Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SAB/Wa 353/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 52 par. 1 i par. 2, art. 149 par.1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 12 par. 1, art. 35 par. 3, art. 36 par. 1, art. 37 par. 1, art. 61 par. 1 i par. 3, art. 103
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędzia WSA Jolanta Dargas Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. sprawy ze skargi [...] Bank [...] S.A. w [...] na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z 11 marca 2011 r. o odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], położoną w [...] przy ul. [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 1000 (tysiąc) złotych płatną w terminie jednego miesiąca od daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego [...] Bank [...] S.A. w [...] kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] Bank [...] S.A. w [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie niezałatwienia w terminie przez Prezydenta [...] sprawy o ustalenie odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę, położoną w Dzielnicy [...], oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha (ul. [...]). W skardze Bank zarzucił organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 Kpa. W skardze wniósł o: 1) zobowiązanie Prezydenta [...] do wydania decyzji; 2) stwierdzenia, że bezczynność Prezydenta [...] miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny; 4) orzeczenie o zwrocie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu Bank wskazał, że w dniu 16 marca 2010 r. Spółka [...] S.A. złożyła wniosek o wykupienie gruntu stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha, zajętej przez istniejącą ulicę publiczną o nazwie [...] w [...]. Pismem z dnia 11 marca 2011 r. Spółka [...] S.A. złożyła - w trybie art. 129 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – zwanej dalej "ugn" wniosek o wydanie decyzji odrębnej o odszkodowaniu z tytułu wygaśnięcia z mocy prawa użytkowania wieczystego za działkę ewidencyjną nr [...]. Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. Prezydent [...] poinformował o niemożności rozpatrzenia wniosku w terminie określonym w art. 35 Kpa i wskazał, że wniosek o przyznanie odszkodowania za nieruchomość zostanie rozpatrzony w terminie dwóch miesięcy od rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego w związku ze skargą kasacyjną Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydanego w sprawie o sygn. l SA/Wa 798/10. W dniu 22 lipca 2011 r. Spółka [...] S.A. wniosła zażalenie na bezczynność organ prowadzącego postępowanie. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2011 r. Wojewoda [...] uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi [...] termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia wynoszący 3 miesiące od daty doręczenia postanowienia. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Prezydent [...] zawiesił z urzędu postanowienie w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt położony w [...] wydzielony pod drogę, położony w rejonie ulicy [...], stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] o pow. [...]. Pismem z dnia 26 stycznia 2012 r. Spółka złożyła zażalenie na postanowienie 'nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Prezydenta [...]. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Wojewoda [...] uchylił zaskarżone postanowienie. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Prezydent [...] orzekł o odmowie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] stanowiącą działkę nr [...]. Od powyższej decyzji pismem z dnia 21 czerwca 2012 r. odwołanie złożyła Spółka [...] S.A. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Pismem z dnia 23 lipca 2012 r. Spółka [...] S.A. (dotychczas uprawniony jako były użytkownik wieczysty przedmiotowej działki gruntu z tytułu wygaśnięcia z mocy prawa - prawa użytkowania wieczystego) zawiadomił Prezydenta [...] o sprzedaży na rzecz [...] Banku [...] S.A. wierzytelności dotyczących ustalenia i wypłaty odszkodowania z przysługujących [...] S.A. w stosunku do Miasta [...]. Pismem z dnia 23 sierpnia 2012 r. [...] Bank [...] S.A. zgłosił udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze uczestnika. Niezależnie od powyższego, w imieniu [...] Banku [...] S.A., w dniu 7 lipca 2012 r. została skierowana do Prezydenta [...] propozycja umożliwiająca rozłożenie spłaty wierzytelności Miasta w czasie oraz nadanie jej charakteru zobowiązania pozabudżetowego, wraz z przedstawieniem jej ogólnych założeń. W dniu 23 sierpnia 2012 r. odbyło się kolejne spotkanie pomiędzy przedstawicielami Miasta [...], [...] S.A. oraz [...] Banku [...] S.A., poświęcone w szczególności dalszym uzgodnieniom na temat powołania komisji ze strony Miasta [...], której przedmiotem działania byłyby negocjacje dotyczące ogółu wierzytelności przysługujących [...] Bankowi [...] S.A. wobec Miasta [...] z tytułu odszkodowania za działki gruntu z rejonu [...], w tym za przedmiotową działkę gruntu. Prezydent [...] w dniu [...] października 2012 r. wydał Zarządzenie nr [...] w sprawie powołania Zespołu Negocjacyjnego dla potrzeb ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki wydzielone pod drogi publiczne na terenie Dzielnicy [...] , które przeszły z mocy prawa na własność Miasta [...], należnego [...] Bankowi [...] S.A. Powyższy Zespół Negocjacyjny spotkał się tylko raz w dniu 24 października 2012 r., a następnie zaniechał prac. W dniu 22 stycznia 2013 r. [...] Bank [...] S.A. skierował pismo do M. B. będącego Przewodniczącym Zespołu Negocjacyjnego ze wskazaniem terminu 31 stycznia 2013 r., po którym wobec braku reakcji Zespołu Negocjacyjnego na propozycje kolejnych spotkań, uzna etap prowadzenia prac przez Zespół Negocjacyjny za zakończony. Skarżący podkreślił, że powołanie Zespołu Negocjacyjnego nie powinno było spowodować jakichkolwiek opóźnień przy rozstrzygnięciu niniejszej sprawy, czy to na drodze ugody w ramach prac Zespołu, czy też w formie wydania decyzji odszkodowawczej. Pismem z dnia 4 lutego 2013 r. [...] Bank [...] S.A. złożył zażalenie na bezczynność Prezydenta [...]. Pismem z dnia 15 lutego 2013 r. Prezydent [...] przekazał zażalenie do Wojewody [...] i zajął stanowisko, iż nie toczy się postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, jako że uzgodnienia w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nie zakończyły się wynikiem negatywnym. Pismem z dnia 1 marca 2013 r. [...] Bank [...] S.A. ustosunkował się do zarzutów braku zakończenia negocjacji. Pismem z dnia 29 marca 2013 r. Wojewoda [...] wezwał do uzupełnienia akt sprawy oraz wyznaczył termin załatwienia sprawy do 29 maja 2013 r. W piśmie z dnia 16 kwietnia 2013 r. [...] Bank [...] S.A. złożył dokument, żądany przez Wojewodę [...]. Pismem z dnia 15 maja 2013 r. Wojewoda [...] ponownie wezwał do uzupełnienia akt sprawy o te same dokumenty, które otrzymał miesiąc wcześniej od [...] Banku [...] S.A. Poprzez pismo z 21 maja 2013 r. Prezydent [...] uzupełnił akta sprawy o wymagane dokumenty. W odpowiedzi na pismo Wojewody z dnia 15 maja 2013 r., pismem z dnia 27 maja 2013 r. [...] Bank [...] S.A. poinformował Wojewodę [...] o wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na rozprawie z dnia 23 maja 2013 r. wyroku (sygn. l SAB/Wa 117/13) nakładającego na Prezydenta [...] obowiązek załatwienia sprawy w terminie 2 miesięcy przy analogicznym stanie faktycznym. Pismem z dnia 6 czerwca 2013 r. [...] Bank [...] S.A. wezwał Wojewodę [...] do rozstrzygnięcia sprawy bezczynności Prezydenta [...] wobec upływu 29 maja 2013 r. terminu do rozpatrzenia przedmiotowego zażalenia. W piśmie z dnia 10 czerwca 2013 r. Wojewoda [...] kolejny raz wezwał do uzupełnienia akt sprawy i wyznaczył termin załatwienia sprawy na 31 lipca 2013 r.

Skarżący wskazał, że od dnia złożenia zażalenia upłynęło zatem już ponad cztery miesiące, zaś wyznaczony przez Wojewodę [...] termin załatwienia przez niego sprawy upłynął 29 maja 2013 r. Do tej pory nie zostało wydane rozstrzygnięcie w kwestii bezczynności Prezydenta [...] w rozpoznaniu wniosków o wydanie decyzji odszkodowawczych. Na wydanie decyzji odszkodowawczej przez Prezydenta [...] wnioskodawca oczekuje już od roku, kiedy to poprzednia decyzja została uchylona przez Wojewodę [...].

Zdaniem Banku, wyżej wskazane postępowanie organu (Prezydenta [...]) narusza w sposób rażący następujące przepisy prawa materialnego: 1) art. 129 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 98 ust. 1 i ust. 3 ugn oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn w zw. z art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej albowiem uniemożliwia stronie realizację prawa podmiotowego, które nabyła ex lege (prawo do odszkodowania). W świetle wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt l SA/Wa 798/10) przy analogicznym stanie faktycznym oraz utrzymującego go w mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt l OSK 687/11 przysługiwanie [...] Bankowi [...] S.A. odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego do działki nr [...] z obrębu [...] nie budzi żadnych wątpliwości. Na stronie 15 uzasadnienia wyroku NSA przesądził wprost, iż postępowanie podziałowe zainicjowane zostało wnioskiem użytkownika wieczystego nieruchomości, a nie z urzędu, jak stwierdza się w skardze kasacyjnej, co skutkowało przejściem z mocy prawa wydzielonych pod budowę drogi działek na własność gminy i obowiązkiem zapłaty odszkodowania wywłaszczonemu. Ponadto w uzasadnieniu tym NSA stwierdził również, że skarżone decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa - przepisu art. 98 ust. 3 ugn. Sąd wskazał, że uznanie, iż dokonanie podziału łącznie na wniosek i z urzędu wyłącza zastosowanie art. 98 ust. 1 ugn prowadziłoby do faktycznego wywłaszczenia skarżącej spółki poprzez wydzielenie działek pod drogi publiczne i ogólnodostępne bez odszkodowania. Skoro doszło do pozbawienia prawa użytkowania wieczystego, to konieczne jest ustalenie odszkodowania. Wobec stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego przesądzającego w analogicznej sprawie przejście z mocy prawa działek wydzielonych pod budowę drogi na własność gminy, a w związku z tym obowiązek zapłaty odszkodowania wywłaszczonemu, rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie ogranicza się jedynie do ustalenia wysokości odszkodowania.

W ocenie skarżącego, postępowanie wbrew dyspozycji wyżej wymienionych przepisów, polegające na niewydaniu decyzji odszkodowawczej do dnia wniesienia niniejszej skargi, jest ewidentnie bezprawnym zaniechaniem organu administracji publicznej. Dalsze utrzymywanie stanu bezczynności, polegającego na niewydaniu decyzji odszkodowawczej w sytuacji, gdy uprawnienie do odszkodowania w świetle wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (I SA/Wa 798/10) oraz utrzymującego go w mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (I OSK 687/11) niewątpliwie przysługuje [...] Bankowi [...] S.A. jest rażącym naruszeniem prawa. Przeciągające się postępowanie w sposób bezpośredni zagraża zaś wystąpieniem szkód po stronie skarżącego bowiem konstrukcja art. 130 ust. 1 zd. 2 ugn sprawia, że skarżący zostaje pozbawiony możliwości dochodzenia odsetek za okres od pozbawienia go użytkowania wieczystego, aż do wydania decyzji odszkodowawczej. W rezultacie niezależnie od tego, czy skarżący otrzyma odszkodowanie w roku przyszłym, czy też za 10 lat, to odszkodowanie będzie odpowiednie do cen gruntów aktualnych na dzień wydania decyzji odszkodowawczej jednak bez jakiegokolwiek wynagrodzenia za korzystanie z tej nieruchomości przez organ w tym czasie. Wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego następuje bowiem w chwil wydania ostatecznej (prawomocnej) decyzji podziałowej, która została wydana w 2009 r. Postępowanie administracyjne w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną działkę nr [...] zostało bowiem wszczęte przez złożenie wniosku o wydanie decyzji odszkodowawczej i do tej pory nie zostało zakończone wydaniem ostatecznej lub prawomocnej decyzji. Brak wydania rozstrzygnięcia przez prawie rok od uchylenia wadliwej decyzji Prezydenta [...] stanowi przykład nieusprawiedliwionej bezczynności organu oraz jego złej woli. W dodatku w przedmiotowej sprawie Prezydent [...] występuje jako sędzia we własnej sprawie (jako że, będąc jednocześnie zobowiązanym do zapłaty odszkodowania jako prezydent miasta, decyzję odszkodowawczą wydaje jako starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej), zatem nie jest zainteresowany możliwie szybkim procedowaniem kwestii odszkodowań, skoro wszelkie prawa do nieruchomości już na jego rzecz przeszły, a inwestycja budowy drogi publicznej została zrealizowana i pozostała jedynie do rozstrzygnięcia sprawa zapłaty odszkodowania za wywłaszczenie.

Skarżący, odnosząc się do zagadnienia przekroczenia maksymalnego terminu załatwienia sprawy, wskazał, że organy administracji publicznej obowiązane są bezwzględnie przestrzegać maksymalnych terminów załatwienia sprawy określonych w art. 35 Kpa. Obowiązek taki wynika wprost z zasady praworządności stanowiącej fundament regulacji prawnej postępowania administracyjnego (art. 6 Kpa). W ocenie Banku, w przedmiotowej sprawie zasadny jest zarzut uchybienia maksymalnemu terminowi załatwienia sprawy, wynikającemu z art. 35 § 3 Kpa. W niniejszej sprawie Prezydent [...], nie wydając decyzji odszkodowawczej, pozostaje bowiem w zaskarżalnej bezczynności. Podkreślenia także wymaga, że dwumiesięczny termin załatwienia sprawy, określony w tym przepisie, zastrzeżony jest wyłącznie dla spraw szczególnie skomplikowanych. Przedmiotowa sprawa do takich jednak nie należy. Ustalenie wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną nie wymaga bowiem długotrwałego i skomplikowanego postępowania wyjaśniającego. Dla rozstrzygnięcia o kwestii odszkodowania wystarczy dokonanie stosownych ustaleń, co do stanu faktycznego z punktu widzenia przesłanek jego wypłaty, określonych w ugn oraz oszacowania wartości nieruchomości. Trudno zatem przyjmować, iż niniejsza sprawa jest szczególnie skomplikowana, co pozwalałoby przyporządkować jej maksymalny dwumiesięczny termin załatwienia zgodnie z art. 35 § 3 Kpa. Powinna ona zostać załatwiona wcześniej stosowną decyzją. Dwumiesięczny termin załatwienia sprawy należy traktować jako maksymalny i nieprzekraczalny.

Ponadto organy obowiązane są załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, a prowadzenie postępowania w sposób przewlekły jest jedną z podstaw zażalenia w trybie art. 37 § 1 Kpa. Z przewlekłością postępowania mamy zaś do czynienia w sytuacji, gdy organ działa opieszale przy wyznaczaniu i przeprowadzaniu czynności procesowych, niezbędnych dla wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, czy też dokonuje czynności zbędnych, ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy i konieczności ustalenia faktów mających znaczenie prawotwórcze. Żądanie dokumentów dodatkowych, nieistotnych dla sprawy, nieistniejących lub takich, które organ już posiada jest bez wątpienia takim wykroczeniem poza przepisy prawa, które miało miejsce w przedmiotowym stanie faktycznym. Skarżący wskazał, że orzecznictwo sądów administracyjnych w sposób precyzyjny zdefiniowało bezczynność organu w rozumieniu art. 37 Kpa, a zaistniały w niniejszej sprawie stan faktyczny jednoznacznie odpowiada definicji bezczynności organu przyjętej w orzecznictwie (por. postanowienie WSA w Gliwicach - III SA/Gl 14/2009), wyrok WSA w [...] - Vll SAB/\Na 72/09; wyrok WSA w Bydgoszczy - ll SAB/Bd 18/2005).

Skarżący uważa, że w niniejszej sprawie wyczerpał środki zaskarżenia poprzez wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 Kpa, co jest warunkiem wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Wniesienie zażalenia przez [...] Bank [...] S.A. pismem z dnia 4 lutego 2013 r. jest spełnieniem przesłanki wyczerpania środków zaskarżenia, co wynika z art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej "Ppsa". Wobec pisma Wojewody z dnia 29 marca 2013 r., informującego o rozpatrzeniu sprawy najpóźniej do 29 maja 2013 r., wymóg upływu terminu do rozpatrzenia zażalenia również został zachowany. Organ (Wojewoda) uchybił wyznaczonemu terminowi, który stanowił jego zobowiązanie do rozpoznania sprawy do określonej daty.

Odnosząc się do pisma Wojewody z dnia 10 czerwca 2013 r., ponownie wzywającego do uzupełnienia dokumentów, skarżący wskazał, iż takie działanie było zakreślone jedynie na dalsze podtrzymywanie obstrukcji w rozpoznawaniu zażalenia przez Wojewodę. Praktyka powtórnego wyznaczania terminu załatwienia sprawy jest niezgodna z prawem. Termin ten nie dotyczy poszczególnych czynności procesowych, lecz załatwienia sprawy, a zatem nie może być zmieniany przez organ, który go ustalił; nie może być on wydłużany. Trzeba wziąć również pod uwagę powód, dla którego organ wyznacza kolejne terminy rozpoznania sprawy. Przy wyznaczeniu daty 29 maja 2013 r. Wojewoda żądał dokumentów, które otrzymał od skarżącego w ciągu 2 tygodni. Mimo to 2 miesiące później, tuż przed upływem wyznaczonego przez siebie terminu, ponownie zażądał tych samych dokumentów. Po upływie tego zaś terminu, organ doszedł do wniosku, że brakuje mu kolejnych dokumentów, mimo że albo znajdowały się one w aktach sprawy od początku albo zostały przedstawione przez skarżącego. Powód takiego działania nie znajduje podstawy w obowiązujących przepisach i ogólnie przyjętych dobrych praktykach organów administracji. Mając na względzie powyższe należało uznać, że upłynął nie tylko ustawowy termin 2-miesięczny do rozpoznania zażalenia przez Wojewodę, ale również termin wyznaczony przez samego Wojewodę do rozpoznania sprawy administracyjnej, wobec czego przesłanka wyczerpania środków zaskarżenia umożliwiająca złożenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została spełniona.

Podsumowując skargę Bank wskazał, że zgodnie z ogólną zasadą Kpa (art. 8) organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zasada ta w niniejszym postępowaniu niewątpliwie została rażąco naruszona. Zobowiązany do wydania decyzji odszkodowawczej Prezydent [...] działający jako starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej pozostaje w bezczynności bowiem w prawnie ustalonym terminie nie podjął jakiejkolwiek działań zmierzających do realizacji ustawowego obowiązku. Bezczynność ta ma w ocenie skarżącego charakter bezprawny oraz zawiniony. Kwestia bezczynności Prezydenta [...], w sprawie analogiczne] do przedmiotowej była przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 23 maja 2013 r. (sygn. akt l SAB/Wa 117/13) uznał skargę na bezczynność za zasadną i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania w terminie dwóch miesięcy. W szczególności w uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż po odmowie przyznania odszkodowania przez Prezydenta [...] w sprawie toczyło się postępowanie administracyjne, już w ramach którego prowadzono uzgodnienia z powołanym Zespołem Negocjacyjnym. Nie był to zatem tryb z art. 98 ust. 3 ugn i organ powinien dalej prowadzić czynności celem wydania odpowiedniej decyzji. Obrót wierzytelnością nie oznacza konieczności powtarzania wszystkich czynności postępowania administracyjnego przez nabywcę wierzytelności, wchodzi on bowiem w miejsce zbywcy we wszystkie prawa i obowiązki. Bezzasadne są zatem również zarzuty organu skutkujące wnioskiem, że tryb negocjacji z art. 98 ust. 3 ugn niejako "odżywa" z racji następstwa po stronie skarżącego i prowadzenia przez niego rozmów.

Skarżący zwrócił uwagę, że stan faktyczny towarzyszący przedmiotowej sprawie jest w istocie urzeczywistnieniem problemu, przeciw któremu słusznie interweniował Rzecznik Praw Obywatelskich w swoim wystąpieniu z 19 lipca 2012 r. do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (RPO-686788-IV/11) oraz w wystąpieniu z 30 listopada 2000 r. do Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa (RPO/345848/00/IV/403.8RZ). Sprawa stała się również przedmiotem interpelacji poselskiej nr 7884 z dnia 14 sierpnia 2012 r. W odpowiedzi na interpelację podsekretarz stanu w Ministerstwie Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wyjaśnił, że w obowiązującym stanie prawnym niepodejmowanie rokowań lub też rozciąganie ich w czasie np. poprzez nieustanną zmianę stanowisk w żaden sposób nie ogranicza byłych właścicieli, czy użytkowników wieczystych nieruchomości w uzyskaniu należnego odszkodowania w trybie administracyjnym. Wynika z tego, że również bezczynność organu administracji jest wystarczającą przesłanką do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego celem ustalenia odszkodowania, jak w procedurze wywłaszczeniowej. Po złożeniu przez Spółkę [...] S.A. wniosku o podjęcie rokowań (który został pozostawiony bez rozpatrzenia), złożony został wniosek o wydanie decyzji odszkodowawczej, czego następstwem jest postępowanie administracyjne, w ramach którego bezczynność Prezydenta [...] jest zaskarżana niniejszym pismem. Skarżący bowiem, w związku z przelewem wierzytelności, jest kontynuatorem procesowym Spółki [...] S.A.

W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wskazał, że w dniu 14 marca 2011 r. Spółka [...] S.A. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie odszkodowania z tytułu wygaśnięcia z mocy prawa użytkowania wieczystego do działki nr [...] stanowiącej część ul. [...] na podstawie art. 129 ust. 5 pkt. 1 w zw. z art. 98 ust. 3 ugn. Prezydent [...] decyzją nr [...] z dnia [...] września 2009 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej Kw nr [...], oznaczonej jako działka nr [...], położonej przy ul. [...] na m.in. działkę ewidencyjną nr [...]. Jak wynika z decyzji podziałowej, podział przedmiotowej nieruchomości nastąpił na wspólny wniosek zarówno użytkownika wieczystego, jak i z urzędu - wniosek Miasta [...]. Zgodnie z zapisami decyzji podziałowej działka nr [...] znajduje się w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 15KDD - terenie przewidzianym pod ul. [...]. Zgodnie z odpisem z księgi wieczystej Kw nr [...] właścicielem nieruchomości przy ul. [...], stanowiącej m.in. działkę ewidencyjną nr [...] jest Agencja [...] z siedzibą w [...], a użytkownikiem wieczystym [...] S.A. z siedzibą w [...]. Umową sprzedaży wierzytelności Spółka [...] zbyła roszczenia dotyczące przedmiotowej nieruchomości na rzecz [...] Banku [...] S.A.

Prezydent [...] z dokumentów załączonych do skargi na bezczynność dowiedział się, że [...] Bank [...] S.A. przejął [...] Bank S.A. w trybie art. 492 § 1 pkt 1 Ksh poprzez przeniesienie całego majątku [...] Banku S.A. jako spółki przejmowanej na rzecz [...] Banku [...] S.A., spółki przejmującej. Aktualna nazwa firmy to [...] Bank [...] S.A. W dniu 5 lutego 2013 r. do Biura Gospodarki Nieruchomościami wpłynęło zażalenie [...] Banku [...] S.A. skierowane do Wojewody [...], na bezczynność Prezydenta [...] w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę nr [...], które do dnia dzisiejszego nie zostało rozpatrzone przez Wojewodę [...]. Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 Ppsa skargę na bezczynność można wnieść, po wyczerpaniu wszystkich środków zaskarżenia. Natomiast, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, m.in. taki jak zażalenie. W przedmiotowej sprawie etap cywilnoprawny prowadzenia negocjacji nie został zakończony. [...] Bank [...] wystąpił z propozycją niekonwencjonalnego rozwiązania sprawy ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W dniu 7 lipca 2012 r. wystąpił o podjęcie negocjacji w celu ustalenia wysokości odszkodowania, jednocześnie przedstawiając propozycję rozłożenia spłaty wierzytelności w czasie oraz nadanie jej charakteru zobowiązania pozabudżetowego. W tym celu Zarządzeniem Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] października 2012 r. został powołany zespół negocjacyjny, złożony z przedstawicieli Biura Gospodarki Nieruchomościami, Biura Nadzoru Właścicielskiego, Biura Polityki Długu i Zarządzania Płynnością, Biura Projektów Partnerstwa Publiczno- Prywatnego. Wobec wątpliwości i obaw dotyczących propozycji [...] Banku [...] dotyczących sposobu spłaty przez [...] zobowiązania z tytułu odszkodowania w nawiązaniu do opinii przedstawionej w tej sprawie przez Biuro Polityki Długu i Zarządzania Płynnością, Biuro Gospodarki Nieruchomościami pismem z dnia 6 lutego 2012 r. poinformowało Bank o swoich uwagach z prośbą o ustosunkowanie się do nich, zapewniając o chęci współpracy w przedstawionym zagadnieniu. W przedstawionej opinii Biuro Polityki Długu i Zarządzania Płynnością zaprezentowało uzasadnioną obawę, że w przypadku wniesienia aportem do Spółki Miasta wierzytelności jako zapłaty za objęte udziały, będą traktowane jako wierzytelność wymagalna, której termin minął, a która nie została przedstawiona lub umorzona i taka będzie musiała być zaliczona do państwowego długu publicznego. Ponadto, opisana przez Spółkę [...] transakcja w przypadku braku po stronie Miasta środków na wykup udziałów w spółce celowej w terminach przewidzianych w umowach przedwstępnych sprzedaży udziałów, mogłaby prowadzić do niekontrolowanego procesu prywatyzacji nie wynikającego z przyjętej przez Miasto koncepcji. Wyjaśnienia wymaga również kwestia konsekwencji podatkowych, wynikających z zaproponowanego rozwiązania, a mianowicie gdyby Miasto osiągnęło rozłożenie płatności związanej z zobowiązaniem na lata przyszłe na drodze bezpośredniego porozumienia z Bankiem, to w przypadku podniesienia kosztów podatkowych przy realizacji przedmiotowej koncepcji z wykorzystaniem spółki docelowej, mogłoby ono zostać potraktowane jako niegospodarność. Biuro Gospodarki Nieruchomościami pismem z dnia 6 lutego 2013 r. skierowanym do [...] Banku [...] S.A. wyjaśniło swoje wątpliwości i zadeklarowało chęć dalszej współpracy oraz wypracowania wspólnego stanowiska. W związku z powyższym domniemywać można, że [...] Bank [...] S.A. przystępując do negocjacji działał w złej wierze albo nie zrozumiał treści i intencji drugiej strony - Prezydenta [...]. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 sierpnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 686/11 zakończenie wynikiem negatywnym procedury uzgodnień prowadzonej pomiędzy właściwymi organami gminy, a stroną pozbawioną własności gruntów wydzielonych pod budowę dróg, może stanowić podstawę do władczego rozstrzygnięcia przez organ o odszkodowaniu w trybie art. 98 ust. 3 ugn. (...). Zatem jest możliwość ustalenia odszkodowania przez organ dopiero w sytuacji, gdy do uzgodnienia nie dojdzie. Zgodnie zatem z normą zawartą w tym przepisie, pierwszeństwo przed administracyjnym ukształtowaniem stosunków prawnych pomiędzy byłym i obecnym właścicielem gruntu w przedmiocie zobowiązań odszkodowawczych ma tryb cywilnoprawny. To zaś, czy do wyczerpania trybu doszło, oceniane musi być w oparciu o całokształt zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych. Uzgodnienie, o którym mowa w tym przepisie, nie jest przepisem sformalizowanym. O negatywnym wyniku negocjacji można mówić dopiero, gdy co najmniej jedna ze stron tego procesu nie wyraża zgody na dalsze prowadzenie rokowań. Prezydent [...] zauważył, że ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów nie wynika, że którakolwiek ze stron odmówiła dalszego prowadzenia negocjacji. Wobec tego należało uznać, że negocjacje nie tylko nie zostały zakończone w dacie wydania zaskarżonych rozstrzygnięć, ale toczą się nadal. Nową okolicznością w tej sprawie jest wznowienie postępowania podziałowego na wniosek Agencji [...] reprezentującej Skarb Państwa, zakończonego ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] września 2009 r. Ponadto, Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. z urzędu wstrzymał wykonanie decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] września 2009 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości - dz. [...] i dz. [...], położonej przy ul. [...].

Organ wskazał, że przedmiotowa skarga na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy została złożona przez [...] Bank [...] S.A. Niewątpliwie jest to nowa spółka z którą należy przeprowadzić pierwszy etap postępowania, tj. etap uzgodnień. Pełnomocnictwo załączone do skargi jest pełnomocnictwem od [...] Banku [...] dla m.in. radcy prawnego R. G.. Natomiast ze skargą występuje [...] Bank [...] S.A. Podsumowując, organ wskazał, że skarga na bezczynność Prezydenta [...] jest całkowicie bezzasadna: 1) zażalenia na bezczynność Prezydenta [...] skierowane do Wojewody [...] nie zostały do dnia dzisiejszego rozpatrzone; 2) uzgodnienia z [...] Bankiem [...] S.A. nie zakończyły się wynikiem negatywnym (pismo Prezydenta [...] z dnia 17 lipca 2013 r. zapraszające [...] Bank [...] S.A. na pierwsze spotkanie w sprawie uzgodnień); 3) postanowieniem z dnia [...] czerwca zostało wstrzymane wykonanie decyzji nr [...], zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, która jest podstawą roszczenia o odszkodowanie.

W piśmie z dnia 29 października 2013 r. [...] Bank [...] S.A., odnosząc się do podnoszonego przez Miasto braku wyczerpania środków zaskarżenia do wniesienia do sądu skargi na bezczynność organu, skarżący wskazał, że zarzut ten jest całkowicie sprzeczny ze stanem faktycznym. Po pierwsze: w chwili, w której była składana skarga do sądu administracyjnego, sprawa zażalenia na bezczynność organu zawisła przed Wojewodą [...], a od daty wniesienia zażalenia przez skarżącego – 4 lutego 2013 r. do dnia wniesienia skargi do sądu upłynął niewspółmiernie długi czas, by rozpatrzyć zażalenie na bezczynność organu pierwszej instancji - 5 miesięcy. Wobec braku rozstrzygnięcia zaktualizowało się zatem uprawnienie skarżącego do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, jako że nie miał on innej możliwości wyegzekwowania od Prezydenta [...] wykonania jego ustawowych obowiązków w formie wydania decyzji. Nie ma przy tym znaczenia fakt wyznaczenia kolejnych terminów załatwienia sprawy przez Wojewodę [...] – pierwszego na dzień 29 maja 2013 r. oraz drugiego na dzień 31 lipca 2013 r. Organ nie miał możliwości ponownego wyznaczenia sobie następnego terminu załatwienia sprawy, zwłaszcza, że nie zmieniły się żadne okoliczności sprawy i otrzymał wszystkie dokumenty, których żądał od uczestników postępowania. Po drugie: z dopuszczalnością skargi do sądu administracyjnego w przedmiotowej sprawie wiąże się wątpliwa skuteczność wyznaczania terminu załatwienia sprawy przez Wojewodę [...] w ogóle. Wojewoda [...], zarówno w pierwszym jak i drugim przypadku zawiadamiał skarżącego w zwykłej formie pisemnej, bez zachowania formy postanowienia, co stawia pod znakiem zapytania skuteczność takiej czynności.

Zdaniem skarżącego, nie doszło do wyznaczenia takiego terminu, ze względu na uchybienie formie takiej czynności, tym samym należało uznać, iż upłynął termin do załatwienia sprawy z art. 35 Kpa. Ostatecznie Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. uznał (po upływie pół roku), że wniesione przez skarżącego zażalenie jest nieuzasadnione. Zatem biorąc pod uwagę powyższe, warunek wyczerpania drogi administracyjnego zaskarżania bezczynności organu został spełniony.

Odnosząc się do podnoszonej kwestii wznowienia postępowania podziałowego, a następnie wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, skarżący wskazał, że zarówno skarżący oraz Miasto dysponują dokumentami z których wynika, iż Agencja [...], która wnioskowała o wznowienie postępowania argumentując to niezapewnieniem jej udziału w sprawie, co najmniej od kilkunastu miesięcy wiedziała o wydanej decyzji podziałowej oraz jej treści, co potwierdzają jej pisma procesowe, w których [...] powoływała się na przedmiotową decyzję podziałową. Takie działanie uchybia zatem terminowi miesięcznemu z art. 148 Kpa, liczonemu od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Wobec takich okoliczności Prezydent [...] zobligowany był umorzyć wznowione postępowanie, lecz ten wstrzymał wykonanie decyzji na podstawie art. 152 Kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. uchyliło postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji podziałowej z racji braku wykazania, że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania. Zarzut wstrzymania wykonania decyzji jest zatem bezzasadny. Niezależnie od powyższego, kwestia wznowienia postępowania zakończonego decyzją podziałową w istocie nie wpływa na rozpatrywaną przez Sąd sprawę z dwóch powodów. Po pierwsze, zgodnie z art. 146 § 2 Kpa, organ nie będzie mógł uchylić decyzji z uwagi na fakt, iż w wyniku wznowienia tego postępowania może zapaść jedynie rozstrzygnięcie odpowiadające pierwotnej decyzji podziałowej. Po drugie w wyniku wydania decyzji podziałowej nastąpił nieodwracalny skutek wygaśnięcia użytkowania wieczystego, który przesądza o powstaniu roszczenia względem Miasta o odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia, a inwestycja budowy drogi na przedmiotowej działce została już zakończona i z infrastruktury tej korzystają mieszkańcy Miasteczka [...] oraz okolic. Toczące się postępowanie przed Sądem jest odrębne od tego dotyczącego decyzji podziałowej. Sprawa wznowienia może zostać zatem zakończona jedynie umorzeniem postępowania, zresztą samo postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji zostało już uchylone w całości postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Wobec tego przedstawione okoliczności, a w szczególności fakt uchybiania przepisom przez organ, nie stanowią przeszkody dla rozpatrzenia sprawy bezczynności Prezydenta [...] przez Sąd.

Odnosząc się do zagadnienia nie zakończenia etapu negocjacji Bank wskazał, że to, czy do wyczerpania trybu doszło oceniane musi być w oparciu o całokształt zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych. W związku z tym pismem z dnia 16 marca 2010 r. Spółka [...] S.A. (od której wierzytelności zakupił [...] Bank [...] S.A.) złożyła wniosek o podjęcie rokowań. Wobec nieprzystąpienia do negocjacji po stronie Miasta po upływie roku od złożenia wniosku, Spółka [...] S.A. złożyła wniosek o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji z dnia 14 marca 2011 r. i w tym momencie zakończył się etap negocjacji w trybie art. 98 ust. 3 ugn. Wobec tego zostało wszczęte postępowanie administracyjne, w wyniku którego Prezydent [...] w decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. odmówił przyznania odszkodowania za grunt. Decyzja ta została uchylona po odwołaniu do Wojewody [...] decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Od tamtej pory Prezydent [...] pozostaje w zwłoce. Wobec powyższego niemożliwe jest stwierdzenie, że negocjacje z art. 98 ust. 3 ugn się toczą, skoro od przeszło 2 lat prowadzone jest postępowanie administracyjne, w ramach którego wydawane były decyzje Prezydenta [...] oraz Wojewody [...]. Z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2013 r. (sygn. akt l SAB/\Na 117/13), który dotyczył analogicznej sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] września 2010 r. Prezydent [...] odmówił przyznania odszkodowania za wygaśnięcie z mocy prawa użytkowania wieczystego. Nie można zatem (po wydaniu decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania) uznać, że postępowanie administracyjne nie zostało wszczęte. Uzgodnienia z powołanym Zespołem Negocjacyjnym toczą się już w ramach trwającego postępowania administracyjnego. W tej sprawie również zostały wydane decyzje o odmowie przyznania odszkodowania za grunt oznaczony jako działka ewidencyjna [...].

Skarżący zwrócił uwagę Sądu, że pismo-zaproszenie datowane jest na 17 lipca 2013 r. i organ powołał się na nie jeszcze tego samego dnia w piśmie do Sądu. Zaproszenie na rozmowy nastąpiło zatem niewątpliwie w związku z wniesieniem przez skarżącego skargi na bezczynność Prezydenta [...]. Względem stwierdzenia, że rozmowy prowadzone z tzw. Zespołem Negocjacyjnym są negocjacjami z art. 98 ust. 3 ugn, należało za wyżej wymienionym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazać, że rozmowy te odbywały się już w ramach toczącego się postępowania administracyjnego. Rozmowy te miały na celu jedynie znalezienie korzystnego dla Miasta rozwiązania, które regulowałoby kwestię wypłaty odszkodowania, a przy okazji nie powodowałoby zaliczenia tej kwoty do długu Miasta i tym samym ograniczenia jego możliwości zaciągania zobowiązań. Takie rozwiązanie mogłoby zostać przyjęte w drodze np. ugody administracyjnej. Skarżący wypełnił wszystkie swoje zobowiązania i przedstawił możliwe do zrealizowania rozwiązania, jednak Zespół Negocjacyjny w żaden sposób nie odniósł się do tych propozycji. Wobec kilkumiesięcznej bezczynności Zespołu, skarżący pismem z dnia 22 stycznia 2013 r. wezwał go do ustosunkowania się do propozycji i przyjęcia harmonogramu prac do 31 stycznia 2013 r. pod rygorem odstąpienia od rozmów przez Skarżącego i dochodzenia roszczeń w drodze decyzji administracyjnej bez względu na to, czy zostanie to zaliczone jako dług Miasta. Do tej daty skarżący nie otrzymał żadnej odpowiedzi, zatem 4 lutego 2013 r. złożone zostały zażalenia na bezczynność Prezydenta [...] (również względem innych działek), jako że wniosek o wydanie decyzji odszkodowawczej powinien być rozpatrywany równolegle do rozmów w związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym. Pismo z dnia 6 lutego 2013 r., na które powołuje się Miasto, zostało sporządzone już po otrzymaniu informacji, iż wpłynęły zażalenia na bezczynność i zawierało jedynie rzekome wątpliwości Zespołu, co do propozycji, która była przecież znana już od wielu miesięcy. Taka odpowiedź z pewnością miała na celu podtrzymanie iluzji, że w sprawie prowadzone są rozmowy, gdy w rezultacie dobra wiara skarżącego została wykorzystana w celu opóźnienia momentu wypłaty odszkodowania, które przysługuje skarżącemu, co w analogicznej sprawie zostało stwierdzone w wyrokach WSA w Warszawie (sygn. I SA/Wa 798/10) i NSA (sygn. I OSK 687/11). Zdaniem skarżącego interpretacja przepisu art. 98 ust. 3 ugn w tym kierunku, że samorządowi przysługuje możliwość blokowania wypłaty odszkodowań niewątpliwie stanowiłaby wypaczenie idei konstytucyjnego wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem (a zatem i możliwym do uzyskania w przewidywalnym terminie).

Odnosząc się do kwestii zmiany firmy skarżącego, [...] Bank [...] S.A. nie zgodził się z twierdzeniem organu, jakoby w wyniku przejęcia [...] Banku S.A. przez [...] Bank [...] powstał nowy podmiot. Zgodnie z ustawą z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2000 r. Nr 94, poz. 1037 ze zm.) [...] Bank [...] S.A. jest spółką tożsamą z dawnym [...] Bankiem [...] S.A., a zmiana firmy nie powoduje powstania nowego, niezależnego podmiotu. Świadczy też o tym powołany przez Miasto przepis Ksh. W związku z tym jak najbardziej ważne są pełnomocnictwa udzielone przez [...] Bank [...] S.A., na potwierdzenie czego do skargi dołączony został odpis z Krajowego Rejestru Sądowego ważny na dzień wystawienia pełnomocnictwa oraz drugi ważny na dzień złożenia skargi. Dodatkowo do Sądu dostarczone zostało nowe pełnomocnictwo na którym widnieje aktualna firma mocodawcy.

W dalszej części skargi skarżący nie zgodził się z organem co do tego, że podział zatwierdzony decyzją nr [...], gdzie do wniosku użytkownika wieczystego przyłączyło się Miasto [...], nie nastąpił w trybie art. 98 ust. 1 ugn, co potwierdzają orzeczenia wydane w sprawach o sygn. akt I SA/Wa 798/10 i I OSK 687/11. Bank wskazał też, że prawo użytkownika wygasło z dniem, w którym stała się ostateczna decyzja podziałowa i nie zmienia tego fakt istniejącego nadal w księdze wieczystej wpisu Spółki [...] S.A. jako użytkownika wieczystego.

Na zakończenie skarżący wskazał, że bezczynność Prezydenta [...] była już przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie analogiczne] do aktualnie rozpatrywanej. W wyroku z dnia 23 maja 2013 r. (sygn. akt l SAB/\Na 117/13) Sąd uznał skargę na bezczynność tego organu za zasadną i zobowiązał go do rozpoznania wniosku o wypłatę odszkodowania w terminie 2 miesięcy. Prezydent, zamiast wykonać orzeczenie Sądu, swoim postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2013 r. zawiesił z urzędu postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania, argumentując to koniecznością rozpatrzenia innej sprawy przez samego siebie. Takie postępowanie stanowiło oczywiste naruszenie prawa w postaci art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Z oczywistych względów zawieszenie postępowania przez Prezydenta z powodu rzekomej konieczności rozpatrzenia przez niego samego innej sprawy (z którą związek jest również dyskusyjny) tej przesłanki nie wypełnia, co zauważył Wojewoda [...] ostatecznie uchylając te postanowienie rozstrzygnięciem z dnia [...] października 2013 r. Dla niniejszej sprawy ważne jest jednak stwierdzenie z uzasadnienia tego postanowienia, z którego wynika, że dopóki decyzja Prezydenta [...] nr [...] nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, dopóty wiąże ona organy administracji i wszystkie podmioty. Tak więc również w przedmiotowej sprawie powinno zapaść rozstrzygnięcie dotyczące odszkodowania dla skarżącego. Przedstawione wyżej oraz w skardze postępowanie Prezydenta [...] jednoznacznie wskazuje na naruszenie konstytucyjnego prawa do odszkodowania za wywłaszczenie oraz ratyfikowanego przez Polskę Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Art. 1 tego aktu stanowi bowiem, iż każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swojego mienia; nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. W ocenie Sądu, która została wyrażona w wyroku z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie doszło również do rażącego naruszenia art. 1 Pierwszego Protokołu do Europejskiej Konwencji Praw i Podstawowych Wolności przez naruszenie właściwej równowagi pomiędzy interesem publicznym, a interesem użytkownika wieczystego. W odniesieniu do tego przepisu ten sam Sąd zauważył również, że dokonując wykładni powołanego przepisu prawa międzynarodowego w kontekście art. 98 ust. 3 ugn należy mieć na uwadze prawomocny wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2008 r. no 22531/05, w którym Trybunał uznał, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę ogólnodostępną istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji. W dalszej części orzeczenia Trybunał stwierdził, że podział nieruchomości powodujący powstanie wielu nowych działek i wydzielenie drogi niejako automatycznie powoduje, że droga ta będzie dostępna nie tylko dla wszystkich właścicieli, ale również dla każdego chcącego z tej drogi korzystać. Jedyny sposób w jaki działki wydzielone pod drogi mogą być wykorzystywane zgodnie z planem to drogi. Dlatego odmowa przejęcia tych działek i w konsekwencji wypłaty odszkodowania narusza cytowany art. 1 Pierwszego Protokołu. Sytuacja ta w pełni odpowiada przedmiotowemu stanowi faktycznemu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Na wstępie Sąd stwierdza, że skarga wniesiona przez [...] Bank [...] S.A. w [...] była dopuszczalna, a skarżący wyczerpał środki zaskarżenia jakie służyły przed organem właściwym w sprawie. Zacząć należy od tego, że poprzednik prawny skarżącego – [...] Bank [...] S.A. w [...] w piśmie z dnia 4 lutego 2013 r. wniósł do organu wyższego stopnia (Wojewody [...]) zażalenie na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 11 marca 2011 r. o wydanie decyzji o odszkodowaniu za nieruchomość wydzieloną pod drogę, stanowiącą działkę nr [...] przy ul. [...] w [...].

Sąd zwraca uwagę, że w sprawach ze skarg na bezczynność organu administracji publicznej mającego nad sobą organ wyższego stopnia warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest uprzednie wykazanie się przez skarżącego stosownym podaniem, z którego wynika, że skarga została poprzedzona wniesieniem środka zaskarżenia w postaci zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, o którym mowa w art. 37 § 1 Kpa (por. postanowienie NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 2120/10). W sprawach ze skarga na bezczynność organu (inaczej, niż w sprawach zakończonych postanowieniem) wystarczy samo wniesienie zażalenia z art. 37 § 1 Kpa, a kwestia jego rozpatrzenia przez organ wyższego stopnia nie ma znaczenia do oceny dopuszczalności skargi (por. postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1413/05; postanowienie NSA z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 207/12). Z postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] wynika, że zażalenie z dnia 4 lutego 2013 r. wpłynęło do organu wyższego stopnia w dniu 21 lutego 2013 r., a zatem skoro skarga [...] Bank [...] S.A. w [...] wpłynęła do Prezydenta [...] w dniu 4 lipca 2013 r., to należało uznać, że skarga została wniesiona z zachowaniem wymogów z art. 52 § 1 i 2 Ppsa i była dopuszczalna.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że w niniejszej sprawie interes we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na bezczynność Prezydenta [...] ma [...] Bank [...] S.A. w [...]. Z akt wynika, że wniosek o wydanie decyzji odszkodowawczej z dnia [...] marca 2011 r. pochodził od [...] S.A. w [...] jako użytkownika wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (odpis z Kw nr [...]), który wskazywał, że prawo użytkowania wieczystego wygasło z dniem w którym stała się ostateczna decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości z dnia [...] września 2009 r., nr [...]. Jak wynika z akt sprawy na mocy umowy z dnia [...] lipca 2012 r. [...] Bank [...] S.A. w [...] nabył od [...] S.A. w [...] wierzytelność z tytułu odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego na skutek uostatecznienia się decyzji podziałowej nr [...], w wyniku której wydzielono m. in. działkę nr [...] pod ul. [...]. [...] Bank [...] S. A. w [...], po połączenia [...] S.A. w [...] z [...] Bank S. A. poprzez przejęcie całego majątku [...] Bank S.A. (Informacja z Rejestru Przedsiębiorców z dnia 3 lipca 2013 r.) zmienił firmę na [...] Bank [...] w [...], co zostało ujawnione w Rejestrze Przedsiębiorców w dniu 1 lipca 2013 r. (odpis zupełny z Rejestru Przedsiębiorców z dnia 6 listopada 2013 r.).

Przechodząc do meritum sprawy Sąd podziela stanowisko [...] Bank [...] S.A. w [...], że w niniejszej sprawie Prezydent [...] jako organ właściwy do wydania decyzji odszkodowawczej, o którym mowa w art. 129 ust. 5 w zw. z art. 4 pkt 9b1 ugn pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku złożonego przez [...] S.A. z dnia 11 marca 2011 r. o odszkodowanie za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na skutek ostatecznej decyzji podziałowej nr [...]. Poza sporem jest bowiem to, że w dniu 14 marca 2011 r. do Prezydenta [...] wpłynął wniosek poprzednika prawnego skarżącego Banku (Spółki [...] S.A.) z dnia 11 marca 2011 r. o wydanie decyzji odszkodowawczej. Powyższy wniosek z dnia 11 marca 2011 r., zmierzający do wydania przez organ odrębnej decyzji o odszkodowaniu, skutkował wszczęciem postępowania administracyjnego o odszkodowanie za wskazywane przez [...] S.A. wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego z mocy prawa na skutek wydzielenia działki nr [...] pod drogę miejską ul. [...] w [...], z dniem doręczenia organowi tego wniosku (art. 61 § 1 i 3 Kpa). Do dnia rozpatrywania niniejszej skargi sprawa ta nie została rozpatrzona, mimo, że od daty złożenia wniosku (14 marca 2011 r.) do chwili orzekania przez Sąd (21 października 2013 r.) upłynęło ponad 2 i pół roku. Powyższe świadczy o tym, że Prezydent [...] pozostaje w bezczynności w załatwieniu niniejszej administracyjnej sprawy odszkodowawczej. Z akt sprawy nie wynika też, że w sprawie został wydany akt, na mocy którego nastąpiło wstrzymanie biegu terminu na załatwienie sprawy (art. 103 Kpa), ani też do chwili wydania przez Sąd wyroku nie została wydana w sprawie odszkodowawczej decyzja administracyjna negatywna bądź pozytywna dla strony.

Istniejącą w sprawie bezczynność Prezydenta [...] Sąd zakwalifikował jako bezczynność mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa – art. 12 § 1, art. 35 § 3 i art. 36 § 1 Kpa. Odnosząc się do tego zagadnienia zacząć należało od tego, że na mocy art. 14 pkt 2 w zw. z art. 16 i 17 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz.173) uległ zmianie art. 149 Ppsa. Od dnia 17 maja 2011 r. sądy administracyjne obowiązane są ocenić (poczynając od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej) jaki charakter ma stwierdzona w sprawie bezczynność organu. Należało wskazać, że we wniosku z dnia 11 marca 2011 r. Spółka [...] S.A. domagała się wydania decyzji o odszkodowaniu w oparciu o przepisy art. 98 ust. 3 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 1 ugn ewentualnie w oparciu o przepisy art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W niniejszej sprawie pomimo upływu ponad 2 i pół rocznego okresu Prezydent [...] nie prowadził jakikolwiek czynności dowodowych, mogących wyjaśnić stan faktyczny sprawy pod kątem tego, czy w niniejszej sprawie nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w trybie art. 98 ust. 1 ugn, czy tzw. faktyczne wywłaszczenie gruntów pod ogólnodostępną drogę wewnętrzną, połączoną z siecią publicznych dróg (ulic) miejskich. Z akt sprawy wynika, że po złożeniu przez [...] S.A. Prezydentowi [...] w dniu 16 marca 2010 r. wniosku o wykup działki nr [...], wskazującego proponowaną cenę nabycia gruntu, wniosek ten został pismem z dnia 9 kwietnia 2010 r. przekazany do Burmistrza Dzielnicy [...]. Wobec braku reakcji ze strony Burmistrza Dzielnicy [...], czy Prezydenta [...] na przedstawioną propozycję wykupu [...] S.A. wniosła w dniu 14 marca 2011 r. o wydanie decyzji odszkodowawczej. Prezydent [...] pismem z dnia 30 marca 2011 r. wezwał Spółkę [...] do przedłożenia protokołu rokowań zakończonego wynikiem negatywnym. W piśmie z dnia 10 kwietnia 2011 r. [...] S.A. podtrzymał wniosek o wydanie decyzji odszkodowawczej wskazując, że wobec braku reakcji ze strony Burmistrza Dzielnicy [...] na przedłożoną ofertę wykupu należy traktować taką sytuację jako negatywny wynik rokowań, a żądanie przedłożenia protokołu rokowań nie ma oparcia w przepisach prawa. Z pisma z dnia 26 kwietnia 2011 r. wynika, że Prezydent [...] również uznał etap negocjacji za zakończony, skoro poinformował Spółkę [...], że nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy o odszkodowanie w terminie z art. 35 Kpa oraz że wniosek zostanie załatwiony w terminie 2 miesięcy od rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego w sprawie ze skargi kasacyjnej od wyroku WSA w [...] o sygn. akt I SA/Wa 798/10, wydanego w sprawie nieruchomości przy ul. [...]. Na dalszym etapie postępowania Prezydent [...] zaprezentował pogląd, że w niniejszej sprawie działka nr [...] nie została wydzielona w trybie art. 98 ust. 1 ugn i w związku z tym brak jest podstaw do prowadzenia negocjacji i ustalenia odszkodowania, co wynika z decyzji tego organu z dnia 1 czerwca 2012 r. Pismem z dnia 7 lipca 2012 r. [...] S.A. jako nabywca wierzytelności o odszkodowanie przedstawił Prezydentowi [...] propozycję dotyczącą sposobu uregulowania zobowiązania o odszkodowanie. Następnie decyzja odmawiająca odszkodowania została uchylona, a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania (decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r.). Po bezskutecznych spotkaniach dotyczących wypracowania stanowiska w zakresie sposobu spłaty przez Miasto [...] wierzytelności o odszkodowanie [...]. S.A złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy o odszkodowanie w terminie (zażalenie z dnia 4 lutego 2013 r.), uznał rokowania prowadzone w ramach tzw. Zespołu Negocjacyjnego za fikcyjne i za zakończone oraz wezwał organ do wydania decyzji administracyjnej (pismo [...] S.A. z dnia 5 kwietnia 2013 r.). Po tych zdarzeniach Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją podziałową nr [...], postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. wstrzymał wykonanie decyzji podziałowej nr [...] (postanowienie to zostało uchylone postanowieniem SKO w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...]), a następnie wystąpił do [...] Bank [...] S.A. o kontynuowanie dalszej współpracy celem wypracowania stanowiska w zakresie uregulowania odszkodowania zapraszając pełnomocników Banku na spotkanie w dniu 30 lipca 2013 r. (pismo z dnia 17 lipca 2013 r.).

Z powyższego wynika, że w niniejszej sprawie Prezydent [...] wpierw po złożeniu wniosku o odszkodowanie uznał, że negocjacje, co do odszkodowania zakończyły się i możliwe jest prowadzenie postępowania administracyjnego, następnie organ odmówił ustalenia odszkodowania uznając wniosek za niezasadny. Po uchyleniu przez organ wyższego stopnia decyzji odmownej organ nie prowadził postępowania wyjaśniającego, mającego na celu merytoryczne rozpatrzenie wniosku o odszkodowanie i nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 Kpa. Organ nie realizował obowiązków wynikających z art. 36 § 1 Kpa względem skarżącego, a wcześniej [...] S.A. Równolegle z toczącym się administracyjnym postępowaniem o odszkodowanie, gdzie Prezydent [...] działał jako organ wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, Prezydent [...] działając jako organ Miasta [...] prowadził bezowocne negocjacje w sprawie formy i warunków spłaty zobowiązania o odszkodowanie. Następne działania Prezydenta [...] (działającego jako samorządowy organ administracji) koncentrowały się na zakwestionowaniu decyzji podziałowej nr [...] jako ewentualnej podstawy do ustalenia wnioskowanego przez skarżącego odszkodowania i - mimo znacznego przekroczenia maksymalnego, ustawowego terminu na załatwienie sprawy - prezentowaniu poglądu o toczących się cały czas negocjacjach, o których mowa w art. 98 ust. 3 ugn (odpowiedź na skargę). Taki sposób postępowania Prezydenta [...] Sąd ocenił jako bezczynność w załatwieniu wniosku o odszkodowanie mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 Ppsa.

Sąd uznał, że wystarczająca sankcją będzie wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny w wysokości 1000 zł, ponieważ organ nie był zupełnie bezczynny, lecz podejmował w sprawie pewne czynności procesowe (pismo z dnia 30 marca 2011 r. wzywające o protokół rokowań, pismo z dnia 26 kwietnia 2011 r. wyznaczające termin z art. 36 § 1 Kpa, pismo z dnia 21 września 2011 r. wzywające o umowę cesji wierzytelności, zawiadomienie z dnia 18 maja 2012 r. w trybie art. 10 § 1 Kpa) i wydawał w sprawie akty administracyjne (postanowienie z dnia 23 listopada 2011 r. o zawieszeniu postępowania, decyzja odmawiająca odszkodowania z dnia 1 czerwca 2012 r.).

Odnosząc się do argumentacji skargi Sąd podziela stanowisko [...] Banku [...] S.A., że – co do zasady – uprawnienie do odszkodowania, jeżeli chodzi o tryb przewidziany w art. 98 ugn, aktualizuje się wówczas, gdy stanie się ostateczna decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, ponieważ z dniem uostatecznienia się tej decyzji wygasa przysługujące stronie prawo użytkowania wieczystego (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 663/11, opubl. CBOiS). W niniejszej sprawie nie jest rzeczą Sądu wypowiadanie się o zasadności wniosku z dnia 11 marca 2011 r. o odszkodowanie, w szczególności, czy w sprawie ma zastosowanie reżim prawny z art. 98 ugn, czy wystąpiło tzw. faktyczne wywłaszczenie pod miejską drogę wewnętrzną i w związku z tym istnieje podstawa do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie, o której mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn. To zagadnienie wykracza poza przedmiot sprawy ze skargi na bezczynność, a będzie aktualne przy ocenie legalności decyzji załatwiającej wniosek o odszkodowanie, jeżeli decyzja taka zostanie zaskarżona do sądu administracyjnego.

Odnosząc się natomiast do eksponowanego w odpowiedzi na skargę stanowiska Prezydenta [...] o toczących się aktualnie negocjacjach w trybie art. 98 ust. 3 ugn Sąd zwraca uwagę, że trafnie wskazał organ, że to, czy w sprawie zostały przeprowadzone negocjacje przed uruchomieniem procedury administracyjnej musi być oceniane w oparciu o całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Przepis at. 98 ust. 3 ugn nie normuje bowiem trybu prowadzenia negocjacji oraz formy dokumentowania tego rodzaju działalności. Wobec tego nie jest tak, że o zakończeniu negocjacji świadczy wyłącznie sporządzony protokół z rokowań, podpisany przez strony. W praktyce występują sytuacje, gdy podmiot uważający się za uprawniony do odszkodowania zwraca się o zapłatę za odjęcie gruntu (prawa użytkowania wieczystego) z konkretną ofertą do podmiotu publicznoprawnego, który nabywa grunt wydzielony pod drogę publiczną i jednocześnie będzie wypłacał odszkodowanie, a następnie – po braku woli podjęcia negocjacji przez drugą stronę – składa wniosek o uruchomienie procedury administracyjnej. W takiej sytuacji należy uznać, że etap negocjacji zakończył się, a złożenie wniosku o wydanie decyzji o odszkodowaniu oznacza rezygnację wnioskodawcy z negocjacji i wszczęcie administracyjnego postępowania o ustalenie odszkodowania (por. postanowienie NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 596/13, opubl. CBOiS). Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, ponieważ po złożeniu przez [...] S.A. wniosku o wykup Prezydent [...] i Burmistrz Dzielnicy [...] nie przedstawili swojego stanowiska, co do przedstawionej przez Spółkę oferty, co skutkowało złożeniem przez poprzednika prawnego skarżącego wniosku o wydanie decyzji odszkodowawczej. Niezależnie od tego jaki stanowisko miał Prezydent [...] w tej kwestii winien rozpoznać wniosek o odszkodowanie, ponieważ nastąpiło wszczęcie postępowania administracyjnego (art. 61 § 3 Kpa). Zdaniem Sądu, prowadzonych po dniu 7 lipca 2012 r. negocjacji, co do sposobu zapłaty odszkodowania nie można było potraktować jako kontynuacji negocjacji prowadzonych w trybie art. 98 ust. 3 ugn. Uzgodnienia te były prowadzone równolegle do toczącego się postępowania administracyjnego o odszkodowanie o czym świadczy to, że przed złożeniem przez [...] S.A. propozycji w piśmie z dnia 7 lipca 2012 r. organ wydał już decyzję administracyjną, załatwiającą negatywnie dla strony wniosek o odszkodowanie. Wobec tego argumentacja organu wskazująca na bezzasadność skargi [...] Bank [...] S.A. nie mogła być przez Sąd uwzględniona.

Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, na podstawie art. 149 Ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).