Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1610/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność decyzji II instancji
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości
Powołane przepisy: article: art. 311
journal: Dz.U. 2018 poz 1508
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Zarządcy Masy Sanacyjnej [...] sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w O. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 40/18 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] października 2017 r. znak [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] października 2017 r. znak [...] 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 31 sierpnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w O. (dalej: spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z [...] października 2017 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia.

Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Starosta Siedlecki cofnął spółce bez odszkodowania zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów udzielonego decyzją z [...] września 2014 r., zmienioną decyzją z [...] maja 2016 r. Jednocześnie zobowiązał spółkę do usunięcia odpadów i skutków prowadzonej działalności, objętej wskazanym wyżej zezwoleniem na własny koszt w terminie 90 dni od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna, tj. przekazania wszystkich odpadów podmiotom posiadającym odpowiednie zezwolenia w zakresie gospodarowania odpadami oraz przywrócenia terenu działki nr [...]/1 w miejscowości Kotuń do stanu poprzedniego sprzed rozpoczęcia działalności w zakresie zbierania odpadów

Odwołanie od tej decyzji wniosła spółka.

Decyzją z [...] października 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Skargę na powyższą decyzję wniosła spółka.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że spółka uzyskała zezwolenie na zbieranie odpadów, a następnie działała niezgodnie z tym zezwoleniem. W punkcie 3 decyzji z [...] września 2014 r., zmienionej decyzją z [...] maja 2016 r. wskazano, że odpady mają być magazynowane (...) na oświetlonym i wyposażonym w kamery placu. Dwukrotne oględziny działki nr [...]/1 wykazały, że warunki te nie są spełnione. Oznacza to, że zasadne było wezwanie spółki przez Starostę Siedleckiego do niezwłocznego zaniechania tych naruszeń i wyznaczenie terminu 7 dni na usunięcie tych nieprawidłowości. W ocenie Sądu I instancji, zakreślony w piśmie z 5 lipca 2017 r. siedmiodniowy termin był odpowiedni w okolicznościach niniejszej sprawy, zważywszy na charakter stwierdzonych uchybień. Zapewnienie stałego oświetlenia placu i wyposażenie go w kamery monitorujące nie jest nadmiernie utrudnione, ponieważ urządzenia takie są powszechnie dostępne na rynku, a wiele podmiotów gospodarczych świadczy kompleksowe usługi w tym zakresie. Ponadto Spółka nie wykazała, że zakreślony termin był zbyt krótki. Decyzja o udzieleniu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów określała sposób i metody magazynowania odpadów stanowiąc m.in., że ma się to odbywać na placu oświetlonym i wyposażonym w kamery. Wymóg ten miał przede wszystkim zapobiegać nielegalnemu składowaniu odpadów, czy np. ewentualnemu ich podpaleniu. Był on więc bardzo istotny z punktu widzenia ochrony środowiska.

W ocenie Sądu I instancji, podnoszona przez spółkę kradzież sprzętu oświetleniowego i monitorującego nie usprawiedliwia niedotrzymania warunków zezwolenia. To na spółce ciążył obowiązek zapewnienia prawidłowego wykonywania decyzji z [...] września 2014 r. bez względu na tego rodzaju okoliczności. O kradzieży sprzętu organy ścigania zostały zawiadomione dopiero na skutek kontroli z 31 maja 2017 r. (zawiadomienie z 1 czerwca 2017 r.). Ponadto, pomimo zapewnień składanych w piśmie, które wpłynęło do organu I instancji 1 sierpnia 2017 r., spółka nie wykonała prac związanych z instalacją nowych urządzeń monitorujących i oświetleniowych nawet później. Z okoliczności sprawy nie wynika także, żeby uczyniła to do czasu wniesienia skargi, a nawet wydania wyroku.

Sąd I instancji podkreślił, że w art. 47 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2016 r., poz. 1987 ze zm.), ustawodawca posłużył się zwrotem "niezwłocznie". Oznacza to, że posiadacz odpadów, który uzyskał zezwolenie na ich zbieranie, ale działa niezgodnie z wydanym zezwoleniem, powinien zaniechać naruszeń bez uzasadnionej zwłoki.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zarządca Masy Sanacyjnej [...] sp. z o.o. w restrukturyzacji z siedzibą w O. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżący kasacyjnie).

Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach, przez niedostateczne zbadanie okoliczności uzasadniających stanowisko skarżącego, że brak w dniu kontroli (19 lipca 2017 r.) urządzeń monitorujących i oświetleniowych był wynikiem działań podmiotów niezależnych od strony. Urządzenia te zostały zniszczone bądź skradzione przez osoby trzecie i przerzucono odpowiedzialność za tę okoliczność na stronę postępowania, która podjęła starania w celu zamontowania monitoringu i oświetlenia na działce.

Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie obiektywnych okoliczności uniemożliwiających stronie wypełnienie na dzień kontroli obowiązku wyposażenia nieruchomości w monitoring i oświetlenie. Sprzęt ten został uprzednio przez nieznanych sprawców skradziony, a organ wyznaczył zbyt krótki termin na uzupełnienie wyposażenia, tj. 7 dni pomiędzy 6 a 19 lipca 2017 r.

Skarżący kasacyjnie zarzucił także nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z [...] października 2017 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty Siedleckiego z [...] sierpnia 2017 r. Decyzja została wydana wobec spółki zamiast zarządcy masa sanacyjnej, a więc doszło do naruszenia "art. 156 § 1 ust. 4" k.p.a. w związku z art. 311 ustawy z 15 maja 2015 r. Prawo restrukturyzacyjne (Dz.U. z 2017 r, poz. 1508 ze zm.)

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie poprzedzających decyzji organu obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania bądź umorzenie postępowania. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty odniosły zamierzony skutek.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, zgodnie z art. 311 ust. 1 Prawa restrukturyzacyjnego (nieprawidłowo powołanego w skardze kasacyjnej bez wskazania właściwej jednostki redakcyjnej tego przepisu), postępowania sądowe, administracyjne, sądowoadministracyjne i przed sądami polubownymi dotyczące masy sanacyjnej mogą być wszczęte i prowadzone wyłącznie przez zarządcę masy sanacyjnej albo przeciwko niemu. Postępowania te zarządca prowadzi w imieniu własnym na rzecz dłużnika. Występowanie w procesie zarządcy zamiast dłużnika jest rodzajem zastępstwa procesowego pośredniego, bowiem zastępca działa na rzecz zastąpionego, ale w imieniu własnym. To, że zastępca pośredni dokonuje czynności prawnej we własnym imieniu, oznacza, że skutki tej czynności, polegające na nabyciu praw lub zaciągnięciu zobowiązań, dotykają jego sfery majątkowej. Zarządca masy sanacyjnej nie jest jednak typowym zastępcą pośrednim dłużnika, który w przeciwieństwie do typowego zastępcy pośredniego staje się zastępcą z mocy samego prawa, niezależnie od woli dłużnika, który nie ma również wpływu na zakończenie bytu prawnego zastępcy oraz podejmuje czynności, które wykraczają poza zakres kompetencji typowego zastępcy. Zastępstwo pośrednie określane jest mianem podstawienia procesowego. Podstawienie procesowe polega na tym, że w procesie zamiast podmiotu będącego stroną w znaczeniu materialnym występuje jako strona w znaczeniu formalnym inny podmiot, eliminując przy tym w sposób pierwotny albo następczy, możliwość takiego wystąpienia przez stronę w znaczeniu materialnym. W sprawach dotyczących masy sanacyjnej legitymację procesową ma tylko zarządca, który działa na rzecz dłużnika, ale w imieniu własnym. Sytuację tę należy więc zakwalifikować jako podstawienie procesowe bezwzględne. Przy podstawieniu procesowym bezwzględnym legitymację procesową ma tylko podmiot podstawiony. Zarządca jako zastępca pośredni dłużnika występuje w procesie dotyczącym masy sanacyjnej (ewentualnie masy układowej) w imieniu własnym dochodząc prawa podmiotowego dłużnika lub przeciwstawiając się żądaniom skierowanym do dłużnika. Zarządca realizuje więc w procesie prawa dłużnika.

Powyższe rozważania mają istotne znaczenie z punktu widzenia podniesionego w tej sprawie zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (nieprawidłowo powołanego w skardze kasacyjnej jako "art. 156 § 1 ust. 4" k.p.a.) w związku z art. 311 ust. 1 Prawa restrukturyzacyjnego. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Decyzja skierowana do podmiotu niebędącego stroną to decyzja kształtująca sytuację prawną osoby (podmiotu), której w świetle prawa materialnego nie powinna dotyczyć. Decyzja organu I instancji została wydana w tej sprawie 4 sierpnia 2017 r., a zatem jeszcze przed ustanowieniem zarządcy masy sanacyjnej co nastąpiło postanowieniem Sądu Rejonowego w Białymstoku z 7 września 2017 r., które stało się prawomocne 6 października 2017 r. Oznacza to, że decyzja ta prawidłowo została skierowana do spółki. Natomiast już w dacie wydania decyzji organu odwoławczego, a więc [...] października 2017 r., legitymację formalną posiadał zarządca masy sanacyjnej na podstawie art. 311 ust. 1 Prawa restrukturyzacyjnego. Decyzja organu odwoławczego powinna zatem zostać skierowana do zarządcy masy sanacyjnej, który wstąpił do postępowania w drodze podstawienia procesowego bezwzględnego. Otwarcie postępowania sanacyjnego spowodowało bowiem, że tylko zarządca masy sanacyjnej mógł być adresatem decyzji cofającej uprawnienie przyznane dłużnikowi, ponieważ to zarządca masy sanacyjnej dysponował w tej sprawie legitymacją procesową. Postanowienie o otwarciu postępowania sanacyjnego zostało obwieszczone w Monitorze Sądowym i Gospodarczym z 6 października 2017 r. stosownie do art. 288 ust. 2 w związku z art. 335 ust. 1 Prawa restrukturyzacyjnego. Podkreślenia przy tym wymaga, że od daty obwieszczenia nie można zasłaniać się nieznajomością treści obwieszczenia (art. 206 ust. 3 Prawa restrukturyzacyjnego). Decyzja organu odwoławczego została zatem obarczona wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., czego nie dostrzegł Sąd I instancji. Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 311 ust. 1 Prawa restrukturyzacyjnego zasługiwał zatem na uwzględnienie, co w tej sprawie uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z [...] października 2017 r. Jedynie ubocznie należy zaznaczyć, że Sąd I instancji wydał wyrok jako stronę wskazując spółkę, pomimo, że jak wynika z akt sprawy postępowanie toczyło się ze skargi zarządcy masy sanacyjnej. Kwestia ta nie została jednak podniesiona w ramach zarzutów skargi kasacyjnej i nie miała zasadniczego znaczenia wobec wskazanej wyżej wadliwości zaskarżonej decyzji.

Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał natomiast zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach. Przede wszystkim Sąd I instancji nie stosował normy z art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach, a jedynie kontrolował jej stosowanie lub wykładnię przez właściwe w sprawie organy. Ponadto normy z art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach są normami prawa materialnego, które nie mogą służyć kwestionowaniu ustaleń stanu faktycznego. Natomiast jako uzasadnienie tego zarzutu skarżący kasacyjnie wskazał niedostateczne zbadanie okoliczności uzasadniających stanowisko skarżącego, że brak w dniu kontroli urządzeń monitorujących i oświetleniowych był wynikiem działań podmiotów niezależnych od strony. Niezależnie jednak od wady konstrukcyjnej skargi kasacyjnej, Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko organów, że spółka uzyskała zezwolenie na zbieranie odpadów, a następnie działała niezgodnie z tym zezwoleniem, co uzasadniało jego cofnięcie W punkcie 3 osnowy decyzji z [...] września 2014 r., zmienionej decyzją z [...] maja 2016 r. wskazano, że odpady mają być magazynowane na oświetlonym i wyposażonym w kamery placu. Dwukrotne oględziny wykazały, że warunki te nie są spełnione. Prawidłowo zatem wezwano spółkę do niezwłocznego zaniechania tych naruszeń i wyznaczenie terminu 7 dni na usunięcie tych nieprawidłowości. Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym stanowisko, że zakreślony siedmiodniowy termin był adekwatny w okolicznościach tej sprawy, zważywszy na charakter stwierdzonych uchybień. Zapewnienie stałego oświetlenia placu i wyposażenie go w kamery monitorujące nie było bowiem nadmiernie utrudnione. Bez znaczenia jest przyczyna zniszczenia urządzeń, ponieważ obowiązek zapewnienia oświetlenia i monitoringu spoczywał na spółce, a kwestie związanie z dewastacją lub kradzieżą urządzeń nie mogły być oceniane w tym postępowaniu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że decyzja o udzieleniu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów określała sposób i metody magazynowania odpadów stanowiąc m.in., że ma się to odbywać na placu oświetlonym i wyposażonym w kamery. Z tego też powodu na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 8 § 1 k.p.a.

Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.