Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1528/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 9 pkt 2 a
journal: Dz.U. 2002 nr 124 poz 1362
law: Ustawa z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędziowie NSA Irena Kamińska, Henryk Ożóg, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 15 października 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" S.A. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 kwietnia 2007 r. sygn. akt III SA/Kr 1124/06 w sprawie ze skargi "[...]" S.A. w T. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wypłaty wynagrodzenia za pracę w niedzielę 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] nr [...], a także decyzję Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w K. - Oddział w N. z dnia [...]. nr [...]; 2. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy w K. na rzecz "[...]" S.A. w T. kwotę 5200 (pięć tysięcy dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13.04.2007 r. sygn. akt III SA/Kr 1124/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę "[...]" S.A. w T. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Krakowie z dnia [...] 07.2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wypłaty wynagrodzenia pracownikom tej Spółki z tytułu pracy w niedzielę. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że zarzuty naruszenia przez organy administracyjne prawa materialnego sprowadzają się w całości do odmiennej wykładni art. 1511 § 2 w związku z art. 15111 § 2 Kodeksu pracy, a dokładniej mówiąc - wzajemnej relacji tych przepisów. Pracodawca dowodzi, że art. 1511 § 2 K.p. oraz art. 15111 § 2 K.p. stanowią dwa tytuły do wypłacenia dodatków, z których każdy stanowi regulujące wyczerpującą, a zastosowanie jednego przepisu wyłącza możliwość zastosowanie dla tej samej sytuacji faktycznej drugiego przepisu. Wymienione przepisy funkcjonują zdaniem pracodawcy, na zasadzie alternatywy rozłącznej. Natomiast organy Państwowej Inspekcji Pracy dostrzegają tu dwa samodzielne tytuły do dodatkowego wynagrodzenia, których stosowanie równoczesne nie jest wykluczone. Przeciwnie możliwy jest zbieg obu roszczeń, a zaspokojenie jednego roszczenia nie ma wpływu na ocenę wymagalności drugiego roszczenia. Jeżeli więc pracownik w niedzielę lub święto świadczy pracę dozwoloną (za którą nie otrzymuje dodatkowego dnia wolnego) to przysługuje mu dodatek w wysokości 100% wynagrodzenia. Jeżeli nie jest możliwe wykorzystanie w terminie wskazanym w § 1 pkt 1 dnia wolnego od pracy w zamian za pracę w niedzielę, pracownikowi przysługuje dzień wolny od pracy do końca okresu rozliczeniowego, a w razie braku możliwości udzielenia dnia wolnego od pracy w tym terminie - dodatek do wynagrodzenia w wysokości określonej w art. 1511 § 1 pkt 1, za każdą godzinę pracy w niedzielę.(art. 15111 § 2 K.p.). Natomiast odrębnie trzeba odpowiadać na pytanie o uprawnienie do dodatku za pracę w godzinach nadliczbowych (art. 1511. K.p.).

Literalne brzmienie art. 1511, oraz art. 15111 K.p. nie przemawia na rzecz prawa do jednego tylko dodatku. Przepisy te nie odsyłają ani nie nawiązują do siebie. Wniosku takiego nie można w szczególności wyprowadzać z odesłania w art. 1511 § 2 K.p. do art. 1511 § 1 K.p. (odesłanie słowami "w wysokości określonej w art. 1511 § 1 K.p."). Jest to wyłącznie sprawa redakcyjna, zabieg z zakresu techniki legislacyjnej, tj. zamiast w art. 15111 powtarzać in extenso tekst art. 1511 prawodawca jedynie nakazał w art. 15111 obliczyć dodatek za pracę w niedzielę lub święto tak samo, jak oblicza się dodatek w sytuacjach objętych art. 1511 § 2 K.p. W art. 15111 powiedziano, że dodatek za pracę w niedzielę/święto jest analogiczny do dodatku za pracę w godzinach nadliczbowych, a nie - że jest to ten sam dodatek. Zwrot "A w wysokości wskazanej w art. 1511" nie jest synonimem zwrotu "A, o którym mowa w art. 1511".

Powyższe dwa przepisy oddzielenie regulują dwa odmienne dodatki, każdy należny z zupełnie innego tytułu. Przepisy zamieszczone zostały w dwóch różnych rozdziałach, tj. art. 1511 K.p. w rozdziale V (praca w godzinach nadliczbowych), zaś art. 15111 K.p. "w rozdziale VII (praca w niedziele i święta). Milczenia ustawodawcy na temat relacji wzajemnej tych przepisów nie można interpretować jako przypadkowego, prawnie obojętnego. Równoczesne funkcjonowanie obu przepisów w jednym kodeksie nie pozwala (co do zasady) przeprowadzać

takiej interpretacji, która pozbawiałaby znaczenie jednego z tych przepisów dla

konkretnego pracownika. Kierując się dyrektywą wykładni, iż prawodawca działa świadomie i racjonalnie, trzeba odwołać się do jednej z najbardziej elementarnych dyrektyw wykładni i zgłosić zastrzeżenie: gdyby rzeczywiście prawodawca chciał ustanowić alternatywę rozłączną analizowanych tu tytułów do dodatków, to wyraźnie taką rozłączność zapisałby w prawie. Skoro tego nie uczynił, to zakazane jest ograniczanie uprawnień płacowych pracownika w drodze wykładni. Jeżeli więc pracownik w niedzielę lub święto świadczy pracę w godzinach nadliczbowych, to nie ma podstaw, aby pominąć obowiązek dodatkowego wynagrodzenia za pracę w niedzielę, gdyż prawo odmiennie traktuje dni powszednie - z jednej strony, a inaczej - niedziele i święta. Niezależnie od tego za pracę dodatkową, czyli w godzinach nadliczbowych, również przysługuje dodatkowe wynagrodzenie stosownie do ekwiwalentności wynagrodzenia czyli wynagrodzenie zwiększonej liczby godzin pracy zwiększonym wynagrodzeniem. Nie ma podstaw, aby w drodze wykładni tworzyć tak drastyczną regułą, jak prawo do odmowy wynagrodzenia za część pracy. "Uchwała Sądu Najwyższego z 15 lutego 2006 r., II PZP 11/05 dokonuje niewłaściwej wykładni prawa materialnego. Pracownik wykonujący pracę w niedziele lub święto, za które nie otrzymał dnia wolnego w terminach określonych w art. 15111 K.p., powinien otrzymać dodatkowe wynagrodzenie o którym mowa w tym przepisie, a ponadto wynagrodzenie za pracę w godzinach nadliczbowych, jeżeli takie powstaną. Jeżeli pracując w takim dniu zostanie przekroczona norma dobowa, to dodatek taki wynosi 50% lub 100% w zależności od tego, czy była to niedziela zaplanowana jako pracująca, czy wolna. Jeżeli zaś praca w niedzielę zaplanowaną jako wolna spowoduje przekroczenie normy średniotygodniowej (nieprzekraczając normy dobowej), to dodatek taki wynosi 100%." (A. Sobczyk, Glosa, PiZS 2007, nr 3).

Nietrafny jest argument skargi, że "pracownik wykonujący niedozwoloną pracę w niedzielę otrzymywałby tylko jeden dodatek w wysokości 100 % za przekroczenie normy tygodniowej, natomiast dodatku za pracę w niedzielę, o którym mowa w art. 15111 § 2 K.p. by nie otrzymywał, wszak przysługuje on wyłącznie w przypadkach świadczenia pracy dozwolonej określonych w art. 15110 pkt 1-9 K.p." Nieuzasadnione jest twierdzenie skargi, że ustawodawca nie przewiduje dodatku za niedozwoloną pracę w niedzielę. Prawodawca nie reguluje odrębnie wynagrodzenia za pracę nakazaną przez takiego pracodawcę, który dopuszcza się wykroczenia przeciwko prawom pracownika, ale nie upoważnia do wnioskowania o braku uprawnienia do świadczeń związanych z pracą w niedzielę i święto. Nakazanie pracownikowi świadczenia pracy w niedzielę i święto dozwolone jest wyłącznie w przypadkach określonych w art. 15110 K.p. Wyjście poza ten katalog jest przejawem łamania uprawnień pracownika do odpoczynku w niedzielę i święto (art.281 K.p.).; Gdyby więc trafny był zarzut skargi, że za niedozwoloną pracę w niedzielę i święto pracownikowi nie przysługuje dodatek tylko dlatego, że nie przewiduje tego expressis verbis art. 15111 § 2 K.p., to oznaczałoby to akceptację odmowy rekompensaty za pracę w warunkach łamania uprawnień pracowniczych. Pracownik byłby nie tylko pozbawiony wolnej niedzieli czy święta z naruszeniem prawa, ale dodatkowo jeszcze odmówionoby mu dodatku o którym mowa w art. 15111 K.p. Pracodawca łamiący uprawnienie pracownika z art. 15110 K.p. byłby w lepszej sytuacji (płaciłby mniejsze wynagrodzenie), aniżeli pracodawca przestrzegający prawa, tj. zatrudniający w niedzielę i święto wyłącznie w zgodzie z art. 15110 K.p.

Nie mają racji organy administracyjne, gdy dowodzą, iż art. 10 ustawy o PIP zwalnia je z obowiązku zamieszczenia w decyzji uzasadnienia faktycznego. Decyzja organu Państwowej Inspekcji Pracy powinna, oprócz treści, zawierać określenie podstawy prawnej, termin realizacji oraz pouczenie o przysługujących środkach odwoławczych (art. 21 ustawy o PIP). W postępowaniu przed organami PIP w sprawach nieuregulowanych w ustawie bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych stosuje się przepisy k.p.a. (art. 10). Nie ma więc racji organ administracyjny twierdząc, że art. 21 w zw. z art. 10 ustawy zwalnia go z obowiązku zamieszczania w każdej decyzji szczegółowego uzasadnienia prawnego i faktycznego. Przeciwnie, powołane przepisy potwierdzają taki obowiązek i zasadniczo nie definiują podstawowych elementów treści tych decyzji ["Decyzja organu Państwowej Inspekcji Pracy powinna, oprócz treści, zawierać"...]. W art. 21 wymienione są dodatkowe elementy, natomiast w zakresie składników podstawowych (w tym także - rozbudowanego uzasadnienia faktycznego i prawnego) powołane tu przepisy poprzez użycie słowa "treść (decyzji)" odsyłają do art. 107 § 3 k.p.a. Sąd administracyjny mógłby uwzględnić skargę z powodu powyższych uchybień proceduralnych (formalnych), gdyby stwierdził, że naruszenia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Tymczasem ustalenia wskazują na coś dokładnie przeciwnego, tj. strona skarżąca wyraźnie oświadczyła, że nie zgłasza zastrzeżeń do ustaleń faktycznych poczynionych przez organy administracyjne. Dlatego podzielając krytyczną ocenę formalnych aspektów zaskarżonej decyzji Sąd ocenił, że uchybienia te nie miały wpływy na końcowy wynik postępowania administracyjnego, a w konsekwencji - nie uzasadniają uchylenia zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła S.A. "[...]", wnosząc o jego uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skargę kasacyjną oparto na następujących podstawach:

Naruszeniu przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 1511 § 2 k.p., w zw. z art. 15111§ 2 i § 3 k.p. w zw. z art. 15111§ 1 pkt 1 i pkt 2 k.p., a także z art. 1511 § 1 pkt 1 k.p., a także art. 15111 § 2 i § 3 k.p. w zw. z art. 15111 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p. oraz art. 1511 § 1 pkt 1 k.p. - poprzez błędną wykładnię, na skutek przyjęcia, że pracownikowi, któremu pracodawca nie udzielił dnia wolnego od pracy w zamian za pracę wykonywaną, w niedzielę lub święto, w przypadkach, o których mowa w art. 15010 pkt 1-9 k.p., przysługują dwa dodatki do wynagrodzenia, tj. dodatek przewidziany w art. 15111§ 2 lub § 3 k.p., w wysokości określonej w art. 1511 § 1 pkt 1 k.p. za każdą godzinę pracy, w niedzielę lub święto oraz dodatek przewidziany w art. 1511 § 2 k.p. w wysokości; określonej w art. 1511 § 1 pkt 1 k.p. za każdą godzinę pracy nadliczbowej z tytułu; przekroczenia przeciętnej tygodniowej normy czasu pracy w przyjętym okresie rozliczeniowym, chociaż - wg prawidłowej wykładni tych przepisów - pracownikowi takiemu przysługuje tylko jeden dodatek do wynagrodzenia z tytułu pracy w niedzielę lub święto, przewidziany w art. 15111 § 2 lub § 3 k.p. w wysokości określonej w art. 1511 § 1 pkt 1 k.p.;

2. art. 15111 § 2 i § 3 k.p. w zw. z art. 15111 § 1 pkt 1 i pkt 2, a także z art. 15l1 § 1 pkt 1 k.p. - poprzez niewłaściwe zastosowanie i ustalenie, że pracownikom, wymienionym w nakazie Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Krakowie - Oddział w Nowym Sączu z [...] maja 2006 r. nr [...], skarżąca, jako pracodawca, zobowiązana jest wypłacić dodatek do wynagrodzenia przewidziany w art. 15111 § 2 i § 3 k.p. w wysokościach określonych w tym nakazie, chociaż: a) brak w zaskarżonym wyroku stanu faktycznego, przyjętego przez Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie, uzasadniającego zastosowanie powyższych przepisów prawa materialnego; b) skarżąca taki dodatek wypłaciła pracownikom i w związku z tym jej zobowiązanie z tego tytułu wygasło na skutek jego spełnienia, co wynika z załączonego do protokołu kontroli Inspektora Pracy z dnia [...] marca 2006 r. pisma skarżącej z dnia 17 marca 2006r., określającego " Wysokość dodatku z tytułu pracy w niedzielę i świata, za które nie udzielono dnia wolnego, a wypłacono jeden dodatek 100% dla wszystkich w zatrudnionych w okresie od 01.01.2004r. - do dnia kontroli".

II. Naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. art. 135 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. - poprzez wadliwą kontrolę zgodności z prawem działalności Organów administracyjnych i nieuchylenie zaskarżonej decyzji Okręgowego Inspektora Pracy w Krakowie z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] i utrzymanego nią w mocy nakazu Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Krakowie - Oddział w Nowym Sączu z dnia [...] maja 2006 r. nr [...], chociaż powyższe decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego wymienionych w pkt I.1) i I.2) podstaw kasacyjnych niniejszej skargi, które miało wpływ na wynik sprawy, gdyż w jego następstwie Organy Państwowej inspekcji Pracy zastosowały przepisy prawa materialnego, pomimo niedokonania ustaleń faktycznych, a nadto błędnie przyjęły, że skarżąca zobowiązana jest do wypłaty pracownikom za pracę w niedziele z przekroczeniem tygodniowej normy czasu pracy, dwóch dodatków (zamiast jednego) w wysokości 100% wynagrodzenia, a także nakazały wypłatę pracownikom świadczenia pieniężnego z tytułu pracy w niedziele, które już wcześniej spełniła;

2. art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., a to w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., a to w zw. z art. 10 oraz art. 21 a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz art. 9 pkt 2a ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1362 ze zm), zwanej dalej "ustawą o PIP" - poprzez wadliwą kontrolę zgodności z prawem działalności organów administracyjnych i nieuchylenie zaskarżonej decyzji Okręgowego Inspektora Pracy w Krakowie z [...] lipca 2006 r. nr [...] i utrzymanego nią w mocy nakazu Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Krakowie - Oddział w Nowym Sączu z [...] maja 2006 r. nr [...], chociaż Organy administracyjne zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji: a) nie zebrały w sprawie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w szczególności dokumentów, które by uzasadniały podstawy faktyczne oraz wysokość dodatków dla pracowników skarżącej "z tytułu pracy w niedzielą za okres od 1.04.2004 do dnia 20.03.2006" określonych kwotowo w nakazie Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Krakowie - Oddział w Nowym Sączu z dnia [...] maja 2006 r. nr [...], w tym także terminy i czas rzeczywistej pracy w niedziele lub święta przez pracowników wymienionych w ww. nakazie Inspektora Pracy; b) nie rozpatrzyły należycie zebranych dowodów, wadliwie je oceniły oraz dokonały ustaleń sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, a więc nie

wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego, w szczególności na skutek:

- gołosłownego ustalenia, że skarżąca wypłaciła pracownikom dodatek z tytułu pracy w godzinach nadliczbowych zgodnie z art. 1511 § 2 k.p., podczas gdy w rzeczywistości - jak to wynika z załączonego do protokołu kontroli Inspektora Pracy z [...] marca 2006 r. pisma skarżącej z 17 marca 2006 r. określającego "Wysokość dodatku z tytułu pracy w niedzielę i święta, za które nieudzielono dnia wolnego, a wypłacono jeden dodatek 100% dla wszystkich pracowników zatrudnionych w okresie od 01.01.2004r. - do dnia kontroli" - wypłaciła dodatki z tytułu pracy w niedziele i święta, przewidziane w art. 15111 § 2 i § 3 k.p. i cały czas twierdziła, że tylko te dodatki przysługują pracownikom;

- nakazania stronie skarżącej wypłaty pracownikom dodatków "z tytułu pracy w niedziele za okres od 1.04.2004 do dnia 20.03.2006", chociaż - jak wynika z ww. pisma skarżącej - te dodatki (także za pracę w święta) zostały wypłacone pracownikom;

- faktycznego objęcia ww. nakazem sumy kwot dodatków wynikających z ww. pisma skarżącej z dnia 17 marca 2006 r., a więc także za okres od dnia 1 stycznia 2004 r. do dnia 31 marca 2004 r., a także za pracę w święta za okres od dnia 1 stycznia 2004 r. do dnia 17 marca 2006 r., chociaż rozstrzygnięcie zawarte w nakazie Inspektora Pracy dotyczy tylko dodatków " z tytułu pracy w niedziele za okres od 1.04.2004 do dnia 20.03.2006 ";

c) wydały decyzje, które są w istocie pozbawione uzasadnienia taktycznego, niej zawierają nadto wskazania faktów, które Organy uznały za udowodnione oraz dowodów, na których oparły swe rozstrzygnięcia;

3) art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., a to w związku z art. 145 § 1; pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. albo z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a to: w związku z art. 15 k.p.a. oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. w zw. z art. 10 ustawy o PIP - poprzez wadliwą kontrolę zgodności z prawem działalności Organów administracyjnych i niestwierdzenie nieważności decyzji Okręgowego Inspektora Pracy w Krakowie z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] albo nieuchylenie tej decyzji chociaż została wydana z rażącym naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania; administracyjnego, albowiem Organ drugiej instancji ograniczył się tylko do oceny; nakazu Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Krakowie - Oddział w Nowym Sączu z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w kontekście zarzutów odwołania strony skarżącej, natomiast nie dokonał ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w pełnym zakresie; uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż mimo wydania w sprawie przez Organy administracyjne dwóch decyzji (w pierwszej i drugiej instancji), to jednak sprawa została rozpoznana tylko jednokrotnie (w pierwszej instancji), nie został zatem osiągnięty zasadniczy cel postępowania odwoławczego, tj. rozpoznanie sprawy w pełnym zakresie przez organ II instancji, w konsekwencji postępowanie przed tym Organem było dotknięte wadą, stanowiącą rażące naruszenie prawa w rozumiem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., która niewątpliwie miała istotny wpływ na wynik sprawy i jako taka powinna była być dostrzeżona przez WSA w Krakowie, a w konsekwencji - decyzja Organu drugiej instancji unieważniona albo uchylona;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez: a) niepełne przedstawienie stanu sprawy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, na skutek niedokonania ustaleń faktycznych, będących podstawą rozstrzygnięcia sprawy, b) nieodniesienie się do przytoczonych przez skarżącą argumentów prawnych, zawartych w uchwale Sądu Najwyższego z 15 lutego 2006 r., (sygn. akt II PZP 11/05, OSNP z 2006 r., z. 11-12, poz. 170), uzasadniających tezę, iż "W razie nieudzielania przez pracodawcą w okresie rozliczeniowym innego dnia wolnego od pracy w zamian za dozwoloną pracą świadczoną w niedzielą lub święto, pracownikowi przysługuje za każdą godziną takiej pracy tylko jeden dodatek przewidziany w art. 15111 § 2 infine lub § 3 k.p. " ; c) nierozpatrzenie zarzutu skargi, wytykającego Okręgowemu Inspektorowi Pracy w Krakowie naruszenie art. 9, 11, 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 10 ustawy o PIP, w zakresie w jakim decyzja z [...] lipca 2006 r. nr [...], nie zawiera uzasadnienia prawnego (str. 7-9 uzasadnienia skargi z dnia 10 sierpnia 2006 r.), d) nieustosunkowanie się do podniesionych przez skarżącą i uzasadnionych na rozprawie zarzutów dotyczących wydania zaskarżonej decyzji przez Okręgowego Inspektora Pracy w Krakowie z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) oraz bezprzedmiotowości tej decyzji, jak i utrzymanego nią w mocy nakazu Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Krakowie - Oddział w Nowym Sączu z [...] maja 2006 r. nr [...], z uwagi na fakt wcześniejszego wypłacenia pracownikom objętych nim kwot; powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż brak w uzasadnieniu wyroku ustaleń faktycznych, uniemożliwiło Sądowi pierwszej instancji dokonanie właściwej subsumcji prawa materialnego, natomiast nierozpatrzenie wszystkich zarzutów skargi, spowodowało niepełną kontrolę zaskarżonych aktów co do ich zgodności z prawem;

5) art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., a to w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a także z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 10 ustawy o PIP, oraz z art. 15111 § 2 i § 3 k.p. w zw. z art. 15111 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p., a także z art. 151l § 1 pkt 1 k.p. - poprzez wadliwą kontrolę zgodności z prawem działalności Organów administracyjnych i nieuchylenie zaskarżonej decyzji Okręgowego Inspektora Pracy w Krakowie z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy nakazu Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Krakowie - Oddział w Nowym Sączu z dnia [...] maja 2006 r. nr [...], ponieważ w postępowaniu administracyjnym nie brali udziału - bez swojej winy - pracownicy wymienieni w ww. nakazie Inspektora Pracy, chociaż sprawa dotyczyła ich interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.; uchybienie to niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż brak udziału strony w sprawie - bez własnej winy - stanowi podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), która to okoliczność zobowiązywała Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. - do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającego ją nakazu Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Krakowie - Oddział w Nowym Sączu z dnia [...] maja 2006 r. nr [...];

6) art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 193 Konstytucji RP, a także art ustawy z dnia 1 sierpnia 1997r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102 poz. 643 ze zm.), a to w związku z art. 10 ust. 1 i ust. 2, art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 9 pkt 2a i art. 2la ust. 1 pkt 1 ustawy o PIP - poprzez nieprzedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności art. 9 pkt 2 w zw. z art. 21a ust. l pkt 1 ustawy o PIP z art. 10 ust. 1 i ust. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 17 § ust. 1 Konstytucji RP, chociaż Sąd pierwszej instancji powinien był powziąć wątpliwość co do konstytucyjności ww. przepisów ustawy o PIP, zważywszy iż:

- przyznają organom Państwowej Inspekcji Pracy prawo do "nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi" na podstawie ustaleń dokonanych w toku kontroli i po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, a więc prawo do rozstrzygania w formie decyzji administracyjnej o prawach i obowiązkach stron wynikających ze stosunku pracy, a zatem o tego rodzaju sprawach cywilnych (art. 1 k.p.c), do rozpoznania których powołane są sądy powszechne (art. 2 § 1 k.p.c. i art. 476 § 1 k.p.c. oraz art. 262 k.p.), dla których nadto przepis art. 175 ust. 1 Konstytucji RP ustanawia wyłączną kompetencję w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości,

- naruszają wynikającą z art. 10 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP zasadę trójpodziału, która wyklucza dualizm kompetencyjny między nimi, w tym także między władzą wykonawczą i sądowniczą

- przyznanie przez ustawodawcę organom Państwowej Inspekcji Pracy uprawnień do orzekania o prawach pracownika do wynagrodzenia i innych świadczeń oraz do nakazania pracodawcy ich wypłaty, pod rygorem egzekucji administracyjnej, wkracza w sferę wymiaru sprawiedliwości, zastrzeżoną konstytucyjnie wyłącznie dla sądów;: powyższe uchybienie niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w razie orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności ww. przepisów ustawy o PIP zaistniałaby podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145a § 1 k.p.a.), zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. - zobowiązany byłby do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającego ją nakazu Inspektora Pracy Okręgowego w Nowym Sączu z [...] maja 2006, nr [...].

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono w szczególności, że organy administracyjne wydały decyzje w sprawie z przekroczeniem uprawnień, wynikających z art. 9 pkt 2a ustawy o PiP, przywołując na poparcie tego twierdzenia liczne orzeczenia NSA oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 lutego 2008 r., SK 5/07.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 9 pkt 2a ustawy o PiP przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie jest trafny, ponieważ ingerencja inspektora pracy w drodze decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie tego przepisu może nastąpić jedynie w sprawach niespornych. Istota tej decyzji (nakazu) ma na celu bowiem zmuszenie pracodawcy, aby spełnił wobec pracownika obowiązek wypłaty wynagrodzenia, w sytuacji, gdy jest on wymagalny. Przedstawiona wykładnia nie budzi najmniejszych wątpliwości w orzecznictwie NSA. Przykładowo w wyroku z dnia 12 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 933/06, NSA wskazał, iż w przypadku wystąpienia sporu o roszczenie ze stosunku pracy, inspektor pracy nie może nałożyć obowiązku wypłaty należnego pracownikowi wynagrodzenia, gdyż rozpatrywanie roszczenia określonego pracownika o zapłatę wynagrodzenia należy do sądu powszechnego zgodnie z art. 2 § 1 w zw. z art. 7 k.p.c. Przepis art. 9 pkt 2a ustawy o PiP, stanowiący podstawę nakazu płatniczego inspektora pracy nie jest bowiem przepisem szczególnym względem k.p.c. i nie powoduje wyłączenia kognicji sądów powszechnych z rozstrzygania roszczeń ze stosunku pracy. Podkreślono przy tym, że przepis art. 9 pkt 2a ustawy o PiP pozwala nakazać wypłatę należnego wynagrodzenia za pracę lub innego świadczenia przysługującego pracownikowi, gdy należność ta jest wyliczona i bezsporna. Gdy istnieje spór między pracownikiem a pracodawcą co do zasadności wysokości wynagrodzenia, okresu czy tytułu wypłaty, wydanie nakazu płatniczego nie jest uzasadnione. W tym też przypadku do rozstrzygnięcia spornej kwestii - właściwy jest sąd powszechny (por. T. Niedziński, Nakaz płatniczy inspektora pracy - artykuł dyskusyjny, PiZS 2002 r. nr 8, s. 15 i n.). Przeciwne stanowisko łamałoby konstytucyjną zasadę sądowego wymiaru sprawiedliwości. Podobnie nie można uznać, iż sytuacja ma charakter niesporny, jeżeli z przebiegu postępowania wyraźnie wynika, iż jedna ze stron, np. pracodawca, kwestionuje podstawę prawną i wysokość należnego świadczenia. Wydanie w takiej sytuacji nakazu płatniczego, zamiast nakazania rozstrzygnięcia spornej sytuacji w określonym terminie, czy też wystąpienia do sądu o rozstrzygnięcie tej kwestii, stanowi naruszenie art. 9 pkt 2a ustawy o PiP. Inspektor pracy, wydając nakaz wypłaty wynagrodzenia, nie rozstrzyga bowiem o roszczeniu pracownika. W tym zakresie kompetencja należy do sądu powszechnego. W postępowaniu tym inspektor pracy może wystąpić na podstawie art. 465 § l k.p.c. jako pełnomocnik pracownika. Istota nakazu wypłaty wynagrodzenia sprowadza się więc jedynie do skłonienia pracodawcy, aby ten wypełnił ciążący na nim obowiązek względem pracownika wówczas, gdy obowiązek ten jest wymagalny - por. też wyroki NSA z dnia 13 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 1400/05 i z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1135/07.

Powyższa wykładnia art. 9 pkt 2a ustawy o PIP została podzielona również przez Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 13 lutego 2008 r. sygn. akt SK 5/07 (OTK-A 2008/1/19), w którego uzasadnieniu stwierdzono, że przedmiotem nakazu zapłaty jest wynagrodzenie należne pracownikowi. Możliwa jest więc sytuacja, w której między pracownikiem a pracodawcą istnieje spór co do zasadności, wysokości, okresu czy tytułu wypłaty wynagrodzenia. Jednocześnie nie ulega wątpliwości, że art. 9 pkt 2a ustawy o PIP nie stanowi przepisu szczególnego (o którym mowa w art. 2 § 3 k.p.c.), na podstawie którego wyłączona zostaje kompetencja sądów powszechnych do rozstrzygania sporów ze stosunku pracy. Znaczy to, że jedynie sądy powszechne są uprawnione do rozstrzygania ewentualnych roszczeń z tego zakresu, w tym sporów między pracownikiem a pracodawcą o wypłatę wynagrodzenia. Wynika to z art. 2 w związku z art. 1 k.p.c. Postępowanie przed sądem pracy i postępowanie związane z wydaniem przez inspektora pracy nakazu płatniczego to dwa odrębne postępowania, których funkcja i istota jest zupełnie inna. Jak już zostało powiedziane, nakaz zapłaty ma jedynie na celu wymuszenie spełnienia ciążącego na pracodawcy obowiązku. Inspektor pracy nie ma natomiast prawa rozstrzygać o zasadności wzajemnych roszczeń między pracownikiem a pracodawcą. Władny do rozstrzygnięcia tego sporu jest wyłącznie sąd powszechny, przed którym obie strony (pracodawca i pracownik), na zasadzie równości broni, mogą dochodzić swych roszczeń. Wydanie w takiej sytuacji nakazu zapłaty przez inspektora pracy byłoby pozbawionym podstawy prawnej wkraczaniem administracji publicznej w zakres kompetencji zastrzeżony przez ustawodawcę na rzecz sądów powszechnych - sądów pracy. Dlatego też nakaz zapłaty może być wydany wyłącznie wówczas, gdy obowiązek pracodawcy wypłaty wynagrodzenia jest bezsporny i wymagalny w momencie przeprowadzania kontroli. Wynika to zresztą z wykładni językowej art. 9 pkt 2a ustawy o PIP, w którym mowa o uprawnieniu inspektora pracy do nakazania wypłaty wynagrodzenia "należnego". Przykładowo, jest to zatem sytuacja, w której nie ma sporu między pracownikiem a pracodawcą, wynagrodzenie jest obliczone, zatwierdzone przez pracodawcę i zaksięgowane w dokumentach przedstawionych w toku kontroli inspektorowi pracy, której wynik jest następnie zatwierdzony przez pracodawcę czy też wymagalność obowiązku stwierdzona jest prawomocnym wyrokiem sądu. W takich wypadkach nakaz zapłaty jest niczym innym jak urzędowym stwierdzeniem istnienia zobowiązania po stronie pracodawcy z jednoczesnym nakazaniem mu w trybie administracyjnoprawnym wypłaty zaległego wynagrodzenia.

Z tych względów i biorąc pod uwagę, że w postępowaniu kasacyjnym nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów administracyjnych obu instancji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.