Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2236/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 23, art. 127 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 692/12 w sprawie ze skargi M.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] i postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2012 nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz M.W. kwotę 817 (osiemset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z [...] maja 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 692/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę M. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie tego organu z [...] stycznia 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.

Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Postanowieniem z [...] stycznia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, po rozpatrzeniu wniosku M. W. z 31 sierpnia 2012 r., odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy Dębica z [...] maja 2008 r., nr [...], zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w miejscowości P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 159/9 i 159/13 o pow. łącznej 0,58 ha na działki nr 159/14 o pow. 0,0187 ha, nr 159/15 o pow. 0,0382 ha, 159/16 o pow. 0,0527 ha, nr 159/17 o pow. 0,0693 ha i nr 159/18 o pow. 0,41 ha. Kolegium w uzasadnieniu postanowienia wskazało, że M. W. nie miała statusu strony postępowania podziałowego, jako nieposiadająca tytułu prawnego do nieruchomości dzielonej, wobec tego nie jest legitymowana do domagania się wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy M. W. podniosła, że podział działek 159/9 i 159/13 miał na celu tylko przeniesienie granicy między nimi a sąsiednimi działkami nr 206 i 158, co zamknęło jej dostęp z jej posesji – działka nr 158 do drogi gminnej nr 207, uniemożliwiając też wykonywanie służebności gruntowej z działki nr 158, której jest hipoteczną właścicielką, do działki 206. Wskazała też, że przepisy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości – § 6 pkt 4 – nakazują aby o czynnościach przyjęcia granic nieruchomości podlegającej podziałowi zawiadamiać właścicieli bądź użytkowników nieruchomości sąsiednich, jednak ją pominięto w tych czynnościach, natomiast właściciel innej działki sąsiadującej z dzielonymi, zatem będący w identycznej jak ona sytuacji został powiadomiony o czynnościach.

Utrzymując w mocy swoje rozstrzygnięcie, postanowieniem z [...] marca 2012 r., Kolegium wskazało: Właściciele działek sąsiednich nie są stronami postępowania podziałowego działki niebędącej ich własnością, gdyż nie oddziaływuje to na ich sytuację prawną, bowiem podział ma miejsce wewnątrz granic nieruchomości dzielonej, a w konsekwencji nie są również legitymowani do domagania się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Zgodnie z mapą projektu podziału przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz wypisem z rejestru gruntów, właścicielkami działek podlegających podziałowi są M. B. i M. K., zaś M. W. jest właścicielką sąsiadującej z działką nr 159/13 działki nr 158. Z mapy projektu podziału wynika również, że po działce nr 206 liniami przerywanymi zaznaczone jest przedłużenie drogi nr 207. Skoro zatem M. W. nie posiada żadnego prawa rzeczowego w stosunku do działek podlegających podziałowi, nie przysługiwał jej status strony w tym postępowaniu i nie przysługuje jej również legitymacja do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. Legitymacji tej nie daje jej również przysługujące jej prawo służebności po działce nr 206.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła M. W., zarzucając mu naruszenie art. 28, art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a., a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości.

Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie wniosło o jej oddalenie.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał: Podział nieruchomości gruntowej jest wykonywaniem prawa własności, nieoddziałującym na sytuację prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich, gdyż polega na wydzieleniu działek granicami przebiegającymi wewnątrz nieruchomości, a więc czynność taka pozostaje bez wpływu na granice zewnętrzne dzielonego gruntu, które pozostają niezmienione. Właściciel działki sąsiedniej w stosunku do nieruchomości podlegającej podziałowi nie posiada interesu prawnego do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony, a w konsekwencji, uznać należy również, że nie posiada interesu prawnego do wystąpienia z wnioskami o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. M. W. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej z powołaniem się na art. 156 § 1 k.p.a. wskazując na rażące naruszenie prawa, to jest art. 28 k.p.a. i przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości. W uzasadnieniu wskazała, iż jej interes prawny do brania udziału w postępowaniu podziałowym wynika z prawa wykonywania służebności gruntowej na działce nr 206 do drogi gminnej oznaczonej nr 207. Jak ustalono na podstawie mapy z projektem podziału M. W. jest właścicielką działki nr 158, która przylega do działki 159/13 (przed podziałem) oraz działki nr 206. Na tej ostatniej wzdłuż całej jej długości ustanowiona jest służebność przejazdu i przechodu dla działki nr 158, będąca połączeniem z drogą gminną oznaczoną 207. Nie można podzielić zarzutu skarżącej, iż na skutek podziału szerokość służebności uległa zmniejszeniu. Podział nieruchomości dokonuje się wewnątrz, a granice zewnętrzne nieruchomości nie ulegają zmianie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. W., prawidłowo reprezentowana, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:

1) nieważność postępowania w oparciu o art. 183 § 4 i 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ze względu na fakt, że:

– skład Sądu orzekającego w sprawie był sprzeczny z przepisami prawa gdyż wbrew brzmieniu art. 18 § 1 pkt 6a oraz art. 19 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a w rozpoznaniu sprawy i wydawaniu wyroku w sprawie w dniu [...] maja 2014 r. i 28 maja 2014 r. brali udział sędziowie podlegający wyłączeniu z mocy prawa (wniosek w tym zakresie, a dotyczącym sędziów orzekających w sprawie złożyła strona). Skarżąca dodatkowo podnosi, że złożyła wniosek o wyłączenie wszystkich sędziów WSA w Rzeszowie, została przez Sąd wezwana do uzupełnienia przedmiotowego wniosku co też uczyniła,

– pomimo obowiązku wynikającego z art. 20 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zgodnie z którym sędziowie, co do których zgłoszono wniosek o wyłączenie od rozpoznania sprawy, powinni spełniać jedynie czynności niecierpiące zwłoki, rozpoznano sprawę i uczestniczyli w tym rozpoznaniu sędziowie, co do których zgłoszono wniosek o wyłączenie od rozpoznania (w wyrokowaniu w sprawie w dniu [...] maja 2014 r. i 28 maja 2014 r. uczestniczyli sędziowie co do których złożono wniosek o wyłączenie w dniu [...] maja 2014 r.),

– strona została przez Sąd faktycznie pozbawiona możliwości obrony swoich praw gdyż strona działając samodzielnie w sprawie bez uzasadnionego powodu została usunięta z sali sądowej w trakcie rozprawy w dniu [...] maja 2014 r. (strona jest osobą starszą, niedosłyszącą) oraz pomimo jej sytuacji zdrowotnej i osobistej nie udzielono jej pomocy w postaci ustanowienia pełnomocnika z urzędu oraz zwolnienia z kosztów sądowych,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 23 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w sprawie i nie może mieć statusu strony postępowania, pomimo tego że w wyniku podziału skarżąca została pozbawiona dojazdu do drogi publicznej a ponadto naruszono dotychczasowe granice pomiędzy działkami dzielonymi a sąsiednimi nieruchomościami,

3) rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy a polegające na obrazie:

– art. 3, art. 19, art. 134 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 106 § 3 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 18 i art. 20 § 2 przez rozpoznanie sprawy i uczestnictwo w wyrokowaniu w sprawie w dniu [...] maja 2014 r. oraz 28 maja 2014 r. przez sędziów co do których złożono wniosek o wyłączenie, bez uprzedniego rozpoznania tego wniosku o wyłączenie,

– art. 3, art. 134 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 106 § 3 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 17 § 2 tej ustawy w sytuacji gdy w sprawie wielokrotnie zmieniano skład orzekający wbrew zasadzie, że zmiana składu orzekającego może nastąpić jedynie z przyczyn losowych albo gdy sędzia nie może uczestniczyć w składzie orzekającym z powodu przeszkód prawnych. Strona w tym zakresie zarzuca dodatkowo, że jej zażalenia strony na zmianę składu nie zostały rozpoznane,

– art. 61a k.p.a., 28 k.p.a. w zw. z art. 3, art. 134 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 106 § 3 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez przyjęcie, że skarżąca nie posiada legitymacji czynnej w postępowaniu i nie można jej przyznać przymiotu strony postępowania w sytuacji gdy postępowanie w sprawie dotyczy jej interesu prawnego – strona w wyniku wydania decyzji podziałowej działek nr 159/9 i 159/13 pozbawiona została dostępu do drogi publicznej (m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 7 grudnia 2010 r., II SA/Ol 530/10),

– art. 124 w zw. z art. 125 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez brak rozpoznania wniosku strony z 13 czerwca 2014 r. o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w sytuacji gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku toczącego się postępowania administracyjnego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Rzeszowie [...] ze skargi na decyzję Wójta Gminy Dębica z dnia [...] kwietnia 2003 r. zatwierdzającej podział działek 159/13 i 159/4 dokonany z rażącym naruszeniem prawa, który był źródłowym dokumentem wadliwie sporządzonego podziału działek 159/9 159/3 zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy Dębica z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], który jest przedmiotem niniejszego postępowania,

– art. 133 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tj. naruszenie zasady swobodnej dowodów przez dowolną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i pominięcie wszelkich materiałów i dowodów nieprzystających do przyjętej przez organ tezy,

– art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieodniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutów skarżącego a dotyczących m.in.:

a) braku rozważenia przez Sąd, że w jednym postępowaniu nie może mieć miejsca łączenie funkcji procesowych organu prowadzącego postępowanie i strony tego postępowania jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie – Gmina była zarazem stroną jak i organem wydającym decyzję,

b) braku uzasadnienia postanowienia decyzji kolegium w zakresie rozpoznania wniosku strony o wyłączenie wszystkich orzekających członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie jego pracowników nie został uzasadniony zgodnie z brzmieniem art. 24 i 25 k.p.a.,

c) sporności faktów w sprawie dotyczących min. zmiany granic po podziale działek i utraty dostępu do drogi publicznej, spornie wykazanych stron w postępowaniu podziałowym.

Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718), "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

M. W. w skardze kasacyjnej postawiła zarzuty nieważności postępowania, ale te okoliczności i tak Naczelny Sąd bierze pod uwagę z urzędu.

Przyczyny nieważności postępowania wskazuje art. 183 § 2 p.p.s.a., jednak w sprawie nie zachodzi żadna ze wskazanych w tym przepisie, zatem także te, które zostały podane w podstawach skargi kasacyjnej.

W skardze wskazano, że w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie Sąd ten naruszył art. 183 § 2 pkt 4 i 5, orzekając w składzie sprzecznym z przepisami prawa – art. 18 § 1 pkt 6a i art. 19, a także pozbawiając stronę możliwości obrony.

Z akt sądowoadministracyjnych wynika, że na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, wyznaczonej na [...] maja 2014 r., M. W. złożyła pisemny wniosek o wyłączenie imienne wskazanych sędziów tego Sądu, na podstawie art. 18 § 1 i art. 19 p.p.s.a., a ustnie do protokołu rozprawy o wyłączenie dwóch sędziów WSA imiennie wskazanych oraz o wyłączenie wszystkich sędziów imiennie wskazanych w złożonym na rozprawie wniosku z przyczyn innych, aniżeli te, które legły u podstaw poprzedniego wniosku o wyłączenie (poprzedni wniosek o wyłączenie sędziów Wojewódzkiego Sądu w Rzeszowie został rozpoznany postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 12 lutego 2014 r., II SO/Lu 8/14, prawomocnym od 18 marca 2014 r.). W związku z wnioskiem o wyłączenie Wojewódzki Sąd zobowiązał skarżącą do uzupełnienia jego braków formalnych, przez podanie nowych podstaw wyłączenia, ich uprawdopodobnienie imienne, osobno do każdego sędziego w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Następnie Sąd przeprowadził postępowanie, zamknął rozprawę i postanowił odroczyć termin ogłoszenia orzeczenia na dzień 28 maja 2014 r. Skarżąca, 21 maja 2014 r., złożyła pismo z 20 maja 2014 r. stanowiące uzupełnienie wniosku o wyłączenie sędziów. 28 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd, na posiedzeniu niejawnym, zasądził, pod sygn. akt II SA/Rz 692/12, pozostawienie wniosku o wyłączenie sędziów bez rozpoznania, a o godz. 815 ogłosił orzeczenie w sprawie skargi – wyrok ją oddalający. M. W. wniosła zażalenie na zarządzenie pozostawiające wniosek o wyłączenie sędziów bez rozpoznania, które zostało oddalone przez Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniem z 24 września 2014 r. I OZ 751/14.

Z opisanego stanu faktycznego i prawnego w kwestii wyłączenia sędziów skarżąca wywodzi, że doszło do nieważności postępowania, jednak ze stanu tego wynika, iż w sprawie nie zachodzi przypadek nieważności postępowania, wskazany w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że nieważność postępowania zachodzi, jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy. Wyłączenie sędziów z mocy ustawy zachodzi, zdaniem skarżącej, z przyczyny wskazanej w art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a., a także kiedy ma miejsce okoliczność naruszenia art. 19 p.p.s.a. W sprawie do zaistnienia tych okoliczności nie doszło. Wynika to już z ww. prawomocnego postanowienia Wojewódzkiego Sądu w Lublinie z 12 lutego 2014 r., wydanego już po wniesieniu skargi, rozpoznanej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu w Rzeszowie z 28 maja 2014 r., a od wydania tego postanowienia do dnia rozprawy – [...] maja 2014 r. – okoliczności w kwestii wyłączenia sędziów, z urzędu, czy na wniosek, które brał pod uwagę Sąd w Lublinie nie uległy zmianie.

Skarżąca została zobowiązana do podania nowych przyczyn wyłączenia sędziów i ich uprawdopodobnienia, jako formalne uzupełnienie złożonego wniosku. Artykuł 20 § 3 p.p.s.a. przewiduje, iż do czasu rozstrzygnięcia sprawy o wyłączenie sędzia może spełniać tylko czynności niecierpiące zwłoki. Przeprowadzenie rozprawy mimo złożenia wniosku o wyłączenie sędziów i nierozstrzygnięcie tej sprawy było naruszeniem art. 20 § 3 p.p.s.a. Takie naruszenie mogło prowadzić do nieważności postępowania z przyczyny wskazanej w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jednak okazało się, że okoliczność ta nie miała miejsca. Rozstrzygnięcie bowiem Wojewódzkiego Sądu w sprawie wniosku o wyłączenie sędziów – pozostawienie go bez rozpoznania – zostało uznane za zgodne z prawem, gdyż Naczelny Sąd zażalenie na nie oddalił (postanowieniem z 24 września 2014 r.). Oddalenie zażalenia miało miejsce co prawda już po wydaniu wyroku przez Wojewódzki Sąd, jednak w dacie rozpoznawania skargi kasacyjnej od niego, wobec ww. postanowienia Naczelnego Sądu, nie można było uznać, że zaszły okoliczności prowadzące do unieważnienia postępowania z powodu sprzecznego z przepisami składu sądu.

Jako drugą przyczynę mającą powodować nieważność postępowania skarżąca podnosi pozbawienie możliwości obrony swoich praw, poprzez usunięcie jej z sali rozpraw i nieustanowienie dla niej pełnomocnika z urzędu.

Z protokołu rozprawy z [...] maja 2014 r. wynika, iż Sąd z uwagi na to, że skarżąca słabo słyszy, pozwolił przysunąć krzesło do stołu i mówił głośno, stwierdzając, że kontakt jest prawidłowy. Sąd odczytał pisma skarżącej – wnioski o odroczenie rozprawy, o zawieszenie postępowania, rozpoznał je, jak i wniosek o nagrywanie rozprawy, zasądził przerwę wobec wzburzenia skarżącej, po przerwie udzielił jej głosu i złożyła ona wnioski o wyłączenie sędziów, pisemnie i do protokołu, odczytane zostały pisma skarżącej złożone przed rozprawą od 9 do 13 maja 2014 r., odczytana została skarga i odpowiedź na skargę, udzielono głosu skarżącej, co do skargi, postanowiono o dacie ogłoszenia orzeczenia. Z protokołu rozprawy wynika, że istotnie, w pewnym momencie Sąd, mimo wcześniejszych pouczeń skarżącej co do konsekwencji jej zachowania na sali, do których się nie zastosowała, usunął ją z sali rozpraw na czas złożenia sprawozdania.

Cały przebieg postępowania sądowoadministracyjnego od wniesienia skargi przez M.W. do daty ogłoszenia orzeczenia w sprawie świadczy o tym, że miała ona zapewnioną możliwość obrony swoich praw. Składała liczne pisma, dokumenty, wnioski, zażalenia, na rozprawie, oprócz incydentu związanego ze składaniem sprawozdania, czynnie w niej uczestniczyła. Fakt wyproszenia jej z sali na czas składania sprawozdania, czy nieustanowienie pełnomocnika z urzędu – odmownie rozstrzygane liczne wnioski w tym przedmiocie – nie świadczą o tym, że została ona pozbawiona możliwości obrony swych praw. Miała zapewnioną tę możliwość i korzystała z niej, co dowodnie z akt sprawy wynika.

Nie można było zatem uznać, iż wystąpiła w sprawie nieważność postępowania z przyczyny wskazanej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Jeżeli idzie o pozostałe zarzuty naruszenia prawa postawione w skardze kasacyjnej należało uznać je za usprawiedliwione.

Należy zgodzić się z poglądem, iż stroną postępowania o podział nieruchomości są właściciele nieruchomości dzielonej. Podział bowiem może mieć miejsce tylko po wewnętrznych granicach dzielonych nieruchomości. Nie może on naruszać granic zewnętrznych, tj. nieruchomości z nimi sąsiadujących. Tak jest co do zasady. Jeżeliby natomiast okazało się, że podział, wbrew zasadzie, dokonano w granicach wewnętrznych, wyszedł poza nie i naruszył granice sąsiednich nieruchomości, to wówczas właściciele tych nieruchomości mają interes prawny w postępowaniu podziałowym, a jeśli to zostanie prawomocnie zaskarżone, to w postępowaniach mających na celu wzruszenie ostatecznych orzeczeń w przedmiocie podziału. Jeżeli natomiast podział granic wewnętrznych nie narusza, ale właściciele nieruchomości podzielonych naruszają granice sąsiednich nieruchomości, ochrona w takim przypadku nie jest przedmiotem prawa administracyjnego, ale cywilnego.

W niniejszej sprawie zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazały, powołując się na dokumentację podziałową, mapy geodezyjne przyjęte do zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz wypisy z rejestru gruntów, że podział działek nr 159/9 i 159/13 został dokonany wewnątrz ich granic, że granice drogi koniecznej, z której korzysta skarżąca nie uległy zmianie. Jednak skarżąca cały czas, konsekwentnie podkreśla, w tym też celu wszczyna postępowanie o wzruszenie decyzji o podziale, że właśnie dokonany podział naruszył jej prawa. Twierdzi konsekwentnie, że to właśnie w jego wyniku został ustalony jeden granicznik w taki sposób, że uniemożliwia jej dojazd do drogi publicznej, przez zmianę granicy drogi koniecznej. Oznacza to, że to właśnie decyzja o podziale naruszyła jej prawa i ochrona ich byłaby możliwa na drodze postępowania administracyjnego. Kwestia ta nie została wyjaśniona.

Organy i Wojewódzki Sąd przyjęły, że M. W. nie posiada legitymacji do wszczęcia postępowania nadzorczego w sprawie podziału nieruchomości, wychodząc z założenia, że nie jest ona właścicielką nieruchomości dzielonej. Jak powiedziano wyżej, co do zasady należy takiemu poglądowi przyznać rację. Jednak podkreślić należy, że droga konieczna jest związana z prawem własności nieruchomości sąsiadującej i mogą wystąpić sytuacje, że uniemożliwienie korzystania z tej służebności będzie rzutowało na prawo własności, z którym jest związana. Nieruchomość musi mieć dostęp do drogi publicznej i temu służy właśnie ustanowienie drogi koniecznej. Jeżeli przez jakąś czynność organu dostęp do drogi publicznej drogą konieczności zostanie ograniczony, naruszenia doznaje prawo własności nieruchomości sąsiadującej. Skoro zatem na skutek podziału nieruchomości uszczerbku takiego doznaje nieruchomość sąsiadująca z nieruchomością dzieloną, zasada, że stroną postępowania podziałowego i pochodnych jest tylko właściciel nieruchomości dzielonej, doznaje załamania. W takiej sytuacji bowiem nie można wykluczyć właściciela nieruchomości sąsiadującej, którego prawo naruszono z kręgu stron postępowania.

M. W. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej i w takim przypadku organ jest obowiązany zbadać czy na przeszkodzie przeprowadzenia tego postępowania stoją przesłanki podmiotowe i przedmiotowe. Oznacza to, że przed wydaniem postanowienia, o którym mowa w art. 61a § 1, organ musi przeprowadzić badanie ww. okoliczności. Odmowa wszczęcia postępowania musi bowiem zostać wykazana faktycznie, a nie tylko teoretycznie. W niniejszej sprawie zaś miała miejsce ta ostatnia sytuacja. Organ nie poczynił żadnych ustaleń czy rzeczywiście na wniosek M. W. nie może być wszczęte postępowanie nadzorcze dotyczące decyzji podziałowej. Nie zostało bowiem wykazane przez organ, że twierdzenia skarżącej co do naruszenia prawa do drogi koniecznej, związanej z jej prawem własności nieruchomości są bezzasadne.

Rolą organu administracji, co wynika z art. 7 k.p.a., jest podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, aby można było rozstrzygnąć tę sprawę. Przed wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego takich czynności organ nie podjął. Zachowanie tej zasady ma znaczenie nie tylko co do rozstrzygnięcia wniosku złożonego przez stronę, ale także dla postępowania kontrolującego działania organów administracji – sądowoadministracyjnego. Sprawa tak powinna zostać wyjaśniona, aby w przypadku tej kontroli nie było wątpliwości co do tego, że rozstrzygnięcie ze stanu faktycznego wynika i przesłanki tego rozstrzygnięcia zostały udowodnione. Innymi słowy musi być wyjaśnione, która ze stron stosunku administracyjnego ma rację. W niniejszej sprawie twierdzenia skarżącej zostały bez odpowiedzi organu, oprócz teoretycznego stwierdzenia. Zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd takiego rozstrzygnięcia nie było zgodne z prawem.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., jednak można było wniosek skarżącej uwzględnić tylko w zakresie w jakim mowa w art. 205 § 2 p.p.s.a.

O wynagrodzeniu adwokata ustanowionego z urzędu orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie.