.

PINB kategorycznie zaprzeczył, żeby był w koligacjach z Państwem L., Panią J./Panią O., posiada grono znajomych zamieszkałych w M., ale nie Państwa L., Panią J., Panią O., w trakcie kontroli zbierał materiał dowodowy w sprawie i nie były to wizyty towarzyskie, nie podejmował pozornych czynności.

W latach 2012-2019 do organu nadzoru budowlanego wpłynęło 12551 wniosków o wszczęcie postępowania administracyjnego, w tym odwołań i zażaleń; wydano 2501 decyzji pozwoleń na użytkowanie i zaświadczeń o wybudowaniu obiektów; prowadzono 7669 postępowań w sprawie zgłoszenia rozpoczęcia i zakończenia budowy; wydano 3155 decyzji i postanowień w prowadzonych postępowaniach; 1608 postępowań i kontroli w sprawie nowo budowanych obiektów, samowoli i utrzymania obiektów budowlanych. Wskazał organ, że w PINB zatrudnionych jest ośmiu pracowników: powiatowy inspektor, trzech inspektorów, referent, specjalista ds. administracyjno - kontrolnych, księgowy oraz stażystka.

PINB od kilku lat występuje o zwiększenie ilości inspektorów o 3 etaty, ze względu na dużą ilość nowych wniosków i już prowadzonych postępowań administracyjnych. Dużym utrudnieniem w pracy organu jest to, że od czasu powstania w 1999 r. powiatowych inspektoratów, sprawy rozpoczęte nie kończą się w danym roku kalendarzowym, a przechodzą na następne lata - co dodatkowo zwiększa ilość prowadzonych postępowań administracyjnych i obciąża obecnie zatrudnionych trzech inspektorów w danym roku, z czego dwóch pracuje w 7 godzinnym wymiarze czasu pracy, w związku z posiadanymi orzeczeniami o niepełnosprawności m. in. inspektor zajmujący się przedmiotową sprawą. W skali roku pracownik niepełnosprawny pracuje 10 m-cy zamiast 12 m-cy, jeżeli nie korzysta ze zwolnień lekarskich/szpitalnych, sanatorium, urlopu rehabilitacyjnego. Podane wyżej czynniki przekładają się na prowadzone postępowania, już i tak obciążonych inspektorów.

Do zakresu czynności inspektora należy wykonywanie zadań organu I instancji wynikających z przepisów prawa budowlanego, na terenie powiatu tj. prowadzeniu postępowań administracyjnych, kontroli, przeprowadzania rozpraw, przesłuchań, przyjmowania klientów w organie, przygotowywanie sprawozdań itd.

W celu poprawienia i usprawnienia działalności organu nadzoru budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien dodatkowo zatrudnić inspektorów, ponieważ ilość spraw prowadzonych przez organ nadzoru budowlanego nie maleje. Dodatkowo organ wskazał, że z uwagi na złożony charakter sprawy, możliwość składania odwołań przez stronę, prowadzone postępowanie uległo przedłużeniu. Winne są okoliczności związane z dużą ilością spraw prowadzonych w organie i braku środków na zatrudnienie dodatkowych inspektorów usprawniających realizację powierzonych zadań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań prawnych należy wyjaśnić, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej przywoływana jako p.p.s.a.), kontrola działania organów administracji wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Celem tego rodzaju skargi jest ochrona strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub też służy ona zapobieżeniu nieuzasadnionego przedłużania prowadzenia postępowania. Stosownie bowiem do art. 149 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.), sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a), zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), a także stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Zarzucana bezczynność i przewlekłość dotyczy postępowania administracyjnego toczącego się w sprawie robót budowlanych wykonywanych przez H. L. w budynku zlokalizowanym przy ul. D. w M. zainicjowanego wnioskiem skarżącej z 28 listopada 2013 r., które zostały opisane w skardze, zatem wypełnia ona kryteria określone w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., co zresztą było w sprawie bezsporne.

Ponadto spełniony został kolejny warunek dopuszczalności skargi, bowiem została ona wniesiona w przedmiotowej sprawie po uprzednim wyczerpaniu środków zaskarżenia, jak tego wymaga art. 52 § 1 p.p.s.a. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona uprzednio wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy ponaglenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - do organu prowadzącego postępowanie. Z treści przywołanych przepisów wynika, że uprzednie złożenie ponaglenia stanowi niezbędny warunek skutecznego wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zatem w zasadzie bez znaczenia jest to, czy w ogóle - a jeśli tak, to w jaki sposób - owo ponaglenie zostało przez właściwy organ rozpatrzone, bowiem skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarżąca takie ponaglenie złożyła, co również było w sprawie bezsporne.

W skardze, jak już wspomniano, zarzucono PINB bezczynność i przewlekłość w rozpatrzeniu sprawy samowolnie zrealizowanych robót dotyczących zabudowy pod balkonem i schodami należącymi do skarżącej, właścicielki piętra budynku przy ul. D. w M.

Dokonując koniecznego rozgraniczenia zakresów skarg na bezczynność organu oraz na przewlekłość postępowania, Sąd w niniejszym składzie podziela zapatrywanie wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r., sygn. II OSK 1031/12, zgodnie z którym dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, że nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Analizując czynności podjęte przez organ I instancji w sprawie zważyć należy, że organ początkowo dopuścił się bezczynności, a następnie przewlekłości postępowania. Jak bowiem wynika z akt sprawy, PINB dnia 24 września 2018 r. otrzymał akta sprawy po uchyleniu jego decyzji z 4 września 2017 r. przez organ odwoławczy. Z treści decyzji WINB wynikało, co należy jeszcze zbadać w niniejszej sprawie. PINB tymczasem dopiero po wpływie ponaglenia skarżącej w dniu 4 grudnia 2019 r. zawiadomił strony pismem z 14 grudnia 2019 r. o przystąpieniu do ponownego rozpoznawania niniejszej sprawy. Oznacza to, że po upływie 15 miesięcy od momentu zwrotu akt organ zawiadamia strony o ponownym rozpatrywaniu sprawy. Już samo proste zestawienie ww. dat wprost wskazuje na to, że organ dopuścił się w tym okresie przewlekłości. Zdaniem sądu słusznie zarzuca skarżąca, że wszelkie działania organu są charakterystyczne dla przewlekłości postępowania, tzn. organ podejmował czynności, jednak odstępy pomiędzy nimi były zbyt duże i nie wynikały z charakteru sprawy. Dopiero wpływ skargi na bezczynność i przewlekłość skutkuje, że organ postanowieniem z 6 lutego 2020 r. postanawia o połączeniu dwóch postępowań administracyjnych: nr [..] wszczęte w sprawie robót budowlanych wykonywanych przez H. L., w budynku zlokalizowanym przy ul. D., w M. oraz [..] wszczęte w sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego decyzją nr [..] z dnia 4 maja 1987 r. przez Z-cę Naczelnika Miasta i Gminy, wydanego dla P. L. zam. M. na budowę sklepu wielobranżowego wg projektu indywidualnego na działce nr [..] w M. przy ul. R. (obecnie ul. D.) w jedno postępowanie administracyjne o nr [..] wszczęte w sprawie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego decyzją nr [..] z 4 maja 1987 r. wydanego przez Z-cę Naczelnika Miasta i Gminy, wydanego dla P. L. zam. M. na budowę sklepu wielobranżowego wg projektu indywidualnego na działce nr [..] w M. przy ul. R. (obecnie ul. D.). Następnie w dniu 7 lutego 2020 r. została wydana decyzja nakładająca na inwestorów- H. L., I. L., P. L., E. L., S. L. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do 31 sierpnia 2020 r. projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie sklepu wielobranżowego na działce o nr ewid.[..], obręb [..], przy ul. D. w M. oraz w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Odnotowania wymaga, że na chwilę orzekania przez Sąd PINB wydał decyzję w sprawie, gdzie skarżąca zarzuca mu bezczynność. O ile w dacie wniesienia skargi istotnie organ w bezczynności pozostawał, o tyle w dacie wydawania niniejszego wyroku w obrocie prawnym pojawiła się decyzja załatwiająca sprawę co do istoty. Powoduje to, że bezprzedmiotowym staje się orzekanie przez sąd w kwestii bezczynności organu i w tym zakresie w punkcie pierwszym wyroku sąd umorzył postępowanie w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania decyzji w sprawie.

Odnosząc się natomiast do kwestii przewlekłości to w ocenie składu orzekającego akta administracyjne dotyczące kontrolowanego postępowania potwierdziły, że w okresie poprzedzającym wydanie przez organ I instancji decyzji z 7 lutego 2020 r. prowadził czynności procesowe przewlekle, przy czym konstatacji tej nie zmienia ta okoliczność, iż sprawa administracyjna skarżącej rozpoznawana była przez organ odwoławczy. Chronologiczne zestawienie czynności dokonywanych przez organ I instancji potwierdza, że wszystkie czynności procesowe podejmował on z odstępami czasowymi osiągającymi wymiar wielu miesięcy np. wpływ wniosku w dniu 2 grudnia 2013 r., a pierwsza czynność 20 października 2014 r. podjęta po wniesieniu ponaglenia przez skarżącą, odstęp od zwrotu akt przez organ odwoławczy do pierwszej czynności wynosił 15 miesięcy w ponownie prowadzonym postępowaniu. Znamienna dla całego postępowania jest intensyfikacja działań organu po uruchomieniu przez skarżącą kontroli ze strony organu wyższego stopnia, aż do niniejszej kontroli terminowości postępowania przez sąd. Nie uległo wątpliwości Sądu, że organ naruszył normy dotyczące terminu rozpatrzenia sprawy administracyjnej zawarte w art. 35 k.p.a., wielokrotnie podejmując czynności w znacznych odstępach czasu i tylko w jednym przypadku usankcjonował to zawiadomieniem skierowanym do skarżącej o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy w związku ze skomplikowanym stanem faktycznym sprawy. Postępowanie organu I instancji przeczyło dyspozycji art. 12 k.p.a. (zasada szybkości i prostoty postępowania), ale również zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 k.p.a., realizującej się poprzez m.in. informowanie stron o przewidywanym zakresie i terminach czynności postępowania wyjaśniającego i wywiązywanie się z tych deklaracji oraz przestrzeganie terminów załatwienia sprawy (vide - Wegner J. [w:] Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Chróścielewski W. (red.), Kmieciak Z. (red.), publ. Wolters Kluwer Polska 2019).

Postępowanie przed organem I instancji prowadzone było przewlekle i przewlekłość ta – ze względu na jej skalę - ma charakter rażący. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że przewlekłość ma charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należy uznawać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Zdaniem Sądu takie właśnie rażące opóźnienia w kontrolowanym postępowaniu wystąpiły, przy czym do wniosku tego prowadzi zarówno szczegółowa analiza kolejno podejmowanych czynności organu (wielokrotne podejmowanie czynności w odstępach wielomiesięcznych), jak i stwierdzenie przez organ wyższego stopnia przewlekłości postępowania prowadzonego przed organem I instancji, co jednak nie doprowadziło do niezbędnego w tej sytuacji usprawnienia podejmowanych czynności proceduralnych.

Wskutek zaniechania organu, skarżąca od ponad prawie dwóch lat jest pozbawiona uzyskania rozstrzygnięcia w zakresie wystosowanego wniosku. Sytuacja taka nie znajduje usprawiedliwienia okolicznościami wskazanymi przez organ w odpowiedzi na skargę. Problemy związane z ewentualnymi brakami kadrowymi organu rozpatrującego daną sprawę, tudzież urzędu stanowiącego jego aparat pomocniczy, nie stanowią, co do zasady, "przyczyn niezależnych od organu", gdyż są to przyczyny pozostające "wewnątrz" – jeśli nie struktury samego organu, to aparatu administracyjnego jako całości – związane przede wszystkim z władczym wykonywaniem zwierzchniej władzy Państwa (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2014 r., II OSK 2338/13, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt II SAB/Po 75/16, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skutki jakichkolwiek niedomagań w tym obszarze nie mogą być przerzucane na obywatela, ani inne podmioty spoza struktury administracji – a do tego prowadziłoby w istocie usprawiedliwianie nie dość sprawnego prowadzenia postępowania przyczynami takimi, jak właśnie niedostateczna obsada personalna, czy szerzej: niewydolność organizacyjna organu (por. też wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Gl 10/13 oraz wyrok WSA w Opolu z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Op 57/13, dostępne j.w.). Nie znajduje także uznania Sądu uzasadnienie przewlekłości w dużej ilości rozpatrywanych spraw, bowiem analiza akt sprawy dowodzi, że w niniejszej sprawie postępowanie do stycznia 2020 r. nie zmierzało do załatwienia wniosku, ani nie prowadził organ postępowania dowodowego w zakresie przesłanek statuowanych przepisem art. 50 czy 51 Prawa budowlanego.

Wobec powyższego Sąd orzekł jak w punkcie drugim i trzecim sentencji na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. uznając, że PINB dopuścił się przewlekłości oraz stwierdził, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do wniosku skarżącej o wymierzenie organowi grzywny lub zasądzenie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że zasadnym jest zasądzenie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł, co stanowić ma swoistą, słuszną rekompensatę ze środków publicznych za tak znaczny okres oczekiwania na rozstrzygnięcie jej sprawy administracyjnej. W okolicznościach niniejszej sprawy, biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, rodzaj sprawy i jej znaczenie dla skarżącej, właściwe jest zastosowanie środka bezpośrednio kompensującego negatywne konsekwencje działalności organu administracji publicznej. Zastosowany środek stanowić będzie dolegliwość po stronie organu, albowiem to z jego środków finansowych wskazana suma zostanie wypłacona, w związku z czym, w ocenie Sądu, wypełni się jednocześnie funkcja dyscyplinująca wobec tego organu.

W związku z powyższym orzeczono jak w punkcie czwartym sentencji na podstawie art. 149 § 2 i art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. z uwzględnieniem uiszczonego przez skarżącą wpisu w kwocie 100 zł (§ 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193).