Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 550/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 28 ust. 3a
journal: Dz.U. 2016 poz 963
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 3 ust. 1 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Stukan-Pytlowany (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Henryk Wach po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt I SA/Ol 287/17 w sprawie ze skargi E. J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 17 lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę E. J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2017r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2013 r. E. J. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu składek. W uzasadnieniu opisał swoją sytuację materialną i zdrowotną, wskazując w szczególności, że po wypadku w 1998 r. ma trudności z chodzeniem i nie może już wykonywać pracy. Zachorował też na cukrzycę i przebywał w szpitalu, a obecnie pozostaje pod opieką lekarską diabetologa i chirurga naczyniowego. Wskazał, że jest bezrobotny i pobiera z tego tytułu zasiłek. Do wniosku dołączył orzeczenie o stopniu niepełnosprawności.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił stronie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy za okres od marca 2009 r. do maja 2010 r., w łącznej kwocie 17.463,34 zł wraz z odsetkami za zwłokę. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Zakład w dniu [...] grudnia 2013 r. w związku z wnioskiem strony o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyrokiem z dnia 20 lutego 2014 r. o sygn. akt I SA/Ol 94/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił decyzję organu II instancji.

W dniu [...] lipca 2014 r. Zakład wydał kolejną decyzję, którą odmówił E. Ja. umorzenia należności z tytułu składek. Została ona uchylona wyrokiem WSA w Olsztynie z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Ol 732/14. Sąd uznał bowiem za zasadne zarzuty skargi, że Zakład nie odniósł się do aktualnej sytuacji zdrowotnej skarżącego w sytuacji, gdy z akt wynika, że skarżący cierpi na postępującą cukrzycę, a ponadto osiąga dochód ze świadczenia emerytalnego w wysokości 1.131,15 zł netto.

Następnie decyzja z dnia [...] lutego 2017 r. Zakład, powołując treść art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 963 ze zm., dalej jako u.s.u.s.), stwierdził, że w sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności, a zatem umorzenie należności byłoby sprzeczne z art. 28 ust. 3 pkt 3 i pkt 5 u.s.u.s.. Dokonując zaś oceny wniosku w aspekcie zasadności umorzenia należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3a cytowanej ustawy, wskazał, że należności z tytułu składek mogą być umorzone pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), dalej rozporządzenia.

Zakład wskazał, że w dniu [...] stycznia 2015 r. strona złożyła wniosek o umorzenie na podstawie ustawy z dnia 9 listopada o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012 r. poz. 1551). Decyzją ZUS z dnia [...] marca 2015 r. został określony warunek umorzenia zaległości na sumę 94.285,82 zł, jakim jest spłata należności niepodlegających umorzeniu w terminie 12 miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji warunkowej wraz z odsetkami naliczonymi do dnia wpłaty włącznie lub rozłożenie w tym terminie zaległości na raty. W dniu [...] grudnia 2015 r. strona złożyła stosowny wniosek o raty, wskazując jako prognozę poprawy sytuacji materialnej, między innymi zakończenie spłaty zadłużenia w Urzędzie Skarbowym. [...] kwietnia 2016 r. Zakład zawarł ze stroną umowę o rozłożeniu należności z tytułu składek, w której uwzględniono konieczność uiszczenia zaległości podatkowych i ustalono do listopada 2019 r. raty w najniższych możliwych kwotach, tj. ok. 60 zł miesięcznie. Z warunków obu umów ratalnych strona wywiązuje się terminowo.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że nie przekracza ram uznania administracyjnego ocena ZUS, iż obecna sytuacja materialna i finansowa skarżącego jest niewątpliwie trudna, jednakże ma potencjalne możliwości uregulowania zadłużenia. Jak wynika z akt, prowadząc samodzielne gospodarstwo domowe otrzymuje bowiem stały miesięczny dochód ze świadczenia emerytalnego w kwocie 1.950 zł brutto. Składając zaś [...] grudnia 2015 r. wniosek o umożliwienie zaległości z tytułu składek w formie ratalnej, wskazał m.in. na prognozę poprawy swojej sytuacji materialnej w związku z przewidywanym zakończeniem spłaty zadłużenia z tytułu zobowiązań podatkowych, co skutkowało umową z ZUS i rozłożeniem należności na korzystne dla zobowiązanego raty, po około 60 zł miesięcznie.

Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, iż w okolicznościach sprawy, podstawy umorzenia składek zobowiązania nie mogą stanowić wskazane przez stronę zobowiązania względem innych wierzycieli, czy też powoływany brak środków na jednorazową spłatę zadłużenia, skoro warunki spłaty zaległości w umowie z dnia [...] kwietnia 2016 r. zostały określone w sposób możliwe najmniej uciążliwy dla zobowiązanego i zgodny z jego wnioskiem z dnia [...] marca 2016r.. Wysokość ustalonych w związku z tą umową rat miesięcznych (po 60 zł), jak również to, że są one realizowane przez zobowiązanego, rokuje zaś możliwość dalszego regulowania tych należności. Zatem nie ma powodu, aby uznać za błędną ocenę organu, że umorzenie zaległości z tytułu składek, w sytuacji skarżącego byłoby przedwczesne.

Zdaniem Sądu, powyżej opisany stan rzeczy powoduje, iż pomimo niewątpliwie trudnej, prawidłowo ustalonej przez organ sytuacji bytowej skarżącego, uzasadnionym jest twierdzenie Zakładu, że w okolicznościach sprawy nie wystąpiła w sprawie pierwsza z przesłanek umorzenia należności z tytułu składek, przewidziana w § 3 ust. 1 pkt 1 cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., odwołująca się do tego, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby stronę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

W ocenie Sadu I instancji dokonana przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych ocena sytuacji skarżącego, nie nosi zatem cech dowolności. Stanowisko organu w tym zakresie jest zdaniem Sądu logiczne i przekonywujące, tym bardziej, że dostrzegając trudności w zakresie jednorazowej spłaty zadłużenia wobec ZUS, organ uwzględnił wniosek zobowiązanego z [...] grudnia 2015 r. oraz możliwości płatnicze i rozłożył należności na dogodne, zaproponowane przez niego raty. Zobowiązany może natomiast, w przypadku zmiany stanu faktycznego i zaistnienia nowych, istotnych okoliczności ponownie wystąpić do Zakładu z wnioskiem o umorzenie należności.

Powyższy wyrok E. J. zaskarżył w całości i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, przyznanie pełnomocnikowi skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych, które nie zostały zapłacone ani w całości, ani w części, oraz o nieobciążanie skarżącego kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego organu administracji, z uwagi na bardzo trudną sytuację materialną.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a.", naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie umorzenia składek przez organ pomimo ziszczenia się przesłanek ustawowych i oparcia decyzji uznaniowej na dowolnych kryteriach.

b) art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że poprzez uznanie, że sformułowanie "może" zawarte w powołanych przepisach oznacza w istocie dowolność w zakresie podejmowania decyzji w sprawie umorzenia należności składkowych i tym samym uznanie decyzji organu za zasadną, podczas gdy z materiału dowodowego sprawy, w szczególności z trudnej sytuacji materialnej, zdrowotnej i rodzinnej skarżącego wynika, iż w sprawie zaistniały przesłanki w pełni uzasadniające umorzenie należności,

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. art. 138 par. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie w sytuacji gdy winien dokonać ustaleń, że zaskarżona decyzja organu była wadliwa i winna zostać uchylona, co nie nastąpiło, a tym samym doszło do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

b) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia art. 28 ust. 1 oraz ust. 3 a w w zw. z § 3 rozporządzenia;

c) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegającego na tym, że organ nie przeprowadził pełnego, wszechstronnego postępowania dowodowego i nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co doprowadziło do wydania wadliwej decyzji, opartej na uznaniu administracyjnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że decyzja wydana w warunkach uznania administracyjnego, nie może być decyzją dowolną, lecz musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Dopiero więc, przeprowadzana na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego analiza sytuacji materialnej zobowiązanego i jego rodziny, uwzględniająca zarówno wysokość dochodu, jak i stan zadłużenia i związaną z tym realność spłaty zadłużenia bez ryzyka niebezpieczeństwa powstania ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny, służy wydaniu prawidłowego rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącego, Sąd I instancji nie dokonał prawidłowej kontroli decyzji administracyjnej, z którą nie zgadza się skarżący.

Ponadto w ocenie skarżacego jego sytuacja rodzinno-materialna uzasadnia umorzenie wobec niego zaległości z tytułu nieopłaconych składek. Skarżący powoływał się przy tym na przesłankę wynikającą z rozporządzenia tj. iż zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalnie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

W sytuacji gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji jest prawidłowy można przejść do kontroli jego subsumpcji pod zastosowany przepis prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia wskazanych przez stronę skarżącą przepisów postępowania w sposób, w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej, zwłaszcza zaś, aby skutkiem zarzucanego ich naruszenia był istotny - wpływ na wynik sprawy.

Autor skargi kasacyjnej zarzuca w aspekcie procesowym brak realizacji naczelnych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania i wydanie przedmiotowych decyzji na podstawie niepełnego materiału dowodowego oraz przekroczenie granic uznaniowości przez organ. Skutkiem tego naruszenia była odmowa umorzenia zaległych składek, pomimo – zdaniem skarżącego kasacyjnie - istnienia uzasadnionych przesłanek do umorzenia należności.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w tym zakresie, że organy administracji publicznej w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie administracyjne, a Sąd I instancji - dokonując kontroli judykacyjnej - trafnie uznał, że w aspekcie procesowym działania organu były prawidłowe i zgodne z naczelnymi zasadami tego postępowania.

Podkreślenia wymaga, że ustanowiona w art. 7 k.p.a. i doprecyzowana w art. 77 § 1 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W tym celu obliguje organy do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pod kątem okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, wynikających z norm prawa materialnego. Przyjąć jednak należy, że w postępowaniu toczącym się wskutek złożenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek, to przede wszystkim na stronie zgłaszającej powyższy wniosek spoczywa ciężar wykazania, że zachodzą przesłanki uzasadniające zgłoszone żądanie na podstawie art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. oraz art. 28 ust. 3 a w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 - 3 rozporządzenia z 2003 r. (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2132/11). Ponadto to stronie znane są okoliczności, które uniemożliwiają jej uregulowanie zaległości (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r. sygn. II GSK 149/11).

Warto również zaznaczyć, że decyzja w sprawie umorzenia należności składkowych posiada charakter uznaniowy, co oznacza, że organ może, ale nie musi udzielić stosownej ulgi, nawet w przypadku spełnienia przez podatnika przesłanek. Świadczy o tym sposobie normowania użycie w art. 28 ust. 2 i 3a u.s.u.s. wyrażenia "mogą być umarzane" oraz zastosowanie w konstrukcji § 3 ust. 1 Rozporządzenia terminu "może". Nawet zatem w przypadku wystąpienia okoliczności unormowanych w ww. przepisach Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie jest bezwzględnie zobowiązany do umorzenia należności składkowych. Nie oznacza to jednak, że decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może być dowolna. W niniejszej sprawie sytuacja dowolności przy wydaniu decyzji nie miała miejsca.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo ocenił przeprowadzone postępowanie administracyjne pod kątem przestrzegania powołanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i słusznie przyjął, że organ administracyjny w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i na podstawie analizy tego materiału dokonał wszechstronnej oceny ustalonych okoliczności, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie - jak wynika to z akt administracyjnych - ZUS dopuścił wszystkie dowody na okoliczność jego sytuacji finansowej i zdrowotnej. Dowody te stanowiły podstawę poczynionych w sprawie niewadliwych ustaleń faktycznych. Natomiast okoliczność, że strona nie godzi się z wnioskami prawidłowo wyciągniętymi z oceny dowodów nie oznacza, iż dowody te nie zostały wyczerpująco przez organ rozpatrzone.

Uznanie za nieusprawiedliwione tej podstawy kasacyjnej, która odnosiła się do naruszenia przepisów postępowania oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny przy ocenie ustosunkowania się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do stosowania prawa materialnego przez organy podatkowe orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku.

Przechodząc do naruszenia przepisów prawa materialnego sformułowanych w punkcie II petitum skargi kasacyjnej, należy je uznać za niezasadne.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do ustalenia, czy zasadnie odmówiono skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, a zatem czy Sąd I instancji prawidłowo ocenił zastosowanie przez organ przepisów dotyczących tej problematyki.

Kwestie związane z umorzeniem należności z tytułu składek normuje art. 28 u.s.u.s. oraz rozporządzenie z 2003 r. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Stosownie do art. 28 ust. 3 całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (pkt 3); naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję (pkt 5). Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

Treść art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. wskazuje, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Jednak wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. W przypadku stwierdzenia braku przesłanek w sprawie do umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, konieczne jest uzasadnienie takiego stanowiska, z powołaniem się na konkretne dowody lub fakty.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w wyroku Sądu I instancji zarzucanych w skardze kasacyjnej naruszeń przepisów art. 28 ust. 1 i ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia. W szczególności w skardze kasacyjnej nie podważono istotnego dla dopuszczalności umorzenia składek, w trybie art. 28 cytowanej ustawy, ustalenia dokonanego przez ZUS i zaakceptowanego przez Sąd I instancji, a dotyczącego oparcia decyzji uznaniowej na dowolnych kryteriach.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja dotycząca odmowy umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne. Decyzja ta ma charakter uznaniowy. Uznaniowy charakter mają decyzje wydawane na podstawie art. 28 u.s.u.s., na co zwracał uwagę Sąd Najwyższy w swoich uchwałach i wyrokach odnosząc się do zakresu i kryteriów dokonywanej ich kontroli. W uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04) podkreślono, że "Zakres kognicji sądu nie ogranicza się jedynie, wobec uznaniowego charakteru decyzji, do oceny, czy zostały zachowane przesłanki formalne wymagane przepisami k.p.a. Zgodnie bowiem z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 30 czerwca 2000 r. III UZP 15/00 (OSNAPiUS 2000, nr 23, poz. 864) decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiająca umorzenia w całości lub w części należności z tytułu składek, podlega merytorycznej kontroli sądu. Oznacza to, że do kompetencji sądu należy merytoryczna ocena zasadności wydanej i podlegającej zaskarżeniu decyzji, w tym odmawiającej umorzenia w całości lub w części należności z tytułu składek (...) na podstawie przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 2 i 3 ustawy (...) posiłkując się w tym zakresie przepisami rozporządzenia (...) z dnia 31 lipca 2003 r." Ponadto Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 lipca 2006 r. sygn. akt II UK 241/05 (OSNP 2007, nr 13-14, poz. 203) nie zgodził się z zarzutem ZUS, że stwierdzenie ustawodawcy dotyczące możliwości umorzenia składek przez Zakład wyłącza sądową kontrolę przesłanek warunkujących wydanie decyzji o ich umorzeniu, sprowadzając tę kontrolę tylko do formy decyzji i zachowania zasad postępowania. Jeszcze wyraźniej w tej kwestii wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 maja 2007 r. sygn. akt UK 216/06 (OSNP 2008, nr 13-14, poz. 202), stwierdzając, że "Nawet, jeżeli występuje któraś z wymienionych w art. 28 ust. 2 sytuacji Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie ma obowiązku umorzenia należności, jeżeli uzna, że istnieje szansa na ich wyegzekwowanie (...)".

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podobnie oddzielano dowolność od możliwości umorzenia należności przez ZUS w sytuacjach objętych art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i przepisami rozporządzenia. Sformułowana w art. 7 k.p.a. ogólna zasada postępowania administracyjnego odnosi się nie tylko do postępowania, lecz również do stosowania prawa materialnego przy wydawaniu decyzji uznaniowych (wyroki z dnia 21 lutego 2007 r. sygn. akt II GSK 301/06, Lex nr 325379 i z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt II GSK 176/07, Lex nr 451167). Przy ocenie decyzji ZUS i wyroku Sądu I instancji należy zawsze brać pod uwagę, czy w wyniku egzekucji powstanie zagrożenie utraty możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych dłużnika. NSA w wyroku z dnia 20 marca 2007 r. sygn. akt II GSK 345/06 (Lex nr 321267) podkreślił, że "(...) gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności - w uzasadnionych wypadkach - organ odmawiając zastosowania tej instytucji zobowiązany był należycie wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowanie jej w sposób szczególny (...)".

Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w sprawie nie zachodziły przesłanki umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia z 2003 r. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego. Sąd I instancji zasadnie przyjął, że również w tym zakresie organ nie przekroczył granic swobodnego uznania. Dokonał bowiem analizy sytuacji życiowej i majątkowej skarżącego, prawidłowo wyważając interes społeczny i interes strony, co znalazło odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji. W tym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, według którego sytuacja skarżącego jest trudna, stąd nie jest możliwa jednorazowa spłata zadłużenia, bez uszczerbku dla sytuacji bytowej skarżącego. Jednakże możliwa jest spłata zadłużenia w dłuższym okresie czasu, w układzie ratalnym, jak to ma miejsce w sprawie.

Reasumując należy podkreślić, że umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter wyjątkowy i zarezerwowane jest dla sytuacji nadzwyczajnych, które jednak w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą. Wskazać również należy, że umorzone składki w istocie pokrywają inni ubezpieczeni. Toteż, dbając o stan finansów funduszów emerytalno - rentowych Zakład Ubezpieczeń Społecznych musi każdorazowo ważyć zasadność podejmowanego rozstrzygnięcia. Zaś w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji trafnie uznał, że ustalone w sprawie możliwości płatnicze skarżącego pozwalają na systematyczne regulowanie należności.

Podkreślenia również wymaga, że umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter wyjątkowy i zarezerwowane jest dla sytuacji nadzwyczajnych, które jednak w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą. Wskazać również należy, że umorzone składki w istocie pokrywają inni ubezpieczeni. Toteż, dbając o stan finansów funduszów emerytalno - rentowych Zakład Ubezpieczeń Społecznych musi każdorazowo ważyć zasadność podejmowanego rozstrzygnięcia. Zaś w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji trafnie uznał, że ustalone w sprawie możliwości płatnicze skarżącego pozwalają na systematyczne regulowanie należności.

Na marginesie należy dodać, że zmiana sytuacji skarżącego i wystąpienie nowych okoliczności, może stanowić podstawę do wystąpienia z ponownym wnioskiem o umorzenie przedmiotowych należności, i to nawet w sytuacji, gdy pierwotnie wydana w tym przedmiocie decyzja, była decyzją negatywną dla strony. Rozstrzygnięciom tym nie towarzyszy bowiem walor res iudicata, co oznacza możliwość wielokrotnego występowania z wnioskiem i skutkuje obowiązkiem jego rozpatrzenia przez organ administracji z uwzględnieniem aktualnej sytuacji zobowiązanego (materialnej, zdrowotnej, rodzinnej).

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, a biorąc pod uwagę trudną sytuację majątkową skarżącego, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia w zakresie ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a., na jego wniosek, po złożeniu stosownego oświadczenia.