Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 1299/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6117 Ulgi płatnicze (umorzenie, odroczenie, rozłożenie na raty itp.)
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Płusa, Sędziowie Asesor WSA Sylwester Golec (spr.), Asesor WSA Maciej Kurasz, Protokolant Emilia Kasperowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi I z siedzibą w S. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy rozłożenia na raty wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych należnych za okres od sierpnia 2002 r. do lipca 2004 r. wraz z odsetkami 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz skarżącej spółki kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

III SA/Wa 1299/06

Uzasadnienie

Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych ( Prezesa PFRON) z dnia [...] maja 2005 r. nr [...], którą organ ten odmówił skarżącej spółce z ograniczoną odpowiedzialnością "I." rozłożenia na raty wpłat na PFRON za okresy od sierpnia2002 r. do lipca 2004 r. i odsetek od tych wpłat.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca spółka wystąpiła do Prezesa PFRON z wnioskiem o rozłożenie na raty wpłat na PFRON za okresy od sierpnia 2002 r. do lipca 2004 r. i odsetek od tych wpłat. Wniosek ten spółka uzasadniała trudną sytuacją ekonomiczną. Spółka twierdziła, że w poprzednich latach ponosiła straty na działalności gospodarczej i dopiero w ostatnim okresie dzięki wdrożonemu programowi naprawczemu w działalności spółki pojawiła się poprawa. Spółka wnosiła o rozłożenie na raty wpłat na PFRON w celu uniknięcia egzekucji administracyjnej tych wpłaty, co mogłoby zaniepokoić jej kontrahentów i w efekcie wpłynąć niekorzystnie na prowadzoną przez spółkę działalność gospodarczą. Do wniosku spółka dołączyła sprawozdania finansowe oraz oświadczenia o korzystaniu z pomocy publicznej.

Prezes PFRON po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. Nr 123, poz. 1291), wydał decyzję z dnia [...] maja 2005 r. nr [...], którą na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776, ze zm., w dalszej części uzasadnienia powoływanej jako "ust. o reh.") i art. 48 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t. jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 , ze zm., w dalszej części uzasadnienia powoływanej jako O.p.) odmówił skarżącej spółce umorzenia wpłat na PFRON za okresy od sierpnia2002 r. do lipca 2004 r. i odsetek od tych wpłat. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że rozłożenie na raty wpłat na PFRON i odsetek od tych wpłat następuje na podstawie przepisu art. 48 § 1 pkt 2 O.p. , który zwiera upoważnienie dla organu do działania w ramach tzw. uznania administracyjnego. Organ stwierdził, że po wnikliwym rozpoznaniu sprawy oraz po uwzględnieniu regulacji zawartych w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków udzielania pomocy de minimis (Dz. U. Nr 94, poz. 900, w dalszej części uzasadnienia powoływanego jako rozporządzenie), uznał że w sprawie nie wystąpiły przesłanki do rozłożenia na raty należnych od skarżącej spółki wpłat na PFRON za okresy od sierpnia 2002 do lipca 2004 r. i odsetek od tych wpłat. To stwierdzenie organ oparł na treści przepisu § 2 pkt 2 rozporządzenia, które wyłącza stosowanie pomocy de minimis do działalności związanej z eksportem, jeżeli pomoc de minimis jest bezpośrednio związana z ilością eksportowanych produktów oraz utworzeniem i funkcjonowaniem sieci dystrybucyjnej lub innymi wydatkami bieżącymi związanymi z prowadzeniem działalności eksportowej. Organ stwierdził, że jednym z przedmiotów działalności skarżącej spółki jest eksport i z tego powodu na podstawie powołanego przepisu spółka nie mogła skorzystać z ulgi płatniczej w postaci rozłożenia na raty należności publicznoprawnej.

Od tej decyzji skarżąca spółka wniosła odwołanie do Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Spółka organowi pierwszej instancji zarzuciła błędną wykładnię przepisów art. 48 § 3 O.p. i § 2 pkt 2 rozporządzenia przez przyjęcie że rozłożenie na raty wpłat na PFRON i odsetek od tych wpłat, należnych od podmiotu prowadzącego działalność w zakresie eksportu stanowi pomoc związaną bezpośrednio z eksportem. Spółka zarzucała, że organ nie wykazał na czym opiera swoje stanowisko o bezpośrednim związku tej pomocy z eksportem. Strona skarżąca podnosiła, że wnioskowana przez nią ulga nie prowadziła do zwolnienia jej z obowiązku zapłaty należności, których ulga ta miała dotyczyć ale, że prowadziła ona jedynie do rozłożenia zapłaty tych należności w czasie.

Wskazaną na wstępie decyzją Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że w toku postępowania odwoławczego wezwał stronę skarżąca do przedstawienia aktualnego bilansu i rachunku zysków i strat. Strona skarżąca wezwania tego nie wykonała, co pozwala na stwierdzenie, że jej obecna sytuacja materialna jest na tyle dobra, że może ona spłacić zaległe wpłaty na PFRON i odsetki, bez spowodowania tym niekorzystnych skutków w zakresie prowadzonej przez stronę skarżącą działalności gospodarczej. Organ uznał, że w przypadku skarżącej spółki nie wystąpiły przesłanki do zastosowania w stosunku do niej ulgi w postaci rozłożenia na raty zapłaty należności publicznoprawnej. Ponadto organ stwierdził, że wnioskowana przez stronę skarżąca pomoc jest niedopuszczalna w świetle przepisów europejskich. Organ stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję w zakresie dopuszczalności wnioskowanej przez stronę pomocy w świetle prawa wspólnotowego kierował się wytycznymi w zakresie pomocy regionalnej (2000/c 258/06).

Na decyzję organu drugiej instancji strona skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze spółka wskazywała, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zrównał ulgę, o której mowa w art. 48 § 1 pkt 2 O.p. z przewidzianą w art. 67 O.p. instytucją umorzenia zaległości podatkowej. Strona skarżąca w skardze podnosiła, że pomoc, o którą wnosiła jest dopuszczalna na podstawie przepisów art. 2 ust. 2 rozporządzenia Komisji z dnia 12 stycznia 2001 r. w sprawie zastosowania art. 87 i 88 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską w odniesieniu do pomocy w ramach zasady de minimis. Organ zupełnie bezzasadnie przyjął, że wnoszona przez skarżącą spółkę pomoc jest niedopuszczalna na podstawie przepisów wspólnotowych. Spółka wskazywała, że nie wykonuje żadnego z rodzajów działalności wskazanych w art. 1 powołanego rozporządzenia Komisji, które wyłączają możliwość zastosowania w stosunku do podmiotów je wykonujących pomocy de minimis. Spółka wskazywała, że organ zupełnie bezpodstawnie i bez jakiekolwiek uzasadnienia uznał, że do wnioskowanej przez spółkę ulgi należy stosować wytyczne w zakresie stosowania pomocy regionalnej. Skarżąca spółka podnosiła, że pomoc de minimis jest rodzajem pomocy odrębnym od pomocy regionalnej. Zdaniem strony skarżącej organ dokonał błędnej identyfikacji pomocy, o którą wnosiła strona skarżąca i w wyniku tego nie rozpatrzył stanu faktycznego sprawy w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

W odpowiedzi na skargę organ zarzuty w niej wywiedzione uznał za bezzasadne i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Strona skarżąca zasadnie podnosi w skardze, że organ z naruszeniem przepisów prawa europejskiego uznał, iż złożony przez stronę skarżącą wniosek o rozłożenie na raty należności publicznoprawnych był wnioskiem o udzielenie pomocy doraźnej tj. pomocy mającej na celu zapewnienie możliwości kontynuowania działalności gospodarczej podmiotowi, który boryka się z problemami zakłócającymi prowadzenie tej działalności. Strona skarżąca zasadnie podnosi, że organ bezzasadnie w jej sprawie zastosował wytyczne odnoszące się do pomocy regionalnej, gdyż skarżąca nie wnosiła o tego rodzaju pomoc.

Należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 87 ust. 1 TWE niedozwolona jest pomoc państwa niezgodna ze wspólnym rynkiem. Pomoc państwa może mieć postać:

- subwencjonowania tj. dopłacania do określonych produktów lub rodzajów działalności,

- zwalniania z obciążeń publicznoprawnych.

Przepis art. 87 ust. 1 TWE przewiduje dwa rodzaje wyłączeń spod zakazu pomocy:

- pomoc dozwolona ex lege – art. 87 ust. 2

- pomoc dopuszczona na mocy decyzji organów Wspólnoty.

Na podstawie art. 87 ust. 2 TWE zakaz określony w art. 87 ust. 1 TWE nie dotyczy: pomocy socjalnej, pomocy w wypadku klęsk żywiołowych i pomocy uwarunkowanej skutkami podziału Niemiec.

Zgodnie z treścią przepisów art. 87 ust. 3 lit. a-d TWE dopuszczalne są cztery rodzaje pomocy :

- pomoc regionalna

- pomoc prorozwojowa

- pomoc dla pewnych rodzajów działalności lub regionów

- pomoc dla ochrony kultury.

Te rodzaje pomocy mogą być stosowane na podstawie konstytutywnych decyzji Komisji Europejskiej podjętych w trybie art. 88 TWE. Przepis art. 87 ust. 1 TWE przyznaje także Radzie kompetencję do uznania w trybie decyzji podjętej na wniosek Komisji Europejskiej określonej pomocy za dopuszczalną. W zakresie dopuszczalnej pomocy obowiązują także rozporządzenia wiążące w całości i stosowane bezpośrednio we wszystkich państwach członkowskich (por. Prawo Unii Europejskiej, pod red. J. Barcza, Warszawa 2005, s. II-421 i nast. ).

W rozpoznanej sprawie skarżąca spółka wnosiła o zastosowanie w stosunku do niej pomocy de minimis (pomoc uznana za dopuszczalną przez Radę), która zaliczana jest do pomocy horyzontalnej tj. pomocy niezależnej od regionu w którym funkcjonuje beneficjent oraz rodzaju działalności, natomiast organ w zaskarżonej decyzji wskazywał, że rozstrzygając sprawę kierował się wytycznymi w zakresie pomocy regionalnej. To działanie organu jest zupełnie niezrozumiałe, gdyż pomoc regionalna jest odrębnym rodzajem pomocy od pomocy de minimis, która określana jest również mianem pomocy bagatelnej, a zatem do tej pomocy nie mogą mieć zastosowania wytyczne Komisji Europejskiej odnoszące się wprost do innego rodzaju pomocy. W zakresie pomocy de minimis obowiązuje do końca 2006 r. Rozporządzenie Komisji Europejskiej nr 69/20001 z dnia 12 stycznia 2001 r. w sprawie zastosowania art. 87 i 88 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską w odniesieniu do pomocy w ramach zasady de minimis. Z treści przepisów tego rozporządzenia nie da wywieść się wniosku, że udzielona na jego podstawie pomoc nie może zmierzać do zapewnienia adresatowi pomocy, możliwości kontynuowania zagrożonej działalności. Jedynym kryterium przyznania tej pomocy jest jej wartość, która w okresie kolejnych trzech lat nie może przekroczyć kwoty 100 tys. EURO. Należy podkreślić, że przepis art. 1 powołanego rozporządzenia, który zawiera wykaz rodzajów działalności, które wyłączają zastosowania pomocy de minimis, nie zawierają ograniczenia na które powołał się organ. Twierdzenie organu iż pomoc wnioskowana przez stronę skarżącą jest niedopuszczalna stoi w oczywistej sprzeczności z treścią pkt 1-8 wstępu do tego rozporządzenia. Pomoc udzielana w oparciu o przepisy tego rozporządzenia o ile spełnia kryteria określone w przepisach tego rozporządzenia, może wywierać również skutek w postaci zapewnienia podmiotowi ubiegającemu się o pomoc możliwości kontynuowania działalności gospodarczej, której kontynuowanie bez uzyskania pomocy mogłoby doprowadzić do zakończenia tej działalności. Wniosek organu, że pomoc de minimis nie może nosić cech pomocy doraźnej "pomocy na ratowanie" nie został w zaskarżonej decyzji uzasadniony w najmniejszym nawet stopniu. Również powołane Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków udzielania pomocy de minimis nie zawiera ograniczenia, na które powołuje się organ w zaskarżonej decyzji. W przepisie pkt 5 tego rozporządzenia prawodawca stwierdził, że przepisy tego rozporządzenia stosuje się do ulg udzielanych na podstawie art. 48 pkt 1 i 2 O.p. Skoro w przepisie tym dopuszczono stosowanie wskazanej ulgi w ramach pomocy de minimis bez ograniczenia ze względu na cel lub skutek tej ulgi, to organ nie miał prawa twierdzić, że zastosowanie tej ulgi jest niedopuszczalne, bez wskazania konkretnych norm prawnych uzasadniających to twierdzenie.

Twierdzenie organu o funkcjonującym w prawie wspólnotowym zakazie pomocy doraźnej jest tym bardziej bezzasadny, że Komisja Europejska w Wytycznych wspólnotowych dotyczących pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw, Dz. Urz. UE 2004 C 24/2 wprost tego rodzaju pomoc dopuściła.

W rozpoznanej sprawie organ dokonał nieprawidłowej wykładni wskazanych przepisów prawa w zakresie pomocy o którą wnosiła skarżąca spółka w wyniku czego nie zbadał stanu faktycznego sprawy w zakresie wynikającym z tych przepisów, czym naruszony został przepis art. 122 O.p. w zakresie, w jakim nakłada on na organy obowiązek wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w jego wyniku organ nie badał stanu faktycznego sprawy pod kątem przyznania stronie skarżącej uprawnienia, które przewidywały przepisy prawa, gdyż błędnie uznał, że przyznanie tych uprawnień stronie skarżącej jest niedopuszczalne.

W uzasadnieniu decyzji organ w ogóle nie doniósł się do zawartego w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji zarzutu błędnej wykładni przepisu § 2 pkt 2 rozporządzenia, przez bezzasadne uznanie, że wnioskowana przez stronę skarżącą pomoc była pomocą związaną z eksportem. W ocenie sądu to zaniechanie stanowiło naruszenie wynikającego z art. 210 § 4 O.p. obowiązku sporządzenia prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. Zdaniem Sądu naruszenie przepisu art. 210 § 4 O.p. w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, jakiego w rozpoznanej sprawie dopuścił się organ, miało istotny wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu, należy podkreślić, że właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną cześć decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 210 § 4 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art. 124 O.p. zasady przekonywania. W uzasadnieniu faktycznym decyzji organ winien jest wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wskazanie przepisów prawa z przytoczeniem ich treści i chodzi tutaj o przepisy prawa, które regulują skutki prawne faktów wymienionych w uzasadnieniu faktycznym (por. Cz. Martysz w G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie Administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s.663 i nast., a także wyrok NSA z 30 czerwca 1983 r. I S.A. 178/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 51). W przypadku decyzji uznaniowych, a do takich zaliczają się decyzje w przedmiocie rozłożenia na raty nalezności publicznoprawnych na podstawie art. 48 § 1 pkt 2 O.p., uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku wniosków o rozłożenia płatności należności na raty będą to rozłożenie na raty tych należności bądź odmowa ich rozłożenia na raty, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 28 grudnia 1984 r., sygn. akt S.A./Wr 728/84, ONSA 1984, Nr 2, poz. 126, z dnia 10 czerwca 1994 r., sygn. akt. II S.A. 237/94, ONSA 1995, Nr 3 poz. 111, z dnia 8 września 1998 r., sygn. akt IV S.A. 893/97, LEX 45905) Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenie przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujących przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody, stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego nieopartego na przepisach prawa. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z określoną w art. 121 § 1 O.p. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela stanowiska organu pierwszej instancji, że wnioskowana przez stronę skarżącą pomoc była pomocą, o której mowa w § 2 pkt 2 rozporządzenia, który jest odpowiednikiem przepisu art. 1 pkt b powołanego rozporządzenia Komisji Europejskiej, to jest pomocą związaną z ilością eksportowanych produktów, utworzeniem i funkcjonowaniem sieci dystrybucyjnej lub innymi wydatkami bieżącymi związanymi z prowadzeniem działalności eksportowej, z wyjątkiem pomocy na pokrycie kosztów udziału w targach handlowych i badaniach lub usług konsultingowych przeprowadzanych w celu wprowadzenia nowego bądź istniejącego produktu na nowy rynek. Wnioskowana przez stronę pomoc polegała na rozłożeniu na raty należności publicznoprawnych stanowiące obciążenie kosztów pracy wszystkich pracowników skarżącej spółki. Należności z tytułu wpłat na PFRON nie można uznać za obciążenia związane wyłącznie z działalnością eksportową, których strona nie musiałaby uiszczać gdyby prowadziła inną działalność. Należy podkreślić, że obowiązek zapłaty tych należności obciąża podmioty wskazane w ust. o reh. niezależnie od rodzaju wykonywanej przez nie działalności. Z tego powodu zdaniem sądu ulga w spłacie tych należności udzielona podmiotowi, który wykonuje również działalność eksportową nie może być uznana za pomoc w zakresie działalności eksportowej.

W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 87 ust. 1 i art. 87 ust. 3 lit a- d TWE, art. 1 pkt a-c powołanego rozporządzenia Komisji Europejskiej z dnia 12 stycznia 2001 r. w sprawie zastosowania art. 87 i 88 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską w odniesieniu do pomocy w ramach zasady de minimis i § 2 pkt 1-3 powołanego Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków udzielania pomocy de minimis, które miało wpływ na wynik sprawy a także z naruszeniem art. 121 § 1, art. 124 i art. 210 § 4 O.p. które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.