Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 31/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 818
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant Marta Woźniak po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej O. Sp. z o.o. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. akt III SA/Wr 528/21 w sprawie ze skargi O. Sp. z o.o. w L. na uchwałę Zarządu Województwa D. z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od O. Sp. z o.o. w L. na rzecz Zarządu Województwa D. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 11 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Wr 528/21 oddalił skargę O. Sp. z o.o. w L. na uchwałę Zarządu Województwa Dolnośląskiego z 21 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Skarżąca w dniu 19 lutego 2021 r. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu "S." w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Dolnośląskiego 2014-2020, Oś Priorytetowa 1 Przedsiębiorstwa i innowacje, Działanie 1.3 Rozwój przedsiębiorczości, Podziałanie 1.3.1 Rozwój przedsiębiorczości – konkurs horyzontalny, Typ 1.3 B Wsparcie infrastruktury przeznaczonej dla przedsiębiorców.

Dolnośląska Instytucja Pośrednicząca pismem z 10 maja 2021 r. poinformowała wnioskodawcę o negatywnej ocenie formalnej przedmiotowego wniosku, ponieważ nie spełnił kryteriów formalnych ogólnych (uzupełniających) zawartych w "Kryteriach wyboru projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Dolnośląskiego 2014-2020", tj. kryterium – "Adekwatność zapisów i spójność wewnętrzna projektu" oraz kryterium – "Kwalifikowalność wydatków w projekcie".

Pismem z 24 maja 2021 r. skarżąca wniosła protest.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Zarząd Województwa Dolnośląskiego w dniu 21 lipca 2021 r. wydał uchwałę o nr [...], w której nie uwzględnił złożonego przez skarżącą protestu. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na fakt, że zgodnie z zapisami zawartymi w Regulaminie konkursu "Przystąpienie do konkursu jest równoznaczne z akceptacją przez Wnioskodawcę postanowień Regulaminu". W punkcie 14 Regulaminu konkursu wskazano, że instytucja pośrednicząca dokona wyboru wniosków o dofinansowanie projektu na podstawie zatwierdzonych Uchwałą Nr [...] Komitetu Monitorującego Regionalny Program Operacyjny Województwa Dolnośląskiego 2014-2020 z 29 grudnia 2020 r. - "Kryteriów wyboru projektów w ramach RPO WD 2014-2020, stanowiących zał. 3 do SZOOP RPO WD, Kryteria dla Działania 1.3, Podziałania 1.3.1, Typ/Schemat 1.3 B zostały wyodrębnione i stanowią załącznik nr 2 do niniejszego Regulaminu". Natomiast w punkcie 21 Regulaminu konkursu dotyczącym formy i sposobu udzielania wnioskodawcy wyjaśnień w kwestiach dotyczących konkursu Instytucja Organizująca Konkurs wskazała, iż "W przypadku konieczności udzielenia wnioskodawcy wyjaśnień w kwestiach dotyczących konkursu oraz pomocy w interpretacji postanowień Regulaminu, instytucja pośrednicząca udziela indywidualnie odpowiedzi na pytania wnioskodawcy.

Następnie organ wskazał, że z poczynionych przez niego ustaleń wynika, że wnioskodawca nie zwracał się z zapytaniem do Instytucji Organizującej Konkurs w zakresie zapisów zawartych w dokumentacji konkursowej i dopiero na etapie procedury odwoławczej podniósł, że w Regulaminie konkursu "brak jest jakiejkolwiek definicji infrastruktury, podobnie jak definicji inwestycji na infrastrukturę" ostatecznie stwierdzając, że "spełnił wymogi formalne stawiane przez Regulamin".

Zarząd podkreślił, że w Regulaminie zostały wskazane podstawy prawne mające zastosowanie w przedmiotowym naborze, w tym rozporządzenie Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.06.2014 r., str. 1, dalej: rozporządzenie nr 651/2014), którego art. 56 ust. 2 wyraźnie wskazuje, że "Niniejszy artykuł nie ma zastosowania do pomocy na infrastrukturę, która jest przedmiotem innych sekcji rozdziału III niniejszego rozporządzenia z wyjątkiem sekcji 1 — Pomoc regionalna. (...)."

Wobec powyższego, Instytucja Zarządzająca zauważyła, że rozdział III rozporządzenia nr 651/2014 obejmuje zapisy artykułu 41 Pomoc inwestycyjna na propagowanie energii ze źródeł odnawialnych. Tym samym instalacja fotowoltaiczna ujęta we wniosku o dofinansowanie wpisuje się w pomoc, o której mowa w art. 41 ww. rozporządzenia. Oznacza to, że pomoc udzielana na podstawie art. 56 ww. rozporządzenia może zostać udzielona na dofinansowanie wyłącznie takiej infrastruktury, dla której nie jest przeznaczona inna pomoc. Z tego powodu wydatek na instalacje fotowoltaiczne wskazany w dokumentacji aplikacyjnej wnioskodawcy jest wydatkiem niekwalifikowalnym, co słusznie zauważyli obaj oceniający. Zaś każdy wniosek obejmujący taki wydatek nie mógł zostać zakwalifikowany do dofinansowania.

Zarząd podniósł, że skarżąca zdaje się nie zauważać, iż w treści Regulaminu został zawarty zapis wskazujący na brak możliwości kwalifikowania w projektach ww. wydatków. W związku z powyższym, organ podkreślił, że instalacje fotowoltaiczne (zaplanowane w projekcie w poz. 87 sekcji Planowane wydatki P.3) stanowią zakup infrastruktury dotyczącej odnawialnych źródeł energii, niezależnie od tego czy jest to ułamkowa część projektu czy jej większy fragment. Tym samym nie uznał argumentacji wnioskodawcy za zasadną, iż infrastrukturą jest kompleksowy obiekt (inkubator przedsiębiorczości, park biznesu), a zawarte w Regulaminie pojęcia odnoszą się do całej inwestycji jako infrastruktury, nie zaś jej fragmentów.

Dalej podniósł, iż w Regulaminie nie wskazano, że jakaś część projektu mogłaby stanowić wydatki na instalacje fotowoltaiczne oraz nie ma zapisów mówiących o tym, że wykluczenia te nie obowiązują np. do określonego limitu w kosztach. Wykluczenie zostało jasno określone i odnosi się do infrastruktury dotyczącej odnawialnych źródeł energii, a takimi bezsprzecznie są instalacje fotowoltaiczne niezależnie od tego czy ich wartość stanowi 212,175 tyś zł i stanowi ułamkową część na tle całej inwestycji. Wobec tego Zarząd nie zgodził się z wnioskodawcą, iż zapisy Regulaminu należy interpretować w taki sposób, że "opisane wyłączenia dotyczą sytuacji, kiedy cała inwestycja na infrastrukturę może być udzielona z innego źródła, nie zaś kiedy" dotyczy to części inwestycji, tj. w tym przypadku zakup infrastruktury energetycznej/infrastruktury dotyczącej odnawialnych źródeł energii byłby wyłączony ze wsparcia tylko w sytuacji, gdy będzie stanowić całość projektu. Takie założenie jest bezzasadne, ponieważ przedmiotowy nabór dotyczy utworzenia infrastruktury przeznaczonej dla przedsiębiorców, więc projekt z tym niezwiązany co do zasady nie mógłby uzyskać dofinansowania, a powyższe wykluczenie w ogóle nie byłoby konieczne do uwzględnienia w Regulaminie konkursu.

Następnie odnosząc się do podniesionego w proteście zarzutu braku wskazania w dokumentacji konkursowej definicji "infrastruktury", "infrastruktury lokalnej", czy też pojęcia "lokalny", organ stwierdził, po pierwsze, iż zapisy dokumentacji konkursowej nie mogą definiować każdego pojęcia. Po drugie, że w Regulaminie w punkcie 1 zostały wskazane podstawy prawne mające zastosowanie w ramach konkursu, natomiast w punkcie 4 Przedmiot konkursu, w tym typy projektów podlegających dofinansowaniu zapisy o wykluczeniu możliwości finansowania infrastruktury energetycznej, w tym infrastruktury dotyczącej odnawialnych źródeł energii. Skoro zaś w dokumentacji (Regulaminie) nie zostało zdefiniowane pojęcie "infrastruktura lokalna" w związku z czym nie można mówić o jego błędnej wykładni. Organ podkreśl, że cały nabór opiera się przede wszystkim na brzmieniu art. 56 rozporządzenia nr 651/2014 i dotyczy udzielenia wsparcia na utworzenie infrastruktury przeznaczonej dla przedsiębiorców, zapisy te dotyczą wszystkich wnioskodawców chcących wziąć udział w naborze.

Zarząd ustalił jednocześnie, że Instytucja Pośrednicząca zastosowała wyłączenie dotyczące instalacji fotowoltaicznych dla wszystkich wnioskodawców biorących udział w przedmiotowym konkursie. Wszyscy uczestnicy konkursu, którzy otrzymali uwagi dotyczące konieczności usunięcia tych wydatków z dokumentacji aplikacyjnej zastosowali się do poleceń za wyjątkiem strony skarżącej.

Zarząd zauważył następnie, że wezwanie do korekty wniosku zostało sformułowane w sposób jasny i niebudzący wątpliwości interpretacyjnych. Polecenie wykazania omawianego wydatku jako niekwalifikowalnego nie zawierało informacji dotyczącej traktowania infrastruktury fotowoltaicznej jako odrębnej infrastruktury, wnioskodawca w treści pisma z 6 kwietnia 2021 r. w zakresie spornych wydatków wskazał m.in. że "nie widzi zasadności uznania tego wydatku za niekwalifikowalny. (...)", przedstawiając swoją argumentację. Tym samym bezsprzecznie należy uznać, że nie zastosował się do wskazań Dolnośląskiej Instytucji Pośredniczącej zawartych w piśmie z 18 marca 2021 r.

W odniesieniu do argumentów skarżącej dotyczących nieprawidłowego zakwalifikowania wydatków w projekcie do infrastruktury energetycznej, której dotyczy art. 48 rozporządzenia nr 651/2014, organ podniósł, że w infrastrukturze energetycznej zawiera się infrastruktura dotycząca odnawialnych źródeł energii, choć w rozporządzeniu zostały dla nich przeznaczone inne artykuły, odpowiednio art. 48 oraz art. 41.

W zakresie Kryterium – "Kwalifikowalność wydatków w ramach projektu", organ zauważył, że w piśmie Dolnośląskiej Instytucji Pośredniczącej z 10 maja 2021 r. w uzasadnieniu niespełnienia przedmiotowego kryterium wskazano, iż "Wnioskodawca nie zastosował się do uwag w zakresie kryterium "Adekwatność zapisów i spójność wewnętrzna projektu i nie usunął z katalogu wydatków kwalifikowalnych wydatku przeznaczonego na instalację fotowoltaiczną w Sekcji Planowane wydatki tabela P.3 poz. 87, co jest niezgodne z wymogami art. 56 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 651/2014". Organ wyjaśnił jednocześnie, że kryterium "Kwalifikowalność wydatków w ramach projektu" jest kryterium powiązanym z kryterium "Adekwatność zapisów i spójność wewnętrzna projektu" i niespełnienie spornego kryterium jest konsekwencją niespełnienia kryterium "Adekwatność zapisów i spójność wewnętrzna projektu".

Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując wskazane na wstępie rozstrzygnięcie stwierdził, że ocena wniosku przeprowadzona została w sposób zgodny z prawem, w związku z czym nie zachodziły przesłanki do uwzględnienia skargi.

Sąd wskazał, że z treści art. 61 ust. 8 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności realizowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818 ze zm., dalej: ustawa wdrożeniowa) wynika, iż sąd administracyjny weryfikuje zatem ocenę projektu w zakresie wynikającym z procedury odwoławczej, której wynik podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, biorąc pod uwagę przepisy powszechnie obowiązujące oraz akty które stosował organ przy ocenie projektu. Punktem odniesienia są zatem przepisy prawa materialnego - przede wszystkim ww. ustawy (w stanie prawnym z daty rozstrzygania przez organ) oraz przepisy zawarte w systemie realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Dolnośląskiego 2014-2020 oraz Kryteriach wyboru projektów w ramach RPO WD 2014-2020 zatwierdzone uchwałą nr 155/20 z dnia 29 grudnia 2020 r. Komitetu Monitorującego RPO WD 2014-2020.

Przystępując do konkursu strona skarżąca powinna znać jego zasady, które zostały opublikowane i były dostępne dla wszystkich potencjalnych wnioskodawców w jednakowy sposób. Każdy uczestnik konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu i chcąc uzyskać pomoc musi się do tych zasad precyzyjnie stosować. Uczestnikom konkursu znane są zasady oceny poszczególnych kryteriów. Wnioskodawca jest zobowiązany do przedstawienia we wniosku informacji w sposób wyczerpujący, konkretny i czytelny.

Tryb konkursowy wyboru projektów do dofinansowania wymaga, aby wnioskodawca ubiegający się o określone dofinansowanie w ramach danego postępowania konkursowego rzetelnie i wyczerpująco przygotował swój wniosek. Braki w złożonej aplikacji, czy jej niespójność z zapisami regulaminu powinny zostać ocenione negatywnie. Wszelkie błędy i wady dokumentacji obciążają wnioskodawcę i brak jest podstaw prawnych do żądania od instytucji zarządzających, aby interpretowały wątpliwości na korzyść wnioskodawcy. Wskazać przy tym należy, że korzystanie z dotacji unijnych nie jest obowiązkowe. Dlatego podmiot, który zamierza z dofinansowania skorzystać winien dostosować się do zasad udzielania pomocy i wypełnić wszystkie wymogi wynikające z dokumentacji konkursowej.

Konkurs został przeprowadzony na podstawie Regulaminu, ogłoszonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Dolnośląskiego 2014-2020, Oś priorytetowa 1 "Przedsiębiorstwa i innowacje", Działanie 1.3 "Rozwój przedsiębiorczości", Poddziałanie 1.3.1 Rozwój przedsiębiorczości – konkurs horyzontalny, Typ 1.3.B Wsparcie infrastruktury przeznaczonej dla przedsiębiorców, którego celem szczegółowym jest ulepszenie warunków dla rozwoju MŚP.

W Regulaminie tym wskazano, że w zakresie projektów inwestycyjnych dotyczących tworzenia infrastruktury przeznaczonej dla przedsiębiorców (np. inkubatorów przedsiębiorczości, parków biznesu) możliwe są:

- budowa/rozbudowa/przebudowa infrastruktury, wraz z kompleksowym uzbrojeniem terenu przeznaczonego pod działalność gospodarczą i infrastrukturą towarzyszącą (np. parkingi, drogi wewnętrzne itp.);

- zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania wspieranej infrastruktury.

Dalej w treści Regulaminu konkursu został zawarty zapis "Należy pamiętać, że pomoc inwestycyjna na infrastrukturę lokalną nie może obejmować infrastruktury, która jest przedmiotem dofinansowania w ramach innego rodzaju pomocy, z wyjątkiem pomocy regionalnej, tj., infrastruktury:

1) badawczo - rozwojowej,

2) klastry Innowacyjne,

3) efektywnie energetycznie systemów ciepłowniczych / chłodniczych,

4) energetycznej w tym infrastruktury dotyczącej odnawialnych źródeł energii, oraz kogeneracji,

5) dedykowanej recyclingowi / ponownemu wykorzystaniu odpadów,

6) szerokopasmowej,

7) służącej zachowaniu kultury i dziedzictwa kulturowego,

8) sportowej oraz wielofunkcyjnej infrastruktury rekreacyjnej;

9) portów lotniczych, infrastruktura portów morskich,

10) dedykowanej1 (specjalnej), tj. infrastruktury, która została zbudowana dla możliwych do ustalenia z góry przedsiębiorstw i dostosowania do ich potrzeb".

Ponadto, co wymaga podkreślenia, w Regulaminie zostały też wskazane podstawy prawne mające zastosowanie w przedmiotowym naborze, w tym rozporządzenie nr 651/2014. Art. 56 ust. 2 tego rozporządzenia wyraźnie wskazuje, że "Niniejszy artykuł nie ma zastosowania do pomocy na infrastrukturę, która jest przedmiotem innych sekcji rozdziału III niniejszego rozporządzenia z wyjątkiem sekcji 1 — Pomoc regionalna. (...)." Oznacza to, że pomoc udzielana na podstawie art. 56 w/w rozporządzenia może zostać udzielona na dofinansowanie wyłącznie takiej infrastruktury, dla której nie jest przeznaczona inna pomoc.

Ponadto zgodnie z zapisami zawartymi w Regulaminie "W przypadku niektórych kryteriów formalnych istnieje możliwość dokonania jednorazowej korekty kryterium. Odbywa się to na wezwanie instytucji oceniającej projekt oraz w terminie przez nią podanym. W przypadku niespełnienia któregokolwiek z kryteriów formalnych obligatoryjnych w których nie przewidziano możliwości dokonania korekty, lub niespełnienia kryterium formalnego obligatoryjnego po dokonaniu jego poprawy przez wnioskodawcę - wnioskodawca nie ma możliwości poprawy wniosku, a projekt jest negatywnie oceniany.

Przechodząc do kryteriów wyboru projektów, z oceną których strona skarżąca się nie zgadza, po przeanalizowaniu zapisów dokumentacji projektowej i konkursowej oraz po zapoznaniu się ze stanowiskiem skargi (także protestu), Sąd uznał za prawidłowe stanowisko (oceny) organów w tym zakresie.

Co do kryterium p/n "Adekwatność zapisów i spójność wewnętrzna projektu", Sąd zauważył, że w ramach tego kryterium weryfikowana jest spójność wewnętrzna projektu pomiędzy poszczególnymi polami, sekcjami Wniosku o dofinansowanie (WNOD) i załącznikami, oraz prawidłowość przedstawionych w nich treści w odniesieniu w szczególności do zapisów Instrukcji wypełniania WNOD i Regulaminu. Jak wynika z opisu tego kryterium jest to kryterium obligatoryjne (spełnienie jest niezbędne dla możliwości otrzymania dofinansowania). Dopuszcza się skierowanie projektu do poprawy/uzupełnienia w zakresie skutkującym uzupełnieniem kryterium. Niespełnienie kryterium po wezwaniu do uzupełnienia/poprawy skutkuje jego odrzuceniem. Możliwość jednorazowej korekty.

W przedmiotowej sprawie, jak ustalił organ w trakcie weryfikacji dokumentacji aplikacyjnej wnioskodawcy (w tym weryfikacji w zakresie braków formalnych i oceny formalnej) obaj oceniający stwierdzili liczne braki i błędy, a swoje uwagi zawarli w Listach sprawdzających projekt do dofinansowania w zakresie warunków formalnych i oczywistych omyłek w trybie art, 43 ustawy wdrożeniowej oraz w Kartach oceny formalnej wniosku o dofinansowanie. Wnioskodawca m.in. zaplanował w projekcie w poz. 87 sekcji Planowane wydatki P.3 "Roboty i materiały budowlane" wydatek na instalację fotowoltaiczną.

W związku z tym pismem z 18 marca 2021 r. Dolnośląska Instytucja Pośrednicząca zobowiązała skarżącą m.in. do usunięcia wydatków zawartych w poz. 87 "poprzez wpisanie wartości 0,00 w kolumnie "wydatki kwalifikowane" (uwaga zawarta w pkt. 13 Sekcji Planowane wydatki tabela P.3 lit. e).

Jak wskazał organ, wnioskodawca w dniu 6 kwietnia 2021 r. przedłożył skorygowaną dokumentację aplikacyjną wraz z pismem przewodnim. Jednak zdecydował o pozostawieniu wydatku z poz. 87 na instalację fotowoltaiczną, wyjaśniając, że "nie widzi zasadności uznania tego wydatku za niekwalifikowalny. Instytucja nie wskazała podstaw takiej informacji. Konieczność uwzględnienia alternatywnych instalacji zasilających wynika z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (...)". Tym samym bezsprzecznie nie zastosował się do wskazań zawartych w piśmie z 18 marca 2021 r.

Sąd zgodził się jednocześnie ze stanowiskiem organu, że wezwanie do korekty wniosku zostało przez organ sformułowane w sposób jasny i nie budzący wątpliwości interpretacyjnych, w szczególności co do polecenia wykazania omawianego wydatku jako niekwalifikowalnego.

Sąd I instancji wskazał także, że pomoc udzielona na podstawie powołanego wcześniej art. 56 ust. 2 rozporządzenia nr 651/2014 może być udzielona wyłącznie na dofinansowanie takiej infrastruktury, dla której nie są dedykowane inne zakresy przeznaczenia pomocy (np. pomoc na infrastrukturę badawczą, pomoc na infrastrukturę energetyczną, pomoc na infrastrukturę szerokopasmową lub pomoc na infrastrukturę sportową itp.). W Regulaminie konkursu zaś wprost wskazano "wyłączenie infrastruktury dotyczącej odnawialnych źródeł energii oraz kogeneracji."

Jednocześnie w Regulaminie nie wskazano, że jakaś część projektu mogłaby stanowić wydatki na instalacje fotowoltaiczne oraz nie ma zapisów mówiących o tym, że wykluczenia te nie obowiązują np. do określonego limitu w kosztach. Wykluczenie zostało jasno określone i odnosi się do infrastruktury dotyczącej odnawialnych źródeł energii, a takimi bezsprzecznie są instalacje fotowoltaiczne niezależnie od tego czy ich wartość stanowi 212.175,00 zł i stanowi ułamkową część na tle całej inwestycji.

Wobec tego nie sposób zgodzić się z argumentacją skarżącej, iż zapisy Regulaminu należy interpretować w taki sposób, że "opisane wyłączenia dotyczą sytuacji, kiedy cała inwestycja na infrastrukturę może być udzielona z innego źródła, nie zaś kiedy" dotyczy to części inwestycji tj. w tym przypadku zakup infrastruktury energetycznej/infrastruktury dotyczącej odnawialnych źródeł energii byłby wyłączony ze wsparcia tylko w sytuacji gdy będzie stanowić całość projektu.

Zdaniem WSA organ prawidłowo wywiódł, iż wydatek na instalacje fotowoltaiczne wskazany w dokumentacji aplikacyjnej wnioskodawcy jest wydatkiem niekwalifikowanym, co zauważyli także obaj oceniający. Zaś każdy wniosek obejmujący taki wydatek nie mógł zostać zakwalifikowany do dofinansowania.

Jak zauważył pełnomocnik organu w piśmie procesowym z 13 października 2021 r. takie stanowisko potwierdzone zostało przez Komisję Europejską, która w analogicznej kwestii, na platformie State Aid Wiki wskazała jednoznacznie, iż "w sytuacji gdy część działań realizowanych w ramach projektu dotyczy efektywności energetycznej, to koszty kwalifikowalne w tym zakresie są wyłączone ze wsparcia w ramach art. 56 GBER "Pomoc na infrastrukturę lokalną". Na tego rodzaju koszty przedsiębiorca może uzyskać pomoc jedynie na podstawie art. 38 GBER (tj. rozporządzenia nr 651/2014) "Pomoc inwestycyjna na środki wspierające efektywność energetyczną", zgodnie z warunkami wskazanymi w tym przepisie. Powyższe wynika z treści art. 56 ust. 2, który wskazuje, iż pomoc na infrastrukturę lokalną jest udzielana jedynie w sytuacji gdy dana infrastruktura nie jest przedmiotem innej sekcji rozdziału III GBER, w wyjątkiem regionalnej pomocy inwestycyjnej". Jak dalej wywodził pełnomocnik, pomoc inwestycyjna na środki wspierające efektywność energetyczną (art. 38 GBER) oraz pomoc inwestycyjna na propagowanie energii ze źródeł odnawialnych (art. 41 GBER) są częścią sekcji 7 Pomoc na ochronę środowiska rozdziału III GBER, natomiast pomoc inwestycyjna na infrastrukturę lokalną z art. 56 jest osobnym rodzajem pomocy w sekcji 13, rozdziału III GBER.

Wobec tego, Sąd uznał za nieuzasadniony zarzut skarżącej naruszenia art. 56 ust. 1 i 2 Rozporządzenia nr 651/2014.

Następnie Sąd wskazał, że odnośnie kryterium p/n "Kwalifikowalność wydatków w ramach projektu", to w ramach tego kryterium weryfikowane jest, czy wydatki wskazane w projekcie wpisują się w rodzaje wydatków dopuszczalnych do dofinansowania (...). Jest to także kryterium obligatoryjne (jego spełnienie jest niezbędne dla możliwości otrzymania dofinansowania; niespełnienie kryterium oznacza odrzucenie wniosku; możliwość jednorazowej korekty). Zauważyć należy, że Wnioskodawca nie zastosował się do uwag w zakresie kryterium "Adekwatność zapisów i spójność wewnętrzna projektu" i nie usunął z katalogu wydatków kwalifikowalnych wydatku przeznaczonego na instalację fotowoltaiczną w Sekcji Planowane wydatki tabela P.3 poz. 87 co jest niezgodne z wymogami art. 56 rozporządzenia nr 651/2014.

W związku z tym, że kryterium "Kwalifikowalność wydatków w ramach projektu" jest kryterium powiązanym z kryterium "Adekwatność zapisów i spójność wewnętrzna projektu" i niespełnienie spornego kryterium jest konsekwencją niespełnienia kryterium "Adekwatność zapisów i spójność wewnętrzna projektu" stwierdzić należy, że w zakresie koniecznej korekty wydatków dotyczących poz. 87 załącznika Sekcji Planowane wydatki P.3 wnioskodawca jej nie dokonał.

W świetle powyższego, w tym wskazanych wyżej przepisów, zdaniem Sądu, należało podzielić ocenę dokonaną przez organ, że projekt nie spełnił ww. kryteriów formalnych ogólnych (uzupełniających), co jest równoznaczne z uzyskaniem negatywnej oceny projektu.

Przede wszystkim wnioskodawca, mimo wezwania o poprawienie projektu w tym zakresie, sam zdecydował o pozostawieniu wskazanych wyżej kosztów w kosztach kwalifikowanych projektu, co było niezgodne w świetle przepisów wspólnotowych oraz postanowień Regulaminu.

Negatywna ocena złożonego przez stronę wniosku o dofinansowanie nie była wynikiem naruszenia przez organ przepisów czy też niejednoznaczności postanowień Regulaminu, ale wyłącznie niedostosowania się przez wnioskodawcę do tych postanowień mimo wystosowanego wezwania i udzielonych wyjaśnień.

Sąd nie znalazł podstaw, aby uznać za uzasadniony zarzut skarżącej, że ocena ta została przeprowadzona z naruszeniem zasad wyrażonych w art. 37 ustawy wdrożeniowej, w szczególności zasady przejrzystości, rzetelności, czy zasady równego dostępu do pomocy.

Ponadto, w świetle przedstawionych wyżej rozważań, Sąd podzielił argumentację organu, iż konieczność dostosowania obiektu budowlanego do wymagań w zakresie zapotrzebowania rocznego na nieodnawialną energię wynikających z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie po zmianach - również nie stanowi powodu, dla którego - wbrew przepisom wspólnotowym i postanowieniom Regulaminu konkursu – wydatek w zakresie instalacji fotowoltaicznej winien zostać uznany za kwalifikowany. Do dofinansowania w ramach projektu mogą zostać bowiem przedstawione określone kategorie wydatków - niekoniecznie muszą być to koszty wykonania robót budowlanych czy też instalacji w odniesieniu do całego obiektu.

Prawidłowe zdaniem Sądu jest także stanowisko organu, że brak zdefiniowania pojęcia "infrastruktura lokalna" tak w rozporządzeniu nr 651/2014 jak i w dokumentacji konkursowej nie wpływały na przebieg oceny przedmiotowego wniosku, a podważanie poprawności przyjęcia jako podstawy prawnej do organizowania niniejszego konkursu m.in. art. 56 rozporządzenia oraz sugerowanie zastosowania włączeń infrastruktury dotyczącej odnawialnych źródeł energii należy uznać za całkowicie bezzasadne.

O. sp. z o.o. z siedzibą w Legnicy wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia i uwzględnienia skargi ewentualnie jego uchylenia i przekazania spray do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten nie został przez Sąd zastosowany w stanie faktycznym sprawy, w którym powinien zostać zastosowany wobec przesłanek do uwzględnienia skargi;

art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 8 pkt 1a i 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, jak również w zw. z art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej oraz w zw. z art. 48 i 56 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 651/2014 i Regulaminu konkursu, polegające na tym, że Sąd I instancji w sposób niewłaściwej kontroli organu błędnie stwierdził, że ocena projektu została dokonana w sposób prawidłowy nienaruszający prawo, w sytuacji gdy ocena projektu została przeprowadzona w sposób wadliwy i oparta została na nieprecyzyjnych i niezdefiniowanych w Regulaminie konkursu pojęciach "infrastruktury", jak również przy braku określenia w Regulaminie konkursu wyłączeń dotyczących środków kwalifikowalnych oraz błędnym założeniu, że objęta wnioskiem instalacja fotowoltaiczna jest infrastrukturą energetyczną, o której mowa art. 48 i 56 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 651/2014;

art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 8 pkt 1a i 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, jak również w zw. z art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej oraz w zw. z art. 56 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 651/2014 oraz Regulaminu konkursu, polegające na tym, że Sąd I instancji w sposób niewłaściwej kontroli organu błędnie stwierdził, że ocena projektu została dokonana w sposób prawidłowy nienaruszający prawo, w sytuacji gdy ocena projektu została przeprowadzona w sposób wadliwy i oparta została nabłędną wykładnię pojęcia infrastruktury lokalnej;

art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 8 pkt 1a i 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, jak również w zw. z art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej oraz w zw. z art. 48 i 56 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 651/2014 oraz Regulaminu konkursu, polegające na tym, że Sąd I instancji w sposób niewłaściwej kontroli organu błędnie stwierdził, że ocena projektu została dokonana w sposób prawidłowy nienaruszający prawo, w sytuacji gdy ocena projektu została przeprowadzona w sposób wadliwy poprzez przyjęcie, iż w sprawie występuje pomoc publiczna a Wnioskodawca jest przedsiębiorcą produkującym energię elektryczną, mogącym skorzystać z innych form finansowania, jak też przyjęcie, iż jest on podmiotem otrzymującym pomoc a nie beneficjent końcowy;

art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej poprzez niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku bez prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności braku wyjaśnienia wadliwości poczty elektronicznej organu oraz wzajemną sprzeczność fragmentów uzasadnienia poprzez zamienne stosowanie pojęć infrastruktury, instalacji fotowoltaicznej, źródeł odnawialnych, efektywności energetycznej i brak wyjaśnienia podstaw prawnych stosowania tych pojęć, wzajemną sprzeczność fragmentów uzasadnienia poprzez jednoczesne przyjęcie, iż: w Regulaminie konkursu nie wskazano, że jakaś część projektu mogłaby stanowić wydatki na instalacje fotowoltaiczne oraz nie ma zapisów mówiących o tym, że wykluczenia te nie obowiązują np. do określonego limitu w kosztach (...) z jednoczesnym uznaniem, iż : (...) Wykluczenie zostało jasno określone i odnosi się do infrastruktury dotyczącej odnawialnych źródeł energii, a takim bezsprzecznie są instalacje fotowoltaiczne niezależnie od tego czy ich wartość stanowi 212 175 zł i stanowi ułamkową część na tle całej inwestycji.

Powyższe naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przesądziły o stwierdzeniu przez Sąd I instancji, ze ocena projektu została dokonana w sposób prawidłowy i nienaruszający prawa. Gdyby Sąd I instancji nie dopuścił się powyższych naruszeń, wówczas wydałby rozstrzygnięcie odpowiadające prawu, czyli o uwzględnieniu skargi.

f) art. 267 TFUE poprzez brak wystąpienia z pytaniem w zakresie zastosowania art. 56, 38 bądź 48 GBER, w to miejsce zaś posłużenie się zapisami z platformy State Aid Wiki, nie mającej charakteru przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 tej ustawy poprzez uznanie, iż pojęcie "infrastruktury" zwarte w Regulaminie konkursu oraz innych dokumentach, stanowiących podstawę sporządzenia i oceny wniosków w konkursie jest prawidłowe i dotyczy zarówno całości inwestycji jak i jej marginalnej części;

art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 tej ustawy poprzez uznanie, iż pojęcie "infrastruktury" zwarte w Regulaminie konkursu jest tożsame z pojęciem: instalacji fotowoltaicznej, źródeł odnawialnych, efektywności energetycznej;

art. 56 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 651/2014 poprzez błędną wykładnię pojęcia infrastruktury lokalnej, jak również art. 37 ust. 2 w zw. z art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej poprzez uznanie za prawidłowy brak zdefiniowania pojęcia "lokalny" w Regulaminie konkursu oraz innych dokumentach, stanowiących podstawę sporządzenia i oceny wniosków w konkursie;

art. 2 pkt. 130 w zw. art. 48 ust. rozporządzenia nr 651/2014 poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że ma ono zastosowanie do niniejszej sprawy;

art. 48 i art. 56 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 651/2014 poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż mają one zastosowanie dla wnioskodawcy, w sytuacji kiedy mają one zastosowanie tylko wówczas kiedy otrzymującym pomoc na infrastrukturę energetyczną jest przedsiębiorca a nie jak ma to miejsce w niniejszej sytuacji pros urn net;

art. 56 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 651/2014 poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż ma on zastosowanie dla wnioskodawcy, w sytuacji kiedy otrzymującym pomoc publiczną jest beneficjent końcowy;

art. 2 pkt 27a ustawy o OZE poprzez brak jego zastosowania i uznanie, iż wnioskodawca nie jest prosumentem;

art. 2 pkt 130 rozporządzenia nr 651/2014 w zw. z art. 48 rozporządzenia nr 651/2014 poprzez uznanie, iż instalacje prosumenckie wchodzą w zakres "infrastruktury energetycznej", zdefiniowanej w art. 2 pkt 130,

art. 2 pkt 110 rozporządzenia nr 651/2014 poprzez jego pominięcie, kiedy tymczasem źródła prosumenckie, spełniają definicję odnawialnych źródeł energii z art. 2 pkt 110 GBER,

naruszenie art. 47 ust. 1 i 2 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz.UE 2016 C 202, str. 1, dalej jako: "Karta Praw Podstawowych) w związku z art. 5 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. Urz.UE 2016 C 202, str. 1, dalej jako: "TUE") przez nierzetelną ocenę Projektu;

naruszenie art. 87 ust. 1 w zw. z art. 7 Konstytucji RP przez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez wydanie zaskarżonej Informacji, a później posłużenie się w uzasadnieniu wyroku sądu I instancji dokumentem/informacją z platformy State Aid Wiki, nie mającej charakteru przepisów prawa powszechnie obowiązującego i nie znajdującej zastosowania do oceny Projektu wnioskodawcy, w sytuacji, gdy postanowienia tego dokumentu jako nie mające charakteru przepisów prawa powszechnie obowiązującego nie mogą regulować praw i obowiązków Wnioskodawcy przy czym, zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2011 r. sygn. akt P 1/11 odnoszącym się do przepisów ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (czyli poprzednika obecnej ustawy wdrożeniowej) system realizacji programów nie może ustanawiać, choćby pośrednio, praw i obowiązków wnioskodawców, w związku z tym, że ww. dokument nie ma charakteru aktów prawa powszechnie obowiązującego, a co za tym idzie ocena Projektu i protestu, w zakresie, w jakim odwołuje się do tych dokumentów, została wydane bez podstawy prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej i stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. – przedstawienie w odniesieniu do tych zarzutów motywów rozstrzygnięcia.

Wnosząca skargę kasacyjną podniosła zarzuty natury materialnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) i procesowej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), w ramach których zarzuciła Sądowi I instancji niewłaściwą kontrolę dokonanej przez organ oceny wniosku o dofinansowanie.

W stanie sprawie DIP pismem z 10 maja 2021 r. poinformowała wnoszącą skargę kasacyjną (wnioskodawcę) o negatywnej ocenie formalnej wniosku o dofinansowanie z uwagi na niespełnienie dwóch kryteriów formalnych ogólnych (uzupełniających), tj. kryterium "Adekwatność zapisów i spójność wewnętrzna projektu" oraz kryterium "Kwalifikowalność wydatków w ramach projektu" ( "Kryteria wyboru projektów w ramach RPO WD 2014-2020", zał. nr 3 do SZOOP RPO WD; zatwierdzonych uchwałą nr 155/20 Komitetu Monitorującego Regionalny Program Operacyjny Województwa Dolnośląskiego 2014-2020 z 29 grudnia 2020 r.).

W uzasadnieniu Instytucja wskazała, w zakresie kryterium "Adekwatność zapisów i spójność wewnętrzna projektu", że wnosząca skargę kasacyjną zgodnie z uwagą DIP zawartą w pkt 13 Sekcja Planowane wydatki tabela P.3 lit. e, była zobowiązana do usunięcia wydatku ujętego w poz. 87 poprzez wpisanie wartości 0,00 w kolumnie "wydatki kwalifikowane", czego nie uczyniła. Zdaniem Instytucji ujęty w tej pozycji wydatek należało uznać za niekwalifikowany, ponieważ dotyczył on instalacji fotowoltaicznej, dla której przewidziano dofinansowanie w ramach pomocy na infrastrukturę energetyczną. W konsekwencji Instytucja zakwestionowała również drugie kryterium "Kwalifikowalność wydatków w ramach projektu". Ocena ta została co do zasady podtrzymana przez ZWD, który uchwałą z 21 lipca 2021 r. nie uwzględnił protestu wnioskodawcy. W uzasadnieniu Zarząd wskazał, że brak spełnienia kryterium "Adekwatność zapisów i spójność wewnętrzna projektu" było wystarczające do dokonania negatywnej oceny projektu, a w związku z tym nieprawidłowości, do jakich doszło przy ocenie wniosku pod względem spełnienia kryterium "Kwalifikowalność wydatków w ramach projektu", nie mogły wpłynąć na ostateczny wynik oceny projektu, o jakim mowa w art. 58 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej. Zarząd podniósł, że zaplanowany w projekcie wydatek należało uznać za niekwalifikowany niezależnie od tego czy jest on ułamkową częścią projektu czy też jej większym fragmentem, ponieważ dotyczył odnawialnych źródeł energii, niefinansowanych w ramach przedmiotowej pomocy. Nie zgodził się również z twierdzeniami strony, że infrastrukturą jest kompleksowy obiekt (inkubator przedsiębiorczości, park biznesu), a zawarte w Regulaminie konkursu pojęcia odnoszą się do całej inwestycji jako infrastruktury, a nie do jej fragmentów. Stanowisko to zostało zaakceptowane przez Sąd I instancji, który wyrokiem z 17 listopada 2021 r. oddalił skargę na uchwałę ZWD nieuwzględniającą protestu od negatywnej oceny formalnej wniosku.

Przystępując do rozpoznania sprawy, w granicach wyznaczonych zarzutami kasacyjnymi, wypada przypomnieć, że przedmiotem oceny organów był wniosek o dofinansowanie projektu pn. "S.", złożony przez wnoszącą skargę kasacyjną w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Dolnośląskiego 2014-2020, Oś Priorytetowa 1 Przedsiębiorstwa i innowacje, Działanie 1.3 Rozwój przedsiębiorczości, Podziałania 1.3.1 Rozwój przedsiębiorczości – konkurs horyzontalny, Typ 1.3.B Wsparcie infrastruktury przeznaczonej dla przedsiębiorców.

Obowiązujący w ramach RPO WD Regulamin konkursu wskazywał jako podstawę prawną, m.in. rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 5 sierpnia 2015 r. w sprawie udzielania pomocy inwestycyjnej na infrastrukturę lokalną w ramach regionalnego programu operacyjnego na lata 2014-2020 (Dz. U., poz. 1208). Rozporządzeniem tym zostało określone szczegółowe przeznaczenie, warunki i tryb udzielania przedsiębiorcom, w ramach regionalnych programów operacyjnych na lata 2014-2020, pomocy inwestycyjnej na infrastrukturę lokalną (...), do której mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 (...), a także podmioty udzielające tej pomocy (§ 1). Pomoc ta ma na celu wspieranie rozwoju gospodarczego i społecznego województwa objętego regionalnym programem operacyjnym na lata 2014-2020 i jest udzielana na budowę lub modernizację lokalnej infrastruktury (§ 6 ust. 1) oraz nie może być udzielana na infrastrukturę, o której mowa w art. 56 ust. 2 i 7 rozporządzenia nr 651/2014 (§ 6 ust. 2). Pomoc ta jest udzielana: 1) zgodnie z art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 651/2014; 2) w formie i na warunkach, o których mowa w art. 5 ust. 2 lit. a-c rozporządzenia nr 651/2014; 3) na pokrycie kosztów kwalifikowanych, o których mowa w art. 56 ust. 5 rozporządzenia nr 651/2014 (§ 7).

Powołane rozporządzenie, podobnie jak rozporządzenie nr 651/2014, do którego się ono odwołuje, nie wyjaśnia, jak należy rozumieć takie pojęcia jak: "infrastruktura" czy "infrastruktura lokalna". Wbrew jednak twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej nie można temu przypisać takiego znaczenia jak oczekuje autor skargi kasacyjnej. Wypada bowiem zauważyć, że w uwagach do pkt 4 Regulaminu konkursu wprowadzono zapis, z którego wynika, że projekt w całości musi być realizowany na obszarze województwa dolnośląskiego, co odpowiada znaczeniowo słownikowej definicji pojęcia "lokalny" ("istniejący lub działający na danym obszarze, charakterystyczny dla danego obszaru"). Pojęcie "infrastruktura" oznacza z kolei zespół podstawowych obiektów, urządzeń i instytucji o charakterze usługowym niezbędnym do właściwego funkcjonowania społeczeństwa i produkcyjnych działów gospodarki. Według art. 56 ust. 1 rozporządzenia nr 651/2014 pomocy jest przeznaczone na zbudowanie lub modernizację lokalnej infrastruktury, która dotyczy infrastruktury przyczyniającej się na poziomie lokalnym do poprawy otoczenia biznesu i środowiska konsumenckiego oraz do modernizacji i rozwoju bazy przemysłowej, o ile są spełnione warunki ustanowione w tym przepisie i w rozdziale I. Oznacza to, że pomoc nie może być udzielona w sytuacjach, o których mowa w ust. 2 powołanego przepisu, zgodnie z którym art. 56 nie ma zastosowania do pomocy na infrastrukturę, która jest przedmiotem innych sekcji rozdziału III niniejszego rozporządzenia z wyjątkiem sekcji 1 - Pomoc regionalna. Wobec tego można przyjąć, że przedmiotowa pomoc inwestycyjna dotyczy każdego typu infrastruktury lokalnej, pod warunkiem, że nie została ona prawnie wykluczona.

Zgodnie z powołanym wcześniej § 6 ust. 2 rozporządzenia pomoc inwestycyjna na infrastrukturę lokalną w ramach regionalnego programu operacyjnego na lata 2014-2020 nie może być udzielana na infrastrukturę, o której mowa w art. 56 ust. 2 i 7 rozporządzenia nr 651/2014, a więc na infrastrukturę, która jest przedmiotem innych sekcji rozdziału III tego rozporządzenia (z wyjątkiem sekcji 1 - Pomoc regionalna), infrastrukturę portów lotniczych i infrastrukturę portową oraz – specjalną infrastrukturę. W rozdziale III rozporządzenia nr 651/2014 została wymieniona m.in. pomoc inwestycyjna na środki wspierające efektywność energetyczną (art. 38), pomoc inwestycyjna na projekty wspierające efektywność energetyczną w budynkach w formie instrumentów finansowych (art. 39), pomoc operacyjna na propagowanie energii ze źródeł odnawialnych (v. art. 41), pomoc operacyjna na propagowanie energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych (art. 42), pomoc operacyjna na propagowanie energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych w instalacjach działających na małą skalę (art. 43), jak też pomoc inwestycyjna na infrastrukturę energetyczną (art. 48). Zgodnie z definicjami wprowadzonymi do rozporządzenia nr 651/2014 wyrażenie "odnawialne źródła energii" oznacza: energię wiatru, energię słoneczną, aerotermalną, geotermalną, hydrotermalną, energię mórz i oceanów, energię wytwarzaną przez elektrownie wodne, energię pozyskiwaną z biomasy, gazu ze składowisk odpadów, gazu z oczyszczalni ścieków i biogazu (art. 2 pkt 110), natomiast wyrażenie "infrastruktura energetyczna", w przypadku energii elektrycznej, oznacza wszelkie fizyczne urządzenia lub obiekty, które znajdują się na terytorium Unii lub łączą Unię z co najmniej jednym państwem trzecim i należą do następujących kategorii: (i) infrastruktura do przesyłu, zgodnie z definicją w art. 2 ust. 3 dyrektywy 2009/72/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej;(ii) infrastruktura do dystrybucji, zgodnie z definicją w art. 2 ust. 5 dyrektywy 2009/72/WE; (iii) magazynowanie energii elektrycznej, definiowane jako obiekty służące do magazynowania energii elektrycznej, na stałe lub czasowo, w infrastrukturze naziemnej lub podziemnej lub na składowiskach, pod warunkiem że są bezpośrednio połączone z liniami przesyłowymi wysokiego napięcia zaprojektowanymi dla napięcia równego co najmniej 110 kV; (iv) wszelkie urządzenia lub instalacje mające istotne znaczenie dla pewnego, bezpiecznego i efektywnego funkcjonowania systemów, o których mowa w ppkt (i)-(iii), w tym systemy ochrony i monitorowania oraz systemy sterujące na wszystkich poziomach napięcia i podstacji; oraz (v) inteligentne sieci, zdefiniowane jako dowolny sprzęt, linia, kabel lub instalacja, zarówno na poziomie przesyłu, jak i dystrybucji niskiego i średniego napięcia, mające na celu dwukierunkową komunikację cyfrową w czasie rzeczywistym lub zbliżonym do czasu rzeczywistego, interaktywne i inteligentne monitorowanie wytwarzania energii elektrycznej, przesyłu, dystrybucji i zużycia energii oraz zarządzanie takim wytwarzaniem, przesyłem, dystrybucją i zużyciem w ramach sieci energetycznych w celu stworzenia sieci skutecznie integrującej zachowania i działania wszystkich podłączonych do niej użytkowników - wytwórców, odbiorców i użytkowników będących zarazem wytwórcami i odbiorcami - w celu zapewnienia efektywnego pod względem ekonomicznym, zrównoważonego systemu elektroenergetycznego o niskim poziomie strat i wysokim poziomie jakości oraz zabezpieczenia dostaw i bezpieczeństwa (art. 2 pkt 130 lit. a).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na względzie powołaną wcześniej regulację, nie można podzielić stanowiska wnoszącej skargę kasacyjną w kwestii zakwalifikowania wydatków na infrastrukturę fotowoltaiczną. Inwestycje obejmujące swoim zakresem wymienione w rozdziale III rozporządzenia nr 651/2014 zadania nie mogą być sfinansowane na podstawie art. 56 rozporządzenia nr 651/2014 oraz rozporządzenia. Jak zostało wcześniej wskazane system fotowoltaiczny jako związany z pozyskiwaniem energii elektrycznej ze źródeł odnawialnych należy bowiem kwalifikować do infrastruktury energetycznej należącej de facto do szeroko rozumianej infrastruktury technicznej, obejmującej przewody lub urządzenia techniczne stosowane do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania energii elektrycznej (v. wyroku NSA z 27 września 2017 r., sygn. akt II OSK 158/16).

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej ujęte w pkt 1 lit. b), c), pkt 2 lit. a) – d) petitum skargi kasacyjnej, zrzucające Sądowi I instancji dokonanie niewłaściwej kontroli zaskarżonego aktu, opartej na nieprecyzyjnych i niezdefiniowanych w Regulaminie konkursu pojęciach "infrastruktury", "infrastruktury lokalnej" oraz błędnym założeniu, że instalacja fotowoltaiczna jest infrastrukturą energetyczną, o której mowa w art. 48 i art. 56 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 651/2014. Dokonana przez organ ocena projektu (pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów) została przeprowadzona zgodnie z zasadami wyrażonymi z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, tj. w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz przy zapewnieniu wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, a co za tym idzie dokonana przez Sąd I instancji kontrola legalności zaskarżonego akty odpowiada prawu.

Za niezasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej ujęte w pkt 1 lit. d), pkt 2 lit. e) – i) petitum skargi kasacyjnej.

Jak zostało wcześniej wskazane przedmiotowy nabór został oparty na regulacji art. 56 rozporządzenia nr 651/2014. Organ był więc zobowiązany przy weryfikacji projektów uwzględnić jego treść. Co oznacza, że podnoszona przez wnoszącą skargę kasacyjną argumentacja koncentrująca się wokół zagadnień nie związanych bezpośrednio z realizacją przedmiotowego konkursu (nawiązujących chociażby do wymogów planowanej/wymuszonej przez przepisy prawa termomodernizacji obiektów i związanej z tym roli instalacji fotowoltaicznej), czy też odnosząca się do kwestii, czy wnosząca skargę kasacyjną jest podmiotem otrzymującym pomoc publiczna czy beneficjentem końcowym, nie mogła przynieść zamierzonego rezultatu. W tym względzie można jedynie zauważyć, na co wskazał ZWD w uzasadnieniu uchwały (s. 13), że sama wnosząca skargę kasacyjną we wniosku o dofinansowanie w sekcji A.7 Charakterystyka projektu zaznaczyła "pomoc publiczną". W tekście pomocy publicznej w uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, m.in. że "w ramach pomocy publicznej zostanie wykonany następujący zakres projektu: zakup gruntu, budowa inkubatora wraz z zagospodarowaniem przestrzeni, zakup wyposażenia: laboratorium, IT, powierzchni wspólnych i konferencyjnych, wynagrodzenie inspektora nadzoru budowanego. (...) Wnioskodawca otrzyma przysporzenie ze środków publicznych polegające na udzieleniu dotacji o charakterze bezzwrotnym. Udzielenie wsparcia w formie dotacji przyniesie Wnioskodawcy korzyść ekonomiczną, której nie mógłby osiągnąć prowadząc działalność na warunkach rynkowych."

W konsekwencji za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 47 ust. 1 i 2 Karty Praw Podstawowych UE w zw. z art. 5 ust. 4 TUE ((pkt 2 lit. j) petitum skargi kasacyjnej)). Zgodnie z art. 47 każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule (zd. pierwsze). Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy. Każdy ma możliwość uzyskania porady prawnej, skorzystania z pomocy obrońcy i przedstawiciela (zd. drugie).

W orzecznictwie ETPCz wyrażany jest pogląd, że prawo do rzetelnego procesu sądowego obejmuje prawo dostępu do sądu, przez co należy rozumieć możliwość dostępu do sądów właściwych, możliwość uzyskania tłumaczenia ustnego, dostęp do informacji oraz dostępność wyroków sądów. Prawo dostępu do sądu nie ma charakteru bezwzględnego, ograniczenia nie mogą jednak naruszać istoty tego prawa.

W realiach sprawy wnosząca skargę kasacyjną wniosła skargę do WSA a następnie skargę kasacyjną do NSA, czym wyczerpała przyjęty w prawie krajowym sądowy tryb zaskarżania aktów administracyjnych. Oznacza to, że zrealizowała prawa do sądu, w rozumieniu 47 ust. 1 i 2 Karty Praw Podstawowych UE.

Wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała, aby doszło do naruszenia pozostałych z zagwarantowanych w tym przepisie praw. Nie podnosi, aby orzekający w jej sprawie sąd był niewłaściwie obsadzony, sędziowie byli stronniczy, a tym samym, że doszło do naruszenia prawa do niezawisłego i bezstronnego sądu. Wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała też, aby w sprawie doszło do naruszenia prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpoznania sprawy. Prawo to przejawia się m.in. w tym, że strona ma możliwość przedstawienia oraz obrony swojego stanowiska (potwierdzonego odpowiednimi dowodami), ma możliwość uczestniczenia w rozprawie i uzyskania uzasadnienia orzeczenia, a także oczekiwać, że zostanie ono wykonanie.

Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. ((pkt 1 lit. e) petitum skargi kasacyjnej)). Przepis ten ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Są nimi: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy; zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w tym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd I instancji podejmując zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera też stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej brak jest podstaw do uznania, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wewnętrznie sprzeczne, czy też, że ustalony w sprawie stan faktyczny zawiera luki niepozwalające na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia. Ewentualne nieustosunkowanie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów i argumentów podniesionych przez stronę w skardze, aby mogło skutkować naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., musi mieć istotny wpływ na pojęte rozstrzygnięcie, a więc taki, że gdyby do niego nie doszło, to zostałoby podjęte rozstrzygnięcie o odmiennej treści. Tak więc podnosząc brak wyjaśnienia w zaskarżonym wyroku wadliwości działania poczty elektronicznej wnosząca skargę kasacyjną powinna jednocześnie wykazać, że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czego nie uczyniła. Natomiast z akt sprawy wynika, że wnosząca skargę kasacyjną na różnych etapach postępowania skutecznie nawiązywała kontakty z organem za pomocą poczty elektronicznej.

Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej. Przepis ten stanowi podstawę orzeczniczą dla sądu I instancji, a więc jego zastosowanie zależy od wyniku dokonanej przez sąd kontroli zaskarżonego aktu. Jak został wcześniej wyjaśnione ocena projektu wykazała naruszenie jednego z kryteriów formalnych, natomiast stwierdzone przez ZWD nieprawidłowości nie miały istotnego wpływ na wynik oceny, co wykluczało zastosowanie przez Sąd I instancji powołanego w skardze kasacyjnej przepisu. Sąd prawidłowo więc zastosował art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej.

Za niezasadny należało uznać zarzut ujęty w pkt 1 lit. f) petitum skargi kasacyjnej, odnosząc się do kwestii braku wystąpienia przez Sąd I instancji z pytaniem prejudycjalnym "w zakresie zastosowania art. 56, 38 bądź 48 GBER". Wskazane przepisy cyt. rozporządzenia nie uzasadniają zaistnienia obiektywnych wątpliwości, o czym była wcześniej mowa. Autor skargi kasacyjnej - w sposób niedopuszczalny - usiłuje poprzez sformułowanie tego postulatu zweryfikować dokonaną przez organ ocenę zakwestionowanych kryteriów, która została oparta na przepisach prawa, a nie jak wskazuje się w zarzucie kasacyjnym – na zapisach z platformy State Aid Wiki. Wynika to również z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym Sąd I instancji wskazał, że organ powołał się na przedmiotowe zapisy w piśmie procesowym z 13 października 2021 r., a więc po dacie wpływu skargi do WSA, co naturalnie nie mogło stanowić podstawy rozstrzygnięcia. W tym miejscu, w nawiązaniu do argumentacji podniesionej w skardze kasacyjnej odnoszącej się do niekonstytucyjnego charakteru dokumentów tworzących system realizacji programów, wypada jedynie przypomnieć, że stosownie do art. 6 ust. 2 ustawy wdrożeniowej podstawę systemu realizacji programu operacyjnego mogą stanowić w szczególności przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji. Oznacza to, że zasady realizacji programów operacyjnych są określone nie tylko w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, ale również w dokumentach niemających takiego charakteru, a stanowiących część składową systemu realizacji. Trzeba też wskazać, że wnioskodawca przystępując do naboru wniosków o dofinansowanie, potwierdza w ten sposób, że są mu znane zasady naboru wyrażone w systemie realizacji, a także, że akceptuje jego warunki i godzi się postępować ściśle według tych zasad.

Z powyższych względów za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 87 ust. 1 w zw. z art. 7 Konstytucji RP ujęty w pkt 2 lit. k) petitum skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).