Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 152/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6164 Wspólnoty gruntowe
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1, art. 8, art. 43
journal: Dz.U. 1963 nr 28 poz 169
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.

SENTENCJA

Dnia 26 kwietnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Renata Kubot- Szustowska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2016 roku sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uznania nieruchomości za mienie gromadzkie oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu odwołania R. K. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2015 r. ustalającej, że nieruchomości położone w obrębie B., gm. R., oznaczone jako działki nr 357 o pow. 2,30 ha i nr 360 o pow. 26,29 ha, stanowią mienie gromadzkie i umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie gruntowej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej jako: k.p.a.) oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm. – dalej jako: ustawa) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Jak wynika z akt administracyjnych, stan faktyczny kształtował się następująco: w dniu 22 kwietnia 2003 r. na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych Wójt Gminy R. przedłożył Staroście [...] projekt wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wsi B. co do działek nr 357 i nr 360 oraz zwrócił się o wydanie stosownej decyzji. Decyzją z dnia [...] października 2003 r., Starosta umorzył postępowanie w sprawie ustalenia wykazu. Następnie Wójt Gminy R. w dniu 5 listopada 2003 r. wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o wydanie decyzji, że działki nr 357 i 360 stanowią mienie gromadzkie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r., po rozpatrzeniu odwołania R. K., uchyliło decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2003 r. jako przedwczesną i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia w celu przeprowadzenia postępowania dowodowego dla ustalenia, czy przedmiotowe działki stanowią mienie określone w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy, czy też mienie gminne.

Decyzją z dnia [...] lutego 2005 r., Starosta [...] uznał za mienie gminne przedmiotowe działki i umorzył postępowanie w sprawie ustalenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołań R. K. i G. W., utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2005 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 31 stycznia 2006r., sygn. akt II SA/Łd 947/05, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2005 r. oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2005 r., wskazując, że decyzje organów administracji były przedwczesne. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.

Następnie decyzją z dnia [...] września 2008 r., Starosta [...] ustalił, że przedmiotowe działki stanowią wspólnotę gruntową. Decyzja ta, została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji

Skarga R. K. na decyzję kasacyjną Kolegium z dnia [...] listo-pada 2008 r. została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 108/09.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., umorzył postępowanie stwierdzając, że przedmiotowe działki nie podlegają przepisom ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., uchyliło w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. i ustaliło, że przedmiotowe działki stanowią mienie gminne oraz umorzyło postępowanie organu I instancji w sprawie ustalenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie gruntowej.

Decyzja powyższa została zaskarżona przez R. K. oraz G. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1193/10, oddalił skargi. Skarga kasacyjna została uwzględniona przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1588/11, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 lutego 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1004/14, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2010 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2015 r. ustalił, że przedmiotowe działki stanowią mienie gromadzkie oraz umorzył postępowanie w sprawie ustalenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie gruntowej.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Starosta [...] ustalił, że zgodnie z zapisem w operacie ewidencji gruntów obrębu B. założonym w latach 1963-1964, przedmiotowe działki zostały wykazane w pozycji rejestrowej nr 95 i jako władającego gruntem wpisano Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w K. - grunty gromadzkie. Powyższy zapis wynika z protokołu ustalenia stanu władania gruntami na obszarze wsi B. sporządzonego w dniu 30 czerwca 1963 r. oraz protokołu ogłoszenia stanu władania gruntami wsi B. sporządzonego w dniach 13-15 lutego 1964 r. Zapis ten figurował w operacie ewidencji gruntów od 1963 r. do 1987 r., tj. do czasu odnowy ewidencji wykonanej przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w P. Po odnowie ewidencji zmieniono zapis dotyczący powierzchni działki nr 360 oraz zapis dotyczący władającego gruntem działek nr 357 i nr 360 poprzez wpisanie jako władającego "wspólnota wsi". W operacie odnowy ewidencji brak jest dokumentów dających podstawę do zmiany zapisu z gruntów gromadzkich na wspólnotę wsi. Działka nr 360 od założenia ewidencji gruntów została sklasyfikowana jako użytek - las klasy VI.

Mieszkańcy wsi K. przedłożyli kserokopie dokumentów archiwalnych, tj. opis geodezyjny, protokół z wyznaczenia działek gruntu i protokół przedstawienia planu powołując, że z dokumentów tych wynika fakt użytkowania przedmiotowych gruntów od XIX wieku jako gruntów wspólnoty. Analiza ww. dokumentów wskazuje, że na podstawie dobrowolnej umowy z dnia 17 sierpnia 1879 r. przekazano włościanom wsi K. działki gruntu na ich całkowitą własność jako wynagrodzenie za rezygnację z serwitutów. Dokumenty te opisują poszczególne działki oznaczone w naturze znakami granicznymi i przydzielone dla każdej osoby. Potwierdzają to zapisy zawarte w archiwalnych aktach notarialnych sporządzonych w latach 1896-1965, z których wynika, że mieszkańcom wsi K. za zrzeczenie się służebności wydzielono określone działki położone na terenie wsi K. i wsi K. Działki te były przedmiotem obrotu notarialnego i zostały zagospodarowane. Przedłożone dokumenty nie dotyczą gruntów oznaczonych nr działek 357 i 360. Z kolei z dokumentów znajdujących się w Archiwum Państwowym w P. wynika, że taką samą dobrowolną umowę w dniu 17 sierpnia 1879 r. zawarli włościanie wsi B., którzy otrzymali działki gruntu na własność w zamian za zrzeczenie się serwitutów. W skład powyższych gruntów także nie wchodzą działki nr 357 i 360. Z ww. opisu geodezyjnego wynika, że plan gruntów sporządzony w 1879 r. na grunty otrzymane przez włościan wsi K. za zniesione serwituty obejmował tylko ziemie wsi K. Na przedmiotowe grunty brak jest jakichkolwiek tytułów własności. Z dobrowolnych umów z włościanami wsi B. i K. wynika, że grunty nadane tymi umowami zostały podzielone na poszczególne działki dla każdej osoby, a zatem działki nr 357 i nr 360 nie były objęte umową z włościanami.

Organ ustalił, iż działka nr 360 była nieużytkiem do 1960 r. porośniętym krzakami jałowca. Mieszkańcy wsi B., K., ale także i okolicznych wsi wycinali jałowiec na ogrodzenie, brali glinę do wyrobu cegły, wybierali piasek, wypasali bydło i owce, przepędzali bydło do swoich działek. Przez działkę przebiegały także drogi polne, z których korzystali rolnicy ww. wsi celem dojścia, czy dojechania do swoich pól. W 1960 r. rozpoczęto zalesianie przedmiotowej działki. Grunt ten stanowiący nieużytek został zalesiony w ramach akcji zalesiania ugorów. Decyzja o zalesieniu podjęta została przez Gromadzką Radę Narodową w K. w porozumieniu z leśniczym. Sadzonki dostarczało Państwo, a las sadzili mieszkańcy okolicznych wsi, w tym młodzież szkolna. Ze sprawozdania Gromadzkiej Rady Narodowej w K. z wykonania planu gospodarczego gromady za pierwsze półrocze 1963 r. wynika, że zalesiono grunty nienadające się do dalszej uprawy zarówno Państwa, jak i rolników. Powyższy dokument wskazuje, że w ramach planu zalesiania tych gruntów przez Państwo w 1963 r. zalesiono już 23,5 ha. Na terenie zasadzonego lasu pozostawiono lub wyznaczono drogi leśne, dukty, z których dotychczas korzystali rolnicy wsi: B., K., K., M., K. B. Mieszkańcom okolicznych wsi nie wolno było dokonywać wycinek i innych prac pielęgnacyjnych lasu. Mogli w lesie korzystać z dróg, zbierać grzyby, susz opałowy, usuwać wiatrołomy. Mieniem tym faktycznie zarządzała gromada, później gmina.

Działka nr 357 o pow. 2,30 ha położona w środku wsi B. była torfowiskiem. Korzystali z niej tylko mieszkańcy B. i to tylko ci, którzy mieli grunty w tzw. przysiółku "B.", wydobywając torf. Po wydobyciu torfu na działce powstała sadzawka. Ze stawu korzystali mieszkańcy łowiąc ryby, a następnie z uwagi na położenie w bliskim sąsiedztwie remizy strażackiej był wykorzystywany przez straż pożarną B. i straże pożarne innych wsi do poboru wody. Taki stan został potwierdzony w zeznaniach świadków i stron postępowania oraz protokole Gromadzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 25 sierpnia 1963 r.

Dalej organ wyjaśnił, iż z zeznań M. S. wynika, że starsi ludzie o tych gruntach mówili jako serwitutach, jednakże geometra dokonując pomiarów w 1880 r. uznał te grunty za nieużytki, które miały służyć jako dobro ogółu. Decyzję o zalesieniu nieużytków podjęła Gromadzka Rada Narodowa wspólnie z leśniczym. Od momentu zalesienia las nie był użytkowany przez rolników, gdyby ktoś chciał coś robić, to nie miał prawa, bo było to dobro ogólne. W sprawach zagospodarowania ww. gruntów decydowali radni Gromadzkiej Rady Narodowej. S. W. zeznał ponadto, że grunty te są pochodzenia carskiego, zwane serwitutami. Przed II Wojną Światową stanowiły już dobro ogólne. Z opowiadań dziadka słyszał, że grunty ok. 60 morg stanowiły obszar dla ogółu mieszkańców wsi K. i K. Po wykonaniu zalesienia, o którym decyzję podjęto ok. 1960 r., nikt z mieszkańców nie użytkował już lasu, bo był to las ogólny.

Świadkowie w swoich zeznaniach grunty te nazywają wspólnotą, ale sposób w jaki mieszkańcy korzystali z tych gruntów wskazuje, że grunty te stanowią mienie gromadzkie ze względu na ogólność, powszechność i dostępność w użytkowaniu. Z zeznań świadków wynika, że nie ponoszono żadnych ciężarów w związku z użytkowaniem przedmiotowych gruntów oraz nie płacono podatków od nieruchomości, gdyż były to grunty klasy V i VI. Wójt Gminy R. poinformował pismem z dnia 18 stycznia 2010 r., że nie było podstaw do wystawiania decyzji w sprawie wymiaru po-datku, ponieważ przedmiotowe nieruchomości figurowały jako mienie gromadzkie, gminne, a gminę obejmuje zwolnienie z obowiązku podatkowego z mocy prawa. Nigdy nie była powołana ani nie zbierała się grupa ludzi, która rozporządzałaby, czy zawiadywałaby przedmiotowymi gruntami. Rolnicy wszystkich okolicznych wsi użytkowali te grunty według własnego uznania i swoich indywidualnych potrzeb. Nieruchomościami zarządzała Gromadzka Rada Narodowa. Mieszkańcy ani jednej wsi korzystającej z działek nie powołali żadnej formy organizacyjnej do korzystania z mienia gromadzkiego, np. spółki. Mieszkańcy nie decydowali też wspólnie o pracach w lesie, korzystaniu z suszu, grzybów, czynili to indywidualnie według własnych potrzeb i możliwości. Sposób korzystania z gruntów nie wskazuje na wspólność użytkowania w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy.

Organ ustalił nadto, iż już w 1954 r. na działce nr 360 znajdowały się drogi dojazdowe do pól, wydobywano piasek, glinę. Przy wydzieleniu gruntów za zniesienie serwitutów geodeta uznał, że grunty te nie nadają się do użytkowania, dlatego tak pozostały. Należały one do wszystkich i było to ogólne. Nieużytki istniały już od momentu wydzielenia działek za zniesienie serwitutów, aż do chwili ich zalesienia.

Wg przepisów ustawy z dnia 23 marca 1933 r. o częściowej zmianie samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 35, poz. 294) istniały dwa rodzaje majątku gromady różniące się od siebie przeznaczeniem i sposobem użytkowania, tj. dobra użytkowane tylko przez mieszkańców gminy z wyłączeniem użytkowania powszechnego i dobra gromadzkie przeznaczone do użytkowania powszechnego niezależnie od przynależności do gromady. Ustawą z dnia 4 maja 1938 r. o uporządkowaniu wspólnot gruntowych nieruchomości stanowiące dobro gminne i podlegające wspólnemu użytkowaniu położone na terenie województw południowych oraz cieszyńskiej części województwa śląskiego zostały wyłączone z mienia gromadzkiego, a zaliczone do wspólnoty gruntowej, czyli stały się współwłasnością mieszkańców wsi. Ten stan prawny z przedmiotowych działek istniał do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych (Dz. U. Nr 43, poz. 190). Ustawa ta zniosła dotychczasowe gminy i gromady a utworzyła nowe gromady, jako jednostki podziału administracyjnego wsi, w której działały gromadzkie rady narodowe jako organy władzy państwowej. Własność mienia gromadzkiego nie przeszła na własność wsi, która nie miała osobowości prawnej, nie przeszła również na mieszkańców wsi. Rozporządzenie wykonawcze Rady Ministrów do tej ustawy wydane w dniu 10 czerwca 1957 r. majątek i dobro gromadzkie traktowało jako własność Państwa. Utworzenie gromad jako jednostek podziału administracyjnego wsi spowodowało, że przestał w sensie prawnym istnieć dotychczasowy podmiot własności mienia gromadzkiego. Odpowiednikiem dawnej gromady stała się nieposiadająca osobowości prawnej ani zadań publicznych wieś, która nie mogła być następczynią gromady w zakresie praw majątkowych. Po reformie z 1954 r. mimo braku wyraźnej deklaracji ustawowej mienie gromadzkie stało się własnością Państwa. Dopiero ustawa z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1975 r. Nr 26, poz. 139) w art. 98 ust. 2 ustaliła, że dotychczasowe mienie gromadzkie staje się mieniem gminnym. Ustawa powyższa również traktowała mienie gromadzkie jako własność Państwa. Definicję mienia gromadzkiego zawierało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mienia gromadzkiego i trybu jego zbywania (Dz. U. Nr 69, poz. 303). Zgodnie z § 1 pkt 1 tego rozporządzenia przez mienie gromadzkie należy rozumieć mienie, które do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych, stanowiło majątek dawnych gromad jako majątek gromadzki, dobro gromadzkie i inne prawa majątkowe.

Nieruchomości położone w obrębie B., oznaczone jako działki nr 357 i nr 360 stanowiły dobro gromadzkie. Grunty te były nieużytkami, z których korzystali mieszkańcy okolicznych wsi, nie tylko mieszkańcy wsi B., K. i K. Natomiast z działki nr 357, na której były pierwotnie torfowiska, później sadzawka a następnie staw, korzystali tylko mieszkańcy wsi B. Nie było spółki powołanej do zarządu tym mieniem. Skoro dobro gromadzkie będące we wspólnym użytkowaniu na terenach województwa rzeszowskiego, krakowskiego oraz powiatu cieszyńskiego województwa katowickiego zostały zaliczone do wspólnoty gruntowej w myśl art. 1 ust. 1 pkt 7 ustawy, to a contrario dobro gromadzkie przeznaczone do użytku wszystkich lub niektórych tylko grup mieszkańców gromady na terenie Polski centralnej nie stanowi wspólnoty gruntowej.

Z zeznań świadków wynika, że ustalony na wcześniejszym etapie postępowania stan użytkowania przedmiotowych działek istniał już w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych (Dz.U. Nr 43, poz. 190). Działka nr 360 jako nieużytek została przeznaczona do zalesienia, gdyż zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. o zagospodarowaniu lasów i nieużytków nie stanowiących własności Państwa oraz niektórych lasów i nieużytków państwowych (Dz.U. Nr 29, poz. 166) zalesiano niektóre użytki państwowe stanowiące mienie gromadzkie. Na działce wytyczone zostały drogi dojazdowe do okolicznych wsi, a zatem nie tylko dla mieszkańców wsi B. i K., ale również dla mieszkańców wsi K., M. i K. B. Na działce nr 357 powstały po wydobyciu torfu staw został przeznaczony na zbiornik na wodę do celów przeciwpożarowych, czyli na cele społeczne. Nieruchomościami tymi zarządzała Gromadzka Rada Narodowa, co wynika z zeznań wszystkich świadków oraz protokołu Gromadzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 25 sierpnia 1963 r. Rolnicy mogli korzystać z suszu, zbierać grzyby, ale nie mieli prawa wycinki drzew, czy pielęgnacji lasu. Nie było powołanej żadnej formy organizacyjnej do korzystania z mienia gromadzkiego, np. spółki. Mieszkańcy okolicznych wsi nie decydowali wspólnie o pracach w lesie, czynili to indywidualnie według własnych potrzeb i możliwości. Wskazywany przez świadków sposób korzystania z przedmiotowych gruntów nie ma charakteru wspólnego użytkowania. Mieszkańcy nie pobierali w sposób wspólny pożytków z użytkowania gruntów, nie ponosili też ciężarów związanych z ich użytkowaniem, nie płacili podatków ani nie byli zobowiązaniu do ich ponoszenia przez organ podatkowy, nie ponosili żadnych nakładów niezbędnych do prowadzenia prawidłowej gospodarki na gruntach.

Uwzględniając powyższe organ I instancji stwierdził, że przedmiotowe działki stanowiły dobro gromadzkie i były przeznaczone do użytku wszystkich mieszkańców gromady. Taki charakter nieruchomości istniał na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych. Z tego względu organ I instancji uznał przedmiotowe nieruchomości za mienie gromadzkie, będące mieniem, które do dnia wejścia w życie wymienionej ustawy stanowiło majątek dawnych gromad jako m.in. dobro gromadzkie, które nie podlega przepisom ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych dotychczasowe mienie gromadzkie stało się mieniem gminnym stanowiącym przedmiot własności państwowej. Oznacza to, że do przedmiotowych gruntów nie mogą mieć zastosowania art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Wobec ustalenia, że przedmiotowe grunty stanowią mienie gromadzkie, postępowanie z wniosku Wójta Gminy R. w sprawie ustalenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie gruntowej stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł R. K. zarzucając naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 6 ust. 1 i art. 8 ust. 5 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych oraz niezastosowanie się do wytycznych określonych wyrokami NSA z dnia 19 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1588/11 oraz WSA w Łodzi z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1004/14. Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o zmianę decyzji Starosty [...] poprzez uznanie gruntów za mienie gromadzkie w oparciu o art. 1 ust. 2 ustawy, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu odwołania skarżący stwierdził, że ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji są niezgodne ze stanem faktycznym, jak i prawnym, gdyż:

1) zgodnie z wypisem z rejestru gruntów władającym działkami nr 357 i 360 jest wspólnota wsi B.,

2) zgodnie z dokumentacją z roku 1879, 1881 i 1882 przedmiotowe nieruchomości, obecnie leżące we wsi B., zostały przekazane mieszkańcom wsi K.,

3) z dokumentu z dnia 24 października 1881 r. jasno wynika, że owszem przekazane zostały umową mieszkańcom konkretne zagrody, ale również nieużytki, które nie były ujęte w umowie (przechodzą na własność włościan bez wpisu do umowy).

Zdaniem skarżącego Starosta [...] manipuluje zebranym w sprawie materiałem i nie potrafi od 2003 r. wydać decyzji zgodnej z obowiązującym prawem, tylko dochodzi do coraz to nowych wniosków w oparciu o ten sam materiał dowodowy, w tym czasie wydając różne sprzeczne ze sobą decyzje. Nie potrafi stwierdzić faktu korzystania przez mieszkańców z działek nr 357 i nr 360 przed rokiem 1960 oraz celowo pomija zapis ustawy z dnia 25 września 1954 r., gdzie mieszkańcom gromad zagwarantowano nienaruszalność indywidualnie im przysługujących praw. Ponadto zdaniem skarżącego Starosta naruszył art. 8 ust. 5 ustawy nie wydając w terminie jednego roku od dnia wejścia w życie ustawy decyzji ustalającej, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie, oraz ustalającej wykazy, o których mowa w art. 8 ust. 2.

Zapoznając się z aktami sprawy w dniu 7 grudnia 2015 r. skarżący oraz G. W. wyjaśniali, że:

1. nie jest prawdą, że na działce nr 360 były wytyczone prawnie jakiekolwiek drogi powszechnego użytku, były natomiast drogi śródleśne, wąskie, które stanowiły (umożliwiały) dojazd do gruntów, które posiadali mieszkańcy wsi K., graniczących z działką nr 360, co potwierdza mapa załączona do akt sprawy pod poz. nr 10. Na tej mapie wzdłuż granicy północnego brzegu drogi przy działce nr 360 znajdowały się nieruchomości mieszkańców wsi K.

2. nie jest prawdą, że z działki nr 360 korzystali mieszkańcy okolicznych wsi, głównie mieszkańcy B. i K. Faktu korzystania przez mieszkańców innych wsi nie potwierdza zgromadzony materiał w sprawie.

3. z oświadczenia świadka S. K. wynika, że działki nr 357 i 360 były użytkowane przez mieszkańców wsi K. i B.

4. na karcie nr 16 znajduje się zapis, iż włościanie otrzymali na całkowitą własność konkretne zagrody, które były określone tylko ziemią urodzajną, natomiast wszystkie nieużytki potrzebne do wyznaczenia granic oraz zagony przeszły na własność włościan bez wpisu do umowy. W/w fakt nastąpił w wyniku wynagrodzenia za zrzeczenie się przysługującym mieszkańcom serwitutów.

5. na karcie nr 20 wymienione są nazwiska właścicieli, którzy otrzymali konkretne działki w zamian za zrzeczenie się serwitutów. Nazwiska tychże właścicieli odzwierciedlają aktualnych właścicieli (spadkobierców pod tymi samymi nazwiskami jak w karcie nr 20, tj. R., S., K., M., W., S., K., K., R.).

6. świadek S. W. potwierdził przekazanie nieużytków mieszkańcom wsi K., K. aktem spisanym w języku rosyjskim

Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2015 r.

Przytaczając stan faktyczny ustalony w sprawie Kolegium stwierdziło, iż organy administracji w całości zrealizowały wytyczne wynikające z wyroku WSA w Łodzi z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Łd 947/05, na który to wyrok powołał się NSA w swoim wyroku z dnia 19 kwietnia 2013 r., sygn. II OSK 1588/11, a w ślad za nim WSA w Łodzi w wyroku z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1004/14. Przypomniało, że w wyroku z dnia 31 stycznia 2006 r. WSA w Łodzi wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę organ winien jednoznacznie ustalić, czy sporne nieruchomości podlegają zaliczeniu do którejkolwiek z kategorii określonej w art. 1 ust. 1 pkt 1 - 6 ustawy, czy też jest to mienie, o którym stanowi art. 1 ust. 2 ustawy. Wyłączeniu z art. 3 ustawy mogą podlegać wyłącznie nieruchomości wspólnot gruntowych określone w art. 1 ust. 1. Wyłączenie to uzależnione jest m. in. od prawnego bądź faktycznego przekazania nieruchomości na cele publiczne lub społeczne. Organ winien zatem zaistnienie tej przesłanki w sposób wyczerpujący i przekonywujący uzasadnić. Dopiero jednoznaczne ustalenie przez starostę w oparciu o art. 8 ust. 1 powołanej powyżej ustawy, które ze spornych nieruchomości stosownie do art. 1 i 3 stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie, umożliwi ustalenie wykazu, o którym mowa w art. 8 ust. 2 ustawy, bądź umorzenie postępowania w tym zakresie jako bezprzedmiotowego.

Organ I instancji przeprowadził uzupełniające dowody poprzez ponowne przesłuchanie świadków na rozprawie administracyjnej w dniu 22 marca 2010 r. Pobrano także w dniu 27 kwietnia 2010 r. dokumenty z wykazu hipotecznego Nr [...] znajdującego się w Archiwum Państwowym w P., a następnie w dniu 29 lipca 2015 r. dokonano przeglądu dokumentów gminy R. znajdujących się w Archiwum Państwowym w P. z okresu 1879 - 1954, jednakże nie odnaleziono żadnej dokumentacji dotyczącej stanu prawnego i faktycznego przedmiotowych gruntów. Powyższe pozwala sformułować wniosek, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, z wykorzystaniem wszystkich możliwych w niniejszej sprawie środków dowodowych.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło pogląd organu I instancji, że przedmiotowa nieruchomość (działki nr 357 i 360) nie stanowi wspólnoty gruntowej w rozumieniu art. 1 ust. 1 pkt 1-7 ustawy, lecz mienie gromadzkie, które nie podlega dyspozycji art. 1 ust. 2 ustawy.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, wspólnotami gruntowymi podlegającymi za-gospodarowaniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie są nieruchomości rolne, leśne oraz obszary wodne:

1) nadane w wyniku uwłaszczenia włościan i mieszczan-rolników na wspólną własność, we wspólne posiadanie lub do wspólnego użytkowania ogółowi, pewnej grupie lub niektórym mieszkańcom jednej albo kilku wsi,

2) wydzielone tytułem wynagrodzenia za zniesione służebności, wynikające z urządzenia ziemskiego włościan i mieszczan-rolników, na wspólną własność, we wspólne posiadanie lub do wspólnego użytkowania gminie, miejscowości albo ogółowi uprawnionych do wykonywania służebności,

3) powstałe w wyniku podziału pomiędzy zespoły mieszkańców poszczególnych wsi gruntów, które nadane zostały przy uwłaszczeniu włościan i mieszczan-rolników mieszkańcom kilku wsi na wspólną własność, we wspólne posiadanie lub do wspólnego użytkowania,

4) użytkowane wspólnie przez mieszkańców dawnych okolic i zaścianków oraz należące do wspólnot urbarialnych i spółek szałaśniczych,

5) otrzymane przez grupę mieszkańców jednej lub kilku wsi na wspólną własność i do wspólnego użytkowania w drodze przywilejów i darowizn bądź nabyte w takim celu,

6) zapisane w księgach wieczystych (gruntowych) jako własność gminy (gromady), jeżeli w księgach tych istnieje wpis o uprawnieniu określonych grup mieszkańców gminy (gromady) do wieczystego użytkowania i pobierania pożytków z tych nieruchomości,

7) stanowiące dobro gromadzkie (gminne) będące we wspólnym użytkowaniu na terenach województw rzeszowskiego, krakowskiego oraz powiatu cieszyńskiego województwa katowickiego.

Oprócz wspólnot gruntowych, obejmujących grunty wymienione w ust. 1, podlegają zagospodarowaniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie także nieruchomości rolne, leśne i obszary wodne, stanowiące mienie gromadzkie w rozumieniu przepisów o zarządzie takim mieniem, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy były faktycznie użytkowane wspólnie przez mieszkańców wsi (ust. 2).

Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego i jego ocena wskazuje, że działki nr 357 i 360 nie należą do mienia określonego wyżej wskazanymi przepisami. W wykazie hipotecznym w [...] t. I, II i IV znajdujących się w Archiwum Państwowym w P. i w tabeli likwidacyjnej wymienione są grunty przyznane włościanom wsi K., K., B. za zrzeczenie się serwitutów. W skład tych gruntów nie wchodzą działki nr 360 i 357, będące nieużytkami i na które brak jest jakiegokolwiek tytułu własności. Z zeznań świadków, w tym m.in. W. S. oraz wyjaśnień stron m.in. na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2005 r. wynika, że mieszkańcy uwłaszczyli się na wszystkie grunty uprawne i łąki, a nieużytków nikt nie chciał. Działki te nie zostały też nadane ani podzielone pomiędzy zespoły mieszkańców poszczególnych wsi, nie były użytkowane wspólnie przez mieszkańców danych okolic i zaścianków, nie były otrzymane przez grupę mieszkańców jednej lub kilku wsi na wspólną własność i do wspólnego użytkowania w drodze przywilejów i darowizn, bądź nabyte w tym celu. Brak też wpisu w księgach wieczystych o uprawnieniu określonych grup mieszkańców gminy (gromady) do wieczystego użytkowania i pobierania pożytków z tych nieruchomości. W szczególności żaden z istniejących dokumentów nie potwierdza, żeby grunty przedmiotowych działek były nadane w wyniku uwłaszczenia włościan bądź wydzielone tytułem wynagrodzenia za zniesione serwituty.

W ocenie Kolegium organ I instancji zgromadził materiał dowodowy w sposób wyczerpujący, z zachowaniem reguł wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a następnie dokonał jego prawidłowej oceny, z poszanowaniem zasad wynikających z art. 80 k.p.a. Prawidłowy jest zatem wniosek, że działki nr 357 i 360 stanowiły dobro gromadzkie istniejące już przed 1954 r. (np. zeznania świadka Cz. S., Cz. R., M. S., S. Wł., a także wyjaśnienia stron składane w ciągu kilku lat trwania postępowania w sprawie). Świadkowie i strony nazywają te grunty wspólnotą, jednakże sposób w jaki mieszkańcy korzystali z tych gruntów nie wskazuje na wspólność użytkowania w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy. Rolnicy wszystkich okolicznych wsi korzystali z tych działek jako z rzeczy cudzej (gromadzkiej), według swoich indywidualnych potrzeb, nigdy nie była powołana, ani nie zbierała się grupa ludzi, która zarządzałaby lub rozporządzałaby przedmiotowymi działkami. Gruntami zarządzała gromadzka rada narodowa, m.in. przez wyznaczenie dróg polnych i leśnych, zalesienie, dokonywanie wycinek i innych prac pielęgnacyjnych lasu. Na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych w ewidencji gruntów obrębu B. co do działek nr 357 i 360 zapisane było jako władający - Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w K. - grunty gromadzkie. Zapis ten figurował do 1987 r., zaś po odnowie ewidencji wpisano "wspólnota wsi" bez jakichkolwiek podstaw faktycznych czy prawnych umożliwiających tę zmianę. Zapis ten pozostaje bez jakiegokolwiek znaczenia dla oceny stanu faktycznego w niniejszej sprawie.

Dobro gromadzkie było przeznaczone do użytku wszystkich lub niektórych grup mieszkańców gromady i na terenie Polski centralnej nie zostało zaliczone do wspólnoty gruntowej (wniosek a contrario z art. 1 ust. 1 pkt 7 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych). Ustawa z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych (Dz. U. Nr 43, poz. 190) zniosła dotychczasowe gminy i gromady a utworzyła nowe gromady jako jednostki podziału administracyjnego wsi, w której działały gromadzkie rady narodowe jako organy władzy państwowej. Własność mienia gromadzkiego nie przeszła na własność wsi, która nie miała osobowości prawnej, nie przeszła również na własność mieszkańców wsi. W rozporządzeniu wykonawczym Rady Ministrów z dnia 10 czerwca 1957 r. w sprawie zbywania nieruchomości wchodzących w skład majątku i dobra dawnych gromad (Dz. U. Nr 49, poz. 237) mienie gromadzkie (w tym dobro gromadzkie) traktowano jako własność Państwa. Ustawą z dnia 25 stycznia 1958 roku o radach narodowych (t.j. Dz. U. z 1975 r. Nr 26, poz. 139) w art. 98 ust. 2 wprowadzono zapis, że dotychczasowe mienie gromadzkie staje się mieniem gminnym. Ustawa ta również traktowała mienie gromadzkie jako własność Państwa, pozostające w dyspozycji organów władzy państwowej - gromadzkich rad narodowych (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 października 2001 r. III CKN 430/00). Z kolei z definicji mienia gromadzkiego określonej w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania (Dz. U. Nr 64, poz. 303) wynika, że przez mienie gromadzkie należy rozumieć mienie, które do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych stanowiło majątek dawnych gromad jako majątek gromadzki, dobro gromady oraz inne prawa majątkowe.

Powyższe oznacza, że do działek nr 357 i nr 360 nie mogą mieć zastosowania ani art. 1 ust. 1, ani też art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. W konsekwencji organ I instancji słusznie uznał, że nieruchomości położone w obrębie B. gm. R., oznaczone jako działki nr 357 o pow. 2,30 ha i nr 360 o pow. 26,29 ha, stanowią mienie gromadzkie, jak również słusznie umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie ustalenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie gruntowej.

Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu oraz stanowiska skarżącego wyjaśnił co następuje:

- zmiana zapisu odnoszącego się do podmiotu władającego gruntami spornych działek, jakiej dokonano w 1987 r. podczas odnowy ewidencji (jako podmiot władający wpisano wówczas "wspólnotę wsi"), pozostaje bez wpływu na ustalenia faktyczne w rozpatrywanej sprawie, a to z tego względu, że zmiana ta nastąpiła po dniu 5 lipca 1963 r., czyli po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Tymczasem ustalenie na podstawie przepisów przedmiotowej ustawy statusu nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem - bez względu na datę wydania w tej sprawie decyzji administracyjnej -należy odnieść do stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wejścia w życie ustawy. W dniu wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych grunty działki nr 357 i 360 były wpisane w ewidencji gruntów jako grunty gromadzkie, a jako władający nimi wpisane było Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w K. Niezależnie od tego należy zwrócić uwagę, że zapis z roku 1987 na który powołuje się skarżący dotyczy "wspólnoty wsi" a nie "wspólnoty gruntowej".

- twierdzenie skarżącego, że grunty działek nr 357 i 360 zostały przekazane mieszkańcom wsi K. zgodnie z dokumentacją z roku 1879, 1881 i 1882, jest całkowicie dowolne i nie wynika z jakiegokolwiek konkretnego zapisu powołanej dokumentacji. Zapis dokumentu z dnia 24 października 1881 r., na który powołuje się skarżący, ma następujące brzmienie "(...) Przechodząca na własność włościan ziemia, powinna być określona tylko urodzajną ziemią, a wszystkie nieużytki potrzebne do wyznaczenia granic oraz zagony przechodzą na własność włościan bez wpisu do umowy (...)". W kontekście tego zapisu zwrócono uwagę, że cyt. dokument odnosi się do wydzielania włościanom zagród, które mają co do zasady być "określone" z ziemi urodzajnej, zaś nieużytki przechodzą na własność bez odrębnego wpisu do umowy wyłącznie w zakresie potrzebnym do wyznaczenia granic zagród rolniczych wydzielanych na podstawie umowy zamiany serwitutów. Chodzi tutaj zatem o nieużytki położone w obrębie tych zagród rolniczych, a nie o całkowicie odrębne grunty działek nr 357 i 360, które nie zostały podzielone przy uwłaszczeniu włościan i później likwidacji majątku B. oraz nie wchodziły w skład wydzielanych z majątku zagród. Powierzchnia nieużytków przyznanych włościanom wsi K. wynosiła 20 mórg i 262 pręty, włościanom wsi K., K. i K. wynosiła 1 morgę i 100 prętów, zaś włościanom wsi B. 7 mórg i 226 prętów. Łącznie daje to powierzchnię 28 mórg i 288 prętów, co daje w przybliżeniu powierzchnię ok. 16,2 ha, tymczasem powierzchnia działek 357 i 360 to łącznie 28,59 ha, zatem zapisy umowy zamiany serwitutów nie dotyczą przedmiotowych działek.

- stanowisko prezentowane przez skarżącego, w którym uznaje on ustalenia poczynione przez organ I instancji za niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym, wynika z fragmentarycznej i wybiórczej oceny pojedynczych dowodów, a nie z oceny wszystkich dowodów zgormadzonych w sprawie w łączności, tak jak dokonały tego organy administracji. Ponadto wewnętrznie sprzeczne jest łączenie przesłanek zaliczenia gruntów do wspólnoty gruntowej, które są określone w art. 1 ust. 1 oraz w art. 1 ust. 2 ustawy. Określone grunty zalicza się do wspólnoty gruntowej, gdyż albo zostały nadane bądź wydzielone włościanom na własność (art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy), albo stanowiły mienie gromadzkie w rozumieniu przepisów o zarządzie takim mieniem, lecz przed dniem wejścia w życie cyt. ustawy były faktycznie użytkowane wspólnie przez mieszkańców wsi (art. 1 ust. 2 ustawy).

- termin określony w art. 8 ust. 5 ustawy ma charakter instrukcyjny i jego przekroczenie nie wywołuje skutków materialnoprawnych, a zatem nie ma wpływu na wynik rozpatrywanej sprawy.

W skardze do WSA w Łodzi R. K. zarzucił:

- błąd w ustaleniach faktycznych będących podstawą orzeczenia polegających na przyjęciu, ze działki nr 357 i 360 stanowiły dobro gromadzkie z uwagi na korzystanie z nich przez mieszkańców wszystkich okolicznych wsi a także z uwagi na zarządzanie nimi przez gromadzką radę narodową m.in. poprzez wytyczenie dróg polnych i leśnych, zalesianie, dokonywanie wycinek oraz innych prac pielęgnacyjnych, podczas gdy przedmiotowe działki zostały przekazane na podstawie dokumentacji z lat 1879, 1881, 1882 i były wykorzystywane tylko i wyłącznie przez mieszkańców wsi B. i K. a drogi były jedynie dojazdem do gruntów dla mieszkańców tych wsi, przez nich wytyczone i wykorzystywane, co winno skutkować uznaniem przedmiotowych gruntów za mienie gromadzkie;

- naruszenie art. 1 ust. 2 ustawy przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wobec uznania, iż przedmiotowe działki nie stanowią mienia gromadzkiego w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy, czemu przeczy zebrany materiał dowody, prawidłowe zastosowanie tej normy prawnej winno skutkować uznaniem przedmiotowych działek za mienie gromadzkie.

Skarżący nie zgodził się nadto z oceną organu II instancji, iż zrealizowane zostały wszystkie wytyczne wynikające z wcześniejszych wyroków. Zdaniem strony z analizy tych orzeczeń wynika, że obowiązkiem organów było ustalenie charakteru użytkowania spornych działek w kontekście przesłanek zaliczenia ich do którejkolwiek kategorii nieruchomości wspólnot gruntowych określonych w art. 1 ustawy. Podkreślił, iż w dotychczasowych orzeczeniach sądy wskazywały na braki w materiale dowodowym, nadal jednak organy nie powołują się na żadne nowe okoliczności i dowody, które w jakikolwiek sposób rzutowałyby na odmienną oceną faktów. Nadto nie zawarły przekonywującego uzasadnienia, które wyjaśniłoby odmienne rozstrzygniecie przy niezmienionym stanie faktycznym. Dodał, iż mimo zalecenia sądu organ I instancji nie przesłuchał ponownie świadków, zatem nie uzupełnił materiału dowodowego.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i uznanie spornych gruntów za stanowiące mienie gromadzkie w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o odrzucenie skargi jako dotkniętej brakiem formalnym (brak podpisu) ewentualnie oddalenie skargi w przypadku usunięcia braku przez wnoszącego skargę. Kolegium uznało zarzuty skargi za nietrafne i odwołało się do argumentacji prezentowanej w kwestionowanym rozstrzygnięciu.

W wykonaniu zarządzenia wzywającego do uzupełnienia braków, zostały one przez skarżącego uzupełnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przystępując do rozważań nie sposób pominąć, iż zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, jak i Naczelny Sąd Administracyjny badał już w przedmiotowej sprawie prawidłowość decyzji wydanych w przedmiotowej sprawie na podstawie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.) - wyrok WSA w Łodzi z dnia 31 stycznia 2006r., sygn. akt II SA/Łd 947/05, wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 958/06, wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 108/09, wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1193/10, wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1588/11, wyrok WSA w Łodzi z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1004/14. W następstwie tych kontroli, poprzednim wyrokiem z dnia 4 grudnia 2014 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 1004/14, tutejszy sąd uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. W konsekwencji, na skutek wskazanego orzeczenia sądu sprawa powróciła ponownie do organu administracji publicznej I instancji wobec wyeliminowania z obrotu prawnego aktów wydanych przez obie instancje. Niemniej jednak, co istotne, ponownie rozpoznając sprawę, organy obowiązane były uwzględnić wytyczne zawarte w przywołanym orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 grudnia 2014 r., będącym wynikiem wcześniejszej kontroli sądowo-administracyjnej i wskazówek zawartych w dotychczasowych orzeczeniach, zgodnie z art. 153 p.p.s.a.

W myśl bowiem przepisu art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sady, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Niezastosowanie się organu administracji publicznej do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania traktować trzeba jako naruszenie normy prawa materialnego. Uznanie określonej okoliczności, jej sprecyzowanie, jako element oceny stanu faktycznego nie może naruszać art. 153 p.p.s.a., normującego zasadę związania organu administracji oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku sądu administracyjnego. Ocena prawna wiąże w danej sprawie, natomiast związanie prawomocnym wyrokiem może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim rozstrzyga określoną kwestię prawną, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie (vide: wyrok NSA z dnia 20 lipca 2005 r., sygn.akt II GSK 104/05; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn.akt III SA/Po 1401/13; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 lipca 2013 r., sygn.akt II SA/Gd 347/13 – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić przy tym należy, że ocena prawna wiąże nie tylko organy, ale i sąd ponownie rozpoznający sprawę. Związanie sądu, co wyraźnie akcentuje się nie tylko w orzecznictwie, ale i w piśmiennictwie, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (vide: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R . Hauzera i prof. M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2011, str. 544 i nast.).

Uwzględniając powyższe, analiza kontrolowanych obecnie rozstrzygnięć uzasadnia stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie organy administracji publicznej w pełni wywiązały się z obowiązku zastosowania oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 grudnia 2014 r. (będącej z kolei realizacją wytycznych zamieszczonych w wyroku NSA z dnia 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1588/11) i przeprowadziły niezbędne postępowanie zmierzające do należytego zbadania przesłanek art. 8 ust. 1 ustawy w zakresie wskazanym w motywach wyroku tj. ustaleniu czy działki nr ewid. 357 i 360 w dniu 5 lipca 1963 r. były mieniem gromadzkim i jaki był ich stan prawny w okresie poprzedzającym wskazaną datę, oraz czy przed tą datą działki były faktycznie użytkowane przez mieszkańców wsi.

Dotychczasowa kontrola sądowo administracyjna pozwala na nie budzące wątpliwości stwierdzenie, że decyzja, o której mowa w art. 8 ust. 1 ustawy jest decyzją deklaratoryjną i poświadcza stan prawny ustalony w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r., tj. na dzień 5 lipca 1963 r. W dacie wejścia w życie ustawy nie istniały gromady w strukturze podmiotów zarówno władzy państwowej, jak również gminy jako związki samorządu terytorialnego. Stąd też art. 8 ust. 1 ustawy wyraźnie przewidywał możliwość przypisania danej nieruchomości do wspólnoty gruntowej bądź do mienia gromadzkiego, które nie było tożsame z mieniem gminnym w rozumieniu ustawy o samorządzie terytorialnym. Dopiero bowiem ta ustawa powoływała gminę jako wspólnotę samorządową wraz z odpowiednim terytorium (art. 1 ust. 2 ustawy), jak również nadawała uprawnienia gminom w sferze własności i innych praw majątkowych, określając te uprawnienia mieniem komunalnym (art. 43 ustawy). Natomiast w dniu wejścia w życie ustawy, podmiotem własności mienia gromadzkiego było Państwo. Decyzja wydawana na mocy art. 8 ustawy może rozstrzygać według stanu ustalonego na dzień wejścia w życie ustawy, a więc czy majątek stanowił wspólnotę, czy też mienie gromadzkie (państwowe). Z wyżej przywołanych wyroków, wydawanych w przedmiotowej sprawie wynika również, że art. 98 ustawy o radach narodowych, który został uchylony dopiero z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym, podtrzymał zasadę wyrażoną w art. 38 ustawy o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych, o nienaruszalności przysługujących dotychczas wszystkim mieszkańcom gromad prawa własności, użytkowania lub innego prawa rzeczowego i majątkowego. W art. 98 ust. 2 ustawy o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych stwierdzono, że dotychczasowe mienie gromadzkie staje się mieniem gminnym. Jednakże ustawodawca w późniejszej ustawie nadal posługiwał się w art. 8 ustawy pojęciem mienia gromadzkiego, zatem taki powinien być przedmiot orzekania przez organy administracyjne na podstawie tego przepisu. Tym samym w przedmiotowym postępowaniu nie mają znaczenia losy nieruchomości po dniu 5 lipca 1963 r. Istotny dla ustalenia, czy dana nieruchomość była w dniu 5 lipca 1963 r. mieniem gromadzkim, był jej stan prawny w okresie poprzedzającym tę datę oraz, czy przed dniem wejścia w życie ustawy była faktycznie użytkowana wspólnie przez mieszkańców wsi.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, zgodzić należy się z konstatacją organu II instancji, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, z wykorzystaniem wszystkich możliwych do uzyskania środków dowodowych, co znajduje odzwierciedlenie w aktach administracyjnych, w szczególności szczegółowo przesłuchani zostali świadkowie, przeprowadzono rozprawę administracyjną, przeanalizowano dostępne dokumenty z wykazu hipotecznego Nr [...] znajdującego się w Archiwum Państwowym w P., przeanalizowano dokumenty przedstawione przez strony, a nadto w wykonaniu zaleceń sądu dokonano dniu 29 lipca 2015 r. kwerendy dokumentów gminy R. znajdujących się w Archiwum Państwowym w P. z okresu 1879 - 1954, jednakże nie odnaleziono żadnej innej dokumentacji dotyczącej stanu prawnego i faktycznego przedmiotowych gruntów.

Zdaniem sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy przemawia za słusznością poglądu prezentowanego przez organy, że przedmiotowe nieruchomości stanowiące działki o nr ewid. 357 i 360 nie stanowią wspólnoty gruntowej w rozumieniu art. 1 ust. 1 pkt 1-7 ustawy, lecz mienie gromadzkie, które nie podlega dyspozycji art. 1 ust. 2 ustawy. Prawidłowo wywiedziono również, że oprócz wspólnot gruntowych, obejmujących grunty wymienione w ust. 1, podlegają zagospodarowaniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie także nieruchomości rolne, leśne i obszary wodne, stanowiące mienie gromadzkie w rozumieniu przepisów o zarządzie takim mieniem, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy były faktycznie użytkowane wspólnie przez mieszkańców wsi (ust. 2), a ta przesłanka nie została również w sprawie spełniona. Okoliczności i dowody przemawiające za takim wnioskami zostały obszernie i szczegółowo omówione w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia (str. 12 i 13) a także rozstrzygnięcia je poprzedzającego (str. 4 i 5) i zbędnym wydaje się ich powtarzanie w sytuacji, gdy zgodzić należy się z przedstawioną tam argumentacją. Konkludując, za słuszne uznać należy stanowisko, że sposób w jaki okoliczni mieszkańcy korzystali z gruntów na działkach nr 357 i 360 nie wskazuje na wspólność użytkowania w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy. Rolnicy wszystkich okolicznych wsi korzystali z tych działek jako z rzeczy cudzej (gromadzkiej), według swoich indywidualnych potrzeb i nigdy nie była powołana, ani nie zbierała się grupa ludzi, która zarządzałaby lub rozporządzałaby przedmiotowymi działkami. Gruntami zarządzała gromadzka rada narodowa, m.in. przez wyznaczenie dróg polnych i leśnych, zalesienie, dokonywanie wycinek i innych prac pielęgnacyjnych lasu, czy też indywidualnie wydobywano torf, czy też później wykorzystywano powstałą sadzawkę dla potrzeb straży pożarnej. Na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych w ewidencji gruntów obrębu B. co do działek nr 357 i 360 zapisane było jako władający - Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w K. - grunty gromadzkie, a zapis ten figurował do 1987 r. Co więcej, ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że w omawianym okresie w istocie nikt wskazanymi nieruchomościami nie był zainteresowany - do 1960 r. działka nr 360 była nieużytkiem, co do którego gromadzka rada podjęła decyzję o zalesieniu, a działka nr 357 stanowiła torfowisko. Sposób w jaki mieszkańcy korzystali z opisanych gruntów wskazuje, że stanowią one mienie gromadzkie ze względu na ogólność, powszechność i dostępność w użytkowaniu. Organ wskazał również, że nie ponoszono żadnych ciężarów w związku z użytkowaniem przedmiotowych gruntów oraz nie płacono podatków od nieruchomości, gdyż były to grunty klasy V i VI (nie było podstaw do wystawiania decyzji w sprawie wymiaru podatku, ponieważ przedmiotowe nieruchomości figurowały jako mienie gromadzkie, gminne, a gminę obejmuje zwolnienie z obowiązku podatkowego z mocy prawa - pismo z dnia 18 stycznia 2010 r.). Nigdy nie była powołana ani nie zbierała się grupa ludzi, która rozporządzałaby, czy zawiadywałaby przedmiotowymi gruntami a nieruchomościami zarządzała gromadzka rada narodowa. Mieszkańcy ani jednej wsi korzystającej z działek nie powołali żadnej formy organizacyjnej do korzystania z mienia gromadzkiego (np. spółki), nie decydowali też wspólnie o pracach w lesie, korzystaniu z suszu, grzybów, czynili to indywidualnie według własnych potrzeb i możliwości. Sposób korzystania z gruntów nie wskazuje na wspólność użytkowania w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy.

Powyższe okoliczności przemawiają za słusznością stanowiska organów i konstatacją, że organ nie naruszył przepisów prawa procesowego, ani też prawa materialnego, a w szczególności art. 8 ust. 1 ustawy, stanowiącego materialno prawną podstawę rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że nie znajdują one uzasadnienia, co wynika z przedstawionej wyżej argumentacji. W szczególności w zgromadzonych dokumentach brak jest zapisów odnoszących się do nadania przedmiotowych gruntów na wspólną własność, we wspólne posiadanie, lub do wspólnego użytkowania ogółowi, pewnej grupie lub niektórym mieszkańcom wsi, do których mogą mieć zastosowanie zapisy art. 1 ust. 1 ustawy. Brak jest innych dokumentów i dowodów, na podstawie których nieruchomości te można zaliczyć do którejkolwiek z kategorii określonej w przepisie art. 1 ustawy. Dodatkowo stwierdzić należy, że ustalony sposób korzystania z tychże działek przez okolicznych mieszkańców nie przemawia za uznaniem ich za pozostające we wspólnym użytkowaniu w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy, co wywiedziono wyżej. Zdaniem sądu zarzut dotyczący błędu w ustaleniach faktycznych sprowadza się w istocie do odmiennej oceny stanu faktycznego i polemiki z prawidłowymi wnioskami organu, które znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym. Akta przedmiotowej sprawy, dokumentujące przebieg postępowania a także przedstawiona argumentacja zarówno w kwestionowanym jak i je poprzedzającym orzeczeniu jednoznacznie potwierdzają, że wytyczne zawarte w poprzednich orzeczeniach zostały wypełnione. Organy ustaliły bowiem, że działki nr ewid. 357 i 360 w dniu 5 lipca 1963 r. były mieniem gromadzkim, a zatem ustaliły jaki był ich stan prawny na tenże dzień wejścia w życie ustawy i w okresie poprzedzającym wskazaną datę oraz sposób faktycznego użytkowania tych nieruchomości przed wskazaną datą.

Reasumując, stwierdzić należy, że organy administracji publicznej uwzględniły w całości ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w uzasadnieniu wyroku tutejszego sądu z dnia 4 grudnia 2014 r., a także zalecenia wynikające z poprzednich orzeczeń, a wydane rozstrzygnięcie prawa nie narusza.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.

ds