Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 732/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6351 Zezwolenie na działalność gospodarczą w turystyce, uprawnienia przewodnika turystycznego lub pilota wycieczek
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Sportu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1 pkt 1-3
journal: Dz.U. 2004 nr 223 poz 2268
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 856/15 w sprawie ze skargi A. S.A. w W. na decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zakazu wykonywania działalności gospodarczej w zakresie pośrednictwa turystycznego oraz wykreślenia podmiotu z rejestru organizatorów turystyki i pośredników turystycznych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. S.A. w W. na rzecz Ministra Sportu i Turystyki 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem dnia 18 września 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 856/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S.A. w W. na decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie pośrednictwa turystycznego oraz wykreślenia podmiotu z rejestru organizatorów turystyki i pośredników turystyki.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Marszałek Województwa M., stosując art. 9 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 223, poz. 2268 ze zm.) w związku z art. 71 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zakazał z urzędu wykonywania przez przedsiębiorcę A. S.A. z siedzibą w W. (dalej także: skarżąca lub Spółka) działalności w zakresie pośrednika turystycznego, objętej wpisem do Rejestru Organizatorów Turystyki i Pośredników Turystycznych Województwa M. pod nr [...], przez okres 3 lat i wykreślił z urzędu wpis przedsiębiorcy A. S.A. z siedzibą w W. z Rejestru Organizatorów Turystyki i Pośredników Turystycznych Województwa M. w zakresie pośrednika turystycznego.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Minister Sportu i Turystyki, mając za podstawę art. 138 § 2 kpa oraz art. 2b i art. 9 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 196), a także art. 71 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ww. ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Minister uznał, że organ I instancji nie ustalił w sposób prawidłowy i wyczerpujący stanu faktycznego, w szczególności w wydanej decyzji nie wskazał, które z przesłanek uznał za udowodnione, a którym takiej mocy odmówił. Nie wyjaśnił też podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w tym, w jaki sposób i które naruszenia stwierdzone w ramach kontroli stanowiły naruszenie przepisu art. 9 ust. 1 pkt 2 i 3 ww. ustawy o usługach turystycznych, co stanowi konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a. Uzasadnienie nie wskazuje bowiem, jakie fakty i dowody organ przyjął jako podstawę decyzji, a powinien wykazać w świetle art. 9 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o usługach turystycznych okoliczności dotyczące zgodności wykonywanej działalności z uzyskanym wpisem do rejestru oraz przestrzegania warunków wykonywania działalności gospodarczej określonych ustawą.

Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Marszałek Województwa M., działając na podstawie art. 9 ust. 3 pkt 1 ustawy o usługach turystycznych w związku z art. 71 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ww. ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 104 k.p.a., zakazał z urzędu wykonywania przez skarżącą działalności w zakresie pośrednika turystycznego, objętej wpisem do Rejestru Organizatorów Turystyki i Pośredników Turystycznych Województwa M. pod nr [...], przez okres 3 lat i wykreślił z urzędu wpis przedsiębiorcy A. S.A. z siedzibą w W. z Rejestru Organizatorów Turystyki i Pośredników Turystycznych Województwa M. w zakresie pośrednika turystycznego.

W motywach decyzji organ podał, że składając wniosek o wpis do rejestru działalności regulowanej, przedsiębiorca złożył oświadczenie o spełnieniu warunków wymaganych do wykonywania tej działalności, niemniej jednak przeprowadzona kontrola wykazała, że w chwili skierowania wniosku o wpis przedsiębiorca nie posiadał ujawnionej w Krajowym Rejestrze Sądowym wykonywanej działalności pośrednika turystycznego, a wpis ten jest wymagany, gdy przedsiębiorca ubiega się o wpis do rejestru działalności regulowanej. Kierując wniosek o wpis do rejestru działalności regulowanej, przedsiębiorca złożył więc oświadczenie niezgodne ze stanem faktycznym. Przedsiębiorca, który uzyskał w takiej sytuacji wpis do rejestru działalności regulowanej, wpisu takiego nie mógł uzyskać. Oznacza to – zdaniem organu – że od dnia 26 kwietnia 2012 r., tj. od dnia dokonania wpisu w Rejestrze Organizatorów Turystyki i Pośredników Turystycznych Województwa M. brak było materialnoprawnej podstawy do wykonywania działalności regulowanej – pośrednika turystycznego przez Spółkę A.. W sprawie zaistniała zatem podstawa do zastosowania art. 9 ust. 3 pkt 1 ustawy o usługach turystycznych, toteż organ skierował wobec Spółki trzyletni zakaz w zakresie prowadzenia usług pośrednika turystycznego i wykreślił przedsiębiorcę z ww. Rejestru.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Minister Sportu i Turystyki, stosując art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 2b ww. ustawy o usługach turystycznych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględniania odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zgodnie z którym organ prowadzący rejestr działalności regulowanej wydaje decyzję o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem, gdy przedsiębiorca złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 65 ww. ustawy, niezgodne ze stanem faktycznym. Złożenie przez przedsiębiorcę oświadczenia, którego niezgodność ze stanem faktycznym polega na braku spełnienia przez przedsiębiorcę wszystkich warunków wykonywania działalności regulowanej, oznacza, że od samego początku brak było materialnoprawnej podstawy wykonywania tej działalności. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, a zatem – zdaniem Ministra – organ I instancji prawidłowo zastosował wobec Spółki trzyletni zakaz w zakresie prowadzenia usług pośrednika turystycznego i wykreślił przedsiębiorcę z Rejestru Organizatorów Turystyki i Pośredników Turystycznych Województwa M.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę spółki na powyższą decyzję wskazując na wstępie, że organizatorzy turystyki i pośrednicy turystyczni, jak wszyscy przedsiębiorcy, poza przepisami szczególnymi ustawy o usługach turystycznych, podlegają przede wszystkim przepisom dotyczącym prowadzenia działalności gospodarczej, w tym ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t. j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 584 ze zm.), a w przypadku osób prawnych – również przepisom ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1203 ze zm.).

Sąd I instancji podał, że zgodnie z brzmieniem art. 14 ust. 1 ww. ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, przedsiębiorca może podjąć działalność gospodarczą w dniu złożenia wniosku o wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG), albo po uzyskaniu wpisu do rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym (KRS). Regulacje dotyczące rejestru przedsiębiorców zostały zawarte w rozdziale 2 ww. ustawy o KRS. W myśl art. 36 pkt 7 tej ustawy, przepisy tego rozdziału stosuje się m.in. do spółek akcyjnych, a więc również do strony skarżącej. Zgodnie z art. 40 pkt 1 ww. ustawy o KRS, w dziale 3 rejestru przedsiębiorców zamieszcza się przedmiot działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD). Przepis art. 47 ust. 1 ww. ustawy o KRS wskazuje, że podmioty podlegające obowiązkowi wpisu do rejestru przedsiębiorców są obowiązane zgłaszać dane wymienione m.in. w art. 40 ww. ustawy o KRS, a także ich zmiany, niezależnie od obowiązków wynikających z odrębnych przepisów, chyba że ustawa stanowi inaczej.

Jak wskazuje treść art. 7 ust. 4 ww. ustawy o usługach turystycznych, w przypadku procedury dotyczącej dokonania wpisu do rejestru organizatorów turystyki i pośredników turystycznych, do wniosku przedsiębiorca dołącza oryginał umowy, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o usługach turystycznych, oraz odpowiednie oświadczenie. Wskazane w tym przepisie oświadczenie nie jest jedynym dokumentem składanym przez przedsiębiorcę, ale jest dokumentem koniecznym do uzyskania wpisu w rejestrze. Natomiast zgodnie z art. 65 ust. 1 ww. ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, organ prowadzący, na podstawie przepisów regulujących daną działalność gospodarczą, rejestr działalności regulowanej dokonuje wpisu do rejestru na wniosek przedsiębiorcy, po złożeniu przez przedsiębiorcę oświadczenia o spełnieniu warunków wymaganych do wykonywania tej działalności. Treść oświadczenia, o którym mowa w art. 65 ust. 1 ww. ustawy, określają przepisy ustaw regulujących daną działalność (art. 65 ust. 4 tej ustawy). W przypadku organizatorów turystyki i pośredników turystycznych, przedsiębiorca składa oświadczenie o treści wskazanej właśnie w art. 7 ust. 4 ww. ustawy o usługach turystycznych.

W przypadku skarżącej, wniosek o wpis do Rejestru Organizatorów Turystyki i Pośredników Turystycznych Województwa M. z dnia [...] kwietnia 2012 r. jako przedmiot działalności określał pośredniczenie na zlecenie klientów w zawieraniu umów o świadczenie usług turystycznych oraz organizowanie imprez turystycznych. Ponadto, załączone do wniosku oświadczenie wskazywało, że dane zawarte we wniosku o wpis do rejestru turystyki i pośredników są kompletne i zgodne z prawdą (na dzień złożenia wniosku).

Tymczasem Spółka w dacie złożenia ww. dokumentów nie tylko nie posiadała ujawnionej w KRS działalności gospodarczej obejmującej pośredniczenie na zlecenie klientów w zawieraniu umów o świadczenie usług turystycznych, ale nie wynikało to nawet ze statutu Spółki. Dopiero bowiem uchwałą z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Nadzwyczajne Walne Zgromadzenie podjęło decyzję o rozszerzeniu prowadzonej przez Spółkę działalności gospodarczej we wskazanym powyżej zakresie.

Zdaniem Sądu I instancji orzekające w sprawie organy administracji w pełni zasadnie przyjęły, że złożenie przez skarżącą oświadczenia niezgodnego ze stanem faktycznym, istniejącym w dacie skierowania wniosku o wpis, jest istotnym naruszeniem procedury ubiegania się o wpis do rejestru organizatorów turystyki i pośredników turystycznych, a tym samym – naruszeniem przepisów regulujących działalność gospodarczą. Podkreślił przy tym, że Spółka oświadczyła, iż zna i spełnia warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie organizowania imprez turystycznych oraz pośredniczenia na zlecenie klientów w zawieraniu umów o świadczenie usług turystycznych. Skarżąca, prowadząc działalność gospodarczą w zakresie pośredniczenia na zlecenie klientów w zawieraniu umów o świadczenie usług turystycznych powinna spełniać warunek posiadania odpowiedniego wpisu w rejestrze przedsiębiorców KRS, a którego nie posiadała w chwili składania ww. oświadczenia. Sąd zwrócił uwagę, że w skardze skarżąca sama przyznała, że prawdą jest, iż wskazany we wniosku przedmiot działalności w postaci pośredniczenia na zlecenie klientów w zawieraniu umów o świadczenie usług turystycznych nie znajdował odzwierciedlenia w przedmiocie działalności wskazanym w rejestrze przedsiębiorców KRS. Okoliczność ta potwierdza, że działalność gospodarcza była wykonywana przez Spółkę bez wymaganego wpisu w odpowiednim rejestrze. Za niedopuszczalne należało uznać prowadzenie działalności regulowanej w oderwaniu od przepisów regulujących zasady działalności gospodarczej. Wprawdzie skarżąca wskazała, że działalność w zakresie pośrednictwa turystycznego była przez nią prowadzona pomimo nieujawnienia jej w KRS, ale w rozpoznawanej sprawie kwestionowane było złożenie przez skarżącą oświadczenia niezgodnego ze stanem faktycznym, nie zaś fakt, iż działalność ta była rzeczywiście prowadzona.

Sąd I instancji nie zgodził się więc z argumentacją skarżącej, że brak odpowiedniego wpisu w rejestrze przedsiębiorców KRS nie ma w sprawie znaczenia. Zdaniem Sądu, prowadzenie działalności bez odpowiedniego wpisu w KRS może zostać potraktowane jako naruszenie przepisów dotyczących działalności gospodarczej.

Podkreślił przy tym, że we wniosku o wpis do rejestru organizatorów turystyki i pośredników turystycznych należy określić przedmiot działalności, który musi być zgodny z tym, jaki wnioskodawca ujawnił w rejestrze przedsiębiorców KRS. Biorąc pod uwagę treść art. 17 ust. 1 ustawy o KRS i wynikające z niego domniemanie prawdziwości danych objętych wpisem, należało przyjąć, że wpis wiąże nie tylko w stosunkach pomiędzy podmiotem podlegającym wpisowi do rejestru a osobami trzecimi, ale także pomiędzy osobami trzecimi dokonującymi między sobą czynności na podstawie danych zawartych w rejestrze KRS bez udziału podmiotu podlegającego wpisowi. Ma to doniosłe znaczenie prawne w aspekcie bezpieczeństwa obrotu gospodarczego, albowiem szczególny, regulowany charakter działalności turystycznej wymusza przyjęcie stwierdzenia, iż przedstawione przez wnioskodawcę dane są prawdziwe i weryfikowalne w oparciu o oba ww. rejestry. Dlatego też wniosek o wpis przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej nie może zawierać danych w zupełnym oderwaniu od stanu faktycznego i prawnego ujawnionego w rejestrze przedsiębiorców KRS. Późniejsze wykonywanie takiej działalności nie ma zaś znaczenia dla oceny, czy przy składaniu ww. oświadczenia nie doszło do naruszenia prawa, którego konsekwencją jest zastosowanie sankcji określonej w art. 71 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ww. ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W myśl zaś tego przepisu w przypadku podania we wniosku nieprawdziwych informacji, marszałek województwa zobligowany jest do wydania decyzji o zakazie prowadzenia działalności objętej wpisem i wykreśleniu podmiotu z rejestru. Natomiast stosownie do art. 9 ust. 3 pkt 1 ww. ustawy o usługach turystycznych, marszałek województwa wydaje z urzędu decyzje o wykreśleniu przedsiębiorcy z rejestru oraz o zakazie wykonywania działalności objętej wpisem do rejestru przez okres 3 lat – w wypadkach, o których mowa w art. 71 ust. 1 ww. ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Marszałek województwa wydaje więc z urzędu decyzje o zakazie wykonywania działalności objętej wpisem przez okres 3 lat i wykreśleniu podmiotu z rejestru. Przepis ten wprowadza konstrukcję związania administracyjnego, co oznacza, że w przypadku, gdy organ stwierdzi wykonywanie działalności organizatora turystyki lub pośrednika turystycznego bez wymaganego wpisu do rejestru KRS (złożenie w tym zakresie oświadczenia niezgodnego ze stanem faktycznym), obowiązany jest orzec o zakazie wykonywania działalności organizatora turystyki lub pośrednika turystycznego przez okres 3 lat, jednocześnie orzekając przy tym o wykreśleniu przedsiębiorcy z rejestru. Taka konstrukcja powyższych norm ma swoje uzasadnienie prawne, bowiem intencją ustawodawcy jest, by podmiot prowadzący działalność regulowaną z naruszeniem przepisów nie pozostawał w rejestrze w chwili stwierdzenia naruszenia dającego podstawę do zastosowania zakazu wykonywania działalności objętej wpisem przez okres 3 lat. Zatem obie decyzje podejmowane w trybie art. 9 ust. 3 pkt 1 ww. ustawy o usługach turystycznych powinny być zawarte w jednym akcie administracyjnym jako dwa rozstrzygnięcia immanentnie z sobą związane. Zasadnie więc, zdaniem Sądu I instancji, orzekające w sprawie organy administracji przyjęły, że złożenie oświadczenia niezgodnego ze stanem faktycznym (wykonywanie działalności organizatora turystyki lub pośrednika turystycznego bez wymaganego wpisu do rejestru przedsiębiorców KRS) stanowi podstawę do wydania takiego zakazu i wykreślenia Spółki z Rejestru Organizatorów Turystyki i Pośredników Turystycznych Województwa M.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 1) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 7 ust. 4 ustawy usługach turystycznych w zw. z art. 65 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, iż oświadczenie złożone przez A. S.A. na podstawie wzmiankowanego przepisu było niezgodne ze stanem faktycznym, podczas gdy dane zawarte w złożonym przez skarżącą wniosku o wpis do rejestru organizatorów turystyki i pośredników turystycznych były kompletne i zgodne z prawdą, znane były nadto skarżącej i spełniała ona warunki wykonywania działalności w zakresie organizowania imprez turystycznych oraz pośredniczenia na zlecenie klientów w zawieraniu umów o świadczenie usług turystycznych;

2) art. 7 ust. 3 oraz ust. 4 ustawy o usługach turystycznych w zw. z art. 65 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 40 pkt 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (dalej jako ustawa o KRS) poprzez ich nieprawidłową wykładnię i uznanie, że podjęcie działalności gospodarczej w zakresie pośrednika turystycznego wymaga ujawnienia przez przedsiębiorcę odpowiedniego kodu PKD w Krajowym Rejestrze Sądowym, podczas gdy ujawnienie odpowiednich kodów PKD w Krajowym Rejestrze Sądowym ma jedynie charakter deklaratoryjny i statystyczny, w szczególności w aktualnym brzmieniu art. 40 pkt 1 ustawy o KRS, który ogranicza możliwość ujawnienia większej liczby kodów PKD w rejestrze niż dziesięć,

3) art. 14 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 7 ust. 4 ustawy o usługach turystycznych poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że skarżąca nie posiadała odpowiedniego wpisu w rejestrze przedsiębiorców KRS, podczas gdy A. S.A. została wpisana do wzmiankowanego rejestru dniem [...] grudnia 2010 r. i z tym dniem mogła podjąć działalność gospodarczą i wykonywać określone czynności jako przedsiębiorca,

4) art. 14 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego nieprawidłową wykładnię i uznanie, że na podstawie wzmiankowanego przepisu przedsiębiorca może podjąć działalność gospodarczą w określonym przedmiocie po uzyskaniu w tym zakresie wpisu w KRS, podczas gdy z przepisu tego wynika jedynie, że przedsiębiorca może rozpocząć działalność gospodarczą po uzyskaniu wpisu do KRS, bez powiązania z ujawnioną działalnością,

5) art. 17 ust. 1 w zw. z art. 40 pkt 1 ustawy o KRS poprzez jego nieprawidłową wykładnię i uznanie, że w związku z domniemaniem prawdziwości danych objętych wpisem trzeba przyjąć, że wpis ten wiąże nie tylko w stosunkach pomiędzy podmiotem podlegającym wpisowi do rejestru a osobami trzecimi, lecz również także pomiędzy osobami trzecimi dokonującymi między sobą czynności na podstawie danych zawartych w rejestrze KRS bez udziału podmiotu podlegającego wpisowi, podczas gdy z art. 17 ust. 1 ustawy KRS wynika jedynie określone domniemanie, które może zostać obalone, nie zaś związanie jego treścią jakichkolwiek podmiotów, tym bardziej w przypadku ujawnienia w KRS danych dotyczących PKD, co do których ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie ograniczeń ilościowych,

6) art. 9 ust. 3 pkt 1 ustawy o usługach turystycznych, poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż przepis ten może stanowić podstawę do wydania przez organ prowadzący rejestr decyzji o wykreśleniu z rejestru i zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem nie jako decyzji następczej, poprzedzonej prawomocną decyzją o zakazie wykonywania działalności wydanej w oparciu o art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej,

7) art. 71 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z art. 9 ust. 3 pkt 1 ustawy o usługach turystycznych poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, iż zaszły okoliczności uzasadniające wydanie decyzji o zakazie wykonywania przez spółkę działalności objętej wpisem, podczas gdy nie zaistniały okoliczności, które mogłyby skutkować wydaniem decyzji o takiej treści,

II. na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, które w konsekwencji doprowadziło do dokonania przez Sąd błędnych ustaleń faktycznych w sprawie, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że ze zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego tak w pierwszej, jak i w II instancji wynika, że A. S.A. złożyła oświadczenie na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy o usługach turystycznych niezgodne ze stanem faktycznym, podczas gdy wzmiankowane oświadczenie złożone było zgodne w swej treści ze stanem faktycznym i skarżąca spełniała warunki wykonywania działalności w zakresie organizowania imprez turystycznych oraz pośredniczenia na zlecenie klientów w zawieraniu umów o świadczenie usług turystycznych.

Argumentację na poparcie zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest więc weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238 – 240; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt FSK 2706/04; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 329/06).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej determinuje zakres kontroli instancyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega więc na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenie prawa materialnego, jak również przepisów postępowania, których naruszenie – w ocenie skarżącej spółki – miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie należy wskazać, że prowadzona przez spółkę działalność gospodarcza w zakresie organizowania imprez turystycznych oraz pośredniczenia na zlecenie klientów w zawieraniu umów o świadczenie usług turystycznych jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej i mają do niej zastosowanie przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych. Tego rodzaju działalność wymaga uzyskania wpisu w rejestrze organizatorów turystyki i pośredników turystycznych, a organem właściwym do prowadzenia rejestru jest marszałek województwa właściwy ze względu na siedzibę przedsiębiorcy. Wpisu do rejestru dokonuje się na wniosek przedsiębiorcy, który zawiera dane określone w art. 7 ust. 3 ustawy o usługach turystycznych, a także między innymi oświadczenie o treści określonej w art. 7 ust. 4 i 5 ustawy.

W rozpoznawanej sprawie, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie budzi wątpliwości, że w dacie złożenia wskazanych dokumentów spółka nie tylko nie posiadała ujawnionej w Krajowym Rejestrze Sądowym działalności gospodarczej obejmującej pośredniczenie na zlecenie klientów, jak również nie wynikało to ze statutu spółki.

Tymczasem podkreślić należy, że organizatorzy turystyki i pośrednicy turystyczni, tak jak inni przedsiębiorcy, poza przepisami szczególnymi wskazanej wyżej ustawy o usługach turystycznych, podlegają przede wszystkim przepisom dotyczącym prowadzenia działalności gospodarczej, określonym w szczególności w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej, a w przypadku spółek kapitałowych – jak skarżąca spółka – również przepisom ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych oraz ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym. Wbrew temu, co twierdzi skarżąca, do elementów istotnych statutu spółki należy określenie przedmiotu jej działalności, który informuje innych uczestników obrotu gospodarczego o zakresie jej działania, z drugiej zaś strony zakreśla ramy, w których powinien poruszać się zarząd spółki realizując zadania statutowe. Dlatego istotne jest ujawnienie rzeczywistego przedmiotu działalności spółki w Krajowym Rejestrze Sądowym.

W rozpoznawanej sprawie ujawniony przez spółkę – na dzień złożonego oświadczenia określonego w art. 7 ust. 4 i 5 ustawy o usługach turystycznych - w rejestrze przedsiębiorców KRS przedmiot działalności określał postanowienia statutu, które w zakresie prowadzonej działalności nie obejmował usług turystycznych w formie pośredniczenia na zlecenie klientów w zawieraniu umów o świadczenie usług turystycznych. Oznacza to, że osoby działające w imieniu spółki nie mogły bez narażena się na zarzut złożenia oświadczenia niezgodnego z prawdą poświadczyć, że dane zawarte we wniosku o wpis do rejestru organizatorów turystyki i pośredników turystycznych są kompletne i zgodne z prawdą. Słusznie zatem Sąd I instancji za organami przyjął, że złożenie przez spółkę oświadczenia niezgodnego ze stanem faktycznym, istniejącym w dacie skierowania wniosku o wpis, stanowi istotne naruszenie procedury ubiegania się o wpis do rejestru organizatorów turystyki i pośredników turystycznych. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd WSA, zgodnie z którym wniosek o wpis przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej nie może zawierać danych w zupełnym oderwaniu od stanu faktycznego i prawnego ujawnionego w rejestrze przedsiębiorców KRS. Natomiast późniejsze wykonywanie takiej działalności nie ma znaczenia dla oceny, czy przy składaniu takiego oświadczenia nie doszło do naruszenia prawa.

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o usługach turystycznych, organizowanie imprez turystycznych oraz pośredniczenie na zlecenie klientów w zawieraniu umów o świadczenie usług turystycznych jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i wymaga uzyskania wpisu w rejestrze organizatorów turystyki i pośredników turystycznych. W myśl art. 71 ust. 1 pkt 3 u.s.d.g., organ prowadzący rejestr działalności regulowanej wydaje decyzję o zakazie wykonywania działalności gospodarczej objętej wpisem, gdy stwierdzi rażące naruszenie warunków wymaganych do wykonywania takiej działalności. Natomiast stosownie do art. 9 ust. 3 pkt 1 ustawy o usługach turystycznych, marszałek województwa wydaje z urzędu decyzję o wykreśleniu przedsiębiorcy z rejestru oraz o zakazie wykonywania działalności objętej wpisem do rejestru przez okres 3 lat – w wypadkach, o których mowa w art. 71 ust. 1 u.s.d.g. Z powyższego wynika, że konsekwencją złożenia oświadczenia niezgodnego ze stanem faktycznym, nie odzwierciedlonym w statucie spółki i we wpisie do KRS, było zastosowanie sankcji określonej w art. 71 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ww. ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w związku z art. 9 ust. 3 pkt 1 ustawy o usługach turystycznych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z wykładni językowego ostatniego przepisu wynika, że marszałek województwa wydaje z urzędu decyzję o wykreśleniu przedsiębiorcy z rejestru i jednocześnie o zakazie wykonywania działalności objętej wpisem. Zasadnie Sąd I instancji wskazał, że organ działał w granicach tzw. związania administracyjnego, co oznaczało że był on zobligowany do wydania rozstrzygnięcia o wykreśleniu przedsiębiorcy z rejestru oraz o zakazie wykonywania tej działalności w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w tych przepisach. Złożenie zaś przez skarżącą oświadczenia, którego niezgodność ze stanem faktycznym polega na braku spełnienia przez nią wszystkich warunków wykonywania działalności regulowanej, oznacza, że od samego początku brak było materialnoprawnej podstawy wykonywania tej działalności.

Skoro okazało się, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego jak i procedury są nieuzasadnione i nietrafne, to brak było jakichkolwiek usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a.