Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 785/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust.4
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: par. 1 ust. 1, par. 55 ust. 1 pkt 3 i pkt 4, par. 77,  par. 78 pkt 1 , par. 113 ust. 7
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
article: art. 7, art. 8, art. 35
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędzia WSA Felicja Kajut Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi W. C. i M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 marca 2015 r. nr [...[ w przedmiocie zezwolenia na przebudowę zjazdów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 12 stycznia 2015 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących W. C. i M.C. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania w sprawie.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 31 sierpnia 2012 r. W. C. wystąpił do Zarządu Infrastruktury Miejskiej o wydanie zezwolenia na przebudowę dwóch istniejących zjazdów z działki nr [...], obręb [...] (ul. K.) na działkę nr [...], stanowiącą własność Miasta [...]. Podstawę wniosku stanowiło wyodrębnienie zespołu nowych działek oznaczonych numerami od [...] do [...], przeznaczonych na budowę garaży. Do wniosku dołączona została koncepcja zagospodarowania działek przeznaczonych pod zabudowę, łącznie z ociepleniem sposobu komunikacji z wymienioną ul. K. Koncepcja wskazywała także na konieczność poszerzenia o 2 metry w stronę ul. K. terenu przewidzianego na dojazd do poszczególnych garaży i manewry wykonywane podczas wjazdu i wyjazdu z garażu (droga manewrowa).

Organ I instancji decyzją z dnia 17 maja 2013 r. (nr [...]) odmówił wydania wnioskowanych zezwoleń, uzasadniając rozstrzygnięcie przede wszystkim brakiem zgody właściciela działki nr [...] na wykorzystanie części tej działki na wykonanie zjazdu z ul. K. Organ ten wskazał ponadto, że wykonanie zjazdów z poszczególnych garaży wprost na ul. K. stanowiłoby zbyt duże zagrożenie bezpieczeństwa ruchu pojazdów, jak i osób korzystających z chodnika usytuowanego między działkami "garażowymi" i jezdnią ulicy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w trybie odwoławczym, decyzją z dnia 9 października 2013 r. (nr [...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na skutek skargi M. i W. C., wyrokiem z dnia 27 marca 2014 r. (sygn. akt III SA/Gd 1042/13) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 17 maja 2013 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. W ocenie Sądu bezspornym jest, że M. i W. C. są właścicielami nieruchomości przyległej do drogi publicznej ul. K. w [...] - kompleksu działek nr [...] – [...]. Są zatem legitymowani, by domagać się od zarządcy drogi zezwolenia na przebudowę zjazdu prowadzącego na ich nieruchomość. Sąd zwrócił uwagę na wadliwe określenie przedmiotu postępowania w decyzji organu I instancji. Wniosek skarżących zmierzał bowiem do uzyskania zezwolenia na przebudowę zjazdu na ich nieruchomość, a nie na nieruchomość należącą do gminy. Sąd podkreślił również iż inną kwestią jest to, czy przebudowa taka wymaga zajęcia części cudzego gruntu. Proces zmierzający do takiej przebudowy (lub budowy nowego zjazdu) obejmuje dwa kolejne etapy. W pierwszym z nich właściciele nieruchomości przyległej do drogi ubiegają się o zezwolenie na przebudowę lub budowę zjazdu na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Kompetencje zarządcy drogi w tym postępowaniu sprowadzają się do zbadania zgodności zamierzonej inwestycji z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Przepisy te określają wymogi techniczne budowy zjazdów, których celem jest zagwarantowanie maksymalnego poziomu bezpieczeństwa w potencjalnie kolizyjnym miejscu, jakim jest zjazd z drogi publicznej. Nie powinno być zatem przedmiotem badania przez zarządcę drogi to, czy budowa lub przebudowa zjazdu, zamierzona przez inwestora - właściciela nieruchomości przyległej do drogi ma być realizowana w całości lub częściowo z wykorzystaniem gruntu cudzego. Na kolejnym dopiero etapie procesu przygotowania inwestycji - który polega na uzyskaniu pozwolenia na budowę, przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) przewiduje konieczność złożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Zatem dopiero wówczas organ administracji architektoniczno - budowlanej, właściwy do wydania pozwolenia na budowę, a nie zarządca drogi, rozważać może, czy zostało złożone wymagane prawem oświadczenie, oraz czy odpowiada ono w istocie stanowi prawnemu. Skoro w sprawie niniejszej zarządca drogi, działając na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych odmówił skarżącemu zgody na przebudowę zjazdu wyłącznie dlatego, że realizacja takiej przebudowy wymagałaby wykorzystania w pewnym zakresie nieruchomości, do której według organów administracji skarżący nie mają tytułu prawnego - to stało się to z naruszeniem powołanego przepisu prawa materialnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ I instancji, po ponownym rozpatrzeniu wniosku stron, decyzją z dnia 4 lipca 2014 r. (nr [...]) zezwolił na przebudowę istniejących zjazdów, wprowadzając do decyzji pewne warunki realizacji, dotyczące nie zjazdów ale także lokalizacji drogi dojazdowej od zespołu garaży do zjazdu, rodzaj materiałów użytych do utwardzenia zjazdów oraz odmawiając przesunięcia chodnika usytuowanego w pasie drogowym ul. K. w celu poszerzenia drogi manewrowej wzdłuż kompleksu garaży.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania stron, decyzją z dnia 10 września 2014 r. (nr [...]) uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

W ocenie organu decyzja zezwalająca na wykonanie zjazdu z drogi publicznej jako tzw. decyzja uznaniowa wymagała szczególnie wnikliwego uzasadnienia pozwalającego na ustalenie w trakcie kontroli instancyjnej zasadności rozstrzygnięcia. Organ I instancji nie wykazał w dostateczny sposób, dlaczego uznał zlokalizowanie drogi manewrowej w pasie drogowym za zagrażające w znacznym stopniu bezpieczeństwu ruchu drogowego, z jakich powodów określił sposób utwardzenia zjazdów.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, decyzją z dnia dniu 12 stycznia 2015 r. (nr [...]) zezwolił na przebudowę dwóch istniejących zjazdów z działki nr [...] (ul. K.) na działkę nr [...].

Miejsce i zakres przebudowy zjazdów określone zostały w załączonej do decyzji mapie.

Sentencja decyzji określała parametry szerokości zjazdu, sposób wykonania łuków zjazdu przy połączeniu z ul. K. oraz pochylenie podłużne zjazdu w stosunku do krawędzi korony drogi. W jej treści umieszczono także zapis nakazujący opracowanie i uzgodnienie z Zarządem Inwestycji Miejskich projektu przebudowy zjazdów oraz wykonanie przebudowy zjazdów w sposób nie powodujący ograniczenia dostępu do działki nr [...], a także wykonanie zjazdu przez chodnik przy użyciu kostki brukowej w kolorze czarnym lub kostki kamiennej o określonych wymiarach przy zachowaniu dotychczasowej szerokości chodnika. W decyzji, wobec planowanej budowy drogi manewrowej w bezpośrednim sąsiedztwie chodnika, zawarty jest nakaz zaprojektowania urządzeń technicznych drogi, jak i drogi manewrowej zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430 ze zm.).

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podnieśli, że zaskarżona decyzja jest rażąco sprzeczna z obowiązującym stanem prawnym i faktycznym a postępowanie organu rażąco narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego, ponieważ prowadzone było w sposób przewlekły i tendencyjny, zakładający ustalenie takich warunków przebudowy zjazdów, które z uwagi na rozmiary działek garażowych były trudne, a nawet wręcz niemożliwe do spełnienia. Ponadto zarzucili, że wskutek wadliwego podziału nieruchomości, na których przewidziano budowę garaży, sprawą podstawową jest przebudowa drogi ul. K. polegająca na zmianie usytuowania chodnika, sprawa ta nie może być jednak regulowana w decyzji zezwalającej na przebudowę zjazdów. Przesunięcie chodnika o 2 metry w stronę granicy jezdni pozwoliłoby na utworzenie drogi manewrowej umożliwiającej bezpieczne manewry pojazdów przy wjazdach i wyjazdach z garaży. Ponieważ zmiana usytuowania chodnika wymaga przebudowy pasa drogowego i nie ma bezpośredniego związku z wykonaniem zjazdów, w odwołaniu zawarta jest sugestia przebudowy pasa drogowego przez zarządcę z drogi. W ocenie odwołujących, zobowiązanie ich do utrzymywania zjazdów w sytuacji, gdy korzystają z nich także właściciele sąsiedniego istniejącego zespołu garażowego oraz użytkownicy garaży podziemnych w budynku mieszkalnym stanowi próbę obciążenia ich kosztami, które powinni ponosić wszyscy korzystający z istniejących dotychczas zjazdów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 29 ust. 1, ust. 3 i ust. 5 ustawy o drogach publicznych oraz § 77 i § 78 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, decyzją z dnia 9 marca 2015 r. (nr SKO.472.2.2015) uchyliło zaskarżoną decyzję I instancji i wydało własne rozstrzygnięcie merytoryczne.

W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. W ocenie organu, brak było podstaw do uregulowania w decyzji innych, poza określonymi ww. rozporządzeniu spraw takich jak określenie materiałów zastosowanych do utwardzenia zjazdów oraz zaprojektowanie drogi manewrowej i urządzeń technicznych niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania tej drogi, a także zachowanie dotychczas istniejącego chodnika w ciągu ul. K., co zdaniem organu potwierdza wprost ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

Jednak sprawą budzącą najwięcej kontrowersji jest brak zgody organu na przesunięcie chodnika o 2 metry w stronę krawędzi jezdni. Zdaniem organu, takie przesunięcie zdecydowanie ułatwiłoby wjazdy i wyjazdy pojazdów z poszczególnych garaży na drogę manewrową i dalej do podlegających przebudowie zjazdów z drogi publicznej. Ta kwestia jednak, w ocenie organu odwoławczego powinna być rozstrzygnięta albo polubownie między Prezydentem Miasta [...] i właścicielem sprzedanych działek albo przed sądem cywilnym.

Ponadto, zbyt daleko idącym wnioskiem (zawartym w odwołaniu) w ocenie Kolegium jest próba przerzucenia kosztów związanych z przebudową zjazdów i przeniesieniem chodnika na zarządcę drogi. Istotny jest tu bowiem fakt, że przebudowa jest niezbędna ze względu na interes właściciela działek, a nie zarządcy drogi.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli W. i M. C., zarzucając zaskarżonej decyzji rażące naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. Wnieśli o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący zarzucili przede wszystkim, że organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich podnoszonych w odwołaniu argumentów, a ustalenia stanu faktycznego dokonał, opierając się na wyjaśnieniach organu I instancji, czym naruszył art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 10 ust. 1 k.p.a. Podniesiona zarzut niewłaściwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, czym naruszono art. 107 k.p.a.

W ocenie skarżących, SKO w [...] prowadziło sprawę przewlekle; nie dołożyło należytej staranności w jej opracowanie ponieważ, wbrew zapewnieniom, nie załączyło "opieczętowanej przez ZIM mapy sytuacyjno-wysokościowej"; przekroczyło kompetencje poprzez wydanie decyzji merytorycznej w sytuacji, gdy ustawa o drogach publicznych przekazuje orzekanie w sprawach wykonania zjazdów z dróg publicznych zarządcom tych dróg.

Skarżący zarzucili również, iż organy nie wzięły pod uwagę istotnych ich zdaniem okoliczności takich jak: sporny teren (15 działek oznaczonych numerami [...] – [...]) został sprzedany skarżącym przez Gminę Miasta [...] pod zabudowę garażową, co jest zgodne z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego "[...]"; Prezydent Miasta [...] dokonując wydzielenia a następnie sprzedaży przedmiotowych działek musiał uwzględnić ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego oraz przeznaczenie analizowanego terenu; warunkiem legalności transakcji sprzedaży przedmiotowych działek było zapewnienie dostępu do drogi publicznej i to już w momencie podziału nieruchomości (działki [...]) i wydzielenia działek obecnych właścicieli, co pomimo zapewnień Prezydenta Miasta [...], nie zostało spełnione.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

W uzasadnieniu skargi organ podniósł, że niektóre wnioski i twierdzenia stron nie zostały uwzględnione ze względu, że wykraczały one poza ramy postępowania w przedmiocie zezwolenia na wykonanie zjazdów z drogi publicznej. Odnośnie zarzutu przewlekłego załatwiania sprawy wyjaśniono, że zaskarżona decyzja zapadła na posiedzeniu w dniu 9 marca 2015 r., jednak sporządzenie jej uzasadnienia na piśmie przedłużyło się z powodu długotrwałej choroby sprawozdawcy, będącego pozaetatowym członkiem Kolegium.

Zarzut przekroczenia kompetencji polegający na wydaniu decyzji merytorycznej w sytuacji, gdy ustawa o drogach publicznych przekazuje orzekanie w sprawach wykonania zjazdów z dróg publicznych zarządcom tych dróg, organ uznał za bezzasadny, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze niewątpliwie nie jest organem zarządzającym drogami, ale jest organem odwoławczym od decyzji organów I instancji w tego rodzaju sprawach.

Ponadto organ przyznał rację skarżącym, że powołana w treści decyzji koncepcja zagospodarowania działek o numerach [...] – [...] oraz nr [...] i [...] opieczętowana pieczęcią Zarządu Infrastruktury Miejskiej w [...] nie została dołączona do decyzji, ale stało się to wskutek oczywistej pomyłki. Strony z tego powodu nie poniosły żadnych ujemnych konsekwencji, ponieważ dokument ten był w ich posiadaniu, na co wskazuje fakt, że koncepcja dołączona została przez strony do skargi.

Zarzut braku dostępu działek garażowych do drogi publicznej, w ocenie organu, nie podlega rozpoznaniu w postępowaniu w sprawie przebudowy zjazdów. Jednak organ przyznał, że sprawa dostępu działek do drogi publicznej nie została we właściwy sposób załatwiona na etapie ich sprzedaży przez Gminę, ale rozstrzyganie tej sprawy w trybie administracyjnym na obecnym etapie i w niniejszym postępowaniu, nie jest możliwe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 9 marca 2015 r., które na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 11 stycznia 2015 r. w całości i zezwoliło na przebudowę dwóch istniejących zjazdów z działki nr [...] obręb (dr) - ul. K. na działkę nr [...] obręb [...].

Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu, choć zasadniczo nie z przyczyn w niej wskazanych.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), zwanej dalej - "ustawą".

Na początku trzeba podnieść, że niniejsza sprawa była już rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 27 marca 2014 r. wydanym w sprawie sygn. akt III SA/Gd 1042/13 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, którymi odmówiono zezwolenia na przebudowę zjazdów.

W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd przyjął, że M. i W. C. jako właściciele nieruchomości przyległej do drogi publicznej ul. K. w S. kompleksu działek nr [...] – [...] są legitymowani, by domagać się od zarządcy drogi zezwolenia na przebudowę zjazdu prowadzącego na ich nieruchomość. Sąd zaznaczył, że wniosek skarżących zmierzał do uzyskania zezwolenia na przebudowę zjazdu na ich nieruchomość, a nie na nieruchomość należącą do gminy.

Jednocześnie Sąd podkreślił, że proces zmierzający do przebudowy (lub budowy nowego zjazdu) obejmuje kolejne etapy i w pierwszym z nich właściciele nieruchomości ubiegają się o zezwolenie na przebudowę zjazdu (lub na budowę nowego zjazdu) na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy, zaś kompetencje zarządcy drogi w tym postępowaniu sprowadzają się do zbadania zgodności zamierzonej inwestycji z warunkami technicznymi. Nie powinno być zatem przedmiotem badania przez zarządcę drogi to, czy przebudowa zjazdu, zamierzona przez inwestora - właściciela nieruchomości przyległej do drogi ma być realizowana w całości lub częściowo z wykorzystaniem gruntu cudzego. Dopiero na kolejnym etapie procesu przygotowania inwestycji, tj. uzyskaniu pozwolenia na budowę, przewidziana jest konieczność złożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane i wówczas organ administracji architektoniczno - budowlanej, właściwy do wydania takiego pozwolenia, a nie zarządca drogi, rozważać może, czy zostało złożone wymagane prawem oświadczenie, oraz czy odpowiada ono w istocie stanowi prawnemu.

W podsumowaniu rozważań Sąd uznał, że skoro zarządca drogi, na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy, odmówił zgody na przebudowę zjazdu wyłącznie dlatego, że realizacja takiej przebudowy wymagałaby wykorzystania w pewnym zakresie nieruchomości, do której według organów administracji skarżący nie mają tytułu prawnego, to stało się to z naruszeniem powołanego przepisu prawa materialnego.

Stosownie do regulacji zawartej w przepisie art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą organ i sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przedstawiona powyżej ocena prawna zawarta w ww. wyroku wiąże Sąd orzekający ponownie w niniejszej sprawie oraz organy administracji.

Stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2.

W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (art. 29 ust. 2 ustawy).

Przepis art. 29 ust. 3 ustawy stanowi, że zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust.1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku:

1) uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym;

2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu.

Zgodnie zaś z art. 29 ust. 4 ustawy ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Decyzja o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1 wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od jego wydania zjazd nie został wybudowany (art. 29 ust. 5 ustawy).

Powołane przepisy ustawy regulują postępowanie dotyczące inwestycji polegającej na budowie nowego zjazdu lub przebudowie zjazdu (już istniejącego) z drogi publicznej na nieruchomość przylegającą do drogi.

Proces zmierzający do realizacji takiej inwestycji obejmuje kolejne etapy, zaś w pierwszym z nich właściciele nieruchomości przyległej do drogi ubiegają się o zezwolenie na budowę lub na przebudowę zjazdu (art. 29 ust. 1 ustawy).

W świetle przywołanych przepisów ustawy oraz zgodnie z ugruntowanym na jej tle orzecznictwem sądów administracyjnych - podstawową przesłanką, która jest przedmiotem oceny organu w sprawie o zezwolenie na przebudowę zjazdu - jest spełnienie przez planowaną inwestycję wymogów wynikających z warunków technicznych.

Na istnienie takiego obowiązku zbadania przez organy wymagań technicznych wskazał również uprzednio orzekający Sąd w ww. wyroku, jednocześnie podnosząc, że szczegółowe wymogi techniczne dla realizacji inwestycji w postaci przebudowy zjazdu zostały ustanowione w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430 ze zm.), dalej zwane - "rozporządzeniem". Jak podniósł też Sąd, przepisy rozporządzenia określają wymogi techniczne budowy zjazdów, których celem jest zagwarantowanie maksymalnego poziomu bezpieczeństwa w potencjalnie kolizyjnym miejscu, jakim jest zjazd z drogi publicznej.

Przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że określa ono warunki techniczne jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i związane z nimi urządzenia budowlane oraz ich usytuowanie, zaś § 2, że przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych a także projektowaniu i budowie urządzeń niezwiązanych z drogami publicznymi, sytuowanych w ich pasach drogowych.

Natomiast w § 55 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 rozporządzenia - w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych - został wprowadzony przez prawodawcę podział zjazdów - na zjazdy "publiczne" i "indywidualne".

Zgodnie z powołanym przepisem jako "zjazd publiczny" należy traktować zjazd do co najmniej jednego obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza lub działalność publiczna, natomiast "zjazdem indywidualnym" jest zjazd do jednego lub kilku obiektów użytkowanych indywidualnie.

Tu należy podnieść, że organy nie wyjaśniły z jakiego rodzajem zjazdu mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Brak jest w tym zakresie jakikolwiek ustaleń w sprawie, jak i odniesienia się do tej kwestii w uzasadnieniu decyzji. W sentencji decyzji nie określono na przebudowę jakiego rodzaju zjazdów zezwolenie jest udzielane. Jeżeli organy przyjęły, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze zjazdem publicznym (na co może wskazywać przywołanie w podstawie prawnej rozstrzygnięcia organu drugiej instancji § 78 pkt 1 rozporządzenia, a w uzasadnieniu 113 ust. 7 rozporządzenia) to powinny jednoznacznie wykazać w uzasadnieniu decyzji dlaczego i na podstawie jakich okoliczności.

Przy czym jeżeli projektowana przebudowa zjazdu ma dotyczyć "zjazdu publicznego" w rozumieniu rozporządzenia, to przyjęcie takiego ustalenia pociąga konieczność nie tylko przywołania przepisów prawa, ale przede wszystkim oceny spełnienia warunków technicznych przewidzianych w przepisach rozporządzenia dla takiego właśnie typu zjazdu, czemu również należy dać wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Zgodnie z ogólnym unormowaniem § 77 rozporządzenia - zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu w drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów dla których jest przeznaczony oraz do wymagań ruchu pieszych.

Szczegółowe parametry techniczne wymagane przy realizacji "zjazdu publicznego", jak też warunki konieczne dla usytuowania tego rodzaju zjazdu zostały określone w § 78 oraz w § 113 ust. 7 rozporządzenia. W § 78 wskazuje się m.in. jaka powinna być szerokość zjazdu publicznego, jego nawierzchnia czy pochylenie podłużne zjazdu.

Zjazd z drogi publicznej powinien być natomiast usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7 rozporządzenia, stosownie do których wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności:

1) w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła;

2) w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę;

3) na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%;

4) nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie;

5) na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu.

Jest oczywiste, że jedną z okoliczności istotnych dla oceny zasadności wyrażenia zgody na budowę czy przebudowę zjazdu są względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, które należy poddać szczególnej ocenie z uwagi na miejsce usytuowania projektowanego zjazdu. Tym samym należy przyjąć, że podstawową zasadą przy przebudowie zjazdów musi być zasada bezpieczeństwa, gdyż jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 listopada 2012 r. w sprawie I OSK 1383/11 (orzeczenie dostępne w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl) to zarządca drogi działając w interesie publicznym odpowiada za bezpieczeństwo na drogach publicznych i nie może wydać decyzji, która narażałaby bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego.

Przepisy ww. rozporządzenia określają szczegółowe wymogi techniczne budowy zjazdów, których celem jest zagwarantowanie bezpieczeństwa w miejscu jakim jest zjazd z drogi publicznej.

Należy podkreślić, że wymogi te zostały przez ustawodawcę zróżnicowane w zależności nie tylko od rodzaju projektowanego zjazdu (co zostało już podniesione wcześniej), ale również miejsca jego usytuowania czy też rodzaju drogi publicznej z jaką projektowany zjazd miałby łączyć nieruchomość przyległą do drogi.

Rozpatrując więc wniosek w sprawie zezwolenia na przebudowę zjazdu organ administracji jest przede wszystkim zobowiązany do zbadania czy zamierzona inwestycja jest zgodna przepisami ww. rozporządzenia i czy tym samym zostały spełnione wymogi określone przez ustawodawcę, których celem jest zagwarantowanie bezpieczeństwa, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

W decyzji organu odwoławczego w podstawie prawnej zostały przywołane § 77 i § 78 pkt 1 rozporządzenia. Jednak, co ważne dla sprawy, organ w swoim uzasadnieniu nie odniósł się w ogóle do zawartej w rozporządzeniu regulacji, będącej podstawą rozstrzygnięcia, poprzestał bowiem na przywołaniu tylko treści przepisów: § 77, § 78 pkt 1 i § 113 ust. 7 rozporządzenia. Natomiast organ I instancji, w podstawie decyzji i w jej uzasadnieniu w ogóle nie odniósł się do unormowań rozporządzenia. Z analizy uzasadnień organów nie wynika też, aby podstawowa przesłanka udzielenia zezwolenia jaką jest spełnienie przez projektowaną inwestycję warunków technicznych była przedmiotem oceny. Trzeba też zwrócić uwagę, że tylko sentencja decyzji zawiera parametry techniczne (nie zostały natomiast przywołane w uzasadnieniu decyzji). Nie wyjaśniono nawet dlaczego takie parametry techniczne zostały przez organ przyjęte.

Nie może przy tym budzić wątpliwości, że dokonywana przez organy ocena powinna być poprzedzona stosownymi ustaleniami faktycznymi i znajdować potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy. Materiał ten powinien obrazować okoliczności mające istotne znaczenie dla dokonanego przez organy badania zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, jak i przyjętych parametrów.

Ponadto powyższe braki decyzji nie pozwalają Sądowi na prawidłową i pełną kontrolę zapadłego orzeczenia.

Niemniej, organ odwoławczy prawidłowo zwrócił uwagę na brak podstaw do uregulowania w decyzji zezwalającej na przebudowę zjazdu innych zagadnień, które wykraczają poza ramy określone w ww. rozporządzeniu. Należy tu zauważyć, w związku z formułowanymi przez skarżących zarzutami braku odniesienia się przez organ do sygnalizowanych w odwołaniu czy też toku postępowania m.in. kwestii sprzedaży spornych działek czy obowiązku zapewnienia dostępu do drogi publicznej w momencie podziału nieruchomości, to wychodzą one poza granice niniejszego postępowania. Ponadto, przedmiotem ustaleń organu powinny być tylko istotne okoliczności dla prawidłowego rozpoznania sprawy.

Niezależnie od poczynionych już rozważań, trzeba podnieść, że w sentencji rozstrzygnięcia organ drugiej instancji w punkcie 2 zezwolił na:

- "przebudowę dwóch istniejących zjazdów z działki nr [...] obręb (dr) - ul. K. na działkę nr [...] obręb [...] w miejscu i zakresie jak na załączonej opieczętowanej przez ZIM mapie sytuacyjno-wysokościowej".

Poza sporem było w sprawie, że przedmiotowa mapa nie została dołączona do zaskarżonej decyzji. Jednak uchybienie to nie może być rozpatrywane tylko w kategorii oczywistej omyłki. Z treści przywołanej sentencji decyzji jednoznacznie wynika, że organ udzielił zezwolenia na przebudowę - w miejscu i zakresie - określonym na mapie. Tym samym stanowi ona ważny element zapadłego rozstrzygnięcia. Bez tego elementu nie jest możliwe określenie miejsca czy zakresu udzielonego zezwolenia. Mimo, że organ nie uczynił mapy integralną częścią decyzji, jest oczywiste, że taką integralną część decyzji powinna ona stanowić.

Takie procedowanie jest dotknięte istotną wadliwością, która narusza również podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w tym zwłaszcza art. 8 k.p.a. Poddaje również pod wątpliwość rzeczywistą treść decyzji i utrudnia zarazem weryfikację stanowiska organu.

Na zakończenie rozważań należy zwrócić uwagę, że decyzja w sprawie zezwolenia na przebudowę zjazdu ma charakter uznaniowy, co oczywiście nie może oznaczać, iż organ może orzec w sposób dowolny. Organ, działając w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swych uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy (okoliczności istotne dla jej rozstrzygnięcia), a przed wydaniem decyzji rozpatrzyć stan faktyczny w świetle wszystkich przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie.

Ponadto, granice administracyjnego uznania przez organ zasadności (słuszności) zgody na przebudowę danego zjazdu wyznaczają w myśl art. 7 k.p.a. interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także przepisy szczególne, w szczególności przepisy ustawy o drogach publicznych i rozporządzenia (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2001 r., sygn. akt II SA 770/00, LEX nr 53363).

Odnośnie podnoszonego przez skarżących zarzutu uchybienia przez organ odwoławczy wymogom określonym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszącym się do terminów rozpoznawania spraw (art. 35 k.p.a.), to okoliczność ta nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy. Ponadto, kontrola Sądu w niniejszej sprawie obejmowała wyłącznie ocenę legalności merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a nie przekroczenia przez organ terminu do jego wydania.

Ponownie rozpatrując sprawę organy winny uwzględnić powyższe rozważania.

Zgodnie przepisem art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 tej ustawy.