Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2647/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Andrzej Siwek, , Protokolant sekr. sąd. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2020 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę


UZASADNIENIE

UZASADNENIE

Decyzją z dnia [...] marca 1999 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej "PINB w [...]") nakazał E. i M. C. oraz D. i M.Z.rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku letniskowego na działce nr [...] w miejscowości [...] gm. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał m. in., że wskazany wyżej budynek został wybudowany w 100-metrowej strefie ochronnej Jeziora [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej [...]WINB) z dnia [...] czerwca 1999 r. znak: [...].

W piśmie z dnia 4 lipca 2018 r., sprecyzowanym pismem z dnia 1 sierpnia 2018 r., M. C. wniósł o uchylenie powyższej decyzji PINB w [...] na podstawie art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej "k.p.a.".

Decyzją z dnia [...] września 2018 r. znak: [...] w [...] odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] marca1999 r. znak: [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołania od tej decyzji [...]WINB decyzją z dnia[...]listopada 2018 r. znak: [...], uchylił w całości ww. decyzję PINB w [...] i umorzył w całości postępowanie organu I instancji. W decyzji tej [...]WINB wskazał, iż ze względu na fakt, iż decyzja PINB w [...] z dnia [...]. marca 1999 r. była przedmiotem postępowania przed [...].WINB, które zostało zakończone ostateczną decyzją organu odwoławczego z dnia [...] czerwca 1999 r., to decyzja organu II instancji, mając przymiot decyzji ostatecznej, winna zostać w pierwszej kolejności wyeliminowana z obrotu prawnego, aby możliwe było wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji PINB w [...] z dnia [...] marca1999 r.

W ponownie prowadzonym postępowaniu [...]WINB wezwał wnioskodawcę do wskazania, czy wnosi o uchylenie ww. ostatecznej decyzji [...]WINB z dnia [...] czerwca 1999 r. na podstawie art. 154 lub 155 k.p.a. czy też o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ww. ostateczną decyzją [...]WINB z dnia [...] czerwca 1999 r. W odpowiedzi, w piśmie z dnia 13 lutego 2019 r., pełnomocnik M. C., wskazał, iż ww. podanie z dnia 4 lipca 2018 r. uzupełnione pismem z dnia 1 sierpnia 2018 r. stanowi wniosek o uchylenie ww. ostatecznej decyzji [...]INB z dnia [...] czerwca 1999 r. na podstawie art. 155 k.p.a.

Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] [...]WINB, działając na podstawie art. 155 k.p.a. odmówił uchylenia wskazanej wyżej decyzji [...]WINB z dnia [...] czerwca 1999 r.

W uzasadnieniu decyzji organ analizując przesłanki zastosowania art. 155 k.p.a. stwierdził, że przedmiotowa decyzja [...] czerwca 1999 r. jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawo. Organ odwołał się w tym zakresie do orzecznictwa sądów administracyjnych i wskazał, że pod pojęciem nabycia prawa w rozumieniu art. 155k.p.a., mieści się też nałożenie obowiązku. Dalej organ odnotował również, że w toku postępowania D. i M. Z.oraz M. i L. B.y wyrazili zgodę na uchylenie ww. decyzji [...]WINB z dnia [...] czerwca 1999 r.

Następnie organ poddał analizie kolejną przesłankę zastosowania art. 155 k.p.a., tj. czy przepisy prawa nie sprzeciwiają się uchyleniu przedmiotowej decyzji oraz to, czy przemawia za tym słuszny interes strony oraz interes społeczny. Organ wyjaśnił, że decyzja PINB w [...] z dnia [...] marca 1999 r., utrzymana w mocy przez [...]WINB decyzją z dnia [...] czerwca 1999 r., wydana została w oparciu o art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. [...]WINB wyjaśnił, że przepis ten znalazł zastosowanie w związku z tym, iż przedmiotowy budynek letniskowy został wykonany bez wymaganego pozwolenia na budowę i z naruszeniem obowiązującego, w chwili orzekania przez organ, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dalej organ podniósł, że w orzecznictwie oraz w piśmiennictwie ukształtował się jednolity pogląd, co do tego co należy rozumieć przez zawarte w art. 155 k.p.a. sformułowanie "przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji". [...]WINB wyjaśnił, że chodzić tu nie tylko o wyrażony expressis verbis zakaz zmieniania określonego rodzaju decyzji administracyjnych, czy też zakaz wynikający z istoty niektórych rozwiązań prawnych o charakterze restryktywnym, ale także uregulowany w poszczególnych ustawach "własny" tryb zmiany decyzji ostatecznej, wydanej w oparciu o przepisy takiej ustawy. Przez przepisy szczególne, które sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji należy rozumieć m.in. takie przepisy, które w sposób jednoznaczny kształtują treść rozstrzygnięcia, mającego zapaść w danym stanie faktycznym. [...]WINB wyjaśnił, że przez przepisy szczególne, które sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji należy rozumieć m.in. takie przepisy, które w sposób jednoznaczny nie pozostawiający organowi tzw. luzu decyzyjnego kształtują treść rozstrzygnięcia, mającego zapaść w danym stanie faktycznym. Innymi słowy przepisy, które stanowią podstawę do wydania tzw. decyzji związanej. W takiej sytuacji organ nie może w trybie art. 155 k.p.a., powołując się na interes społeczny lub słuszny interes strony, wydać rozstrzygnięcia, które pozostawałoby w sprzeczności z przepisem nakazującym organowi w danych okolicznościach faktycznych wydanie orzeczenia o ściśle określonej treści. W razie gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca określone rozwiązanie, o stosowaniu art. 155 k.p.a. nie może być mowy. Organ wskazał również, że zastosowanie art. 155 k.p.a., nie może naruszać innych przepisów ani też nie może stanowić gratyfikacji za łamanie prawa, czym w sprawie niniejszej jest niewykonanie od lat prawomocnej decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego pawilonu handlowego. Dopiero po ustaleniu, że uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej nie sprzeciwiają się przepisy szczególne, można przystąpić do badania, czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, przy czym słuszny interes strony nie może stać w kolizji z interesem społeczny. Decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego jest decyzją o charakterze związanym a nie uznaniowym, a tylko decyzja uznaniowa mogłaby być zmieniona w trybie art. 155 k.p.a. Z tych też przyczyn niedopuszczalna jest zmiana lub uchylenie decyzji o rozbiórce samowolnie wzniesionego budynku na podstawie art. 155 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do stanu sprzecznego z wolą ustawodawcy wyrażoną w ustawi Prawo budowlane i za takim rozstrzygnięciem nie może przemawiać indywidualny interes strony.

W ocenie organu w niniejszej sprawie niewątpliwie wystąpiła sytuacja, w której wydana przez [...]WINB decyzja z dnia [...] czerwca 1999 r., którą utrzymano w mocy decyzję PINB w [...] z dnia [...].03.1999 r., była konsekwencją wystąpienia samowoli budowlanej, której brak było możliwości zalegalizowania ze względu na naruszenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc organ zobligowany był do zastosowania trybu, o którym stanowi art. 37 ww. ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Odnosząc się do treści wniosku inicjującego postępowanie w sprawie, w którym wskazano, że doszło do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w taki sposób, iż budynek letniskowy zlokalizowany na działce nr [...] nie narusza zapisów tego planu, organ stwierdził, że niewątpliwie wnioskodawca powołuje się także na słuszny interes strony, którego wystąpienie umożliwiałoby uchylenie przedmiotowej decyzji [...]WINB z dnia [...] czerwca 1999 r. w trybie art. 155 k.p.a. [...]WINB podniósł, że Naczelny Sąd Administracyjny, w ww. wyroku z dnia 15.02.2018r., sygn.. akt II OSK 1809/17, odniósł się do tej kwestii stwierdzając, że zmiana stanu prawnego i faktycznego wyklucza możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a., bowiem zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej może być dokonywana w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. Nie można postępowania w trybie art. 155 k.p.a. traktować jako kolejnej instancji służącej naprawianiu błędów popełnionych we wcześniejszych etapach postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w tym samym wyroku odniósł się również do słusznego interesu strony podkreślając, że choć jest to pojęcie niezdefiniowane nie oznacza samej woli czy chęci strony do uchylenia decyzji. Wyrażenie to należy rozumieć wyłącznie jako interes prawny, a nie faktyczny. Słuszny interes strony nie może być sprzeczny z interesem społecznym, a takim jest zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej jak i zasada legalności działania zawarta w art. 6 k.p.a.

Reasumując organ stwierdził, że mimo wyrażenia przez strony postępowania, w którym wydana została decyzja [...]WINB z dnia [...] czerwca 1999 r. zgody na jej uchylenie, to nie jest możliwe uwzględnienie wniosku M. C.. Nie zaistniały bowiem pozostałe przesłanki zawarte w art. 155 k.p.a., a tylko w sytuacji zaistnienia wszystkich przesłanek jest możliwe zastosowanie tego trybu w celu uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej.

Od decyzji tej M. C. wniósł odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "GINB").

W wyniku jego rozpatrzenia GINB decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji GINB powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Dodatkowo wyjaśnił, że art. 155 k.p.a., jest jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznych. Przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco, a zmiana decyzji może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie. Podstawowym warunkiem uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a., jest to, aby przepisy szczególne nie sprzeciwiały się takiemu rozstrzygnięciu. Zastosowanie przepisu art. 155 k.p.a., nie może bowiem naruszać innych przepisów, ani też nie może stanowić gratyfikacji za łamanie prawa.

GINB podniósł także, że art. 37 ustawy Prawo budowlanego z 1974 r. jest szczególnym przepisem, sprzeciwiającym się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 k.p.a., ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę. Przepis art. 37 Prawa budowlanego stanowi środek przymusu wobec sprawców samowoli budowlanej. Właściwy organ jest zobligowany do wydania orzeczenia w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części w przypadku stwierdzenia wystąpienia określonych omawianym przepisem przesłanek, polegających na tym, że obiekt jest realizowany w warunkach samowoli budowlanej. Z tego względu decyzja nakazująca rozbiórkę, wydana na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. ma charakter związany, ponieważ organ nadzoru budowlanego był zobligowany do wydania nakazu w sytuacji, gdy wystąpiły przesłanki określone tym przepisem.

Organ powołał się także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1689/11, wydany w sprawie dopuszczalności zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej o rozbiórce budynku. W wyroku tym NSA stwierdził, że niedopuszczalna jest zmiana lub uchylenie decyzji o rozbiórce samowolnie wzniesionego budynku na podstawie art. 155 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do stanu sprzecznego z wolą ustawodawcy wyrażoną w ustawie Prawo budowlane i za takim rozstrzygnięciem nie może przemawiać indywidualny interes strony.

Odnosząc się do argumentu strony wskazującego, że po wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę doszło do zmiany planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w taki sposób, iż strefa ochronna jeziora, w której obowiązuje zakaz zabudowy wynosi aktualnie 50 m, natomiast dom letniskowy znajduje się w odległości 80 m od linii brzegowej, GINB wyjaśnił, że celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a., jest ustalenie zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Nie zmierza ono do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej. W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a., może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o do tej pory zgromadzony materiał dowodowy.

Na powyższą decyzję GINB z dnia ... września 2019 r. M. C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 8, art. 9, art. 10, art. 28 k.p.a.;

2) naruszenie przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez powierzchowne zbadanie stanu faktycznego sprawy, bez podjęcia niezbędnych kroków prawnych i faktycznych niezbędnych do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

3) naruszenie prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.) w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a. przez nieuwzględnienie przez organ I instancji obowiązków organów administracji publicznej wynikających z zawartych w powołanych normach prawa procesowego zasad ogólnych pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz informowania;

4) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 155 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nierozważenie w przedmiotowej sprawie kwestii istnienia przesłanki w postaci tzw. słusznego interesu strony;

5) niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, które mają wpływ na treść decyzji.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzję organu I instancji, oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że stanowisko organu wskazujące, iż przepisy ustawy Prawo budowlane nie przewidują możliwości uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego jest sprzeczne z brzmieniem art. 155 k.p.a. Przepis ten jednoznacznie nie uzależnia możliwości uchylenia decyzji od tego, że przewiduje to przepis szczególny, lecz że nie sprzeciwia się temu przepis szczególny. Zdaniem skarżącego wykluczone byłoby uchylenie decyzji o nakazie rozbiórki w trybie art. 155 k.p.a., gdyby przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane wprost przewidywały, że brak jest w ogóle możliwości uchylenia takiej decyzji, albo też przewidywały szczególne przesłanki takiego uchylenia.

W ocenie skarżącego organ I instancji w sposób dostateczny nie zajął się kwestią tzw. słusznego interesu strony, na który skarżący powoływał się wcześniej. Obiekt budowlany, którego dotyczy zaskarżona decyzja jest nieruchomością o znaczącej wartości. Dodatkowo w dacie jego ukończenia obowiązywał stan prawny sprzed nowelizacji prawa budowlanego w roku 1995 i umożliwiający legalizację samowoli budowlanej. Treść art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce. Ustawodawca nie użył tu zwrotu, że mogą podlegać przymusowej rozbiórce, co by mogło wskazywać na uznaniowy charakter tej decyzji.

Skarżący stwierdził, że organ I i II powinien również uwzględnić wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 1999 r. ,sygn. akt IV SA 1105/97, w którego tezie przyjęto, że zmiana planu miejscowego dokonana przed wykonaniem decyzji o usunięciu samowoli budowlanej (nakaz rozbiórki) może stanowić uzasadnioną przesłankę do wystąpienia do organu administracji z wnioskiem o wszczęcie postępowania w celu uchylenia tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a.

Ponadto skarżący podniósł, że dom letniskowy jest dla skarżącego bardzo ważny w procesie leczenia, rekonwalescencji, albowiem stanowi on miejsce odpoczynku, relaksu i podratowania zdrowia po ciężkiej chorobie.

Skarżący wskazał również, że decyzją z dnia ... lutego 2000 r. o numerze ... PINB w ... odroczył wykonanie rozbiórki budynku letniskowego do dnia 30 lutego 2000 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, iż okoliczność aktualizacji planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], może mieć znaczenie dla istnienia obiektu objętego nakazem rozbiórki, ponieważ na dzień wydania decyzji przedmiotowy obiekt znajdował się w strefie objętej zakazem zabudowy, a wspomniana okoliczność stanowiła przesłankę orzeczenia nakazu jego rozbiórki, w oparciu o treść art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Organ wskazał także, iż zmiana planu zagospodarowania przestrzennego na skutek której przedmiotowy obiekt znalazłby się poza obszarem zakazu zabudowy, co oznaczałoby likwidację przyczyny, dla której orzeczono rozbiórkę. Na końcu organ uznał wreszcie, iż jest to istotna okoliczność uzasadniająca uwzględnienie wniosku o odroczenie terminu rozbiórki.

Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie mamy do czynienia nie tylko z słusznym interesem prawnym strony, który nie narusza w żaden sposób interesu społecznego, ale jest on zgodny z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżący stwierdził przy tym, że z całą pewnością celem zarówno ustawodawcy jak i ustanowionych przepisów prawa nie jest utrwalenie i to w sposób automatyczny niewłaściwych rozwiązań prawnym i to w dodatku z pokrzywdzeniem obywatela.

Skarżący podniósł również, że nakaz rozbiórki tak wartościowej nieruchomości stanowi nadmierną kare dla skarżącego i narusza jego prawa i wolności zagwarantowane w Konstytucji w tym ochronę własności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę prawną zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji stanowi art. 155 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Z wykładni gramatycznej tego przepisu wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Wątpliwości w niniejszej sprawie, nie budzi to, że strony postępowania zakończonego decyzją [...]WINB z dnia [...] czerwca 1999 r. znak: [...] wyraziły zgodę na uchylenie tej decyzji. Sporne natomiast jest to, czy w przypadku przedmiotowej decyzji istnieją przepisy szczególne, które sprzeciwiałyby się jej uchyleniu. Skarżący ponadto podnosi także, że za uchyleniem tej decyzji przemawia słuszny interes strony (skarżącego).

Odnosząc się do wskazanych wyżej spornych kwestii należy zwrócić uwagę, że w orzecznictwie podkreśla się, iż tryb nadzwyczajny określony w art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych na uznaniu administracyjnym, natomiast zastosowanie go w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego

2011 r., sygn. akt I OSK 607/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku z 9 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 756/12, NSA stwierdził, że przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji.

Podstawę materialnoprawną nakazu rozbiórki wydanego w sprawie zakończonej decyzją [...]WINB z dnia [...] czerwca 1999 r. znak: [...] stanowił art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, z późn. zm.), mający zastosowanie w sprawie

w związku z treścią art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, z późn. zm.).

Zgodnie z art. 37 ust. 1 powołanej wyżej ustawy Prawo budowlane z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Podstawę faktyczną decyzji nakazującej rozbiórkę w tej sprawie stanowiło to, że przedmiotowy budynek wybudowany został na działce nr [...] w miejscowości [...] bez pozwolenia na budowę. Dodatkowo wybudowany został w 100-metrowej strefie ochronnej Jeziora [...], tj. na terenie, który wedle obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie był przeznaczony na zabudowę.

W tym stanie faktycznym PINB w [...] zobowiązany był zastosować art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i nakazać rozbiórkę przedmiotowego budynku. Decyzja ta miała w tym przypadku charakter związany. Organ nie miał żadnej możliwości, aby rozstrzygnąć tę sprawę w odmienny sposób.

Sąd w niniejszym składzie podziela w pełni pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3160/14 (orzeczenia.nsa.gov.pl), wskazujący, że niedopuszczalna jest zmiana lub uchylenie decyzji o rozbiórce samowolnie wzniesionego budynku na podstawie art. 155 K.p.a., gdyż prowadziłoby to do stanu sprzecznego z wolą ustawodawcy wyrażoną w przepisach ustawy Prawo budowlane i za takim rozstrzygnięciem nie może przemawiać indywidualny interes strony. Art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowalne z 1974 r. należy zatem uznać za przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu decyzji na mocy art. 155 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 21 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 770/05, 11 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 292/09, 9 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 258/10, 24 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1685/10, 9 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 301/11, 16 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1689/11, 9 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 756/12, orzeczeina.nsa.gov.pl). Słusznie zatem organ podnosi, że uchylenie decyzji [...]WINB z dnia [...] czerwca 1999 r. w trybie art. 155 k.p.a. nie było możliwe.

Podkreślić przy tym także należy, że przepis art. 155 k.p.a. nie może mieć zastosowania do decyzji, w drodze których nakładane są kary administracyjne za czyny, które w nauce prawa administracyjnego są nazywane deliktami, a więc sankcje administracyjne o charakterze represyjnym grożące za naruszenie zakazów wynikających z przepisów prawa administracyjnego, mające na celu dyscyplinowanie adresatów norm prawnych w kierunku przestrzegania przepisów prawa. W orzecznictwie przyjmuje się także, że tego rodzaju karą, chociaż z natury rzeczy różną od kar pieniężnych, jest nakaz rozbiórki będący sankcją administracyjną za naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane (zob. wyrok NSA z dnia 25 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 862/05 oraz z 9 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 258/10, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się podnoszonej przez skarżącego we wniosku inicjującym postępowanie w sprawie okoliczności zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazać należy, że w orzecznictwie wskazuje się, że zmiana

w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie może mieć wpływu na decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego, gdyż decyzja ta zostaje wydana w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dacie orzekania o skutkach stwierdzonej samowoli budowlanej (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 sierpnia 1999 r. sygn. IV SA 1313/97 (publ. Lex), z dnia 6 maja 2010 r. sygn. II OSK 749/09; z dnia 25 listopada 2016 r. sygn. II OSK 483/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Odmiennego poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 19 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 1105/97 Sąd w niniejszym składzie nie podziela.

Wyjaśnić również należy, że podstawowym warunkiem uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. jest to, aby przepisy szczególne nie sprzeciwiały się takiemu rozstrzygnięciu. W przypadku gdy ta przesłanka negatywna nie zachodzie można przystąpić do badania, czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, przy czym słuszny interes strony nie może stać w kolizji z interesem społecznym (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 770/05, orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym, z uwagi na to, że uchyleniu decyzji [...]WINB z dnia [...] czerwca 1999 r. sprzeciwia się art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowalne z 1974 r., organ nie był zobowiązany do zbadania, czy za uchyleniem tej decyzji przemawia słuszny interes strony. Zarzut skargi wskazujący na tego rodzaju uchybienie nie zasługuje zatem na uwzględnienie.

Odnosząc się do treści skargi należy także wyjaśnić, że decyzja PINB w [...] z dnia [...] lutego 2000 r. nr [...] odraczająca wykonanie rozbiórki przedmiotowego domu letniskowego nie mogła mieć żadnego wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Rzeczą organu w niniejszej sprawie było bowiem ustalenie, czy zachodzą przesłanki do zastosowania art. 155 k.p.a. i uchylenia decyzji [...]WINB z dnia [...] czerwca 1999 r. Wyrażone w powyższej decyzji PINB w [...] z dnia [...] lutego 2000 r. stanowisko wskazujące, że aktualizacja miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] może mieć znaczenie dla istnienia obiektu objętego nakazem rozbiórki, było wyłącznie oceną tego organu, którą to oceną nie były związane organy rozstrzygające sprawę z wniosku skarżącego o uchylenie przedmiotowej decyzji w trybie art. 155 k.p.a.

Intencja skarżących zmierzających do zalegalizowania samowoli budowlanej w obecnym stanie prawnym i faktycznym, jest dla Sądu zrozumiała, jednakże należy mieć na uwadze, że – abstrahując od powyższych względów natury prawnej – nie może ona stanowić przesłanki do zastosowania art. 155 k.p.a. wyłącznie z powodu upływu czasu i zmiany okoliczności faktycznych i prawnych. Przyjęcie takiej praktyki w działaniu organów prowadziłoby do nierówności w traktowaniu osób realizujących samowolę budowlaną, którzy wykonali już orzeczoną rozbiórkę oraz tych, u których nastąpił znaczny upływ czasu i zmiana okoliczności faktycznych i prawnych. Ponadto nie można pomijać w niniejszej sprawie faktu, że w tle samowoli budowlanej istnieje spór cywilnoprawny, a inwestorzy nie byli wyłącznymi właścicielami działki, na której został posadowiony sporny obiekt budowlany. Współwłaściciele tej działki, którzy nie byli inwestorami, domagali się dokonania jej podziału, jednakże z akt sprawy nie wynika, aby taki spór został ostatecznie rozstrzygnięty. W konsekwencji należy przyjąć, że poza obowiązującymi przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego istnieje wątpliwość w zakresie dysponowania przez nich tytułem do nieruchomości na cele budowlane.

Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa a podniesione w skardze zarzuty są niezasadne.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.