Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 507/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Kodeks wyborczy
Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24f, art. 43
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 383 § 1 pkt 5, § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1319
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy - t.j.
article: art. 3 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2029
law: Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Dnia 14 września 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Kowalska Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 września 2022 roku sprawy ze skargi J. R. na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia 9 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 9 czerwca 2022 r. nr LXVI/825/22, wydaną na podstawie art. 383 § 1 pkt. 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1319, z 2021 r. poz. 1834, 2054, z 2022 r. poz. 655) w związku z art. 24f ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.), Rada Miejska w W. stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego – J. W. R., z powodu naruszenia zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia Gminy W.

Z uzasadnienia wskazanej powyżej uchwały wynika, że radny J. W. R., według wpisu w CEIDG, prowadzi od 1990 r. działalność gospodarczą pod nazwą R. J. Księgarnia "[...]", Księgarnia Internetowa "[...]" w W. przy ul. [...] 12. Przy okazji procedury wyłączenia owego radnego z prac Komisji Rewizyjnej, z zestawień transakcji dokonywanych przez jednostki organizacyjne Gminy W. wyszło na jaw, że w okresie od miesiąca stycznia 2019 r. do miesiąca marca 2022 r. w ramach prowadzonej przez radnego J. R. działalności gospodarczej, dokonano ok. 200 transakcji z jednostkami organizacyjnymi Gminy W. – w tym głownie placówkami oświatowymi oraz Miejską i Gminną Biblioteką Publiczną w W. Wartość transakcji przekroczyła 300.000,00 zł. W ocenie Rady Miejskiej w W. fakt tak dużej ilości transakcji, prowadzi do przyjęcia wniosku, że doszło do naruszenia art. 24f ustawy o samorządzie gminnym. Transakcje te bowiem nie miały charakteru incydentalnego, ich konieczność nie wynikała z wyjątkowych, nadzwyczajnych okoliczności (okoliczności kryzysowych, które np. ze względu na czas i ochronę mienia, zdrowia i życia wymagałyby ich zawarcia). Współpraca między podmiotami miała charakter ciągły i stały, gdyż w przypadku Miejskiej i Gminnej Biblioteki Publicznej, transakcje były wykonywane w każdym miesiącu począwszy od 2019 r.). W tym stanie rzeczy Rada Miejska w W. stwierdziła, że zachodzi sytuacja naruszenia przez radnego Gminy W. J. R. zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na skutek naruszenia zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy W. i podjęła uchwałę o wygaszeniu mandatu radnego.

J. R. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi ze skargą na powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności z uwagi na naruszenie:

- art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w skutek przyjęcia, że radny naruszył zakaz łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy W., podczas gdy radny nie miał żadnego realnego wpływu na wybór przez kupujących jego przedsiębiorstwa, zakup towarów oferowanych przez radnego odbywał się z wolnej ręki, zaś cena towarów oferowanych przez radnego odpowiadała ogólnie przyjętym cenom rynkowym za oferowane dobra i nie była w żaden sposób zawyżana ani w stosunku do konkurencji ani w stosunku do poszczególnych klientów;

- art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 43 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że radny naruszył zakaz łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy W., podczas gdy transakcje sprzedaży prowadzone przez Księgarnię [...] odbywały się z jednostkami organizacyjnymi Gminy W. które korzystają z mienia komunalnego, nie zaś z mienia komunalnego samej gminy.

Skarga zawiera szczegółowe uzasadnienie stanowiska strony skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w W. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: ppsa obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym podniesionymi zarzutami i wnioskami skargi, a także powołaną w niej podstawą prawną.

Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przypomnieć należy, że przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miejskiej w W. z dnia 9 czerwca 2022 r. oznaczona nr LXVI/825/22 stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego Gminy W. J. W. R. Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Rada Miejska w W. zasadnie stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego w związku z naruszeniem ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonej w art. 24f ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.) – dalej: usg, działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy W., tj. gminy, w której radny uzyskał mandat.

Podstawą prawną zaskarżonej uchwały był art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego (tekst jedn. Dz.U. 2020 r., poz. 1219 ze zm.) – dalej uKWyb. i art. 24f ust. 1 usg. Stosownie do art. 383 § 1 pkt 5 uKWyb., wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Wygaśnięcie mandatu radnego z tej przyczyny stwierdza rada, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. W myśl natomiast art. 24f ust. 1 usg, radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

W kontekście powyższego w pierwszej kolejności należy wskazać, że zasadniczym celem rozwiązań antykorupcyjnych zawartych w ustawach samorządowych jest wyeliminowanie sytuacji, gdy radny, poprzez wykorzystywanie swojej pozycji, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązania pełnią także istotną funkcję gwarancyjną wykonywania mandatu radnego w interesie gminnej wspólnoty samorządowej. Interes publiczny, którego realizacji służą "antykorupcyjne" normy art. 24f ust. 1 usg polega więc na zapobieżeniu angażowania się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność, czy uczciwość, ale także podważać autorytet organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania (por. uchwała TK z dnia 13 kwietnia 1994 r., sygn. akt W 2/94, OTK w 1994 r., cz. I, s. 191). Odnotować przy tym należy, iż celem omawianego zakazu jest nie tylko uniemożliwienie radnemu uzyskiwania korzyści majątkowych w sposób wiążący się z działaniem w istocie na szkodę gminy, lecz również wyeliminowanie sytuacji, w której radny pozostawałby z gminą w takiej relacji ekonomiczno-prawnej, która w społecznym odbiorze mogłaby rodzić chociażby wątpliwości co do przejrzystości w zakresie finansowania zadań gminy. Ustanawiając zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, ustawodawca chciał bowiem zapobiec ewentualnemu wykorzystaniu mandatu w celu ułatwienia dostępu do tego mienia. Z punktu widzenia ratio legis powołanej regulacji ustawowej bez znaczenia jest przy tym to, czy in concreto radny wykorzystał swój mandat celem osiągnięcia korzyści majątkowej z wykorzystaniem mienia komunalnego, lecz relewantne jest jedynie ustalenie, czy z uwagi na pełnioną funkcję publiczną istnieje chociażby faktyczna możliwość wykorzystania przez niego stanowiska do czerpania korzyści z wykorzystaniem mienia komunalnego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Dodać również należy, że bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego godzi w interes fiskalny gminy. Omawiany zakaz ustawowy obejmuje bowiem również sytuacje, w których uzyskiwane przez radnego wynagrodzenie z tytułu wykonywanych na rzecz gminy usług jest świadczeniem o wartości rynkowej. Należy przy tym zauważyć, że wykładnia funkcjonalna art. 24f ust. 1 usg prowadzi do wniosku, że jego podstawowym celem nie jest reagowanie na już stwierdzone przypadki bezprawnego wykorzystywania mienia gminy, lecz celem takim jest działanie prewencyjne zapewniające przejrzystość prowadzonej przez gminę gospodarki finansowej oraz eliminowanie wszelkich wątpliwości w tym zakresie. Rozstrzygający jest zatem sam fakt korzystania z mienia komunalnego, które to wykorzystywanie pozostaje w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą radnego (por. A. Wierzbica, Komentarz do art. 24f ustawy o samorządzie gminnym [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2021 r., Lex/el, a także wskazane tam poglądy judykatury, w szczególności wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 marca 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 1137/19, LEX nr 2973905).

Z tych względów wszelkie wątpliwości interpretacyjne normy art. 24f ust. 1 usg nie powinny prowadzić do obejścia jej ratio legis, czyli gwarancji uczciwego wykonywania mandatu radnego oraz eliminowania sytuacji, w których radny pozostawałby z gminą w takiej relacji ekonomiczno-prawnej, która w społecznym odbiorze mogłaby rodzić chociażby wątpliwości w tym zakresie. Istotne jest również to, że norma art. 24f ust. 1 usg nie ogranicza zakazu do "własności" ani do "zarządzania" mieniem komunalnym, lecz używa znacznie pojemniejszego określenia "wykorzystanie mienia", którego granice desygnatów są o wiele trudniej uchwytne. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że sformułowanie "wykorzystywanie" odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną, czy jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne (por. np. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1714/10, czy też wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 53/21). Nie jest też istotne, czy radny prowadzący działalność gospodarczą jako jedyny korzysta z mienia komunalnego, czy też korzystają z niego także inne osoby. Wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego i nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie. Przepis art. 24f ust. 1 usg nie uzależnia bowiem wygaśnięcia mandatu radnego od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, lecz rozstrzygający jest sam fakt korzystania z tego mienia (por. np. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 921/10). Należy więc przyjąć, iż chodzi o wszelkie przypadki wykorzystania mienia gminy pozostającego w związku z funkcjonowaniem działalności gospodarczej radnego (por. A. Wierzbica, Komentarz do art. 24f ustawy o samorządzie gminnym [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2021 r., Lex/el).

W treści art. 24f ust. 1 usg ustawodawca posłużył się pojęciem "mienia komunalnego gminy", które również należy wyjaśnić. W treści tego przepisu chodzi o mienie komunalne gminy, z wykorzystaniem którego radny prowadzi działalność gospodarczą (a także zarządza taką działalnością lub jest przedstawicielem bądź pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności) na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami. Pojęcie mienia komunalnego zdefiniował ustawodawca w treści art. 43 usg, w myśl którego: "mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych w tym przedsiębiorstw". Nie może być przy tym wątpliwości, że kategoria "inne prawa majątkowe" obejmuje również środki pieniężne uiszczane tytułem zapłaty za wykonanie usługi na rzecz gminy. Tym samym więc wypłacone radnemu wynagrodzenie z tytułu dokonywania określonej czynności jest kwalifikowane jako prowadzenie przez radnego działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego (por. np. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 34/20, LEX nr 2774855, czy też wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 marca 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 1137/19). Zasadnie więc przyjmuje się w judykaturze, iż przy wykładni i stosowaniu art. 24f ust. 1 usg konieczny jest pewien automatyzm, w celu wytworzenia korzystnych dla funkcjonowania organów władzy samorządowej standardów postępowania. Radny, który świadczy za wynagrodzeniem usługi na rzecz gminy, nie jest w pełni niezależny od wójta lub kierownika tej jednostki organizacyjnej. Uzasadnia to wykładnię polegającą na szerokim rozumieniu użytego w tym przepisie pojęcia mienie komunalne gminy i objęcie nim także środków pieniężnych (wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 34/20, LEX nr 2774855). Pojęcie wykorzystywania mienia należy wiązać z możliwością używania mienia komunalnego w granicach prawem dopuszczonych w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą i na potrzeby tej działalności, a co za tym idzie należy przyjąć, że usługodawca realizujący świadczenie w ramach działalności gospodarczej, przez sam fakt pobrania wynagrodzenia ze środków budżetowych gminy – korzysta z mienia gminnego (wyrok NSA z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 439/06, ONSAiWSA 2007/2, poz. 51; a także wyrok NSA z dnia 24 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2892/14, LEX nr 1658036). W literaturze wskazuje się przy tym, że działalność gospodarcza z wykorzystaniem mienia komunalnego nie musi opierać się na władaniu rzeczami stanowiącymi własność jednostki samorządu terytorialnego; konieczne jest natomiast, by umożliwiła czerpanie korzyści z mienia publicznego (por. A. Wierzbica, Komentarz do art. 24f ustawy o samorządzie gminnym [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2021 r., Lex/el oraz wskazane tam poglądy M. Pyziak-Szafnickiej).

Zarówno związki gmin jak i gminne osoby prawne posiadają odrębną od gmin osobowość prawną, ale ich mienie (obejmujące nie tylko własność nieruchomości, ale także inne prawa majątkowe) ma status mienia komunalnego. Wskazać także należy, że art. 24f ust. 1 usg zabraniając korzystania z mienia komunalnego przez radnego w prowadzonej przezeń działalności gospodarczej, w żaden sposób nie zawęża owego korzystania do jakichś skonkretyzowanych form czy sposobów, gdyż prowadzenie działalności gospodarczej lub zarządzanie taką działalnością "z wykorzystaniem mienia komunalnego" nie zostało opatrzone dodatkowymi określeniami (przymiotnikami), które pozwoliłyby na podstawie jakiegoś kryterium klasyfikować sposoby "wykorzystywania" owego mienia, następnie zaś - zależnie od rodzaju "korzystania" - różnicować skutki prawne (zob. przykładowo także wyroki NSA: z 10 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 786/05; z 12 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 787/05; z 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 23/06; z 8 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 753/06). Zatem dla naruszenia zakazu art. 24f ust. 1 usg bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy prowadzona przez radnego działalność związana z mieniem komunalnym ma charakter stricte zarobkowy, czy też nie, a także czy wiąże się ona z uzyskaniem dochodu, czy też jest (była) wykonywana samodzielnie, czy w imieniu i na rzecz osoby trzeciej, czy korzystanie z mienia komunalnego wynikało z posiadanego przez radnego tytułu prawnego, czy też nie, jak również to, czy było działaniem ciągłym czy jednorazowym. Ustawodawca bowiem, na co zwracano już uwagę, wprost powiązał zakaz określony w art. 24f ust. 1 usg z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, a nie z uzyskiwaniem dochodów, czy też zysków z mienia komunalnego. Jest bowiem oczywiste, iż choć każda działalność gospodarcza, w tym związana z prowadzeniem działalności usługowej ukierunkowana jest na osiąganie zysków, to jednocześnie może zaistnieć sytuacja, w której zyski te (dochody) nie są osiągane (por. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 401/20). Wobec powyższego obiektywną i reglamentowaną przez przepis art. 24f ust. 1 usg okolicznością skutkującą wygaśnięciem mandatu jest to, że radny faktycznie korzysta z mienia komunalnego wykonując swoją działalność gospodarczą (por. np. wyroki NSA: z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 921/10; z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1019/09; z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1704/10; z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1840/10; z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2512/10; z dnia 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 140/11; z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 159/10).

W rozpoznawanej sprawie niespornym jest to, że strona skarżąca w dniu 21 listopada 2018 r. złożyła ślubowanie i objęła mandat radnego Gminy W.. Bezspornym jest również to, że radny J. R. prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą: R. J. Księgarnia "[...]", Księgarnia Internetowa "[...]" w W. przy ul. [...] 12 (jak wynika z przesłanych do sądu akt działalność ta prowadzona jest od 1990 r.). Spór dotyczy natomiast tego, czy skarżący naruszył ustawowy zakaz łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonej w art. 24f usg działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, tj. z wykorzystaniem środków finansowych jednostek organizacyjnych Gminy W. Jak bowiem wynika z przedłożonych akt sprawy (zestawienia transakcji dokonywanych przez jednostki organizacyjne Gminy W.) w okresie od miesiąca stycznia 2019 r. do marca 2022 r. w ramach prowadzonej przez radnego J. R. działalności gospodarczej, dokonano około 200 transakcji z jednostkami organizacyjnymi Gminy W. – głównie placówkami oświatowymi i Miejską i Gminną Biblioteką Publiczną w W. ale również chociażby Miejskim Żłobkiem w W. (przy czym jak wynika z akt sprawy radny był członkiem prac zespołu kontrolnego powołanego do kontroli działalności Miejskiego Żłobka w W., a równocześnie wystawił fakturę na zakup kredek i książeczek dla tej jednostki co sam potwierdza w swoich wyjaśnieniach znajdujących się w aktach sprawy) - a łącznie wartość tych transakcji przekroczyła 300.000,00 zł. Wskazane transakcje nie miały charakteru incydentalnego; ich zawarcie nie było konieczne z uwagi na wyjątkowe, czy nadzwyczajne okoliczności (tj. sytuacje kryzysowe, które ze względu na czas i ochronę mienia, zdrowia i życia wymagałyby zawarcia transakcji); były one dokonywane przez dłuższy okres czasu, współpraca miała charakter ciągły (stały) – transakcje zawierane z Miejską i Gminną Biblioteką Publiczną były zawierane w każdym miesiącu, począwszy od 2019 r. Fakt dokonania wskazanych transakcji potwierdzają dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, a także sam skarżący, który w swoich wyjaśnieniach, a także w skardze do sądu wskazuje, iż nie miał żadnego wpływu na wybór przez kupującego jego przedsiębiorstwa, zakup towarów oferowanych przez stronę skarżącą odbywał się z wolnej ręki, zaś cena oferowanych towarów odpowiadała ogólnie przyjętym cenom rynkowym za oferowane dobra i nie była w żaden sposób zawyżana ani w stosunku do konkurencji ani w stosunku do poszczególnych klientów. Skarżący podkreślał, iż na przestrzeni jednego roku średnio dokonywanych było 57 transakcji z placówkami oświatowymi i Miejską i Gminną Biblioteką Publiczną w W., dokonywane transakcje odbywały się z wolnej ręki, a skarżący nie miał wpływu na wybór oferty księgarni [...], którą prowadzi.

W świetle powyższego w ocenie sądu przedstawiony stan faktyczny potwierdza okoliczność, że prowadząc działalność gospodarczą radny korzystał z mienia gminnego (por. chociażby wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Wr 512/19; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 878/21). Tym samym, podniesione przez skarżącego w skardze argumenty kwestionujące zasadność podjęcia zaskarżonej uchwały nie zasługiwały na uwzględnienie.

Wskazać należy, że art. 24f ust. 1 usg zabraniając korzystania z mienia komunalnego przez radnego w prowadzonej przezeń działalności gospodarczej, w żaden sposób nie zawęża owego korzystania do jakichś skonkretyzowanych form, czy sposobów. Nie ma też żadnego znaczenia to, czy zawieranie danego rodzaju umów jest ogólnodostępne, lecz czy takie cechy wykazuje wykorzystane mienie komunalne. W okolicznościach tej sprawy nie można bowiem uznać, aby wykorzystane mienie było mieniem ogólnodostępnym, a więc korzystanie z niego było możliwe na zasadzie powszechnej dostępności. To zatem nie sama możliwość zawierania umów sprzedaży przez różne księgarnie jest w świetle przywołanych przepisów prawa istotna lecz fakt, że umowy te zawierał właśnie skarżący w czasie gdy był radnym, szczególnie w kontekście ich ilości oraz wartości. Odnotować bowiem należy, że przyjęte przez ustawodawcę i obowiązujące rozwiązania prawne (art. 24f usg) nie uzależniają oceny dopuszczalności wygaszenia mandatu radnego od prawidłowego i zgodnego z prawem korzystania z mienia gminy leczy wykluczają taką możliwość. Jeszcze raz należy bowiem podkreślić, że już sama okoliczność korzystania przez radnego z mienia pozostającego w gestii gminy, w której piastuje on mandat, stwarza podejrzenie, że z uwagi na działalność radnego w organie stanowiącym tej jednostki i poprzez to wpływ na kierunki działalności organu wykonawczego jest on podmiotem mającym większe szanse na wynegocjowanie preferencyjnych dla siebie warunków korzystania z tego mienia w porównaniu z innymi osobami nieposiadającymi statusu radnego. Właśnie w celu wyeliminowania takich podejrzeń ustawodawca wprowadził generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego gminy (w której uzyskał mandat) w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny - kładąc nacisk na zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 787/05). Tym samym więc pojęcie wykorzystania nie może być rozumiane pejoratywnie jako w istocie doprowadzenie gminy do niekorzystnego rozporządzenia mieniem, lecz oznacza jedynie związek między mieniem komunalnym a działalnością gospodarczą prowadzoną przez radnego - inaczej rzecz ujmując, oznacza ono związek polegający na świadczeniu przez radnego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej odpłatnych usług na rzecz gminy, co wiąże się z transferem środków pieniężnych (mienia komunalnego) na rzecz tego radnego tytułem zapłaty. Przy czym okoliczność, że mienie komunalne pozostaje w zarządzie gminnej jednostki organizacyjnej, nie wyłącza zakazu wykorzystania takiego mienia przez radnego gminy wykonującego mandat w gminie będącej właścicielem tego mienia (por. np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Wr 512/19, LEX nr 2799075; zob. także A. Wierzbica [w:] Komentarz do art. 24f ustawy o samorządzie gminnym [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2021 r., Lex/el. Nie ulega bowiem wątpliwości, że podejmując się sprawowania mandatu radnego i działania na rzecz lokalnej wspólnoty, radny powinien mieć świadomość, że wiąże się to z ograniczeniami w prowadzeniu działalności gospodarczej w granicach zakreślonych art. 24f usg. A co za tym idzie to na osobie radnego spoczywa obowiązek takiego ułożenia biegu spraw dotyczących prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej (lub zarządzania taką działalnością), aby nie dochodziło do kolizji z art. 24f ust. 1 usg (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 238/17, LEX nr 2299646; a także wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 lutego 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 511/14, LEX nr 1650003). Tym samym więc osoby pełniące funkcje publiczne muszą się liczyć z pewnymi ograniczeniami aktywności gospodarczej, których celem jest zapobieżenie angażowaniu się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące podawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy podkreślić należy, że z niekwestionowanych ustaleń stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżący został radnym Rady Miejskiej w W. w kadencji na lata 2018 - 2023. Niespornym jest także, że na dzień złożenia ślubowania w dniu 21 listopada 2018 r. skarżący był podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą R. J. Księgarnia "[...]" Księgarnia Internetowa "[...]" w W. przy ul. [...] 12 i nie zaprzestał on prowadzenia działalności. Poczynione i udokumentowane w aktach sprawy oraz potwierdzone przez stronę skarżącą ustalenia wskazują na fakt zawierania transakcji z jednostkami organizacyjnymi Gminy W.. Sąd stoi przy tym na stanowisku, iż ustalenie wynagrodzenia i zapłata należności dokonana przez jednostki organizacyjne gminy (z którymi strona skarżąca współpracowała) za wykonaną na ich rzecz usługę stanowi dysponowaniem mieniem komunalnym, zaś zawarcie przez radnego z takimi jednostkami umowy, która przewiduje odpłatność za jej wykonanie, a następnie otrzymanie tejże zapłaty stanowi korzystanie z mienia gminnego objęte zakazem, o którym mowa w art. 24f ust. 1 usg. Sąd w pełni podziela chociażby stanowisko wyrażone w przywoływanym już wyroku WSA w Poznaniu z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 878/21, iż skoro jednostka organizacyjna oznacza podmiot posiadający określoną strukturę organizacyjną, to w tym rozumieniu gminna jednostka organizacyjna jest jednostką, która została utworzona przez gminę, czy w której gmina ma udziały lub która korzysta z finansowych środków gminy. Pojęcie "gminnej jednostki organizacyjnej" obejmuje zarówno jednostki organizacyjne gminy, jak i gminne osoby prawne. Każdy z tych podmiotów spełnia bowiem kryteria pozwalające na objęcie go mianem jednostki organizacyjnej. Wykonuje on zadania publiczne, jest uprawniony do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych, został wyposażony w zespół składników osobowych, rzeczowych itd. Pojęcie "jednostka organizacyjna gminy" oznacza zaś gminną jednostkę organizacyjną, która dodatkowo spełnia warunek bycia częścią struktury organizacyjnej gminy (np. jako zakład czy jednostka budżetowa). Wspomnieć też należy, że z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1930 ze zm.) wynika, że zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego w zakresie kształcenia, wychowania i opieki są finansowane na zasadach określonych w niniejszej ustawie oraz w ustawie z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Środki niezbędne do realizacji zadań oświatowych jednostek samorządu terytorialnego oraz utrzymanie placówek wychowania przedszkolnego, szkół i placówek są zagwarantowane w dochodach jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 ust. 2 wskazanej ustawy). Z kolei przepis art. 4 ust. 1 przywołanej ustawy o finansowaniu zadań oświatowych wprost stanowi, że przedszkola, szkoły i placówki zakładane i prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego są jednostkami budżetowymi. Dlatego też ustalenie wynagrodzenia i zapłata należności dokonana przez tego rodzaju jednostkę gminną za wykonaną na jej rzecz usługę stanowi dysponowanie mieniem komunalnym, zaś zawarcie przez radnego z taką jednostką umowy, która przewiduje odpłatność za jej wykonanie, a następnie otrzymanie tejże zapłaty stanowi korzystanie z mienia gminnego, objęte zakazem, o którym mowa w art. 24f ust. 1 usg.

W świetle powyższego sąd uznał zarzuty skargi za niezasadne. W rozpoznawanej sprawie, sąd nie stwierdził również naruszeń procedury poprzedzającej wydanie zaskarżonej uchwały. Zauważyć również należy, że przed podjęciem uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego, zgodnie z art. 383 § 3 uKWyb umożliwiono skarżącemu złożenie wyjaśnień, z czego skorzystał.

Reasumując stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że nastąpiło wyczerpanie przesłanki z art. 24f usg, co uzasadniało podjęcie przez Radę Miejską w W. uchwały o wygaśnięciu mandatu J. R., jako radnego Rady Miejskiej w W.. W tym miejscu wskazać również należy, że kwestia wysokiej jakości prowadzenia działalności gospodarczej przez stronę skarżącą nie podlega ocenie sądu w tym postępowaniu. Sąd podziela jednak stanowisko, że osoby pełniące funkcje publiczne muszą liczyć się z pewnymi ograniczeniami aktywności gospodarczej, których celem jest zapobieżenie angażowaniu się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność, czy uczciwość, ale także podważać autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania. Chodzi tu, jak wskazał NSA w wyroku z dnia 20 marca 2018 r., II OSK 426/18, o pewną subtelną różnicę, która ma decydować o uczciwości radnego. Przy czym zasada ta ma nie tylko przeciwdziałać korupcji, ale także służyć utrzymaniu autorytetu władzy i nieosłabiania zaufania wyborców i opinii publicznej do jej prawidłowego funkcjonowania – czyli innymi słowy, by funkcjonariusz publiczny nie tylko nie realizował swoich prywatnych celów dzięki posiadanej władzy, ale również by nie zachodziły przesłanki mogące stworzyć, choćby mylnie, takie wrażenie. Zatem zgłaszając swoją kandydaturę w wyborach samorządowych na radnego, a następnie decydując się na podjęcie pełnienia funkcji radnego, radny musi mieć świadomość pewnych ograniczeń i dokonać wyboru, a mianowicie zdecydować, czy podejmuje się pełnienia tej funkcji, a tym samym godzi się na ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej.

W sytuacji zatem, gdy radny naruszył ustawowy zakaz prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, a z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie, zasadnie stwierdzono wygaśnięcie jego mandatu. W konsekwencji powyższych uwag w sprawie nie doszło do naruszenia ani art. 24f ust. 1 usg, ani art. 43 usg.

W związku z powyższym, wobec bezzasadności zawartych w skardze argumentów oraz niestwierdzenia przez sąd naruszeń przepisów prawa mogących mieć wpływ na prawidłowość wydanej w sprawie uchwały, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa.

a.l.