Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3173/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. F. i M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2267/16 w sprawie ze skargi A. T. i Z.T. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od M. F. i M. S. na rzecz A. T. i Z. T. solidarnie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2267/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę A. T. i Z. T. (dalej określanych łącznie jako skarżące) i uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:

Pismem z dnia 9 marca 2016 r. skarżąca A. T. (dalej określana jako wnioskodawczyni), będąca wraz z drugą skarżącą współwłaścicielką lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym położonym w [...] przy ul. [...], zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy o zbadanie legalności robót budowlanych prowadzonych w tym budynku przez współwłaścicieli znajdującego się w nim lokalu nr [...], M. F. i M. S. (dalej określanych też jako inwestorzy). Podkreśliła, że roboty te są wykonywane w częściach wspólnych budynku, na parterze i w piwnicy, bez zgody skarżących – współwłaścicieli lokalu nr [...]. Powołała się na umowę zawartą przez poprzednich właścicieli obu lokali w formie aktu notarialnego w dniu 18 grudnia 2013 r. (dalej określanej jako umowa z 18 grudnia 2013 r.), która jej zdaniem nie przyznaje współwłaścicielom lokalu nr [...] prawa do samodzielnego dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W myśl § 2 umowy z 18 grudnia 2013 r. współwłaściciele lokalu nr [...], położonego na parterze, mają prawo do wyłącznego, nieodpłatnego korzystania z całej kondygnacji podziemnej, a współwłaściciele lokalu nr [...], położonego na piętrze – prawo do wyłącznego nieodpłatnego korzystania z całego poddasza budynku. Stosownie jednak do § 3 umowy z 18 grudnia 2013 r. jakiekolwiek zmiany we wspólnej instalacji gazowej i instalacji centralnego ogrzewania, znajdujących się

w nieruchomości wspólnej objętej księgą wieczystą KW nr [...], wymagają zgody właścicieli obu lokali. Wedle umowy z dnia 3 grudnia 1961 r. o ustanowieniu odrębnej własności lokali, części wspólne budynku stanowią: klatka schodowa, fundamenty budynku, mury zewnętrzne, mury konstrukcyjne, dach, kominy i inne części budynku, wszelkie urządzenia do użytku właścicieli lokali, a w tej liczbie urządzenia kanalizacyjne, wodociągowe i oświetleniowe.

W wyniku oględzin z dnia 8 kwietnia 2016 r. organ nadzoru budowlanego stwierdził, że współwłaściciele lokalu nr [...] bez pozwolenia na budowę wyburzyli schody prowadzące z sieni do kondygnacji podziemnej, tj. piwnicy i kotłowni, i w tym miejscu wykonali strop, zamurowali drzwi wejściowe na klatkę schodową, zaś w samej kondygnacji podziemnej wyburzyli część ścianek działowych, ścianę nośną, wykonali podciąg i zdemontowali wewnętrzną stolarkę drzwiową.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm.) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia w określonym w tym postanowieniu terminie inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z ich oceną techniczną i oceną ich zgodności

z przepisami prawa, w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Dokument ten przedłożono w wyznaczonym terminie i wynika z niego, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, nie naruszyły konstrukcji budynku, zaś do zakończenia planowanych prac w budynku pozostało wykonanie stalowego nadproża w ścianie wejściowej z klatki schodowej do mieszkania inwestorów.

Decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane nałożył na inwestorów obowiązek wykonania robót budowlanych: stalowego nadproża w ścianie wejściowej z klatki schodowej do mieszkania nr [...], zgodnie ze złożonym opracowaniem technicznym, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Skarżące złożyły od tej decyzji odwołanie do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Podniosły, że organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę, iż wbrew § 3 umowy z 18 grudnia 2013 r. wskutek wykonanych bez ich zgody robót budowlanych zostały one pozbawione dostępu do instalacji znajdujących się w kondygnacji podziemnej. Zaznaczyły, że dopiero w dniu 20 kwietnia 2016 r. inwestorzy wystąpili do sądu z wnioskiem o zezwolenie na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd.

Przywołaną wyżej decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo umożliwił inwestorom doprowadzenie spornych robót do stanu zgodnego

z prawem (art. 50 i art. 51 ustawy- Prawo budowlane). Opisał stan faktyczny sprawy,

w jego ocenie ustalony prawidłowo w dotychczasowym postępowaniu, dokonał kwalifikacji przeprowadzonych robót z punktu widzenia prawa budowlanego i wskazał obowiązki nałożone na inwestorów, do których, jak stwierdził, zastosowali się oni

w pełni. Jednocześnie zastrzegł, że do kompetencji organów nadzoru budowlanego należy badanie wykonanych prac budowlanych pod kątem ich zgodności m.in.

z przepisami techniczno-budowlanymi, nie zaś rozstrzyganie sporów podległych kognicji sądów powszechnych, dotyczących sposobu korzystania z nieruchomości. Niemniej uznał, iż inwestorzy legitymowali się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż roboty budowlane nie ingerowały we wspólną część nieruchomości i zostały wykonane wyłącznie w pomieszczeniach należących do inwestorów oraz w piwnicy, w stosunku do której na mocy umowy z 18 grudnia 2013 r. przysługiwało im prawo wyłącznego korzystania.

Skarżące złożyły na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podtrzymały pogląd, że inwestorzy nie dysponowali prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz zarzut nieprzeprowadzenia wystarczających ustaleń faktycznych w tym zakresie, podnoszący m.in. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., obecnie

Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.) przez błędną wykładnię umowy z 18 grudnia 2013 r. Według nich drzwi z sieni na klatkę schodową, schody prowadzące do kondygnacji podziemnej oraz instalacje zlokalizowane

w piwnicy zaliczały się do części wspólnej budynku, wobec czego sporne roboty budowlane były czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu, w myśl art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r.-Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r. poz. 380, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz.1025, ze zm., dalej powoływanej jako K.c.) wymagającymi zgody właścicieli wszystkich wyodrębnionych lokali. Dlatego należało wydać decyzję, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy-Prawo budowlane

o nakazaniu doprowadzenia części wspólnych budynku do stanu poprzedniego.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 7 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołał się na orzecznictwo, wedle którego organ nadzoru budowlanego powinien w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy-Prawo budowlane ustalić, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie zrealizowanej inwestycji. Nawiązał również do zamieszczonej w art. 3 pkt 11 ustawy-Prawo budowlane definicji prawa do władania nieruchomością na cele budowlane, konstatując, że prawo to może wynikać także ze stosunku zobowiązaniowego, choć tylko w zakresie przewidzianym

w umowie, która powinna określać, na co właściciel nieruchomości wyraża zgodę.

W tym kontekście Sąd uznał, że sporne roboty budowlane były wykonywane

w części wspólnej budynku, którą inwestorzy na mocy umowy z 18 grudnia 2013 r. otrzymali do wyłącznego użytku (korzystania). Podkreślił jednak, że tego rodzaju uprawnienie nie obejmuje prawa do wykonywania czynności przekraczających zwykły zarząd, do których należą niewątpliwie czynności polegające na prowadzeniu prac budowlanych (przebudowie) części wspólnej budynku. W efekcie stosownie do art. 199 K.c. prace te wymagały zgody skarżących, a skoro inwestorzy takiej zgody nie uzyskali, to zaskarżona decyzja narusza zarówno przepisy procedury administracyjnej, jak i przepisy prawa materialnego. Organy nie przeprowadziły bowiem dowodów służących wyjaśnieniu zakresu prowadzonych robót oraz tytułu prawnego i granic uprawnień inwestora do korzystania z objętej inwestycją części wspólnej nieruchomości, przez co naruszyły przepisy prawa budowlanego zobowiązujące inwestora do wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji.

Inwestorzy, reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem, wnieśli skargę kasacyjną od wyroku z dnia 7 września 2017 r., zaskarżając go w całości.

Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzut materialnoprawny, sformułowany

w pierwszej kolejności, jak i zarzut procesowy.

Zarzut materialnoprawny odniesiono do art. 51 ust. 1 pkt 2 (jak można mniemać ustawy - Prawo budowlane) i podnosił błędne zastosowanie tego przepisu polegające na przyjęciu, że organ budowlany powinien ustalić dysponenta nieruchomości.

Z kolei zarzut procesowy zarzuca naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a

i c P.p.s.a. w związku z art. 6-7, art. 8 i art. 77 K.p.a. i wskazywał, że organy nie zastosowały się do zasad prowadzenia postępowania administracyjnego określonych w tych ostatnich przepisach.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nawiązał do art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane i skonstatował, że z literalnego brzmienia tego przepisu nie wynika, by organ nadzoru budowlanego był zobowiązany do wskazania dysponenta nieruchomości. Odwołując się m.in. do art. 83 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane omówił kompetencje takich organów koncentrujące się wokół oceny zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami prawa i stwierdził, że kompetencje te były w niniejszej sprawie prawidłowo wykonane. Jego zdaniem ustalenie, kto jest dysponentem nieruchomości, należy do sądu cywilnego, na co zresztą organy obu instancji zwróciły uwagę.

Niemniej pełnomocnik inwestorów uznał, że "dysponent piwnicy" został określony w umowie z 18 grudnia 2013 r. Zaznaczył, że na mocy tej umowy dokonano podziału quoad usum, w myśl której część współwłaścicieli nieruchomości została uprawniona do korzystania z niej z wyłączeniem pozostałych współwłaścicieli.

W konsekwencji inwestorzy mogli dokonać modernizacji czy przebudowy kondygnacji podziemnej, do której tego rodzaju uprawnienie im przysługiwało. Wykonane przez nich prace nie dotyczyły wszak części wspólnych budynku i nie ingerowały w instalację gazową i centralnego ogrzewania, co wymagałoby zgody skarżących. Organ dokonał zatem prawidłowej wykładni umowy z 18 grudnia 2013 r. i miał na względzie całokształt zgromadzonego materiału dowodowego, właściwie stosując w efekcie art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Skarżące, reprezentowane przez pełnomocnika będącego radcą prawnym,

w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosły o jej odrzucenie lub oddalenie oraz

o zasądzenie zwrotu kosztów łączących się ze sporządzeniem przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną. Pełnomocnik, powołując się na orzecznictwo, podzielił pogląd, że organy nadzoru budowlanego były uprawnione do badania kwestii prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zauważył skądinąd, że organy rozstrzygające niniejszą sprawę w istocie analizowały to zagadnienie, choć doszły do błędnych wniosków, co trafnie dostrzegł Sąd pierwszej instancji. Według niego prawa inwestorów wynikające z umowy z 18 grudnia 2013 r. nie pozwalały im na wyłączne korzystanie z drzwi łączących sień z kondygnacją podziemną czy ze schodów, którymi trzeba było przejść, by się na tę kondygnację dostać. Ponadto wyłączne korzystanie, oznaczające codzienne używanie w sposób zgodny z przeznaczeniem, nie może być rozumiane rozszerzająco jako ingerencja

w strukturę budynku czy zmiana przeznaczenia pomieszczeń.

Pełnomocnik skarżących podniósł, że wskutek kwestionowanych przez nie prac zostały one pozbawione dostępu do stanowiących część wspólną budynku instalacji wodnej (do głównego zaworu i licznika), instalacji gazowej oraz centralnego ogrzewania, dostępnych przez zlikwidowane drzwi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przed odniesieniem się do zarzutów w niej zawartych stwierdzić wypada, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę

w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Oznacza to, iż kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione

w skardze kasacyjnej. Podczas tej kontroli można zatem uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 508/12, LEX nr 1375116). Jak często podkreśla się w orzecznictwie, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest natomiast uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez czy domyślania się, czego te zarzuty dotyczą (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 323/12, LEX nr 1219134).

W tym kontekście wytknąć trzeba najpierw autorowi rozpoznawanej skargi kasacyjnej, że nie zachował należytej staranności i precyzji podczas redagowania zarzutów, czego dowodzi zwłaszcza niewłaściwe oznaczenie czy wręcz całkowity brak przywołania aktów prawnych, w których znajdują się przepisy objęte zarzutami. Dalej podkreślenia wymaga, że poza podstawami kasacyjnymi pozostawił on część, a nawet większość przepisów, do których nawiązał w rozważaniach przeprowadzonych

w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, np. art. 83 ust. 1 ustawy-Prawo budowlane określający właściwość rzeczową powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji. W efekcie rozważania te co najmniej w znacznym stopniu niejako odrywają się od zarzutów kasacyjnych, choć powinny stanowić ich rozwinięcie, nie uzupełnienie zmierzające w istocie do rozszerzenia granic skargi kasacyjnej.

Niemniej te mankamenty skargi kasacyjnej nie dyskwalifikują jej całkowicie, nie uniemożliwiając ustalenia wyrażonego w niej stanowiska i przyjęcia go przez Naczelny Sąd Administracyjny za kryterium weryfikacji zaskarżonego wyroku. Stanowisko to sprowadza się do dwóch tez, które wszelako pozostają ze sobą w sprzeczności.

Z jednej strony pełnomocnik inwestorów w ramach zarzutu materialnoprawnego wypowiedział pogląd, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w ogóle nie powinno być badane w tzw. postępowaniu naprawczym przed organami nadzoru budowlanego, z drugiej strony zarzucając naruszenie przepisów postępowania, polemizuje z Sądem pierwszej instancji i wywodzi, iż inwestorzy tym prawem dysponowali.

Odnosząc się do pierwszego zagadnienia, odwołać się trzeba do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 (ONSAiWSA z 2011 r. nr 2, poz. 22). W uchwale uznano wprawdzie, że art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy-Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, lecz w jej uzasadnieniu wprost stwierdzono, iż prawo to należy do okoliczności, jakie powinny być wyjaśnione przez organ nadzoru budowlanego. Wskazuje na to następujący fragment znajdujący się w końcowej części uzasadnienia przywołanej uchwały: "nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze regulowane art. 51 Prawa budowlanego, po ustaleniu w szczególności, że (...) nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane /art. 4 Prawa budowlanego/, skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być też decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku jednak podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to, czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa".

Uchwała z dnia 10 stycznia 2011 r. często powoływana jest w wyrokach sądów administracyjnych, które tworzą jednolitą i utrwaloną linię orzeczniczą. Linię tę reprezentuje m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 1358/16 (LEX nr 2323440), w którym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlowe określono jako kwestią kluczową dla procedury naprawczej z art. 50 i art. 51 ustawy-Prawo budowlane, podobnie jak względy zgodności wykonanych robót z przepisami technicznymi. Orzekając w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy-Prawo budowlane, organ musi wszak w oparciu o ustalony stan faktyczny i prawny wykluczyć przeszkodę w doprowadzeniu do stanu zgodności

z prawem polegającą na braku po stronie inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt II OSK 3063/15 (LEX nr 2366678), decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy-Prawo budowlane, czyli nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych

w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego

z prawem, nie można wydać bez pewności, czy adresatem tej decyzji jest inwestor dysponujący nieruchomością na cele budowlane stosownie do art. 4 tej ustawy. Skoro bowiem w myśl tego ostatniego przepisu wykazanie takiego prawa, np.

w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, jest jednym z warunków uzyskania tego pozwolenia i wykonywania robót budowlanych zgodnie z prawem, to warunek ten musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie wspomnianych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny

w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 września 2017 r. zauważył nadto trafnie, że prawo zabudowy w rozumieniu art. 4 ustawy-Prawo budowlane jest pochodną prawa własności i w tym też kontekście postrzegać trzeba jego ograniczenia wynikające zarówno z publicznoprawnego charakteru pozwolenia na budowę, jak też z uprawnień innych osób do ochrony swoich praw.

W sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy-Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że organ nadzoru budowlanego powinien ustalić prawo inwestorów do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podzielił również ocenę Sądu pierwszej instancji, że ustalenia organów obu instancji w rozpatrywanej materii były nieprawidłowe. Pełnomocnik inwestorów wywodzi rozpatrywane prawo z umowy

z 18 grudnia 2013 r. i dokonanego nią podziału quoad usum budynku, w którym wykonano sporne roboty budowlane, stanowiącym współwłasność inwestorów

i skarżących. W związku z tym odnotowania w pierwszej kolejności wymaga, że tego rodzaju podział nie znosi współwłasności, lecz oznacza jedynie, że poszczególni współwłaściciele np. na podstawie umowy uzyskują posiadanie zależne określonej części rzeczy objętej współwłasnością, będące wszelako wynikiem wewnętrznego zorganizowania sposobu korzystania z tej rzeczy, nie przysługującego im prawa rzeczowego odrębnego od własności (tak E. Gniewek [w:] System Prawa Prywatnego. Tom 3. Prawo rzeczowe. Red. E. Gniewek, Warszawa 2013, s. 700). Z tych względów w orzecznictwie przyjęto, że podział do wyłącznego korzystania przez współwłaścicieli wydzielonych części przedmiotu współwłasności nie stanowi prawa do dysponowania nieruchomością w celach budowlanych, chyba że w umowie lub orzeczeniu takie uprawnienie jest zawarte (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 1991 r., sygn. akt IV SA 293/91, Orzecznictwo Sądów Polskich 1993, nr 4, poz. 79 z krytyczną glosą S. Jędrzejewskiego i z dnia 28 lipca 1998 r., sygn. akt

IV SA 2429/97, LEX nr 62144). Wskazano, że w umowie, na mocy której taki podział jest ustanawiany, wszyscy współwłaściciele nieruchomości muszą zgodzić się na dysponowanie do celów budowlanych jej wydzielonymi częściami przez poszczególnych współwłaścicieli uprawnionych do wyłącznego korzystania z tych części (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2200/16, LEX nr 2366624) oraz że zgoda ta musi być wyrażona wprost i nie można jej domniemywać (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1869/06, LEX nr 338967). Podział quoad usum nie wyłącza przecież zasady z art. 199 K.c., w myśl której do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli.

Dlatego słusznie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że umowa z 18 grudnia

2013 r. nie uprawniała inwestorów do dokonania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu częścią nieruchomości, w stosunku do której na mocy tej umowy przysługuje im prawo do wyłącznego korzystania. Trafnie dopuścił też możliwość uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na podstawie umowy quoad usum jedynie pod warunkiem, że będzie to znajdowało uzasadnienie w jej treści, precyzyjnie wyznaczającej przedmiot tego prawa i składające się na nie uprawnienia.

W związku z tym nie można zgodzić się z argumentacją prezentowaną

w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a wcześniej zaskarżonej decyzji, że roboty wykonane przez inwestorów stanowiły realizację przysługującego im prawa do wyłącznego korzystania z oznaczonej części budynku i nie ingerowały w część wspólną nieruchomości. Otóż zakres każdego prawa ma swój wymiar zarówno pozytywny, jako zbiór uprawnień do podejmowania określonych działań, np. w odniesieniu do rzeczy lub jej części, w stosunku do której prawo przysługuje, jak

i negatywny. Ten ostatni wyraża się w ograniczeniach prawa, w tym łączących się

z koniecznością powstrzymania się od zachowań, które wprawdzie zdają się pozostawać w zgodzie ze wspomnianymi pozytywnymi uprawnieniami, lecz uniemożliwiają innym osobom na korzystanie z ich praw. Granice prawa są więc wyznaczane również przez uprawnienia innych osób w tym sensie, że muszą być uznane za przekroczone w przypadku, gdy wykonanie prawa oznacza naruszenie tych uprawnień. Mając to na uwadze należy stwierdzić, że inwestorzy nie mieli prawa do wykonania bez zgody skarżących nie tylko takich prac, które bezpośrednio odnoszą się do części wspólnej, ale również takich, które nie pozwalają skarżącym na korzystanie z tej części. Taki skutek miało zaś zlikwidowanie drzwi i schodów, które zapewniały skarżącym dostęp do instalacji i urządzeń zlokalizowanych w kondygnacji podziemnej, z mocy umowy z 18 grudnia 2013 r. znajdującej się w wyłącznym korzystaniu inwestorów. Do części tej, stosownie do wpisów w księdze wieczystej, należą wszak wszelkie urządzenia służące do użytku właścicieli lokali, a w tej liczbie urządzenia kanalizacyjne, wodociągowe i oświetleniowe.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod uwagę z urzędu, oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 2 P.p.s.a.