Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 684/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 63 ust 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 346/19 w sprawie ze skargi M.N. i M.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie przeniesienia w części decyzji dotyczącej warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od M.N. i M.N. solidarnie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 346/19, po rozpoznaniu skargi M.N. i M.N. (dalej: Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z [...] marca 2019 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przeniesienia w części decyzji dotyczącej warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z [...] stycznia 2019 r., nr [...], i umorzył postępowanie administracyjne.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] stycznia 2011 r. Wójt Gminy P. ustalił na wniosek A.B. (dalej: Inwestor) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych na każdej wydzielonej działce wraz z określeniem warunków podziału działki nr [...], położonej w miejscowości P., wskazując, że dopuszcza się podziały gruntu na działki o powierzchni nie mniejszej niż 1 000 m2. Następnie organ ten decyzją z [...] maja 2011 r. zatwierdził m.in. projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], w celu wydzielenia 3 działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W wyniku podziału powstały działki o numerach od [...] do [...].

W dniu [...] marca 2018 r. Inwestor sprzedał Skarżącym niezabudowaną, nieuzbrojoną, posiadającą bezpośredni dostęp do drogi publicznej działkę nr [...]. W dniu [...] lipca 2018 r. Inwestor wyraził zgodę na przeniesienie ustaleń zawartych w decyzji Wójta z [...] stycznia 2011 r. w zakresie działki nr [...], na rzecz nabywców tej nieruchomości, a następnie Skarżący wnieśli o przeniesienie na nich ustaleń zawartych decyzji o warunkach zabudowy z [...] stycznia 2011 r.

Po rozpoznaniu wniosku Wójt decyzją z [...] lipca 2018 r.:

1. orzekł o przeniesieniu ustaleń decyzji własnej z [...] stycznia 2011 r. na Skarżących w części dotyczącej działki nr [...],

2. zmienił oznaczenie działki wskazanej w decyzji o warunkach zabudowy w części dotyczącej przeniesienia uprawnień na wnioskodawców z nr [...] na nr działki [...],

3. orzekł o pozostawieniu bez zmian pozostałych ustaleń decyzji o warunkach zabudowy.

Starosta P. pismem z [...] października 2018 r. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. o rozważenie możliwości wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z [...] lipca 2018 r.

Decyzją z [...] stycznia 2019 r., nr [...] Kolegium stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy P. z [...] lipca 2018 r. wydanej w przedmiocie przeniesienia w części decyzji Wójta Gminy P. z [...] stycznia 2011 r. o warunkach zabudowy.

Po rozpatrzeniu wniosku Skarżących o ponowne rozpoznanie sprawy Kolegium decyzją z [...] marca 2019 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Kolegium decyzja Wójta Gminy P. z [...] lipca 2018 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego, przy czym na wynik oceny nie mogą wpływać nieujawnione w treści decyzji intencje organu wydającego decyzję. Organ wskazał, że nie ma prawnej możliwości przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy tylko co do części planowanego przedsięwzięcia i do części terenu, w stosunku do którego wydano decyzję o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy może być przeniesiona jedynie w takiej postaci, w jakiej została wydana i musi się odnosić do całości terenu objętego pierwotną decyzją. Zakaz przeniesienia warunków zabudowy na inną osobę w części nie może być zniesiony z tego powodu, że decyzja ta ustala warunki podziału nieruchomości stanowiącej teren inwestycji, gdyż takie rozstrzygnięcie nie znajduje podstawy prawnej. Zgodność podziału nieruchomości z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy oznacza zgodność z warunkami ustawowo określanymi w tejże decyzji, nie zaś kompetencję organu urbanistycznego do określania zasad podziału nieruchomości.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem M.N. i M.N. wnieśli w terminie prawem przewidzianym skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, w której zażądali uchylenia zaskarżonej decyzji oraz umorzenia postępowania prowadzonego w sprawie nieważności decyzji Wójta z [...] lipca 2018 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucili błędne przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy może być przeniesiona jedynie w takiej postaci, w jakiej została wydana oraz musi się odnosić do całości terenu objętego pierwotną decyzją, w sytuacji, gdy pierwotna decyzja o warunkach zabudowy dotyczyła budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych na każdej z nowo wydzielonych działek na warunkach wskazanych w decyzji pierwotnej, oraz naruszenie przepisów postępowania przez niezbadanie utrwalonej praktyki organów.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 oraz art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm., dalej: P.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję SKO w G. z dnia [...] stycznia 2019 r. i umorzył postępowanie administracyjne.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że decyzja Wójta Gminy P. z [...] lipca 2018 r. narusza prawo, ale wady tej decyzji nie stanowią o naruszeniu prawa w stopniu kwalifikowanym, gdyż nie każde – nawet oczywiste – naruszenie prawa może być uznane za rażące, jak również nie ma decydującego znaczenia to, jaki przepis został naruszony. Sąd wyjaśnił, że wprawdzie na gruncie obowiązujących przepisów nie ma możliwości przeniesienia decyzji ustalającej warunki zabudowy na nowy podmiot w części, ale zasada ta nie ma jednak wprost zastosowania w rozpoznawanej sprawie, gdyż decyzja o warunkach zabudowy z [...] stycznia 2011 r. była decyzją o warunkach zabudowy z określeniem warunków podziału i dotyczyła nie jednej, lecz szeregu działek, które następnie miały zostać wydzielone. W ocenie Sądu oznacza to, że decyzja ta została wydana nie dla jednej działki, ale dla szeregu działek powstałych w wyniku podziału i określono w niej warunki zabudowy dla każdej z działek, jakie powstaną w wyniku podziału. W konsekwencji przeniesienie decyzji o warunkach w części na jedną z powstałych następnie działek, przy zachowaniu pozostałych postanowień decyzji, nie może być uznane za sprzeczne z tym celem. Parametry zabudowy zostały bowiem określone w odniesieniu do każdej z poszczególnych działek powstałych po podziale. Sąd podkreślił, że podział nieruchomości, który nastąpił po wydaniu kontrolowanej przez Kolegium decyzji, uwzględniał warunki zabudowy określone w kwestionowanej przez Kolegium decyzji. W konsekwencji zdaniem Sądu brak jest podstaw do uznania, że przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy w części w istocie dotyczącej działki nr [...] spowoduje skutki społeczne lub ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, a zatem nie można mówić o rażącym naruszeniu obowiązujących przepisów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w terminie prawem przewidzianym złożyło SKO w G. zarzucając:

1) naruszenie przepisów o postępowaniu, tj.:

a) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy przez ustalenie przez Sąd I instancji w sposób sprzeczny z treścią materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, że decyzja Wójta Gminy P. z [...] stycznia 2011 r. o warunkach zabudowy dotyczyła nie jednej, lecz szeregu działek, podczas gdy prawidłowo zrekonstruowany stan faktyczny rozpatrywanej sprawy wskazuje, że decyzja obejmowała wyłącznie teren działki oznaczonej nr [...] w P., co skutkowało błędnym ustaleniem przez Sąd, że decyzja Wójta Gminy P. z [...] lipca 2018 r. o przeniesieniu części decyzji o warunkach zabudowy nie zawiera wady wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm., dalej: K.p.a) w zw. z art. 63 ust. 5 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm., dalej: u.p.z.p.), co doprowadziło do błędnych ocen w zakresie legalności decyzji Kolegium z [...] marca 2019 r. i w rezultacie nieuzasadnionego uchylenia decyzji wydanej w sprawie stwierdzenia nieważności w sytuacji, gdy decyzja Wójta Gminy P. rażąco narusza prawo, wobec czego Sąd winien był oddalić skargę na decyzję Kolegium;

b) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy przez niewykazanie w uzasadnieniu wyroku, że istniały podstawy do uwzględnienia skargi, to jest, że decyzja Wójta Gminy P. nie narusza rażąco prawa i brak jest podstaw do uznania, by wywoływała skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządnego państwa i tym samym przez niewykazanie, że organ stwierdzając jej nieważność, naruszył przepisy o postępowaniu w sposób mający wpływ na wynik sprawy administracyjnej;

2) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 63 ust. 5 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy w części nie stanowi rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy treść art. 63 ust. 5 u.p.z.p. stanowi, że przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy na inną osobę wymaga przyjęcia wszystkich warunków zawartych w tej decyzji, czyli także warunku w zakresie ustalenia terenu inwestycji, wobec czego przeniesienie decyzji w części terenu inwestycji, dla którego wydano decyzję pierwotną, stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią art. 63 ust. 5 powołanej ustawy oraz prowadzi do obejścia wymogów przewidzianych dyspozycją art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. dla obszaru działki wydzielonej w ten sposób z terenu pierwotnej inwestycji objętej przenoszoną w części decyzją o warunkach zabudowy;

b) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy weryfikowana przez organ wyższego stopnia decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, to jest przyjęcie, że pomimo że treść decyzji pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu prawa stanowiącego jej podstawę, jej skutki społeczne lub ekonomiczne można zaakceptować z punktu widzenia praworządności, podczas gdy właściwie zastosowana norma wywiedziona z powyższego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, to jest wydania decyzji wbrew wyraźnej treści zastosowanej normy, o skutkach, których z uwagi na cel regulacji ustawowej nie można zaakceptować w państwie prawa, jako stanowiących obejście ograniczeń w przeznaczaniu nieruchomości pod zabudowę określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. oraz w dokonywaniu podziałów nieruchomości wykorzystywanych dotychczas na cele rolne określonych w art. 93 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121, z późn. zm., dalej: U.g.n.).

Uzasadniając powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ podniósł, że Sąd I instancji uznał, że decyzja, której treść pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu prawa stanowiącego jej podstawę, nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a jej skutki społeczne lub ekonomiczne można zaakceptować z punktu widzenia praworządności. Sąd ten błędnie przyjął, że nie każde przeniesienie na nowe podmioty decyzji o warunkach zabudowy w części, stanowi rażące naruszenia prawa, co wynikało z nieuprawnionego przyjęcia, że pierwotna decyzja Wójta Gminy P. dotyczyła nie jednej, lecz kilku działek. Organ argumentował, że przy ocenie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, nie mają jakiegokolwiek znaczenia intencje organu wydającego kontrolowaną decyzję, czy też jego chęci albo zamiary, które nie zostały wprost wyrażone w treści decyzji, ale sprzeczność z przepisami prawa i waga konsekwencji naruszeń. Zaznaczył, że przedmiotem decyzji jest ustalenie warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu dla działki nr [...], jako istniejącej w chwili wydawania tej decyzji, a przyszły podział tej nieruchomości na działki budowlane jest jednym z warunków tej decyzji. Wskazał, że nie decyzja o warunkach zabudowy przesądza o podziale nieruchomości, a jej rozstrzygnięcie oraz poprzedzające je ustalenia faktyczne odnoszą się do całego terenu objętego wnioskiem, a następnie decyzją według stanu faktycznego aktualnego w chwili orzekania, a nie hipotetycznego stanu mającego zaistnieć w przyszłości. Zdaniem Kolegium cel, dla którego inwestor występuje z wnioskiem, nie może mieć w tej sytuacji znaczenia dla rekonstrukcji treści decyzji i granic zawartego w niej rozstrzygnięcia. Sądu ustalając stan faktyczny, przyjął inną, niż organ treść pierwotnej decyzji. Ustalenia te dokonane zostały w oderwaniu i wbrew treści dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. Dokonując analizy istnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, Sąd I instancji pominął kluczowe zagadnienie, jakim jest wydanie decyzji o treści jednoznacznie sprzecznej z treścią art. 63 ust. 5 u.p.z.p. Brak przyjęcia przez nowego inwestora wszystkich warunków zawartych w decyzji, w tym terenu inwestycji, wyklucza możliwość przeniesienia decyzji na inną osobę, co miało miejsce przed wydaniem kontrolowanej decyzji. Przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy polega jedynie na zmianie podmiotowej adresata decyzji (inwestora), a nie na zmianie zakresu przedmiotowego lub miejscowego tej decyzji.

W ocenie Kolegium oczywiste naruszenie porządku prawnego, do jakiego doszło przy wydaniu przez Wójta decyzji z [...] lipca 2018 r., nie może zostać uznane za możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Sąd I instancji nie przedstawił szerszej argumentacji w zakresie skutków wadliwej decyzji. Dopuszczając zmianę granic terenu objętego rozstrzygnięciem zawartym w decyzji, bez konieczności prowadzania ponownej analizy urbanistycznej oraz zmiany decyzji co do parametrów inwestycji Sąd ten nie dostrzegł, że prowadzi to do ustalenia warunków zabudowy dla nowej inwestycji o innych niż pierwotne granicach bez zachowania procedury przewidzianej w ustawie oraz przepisach wydanych w celu jej wykonania. Organ wskazał, że Wójt wydając kontrolowaną decyzję, przypuszczalnie zmierzał do ominięcia zakazu dzielenia działek rolnych na działki nieprzekraczające 0,3 ha.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, co wobec braku sprzeciwu pozostałych stron postępowania uzasadniało rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu sąd bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Rozpoznając sprawę w granicach wyznaczonych przez skarżące kasacyjnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie okazały się trafne wszystkie zgłoszone w niej zarzuty.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, że nie okazał się trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez niewykazanie w uzasadnieniu wyroku, że istniały podstawy do uwzględnienie skargi.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z 28 września 2011 r., sygn. II OSK 1457/11, publ. ONSAiwsa 2012/6/101). Naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny art. 141 § 4 P.p.s.a. zaistnieje wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd wydając zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. wyrok NSA z 27 marca 2019 r., sygn. II OSK 1046/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

Wymogom wynikającym z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie zaskarżonego wyroku sprostało, albowiem zawiera ono wszystkie wskazane wyżej elementy i wprost wynikają z niego przesłanki jakimi kierował się Sąd I instancji wydając orzeczenie o określonej treści, a sprowadzające się do przyjęcia, iż wprawdzie decyzja Wójta Gminy P. z [...] lipca 2018 r. o przeniesieniu decyzji o warunkach zabudowy w części obejmującej jedynie działkę nr [...] położoną w miejscowości Połczyno, naruszała prawo, jednakże naruszenie to nie miało przypisanego mu przez SKO w G. kwalifikowanego charakteru rażącego naruszenia prawa, bowiem decyzja ta nie wywołała skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządnego państwa. Sąd I instancji wyjaśnił nadto, iż ocena ta wynika z tego, że pierwotna decyzja ustalająca warunki zabudowy ustalała je dla szeregu działek, które w przyszłości powstaną w wyniku podziału działki nr [...], decyzją tą objętej.

Przypomnieć w tym miejscu należy, iż w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (zob. wyroki NSA z 27 września 2017 r., I OSK 2535/16; z 17 września 2018 r., II OSK 3343/17; z 27 marca 2019 r., II OSK 1046/17 – dost. CBOSA). Skoro zatem Sąd I instancji wskazał, dlaczego w jego ocenie błędne było stanowisko SKO w G., co do zaistnienia rażącego naruszenia prawa przez decyzję Wójta Gminy P. z [...] lipca 2018 r., to nawet wadliwość poczynionych przez ten Sąd ustaleń faktycznych i prawnych leżących u podstaw tego stanowiska nie stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a.

Trafne okazały się natomiast pozostałe podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty. Odnosząc się do nich w pierwszym rzędzie zauważyć trzeba, iż choć ustawodawca nie sformułował definicji legalnej rażącego naruszenia prawa, to tak w nauce prawa, jak i w judykaturze utrwalony i niekwestionowany jest pogląd, że przez rażące naruszenie prawa rozumieć należy naruszenie o charakterze oczywistym, to jest jawnym i widocznym na pierwszy rzut oka i nie wymagającym prowadzenia procesu skomplikowanej wykładni, względnie postępowania dowodowego. Nadto rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji (postanowienia) nie tylko pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa, lecz jednocześnie charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Rażącym naruszeniem prawa będzie zatem stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło, a za uznaniem danego naruszenia za rażące przemawia zarówno charakter naruszonego przepisu, jak i skutki, które wywołała decyzja.

Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej sprawy zauważyć należy, iż jak trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie w oparciu o art. 63 ust. 5 u.p.z.p. dopuszczalne jest przeniesienie decyzji ustalającej warunki zabudowy na inny podmiot jedynie w całości oraz bez możliwości dokonywania zmian w jej treści poza osobą inwestora, na rzecz którego decyzja ta jest przenoszona.

Wynika to z niebudzącej wątpliwości treści tego przepisu zgodnie z którym organ, który wydał decyzję ustalająca warunki zabudowy jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Przeniesienie decyzji oznacza przeniesienie ustaleń w zakresie warunków zabudowy na nowy podmiot. Art. 63 ust. 5 u.p.z.p. nie dopuszcza zatem dokonywania jakiejkolwiek innej zmiany (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1494/19, dost. CBOSA).

W kontrolowanej sprawie Wójt Gminy P. w decyzji z dnia [...] lipca 2018 r. nie tylko przeniósł decyzję ustalającą warunki zabudowy na rzecz M.N. i M.N., ale też dokonał istotnej zmiany w jej treści, poprzez zmianę oznaczenia działki wskazanej w decyzji o warunkach zabudowy w części dotyczącej przeniesienia uprawnień na wnioskodawców z działki nr [...] na nr działki [...]. W ten sposób Wójt Gminy P. de facto ustalił warunki zabudowy dla działki nr [...], mimo że pierwotnie warunki zabudowy były ustalane dla działki nr [...].

Podkreślić trzeba, że działki te nie tylko różnią się oznaczeniem, ale przede wszystkim powierzchnią. Działka nr [...] jest ponad 3-krotnie mniejsza od działki nr [...]. Oznacza to, że parametry inwestycji ustalone pierwotnie dla działki o powierzchni 0,3189 ha o określonych wymiarach i położeniu stały się w następstwie decyzji z [...] lipca 2018 r. warunkami zabudowy dla działki o powierzchni 0,1029 ha o innym położeniu i zupełnie innych wymiarach.

Taka zmiana w trybie art. 63 ust. 5 u.p.z.p. jest niedopuszczalna i stanowi o wydaniu decyzji przez Wójta Gminy P. z dnia [...] kwietnia 2014 r. z rażącym naruszeniem prawa. Nie tylko narusza ona bowiem w sposób oczywisty jednoznaczną i jasną treść tegoż przepisu, lecz nadto wywołuje tego rodzaju skutki społeczno-gospodarcze, które nie mogą być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządności.

Zauważyć bowiem trzeba, iż wbrew stanowisku Sądu I instancji pierwotna decyzja Wójta Gminy P. z [...] stycznia 2011 r. ustalająca warunki zabudowy, wydana została nie dla szeregu działek, lecz dla określonego terenu inwestycji - obejmującego jedną, konkretną działkę nr [...].

Oceny tej nie zmienia zawarty w niej zapis, iż warunki zabudowy ustala się dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych na każdej z nowo wydzielonych działek, w sytuacji gdy w dacie jej wydawania jakiekolwiek działki nie były jeszcze wydzielone, a sam podział działki nr [...] był zdarzeniem przyszłym, i niepewnym, co oznacza, że nie było wiadomym czy kiedykolwiek do tegoż podziału dojdzie, a jeśli tak to jaka będzie ilość, wielkość i kształt wydzielanych działek. O parametrach tych w żadnym razie nie przesądzał zawarty w decyzji z [...] stycznia 2011 r. zapis określający jedynie minimalną powierzchnię potencjalnie możliwych do wydzielenia działek.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż w decyzji [...] stycznia 2011 r. organ nie ustalił warunków zabudowy dla dwóch, lub trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Z treści tej decyzji wynika jedynie, że przewiduje ona możliwość realizacji jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na każdej działce wchodzącej w skład terenu inwestycji, nie określa jednakże odrębnie dla każdej z działek parametrów inwestycji, wprost odnosząc tak wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy, jak i minimalnej powierzchni biologicznie czynnej do terenu inwestycji jako całości (pkt 3.2 i 3.3 rozstrzygnięcia decyzji z [...] stycznia 2011 r.).

Także akcentowana przez Sąd I instancji okoliczność, że w decyzji z [...] stycznia 2011 r. wskazano na dopuszczalność podziału gruntu na działki o powierzchni nie mniejszej niż 1000 m2, nie stanowi podstawy do dokonania zmiany tej decyzji na podstawie art. 63 ust. 5 u.p.z.p. Przypomnieć bowiem trzeba, iż stosownie do art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać wtedy, jeżeli jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dwuetapowość procedury zmierzającej do podziału nieruchomości w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga przeprowadzenia dwóch odrębnych postępowań. Celem pierwszego z tych postępowań jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Celem zaś drugiego z tych postępowań jest zatwierdzenie podziału nieruchomości dokonanego w zgodzie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (tak też NSA w wyroku z 25 września 2014 r. sygn. II OSK 651/13, dost. Lex nr 1664502). Dopuszczalność wydzielenia działek gruntu w ramach podziału nieruchomości należy oceniać przez pryzmat możliwości ich zagospodarowania określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem w decyzji ustalającej warunki zabudowy należało ustalić warunki dla realizacji takich inwestycji, które mogłoby być zrealizowane na wydzielonych w przyszłości działkach, a nie władczo określać parametry możliwych do wydzielenia działek.

Dalej zauważyć należy, iż skoro decyzja ustalająca warunki zabudowy wydawana jest dla określonego terenu inwestycji (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) obejmującego jedną lub więcej działek ewidencyjnych, to oznacza to, iż ewentualny, późniejszy podział działek ewidencyjnych wchodzących w skład terenu inwestycji nie ma wpływu na treść rozstrzygnięć zawartych w decyzji ustalającej warunki zabudowy, które odnoszą się nie do poszczególnych działek, lecz terenu inwestycji jako całości.

Za rażąco naruszające prawo ze względu na społeczno-gospodarcze skutki takiego rozstrzygnięcia, uznać zatem należy przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy jedynie co do części terenu inwestycji objętego tą decyzją, albowiem prowadzić to będzie do faktycznej zmiany pierwotnej decyzji, tak co do terenu nią objętego, jak i możliwej do zrealizowania zabudowy. Te same parametry i wskaźniki zabudowy odnoszone do terenu inwestycji jako całości umożliwiają bowiem realizację inwestycji o odmiennych gabarytach i usytuowaniu, niż odnoszone do poszczególnych, wydzielonych fragmentów tegoż terenu.

Określenie we wniosku inwestora (a następnie w decyzji) terenu inwestycji ma także istotne znaczenie dla postanowień zawartych w samej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. To od wielkości terenu inwestycji oraz jego kształtu i usytuowania względem drogi publicznej, z której odbywać się będzie jego obsługa komunikacyjna zależeć bowiem będzie wielkość obszaru analizowanego, w ramach którego odbywać się będzie badanie czy planowana inwestycja spełnia wymogi wynikające z zasady dobrego sąsiedztwa ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Stąd też stwierdzić należy, iż gdyby wniosek o ustalenie warunków zabudowy obejmował obszar samej działki nr [...], to wówczas inny byłby obszar analizy dla tej działki w stosunku do obszaru wyznaczonego dla terenu inwestycji obejmującego działkę nr [...], co mogłoby skutkować ustaleniem innych warunków zabudowy, albo nawet brakiem możliwości ich ustalenia o ile w wyznaczonym dla działki nr [...] i co za tym idzie mniejszym obszarze analizowanym w ogóle brak byłoby jakichkolwiek już zabudowanych działek.

Powyższe dodatkowo wskazuje, iż nie można w trybie przewidzianym w art. 63 ust. 5 u.p.z.p. dokonywać przeniesienia warunków zabudowy jedynie co do części terenu inwestycji objętego decyzją ustalającą warunki zabudowy, albowiem mogłoby to w praktyce prowadzić do dokonywania zmian warunków zabudowy bez jakiejkolwiek oceny, czy taka zmiana znajduje uzasadnienie w analizie architektoniczno-urbanistycznej, dotyczącej jedynie tej części terenu inwestycji, której dotyczy decyzja o przeniesieniu, której to analizy w postępowaniu o przeniesienie decyzji ustalającej warunki zabudowy przecież w ogóle nie przeprowadza się.

Zauważyć nadto trzeba, iż zgodnie z art. 63 ust. 5 zdanie drugie u.p.z.p. stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie, co dodatkowo wzmacnia pogląd, iż w postępowaniu tym nie mogą być wprowadzane jakiekolwiek poza określeniem podmiotu na rzecz którego jest wydawana, zmiany w treści decyzji, w tym zmiany co do terenu inwestycji decyzją tą objętego. Prowadziłoby to bowiem do pozbawienia osób posiadających przymiot stron w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, możliwości obrony swych praw i stanowi kolejny argument za przyjęciem, iż zaistniałe w kontrolowanej sprawie przeniesienie decyzji ustalającej warunki zabudowy jedynie co do części terenu inwestycji, którego decyzja ta dotyczy nie może zostać zaakceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

Podsumowując stwierdzić należy, iż trafnym okazał się zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez ustalenie w sposób sprzeczny z treścią materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, że decyzja Wójta Gminy P. z [...] stycznia 2011 r. ustalała warunki zabudowy dla szeregu działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...] w sytuacji, gdy decyzja ta ustala warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu, względnie – w zależności od przeprowadzenia podziału działki nr [...] dwóch lub trzech domów jednorodzinnych na terenie inwestycji obejmującym obszar dawnej działki nr [...].

Skutkowało to błędnym ustaleniem przez Sąd I instancji, że decyzja Wójta Gminy P. z [...] lipca 2018 r. nie zawiera wady wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 63 ust. 5 u.p.z.p. i w rezultacie wadliwym uchyleniem decyzji SKO, mimo że decyzje te nie naruszały prawa.

Na marginesie powyższych rozważań zauważyć nadto należy, że mimo powołania się przez Wójta Gminy P. w podstawie prawnej wydanej decyzji z [...] lipca 2018 r. tylko na art. 63 ust. 5 u.p.z.p. w praktyce pod pozorem jedynie przeniesienia w tym trybie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, dokonał on także jej zmiany, co oznacza, że połączył w jednym postępowaniu orzekanie na podstawie art. 63 ust. 5 u.p.z.p. z rozstrzyganiem w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej. Doszło zatem do faktycznego połączenia różnych trybów postępowania administracyjnego, w tym trybu zwykłego z trybem nadzwyczajnym (którego organ jednakże wprost nie wskazał), co również uznać należy za niedopuszczalne i świadczące o wydaniu decyzji z [...] lipca 2018 r. z rażącym naruszeniem prawa.

Wskazane wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny motywy i przyjęte oceny stanowią wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku. Ponieważ sama istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę M.N. i M.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Kontrolując zaskarżoną decyzję Naczelny Sąd Administracyjny z powodów omówionych powyżej uznał, że nie narusza ona prawa, a sama skarga jest niezasadna.

W związku z powyższym, działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 151 w związku z art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i skargę oddalił.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, stronie która wniosła tę skargę należą się niezbędne koszty postępowania od strony wnoszącej skargę przed sądem pierwszej instancji. W tej sprawie należało od M.N. i M.N. zasądzić na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. kwotę 460 złotych stanowiących zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Koszty te obejmuję kwotę 100 złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi kasacyjnej wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. oraz wynagrodzenie radcy prawnego będącego pełnomocnikiem strony skarżącej kasacyjnie w wysokości 360 złotych obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).