Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2226/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 11 ust. 1 pkt 3, 4, 8, art. 11d ust. 1 pkt 4, 8, 9
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewiązka po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. i J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 264/17 w sprawie ze skargi G. P. i S. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. P. i S. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia 13 listopada 2015 r. Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a. zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: "rozbudowa drogi wojewódzkiej nr 579 relacji Kazuń Polski – Leszno – Błonie – Grodzisk Mazowiecki – Radziejowice na odcinku: [...]", nadając jej jednocześnie rygor natychmiastowej wykonalności.

Po rozpatrzeniu odwołań L. R., E. A., E. D., S. S., J. J., E. M. oraz R. G.– Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 2031) uchylił zaskarżoną decyzję w części i w tym zakresie dokonał zmian poprzez merytoryczne orzeczenie, a w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Zdaniem Ministra projekt budowlany został prawidłowo wykonany i sprawdzony oraz jest zgodny z decyzją Wójta Gminy Radziejowice z dnia [...] czerwca 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, decyzją Starosty Żyrardowskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego, decyzją Starosty Żyrardowskiego z dnia [...] sierpnia 2014 r. zmieniającą ww. decyzję (z dnia [...] grudnia 2011 r.) oraz postanowieniem Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2015 r. udzielającym zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych. Nadto spełnia wymagania określone w art. 34 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego oraz w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462 ze zm.), a inwestor załączył wymagane art. 11d ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych opinie oraz elementy wskazane w art. 11 b oraz art. 11 d ust. 1 tej ustawy. Kontrolowana decyzja czyni także zadość art. 11f ust. 1 i wymagała jedynie częściowej korekty. Ww. ustawa nie zobowiązuje natomiast inwestora do przeprowadzenia konsultacji społecznych, które miałyby na celu ustalenie przebiegu projektowanej inwestycji z właścicielami bądź użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Z kolei inwestor uzasadnił wniosek o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności względami społecznymi, tj. poprawą komfortu ruchu kołowego i pieszego oraz usprawnieniem odwodnienia pasa drogowego, które wpłynie korzystnie na sąsiadujące z drogą posesje. Wybudowanie ścieżek rowerowych oraz ciągów pieszo – rowerowych zdecydowanie również poprawi bezpieczeństwo ich użytkowników oraz zachęci do aktywniejszego korzystania z ekologicznych środków transportu.

Skargę na powyższą decyzję złożyła G. P. i S. P., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, w szczególności zasad ogólnych postępowania administracyjnego zawartych w art. 7 – art. 11 oraz art. 77 § 2 i art. 80 K.p.a., wnosząc o jej uchylenie w skarżonej części. Skarżący oświadczyli, że nie wnosili odwołania od decyzji i nie negowali tych części decyzji, które odnosiły się do ich działek (nr [...]), jednakże projekt budowlany posiada ewidentne wady, nie zapewniając skarżącym prawidłowego i bezpiecznego wjazdu na posesję, w wyniku czego po zrealizowaniu inwestycji nie będą mieli prawidłowego i bezpiecznego wjazdu na swoją posesję.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Wskazując na szczególny tryb wydania niniejszej decyzji regulowany ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Sąd pierwszej instancji uznał, że nie naruszono w niniejszej sprawie przepisów tej ustawy, a organ prawidłowo wykonał wszelkie czynności związane z zawiadomieniem stron, umożliwiając im złożenie środków zaskarżenia. Cytując z kolei art. 11e ww. ustawy, Sąd podkreślił, że Wojewoda pełni w procesie budowy drogi krajowej funkcję organu administracji, który jest zobowiązany wyłącznie do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji i pozwolenia na budowę. Nie jest natomiast upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji ani też do zmiany proponowanych rozwiązań. Tego dokonuje bowiem samodzielnie inwestor i w razie spełnienia przez niego wymagań określonych w przepisach ustawy organ nie może odmówić mu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto wskazując na uproszczenia, które wprowadza ww. ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r., Sąd zaznaczył, że nie jest zasadne domaganie się uwzględnienia interesu konkretnej strony postępowania, który nie wiązałby się bezpośrednio z realizacją przedsięwzięcia drogowego.

Odnosząc się do głównego zarzutu skargi, Sąd podzielił stanowisko Ministra zawarte w odpowiedzi na skargę, że dojazd do działki nr [...] zapewniony jest od strony grogi gminnej – ul. [...] poprzez zjazd. To natomiast, że nie spełnia on oczekiwań strony skarżącej nie uzasadnia obowiązku po stronie inwestora do wykonania takiego zjazdu indywidualnego i w takiej ilości, jakiej oczekiwałaby strona skarżąca. Z jakiejkolwiek normy prawa nie wynika bowiem, aby inwestor zobligowany był wykonać oczekiwany zjazd.

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że postępowanie dowodowe organu w sposób wyczerpujący doprowadziło do zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą (art. 7 K.p.a.). Sąd zauważył też, że na podstawie prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego organ odwoławczy dokonał oceny zebranych w sprawie dowodów, opierając się na przekonywujących podstawach i dał temu wyraz w uzasadnieniu swojej decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.).

W przedmiotowej sprawie Wojewoda Mazowiecki wypełnił również dyspozycję art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zaś skarżący zapoznali się z treścią decyzji w siedzibie organu I instancji i wiedzieli o przysługującym im prawie do złożenia odwołania, z którego jednak nie skorzystali. W związku z tym za nietrafny uznał Sąd zarzut, że nie "zostali poinformowani o wszczęciu postępowania przed Ministrem", zaś żaden przepis ww. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie obligował organu odwoławczego do zawiadamiania o wszczęciu postępowania odwoławczego stron, które nie wniosły odwołań. W tej sytuacji Sąd nie podzielił również zarzutów naruszenia art. 7 – art. 11 oraz art. 77 § 2 i art. 80 K.p.a.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli A. Z. i J. Z., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

• naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:

1. art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez ograniczenie się do rozpoznania wyłącznie zarzutów zawartych w skardze G. P. i S. P., a tym samym zaniechanie rozstrzygnięcia w granicach sprawy i całkowite pominięcie zarzutów w stosunku do decyzji zgłaszanych przez skarżących kasacyjnie. Uchybienie to miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem rozpoznanie całości sprawy prowadziłoby do stwierdzenia, iż decyzje organów obu instancji powinny ulec uchyleniu ze względu na naruszenie przepisów prawa materialnego, zarzucane przez A. Z. i J. Z.,

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób wadliwy, bez uwzględnienia wszystkich elementów wymaganych wskazanym przepisem, w szczególności poprzez zaniechanie przedstawienia w uzasadnieniu stanowiska zajmowanego przez A. Z. i J. Z., zgłaszanych zarzutów naruszenia prawa materialnego, brak jakiegokolwiek przejawu oceny tych zarzutów, wskazania przyczyn dla których nie zostały one uwzględnione. W konsekwencji nie jest możliwa ocena prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy, bowiem uzasadnienia wyroku również w tym zakresie nie można uznać za pełne. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem pełna analiza stanowiska i zarzutów skarżących kasacyjnie prowadzić powinna do uwzględnienia skargi. Co więcej, sposób sformułowania uzasadnienia wyroku praktycznie uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, co zgodnie z utrwalonym orzecznictwem stanowi przesłankę do uchylenia zaskarżonego wyroku;

• naruszenie prawa materialnego, a mianowicie przepisów:

1. art. 11d ust. 1 pkt 4, pkt 8 lit. d, pkt 9 oraz ust. 4 i art. 11 ust. 1 pkt 3, pkt 4, pkt 8 lit. e i f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez brak zastosowania, podczas gdy przepisy powinny być zastosowane ze względu na nieprawidłowości wniosku o wydanie decyzji ZRID wobec braku pozwolenia wodnoprawnego na projektowany zakres robót oraz pomięcie istnienia urządzeń wodnych i innych obiektów, granic zlewni, ukształtowania terenu, kolizji projektu z istniejącymi warunkami wodnymi i sposobem korzystania z wód, brak określenia w decyzji warunków wynikających z ochrony środowiska, ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu, obowiązku budowy lub przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczególnych – w związku ze zmianą stosunków wodnych. Zastosowanie powyższych przepisów powinno prowadzić do oceny, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa materialnego i podlega uchyleniu;

2. art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne poprzez brak zastosowania podczas, gdy decyzja ZRID została wydana z naruszeniem zakazów w zakresie zmiany stosunków wodnych, zawartych w tych przepisach,

3. art. 37 w zw. z art. 31 ust. 4 i art. 122 ustawy Prawo wodne poprzez brak zastosowania podczas, gdy decyzja ZRID została wydana pomimo nieuzyskania pozwolenia wodnoprawnego oraz ingerencji w istniejące stosunki wodne i zmianę kierunku odpływu naturalnego cieków,

4. art. 127 ust. 1 ustawy Prawo wodne poprzez brak zastosowania, podczas gdy skarżący kasacyjnie dysponują pozwoleniem wodnoprawnym, które nie będzie mogło być wykorzystane na skutek ingerencji w stosunki wodne, przerwanie cieków naturalnych i zmianę kierunku odpływu wód,

5. art. 5 ust. 1 pkt 1 i pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez brak zastosowania podczas gdy projekt budowlany nie spełnia wymagań wynikających z tych przepisów i dopuszcza do naruszenia stanu wód, stanu środowiska, a w związku z tym następuje niedopuszczalna ingerencja w sposób i możliwość korzystania z nieruchomości, świadczący o braku poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich,

6. art. 33 i art. 34 ustawy Prawo budowlane poprzez brak zastosowania podczas, gdy nastąpiło zatwierdzenie projektu budowlanego zawierającego rozwiązania niezgodne ze stanem rzeczywistym w zakresie stanu wód i korzystania z nich, a przez to prowadzące do naruszeń prawa wskazanych powyżej.

Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz oświadczyli, że zrzekają się rozprawy i wnoszą o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że skarżący kasacyjnie są jednymi z właścicieli łańcucha stawów położonych ok. 1 km na zachód, równolegle do drogi 579 i na północ od ul. [...] oraz działki w [...], objętej decyzją ZRiD. Posiadają operat wodnoprawny i decyzję z 10 stycznia 2006 r. Starosty Grodziskiego o pozwoleniu wodnoprawnym. Projekt budowlany zawiera natomiast kardynalne błędy, które spowodują realną katastrofę w bilansie wód i stanie środowiska w obszarze na południe od Grodziska Mazowieckiego oraz duże szkody materialne dla mieszkańców. Już w chwili obecnej na niektórych odcinkach, przy deszczach bardziej obfitych istnieje konieczność zabezpieczania nieruchomości workami z piaskiem. Natomiast realizacja inwestycji w obecnym kształcie tę sytuację pogorszy. Sąd pierwszej instancji w ogóle nie zajął się rozpoznaniem zarzutów i twierdzeń podniesionych przez skarżących kasacyjnie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.): "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów" (art. 182 § 3 P.p.s.a.). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.

Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić należało, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Wprawdzie rację mają skarżący kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę innych osób, nie odniósł się w uzasadnieniu swego wyroku do prezentowanego przez skarżących kasacyjnie stanowiska, czym niewątpliwie naruszył przepis art. 141 § 4 P.p.s.a., jednak samo to twierdzenie nie mogło stać się jeszcze podstawą uwzględnienia zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Przypomnieć trzeba, że aby zarzut skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia przepisów postępowania okazał się być skuteczny, koniecznym jest jeszcze wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), a więc że gdyby Sąd pierwszej instancji nie pominął tej kwestii, podjęte przez niego rozstrzygnięcie mogłoby być inne niż wydane. To jednak wymagało precyzyjnego wskazania, którym przepisom uchybił Sąd pierwszej instancji, akceptując wydane w sprawie decyzje i w efekcie, oddalając rozpoznawaną skargę. Z tych też powodów formułowanie w skardze kasacyjnej jako samodzielnych zarzutów naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. pozostawało nieprawidłowe.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, stwierdzić trzeba, że wszystkie one odnoszą się do zaprojektowanego wzdłuż działki nr 50/3 rowu odwadniającego, który – w ocenie skarżących kasacyjnie – spowoduje naruszenie stosunków wodnych oraz naruszenie wydanej na ich rzecz decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym. Odnośnie tej ostatniej zasygnalizować jedynie należy, że skarżący kasacyjnie nawet nie przedstawili jej na żadnym etapie postępowania sądowego, co już samo w sobie wyklucza możliwość przeprowadzenia jakiejkolwiek kontroli. Oceniając natomiast argumentację odnośnie naruszenia stosunków wodnych, stwierdzić trzeba, że kwestia wykonania rowów odwadniających została (ostatecznie) ustalona w decyzji Starosty Powiatu Żyrardowskiego z dnia [...] grudnia 2011 r., będącej pozwoleniem wodnoprawnym na wykonanie oraz likwidację urządzeń wodnych – rowów drogowych wraz z budowlami: przepustami na zjazdach i przepustami łącznikowymi w korpusie drogi jako elementu składowego instalacji kanalizacji wód opadowych i roztopowych oraz na szczególne korzystanie z wód dla obiektu rozbudowy przedmiotowej drogi wojewódzkiej. Decyzja ta została następnie zmieniona w części decyzją tego organu z dnia [...] sierpnia 2014 r., gdzie rowy przydrożne jako urządzenia wodne zostały określone w załącznikach do decyzji. Decyzje te odnoszą się do pikietażu (kilometrażu) projektowanej drogi, na której znajduje się wskazywana przez skarżącą kasacyjnie działka nr [...] oraz wskazują na rozwiązania dotyczące wykonania urządzeń wodnych oraz szczególnego korzystania z tej drogi dla obszarów instalacji odpływowych do odbiornika docelowego rowu melioracyjnego zasilającego kompleks stawów rybnych "[...]". Zatwierdzając zatem projekt budowlany, organ badał jedynie zgodność przyjętego założenia projektowego z warunkami ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego, a to nie zostało podważone w niniejszej kasacji. Z tych też przyczyn, jako niezasadne należało ocenić zarzuty naruszenia art. 29 ust. 1 i 2, art. 37 w zw. z art. 31 ust. 4 i art. 122 i art. 127 ust. 1 Prawa wodnego, ale także art. 5 ust. 1 pkt 1 i 9 oraz art. 33 i art. 34 Prawa budowlanego i art. 11d ust. 1 pkt 4, pkt 8 lit. d, pkt 9 oraz ust. 4 i art. 11 ust. 1 pkt 3, pkt 4, pkt 8 lit. e i f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.