Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1025/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 i art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Osiedla [...] spółki z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 662/15 w sprawie ze skargi E. G. i J. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 lipca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 662/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi E. G. i J. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wojewoda Pomorski, decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., WI-[...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] listopada 2011 r., [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Osiedlu Nadmorskiemu Sp. z o.o. w Gdyni, pozwolenia na budowę czterech domów jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z: siecią kanalizacji deszczowej z przyłączami, siecią oświetleniową i zjazdem z drogi publicznej na działkach nr ew. A, B/1, B/2, C/8, C/9, D przy ul. N. w Gdańsku.

Od tej decyzji wniesiono trzy odwołania. Odwołanie wnieśli E. G. oraz J. G.. Nadto, odwołanie wnieśli D. Cz., I. Cz., E. Sz., K. K. i U. K.. Odrębnym pismem odwołanie wniosła E. Sz.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Pomorskiego. Wskazał, że inwestor wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ nie stwierdził rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego. Uznał, że wniosek z dnia 16 września 2011 r. obejmował pozwolenie na budowę czterech budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej jednorodzinnej wraz z infrastrukturą techniczną i układem drogowym, stanowiących 1 etap inwestycji pn. "Osiedle Nadmorskie I" na działkach nr ew. C/8, C/9, A, D, B/1, B/2. Oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele-budowlane dotyczyło wyłącznie ww. działek. Decyzja z dnia [...] listopada 2011 r., zatwierdziła projekt budowlany i udzieliła pozwolenia na budowę I etapu inwestycji. Ustalił, że inwestycję przewidziano na działkach oznaczonych w miejscowym planie symbolem 001 M/U31 (C/8, C/9, A, D, B/1, B/2). Stosownie do § 3 planu miejscowego teren ten przeznaczono pod zabudowę mieszkaniową M22 (ekstensywną - domy mieszkalne do 4 mieszkań) i usługową U33 (usługi komercyjne i publiczne; dopuszczono m.in.: parkingi i garaże dla samochodów osobowych, małe hurtownie do 2000 m 2). Przedsięwzięcie nie uchybiło w stopniu rażącym powyższym wymogom, ani też pozostałym ustaleniom planu miejscowego. Odnosząc się do ustaleń Wojewody Pomorskiego, który samodzielnie wyliczył wskaźnik intensywności zabudowy, kwestionując wyliczenia projektanta, wskazał, że organy architektoniczno-budowlane nie mają podstaw prawnych do podważania wyliczeń zawartych w projekcie budowlanym i podkreślił, że projekt został sporządzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane, które złożyły oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, wymagane art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego.

Główny Inspektor ocenił, że dokonana przez organ analiza dokumentacji projektowej w kontekście § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) wykazała, że budynek nr 4 zaprojektowano 4 m od granicy z działką budowlaną nr ew. A/8, oraz 9,40 m od granicy działki nr ew. A/4, budynek nr 3 - 9,40 m od granicy z działką budowlaną nr ew. A/4, budynek 2 - ok. 8 m od granicy z działką nr ew. A/3, zaś budynek nr 1 - ok. 7,40 m od granicy działki nr ew. A/2.

Mając na uwadze § 12 ust. 3 pkt 4 oraz § 12 ust. 5 ww. rozporządzenia organ stwierdził, iż garaż nr 1 zaprojektowano ok. 7 m od granicy z działką nr ew. A/3; garaż nr 2 ok. 7,5 m od granicy z działką nr ew. A/3; garaż nr 3 o szerokości i długości 5,4 m w odległości 1,5 m od granicy z działką nr ew. A/8 i 1,8 m od działki nr ew. A/4. Na dachu garażu zaplanowano taras połączony z budynkiem mieszkalnym.

Organ nie podzielił stanowiska pp. Cz., E. Sz. i U. K., iż wysokość garażu nr 3 wynosi 3,95 m. Podał, że wysokość ta mierzona zgodnie z § 6 cyt. rozporządzenia wynosi ok. 3 m, a jej precyzyjne wskazanie nie jest możliwe, bo wysokości nie zwymiarowano w projekcie budowlanym. Biorąc pod uwagę wysokość stropu nad 1 kondygnacją budynku mieszkalnego nr 4 (trwale połączony z garażem nr 3), która wynosi 2,76 m oraz różnicę w poziomie terenu przy wejściu do budynku nr 4 oraz do garażu nr 3; organ uznał, iż wysokość garażu nr 3 to ok. 3,05 m. Dodał, że do wysokości garażu nie wlicza się balustrady na dachu. Interpretacja wysokości budynku podana w odwołaniu jest zaś sprzeczna z § 6 ww. rozporządzenia.

Tym samym decyzja z dnia [...] listopada 2011 r. nie narusza rażąco art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 5 ww. rozporządzenia. W ocenie organu doszło co najwyżej do uchybienia, które nie wypełnia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ustosunkowując się do zarzutu, że miejsca postojowe na działce nr ew. A/11 zaprojektowano niezgodnie z § 19 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia organ wyjaśnił, że miejsca te przewidziano do realizacji w II etapie, nieobjętym decyzją z dnia [...] listopada 2011 r.

Skargę na powyższą decyzję złożyli E. i J. G., Zarzucili naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez odmowę stwierdzenia nieważności ww. decyzji, podczas gdy akceptuje ona projekt budowlany, w którym uwzględniono wskaźnik intensywności zabudowy niezgodny z § 2 pkt 2 cyt. planu co powinno skutkować wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego;

2. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia poprzez odmowę stwierdzenia nieważności ww. decyzji, mimo że zatwierdziła ona niezgodne ze ww. przepisem usytuowanie miejsc parkingowych na działce A/11;

3. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez odmowę stwierdzenia nieważności ww. decyzji, mimo że zatwierdziła ona projekt budowlany, uniemożliwiający skarżącym - właścicielom sąsiednich działek i współwłaścicielom działek nr A/10 i 137/3, zgodną z przepisami prawa budowlanego lokalizację uzbrojenia terenu w należącej do nich nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że podstawę orzekania dla sądu administracyjnego stanowi art. 133 § 1 in principio P.p.s.a. Oznacza to, że co do zasady podstawą orzekania sądu jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. Z przepisu tego wynika zatem zakaz wyjścia przez Sąd poza materiał znajdujący się w aktach, gdyż mogłoby to skutkować naruszeniem tego przepisu, przyjmując jakiś fakt nie znajdujący żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy. Tym samym dokonanie przez sąd oceny całości zgromadzonego w sprawie przez organy materiału dowodowego jest możliwe jedynie wówczas, gdy sąd będzie dysponował kompletnymi aktami sprawy zawierającymi cały zebrany materiał dowodowy.

Sąd podkreślił, że gromadząc pełny materiał dowodowy, opierając się na kopiach dokumentów urzędowych, organ powinien mieć na względzie treść art. 76a k.p.a. Nieuwierzytelniona kserokopia dokumentu urzędowego nie może bowiem korzystać z mocy dowodowej oryginału dokumentu oraz, że tylko kserokopia właściwie uwierzytelniona korzysta z mocy dokumentu oryginalnego, natomiast brak właściwego uwierzytelnienia powoduje, że taki dokument musi być oceniany w świetle całego materiału dowodowego. Sąd odnotował, że przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2014 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] listopada 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę czterech domów jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z: siecią kanalizacji deszczowej z przyłączami, siecią oświetleniową i zjazdem z drogi publicznej na działkach nr ew. A, B/1, B/2, C/8, C/9, D przy ul. N. w Gdańsku.

Dalej Sąd stwierdził, że w aktach administracyjnych przesłanych do Sądu brak ww. decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] listopada 2011 r. o pozwoleniu na budowę. Ponadto, projekt budowlany został przedstawiony w kserokopii niepotwierdzonej za zgodność z oryginałem. Na kilku stronach projektu widnieje co prawda pieczątka "za zgodność z oryginałem" opatrzona podpisem, niemniej stanowi również kserokopię. Organ przedstawił zatem Sądowi niekompletne akta administracyjne, co wskazuje że dokonywał oceny oraz rozstrzygał sprawę nie mając całości akt administracyjnych.

Tym samym organ naruszył przepisy postępowania art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., skoro nadesłane akta administracyjne nie zawierają podstawowej dokumentacji, na którą powołał się organ w swojej decyzji.

Nie mając kompletnych akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy, w tym wymienionej decyzji o pozwoleniu na budowę i poświadczonego za zgodność z oryginałem projektu budowlanego, Sąd nie mógł w sposób wszechstronny rozpatrzyć przedmiotowej sprawy i dokonać merytorycznej kontroli wydanych w sprawie decyzji. Sąd nie mógł przede wszystkim zbadać zakresu i kompletności zatwierdzonego badaną decyzją projektu zagospodarowania terenu, a w konsekwencji również prawidłowości udzielonego w postępowaniu zwyczajnym pozwolenia budowlanego, pod katem przesłanek o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a.

W związku z powyższym organ odwoławczy winien skompletować materiał dowodowy, niezbędny do wydania rozstrzygnięcia, a następnie poddać go szczegółowej analizie i ocenie, zaś dokonane ustalenia i rozważania zawrzeć w uzasadnieniu decyzji.

Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien przede wszystkim zbadać, pod kątem wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w oparciu o kompletny materiał dowodowy, czy kontrolowaną decyzją z dnia z dnia [...] listopada 2011 r. Prezydent Miasta Gdańska - w świetle art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego - zatwierdził projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego. Organ będzie miał przy tym na uwadze, że w przypadku etapowania inwestycji, decyzja dotycząca pozwolenia na budowę każdego kolejnego etapu obejmuje jedynie projekt architektoniczno - budowlany obiektu (zespołu obiektów) objętego wnioskiem. Integralną częścią takiego pozwolenia budowlanego jest w takim przypadku ostateczna decyzja dotycząca pozwolenia na budowę I etapu, w części zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego, a więc wspólna również dla pozostałych etapów inwestycji.

Ponadto, skoro ustawodawca wprowadził zasadę, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego, a jego etapowanie stanowi wyjątek od tej zasady, to organ oceni – w świetle przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. – czy na etapie zatwierdzania projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego inwestor winien do wniosku dołączyć oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane również dla całej planowanej inwestycji.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego i Osiedle [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Gdyni.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył wyrok w całości i zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, tj. art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) poprzez przyjęcie, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien zbadać czy:

a) decyzja Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...], obejmująca wyłącznie I etap inwestycji, zatwierdzała projekt zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego, składającego się z dwóch etapów,

b) na etapie zatwierdzania projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego inwestor dołączył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla całej planowanej inwestycji, podczas gdy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego badając decyzję o pozwoleniu na budowę I etapu inwestycji

a) nie miał prawa badać czy zatwierdzała ona projekt zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego, składającego się z dwóch etapów,

b) nie miał prawa badać czy inwestor dołączył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla zamierzenia inwestycyjnego, składającego się z dwóch etapów;

2. przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez przyjęcie, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekał nie dysponując całością akt administracyjnych, które nie zawierały podstawowej dokumentacji, na którą powołał się wydając zaskarżoną decyzję, podczas gdy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dysponował całością akt administracyjnych, w tym aktami dotyczącymi decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...];

2) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dysponując całością akt administracyjnych, nie miał podstaw do zbadania decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...] pod kątem wady, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.,

podczas gdy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dysponując całością akt administracyjnych, miał możliwość dokonania stosownej oceny decyzji Prezydenta Miasta Gdańsk, o której mowa powyżej, pod kątem wady, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. poprzez uwzględnienie przez Sąd skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...], podczas gdy skarga jako nieuzasadniona winna zostać przez Sąd oddalona.

Wskazując na powyżej przedstawione zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Osiedle [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Gdyni zaskarżyło wyrok w całości i zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy postępowanie organów administracji publicznej nie było dotknięte wadami, które uniemożliwiły prawidłową ocenę materiału dowodowego w sprawie.

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne wskazania co do dalszego postępowania oparte na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że:

• inwestycja, której dotyczyło pozwolenie na budowę, stanowi jedynie etap zamierzenia budowlanego, podczas gdy inwestycja ta stanowi samodzielne całościowe zamierzenie budowlane, a nazwa wskazująca na etap I miała jedynie walor marketingowy,

• plan zagospodarowania terenu winien obejmować całą inwestycje, podczas gdy pozwolenie na budowę zatwierdza plan zagospodarowania terenu jedynie w odniesieniu do czterech budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej jednorodzinnej, a nie w odniesieniu do większej ilości budynków, które miałyby stanowić całe zamierzenie budowlane,

• organ administracji publicznej winien badać, czy inwestor winien do wniosku dołączyć oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane również dla całej planowanej inwestycji, podczas gdy w niniejszej sprawie pojęcie inwestycji i planowanej inwestycji są tożsame, gdyż nie jest to inwestycja podzielona na etapy;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, ąrt. 80 i art. 107 i 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że pozwolenie na budowę nie obejmowało całości zamierzenia budowlanego i dotyczyło inwestycji etapowej.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne E. G. i J. G. wnieśli o ich oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjna mają usprawiedliwione podstawy.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty procesowe.

Na uwzględnienie zasługuje zarzut podniesiony przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, według którego, Sąd pierwszej instancji błędnie ustalił, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekał nie dysponując całością akt administracyjnych. Co prawda wnoszący kasację organ ograniczył się w tym zakresie do powołania przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., ale pominięcie stosownego przepisu procedury sądowej nie uniemożliwia samo przez się możliwości merytorycznego odniesienia się do zarzutu (patrz: uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSA i wsa 2010/1/1).

Jest niewątpliwe, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przed rozpatrzeniem odwołania zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o udostępnienie akt postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę. W Naczelnym Sądzie Administracyjnym oczekiwała wówczas na rozpoznanie sprawa o sygn. akt II OSK 545/14, ze skargi kasacyjnej Osiedla [...] spółka z o.o. z siedzibą w Gdyni od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 621/13, w sprawie ze skargi J. G. i E. G. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Akta postępowania o pozwolenie na budowę zostały organowi wypożyczone, jak zastrzegł Naczelny Sąd Administracyjny, na okres nie przekraczający jednego miesiąca. Wynika to z pisma z dnia 11 grudnia 2014 r. Akta dotarły do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego w dniu 15 grudnia 2014 r., a zostały przez organ odesłane w dniu 14 stycznia 2015 r., a więc w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Ustalenie Sądu pierwszej instancji o wydaniu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżonej decyzji w oparciu o niekompletne akta sprawy, nie odpowiada więc stanowi rzeczywistemu.

To uchybienie Sądu skutkowało brakiem merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji. Sąd nie zajął stanowiska co do ustalonego stanu faktycznego i nie dokonał pełnej kontroli zgodności z prawem materialnym zaskarżonej decyzji. Opisane naruszenie miało więc wpływ na wynik sprawy.

Z tych samych względów zasadny był, postawiony w skardze kasacyjnej Osiedla Nadmorskiego sp. z o.o., zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy była możliwa ocena materiału dowodowego w sprawie.

Z uwagi na brak stanowiska Sądu pierwszej instancji co do ustalonego stanu faktycznego, zasadny jest także, podniesiony w skardze Osiedla [...] sp. z o.o., zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego (patrz m.in.: wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt FSK 568/04, ONSA i wsa 2005/4/67; wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSA i wsa 2005/6/120; wyrok NSA z dnia 8 września 2005 r., sygn. akt OSK 1950/04). W sytuacji, w której kontrola sądowa musi być powtórzona w całości, z uwagi na brak stanowiska co stanu faktycznego, przedwczesne byłoby merytoryczne odnoszenie się do zarzutów materialnych podniesionych w skardze kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz do zagadnień materialnoprawnych podniesionych w skardze kasacyjnej Spółki (kwestie w istocie materialne zostały podniesione w zarzucie naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.).

Pamiętać jednak trzeba, że w dalszym postępowaniu należy uwzględniać wypowiedzi, mające charakter kwestii przesądzonych w prawomocnym orzeczeniu (art. 170 P.p.s.a.), zawarte w uzasadnieniu wyroku wydanego w odniesieniu do tej samej inwestycji i tego samego pozwolenia na budowę, tj. w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 545/14.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na, podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., wynika z tego, że efekt postępowania kasacyjnego nie stanowi zakwestionowania racji skarżących. Do oceny zasadności czynności procesowych podejmowanych przez skarżących w celu wykazania zaistnienia przesłanek nieważności w odniesieniu do pozwolenia na budowę dojdzie w ponownym postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym.