Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1006/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28  ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) sędzia WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym w dniu 22 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi I. M. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] lutego 2021 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 1006/21

UZASADNIENIE

I. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na uchwalę Rady Gminy nr [...] z dnia [...].02.2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w M. , gmina O. - "M. M" (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa K. - P. z 2021 r., poz. 1031), zaskarżając ją w części w jakiej obejmuje ona swym zakresem teren miejscowości J., na terenie której znajdują się działki o nr ew. 250/1, 250/2, 250/3, dotyczącym lokalizacji drogi publicznej oznaczonej symbolami KD-L1 oraz KD-L2 w załączniku nr [...] do uchwały (załącznik graficzny), która ma być poprowadzona w części przez działkę nr [...] oraz działkę nr [...] - tereny na załączniku graficznym oznaczone nr [...] MN oraz 52ZP/WS.

Zaskarżonemu aktowi prawa miejscowego skarżący zarzucił rażące naruszenie jego interesu prawnego poprzez takie poprowadzenie wyżej opisanej drogi publicznej, które spowoduje nie tylko konieczność podziału ww. działki, ale utrudni korzystanie z działki według dotychczasowego przeznaczenia i sposobu korzystania, a nadto spowoduje znaczne obniżenie jej wartości, a co a tym idzie narusza m.in. przepis art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293) - dalej: upzp,

Ze względu na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności wyżej opisanych zapisów uchwały,

Uzasadniając zarzuty skarżący podniósł, iż zapisy mpzp w sposób bezpośredni naruszają jego interes prawny, albowiem przewidują one lokalizację drogi publicznej oznaczonej symbolami KD-L1 oraz KD-L2 w załączniku nr [...] do uchwały dla terenów oznaczonych nr [...] MN oraz 52ZP/WS (załącznik graficzny). Projektowana droga została w mpzp poprowadzona w części przez działkę nr [...] oraz 249/2. Na ww. działkach od pokoleń rodzina Skarżącego prowadzi uprawę rolniczą. Przeprowadzenie drogi jak w mpzp spowoduje nie tylko konieczność podziału działki, ale utrudni korzystanie z działki według dotychczasowego przeznaczenia i sposobu korzystania, a nadto spowoduje znaczne obniżenie jej wartości.

W toku całego procesu uchwalania mpzp przez Gminę O. Skarżący wielokrotnie zwracał uwagę organowi, iż cel, którym było doprowadzenie drogi publicznej do działek pozostałych właścicieli objętych planem, jest możliwy do zrealizowania przy użyciu już istniejącej drogi gminnej - ul. [...], jej poszerzenie oraz poprowadzenie jej dalej granicą jego działki. Takie rozwiązanie byłoby nie tylko mniej uciążliwe dla Skarżącego, ale również dla właścicieli działki nr [...], oraz pozwoliłoby zachować integralność działki Skarżącego, a co za tym idzie, ułatwiłoby dalsze z niej korzystanie według dotychczasowego przeznaczenia. Ponadto, nie spowoduje obniżenia wartości objętych mpzp działek. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 ust. 3 upzp, ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

Skarżący zwrócił uwagę, iż w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie dowodzi, że interes publiczny nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Rozwiązania prawne przyjęte w ustawie opierają się na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki, o czym świadczy treść art. 1 ust. 3 ww. ustawy. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, co ma szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów. Istota działania zasady wyważenia przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważania wartości interesów i rezultacie wyważania. Jeżeli nie doszło do wyważania interesów lub bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek z interesów - zasada ta zostaje naruszona. Dokonując zatem ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli, rada gminy powinna bezwzględnie kierować się zasadą proporcjonalności, rozumianą jako zakaz nadmiernej, w stosunku do chronionych wartości, ingerencji w sferę praw i wolności jednostek (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.11.2020 r., sygn. akt II OSK 791/19, Legalis)

Skarżący zauważył, że wnosił uwagi do projektu mpzp - pismami z dnia [...].03.2019 r., [...].07.2020 r., oraz [...].10.2020 r., które nie zostały uwzględnione w zasadniczej części, a następnie, po uchwaleniu planu, zwrócił się pismem z dnia [...].03.2021 r. do Wojewody K. - P. o wydanie zarządzenia nadzorczego. Niestety, Wojewoda nie przychylił się do wniosku.

W ocenie Skarżącego, skoro możliwe było poprowadzenie drogi publicznej z wykorzystaniem dotychczas istniejącej, nie ingerując w prawo własności Skarżącego i innych osób, organ nie wyważył interesu publicznego i prywatnego przy uchwalaniu mpzp.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutów Skarżącego organ administracji stwierdził, że każda uchwała dotycząca wprowadzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego narusza interesy prawne, szczególnie osób będących właścicielami gruntów objętych planem miejscowym. Od wielu lat Gmina O., mimo że jest gminą wiejską, podlega silnej urbanizacji realizując Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy O., ostatnie uchwalone Uchwałą Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] listopada 2015 r. W konsekwencji zawartych w tym dokumencie założeń Rada Gminy [...] października 2017 r. podjęła uchwałę nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w M., gmina O. "M. II". Poprzez obwieszczenia i ogłoszenia [...] stycznia 2018 r. Wójt [...] poinformował o możliwości składania wniosków do planu wyznaczając termin na ich składanie do [...] lutego 2018 r. W trakcie wyznaczonego okresu Skarżący wniosku do planu nie złożył. W trakcie dalszych prac planistycznych została przedstawiona w ramach konsultacji społecznych wstępna wersja projektu planu, z którą Skarżący się zapoznał, po czym [...] marca 2018 r. złożył pismo informujące, że obecnie i w przyszłości zamierza swoje działki o nr [...] oraz 250/3 użytkować rolniczo. Zawnioskował też aby teren działek nr [...] oraz 250/3 pozostawić bez żadnego podziału jako rolnych oraz usytuowanie planowanych dróg wewnętrznych na działkach właścicieli, którzy są zainteresowani takimi podziałami, planowaną drogę zbiorczą dla nowopowstałych działek przeznaczyć istniejącą już ul. [...] z ewentualnym jej poszerzeniem. Wniosek został złożony po wymaganym terminie. Zainteresowany został poinformowany, że teren jego działek nie może być przeznaczony na cele rolne. Teren ten w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest wskazany jako obszar zabudowy o funkcjach usługowych. Zgodnie z art. 9 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium są wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych. Jednocześnie ustalono, że w związku z postulatami zainteresowanego z projektu planu zostaną usunięte drogi (wzdłuż ulicy [...]), jednak ulica zbiorcza przecinająca docelowo działkę 250/2, ze względu na jej kluczowe znaczenie dla całego obszaru objętego planem nie zostanie przesunięta zgodnie z sugestią składającego pismo. Wyjaśniono, że jej włącznie do drogi powiatowej i powiązanie z istniejącymi ul. [...] (droga powiatowa) i ul. [...] tworzy główne skrzyżowanie dla całości osiedla przy zachowaniu równomiernych odległości pomiędzy istniejącymi i planowanymi skrzyżowaniami w ciągu drogi powiatowej.

W toku dalszych działań projekt planu został uzgodniony i zaopiniowany, a następnie wyłożony do publicznego wglądu. W dniu [...] czerwca 2020 r. została przeprowadzona dyskusja publiczna, w której m.in. wziął udział I. M., który podważył zasadność przebiegu ulicy oznaczonej symbolami KD-L1, KD-L2 przez teren jego nieruchomości twierdząc, że jej przebieg podzieli jego teren na dwie części, co ograniczy mu jego rolnicze wykorzystanie. Podważył też zasadność usytuowania skrzyżowania z ul. [...] proponując przesunięcie skrzyżowania w rejon ulicy [...]. W terminie przewidzianym ustawą Pan Majewski złożył uwagi do projektu planu, w których podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko jednocześnie je uszczegóławiając. Oprócz uwag I. M. zostały złożone inne uwagi. Po rozpatrzeniu wszystkich uwag W. O. wydał zarządzenie nr [...] z dnia [...].08.2020 r., w którym ustosunkował się do złożonych uwag.

Uwaga I. M. nie została uwzględniona. W uzasadnieniu wskazano, że projektowane drogi są niezbędne dla zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej. Realizacja układu drogowego jest niezbędna dla zapewnienia komunikacji zewnętrznej, musi przy tym uwzględniać interes publiczny wszystkich właścicieli gruntów objętych projektem planu miejscowego oraz zachować właściwy układ komunikacji zbiorczej i lokalnej na terenie gminy. Poinformowano wówczas, że do czasu realizacji dróg, użytkowanie terenu dopuszcza się z zachowaniem funkcji rolnej oraz że realizacja sieci dróg lokalnych będzie następowała wyłącznie dla zrealizowanej inwestycji budowlanej na terenie objętym planem, co pozwala stwierdzić, że będzie następowała w okresie wieloletnim. Niektóre z pozostałych uwag wniesionych do planu zostały rozpatrzone pozytywnie, w związku z czym do projektu planu zostały wniesione odpowiednie korekty, a plan został ponownie wyłożony do publicznego wglądu. W dniu [...] września 2020 r. odbyła się kolejna dyskusja publiczna, w trakcie której I. M. powtórzył swoje uwagi z poprzedniego wyłożenia planu i ponownie wniósł uwagi na piśmie zachowując ustawowy termin. Uwaga I. M. została rozpatrzona negatywnie z podanym uzasadnieniem jak poprzednio.

Po przedstawieniu stosownych dokumentów, Rada Gminy podjęła uchwały o nieuwzględnieniu wszystkich uwag dotyczących projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w M., gmina O. - "M. II", następnie uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r. podjęła uchwałę w sprawie w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w M., gmina O. - "M. II". Przedmiotowy plan został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa K.-P. z 2021 r., poz. 1031 z dnia [...].03.2021 r.

Ustosunkowując się do istoty przedstawionych zarzutów stwierdzono, że są one bezpodstawne. Dostosowanie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do obecnego rolniczego wykorzystania terenu wydaje się nieracjonalne. Plany zagospodarowania określają docelowe przeznaczenie i często są realizowane przez dziesiątki lat, a tereny nadal użytkowane są w sposób dotychczasowy. Jeżeli właściciel terenu nadal zamierza użytkować swój grunt rolniczo to żaden zapis planu mu tego nie zabrania. Plan jedynie daje możliwość zmiany zagospodarowania na warunkach, które są w nim określone. Uchwalony plan miejscowy wyraźnie wskazuje, że na terenach oznaczonych symbolami U/MN jedynie dopuszcza się zabudowę usługową i zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W opracowaniu projektu planu miejscowego omijanie dużej, pond 6-cio hektarowej działki, rozciągającej się wzdłuż głównej ulicy zbiorczej stanowiącej drogę powiatową na długości 500 m, byłoby działaniem krótkowzrocznym i nieuzasadnionym dla struktury komunikacyjnej dla całego założenia urbanistycznego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Podważany przez Skarżącego ciąg ulic oznaczonych symbolami KD-L1 i KD-L2 jest w ocenie organu najważniejszym elementem docelowego powiązania siecią dróg na terenie Gminy O..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem z dnia 21 stycznia 2022 r. poinformowano strony o ograniczeniach w orzekaniu wynikających z przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.). Poinformowano także o zmianie art. 15 zzs? ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020, poz. 1090).

Rozprawa odbyła się na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 8 kwietnia 2022 r. przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie posiedzenia na odległość, wobec wyrażenia zgody przez strony postępowania na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie Dz.U. z 2021 r., poz. 1372, dalej: u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także - zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...].02.2021 r. uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w M., gmina O. - "M. M" (opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa K. - P. z 2021 r, poz. 1031), przy czym skargą objęto jej część w jakiej obejmuje ona swym zakresem obszar miejscowości J., na terenie której znajdują się działki o nr ew. 250/1, 250/2, 250/3, dotyczącym lokalizacji drogi publicznej oznaczonej symbolami KD-L1 oraz KD-L2 w załączniku nr [...] do uchwały (załącznik graficzny), która ma być poprowadzona w części przez działkę nr [...] oraz działkę nr [...] - tereny na załączniku graficznym oznaczone nr [...] MN oraz 52ZP/WS. Skarżący jako właściciel nieruchomości, które są objęte ustaleniami planu co do przebiegu drogi KD-L1 i KD-L2, w oczywisty sposób uzyskuje legitymację skargową w niniejszym postępowaniu.

W konsekwencji, ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17 oraz powołane tam orzecznictwo). Należy jednak mieć na uwadze, że sam fakt naruszenia interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiący podstawę legitymacji skargowej, nie oznacza wystąpienia podstawy do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały. Podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego.

Oceniając w tych kategoriach zasadność skargi należy przytoczyć treść art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz. U. z 2021 r., poz. 741, dalej: u.p.z.p.), zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Istotność naruszenia prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa, zatem nie każde naruszenie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się z zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), określonych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podnieść należy przy tym, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1575/12, "przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów (art. 4 u.p.z.p.), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności (...). Organy planistyczne uchwalając plan, nie naruszają więc norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności." Przy tym, "Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze" (wyrok NSA z 21 marca 2017 r., sygn. II OSK 1656/15).

Do kategorii ustaw ograniczających prawo własności należą niewątpliwie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta stanowi w art. 3 ust. 1, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym, określane jako "władztwo planistyczne". Wyraża się ono w wyłącznej kompetencji rady gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 6 ust. 1 stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a ust. 2 tegoż artykułu, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie. Zestawienie powyższych norm prowadzi do wniosku, iż możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym przepisy planu miejscowego.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd nie dopatrzył się uchybień uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Zarzuty skargi koncentrowały się wokół naruszenia prawa własności w związku z planowanym przebiegiem drogi KD-L1 i KD-L2 i wskazywanymi przez skarżącego dolegliwościami związanymi z utrudnieniami w dotychczasowym sposobie korzystania z nieruchomości tj. utrudnieniami w uprawie rolniczej, a także możliwą zmianą przeznaczenia terenu.

Oceniając ten konkretny zarzut należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Stosownie natomiast do art. 20 ust. 1 u.p.z.p. rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.

Jest to zatem podstawowy element kontroli Sądu - czy organ uchwalając plan nie naruszył wiążącego znaczenia ustaleń studium. W rozpoznawanej sprawie dotyczy to ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy O. obowiązujących w dacie uchwalenia zaskarżonego planu, tj. w brzmieniu ustalonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] listopada 2015 r.

Sąd uznał, że w zaskarżonej uchwale dokonano konkretyzacji postanowień Studium i nie doszło do sprzeczności z jego ustaleniami. Nie stwierdzono w ww. zakresie sprzeczności pomiędzy częścią tekstową i graficzną planu, a część graficzna w sposób czytelny określa przeznaczenie i granice terenu.

W ramach charakterystyki studium wskazano, że odległość z siedziby gminy do centrum sąsiadującego miasta B. nie przekracza 10 km, a bezpośrednie sąsiedztwo B. jest podstawowym uwarunkowaniem rozwoju. Gmina O. od co najmniej kilkudziesięciu lat rozwija się jako gmina podmiejska B. i obecnie jest jedną z najsilniej zurbanizowanych gmin województwa kujawsko-pomorskiego. Wykazuje typowe cechy gminy podmiejskiej, do których zalicza się: szybki przyrost liczby ludności, specyficzne struktury demograficzne i społeczne, wysoka gęstość zaludnienia, wysokie wskaźniki i specyficzna struktura przedsiębiorczości, obecność bardzo dużych miejscowości, duży ruch inwestycyjny (w tym budowlany), małe znaczenie funkcji rolniczej.

Ponadto zwrócić należy uwagę, że jednostki osadnicze (4 jednostki - F, H, L, M, jednostka F dotyczy niniejszej oceny) - obejmują tereny zagospodarowane największych miejscowości gminy, cechujące się dużymi powierzchniami zabudowy mieszkaniowej i dobrym stanem usług publicznych oraz dużą liczbą komercyjnych działalności handlowo-usługowych, jak też dużą liczbą różnego rodzaju działalności gospodarczych. W jednostkach osadniczych nadrzędną funkcją jest funkcja mieszkaniowa. Głównym założeniem rozwoju jest tu kontynuacja obecnego charakteru - to znaczy dalszy rozwój zabudowy mieszkaniowej wraz ze wzmacnianiem potencjału usługowego (usługi publiczne oraz komercyjne), jak też poprawa wyposażenia i standardu przestrzeni publicznych oraz zapewnienie warunków rekreacji. Dopuszcza się rozwój działalności gospodarczych w ramach istniejącego zagospodarowania miejscowości. Warunkiem tworzenia i prowadzenia działalności gospodarczych jest brak ich uciążliwości dla zabudowy mieszkaniowej. Rozwój zagospodarowania określono na bazie zabudowy istniejącej (uzupełnianie, modernizacja, rozbudowa, przekształcenia, rehabilitacja) oraz poprzez zmiany przeznaczenia terenów dotąd wykorzystywanych rolniczo (tereny lokowania zabudowy mieszkaniowej, towarzyszących usług oraz nieuciążliwych działalności gospodarczych - w sposób dostosowany do lokalnych uwarunkowań środowiskowych oraz możliwości obsługi komunikacyjnej). Tereny rolne określono ze wskazaniem docelowego przekształcenia na cel zabudowy mieszkaniowej oraz mieszkaniowej z towarzyszącymi i nieuciążliwymi usługami oraz nieuciążliwymi działalnościami gospodarczymi, natomiast kontynuacja rolniczego wykorzystania ma występować do czasu dokonania przekształceń. Po dokonaniu przekształceń obowiązują kierunki określone dla terenów zabudowy mieszkaniowej oraz mieszkaniowej z towarzyszącymi i nieuciążliwymi usługami oraz nieuciążliwymi działalnościami gospodarczymi. Dotyczy terenów użytkowanych rolniczo, dla których przewiduje się i wskazuje się celowość zmiany przeznaczenia z obecnej działalności rolnej, w związku z prognozowaną dużą presją inwestycyjną (rezerwa rozwojowa w dłuższej perspektywie czasowej). Są to tereny wykorzystywane do działalności rolniczych, które ze względu na ograniczoną przydatność dla prowadzenia efektywnej gospodarki rolnej, a jednocześnie dużą atrakcyjność dla realizacji zabudowy mieszkaniowej, powinny być docelowo przekształcone na cele pozarolnicze (związane z zabudową).

Studium jest dokumentem planistycznym określającym politykę zagospodarowania przestrzennego gminy sporządzanym dla jej całego obszaru i jak już wyżej wskazano, jego ustalenia są wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych. W tym zakresie, Sąd nie dopatrzył się istotnych uchybień w przeprowadzonej procedurze, która poprzedziła uchwalenie miejscowego planu. Ponadto Sąd nie stwierdził naruszenia właściwości organów administracji prowadzących postępowanie w niniejszej sprawie oraz nie doszło w przedmiotowej sprawie do istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu. Wokół tego ostatniego aspektu ogniskowały się zarzuty strony skarżącej i wymaga on szerszego rozwinięcia.

W odniesieniu do wyznaczania nowych dróg w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego i planowanego sposobu zagospodarowania należy ocenić jako zgodne z postanowieniami studium. Określenie nowej funkcji terenu, w oczywisty sposób wymaga dostosowania odpowiedniej infrastruktury drogowej w tym zagęszczenia sieci dróg i dostosowania do nowych potrzeb funkcjonalnych. Wyznaczone w planie miejscowym drogi KD-L1 i KD-L2 zachowują dotychczasowy kierunek przebiegu drogi oraz gwarantują ciągłość układu komunikacyjnego, jego powiązanie z systemem zewnętrznym i zapewnienie obsługi komunikacyjnej obszaru planu miejscowego jak i obszaru sąsiadującego z nim - na wschód od osady F. Ustalanie w planie miejscowym przeznaczenia terenu pod tereny mieszkalnictwa i usług nieuciążliwych oraz tereny komunikacji (drogi lokalne, dojazdowe, wewnętrzne,) jest zgodne z każdą z wyznaczonych w studium funkcji zagospodarowania terenów, ustaloną dla obszarów w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych. Skarżący kwestionuje jednak przebieg drogi KD-L1 i KD-L2 w planie miejscowym oraz odpowiadającej części graficznej planu. Należy jednak podkreślić, że realizowanie układu planistycznego wymaga planowania, które musi odbywać się długofalowo, z uwzględnieniem priorytetów i optymalizacją potrzeb. Rozwój miast wymaga stopniowej rozbudowy infrastruktury, w tym drogowej i należy to mieć na uwadze. Nie narusza to w żaden sposób zasady proporcjonalności, tym samym nie czyni przewagi interesu publicznego nad interesem indywidualnym skarżącego.

Przywołane wytyczne Studium dotyczące terenów jednostki strukturalnej, jak też wytyczne dotyczące wyznaczania terenów pod drogi publiczne zostały w rozważanym zakresie zrealizowane prawidłowo. Oznacza to bezskuteczność argumentów skarżącego zmierzających do zakwestionowania przebiegu drogi. To, że interes skarżącego w jego ocenie mógł być bardziej chroniony przez proponowany przez niego przebieg drogi nie oznacza, że jest wystarczającym argumentem do zakwestionowania planu, skoro z punktu widzenia interesu publicznego a więc mającego walor znacznie szerszy, proponowany przebieg drogi jest bardziej racjonalny i w lepszy sposób w przyszłości zagwarantuje dostęp do drogi nowopowstałych działek o odmiennej funkcji W konsekwencji należało stwierdzić, że Rada nie naruszyła zasad sporządzania miejscowego planu w odniesieniu do działek skarżącego, jeśli chodzi o spełnienie wymogu niesprzeczności miejscowego planu z ustaleniami Studium.

Jeśli zaś chodzi o zarzut przekroczenia granic władztwa planistycznego przez Radę, należy wyjść od tego, że elementem ustawowej definicji prawa własności zawartej w art. 140 Kodeksu cywilnego jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą w określonych granicach. W myśl tego przepisu oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jednym z elementów ograniczających prawo własności są przepisy ustaw.

Co do sposobu skorzystania przez Radę z władztwa planistycznego w przedmiotowej sprawie Sąd uznał za przekonujące argumenty przywołane w zarządzeniu Wójta [...] nr [...] z dnia [...].08.2020 r., w którym ustosunkował się do złożonych uwag, że projektowane drogi są niezbędne dla zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej. Realizacja układu drogowego jest niezbędna dla zapewnienia komunikacji zewnętrznej, musi przy tym uwzględniać interes publiczny wszystkich właścicieli gruntów objętych projektem planu miejscowego oraz zachować właściwy układ komunikacji zbiorczej i lokalnej na terenie gminy. Znalazła się tam również informacja, że do czasu realizacji planowanych dróg, użytkowanie terenu nastąpi z zachowaniem funkcji rolnej oraz, że realizacja sieci dróg lokalnych będzie następowała wyłącznie dla zrealizowanej inwestycji budowlanej na terenie objętym planem, co pozwala stwierdzić, że będzie następowała w okresie wieloletnim.

W pełni uzasadnione pozostaje stanowisko organu administracji, iż dostosowanie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do obecnego rolniczego wykorzystania terenu wydaje się nieracjonalne, bowiem plany zagospodarowania określają docelowe przeznaczenie i często są realizowane przez dziesiątki lat, a tereny nadal użytkowane są w sposób dotychczasowy. Jeżeli właściciel terenu nadal zamierza użytkować swój grunt rolniczo to żaden zapis planu mu tego nie zabrania. Plan jedynie daje możliwość zmiany zagospodarowania na warunkach, które są w nim określone. Uchwalony plan miejscowy wskazuje, że na terenach oznaczonych symbolami U/MN, jedynie dopuszcza się zabudowę usługową i zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W opracowaniu projektu planu miejscowego omijanie dużej, pond 6-cio hektarowej działki, rozciągającej się wzdłuż głównej ulicy zbiorczej stanowiącej drogę powiatową na długości 500 m, byłoby działaniem krótkowzrocznym i nieuzasadnionym dla struktury komunikacyjnej dla całego założenia urbanistycznego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Podważany przez Skarżącego ciąg ulic oznaczonych symbolami KD-L1 i KD-L2 jest najważniejszym elementem docelowego powiązania siecią dróg na terenie Gminy O..

Kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie m.p.z.p. nie może dotyczyć celowości (racjonalności), czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 lipca 2019 r., II SA/Gd 78/19. W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia prawa przy sporządzaniu planu dla opisywanego obszaru i nie można stwierdzić, że doszło do naruszenia zasady proporcjonalności w zakresie ważenia interesu skarżącego z interesem publicznym przy przewidywanym przebiegu drogi KD-L1 i KD-L2.

Skargę zatem należało na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalić, jako nieuzasadnioną.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.