Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 149/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 44 c ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 124
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii - tekst jednolity
article: art. 27 c ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2011 nr 212 poz 1263
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.), Protokolant asystent sędziego Krzysztof Caliński, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 15 lipca 2014 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nakazania zaprzestania działalności w lokalu [...] na czas 3 miesięcy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...]Nr [...] D. Państwowy

Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W.., po rozpatrzeniu odwołania M.M. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W.. z dnia 7 października 2013 r., Nr 5856/13, wydanej na podstawie art. 27 c ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.) w związku z art. 44 c ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r. poz. 124) oraz art. 104 § 1 i 108 k.p.a. w sprawie nakazania zaprzestania prowadzenia działalności w lokalu L. przy ul. [...] we W.. na czas 3 miesięcy, tj. do dnia 6 stycznia 2014 r. - działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt ustawy Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 138 § 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu 7 października 2013 r. upoważnieni przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W.. w asyście funkcjonariuszy Wydziału Kryminalnego Komendy Miejskiej Policji we W.. przeprowadzili kontrolę sanitarną w obiekcie pn. L. przy ul. [...] we W.., w którym działalność gospodarczą prowadzi M.M. zam. we W.. przy ul. [...] Przedmiotowa kontrola została przeprowadzona w związku z informacją otrzymaną dnia 10 września 2013r. od D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W.., ponowioną pismem z dnia 2 października 2013r., znak HP.[...], dotyczącym przeprowadzenia kontroli w zakresie przestrzegania, wytwarzania/wprowadzania do obrotu środków zastępczych w ww. obiekcie.

Podczas kontroli przeprowadzonej w obecności przedstawiciela właściciela ww. obiektu – M. J. R., stwierdzono produkty w saszetkach wykonanych ze szczelnie zgrzanej folii, co, do których zaistniało podejrzenie, że stanowią środki zastępcze o następujących nazwach:

- "SI Turbo imitacja" w ilości 5 sztuk,

- "M" w ilości 15 sztuk,

- "GIE-ES M" w ilości 10 sztuk,

- "G-Y" w ilości 41 sztuk,

- produkty bez etykiety (saszetki z zawartością) w ilości 8 sztuk.

Z przeprowadzonych czynności kontrolnych sporządzono protokół kontroli sanitarnej nr [...]z dnia 7 października 2013 r.

Podczas owej kontroli przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W.. w oparciu o przepis art. 29 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej dokonali zabezpieczenia ww. produktów, poprzez wydanie na podstawie art. 117 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - ustnego polecenia o zabezpieczeniu i ich odebraniu jako rzeczy ruchomej. Z powyższej czynności sporządzono protokół odebrania rzeczy ruchomej nr [...]z dnia 7 października 2013 r.

Także w dniu 7 października 2013r. do akt sporządzono dwie adnotacje służbowe: o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nakazania M.M., prowadzącemu działalność gospodarczą w lokalu pn. L. przy ul. D.we W.. wstrzymania wprowadzania do obrotu i zatrzymania ww. produktów co, do których zaistniało podejrzenie, że stanowią środki zastępcze oraz o odstąpieniu od zapewnienia stronie czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, w tym odstąpienia od zawiadomienia o wszczęciu postępowania, ponieważ załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo zdrowia i życia ludzkiego.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we W.. w dniu 7 października 2013r. powołując się na przepis art. 27 c ust. 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku z art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, wydał decyzję nr 5857/13 wstrzymującą wprowadzanie do obrotu przez M.M. w obiekcie pn. L. przy ul. [...] we W.. produktów pn. "SI Turbo imitacja", "M", "GIE-ES M", "G-Y", produkty bez etykiety (saszetki z zawartością), co do których zachodzi uzasadnione podejrzenie, że stanowią zagrożenie dla zdrowia ludzi, na czas 18 miesięcy - niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa, tj. do dnia 6 kwietnia 2015r. Powyższą decyzją organ I instancji dokonał zatrzymania ww. produktów. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Tego samego dnia, czyli 7 października 2013r., w związku z wydaniem opisanej wyżej decyzji przez organ I instancji, tenże sam organ działając w oparciu o przepis art. 27 c ust. 3 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku z art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, wydał opisaną na wstępie decyzję nr 5856/13 nakazującą M. M. zaprzestanie prowadzenia działalności w obiekcie pn. L. przy ul. [...] we W.., w którym wprowadzane do obrotu były produkty pn. "SI Turbo imitacja", "M", "GIE-ES M", "G-Y", produkty bez etykiety (saszetki z zawartością), a co do których zachodzi uzasadnione podejrzenie, że stanowią zagrożenie dla zdrowia ludzi, na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia - 3 miesięcy, tj. do dnia 6 stycznia 2014 r. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Od powyższej decyzji z dnia 7 października 2103r. nakazującej zaprzestanie prowadzenia działalności w obiekcie pn. L. przy ul. [...] we W.., pełnomocnik M.M. - adwokat R. M. złożył odwołanie, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie nadanego jej rygoru natychmiastowej wykonalności.

Strona w odwołaniu zarzuciła :

- naruszenie przepisu art. 27 c ust. 3 pkt 2 w związku z art. 27 c ust.1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (mylnie określonych jako art. 28 c ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 28 c ust.1 ustawy), poprzez nakazanie zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej, w sytuacji, gdy z samych ustaleń organu wynika, że domniemane zagrożenie dla zdrowia ludzi nie występuje w lokalu z uwagi na zabezpieczenie środków objętych zainteresowaniem organu i ich brak w lokalu, przy jednoczesnym prowadzeniu działalności gospodarczej w innym lokalu nie zagrażającym zdrowiu ludzi,

- naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 k.p.a. i 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji pomimo braku wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a w tym przy braku realnych podstaw do przyjęcia, że zatrzymane środki stanowią zagrożenie zdrowia ludzi, przy jednoczesnym domniemaniu wydania decyzji przed przeprowadzeniem kontroli, której to dopiero wyniki miały być podstawą jej wydania,

- naruszenie przepisu art. 108 § 1 k.p.a. poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, w sytuacji gdy brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, iż jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia ludzkiego,

- bezpodstawne przyjęcie przez organ kontrolujący, iż strona podejmowała czynności polegające na wprowadzaniu do obrotu zatrzymanych produktów poprzez ogólny dostęp do lokalu, charakter lokalu oraz jego otwarcie przez 24 h.

Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W.. nie uwzględnił odwołania, akcentując w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, że podstawę prawną wydanej w sprawie decyzji stanowił przepis art. 27 c ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej zastosowany w związku z art. 44 c ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii.

Organ odwoławczy stwierdził, że mając na uwadze przesłanki wymienione w art. 44c ust.1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, należy przyjąć, iż wystarczającą przesłanką do skorzystania z kompetencji określonych w art. 27 c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w stosunku, co do których zachodzi podejrzenie, że są środkami zastępczymi, jest samo wprowadzanie do obrotu środka, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym. W okolicznościach badanej sprawy zaistniało takie uzasadnione podejrzenie, że zatrzymane produkty o następujących nazwach: "SI Turbo Imitacja", "M", "GIE-ES M", "G-Y", produkty bez etykiety (saszetki z zawartością) mogą stanowić środki zastępcze, Okoliczność ta stanowi wystarczającą przesłankę do zastosowania sankcji z art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zw. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Podstawą do zaistnienia takiego uzasadnionego podejrzenia stanowiło ujawnienie w toku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 7 października 2013r. w obiekcie funkcjonującym jako salon gier, faktu przechowywania w metalowej szafie, do której dostęp miał przedstawiciel właściciela obiektu, produktów o ww. nazwach. Sposób opakowania powyższych produktów a to: brak oznakowań informujących o ich składzie oraz miejsce ich przechowywania wskazywał, iż mogą być środkami zastępczymi. Organ dodał przy tym, że produkty zabezpieczone u strony tj.: "SI Turbo Imitacja", "M", "GIE-ES M", "G-Y", były już przedmiotem innych postępowań administracyjnych prowadzonych przez organy P.I.S..

Nadto organ podkreślił, że w trakcie przedmiotowej kontroli stwierdzono, iż pod ladą przy której przedstawiciel właściciela skontrolowanego obiektu obsługiwał klientów salonu gier, znajdowały się dokumenty z odręcznie zapisanymi nazwami ww. podejrzanych produktów oraz ich cenami, a także odręczne rozliczenie stanu kasy. Powyższe dokumenty stanowią o możliwości nabywania przez potencjalnych klientów opisanych wyżej (zakwestionowanych przez organ) produktów w tym obiekcie, a tym samym o wprowadzaniu do obrotu produktów, co, do których istnieje uzasadnione podejrzenie, że są środkami zastępczymi.

Zdaniem organu II instancji, powyższe ustalenia były wystarczającym dowodem, by organ I instancji decyzją z dnia [...] r., Nr [...] wstrzymał wprowadzanie do obrotu i zatrzymał przedmiotowe produkty na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa, a następnie kolejną decyzją z dnia [...] nr [...] nakazał zaprzestania na czas określony prowadzenia działalności w obiekcie - L. przy ul. [...] we W...

Zdaniem organu, w/w decyzja o nakazaniu zaprzestania prowadzenia działalności w obiekcie, służącym wprowadzaniu podejrzanych produktów do obrotu, wydana na mocy art. 27 c ust. 3 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku z art. 44 c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, jest konsekwencją wydania decyzji o wstrzymaniu wprowadzania do obrotu tych produktów na podstawie art. 27 c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zw. z art. 44 c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.

Oznacza to, że prawidłowym było zastosowanie przez organ I instancji wobec strony odwołującej się nakazu zaprzestania prowadzenia przez nią działalności w ww. obiekcie na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące. Nakaz zaprzestania prowadzenia działalności wydano w ramach przysługującego organowi uprawnienia wynikającego z treści cyt. wyżej art. 27c ust. 3 pkt 2 ustawy. Uprawnienie to stanowi środek służący usunięciu potencjalnego zagrożenia, mającego na celu zapobieżenie przed wprowadzeniem do obrotu nowych produktów, które mogą stanowić środki zastępcze, a nie tych które już zostały zatrzymane. "Usunięcie zagrożenia" o którym stanowi art. 27 c ust. 3 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej to przerwanie łańcucha dostawców i odbiorców środków zastępczych. Przerwa w działalności obiektu handlowego może bowiem skutecznie zarówno uniemożliwić przyjmowanie na stan magazynowy nowych środków zastępczych, jak i dalsze ich odsprzedawanie.

W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 27 c ust. 3 pkt 2 w związku z art. 27 c ust. 1ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest w ocenie organu niezasadny.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu, a mianowicie do braku realnych podstaw do przyjęcia, iż zatrzymane środki stanowiły zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, organ stwierdził, że przepis art. 27c ust. 1 omawianej ustawy, poprzez odesłanie zawarte w art. 44c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, znajduje jedynie "odpowiednie" zastosowanie.

Użycie formuły "odpowiedniego" stosowania oznacza, że art. 27c ust. 1 ustawy nie stosuje się wprost, ale z modyfikacjami odpowiadającymi charakterowi i celowi regulacji, która odsyła do tego przepisu.

Mając na względzie powyższe oraz przesłanki wymienione w art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, należy w ocenie organu przyjąć, że wystarczającą przesłanką do skorzystania z kompetencji określonych w art. 27 c ust. 1 ustawy o P.I.S. w stosunku do substancji co, do których zachodzi podejrzenie, iż stanowią one środki zastępcze, jest samo wprowadzanie do obrotu środka, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym. Za zbyteczne natomiast uznać należy dodatkowe stwierdzanie czy zachodzi uzasadnione podejrzenie, iż substancje te stanowią zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Ta ostatnia przesłanka byłaby bowiem aktualna tylko wtedy, gdyby art. 27 c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej miał być stosowany wprost, nie zaś odpowiednio. Gdyby natomiast art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej miałby być stosowany wprost włącznie z obowiązkiem badania zatrzymanych produktów, mającym na celu stwierdzenie stwarzania przez nie zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego, to zupełnie nieuzasadnione byłoby czynienie jakiegokolwiek odesłania w tym zakresie w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii. Art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej znajdowałby bowiem wówczas zastosowanie wprost na mocy samego brzemienia przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i wyrażonych w nich przesłanek skorzystania z określonych tam kompetencji.

Zdaniem organu, decyzje wydawane na podstawie 27 c ust. 1 i ust. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku z art. 44c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, z zasady mają charakter prewencyjny i wydawane są już w przypadku "uzasadnionego podejrzenia", że produkt stanowi środek zastępczy. Podejrzenie to nie wymaga potwierdzenia zawartego w wynikach badań zatrzymanych produktów, mających na celu stwierdzenie bądź nie stwarzania przez nie zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego. Co więcej z samej treści art. 27c ust. 1 w zw. z art. 44c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii wynika, że powyższe decyzje winny być wydawane w czasie poprzedzającym wykonanie badań zatrzymanych produktów.

W związku z powyższym w ocenie organu II instancji postępowanie przeprowadzone przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W.. w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych z punktu widzenia przesłanek do zastosowania wobec strony odwołującej się nakazu zaprzestania prowadzenia działalności w obiekcie L. przy ul. [...] we W.., zostało przeprowadzone zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną m.in. w art. 7 k.p.a. Decyzja została wydana w sposób prawidłowy pod względem prawnym i merytorycznym, nienaruszający zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, wynikającej z art. 8 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 108 § 1 k.p.a. poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, w sytuacji gdy brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, iż jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia ludzkiego, organ stwierdził, że z wymienionego przepisu wynika, że nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest dopuszczalne między innymi wtedy, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego. W ocenie organu, sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. W przypadku gdyby decyzji organu I instancji nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności, strona odwołująca się, do chwili kiedy decyzja stałaby się ostateczna, mogłaby nadal prowadzić działalność w skontrolowanym obiekcie - L. przy ul. D. we W.., a tym samym istniałoby realne zagrożenie wprowadzania do obrotu nowych produktów, które mogą stanowić środki zastępcze. Zagrożenie dla zdrowia stwarzane przez środki zastępcze jest natomiast zjawiskiem powszechnie znanym, mającym potwierdzenie w szeroko podawanych do publicznej wiadomości przypadkach zatruć po zażyciu produktów stanowiących środki zastępcze. Zatem organ I instancji słusznie przyjął, że zagrożenie, jakie wynika z podejrzenia wprowadzenia do obrotu produktów mogących stanowić środki zastępcze, stanowi przesłankę do zastosowania powyższego przepisu ze względu na konieczność ochrony zdrowia lub życia ludzi. Z powyższych względów, zarzut dotyczący naruszenia art. 108 k.p.a. , organ uznał także za niezasadny.

Z kolei w kwestii domniemania wydania przez organ I instancji decyzji przed przeprowadzeniem kontroli, której to dopiero wyniki miały być podstawą do jej wydania, na co dowodem ma być zapis w protokole kontroli nr [...] z dnia 7 października 2013r., cyt. "decyzją PPIS we W.. dn.[...] r. kontrolowany lokal zostaje zamknięty..." organ II instancji stwierdził, że czynności kontrolne nie są elementem postępowania administracyjnego (jurysdykcyjnego), ale czynnościami je poprzedzającymi (por. uzasadnienie wyroku WSA w Olsztynie z dnia 26.11.2009r., sygn.akt I SA/Ol 591/09, LEX nr 558757). Z tego też względu umieszczenie omawianej adnotacji w protokole nie może być bezpośrednią podstawą zarzutu odwołania, gdy zaś sposób przeprowadzenia kontroli może być przedmiotem skargi powszechnej określonej w art. 227 k.p.a. Równocześnie organ odwoławczy podkreślił, że umieszczenie wyżej cytowanej adnotacji w opisanym wyżej protokole kontroli przeprowadzonej w obiekcie L. przy ul. [...]we W.., nie podważa w żaden sposób wiarygodności ustaleń faktycznych poczynionych w jej trakcie, a zatem brak jest podstaw, by podważać moc dowodową powyższego protokołu z kontroli.

W kolejnej kwestii podnoszonej przez odwołującego się, a dotyczącej przyjęcie przez organ, iż strona podejmowała czynności polegające na wprowadzaniu do obrotu zatrzymanych produktów, organ odwoławczy podkreślił, że w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 7 października 2013 r. w obiekcie - L. przy ul. [...]we W.. stwierdzono przechowywanie w metalowej szafie, do której dostęp miał przedstawiciel właściciela obiektu, produktów, co do których zaistniało podejrzenie, że stanowią środki zastępcze. Miejsce przechowywania przedmiotowych produktów w ocenie organu świadczy o tym, iż strona miała świadomość, że wprowadza do obrotu środki zakazane, które nie powinny znaleźć się w ofercie sprzedaży, a nie jak twierdzi strona postępowania o tym, że nie były one przedmiotem oferty sprzedaży. Ponadto brak innych racjonalnych powodów, dla których strona mogłaby przechowywać taką ilość produktów w tego typu lokalu, niż w celu wprowadzania do obrotu. Dodatkowo z doświadczenia życiowego oraz wiedzy nabytej podczas prowadzonych dotychczas postępowań w sprawach dotyczących nadzoru nad środkami zastępczymi wynika, iż w lokalach, w których prowadzona jest tego typu działalność można nabyć środki zastępcze. W związku z powyższym należy uznać za zasadne, iż organ I instancji stwierdził, że lokalizacja, dostępność i charakter prowadzonej działalności w ww. obiekcie może świadczyć o tym, iż w przedmiotowym lokalu wprowadzane są środki zastępcze do obrotu. W ocenie organu II instancji wystarczającym potwierdzeniem faktu wprowadzania do obrotu przedmiotowych produktów przez odwołującego się są dokumenty z odręcznie zapisanymi nazwami ww. podejrzanych produktów oraz ich cenami, a także odręczne rozliczenie stanu kasy odnalezione i zatrzymane w trakcie poczynionych czynności kontrolnych pod ladą, przy której przedstawiciel właściciela skontrolowanego obiektu obsługiwał klientów salonu gier. Powyższe dokumenty stanowią o możliwości ich nabycia w obiekcie przez potencjalnych klientów.

W konsekwencji powyższych ustaleń, organ odwoławczy stwierdził, że dokonana ocena stanu faktycznego sprawy znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7 i art. 77 k.p.a. Została ona w sposób spójny, logiczny i zgodny z wiedzą wywiedziona w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Dokonana ocena mieści się również w granicach swobodnej oceny dowodów. Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W.. orzekł zatem jak wyżej.

Skargę do tut. Sądu na powyższą decyzję wniósł M.M., prowadzący działalność gospodarcza pod nazwą: "z siedzibą we W..", zarzucając :

1) Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 27c ust. 3 pkt 2 oraz art. 29 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (zwanej dalej P.I.S.), w związku z przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, ze zm. - dalej p.e.a.), polegające na utrzymaniu w mocy decyzji naruszającej prawo z uwagi na fakt jej istnienia w obrocie prawnym jako środek zabezpieczający, tj. nakazujący zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego, w sytuacji braku podstaw do wydania takiej decyzji oraz pominięciu ustawowego obowiązku zastosowania właściwych przepisów ustawy p.e.a.,

b) art. 27c ust. 3 pkt 2 w związku z art. 27 ust. 1 P.I.S., poprzez nakazanie przez organ I instancji zaprzestania przez skarżącego prowadzenia działalności gospodarczej przez okres 3 miesięcy, w sytuacji, gdy z samych ustaleń ww. organu wynikało, że domniemanie zagrożenie dla zdrowia ludzi nie występuje w lokalu, z uwagi na zabezpieczenie środków objętych zainteresowaniem organu i ich brak w lokalu, przy jednoczesnym prowadzeniu działalności gospodarczej w innym przedmiocie (nie lokalu - jak wskazał w uzasadnieniu organ II instancji), niezagrażającym zdrowiu ludzi, co nie zostało dostrzeżone przez organ odwoławczy, który w konsekwencji sam dopuścił się tego naruszenia.

2. Naruszenie przepisów postępowania, a to:

a) art. 7 k. p. a., art. 77 § 1 k. p. a. i art. 80 k. p. a. poprzez niewystarczające zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a przede wszystkim na jego dowolnej, a nie swobodnej ocenie i nie podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie charakter prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej w lokalu przy ul. [...]we W.., a przede wszystkim brak jakiegokolwiek wyjaśnienia istnienia "zagrożenia bezpieczeństwa zdrowia lub życia", w sytuacji gdy organ I instancji inną decyzją wstrzymał wprowadzanie do obrotu wskazanych produktów oraz zatrzymał je na czas 18 miesięcy;

b) art. 7 k. p. a. i art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez organ I instancji pomimo braku wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w tym przy braku realnych podstaw do przyjęcia, iż zatrzymane środki stanowią zagrożenie dla zdrowia ludzi, przy jednoczesnym domniemaniu wydania innej decyzji przez organ I instancji przed przeprowadzeniem kontroli, której to dopiero wyniki miały być podstawą do jej wydania, co nie zostało dostrzeżone przez Dolnośląskiego Państwowego Inspektora Sanitarnego, który w konsekwencji sam dopuścił się tego naruszenia;

c) art. 10 § 1 k. p. a. oraz art. 81 k, p. a. poprzez nie zapewnienie skarżącemu możliwości czynnego udziału w postępowaniu na etapie wyjaśniającym, a przede wszystkim poprzez brak zawiadomienia (poinformowania) skarżącego o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego i innych materiałów przed wydaniem decyzji, w szczególności poprzez przeprowadzenie kontroli w sposób niezgodny z przepisami i powoływanie się na czynności dokonane w stosunku do osoby przebywającej w lokalu i nie związanej żadnym stosunkiem prawnym ze skarżącym, a nie w stosunku do kontrolowanego, co nie zostało dostrzeżone przez Dolnośląskiego Państwowego Inspektora Sanitarnego, który w konsekwencji sam dopuścił się tego naruszenia;

d) art. 108 k. p. a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przez organ I instancji i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, mimo braku istnienia jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, iż jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia ludzkiego, co nie zostało dostrzeżone przez organ odwoławczy, który w konsekwencji sam dopuścił się tego naruszenia;

e) art. 28 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 k. p. a. poprzez niewłaściwe oznaczenie strony w decyzjach organu I instancji jako podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą wskazaną przez ten organ, w sytuacji gdy prawidłowe oznaczenie powinno odnosić się do faktycznej nazwy prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej i zgodnie z informacją dostępną w CEIDG, co nie zostało również dostrzeżone przez organ odwoławczy, który w konsekwencji sam dopuścił się tego naruszenia.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uwzględnienie skargi oraz stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, jak również stwierdzenie nieważności poprzedzającej jej decyzji organu I instancji z dnia[...].,[...].

Ewentualnie w przypadku stwierdzenia przez Sąd braku przesłanek do stwierdzenia nieważności zakwestionowanych decyzji, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak również uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...]r., [...], wnosząc równocześnie o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W bardzo obszernym uzasadnieniu skargi, skarżący odnosząc się do pierwszego zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazał, że zastosowanie działań władczych, określonych w art. 27c ust. 3 pkt 1 i 2 P.I.S., tj. zatrzymanie produktu oraz nakazanie zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące, aczkolwiek uzależnione jest od uprzedniego wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, czyli decyzji o wstrzymaniu wytwarzania lub wprowadzania do obrotu lub nakazaniu wycofania produktów z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, jednak nie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Ustawodawca w ust. 3 określił osobne czynności organu, które służyć mają zabezpieczeniu skutecznego wykonania rozstrzygnięcia decyzyjnego, o którym mowa w ust. 1 art. 27c i osiągnięcia określonego w tej normie prawnej celu ustawodawcy. Zdaniem skarżącego w ust. 3 art.27 c ustawy nie przewidziano formy decyzji administracyjnej. Zgodnie natomiast z normą art. 29 ww. ustawy, zatrzymanie produktów, czy też czasowe nakazanie zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach (art. 27c ust. 3 pkt 1 i 2) winno nastąpić w trybie stosownych przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, w przypadku gdyby uznać za zasadne działanie organu I instancji – to w ocenie skarżącego zaistniały określone wyżej przesłanki obligujące właściwego państwowego inspektora sanitarnego do przeprowadzenia postępowania zabezpieczającego określonego w art. 29 P.I.S. Z cytowanych przepisów bowiem wynika, że przed rozstrzygnięciem, w drodze decyzji, zagadnień głównych, co do stwierdzenia czy kwestionowane produkty stwarzają zagrożenie zdrowia i życia ludzi, w szczególności czy stanowią środki zastępcze, organy inspekcji sanitarnej mogą dokonać zabezpieczenia produktu na czas trwania postępowania wstępnego wywołanego na podstawie art. 27c ust. 1, ewentualnie aż do ostatecznego rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 27c ust.6 ustawy. Postępowanie o zabezpieczeniu nie jest bowiem przesadzającym o tym czy dany produkt jest/nie jest produktem stwarzającym zagrożenie zdrowia i życia ludzi. Jego cel to niewprowadzanie/wstrzymanie wprowadzania do obrotu środka, co do którego takie wątpliwości istnieją, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia (vide wyrok NSA z 25 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1327/09, publ. CBOSA).

Na marginesie skarżący zauważył, że egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki określone w art. 2 p.e.a., w tym obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego (art. 2 pkt 1 pkt 10 p.e.a.). Nadto zgodnie z art. 20 § 1 pkt 4 i § 2 p.e.a., właściwy kierownik powiatowej inspekcji jest organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym wynikających z wydawanych w zakresie swojej właściwości decyzji i postanowień.

Zdaniem skarżącego, powyższe prowadzi do wniosku, że odrębną sprawą pozostaje wydanie decyzji, o której mowa w art. 27c ust. 1 P.I.S., a odrębną kwestię stanowi zabezpieczenie jej wykonania, polegające między innymi na zatrzymaniu produktów czy też nakazaniu zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach (art. 27c ust. 3) zgodnie z dyspozycją art. 29 ustawy. W tym też zakresie winny mieć zastosowanie przepisy działu IV p.e.a. regulujące postępowanie zabezpieczające. Skarżący wskazał, że właściwą formą dokonania przez organ egzekucyjny zabezpieczenia wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym nie jest wszczynanie i prowadzenie postępowania administracyjnego, zakończonego wydawaniem decyzji administracyjnej, w rozumieniu art. 104 k.p.a., lecz zarządzenie zabezpieczenia, o którym mowa w art. 156 § 1 p.e.a., zawierające obligatoryjnie wskazane tam elementy. Podobnie w tym zakresie wypowiedział się WSA w Bydgoszczy w uzasadnieniu do swojego wyroku z 17 października 2013 r. Sygn. akt II SA/Bd 470/13 (publik. w CBOSA).

Co do drugiego zarzutu prawa materialnego, skarżący zauważył, że w art. 27c i art. 29 ustawy, ustawodawca wskazał wiele form władczej ingerencji właściwych państwowych inspektorów sanitarnych, zarówno w drodze wydania decyzji administracyjnych, jak również innych aktów lub czynności faktycznych (patrz uzasadnienie powyżej). W ust. 3 pkt 2 art. 27c ww. ustawy przewidziano, że w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, właściwy państwowy inspektor sanitarny nakazuje zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące. Właściwy organ wydając decyzję w tym przedmiocie zobligowany jest określić jednoznacznie w rozstrzygnięciu decyzji jaki czas uznał za niezbędny do wykonania niezbędnych i koniecznych w przypadku danych produktów badań i oceny. W przypadku tego nakazu mamy zatem do czynienia z nakazem terminowym, a wskazany w omawianym ustawie okres jest okresem maksymalnym na jaki można nakazać zaprzestania prowadzenia działalności, z uwagi na obawę, czy też pierwotne podejrzenie, nie okazało się uzasadnionym. Przepis ten ma zapewnić pewność obrotu gospodarczego, tzn. podmiot prowadzący działalność handlową nie może zostać ograniczony nie tylko w obrocie innymi produktami, lecz także nie może też zostać pozbawiony pomieszczenia na zbyt długi okres, ponieważ mogłoby to doprowadzić go do znacznych strat i nieuzasadnionych ograniczeń w swobodzie prowadzenia działalności gospodarczej. Powyższą normę prawna należy ponadto wykładać w ten sposób, iż zaistnienie przesłanek jej zastosowania, w okolicznościach konkretnej sprawy, nie zawsze będzie oznaczało konieczność i prawidłowość zastosowania maksymalnego dopuszczonego przez ustawodawcę okresu - czyli 3 miesięcy.

W niniejszej sprawie organ I instancji w decyzji nakazał zaprzestanie prowadzenie działalności gospodarczej przez skarżącego na 3 miesiące tj. do dnia 6 stycznia 2014r. W tym zakresie w istocie brak jest uzasadnienia takiego rozstrzygnięcia i motywów, jakimi kierowały się odpowiednio organ I instancji i organ odwoławczy, uznając, że do zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego potrzebny jest okres, aż 3 miesięcy, co stanowi naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Skoro inną decyzją wstrzymano wprowadzanie do obrotu produktów będących obiektem zainteresowania organu oraz zatrzymano je na potrzeby przeprowadzania oceny i badań w zakresie ich bezpieczeństwa, to nakazanie w takiej sytuacji skarżącemu zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej na jakikolwiek czas stanowi naruszenie prawa i miało wyłącznie na celu funkcję represyjną w stosunku do skarżącego i pomijało zupełnie cel przepisu umożliwiającego wydanie tej decyzji. Odnosząc się bowiem do okoliczności sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie wynika na czym ma polegać trwanie stanu zagrożenia w sytuacji zabezpieczenia środków. Uzasadnienie decyzji powołuje się na nie występujące w ustawie sformułowanie, a mianowicie, iż nakazanie zaprzestania działalności następuje z uwagi na "uzasadnione podejrzenie, że w/w produkty stanowią zagrożenie dla zdrowia ludzi, ponadto jest to uzasadnione słusznym interesem publicznym". Organ administracji nie działa zatem w oparciu o dyspozycję normy rangi ustawowej, a dowolnie wprowadza hipotezę, iż może wydać określoną decyzję z uwagi na "zagrożenie dla zdrowia ludzi" oraz "słuszny interes publiczny". Z uwagi, że takie przesłanki nie znajdują się w katalogu podstaw trzeba uznać, że decyzja jest bezzasadna. Ponadto analiza normy art. 27c wskazuje, że nakazanie zaprzestania działalności może nastąpić, jeżeli prowadzenie tej działalności może prowadzić do zagrożenia. Skoro zaś w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której - pomijając słuszność tego ustalenia - domniemane zagrożenie miało być wytworem substancji znajdującej się w zamkniętych saszetkach, które zostały w całości zabezpieczone i odebrane. W sytuacji zatem, w której zabezpieczone substancje nie znajdują się w przedmiotowym lokalu, to nie ma żadnej podstawy do przyjęcia, że prowadzenie w nim działalności gospodarczej stanowi zagrożenie dla życia ludzi. Podkreślenia wymaga fakt, że działalność skarżącego jest określona i dotyczy m. in. prowadzenia lombardu. A zatem nie jest związana z produkcją bądź sprzedażą określonych środków. Te same argumenty przemawiają za brakiem podstaw do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wymagalności, tym bardziej, że środki zostały wycofane ze obrotu i zabezpieczone na podstawie decyzji z [...]r. , sygn.[...].

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa procesowego tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. skarżący wskazał, że w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego organ jest obowiązany przestrzegać przepisów wymaganych procedurą administracyjną, w tym wynikających z niej tej tzw. zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Do naczelnych zasad postępowania administracyjnego należy m.in. zasada dążenia do prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a., obligująca do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do jej załatwienia przy uwzględnieniu zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony nadto nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Uzupełnienie powyższego obowiązku zostało skonkretyzowane w art. 77 § 1 k.p.a., na mocy którego organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W tym miejscu wypada zauważyć, że ustalenia faktyczne mogą zostać uznane za poddane przez organ dowolnej ocenie, co prawda w materiale dowodowym, ale nie w pełni kompletnym, czy też nie do końca rozpatrzonym. Wobec tego organ oceniając zgromadzony materiał dowodowy na podstawie jego całokształtu oraz rozpatrzony w sposób wyczerpujący (art. 80 k.p.a.) zostaje zwolniony z zarzutu dowolności, bowiem właśnie takie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego, warunkują wydanie decyzji o przekonującej treści. (por.wyrok SN z 23.11.1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS z 1995 nr 7, poz. 83).

Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy, skarżący stwierdził, że organ II instancji rozpoznając odwołanie dokonał dowolnej analizy materiału dowodowego. Władcze działania organu I instancji pozostawały w sprzeczności z obowiązującymi zasadami k.p.a., czego nie dostrzegł organ II instancji. W szczególności nie zostało dostrzeżone przez organ II instancji, że w treści protokołu z 7 października 2013r. widnieje informacja, że czynności (pomimo ich przeprowadzenia we wczesnych godzinach) kontrolne niejako były przeprowadzone po wydaniu decyzji, która jak wynika z jej uzasadnienia została wydana po ich przeprowadzeniu i odnosi się ewidentnie do produktów zatrzymanych i ujawnionych w treści ww. protokołu kontrolnego.

W dalszej części skargi , skarżący powołując przepis art. 10 § 1 k. p. a, stwierdził, że organ I instancji przed wydaniem decyzji nie tylko nie poinformował skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału w sprawie oraz zgłoszenia żądań (art. 81 k.p.a.), ale przede wszystkim przeprowadził kontrolę w sposób niezgodny z przepisami i powoływał się w swojej decyzji na czynności dokonane w stosunku do osoby przebywającej w lokalu oraz nie związanej żadnym stosunkiem prawnym ze skarżącym, a nie w stosunku do kontrolowanego. Okoliczność ta jest istotna z uwagi na fakt uniemożliwienia skorzystania przez skarżącego z przysługujących mu praw w zakresie dopuszczalności kwestionowania czynności kontrolnych w formie stosownego sprzeciwu, na złożenie, którego nie miał możliwości wobec braku obecności w lokalu podczas kontroli.

Marginalnie skarżący podniósł, że organ I instancji, w toku niniejszego postępowania niewłaściwie oznaczył stronę jako adresata decyzji, w szczególności odnosi się to do wskazania nazwy prowadzonej przez stronę działalności gospodarczej. Prawidłowe oznaczenie nazwy prowadzonej działalności gospodarczej przez skarżącego to:{...}, a nie L. M.M.. Uchybienie to nie zostało również dostrzeżone przez Dolnośląskiego Państwowego Inspektora Sanitarnego, który w konsekwencji utrzymując w mocy decyzję organu I instancji sam dopuści się tego naruszenia.

Mając na uwadze powyższe, skarżący stwierdził, że wydanie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji o utrzymaniu w mocy opisanej wyżej decyzji organu I instancji z powołaniem się na przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., stanowi naruszenie, a które uchybienie miało istotny wpływu na wynik przedmiotowej sprawy.

W odpowiedzi na skargę D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując stanowisko w sprawie, organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutami skargi, prezentując w tym względzie szczegółową argumentację.

Podczas rozprawy w dniu 15 lipca 2014r. przed tut. Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, pełnomocnik organu oświadczył, że decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W.. z dnia [...]., Nr [...]o wstrzymaniu wprowadzeniu do obrotu przez M.M. określonych decyzją produktów na czas 18 miesięcy, niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa, tj. do dnia 6 kwietnia 2015r. oraz orzekająca zatrzymanie tychże produktów na czas wyżej określony jest decyzją ostateczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną dalej p.p.s.a. /t.j. Dz. U. z 2012r., poz.270/, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 p.p.s.a.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 p.p.s.a. nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Stosując przedstawione wcześniej kryteria oceny, Sąd w pierwszej kolejności ocenił prawidłowość zastosowania przy załatwianiu sprawy przepisów postępowania administracyjnego. Przepisy te rzutują bowiem na prawidłowość ustalonego stanu faktycznego, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego.

Przeprowadzona w powyższym zakresie kontrola pozwala na stwierdzenie, że wniesiona skarga nie mogła zostać uwzględniona, jako że uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w razie istnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy /art. 145 § 1 p.p.s.a./. Takie zaś wady i uchybienia nie występują w niniejszej sprawie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest opisana wyżej decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [....]Nr [...]- nakazująca skarżącemu – M. M. zaprzestanie prowadzenia działalności w lokalu pn.L. przy ul.D. we W.. na czas 3 miesięcy, tj. do 6 stycznia 2014r.(pkt 1) oraz nadająca decyzji rygor natychmiastowej wykonalności (pkt 2).

Niewątpliwe jest w sprawie, że podstawę prawną wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia stanowił przepis art.27c ust.3 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.) w związku z art.44c ust.1 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2013r., poz.267), a także przepis art.104 § 1 k.p.a. oraz art.108 k.p.a.

Wskazać przy tym także należy, że w myśl przepisu art.1 w/w ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Państwowa Inspekcja Sanitarna powołana jest do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, gdy katalog sposobu realizacji tych zadań nie ma charakteru zamkniętego - co wynika z użytego w tym przepisie sformułowania "w szczególności".

Niewątpliwe jest w niniejszej sprawie, że uprawnienie do wydania w niniejszej sprawie decyzji związane jest z unormowaniami w/w ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 tejże ustawy, przeciwdziałanie narkomanii realizuje się m.in. przez działalność zapobiegawczą, ograniczanie szkód zdrowotnych i społecznych, zwalczanie niedozwolonego obrotu, wytwarzania, przetwarzania, przerobu i posiadania substancji, których używanie może prowadzić do narkomanii.

Z kolei przepis art. 44b tej ustawy zakazuje wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych. Środek zastępczy zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, to substancje pochodzenia naturalnego lub syntetycznego w każdym stanie fizycznym lub produkt, roślina, grzyb lub ich część, zawierające taką substancję, używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych.

Natomiast pojęcie " wprowadzanie do obrotu", to udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych (art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii).

Zgodnie z art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

I tak zgodnie z przepisem art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy.

Niesporne jest w sprawie, że cyt. wyżej przepis art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, stanowił podstawę wydania przez organ I instancji decyzji z dnia [...], Nr [..], orzekającej wstrzymanie wprowadzania do obrotu przez M.M. w obiekcie pn. L. przy ul. [...]we W.. produktów pn. "SI Turbo imitacja", "M", "GIE-ES M", "G-Y", produkty bez etykiety (saszetki z zawartością), co do których zachodziło uzasadnione podejrzenie, że stanowią zagrożenie dla zdrowia ludzi, na czas 18 miesięcy - niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa, tj. do dnia 6 kwietnia 2015r. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W niniejszej sprawie istotny jest natomiast przepis ust.3 w/w art.27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z którym w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, właściwy państwowy inspektor sanitarny: zatrzymuje produkt (pkt 1); nakazuje zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia nie dłuższy niż 3 miesiące (pkt 2).

Z przytoczonego wyżej przepisu art.27c ust.3 pkt 2 ustawy jednoznacznie wynika, że przesłanką (warunkiem) do wydania decyzji o nakazaniu zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia nie dłuższy niż 3 miesiące (pkt 2), jest poprzedzające ją wydanie decyzji w oparciu o przepis art. 27c ust. 1 omawianej ustawy, a co w niniejszej sprawie miało miejsce.

Podkreślić przy tym także należy, że treść przytoczonego wyżej przepisu art.27 c ust.3 pkt 2 ustawy nie pozostawia organowi swobody w wydaniu decyzji w tym względzie, a wręcz przeciwnie postanowienia tegoż przepisu nakładają wręcz obowiązek jej wydania.

W świetle powyższych ustaleń, stwierdzić należy, że zasadnie wydano decyzję nakazującą skarżącemu zaprzestania prowadzenia działalności w określonym tamże lokalu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, jako wydaną w ramach przysługującego organowi uprawnienia (obowiązku) wynikającego z cyt. wyżej art. 27c ust. 3 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Nawiązując do zarzutów skargi podnieść należy, że samo zatrzymanie podejrzanych produktów, co nastąpiło w trakcie kontroli w dniu 7 października 2013r. i znalazło swoje odzwierciedlenie w opisanej wyżej ostatecznej decyzji organu I instancji z dnia[...]., Nr [...](wydanej w oparciu o przepis art.27c ust.1 i ust.3 pkt 1 ustawy) , nie niweczy zagrożenia dla zdrowia oraz życia i przez to nie czyni bezprzedmiotowymi dalej idących działań organu, gdyż – tak jak podkreślił to organ odwoławczy, samo przedmiotowe zatrzymanie nie uniemożliwiało prowadzenia dalszej sprzedaży kolejnych partii tego produktu.

Zważyć należy, że cyt. wyżej przepis art.27c ust.3 pkt 2 ustawy, stanowiący materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie kwestionowanych decyzji, przyznał organowi kompetencję ( wręcz nałożył tym przepisem obowiązek) do nakazania zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiekcie służącym wprowadzaniu produktu do obrotu - na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, maksymalnie na 3 miesiące.

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji w pkt 1 decyzji nakazał zaprzestanie prowadzenia działalności przez skarżącego w opisanym wyżej lokalu na czas 3 miesięcy, tj. do 6 stycznia 2014r. Wprawdzie organ ten nie uzasadnił motywów, jakimi kierował się ustalając maksymalny, dopuszczony przez ustawodawcę okres czasu zaprzestania działalności, a związany z czasem niezbędnym do usunięcia zagrożenia, jednak wadliwość ta nie może rzutować na ocenę legalności decyzji, z tej to przede wszystkim przyczyny, że wyznaczony przez organ okres czasu mieści się w granicach przewidzianych w cyt. wyżej art.27c ust.3 pkt 2 ustawy.

Nadto przekonywujący jest argument organu odwoławczego, że nakaz zaprzestania prowadzenia działalności określony w art. 27c ust. 3 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowi środek służący usunięciu potencjalnego zagrożenia, mającego na celu zapobieżenie przed wprowadzeniem do obrotu nowych produktów, które mogą stanowić środki zastępcze, a nie tych, które już zostały zatrzymane. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że " usunięcie zagrożenia", o którym stanowi art. 27 c ust. 3 pkt 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej polega m.innymi na przerwaniu łańcucha dostawców i odbiorców środków zastępczych, gdzie przerwa w działalności obiektu handlowego może skutecznie uniemożliwić przyjmowanie na stan magazynowy nowych środków zastępczych, jak i dalsze ich odsprzedawanie.

Istotne jest przy tym, iż jak wynika z porównania treści omawianego przepisu art. 27 c ust. 3 pkt 2 ustawy z przepisem art.27c ust.3 pkt 1 ustawy, przedmiotowe działanie (nakaz) stosuje się niezależne od zatrzymania środków zastępczych, wykrytych w dniu kontroli. Nakaz ów ma bowiem na celu zapobieżenie wprowadzaniu do obrotu nowych środków zastępczych, a nie tych, które już zostały zatrzymane.

Ustosunkowując się do zarzutu skargi co do braku podstawy do wydania przedmiotowej decyzji administracyjnej, podkreślić należy, że procesowe pojęcie decyzji wywodzi się z art. 104 w powiązaniu z art. 105, 107 i art. 1 pkt 1 k.p.a. (J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, wydanie 11, s. 400). Stosownie do tych przepisów wydanie decyzji jest formą załatwienia sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a. decyzje rozstrzygają sprawy co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. W świetle powołanych przepisów za decyzję administracyjną można uznać takie oświadczenie woli organu administracji, które wywiera skutki prawne w sferze stosunku materialnoprawnego (najczęściej administracyjnego) bądź w sferze stosunku administracyjnego procesowego (B. Adamiak: Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 46-50). Skutki materialnoprawne polegają na ukształtowaniu, zmianie lub wygaśnięciu stosunku administracyjnoprawnego, co oznacza przyznanie stronie określonego uprawnienia lub nałożenie obowiązku bądź też stwierdzenie istnienia określonego uprawnienia lub obowiązku (J. Jendrośka, J. Borkowski, R. Orzechowski, A. Zieliński: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1985, s. 326-327). Decyzja w znaczeniu materialnym oznacza kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający sprawę konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 1988 r. sygn. akt III AZP 1/88, OSPiKA 1989, nr 3, poz. 59).

W związku z powyższym należy stwierdzić, że gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, a jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, lecz nie określają w sposób jednoznaczny formy jej rozstrzygnięcia, to należy przyjąć, jak trafnie uczyniły orzekające w niniejszej sprawie organy, iż powinna być ona załatwiona w drodze decyzji administracyjnej. Odwołać się w tym miejscu do prezentowanego przez Trybunał Konstytucyjny stanowiska, zgodnie z którym, cyt.: "Jeżeli (...) istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że powinna być ona załatwiona w drodze decyzji administracyjnej, skoro ustalono, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie może zaistnieć sytuacja, że w przepisach ustawy określono właściwość organu administracji publicznej do załatwiania określonej kategorii spraw administracyjnych, a sprawy te nie mogłyby być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił wprost formy rozstrzygnięcia" (por. wyrok T.K. z dnia 14 czerwca 2005 r. sygn. akt P 18/03 - OTK-A 2005, nr 6, poz. 63).

Mając na uwadze powyższe, należy przyjąć, że niniejsza sprawa jest sprawą administracyjną, a bezpośrednie władcze działanie organu wywołuje określony skutek prawny. Zatem formą załatwienia tej sprawy jest decyzja administracyjna, jako akt administracyjny stanowiący przejaw woli organu administracji publicznej, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę określonej osoby w postępowaniu unormowanym przez przepisy procedury administracyjnej.

Z tego to także względu, Sąd nie podziela zarzutu skarżącego o naruszeniu przez organy przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz.1015), ponieważ wbrew twierdzeniu skarżącego, przepisy tej ustawy nie miały w niniejszej sprawie zastosowania.

Powoływanie się skarżącego na przepis art.29 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej z zarzutem pominięcia tego przepisu przez orzekające w niniejszej sprawie organy nie jest zasadne z tej to przede wszystkim przyczyny, że po pierwsze przepis ten jedynie upoważnia państwowych inspektorów sanitarnych do podjęcia określonych działań w formie zabezpieczenia, czyli daje możliwość, gdy zastosowany do wydania w niniejszej sprawie decyzji przepis art.27c ust.3 pkt 2 omawianej ustawy nakłada na organ obowiązek wydania przedmiotowego nakazu, gdy tylko zostaje wydana decyzja na podstawie art.27c ust.1 ustawy .

Po drugie, podniesiony przez skarżącego zarzut związany z pominięciem w/w art.29 ustawy , miałby ewentualnie rację bytu w postępowaniu w sprawie wydanej decyzji w oparciu o przepis art.27c ust.1 ustawy, gdzie organ I instancji w wydanej decyzji z dnia 7 października 2013r. z powołaniem się na przepis art.27c ust.1 orzekł w pkt 1 o wstrzymaniu przez skarżącego wprowadzenia do obrotu określonych w sentencji produktów, a w pkt 2 orzekł o zatrzymaniu zabezpieczonych w protokole odebrania rzeczy ruchomej na okres 18 miesięcy, niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa. Jednakże decyzja ta nie jest przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu.

Również Sąd nie podziela zarzutu o niezasadnym nadaniu kwestionowanej w niniejszym postępowaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Niesporne jest w sprawie, że podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowił art. 108 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony.

W okolicznościach niniejszej sprawy słusznie przyjęły organy, że zagrożenie, jakie wynika z wprowadzenia do obrotu produktów mogących stanowić środki zastępcze (art.4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii), stanowi przesłankę, o której mowa we wskazanym przepisie, tj. konieczność ochrony zdrowia lub życia ludzi, a podjęte rozstrzygnięcie pozwoli na szybkie i skuteczne wyeliminowanie tego zagrożenia, zwłaszcza, że art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu (...),. uprawnia organ do odpowiedniego stosowania przepisu art.27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w sytuacji, gdy zachodzi tylko podejrzenie, że produkty są środkami zastępczymi.

Zważyć przy tym również należało, że lokal w którym skarżący prowadził działalność gospodarczą był lokalem ogólnie dostępnym i w momencie kontroli, jak i zabezpieczania produktów prowadził działalność (był otwarty – czynny ), gdy nadto zabezpieczone inne dowody w kontrolowanym lokalu (odręczne notatki, rozliczenia), wskazują, że dochodziło do udostępniania zakwestionowanych przez organy produktów osobom wchodzącym do tego lokalu w celu zakupu jakichkolwiek produktów. Sąd tym samym w pełni podziela stanowisko organów, że wystąpiła okoliczność określona w art.44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii tj. wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym.

W ocenie Sądu nie są także zasadne podniesione w skardze zarzuty dot. naruszenia przepisów proceduralnych, z tej to przede wszystkim przyczyny, że wbrew stanowisku strony skarżącej, organy obu instancji prowadząc w niniejszej sprawie postępowanie prowadziły je zgodnie z wymogami wynikającymi z przepisów art.7 i 77 § 1 k.p.a., dokonując ustaleń faktycznych w oparciu o wszystkie dowody i dokumenty będące w ich posiadaniu. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że organy naruszyły obowiązek zebrania wyczerpującego materiału dowodowego. Organy dopełniły obowiązek wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w stopniu niezbędnym do rozstrzygnięcia, ustalając istotne dla sprawy okoliczności.

Dodatkowo na uwagę przy tym zasługuje działanie organu odwoławczego, który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – wbrew twierdzeniom skarżącego, odniósł się szczegółowo do podniesionych przez skarżącego w odwołaniu zarzutów, dokonując wszechstronnej oceny i analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, co pozostaje w zgodzie z zapisem art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, brak zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W.. oraz uznanie okoliczności faktycznych za udowodnione mimo uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się, co do przeprowadzonych dowodów, stwierdzić należy, że w/w organ I instancji nie uchybił powyższym przepisom, a które to uchybienie mogłoby ewentualnie stanowić podstawę określoną w art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a..

W myśl bowiem art. 10 § 2 k.p.a., organy administracji publicznej mogą odstąpić od zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego w przypadku, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego. W niniejszej sprawie taka okoliczność zaistniała, ze względu na uzasadnione podejrzenie wprowadzania do obrotu przez stronę środków zastępczych, które mogą stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Z akt sprawy wynika, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we W.. zgodnie z art. 10 § 3 k.p.a., utrwalił w aktach sprawy, w drodze adnotacji służbowej z dnia 7 października 2013r. przyczyny odstąpienia od zasady ustanowionej w art. 10 § 1 k.p.a., wskazując, że sprzedawane produkty mogą stanowić niebezpieczeństwo dla zdrowia ludzi. W ocenie Sądu odstępstwo to było zasadne, albowiem podejrzenie wprowadzania do obrotu środków zastępczych pociąga za sobą podejrzenie zagrożenia przez te produkty zdrowia lub życia. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że faktem powszechnie znanym, mającym potwierdzenie w szeregu podanych do publicznej wiadomości przypadkach zatruć na skutek zażycia środków zastępczych.

Wskazać przy tym należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte zostało, iż zarzut naruszenia art.10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, a co w niniejszej sprawie nie ma miejsca (por. postanowienie NSA z dnia 22 marca 2012r., sygn.akt II GSK 431/12, publ. LEX nr 1145527) .

Również w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma istotnego znaczenia zarzut skarżącego kwestionujący oznaczenie strony. Trafne jest bowiem stwierdzenie organu odwoławczego, że stroną zgodnie z art. 29 k.p.a. był i pozostaje M.M. jako osoba fizyczna, z tej to przyczyny, że stosownie do w/w art.29 k.p.a. zdolność występowania w postępowaniu administracyjnym jako strony mają osoby fizyczne, osoby prawne, państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne.

Sąd nie podzielił także zarzutu skargi o naruszeniu przez organ odwoławczy przepisu art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., z przyczyn wyżej podanych.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, należy stwierdzić, że brak jest ustawowych przesłanek do uwzględnienia skargi.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sad orzekł jak wyżej.

H.B.31.07.2014r.