Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 978/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 16a
journal: Dz.U. 2003 nr 228 poz 2255
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędzia WSA Leszek Tyliński Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2014 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Wójt Gminy C. na podstawie art. 3 pkt 21 lit. d, art. 16a, art. 23, art. 24 ust. 3, art. 25, art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1456) zwanej dalej jako "u.ś.r." w związku z art. 25 ustawy z dnia 4 kwietnika 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r. poz. 567), rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2013 r. poz. 3), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2012 r. poz. 959) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267) zwanej dalej jako "k.p.a." odmówił A. Z. (skarżąca) świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad mężem S. Z. Organ I instancji wyjaśnił, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż w związku z opieką nad chorym mężem skarżąca nie podejmowała pracy i w okresie od [...] maja 2012 r. do [...] czerwca 2013 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne przyznane na podstawie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w T. Ponadto wskazał, że z przedłożonego w dniu [...] czerwca 2014. zawiadomienia o orzeczeniu nr [...] z dnia [...] października 2013 r. wydanego przez Wojewódzką Komisję Lekarską MSW wynika, że męża skarżącej uznano za inwalidę i zaliczono do I grupy inwalidów.

Organ I instancji uznał, że skarżąca mimo przedłożenia ww. zawiadomienia o orzeczeniu o niepełnosprawności nie spełniła przesłanki do przyznania jej specjalnego zasiłku opiekuńczego, bowiem w myśl art. 3 pkt 21 lit. d u.ś.r. znaczny stopień niepełnosprawności oznacza posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów, a nie jak w przypadku męża skarżącej zawiadomienia o orzeczeniu.

Odwołanie od ww. decyzji Wójta wniosła A. Z. wskazując, że jej mąż wymaga całodobowej opieki i z tego powodu nie może ona podjąć żadnej pracy. W jej ocenie przedłożone dokumenty pozwalają na przyznanie jej specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (SKO), decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] na podstawie art. 16a ust. 1 w związku z art. 3 pkt 21 lit. d u.ś.r. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. SKO wyjaśniło, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki pomocy innej osoby związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

SKO wskazało, że wprawdzie skarżąca załączyła do wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego zawiadomienie o orzeczeniu Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w B. z dnia [...] października 2013 r., którym uznano męża skarżącej za inwalidę i zaliczono go do I grupy inwalidów to jednak orzeczenia komisji lekarskich podległych MON i MSWiA wydane po [...] stycznia 1998r. nie stanowią podstawy do zaliczenia osób, których orzeczenia te dotyczą, do osób niepełnosprawnych w rozumieniu ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Osoby takie, jeżeli chcą być traktowane jako niepełnosprawne, powinny wystąpić z wnioskiem do powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności o ustalenie stopnia niepełnosprawności.

SKO uznało, że poza brakiem stosownego orzeczenia o niepełnosprawności, skarżąca nie spełniła również przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność zapewnienia opieki osobie niepełnosprawnej, bowiem z akt spraw wynika, że skarżąca nie może podjąć żadnej pracy z uwagi na fakt opieki nad niepełnosprawnym mężem. SKO zaznaczyło, że mimo nieprzekoczenia przez skarżącą ustawowego kryterium dochodowego, nie spełniła ona pozostałych przesłanek do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. Z. wyjaśniła że opieka nad mężem nie pozwala jej podjąć pracy zarobkowej. Podniosła, że w myśl art. 25 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów w przypadku, gdy o specjalny zasiłek opiekuńczy, o którym mowa w art. 16a u.ś.r. ubiegają się osoby, którym w okresie od dnia [...] grudnia 2012 r. do [...] czerwca 2013 r. wygasły decyzje przyznające prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wydane na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 2013 r. z powodu utraty terminu ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje tym osobom w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2014 r., na warunkach dotyczących specjalnego zasiłku opiekuńczego określonych w u.ś.r. również, jeżeli osoby te nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Wskazała, że zgodnie z art. 3 pkt 21 lit. d u.ś.r. znaczny stopień niepełnosprawności oznacza m.in. posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów. Mąż skarżącej ma orzeczony I stopień niepełnosprawności ustalony przez Wojewódzką Komisję Lekarską MSW w B. oraz wymaga opieki innej osoby.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.). Rozpoznawanie skarg na decyzje organów administracji nie ma charakteru merytorycznego orzekania w sprawie. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn.zm.) zwanej dalej jako "p.p.s.a.", decyzja administracyjna podlega uchyleniu wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z akt sprawy wynika, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w T. z dnia [...] czerwca 2012 r. mąż skarżącej został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, a stopień ten ustalony został do dnia [...] czerwca 2013 r. Na podstawie ww. orzeczenia, SKO decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne dnia [...] maja 2012r. do dnia [...] czerwca 2013 r. Następnie wnioskiem z dnia [...] czerwca 2014 r. skarżąca zwróciła się do Wójta Gminy C. o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, załączając do tego wniosku zawiadomienie o orzeczeniu nr [...] Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w B., którym to jej mąż uznany został za całkowicie niezdolnego do pracy. Decyzją Wójta Gminy C. z dnia [...] lipca 2014 r., następnie utrzymaną w mocy decyzją SKO z dnia [...] lipca 2014r. odmówiono skarżącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organy obu instancji uznały, że skarżąca nie spełniła ustawowych przesłanek do otrzymania ww. zasiłku, bowiem orzeczenie komisji lekarskiej MSW nie jest równoważne z orzeczeniem o niepełnosprawności o którym mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do oceny, czy zawiadomienie o orzeczeniu Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w B. z dnia [...] października 2013 r., w którym uznano męża skarżącej za inwalidę i zaliczono go do I grupy inwalidów jest dokumentem równoważnym z orzeczeniem o niepełnosprawności, o którym mowa w art.16a ust. 1 u.ś.r. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania decyzji przez SKO przewidywał, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1439) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Legalna definicja pojęcia "znaczny stopień niepełnosprawności" zawarta została w art. 3 pkt 21 u.ś.r. Ustawodawca wskazał, że przez znaczny stopień niepełnosprawności uznaje się

a) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych,

b) całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych,

c) stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach,

d) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów,

e) niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników;

Z art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2011 r. Nr 127 poz. 721) zwanej dalej jako "ustawa o rehabilitacji zawodowej" wynika, że orzeczenie lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o całkowitej niezdolności do pracy, ustalone na podstawie art. 12 ust. 2, i o niezdolności do samodzielnej egzystencji, ustalone na podstawie art. 13 ust. 5 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych traktowane jest na równi z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1440) wskazano, że całkowicie niezdolną do pracy jest osoba, która utraciła zdolność do wykonywania jakiejkolwiek pracy. Natomiast z art. 13 ust. 5 ww. ustawy wynika, że w przypadku stwierdzenia naruszenia sprawności organizmu w stopniu powodującym konieczność stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych orzeka się niezdolność do samodzielnej egzystencji.

Z akt sprawy wynika, że mąż skarżącej jako funkcjonariusz [...] został zwolniony ze służby na skutek orzeczenia o niezdolności do służby. Kwestia orzekania o niezdolności do pracy funkcjonariuszy [...] uregulowana została w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2013 r. poz. 667) zwanej dalej "ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy". W art. 20 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy ustalono trzy grupy inwalidztwa funkcjonariuszy całkowicie niezdolnych do służby, przy czym I grupa - obejmuje całkowicie niezdolnych do pracy. W art. 21 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy przewidziano, że komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych orzekające w sprawach kandydatów do służby oraz funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Więziennej, Państwowej Straży Pożarnej, komisje lekarskie podległe Szefowi Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefowi Agencji Wywiadu, a także wojskowe komisje lekarskie w stosunku do funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego lub Służby Wywiadu Wojskowego orzekają także o inwalidztwie funkcjonariuszy, emerytów i rencistów, związku lub braku związku inwalidztwa ze służbą, o związku albo braku związku śmierci ze służba oraz o niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji funkcjonariuszy, emerytów i rencistów na zasadach określonych w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Z woli ustawodawcy, orzekanie przez komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych o niezdolności funkcjonariuszy do pracy odbywa się na zasadach określonych w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w tym na podstawie art. 12 ust. 2 i art. 13 ust. 5 tej ustawy.

Dokonując analizy treści ww. przepisów należy również wskazać na treść art. 5 pkt 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej, której stanowi, że orzeczenie lekarza orzecznika ZUS o całkowitej niezdolności do pracy, ustalone na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i o niezdolności do samodzielnej egzystencji ustalone na podstawie art. 13 ust. 5 ww. ustawy traktowane są na równi z orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności wydawanymi przez powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności. W konsekwencji, skoro w art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy ustala się, że komisje lekarskie podległe ministrowi spraw wewnętrznych orzekają o niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji na zasadach określonych w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, to także orzeczenie o zaliczeniu do I grupy inwalidów wydane na podstawie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy traktowane musi być na równi z orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności wydawanymi przez powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności. Skoro bowiem ustawodawca w art. 5 pkt 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej na równi traktuje orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności z orzeczeniem wydanym na podstawie art. 12 ust. 2 oraz art. 13 ust. 5 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W tym stanie prawnym brak jest w ocenie Sądu podstaw do twierdzenia, że warunkiem przyznania przedmiotowego świadczenia jest legitymowanie się przez osobę wymagającą stałej opieki dodatkowo innym orzeczeniem o niepełnosprawności niż orzeczeniem komisji lekarskiej podległej Ministrowi Spraw Wewnętrznych. Uznać więc należy, że osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r. jest osoba legitymująca się orzeczeniem właściwego zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności, jak również osoba legitymująca się orzeczeniem lekarza ZUS o całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji, a także osoba posiadająca orzeczenie o zaliczeniu do I grupy inwalidów wydane przez komisję lekarską MSW.

W niniejszej sprawie organy, podejmując decyzję o odmowie przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia dysponowały orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w B. z dnia [...].10.2013 r. o zaliczeniu jej męża do pierwszej grupy inwalidów. Orzeczenie to stanowiło zatem prawem wymagany dowód legitymowania się przez osobę wymagającą stałej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu art. 3 pkt 21 uśr. Tym samym uznać należy, iż organy w niniejszej sprawie dokonały błędnej wykładni art. 16 a ust. 1 w związku z art. 3 pkt 21 u.ś.r. uznając, że orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW nie jest równoważne z orzeczeniem o niepełnosprawności wydawanym przez powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności.

Bez znaczenia przy tym pozostaje okoliczność, że kwestionowane przez organy orzeczenie nazwane zostało "zawiadomieniem o orzeczeniu". Dla oceny spełnienia przesłanki legitymowania się stosownym orzeczeniem decydujące znaczenie ma nie osnowa, a treść samego orzeczenia. Orzeczenie to zostało wydane na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. Nr 79, poz. 349 ze zm.) i zawiera wszystkie elementy zawarte w załączniku nr 10 (33). Z treści przedłożonego przez skarżącą orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w B. bez wątpienia wynika, że jej mąż został uznany za inwalidę I grupy, wymagającego opieki innej osoby, całkowicie niezdolnego do pracy zarobkowej.

Konkludując stwierdzić należy, że przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie jest warunkowane legitymowaniem się przez osobę wymagającą opieki tylko i wyłącznie orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności, bowiem na równi z takim orzeczeniem ustawodawca traktuje również m.in. orzeczenie komisji lekarskiej MSW.

Tym samym, wbrew twierdzeniem organów obu instancji, określona w art. 16a ust. 1 u.ś.r. przesłanka sprawowania przez skarżącą opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności została w niniejszej sprawie spełniona.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji, będąc związanym wykładnią przepisów dokonaną przez Sąd w niniejszym wyroku i rozważając kwestię spełnienia przez skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, będzie miał również na uwadze treść art. 25 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r. poz. 567). Przepis ten winien znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie. Skarżąca jest bowiem osobą, której w okresie od dnia [...] grudnia 2012 r. do [...] czerwca 2013 r. wygasła decyzja przyznająca prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z powodu upływu terminu ważności orzeczenia stopniu o niepełnosprawności z dnia [...] czerwca 2012 r.

W tym stanie rzeczy Sąd uznając skargę za zasadną, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o wstrzymaniu wykonania decyzji wydane zostało na podstawie art. 152. p.p.s.a.