Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 574/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 23, art. 138 pkt. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (sprawozdawca) Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia 15 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez zezwolenia 282 drzew oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy O. decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 1, art. 83f ust. 1 pkt 4 i art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r., poz. 1651 ze zm.) – dalej: u.o.p., umorzył postępowanie w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez zezwolenia 282 drzew z terenu nieruchomości - działek gruntu nr 120/1, 120/2, 120/3, 120/4, 120/5, 120/6 i 120/7, obręb P., gmina O..

W uzasadnieniu organ wskazał, że prowadził postępowanie w sprawie usunięcia bez zezwolenia drzew, które rosły na nieruchomościach stanowiących własność E. H. (dz. nr 120/1), M. i J. W. (dz. nr 120/2), G. M. (dz. nr 120/3 i dz. nr 120/4), Z. i G. Ł. (dz. nr 120/5), W. K. (dz. nr 120/6) oraz M. K. (dz. nr 120/7). Inicjatorem wszczęcia tego postępowania był M. W.. W postępowaniu padło podejrzenie, że drzewa zostały usunięte 30 lipca 2013 r. przy usuwaniu przez przedsiębiorstwo A. awarii linii energetycznej średniego napięcia, która miała miejsce poprzedniego dnia. Organ pierwszej instancji doszedł jednak do przekonania, że drzewa mogły być usunięte już wcześniej niż 30 lipca 2013 r. i przez nieznane osoby. Nadto organ pierwszej instancji stwierdził też, że usunięte drzewa rosły na plantacji, a w takim przypadku nie jest wymagane zezwolenie na ich usunięcie. To przekonało organ pierwszej instancji do umorzenia postępowania.

Jednobrzmiące odwołania od powyższej decyzji złożyli E. H. i M. W.. Odwołujący zarzucili organowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 83 ust. 1 u.o.p. poprzez brak wymierzenia kary pieniężnej w przepisanym trybie mimo spełnienia się wszystkich przesłanek do wymierzenia kary przedsiębiorcy przesyłowemu, który usunął drzewa z działek i nie posiadał wymaganego zezwolenia; 2) art. 89 u.o.p. poprzez jego niezastosowanie i niewymierzenie kary administracyjnej za usunięcie bez zezwolenia 282 drzew; 3) art. 83f ust. 1 pkt 4 u.o.p. poprzez przyjęcie, wbrew zgromadzonemu w sprawie materiałowi dowodowemu, że działki we wskazanym obrębie stanowią plantację, mimo że nie zostały założone w celach produkcyjnych i przez to niezasadne zwolnienie bezprawnego wycięcia drzew przez nieuprawniony podmiot z kary pieniężnej; 4) art. 5 pkt 27a u.o.p. poprzez zakwalifikowanie przedmiotowych działek jako plantacji mimo nieprowadzenia na nich jakiejkolwiek produkcji. Ponadto sformułowali zarzut naruszenia prawa procesowego, tj.: 1) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu i niezapoznanie jej przed wydaniem decyzji z materiałem dowodowym; 2) wydanie decyzji z naruszeniem reguł wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu pierwszej instancji, zrozumienie tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób; 3) wydanie decyzji z naruszeniem: art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez: brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło organ pierwszej instancji do poczynienia w decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, m.in. poprzez niepoparte żądnymi dowodami ustalenia dotyczące zakwalifikowania przedmiotowych działek jako plantacji wbrew ustaleniu poczynionym przez biegłego; zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, a w rezultacie doprowadziło do wadliwego umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego; niczym nieuprawnione stwierdzenie, że nie udało się ustalić świadków, którzy mogliby potwierdzić, kto i kiedy wycinał drzewa na przedmiotowych działkach, mimo potwierdzenia wycięcia drzew przez spółkę A., złożenia wyjaśnień przez wszystkich właścicieli oraz pozostałą dokumentację zgromadzoną w sprawie potwierdzającą wycięcie drzew (stwierdzonych również przez opinię biegłego) pod linią energetyczną; art. 105 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zasadnym stało się umorzenie postępowania w sytuacji, gdy brak było ku temu podstaw; art. 67 k.p.a. poprzez brak sporządzenia protokołu z każdej czynności postępowania mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy tj. protokołu z ustaleń, że przedmiotowe działki są w ocenie organu plantacją (str. 5 decyzji), ustaleń dokonanych w dniu 3 lutego 2016 r. na geoportalu (str. 4 decyzji) oraz ustaleń że właściciele nie dochowali należytej staranności; art. 12 k.p.a. poprzez brak wnikliwego i szybkiego działania organu oraz posługiwania się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy; art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego, które winno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; art. 35 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie sprawy bez zbędnej zwłoki w oparciu o posiadany materiał dowodowy, fakty i dowody powszechnie znane oraz znane z urzędu organowi, a także możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza organ.

Formułując takie zarzuty odwołujący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. (SKO) wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 28 k.p.a. decyzją z dnia [...] r., nr [...] umorzyło postępowanie odwoławcze zainicjowane w/w odwołaniami. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia SKO stwierdziło, że zarzuty odwołań nie mogły przynieść oczekiwanego skutku, tj. doprowadzić do uchylenia decyzji w celu wymierzenia kary przedsiębiorstwu przesyłowemu. Za bezsporne Kolegium uznało, że odwołujący są właścicielami (lub współwłaścicielami) działek z których usunięto drzewa. Z niekwestionowanych przez strony ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że nie mieli oni wpływu na usunięcie drzew. O fakcie ich wycięcia dowiedzieli się w późniejszym czasie, zawiadamiając organ gminy oraz organy ścigania. Przy tak ustalonych okolicznościach stanu faktycznego - zdaniem Kolegium - nie można uznać by odwołującym się jako właścicielom nieruchomości, można było przypisać zaniechanie rodzące odpowiedzialność na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia 25 sierpnia 2015 r (tj. do dnia nowelizacji). Kolegium stwierdziło, że przepisy ustawy o ochronie przyrody pozwalają na nałożenie kary tylko na tego posiadacza nieruchomości, którego zachowanie pozostaje w bezpośrednim i typowym związku przyczynowym z usunięciem drzewa bez zezwolenia a zaistnienie tego związku powinno być wykazane w toku postępowania. Odpowiedzialność administracyjna za bezprawne wycięcie drzew nie jest uzależniona od winy ukaranego. Została ona zobiektywizowana. Jej ustalenie wymaga wykazania, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy zachowaniem konkretnej osoby a zniszczeniem drzew lub krzewów. Zachowanie to przejawiać się może w każdej formie zarówno działania jak i zaniechania ale niezbędne jest wykazanie, że posiadacza nieruchomości przynajmniej wiedział o usuwaniu drzew z jego nieruchomości albo, że na usunięcie drzewa świadomie się godził i mu nie zapobiegł. Posiadacz nieruchomości, z której usunięto bez zezwolenia drzewo, podlega omawianej odpowiedzialności tylko wtedy, gdy to on osobiście dokonał bezprawnego usunięcia drzewa lub gdy zlecił wykonanie tej czynności innej osobie, bądź taką czynność innej osoby akceptował. Odpowiedzialność posiadacza nieruchomości jest wyłączona wówczas, usunięcie drzewa nastąpiło bez jego wiedzy i zgody. Kolegium powołując się na orzecznictwo wskazało dalej, że podmiotem mającym interes prawny w sprawie wymierzenia kary pieniężnej decyzją administracyjną, jest wyłącznie ten podmiot, który dopuścił się czynu za który ustawodawca przewidział tę karę. Nie może więc być za stronę uznany, np. ten podmiot na gruncie którego rosły usunięte drzewa lub który zawiadomił organ o wycięciu drzew i domaga się zastosowania kary wobec innego podmiotu. Wskazano, że w orzecznictwie omawiana kara nie ma charakteru odszkodowawczego a jedynym celem w sprawie nałożenia kary za nielegalną wycinkę drzew jest ukaranie sprawcy nielegalnego czynu. Jest to odpowiedzialność za delikt administracyjny, a wartość przyrodnicza usuwanego drzewa nie ma znaczenia, ponieważ jest to działanie bez zezwolenia. W świetle takiego stanowiska, Kolegium stwierdziło, że wnoszący odwołanie nie są stronami w rozumieniu art. 28 k.p.a., dlatego należało na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyć postępowanie odwoławcze. Według Kolegium, w świetle ustaleń poczynionych w sprawie, a w tym również twierdzeń odwołujących, nie powinno budzić wątpliwości, że nie są oni stronami tego postępowania. Ewentualna administracyjna kara pieniężna nie na nich miałaby być nałożona.

W skardze na powyższą decyzję M. W. zarzucił Kolegium naruszenie: art. 28 k.p.a. w związku z art. 88 ust. 1 u.o.p. poprzez błędną wykładnię tych przepisów, skutkującą odmową przyznania skarżącemu interesu prawnego w postępowaniu, a w konsekwencji uznanie, że skarżący nie ma statusu strony postępowania administracyjnego, a tym samym legitymacji do zaskarżenia decyzji organu I instancji, co stanowi rażące naruszenie przepisów procedury administracyjnej; art. 10 i art. 7 k.p.a. bowiem decyzja organu II instancji pozbawia skarżącego możliwości obrony swych interesów i praw, gdyż uniemożliwia mu spowodowanie kontroli orzeczenia organu pierwszej instancji na drodze postępowania odwoławczego, co stoi w sprzeczności z podstawowymi zasadami funkcjonowania organów administracji publicznej, tj. zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, jak również obrony swych praw i interesów oraz zasady dwuinstancyjności postępowania; art. 107 oraz art. 15 k.p.a. poprzez brak rozpoznania istoty sprawy, co skutkowało tym, że organ II instancji nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów podniesionych w odwołaniu; art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania odwoławczego i brak merytorycznego rozpoznania odwołania.

Skarżący zarzucił Kolegium również naruszenie prawa materialnego mogącego mieć wpływ na jej treść przez naruszenie: art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 83 ust. 1 u.o.p., poprzez brak wymierzenia kary pieniężnej w przepisanym trybie mimo spełnienia się wszystkich przesłanek do wymierzenia kary przedsiębiorcy przesyłowemu, który usunął przedmiotowe drzewa z działek oraz nie posiada wymaganego zezwolenia; art. 89 u.o.p. poprzez jego niezastosowanie i niewymierzenie kary administracyjnej za usunięcie bez zezwolenia 282 sztuk drzew; art. 83f ust. 1 pkt 4 u.o.p. poprzez przyjęcie, wbrew zgromadzonemu w sprawie materiałowi dowodowemu, że działki we wskazanym obrębie stanowią plantację mimo że nie zostały założone w celach produkcyjnych i przez to niezasadne zwolnienie bezprawnego wycięcia drzew przez nieuprawniony podmiot z kary pieniężnej; art. 5 pkt 27a u.o.p. poprzez zakwalifikowanie przedmiotowych działek jako plantacji mimo nieprowadzanie na nich jakiejkolwiek produkcji.

Ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć wpływ na jego treść, tj.: art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w niniejszym postępowaniu i niezapoznaniu go - przed wydaniem decyzji I instancji - z materiałem dowodowym sprawy; wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem reguł wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu pierwszej instancji, zrozumienie tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób; wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez: brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło organ I instancji do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, m.in. poprzez niepoparte żadnymi dowodami ustalenia dotyczące zakwalifikowaniu przedmiotowych działek jako "plantacji", wbrew ustaleniom poczynionym przez biegłego; zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, a w rezultacie doprowadziło do wadliwego umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego; niczym nieuprawnione stwierdzenie, że nie udało się ustalić świadków, którzy mogliby potwierdzić kto i kiedy wycinał drzewa na przedmiotowych działkach, mimo potwierdzenia wycięcia drzew przez spółkę A., złożenia wyjaśnień przez wszystkich właścicieli oraz pozostałą dokumentację zgromadzoną w sprawie potwierdzającą wycięcie drzew (stwierdzonych również przez opinię biegłego) pod linią energetyczną; naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zasadnym stało się umorzenie postępowania w sytuacji, gdy brak było ku temu podstaw; naruszenie art. 67 k.p.a. poprzez brak sporządzenia protokołu z każdej czynności postępowania mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. protokołu z ustaleń, że przedmiotowe działki są w ocenie organu "plantacją" (str. 5 decyzji), ustaleń dokonanych w dniu 3 lutego 2016 r. na geoportalu (str. 4 decyzji) oraz ustaleń że "właściciele nie dochowali należytej staranności"; naruszenie art. 12 k.p.a. poprzez brak wnikliwego i szybkiego działania organu, oraz posługiwania się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy; naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego, które winno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, naruszenie art. 35 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie sprawy bez zbędnej zwłoki w oparciu o posiadany materiał dowodowy, fakty i dowody powszechnie znane oraz znane z urzędu organowi, a także możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza organ.

Mając na uwadze powyższe zarzuty autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji w całości oraz poprzedzającej decyzji organu I instancji, wyznaczenie na podstawie art. 37 k.p.a. organowi I instancji terminu załatwienia sprawy w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia, a także na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, w skrócie: p.p.s.a) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Sąd rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą decyzją ostateczną z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny czyni to w określonej kolejności. Stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może bowiem eliminować potrzebę ustalania innych wad, co ma niewątpliwy wpływ na racjonalizację działalności kontrolnej sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności Sąd bada ewentualne istnienie wad powodujących nieważność decyzji. Następnie kontroluje przestrzeganie przez organ administracji przepisów procesowych w zakresie określonym postanowieniami art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i lit. c) p.p.s.a. Dopiero w ostatniej kolejności kontrolowane jest przestrzeganie przez organy administracyjne norm prawa materialnego (por. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Warszawa 2005, str. 460 - 461). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę.

Działając w granicach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli jest decyzja Kolegium o umorzeniu postępowania odwoławczego z uwagi na uznanie, że skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie nałożenia kary administracyjnej za usunięcie drzew na osobę trzecią. W związku z tym, przedmiotem kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny w niniejszej sprawie, jest wyłącznie ocena, czy zasadnie organ odwoławczy odmówił przyznania skarżącemu przymiotu strony postępowania. W tej sytuacji sąd administracyjny nie może odnieść się do tych zarzutów skargi, które odnoszą się do nieprawidłowości w stosowaniu przez organy przepisów ustawy o ochronie przyrody regulujących tryb i wysokość nałożenia kary pieniężnej za opisany delikt administracyjny. Poza zakresem kontroli pozostały również te zarzuty skargi, które odnosiły się do naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Wskazać zatem należy, że przepisy ustawy o ochronie przyrody nie zawierają odrębnych uregulowań odnośnie pojęcia strony w postępowaniu dotyczącym wymierzania administracyjnych kar pieniężnych w trybie art. 88 tej ustawy. W tej sytuacji zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. Ponadto nie każdy związek między sferą subiektywnych praw i obowiązków podmiotu a sprawą administracyjną oznacza, że podmiot ten posiada w danej sprawie interes. Analizując zatem pod tym kątem legitymację procesową skarżącego stwierdzić należy, że stanowisko Kolegium jest zasadne. Jak bowiem wskazano w przytoczonym przez organ odwoławczy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2007r. (sygn. akt II OSK 428/06,) podmiotem mającym interes prawny w sprawie wymierzenia kary pieniężnej decyzją administracyjną, a więc stroną postępowania, jest wyłącznie ten podmiot, który dopuścił się czynu, za który ustawodawca przewidział tę karę. Nie może natomiast być uznany za stronę w postępowaniu prowadzonym w sprawie wymierzenia kary pieniężnej inny podmiot (np. ten, na którego gruncie rosły drzewa, lub który zawiadomił organ o wycięciu drzew i domaga się zastosowania kary wobec innego podmiotu). Stanowisko to nie budzi wątpliwości, a pogląd wyrażony w tym wyroku jest podzielany zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i wojewódzkich sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2383/10, z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1916/12, postanowienie NSA z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1425/10, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 1157/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2188/14). Przy czym, Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, znany jest pogląd prawny wyrażony w prawomocnym wyroku WSA w Gdańsku o sygn. akt II SA/Gd 121/13. Zgodnie z tym stanowiskiem, stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. będzie zawsze posiadacz nieruchomości, z którego drzewa lub krzewy wycięto. W okolicznościach niniejszej sprawy należy jednak zwrócić uwagę na odmienność stanu faktycznego, w porównaniu z tym, który był podstawą wyrażonego przez WSA w Gdańsku stanowiska. W niniejszym przypadku, nie jest bowiem przedmiotem sporu okoliczność, że skarżący nie jest osobą odpowiedzialną za usunięcie drzew z należącej do niego posesji. Skarżący nie musi być zatem stroną postępowania aby wykazywać, że nie może być na niego z tego tytułu nałożona kara pieniężna. Legitymacji do bycia stroną postępowania nie może również uzasadniać wzgląd na ustalenia faktyczne, ponieważ takie można poczynić odbierając od właściciela/posiadacza zeznania składane w charakterze świadka. Właściciel nieruchomości, na której doszło do usunięcia drzew przez osobę trzecią, nie ma przymiotu strony postępowania tylko dlatego, że inicjuje postępowanie administracyjne, zgłaszając fakt usunięcia drzew. Zatem fakt, że skarżący jest właścicielem gruntu, z którego usunięto drzewa (dz. nr 120/2) nie oznacza, że ma on interes prawny w postępowaniu dotyczącym wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej osobie trzeciej. Jak bowiem słusznie wskazało Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, skoro ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że skarżący nie miał wpływu na usunięcie drzew, to ewentualna administracyjna kara pieniężna nie może być na niego nałożona. Celem prowadzonego na podstawie art. 88 i nast. u.o.p. postępowania jest wyłącznie wymierzenie kary sprawcy nielegalnego czynu, a nie zadośćuczynienie właścicielowi drzew.

Nie ma znaczenia również to, że organ I instancji uznał go za stronę postępowania, w konsekwencji czego doręczono jemu decyzję organu pierwszej instancji. Faktyczne dopuszczenie osoby fizycznej lub prawnej albo jednostki organizacyjnej, nieposiadającej osobowości prawnej, do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym, nie jest wystarczająca przesłanką do nabycia przez tę osobę lub jednostkę statusu strony postępowania, jeżeli nie spełniają one przesłanek wskazanych w art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2001 r., sygn. akt I SA 2595/99, w którym trafnie przyjęto, że: "Uczestniczenie jakiejś osoby (fizycznej lub prawnej) w postępowaniu administracyjnym samo przez się nie czyni z niej strony. Musi ona wykazać, że ma materialnoprawny interes uczestniczenia w tej sprawie".).

Kolegium, po wpłynięciu odwołania obowiązane było w pierwszej kolejności zbadać, czy takie odwołanie jest dopuszczalne, to jest czy między innymi zostało ono wniesione przez osobę do tego uprawnioną. W przypadku stwierdzania, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot, który nie miał legitymacji do wniesienia tego środka, organ II instancji nie może przystąpić do merytorycznego rozpoznawania odwołania, jakie wniosła taka osoba od decyzji organu I instancji (nie oceniając jego prawidłowości), lecz powinien wydać orzeczenie o umorzeniu postępowania odwoławczego zgodnie z treścią art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Taką też decyzję wydało w niniejszej sprawie Kolegium.

W świetle powyższych okoliczności za nie do końca czytelne uznać należy zarzuty skargi, kwestionujące prawidłowość umorzenia postępowania odwoławczego, wszczętego odwołaniem skarżącego, w sytuacji, w której zarówno w ocenie orzekających w sprawie organów, ale także samego skarżącego, bezsprzecznie stwierdzono brak jakiekolwiek relewantnego prawnie związku pomiędzy toczącym się sankcyjnym postępowaniem administracyjnym, które zakończyło się umorzeniem postępowania w pierwszej instancji, a sferą praw i obowiązków skarżącego, co wynika z faktu, że skarżącemu nie można przypisać odpowiedzialności na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. Co istotne i wymagające podkreślenia, obowiązek uiszczenia administracyjnej kary pieniężnej w związku z naruszeniem przepisów ustawy o ochronie przyrody regulujących usuwanie drzew, ma charakter publicznoprawny. Powstanie tego obowiązku jest konsekwencją stwierdzenia naruszenia prawa. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa przez dany podmiot, organ jest zobligowany nałożyć przewidzianą przepisami prawa karę pieniężną. W takiej sytuacji wyłączenie między organami administracji publicznej a podmiotem, wobec którego stwierdzono naruszenie przepisów prawa, nawiązuje się stosunek administracyjnoprawny. J. Boć, opisując stosunek administracyjnoprawny jako wzajemny, między dwoma podmiotami układ zachowań, kwalifikowany przez prawo administracyjne, wylicza cechy wyróżniające ten rodzaj stosunku od innych stosunków prawnych, którymi są: 1) jednym z podmiotów tego stosunku jest zawsze (obligatoryjnie) organ administracji publicznej, który przez nawiązanie stosunku prawnego staje się podmiotem praw lub obowiązków w sferze realizacji zadań administracji; 2) drugim z podmiotów stosunku może być obywatel, spółka, przedsiębiorstwo państwowe, zakład administracyjny i każda inna jednostka organizacyjna kwalifikowana przez prawo jako podmiot praw bądź obowiązków administracyjnoprawnych; 3) podmiotem rozstrzygającym o treści wzajemnych między dwoma podmiotami praw czy obowiązków jest zawsze organ administracji publicznej (tenże, Prawo administracyjne, Wrocław 2000, s. 344). Z kolei W. Klonowiecki wychodząc z założenia publicznego charakteru stosunków administracyjnoprawnych niezwykle celnie zauważył, że w takim stosunku zawsze przeciwstawić można podmiotom tego stosunku pewną ilość zainteresowanych, którzy nie są sami podmiotami stosunku prawnego. Wówczas przysługujące tym podmiotom interesy są przez prawo chronione, nie dając jednak jednostkom możności prawnej domagania się tej ochrony prawnej w sposób bezpośredni. Są to w jego opinii interesy jednostek prawnie chronione, które nie są prawem. Do takich interesów zalicza się w szczególności interes polegający na tym aby lasy były chronione. Ochrona takich interesów odbywa się za pośrednictwem organów państwa, natomiast jednostce brak jest legitymacji czynnej, aby się tego domagać. Zdaniem W. Klonowieckiego, osoba zainteresowana ochroną lasów pozostaje w stosunku do organu administracji, w którego kompetencji leży ta ochrona, w takiej sytuacji jak pupil do opiekuna. Posiada tylko interesy faktyczne (tenże, Strona w postępowaniu administracyjnym, Lublin 1938, s. 30-31).

Przedstawione stanowisko nie oznacza, że decyzja organu I instancji wymyka się spod możliwości zbadania jej zgodności z prawem. W przypadku gdy skarżący twierdzi, że wydana decyzja jest niezgodna z prawem powinien zawiadomić o tym fakcie prokuratora, który posiada stosowne kompetencje do działania w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z przepisami art. 182 i 188 k.p.a. prokuratorowi służy prawo zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem, a biorąc udział w takim postępowaniu przysługują mu prawa strony.

Reasumując, nie może budzić wątpliwości, że jedynym podmiotem mającym interes prawny w sprawie wymierzenia kary pieniężnej decyzją administracyjną jest podmiot, który (ewentualnie) dopuścił się czynu, za który ustawodawca przewidział karę pieniężną. Natomiast nie może być uznany za stronę w postępowaniu prowadzonym w sprawie wymierzenia kary pieniężnej inny podmiot np. właściciel nieruchomości czy osoba informująca organ administracji o wycięciu drzew i domagająca się zastosowania kary wobec innego podmiotu. W wyniku wszczęcia postępowania mogło dojść jedynie do nałażenia kary na sprawcę, ewentualnie do umorzenia postępowania w razie ustalenia braku ku temu podstaw. Należy również podkreślić, że postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia jest postępowaniem, którego jedynym celem jest ukaranie sprawcy nielegalnego czynu za popełnienie deliktu administracyjnego. Nie ma ono na celu zadośćuczynienia właścicielowi usuniętej rośliny. Postępowanie to jest konsekwencją chronienia przez Państwo interesu publicznego, jakim jest zachowanie zasobu roślinnego w postaci drzew i krzewów. Kara nakładana w tym postępowaniu jest zatem karą nakładaną w związku z naruszeniem interesu publicznego, nie zaś w związku z naruszeniem indywidualnego interesu właściciela.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.