Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1422/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7,77
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.B. i T.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 lutego 2013 r. sygn. akt III SA/Łd 23/13 w sprawie ze skargi S.B. i T.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. solidarnie na rzecz S.B. i T.B. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 lutego 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 23/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę S.B. i T.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Na skutek wniosku S.B. i T.B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Zarząd Województwa Łódzkiego nie zezwolił na lokalizację zjazdu publicznego z drogi wojewódzkiej nr 713 [...] – [...] na będącą własnością wnioskodawców działkę nr [...], położoną w B., gmina B. W uzasadnieniu wskazano, że droga wojewódzka nr 713 jest drogą klasy G, a działka skarżących ma dostęp do drogi gminnej. Zaś w związku z tym, że droga wojewódzka obsługuje znaczną ilość pojazdów (przeprowadzone w 2010 r. pomiary natężenia ruchu wskazały natężenie 5.632 pojazdów na dobę), takie natężenie, w ocenie organu, powoduje ograniczenie płynności ruchu i prawdopodobieństwo wystąpienia kolizji lub wypadku spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z działki i włączaniem się do ruchu. W związku z tym organ stwierdził, że ze względu na wymogi wynikające z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) zarządca drogi może odmówić uzgodnienia lokalizacji zjazdu. Podniesiono także, że wnioskowany zjazd kolidowałby również z nowo wybudowaną zatoką autobusową. Ponadto uzasadniając odmowę lokalizacji zjazdu organ pierwszej instancji wskazał, że przedmiotowa nieruchomość ma zapewnioną obsługę komunikacyjną z drogi gminnej i zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego gminy projekt rozbudowy drogi wojewódzkiej nr 713 nie przewidywał z niej zjazdów do działek, które posiadają obsługę komunikacyjną z dróg gminnych. Zdaniem organu z samego faktu graniczenia działki z drogą wojewódzką nie można wywodzić konieczności i obowiązku zapewnienia jej dostępu poprzez bezpośredni z niej zjazd.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli S.B. i T.B.

Na skutek tego odwołania decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zarządca drogi publicznej wydając decyzję w kwestii zgody na dokonanie zjazdu z drogi publicznej kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami określonymi w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Odnośnie drogi wojewódzkiej (klasy G) obowiązujący stan prawny nakłada na zarządcę drogi obowiązek dążenia do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Wynika to z § 9 ust. 1 pkt 4 powyższego rozporządzenia, a brzmienie art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych wskazuje na konieczność odnoszenia się przez organ administracji do wymogów wynikających z warunków technicznych. Zdaniem organu każdy nowy zjazd wpływa bezpośrednio na pogorszenie bezpieczeństwa ruchu. Dalej Kolegium wskazało, że zrozumiałym jest, iż wnioskodawcy dążą do lokalizacji bezpośredniego zjazdu z drogi wojewódzkiej nr 713 na ich działkę, niemniej jednak granicą uwzględnienia słusznego interesu strony jest konflikt z interesem społecznym, który w niniejszej sprawie należy rozumieć jako bezpieczeństwo użytkowników drogi wojewódzkiej nr 713. W ocenie Kolegium doświadczenie życiowe i zasady logicznego myślenia wskazują, że każdy dodatkowy zjazd, niezależnie od kategorii drogi, powoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, bowiem jest to dodatkowe włączenie do ruchu, które ogranicza płynność ruchu i dezorganizuje dotychczasową organizację ruchu na danej drodze. Zdaniem Kolegium wnioskowana lokalizacja spowodowałaby zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa ruch drogowego i tym samym zwiększenie prawdopodobieństwa wystąpienia kolizji lub wypadku. Dlatego Kolegium stanęło na stanowisku, że brak jest przesłanek do uwzględnienia odwołania i wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu.

Na powyższą decyzję skargę wnieśli S.B. i T.B. zarzucając jej naruszenie art. 7 K.p.a. w zw. z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego, polegające na automatycznym przyjęciu, że w przypadku postępowania w sprawie lokalizacji zjazdu interes społeczny (bezpieczeństwo ruchu drogowego) stoi zawsze nad interesem indywidualnym, bez uprzedniego przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego oraz naruszenie art. 8 w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez pominięcie podnoszonych przez skarżących okoliczności, że inne działki położone przy drodze wojewódzkiej nr 713 posiadają bezpośredni zjazd z tej drogi.

Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, dopuszczenie dowodu z dokumentacji fotograficznej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Następnie Sąd zacytował przepis art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych i wyjaśnił, że z treści tych norm wynika, iż przepisy nie precyzują dokładnych warunków, jakie muszą być spełnione, aby zezwolenie na lokalizację zjazdu mogło być wydane, co oznacza, że decyzja taka jest decyzją uznaniową. Granice tego uznania, w myśl art. 7 K.p.a., wyznaczają więc interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zarządca drogi obowiązany jest zatem wnikliwie wyjaśnić i rozważyć wszystkie okoliczności sprawy, a następnie załatwić sprawę uwzględniając słuszny interes strony o ile tylko nie koliduje on z interesem społecznym. Dalej Sąd wskazał, że interes społeczny w tym wypadku wyraża się w potrzebie zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom drogi i w takim zakresie przeważa nad indywidualnym interesem strony. Z woli ustawodawcy wyrażonej wprost w art. 29 ust. 4 ustawy, uznanie organu podlega także ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych jakie spełniać powinna droga określonej kategorii. Warunki te, o czym stanowi § 1 rozporządzenia m.in. mają zapewnić: 1) spełnienie wymagań podstawowych dotyczących: a) bezpieczeństwa użytkowania, b) nośności i stateczności konstrukcji, c) bezpieczeństwa z uwagi na możliwość wystąpienia pożaru lub innego miejscowego zagrożenia, d) ochrony środowiska ze szczególnym uwzględnieniem ochrony przed nadmiernym hałasem, wibracjami, zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleb, 2) odpowiednie warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem drogi publicznej, 3) niezbędne warunki do korzystania z drogi publicznej przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich.

Zdaniem Sądu sprzeczność planowanego zjazdu z tymi wymogami uprawnia organ do odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu.

Dalej Sąd wskazał, że przedmiotowa działka nr [...] położona jest między drogą wojewódzką nr 713 (ul. [...]), a drogą gminną (ul. [...]). Droga nr 713 jest drogą główną. Jako droga klasy G ma za zadanie obsługiwanie ruchu regionalnego. Trafnie zatem, zdaniem Sądu, organy obu instancji, oceniając możliwość uwzględnienia wniosku skarżących, odwołały się do uregulowań zawartych w § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia określającego warunki połączeń dróg, dopuszczalne odstępy między węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów. I tak droga klasy G powinna mieć powiązania z drogami nie niższej klasy niż L (lokalne) (wyjątkowo klasy D), a odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 800 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 500 m; /.../, przy czym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę (§ 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia).

Nadto Sąd wskazał, że wniosek o wrażenie zgody na lokalizację zjazdu z nieruchomości skarżących bezpośrednio na ul. [...] uzasadniany jest interesem skarżących, którzy widzą w tym poszerzenie możliwości rozwoju prowadzonej przez nich firmy oraz interesem mieszkańców położonych w pobliżu nieruchomości, którzy w ten sposób nie byliby narażeni na uciążliwości zwiększonego ruchu kołowego związanego z działalnością firmy skarżących. Argumenty te, w ocenie Sądu, nie mogą jednak przeważać nad koniecznością zapewnienia przez zarządcę drogi bezpieczeństwa wszystkich użytkowników drogi wojewódzkiej. Sąd podzielił stanowisko organów orzekających w sprawie, że zawsze każdy dodatkowy zjazd na drogę klasy G, a więc drogę o dużym natężeniu ruchu, a taką jest niewątpliwie ul. [...], powoduje wzrost zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Jest to bowiem dodatkowe miejsce włączania się pojazdów do ruchu, które ogranicza płynność ruchu i jest potencjalnie miejscem, w którym częściej niż gdzie indziej, może dochodzić do nieprzewidzianych zdarzeń, tym bardziej że w pobliżu jest zlokalizowany przystanek autobusowy. Wyrazem takiej oceny ustawodawcy jest zobowiązanie w rozporządzeniu zarządcy drogi do ograniczania liczby i częstości zjazdów na takiej drodze. W sytuacji zatem, gdy nieruchomość ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej niższej klasy, zgoda na powstanie zjazdu bezpośrednio na drogę wojewódzką stanowiłaby naruszenie art. 29 ust. 4 w zw. z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Nie jest przy tym uzasadniony, zdaniem Sądu, zarzut wydania przez organ decyzji "za biurka", gdyż w aktach sprawy znajduje się protokół z dnia 8 sierpnia 2012 r. spisany w miejscu planowanego zjazdu (miejsce spotkania na terenie działki nr [...]), który został podpisany przez dokonującego oględzin urzędnika oraz skarżących. Organ dysponował także wynikami badań natężenia ruchu wykonywanymi w 2010 r. Tak więc zarzut niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w ocenie Sądu, trudno uznać za uzasadniony, tym bardziej że także ze zdjęć załączonych przez skarżących wynika, że droga ta była świeżo rozbudowywana i odnawiana łącznie z chodnikami, zatokami i istniejącymi zjazdami.

Zdaniem Sądu argument skarżących, że to właśnie brak dodatkowego zjazdu będzie powodował zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu, gdyż samochody szukające ich firmy będą zatrzymywać się na poboczu w poszukiwaniu dojazdu, nie jest przekonujący, gdyż wiąże się bardziej z kwestią właściwego oznakowania dojazdu do firmy i poinformowania kontrahentów o sposobie dojazdu, niż z koniecznością wykonania bezpośredniego zjazdu z drogi wojewódzkiej na działkę skarżących. Nie jest także właściwym argumentem powoływanie się na fakt, że jest przy tej drodze wiele nieruchomości posiadających bezpośrednie zjazdy na ul. [...], także takich które sąsiadują z przystankiem autobusowym. Czym innym jest bowiem likwidowanie istniejących od dawna zjazdów, a czym innym wyrażanie zgody na kolejne. Zdaniem Sądu nie można przyjmować, że każdy właściciel nieruchomości przylegającej do drogi wojewódzkiej musi mieć zapewniony bezpośredni do niej dostęp.

Odnosząc się do wskazania skarżących, że wg ich wiedzy na drodze nr 713 na odcinku 2,5 km istnieje 14 nieruchomości posiadających bezpośredni zjazd z drogi wojewódzkiej, Sąd wskazał, że jego zadaniem jest ocena konkretnej sprawy i nie ma możliwości przy jej rozstrzyganiu weryfikowania prawidłowości i zasadności rozstrzygnięcia w innych sprawach dotyczących zjazdów przy tej samej drodze.

Dalej Sąd podniósł, że zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z prawa własności, które nie jest prawem absolutnym i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm prawnych należą przepisy ustawy o drogach publicznych oraz przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, które nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę. Podejmując decyzję w przedmiocie ewentualnego wyrażenia zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi, zarządca miał obowiązek kierować się zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która, tak jak w rozpoznawanej sprawie, może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości. Przyjęcie, że każda nieruchomość przylegająca do drogi publicznej, w tym wypadku drogi wojewódzkiej klasy G, powinna posiadać bezpośredni zjazd na tę drogę pozbawiłoby tę drogę jej niezbędnych cech i zwiększałoby niebezpieczeństwo wystąpienia zdarzeń drogowych. Zaś obowiązek równego traktowania przez organ wszystkich podmiotów występujących o wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu należy rozumieć w ten sposób, że do wszystkich tych osób mają zastosowanie te same wymagania określone przez przepisy prawa, a w takim zakresie, w jakim rozstrzygnięcie zarządcy drogi pozostawione zostało uznaniu administracyjnemu, organ przekonująco uzasadnia swoje stanowisko, co w niniejszej sprawie nastąpiło.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd pierwszej instancji wniesioną skargę oddalił.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wnieśli skarżący zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości. Wyrokowi temu zarzucono:

1. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 151 w zw. z art. "145 § 1 pkt c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i art. 77 K.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez powielenie przez Sąd ustaleń faktycznych, przyjętych za podstawę wydania zaskarżonej decyzji administracyjnej, pozwalających na przyjęcie, że w sprawie istnieją przesłanki do odmowy wydania decyzji zezwalającej na zjazd z drogi publicznej (art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych) oraz przyjęcie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została w sposób zgodny z prawem, pomimo braku przeprowadzenia przez organ administracji (jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny) wnikliwego i pełnego postępowania dowodowego, mającego na celu wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, pozwalających na stwierdzenie braku podstaw do wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej;

2. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 151 w zw. z art. "145 § 1 pkt c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 8, art. 7 i 77 K.p.a. oraz art. 32 Konstytucji, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie przez Sąd za prawidłowe stanowiska organu wydającego decyzję w zakresie pominięcia przez organ w trakcie postępowania dowodowego w sprawie oraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesionej przez skarżących okoliczności, że inne działki przy drodze wojewódzkiej nr 713 posiadają bezpośredni zjazd na drogę wojewódzką nr 713, a zatem że organ w tym samym stanie faktycznym i prawnym wydaje odmienne rozstrzygnięcia dotyczące uprawnień stron wynikających z ustawy;

3. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pełnego odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, świadczące o przeprowadzeniu przez Sąd kontroli zaskarżonej decyzji w sposób niedostateczny, skutkujące sporządzeniem uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną.

Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie przytoczonych wyżej podstaw kasacyjnych.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 21 stycznia 2015 r. skarżący podtrzymali swoje stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 tego artykułu, które w rozpoznawanej sprawie nie występują. Tym samym sprawa ta mogła być rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach wywiedzionej skargi kasacyjnej. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 151 w zw. z art. "145 § 1 pkt c" P.p.s.a. (co uznano za oczywistą omyłkę pisarską, bo nie ulega wątpliwości, że chodziło o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.) w zw. z art. 7 i 77 K.p.a. poprzez przyjęcie, że kontrolowana decyzja została wydana zgodnie z prawem, podczas gdy nie zostało przeprowadzone przez organ wnikliwe i pełne postępowanie dowodowe mające na celu wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Powyższy zarzut, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasługiwał na uwzględnienie z powodów niżej podanych:

Stosownie do treści art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. W myśl zaś § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie "w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę".

Nie powinno budzić wątpliwości, że art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, w związku z użytym w przepisie słowem "może", wyraża konstrukcję uznania administracyjnego po stronie organu. Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, a także stanowiskiem doktryny prawa, oznacza to, że wydawana w jego ramach decyzja administracyjna powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę. Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu (wjazdu) z drogi, a także obowiązujące przepisy. Podlega ono ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych, zawartych we ww. rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przepisy rozporządzenia, do których odsyła art. 29 ww. ustawy, nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że w sprawach lokalizacji zjazdu publicznego uznanie administracyjne zostało wyłączone w sytuacjach, gdy wyjazd i wjazd na drogę miałby zostać urządzony w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż wówczas organ obowiązany jest wydać decyzję odmowną.

Podkreślić w tym miejscu należy zatem, że naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest właśnie zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności (zob. wyrok NSA z 31 marca 1999 r. sygn. akt II SA 188/99; wyrok NSA z 23 grudnia 2004 r. sygn. akt OSK 986/04). Prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie (zob. np. wyroki NSA: z 8 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 276/11; z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 1068/10, LEX nr 863287, z dnia 13 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 1243/09, LEX nr 594986, czy też z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1148/06, LEX nr 382712). Innymi słowy, organ nie może wydać decyzji o lokalizacji wjazdu czy zjazdu z drogi, która powodowałaby zwiększenie zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym (w tym ruchu pieszych), zatem kwestia ta powinna być przedmiotem wnikliwego postępowania dowodowego.

Nadto podnieść należy, że zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym (w tym ruchu pieszych) przez organy Państwa, czego wyrazem jest m.in. prawna regulacja lokalizacji zjazdów z dróg, stanowi wyraz konstytucyjnej zasady ochrony życia, wyrażonej w art. 38 Konstytucji, jak również nakazu zapewniania bezpieczeństwa obywateli, zawarowanego w art. 5 Konstytucji. Z tego względu zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, będąca jedną z determinant decyzji wydawanej na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, ma trwałe źródło konstytucyjne. Ze względu zatem na swoją rangę, ochrona życia i bezpieczeństwa obywateli – także w aspekcie rozwiązań zwiększających bezpieczeństwo na drogach – w sytuacjach kolizyjnych przeważa nad interesem indywidualnym jednostki czy jej prawem własności.

Z powyższych rozważań wynika zatem, że organ rozpatrujący wniosek o lokalizację zjazdu z drogi publicznej musi skrupulatnie przeanalizować w postępowaniu, czy i w jakim stopniu inwestycja ta będzie rzutować na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a następnie w sposób wyczerpujący, realizujący zasady Kodeksu postępowania administracyjnego oraz dyspozycję art. 107 § 3 tej ustawy – uzasadnić (patrz: wyrok NSA z 27.02.2014 r., sygn. akt I OSK 1786/12).

W niniejszej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności faktyczne nie zostały przez organ wyjaśnione w sposób należyty, co umknęło uwadze Sądu pierwszej instancji, a co w konsekwencji pociągnęło za sobą niemożność oceny, czy sporna lokalizacja zjazdu do działki nr [...] będzie stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa ruchu na drodze głównej. Bezsporne jest bowiem, że droga z której lokalizacji zjazdu domagają się skarżący (ul. [...]) ma status drogi klasy G. Jednakże nie można twierdzić, że w każdej sytuacji dodatkowy zjazd z drogi tej klasy będzie wpływał negatywnie na płynność ruchu i zwiększał niebezpieczeństwo na drodze. Wprawdzie nie można wykluczyć, że taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, co będzie uzasadniać odmowę zezwolenia na lokalizację zjazdu, lecz żeby to stwierdzić konieczne jest przeprowadzenie dokładnych ustaleń faktycznych. A takich ustaleń w tej sprawie zabrakło. W szczególności brak jest w aktach sprawy danych z których wynikałoby gdzie wnioskowany zjazd miałby być zlokalizowany, jaka ilość zjazdów z tej drogi już istnieje i w jakich odległościach oraz jakie jest położenie ewentualnych zatok przystankowych.

Odnosząc się zaś do akcentowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kwestii posiadania przez nieruchomość skarżących zjazdu na drogę gminną, podnieść należy, iż co do zasady rację ma ten Sąd, że w sytuacji gdy nieruchomość ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej niższej klasy, to zgoda na powstanie zjazdu na drogę klasy G stanowiłaby naruszenie przepisów. Jednakże nie można mówić, że w każdej sytuacji gdy nieruchomość ma już zjazd z drogi niższej klasy (tutaj droga gminna) to wykluczone jest wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu z drogi klasy G. Analizując bowiem interes społeczny należy wziąć pod uwagę, w tej konkretnej sprawie, nie tylko kwestię zapewnienia bezpieczeństwa na drodze wojewódzkiej, lecz także bezpieczeństwo użytkowników ul. [...] (droga gminna), dostrzegając również wskazywane przez skarżących zwiększenie ruchu na tej drodze w związku z funkcjonowaniem prowadzonego przez skarżącego przedsiębiorstwa. Tymczasem brak jest jakiejkolwiek analizy w tym zakresie.

W tej sytuacji nie sposób uznać, co wadliwie przyjął Sąd pierwszej instancji, że organ dochował obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Tym samym naruszone zostały przepisy art. 7 i 77 K.p.a., co uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku.

Za zasadny nie może zostać natomiast uznany zarzut naruszenia art. 151 w zw. z "art. 145 § 1 pkt c" P.p.s.a. w zw. z art. 8, 7 i 77 K.p.a. oraz art. 32 Konstytucji powiązany przez autora skargi kasacyjnej z tym, że "inne działki przy drodze wojewódzkiej nr 713 posiadają zjazd na drogę wojewódzką nr 713, a zatem, że organ w tym samym stanie faktycznym i prawnym wydaje odmienne rozstrzygnięcia dotyczące uprawnień stron, wynikających z ustawy". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sam fakt, że właściciele niektórych nieruchomości przyległych do drogi wojewódzkiej nr 713 uzyskali zezwolenia na lokalizację zjazdów, nie przesądza o tym, iż odmawiając skarżącemu wydania takiego zezwolenia naruszono zasadę równości (porównaj: wyrok NSA z 21.01.2011 r., sygn. akt I OSK 445/10).

Za trafny nie mógł zostać także uznany zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten zawiera regulację, w ramach której ustawodawca określa, z jakich elementów winno się składać uzasadnienie wyroku - powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W związku z tym, że uzasadnienie wyroku sporządzane jest po wydaniu orzeczenia, to wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. tylko wtedy, gdy uzasadnienie to jest sporządzone w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku.

W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd pierwszej instancji naruszył przepis art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi. Zaś w motywach tej podstawy kasacyjnej wskazano, że Sąd ten nie odniósł się do zarzutu "naruszenia równości wobec prawa".

W tym miejscu wyjaśnić należy, że zarzucając Sądowi naruszenie przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie, do których konkretnie zarzutów podniesionych przez skarżącego nie odniósł się Wojewódzki Sąd Administracyjny, a następnie wykazanie, iż uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), a więc iż gdyby podnoszone uchybienie nie miało w sprawie miejsca to wyrok Sądu pierwszej instancji mógłby być inny (patrz: wyrok NSA z 11.01.2011 r., sygn. akt II OSK 190/13).

Mając na uwadze powyższe rozpoznanie tego zarzutu należy ograniczyć do oceny, czy Sąd pierwszej instancji odniósł się do zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa, bo tylko nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do tego zarzutu skargi zostało przez skarżących, w motywach tej podstawy kasacyjnej, podniesione.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić przytoczonego wyżej stanowiska skarżących, gdyż na stronie 8 i 9 uzasadnienia Sąd odniósł się do tej kwestii, powołując się zresztą na wskazane tam orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaś to, że skarżący nie zgadzają się w tym zakresie z zaprezentowanym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może zostać skutecznie zwalczone w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zatem rozpoznając sprawę ponownie Sąd pierwszej instancji weźmie pod uwagę powyższe rozważania, mając oczywiście na względzie, że na tym etapie postępowania, wobec niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie jest możliwa ocena legalności zaskarżonej decyzji z punktu widzenia prawidłowości zastosowanych przepisów prawa materialnego.

Mając na względzie powyższe rozważania, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.