Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 339/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2016 r. sprawy ze skargi T. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej także Kpa) w związku z art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 1659 ze zm.) i § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925) – po rozpatrzeniu odwołania T.C., od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta J. przez Zastępcę Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w J. z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie odmowy odstąpienia wobec niego od ustalenia opłaty za pobyt dziecka – D.M. w rodzinie zastępczej i zobowiązania go do poniesienia opłaty za pobyt córki D.M. w pieczy zastępczej w okresie do dnia 31 grudnia 2013 r. – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania

Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach – na wstępie – przypomniał, że Zastępca Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w J. przytoczoną na wstępie decyzją z dnia [...]r. Nr [...] orzekł w sprawie:

1) odmowy odstąpienia wobec T.C. od ustalenia opłaty za pobyt dziecka – D.M. w rodzinie zastępczej,

2) zobowiązania strony do poniesienia opłaty z pobyt córki D.M. w pieczy zastępczej:

a) w okresie od dnia 1 czerwca 2012 r. do dnia 30 czerwca 2012 r. w wysokości 535 zł,

b) w okresie od dnia 1 lipca 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. w wysokości 481,50 zł,

c) w okresie od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 31 stycznia 2013 r. w wysokości 535 zł,

d) w okresie od dnia 1 lutego 2013 r. do dnia 28 lutego 2013 r. w wysokości 481,50 zł,

e) w okresie od dnia 1 marca 2013r. do dnia 31 grudnia 2013 r. w wysokości 535 zł.

Jednocześnie, jak zaznaczył, organ pierwszoinstancyjny poinformował stronę w jakich terminach winna wnosić ustalone opłaty.

Nie podzielając jednakże argumentów organu pierwszoinstancyjnego – co legło u podstaw wyeliminowania zaskarżoną decyzją tejże decyzji organu pierwszoinstancyjnego z obrotu prawnego – zaznaczył, że kwestie związane z pobytem dziecka w pieczy zastępczej i ponoszeniem odpłatności rodziców za pobyt dziecka w pieczy zastępczej reguluje ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 575, ze zm., dalej także: ustawa). Tym samym wskazał, że zgodnie z art. 193 ust. 1 tej ustawy, za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości:

1) przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 – w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka;

2) średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo–wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo–terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym – w przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo–wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo–terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym;

2. Za ponoszenie opłaty, o której mowa w ust. 1, rodzice odpowiadają solidarnie.

3. W przypadku braku możliwości uzyskania od rodziców całości lub części opłaty, opłatę, o której mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, ponoszą osoby dysponujące dochodem dziecka, w wysokości nie wyższej niż 50% kwoty tego dochodu.

4. W przypadku, o którym mowa w ust. 3, za okres pobytu w pieczy zastępczej po uzyskaniu pełnoletności przez osobę, która osiągnęła pełnoletność przebywając w pieczy zastępczej, o której mowa w art. 37 ust. 2, opłatę lub jej część ponosi także ta osoba, w wysokości nie wyższej niż 50% kwoty dochodu tej osoby, o którym mowa w art. 80 ust. 3.

5. Osoby dysponujące dochodem dziecka oraz osoba, która osiągnęła pełnoletność przebywając w pieczy zastępczej, o której mowa w art. 37 ust. 2, w przypadkach, o których mowa w ust. 3 i 4, odpowiadają za ponoszenie opłaty solidarnie z rodzicami.

6. Opłatę, o której mowa w ust. 1, ponoszą także rodzice pozbawieni władzy rodzicielskiej lub którym władza rodzicielska została zawieszona albo ograniczona.

7. Przepisu ust. 1 nie stosuje się do rodziców dziecka pozostawionego bezpośrednio po urodzeniu.

8. W przypadku powstania zaległości z tytułu nieponoszenia opłaty, o której mowa w ust. 1, za okres dłuższy niż 12 miesięcy wójt albo starosta przekazuje do biura informacji gospodarczej informację gospodarczą o powstaniu tej zaległości.

Z kolei zgodnie z art. 194 ust. 1 tej ustawy, opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1 w drodze decyzji ustala starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo– wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo–terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym.

Następnie zacytował poszczególne jednostki redakcyjne tegoż przepisu, wskazując, że stosownie do jego ust. 2 rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. Z kolei na podstawie jego ust. 3 Starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwalę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1.

W dalszych motywach Kolegium stwierdziło, że przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej zobowiązują organy administracji publicznej do ustalenia odpłatności rodziców za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. W tej sytuacji organ pierwszej instancji – jego zdaniem – winien był wydać decyzję ustalającą odpłatność rodziców D.M. za jej pobyt w rodzinie zastępczej. Zaakcentowało, że przepisy tej ustawy nie zawierają zakazu odrębnego orzekania w stosunku do każdego z rodziców w sprawie odpłatności z pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Przesłanki zwolnienia rodzica z ponoszenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej nie mają wpływu na ustalenie opłaty przez drugiego z rodziców. Zdaniem organu odwoławczego należy jedynie poinformować rodzica, iż drugi z rodziców został z ponoszenia odpłatności zwolniony. Jednocześnie organ drugoinstancyjny zaznaczył, iż sprawa uiszczania opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ma charakter administracyjnoprawny, zaś dla obowiązku utrzymania dziecka nie ma znaczenia czy dziecko jest dzieckiem naturalnym, czy też przysposobionym, a także, iż sprawa alimentacji dziecka ma charakter cywilnoprawny. Toteż zwolnienie przez sąd rodzinny rodzica dziecka z obowiązku ponoszenia alimentów na jego rzecz nie stanowi podstawy do zwolnienia go z obowiązku uiszczania opłat za pobyt dziecka w pieczy zastępczej.

Podkreślił przy tym, iż organy administracji publicznej orzekają na podstawie aktualnego stanu faktycznego i prawnego sprawy, czego w jego ocenie nie uczynił organ pierwszoinstancyjny. Wydając decyzję kasatoryjną wskazał, że koniecznym jest w toku ponownego rozpoznania sprawy ustalenie jaka jest aktualnie sytuacja finansowa strony, tj.: czy nadal pracuje na terenie [...], jakie są jego aktualne dochody i wydatki, czy nadal na jego utrzymaniu pozostaje druga z córek. Podniósł także, że organ pierwszoinstancyjny winien odnieść się do podniesionej przez pełnomocnika strony kwestii przesłanek wyłączenia Dyrektora OPS z prowadzonego postępowania, a także zapewnić czynny udział w postępowaniu drugiemu z pełnomocników strony tj. I.C. – a następnie wydać decyzję właściwie uzasadnioną.

Podsumowując uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, oraz przepisów postępowania administracyjnego i tego też względu winna zostać uchylona.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona skarżąca ponownie wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia – analogicznie jak w odwołaniu – zaskarżonej decyzji zarzuciła, co do zasady, brak właściwego ustalenia stanu faktycznego i nie uwzględnienia przez orzekające w sprawie organy jej sytuacji życiowej. Autor skargi – profesjonalny pełnomocnik – zaskarżył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.:

1) w całości w zakresie rozstrzygnięcia w przedmiocie zobowiązania T.C. do ponoszenia opłaty za pobyt małoletniej D.M. w pieczy zastępczej i przekazania sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania,

2) w zakresie dotyczącym rozpoznania wniosku o odstąpienie wobec T.C. od ustalenia opłaty za pobyt małoletniej D.M. w pieczy zastępczej w części dotyczącej uzasadnienia, w zakresie w jakim organ odwoławczy nie ustosunkował się do podniesionych zarzutów dotyczących:

a) prowadzenia jednego postępowania wobec skarżącego w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej i jednocześnie w przedmiocie zobowiązania skarżącego do ponoszenia tej opłaty,

b) braku zawiadomienia matki małoletniej B.M. o toczącym się postępowaniu w przedmiocie odstąpienia wobec skarżącego z opłaty, jak i w przedmiocie zobowiązania go do ponoszenia tej opłaty,

c) braku w aktach sprawy ostatecznych decyzji dotyczących odstąpienia wobec matki małoletniej od opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej za okres od 1 czerwca 2012 r. do 31 grudnia 2013 r., a także informacji, o tym czy toczą się wobec niej wznowione postępowania w tej sprawie, i czy wznowione postępowania zostały zakończone decyzją ostateczną,

d) zażalenia na postanowienie o odmowie wyłączenia od udziału w postępowaniu Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w J.,

e) oddalenia wniosku o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków T.M., B.M. i A.F., oddalenia wniosku o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron, nieuwzględnienie wniosku o wystąpienie do Wydziału Edukacji Urzędu Miasta J. i Sądu Rejonowego w J. o przesłanie zawnioskowanych przez skarżącego dokumentów i przeprowadzenie dowodu z treści tych dokumentów, niedopuszczenia dowodu z dokumentacji dotyczącej ponoszonych przez skarżonego wydatków w związku z utrzymaniem mieszkania na terenie [...] i oddaleniem wniosku o przetłumaczenie tej dokumentacji z języka niemieckiego na język polski, oddalenia wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentu PIT–11,

f) nieuwzględnienia wydatków ponoszonych przez skarżącego w związku z utrzymaniem mieszkania na terenie [...] i wydatków ponoszonych na ubezpieczenia nieobowiązkowe,

g) uchybień procesowych do jakich doszło w toku przesłuchania w charakterze świadka matki skarżącego I.C. na okoliczność jego sytuacji materialnej i życiowej polegających na udziale w czynności przez osobę nieuprawnioną, nie będącą urzędnikiem samorządowym tj. mającego zadawać pytania świadkowi adwokata,

h) nie rozpoznania w myśl art. 234 pkt 1 skargi administracyjnej skarżącego na Dyrektora OPS w J. przekazanej przez Prezydenta Miasta J. za pośrednictwem Dyrektora OPS w J.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie art. 193 i 194 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej poprzez:

a) orzeczenie w jednym postępowaniu o odstąpieniu wobec skarżącego od ustalenia opłaty za pobyt w dziecka w rodzinie zastępczej i zobowiązania skarżącego do ponoszenia tej opłaty,

b) zobowiązanie skarżącego do ponoszenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej z mocą wsteczną sprzed daty doręczenia decyzji,

c) orzekanie o zobowiązaniu do ponoszenia opłaty tylko wobec jednego z rodziców podczas gdy małoletnia umieszczona w pieczy zastępczej ma dwoje rodziców,

d) zaniechanie orzekania o zobowiązaniu do ponoszenia opłaty wobec matki małoletniej,

e) orzekanie o zobowiązaniu do ponoszenia opłaty wobec skarżącego pomimo braku dowodów potwierdzających odstąpienie od opłaty wobec matki.

2) naruszenie art. 138 § 1 i 2 i art. 105 § 1 Kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegające na tym, iż organ nie uchylił zaskarżonej decyzji i nie umorzył postępowania w pierwszej instancji w części dotyczącej zobowiązania skarżącego do ponoszenia opłaty za okres od 1.6.2012 do 31.12.2013 za pobyt dziecka w pieczy zastępczej,

3) naruszenie art. 107 § 3 i Kpa polegające na tym, iż organ niedostatecznie uzasadnił wydaną decyzję, w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego, w części dotyczącej rozpoznania wniosku skarżącego o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt małoletniej w pieczy zastępczej, a w szczególności nie wskazał faktów, które uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej zgłaszanym przez stronę dowodom z przesłuchania świadków, przesłuchania strony, dokumentom urzędowym Wydziału Edukacji Urzędu Miejskiego w J. i Sądu Rejonowego w J., dokumentom prywatnym dotyczącym ponoszenia przez skarżącego wydatków na utrzymanie mieszkania w [...], ubezpieczenia nieobowiązkowe, deklaracji PIT–11, a także w zakresie uzasadnienia prawnego przez zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji w tym zakresie z przytoczeniem przepisów prawa,

4) naruszenie art. 138 § 2 zdanie drugie Kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegające na tym, iż organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozpoznania nie udzielił organowi pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji niezbędnych wskazówek, co okoliczności wymienionych w pkt 1 i 3 zarzutów, a także konieczności uwzględnienia okoliczności takich jak: konieczność zawiadomienia matki małoletniej o toczącym się postępowaniu, ponoszenia wydatków na mieszkanie w miejscu świadczenia pracy i uwzględnienia wydatków na ubezpieczenia nieobowiązkowe, a także w jakim zakresie lub stopniu orzeczenie Sądu Okręgowego w R. ma wpływ na zwolnienie skarżącego od obowiązku ponoszenia opłaty w związku z brzmieniem art. 365 Kc i § 4 ust 2 uchwały Rady Miasta J. z dnia 29 marca 2012 r., Nr 111.32.2013.

Formułując powyższe zarzuty wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w J. w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia w zakresie zobowiązania strony do ponoszenia opłaty za pobyt małoletniej D.M. w pieczy zastępczej za okres od 1 czerwca 2012 r. do 31 grudnia 2013 r. i umorzenie w tym zakresie postępowania administracyjnego,

2) uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o odstąpieniu wobec strony od ustalenia opłaty za pobyt małoletniej w pieczy zastępczej w części dotyczącej uzasadnienia w tym samym zakresie,

3) zasądzenie od organu, którego skarga dotyczy na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa radcowskiego stosownie do norm przepisanych.

Nadto wniósł o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji do czasu zakończenia postępowania w sprawie.

W obszernym uzasadnieniu rozszerzył przytoczone powyżej zarzuty, konstatując, że "organy administracji orzekające w tej sprawie nie były uprawnione do nałożenia na skarżącego obowiązku ponoszenia opłat sprzed daty wydania decyzji ustalającej ich wysokość. Takie rozstrzygniecie może zapaść jedynie na przyszłość od daty wydania decyzji przez organ pierwszej instancji".

Stanowisko zbieżne, na co zwrócił uwagę wyraził, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 30 maja 2015 r. syn. akt III SA/Kr 2018/14, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA

Przypomniał, że w przedmiotowej sprawie organ zobowiązał skarżącego do ponoszenia opłaty za okres od 1 czerwca 2012 r. do 31 grudnia 2013 r. Jego zdaniem "dyrektor OPS nie mógł zobowiązać skarżącego do ponoszenia opłaty" za tenże okres. Jego zdaniem, umorzeniu jako bezprzedmiotowe podlega postępowanie w całym pozostałym zakresie, a więc za okres od 24 maja 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. Wskazując na naruszenie przepisów postępowania podał, że w świetle przytoczonych powyżej naruszeń, te naruszenia "nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy w części dotyczącej zobowiązania rodziców do ponoszenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Mają natomiast znaczenie w zakresie rozpoznania wniosku o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt w pieczy zastępczej".

W dalszych motywach podkreślił, że organ odwoławczy "nie sprostał obowiązkowi wynikającemu z art. 107 § 2 i art. 138 § 2 Kpa", gdyż nie odniósł się do szeregu zarzutów podnoszonych w odwołaniu, nie rozstrzygnął podnoszonych wątpliwości i wreszcie nie udzielił organowi pierwszej instancji żadnych wskazówek, co do okoliczności, które należy wyjaśnić w powtórzonym postępowaniu.

Jego zdaniem "nie sposób nie oprzeć się wrażeniu, że organ nie zrobił prawie nic, a uzasadnienie sprowadza się do syntetycznego opisu, akt postępowania z przytoczeniem, okoliczności faktycznych i stanowisk stron i organu". Stwierdził, że "samemu rozstrzygnięciu wielowątkowego sporu o skomplikowanych charakterze SKO poświęca jedynie pół strony. Przy takim rozpoznaniu odwołania, braku odniesienia się do sygnalizowanych w odwołaniu zarzutów, prawdopodobne jest powielenie skasowanego rozstrzygnięcia, a następnie podniesienie przez stronę tych samych zarzutów, co prowadzi do nieuzasadnionej przewlekłości postępowania". Jednocześnie wskazał, że najpierw powinno zostać zakończone prawomocną decyzją pierwsze z wymienionych postępowań, a dopiero potem, w przypadku odmowy odstąpienia od ustalenia opłaty, wydana decyzja o zobowiązaniu do ponoszenia opłaty. Tymczasem organ odwoławczy prowadził, wobec skarżącego, jedno postępowanie, a nie ustosunkowując się do tejże wadliwości naruszył art. 194 ustawy i art. 107 § 3 Kpa. Krytycznie odniósł się do stwierdzenia Kolegium, że "Przepisy ww. ustawy nie zawierają zakazu odrębnego orzekania w stosunku do każdego z rodziców w sprawie odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. W ocenie składu orzekającego należy jedynie poinformować rodzica, iż drugi z rodziców został z ponoszenia opłaty zwolniony". Analogicznie, krytycznie, odniósł się do kwestii załatwienia wniosku o wyłączenie Dyrektora OPS, podnosząc, że przedłożonego zarzutu tego nie może rozstrzygnąć organ, którego sprawa dotyczy. Poza tym – jak podkreślił – skarżący podniósł w odwołaniu argumentację przemawiającą za wyłączeniem. W podobnej (krytycznej) konwencji argumentował sposób procedowania co do wnioskowanych przez stronę dowodów.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje.

Na wstępnie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 przytoczonego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: P.p.s.a.) wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją, czy decyzja wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony i im podobnych. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 przywołanej powyżej ustawy P.p.s.a., tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy. Przedmiotowa skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa.

W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji omawiania dotychczasowego przebiegu postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie, jest decyzja wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 2 Kpa, a więc rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym zadaniem Sądu było dokonanie oceny zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Toteż na wstępie rozważań jawi się uwaga, że rozpatrzenie skargi należało rozpocząć od kwestii procesowych, albowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny w oparciu o rzetelnie zgromadzone i rozpatrzone dowody daje dopiero podstawę do skontrolowania prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego.

Tym samym podreślenia wymaga, że postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie prawdy materialnej (obiektywnej), co oznacza, że jego celem jest ustalenie tej prawdy w oparciu o fakty i okoliczności udowodnione. Dotarcie do prawdy materialnej następuje dzięki zgromadzeniu odpowiedniego materiału dowodowego, a następnie jego ocenie. Organ administracji powinien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 Kpa). Właściwa realizacja zasady prawdy obiektywnej zawsze zależy od przestrzegania gwarancji zawartych w przepisach procedury administracyjnej, regulujących postępowanie dowodowe. Zasada prawdy obiektywnej wytycza cel postępowania dowodowego, a postulat bezpośredniości – jego metodę. Zasada bezpośredniości odnosi się do sposobu przeprowadzania dowodów, dotyczy formy, w jakiej podejmowane są czynności postępowania dowodowego a konkretniej, dotyczy sposobu zetknięcia się organu orzekającego z materiałem dowodowym. Postulat bezpośredniości oznacza nakaz, skierowany do organu orzekającego w sprawie, zobowiązujący go do tego, aby opierał ustalenia faktyczne na dowodach pierwotnych. Z nakazu takiego wynika powinność organu do zapoznawania się z materiałem dowodowym w taki sposób, aby wyeliminować nadmierną liczbę ogniw pośredniczących w łańcuchu informacji. Przy konstrukcji bezpośredniości w postępowaniu dowodowym, pierwszeństwo mają dowody bezpośrednie (oryginalne, pierwotne), przeprowadzone bezpośrednio przed organem rozpoznającym sprawę, tak aby ten organ zapoznał się z całym materiałem dowodowym w sprawie – jednocześnie i w bezpośrednim kontakcie – tak orzekł WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 649/07, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl.

Zdaniem Sądu, organ drugoinstancyjny zasadnie uznał, że zasadom tym nie sprostał organ pierszoinstancyjny, który naruszył zasady określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, albowiem nie tylko nie podjął niezbędnych i wszelkich – prawem dopuszczonych w tego rodzaju postępowaniach – działań w sprecyzowania żądania strony i dogłębnego wyjaśnienia stanu prawnego ale nadto niewłaściwie ustali stan faktyczny, i pominął w jego toku drugiego, prawnie skutecznie, umocowanego pełnomocnika strony oraz nie rozpoznał wniosku o wyłaczenie Dyrektora OPS. Wad tych popełnionych na etapie pierwszej instancji, w tym zwłaszcza pominięcia w jego toku pełnomocnika strony, nie można usunąć na etapie odwoławczym. Nadto w świetle tak stanowiska organu odwoławczego, jak i stanowiska strony skarżęcej, nie może budzić wątpliwości, że decyzja pierwszoinstancyjna była dotknięta tak istotnymi błędami natury prawnej, gdyż pominięto w nim jednego z dwóch ustanowionych pełnomocników, jak istotnymi brakami dowodowymi, które były niemożliwe do konwalidowania przez organ odwoławczy bez naruszenia prawa strony do rozstrzygnięcia jej sprawy przez dwie instancje. Jak wykazał organ drugoinstancyjny nie chodzi o samo uzupełnienie dowodów ale o ich zebranie i wszechstronną ocenę wyrażoną w uzasadnieniu. Błędne ustalenia faktyczne i błędna ich ocena ma przesądzające znaczenie dla konieczności ponownego jego przeprowadzenia bez naruszenia prawa strony do udziału w nim. W ugruntowanym w tej materii orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że "Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swym orzecznictwie wskazywał, że jeżeli w postępowaniu nie uczestniczyły wszystkie strony, to organ odwoławczy zobowiązany jest zastosować się do treści art. 138 § 2 Kpa, albowiem postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 15 Kpa), a pozbawienie strony udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji prowadziłoby do wadliwości wydanej przez ten organ decyzji – tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 1946/14, w wyroku z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1862/07, a także w wyroku z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1180/10.

Na marginesie Sąd wskazuje, że na braki takie wskazywał także autor odwołania wnosząc w nim o uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej w całości. I jakkolwiek organ odwoławczy nie ustosunkował się do wszystkich zawartych w nim zarzutów, to mając na uwadze charakter kasatoryjnego rozstrzygnięcia wskazał na te, które przy reformatoryjnym rozstrzygnięciu czyniłyby go wadliwym, zasadnie uznając tym samym za przedwczesne ustosunkowanie się do kwestii naruszania prawa materialnego.

Kolegium wyjaśniło, że organy administracji publicznej orzekają na podstawie aktualnego stanu faktycznego i prawnego sprawy, czemu nie sprostał organ pierwszoinstancyjny, nie dokonując żadnych ustaleń co do sytuacji finansowej strony a orzekając o jej prawach i obowiązkach z tego wynikających, tj.:

a) czy nadal pracuje na terenie [...],

b) jakie są jej aktualne dochody i wydatki,

c) czy nadal na jego utrzymaniu pozostaje druga z córek.

Nadto uznało, że w prowadzonym postępowaniu organ pierwszoinstancyjny, czego nie uczynił, winien:

po pierwsze – odnieść się do podniesionej przez pełnomocnika strony kwestii przesłanek do wyłączenia Dyrektora OPS z prowadzonego postępowania,

po drugie zapewnić czynny udział w postępowaniu drugiemu z pełnomocników strony tj. I.C., a następnie

po trzecie – wydać decyzję właściwie uzasadnioną.

Tym samym w danej mierze nie może ostać się zarzut skargi, że organ odwoławczy niedostatecznie uzasadnił wydaną decyzję w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego, wszak stwierdził wobec ujawnionych braków niemożność dalszego prawidłwowego procedowania, zauważając zarówno istotne braki dowodowe i nie akceptując poczynionych na ich podstawie ustaleń. Decyzja kasacyjna, unormowana w art. 138 § 2 Kpa, jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, które nie przesądza o istocie sprawy administracyjnej, czego zdaje się nie uwzględnił autor odwołania wskazując na wadliwość zaskarżonego uzasadnienia. Organ odwoławczy przy jej wydaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Oznacza to, że organ nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Jednocześnie Sąd stwierdza, że sposób sformułowania skargi kasacyjnej, a zwłaszcza uzasadnienie jej zarzutów, wskazują, że jej autor zasadnie, w istocie, kwestionuje prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej.

W konsekwencji, co wymaga podkreślenia, zaskarżone orzeczenie zasadnie organ odwoławczy uznał za przedwczesne i w związku z tym naruszające przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, co tym samym obligowało go do jego uchylenia, ważąc ażeby nie naruszył zasady dwuinstancyjności.

Jednocześnie Sąd wskazuje, że prawidłowo organ odwoławczy mając na uwadze ujawnione naruszenia prawa procesowego stwarzające możliwość wzruszenia decyzji w trybie nadzwyczajnym, a także naruszenie postępowania dowodowego mającego wpływ na wynik sprawy uchylił decyzję pierwszoinstancyjną. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym podać należy, że "prowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy ma ustawowo zakreślone granice, których nie można przekraczać bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Organ odwoławczy może przeprowadzić jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe, natomiast jeśli postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone przez organ pierwszej instancji w ogóle, albo też wymagane jest uprzednie przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznej części, organ odwoławczy powinien uchylić decyzję i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia" – tak NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I FSK 412/11.

W zakresie kompetencji organu odwoławczego leży jedynie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, a co za tym idzie, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub znacznej części, organ odwoławczy zobowiązany jest do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Odmienne stanowisko naruszałoby zasadę dwuinstancyjności – przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ odwoławczy prowadziłoby do sanowania nieprawidłowości powstałych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.

Podsumowując podkreślenia wymaga, że strona nie może ponieść negatywnych konsekwencji ewentualnego zaniechania organów administracji publicznej, w zakresie zrealizowania spoczywającego na nich obowiązku rzetelnego prowadzenia postępowania dowodowego. Mając na uwadze stwierdzone naruszenia prawa procesowego przedwczesnym byłoby orzekanie co do kwestii dotyczących naruszenia prawa materialnego, co z kolei wpływa na kontrolę sądową decyzji poddanych ocenie Sądu.

Ponownie rozważając sprawę organ pierwszoinstancyjny wnikliwie zbada przedmiot żądania skarżącego wyrażony zarówno w pismach procesowanych, jak i w wywiedzionych środkach zaskarżenia następnie, w zależności od poczynionych ustaleń, podejmie właściwe – należycie uzasadnione – rozstrzygnięcie.

W świetle przedstawionych wyżej wywodów, należało – na podstawie art. 151 Ppsa – orzec, jak w sentencji.