Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1013/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, art.. 183 § 1, arrt. 174 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 § 1, art. 160
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA Anna Lech del. WSA Monika Nowicka (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 615/08 w sprawie ze skargi M. S. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o odszkodowanie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 maja 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 615/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] wydane w przedmiocie zwrotu wniosku.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2008 r. [...] o zwrocie – na zasadzie art. 66 § 3 k.p.a. - M. S. wniosku o ustalenie odszkodowania, wniesionego w dniu [...] listopada 2007 r.

We wniosku tym podnoszono, że decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] Minister Środowiska stwierdził nieważność decyzji Rejonu Lasów Państwowych we Włocławku z dnia [...] października 1959 r. nr [...] i utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [...] grudnia 1960 r. nr [...], mocą których przejęto na własność Skarbu Państwa parcelę leśną o powierzchni 15,8022 ha, stanowiącą działkę nr [...] majątku "[...] ". W związku z powyższym strona aktualnie wnosiła o przyznanie jej odszkodowania - w trybie art. 160 k.p.a. - z tytułu poniesionej szkody spowodowanej w 1972 r. zupełnym wyrębem drewna na części tej działki o powierzchni 6,18 ha.

Rozpoznając powyższy wniosek Minister Środowiska stwierdził, że - zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162. poz. 1692) - przepis art. 160 k.p.a. został uchylony z dniem 1 września 2004 r. i od tej daty, do stanów i zdarzeń prawnych powstałych po tej dacie (art. 5 ustawy), stosuje się przepisy kodeksu cywilnego, wskazujące - jako właściwy do dochodzenia roszczeń ze wskazanego tytułu - wyłącznie tryb sądowy. Oznaczało to – zdaniem organu – że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej z dnia 17 czerwca 2004 r., tj. od dnia 1 września 2004 r. nie ma już zastosowania art. 160 k.p.a. Wydanie decyzji po tej dacie, skutkowało zatem objęciem wniosku odszkodowawczego regulacją zawartą w art. 4171 § 2 k.c.

W ocenie Ministra powyższa sytuacja zachodziła w niniejszej sprawie, bowiem

decyzja stwierdzająca nieważność wydana została w dniu [...] listopada 2004 r. Z tego powodu Minister Środowiska nie uznał się za organ właściwy do rozpoznania wniosku o

przyznanie odszkodowania, bowiem stał na stanowisku, iż żądanie to winno być skierowane do sądu powszechnego.

Pogląd ten został podtrzymany przez organ centralny w postanowieniu wydanym na skutek wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Od powyższego postanowienia M. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której - wnosząc o uchylenie obu postanowień wydanych w tej sprawie – twierdził, że użyte w art. 5 ustawy zmieniającej z dnia 17 czerwca 2004 r. pojęcie "zdarzenia i stany prawne" należy odnosić, nie do daty wydania decyzji stwierdzających nieważność orzeczeń, a do zdarzeń, z których powstaniem bezpośrednio wiąże się dochodzona szkoda. W ocenie skarżącego, takim zdarzeniem był fakt, że z dniem [...] grudnia 1960 r. stała się ostateczna decyzja Rejonu Lasów Państwowych we Włocławku z dnia [...] października 1959 r., na mocy której przejęto na własność Skarbu Państwa parcelę leśną o powierzchni 15,8022 ha. Z wydaniem tej decyzji oraz decyzji Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [...] grudnia 1960 r. utrzymującej ją w mocy, skarżący wiązał powstanie dochodzonej przez niego szkody, stojąc na stanowisku, że to te decyzje były zdarzeniami sprawczymi owego wyrębu.

Na poparcie w/w poglądu w skardze powoływano się na stanowisko Sądu Najwyższego, który za zdarzenie sprawcze traktuje w takim wypadku orzeczenie wydane niezgodnie z prawem, a nie orzeczenie stwierdzające niezgodność z prawem innego orzeczenia a także orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w których Sąd przychylił się do takiego stanowiska.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie naruszyło prawa, w sprawach bowiem dotyczących wadliwych decyzji, podlegających stwierdzeniu nieważności w trybie art. 156 § 1 k.p.a., wydanych przed dniem 1 września 2004 r., co do których decyzja stwierdzająca nieważność lub naruszenie prawa została wydana po dacie 1 września 2004 r., nie znajduje zastosowania przepis art. 160 k.p.a.

Sąd zauważył przy tym, iż z dniem 1 września 2004 r. zaczęła obowiązywać ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), w której dokonano istotnej modyfikacji zasad odpowiedzialności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego i innych osób prawnych za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej. W szczególności zaś od dnia 1 września 2004 r. obowiązuje przepis art. 4171 § 2 k.c., który stanowi, że jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, co odnosi się także do sytuacji, gdy prawomocne orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Objęcie unormowaniem art. 4171 § 2 k.c. szkód wyrządzonych przez wydanie ostatecznych decyzji administracyjnych niezgodnych z prawem spowodowało zatem, że ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. uchylono lub zmieniono przepisy odrębne (szczególne) regulujące dotychczas tę

odpowiedzialność. W szczególności uchylono przepisy art.: 153, 160 i 161 § 5 Kpa. oraz

zmieniono art. 261 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.). Zagadnienia intertemporalne ustawodawca uregulował natomiast w art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. przyjmując, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed wejściem w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art.

417, 419, 420, 4201, 4202 i art. 421 Kodeksu cywilnego oraz art. 153, 160 i art. 161 §

5 k.p.a.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że spór w niniejszej sprawie sprowadzał się do interpretacji pojęcia "zdarzenia i stany prawne", które to pojęcie skarżący interpretował jako moment powstania szkody, a zatem wydania, ( właściwie uostatecznienia się ) decyzji przejmujących przedmiotową parcelę leśną na rzecz Skarbu Państwa. Nie dostrzegał natomiast znaczenia momentu, w jakim, we właściwym trybie, została stwierdzona nieważność tych decyzji.

W rezultacie Sąd uznał, że aktualnie administracyjny tryb dochodzenia roszczeń odszkodowawczych uregulowanych w art. 160 k.p.a., stosuje się jedynie w tych sprawach, w których decyzja nieważnościowa stała się ostateczną przed dniem 1 września 2004 r., wydanie zaś w tym trybie decyzji po tej dacie, skutkuje objęciem wniosku odszkodowawczego regulacją art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego, a zatem jego

rozpoznanie następuje wyłącznie przed sądem powszechnym.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd powołał się w tym miejscu na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 stycznia 2006 r., sygn. akt l CK 273/05 ( Lex 181261), w którym Sąd ten wskazał, że powstanie szkody należy wiązać ze zdarzeniem - jakim było wydanie decyzji stwierdzającej nieważność i podniósł, że odmienna, od przyjętej przez niego wykładni art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r., nie odpowiada ratio legis omawianej ustawy, gdyż z uzasadnienia do projektu rządowego ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, celem nowelizacji było dostosowanie obowiązujących przepisów dotyczących odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej do

przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności do art. 77 ust. 1 Konstytucji (druk sejmowy nr 2007 z 15 września 2003 r.).

Sąd Wojewódzki podkreślił przy tym, że w uzasadnieniu projektu rządowego ustawy stwierdzono m.in., że w związku z nowym unormowaniem odpowiedzialności odszkodowawczej utraciło rację bytu uregulowanie w kodeksie postępowania administracyjnego w kwestii odszkodowania w razie wzruszenia decyzji

administracyjnej (pkt 3 ww. uzasadnienia projektu ustawy). Tak więc celem dokonanej

ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. nowelizacji było między innymi:

- ustalenie jednego trybu dochodzenia odszkodowania za bezprawne działanie

władzy publicznej;

- zniesienie ograniczeń i dostosowanie do Konstytucji przepisów dotyczących

odpowiedzialności za szkodę z tytułu wydania niezgodnej z prawem decyzji

administracyjnej.

Konkludując zatem Sąd stwierdził, że Minister Środowiska prawidłowo ustalił, że podstawę formalnoprawną roszczenia odszkodowawczego stworzyła dopiero decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2004 r. stwierdzająca nieważność decyzji Rejonu Lasów Państwowych we Włocławku z dnia [...] października 1959 r. a także utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [...] grudnia 1960 r. która została wydana po dniu 1 września 2004 r. a w związku z tym w omawianej sytuacji zastosowanie powinien znaleźć art. 66 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem bowiem, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego,a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. S. wskazując jako postawy kasacyjne naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 174 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw w związku z art. 160 k.p.a. – poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że o zastosowaniu tych przepisów decyduje data wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji wydanej z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

2. naruszenie art. 66 § 3 oraz art. 160 k.p.a. w związku z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o . o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw – poprzez przyjęcie, że roszczenie skarżącego, związane ze szkodą spowodowaną decyzjami z 1959 r. i 1960 r., może być dochodzone bezpośrednio przed sądem powszechnym, bez zachowania dwuetapowego trybu przewidzianego w art. 160 k.p.a.

Wskazując na powyższe zarzuty M. S. wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarty w zaskarżonym wyroku nie był prawidłowy. Skarżący powoływał się w tej materii na orzecznictwo Sądu Najwyższego, w którym Sąd ten wyraził pogląd, że decyzja nadzorcza stwierdzająca nieważność ostatecznej decyzji administracyjnej lub uznająca, że wydano ją z naruszeniem prawa, otwiera jedynie w sposób prejudycjalny możliwość dochodzenia odszkodowania wobec podmiotu zobowiązanego do naprawienia szkody. Decyzję tę można zatem uznać za przesłankę skutecznego dochodzenia roszczenia odszkodowawczego a nie za zdarzenie, z którym związane jest powstanie zobowiązania ( uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2006 r. sygn. akt III CZP 99/2006 , OSN 2007/6/79). Ponadto skarżący kasacyjnie, podnosząc wprawdzie, że w omawianej materii występują rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych i sądów apelacyjnych, zwracał też uwagę, że w orzeczeniach dotyczących innych ustaw Sąd Najwyższy akcentował datę wadliwej decyzji, twierdząc, że odpowiedzialność danego podmiotu jest związana z tą datą a nie z datą, w której stwierdzono nieważność wadliwej decyzji (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn. akt V CSK 425/2006 LEX Omega 277245 teza 1 i wyrok z dnia 14 marca 2007 r. sygn. akt I CSK 455/2006 LEX Omega nr 253395 ).

W piśmie z dnia 3 lipca 2009 r., uzupełniającym skargę kasacyjną, zaakcentowano też dodatkowo kwestię przedawnienia przedmiotowego roszczenia odszkodowawczego wskazując, że podczas, gdy art. 160 k.p.a. ustanawiał własny trzy letni okres przedawnienia roszczenia, liczonego od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja nieważnościowa, przyjęcie dopuszczalności drogi sądowej w sprawie o odszkodowanie za szkodę poniesioną na skutek wydania decyzji przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność została stwierdzona po tym dniu, prowadzi do objęcia tych roszczeń terminami przewidzianymi dla roszczeń deliktowych. W myśl natomiast uchwały pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 17 lutego 2006 r. sygn. akt III CZP 84/05 roszczenie o naprawienie szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym przedawnia się z upływem dziesięciu lat od dnia, w którym nastąpiło zdarzenie wyrządzające szkodę ( art. 442 § 1 zdanie drugie k.c.), bez względu na to kiedy szkoda powstała lub się ujawniła.

W związku z powyższym, skarżący kasacyjnie podkreślał, że ponieważ zdarzeniem wyrządzającym szkodę jest pierwotna, wadliwa decyzja to podniesienie zarzutu przedawnienia przez pozwanego, może poszkodowanego pozbawić wielokrotnie możliwości zaspokojenia.

Skarżący kasacyjnie podkreślając zatem szczególne i wyłączne uregulowanie instytucji przedawnienia w art. 160 § 6 k.p.a. twierdził, że przyjęcie 10-letniego przedawnienia dla przedmiotowych roszczeń odszkodowawczych prowadziłoby do naruszenia art. 21, 31 i 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z tego powodu wnosił o wzięcie pod uwagę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 568/08.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: l) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli

uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem - według art. 183 § l cytowanej wyżej ustawy – rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, który to przypadek w tej sprawie nie zachodził.

Jak wynika z treści wyżej przytoczonej skargi kasacyjnej została ona oparta na obu podstawach kasacyjnych tj. zarzucała zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego oraz prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Ten ostatni zarzut sformułowano przy tym jako naruszenie art. 66 § 3 oraz art. 160 k.p.a. w związku z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw.

W tym miejscu trzeba stwierdzić, że przyjęta w skardze kasacyjnej konstrukcja zarzutu określonego w art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie była prawidłowa. Z istoty bowiem skargi kasacyjnej – jako środka odwoławczego od wyroku Sądu administracyjnego pierwszej instancji wynika, że podstawą tego rodzaju zarzutu może być naruszenie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd Wojewódzki, rozpoznając skargę, nie stosuje bowiem przepisów k.p.a. Czyniąc zatem zarzut Sądowi pierwszej instancji naruszenia prawa procesowego, nie można wywodzić go z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego ( vide np: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2004 r. sygn. akt GSK 73/04, M. Prawn. 2004/14/632, wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2004 r. sygn. akt FSK 181/04 ONSAiWA 2004/2/36). Powołanie zatem w skardze kasacyjnej przepisów procedury administracyjnej ( w ramach zarzutu opartego na przepisie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) musi być powiązane z odpowiednim przepisem tej ostatniej ustawy.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia prawa materialnego, należy zauważyć, że choć zarzut ten - z punktu widzenia formalnego - został sformułowany prawidłowo, to w istocie rzeczy nie był zasadny.

Zgodnie z treścią dawnego art. 160 k.p.a. stronie, która poniosła szkodę wskutek wydania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnej z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służyło roszczenie o odszkodowanie, pierwotnie jedynie za szkodę rzeczywistą a następnie ( po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku w dniu 23 września 2003 r. – Dz. U. Nr 170, poz. 1660 ) – także z tytułu utraconych korzyści. Przepis ten jednak z dniem 1 września 2004 r., na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, utracił moc. Odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody spowodowane wydaniem nieważnej lub niezgodnej z prawem decyzji administracyjnej została zaś uregulowana w art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego.

W myśl jednak art. 5 ustawy nowelizującej z dnia 17 czerwca 2004 r. do zdarzeń prawnych i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy art. 417, 419, 420, 420 [1] i art. 421 ustawy, o której mowa w art. 1 ( czyli kodeks cywilny) oraz art. 153, 160 i 161 § 5 ustawy, o której mowa w art. 2 ( czyli kodeks postępowania administracyjnego), w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Jak wyżej zostało to powiedziane istotą przedmiotowej sprawy było wyjaśnienie możliwości stosowania art. 160 k.p.a. w sytuacji, gdy decyzja naruszająca art. 156 § 1 k.p.a. została wydana przed dniem 1 września 2004 r., zaś decyzję - stwierdzającą jej wydanie z naruszeniem prawa – wydano po tej dacie.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynikało, że zarzuty w niej zawarte spowodowane były w dużej mierze faktem, iż – jak twierdził autor skargi – zaskarżony wyrok nie uwzględniał problemu cyt. " czy sąd powszechny przyjmie sprawę do rozpatrzenia bez zachowania trybu z art. 160 k.p.a.,( gdyż ) sądy powszechne przyjmują, że decydujące znaczenie dla odpowiedzialności administracji publicznej ma data wydania decyzji wadliwych będących tym zdarzeniem i stanem prawnym pozostającym w związku przyczynowym ze szkodą, a nie data decyzji nadzorczej".

W związku z takim uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że choć istotnie pierwotnie Sąd Najwyższy zajmował stanowisko, że w opisanej sytuacji należy stosować prawo obowiązujące w chwili zaistnienia zdarzenia wywołującego szkodę, ale już w uchwale z dnia 7 grudnia 2006 r. sygn. akt III CZP 99/06 ( OSNC 2007, nr 6, poz. 79) stwierdził, iż choć na gruncie roszczeń odszkodowawczych dochodzonych na podstawie art. 160 k.p.a. źródłem szkody jest wydanie wadliwej decyzji administracyjnej i z tą decyzją wiąże się przesłankę odpowiedzialności Skarbu Państwa w postaci bezprawności i z tym zdarzeniem należy łączyć zobowiązanie do naprawienia szkody, to jednak dopiero wydanie ( uprawomocnienie się ) decyzji nadzorczej, stwierdzającej jej nieważność lub niezgodność z prawem jest tym zdarzeniem, które powoduje możliwość żądania naprawienia szkody. Od tej chwili bowiem poszkodowany może dochodzić przysługującego mu już wcześniej roszczenia.

Powyższy pogląd został następnie rozwinięty w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt III CZP 101/08 ( OSNC 2009, nr 4, poz. 57), w której Sąd ten określił zaistniałą, w tego rodzaju sytuacji, konstrukcję prawną jako złożoną, przewidującą konieczność zajścia kilku zdarzeń prawnych dla otwarcia drogi umożliwiającej dochodzenie odszkodowania od Skarbu Państwa za wadliwą decyzję administracyjną. Pierwszym – w tym układzie - zdarzeniem składającym się na stan prawny umożliwiający dochodzenie roszczenia odszkodowawczego jest wydanie wadliwej decyzji wyrządzającej szkodę, a drugim – wydanie ostatecznej decyzji nadzorczej. Złożony ten zaś stan prawny następuje dopiero wtedy, gdy wystąpi ostatnie zdarzenie należące do zbioru zdarzeń, od wystąpienia których zależy możliwość dochodzenia roszczenia.

Warto również nadmienić, że w uzasadnieniu w/w uchwały Sąd Najwyższy stwierdził, że za przyjęciem dokonanej przez niego wykładni prawa, przemawia także praktyka sądów administracyjnych, które ( choć tu należy dodać, że zdarzają się wyjątki, o których wspomina skarżący kasacyjnie) to w zasadzie jednolicie opowiadają się za taką wykładnią art. 5 ustawy nowelizującej ( vide: wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 246/08 i wyrok NSA z dnia 8 maja 2009 sygn. akt I OSK 697/08).

Pogląd ten wyraża także skład orzekający w tej sprawie. Przyjęcie bowiem, iż opisywana sytuacja stanowi złożoną konstrukcję prawną musi prowadzić do wniosku, że dopiero wydanie decyzji ostatecznej ( stwierdzającej nieważność decyzji wadliwej) jest spełnieniem ostatniego ogniwa zaistniałego stanu prawnego. Zatem dopiero data, w jakiej nastąpiło wydanie tej, ostatniej decyzji, ma decydujące znaczenie dla określenia trybu, w jakim można będzie dochodzić przedmiotowego odszkodowania.

Biorąc powyższe pod uwagę należy zauważyć, że zarzuty skarżącego kasacyjnie sprowadzające się w praktyce do braku jednolitości wykładni art. 5 cytowanej wyżej ustawy z dnia 17 czerwca 2009 r. pomiędzy sądownictwem administracyjnym a powszechnym, nie były aktualnie już zasadne.

Odnosząc się natomiast do kwestii poruszonej w piśmie uzupełniającym skargę kasacyjną tj. kwestii przedawnienia roszczenia odszkodowawczego, Naczelny Sąd Administracyjny, zauważa, że poruszony problem ma charakter ściśle cywilistyczny. Instytucja przedawnienia jest bowiem instytucją prawa cywilnego. Z tego powodu sąd administracyjny nie ma uprawnień do dokonywania wykładni określonych przepisów w tej materii. Jak wskazano zresztą ze skargi kasacyjnej, w kwestii tej wystąpił do Sądu Najwyższego Sąd Apelacyjny w Poznaniu formułując pytanie: "czy dochodzone na podstawie art. 417[1] § 2 k.c. roszczenie o naprawienie szkody wyrządzonej przez wydanie przed 1 września 2004 r. ostatecznej decyzji przedawnia się z upływem 10 lat od wydania decyzji ( art. 442 § 1 zd. 2 k.c." ( sygn. akt III CZP 47/09 Biuletyn Sadu Najwyższego nr 4/09 z dnia 11 maja 2009 r. ). Tym niemniej – ze względu na zgłoszony, we wspomnianym piśmie z dnia 3 lipca 2009 r. zarzut naruszenia przepisów konstytucyjnych – należy stwierdzić, że zarzut ten nie był trafny. Bieg terminu przedawnienia nie musi być bowiem związany jedynie z zaistnieniem zdarzenia, z którego powstało zobowiązanie. Przyjęte niejednokrotnie rozwiązania wskazują na to, iż przy określeniu biegu przedawnienia roszczeń, od woli ustawodawcy zależy sposób określenia chwili rozpoczynającej bieg terminu przedawnienia. Nie musi ona przy tym wiązać się z chwilą powstania roszczenia. Może być powiązana np. z chwilą wymagalności roszczenia, a w przypadku zaś występowania stanu prawnego złożonego, dopiero wystąpienie ostatniego zdarzenia prawnego, składającego się na ten stan prawny, skutkować może zaistnieniem tej wymagalności.

Uznając zatem, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy przepisu art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.