Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 923/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1i pkt 23, art. 39 ust. 1 i ust. 3, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 6 , ust. 10 i ust. 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.) Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi N. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] lutego 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej organ drugiej instancji, SKO, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej kpa), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659 ze zm.), art. 4 pkt 1, art. 4 pkt 23, art. 40 ust. 12 pkt 1, ust. 6, ust. 10 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.; dalej udp) oraz § 1 i załącznika Nr 1 lp. 3 rubryka 6 Uchwały Rady Miasta Płocka Nr 465/XXIII/04 z dnia 30 marca 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na terenie miasta [...] (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 100, poz. 2457 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (dalej organ pierwszej instancji) z [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie wymierzenia N. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej skarżąca, spółka) kary pieniężnej w wysokości 3 900 złotych za zajęcie pasa drogowego ulicy [...] w [...] (droga kategorii gminnej) bez zezwolenia zarządcy drogi.

Okoliczności faktyczne sprawy przedstawiają się następująco:

Przeprowadzona w dniach [...],[...],[...] i [...] października 2016 r. kontrola reklam w pasie drogowym ulicy [...] w [...] wykazała obecność - na słupach oświetlenia ulicznego zlokalizowanych w pasie drogowym ulicy [...]j - jednostronnych reklam o treści każdej sztuki "[...] Z komornikiem Minimum formalności Gotówka jeszcze dzisiaj Akceptujemy każdy dochód Zadzwoń [...][...] w ilości - odpowiednio do dnia kontroli – 41, 31, 23 i 12 sztuk (por. notatki służbowe z [...],[...],[...] i [...] wraz z dokumentacją fotograficzną).

Powyższe stanowiło podstawę wszczęcia postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego ulicy [...] w [...], o czym organ pierwszej instancji zawiadomił spółkę pismem z 14 października 2016 r., jednocześnie informując o planowanym na dzień [...] listopada 2016 r. terminie oględzin przedmiotowych reklam na okoliczność potwierdzenia ich obecności w pasie drogowym.

Przeprowadzona w dniu [...] października 2016 r. kontrola wykazała usunięcia reklam z pasa drogowego ulicy [...] (por. notatka służbowa z [...] października 2017 6 r. wraz z dokumentacją fotograficzną).

W toku prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji wezwał spółkę do wskazania: dokumentu (decyzji, zezwolenia etc.), na podstawie którego umieszczono reklamy w pasie drogowym ulicy [...]; podania daty umieszczenia reklam w ww. pasie drogowym, określenie ich wymiarów, ilości oraz przedłożenia opinii Zespołu do spraw Estetyki Miasta. W odpowiedzi skarżąca wskazała, że nie posiada stosownego zezwolenia, bowiem decyzja o umieszczeniu reklam została podjęta samowolnie przez pracownika spółki L. K., dlatego też nie jest w stanie podać daty umieszczenia reklam ani ich ilości. Nie posiada również opinii Zespołu do spraw Estetyki Miasta. Do pisma załączyła obowiązującą w spółce procedurę kolportażu materiałów reklamowych.

Przeprowadzone w dniu [...] listopada 2016 r. oględziny potwierdziły usunięcie przedmiotowych reklam ze słupów oświetlenia ulicznego zlokalizowanych w pasie drogowym ulicy [...] w [...] (por. protokół oględzin i ekspertyz z [...] listopada 2016 r.).

Decyzją z [...] stycznia 2017 r. Nr [...] organ pierwszej instancji wymierzył skarżącej spółce karę pieniężną w wysokości 3 900 złotych za zajęcie pasa drogowego ulicy [...] (droga kategorii gminnej) w [...], bez zezwolenia zarządcy drogi, przez umieszczenie jednostronnych tablic reklamowych o treści zawierającej ofertę udzielenia pożyczki chwilówki, o powierzchni każdej sztuki 0,06 m2 (format A-4: 0,210 m x 0,297 m): 41 sztuk w okresie od 13 października 2016 r. do 13 października 2016 r., tj. za 1 dzień; 31 sztuk w okresie od 14 października 2016 r. do 17 października 2016 r., tj. za 4 dni; 23 sztuki w okresie od 18 października 2016 r. do 18 października 2016 r., tj. za 1 dzień oraz 12 sztuk w okresie od 19 października 2016 r. do 24 października 2016 r., tj. za 6 dni.

W uzasadnieniu decyzji przytoczył treść art. 4 pkt 1, art. 4 pkt 23, art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 3, art. 40 ust. 6, art. 40 ust. 12 udp oraz dokonał ich wykładni z uwzględnieniem orzecznictwa sądów administracyjnych. Uwzględniając definicję reklamy zawartą ustawie o drogach publicznych uznał, że plakaty o treści zawierającej ofertę udzielenia pożyczki, umieszczone jednostronnie na słupach oświetleniowych, znajdujących się w pasie drogowym ulicy [...] w [...], stanowią reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 udp.

Podkreślił, że każde zajęcie pasa drogowego przez reklamę niezależnie od tego, w jaki konstrukcyjnie sposób jest zamontowana wymaga pozwolenia właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Stroną postępowania, a zatem zobowiązanym do uzyskania stosownego zezwolenia jest właściciel danej reklamy – tu: N. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], której logo, adres internetowy i telefon telefonu widnieje na plakatach reklamowych.

Odwołując się do treści art. 40 ust. 12 pkt 1 udp, organ pierwszej instancji wskazał, że wymierzył stronie karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej za zajęcie pasa drogowego, przyjmując do wyliczeń: okres zajęcia pasa, (zgodnie z kontrolami przeprowadzonymi w dniach 13, 17, 18 i 24 października 2016 r., potwierdzającymi fakt umieszczenia reklam w pasie drogowym ulicy W. w P.), powierzchnię reklam (zgodnie z wyjaśnieniami strony zawartymi w piśmie z 15 listopada 2016 r., tj. powierzchnia każdej sztuki 0,06 m2 - format A-4, przy czym do wyliczeń przyjęto 1m2 – stosownie do treści art. 40 ust. 10 udp) oraz stawkę opłaty (zgodnie z uchwałą Nr 465/XXIII/04 Rady Miasta Płocka z 30 marca 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego na terenie miasta Płocka, wynoszącej 1,50 złotych za 1 dzień). W oparciu o powyższe organ pierwszej instancji ustalił wysokość kary pieniężnej na kwotę 3 900 złotych.

W odwołaniu od ww. decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 7 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprzeprowadzeniu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, skutkujące nieustaleniem, kto dokonał faktycznego montażu reklamy przy ulicy W. w P., tym samym niewskazaniem właściwego podmiotu legitymowanego do nałożenia kary tytułem zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia;

- art. 28 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu spółki za stronę przedmiotowego postępowania i wymierzenie jej kary, pomimo, iż umieszczenie reklam przy ulicy W. w P. zostało dokonane wbrew bezwzględnemu zakazowi wydanemu przez spółkę, w konsekwencji nieumorzenie postępowania; a także

- art. 40 ust. 12 udp poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące przyjęciem, iż stroną postępowania w sprawie nielegalnego zajęcia pasa drogowego może być wyłącznie właściciel umieszczonych reklam przy ulicy [...] w [...], podczas gdy przedmiotowy przepis ma charakter generalny i powinna być ewentualnie ukarana osoba, która dokonała zajęcia pasa drogowego.

Spółka wniosła również o przesłuchanie w charakterze świadka L.K., K. B. oraz P. I. na okoliczność samowolnego rozmieszczania reklam bez zgody spółki oraz zlecenia ulotkowania. Podkreśliła, że rozmieszczenie ulotek nastąpiło bez jakiejkolwiek wiedzy i zgody spółki. Według skarżącej, umieszczenie płaskich, papierowych plakatów reklamowych nie jest zajęciem pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 i ust. 2 udp, bowiem w rozumieniu tego przepisu reklamą jest nośnik informacji wizualnej posiadający elementy konstrukcyjne i zamocowania, jakąś konstrukcję nośną, a nie sama kartka papieru.

W wyniku rozpatrzenia odwołania SKO - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 4 pkt 1 i pkt 23, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z ust. 6 i ust. 10 udp - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z 9 stycznia 2017 r.

W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdziło, że - wbrew zarzutom skarżącej - organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił stronę niniejszego postępowania. Stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym jest właściciel danej reklamy. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ odwoławczy wskazał, że to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 udp. Kara pieniężna jest nakładana na właściciela takiej reklamy z tytułu odpowiedzialności obiektywnej, bez względu na jego winę czy też świadomość bezprawności.

Według organu drugiej instancji, z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika bezspornie, iż N. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] jest właścicielem reklamy, a jej umieszczenie ma służyć interesom spółki poprzez przyciągnięcie jak największej liczby klientów, którzy mogliby skorzystać z oferty finansowej w postaci pożyczki, zgodnie z podstawowym profilem jej działalności.

Odnosząc się do wniosku o przesłuchanie w charakterze świadków L. K., K. B. oraz P. I., SKO uznało, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Przywołując obowiązującą w spółce procedurę kolportażu materiałów reklamowych organ odwoławczy stwierdził, że daje ona możliwość obciążenia osoby odpowiedzialnej za kolportaż karą w wysokości obciążenia nałożonego na firmę przez odpowiednie instytucje.

Jako niezasadny SKO oceniło również zarzut nieinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych oraz niezapewnienia skarżącej możliwości udziału w każdym stadium postępowania. Z materiału dowodowego wynika bowiem, że organ pierwszej instancji poinformował skutecznie spółkę o wszczęciu postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego ulicy [...], jak również o oględzinach planowanych na dzień 7 października 2016 r. Skarżąca była skutecznie wzywana do złożenia wyjaśnień w toku postępowania. Przed wydaniem decyzji zapewniono spółce możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie i z tego uprawnienia skorzystała w dniu 12 grudnia 2016 r.

Na powyższą decyzję SKO skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Organowi drugiej instancji zarzuciła naruszenie:

- art. 7 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprzeprowadzeniu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, tj. dowodu z przesłuchania świadków na wskazane przez nią okoliczności mające wpływ na wynik postępowania, tj. wydanie decyzji w oparciu o błędne ustalenia faktyczne,

- art. 8 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na prowadzeniu postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej,

- art. 77 kpa poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na naruszeniu przez organ administracji publicznej obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, skutkujące tym samym wydaniem decyzji w oparciu o niekompletny i nierzetelny materiał dowodowy z jednoczesnym pominięciem innych istotnych dla sprawy środków dowodowych, w konsekwencji utrzymaniem w mocy decyzji z [...] stycznia 2017 r.,

- art. 28 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez uznanie skarżącej za stronę przedmiotowego postępowania i wymierzenie jej kary, pomimo iż umieszczenie reklam przy ulicy [...] w [...] zostało dokonane wbrew bezwzględnemu zakazowi wydanego przez spółkę, w konsekwencji nieumorzenie postępowania,

- art. 107 § 3 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności, a zwłaszcza, dlaczego mimo braku określenia dokładnej lokalizacji każdego ze 143 plakatów, organ uznał, że wszystkie były umieszczone w granicach pasa drogowego,

- art. 4 pkt 23 udp poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż sam papierowy i płaski plakat bez żadnej konstrukcji nośnej jest reklamą w rozumieniu tego przepisu,

- art. 40 ust. 1 udp poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż doszło do zajęcia pasa drogowego w rozumieniu tego przepisu,

- art. 40 ust. 2 udp poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż doszło do zajęcia pasa drogowego w rozumieniu tego przepisu,

- art. 40 ust. 10 udp poprzez jego zastosowanie, kiedy brak jest odesłania do tego przepisu przy wymierzaniu kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego,

- art. 40 ust. 12 udp poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące przyjęciem, iż stroną postępowania w sprawie nielegalnego zajęcia pasa drogowego może być wyłącznie właściciel umieszczonych reklam przy ulicy [...] w [...], podczas gdy przedmiotowy przepis ma charakter generalny i powinna być ewentualnie ukarana osoba, która dokonała zajęcia pasa drogowego.

W uzasadnieniu skargi spółka zarzuciła organowi odwoławczemu, że nie dokonał właściwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a nadto dopuścił się błędu w ustaleniach faktycznych. Stanowisko jakoby stroną niniejszego postępowania była skarżąca jest niezgodne z ustaleniami faktycznymi, stopniem zawinienia skarżącej, jak również aktualną linią orzeczniczą. Jest ono całkowicie bezzasadne i dowolne, w wyniku czego kara pieniężna została wymierzona w stosunku do niewłaściwego podmiotu. Skarżąca zaznaczyła, iż w toku postępowania informowała organ o okolicznościach rozmieszczenia materiałów reklamowych związanych z prowadzoną przez nią działalnością gospodarczą. Z przekazanych informacji bezspornie wynikało, że rozmieszczenie reklam wiązało się z samoistnym działaniem L. K., który na podstawie umowy o dzieło zlecił P.I. wykonanie dzieła w postaci kolportażu materiałów promocyjnych. Do realizacji umowy doszło z naruszeniem podstawowych procedur kolportażu materiałów reklamowych obowiązujących w przedsiębiorstwie skarżącej. Zatem rozmieszenie reklam w pasie drogowym ulicy [...] w [...] nastąpiło z wyłącznej winy L.K. i P.I., którzy nie dopełnili podstawowych procedur i obowiązków związanych z kolportażem, które to skarżąca z należytą starannością egzekwowała. Działanie lub zaniechanie osób trzecich, nawet jeśli byli to pracownicy skarżącej, nie mogą kształtować jej praw i obowiązków, jeśli wykraczały poza zakres czynności i zleconych prac.

Istotną z punktu widzenia skarżącej kwestią wpływającą na wydanie przedmiotowej decyzji z naruszeniem prawa, a w konsekwencji utrzymaniem w mocy decyzji z [...] stycznia 2017 r., było nieprzeprowadzenie przez organ drugiej instancji dowodu z zeznań świadków L. K., K. B. oraz P. I. co do istotnych okoliczności związanych z przedmiotową sprawą. Pominięcie powyższego środka dowodowego w sposób negatywny wpłynęło na prawa i obowiązki skarżącej, poprzez przeniesienie odpowiedzialności z osób bezpośrednio dokonujących ulotkowania, realnie obowiązanych do uiszczenia kary, na podmiot w żaden sposób nieponoszący winy za powstałe działania. Nieprzesłuchanie świadków wbrew złożonego przez skarżącą wniosku dowodowego skutkowało wydaniem decyzji w oparciu o niekompletny, a przez to nierzetelny materiał dowodowy. Złożone przez świadków zeznania dostarczyłyby organowi prowadzącemu postępowanie niezbędnych informacji w zakresie zakazu rozmieszczania reklam poza wyznaczonymi do tego obszarami, procedury kolportażu materiałów reklamowych w ramach działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącą, a co najważniejsze samowolnego rozmieszczenie reklam bez wyraźnej zgody spółki. Wskazane okoliczności, co do których skarżąca wnioskowała o przesłuchanie świadków, miało fundamentalne znaczenie w zakresie jej odpowiedzialności, jej legitymacji biernej do nałożenia kary, a tym samym dla całego rozstrzygnięcia. SKO, mając powyższe na uwadze, było zobowiązane przeprowadzić przedmiotowy dowód. Natomiast jego odmowa była niezasadna i niezgodna z aktualnie obowiązującymi przepisami.

Również wnioskowanie organu, iż płaski papierowy plakat prowadzi do zajęcia pasa drogowego jest nieuprawnione i bezzasadne. Umieszczenie płaskich, papierowych plakatów reklamowych nie stanowi, zdaniem skarżącej, zajęcia pasa drogowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 i 2 udp. W myśl art. 4 pkt 23 udp reklamą jest nośnik informacji wizualnej posiadający elementy konstrukcyjne i zamocowania, jakąś konstrukcję nośną, a nie samą kartkę papieru. Powieszenie plakatu nie jest zatem żadną z sytuacji wymienionej w art. 40 ust. 2 udp, w tym również nie jest umieszczeniem reklamy w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 udp.

Skarżąca wskazała ponadto, że oparcie zaskarżonej decyzji wyłącznie na notatkach służbowych, które nie mogą być uznane za dowody w rozumieniu art. 75 kpa, nie jest wystarczające do wymierzenia kary pieniężnej.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja z [...] lutego 2017 r. wydana w przedmiocie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 3 900 złotych za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego nie narusza przepisów prawa.

SKO, rozpatrując odwołanie strony skarżącej od decyzji organu pierwszej instancji z [...] stycznia 2017 r., nie dopuściło się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa, a także art. 107 § 3 kpa, albowiem w toku postępowania odwoławczego organ drugiej instancji wyjaśnił wszystkie okoliczności istotne dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonał pełnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wskazując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyny nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej. Tym samym, uznać należy, iż SKO, rozstrzygając w niniejszej sprawie, nie dopuściło się jakiegokolwiek naruszenia przepisu art. 8 kpa i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa.

W konsekwencji Sąd uznał, że w wyniku prawidłowo ustalonego stanu faktycznego niniejszej sprawy, SKO prawidłowo zastosowało odpowiednie normy prawa materialnego wyrażone w przepisach ustawy o drogach publicznych, w tym w szczególności w przepisach art. 4 pkt 1 i pkt 23, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, ust. 6, ust. 10 i ust. 12 pkt 1 udp.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 udp, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

Zasada ochrony pasa drogowego została sformułowana w przepisie art. 39 ust. 1 udp, który stanowi, iż zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W art. 39 ust. 1 udp ustawodawca dokonał przykładowego wyliczenia działań naruszających drogę lub jej urządzenia oraz zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powyższy przepis dla zarządcy drogi tworzy gwarancje niezakłóconego administrowania pasem drogowym, dla użytkowników zaś - warunki bezpiecznego poruszania się. Ustawodawca dopuścił - na zasadzie wyjątku - zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. W świetle art. 39 ust. 3 udp, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 udp, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej.

Przepis art. 40 ust. 2 udp wskazuje, że zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: prowadzenia robót w pasie drogowym; umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Zdaniem Sądu, z treści przepisu art. 40 ust. 2 udp wynika, że zezwolenie to dotyczy również zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy - ustawodawca bowiem wyodrębnił w pkt 3 cytowanego przepisu zezwolenia na umieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz zezwolenia na umieszczanie reklam.

Pojęcie reklamy zostało zdefiniowane w przepisie art. 4 pkt 23 udp i oznacza nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę.

Należy zauważyć, że ustawodawca posłużył się szerokim pojęciem reklamy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że każde zajęcie pasa drogowego przez reklamę - niezależnie od tego, w jaki konstrukcyjnie sposób jest zamontowana, a więc czy znajduje się ona na budynkach, czy jest przymocowana do słupa energetycznego, słupa oświetlenia ulicznego, rynny budynku, czy też znajduje się na specjalnej dla reklam konstrukcji w postaci słupa z tablicą reklamową, czy jest na powierzchni wiaty przystankowej, kiosku ruchu, na wiadukcie, czy jakimkolwiek innym obiekcie budowlanym znajdującym się w pasie drogowym - wymaga pozwolenia właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego /dalej NSA/ z 9 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 740/08; podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 82/08 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej NSA na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sankcje za naruszenie obowiązku wynikającego z treści art. 40 ust. 1 i 2 udp określa przepis art. 40 ust. 12 udp, stanowiąc, iż za zajęcie pasa drogowego: bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (przy wydaniu zezwolenia).

W świetle art. 40 ust. 6 udp, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3 (czyli za zajęcie pasa drogowego m.in. w celu umieszczenia reklamy), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Przy czym, w myśl art. 40 ust. 10 udp zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 40 ust 12 pkt 1 udp nakłada na zarządcę drogi obowiązek wymierzenia kary pieniężnej w sytuacji ustalenia niedozwolonego zajęcia pasa drogowego. Skoro ustawodawca użył określenia: "wymierza w drodze decyzji administracyjnej" i nie wskazał żadnych negatywnych przesłanek, to oznacza, że zarządca drogi jest zobowiązany wymierzyć karę pieniężną. Zatem ma tu miejsce pełne związanie organu administracji. Związanie właściwego organu dyspozycją art. 40 ust 12 udp uzależnione jest wyłącznie od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego. Dokonując tego ustalenia, organ nie bada przyczyny, z powodu której nastąpił ten stan nieakceptowany przez obowiązujące przepisy, poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy strony w zajęciu pasa drogowego, jak również nie ma on możliwości miarkowania kary pieniężnej (vide wyrok NSA z 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 68/08).

Mając na względzie powyższe, należy wyraźnie podkreślić, że SKO, wydając decyzję administracyjną o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej, związane było rygorami procedury administracyjnej, określającej obowiązki organu w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania, a następnie końcowego rozstrzygnięcia sprawy.

Odnosząc się do zarzutów skargi, a w szczególności zarzutu błędnego określenia strony niniejszego postępowania, wskazać należy, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, iż stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia danego obiektu (np. reklamy) w pasie drogowym, a zatem zobowiązanym do uzyskania stosownego zezwolenia zarządcy drogi, jest właściciel danego obiektu. On jest w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Odpowiednio, właściciel obiektu umieszczonego w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi, jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, prowadzonym w oparciu o art. 40 ust. 12 pkt 1 udp (tak m.in. wyrok NSA z 8 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 204/10 czy też wyrok NSA z 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II GSK 803/10; podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 12 marca 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2505/12).

Zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie przyjmuje się, że opłata za samowolne zajęcie pasa drogowego powinna być nałożona na podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia, a nie na osobę, która potencjalnie takiego zajęcia mogła dokonać (vide R. Strachowska, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, Wydawnictwo ABC, 2012 i cyt. tam wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 22 października 2008 r., sygn. akt III SA/Łd 272/08, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 19 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 57/10).

Legitymowanym w sprawie odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego powinien być każdorazowo faktyczny sprawca czynu objętego sankcją w postaci kary pieniężnej, albowiem osoba zajmująca pas drogowy może umieścić w nim zarówno rzecz własną, jak i cudzą, jednakże dla odpowiedzialności opartej na przepisach art. 40 ust. 1 i ust. 12 pkt 1-3 udp istotne jest jedynie ustalenie, kto i w jakim zakresie zajął pas drogowy (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 8 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 1049/11, a także wyrok NSA z 13 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 138/11).

Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, że analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy uprawniała organy obu instancji do przyjęcia, iż właścicielem reklamy jest skarżąca spółka. Powyższe wynika bezpośrednio z treści reklam, w których wskazano nie tylko nazwę skarżącej spółki, ale także jej dane kontaktowe.

Zdaniem Sądu, ze zdjęć załączonych do akt sprawy jednoznacznie wynika, że przedmiotowe reklamy wprost dotyczyły skarżącej. Informacja widniejąca na reklamie (nazwa spółki i adres jej strony internetowej) wskazuje jako właściciela reklamy skarżącą, która prowadzi działalność gospodarczą w przedmiocie m.in. udzielania kredytów i pożyczek, której to działalności dotyczyła sporna reklama. W tej sytuacji organy orzekające w sprawie prawidłowo oceniły stan faktyczny i na jego podstawie przyjęły, iż właścicielem tych reklam jest skarżąca.

W konsekwencji należy zaaprobować stanowisko SKO, iż w toku postępowania odwoławczego przeprowadzono w sposób prawidłowy analizę zgromadzonych dowodów świadczących o fakcie zajęcia przez skarżącą pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego nieprzeprowadzenia przez organ drugiej instancji dowodu z zeznań świadków L. K., K. B. oraz P. I. na okoliczność zakazu rozmieszczania reklam poza wyznaczonymi do tego obszarami, procedury kolportażu materiałów reklamowych w ramach działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącą oraz samowolnego rozmieszczenie reklam bez wyraźnej zgody spółki, Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się nadesłana przez spółkę przy piśmie z 15 listopada 2016 r. PROCEDURA KOLPORTAŻU MATERIAŁÓW REKLAMOWYCH. Wynika z niej m.in., iż "Zabrania się kolportażu plakatów reklamowych w pasach drogowych (pas drogowy – wydzielony liniami granicznymi grunt drogi krajowej wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także związane z potrzebami zarządzania drogą) oraz na posesjach prywatnych. Niezastosowanie się do tego zakazu może spowodować obciążenie osoby odpowiedzialnej za kolportaż karą w wysokości obciążenia nałożonego na firmę N. przez odpowiednie instytucje". Funkcjonujący w spółce mechanizm obciążania pracowników odpowiedzialnych za kolportaż karą pieniężną w wysokości obciążenia nałożonego na spółkę przez odpowiednie instytucje - w tym zarządcę drogi - świadczy o tym, że skarżąca przewidziała okoliczność, w której zatrudniony przez nią pracownik w ramach wykonywania czynności zleconych przez skarżącą narusza obowiązujące przepisy i tym samym naraża spółkę na sankcje w postaci kary pieniężnej. Postanowienia procedury kolportażu dają możliwość obciążenia takiego pracownika karą w wysokości obciążenia nałożonego na skarżącą. Wskazane okoliczności, w zakresie których skarżąca wnioskowała o przesłuchanie świadków, pozostają zatem bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Odnośnie wysokości orzeczonej kary pieniężnej, Sąd nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, jakoby nałożona na nią kara pieniężna była zbyt wysoka. W ocenie Sądu, sposób wyliczenia wysokości kary pieniężnej został przez organ precyzyjnie przedstawiony. Kara nie została wymierzona w sposób dowolny, lecz na podstawie poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych (okres zajęcia pasa drogowego i powierzchnia plakatów reklamowych wynika z przeprowadzonych kontroli i oględzin) z uwzględnieniem treści art. 40 ust. 6, ust. 10 i ust. 12 udp oraz w oparciu o uchwałę Nr 465/XXIII/04 Rady Miasta Płocka z dnia 30 marca 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego na terenie miasta Płocka (zmienionej późniejszymi uchwałami Rady Miasta Płocka).

Reasumując należy stwierdzić, że z akt administracyjnych bezspornie wynika, że skarżąca spółka dokonała bezprawnego zajęcia pasa drogowego we wskazanej w decyzji lokalizacji. W ocenie Sądu, zarówno okres, jak i powierzchnia zajęcia pasa drogowego zostały ustalone przez organy obu instancji prawidłowo i znajdują pełne potwierdzenie w materialne dowodowym zgromadzonym w niniejszej sprawie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.