Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1098/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 14 ust. 5, art. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.), Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha, po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1963/12 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia w przedszkolach prowadzonych przez Miasto i Gminę P. 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Prokuratora Rejonowego w G. na rzecz Miasta i Gminy P. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w G., stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia w przedszkolach prowadzonych przez Miasto i Gminę P.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Uchwałą z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia w przedszkolach prowadzonych przez Miasto i Gminę P. Rada Miejska w P., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w zw. z art. 14 ust. 5 oraz art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), ustaliła, że za świadczenia w publicznych przedszkolach prowadzonych przez Miasto i Gminę P., wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego i realizowane w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie (od 8.00 do 13.00), obejmujące - nadzór nad dzieckiem w czasie zabaw indywidualnych i grupowych w pomieszczeniach przedszkolnych oraz na placu zabaw, przygotowanie miejsca zabaw, miejsca wypoczynku i snu dziecka oraz opiekę i nadzór nad dzieckiem podczas wypoczynku, przygotowanie dzieci do udziału w przedszkolnych oraz środowiskowych konkursach, imprezach artystycznych i okolicznościowych, gry i zabawy ruchowe wspomagające rozwój fizyczny i psychofizyczny dziecka, zajęcia terapeutyczne, w tym terapię pedagogiczną i zajęcia logopedyczne, realizowane zgodnie z indywidualnymi potrzebami dziecka, zajęcia relaksacyjno-wyciszające, będzie pobierana opłata w wysokości [...] zł za każdą godzinę ponad podstawę programową, tj. powyżej 5 godzin dziennie.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prokurator Rejonowy w G. podniósł zarzut istotnego naruszenia art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty poprzez naruszenie ustawowego upoważnienia polegającego na ustaleniu jednej stałej opłaty za każdą godzinę korzystania dziecka ze świadczeń o których mowa w § 1 pkt. 1-6 uchwały, nieuzależnionej w żaden sposób od czasu rzeczywistego korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych świadczonych na rzecz dziecka, co narusza zasadę czytelności stanowionego prawa oraz zasadę ekwiwalentności świadczeń i wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości jako wydanej z istotnym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, że zaskarżona uchwała została wydana na podstawie i w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, jednak zdaniem Sądu I instancji uwzględnić należy także inne uregulowania dotyczące obowiązków gminy w zakresie oświaty.

Sąd I instancji zauważył, że stosownie do art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej uchwały, organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: przedszkole publiczne w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie. Oznacza to, że w stanie prawnym obowiązującym od 1 września 2010 r. dopuszczalne jest ustalenie opłaty także za świadczenia przedszkoli publicznych mieszczące się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego, o ile udzielane są one ponad okres bezpłatnych świadczeń, w wymiarze minimalnym lub wyższym – określonym przez radę gminy.

Wobec powyższego ustalenie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne nie jest powiązane, tak jak w stanie prawnym obowiązującym przed 1 września 2010 r., z realizacją podstawy programowej. W tej sytuacji w czasie objętym opłatą mogą być realizowane: zajęcia obejmujące w pewnej części świadczenia dotyczące nauczania, wychowania i opieki, mieszczące się w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, jak i odnoszące się w pozostałej części do nauczania, wychowania i opieki, w zakresie nierealizującym podstawy programowej. A zatem, jeżeli zajęcia obejmujące wymienioną podstawę trwają dłużej niż ustalony bezpłatny czas usług przedszkola, rodzice ponoszą opłatę również za odbywające się w tym czasie zajęcia wchodzące w zakres podstawy programowej.

W art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalenia opłat za świadczenia udzielane w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych w czasie przekraczającym wymiar zajęć, w którym nauczanie, wychowanie i opieka są bezpłatne. Przy czym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony przez organ prowadzący nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie. Innymi słowy rada gminy została upoważniona tylko do ustalenia wysokości opłaty za konkretne świadczenia udzielone przez przedszkole publiczne ponad bezpłatny 5-godzinny czas przeznaczony na realizację podstawy programowej.

Sąd zwrócił uwagę, że opłaty publiczne pobierane są zawsze w związku z określonym, konkretnym działaniem organów państwa (samorządu terytorialnego). Stanowią swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością.

Powyższe rozważania doprowadziły Sąd I instancji do wniosku, że organ prowadzący przy ustalaniu opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, nie ma pełnej swobody w kształtowaniu jej wysokości. Wskazał, że uchwalona opłata nie może mieć charakteru stałego, gdyż wówczas obowiązek jej ponoszenia zachodziłby w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. Istnieje wymóg precyzyjnego określenia wymiaru i jakości tych świadczeń, niejako w formie cennika w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń. Uchwała powinna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia, oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde ze świadczeń z osobna i wskazywać wysokość opłaty za każde z tych świadczeń. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonywujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Niedopuszczalne jest ustalenie jednej opłaty "zbiorczej", niezależnej od wskazanych wyżej czynników, w stałej stawce np. "za godzinę". Opłata musi uwzględniać rodzaj świadczeń, ich jakość oraz czas ich trwania i faktycznego korzystania z nich przez dziecko.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił również, że w zakresie wykraczającym poza bezpłatne świadczenia, usługi oferowane przez przedszkola publiczne nie mają charakteru komercyjnego i dlatego też opłaty z tego tytułu nie mogą być kształtowane w sposób dowolny. Potrzeba wykazania w uchwale, że wysokość ustalonej opłaty pozostaje w związku z oferowanym świadczeniem wynika również z konieczności zapobieżenia sytuacji partycypowania rodziców w kosztach działania przedszkola, do których ponoszenia zobligowany jest organ prowadzący,

W ocenie Sądu I instancji zaskarżona uchwała nie spełnia powyższych standardów. W jej § 1 ustalono, że opłacie podlegają świadczenia publicznych przedszkoli wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, realizowane w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie (od 8.00 do 13.00), które obejmują określone czynności. Część wskazanych w przywołanym przepisie rodzajów zajęć określonych bardzo ogólnie mieści się w definicji ustawowej podstawy programowej wychowania przedszkolnego i są one tożsame z zajęciami objętymi jej zakresem wynikającym z załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół. Wobec powyższego nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie jaki konkretnie zakres udzielanych przez przedszkole publiczne świadczeń pozostaje bezpłatny, a za jaki Rada ustala odpłatność. Oznacza to, że uchwała jest wzajemnie sprzeczna. Z jednej strony wskazuje, że płatne są tylko zajęcia ponadprogramowe, a z drugiej strony, opisując zajęcia ponadprogramowe, w istocie posługuje się pojęciami bardzo ogólnymi, opisującymi również zajęcia z podstawy programowej.

W nawiązaniu do wcześniejszych uwag, Sąd wskazał, że jedynym kryterium decydującym o możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w placówce, wykraczający poza ustalony nieodpłatny czas takiego pobytu i nie ma znaczenia, jaki jest wówczas realizowany rodzaj zajęć. Skoro zatem jedynym warunkiem wprowadzenia odpłatności jest przekroczenie pobytu dziecka w przedszkolu ponad czas ustalony jako bezpłatny, to wadliwy jest, nawiązujący do poprzedniego stanu prawnego, zapis § 1 zaskarżonej uchwały, z którego wynika, że wprowadzona odpłatność dotyczy świadczeń wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego. Wszystkie wymienione w § 1 zaskarżonej uchwały zajęcia mogą być objęte odpłatnością, ale tylko z tego powodu i z zaznaczeniem, że są realizowane poza ustalonym w uchwale 5-godzinnym bezpłatnym pobytem dziecka w przedszkolu oraz z pominięciem powiązania ich z podstawą programową wychowania przedszkolnego. Takie zapisy uchwały nie będą budziły wątpliwości interpretacyjnych.

Za zasadny uznał Sąd I instancji zarzut istotnego naruszenia przepisów prawa poprzez ustalenie w § 2 uchwały jednolitej, stałej opłaty za każdą godzinę korzystania dziecka ze świadczeń określonych w uchwale. W uchwale brak jest bowiem wskazania jakie elementy i w jakim stopniu wpływają na wysokość tej opłaty, której określeniu nie towarzyszyła żadna kalkulacja ekonomiczna. Wysokość opłaty miesięcznej ustalonej w zaskarżonej uchwale ma charakter stały, jest jednakowa dla wszystkich bez uwzględnienia rzeczywistych świadczeń, z których konkretnie dziecko faktycznie korzystało podczas swego pobytu w przedszkolu. Brak jest powiązania wysokości tej opłaty stałej za świadczenia realizowane w czasie ponad 5 godzin dziennie z ich realnym kosztem. Sposób ustalenia opłaty nie spełnia w żadnej mierze kryterium ekwiwalentności świadczenia i nie nawiązuje w żaden sposób do konkretnych kosztów świadczenia tych usług. Nie opiera się on na jakiejkolwiek kalkulacji, a uchwała nie wyjaśnia dlaczego wysokość opłaty jest taka a nie inna. Treść zaskarżonej uchwały uniemożliwia zatem jej adresatom rozpoznanie, a zatem także kontrolę, czy ponoszona opłata odpowiada rzeczywistym kosztom świadczeń wychowania przedszkolnego spełnianych w czasie wykraczającym poza minimalne 5 godzin dziennie. Przyjęta konstrukcja opłaty stałej nie dostarcza nadto precyzyjnego kryterium ustanawiającego odrębność tego kosztu od innych kosztów funkcjonowania placówki oświatowej, co niewątpliwie uznać należałoby za niezbędne do normatywnego zapobiegania pokrywaniu z tej opłaty innych niż dopuszczone wydatków. Przedmiotem opłaty mogą być konkretne, rzeczywiście realizowane świadczenia, a nie sama gotowość do ich spełnienia, który to wymóg w zaskarżonej uchwale nie został zrealizowany. Wskazanie cen poszczególnych świadczeń ma niebagatelne znaczenie dla rodziców dziecka przy wyborze poszczególnych zajęć odpłatnych, odpowiadających ich możliwościom finansowym.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż ustalenie w § 2 uchwały wysokości opłaty za korzystanie ze świadczeń udzielanych przez przedszkole nastąpiło w sposób wykraczający poza zasadę ekwiwalentności świadczeń. Stwierdzenie, że ustala się opłatę za każdą godzinę korzystania dziecka z określonych uchwałą świadczeń w wysokości [...] zł jest zbyt ogólnikowe i abstrakcyjne. Ustawodawca sformułował upoważnienie do ustalenia konkretnych opłat. Nie spełnia tego wymogu ustalenie przez organ prowadzący jednej abstrakcyjnej, sumarycznej i niepodzielnej opłaty za wszelkie świadczenia realizowane w przeciągu godziny. Oznacza to, że powyższy przepis zaskarżonej uchwały istotnie narusza przepis art. 14 ust. 5 z uwzględnieniem treści art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez przekroczenie przez Radę Gminy P. granic delegacji ustawowej. Mając na względzie treść i charakter zaskarżonej uchwały rozumianej jako akt prawa miejscowego, stanowiący całościową regulację kwestii ustalenia odpłatności za świadczenia udzielane w gminie przez przedszkola publiczne, uznał, że uchwała ta winna zostać w całości wyeliminowana z obrotu prawnego. Zostały bowiem zakwestionowane jej zasadnicze zapisy, co czyni bezcelowym funkcjonowanie uchwały w pozostałym zakresie.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Rada Miejska w P., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, polegającą na przyjęciu, że Rada Miejska w P. nie mogła ustalić jednej stałej opłaty za każdą godzinę świadczeń udzielanych w przedszkolach ponad czas świadczeń udzielanych bezpłatnie, że powinna te opłaty różnicować w zależności od rodzaju i jakości świadczeń oraz przedstawić kalkulację ekonomiczną pozwalającą na kontrolę, czy odpłatność ta jest adekwatna do rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń, a także polegają na przyjęciu, że uchwała jest wewnętrznie sprzeczna: z jednej strony wskazuje, że płatne są tylko zajęcia ponadprogramowe, a z drugiej strony opisując zajęcia ponadprogramowe w istocie posługuje się pojęciami bardzo ogólnymi, opisującymi również zajęcia z podstawy programowej, a tym samym, że wadliwy jest zapis § 1 uchwały, z którego wynika, że wprowadzona odpłatność dotyczy świadczeń wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podał, że z art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o systemie oświaty wynika, że do podstawowych obowiązków przedszkola publicznego należy zarówno realizacja podstawy programowej wychowania przedszkolnego, jak również zapewnienie bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w czasie ustalonym przez organ prowadzący przedszkole, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Zważywszy, iż treści podstawy programowej, obowiązującej obecnie, jak i poprzednio zostały skonstruowane w sposób umożliwiający ich realizację w przedszkolu w czasie 5 godzin dziennie nie ma żadnych przeszkód prawnych, aby przedszkole publiczne realizowało obydwa te obowiązki jednocześnie, tzn. aby w czasie bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu trwającego minimum 5 godzin dziennie była realizowana podstawa programowa. Takie też ustalenie zostało dokonane w zaskarżonej uchwale. Jako bezpłatne zostały ustalone świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego realizowane w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie (od 8,00 do 13,00). Z uchwały wynika w sposób jednoznaczny, iż podstawa programowa w przedszkolu będzie realizowana codziennie w godzinach 8,00 – 13,00, w ramach bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu, ustalonego przez gminę na 5 godzin. Z tak skonstruowanego zapisu wynika jedynie, że obydwa obowiązki ciążące na publicznym przedszkolu będą realizowane jednocześnie. Przyjęta konstrukcja jest korzystniejsza dla adresatów uchwały, gdyż gwarantuje wszystkim dzieciom uczęszczającym do przedszkola możliwość realizacji podstawy programowej w ramach "bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu", nie narażając jednocześnie rodziców na dodatkową odpłatność w sytuacji, gdy podstawa programowa nie byłaby realizowana w ramach nieodpłatnego pobytu, a ich życzeniem byłoby z uwagi na rozwój dziecka korzystanie przez dziecko z zajęć obejmujących podstawę programową wychowania przedszkolnego. Autor skargi kasacyjnej zauważył, że podstawa programowa nie musi być realizowana bezpłatnie, ale nie oznacza to, że nie może być realizowana w formie bezpłatnej. Wychodząc naprzeciw oczekiwaniom rodziców Rada Gminy uchwaliła, że podstawa programowa będzie realizowana nieodpłatnie podczas nieodpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu trwającego 5 godzin, a świadczenia wykraczające poza ten czas będą odpłatne. W ocenie skarżącej kasacyjnie dokonany zapis nie prowadzi do powstania wewnętrznej sprzeczności uchwały i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Nie ma przeszkód, aby część z zadań należących do zadań opiekuńczo-wychowawczych, pomimo ich realizowania w ramach podstawy programowej nie mogła być realizowana również w ramach innych odpłatnych godzin funkcjonowania przedszkola. Wówczas zadania te, pomimo ich tożsamości, nie mogą być traktowane w dalszym ciągu jako zadania wchodzące w skład podstawy programowej, bo te zostały zrealizowane, a wskazane w uchwale zadania stanowią zadania dodatkowe wykraczające poza podstawę programową. Nie jest zatem trafny pogląd Sądu I instancji, że zachodzi wewnętrzna sprzeczność postanowień uchwały, a w konsekwencji, że wadliwy jest zapis § 1 uchwały, z którego wynika, że wprowadzona odpłatność dotyczy świadczeń wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego. Nie jest trafny pogląd dotyczący konieczności przeprowadzenia stosownej kalkulacji ekonomicznej i ustalenia rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń, co pozwoliłoby skontrolować ich adekwatność do rodzaju, jakości i czasu trwania świadczeń. Stanowisko to byłoby zasadne, gdyby opłaty pokrywały koszty związane z realizacją świadczeń wychowawczo – dydaktycznych i opiekuńczych udzielanych przez dane przedszkole. Tymczasem opłaty przewidziane w uchwale w wysokości [...] zł mają charakter symboliczny i nie pokrywają kosztów świadczeń, lecz uwzględniają trudną sytuację ekonomiczną społeczeństwa. Przeprowadzenie kalkulacji nie jest zatem uzasadnione, bowiem taka opłata nie może naruszyć zasady ekwiwalentności.

Powołując takie argumenty, Rada Miejska wniosła o uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Przedmiotem skargi do sądu administracyjnego jest uchwała Nr [...]Rady Miejskiej w P. z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia w przedszkolach prowadzonych przez Miasto i Gminę P. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność powyższej uchwały, uznając, że § 1 i § 2 uchwały naruszają w sposób istotny przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej daje podstawy do przyjęcia, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowić musi treść art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, z którego wynika, iż przedszkole publiczne zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. W art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty ustawodawca zawarł delegację dla organu prowadzącego przedszkole publiczne do ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy.

Z treści powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że jedynym warunkiem wprowadzenia odpłatności za pobyt dziecka w przedszkolu jest przekroczenie czasu pobytu ponad czas ustalony przez organ prowadzący, jako bezpłatny.

Należy zwrócić uwagę, że do 1 września 2010 r. określając zakres bezpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkole publiczne ustawodawca odwoływał się do bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego (pierwotnie minimum programowego wychowania przedszkolnego). Przy czym, stosownie do § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. Nr 61, poz. 624 z późn. zm.) dzienny czas pracy przedszkola przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, był nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Na tle ówcześnie regulowanej kwestii bezpłatności świadczeń udzielanych przez przedszkola publiczne wypracowane zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko o konieczności wskazania zarówno konkretnych świadczeń, które podlegają opłacie, jak i starannej kalkulacji ekonomicznej. Obowiązek precyzowania przez rady gmin świadczeń udzielanych przez przedszkola ponad podstawę programową i wysokość tych opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń był niezbędny, bowiem tylko tak istniała możliwość weryfikacji, czy faktycznie opłatą nie są objęte świadczenia, które ustawowo są bezpłatne.

Natomiast dokonana ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (dz. U. Nr 148, poz. 991) nowelizacja m. in. art. 6 i art. 14 ust. 5 wprowadziła zasadę, że co najmniej 5 godzin dziennie przedszkole świadczy swoje usługi bezpłatnie i w tym czasie powinno realizować podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Program ten może być jednak realizowany również w pozostałym czasie, jednak podlega on już opłacie. Porównując te dwa rozwiązania prawne można skonstatować, iż do 1 września 2010 r. bezpłatne były świadczenia związane z realizacją przez przedszkole publiczne podstawy programowej wychowania przedszkolnego, a po tym dniu – świadczenia udzielane w określonym przez organ czasie, nie mniej niż 5 godzin dziennie.

Sposób sformułowania § 1 zaskarżonej uchwały, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, budzi wątpliwości interpretacyjne z uwagi na odwołanie się do podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Zastrzeżenie Sądu I instancji należy jednak uznać za bezpodstawne.

Otóż publiczne przedszkole ma obowiązek realizowania bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w wymiarze, co najmniej 5 godzin dziennie, a zatem podstawa programowa wychowania przedszkolnego może być realizowana zarówno w tym czasie, jak i w czasie późniejszym. Obecnie więc, nie ma już znaczenia, jakie świadczenia, czy to związane z realizacją podstawy programowej, czy też z nią niezwiązane, będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. Zakres zaś świadczeń udzielanych przez przedszkola publiczne jest określony ustawowo i dotyczy wychowania oraz opieki nad dziećmi. Szczegółowy przy tym zakres pracy wychowawczo-dydaktycznej i opiekuńczej danego przedszkola określa jego statut (art. 60 ust. 1 ustawy oświatowej). On też stanowi podstawę do opracowania programu wychowawczego a także ramowego rozkładu dnia, który obliguje nauczyciela danego oddziału do ustalenia szczegółowego programu zajęć, z uwzględnieniem potrzeb i zainteresowań dzieci oraz oczekiwań rodziców (załącznik nr 1 do cytowanego rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r.). W związku z tym – w aktualnym stanie prawnym – zbędne jest wymienianie w uchwale rady gminy szczegółowych świadczeń, za które określa ona opłaty, skoro nie ma już wątpliwości, że przedszkole musi realizować odpowiedni program wychowawczo – dydaktyczny i sprawować nad dziećmi opiekę. Podkreślić też wypada, że realizacja tych zadań podlega kontroli ze strony zarówno nadzoru pedagogicznego jak i administracyjnego oraz społecznego (rada przedszkola i rada rodziców).

Wyjaśnienia jednakże wymaga, że wszystkie wymienione w treści § 1 uchwały zajęcia mogą być objęte odpłatnością z tego tylko powodu, że są realizowane poza 5-godzinnym bezpłatnym pobytem dziecka w przedszkolu. Odwołanie się natomiast zarówno do 5-godzinnego wymiaru czasu, jak i do podstawy programowej wychowania przedszkolnego, wobec faktu, że nie ma żadnych przeszkód prawnych, aby przedszkole publiczne w czasie bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu trwającego minimum 5 godzin dziennie realizowało wyłącznie podstawę programową, należy uznać za dopuszczalne. Zdaniem skarżącej kasacyjnie z § 1 uchwały wynika w sposób jednoznaczny, iż podstawa programowa w przedszkolu będzie realizowana codziennie w godzinach 8,00 – 13,00 w ramach bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu, ustalonego przez gminę na 5 godzin. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe twierdzenie znajduje potwierdzenie w wyciągu z protokołu z IX Sesji Rady Miejskiej w P. z dnia [...] czerwca 2011 r., na której podjęta została zaskarżona uchwała. Wynika z niego, że podstawę utożsamia się z bezpłatnym 5 - godzinnym pobytem dziecka w przedszkolu. W protokole znajdują się m.in. sformułowania: "ponad pięć godzin, czyli poza podstawę" oraz "godzinę ponad podstawę programową, czyli łącznie 6 godzin".

Reasumując, wskazanie w treści uchwały zakresu świadczeń realizowanych poza wolnym od opłat pobytem dziecka w przedszkolu należy uznać za zbędne, jednak nie stanowi o wadliwości uchwały.

Za zasadny uznać także należy zarzut błędnej wykładni art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty poprzez przyjęcie, że Rada Miejska w P. nie mogła ustalić jednej stałej opłaty za każdą godzinę świadczeń udzielanych w przedszkolach ponad czas świadczeń udzielanych bezpłatnie, że powinna te opłaty różnicować w zależności od rodzaju i jakości świadczeń oraz przedstawić kalkulację ekonomiczną pozwalającą na kontrolę, czy odpłatność ta jest adekwatna do rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń.

Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, że wbrew stanowisku Sądu I instancji zaskarżona uchwała nie wprowadza opłaty stałej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że opłata ta naliczana jest za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu. Uzależniona jest więc od czasu przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem. O opłacie stałej można natomiast mówić w sytuacji, gdy jest ona ustalona nieadekwatnie do czasu w jakim udzielane są świadczenia.

Nie jest również trafny pogląd Sądu I instancji dotyczący konieczności przeprowadzenia stosownej kalkulacji ekonomicznej i ustalania rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń, który doprowadził do konstatacji, że ustalenie w § 2 zaskarżonej uchwały wysokości opłaty za korzystanie ze świadczeń udzielanych przez przedszkole nastąpiło w sposób wykraczający poza zasadę ekwiwalentności świadczeń. Oczywistym jest, że realizacja świadczeń wiąże się z określonymi kosztami m. in. osobowymi (wynagrodzenie nauczycieli, personelu pomocniczego) czy rzeczowymi (koszty utrzymania i eksploatacji budynku, wyposażenia itp.). Fakt, że zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, stosownie do art. 5 ust. 5 ustawy, należy do zadań własnych gmin nie oznacza, że koszty te zobligowana jest w całości ponosić gmina. Gmina może podjąć taką uchwałę i zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę przez cały czas funkcjonowania przedszkola, ale może też ustalić opłaty stosownie do art. 14 ust. 5 ustawy. Jeżeli opłaty te, jak to wskazano wyżej, pokrywałyby koszty udzielanych świadczeń, to gmina zobligowana byłaby przedstawić stosowną kalkulację. Natomiast w sytuacji gdy – jak trafnie wskazano w skardze kasacyjnej - opłaty te mają charakter symboliczny i stanowią jedynie niewielki procent ponoszonych przez gminę kosztów udzielanych świadczeń, przeprowadzenie takiej kalkulacji nie jest uzasadnione, bowiem takie opłaty w żaden sposób nie mogą naruszać zasady ekwiwalentności.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sad Administracyjny – z mocy art. 151 w zw. z art. 188 i art. 193 p.p.s.a. – orzekł jak w pkt 1 sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego oparto na przepisie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. jak w pkt 2 sentencji.