Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 3438/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 78 par. 1, art. 80,
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 par.4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 59 ust. 7
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Artur Adamiec Protokolant Andrzej Wojdalski po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 września 2018 r. sygn. akt III SA/Po 360/18 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 12 kwietnia 2018 r. nr 310/16/2018 w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gnieźnie z dnia 14 lipca 2017 r. nr 0269-2017-006578; 3. zasądza od Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu na rzecz M. W. 777 (siedemset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 5 września 2018 r., sygn. akt III SA/Po 360/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. W. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z 12 kwietnia 2018 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (dalej: płatność ONW).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Skarżący 14 czerwca 2016 r. złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2016, za zazielenienie, płatność dodatkową oraz w ramach ONW. Do wniosku dołączył załączniki graficzne oraz oświadczenie o obszarach proekologicznych.

W dniu 7 listopada 2016 r. zawiadomiono skarżącego telefonicznie o planowanej kontroli, a 9 listopada 2016 r. podjęto próbę przeprowadzenia czynności kontrolnych w gospodarstwie skarżącego w zakresie wzajemnej zgodności w obszarze identyfikacja i rejestracja zwierząt oraz dobrostan zwierząt. Skarżący uniemożliwił przeprowadzenie kontroli – był obecny w gospodarstwie, jednak odmówił przeprowadzenia kontroli i nie wpuścił kontrolujących do budynków ze zwierzętami, mimo poinformowania, że odmowa skutkować będzie odmową przyznania płatności. Z czynności nie sporządzono raportu.

Powiatowy Lekarz Weterynarii w Gnieźnie pismem z 22 listopada 2016 r. zawiadomił skarżącego o planowanym terminie ponownej kontroli wyznaczonym na 28 listopada 2016 r. Skarżący pismem z 25 listopada 2016 r. odmówił przeprowadzenia kontroli w wyznaczonym terminie i zaproponował 12 grudnia 2016 r., jednak organ odrzucił propozycję ze względu na brak gwarancji możliwości przeprowadzenia kontroli i wskazał na obowiązek przeprowadzenia planowanych kontroli do 30 listopada 2016 r.

Skarżący 28 listopada 2016 r. telefonicznie wielokrotnie odmawiał przeprowadzenia kontroli, w tym twierdząc, że przebywa w siedzibie stada, jednak inspektorzy weterynaryjni go tam nie zastali. W trakcie jednej z rozmów poinformowali go, że odmowa przeprowadzenia kontroli skutkować będzie odmową płatności, o które skarżący się ubiega. Z czynności sporządzono raport, przesłany Kierownikowi Biura Powiatowego w Gnieźnie w dniu 1 grudnia 2016 r.

Skarżący 27 czerwca 2017 r. złożył pismo wyjaśniające, do którego dołączył odpowiedzi Powiatowej Inspekcji Weterynaryjnej w Gnieźnie wraz z zastrzeżeniami skierowanymi do raportu, a 29 czerwca 2017 r. złożył ustnie skargę w siedzibie Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Gnieźnie decyzją z 14 lipca 2017 r. odmówił skarżącemu przyznania płatności ONW na rok 2016. W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że wypełniając wniosek o przyznanie płatności skarżący oświadczył, że zna zasady przyznawania płatności oraz zobowiązał się do umożliwienia wstępu osobom upoważnionym do wykonywania czynności kontrolnych na terenie swojego gospodarstwa rolnego oraz okazania dokumentów potwierdzających dane zawarte we wniosku o przyznanie płatności. Skarżący nie złożył żadnych dokumentów potwierdzających działanie siły wyższej w jego gospodarstwie, zatem organ nie miał możliwości uznania wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności w sprawie skarżącego. Przeprowadzenie kontroli na miejscu zostało uniemożliwione wyłącznie z przyczyn, za które odpowiada skarżący.

W dniu 17 lipca 2017 r. skarżący złożył skargę, w której powielił zarzuty skargi z dnia 29 czerwca 2017 r., tzn. zarzucił błędy w prowadzonym postępowaniu, brak wydania decyzji oraz niekompetencję pracowników biura.

Skarżący 9 sierpnia 2017 r. złożył odwołanie od decyzji Kierownika Biura Powiatowego z 14 lipca 2017 r. wraz z załącznikami – m.in. pismami do PIW w Gnieźnie, ulotką dotyczącą wirusa czy fotografiami. W odpowiedzi na wezwanie organu odwoławczego do uzupełnienia braków formalnych odwołania, skarżący, za pośrednictwem poczty w dniu 5 września 2017 r., złożył odwołanie z uzupełnionym podpisem, a dnia 6 września 2017 r. uzupełnił podpis w siedzibie organu.

Pismem z dnia 28 lutego 2018 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w Gnieźnie, na prośbę organu wyrażoną w piśmie z dnia 16 lutego 2018 r., potwierdził ustalenia faktyczne organu w zakresie uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli w gospodarstwie skarżącego. Wskazał ponadto, że skarżący również w następnych miesiącach uporczywie odmawiał przeprowadzenia kontroli. W konsekwencji podjętych działań Sąd Rejonowy w Gnieźnie w wyroku z 24 października 2017 r. uznał skarżącego winnym popełnienia wykroczenia.

W piśmie z 26 marca 2018 r. skarżący odniósł się do powyższego pisma, dołączając pierwszą stronę wyniku badań krwi trzody chlewnej oraz kopię protokołu przyjęcia skargi wniesionej ustnie w dniu 21 marca 2018 r. w Centrali ARiMR w Warszawie.

Dyrektor Wielkopolskiego OR ARiMR w Poznaniu decyzją z 12 kwietnia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z 14 lipca 2017 r. odmawiającą przyznania skarżącemu płatności ONW na 2016 r.

W uzasadnieniu organ podkreślił, że mimo poinformowania o zamiarze przeprowadzenia kontroli (która nie musiała być zgłaszana, a wręcz nie powinna) – z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że skarżący uniemożliwił przeprowadzenie kontroli, wbrew przepisom i zobowiązaniu wynikającym ze złożonego wniosku o przyznanie płatności. Wprawdzie producent rolny winien dbać o zdrowie swoich zwierząt, jednak nie może unikać kontroli zasłaniając się zaleceniami programu bioasekuracji, tym bardziej, że województwo wielkopolskie nie należy do terenów objętych ww. programem. Skarżący uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli tłumaczył brakiem spełnienia zaleceń (takich jak zmiana odzieży osobistej czy odpowiedzialność finansowa w określonej wysokości), które nie znajdują potwierdzenia w żadnych przepisach prawa.

Organ wskazał, że Lekarz Powiatowy Weterynarii jest organem właściwym do przeprowadzenia kontroli w zakresie wzajemnej zgodności w obszarze identyfikacja i rejestracja zwierząt oraz dobrostan zwierząt. Za niezasadny uznał organ zarzut niestosownego zachowania jednego z inspektorów, gdy z protokołu oraz oświadczeń skarżącego wynika, że nie brał on udziału w czynnościach kontrolnych, jak również odnoszenie się do innego gospodarstwa i stada, nie powiązanych w żaden sposób ze sprawą.

Skarżący wniósł skargę na decyzję z 12 kwietnia 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, do której załączył kopie korespondencji z organami, raportów z czynności kontrolnych (w tym z roku 2017 w innym zakresie), czy decyzji. Zarzuty skarżącego sprowadzały się do uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli ze względu na naganne zachowanie kontrolerów, a także brak odpowiedniego wyposażenia (obuwia, odzieży i urządzenia do dezynfekcji). W ocenie skarżącego podjęte przez organy działania miały znamiona przestępczej działalności względem jego gospodarstwa i szkodziły wizerunkowi Państwa.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie 5 września 2018 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu ze sporządzonych przez siebie nagrań i fotografii kontrolerów i ich sprzętu.

Uzasadniając oddalenie skargi WSA w Poznaniu stwierdził, że stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji jest jasne i czytelne, znajduje również oparcie w przepisach. W świetle art. 59 ust. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78 (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98 (WE), nr 814/2000 (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L z 20 grudnia 2013 r., nr 347, s. 549, dalej: rozporządzenie nr 1306/2013) uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli na miejscu przez beneficjenta lub jego przedstawiciela skutkuje odrzuceniem wniosku, co na gruncie przepisów ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1312, dalej: ustawa o płatnościach) oznacza, że wniosek taki, choć złożony we właściwej formie i właściwym terminie, nie może doprowadzić do przyznania płatności. Jedyny wyjątek w tym zakresie stanowi działalnie siły wyższej lub też zaistnienie innych, nadzwyczajnych okoliczności, które w ocenie WSA w sprawie nie wystąpiły.

WSA wskazał również na niebudzące wątpliwości uprawnienia właściwych podmiotów lub instytucji do przeprowadzania czynności kontrolnych, wynikające między innymi z art. 36 ust. 1 i art. 38 ust. 2 ustawy o płatnościach, jak również art. 31 ustawy z 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (Dz. U. z 2017 r., poz. 546, dalej: ustawa o identyfikacji).

WSA podkreślił ponadto, że w treści wniosku o przyznanie płatności (część IX wniosku) skarżący zobligował się do umożliwienia wstępu osobom upoważnionym do wykonania czynności kontrolnych na teren swojego gospodarstwa rolnego, a także okazania dokumentów potwierdzających dane zawarte we wniosku. Tak więc był świadomy lub też, przy dołożeniu należytej staranności byłby świadomy konieczności współdziałania w tym zakresie z właściwymi organami.

Sąd I instancji za zasadną uznał odmowę przyznania skarżącemu płatności wobec uniemożliwienia przeprowadzenia pracownikom Powiatowego Inspektora Weterynarii czynności kontrolnych w zakresie wzajemnej zgodności i dobrostanu zwierząt. Odmowa kontrolerom dostępu do stad trzody chlewnej w gospodarstwie skarżącego wynikała z jego postawy, uniemożliwiającej kontrolerom realizację ich obowiązków i trwającej pomimo poinformowania, że może to skutkować odmową przyznania płatności.

Odmawiając uwzględnienia wniosków dowodowych skarżącego, WSA wskazał, że celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) nie jest ustalenie stanu faktycznego danej sprawy, lecz ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania jej stanu faktycznego.

M. W. wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA w Poznaniu z 5 września 2018 r., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. Mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt. 2 p.p.s.a.) poprzez naruszenie:

- art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 w zw. z art. 227 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego poprzez brak wszechstronnego rozważania zebranego materiału dowodowego w celu ustalenia faktów mających dla sprawy istotne znaczenie i nieustosunkowanie się w ogóle do braku dokonania przez organ oceny złożonego przez skarżącego dowodu w postaci płyty z fotografiami kontrolerów (które odnosiły się do nieprzygotowania kontrolerów do kontroli), nagraniami rozmów (uwidaczniających brak dobrej woli do przystąpienia do kontroli oraz bagatelizowanie zasad bioasekuracji stosowanych przez skarżącego w funkcjonowaniu zarodowej hodowli świń) oraz do pisma Inspekcji odnoszącego się do sposobu przeprowadzania kontroli przez kontrolerów, co skutkowało błędnymi wnioskami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i uznanie, że:

a. skarżący uniemożliwiał organowi przeprowadzenie kontroli w sytuacji, kiedy organy przeprowadzające kontrolę nie działały zgodnie z przepisami dotyczącymi przeprowadzenia kontroli oraz zasadami bioasekuracji, szczególnie w kontekście ostatnich zaleceń Ministra Rolnictwa oraz szerzenia się afrykańskiego pomoru świń w latach 2015-2017,

b. skarżący programowych warunków nie spełnił,

c. skarżący nie zgłosił zastrzeżeń do protokołów kontroli,

d. skarżący uniemożliwiał osobom kontrolującym wstępu do pomieszczeń, w których znajdowały się zwierzęta.

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b w zw. z 77 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia i dokonania oceny dowodów przedstawionych przez skarżącego, a przede wszystkim poprzez nieuwzględnienie w dokonanej przez siebie ocenie dowodów na okoliczność braku posiadania przez inspektorów oznaczonego samochodu, odzieży ochronnej

- art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie dokonania przez Sąd oceny ustaleń faktycznych organu pod względem zgodności z prawem i zaniechanie odniesienia się w uzasadnieniu, które jest odzwierciedleniem sposobu rozumowania i dowodzenia, między innymi, do tak istotnych okoliczności sprawy jak:

a. obowiązujące zasady bioasekuracji,

b. regulacje odnoszące się do przestrzegania zasad bioasekuracji,

c. brak upoważnień inspektorów w chwili przeprowadzania kontroli,

d. brak oznaczeń samochodów podczas kontroli,

e. brak odzieży ochronnej przez osoby kontrolujące,

f. relacje pomiędzy koniecznością przestrzegania zasad bioasekuracji, a koniecznością przeprowadzenia kontroli.

Z ostrożności procesowej zarzucono jednocześnie "na podstawie art. 174 § 1 p.p.s.a." naruszenie prawa materialnego:

- art. 27 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 poprzez błędną wykładnię i uznanie, że obowiązek organów został ograniczony wyłącznie do rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

- naruszenie art. 27 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 poprzez błędną wykładnię i uznanie, że na Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie ciąży w ogóle obowiązek poszukiwania dowodów na poparcie okoliczności podnoszonych przez wnioskodawcę,

- art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez błędną wykładnię i ograniczenie pojęcia siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności jedynie do wyliczeń zawartych w tym przepisie, podczas gdy wyliczenie to nie jest wyczerpujące i ma charakter jedynie przykładowy,

- art. 59 ust. 7 poprzez uznanie, że przepisy te wyłączają przepisy regulujące prawidłowe przeprowadzenie kontroli i zwalniają inspektorów z obowiązków zachowania środków ostrożności i zasad bioasekuracji,

- art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013 poprzez błędne uznanie, że brak przestrzegania zasad bioasekuracji przez osoby kontrolujące i wymagania nałożone przez skarżącego w związku z kontrolą stanowią o uniemożliwieniu przeprowadzenia kontroli.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Wniesiono ponadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia prawa procesowego jak i prawa materialnego.

W pierwszej kolejności wskazane jest odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, bowiem prawidłowe określenie podstaw prawnych i zasad przyznania płatności ONW wyznacza zakres postępowania dowodowego, które powinno być w sprawie przeprowadzone.

Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że istota sporu sprowadza się do oceny prawidłowości stanowiska organów, zaakceptowanego następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w ramach zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym konsekwentne uniemożliwianie przez skarżącego kasacyjnie kontroli prowadzonej przez niego hodowli świń doprowadziło do odmowy przyznania płatności obszarowej, płatności na zazielenianie oraz płatności redystrybucyjnej w ramach systemu wsparcia bezpośredniego.

Odnosząc się do tak zarysowanego sporu na gruncie rozpatrywanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że z treści art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/213 z 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE.L. z 2013 r. nr 347 poz. 549) wynika, że wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest odrzucany, jeżeli beneficjent lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu, z wyjątkiem przypadków siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. Analiza przepisu art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013 prowadzi do wniosku, że płatności nie są przyznawane wnioskodawcy w sytuacji gdy uniemożliwia on przeprowadzenie kontroli na miejscu. Określenie "uniemożliwia przeprowadzenia kontroli na miejscu" użyte w poprzednio obowiązującym rozporządzeniu Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. było przedmiotem rozważań Trybunału Sprawiedliwości w wyroku z dnia 16 czerwca 2011 r. w sprawie C-536/09 (opubl.: ZOTSiS 2011/6B/I-5367-5388). W orzeczeniu tym Trybunał stwierdził, że wymienione określenie stanowi autonomiczne pojęcie prawa Unii, które podlega jednolitej wykładni we wszystkich państwach członkowskich w ten sposób, że obok zachowań umyślnych obejmuje ono każde działanie lub zaniechanie działania wynikające z niedbalstwa rolnika lub jego przedstawiciela, które w konsekwencji uniemożliwiło przeprowadzenie pełnej kontroli na miejscu, jeżeli ten rolnik lub jego przedstawiciel nie przyjął wszelkich środków, których można racjonalnie oczekiwać z jego strony dla zapewnienia przeprowadzenia w pełni tej kontroli.

Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że płatności rolnicze, których źródłem finansowania są środki unijne podlegają kontroli w zakresie ich wydatkowania, m.in. czy ich wypłata realizuje cele nakreślone przez prawodawcę w regulacjach unijnych i krajowych. Beneficjenci zostali zatem zobowiązani do spełnienia warunków dotyczących przyznawanych dopłat rolniczych, w tym umożliwienia przeprowadzenia kontroli realizacji zaciągniętych zobowiązań w miejscu prowadzonej działalności rolniczej. Podmiot, który ubiega się o przyznanie płatności nie może zatem dokonywać czynności uniemożliwiających przeprowadzenie skutecznej kontroli przez służby weterynaryjne. Niemniej jednak należyta dbałość o dobrostan trzody chlewnej nie może być poczytywana bezrefleksyjnie jako uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumenty konsekwentnie zgłaszane przez skarżącego kasacyjnie na poszczególnych etapach postępowania przed organami oraz Sądem I instancji zostały pominięte w ramach kompleksowej oceny dowodów w tej sprawie.

Z akt sprawy wynika bowiem, że organ dwukrotnie podjął próbę przeprowadzenia kontroli w gospodarstwie skarżącego kasacyjnie w dniu 9 listopada 2016 r. oraz w dniu 28 listopada 2016 r. O planowanych kontrolach strona była informowana telefonicznie w dniu 7 listopada 2016 r. o kontroli, która miała mieć miejsce w dniu 9 listopada 2016 r., a następnie pismem z dnia 22 listopada 2016 r., doręczonym 23 listopada 2016 r. o kontrolni 28 listopada 2016 r. Rolnik był obecny i odmówił przeprowadzenia kontroli. W toku postępowania podnosił, że inspektorzy, którzy przybyli do miejsca kontroli nie posiadali odpowiedniej odzieży ochronnej oraz środków bezpieczeństwa. Organy, dokonując oceny zebranego materiału dowodowego, skupiły się na wykazaniu braku podstaw prawnych w zakresie przestrzegania zasad bioasekuracji stawianych przez skarżącego, zupełnie pomijając dowody przedstawione przez niego na okoliczność braku przestrzegania przez inspektorów zasad bezpieczeństwa oraz posiadania przez nich odpowiedniej odzieży oraz innych wymaganych zdrowym rozsądkiem środków ochrony.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustalony stan faktyczny sprawy przedwcześnie został uznany za pozwalający na ocenę, że strona uniemożliwiała przeprowadzenie kontroli w rozumieniu przepisów rozporządzenia nr 1306/2013. Z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżący w toku postępowania przed organami konsekwentnie sygnalizował, składając płytę z nagraniem samej kontroli oraz fotografie inspektorów nieposiadających odpowiedniej odzieży, na które wskazywał Powiatowy Lekarz Weterynarii w Gnieźnie w piśmie z 17 maja 2018 r. skierowanym do skarżącego, wywodząc z nich istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia jego sprawy. Dowody te zostały zignorowane, a sformułowany w tym zakresie w ramach skargi do Sądu pierwszej instancji zarzut – nie został uwzględniony z powodów, których sąd kasacyjny nie może zaakceptować.

Za trafne należy zatem uznać twierdzenie skargi kasacyjnej, że stan faktyczny sprawy nie został ustalony przez organy w oparciu o pełny materiał dowodowy. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 77 § 1 k.p.a. stanowi zaś, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z art. 78 § 1 k.p.a. wynika, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. W art. 80 k.p.a. ustawodawca wprowadził zasadę, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Z powyższych przepisów wynika, że w toku postępowania administracyjnego organ ma obowiązek zbadania całokształtu okoliczności sprawy, w tym przeprowadzenia dowodów z urzędu, a także zgłoszonych przez stronę, jeżeli dowód taki ma wykazać okoliczność mającą znaczenie dla sprawy. Jak wskazuje się w orzecznictwie, organy administracji publicznej nie mogą ignorować aktywności stron w dążeniu do ustalenia stanu faktycznego, szczególnie gdy strony przedstawiają dowody, które w ich ocenie podważają dotychczasowe ustalenia poczynione w toku postępowania. Obowiązkiem organu jest ustosunkowanie się do przedstawionych przez stronę dowodów i wyczerpujące wyjaśnienie pojawiających się na tym tle wątpliwości (por. wyrok NSA z 24 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1639/10).

Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie rozpoznawanej sprawy stwierdza, że organ nie przeprowadził wszystkich dowodów, w tym nie przeanalizował argumentów podniesionych przez skarżącego kasacyjnie, w zakresie zachowania inspektorów oraz braku przestrzegania przez nich zasad bezpieczeństwa w tym posiadania odpowiedniej odzieży ochronnej, co doprowadziło do niewyjaśnienia całokształtu okoliczności sprawy. Gdyby przyjąć założenia organu, że skarżący celowo nie dopuścił do przeprowadzenia kontroli postępowanie skarżącego byłoby nielogiczne, skoro starał się o dofinansowanie i został poinformowany o skutkach nieprzeprowadzenia kontroli. Zatem organ winien ustalić przyczyny, które doprowadziły do nieprzeprowadzenia kontroli w gospodarstwie należącym do skarżącego oraz zbadać materiały dowodowe przedstawione przez skarżącego, do czego nie doszło. W rozpatrywanej sprawie, ani organ odwoławczy, ani Sąd I instancji nie odniósł się do przedłożonych nagrań na płycie CD, ani do zdjęć. To zaś ustalenie było kluczowe do obiektywnego ustalenia, czy faktycznie do nieprzeprowadzenia kontroli doszło z przyczyn leżących po stronie skarżącego, a tym samym, czy skarżący faktycznie utrudniał przeprowadzenie kontroli w jego hodowli, co uzasadniało odrzucenie wniosku o płatność.

Strona postępowania administracyjnego w każdej sprawie jest uprawniona do przejawiania inicjatywy dowodowej w trybie art. 78 k.p.a. w celu przeprowadzenia dowodów na okoliczności, które uważa za istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Zignorowanie inicjatywy stron nastąpiło niewątpliwie z uchybieniem art. 77 § 1 k.p.a., a Sąd pierwszej instancji akceptując takie uchybienie prawa, naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Koszty postępowania sądowego zasądzono od organu na rzecz skarżącego na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 p.p.s.a.