Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 378/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2012-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Ulgi podatkowe
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 1, art. 92 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80, art. 136, art. 107 par. 3, art. 139
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 listopada 2012 r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego (zwany dalej "GITD") z dnia 22 grudnia 2011 r., nr [...], w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów transportu drogowego na przedsiębiorcę R. J..

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym.

W dniach od 12 lutego do 11 marca 2008 r. w siedzibie przedsiębiorcy R. J., przeprowadzono kontrolę w zakresie zgodności wykonywania działalności gospodarczej w zakresie uprawnień do wykonywania przewozów drogowych z przepisami ustawy o transporcie drogowym oraz przepisami wykonawczymi do niej. Na powyższą okoliczność sporządzono protokół datowany na dzień 8 marca 2008 r. Z protokołu wynika, że zakres kontroli obejmował okres od 1 marca 2007 r. do końca grudnia 2007 r. Wobec stwierdzenia licznych nieprawidłowości, pismem z 8 marca 2008 r. R. J. został powiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego i pouczony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a także złożenia pisemnych wyjaśnień dotyczących naruszeń stwierdzonych w protokole z kontroli przeprowadzonej w przedsiębiorstwie.

W dniu 20 marca 2008 r. R. J. złożył wyjaśnienia do protokołu wskazując, że nie uwzględniono w nim przerw w nim w dniu 8 czerwca 2007 r. w godzinach: od 6.20 do 6.45 oraz od 9.32 do 10.02, jak też w dniu 13 czerwca 2007 r. od 13.55 do 14.25. Poza tym stwierdził, że w niedzielę zwyczajowo nie prowadzi pojazdu. Odnotował, że za “dni od 05.10.2007 do 08.10.2007, od 28.04.2007 do 30.04.2007, od 30.04.2007 do 02.05.2007, od 12.10.2007 do 15.10.2007 oraz od 09.11.2007 do 12.11.2007" "zgodnie z stanem prawdziwym nie ma braku wykresówek". Zakwestionował ustalenie WITD wskazujące na brak wykresówki za dzień 23.11.2007 r., podczas gdy została opisana przez organ na str. 28 protokołu. Nie zgodził się ze wskazanym przez organ inspekcji brakiem ciągłości zapisów po skończonej pracy, gdyż - jak podał - "tarczka jest wyjmowana w miejscu garażowania, a nadto pojazd może być przestawiany, dotyczy do następujących dni: 17.05.2007 - 18.05.2007, 31.05.2007 - 01.06.2007, 25.06.2007 - 26.06.2007, 11.07.2007 - 12.07.2007, 06.09.2007- 07.09.2007, 10.09.2007 - 11.09.2007, 17.09.2007 - 18.09.2007, 21.09.2007 - 24.09.2007, 24.09.2007 - 25.09.2007, 26.09.2007 - 27.09.2007, 27.09.2007 - 28.09.2007, 11.10.2007 - 12.10.2007, 22.10.2007 - 23.10.2007, 20.11.2007 – 21.11.2007." Na koniec oświadczył, że przedmiotowego pojazdu używał do transportu w związku z prowadzoną działalnością rolniczą także na drogach dojazdowych do gruntów rolnych, które nie są drogami publicznymi.

Opolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Opolu (dalej: "WITD") decyzją z 31 marca 2008 r., nr [...], działając na postawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm. – zwanej dalej utd.), nałożył na R. J. karę pieniężną w kwocie 30000 zł. Organ wskazał, że skarżący w ramach prowadzonej działalności naruszył przepisy ustawy o transporcie drogowym, w szczególności art. 92 ust. 1 i ust. 2 utd., za co orzeczono kary pieniężne w wysokości wskazanej w załączniku do utd. poprzez:

- nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie za każdy dzień, tj. przez wskazanego w uzasadnieniu kierowcę, za co została nałożona kara w wysokości 4500 zł;

- przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego, za co została nałożona kara w wysokości 750 zł;

- przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego, za co została nałożona kara pieniężna w wysokości 20750 zł;

- nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie, co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 4500 zł;

- okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy – za każdą wykresówkę, co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 15000 zł.

Wskutek odwołania R. J. od powyższej decyzji, GITD decyzją z dnia 12 grudnia 2008 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego ((Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 - zwanej dalej "K.p.a."), uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w zakresie naruszeń polegających na okazaniu do kontroli wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy, nieokazaniu wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, podczas kontroli w przedsiębiorstwie oraz przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Natomiast w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 750 zł za naruszenie polegające na przekroczeniu maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego, GITD utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Jednocześnie GITD uchylił decyzję organu I instancji w zakresie nałożonej łącznie kwoty kary pieniężnej i nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 750 zł. Organ odwoławczy stwierdził, że wydanie rozstrzygnięcia w sprawie wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Odnośnie naruszenia z Ip. 11.4 ust 2 załącznika do utd. uznał, że decyzja nie zawiera dostatecznego uzasadnienia faktycznego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie polegające na okazaniu wykresówek niezawierających wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, tj. w szczególności z wykresówek, nie wynika bowiem w sposób jednoznaczny czy naruszone zostały przepisy w tym zakresie. Zarzucił, że brak jest w materiale dowodowym zeznań strony postępowania na ww. okoliczność, podczas gdy strona w piśmie z dnia 20 marca 2008 r. wyjaśniła, że nie zgadza się z brakiem ciągłości zapisów po skończonej pracy i oświadczyła, że pojazdu używa na drogach dojazdowych do gruntów rolnych, które nie są drogami publicznymi. Wobec tego zobowiązał organ I instancji do przeprowadzenia ponownego postępowanie wyjaśniającego i uzupełnienia materiału dowodowego. Wskazał, że organ I instancji powinien zgromadzić inne poza zapisami na tarczach tachografu dowody potwierdzające, iż miało miejsce naruszenie określone w lp. 11.4.2 załącznika do utd. Nadto powinien przeanalizować materiał dowodowy, w szczególności okazane do kontroli wykresówki pod kątem innych naruszeń. Natomiast odnośnie naruszenia z Ip. 11.4 ust 1 załącznika do utd. organ odwoławczy, podkreślił, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno odpowiadać wymogom art. 107 § 3 K.p.a., a rozstrzygnięcie wymaga dokładnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Wyjaśnił, że wg przyjętej interpretacji omawianego naruszenia wymagane jest okazanie wykresówek za wszystkie dni w miesiącu, a jeśli z jakiegoś powodu tych wykresówek brakuje przedsiębiorca powinien okazać odpowiednie zaświadczenie i naruszenia powinny zostać stwierdzone w odniesieniu do wykresówek wskazanych za konkretne dni, zgodnie z art. 15 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, WITD decyzją z dnia 1 czerwca 2009 r., nr [...], kierując się wskazaniami zawartymi w decyzji GITD z dnia 12 grudnia 2008 r., nałożył na R. J. karę w wysokości 28500 zł.

GITD, w wyniku rozpatrzenia odwołania przedsiębiorcy, decyzją z dnia 21 września 2009 r., nr [...], uchylił ponownie rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie naruszenia polegającego na okazaniu do kontroli wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy i z tego powodu przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Natomiast w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 21000 zł, GITD uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i nałożył na skarżącego, za wskazane naruszenie, karę pieniężną w wysokości 19600 zł.

Na powyższą decyzję R. J. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając GITD wydanie rozstrzygnięcie niezgodne z regulacją zawartą w art. 138 K.p.a.

Decyzją z dnia 18 listopada 2009 r., działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), GITD uchylił zaskarżoną do Sądu decyzję własną z dnia 21 września 2009 r.

Postanowieniem z dnia 11 marca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1999/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z uwagi na uwzględnienie przez GITD skargi, umorzył postępowanie sądowoadministracyjne.

Następnie decyzją z dnia 30 czerwca 2010 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania od decyzji WITD z dnia 1 czerwca 2009 r., GITD, utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przyjął stwierdzone uchybienia za udowodnione. Uznał za prawidłowe nałożenie kary pieniężnej, na podstawie lp. 10.3 lit. a i b oraz lp. 11.4 ust. 2 załącznika do utd. w kwocie 44100 zł., jednak że ze względu na treść art. 92 ust. 2 pkt 2 utd. wskazał, iż suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli w przedsiębiorstwie nie może przekroczyć kwoty 30000 zł. Wobec tego stwierdził, że skoro w związku z przeprowadzoną kontrolą nałożono już na skarżącego karę pieniężną w wysokości 1500 zł. decyzją GITD z dnia 12 grudnia 2008 r., to kara w decyzji z dnia 30 czerwca 2010 r. została ograniczona, w świetle ww. art. 92 ust. 2 pkt 2 utd., do wysokości 28500 zł.

W wyniku skargi R. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrokiem z dnia 16 marca 2011 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1867/10, została uchylona zaskarżona decyzja GITD z dnia 30 czerwca 2010 r. oraz decyzja z dnia 12 grudnia 2008 r., nr [...]. W uzasadnieniu Sąd, powołując się na orzecznictwo podał, że stoi na stanowisku, iż w przypadku mimo wielości naruszeń właściwy organ nakładający karę prowadzi postępowanie w jednej sprawie administracyjnej, którą załatwia, wydając jedną decyzję niezależnie od stwierdzonej liczby naruszeń. Przenosząc powyższy pogląd na grunt niniejszej sprawy wywiódł, że organ odwoławczy w decyzji z dnia 12 grudnia 2008 r. nie mógł w jednej sprawie administracyjnej wydać w istocie dwóch decyzji, a mianowicie jednej w trybie art. 138 § 1 K.p.a. o utrzymaniu w części decyzji organu pierwszej instancji i drugiej w trybie art. 138 § 2 K.p.a o uchyleniu w części zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd podsumował, że organ odwoławczy takim działaniem naruszył powyższe przepisy. We wskazaniach podał, że rozpoznając sprawę GITD powinien rozpatrzyć wniesione przez skarżącego odwołanie od jednej sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją z dnia 31 marca 2008 r., stosując prawidłowo przepis art. 138 § 1 lub § 2 K.p.a., mając przy tym na uwadze, że organ I instancji nie nakładał kar pieniężnych za poszczególne naruszenia i nie ograniczył ich do dopuszczalnej wysokości zgodnie z art. 92 ust. 2 utd., lecz nałożył jedną karę pieniężną w wysokości wynikającej z tego ograniczenia.

GITD, wykonując ww. wyrok decyzją z dnia 22 grudnia 2011 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 92 ust. 1 pkt 2 i 8 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. utd. oraz lp. 10.3 lit. a i b i lp. 11.4. ust. 1 i ust. 2 załącznika do utd., art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. Wspólnot Europejskich nr L 370 z 31.12.1985 str. 8-21, ze zm.), art. 6 ust. 1, art. 7 rozporządzenia (WE) Nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. UE. L. 06. 102. 1), po rozpatrzeniu odwołania skarżącego z dnia 9 kwietnia 2008 r. od decyzji Opolskiego WITD z dnia 31 marca 2008 r., Nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 30000 zł, uchylił w całości decyzję WITD z dnia 31 marca 2008 r. i nałożył karę pieniężną w wysokości 30000 zł za stwierdzone naruszenia: przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego; przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego; nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie - za każdy dzień; okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przypomniał dotychczasowy przebieg postępowania i niektórą argumentację organu I instancji. Organ II instancji po stwierdzeniu szeregu naruszeń przepisów utd. oraz przepisów regulujących czas pracy kierowców, nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 30000 zł. Ponadto wskazał jakie jednostkowe naruszenia i przypisane im kary składają się na powyższe rozstrzygnięcie. Odnosząc się do odwołania z dnia 9 kwietnia 2008 r. uzupełnionego pismem z dnia 30 maja 2008 r. w którym R. J. wniósł o odstąpienie od wymierzenia kary, a nadto zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 K.p.a., gdyż informował kontrolujących, że pojazd wykorzystywany był do prac rolnych, zaś inspektor ograniczył się jedynie do wydruku naruszenia z programu Tacho Scan, nie zbadał dokumentów pomocniczych, organ odwoławczy podał, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia sytuacja finansowa strony.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, na powyższą decyzję, R. J. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 § 1, art. 77§ 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 2 oraz naruszenie prawa materialnego, tj. Ip.11.4.2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym w zw. z art. 9 ust. Rozporządzenia 561/2006 i art. 15 ust. 5 Rozporządzenia (EWG) 3821/85 poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu skarżący najpierw przedstawił przebieg postępowania administracyjnego, następnie podniósł, że w wyniku przeprowadzonej kontroli przez organ I instancji w przedsiębiorstwie stwierdzono naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, i suma kar za poszczególne naruszenia wyniosła 82000 zł jednak karę ograniczono do 30000 zł, zaś w ostatnio wydanej decyzji GITD suma kar za poszczególne naruszenia wyniosła 35650 zł, a kara została nałożona także w kwocie 30000 zł. Podał, że chociaż decyzje GITD zostały uchylone wyrokiem Sądu, to jednak należy mieć na uwadze stanowiska tego organu zawarte w poszczególnych jego decyzjach wydanych w tym przedmiocie. Dostrzegł, że w swoich decyzjach organ II instancji wskazywał cały czas, że nie może jednoznacznie stwierdzić, czy ustalenia organu I instancji są prawidłowe. Stwierdzał, że wydanie rozstrzygnięcia wymaga uprzedniego dodatkowego postępowania wyjaśniającego, wskazania udowodnionych faktów i dowodów na których organ się oparł, zgodnie z art 107 § 3 K.p.a. Uznawał także, że decyzja nie zawiera dostatecznego uzasadnienia faktycznego za stwierdzone naruszenia polegające na okazaniu wykresówek niezawierających wszystkich danych, gdyż brak jest zeznań strony na te okoliczności, dlatego organ powinien był zgromadzić inne poza zapisami na tarczach tachografu dowody potwierdzające naruszenie. Podawał, że organ I instancji powinien ponownie przeanalizować materiał dowodowy w celu prawidłowego określenia ile wynosiły poszczególne okresy prowadzenia pojazdu bez przerwy uznawał, że kara pieniężna za nieokazanie wykresówek powinna zostać stwierdzona w odniesieniu do kierowcy ze wskazaniem konkretnych dni za jakie brakuje wykresówek, Tymczasem ponownie, rozpatrując sprawę GITD nie wziął pod uwagę własnych zaleceń skierowanych do organu I instancji, w których stwierdzał potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Poza tym skarżący zwrócił uwagę na treść artykuł 26 ust. 4c rozporządzenia (WE] nr 561/2006 wprowadzającego zmiany art. 15 ust. 7 rozporządzenia (EWG) 3821/85, który pozwala kontrolującemu na analizę wszelkich innych dokumentów pomocniczych, usprawiedliwiających nieprzestrzeganie przepisów, tymczasem inspektor ograniczył się do wydruku naruszeń, który wygenerował używany przez ITD program Tacho Scan analizujący literalnie określone przez przepis naruszenia. Zdaniem skarżącego, tylko pobieżna analiza kontrolowanego okresu, przedstawia inny obraz od tego zapisanego w decyzji nakładającej karę pieniężną. W każdym dniu lub okresie innej pracy przerwy występują częściej niż okresy jazdy i przerwy wykazane przez organ w decyzji. Ponadto skarżący podkreślił, że podczas kontroli wyjaśnił, iż nigdy nie wykonywał pracy w nocy, w weekendy albo w dni ustawowo wolne od pracy, co jednoznacznie powinno wskazywać na okresy w których nie wykonywał przewozów drogowych. Wskazał organowi, że różnice kilometrowe wynikały właśnie z używania pojazdu na terenie gospodarstwa rolnego i nie mogły być wliczone do wykonywanych przewozów drogowych. Z badanych przez organ wykresówek, bez wątpliwości wynika, że w każdym dniu korzystał z kilku (5-10) przerw 5-30 minutowych. Jednak skracanie przerw, szczególnie na terminalach i budowach jest dopuszczalne i zgodne z art.12 rozp. 561 oraz wytycznych Komisji Europejskiej interpretujących artykuł 12 rozporządzenia i dyrektywy 2006/22/WE. Skarżący nadmienił, że wskazywał kontrolującemu, iż wszystkie naruszenia polegające na skracaniu ostatniej przerwy, wskazują na drogę powrotną do gospodarstwa, gdzie zwyczajowo pojazd poruszał się w okresach 30 minut do godziny, rozładowując przywiezioną ziemię, już przez innego kierującego – sąsiada. Odnośnie naruszenia nieokazanie wykresówki - za każdy dzień skarżący stwierdził, że organ nie wyjaśnił na podstawie zlecenia, faktury lub innych rejestrów aktywności kierowcy. Podczas kontroli kontrolujący odebrał od niego zbiorcze oświadczenie dotyczące dokumentowania odpoczynków i okresów bez obowiązku używania tachografu i stwierdził, że jako przedsiębiorca nie musiał okazywać zaświadczeń oraz ich przechowywać w przedsiębiorstwie. Zarzucił zaskarżonej decyzji GITD brak przedstawienia w uzasadnieniu powodów uchylenia decyzji I instancji w całości. Podczas gdy, motywy te powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, nie ma możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Ponadto skarżący odnotował, że w odwołaniu od decyzji wyjaśnił, że jest rolnikiem, który posiada gospodarstwo rolne oraz zarządza 16 hektarowym gospodarstwem rodziców. Pojazd, ciągnik z naczepą - wywrotką wykonywał nie tylko przewozy drogowe, był jednocześnie wykorzystywany w pracach rolnych, przewożąc płody rolne i inne produkty niezbędne w gospodarstwie prowadzony przez innych członków rodziny oraz użyczany sąsiadowi, a więc wykorzystywany był do przewozów prywatnych i niehandlowych. Te okoliczności zostały pominięte przez organ w decyzji. Zwrócił uwagę, że nakładanie kary w myśl załącznika do utd. w przypadku wykonania pierwszej przerwy minimum 30 minutowej, a drugiej minimum 15 minutowej powinno być poddawane analizie i sensownie uzasadniane. Ponadto, organ powinien pamiętać, że zgodnie z przepisami pkt 3 lit. f rozdziału III załącznika I do rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z 31.12.1985, z pózn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 7, t. 1, str. 227), w przypadku tachografów analogowych występują błędy graniczne dopuszczalne urządzeń wskazujących i rejestrujących. Stąd w przypadku analizy czasu prowadzenia pojazdu przez kierowcę w oparciu o zapisy dokonane na wykresówkach, inspektor winien wziąć pod uwagę dopuszczalne błędy graniczne, np. ustalając czy doszło do przekroczenia czasu jazdy ciągłej bez przerwy (przy ocenie wykonania przez kierowcę 45 minutowej przerwy) lub skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego. W przypadku kontroli, gdzie kierowca odbierał od kilku do kilkunastu przerw przekraczających często czas jazdy, niezbędne było dokonanie oceny tych okoliczności indywidualnie. Takie okoliczności szczególnie podczas kontroli w przedsiębiorstwie powinny być poddane postępowaniu wyjaśniającemu. Dodał, że organ odwoławczy nie wyjaśnił, czy pojazd był wykorzystywany przez innych użytkowników, w okresach przewozów, które zgodnie z art. 4 ust 1 rozporządzenia 561/2006 wykonywane poza drogami publicznymi nie mogą być wliczane do czasu prowadzenia pojazdu. Ponadto organ II instancji bez omówienia na czym polegały błędy organu I instancji, samodzielnie dokonał analizy wykresówek, uchylił kilkadziesiąt stwierdzonych naruszeń bez żadnego uzasadnienia.

W ocenie R. J., niejasne i lakoniczne jest uzasadnienie organu odwoławczego odnoszące się do braku możliwości zastosowania przepisów art. 93 ust. 7 i 92a ust 4 utd., ponieważ nie mógł przewidzieć, że m. in. fakt, używania pojazdu przez inne osoby, poza drogami publicznymi, gdy jego wykresówka przebywała w tachografie, spowoduje naruszenie prawa. Ponadto, wg skarżącego, jest to całkiem inne naruszenie i inna odpowiedzialność. Wywiódł, że brak oceny zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem zastosowania tych przepisów, powoduje, że uzasadnienie decyzji, w tym zakresie jest wadliwe i ma to istotny wpływ na wynik sprawy. Dalej zarzucił, że organ II instancji nie wypełnił swoich własnych zaleceń (uchylając decyzje WITD), wadliwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) i w konsekwencji dokonał wadliwych ustaleń w zakresie dokładnego ustalenia okresów wykonywania przewozów drogowych po drogach publicznych. Dokładne ustalenie okresów wykonywania "przewozów drogowych", pozwoliłoby dopiero uzasadnić nałożenie kar pieniężnych za stwierdzone przekroczenie jazdy bez wymaganej przerwy. Organ odwoławczy nie wykazał na podstawie, jakich dowodów (pomimo wielokrotnie powtarzanej informacji o przeprowadzanej ponownie analizie wszystkich dowodów) ustalony został stan faktyczny oraz dlaczego w ponownym rozpatrzeniu jego odwołania, powołane przepisy znajdują teraz zastosowanie a także, co wynika z ich zastosowania w tej konkretnej sprawie. Konstrukcja opisu naruszeń i uzasadnienie decyzji wskazuje na błędne zastosowanie prawa, poprzez założenie, że w każdym czasie kierowca jest zobowiązany do stosowania tachografu. Podkreślił, że niedopuszczalne jest interpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony postępowania, szczególnie w sytuacji gdy ustalenia faktyczne mogą determinować nałożenie na stronę kary pieniężnej w znacznej kwocie. Ponadto, organ niezasadnie zarzucił skarżącemu, który oprócz tego, że jest przedsiębiorcą jest także rolnikiem, brak udokumentowania jego aktywności. W tym czasie przedsiębiorca może załatwiać sprawy firmy i pracować na gospodarstwie rolnym. W okresie braku aktywności pojazd mógł być używany przez innego członka rodziny i sąsiada.

W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do niektórych argumentów skargi podał, że wskazany przez skarżącego powód skracania ostatniej przerwy z uwagi na drogę powrotną do gospodarstwa i rzekome prowadzenie pojazdu przez sąsiada nie mogą stanowić okoliczności nadzwyczajnych, gdyż stosownie do treści art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego Rady z dnia 15 marca 2006 r. jedynym warunkiem odstąpienia od przepisów normujących czas pracy może być zapewnienie bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku. Ponadto kierowca powinien wskazać na powody takiego odstępstwa, odręcznie na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój. Organ podkreślił, iż w niniejszej sprawie brak było możliwości zastosowania art. 92a ust. 4 utd. w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2012 r. Powyższy przepis miał zastosowanie jedynie w przypadku kontroli drogowej, a nie kontroli w siedzibie przedsiębiorcy. Odnośnie art. 93 ust. 7 utd. wyjaśnił, że jedynie zaistnienie nie dających się przewidzieć zdarzeń lub okoliczności stanowi podstawę do wydania decyzji umarzającej postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej. W ocenie organu, postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie było wyjątkowo staranne i wyczerpujące, a ustalenia i rozumowania organu II instancji układają się w logiczną całość. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji prawidłowo wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz wyjaśnił podstawę prawną decyzji z przytoczeniem przepisów ustaw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 P.p.s.a skarga podlega oddaleniu.

Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (por. w wyroku NSA z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180).

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialonoprawnym. Trzeba stwierdzić także, iż sąd administracyjny nie jest uprawniony, ani też władny do zastępowania organów administracji państwowej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych.

Przeprowadzona przez Sąd według wskazanych wyżej kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa. Sąd stwierdził, że została ona podjęta z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego.

Na wstępie należy wskazać, że oceniając granice niniejszej sprawy oraz zakres kognicji sądu należy mieć na uwadze treść art. 153 P.p.s.a., ponieważ sprawa była już przedmiotem orzekania przez sąd administracyjny. Fakt ten ma istotne znaczenie, bowiem z przepisu art. 153 P.p.s.a. wynika jednoznacznie, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ocena ta i wskazania znalazły się w uzasadnieniu tegoż wyroku i w takim znaczeniu uzasadnienie ma moc wiążącą. W tej sytuacji zarówno organ inspekcji drogowej, przeprowadzając ponownie postępowanie w sprawie, jak i sąd oceniając obecną decyzję wydaną w tym postępowaniu, co do zasady, nie mogą czynić ustaleń sprzecznych z oceną wyrażoną w uzasadnieniu ww. wyroku. Przez ocenę prawną powszechnie rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt zostało uznane za błędne. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat , B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2005, str. 345).

Do powyższego dodać jeszcze należy, że w orzecznictwie sądowym jednoznacznie stwierdza się, iż związanie sądu i organu (nie tylko organu, którego działanie było bezpośrednio przedmiotem orzeczenia sądu, ale także każdego organu orzekającego w danej sprawie do czasu jej ostatecznego zakończenia) oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie dopóty, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy, czyniąc pogląd prawny nieaktualny (zob. wyroki SN z dnia 25 lutego 1998 r. III RN 130/97 OSP 1999/5 poz. 101 oraz NSA z dnia 22 września 1999 r. I SA 2019/98 ONSA 2000/3 poz. 129). Ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego utraci więc moc wiążącą w przypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli taka zmiana spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny, jak również wówczas, gdy wyrok zostanie uchylony lub zmieniony. Podobny skutek, tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny, może spowodować zmiana - po wydaniu orzeczenia sądowego - istotnych okoliczności faktycznych (por. B. Adamiak: Glosa do wyroku SN z dnia 25 lutego 1998 r. III RN 130/97, OSP 1999/5 str. 263).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż ocena prawna i wskazania zawarte w wyroku Sądu z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1867/10, mają istotne znaczenie w sprawie, gdyż w całości wiążą organ inspekcji drogowej, którego decyzja była przedmiotem zaskarżenia. W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z okoliczności uzasadniających odstąpienie od oceny zawartej w wyroku. W konsekwencji zaskarżoną decyzję należało ocenić przy uwzględnieniu treści powyższego wyroku w którym Sąd stwierdził błędne zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 K.p.a. Uchylając zaś zaskarżoną decyzję GITD z dnia 30 czerwca 2010 r. oraz decyzję z dnia 12 grudnia 2008 r., zobowiązał organ do rozpatrzenia wniesionego przez skarżącego odwołania od jednej sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją z dnia 31 marca 2008 r. i wskazał na prawidłowe zastosowanie przepisów art. 138 § 1 lub § 2 K.p.a. Odnotował również, aby organ wziął pod uwagę, iż organ I instancji nie nakładał kar pieniężnych za poszczególne naruszenia i nie ograniczył ich do dopuszczalnej wysokości zgodnie z art. 92 ust. 2 utd., lecz nałożył jedną karę pieniężną. WSA w Warszawie, jak wynika z powyższego, dokonał oceny prawnej objętej przedmiotem sporu, czyli właściwego zastosowania art. 138 K.p.a. Dostrzec również trzeba, że nie wypowiedział jakiejkolwiek oceny odnoszącej się do przeprowadzonego postępowania administracyjnego przez organy inspekcji drogowej oraz nie udzielił żadnych wskazówek w tym zakresie. Stąd kontrola rozstrzygnięcia wydanego przez GITD po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się do oceny, czy organ podporządkował się wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest to główne kryterium poprawności nowo wydanej decyzji, a jeśli tak, to Sąd może przejść do zbadania zaskarżonej decyzji, dokonując oceny prawidłowości zastosowania przepisów prawa procesowego i materialnego do zaistniałego stanu faktycznego.

Przyjdzie zauważyć, że organ odwoławczy, kierując się tymi wskazaniami uznał, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., że należało uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i nałożyć na skarżącego karę pieniężną w wysokości 30000 zł za stwierdzone przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego; przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego; nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie - za każdy dzień; okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy, czyli i zmodyfikował rozstrzygnięcie organu, eliminując z niego podane łączne kwoty kar pieniężnych przypisane do stwierdzonych naruszeń. W osnowie decyzji organ II instancji podał także, że rozpatrzył odwołanie skarżącego od decyzji z dnia 31 marca 2008 r. W uzasadnieniu decyzji natomiast przyjął za swoje niektóre ustalenia organu I instancji, inne - które zostały przez ten organ uwzględnione na korzyść strony na podstawie złożonych wyjaśnień do protokołu - pominął, nie oceniając ich w ogóle. Wobec tego można uznać, że organ uwzględnił ocenę prawną i wskazania wyżej omówionego wyroku, załatwił sprawę co do istoty jako jedną sprawę i nałożył karę pieniężną w dopuszczalnej wysokości, tj. 30000 zł.

Przechodząc zatem do kontroli zaskarżonej decyzji należy zwrócić uwagę na fakt, że postępowanie administracyjne rozpoczęła kontrola inspektora WITD w Opolu, a jej wynikiem był protokół kontroli stanowiący podstawę do zawiadomienia przedsiębiorcy przez organ I instancji o wszczęciu z urzędu postępowania wobec niego, co nastąpiło zawiadomieniem z dnia 8 marca 2008 r., na podstawie art. 61 § 1 K.p.a. Od tego dnia organy Inspekcji Transportu Drogowego rozpoznają jedną i tą samą sprawę administracyjną mimo, iż pomiędzy pierwszą decyzją WITD w Opolu z 31 marca 2008 r., a decyzją GITD z 22 grudnia 2011 r., zaskarżoną obecnie, upłynął okres ponad 4 lat. Fakt, że Sąd wskazał, iż organ ma rozpatrzyć odwołanie skarżącego wniesione na decyzję z dnia 31 marca 2008 r. nie niweczy prowadzonego przez ten długi czas postępowania dowodowego w tym przedmiocie, jak też stanowisk wyrażanych przez organ odwoławczy w swoich decyzjach uchylających rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazujących sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Zwłaszcza, że skarżący konsekwentnie w swoich wszystkich odwołaniach podnosił tę samą argumentację i formułował te same zarzuty wobec decyzji wydawanych przez organ I instancji były one w części uwzględniane przez GITD. Tymczasem, jak słusznie zauważył skarżący, organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję bez jakiegokolwiek uzasadnienia zmienił ocenę materiału dowodowego i stanu faktycznego sprawy i wydał zaskarżoną decyzję, dopasowując jej treść do swoich enigmatycznych założeń.

W tym miejscu należy przypomnieć, że podstawą materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji są przepisy utd. Ustawa ta określa zasady podejmowania i wykonywania transportu drogowego, zasady odpowiedzialności za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu oraz zasady działania organów Inspekcji Transportu Drogowego. Zapisy utd. przewidują dwa rodzaje kontroli w zakresie transportu drogowego: kontrolę drogową i kontrolę w przedsiębiorstwie.

Zgodnie z art. 68 ust. 1 pkt. 1 i 2 utd. kontroli, o której mowa w art. 50 i art. 87 podlegają m.in. kierowcy i przedsiębiorcy. W rozdziale 10 ustawy unormowano procedurę postępowania kontrolnego, w tym obowiązki organu, kierowcy i przedsiębiorcy. Dowodem przeprowadzenia postępowania kontrolnego jest protokół kontroli. To w protokole pracownik organu odzwierciedla stan faktyczny ustalony w toku kontroli, a jeżeli stwierdza naruszenia to określa je, w sposób, który pozwala na wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. Zgodnie z art. 92 ust. 2 utd. suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć kwoty:

1) 15000 złotych – w odniesieniu do kontroli drogowej;

2) 30000 złotych – w odniesieniu do kontroli w przedsiębiorstwie.

W myśl art. 92 ust. 4 utd. wykaz naruszeń lub obowiązków, o których mowa w ust. 1 oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie popełnienia naruszeń. Wobec tego ustalenia protokołu kontroli, jeżeli chodzi o zakres stwierdzonych naruszeń, za które wymierza się karę pieniężną, wyznaczają granice przedmiotowe postępowania administracyjnego. Kontrola prawidłowości wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego podjęta u przedsiębiorcy, stanowi kontrolę działalności gospodarczej, o której mowa w art. 89c ustawy. Dlatego do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. 2007, Nr 155, poz. 1095 ze zm.).

Kontrola rozpoczyna się w momencie okazania przedsiębiorcy upoważnienia do kontroli wraz z legitymacją służbową inspektora dokonującego kontroli, a kończy z dniem sporządzenia protokołu kontroli i doręczenia go przedsiębiorcy (art. 70 ust. 1 utd.).

W toku kontroli inspektor Inspekcji Transportu Drogowego może żądać od przedsiębiorcy lub jego pracowników złożenia wyjaśnień lub przedstawienia dodatkowych dokumentów (por. art. 55 ust. 1 pkt 5 utd.). Podkreślić raz jeszcze trzeba, że kontrola w przedsiębiorstwie w której wyniku stwierdzono naruszenia różnych przepisów ustawy, wszczyna tylko jedno postępowanie administracyjne. Jej przedmiotem jest nałożenie jednej kary pieniężnej. Wielość naruszeń objęta jest jednym postępowaniem. Jedna kara wymierzona w tym postępowaniu jest wynikiem zsumowania kar za poszczególne naruszenia (w przypadku kontroli w przedsiębiorstwie nie więcej jednak niż 30000 zł). Dlatego niezależnie od liczby naruszeń i wysokości grożących za nie kar, kara orzeczona w wyniku jednej kontroli ma określoną górną granicę, której nie można przekroczyć (por. cytowany wyżej art. 92 ust 2 utd. oraz wydany na podstawie art. 92 ust. 4 utd. załącznik określający wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia przepisów ustawy).

Trzeba dostrzec, jak zasadnie zauważył skarżący, że chociaż Sąd zobowiązał organ do dokonania oceny sprawy w świetle odwołania skarżącego od decyzji z dnia 31 marca 2008 r., to ocena zaskarżonej decyzji z dnia 22 grudnia 2011 r. nie może abstrahować od wcześniej wydanych aktów i podjętych czynności postępowania dowodowego. Zauważyć bowiem trzeba, że Sąd dokonując oceny prawnej sprawy pozostawił organowi odwoławczemu wybór co do charakteru rozstrzygnięcia wskazując, iż może wydać decyzję opartą na art. 138 § 1 lub § 2 K.p.a. GITD mógł zatem uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jednak organ odwoławczy, kierując się tym wskazaniem uznał, że w sprawie nie ma przeszkód do załatwienia jej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i orzekł co do istoty sprawy, nakładając na skarżącego karę pieniężną w wysokości 30000 zł za stwierdzone naruszenia. W uzasadnieniu decyzji w znacznej części powielił ustalenia organu I instancji, zaś pozostałe ustalenia uwzględnione przez organ I instancji na podstawie złożonych wyjaśnień do protokołu, pominął nie wskazując żadnych powodów takiego działania.

Tymczasem w trakcie długiego postępowania administracyjnego GITD w decyzji z dnia 12 grudnia 2008 r., uchylając decyzję I instancji z dnia 31 marca 2008 r. zarzucił organowi braki w materiale dowodowym, w postaci zeznań strony postępowania. Odnośnie naruszenia z Ip. 11.4 ust. 2 załącznika do utd. wskazał, że z załączonych wykresówek nie wynika w sposób jednoznaczny, czy naruszone zostały przepisy uzasadniające nałożenie kary pieniężnej za naruszenie polegające na okazaniu wykresówek niezawierających wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy. Odnotował także, że organ I instancji powinien zgromadzić inne poza zapisami na tarczach tachografu dowody potwierdzające, iż miało miejsce naruszenie określone w Ip. 11.4.2 załącznika do utd. Poza tym odnośnie naruszenia z Ip. 10.3 załącznika do utd. organ odwoławczy podał, że organ I instancji nieprawidłowo obliczył wymiar tego naruszenia. Odnośnie zaś naruszenia z Ip. 11.4 ust. 1 załącznika do utd. zarzucił, że z uwagi na nieokazanie przez przedsiębiorcę właściwych wykresówek lub zaświadczeń wystawionych w odpowiednich okresach zasadne jest stwierdzenie, że kara pieniężna za nieokazanie wykresówek powinna zostać stwierdzona w odniesieniu do kierowcy ze wskazaniem konkretnych dni za jakie brakuje wykresówek. W każdym z wyżej omówionym przypadku zauważał, że wydanie rozstrzygnięcia w sprawie wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji, zaś uzasadnienie ma spełniać wymogi art. 107 § 3 K.p.a. Z kolei w decyzji z dnia 21 września 2009 r., uchylając decyzję WITD z dnia 1 czerwca 2009 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 28500 zł, uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w zakresie stwierdzonych naruszeń, tj okazania do kontroli wykresówek, które nie zawierają wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy. Podał, że w oparciu o dotychczas przeprowadzone postępowania wyjaśniające oraz na podstawie zebranych dokumentów nie jest w stanie odnieść się do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu, dotyczących w szczególności prowadzenia pojazdu w kwestionowanych okresach przez członków rodziny, pracujących w gospodarstwie rolnym lub przez sąsiada. Zgodził się ze skarżącym, że fakt prowadzenia przez niego pojazdu nie może być stwierdzony wyłącznie na podstawie różnicy w kilometrach uwidocznionej na okazanych wykresówkach, stąd organ winien zgromadzić inne poza zapisami na tarczach tachografu dowody potwierdzające, iż miało miejsce naruszenie określone w lp. 11.4.2 załącznika utd., jak np. faktury, dokumenty przewozowe, ewentualnie przesłuchać w charakterze świadków osoby wskazane przez odwołującego jako te, które użytkowały pojazd. Ponownie zobowiązał WITD do przeprowadzenia postępowania dowodowego z zachowaniem zasad K.p.a., w tym szczegółowego przedstawienia stanu faktycznego z dnia kontroli oraz jego uzasadnienia.

Tymczasem, rozpatrując odwołanie od decyzji z dnia 31 marca 2008 r. organ II instancji, poza zrelacjonowaniem zarzutów odwołania, nie tylko nie odniósł się do nich, ale nie odniósł się także do własnych ustaleń wskazujących na stwierdzone braki postępowania organu I instancji, a dostrzeżone w decyzjach z dnia 12 grudnia 2008 r. i z dnia 21 września 2009 r.

Z uwagi na charakter stwierdzonych naruszeń, należy zwrócić uwagę na zasadę dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego oraz istotę postępowania odwoławczego. Zgodnie ze wskazaną zasadą, wyrażoną w art. 15 K.p.a., każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega - w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot - ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji (por. [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 84). Natomiast, przedmiotem postępowania odwoławczego jest zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak również weryfikacja decyzji organu pierwszej instancji. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy zobowiązany jest do ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu pierwszej instancji. W orzecznictwie podkreśla się, że dla uznania, iż zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Stąd organ odwoławczy nie jest związany zakresem żądania zawartego w odwołaniu (granicami odwołania). Organ odwoławczy, uchylając decyzję organu I instancji w całości i orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy, nie jest zwolniony z obowiązku ponownego rozpatrzenia merytorycznego sprawy w pełnym jej zakresie. Powtórzyć przyjdzie, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę załatwioną decyzją organu pierwszej instancji. Weryfikując merytorycznie sprawę, organ winien spełnić wymogi przewidziane art. 107 K.p.a. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tym aspekcie Sąd podzielił zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Z tego przepisu wynika obowiązek uzasadnienia decyzji organu. Stanowi ono podstawę dla możliwości oceny zgodności z prawem decyzji nakładającej karę pieniężną. Jak słusznie wskazywał organ odwoławczy w swoich decyzjach uchylających decyzje organu I instancji art. 107 § 3 K.p.a. obliguje organ administracji do zawarcia w decyzji uzasadnienia faktycznego oraz prawnego. Zgodnie z zasadami prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego, decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają którym z fragmentów normy prawnej zastosowanej w sprawie. Wynika to właśnie z art. 107 § 3 K.p.a., gdzie mowa jest, że uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Uzasadnienie prawne zaś zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji odzwierciedla proces rozumowania organu, wnioski dotyczące oceny dowodów oraz argumenty przemawiające za przyjęciem określonej opinii. Założeniem pozostaje to, by adresat, a nadto sąd dokonujący kontroli legalności aktu, miał możliwość zapoznania się nie tylko ze stwierdzeniami organu, ale również z analizą, jaką organ przeprowadził w stosunku do każdego z dowodów i przyczyn, dla których niektóre dowody zostały uznane za wiarygodne, a innym odmówiono wiarygodności.

Uzasadnienie decyzji wydanej w niniejszej sprawie nie spełnia powyższych wymogów. Decyzją tą GITD uchylił decyzję organu I instancji w całości jednak w uzasadnieniu nie wskazał, czy stanowi to realizację wytycznej sformułowanej w wyroku WSA z 16 marca 2011 r., jeśli tak, to na czym polegała weryfikacja tej decyzji. Tam bowiem wytknięto decyzji I instancji wadliwe rozstrzygnięcie. Natomiast, orzekając co do istoty sprawy organ odwoławczy w uzasadnieniu powielił w znacznej części decyzję I instancji. W zakresie w jakim dotyczy meritum rozstrzygnięcia uzasadnienie ogranicza się zaledwie do kilku zdań, w których bez jakiegokolwiek odniesienia do konkretnych dowodów i swoich uprzednio wyrażonych zaleceń orzekł o nałożeniu kary pieniężnej. Podczas, gdy dopiero po ustaleniu wszystkich naruszeń i obliczeniu łącznej wysokości kar można zastosować ograniczenie wysokości kary wynikające z art. 92 ust. 2 utd., to w zaskarżonej decyzji zabrakło ustaleń w tym zakresie. Taka subsumcja bez ponownego rozważenia ustaleń postępowania dowodowego, dokonania kategorycznych, niewątpliwych i spójnych ustaleń faktycznych, uniemożliwia poznanie i zweryfikowanie racji, które zadecydowały o rozstrzygnięciu organu i powoduje, że decyzję należy uznać za wadliwą oraz naruszającą zawartą w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się także do zarzutów zawartych w odwołaniu skarżącego, a jedynie stwierdził, że sytuacja finansowa skarżącego nie mogła zostać uwzględniona, zaś materiał dowodowy zawarty w aktach w pełni potwierdza fakt naruszenia przepisów przez skarżącego, czego on nie kwestionuje. Tymczasem skarżący już w wyjaśnieniach złożonych do protokołu kwestionował ustalenia organu I instancji, który zresztą w decyzji z dnia 31 marca 2008 r. część z nich uwzględnił. Ponadto uszło uwadze GITD, że uwzględniając jego stanowisko, decyzją z dnia 1 czerwca 2009 r. WITD nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 28500 zł i rozstrzygnięcie to nie zostało przez organ zakwestionowane, a wręcz podzielone. Przyjdzie zatem wskazać, że w myśl art. 139 K.p.a. "Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny." Zakres tego zakazu wyraża się w tym, że organ odwoławczy nie może pogarszać – określonej decyzją organu pierwszej instancji – sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. Natomiast organ II instancji zaskarżoną decyzją wymierzył skarżącemu karę pieniężną w kwocie 30000 zł, nie respektując swojego wcześniejszego stanowiska w tym zakresie. Stąd, zdaniem Sądu, bezspornie GITD naruszył zakaz wynikający z art. 139 K.p.a, albowiem organ odwoławczy, rozstrzygając sprawę na niekorzyść strony odwołującej się był zobowiązany do wykazania w uzasadnieniu swej decyzji powodów dla których przyjął, iż rozstrzygnięcie takie jest dopuszczalne w świetle art. 139 K.p.a. W niniejszej sprawie zabrakło takich wywodów, dlatego już tylko stwierdzenie tego naruszenia prawa uprawnia Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zakaz reformationis in peius nie ma zastosowania jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy wydaje decyzję kasacyjną z art. 138 § 2 K.p.a., w wyniku której organ pierwszej instancji ponownie rozpatruje sprawę.

Z kolei trzeba odnotować, co trafnie zauważył w skardze R. J., że postępowanie prowadzone na podstawie przepisów utd. i związane z kontrolą transportu drogowego podlega ogólnym przepisom procedury administracyjnej, ze szczególnym uwzględnieniem zasad prowadzenia postępowania dowodowego wynikających z art. 7, art. 8, art. 9, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz uzasadniania wydanych decyzji zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. Obowiązek podjęcia wszelkich kroków w celu wyjaśnienia stanu faktycznego oraz obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, nie jest wyłączany gdy organ wydaje decyzję o charakterze merytoryczno-reformacyjnym. Natomiast zastosowanie instytucji reformacji i związanego z tym orzekania co do istoty sprawy ograniczone jest łącznym zaistnieniem dwóch warunków. Po pierwsze, organ odwoławczy musi zakwestionować rozstrzygnięcie organu I instancji, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Na zakres swobody organu odwoławczego wpływa także zakaz reformationis in peius zawarty w omówionym art. 139 K.p.a, co także zostało dostrzeżone przez Sąd w powyższych wywodach w tym zakresie. Drugi wymóg sprowadza się do braku wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego sprawy, konsekwencją którego jest ustalenie, że nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego w myśl art. 136 K.p.a., bowiem żaden przepis utd. nie zwalnia organu od prawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego, na podstawie którego należy ocenić poszczególne okoliczności (art. 80 K.p.a.), a wydaną decyzję uzasadnić na płaszczyźnie faktów i stanu prawnego, jak tego wymaga art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie również w tym aspekcie zabrakło stosownych rozważań.

Poza tym należy podkreślić, że częściowe uzasadnienie organu w zakresie merytorycznej oceny argumentacji skarżącego znalazło się dopiero w odpowiedzi na skargę z 13 marca 2012 r., a więc piśmie procesowym, które zostało sporządzone już po wniesieniu przez skarżącego skargi do Sądu. Wobec tego przypomnieć trzeba – co wielokrotnie akcentowano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – że Sąd nie może ocenić stanowiska organu jako mającego znaczenie dla sprawy, jeżeli zostało ono wyrażone jedynie w odpowiedzi na skargę. Sąd ocenia bowiem zaskarżony akt, a nie odpowiedź na skargę, zatem – tak jak podkreślono na początku uzasadnienia wyroku – Sąd kontroluje zaskarżony akt, oceniając jego legalność na dzień wydania. Na dzień wydania zaskarżonego aktu rozstrzygnięcie organu II instancji było nieprawidłowe i naruszało omówione przepisy postępowania administracyjnego.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ winien zastosować się do powyższych uwag Sądu, w tym dokonać oceny własnych wskazań zawartych w decyzjach z dnia 12 grudnia 2008 r. i z dnia 21 września 2009 r. i wykazać ich wpływ, bądź brak, na wydane rozstrzygnięcie. Konsekwentnie organ powinien wyjaśnić okoliczności faktyczne sprawy, sięgając po dowody przeprowadzone przez organ I instancji, jeśli natomiast zaistnieje potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego najpierw powinien rozważyć możliwość zastosowania art. 136 K.p.a. Dopiero taka analiza naruszeń wynikających z protokołu kontroli, na tle innych dowodów zebranych po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania może doprowadzić do wypełnienia dyspozycji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Z kolei stosownie do poczynionych ustaleń organ podejmie rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 lub § 2 K.p.a., a podjęta decyzja musi być uzasadniona w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 K.p.a.

Zaskarżona decyzja wymogom tym nie sprostała, co skutkować musiało zastosowaniem przez Sąd środków o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit c, czyli uchyleniem decyzji. Orzeczenie w przedmiocie wykonalności decyzji uzasadnia art. 152 P.p.s.a.