Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1457/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 11 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Pacyna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1922/12 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy Pacyna z dnia 29 czerwca 2012 r. nr XVIII/87/2012 w przedmiocie likwidacji szkoły podstawowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 marca 2013 roku, sygn. akt: II SA/Wa 1922/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy Pacyna z dnia 29 czerwca 2012 r. Nr XVIII/87/2012 w przedmiocie likwidacji szkoły podstawowej, stwierdził nieważność zaskarżone uchwały.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Rada Gminy w Pacynie uchwałą z dnia 29 czerwca 2012 r., na podstawie art. 59 ust. 1, 2, 3 w związku z art. 5 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 i art. 5c i art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.), art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 12 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240 ze zm.), po uzyskaniu pozytywnej opinii Mazowieckiego Kuratora Oświaty w Warszawie uchwaliła, co następuje:

1) z dniem 31 sierpnia 2012 r. likwiduje się Szkołę Podstawową w S.; 2) uczniom zapewnia się kontynuowanie nauki w Szkole Podstawowej im. [...] w P.; 3) należności i zobowiązania likwidowanej jednostki przejmuje Gmina Pacyna. Majątek likwidowanej jednostki pozostaje własnością Gminy Pacyna; 4) dokumenty likwidowanej szkoły przejmuje Wójt Gminy Pacyna za wyjątkiem dokumentacji przebiegu nauczania, którą przejmuje Mazowiecki Kurator Oświaty w Warszawie; 5) wykonywanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Pacyna; 6) uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego.

W uzasadnieniu uchwały podano, że zgodnie z art. 59 ust. 1 o systemie oświaty, szkoła publiczna może być zlikwidowana po uzyskaniu opinii kuratora oświaty z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu.

W dniu 28 lutego 2012 r. Rada Gminy Pacyna podjęła uchwałę nr XV/79/2012 w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w Zespole Placówek Oświatowych w S. O zamiarze likwidacji szkoły, w ustawowym terminie, zawiadomiono Mazowieckiego Kuratora Oświaty oraz rodziców uczniów.

Następnie Mazowiecki Kurator Oświaty pismem z dnia 23 marca 2012 r. wyraził pozytywną opinię w sprawie likwidacji szkoły. Organ prowadzący zasięgnął opinii związków zawodowych kierując do zaopiniowania projekt uchwały w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w S.

Jako główną przyczyną likwidacji szkoły podał spadek ilości uczniów. Wskazał, że po likwidacji Szkoły Podstawowej w S. zapewnia się uczniom kontynuowanie nauki w Szkole Podstawowej im. [...] w P., a powyższe nie spowoduje pogorszenia warunków nauki, a ponadto uczniowie mają zagwarantowany bezpieczny dowóz i opiekę w czasie oczekiwania w świetlicy szkolnej i w czasie transportu.

Następnie Wojewoda Mazowiecki w dniu 27 lipca 2012 r. zawiadomił Radę Gminy Pacyna o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Pacyna z dnia 29 czerwca 2012 r. w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w S.

W uzasadnieniu zawiadomienia podano, że informacja o zamiarze likwidacji szkoły powinna zostać imiennie skierowana do każdego z rodziców i musi do niego dotrzeć, czynność ta jest czynnością materialno-techniczną. Warunkuje ona prawidłowość procedury likwidacji. Brak zawiadomienia choćby tylko jednego z rodziców, spowoduje nieważność uchwały. Organ nadzoru podał, że z dokumentów wynika, że organ prowadzący Szkołę Podstawową w S. naruszył procedurę powiadamiania rodziców uczniów likwidowanej szkoły. W 11 przypadkach powiadomienie zostało dokonane wyłącznie do jednego z rodziców.

W dniu 10 września 2011 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga Wojewody Mazowieckiego na uchwałę nr XVIII/87/2012 Rady Gminy Pacyna z dnia 29 czerwca 2012 r. w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w S.

Wojewoda Mazowiecki zaskarżył powołaną uchwałę w całości i wniósł o stwierdzenie jej nieważności, zarzucając naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty.

W uzasadnieniu skargi podał, że w toku badania uchwały organ nadzoru wezwał Wójta Gminy Pacyna do dostarczenia dokumentów potwierdzających doręczenie Mazowieckiemu Kuratorowi Oświaty oraz rodzicom (opiekunom) dzieci uczęszczających do likwidowanej placówki – informacji o zamiarze jej likwidacji wraz z potwierdzenie daty jej odbioru. Wójt pismem z dnia 17 lipca 2012 r. przedłożył kserokopie: pisma do Kuratora Oświaty, protokołu spotkania z rodzicami w dniu 1 lutego 2012 r. wraz z listą obecności, listy rodziców uczniów Szkoły Podstawowej oraz imiennych powiadomień w ilości 11 sztuk.

W dniu 27 lipca 2012 r. organ nadzoru zawiadomił Radę Gminy Pacyna o wszczęciu postępowania nadzorczego, wskazując w uzasadnieniu, że organ prowadzący Szkołę Podstawową w S. naruszył procedurę powiadomienia rodziców uczniów likwidowanej szkoły, gdyż w 11 przypadkach powiadomienie to zostało skierowane do jednego z rodziców.

W odpowiedzi na pismo Wojewody Mazowieckiego Wójt Gminy Pacyna wyjaśnił, że oprócz dostarczonych dokumentów jest w posiadaniu oświadczeń rodziców, o tym że w dniu 28 lutego 2012 r. wiedzieli oni i zostali powiadomieni o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w S., które następnie dostarczył osobiście organowi nadzoru w dniu 28 sierpnia 2012 r.

Organ nadzoru ustalił, że w dniu 1 lutego 2012 r. odbyło się zebranie rodziców uczniów Szkoły Podstawowej w S., na którym zostali oni poinformowani o zamiarze likwidacji szkoły, rodzice obecność potwierdzili podpisami. W dniu 28 lutego 2012 r. Rada Gminy Pacyna podjęła uchwałę w sprawie zamiaru likwidacji szkoły. W dniach 28 i 29 lutego 2012 r. doręczono rodzicom zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły (4 kserokopie) - jedno podpisali oboje rodzice, jedno matka, gdyż ojciec nie żyje, dwa tylko jedno z rodziców.

Organ nadzoru stwierdził, że rodzice 10 uczniów zostali powiadomieni prawidłowo, w 6 przypadkach jeden z rodziców, w 6 przypadkach brak jest informacji o powiadomieniu rodziców.

W dniu 29 lutego 2012 r. zwrócono się do Kuratorium Oświaty o wyrażenie opinii w sprawie likwidacji szkoły, a w dniu 29 czerwca 2012 r. Rada Gminy Pacyna podjęła uchwałę w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w S.

Organ nadzoru stwierdził, że organ prowadzący szkołę po podjęciu uchwały intencyjnej, nie dopełnił obowiązku powiadomienia rodziców dzieci uczęszczających do tej placówki o zamiarze jej likwidacji w terminie wskazanym w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, tj. co najmniej 6 miesięcy przed terminem likwidacji czyli przed 31 sierpnia, oznacza to, że uchwała z dnia 29 czerwca 2012 r. o likwidacji szkoły narusza w sposób istotny art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, co stanowi przesłankę stwierdzenia jej nieważności.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Pacyna wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ podał, że o zamiarze likwidacji szkoły rodzice uczniów zostali powiadomieni 15 i 25 lutego 2012 r. na zebraniach w S., 2 marca 2012 r. na zebraniu wiejskim w sołectwie R. i 1 lutego w S. Informacja została wywieszona również w urzędzie, szkole i przedszkolu. W dniach 28 i 29 lutego 2012 r. zostali powiadomieni osobiście przez pracownika urzędu Gminy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji skarga okazała się zasadna. Sąd doszedł do przekonania, że skarga Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy w Pacynie w przedmiocie likwidacji szkoły zasługuje na uwzględnienie, albowiem została ona podjęta z naruszeniem prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd podkreślił, że procedura związana z likwidacją szkoły jest specyficzna i wymaga jej zachowania, przy podjęciu uchwały o likwidacji szkoły, ze względu zarówno na to, że dotyczy szkoły jako podmiotu, a skutki związane z likwidacją szkoły dotyczą lokalnej społeczności.

Podstawą prawną wymienionej wyżej uchwały rady gminy stanowił przepis art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Jak wynika z treści art. 59 ust. 1 cytowanego powyżej przepisu, szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także odpowiednio o tym samym lub zbliżonym profilu kształcenia ogólnozawodowego albo kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. W dalszej części przepisu zawarto zastrzeżenie, że organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Sąd powołał się na pogląd wyrażany w piśmiennictwie, zgodnie z którym "czynność zawiadomienia nie jest czynnością prawną, lecz tzw. czynnością materialno-techniczną, która polega na tym, że ma ona w zasadzie charakter faktyczny, a jednak pośrednio wywołuje skutki prawne, gdyż warunkuje prawidłowość procedury likwidacyjnej. Mieści się ono już w zakresie wykonania uchwały intencyjnej. Jednolite jest także stanowisko doktryny, iż zawiadomienie o zamiarze likwidacji jest dokonane skutecznie wówczas, gdy dotarło do wszystkich osób lub organów, które powinny były zostać poinformowane o zamierzonej likwidacji, najpóźniej w terminie, o którym mowa w tym przepisie" (M. Pilch w: Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, wyd. ABC, str. 474-475).

Procedura likwidacji szkoły składa się z dwóch równorzędnych etapów. W pierwszej kolejności podejmowana jest uchwała o zamiarze likwidacji placówki opiekuńczo-wychowawczej, która ma charakter intencyjny. Następnie organ prowadzący szkołę jest zobowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkoły danego typu. Następnie niezbędne jest uzyskanie pozytywnej opinii kuratora oświaty i dopiero po wypełnieniu tej procedury możliwe jest podjęcie kroków prowadzących do likwidacji szkoły. Opinia kuratora oświaty w przedmiocie likwidacji szkoły ma duże znaczenie dla prowadzonego postępowania, ponieważ przesądza ona o tym, że organ stanowiący samorządu terytorialnego nie ma pełnej dowolności w decydowaniu o zamiarze likwidacji placówki edukacyjnej.

Z kolei czynność zawiadomienia nie jest czynnością prawną lecz czynnością materialno-techniczna, która polega na tym, że ma ona w zasadzie charakter faktyczny, a jednak pośrednio wywołuje skutki prawne, gdyż warunkuje poprawność procedury likwidacyjnej. Mieści się już ono w zakresie wykonania uchwały intencyjnej, przy tym żaden z przepisów prawa nie pozwala na przyjęcie założenia, że doręczenie zawiadomienia jednemu z rodziców (opiekunów) dziecka czyni skutecznym doręczenie drugiemu z nich (wyrok NSA z 23 maja 2003 r. II SA/Gd 1735/00). Niedopełnienie przez organ prowadzący obowiązku powiadomienia o likwidacji szkoły, rodziców dzieci w taki sposób, aby informacja dotarła do nich bezpośrednio, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały. Organ prowadzący szkołę ma obowiązek po podjęciu uchwały intencyjnej, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty, oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwe do prowadzenia szkoły danego typu.

Sąd wskazał, że bezwzględnie obowiązująca treść art. 59 wskazanej ustawy, a w szczególności obowiązek zawiadomienia rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły, przesądza o zastosowaniu określonej nim procedury i właśnie kwestia tego, czy procedura przewidziana w art. 59 została zachowana, w szczególności czy rodzice dzieci zostali w przewidzianym terminie zawiadomieni o likwidacji placówki jest w niniejszej sprawie kluczowa, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza, że o zamiarze likwidacji szkoły zawiadomieni zostali wszyscy rodzice i że nastąpiło to co najmniej 6 miesięcy przed terminem likwidacji.

Dyspozycja art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty wyraźnie określa, że organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły wszystkich rodziców. Informacja powinna zostać imiennie skierowana do każdego z rodziców i musi do niego dotrzeć. Forma w jakiej to nastąpi nie ma istotnego znaczenia. Powiadomienie może nastąpić w każdej formie, ważne jest jednak, aby faktycznie miało miejsce. O tym, że każdy rodzić został powiadomiony o zamiarze likwidacji szkoły nie można domniemywać np. na podstawie, że sprawa została nagłośniona w lokalnym społeczeństwie, że informacja pojawiła się np. na tablicach informacyjnych.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie do przyjęcia jest argument organu, że skoro uchwała o zamiarze likwidacji szkoły była podana rodzicom uczniów podczas zebrania rodziców, to znaczy, że wszyscy rodzice zostali powiadomieni. Wskazano również, że powiadomienie rodziców o zamiarze likwidacji szkoły 15 i 25 lutego 2011 r. oraz 2 marca 2011 r. nie spełnia przesłanki z art. 59 ust. 1 ustawy, bowiem powiadomienie o zamiarze likwidacji szkoły powinno nastąpić po podjęciu uchwały inicjującej postępowanie w przedmiocie likwidacji szkoły, tj. po podjęciu w dniu 28 lutego 2012 r. przez Radę Gminy Pacyna uchwały o zamiarze likwidacji szkoły. Nie wypełnia przesłanki z powołanego przepisu powiadomienie rodziców o zamiarze likwidacji szkoły bez zachowania terminu 6 miesięcy przed ustaloną datą jej likwidacji, a taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2013 roku, sygn. akt: II SA/Wa 1922/12 skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina Pacyna reprezentowana przez radcę prawnego R. W.

Zakwestionowanemu orzeczeniu zarzucono:

- naruszenie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) poprzez jego niezastosowanie;

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie zgłoszonych dowodów przez skarżącą Radę Gminy w zakresie informacji, że wszyscy rodzice w sposób możliwy do wykonania przez skarżącą zostali powiadomieni o likwidacji przedmiotowej Szkoły;

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 106 § 3 i art. 113 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności związanych z czynnościami faktycznymi w zakresie powiadamiania rodziców o likwidacji Szkoły;

- naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) poprzez wadliwe zastosowanie, co doprowadziło do nieuzasadnionego stwierdzenia, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały Nr XVIII/87/2012 Rady Gminy Pacyna z dnia 29 czerwca 2012 r. w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w

S.

Wskazując na powyższa uchybienia wniesiono o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2013 r. i umorzenie postępowania w całości wraz z zasądzeniem na rzecz skarżącej kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego,

ewentualnie o

- uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości wraz z zasądzeniem na rzecz skarżącej kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego,

lub

- uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania skargi skarżącej Rady Gminy Pacyna wraz z zasądzeniem na rzecz skarżącej kosztów postępowania w sprawie w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd l instancji nie uwzględnił przede wszystkim upływu czasu, jaki zaistniał pomiędzy podjęciem przez Radę Gminy Pacyna uchwały Nr XVIII/87/2012 z dnia 29 czerwca 2012 r. w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w S. i zaistniałego, nieodwracalnego już stanu faktycznego. Uchwała została bowiem podjęta w dniu 29 czerwca 2012 r. i stanowiła, że Szkoła Podstawowa w S. będzie zlikwidowana z dniem 31 sierpnia 2012 r. Natomiast wyrok Sądu l instancji został wydany w dniu 22 marca 2013 r., czyli już po dacie likwidacji przedmiotowej Szkoły. Wskazano, że zamieszczenie w sentencji wyroku (pkt 2) rozstrzygnięcia: "stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości" jest bezprzedmiotowe. Skarżona uchwała została już, jak to wyżej podniesiono, wykonana, a mianowicie Szkoła została fizycznie zlikwidowana, a uczniowie uczęszczają do innej szkoły mieszczącej się w Pacynie. Podobnie pracownicy tej Szkoły nie są już jej pracownikami, z częścią z nich rozwiązano stosunki pracy i nie są już w dyspozycji Gminy Pacyna. Przywrócenie działalności Szkoły w S. fizycznie mogłoby nastąpić dopiero od dnia 1 września 2013 r. Jednakże na takie działania organów Gminy Pacyna nie ma też przyzwolenia rodziców dzieci, które miałyby uczęszczać do reaktywowanej Szkoły. Zdaniem skarżącego takie rozwiązanie wywołałoby także negatywne skutki zarówno społeczne, jak też i indywidualne. Konstatacja ta pozwala na stwierdzenie, że całe postępowanie w sprawie powinno być umorzone jako bezprzedmiotowe - art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Jednakże z ostrożności procesowej skarżąca Gmina wskazała też i na inne uchybienia, jakie zaistniały w postępowaniu Sądu i instancji.

Podniesiono, że skarżąca Rada Gminy przy piśmie z dnia 9 października 2012 r. załączyła szereg dokumentów na potwierdzenie, że czynności związane z powiadamianiem rodziców dzieci uczęszczających do likwidowanej Szkoły były dokonane w sposób prawidłowy. Wskazano, że informowanie rodziców odbywało się tak poprzez osobiste wręczanie zawiadomień, jak też i poprzez informacje ustne przekazane na zebraniach. Rodzice ten fakt potwierdzili w stosownych oświadczeniach pisemnych. Nikt z rodziców uczniów nie zgłaszał uwag, aby nie widział o likwidacji Szkoły z dniem 31 sierpnia 2012 r. Wadliwa ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego pozwala, w ocenie autora skargi kasacyjnej, wskazać na naruszenie przez Sąd l instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponadto podniesiono, że Sąd I instancji nie dając wiary twierdzeniom skarżącej Rady Gminy, winien uzupełnić postępowanie dowodowe o np. przesłuchanie świadków - rodziców dzieci, co do których zaistniały wątpliwości czy powzięli oni informację o likwidacji w ustawowo przewidzianym terminie 6 miesięcy. Wskazuje to, w ocenie skarżącej, na naruszenie przez Sąd l instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 106 § 3 i art. 113 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej podniesione wyżej zarzuty pozwalają także przyjąć, że Sąd I instancji w sposób wadliwy przyjął, że skarżąca Rada Gminy naruszyła postanowienia art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została sporządzona niestarannie, a zwłaszcza nie sprecyzowano w niej podstaw kasacyjnych, o jakich stanowi art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ze wskazaniem, czy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną miało miejsce naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, czy naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Skarga kasacyjna nie przyporządkowuje zatem poszczególnych zarzutów do konkretnego punktu art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego brak ten nie uzasadnia wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika.

Analiza treści skargi kasacyjnej pozwala przyjąć, że w skardze tej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933).

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły być uwzględnione.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 161 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Należy bowiem podkreślić, że przedmiotem skargi była uchwała z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z treścią art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na uchwałę z zakresu administracji publicznej stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Sąd nie ma kompetencji do uchylenia zaskarżonej uchwały. W konsekwencji dla dopuszczalności kontroli i stwierdzenia nieważności uchwały nie może mieć znaczenia okoliczność, że zaskarżona uchwała została już wykonana, a zwłaszcza nie ma podstaw do przyjęcia, że wykonanie uchwały będącej przedmiotem skargi czyni postępowanie sądowe bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy bowiem zauważyć, że skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez organ gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Warto też zwrócić uwagę na pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zgodnie z którym zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale zaś z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc nawet pozbawienie mocy wiążącej zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Tym bardziej wykonanie uchwały, która nadal pozostaje w obrocie prawnym nie czyni bezprzedmiotowego postępowania sądowego ze skargi na tę uchwałę.

Niezasadne są zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 106 § 3 i art. 113 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd pierwszej instancji nie stosował bowiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który reguluje kompetencje Sądu w sprawach ze skarg na decyzje lub postanowienia. W sprawach ze skarg na uchwały z zakresu administracji publicznej kompetencje Sądu określa art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku ten właśnie przepis zastosował Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę organu nadzoru na uchwałę Rady Gminy w Pacynie z dnia 29 czerwca 2012 r. Nr XVIII/87/2012 w sprawie likwidacji Szkoły podstawowej w S. W konsekwencji nie mogły odnieść również skutku zarzuty naruszenia przepisów postępowania powiązane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niezależnie od tego z art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Oznacza to, że dowód z przesłuchania świadków, którego nieprzeprowadzenie zarzucono w skardze kasacyjnej, nie był dopuszczalny w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a zatem Sąd pierwszej instancji nie przeprowadzając tego dowodu nie naruszył art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., II OSK 840/11, LEX nr 1252207). Z kolei w myśl art. 113 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewodniczący zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, co oznacza, że przepis ten reguluje jedną z kompetencji Przewodniczącego składu orzekającego i ma charakter jedynie porządkowy. Przepis ten może być naruszony tylko wtedy, kiedy Przewodniczący nie wyda w ogóle zarządzenia o zamknięciu rozprawy lub też gdyby je wydał, kiedy sąd nie uznał sprawy za dostatecznie wyjaśnioną. Jak podnosi się w orzecznictwie przepis ten nie ma charakteru istotnego, a więc nie może stanowić podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyroki NSA z dnia 7 października 2008 r., sygn. akt. II FSK 797/07 oraz z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt II FSK 1759/07). Przepis art. 113 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, aby mógł stanowić podstawę kasacyjną wymaga powołania związanego z nim art. 106 § 3 cyt. ustawy, co wprawdzie autor skargi kasacyjnej uczynił, jednakże zarzut naruszenia art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi okazał się niezasadny z wskazanych wyżej przyczyn, a z protokołu rozprawy wynika, że Przewodniczący zamknął rozprawę po tym, jak Sąd uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną.

Zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) dotyczy przepisu prawa materialnego. Skarżący zarzuca naruszenie tego przepisu poprzez niewłaściwe zastosowanie nie wyjaśniając jednak na czym to niewłaściwe zastosowanie w jego ocenie polegało. Należy podkreślić, że art. 176 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakłada na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek zarówno przytoczenia podstaw kasacyjnych (przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2), jak i ich uzasadnienia. Niespełnienie tych wymogów czyni zarzut błędnej wykładni wadliwym (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2011 r., II FSK 1038/10, LEX nr 1151231). Skarżący wiąże zarzut naruszenia prawa materialnego z zarzutami naruszenia przepisów postępowania w zakresie prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w zakresie zawiadomienia wszystkich rodziców uczniów likwidowanej szkoły o zamiarze jej likwidacji. Tymczasem naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie "subsumcji", tj. wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada ustalonej hipotezie określonej normy prawnej. Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). W konsekwencji również i ten zarzut okazał się niezasadny.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.