Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 303/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145, art. 151, art. 182, art. 183, art. 188, art. 189, art. 203
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 106, art. 107
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 15zzs4 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2095
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
article: art. 53
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 4, art. 19, art. 35
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2043/19 w sprawie ze skargi X S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 11 czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od X S.A. z siedzibą w [...] na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 6 listopada 2019 r., IV SA/Wa 2043/19, po rozpoznaniu skargi X S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) z 11 czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uchylił zaskarżone postanowienie i zasądził od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz X S.A. z siedzibą w [...] zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Burmistrz Miasta i Gminy [...] wystąpił do zarządcy drogi krajowej z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo - usługowego o powierzchni sprzedaży do 400 m² wraz z towarzyszącą infrastrukturą, w tym 28 miejsc parkingowych i mury oporowe, zbiornik przeciwpożarowy oraz rozbiórka budynku gospodarczego, na działkach nr [...], nr [...], położonych przy pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w [...], gmina [...], zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o panowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, ze zm., dalej: u.p.z.p.).

Postanowieniem z 2 kwietnia 2019 r. GDDKiA nie uzgodnił projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Następnie postanowieniem z 11 czerwca 2019 r., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie z 2 kwietnia 2019 r. w przedmiocie nieuzgodnienia projektu decyzji. W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ wyjaśnił, że projekt decyzji o warunkach zabudowy podlega ocenie zarządcy drogi w dwóch aspektach: odległości tej inwestycji od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi (art. 43 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz. U. z 2018 r., poz. 2068, ze zm., dalej: u.d.p.) oraz dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej (art. 35 ust. 3 ww. ustawy). Stwierdził następnie, że w przedmiotowej sprawie w ramach art. 43 ust. 1 u.d.p. nie wnosi uwag, bowiem zgodnie z pkt. 2 przesłanego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy: "linia zabudowy: min. 25,0 m od krawędzi jezdni drogi krajowej (ul. Złotoglin) i min. 14,0 m od granicy z drogą powiatową (ul. [...])", odpowiada treści ww. przepisu, w myśl którego obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej co najmniej 25,0 m. Powyższe zgodne jest również z załącznikiem graficznym dołączonym do przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast art. 35 ust. 3 ww. ustawy stanowi, że zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Włączenie do drogi ruchu drogowego zapewnia zjazd. Organ zauważył, że zgodnie z przedłożonym przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] projektem decyzji o warunkach zabudowy (pkt II ppkt 5) obsługa komunikacyjna przedmiotowej inwestycji ma się odbywać projektowanym zjazdem o parametrach zjazdu publicznego z drogi powiatowej nr [...] (zgodnie z decyzją Zarządu Dróg Powiatowych w [...], z dnia 27 grudnia 2018 r., znak [...]), zlokalizowanym w odległości min. 50,0 m od istniejącego skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z ww. drogą powiatową. Organ wskazał, że z uwagi na fakt, iż istota postępowania uzgodnieniowego sprowadza się do oceny postulowanego w przesłanym projekcie decyzji sposobu obsługi komunikacyjnej konkretnej inwestycji pod kątem parametrów technicznych istniejącego skrzyżowania drogi powiatowej (z której usytuowany ma być zjazd publiczny do planowanej inwestycji) z drogą krajową nr [...] oraz zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, jakie aktualnie - w dacie orzekania - mogłoby takie skrzyżowanie powodować, organ, w tym zakresie, nie może uzgodnić przedmiotowego projektu decyzji. Pomimo ujętego w nim zapisu o obsłudze komunikacyjnej przedmiotowej inwestycji poprzez zjazd publiczny z drogi powiatowej, GDDKiA wskazał, że ruch (w szczególności samochodów osobowych i ciężarowych) spowodowany wnioskowaną inwestycją będzie odbywał się głównie (poza kilkudziesięciometrowym odcinkiem drogi powiatowej) drogą krajową nr [...]. Organ wyjaśnił, że według art. 25 ust. 1 u.d.p. budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg różnej kategorii, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii. Analizowany odcinek drogi krajowej nr [...] zakwalifikowany został zarządzeniem nr [...] GDDKiA z 3 października 2017 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do klasy dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Art. 4 pkt 21 u.d.p. definiuje pojęcie "ochrona drogi" jako cyt. "działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu". Organ podkreślił, że droga krajowa klasy GP usytuowana jest wysoko w hierarchii dróg publicznych, które muszą spełniać surowe warunki techniczno-użytkowe, tak by pełnić swoją funkcję, w szczególności funkcję tranzytową, w odróżnieniu do dróg klasy Z, L lub D, które pełnią funkcję komunikacji lokalnej. Zdaniem organu ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że skrzyżowanie które aktualnie komunikuje ww. drogę krajową z drogą powiatową (drogą publiczną), nie spełnia parametrów przewidzianych w przepisach u.d.p., a także rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W związku z powyższym zarządca drogi krajowej nr [...] mając na uwadze przytoczone wyżej przepisy prawa nie może jako wyspecjalizowany organ uzgodnić projektu decyzji, bowiem prowadziłoby to do sytuacji niebezpiecznych dla użytkowników ruchu drogowego.

Dodatkowo podkreślono przy tym, że bardzo ważną kwestią w rozpatrywanej sprawie jest duże natężenie ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi krajowej, które według Generalnego Pomiaru Ruchu z 2015 r. wynosi 9751 poj./dobę i ma tendencję wzrostową, w porównaniu do roku 2010, kiedy natężenie ruchu wynosiło 8794 poj./dobę. Wzrost natężenia ruchu na drodze krajowej klasy GP może powodować ograniczenie płynności ruchu drogowego i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z ww. drogi powiatowej i włączeniem się do ruchu. Tak duży potok pojazdów, w tym w szczególności pojazdów ciężarowych (1838 poj./dobę), których gabaryty oraz właściwości jezdne (droga hamowania, tonaż) wymagają jeszcze większej sprawności i skupienia przez kierujących nimi (zwłaszcza na analizowanym odcinku drogi krajowej, której szerokość jezdni wynosi ok. 8,0 m) wymusza na zarządcy drogi szczególny ustawowy obowiązek dbania o bezpieczeństwo uczestników ruchu, a także nieingerowanie w warunki techniczne przedmiotowej drogi krajowej - klasy GP. Zdaniem organu zwiększenie natężenia ruchu, spowodowanego planowaną inwestycją, na wlocie skrzyżowania drogi krajowej z drogą powiatową skutkować będzie wydłużeniem czasu oczekiwania pojazdów na kierunku podporządkowanym, co z kolei wpłynie na większą ilość sytuacji kolizyjnych. Ponadto w miejscu przedmiotowego skrzyżowania droga krajowa nr [...] posiada pochylenie niwelety wynoszące 6,23%, co dodatkowo może negatywnie wpłynąć na bezpieczeństwo ruchu drogowego na analizowanym odcinku ww. drogi krajowej klasy GP. W ocenie organu przedmiotowa inwestycja nie spełnia więc warunków w zakresie włączenia drogi powiatowej do drogi krajowej, którą odbywać ma się obsługa komunikacyjna przedmiotowej inwestycji. Dlatego inwestor przed uzyskaniem uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji powinien, w porozumieniu z Oddziałem w Kielcach Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, uzgodnić usytuowanie obiektu handlowo-usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą i przebudować przedmiotowe skrzyżowanie aby spełniało ono parametry i funkcje ujęte w ustawie o drogach publicznych i rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Jedynie po spełnieniu ww. warunków i odpowiadającym im zapisom ujętym w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, zarządca drogi krajowej nr [...] będzie mógł uzgodnić planowaną inwestycję.

Skargą "X" S.A. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie: art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.); art. 35 ust. 3 u.d.p. w zw. z art. 60 ust. 1 i 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p.; art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu organ naruszył wynikający z art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. obowiązek podjęcia niezbędnych czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego w sprawie, wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a więc także dowodów przedstawionych przez wnioskodawcę i oparcia rozstrzygnięcia na ocenie wszystkich dowodów. Sąd podniósł, że art. 35 ust. 3 u.d.p. nie określa wytycznych jakimi powinien kierować się zarządca drogi w zakresie uzgodnienia możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją. Nie ulega jednak wątpliwości, że zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, ponieważ włączenie ruchu do drogi w określonym miejscu i w określony sposób nie może zagrażać bezpieczeństwu ruchu odbywającego się na drodze. Zagwarantowanie bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi więc przesłankę dopuszczalności uzgodnienia mającej powstać inwestycji, z której ruch komunikacyjny ma być włączony do drogi (w tym przypadku krajowej). Z przedstawionego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji ma odbywać się przez projektowany zjazd publiczny z drogi powiatowej, który będzie zlokalizowany w odległości min. 50 m od istniejącego skrzyżowania tej drogi z drogą krajową nr [...]. Mimo więc, że włączenie ruchu drogowego z planowanej inwestycji nie będzie odbywało się zjazdem z drogi krajowej organ uzgadniający ocenił, że uzgodnienie planowanej inwestycji nie jest możliwe. Negatywne stanowisko oparł na twierdzeniu, że aktualne parametry istniejącego skrzyżowania drogi krajowej z drogą powiatową, z której zlokalizowany ma być zjazd do planowanej inwestycji i warunki charakteryzujące ruch drogowy na drodze krajowej nr [...], nie pozwalają ze względu na prawdopodobieństwo pogorszenia bezpieczeństwa ruchu drogowego na włączenie ruchu drogowego pochodzącego z planowanej inwestycji. Choć organ nie wyjaśnił jakich parametrów przewidzianych w przepisach ustawy i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie spełnia skrzyżowanie drogi krajowej z drogą powiatową, to z treści uzasadnienia wynika, że chodzi o brak dodatkowych pasów ruchu na przedmiotowym skrzyżowaniu, które zapewniłyby prawidłową organizację ruchu i jego bezpieczeństwo. Taki warunek, a więc przebudowę istniejącego skrzyżowania polegającą na wybudowaniu dodatkowych pasów ruchu do skrętu w drogę powiatową i skrętu z drogi powiatowej, organ uważa za konieczny do spełnienia, by możliwe było bezpieczne włączenie zwiększonego ruchu drogowego generowanego przez planowaną inwestycję do ruchu na drodze krajowej, a także uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Sąd wyjaśnił, że twierdzenie o braku gwarancji dostatecznego bezpieczeństwa ruchu na drodze krajowej organ oparł na ustaleniu, że na przedmiotowym odcinku drogi krajowej występuje duże natężenie ruchu drogowego z tendencją wzrostową, które w 2015 r. wyniosło 9751 pojazdów na dobę, w tym 1838 pojazdów ciężarowych na dobę. Sąd zgodził się z organem, że przy dużym natężeniu ruchu częste włączanie do ruchu pojazdów z drogi powiatowej może powodować ograniczenie płynności ruchu drogowego na drodze krajowej, a także zwiększać prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji. Nie bez znaczenia jest również ustalenie przez organ, że na drodze krajowej nr [...] na odcinku od km 254 + 300 do km 245 + 800 w okresie 10 lat doszło do 37 zdarzeń drogowych 3 wypadków drogowych. Organ założył na podstawie własnych doświadczeń, że jeżeli czas oczekiwania na wlocie podporządkowanym (a więc z drogi powiatowej) w związku z funkcjonowaniem planowanej inwestycji i pochodzącego z niej ruchu drogowego wyniesie ponad 120 s, to będzie stanowił czynnik frustracyjny dla kierowców oczekujących na wjazd na drogę krajową. Przyczyni się to do zwiększenia liczby niewłaściwych, niebezpiecznych zachowań polegających na wymuszaniu pierwszeństwa. Powołał się także na dodatkowy czynnik jakim jest pochylenie niwelety drogi w rejonie skrzyżowania, co również ma przyczyniać się do wymuszania pierwszeństwa. Jednak twierdzenia o wydłużonym ponad 120 s czasie oczekiwania na włączenie do ruchu na drogę krajową organ nie poparł żadnymi danymi czy argumentacją, które wskazywałyby na prawdopodobieństwo wystąpienia takiego zjawiska. Co do negatywnego zaś wpływu pochylenia niwelety na wymuszanie pierwszeństwa przez kierowców, którzy wyjeżdżać będą z terenu planowanej inwestycji należy domyślać się, gdyż organ tego nie wyjaśnił, że związek ten należy upatrywać w ograniczeniu widoczności w rejonie skrzyżowania drogi powiatowej z drogą krajową. Twierdzenie to nie znajduje zdaniem Sądu potwierdzenia w materiale dowodowym zgromadzonym przez organ. Co więcej organ nie odniósł się w tym właśnie zakresie do dowodu przedstawionego przez wnioskodawcę, a więc analizy trójkąta widoczności z rejonu przedmiotowego skrzyżowania. Dowód ten został złożony przez wnioskodawcę wraz z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z projektu decyzji o warunkach zabudowy przedstawionego organowi do uzgodnienia. Dlatego też Sąd uznał, że organ niesłusznie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że nie miał możliwości wypowiedzieć się co do tego dowodu. Skoro w projekcie decyzji znalazła się informacja o tym dowodzie, przemawiająca za brakiem przeszkód dla projektowanego sposobu komunikacji z terenu inwestycji, to organ uzgadniający powinien wystąpić do organu prowadzącego postępowanie główne o przekazanie dowodu wraz z projektem decyzji o warunkach zabudowy. Organ uzgadniający zobowiązany był dokonać analizy również tego dowodu, który podważa sugerowany przez organ problem z widocznością w rejonie skrzyżowania.

Zdaniem Sądu, brak uwzględnienia w ocenie materiału dowodowego przedstawionej przez wnioskodawcę analizy trójkąta widoczności i stawiane przez organ tezy bez wystarczającego wyjaśnienia i odzwierciedlenia w materiale dowodowym powoduje, że stanowisko o braku możliwości uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jest przedwczesne i wynikające z dowolnej, nie zaś swobodnej oceny materiału dowodowego.

W ocenie Sądu niesłuszny jest zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. w odniesieniu do zaskarżonego postanowienia z uwagi na to, że wskazane w nim przesłanki odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy są inne, aniżeli w postanowieniu wydanym w poprzednio toczącym się postępowaniu uzgodnieniowym. Przedstawiony nowy projekt decyzji o warunkach zabudowy uruchamia nowe postępowanie uzgodnieniowe, w którym organ ma obowiązek odnieść się do wynikającego z tego projektu decyzji sposobu komunikacji planowanej inwestycji. Jeżeli w poprzednim postanowieniu uzgodnieniowym organ nie wykazał wszystkich przeszkód, które powodowały brak możliwości pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji, to w tamtym rozstrzygnięciu należy upatrywać naruszenia zasady zaufania do władzy publicznej i innych zasad postępowania. Stwierdzone naruszenia uzasadniały w ocenie Sądu uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej "p.p.s.a.".

Skargą kasacyjną GDDKiA zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, których to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że GDDKiA naruszył ww. przepisy k.p.a. w wyniku niepodjęcia niezbędnych czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego w sprawie, braku wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a więc także dowodów przedstawionych przez wnioskodawcę i braku oparcia rozstrzygnięcia na ocenie wszystkich dowodów, w sytuacji gdy "wyczerpująco zebrany, rozpatrzony na właściwie ocenionym przez organ materiale dowodowym w sprawie - zaakceptowany przez organ trójkąt widoczności - pozwolił na ustalenie i dokonanie wnikliwej stanu faktycznego w sprawie";

II. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia art. 145 § pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 3 u.d.p. poprzez przyjęcie, że w analizowanym stanie faktycznym istnieje możliwość włączenia do drogi ruchu spowodowanego planowaną zmianą zagospodarowania terenu, w sytuacji gdy brak było zapewnienia koniecznego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego w postaci braku dodatkowych pasów ruchu na skrzyżowaniu, wysokiego natężenia ruchu, wskazanej wysokiej liczby zdarzeń drogowych oraz wynikający z wiedzy specjalistycznej organu czynnik frustracji kierowców, co stanowi podstawę odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie o oddaleniu skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na mocy zarządzenia z dnia 19 października 2022 r., stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny legalności dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji było ostateczne postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 11 czerwca 2019 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo - usługowego o powierzchni sprzedaży do 400 m² wraz z towarzyszącą infrastrukturą, w tym 28 miejsc parkingowych i mury oporowe, zbiornik przeciwpożarowy oraz rozbiórka budynku gospodarczego, na działkach nr [...], nr [...], położonych przy pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w [...], gmina [...]. Rozstrzygnięcie to wydane zostało na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. i art. 35 ust. 3 u.d.p., a w jego motywach zarządca drogi krajowej nr [...] zauważył, że pozytywne uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na terenie przyległym do pasa drogi krajowej nr [...] będzie mieć negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego i poziom swobody ruchu. Wskazując na lokalizację nieruchomości objętych projektem decyzji o warunkach zabudowy znajdujących się w obszarze oddziaływania trzywlotowego skrzyżowania dróg publicznych (typu T) w km 254+444 i przylegającego do drogi krajowej nr [...] jak i drogi niższej klasy – drogi powiatowej [...] oraz istniejące uwarunkowania w terenie (w tym: znaczne natężenie ruchu drogowego, duża liczba wypadków na tym odcinku drogi krajowej) powołano się na konieczność i niezbędność przebudowy skrzyżowania i wyposażenia go w dodatkowy pas ruchu i od tego właśnie warunku uzależniono pozytywne uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Natomiast Sąd pierwszej instancji uznał, iż wskazana w uzasadnieniu postanowienia kwestia związana z wykazywanym zwiększeniem natężenia ruchu drogowego w zakresie twierdzeń o wydłużonym ponad 120 s czasie oczekiwania na włączenie się do ruchu na drodze krajowej nie poparta została żadnymi danymi oraz nie wykazano przesłanek powoływania się na negatywny wpływu pochylenia niwelety na wymuszanie pierwszeństwa przez kierowców w rejonie skrzyżowania drogi powiatowej z drogą krajową oraz że organ nie odniósł się do przedstawionego przez wnioskodawcę materiału dowodowego a to trójkąta widoczności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnoszone przez Sąd pierwszej instancji naruszenia, nie uzasadniały eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia, gdyż nie miały wpływu na wynik postępowania. Stąd też uznać należy, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy usprawiedliwiony pozostaje zarzut wniesionego środka odwoławczego naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że GDDKiA naruszył ww. przepisy k.p.a. w wyniku niepodjęcia niezbędnych czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego w sprawie, braku wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a więc także dowodów przedstawionych przez wnioskodawcę i braku oparcia rozstrzygnięcia na ocenie wszystkich dowodów.

Wyjaśniając przesłanki uwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej należy podkreślić, iż przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. stanowi, iż decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przepisy art. 53 ust. 3-5a tej ustawy stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. nie wskazuje kryteriów takiego uzgodnienia. Uzgodnienie to ma zatem charakter uznaniowy, co nie oznacza jednak dowolności organu. Wynikający z uznania wybór rozstrzygnięcia powinien być oparty na czytelnych kryteriach, znajdujących umocowanie w normach powszechnie obowiązujących. Zarządca drogi powinien prowadzić postępowanie uzgodnieniowe w zakresie swojej właściwości rzeczowej. Zakres ten wynika natomiast z zadań jakie przekazane zostały zarządcy drogi przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Stosownie do art. 35 ust. 3 tej ustawy, zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.

Jak wynika z art. 19 ust. 1 u.d.p. do właściwości zarządcy drogi należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Ochrona drogi oznacza zaś działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu - art. 4 pkt 21 u.d.p. A zatem, z mocy art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p. do zadań zarządcy drogi należy między innymi planowanie i ochrona dróg, polegająca na niedopuszczaniu do ograniczenia funkcji drogi i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Nie ulega więc wątpliwości, że zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym - patrz wyrok NSA z 7 lutego 2018 r. II OSK 1966/17. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi jedną z przesłanek oceny dopuszczalności uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego i mieści się w pojęciu "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego", o jakim mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Jest to więc przesłanka dopuszczalności inwestycji mającej powstać przy drodze. Natomiast niezapewnienie koniecznego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowi uzasadnioną przesłankę odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - porównaj wyrok NSA z 19 lutego 2021 r. II OSK 2985/20. Właśnie z takim przypadkiem niezapewnienia koniecznego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego mamy do czynienia w realiach tej sprawy w związku z planowaną inwestycją.

Zauważyć należy, iż niezbędnym elementem rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie uzgodnienia jest dokonanie przez zarządcę drogi ustaleń co do charakteru planowanego przedsięwzięcia w kontekście jego wpływu na zmianę obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji, a zwłaszcza zmianę ruchu drogowego. Takich wymaganych ustaleń dokonano w ramach przedmiotowego postępowania.

Nie jest bowiem sporne, że planowana inwestycja dotycząca budynku handlowo- usługowego o pow. sprzedaży do 400 m² wraz z towarzyszącą infrastrukturą, w tym 28 miejscami parkingowymi, ma być realizowana na działkach nr [...] i [...] położonych przy pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w [...], która jest drogą klasy GP- droga główna ruchu przyśpieszonego. Teren ww. działek usytuowany jest w obszarze oddziaływania trzywlotowego skrzyżowania dróg publicznych (typu T) w km 254 +444 i przylegającego do drogi krajowej nr [...] jak i drogi niższej klasy – drogi powiatowej [...]. Nieruchomość przeznaczona do zainwestowania jest wyniesiona na około 3,0 m w stosunku do jezdni drogi krajowej nr [...] i jest na skarpie. Taka droga krajowa klasy GP zaliczona do jednej z kategorii w rozumieniu ustawy o drogach publicznych powinna spełniać wymagania techniczne i użytkowe określone dla danej klasy drogi. Jak podniesiono w zaskarżonym postanowieniu skrzyżowanie, które komunikuje aktualnie przedmiotową drogę krajową z drogą powiatową (droga publiczna) nie spełnia parametrów przewidzianych w przepisach ustawy o drogach publicznych, a także rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Słusznie Sąd pierwszej instancji wskazał, iż powyższe rozważania GDDKiA dotyczyły braku dodatkowych pasów ruchu na przedmiotowym skrzyżowaniu, które zapewniłyby prawidłową organizację ruchu i jego bezpieczeństwo. Tym samym warunek przebudowy istniejącego skrzyżowania polegającego na wybudowaniu dodatkowych pasów ruchu do skrętu w drogę powiatową i skrętu z drogi powiatowej, zdaniem organu jest konieczny do spełnienia, by możliwe było bezpieczne włączenie zwiększonego ruchu drogowego generowanego przez planowaną inwestycję obiektu handlowo-usługowego do ruchu na drodze krajowej a także uzgodnienie przedmiotowego projektu decyzji. Niezależnie od powyższego podniesiono również, iż przedmiotowy odcinek drogi krajowej nr [...] charakteryzuje się znacznym natężeniem ruchu oraz dużą liczbą zdarzeń drogowych, co zobrazowano odpowiednimi danymi pomieszczonymi w uzasadnieniu wydanych postanowień. Wyjaśniono, że przy istniejącej sytuacji dużego natężenia ruchu jak i ujawnionej liczny zdarzeń drogowych powstanie planowanej inwestycji wpłynie na pogorszenie istniejących warunków panujących na przedmiotowym skrzyżowaniu. Zauważono również - co nie jest bez znaczenia z uwagi na charakter spornej inwestycji - że należy mieć na uwadze także wzmożony ruch pieszych korzystających z obiektu handlowego, dlatego też dla prawidłowej organizacji ruchu i uniknięcia zaburzeń potoku ruchu zarządca drogi stanął na stanowisku, że potrzebna jest właśnie przebudowa przedmiotowego skrzyżowania z uwzględnieniem dodatkowych pasów ruchu co wynika to wprost z przepisów ustawy o drogach publicznych. Zatem nie było możliwe w takich okolicznościach tej sprawy pozytywne uzgodnienie przedstawionego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Z zaskarżonego postanowienia wynika zatem, że podstawą odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy były właśnie kwestie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Analiza akt administracyjnych sprawy i wydanych obu postanowień prowadzi do oceny, że zasadnie organ stwierdził, iż w istniejącym stanie faktycznym włączenie do ruchu drogowego na drodze krajowej nr [...], które będzie generował planowany obiekt handlowo-usługowy, nie jest dopuszczalne właśnie z uwagi na względy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zatem GDDKiA nie uzgadniając projektu przedmiotowej decyzji miał na uwadze w szczególności § 62 i 66 i następne wskazywanego wyżej rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, obowiązującego w chwili podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Takie stanowisko Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad należy podzielić, skoro w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, jako wyspecjalizowany zarządca dróg krajowych i autostrad, zobowiązany jest on do przeciwdziałania wszelkim sytuacjom, które mogłyby sprowadzić niebezpieczeństwo na użytkowników dróg publicznych, a więc działać prewencyjne, nie zaś biernie oczekiwać na ich wystąpienie.

Niewątpliwie jest okolicznością niekwestionowaną, że GDDKiA jest wyspecjalizowanym organem, który w zakresie swych kompetencji ma wiedzę na temat nie tylko zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego ale i wszystkich aspektów z tym ruchem związanych. W tym zakresie GDDKiA posiada szczegółowe dane, którymi może się posługiwać przy formułowaniu swych opinii, a zatem z urzędu ma wiedzę pozwalającą na podejmowanie decyzji dotyczących lokalizacji zjazdów z dróg krajowych, czy też oceny stanu technicznego zjazdu i bezpieczeństwa na drogach i wszystkich aspektów z tym ruchem związanych. W realiach tej sprawy nie można uznać, by przedstawione dane podane przez organ były nierzetelne i w związku z tym nie powinny być podstawą do wykazania negatywnego wpływy planowanej inwestycji przylegającej do pasa drogowego drogi krajowej nr [...] na bezpieczeństwo ruchu drogowego i poziom swobody ruchu.

Natomiast załączony do wniosku o ustalenie warunków zabudowy dowód w postaci opracowania w zakresie analizy trójkąta widoczności, jak wynika w szczególności z postanowienia GDDKiA z 2 kwietnia 2019 r. był przedmiotem weryfikacji w toku prowadzonego postępowania uzgodnieniowego. Wskazano w motywach ww. postanowienia, że inwestor przedłożył analizę trójkąta widoczności skrzyżowania drogi powiatowej ul. [...]w [...] z drogą krajową nr [...] opracowany przez osobę posiadającą uprawnienia w specjalności drogowej. Z opracowania wynika, że lokalizacja obiektu jak również planowanych murów oporowych nie będzie stanowić przeszkody dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym, będzie zachowany trójkąt widoczności dla drogi z pierwszeństwem przejazdu. Nie wniesiono zatem uwag do tego opracowania a jak wynika ze skargi kasacyjnej organ zaakceptował tę opinię, niemniej jednak przedstawiona w tym zakresie analiza trójkąta widoczności, zdaniem Sądu odwoławczego i tak nie miała wpływu na wynik postępowania skoro wyżej wskazywana kwestia bezpieczeństwa ruchu drogowego w tym opisane wyżej uwarunkowania związane z koniecznością przebudowy skrzyżowania i wyposażenia go w dodatkowe pasy ruchu i tak skutkowałyby koniecznością odmowy uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że przywoływane rozwiązanie drogowe (dodatkowy pas do skrętu) niewątpliwie wpływa na poprawę bezpieczeństwa ruchu na drodze, gdyż umożliwia bezkolizyjne poruszanie się pojazdów. Jest to przy tym istotne z punktu widzenia obsługi komunikacyjnej obiektu, w którym prowadzona ma być działalność handlowa. Brak spełnienia tego wymogu w niniejszej sprawie powoduje niezapewnienie koniecznego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, stąd brak przedmiotowego uzgodnienia. Stąd też wskazano w motywach zaskarżonego postanowienia, że inwestor przed uzyskaniem uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji powinien, w porozumieniu z Oddziałem w Kielcach Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, uzgodnić usytuowanie obiektu handlowo-usługowego wraz z towarzyszącą infrastrukturą i przebudować przedmiotowe skrzyżowanie aby spełniało ono parametry i funkcje ujęte w ustawie o drogach publicznych i rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Jedynie po spełnieniu ww. warunków i odpowiadającym im zapisom ujętym w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, zarządca drogi krajowej nr [...] będzie mógł uzgodnić planowaną inwestycję.

W świetle powyższego podnoszone przez Sąd pierwszej instancji w motywach zaskarżonego wyroku zastrzeżenia wobec organu uzgadniającego, iż cytat: "twierdzenie o wydłużonym ponad 120 s czasie oczekiwania na włączenie do ruchu drogowego organ nie poparł żadnymi danymi czy argumentami , które wskazywałyby na prawdopodobieństwo wystąpienia tego zjawiska" koniec cytatu – nie mają istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy, tym bardziej, iż w powyższej kwestii organ jedynie zaznaczył, że wydłużony czas oczekiwania na wlocie podporządkowanym cytat:" jeżeli przekroczy 120 s będzie czynnikiem frustrującym dla kierowców" koniec cytatu, a tym samym nie określał jakichkolwiek parametrów wymagających przedstawienia stosownych danych statystycznych. Podobnie też należy uznać za nie mającą wpływu na wynik postepowania, w tych okolicznościach sprawy, potrzebę poszerzonego wyjaśnienia kwestii negatywnego wpływu pochylenia niwelety na wymuszenie pierwszeństwa przez kierowców, co wiązano z ograniczeniem widoczności w rejonie skrzyżowania drogi powiatowej z drogą krajową.

Zatem przy uwzględnieniu powyższych rozważań, zdaniem Sądu odwoławczego, przesłanki wskazywane przez Sąd pierwszej instancji uzasadniające potrzebę dodatkowego wyjaśnienia okoliczności tej sprawy nie mogły doprowadzić do zastosowania konstrukcji prawnej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i uchylenia zaskarżonego postanowienia. Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, iż w sprawie doszło do wydania zaskarżonego wyroku z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia art. 145 § pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 3 u.d.p. W analizowanym stanie faktycznym błędnie Sąd pierwszej instancji uznał, że istnieje możliwość włączenia do drogi ruchu spowodowanego planowaną zmianą zagospodarowania terenu, w sytuacji gdy jak słusznie zaznaczono w kasacji brak było zapewnienia koniecznego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego w postaci braku dodatkowych pasów ruchu na skrzyżowaniu, wysokiego natężenia ruchu, wskazanej wysokiej liczby zdarzeń drogowych oraz wynikającego z wiedzy specjalistycznej organu czynnika frustracji kierowców, co stanowi podstawę odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Powyższe wywody w całości, zdaniem Sądu odwoławczego, uzasadniały uwzględnienie wniesionego środka odwoławczego organu administracji.

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. Ponadto - w świetle ocen i rozważań poczynionych wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny - organ administracji prawidłowo rozpatrzył i ocenił zgromadzony materiał dowodowy, a w konsekwencji właściwie zastosował przepis art. 35 ust. 3 u.d.p. w zw. z art. 53 ust.4 pkt 9 u.p.z.p. podejmując zgodne z prawem postanowienie w trybie art. 106 k.p.a. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

W sprawie zatem brak jest ujawnionych przez Sąd pierwszej instancji naruszeń prawa procesowego. Tym samym po uchyleniu zaskarżonego wyroku wydanego z naruszeniem prawa materialnego jak i procesowego należało oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. gdyż ta nie zasługiwała na uwzględnienie.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Orzeczenie o kosztach postępowania zapadło w trybie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Dlatego też orzeczono jak w pkt 2 sentencji wyroku.