Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1059/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Renata Nawrot, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2015 r. sprawy ze skargi A. K. i B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. Prezydent [...] (dalej: "Prezydent", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 59 ust.1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, zwana dalej: "u.p.z.p.")

i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze. zm., zwana dalej: "k.p.a."), po ponownym rozpatrzeniu wniosku W. S. (dalej: "inwestor"), orzekł o ustaleniu warunków

i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku gospodarczego oraz zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na funkcję mieszkalną na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] na terenie dzielnicy [...] w [...].

Określając warunki zabudowy i zasady zagospodarowania terenu organ

I instancji podał, że nieprzekraczalna linia zabudowy jest zgodna z istniejącą linią zabudowy na działce nr [...] w odległości 5 m od granicy działki [...] (nieprzekraczalną linię zabudowy wrysowano na załączniku graficznym nr 1 i 2). Maksymalny wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki i dla każdej działki powstałej w wyniku wtórnego podziału (zgodnie ze stanem istniejącym) wynosi 0,25. Minimalna powierzchnia biologicznie czynna i dla każdej działki powstałej w wyniku wtórnego podziału wynosi 40%. Maksymalna szerokość elewacji frontowej budynku przeznaczonego do rozbudowy pozostaje bez zmian. Maksymalna wysokość elewacji frontowej (mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku) oraz maksymalna wysokość głównej kalenicy dachu budynku pozostają bez zmian. Geometria dachu - dach jedno, dwu lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci dachu od 20° do 45°. Prezydent określił także warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż w dniu [...] marca 2013 r. inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku gospodarczego i zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na funkcję mieszkalną na działce ewidencyjnej nr [...]

z obrębu [...], położonej przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...]

w [...]. Powierzchnia istniejącej zabudowy wynosi 131 m na działce

o powierzchni 525 m, która stanowi własność prywatną. Działka ta jest zabudowana budynkiem mieszkalnym oraz budynkiem gospodarczym przeznaczonym do rozbudowy i zmiany sposobu użytkowania. Do wniosku dołączona została wstępna koncepcja zagospodarowania działki, ilustrująca zamierzenie inwestycyjne i parametry inwestycji. Dane te jako wstępne mogą ulec uszczegółowieniu na etapie projektu budowlanego, uwzględniającego warunki niniejszej decyzji oraz przepisy techniczno-budowlane.

Podał, iż w sprawie przeprowadzona została, zgodnie z art. 53 ust. 3 w związku

z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm., zwane dalej: "rozporządzeniem MI z 2003 r."), analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Uznał, iż przedmiotowa inwestycja spełnia warunki określone

w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Ponadto na etapie projektu inwestycja niniejsza uzyskała niezbędne uzgodnienia i opinie w zakresie komunikacji i ochrony środowiska. Przeprowadzone analizy wykazały możliwość realizacji planowanego zamierzenia zgodnie z wymogami określonymi w decyzji oraz po spełnieniu wymogów wynikających z przepisów prawa budowlanego. W stosunku do złożonego wniosku została nieznacznie obniżona wysokość budynków oraz zwiększona powierzchnia terenu biologicznie czynnego.

Prezydent wskazał także, iż w toku postępowania wpłynął wniosek strony postępowania – A. i M. K. o odmowę ustalenia warunków zabudowy

w związku z uciążliwym dla sąsiadów sposobem ogrzewania pomieszczeń mieszkalnych na tej nieruchomości. W złożonym piśmie ww. podnieśli także uwagi

i zastrzeżenia do planowanego przedsięwzięcia. W odniesieniu do powyższego organ

I instancji podał, że na podstawie decyzji o warunkach zabudowy nie dochodzi bezpośrednio do ograniczenia ochrony interesów osób trzecich, lecz stwarza ona możliwość uruchomienia w tym zakresie dalszej procedury.

Organ I instancji podał także, że pierwotnie wydana w sprawie decyzja

o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji Nr [...] z dnia [...] października 2013 r. została zaskarżona odwołaniem przez A. i M. K. Decyzją znak [...] z dnia [...] marca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (zwane dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi

I instancji. Następnie inwestor pismem z dnia 8 maja 2014 r. skorygował wniosek

i zakres inwestycji do rozbudowy istniejącego budynku gospodarczego oraz zmiany jego sposobu użytkowania na funkcję mieszkalną na bazie istniejącej piwnicy od strony zachodniej. Jednocześnie inwestor zrezygnował z rozbudowy budynku od strony wschodniej i budowy garażu. Parametry budynku, takie jak: powierzchnia zabudowy

i wysokość nie ulegną zmianie.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyła A. K. (dalej: "odwołująca"), wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wydanej decyzji odwołująca zarzuciła naruszenie:

1. art. 107 § 3 k.p.a. w związku z § 5 ust. 2 rozporządzenia MI z 2003 r., bowiem uzasadnienie decyzji nie spełnia wskazanych w tym przepisie wymogów, tj. nie wyjaśnia, dlaczego przyjęto zawyżone parametry do ustalenia wskaźnika zabudowy, dlaczego nie określono, że rozbudowywany budynek ze względu na swoją lokalizację powinien być ogrzewany wyłącznie i bezwzględnie paliwem ekologicznym to jest gazem naturalnym;

2. art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych

i prawnych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. nie wyjaśniono wszystkich kwestii poruszanych we wcześniejszych pismach skarżącej, nie odniesiono się do nich w ogóle, stwierdzając lakonicznie, że kwestie te nie mają wpływu na zagadnienia stanowiące przedmiot decyzji o warunkach zabudowy.

Odwołująca wskazała także na zaniechanie ustalenia przez organ I instancji przed wydaniem decyzji wpływu inwestycji na środowisko, w szczególności nieuwzględnienie wpływu inwestycji na zanieczyszczenie powietrza, wody i gleby. Podała w tym zakresie, że w istniejącym budynku gospodarczym, który ma być przekształcany w budynek mieszkalny znajduje się kotłownia opalana węglem kamiennym. Kotłownia ta ogrzewa oba budynki znajdujące się na posesji. Z uwagi na fakt, że komin w tym budynku usytuowany jest na granicy jej działki, dym z przedmiotowego komina kieruje się na jej działkę i wchodzi wszystkimi otworami oraz przewodami kominowymi do wnętrza pomieszczeń mieszkalnych. Powiększenie rozmiarów inwestycji spowoduje zwiększenie emisji spalin, które już w tej chwili są niemożliwe do zaakceptowania.

Decyzją znak [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. Kolegium, biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części dotyczącej punktu 1.1.5 w zakresie maksymalnej wysokości elewacji frontowej (mierzonej od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku) oraz maksymalnej wysokości głównej kalenicy dachu budynku. Te parametry zostały ustalone przez organ I instancji na dotychczasowym poziomie. W tym zakresie organ odwoławczy orzekł, iż maksymalna wysokość elewacji frontowej (mierzonej od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku) wynosi 4,2 m,

a maksymalna wysokość głównej kalenicy dachu budynku - 7,2 m. W pozostałym zakresie Kolegium orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna

z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna

z przepisami odrębnymi.

Odnosząc się do warunku 1 (tzw. kontynuacji funkcji) Kolegium stwierdziło, iż ocena spełnienia tego warunku winna zostać dokonana poprzez analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o przepisy rozporządzenia MI z 2003 r. W § 2 pkt 2 i 3 tego aktu podana jest definicja funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz definicja cech zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast § 3 wskazuje na konieczność dokonania analizy funkcji i cech oraz sposób ich dokonania. Przepisy ustawy oraz ww. rozporządzenia wymagają od organu ustalenia w decyzji

o warunkach zabudowy takich parametrów jak: obowiązująca linia nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrię dachu. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia MI z 2003 r., właściwy organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany (w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów) i przeprowadza na nim analizę.

W przedmiotowej sprawie obszar analizowany został wyznaczony w sposób zgodny z § 3 ust. 2 rozporządzenia MI z 2003 r., a przeprowadzona na nim analiza spełnia wymagania w nim wskazane. Z analizy wynika, że działki sąsiednie, dostępne

z tej samej drogi publicznej, zagospodarowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej inwestycji, zarówno w zakresie kontynuacji funkcji, jak i cech, parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

Kolegium wskazało, iż w granicach obszaru analizowanego występuje zabudowa o funkcji mieszkaniowej. Planowana inwestycja ma zmienić dotychczasowy sposób użytkowania budynku z gospodarczego na mieszkalny, a więc zgodny z funkcją występującą na terenie analizowanym. Organ odwoławczy wskazał, iż realizacja planowanej inwestycji nie wiąże się ze zmianą linii zabudowy, ani szerokości elewacji frontowej budynku, gdyż inwestycja obejmuje "nadbudowę istniejącej piwnicy". Dlatego, zdaniem Kolegium, organ I instancji postąpił prawidłowo, wskazując w zaskarżonej decyzji, iż takie parametry, jak: linia zabudowy i szerokość elewacji frontowej są zgodne z istniejącymi parametrami. Jednak w związku z tym, iż planowana inwestycja dotyczy nadbudowy części budynku, organ I instancji powinien również ustalić takie parametry, jak: wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku i wysokość kalenicy dachu. Oceniło, że nawet w przypadku, gdy nadbudowa ma być realizowana do wysokości istniejącej części budynku, to i tak organ nie może ograniczyć się do wskazania, że parametry te pozostają bez zmian.

Dlatego też w tym zakresie należało uchylić zaskarżoną decyzję i orzec reformatoryjnie, ustalając wartości tych parametrów. W związku z tym, iż wartości te nie przekraczają parametrów budynku rozbudowywanego, należy uznać je za dopuszczalne w niniejszej sprawie.

Kolegium podniosło, iż wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalony został przez organ I instancji na 0,25, zgodnie ze stanem istniejącym. Także powierzchnia biologicznie czynna ustalona została na poziomie już istniejącym na działce. Stwierdziło, że planowana inwestycja zapewnia kontynuację,

o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej od ul. [...] istniejącym zjazdem. Teren inwestycji znajduje się

w zasięgu istniejącej sieci infrastruktury technicznej, a tym samym została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Ponadto teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję złożyły: A. K. i B. K. (zwane dalej: "skarżące"), wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podjętej decyzji zarzuciły naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury

z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm., zwane dalej: "rozporządzeniem MI z 2002 r.") oraz przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, w szczególności art. 7 i art. 139 k.p.a.

W uzasadnieniu złożonego środka zaskarżenia skarżące podały, że § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia MI z 2002 r. pozwala na rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż 3 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych. Przedmiotowa inwestycja, dla której organy ustaliły warunki zabudowy, dotyczy przebudowy i zmiany przeznaczenia istniejącego budynku, a nie nadbudowy, jak wskazało Kolegium. Zatem ma tu zastosowanie warunek nakazujący zachowanie dotychczasowych wymiarów budynku. Rozstrzygnięcie Kolegium prowadzi do naruszenia tego warunku, gdyż pozwala na zwiększenie wymiarów budynku.

Wskazały, iż rozbudowywany budynek nie stanowi kontynuacji nowej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Budynek ten

w przypadku rozbudowy wykracza znacznie poza gabaryty budynku gospodarczego skarżących.

Uznały, że uchylając w części zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy organ odwoławczy winien przeprowadzić własne ustalenia w zakresie stanu faktycznego, tj. aktualnej wysokości budynku, którego dotyczy zamierzenie inwestycyjne, czego nie uczynił. Dokonał natomiast arbitralnego wyznaczenia wysokości kalenicy dachu, co wskazuje na dowolność rozstrzygnięcia, bowiem przepisy dotyczące ustalania warunków zabudowy nie pozwalają na jakąkolwiek dowolność przy wyznaczaniu parametrów nowej zabudowy. Uważają, że zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany

w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Inwestycja planowana jest sprzeczna z charakterem zabudowy sąsiedzkiej, ewidentnie od niej odbiega, przypominając kształtem i formą zabudowę gospodarczo-magazynową. Obecny budynek gospodarczy inwestora bezpośrednio przylega do budynku gospodarczego małżonków K. i ten charakter obu budynków, ich parametry i funkcje powinny być zachowane.

Skarżące uznały, iż decyzja Kolegium została wydana na niekorzyść strony odwołującej się. Zmieniając decyzję poprzez uchylenie w pkt 1.1.5 dotyczącym wysokości warunku "bez zmian" i wskazanie w metrach maksymalnej wysokości dla rozbudowy de facto wprowadziło zmianę pozwalającą inwestorowi na podwyższenie budynku na całej jego długości w stosunku do stanu istniejącego, a tym samym utrwalenie i zwiększenie ograniczeń w zagospodarowaniu sąsiedniej nieruchomości. Dopuszczenie wysokości kalenicy dachu na poziomie 7,2 m może spowodować, że budynek usytuowany przy granicy działki sąsiedniej zwiększy swoją wysokość niemalże dwukrotnie w stosunku do stanu istniejącego, pomimo że sama inwestycja nie została określona jako nadbudowa.

Zdaniem skarżących, organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji błędnie wskazał, że zamierzenie inwestycyjne obejmuje nadbudowę istniejącej piwnicy, bowiem zamierzeniem inwestycyjnym inwestora jest rozbudowa istniejącego budynku gospodarczego i zmiana jego funkcji z gospodarczej na mieszkaniową. Kolegium orzekając reformatoryjnie o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku

i wysokości kalenicy dachu pogorszyło w sposób drastyczny sytuację skarżących. Podniosły, że wskaźnik 7,2 m, wyznaczony przez Kolegium dla maksymalnej wysokości kalenicy dachu, nie stanowi ani średniej wynikającej z parametrów sąsiedniej zabudowy, ani wysokości istniejącej, albowiem rozbudowywany budynek ma

w najwyższym punkcie nie więcej niż 4,10 metra. Budynek skarżących ma

w najwyższym miejscu 3,40 m, zatem nie wiadomo, na jakiej podstawie wyznaczono 7,2 m jako poziom kalenicy dachu.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Oceniając sprawę w tak ustalonym zakresie Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy u.p.z.p. Ustawa ta w sposób bardzo wyraźny akcentuje konstytucyjne prawo własności. Daje temu wyraz w art. 6 ust. 2 stwierdzając, iż w granicach określonych ustawą każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu osób trzecich. Nie można więc odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis ten odpowiednio stosuje się do wszystkich decyzji o warunkach zabudowy (art. 64 ust. 1 u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia MI z 2003 r..

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy łącznym spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a mianowicie: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa

w art. 88 ust. 1 oraz 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy określone w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (tzw. analiza architektoniczno-urbanistyczna), której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia MI z 2003 r. Sporządzenie analizy ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy

w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

Zgodnie z § 3 rozporządzenia MI z 2003 r., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt

1-5 u.p.z.p. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (por. wyroku WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, publ. LEX nr 394803). Jednak trzeba mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego.

W tym miejscu wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie organ prawidłowo przeprowadził analizę i wyznaczył obszar analizowany. Analiza składa się z części opisowej i graficznej. Szerokość frontu działki wynosi 9,5 m, w związku z tym wyznaczono wokół działki, której dotyczy wniosek, obszar analizowany w odległości 50 m, ponieważ trzykrotna szerokość frontu tej działki wynosi 28,5 m (mniejsza niż 50 m). W ocenie składu orzekającego, ustalenia zawarte w analizie zawierają konieczne - w świetle rozporządzenia MI z 2003 r. - dane, by w sposób odpowiadający jego normom wyznaczyć parametry planowanej rozbudowy i jako taka mogła stanowić podstawę podjętej w sprawie decyzji.

Sąd zbadał legalność zaskarżonej decyzji uznając, że planowana inwestycja spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 u.p.z.p. W związku z tym, organ I instancji był związany takimi ustaleniami i nie mógł odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy. Ustalona linia orzecznicza sądów administracyjnych przyjmuje, że nie jest dopuszczalne przekształcenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy

w postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Warszawie

z dnia 18.10.2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1323/06, LEX 283553). Inwestor, uzyskując decyzję o warunkach zabudowy, uzyskuje bowiem tylko ogólną informację, iż możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na terenie objętym wnioskiem inwestora

i uprawnia jedynie do ubiegania się o pozwolenie na budowę, przy czym nie przesądza o realizacji zamierzenia i nie narzuca przyszłych rozwiązań technicznych inwestycji, które muszą być zgodne z obowiązującymi przepisami. Oznacza to, że takie kwestie jak wpływ usytuowania zamierzonej inwestycji na powstanie uciążliwości lub niedogodności dla sąsiednich nieruchomości po realizacji inwestycji będą badane w toku postępowania

w sprawie pozwolenia na budowę i nie mogą podlegać ocenie w postępowaniu

w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Ochrona interesów osób trzecich

w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta zakresem regulacji prawa budowlanego.

Postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy jest - jak już wskazano - dopiero pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, której uszczegółowienie następuje na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Ochrona interesów osób trzecich uzasadniona wymaganiami prawa budowlanego poprzez m.in. zbadanie, czy realizacja planowanej inwestycji nie spowoduje uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, wymagana jest dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdzie organ I instancji będzie dysponował projektem budowlanym, w którym zawarte zostaną szczegółowe rozwiązania techniczne projektowanej inwestycji.

W konsekwencji, dopiero na tym etapie zostaną rozstrzygnięte szczegółowe kwestie dotyczące sposobu zagospodarowania działki inwestora i wpływu planowanej przez niego inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich. Ponadto ustalenie warunków zabudowy nie jest uzależnione od uzyskania zgody właścicieli nieruchomości sąsiednich.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy więc stwierdzić, że w postępowaniu

w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie są badane parametry wynikające z rozporządzenia MI z 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a więc warunków z § 12 ust. 3 pkt 3 tego rozporządzenia, ani też kwestii ogrzewania budynku, zagrożenia przeciwpożarowego czy emisji zanieczyszczeń. Te zarzuty, jak już wyżej wskazano, skarżące będą mogły podnosić na etapie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego

i pozwolenia na budowę.

Rozbudowany budynek inwestora oraz planowana zmiana sposobu jego użytkowania z gospodarczego na mieszkalny stanowić będzie kontynuację funkcji

w analizowanym obszarze, na którym znajduje się zabudowa mieszkaniowa. Nieprzekraczalną linię zabudowy stanowi aktualnie istniejąca linia zabudowy na działce nr [...] w odległości 5 m od granicy działki [...]. Sąd nie podziela zarzutu skargi, że planowana inwestycja jest sprzeczna z charakterem zabudowy sąsiedzkiej, odbiega od niej, bowiem w obszarze analizowanym znajdują się działki zabudowane dwoma budynkami mieszkalnymi (np. działka nr [...]). Organy badały zasadę dobrego sąsiedztwa w odniesieniu do działek sąsiednich w obszarze analizowanym, a nie tylko w odniesieniu do budynku gospodarczego skarżącej.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie nie naruszył zasady z art. 7 k.p.a. oraz art. 139 k.p.a. Reformatoryjne ustalenia Kolegium nie stanowią decyzji na niekorzyść skarżących, bowiem są one tylko sprecyzowaniem dwóch elementów, tj. maksymalnej wysokości elewacji frontowej – 4,2 m, która wynika

z danych podanych przez inwestora dotyczących aktualnej wysokości elewacji frontowej budynku gospodarczego oraz maksymalnej wysokości górnej kalenicy dachu budynku -7,2 m, wynikającej z analizy urbanistycznej. Co istotne przy tym i wymagające podkreślenia, że parametry te zostały określone w maksymalnej wysokości, a więc mogą ulec zmniejszeniu na etapie sporządzania projektu budowlanego. Wartości te mogą być przyjęte w zaskarżonej decyzji, ponieważ nie przekraczają parametrów budynku rozbudowywanego, wobec którego planowana jest zmiana sposobu użytkowania z budynku gospodarczego na mieszkalny. Wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy w tym zakresie dokonał własnych ustaleń, opartych na analizie urbanistycznej oraz załączniku graficznym do wniosku inwestora (wstępna koncepcja zagospodarowania terenu). Jednocześnie Kolegium uzasadniło w zaskarżonej decyzji, dlaczego określiło wartość ww. wskaźników oraz pozostawiło bez zmian parametr: szerokość elewacji frontowej (inwestycja obejmuje nadbudowę istniejącej piwnicy na fundamentach istniejących).

Mając na uwadze powołane okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.