Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2103/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego A. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z

[...] sierpnia 2011 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez A. S. od decyzji Prezydenta W. z [...] grudnia 2010 r. nr [...] o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., oznaczonej jako działki nr nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...], na skutek jej podziału dokonanego na wniosek A. S.

Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Prawomocną decyzją z [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Prezydent W. zatwierdził na wniosek A. S. podział stanowiącej jego własność działki nr [...] o pow. [...] m2 , w następstwie którego nieruchomość ta podzielona została na 6 odrębnych działek ewidencyjnych oznaczonych numerami [...] do [...].

Zawiadomieniem z [...] września 2010 r. Prezydent W. poinformował właściciela nieruchomości o wszczęciu postępowania w celu ustalenia opłaty adiacenckiej. Po przeprowadzeniu postepowania wyjaśniającego, decyzją z [...] grudnia 2010 r., wydaną na podstawie art. 98a ust. 1 i art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz § 1 i 2 uchwały nr [...] Rady W. w sprawie określenia stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz.Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), Prezydent. W. orzekł o ustaleniu należnej od A. S. opłaty adiacenkiej w wysokości [...] złotych.

Doręczając powyższą decyzję stronie, organ dwukrotnie przesyłał ją na adres: ul. [...], K. Przesyłki te były każdorazowo, po dwukrotnej ich awizacji, zwracane przez operatora do organu z adnotacją "zwrot - nie podjęto w terminie". W tym stanie rzeczy pismem z [...] lutego 2011 r. Prezydent W. zwrócił się do Urzędu Miasta i Gminy K. o wskazanie aktualnego adresu zamieszkania strony. W odpowiedzi na to wystąpienie organ prowadzący ewidencję zbiorów meldunkowych poinformował Prezydenta W., że A. S. zameldowany jest od 2008 r. na pobyt stały pod adresem K., ul. [...]. Po uzyskaniu powyższej informacji organ pierwszej instancji po raz kolejny przesłał A. S. przedmiotową decyzję, kierując ją tym razem na adres jego zameldowania, pod którym to adresem została ona przez stronę odebrana 7 marca 2012 r. W dniu 21 marca 2011 r. A. S. wniósł od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że odwołanie to zostało wniesione z uchybieniem terminu. W ocenie organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie skuteczne doręczenie kwestionowanej decyzji nastąpiło bowiem w trybie art. 44 k.p.a., w dniu 29 grudnia 2011 r., a więc z upływem czternastodniowego terminu od pierwszej awizacji przesyłki zawierającej decyzję.

W uzasadnieniu postanowienia organ podniósł, że w następstwie uzyskanych od organu pierwszej instancji oraz Poczty Polskiej SA informacji ustalił, że kwestionowana decyzja z [...] grudnia 2010 r. była przy jej pierwszym przesłaniu stronie (przesyłka nr [...]) dwukrotnie awizowana w dniach 15 i 23 grudnia 2010 r. i powróciła do organu z adnotacją "zwrot – nie podjęto w terminie". W piśmie Poczty Polskiej SA z [...] czerwca 2011 r. zawarta jest natomiast informacja, że w oparciu dokumentacje i wyjaśnienia pracowników urzędu pocztowego K. ustalono, że zarówno pierwsze jak i drugie zawiadomienia dotyczące obydwu przesyłek poleconych zostały doręczone do skrzynki oddawczej adresata. Po próbie doręczenia przesyłki nr [...] w dniu 15 grudnia 2010 r. sporządzono i pozostawiono zawiadomienie o miejscu i terminie jej odbioru. Powtórne zawiadomienie dotyczące tej przesyłki pozostawione zostało zaś 23 grudnia 2010. Przy czym zgodnie z wyjaśnieniami Poczty Polskiej, sposób opracowania przesyłek w urzędzie oddawczym K. był zgodny z wytycznymi § 45 i 46 Regulaminu świadczenia powszechnych usług pocztowych wprowadzonego Zarządzeniem Dyrektora Generalnego Poczty Polskiej SA z 28 listopada 2007 r.

W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, iż wprawdzie znane jest mu orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym niezawarcie przez doręczyciela ani na dokumencie "potwierdzenia odbioru", ani na kopercie zawierającej doręczaną decyzję adnotacji, gdzie umieszczono zawiadomienie o przesyłce (a taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie), jest przeszkodą do uznania, że doręczenie zastępcze było skuteczne. Niemniej w warunkach rozpoznawanej sprawy poglądu tego nie można podzielić. Należy bowiem dostrzec, że warunkiem koniecznym zastosowania przepisu art. 44 k.p.a. (poza brakiem możliwości doręczenia pisma w sposób określony w art. 42 i 43k.p.a.) jest przechowywanie pisma przez okres czternastu dni w placówce pocztowej oraz umieszczenie zawiadomienia (awiza) o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni w placówce pocztowej – w oddawczej skrzynce pocztowej lub gdy nie jest to możliwe, w drzwiach adresata, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Omawiany przepis, zdaniem Kolegium, nie ustanawia obowiązku zawarcia na dokumencie potwierdzającym odbiór lub kopercie, adnotacji gdzie umieszczono zawiadomienie o przesyłce. Wystarczy aby okoliczność poinformowania adresata o miejscu pozostawienia przesyłki faktycznie miała miejsce. Natomiast może być ona udowodniona w dowolny sposób. Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Fakt zaś poinformowania adresata o miejscu i terminie pozostawienia przesyłki został potwierdzony w ww. piśmie Poczty Polskiej.

Skoro zatem przesyłka zawierająca decyzję została doręczona (w trybie art. 44 k.p.a.) stronie 29 grudnia 2010 r., to tym samym termin do skutecznego wniesienia odwołania upłynął jej 12 stycznia 2011 r. Natomiast odwołanie A. S. zostało nadane w urzędzie pocztowym w dniu 21 marca 2011 r. , a więc ze znacznym przekroczeniem terminu.

W konkluzji postanowienia Kolegium, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniosło, że późniejsze doręczenie decyzji organu pierwszej instancji stronie, której doręczona ona została zastępczo nie powoduje ponownego otwarcia terminu do wniesienia odwołania.

Na powyższe postanowienie A. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie:

- art. 7 oraz 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wszechstronny i wyczerpujący, skutkujące uznaniem, iż niemożliwe było doręczenie pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a.;

- art. 44 k.p.a. poprzez przyjęcie, że doszło do prawidłowego doręczenia pisma w trybie określonym tym przepisem;

-art.8 k.p.a. poprzez przyjęcie, że następcze doręczenie decyzji miało charakter "informacyjny" oraz poprzez odmienna ocenę tego samego stanu faktycznego przez dwa różne organy administracji.

Uzasadniając poszczególne zarzuty skarżący podkreślił, że pierwsze dwie przesyłki zawierające decyzję Prezydenta W. zaadresowane były na błędny adres: ul. [...], K., podczas gdy jego prawidłowy adres to ul. [...], K. Prawidłowo zaadresowana była dopiero trzecia przesyłka, która została przez niego odebrana. Ten stan rzeczy powoduje jego zdaniem, że domniemanie doręczenia z art. 44 k.p.a. w przypadku dwóch pierwszych przesyłek nie może mieć w niniejszej sprawie zastosowania.

W dalszej kolejności skarżący wskazywał na braki adnotacji listonosza na zwróconych organom przesyłkach o miejscu umieszczenia awiza oraz wskazywał, powołując się na orzecznictwo sądów, iż ten fakt również wyklucza możliwość uznania za prawidłowe doręczenia zastępczego. Wskazywał ponadto na małą wiarygodność, a tym samym wartość dowodową wyjaśnień Poczty Polskiej dotyczących miejsca informacji o przesyłce i terminie jej odbioru. Podnosił ponadto, iż organ pierwszej instancji, odmiennie od Kolegium, uznawał za skuteczne doręczenie decyzji w dniu 7 marca 2011 r.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł on o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Podnosząc jednocześnie, że adres, na który kierowane były dwie pierwsze przesyłki był zgodny z adresem wskazywanym w nagłówku pisma skarżącego z [...] listopada 2010 r. oraz, że pod tym adresem skarżący odbierał pierwotnie kierowana do niego korespondencję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

skarga jest uzasadniona.

Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. stwierdzające, na podstawie art. 134 k.p.a., uchybienie przez A. S. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta W. z [...] grudnia 2010 r. nr [...].

W rozpoznawanej sprawie data wniesienia odwołania od ww. decyzji ([...] marca 2011 r.) nie jest sporna. Nie budzi ona również wątpliwości Sądu i potwierdzona jest stemplem placówki pocztowej umieszczonym na kopercie, w której odwołanie zostało nadane do organu.

Istotą sporu jest natomiast data skutecznego doręczenia decyzji skarżącemu, od której rozpoczął bieg, przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a., terminu do wniesienia odwołania. W ocenie Kolegium termin ten rozpoczął swój bieg 29 grudnia 2010 r. – kiedy nastąpił skutek doręczenia zastępczego ww. decyzji w trybie, o którym mowa w art. 44 k.p.a. Natomiast, zdaniem skarżącego, skuteczne doręczenie decyzji nastąpiło dopiero 7 marca 2011 r. – tj. z chwilą faktycznego odebrania przez niego przesyłki zawierającej przedmiotową decyzję, po jej przesłaniu przez organ pierwszej instancji po raz trzeci, co wyklucza możliwość wydania postanowienia o treści przewidzianej w art. 134 k.p.a.

W tym stanie rzeczy kluczową kwestią dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia jest skuteczność doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej w trybie przewidzianym w art. 44 k.p.a., a więc ustalenie czy nastąpiła przewidziana tym przepisem tzw. fikcji doręczenia.

W myśl tego przepisu, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43, poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę (art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a.) lub też pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (art. 44 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Stosownie do treści art. 44 § 4 k.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.

Aby zatem można było mówić o doręczeniu zastępczym muszą zostać spełnione wszystkie przesłanki, o których mowa w powołanym przepisie art. 44 k.p.a. Pierwszą z nich jest zaś niemożność doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a. Niemożność ta obejmuje sytuacje, w których adresatowi będącemu osobą fizyczną nie doręczono pisma w żadnym z miejsc przewidzianych w art. 42 k.p.a. lub też nie doręczono pisma żadnej z osób wymienionych w art. 43 k.p.a. Należy przyjąć, że niemożność doręczenia w sposób wskazany w art. 42 k.p.a. dotyczy przypadków, w których podmiot doręczający nie zastał adresata pisma. Niemożność doręczenia zaś w sposób wskazany w art. 43 k.p.a. obejmuje zarówno sytuacje, w których doręczający nie zastał dorosłego domownika strony, jego sąsiada lub dozorcy, lecz także sytuacje, w których te osoby nie podjęły się oddania pisma adresatowi.

Warunkiem zatem zastosowania art. 44 k.p.a. do adresatów będących osobami fizycznymi jest to, by adresat pisma istotnie mieszkał pod wskazanym adresem. Tylko bowiem wówczas, jak trafnie wywiódł skarżący, można mówić o niemożności doręczenia przesyłki w sposób bezpośredni przewidziany w art. 42 i 43 k.p.a. Stanowisko to jest przy tym powszechnie akceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z 4.04.2008 r. II GSK 481/07, Lex nr 506535).

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt sprawy, dwie pierwsze niepodjęte przez stronę przesyłki zawierające rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zostały skierowane na adres niebędący miejscem zamieszkania strony (ul. [...]). Na właściwy adres (ul. [...]) decyzja została przesłana dopiero 3 marca 2011 r., po otrzymaniu przez organ pierwszej instancji informacji o miejscu zameldowania skarżącego. Pod tym adresem też została ona odebrana przez skarżącego w dniu 7 marca 2011 r. Ten sam adres zamieszkania wskazany został w odwołaniu. Wprawdzie rację ma Kolegium, podnosząc w odpowiedzi na skargę, że do błędnego zaadresowania pierwotnych przesyłek mógł przyczynić się sam skarżący, który w różnych pismach posługiwał się obydwoma adresami (vide: pisma strony z [...].11.2010 r., z [...].12.2010 r. oraz z [...].12.2010 r. – k.14, 20 i 21 akt administracyjnych). Niemniej w sytuacji, w której w żadnym z tych pism strona jednoznacznie nie zadeklarowała, który z podawanych przez nią adresów jest adresem korespondencyjnym, zaś samo postępowanie w przedmiocie opłaty adiacenckiej wszczęte było z urzędu, to w ocenie Sądu, wykluczona jest możliwość uznania, że doszło do skutecznego doręczenia zastępczego decyzji skierowanej na adres nieodpowiadający - zarówno w dacie wszczęcia postępowania jaki i w dacie wydawania decyzji - miejscu zamieszkania strony. W konsekwencji powyższego za skuteczne należy uznać w niniejszej sprawie jedynie doręczenie bezpośrednie, a więc zrealizowane, stosownie do art. 42 k.p.a. w miejscu zamieszkania skarżącego, co miało miejsce w dniu 7 marca 2011 r. To oznacza zaś, że odwołanie od decyzji Prezydenta W., nadane w urzędzie pocztowym 21 marca 2011 r., wniesione zostało z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a., a tym samym nie było jakichkolwiek podstaw do zastosowania w sprawie art. 134 k.p.a.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku.

W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.

Wytyczne co do dalszego postępowania w sprawie wynikają wprost

z niniejszego orzeczenia i sprowadzają się do zobowiązania organu drugiej instancji do rozpoznania i rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy objętej odwołaniem A.S.