Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2143/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 28, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant specjalista Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2019 r. sprawy ze skarg B. Z., M.M. i Miasta [...] na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich solidarnie na rzecz B. Z. i M. M. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich decyzją z [...] października 2018 r. nr [...], po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym, stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 2005 r. nr [...] o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] , stanowiącej działkę ew. nr [...] z obrębu [...] , uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]

Decyzja Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (przywoływanej dalej jako: "Komisja") wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Położona w [...] przy ul. [...], zabudowana nieruchomość, oznaczona dawnym nr hip. [...], objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. - o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) przywoływanego dalej jako "dekret" i w dacie jego wejścia w życie prawo do nieruchomości uregulowane na rzecz: G.i E.małż W. (w ¾ części) oraz E.L. (w ¼ części). Posadowiony na gruncie tej nieruchomości czterokondygnacyjny budynek, według mapy inwentaryzacyjnej sporządzonej po rewizji przeprowadzonej [...] czerwca 1945 r., nie był zniszczony. Miał jedynie uszkodzony dach. Był on remontowany ze środków publicznych, na który to cel w 1951 r. przyznano dotację w kwocie [...] złotych. Wykonawcą zaś tych prac było Miejskie Przedsiębiorstwo Inspekcji Inwestycyjnej.

Objęcie nieruchomości w posiadanie przez gminę nastąpiło [...] kwietnia 1949 r., kiedy ukazało się w tym względzie stosowne ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...]. Wniosek o przyznanie w trybie art. 7 dekretu prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości złożyła 18 stycznia 1949 r. E. W.. Komisja podawała przy tym, że wniosła go ona wówczas we własnym imieniu, a także, że nie wskazała w nim adresu zamieszkania.

W efekcie jego rozpoznania decyzją z [...] września 1968 r. Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło ustanowienia na rzecz G.i E. małżonków W. i E.L. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego grunt. Następnie decyzją z [...] maja 1969 r. nieruchomość przekazana została w użytkowanie Zarządowi Budynków Mieszkalnych [...].

E. L. zmarła [...] kwietnia 1952 r.

Decyzja Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] września 1968 r. została wyeliminowana ze skutkiem ex tunc decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2002 nr [...], jako wydana z rażącym naruszeniem prawa, co spowodowało, ze "odżyła" sprawa zainicjowana wnioskiem dekretowym E.W..

Decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] grudnia 2005 r. nr [...] stwierdzono z kolei nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] października 1992 r. w części w jakiej odnosiła się ona do budynku zlokalizowanego na działce przy ul. [...] w [...].

Spadkobiercami małżonków W.byli A. W. (w udziale [...]), R. W., ([...]) K.W.(w udziela [...] części) – następstwo potwierdzone zostało postanowieniami: Sądu [...] w [...] z [...] [...], Sądu Rejonowego w [...] z [...]. [...], oraz Sąd Rejonowego dla [...] z [...] [...] i z [...] r. [...]. Po E. L. spadkobiercy pozostają nieustaleni. A.W. oraz R. W. aktem notarialnym z [...] maja 2005 r. (rep. A. nr [...]), sprostowanym [...] czerwca 2005 r., zbyli na rzecz M. M. po [...] części z przynależnych im udziałów w prawie i roszczeniach do przedmiotowej nieruchomości za kwoty po 500 złotych.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2002 sygn. akt [...] Sąd Rejonowy dla [...], na wniosek M. M., ustanowił go kuratorem E. L. do reprezentowania jej jako osoby nieobecnej w postępowaniu przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym i NSA o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] września 1968 r. oraz w postępowaniu przed Burmistrzem Gminy [...] Centrum i Prezydentem [...] dotyczącym zwrotu przedmiotowej nieruchomości dawnym współwłaścicielom, w tym nieobecnej E.L..

Decyzją z [...] grudnia 2005 r. nr [...] Prezydent [...], w następstwie rozpoznania wniosku E.W., orzekł o ustanowieniu w trybie art. 7 ust. 2 dekretu na 99 lat prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego jako działka nr [...] przy ul. [...] w [...] na rzecz: A. W. w udziale [...], R. W. – w udziale [...], K. W.– w udziale [...], M. M. – w udziale [...] i E. L. którą w tym postępowaniu reprezentował jako kurator osoby nieobecnej M.M.) w udziale [...], oraz ustalił należny z tego tytułu wymiar czynszu symbolicznego. W wykonaniu decyzji, [...] marca 2006 r. sporządzono w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego akt notarialny (rep A nr [...]), a prawo to zostało ujawnione w dziale II księgi wieczystej nr [...].

Umową z [...] sierpnia 2006 r., (rep. A nr [...]) R. W., K.W., K.W. zbyli przynależne im udziały w prawie użytkowania wieczystego oraz własności budynku na rzecz M.M. za łączną kwotę [...] złotych. Cały przynależny ww. udział w prawach M.M. umową z [...] marca 2009 r. (rep. A nr [...]) darował z kolei swojej matce B. Z., którą jako współużytkownika wieczystego i współwłaściciela ujawniono w księdze wieczystej. Sąd Rejonowy dla [...] w[...] postanowieniem z [...] listopada 2009 r. [...] orzekł o zniesieniu współużytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości i współwłasności nieruchomości budynkowej w ten sposób, że prawo użytkowania wieczystego oraz prawo własności nieruchomości budynkowej przyznał na wyłączną własność B. Z., ze spłatą na rzecz E.L. kwoty [...] v zł w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się postanowienia wraz z odsetkami ustawowymi w przypadku uchybienia terminowi płatności.

W okresie od lipca do października 2008 r. przez współwłaścicieli, w imieniu których działał M. M., wypowiadane były umowy najmu lokatorom zamieszkującym budynek na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. Nr 71, poz. 733 ze zm.). Następnie z jego powództwa oraz E. L. toczyły się przeciwko nim postępowania eksmisyjne, zakończone wyrokami eksmisyjnymi. W wyrokach tych (poza jednym) sąd zaznaczał, że opróżnienie lokalu ma nastąpić z zapewnieniem lokatorom przez [...] lokalu zamiennego. Miasto [...] w związku z obowiązkiem prawnym wynikającym z art. 32 ustawy powołanej ustawy zapewniło ww. lokatorom szesnaście zamiennych lokali komunalnych i jeden lokal socjalny. Ostatni lokatorzy wyprowadzili się z przedmiotowej nieruchomości w 2013 r.

Komisja podawała nadto, że w latach 2012 -2017 dochodziło do licznych interwencji straży miejskiej, związanych ze stanem technicznym budynku i jego otoczeniem, który to stan techniczny pogarszał się po reprywatyzacji, o czym lokatorzy informowali różne organy państwowe i samorządowe - Policję, Prokuraturę, Burmistrza Dzielnicy [...].

Wobec takich ustaleń stanu faktycznego decyzją z [...] października 2018 r. Komisja, powołując się na art. 29 ust. 1 pkt 3a oraz art. 30 ust. 1 pkt 4, 4a i 4b ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2017 r. poz. 718 ze zm.) przywoływanej dalej jako: "u.s.d.r." w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ww. ustawy, stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 2005 r.

W motywach rozstrzygnięcia wskazywała na prowadzenie postępowania zakończonego kontrolowaną decyzja w stosunku do osoby zmarłej (tj. E.L.), która z tej przyczyny nie mogła być jego podmiotem. Zauważała jednocześnie, że w dacie wydawania decyzji miałaby ona 105 lat. Wprawdzie reprezentowana była wówczas przez kuratora, jednak ów był ustanowiony dla osoby nieznanej z miejsca pobytu. To zaś oznaczało, że decyzja ta obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Komisja odwoływała się przy tym do prezentowanych w judykaturze poglądów, wedle których w ten sposób kwalifikowana jest okoliczność skierowania decyzji do osoby zmarłej . W związku z zaistniałą sytuacją doszło także jej zdaniem do rażącego naruszenia przez Prezydenta [...] art. 7 k.p.a., którego to naruszenia upatrywała w rozstrzyganiu sprawy mimo niedokonania dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego, a to wobec braku zbadania czy wszystkie strony postępowania żyją. W sytuacji zaś stwierdzenia, że któraś z nich zmarła, nie ustalenia po niej spadkobierców, czego konsekwencją było skierowanie decyzji do osoby zmarłej i rażące naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., art. 28 k.p.a. oraz art. 30 § 4 k.p.a. Komisja zastrzegała wprawdzie, że prawidłowość ustanowienia kurateli dla E.L. wykracza poza zakres postępowania administracyjnego, jednakże uznawała, że wydając decyzję organ powinien na każdym etapie postępowania mieć aktualną wiedzę o kręgu podmiotów mających interes prawny w danych postępowaniu. Powinien zatem każdorazowo zbadać czy żyje osoba, do której kieruje decyzję i w interesie której orzeka.

W ocenie Komisji w rozpoznawanej sprawie doszło nadto do istotnego naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu, przejawiającego się w niezbadaniu przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub jego następcę prawnego w chwili złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Jest to zaś okoliczność mająca kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem Prezydent [...] nie podjął żadnych czynności zmierzających do jej wyjaśnienia, choć miał obiektywnie taką możliwość, nawet poprzez zwrócenie się do właściwych instytucji państwowych. Naruszono zatem zasadę prawdy obiektywnej, a postępowanie administracyjne nie zostało przeprowadzone w warunkach transparentności, z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa. Uzasadniając konieczność badania tej przesłanki Komisja odwoływała się m.in. do wykładni art. 7 ust. 1 dekretu, dokonanej w uzasadnieniu wyroku TK z 19 lipca 2016 r. w sprawie Kp 3/15. Nawiązując z kolei do przepisów ustawy z 6 maja 1945 r. o majątkach opuszczonych i porzuconych (Dz.U. Nr 17 poz. 97) i dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. Nr 13 poz. 87), wywodziła, że wolą prawodawcy było przyznanie roszczenia restytucyjnego wnioskodawcom, którzy - mimo przejścia własności gruntu na podmiot publiczny i mimo formalnego objęcia przezeń gruntu w posiadanie - zachowali faktyczne władztwo nad gruntem. W związku z czym stała na stanowisku, że roszczenie nie przysługiwało dotychczasowemu właścicielowi, jeśli gruntem nie władał. Tym samym o posiadaniu można mówić jedynie w przypadku tych dawnych właścicieli, którzy pomimo wydania dekretu warszawskiego i formalnym objęciu w posiadanie gruntu przez Gminę, władali na dzień złożenia wniosku dekretowego gruntem, jakby byli ich posiadaczami, płacąc podatki i spełniając inne świadczenia, pobierając pożytki z tego gruntu jak np. czynsze.

Komisja zwracał przy tym uwagę, że w decyzji Prezydenta [...] nie przedstawiono okoliczności, na podstawie których organ orzekający uznał, że wszystkie przesłanki dekretowe, umożliwiające rozpoznanie wniosku i przyznanie prawa użytkowania wieczystego, zostały spełnione. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji uniemożliwia zaś ustalenie, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Komisja zwracał w tym aspekcie uwagę, że dowody zebrane w sprawie, a zwłaszcza dokumenty urzędowe, nie mogą zastępować uzasadnienia decyzji. W związku z czym uznawała, że w sprawie doszło do innego naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wydanie decyzji reprywatyzacyjnej, pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowych właścicieli lub ich następców prawnych (art. 30 ust. 1 pkt 4a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4b u.s.d.r. oraz art. 7 ust. 1 dekretu).

Jednocześnie oceniła, że kontrolowana decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych uniemożliwiających jej eliminację z obrotu prawnego. Przy czym owe nieodwracalne skutki interpretowała przez pryzmat definicji sformułowanej w art. 2 pkt 4 u.s.d.r., która zawiera w sobie dwa elementy. Jeden konstytuujący zasadę, a drugi wyjątek od niej. Pierwszy określa czynność prawną w postaci przeniesienia własności lub użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, która co do zasady przesądza o nieodwracalności skutków prawnych. Drugi natomiast statuuje wyjątki od wymienionej zasady.

Nie kwestionując samego faktu, że w konsekwencji wydania decyzji z [...] grudnia 2005 r. doszło do zbycia przez jej beneficjentów przysługujących im udziałów w prawie współużytkowania wieczystego gruntu, zwracała uwagę, że zbycia tego nie należy traktować jako przeniesienia własności albo użytkowania wieczystego nieruchomości [...] na osobę trzecią. Beneficjentami decyzji dotyczącej nieruchomości przy ul. [...] byli bowiem: A. K. W., R.W., K.W., E.L.oraz M. M. w stosownych udziałach. Na skutek natomiast umowy sprzedaży z [...] sierpnia 2006 r M. M.łącznie z dotychczas posiadanym udziałem w prawie użytkowania wieczystego i we współwłasności budynku ([...]) uzyskał udział [...] w przedmiotowych prawach. Pozostały udział ([...]) był zaś w dyspozycji E. L., której kuratorem jako osoby nieobecnej był wyżej wymieniony. Będąc więc jednym z beneficjantów decyzji reprywatyzacyjnej nie był osobą trzecią, ponieważ był jedną ze stron postępowania i działał w nim na swoją rzecz oraz jako ustanowiony przez sąd kurator nieobecnej Eu. L., jak również jako pełnomocnik R.W..

Konkludując powyższe rozważenia Komisja uznała, iż na etapie nabycia przez M. M., działającego w imieniu własnym udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. [...], nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. W krańcowej zaś części uzasadnienia wskazała strony postępowania rozpoznawczego.

Na decyzję Komisji skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto [...] oraz B. Z. i M.M.. Przy czym Miasto [...] zakwestionowało decyzji wyłącznie w części obejmującej uzasadnienia., zarzucając jej naruszenie:

1. art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 365 § 1 k.p.c. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 i 4a u.s.d.r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji na stronach 23 i 25 (przytoczonych in extenso w treści zarzutu) i bezzasadne uznanie, że do skierowanie decyzji reprywatyzacyjnej do osoby zmarłej doszło w wyniku nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania administracyjnego, z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, podczas gdy prowadzący postępowanie organ administracji nie miał żadnych informacji wskazujących na to, że E. L. nie żyje, tym bardziej, że w postępowaniu reprywatyzacyjnym w jej imieniu, jak i poprzednio w postępowaniu o stwierdzenie nieważności dawnej decyzji dekretowej, działał ustanowiony przez sąd powszechny kurator dla osoby nieznanej z miejsca pobytu, który nie przekazał organowi informacji o fakcie śmierci E.L. Nadto materiał dowodowy w sprawie reprywatyzacyjnej zebrany w chwili dopuszczenia do udziału w postępowaniu kuratora dla nieznanej z miejsca pobytu E. L., nie pozwalał na ustalenie nawet prawdopodobnej daty jej urodzin, a więc czynienie w tym wypadku konkluzji, że prawdopodobnie ona nie żyje, również jest nieuprawnione. Wobec braku tych danych, a także wobec nieudzielenia przez pozostałe strony postępowania informacji o śmierci E. L., organ zobowiązany był dopuścić do udziału w postępowaniu ustanowionego przez sąd kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu. Ocena wniosku oraz stwierdzenie zaistnienia przesłanek ustanowienia kuratora przy jednoczesnym braku przesłanek uznania za zmarłego należała zaś do sądu powszechnego;

2. art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 i 4b u.s.d.r. poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji (przytoczonych in extenso lub poprzez odwołanie się do punktów decyzji) wobec uznania przez Komisję, że spełnienie przesłanki posiadania przez dotychczasowego właściciela nieruchomości [...] stanowi warunek sine qua non przyznania prawa użytkowania wieczystego, a w konsekwencji wadliwe uznanie, że przy rozpoznawaniu wniosku dekretowego organ nie zbadał okoliczności istotnej dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, tj. spełnienia przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela nieruchomości na chwilę złożenia wniosku dekretowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu art. 7 ust. 1 dekretu, zgodna z linią orzeczniczą prezentowaną od początku obowiązywania dekretu do dnia dzisiejszego przez organy dekretowe i sądy administracyjne, znajdująca także potwierdzenie w doktrynie prawa, wskazuje, że przesłanka posiadania nieruchomości nie dotyczyła "dotychczasowych właścicieli gruntu" (stąd nie była badana przy rozstrzyganiu wniosków dekretowych składanych przez właścicieli), a jedynym kryterium oceny zasadności wniosków było spełnienie przesłanki zgodności korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem w planie zabudowy (zagospodarowania przestrzennego), określonej w art. 7 ust. 2 dekretu, w konsekwencji czego organ nie oceniając tej kwestii i nie zamieszczając rozważań w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji reprywatyzacyjnej nie dopuścił się nieprawidłowości. Stanowisko to jest tym bardziej uzasadnione, że prawidłowość decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. powinna być oceniana z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, a nie na podstawie przepisów wprowadzonych po jej wydaniu, tj. na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy z dnia 9 marca 2017 r.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Miasto wniosło o uchylenie decyzji w części dotyczącej uzasadnienia w zakresie wskazanym w skardze oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postepowania według norm przepisanych .

M.M.i B. Z. zaskarżając decyzję w całości zarzucili jej rażące naruszenie:

- art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4, 4a i 4b u.s.d.r., poprzez niewłaściwe zastawanie tych norm i w konsekwencji błędne przyjęcie przez Komisję zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 2005 r. w oparciu o ww. normy, w sytuacji, gdy nie dawały one podstaw do stwierdzania nieważności tej decyzji, albowiem norma art. 29 ust. 1 pkt. 3a u.s.d.r. nie wskazuje podstawy prawnej pozwalającej na takie stwierdzenie w świetle normy art. 156 k.p.a.;

- art. 29 ust. 1 pkt 4 u.s.d.r. poprzez niezastosowanie tej normy w warunkach, w których decyzja Prezydenta [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne w stosunku do B. Z.;

- art. 29 ust. 1 pkt 2a u.s.d.r. w zw. z art. 98 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie tej normy w sytuacji uznania przez Komisję, że postępowanie w sprawie dotyczącej decyzji z [...] grudnia 2005 r. toczyło się w stosunku do osoby, co do której istniała podstawa do uznania jej za zmarłą;

-art. 30 ust. 1 pkt 4, 4a i 4b u.s.d.r. poprzez błędne zastosowanie tych norm w sytuacji, gdy w światłe materiału dowodowego, który Komisja zgromadziła brak było podstaw do uznania, że:

1) decyzja reprywatyzacyjna została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszaniem prawa, podczas gdy jako decyzja związana została ona wydana w wykonaniu prawomocnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2002 r., a Prezydent [...] jako organ był tą decyzją związany i nie istniały przeszkody do ustanowienia na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli prawa użytkowania wieczystego,

2) w postępowaniu o wydanie decyzji reprywatyzacyjnej zdaniem Komisji E.L., była osobą uprawnioną w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu, którą reprezentował kurator ustanowiony dla osoby nieznanej z miejsca pobytu, a nie było podstaw do jego ustanowienia, podczas gdy brak było podstaw do uznania, że w dacie wydania tej decyzji nie istniały warunki prawne do zastępowania ww. przez kuratora, którego ustanowienie nastąpiło w oparciu o prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z [...] marca 2002 r,

3) decyzja reprywatyzacyjna została wydana pomimo nieustalenia posiadania nieruchomości warszawskiej przez doczasowego właściciela lub jego następców prawnych, o których mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, podczas gdy Komisja na tą okoliczność nie przeprowadziła żadnego postępowania dowodowego, ani nie rozpoznała wniosku w trybie art. 29 ust. 1 pkt. 6 u.s.d.r.;

- art. 29 ust. 1 pkt 4 ewentualnie pkt 5 u.s.d.r. - poprzez niezastosowanie tych norm w stosunku do B. Z., podczas gdy nabyła ona prawa do przedmiotowej nieruchomości po ich uprzednim nabyciu przez M. M. w wyniku odpłatanych czynności cywilnoprawnych od spadkobierców i beneficjentów decyzji reprywatyzacyjnej, tj. po jej wydaniu przez Prezydenta [...], a tym samym nie mogła być uznana za osobę nabywającą nieruchomość w złej wierze, zaś w skutek nabycia prawa do nieruchomości nastąpił skutek w odniesieniu do skarżącej nakazujący uznać nieodwracalność skutków wywołanych decyzją reprywatyzacyjną, o których mowa w art. 2 pkt 4 powołanej ustawy, co powinno skutkować umorzeniem postępowania;

- art. 16 § 1 i § 3 k.p.a. w.zw art. 38 ust. 1 u.s.d.r. - poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych,

- art. 75 §1 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. a także art. 80 k.p.a., w zw. z art. 38 ust. 1 zw. z art. 30 ust. 1 pkt. 4a u.s.d.r. poprzez brak przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego w zakresie stwierdzenia braku istnienia po stronie skarżących oraz poprzedników prawnych skarżących przesłanki z art. 7 ust. 1 dekretu, poprzez brak wezwania w charakterze świadków i przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków poprzedników prawnych skarżących tj. R.W. oraz A.K. W., K. W., na okoliczności związane z powyższą przesłanką z art. 7 ust. 1 dekretu,

- art. 156 § 2 k.p.a. w z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 u.s.d.r. - poprzez niezastosowanie tych norm w sytuacji, gdy w odniesieniu do B. Z., brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2005 r. z uwagi na upływ terminu dziesięciu lat do dnia doręczenia stronom (poprzednikom prawnym skarżącej) powyższej decyzji Prezydenta [...], jak również, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne w postaci nabycia prawa do nieruchomości dekretowej przez B.Z., działającej w dobrej wierze.

Wobec tak sformułowanych zarzutów wnosili o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postepowania, według norm przepisanych.

Na rozprawie, w uzupełnieniu skargi, skarżący Ci dodatkowo podnieśli zarzut wydania kwestionowanej decyzji w warunkach rażącego naruszenia prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 4 i 5 u.s.d.r. , którego to naruszenia upatrywali w wadliwe obsadzonym składzie Komisji. Ich zdaniem bowiem zarówno przewodniczący Komisji – P. J., jak i jej członkowie: J. M. oraz P. R.nie spełniali wymogów ustawowych przewidzianych dla osób wchodzących w skład Komisji, dotyczących wykształcenia prawniczego lub niezbędnej wiedzy z zakresu gospodarowania nieruchomościami oraz wykorzystywania zasobów majątku państwowego. Ponadto przewodniczący Komisji, jako osoba ukarana przez Komisję [...] uchwałą nr [...] z [...] listopada 2016 r., nie spełniał także wymogu "nieposzlakowanej opinii". Wady te prowadzić zatem winny do stwierdzenia nieważności decyzji Komisji. Wskazywali nadto na brak załączenia do decyzji protokołu z głosowania, zawierającego jego wynik wraz z podpisami członków Komisji, który to dokument powinien stanowić element obligatoryjny akt sprawy, co z kolei wynikać ma z treści postanowień ujętych w § 32 ust. 2 w zw. z § 33 w zw. z § 34 ust. 3 w zw. z § 38 ust. 1 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 maja 2017 r. w sprawie regulaminu działania Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.Urz.MS z 2017 r. poz. 141) w zw. z art.10 ust. 1 u.s.d.r.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, uznając je za niezasadne i podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko. O oddalenie skarg wnioskowało również, dopuszczone do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania Stowarzyszenie [...], podzielając ocenę Komisji, że decyzja Prezydenta [...] z 2005 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa wynikającym ze skierowania jej do osoby zmarłej, jak też braku zbadania przesłanki posiadania gruntu przez jego przeddekretowego właściciela na dzień składania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skargi są zasadne, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w nich zarzuty (w szczególności sformułowane przez B. Z. i M. M.są trafne.

W pierwszej kolejności wobec najdalej idących zarzutów dotyczących obarczenia decyzji Komisji wadą rażącego naruszenia prawa, upatrywanego w obsadzeniu składu organu orzekającego osobami niespełniającymi kryteriów kompetencyjnych określonych w art. 4 ust. 2 pkt 4 i 5 u.s.d.r., wskazać wypada, że sąd administracyjny rozpoznający skargę na decyzję organu kolegialnego (a takim jest Komisja) nie ma kompetencji do weryfikacji merytorycznego przygotowania osób wchodzących w skład tego organu. Może jedynie ocenić, czy konkretna osoba uczestnicząca w składzie podejmującym decyzję jest tą, która istotnie przez właściwy ku temu podmiot do sprawowaniu funkcji została powołana. Jeśli więc została ona powołana przez podmiot uprawniony (Sejm – w przypadku członków Komisji, Prezesa Rady Ministrów - w przypadku przewodniczącego Komisji) i we właściwej procedurze – co w sprawie nie jest kwestionowane – zarzutu wydania decyzji przez organ wadliwie obsadzony, skutecznie postawić nie sposób. Bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji pozostaje także kwestia niedołączenia do akt sprawy protokołu z posiedzenia Komisji. Jest to bowiem dokument o charakterze wewnętrznym, obrazujący wyłącznie przebieg posiedzenia, ale nie determinujący wydane w jego toku rozstrzygnięcie. Nie jest przy tym uprawniona formułowana przez skarżących teza, że w protokole takim winny znaleźć się wyniki głosowania potwierdzone podpisami członków składu orzekającego. Tego rodzaju wymogu nie przewidywały bowiem ani przywoływane przez nich przepisy nieobowiązującego już zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 27 maja 2017, ani obowiązujące w dacie wydania decyzji przepisy zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 10 kwietnia 2018 r. w sprawie regulaminu działania Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (Dz.Urz. MS z 2018 r. , poz. 166).

Przechodząc natomiast do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, zauważyć wypada, że zasadniczą przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] było ustalenie, że wydana ona została w stosunku do osoby zmarłej, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że w sprawie nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy, które uniemożliwiłyby wyeliminowanie w tym trybie kontrolowanej decyzji.

To, że jedna z beneficjentek tej decyzji – E. L., nie żyła w dacie jej podejmowania (zmarła bowiem [...] kwietnia 1952 r.) jest niesporne i znajduje odzwierciedlenie w znajdującym się w aktach administracyjnych odpisie aktu zgonu. W orzecznictwie sądów administracyjnych sytuacja taka powszechnie kwalifikowana jest jako rażące naruszenie prawa, a wada ta nie podlega konwalidacji. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ, który kierował decyzję do zmarłej strony prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też - jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie - takiej wiedzy nie posiadał (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11.03.2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06 Lex nr 505429, z 22.01.2014 r. sygn. akt I OSK 708/12 Lex nr 1452172, z 9.06.2017 r. sygn. akt I OSK 2322/15 Lex nr 2314060). Jest to uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Ażeby bowiem można było mówić o postępowaniu administracyjnym, musi istnieć organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia, przedmiot postępowania oraz strona, o prawach której organ orzeka w danym postępowaniu. Zdolność prawną, w przypadku osób fizycznych, ma każdy od chwili urodzenia (art. 8 k.c.). Kończy się więc ona z chwilą śmierci. W konsekwencji także przysługujący osobie fizycznej status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., z chwilą jej śmierci wygasa. W tym stanie rzeczy rację ma Komisja kwalifikując fakt skierowania decyzji do nieżyjącej E. L. (reprezentowanej wówczas przez M. M. - kuratora osoby nieobecnej) jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz zawierającego tożsamą treść normatywną art. 30 ust. 1 pkt 4 u.s.d.r. Kwalifikowanie zaś tej sytuacji jej jako wady opisanej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (polegającej na skierowaniu decyzji do osoby nie będącej stroną) - jak sugerują to B. Z. i M. M. - jest o tyle nieuprawnione, że z tego rodzaju wadliwością mamy do czynienia wówczas, gdy nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania, a nie podmiotu, który ex definitione nie może być stroną żadnego postępowania administracyjnego. Przez "skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną" – jak wyjaśnił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 25 lutego 2016 r. I SA/Wa 1692/15 (Lex nr 2459605) - rozumieć bowiem należy "określenie w drodze decyzji sytuacji prawnej oznaczonego podmiotu, który nie miał w tej sprawie przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., choć samą zdolność do bycia stroną postępowań administracyjnych jako takich posiada. W przypadku osób fizycznych chodzi zatem o osobę żyjącą, tyle tylko, że nie mającą w sprawie interesu prawnego." Z tego też względu podnoszony przez skarżących upływ 10 lat od jej wydania nie ma w sprawie znaczenia relewantnego. Artykuł 156 § 2 k.p.a. nie statuuje bowiem upływu czasu jako przeszkody stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa. Wprawdzie wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że w zakresie, w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednakże wyrok ten, ze względu na swój zakresowy charakter dotyczący pominięcia prawodawczego, nie derogował owego przepisu z systemu prawnego, ani nie nadawał mu odmiennej od dotychczasowej treści normatywnej i konieczne jest w tym względzie dopiero – jak stwierdzał sam Trybunał - dokonanie przez ustawodawcę stosowanych zmian w prawie. Te zaś dotychczas nie zostały wprowadzone.

Prawidłowa konstatacja Komisji co do zaistnienia ww. wady prawnej, nie oznacza jednak, że wydana przez nią decyzja odpowiada prawu. Nie zawsze bowiem stwierdzenie obarczenia decyzji reprywatyzacyjnej kwalifikowaną wadą prawną opisaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. prowadzić będzie do wydania rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 29 ust. 1 pkt 3a u.s.d.r. Takie możliwe będzie jedynie wówczas, gdy na jego przeszkodzie nie staną nieodwracalne skutki prawne wywołane badaną decyzją. Artykuł 29 ust. 1 pkt 3a u.s.d.r. stanowi bowiem, że "w wyniku postępowania rozpoznawczego Komisja wydaje decyzję, w której stwierdza nieważność decyzji reprywatyzacyjnej lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przesłanki określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego lub w przepisach szczególnych". Odwołuje się on zatem do art. 156 k.p.a. w jego pełnym brzmieniu, a więc zarówno do tej jego części, która objęta została jednostką redakcyjną oznaczoną § 1 (gdzie wymienione są kwalifikowane wady prawne decyzji, w tym wada rażącego naruszenia prawa, do której także nawiązuje art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy) jak i § 2, w którym opisane są negatywne przesłanki nieważności, w tym m.in. nieodwracalne skutki prawne nią wywołane. W związku z czym normę w nim zawartą odczytywać należy w ten sposób, że Komisja stwierdza nieważność decyzji w przypadku zaistnienia co najmniej jednej z wad prawnych opisanych w § 1 pkt 1 do 7 art. 156 k.p.a., przy jednoczesnym braku ziszczenia się negatywnych przesłanek nieważności opisanych w § 2 art. 156 k.p.a.

W sytuacji natomiast, gdy zachodzi któraś z negatywnych przesłanek (adekwatnych do stwierdzonej wady prawnej), jedyną prawną możliwością zakończenia postępowania jest stwierdzenie wydania takiej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazanie przyczyn, z powodu których nie stwierdza się jej nieważności. Podstawą zaś do takiego rozstrzygnięcia stanowić będzie art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy. Ten ostatni bowiem odsyła do stosowania odpowiednio do przepisów k.p.a., za wyjątkiem przepisów enumeratywnie wyliczonych, w sprawach ustawą nieuregulowanych. Stanu zaś gdzie decyzja reprywatyzacyjna obarczona wadą nieważności wywołuje nieodwracalne skutki prawne prawodawca w ustawie o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych [...] nie uregulował. Jedynie w art. 29 ust. 1 pkt 4 tej ustawy unormował sytuacje, w której decyzja obarczona wadami innymi niż prowadzące do jej nieważności, ze względu na nieodwracalne skutki prawne nie może być uchylona. Prowadzić to musi do wniosku, że kwestię nieodwracalnych skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnej obarczonej wadą nieważności rozważać należy wyłącznie w kontekście unormowania z art. 156 § 2 k.p.a., a nie – jak uczyniła to Komisja - definicji sformułowanej w art. 2 pkt 4 u.s.d.r. Ta znajduje wszak zastosowanie wyłącznie wówczas ilekroć o tych nieodwracalnych skutkach jest wprost w ustawie mowa (art. 2 in principio). O tych zaś w ustawie mowa jest jedynie we wspomnianym już art. 29 ust. 1 pkt 4 (odnoszącym się do sytuacji gdy z ich powodu nie można "uchylić", a nie "stwierdzić nieważności" decyzji); w art. 23 ust. 1 - przyznającym Komisji kompetencje do nakazania wpisu w księdze wieczystej ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu rozpoznawczym; a także w art. 38 ust. 5 - gdzie owszem stanowią one przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji, ale nie reprywatyzacyjnej, tylko wydanej w jej przedmiocie decyzji Komisji.

Jeśli zaś chodzi o zagadnienie nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., to było ono wielokrotnie rozważane w orzecznictwie sądów administracyjnych jaki i doktrynie. W świetle dominujących w tej materii poglądów – podzielanych przez skład orzekający w niniejszej sprawie - odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego określonego aktu, należy rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. W konsekwencji zatem dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani przepisy procesowe stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji (por. wyroki NSA z: 21.03.2013 r. sygn. akt I OSK 1480/12 Lex nr 1339586, z 8.02.2017 r.; II OSK 1324/15 Lex nr 2254487; z 23.03.2018 r. sygn. akt I OSK 978/16, Lex nr 2482952; z 17.05.2018 r. sygn. akt I OSK 1690/16 Lex nr 2557566). W przypadku decyzji mających za przedmiot nieruchomości, za nieodwracalny skutek prawny nimi wywołany uznaje się cywilnoprawny obrót tymi nieruchomościami. Organ administracji publicznej nie posiada bowiem kompetencji do podważanie skutków prawnych tym obrotem wywołanych. Nie ma przy tym znaczenia, czy ów obrót dokonuje się w kręgu beneficjentów decyzji czy też, jak ujmuje to definicja z art. 2 pkt 4 u.s.d.r. (a w nawiązaniu do niej Komisja) pomiędzy osobami trzecimi. Organ administracji publicznej konsekwencji prawnych tego obrotu nie jest bowiem w ramach przyznanych mu kompetencji i dostępnych środków znieść. Nie można ich upatrywać także w treści art. 40 ust. 1 i 2 u.s.d.r., kreującego podstawę prawną do wykreślenia z księgi wieczystej wpisu dokonanego na podstawie wadliwej decyzji. Przy takim bowiem podejściu żaden skutek decyzji nie mógłby być uznany za nieodwracalny i to bez względu na to czy oceniano by to przez pryzmat definicji z ustawy, czy art. 156 § 2 k.p.a.

W niniejszej sprawie taki obrót nastąpił i to nie tylko pomiędzy beneficjentami decyzji, ale także pomiędzy jednym z nich (M.M.), a osobą trzecią (B.Z.). Mało tego doszło także po wydaniu decyzji do sądowego zniesienia współużytkowania wieczystego oraz współwłasności budynku (vide postanowienie SR dla [...] z [...] r. sygn. akt [...]). To zaś oznacza, że możliwość stwierdzenia w tych uwarunkowaniach faktyczno-prawnych nieważności decyzji na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 u.s.d.r. była wyłączona. Podejmując zatem tej treści decyzję Komisja naruszyła te przepisy w stopniu mającym wpływ na wynika sprawy. Naruszenie to było w tym wypadku efektem nieuprawnionej subsumcji prawidłowo ustalonych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy (w tym tych, które zaistniały po wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej) pod definicję nieodwracalnych skutków prawnych sformułowaną w art. 2 pkt 4 powołanej ustawy. Już zatem tylko z tych względów zaskarżona decyzja nie mogła się ostać

Zgodzić się również przyjdzie ze skarżącym Miastem, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest uprawnione formułowanie wobec Prezydenta [...] (a dokładniej rzecz ujmując wydanej przez niego decyzji) zarzutu naruszenia w stopniu rażącym zasady prawdy obiektywnej (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu), upatrywanego w nieustaleniu przezeń przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właścicieli w chwili złożenia wniosku dekretowego. Komisja w sposób błędny bowiem identyfikuje użyte w redakcji art. 7 ust. 1 dekretu sformułowanie "dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu", chrakteryzujące podmiot legitymowany do złożenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy, z wymogiem efektywnego władania nieruchomością przez te osoby w dacie realizacji ww. czynności.

O posiadaniu rzeczy – zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie Sądu Najwyższego i doktrynie poglądem - decyduje sama możliwość korzystania z niej nie zaś faktyczne korzystanie, a władztwo faktyczne nad rzeczą będące jej posiadaniem nie musi wyrażać się w formie gospodarczo efektywnej. Zmiana formy gospodarowania na nieruchomości lub nawet przejściowe zaprzestanie wykorzystywania jej w sposób efektywny ekonomicznie samo w sobie nie musi oznaczać, że dotychczasowy władający nią utracił atrybuty posiadania, to jest corpus i animus charakteryzujące posiadacza (por. post. SN z 4.03.2016 r. I CSK 519/15 Lex nr 2023775; z 16.11.2017 r. V CSK 15/17 Lex nr 2447350). Analogicznie posiadanie postrzegane było na tle przepisów Kodeksu Napoleona obowiązującego na obszarze [...] w dacie wejścia w życie dekretu. Jak wyjaśnił to Sąd Najwyższy w postanowieniu z 19 czerwca 2018 r. I CSK 509/17 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń SN) w świetle art. 2228 przywołanego Kodeksu, utratę władztwa można rozważać dopiero wtedy, gdy posiadacz, który nie może rzeczą władać osobiście, utraci możliwość posiadania pośredniego przez inną osobę. Samo natomiast pojęcie ciągłości posiadania – na co zwracano uwagę już w przedwojennym orzecznictwie Sądu Najwyższego - nie wymaga, aby dzierżenie lub używanie rzeczy trwało ustawicznie w każdym momencie i bez żadnych przerw, gdyż byłoby to niemożliwe do wykonania (por. orzeczenie SN z 10.01.1934 r. I C 873/33 Lex nr 385299). Takie rozumienie instytucji prawnej posiadania pozostawało także aktualne na gruncie obowiązujących od 1 stycznia 1947 r. przepisów dekretu z dnia 11 października 1946 r. -Prawo rzeczowe (Dz.U. Nr 57, poz. 319 ze zm.), który w tej materii powielał w istocie unormowania Kodeksu Napoleona. Przyjmując zatem, że władzę faktyczną nad rzeczą ma nie tylko ten, kto z niej rzeczywiście, efektywnie korzysta, ale także ten, kto ma tylko możliwość takiego korzystania, choćby nie czynił z niej użytku, nie sposób podzielić poglądu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2016 r. Kp 3/15 (przywoływanego przez Komisję), że prawo do skutecznego złożenia wniosku dekretowego, prawodawca przyznał "tylko tym osobom, które - mimo przejścia własności gruntu na podmiot publiczny w posiadanie - zachowały faktyczne władztwo nad gruntem, które mogło przejawiać się w różny sposób (np. (współ)decydowania i (współ)finansowania odbudowy, zachowania lokalu i zamieszkiwania w nim, płacenia danin publicznych)". Przesłanka "posiadania gruntu" przez byłego właściciela, o której mowa w art. 7 ust. 1 dekretu będzie bowiem spełniona także w sytuacji gdy były właściciel wprawdzie w dacie składania wniosku gruntem efektywnie nie włada, ale samej możliwości władania nim w sposób faktyczny nie został pozbawiony oraz owego prawa się nie zrzekł. A to oznacza, że czynienie przez organ dekretowy w takich uwarunkowaniach szczegółowych ustaleń, co do sposobu wykonywania posiadania przez byłego właściciela nieruchomości staje się zbędne.

Oczywistość spełnienia przywołanego warunku w szczególności dobitnie występuje w sytuacji, gdy grunt nieruchomości warszawskiej – jak to ma miejsce w przypadku nieruchomości przy ul. [...] - w dacie wejścia w życie dekretu pozostawał zabudowany. Zgodnie wszak z art. 5 dekretu budynki na nim się znajdujące nadal pozostawały własnością dotychczasowych właścicieli, który to stan utrwalał się w przypadku uwzględnienia wniosku. Na własność [...] (od [...] r. Skarbu Państwa) przechodziły one dopiero z chwilą bezskutecznego upływu terminu złożenia wniosku o ustanowienie dzierżawy wieczystej albo prawa zabudowy albo z chwilą prawomocnego oddalenia takiego wniosku (art. 8 dekretu). Co warto przy tym podkreślić, także własność budynków zniszczonych w stopniu, który powodował, że nie nadawały się do odbudowy (co powinno być stwierdzone odpowiednim orzeczeniem władzy budowlanej wydanym w trybie przepisów dekretu z 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych w czasie wojny -Dz. U. z 1947 r. Nr 37, poz. 181) nie przechodziła z dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego na rzecz gminy. Następowało to bowiem dopiero w efekcie bezskutecznego upływu wyznaczonego przez gminę terminu do ich usunięcia (art. 6 ust. 1 i 2 dekretu). Z treścią prawa własności zaś, już od czasów rzymskich związana jest triada uprawnień właściciela w postaci: posiadania, korzystania i rozporządzania rzeczą. Skoro zatem budynek znajdujący się na gruncie nieruchomości warszawskiej pozostawał własnością przeddekretowych współwłaścicieli, przynależały im także atrybuty tego prawa, w tym możliwość jego posiadania. Ta z kolei rozciągać się musiała także na grunt, na którym był on posadowiony. W konsekwencji czego złożony przez taki podmiot w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu wniosek, w sposób oczywisty nie mógł być zakwestionowany ze względu na niespełnienie ustanowionego w tym przepisie warunku posiadania gruntu. Z tych właśnie przyczyn zbędne było podejmowanie w toku postępowania dekretowego dodatkowych czynności dowodowych pod kątem oceny jego zaistnienia. Brak zatem wyrażonego explicite w uzasadnieniu decyzji dekretowej stanowiska, co do posiadania gruntu przez byłych jego właścicieli w dacie składania wniosku nie świadczy o jej wadliwość, a tym bardziej o rażącym naruszeniu wskazanych przez Komisję przepisów procedury administracyjnej. Zresztą odwoływanie się przy okazji ich formułowania do "uznaniowego charakteru decyzji" (strona 32 decyzji pkt 2.11.) jest nieporozumieniem, gdyż ta ma charakter związany.

Bez znaczenia dla skuteczności wniosku dekretowego pozostaje także akcentowany przez Komisję na stronie 4 decyzji (choć szerzej nie rozwinięty w jej prawnych motywach) fakt złożenia wniosku dekretowego przed objęciem nieruchomości w posiadanie przez gminę. Kwestia ta przesądzona została w przywoływanej przez Prezydenta [...] uchwale składu 7 sędziów NSA z 8 września 2003 r. OPS 3/03 (ONSA 2004/1/6), gdzie wywiedziono, że okres 6 miesięcy, liczony od daty objęcia gruntu w posiadanie przez gminę, służy jedynie ustaleniu terminu końcowego dla zgłoszenia przez dotychczasowego właściciela żądania przyznania dzierżawy wieczystej gruntu. Nie można więc przywiązywać przesądzającego znaczenia do użytego w art. 7 ust. 1 dekretu sformułowania "mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek".

Ubocznie w tym miejscu zwrócić uwagę należy, że stanowisko Komisji wyrażone w punkcie 2.1 uzasadnienia decyzji o nie wskazaniu we wniosku adresu osoby go składającej jak też uczynienia tego we własnym imieniu, nie jest oparte na prawdzie. Adres ów ([...]) został bowiem umieszczony pod podpisem E.W.. Wskazanie natomiast komu ma być przyznane prawo określone zostało słowem "nam" (przy przekreśleniu pierwotnie umieszczonego tam zapisu "mi"), co jednoznacznie wskazuje na wniesienie podania także w imieniu innych niż jego autorka osób.

Nie można również zarzucić Prezydentowi [...], że podejmując rozstrzygnięcie w przedmiocie o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu przy ul. [...] w sposób rażący naruszył zasady prawdy obiektywnej, nie weryfikując czy zastępowana wówczas przez kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu E.L. żyje. Dopóty bowiem nie dysponował on dokumentami jednoznacznie stwierdzającymi, że ww. nie żyje, nie mógł tej okoliczności domniemywać. Te natomiast ujawnione zostały dopiero w roku 2016. Czynione zaś przezeń próby ustalenia miejsca pobytu ww., polegające na wystąpieniu [...] marca 2005 r. w tym zakresie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, okazały się bezskuteczne. Prezydent [...] nie mógł również podważać prawnej skuteczności ustanowienia w trybie art. 184 k.r.o. przez sąd powszechny kuratora nieznanej z miejsca pobytu, lecz był wydanym w tej materii postanowieniem związany z mocy art. 365 § 1 k.p.c. Jak przy tym trafnie zauważało Miasto [...], to przede wszystkim zadaniem kuratora, a nie organu przed którym toczy się postępowanie, jest poszukiwanie osoby nieobecnej. Nie można zatem czynić mu zarzutu za ewentualne zaniechania wykonywania w sposób prawidłowy przez ustanowionego kuratora ciążących na nim w tej materii obowiązków. Zasadne są zatem zarzuty Miasta, że dokonana przez Komisję ocena procedowania sprawy przez Prezydenta [...] ma charakter dowolny.

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego należnych M. M. i B.Z. orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 i art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), a Miastu [...] na podstawie art. 200 w z. z art. 205 § 2 tej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).

Rozpoznając ponownie sprawę Komisja, mając na względzie ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku, uwzględni konsekwencje prawne wynikające z obrotu cywilnoprawnego prawami do nieruchomości, objętej kontrolowaną decyzją Prezydenta [...].