Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 91/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10, art. 11, art. 15 ust. 2, art. 28 ust. 1, art. 17, art. 20 ust. 1, art. 34 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi L. K. i L. K. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Rada Miasta uchwałą z dnia 25 lutego 2014 r. nr [...] na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., dalej: u.s.g.), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej: u.p.z.p.) uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta P. w rejonie ulic D. i K.. Załącznikami do podjętej uchwały uczyniono:

- część graficzną planu – mapę w skali 1:1000 (zał. nr [...]),

- stwierdzenie zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. w rejonie ulic D. i K. z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. (zał. nr [...]),

- rozstrzygnięcia o sposobie realizacji, zapisanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta P. w rejonie ulic D. i K., inwestycji w z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania (zał. nr [...]),

- rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. w rejonie ulic D. i K. (zał. nr [...]).

L. i L. K. na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. wezwali Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa polegającego na podjęciu powyższej uchwały z dnia 25 lutego 2014 r., nr [...].

Zarzucili oni organowi naruszenie przy jej podjęciu art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1, art. 10 pkt 1., art. 11. art. 17, art. 36 u.p.z.p. oraz art. 31, art. 32, art. 64, art. 77 Konstytucji RP. Podnieśli, iż wydanie uchwały naruszyło ich interes prawny oparty ustawowym i konstytucyjnym prawie własności nabytym na podstawie w drodze przekształcenia przez Starostę P. prawa użytkowania w prawo własności działki [...], rep "A" Nr [...] r., rep. "A" nr [...], za kwotę [...]zł. Skarżący wskazali, że stosownie do zaświadczenia z dnia 22 marca 2007 r., znak [...], wydanego przez Urząd Miasta P., działka nr [...], położona przy ulicy [...] w P., stosownie do postanowień zmiany miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego znajdowała się w granicach jednostki oznaczonej symbolem "AG/M - tereny mieszkaniowe i aktywności gospodarczej. Wyjaśnili, iż Gmina P. sprzedała im działkę nr [...] o pow. 0.4037 ha, natomiast działkę [...] nabyli w drodze przekształcenia prawa użytkowania wieczystego. Skarżący podnieśli, że kwestionowana uchwała zmieniła przeznaczenie terenów z AG/M na U/P2 i U/P3, czym dopuszczono się przekroczenia granic władztwa planistycznego i nadmiernego ograniczenia uprawnień właścicielskich. Odebrano bowiem funkcje nieruchomości bez respektowania zapisów już istniejącego planu miejscowego, naruszając art. 10 pkt 1 u.p.z.p. Nie dokonano przy tym ustalonego i zwyczajowo przyjętego powiadomienia zainteresowanych stron włącznie z propozycją wypełnienia roszczeń lub odszkodowania, nośnego dla mieszkańców tego rejonu i wyraźnego uwidocznienia powiadomienia w prasie miejscowej, obwieszczenia, dyskusji publicznej i prognozy skutków finansowych dla omawianych działek, naruszając zapisy art. 11 i art. 17 u.p.z.p.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa – uchwałą Rady Miasta z dnia 29 listopada 2016 r., nr [...] odmówiono zmiany zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu wskazano, że niniejszy plan miejscowy został sporządzony na podstawie uprawnień samorządu gminnego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej gminy oraz zgodnie z konstytucyjną zasadą zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP). Wyjaśniono, że jednym z celów działań własnych każdej gminy, zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym, są sprawy związane z ładem przestrzennym, gospodarką nieruchomościami, ochroną środowiska i przyrody oraz gospodarka wodną. Wskazano, że ocena prawidłowości przeprowadzonej procedury planistycznej, następuje w ramach nadzoru prawnego nad uchwałą przyjmującą plan miejscowy. Wojewoda W. ocenił pozytywnie zaskarżoną uchwałę pod względem zgodności z przepisami prawnymi.

Jednocześnie zaznaczono, że przedmiotem wezwania są działki nr [...], [...], [...], [...] i [...], położone w rejonie ul. [...]. Rada Miasta wyjaśniła, że L. i L. K. nabyli dz. nr 35 i [...] w 2015 r., działkę nr [...] podzielono na działki nr [...], [...], [...] i [...]. Na podstawie ustaleń poprzednio obowiązującego planu miejscowego (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w P. z 2 marca 1999 r.) na działce nr [...] zrealizowano budynek mieszkalno-usługowy z dachem stromym oraz na dz. nr [...] (po podziale działki nr ewid.[...]) jest realizowany budynek mieszkalno-usługowy z dachem stromym. Zgodnie z planem z 1999 r. dla działek nr [...] i 35 ustalono następujące przeznaczenie - teren aktywności gospodarczej (AG) z lokalizacją funkcji: biura, produkcja przemysłowa i rzemieślnicza, handel hurtowy (w tym masowy detaliczny), bazy, składy i magazyny, parkingi w tym dla samochodów ciężarowych, garaże, stacje obsługi pojazdów i stacje benzynowe, urządzenia infrastruktury technicznej, a także budynki mieszkalne jako funkcja uzupełniająca (jeden budynek mieszkalny w ramach działki - mieszkanie służbowe lub właściciela), usługi komercyjne z wyłączeniem usług oświaty, kultury i zdrowia; dopuszczono lokalizację zakładów skupu, magazynowania i przerobu surowców wtórnych, w tym złomu, preferowana forma dachów - płaskie. Organ wyjaśnił, że zabudowa mieszkaniowa, według wówczas obowiązującego planu, stanowiła jedynie uzupełnienie głównej przemysłowej funkcji terenu z możliwością lokalizacji na działkach sąsiednich, np. skupu i przerobu surowców wtórnych. Plan wskazywał brak ochrony akustycznej dla mieszkania służbowego lub właściciela, np. zakładu produkcyjnego. Na nieruchomościach L. i L. K. plan z 1999 r. nie wyznaczył działek zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wskazano przy tym, że prowadzona polityka przestrzenna gminy ma swoje źródło w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P., którego elementem jest wskazany kierunek rozwoju strefy przemysłowej miasta. Rejon ulic D. i K. w studiach z 1996 i 2015 r. wyznaczono pod lokalizację terenów aktywizacji gospodarczej oraz obecnie strefę istniejącej i planowanej zabudowy usługowo-produkcyjnej, z wyłączeniem rodzajów terenów wymagających ochrony, wynikającej z przepisów ochrony środowiska, a do takich należą m.in. tereny zabudowy mieszkaniowej. Próba łączenia funkcji mieszkaniowej lub innej wymagającej ochrony, według przepisów z zakresu ochrony środowiska z funkcjami mogącymi wpływać negatywnie na otoczenie, powoduje konflikty społeczne i środowiskowe. Plany miejscowe dla obszaru miasta, w tym terenu objętego wezwaniem, opracowane są zgodnie z ustalonym kierunkiem rozwoju przestrzennego i zagospodarowania miasta, wytyczonym w studium. Dalej podano, że Prezydent Miasta P., mając na uwadze politykę zabezpieczenia terenów produkcyjnych oraz konsekwentnie realizując wytyczone w studium kierunki polityki przestrzennej miasta P., postanowił nie uwzględnić wcześniejszego wniosku skarżących o zmianę przeznaczenia działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] z funkcji usługowo-produkcyjnych na funkcję usługowo-mieszkaniową. Nowy plan zagospodarowania przestrzennego, sporządzony dla rejonu ulic D. i K., uchwalony 25 lutego 2014 r. zachowuje na działkach L. i L. K. przeznaczenie przemysłowe i usługowe. Nie wyznacza się nowej funkcji mieszkaniowej. Wskazano, że właściciele budynków mieszkaniowo-usługowych mogą nadal wykorzystywać swoje nieruchomości w sposób dotychczasowy. Skarżący na podstawie nowego planu dokonali nowych podziałów działek usługowo-produkcyjnych i jednocześnie wnioskują o przywrócenie możliwości lokalizacji na każdej z nich budynków mieszkalno-usługowych. Rada Miasta wyjaśniła, że celem nowego planu jest rozwój przedsiębiorczości i stworzenie nowych miejsc pracy dla miasta P.. Uchwalenie niniejszego planu, z wyłączeniem nowej zabudowy mieszkaniowej, wynika z wyznaczonego w studium kierunku rozwoju przestrzennego. Dodano przy tym, że skarżący na podstawie planu z 1999 r. zrealizowali 2 budynki mieszkalno-usługowe. W związku z powyższym zdaniem Rady Miasta ustalenia zaskarżonego planu zostały przyjęte na podstawie uprawnień samorządu gminnego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.) do samodzielnego kształtowania polityki przestrzennej gminy, w których zakresie rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Mimo zaś, że mógł zostać naruszony interes prawny skarżących wynikający z uprawnień właścicielskich rada działała zgodnie z prawem.

L. i L. K. reprezentowani przez r. pr. D. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą uchwałę Rady Miasta w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. w rejonie ulic D. i K.. Organowi stanowiącemu Miasta P. zarzucono naruszenie art. 101 u.s.g. poprzez nieuwzględnienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 10 pkt 8 i art. 6 u.p.z.p. wskutek naruszenie prawa własności, art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez nieuzasadnione naruszenie zasady proporcjonalności pomiędzy interesem publicznym a ingerencją w prawo własności poprzez wyłączenie z zabudowy mieszkaniowej obszaru w wyniku ograniczenia funkcji mieszkalnictwa na tym terenie, uwzględnienie ponad miarę interesu publicznego, ponad uzasadnione dobro indywidualne skarżących.

Skarżący wnieśli uchylenie zaskarżonej uchwały w części w zakresie przeznaczenia działek nr [...], [...], [...], [...] i [...].

Skarżący podnieśli zarzuty prezentowane w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Nadto wskazali, że Rada Miasta nie podała powodów, dla których opuszczono ważną funkcję dla terenu mieszkalnictwo, na którym zlokalizowane są działki należące do skarżących. Takiej argumentacji zabrakło też w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Skarżący wskazali też na błędy proceduralne, do których – ich zdaniem - doszło w trakcie sporządzania planu. Wskazali, że nie wypracowano sposobu zwyczajowo przyjętego o powiadomieniu zainteresowanych mieszkańców o zamiarze ingerencji w prawo własności, włącznie z odebraniem funkcji "M". Nie uwzględniono też przepisów art. 10 pkt 8 i art. 6 u.p.z.p., które wykluczają ingerencję w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu prywatnego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). W tym zakresie zabrakło również dyskusji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie, powołując argumentację jak w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Nadto wskazano, że skarżący nabyli prawo własności działki nr [...] położonej w P. przy ul. [...] w 2007 r., a prawo użytkowania wieczystego dla działki nr [...] w 2003 r. Nabycie to nastąpiło w okresie, kiedy obowiązywał poprzedni plan - "Zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. w rejonie ulic: W. P. D." (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w P. z 2.03.1999 r., publ. Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr [...] poz. 1090). Zgodnie z ustaleniami tego planu dla działek nr 35 i [...] obowiązywały zapisy, określające te tereny jako tereny aktywności gospodarczej (AG) - na rysunku jako teren jako AG/M. Ustalenia § 5 nie dotyczyły działek 35 i [...], precyzowały przeznaczenie (M) jako zachowanie tylko i wyłącznie istniejącej zabudowy mieszkaniowej, która usytuowana była wzdłuż ul. [...] od strony wschodniej. Dla terenu AG - aktywności gospodarczej ustalono zaś zapisy: 1) lokalizację następujących funkcji: biura, produkcja przemysłowa i rzemieślnicza, handel hurtowy (w tym masowy detaliczny), bary, składy i magazyny, parkingi w tym dla samochodów ciężarowych, garaże stacje obsługi pojazdów i stacje benzynowe urządzeń infrastruktury technicznej, a także budynków mieszkalnych jako funkcji uzupełniającej (jeden budynek mieszkalny w ramach działki- mieszkanie służbowe lub właściciela), usługi komercyjne wyłączeniem oświaty, kultury i zdrowia, 2) dopuszcza się lokalizację zakładów skupu, magazynowania i przerobu surowców wtórnych w tym złomu, 3) dopuszcza się zachowanie, rozbudowę, modernizację istniejących obiektów, 4) wysokość wszystkich budynków należy każdorazowo uzgodnić (na etapie wydawania decyzji " warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) z Szefostwem Infrastruktury Lotniskowej Wojsk Lotniczych i Obrony Powietrznej, 5) minimalną powierzchnię zieleni - 25% powierzchni całkowitej działki, 6) preferowaną formę dachów - płaskie. W § 8 pkt 3 planu przyjęto minimalną powierzchnia działki [...] m2. Organ wyjaśnił, że konsekwencją ustalonej chronologii zdarzeń jest uznanie, że w momencie nabycia działek nr [...] skarżący znali lub przy zachowaniu minimum staranności powinni znać ograniczenia związane z ich zagospodarowaniem, w tym również te wynikające z planu, wpływające bezpośrednio na zakres wykonywania przysługującego prawa. Wskazano, że skarżący na podstawie planu z 1999 r. zrealizowali dwa budynki z funkcją mieszkalną. Plan wskazywał mieszkanie służbowe lub właściciela jako uzupełnienie głównego przeznaczenia terenu aktywności gospodarczej, w tym głównie dla produkcji przemysłowej. Poprzez wskazanie w planie minimalnej powierzchni działki (2500 m2), ograniczono funkcję mieszkalną na terenach uciążliwych. Nie określono ochrony akustycznej, wynikającej z przepisów ochrony środowiska. Następnie wyjaśniono, że działki nr [...] i [...], należące od roku 2003 i 2007 do skarżących, położone były na wyznaczonych w studium terenach aktywizacji gospodarczej predystynowanych do prowadzenia zorganizowanej działalności inwestycyjnej. W celach rozwoju gospodarczego wyznaczono rejon Al. [...] i ul. [...] jako jeden z trzech głównych obszarów aktywizacji gospodarczej P.. W zmianach studium utrzymano wskazany kierunek rozwoju zorganizowanej działalności inwestycyjnej dla powyższego terenu. N. studium uchwalone 31 maja 2015 r. dla wyodrębnionej strefy [...], w której zawierają się działki skarżących, wyodrębnia przeznaczenie terenu – p, z następującymi zapisami: - teren w rejonie Al. [...] i ul. [...] przeznaczony dla zabudowy produkcyjnej , składów, magazynów, usług wytwórczych oraz dopuszczalnej zabudowy usługowej, w szczególności związanej z podstawową funkcją terenu, z wyłączeniem rodzaju terenów wymagających ochrony akustycznej, wynikającej z przepisów ochrony środowiska. Przyjęto, że w przypadku zachowania obiektów istniejących mają zastosowanie przepisy art. 114 ust. 3 Prawa ochrony środowiska. Organ zaznaczył, że przedmiotowy plan oparł się na zapisach powołanego studium. Podkreślono też, że zrealizowane przez skarżących dwa domu mieszkalno-usługowe stanowią jedynie uzupełnienie głównej funkcji przemysłowej terenu. Wskazano też, że na podstawie nowego planu w 2015 r. skarżący dokonali podziału działki nr [...], w wyniku czego powstały 4 działki budowlane nr [...], [...], [...], [...]. Ustalenia nowego planu nie wprowadziły ograniczeń w postaci minimalnej powierzchni działek dla przeznaczenia przemysłowego bądź usługowego. Po podziale skarżący dysponowali 5 działkami produkcyjno-usługowymi, a wnioskują o możliwość lokalizacji na każdej z nich budynków mieszkalnych lub mieszkalno-usługowych. Tymczasem celem nowego planu jest rozwój przedsiębiorczości i stworzenie nowych miejsc pracy dla miasta P.. Sporządzenie powyższego dokumentu wynika z wyznaczonego w poprzednim (1996 r.) studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Organ zaznaczył, że skarżący nie wystąpili do gminy na podstawie art. 36 u.p.z.p. z żądaniem odszkodowania w związku z uchwaleniem planu. Niemożliwe jest zaś uwzględnienie żądań skarżących, bowiem wymagałoby zmiany studium.

W piśmie procesowym z dnia 27 marca 2017 r. pełnomocnik skarżących powtórzył dotychczasową argumentację i zarzuty wobec zaskarżonej uchwały. Podniesiono również, że nastąpiło naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak określenia w części opisowej parametrów dróg wchodzących w skład systemu komunikacji, brak wskazania warunków powiązania systemu komunikacji z systemem zewnętrznym, oraz nieprecyzyjne określenie wskaźnika wymaganych miejsc postojowych. Nadto wskazano, że doszło do naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenu są niezgodne z ustaleniami Studium. Podniesiono, że załącznik nr [...] zmiany studium (uchwały nr [...]) zawierał zapisy dotyczące obowiązującej funkcji mieszkalnej w rejonie ulic D. i K.. W ocenie skarżących doszło też do naruszenia art. 140 K.c., a organ nie wyjaśnił, dlaczego przedmiotowa ingerencja w prawo własności była jego zdaniem dopuszczalna.

W piśmie tym strona skarżąca zarzuciła nadto, że ograniczenie maksymalnej powierzchni zabudowy dla obszarów U/P2 i U/P3 do 45% powierzchni działki narusza prawo własności skarżących, bowiem dla innych określonych w planie miejscowym terenów wskaźnik ten określony został w wysokości 80% dla terenów U/P1 oraz 60% dla terenów U/P4 i U/P5.

W trakcie rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 12 kwietnia 2017 r. pełnomocnik skarżących podkreślił, że organy nie mogą narzucać właścicielom sposobu zagospodarowania ich terenów, a obowiązkiem organu ustanawiającego plan było uwzględnienie zamierzeń inwestycyjnych właścicieli, którzy ten teren nabyli właśnie z tego powodu, że była tam dopuszczalna funkcja mieszkalna. Wskazał, że na obszarze objętym planem, funkcja ta występuje, bowiem skarżący mieszkają na swojej nieruchomości, a nadto na tym obszarze znajduje się ośrodek dla osób uzależnionych M. M., a także budynek mieszkalny wielorodzinny. Znajdują się tam również prywatne domy jednorodzinne.

Skarżącym, ich pełnomocnikowi oraz pełnomocnikowi organu okazano mapę poglądową przedłożoną do akt sprawy przez pełnomocnika organu, na której skarżący wskazał, że budynek [...] zlokalizowany jest na działce [...], a blok wielorodzinny zlokalizowany jest na działce [...] i [...]. Budynki jednorodzinne zlokalizowane są na działkach [...]. Na działce [...] zlokalizowany jest budynek usługowy z funkcją mieszkalną. Na działce [...] również zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny.

Skarżący L. K. wskazał, że doszło do naruszenia procedur planistycznych albowiem, jako właściciele nie byli informowani o planowanych zmianach, nie odbyła się dyskusja publiczna, a projekt planu został wyłożony jedynie na 19, a nie na wymagane ustawą 21 dni. Wskazał, że plan ten jest niezgodny ze studium, albowiem zarówno pierwotne studium, jak i wszystkie jego zmiany aż do roku 2012 przewidywały na tym terenie funkcję mieszkaniową, a dopiero plan z 25 lutego 2014 r. funkcję tą wyeliminował. Nadto skarżący podał, że w toku prac nad skarżonym planem otrzymał od obecnej na sali dyrektor I. W. ustne informacje, że odnośnie funkcji mieszkaniowej jego nieruchomości nic się w planie nie zmieni. Na pytanie Przewodniczącego Sądu wskazał, że nie posiada żadnego dokumentu potwierdzającego tą okoliczność. Nadto podniósł, że sprzeczność z prawem planu polega także na tym, że dla terenów UP2 i UP3, na których znajdują się stanowiące jego własność działki, ustanowiony został wskaźnik powierzchni zabudowy wynoszący 45 %, podczas gdy dla innych terenów objętych tym planem wskaźnik ten wynosił 85%, a więc jego nieruchomość została w tym zakresie potraktowana niewspółmiernie restrykcyjnie.

Skarżąca L. K. oświadczyła na rozprawie, że w całości zgadza się ze stanowiskiem pełnomocnika i współskarżącego.

Pełnomocnik organu wskazał, że także w poprzednim obowiązującym dla tego terenu planie funkcja mieszkaniowa była jedynie funkcją: uzupełniającą, a zawsze i uprzednio i teraz główną funkcją była funkcja przemysłowa. Dalej wskazał, że skarżący zrealizowali na swojej działce [...] funkcję uzupełniającą, a nie zrealizowali funkcji podstawowej. Podał, że tereny te zawsze stanowiły tereny przemysłowe, a celem uchwalenia planu z 2014 r. było w tym zakresie właśnie powstrzymanie trendu polegającego na faktycznym przekształceniu się tego terenu w osiedle domów jednorodzinnych. Podał, że stanowisko skarżących jest niekonsekwentne, albowiem z jednej strony skarżą plan z 2014 r. jako naruszający ich prawo własności, a z drugiej właśnie w oparciu o ustalenia tego planu dokonali podziału działki nr [...] na działki [...] - [...], w sytuacji gdy uprzednio wiążący plan nie pozwalał na taki podział, bowiem określał minimalną wielkość działki na 2500 m2. Co za tym idzie stwierdzenie nieważności planu z 2014 r. spowoduje powrót regulacji planistycznych zawartych w planie z 1999 r., z którymi dokonany podział jest niezgodny. Z powyższego wynika, że funkcja mieszkaniowa przewidziana w poprzednim planie została w całości zrealizowana, bowiem na obszarze dawnej działki nr [...] znajduje się jeden budynek usługowo-mieszkalny, który był dopuszczalny w świetle starego planu, zaś wobec braku możliwości podziału tej działki w świetle starego planu brak było możliwości lokalizacji na niej kolejnych budynków z funkcją mieszkaniową.

I. W. przedłożyła do akt sprawy mapę poglądową z 10 czerwca 2016 r. Oświadczyła, że skarżący byli informowani, w tym na piśmie, w toku procedury planistycznej, że dla tego terenu zostanie w nowym planie wyeliminowana funkcja mieszkaniowa, a ewentualna informacja, że nic się nie zmieni mogła dotyczyć tylko zabudowy już istniejącej, co do której plan niezależnie od jej funkcji nie nakłada obowiązku likwidacji. Na pytanie Przewodniczącego Sądu wskazała, że przyznaje, że na działce [...] znajduje się budynek wykorzystywany przez [...], a na działce [...] i [...] budynek wielorodzinny. Oba te budynki są to budynki historyczne istniejące tam od lat. Nadto podała, że wykluczenie na tym obszarze funkcji mieszkaniowej uzasadnione jest tym, by uniknąć w przyszłości już pojawiających się konfliktów pomiędzy podmiotami prowadzącymi działalność produkcyjną a osobami, które na tym terenie zamieszkują.

Sąd postanowił dopuścić dowód z wydruku mapy poglądowej z dnia 10 czerwca 2016 r. przedłożonego przez pełnomocnika organu oraz z urzędu z wyciągu z protokołu sesji Rady Miasta z dnia 25 lutego 2014 r. uzyskanego z BIP miasta P..

Nadto pełnomocnik skarżących wskazał, że plan miejscowy przyjmowany jest na przyszłość, na lata, w związku z czym, wyeliminowanie funkcji mieszkaniowej dla tego terenu powoduje, że w przyszłości p. Kacprzak lub jego następcy prawni nie będą mogli jej zrealizować w innym ukształtowaniu niż obecne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 lipca 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonej uchwale tego rodzaju naruszeń prawa, które powodują konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przed przystąpieniem do dalszych rozważań wskazać w pierwszym rzędzie należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga sprawę w granicach danej sprawy.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest zaś wyłącznie uchwała Rady Miasta z dnia 25 lutego 2014 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. w rejonie ulic D. i K.. Tak określony przedmiot postępowania określa granice sprawy o jakich mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. i przesądza o tym, że poza zakresem kognicji Sądu orzekającego w niniejszej sprawie pozostają podnoszone w skardze i piśmie procesowym z dnia 27 marca 2017 r. zarzuty dotyczące naruszeń prawa zaistniałych jakoby przy podejmowaniu uchwały Rady Miasta z dnia 28 sierpnia 2012 r., Nr [...] w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P., w tym w szczególności zarzuty naruszenia przy podejmowaniu tej uchwały regulacji zawartych w art. 10 i 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej: u.p.z.p.). W związku z powyższym Sąd w niniejszym uzasadnieniu do kierowanych pod adresem studium zarzutów materialnoprawnych i proceduralnych odnosił się nie będzie.

Zauważyć nadto trzeba, iż o ile skarżący przedmiotem kontroli sądowej zamierzali uczynić także uchwały w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P., to winni w stosunku do tychże kwestionowanych uchwał wyczerpać procedurę bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia o jakiej mowa w art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm., dalej u.s.g.), czego jednakże nie uczynili.

Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o uchylenie zaskarżonej uchwały w części w zakresie przeznaczenia działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] zauważyć należy, iż określenie przeznaczenia działek jest zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. obligatoryjnym elementem planu miejscowego, co oznacza, że nie jest dopuszczalna prawnie sytuacja, gdy dla jakiegokolwiek fragmentu terenu objętego planem miejscowym nie jest oznaczone przeznaczenie terenu. Co za tym idzie nawet w przypadku uznania za trafne zarzutów skargi Sąd nie mógłby uchylić zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przeznaczenia określonych działek, albowiem takie rozstrzygnięcie sądowe kreowałoby sytuację prawną stanowiącą oczywiste i rażące naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Dalej zauważyć należy, iż zgodnie z art.147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Regulacja powyższa nie daje sądowi uprawnienia do wprowadzania do uchwały jakichkolwiek nowych zapisów. Powyższe pozostaje w związku z jedynie kontrolną funkcją sądu administracyjnego. Sąd ten nie zastępuje bowiem prawodawcy lokalnego i co za tym idzie nie może wprowadzać do aktów prawa miejscowego jakichkolwiek nowych zapisów, a jedynie może z nich eliminować normy prawne sprzeczne z aktami wyższego rzędu pełniąc w ten sposób rolę tzw. negatywnego prawodawcy.

W realiach niniejszej sprawy istotnym, jest, że kwestionowana uchwała nie wprowadza expressis verbis zakazu lokalizacji zabudowy o funkcji mieszkaniowej na obszarze działek wskazywanych w skardze, lecz ustanawia ten zakaz poprzez wskazanie że działki te znajdują się na obszarze terenów zabudowy usługowej oraz obiektów produkcyjnych, składów i magazynów (U/P2 i U/P3), przy jednoczesnym braku wskazania dopuszczalności na tym terenie zabudowy mieszkaniowej jako funkcji uzupełniającej.

Powyższe oznacza, że nawet w przypadku uznania skargi za uzasadnioną brak byłoby możliwości takowego ukształtowania rozstrzygnięcia sądowego, by osiągnąć na gruncie zaskarżonej uchwały cel postulowany przez skarżących, to jest umożliwienie realizacji na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...] nowej zabudowy o funkcji mieszkaniowej.

Co za tym idzie jedynym dopuszczalnym rozstrzygnięciem Sądu w przypadku uwzględnienia skargi byłoby stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z dnia 25 lutego 2014 r. w całości lub w części dotyczącej terenu oznaczonego na rysunku planu symbolami U/P2 i U/P3. Pierwsze z powyższych rozwiązań skutkowałoby przywróceniem dla całego obszaru objętego zaskarżoną uchwałą obowiązywania wcześniejszego planu miejscowego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia 2 marca 1999 r., nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta P. w rejonie ulic: D. – al. [...] (Dz. Urz. Woj. W.. z dnia 21 lipca 1999 r., Nr [...], poz. 1090), zaś drugie przywróceniem mocy obowiązującej tegoż starego planu dla terenów oznaczonych w zaskarżonym planie symbolami U/P2 i U/P3, czy też inaczej rzecz ujmując doprowadzeniem do sytuacji analogicznej do tej jak gdyby ustaleniami kwestionowanego planu miejscowego objęty był cały jego teren z wyłączeniem obszarów oznaczonych symbolami U/P2 i U/P3.

Zauważyć bowiem w tym miejscu trzeba, że choć zaskarżona uchwała z dnia 25 lutego 2014 r. nie zawiera w przepisach końcowych jakiejkolwiek regulacji derogującej plan uprzednio obowiązujący dla objętego nią terenu, to jednak w myśl generalnej zasady wyrażonej w art. 34 ust. 1 u.p.z.p. uznać należy, iż odnośnie obszaru nią objętego uchyla obowiązywanie uchwały z dnia 2 marca 1999 r., nr [...], co oznacza, że w przypadku stwierdzenia jej nieważności w całości lub w części dotyczącej określonego obszaru dojdzie do reaktywacji obowiązywania wyeliminowanego przez nią w sposób domyślny wcześniejszego aktu prawa miejscowego w zakresie odpowiadającym obszarowi dla którego przestanie obowiązywać zaskarżona uchwała z dnia 25 lutego 2014 r.

Przechodząc do rozpoznania skargi na uchwałę Rady Miasta z dnia 25 lutego 2014 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. w rejonie ulic D. i K. wskazać należy, iż stosownie do treści art. 101 ust 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zatem przesłanką skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę planistyczną, oprócz wezwania do usunięcia naruszenia (co w sprawie odnośnie uchwały P. z dnia 25 lutego 2014 r., nr [...] miało miejsce), jest nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie.

Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przy tym norma prawa materialnego, zaś interes prawny niekoniecznie musi mieć podstawę w przepisach materialnych prawa administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2010 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1981/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2009 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 205/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Niewątpliwie skarżący, legitymując się prawem własności nieruchomości objętych zakresem zaskarżonej uchwały, posiadają interes prawny w kwestionowaniu ustaleń w niej przyjętych, bowiem przepisy tej uchwały powodują naruszenie ich interesu prawnego poprzez ograniczenie możliwości zagospodarowania należących do nich działek gruntu nr [...], [...] i [...].

W szczególności w zaskarżonym planie działki gruntu należące do skarżących znalazły się na terenach oznaczonych symbolami U/P2 i U/P3 dla których ustalone zostało przeznaczenie wyłącznie jako tereny zabudowy usługowej oraz obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, przy jednoczesnym braku uzupełniającego przeznaczenia terenu, co uniemożliwia lokalizowanie na tym obszarze nowych budynków mieszkalnych. W planie przyjętym uchwałą z dnia z dnia 25 lutego 2014 r., nr [...] wprowadzono także ograniczenia co do maksymalnej wysokości budynków, geometrii dachów, wskaźnika intensywności zabudowy i wielkości minimalnej powierzchni biologicznie czynnej dla terenów oznaczonych symbolami U/P2 i U/P3, na których znajdują się nieruchomości skarżących.

Skoro zaś w niniejszej sprawie L. i L. K. przysługuje prawo własności nieruchomości położonych na obszarze objętym kwestionowanym planem i ustalenia tego planu określają w sposób wiążący przeznaczenie należących do nich gruntów, a w konsekwencji m.in. utratę, względnie ograniczenie prawa do określonych sposobów jej zagospodarowania i zabudowy, to samo to wystarczy do uznania, że interes prawny skarżących został naruszony. Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli skarżący ma nieruchomości położone na obszarze objętym kwestionowanym planem i ustalenia tego planu dokonują zmian w przeznaczeniu tych nieruchomości to już to wystarczy do uznania, że interes prawny skarżącego został naruszony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 2009 r., II OSK 1391/09, z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. II OSK 12931/09, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W realiach niniejszej sprawy źródła interesu prawnego skarżących, który został naruszony zaskarżoną uchwałą, należy zatem upatrywać w przepisach materialnego prawa cywilnego dotyczących prawa własności.

Podkreślić należy, iż z tego punktu widzenia nie jest istotny zakres naruszenia interesu prawnego i wymiernych efektów tego naruszenia. O naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rozstrzyga bowiem sama zmiana w sytuacji prawno-planistycznej nieruchomości skarżących.

W świetle powyższych, niespornych ustaleń, kluczową dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje kwestia czy niewątpliwe naruszenie interesu prawnego skarżących nastąpiło zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Jak zasygnalizowano już wyżej samo tylko stwierdzenie, iż zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących, nie przesądza bowiem jeszcze o zasadności wniesionej skargi. Wykazanie naruszenia interesu prawnego przez uchwałę organu gminy stanowi warunek konieczny, ale niewystarczający do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Brak jest bowiem podstaw do uwzględnienia skargi, gdy naruszony został co prawda interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale odbyło się to w granicach wyznaczonych obowiązującym prawem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 355/11 oraz z dnia 6 września 2011 r., II OSK 1208/11, dostępne w Centralnej Bzie Orzeczeń Sadów Administracyjnych).

Należy w tym miejscu podkreślić, że kontrola sądu w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się wyłącznie do badania legalności (zgodności z prawem) podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Dalej zauważyć należy, iż stosownie do przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości lub części.

W powołanym przepisie ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzana aktu planistycznego" oraz "trybu sporządzania aktu planistycznego". O ile pojęcie "trybu sporządzania aktu planistycznego" nie budzi wątpliwości, odnosi się bowiem do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, o tyle wyjaśnienia wymaga pojęcie "zasad sporządzania aktu planistycznego". Pojecie to interpretowane jest jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna oraz załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zawartość planu miejscowego określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych) określa art. 16 ust.1 u.p.z.p. oraz wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ust. 2 tegoż artykułu rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587).

Reasumując powyższe rozważania stwierdzić trzeba, że art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanowił dwie przesłanki oceny zgodności z przepisami uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego, po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzania planu i właściwości organu.

Z uwagi na treść art. 28 u.p.z.p. w myśl którego naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części, Sąd w pierwszej kolejności ocenił tryb sporządzenia zaskarżonej uchwały.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że zgodnie z art. 17 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie przyjęcia zaskarżonej uchwały, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kolejno:

1) ogłasza w miejscowej prasie oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia,

2) zawiadamia na piśmie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu,

3) rozpatruje wnioski, o których mowa w pkt 1, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania,

4) sporządza projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy,

5) sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego z uwzględnieniem art. 36,

6) uzyskuje opinie o projekcie planu:

a) gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8 komisji urbanistyczno - architektonicznej,

b) wójtów, burmistrzów gmin albo prezydentów miast, graniczących z obszarem objętym planem, w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym,

7) uzgadnia projekt planu z:

a) wojewodą, zarządem województwa, zarządem powiatu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych,

b) właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków,

c) organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych,

d) właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę,

e) właściwymi organami wojskowymi, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa,

f) dyrektorem właściwego urzędu morskiego w zakresie zagospodarowania pasa technicznego, pasa ochronnego, morskich portów i przystani,

g) właściwym organem nadzoru górniczego w zakresie w zakresie zagospodarowania terenów górniczych,

h) właściwym organem administracji geologicznej w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych,

i) ministrem właściwym do spraw zdrowia w zakresie zagospodarowania obszarów ochrony uzdrowiskowej,

8) uzyskuje zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne,

9) wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień,

10) ogłasza w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami,

11) wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 10, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu,

12) rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania,

13) wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia,

14) przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11.

Wszystkie wymagane prawem czynności zostały przez Prezydenta Miasta P. zrealizowane, a działając z urzędu Sąd nie dopatrzył się na tym etapie procesu planistycznego uchybień proceduralnych, które skutkowałyby stwierdzeniem nieważności uchwały.

W ocenie orzekającego w sprawie Sądu sposób przeprowadzenia przez organy Miasta P. procedury planistycznej w kontrolowanej sprawie określić można jako wręcz wzorowy.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w uzasadnieniu skargi oraz na rozprawie zauważyć należy, iż nie sposób przypisać Prezydentowi Miasta P. naruszenia art. 17 pkt 1 i pkt 9 u.p.z.p. poprzez brak obwieszczenia w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu oraz o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i brak wyłożenia tego projektu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni.

Jak wynika bowiem z przedstawionej Sądowi dokumentacji planistycznej obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. w rejonie ulic D. i K. wraz z pouczeniem o możliwości składania do 8 maja 2009 r. wniosków do planu miejscowego zostało wywieszone w okresie od 8 kwietnia 2009 r. do 11 maja 2009 na tablicy ogłoszeń Miasta P., w dniu 9 kwietnia 2009 r. umieszczono zostało w Biuletynie Informacji Publicznej, zaś w dniu 14 kwietnia 2009 ukazało się w formie ogłoszenia w prasie lokalnej, to jest w Tygodniku N. (k. 5, 6 i 7 akt organu).

Znamiennym jest, iż takowe wnioski do planu złożone zostały przez szereg podmiotów, w tym skarżących. Wniosek skarżących z dnia 24 czerwca 2009 r. (k. 59 akt organu) zawierający postulat wprowadzenia zapisów umożliwiających podział działki nr [...] na cztery działki po około 1000 m2 i umożliwiających lokalizowanie na tych działkach usług komercyjnych z budynkiem mieszkalnym dla właścicieli działek, złożony jednakże został po terminie.

O powyższym Prezydent Miasta P. poinformował skarżących pismem z dnia 26 czerwca 2009 r. odebranym przez L. K. (k. 61, 62 akt organu), w którym to piśmie poinformował ich nadto, że podstawowym założeniem planu miejscowego jest nieprzeznaczanie terenów na cele mieszkaniowe ze względu na podstawową funkcję produkcyjno-usługową obszaru, jak również potencjalną strefę ponadnormatywnego hałasu ustalonego w przepisach o środowisku dla zabudowy mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej.

Również o wyłożeniu projektu planu wraz z prognozami oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu Prezydent Miasta P. informował w obwieszczeniu z dnia 9 maja 2013 r., które w okresie od 13 maja do 24 czerwca 2013 r. umieszczone było na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta P., w dniu 13 maja 2013 r. udostępnione zostało w Biuletynie Informacji Publicznej, w dniu 14 maja 2013 r. ukazało się w formie ogłoszenia w prasie lokalnej – Tygodnik N. (k. 220-225 akt organu).

W obwieszczeniu tym wskazano, że wyłożenie do publicznego wglądu odbędzie się od 22 maja 2013 r. do 21 czerwca 2013 r. w siedzibie Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w P. pl. [...] w godz. 9.30-14.00, a dyskusja publiczna odbędzie się w dniu 6 czerwca o godz. 13.30 pod tym samym adresem. W obwieszczeniu wskazano także termin zgłaszania uwag do dnia 5 lipca 2013 r.

Do dyskusji publicznej nad projektem planu doszło w dniu 6 czerwca 2013 r., a brało w niej udział 10 osób (k. 242-243 akt organu).

Po rozpatrzeniu uwag zgłoszonych do pierwotnego projektu planu przez [...] Sp. j. w P. oraz Karpol Sp. z o.o. w P. Prezydent miasta P. rozstrzygnięciami z dnia 23 lipca 2013 r. uwzględnił uwagi dotyczące: wprowadzenia przeznaczenia dla działek nr [...] i [...] zabudowy usługowej oraz obiektów produkcyjnych, składów i magazynów (k. 256 akt organu), zmiany funkcji części działki nr [...] z P1 na P2 oraz uzupełnienia ustaleń dla terenu P1, w przypadku wydzielenia dojazdów dla terenów sąsiednich (k. 259 akt organu) oraz wyznaczenia granic pasa drogowego ul. [...] z zachowaniem istniejącego ogrodzenia i uwagę dotyczącą możliwości przebudowy budynku myjni samochodowej z rozbudowa budynku w kierunku południowym (k. 262 akt organu).

W związku z uwzględnieniem powyższych uwag i co za tym idzie zmianą treści projektu planu Prezydent Miasta P. poinformował o wyłożeniu nowego projektu planu wraz z prognozami oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu w dniach od 4 września 2013 r. do 3 października 2013 r. oraz wyznaczeniu terminu dyskusji publicznej nad projektem planu na 12 września 2013 r. W obwieszczeniu tym wskazano także na termin składania uwag do planu wyznaczony na 17 października 2013 r.

Obwieszczenie powyższe ukazało się w dniu 27 sierpnia 2013 r. w formie ogłoszenia w prasie lokalnej - Tygodniku N., w dniu 26 sierpnia 2013 r. udostępnione zostało w Biuletynie Informacji Publicznej, zaś od 26 sierpnia do 4 października 2013 r. pozostawało wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta P. (k. 266-269 akt organu).

Do dyskusji publicznej nad zmienionym w następstwie uwzględnienia uwag projektem planu doszło w dniu 12 września 2013 r., a brały w niej udział 2 osoby (k. 283-284 akt organu).

W świetle powyższych ustaleń stwierdzić należy, iż dokonywane przez Prezydenta Miasta P. obwieszczenia o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu odpowiadały wymogom określonym w art. 17 pkt 9 u.p.z.p., albowiem dokonywane były co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia, wyłożenia dokonywane były na okres ponad 21 dni, zaś do zorganizowania dyskusji publicznej doszło za każdym razem w okresie wyłożenia planu.

W świetle powyższych ustaleń za oczywiście sprzeczne z rzeczywistym stanem rzeczy uznać należy podniesione na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2017 r. twierdzenia skarżącego jakoby projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu jedynie na 19, a nie na wymagane prawem 21 dni. Pierwsze wyłożenie planu dokonane bowiem zostało na 30 dni, w tym na 23 tzw. dni robocze, zaś drugie na 29 dni, w tym 21 tzw. dni roboczych.

Wobec przedstawionego powyżej przebiegu prac planistycznych nad projektem planu za oczywiście nieprawdziwe uznać także należy podniesione w piśmie procesowym z 27 marca 2017 r. (k. 50 akt sądowych) zarzuty jakoby procedura planistyczna prowadzona była pośpiesznie i w sposób mający na celu jak najszybsze uchwalenie planu miejscowego, pomimo nieprawidłowości w jego treści, co w ocenie strony skarżącej skutkowało naruszeniem art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Nie sposób także podzielić zarzutów strony skarżącej, iż ogłoszenia te nie spełniały wymogów określonych w art. 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p. ze względu na brak dokonania ich w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości.

Przepis art. 17 pkt 1 u.p.z.p. zawiera nakaz dokonania ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu w prasie miejscowej oraz w formie obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Przez "daną miejscowość" należy rozumień tę miejscowość, której obszar objęty został ustaleniami planu. Inaczej rzecz ujmując ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie o wyłożeniu projektu tego planu, należy rozumieć w ten sposób, że zawiadomienia powinny być dokonane w każdej miejscowości, której plan dotyczy.

W niniejszej sprawie projekt miejscowego planu dotyczył obszaru położonego nam terenie miasta P., co oznacza, że umieszczenie odpowiednich obwieszczeń na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta P. oraz umieszczenie ich w Biuletynie Informacji Publicznej może być uznane za sposób przyjęty zwyczajowo w danej miejscowości i co za tym idzie za wyczerpujące w tym zakresie wymogi ustawowe.

Za niewystarczające mogłoby być natomiast uznane dokonanie zawiadomień jedynie w miejscowości, w której mieści się siedziba organu gminy, w sytuacji gdy plan dotyczy terenów położonych w innej miejscowości, która to sytuacja w kontrolowanej sprawie nie zaistniała.

Zauważyć nadto trzeba, że organy gminy nie mają obowiązku imiennego zawiadamiania osób mających ewentualny interes prawny w kwestionowaniu postanowień planu miejscowego. Zgodnie z cyt. wyżej przepisami art. 17 u.p.z.p. właściwe organy obowiązane są jedynie do ogłoszenia w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, oraz o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, którego to wymogu organy dochowały.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż w skardze nie wykazano w jakikolwiek sposób wpływu zarzuconego naruszenia trybu postępowania na treść uchwalonego planu i co za tym idzie nie wykazano, by zarzucane naruszenie miało charakter istotny. Naruszenie trybu sporządzania planu może zaś stanowić podstawę nieważności uchwały tylko wówczas, gdy jest istotne. O istotności naruszenia trybu decyduje natomiast wpływ stwierdzonego naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253).

Podkreślić przy tym trzeba, że skarżący nie wskazali na czym miało polegać naruszenie ich indywidualnego interesu prawnego poprzez rzekomo wadliwe dokonywanie obwieszczeń o przystąpieniu do sporządzenia planu i wyłożeniu do wglądu projektu planu, w sytuacji gdy zarówno z akt planistycznych, jak i ze stanowiska przedstawionego przez L. K. na rozprawie wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że mieli oni świadomość toczących się prac planistycznych, przedstawiali w ich toku swoje oczekiwania oraz byli informowani o założeniach przygotowywanego projektu planu miejscowego, czego najlepszym przykładem jest doręczone L. K. pismo Prezydenta [...] z dnia 26 czerwca 2009 r.

Reasumując stwierdzić należy, iż skarżący nie powiązali w jakikolwiek sposób zarzucanego organom naruszenia trybu sporządzania planu z naruszeniem własnego interesu prawnego, a związku takowego nie dopatrzył się również działający z urzędu Sąd.

Dalej zauważyć należy, iż zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. rada gminy uchwala plan miejscowy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu.

W kwestionowanym przez skarżących zakresie zaskarżona uchwała jest zgodna z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. i jak wynika z jej uzasadnienia była pod tym kątem badana przez uczestniczące w procedurze planistycznej organy. Okoliczność ta nie była także co do zasady kwestionowana stronę skarżącą, która skoncentrowała się na podważaniu zgodności z prawem trybu zmian studium przyjętych innymi zaskarżona uchwałami. Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż wprawdzie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest prawem miejscowym, a aktem wewnętrznym, określającym założenia polityki przestrzennej w gminie, to jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Obowiązek zbadania w procesie planistycznym zgodności projektu planu z ustaleniami studium ciąży przy tym tak na organie wykonawczym gminy, jak i na radzie gminy (art. 14 ust. 5, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Podkreślić przy tym trzeba, że ustalenia planu miejscowego, będące realizacją zapisów studium, nie mogą być skutecznie podważane dopóki nie zostanie stwierdzona niezgodność z prawem ustaleń studium (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Po 229/08 – Lex nr 566215). W rozpatrywanej sprawie ustalenia Studium w kwestionowanym przez skarżącą zakresie nie zostały zaś skutecznie podważone.

W szczególności w studium wskazano, że rejon al. [...] – [...] stanowi jeden z głównych obszarów aktywizacji gospodarczej oraz, że w strukturze miasta wyodrębnia się tereny o przeważającej funkcji usługowo-produkcyjnej obejmujące dotychczasowe rejony al. [...] – [...]. Powyższych ustaleń zawartych studium nie narusza zaś w żaden sposób uniemożliwienie lokalizowania na terenach, które służyć mają aktywizacji gospodarczej miasta, produkcji oraz usługom zabudowy mieszkaniowej.

Za oczywiście bezzasadne i gołosłowne uznać zatem należy twierdzenia strony skarżącej zawarte w piśmie procesowym z dnia 27 marca 2017 r. (k. 48 akt sądowych) jakoby kwestionowany plan był niezgodny z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków przestrzennego zagospodarowania miasta P.. Znamiennym jest w ocenie orzekającego w sprawie Sądu, iż pomimo obszerności skargi oraz pisma procesowego z dnia 27 marca 2017 r. skarżący nie wskazali jakichkolwiek konkretnych zapisów studium, z którymi miałyby być niezgodne postanowienia przedmiotowego planu miejscowego uchwalonego uchwałą z dnia 25 lutego 2014 r.

Dalej wskazać należy, iż z treści art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż rada gminy może zgodzić się z rozstrzygnięciem uwagi przez organ wykonawczy to znaczy może jej również nie uwzględnić, albo też może nie podzielić stanowiska tego organu i uwzględnić uwagę w całości lub w części.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż uchwalenie zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rada Miejsca w P. poprzedziła ponownym rozpatrzeniem wszystkich uwag nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta P., przy czym każda z tych uwag rozpatrywana była w odrębnym głosowaniu. Powyższe wynika wprost z protokołu sesji Rady Miejskiej w P. z dnia 28 lutego 2014 r., dowód z którego został przez Sąd przeprowadzony z urzędu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2016 r.

Ustalenie, iż przy uchwalaniu zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie doszło do istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów zobowiązywało Sąd do zbadania tejże uchwały pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.

Przed odniesieniem się do poszczególnych zarzutów skarżących wskazać w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 21 Konstytucji RP oraz art. 140 K.c. właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno - gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego, z tym, że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych.

Powyższe oznacza, iż prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i absolutnym. Doznaje ono bowiem w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 ).

Stosownie do art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. W kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża się samodzielność samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących zachowania ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, o których mowa w art. 7 ust.1 pkt 1 u.s.g.

Wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa. Pamiętać należy, iż gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej. Samodzielność gminy może być bowiem realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Stosownie bowiem do art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem samodzielność gminy istnieje tylko w granicach prawa.

Wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa.

Podkreślić należy, iż plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności (art. 140 K.c.). Plany ustalają możliwość (lub zakaz) prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to określają granice wykonywania przez jednostkę prawa własności. Jedynie w tak określonych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Samodzielność gminy nie może jednak niweczyć praw jednostkowych (indywidualnych).

Z powyższego wynika, iż Rada Miasta w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego co do zasady uprawniona była do rozstrzygnięcia w uchwalanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu poszczególnych objętych nim terenów, w tym także niezgodnie z oczekiwaniami właścicieli gruntów położonych na tych terenach, bądź z nimi sąsiadujących.

Okoliczność, iż w następstwie uchwalenia zaskarżonego prawa miejscowego doszło do ograniczenia uprawnień właścicielskich, przede wszystkim w zakresie dopuszczalności lokalizowania na danym terenie zabudowy o funkcji mieszkaniowej nie stanowi przy tym sama w sobie o naruszeniu przez podejmującą uchwałę Radę Miasta granic władztwa planistycznego. Władztwo to polega bowiem właśnie na przyznaniu gminie prawa do kształtowania ładu przestrzennego i zasad ochrony krajobrazu kulturowego (art. 15 ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.z.p.) i gmina może w tym zakresie samodzielnie określać zakres i ingerencji wprawa władności celem ochrony wskazanych wyżej wartości.

W ocenie Sądu nie sposób uznać, by do ustanowienia w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad zagospodarowania terenów U/P2 i U/P3 obejmujących między innymi działki skarżących, a wykluczających dopuszczalność lokalizowania na tym terenie nowej zabudowy o funkcji mieszkalnej, w tym zabudowy o tego rodzaju funkcji rozumianej jako funkcja uzupełniająca, doszło z naruszeniem zasady proporcjonalności i przekroczeniem przysługującego gminie władztwa planistycznego.

Niewątpliwe, a nieakceptowane przez skarżącego, ograniczenia w wykonywaniu prawa własności sprowadzające się do zakazu lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej zostały bowiem przez gminę uzasadnione poprzez wskazanie, że celem uchwalenia przedmiotowego planu jest rozwój przedsiębiorczości, stworzenie nowych miejsc pracy i zapewnienie, by na terenie objętym planem uniemożliwić lokalizację nowej zabudowy mieszkaniowej, jako zabudowy, której powstanie może doprowadzić do konfliktów środowiskowych i społecznych w związku z wyznaczonym dla tych terenów kierunkiem rozbudowy zabudowy produkcyjnej.

Powyższą motywację organów gminy związaną uchwaleniem planu z dnia 25 lutego 2014 r. obszernie przedstawiono w odpowiedzi na skargę oraz w uzasadnieniu uchwały podjętej przez Radę Miasta w dniu 29 listopada w następstwie rozpoznania wezwania skarżących do usunięcia naruszenia prawa.

Sąd zgadza się przy tym z twierdzeniami skarżących, iż motywów podjęcia przedmiotowej uchwały z dnia 25 lutego 2014 r., brak w jej uzasadnieniu, jednakże nie pozwala to na stwierdzenie, że uchwała ta w tym zakresie podjęta została dowolnie i wykraczała poza zakres władztwa planistycznego gminy.

Na motywy towarzyszące organom gminy P. przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały wyraźnie wskazują bowiem wyraźnie zarówno cytowane już powyżej pismo Prezydenta [...] z dnia 26 czerwca 2009 r. (doręczone L. K.), jak i zapisy z prognozy oddziaływania na środowisko sporządzonej dla projektu planu i wraz z tym projektem dwukrotnie wykładanej do publicznego wglądu (k. 310-343 akt organu), gdzie na stronie 19 wskazano między innymi, iż ponieważ ustalenia planu nie wykluczają realizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko należy liczyć się z emisją uciążliwych hałasów poza granice działek, do których prowadzący działalność będzie posiadał tytuł prawny. Z tego powodu jasno zdefiniowane przeznaczenie terenów wykluczające możliwość rozszerzenia zabudowy mieszkaniowej oraz realizację innych obiektów podlegających ochronie akustycznej należy uznać za pożądane. Przywołać w tym miejscu należy także zapisy ze strony 23 tejże prognozy, gdzie wprost wskazano, że obowiązujący uprzednio plan łączył na wydzielonych terenach wzajemnie wykluczające się funkcje, a jako przykład wskazano właśnie teren usytuowany przy. Al. [...], pomiędzy ul. [...], a bocznicą kolejową (obejmujący między innymi nieruchomości skarżących), który zgodnie z rysunkiem dotąd obowiązującego planu stanowił teren aktywności gospodarczej, teren usług i teren mieszkaniowy (Ag/U/M) i mimo, że mieszkalnictwo na tym terenie miało stanowić jedynie funkcję uzupełniającą, to jednak stały pobyt mieszkańców w bezpośrednim sąsiedztwie obiektów poprodukcyjnych należy uznać za niekorzystny, ze względu na narażenie tych mieszkańców na uciążliwości zwiażane z emisją zanieczyszczeń i hałasu, co rodzi konflikty interesów. Dalej w prognozie pozytywnie zaopiniowano wykluczenie w projekcie planu realizacji nowych budynków i lokali mieszkalnych na terenach przeznaczonych pod zabudowę usługową oraz na terenach obiektów produkcyjnych, składów i magazynów.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że kontrola sądu w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć i ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał.

Skoro zatem gmina widziała potrzebę uregulowania ładu przestrzennego na danym obszarze między innymi poprzez zakaz lokalizacji nowej zabudowy o funkcji mieszkaniowej i stanowisko swoje w tym zakresie wyczerpująco uzasadniła, to brak jest przesłanek dla ingerencji Sądu w prawnie chronioną samodzielność jednostki samorządu terytorialnego.

Wprowadzone przez prawodawcę lokalnego w tym zakresie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżących nie naruszają zasad proporcjonalności, równości, wyważenia interesu publicznego i indywidualnego, albowiem zmierzają tylko i wyłącznie do zapewnienie zagospodarowania objętego przedmiotowym planem terenu w sposób zapewniający maksymalnie efektywne wykorzystanie go na cele aktywizacji gospodarczej miasta, w tym rozwoju na terenie miasta P. działalności produkcyjnej i usługowej o wymiarze przemysłowym.

Oczywistym zaś jawi się, że zabudowa charakterze mieszkaniowym utrudnia wykorzystanie danego terenu na cele produkcyjnej (przemysłowe), chociażby ze względu na trafnie wskazywana przez organy gminy okoliczność istnienia oczywistej sprzeczności pomiędzy tymi funkcjami zabudowy i generowane przez to konflikty.

Podkreślić przy tym należy, iż w kwestionowanym przez stronę skarżącą zakresie przyjęte rozwiązania są – jak wykazano – to już powyżej zgodne z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P., a przyjęte rozwiązania planistyczne mają uniemożliwić w przyszłości realizację nowej zabudowy mieszkaniowej kolidującej z zamierzonym przez gminę zasadniczym przeznaczeniem tych terenów.

Podkreślić należy, iż postanowienia planu uwzględniają dotychczasowy sposób zagospodarowania terenów planem nim objętych, o tyle że bez zmian pozostaje zasadnicze przeznaczenie tych terenów, jak również nie zawierają one jakichkolwiek zapisów skutkujących koniecznością likwidacji w przyszłości zabudowy już istniejącej, na przykład w celu budowy dróg, czy tez realizacji inwestycji celu publicznego.

Niewątpliwe ograniczenie w korzystaniu przez skarżących z ich nieruchomości wprowadzone przez plan miejscowy poprzez zakaz lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej nie powoduje zatem jakichkolwiek ograniczeń w dotychczasowym sposobie zagospodarowania tego terenu, a jedynie uniemożliwia zmianę tego sposobu w przyszłości. Odnosząc się do stanowiska pełnomocnika strony skarżącej przedstawionego na rozprawie, iż wyeliminowanie funkcji mieszkaniowej dla tego terenu powoduje, że w przyszłości państwo Kasprzak lub ich następcy prawni nie będą jej mogli realizować w innym ukształtowaniu niż obecnie, zauważyć zaś trzeba, iż choć jest ono trafne, to okoliczność nie ta nie przesądza o niezgodności przedmiotowego planu z prawem wynikającej z nadmiernej i nieuzasadnionej ingerencji wprawo własności. Tak ukształtowany plan uniemożliwia bowiem wprawdzie stronie skarżącej rozbudowę jej budynku mieszkalnego, czy też zastąpienie tego budynku, po jego rozbiórce nowym obiektem o przeznaczeniu mieszkalnym, jednakże nie stoi na przeszkodzie realizacji prac nie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, a służących utrzymaniu budynku we właściwym stanie technicznym. Niemożność rozbudowy tegoż obiektu, względnie zastąpienia go nowym budynkiem mieszkalnym wpisuje się zaś w cele realizowanej przez gminę, między innymi poprzez uchwalenie przedmiotowego planu, polityki przestrzennej wyrażającej się w wykorzystaniu terenu objętego planem na cele produkcyjne i usługowe. Skoro bowiem plan uchwalany jest – jak wskazuje strona – na przyszłość i na lata, to oczywistym jawi się, że może on zmierzać do osiągnięcia zarówno celów bieżących, którymi w niniejszej sprawie jest powstrzymanie realizacji nowej zabudowy mieszkaniowej i preferowanie zabudowy produkcyjnej i usługowej, jak i celów dalekosiężnych, polegających wyeliminowaniu w przyszłości funkcji mieszkaniowej z danego obszaru jako kolidującej z jego zasadniczym przeznaczeniem w planach wspólnoty lokalnej.

Podkreślić zaś należy, że sam brak zgodności zamierzeń skarżących co do sposobu przyszłego wykorzystania działek, będących ich własnością z treścią planu nie oznacza, że zapisy planu i podjęta uchwała są niezgodne z prawem.

Zauważyć przy tym trzeba, że zaskarżony plan miejscowego zagospodarowania nie zmienia zasadniczego przeznaczenia objętych nim terenów przewidzianego w planie uprzednio dla tych terenów obowiązującym, a jedynie poprzez wyeliminowanie na tym terenie uzupełniającej funkcji mieszkaniowej, likwiduje na przyszłość możliwość nadużyć, których oczywistym przykładem jest chociażby należąca do skarżących działka nr [...], gdzie zrealizowana została wyłącznie funkcja uzupełniająca przewidziana w planie przyjętym uchwałą nr [...] z dnia 2 marca 1999 r., to jest zrealizowano na tej działce budynek o funkcji mieszkaniowej, a jednocześnie nie zrealizowano na niej jakichkolwiek funkcji przewidzianych dla terenów aktywności gospodarczej.

Dalej zauważyć należy, iż ustanowienie zakazu lokalizacji na obszarze objętym planem nowej zabudowy mieszkaniowej dotyka nie tylko skarżących, lecz posiadaczy wszystkich nieruchomości tam zlokalizowanych, co wskazuje, że nie doszło do ustanowienie przepisów nierówno traktujących różnych właścicieli nieruchomości na obszarze objętym planem położonych.

Wprowadzone ograniczenia są przy tym w ocenie sądu uzasadnione potrzebą zachowania ładu przestrzennego na obszarze gminy i wynikają z uwzględnienia walorów ekonomicznych przestrzeni, w tym z konieczności zabezpieczenia możliwości prowadzenia i przede wszystkim rozwijania działalności gospodarczej na obszarze gminy.

Bez znaczenia dla sprawy pozostaje, iż aktualnie na obszarze objętym planem nie jest prowadzona intensywna działalność produkcyjna, bądź usługowa, albowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego służyć ma kształtowaniu ładu przestrzennego gminy w przyszłości, a nie jedynie utrwalaniu istniejącego w tym zakresie stanu rzeczy.

Jakiekolwiek przepisy nie ustanawiają przy tym prymatu własności prywatnej i nie nakładają na prawodawcę lokalnego kształtowania ładu przestrzennego gminy z uprzywilejowaniem własności prywatnej, kosztem celów jednostki samorządu terytorialnego rozumianej jako wspólnota jej mieszkańców.

Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż Rada Miasta podejmując zaskarżoną uchwałę nie wykroczyła poza granice przysługującego jej władztwa planistycznego. Sam fakt naruszenia uprawnień właścicielskich, nie przesądza o nieważności podjętej uchwały, bowiem ograniczanie prawa własności jest dopuszczalne pod warunkiem poszanowania zasady proporcjonalności, równości, wyważenia interesu publicznego i indywidualnego, co w ocenie Sądu orzekające w niniejszej sprawie miało miejsce.

Przyjęty w planie sposób zagospodarowania objętego terenu został ustalony z poszanowaniem zasady równości i proporcjonalności. Prawo własności skarżących (oraz innych właścicieli nieruchomości położonych terenie objętym planem) doznało wprawdzie ograniczeń, lecz zaistniały one jedynie w zakresie niezbędnym do realizacji celów ogólnospołecznych, nie zaś partykularnych, zaś z materiału sprawy nie wynika, aby w stosunku do skarżących miało ono większy zakres i stopień uciążliwości, niż w stosunku do pozostałych podmiotów władających działkami objętymi planem.

Dalej zauważyć należy, iż w ramach wspomnianego wyżej władztwa planistycznego rada gminy może zmienić przeznaczenie działki nawet w sposób naruszający interesy prawne właścicieli, w tym właśnie skutkujący obniżeniem wartości danej nieruchomości. Dla takich sytuacji ustawa przewiduje specjalny tryb odszkodowawczy przewidziany w art. 36 i art. 37 u.g.n. Kwestia wpływu uchwalenia planu na wartość ekonomiczną działki nie stanowi natomiast kryterium oceny legalności planu.

Trafnymi okazały się wreszcie argumenty podniesione na rozprawie przez profesjonalnego pełnomocnika organu, który wskazał, że zmiana dopuszczalnego sposobu zagospodarowania terenu wprowadzona zakwestionowaną uchwałą z dnia 25 lutego 2014 r. w praktyce nie pogorszyła sytuacji prawnej skarżących odnośnie lokalizacji na należących do nich działkach nowej zabudowy o przeznaczeniu mieszkaniowym. Uprzednio obowiązujący plan miejscowy dopuszczał bowiem dla terenów aktywności gospodarczej oznaczonych symbolem AG, obejmujących między innymi nieruchomości skarżących lokalizację budynków mieszkalnych jako funkcji uzupełniającej ograniczając jednakże ilość budynków o takowej funkcji do jednego w ramach działki (§ 3 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia 2 marca 1999 r., nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta P. w rejonie ulic: [...] – al. [...] – Dz. Urz. Woj. W.. z dnia 21 lipca 1999 r., Nr [...], poz. 1090). Jednocześnie w § 8 ustalono zasady i warunki podziału na działki budowlane dla terenów przeznaczonych pod zabudowę, a więc także pod zabudowę realizującą funkcje aktywności gospodarczej i usług i uzupełniającą funkcję mieszkalną, wskazując, że podział na działki budowlane przedstawiony jest na rysunku planu, inny podział możliwy jest dla potrzeb pozyskanego inwestora i pod warunkiem spełnienia wymogów wynikających z pkt 3, 4 i 5 tegoż §, przy czym w § 8 pkt 3 wskazano, że minimalna powierzchnia działki wynosić musi 2500 m2.

Na należącej do skarżących działce nr [...] zrealizowany jest zaś budynek mieszkalny jednorodzinny, co oznacza, że zarówno pod rządami aktualnie obowiązującego planu miejscowego przyjętego zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałą z dnia 25 lutego 2014 r., jak i pod rządami uprzednio obowiązującego planu miejscowego przyjętego uchwałą z dnia 21 lipca 1999 r. nie istnieje i nie istniała możliwość realizacji na tejże działce nowej zabudowy o charakterze mieszkaniowym, co oznacza, że nie doszło odnośnie tejże działki do zasadniczego pogorszenia sytuacji prawnej jej właścicieli w następstwie przyjęcia zaskarżonego planu.

Dalej wskazać należy, iż jak wynika chociażby ze skorowidza właścicieli i władających (k. 73 akt sądowych) powierzchnia działki nr [...] wynosiła 0.4657 ha, czyli 4657 m2, zaś powierzchnia działki nr [...] (aktualnie podzielonej na cztery działki o nr [...], [...], [...] i [...]) wynosiła łącznie 0.4029 ha, czyli 4029 m2.

Powyższe oznacza, że w stanie prawnym obowiązującym przed przyjęciem przez Radę Miasta kwestionowanej uchwały z dnia 25 lutego 2014 r. zarówno działka nr [...], jak i działka nr [...] nie mogłyby zostać podzielone, albowiem, nie istniał taki sposób podziału, który gwarantował podzielenie tych działek na działki o minimalnej powierzchni 2500 m2. Co za tym idzie również w przypadku braku powzięcia zaskarżonej uchwały skarżący na terenie swojej nieruchomości nie mogliby zrealizować więcej niż dwóch budynków o przeznaczeniu mieszkalnym, po jednym na każdej z działek, co też uczynili, albowiem zarówno na działce nr [...], jak i na obszarze dawnej działki nr [...] znajduje się po jednym budynku o przeznaczeniu mieszkalnym.

Również powyższe przemawia przeciwko uwzględnieniu zarzutów skarżących jakoby przy uchwalaniu aktualnie obowiązującego planu doszło w tym zakresie do naruszenia zasady proporcjonalności ingerencji gminy w konstytucyjne prawo własności.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w piśmie procesowym z dnia 27 marca 2017 r. wskazać w pierwszym rzędzie należy, iż nie sposób dopatrzyć się zaskarżenia przez kwestionowana uchwalę art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, albowiem powoływany przez stronę skarżąca przepis dotyczy wywłaszczenia, a więc odjęcia własności i nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem postanowienia planu nie skutkują koniecznością odebrania skarżącym ich własności, jak również nie pozbawiają ich możliwości dysponowania własnością i jej wykorzystywania, a jedynie ograniczają ich, w pewnym ściśle określonym zakresie w prawie zabudowy należących do nich nieruchomości, nie eliminując jednakże tego prawa w sposób definitywny i nie czyniąc co za tym idzie ich prawa własności pozornym i pozbawionym realnej treści.

Nie sposób zgodzić się także z podniesionym w tymże piśmie procesowym zarzutem jakoby naruszenie prawa stanowiło ograniczenie maksymalnej powierzchni zabudowy dla obszarów U/P2 i U/P3 do 45% powierzchni działki. Ustalenie wskaźników zagospodarowania terenu, w tym maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej jest bowiem w myśl art. 15 ust.2 pkt 6 u.p.z.p. obligatoryjnym elementem planu, zaś wskazanie wielkości tegoż wskaźnika stanowi element władztwa planistycznego gminy. Ustalenie wskaźnika w wymiarze 45% nie stanowi przy tym przekroczenia przez gminę władztwa planistycznego, albowiem z jednej strony nie uniemożliwia zagospodarowania przedmiotowych działkę, a jednocześnie uwzględnia okoliczność, iż na obszarach tych, to jest terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami U/P2 i U/P3 zlokalizowana już jest istniejąca zabudowa o funkcji mieszkaniowej, w tym nie tylko zabudowa należąca do skarżących, lecz także zabudowa na działkach nr [...] oraz [...] i [...].

Wprowadzone przez prawodawcę lokalnego w tym zakresie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżących nie naruszają zatem zasad proporcjonalności, równości, wyważenia interesu publicznego i indywidualnego, albowiem dotyczą nie tylko skarżących, lecz wszystkich właścicieli nieruchomości położonych na terenach oznaczonych symbolami U/P2 i U/P3, a ustanowienie odmiennych wskaźników dla terenów UP/2 i UP/3 w stosunku do terenów oznaczonych symbolami U/P1 oraz U/P4 i U/P5 znajduje uzasadnienie w odmienności tych terenów. Teren U/P1, dla którego w planie przewidziano wskaźnik intensywności wynoszący 80% jest jak wynika z rysunku planu obszarem niewielkim i już intensywnie zabudowanym, przy czym nie występuje na nim zabudowa o funkcji mieszkaniowej oraz graniczy on jedynie z drogą publiczną oraz terenem dróg wewnętrznych i garaży. Na terenach oznaczonych symbolami U/P4 i U/P5 także nie występuje istniejąca zabudowa o funkcji mieszkaniowej i poza fragmentem terenu oznaczonego symbolem U/P4 bezpośrednio graniczącym z obszarem U/P3 (działką nr [...]) nie graniczą one z obszarami z istniejącą zabudową o funkcji mieszkaniowej. Co za tym idzie nie sposób przyjąć, iż odmienne ustalenie dla tychże terenów wielkości wskaźników zagospodarowania terenu, w tym wskaźnika intensywności zabudowy narusza zasadę równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego zasada równości wobec prawa polega na tym, iż wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną mają być przez prawodawcę traktowane równo, to jest bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Oznacza to jednocześnie dopuszczalność zróżnicowania sytuacji prawnej różnych podmiotów (porównaj wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 1995 r. sygn. akt K 17/95, OTK 1995, nr 3, poz. 18, a także z dnia 5 listopada 1997 r. sygn. akt K 22/97, OTK 1997, nr 3-4, poz. 41). Co za tym idzie nie stanowi naruszenia tej zasady zróżnicowanie w planie miejscowym wskaźników zagospodarowania terenu dla różnych obszarów nim objętych o ile da się wskazać okoliczności różnicujące te obszary i uzasadniające ustanowienie dla nich odrębnych regulacji, a taka sytuacja zaistniała w kontrolowanej sprawie.

Nie sposób także podzielić wyrażonego w piśmie procesowym z dnia 27 marca 2017 r. poglądu skarżących, że poprze przyjęcie zakwestionowanej uchwały i brak kontynuacji zapisów uchwały Nr [...] doszło do "działania prawa wstecz".

Odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać należy, iż w polskim systemie prawnym nie funkcjonuje gwarancja niezmienności przepisów prawnych, gdyż jak wielokrotnie wskazywał Trybunał Konstytucyjny, zmienność prawa jest elementem, z którym jego adresaci muszą się liczyć (porównaj wyroki z: 25 listopada 1997 r., sygn. K 26/97, 5 stycznia 1999 r., sygn. K 27/98, 25 kwietnia 2001 r., sygn. K 13/01). Co za tym idzie zmiana sytuacji prawnej związana z uchwaleniem dla danego obszaru nowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być oceniana jako działanie prawa wstecz, albowiem stanowi ona jedynie przejaw normalnej działalności prawodawczej gminy i nie skutkuje ona poddaniem regulacjom nowego prawa zdarzeń prawnych zaistniałych przed jej wejściem w życie, co wprost reguluje art. 34 ust. 2 u.p.z.p. stanowiący, iż utrata mocy obowiązującej planu miejscowego nie powoduje wygaśnięcia decyzji administracyjnych wydanych na podstawie tego planu, z zastrzeżeniem art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz art. 35 u.p.z.p. zgodnie, z którym tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania.

Odnosząc się do podniesionego w piśmie z 27 marca 2017 r. zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak określenia części opisowej parametrów dróg wchodzących w skład systemu komunikacji, brak wskazania warunków powiązania systemu komunikacji z systemem zewnętrznym oraz nieprecyzyjne określenia wskaźnika wymaganych miejsc postojowych zauważyć zaś należy, iż zarzuty te nie mogły być badane przez Sąd w niniejszej sprawie, albowiem każdy uprawniony jest do zaskarżenia uchwały rady jednostki samorządu terytorialnego jedynie w granicach naruszenia jego interesu prawnego. Co za tym idzie jeżeli podnoszone przez stronę skarżącą zarzuty nie dotyczą naruszenia przez kwestionowana uchwałę jej interesu prawnego, lecz mają charakter ogólny, względnie odnoszą się do tych części planu, które nie są związane z naruszeniem jej konkretnego interesu prawnego, to nie mogą być one rozpoznane przez Sąd, albowiem stanowiłoby to obejście prawa w zakresie przysługiwania danemu podmiotowi uprawnienia do poddania uchwały jednostki samorządu terytorialnego kontroli sądowoadministracyjnej.

Zauważyć zaś należy, iż zarówno w piśmie procesowym z dnia 27 marca 2017 r., jak i na rozprawie strona skarżąca nie wykazała w jaki sposób zarzucane w tym zakresie uchybienia naruszają jej własny i konkretny prawnie chroniony interes, a naruszeń takich nie dopatrzył się także działający z urzędu Sąd.

Z tych samych przyczyn poza zakresem kognicji Sądu orzekającego w niniejszej sprawie pozostawał podnoszone w piśmie z dnia 27 marca 2017 r. zarzuty dotyczące ewentualnego naruszeniem innych poza skarżącymi podmiotów, którym przedmiotowa uchwała także uniemożliwia realizację nowych obiektów o funkcji mieszkalnej (k. 52 akt sądowych).

Bez jakiegokolwiek znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały pozostają także podnoszone w piśmie z dnia 27 marca 2017 r. (k. 47-48 akt sądowych) zagadnienia związane z późniejszą próbą uregulowania prawnego rewitalizacji rejonu ul. [...] w P. celem poprawy warunków prowadzenia działalności gospodarczej i spotkaniami organizowanymi przez Urząd Miasta P. w tej sprawie, jak też szeroko omawiane przez skarżących ich działania na rzecz wspólnoty lokalnej.

Reasumując stwierdzić należy, iż zaskarżona uchwała nie narusza wskazanych w skardze i ją uzupełniającym piśmie procesowym przepisów i wobec ustalenia, iż odpowiada ona prawu brak było przesłanek do stwierdzenia jej nieważności w całości lub w części co uzasadniało oddalenie skargi.