Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SAB/Wa 554/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: 120, 119 pkt 4, 149 § 1 pkt 1 § 3, 149 § 2, 200, 205 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: 13, 7 ust 1 pkt 1, 16 ust 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: 12 § 1, 35
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka Sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji 1. zobowiązuje Głównego Inspektora Ochrony Środowiska do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie dwóch tygodni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie informacji; 3. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w pkt 1. wyroku nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Stowarzyszenie [...] w W. (określane dalej jako Strona, Skarżący) pismem z dnia 10 lutego 2021 r. wywiodło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność w rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia o udzielnie informacji publicznej w przedmiocie listy miejsc nielegalnego nagromadzenia odpadów niebezpiecznych wraz z podaniem dokładnych adresów.

Organ przedstawił następujący stan sprawy.

W dniu 30 grudnia 2020 r. Stowarzyszenie [...] w W. zwrócił się do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z wnioskiem o przywołanej wyżej treści.

Ustosunkowując się do niego Główny Inspektor Ochrony Środowiska pismem z dnia [...] stycznia 2021 r., znak: [...] odmówił udostępnienia wnioskowanych informacji, z uwagi na fakt, że nie stanowią one informacji publicznej. W ocenie organu skoro wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, to nie podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, z późn. zm.), dalej zwanej "u.d.i.p" Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazał, że nie każdy przejaw jego działalności i nie każdy wytworzony przez niego "dokument" zawiera informacje publiczne. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest uznanie, że część dokumentów służy jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związane są z jego działalnością. Dokumenty te określane są jako dokumenty wewnętrzne, które nie stanowią informacji publicznej i nie ulega ujawnieniu.

Na powyższe stanowisko Głównego Inspektora Ochrony Środowiska Stowarzyszenie [...] w W. pismem z dnia 10 lutego 2021 r. złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność tegoż organu.

Skarżący zarzucił Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska naruszenie art. 1 ust. 1, w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1, w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a), w zw. z art. 13 u.d.i.p., poprzez błędne przyjęcie, że dane objęte wnioskiem z dnia 30 grudnia 2020 r. nie stanowią informacji publicznej, a co za tym idzie nie podlegają udostępnieniu w przewidzianym przez ustawę trybie.

Mając powyższe na uwadze Skarżący wniósł o:

- uznanie, że dane wskazane we wniosku z dnia 30 grudnia 2020 r. dotyczące udostępnienia informacji w postaci listy miejsc nielegalnego gromadzenia odpadów niebezpiecznych wraz ze wskazaniem dokładnych adresów, stanowi informację publiczną;

- zobowiązanie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia wydania wyroku;

- stwierdzenie, że bezczynność Głównego Inspektora Ochrony Środowiska nastąpiła z rażącym naruszaniem prawa;

- zasądzenie od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych powiększonych o kwotę 17 zł, tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi Skarżący zaakcentował, że zgodnie z art. 1 ust 1 u.d.i.p., "każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadnie i trybie określonym w niniejszej ustawie." Kolejno zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym m.in. treść i postać dokumentów urzędowych, zwłaszcza treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć.

Strona przytoczyła syntezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt I OSK 2266/19, w którym Sąd uznał, że "Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, informacje takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej." Przekładając powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy wskazać, iż niewątpliwie sprawy związane z nielegalnym gromadzeniem odpadów, znajdują się kompetencji organu, natomiast wszelkie dokumenty będące w posiadaniu organu, służące do realizacji celu publicznego stanowią informację publiczną.

W związku z tym, iż informację publiczną stanowią wszelkie informacje, związane ze sprawami publicznymi (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1601/19) jako niezrozumiałe Strona oceniła zaprezentowane przez organ w piśmie z dnia 28 stycznia 2020 r. stanowisko, że dokumenty wewnętrzne, nie stanowią informacji publicznej.

Odnosząc się do treści wniosku o udostępnienie listy miejsc nielegalnego nagromadzenia odpadów niebezpiecznych strona podała, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1531/15, przesądził, iż informacja dotycząca gospodarki odpadami, w tym selekcji odpadów, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust 1 u.d.i.p.

Wskazując na powyższe Strona uznała za całkowicie bezpodstawne stanowisko organu, że "część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, określanych jako dokument wewnętrzny, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu", argumentując, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska jako podmiot publiczny jest bowiem zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, która jest w jego posiadaniu.

O odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie wskazał, że nie doszło do naruszenia prawa, ponieważ Główny Inspektor Ochrony Środowiska pismem z dnia [...] stycznia 2021 r., znak: [...] udzielił Skarżącemu odpowiedzi na wniosek z dnia 30 grudnia 2020 r.

Wywodził, że jakkolwiek Główny Inspektor Ochrony Środowiska jako organ administracji publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji o środowisku, to nie oznacza to, że każdy przejaw jego działalności i każdy wytworzony przez ten organ "dokument" zawiera informację publiczną lub o środowisku, która podlega udostępnieniu w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom organu, pomimo że związana jest z jego działalnością, określanych jako dokumenty wewnętrzne czy robocze, nie jest informacją publiczną czy o środowisku i nie podlega ujawnieniu. W przeciwieństwie do dokumentu urzędowego, o którym mowa w ww. art. 6 ust. 2 ustawy, o dostępie do informacji publicznej

W ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska wnioskowane informacje w postaci listy miejsc nielegalnego gromadzenia odpadów niebezpiecznych wraz ze wskazaniem dokładnych adresów nie stanowią informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p.i art. 6 ust. 2 u.d.i.p., bowiem nie są dokumentami urzędowymi lecz wewnętrznymi, których nie zalicza się do informacji publicznej.

W myśl art. 6 ust. 2 u.d.i.p. "dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy". Dokumenty wewnętrzne służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10; wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r" sygn. akt I OSK 1883/14).

Organ podkreślił, że dokumenty wewnętrzne nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu i nie stanowią informacji publicznej (wyrok NSA z 17 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1416/15).

Informacje na temat miejsc nagromadzenia odpadów pozyskiwane są w ramach działań kontrolnych prowadzonych zgodnie z posiadanymi kompetencjami określonymi w ustawie o Inspekcji Ochrony Środowiska. Kwestia przekazywania przez wioś do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska informacji na temat miejsc nagromadzenia odpadów nie stanowi ustawowego obowiązku nałożonego na wioś. Aktualne przepisy nie zobowiązują również do prowadzenia wykazów, czy gromadzenia danych w tym zakresie. Pozyskiwane dane wykorzystywane są wyłącznie na potrzeby wewnętrzne. Nie bez znaczenia jest fakt, że wioś kierując się własnym uznaniem przekazują Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska dane w ww. zakresie, a zatem informacje te są niepełne i nie stanowią informacji na temat wszystkich miejsc nagromadzenia odpadów w kraju.

Nadto organ wskazał, że organy Inspekcji Ochrony Środowiska nie posiadają kompetencji w zakresie nadzoru nad usuwaniem odpadów z przedmiotowych miejsc. Powyższe pozostaje w kompetencji organów samorządowych (wójta, bunnistrza lub prezydenta miasta), z wyjątkiem przypadków, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami, wówczas właściwy jest organ ochrony środowiska, który wydał przedmiotową decyzję. Również ze względu na powyższe nie jest możliwa bieżąca weryfikacja i aktualizacja przez wioś danych na temat miejsc nagromadzenia odpadów, które zostały usunięte i nie stwarzają zagrożenia.

Reasumując organ wskazał, że informacje przekazywane przez wioś do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska posiadają charakter roboczy. Wnioskowane materiały służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. U.d.i.p. nie zawiera ograniczeń prawa do informacji mających na celu ochronę procesu decyzyjnego przed zakłóceniami mogącymi powstać wskutek ujawnienia jego przebiegu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest jednak pogląd, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu.

W opinii Głównego Inspektora Ochrony Środowiska lista miejsc nagromadzenia odpadów niebezpiecznych wraz z podaniem dokładnych adresów, których udostępnienia odmówił organ posiada ww. cechy dokumentu wewnętrznego. Dane te służą jedynie wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów. Analiza informacji sporządzonych przez wioś może ewentualnie służyć w postępowaniu w konkretnej sprawie. W tym miejscu należy wskazać, że w drodze u.d.i.p. niedopuszczalne jest pozyskiwanie informacji co do argumentów uzasadniających stanowisko przeciwnika procesowego (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska w "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", wyd. 2, LexisNexis, Warszawa 2012, str. 119, a także wyrok NSA z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2706/14).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

I. Skarga okazała się zasadna.

II. Bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej: "P.p.s.a.", w przypadku, gdy organ prowadzi postępowanie w sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, uregulowane przepisami K.p.a., pozostaje w ścisłym związku z art. 37 K.p.a. Stosownie do art. 37 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie, określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). Oznacza to, że bezczynność organu, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 P.p.s.a związana jest z niezałatwieniem sprawy w terminie, w rozumieniu przepisów K.p.a.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Treść art. 119 pkt 4 P.p.s.a. uprawnia Sąd do rozpoznania, w trybie uproszczonym, sprawy ze skargi na bezczynność. W tym trybie Sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym stanowi art. 120 cytowanej ustawy. Ustawodawca w art. 149 § 1 P.p.s.a., przewidział, że Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną, do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.).

III. Strona słusznie zaakcentowała, że zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej nie wymaga dla jej skutecznego wniesienia uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (tak m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2011 r., I OSK 285/2011). W wyroku z dnia 27 maja 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu sygn. akt II SAB/Po, wskazał nadto, że "W sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje wnioskodawcy nie tylko w przypadku "milczenia" podmiotu zobowiązanego, ale również wówczas, kiedy podmiot ten uznaje, że żądana informacja nie spełnia wymogów, zawartych w art. 1 ust 1 wskazanej wyżej u.d.i.p. Nie ma zatem przeszków formalnych, by Sąd rozpoznał sprawę.

III. W myśl art. 12 § 1 K.p.a., wyznaczającego standard postępowania organów administracji publicznej w zakresie ekonomiki postępowania, powinny one działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Z zasady tej wypływa dla organów obowiązek prowadzenia postępowania bez zbędnej zwłoki i opieszałości w podejmowanych czynnościach. Naturalną konsekwencję zasady szybkości postępowania stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 § 1 – 5 K.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę, łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Do terminu załatwienia sprawy nie wlicza się terminów, przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Ponadto, stosownie do art. 36 § 1 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji jest zobowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy, z przyczyn niezależnych od organu.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.

IV. Odnosząc się do prawnych podstaw skargi, zarzucającej bezczynność, Sąd wskazuje, że pojęcie bezczynności należy ograniczyć przede wszystkim do niewydania w terminie decyzji administracyjnej, w odróżnieniu od prawnego wyrażenia: "przewlekłe prowadzenie postępowania", które odczytuje się jako sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przy wykonywaniu czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, wyrok NSA z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 2704/13 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13, CBOSA). Bezczynność organu ma miejsce, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu.

V. Spór, w sprawie koncentruje się wokół oceny czy organ w załatwieniu wniosku strony skierowanego w trybie dostępu do informacji publicznej prawidłowo procedował, a w efekcie w sposób przewidziany prawem i w terminie załatwił żądanie strony. Spornym jest ustalenie co do tego jaki jest zakres pojęcia "informacja publiczna", tj. jakie informacje podlegają ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z okoliczności przedmiotowej sprawy wynika, że w dniu 30 grudnia 2020 r. Stowarzyszenie [...] w W. zwrócił się do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z wnioskiem o udzielnie informacji publicznej w przedmiocie listy miejsc nielegalnego nagromadzenia odpadów niebezpiecznych wraz z podaniem dokładnych adresów.

Ustosunkowując się do niego Główny Inspektor Ochrony Środowiska pismem z dnia [...] stycznia 2021 r., znak: [...] odmówił udostępnienia wnioskowanych informacji, nie klasyfikując ich jako informacji publicznej. W ocenie organu skoro wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, to nie podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p.

Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w formie wskazanej przez skarżącego, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów. Ostatecznie to bowiem wnioskodawca określa formę, w jakiej organ ma mu udostępnić żądaną informację. Jak wynika natomiast z art. 7 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jedną z form udostępnienia informacji publicznej jest ogłaszanie informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8.

Organ administracji publicznej, lub inny podmiot, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 omawianej ustawy, rozpatrując wniosek, może:

1. udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1),

2. powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2),

3. udostępnić informację zgodnie z wnioskiem - po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 ustawy),

4. odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy),

5. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż żądana informacja nie ma charakteru publicznego,

6. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż nie posiada żądanej informacji.

Zakres podmiotowy i przedmiotowy wniosku oznacza wnioskodawca. Organ rozpoznając wniosek, winien więc poruszać się tylko w realiach jakie zakreślił wniosek i starać się go zrealizować w formie w nim oznaczonej.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż organ nie udostępnił skarżącemu żądanych informacji, ani też nie odmówił jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej.

Z powyższego wynikają dwa wnioski. Po pierwsze wystąpiła w sprawie bezczynność, bowiem do dnia rozpatrzenia sprawy organ nie wydał decyzji, jednocześnie pismem z dnia [...] stycznia 2021 r., znak: [...] o lakonicznej treści odmawiając udostępnienia wnioskowanych informacji, powołując na fakt, że nie zaklasyfikował ich jako informacji publicznej i nie wyjaśniając tego stanowiska.

Wobec braku uzasadnienia de facto organ nie przyjął żadnego z przewidzianych przepisami rozwiązań.

Sąd nie może również przyjąć, że owo pismo jest decyzją administracyjną. Po pierwsze z tego oczywistego powodu, że nie zawiera wszystkich prawem wymaganych elementów. Po drugie natomiast, przedmiotowym pismem stwierdzono, iż wnioskowane informacje nie są informacją publiczną. Przepisy u.d.i.p. nie przewidują w takim skonfigurowaniu działania organu w formie decyzji administracyjnej. Tym samym nie byłoby podstaw do formułowania zarzutu bezczynności. Ponieważ samo założenie organu co do charakteru wnioskowanych informacji było wadliwe, to i konieczna forma działania powinna być inna: organ powinien albo informację publiczną udostępnić, albo wydać decyzję administracyjną w przedmiocie odmowy jej udostepnienia, albo wyjaśnić dlaczego organ uznał, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Tymczasem odnośnie do wniosku pismo z dnia [...] stycznia 2021 r., znak: [...] zawiera jedynie jednozdaniowe odniesienie się merytoryczne o następującej treści: "Skoro zatem wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, to nie podlega ona udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ww. ustawie". Nie czyni to zadość wymogom co do pisemnego załatwienia sprawy przez organ, zgodnie z art. 7, i 8 K.p.a.

Tym samym przedmiotową skargę w sprawie bezczynności organu należało w tym zakresie uznać za uzasadnioną, albowiem organ, jako podmiot zobowiązany, nie podjął w sprawie wniosku skarżącego działań przewidzianych przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dlatego też Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązał organ w punkcie 1 wyroku do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

VI. Po drugie stwierdzając, że organ pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego w zakresie wskazanym w pkt 1, Sąd jednocześnie ustalił, że niniejsza bezczynność nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły lub bezczynności będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Dla uznania, że bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości, jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (por. wyroki NSA: z 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15; z 8 marca 2017 r., I OSK 1925/16). W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności oraz oczywistość naruszenia (por. wyroki NSA: z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; z 21 lipca 2017 r., I OSK 2808/15; z 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15). To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13; a także wyroki WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; WSA w Poznaniu z 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób (por. wyrok WSA w Warszawie z 12 czerwca 2018 r., II SAB/Wa 58/18). Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła.

W rozpatrywanej sprawie wadliwość stanowiska organu wynikała zdaniem Sądu nie z woli niezastosowania obowiązujących przepisów prawa czy zamierzonego ignorowana wniosku Skarżącego, lecz raczej z niejednoznaczności przedmiotowej problematyki oraz niewłaściwego zrozumienia regulacji dotyczącej obowiązku wydania decyzji. Nie było więc podstaw do zakwalifikowania zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a) P.p.s.a. w punkcie 3 sentencji. W tym zakresie także Sąd nie uznał za niezbędne orzekanie o wymierzeniu organowi grzywny w trybie art. 149 § 1b) P.p.s.a., czy zastosowania innych środków, jak np. zasądzenia sumy pieniężnej, bowiem po pierwsze cel skargi na bezczynność został spełniony poprzez zobowiązanie organu, po drugie strona nie domagała się w petitum skargi użycia owych środków.

VII. Po trzecie w orzecznictwie przyjmuje się, że brak przymiotu rażącego naruszenia prawa stwierdzonej bezczynności wyklucza orzeczenie o nałożeniu grzywny lub przyznaniu od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. W postanowieniu z 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OZ 705/16 Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a., stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do określonego uszczerbku (o charakterze majątkowym lub niemajątkowym) wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana, w istotnej mierze, wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 P.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Ograniczając się w tym zakresie do procesowego aspektu tego zagadnienia, należy stwierdzić, że sąd rozpoznający skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2017 r., I OSK 1313/16; z 16 maja 2017 r., I OSK 2934/16; z 7 września 2017 r., I OSK 798/17; z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1685/17, CBOSA).

VIII. Ponownie rozpoznając sprawę organ załatwi przedmiotowy wniosek mając na uwadze, że z przepisów u.d.i.p. wynika, że wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno–technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 i - per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 u.d.i.p., gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Art. 16 ust. 1 ustawy ma przy tym zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej), a więc m.in. w sytuacji, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli zaś wnioskodawca żąda udzielenia informacji publicznej, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka–Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 314 – 315). Konieczne jest jednak wyjaśnienie zawarte w uzasadnieniu pisemnego stanowiska organu, co w niniejszej sprawie zostało uczynione dopiero w odpowiedzi na skargę, która nie zastępuje rozstrzygnięcia.

Z przedstawionych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3, § 1a i § 2, w związku z art. 119 i art. 120 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt I-IV sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200, art. 210 i art. 205 § 2 P.p.s.a., w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800), przy czym na zasądzone koszty postępowania składa się kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa procesowego przez adwokata przed sądem administracyjnym w pierwszej instancji w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.