Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 548/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 2,
journal: Dz.U. 2016 poz 573
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r.o gospodarce komunalnej - tekst jedn.
article: art. 32 ust. 1 , art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 147 § 1, art. 141 §1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Bielsku-Białej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 lipca 2017 r. sygn. akt III SA/Gl 335/17 w sprawie ze skargi D. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 20 grudnia 2012 r. nr XXV/636/2012 w przedmiocie ustalenia cen za usługi przewozowe 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej w Bielsku Białej z dnia 20 grudnia 2012 r. nr XXV/636/2012 w części § 5 ust 1 pkt 3, w zakresie w jakim przepis ten uzależnia uprawnienie do korzystania z biletów ulgowych na wszystkich liniach od posiadania ważnej legitymacji emeryta-rencisty wydanej przez ZUS lub KRUS; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości; 4. zasądza od Rady Miejskiej w Bielsku Białej na rzecz D. S. 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 12 lipca 2017 r., sygn. akt III SA/Gl 335/17 w sprawie ze skargi D. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 20 grudnia 2012 r. nr XXV/636/2012 w przedmiocie cen stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 20 grudnia 2012 r. nr XXV/636/2012 w części, w zakresie § 5 ust. 1 pkt 3; oraz zasądził od Rady Miejskiej w Bielsku-Białej na rzecz strony skarżącej kwotę 317 zł (słownie: trzysta siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 20 grudnia 2012 r. Rada Miejska w Bielsku-Białej podjęła Uchwałę Nr XXV/636/2012 w sprawie zasad ustalania cen za usługi przewozowe lokalnego transportu zbiorowego świadczone przez samorządowy zakład budżetowy - Miejski Zakład Komunikacji w Bielsku-Białej.

D. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w dniu 8 lutego 2017 r. skargę na powyższą Uchwałę zaskarżając ją w części, to jest w zakresie § 5 ust. 1 pkt 3 w jakim uzależnia on uprawnienia do korzystania z biletów ulgowych na wszystkich liniach dla emerytów i rencistów od posiadania ważnej legitymacji wydanej przez ZUS i KRUS, zarzucając mu niezgodność z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jako podstawę prawną skargi strona wskazała art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 z późn. zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 50, art. 52, art. 53 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) i domagała się stwierdzenia na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. nieważności zaskarżonego aktu w części przez nią wskazanej.

W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że jest emerytem MSWiA, posiada ważną legitymację. Skarżący podkreślił, że zaskarżona uchwała przyznaje mu prawo do korzystania z biletów ulgowych, jednakże nie może korzystać z tego uprawnienia, gdyż nie posiada legitymacji ZUS lub KRUS. Zaskarżony przepis dyskryminuje również innych emerytów mundurowych, m.in. policyjnych, CBA, ABW, wojskowych, Straży Pożarnej, Straży Granicznej. Powyższe przesądza o interesie prawnym skarżącego w zaskarżeniu uchwały. Skarżący podkreślił, że nawet po osiągnięciu przez tą grupę emerytów powszechnego wieku emerytalnego, nie będą oni mogli korzystać z ulg, gdyż nadal będą legitymować się legitymacjami emerytów MSWiA, MON bądź innych, aż do osiągnięcia 70 roku życia kiedy to uzyskają uprawnienia do bezpłatnych przejazdów na mocy § 4 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały. Odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2001 r., sygn. akt K 22/01, skarżący wskazał, że wprowadzenie przez prawodawcę zróżnicowania musi być racjonalnie uzasadnione i musi mieć związek z celem i treścią przepisów. Stanowisko to znalazło odzwierciedlenie w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r. II GSK 490/10, w którym sąd stwierdził nieważność przepisu prawa miejscowego ograniczającego dostęp emerytów i rencistów Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego do ulgowych opłat za przejazdy w lokalnym transporcie zbiorowym. Podkreślono ponadto, że zaskarżona uchwała w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 1 lutego 2013 r. Wojewody Śląskiego wydanym w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g. uznana została za nieważną w zakresie § 5 ust. 2, § 6, ust. 3, § 7, § 8. Powyższe nie wyklucza innych uchybień zaskarżonej uchwały, stanowiącej przepis prawa miejscowego, które podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 4 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Bielsku-Białej wniosła o oddalenie skargi. Odnośnie merytorycznej strony skargi podniesiono, że nie jest ona aktem prawa miejscowego, gdyż została podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarze komunalnej (Dz.U. z 2016 r., poz. 573 z późn. zm., dalej: u.g.k.). Powyższe przesądza o niemożności stwierdzenia nieważności uchwały. Podkreślono, że adresatem zaskarżonego uregulowania były osoby uprawnione do przejścia na emeryturę wraz z osiągnięciem wieku emerytalnego, nie zaś tzw. emeryci mundurowi, którzy bardzo często po przejściu na emeryturę nadal pracują, a Rada Miejska ma uprawnienia do wyłączenia tych osób z grona beneficjentów uregulowania. W ocenie organu zaskarżone uregulowania nie naruszają art. 32 Konstytucji, a zarzut skargi ma zbyt ogólny charakter.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał skargę za zasadną. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną uchwałę Rada Miejska podjęła na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 4, art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Powołane przepisy przyznawały radzie miejskiej prawo stanowienia, w formie uchwały, przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych.

Ponadto Sąd I instancji podkreślił, że sprawy lokalnego transportu zbiorowego należą do zadań własnych gminy, co wynika z art. 7 ust. 1 pkt 4 u.s.g. Natomiast zasady i formy gospodarki komunalnej gmin, polegające na wykonywaniu przez nie zadań własnych w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, określa ustawa o gospodarce komunalnej. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt. 2 u.g.k., jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego.

Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a zatem zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: Konstytucja) stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły.

Za zasadny Sąd uznał zarzut naruszenia zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, a to w związku z zasadą praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. W myśl art. 32 Konstytucji: "Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne" (ust. 1). "Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny" (ust. 2). Trybunał Konstytucyjny w swych licznych orzeczeniach wielokrotnie podkreślał, że zakazane jest nierówne traktowanie podmiotów podobnych, co jednak nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które podobne nie są ze względu na daną cechę istotną, relewantną. Innymi słowy - zasada niedyskryminacji i równości nie oznacza nakazu jednakowego traktowania sytuacji wszystkich podmiotów, gdyż ich sytuacja faktyczna i prawna może być różna. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie wskazywał, że odstępstwa od zasady równości wobec prawa są dopuszczalne, jeśli spełniają trzy warunki: po pierwsze - są relewantne, tj. racjonalnie uzasadnione; po drugie - są proporcjonalne, a więc waga interesu, jakiemu służy zróżnicowanie musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów podmiotów, które zostaną naruszone; po trzecie - pozostają w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnym, uzasadniającymi różne traktowanie podmiotów podobnych (wyrok TK z dnia 12 maja 1998 r., sygn. akt U 17/97, Lex nr 32606). Wobec powyższego jeśli prawodawca różnicuje podmioty, które charakteryzują się wspólną cechą istotną to działa z pominięciem zasady równości. Odstępstwo od tej zasady jest dopuszczalne jeśli zostały spełnione trzy wyżej wskazane warunki. Po pierwsze, wprowadzone przez prawodawcę zróżnicowania muszą być racjonalnie uzasadnione. Muszą one mieć związek z celem i treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma. Po drugie, waga interesu, któremu ma służyć zróżnicowanie podmiotów podobnych, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku różnego traktowania podmiotów podobnych. Po trzecie, różnicowanie podmiotów podobnych musi znajdować podstawę w wartościach, zasadach lub normach konstytucyjnych (wyrok TK z dnia 23 października 2001r., sygn. K 22/01, OTK 2001, nr 7, poz. 215).

Analizując akta sprawy Sąd stwierdził, że słusznie zauważył skarżący, iż Rada Miasta wprowadziła niedozwolone zróżnicowanie sytuacji prawnej emerytów i rencistów, z jednej strony przyznając im uprawnienia do ulgowych przejazdów komunikacją publiczną, a z drugiej zawężając w sposób niezasadny i niekonsekwentny krąg tych osób do posiadaczy legitymacji ZUS i KRUS. Zatem zdaniem Sądu I instancji skoro sporny przepis zaskarżonej uchwały zawarty w akcie prawa miejscowego ustanawiając prawo do korzystania z przejazdów ulgowych, w sposób niczym nieuzasadniony traktuje nierówno adresatów normy, emerytów i rencistów, różnicując ich sytuację bez zachowania cech relewantnych, należało stwierdzić jego nieważność odwołując się do art. 94 ust. 1 u.s.g. (np. wyroki: NSA z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 490/10, WSA w Gliwicach z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt III SA/Gl 1201/12, z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt III SA/Gl 1723/12, wszystkie: orzeczeniansa.gov.pl).

W tej sytuacji, Sąd I instancji, w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały.

Miasto Bielsko-Biała wniosło skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1) naruszenie art. 32 ust. 1 w związku z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 7 ust.1 pkt 4 u.s.g. w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., poprzez błędną wykładnię tych przepisów, prowadzącą do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 20 grudnia 2012 r. nr XXV/636/2012 "w części, w zakresie § 5 ust. 1 pkt 3" i nieuprawnione przyjęcie przez Sąd, poza granicami skargi i poza granicami sprawy, że całe postanowienie zawarte w pkt 3 dotknięte jest nieważnością, co w sposób nieuprawniony i bezpodstawny pozbawia prawa do korzystania z biletów ulgowych na wszystkich liniach wszystkich emerytów i rencistów, w sytuacji gdy przedmiotem skargi było jedynie żądanie stwierdzenia nieważności § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały w zakresie w jakim uzależnia on uprawnienia do korzystania z biletów ulgowych na wszystkich liniach dla emerytów i rencistów od posiadania ważnej legitymacji wydanej przez ZUS i KRUS,

2) art. 97 ust.1 Konstytucji oraz art. 7 ust.1 pkt 4 u.s.g. i art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., przez błędną wykładnię, prowadzącą do ustalenia, że uchwała Rady Miejskiej w Bielsku - Białej z dnia 20 grudnia 2012 r., nr XXV/636/2012 stanowi akt prawa miejscowego, a nie stanowi tzw. uchwały zwykłej organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego;

3) art. 94 ust.1 u.s.g., poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały pomimo tego, że nie uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały organowi nadzoru w terminie określonym w art. 90 ust. 1 tej ustawy, oraz pomimo tego, że przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego;

4) naruszenie art. 32 ust. 1 w związku z art. 7 Konstytucji poprzez uznanie przez Sąd, że przyznanie ulg tylko niektórym grupom emerytów i rencistów stanowi naruszenie zasady praworządności i zasady równości wobec prawa.

Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

1) art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez wykroczenie poza granice skargi, a nawet granice sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), gdyż przedmiotem i celem skargi było rozszerzenie kręgu emerytów i rencistów uprawnionych do korzystania z biletów ulgowych na wszystkich liniach o tzw. emerytów mundurowych, na co wskazuje użyte w skardze sformułowanie "w zakresie w jakim uzależnia (...)" oraz wprost wyrażone żądanie w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - tj.: wykreślenia z § 5 ust. 1 pkt 3 słów "wydanej przez ZUS lub KRUS", a tymczasem Sąd stwierdził w pkt 1 sentencji wyroku nieważność uchwały w części "w zakresie § 5 ust. 1 pkt 3" co prowadzi do nieuprawnionego pozbawienia prawa do korzystania z biletów ulgowych na wszystkich liniach wszystkich emerytów i rencistów, gdyż z treści § 5 ust. 1 uchwały zawierającego katalog osób uprawnionych do korzystania z biletów ulgowych na wszystkich liniach znika w wyniku stwierdzenia jego nieważności przez Sąd cały punkt 3, w którym przyznana została zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 4 u.s.g. i z art. 4 ust.1 pkt 2 u.g.k. taka ulga dla emerytów i rencistów;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak jakichkolwiek rozważań i odniesienia się przez Sąd w uzasadnieniu wyroku, a tym samym brak uzasadnienia przyczyn i podstaw jakimi kierował się Sąd wykraczając poza granice skargi, a nawet sprawy, która to skarga zmierzała jedynie do stwierdzenia nieważności § 5 ust. 1 pkt 3 w zakresie wyrazów "wydanej przez ZUS lub KRUS" gdy tymczasem Sąd stwierdził nieważność całego punktu 3, co prowadzi do nieuprawnionego pozbawienia prawa do korzystania z biletów ulgowych na wszystkich liniach wszystkich emerytów i rencistów - a brak takowego uzasadnienia uniemożliwia kontrolę prawidłowości tego rozstrzygnięcia;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak rozważań i odniesienia się przez Sąd w uzasadnieniu wyroku, jakimi przesłankami kierował się, stwierdzając lakonicznie, że "nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego", w sytuacji gdy zaskarżona uchwała jako podjęta na podstawie art. 7 ust.1 pkt 4 u.s.g. w związku z art. 4 ust.1 pkt 2 u.g.k. takowym aktem prawa miejscowego nie jest, a co więcej nie została nigdy ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego - a brak takowego uzasadnienia wyroku uniemożliwia kontrolę prawidłowości tego rozstrzygnięcia,

4) art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 53 § 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. przez to, że Sąd nie odrzucił wniesionej skargi, nie uwzględniając okoliczności, że spełniła się przesłanka do odrzucenia przez Sąd złożonej skargi jako skargi wniesionej po upływie terminu do jej wniesienia;

5) art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i stwierdzenie nieważności uchwały w części, w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego i organ nie uchybił obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie organowi nadzoru - Wojewodzie Śląskiemu, a tym samym co najwyżej mogło zostać stwierdzone, że uchwała w zaskarżonej części tj. w odniesieniu do wyrazów "wydane przez ZUS lub KRUS" w § 5 ust. 1 pkt 3 została podjęta z naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. S. wniósł o oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie przez organ administracyjny jest zasadna, jednakże nie wszystkie zarzuty w niej zawarte zasługują na uwzględnienie.

Należy zauważyć, iż stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), jak i na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, o ile uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Dokładne określenie przez autora skargi kasacyjnej zarzutów stawianych orzeczeniu sądu pierwszej instancji ma przy tym decydujące znaczenie dla precyzyjnego ustalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zakresu możliwości badania danej sprawy. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która - co należy podkreślić - w niniejszej sprawie nie zachodzi.

W pierwszej kolejności należy ustosunkować się do zarzutów określonych w punkcie I ppkt 2 i 3, a dotyczących w istocie kwestii, czy uchwała Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 20 grudnia 2012 r. nr XXV/636/2012 w sprawie ustalenia cen za usługi przewozowe lokalnego transportu zbiorowego świadczone przez samorządowy zakład budżetowy – Miejski zakład Komunikacji w Bielsku – Białej jest aktem prawa miejscowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazana uchwała jest aktem prawa miejscowego, co w konsekwencji oznacza, że przywołane wyżej zarzuty są niezasadne. Zauważyć bowiem należy, że ustalanie cen za usługi przewozowe lokalnego transportu zbiorowego świadczone przez samorządowy zakład budżetowy następuje na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Ceny te obowiązują na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, wiążąc wszystkie podmioty wykonujące gospodarkę komunalną w zakresie usług użyteczności publicznej, jak i odbiorców tych usług lub osoby korzystające z obiektów użyteczności publicznej. Już z tego powodu uchwałom podjętym na podstawie komentowanego przepisu trudno w rezultacie przypisać charakter wyłącznie wytycznych. Zwłaszcza zawarcie w tego rodzaju aktach uregulowań obowiązujących podmioty usytuowane poza administracją jednostki samorządu terytorialnego nie może pozostawać bez znaczenia dla oceny charakteru prawnego tych uchwał. Należy mieć na uwadze, że skutkiem uchwały podjętej na podstawie przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. jest zobowiązanie wszystkich podmiotów wykonujących gospodarkę komunalną, jak i każdego użytkownika urządzeń użyteczności publicznej lub odbiorcę usług z tego zakresu do stosowania konkretnego świadczenia finansowego. Adresaci uchwały podjętej na podstawie tego przepisu nie są indywidualnie określeni, lecz każda jednostka wykonująca gospodarkę komunalną w znaczeniu podmiotowym tego pojęcia oraz każdy podmiot korzystający z ich usług. Adresaci tych uchwał określeni są zatem generalnie, sama zaś uchwała nakazuje im określone zachowanie, polegające na pobieraniu tej a nie innej ceny lub opłaty; również druga strona stosunku prawnego, czyli odbiorcy usług i użytkownicy komunalnych urządzeń użyteczności publicznej nie mają możliwości uiszczenia innej ceny i opłaty niż określone w uchwałach podjętych na podstawie przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Uchwała dotyczy przy tym sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, mając charakter powszechnie obowiązujący na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego. W efekcie normy prawne zawarte we wspomnianych wyżej uchwałach są w pełni prawnie wiążące dla tych wszystkich podmiotów, których dana uchwała - biorąc pod uwagę jej zakres podmiotowo-przedmiotowy (który nie może wykraczać poza ten dopuszczalny ustawowo) - dotyczy (obejmuje).

W związku z powyższym, w opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane zarzuty okazały się niezasadne.

Również niezasadny jest zarzut ujęty w punkcie I ppk 4, dotyczący naruszenia art. 32 ust. 1 w związku z art. 7 Konstytucji. Sąd I instancji miał wszelkie podstawy do uznania zarzutu naruszenia zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, a to w związku z zasadą praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. W myśl art. 32 Konstytucji wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (ust. 1). Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (ust. 2). Trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że Trybunał Konstytucyjny w swych licznych orzeczeniach wielokrotnie podkreślał, że zakazane jest nierówne traktowanie podmiotów podobnych, co jednak nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które podobne nie są ze względu na daną cechę istotną, relewantną. Innymi słowy - zasada niedyskryminacji i równości nie oznacza nakazu jednakowego traktowania sytuacji wszystkich podmiotów, gdyż ich sytuacja faktyczna i prawna może być różna. Odstępstwa od zasady równości są dopuszczalne, jeśli spełniają trzy warunki: po pierwsze - są relewantne, tj. racjonalnie uzasadnione; po drugie - są proporcjonalne, a więc waga interesu, jakiemu służy zróżnicowanie musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów podmiotów, które zostaną naruszone; po trzecie - pozostają w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnym, uzasadniającymi różne traktowanie podmiotów podobnych (wyrok TK z dnia 12 maja 1998 r., sygn. akt U 17/97, Lex nr 32606). Sąd I instancji dokonał analizy wskazanych warunków i doszedł do wniosku, że Rada Miasta wprowadziła niedozwolone zróżnicowanie sytuacji prawnej emerytów i rencistów, z jednej strony przyznając im uprawnienia do ulgowych przejazdów komunikacją publiczną, a z drugiej zawężając w sposób niezasadny i niekonsekwentny krąg tych osób do posiadaczy legitymacji ZUS i KRUS. W tym zakresie argumentacja skarżącej kasacyjnie jest niezasadna. W szczególności należy zwrócić uwagę, że w zaskarżonej uchwale w regulacji dotyczącej korzystania z biletów ulgowych nie znalazły się postanowienia wprowadzające minimalny wiek emeryta (rencisty) pobierającego emeryturę (rentę) lub też nie wprowadzono wyłączenia zastosowania w stosunku do emerytów pracujących zawodowo. W związku z powyższym rozważania autora skargi kasacyjnej, oparte wyłączenie na pewnych stereotypach, pomijające to, że również tzw. emeryci mundurowi mogą mieć więcej niż 65 lat, a ponadto emeryci otrzymujący świadczenia z ZUS też mogą pracować zawodowo, nie mogły być uznane za zasadne.

Zasadny okazał się natomiast zarzut ujęty w punkcie I ppk 1, jednakże w części w której wskazano na naruszenie art. 7 Konstytucji RP. Sąd I instancji nie miał podstaw do stwierdzenia nieważności całości § 5 ust. 1 pkt 3 kontrolowanej uchwały. W konsekwencji, jak trafnie wskazano w skardze kasacyjnej, w sposób nieuprawniony i bezpodstawny pozbawiono prawa do korzystania z biletów ulgowych na wszystkich liniach wszystkich emerytów i rencistów.

Z przedstawionym wyżej zarzutem związany jest zarzut zawarty w punkcie II ppkt 1, a dotyczący naruszenia art. 147 § p.p.s.a., który również okazał się zasadny.

Odnosząc się do ww. postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że skoro w niniejszej sprawie tylko pewna część postanowień § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały była sprzeczna z prawem, o czym była już mowa powyżej, właściwym było zastosowanie sankcji w postaci stwierdzenia nieważności uchwały tylko w odniesieniu do tej właśnie części – sprzecznej z prawem. Natomiast zastosowanie wskazanej sankcji także do tej części, w stosunku do której nie stwierdzono naruszenia prawa stanowiło naruszenie przez Sąd I instancji art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Jak zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 327/07, akty stanowienia prawa, w tym także uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, zbudowane są z szeregu norm, nie zaś jedynie ze zbioru jednostek redakcyjnych poszczególnych przepisów. Zatem przedmiotem dokonywanej przez sąd administracyjny oceny zgodności aktu prawa miejscowego z aktami prawa wyższego rzędu są zawsze normy (wywiedzione na podstawie jednego lub wielu przepisów), nie zaś literalne brzmienie części, lub całości aktu prawnego rozumianego jako zbiór jednostek redakcyjnych. Wiąże się z tym problem - dostrzeżony przez Trybunał Konstytucyjny - konieczności wydawania w szczególnie uzasadnionych sytuacjach tzw. orzeczeń zakresowych, w których stwierdza się niezgodność z aktem wyższego rzędu części treści normatywnej wynikającej z badanych przepisów, pozostawiając jednocześnie konkretny przepis w systemie prawa. Taki sposób dokonywania kontroli norm pozwala uniknąć ewentualnych szkód, jakie mogłyby zostać spowodowane luką prawną, powstałą z powodu wyeliminowania z systemu prawa całego przepisu bez jednoczesnego wprowadzenia w to miejsce nowej regulacji prawnej. W konsekwencji, użyty przez ustawodawcę w art. 147 § 1 p.p.s.a. zwrot "w całości lub w części" aktu prawa miejscowego odnosi się - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - do aktu stanowienia prawa rozumianego jako normy prawnej, nie zaś - jak wskazano - do poszczególnych przepisów, widzianych w kategoriach gramatycznych, tj. jako jedynie jednostki redakcyjne aktu. Pogląd powyższy podziela w pełni Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie.

Uwzględniając zatem przedstawione powyżej stanowisko należy dojść do wniosku, że Sąd I instancji dostrzegając sprzeczność uchwały z prawem w związku z tym, że określając warunki zastosowania ulgi w § 5 ust. 1 pkt 3 kontrolowanej uchwały uprawnienie uzależniono od posiadania legitymacji wydanej przez ZUS lub KRUS, winien był dokonać stwierdzenia nieważności § 5 ust. 1 pkt 3 jedynie w zakresie w jakim przepis ten uzależnia uprawnienie do korzystania z biletów ulgowych na wszystkich liniach od posiadania ważnej legitymacji emeryta - rencisty wydanej przez ZUS lub KRUS.

Nie są zasadne zarzuty skargi kasacyjnej ujęte w punkcie II ppkt 2 – 5. Naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 53 § 2 p.p.s.a. ze względu na wskazane w tych punktach skargi kasacyjnej powody nie miało miejsca, gdyż jak już stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Sąd I instancji nie naruszył również art. 141 § 1 p.p.s.a. Należy wskazać, że zgodnie z 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wskazany przepis ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Są nimi: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy; zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Upatrywana przez autora skargi kasacyjnej wadliwość - w istocie merytoryczna - stanowiska zajętego przez Sąd I instancji nie świadczy natomiast o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wskazane wyżej elementy. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por.: wyrok NSA z dnia: 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1002/11), co w niniejszej sprawie nie zachodzi. Analiza treści wyroku, zarówno w odniesieniu do warstwy faktycznej, jak i prawnej, nie daje podstaw, aby twierdzić, że nie spełnia on określonych przywołanym przepisem wymogów konstrukcyjnej poprawności. Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze w sposób wyczerpujący. Co więcej, z końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd stwierdził nieważność § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały w zakresie w jakim uzależnia on uprawnienia do korzystania z biletów ulgowych dla emerytów i rencistów od posiadania legitymacji wydanej przez ZUS lub KRUS. Oznacza to, że uzasadnienie nie było adekwatne do rozstrzygnięcia tego Sądu.

Wobec tego, że istota sprawy została należycie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylając zaskarżony wyrok Sądu I instancji, postanowił na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznać skargę, którą w świetle przedstawionych powyżej argumentów, jako zasadną należało uwzględnić na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. NSA odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na zasadzie art. 207 § 2 P.p.s.a. bowiem uznał, że wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było częściowo wadliwe orzeczenie Sądu I instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 193 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od Rady Miejskiej w Bielsku Białej na rzecz D. S. zwrot kosztów sądowych w kwocie 797 złotych.