Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 326/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29 par. 1, art. 33 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 listopada 2017 r. sprawy ze skargi D. L. i J. L. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie nakazu rozbiórki uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 marca 2017 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Będąca przedmiotem niniejszej sprawy skarga D. L.i J. L. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 kwietnia 2017 r,. nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 2 kwietnia 2002 r., nr [..], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na skarżących obowiązek rozbiórki dwóch obiektów budowlanych nietrwale związanych z gruntem - domku letniskowego oraz ustępu, wzniesionych na działce nr [..] w K., gmina Miasta, bez pozwolenia na budowę. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 maja 2002 r., nr [..], sprostowaną postanowieniem tego organu

z 30 lipca 2002 r., nr [..]. Legalność nakazu rozbiórki potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 6 lipca 2005 r., sygn. akt. II SA/Gd 1521/02.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - postanowieniem z dnia 7 lipca 2016 r., nr [..], uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 maja 2016 r. o nałożeniu na skarżących grzywny w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki ww. obiektów budowlanych i umorzył postępowanie egzekucyjne organu I instancji prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 7 sierpnia 2003 r., nr [..] dotyczącego egzekucji ww. obowiązku.

Podczas przeprowadzonych w dniu 11 kwietnia 2016 r. oględzin organ I instancji stwierdził, że obiekty budowlane, których rozbiórkę nakazał decyzją z dnia 2 kwietnia 2002 r., nie zostały rozebrane. Dlatego też, upomnieniem z dnia 30 listopada 2016 r., nr [..], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał skarżących do dobrowolnego wykonania rozbiórki przedmiotowych obiektów budowlanych, z pouczeniem, że w przeciwnym razie zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. Upomnienie zostało doręczone skarżącym jednocześnie w dniu 5 grudnia 2016 r. Z uwagi na to, że skarżący w dalszym ciągu nie wykonali obowiązku rozbiórki obiektów budowlanych, których rozbiórkę nakazano im decyzją z dnia 2 kwietnia 2002 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie egzekucyjne, wystawiając w dniu 14 lutego 2017 r. tytuł wykonawczy nr [..], który został doręczony skarżącym jednocześnie w dniu 20 lutego 2017 r.

Skarżący, pismem z dnia 24 lutego 2017 r., wnieśli następujące zarzuty do wystawionego tytułu wykonawczego:

- zarzut z art. 33 § pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze zm.) – w skrócie jako "ustawa", tj. błąd co do osoby zobowiązanej, podnosząc, że tytuł wykonawczy powinien być wystawiony osobno na D. L. i osobno na J.L.;

- zarzut z art. 33 § 1 pkt 7 ustawy, tj. brak uprzedniego doręczenia im upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 ustawy;

- zarzut z art. 33 § 1 pkt 8 ustawy, tj. zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci nakazu rozbiórki;

- zarzut z art. 33 § 1 pkt 9 ustawy, podnosząc, że wystawienie tytułu wykonawczego z 14 lutego 2017 r. nastąpiło bez formalnego uchylenia przez uprawniony organ wcześniejszego tytułu wykonawczego wytrawionego w tej sprawie, a także bez umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tego tytułu wykonawczego; skarżący wskazali też, że nie mogą wykluczyć, iż wszczęcie postępowania egzekucyjnego nastąpiło przed datą 11 lipca 2003 r., co spowodowałoby, iż uzasadniony byłby zarzut prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - postanowieniem z dnia 7 marca 2017 r., nr [..], wydanym na podstawie art. 123 k.p.a. a także art. 20 § 1 pkt 4 oraz art. 34 § 1 i § 5 ustawy, oddalił zarzuty wniesione przez skarżących.

Uzasadniając zajęte stanowisko organ stwierdził, że podniesione zarzuty nie są zasadne. Osoba zobowiązana została określona w tytule wykonawczym prawidłowo, gdyż zgodnie z treścią księgi wieczystej nr KW [..] skarżący są współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości. Ponadto tytuł wykonawczy dotyczący obowiązku rozbiórki orzeczonego łącznie wobec współwłaścicieli może być wystawiony zarówno wobec wszystkich zobowiązanych łącznie (wówczas postępowanie egzekucyjne toczyć się będzie wobec wszystkich zobowiązanych łącznie), jak i wobec jednego zobowiązanego. Skarżącym w dniu 5 grudnia 2016 r. zostało doręczone poprawnie upomnienie nr [..] z dnia 30 listopada 2016 r. Do dnia wydania niniejszego postanowienia nie zastosowano żadnego ze środków egzekucyjnych przymuszających do wykonania nałożonego obowiązku, dlatego zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego jest niezasadny. Organ wskazał przy tym, że w pierwszej kolejności zawsze stosuje środek najmniej uciążliwy dla inwestora, czyli grzywnę w celu przymuszenia a dopiero po wyczerpaniu tego środka stosuje wykonanie zastępcze. Postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 7 sierpnia 2003 r., nr [..] zostało umorzone postanowieniem z dnia 7 lipca 2016 r., nr [..], w uzasadnieniu którego znajduje się szczegółowe uzasadnienie uchylenia wcześniejszego tytułu wykonawczego. Ponadto, jak wskazał organ, zobowiązani nie wykonali nałożonego obowiązku a decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 kwietnia 2002 r., nr [..] nie została uchylona i nadal jest w obrocie prawnym. Organ egzekucyjny, zgodnie z art. 29 § 1 ustawy, nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący wnieśli zażalenie podnosząc, że wydane zostało ono z naruszeniem art. 33 § 1 pkt 4 i 9 ustawy oraz art. 156 § 1 pkt 1 i 7 k.p.a. Skarżący wskazali, że w sprawie występują przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego bądź stwierdzenia nieważności decyzji stanowiących podstawę jego prowadzenia z uwagi na to, że wystąpił błąd co do osoby zobowiązanej, gdyż tytuł wykonawczy został wystawiony wspólnie na skarżących, mimo że powinny zostać wystawione dwa odrębne tytuły wykonawcze - osobno na każdego ze skarżących. Zarzucili także, iż organ nie uzasadnił prawidłowo swojego stanowiska dotyczącego nieuwzględnienia zarzutu prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny.

Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2017 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że podniesione przez skarżących zarzuty są niezasadne, gdyż:

Zarzut wymieniony w art. 33 § 1 pkt 4 ustawy, tj. błąd co do osoby zobowiązanego, nie występuje w przedmiotowej sprawie. Zgodnie bowiem z księgą wieczystą nr KW [..] Sądu Rejonowego, na dzień 14 lutego 2017 r., właścicielami nieruchomości nr [..] w K. są skarżący. Ponadto, skoro obowiązek wykonania rozbiórki przedmiotowych obiektów budowlanych wynika z jednej decyzji administracyjnej, to również powinien być wystawiony jeden tytuł wykonawczy, który powinien obejmować wszystkich zobowiązanych wymienionych w decyzji administracyjnej. Określenie egzekwowanego obowiązku jest zgodne z orzeczeniem ostatecznej decyzji z dnia 2 kwietnia 2002 r.

Zarzut wymieniony w art. 33 § 1 pkt 7 ustawy, tj. brak uprzedniego doręczenia upomnienia jest również niezasadny, ponieważ prawidłowe upomnienie z 30 listopada 2016 r., nr [..] zostało doręczone skarżącym w dniu 5 grudnia 2016 r.

Zarzut wymieniony w art. 33 § 1 pkt 8 ustawy, tj. zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego też nie występuje. Organ nadzoru budowlanego ma bowiem obowiązek prowadzić postępowanie egzekucyjne celem przymuszenia do wykonania rozbiórki, stosując środki przymusu przewidziane w ustawie. W celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje dwa środki egzekucyjne tj. grzywnę i wykonanie zastępcze. Z uwagi na specyficzny charakter grzywny w celu przymuszenia, polegający na możliwości umorzenia w przypadku wykonania egzekucyjnego obowiązku, nałożenie grzywny stanowi środek mniej dolegliwy niż ewentualne wykonanie zastępcze, które niewątpliwie wiąże się ze znacznie większymi kosztami dla zobowiązanego i dlatego w pierwszej kolejności nakładana jest grzywna w celu przymuszenia do wykonania decyzji. Ponadto poniesione koszty związane z wykonaniem zastępczym nie podlegają zwrotowi. Spełnienie zaś określonego w tytule wykonawczym obowiązku powoduje umorzenie postępowania egzekucyjnego. Po wydaniu tytułu wykonawczego z dnia 14 lutego 2017 r. nie zastosowano jeszcze żadnego środka egzekucyjnego przewidzianego w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Zarzut wymieniony w art. 33 § 1 pkt 9 ustawy, tj. prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny nie występuje w przedmiotowej sprawie. W trybie odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 7 lipca 2016 r., nr [..], uchylił w całości wydane w ponownym rozpatrzeniu sprawy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 maja 2016 r., [..] o nałożeniu na skarżących grzywny w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki obiektów budowlanych wybudowanych na działce nr [..] w K. i umorzył postępowanie egzekucyjne organu I instancji prowadzone na podstawie wydanego wcześniej tytułu wykonawczego z dnia 7 sierpnia 2003 r. Postanowienie to, w dniu 2 września 2016 r., otrzymał pełnomocnik skarżących.

Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że stosownie do treści art. 6 i art. 7 ustawy w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, organ egzekucyjny obligowany jest do podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych - stosując skuteczne środki przewidziane w ustawie.

We wniesionej do Sądu skardze na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący domagali się uchylenia zaskarżonego postanowienia a w konsekwencji nie wszczynania postępowania egzekucyjnego w stosunku do skarżących oraz stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 kwietnia 2002 r. oraz tytułu wykonawczego z dnia 14 lutego 2017 r., z uwagi na występowanie przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 18 i art. 33 § 1 pkt 4 i 9 ustawy.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili:

- błędną wykładnię przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 18 i art. 33 pkt 4 ustawy z uwagi na przyjęcie przez organ II instancji wprost i powtórzenie stanowiska organu I instancji, że skoro obowiązek wykonania rozbiórki obiektów budowlanych posadowionych na działce nr [..] w K. wynika z jednej decyzji administracyjnej to również powinien być wystawiony jeden tytuł wykonawczy obejmujący wszystkich zobowiązanych wymienionych w decyzji administracyjnej, w sytuacji gdy stanowisko to nie zostało poparte żadną podstawą prawną i wprost uniemożliwia każdemu ze skarżących przedstawienie w sprawie własnego, indywidualnego stanowiska, a tym samym poprzez przyjęcie przez organy obu instancji nie uzasadnionego domniemania, że stanowisko i wola każdego ze skarżących w całym postępowaniu jest i będzie zawsze identyczna;

- nieustosunkowanie się do zarzutu z art. 33 § 1 pkt 9 ustawy w zakresie ustalenia właściwości miejscowej organu właściwego do prowadzenia postępowania egzekucyjnego;

- błąd w oznaczeniu osób zobowiązanych w zaskarżonej decyzji, powodującej jej nieważność z mocy prawa, z uwagi na wskazanie innych osób, niż wynika to z decyzji z dnia 2 kwietnia 2002 r., to jest J. Ł. i D. Ł. zamiast J. L. i D. L.

W uzasadnieniu skargi stwierdzili, że "argumentacja i zarzuty skarżących sprowadzały się przede wszystkim do faktu naruszenia przez organ I stopnia stanu prawnego i faktycznego obowiązującego do dnia 11 lipca 2003 r. a które to naruszenia wywołują skutki prawne do chwili obecnej. Organ nie uwzględnił faktu, że z chwilą wydania tzw. decyzji rozbiórkowej, co miało miejsce w dniu 2 kwietnia 2002 r., do dnia 11 lipca 2003 r. organem w tym zakresie właściwym był organ według miejsca zamieszkania zobowiązanych. Tym samym, tak jak wskazano powyżej, do dnia 11 lipca 2003 r. fakt ten przesądzał o obowiązku przekazania sprawy do dalszego procedowania, według właściwości, Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego według miejsca zamieszkania skarżących. Stąd jakiekolwiek decyzje czy inne akty prawne podejmowane przez ten organ w odniesieniu do skarżących w tej sprawie, a podejmowane przez jakikolwiek inny organ, to jest w tym przypadku przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, należy uznać z mocy prawa za nieważne. W tej sytuacji całe postępowanie związane z obowiązkiem określonym w postanowieniu z dnia 2 kwietnia 2002 r., jako dotknięte wadą prawną, powinno zostać prowadzone od początku."

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.). sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż sąd administracyjny w zakresie swojej kognicji ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną (zaskarżone postanowienie) jedynie z punktu widzenia zgodności tych aktów z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania przedmiotowego aktu. Z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 roku, nr 1369 ze zm.) wynika zaś, iż wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji (postanowienia) ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

W przedmiotowej sprawie zaskarżonym postanowieniem z 4 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oddalające zarzuty skarżących w sprawie prowadzenia egzekucji w administracji na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 14 lutego 2017 roku.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności stwierdził, że poprzednie postępowanie egzekucyjne dotyczące przedmiotowego nakazu rozbiórki, prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 7 sierpnia 2003 roku, nie miało wpływu na ocenę prawidłowości przedmiotowego postępowania, ponieważ zostało umorzone z uwagi na brak skutecznego doręczenia zobowiązanym upomnienia. Taka podstawa umorzenia tego postępowania egzekucyjnego wynika z uzasadnienia postanowienia Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lipca 2016 r., nr [..], które zostało doręczone pełnomocnikowi skarżących w dniu 2 sierpnia 2016r. i które – ze względu na treść art. 134 § 1 p.p.s.a. zacytowanego powyżej, nie podlega kontroli w tej sprawie, ponieważ nie mieści się w jej granicach. Postanowieniem tym organ odwoławczy uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 maja 2016 r. o nałożeniu na skarżących grzywny w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki przedmiotowych obiektów budowlanych i umorzył postępowanie egzekucyjne organu I instancji prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 7 sierpnia 2003 r.,

nr [..].

Skoro zatem podczas przeprowadzonych w dniu 11 kwietnia 2016 r. oględzin Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że obiekty budowlane, których rozbiórkę nakazał decyzją z dnia 2 kwietnia 2002 r., nadal nie zostały rozebrane przez skarżących, zasadnie - upomnieniem z 30 listopada 2016 r., nr [..], wezwał ich do dobrowolnego wykonania rozbiórki przedmiotowych obiektów budowlanych, z pouczeniem, że w przeciwnym razie zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. Jak wynika z akt sprawy, upomnienie to zostało skutecznie doręczone każdemu ze skarżących w dniu 5 grudnia 2016 r., a zatem podniesiony w tej sprawie zarzut oparty na treści art. 33 § 1 pkt 7 ustawy był niezasadny.

Z uwagi na to, że skarżący w dalszym ciągu nie wykonali obowiązku rozbiórki obiektów budowlanych, których rozbiórkę nakazano im decyzją z dnia 2 kwietnia 2002 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie uznał również, że należy ponownie wszcząć postępowanie egzekucyjne w administracji w celu wyegzekwowania obowiązku rozbiórki przedmiotowych obiektów budowlanych i w tym celu wystawić tytuł wykonawczy.

W tym miejscu podkreślić należy, że dopóki ostateczna decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 7 maja 2002 r., a także utrzymana nią w mocy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 kwietnia 2002 roku, którą nakazano skarżącym przedmiotową rozbiórkę, pozostają w obrocie prawnym, dopóty nakaz ten podlega wykonaniu, w tym również w trybie egzekucji administracyjnej.

Wyjaśnić także należy, że organy prowadzące postępowanie egzekucyjne nie są uprawnione do badania zasadności i wymagalności egzekwowanego obowiązku. Zarzuty dotyczące samego nakazu rozbiórki skarżący mogli podnosić jedynie w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej i prawomocnej decyzji, którą nakazano im rozbiórkę przedmiotowych obiektów budowlanych. Jak wynika bowiem z treści art. 29 § 1 ustawy, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Organ ten działa na podstawie przepisów egzekucyjnych, a nie ustawy - Prawo budowlane, zaś jego postępowanie ograniczone jest tylko do działań egzekucyjnych. Co za tym idzie

- zarówno organ egzekucyjny, jak i Sąd, nie są uprawnieni aby w tej sprawie kontrolować legalność orzeczonego ostateczną decyzją nakazu rozbiórki, który skarżący obowiązani są wykonać.

W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegała zatem wyłącznie prawidłowość zastosowania przez organy przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jak słusznie wyjaśnił bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 1999 roku (sygn. akt IV SA 1104/96, Baza Orzeczeń LEX nr 47780), w trakcie postępowania egzekucyjnego zobowiązany - kwestionując prowadzenie tego postępowania, może wnieść zarzuty tylko z przyczyn enumeratywnie wyszczególnionych w art. 33 ustawy. Nie może natomiast na tym etapie postępowania kwestionować zasadności nakazanej rozbiórki. Postępowanie egzekucyjne ma na celu doprowadzenie do realizacji obowiązku przez zobowiązanego, który został na niego nałożony ostateczną decyzją administracyjną, a nie jest przez niego wykonywany dobrowolnie. W postępowaniu egzekucyjnym nie można kwestionować zasadności nałożonego na zobowiązanego obowiązku, gdyż ten wynika z decyzji ostatecznej, która została podjęta w ramach innego postępowania. Zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w przepisie art. 16 § 1 k.p.a., decyzje ostateczne mogą być uchylone lub zmienione tylko w drodze trybów szczególnych w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nie może to się jednak stać za sprawą skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie wydane w toku postępowania egzekucyjnego w przedmiocie zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, czy też za sprawą środków odwoławczych wnoszonych w toku postępowania egzekucyjnego.

Podstawą zarzutu mogą być tylko okoliczności enumeratywnie wymienione

w art. 33 ustawy, co oznacza, że zarzuty wnieść można tylko z przyczyn w przepisie tym wymienionych. Stosownie do treści art. 33 § 1 ustawy, podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być:

1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;

2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;

3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4;

4) błąd co do osoby zobowiązanego;

5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;

6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego;

7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa

w art. 15 § 1;

8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;

9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;

10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27.

W przedmiotowej sprawie skarżący sformułowali następujące zarzuty:

- zarzut z art. 33 § pkt 4 ustawy, tj. błąd co do osoby zobowiązanej, podnosząc, że tytuł wykonawczy powinien być wystawiony osobno na D. L. i osobno na J. L.;

- zarzut z art. 33 § 1 pkt 7 ustawy, tj. brak uprzedniego doręczenia im upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 ustawy;

- zarzut z art. 33 § 1 pkt 8 ustawy, tj. zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci nakazu rozbiórki;

- zarzut z art. 33 § 1 pkt 9 ustawy, podnosząc, że wystawienie tytułu wykonawczego z 14 lutego 2017 r. nastąpiło bez formalnego uchylenia przez uprawniony organ wcześniejszego tytułu wykonawczego wytrawionego w tej sprawie, a także bez umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tego tytułu wykonawczego; co za tym idzie - skarżący nie mogą wykluczyć, iż wszczęcie postępowania egzekucyjnego nastąpiło przed datą 11 lipca 2003 r., co spowodowałoby, że uzasadniony byłby zarzut prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy miejscowo organ egzekucyjny.

Jak już Sąd wyjaśnił powyżej, niezasadne były zarzuty skarżących oparte na treści art. 33 § pkt 7 i 9 ustawy. Skarżącym doręczono bowiem prawidłowo upomnienie, a postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie wcześniejszego tytułu wykonawczego zostało umorzone ostatecznym orzeczeniem organu II instancji i dlatego nie stanowiło przeszkody do wszczęcia postępowania w tej sprawie. Poza sporem przy tym pozostawało, że zarówno w chwili wystawienia, jak i doręczenia skarżącym tytułu wykonawczego z 14 lutego 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego był organem właściwym miejscowo do prowadzenia przedmiotowej egzekucji na podstawie art. 22 § 5 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym w sprawach dotyczących nieruchomości oraz obiektów budowlanych właściwość miejscową organu ustala się według miejsca położenia tej nieruchomości lub obiektu budowlanego. Niezasadny był zatem także zarzut prowadzenia egzekucji przez niewłaściwy miejscowo organ egzekucyjny.

Błędnie również skarżący podnosili w tej sprawie zarzut z art. 33 § 1 pkt 8 ustawy, tj. zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, utożsamiając zbyt uciążliwy środek egzekucji z samym nakazem rozbiórki.

Należy przy tym wyjaśnić skarżącym, że zgodnie z treścią art. 7 § 1 i 2 ustawy organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W odniesieniu do obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego są to - zgodnie z art. 1a pkt 12 lit. b ustawy - grzywna w celu przymuszenia oraz wykonanie zastępcze. W przypadku więc obowiązku skarżących zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, a tym samym spełnienie przesłanki z art. 33 § 1 pkt 8 ustawy, miałoby miejsce tylko w przypadku gdyby organ egzekucyjny od razu po wszczęciu egzekucji zastosował środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego z pominięciem grzywny. Taka sytuacja w niniejszej sprawie jednak nie wystąpiła. Organ egzekucyjny wystawił bowiem jedynie tytuł wykonawczy, w którym wskazał dwa dopuszczalne prawem środki egzekucyjne: pierwszy - grzywna w celu przymuszenia; drugi - wykonanie zastępcze, w istocie żadnego z nich jeszcze nie stosując. Celem środków egzekucyjnych wskazanych w tytule wykonawczym jest przymuszenie zobowiązanych do rozbiórki obiektów budowlanych i z racji prowadzonej egzekucji środki te są ze swej istoty dolegliwe. Gdy jednak skarżący wykonają obowiązek wynikający z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 kwietnia 2002 roku, nie zajdzie konieczność zastosowania wobec nich wskazanych w tytule wykonawczym środków egzekucyjnych, w tym grzywny w celu przymuszenia, która niewątpliwie jest środkiem egzekucyjnym mniej dolegliwym niż wykonanie zastępcze.

Oceniając czy w sprawie zasadnie organy nie uwzględniły zarzutu

z art. 33 § pkt 4 ustawy, tj. zarzutu błędu co do osoby zobowiązanej, Sąd zważył natomiast, że w sprawie jest bezsporne, iż decyzją z dnia 2 kwietnia 2002 r.,

nr [..] (a nie - jak wskazano w tytule wykonawczym

- nr [..]), utrzymaną w mocy przez organ II instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na skarżących – czyli na D. L. i J. L. obowiązek rozbiórki dwóch obiektów budowlanych nietrwale związanych z gruntem, wzniesionych na działce nr [..] w K., gmina Miasta, bez pozwolenia na budowę.

Sąd – podobnie jak organy - nie podziela zarzutu skarżących, zgodnie z którym tytuł wykonawczy powinien być wystawiony osobno na każdego z zobowiązanych.

Zgodnie z treścią art. 27 § 1 pkt 2 i 3 ustawy każdy tytuł wykonawczy musi zawierać wskazanie imienia i nazwiska lub firmy zobowiązanego i jego adresu (pkt 2), a także treść podlegającego egzekucji obowiązku (pkt 3). Jeżeli z decyzji, stanowiącej podstawę tego tytułu wynika, iż obowiązek jest nałożony jednocześnie na kilku zobowiązanych, w tym przypadku oboje małżonków, zatem można wskazać ich w jednym tytule wykonawczym jako podmioty zobowiązane do wykonania zobowiązania. Można również w takiej sytuacji wystawić tytuł wykonawczy na każdego małżonka (por. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 25 września 2009 r., sygn. II OSK 1483/08 oraz z dnia 8 stycznia 2013 r., II OSK 1629/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl bowiem stanowiska prezentowanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdy obowiązek rozbiórki nałożony został w drodze decyzji jednocześnie na kilka osób (inwestorów czy też właścicieli nieruchomości), to każda z nich, stosownie do unormowań ustawy, jest w pełnym zakresie odpowiedzialna za wykonanie zawartego w rozstrzygnięciu tego aktu nakazu. W takim wypadku każdy z inwestorów (właścicieli nieruchomości) jest zobowiązanym, w myśl art. 27 § 1 pkt 2 ustawy, co do całego obowiązku. Konsekwencją takiego stanu prawnego jest możliwość skierowania egzekucji wobec każdego z zobowiązanych, co odnosi się także do sytuacji, gdy obowiązek rozbiórki został nałożony na małżonków. W przypadku zatem, gdy egzekucji administracyjnej podlega nakaz rozbiórki obiektu budowlanego nałożony na oboje małżonków i obowiązek ten nie jest spełniany, organ egzekucyjny może albo wystawić jeden tytuł wykonawczy, w którym wskaże oboje małżonków jako podmioty zobowiązane, albo wystawić dwa tytuły wykonawcze, skierowane wobec każdego z zobowiązanych.

Rozpoznając zarzut z art. 33 § pkt 4 ustawy organy przeoczyły jednak, że w tytule wykonawczym z dnia 14 lutego 2017 roku zobowiązani zostali oznaczeni niezgodnie z treścią decyzji, na podstawie której został on wystawiony. W tytule wykonawczym wskazane bowiem zostało, że zobowiązanymi są – D. Ł. i J. Ł., a nie – jak wynika z decyzji – D. L. i J. L. Mylnie zatem podano nazwisko zobowiązanych.

W cenie Sądu jest oczywiste, że nie może być różnicy pomiędzy określeniem podmiotu zobowiązanego w decyzji administracyjnej, którą nałożono nań obowiązek, a nazwaniem zobowiązanego w tytule wykonawczym, ponieważ tytuł ten można wystawić tylko w odniesieniu do osoby wskazanej jako podmiot zobowiązany w podlegającej wykonaniu decyzji administracyjnej.

Zgodnie z art. 26 § 4 ustawy, organ egzekucyjny przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie wystawionego przez siebie tytułu wykonawczego, jeżeli – tak jak w tej sprawie - jest jednocześnie wierzycielem. Zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miał obowiązek wystawić tytuł wykonawczy

(art. 6 § 1 ustawy), wskazując w nim m.in. (art. 27 § 1 pkt 2 ustawy) zobowiązanych, przy czym obowiązany był to uczynić zgodnie z tytułem egzekucyjnym, albowiem nie może być różnicy pomiędzy określeniem podmiotu zobowiązanego w decyzji administracyjnej, którą nałożono nań obowiązek, a nazwaniem zobowiązanego w tytule wykonawczym, ponieważ tytuł ten można wystawić tylko w odniesieniu do osoby wskazanej jako podmiot zobowiązany w podlegającej wykonaniu decyzji administracyjnej (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 października 2014 r., sygn. I OSK 1467/14; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy także podkreślić, że błędu w nazwisku zobowiązanego podanym w tytule wykonawczym nie można sprostować w trybie art. 113 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy, albowiem przepis art. 113 k.p.a. ma zastosowanie do decyzji oraz - na podstawie art. 126 k.p.a. - do postanowień, ale już nie do dokumentów, które nie są ani decyzją, ani postanowieniem. Nie można go też uznać za nieistotny błąd, skoro nazwisko służy identyfikacji osoby zobowiązanej.

Przy badaniu czy w sprawie istnieją podstawy do uwzględnienia zarzutów organ egzekucyjny powinien kierować się przepisami postępowania administracyjnego, które - zgodnie z treścią art. 18 ustawy, mają odpowiednie zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. W postępowaniu egzekucyjnym stosuje się większość zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym w szczególności, wynikającą z art. 7 k.p.a., zasadę prawdy obiektywnej. Ponadto organ egzekucyjny zobowiązany jest, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, konieczny do rozpoznania danej sprawy.

W tej sprawie organy obu instancji - badając zarzut z art. 33 § pkt 4 ustawy - nie sprostały powyższym wymogom. Nie dokonały bowiem prawidłowo ustaleń dotyczących okoliczności mających wpływ na jego rozpoznanie.

Z art. 34 § 4 ustawy wynika, że organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Niedopuszczalnym jest zatem oddalenie zarzutu w sytuacji, gdy organ egzekucyjny zaniechał ustalenia, czy egzekucja jest prowadzona prawidłowo przeciwko osobie zobowiązanej, w tym nie ustalił czy prawidłowo określił w tytule wykonawczym podmiot zobowiązany do działania. To w postępowaniu mającym na celu rozpoznanie zarzutu istnieje miejsce na poczynienie ustaleń w tym zakresie. Kwestia ta jest przy tym niezwykle istotna, gdyż oznaczenie strony zobowiązanej w tytule wykonawczym nie może nastręczać żadnych wątpliwości. Wszelkie rozbieżności, czy wątpliwości w tym zakresie prowadzić bowiem będą do stwierdzenia, że dany tytuł wykonawczy nie nadaje się do egzekucji. Niedokonanie zatem ustaleń w tym zakresie w niniejszej sprawie stanowiło istotne naruszenie wskazanych powyżej przepisów postępowania, które niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.

Ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę organ egzekucyjny powinien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.