Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 212/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w części
Powołane przepisy: article: art. 19
journal: Dz.U. 2018 poz 1152
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Słupia z dnia 26 kwietnia 2019 r. nr VI/36/2019 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Słupia 1. stwierdza nieważność § 7, § 9, §12, § 14, § 20 ust. 1 i ust. 2, § 24 ust. 1 i § 28 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Słupia stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy Słupia z 26 kwietnia 2019 roku (Nr VI/36/2019) w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Słupia; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Rady Gminy Słupia na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. m. d.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 212/20

Uzasadnienie

W dniu 26 kwietnia 2019 roku Rady Gminy Słupia przyjęła uchwałę Nr VI/36/2019 w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Słupia (uchwałę opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego 22 maja 2019 r., pod poz. 3093).

W dniu 10 lutego 2020 r. Wojewoda Łódzki, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 z poźn. zm.) złożył na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zaskarżając ją w całości.

W skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP oraz art. 19 ust. 5 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2018 r. poz. 1152 z poźn. zm.) [dalej: ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę].

Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wyjaśnił, iż jego wątpliwości odnoszą się do postanowień załącznika do zaskarżonej uchwały, tj. Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Słupia, w następującym zakresie:

1. W § 2 pkt 2 Regulaminu Rada postanowiła, że użyte w regulaminie określenie "Gmina" oznacza między innymi "właściciela systemów zaopatrzenia w wodę, odprowadzania i oczyszczania ścieków, przedsiębiorstwo prowadzące działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków". Podkreślił w związku z tym, iż regulamin nie może indywidualizować przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, którego działalność mają regulować przepisy podjętej uchwały. W ocenie organu nadzoru taka regulacja pozostaje w sprzeczności z art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, z uwagi na to, że reguluje działalność tylko jednego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Przedmiotowa uchwała, jako akt prawa miejscowego o generalnym i abstrakcyjnym charakterze, skierowana jest do wszystkich podmiotów świadczących, lub mogących świadczyć w przyszłości, na terenie Gminy Słupia usługi w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz do odbiorców tych usług. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Wojewoda podniósł, że przedmiotowy regulamin odnosi się do wszystkich faktycznych i potencjalnych odbiorców usług, jak też istniejących i ewentualnie mogących powstać przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, wszystkie te podmioty muszą być określone generalnie. Zdaniem skarżącego zasadne stanie się stwierdzenie nieważności całej uchwały, bowiem prawie w każdym przepisie zaskarżonej uchwały adresatem normy lub podmiotem, do którego powinien zwrócić się adresat normy jest Gmina, a ze względu na to, że przedmiotowy regulamin jako akt prawa miejscowego o generalnym i abstrakcyjnym charakterze powinien odnosić się do wszystkich istniejących i ewentualnie mogących powstać przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, podmioty te muszą być określone generalnie. Z kolei wyeliminowanie z poszczególnych przepisów uchwały jedynie słowa "gmina" spowodowałoby, że ich treść stałaby się niezrozumiała.

2. W § 7 Regulaminu Rada określiła, że długość okresu rozliczeniowego ustala się na trzy miesiące. W ocenie Wojewody powyższe uregulowanie nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej, ponieważ postanowienia dotyczące długości okresu rozliczeniowego mogą być przedmiotem treści umowy zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług - zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę umowa zawiera w szczególności postanowienia dotyczące sposobu i terminu wzajemnych rozliczeń. Zdaniem Wojewody postanowienia Regulaminu odnoszące się do treści umowy wykraczają poza zakres delegacji ustawowej i naruszają określoną prawem cywilnym zasadę swobody kształtowania stosunków umownych.

3. Według Wojewody § 9 Regulaminu przekracza upoważnienie ustawowe, gdyż Regulamin nie może określać konsekwencji opóźnienia w zapłacie za fakturę, rozliczenia nadpłaty, a także zasad uiszczania opłaty abonamentowej. Organ zauważył, że kwestie prowadzenia rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków reguluje rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 27 lutego 2018 roku w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2018 r. poz. 472 ze zm.). Postanowienia Regulaminu stanowią powtórzenie lub niedozwoloną modyfikację § 17 ww. rozporządzenia oraz wykraczają poza delegację określoną w art. 19 ust. 5 pkt 2 i 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę.

4. Zdaniem Wojewody § 12 Regulaminu został uchwalony z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego. Strona skarżąca podniosła, że analizowana ustawa nakłada na odbiorcę obowiązek zapewnienia budowy przyłączy do sieci, studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego (art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę), a także pokrycia kosztów nabycia, zainstalowania i utrzymania urządzenia pomiarowego (art. 15 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę). Z kolei przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ponosi koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego (art. 15 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę). W § 12 Regulaminu Rada powtórzyła częściowo przywołane powyżej przepisy ustawowe, do czego nie jest uprawniona.

5. Następnie Wojewoda zarzucił, iż § 14 Regulaminu nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Stosownie do treści ww. postanowienia Regulaminu, do wniosku o wydanie technicznych warunków przyłączenia należy załączyć mapę sytuacyjną, określającą usytuowanie nieruchomości względem istniejącej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu. W przepisie kompetencyjnym analizowanej ustawy nie znajduje uzasadnienia nałożenie na osobę ubiegającą się o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej obowiązku załączenia do wniosku o wydanie technicznych warunków przyłączenia tego rodzaju dokumentacji. Przepis art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę wskazuje, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, obowiązujący na obszarze gminy powinien zawierać między innymi określenie warunków przyłączenia do sieci (art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę) oraz technicznych warunków określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę). Zdaniem Wojewody, nakładanie jakichkolwiek obowiązków na obywateli, w tym obowiązku przedłożenia odpowiedniej dokumentacji musi wynikać z wyraźnego upoważnienia ustawowego. Budowa przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zgodnie z art. 29a ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz.1202 z poźn. zm.). Przepis art. 29a w ust. 3 tej ustawy stanowi jednakże, że ust. 1 nie stosuje się, jeżeli inwestor dokonał zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 tej ustawy. Z kolei, zgodnie z art. 30 ustawy – Prawo budowalne do zgłoszenia właściwemu organowi należy dołączyć oświadczenie o, prawie do dysponowania terenem na cele budowlane oraz w zależności od potrzeb odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami, a ponadto projekt zagospodarowania działki lub terenu wraz z przepisem technicznym instalacji. Ustawodawca określił więc dokumenty niezbędne do wykonania przyłącza. Skoro ustawodawca przewidział dwie odrębne procedury postępowania w kwestii dotyczącej budowy przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych, dając inwestorowi możliwość wyboru, z której z nich chce skorzystać i przewidział odmienność wymogów formalnych w zakresie stosowania każdej z nich, nie znajduje podstaw prawnych rozstrzyganie o tych kwestiach przez organ gminy w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

6. W § 20 ust. 1 i 2 Regulaminu Rada Gminy wskazała, w jakich sytuacjach przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Powyższe pozostaje - zdaniem Wojewody - w sprzeczności z art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, zgodnie z którym przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. W świetle regulacji ustawowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma wyłącznie uprawnienie do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci (art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę), technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę), a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć sprawdzeniu zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami. Są to jedyne uprawnienia przedsiębiorstwa, zaś z art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę wynika wyraźnie obowiązek przedsiębiorstwa przyłączenia do sieci nieruchomości, o ile zostały spełnione powyższe warunki. Gmina nie ma kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci. Rolą rady jest jedynie określenie warunków jakie muszą zostać spełnione przez właściciela nieruchomości, aby takiego przyłączenia dokonać.

7. W § 24 ust. 1 Regulaminu Rada Gminy wskazała, że Gmina (występująca jako przedsiębiorstwo) ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług z ważnych powodów, w szczególności jeżeli jest to uzasadnione potrzebą ochrony życia lub zdrowia ludzkiego, środowiska naturalnego, potrzebami przeciwpożarowymi. W ocenie skarżącego, wskazanie konkretnych okoliczności ograniczenia lub wstrzymania usług stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Rolą rady gminy jest bowiem określenie sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, nie zaś wskazanie konkretnych okoliczności ograniczenia lub wstrzymania usług.

8. W § 28 Regulaminu stwierdza się, że zapewnienie dostaw wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawieranej pomiędzy Gminą a jednostką straży pożarnej. W ocenie organu nadzoru, zawieranie takiej umowy jest bezcelowe, skoro straż pożarna może korzystać z wszystkich hydrantów zainstalowanych na sieci wodociągowej, ilość wody pobranej na cele przeciwpożarowe może być określona dopiero po fakcie ugaszenia pożaru, a ponadto zgodnie z art. 22 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie za wodę zużytą na cele przeciwpożarowe. Powołując się na judykaturę Wojewoda wskazał, że warunki te powinny być uregulowane w regulaminie, a nie w umowie o jakiej mowa w zakwestionowanym przepisie uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się zaś do poszczególnych zarzutów skargi organ wyjaśnił:

ad 1) W ocenie Rady Gminy Słupia przyjęty § 2 pkt 2 Regulaminu nie narusza prawa. Gmina może prowadzić działalność w zakresie wodociągów i kanalizacji zarówno w formie wyodrębnionej organizacyjnie jednostki budżetowej, jak i za pomocą urzędu gminy. Okoliczność ta nie jest kwestionowana w prawie. Na terenie Gminy Słupia jedynym podmiotem świadczącym usługi w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest Gmina Słupia. Wskazanie tego podmiotu w regulaminie, jako przedsiębiorstwa prowadzącego działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, umożliwia mieszkańcom i innym użytkownikom urządzeń wodno-kanalizacyjnych identyfikację Gminy Słupia jako podmiotu, który świadczy usługi w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

ad 2) zarzut skarżącego, iż § 7 Regulaminu nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej jest całkowicie chybiony. Stosownie bowiem do art. 19 ust. 5 pkt 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę rada określa w regulaminie sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach. W ocenie Rady Gminy w pojęciu sposobu rozliczeń mieści się określenie okresu rozliczeniowego za świadczoną usługę. Okoliczność, iż umowa zawierana z odbiorca usługi ma wskazywać termin rozliczenia nie oznacza, że uprzednio rada nie może wskazać tego terminu w regulaminie, a następnie regulacja ta znajdzie odzwierciedlenie w umowie zawieranej z odbiorcą usługi.

ad 3) nie znajduje także oparcia w przyjętym Regulaminie zarzut, iż treść § 9 Regulaminu przekracza upoważnienie ustawowe. Skoro bowiem ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę nakłada obowiązek wskazania w Regulaminie sposobu rozliczeń to to w pojęciu tym mieści się stwierdzenie, że jednym z elementów takiego rozliczenia jest obowiązek zapłaty odsetek w przypadku uiszczania opłat za wodę lub ścieki po terminie ich płatności. Faktem jest natomiast, że w regulaminie została powtórzona treść § 17 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. W ocenie organu jednak zabieg taki jest dozwolony dla zachowania czytelności przyjmowanych regulacji prawnych. Przeważająca część użytkowników urządzeń wodno-kanalizacyjnych nie ma wiedzy w zakresie regulacji zawartej w powołanym wyżej rozporządzeniu, tak więc § 9 Regulaminu stanowi dla nich istotną informację, a nadto jest elementem określający warunki świadczenia usług.

ad 4) odnosząc się do zarzutu, iż § 12 Regulaminu stanowi powtórzenie regulacji ustawowej organ podniósł, iż faktycznie przepis ten taki znajduje się w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, jednakże zawarcie go w Regulaminie nie jest rażącym naruszeniem prawa i ma na celu wskazanie potencjalnym odbiorcom usług jakie koszty związane z przyłączeniem nieruchomości do sieci wodnokanalizacyjnej ciążą na gminie, a których to kosztów nie będzie ponosił przyszły użytkownik.

ad 5) zarzut co do treści § 14 Regulaminu Rada Gminy pozostawiła do uznania Sądu.

ad 6) Rada Gminy przypomniała, że stosownie do art. 19 ust. 5 pkt 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę w regulaminie należy określić sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza. Treść § 20 Regulaminu stanowi wypełnienie powołanej wyżej delegacji ustawowej. Rozdział 6 Regulaminu odnosi się do sposobu dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza. Odbiór przyłącza następuje już po jego wybudowaniu, a więc uprzednim ustaleniu warunków przyłącza do sieci. Przedsiębiorstwo nie jest zobligowane przepisami prawa do dokonania odbioru każdego wybudowanego przyłącza, ale takiego, które zostało wybudowane zgodnie z wydanymi warunkami oraz sztuką budowlaną. Tym samym potencjalny inwestor ma prawo wiedzieć przed przystąpieniem do budowy przyłącza w jakich warunkach przyłącze to nie zostanie odebranego i jakie przesłanki o tym decydują. Przeciwne rozumowanie prowadziłoby do stwierdzenia, że każde wybudowane przyłącze musi być bezwarunkowo odebrane i podłączone do sieci. Stąd w ocenie Rady Gminy regulacja § 20 Regulaminu nie narusza prawa.

ad 7) zarzut dotyczący § 24 Regulaminu, który poprzez wskazanie konkretnych przypadków ograniczenia lub wstrzymania świadczenia usług jest chybiony. Rada Gminy zaakcentowała, że przywołany paragraf nie wskazuje konkretnych takich przypadków tylko przykładowo je wylicza, o czym przesądza sformułowanie" w szczególności".

ad 8) zarzut, iż § 28 Regulaminu narusza delegację ustawową wynikającą z treści art.19 ust. 5 pkt 9 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę Rada Gminy Słupia pozostawiła do uznania Sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu w części.

W pierwszym rzędzie wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy.

Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy p.p.s.a.).

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.).

Z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.) [dalej: ustawa o samorządzie gminnym] wynika, że uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, między innymi zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

Akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Powyższa zasada znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a ponadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowi art. 19 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2018 r. poz. 1152 i poz. 1629) [dalej: ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę]. Zgodnie z treścią art. 19 ust. 1 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, rada gminy, na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, przygotowuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz przekazuje go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Zgodnie z ust. 2 ww. przepisu - organ regulacyjny opiniuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w zakresie zgodności z przepisami ustawy i wydaje, w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, opinię nie później niż w terminie miesiąca od dnia doręczenia tego projektu. W myśl ust. 3 rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Ustęp 5 tego przepisu wymieniono elementy treści regulaminu, wskazując, że powinien on określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Artykuł 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowi delegację ustawową do wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 5 powoływanej ustawy, gdyż regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części.

Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie, bądź w rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych lub też je modyfikują lub regulują te same kwestie w sposób odmienny.

W niniejszej sprawie Wojewoda Łódzki przedmiotem zaskarżenia uczynił uchwałę Rady Gminy Słupia z 26 kwietnia 2019 roku (Nr VI/36/2019) w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Słupia (Dz.Urz. Woj. Łódzkiego z 22 maja 2019 r., poz. 3093).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium legalności Sąd uznał, że skarga winna być uwzględniona w części, bowiem podejmując zaskarżoną uchwałę organ w sposób istotny naruszył prawo w następujący sposób:

1. W myśl art. 6 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. W art. 6 ust. 2-8 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę ustawodawca określił warunki zawarcia umowy oraz niezbędne elementy umowy o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków. Nie może budzić wątpliwości, że określenie elementów umowy przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony. Analiza § 7 regulaminu prowadzi do wniosku, że organ stanowiący zawarł tamże postanowienia uregulowane w art. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, które wykraczają poza upoważnienie wynikające z art. 19 ust. 2 tej ustawy. Treść takiej umowy, co należy podkreślić, podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny - rada gminy - nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać (por. wyrok WSA w Poznaniu z 19 września 2013 r., IV SA/Po 425/13 i wyrok WSA w Gliwicach z 3 czerwca 2013 r., II SA/Gl 150/13). Z przepisu tego wynika zatem, że ustawodawca zdecydował, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to więc, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. Należało zatem uznać, że postanowienia regulaminu odnoszące się do długości okresu rozliczeniowego (§ 7 regulaminu) wykraczają poza zakres delegacji ustawowej.

2. Odnosząc się do zarzutu Wojewody, iż zakwestionowany § 9 Regulaminu przekracza upoważnienie ustawowe, gdyż Regulamin nie może określać konsekwencji opóźnienia w zapłacie za fakturę, rozliczenia nadpłaty, a także zasad uiszczania opłaty abonamentowej, należy zwrócić uwagę, że kwestie prowadzenia rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków reguluje rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 27 lutego 2018 roku w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2018 r. poz. 472 ze zm.). Sąd stwierdza, że niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń unormowań zawartych w innych aktach normatywnych. W judykaturze szeroko odniesiono się do kwestii niedopuszczalności powtórzeń uregulowań ustawowych. W tym zakresie akcentowano, że inkorporowanie przepisów ustawowych do aktów prawa miejscowego uznać należy z punktu widzenia techniki prawodawczej za bezwzględnie niedopuszczalne (por. np. wyrok NSA z 16 czerwca 1992 r., II SA 99/92; wyrok NSA z 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98; wyrok WSA w Gliwicach z 15 stycznia 2013 r., IV SA/Gl 391/12). Powtórzenie regulacji ustawowych powoduje bowiem ponowne nadanie normie ustawowej mocy obowiązującej podczas gdy w istocie obowiązuje ona już od daty określonej w ustawie (por. § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej). Uwagi te co do istoty odnieść trzeba również do powtórzeń w akcie prawa miejscowego regulacji zawartej w rozporządzeniu.

3. Poczynione powyżej uwagi (pkt 3) odnoszą się także do zakwestionowanego § 12 Regulaminu, albowiem stanowi on powtórzenie regulacji ustawowej zawartej w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę.

4. Również trafnie Wojewoda dostrzegł, że zakwestionowany § 14 Regulaminu nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Z przepisu tego nie wynika uprawnienie rady gminy do określenia w regulaminie, iż do wniosku o wydanie warunków technicznych należy dołączyć mapę sytuacyjną określającą usytuowanie nieruchomości względem istniejącej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu, co uczyniono w § 14 Regulaminu. Stosownie bowiem do art. 6 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Ustawodawca nie sformułował więc żadnych dodatkowych obowiązków dokumentacyjnych wobec wnioskodawcy, wykluczając tym samym możliwość gromadzenia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nadmiaru informacji wynikających z dokumentów prywatnych bądź urzędowych. Z treści art. 6 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę wynika, że warunkiem zawarcia umowy jest wyłącznie istnienie fizycznego przyłączenia do sieci oraz złożenie pisemnego wniosku o zawarcie umowy. Natomiast przepis art. 6 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę wskazuje, że umowa o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, albo z osobą, która nie posiada takiego tytułu, a korzysta z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki (por. wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z 12 września 2018 r., II SA/Go 477/18, w Gliwicach z 17 grudnia 2018 r., II SA/Gl 697/18, w Poznaniu z 26 kwietnia 2018 r., IV SA/Po 174/18, w Szczecinie z 22 marca 2018 r., II SA/Sz 28/18).

5. Nie można także odmówić racji Wojewodzie, który zarzucił naruszenie art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę poprzez przyjęcie w § 20 ust. 1 i 2 Regulaminu, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma prawo odmówić przyłączenia odbiorcy usług do sieci, jeżeli nie posiada technicznych możliwości świadczenia usług. Przepis art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę stanowi, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Rację ma zatem skarżący, iż w świetle regulacji ustawowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma wyłącznie uprawnienie do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci, a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć sprawdzeniu zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami. Są to jedyne uprawnienia przedsiębiorstwa, zaś z art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę wynika wyraźnie obowiązek przedsiębiorstwa przyłączenia do sieci nieruchomości, o ile zostały spełnione powyższe warunki. Gmina nie ma kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci. Przepis ten nie reguluje negatywnych przesłanek, które stanowią przeszkodę do przyłączenia do sieci nieruchomości. Zatem gmina nie ma upoważnienia ustawowego do ich formułowania, lecz tylko do określenia warunków, które należy spełnić, aby nieruchomość została do sieci przyłączona (przesłanki pozytywne). Powyższe rozróżnienie ma znaczenie dla odbiorcy usług, który w wypadku spełnienia określonych w regulaminie warunków ma podstawy oraz prawo oczekiwać, że jego wniosek o przyłączenie do sieci zostanie uwzględniony (por. wyroki WSA: w Bydgoszczy z 18 grudnia 2018 r., II SA/Bd 844/18, w Gorzowie Wielkopolskim z 13 września 2018 r., II SA/Go 482/18).

6. Wojewoda również zasadnie zarzucił przekroczenie delegacji ustawowej poprzez uchwalenie § 24 ust. 1 Regulaminu. Kwestionowane postanowienie regulaminu stanowi, że Gmina (występująca jako przedsiębiorstwo) ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług z ważnych powodów, w szczególności jeżeli jest to uzasadnione potrzebą ochrony życia lub zdrowia ludzkiego, środowiska naturalnego, potrzebami przeciwpożarowymi. Wyjaśnić należy, że przedmiotem regulaminu ma być regulacja dotycząca zachowania przedsiębiorstwa w sytuacji, gdy dojdzie już do niedotrzymania ciągłości usług lub obniżenia jakości świadczonych usług, nie zaś wskazanie - jakie okoliczności uprawniają przedsiębiorstwo do wprowadzenia takiego ograniczenia lub zaprzestania świadczenia usług. Czym innym jest zdefiniowanie okoliczności, których zaistnienie umożliwia ograniczenie lub wstrzymanie świadczonych usług, a czym innym, określenie postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 5 grudnia 2019 r. , II SA/Go 578/19).

7. Należy też podkreślić, że § 28 regulaminu (stwierdzający, iż zapewnienie dostaw wody na cele przeciwpożarowe następuje na podstawie umowy zawieranej pomiędzy Gminą a jednostką straży pożarne) również należy uznać za wydany z naruszeniem delegacji ustawowej. Warunkiem dostawy wody na omawiane cele nie jest zawarcie umowy, lecz obowiązek ten obciąża przedsiębiorcę na podstawie przepisu art. 22 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, który stanowi, że przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie za wodę zużytą do zasilania publicznych fontann i na cele przeciwpożarowe. Użyte w art. 19 ust. 2 pkt 9 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, stanowiącym delegację ustawową, określenie "warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe" nie uprawnia do wskazania w regulaminie konieczności zawarcia umowy pomiędzy gminą, przedsiębiorstwem i jednostką straży pożarnej. Warunki te powinny być uregulowane w regulaminie, a nie w umowie, o jakiej mowa w zakwestionowanym przepisie uchwały.

8. Natomiast za niezasadny Sąd uznał zarzut Wojewody w stosunku do § 2 pkt 2 Regulaminu, na mocy którego użyte w regulaminie określenie "Gmina" oznacza " Gmina Słupia, jednostka samorządu terytorialnego, właściciel systemów zaopatrzenia w wodę, odprowadzania i oczyszczania ścieków, przedsiębiorstwo prowadzące działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków". W kontekście powyższego zważyć przede wszystkim należy, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy i do tej jednostki należy wybór formy jego wykonania. W orzecznictwie sądów administracyjnych zaprezentowano pogląd – do którego Sąd w niniejszym składzie się przychyla – iż, możliwe i konieczne jest realizowanie określonych w analizowanej ustawie zadań także w sytuacji, gdy w gminie nie działa przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Wówczas przedsiębiorstwem takim może być sama gmina (por. wyrok WSA w Krakowie z 19 grudnia 2011 r., II SA/Kr 1634/11; wyrok WSA w Gdańsku z 8 września 2010 r., II SA/Gd 329/10). Wniosek taki wypływa również pośrednio z treści art. 17b pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, który wskazuje sytuację, gdy na obszarze gminy działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków prowadzi gmina lub jej jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej. Zatem wskazanie Gminy Słupia w regulaminie jako przedsiębiorstwa prowadzącego działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków nie koliduje z przepisami obowiązującej ustawy.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że wyżej wskazane istotne naruszenia prawa uzasadniają stwierdzenie na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nieważności uchwały w części: § 7, § 9, § 12, § 14, § 20 ust. 1 i ust. 2, § 24 ust. 1 i § 28 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Słupia stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy Słupia z 26 kwietnia 2019 roku (Nr VI/36/2019) w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Słupia (pkt 1 sentencji wyroku). W pozostałym zakresie skargę Sąd oddalił stosownie do art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (pkt 2 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powoływanej ustawy p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2018 r., poz. 265) – pkt 3 sentencji wyroku.

dc