Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 807/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1 ust 1 i art. 16 ust.1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie NSA Janina Antosiewicz Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 lutego 2007 r. sygn. akt II SAB/Łd 49/06 w sprawie ze skargi M. O. na bezczynność Gminy Ł. - Zarządu Dróg i Transportu w Ł. w przedmiocie informacji publicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, 2) zasądza od M. O. na rzecz Gminy Ł. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 lutego 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę M. O. na bezczynność Gminy Ł. - Zarządu Dróg i Transportu w Ł. w sprawie informacji publicznej i zobowiązał Gminę Ł.- Zarząd Dróg i Transportu w Ł. do udzielenia informacji publicznej bądź wydania decyzji – w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, iż w dniu 17 lutego 2006 r. M. O. - Prezes Zarządu "[...]", powołując się na treść art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198), zwrócił się do Zarządu Dróg i Transportu w Ł. o udostępnienie informacji publicznej, tj. mapy miasta Ł. z oznaczeniem miejsc ustawienia znaków drogowych pionowych na obszarze w granicach administracyjnych miasta, względnie mapy lub szkicu poszczególnych ulic z oznaczeniem tych miejsc. W przypadku ewentualnej odmowy – wnioskował o wydanie w tym przedmiocie decyzji w trybie art. 16 ust. 1 w/w ustawy.

W odpowiedzi, pismem z dnia 14 marca 2006 r., organ stwierdził, iż żądane mapy nie mogą być zaliczone do informacji publicznej i nie mają do nich zastosowania przepisy wskazanej wyżej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie organ wyjaśnił, że dyżurna tematyczna mapa komunikacyjna, jako codzienne narzędzie pracy służb zarządzających ruchem, zawiera informacje nie tylko związane z bieżącą organizacją ruchu, ale zawiera również treści, które np. z uwagi na potrzeby obronności kraju nie mogą być informacją dostępną publicznie i publikowaną w celach komercyjnych. Ponadto organ wskazał, iż żądane mapy w ilości ok. 500 sztuk stanowią podstawowy i użytkowany codziennie materiał roboczy i jako narzędzie pracy nie mogą być udostępniane innym instytucjom za wyjątkiem sądu, prokuratury i policji w związku z prowadzonymi przez te podmioty sprawami.

Pismem z dnia 17 marca 2006 r. M. O. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. zażalenie na bezczynność Zarządu Dróg i Transportu w Ł..

Postanowieniem z dnia 2 czerwca 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 37 § 1 kpa i art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, uznało wniesione zażalenie za niedopuszczalne. Zdaniem Kolegium, żądane przez wnioskodawcę informacje nie są informacjami publicznymi, a pismo organu odmawiające dostępu do informacji stanowi czynność materialno – techniczną i nie wymaga wydania decyzji. W związku z tym, do wniosku M. O. nie mają zastosowania przepisy kpa, w tym przepisy regulujące działanie w przypadku bezczynności. W ocenie organu, wnioskodawca otrzymał pismo, które spełnia wymogi stawiane przez ustawodawcę w ustawie o dostępie do informacji publicznych, co oznacza, iż nie można przyjąć, że wystąpiła jakakolwiek bezczynność, a tym bardziej niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 37 kpa.

Pismem z dnia 8 września 2006 r. M. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność organu. Skarżący wskazał, iż informacja dotycząca lokalizacji znaków drogowych jest bez wątpienia informacją publiczną i z tego też powodu Zarząd Dróg i Transportu, nie udostępniając informacji w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej dopuścił się bezczynności. Zdaniem skarżącego, pismo organu z dnia 14 marca 2006 r. narusza przepis art. 16 ust. 2 pkt 2 wymienionej wyżej ustawy, gdyż nie zawiera oznaczenia podmiotów, ze względu na dobra których odmówiono udostępnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Gmina Ł. wniosła o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na to, iż przed wniesieniem skargi do Sądu, skarżący nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie organu, skarżący był do tego zobowiązany, gdyż ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi. Dodatkowo organ wskazał, że informacje żądane przez wnioskodawcę nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i wobec tego nie jest możliwe wydanie decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy.

Po rozpatrzeniu skargi M. O., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 21 lutego 2007 r. zobowiązał Gminę Ł.- Zarząd Dróg i Transportu do udzielenia informacji publicznej bądź wydania decyzji - w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podniósł, że zarzut organu dotyczący niedopuszczalności skargi, a zawarty w odpowiedzi na skargę, jest bezpodstawny, albowiem skarżący pismem z dnia 17 marca 2006 r. złożył zażalenie w trybie art. 37 § 1 kpa na bezczynność organu I instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. i dopełnił formalnego wymogu wyczerpania administracyjnego toku instancji przewidzianego w art. 52 § 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie p.p.s.a.).

Według Sądu I instancji, w świetle przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są precyzyjne, należy przy ich wykładni, w ocenie Sądu, kierować się art. 61 Konstytucji RP. Uwzględniając zatem, wszystkie te aspekty, informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

W ocenie Sądu I instancji, stawiany przez skarżącego zarzut bezczynności, odnosił się do sprawy nieudzielenia przez organ informacji publicznej, o którą wnioskował, a więc podjęcia czynności materialno-technicznej, bądź nie wydania przez organ decyzji administracyjnej. Zarzut ten podlega sądowej kontroli na mocy przywołanego powyżej przepisu art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a.

Sąd I instancji nie przesądził kwestii, czy żądana przez M. O. informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i stanął na stanowisku, że odmowa udostępnienia informacji, także wówczas, gdy nie stanowi ona informacji publicznej, powinna być dokonana w drodze decyzji administracyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że odmowa dokonania czynności materialno-technicznej powinna zawsze następować w drodze decyzji administracyjnej i Sąd w tym składzie pogląd ten podzielił.

W niniejszej sprawie Gmina Ł. - Zarząd Dróg i Transportu w Ł., mimo złożenia wniosku przez skarżącego, nie udostępniła żądanych informacji, ani też nie wydała decyzji o odmowie ich wydania. Organ pozostawał zatem w bezczynności, gdyż mimo upływu ustawowych terminów, ani nie przekazał żądanej informacji w drodze czynności materialno-technicznej, ani też nie odmówił jej przekazania w formie decyzji. Zgodnie bowiem z art. 13 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później niż w terminie 14 dni. W wyjątkowych sytuacjach przewidzianych w przepisach termin ten może zostać przedłużony, o czym zgodnie z art. 13 ust. 2 należy strony poinformować. W sytuacji, gdy organ odmawia udzielenia informacji powinien wydać decyzję na podstawie art. 16 tejże ustawy, do której zastosowanie mają przepisy kpa.

W świetle powyższych okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ I instancji pozostaje w bezczynności i na podstawie przepisu art. 149 p.p.s.a. zobowiązał go do udostępnienia skarżącemu informacji publicznej, bądź wydania decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji, w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Gmina Ł., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego, według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 w/w ustawy i przyjęcie, że odmowa udzielenia informacji, także wówczas, gdy nie stanowi ona informacji publicznej, powinna być dokonana w drodze decyzji administracyjnej. Konsekwencją takiej wykładni art. 16 ust. 1 i 2 ustawy, było błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ który nie wydaje decyzji, a jedynie ogranicza się do pisemnego poinformowania wnioskodawcy, że żądana przez niego informacja nie jest informacją publiczną i podlega udostępnieniu w trybie innych przepisów, pozostaje w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej.

Dodatkowo zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 149 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez jego zastosowanie i uznanie, że pismo informujące, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, stanowi czynność opisaną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i zobowiązanie organu do udzielenia informacji lub wydania decyzji z uwagi na nieuzasadnione założenie przez WSA w Łodzi, iż zarzut skarżącego o bezczynności organu był zasadny.

2. art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 3 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie tego przepisu, jako podstawy prawnej odrzucenia skargi M. O. i uznanie, że pismo informujące, iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, należy zakwalifikować jako czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Konsekwencją powyższego założenia było uznanie, że w/w pismo podlega kognicji sądów administracyjnych.

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. przez brak wyjaśnienia w treści uzasadnienia wyroku przyczyn nie rozstrzygnięcia kwestii, czy żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną, pomimo istnienia obowiązku dokonania takiej kwalifikacji prawnej oraz przez zawarcie oceny prawnej uniemożliwiającej prawidłowe zastosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Uzasadniając skargę kasacyjną organ podniósł, iż zasady i tryb uzyskiwania informacji, jakiej żąda skarżący, reguluje ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Ustawa ta jest aktem o charakterze legis speciali w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołując się na treść art. 40 ust. 3, art. 18 oraz § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu, autor skargi wskazał, iż Zarząd Dróg i Transportu nie jest podmiotem uprawnionym do udostępniania informacji, których żąda skarżący, tym bardziej, że organ ten nie posiada stosownych zezwoleń na rozpowszechnianie map przez siebie użytkowanych, a pozyskanych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Skoro zatem żądana przez M. O. informacja nie podlega przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej, to organ odmawiając jej udzielenia, nie był zobligowany do wydania decyzji, a jedynie do zachowania zwykłej formy pisemnej, co też się stało.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania, autor skargi wskazał, iż bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji publicznej ma miejsce, gdy organ w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie udzieli informacji publicznej, ewentualnie w terminie przewidzianym w art. 35 kpa, nie wyda decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej, o której mowa w art. 16 ust. 1 tej ustawy. Jeśli jednak organ udzielił stronie pisemnego wyjaśnienia, iż żądana przez nią informacja nie jest informacją publiczną lub jest informacją, w stosunku do której istnieje inny tryb dostępu, wówczas nie można mówić o bezczynności organu. Nie można zatem przyjąć, że organ pozostaje w bezczynności, jeśli udziela stronie pisemnej informacji, ale nie czyni tego w drodze decyzji administracyjnej. Organ odmawiając udzielenia informacji nie ma obowiązku, ani podstawy prawnej do wydania takiej decyzji. Gdyby natomiast wydał taką decyzję, to byłaby ona dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Innymi słowy, do bezczynności organu dochodzi, gdy na skierowany do niego wniosek, organ nie reaguje poprzez udzielenie informacji publicznej (art. 10 ustawy), poprzez wydanie decyzji odmawiającej udzielenia informacji (art. 16 ustawy) albo też nie powiadamia pisemnie, że żądana informacja nie jest informacją publiczną lub podlega udostępnieniu w innym trybie (czynność materialno-techniczna). W takim przypadku wnioskodawca, po wyczerpaniu środków przewidzianych w art. 52 § 1-4 p.p.s.a., może skutecznie wnieść do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu. Strona czyni zadość art. 52 p.p.s.a., zarówno wtedy, gdy przed wniesieniem skargi złoży zażalenie w trybie art. 37 kpa, jak i wtedy, gdy wnioskodawca wezwie organ do usunięcia naruszenia prawa, co jest wymagane przy bezczynności organu w zakresie czynności materialno-technicznych (art. 52 § 4 p.p.s.a.). Taka sytuacja, wbrew temu, co przyjął Sąd I instancji, wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. W tym stanie rzeczy, zasadny jest w ocenie organu wniosek, że Sąd I instancji uznając, iż organ pozostaje w bezczynności, mimo iż udzielił on stronie pisemnej informacji, naruszył art. 149 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., przez jego nieuzasadnione zastosowanie. Powołując się na stanowisko NSA wyrażone w postanowieniu z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 928/05, autor skargi stwierdził, iż "pismo informacyjne o tym, że informacja nie ma charakteru informacji publicznej nie podlega kognicji sądów administracyjnych, nie mieści się bowiem w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skoro więc, pismo takie nie podlega kognicji sądów administracyjnych, ponieważ nie mieści się w zakresie art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a., Sąd I instancji zobowiązany był po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie prawidłowości prawnej kwalifikacji żądanej informacji odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 w związku z art. 3 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Istota zagadnienia sprowadza się do tego, czy złożenie wniosku o udzielenie informacji, co której występują wątpliwości co do jej charakteru, zawsze wszczyna postępowanie administracyjne ze wszystkimi jego konsekwencjami.

Chodzi tu zatem również o odpowiedź na pytanie, czy w sprawie ze skargi na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji, która w ocenie autora skargi stanowi informację publiczną zaś organ orzekający poglądu tego nie podziela, na sądzie administracyjnym spoczywa obowiązek dokonania oceny, czy żądana informacja mieści się w ustawowym pojęciu informacji publicznej.

Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Zgodnie natomiast z treścią art. 16 ust. 1 ustawy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej jedynie w przypadku odmowy jej udostępnienia oraz w przypadku umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej wydaje decyzję administracyjną. Innymi słowy mówiąc decyzja administracyjna może być wydana tylko wówczas, gdy następuje odmowa udzielenia informacji publicznej i to tylko z uwagi na ochronę danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbową, państwową, skarbową, statystyczną czy inną tajemnicę ustawowo chronioną bądź prawo do prywatności albo gdy zachodzą przesłanki z art. 14 ust. 2 ustawy.

Zauważyć należy, że omawiana ustawa, w jej zakresie zarówno podmiotowym jak i przedmiotowym, ma zastosowanie tylko wtedy, gdy sprawa dotyczy informacji publicznej. Powyższe powoduje, że zawarty w skardze skierowanej do sądu administracyjnego zarzut polegający na bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji może być uznany za zasadny tylko wówczas, gdy wnioskodawcy nie udostępniono w terminie ustawowym informacji będącej bez wątpienia informacją publiczną.

W rozpoznawanej sprawie wnioskodawca, w przeciwieństwie do podmiotu, od którego informacja była żądana, prezentował pogląd, że informacja, jakiej się domaga, stanowi informację publiczną. Wynik tak wykreowanego sporu sądowoadministracyjnego zależny był zatem od tego, czy żądana informacja mieściła się w ustawowym pojęciu informacji publicznej, bowiem zarzut bezczynności mógł być przez sąd skutecznie postawiony tylko wówczas, gdy okazało się niesporne, że żądana informacja jest informacja publiczną. Skoro zatem sprawa zawisła przed sądem administracyjnym, przed którym skarżący domagał się ochrony przed bezczynnością Gminy Ł., to obowiązkiem sądu I instancji było rozstrzygnięcie czy M. O. domagał się udzielenia mu informacji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji zobowiązując Gminę Ł. do określonego działania bezpodstawnie uznał, że nie ma znaczenia, czy żądanie w zakresie udostępnienia map stanowi wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Tymczasem w sytuacji, gdyby żądanie nie dotyczyło udostępnienia informacji publicznej, w sprawie nie znalazłaby zastosowania omawiana ustawa, nie doszłoby do wszczęcia postępowania administracyjnego przed organem i odpowiedź na zgłoszone żądanie winna być udzielona nie w formie decyzji administracyjnej lecz w formie pisma.

To oznacza, że zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej, iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 1 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z powyższych względów, na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.