Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1914/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61  ust. 1-5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3  ust. 1,  par. 1  pkt 1-5
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: par. 12  ust. 3  pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Gdańsku z dnia 16 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 815/10 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 16 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 815/10, oddalił skargę A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

T. i S. A. złożyli wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr ew. [...] położonej przy ulicy [...] w G., dla inwestycji polegającej na budowie muru oporowego od strony południowej, południowo – wschodniej i zachodniej, budowie garażu o powierzchni 18 m2 wzdłuż granicy z działką przy ul. [...] oraz zabudowie schodów zewnętrznych.

Prezydent Miasta G., decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], ustalił warunki zabudowy dla działki [...].

Organ stwierdził, że analiza obszaru wyznaczonego zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz.1588) wykazała, że warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione. W obszarze analizowanym, wyznaczonym wokół wnioskowanej działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość jej frontu, znajdują się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących wnioskowanej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu do wyznaczenia parametrów nowej zabudowy przyjęto następujące kryteria wynikające z rozporządzenia: dla linii zabudowy § 4 ust. 1 rozporządzenia - linię zabudowy wyznaczono jako przedłużenie linii zabudowy budynków położonych po tej samej stronie ul. [...]; dla wskaźnika powierzchni nowej zabudowy § 5 ust. 1 rozporządzenia - przyjęto średni wskaźnik dla obszaru analizowanego; dla szerokości elewacji frontowej § 6 ust.1 rozporządzenia - przyjęto jako średnią szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%; dla wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia - wysokości poszczególnych elementów rozbudowy wyznaczono indywidualnie, w zależności od ich położenia na działce oraz planowanej funkcji, dla geometrii dachu § 8 rozporządzenia - przyjęto charakterystyczną dla obszaru analizowanego formę zadaszenia - dach płaski.

Organ wskazał, że na działce przy ul. [...] istnieje garaż usytuowany w zbliżeniu do granicy działki przy ul. [...], którego gabaryty mogą stanowić podstawę dla ustalenia parametrów planowanego garażu. Przedmiotową decyzją ustalono wysokość garażu w oparciu o zabudowę na działce sąsiedniej, tj. jako przedłużenie linii gzymsu garażu na działce przy ul. [...]. Ponadto w miejscu planowanego garażu oraz klatki schodowej szerokość działki wynosi mniej niż 16 m, co umożliwia usytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną.

Organ ustalił ponadto, że działka przy ul. [...] posiada bezpośredni dojazd od drogi publicznej, jest w pełni uzbrojona, jak wynika z wypisu z ewidencji gruntów jest działką budowlaną. Warunki komunikacyjne zawarte w decyzji ustalono na podstawie wytycznych zarządcy drogi, określonych w opinii nr [...] z dnia [...] marca 2010 r., natomiast warunki dotyczące rozwiązań konstrukcyjnych w kontekście zabezpieczenia skarp i istniejących budynków określono na podstawie pisma Geologa Powiatowego nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. W ocenie organu decyzja nie narusza przepisów odrębnych, ponieważ wnioskowany teren nie jest objęty żadną formą ochrony, a inwestycja nie narusza interesów osób trzecich, przy uwzględnieniu w projekcie budowlanym warunków zawartych w decyzji i można ją zrealizować na przedmiotowym terenie po spełnieniu jej wszystkich warunków.

Od decyzji Prezydenta Miasta G. odwołanie złożyła A. K. wnosząc o odmowę ustalenia warunków zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. nr [...] utrzymało decyzję Prezydenta Miasta G. w mocy. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588) oraz art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2007 r. nr 19 poz. 115 ze zm.).

Organ wskazał, że stosownie do treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w przypadku spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy decyzja o warunkach zabudowy określa rodzaj inwestycji; warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali.

W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta G. zawiera wszystkie obowiązkowe elementy określone w powołanym przepisie, a ustalenia te są wiążące dla organu wydającego pozwolenie na budowę.

Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w odwołaniu organ stwierdził, że są one bezzasadne. Przesunięcie ogrodzenia na działkę drogową nie powoduje braku dostępu do drogi publicznej. Zaskarżona decyzja nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, a tytuł prawny do działki, czy też korzystanie z niej bez tytułu prawnego nie ma w sprawie znaczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że organ I instancji ustalił w punkcie 2 a) decyzji obowiązującą linię zabudowy zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie zaś do art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych obiekty budowlane przy drogach gminnych, w terenie zabudowy, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6 m. Warunek ten został w niniejszym przypadku spełniony. Organ wskazał, że wydana decyzja uwzględnia również wytyczne określone przez Geologa Powiatowego. Zacytowanie w decyzji treści tych wytycznych stanowi określenie jej warunków i pozwala ustalić szczegółowe wymagania dotyczące projektu budowlanego, a także zasad prowadzenia inwestycji na dalszym etapie postępowania.

A. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G., domagając się jej uchylenia. W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego poprzez ustalenie warunków zabudowy dla działki nie mającej dostępu do drogi publicznej. Ponadto, w ocenie skarżącej, w zaskarżonej decyzji nie uwzględniono szczegółowych uwarunkowań geologicznych posadowienia projektowanych obiektów określonych przez Geologa Powiatowego a jedynie ograniczono się do zacytowania pisma Geologa Powiatowego. Skarżąca wskazała, że działka nr [...] położona przy ul. [...] w G. nie ma dostępu do drogi publicznej. Działka ta nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej, jak również inwestor nie ma prawa przejazdu i przechodu przez działkę oddzielającą. Przyjęcie, że dostęp inwestora do drogi publicznej może być dopuszczony poprzez zawłaszczoną przez niego działkę Gminy G., zdaniem skarżącej, oznacza godzenie w prawa własności osoby trzeciej - Gminy G. poprzez faktyczne uznanie prawa inwestora do korzystania z tej działki w sytuacji, gdy nie spełnia ona obecnie funkcji drogi publicznej i jest bezprawnie zawłaszczona przez inwestora.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie złożonym na rozprawie w dniu 16 lutego 2011 r. skarżąca podniosła dodatkowo, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie wadliwie przeprowadzonej analizy. Warunki zabudowy wydano bowiem dla garażu stanowiącego odrębny samodzielny obiekt budowlany, natomiast jako podstawę w zakresie kontynuacji funkcji wskazano zabudowę na działce skarżącej, na której brak jest odrębnego obiektu budowlanego – garażu. Na nieruchomości skarżącej znajduje się wyłącznie budynek mieszkalny, w którego przyziemiu zlokalizowane jest pomieszczenie gospodarcze o charakterze garażu. W ocenie pełnomocnika pomieszczenie w kondygnacji podziemnej nie może być podstawą do przyjęcia kontynuacji funkcji dla odrębnego budynku. W obszarze analizowanym brak jest odrębnych obiektów o przeznaczeniu garażowym, a ponadto brak jest tego rodzaju obiektów usytuowanych bezpośrednio w granicy działki. Skarżąca zarzuciła, że na nieruchomości położonej przy ulicy [...] nie jest możliwe usytuowanie garażu o powierzchni 18 m2 zgodnie z przepisem § 12 ust. 3 pkt 4, § 13, § 60 i § 120 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z rozporządzeniem długość garażu nie może przekraczać 5,5 m, szerokość pasa działki od granicy budynku do granicy działki jest mniejsza niż 3 m nie jest zatem możliwe wybudowanie garażu o powierzchni 18 m2, który miałby długość mniejszą niż 3 m. Nadto wątpliwa jest możliwość usytuowania drzwi garażowych o minimalnej szerokości 2,3 m wynikającej z § 102 pkt 2 powołanego rozporządzenia. Ponadto skarżąca zarzuciła zacienienie okien jej budynku przez planowaną inwestycję i brak określenia maksymalnej wysokości garażu. Skarżąca zarzuciła wadliwe wytyczenie linii zabudowy. Nadto stwierdziła ona, że projektowany garaż ma być posadowiony na już wybudowanym fundamencie w postaci zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej miejsca postojowego, które jest konstrukcją ziemno – betonową, a wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez legalizacji tej samowoli jest niedopuszczalne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca nie zawierają naruszeń uzasadniających ich wzruszenie, a wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W sprawie przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy, stosowanie do dyspozycji § 3 ust. 1 rozporządzenia, wyznaczono wokół działki nr [...] obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wynik przeprowadzonej analizy, stosownie do § 9 ust. 2 rozporządzenia, stanowi załącznik nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy z dnia 12 kwietnia 2010 r. W załączniku graficznym nr 3 do decyzji na kopii mapy przedstawiono granicę obszaru analizowanego. Załącznik nr 1 stanowi natomiast kopia mapy przedstawiająca linie rozgraniczające terenu inwestycji.

Jak wynika z załącznika nr 3 do decyzji o warunkach zabudowy, organ prawidłowo wyznaczył granice obszaru analizowanego, jako trzykrotną szerokość frontu wnioskowanej działki wokół niej, nie mniej jednak niż 50 metrów. Szerokość frontu działki wynosi około 14 metrów. Z mapy wynika jednak, że granice obszaru analizowanego położone są w odległości ponad 50 metrów od działki nr [...]. Wyznaczony w sprawie obszar analizowany obejmuje swym zasięgiem działki: [...] (objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy) oraz działki sąsiadujące: przy ulicy [...] od nr [...] do nr [...], przy ulicy [...] nr [...], [...], [...], przy ulicy [...] od nr [...] do nr [...], przy ulicy [...] od nr [...] do nr [...], przy ulicy [...] [...] i [...], przy ulicy [...] od nr [...] do nr [...], przy ulicy [...] od nr [...] do nr [...]. W obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie (działka nr [...] oraz nr [...]), dostępne z tej samej drogi publicznej, zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących wnioskowanej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sąd podkreślił, że wniosek dotyczył realizacji na działce zabudowanej domem mieszkalnym jednorodzinnym inwestycji w postaci garażu, zabudowy schodów i muru oporowego. Przeprowadzona analiza wykazała, że w obszarze analizowanym dominującą funkcją jest mieszkalnictwo jednorodzinne. Wnioskowana działka położona jest w zespole zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej, dwu lub trzykondygnacyjnej. Na podstawie sposobu zabudowy działek, znajdujących się w obszarze analizowanym budynków, określono cechy zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Sądu wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu zostały określone zgodnie z regulacją zawartą w rozporządzeniu, a warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zostały spełnione.

Stanowisko skarżącej, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie było możliwe z uwagi na fakt, iż w obszarze analizowanym brak było stanowiącego odrębny budynek garażu, nie jest, w ocenie Sądu, uzasadnione.

Działka nr [...] zabudowana jest domem mieszkalnym jednorodzinnym. Co do zasady na terenie zabudowy mieszkaniowej funkcja garażowa jest dopuszczalna jako funkcja ściśle związana z funkcją mieszkalną. W wyroku z dnia 5 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 452/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał, że budowa garażu, towarzysząca budowie budynku mieszkalnego stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (Lex Nr 531601), a w wyroku z dnia 12 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1685/06 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że istnienie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w sytuacji gdy zabudowa jednorodzinna na działkach sąsiednich jest uzupełniona garażami pozwala na uznanie dopuszczalności uzupełniania zabudowy wielorodzinnej o kompleks garaży. (Lex Nr 454197). Realizacja obiektu garażowego stanowi zatem kontynuację istniejącej w obszarze analizowanym funkcji mieszkalnej.

Na działce przy ulicy [...] istnieje garaż usytuowany w zbliżeniu do granicy działki przy ulicy [...], którego gabaryty mogły stanowić podstawę do ustalenia parametrów planowanego garażu. Okoliczność, że garaż ten nie jest garażem wolnostojącym, lecz wbudowanym w budynek mieszkalny nie wyłączała ustalenia warunków zabudowy dla planowanego garażu, który ma zostać dobudowany do budynku jednorodzinnego. Ocena tej inwestycji z punktu widzenia zachowania wymogów ładu przestrzennego została przez organ przeprowadzona prawidłowo. Planowany garaż ma być zbliżony do granicy podobnie jak garaż znajdujący się na sąsiedniej nieruchomości stanowiącej własność skarżącej (pozostający w odległości 1,1 m od granicy), a jego wysokość ma odpowiadać wysokości garażu istniejącego na sąsiedniej nieruchomości. Te warunki zabudowy zapewniają poszanowanie wymogów ładu przestrzennego, nawiązując wyraźnie do sposobu usytuowania i wysokości obiektu istniejącego na sąsiedniej nieruchomości.

Sąd wskazał, że wbrew zarzutom skarżącej organ ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla planowanego zamierzenia – garażu. Wysokość ta została wyznaczona zgodnie z § 7 rozporządzenia, który stanowi, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiedni do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Na tej podstawie prawidłowo ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla projektowanego garażu, jako przedłużenie linii gzymsu garażu położonego na działce przy ulicy [...].

Także zarzuty skarżącej dotyczące wadliwego wyznaczenia linii zabudowy nie są w ocenie Sądu uzasadnione. Stosownie do § 4 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2); jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3); dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Na podstawie kopii mapy, znajdującej się w aktach sprawy, Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie prawidłowo określono linię zabudowy, jako przedłużenie linii zabudowy budynków położonych po tej samej stronie ulicy [...] co działka nr [...], a więc działek nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...].

Odległość linii zabudowy prawidłowo wynosi 7 metrów od krawędzi jezdni. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. nr 19 poz. 115 ze zm.), obiekty budowlane przy drogach gminnych, w terenie zabudowy, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6 m. Z zawartej w art. 4 pkt 5 tej ustawy definicji wynika, że jezdnią jest część drogi przeznaczona do ruchu pojazdów. Warunek ten został w niniejszym przypadku spełniony. Stanowisko skarżącej zawarte w odwołaniu, że odległość ta winna być liczona od krawędzi chodnika, nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa.

Sąd podzielił również stanowisko organu, że działka nr [...], na której planowana jest zamierzona inwestycja, posiada dostęp do drogi publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. Drogą, zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (wydzielonym liniami granicznymi na gruncie wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą). Drogą publiczną, zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych, jest natomiast droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 tej ustawy kategorii dróg: drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe lub gminne. Warunek dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., będzie więc spełniony jeśli działka ma dostęp do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Za wystarczające do przyjęcia, że działka ma dostęp do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze publicznej.

W okolicznościach niniejszej sprawy zdaniem Sądu zasadnie przyjęto, że drogą publiczną (gminną), do której ma dostęp działka nr [...], jest ulica [...], przy której położona jest przedmiotowa działka budowlana zabudowana domem jednorodzinnym.

Natomiast zarzut skarżącej, że frontowe ogrodzenie nieruchomości przy ulicy [...] posadowione jest w sposób zawłaszczający część działki stanowiącej własność Gminy G. o szerokości 0,5 m do 1 m, w ocenie Sądu, nie ma znaczenia dla rozpoznania sprawy. W istocie zarzut ten dotyczy braku tytułu prawnego do części nieruchomości, na której planowana jest inwestycja. Kognicja organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego nie obejmuje badania, czy osoba występująca o uzyskanie warunków zabudowy dla działki nr [...] ma do niej tytuł prawny. Ubiegający się o uzyskanie takiej decyzji nie musi legitymować się tytułem prawnym do działki, dla której chce ustalić warunki zabudowy. Decyzję taką, dotyczącą tego samego terenu, można wydać dla więcej niż jednego wnioskodawcy, decyzja ta nie rodzi praw do terenu i nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Prawem do dysponowania nieruchomością, na której ma być prowadzona inwestycja, inwestor musi się legitymować dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę.

Zarzut nieuwzględnienia wytycznych określonych przez Geologa Powiatowego nie zasługuje zdaniem Sądu na uwzględnienie. Z wytycznych tych wynika, że realizacja obiektu w postaci muru oporowego jest możliwa. Zatem brak jest przeciwwskazań do wydania decyzji uwzględniającej wniosek. Natomiast w związku z lokalizacją inwestycji na obszarze o zróżnicowanej rzeźbie terenu, który w wyniku prac ziemnych może być narażony na osuwanie się mas ziemnych konieczne jest szczegółowe określenie warunków posadowienia obiektów budowlanych i prowadzenia prac ziemnych i budowlanych, w sposób zapobiegający utracie stateczności istniejących skarp i obiektów położonych w sąsiedztwie oraz zabezpieczających ochronę interesów osób trzecich w trakcie realizacji prac budowlanych i po ich zakończeniu. Wymogi te nie dotyczą miejsca posadowienia planowanego muru, lecz realizacji inwestycji - zarówno co do treści projektu budowlanego jak i sposobu realizacji robót. Zacytowanie przez organ w decyzji treści tych wytycznych stanowi określenie jej warunków i pozwala ustalić szczegółowe wymagania dotyczące projektu budowlanego, a także zasad prowadzenia inwestycji na dalszym etapie postępowania.

Podniesiony przez skarżącą zarzut, że projektowany garaż ma być posadowiony na już wybudowanym fundamencie w postaci zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej miejsca postojowego, które jest konstrukcją ziemno – betonową i wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez legalizacji tej samowoli jest niedopuszczalne, nie zasługuje w ocenie Sądu na uwzględnienie. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie ma obowiązku dokonywania ustaleń odnośnie tego, czy na części nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę znajduje się już inny obiekt, ani czy został on wzniesiony legalnie. Przepisy obowiązującej ustawy nie uzależniają bowiem możliwości wydania decyzji od spełnienia takich wymogów. Przeciwnie, inwestor planujący inwestycję może zwrócić się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla danej nieruchomości niezależnie od faktu jej zabudowy.

Skarżąca zarzuciła nadto, że na nieruchomości położonej przy ulicy [...] nie jest możliwe usytuowanie garażu o powierzchni 18 m2 zgodnie z przepisem § 12 ust. 3 pkt 4, § 13, § 60 i § 120 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690 ze zm.), podniosła ona zarzut zacienienia okien jej budynku przez planowaną inwestycję i wskazała, iż wątpliwa jest możliwość usytuowania drzwi garażowych o minimalnej szerokości 2,3 m wynikającej z § 102 pkt 2 powołanego rozporządzenia.

Zarzuty skarżącej związane z zacienieniem oraz wielkością drzwi garażowych dotyczą w istocie etapu wydawania pozwolenia na budowę. Określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy, co do zasady, przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki, badanie planowanej inwestycji pod tym kątem odbywa się bowiem na etapie oceny konkretnego projektu budowlanego przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Na tym etapie dopiero ocenia się zgodność przedstawionego projektu z warunkami technicznymi określonymi w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 106 , poz. 1126 ze zm.) oraz wydanymi na jej podstawie aktami wykonawczymi, w tym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego i zawiera warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, uwzględniające wymagania, o których mowa w art. 5 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz pkt 8 Prawa budowlanego obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie wymagań podstawowych dotyczących bezpieczeństwa konstrukcji oraz odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej. Inny jest więc przedmiot postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a inny - postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Inny jest w związku z tym zakres ochrony osób trzecich w każdym z tych postępowań. Do ochrony interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ jest zobowiązany z mocy art. 54 pkt 2 lit. d ustawy w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, stanowiącego, że decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Nadto Sąd wskazał, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane inwestor może uzyskać zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, nie można zatem, co do zasady, mówić, na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, o niezgodności planowanej inwestycji z warunkami technicznymi. (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt IV S.A./Wa 1323/06 Lex Nr 283553). Inwestor otrzymując decyzję o warunkach zabudowy, uzyskuje ogólną informację, że możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji. Uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy nie oznacza jednak, że inwestor otrzyma pozwolenie na budowę co do konkretnej, określonej w projekcie budowlanym inwestycji. W przypadku złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę możliwość realizacji konkretnej inwestycji będzie oceniana w świetle przepisów Prawa budowlanego i wydanych na jego postawie aktów wykonawczych. Zatem na obecnym etapie zarzuty skarżącej są przedwczesne.

Na marginesie jedynie Sąd wskazał, że zarzut zacienienia budynku skarżącej nie może być uzasadniony w sytuacji, gdy z warunków zabudowy wynika, iż wysokość planowanego garażu ma odpowiadać wysokości garażu na działce skarżącej, a okno w budynku skarżącej znajduje się nad tym garażem.

Rozważając zarzut, czy możliwe jest usytuowanie garażu na granicy nieruchomości, Sąd uznał, że z uregulowania § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika, że w decyzji o warunkach zabudowy organ może dopuścić budowę budynku bezpośrednio przy granicy nieruchomości. W § 12 pkt 2 rozporządzenia ustawodawca nie wskazał przesłanek, jakimi organ winien kierować się wydając decyzję. W ocenie Sądu, przyjąć należy, że w przypadku zabudowy jednorodzinnej organ wydający decyzję nie może pomijać uregulowania § 12 pkt 3 rozporządzenia. W niniejsze sprawie w ocenie Sądu należy uznać za spełniony warunek określony w § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, w związku z usytuowaniem budynku na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m. Szerokość ta w obowiązującej linii zabudowy wynosi bowiem mniej niż 16 m. Fakt, że w związku z kształtem działki szerokość działki nie jest jednakowa na całej długości i wynosi od 14 do 18,8 m nie wyklucza, zdaniem Sądu, możliwości zastosowania tego unormowania. Inwestor realizując inwestycję musi bowiem dostosować się do obowiązującej linii zabudowy, a w miejscu, w którym zabudowa - z uwagi na konieczność zachowania linii zabudowy - jest możliwa, szerokość działki ma mniej niż 16 m.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. K., zarzucając:

1. Naruszenie przepisów prawa procesowego art. 1 § 2 ustawy o ustroju sądów

administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. polegające na nie uchyleniu

zaskarżonej decyzji, mimo iż została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności:

- art. 61 ust. 1 i 5 u.p.z.p. w zw. z § 12 ust. 3 pkt 4 oraz § 102 pkt 2 warunków technicznych jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002) polegające na nie uchyleniu decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla obiektu, który nie będzie spełniał warunków technicznych;

- § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. polegające na nie uchyleniu decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla obiektu, którego linia zabudowy

została wytyczona z naruszeniem przepisów prawa.

2. Błędną wykładnię przepisów prawa materialnego art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. polegające na przyjęciu, iż dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy na obiekt, który nie może spełnić warunków technicznych jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

3. Błędną wykładnię § 12 ust. 3 pkt 1 warunków technicznych jakim winny odpowiadać

budynki i ich usytuowanie (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r.) polegającą na przyjęciu, iż warunek mniejszej szerokości działki niż 16 m spełnia działka, której szerokość zmienia się w przedziale od 14 do 18,8 m.

4. Naruszenie przepisów prawa procesowego art. 1 § 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na nie uchyleniu decyzji, mimo iż została ona wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegającym na nie wyjaśnieniu, czy zamiarem wnioskodawców jest budowa nowego obiektu w miejsce obiektów istniejących czy też rozbudowa istniejących obiektów.

Wskazując na powyższe zarzyty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się w zasadniczej części do zakwestionowania spełnienia przez planowaną inwestycję warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Należy zauważyć, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy stanowi wstępny etap procesu inwestycyjnego. W postępowaniu tym organ nie bada warunków technicznych inwestycji, a jedynie określa w kontekście ładu przestrzennego czy dana inwestycja i jej funkcja jest dopuszczalna na danym terenie. W postępowaniu tym organ bada w szczególności czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, czy teren ma dostęp do drogi publicznej, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 u.p.z.p.). W decyzji o warunkach zabudowy organ określa wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrii dachu (§ 1 pkt 1-5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.). W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Spełnienie przez inwestycję wymogów technicznych, takich jak rozmiar obiektu i jego usytuowanie na działce jest zaś oceniane w trakcie kolejnego etapu procesu inwestycyjnego, w postępowaniu o pozwolenie na budowę przez organ administracji architektoniczno – budowlanej, stosownie do przepisów Prawa budowlanego i przepisów o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dopiero organ wydający pozwolenie na budowę musi wiążąco wypowiedzieć się m.in. na temat usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, ze wskazaniem wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich (art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego), gdyż dopiero ten organ ocenia projekt obiektu, dopiero wtedy zapada rozstrzygnięcie, czy projekt odpowiada warunkom wynikającym z Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 779/07)

Nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku zarzuty dotyczące braku możliwości usytuowania planowanej inwestycji na działce wnioskodawców ze względu na brak spełnienia przez inwestycję warunków technicznych. Sąd I instancji zaś prawidłowo stwierdził, że przeprowadzona przez organ ocena inwestycji z punktu widzenia zachowania wymogów ładu przestrzennego jest prawidłowa. Ustalone przez organ warunki zabudowy zapewniają poszanowanie wymogów ładu przestrzennego, nawiązując wyraźnie do sposobu usytuowania i wysokości obiektu istniejącego na sąsiedniej nieruchomości. Planowany garaż ma być zbliżony do granicy podobnie jak garaż znajdujący się na sąsiedniej nieruchomości stanowiącej własność skarżącej, a jego wysokość ma odpowiadać wysokości garażu istniejącego na sąsiedniej nieruchomości. Z tych względów na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut zawarty w pkt 2 skargi kasacyjnej.

Odnosząc się zaś do zarzutu zawartego w pkt 1, podnoszącego również naruszenia związane z kwestiami o technicznym charakterze, wskazać należy, że zarzut ten błędnie został wskazany jako zarzut naruszenia prawa procesowego, podczas gdy stanowi on zarzut naruszenia prawa materialnego. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał ponadto, czy zarzucane naruszenie wymienionych w tym zarzucie przepisów przybrało formę błędnej wykładni, czy niewłaściwego zastosowania. Zatem, wobec braku sprecyzowania granic zaskarżenia (art. 183 § 1 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości odniesienia się do tego zarzutu.

Nieusprawiedliwiony jest także zarzut błędnej wykładni § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Należało bowiem podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie spełniony jest warunek określony w § 12 ust. 3 pkt 1 w/w rozporządzenia, w związku z usytuowaniem budynku na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m. Szerokość ta w obowiązującej linii zabudowy wynosi bowiem mniej niż 16 m. Fakt, że w związku z kształtem działki szerokość działki nie jest jednakowa na całej długości i wynosi od 14 do 18,8 m nie wyklucza możliwości zastosowania tego unormowania. Inwestor realizując inwestycję musi bowiem dostosować się do obowiązującej linii zabudowy, a w miejscu, w którym zabudowa - z uwagi na konieczność zachowania linii zabudowy - jest możliwa, szerokość działki ma mniej niż 16 m.

Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które skarżąca upatruje w braku wyjaśnienia przez organy, czy istniejąca na działce wnioskodawców budowla ziemno - betonowa pełniąca funkcję miejsca postojowego ma być wyburzona, czy ma stanowić fundament projektowanego garażu. Zasadnie bowiem Sąd I instancji uznał, że nie leży w kompetencji organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy dokonywanie ustaleń odnośnie tego, czy na części nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę znajduje się już inny obiekt, ani czy został on wzniesiony legalnie. Inwestor planujący inwestycję może bowiem zwrócić się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla danej nieruchomości niezależnie od faktu jej zabudowy.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.