Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 233/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2015-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: +Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2003 nr 270 poz 1 art. 143 b ust. 5a, art. 93, art. 99, art. 50 ust. 3 - 5,
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w  ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr  1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr  2358/71 i (WE) nr 2529/2001
article: art. 30 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 2 pkkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 23 ust. 1, art. 51
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników
article: art. 153, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędzia WSA Mirosław Surma, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2015 r. sprawy ze skargi G. C. na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2009 r. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w K. decyzją z [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z dnia [...]. nr [...] w sprawie przyznania G. C. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że G. C. złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2009. Do jednolitej płatności obszarowej zadeklarowała działki rolne, o łącznej powierzchni 6,30 ha, położone na działkach ewidencyjnych w obrębach B. i M., w gminie M.. Ponadto strona wnioskowała o przyznanie uzupełniającej płatności obszarowej do grupy upraw podstawowych do powierzchni 2,20 ha.

G. C. w dniu 21 lipca 2009 r. wniosła prośbę o przesunięcie terminu koszenia łąk, uzasadniając ją długotrwałymi opadami deszczu.

W dniu [...]. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. wydał decyzję Nr [...] na mocy której przyznał G. C. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 w łącznej wysokości 3215,60 zł. Na przedmiotową kwotę składała się jednolita płatność obszarowa w wysokości 2570,39 zł i uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 645,21 zł. W wyniku odwołania od tej decyzji Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego ARiMR w K. decyzją nr [...] z dnia [...] r. utrzymał w mocy ww. decyzję Powyższą decyzję strona zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K.. Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 160/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W dniu 8 września 2014 r. Wydział GIS Ś. Oddziału Regionalnego ARiMR w K. przekazał wyniki weryfikacji powierzchni kwalifikujących się do płatności (PEG) wyznaczonych dla działek ewidencyjnych 4, 7, 287, 487 i 1059. Na podstawie wykonanych pomiarów ustalono, że powierzchnie ewidencyjno gospodarcze kwalifikujące się do płatności (PEG) na rok 2010 dla ww. działek ewidencyjnych wynoszą odpowiednio: 0,34 ha, 0,75 ha i 2,01 ha.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. ww. decyzją z dnia 17 września 2014 r. przyznał G. C. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 w łącznej kwocie 3166,64 zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej. Od przedmiotowej decyzji strona złożyła odwołanie. W dniu 12 stycznia 2015 r. strona zapoznała się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wniosła zastrzeżenia do wyznaczonej powierzchni kwalifikującej się do płatności PEG dla działek ewidencyjnych nr 487 i 7.

Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego ARiMR w K. wskazał, że szczegółowe warunki i tryb udzielania płatności do gruntów rolnych na 2009 r. określają przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U.2012.1164 ze zm.) dalej "Ustawa" wraz z wydanymi na jej podstawie aktami wykonawczymi, w tym Rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U.40.326, ze zm.) oraz przepisy unijne. Podniósł, że w sprawie sporne są ustalenia w zakresie powierzchni kwalifikującej się do płatności.

Warunki przyznania jednolitej płatności obszarowej określa art. 7 ust. 1 pkt 1 Ustawy, a sposób ustalania wysokości bezpośredniej płatności bezpośredniej art. 7 ust. 4 pkt 1 Ustawy. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 Ustawy Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i na miejscu, aby sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności.

Zgodnie z art. 17 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Ortofotomapy cyfrowe pozyskane w trybie art. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U.2005.240.2027 ze zm.) stanowią podstawowy dokument do wykonywania pomiarów i kompleksowej oceny powierzchni kwalifikowanej w ramach działki.

System Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS) ustanowiony jest w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa i ma na celu jednoznaczną w skali kraju identyfikację deklarowanej działki rolnej i jej położenia, kontrolę prawidłowości zadeklarowanej powierzchni łącznie z oceną i kontrolą uprawnienia do dopłat w odniesieniu do danego schematu pomocowego oraz kontrolę jednokrotnej deklaracji dla poszczególnych działek rolnych lub ich części przez jednoznacznie zidentyfikowanych, potencjalnych beneficjentów. Obejmuje on swoim zasięgiem niemal wszystkie podstawowe moduły Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), a więc ewidencję producentów, ewidencję gospodarstw rolnych, ewidencję wniosków o przyznanie płatności oraz zintegrowany system kontroli i opiera się na bazie danych działek referencyjnych - działek odniesienia, którymi w przypadku systemu polskiego są przetworzone na potrzeby dopłat powierzchniowych dane z ewidencji gruntów i budynków.

Z przepisów art. 50 ust. 3, art. 51 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, że dofinansowanie jest uzależnione od powierzchni posiadanych gruntów rolnych, jak i spełnienia innych warunków kwalifikujących do pozostałych płatności, a zatem rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie winno być poprzedzone przeprowadzeniem wnikliwego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia stanu faktycznego, aby na tej podstawie wydać prawidłowe rozstrzygnięcie.

W przedmiotowej sprawie strona zadeklarowała do jednolitej płatności obszarowej działki rolne o łącznej powierzchni 6,30 ha. Na podstawie przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że powierzchnia kwalifikująca się do objęcia jednolitą płatnością obszarową wynosi 5,90 ha. Różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną (6,30 ha), a powierzchnią stwierdzoną (5,90 ha) wynosi 0,40 ha, co stanowi 6,78 % powierzchni stwierdzonej (5,90 ha). W takim przypadku znajduje zastosowanie opisany wyżej art. 51 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, czego konsekwencją jest pomniejszenie przysługującej płatności o kwotę przypadająca na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną. Płatność w wysokości 2585,60 zł stanowi iloczyn powierzchni stwierdzonej 5,90 ha pomniejszonej o dwukrotność powierzchni zawyżonej (2 x 0,40 ha) oraz stawki płatności JPO na rok 2009 - 506,98 zł/ha.

Organ ponadto wskazał na art. 7 ust. 2 pkt 3 Ustawy określający warunki przyznania jednolitej płatności obszarowej uzupełniające. W przedmiotowej sprawie producent rolny zadeklarował do płatności UPO powierzchnię 2,20 ha. Na podstawie przeprowadzonej kontroli administracyjnej ustalono, że powierzchnia kwalifikująca się do płatności wynosi 2,01 ha. Różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną (2,20 ha), a powierzchnią stwierdzoną (2,01 ha) wynosi 0,19 ha co stanowi 9,45 % powierzchni stwierdzonej (2,01 ha). W takim przypadku znajduje zastosowanie art. 51 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, czego konsekwencją jest pomniejszenie przysługującej płatności o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną. Płatność w wysokości 581,04 zł stanowi iloczyn powierzchni stwierdzonej 2,01 ha pomniejszonej dwukrotność powierzchni zawyżonej (2 x 0,19 ha) oraz stawki płatności UPO za rok 2009 - 356,47 zł/ha.

W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie zostało oparte o dane wynikające z systemu identyfikacji działek rolnych, gdzie na podstawie ortofotomapy została wyznaczona powierzchnia kwalifikowana do płatności. Jednocześnie organ wyjaśnił szczegółowo pojęcie ortofotomapy.

W niniejszej sprawie, na podstawie ponownie przeprowadzonej kontroli administracyjnej, w oparciu o system identyfikacji działek rolnych ustalono, że powierzchnia pierwotnie zadeklarowana do płatności nie posiada odzwierciedlenia na gruncie. W przypadku działek A/Al, F/Fl, G, H, I i J różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym a powierzchnią stwierdzoną wynika ze stwierdzonych zakrzewień i obszarów nieużytkowanych rolniczo, które zostały przez producenta rolnego uwzględnione we wniosku jako obszary zgłoszone do płatności. Dla działki rolnej A/Al, położonej na działce ewidencyjnej nr 1059 stwierdzono, że powierzchnia zagospodarowana rolniczo wynosi 0,38 ha, zaś zadeklarowana odpowiada powierzchni całkowitej działki ewidencyjnej 0,41 ha. Wykluczeniu z powierzchni kwalifikującej się do płatności działki ewidencyjnej nr 1059 podlegała powierzchnia 0,03 ha stanowiąca obszar zadrzewiony wzdłuż wschodniej granicy działki - pas zadrzewiony i zakrzaczony wzdłuż rowu. Podobnie dla działki F/Fl i G położonych na działce ewidencyjnej nr 487. Suma powierzchni działek F/Fl i G wynosi 2,23 ha i jest o 0,03 ha mniejsza od powierzchni działki ewidencyjnej. Powierzchnia PEG wyznaczona dla działki ewidencyjnej nr 487 wynosi 2,01 ha. Mając na uwadze fakt, że ortofotomapa bazuje na zdjęciu lotniczym z dnia 17 lipca 2009 r. pomierzono widoczną powierzchnię kwalifikująca się do płatności UPO i stwierdzono, że wynosi ona 0,94 ha. Przedmiotową powierzchnię odjęto od powierzchni PEG i na tej podstawie ustalono, że powierzchnia łąki na działce ewidencyjnej wynosi 1,07 ha i stanowi powierzchnię stwierdzoną działki rolnej G. Wykluczeniu z powierzchni PEG na działce ewidencyjnej podlegał obszar zadrzewiony wzdłuż południowej i południowo wschodniej granicy działki oraz cieku wodnego. Dla działki rolnej H położonej na działce ewidencyjnej nr 4 stwierdzono, że powierzchnia PEG wynosi 0,24 ha, zaś strona zadeklarowała całą powierzchnię działki ewidencyjnej - 0,26 ha. Z powierzchni PEG działki ewidencyjnej nr 4 wykluczono obszar 0,02 ha stanowiący pas wzdłuż drogi w zachodniej granicy działki ewidencyjnej i zadrzewienie w południowej części działki ewidencyjnej. Dla działki rolnej I położonej na działce ewidencyjnej nr 7 stwierdzono, iż powierzchnia zagospodarowana rolniczo PEG kwalifikująca się do płatności wynosi 0,34 ha, zaś zadeklarowana 0,44 ha. Wykluczeniu z powierzchni działki rolnej I podlegał obszar rzeki i zadrzewienia wzdłuż rzeki oraz niespójny z powierzchnią 0,34 ha obszar położony za rzeką o powierzchni 0,02 ha niespełniający definicji działki rolnej zawartej w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r., bowiem jest mniejszy od 0,10 ha. Dla działki rolnej J położonej na działce ewidencyjnej nr 287 stwierdzono, iż powierzchnia zagospodarowana rolniczo wynosi 0,75 ha, zaś zadeklarowana została powierzchnia całkowita działki ewidencyjnej - 0,78 ha. Z powierzchni PEG działki ewidencyjnej 287 wykluczono obszar zadrzewiony w południowej części działki ewidencyjnej.

Agencja wyjaśniła, że przed rozpoczęciem nowej kampanii przyjmowania wniosków, pozyskuje ze Starostwa Powiatowego dane z ewidencji gruntów i budynków, które następnie przenosi do swojej bazy danych. W tej bazie oprócz danych z ewidencji gruntów są również inne dane jak m.in. ortofotomapy, które powstają ze zdjęć lotniczych. W oparciu o dane z ewidencji gruntów i ortofotomapy Agencja zbudowała kolejną warstwę danych zwaną danymi wektorowymi. Te właśnie dane są czasami rozbieżne względem danych w urzędowej ewidencji gruntów i budynków. Rozpatrując wnioski rolników Agencja bierze pod uwagę faktyczną powierzchnię użytkowaną rolniczo działki rolnej, a nie powierzchnię wynikającą z Ewidencji Gruntów i Budynków. Płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przyznawane są do powierzchni użytkowanej rolniczo na obszarze działki ewidencyjnej. Powyższe oznacza, że działka rolna może posiadać powierzchnię równą lub mniejszą niż powierzchnia wynikająca z ewidencji gruntów i budynków. W przedmiotowej sprawie ustalono, że powierzchnia części działek rolnych uprawniona do uzyskania płatności jest mniejsza od tej, którą we wniosku zadeklarowała strona. Powyższe dało podstawy do pomniejszenia przysługującej jednolitej płatności obszarowej o dwukrotność stwierdzonej różnicy na mocy art. 51 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Agencja wskazała, że przeprowadzenie obecnie kontroli na miejscu nie odzwierciedliłoby stanu gruntów producenta w 2009 r., a subiektywne odczucia strony w zakresie dokładności wyznaczania powierzchni PEG nie mają wpływu na rozstrzygnięcie. W kwestii różnic w powierzchniach PEG wskazanych w kolejno wydawanych decyzjach organ wskazał, że postępowanie prowadzone przez organ I instancji przed wydaniem decyzji nr 0238- 2014-000016521 uzupełniono o dane z systemu działek rolnych (metryka działek ewidencyjnych PEG) i przyjęte w zaskarżonej decyzji powierzchnie uprawnione są prawidłowe (wyznaczono je na rok 2009) i w większości nie są tożsame do powierzchni wskazanych w poprzedniej decyzji. Różnica dotyczy działek ewidencyjnych nr 487 i 7. Dla działki 487 wykluczony z powierzchni PEG obszar 0,22 ha nie uległ zmianie, ale ze względu na rok wykonania zdjęcia lotniczego (2009 r. czyli rok, którego dotyczył wniosek) organ odmiennie ocenił powierzchnie kwalifikujące się do płatności zlokalizowanych na niej działek rolnych (faktycznie zmierzono obszar kwalifikujący się do płatności UPO i stwierdzono na tej podstawie, jaka była powierzchnia działki rolnej F/Fl, a pozostałą powierzchnię zakwalifikowano jako powierzchnię łąki stanowiącej działkę rolną G. Natomiast powierzchnia działki ewidencyjnej nr 7 składa się z dwóch odrębnych powierzchni - jednej o wielkości 0,34 ha i drugiej 0,02 ha i tak został oceniony ostatecznie przez wydział odpowiedzialny za system działek rolnych (mający możliwość sprawdzenia cząstkowych powierzchni PEG wyznaczonych na dany rok kalendarzowy)].

Odnosząc się do kwestii winy Agencja podniosła, że wnioskodawca składając własnoręczny podpis na formularzu wniosku oświadcza, że dane zawarte we wniosku są zgodne ze stanem faktycznym, natomiast na organie administracji ciąży obowiązek zweryfikowania tych danych w rzetelny sposób, co uczyniono.

Zastrzeżenia do powierzchni PEG działek ewidencyjnych nr 487 i 7 złożone przez stronę po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowym organ ocenił jako nieuzasadnione. W ocenie organu zarówno powierzchnia wzdłuż wschodniej granicy działki ewidencyjnej nr 487, jaki część działki ewidencyjnej nr 7 nie kwalifikują się do objęcia powierzchnią PEG.

Zdaniem organu G. C. w żaden sposób nie udowodniła swoich racji zawartych w treści odwołania, a materiał dowodowy zgromadzony w toku prowadzonego postępowania jest na tyle wystarczający, aby na tej podstawie wydać rozstrzygnięcie.

Na powyższą decyzję G. C. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W ocenie skarżącej organ w nieuzasadniony sposób zmniejszył areał do wyliczenia dopłat. Podany przez stronę we wniosku o dopłaty areał jest bowiem zgodny z rzeczywistością. Dodatkowo wyłączono z dopłat dalsze części działek i zmniejszono kwotę dopłat. W uzasadnieniu decyzji przywołano wiele artykułów i paragrafów, przepisów prawnych, lecz nie podano faktycznych przyczyn zmniejszenia. Z doświadczenia skarżącej wynika, że kontrole administracyjne popełniają dużo błędów, pomimo że mają dostęp do super nowoczesnych technik gwarantujących doskonałość pomiaru. Agencja powołuje się na obszerną dokumentację otrzymaną od PODGiK i dane te są bardzo dokładne, a z drugiej strony odbiega od tych danych stosując swoje praktyki pomiaru działek systemem /LPIS/, /PEG/ oraz przeprowadza kontrole na miejscu tłumacząc ten fakt, że ewidencja gruntów w wielu przypadkach jest mało wiarygodna i nie pokrywa się to na gruncie.

Skarżąca zarzuciła Agencji, że po kilku latach wraca do tego co już raz poprawiła i wydała poprawiając i weryfikując od nowa wniosek, który miała wcześniej i dysponowała obszerną bazą danych. W wydanej decyzji jest też mowa, że przeprowadzenie obecnie kontroli na miejscu nie odzwierciedliłoby stanu gruntów producenta z 2009 r., pomimo tego organ zajmuje się tym tematem. Agencja przyznała, że dysponowała nowymi zdjęciami z dnia 17 lipca 2009 r., ale do płatności wzięła nieaktualne zdjęcia z 26 kwietnia 2003 r. Z tego wniosek, że od 2004 r. do 2009 posługiwano się starymi zdjęciami i danymi, które nie powinny w ogóle obowiązywać, a weryfikację wydanych wszystkich wniosków Agencja powinna prawidłowo przeprowadzić od 2004 r., a nie 2009.

Dopiero na interwencję Sądu po wielu żmudnych i wyczerpujących weryfikacjach zwiększono skarżącej powierzchnię działki nr 7 tylko o 1 ar, tj. 5.07 zł stosując nadal kontrolę administracyjną. W ocenie skarżącej natomiast użytkowana powierzchnia działki jest o wiele większa jak stwierdzono. Sama Agencja przywołała przepisy, że każdy rok jest inny mogą zachodzić zmiany w użytkowaniu działki. Skarżąca stoi na stanowisku, że 2009 r. rozpatrzony był prawidłowo i nie powinno się cofać teraz o kilka lat . Podniosła, że w latach 2004 – 2008 działki były o tej samej powierzchni użytkowej jak w roku 2009 i nie było większych rozbieżności, a po 5 latach weryfikacji następują duże zmiany. W związku z powyższym skarżąca wniosła o przeprowadzenie kontroli na miejscu spornych działek, gdyż istnieją duże nieprawidłowości dokonanych pomiarów metodą /PEG/.

Zdaniem strony zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art.145 § 1 pkt 1, art. 80 oraz art. 8 K.p.a.

Dodatkowo skarżąca zwróciła uwagę na okoliczność, że stwierdzenie nieważności decyzji po ponad pięciu latach jej obowiązywania i dokonania wypłat, które wydatkowała na prowadzenie gospodarstwa rolnego spowodowało, że tych pieniędzy już nie posiada. Wynikająca z zaskarżonej decyzji konieczność zwrotu podanych kwot stanowi znaczący uszczerbek środków przeznaczonych na utrzymanie rodziny.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego ARiMR w K. podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów dotyczących zwrotu kwoty płatności wynikającej z różnic w decyzjach wskazał, że nie mają wpływu na rozstrzygnięcie, ponieważ przedmiotem skarżonej decyzji nie było ustalenie kwoty płatności do zwrotu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), określanej dalej jako p.p.s.a., sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto niniejsza sprawa była wcześniej przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., który wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2014 r., II SA/Ke 160/14 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji w przedmiocie przyznania G. C. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009.

W tej sytuacji kontrolując zaskarżoną decyzję zachodzi konieczność zastosowania art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym: ,,Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia."

Realizując wyżej określone granice kontroli, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Dlatego ustalenia te Sąd w całości podziela, uznając je za niewadliwe.

G. C. wnioskując o przyznanie płatności na rok 2009, zadeklarowała do jednolitej płatności obszarowej (JPO) działki rolne, o łącznej powierzchni 6,30 ha, położone na działkach ewidencyjnych w obrębach B. i M., w gminie M.. Organu wykluczył z zadeklarowanej powierzchni: obszar zadrzewiony wzdłuż wschodniej granicy działki ewidencyjnej nr 1059 i zakrzaczony wzdłuż rowu o powierzchni 0,03 ha; obszar zadrzewiony wzdłuż granicy południowej i południowo wschodniej oraz cieku wodnego z działki ewidencyjnej nr 487, powierzchnia PEG wynosi 2,01 ha; obszar wzdłuż drogi w zachodniej granicy działki ewidencyjnej nr 4 o powierzchni 0,02 ha; obszar rzeki i zadrzewień wzdłuż rzeki oraz niespójny za rzeką o powierzchni 0,10 ha z działki nr 7; obszar zadrzewiony w południowej części działki ewidencyjnej 287 o powierzchni 0,01 ha. Różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną (6,30 ha), a powierzchnią stwierdzoną (5,90 ha) wynosi 0,40 ha, co stanowi 6,78 % powierzchni stwierdzonej (5,90 ha). W takim przypadku organ zastosował przepis art. 51 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, czego konsekwencją jest pomniejszenie przysługującej płatności JPO na rok 2009 o kwotę 405,58 zł/ha.

Skarżąca wnioskowała ponadto o przyznanie uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) do grupy upraw podstawowych do powierzchni 2,20 ha, przy czym na podstawie przeprowadzonej kontroli administracyjnej ustalono, że powierzchnia kwalifikująca się do płatności UPO wynosi 2,01 ha. Różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną (2,20 ha), a powierzchnią stwierdzoną (2,01 ha) wynosi 0,19 ha co stanowi 9,45 % powierzchni stwierdzonej (2,01 ha). W takim przypadku znajduje zastosowanie art. 51 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, czego konsekwencją jest pomniejszenie przysługującej płatności UPO o kwotę 135,47 zł/ha przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną.

Zważywszy na wyżej zaprezentowane stanowiska skarżącej i organu, stwierdzić należy, że istota sporu sprowadza się do rozważenia, czy uprawnionym było działanie organów polegające wyłączeniu z pomocy JPO obszaru o powierzchni 0, 40 ha w przypadku działek A/A1, F/F1, G, H, I i J z powodu stwierdzonych zakrzewień i obszarów nieużytkowanych rolniczo oraz z pomocy UPO obszaru o powierzchni 0,19 ha.

Przedmiotową sprawę zainicjował wniosek skarżącej o przyznanie na rok 2009 jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej, należało zatem określić warunki przyznania wnioskowanych płatności oraz stwierdzić ich spełnienie przez wnioskodawcę, czemu służy m.in. instrument prawny w postaci kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu, określonych przepisami krajowymi i unijnymi (art. 30 ust. 1 pkt 1 Ustawy w zw. z art. 23 ust. 1 i nast. rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 - Dz.U.UE.L2004.141.18).

Warunki przyznania jednolitej płatności obszarowej określone zostały w art. 7 ust. 1 Ustawy. Wskazany przepis stanowi, że rolnikowi przysługuje omawiana płatność na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku,, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, jeżeli posiada na ten dzień działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr XX do rozporządzenia nr 1973/2004 - tj. minimum 0,1 ha (pkt 1); utrzymuje wszystkie grunty rolne zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek (pkt 2); przestrzega wymogów przez ten cały rok kalendarzowy (pkt 2a) oraz został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Istotny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest powołany w decyzji przepis art. 51 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, stosownie do którego: jeśli w odniesieniu do danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej, za wyjątkiem skrobiowych odmian ziemniaka i ich nasion zgodnie z odpowiednio art. 93 i 99 Rozporządzenia (WE) Nr 1782/2003, przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 50 ust. 3 do 5 niniejszego rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % zatwierdzonego obszaru.

Przepis w/w przewiduje zatem konsekwencję w postaci pomniejszenia przysługującej płatności o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną. W przypadku JPO o kwotę 506,98 zł/ha, w przypadku UPO o kwotę 356,47 zł/ha.

W przedmiotowej sprawie kwestii spornej nie stanowiły przepisy prawa, lecz stan faktyczny w zakresie powierzchni kwalifikującej się do płatności JPO i UPO na rok 2009.

W ocenie organów ponownie rozpoznających sprawę, okoliczności faktyczne zostały w sprawie właściwie ustalone, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy uzyskany w wyniku przeprowadzenia, odpowiadającej wymogom prawa unijnego i krajowego kontroli administracyjnej wniosku w ramach systemu identyfikacji działek rolnych, gdzie na podstawie ortofotomapy, dostarczonych przez stronę załączników graficznych oraz metryki działek ewidencyjnych została wyznaczona powierzchnia kwalifikowana do płatności. Po wykonaniu w 2009 r. zdjęć lotniczych tego obszaru zaktualizowane na ich podstawie ortofotomapy, mają świadczyć o prawidłowości poczynionych ustaleń co do powierzchni PEG przedmiotowych działek rolnych skarżącej jako producenta rolnego.

Skarżąca w skardze kwestionuje prawidłowość dokonanych ustaleń, zarzucając organowi, że w nieuzasadniony sposób zmniejszył areał do wyliczenia dopłat, w sytuacji gdy podany we wniosku o dopłaty areał jest zgodny z rzeczywistością. W związku z tym zarzutem wniosła o przeprowadzenie kontroli na miejscu spornych działek.

Dokonując oceny zarzutów skargi, w pierwszej kolejności należało zbadać, czy materiał dowodowy zgromadzony w aktach pozwalał organom na poczynienie ustaleń stanowiących podstawę wydanych w sprawie decyzji. Narzędziem prawnym przewidzianym zarówno przez prawodawcę unijnego jak i krajowego służącym weryfikacji zgodności wniosku o przyznanie płatności z warunkami na jakich przyznawana jest dana płatność, są zarówno przeprowadzane przez pracowników ARiMR kontrole administracyjne, jak i kontrola na miejscu - art. 30 ust. 1 pkt 1 Ustawy w zw. z art. 23 ust. 1 i nast. rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. Jeżeli zachodzi taka konieczność, organ powinien skorzystać z obu tych instrumentów.

W wyniku dokonanej oceny przeprowadzonego postępowania dowodowego, opartego głównie na instrumencie prawnym w postaci kontroli administracyjnej, Sąd podziela stanowisko organu, że powierzchnia kwalifikowana do płatności została dokładnie zmierzona. Dla potwierdzenia prawidłowości ustaleń powierzchni PEG, ma znaczenie interpretacja obrazu ortofotomapy potwierdzona przez pracownika wydziału GIS. Wydrukowana została metryka działek referencyjnych PEG, przez co organ wykonał wytyczne zawarte w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r. Uwidocznione w sposób czytelny i precyzyjny na obrazach ortofotomapy zadrzewienia i zakrzeczenia, cieki wodne na zadeklarowanych działkach wykluczają możliwość aby organ dopuścił się nieprawidłowości w ustaleniu powierzchni PEG. Dołączony przez organ do akt sprawy fragment ortofotomapy z działkami nr 4, 7, 287, 487 i 1059, obrazuje zakres drzew, cieków wodnych występujących na gruncie skarżącej. Ponadto na obrazie zdjęcia naniesiono różnokolorowe linie rozgraniczające oraz zakreślono nimi obszary wykluczone z płatności, co czyni fragmenty ortofotomapy czytelnymi i łatwymi do zinterpretowania dla rolnika. Obszar zaznaczony na zdjęciach liniami w kolorze zielonym i żółtym obejmuje teren zadrzewiony, niekwalifikujący się do płatności. Prawidłowo zatem obszar działek pozostający poza tymi liniami uznany został jako teren niezadrzewiony kwalifikujący się do płatności.

Wskazać ponadto należy na gołosłowność oraz ogólnikowość zarzutów skargi, wskazującą na subiektywną ocenę strony odnoszącą się do ustalenia powierzchni PEG. Skarżąca nie przedstawiła bowiem jakichkolwiek argumentów i dowodów na poparcie tezy o nieprawidłowościach pomiarów dokonanych metodą PEG, w oparciu o które można byłoby podważyć wiarygodność obrazu ortofotomapy wraz z naniesionymi na nich obszarami wykluczonymi z płatności. Samo tylko kwestionowanie ustalenia powierzchni kwalifikującej do płatności, odmiennie od oczekiwań strony nie oznacza, że w 2009 r. na gruntach skarżącej nie występowały zadrzewienia i ciek wodny. Zresztą w żadnym miejscu skarżąca nie zaprzecza aby takie zadrzewienia i ciek wodny występowały na zadeklarowanych działkach.

Dlatego również i z tej przyczyny stanowisko organu o występowaniu na gruntach skarżącej zadrzewień i cieku wodnego jest przekonywujące i wystarczające do wykazania okoliczności zgłoszenia do płatności powierzchni niezgodnej z PEG-iem.

Skarżąca kwestionując prawidłowość pomiarów PEG, zawarła wniosek o konieczności przeprowadzenia kontroli na miejscu spornych działek. W związku z wnioskiem skarżącej i jednocześnie zarzutem wskazać należy, że choć ustanawiany na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS) tj. ortoobrazów lotniczych lub zdjęć satelitarnych - system LIPS umożliwia stosowanie jednolitych standardów gwarantujących dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000, to jednocześnie nie oznacza to, że procedura obowiązująca w ramach systemu identyfikacji działek, której instrumentem i narzędziem są ortofotomapy, wyłącza czy też wyklucza wykorzystywania innych środków dowodowych, zwłaszcza w sytuacji, gdy w okolicznościach danego przypadku jest to uzasadnione rodzajem użytkowania rolniczego danego gruntu, który to może być z przyczyn obiektywnych niewidoczny na obrazach ortofotomapy.

Podkreślić należy, że w postępowaniu przed organami Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ograniczeniu ulega zasada prawdy obiektywnej oraz wynikający z niej obowiązek organu zawarty w art. 77 k.p.a. do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który to zastąpiony został mocą art. 3 ust. 2 pkt 2 Ustawy, obowiązkiem wyłącznie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Następstwem wskazanej modyfikacji reguł postępowania w postępowaniu w sprawie przyznania płatności jest wzmożenia przez ustawodawcę aktywności stron postępowania pod rygorem wywiedzenia dla nich negatywnych skutków, przy jednoczesnym ograniczeniu w stosunku do ogólnych reguł, a nie wyłączeniu zadań organu prowadzącego postępowanie w zakresie obowiązku zgromadzenia i zebrania materiału dowodowego sprawy.

Wnioskując o kontrolę na miejscu, skarżąca wykazała jedynie pozorną aktywność, o której mowa w art. 3 ust. 2 pkt 2 Ustawy, nie podaje bowiem żadnych argumentów na poparcie zasadności zastrzeżeń co do pomiaru metodą PEG. Samo zgłoszenie wniosku o kontrolę na miejscu i zastrzeżeń o nieprawidłowości pomiarów PEG, bez sprecyzowania, w czym skarżąca upatruje wadliwości czynności sporządzonego raportu i fragmentu ortofotomapy z naniesionymi obszarami niekwalifikującymi do płatności, nie może odnieść zamierzonego skutku. Sąd akceptując stanowisko organów wynikające z kontroli administracyjnej wniosku o przyznanie płatności JPO i UPO wskazuje, że o wadze dowodu z protokołu kontroli administracyjnej świadczy fakt, że kontrole takie przeprowadzane są przez określone podmioty, wyspecjalizowane i bezstronne, i co do zasady przypisać im należy walor wiarygodności. Przekonanie subiektywne skarżącej o nieprawidłowościach pomiarów metodą PEG, nie wystarczy aby podważyć wyniki kontroli administracyjnej.

W omawianej sprawie organ dysponuje ortofotomapami potwierdzającymi stan użytkowania rolniczo przedmiotowych działek na dzień 31 maja 2009 r. i pomiarów powierzchni PEG dokonuje w oparciu o zdjęcie wykonane w 2009 r., a nie jak bezpodstawnie zarzuca skarżąca wykonane w 2003 r.

W takiej sytuacji organ zwolniony został z rozważania potrzeby kontroli na miejscu, mimo wniosku strony, w celu zweryfikowania dokonanych pomiarów. W ocenie Sądu wystarczającą podstawą rozstrzygnięcia był wobec powyższego dowód z przeprowadzonej kontroli administracyjnej. W okolicznościach niniejszej sprawy wykluczenie kontroli na miejscu uzasadnione jest z przyczyn obiektywnych, a to z uwagi na uwidoczniony w sposób czytelny i precyzyjny na obrazach ortofotoampy obszar wyłączony z płatności.

Sąd stwierdza, że organ wykonując wytyczne zawarte w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r. przekonywująco wyjaśnił, które fragmenty działek rolnych i dlaczego podlegają wyłączeniu od płatności. Sposób w jaki obliczono ich powierzchnię PEG organ przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazując, że w tym celu posłużono się ortofotomapą tj. zdjęciem lotniczym powierzchni ziemi, na którym po przetworzeniu do postaci metrycznej wykonano pomiary powierzchni kwalifikowanej tak jak na mapie.

Skarżąca zakwestionowała także zasadność weryfikacji na jej niekorzyść powierzchni zadeklarowanych do płatności działek po upływie 5 lat od daty złożenia wniosku. W związku z powyższym zarzutem wyjaśnić należy, że wobec stwierdzenia nieważności wydanej po raz pierwszy decyzji w sprawie wnioskowanej płatności, wniosek skarżącej z 15 maja 2009 r. został ostatecznie merytorycznie rozpoznany zaskarżoną decyzją. W postępowaniu poprzedzającym wydanie tej decyzji, organ był uprawniony do ponownej weryfikacji powierzchni działek deklarowanych do płatności i dokładnego jej zamierzenia w oparciu system identyfikacji działek oraz poprzez interpretację ortofotomapy wykonanej na podstawie nowych zdjęć z 2009 r. Wnioskodawca składając własnoręczny podpis na formularzu wniosku oświadcza, że dane zawarte we wniosku są zgodne ze stanem faktycznym, natomiast na organie administracji ciąży obowiązek zweryfikowania tych danych w rzetelny sposób, co uczyniono.

W wyniku ponownego postępowania organ, zgodnie z wytycznymi Sądu zaprezentowanymi w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., wyjaśnił ponadto wątpliwości skarżącej wskazujące na różnice w powierzchni PEG wskazanych w kolejno wydawanych decyzjach dotyczących działki nr 487 i 7. Różnice w powierzchni w/w działek wyniknęły, co podkreśla organ, z możliwości sprawdzenia cząstkowych powierzchni PEG wyznaczonych na dany rok kalendarzowy. Ponadto prowadzone postępowanie przez organ I instancji przed wydaniem decyzji Nr 0238-2014-000016521 uzupełniono o dane z systemu działek rolnych, a powierzchnie działek kwalifikowanych do płatności wyznaczono na rok 2009.

Podsumowując wskazać należy, że ustalenie, iż powierzchnia części działek rolnych uprawniona do uzyskania płatności jest mniejsza od tej, którą we wniosku zadeklarowała strona, dało podstawy do pomniejszenia przysługującej jednolitej płatności obszarowej o dwukrotność stwierdzonej różnicy na mocy art. 51 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.

Kontrolując zaskarżoną decyzję wydaną w warunkach związania wynikającego z art. 153 p.p.s.a, Sąd stwierdza, że znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy dawał organowi podstawę do stwierdzenia, iż powierzchnia pierwotnie zadeklarowana przez skarżącą do płatności JPO i UPO nie odzwierciedlała rzeczywistego stanu na gruncie z tego powodu, że na części działek rolnych znajdują się zakrzewienia i obszary nieużytkowane rolniczo oraz cieki wodne, co nie zostało przez producenta rolnego uwzględnione we wniosku.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.