Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2283/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Asesor WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Protokolant Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2007 r. sprawy ze skargi D. B.-A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. skargę oddala


UZASADNIENIE

VII SA/Wa 2283/06

U Z A S A D N I E N I E

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. wydaną na podstawie art. 154 § 2 kpa po rozpatrzeniu wniosku D. B.-A. współwłaścicielki nieruchomości przy ulicy [...] w [...], odmówił uchylenia ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia [...] lipca 2001r.,utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 1999 r., nakazującą P. A. rozbiórkę garażu dwustanowiskowego, wybudowanego bez pozwolenia, na działce przy ulicy [...] w [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskiem z dnia [...] kwietnia

2006 r. D. B. - A. wniosła o uchylenie w trybie art. 154 § 1 kpa decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia [...] lipca 2001 r., utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji nakazujące P. A. rozbiórkę garażu. Wskazała, że za uchyleniem w tym trybie decyzji ostatecznej przemawia fakt, iż na jej podstawie żadna ze stron nie nabyła prawa, a względy interesu społecznego i słuszny interes stron pozwalają na jej uchylenie.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ uznał, że nie zachodzą jednak przesłanki umożliwiające uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia [...] lipca 2001 r. Zgodnie bowiem z treścią art. 154 § 1 kpa "decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia , jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony".

Organ wskazał, że decyzja nakładająca na stronę obowiązek rozbiórki nie jest decyzją na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Bowiem, przez nabycie prawa z decyzji należy rozumieć każde przysporzenie w sferze prawnej, w tym przypadku przysporzeniem było skonkretyzowanie obowiązku co do treści i jego zakresu. Na poparcie tego twierdzenia przywołano orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, między innymi wyrok z 24 lutego 2005 r. , OSK 1188/04 (nie publ.) oraz wyrok z dnia 16 lutego 1998 r. IV S.A. 709/96 ( nie publ.) gdzie Sąd wskazał, że "decyzja o rozbiórce obiektu budowlanego, zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwa nie jest decyzją o której mowa w art. 154 kpa, gdyż "nabycie praw" może nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek."

Odwołanie od decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. złożyła D. B. – A. domagając się jej uchylenia.

Podniosła, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, a organ błędnie ustalił, że decyzja nakazująca rozbiórkę jest decyzją na mocy której strona nabyła prawa. Zdaniem skarżącej jest to decyzja negatywna a nabycie prawa utożsamiać można z każdą korzyścią jaką strona wyciąga pod względem prawnym z załatwienia jej sprawy decyzją administracyjną. Zatem istniała w ocenie skarżącej możliwość uchylenia ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego garażu.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października

2006 r. po rozpatrzeniu odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 154 kpa jest sprawdzenie, czy w sprawie zachodzą łącznie określone w tym przepisie przesłanki przemawiające za uchyleniem decyzji ostatecznej. Organ mógłby uchylić taką decyzję , jeśli na jej mocy żadna ze stron nie nabyła prawa, a za takim rozstrzygnięciem przemawiałby interes społeczny lub słuszny interes strony.

Organ II instancji powołał się na utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego z którego wynika, że każde rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej, które kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie na podstawie, którego strona nabyła prawo. Oznacza to, że także w sytuacji, gdy ostateczna decyzja administracyjna nakłada na stronę obowiązek – ma ona znamiona prawne decyzji , z której strona nabyła prawa, bowiem decyzja ta kształtuje sytuację prawną strony przez określenie , czy i jakie obowiązki , i w jakim zakresie na niej ciążą. Zdaniem organu powoływanie się na odmienne poglądy niektórych przedstawicieli nauki prawa nie mogło przynieść zamierzonego skutku.

Reasumując organ stwierdził, że w związku z niespełnieniem jednej z dwóch ustawowych przesłanek określonych w art. 154 kpa nie było możliwe uchylenie decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2001 r. .

Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła D. B. – A. .

Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do rozpoznania organowi I instancji, skarżąca wskazała, że organy uzasadniając swoje stanowisko, iż decyzja rozbiórkowa jest tą na mocy której strona nabyła prawo, nie sprecyzowały jednak jakie prawo i kto nabył z decyzji nakazującej rozbiórkę garażu.

Podniosła, że przedstawiciele doktryny skrytykowali pogląd zaprezentowany w powołanych przez organy orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z których wynikało, iż nakaz rozbiórki jest dla adresata decyzji nabyciem prawa. Poza tym podkreśliła, że w dacie wydawania przedmiotowej decyzji o rozbiórce nie było możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej, a obecnie taka możliwość istnieje. Dlatego w ocenie skarżącej, jedynym sposobem na wyeliminowanie z obrotu prawnego niecelowej decyzji jest jej uchylenie w trybie art. 154 kpa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja zdaniem Sądu nie narusza prawa.

Kontrola Sądu administracyjnego w niniejszej sprawie ogranicza się jedynie do oceny zgodności z prawem decyzji o odmowie uchylenia decyzji rozbiórkowych w nadzwyczajnym trybie określonym w art. 154 kpa.

Przedstawiony przez skarżącą pogląd o możliwości uchylenia decyzji o nakazie rozbiórki w trybie art. 154 kpa jest błędny. Taka możliwość nie istnieje.

Zgodnie z treścią art. 154 § 1 kpa decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego nie jest decyzją, na mocy której żadna strona tej decyzji nie nabyła praw.

W świetle utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja o nakazie rozbiórki nie należy do orzeczeń, na mocy których żadna ze stron nie nabywa prawa, gdyż znamiona prawne decyzji z których strona "nabywa prawa" ma również decyzja nakładająca na stronę określone obowiązki. W wyroku z dnia 27 maja 2003 roku, sygn. akt IV SA 3205/01 (M. Prawn. 2003/14/627) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Nabycie praw" może nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek. "Nabycie praw" użyte w art. 154 i 155 k.p.a. rozumie się szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa". Również w wyroku z dnia 14 lutego 2002 roku, sygn. akt IV SA 1076/00 (niepublikowany) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "decyzja o nakazie rozbiórki nie jest decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa - w rozumieniu art. 154 k.p.a.". Co do zasady nie jest więc możliwa zmiana lub uchylenie decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego w trybie art. 154 k.p.a., gdyż nie jest możliwe spełnienie podstawowego warunku opisanego w tym przepisie, jakim jest nienabycie przez stronę na mocy decyzji o nakazie rozbiórki żadnych praw.

Odmienną argumentację zaprezentowano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 1995 r. SA/PO 2119/94 , OSP 1996/4/77 gdzie stwierdzono ,że "trafnie organy obu instancji przyjęły, że adresat decyzji w przedmiocie nakazania całkowitego rozebrania obiektu ..... nie nabył na podstawie decyzji jakiegokolwiek uprawnienia skoro nie można było przyjąć , by w jakikolwiek sposób ograniczono decyzją możliwy hipotetycznie do nałożenia obowiązek".

Pogląd zaprezentowany w tym wyroku był odosobniony. Dalsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego nie przyjęło koncepcji interpretacji art. 154 kpa wyrażonej w tym wyroku, w szczególności wyrok ten nie zapoczątkował linii orzecznictwa.

Powoływanie się przez skarżących na to, że interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za uchyleniem tej decyzji wobec istnienia możliwości legalizacji samowoli budowlanej jest w tej sytuacji bezcelowe. Nawet gdyby słuszny interes strony przemawiał za uchyleniem decyzji rozbiórkowej to i tak nie jest możliwe uchylenie takiej decyzji, gdyż nie jest to decyzja, na mocy której strona nie nabyła żadnych praw. Przy aktualnej wykładni przepisu art. 154 kpa nie jest możliwe uchylenie decyzji rozbiórkowej w oparciu o ten przepis.

W ocenie Sądu w trybie art. 154 kpa mogą być uchylane jedynie decyzje przy wydaniu których organ dysponował możliwością uznania administracyjnego, tryb ten nie będzie miał jednak zastosowania do decyzji związanych, gdzie organ działa w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach, które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy. Nieracjonalny i sprzeczny z ideą państwa prawa byłby pogląd, że w drodze art. 154 kpa można wzruszyć każdą

( dowolną ) decyzję ostateczną, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Tryb postępowania przewidziany w art. 154 kpa służy do usuwania takich decyzji ostatecznych, które organy uważają za niecelowe bądź sprzeczne z zakreśloną linią postępowania w sprawach danego rodzaju.

Nie można zgodzić się z poglądem skarżącej, że jej niewątpliwy interes w uchyleniu decyzji przemawia za takim rozstrzygnięciem. Musi to być bowiem interes słuszny. Zatem taki, który nie narusza prawa ( nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem ). W przeciwnym wypadku doszłoby do podważenia zasady praworządności rozumianej chociażby dosłownie jako postępowania zgodnego z obowiązującymi przepisami, tylko dlatego, że w interesie ekonomicznym strony leży uchylenie ostatecznej decyzji. Dlatego uchylenie takiej decyzji w trybie art. 154 kpa prowadziłoby do powrotu stanu niezgodności z prawem, niesprawiedliwie różnicowałoby adresatów takich decyzji ( np. tych wobec których nakaz został wyegzekwowany) i powodowałoby w konsekwencji sytuacje sprzeczne z podstawowym założeniem tej ustawowej regulacji.

Skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa to na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) Sąd skargę - jako nieuzasadnioną – oddalił.