Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt I SA/Lu 372/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2007-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały.
Powołane przepisy: article: art.18 ust.1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art.147 par.1,art.152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Asesor WSA Jerzy Drwal,, Asesor WSA Wojciech Kręcisz (spr.), Protokolant Asystent sędziego Anna Strzelec, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 7 września 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasad i trybu umarzania, odraczania i rozkładania na raty spłaty wierzytelności, do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, należnych gminie i jej jednostkom organizacyjnym I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: - paragraf 2 ust. 1; - paragraf 6 w części obejmującej brzmienie: "w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi" oraz "biorąc pod uwagę możliwości płatnicze dłużnika oraz uzasadniony interes gminy lub jej jednostek organizacyjnych"; - paragraf 7 w części obejmującej brzmienie: "o którym mowa w paragrafie 6 niniejszej uchwały"; - paragraf 9 w części obejmującej brzmienie: "i paragraf 6"; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia;


UZASADNIENIE

Rada Gminy uchwałą z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] podjętą w sprawie zasad i trybu umarzania, odraczania i rozkładania na raty spłaty wierzytelności, do których nie stosuje się przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa, należnych gminie i jej jednostkom organizacyjnym, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z 2002r Nr 23, poz. 220, Nr 62, poz.558, Nr 113, poz.984, Nr 153, poz.1271, Nr 214, poz.1806, z 2003r Nr 80, poz. 717, Nr 162, poz.1568, z 2004r. Nr 116, poz.1203, z 2005r. Nr 172, poz. 1441, z 2006r. Nr 17, poz. 128) oraz art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104, Nr 169, poz. 1420 i z 2006 r. Nr 45, poz. 319), uchwaliła w jej § 1, iż uchwała ta określa szczegółowe zasady i tryb umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłaty wierzytelności Gminy i jej jednostek organizacyjnych z tytułu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, zwanych dalej "wierzytelnościami" , wobec osób fizycznych, prawnych oraz jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej, zwanych dalej "dłużnikami", w § 2 zaś, iż "1.Wierzytelności mogą być umarzane w całości lub w części w przypadku braku ich uregulowania, jeśli wystąpi przynajmniej jedna z następujących przesłanek: 1) nie można ustalić dłużnika - osoby fizycznej lub dłużnik zmarł, nie pozostawiając majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, 2) dłużnik - osoba prawna został wykreślony z właściwego rejestru osób prawnych przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należności, a odpowiedzialność z tytułu należności nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie, 3) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika z przyczyn określonych w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003r. - Prawo upadłościowe i naprawcze ( Dz.U. Nr 60, poz.535 z późn. zm.), 4) postępowanie egzekucyjne okazało się nie skuteczne lub zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji wierzytelności, 5) kwota wierzytelności nie przekracza wartości 10,00 zł., 6 )w przypadkach uzasadnionych interesem publicznym gminy. 2. Umorzenie wierzytelności może nastąpić na wniosek dłużnika lub z urzędu", a w § 3, że "Umorzenie części wierzytelności oznacza umorzenie w równym stopniu wierzytelności głównej, odsetek i pozostałych należności ubocznych". W § 4, uchwała ta stanowiła, że w przypadku umorzenia części wierzytelności określa się termin zapłaty pozostałej jej części, jak również, że od pozostałej części wierzytelności odsetki za zwłokę nalicza się od terminu jej płatności do dnia złożenia wniosku o umorzenie, a także, iż w przypadku niedotrzymania terminu określonego przez wierzyciela odsetki za zwłokę nalicza się od terminu płatności pozostałej części wierzytelności do dnia zapłaty włącznie, a § 5, że umorzenie wierzytelności, za które odpowiada solidarnie więcej niż jeden dłużnik może nastąpić, gdy okoliczności umorzenia dotyczą wszystkich dłużników.

W § 6 uchwała stanowiła, iż "W przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi na wniosek dłużnika można odroczyć termin spłaty całości lub części wierzytelności lub rozłożyć płatność całości lub części wierzytelności na raty, biorąc pod uwagę możliwości płatnicze dłużnika oraz uzasadniony interes gminy lub jej jednostek organizacyjnych", zaś w § 7, że "Od odroczonej lub rozłożonej na raty płatności wierzytelności lub jej części nie pobiera się odsetek za zwłokę za okres od daty wniesienia pozytywnie rozpatrzonego wniosku, o którym mowa w § 6 niniejszej uchwały, o ile wierzytelność zostanie uregulowana w terminie określonym przez wierzyciela."

Z § 8 uchwały wynikało zaś, iż brak wpłaty wierzytelności odroczonej lub którejkolwiek z rat, na jakie została rozłożona w określonym terminie płatności powoduje natychmiastową wymagalność całej odroczonej kwoty wierzytelności lub nieopłaconej raty i należności ubocznych, wraz z odsetkami, o których mowa w § 7 niniejszej uchwały.

W § 9 uchwały Rada Gminy uchwaliła, iż do czynności wskazanych w jej § 2 i § 6 uprawniony jest Wójt, a ponadto, że organ uprawniony do umarzania, odraczania i rozkładania na raty wierzytelności głównej uprawniony jest również do umarzania, odraczania i rozkładania na raty odsetek oraz pozostałych należności ubocznych, a także, iż okres spłaty pozostałej wierzytelności określonej w § 4 ust. 1 oraz okres odroczenia nie może przekroczyć 24 miesięcy, a okres rozłożenia na raty - 36 miesięcy.

Postanowienia § 10 uchwały stanowiły, iż "Umorzenie w całości lub w części wierzytelności, odroczenie terminu płatności całości lub części wierzytelności oraz rozłożenie na raty płatności całości lub części wierzytelności następuje: 1) w przypadku wierzytelności o charakterze administracyjno prawnym - na podstawie decyzji organu uprawnionego, 2) w przypadku wierzytelności cywilnoprawnych - na podstawie przepisów prawa cywilnego", zaś § 11, że "Przy rozpatrywaniu wniosków o umorzenie, odroczenie lub rozłożenie na raty wierzytelności przypadającej od przedsiębiorcy należy stosować procedury przewidziane w ustawie z dnia 30 kwietnia 2004r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. Nr 123, poz.1291)." Na podstawie § 12 uchwały Wójt Gminy zobowiązany został do informowania rady gminy o podjętych decyzjach umorzenia wierzytelności, odroczeń terminu spłaty całości lub części wierzytelności oraz rozłożenia płatności całości lub części wierzytelności na raty w trybie niniejszej uchwały, według stanu na 31 grudnia każdego roku w terminie przewidzianym do przedłożenia sprawozdania z wykonania budżetu.

Na podstawie § 13 traciła moc uchwała Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] października 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania wierzytelności z tytułu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa, udzielania innych ulg w spłacaniu należności.

Wykonanie uchwały powierzone zostało Wójtowi Gminy , zaś z jej § 15 wynikało, iż wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa.

Wojewoda wystąpił ze skargą na tą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

Wnosił o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej § 2 ust. 1, § 6 w brzmieniu: "w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi" oraz "biorąc pod uwagę możliwości płatnicze dłużnika oraz uzasadniony interes gminy lub jej jednostek organizacyjnych", § 7 w brzmieniu: "o którym mowa w § 6 niniejszej uchwały" i § 9 w brzmieniu: § 6.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda podnosił, iż na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 43 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych Rada Gminy określiła szczegółowe zasady i tryb umarzania, odraczania i rozkładania na raty spłaty wierzytelności Gminy i jej jednostek organizacyjnych z tytułu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. W § 2 ust. 1 uchwały Rada Gminy określiła przesłanki uzasadniające umarzanie należności w całości lub w części, odraczanie lub rozkładanie na raty spłaty tych należności.

W tym względzie organ nadzoru wywodził, iż wyrokiem z dnia 28 lutego 2007 r., wydanym w sprawie sygn. akt I SA/Lu 64/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał bezprawność podobnych regulacji.

Wojewoda podnosił, iż weryfikacja przedmiotowej uchwały ujawniła nieprawidłowości § 2 ust. 1, z którego wynika, że wierzytelności mogą być umarzane w całości lub w części w przypadku braku ich uregulowania, jeśli wystąpi przynajmniej jedna z następujących przesłanek: 1) nie można ustalić dłużnika - osoby fizycznej lub dłużnik zmarł, nie pozostawiając majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, 2) dłużnik - osoba prawna został wykreślony z właściwego rejestru osób prawnych przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należności, a odpowiedzialność z tytułu należności nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie, 3) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika z przyczyn określonych wart. 13 ust. 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz.U. Nr 60, poz. 535, ze zm.), 4) postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne lub zachodzi uzasadnione przypuszczenie że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji wierzytelności, 5) kwota wierzytelności nie przekracza wartości 10,00 zł. Według § 6 zaskarżonej uchwały, w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, na wniosek dłużnika można odroczyć termin spłaty całości lub części wierzytelności lub rozłożyć płatność całości lub części wierzytelności na raty, biorąc pod uwagę możliwości płatnicze dłużnika oraz uzasadniony interes gminy lub jej jednostek organizacyjnych.

Według organu nadzoru zakwestionowane postanowienia uchwały wykraczają poza zakres udzielonego Radzie Gminy upoważnienia, zawartego w art. 43 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Zgodnie z nim w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne, do których nie stosuje się przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom organizacyjnym mogą być umarzane, a ich spłata odraczana lub rozkładana na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący (ust. 1). Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określi szczegółowe zasady i tryb udzielania powyższych ulg oraz wskaże organ lub osobę do tego uprawnioną (ust. 2). Z przepisu tego wynika więc, że Rada Gminy określa w drodze uchwały zasady i tryb umarzania należności pieniężnych, odraczania ich spłaty i rozkładania na raty. W tym kontekście Wojewoda podniósł, iż według słownika języka polskiego (Nowy słownik języka polskiego Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002, str. 1243 i 1050) zasada to "reguła, norma postępowania, prawo podstawowe". Tryb to "ustalony porządek, zwyczaj załatwiania określonych spraw; metoda postępowania, sposób, system".

Rada gminy może więc w drodze uchwały ustalić tylko sposób, metody i normy postępowania, przy załatwianiu spraw związanych z udzielaniem powyższych ulg. Przywołany przepis ustawy nie daje zaś podstaw do podejmowania działań uchwałodawczych tworzących nową regulację w zakresie ustalania przesłanek udzielenia wspomnianych ulg.

Przesłanki te określa art. 43 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Według tego przepisu należności mogą być umarzane, a ich spłata odraczana lub rozkładana na raty tylko w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym. Rada nie jest zatem uprawniona do formułowania innych przesłanek będących podstawą do dokonania umorzenia, odraczania lub rozkładania na raty niż te, które wskazał ustawodawca.

Pojęcia "ważny interes dłużnika" oraz "interes publiczny" są pojęciami nieostrymi, co powoduje, że ich treść powinna być oceniana w realiach konkretnej, indywidualnej sprawy. Ocena, czy taki interes zachodzi, dokonywana jest przez organ do tego uprawniony (wskazany w uchwale przez Radę Gminy), w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.

Organ nadzoru podniósł również, iż jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 28 lutego 2003 r. "rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na terenie gminy. Musi zatem respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu. Zaskarżona uchwała wkracza więc w materię ustawową, modyfikując określone przez ustawodawcę przesłanki stosowania ulg, o których mowa w art. 43 ustawy.

Wojewoda wywodził, iż Rada Gminy władna jest ustalić na przykład wysokości kwot udzielanych ulg, rodzaj i zakres udzielonych ulg w spłacaniu należności, szczegółową procedurę ubiegania się o ulgi i udzielania tych ulg. Podnosił również, iż na podstawie przepisu art. 42 ust. 2 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w czasie podejmowania uchwały, jedynie Rada Ministrów była upoważniona do określenia, w drodze rozporządzenia, przesłanek uzasadniających umorzenie, odroczenie lub rozłożenie na raty należności pieniężnych przypadających państwowym jednostkom sektora finansów publicznych oraz jednostkom samorządu terytorialnego z tytułu realizacji zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami.

W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy wnosił o oddalenie skargi.

Podnosił, iż skarżący uzasadniając swoje stanowisko uchybił przepisowi art. 43 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych oraz przepisowi art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez żądane stwierdzenie nieważności postanowień § 2 ust. 1 i § 6. Wywodził w tym względzie, iż stosownie do art. 43 ust. 2 ustawy o finansach publicznych organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określi szczegółowe zasady i tryb udzielania ulg, o których w ust. 1, oraz wskażę organ lub osobę do tego uprawnioną. Według Wójta Gminy, przyjmując definicję zasad oraz trybu podaną przez stronę skarżącą, zasady udzielenia ulg są określone w § 2, § 3, § 4, § 5, § 6, § 7, § 8, a tryb udzielania ulg w § 9, § 10, § 11 zaskarżonej uchwały.

Stosownie do art. 43 ust. 1 ustawy o finansach publicznych należności mogą być umarzane, a ich spłata odraczana lub rozkładana na raty tylko w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym na zasadach określonych przez organ stanowiący. Pojęcia "ważny interes dłużnika" oraz "interes publiczny" są pojęciami nieostrymi, co powoduje, że jego treść powinna być oceniana w realiach konkretnej indywidualnej sytuacji, przez organ do tego wskazany w uchwale Rady Gminy w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Przepis art. 43 ustawy o finansach publicznych wyraża zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w decydowaniu o ich dochodach własnych. Nakłada on na radę gminy obowiązek podjęcia uchwały określającej postępowanie w sprawach wymienionych w tym przepisie. Organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego podejmując takie uchwały mają zdaniem Rady Gminy pełną swobodę w określeniu poszczególnych zasad i trybu udzielania ulg, o których mowa w przepisach ustawy o finansach publicznych, oraz o wskazywaniu organu lub osoby do tego uprawnionej. Przy tak sformułowanym przepisie organ stanowiący może wzorować się na akcie normatywnym o którym mowa w art. 42 ust. 2 tj. rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie sposobu i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa, uwzględniając jednak rodzaj należności pieniężnych i jednostek organizacyjnych, od których one przypadają na rzecz jednostek samorządu terytorialnego.

Wójt Gminy zarzucał również organowi nadzoru, iż stosuje swoje uprawnienia nadzorcze w stosunku do organów samorządowych wybiórczo, naruszając konstytucyjne zasady równego traktowania podmiotów.

Sąd zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, przeprowadzona zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych prowadzi do wniosku, iż została ona podjęta z naruszeniem prawa.

Ocena zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Rady Gminy prowadzi do wniosku, iż podjęta została ona z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa tj. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zmianami) oraz ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych.

Przedmiotowa uchwała podjęta została na podstawie przepisu art.18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz na podstawie przepisu art. 43 ust. 2 ustawy o finansach publicznych.

Co do zasady przepis art. 18 ust. 1 ustawy ustala zakres i przedmiot stanowiących kompetencji rady gminy. Formułuje on zasadę domniemania właściwości rady przekazując do jej rozstrzygnięcia wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż poza stanowiącymi kompetencjami rady gminy znajdują się sprawy lokalne o znaczeniu publicznym, które z mocy ustawy samorządowej lub innych ustaw należą do właściwości innych organów samorządowych lub państwowych. Z przepisu art. 18 ust. 1 ustawy w żadnym razie nie wynika więc, aby stanowiące (prawotwórcze) kompetencje rady gminy miały nieograniczony charakter. Może ona bowiem czynić z nich użytek tylko i wyłącznie o tyle, o ile przepisy innych ustaw nie stanowią inaczej.

Zasada ta jest konsekwencją obowiązywania konstytucyjnego i ustawowego wzorca realizacji atrybutów władzy stanowienia prawa przez organy samorządu terytorialnego (art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Realizacja kompetencji prawotwórczych jest z nim zgodna, o ile następuje na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Podkreślenia wymaga, iż wskazana zasada jest konsekwencją realizowania naczelnej zasady legalizmu, z której wynika nakaz działania organów państwa na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Z nakazem tym skorelowany jest zakaz domniemywania kompetencji, w tym zwłaszcza kompetencji prawotwórczych. Konstrukcja ustawowych przepisów upoważniających, na podstawie i w granicach których mogą być realizowane kompetencje prawotwórcze jest zdeterminowana konstytucyjnie. W odniesieniu do rozporządzenia, aktów kierownictwa wewnętrznego oraz aktów prawa miejscowego określona jest ona odpowiednio przepisami art. 92, 93 i 94 ustawy zasadniczej. Zaakcentować należy, że w każdym z tych przypadków wzorzec konstytucyjny wymaga wyraźnego i jednoznacznego upoważnienia określającego podmiot kompetencji prawotwórczej, jak również zakres przedmiotowy regulacji - prowadzi to do wniosku, iż na gruncie konstytucyjnego systemu źródeł prawa nie jest prawnie legitymowana formuła (koncepcja) aktów samoistnych. W sprawie będącej przedmiotem orzekania Sądu, zakres przedmiotowy regulacji aktami stanowionymi przez jednostki samorządu terytorialnego determinowany jest więc granicami ustaw, na podstawie których wykonywane są ich kompetencje prawotwórcze.

Niezależnie od tego odwołać się również należy do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), z którego wynika, iż akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie ustawowych przepisów upoważniających dotyczących odpowiednich samorządów terytorialnych albo w innych ustawach (§ 142 ust. 2). Jak wynika z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, zasady techniki prawodawczej stanowią powszechnie uznawane reguły postępowania legislacyjnego, od których prawodawca, bez ważnych powodów, nie powinien odstępować (por. np. orzeczenie z 24 maja 1994 r. w sprawie sygn. akt K 1/94). Jakkolwiek faktem jest, że zważywszy na konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, jak również przedmiotowy zakres upoważnienia ustawowego, na podstawie którego rozporządzenie w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" zostało wydane wątpliwe jest, aby organy samorządu terytorialnego związane były tym aktem, to jednak nie zmienia to faktu, iż zasady techniki prawodawczej stanowią powszechnie akceptowany uniwersalny wzorzec w zakresie działalności prawotwórczej. Jego doniosłość w obszarze stanowienia aktów prawa miejscowego dostrzeżona została przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 11 października 1999 r. podkreślił, iż zasady techniki prawodawczej powinny znaleźć odpowiednie zastosowanie także na gruncie stanowienia tych właśnie aktów (OSS 2000, nr 1, poz. 17).

Wobec powyższego, za trafne uznać należy stanowisko Wojewody, iż zaskarżona uchwała w zakresie odnoszącym się do postanowień zawartych w § 2 ust. 1, § 6, § 7 i § 9 podjęta została bez podstawy prawnej.

Przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie terytorialnym w związku z art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych, wbrew wywodom zawartym w odpowiedzi na skargę i argumentacji odwołującej się do definiowania pojęć "zasad" i "trybu", jak również pojęć "ważny interes dłużnika" i "interes publiczny", a także konstrukcji przepisu art. 43 ustawy o finansach publicznych i wynikającego z niej obowiązku podjęcia uchwały określającej postępowanie w sprawach w nim określonych, nie jest ustawowym przepisem, który upoważniałby do konstruowania na jego podstawie wypowiedzi normatywnej (stanowienia prawa) w zakresie odnoszącym się do określenia (ustalenia) przesłanek udzielania ulg wskazanych w przepisie art. 43 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Z przepisu art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym wynika bowiem, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy między innymi stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy, zaś przepis art. 43 ust. 2 ustawy o finansach publicznych stanowi, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określi szczegółowe zasady, sposób i tryb udzielania ulg, o których mowa w ust. 1, oraz wskaże organ lub osobę do tego uprawnioną.

Według Sądu, poza sporem jest więc, że o ile jak jednoznacznie i wyraźnie wynika z normy prawnej rekonstruowanej na podstawie przywołanych przepisów, rada gminy posiada kompetencję do określenia szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg, o których stanowi ust. 1 art. 43 ustawy o finansach publicznych oraz wskazania organu lub osoby do tego uprawnionej, to jednak wyraźnie pozbawiona jest kompetencji do określania (tworzenia, kreowania) przesłanek udzielania tych ulg. W tym zakresie, nie ma bowiem żadnego ustawowego umocowania, na podstawie i w granicach którego - to jest w sposób zgodny ze standardem (wzorcem) konstytucyjnym - mogłaby tworzyć prawo. Z językowej, jak również systemowej i funkcjonalnej wykładni przywołanego przepisu ustawy o finansach publicznych w żadnym razie nie wynika żadna normatywna podstawa do regulowania sfery podjętej przez Radę Gminy w zaskarżonej uchwale. Stwierdzić więc należy, iż zaskarżona uchwała podjęta została z przekroczeniem zakresu przedmiotowego delegacji wynikającej z przepisu art. 43 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, a więc w istocie rzeczy bez podstawy prawnej. Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy działała więc wbrew zasadzie legalizmu naruszając zasadę tworzenia prawa na podstawie i w granicach ustaw i domniemywała kompetencje prawotwórcze w sferze, w której przepis ustawy kompetencji tych radzie gminy nie przyznawał i nie przyznaje. Prowadzi to więc również do wniosku naruszeniu, wynikającego z zasady legalizmu, zakazu domniemywania kompetencji do działania, w tym również kompetencji do tworzenia prawa. W tym kontekście odwołać się również należy do kwestii metody wykładni ustawowego przepisu upoważniającego do stanowienia prawa przez upoważniony nim do takiego działania podmiot kompetencji prawotwórczej. Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika w tym względzie, iż upoważniający przepis ustawy podlega zawsze ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim nie wymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. na przykład rozstrzygnięcia TK w sprawach sygn. akt: P 2/97, U 15/97, U 5/97, U 19/97, U 7/98, P 6/98, K 28/98, P 9/98, U 4/99, U 6/99).

W świetle wskazanych argumentów, ocen i wniosków z nich wypływających stwierdzić więc należy, iż zarzuty skargi są uzasadnione, a przedmiotowa uchwała zastała podjęta z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa.

W analizowanym zakresie za niezasadną uznać więc należy argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę, że w kontekście określonej definicji pojęć "zasad" oraz "trybu", zasady udzielenia ulg są określone w § 2, § 3, § 4, § 5, § 6, § 7, § 8, zaś tryb ich udzielania w § 9, § 10, § 11 zaskarżonej uchwały. Według Sądu, argumentacji tego rodzaju wyraźnie i jednoznacznie sprzeciwiając się wyżej już przywołane argumenty, oceny i formułowane na ich podstawie wnioski. W tym względzie bowiem, gdy skonfrontować przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 43 ust. 2 ustawy o finansach publicznych z treścią wskazanych wyżej postanowień zaskarżonej uchwały, a to w kontekście konstytucyjnego i ustawowego wzorca (standardu) realizacji przez organ stanowiący gminy kompetencji prawotwórczych - na podstawie i w granicach ustaw – brak jest podstaw, aby argumentację i zarzuty zawarte w odpowiedzi na skargę uznać za słuszne i trafne.

W tym kontekście, za nie trafny uznać należy również argument odwołujący się do prawa organu stanowiącego gminy do wzorowania się na akcie normatywnym o którym mowa w art. 42 ust. 2 ustawy o finansach publicznych w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonana ustawą z dnia 8 grudnia 2006 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw, tj. rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie sposobu i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa. Argumentacja Wójta Gminy jest wadliwa. O zasadności tego stanowiska jednoznacznie przekonuje bowiem porównanie zakresu normowania (przedmiotowego zakresu delegacji do realizacji kompetencji tworzenia prawa) przepisu art. 42 ust. 2 ustawy o finansach publicznych w brzmieniu sprzed nowelizacji z 8 grudnia 2006 r. i przepisu art. 43 ust. 2 tej ustawy. O ile bowiem pierwszy z nich wyraźnie i jednoznacznie udzielał Radzie Ministrów delegacji do określenia w drodze rozporządzenia sposobu i trybu odraczania lub rozkładania na raty oraz umarzania należności z uwzględnieniem między innymi przesłanek uzasadniających umorzenie, odroczenie lub rozłożenie na raty należności, o tyle drugi równie wyraźnie i jednoznacznie w tym zakresie tego rodzaju delegacji nie zawierał i nie zawiera. W związku z tym, brak jest więc jakichkolwiek podstaw, aby w tym względzie w tej sferze doszukiwać się jakichkolwiek porównań i analogii, czy też nawet legitymacji prawnej do działania, której konkretny upoważniający przepis ustawy w żadnym razie nie przyznaje. Stwierdzić więc należy, iż argumentacja tego rodzaju jest wadliwa i pozbawiona jakiegokolwiek normatywnego uzasadnienia.

Stanowisko organu nadzoru – Wojewody – uznać więc należy za trafne. W przeciwieństwie do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, poparte jest ono jednoznacznymi przepisami obowiązującego prawa (Konstytucji RR, ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o finansach publicznych) i dekodowanymi na jego podstawie normami nakazu działania na podstawie i w granicach prawach (tworzenia prawa miejscowego na podstawie i w granicach ustaw) i zakazu domniemywania kompetencji prawotwórczych. W tym też kontekście, za niezasadny uznać należy również zarzut selektywnego (wybiórczego) działania organu nadzoru. Według Sądu, zarzuty skargi oparte są bowiem na w pełni zobiektywizowanych kryteriach prawnych (legalność), a konfrontacja treści przywołanych przepisów ustaw, w tym również ustawy zasadniczej, z treścią zaskarżonych postanowień uchwały Rady Gminy z dnia [...] października 2006 r. jednoznacznie przekonuje o zasadności skargi i uznaniu, że we wskazanym zakresie zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem prawa, tj. bez podstawy prawnej.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie przepisu art. 147 § 1 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.