Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1214/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-01-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2 w zw. z art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 94, art. 98
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi A. P. i I. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie projektu podziału nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Miasta M., działając na podstawie art. 94 ust. 1 pkt 1, art. 96 ust. 1, art. 98 oraz art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w M., należącej do I. i A. P. w ten sposób, że z działki 1 o powierzchni 0,3476ha wydzielono odrębne działki nr 3. o powierzchni 0,0974ha, nr 4. o pow. 0,0974ga, nr 2. o pow. 0,0974ha, nr 5. o pow. 0,0331ha oraz nr 11 o pow. 0,0223ha pod warunkiem że przy sprzedaży działki nr 3. zostanie ustanowiona do niej służebność drogowa przez działkę nr 5., a przy sprzedaży działki nr 4. - zostanie ustanowiona dla niej służebność drogowa przesz działkę nr 5.. Z kolei działka nr 6. stanowi publiczną drogę powiatową i z mocy prawa przechodzi na własność Powiatu [...] z dniem, w którym decyzja staje się ostateczna.

Pismem z dnia 7 października 2019 r., działający przez pełnomocnika, Powiat [...] zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z wnioskiem o stwierdzenie nieważności m.in. wymienionej powyżej decyzji Burmistrza M., gdyż w jego ocenie wydana ona została z rażącym naruszeniem prawa. W opinii Zarządu Dróg Powiatowych w T. (pismo z dnia [...] r.) tylko część działki nr 6. zajęta jest pod pas drogowy drogi powiatowej nr [...] ulica [...] w M..

Pismem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawiadomiło o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. mocą której zatwierdzono podział nieruchomości położnej w M. - działki nr 1.

Następnie postanowieniem z dnia [...] r. Kolegium zawiesiło wymienione powyżej postępowanie, do czasu ostatecznego zakończenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczętego z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] r. nr [...] pozytywnie opiniującego wstępny podział przedmiotowej nieruchomości.

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność postanowienia Burmistrza Miasta M. z dnia [...] r. nr [...]. Stąd też postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Kolegium postanowiło podjąć z urzędu zawieszone postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...] r. nr [...].

Po przeprowadzeniu wymaganego postępowania, zaskarżoną obecnie do Sądu decyzją z dnia [...] r. Kolegium, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1, art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) stwierdziło nieważność, wydanej na podstawie art. 94 ust. 1 pkt 2, art. 96 ust. 1, art. 98 i art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...] r. nr [...] na mocy której zatwierdzono projekt podziału nieruchomości - działki nr 1 o powierzchni 0,3476ha, KW nr [...], stanowiącej własność I. i A. P..

W uzasadnieniu organ potwierdził, że decyzją z dnia [...] r. dokonano podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1, a kolejną decyzją z dnia [...] r. zatwierdzono podział w działki nr 6. wydzielając z niej działki nr 7., nr 8. i nr 9., zmienioną następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...].

Dalej organ przyznał, że odrębną decyzją z dnia [...] r. stwierdzono nieważność wymienionej powyżej decyzji z dnia [...] r. oraz zmienianej nią decyzji z dnia [...] r. W toku niniejszego postępowania do organu wpłynęło pismo A.P., w którym stwierdzono, że minęło 10 lat od dnia uprawomocnieni się decyzji o podziale, a stąd decyzja nie podlega unieważnieniu.

Po analizie dostępnych akt sprawy Kolegium stwierdziło, że postanowieniem z dnia [...] r. stwierdzono nieważność postanowienia z dnia [...] r. opiniującego wstępny podział wymienionej działki. Organ podkreślił, że weryfikacja decyzji w nadzwyczajnym postępowaniu stwierdzenia nieważności jest dokonywana w odniesieniu do przepisów obowiązujących w dacie podjęcia konkretnej decyzji w aspekcie wad wymienionych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli w świetle ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dniu 25 maja 2010 r. Następnie organ zacytował przepisy tej ustawy przywołane w podstawie prawnej decyzji w ówczesnym brzmieniu, stwierdzając, iż bezsporne jest, iż na terenie położenia działki objętej podziałem brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z art. 94 ustawy wynika, że w przypadku braku planu miejscowego, aby dokonać podziału nieruchomości musi być on niesprzeczny z przepisami odrębnymi albo jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W niniejszym przypadku Kolegium stwierdziło, że wbrew wyrażonemu w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] r. stanowisku, że "przedstawiony projekt podziału jest zgodny z wydaną decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] r. nr [...] ustalającą warunku zabudowy na działce nr 1. w M. przy ulicy [...] " - w istocie wstępny podział jest niezgodny z wymienioną powyżej decyzją o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy nie przewiduje wydzielenia działki pod drogę, a skoro tak, to przedłożony do zaopiniowania projekt podziału należało uznać za niezgodny z tą decyzję i w związku z tym należało zaopiniować go negatywnie jako niezgodny z określonymi w wymienionej decyzji o warunkach zabudowy warunkami. Natomiast w decyzji z dnia [...] r. stwierdzono m.in., że na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami działka nr 6. stanowi publiczną drogę powiatową i z mocy prawa przechodzi na własność Powiatu [...].

Kolegium w tym zakresie stwierdziło, że wydzielenie działki pod drogę publiczną stosownie do art. 98 ustawy może nastąpić, jeżeli obszar wydzielanej działki jest przeznaczony pod taką drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (organ odwołał się w tym zakresie do wyroków sądów administracyjnych- Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 września 2019 r. sygn. akt II SA/Go 569/19 czy w Gdańsku z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 126/13).

W okolicznościach niniejszej sprawy w decyzji z dnia [...] r. rozstrzygnięto o wydzieleniu działki nr 6. pod drogę publiczną, co nastąpiło po warunkowym zaopiniowaniu wstępnego projektu podziału działki nr 1 pod względem zgodności z wydaną uprzednio decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] r. nr [...]. Decyzja ta nie stanowiła o realizacji ani nie ustalała przebiegu drogi publicznej, nie stanowiła również o poszerzeniu drogi. Zresztą w świetle przepisów art. 94 ust. 1 i art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami decyzja ta nie mogła stanowić podstawy dla wydzielania działki pod drogę publiczną. Nie wynika natomiast z dołączonych dokumentów, by w stosunku do działki nr 6. wydana została decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Oznacza to, że nie było możliwe w przedmiotowej decyzji orzekanie o wydzieleniu działki nr 6. pod drogę publiczną i przejściu z mocy prawa własności tej działki na Powiat [...]. Należy zatem uznać orzeczenie o wydzieleniu działki nr 6. pod drogę publiczną jako wydane bez podstawy prawnej, co stawiło o wadliwości, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Działka, której dotyczy podział nie jest bowiem objęta ustaleniami planu miejscowego, a nadto nie wynika z akt sprawy, by w stosunku do tej działki wydana została decyzja o lokalizacji celu publicznego.

Zastosowanie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami do wydzielenia działek pod drogi publiczne wymaga zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub z postanowieniami decyzji o lokalizacji celu publicznego. Decyzja ta w tej części dotknięta jest zatem wadą nieważności z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego – jako wydana bez podstawy prawnej.

Odnosząc się do podniesionego w piśmie skarżącego z dnia 27 lipca 2020 r. stanowiska, że w sprawie wystąpiła przesłanka – nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdziło Kolegium, że skarżący wyjaśnił, że na mapie geoportal w obrazie działki nr 10. widoczny jest rysunek prostokąta litera "t", co sugeruje umiejscowienie tam budowli, której w dniu uprawomocnienia się decyzji podziałowej tam nie było. Nadto skarżący dodał, że w czasie, gdy nieruchomość znajdowała się we władaniu Powiatu [...] prowadzone tam były prace ziemne związane z układaniem przyłącza (elektrycznego).

Zdaniem Kolegium nieodwracalności skutków prawnych nie można utożsamiać z niemożliwością przywrócenia stanu faktycznego, który wystąpił po wydaniu wadliwej decyzji. Przesłanka nieodwracalności skutków prawnych w rozumieniu tego przepisu zachodzi wówczas, gdy skutków prawnych wywołanych przez decyzję, organ administracji nie jest władny w ramach swoich uprawnień odwrócić na drodze postępowania administracyjnego. Dla potwierdzenia swoich twierdzeń organ odwołał się do orzeczeń sądów administracyjnych, podkreślając, że pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, występujące w przepisie art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, należy rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie prawa obowiązującego, a nie nawiązując do sfery faktów.

Kolegium dodało przy tym, że mimo wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 przepis art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, jest nadal przepisem obowiązującym. Nadto dodało, że z treści przywołanego przepisu nie wynika wprost, że upływ czasu, tj. 10 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji dotyczy wszystkich przesłanek nieważności. Kolegium podniosło, że w przypadku stwierdzenia wady polegającej na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej czy też z rażącym naruszeniem prawa - upływ 10-letniego okresu nie stanowi negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Na poparcie swego stanowiska organ odwołał się do wybranego orzecznictwa sądów administracyjnych

W tych okolicznościach Kolegium stwierdziło, że wydana z upoważnienia Burmistrza Miasta M. decyzja z dnia [...] r. została wydana z wadami z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego - zatem konieczne jest stwierdzenie jej nieważności. W ocenie Kolegium w stosunku do wadliwości określonych w przywołanym art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie ma zastosowania przesłanka negatywna w postaci upływu 10-legniego terminu przedawnienia a także Kolegium nie stwierdziło występowania - drugiej z negatywnych przesłanek - tj. wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych .

Pismem z dnia 9 września 2020 r. skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyli, reprezentowani przez pełnomocnika, A.P. i I.P.. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię wskazującą, iż w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzającej podział nieruchomości skarżących bez podstawy prawnej, podczas gdy w istocie decyzja został wydana w oparciu o wcześniej wydane postanowienie z dnia [...] r., korzystające w chwili wydania decyzji z domniemania legalności,

oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuwzględnienie przez organ unieważniający decyzję podziałową orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13.

Uwzględniając powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący zakwestionowali prawidłowość zaskarżonej decyzji odnosząc się do wskazanych artykułów Konstytucji, w myśl których organy władzy publicznej działając na podstawie i w granicach prawa winny respektować wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Pomimo opieszałości ustawodawcy, który nie dokonał nowelizacji wymienionego przepisu żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie ma charakteru bezwzględnego i musi być oceniane z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą pewności prawa. Na bezpośrednie stosowanie prawa wskazuje także doktryna. W przedmiotowej sprawie od czasu ogłoszenia decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta M. do chwili wydania decyzji przez Kolegium Samorządowe upłynął okres 10 lat.

Dodatkowo skarżący zwrócili uwagę na naruszenie przez orzekające w sprawie Kolegium przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię. Odwołując się do orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wskazując na zapisy art. 93 ust. 4 i ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skarżący podnieśli, iż postanowienie opiniujące wstępny podział nieruchomości stanowi materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w zakresie podziału nieruchomości i jest aktem kończącym pierwszy etap postępowania podziałowego. Kwestia zgodności proponowanego podziału nieruchomości nie podlega już ocenie w dalszym ciągu postępowania. W ocenie skarżących kwestia zgodności proponowanego podziału z planem miejscowym (względnie, jak w niniejszej sprawie - z decyzją o warunkach zabudowy) jest przedmiotem postępowania w sprawie o zaopiniowanie wstępnego podziału nieruchomości, a nie postępowania o zatwierdzenie podziału. Dalej skarżący przyznali, że decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność wydanego przez Burmistrza Miasta M. postanowienia z dnia [...] r. opiniującego wymieniony podział nieruchomości, której to decyzji nie kwestionują. Nie zgadzają się jednak z decyzją (z [...] r.), którą stwierdzono nieważność decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości należących do skarżących, gdyż w ich ocenie nie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Bowiem zdaniem skarżących przedmiotem postępowania zatwierdzającego podział nieruchomości nie jest badanie przez organ uprawniony zgodności proponowanego podziału, gdyż jest to przedmiot postępowania dotyczącego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości. Organ wydając decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości, wydał ją właśnie w oparciu o ostateczną decyzję opiniującą wstępny podział nieruchomości, a więc w konsekwencji nie można uznać, jak uczyniło to Kolegium, iż organ wydał decyzję bez podstawy prawnej. Bowiem w dacie wydawania decyzji z [...] r., mocą której zatwierdzono podział nieruchomości skarżących, wydano ją na podstawie ostatecznej decyzji pozytywnie oceniającej projekt wstępny podziału tej nieruchomości, a decyzji tej przysługiwało domniemanie legalności. Zostało ono obalone wraz z uprawomocnieniem się postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. , którym stwierdzono nieważność postanowienia pozytywnie opiniującego ten podział. Dwuetapowość procedury zmierzającej do podziału nieruchomości wymaga prowadzenia dwóch oddzielnych postępowań. W ocenie skarżących powyższa procedura sprzeciwia się możliwości uznania, iż decyzja z dnia [...] r. wydana została bez podstawy prawnej. Organ wydając w przedmiotowej sprawie decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości skarżących wydawał ją w oparciu o istniejące oraz obowiązujące ostateczne postanowienie, które pozytywnie opiniowało projekt podziału. Zdaniem skarżących nie może być też mowy o rażącym naruszeniu prawa w niniejszym przypadku, na dowód czego przytoczono fragmenty orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o oddalenie skargi, powtarzając szeroko swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2021r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), stanowiąc, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 tej ustawy sądy te rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu.

Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotowe postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem Powiatu [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza M. z dnia [...] r. nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w M., k.m.2. Dotyczyło zatem postępowania szczególnego - nadzwyczajnego, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można wzruszyć takie rozstrzygnięcie. Katalog przesłanek skutkujących nieważnością decyzji administracyjnych określa art. 156 § 1 tego Kodeksu. Oznacza to, że prowadzone przez organ wyższego stopnia, czy też inaczej mówiąc organ nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji sprowadza się jedynie do badania, czy akt administracyjny będący przedmiotem tego postępowania dotknięty jest jedną z wad kwalifikowanych określonych w wymienionym art. 156 § 1 Kodeksu oraz, czy ewentualnie nie zachodzą w sprawie negatywne przesłanki uniemożliwiające stwierdzenie nieważności zawarte w art. 156 § 2 tego Kodeksu. W postępowaniu tym obowiązkiem organu administracji jest zatem rozpatrzenie sprawy w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, dlatego w granicach tego postępowania organ nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak może uczynić to w postępowaniu odwoławczym. Sądowa kontrola działania organu podejmowanego w tym szczególnym trybie, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, jest również ograniczona do kwestii związanych z prawidłowością zastosowania nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji ostatecznych.

Przystępując do kontroli zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach rozpatrując złożony w sprawie wniosek odniosło się do wskazanej jako podstawa decyzji przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do treści tego przepisu organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przepisy Kodeksu nie definiują pojęcia rażącego naruszenia prawa. Nie budzi jednak wątpliwości fakt, iż nie każde naruszenie prawa jest rażące. W przypadku rażącego naruszenia prawa chodzi o naruszenie oczywiste, bezsporne. "Można zatem mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95). Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też odmówiono ich (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 1989 r., IV SA 339/89, ONSA 1989, nr 1, poz. 50)."

Z kolei decyzja jest wydana bez podstawy prawnej w sytuacji, "gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację do działania, albo przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydaniu decyzji administracyjnych i postanowień rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 725)" - por. Łaszczyca Grzegorz, Martysz Czesław, Matan Andrzej komentarz LEX 2010 Komentarz do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W rozpatrywanej sprawie organ stwierdzając nieważność decyzji Burmistrza M. z dnia [...] r. nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w M., oznaczonej jako działka nr 1. będącej własnością skarżących, wskazał na rażące naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami - tj. art. 94 ust., art. 96 i art. 98 oraz wydanie decyzji bez podstawy prawnej.

Mocą przywołanej decyzji Burmistrza Miasta M. wydzielonych zostało pięć nowych działek, w tym działka nr 6. o powierzchni 0,0223ha - stanowiąca publiczną drogę powiatową, która, jak stwierdzono, z mocy prawa przechodzi na własność Powiatu [...].

Jak wynika z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego (art. 93), względnie z odrębnymi przepisami czy ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy (art. 94). Bezsporne w sprawie jest, że na tym terenie w dacie dokonywania podziału nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wydana została jednak decyzja o warunkach zabudowy dla działki nr 1 - mówiąca o budowie trzech jednorodzinnych budynków mieszkalnych z obiektami garażowymi. W decyzji tej nie było mowy o zajęciu działki pod drogę publiczną.

Natomiast poprzedzające kwestionowaną decyzję podziałową postanowienie Burmistrza Miasta M. z dnia [...] r. pozytywnie opiniując projekt podziału tejże działki nr 1, uzależniło ten podział od warunku ustanowienia służebności drogowej do wydzielanych działek nr 1 i nr 2 oraz stwierdziło, że działka nr 5 stanowi drogę publiczną.

Podnieść w tym miejscu należy, że w odrębnym postępowaniu postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność tego postanowienia opiniującego wstępny podział wymienionej działki. Wobec bowiem wyraźnego stwierdzenia w tym postanowieniu, iż proponowany podział zgodny jest z przywołaną powyżej decyzją o warunkach zabudowy tej działki, w której, jak podniesiono powyżej, nie było mowy o wydzieleniu działki pod drogę publiczną czyli w istocie wstępny projekt podziału był niezgodny z wymienioną powyżej decyzją o warunkach zabudowy, a także wobec warunkowego charakteru postanowienia opiniującego, organ stwierdzając wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, zobligowany był do wyeliminowania tegoż postanowienia z obrotu prawnego. Z powyższym stanowiskiem należy się zgodzić.

Skład orzekający podziela też stanowisko organu odnośnie oceny decyzji z dnia [...] r., którą zatwierdzono proponowany projekt wstępny podziału działki nr 1. w M.. Wprawdzie w podstawie prawnej decyzji wymieniony został także art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w treści decyzji stwierdzono, że działka nr 6. stanowi publiczną drogę powiatową i z mocy prawa przechodzi na własność Powiatu [...], to jednak w postępowaniu tym nie zachowano wymagań, o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z przepisami tej ustawy wydzielenie działki pod drogę publiczną (podobnie pod poszerzenie takiej drogi) może nastąpić, jeżeli obszar wydzielanej działki jest przeznaczony pod taką drogę (jej poszerzenie) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (podobnie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 413/08, LEX nr 602032). Przyjmuje się bowiem w doktrynie i orzecznictwie, że przebieg przyszłej drogi publicznej (również poszerzenie istniejącej drogi publicznej), o czym mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinien wynikać z planu miejscowego, a w jego braku - z ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, gdy wydzielenia działki pod poszerzenie drogi publicznej dokonuje się na podstawie i po stwierdzeniu zgodności z wydaną dla skarżących (jednocześnie wnioskodawców podziału) decyzją o warunkach zabudowy, która nie ustala realizacji ani przebiegu drogi publicznej, jak również nie stanowi o jej poszerzeniu. Tak więc decyzja ta nie może w świetle art. 94 ust. 1 oraz art. 98 ust. 1 ustawy stanowić podstawy dla wydzielenia działki celem poszerzenia drogi publicznej. Z ustalonych okoliczności sprawy nie wynika natomiast, żeby dla inwestycji polegającej na poszerzeniu drogi powiatowej – poprzez wydzielenie działki nr 6. - wydana została decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Należy więc podzielić twierdzenie organu, że w takich okolicznościach nie było możliwe w przedmiotowej decyzji orzekanie o wydzieleniu działki nr 6. pod drogę publiczną i przejściu z mocy prawa jej własności na Powiat [...]. Należy tym samym uznać to orzeczenie jako wydane bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, tj. z wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Nie może w świetle powyższych ustaleń być wątpliwości, że tak postanowienie opiniujące przedmiotowy podział, jak i sama decyzja zatwierdzająca wstępny projekt tego podziału wydane zostały ze wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wadą .

Zasadnie także orzekający organ stwierdził, iż w sprawie brak jest przesłanek negatywnych uniemożliwiających stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Nie wystąpiła bowiem przeszkoda w postaci nieodwracalności skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można bowiem nieodwracalności skutków prawnych utożsamiać z niemożliwością przywrócenia stanu faktycznego, który wystąpił po wydaniu wadliwej decyzji. Przesłanka nieodwracalności skutków prawnych w rozumieniu tego przepisu zachodzi wówczas, gdy skutków prawnych wywołanych przez decyzję, organ administracji nie jest władny w ramach swoich uprawnień odwrócić na drodze postępowania administracyjnego. Pojęcie "nieodwracalnych skutków prawnych", należy rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie prawa obowiązującego, a nie w nawiązaniu do stanu faktycznego. W tym przypadku, wbrew poglądowi skarżącego, decyzja podziałowa z [...] r. nie wywołała skutków prawnych, które byłyby nieodwracalne.

Odnosząc się z kolei do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, w którym stwierdzono, że przepis art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej należy stwierdzić, że nie spowodował on zmiany normatywnej, jak sam wyjaśnił Trybunał w uzasadnieniu. Stąd też w ocenie Sądu, sam fakt wydania przez Trybunał wyroku z dnia 12 maja 2015 r. nie kreuje negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego z powodu znacznego upływu czasu. Wymienione orzeczenie Trybunału nie podważyło bowiem mocy obowiązującej cytowanego przepisu art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, stąd nie może ono stanowić podstawy bezwarunkowego stosowania wskazanej w nim przesłanki odmowy zastosowania sankcji nieważności w stosunku do wszystkich decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa, jeśli tylko miał miejsce znaczny upływ czasu od daty wydania takich decyzji. Wyłączenie przewidzianego w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązku stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadliwością wyznaczane jest przez przesłanki negatywne określone w art. 156 § 2 Kodeksu. W odniesieniu do przesłanki przedawnienia zakres jej stosowania wyznacza norma pierwsza art. 156 § 2 Kodeku postępowania administracyjnego. Zawarta w tym przepisie regulacja prawna przedawnienia sama w sobie nie daje podstaw do interpretacji rozszerzającej na przyczynę nieważności polegającą na wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa czy bez podstawy prawnej. Z omawianej regulacji nie można wywieść przyrzeczenia, co do respektowania rażącego naruszenia prawa w każdej sytuacji, w której od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu. Wyjątek od zasady bezwzględnego stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętej wadą rażącego naruszenia prawa dotyczy tylko określonego podmiotu rozstrzygnięć (aktów) administracyjnych, których skutkiem wydania było nabycie prawa lub ekspektatywy, w odniesieniu do konkretnej kategorii podmiotów – które były adresatami aktów (decyzji) wywłaszczeniowych, na podstawie których odjęte zostało im prawa własności na rzecz Skarbu Państwa lub innych podmiotów publicznych. W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1030/14 stwierdził, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie powoduje zmiany normatywnej, a w szczególności nie oznacza derogacji wskazanego przepisu, a w wyroku z dnia 27 lutego 2020r., sygn. akt I OSK 1908/18 podniósł, że w pełni akceptuje tę linię orzeczniczą, która sprzeciwia się wykorzystywaniu omawianego zakresowego orzeczenia Trybunału w interesie państwowej osoby prawnej i innych podmiotów prawa publicznego, a nie w celu ochrony praw obywatela.

W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie i zasadnie stwierdziło nieważność wskazanej decyzji podziałowej, prawidłowo przyjmując, iż wobec uchylenia postanowienia (a nie decyzji) pozytywnie opiniującewgo projekt podziału działki skarżących oraz wobec naruszenia art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami decyzja zatwierdzająca podział wydana została z rażącym naruszeniem prawa i bez podstawy prawnej. Wbrew zarzutom skargi zaskarżona decyzja została poprzedzona dogłębnym postępowaniem, właściwymi ustaleniami, szerokim materiałem dowodowym wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzonym i ocenionym, a nadto jej uzasadnienie odpowiada wymogom z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19...(Dz.U. z 2020 r. , poz. 374 ze zm.) w związku z § 1 zarządzenia nr 31 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw i wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym dalszych działań profilaktycznych przeciwdziałających rozprzestrzeniani u się wirusa SARS-CoV-2. Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznania sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenia dla zdrowa osób w niej uczestniczących.

Mając na względzie powyższe argumenty, nie stwierdzając naruszenia prawa skutkującego uznaniem skargi za zasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi i dlatego na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – oddalił skargę.