Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 577/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi R. M. i M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta B. z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 293-dalej "u.p.z.p.") i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020r. poz. 256- dalej "K.p.a."), po ponownym rozpatrzeniu wniosku J. P. (inwestor) ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji : " budowa dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych na nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] i [...]. Decyzja organu I instancji zapadła w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r., nr [...].

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 24 października 2019 r. J. P. (inwestor) wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla budowy zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działkach nr 1 i 2. Pismem z dnia 28 kwietnia 2020 r. inwestor zmienił wniosek dostosowując parametry inwestycji do wyników analizy urbanistycznej w zakresie: powierzchni zabudowy i szerokości elewacji. Wnioskodawca nie zmienił wniosku w zakresie funkcji zabudowy: mieszkaniowej wielorodzinnej.

Decyzją z dnia [...] r. organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (SKO) decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu SKO stwierdziło w szczególności, że w analizowanym obszarze należy uwzględnić także obszar [...]. W ocenie SKO, wyłączając z analizy ten obszar organ I instancji naruszył przepis art. 7 i 77 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz działanie bez podstawy prawnej. W ocenie SKO, organ I instancji powinien także przeanalizować, czy w prawidłowy sposób ustalił krąg stron postępowania, w szczególności czy stroną postępowania jest M. B.

Ponownie rozpatrując wniosek organ I instancji wyznaczył wokół wnioskowanej nieruchomości obszar, na którym po raz kolejny przeprowadzono analizę funkcji i cech zabudowy. Obszar analizy wyznaczono w promieniu 250 m wokół wnioskowanej nieruchomości (co stanowi więcej niż 3-krotną szerokość frontu i więcej niż 50 m). Zgodnie ze wskazaniem SKO, obszarem analizy objęto również teren [...] - blokowej zabudowy wielorodzinnej. Przeprowadzono również analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się lokalizację inwestycji. Na podstawie powyższej analizy organ stwierdził, że spełnione są łącznie warunki umożliwiające wydanie niniejszej decyzji wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.:

1) jedna z działek sąsiednich, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących zabudowy zagospodarowania terenu w zakresie kontynuacji funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej (zgodnie z pkt. 3 analizy). Za drogi tożsame z ul. [...] organ uznaje ulice [...], [...] i [...], ponieważ ulice te łączą się w obszarze analizy. Przy ulicach tych zlokalizowane są liczne budynki mieszkalne wielorodzinne;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej - ul. [...] i ul. [...];

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia rolnego na cele nierolnicze, ponieważ stanowi użytek klasy RIIlb w granicach administracyjnych miasta, teren wymaga decyzji o wyłączeniu z produkcji rolniczej;

5) niniejsza decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Pismem z dnia 5 października 2020 r. inwestor wniósł o zmianę ustaleń projektu decyzji w zakresie: linii zabudowy, powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, wysokości oraz podziału elewacji uskokami. Organ I instancji w dniu [...] r. uzupełnił analizę urbanistyczną w pkt. 3a o wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej. W kolejnych pismach organ I instancji zawiadamiał inwestora, że wyniki analizy urbanistycznej wymagają zmiany wniosku i wzywał go o zmianę wniosku we wskazanych zakresach pod rygorem wydania decyzji odmownej. Ostatecznie inwestor zmienił wniosek w zakresie linii zabudowy od strony ul. [...], dostosowując ją do wyników analizy: wysokości budynku na 9 m, oraz szerokości elewacji od strony ul. [...] z 33 m do 30 m wraz podziałem bryły budynku uskokami o szerokości ok. 6 m i głębokości cofnięcia ok. 60 cm. Organ I instancji zmiany zaakceptował.

Organ I instancji ustalił wskaźniki nowej zabudowy, jako dolne i górne granice dopuszczalnego parametru. Dolny wskaźnik powierzchni zabudowy (14,6%) organ ustalił jak w sąsiednim budynku nr [...] przy ul. [...]. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy w analizowanym obszarze wynosi 17,6%. Górny wskaźnik powierzchni zabudowy (19,4%) organ ustalił zgodnie z wnioskiem, jako zbliżony w sąsiednich budynkach nr [...] i [...] przy ul. [...]. Taki wskaźnik jest zbliżony do ustalonego w poprzednio wydanej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] r. dla budowy budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na wnioskowanym terenie. Wskaźnik ten nie przekracza tolerancji 20% od wskaźnika średniego. Wskaźnik ten nie przewyższa maksymalnego w analizowanym obszarze (48,9%).

Geometrię dachu organ ustalił jako dach płaski, ponieważ w analizowanym obszarze występują takie dachy.

Wysokość zabudowy ustalono od 3,0 do 9,0 m z uwagi na brak poddasza. Ustalona wysokość odpowiada wysokościom budynków sąsiednich. Ilość kondygnacji ustalono od 1 do 3, co również odpowiada ilości kondygnacji budynków sąsiednich.

Szerokość elewacji frontowej (od strony ul. [...]) ustalono jako średnią (16 m) z ustawową tolerancją 20%. Dodatkowo ustalono szerokość elewacji od strony ul. [...] (od 13 do 30 m.), t.j. od szerokości budynku nr [...] na działce 3 do szerokości zbliżonej do szerokości budynku nr [...] na działce nr 4 łącznie z przybudówkami (33%). Dodatkowo organ nakazał podzielić elewację od strony ul. [...] uskokami o szerokości max. 6,0m cofniętymi o min. 0,6m w celu nawiązania do sąsiednich budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej.

Wielkość powierzchni biologicznie czynnej (45%) określono wskaźnikiem minimalnie wymaganym, ponieważ przepisy art. 74 i 75 prawa ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1396) wymagają przekształcania elementów przyrodniczych wyłącznie w takim zakresie, w jakim jest to konieczne. Ustalony wskaźnik nie odbiega od średniego w sąsiedniej zabudowie jednorodzinnej (56,2%) z tolerancją 20%.

Linię zabudowy od strony ul. [...] (8,5 m od granicy) ustalono w przedłużeniu linii elewacji sąsiedniego budynku nr [...] przy tej ulicy. Linię zabudowy od strony ul. [...] (14,0 m od granicy) ustalono w przedłużeniu linii łączącej narożniki elewacji sąsiednich budynków nr [...] i [...] przy tej ulicy. Ustalone linie zachowują odległości od jezdni dróg publicznych wymagane przepisami ustawy.

Ustalając powyższe parametry nowej zabudowy, organ zastosował wskazanie zawarte w uzasadnieniu prawomocnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej nr [...] z dnia [...] r. o następującej treści: "można ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, jeśli jej parametry w zakresie gabarytów, formy architektonicznej (...) będą nawiązywały do zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym". Biorąc pod uwagę to wskazanie, ustalone parametry wnioskowanej inwestycji nie mogły odbiegać od średnich parametrów w analizowanym obszarze. Organ I instancji dokonał również wymaganych prawem uzgodnień. Uwzględniając wskazanie SKO, ponownie przeanalizował sposób ustalenia kręgu stron postępowania.

Odwołania od decyzji organu I instancji wnieśli inwestor, a także strony postępowania. Odwołanie zostało podpisane również przez M.G. i G. Z. tj. osoby, które przez organ I instancji nie zostały uznane za strony postępowania.

Inwestor z zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego art. 28 K.p.a. poprzez nieprawidłowy sposób ustalenia kręgu stron postępowania, a w szczególności przez uznanie za stronę postępowania M. B., której nieruchomość nie sąsiaduje 4 bezpośrednio z terenem inwestycji oraz bezpodstawną zmianę przez organ I instancji zapisu pkt. 2.2.1 d) ustalającego wysokość projektowanej zabudowy, rozbieżnego od zapisów projektu decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] r. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wydanie przez organ Il instancji oraz wydanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego i zmianę zaskarżonej decyzji poprzez ponowne ustalenie warunków zabudowy.

Strony postępowania wyraziły niezadowolenie z rozstrzygnięcia organu I instancji. Nie zgodziły się z lokalizowaniem zabudowy wielorodzinnej wśród zabudowy jednorodzinnej jak również z ustalonym współczynnikiem wielkości powierzchni zabudowy. Stwierdziły, że przeważająca większość budynków w sąsiedztwie działki posiada wskaźnik powierzchni zabudowy dużo niższy aniżeli wynikający ze średniej. Nie zgodziły się z wyznaczoną linią zabudowy, która zdaniem odwołujących powinna zostać ustalona jako kontynuacja linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, czyli według budynku przy ul. [...]. Ponadto zakwestionowały ustalenie wysokości budynku od [...] do [...] kondygnacji. W ocenie odwołujących maksymalna wysokość powinna wynosić 2 kondygnacje. Wnieśli o uchylenie decyzji organu I instancji i odmowę ustalenia warunków zabudowy. W przypadku braku odmowy ustalenia warunków zabudowy wniesiono o ustalenie niższych wskaźników zabudowy, zgodnych z analizą.

SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wskazało, że sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z art, 61 ust. 6 u.p.z.p., powierzył ustawodawca ministrowi właściwemu do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, nakazując, aby organ ten wydał w tym zakresie stosowne rozporządzenie. Wykonując powyższą delegację Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 - dalej "rozporządzenia").

SKO po przeanalizowaniu materiału dowodowego stanowiącego podstawy do wydania decyzji uznało, że organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar na którym przeprowadzono analizę funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu . Obszar analizy został wyznaczony w promieniu 250 m , co stanowi więcej niż 3 - krotną szerokość frontu ( 82m) i więcej niż 50m Obszarem analizy objęto teren [...] - blokowej zabudowy wielorodzinnej. Organ wskazał bowiem, iż przyjęty w ten sposób obszar analizy jest w pełni reprezentatywny dla przedmiotowego rejonu dzielnicy [...], a dalsze jego rozszerzanie byłoby nieuzasadnione, bo objęłoby obiekty o cechach już reprezentowanych, lub odmienne, ale nie tworzące z wnioskowanym terenem całości urbanistycznej. Objął analizą przestrzenną istniejącą w wyznaczonym obszarze analizowanym zabudowę i w sposób prawidłowy wyznaczył na jej podstawie poszczególne parametry dla przedmiotowej inwestycji. W ocenie SKO organ I instancji prawidłowo zastosował obowiązujące w tym zakresie przepisy i określił poszczególne konieczne parametry planowanej budowy, mając na uwadze zakres tej inwestycji. SKO dokonało własnej analizy parametrów planowanej inwestycji.

Mając za podstawę art. 61 u.p.z.p., SKO stwierdziło, że określone w zaskarżonej decyzji parametry urbanistyczne pozwolą na kontynuację zastanego ładu urbanistycznego. Analiza całokształtu przeprowadzonego postępowania, a także ustalonych w decyzji parametrów doprowadziła organ odwoławczy do wniosku, że w sprawie dokonano prawidłowej oceny istniejącego w obszarze analizowanym stanu zagospodarowania i na tej podstawie orzeczono w sprawie. Ustalone w oparciu o powyższe rozporządzenie parametry architektoniczne w ocenie SKO mieszczą się w zakresie norm powołanego wyżej rozporządzenia i zostały określone w sposób wyważony, z uwzględnieniem charakteru i zakresu planowanej do realizacji inwestycji. Organ I instancji uzasadnił sposób określenia poszczególnych parametrów.

SKO zauważyło, iż decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, lecz stanowi typowy przykład aktu związanego, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniach, SKO uznało, iż nie zasługują one na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu inwestora, co do uznania przez organ I instancji M. B. za stronę postępowania wyjaśniło, iż zgodnie z zaleceniem Kolegium przeprowadził postępowanie wyjaśniające i uznał, że M. B. jest właścicielką sąsiedniej działki nr 3 zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Istniejący zjazd z tej działki zgodnie z wnioskiem miałby się znajdować dokładnie naprzeciw zjazdu do planowanej inwestycji. Ponieważ wnioskowana inwestycja zabudowa wielorodzinna będzie generować znaczna ilość samochodów - to nie sposób uznać, że planowana inwestycja nie będzie oddziaływać na nieruchomość M. B. SKO uznało za prawidłowe stanowisko organu I instancji we wskazanej kwestii Nie uznało zarzutu dotyczącego bezpodstawnej zmiany przez organ I instancji zapisu pkt 2.2.1 d) ustalającego wysokość projektowanej zabudowy. Taki zapis jest zgodny z wnioskiem, wynika również z projektu decyzji z dnia [...] r. który został sporządzony po decyzji kasacyjnej SKO. Ustalona wysokość w metrach nie przekracza średniej wysokości a ustalona ilość kondygnacji nieznacznie przekracza średnią, znajduje odpowiednik wśród licznych budynków sąsiednich, oraz nie przekracza maksymalnej wysokości w analizowanym obszarze. Ustalona wysokość nie narusza ładu przestrzennego.

Odnosząc się do odwołania pozostałych stron postępowania SKO wyjaśniło, iż brak zgody odwołujących jako właścicieli sąsiednich nieruchomości w stosunku do terenu objętego inwestycją, nie stanowi podstawy do wydania decyzji negatywnej dla wnioskodawcy. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje obowiązku uzyskania zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości dla zamierzonej inwestycji. Podkreśliło, że możliwe i dopuszczalne jest uzupełnienie dominującej funkcji zabudowy i zagospodarowania na danym terenie, to tym bardziej możliwa jest operacja konkretyzacji rodzajowej istniejącej funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu np. poprzez dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej obok istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zauważyło, że w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustawodawca posługuje się pojęciem funkcji zabudowy, której kontynuacja jest jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei w 2 pkt 2 rozporządzenia w/s oznaczeń stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy przewidziano, że ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu. Natomiast w 2 pkt 1 tego rozporządzenia wskazano, że ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się m.in. stosując nazewnictwo: a) zabudowa mieszkaniowa, w tym: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. W obu wymienionych przypadkach sposób użytkowania obiektów budowlanych i sposób zagospodarowania jest taki sam - służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Tak więc, funkcja takich obiektów jest identyczna. Podkreśliło, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma charakter związany, co oznacza, że jeżeli właściwy organ w ramach posiadanej znacznej swobody konkretyzacyjnej stwierdzi spełnienie warunków ustawowych wydania decyzji pozytywnej, to ciąży na nim prawny obowiązek wydania tego rodzaju decyzji. Zauważyło ponadto, że kwestie ograniczenia dostępu do światła, zwiększenie hałasu i zanieczyszczeń oraz natężenie ruchu czy też warunków gruntowych, oraz obniżenie wartości sąsiednich działek mogą być badanie dopiero na etapie w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Natomiast wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza jeszcze, że do realizacji inwestycji dojdzie. Zdaniem SKO, organ I instancji działając zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego zgromadził, a następnie poprawnie ocenił zebrane w sprawie dowody, dokonał na ich podstawie trafnych ustaleń faktycznych oraz przeprowadził prawidłowe rozważania prawne, a sama decyzja organu I instancji odpowiada prawu.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzje SKO R. M. i M. B. (skarżący) zarzucili, że dokonana przez SKO ocena, iż zabudowa [...] nie stanowiła odrębnego układu funkcjonalno-przestrzennego jest błędna, a zalecenie SKO aby obszarem analizy objąć promień 250 nie ma logicznego uzasadnienia. Zauważyli nadto, iż w analizowanym obszarze w większości najpierw powstały bloki [...], a dopiero potem większość domów wielorodzinnych. W przypadku działek objętych wnioskiem sytuacja jest odwrotna: od wielu lat króluje tu zabudowa jednorodzinna wewnątrz której organ zgadza się na wybudowanie zabudowy wielorodzinnej. Zarzucili dalej, że SKO nie uwzględniło liczby mieszkańców, która ma zamieszkiwać dwa bloki. W ocenie skarżących w blokach może zamieszkać około 162 mieszkańców, a taka ich ilość burzy dotychczasowe proporcje i odwraca ekosystem okolicy do góry nogami Ponadto zarzucili, iż przyjęty przez SKO współczynnik 1.5 samochodu na mieszkanie plus 30% dla użytkowników tymczasowych jest zbyt niski. Wyrazili opinię, że zwiększona liczba samochodów utrudni ruch drogowy w okolicy i może przyczynić się do powstania groźnych sytuacji drogowych. Zdaniem skarżących powstanie nowych bloków spowoduje, że wzdłuż ul. [...] będą parkować samochody, które nie znajdą miejsca na terenie nowej inwestycji. Dalej zarzucili, że nie uwzględniono powstania nowego, adekwatnego do szacunkowej liczby 162 nowych mieszkańców bezpiecznego przejścia dla pieszych oraz wskazali na brak przystanków komunikacji miejskiej. Ponadto SKO nie wziął pod uwagę pogorszenia komfortu życia mieszkańców. Wnieśli o uchylenie decyzji SKO oraz poprzedzającej ja decyzji organu I instancji. Skarżący przedstawili argumenty na poparcie swojego stanowiska w szczególności wyrażając wątpliwości czy przy takim wzroście liczby mieszkańców istniejąca infrastruktura drogowa będzie w stanie zapewnić sprawne funkcjonowanie skrzyżowań i dróg dojazdowych.

Skargi pozostałych stron postępowania zostały prawomocnie odrzucone.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało dotychczas sprezentowane stanowisko i argumentację prawną.

W piśmie z dnia 11 sierpnia 2021 r., będącym odpowiedzią na skargę, inwestor reprezentowany przez radcę prawnego M. N. wniósł o oddalenie skargi w całości i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji w obszarze analizowanym, a zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna może występować wśród zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Stwierdził, że ustawodawca nie uzależnia wydania decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia wskazanych przez skarżących przesłanek. Podkreślił, że określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. zostały spełnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. - dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania.

W oparciu o powyższe kryteria Sąd, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji i mając na uwadze materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, nie dopatrzył się naruszeń prawa uzasadniających konieczność jej uchylenia.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] . utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: " budowa dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych na nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] [...].

Podstawę materialno-prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił m.in. art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm. -dalej "u.p.z.p."). Przepis ten stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p wynika, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym:

1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego;

2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją dotyczącą określenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak wynika z art. 59 ust. 1 i następnych u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w tym następnym postępowaniu organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tego prawa możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w braku obowiązującego dla terenu objętego wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma rozstrzygnąć tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na tym terenie a także określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2196/12). W celu zagwarantowania stosownej fachowości oceny uwarunkowań dotyczących ładu przestrzennego sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się, zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w przytoczonym art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588-dalej "rozporządzenie"). Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i ust. 7 u.p.z.p.

Narzędziem, które w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przez organ służy stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy, opisane w art. 61 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (zwana również analizą urbanistyczną). Nakaz sporządzenia tej analizy wynika z § 3 ww. rozporządzenia. Należy przy tym podkreślić, że sporządzenie analizy urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Równie istotne znaczenie analiza ta odgrywa z punktu widzenia sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli decyzji ustalającej warunki zabudowy. W ramach tej kontroli przedmiotem oceny jest prawidłowość sporządzonej analizy oraz to, czy ustalone w decyzji parametry dopuszczalnej zabudowy są zgodne z wynikami tej analizy.

Zdaniem Sądu, analiza urbanistyczna w niniejszej sprawie została sporządzona w sposób prawidłowy, a jej wyniki dały podstawy do sformułowania wniosku, że planowana inwestycja zarówno pod względem funkcji, jak i jej parametrów, stanowiła kontynuację istniejącej w analizowanym obszarze zabudowy tj. że wnioskowane zamierzenie spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w realiach rozpoznawanej sprawy w sposób odpowiadający wymaganiom u.p.z.p. oraz ww. rozporządzenia wyznaczono obszar analizowany, co zostało przekonująco uzasadnione przez SKO. Obszar analizy wyznaczono w promieniu 250 m wokół wnioskowanej nieruchomości (co stanowi więcej niż 3-krotną szerokość frontu i więcej niż 50 m). Wnioskowana działka jest działką narożną, a front od strony planowanego wjazdu na nią wynosi około 82 m. Obszar analizy obejmuje teren [...] - blokowej zabudowy wielorodzinnej. Na załączniku graficznym zaznaczono granice terenu inwestycji i granice obszaru analizowanego, zaś kopia mapy zasadniczej, na której sporządzony został załącznik graficzny, wykonana została w skali 1:500.

Ponadto, w ocenie Sądu, SKO odniosło się szczegółowo do poszczególnych warunków zagospodarowania terenu i zabudowy określonych w decyzji organu I instancji, w tym do ustalenia linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowych, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych, geometrii dachu. Szczegółowemu badaniu poddano treść sporządzonej przez organ I instancji analizy urbanistycznej, konfrontując ją z przepisami ww. rozporządzenia. Ustalając parametry nowej zabudowy organy zastosowały wskazanie zawarte w uzasadnieniu prawomocnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej nr [...] z dnia [...] r. o następującej treści: "można ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, jeśli jej parametry w zakresie gabarytów, formy architektonicznej (...) będą nawiązywały do zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym". Ustalone parametry wnioskowanej inwestycji nie mogły odbiegać od średnich parametrów w analizowanym obszarze. Wyciągnięte w tym zakresie przez organ odwoławczy wnioski, w ocenie Sądu, należy uznać za prawidłowe.

W obszarze analizowanym znajdują się budynki o charakterze mieszkalnym jednorodzinnym i wielorodzinnym których parametry zgodnie z regułami wynikającymi z ww. rozporządzenia pozwalały na ustalenie wskazanych w decyzji organu I instancji parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu. W świetle wyjaśnień przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie sposób zarzucić organom dowolności w ustalaniu tych parametrów. Każdy z nich ściśle odpowiada treści przepisów ww. rozporządzenia, ewentualnie mieści się w granicach dopuszczonych tym rozporządzenia odstępstw.

Planowana inwestycja posiada również dostęp do drogi publicznej. Spełniony jest zatem wymóg wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jak i pozostałe przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 3, 4 i 5 u.p.z.p. Ustalone w oparciu o rozporządzenie parametry architektoniczne mieszczą się w zakresie norm rozporządzenia i zostały określone w sposób wyważony, z uwzględnieniem charakteru i zakresu planowanej do realizacji inwestycji.

Mając na względzie wyniki sporządzonej analizy urbanistycznej organy nie mogły odmówić inwestorowi uwzględnienia jego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Należy bowiem podkreślić, że w świetle przywołanych powyżej przepisów u.p.z.p. decyzja ustalająca te warunki jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego. Oznacza to, że po ustaleniu, że zamierzenie inwestycyjne lub projektowany sposób użytkowania obiektu spełnia warunki określone w art. 61 u.p.z.p., organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, a ustawodawca nie pozostawił w tym zakresie organowi żadnej swobody.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że w ramach przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy ani przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym chodzi tutaj o takie naruszenia, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności omówionych powyżej przepisów u.p.z.p. oraz ww. rozporządzenia.

W odniesieniu do wskaźnika wielkości nowej zabudowy wskazać należy, że zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik powierzchni dla nowej zabudowy wyznacza się w oparciu o średnią tego parametru z obszaru analizowanego. Przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia na zasadzie wyjątku dopuszcza odstępstwo od ustalenia parametru wskaźnika zabudowy jako średniej z obszaru analizowanego, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. W przedmiotowej sprawie ustalono wskaźniki nowej zabudowy, jako dolne i górne granice dopuszczalnego parametru. Dolny wskaźnik powierzchni zabudowy (14,6%) organ ustalił jak w sąsiednim budynku nr [...]przy ul. [...]. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy w analizowanym obszarze wynosi 17,6%. Górny wskaźnik powierzchni zabudowy (19,4%) organ ustalił zgodnie z wnioskiem, jako zbliżony w sąsiednich budynkach nr [...] i [...] przy ul. [...]. Taki wskaźnik jest zbliżony do ustalonego w poprzednio wydanej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] r. dla budowy budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na wnioskowanym terenie. Wskaźnik ten nie przekracza tolerancji 20% od wskaźnika średniego. Wskaźnik ten nie przewyższa maksymalnego w analizowanym obszarze (48,9%).

Wysokość zabudowy ustalono od 3,0 do 9,0 m z uwagi na brak poddasza. Ustalona wysokość odpowiada wysokościom budynków sąsiednich. Ilość kondygnacji ustalono od 1 do 3, co również odpowiada ilości kondygnacji budynków sąsiednich. W tym zakresie, biorąc również pod uwagę stanowisko inwestora zawarte w odpowiedzi na skargę ustalenia te Sąd uznał za zgodne z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla budowy zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych.

Mając na uwadze przedstawiony w skardze zarzut dotyczący ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy ilości miejsc postojowych, wskazać należy, że kwestia tych miejsc uregulowana została w § 18 rozporządzenia Miniasta Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065), który swoje zastosowanie znajduje na etapie pozwolenia na budowę, natomiast żaden przepis prawa nie nakłada obowiązku ustalenia na etapie warunków zabudowy minimalnej liczby miejsc postojowych (zob. wyrok NSA z 16.03.2021 r., II OSK 3340/20, LEX nr 3179162.). W orzecznictwie podnoszone jest, że dopuszczalne jest określenie w decyzji o warunkach zabudowy, minimalnej ilości miejsc parkingowych. Określenie konkretnej liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych następuje na późniejszym etapie, tj. na etapie tworzenia projektu budowlanego (w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę), z uwzględnieniem zapisów decyzji o warunkach zabudowy oraz uwzględnieniem § 19-21 rozporządzenia, które to przepisy w sposób szczegółowy określają między innymi odległości wydzielonych miejsc postojowych, oznakowania i usytuowania miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych oraz wielkość i sposób wykonania miejsc postojowych. Kwestionowanie ostatecznej liczby miejsc postojowych przyjętej w projekcie będzie możliwe w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę" (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2016 r., II OSK 3016/14, LEX nr 2143531).

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd wyjaśnia, że obowiązujące przepisy nie uzależniają wydania decyzji o warunkach zabudowy od proporcji liczby mieszkańców przy ulicach. Sąd stwierdza, że jakkolwiek słusznie skarżący wskazali, że działka inwestora zlokalizowana jest w odległości około 500 m od przystanku autobusowego, to jednak przepisy nie uzależniają możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy od odstępu wnioskowanej inwestycji od przystanku autobusowego. Także inne czynniki jak hałas, brud, zapylenia, utrudnienia wjazdu i inne, utrudniające funkcjonowanie innym mieszkańcom - jednak nie mogą one stanowić na tym etapie postępowania — odmowy wydania warunków zabudowy.

Decyzja o warunkach zabudowy ma na celu - jak już wyżej wskazano - stwierdzenie, czy planowana inwestycja jest możliwa do zrealizowania w istniejącym ładzie urbanistycznym. Nie uprawnia ona do prowadzenia robót budowlanych, nie rozstrzyga kwestii usytuowania projektowanego obiektu na terenie nieruchomości, ani zagadnień techniczno-budowlanych. Konkretyzacja warunków realizacji inwestycji znajduje swój wyraz dopiero w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Mając na względzie opisane wyżej okoliczności orzeczono jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 151 p.p.s.a

O zasądzeniu od skarżącego na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania (o co wnosił pełnomocnik), nie orzeczono, jako że obowiązujące w tej materii przepisy ustawy nie dają ku temu podstawy (art. 200 i nast. p.p.s.a.).