Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2793/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1 i par. 2 pkt 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit b i c, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 105 par. 1 oraz art. 138 par. 1 pkt 2 i par. 2, art. 7, art. 77 par. 1, 2 i 4, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 36a ust. 1, 5 pkt 1, 2, 5, 6,7 ust. 6
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 11 lipca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Dorota Chobian Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] i K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 sierpnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 263/15 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 263/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Poznaniu oddalił skargę [...] (dalej także: Spółka) na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WWINB) w Poznaniu z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak ustalił to sąd wojewódzki, Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia [...] kwietnia 1999 r., nr [...] udzielił J. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie atrialnej na terenie działki nr [...], położonej w Poznaniu przy ul. [...]. Pozwolenie na budowę zostało przeniesione decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. na rzecz "[...]. Przedmiotowy budynek jest od 2005 r. użytkowany jako zespół gabinetów lekarskich, mieszcząc 6 takich gabinetów, recepcję i pomieszczenia pomocnicze. Przystąpienie do użytkowania budynku nastąpiło w okresie, gdy właścicielem nieruchomości była spółka "[...]". Inwestycja formalnie nigdy nie została zakończona. Właścicielem wyżej opisanej nieruchomości (od 2008 r.) była K. B., przy czym pozwolenie na budowę nigdy nie zostało na nią przeniesione. Aktualnie budynek wynajmowany jest firmie "[...]" Sp. z o.o. w Poznaniu, która prowadzi w nim działalność w zakresie świadczenia usług medycznych (od 2005 r.).

Jak dalej wskazano w wyroku w dniu 9 lutego 2012 r. została zawarta pomiędzy K. B. a [...]umowa przewłaszczenia nieruchomości na zabezpieczenie (w formie aktu notarialnego nr Rep. [...] sporządzonego przez notariusza D. R.), w wyniku której własność nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położoną w Poznaniu przy ul. [...] przeszła na Spółkę, co zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...] w dniu 16 marca 2012 r.

W odniesieniu do przedmiotowego obiektu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) dla Miasta Poznania w dniu 2 lipca 2009 r. wszczął postępowanie w sprawie istotnego odstąpienia od projektu budowlanego (zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego). W czasie prowadzenia postępowania naprawczego, Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...] odmówił wnioskodawcy – K. B. ustalenia warunków zabudowy, wskazując że wnioskowana zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie atrialnej na niepubliczny zakład opieki zdrowotnej nie kontynuuje funkcji mieszkaniowej obiektów budowlanych znajdujących się w obszarze analizowanym oraz nie będą zapewnione pełne potrzeby parkingowe. Ostateczną decyzją SKO w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] decyzja Prezydenta Poznania została utrzymana w mocy. Wyrokiem z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Po 868/11 WSA w Poznaniu oddalił skargę wniesioną na powyższą decyzję SKO w Poznaniu przez K. B., zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1521/12 oddalił w tej sprawie skargę kasacyjną.

Następnie PINB dla Miasta Poznania decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nałożył na K. B. obowiązek: doprowadzenia wyżej wymienionego budynku do funkcji mieszkalnej poprzez zaniechanie działalności w zakresie świadczenia usług medycznych i wykonania przeróbek umożliwiających użytkowanie obiektu jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego; sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (trzech egzemplarzy) uwzględniającego zmiany wynikające z czynności i robót budowlanych wymienionych w pkt 1 oraz rozwiązania zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" przyjętego uchwałą Rady Miasta Poznania z dnia 7 czerwca 2011 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623, z późn. zm., uPb). Na wykonanie ww. obowiązków organ wyznaczył stronie termin 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. WWINB działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r., Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: K.p.a.) uchylił zaskarżoną odwołaniem przez K. B. decyzję PINB dla Miasta Poznania z dnia [...] stycznia 2012 r. i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb nałożył na K. B. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia decyzji projektu budowlanego zamiennego dostosowującego istniejący budynek zespołu gabinetów lekarskich do funkcji budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Skargę do WSA w Poznaniu na powyższą decyzję WWINB z dnia [...] marca 2012 r. wnieśli K. B. i [...], domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji.

W oddalającym skargę wyroku z dnia 19 lipca 2012 r., II SA/Po 405/12, WSA w Poznaniu stwierdził, że sprawa dotyczy postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb, a wykonanie robót budowlanych (podczas realizacji obiektu), które zmieniają zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części stanowi istotne odstępstwo w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 6 uPb. Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie organy prawidłowo ustaliły, iż miało miejsce istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i na podstawie powyższych prawidłowych ustaleń słusznie zakwalifikowały stan faktyczny jako wyczerpujący dyspozycję przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb. Sąd stwierdził, że w sprawie miały miejsce istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i w omawianym trybie mogły być nałożone obowiązki na tę stronę postępowania jako właścicielkę nieruchomości, na której posadowiony jest budynek objęty postępowaniem naprawczym.

Następnie Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną K. B. i Spółki uchylając wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2851/12, powyższy wyrok sądu pierwszej instancji z dnia 19 lipca 2012 r. Sąd kasacyjny stwierdził, że zasadniczym dla rozstrzygnięcia sprawy okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 52 uPb w zw. z art. 155 § 1 i 2, art. 156, art. 157 § 1 i 2, art. 158 Kodeksu cywilnego, a także art. 2, art. 5, art. 6 ust. 1, 2 , 3, art. 8, art. 29 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r., Nr 124, poz. 1361, z późn. zm.), polegający na uznaniu za prawidłowe nałożenie obowiązków na K. B., która nie jest podmiotem, na który mogą być nałożone obowiązki z zaskarżonej decyzji (właścicielem, inwestorem lub zarządcą obiektu budowlanego). Dla oceny prawidłowości kontrolowanej decyzji organu II instancji okoliczność, że organ ten nie wiedział o zmianie właściciela nieruchomości nie ma znaczenia, gdyż błąd co do osoby, do której kieruje się decyzję administracyjną, ma charakter obiektywny i jest niezależny od stopnia zawinienia organu, a skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną postępowania stanowi wadę kwalifikowaną decyzji, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. W wyroku kasacyjnym stwierdzono, że nakaz określony w art. 51 uPb wprawdzie w pierwszym rzędzie powinien być bowiem kierowany do inwestora, jednakże nie ma możliwości nałożenia obowiązków określonych w tym przepisie na inwestora, który utracił tytuł prawny do obiektu. Nie można zatem orzec na podstawie art. 51 uPb, adresując decyzję wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu.

WSA w Poznaniu ponownie rozpoznając sprawę, wyrokiem z dnia 19 września 2014 r., II SA/Po 763/14, uchylił zaskarżoną decyzję WWINB z dnia [...] marca 2012 r., określił że zaskarżona decyzja nie może być wykonana i zasądził od organu na rzecz skarżących K. B. i [...] zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu tego wyroku sąd wojewódzki wskazał, że skarga okazała się zasadna. Zasadnicze jednak znaczenie dla rozpoznania skargi miał fakt, iż w sprawie orzekał Naczelny Sąd Administracyjny. Wobec tego zastosowanie znajduje art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - Ppsa), w myśl którego wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawę przekazano, pozostaje związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny odnośnie adresata obowiązku nakładanego na podstawie art. 51 uPb.

Wskazano, że skoro nie jest możliwe jednoznaczne rozstrzygnięcie, czy organ nadzoru budowlanego prawidłowo zastosował w sprawie art. 52 uPb, gdyż nie został w pełni wyjaśniony stan faktyczny pozwalający na weryfikację trafności ustalenia przez organ osoby zobowiązanej do wykonania obowiązków nałożonych na podstawie przepisów art. 51 uPb, należało uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Wobec tego przedwczesna byłaby ocena, czy organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały w sprawie inne przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 4 oraz art. 36a ust. 6 uPb.

W wyroku II SA/Po 763/14 zalecono, aby ponownie rozpatrując sprawę przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w celu ustalenia podmiotów, które w realiach niniejszej sprawy i na dzień wydawania decyzji przez organ odwoławczy mogą być adresatami decyzji wydawanej na podstawie art. 51 § 1 uPb oraz w celu ustalenia statusu K. B. pod względem jej uprawnień do władania obiektem budowlanym, który jest przedmiotem postępowania naprawczego.

Zaskarżoną następnie decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] WWINB, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił decyzję PINB dla miasta Poznania z dnia [...]stycznia 2012 r. w całości i sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Organ II instancji wezwał K. B. do wyjaśnienia czy włada obiektem budowlanym położonym przy ul. [...] w Poznaniu, ale wzywana nie odpowiedziała na pismo. Wskazano dalej w tej decyzji, że kwestia prawidłowego adresata decyzji podejmowanej w trybie art. 51 uPb została podniesiona w wyrokach wydanych przez sądy administracyjne w sprawie. Organ odwoławczy wskazał, że PINB dla miasta Poznania rozpatrując ponownie sprawę prawidłowo oznaczy adresata obowiązku, a obowiązek określi zachowując spójność pomiędzy osnową decyzji, a jej uzasadnieniem. PINB dla Miasta Poznania winien odnieść się również do poprawności ustalenia stron postępowania.

Skargę na powyższą decyzję wniosła [...] reprezentowana przez pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji WWINB z dnia [...] marca 2015 r. i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36a ust. 1, 5 i 6 uPb poprzez uznanie, że przy budowie budynku przy ul. [...] w Poznaniu nastąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego decyzją Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] kwietnia 1999 r. o pozwoleniu na budowę, podczas gdy układ funkcjonalny budynku został zaakceptowany przez projektanta. Nadto zarzucono naruszenie prawa procesowego tj. art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji PINB dla miasta Poznania z dnia [...] stycznia 2012 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji zamiast wydania decyzji o uchyleniu decyzji tego organu i umorzeniu postępowania administracyjnego, albowiem brak było podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art.36a ust. 1 i 5 uPb.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem IV SA/Po 263/15 skarga została oddalona.

W motywach tego wyroku WSA w Poznaniu stwierdził, że organ odwoławczy wykonał wytyczne zawarte w uprzednio wydanym w granicach tej sprawy wyroku i wobec ustalenia, że K. B. nie ma tytułu prawnego, ani nie włada nieruchomością, uchylił decyzję organu I instancji przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania celem prawidłowego określenia adresata obowiązku. Sąd miał na względzie fakt, że K.B. nie odpowiedziała na wezwanie organu. Również organ ustalił, że "[...]" Spółka z o.o. także nie posiada interesu prawnego w sprawie.

Sąd wojewódzki podniósł, że w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. sąd ten dokonał oceny dodatkowych aspektów występujących w sprawie. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny uchylając powyższy wyrok wskazał wyłącznie na kwestię, kto ma być adresatem decyzji, eksponując błędne ustalenie stanu faktycznego. Również w wyroku z dnia 19 września 2014 r. WSA w Poznaniu wyłącznie skoncentrował się na kwestii adresata decyzji wskazując, iż uchybienia procesowe uniemożliwiają kontrolę merytoryczną. Sąd wojewódzki podkreślił, że związany jest tymi wytycznymi, stąd też zgodzono się z wywodami decyzji organu II instancji, że ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji prawidłowo oznaczy adresata obowiązku, a obowiązek określi zachowując spójność pomiędzy osnową decyzji, a uzasadnieniem. Również poprawnie organ ustali strony postępowania.

Skargą kasacyjną – reprezentowanych przez pełnomocnika – K.B. i [...] zaskarżono w całości ww. wyrok i na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa zarzucono zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie:

1) prawa materialnego - art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36a ust. 1, 5 i 6 uPb poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż przy budowie budynku przy ul. [...] nastąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, decyzją nr [...]Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] kwietnia 1999 r., o pozwoleniu na budowę, podczas, gdy układ funkcjonalny budynku został zaakceptowany przez projektanta.

Na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa strony zarzucają zaskarżonemu wyrokowi sądu pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c, art. 151 Ppsa w zw. z art. 105 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a. poprzez oddalenie skargi i nie uchylenie zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji pomimo, że decyzja ta i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (w przypadku, gdyby sąd pierwszej instancji nie naruszył ww. przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, to sprawa zostałaby zakończona wyrokiem o uchyleniu zaskarżonej decyzji), tj. art. 105 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a. przez uchylenie decyzji nr [...] PINB dla Miasta Poznania z dnia [...] stycznia 2012 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zamiast wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania administracyjnego, które to naruszenie przepisów postępowania przez organy administracji miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (przy braku tych naruszeń zostałaby wydana przez organ odwoławczy decyzja o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania),

2) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c, art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, 2 i 4, art. 80 K.p.a. w zw. z art. 36a ust. 1, 5 pkt 1, 2, 5, 6, 7 ust. 6 uPb, poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, że inwestor dokonał istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego polegającego na zmianie układu funkcjonalnego budynku, które to naruszenie przepisów postępowania przez organy administracji miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (przy braku tych naruszeń zostałaby wydana przez organ odwoławczy decyzja o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania).

Skarżący kasacyjnie wnoszą o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 26 sierpnia 2015 r. i przekazanie sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania wg norm przepisanych, rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżących podnosi, że organy administracji obu instancji dokonały wadliwych ustaleń faktycznych, uznając iż inwestor dokonał istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego polegającego na zmianie układu funkcjonalnego budynku, tymczasem odstępstwo w zakresie układu funkcjonalnego budynku nie stanowi istotnego odstępstwa w świetle art. 36a ust. 1 i 5 uPb.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania wywodzono, że organ odwoławczy – w sytuacji, gdy nie można było stwierdzić, iż doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a ust. 1 i 5 uPb – winien uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i umorzyć w całości postępowanie w sprawie. Ponadto wskazano, że organy obu instancji prowadziły postępowanie dowodowe z istotnym naruszeniem przepisów prawa i w związku z tym dokonały błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Przywołując wybrane orzeczenia sądów administracyjnych oraz stanowiska nauki procesu administracyjnego odnośnie obowiązków organów w zakresie postępowania dowodowego wskazano, że organy obu instancji dokonały wadliwego ustalenia odnośnie dokonania istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, koniecznym jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba, zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien, wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu. Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Trafnie WSA w Poznaniu rozpoznając skargę Spółki eksponował, że był w sprawie związany wytycznymi zawartymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2851/12 oraz tego sądu z dnia 19 września 2014 r., II SA/Po 763/14. Tym ostatnim wyrokiem nakazano organowi odwoławczemu podjęcie uzupełniającego postępowania dowodowego w celu ustalenia podmiotów, które w realiach tej sprawy mogą być adresatami decyzji wydawanej na podstawie art. 51 § 1 uPb oraz w celu ustalenia statusu K. B. pod względem jej uprawnień do władania obiektem budowlanym, który jest przedmiotem postępowania naprawczego. Poprawnie wskazano, że takie postępowanie uzupełniające organ odwoławczy podjął, a wobec ustalenia że K. B. nie włada nieruchomością, uchylił decyzję organu I instancji do ponownego rozpoznania. Podkreślono przy tym, że K. B. nie zadośćuczyniła wezwaniu organu odwoławczemu w powyższym aspekcie.

W tych okolicznościach nie są usprawiedliwione zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a to: art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c, art. 151 Ppsa w zw. z art. 105 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a. poprzez oddalenie skargi i nie uchylenie zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji oraz przepisów art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c, art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, 2 i 4, art. 80 K.p.a. w zw. z art. 36a ust. 1, 5 pkt 1, 2, 5, 6, 7 ust. 6 uPb poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, że inwestor dokonał istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Przedmiotem kontroli sądu wojewódzkiego była decyzja tzw. kasacyjna połączona ze zwrotem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wydanie decyzji opartej o art. 138 § 2 K.p.a. sprowadza się do oceny przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji w odniesieniu do tego, czy "decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Cyt. przepis stanowi, że "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Kasacyjna decyzja sprowadza się zatem do tego, że organ drugiej instancji uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Decyzja kasatoryjna organu administracji państwowej charakteryzuje się ponadto tym, że kończy ona postępowanie odwoławcze, utrzymując jednocześnie stan sprawy w toku, albowiem postępowanie administracyjne nadal się toczy. Jest ona z tej racji decyzją czysto procesową, "międzyinstancyjną", nie załatwia sprawy co do istoty.

Zaskarżony wyrok w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiada prawu, skoro trafnie przyjęto, że organ odwoławczy zastosował się do wytycznych zawartych w prawomocnych wyrokach wydanych w granicach tej samej sprawy. Skoro nie ulega wątpliwości, że K. B. nie mogła być adresatem decyzji nakazowej podjętej na podstawie przepisów art. 51 uPb, to decyzję organu I instancji należało uchylić. W świetle wyroku II SA/Po 763/14 nie zapewniono także w postępowaniu przed organem I instancji Spółce [...] udziału, dopuszczając się uchybień przepisów procesowych. W tych okolicznościach uzasadnione było wydanie decyzji przez WWINB w Poznaniu na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., a w konsekwencji oddalenie skargi na zaskarżoną decyzję.

Zarzuty naruszeń przepisów procesowych w skardze kasacyjnej pozostają poza tym w pewnej sprzeczności. Skoro zarzuca się błędne ustalenia faktyczne odnośnie prawidłowości stwierdzeń w aspekcie dokonanych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, to nie można zarazem – przy wadliwym określeniu w decyzji I instancji adresata decyzji nakazowej – oczekiwać od organu odwoławczego decyzji podjętej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w sprawie. Te okoliczności będzie musiał prawidłowo i z udziałem właściwego podmiotu dokonać organ I instancji.

W konsekwencji nieskuteczny jest zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36a ust. 1, 5 i 6 uPb wskutek błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania. WSA w Poznaniu w zaskarżonym wyroku nie przesądzał tej kwestii, a wobec uchybień procesowych podtrzymał w istocie stwierdzenie zawarte w wyroku II SA/Po 763/14, że kontrola merytoryczna jest przedwczesna.

Skoro podstawy skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.