Wyrok NSA oz. w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1141/03
NSA oz. w Łodzi
Data orzeczenia: 2003-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 619  Stosunki pracy i stosunki służbowe, sprawy z zakresu inspekcji pracy
Hasła tematyczne: Zatrudnienie
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 9 pkt 2a
journal: Dz.U. 2001 nr 124 poz. 1362
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 12 października 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy.
article: art. 28, art. 138 par. 1-2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Pracownik jest stroną postępowania administracyjnego przed państwowym inspektorem pracy, jeżeli przedmiotem postępowania jest nakazanie pracodawcy wypłacenia wynagrodzenia temu pracownikowi.

TEZY

Pracownik jest stroną postępowania administracyjnego przed państwowym inspektorem pracy, jeżeli przedmiotem postępowania jest nakazanie pracodawcy wypłacenia wynagrodzenia temu pracownikowi.


UZASADNIENIE

Inspektor pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Ł. decyzją z 21 maja 2003 r. na podstawie art. 9 pkt 2a w zw. z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy /t.j. Dz.U. 2001 nr 124 poz. 1362 ze zm./, po przeprowadzeniu kontroli w dniu 21 maja 2003 r., nakazał wypłacenie piętnastu pracownikom - w tym skarżącym - kwot z tytułu wyrównania płac za 2002 r. w związku z podwyższeniem wynagrodzenia o wskaźnik wzrostu przeciętnego wynagrodzenia w 2002 r. o 5,6 procent, wyrównania płac za 2003 r. w związku z podwyższeniem wynagrodzenia o wskaźnik wzrostu przeciętnego wynagrodzenia w 2003 r. o 3 procent, a także odpowiednio dodatków komputerowych za 2002 i 2003 r., premii kwartalnych za 2002 r. i ekwiwalentu za urlop Teresie S. i Eugeniuszowi T., odprawy emerytalnej Eugeniuszowi T. i nagrody jubileuszowej Zbigniewowi M.

Jako podstawę prawną wskazał art. 94 pkt 5 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy /Dz.U. 1998 nr 21 poz. 94 ze zm./ oraz przepisy regulaminu wynagradzania.

W uzasadnieniu stwierdził, że w trakcie kontroli w Spółdzielni Mieszkaniowej w Ł. ustalono, że pracodawca nie wypłacił wskazanym w zaskarżonym akcie pracownikom należnych im świadczeń, co spowodowało konieczność wydania niniejszego nakazu.

Spółdzielnia Mieszkaniowa w Ł. w odwołaniu wniosła o uchylenie nakazu zapłaty, gdyż niewypłacenie w 2002 r. i 2003 r. wynagrodzenia pracownikom o wskaźnik wzrostu przeciętnego wynagrodzenia było spowodowane uchwałami Rady Nadzorczej, podjętymi na posiedzeniach w dniach 19 lutego 2002 r. i 25 lutego 2003 r. o zamrożeniu funduszu płac i utrzymania go na poziomie roku 2001. Uchwały te pozbawiły spółdzielnię skarżących środków finansowych i nie pozwalają na podwyższenie płac o ustalone wskaźniki.

Decyzją z 12 czerwca 2003 r. okręgowy inspektor pracy uchylił w całości zaskarżoną decyzję. Rozstrzygając odwołanie podkreślił, że zaskarżone decyzje zostały wydane na podstawie art. 9 pkt 2a ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy /tekst jedn.: Dz.U. 2001 nr 124 poz. 1362 ze zm./, który stanowi, że w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy, właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy uprawnione są do nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi. Należne wynagrodzenie za pracę w rozumieniu ustawy o PIP to wynagrodzenie określone w umowie o pracę lub ustalone w sposób określony w art. 78 par. 2 Kodeksu pracy, tj. m.in. oparte na regulaminie wynagradzania.

Regulamin wynagradzania ustalony w Spółdzielni Mieszkaniowej w Ł. przewiduje, że stawki wynagrodzenia będą podwyższane raz w roku o wskaźnik wzrostu przeciętnego wynagrodzenia, ale pod warunkiem, że Spółdzielnia będzie posiadała środki finansowe przeznaczone na ten cel. Rada Nadzorcza Spółdzielni w drodze podjętych uchwał zobowiązała prezesa Zarządu do utrzymania wynagrodzeń zasadniczych w latach 2002-2003 na poziomie roku 2001 i z tego powodu stawki wynagrodzenia zasadniczego nie były podwyższane.

W świetle powyższego, należnym wynagrodzeniem za pracę pracowników spółdzielni jest wynagrodzenie zasadnicze ustalone w roku 2001 - wynagrodzenie nie zmienione do dnia kontroli, w wyniku której zostały wydane zaskarżone decyzje. Decyzje te zostały wydane na podstawie sporządzonego przez pracodawcę zestawienia obrazującego, jakie kwoty wynagrodzenia zasadniczego oraz innych świadczeń ze stosunku pracy powinny być dodatkowo wypłacone wymienionym w decyzjach osobom, gdyby ich zasadnie wynagrodzenie było podwyższone w latach 2002-2003.

Jedenastu pracowników spółdzielni wniosło skargi na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zarzucili w nich:

1. obrazę prawa materialnego, a w szczególności art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń w podmiotach gospodarczych oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. 1995 nr 1 poz. 2 ze zm./, przez bezpodstawne przyjęcie, że uchwała Rady Nadzorczej podjęta w sprawie utrzymania wskaźnika płac na poziomie roku 2001 ma moc obowiązującą w stosunku do pracowników, gdy w rzeczywistości tylko pracodawca, którym jest zarząd spółdzielni, może podejmować decyzje w sprawie wynagrodzeń pracowniczych;

2. niewzięcie pod uwagę przez Państwową Inspekcję Pracy, że Rada Nadzorcza w sprawie przyrostu płac nie może się wypowiadać;

3. obrazę art. 109 par. 1 Kpa przez doręczenie decyzji z 12 czerwca 2003 r. jedynie pracodawcy, w wyniku czego skarżący dowiedzieli się o jej istnieniu dopiero 23 czerwca 2003 r.

W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że wydany przez organ I instancji nakaz jest słuszny i zgodny z obowiązującymi przepisami ustawy.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 przyrost przeciętnego wynagrodzenia ustala przedsiębiorca /a więc zarząd spółdzielni/ ze związkami zawodowymi. W Spółdzielni Mieszkaniowej w Ł. związki zawodowe powstały dopiero 18 marca 2003 r., a więc pracodawca winien sam podjąć decyzję o wzroście wynagrodzeń do końca lutego każdego roku w formie zarządzenia. Pracodawca nie wydał odpowiedniego zarządzenia, a więc przyjął zasadę, że w stosunku do niego i pracowników mają zastosowanie przepisy obowiązującego powszechnie prawa, a co za tym idzie - należy pracownikom wypłacić wynagrodzenie z tytułu przyrostu płac.

W stosunkach pomiędzy pracodawcą a pracownikiem ma zastosowanie art. 3 par. 1 Kodeksu pracy, który stanowi wyraźnie, że czynności z zakresu prawa pracy dokonuje organ zarządzający, a tym organem jest Zarząd, a nie Rada Nadzorcza.

Państwowa Inspekcja Pracy wydając zaskarżoną decyzję naruszyła obowiązujące przepisy i nie uzasadniła swego stanowiska.

Wydając zaskarżoną decyzję Państwowa Inspekcja Pracy winna ustosunkować się do materiału dowodowego, a tego nie uczyniła, co świadczy o tym, iż sprawa ta nie została w sposób należyty rozważona, powoływanie się zaś na decyzję Rady Nadzorczej jest nie do przyjęcia. O braku rozeznania w tej sprawie świadczy, zdaniem skarżących, i to, że decyzja ta nie została skarżącym doręczona, co wskazuje, iż zlekceważono sobie prawa pracowników i zrobił to organ, który tych pracowników ma bronić.

Zaznaczono również, że sytuacja finansowa spółdzielni jest dobra, posiada ona płynność finansową i jej stan posiadania nie uległ pogorszeniu.

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrując skargę, przypomniał, że stosownie do unormowania zawartego w art. 22 ust. 1 ustawy o NSA - sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1 uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części,

2 stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia,

3 stwierdza niezgodność z prawem decyzji lub postanowienia.

W myśl natomiast art. 22 ust. 3 ustawy o NSA sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Należy jednocześnie zwrócić uwagę, iż zgodnie z treścią art. 51 wskazanej ustawy - sąd nie jest związany granicami skargi. Sąd nie może jednak wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.

Wyżej wskazane przepisy dały sądowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na to, że decyzja okręgowego inspektora pracy z 12 czerwca 2003 r., którą po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylono w całości zaskarżone decyzje organu I instancji, jest nieważna. Artykuł 138 Kpa zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w tymże przepisie.

W świetle tego przepisu organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1 utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2 uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo

3 umarza postępowanie odwoławcze /par. 1/.

Organ odwoławczy może ponadto uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części /par. 2/.

Tak więc zaskarżona decyzja, którą organ odwoławczy ograniczył rozstrzygnięcie jedynie do uchylenia decyzji organu I instancji, bez jednoczesnego określenia swego stanowiska w sprawie, jest nieważna /została wydana bez podstawy prawnej art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/. Ocena ta wynika zarówno z analizy treści art. 138 Kpa jak i ukształtowanego na jego tle orzecznictwa /por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 1983 r., SA/Kr 706/83 - GAP 1987 nr 5 str. 43/.

Przechodząc do rozpoznania zarzutów zgłoszonych w skardze, sąd stwierdził, iż nie wszystkie zasługują na aprobatę.

Bezpodstawny jest, w ocenie sądu, zarzut naruszenia przez organ prawa materialnego w postaci przepisów ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych ustaw.

Stosownie bowiem do treści art. 1 tejże ustawy - Trójstronna Komisja do spraw Społeczno-Gospodarczych jest upoważniona do uzgadniania i ustalania wskaźników przyrostu wynagrodzeń zaliczanych w ciężar kosztów u przedsiębiorców zatrudniających powyżej 50 osób.

Zgodnie natomiast z pojęciem "przedsiębiorcy", zawartym w art. 2 pkt 1 ustawy - są nimi podmioty gospodarki narodowej prowadzące działalność gospodarczą, w tym również jednostki organizacyjne działające na podstawie prawa bankowego, prawa o publicznym obrocie papierami wartościowymi i funduszach powierniczych oraz na podstawie przepisów o działalności ubezpieczeniowej, a także samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, zatrudniające powyżej 50 osób.

Tak więc, mając na uwadze okoliczność, iż sprawa dotyczy pracowników Spółdzielni Mieszkaniowej, a więc podmiotu nie będącego podmiotem gospodarki narodowej prowadzącym działalność gospodarczą, a ponadto podmiotu zatrudniającego 14, a nie - powyżej 50 osób, należy stwierdzić, że podniesiony przez skarżących zarzut jest bezpodstawny.

Należy natomiast podzielić zarzut skarżących, iż w sprawie byli oni niewątpliwie stronami w rozumieniu art. 28 Kpa, którym stosownie do regulacji zawartej w art. 109 par. 1 Kpa - organ winien doręczyć decyzję. Jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony w postępowaniu administracyjnym jest to, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który żąda czynności organu. Interes ten musi być indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisów prawa materialnego. Postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. Z tego względu nie można podzielić stanowiska organu, iż skarżący nie mają w prowadzonym postępowaniu statusu strony, skoro decyzja dotyczy ich prawa do wynagrodzenia wynikającego z przepisów prawa materialnego.

Ponieważ skarżący, mimo że nie otrzymali odpisu decyzji, wnieśli skargę w ustawowym terminie, zgłoszony przez nich zarzut nie ma bezpośredniego wpływu na wynik niniejszej sprawy. Jednakże z uwagi na to, że na skutek wyroku sądu organ odwoławczy ponownie będzie zobligowany rozpoznać odwołanie od decyzji organu I instancji, kwestia ta wymagała zajęcia stanowiska.

Przechodząc do oceny merytorycznej kwestionowanego rozstrzygnięcia, sąd zwrócił przede wszystkim uwagę na to, że w myśl art. 9 pkt 2a w zw. z art. 21 pkt 1 i art. 21a ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy /t.j. Dz.U. 2001 nr 124 poz. 1362 ze zm./ inspektor pracy w razie stwierdzenia naruszenia przepisów pracy uprawniony jest do nakazania pracodawcy, w formie decyzji, wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi.

W niniejszej sprawie jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 94 pkt 5 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy /t.j. Dz.U. 1998 nr 21 poz. 94 ze zm./ oraz przepisy regulaminu wynagradzania.

W myśl par. 2 regulaminu wynagradzania Spółdzielni Mieszkaniowej w Ł. - regulamin wynagradzania ustala warunki wynagradzania za pracę pracowników oraz zasady przyznawania innych świadczeń związanych z pracą. Stosownie do unormowania zawartego w par. 10 tegoż aktu - stawki wynagradzania zasadniczego będą podwyższane raz w roku w I kwartale o wskaźnik wzrostu przeciętnego wynagrodzenia. Warunkiem podwyższenia stawek jest posiadanie przez spółdzielnię środków finansowych przeznaczonych na ten cel.

Regulacja ta wskazuje więc wyraźnie, że podwyższenie stawek wynagradzania o wskaźnik wzrostu przeciętnego wynagrodzenia nie jest normowane w sposób obligatoryjny i bezwarunkowy, ponieważ uzależnione jest od posiadania przez spółdzielnię środków finansowych przeznaczonych na ten cel. Organy podejmujące decyzję w sprawie tej okoliczności, istotnej dla rozstrzygnięcia, nie wyjaśniły, czym spowodowały naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a zwłaszcza art. 7 i art. 77 Kpa.

Powołanie się przez organ II instancji na uchwały Rady Nadzorczej, o których mowa wyżej, nie może mieć decydującego znaczenia w sprawie zważywszy na ich treść i brak stosownego uzasadnienia. Z uchwały Rady Nadzorczej z 19 lutego 2002 r. wynika jedynie, iż Rada Nadzorcza zaleca Zarządowi skorygowanie płac na rok 2002, zostawiając kwotę 15.000 zł jako rezerwę celową. Treść tejże uchwały wskazywałaby więc na to, iż fundusz płac przewidywał zmiany, a nie zamrożenie wynagrodzeń, a tym samym, iż spółdzielnia posiadała środki finansowe przeznaczone na podwyżki.

Również uchwała Rady Nadzorczej z 25 lutego 2003 r., zobowiązująca prezesa spółdzielni do korekty funduszu płac w planie gospodarczo-finansowym na 2003 r. poprzez anulowanie przyjętych podwyżek płac w 2003 r., nie wskazuje przyczyn swego stanowiska.

Zakres działania rady nadzorczej określa art. 46 Prawa spółdzielczego. Natomiast zarząd - stosownie do treści art. 48 tej ustawy - kieruje działalnością spółdzielni oraz reprezentuje ją na zewnątrz /par. 1/. Podejmowanie decyzji nie zastrzeżonych w ustawie lub statucie innym organom należy do zarządu /par. 2/. Mając powyższe na uwadze należy, uwzględniając treść ustawy - Prawo spółdzielcze oraz regulacje wynikające ze statutu, ustalić, czy i jaki wpływ na kwestie związane z wynagradzaniem pracowników mają uchwały rady nadzorczej.

Z tych wszystkich względów sąd na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ w zw. z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.