Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 813/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 5, art. 147 par. 1,
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6r ust. 3, ust. 4, art. 3 ust. 1, ust. 2 pkt 3, art. 6c ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1439
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: art. 3 ust. 1 pkt 7, art. 4 ust. 1, ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.
article: par. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1206
law: Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Joanna Borkowska, Protokolant ref. staż. Radosław Fijałkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia rodzaju dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów oraz wysokości cen za te usługi stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Wojewodę [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z [...] stycznia 2020 r. w sprawie określenia rodzaju dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów oraz wysokości cen za te usługi (dalej jako "przedmiotowa uchwała").

W skardze do sądu administracyjnego Wojewoda [...] (dalej też jako "Wojewoda" lub "organ nadzoru"), działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 z późn. zm., dalej jako u.s.g.) oraz art. 13 § 2 i art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości jako niezgodnej z art. 6r ust. 4 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2010 ze zm., zwanej też dalej "ustawą" lub "u.c.p.g.")

W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że zaskarżoną uchwałę podjęto na podstawie art. 6r ust. 4 u.c.p.g. oraz art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. Rada wprowadziła odpłatność za dodatkową usługę w zakresie zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych i zagospodarowania tych odpadów, polegającą na zwiększeniu częstotliwości odbioru szkła i papieru do jednego razu w miesiącu w kwocie [...] zł miesięcznie od osoby zamieszkującej nieruchomość oraz zwiększeniu częstotliwości odbioru papieru do jednego razu w miesiącu w kwocie [...] zł miesięcznie od osoby zamieszkującej nieruchomość . W pierwszej kolejności Wojewoda zwrócił uwagę na definicję pojęcia odpadów komunalnych zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 , poz. 797 ze zm.), wedle której odpadami komunalnymi są również szkło i papier wytworzone w gospodarstwie domowym. Na podstawie art. 6 c ust. 1 u.c.p.g. gminy są obowiązane do zorganizowania odbioru odpadów komunalnych. W zamian za pobraną opłatę gmina zapewnia pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych. Odbiór szkła i papieru następuje w ramach jednej opłaty za ogólny odbiór odpadów komunalnych. Z treści art. 6r ust. 3a ustawy wynika zatem a contrario, że nie jest dopuszczalne ograniczenie ilości pozostałych rodzajów odbieranych odpadów.

Nadto organ nadzoru stwierdził, że skoro w powołanym w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały art. 6r ust. 4 ustawy jest mowa o rodzaju dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, to podjęta na tej podstawie prawnej uchwała nie może dotyczyć usług tożsamych rodzajowo z usługami już określonymi w art. 6r ust. 3 ustawy. Dopiero wyraźne wyłączenie odbioru, w ramach uiszczanej opłaty, pewnej kategorii odpadów komunalnych wskazanych przez ustawodawcę w art. 6r ust. 3a u.c.p.g. może uzasadniać odbiór wyłączonych odpadów jako dodatkową usługę świadczoną przez gminę.

Dalej Wojewoda podkreślił, że rada gminy podejmując przedmiotową uchwałę obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej w art. 6r ust. 4 ustawy, a tym samym regulacje zawarte w uchwale nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem. Nadto organ nadzoru stwierdził, że odbiór szkła i papieru nie stanowi dodatkowej usługi świadczonej przez gminę w zakresie odbioru odpadów komunalnych i nie uprawnia do określenia wysokości opłaty za taką usługę, gdyż odbiór tych odpadów powinien następować w ramach pobieranej przez gminę podstawowej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

W odpowiedzi na skargę Przewodnicząca Rady Gminy wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że ustawa nie definiuje pojęcia usługi dodatkowej. Pozostawia zatem gminie prawo do określania rodzaju usług dodatkowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności.

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Jedną z form naruszenia przepisów prawa jest wydanie aktu prawa miejscowego z przekroczeniem delegacji ustawowej (zob. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Opolu z 4 października 2007 r., sygn. akt II SA/Op 344/07). Akty prawa miejscowego będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), mogą być bowiem stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, które określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji RP). Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Uchwalając akt prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle działać na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie (art. 94 Konstytucji RP), stąd niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych.

Podstawę materialnoprawną uchwały stanowił art. 6r ust. 4 u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kontrolowanej uchwały, zgodnie z którym rada gminy może określić, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, rodzaje dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, sposób ich świadczenia oraz wysokość cen za te usługi.

W celu dokonania prawidłowej wykładni art. 6r ust. 4 ustawy konieczne jest odniesienie się do innych regulacji zawartych w u.c.p.g. bowiem prawidłowa wykładnia wymaga sięgnięcia do systematyki całego aktu oraz reguł w nim zawartych. I tak jako reguła naczelna tego aktu to norma zawarta w art. 3 ust. 1, przewidująca, że utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Gminy w szczególności obejmują wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi (art. 3 ust. 2 pkt 3). Dalej zgodnie z art. 6c ust. 1 u.c.p.g. gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Przy czym rada może postanowić o odbieraniu odpadów od właścicieli nieruchomości, które nie są zamieszkałe, a powstają odpady komunalne. Odbieranie odpadów komunalnych jest odpłatne, bowiem zgodnie z art. 6r ust. 3 ustawy rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. W ramach zatem powyższych regulacji rada odbiera od właścicieli zamieszkałych nieruchomości (oraz w przypadku podjęcia uchwały niezamieszkałych) odpady komunalne.

Ustawa nie definiuje pojęcia odpadów komunalnych, niemniej ze względu na dyspozycję art. 1 a (tj. w sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się przepisy ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach) należy odnieść się do definicji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, zgodnie z którym przez odpady komunalne należy rozumieć odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwie domowym. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o odpadach odpady klasyfikuje się przez ich zaliczenie do odpowiedniej grupy, podgrupy i rodzaju odpadów. Jednocześnie na podstawie delegacji zawartej w art. 4 ust. 3 ustawy o odpadach Minister Klimatu wydał rozporządzenie z 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów. Zgodnie z § 2 odpady dzieli się na dwadzieścia grup, w tym odpady komunalne łącznie z frakcjami gromadzonymi selektywnie i zostały one oznaczone kodem 20 01. W tabeli tego rozporządzenia podano papier i tekturę pod kodem 20 01 01 oraz szkło pod kodem 20 01 02. Bezspornie zatem objęte przedmiotową uchwałą odpady w postaci papieru i szkła stanowią odpad komunalny powstający w gospodarstwach domowych.

Uchwała, którą podejmuje rada na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. jako akt prawa miejscowego reguluje podstawowe zasady świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych w zamian za opłatę. Takimi usługami jest odbieranie takich odpadów komunalnych, jak papier i szkło. Tego rodzaju odpady są objęte zasadniczą uchwałą regulującą sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbioru oraz zagospodarowania odpadów komunalnych.

Kluczową kwestią w sprawie jest zatem ustalenie, czy w świetle obowiązujących przepisów prawa odbiór przez gminę papieru i szkła stanowi tzw. "dodatkową usługę świadczoną przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych", co uprawniałoby gminę do określenia wysokości ceny za taką usługę; czy też co do zasady odbiór takich odpadów komunalnych powinien następować w ramach pobieranej przez gminę opłaty za gospodarowanie (odbiór) odpadów komunalnych.

Przede wszystkim regulamin nie może modyfikować regulacji ustawowych lub nadawać im innego brzemienia. Gmina na podstawie obowiązujących przepisów prawa nie może zwolnić się z wykonywania nałożonych na nią ustawowo obowiązków przez uchwalenie określonego regulaminu. Podstawowym obowiązkiem wynikającym z ustawy jest odbieranie odpadów komunalnych, do których zaliczają się m.in. papier i szkło. Odbiór zatem tych odpadów nie może stanowić co do zasady usługi dodatkowej. Mieści się on generalnie w pojęciu odpadów komunalnych. Na podstawie zaś art. 6c ust. 1 ustawy gminy są obowiązane do zorganizowania odbioru odpadów komunalnych, a więc papieru i szkła od właścicieli nieruchomości. Za taką działalność gmina pobiera opłatę. A zatem w zamian za opłatę gmina zapewnia właścicielom nieruchomości odbiór wszystkich odpadów komunalnych. Wynika to wprost z art. 6r ust. 2d ustawy (vide wyroki NSA z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 1493/18 i z 30 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1978/15).

Tymczasem na podstawie art. 6r ust. 4 ustawy, rada gminy może podjąć uchwałę, której przedmiotem są dodatkowe usługi, tj. usługi wykraczające ponad standardowe (podstawowe), określone w uchwale wydanej na podstawie art. 6r ust. 3 ustawy. Ustawodawca nie sprecyzował o jakie dodatkowe usługi chodzi, a jedynie wskazał na trzy elementy, które powinny być przedmiotem uchwały, tj. rodzaje dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów (pierwszy) oraz sposób ich świadczenia (drugi), a także wysokość cen za te usługi dodatkowe (trzeci). Niemniej analiza wszystkich regulacji zawartych w u.c.p.g. nie pozwala na objęcie tą uchwałą tych odpadów, które podlegają uchwale podejmowanej na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g.

Z tych względów zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.