Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 179/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Zobowiązano do wydania aktu

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi [...] na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu w przedmiocie braku podjęcia czynności 1. zobowiązuje Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego [...] w terminie 14 dni od otrzymania przez organ prawomocnego wyroku wraz z aktami; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

IV SAB/Po 179/18

Uzasadnienie

P. Z. (dalej skarżacy) na podstawie art. 54 § 1 pkt 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, z późn. zm., dalej p.p.s.a) w związku z art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948, z późn. zm., dalej u.p.w.k.a.s.), art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r., poz. 1947, z późn. zm., dalej u.k.a.s.) oraz art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu (dalej DIAS w Poznaniu), polegającą na braku podjęcia czynności procesowych w postępowaniu administracyjnym oraz wniósł o stwierdzenie bezczynności DIAS w Poznaniu, a także o wyznaczenie organowi terminu zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji potwierdzającej rozwiązanie stosunku służbowego, tj. zwalniającej ze służby w Służbie Celnej.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że na podstawie aktu mianowania do służby; z dniem 8 listopada 2007r., rozpoczął służbę jako funkcjonariusz Służby Celnej. Do 28 lutego 2017 roku pełnił służbę w Referacie Akcyzy i Gier w Urzędzie Celnym w Poznaniu w stopniu rewidenta celnego w korpusie podoficerów Służby Celnej, na stanowisku starszego specjalisty Służby Celnej .

Z mocy art. 165 ust. 3 u.p.w.k.a.s. z dniem 1 marca 2017r., stał się funkcjonariuszem Służby Celno - Skarbowej, zachowując dotychczasowe stanowisko i stopień.

W dniu 28 kwietnia 2017r. skarżący otrzymał od DIAS w Poznaniu pismo określające nowe warunki zatrudnienia, zgodnie z którym złożono mu propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Poznaniu. Zgodnie z pkt 7 pisma nowe warunki zatrudnienia miały obowiązywać od dnia następującego po dniu przyjęcia propozycji. W pouczeniu pisma wskazano, że w przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia jego stosunek służby wygaśnie po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym złoży oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji, lub upłynie termin do złożenia oświadczenia, jednak nie później niż 31 sierpnia 2017 r.

Z tego pisma jednoznacznie wynika, że DIAS w Poznaniu nie przewidział możliwości kontynuowania stosunku służby, rozpoczętego na podstawie aktu mianowania.

W konsekwencji, bez względu na złożone na podstawie art. 170 ust. 2 u.p.w.k.a.s. oświadczenie o przyjęciu propozycji zatrudnienia, stosunek służby skarżącego mający charakter stosunku administracyjnoprawnego został zakończony z wyłącznej inicjatywy DIAS w Poznaniu i na podstawie władczego działania organu.

Wobec powyższego, pismem z dnia 28 sierpnia 2018r., skarżący zwrócił się do DIAS w Poznaniu o wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby z uzasadnieniem.

Pismem nr [...] z dnia 6 września.2018r., DIAS w Poznaniu stwierdził, że Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza, jak również nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi.

Na podstawie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2016 r., poz. 23, z późn. zm., dalej k.p.a.), pismem z dnia 28 września 2018r.. skarżący złożył do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej ponaglenie na bezczynność DIAS w Poznaniu oraz wniósł o niezwłoczne załatwienie sprawy i wydanie stosownej decyzji administracyjnej.

Pismem nr [...] z dnia 9 października 2018r., Szef Krajowej Administracji Skarbowej potwierdził stanowisko DIAS w Poznaniu, że w niniejszej sprawie nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy k.p.a., w tym dotyczące terminów załatwiania sprawy. Szef KAS stwierdził brak podstaw do stosowania w tej kwestii art. 37 k.p.a.

Dotychczas DIAS w Poznaniu nie wydał decyzji, która usankcjonowałaby fakt zakończenia stosunku administracyjnoprawnego z jego wyłącznej inicjatywy.

Bezczynność w wydaniu decyzji pozbawia skarżącego możliwości poznania przesłanek przedstawienia propozycji pracy zamiast propozycji służby oraz uniemożliwia kontrolę takiego rozstrzygnięcia, pomimo wieloletniego okresu służby i posiadanego stopnia w korpusie podoficerskim.

Zdaniem skarżącego z opisanego stanu faktycznego wynika, że sprawa dotyczy materii do której zastosowanie znajduje procedura administracyjna.

Następnie skarżący przestawił szeroką argumentację na poparcie swego stanowiska. Podniósł m.in., że instytucja przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy w dotychczasowych ustawach pragmatycznych, regulujących status funkcjonariuszy, w tym ustawie o Służbie Celnej (art. 98 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej - tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1799, z późn. zm.) oraz ustawie o Krajowej Administracji Skarbowej (art. 174 ustawy z dnia 16 listopada o Krajowej Administracji Skarbowej - Dz.U z 2016 r., poz. 1947, z późn. zm.) miała charakter dobrowolny, a odmowa przyjęcia złożonej przez przełożonego propozycji przekształcenia, skutkowała kontynuowaniem służby (odpowiednio art. 98 ust. 9 i 174 ust. 9 ww. ustaw).

Nieznana była konstrukcja prawna polegająca na przymusowym przekształceniu stosunku służbowego w stosunek pracy, bez wyjaśnienia przyczyn osobie zainteresowanej.

Rozwiązanie polegające na przedstawieniu skarżącemu propozycji pracy nie jest korzystne, choćby ze względu na utracone prawa nabyte, związane z latami służby. Ustawa o Krajowej Administracji Skarbowej w sposób analogiczny, jak ustawa o Służbie Celnej przyznaje np. prawo do dodatkowego urlopu wypoczynkowego w każdym roku kalendarzowym, uzależnione od lat pełnienia służby (art. 216 ust. 4 u.k.a.s.). Jeżeli zatem tzw. ucywilnienie wiąże się z utratą praw nabytych i jest przeprowadzone w sposób arbitralny, bez podania przyczyn, musi być traktowane jako zwolnienie ze służby, wymagające wydania decyzji i przyznania prawa do kontroli instancyjnej i sądowo - administracyjnej.

Stanowisko DIAS w Poznaniu, że przymusowe przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy nie stanowi zwolnienia ze służby jest sprzeczne z obowiązującą we wszystkich służbach mundurowych zasadą dożywotności stopni służbowych. Zgodnie z art. 193 ust. 2 u.k.a.s. funkcjonariusz zwolniony ze służby może używać stopnia służbowego, z dodaniem określenia "w stanie spoczynku", chyba że nastąpiła utrata tego stopnia. Funkcjonariusze przymusowo ucywilnieni pozostają natomiast poza służbą, nie zaistniała wobec nich żadna z przesłanek utraty stopnia określona w art. 194 u.k.a.s., a jednocześnie w związku z brakiem wydania decyzji potwierdzających rozwiązanie stosunku służbowego, pozbawiono ich prawa wynikającego z art. 193 ust. 2 u.k.a.s. Przepis ten stanowi, że prawo używania stopnia służbowego zachowuje funkcjonariusz zwolniony ze służby.

Dalej skarżący powołał się na argumentację zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 października 2017r. II SA/Sz 897/17, który stwierdził m.in, "że funkcjonariusz, który status ten traci, ma prawo :o rzetelnego uzasadnienia, zawartego w decyzji administracyjnej, w jaki sposób posiadane rzecz niego kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby uzasadniają taką a nie inną zmianę". Zdaniem tego sądu rozstrzygnięcie o przeniesieniu funkcjonariusza celnego do pracy na podstawie umowy o pracę nie tylko pozbawia takiego funkcjonariusza dotychczasowej ochrony ale także potencjalnie:

- eliminuje go z katalogu osób objętych uprawnieniami emerytalnymi, które przysługują funkcjonariuszom;

- może spowodować obniżenie wynagrodzenia (brak gwarancji dotychczasowego uposażenia);

- pozbawia funkcjonariusza dotychczasowych dodatków z tytułu posiadanego stopnia służbowego, czy uprawnienia do dodatkowego urlopu wypoczynkowego;

- przerywa jego ścieżkę kariery zawodowej w Służbie Celnej i powoduje konieczność niezwłocznego przystosowania się do nowych warunków nawet w sytuacji, gdy kilkanaście lat spędził on w formacji;

- deprecjonuje akt mianowania; nie mówiąc już o poczuciu frustracji i niesprawiedliwości, etc.

Pozbawienie funkcjonariusza, który otrzymuje propozycję zatrudnienia w KAS na podstawie umowy o pracę pozbawia go ochrony w postaci możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, oznacza de facto poddanie funkcjonariuszy celnych procesowi "ucywilnienia", bez zapewnienia im środków odwoławczych.

Pomimo upływu znacznego okresu czasu nie doręczono skarżącemu żadnegi pismo, z którego wynikałoby prowadzenie postępowania administracyjnego lub które mogłoby stanowić decyzję podlegającą kontroli instancyjnej i sądowo - administracyjnej.

Przedstawiając propozycję zatrudnienia w korpusie służby cywilnej DIAS w Poznaniu zdecydował w sposób arbitralny i władczy o utracie przez skarżącego posiadanego statusu funkcjonariusza, związanego z realizacją funkcji publicznych. Zastosowanie formy propozycji stwarza jedynie iluzję pozostawienia jakiegokolwiek wyboru. Z treści pisma w sposób bezsprzeczny wynikało bowiem, że jedyny wybór na płaszczyźnie administracyjnoprawnej polegał na tym, czy pozostanie on funkcjonariuszem Służby Celno - Skarbowej przez okres maksymalnie 14 dni (w przypadku przyjęcia propozycji), czy też 3 miesięcy (w przypadku odmowy jej przyjęcia).

Przepisy ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie przesądzają, ani o konieczności składania funkcjonariuszom propozycji pracy, ani też o formie propozycji, stanowiących władczą ingerencję w istniejący i kontynuowany na podstawie art. 165 ust. 3 u.p.w.k.a.s. stosunek administracyjnoprawny w Służbie Celno – Skarbowej.

Wskazano, że zgodnie z art. 169 ust. 4 u.p.w.k.a.s. propozycja pełnienia służby w Służbie Celno - Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. Propozycja pełnienia służby dotyczy jedynie ustalenia nowych jej warunków, a nie samej istoty stosunku administracyjnoprawnego. W praktyce prawo do kontroli instancyjnej i sądowej przyznane zostało funkcjonariuszom, których sytuacja prawna pozostała niezmieniona. Co więcej, uprawnienie to otrzymały również osoby, które w dniu otrzymania propozycji nie były związane stosunkiem administracyjnoprawnym. Tym bardziej zasadne jest wydanie decyzji w przypadku, kiedy złożona wcześniej propozycja ingeruje w wieloletni stosunek służbowy w sposób najbardziej istotny z możliwych tzn. przesądza o jego zakończeniu.

Istnienie stosunku służbowego i jego istotne elementy podlegają ochronie prawnej, czego wyrazem jest możliwość kontroli instancyjnej i zaskarżania do sądu administracyjnego decyzji administracyjnych wydawanych w tym zakresie. Za rozstrzygnięcia podlegające kontroli instancyjnej (oraz kontroli sądów administracyjnych) uznaje się w szczególności te rozstrzygnięcia, które dotyczą stanowisk służbowych (mianowania, przenoszenia i zwalniania), zawieszania w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby, ustalania uposażenia oraz innych koniecznych czynności związanych z powstaniem, zmianą, rozwiązaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy (por. wyrok NSA z dnia 25 października 1999 roku w spr. II SA 1575/99, LEX nr 47418 - odnośnie do funkcjonariusza Policji, czy postanowienie NSA z dnia 24 marca 2010 roku I OSK 422/10, niepublikowane - co do funkcjonariusza Służby Więziennej).

Złożona skarżącemu propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia, nie pozostawiając alternatywy w postaci kontynuowania stosunku służbowego, wywołuje skutek zwolnienia ze służby. Postępowanie w niniejszej sprawie mieści się więc zarówno w zakresie rozstrzygnięć, które zgodnie z powszechnym i utrwalonym orzecznictwem podlegają kontroli instancyjnej, jak i w katalogu postępowań administracyjnych o których mowa w art. 276 ust. 5 u.k.a.s. Dyrektor Izby Skarbowej, przedkładając propozycję pracy w korpusie służby cywilnej, zainicjował czynności skutkujące rozwiązaniem stosunku służbowego. Nie do zaakceptowania jest stanowisko, że czynności skutkujące rozwiązaniem stosunku służbowego mieszczą się w zakresie dyskrecjonalnej władzy kształtowania sytuacji prawnej podwładnego.

Zgodnie z się orzecznictwem sądów administracyjnych "złożenie określonemu funkcjonariuszowi i przyjęcie przez tego funkcjonariusza propozycji zatrudnienia obligowało ten organ do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, równoznacznej w swej istocie - jak już wcześniej wskazano - z decyzją o zwolnieniu - ze służby. Uzasadnienie takiej decyzji winno zawierać przedstawienie funkcjonariuszowi przesłanek, z powodu których zaniechano złożenia propozycji dalszego pełnienia służby i skorzystano z możliwości złożenia propozycji zatrudnienia. Funkcjonariusz, który w istocie traci swój dotychczasowy status ma bowiem pełne prawo do poznania przyczyn wygaśnięcia stosunku służbowego w świetle posiadanych przez niego kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby." (z wyroków: WSA w Poznaniu z dnia 1 marca 2018 r. - II SAB/Po 210/17, WSA w Gdańsku z dnia 10 maja 2018 r. - III SAB/Gd 16/18).

Nie zgodzono się z DIAS w Poznaniu, że złożenie propozycji kończy obowiązki organu w procesie przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy. Zgodnie z oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego proces ten jest szerszy. Zaistnienie skutków o charakterze prawno - kształtującym wymaga wydania decyzji i formalnego zakończenia procesu zainicjowanego przez organ i skutkującego utratą statusu funkcjonariusza.

W nawiązaniu do odpowiedzi Szefa KAS z dnia 16 lipca 2018r., skarżący nie zakwestionował autonomicznego prawa kierowników jednostek organizacyjnych do działań mających na celu dostosowanie kadry Krajowej Administracji Skarbowej do potrzeb organizacyjnych nadzorowanych jednostek. Jednak jak słusznie wyjaśnił WSA w Lublinie w wyroku z dnia 01 marca 2018 r. - II SAB/Lu 176/17 wykluczyć trzeba w tym zakresie absolutną autonomię, na którą powołuje się organ. Granicą dopuszczalnej swobody działania organu w świetle związania organu administracji publicznej prawem powinna być zasada legalizmu (zob. M. Jędrzejczak, Wpływ europeizacji prawa na standardy ochrony jednostki przed władzą dyskrecjonalną organów administracji publicznej, RPEiS 2015, z. 4, s. 59).

Dalej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że jakkolwiek ustawodawca dążył w tej ustawie do przyznania organom maksymalnej swobody w kreowaniu polityki kadrowej w trakcie reformowania służby, to nie mógł - i nie zrobił tego - wyłączyć prawnych form kontroli przewidzianych dla spraw wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego funkcjonariuszy.

Nie kwestionując zatem wynikającego z istoty stosunku administracyjnoprawnego uprawnienia DIAS w Poznaniu do władczego działania w charakterze przełożonego w sprawach wynikających ze stosunku służbowego, konieczne było zwrócenie się do organu o prawidłowe pod względem formalnym zakończenie okresu służby, z poszanowaniem przysługujących skarżącemu z tego tytułu praw do kontroli instancyjnej i sądowej.

Podkreślono, że pozwy składane w tym przedmiocie do sądów pracy zostały odrzucone, gdyż sądy pracy uznawały się za niewłaściwe do ich rozpoznania i przekazały sprawy do rozpoznania w trybie administracyjnym.

Prawidłowo odczytując działania podejmowane na podstawie art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s. Sąd Rejonowy dla W. Śródmieścia, Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w postanowieniu z dnia 11 sierpnia 2017 r., sygn. akt: IV P [...] wyjaśnił, że "otrzymanie przez funkcjonariusza wyłącznie propozycji pracy, jest w istocie aktem zwalniającym danego funkcjonariusza ze służby, gdyż bez znaczenia pozostaje okoliczność czy funkcjonariusz przyjmie propozycję czy nie, bowiem i tak przestaje on być funkcjonariuszem i zostaje on zwolniony ze służby.

Stosunek służbowy jest stosunkiem administracyjnym, a decyzje o nawiązaniu, rozwiązaniu i wygaśnięciu tego stosunku są decyzjami administracyjnymi wydanymi w wyniku postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 05.06.199lr" II SA 35/91, ONSA 1991/3-4/64). "

Utrzymywanie przez organ, iż w związku z przekształceniem stosunku administracyjnoprawnego w stosunek pracy - które miało charakter przymusowy i arbitralny - prawo do kontroli instancyjnej i sądowej nie przysługuje, stanowi naruszenie art. 6 ust.1 Konwencji o ochronie praw i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., (publikacja w Dz. U. z 1993 r. nr 61, poz. 284), a także art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 60 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483).

Dyrektor Izby Skarbowej w odpowiedzi na skargę wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie.

Wskazał, że osoba nie mająca interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego.

Brak jest podstaw do zaliczenia bezczynności organu w zakresie wydania decyzji o zwolnieniu ze służby do katalogu bezczynności określonego w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., które można zaskarżyć do sądu administracyjnego. Skarga na bezczynność organu dopuszczalna jest tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Dla uwzględnienia skargi na bezczynność organu konieczne jest uprzednie ustalenie, że istnieje określony przepis prawa, który w tej konkretnej sprawie zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia czynności (por. postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 21 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SAB/GI 32/17).

Ponadto art. 5 pkt 2 p.p.s.a. wyłącza właściwość sądów administracyjnych w sprawach wynikających z podległości służbowej pomiędzy przełożonymi a podwładnymi.

Wskazano na regulacje związane z procesem reformy administracji skarbowej, które weszły w życie z dniem 1 marca 2017 r. Na podstawie art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s. dyrektor izby administracji skarbowej składał odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględniała posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Stosownie do postanowień art. 170 ust. 1 u.p.w.k.a.s. stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej wygasły:

1. z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby;

2. po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r.

Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby; w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy:

1.stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony,

2.stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej

- przekształcał się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej (art. 171 ust. 1 u.p.w.k.a.s.).

Niniejszą skargę należy uznać za niedopuszczalną, a więc podlegającą odrzuceniu, z powodu braku legitymacji skargowej do jej wniesienia z uwagi na brak normatywnego obowiązku organu do działania, którego skarżący domaga się tej sprawie, twierdząc, iż organ pozostaje z powyższego powodu w bezczynności. Niedopuszczalność przedmiotowej skargi skutkująca koniecznością jej odrzucenia zachodzi również ze względu na wyłączenie właściwości sądu w sprawach wynikających z podległości służbowej pomiędzy przełożonymi i podwładnymi. Stosownie do powołanego art. 5 pkt 2 p.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej.

Jedynie z ostrożności procesowej, w przypadku uznania przez Sąd, że przedmiot sprawy znajduje się w kognicji sądu administracyjnego, DIAS w Poznaniu podniósł, że zarzuty skarżącego są niezasadne i wniósł o oddalenie skargi.

Wyjaśnił, że w związku z reformą administracji skarbowej, weszły w życie dwie ustawy, w których zawarto regulacje odnoszące się do zagadnień pracowniczych i stosunków służbowych. W ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej unormowano zasady kontynuacji pracy i służby w przekształconych, łączonych i znoszonych jednostkach administracji skarbowej, a w ustawie o Krajowej Administracji Skarbowej uregulowano zagadnienia związane z pracą w Krajowej Administracji Skarbowej i służbą w Służbie Celno-Skarbowej. Zaakcentowano, że ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej ma charakter szczególny wobec przepisów ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. Zawiera ona szereg norm o charakterze przejściowym (niejednokrotnie jednorazowym), nadzwyczajnym, podczas gdy ustawa o Krajowej Administracji Skarbowej stanowi kompleksową regulację ustrojową o uniwersalnym zastosowaniu, np. w typowych przypadkach rozpoczęcia bądź zakończenia służby w Służbie Celno-Skarbowej, innych niż związane z wejściem w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. Ogólnie ujmując ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS dotyczy zagadnień, w tym m.in. stosunków służbowych, likwidowanej Służby Celnej. Natomiast ustawa o KAS odnosi się do zagadnień nowych jednostek Krajowej Administracji Skarbowej, w tym stosunków służbowych nowopowstałej Służby Celno-Skarbowej. Przepisy obu ustaw nie są względem siebie konkurencyjne. W ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej uregulowano kwestię: przedkładania pisemnych propozycji określających nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom (art. 165 ust. 7), a także przekształcenia stosunków pracy i stosunków służbowych (art. 171). Nadto ustalono tryb przedkładania propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, wskazując jednoznacznie w art. 169 ust. 4 ww. ustawy, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby z dalszymi tego konsekwencjami. W przepisach ww. ustaw nie przewidziano wydawania decyzji zwolnienia ze służby funkcjonariusza likwidowanej Służby Celnej, który nie otrzymał propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, gdyż stosunek służby w takim przypadku wygasł z mocy prawa.

Skarżącemu złożono pisemną propozycję zatrudnienia w korpusie służby cywilnej (art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s.). W propozycji tej zawarto informację, że zaproponowane warunki zatrudnienia będą obowiązywać od dnia następującego po dniu jej przyjęcia oraz pouczenie odpowiadające treści art. 170 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.p.w.k.a.s. W związku z przyjęciem propozycji zatrudnienia, stosunek służby stałej skarżącego przekształcił się z mocy prawa w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony. W rezultacie, do skarżącego, jako do członka korpusu służby cywilnej, odnoszą się przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (t.j.- Dz.U. z 2018 r., poz. 1559), a w zakresie w niej nieuregulowanym przepisy ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks Pracy (t.j.- Dz.U. z 2018 r., poz. 917 ze zm. ), nie zaś, jak skarżący podnosi, przepisy ustawy o KAS dotyczące funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, w tym art. 276 tej ustawy. Skoro ustawodawca przewidział w art. 170 ust. 1 u.p.w.k.a.s. skutek wygaśnięcia stosunków pracy lub stosunków służbowych (w przypadku nieprzedstawienia propozycji służby lub pracy bądź w przypadku nieprzyjęcia propozycji służby lub pracy), to organ nie miał obowiązku wydawania decyzji o zwolnieniu ze służby w przedmiotowej sprawie w związku z nieprzedstawieniem propozycji służby, gdyż zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy, w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia przez funkcjonariusza, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służbowy nie wygasł z mocy prawa na podstawie powołanych wyżej przepisów przejściowych, ale przekształcił się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę. Zatem tylko w przypadku zwolnienia funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej możliwa byłaby droga postępowania administracyjnego ze wszystkimi tego konsekwencjami. Powyższe okoliczności faktycznie w przedmiotowej sprawie jednak nie miały miejsca.

Założeniem reformy administracji skarbowej było dostosowanie struktur Krajowej Administracji Skarbowej do zadań i celów polityki państwa, co powodowało konieczność wprowadzenia nadzwyczajnych rozwiązań odnoszących się do kwestii pracowniczych i stosunków służbowych. Działań takich nie można ocenić jako naruszających konstytucyjne zasady. Ustawodawca był, w ramach przysługującej mu swobody legislacyjnej, uprawniony do kształtowania nowych struktur administracji, co uczynił w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt K [...]). Organ będąc zobowiązany do działania na podstawie ww. przepisów prawa w indywidualnej sprawie nie mógł naruszyć powołanych przez skarżącego zasad konstytucyjnych wywodzonych z podanych w skardze przepisów Konstytucji RP.

Reasumując organ stwierdził, że wobec braku normy ustawowej zobowiązującej i równocześnie upoważniającej DIAS w Poznaniu do działania żądanego przez skarżącego, zarzut, iż pozostaje on z tego powodu w bezczynności nie może się ostać. Inaczej ujmując skoro organ nie mógł wydać decyzji w opisanym wyżej zakresie, to nie ma przedmiotu zaskarżenia orzekania w niniejszej sprawie, gdyż występuje brak przedmiotu (obowiązku działania organu) podlegającego kontroli sądu, w tym określonego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W konsekwencji nieuzasadnione jest żądanie skarżącego wyznaczenia DIAS w Poznaniu terminu zakończenia postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji potwierdzającej rozwiązanie stosunku służbowego, tj. zwalniającej skarżącego ze służby w Służbie Celno-Skarbowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Rozstrzygając w granicach rozpatrywanej sprawy i nie będąc związany zarzutami oraz wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną Sąd przyjął, że sprawa sądowoadministracyjna wszczęta skargą dotyczy bezczynności DIAS w Poznaniu w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego. Sąd nie był natomiast związany żądaniem skargi, w której skarżący domagał się zobowiązania organu do wydania decyzji potwierdzającej rozwiązanie stosunku służbowego.

Złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W obecnym stanie prawnym skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.

Sprawa sądowoadministracyjna wszczęta skargą P. Z. dotyczy bezczynności Dyrektora Izby Skarbowej w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej jego stosunku służby, przy czym ze względu na przedstawienie skarżącemu propozycji pracy domaga się on wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia go ze służby z uzasadnieniem.

Merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia.

Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd tych sądów administracyjnych, które stoją na stanowisku, że w takim stanie faktycznym, jak w niniejszej sprawie, występuje kognicja sądu administracyjnego do merytorycznego rozpoznania skargi. W szczególności Sąd w całości podziela i przyjmuje jako własne stanowisko przedstawione w zdaniu odrębnym do postanowienia WSA w Poznaniu z 21.02.2018r. o sygn. IV SAB/Po 103/17 oraz w uzasadnieniu wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 01 marca 2018 r., II SAB/Po 210/17, z 30.05.2018r. o sygn. II SAB/Po 185/17, z 27.06.2018r. o sygn. II SAB/Po 27/18, z 11.07.2018r. o sygn. II SAB/Po 32/18, z 06.06.2018r., o sygn. II SAB/Po 24/18, z 03.10.2018r. o sygn. II SAB/Po 80/18 oraz w wyrokach WSA w Gdańsku w sprawach III SAB/Gd 16/18, III SAB/Gd 145/17, III SAB/Gd 81/17, III SAB/Gd 109/17, III SAB/Gd 16/18 i innych (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak trafnie wskazał WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku z 07.03.2018r., o sygn. II SAB/Go 82/17 (publ. CBOSA) wykładni przepisów u.p.w.k.a.s. należy dokonywać w sposób, który będzie zgodny z zasadami wynikającymi z art.45 ust.1, art.77 ust.2 i art.32 Konstytucji RP, co w konsekwencji prowadzić musi do uznania prawa do poddania kontroli sądu administracyjnego zgodności z prawem bezczynności organu polegającej na niezłożeniu pisemnej propozycji o której mowa w art.165 ust.7 u.p.w.k.a.s., a której skutek określony został jako zakończenie bytu stosunku służbowego poprzez jego wygaśnięcie.

Organizacyjna reforma służb podatkowych i celnych zajmujących się gromadzeniem dochodów budżetowych w ramach administracji rządowej realizowana jest przez ustawodawcę w drodze wdrożenia u.p.w.k.a.s. oraz u.k.a.s. Jej istota sprowadza się między innymi do ograniczenia liczby funkcjonariuszy wykonujących swe obowiązki w ramach stosunku służby. Analiza regulacji u.p.w.k.a.s. pozwala na wskazanie, że ustawodawca przewidział następujące rozwiązania dotyczące stosunku służbowego funkcjonariuszy:

- kontynuację stosunku służbowego w przypadku złożenia propozycji pełnienia służby (art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 u.p.w.k.a.s.).

- przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy w przypadku złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia (art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 u.p.w.k.a.s.),

- wygaśnięcie stosunku służbowego w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji lub w przypadku niezaakceptowania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.w.k.a.s.).

W niniejszej sprawie skarżący pismem z dnia 12.05.2017r. odwołał się od złożonej mu propozycji zatrudnienia wnosząc o kontynuowanie służby. W dniu 18.05.2018r. skarżący wezwał DIAS w Poznaniu do wydania wobec niego decyzji zawierającej propozycję służby w Służbie Celno – Skarbowej. Podjął więc działania w celu otrzymania propozycji służby. Pismem z 28.08.2018r. skarżący wezwał organ do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia go ze Służby Celno – Skarbowej. Z pisma tego wynika także, że przyjął złożoną mu propozycję zatrudnienia. Złożona skarżącemu propozycja zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej nie zawierała uzasadnienia wyjaśniającego przyczyny, dla których skarżącemu przedstawiono propozycję zatrudnienia, a nie przedstawiono propozycji pełnienia służby. Organ nie poinformował go ponadto o jakimkolwiek trybie pozwalającym na weryfikację zgodności z prawem podjętych względem niego działań.

Tak więc skarżącemu nie przedstawiono motywów, które w ocenie organu przemawiały za tym, aby nie przedstawić mu propozycji pełnienia dalszej służby. Propozycja zatrudnienia nie zawierała uzasadnienia wyjaśniającego przyczyny, dla których wobec skarżącego wybrano opcję propozycji zatrudnienia, a nie przedstawiono propozycji pełnienia służby. Informacje udzielone skarżącemu w korespondencji organu nie zawierały zindywidualizowanej oceny, odnoszącej się do jego osoby, jego pracy oraz konkretnych przyczyn nieprzedstawienia mu propozycji dalszej służby. Organ nie poinformował nadto skarżącego o jakimkolwiek trybie pozwalającym na weryfikację podjętych względem niego działań.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że art. 45 ust. 1 Konstytucji formułuje prawo do sądu w znaczeniu pozytywnym, zaś art. 77 ust. 2 Konstytucji zawiera zakaz zamykania drogi sądowej dla dochodzenia naruszonych wolności i praw, wyznaczając w ten sposób zakres dopuszczalnych ograniczeń prawa do sądu (zob. w tej materii wyroki Trybunału Konstytucyjnego: o sygn. K 28/97 oraz wyrok z dnia 2 kwietnia 2001 r., sygn. SK 10/00, publ. OTK 2001/3/52).

Dotychczasowe orzecznictwo Trybunału wskazuje na wzajemne relacje między tymi przepisami. Po pierwsze, przepisy te ustanawiają konstytucyjne gwarancje prawa do sądu. Po drugie, art. 77 ust. 2 należy rozumieć jako szczegółowe rozwinięcie art. 45 ust. 1 Konstytucji. Po trzecie, wskazuje się na "organiczną więź", jaka istnieje między postanowieniami art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2. Artykuł 45 ust. 1 Konstytucji dotyczy dochodzenia przed sądem wszelkich praw (także ustanowionych w innych aktach normatywnych niż Konstytucja), natomiast art. 77 ust. 2 Konstytucji obejmuje swym zakresem jedynie prawa i wolności gwarantowane konstytucyjnie. W tym znaczeniu art. 77 ust. 2 Konstytucji, stanowiący uzupełnienie i rozwinięcie art. 45 ust. 1 Konstytucji, należy postrzegać jako regulację szczególną w stosunku do art. 45 ust. 1 Konstytucji (zob. w tej materii: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 czerwca 2004 r., sygn. SK 43/03, publ. OTK ZU nr 6/A/2004, poz. 58 oraz powołane tam poglądy doktryny i orzecznictwa).

Zgodnie z art. 60 Konstytucji RP obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 maja 2000 r. (sygn. K 21/99, publ. OTK 2000/4/109) celem regulacji konstytucyjnej z art. 60 Konstytucji, jest zagwarantowanie każdemu, kto spełnia dwa wskazane w nim kryteria (obywatelstwa polskiego i pełni praw publicznych), że będzie traktowany na jednakowych zasadach, a więc z uwzględnieniem tej samej procedury czy ogólniej tych samych reguł postępowania kwalifikacyjnego. Dobrem chronionym według art. 60 Konstytucji RP jest przejrzystość i jawność reguł określających wymagania związane z objęciem służby publicznej. W tym świetle należy nadto pamiętać, że stosunek służbowy funkcjonariusza ma charakter administracyjnoprawny. Ten rodzaj relacji prawnej cechuje określona ochrona prawna przejawiająca się m.in. w dalej idących gwarancjach trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Przedmiotowa ochrona przejawia się także w tym, że zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej (zob. w tej materii: T. Kuczyński, Właściwość sądu administracyjnego w sprawach stosunków służbowych, Wrocław 2000, s. 17 i n.). Co istotne, nakaz respektowania jednakowych dla wszystkich zasad dostępu do służby publicznej implikuje przejrzystość reguł i kryteriów, które są odnoszone do osób podejmujących starania o dostęp do służby publicznej. Brak stosownych procedur kontrolnych i odwoławczych może stanowić istotną przeszkodę w respektowaniu wskazanych reguł, a tym samym naruszać będzie konstytucyjny wymóg traktowania starających się o dostęp do służby na jednakowych zasadach.

Należy podkreślić, że w myśl art. 169 ust. 4 u.p.w.k.a.s. propozycja kontynuowania służby stanowi decyzję administracyjną, co pozwala na uznanie, że ostatecznie podlegać może ona kontroli sądowoadministracyjnej. Z kolei zgodnie z art. 171 ust. 1 u.p.w.k.a.s. skutkiem przyjęcia propozycji zatrudnienia jest przekształcenie stosunku służby w stosunek pracy. Pojęcie przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy nie jest definiowane w aktach prawnych.

Wskazane we wcześniejszych rozważaniach przyjęcie propozycji zatrudnienia rodzi skutek w postaci nawiązania cywilnoprawnego stosunku pracy, podlegającego kontroli na drodze odpowiedniego postępowania przed sądem powszechnym (sądem pracy). Rozważenia wymaga natomiast kwestia zachowania konstytucyjnego prawa do sądu wobec funkcjonariusza, któremu nie złożono żadnej propozycji lub który nie zaakceptował propozycji zatrudnienia w ustawowym terminie. Przyjęcie stanowiska organu sprowadzającego się do wykluczenia w takim "wariancie" kontroli sądowej prowadzi w ocenie Sądu do pozbawienia osoby znajdującej się w powyższej sytuacji gwarantowanego konstytucyjnie prawa do sądu.

Należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 170 ust. 3 u.p.w.k.a.s. w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r. (a zatem w "wariancie", w którym danemu funkcjonariuszowi nie złożono ani propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ani propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej), wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Z kolei zgodnie z art. 276 ust. 2 u.k.a.s. w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa KAS.

Ustawy regulujące kwestie związane ze stosunkiem służby przewidują dwie zasadnicze formy jego ustania: (1) zwolnienie ze służby, następujące w drodze decyzji administracyjnej oraz (2) wygaśnięcie stosunku służbowego, w przypadku wystąpienia określonych w ustawie zdarzeń. Przyjąć zatem należy, że na treść pojęcia przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy składają się dwa odrębne, choć związane z sobą czasowo i przyczynowo zdarzenia prawne: po pierwsze wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, a po drugie nawiązanie stosunku pracy. Należy przy tym podkreślić, że charakter prawny tych zdarzeń wiąże się z odrębnymi sferami prawnymi. Wygaśnięcie stosunku służbowego dotyczy sfery prawa administracyjnego. Nawiązanie stosunku pracy dotyczy z kolei sfery prawa cywilnego – prawa pracy.

W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 03 stycznia 2014 r., I OSK 2489/12 (publ.orzeczenia.nsa.gov.pl) trafnie wskazano, że w następstwie przyjęcia przez funkcjonariusza celnego pisemnej propozycji nowych warunków pełnienia służby organ powinien podjąć działania w formie decyzji administracyjnej. Wyrok ten wydany został w odmiennym stanie prawnym i dotyczy on propozycji nowych warunków służby, a nie propozycji zatrudnienia. Rozważenia wymaga zatem kwestia zachowania konstytucyjnego prawa do ochrony sądowej wobec funkcjonariusza, którego stosunek służbowy wygasł. W tym zakresie Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wyrażone w wyrokach z dnia 9 listopada 2017 r., III SAB/Gd 31/17 oraz z dnia 8 lutego 2018 r., III SA/Gd 158/17, a odnoszące się do sytuacji prawnej funkcjonariusza, któremu nie przedłożono jakiejkolwiek propozycji, odnosząc go także - z niezbędnymi zmianami - do sytuacji funkcjonariusza, którego stosunek służbowy wygasł wskutek przekształcenia w stosunek pracy, w następstwie przyjęcia złożonej przez dyrektora izby administracji skarbowej propozycji zatrudnienia.

Przyjęcie stanowiska organu sprowadzającego się do wykluczenia w takim "wariancie" kontroli sądowej odnoszącej się do samego istnienia stosunku służbowego prowadzi do pozbawienia osoby znajdującej się w powyższej sytuacji gwarantowanego jej konstytucyjnie prawa do sądu.

Zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 u.p.w.k.a.s. wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Z kolei zgodnie z art. 276 ust. 2 u.k.a.s. w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa KAS.

Analiza kompetencji właściwych organów (tu : Dyrektora Izby) odnoszących się do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (w tym m.in. skarżącego) pozwala na ustalenie formy prawnej działania organu w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza, w stosunku do którego stosunek służbowy wygasł wskutek jego przekształcenia w stosunek pracy.

Skoro ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie ze służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego obciąża organ obowiązek wydania takiej decyzji, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej, który przyjął propozycję zatrudnienia złożoną mu przez organ. Zatem podstawą prawną do wydania decyzji w rozważanym przypadku jest art. 170 ust. 3 u.p.w.k.a.s. w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 u.k.a.s. - interpretowany zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Powyższy sposób interpretacji regulacji art. 170 ust. 3 u.p.w.k.a.s. jest ponadto uzasadniony tym, że reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego w sposób niekorzystny wyłącznie dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby nie zaproponowano. Za rażąco niesprawiedliwy, naruszający gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP należałoby bowiem uznać brak objęcia ochroną sądową tych funkcjonariuszy, którym z nieznanych im przyczyn ustawodawca przekształca (a w istocie wygasza) stosunki służbowe, nie obligując określonego organu do wydania aktu indywidualnego odnoszącego się do takiej zmiany w obrębie tych stosunków. (tak słusznie WSA w Bydgoszczy w wyroku z 04.09.2018r., sygn. II SA/Bd 16/18, publ. CBOSA)

Podsumowując powyższą część rozważań Sąd wskazuje, że powołane powyżej przepisy stanowią źródło kontroli sądowej zarzucanej przez skarżącego bezczynności organu (zob. art. 3 § 2 pkt 8 i art. 3 § 3 p.p.s.a.).

Sąd orzekający, podobnie jak WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 31.01.2018r. o sygn. III SAB/Gd 174/17 (publ. CBOSA), nie akceptuje poglądu, zgodnie z którym propozycja zatrudnienia składana funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s., ma charakter aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Nie spełnia ona bowiem warunków określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. O ile można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 u.p.w.k.a.s.), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 u.p.w.k.a.s.).

Sama propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi czynność organu (swego rodzaju ofertę) mieszczącą się w granicach władztwa służbowego (pracowniczego) stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 u.p.w.k.a.s.) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2 u.p.w.k.a.s.). Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok TK z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s., nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio i konkretyzującą prawa lub obowiązki, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są zresztą w żaden sposób konkretyzowane, gdyż samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie prawno-kształtujących skutków.

Z regulacji zawartych w u.p.w.k.a.s. wynika, że funkcjonariuszom celnym pracodawca mógł złożyć (przy uwzględnieniu kryteriów ustawowych – art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s.) zarówno pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby (w formie decyzji – zgodnie z art. 169 ust. 4 u.p.w.k.a.s.), jak też zatrudnienia (która to propozycja nie stanowi w ocenie Sądu decyzji administracyjnej ani aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Konstatacja ta wynika w sposób bezpośredni z treści art. 169 ust. 3 i ust. 7 u.p.w.k.a.s. Złożenie powyższych propozycji nie ma charakteru obligatoryjnego, co wynika z treści art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 pkt 1 u.p.w.k.a.s. DIAS w Poznaniu dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego, komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, winien był uwzględnić wskazane w treści art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s. determinanty ewentualnej propozycji w postaci posiadanych przez funkcjonariusza kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania.

Z drugiej strony złożenie określonemu funkcjonariuszowi i przyjęcie przez tego funkcjonariusza propozycji zatrudnienia obligowało ten organ do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, równoznacznej w swej istocie - jak już wyżej wskazano – z decyzją o zwolnieniu ze służby. Uzasadnienie takiej decyzji powinno zawierać przedstawienie funkcjonariuszowi przesłanek, z powodu których zaniechano złożenia propozycji dalszego pełnienia służby i skorzystano z możliwości złożenia propozycji zatrudnienia. Funkcjonariusz, który w istocie traci swój dotychczasowy status ma bowiem pełne prawo do poznania przyczyn wygaśnięcia stosunku służbowego (w świetle posiadanych przez niego kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby). Określenie tych przyczyn nie może oczywiście sprowadzać się do stwierdzenia, że funkcjonariuszowi złożono propozycję zatrudnienia, którą przyjął. Tylko wyjaśnienie rzeczywistych przyczyn wyboru wobec konkretnego funkcjonariusza danego ustawowego rozwiązania (zaoferowania zatrudnienia a nie kontynuacji pełnienia służby) gwarantuje możliwość dokonania sądowej kontroli tego, czy organ w sposób zgodny z ustawowymi przesłankami, a nie dowolny i autorytarny zróżnicował sytuację prawną funkcjonariuszy celno-skarbowych w kontekście zasady równego dostępu do służby publicznej, określonej w art. 60 Konstytucji RP.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd stwierdził, że podstawę do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego pełniących do dnia 31 sierpnia 2017 r. funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej stanowią art. 169 ust. 4 u.p.w.k.a.s. (decyzja ustalająca warunki pełnienia służby – propozycja pełnienia służby) względnie alternatywnie art. 170 ust. 3 u.p.w.k.a.s. w zw. z art. 276 ust. 2 u.k.a.s. (decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego równoznaczna w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby).

Podkreślić należy też, że na tym etapie Sąd nie ma kompetencji do merytorycznej oceny zasadności stanowiska organu w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego. Reasumując powyższe rozważania Sąd uznał, że w okolicznościach sprawy DIAS w Poznaniu był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego. Dlatego też skarga na bezczynność zasługiwała na uwzględnienie.

Wobec powyższego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, zobowiązując organ do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego.

W konsekwencji niniejszego wyroku Dyrektor Izby zobowiązany będzie uwzględnić przedstawiony wyżej wywód prawny, rozważyć wszelkie okoliczności sprawy, a w szczególności te związane z posiadanymi kwalifikacjami i przebiegiem dotychczasowej służby skarżącego zgodnie z art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s. i dokonać rozstrzygnięcia w zakresie jego stosunku służbowego poprzez wydanie stosownej decyzji. Dyrektor Izby ma w związku z tym możliwość wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącej, jeśli rozważywszy wszelkie okoliczności sprawy oceni złożenie propozycji zatrudnienia w stosunku do skarżącego jako odpowiadające przesłankom ustawowym. Sąd podkreśla również, że nie jest jednak wykluczone, by w przypadku stwierdzenia podstaw do tego, by złożyć skarżącemu propozycję kontynuowania służby, taka propozycja została złożona. Byłaby ona równoznaczna z uchyleniem się od skutków propozycji zatrudnienia - zgodnym z wolą skarżącego. Zdaniem Sądu, ani upływ terminu określonego w art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s. (31 maja 2017 r.), ani złożenie i przyjęcie propozycji zatrudnienia (z działaniami wskazującymi na wolę zachowania statusu funkcjonariusza) nie wyłączają możliwości złożenia skarżącej propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Zdaniem Sądu ograniczenie sztywnym terminem takiej możliwości – z pominięciem skutków kontroli sądowej bezczynności organu administracji celno-skarbowej w zakresie stosunku służbowego funkcjonariusza – naruszałoby zasadę państwa prawnego wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, a także art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, czyniąc kontrolę sądową czysto pozorną.

Orzekając jak w punkcie II wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wziął w tym zakresie pod uwagę podniesione w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości co do wykładni wybranych regulacji zawartych w u.p.w.k.a.s., jak i ich konstytucyjności. W przekonaniu Sądu w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące należy uwzględnić nie tylko konieczność podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o obowiązujące regulacje normatywne, lecz także uwzględnić dodatkowe okoliczności, które mogą uniemożliwiać organowi podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Obiektywnie istniejąca trudność w ustaleniu zakładanego przez ustawodawcę celu wprowadzanych regulacji, jak i we właściwym odczytaniu treści wprowadzonych do systemu prawnego norm, jest okolicznością uzasadniającą przyjęcie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, iż organ dopuścił się bezczynności, zobowiązując go jednocześnie - stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 i § 1b p.p.s.a. - do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Sąd ponadto stwierdził zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na niejednoznaczną, rodzącą szereg wątpliwości interpretacyjnych treść przepisów u.p.w.k.a.s.