Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 982/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. znak [...] z [...] października 2017 r.

w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu 17 marca 2015 r. (data wpływu do organu) Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. Z. z siedzibą w L. (zwana dalej: wnioskodawca, inwestor) złożyła do Burmistrza Miasta i Gminy L. (zwany dalej: Burmistrz, organ I instancji) wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji – budowy [...] garaży na samochody osobowe w zabudowie szeregowej o jednostkowym wymiarze 5,5 m na 3,5 m i osłony śmietnikowej na działce nr ewid. [...] w L..

Decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2015 r. organ I instancji ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej przez inwestora inwestycji. Na skutek odwołania złożonego przez Wspólnotę Mieszkaniową "[...]" z siedzibą

w L. (zwana dalej: skarżąca), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (zwane dalej: Kolegium, organ odwoławczy) decyzją znak [...] z [...] sierpnia 2015 r., orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest niekompletny (brak dokumentu potwierdzającego, że T. K. jest pełnomocnikiem inwestora).

Ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, poprzez złożenie dokumentu potwierdzającego umocowanie T. K. do reprezentowania wnioskodawcy. Stwierdzony brak wniosku został uzupełniony 25 września 2015 r.

Decyzją Nr [...] z [...] listopada 2015 r. organ I instancji orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanej przez inwestora inwestycji. Na skutek odwołania Kolegium decyzją znak: [...] z [...] lutego 2016 r., orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium stwierdziło bowiem, iż nieprawidłowa jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza nie podaje uśrednionych wielkości zabudowy, a podane w tekście analizy dane są ogólne i nie potwierdzone ustaleniami. Organ wskazał, że po prawidłowym wyznaczeniu granic obszaru analizowanego należy dokonać szczegółowej inwentaryzacji istniejącej w tym obszarze zabudowy podając na jakich działkach (nr ewid.) jest ona zlokalizowana i jakie posiada cechy i parametry. Dopiero te ustalenia i wyliczone uśrednione wielkości zabudowy mogą posłużyć do określenia wymagań dla nowej inwestycji, a tym samym wtedy przeprowadzoną analizę można będzie uznać za wykonaną poprawnie. Wskazało również, iż załączniki graficzne opracowane zostały na kserokopii mapy zasadniczej nie potwierdzonej za zgodność z jej oryginałem.

Kolejną decyzją Nr [...] z [...] maja 2016 r. Burmistrz, orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, zaś wobec złożonego odwołania organ odwoławczy decyzją znak [...] z [...] lipca 2016 r., ponownie orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie, że wobec śmierci jednej ze stron postępowania (E. P.), w jego miejsce

w postępowaniu winni wstąpić jego następcy prawni (M. P. i P. E. P.).

Ustalając ponownie krąg podmiotów będących stronami postępowania organ I instancji przyjął aktualne dane z ewidencji gruntów oraz mapę zasadniczą przyjętą do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Potwierdził także, iż w miejsce zmarłej strony postępowania E. P., w jego miejsce w postępowaniu wstąpili jego następcy prawni - M. P. i P. E. P.. Jednocześnie do postępowania włączono również [...] M. P. sp. j. z siedzibą w L. oraz M. B. D.. Z postępowania wyłączono natomiast A. M. C. oraz [...] sp. z o.o. z siedzibą w P..

Decyzją nr [...] z [...] października 2016 r. Burmistrz po raz czwarty orzekł

o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzonej przez wnioskodawcę inwestycji. Na skutek odwołania organ odwoławczy decyzją znak [...] z [...] grudnia 2016 r., orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kolegium stwierdziło bowiem, iż poddany analizie obszar analizowany jest za mały. Z części graficznej analizy nie wynika, iż granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały z zachowaniem odległości będącej trzykrotną szerokości frontu nieruchomości nr ewid. [...] stanowiącej teren inwestycji wskazany we wniosku przez inwestora na działkach lub ich częściach w odległości 300 m od terenu inwestycji. Nadto decyzja w dalszym ciągu nie spełnia wymogów przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm., zwane dalej: rozporządzeniem MI).

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji wyznaczył obszar analizowany dokonując korekty analizy tak, by zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia MI obszar ten zawierał z każdej strony wielkość minimalną równą 294 m wyznaczoną od każdego wierzchołka działki stanowiącej teren inwestycji. Tak wyznaczony obszar analizowany posłużył do szczegółowego zinwentaryzowania całej istniejącej w tym obszarze zabudowy wraz z podaniem jej cech i parametrów oraz wyliczonych uśrednionych wielkości. Na podstawie uaktualnionych danych z ewidencji gruntów ponownie ustalił także krąg podmiotów będących stronami postępowania, do postępowania włączono D. N. i R. N.. Jednocześnie z grona stron postępowania wyłączono P. C. i W. C..

Decyzją Nr [...] z [...] marca 2017 r. Burmistrz po raz piąty orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanej przez wnioskodawcę inwestycji. Na skutek odwołania Kolegium decyzją znak [...] z [...] maja 2015 r., orzekło

o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powyższe uzasadnione zostało tym, że organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję opracował załączniki graficzne do decyzji na mapach pochodzących z 2001 r., które nie uwzględniały podziału działki nr ewid. [...] dokonanego w 2015 r., przez co teren inwestycji objęty zaskarżoną decyzją jest niezgodny z wnioskiem Inwestora określającym granice terenu inwestycji.

Decyzją Nr [...] z [...] lipca 2017 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, zwana dalej: u.p.z.p.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, zwana dalej: k.p.a.), orzekł o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie garaży na samochody osobowe w ilości sztuk [...] w zabudowie szeregowej o jednostkowym wymiarze 5,5 m na 3,5 m oraz budowie osłony śmietnikowej na pojemniki wybieralne o wymiarach 3 m na 4 m na działce nr ewid. [...], przy ul. Z. w L., obręb [...] L., gmina L. (fragment określony liniami regulacyjnymi terenu inwestycji według załącznika graficznego nr 1 do decyzji).

Burmistrz określił, iż rodzaj inwestycji, to budowa garaży w zabudowie szeregowej i osłony śmietnikowej, rodzaj zabudowy to tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, jednorodzinnej, przemysłowej, usługowej i innych terenów zabudowanych; sposób zagospodarowania terenu - uzupełnienie zabudowy. Określając warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu, warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego podał, iż: 1) nie przyjęto nowej nieprzekraczalnej linii zabudowy; 2) wyznaczono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy

w stosunku do powierzchni przedmiotowego terenu w wysokości do 0,45 (45%);

3) wyznaczono wskaźnik wielkości powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki w wysokości minimum 0,35 (35%);4) przyjęto szerokość elewacji frontowej 42,0 m z tolerancją +/- 20%; 5) wyznaczono jedną kondygnację nadziemną;

6) wyznaczono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki do 2,5 m (w wysokość elewacji nie wlicza się zbieżnych zwieńczeń ścian szczytowych oraz ścian lukarn i facjatek); 7) wyznaczono geometrię dachu jako dach jednospadowy

o kącie nachylenia połaci dachowej: 3°; 8) wyznaczono prostopadły lub równoległy kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki lub granic bocznych dla obu budynków; 9) określił, iż projektowane obiekty i ich usytuowanie względem granic działki i ich zabudowy na sąsiednich działkach budowlanych, a także od sieci i urządzeń infrastruktury technicznej musi spełniać warunki określone w przepisach odrębnych. Dopuszcza się usytuowanie planowanej inwestycji w granicy z działką sąsiednią – sygnalizowana w załączniku graficznym budowa przebiega w granicy z działką nr ewid. [...] (działka niezabudowana, użytkowana jako rolna); 10) określając charakter inwestycji (według danych zawartych we wniosku inwestora) podał, iż obejmuje ona budowę garaży na samochody osobowe w ilości 12 sztuk w zabudowie szeregowej,

o wymiarach pojedynczego garażu 5,5 m x 3,5 m oraz osłony śmietnikowej na pojemniki wybieralne o wymiarach 3 m x 4 m, parametry architektoniczno-budowlane to: szerokość elewacji frontowej dla [...] sztuk garaży w zabudowie szeregowej

o jednostkowej szerokości elewacji frontowej obiektu równej 3,5 m – 42 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - 2,18 m; dach jednospadowy (kąt nachylenia połci dachu 3°, spadek w kierunku bramy wjazdowej; powierzchnia użytkowa projektowanych obiektów: powierzchnia dla pojedynczego garażu - 19,25 m2; powierzchnia całkowita dla [...] szt. garaży w zabudowie szeregowej – 231 m2 (0,0231 ha); powierzchnia osłony śmietnikowej – 12 m2.

Jednocześnie organ I instancji ustalił wymagania i warunki nowej zabudowy

w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, infrastruktury technicznej i komunikacji oraz ochrony interesów osób trzecich.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, iż przedmiotowa działka nie jest objęta obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, nie jest również objęta obowiązkiem sporządzenia takiego planu. W uprzednio obowiązującym planie miejscowym, teren inwestycji nie był przeznaczony na realizację zadań rządowych. Inwestycja nie zalicza się do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Stwierdził, że spełnione są łączne ustawowe przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej przez wnioskodawcę inwestycji.

Organ I instancji podał, iż w związku z lokalizacją inwestycji w stosunku do granic działek sąsiednich dopuszcza sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, zwane dalej: rozporządzeniem). Dopuszcza się usytuowanie planowanej inwestycji w granicy z działką sąsiednią - sygnalizowana w załączniku graficznym budowa przebiega w granicy z działką nr ewid. [...] (działka niezabudowana, użytkowana jako rolna). Planowana inwestycja nie jest ujęta w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z. 2010 r. Nr 213 poz. 1397 ze zm.). Ze względu na charakter

i parametry planowanej inwestycji określone w niniejszej decyzji, nie zachodzi potrzeba przeprowadzania procedury oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W odwołaniu złożonym na powołaną wyżej decyzję skarżąca wniosła

o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Wydanej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie decyzją znak [...] z [...] października 2017 r. Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji

w mocy.

W uzasadnieniu decyzji po przedstawieniu stanu sprawy Kolegium podało, iż wszystkie występujące w toku postępowania nieprawidłowości zostały przez organ I instancji usunięte i obecnie brak jest podstaw do zmiany bądź uchylenia ustaleń planu miejscowego. Wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy zaskarżonej decyzji. Wskazało, że teren, w skład którego wchodzi działka [...] pozbawiony jest uzależnione jest od łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. W celu ustalenia, czy spełnione zostały te warunki, organ zobowiązany jest do opracowania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zaskarżona decyzja poprzedzona została wykonaniem nowej analizy. Obszar przyjęty do analizy stanowi trzykrotną szerokość frontu działki, tj. 98 m x 3 = 294 m. Tak wyznaczony obszar analizy jest zgodny z zapisem § 3 ust. 2 rozporządzenia MI

i wystarczający do ustalenia, czy spełniony został warunek tzw. kontynuacji funkcji. Działka [...] według wypisu z rejestru gruntów stanowi tereny zabudowane. Zgodnie

z ustaleniami analizy w granicach obszaru analizowanego istnieje zabudowa mieszkaniowa, usługowa i gospodarcza.

Kolegium stwierdziło, że budowa garaży stanowić będzie kontynuację funkcji istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Zatem spełniony został ww. warunek. Spełnione zostały również pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej (krajowej nr 79) za pośrednictwem drogi wewnętrznej, do której inwestor posiada ustaloną służebność gruntową. Uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji, a dotyczy tylko przyłącza do sieci energetycznej. Działka przeznaczona pod budowę garaży przeznaczona jest pod zabudowę, zatem nie wymaga uzyskania tzw. zgody rolnej. Budowa garaży w terenach istniejącej zabudowy nie narusza przepisów odrębnych.

Wyjaśniło dalej, że w przypadku gdy spełnione są łącznie warunki określone

w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy. Ponieważ w niniejszej sprawie warunki te zostały spełnione, to brak jest podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, iż w sprawie prawidłowo ustalono stan faktyczny oraz zebrano pełny materiał dowodowy stanowiący podstawę do ustalenia warunków dla nowej inwestycji. W pkt 9 treści decyzji organ zawarł jako informację, że planowane obiekty muszą spełniać wymogi przepisów warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie

w stosunku do granicy działki [...]. Informacja ta nie ma wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji, bowiem zapis ten należy traktować wyłącznie jako informację, natomiast konkretne usytuowanie garaży na działce względem granic działek sąsiednich będzie przedmiotem oceny organu wydającego pozwolenie na budowę. Na prawidłowość zaskarżonej decyzji nie ma także wpływu zapis zawarty w pkt 2,3 decyzji dotyczący przestrzegania przepisów ustawy Prawo wodne. Okoliczność, iż toczy się postępowanie w sprawie zmiany stanu wody na działce [...] nie stanowi przeszkody do ustalenia warunków zabudowy, ani też podstawy do zawieszenia postępowania, bowiem nie jest to zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto wszelkie rozwiązania techniczne związane z zaprojektowaniem garaży, w tym posadowienia na gruncie, zawarte zostaną w projekcie budowlanym, który podlega ocenie i zatwierdzeniu przez organ wydający pozwolenie na budowę. Kolegium dokonało oceny sporządzonej analizy i nie dopatrzyło się, aby ustalenia w niej zawarte były wadliwe i nie mogły posłużyć do określenia wymagań dla budowy boksów garażowych. Analiza zawiera szczegółowe ustalenia co do rodzaju istniejącej

w obszarze analizowanym zabudowy, podaje jej cechy i parametry. Te szczegółowe ustalenia podane w analizie są wystarczające dla określenia parametrów boksów garażowych. Nie dopatrzyło się także, aby lokalizacja garaży na działce [...] zakłóciła ład przestrzenny w obrębie tej działki.

W skardze złożonej na powołaną decyzję do sądu administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wydanej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7 k.p.a., w zakresie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, którego prawidłowe ustalenie doprowadziłoby do odmiennego rozstrzygnięcia, zmierzającego do załatwienia sprawy przeciwko wnioskowi inwestora. Decyzja powinna wszechstronnie i dogłębnie rozważyć wszystkich okoliczności sprawy w tym rozważyć interes strony.

2. art. 61 ust. 1 u.p.z.p – w zakresie ustalenia, które działki powinny być uznane za działki sąsiednie, w jaki sposób określić obszar analizowany oraz w jaki sposób określić wymagania dotyczące nowej zabudowy i do czego jest obowiązany, czy zachodzą poszczególne przesłanki warunkujące dobre sąsiedztwo - doszłoby do odmiennego załatwienia sprawy, przeciwko wnioskowi inwestora. Przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej bezpośrednio z terenami inwestycji, ale należy to odnieść do terenów leżących w okolicy tworzących pewną urbanistyczną całość. Jak podniosła skarżąca zabrakło rozstrzygnięcia czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu.

Skarżąca zadała pytanie: Czy nowa zabudowa będzie dopuszczalna - czy można ją pogodzić z już istniejącą funkcją oświatowo-dydaktyczną, stwierdzając przy tym, iż organy o tym zapomniały. Ład przestrzenny i zasady dobrego sąsiedztwa to przesłanki, które organy powinny uwzględnić. Powinny też ocenić, czy działki uznane za działki sąsiednie oraz poddane analizie urbanistycznej tworzą pewną całość przestrzenną. Obowiązkiem organów było w konkretnej sytuacji zapewnienie słusznego interesu strony i interesu społecznego, z poszanowaniem zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego.

3. art. 81 k.p.a. - organ odwoławczy przeprowadził w sprawie uzupełniające postępowanie i był zobowiązany przed wydaniem decyzji umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zebranych dodatkowo dowodów i materiałów.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposób zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposób zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji

o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.).

Powyższe znajduje potwierdzenie w treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie

z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,

z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Uszczegółowieniem tej regulacji jest art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przewidujący, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskana przy sporządzaniu poprzednio obowiązujących planów miejscowych; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przeprowadzona kontrola sądowoadministracyjna zaskarżonej decyzji Kolegium według określonych wyżej kryteriów nie dostarczyła podstaw do jej wyeliminowania

z obrotu prawnego. Organy administracyjne orzekające w sprawie, w ocenie Sądu, zasadnie uznały, iż spełnione zostały warunki dla ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Jedną z przesłanek warunkujących możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości znajdującej się na terenie dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zasada dobrego sąsiedztwa. Jest to podstawowy zarzut wniesionej skargi, bowiem skarżąca upatruje naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa przede wszystkim w wadliwym rozumieniu pojęcia "działki sąsiedniej", a w konsekwencji błędnym przyjęciu, że planowana inwestycja polegająca na budowie garaży w ilości [...] sztuk w zabudowie szeregowej oraz budowie osłony śmietnikowej na pojemniki, nie będzie odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej istniejącej już zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, cech i wskaźników zabudowy. Stanowisko skarżącej jest wadliwe.

Zasadnie organ odwoławczy wskazał, iż celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech

i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy

i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (vide: Ustawa o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, str. 500). Zatem aby ustalić warunki zabudowy konieczne jest istnienie zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przynamniej jednej sąsiedniej działki, dostępnej

z tej samej drogi publicznej. Zaznaczyć należy, że przepisy ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiują użytego w pkt 1 ust. 1 art. 61 ustawy pojęcia "działki sąsiedniej". Ratio legis art. 61 cyt. "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego.

Tzw. sąsiedztwo urbanistyczne przedstawiać się może bardzo różnorodnie na terenach zwartej zabudowy miejskiej. W orzecznictwie sądów administracyjnych wykształcił się pogląd, iż pojęcie "działka sąsiednia" winno być interpretowane funkcjonalnie ( vide: powołany wyrok NSA w sprawie II OSK 551/05 oraz wyrok WSA Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 677/04, publ. ONSAiWSA 2006/2/54). Nie można się zgodzić z prezentowanym przez stronę skarżącą stanowiskiem, że pojęcie "działki sąsiedniej" wiąże się z koniecznością bezpośredniego sąsiedztwa, opartego na wspólnej granicy między działkami. W rezultacie pojęcie działki sąsiedniej należy odnieść do nieruchomości terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość. Dodatkowo zaznaczyć należy, że pojęcie działki sąsiedniej powinno być interpretowane funkcjonalnie, na potrzeby ustalenia wymagań dla nowej zabudowy.

Tym samym wszystkie działki znajdujące się w wyznaczonym obszarze analizowanym należy uznać za działki sąsiednie (patrz załącznik graficzny do decyzji organu I instancji). Odmienna interpretacja prowadziłaby do nadmiernego rygoryzmu odnośnie zagospodarowania terenów pozbawionych planu miejscowego, a nadto uniemożliwiałoby to zagospodarowanie tych terenów. Wykładnia pojęcia ochrony ładu przestrzennego i zasady dobrego sąsiedztwa nie może prowadzić do nieproporcjonalnego ograniczenia zabudowy tam gdzie nie ma planów zagospodarowania przestrzennego. Nie może również uniemożliwiać realizacji konstytucyjnie chronionego prawa własności.

Podobnie jak pojęcie działki sąsiedniej w sposób szeroki powinno być rozumiane pojęcie kontynuacji funkcji. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu

( w tym użytkowania obiektów ). Przyjąć należy, iż w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Rozumienie pojęcia "kontynuacja funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" należy zatem traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową.

Podzielić należy stanowisko Kolegium, iż funkcja garażowa jest związana

z funkcja mieszkaniową. Obszar analizowany stanowi teren na którym funkcja mieszkaniowa realizowana jest w różnej postaci. Z zestawienia cech zabudowy terenu inwestycji wynika, że na analizowanym terenie występują obiekty budowlane o funkcji gospodarczej, usługowej i mieszkalnej, przy czym zauważyć należy, że przy zabudowie wielorodzinnej – zlokalizowanie garaży w zabudowie szeregowej będzie stanowiło funkcję uzupełniającą. W kontekście takiego sąsiedztwa planowana zabudowa [...] garaży w zabudowie szeregowej, nie godzi w zastany stan rzeczy i można ją pogodzić

z już istniejącą funkcją analizowanego terenu.

Oświadczenie strony skarżącej na rozprawie, iż wyraża zgodę na budowę 6 garaży, wskazywać może na inny aspekt kwestionowania zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu, w niniejszym postępowaniu, którego przedmiotem było ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie garaży na samochody osobowe w ilości [...] sztuk w zabudowie szeregowej o jednostkowym wymiarze 5,5 m na 3,5 m oraz budowie osłony śmietnikowej - dokonano zgodnie

z prawem wyznaczenia obszaru analizowanego oraz poprawnej analizy funkcji i cech zabudowy terenu znajdującego się na nim.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej obszar analizowany został prawidłowo przyjęty i stanowi on trzykrotną szerokość frontu działki, tj. 98 m × 3, co daje 294 m.

Zasady wyznaczania obszaru analizowanego, na którym znajdować się musi co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, wynikają wprost z przepisów prawa, tj. § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (powołanego wyżej). Zgodnie z powołanym przepisem w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany (mapa w odpowiedniej skali) i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o jakich mowa

w art. 61 ust 1-5 u.p.z.p.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy o jakiej mowa w art. 52 ust 2 pkt 1 ustawy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o wyznaczenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

Powyższe wskazuje, iż organy prawidłowo odniosły się do wyznaczonego obszaru analizy. Działka nr ew. [...] stanowi tereny zabudowane, co wynika z wypisu z rejestru gruntów. Zgodnie z ustaleniami analizy (i analizy graficznej stanowiącej załącznik do decyzji), w granicach obszaru analizowanego istnieje zabudowa mieszkaniowa (jednorodzinna i wielorodzinna), usługowa i gospodarcza. W analizie urbanistycznej (zał. Nr 2 do decyzji) szerokość frontu działki ( w analizie podano frontu terenu) wynosi 98 m. Jak wskazano w analizie obszar analizy wyznaczony został

z zachowaniem odległości stanowiącej trzykrotną szerokość frontu działki 294 m. Niewątpliwie użycie w analizie określenia "front terenu", jest uchybieniem, a nie jest to uchybienie mające wpływ na wynik sprawy. Poza tym Sąd stwierdza, iż w analizie wykazano wszystkie działki wchodzące w skład wytyczonego obszaru analizy.

W przekonaniu Sądu, słuszne było uznanie przez organy, że planowana inwestycja polegająca na budowie garaży na samochody osobowe w ilości 12 sztuk

w zabudowie szeregowej nie jest sprzeczna z charakterystyką urbanistyczną

i architektoniczną istniejącej już zabudowy.

Wbrew twierdzeniom autorów skargi, wskazujących że na analizowanym obszarze występują placówki oświatowe, nie oznacza to, iż mamy do czynienia z tzw. funkcją oświatowo-dydaktyczną. Jak wskazuje załącznik graficzny do decyzji na analizowanym obszarze znajdują się przede wszystkim obiekty pełniące funkcję mieszkaniową, usługową i gospodarczą. To, że na danym terenie występuje zabudowa usługowa, mieszkalna nie oznacza, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym czy tylko budynkiem usługowym. Garaże stanowią bowiem uzupełnienie funkcji mieszkalnej bowiem mają zaspokoić potrzeby mieszkańców. Tym samym kontynuacja funkcji nie oznacza możliwości powstania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. Ponadto nie można zapominać jak wskazuje załącznik graficzny, że na analizowanym obszarze znajdują się budynki gospodarcze,

i w przypadku garaży, w żadnym razie nie będą kolidować z ładem przestrzennym.

Ponadto wyjaśnić należy, że wielkość przyjętego obszaru analizowanego determinuje wyniki analizy urbanistycznej i w efekcie ma wpływ na wynik postępowania. Jak wynika z załącznika nr 2 do decyzji organu I instancji (analiza graficzna obszaru) wyznaczony został front działki objętej zamiarem inwestycyjnym z zachowaniem minimalnej odległości 294 m od każdego rogu działki stanowiącej teren inwestycji wskazany przez inwestora.

W ocenie Sądu, wyznaczenie obszaru we wskazany sposób nie narusza przepisów rozporządzenia.

Zatem Sąd za prawidłowe uznaje odniesienie organów, że wydana decyzja

o warunkach zabudowy nie będzie kolidować z istniejącym ładem przestrzennym. Ponadto budowa garaży stanowi uzupełnienie funkcji mieszkaniowej i jak wskazano powyżej warunek kontynuacji funkcji jest uzupełnieniem funkcji dotychczasowej. Wbrew zarzutom skargi nie doszło w mniejszej sprawie do naruszenia interesu skarżącej. Powoływanie się skarżącej na wyrok z 10 listopada 2009 r. w sprawie II SA/O 869/09 (wskazano wadliwą sygnaturę, prawidłowa II SA/Ol/09 ) co do którego Sąd nie ma wiedzy o okolicznościach stanu faktycznego nie może przekreślać dokonanych ustaleń w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania. Nie mniej treść wyroku wskazuje, iż dotyczył innego stanu faktycznego.

Sąd podziela ustalenia Kolegium co spełnienia przez inwestora pozostałych warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Działka inwestycyjna posiada dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej, również uzbrojenie terenu jest wystarczające, wymaga jedynie przyłącza do sieci energetycznej. Słusznie wywiodło Kolegium, iż działka pod budowę garaży jest przeznaczona pod zabudowę

i wobec tego nie wymaga uzyskania dodatkowych pozwoleń czy tez przekształceń.

Nie wykazano także aby naruszała przepisy odrębne.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi odnoszących się do zbędnych zapisów w decyzji (np. co do przestrzegania zapisów prawa wodnego) to powyższe nie ma wpływu na wydaną decyzje o warunkach zabudowy. Kwestia ewentualnego naruszenia stosunków wodnych będzie podlegała ocenie organów w sytuacji złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę. Z całą pewnością nie stanowi to podstawy do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż nie mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym. Również inne kwestie dotyczące precyzyjnego usytuowania inwestycji (12 garaży w zabudowie szeregowej), odległości garaży od działki strony skarżącej będą podlegały ocenie w postępowaniu

o udzielenie pozwolenia na budowę. Konkretyzacja ustaleń wynikających z decyzji

o warunkach zabudowy następuje na etapie ubiegania się inwestora o wydanie pozwolenia na budowę i na tym etapie możliwe będzie rozważenie kwestii odległości garaży od budynku skarżącej, czy naruszenia stosunków wodnych jeśli będzie to wynikało z interesu stron postępowania (postępowania o wydanie pozwolenia na budowę).

Faktycznie co podnosi skarżąca w postępowaniu odwoławczym przed Kolegium przeprowadzono dowód z dokumentu, nie mniej strona skarżąca nie wykazała, iż przeprowadzenie tego dowodu naruszało jej prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto w ocenie Sądu nie były to dokumenty nie znane skarżącej

i w tym zakresie należy się zgodzić z organem odwoławczym.

Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak

w sentencji.