Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 691/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2019-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 pkt 5, art. 28 ust. 1, art. 29 ust.1 pkt 12, art. 48 ust. 1 i 2, art. 52
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi E.C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] – działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. z 2019 r., poz. 1186; dalej jako p.b.) - nakazał E.C. rozbiórkę (usunięcie) postawionego w warunkach samowoli budowlanej obiektu tymczasowego na nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. Burmistrz [...] zawiadomił o posadowieniu przez E.C. na gruncie gminnym (działki nr ewid. [...]) tymczasowych obiektów budowlanych (stajnia dla koni, przyczepa). Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. organ zwrócił się do Starosty [...] o udzielenie informacji czy były wydawane decyzje pozwolenia na budowę lub skutecznie złożone zgłoszenia robót budowlanych w zakresie obiektów budowlanych na wskazanych działkach. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. Starosta poinformował, że nie wydawano żadnych decyzji pozwoleń na budowę, ani nie przyjęto zgłoszenia robót budowanych. Następnie dnia [...] marca 2019 r. organ przeprowadził kontrolę, w wyniku której potwierdził, iż na ww. działkach istnieją znajdują się obiekty: kamping oraz dwa obiekty drewniane. Z wyjaśnień przedstawicieli Gminy wynikało, iż E.C. nie posiada aktualnej umowy dzierżawy na nieruchomości. Dodatkowo organ przeprowadził na nieruchomościach czynności kontrolne w dniach [...] kwietnia 2019 r., podczas których potwierdzono, iż E.C. nie posiada ważnej umowy dzierżawy, ani też nie posiada żadnych pozwoleń na budowę, czy zgłoszeń dotyczących obiektów. Ponadto ustalono, iż na ww. działkach znajdują się łącznie trzy obiekty, tj.:

obiekt o wymiarach ok. 3,92m x 5, 75m i wysokości ok. 2,37m - 2,30m, w którym przechowywane było siano; obiekt posiada konstrukcję drewnianą, oparty jest na 12 słupach umocowanych w metalowych kotwach, które były wbite w ziemię, ściany obite deskami z trzech stron, wejście wykonane w jednej ze ścian o wymiarach 1,75m; dach drewniany kryty płytami onuline, brak instalacji;

kamping o wymiarach ok. 2,90m x 6,16m i wysokości ok. 2,50m - 2,14m, usytuowany częściowo na kołach, a częściowo na klockach drewnianych; obiekt wyposażony w instalację elektryczną; obiekt ten służy do przygotowywania posiłków;

obiekt o wymiarach ok. 4,18m x 8,57m i wysokości ok. 2,90m x 3,30m, brak instalacji; konstrukcja obiektu oparta na 8 słupach drewnianych, które mocowane są do stóp betonowych, posadzka betonowa, gdzie część tego obiektu jest niezabudowana, a druga zabudowana o wymiarach ok. 2,17m x 4,18m; z dachem na deskowaniu pełnym pokryty papą; obiekt wykorzystywany jest do przechowywania sprzętu wymaganego do jazdy konnej, w tym siodeł.

W związku z powyższym organ wszczął trzy odrębne postępowania administracyjne, tj. w sprawie samowolnej budowy obiektu o funkcji inwentarsko-składowej (stajni), obiektu o funkcji magazynowej oraz obiektu tymczasowego, położonych na działkach o nr ewid. [...].

Ponadto Urząd Miejski [...] przekazał kserokopię umowy dzierżawy z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], z której wynika, iż Gmina oddała w dzierżawę dla E.C. część działek o nr ewid. [...] o łącznej powierzchni 4 553m2. Grunt o powierzchni 4 521 m2 (oznaczony na załączniku graficznym literą A) przeznaczony jest na zieleń izolacyjną z prawem do jego ogrodzenia, natomiast grunt o powierzchni 32 m2 (oznaczony na załączniku graficznym literą B) zabudowany jest budynkiem gospodarczym (stajnia dla koni). Z wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego umową dzierżawy wynika, iż część działki o nr ewid. [...], położone na terenie osiedla [...] w [...], objęte są zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia 22 grudnia 1998 r., nr III/24/98. W m.p.z.p. wymienione części działek znajdują się na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem "Z" opisanym jako tereny zieleni osiedlowej, dla której w treści planu ustalono: 1. wymóg ochrony istniejącego wartościowego drzewostanu, 2. trasy przebiegu ścieżek rowerowych, 3. zakaz lokalizacji wszelkiej zabudowy, 4. możliwość prowadzenia podziemnych systemów infrastruktury technicznej.

Organ wskazał, iż niniejsze postępowanie dotyczy obiektu tymczasowego (kamping) o powierzchni zabudowy ok. 17,87 m2, który postawiony został w 2018 r. Organ wyjaśnił, że jeśli obiekt kontenerowy posadowiony został na bloczkach betonowych ułożonych bezpośrednio na gruncie, nie ma jakiegokolwiek umocowania i zakotwienia w postaci fundamentu, to wyłącza to możliwość uznania, że jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 2 p.b. Przyczepa zarejestrowana jako pojazd bez silnika w rozumieniu przepisów Prawa o ruchu drogowym, może być jednocześnie traktowana jako tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu przepisów p.b., bowiem zgodnie z art. 3 pkt 5 p.b. przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Definicja ta wskazuje na dwie kategorie cech przesądzających o tym, że obiekt jest "tymczasowy". Pierwszą tworzą obiekty budowlane przeznaczone do czasowego użytkowania, w okresie krótszym niż ich trwałość techniczna, przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki. Drugą kategorię tworzą obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem, przykładowo wyliczone w cytowanym przepisie.

Następnie organ wskazał, iż generalną zasadą przewidzianą w art. 28 ust. 1 p.b. jest możliwość rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od niej zawarto w art. 29-31 p.b. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Z powyższego wynika zatem, że nawet tymczasowy obiekt budowlany postawiony zgodnie z warunkami określonymi w art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b., lecz nie rozebrany lub nie przeniesiony w inne miejsce przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymagała pozwolenia na budowę. Taki obiekt budowlany należy uznać za postawiony bez wymaganego pozwolenia na budowę, w stosunku do których zastosowanie znajdzie art. 48 ust. 1 p.b., w myśl którego organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Zgodnie z art. 48 ust. 2 p.b. jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

Organ wyjaśnił, iż stosowanie trybu z art. 48 p.b. jest uprawnione wtedy, gdy organ ustali, że obiekt jest trwale związany z gruntem lub został zrealizowany w okresie dłuższym niż termin wskazany w art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z drugą ze wskazanych przesłanek, tj. obiekt został postawiony na nieruchomościach ponad rok temu, tj. w 2018 r. W myśl art. 48 p.b., jeżeli obiekt budowlany lub jego część wybudowany został bez pozwolenia na budowę - organ nadzoru budowlanego jest obowiązany wydać decyzję nakazującą rozbiórkę takiego obiektu lub jego części. Rozstrzygniecie to może zostać poprzedzone postępowaniem legalizacyjnym. Wstępnym warunkiem wszczęcia i prowadzenia postępowania legalizacyjnego jest ustalenie, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przy czym badanie to przeprowadza się co do zasady w odniesieniu do planu miejscowego obowiązującego w dacie legalizacji obiektu. Dopiero po wstępnym ustaleniu przez organ nadzoru budowlanego, że zgodność taka występuje, zobowiązuje się inwestora do przedłożenia dalszych dokumentów umożliwiających legalizację samowoli budowlanej.

Organ wskazał, iż w sprawie nie ma możliwości wdrożenia procedury legalizacyjnej, ponieważ obiekt został wzniesiony na części nieruchomości, dla której został uchwalony m.p.z.p., zakazujący lokalizacji wszelkiej zabudowy.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła E.C., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, w którym zarzuciła naruszenie przepisów: 1) prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 p.b. przez jego błędne zastosowanie i nakazanie rozbiórki obiektu tymczasowego, podczas gdy z niniejszej sprawie powinna zostać wdrożona procedura legalizacji samowoli budowlanej, oraz art. 52 p.b. przez nałożenie obowiązku rozbiórki obiektu tymczasowego na inwestora, podczas gdy inwestor nie posiada aktualnie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 2) prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niewszechstronne rozważenie zebranego w sprawie materiału dowodowego i błędne przyjęcie, że przyczepa stanowi obiekt tymczasowy, podczas gdy przyczepa nie jest obiektem budowlanym, lecz pojazdem w rozumieniu ustawy Prawo o ruchu drogowym, oraz błędne przyjęcie, że miejscowy plan zagospodarowania osiedla [...] zabrania sytuowania tymczasowych obiektów budowlanych na działkach posiadanych przez odwołującą się; jak również przez błędne przyjęcie, że przyczepa kempingowa znajduje się na terenie zieleni osiedlowej, podczas gdy wniosku takiego nie można wyprowadzić z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Mając to wszystko na uwadze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, albo jej uchylenie i umorzenie postępowania.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że organ powiatowy prawidłowo zakwalifikował przedmiotową przyczepę kempingową jako tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 p.b. Stosownie do art. 3 pkt 1 p.b. przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Przy czym pojęcie "budowla" nie oznacza, że ma to być budynek wzniesiony od podstaw i trwale związany z gruntem, lecz jest to każdy inny obiekt wolnostojący, służący również do sezonowego zamieszkania i użytkowany jako domek letniskowy. Z kolei w myśl art. 3 pkt 5 p.b. przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Tymczasowe obiekty budowlane nie stanowią odrębnej kategorii obiektów budowlanych, lecz mieszczą się w definicji obiektu budowlanego wskazanego w art. 3 pkt 1 p.b. Zatem w rozumieniu powołanego wyżej przepisu tymczasowym obiektem budowlanym może być zarówno budynek, budowla, jak i obiekt małej architektury. Organ zauważył, iż sporna przyczepa kempingowa posiada dach i ściany oraz jest podłączona do mediów (instalacja elektryczna), nie posiada zaś fundamentów (charakterystycznych dla budynku), zamiast których ma dwie osie gumowych kół i jest podparta na klocach drewnianych. Nie jest zatem jest trwale połączona z gruntem. Zdaniem organu odwoławczego ten właśnie element przesądza o jej tymczasowości jako obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 5 p.b. Ponadto organ wskazał, że w definicji tymczasowego obiektu budowlanego przykładowo wskazano jako obiekt niepołączony trwale z gruntem - barakowóz. W języku potocznym jest on rozumiany jako "barak na kołach". Cechy charakterystyczne dla barakowozu posiada przedmiotowa przyczepa – tak jak barakowóz bowiem posiada ściany i dach, a jej posadowienie na gruncie (na kołach i drewnianych klocach) nie jest trwałe. Jeżeli zatem z woli ustawodawcy barakowóz został podany reglamentacji prawa budowlanego jako tymczasowy obiekt budowlany, to również obiekt budowlany w postaci przyczepy kempingowej, o cechach analogicznych do barakowozu, takiemu reżimowi przepisów budowlanych podlega.

W związku z tym WINB za zgodne z prawem uznał zakwalifikowanie omawianej przyczepy do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych, a w konsekwencji poddanie przez ustawodawcę wykonania (budowy) takiego prowizorycznego obiektu rygorom prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego nie podważa tego przyjęta zawarta w odwołaniu argumentacja wyrażająca się w twierdzeniu, że przyczepa kempingowa jest definiowana ustawą Prawo o ruchu drogowym, ponieważ jest na kołach i jest mobilna. Organ zauważył, że w świetle definicji "przyczepy" zamieszczonej w ustawie Prawo o ruchu drogowym - przyczepa jest pojazdem bez silnika, przystosowanym do łączenia z innym pojazdem (art. 2 pkt 50), co oznacza, że winna być przystosowanym do połączenia z innym pojazdem, lecz nie wyposażonym w silnik, środkiem transportu (osób lub rzeczy) przeznaczonym do poruszania się po drodze i spełniającym warunki do dopuszczenia do ruchu. Wyposażenie obiektu w koła i zaczep umożliwiający jego ciągnięcie, nie może przesądzać o tym, iż nie jest to tymczasowy obiekt budowlany w postaci przyczepy kempingowej usytuowanej w określonym miejscu z zamiarem korzystania z niego.

Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie można pominąć wyposażenia barakowozu w elementy wskazujące na wykorzystywanie - jak twierdzi strona przyczepy - w celach innych niż transport, a mianowicie w schodki ułatwiające wejście do środka, i dopływ energii elektrycznej. Elementy te, nawet jeżeli są prowizorycznie wykonane, dowodzą stacjonarnego wykorzystywania przyczepy kempingowej a nie uczynienia z niej środka transportu. Strona w trakcie oględzin w dniu [...] kwietnia 2019 r. sama wskazała, że przyczepa służy do przygotowywania posiłków.

Mając powyższe na względzie organ stwierdził, iż posadowienie przyczepy kempingowej wymagało stosownie do treści art. 28 ust. 1 p.b. uzyskania pozwolenia na budowę. Ustawienie na działce przyczepy kempingowej jest czynnością, w wyniku której dochodzi do posadowienia w określonym, stałym miejscu, obiektu budowlanego - stanowi to istotę pojęcia robót budowlanych w rozumieniu p.b. Z kolei w myśl art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Jednak nawet tymczasowy obiekt budowlany posadowiony zgodnie z warunkami określonymi w art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b., lecz nie rozebrany lub nie przeniesiony w inne miejsce przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymagała pozwolenia na budowę. Taki obiekt budowlany należy uznać za postawiony bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że obiekt znajduje się w istniejącej lokalizacji dłużej niż 180 dni od dnia rozpoczęcia a nawet zakończenia jego budowy.

Następnie organ wskazał, iż w sytuacji, gdy obiekt wybudowany został bez pozwolenia właściwego organu po dniu 1 stycznia 1995 r. zastosowane w sprawie znajduje art. 48 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. W tym zakresie organ nadzoru budowlanego obowiązany jest ustalić, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 48 ust. 1, obligujące do nakazania rozbiórki. Nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie, w tym znaczeniu że stwierdzenie przez organ faktu zaistnienia samowoli budowlanej nie implikuje wprost nałożenia na stronę obowiązku rozbiórki danego obiektu budowlanego. Przed orzeczeniem rozbiórki organ musi zbadać, czy w myśl obowiązujących przepisów prawa, legalizacja danego obiektu budowlanego jest dopuszczalna. W pierwszej kolejności organ administracyjny winien ustalić, czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (art. 48 ust. 2 p.b.). W wypadku pozytywnych ustaleń w powyższym zakresie organ administracyjny przystępuje do czynności składających się na tryb legalizacyjny. Natomiast w wypadku ustalenia, że dany obiekt narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podejmowanie dalszych czynności przewidzianych w procedurze legalizacyjnej jest niedopuszczalne, a postępowanie administracyjne kończy się wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki. Przy czym zgodność z prawem danego obiektu należy oceniać według przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym aktualnych na datę wydania orzeczenia w tym przedmiocie.

Organ wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie obiekt tymczasowy nie spełnia wymogu zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Części terenu działek nr [...] (objętego umową dzierżawy, na których usytuowana jest przedmiotowa przyczepa kempingowa) położonych na terenie osiedla [...], objęte są zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia 22 grudnia 1998 r. Zgodnie z jego postanowieniami znajdują się one na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem "Z" - opisanym jako tereny zieleni osiedlowej, dla której w treści planu ustalono: 1. wymóg ochrony istniejącego wartościowego drzewostanu, 2. trasy przebiegu ścieżek rowerowych, 3. zakaz lokalizacji wszelkiej zabudowy, 4. możliwość prowadzenia podziemnych systemów infrastruktury technicznej.

W związku z powyższym organ stwierdził, że skoro miejscowy plan zagospodarowania przewiduje zakaz zabudowy z określonymi wyjątkami, a przedmiotowa samowola budowlana do nich się nie zalicza, to nie jest możliwe zalegalizowanie jej w trybie art. 48 p.b.

Organ odwoławczy podkreślił, że oczywista niezgodność z obowiązującym m.p.z.p. stanowi podstawę do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego (wzniesionego) po dniu 1 stycznia 1995 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przy czym nakaz rozbiórki powinien być poprzedzony ustaleniem, czy budowa obiektu budowlanego może podlegać zalegalizowaniu. W tym celu organ nadzoru budowlanego sprawdza, czy samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sprzeczność budowy z tymi przepisami skutkuje bezwzględnym nakazem rozbiórki obiektu budowlanego.

W związku z tym organ zauważył, że nawet gdyby budowa przedmiotowego obiektu nie wymagała zgłoszenia ani pozwolenia, to i tak organ nadzoru budowlanego byłby zobligowany do wydania nakazu jego rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Budowa obiektu budowlanego, nawet nie wymagającego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wbrew postanowieniom planu miejscowego jest innym przypadkiem samowoli budowlanej polegającym na realizacji obiektu niezgodnie z przepisami. W wypadku wybudowania takiego obiektu wbrew postanowieniom m.p.z.p. odpowiednie zastosowanie ma m.in. przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 p.b., dający podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu, gdy nie można doprowadzić go do stanu zgodnego z prawem.

Ponadto, zdaniem organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo określił adresata obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją. Zgodnie z art. 52 p.b. zobowiązanym do poniesienia kosztów dokonania czynności, o których mowa w art. 48, 49b, 50a i 51 jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Przepis ten określa wprost podmioty zobowiązane do dokonania czynności objętych decyzjami wydanymi na podstawie wymienionych przepisów, przy czym w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. W orzecznictwie podkreśla się, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który wykonał roboty budowlane z naruszeniem przepisów. Nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano określone roboty budowlane, bowiem nałożenie nakazu na właściciela nieruchomości stanowiłoby nieuzasadnione zwolnienie od takiego obowiązku inwestora, który działał niezgodnie z prawem i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki.

Reasumując WINB stwierdził, że zaskarżona decyzja rozbiórkowa nie narusza obowiązującego prawa, postępowanie organu I instancji zostało przeprowadzone z zachowaniem wymagań procesowych określonych w k.p.a., a wydane w wyniku rozpatrzenia sprawy rozstrzygnięcie nie narusza przepisów p.b.

Jednocześnie organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie wykonanie rozbiórki polega na usunięciu (wywiezieniu) obiektu z terenu, na którym został nielegalnie usytuowany, a nie na jego fizycznej likwidacji (zniszczeniu).

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożyła E.C., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, w której podniosła zarzuty takie jak w odwołaniu. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem organu, iż posadowienie tymczasowego obiektu budowlanego jest oczywiście niezgodne z m.p.z.p. W jej ocenie użyty w § 3 ust. 7 pkt 3 planu termin "zabudowa" odnosi się tylko do budynków, a więc obiektów budowlanych, które są trwale związane z gruntem, wydzielone z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadających fundamenty i dach. Użycie w m.p.z.p. pojęcia "zabudowa" w myśl wykładni językowej należy rozumieć jako posadowienie budynków. Określony w § 3 ust. 7 pkt 3 uchwały zakaz dotyczy więc jedynie wznoszenia wszelkich budynków, a nie zakaz wznoszenia obiektów budowlanych. W ocenie skarżącej również wykładnia celowościowa powyższego zapisu m.p.z.p. prowadzi do analogicznego wniosku. Już w samej treści § 3 ust. 7 uchwałodawca przewidział wznoszenie obiektów budowlanych na terenach zieleni osiedlowej, co przesądza o tym, że tereny te nie są wyłączone spod wszelkich inwestycji. W pkt 2 i 4 wskazano bowiem, że na terenach zieleni osiedlowej ustala się trasy przebiegu ścieżek rowerowych, czy możliwość prowadzenia podziemnych systemów infrastruktury technicznej. Zgodnie z p.b. ścieżki rowerowe stanowią budowle, a na ich budowę konieczne jest uzyskanie pozwolenia. Podobnie jest z systemami infrastruktury technicznej. Skoro więc już sam m.p.z.p. przewiduje możliwość posadowienia obiektów budowlanych, w tym budowli, na terenach zieleni osiedlowej, to sprzeczny z zasadami logicznego rozumowania jest pogląd organu o zakazie lokalizowania wszelkich obiektów budowlanych na tych terenach. Skoro przyczepa kempingowa nie stanowi budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 p.b., to jej posadowienie nie jest zakazane na gruncie m.p.z.p. Nie można więc mówić o oczywistej sprzeczności inwestycji z m.p.z.p. Zdaniem skarżącej przed wydaniem decyzji powinna zostać wszczęta procedura legalizacyjna.

Ponadto w ocenie skarżącej organ nie ustalił właściwej lokalizacji przyczepy kempingowej, wskazując jedynie, że znajduje się ona na działkach ewidencyjnych [...]. Tymczasem dla każdej z tych działek w m.p.z.p. przewidziano inne przeznaczenie, odpowiednio tereny zieleni izolacyjnej (Z) i tereny wydzielonych połączeń pieszych i pieszo-rowerowych (KX). W konsekwencji dla każdego z tych terenów plan zagospodarowania przewidział różne przeznaczenie. Organ powinien więc jednoznacznie ustalić na jakiej działce ewidencyjnej posadowiona jest przyczepa kempingowa, tak aby poddać badaniu właściwe postanowienia m.p.z.p. Okoliczność ta ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, ponieważ organ powinien ustalić czy posadowienie danego obiektu budowlanego w jest dopuszczalne na określonym terenie ze względu na m.p.z.p. W przypadku braku jednoznacznego ustalenia na jakim terenie posadowiony jest obiekt, zachodzi uzasadniona wątpliwość, że organ poddał ocenie inwestycję w perspektywie postanowień planu, które tej inwestycji w ogóle nie dotyczą.

Powyższe, w ocenie skarżącej, stanowi naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.

Dodatkowo skarżąca zauważyła, iż organy obu instancji błędnie wskazały adresata decyzji. Zgodnie z art. 52 p.b. adresatami decyzji rozbiórkowej są inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w tym przepisie podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Nie ma możliwości nałożenia obowiązku na inwestora, który utracił tytuł prawny do obiektu. Ponadto ustawodawca przewidział, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 p.b. Wybór adresata zależy od okoliczności konkretnej sprawy. Nie można orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Adresatem decyzji rozbiórkowej powinien być tylko ten podmiot, który posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ tylko on może w świetle przepisów prawa wykonać nałożony na niego obowiązek. W niniejszej sprawie skarżąca w chwili wydania decyzji rozbiórkowej, jak i aktualnie, nie posiada żadnego tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec wygaśnięcia poprzednio obowiązującej umowy dzierżawy i nie zawarcia nowej umowy skarżąca nie ma podstaw prawnych do wykonania nałożonego na nią obowiązku. W konsekwencji decyzja powinna być skierowana do innego podmiotu z art. 52 p.b.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej jako p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r. nakazującą rozbiórkę (usunięcie) postawionego w warunkach samowoli budowlanej obiektu tymczasowego (przyczepy kempingowej).

W pierwszej kolejności należy zgodzić się z dokonaną przez organy obu instancji kwalifikacją przyczepy kempingowej jako tymczasowego obiektu budowlanego. Kwalifikacja przyczep kempingowych ustawionych na gruncie była przedmiotem analizy dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. np. wyrok NSA z 20 października 2015 r., II OSK 633/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako CBOSA), zgodnie z którą przyczepa kempingowa stanowi przykład tymczasowego obiektu budowlanego objętego definicją zamieszczoną w art. 3 pkt 5 p.b. Zgodnie z tym przepisem pod pojęciem tymczasowego obiektu budowlanego należy rozumieć dwie kategorie obiektów: pierwsza dotyczy obiektu budowlanego przeznaczonego do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidzianego do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki; druga kategoria dotyczy obiektu budowlanego niepołączonego trwale z gruntem. Fakt, że określony przedmiot jest przystosowany do tego, aby przemieszczać go po drogach jako przyczepa, nie przesądza o tym, że nie może być uznany za obiekt budowlany, w szczególności tymczasowy obiekt budowlany, po ustawieniu go na gruncie (por. wyroki NSA z 5 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1256/17 oraz z 10 września 2019 r., sygn. II OSK 1941/17, CBOSA). Należąca do skarżącej przyczepa kempingowa posiada cechy tymczasowego obiektu budowlanego. Przyczepa posadowiona została na gruncie na drewnianych klockach, wyposażona została w instalację elektryczną i służyła do przygotowywania posiłków.

Trafnie zatem organy wskazały, że dla posadowienia przyczepy kempingowej wymagane było pozwolenie na budowę. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W art. 29 p.b. określono wyjątki od powyższej zasady. Jeden z nich stanowi przepis art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b., zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Budowa (posadowienie) tego rodzaju obiektu wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b.). A contrario tymczasowy obiekt budowlany postawiony zgodnie z warunkami określonymi w art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b., jednak nierozebrany lub nieprzeniesiony w inne miejsce przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymaga pozwolenia na budowę. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowodaministracyjnym, zgodnie z którym jeżeli tymczasowy obiekt budowlany będzie użytkowany w miejscu ustawienia w okresie dłuższym niż wskazany w art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b., to budowa takiego obiektu wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z 30 listopada 2000 r., SA/Sz 2010/98; wyrok WSA w Poznaniu z 25 lipca 2008 r., II SA/Po 121/08, CBOSA). W niniejszej sprawie organy ustaliły, że przyczepa kempingowa skarżącej została posadowiona na nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] w okresie przekraczającym 180 dni (zob. pismo Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r.), a skarżąca nie występowała do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej ani ze zgłoszeniem w trybie art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b., ani z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Wskazane ustalenia były bezsporne.

Powyższe oznacza, że tymczasowy obiekt budowlany został wybudowany (posadowiony) bez wymaganego pozwolenia na budowę i w konsekwencji w sprawie zastosowanie znajduje art. 48 p.b. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Obowiązek wydania nakazu rozbiórki nie jest jednak bezwzględny, organ bowiem jest zobowiązany do badania, czy budowa jest zgodna z przepisami, umożliwiając doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli istnieją takie uwarunkowania, organ zobowiązany jest wszcząć postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego. Dopiero w sytuacji braku prawnych możliwości legalizacji samowoli, organ zobowiązany jest orzec obowiązek rozbiórki. Przesłanki legalizacji samowoli budowlanej określa art. 48 ust. 2 p.b. W ramach postępowania w trybie tego przepisu organ ma obowiązek zbadać, czy przedmiotowy obiekt jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W przypadku spełnienia wskazanych przesłanek organ nadzoru budowlanego winien wstrzymać postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 p.b. prowadzenie robót budowlanych i jednocześnie nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów, o których mowa w ust. 3, wymaganych do legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Jeżeli natomiast budowa obiektu budowlanego lub jego części jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź narusza przepisy, w tym techniczno-budowlane, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, organ orzekający jest obowiązany, jak wynika z treści art. 48 ust. 1 i 2 p.b. wydać decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego.

W niniejszej sprawie organy prawidłowo zastosowały przedstawioną wyżej procedurę i wobec ustalenia braku zgodności tymczasowego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym orzekły nakaz rozbiórki (usunięcia) obiektu. Przyczepa kempingowa została posadowiona na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej z dnia 22 grudnia 1998 r., nr III/24/98 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...]) jako tereny zieleni osiedlowej (symbol – Z), dla których ustalono: 1) wymóg ochrony istniejącego wartościowego drzewostanu, 2) trasy przebiegu ścieżek rowerowych, 3) zakaz lokalizacji wszelkiej zabudowy, 4) możliwość prowadzenia podziemnych systemów infrastruktury technicznej (§ 3 ust. 7 uchwały).

Należy wskazać, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 1993 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Zabudowa może zaś dotyczyć zarówno budynku, jak i obiektu budowlanego, budowli, czy obiektu małej architektury (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28 lutego 2019 r., II SA/Ol 50/19, CBOSA). W ocenie Sądu pojęcia "zakaz lokalizacji wszelkiej zabudowy" nie można zatem odczytywać tak literalnie, jak czyni to skarżąca, odnosząc je tylko do budynku (por. art. 3 pkt 5 i 6 p.b). Wskazać trzeba, że prawodawca lokalny ustalił bowiem dla terenów zieleni osiedlowej zakaz lokalizacji wszelkiej zabudowy poza wskazanymi wyjątkami (ścieżki rowerowe, podziemne systemy infrastruktury technicznej). Zapisy m.p.z.p. w tym zakresie należy zatem interpretować ściśle. Charakter tych zapisów odnosi się bowiem do terenów zieleni osiedlowej. Interpretacja skarżącej pozostaje sprzeczna z przeznaczeniem (funkcją) tegoż terenu. Intencją prawodawcy lokalnego było bowiem wyznaczenie terenów zieleni osiedlowej, dla których dopuszczono możliwość budowy ściśle określonych obiektów związanych z rekreacyjną formą tego terenu. Nie sposób zatem przyjąć, że zakaz lokalizacji wszelkiej zabudowy nie dotyczy tymczasowych obiektów budowlanych np. w postaci przyczep kempingowych. Należy zatem stwierdzić, że prawidłowa jest ocena organów, że z uwagi na istniejącą sprzeczność samowoli budowalnej z przepisami m.p.z.p. organy prawidłowo stwierdziły brak możliwości wszczęcia postępowania legalizacyjnego i orzekły nakaz rozbiórki (usunięcia) obiektu. Trzeba też dodać, że wbrew odmiennemu stanowisku skarżącej organ odwoławczy jednoznacznie wskazał, że przedmiotowa przyczepa kempingowa położona jest na części działek nr [...] (objętych umową dzierżawy), które w m.p.z.p. oznaczone są symbolem Z – tereny zieleni osiedlowej. Potwierdzają to dokumenty znajdujące się w aktach sprawy (zob. pismo Burmistrza [...] z dnia [...] lutego 2019 r.).

Za prawidłowe należało też uznać skierowanie decyzji rozbiórkowej do skarżącej, będącej inwestorem. Zgodnie z art. 52 p.b. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Nałożenie obowiązku wykonania czynności można uzasadniać kryterium sprawstwa lub tytułu prawnego do obiektu budowlanego, którego postępowanie dotyczy. W przypadku zbiegu tych kryteriów, czyli ustalenia, że sprawca jest jednocześnie właścicielem obiektu, w zasadzie nie ma problemu ze wskazaniem podmiotu zobowiązanego do wykonania czynności (zob. Alicja Plucińska-Filipowicz, Komentarz do art. 58 p.b., System Informacji Prawnej Lex). Wbrew twierdzeniom skarżącej brak posiadania przez inwestora tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie wyklucza możliwości nałożenia na niego obowiązku rozbiórki obiektu. W pewnych okolicznościach bowiem nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której wybudowano obiekt. Jest to dopuszczalne wtedy, gdy inwestor postawił budynek bez zgody właściciela nieruchomości. W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem i stanowiłoby nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki (por. wyroki NSA z 21 listopada 2001 r., SA/Rz 597/00, z dnia 23 lipca 2009 r., II OSK 1234/08, CBOSA). W niniejszej sprawie to właśnie właściciel gruntu, czyli Gmina [...], wystąpił do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej o podjęcie działań zmierzających do oceny legalności posadowienia tymczasowego obiektu budowlanego.

W konsekwencji należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie naruszała ani przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani przepisów postępowania w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw należało oddalić.

-----------------------

#

2