Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1470/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
uchylono decyzję PMK

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi [....] Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 20 czerwca 2011 r., nr [....] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. uchyla decyzję Prezydenta Miasta K. nr [....] z dnia 29 października 2010 r.; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej [....] Sp. z o.o. w K. kwotę 517,00 zł (pięćset siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Kr 1470/11

Uzasadnienie

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 29 października 2010 r., znak: [...] na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), a także w oparciu o § 3 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U. nr 164 poz. 1588), po rozpatrzeniu wniosku "A" Sp. z o.o. z siedzibą w K.:

- w punkcie 1. umorzył postępowanie w zakresie infrastruktury technicznej i drogowej na działce nr "1" obr. [...],

- w punkcie 2. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla części zamierzenia inwestycyjnego pn.: budowa budynku mieszkalno-usługowego wraz z parkingami podziemnymi i naziemnymi oraz infrastrukturą techniczną i drogową na działkach nr "2", "3", "4" obr. [...] z możliwością usytuowania w granicach nieruchomości "5", "6’ obr. [...] oraz dodatkowo infrastrukturą techniczną i drogową na działkach "6’, "7", "8", "9", "10", "11", "12", "1", "13", "14", "15" obr. [...] w rejonie ulic [...], [...], [...] w K.. Załączniki: nr 1 - Linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w skali 1:1000 wraz z częścią graficzną wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej, nr 2 – Wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej (część tekstowa) oraz Nr 3 - Wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej (część graficzna), stanowiły integralną część decyzji. W uzasadnieniu organ l instancji podał, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem Spółki "A" Sp. z o. o. z dnia 22 marca 2006 r. Część terenu planowanej inwestycji - działka nr "1" obr. [...] położona jest w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "[...]", zgodnie z Uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr [...] z dnia 21 listopada 2007r. (Dz. Urz. Woj. Mał. Nr 40, poz. [...]). Zatem w odniesieniu do działki nr "1" obr. [...], nie zachodzi konieczność ustalenia warunków zabudowy, postępowanie stało się bezprzedmiotowe i w tym zakresie należało je umorzyć.

Pozostała część terenu inwestycji określona we wniosku nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizowanego ustalono kierując się potrzebą zbadania typologii położonej w sąsiedztwie zabudowy. Ze względu na charakter istniejącego w tym rejonie zagospodarowania terenu, celem uniknięcia wrażenia przypadkowości rozstrzygnięcia, pod uwagę wzięto szeroki kontekst przestrzenny. Zgodnie ze wskazaną wyżej ustawą w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się między innymi wymogi ładu przestrzennego, walory krajobrazowe, ochronę środowiska, gospodarowania wodami, ochronę dziedzictwa kulturowego, potrzeby interesu publicznego. Ład przestrzenny należy rozumieć natomiast jako ukształtowanie przestrzeni tworzące harmonijną całość i uwzględniające w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania funkcjonalne, społeczno -gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjne - estetyczne. W świetle przytoczonych zapisów prawa nie można uznać by intencją ustawodawcy, w przypadku braku planu miejscowego, była ochrona i kształtowanie ładu przestrzennego wyłącznie w pobliżu i w relacji do ulic, z pominięciem np. atrakcyjnych przyrodniczo, krajobrazowe i środowiskowo obszarów zielonych. Szczególnie jeśli obszary takie są przestrzennie jednoznacznie zdefiniowane i mają znaczenie nie tylko lokalne (w analizowanym obszarze), ale także szersze (w skali dzielnicy, miasta, ekosystemu). Linia zabudowy może kształtować się więc nie tylko względem dróg publicznych, ale w zależności od sytuacji także w odniesieniu do innych elementów ładu przestrzennego. Budynki mieszkalne obszaru analizowanego przy ul. [...] wspólnie określają czytelną, regularną i nieprzekraczalną linię zabudowy będącą wschodnią ścianą ważnego wnętrza urbanistycznego - doliny rzeki [...]. Jest to linia świadomie ukształtowana, nadrzędna pod względem urbanistycznym. Jako taka nie kształtuje jedynie jednej z cech lokalnej niewielkiej przestrzeni (np. nie określa jedynie odległości budynków od drogi publicznej czy też wewnętrznej drogi osiedlowej), lecz jednoznacznie definiuje zasięg dużych stref funkcjonalnych. Jest granicą pomiędzy strefą zabudowy, a rozległym niezabudowanym obszarem doliny rzeki [...]. Każdą z tych stref można zaś opisać poprzez wiele podrzędnych parametrów i cech - w tym także poprzez liczne linie zabudowy wewnątrz obszarów zabudowanych. W ocenie organu, jej przekroczenie stałoby w sprzeczności z zasadą poszanowania i dopełniania istniejącego ładu przestrzennego, do czego zobowiązuje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Teren inwestycji w określonym wnioskiem kształcie w całości znajduje się więc poza istniejącymi liniami zabudowy. Dla inwestycji w zaproponowanych przez wnioskodawcę granicach nie ma możliwości realizacji zabudowy zgodnie z linią zabudowy utworzoną przez zurbanizowane tereny po obu stronach rzeki [...], które kształtują naturalny korytarz ekologiczny. Ani w kontranalizach, ani w innych złożonych przez inwestora dokumentach nie przedstawiono jakiegokolwiek dowodu, że wskazana w analizie organu linia zabudowy od strony rzeki [...] nie istnieje.

Organ przeanalizował kontekst przestrzenny obszaru lokalizacji projektowanego zamierzenia, analizę z pierwszego etapu postępowania, zbadał stan istniejący, aktualny na dzień tworzenia aneksu w zakresie linii zabudowy, funkcji zabudowy, parametrów budynków wielorodzinnych znajdujących się w obszarze analizowanym oraz skonfrontował wnioski i wyniki analizy z materiałami przedstawionymi przez inwestora. W wyniku powyższego ustalono, że jakkolwiek słusznym byłoby oparcie się o teorię zawartą w analizie widokowo - krajobrazowej, możliwości zabudowy działek nr "4", "3", "2", "5" obr [...] z infrastrukturą techniczną i drogową na działkach "1", "6", "7", "8", "10", "11", "12", "16", "13" obr. [...], położonych przy ul. [...], [...], [...] w K., autorstwa prof. nadzw. PK dr hab. inż. arch Z. M., we współpracy z dr inż. arch. U. F. – B. i mgr Sztuki A. M., co zostało wykazane w w/w analizie, to jednak decyzja o warunkach zabudowy oparta jest o ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz konstruowana jest w oparciu o przepisy wykonawcze co nie zostało uwzględnione w w/w opracowaniu. Odnosząc się do analizy urbanistyczno -architektonicznej (wykonanej na zlecenie inwestora) autorstwa arch. R. K., organ stwierdził, że w zakresie wskazanej funkcji, linii zabudowy od strony ul. [...], wskaźnika powierzchni zabudowy, wysokości budynków i geometrii dachów tezy kontranalizy urbanistycznej odbiegają od ustaleń analizy urbanistyczno -architektonicznej sporządzonej przez organ l instancji, w zakresie linii zabudowy wskaźnika zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości elewacji frontowej. W obszarze analizowanym po zbadaniu istniejącej zabudowy stwierdzono brak możliwości ustalenia parametrów zaproponowanych przez wnioskodawcę, gdyż przedstawiona kontranaliza nie uwzględnia istniejącej linii zabudowy ukształtowanej od strony doliny [...]. Propozycje zawarte w analizach dołączonych do akt sprawy przez inwestora są autorską wizją sposobu zabudowy działek objętych wnioskiem, przedstawione przy założeniu, że zabudowa na przedmiotowych działkach jest w ogóle dopuszczalna, a zabudowa sąsiedztwa stanowi jedynie ogólną wskazówkę dla architekta i inwestora w niewielkim stopniu ograniczającą zakres jego działań. Ponadto wnioskowana inwestycja, nie jest zgodna z przepisami ochrony środowiska i ochrony przyrody, a w szczególności: z art. 2 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie środowiska, z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 lipca 2004r. w sprawie gatunków dziko występujących roślin objętych ochroną, z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 28 września 2004r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną, z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 lipca 2004r. i z 14 sierpnia 2001 r. w sprawie określenia rodzajów siedlisk przyrodniczych podlegających ochronie.

Organ stwierdził w konkluzji uzasadnienia, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym co do kontynuacji linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości i wysokości elewacji frontowej budynku, jak również warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt.5 ustawy, gdyż inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi. Planowane zamierzenie inwestycyjne stałoby także w sprzeczności z art. 1 ust. 2 pkt. 1, 2, 9, z art. 54 pkt 2 lit. a tej ustawy.

Nadto organ l instancji wyjaśnił, że mimo stwierdzenia tożsamości rozpatrywanej sprawy ze sprawą z wniosku tego samego inwestora o ustalenie warunków zabudowy (znak: [...]), niemożliwe jest umorzenie postępowania, gdyż od decyzji znak: [...]) zostało złożone odwołanie i nie jest ona ostateczna.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła "A" sp. z o. o. w K.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

I. art. 6 kpa poprzez błędne zastosowanie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wadliwe rozpoznanie i negatywne rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, podczas gdy organ ma obowiązek działać na podstawie przepisów prawa, a w szczególności uchybienie:

art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przy występowaniu przesłanek przewidzianych w art. 61 ust. 1 cyt. ustawy, wobec bezpodstawnych twierdzeń o niezgodności zamierzenia budowlanego z przepisami ochrony środowiska i ochrony przyrody, bez wskazania na czym miałaby polegać ta niezgodność i jakie chronione siedliska zwierząt i roślin, z którymi miałaby kolidować inwestycja, występują na wnioskowym terenie;

§ 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia poprzez wykorzystanie analizy przewidzianej tym przepisem celem wyznaczenia linii zabudowy poza granicami działki objętej wnioskiem, podczas gdy analiza ta służy jedynie określeniu funkcji i cech zabudowy w zakresie warunków zabudowy o jakich mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (a nie linii zabudowy),

§ 4 ust. 1 - 4 w związku z ust. 1 cyt. rozporządzenia w drodze wyznaczenia linii nowej zabudowy poza terenem działki objętej wnioskiem podczas gdy analizowany przepis przewiduje alternatywne sposoby wyznaczania tej linii i przewiduje pewien zakres uznaniowości organu administracji tylko w zakresie wyznaczenia linii zabudowy na działce objętej wnioskiem, co w rezultacie doprowadziło kumulatywnie do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla działki, równoznacznego z zakazem zabudowy, w sytuacji gdy zarówno ustawa jak i rozporządzenie przewidują dla tego terenu nie tylko możliwość, lecz wręcz brak możliwości odmowy ustalenia wobec zgodności zamierzenia z przepisami odrębnymi,

II. naruszenie wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy zasady wolności gospodarowania, wobec orzeczenia o zakazie zabudowy nieruchomości, bez wskazania konkretnych regulacji ustawowych na podstawie których takie ograniczenie (de facto wyłączenie) konstytucyjnego prawa strony do korzystania z nieruchomości byłoby dopuszczalne;

III. naruszenie art. 7 i art. 77 § kpa, poprzez bezpodstawne przyznanie prymatu rzekomemu interesowi publicznemu polegającemu na jednostronnym uwzględnieniu wyłącznie potencjalnych interesów związanych z ochroną przyrody i pominięciu uzasadnionych interesów strony odwołującej się, podczas gdy prawidłowe stosowanie art. 7 kpa, w przypadku konfliktu pomiędzy interesem publicznym a interesem prywatnym wymaga udowodnienia, że interes publiczny jest przede wszystkim nie tylko rzeczywisty (prawnie chroniony), lecz także na tyle ważny, iż nie jest możliwym ochrona interesu prywatnego w sytuacji zaistniałego ewentualnie konfliktu wartości,

IV. naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez niezamieszczenie w decyzji faktów, które organ administracji uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji. Strona odwołująca się wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez ustalenie przez organ II instancji warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem, albo uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji.

Decyzją z dnia 20 czerwca 2011 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 1pkt 1 kpa w zw. z art. 1 ust. 1 i 2, art. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu l instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i rozważania prawne przedstawione przez organ l instancji, wskazując, że nie można orzec o spełnieniu warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż wnioskowana inwestycja nie spełnia wymogu uszanowania nieprzekraczalnej linii zabudowy, gdyż teren w określonym we wniosku kształcie znajduje się w całości przed istniejącą bardzo czytelną i zdefiniowaną linią zabudowy. Organ wskazał, że Prezydent w sposób wyczerpujący odniósł się do przedstawionych przez inwestora dowodów, w szczególności kontranalizy. W ocenie Kolegium przedłożony dowód nie odpowiada w pełni wymogom formalnym rozporządzenia wykonawczego do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem brak w niej jednoznacznego powołania się na treść konkretnych przepisów uregulowanych w powyższych aktach. Wyznaczenie linii zabudowy - tak jak zaproponowano w kontranalizie - zgodnie z przebiegiem ul. [...] w sposób ewidentny zaburzyłoby ład przestrzenny. Również pozostałe wskaźniki, jakie wynikają z kontranalizy w sposób istotny odbiegają od parametrów, które mogłyby stanowić rezultat ustaleń organu na podstawie istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy. Kolegium podniosło również, że warunek sformułowany w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi wyraz tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania inwestycji do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Odwołując się do poglądów doktryny podkreślił, że przepis ten ma służyć powstrzymaniu zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co można przełożyć także na zapobieganie zabudowywania terenów otwartych, dotąd niezainwestowanych. Analiza urbanistyczno - architektoniczna w ocenie Kolegium została sporządzona rzetelnie i jest wystarczającą podstawą dla uznania, że w niniejszej sprawie nie może być wydana decyzja pozytywna. W świetle pozostałego, zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie sposób kwestionować wyników tej analizy (mapy, kserokopie zdjęć znajdujące się w aktach sprawy). Wreszcie organ odwoławczy podniósł, że przedstawiona przez organ l instancji argumentacja o niezgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 lipca 2004 r. i 14 sierpnia 2001 r. w sprawie określenia rodzajów siedlisk przyrodniczych podlegających ochronie nie może być uznana za prawidłową wobec niewykazania, na czym konkretnie miałaby polegać niezgodność stanu faktycznego z prawnym wynikającym z przepisów odrębnych, jednakże okoliczność ta nie ma wpływa na fakt, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosła "A" sp. z o. o. z siedzibą w K.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

I. art. 15 w związku z art. 138 § kpa oraz art. 7 w zw. Z art. 77 §1 kpa przez brak merytorycznego rozpoznania sprawy i oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na ustaleniach organu l instancji, w wyniku czego utrzymano w mocy wadliwą decyzję Prezydenta Miasta K.;

II. błędną wykładnię art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie § 4 rozporządzenia wykonawczego do ustawy w wyniku czego organ odwoławczy uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie organu l instancji, pomimo tego, że organ nie wykazał, że inwestycja nie spełnia wymagań art. 61 ww. ustawy, a z uzasadnienia decyzji wręcz wynika, że w bliskim sąsiedztwie znajdują się budynki o podobnej do planowanej funkcji, co powoduje, że organ - stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy - nie mógł odmówić warunków zabudowy. Strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu strona skarżąca nie zgodziła się, że stanowisko organów zgodnie z którym teren inwestycji należy do układu urbanistycznego wyodrębnionego pasem drogi publicznej - ulica [...] wynika z przeprowadzonych w sprawie analiz. Wskazała, że organ odwoławczy nie wyjaśnił dlaczego odmówił mocy dowodowej przedstawionym przez nią opiniom. Podkreśliła, że załączone dokumenty wskazują na widoczną linię zabudowy od ulicy [...] i [...]. Ewentualność takiego sposobu ustalenia linii zabudowy nie była przez organy w ogóle rozważana. Organy pominęły również okoliczność, że w obszarze analizowanym znajdują się działki dostępne z tej samej drogi publicznej zabudowane w sposób pozwalający na ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, a to na działce nr "17" i "18’ znajdują się budynki wielorodzinne, na działce nr "19" znajduje się hotel, zaś po przeciwnej stronie rzeki [...] na działkach nr "20", "21", "22" znajdują się budynki wielorodzinne.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi. Podtrzymało swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 20 czerwca 2011 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i umorzenia postępowania (w zakresie części wniosku), której materialnoprawną podstawą był przepis art.1 ust. 1 i 2, art. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, póz. 717 ze zm.), oraz powołane w utrzymanej w mocy decyzji organu l instancji przepisy § 3 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U. nr 164 poz. 1588) oraz art.105 kpa.

Stosownie do treści art.61 ust.1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W związku z tym podnieść należy, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, str. 500). Przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie akcentuje się niedopuszczalność zawężającego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi (por. wyrok NSA z 17.04.2007r., sygn. akt II OSK 646/06 , zam. zb. LEX nr 322329 i wyrok NSA z 16.10.2007r. , sygn. akt II OSK 1401/06 , zam. zb. LEX nr 394807). Podkreślenia wymaga, że przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzje o warunkach zabudowy stanowią określony ustawowo sposób kształtowania prawa własności, który podlega ochronie na podstawie art. 21 Konstytucji RP. Rozwinięcie zasady ochrony własności następuje w art. 64 ust. 3 Konstytucji stanowiącym, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Przepisy ustawy wprowadzającej ograniczenia prawa własności, czy będące ich pochodną przepisy wykonawcze winny być zatem interpretowane z uwzględnieniem powyższych norm konstytucyjnych. Dlatego też uznać należy, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, o ile spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności, spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, znajdująca się w obszarze analizowanym, jest zabudowana w taki sposób, że można ustalić wymagania dla nowej zabudowy. O ile w tym obszarze znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej, co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach i nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 p.z.p. - co do zasady, brak podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Nadto wskazać należy, że zgodnie z treścią art.56 ustawy, znajdującym zastosowanie do spraw o ustalenie warunków zabudowy na podstawie art.64 ustawy, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Konsekwencją tej zasady jest konstatacja, że jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ ma obowiązek wydać pozytywną decyzję, opierając ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu na normach prawnych. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 16 lutego 2010 r. (sygn.ll OSK 1862/08, LEX nr 597414), że przepisy ogólne zawarte w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym przepis nakazujący uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) nie mogą samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Przyjęcie przeciwnego poglądu byłoby sprzeczne z charakterem decyzji, gdyż oparcie decyzji negatywnej na klauzuli generalnej, jaką jest ład przestrzenny, jego kształtowanie i ochrona, czyniłoby z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy akt o charakterze zbliżonym do uznaniowego. Odmowa ustalenia warunków zabudowy musi opierać się na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia.

Uzupełnieniem regulacji ustawowej są przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003r ( Dz.U.03.164.1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Organ przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia analizy powinien zachować powyższe wymogi, precyzyjnie wskazując sposób wyliczenia trzykrotnej szerokości frontu działki (pamiętając, że jest to minimalna odległość, gdyż ustawodawca nie określił maksymalnej wielkości obszaru analizowanego), podając numery działek, w jakich ten obszar się zamyka, informacje te zamieszczając w części tekstowej analizy. Wyznaczone parametry i wskaźniki zabudowy muszą bezwzględnie znaleźć potwierdzenie w wynikach analizy, stanowiących załączniki (tekstowy i graficzny) do decyzji. Umotywowania wymaga również przyjęty przez organ sposób wyznaczenia tych parametrów. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że działką sąsiednią jest każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczonego na podstawie przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (por. np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r. II OSK 657/06).

Dokonując wykładni przepisu § 3 rozporządzenia wskazać również należy, że zgodnie ze słownikiem języka polskiego przyimek "wokół" określa, że to , o czym mowa w zdaniu, ma miejsce ze wszystkich stron czegoś znajdującego się w środku. Jest to również przyimek określający centralne miejsce, w którym są dokonywane charakteryzowane działania. Z kolei "odległość" to przestrzeń oddzielająca od siebie dwa miejsca lub punkty. Z powyższego wynika więc, że stosownie do treści § 3 ust.1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, by działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru. Wobec powyższego, organ powinien precyzyjnie uzasadnić sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, gdyż jest to czynność w sposób oczywisty determinująca wyznaczenie wskaźników i parametrów projektowanej zabudowy.

Zgodnie zaś z § 4 ust.1 tego rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W myśl ustępu 2 w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Z kolei według ustępu 3 i 4 omawianego przepisu, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Z powyższego wynika, że linia zabudowy w rozumieniu tego przepisu określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Zgodnie z poglądem NSA , który Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela, zawarty w wyroku z dnia 8.07.2008 r. pogląd (sygn. II OSK 779/07, LEX nr 447869), że " wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę. Podziela również stanowisko, że "Linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione frontony budynków, lecz jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy terenu. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy" ( wyrok NSA z dnia 8.07. 2008 r., sygn. II OSK 789/07, LEX nr 447867).

Celowym będzie również przytoczenie podzielanego przez Sąd poglądu, że "podobnie jak nie sposób interpretować przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. bez uwzględnienia norm rangi konstytucyjnej, tak samo niedopuszczalna jest wykładnia rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, póz. 1588) w oderwaniu od brzmienia przepisu ustawy. Przepis rangi podustawowej musi być interpretowany w taki sposób, aby ostateczny wynik jego wykładni mieścił się w ramach wyznaczonych przez ustawę. Natomiast z całą pewnością normy zawarte w rozporządzeniu nie mogą ograniczać praw wynikających z przepisów ustawowych. Wobec tego, jeżeli wszystkie przesłanki, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zostały spełnione, organ ma obowiązek ustalić warunki zabudowy, a przepisy wykonawcze nie mogą tego obowiązku ograniczyć, Nawet gdyby wyznaczenie linii zabudowy, na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia, nie było możliwe, to nie może to prowadzić automatycznie do wniosku, iż brak jest spełnienia jednej z przesłanek, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Należy zatem przyjąć takie rozumienie § 4 ust. 4 rozporządzenia, iż na jego podstawie należy ustalić linię zabudowy w sposób odmienny niż określony w § 4 ust. 1, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1." (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 1.08.2008 r., sygn. II SA/Kr 66/08, LEX nr 488142).

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że w uzasadnieniu decyzji organu tak l, jak i II instancji, kwestia sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego nie została w wystarczający sposób omówiona. Organ podał bowiem jedynie, że "ze względu na charakter istniejącego w tym rejonie zagospodarowania terenu, celem uniknięcia wrażenia przypadkowości rozstrzygnięcia, pod uwagę wzięto szeroki kontekst przestrzenny". Również w samej analizie urbanista nie wskazał precyzyjnie przyczyn określenia takiego a nie innego wyznaczenia obszaru analizowanego. Odwołanie się w analizie do treści opinii ZIKIT w K. jest o tyle nieprawidłowe, że inwestor nie określił we wniosku skąd ma się odbywać wjazd na teren inwestycji, a opinia ZIKIT dotyczy innej sprawy. Kwestia ta ma istotne znaczenie, gdyż wyznaczony obszar analizowany jest niezwykle obszerny.

Podkreślenia również wymaga, że analiza urbanistyczno-architektoniczna, jak każdy inny dowód przeprowadzony w postępowaniu administracyjnym, podlega ocenie organu. W razie dostrzeżenia jej wadliwości rzeczą organu jest żądanie jej uzupełnienia lub wykonania nowej. Organ l instancji oparł swe rozstrzygnięcie na analizie urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej (we wstępnej fazie postępowania) przez A. B. w dniu 30.06.2006 r. (k.81 przedłożonych akt administracyjnych) oraz na kolejnej analizie wykonanej w dniu 30.11.2009 r. przez K. A. (k.220 akt administracyjnych) i aneksie do tej analizy (k.224 akt administracyjnych). Analizy te są prawidłowe.

W części tekstowej analizy A. B. z dnia 30.06.2006 stwierdzono, że w obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie, między innymi działki nr "19", "23", "24" dostępne z tej samej drogi publicznej. Wskazano również, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej - ul. [...], do której dochodzi droga wewnętrzna - ul. [...]. Tymczasem we wniosku inwestor nie określił, z jakiej ulicy będzie się odbywał wjazd na teren inwestycji. Znajdująca się w aktach administracyjnych na karcie 64 kserokopia pisma dotyczącego usunięcia braków wniosku z dnia 8 marca 2006 r. złożonego do sprawy [...], w którym określono wjazd na teren inwestycji od strony ul. [...], nie dotyczy rozpatrywanej przez organ sprawy (znak: [...]).

W analizie w punkcie 3. b, dotyczącym linii zabudowy, podano, że kształtują się w relacji do kierunku ul. [...], przyszłej ul. [...], doliny rzeki [...], ul. [...] i drogi wewnętrznej biegnącej po działkach "25’, "26". W najbliższym sąsiedztwie inwestycji linie zabudowy kształtuje istniejący budynek hotelu "[...]" (urbanista nie określił numeru działki na której się znajduje) i budynek na działce nr "24". Z kolei budynek znajdujący się na działce nr "23" zasadniczo buduje pierzeję ul. [...], a budynek znajdujący się na działce nr "27" określa pierzejowy sposób kształtowania zabudowy wzdłuż działki drogowej nr "28". W analizie podano również, że linię zabudowy kształtuje wschodnia ściana hotelu "[...]" i budynek przedszkola na działce nr "29", "30", "31", "32". Mapa zatytułowania "Załącznik graficzny do analizy urbanistyczno- architektonicznej" autorstwa A. B. znajduje się na k.78 akt administracyjnych. Z porównania tego dokumentu z analizą z k.81 wynika, że nie zaznaczono na nim opisanych w części tekstowej analizy linii zabudowy, działki nr "29’, "30", "32" znajdują się poza obszarem analizowanym, na mapie w ogóle nie jest zaznaczona działka nr "31". Nie został na niej również zaznaczony hotel "[...]". W punkcie 3 a części tekstowej analizy, dotyczącym formy architektonicznej, zawarto uwagi ogólne - bez wskazania numerów działek, na których znajduje się omawiania w tym punkcie zabudowa.

W punkcie 3. c analizy, dotyczącym wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, wymieniono działki "33", "34", "23", [...]. Jest to tylko część działek znajdujących się w obszarze analizowanym. W punkcie 3 d, dotyczącym szerokości elewacji frontowej, nie zostały wymienione numery działek wziętych do porównań.

W punkcie 3 e, dotyczącym wysokości, wymieniono jedynie działkę nr "24’ (budynek nie ukończony).

Z kolei w analizie K. A. (k.220 akt administracyjnych) powołano się na opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 27.03.2009 znak [...]. Opinia ta zalega na karcie 213 akt administracyjnych, ale dotyczy innej sprawy (znak: [...]). Urbanista podał, że teren planowanej inwestycji nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, którą stanowi ul. [...], ale poprzez drogę wewnętrzną ul. [...], a następnie drogę zlokalizowaną na terenie działek "36", "37", "26", "25", "1". Autor analizy podał, że w obszarze analizowanym znajdują się działki dostępne z tej samej drogi publicznej, między innymi "23", "24", "19". Na załączniku graficznym do analizy niewidoczne jest oznaczenia działki "24" (dokument sporządzony jest na kserokopii mapy, na której nie wszystkie numery działek są czytelne).

W punkcie 3 b analizy urbanista podał, że "budynek na działce "17" i "18" oraz budynek przedszkola z działki nr "29", "30", "31" i "32" stanowi nie tylko o sposobie kształtowania linii zabudowy w bliskim sąsiedztwie, ale przede wszystkim współtworzy obrys wielkiego odrębnego funkcjonalnie wnętrza urbanistycznego o cennych walorach krajobrazowych, przyrodniczych i rekreacyjnych." Zauważyć w związku z tym należy, że działki nr "31" i "30" nie znajdują się w wyznaczonym obszarze analizowanym, a analiza nie odnosi się do alternatywnych sposobów wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy, wskazanych w przepisie § 3 rozporządzenia.

W pkt 3 c analizy, dotyczącym wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, odniesiono się tylko do niektórych działek znajdujących się w obszarze analizowanym, gdy tymczasem stosownie do treści § 5 ust.1 rozporządzenia, co do zasady, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (wszystkich działek).

W punkcie 3 d analizy, dotyczącym szerokości elekcji frontowej nie wymieniono żadnej działki znajdującej się w obszarze analizowanym. Powyższe świadczy o brakach analiz, których organy nie dostrzegły.

Co wszakże najistotniejsze, oparcie decyzji odmownej na konkluzji organu, że teren inwestycji znajduje się poza istniejącymi liniami zabudowy i nie ma możliwości realizacji zabudowy zgodnie z linią zabudowy utworzoną przez zurbanizowane tereny po obu stronach rzeki [...], które kształtują naturalny korytarz ekologiczny, jest sprzeczne z kryteriami określonymi w przepisie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W obszarze analizowanym zostały oznaczone linie zabudowy wyznaczone przez istniejące budynki, tworzące zamknięte kwartały zabudowy. Zabieg taki, w świetle przepisu art.61 ustawy, jest niedopuszczalny. W nawiązaniu do wcześniej przedstawionych uwag ogólnych zauważyć należy, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, znajdująca się w obszarze analizowanym, jest zabudowana w taki sposób, że można ustalić wymagania dla nowej zabudowy. Organy nie dokonały ustalenia, że ani jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w taki sposób, żeby niemożliwe było ustalenie wymagań dla projektowanej zabudowy. Ustaliły wręcz coś przeciwnego: w obszarze analizowanym na działce nr "17" i "18" znajdują się budynku wielorodzinne, a na działce nr "19" znajduje się hotel. Po przeciwnej stronie [...] na działkach nr "20", "21", "22" "38" znajdują się budynki wielorodzinne. Żaden przepis ustawy i rozporządzenia wykonawczego nie wprowadza jako decydującego o możliwości zabudowy kryterium, by teren inwestycji znajdował się w wyznaczonym istniejącą zabudową kwartale urbanistycznym. Przepisy te nie określają również wymogu, by przedłużenie linii wyznaczonej przez istniejącą zabudowę przebiegało przez teren inwestycji. Dlatego też nie może stanowić uzasadnienia decyzji odmownej fakt, że linia zabudowy określona przez urbanistę jako wschodnia granica kwartału zabudowy nie przebiega przez teren inwestycji, zwłaszcza, że jest to linia dalszych, kolejnych linii zabudowy od strony ul. [...].

Tymczasem z treści § 4 rozporządzenia wyraźnie wynika, że w przepisie tym chodzi o linię zabudowy od strony pasa drogowego. Skoro w przepisie art.61 ust.1 pkt 1 ustawy mowa jest o co najmniej jednej działce sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, to możliwa jest przecież sytuacja, w której istniejąca zabudowa znajduje się po jednej stronie tej drogi, a planowana inwestycja po przeciwnej. Podzielenie sposobu rozumowania organu oznaczałoby, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, gdyż linia zabudowy wyznaczona istniejąca zabudową nigdy nie przebiegałaby przez teren inwestycji znajdujący się po przeciwnej stronie drogi publicznej. Takiego sposobu rozumowania nie sposób zaakceptować, gdyż jest on sprzeczny z treścią art.61 ust.1 pkt 1 ustawy. Po dokonaniu ustalenia, że co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji, rzeczą organu jest określenie linii zabudowy zgodnie z treścią § 4 rozporządzenia.

Na marginesie zauważyć należy, że na mapie znajdującej się na k.50 (dołączonej do wniosku) zaznaczono istniejącą w pobliżu inwestycji zabudowę. Istniejąca zabudowa zaznaczona została również na dokumencie znajdującym się na k.89. Treść tych dokumentów wskazuje na widoczną linię zabudowy od strony ul. [...] i [...]. Ewentualność takiego sposobu ustalenia linii zabudowy w ogóle nie była rozważana.

Organ l i II instancji oceniły materiały przedstawione przez inwestora, w tym opracowania autorstwa prof. Z. M. i dr R.K.. Jak wskazał organ l instancji materiały te zostały złożone do sprawy [...]. Dowodów tych brak jest jednakże w aktach administracyjnych przedłożonych przez organ przy odpowiedzi na skargę. Budzi to zatem wątpliwość, czy organy dysponowały tymi dowodami w chwili rozstrzygania sprawy.

Opracowania te znajdują się bowiem w aktach administracyjnych, które zostały dołączone na wezwanie Sądu dopiero w dniu 2.12.2011 r.

Pomijając tę okoliczność stwierdzić należy, że odniesienie się przez organy do dowodów przedstawionych przez inwestora nie było wystarczające. Opracowania autorstwa prof. nadzw. PK dr hab. inż. arch Z. M., we współpracy z dr inż. arch. U. F. i mgr sztuki A. M., nie stanowiły przecież analizy urbanistyczno - architektonicznej w rozumieniu przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też dokonana przez Kolegium ocena, że przedłożony dowód nie odpowiada w pełni wymogom formalnym rozporządzenia wykonawczego do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem brak w nich jednoznacznego powołania się na treść konkretnych przepisów uregulowanych w powyższych aktach, jest nieadekwatna do zawartości tego opracowania. Odnosząc się z kolei do analizy urbanistyczno - architektonicznej autorstwa arch. R. K., organ stwierdził, że w zakresie wskazanej funkcji, linii zabudowy od strony ul. [...], wskaźnika powierzchni zabudowy, wysokości budynków i geometrii dachów tezy kontranalizy urbanistycznej odbiegają od ustaleń analizy urbanistyczno - architektonicznej sporządzonej przez organ l instancji. Konstatacja taka nie jest wystarczająca. Również stwierdzenie organu, że brak jest możliwości ustalenia parametrów zaproponowanych przez wnioskodawcę, gdyż przedstawiona kontranaliza nie uwzględnia istniejącej linii zabudowy ukształtowanej od strony doliny [...], nie jest wystarczające dla przyjęcia jako podstawy decyzji analizy sporządzonej na zlecenie organu. Wszak najistotniejszą sporną kwestią było rozważenie innej linii zabudowy niż wskazanej przez A. B. i K. A. M.. Z przyczyn wyżej wskazanych, odrzucenie możliwości wyznaczenia linii zabudowy od strony ul. [...] tylko z tego powodu, że organ wyznaczył linię zabudowy od strony rzeki [...], było wadliwe.

Uznać zatem należy, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji wydana została z naruszeniem art.61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również z naruszeniem § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oparte również zostały na wadliwej analizie urbanistyczno-architektonicznej, a rozważenie zebranego materiału dowodowego nastąpiło z naruszeniem art.77 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie sporządzenie nowej analizy urbanistyczno-architektonicznej, prawidłowe rozważenie całości zebranego materiału dowodowego, oparcie decyzji na wyżej przedstawionej wykładni przepisu art.61 ust.1 ustawy i § 4 rozporządzenia wykonawczego.

Zwrócić również należy uwagę na jeszcze jedną okoliczność. W uzasadnieniu decyzji organu l instancji znajduje się wyjaśnienie, że mimo stwierdzenia tożsamości rozpatrywanej sprawy ze sprawą z wniosku tego samego inwestora o ustalenie warunków zabudowy (znak: [...]), niemożliwe jest umorzenie postępowania, gdyż od decyzji znak: [...]) zostało złożone odwołanie i nie jest ona ostateczna.

Organ II instancji kwestię tę pominął milczeniem.

Tymczasem, jak wynika z analizy akt administracyjnych sprawy [...] (przedłożonych przy piśmie SKO z dnia 2.12.2011 r.) decyzją z dnia 6.12.2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 27.07.2010 r. znak: [...]. Z kolei porównanie zakresu wniosku rozpatrywanego w tej ostatniej sprawie i złożonego w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 29.10.2010 r. znak: [...], która poprzedziła zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 20 czerwca 2011 r., znak: [...] - prowadzi do konkluzji, że są one w tych dwóch sprawach identyczne.

Tożsamość sprawy zachodzi w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu, rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1061, LEX nr 45166). Analiza akt spraw zakończonych decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 27.07.2010r. znak: [...] oraz decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 29.10.2010 r. znak: [...] prowadzi do konstatacji, że zachodzi między nimi tożsamość w przedstawionym wyżej znaczeniu.

A zatem w rozpoznawanej sprawie doszło do sytuacji, że dacie wydania zaskarżonej decyzji - w dniu 20.06.2011 r., w obrocie prawnym znajdowała się ostateczna decyzja SKO w [...] z dnia 6.12.2010 r. rozstrzygająca tę samą sprawę administracyjną.

Dlatego też uznać należy, że zaskarżona decyzja SKO w [...] z dnia 20.06.2011r. wydana została z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stwierdza się nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już po przednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. znajduje bowiem zastosowanie w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna.

W oparciu o powyższe, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. należało stwierdzić w punkcie l wyroku nieważność decyzji organu II instancji.

Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku wydano na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.