Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2580/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 1 października 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant: starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 17 września 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.P., A.P. i K.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 5/17 w sprawie ze skargi A.B. i G.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od A.B. i G.S. solidarnie na rzecz G.P., A.P. i K.P. solidarnie kwotę 790 (siedemset dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 5/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w sprawie ze skarg A.B. i G.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] października 2015 r. nr [...] oraz orzekł o kosztach postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Pismem z dnia 25 czerwca 2015 r. A.P., G.P. i K.P. zwrócili się do Prezydenta Miasta Gdyni o ustalenie warunków zabudowy działek nr [...] i nr [...], obręb [...], dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej wraz z infrastrukturą.

W związku z powyższym decyzją z dnia [...] października 2015 r., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 3, art. 53 ust. 3 i 4 pkt 5a, 8 i 9, art. 54 i art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589), Prezydent Miasta Gdyni ustalił warunki zabudowy działki nr [...], oznaczonej literami A-B-C-D-E-A na załączniku graficznym do decyzji oraz działki drogowej nr [...] dla realizacji infrastruktury.

W decyzji organ określił rodzaj zabudowy i inwestycji - zabudowa mieszkalna jednorodzinna; budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej wraz z infrastrukturą. Organ określił także następujące warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:

- obowiązująca linia zabudowy - 4m od granicy z działką drogową - jak na załączniku graficznym;

- wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki - do 0,32;

- szerokość elewacji frontowej – 12 m;

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej mierzona do okapu - do 6 m (od poziomu istniejącego terenu - precyzyjny wymiar należy wyznaczyć na podstawie pomiarów wykonanych przez uprawnionego geodetę);

- geometria dachu: dach stromy o kącie nachylenia 37°, wysokość kalenicy - do 11,5m, układ połaci dachowych - dwuspadowy (możliwe jest zastosowanie lukarn), układ głównej kalenicy - prostopadły lub równoległy do frontu działki.

Organ wskazał też, że planowane przedsięwzięcie znajduje się w otulinie Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego, gdzie obowiązuje uchwała Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. nr 143/VII/11 w sprawie Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego (Dz.Urz. Woj. Pom. nr 66, poz. 1458). Teren objęty wnioskiem jest zlokalizowany na skłonie wysoczyzny, pierwotnie o zróżnicowanych wysokościach, obecnie w znacznej części teren jest wyrównany nawiezionymi masami ziemnymi, które w południowej części działki tworzą skarpę o wysokości względnej 3 - 4 m. W toku postępowania projekt przedmiotowej decyzji został uzgodniony z Wydziałem Środowiska w części dotyczącej ustalania sposobu zagospodarowania terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, zaś Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w G. poinformował, że w ustawowym terminie nie zajmie stanowiska w sprawie uzgodnienia projektu decyzji, co uznaje się za dokonanie uzgodnienia.

Na skutek odwołań G.S. oraz A.B. i D.B. decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem organu planowana inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z analizy załączonej do akt sprawy wynika, że w obszarze analizowanym - wyznaczonym zgodnie z przepisem § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w formie szeregowej i wolnostojącej. Są to działki o powierzchni od 75 m² do 1607 m². Odnosząc się do zarzutów dotyczących przyjętego w decyzji parametru szerokości elewacji frontowej Kolegium stwierdziło, że jego ustalenie na poziomie 12 m zostało poczynione w oparciu o wyniki przeprowadzonej analizy, w której wzięto pod uwagę, że średnie szerokości elewacji frontowych budynków występujących w obszarze analizowanym kształtują się od 6 do 8 m, a w przypadku poszczególnych segmentów budynków szeregowych na poziomie około 12 m. Ze względu zatem na zbliżoną szerokość frontu działek występujących przy ul. [...], uzasadnionym, w świetle § 6 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, było przyjęcie szerokości elewacji frontowej budynku przy ul. [...], wynoszącej 12 m. Ustalona szerokość elewacji frontowej nawiązuje także do szerokości ścian szczytowych budynków szeregowych przy ul. [...]. Kolegium wyjaśniło też, że podziela zarzuty dotyczące błędnego załącznika graficznego do decyzji organu pierwszej instancji, uznając, że nie spełnia on wszystkich wymogów formalnych, jakie zgodnie z art. 54 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinna zawierać mapa załączona do decyzji w sprawie warunków zabudowy, jednakże uchybienie to nie przesądza o zupełnej wadliwości decyzji.

Skargi na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli A.B. oraz G.S., zarzucając jej naruszenie szeregu przepisów. W uzasadnieniach wniesionych skarg skarżący zawarli obszerną argumentację mającą na celu wykazanie wadliwości decyzji ustalającej warunki zabudowy.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o ich oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku złożone skargi zasługiwały na uwzględnienie, albowiem zarówno decyzja zaskarżona jak i poprzedzającą ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania.

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, iż w dacie wydawania decyzji brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek nimi objętych. Następnie Sąd przytoczył art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określający zasady ustalania warunków zabudowy i wyjaśnił reguły rządzące wyznaczaniem poszczególnych parametrów przyszłej zabudowy, mając na uwadze rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dalej Sąd wskazał, że ze sporządzonej w tej sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że ustalono w niej wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego jako konkretny parametr, wynoszący 0,32, stanowiący jednocześnie średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy ustalony dla analizowanego obszaru. Natomiast w decyzji ustalono ten wskaźnik powierzchni zabudowy inaczej: "do 0,32". W analizie ustalono także wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na od 5 do 6 m. Wskazano też, że w obszarze analizowanym przeważają budynki posiadające wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - około 6 m. W decyzji natomiast ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy na "do 6 m", a więc inaczej niż w analizie. Zdaniem Sądu nieczytelne jest ponadto ustalenie w analizie obowiązującej linii zabudowy dla nowej inwestycji. W załączniku graficznym do analizy obowiązującą linię zabudowy poprowadzono jedynie na działkach sąsiednich, a nie na działkach objętych wnioskiem. W części tekstowej analizy wyjaśniono natomiast, że zabudowa w obszarze analizowanym usytuowana jest przeważnie w odległości 6 - 7 m od granicy z działką drogową. W związku z tym, że działka nr [...] położona jest głębiej, niż pozostałe działki budowlane, linię zabudowy można przyjąć w odległości 4 m od granicy działki z działką drogową, w nawiązaniu do usytuowania ściany szczytowej budynku przy ulicy [...], oddalonej w odległości około 4m od granicy z działką drogową – jak na załączniku graficznym. Wyjaśniono też, że działka nr [...] stanowi drogę wewnętrzną i nie jest drogą publiczną, w związku z czym nie mają zastosowania do niej przepisy dotyczące odległości krawędzi jezdni zawarte w ustawie o drogach publicznych. W ocenie Sądu, z załącznika graficznego do analizy i treści opisanych powyżej wyjaśnień, zawartych w jej części tekstowej, nie wynika jednoznacznie w jaki sposób ustalono w analizie obowiązującą linię zabudowy dla nowej inwestycji. Nie wiadomo także, dlaczego linia ta miałaby być ustalana z uwzględnieniem odległości ściany szczytowej budynku przy ul. [...] od działki drogowej – czyli budynku znacznie oddalonego od działki inwestorów, a nie jako przedłużenie linii zabudowy ustalonej z uwzględnieniem zabudowy usytuowanej w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestorów. Ponadto z załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy wynika, że linię tę ustalono w odległości 4 m od granicy z działką, która stanowi drogę wewnętrzną (w analizie tymczasem autor jako "działki drogowe" określa ulice [...] i [...] – od nich ustala odległości budynków, opisane w części graficznej). Organy nie wyjaśniły zatem w jaki sposób ustaliły obowiązującą linię zabudowy dla nowej inwestycji, a niewątpliwie nie sposób przyjąć, że stanowi ona przedłużenie obowiązującej linii zabudowy ustalonej dla zabudowy sąsiedniej w załączniku graficznym do analizy.

Dalej Sąd podniósł, że w jego ocenie załącznik graficzny do decyzji organu pierwszej instancji jest wadliwy, nie zawiera bowiem jakichkolwiek informacji odnośnie skali mapy, nie zawiera także legendy, a zatem nie jest pewne, co zostało na nim odzwierciedlone. Sąd wskazała także, iż organy nie odniosły się do zarzutu braku aktualności map – działka nr [...] jest zabudowana w sposób legalny budynkiem mieszkalnym, co nie znalazło odzwierciedlenia na mapie, a przecież analiza musi uwzględniać całą zabudowę istniejącą na obszarze analizowanym. Ponadto wymóg aktualności mapy wynika z art. 7 k.p.a. i art. 54 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także § 9 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W sprawie ustalono szerokość elewacji frontowej na 12 m, nie precyzując, czy jest to szerokość elewacji frontowej całego budynku, czy też szerokość elewacji frontowej poszczególnych segmentów budynków szeregowych, mimo że w analizie i decyzjach podawane są informacje dotyczące obu tych szerokości. Przy czym organ odwoławczy błędnie wskazuje, że z analizy wynika, iż 12 m jest to szerokość elewacji poszczególnych segmentów budynków szeregowych. Brak jest także wskazania tego parametru dla wszystkich budynków objętych analizą, trudno zatem ustalić, w ocenie Sądu, jak ten parametr ustalono.

Zdaniem Sądu już tylko braki w opisanym powyżej zakresie uzasadniały uchylenie decyzji organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, albowiem nieprawidłowo sporządzona analiza nie może być podstawą do wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Rozstrzygnięcia opartego na takiej analizie organ nie miał prawa zaakceptować, a tak w niniejszej sprawie postąpił.

Sąd zwrócił także uwagę, że w decyzji organ winien ustalić konkretną liczbę miejsc parkingowych. Natomiast ocena czy ustalona liczba miejsc zmieści się na działce przeznaczonej do zainwestowania należy do organu architektoniczno-budowlanego wydającego pozwolenie na budowę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli inwestorzy – G.P., K.P. i A.P., zaskarżając go w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 – 3 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji pomimo legalności zaskarżonej decyzji, która była zgodna z przepisami prawa i została wydana w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa i regułami prowadzenia postępowania dowodowego, zaś ewentualne uchybienia występujące w decyzji nie miały wpływu na treść wydanego zarówno przez organ pierwszej jak i drugiej instancji rozstrzygnięcia,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. art. 54 pkt 2 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 1 i 2 oraz w zw. z § 4 ust. 4, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1-3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji pomimo, iż w postępowaniu nie doszło do naruszenia przywołanych wyżej przepisów prawa materialnego tj. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ww. rozporządzenia,

3) art. 151 p.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu, pomimo że decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego i postępowania administracyjnego;

II. przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 1 i 2 oraz w zw. z § 4 ust. 4, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1-3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustalenie parametrów zabudowy wyłącznie poprzez ustalenie wartości maksymalnych jest niezgodne z przepisami prawa materialnego, podczas gdy przepisy nie precyzują sposobu ustalenia wartości granicznych, zaś dla ochrony ładu przestrzennego przy tego typu zabudowie wystarczające jest ustalenie wielkości maksymalnych, a także poprzez przyjęcie, że ustalenie obowiązującej linii zabudowy dla nowej inwestycji z odstępstwem od występujących w najbliższym sąsiedztwie odległości zabudowań od drogi było nieuzasadnione, podczas gdy § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza możliwość odstąpienia od linii zabudowy, zaś odstępstwo to zostało umotywowane w przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji analizie i nie było sprzeczne z zasadą dobrego sąsiedztwa, jak również poprzez bezpodstawne przyjęcie, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii kalenic oraz szerokość elewacji frontowej zostały oznaczone nieprawidłowo, podczas gdy parametry te znajdują odzwierciedlenie w dokonanej przez organ pierwszej instancji analizie i zostały określone zgodnie z przepisami, a także poprzez przyjęcie, że wadliwości w zakresie mapy i jej aktualności mogły mieć wpływ na wynik sprawy, podczas gdy prawidłowość i aktualność mapy nie zostały zdefiniowane przez ustawodawcę, zaś drobne nieprawidłowości w zakresie prawidłowości i aktualności mapy nie miały wpływu na wydaną decyzję o warunkach zabudowy,

2) art. 54 pkt 2 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 18 ust. 1 i 2 w zw. z § 19 ust. 1 pkt 2 oraz pkt 2 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegająca na przyjęciu, że ww. przepisy zobowiązują organ do precyzyjnego określenia w decyzji o warunkach zabudowy liczby miejsc parkingowych, podczas gdy dokładna liczba miejsc parkingowych jest określana dopiero na etapie wydawania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę;

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

Wskazując na powyższe inwestorzy wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli skarżący – A.B. pismem z dnia 4 września 2017 r., a G.S. pismem z dnia 5 września 2017 r. domagając się jej oddalenia i jednocześnie zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., a które Naczelny Sąd Administracyjny również rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Te zaś, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy spowodowały, iż uznano wniesioną skargę kasacyjną za usprawiedliwioną.

Przede wszystkim w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, jak trafnie podniesiono w złożonym środku odwoławczym, nie przeprowadził właściwej kontroli legalności kwestionowanych decyzji i w konsekwencji wadliwie zastosował konstrukcję prawną uchylenia wydanych w sprawie decyzji obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek uwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej zaznaczyć należy, iż zasadą jest, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, jak w sprawie niniejszej, w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2013 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - zwanej w dalszej części tego uzasadnienia "ustawą"). Wymagania, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały określone w art. 61 ust. 1 ustawy.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy. (wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r. II OSK 1518/11, LEX nr 1367308; wyrok NSA z 12 października 2010 r. II OSK 1542/09, LEX nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w ustawie warunków. Oznacza to, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 ustawy jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Niewątpliwie zasadnicze znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy ma spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa. Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość.

Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Ustalenie wymagań kształtowania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą istniejącego stanu odbywa się na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem".

W tej sprawie w ramach prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego (co przyznał Sąd pierwszej instancji) organ przeprowadził analizę istniejącej zabudowy w celu sprawdzenia, czy możliwe jest na jej podstawie ustalenie parametrów nowej inwestycji dla realizacji czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej wraz z infrastrukturą. Uznano, iż na terenie gdzie dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna głównie w zabudowie szeregowej, a także wolnostojąca dopuszczalne jest zlokalizowanie planowanej inwestycji. Oznacza to, że warunki kontynuowania funkcji zostały spełnione. Warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej (por. wyrok NSA z 2 października 2008 r. II OSK 1104/07; wyrok NSA z 4 grudnia 2009 r. II OSK 1909/08; wyrok NSA z 4 grudnia 2009 r. II OSK 1909/08). W piśmiennictwie przyjmuje się, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach istniejącego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów), w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

Jednakże zdaniem Sądu pierwszej instancji parametry przyszłej zabudowy nie zostały właściwie określone, stąd też wyeliminowano z obrotu prawnego kwestionowane decyzje.

Przede wszystkim, zdaniem Sądu pierwszej instancji, wadliwie (nieprecyzyjnie) oznaczono wskaźnik powierzchni zabudowy jako "do 0,32" oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej "do 6m" - patrz strona 16 i 17 uzasadnienia. Podanie takich parametrów zdaniem skarżących kasacyjnie nie narusza prawa, stąd zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz § 5 ust. 1 i 6 ust. 1 rozporządzenia w sposób opisany w zarzucie nr 1 naruszenia prawa materialnego. W tym zakresie skarżący kasacyjnie mają rację, a zarzut ten jest usprawiedliwiony. W orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów nowej zabudowy przez użycie sformułowań takich jak: "maksymalnie, do, od - do, około" (por.m.in.: wyrok NSA z 17 stycznia 2014 r. II OSK 1933/12; wyrok NSA z 6 września 2013 r. II OSK 813/12; wyrok WSA w Warszawie z 9 marca 2010 r. IV SA/Wa 871/09; wyrok WSA w Gliwicach z 3 grudnia 2010 r. II SA/GL 545/10; wyrok NSA z 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 952/10; wyrok NSA z 31 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 2419/15). Odmienne twierdzenia Sądu pierwszej instancji w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie.

Ponadto Sąd pierwszej instancji zakwestionował prawidłowość ustalenia obowiązującej linii zabudowy dla nowej zabudowy. Jak uznano w motywach kwestionowanego wyroku nieczytelne jest ustalenie w analizie linii zabudowy, nie wynika jednoznacznie w jaki sposób ustalono linię zabudowy, nie wiadomo dlaczego linia ta miałaby być ustalona z uwzględnieniem odległości ściany szczytowej budynku przy ul. [...] od działki drogowej - czyli budynku znacznie oddalonego od działki inwestorów, generalnie więc uznano, że nie wyjaśniono tej kwestii - patrz str. 17 uzasadnienia.

Mając jednak na uwadze akta przedmiotowej sprawy usprawiedliwiony jest zarzut skargi kasacyjnej błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy w zw. z § 3 ust. 1 i 2 oraz w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia polegający na przyjęciu, że ustalenie obowiązującej linii zabudowy dla nowej inwestycji z odstępstwem od występujących w najbliższym sąsiedztwie odległości zabudowań od drogi było nieuzasadnione, podczas gdy § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza możliwość odstąpienia od linii zabudowy, zaś odstępstwo to zostało umotywowane w przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji analizie i nie było sprzeczne z zasadą dobrego sąsiedztwa. Przede wszystkim należy zgodzić się ze skarżącymi kasacyjnie, iż obowiązujące przepisy nie reglamentują wyznaczenia obowiązujących linii zabudowy. Nie ograniczają także wyznaczenia owej linii jedynie do tej granicy terenu inwestycyjnego, do której nieruchomość objęta wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej. Celem ustalenia tych linii jest zagwarantowanie zachowania stosownej odległości budynku od pasa drogowego. Poza tym należy przy tym pamiętać, iż wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. Linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione fronty budynków, lecz jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy, linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego, określa więc nieprzekraczalną granicę terenu ewentualnych inwestycji (vide: wyrok NSA z 5 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 967/07; wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 789/07).

W tej sprawie, co słusznie zauważono w skardze kasacyjnej, na stronie 2 analizy funkcji oraz cech zabudowy w zakresie linii zabudowy wyraźnie zaznaczono, że zabudowa w obszarze analizowanym usytuowana jest przeważnie w odległości 6-7 m od granicy z działką drogową. Natomiast sporna działka inwestorów nr [...] przy ul. [...] położona jest głębiej niż pozostałe działki budowlane, bowiem przed działką tą pozostawiona jest rezerwa terenu na ewentualną nawrotkę (potwierdzają to złożone do akt sprawy mapy). Jednakże z uwagi na powyższe wskazano, że linię zabudowy można przyjąć w odległości 4 m od granicy działki z działką drogową, w nawiązaniu do usytuowania ściany szczytowej budynku przy ul. [...] oddalonej w odległości 4 m od granicy z działką drogową. Taki sposób ustalenia linii zabudowy nie może być uznany za nieczytelny. Niewątpliwie dokonane ustalenie w tym zakresie wynika z dyspozycji § 4 ust. 4 rozporządzenia, który statuuje, że dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której w § 3 ust. 1. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na głębsze położenie działki inwestorów względem drogi niż inne działki, wyznaczenie linii zabudowy dla planowanej inwestycji uzasadniało w efekcie przyjęte przez organy odstępstwa o jakim wyżej mowa. Zaprezentowane uzasadnienie w tym zakresie jest co najmniej dostateczne, bowiem wynika z niego potrzeba wyznaczenia innej obowiązującej linii zabudowy niż określona w analizie, a w konsekwencji należy zgodzić się ze skarżącymi kasacyjnie, iż organ był uprawniony do przyjęcia takiej linii zabudowy.

Kolejną wskazywaną w wyroku Sądu pierwszej instancji wadliwością zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji jest to, że załącznik graficzny do decyzji organu pierwszej instancji jest wadliwy, nie zawiera bowiem jakichkolwiek informacji odnośnie skali mapy, nie zawiera także legendy, a zatem nie jest pewne, co zostało na nim odzwierciedlone. Dodano także, że działka nr [...], która znajduje się w obszarze analizowanym, jak podnoszono zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, a organ zignorował to i nie zadbał o to by to sprawdzić - patrz strona 18 uzasadnienia. W tym zakresie w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wadliwości w zakresie mapy i jej aktualności mogły mieć wpływ na wynik sprawy, podczas gdy prawidłowość i aktualność mapy nie zostały zdefiniowane przez ustawodawcę, zaś drobne nieprawidłowości w zakresie prawidłowości i aktualności mapy nie miały wpływu na wydaną decyzję o warunkach zabudowy. Z zarzutem tym należy się zgodzić mając na uwadze również zarzut naruszenia prawa procesowego zamieszczony jako pkt 2 w petitum skargi kasacyjnej.

Z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy w zw. z § 9 ust. 1-3 rozporządzenia wynika obowiązek uwzględnienia w postępowaniu map spełniających wymogi wskazywanych przepisów, stanowiących dokumenty urzędowe. Takie dokumenty mają zaś służyć nie tylko odniesieniu do konkretnego terenu zamiaru inwestora, ale także odpowiedniemu przeprowadzeniu w sprawie analizy, a następnie wydaniu właściwej decyzji wiążącej na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Mapy takie winny uwzględniać aktualny stan w terenie (wyrok NSA z: 18 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1455/10, LEX nr 1151884; 7 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2222/10, LEX 1123123), a w przypadku dezaktualizacji dokumentów dołączonych do wniosku (w związku np. z długotrwałością postępowania), odpowiednie mapy dla celów przeprowadzenia analizy i sporządzenia załączników graficznych do decyzji winien z urzędu zgromadzić organ właściwy do jej wydania, w myśl ogólnych zasad postępowania dowodowego, wobec braku podstaw prawnych do ponownego nakładania takiego obowiązku na inwestora. Nie zawsze brak aktualnych map jest uchybieniem mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja nie zachodzi wtedy, gdy nieaktualność map pozostaje bez wpływu na treść i wyniki analizy oraz ustalenie zawarte w decyzji (argum. ex wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 23 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 745/12 aprobowany wyrokiem NSA z 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2717/12, LEX 1485605). Kwestie dotyczące sporządzenia części graficznej analizy na odpowiedniej kopii mapy i jej aktualności winny być poddane szczegółowej ocenie Sądu pierwszej instancji. Uchybienia w tym zakresie mogą mieć wpływ nie tylko na prawidłowość decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z punktu widzenia formalnego, lecz także budzić uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia analizy w zakresie określonym w art. 61 ust. 1-5 ustawy (wyrok NSA z 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2410/11, LEX 1337363).

W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie zwraca się uwagę, że wadliwość sporządzonej w sprawie analizy z uwagi na nieaktualność mapy, na której została ona przeprowadzona, gdy na skutek zmiany w stanie faktycznym na analizowanym obszarze (np. pobudowano budynek lub budynki, które w sposób istotny wpływać mogą na treść ustaleń w zakresie istotnym da rozstrzygnięcia sprawy – w szczególności w oparciu o § 4-8 rozporządzenia), przemawia za uchyleniem decyzji w przedmiocie warunków zabudowy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - patrz wyrok NSA z 17 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 1948/13.

W tej sprawie załącznik graficzny decyzji, o którym wspomina Sąd pierwszej instancji, ten bez skali i bez legendy, stanowi fragment mapy stanowiącej załącznik graficzny do analizy funkcji oraz cech zabudowy na co wskazuje dokładne porównanie tych map. Natomiast mapa stanowiąca załącznik graficzny do analizy posiada skalę 1:1000 i legendę. Na obu tych mapach działka nr [...] jest niezabudowana. Z analizy akt sprawy wynika, że kopię mapy na której opracowano załącznik graficzny do analizy wykonano dnia 12 sierpnia 2015 r., a więc nie można jej odmówić aktualności gdy podejmowano decyzję pierwszoinstancyjną - ta zaś wydana została w dniu [...] października 2015 r. Niespornym jest także, że ww. mapy przedstawiono po wszczęciu postępowania wnioskiem inwestorów z dnia 25 czerwca 2015 r. Należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, iż dołączony do decyzji organu pierwszej instancji załącznik w postaci jednej z map (ta bez skali i legendy) nie w pełni spełnia wszystkie wymogi formalne, niemniej jednak nie jest to uchybienie, które mogłoby przesądzać o wadliwości zaskarżonej decyzji, tym bardziej, gdy uwzględni się to, co wyżej przedstawiono, że sporna mapa zakwestionowana przez Sąd stanowi w istocie fragment innej mapy, na której sporządzono załącznik graficzny dla analizy funkcji.

Niesporne jest, iż żaden z aktów prawnych nie precyzuje, co należy rozumieć pod pojęciem mapy "aktualnej". Trzeba zatem odwołać się do powszechnego sposobu rozumienia określenia "aktualny" w języku polskim. Na gruncie reguł znaczeniowych tego języka, "aktualny", w analizowanym tu kontekście, znaczy tyle, co "dotyczący teraźniejszości i tego, co jest dla niej istotne" (zob. Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003, hasło "aktualny" w zn. 1). W konsekwencji należy stwierdzić, że mapa jest aktualna tak długo, jak długo odzwierciedla obecny (teraźniejszy) stan rzeczy istniejący na danym terenie. Zachowanie aktualności mapy nie zależy zatem bezpośrednio od daty jej opracowania, lecz od niezmienności stanu faktycznego na tej mapie odzwierciedlonego. Ani przepisy prawa, ani względy doświadczenia życiowego nie dają dostatecznych podstaw do konstruowania domniemania, że wyłącznie z uwagi na upływ określonego czasu (np. miesiąca, roku albo dwóch lat) mapa wykorzystana do celów projektowych traci aktualność – patrz: wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 909/14.

Z map znajdujących się w aktach sprawy, o których była mowa wyżej nie wynikało by na działce nr [...] zlokalizowany był budynek mieszkalny przyjęty do zasobu geodezyjno-kartograficznego ale to, że taki budynek w międzyczasie powstawał, nie oznacza, iż przedstawione mapy były nieaktualne, tym bardziej, że z akt sprawy w sposób jednoznaczny nie wynika, iż obiekt ten został włączony do takiego zasobu po dacie 12 sierpnia 2015 r., a przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej tj. [...] października 2015 r., a tam na działce NR [...] brak było wskazywanego przez skarżących budynku.

Przede wszystkim jednak Sąd winien w tej sytuacji wyprowadzić nieaktualność przedmiotowej mapy w opisanym zakresie na podstawie materiałów wynikających z akt sprawy, skoro orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a), albowiem przyjęcie nieaktualności mapy zwiążę się przecież, w okolicznościach tej sprawy, z potrzebą ponownej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu. Zawsze istniała też możliwość dopuszczenia dowodu z dokumentów w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. na potwierdzenie tej okoliczności, skoro takie twierdzenie podnoszone było przez skarżących. Nakazywanie więc organowi by okoliczność tę zbadał w ramach ponownego postępowania nie znajduje w okolicznościach tej sprawy uzasadnienia, tym bardziej, że nie wypowiedziano się w zaskarżonym wyroku czy w tej sprawie twierdzenie skarżących o nieaktualności mapy ma wpływ na treść i wyniki analizy. Dlatego też słusznie okoliczność ta kwestionowana jest w zarzucie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 – 3 k.p.a.

Dodatkowo Sąd pierwszej instancji zakwestionował jeszcze prawidłowość przyjętych w sprawie dla nowej zabudowy parametrów w tym dotyczących szerokości elewacji frontowej, górnej krawędzi elewacji frontowej i układ głównych kalenic dachów, co zostało również zakwestionowane zarzutami skargi kasacyjnej w tym zarzutem opisanym jako nr 1, a dotyczącym naruszenia prawa materialnego.

Co do szerokości elewacji frontowej, Sąd pierwszej instancji podniósł, iż wskazany w decyzji parametr 12 m nie precyzuje czy jest to szerokość całego budynku czy też szerokość poszczególnych segmentów budynku szeregowego -strona 19 uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji niewskazanie w sentencji decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, że ww. parametr 12 m dotyczy poszczególnych segmentów planowanego obiektu, a dot. realizacji czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej, nie stanowi naruszenia prawa mającego istotny wpływ na wynik postępowania. Ten parametr przyszłej zabudowy omówiony został (wyjaśniony) w analizie funkcji oraz cech zabudowy, jak i w decyzji organu odwoławczego, a wynika z nich, że ten parametr dotyczy szerokości elewacji frontowej poszczególnych segmentów budynku szeregowego. W przeciwnym wypadku przyjęcie, iż ww. szerokość odnosi się do całego zamierzenia inwestycyjnego (4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej) to poszczególne segmenty tej zabudowy musiały by mieć po 3 m, a to nie wynika w żaden sposób z przeprowadzonej analizy funkcji. Przede wszystkim, w tych okolicznościach sprawy, Sąd pierwszej instancji winien wypowiedzieć się co do prawidłowości zastosowania dla poszczególnych segmentów zabudowy szeregowej tego właśnie parametru, a tego w tej sprawie nie uczynił.

Również jako naruszenie niemające istotnego wpływu na wynik postępowania, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy ocenić wskazywane przez Sąd pierwszej instancji wadliwe określenie parametru dot. górnej krawędzi elewacji frontowej. Jak zaznaczono w motywach zaskarżonego wyroku, w decyzji wartość ta określona została jako "mierzona do okapu - do 6 m (od poziomu istniejącego terenu) precyzyjny wymiar należy ustalić na podstawie pomiarów wykonanych przez uprawnionego geodetę". Zarzut Sądu pierwszej instancji, że parametr ten został oznaczony jako "do 6 m" a więc jest oznaczony nieprecyzyjnie, jest całkowicie chybiony. Jak już wyżej zaznaczono, w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów nowej zabudowy przez użycie sformułowań takich jak: "maksymalnie, do, od - do, około". Poza tym to, że jak zaznaczył Sąd pierwszej instancji w § 7 ust. 2 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejście do budynku, a w decyzji wskazano, że nastąpi to od poziomu istniejącego terenu nie jest okolicznością powodującą, że wskazywana wadliwość w tym zakresie ma wpływ na wynik tego postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego można uznać to za naruszenie niemające istotnego wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim przepis ten, na który powołał się Sąd pierwszej instancji ma charakter techniczny, co słusznie zaznaczono w motywach skargi kasacyjnej, zaś wysokość górnej krawędzi elewacji została oznaczona na poziomie wynikającym z analizy funkcji, a zatem w tym zakresie zaznaczenie że odległość ta ma być mierzona od poziomu istniejącego terenu nie pozwala uznać to za opisanej wyżej naruszeniem mające do tego istotny wpływ na wynik sprawy. Usprawiedliwiony jest więc zarzut błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z § 7 ust. 1-3 rozporządzenia - zarzut skargi kasacyjnej nr 1 naruszenia prawa materialnego.

Nie można także podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, co do naruszeń w zakresie wskazywanego parametru, a to układu głównych kalenic dachów. Ten parametr wskazany w pkt 3e decyzji o warunkach zabudowy oparty został o przeprowadzoną w tej sprawie analizę.

Stosownie do § 8 rozporządzenia określić należy wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. W opracowanej analizie funkcji oraz cech zabudowy w tym zakresie ustalono, że układ głównych kalenic dachów budynków w obszarze analizowanym w stosunki do frontu działki jest zarówno równoległy – budynki przy ul. [...],[...], [...], jak i prostopadły – budynki przy ul. [...],[...],[...]. Tak też ustalono w decyzji o warunkach zabudowy przyjmując układ głównej kalenicy prostopadły lub równoległy od frontu działki, co zmaterializuje się na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Wybór jednego z tych dwóch układów głównej kalenicy jest zatem dopuszczalny na etapie udzielania pozwolenia na budowę. Trudno więc, w okolicznościach tej sprawy, mówić o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa, jak przyjmuje to Sąd pierwszej instancji. Zatem w tym zakresie przywołany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez ten Sąd art. 145 § 1pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i 3, art. 80 i 107 § 1-3 k.p.a. jest usprawiedliwiony.

Nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji w kwestii miejsc postojowych, a to iż w zaskarżonej decyzji winna być określona konkretna liczba miejsc postojowych. Z tym poglądem nie można się zgodzić i w tym zakresie skarga kasacyjna wskazuje na usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 54 pkt 2 lit. c ustawy oraz § 18 ust. 1 i 2 w zw. z § 19 ust. 1 pkt 2 oraz pkt 2 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich niewłaściwą wykładnię.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wskaźnik liczby miejsc postojowych, co do zasady powinien być określany na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę. Wymagana ilość miejsc postojowych zależy m.in. od ilości samochodów użytkowników przebywających w budynku stale lub okresowo, która to ilość jest z kolei determinowana takimi cechami budynku, jak liczba lokali mieszkalnych, ich powierzchnia, czy powierzchnia usług. Te wielkości ustalane są natomiast szczegółowo na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę (patrz: wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 761/16, LEX nr 2464428).

Podkreślić należy, iż stosownie do § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zagospodarowując działkę budowlaną należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne - § 18 ust. 2 rozporządzenia.

Nie oznacza to jednak, że organ wydając decyzję o ustaleniu warunków zabudowy ma wkraczać w kompetencje organu właściwego w sprawach wydawania pozwoleń na budowę. Nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna określać liczbę miejsc parkingowych. Przepis art. 54 pkt 2 lit. c ustawy nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Powołane wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie znajduje zastosowania w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – tak w wyrokach NSA z 27 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2448/10; z 7 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2151/12, LEX nr 1444439; z 27 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 267/11, LEX nr 1406706; z 9 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1129/08, LEX nr 959047). Zatem stanowisko takie jest dominujące w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Tym samym mając powyższe na uwadze wskazać należy, iż analiza decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] października 2015 r. w szczególności jej pkt 5 ppkt 3 określa wskaźniki niezbędnych miejsc parkingowych przewidzianych dla spornego zamierzenia i to ustalenie w takim zakresie na tym etapie procesu inwestycyjnego jest wystarczające.

Powyższe rozważania wskazują na to, iż wadliwie w tej sprawie Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, stąd też usprawiedliwione stały się zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego oznaczone jako nr 1 i 2, jak i naruszenia prawa procesowego oznaczone w zarzucie nr 1 i 2 naruszenia prawa procesowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji winien raz jeszcze przeprowadzić kontrolę legalności zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem uwag wyżej zamieszczonych i ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji.

Z tych powodów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i art. 203 pkt 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.