Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1081/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 36  ust. 13
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant St. sekr. sąd. Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie spraw dyrektorów szkół – powierzenia stanowiska dyrektora oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem z dnia 29 czerwca 2012 r. Burmistrz Miasta R. powierzył B. Ł. stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w R. na okres 1 roku szkolnego od dnia 1.09.2012 r. do dnia 31.08.2013 r.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda [...] stwierdził nieważność tego zarządzenia, jako sprzecznego z art. 36a ust. 13 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (j.t. Dz. U. Nr 256 z 2004 r., poz. 2572 ze zm.). Organ nadzoru wskazał, że przepis ten formułuje zasadę powierzania stanowiska dyrektora szkoły na okres 5 lat szkolnych. Odstąpienie od tej zasady możliwe jest tylko w uzasadnionych przypadkach, a taki w niniejszej sprawie nie wystąpił. Mianowicie Burmistrz uzasadniał powierzenie stanowiska na skrócony okres tym, że na B. Ł. wpłynęła skarga, z której wynika, iż jako dyrektor szkoły – przed konkursem próbowała na posiedzeniu rady pedagogicznej zjednać sobie elektorat drogą szantażu. Wojewoda wywodził, że wszystkie okoliczności dotyczące kandydatów na stanowisko dyrektora mogły być wyjaśnione w toku konkursu na to stanowisko. Tymczasem B. Ł. wygrała ten konkurs, co oznacza, że komisja konkursowa, w skład której wchodzi również 3 przedstawicieli organu prowadzącego, uznała ją za najlepszą kandydatkę do sprawowania funkcji dyrektora szkoły. Należało zatem powierzyć jej tą funkcję na 5 lat. Wojewoda zwrócił nadto uwagę, że w dniu 6.07.2012 r. wręczono B. Ł. akt powierzenia stanowiska bez uzasadnienia. Dopiero wraz z kolejnym pismem z dnia 23.07.2012 r. doręczono jej zarządzenie wraz z uzasadnieniem. Zdaniem organu nadzoru stanowi to rażące naruszenie przepisów ustawy o systemie oświaty, gdyż uzasadnienie powinno być wręczone wraz z powierzeniem stanowiska na skrócony okres, które właśnie jest możliwe tylko w uzasadnionym przypadku.

W skardze wniesionej ze strony Gminy R. przez jej Burmistrza domagano się uchylenia powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego. Skarżący zarzucił naruszenie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.) uważając, że organ nadzoru nie był kompetentny do kontrolowania przedmiotowego zarządzenia, gdyż regulowana nim materia objęta jest właściwością sądu powszechnego – sądu pracy. Powierzenie stanowiska dyrektora szkoły jest bowiem czynnością z zakresu prawa pracy prowadzącą do nawiązania stosunku pracy, a nie czynnością z zakresu publicznej administracji samorządowej. Dlatego też skarżący nie traktował wydanego zarządzenia w kontekście aktu administracyjnego sensu stricte, a dokumentu inicjującego de facto zatrudnienie.

Skarga zarzuca nadto niewłaściwą interpretację art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty, gdyż okoliczności sprawy dawały podstawy do przyjęcia, że wystąpił uzasadniony przypadek w rozumieniu tego przepisu. Mianowicie w trakcie trwania konkursu wpłynęła skarga jednego nauczyciela na postępowanie B. Ł., mogąca rodzić wątpliwości co do prawidłowości postępowania tej ostatniej w ramach pełnionej już funkcji dyrektora szkoły, zwłaszcza w aspekcie dyskryminacji i mobbingu względem podwładnego. Skarżący podjął działania zmierzające do wyjaśnienia zgłoszonego problemu ale nie miały one wpływu na przebieg konkursu. Kontrowersyjne byłoby zatem powierzenie stanowiska na okres 5 lat. Natomiast okres jednego roku pozwoli na dogłębne zbadanie sprawy.

Odpowiadając na skargę organ nadzoru postulował jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym. Powołał się na ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym akty związane z powierzaniem stanowiska dyrektora szkoły podlegają nadzorowi wojewody. Natomiast istnienie uzasadnionego przypadku, stwarzającego możliwość powierzenia stanowisk dyrektora na krótszy okres, należy łączyć z przyczynami realnie istniejącymi, obiektywnymi, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane zgodnie z prawem, a tylko pod tym względem odbywa się sądowa kontrola działalności administracji publicznej (art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1269 ze zm.). W odniesieniu do pierwszego zarzutu skargi, kwestionującego kognicję organu nadzoru, należy stwierdzić, że administracyjnoprawny charakter aktu powierzenia stanowiska dyrektora szkoły nie budzi już wątpliwości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Kwestia ta niejako została przesądzona w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 16.12.1996 r., sygn. akt OPS 6/96, ONSA 1997/2/48, która co prawda nie ma już mocy wiążącej, ale stanowisko w niej zajęte podzielane jest w aktualnych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 12.04.2012 r., sygn. akt II SA/Rz 62/12, zbiór LEX nr 1145872). W szczególności podkreśla się, iż powierzenie stanowiska dyrektora szkoły jest aktem administracyjnym, wywołującym jedynie pewne skutki w sferze regulowanej prawem pracy. Poddanie tych aktów kontroli nadzorczej i sądowoadministracyjnej akceptowane jest również w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide wyroki: z dnia 1.06.2012 r., sygn. I OSK 689/12 i z dnia 31.10.2012 r., sygn. I OSK 1935/12 – oba dostępne w internecie – orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w niniejszym składzie również prezentuje to stanowisko.

Ostatnio wymienione wyroki można powołać także dla odparcia drugiego zarzutu skargi dotyczącego interpretacji pojęcia uzasadnionego przypadku użytego w art. 36a ust. 13 ustawy oświatowej. W pierwszym z tych wyroków NSA wyraźnie stwierdził, że sam fakt wniesienia skarg na dyrektora szkoły ubiegającego się o ponowne objęcie tej funkcji, bez oceny ich zasadności, nie może stanowić podstawy do wydania zarządzenia w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora na skrócony okres. Przede wszystkim Sąd podkreślił jednak, że jednostkowe skargi na dyrektora nie mogły podważyć wyniku konkursu, a kwestionowanie stanowiska organu nadzoru za pomocą materiałów sporządzonych po wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego jest spóźnione. Uwagi te zgoła idealnie pasują do okoliczności niniejszej sprawy. Mianowicie skrócenie kadencji dyrektora szkoły organ samorządowy uzasadniał wniesieniem skargi przez jednego nauczyciela. Skarga ta nie tylko nie została rozpatrzona i wyjaśniona, ale z oświadczenia pełnomocnika tego organu wynika, że skarga ta została wycofana i nie jest przedmiotem rozpatrywania przez Radę Miejską, co potwierdza zresztą pismo Przewodniczącego Rady z dnia 29.08.2012 r. Z kolei pozostałe pisma (w tym skargi pracowników obsługi szkoły) złożone na rozprawie zostały sporządzone po wydaniu zarządzenia, a więc nie mogły mieć wpływu na jego treść, a także po wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, w związku z czym nie mogą służyć do oceny jego legalności.

Merytoryczną poprawność stanowiska zajętego w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym potwierdzają również motywy drugiego z wymienionych wyżej wyroków NSA. Zwrócono w nim uwagę na to, że występujące w art. 36a ust. 13 ustawy o systemie oświaty niedookreślone pojęcie "uzasadnionego przypadku" nie może być interpretowane przez pryzmat subiektywnych ocen organu prowadzącego. Organ ten dysponuje w tym względzie pewnym luzem decyzyjnym, ale jego argumentacja będąca elementem wykładni prawa podlega ocenie organu nadzoru i sądu administracyjnego. Oznacza to, że skrócenie kadencji dyrektora szkoły musi wynikać z obiektywnych przesłanek, świadczących o wyjątkowej sytuacji, pozwalającej na odstąpienie od zasady powierzenia stanowiska na okres 5 lat. Trafnie organ nadzoru podał przykładowo okoliczności, jakie mogą przemawiać za skróceniem tego okresu, z zastrzeżeniem, że nie jest to wyczerpujący katalog możliwości, ale dający pewien kierunek interpretacyjny. Celowość, czy nawet konieczność wyjaśnienia zasadności skargi nauczyciela na zachowanie wyłonionego w drodze konkursu kandydata na dyrektora szkoły, nie może być zaliczona do owych "uzasadnionych przypadków", zwłaszcza gdy zarzuty skargi nie wpłynęły na wynik konkursu, a jednocześnie nie zostały w jakikolwiek sposób udokumentowane lub potwierdzone. Nie jest też wystarczające ogólnikowe powoływanie się na, skądinąd szczytne hasła antydyskryminacyjne, czy antymobbingowe. Natomiast organ prowadzący dysponuje instrumentami prawnymi umożliwiającymi reagowanie na niewłaściwe sprawowanie przez dyrektora sprawowanej funkcji (por. art. 38 cyt. ustawy), czy też nawet uruchomienie postępowania dyscyplinarnego w razie potwierdzenia się określonych zarzutów. W żadnym razie okoliczności podniesione w uzasadnieniu zarządzenia nie kwalifikują się do kategorii "uzasadnionych przypadków". Odmienne stanowisko umożliwiałoby łatwe obchodzenie reguły ustanowionej w art. 36a ust. 13 omawianej ustawy. W środowisku szkolnym nie należy do wyjątków zgłaszanie skarg ze strony różnych osób. Mogłyby one zostać w takim razie arbitralnie wykorzystywane do skracania okresu powierzenia stanowiska dyrektora. Taka, choćby tylko hipotetyczna możliwość odbiega zasadniczo od ratio legis powołanego przepisu, który – jak to już podniesiono – wymaga wystąpienia skonkretyzowanych, obiektywnie sprawdzalnych i jakościowo istotnych okoliczności. Słusznie organ nadzoru stwierdził ich brak w rozpatrywanym przypadku, co uzasadniało stwierdzenie nieważności zarządzenia wymienionego w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Nie jest ono zatem dotknięte niezgodnością z prawem, o jakiej mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W końcu należy zauważyć, że do chwili orzekania skarżący nie przedłożył formalnego zarządzenia, które według art. 98 ust. 3 ostatnio powołanej ustawy winno stanowić podstawę do wniesienia skargi. Mimo to Sąd rozpoznał sprawę merytorycznie uznając za właściwe odstąpienie w tym zakresie od nadmiernego formalizmu. Mianowicie inna jest sytuacja, gdy rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy uchwały. Wówczas uchwała o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego spełnia dwa podstawowe cele. Po pierwsze – pozwala organowi samorządowemu ponownie rozważyć prawidłowość swojej regulacji, a po drugie – daje upoważnienie organowi wykonawczemu do sporządzenia i wniesienia skargi. Ten drugi cel odpada w przypadku zarządzenia o zaskarżeniu, wydanego przez ten sam organ który podjął zarządzenie poddane postępowaniu nadzorczemu. Tak więc w przypadku zarządzenia z art. 98 ust. 3 ustawy samorządowej istotne jest wyrażenie przez organ wykonawczy zamiaru zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Poniekąd zamiar ten objawia się wprost przez samo podpisanie i wniesienie skargi, co zostało nawet w orzecznictwie uznane za spełnienie wymogu z powołanego przepisu (por. postanowienie NSA z dnia 27.04.2005 r., sygn. OSK 1680/04, dostępne w internecie). Właściwsze wydaje się jednak stanowisko, że zarządzenie o którym mowa nie ma normatywnego charakteru, lecz oznacza jedynie akt woli organu jednoosobowego, która może być ujawniona w akcie, którego nazwa nie odgrywa istotnej roli. Tak więc wola taka może np. zawierać się w treści pełnomocnictwa udzielonego w sprawie ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze (tak postanowienie NSA z 14.03.2006 r., sygn. akt I OSK 204/06, dostępne w internecie). W ten sposób sformułowane pełnomocnictwo można traktować nie tylko w kategoriach cywilnoprawnych, ale i uznać za spełniające wymóg z art. 98 ust. 3 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21.02.2012 r., sygn. akt II SA/Rz 950/11, dostępny w internecie). W niniejszej sprawie tego rodzaju pełnomocnictwo również zostało udzielone, a pełnomocnik podtrzymał skargę. Zważywszy nadto na podkreślaną w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego konieczność interpretowania cyt. przepisu w sposób najszerzej uwzględniający prawo organu samorządowego do zbadania przez sąd administracyjny legalności rozstrzygnięć nadzorczych (por. postanowienie NSA z dnia 1.07.2011 r., sygn. akt I OSK 1011/11, dostępne w internecie), a także fakt, że skarżący nie był do dnia rozprawy wzywany o przedłożenie zarządzenia w przedmiocie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego, Sąd uznał, że w okolicznościach tej sprawy warunki dopuszczalności skargi zostały spełnione, co nie pozwalało na jej odrzucenie lecz uzasadniało wydanie orzeczenia ad meritum.

Z wcześniej wywiedzionych powodów na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji.