Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 827/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2020-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 119 pkt 2, art. 120, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 200 i art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1, art. 35 ust. 3 pkt 1, art. 267 pkt 1, art. 270 ust. 1, art. 272 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity
article: par. 5 ust. 1 pkt 36 lit a i 39
journal: Dz.U. 2017 poz 2502
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne
article: art. 5, art. 2 ust. 1 pkt 6, art. 3 ust. 1, art. 4 pkt 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców stowarzyszenia ogrodowego w W. Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...] w C. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych za III kwartał 2018 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. na rzecz strony skarżącej Polskiego Związku Działkowców stowarzyszenia ogrodowego w W. Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w C. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dyrektor Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia [...] znak: [...] na podstawie art. 21 § 3 z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, dalej jako: "Ordynacja podatkowa") w związku z art. 300 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 z późn. zm., dalej jako: "u.p.w.") oraz art. 285 ust. 5 ustawy Prawo wodne, a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a")

I. określił [...] Związkowi Działkowców, Rodzinny Ogród Działkowy [...] w C. za okres III kwartału 2018 r. opłatę podwyższoną w wysokości:

[...] PLN (słownie zł: jeden tysiąc sześćset osiemdziesiąt pięć [...]) za pobór wód podziemnych - działka [...], ul. [...] w C. oraz

II. określił kwotę opłaty podwyższonej za okres III kwartału 2018 r., która pozostaje do zapłaty, stanowiącą różnicę pomiędzy nową wysokością opłaty (pkt I decyzji), a uiszczoną zapłata [...] PLN w dniu [...] marca 2019 r., w wysokości [...] PLN w terminie 14 dni od otrzymania niniejszej decyzji na rachunek Wód Polskich.

W uzasadnieniu organ wskazał, że opłata podwyższona została obliczona zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt. 1 u.p.w. w wysokości 500 % opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych ustalonej przez Zarząd Zlewni PGW WP w S. w decyzji znak: [...] z dnia [...] października w wysokości [...] PLN za okres III kwartału 2018 r.

Opłata zmienna na podstawie której została obliczona opłata podwyższona została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 1 ustawy Prawo wodne, jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej do innych celów niż wymienione w pkt 1- 35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności (0,115 zł za 1 m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący (2) i ilości pobranych wód podziemnych (1465,00 m3). Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej została określona w § 5 ust. 1 pkt 36 a rozporządzenia. Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2502 dalej jako: "rozporządzenie").

Do ustalenia wysokości opłaty przyjęto współczynnik dla wód, które nie podlegają żadnym procesom uzdatniania (§ 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia).

W dalszej części organ wyjaśnił, że W dniu [...] lutego 2018 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody [...] Zarząd Zlewni w S. (dalej jako: "PGW WP Zarząd Zlewni w S. ") na podstawie art. 272 ust. 17 Prawa wodnego ustaliło, dla [...] Związkowi Działkowców, Rodzinny Ogród Działkowy [...] w C. za okres III kwartału 2018 r. opłatę podwyższoną w formie informacji znak: [...] w łącznej wysokości [...] PLN za pobór wód podziemnych w związku z korzystaniem z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.

W związku z koniecznością weryfikacji wysokości opłaty zmiennej wskazanej w informacji znak: [...] z dnia [...] lutego 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w S. PGW WP wszczął w dniu [...]września 2019 r. postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty zmiennej za okres III kwartał 2018 r. za pobór wód podziemnych - działka [...], ul. [...] w C..

Przyczyną wszczęcia postępowania była zaniżona wysokość opłaty poprzez przyjęcie do obliczeń jednostkowej stawki określonej w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia tj. do celów rolniczych lub leśnych za pobór wód podziemnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw (0,05 za 1 m3).

W dniu 16 października 2019 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w S. wydał decyzję znak: [...] określającą wysokość opłaty zmiennej w kwocie [...]PLN za pobór wód podziemnych na potrzeby ROD w oparciu o stawkę opłaty do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia tj. do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD). Zmianie uległa także wysokość opłaty podwyższonej, która została obliczona zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt. 1 Ustawy - Prawo wodne w wysokości 500 % opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych w decyzji znak: [...] z dnia [...] w wysokości [...] PLN za III kwartał 2018 r.

Zdaniem organu I instancji Prawo wodne w art. 300 ust. 1 zawiera odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej do ponoszenia opłat za usługi wodne, a także w przepisie tym stanowi, że uprawnienia organów podatkowych przysługują m.in. Wodom Polskim.

Przepis art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej stanowi, że jeżeli w postępowaniu podatkowym organ podatkowy stwierdzi, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie zapłacił w całości lub w części podatku, nie złożył deklaracji albo, że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji, albo powstałego zobowiązania nie wykazano, organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego.

W sprawach opłat za usługi wodne podmioty obowiązane do ich ponoszenia ich ponoszenia nie składają deklaracji, a wysokość tych opłat ustala PGW WP w formie informacji (w odniesieniu do opłaty zmiennej, na podstawie art. 272 ust. 17 Prawa wodnego). Odpowiednie stosowanie przepisu art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej do opłat za usługi wodne wymaga uwzględnienia tej różnicy i przyjęcia, że jeżeli właściwy Dyrektor Zarządu Zlewni PGW WP, po przeprowadzaniu postępowania wyjaśniającego stwierdzi, że wysokość opłaty za usługi wodne jest inna niż ustalona w informacji, to obowiązany jest do wydania decyzji określającej wysokość opłaty za usługi wodne.

W ocenie organu w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka obligująca Dyrektora Zarządu Zlewni w S. do wydania decyzji określającej wysokość opłaty podwyższonej za III kwartał 2018 r. za pobór wód podziemnych bowiem wysokość opłaty podwyższonej za usługi wodne winna być inna niż ustalona w informacji. Błędne było uwzględnienie w wyliczeniach jednostkowej stawki opłaty za usługi wodne czyli do celów rolniczych lub leśnych za pobór wód podziemnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw (0,05 za 1 m3), zamiast jednostkowej stawki opłaty zmiennej do innych celów niż wymienione w pkt. 1-35, określonego w PKD (0,115 zł. za 1m3 ), co zdaniem organu obniżyło wysokość opłaty. PZD Rodzinny Ogród Działkowy [...] w C., korzysta z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego tj. za pobór wód podziemnych, co oznacza, że zgodnie z art.298 pkt 1 u.p.w. obowiązany jest ponosić opłaty za usługi wodne oraz § 5 ust.1 pkt. 36 lit.a rozporządzenia.

Określenie opłaty podwyższonej Dyrektor Zarządu Zlewni w S. PGW dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art.281 ust.1 u.p.w. oraz § 5 ust 1 pkt.36 lit a rozporządzenia. Z § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia wynika, że jednostkowa stawka opłaty za pobór wód podziemnych wynosi (0,115 zł za 1 m3).

Wpłacona na rachunek PGW WP opłata podwyższona za okres III kwartału 2018 r. w wysokości [...] PLN za pobór wód podziemnych jest mniejsza niż wysokość opłaty podwyższonej określonej decyzją z 21 października 2019 r. Uiszczona w dniu 11 marca 2018 r. kwota [...]PLN nie pokrywa całej należnej opłaty podwyższonej ustalonej tą decyzją, dlatego kwotę [...]PLN należy uiścić na rachunek bankowy wód [...].

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Polski Związek Działkowców - Rodzinny Ogród Działkowy [...] w C.. Wnoszący reklamację podniósł, że organ błędnie zakwalifikował pobór wód do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia, tj. do innych celów niż wymienione pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD). Z uwagi na fakt, iż ustawa Prawo wodne nie definiuje pojęcia celów rolniczych, za zasadne uznał odwołanie się do znaczenia tego pojęcia ujętego w art. 2 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W przepisach tych określono co należy rozumieć pod pojęciem przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne i przesądzono, że gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty rodzinnych ogrodów działkowych. Tym samym, zdaniem strony, przepisy te, stosowane a contrario, nakazują uznać, że wykorzystanie gruntu na potrzeby ROD z definicji jest tożsame z wykorzystywaniem na cele rolnicze. Za takim sposobem rozumowania przemawiają także, zdaniem reklamującego, przepisy art. 3 ust.1, art. 15 ust. 1 ww. ustawy.

W ocenie strony, wykładnię prawa zastosowaną przez organ, należy uznać za błędną również z uwagi na jej sprzeczność z ratio legis ustawy, tj. wdrażaniem

i promowaniem działań skierowanych na ochronę dóbr naturalnych. Uwaga ta jest szczególnie zasadna w kontekście rodzinnych ogrodów działkowych, jeżeli zważyć,

że art. 5 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych przesądza, iż "ROD stanowią tereny zielone i podlegają ochronie przewidzianej w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także w przepisach dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska". Za takim stanowiskiem przemawia również znaczenie pojęcia "celów rolniczych", wypracowane przez orzecznictwo na gruncie ustawy o podatku od towarów i usług.

Decyzją z dnia [...] 2020 r.[...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 i 695) w związku z art. 281 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310, 695 i 875) oraz art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja Podatkowa (Dz.U. z 2019 r. poz. 900, 924,1018,1495,1520,1556,1649, 1667, 1751, 1818, 1978 i 2200 oraz z 2020 r. poz. 568 i 695) w związku z art. 300 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r - Prawo wodne, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...], po rozpatrzeniu odwołania Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe z siedzibą w W. Rodzinny Ogród Działkowy [...] w C. od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...] z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie określenia opłaty podwyższonej, postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył stan faktyczny przedstawiony przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji. Następnie wyjaśnił, że przedmiotem rozpoznania przez organ II instancji jest odwołanie, które strona nazwała "reklamacją od decyzji".

Przystępując do oceny zasadności wydanej przez organ I instancji decyzji, Dyrektor RZGW wyjaśnił, że zgodnie z art. 300 ust. 1 u.p.w. do ponoszenia opłat za usługi wodne oraz opłat podwyższonych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom Polskim, właściwym organom Inspekcji Ochrony Środowiska oraz gminom. Nakaz stosowania do opłat wynikających z u.p.w., zasad wykładni właściwej dla prawa podatkowego, wskazuje, iż opłaty za usługi wodne mają charakter danin publicznych. Ustawodawca nakazał jednak organom "właściwe stosowanie" przepisów Ordynacji podatkowej, co oznacza, że organy te podczas orzekania obowiązane są uwzględnić różnice wynikające z ustawy Prawo wodne.

Z uwagi na to, dokonując wykładni przepisu art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej, należy wskazać, iż podmiot obowiązany do uiszczenia opłaty podwyższonej za usługi wodne, nie jest obowiązany do samodzielnego naliczenia kwoty podatku. Wysokość opłaty podwyższonej określa właściwy organ Wód Polskich. Organ określając wysokość opłaty podwyższonej, robi to na podstawie deklaracji podmiotu korzystającego z usług wodnych. W deklaracji tej podmiot wskazuje cel poboru wody i na tej podstawie naliczana jest opłata zmienna, a następnie na jej podstawie opłata podwyższona. W rozpatrywanej sprawie Skarżący wykazał w deklaracji inny cel poboru wód podziemnych, co upoważniło organ I instancji do wydania decyzji, w której określił prawidłową kwotę opłaty zmiennej, zgodnie z art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej. Po dokonaniu weryfikacji wysokości opłaty zmiennej, organ I instancji, w ten sam sposób, zmienił również wysokość opłaty podwyższonej.

W ocenie organu odwoławczego skoro opłatę podwyższoną ustala się na podstawie wysokości opłaty zmiennej to przedmiotem postępowania odwoławczego jest wyjaśnienie czy prawidłowo nałożono na podmiot opłatę zmienną. Dyrektor RZGW wskazał, że strona skarżąca posiada pozwolenie wodnoprawne wydane przez Starostwo Powiatowe w C. z dnia [...] maja 2005 r., znak: [...], na pobór wód podziemnych z ujęcia przy ul. [...] w C., z terminem ważności tego pozwolenia do 31 maja 2015 r. Z przesłanego do Dyrektora Zarządu Zlewni w S. oświadczenia podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne wynika natomiast, iż Skarżący korzystał z wód ww. ujęcia w III kwartale 2018 r. mimo braku pozwolenia wodnoprawnego.

Z oświadczenia tego zdaniem organu odwoławczego wynika również błędne określenie celu poboru wód podziemnych. Podmiot korzystający z usług wodnych zakwalifikował bowiem pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobranych za pomocą urządzeń pompowanych – cel 39.

Zdaniem organu II instancji zarzut błędnego zakwalifikowania przez organ I instancji celu poboru wód podziemnych nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zapisami art. 298 pkt 1 Prawa wodnego, opłatę za usługi wodne są obowiązane ponosić podmioty korzystające z usług wodnych. Pobór wód poziemnych stanowi usługę wodną (art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego), zatem strona skarżąca jest podmiotem zobowiązanym do ponoszenia tej opłaty. Dotyczy to obowiązku uiszczenia zarówno opłaty zmiennej oraz - jak w tym przypadku - opłaty podwyższonej, gdyż zgodnie z przepisem art. 281 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 cyt. ustawy opłaty podwyższone ustala się w przypadku dokonywania poboru wód podziemnych (...) bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego (...), a opłatę podwyższoną ponosi się niezależnie od opłaty zmiennej za usługi wodne.

Dalej organ przyznał rację stronie odwołującej się, że definicja gruntów rolnych statuowana w art. 2 ust. 1 ww. ustawy jest normatywnie niejednolita, co oznacza, że w sposób rolniczy mogą być użytkowane tylko grunty rolne określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne (pkt 1) oraz zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa (pkt 8), pozostałe zaś grunty, w tym grunty w rodzinnych ogrodów działkowych, z założenia, nie mogą służyć rolniczemu ich wykorzystaniu, co oczywiście nie odbiera im normatywnego charakteru gruntów rolnych. Zgodnie z przepisem art. 4 ustawy ROD rodzinne ogrody działkowe są urządzeniami użyteczności publicznej, służącymi zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do rodzinnych ogrodów działkowych oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia. Jednocześnie funkcje rodzinnych ogrodów działkowych można interpretować przez pryzmat celów rodzinnych ogrodów działkowych, określonych w art. 3 ustawy ROD, do których zalicza się:

1) zaspokajanie wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa poprzez umożliwianie prowadzenia upraw ogrodniczych;

2) poprawa warunków socjalnych członków społeczności lokalnych;

3) pomoc rodzinom i osobom w trudnej sytuacji życiowej oraz wyrównywanie ich szans;

4) integracja wielopokoleniowej rodziny, wychowanie dzieci w zdrowych warunkach oraz zachowanie aktywności i zdrowia emerytów i rencistów;

5) integracja społeczna osób w wieku emerytalnym oraz niepełnosprawnych;

6) przywracanie społeczności i przyrodzie terenów zdegradowanych;

7) ochrona środowiska i przyrody;

8) oddziaływanie na poprawę warunków ekologicznych w gminach;

9) kształtowanie zdrowego otoczenia człowieka;

10) tworzenie warunków do udostępniania terenów zielonych dla społeczności lokalnych.

Dokonując funkcjonalnej wykładni przepisów ustawy ROD, zdaniem organu odwoławczego właściwym jest wziąć również pod uwagę treść preambuły, w myśl której ogrodnictwo działkowe jest dziedziną życia społecznego i przyczynia się do zaspakajania socjalnych, wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa, a zwłaszcza rodzin z dziećmi, emerytów, rencistów i niepełnosprawnych, poprzez kształtowanie warunków dla prowadzenia aktywnego i zdrowego trybu życia oraz ochrony środowiska i przyrody. Zgodnie natomiast z art. 12 ustawy ROD na terenach rodzinnych ogrodów działkowych zakazane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub innej działalności zarobkowej, a więc również działalności rolniczej. Ustawodawca zezwala jedynie na prowadzenie drobnych upraw ogrodniczych mających na celu zaspokojenie potrzeb własnych osób korzystających z ROD.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt analizowanej sprawy, Dyrektor RZGW stwierdził, iż organ I instancji miał podstawy do zmiany wysokości opłaty zmiennej, a następnie na podstawie skorygowanej opłaty zmiennej, do ustalenia nowej wysokości opłaty podwyższonej. W związku ze zmianą wysokości opłaty zmiennej oraz brakiem pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną, jaką jest pobór wód podziemnych, zaistniała konieczność ponownego określenia przez Dyrektorem Zarządu Zlewni w S. opłaty podwyższonej.

Działający w imieniu Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w W. Rodzinny Ogród Działkowy [...] w C. pełnomocnik wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na decyzję z dnia [...] r. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej PGW Wody [...].

W skardze zarzucił organowi naruszenie przepisów:

1. postepowania, w szczególności:

art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu w sposób należyty istotnych dla sprawy okoliczności i w konsekwencji zaniechaniu ustalenia, że PZD ROD [...] w C. winien ponosić podwyższoną opłatę zmienną w wysokości określonej w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia Rady Ministrów i dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne,

2. prawa materialnego, w szczególności:

- art. 4 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2014r. o rodzinnych ogrodach działkowych (dalej również: "ROD"), przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

- art. 5 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych w zw. z art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 5, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 6, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 oraz art. 22c ust. 1 pkt 10 z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez ich niezastosowanie, pomimo że przedmiotowe przepisy uzasadniają wniosek, iż pobór wód na potrzeby nawadniania gruntów i upraw na działkach w ROD mieści się w zakresie pojęcia "pobór wód na cele rolnicze".

- § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia Rady Ministrów i dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne przez bezzasadne zastosowanie.

Wskazując na powyższe, wniósł o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji;

- uchylenie decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni PGW Wody [...] z dnia [...] r. znak: [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia,

- zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego wg norm przypisanych.

Ponadto wniósł na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że organ - wbrew nakazowi zawartemu w art. 7a k.p.a. - nie tylko zaniechał próby interpretacji normy, z której strona wywodziła swe uprawnienie do zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłaty na jej korzyść, ale wręcz, wbrew oczywistym przesłankom, dokonał wykładni niejasnego przepisu w sposób możliwie najmniej korzystny. Przejawem powyższego było w szczególności arbitralne przyjęcie, że pozyskiwanie przez działkowców m.in. warzyw, owoców, roślin ozdobnych i miodu z prowadzonych w ROD upraw oraz pasiek, nie mieści się w pojęciu "produkcji roślinnej lub innej objętej definicją działalności rolniczej".

Zdaniem skarżącego, dokonana przez organ wykładnia art. 270 ust. 2 u.p.w. w zakresie pojęcia "celów rolniczych" nie znajduje żadnego umocowania w prawie, a wręcz stoi z nim w oczywistej sprzeczności. Na gruncie bowiem ustawy ROD jedną z podstawowych funkcji rodzinnych ogrodów działkowych jest wykorzystywanie zajmowanych przez nie gruntów na prowadzenie upraw ogrodniczych (art. 2 pkt 2; art. 3 pkt 1, art. 4). W sytuacji zatem gdy ustawodawca (w art. 2 pkt 15 ustawy o podatku od towarów i usług, definiując pojęcie "działalności rolniczej"), odniósł się m.in. do wszelkiej produkcji roślinnej, wskazując jedynie przykładowo również produkcję warzywniczą, roślin ozdobnych, sadowniczą, a także uprawy w szklarniach i prowadzenie pasiek - zasadnym jest wniosek, iż prowadzenie upraw ogrodniczych na terenie ROD mieści się w pojęciu "działalności rolniczej".

Dlatego też całkowicie niezrozumiałe jest wywodzenie przez organ z użytego

w art. 2 pkt 2 (prawidłowo art. 4) ustawy ROD sformułowania "na własne potrzeby" skutku w postaci wyłączenia produkcji warzyw, owoców i roślin ozdobnych na działce w ROD z zakresu pojęcia "produkcji rolniczej" i w konsekwencji odmowy uznania nawadniania upraw i gruntów w ROD, za nawadnianie upraw i gruntów dla celów rolniczych.

Ponadto, według skarżącego, art. 5 ustawy ROD, który zdaniem strony został całkowicie pominięty w rozważaniach przez organ, przesądza, iż ROD stanowią tereny zielone i podlegają ochronie przewidzianej w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także w przepisach dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska.

Z kolei art. 2 ust. 1 pkt 6 w zw. art 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stosowane a contrario, nakazują uznać, że wykorzystanie gruntu na potrzeby ROD z definicji jest tożsame z wykorzystywaniem na cele rolnicze. Jeżeli bowiem zajęcie gruntu przez ROD, przesądza o tym, że staje się on gruntem rolnym w rozumieniu przedmiotowej ustawy, to nie jest możliwe, aby funkcjonowanie na tym gruncie ROD, mogło stanowić przesłankę dla przyjęcia, aby był on wykorzystywany na "cele nierolnicze".

W posumowaniu skargi pełnomocnik strony skarżącej stwierdził, że w skutek błędnej wykładni przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne było przyjęcie przez organy I i II instancji możliwości nałożenia na adresata decyzji podwyższonej opłaty rocznej za usługi w wysokości określonej w § 5 ust.1 pkt 36.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko

w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje :

Na wstępie nadmienić należy, że sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, w trybie uproszczonym, na wniosek strony skarżącej, któremu nie sprzeciwił się organ, który wydał zaskarżoną decyzję (stosownie do treści art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.").

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną

(art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzona w tak zakreślonych ramach sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji doprowadziła sąd do uznania, że akt ten nie odpowiada prawu.

Przedmiotem skargi uczyniono decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] Dyrektora Zarządu Zlewni PGW Wody [...] w S. określającą [...] Związkowi Działkowców Stowarzyszeniu Ogrodowemu w W. Rodzinnemu Ogrodowi Działkowemu [...] w C. za okres III kwartału 2018 r. opłatę podwyższoną w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych na działce [...], ul. [...] w C.

Postawą ustalenia opłaty podwyższonej była określenie wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych za III kwartał 2018 r.

Jak wynika z ustaleń faktycznych wysokość opłaty zmiennej w kwocie [...]zł. nastąpiła w informacji kwartalnej z [...] r. znak:[...]

W skutek przeprowadzonej kontroli wysokość opłaty została zmieniona decyzją z dnia [...] znak: [...] na kwotę [...]zł. Opłata ta została obliczona na podstawie przepisu art. 272 ust. 1 u.p.w. oraz § 5 ust. 1 pkt 36 lit a rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat - do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD).

Następnie decyzją z dnia [...] znak: [...] w oparciu o art. 281 ust.1 u.p.w. została naliczona opłata podwyższona w kwocie [...]zł. stanowiąca wysokość 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych ustalonej w decyzji z [...]

W niniejszej sprawie spór sprowadza się do prawidłowości wyliczenia opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych stanowiącej podstawę naliczenia opłaty podwyższonej za brak pozwolenia wodnoprawnego.

Materialnoprawną podstawę tej decyzji stanowiły przepisy ustawy Prawo wodne, która reguluje gospodarowanie wodami, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi (art. 1 ustawy).

Według art. 35 ust. 3 pkt 1 u.p.w., usługi wodne obejmują pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Opłaty za usługi wodne stanowią jeden

z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami (art. 267 pkt 1).

W myśl art. 270 ust. 1 u.p.w., opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej, uzależnionej od ilości wód pobranych.

Zasady ustalania wysokości opłaty zmiennej określa art. 272 u.p.w. przewidując w ust. 1, że wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3.

Wysokości stawek opłat za usługi wodne zostały określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, w świetle którego jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranych wód w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, do celów rolniczych lub leśnych za pobór wód podziemnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobranych za pomocą urządzeń pompowych wynoszą 0,05 zł za 1 mł pobranych wód podziemnych (§ 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia), natomiast do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności - 0,115 zł za 1 mł pobranych wód podziemnych (§ 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia).

W przedmiotowej sprawie ROD w pisemnym oświadczeniu oraz wykazie zawierającym informacje o ilości i jakości pobranej wody podziemnej z [...] stycznia 2019 r. wskazał pozycję 39 - cel rolniczy na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobranych za pomocą urządzeń pompowych, w ilości [...]

Zarówno w odwołaniu od decyzji organu I instancji jak i w skardze strona skarżąca wskazywała, że zużycie wody następuje na potrzeby nawadniania upraw działkowych i powinno być traktowane tak jak zużycie wody do celów rolniczych. Z kolei organ w decyzji z [...] r. pobór wód podziemnych przypisał do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia uznając oraz konsekwentnie w decyzji z [...]. że nie ma podstaw do zastosowania stawki określonej w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia, gdyż wbrew twierdzeniom strony, pobór wód podziemnych nie odbywa się dla celów rolniczych.

Zdaniem Sądu, stanowisko organu nie zasługuje na akceptację, gdyż opiera się na niewłaściwej wykładni § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia.

W ocenie Sądu, dla potrzeb określenia znaczenia pojęcia celów rolniczych,

o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia jak i stwierdzenia, czy pobór wód podziemnych przez ROD mieści się w dyspozycji tego przepisu, zasadnym jest odniesienie się do ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych jak i ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, jako aktów mających za przedmiot regulacji kwestie związane z uprawą gruntów rolnych i gruntów oddanych pod rodzinne ogrody działkowe.

W przypadku braku definicji legalnej na użytek danej ustawy w orzecznictwie wskazuje się na możliwość zastosowania wykładni systemowej danego pojęcia, tj. odwołania się do jego definicji w innych aktach prawnych, z uwzględnieniem jego usytuowania w systemie prawnym. Za posiłkowym sięgnięciem do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przemawia cel regulacji, którym podobnie jak w ustawie Prawo wodne, jest w istocie ochrona zasobów naturalnych (odpowiednio gruntów rolnych i leśnych, czy zasobów wodnych), ale także i to, że akt ten definiuje pojęcie "gruntu rolnego" jak i "przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze". Również ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych odwołuje się wprost do tej ustawy przewidując w art. 5, że rodzinne ogrody działkowe stanowią tereny zielone i podlegają ochronie przewidzianej w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także w przepisach dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska.

W art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wymienione zostały w sposób wyczerpujący grunty, które ustawodawca zaliczył do gruntów rolnych. W katalogu tym uwzględniono grunty rodzinnych ogrodów działkowych (pkt 6), co oznacza, że stanowią one grunty rolne, które podlegają ochronie przewidzianej

w art. 3 ww. ustawy. W świetle tego przepisu ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczenia ich na cele nierolnicze lub nieleśne. W art. 4 pkt 6 ww. ustawy wyjaśniono, że ilekroć w ustawie jest mowa o przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych.

Przepisy art. 2 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co odnotował również skarżący, stosowane a contrario nakazują zatem uznać, że wykorzystanie gruntu na potrzeby ROD z definicji jest tożsame z wykorzystywaniem na cele rolnicze. Jeżeli bowiem zajęcie gruntu przez ROD, przesądza o tym, że staje się on gruntem rolnym w rozumieniu przedmiotowej ustawy, to nie sposób przyjąć, że funkcjonowanie na tym gruncie ROD, może stanowić przesłankę dla przyjęcia, jego wykorzystywania na "cele nierolnicze". Nadto, dodając do tego treść przytoczonego przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych logicznym jest, że zajęcie nieruchomości przez rodzinny ogród działkowy skutkuje (zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 6) uznaniem gruntu za rolny i stanowi przejaw działania, którym ustawa ma chronić grunty rolne przed przeznaczaniem ich na cele nierolnicze lub nieleśne.

Na gruncie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zasadnym jest zatem wniosek, że wykorzystanie nieruchomości na prowadzenie rodzinnego ogrodu działkowego mieści się w pojęciu wykorzystania na cel rolniczy. Ustawa chroni bowiem przed przeznaczeniem gruntu ogrodów działkowych na cele inne niż rolnicze

(por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 1071/19 oraz z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 970/19, wyroki dostępne w Internecie).

Innymi słowy, analiza powyższych przepisów dowodzi, że grunty ROD służą celom rolniczym, wskazanym w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia. Przemawia za tym fakt zaliczenia ich przez ustawodawcę do gruntów rolnych i z racji objęcia tych gruntów stosowną ochroną, uniemożliwiającą zmianę ich przeznaczenia, a tym samym użytkowania w inny sposób aniżeli rolniczy. Z kolei rolniczy sposób użytkowania gruntu przesądza wprost o wykorzystaniu gruntów w celu rolniczym.

Powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisy ustawy ROD oraz treść preambuły, ma którą powołuje się organ II instancji w żaden sposób nie podważają powyższego stanowiska. Wręcz przeciwnie - potwierdzają je -skoro wśród podstawowych celów wymieniono zaspokajanie wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa poprzez umożliwianie prowadzenia upraw ogrodniczych (art. 3 pkt 1 ustawy ROD). Również w definicji ROD zawartej w art. 4 ww. ustawy wskazano, że ROD służy zaspakajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnej poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do ROD oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby.

Zaakcentowania wymaga, że niewątpliwie na mocy art. 3 pkt 1 ww. ustawy funkcja ROD w postaci zaspakajania wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa realizowana jest przez uprawę działek, co nierozerwalnie wiąże się z potrzebą ich nawadniania. Z tych też względów, zdaniem sądu, okoliczność, że działki wykorzystywane są przez osoby fizyczne do prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby nie tylko nie wyklucza, ale stanowi dodatkowy argument przemawiający za tym, że cel poboru wód podziemnych mieści się w celach rolniczych.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że w judykaturze reprezentowany jest także pogląd, który odmiennie kwalifikuje cel poboru wód podziemnych przez ROD, ale Sąd z powodów wyżej wskazanych poglądu tego nie podziela i w pełni opowiada się za stanowiskiem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu

w wyrokach z dnia 5 marca 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 1071/19 oraz z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 970/19 (dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaprezentowane stanowisko tutejszy Sąd zajął również m.in. w sprawach o sygn. akt: II SA/Sz 778/20, II SA/Sz 782/20, II SA/Sz 827/20, II SA/Sz 853/20.

Istniejące dwie linie orzecznicze dowodzą, że wykładnia treści przepisów rozporządzenia budzi wątpliwości, na co zwracała uwagę ROD w przedmiotowej skardze, aby organ w myśl art. 7a § 1 k.p.a. rozstrzygnął je na korzyść strony. Zamiast tego, organ pobór wody przypisał do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia, co skutkowało naliczeniem wyższej opłaty.

Podsumowując stwierdzić należy, że organ wskutek dokonania niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego dotyczącego ustalenia opłaty zmiennej (jako podstawy naliczenia opłaty podwyższonej) ustalił opłatę podwyższoną w nieprawidłowej wysokości, co miało wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzekł stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie uwzględnić przedstawioną przez sąd wykładnię przepisów poprzez przyjęcie, że pobór wody przez ROD do nawadniania upraw działkowych stanowi o celu rolniczym, a w konsekwencji tych ustaleń prawidłowo wyliczy opłatę podwyższoną.