Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1146/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek (spr.), sędzia WSA Artur Kuś, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 listopada 2021 r. sprawy ze skargi H. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi H. N. (dalej: skarżąca) jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB, organ odwoałwczy) z dnia [...] marca 2021 r. Znak: [...] wydana w przedmiocie stwierdzenia odmowy nieważności decyzji w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. Nr [...] Starosta [...] (dalej: Starosta) działając na podstawie art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202) zatwierdził projekt budowlany i udzielił T. R. (dalej: inwestor) pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej wraz z montażem kotła c.o. na paliwo gazowe w lokalu mieszkalnym nr 6 oraz przebudowę ww. lokalu - wydzielenie z części pokoju i spiżarki pomieszczenia łazienki, w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym w [...] przy ul. [...], działka nr [...].

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2020 r. skarżąca wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty wskazując na rażące naruszenie prawa przy jej wydaniu, wobec braku zgody Wspólnoty mieszkaniowej na ingerencję w części wspólne oraz fakt, że roboty budowlane negatywnie wpłynęły na jej warunki zamieszkania, bowiem z uwagi na naruszenie warstwy izolacyjnej stropu ww. roboty budowlane spowodowały hałas w lokalu, w którym zamieszkuje.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. Znak: [...] Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty wyjaśniając, że w zakresie robót objętych pozwoleniem na budowę inwestor nie był zobligowany do uzyskania zgody wspólnoty. Stwierdził, że sama rozbiórka podłogi czy też ułożenie izolacji nie ingeruje w części wspólne budynku, a ogranicza się jedynie do lokalu, w którym prace te będą wykonywane.

W ocenie Wojewody przedłożony wniosek spełniał wszystkie wymagania wskazane w art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, zatem Starosta stosownie do art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W odwołaniu od decyzji Wojewody skarżąca podniosła, że dokonana przez Wojewodę interpretacja pojęcia "części wspólne" jest oczywiście nieprawidłowa i prowadzi do absurdalnych konsekwencji. Strop jest bowiem częścią wspólną, a inwestor chcąc ingerować w strop lub warstwy stropu winien posiadać zgodę wspólnoty mieszkaniowej. Poza sporem jest, że inwestor nie dysponował uchwałą wyrażającą zgodę na ingerencję w strop będący częścią wspólną budynku.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2020 r. GINB utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody.

Po przedstawieniu specyfiki postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji GINB w oparciu o analizę projektu budowlanego wyjaśnił, że przedmiotem spornej inwestycji jest budowa wewnętrznej instalacji gazowej wraz z montażem kotła c.o. na paliwo gazowe w lokalu mieszkalnym nr 6 położonym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym w [...] przy ul. [...], na działce nr [...] oraz przebudowa ww. lokalu poprzez włączenie części pokoju (nr 4) i całej spiżarki (nr 6) do istniejącej łazienki (nr 5) celem jej powiększenia oraz włączenie pokoju (nr 8) do kuchni (nr 7) z przeznaczeniem na część jadalną w kuchni. W ramach robót budowlanych przewidzianych do wykonania w projekcie budowlanym wskazano m.in. rozbiórkę części ściany działowej, rozbiórkę podłogi drewnianej (białej) w pokoju nr 4 w części przeznaczonej na powiększenie łazienki, usunięcie polepy pod rozebraną podłogą, ułożenie izolacji termo-akustycznej (Projekt budowlany. B. Opis techniczny - część budowlana, str. 33, 31; C. Opis techniczny - część sanitarna, str. 28; Plan sytuacyjny rys. nr 1; Rzut lokalu nr 6, rys. nr 1-1, Rzut lokalu nr 6, rys. nr 2-1; Rzut lokalu nr 6, rys. nr 1-K; Przekrój A-A, rys. nr 2-K; Rzut poziomy instalacji gazowej, rys. nr 1-S; Rzut poziomy instalacji c.o., rys. nr 3-S).

Dalej GINB wyjaśnił, że zgodnie z brzmieniem art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego (według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Inwestor, do pisma z [...] maja 2018 r., stanowiącego wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę spornej inwestycji dołączył m.in.: oświadczenie z [...] maja 2018 r. o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane lokalem mieszkalnym położonym przy ul. [...] m [...] w [...], opatrzone własnoręcznym podpisem inwestora. Ponadto zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przedłożenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie było wymagane, bowiem sporna inwestycja objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2004 r., Nr [...], poz. [...]).

GINB nie podzielił argumentacji skarżącej wskazującej na rażące naruszenie przez Starostę art. 4 w zw. z art. 3 pkt 11 i art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, z uwagi na wydanie kwestionowanego pozwolenia na budowę inwestorowi, który nie posiadał prawa do dysponowania na cele budowlane nieruchomością wspólną (poza obrębem lokalu mieszkalnego).

Organ odwoławczy wyjaśnił w tym zakresie (powołując orzecznictwo sądowadaministracyjne), że stosownie do treści art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oznacza to, że obecnie inwestor nie musi dołączać do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dowodu bezpośredniego, tj. dokumentu wykazującego prawo do terenu na cele budowlane. Wystarczające jest złożenie odpowiedniego oświadczenia na sformalizowanym druku.

Zdaniem GINB na etapie postępowania przed Starostą nie było wątpliwości, co do dysponowania przez inwestora prawem do nieruchomości na cele budowlane.

W treści złożonego oświadczenia z dnia [...] maja 2018 r. wprost wskazano kto je złożył i jakiej nieruchomości dotyczy. Z powyższego oświadczenia wynika też, że działka nr [...] i usytuowany na niej budynek, w którym realizowane jest sporne przedsięwzięcie, stanowi współwłasność osób wskazanych w Informacji uzupełniającej podpisanej przez Inwestora (formularz B-4). Inwestor wskazał również z jakich dokumentów wynika to prawo ("Akt notarialny Nr [...] z dn.[...].02.2018 r." oraz "Uchwała Nr [...], [...] i [...]"). Ponadto ww. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało opatrzone własnoręcznymi podpisem inwestora. Oświadczenie tego, jak wyjaśnił GINB nie kwestionowała również skarżąca w toku postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją, w sytuacji gdy miała zapewniony czynny udział w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji Starosty z dnia [...] lipca 2018 r.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, weryfikacja przez organ nadzorczy złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością w toku postępowania nadzwyczajnego prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności jest niemożliwa, gdy wnioskodawca nie kwestionował w postępowaniu zwykłym, w mniejszym lub większym stopniu, złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W kwestii natomiast podniesionej przez skarżącą prawdziwości przedłożonych przez inwestora uchwał Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w organ odwoławczy wyjaśnił, że ww. okoliczność może stanowić ewentualną podstawę do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., a nie stwierdzenia z tego powodu nieważności decyzji. Niedopuszczalne jest bowiem przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić zarazem jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji.

Niezależnie od powyższych rozważań, GINB mając na względzie argumentację odwołania, stwierdził, że roboty budowlane zatwierdzone decyzją Starosty nie stanowią ingerencji w części wspólne budynku. W ramach robót budowlanych związanych z przebudową lokalu mieszkalnego nr [...] przewidziano rozbiórkę "podłogi drewnianej (białej) pokoju nr 4 w części przeznaczonej na powiększenie łazienki", "usunięcie polepy pod rozebraną podłogą", "ułożenie paroizolacji z folii na odsłoniętym ślepym pułapie stropu drewnianego i ewentualnie na płycie ceglanej stropu Kleina"; "ułożenie izolacji termo-akustycznej ze styropianu podłoga - jak w projekcie" (Projekt budowlany. Opis techniczny, str. 33, 31). Ww. roboty budowlane nie stanowią ingerencji w części wspólne (strop), bowiem projekt budowlany przewiduje usunięcie polepy bez naruszania warstwy konstrukcyjnej obiektu.

GINB podniósł, że polepa nie stanowi części wspólnych budynku, bowiem w przeciwieństwie do ślepego pułapu, warstw podbitki, belek stropowych oraz łat drewnianych nie ma wpływu na właściwości nośne stropu, a tym samym nie oddziałuje na bezpieczeństwo lokalu objętego pozwoleniem na budowę ani lokali sąsiednich. Polepa z uwagi na jej umiejscowienie pomiędzy belkami stropowymi pełni funkcję docieplenia budynku oraz bariery akustycznej pomiędzy poszczególnymi kondygnacjami obiektu. W związku z tym, że polepa jest częścią składową lokalu mieszkalnego nr [...], inwestor nie był zobowiązany do przedłożenia uchwały wyrażającej zgodę wspólnoty mieszkaniowej na wykonywanie ww. robót budowlanych.

Ingerencji w części wspólne budynku (strop) nie stanowi także w ocenie GINB "oczyszczenie odsłoniętej płyty ceglanej stropu Kleina i uzupełnienie spoinowania zaprawą cementową"; "zabezpieczenie odsłoniętych dźwigarów stalowych stropu Kleina farbą antykorozyjną"; "obetonowanie dźwigarów stalowych"; "montaż słupa stalowego z jekla 100 x 100 x 40 mm, mocowanego do dźwigarów stalowych stropu I i II piętra". Są to bowiem głównie czynności zabezpieczające strop, a nie ingerujące w jego właściwości, czy strukturę. Nie są to także roboty budowlane stanowiące przebudowę stropu.

W świetle powyższych ustaleń GINB stwierdził, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego uchybienia art. 4 w zw. z art. 3 pkt 11 i art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Podobnie w sposób rażący nie zostały naruszone art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego.

W odniesieniu do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, tj. obowiązku sprawdzeni przez organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, organ odwoławczy podniósł, że analiza dokumentacji projektowej zatwierdzonej kontrolowaną decyzją nie wykazała, aby w sprawie doszło do rażącego naruszenia wymogów zawartych w powyższej uchwale Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. Działka o nr [...], na której posadowiony jest budynek, w którym znajduje się sporny lokal mieszkalny, położona jest na terenie oznaczonym w ww. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem C 5 MN/U/N - funkcja mieszkaniowa z usługami oraz zielenią (w obszarze wysokiej intensywności); funkcja usługowa wraz z towarzyszącym mieszkalnictwem oraz zielenią {w tym usługi oświaty ); funkcja technicznego wyposażenia miasta z towarzyszącymi urządzeniami i zielenią izolacyjną oraz pojedynczymi mieszkaniami (§16 ust. 40 ww. uchwały).

Budynek, w którym znajduje się lokal nr [...], ujęty jest w gminnej ewidencji zabytków (str. 43), niemniej jednak konserwator zabytków nie zajął stanowiska dotyczącego uzgodnienia wniosku o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji budowlanej

W sprawie nie został zatem w sposób rażący naruszony art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, podobnie jak i art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, stanowiący, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

GINB wskazał, że z uwagi na okoliczność, że sporna inwestycja obejmuje budowę wewnętrznej instalacji gazowej wraz z montażem kotła c.o. na paliwo gazowe oraz przebudowę lokalu mieszkalnego w istniejącym już budynku mieszkalnym, nie zostały rażąco naruszone przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.).

Projekt budowlany spornego przedsięwzięcia został sporządzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane, które złożyły oświadczenie, wymagane przepisem art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego, o opracowaniu przedmiotowego projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. W aktach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające kwalifikacje zawodowe projektantów.

W nawiązaniu natomiast do zarzutu skarżącej zawartego we wniosku o stwierdzenie nieważności, powtórzonego w odwołaniu i piśmie B. N. z dnia [...] marca 2021 r., dotyczącego wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie lokalu mieszkalnego nr [...] niezgodnie ze sztuką budowlaną, GINB wyjaśnił, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są uprawnione do weryfikacji, a tym bardziej do kwestionowania oświadczeń złożonych przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane. Organy administracji architektoniczno-budowlanej, dokonując badania decyzji o pozwoleniu na budowę w postępowaniu nieważnościowym opierają się na danych, wynikających ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji projektowej. Nie mają natomiast prawa, ani też obowiązku dokonywania weryfikacji wyliczeń przez projektanta, który ponosi pełną odpowiedzialność za prawidłowe wykonanie projektu budowlanego. Kwestia zaś kontroli zgodności wykonanych robót budowlanych z projektem należy do właściwego miejscowo powiatowego inspektora nadzoru budowlanego.

Bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie pozostają w ocenie GINB, także zarzuty związane z faktycznym sposobem realizacji spornych robót budowlanych ponieważ przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu były roboty budowlane jedynie w ich zaprojektowanym kształcie i zakresie.

Podsumowując GINB nie stwierdził, aby kontrolowana decyzja Starosty, była obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, w tym przepisów ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Ponadto ww. decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

W skardze na decyzję GINB z dnia [...] marca 2021 r. skarżąca podniosła, podobnie jak we wniosku o stwierdzenie nieważności, jak i odwołaniu, że projekt i roboty budowlane objęte decyzją o pozwoleniu na budowę obejmowały część wspólną budynku - jego element konstrukcyjny strop. Skarżąca wyjaśnił, że w jej mieszkaniu strop pełni rolę sufitu, a inwestora rolę podłogi. W wyniku projektu oraz robót budowlanych doszło do istotnego pogorszania warunków bytowych skarżącej poprzez zwiększenie hałasu dobiegającego z mieszkania inwestora. Poza tym inwestor nie uzyskał zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości oraz nie posiadał zgody (uchwały) Wspólnoty Mieszkaniowej na prowadzenie robót budowlanych, w związku z czym należało stwierdzić nieważność decyzji Starosty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja GINB z dnia [...] marca 2021 r., utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2018 r. Tą ostatnią Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi – T. R. pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazowej wraz z montażem kotła c.o. na paliwo gazowe w lokalu mieszkalnym nr [...] oraz przebudowę ww. lokalu - wydzielenie z części pokoju i spiżarki pomieszczenia łazienki, w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym w [...] przy ul. [...], działka nr [...]. Postępowanie zakończone decyzją GINB wywołane zostało wnioskiem skarżącej, współwłaścicielki lokalu nr [...] położonego pod lokalem (piętro niżej) nr [...].

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że postępowanie o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (na tę przesłankę powołuje się skarżąca) może mieć miejsce wówczas, gdy zostanie ustalone oczywiste i bezsporne naruszenie konkretnego przepisu prawa, prowadzące do skutków niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Jak przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, o rażącym naruszeniu prawa przesądzają – występujące zasadniczo kumulatywnie – trzy przesłanki: "oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja" (W. Chróścielewski (w:) W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne..., s. 190; podobnie NSA w wyroku z dnia 14 marca 2012 r., II OSK 2525/10, publ. Cbosa). Jeśli chodzi o skutki decyzji, to liczą się te, których nie da się pogodzić z wymaganiami praworządności (por. W. Chróścielewski (w:) W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne..., s. 190; E. Śladkowska, Wydanie decyzji..., 208–244; zob. też H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Opublikowano: WK 2015).

Zatem podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa musi być nie tylko stwierdzenie, że decyzja ta pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych, ale także, że skutkiem tego naruszenia jest powstanie – w następstwie wydania tej decyzji – sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w praworządnym państwie (zob. wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 363/11, Cbosa).Organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. (dotyczącym stwierdzenia nieważności) w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji, a ewentualna późniejsza zmiana prawa, czy zmiana okoliczności faktycznych, co do zasady nie powinna mieć wpływu na dokonywaną ocenę. Ewentualne wady kwalifikowane prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga więc zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym. Nastawione powinno być wyłącznie na poszukiwanie najcięższych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś również oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia (por. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, WKP 2020).

Zarówno GINB, jak i Wojewoda zgodnie przyjęli, że badana decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza w sposób rażący prawa, nie jest również dotknięta żadną z pozostałych wad nieważności.

Sąd uznając rozstrzygnięcia ww. organów za zgodne z prawem, podziela w pełni analizę i argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w konsekwencji rozważania w niej zawarte traktuje za własne (w tym w zakresie dotyczącym art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, jak i w zakresie odnoszącym się do wskazanej przesłanki nieważności w zw. z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego).

Przede wszystkim, w kontekście zarzutów skargi, wymaga podkreślenia, że zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania badanej decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę), w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ten ostatni przepis Prawa budowlanego w pkt 2 przewiduje, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 ww. ustawy został zmieniony i zastąpił ciążący wcześniej na inwestorze obowiązek wykazania prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane. Powyższa zmiana oznacza, że inwestor wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę jest zobowiązany do złożenia jedynie prawidłowego oświadczenia o prawie dysponowania gruntem na cele budowlane, a treść tego oświadczenia powinna nawiązywać do przepisu art. 3 pkt 11 cyt. ustawy definiującego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jako tytuł prawny wynikający m.in. z prawa własności. Oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane zastępuje dowody istnienia tego prawa, gdyż stwarza domniemanie, że rzeczywiście przysługuje ono osobie składającej takie oświadczenie (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 67/13). Wprowadzenie przez ustawodawcę możliwości wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane miało na celu uproszczenie postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę. Gdyby organy administracji miały obowiązek weryfikować tego rodzaju oświadczenia, to ich wprowadzenie do sytemu prawnego, jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 lutego 2019 r. sygn. II OSK 764/17, nie realizowałoby wyznaczonego przez ustawodawcę celu ich wprowadzenia. W celu zweryfikowania oświadczenia inwestor musiałby bowiem dostarczyć organowi inny dokument potwierdzający posiadanie przez niego tytułu prawnego do nieruchomości, podczas gdy intencją ustawodawcy poprzez wprowadzenie oświadczenia było wyeliminowanie tego obowiązku. Zabezpieczeniem przed podawaniem nieprawdziwych danych w oświadczeniu jest wymóg złożenia go pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań.

Z akt sprawy wynika, że inwestor złożył takie oświadczenie [...] maja 2018 r. Wynika z niego, że działka nr 710/2 wraz budynkiem, w którym znajduje się lokal nr [...], stanowi współwłasność osób wskazanych w informacji uzupełniającej, podpisanej przez inwestora. Inwestor wskazał również z jakich dokumentów wynika jego prawo własności do lokalu nr [...]. Oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało opatrzone własnoręcznymi podpisem inwestora.

Ww. oświadczenie nie budziło wątpliwości żadnej ze stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, w tym także skarżącej, która nie zgłaszała na tym etapie postępowania żadnych zastrzeżeń. Starosta nie miał zatem podstaw, by weryfikować prawidłowość złożonego oświadczenia. Nie miał takich podstaw także z tego powodu, że jak słusznie przyjmuje GINB, roboty budowlane zatwierdzone decyzją Starosty nie stanowiły ingerencji w części wspólne budynku.

Z opisu technicznego do projektu budowlanego wynika, że w ramach robót budowlanych związanych z przebudową lokalu mieszkalnego nr [...] przewidziano "rozbiórkę podłogi drewnianej (białej) pokoju nr [...] w części przeznaczonej na powiększenie łazienki, usunięcie polepy pod rozebraną podłogą, ułożenie paroizolacji z folii na odsłoniętym ślepym pułapie stropu drewnianego i ewentualnie na płycie ceglanej stropu Kleina, ułożenie izolacji termo-akustycznej ze styropianu podłoga - jak w projekcie".

O ile należy zgodzić się ze skarżącą, że strop służy wszystkim współwłaścicielom budynku, to z projektu budowlanego nie wynika, by przewidywał usunięcie polepy (poziomej warstwy izolacyjnej) z naruszeniem warstwy konstrukcyjnej obiektu. Zakres robót objętych kwestionowaną decyzją nie wykraczał bowiem poza obszar lokalu nr [...], nie ingerował w części wspólne budynku i nie zmieniał jego parametrów technicznych i użytkowych. Nie stanowił też przebudowy stropu. Nie ma więc racji skarżąca, że dla tego rodzaju robót inwestor dla legitymowania się uprawnieniem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane potrzebował zgody wspólnoty mieszkaniowej. W budynku wyodrębnione są samodzielne lokale stanowiące przedmiot odrębnej własności m.in. skarżącej i inwestora. Stosownie do art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2020 r., poz. 1910) "nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali". Sąd podziela ocenę GINB, że polepa stanowi część składową lokalu mieszkalnego nr 6, a to oznacza, że inwestor nie był zobowiązany do przedłożenia uchwały wyrażającej zgodę wspólnoty mieszkaniowej na wykonywanie objętych decyzją Starosty robót budowlanych.

Nie sposób zatem przyjąć, że w sprawie doszło do oczywistego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

W kontekście zarzutu skarżącej, że na skutek zrealizowania robót budowlanych objętych decyzją Starosty w sposób niezgodny ze sztuką budowalną "doszło do istotnego pogorszenia warunków bytowych" w lokalu skarżącej poprzez "zwiększenie hałasu dobiegającego z lokalu inwestora", wyjaśnić należy, że przepisy Prawa budowlanego rozdzielają właściwość władzy architektoniczno-budowlanej i organów nadzoru budowlanego. Organy nadzoru budowlanego mogą jedynie monitować do właściwego organu o wzruszenie decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na wyniki kontroli prawidłowości postępowania administracyjnego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej oraz wydawanych w jego toku decyzji i postanowień (por. wyrok NSA z 21 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1856/16). Dopóki inwestycja realizowana jest na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zgodnie z zatwierdzonym projektem budowalnym, dopóty nie ma żadnych podstaw do weryfikowania zatwierdzonego projektu budowlanego i ponownego sprawdzania jego zgodności z prawem. Inwestor ma zaś prawo, zgodnie z zatwierdzonym projektem, kontynuować budowę. Dopiero dopuszczając się istotnych odstępstw, musi liczyć się ze stosowną reakcją organu nadzoru, ale nie w zakresie tej substancji, którą zgodnie z zatwierdzonym projektem i na podstawie ostatecznej decyzji, zrealizował (por. wyrok WSA w Krakowie z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 526/19).

Wyjaśnić również należy, że organy administracji architektoniczno – budowlanej nie są uprawnione do dokonywania weryfikacji przyjętych przez projektanta rozwiązań projektowych. Organ nie jest uprawniony do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi lub innymi przepisami prawa, poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska. Rozszerzająca interpretacja uprawnień organu w zakresie kontroli na podstawie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oznaczałaby w istocie przywrócenie uchylonej zasady oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ (uchylony art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego) i stanowiłaby naruszenie zasady związania organów administracji publicznej prawem (art. 7 k.p.a.). Powyższe przepisy korespondują z przewidzianą w tej ustawie szeroką odpowiedzialnością projektanta. Projektant do projektu budowlanego dołącza oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Z akt sprawy wynika, że projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiedniej specjalności. W związku z powyższym należy stwierdzić, że w odniesieniu do projektu architektoniczno-budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej, badają wyłącznie, czy zostało złożone stosowne oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (por. wyrok NSA z 7 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1517/09; wyrok WSA w Warszawie z 17 września 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 705/13).

GINB zasadnie przyjął, że z uwagi na to, że inwestycja obejmuje budowę wewnętrznej instalacji gazowej wraz z montażem kotła c.o. na paliwo gazowe oraz przebudowę lokalu mieszkalnego w istniejącym już budynku mieszkalnym, nie zostały rażąco naruszone przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Dokonując analizy zarówno zaskarżonej decyzji GINB, jak i poprzedzającej ją decyzji Wojewody Sąd uznał, że organy wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i oficjalności (art. 7 k.p.a.). Ponadto, zdaniem Sądu, organy wydając obie sporne decyzje, oparły się na materiale zgromadzonym w sprawie, dokonując jego wszechstronnej oceny.

Biorąc powyższe pod uwagę, należy – zdaniem Sądu – uznać, że w zaskarżonej decyzji brak jest jakichkolwiek istotnych uchybień formalnych, które organ odwoławczy popełniłby w toku postępowania administracyjnego, a które uniemożliwiłyby Sądowi przeprowadzenie prawidłowej oceny zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.