Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 391/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 293 ust 3, art. 279, art. 275,
journal: Dz.U. 2018 poz 799
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 3 ust. 1 pkt 19, art. 27, art. 26
journal: Dz.U. 2020 poz 797
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
article: art. 138 par 2, art. 8
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151, art. 64 e
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu D. O. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021r., znak: [...] w przedmiocie opłaty za korzystanie ze środowiska oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania D. O., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą D. reprezentowanego przez r.pr. M. K. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 273, art. 275, art. 279, art. 281 ust. 1, art. 288 ust. 1 pkt 1, art. 293 ust. 3 i 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r., poz. 1219, dalej jako "u.o.ś.), art. 3 ust. 1 pkt 14, art. 27 ust. 3, art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020, poz. 797, dalej jako "u.o."), art. 21 § 3 i art. 53 § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r., poz. 1325, dalej jako o.p.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. poz. 2490), dalej jako "rozporządzenie" i obwieszczenia Ministra Środowiska z 3 października 2018 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2019 (M. P. poz. 1038), uchyliło decyzję z dnia [...]., znak: [...] wydaną przez Marszałka Województwa L. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

Uchyloną decyzją organ I instancji wymierzył skarżącemu opłatę w wysokości [...] zł z tytułu składowania odpadów w ilości 47 441 Mg o kodzie 17 05 04 (gleba i ziemia, w tym kamienie inne niż wymienione w kodzie 17 05 03) za rok 2018 - od [...] r. do [...] r. oraz za rok 2019 - od [...] r., w miejscu do tego nieprzeznaczonym tj. w wyrobisku S. , o pow. [...] m2, położonego w S. na działkach o nr ewid.[...] i [...], gm. R., powiat [...].

W odwołaniu skarżący D. O. podnosił, że wbrew stanowisku organu I instancji, nie doszło do składowania odpadów, lecz nastąpił proces odzysku odpadów, wynikający z decyzji o rekultywacji wyrobiska, w którym znalazły się odpady o kodzie 17 05 04 tj. gleba i ziemia; postępowanie powinno więc zostać umorzone.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że sprawa wymaga przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego.

W pierwszej kolejności Kolegium przytoczyło przepisy mające zastosowanie w sprawie, tj. art. 279 ust. 2 i art. 293 ust. 3 u.o.ś., z których wynika obowiązek ponoszenia przez posiadacza odpadów opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych, w tym za ich składowanie w miejscu do tego nieprzeznaczonym, art. 41 ust. 1 i 2 u.o., który na prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów (które obejmuje procesy odzysku lub unieszkodliwiania - art. 3 ust. 1 pkt 22 u.o.) wymaga uzyskania zezwolenia właściwego organu. Kolegium podkreśliło, że na gruncie u.o. składowanie odpadów jest czymś innym, niż przetwarzanie (odzysk) odpadów - zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 14 u.o., pod pojęciem odzysku rozumie się "jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce". Natomiast składowanie to forma unieszkodliwiania odpadów, co wynika z wykładni art. 18 ust. 3, 5 i 6 u.o., przy czym zasadą jest, że procesy odzysku mają pierwszeństwo przed unieszkodliwianiem (art. 17 u.o.), zaś składowanie jest ostatecznością, jeżeli unieszkodliwienie odpadów w inny sposób jest niemożliwe z przyczyn technicznych.

Formą odzysku jest wypełnienie wyeksploatowanego wyrobiska odpadami w postaci gleby i ziemi, co wynika z załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2015 r., poz. 796): tabela, pozycja: Warunki odzysku (dla kodów m.in. 01 i 17) – "Wypełnianie terenów niekorzystnie przekształconych (takich jak zapadliska, nieeksploatowane odkrywkowe wyrobiska lub wyeksploatowane części tych wyrobisk) m.in. pod warunkiem, że: 1) planowane działanie jest określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy albo jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, albo jest określone w decyzji w sprawie rekultywacji i zagospodarowania gruntów rolnych lub leśnych na podstawie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych; 2) planowane działanie nie spowoduje bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1789 oraz z 2015 r. poz. 277).

Kolegium podkreśliło, że deponowanie odpadów w wyrobisku w celu jego rekultywacji może zostać zakwalifikowane jako proces odzysku tylko wówczas, gdy następuje na podstawie decyzji o rekultywacji i decyzji o pozwoleniu na przetwarzanie odpadów. W przypadku, gdy dany podmiot nie posiada obu tych decyzji, to pomimo zamierzenia określającego proces deponowania odpadów jako odzysk, należy go zakwalifikować jako składowanie odpadów. Kolegium podniosło, że obowiązujące przepisy nie określają jednoznacznie sankcji za zdeponowanie odpadów wyłącznie na podstawie decyzji o rekultywacji, ale bez uzyskania decyzji o ich przetwarzaniu, co jest problematyczne zwłaszcza w sytuacji, gdy podmiotem, który może uzyskać decyzję o przetwarzaniu odpadów, jest podmiot inny, niż deponujący odpady w wyrobisku podlegającym rekultywacji.

Kolegium wskazało na zasadę, że podwyższoną opłatę za korzystanie ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia ponosi podmiot korzystający ze środowiska (art. 276 ust. 1 u.o.ś.), przy czym w razie składowania lub magazynowania odpadów podmiotem korzystającym ze środowiska, obowiązanym do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych, jest posiadacz odpadów w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach. Podniosło, że w art. 279 ust. 3 u.o.ś. został przewidziany wyjątek od tej zasady, mianowicie, w sytuacji, gdy odpady zostały przekazane na rzecz podmiotu, który nie uzyskał wymaganego zezwolenia w zakresie gospodarki odpadami, to podmiotem korzystającym ze środowiska, obowiązanym do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska, jest, z zastrzeżeniem ust. 4, podmiot, który przekazał te odpady. Przepis art. 279 ust. 4 u.o.ś. stanowi, że jeżeli osoba fizyczna niebędąca przedsiębiorcą przekazuje odpady podmiotowi, który nie uzyskał wymaganego zezwolenia w zakresie gospodarki odpadami, podmiotem korzystającym ze środowiska, obowiązanym do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska, jest podmiot, któremu przekazano te odpady. Kolegium podniosło, że podobne reguły przewidują przepisy ustawy o odpadach i stanęło na stanowisku, że w świetle tych przepisów odpowiedzialność posiadacza (bądź wytwórcy) odpadów za gospodarowanie odpadami ustaje z chwilą ich przekazania następnemu posiadaczowi odpadów, jednak - w myśl art. 27 ust. 3 u.o. - wyłącznie w razie, gdy to przekazanie następuje na rzecz podmiotu, który posiada bądź stosowną decyzję wymienioną w ust. 2 pkt 1 lub 2 albo posiada wpis do rejestru w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. a u.o., w przeciwnym wypadku nie dochodzi do przeniesienia odpowiedzialności za gromadzenie odpadów.

W zakresie stanu faktycznego sprawy Kolegium ustaliło, że dla terenu wyrobiska S., stanowiącego część działek o nr ewid.[...] i [...] o pow. [...] m2 została wydana przez Starostę Powiatowego w R. w dniu [...] r. decyzja o ustaleniu leśnego kierunku rekultywacji gruntów poeksploatacyjnych złoża kruszywa naturalnego piasków, w której wskazano, że przetwarzanie możliwe jest jedynie przy użyciu odpadów o kodach 170504 (gleba i ziemia) i 200202. Decyzja ta została skierowana do A. S., prowadzącego działalność pod firmą P. ", przy czym nie jest wiadomo, czy A. S. posiadał decyzję na przetwarzanie odpadów w celu wypełnienia wyrobiska i zrealizowania decyzji o jego rekultywacji przed wypełnieniem tegoż wyrobiska. Decyzją z dnia [...] r. Marszałek Województwa L. umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku polegającym na wypełnieniu terenu niekorzystnie przekształconego, wyrobiska poeksploatacyjnego złoża piasku S. - decyzja została utrzymana w mocy decyzją Ministra Klimatu z dnia [...] r. Sprawa nie została jednak dotychczas zakończona, bo choć Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 października 2020 r., w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1595/20 oddalił skargę na w/w decyzję, to jednak orzeczenie to nie jest prawomocne. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że na spornym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy R. (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...]., Dz. Urz. Woj. L. . Nr [...], poz. [...]), który wprowadza obowiązek rekultywacji istniejących wyrobisk zgodnie z warunkami określonymi w decyzjach o rekultywacji wyrobisk, a taka została wydana w niniejszej sprawie.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że sporne odpady o kodzie 17 05 04 (gleba i ziemia) zostały przekazane przez skarżącego przedsiębiorcy A. S.. W okresie od [...] do [...] r. (ostateczna data przekazania ostatniej transzy odpadów) skarżący deponował odpady na terenie dawnego wyrobiska S. (łącznie w ilości 47 441 Mg o kodzie 17 05 04 (gleba i ziemia, w tym kamienie inne, niż wymienione w kodzie 17 05 03 tj. w miejscu wyrobiska). Odpady nie zostały usunięte i składowanie ich we wskazanym miejscu trwa w dalszym ciągu. Okoliczności te zostały potwierdzone przez L. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w L. protokołem kontroli, a także wskazanymi kartami przekazania odpadów o określonych kodach, z których wynika także, że całość odpadów została przyjęta przez A. S.; Kolegium podkreśliło, że nie wiadomo jednak, czy A. S. działał w sprawie jako przedsiębiorca oraz czy skarżący został poinformowany w chwili przyjęcia odpadów, że A. S. nie uzyskał przed momentem zdeponowania odpadów w wyrobisku, obu decyzji, które pozwoliłyby zrealizować cel rekultywacji wyrobiska. Z wyjaśnień skarżącego składanych w toku postępowania odwoławczego wynika, że działał on w dobrej wierze i dostarczył A. S. przedmiotowe odpady w celu zrealizowania przez niego celu rekultywacji. Z całą pewnością należy w tej kwestii w wysokim stopniu przypuszczać, że jeżeli skarżący byłby poinformowany o braku wymaganych decyzji, od których uzależniona jest skuteczna rekultywacja oraz mając na uwadze zasady odpowiedzialności za niezgodne z prawem składowanie odpadów, jako rozsądnie wnioskujący przedsiębiorca, nie zdeponowałby odpadów w wyrobisku. Trudno także uznać, że skoro na kartach przekazania odpadów widnieje podpis przyjmującego odpady, to wykonanie zlecenia w postaci zdeponowania przedmiotowych odpadów w wyrobisku było działaniem, odnośnie którego A. S. nie posiadał wiedzy i zostało ono wykonane bez zlecenia strony posiadacza terenu wyrobiska.

W związku z tym, zdaniem Kolegium, budzi wątpliwości przyjęcie przez organ I instancji, że skarżący jest posiadaczem odpadów i że w stanie faktycznym i prawnym sprawy ponosi on odpowiedzialność administracyjną.

Ustalenie odpowiedzialności skarżącego, w opinii Kolegium, nie jest także możliwe bez zakończenia sprawy, której przedmiotem jest składowanie odpadów i ich usunięcia z wyrobiska poeksploatacyjnego, toczącej się wobec A. S.. Z informacji znanych organowi odwoławczemu z urzędu wiadomo, że sprawa ta jest prowadzona przez Burmistrza Miasta R., ale nie wiadomo, czy została zakończona. Sprawa prowadzona jest na podstawie przepisów ustawy o odpadach, w szczególności art. 26 ust. 1 i 2, w toku którego organ ustala posiadacza odpadów oraz to, czy odpad jest składowany w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Zdaniem Kolegium, dopiero po ustaleniu tych okoliczności stanie się możliwe określenie odpowiedzialności posiadacza i nałożenie na niego opłaty za składowanie odpadów. W niniejszej sprawie okoliczności te nie zostały wyjaśnione, a więc wydanie decyzji nakładającej na skarżącego obowiązek uiszczenia takiej opłaty było co najmniej przedwczesne.

W związku z tym Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji wskazując na konieczność ustalenia, czy w obrocie prawnym istnieje prawomocna decyzja o przetwarzaniu odpadów wydana na rzecz A. S., a także okoliczności jakie towarzyszyły przekazaniu spornych odpadów między przedsiębiorcami, czy oba podmioty miały status przedsiębiorców oraz czy skarżący został poinformowany przez A. S. o ewentualnym braku posiadania przez niego decyzji o przetwarzaniu odpadów, co miałoby wpływ na ustalenie, czy nastąpiło przeniesienie posiadania odpadów; Kolegium zaleciło przeprowadzenie w tym celu rozprawy. Jako okoliczność wymagającą wyjaśnienia Kolegium wskazało także ustalenie aktualnego posiadacza odpadów zdeponowanych w spornym wyrobisku oraz czy ewentualnie mamy do czynienia ze składowaniem odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym.

W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie D. O. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą P. " D. O., reprezentowany przez radcę prawnego M. K., domagał się uchylenia decyzji organu odwoławczego stosownie do art. 151a § 1 w zw. z art. 64 b § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz.2325) dalej jako "p.p.s.a.".

Skarżący przyznał, że w dacie wypełnienia wyrobiska spornymi odpadami, A. S. nie posiadał zezwolenia na przetwarzanie odpadów i takiego zezwolenia nie uzyskał również następczo. Zdaniem skarżącego zakres sprawy, jaki w ocenie SKO powinien zostać wyjaśniony przez organ I instancji, nie jest konieczny do rozstrzygnięcia sprawy. Podniósł, że sprawa z wniosku A. S. o wydanie mu zezwolenia na przetwarzanie odpadów została już prawomocnie zakończona - postępowanie zostało umorzone jako bezprzedmiotowe, a wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2020r. w sprawie IV SA/Wa 1595/20 jest już prawomocny, co mogło Kolegium ustalić z urzędu. Poza tym, zdaniem skarżącego, kwestia ta nie miała żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Istotne jest tylko ustalenie, czy doszło do składowania odpadów. Skarżący za słuszne uznał stanowisko Kolegium, że składowanie odpadów jest czymś innym niż przetwarzanie (odzysk) odpadów, a "proces odzysku polega, w analizowanym przypadku, na wypełnieniu terenu niekorzystnie przekształconego (wyeksploatowanego wyrobiska) odpadami w postaci gleby i ziemi." Natomiast za błędny uznał skarżący pogląd Kolegium, że "deponowanie odpadów w wyrobisku w celu jego rekultywacji może być kwalifikowane jako proces odzysku odpadów jedynie wówczas, gdy prowadzone jest ono nie tylko w oparciu o decyzję o rekultywacji, ale również decyzję o przetwarzaniu odpadów. (...)" Zdaniem skarżącego, Kolegium pomimo zakwalifikowania zdarzenia stanowiącego przedmiot sprawy jako odzysk odpadów, zmieniło jego kwalifikację na składowanie odpadów z uwagi na brak "decyzji o przetwarzaniu odpadów". Odzysk odpadów, zgodnie z jego definicją jest procesem faktycznym (art. 3 pkt 14 u.o.), niezależnym od tego, czy został dokonany na podstawie zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku czy bez takiego zezwolenia. Sankcję za przetwarzanie odpadów bez zezwolenia przewiduje art. 194 ust. 4 u.o. i jest to kara administracyjna, natomiast konsekwencją braku zezwolenia nie jest na pewno zmiana statusu odzysku odpadów na ich składowanie. Kolegium pominęło, że w warunkach określonych w art. 14 u.o., odpady na skutek poddania ich odzyskowi tracą status odpadów. Wśród tych warunków nie ma wymogu, by odzysk był przeprowadzony zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na przetwarzanie odpadów. Jednocześnie odpad, który wskutek odzysku utracił status odpadu, nie może być przedmiotem składowania; utrata statusu odpadów następuje z mocy ustawy z chwilą spełnienia przesłanek, od których ta utrata jest uzależniona (stanowisko wyrażane w literaturze i orzecznictwie); żaden ze wskazanych przez Kolegium przepisów (art. 30 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 u.o., tabela w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U., poz. 796) nie przewiduje, by do zakwalifikowania danego procesu jako odzysk konieczne było uzyskanie stosownego pozwolenia. Odzysk został zdefiniowany w art. 3 pkt 14 u.o. i wynika z niego, że odzysk jest procesem faktycznym, który ma miejsce niezależnie od tego, czy został wykonany w oparciu o uzyskane zezwolenie, czy nie. W świetle art. 194 ust. 4 u.o. uzyskanie zezwolenia jest warunkiem legalności przetwarzania odpadów, a jego brak jest sankcjonowany administracyjną karą pieniężną - brak zezwolenia nie determinuje więc tego, czy doszło do przetworzenia odpadów poprzez ich odzysk.

Skarżący zauważył, że toczy się z urzędu postępowanie w sprawie wymierzenia A. S. kary pieniężnej za prowadzenie działalności polegającej na przetwarzaniu odpadów w procesie odzysku (wypełnianie terenów niekorzystnie przekształconych) bez wymaganego zezwolenia i wymierzenia mu takiej kary (decyzja z dnia [...] r.), co oznacza, że organ sporne zdarzenie uznał za odzysk, natomiast oczywistym jest, że nie można jednocześnie kwalifikować tego samego zdarzenia jako odzysk odpadów i ich składowanie.

Skarżący podniósł ponadto, że odzysk został przeprowadzony w sprawie zgodnie z wymogami ustawowymi oraz wynikającymi z rozporządzenia w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami. W świetle tych przepisów wypełnianie terenów niekorzystnie przekształconych (takich jak zapadliska, nieeksploatowane odkrywkowe wyrobiska lub wyeksploatowane części tych wyrobisk) jest możliwe pod warunkiem, że planowane działanie jest określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (...) albo jest określone w decyzji w sprawie rekultywacji (...) i nie spowoduje bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2014 r., poz. 1789 ze zm.). W niniejszej sprawie oba warunki zostały spełnione - wypełnienie wyrobiska odpadami o kodzie 17 05 04 zostało określone w decyzji w sprawie rekultywacji, a działanie to nie spowodowało ani zagrożenia szkodą ani tym bardziej szkody w środowisku; przeciwnie, jest to działanie korzystne z punktu widzenia środowiska: ziemia, którą zostało wypełnione wyrobisko posłuży zgodnie ze swą istotą i naturalnym przeznaczeniem rozwojowi leśnego ekosystemu. Składowanie również jest procesem faktycznym (i również potrzebne jest na nie zezwolenie - na unieszkodliwianie odpadów poprzez składowanie), ale ma charakter rozwiązania wybieranego w ostateczności, gdy nie jest możliwe poddanie odpadów odzyskowi ani nie można było unieszkodliwić odpadów w inny sposób. (art. 3 ust. 1 pkt 30 u.o. i art. 18 ust. 5 i 6 u.o.) Sporne odpady zostały zagospodarowane w sposób użyteczny, zgodny z jego naturalnymi właściwościami, tworząc w miejscu nieeksploatowanego wyrobiska element przyszłego leśnego ekosystemu. Przeprowadzenia procesu odzysku (R5) - przetworzenia odpadu (ziemi) poprzez wypełnienie terenu niekorzystnie przekształconego (takiego jak zapadliska, nieeksploatowane odkrywkowe wyrobiska) nie można porównywać z utworzeniem w miejscu wyrobiska "dzikiego" wysypiska śmieci, które podlega opłatom administracyjnym za składowanie odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym.

W związku z tym – zdaniem skarżącego - Kolegium powinno było sprawę rozpatrzeć merytorycznie i umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe ze względu na to, że sporne odpady podlegały odzyskowi, a nie składowaniu w miejscu do tego nieprzeznaczonym. W sprawie nie zaszły zatem przesłanki przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji określone w art. 138 § 2 k.p.a., a więc zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona.

W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Sprzeciw jest niezasadny.

Kontrolą sądu w rozpoznawanej sprawie objęta jest decyzja organu drugiej instancji uchylająca - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny nie jest uprawniony odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, z których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd ma obowiązek uwzględnić sprzeciw.

Powołany wyżej przepis upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej, gdy w okolicznościach sprawy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki:

1) decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania,

2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przepis art. 138 k.p.a., realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, kształtuje postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podkreślenia przy tym wymaga, że zakres kompetencji sądów administracyjnych w postępowaniach ze sprzeciwów jest znacznie ograniczony z woli ustawodawcy: zgodnie z art. 64 p.p.s.a. – rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do oceny merytorycznej sprawy i orzekania o podstawach bądź braku podstaw do wydania rozstrzygnięcia przez organ I instancji, w tym do oceny zasadności - dotyczących tego rozstrzygnięcia - argumentów sprzeciwu. Wolą ustawodawcy jest, by sprawy administracyjne były rozstrzygane przez organy administracyjne w dwóch instancjach, zaś wojewódzki sąd administracyjny bada wyłącznie legalność rozstrzygnięcia (art. 3 § 1 p.p.s.a.), a w odniesieniu do decyzji kasatoryjnych wyłącznie to, czy usprawiedliwione było odstąpienie przez organ II instancji od merytorycznego rozpatrzenia sprawy i uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W rozpatrywanej sprawie takie okoliczności zostały przez organ II instancji wskazane.

Decyzja organu I instancji została wydana na podstawie przepisów ustawy o ochronie środowiska. Z przepisów tych wynika, że za składowanie odpadów, będące formą korzystania ze środowiska ponoszona jest opłata. Opłatę za składowanie ponosi się za umieszczenie odpadów na składowisku (art. 297 u.o.ś.), a niezależnie od tej opłaty istnieje obowiązek ponoszenia także opłat podwyższonych za: składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów (art. 293 ust. 1 u.o.ś.) oraz za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym (art. 293 ust. 3 w zw. z ust. 7 u.o.ś.).

Gdy chodzi o podmioty, na które nakładane są powyższe opłaty, to zasadą jest, zgodnie z art. 279 ust. 2 u.o.ś., że w razie składowania lub magazynowania odpadów podmiotem korzystającym ze środowiska, obowiązanym do ponoszenia opłat jest, z zastrzeżeniem ust. 3, posiadacz odpadów w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach, a więc "wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości" (art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.). Jeżeli jednak odpady zostały przekazane na rzecz podmiotu, który nie uzyskał wymaganego zezwolenia w zakresie gospodarki odpadami, to podmiotem (korzystającym ze środowiska) obowiązanym do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska (tj. za składowanie lub magazynowanie odpadów), jest, z zastrzeżeniem ust. 4, podmiot, który przekazał te odpady. Natomiast - stosownie do art. 279 ust. 4 u.o.ś. - jeżeli to osoba fizyczna niebędąca przedsiębiorcą przekazuje odpady podmiotowi, który nie uzyskał wymaganego zezwolenia w zakresie gospodarki odpadami, podmiotem korzystającym ze środowiska, obowiązanym do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska (za składowanie lub magazynowanie), jest podmiot, któremu przekazano te odpady. W odniesieniu do opłaty podwyższonej za składowanie w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym – to opłatę taką ponosi podmiot korzystający ze środowiska – art. 293 ust. 3 u.o.ś. Z przepisów tych jasno wynika, że zasady w nich określone dotyczą wyłącznie dwóch rodzajów korzystania ze środowiska – składowania i magazynowania odpadów, a nie innych sposobów gospodarowania odpadami.

Nie ulega wątpliwości, że skarżący przekazał sporne odpady A. S. i odpady zostały umieszczone (zdeponowane) w nieczynnym już wyrobisku S. w celu rekultywacji tego wyrobiska stosownie do decyzji Starosty Powiatowego w R. z dnia [...]. i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy R. (uchwała Rady Miejskiej w R. z [...]., Nr [...], Dz. Urz. Woj. L. . nr [...]).

Zastosowanie wobec skarżącego przepisu art. 293 ust. 3 u.o.ś., powołanego w podstawie prawnej decyzji organu I instancji, i w konsekwencji nałożenie na niego podwyższonej opłaty wymagało jednoznacznego stwierdzenia, że znajdujące się w spornym wyrobisku odpady podlegały procesowi składowania (a nie np. procesowi odzysku), że skarżący był posiadaczem tych odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o., że przekazał te odpady A. S. nie jako osoba fizyczna, lecz jako przedsiębiorca oraz że A. S. nie posiadał zezwolenia w zakresie gospodarki odpadami obejmującego składowanie tych odpadów w tym wyrobisku.

Okoliczności te nie zostały wyjaśnione, co wymagało uchylenia decyzji organu I instancji i ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego, choć zgodzić się należy ze skarżącym, że motywy rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie są przejrzyste.

Trafnie jednak Kolegium zauważyło w toku swoich rozważań (k. 7 uzasadnienia), że w istocie wątpliwości budzi to, czy umieszczenie odpadów w wyrobisku było składowaniem, czy też odzyskiem – jak słusznie wskazywał skarżący, to samo zdarzenie nie może być bowiem kwalifikowane jednocześnie jako dwie różne formy gospodarowania odpadami (składowanie jest rodzajem unieszkodliwiania odpadów, zaś odzysk jest procesem dalszego, użytecznego ich wykorzystywania – art. 3 pkt 14 u.o.). Tylko – jak stwierdziło Kolegium – przy "założeniu", że jest to składowanie, możliwe było rozważanie, czy na skarżącego można nałożyć za to podwyższoną opłatę, o której mowa w art. 293 ust. 3 u.o.ś., z uwzględnieniem okoliczności wskazanych w art. 279 ust. 279 ust. 2 - 4 u.o.ś.

Kolegium słusznie wskazało na dwa toczące się odrębnie postępowania – w sprawie wydania dla A. S. decyzji o pozwoleniu na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku (polegającym na wypełnieniu wyrobiska poeksploatacyjnego S. ) oraz w sprawie składowania w tym wyrobisku odpadów prowadzonej w trybie przepisów ustawy o odpadach (art. 26 i nast. u.o.), których ustalenia mogą mieć znaczenie przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy. W obu postępowaniach podstawową kwestią była prawidłowa kwalifikacja działania polegającego na umieszczeniu w wyrobisku spornych odpadów, które mogło być potraktowane jako odzysk (w związku z decyzją rekultywacyjną), albo jako składowanie. Podkreślić przy tym należy, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji postępowania te nie były prawomocnie zakończone – w sprawie udzielenia A. S. P. zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku został wydany nieprawomocny jeszcze wyrok WSA w Warszawie z 21 października 2020r., IV SA/Wa 1595/20, zaś sprawa składowania odpadów toczyła się jeszcze przed Burmistrzem Miasta R.. W pełni uzasadnione było więc wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji kasatoryjnej. Wprawdzie niewątpliwie wszystkie trzy sprawy (wraz z niniejszą) są odrębnymi sprawami administracyjnymi, to jednak zasada wzbudzania przez organy prowadzące postępowanie zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) wymagała uwzględnienia dowodów zgromadzonych w tych postępowaniach i ich ustaleń, by nie doszło do odmiennej prawnej kwalifikacji tego samego zdarzenia tj. umieszczenia spornych odpadów w wyrobisku S., raz jako odzysk, a innym razem jako składowanie.

Właściwa kwalifikacja tego zdarzenia, umożliwi ustalenie, czy wobec skarżącego powinny być nałożone odpowiednie środki finansowo-prawne ochrony środowiska, o których mowa w Tytule V. ustawy o ochronie środowiska, w tym opłata za korzystanie ze środowiska w związku z tym zdarzeniem, bo przecież w tym przedmiocie toczy się niniejsze postępowanie.

Ponadto Sąd mając na względzie wskazaną na wstępie zasadę, że przy rozpatrywaniu sprzeciwu uprawniony jest wyłącznie do badania tego, czy zachodziła konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji, nie był władny odnieść się do zarzutu sprzeciwu dotyczącego żądania umorzenia postępowania administracyjnego w całości. Rozstrzygnięcie takie wymaga dokonania przez organ I instancji jednoznacznych ustaleń w przedstawionym zakresie.

Z tych względów Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151 w zw. z art. 64 b i art. 64 e p.p.s.a.