Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 149/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 5, art. 4 ust. 2, art. 50 ust. 1, art. 52 ust. 1,art. 53 ust. 3, art. 54
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 71, art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
article: par. 2 ust. 1 pkt 7 i par. 3 ust. 1 pkt 8.
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 20 września 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Stowarzyszenie A z siedzibą w [...] (zwane dalej też Stowarzyszeniem) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 20 września 2017 r., nr [...], wydana w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia 27 listopada 2015 r. B S.A. z siedzibą w [...] (dalej zwana również Spółką) wystąpiła do Burmistrza Praszki o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, dla przedsięwzięcia polegającego na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej "[...]" wraz z niezbędnymi obiektami towarzyszącymi (ogrodzenie, przyłącze elektroenergetyczne, wewnętrzna linia zasilająca), obejmującego budowę wieży żelbetowej o wysokości 53,60 m n.p.m., posadowienie szaf sprzętowych na konstrukcji wsporczej oraz montaż urządzeń systemu antenowego (3 anteny sektorowe o parametrach określonych w dołączonej kwalifikacji i 2 anteny radioliniowe) z niezbędnymi urządzeniami, kablami zasilającymi sygnałowymi prowadzonymi do szaf sprzętowych u podnóża wieży. Jako teren realizacji inwestycji wskazała Spółka część działki nr a, obręb [...], oddanej jej w dzierżawę, której obsługę komunikacyjną zapewnia istniejący zjazd z drogi krajowej nr [...]. We wniosku określono, że oddziaływanie projektowanej inwestycji zamknie się w granicach działki nr a. Do wniosku zostały dołączone: warunki przyłączenia wydane przez C S.A. wraz z projektem umowy, pismo Zastępcy Dyrektora Oddziału GDDKiA dotyczące lokalizacji projektowanego obiektu w stosunku do pasa drogowego drogi krajowej nr [...], akceptacja lokalizacji Szefostwa Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej wskazującą oznakowanie planowanego obiektu, a także "Kwalifikacja przedsięwzięcia pod względem konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko" oraz "Analiza środowiskowa".

Wnioskiem z dnia 22 grudnia 2015 r. Stowarzyszenia "A" z siedzibą w [...] zgłosiło swoje uczestnictwo w prowadzonym postępowaniu, w wyniku czego Burmistrz Praszki, postanowieniem z dnia 28 grudnia 2015 r., dopuścił Stowarzyszenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony.

Po przygotowaniu projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji, pismem z dnia 11 lutego 2016 r. Burmistrz Praszki wystąpił do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad o jego uzgodnienie na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Postanowieniem z dnia 23 lutego 2016 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uzgodnił projekt decyzji bez uwag.

W dniu 30 marca 2016 r. Burmistrz Praszki wydał decyzję nr [...], ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego objętą wnioskiem Spółki. W rozstrzygnięciu organ określił rodzaj inwestycji jako obiekt infrastruktury technicznej, przedsięwzięcie polegające na realizacji bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej "[...]" wraz z niezbędnymi obiektami towarzyszącymi (ogrodzenie, przyłącze elektroenergetyczne, wewnętrzna linia zasilająca), celem zapewnienia mieszkańcom gminy lepszych warunków łączności i zwiększenia niezawodności uzyskiwanych połączeń. Wskazał, że inwestycja obejmuje budowę wieży antenowej strunobetonowej, posadowienie szaf sprzętowych oraz montaż urządzeń systemu antenowego (3 anteny sektorowe i 2 anteny radioliniowe) z niezbędnymi urządzeniami, kablami zasilającymi i sygnałowymi (pkt 1 decyzji). Ponadto ( w pkt 2) ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz zabudowy wynikające z przepisów odrębnych dotyczące:

- warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego w zakresie sposobu zagospodarowania terenu wskazując: nieprzekraczalną linię zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu w tym udział powierzchni biologicznie czynnej, parametry projektowanej inwestycji (masztu antenowego, systemu antenowego i kontenera technicznego) oraz wymagane oznakowanie przeszkodowe;

- obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, co do: zaopatrzenia w energię elektryczną, odprowadzania wód opadowych, dostępu do drogi publicznej wskazując, że przedmiotowej inwestycji nie dotyczy: zaopatrzenie w wodę, energię cieplną odprowadzanie ścieków, gospodarowanie odpadami, zapewnienie miejsc postojowych;

- ochrony środowiska, zdrowia ludzi, przyrody oraz krajobrazu wskazując, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie kwalifikuje się do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a ponadto nie dotyczą go nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia wynikające z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, utworzonych obszarów ograniczonego użytkowania, ustalonych warunków korzystania z wód regionu wodnego i zlewni oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, ustanowionych stref ochronnych ujęć wód, ustanowionych form ochrony przyrody;

- ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, a także ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych wskazując, że w związku z położeniem terenu objętego wnioskiem poza ww. obszarami nie jest wymagane dokonanie ustaleń w tym zakresie;

- ochrony interesów osób trzecich określając, że realizacja zamierzenia inwestycyjnego nie może powodować naruszenia interesów osób trzecich w tym: pozbawienia dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej oraz ze środków łączności, a ponadto ochrona interesów osób trzecich winna dotyczyć wyeliminowania uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, a także ochrony przed zanieczyszczeniem wody i gleby; projektowana inwestycja nie może powodować zanieczyszczenia w rozumieniu ustawy Prawo ochrony środowiska, tj. powodować emisji, która jest szkodliwa dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska; wymagane jest zachowanie przepisów określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów.

W punkcie 3 rozstrzygnięcia organ podał, że linie rozgraniczające teren inwestycji zostały określone na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji. W obszernym uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że obsługę komunikacyjną terenu objętego wnioskiem zapewnia urządzony zjazd z drogi krajowej nr a, teren objęty wnioskiem nie leży w granicach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie znajduje się w obszarze, dla którego podjęta została uchwała o przystąpieniu do sporządzenia takiego planu, a planowana stacja bazowa telefonii komórkowej - jako urządzenie infrastruktury technicznej, występujące w systemie łączności bezprzewodowej, pozostające w sieci telekomunikacyjnej, posiadające system urządzenia łączności publicznej - jest inwestycją celu publicznego. Wskazał też organ, że w ramach przeprowadzonego postępowania dokonano analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jej wynik wykazał, że w granicach terenu objętego wnioskiem oraz w bezpośrednim jego sąsiedztwie nie występują obszary i obiekty podlegające ochronie na podstawie przepisów odrębnych oraz obszary ograniczonego użytkowania, w tym ustanowione prawnie formy ochrony przyrody (rezerwaty przyrody, pomniki przyrody, wyznaczone obszary Natura 2000, parki krajobrazowe) i ustanowione obszary objęte ochroną konserwatorską, w tym zabytki archeologiczne. Obszar objęty inwestycją położony jest poza granicami terenów górniczych, obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz narażonych na osuwanie się mas ziemnych. Stanowi fragment nieruchomości prywatnej o powierzchni ogółem 1,9 ha, wykorzystywanej aktualnie jako teren składowy, na którym istnieją urządzone miejsca do składowania, utwardzone place manewrowe oraz tymczasowe (nietrwale związane z gruntem) obiekty charakterystyczne dla tego rodzaju działalności. Nieruchomość jest ogrodzona, wyposażona w podstawowe urządzenia infrastruktury technicznej i posiada urządzony zjazd z drogi krajowej nr [...]. Położona jest w oddaleniu od terenów zurbanizowanych, w obszarze użytków rolnych. Najbliższe budynki, związane z zabudową zagrodową, znajdują się po przeciwnej stronie drogi krajowej w odległości ok. 100 m na południe od granic przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z polityką przestrzenną zapisaną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], nieruchomość znajduje się w strefie chronionej o strategicznym kierunku rozwoju związanym z ochroną środowiska przyrodniczego o podstawowym przeznaczeniu - lasy głównie ochronne, łąki i pastwiska, ekstensywne uprawy polowe z możliwością realizacji urządzeń infrastruktury technicznej. Badając dotychczasowe przeznaczenie terenu w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy [...], który utracił moc na podstawie art. 87 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzono, że teren będący przedmiotem wniosku wraz z nieruchomościami sąsiednimi klasyfikowany był jako teren rolniczej przestrzeni produkcyjnej bez prawa zabudowy. Fragment nieruchomości przewidziany dla realizacji opisanej we wniosku inwestycji, obejmujący powierzchnię ok. 100 m2, zlokalizowany jest w części frontowej tej nieruchomości (w środkowej części frontu działki), w bezpośrednim sąsiedztwie funkcjonującego zjazdu z drogi krajowej. Zgodnie z oznaczeniem w ewidencji gruntów, użytek wnioskowanego terenu określony jest jako "Bi", tj. inne tereny zabudowane i nie wymaga uzyskania opinii w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Dalej, na podstawie przedłożonych przez wnioskodawcę opracowań dotyczących kwalifikacji przedsięwzięcia oraz analizy środowiskowej Burmistrz ustalił, że przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a co za tym idzie nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i wykonania raportu o oddziaływaniu na środowisko. Ponadto, przedmiotowa inwestycja nie będzie stanowiła zagrożenia dla ludności i środowiska. Nie będzie oddziaływać w negatywny sposób na powietrze, glebę, wody powierzchniowe i podziemne, klimat akustyczny oraz świat roślinny i zwierzęcy. Organ wskazał, że radiolinie (tj. dwie anteny paraboliczne) zgodnie z zapisami § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, są wykluczone z listy przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oraz mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wobec czego jedynym możliwym zagrożeniem może być elektromagnetyczne promieniowanie niejonizujące emitowane przez projektowane trzy anteny sektorowe pracujące w systemie GSM900 i UMTS900. Zasięg określonego, na podstawie obliczeń i analizy rozkładów pól magnetycznych obszaru, dla którego przekroczony jest dopuszczalny poziom elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego, nie obejmuje jednak miejsc dostępnych dla ludzi. Przebywanie ludzi w otoczeniu stacji jest całkowicie bezpieczne i nie prowadzi do uszczerbku na zdrowiu. Wyniki obliczeń odległości miejsc dostępnych dla ludności, od środka elektrycznego każdej z anten, wzdłuż wiązki promieniowania, zamieszczone w załączonej do wniosku "Kwalifikacji przedsięwzięcia" wskazują, że w odległości do 200 m wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania każdej z projektowanych anten AS-1 (dla azymutu 10°, 115° i 220°) na wysokości 2 m pod wektorem, nie znajdują się miejsca dostępne dla ludzi. Uwzględniając wyniki dokonanych analiz organ uznał, że przedstawione we wniosku parametry stacji bazowej nie uprawniają do zaliczenia wnioskowanego przedsięwzięcia do jakiejkolwiek kategorii przedsięwzięć mogących mieć wpływ na środowisko. Dodatkowo, dokonując oceny w kontekście zastrzeżeń zgłoszonych w toku postępowania przez mieszkańców miejscowości [...] oraz Stowarzyszenie stwierdził natomiast, że:

- inwestor wyjaśnił niespójność wniosku przez złożenie poprawionego opracowania dotyczącego kwalifikacji przedsięwzięcia;

- planowana inwestycja nie wymaga obligatoryjnego lub fakultatywnego sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko i uzyskania decyzji środowiskowej;

- z charakterystyki rozkładu wartości promieniowania anten sektorowych i przeprowadzonych obliczeń teoretycznych wynika, że natężenie pola emitowanego przez anteny stacji bazowych osiąga przy powierzchni ziemi, w miejscach możliwego przebywania ludności, wartości znacznie poniżej maksymalnych poziomów dopuszczalnych i nie ma żadnych obiektywnych przesłanek, aby pole to mogło stwarzać zagrożenie zdrowia;

- realizacja wnioskowanej stacji bazowej telefonii komórkowej nie ma wpływu na wartość użytkową terenów sąsiednich, tj. użytki rolne, występujące w otoczeniu projektowanej stacji bazowej mogą być nadal wykorzystywane w sposób dotychczasowy;

- analiza obecnego stanu zainwestowania obszarów i treść art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowywaniu przestrzennym prowadzą do stwierdzenia, że objęta wnioskiem inwestycja nie ograniczy wykorzystania terenów dla potrzeb potencjalnej zabudowy zagrodowej lub magazynowo-składowej, gdyż wysokość takiej zabudowy nie przekracza 12 m n.p.t.

Podzielając ocenę Stowarzyszenia, że ponadnormatywne PEM przebiegające na wysokości ok. 37 m, wkracza w przestrzeń powietrzną działek nr b, c, d, e i f organ uznał, że oddziaływanie to obejmuje tylko część tej przestrzeni. Ustalił, że wszystkie wskazane działki (za wyjątkiem działki nr d - obecnie nieużytkowanej) stanowią użytki rolne wykorzystywane rolniczo. Nie znajdują się w granicach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie znajdują się w obszarze terenu, dla którego podjęta została uchwała o przystąpieniu do sporządzenia takiego planu. Wobec tego, określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy tych działek może obecnie nastąpić wyłącznie w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Analizując obecny stan zagospodarowania terenów sąsiednich, treść art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ stwierdził, że wysokość potencjalnej zabudowy nie będzie większa niż 12 m. Zachowanie warunków określonych w ustawie, wynikających z potrzeby zachowania kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, w tym gabarytów i formy architektonicznej potencjalnej zabudowy, ograniczy zatem pionowy zasięg własności gruntowej do takich parametrów, gdzie natężenie pola emitowanego przez anteny projektowanej stacji bazowej osiągnie, w miejscu możliwego przebywania ludności, wartości znacznie poniżej maksymalnych poziomów dopuszczalnych i nie będzie stwarzać zagrożenia dla zdrowia użytkowników. Zaznaczył też, że wysokość najwyższych budynków istniejących w granicach administracyjnych gminy [...], nie przekracza 18 m.

Od powyższej decyzji Stowarzyszenie wniosło odwołanie, w którym kwestionowało prawidłowość oceny co do oddziaływania pól elektromagnetycznych na środowisko i zdrowie ludzi. Wskazując na ich ponadnormatywne oddziaływanie w obszernym uzasadnieniu wywodziło, że planowana inwestycja w sposób nieuprawniony spowoduje ograniczenie przyszłej zabudowy przez oddziaływanie ponadnormatywnych pól na cudze grunty. Zarzuciło organowi naruszenie art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a. przez "wybiórcze zastosowanie prawa korzystnego dla jednej ze stron, a pomijanie (obchodzenie) całego szeregu wyższych hierarchicznie przepisów broniących obywatelskich, konstytucyjnych praw do zachowania zdrowia i życia oraz ekologicznego bezpieczeństwa". Jako przykład wskazało Stowarzyszenie wielokrotne eksponowanie przez inwestora i organ wadliwych kryteriów kwalifikacji stacji bazowych, zawartych w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które jak wywodziło, pozwalają inwestorom zakwalifikować każdą stację bazową o dowolnej mocy emisji do przedsięwzięć nieszkodliwych dla środowiska i zdrowia Polaków. Kwestionując te kryteria Stowarzyszenie zarzuciło organowi: wydanie decyzji pomimo braku decyzji środowiskowej lub postanowienia zwalniającego z procedury oceny oddziaływania na środowisko; naruszenie praw osób trzecich w związku z przekroczeniem granic przestrzennych nieruchomości sąsiednich przez planowane przedsięwzięcie; brak samodzielnej oceny w zakresie uzgodnień wydanych dla inwestora przez GDDKiA oraz Szefostwo Służby Ruchu Lotniczego; brak podania na załączniku do decyzji wymiarów obszaru objętego służebnością gruntową pod maszt i kontener technologiczny z nadajnikami, szafkami kablowymi itd.; brak ponumerowania stron decyzji. Wskazało też, że uzyskanie przez inwestora warunków zasilania instalacji stacji bazowej, przewidujących doprowadzenie mocy 14 kW, podczas gdy dla zasilania planowanej inwestycji potrzebna jest moc zasilania max 4 kW, wskazuje na zaplanowaną rozbudowę sumarycznej mocy emisji stacji bazowej.

Decyzją z dnia 20 września 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie wyjaśniło, że w odniesieniu do decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego ustawodawca, inaczej niż przy decyzji ustalającej warunki zabudowy, nie przewidział warunku kontynuacji zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Oznacza to, że dopuścił, aby obiekty o charakterze celu publicznego odbiegały od średnich wartości występującym na danym terenie. Pojęcie "inwestycji celu publicznego" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym należy przez nie rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami ujętych w zamknięty katalog. Wskazując na regulacje art. 50 ust. 4, art. 51 ust. 1, art. 52 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2 i ust. 3, art. 53 ust. 1, ust. 3, ust. 4 i ust. 5, art. 54, art. 50 ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 oraz art. 56 Kolegium ustaliło, że przedmiotem wnioskowanej inwestycji jest realizacja celu publicznego określonego w art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wobec czego spełnia ona wymogi z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jednocześnie dotyczy ono terenu nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uzasadnia wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustalenie to zostało dokonane zgodnie z wnioskiem inwestora i wskazuje, że inwestycja ma być realizowana na terenie oznaczonym w ewidencji gruntów jako Bi - inne tereny zabudowane. Nie było zatem wymagane dokonanie uzgodnienia przewidzianego w art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. art. 53 ust. 4 pkt 9 uzyskano natomiast uzgodnienie z właściwym zarządcą drogi. Uznając za nieuzasadniony zarzut odwołania dotyczący emitowania przez inwestycję ponadnormatywnego promieniowania na drogę krajową nr [...] Kolegium stwierdziło, że wyliczenia i rysunki przedstawione przez Stowarzyszenie zostały wykonane dla sytuacji, w której nachylenie anteny skierowanej w stronę wskazanej drogi jest wielokrotnie większe od dopuszczonego przez inwestora nachylenia maksymalnego, wynoszącego 10°, stąd uzyskane wyniki są nieadekwatne do stanu faktycznego sprawy. Na podstawie ustaleń dokonanych przez inwestora, które ocenić należy jako prawidłowe, przyjąć należało, że oddziaływanie w przedmiotowym obszarze, przy zachowaniu przewidzianych przez inwestora granicznych wielkości nachylenia anten, nie przekroczy wartości dopuszczalnych, określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883). Oddziaływanie ponadnormatywne wystąpi z kolei na wysokości, na której nie będzie zagrażać osobom korzystającym z przedmiotowej drogi. Zarzut Stowarzyszenia dotyczący wzmagania się oddziaływania pól elektromagnetycznych wraz z szybkością poruszających się drogą pojazdów nie został poparty jakimkolwiek materiałem potwierdzającym słuszność takiego założenia, a ponadto nie może być rozstrzygnięty w ramach niniejszego postępowania, ponieważ ani przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym, ani przepisy o ochronie środowiska nie dają podstaw do uwzględnienia takiego ewentualnego zjawiska. Odnosząc się do zarzutów dotyczących uzgodnienia decyzji z Szefostwem Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP organ odwoławczy wskazał, że brak jest przepisów prawnych, które wskazywałyby na potrzebę dokonania uzgodnienia przedmiotowej decyzji ze wskazanym podmiotem. Stosownie do treści art. 87 ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz. U. z 2017 r. poz. 959 z późn. zm.) zauważył organ, że przedmiotowa inwestycja nie znajduje się na lotnisku, ani w otoczeniu lotniska. Obowiązku dokonywania uzgodnienia w przedmiotowej sprawie nie nakłada też § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz. U. Nr 130, poz. 1193 z późn. zm.). Podzielając z kolei ocenę organu pierwszej instancji, że planowane przedsięwzięcie nie należy do kategorii "mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko" (§ 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r.) lub "mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko" (§ 3 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia) organ dokonał analizy parametrów technicznych planowanej inwestycji uwzględniając: 1) rodzaj anteny - z wyłączeniem radiolinii; 2) moc promieniowania poszczególnych anten; 3) emisji pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; 4) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi. Ustalił, że wnioskowana inwestycja ma obejmować umieszczenie na maszcie antenowym dwóch anten radioliniowych, których nie dotyczą przywołane przepisy rozporządzenia kwalifikacyjnego, a ponadto trzech anten sektorowych (panelowych), o maksymalnej mocy EIRP równej 5863 W, przy czym te ostatnie anteny zostaną skierowane na azymuty 10°, 115° oraz 220°, wobec czego ich oddziaływanie nie może się kumulować. Uznał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby na przedmiotowym terenie występowały lub były planowane jakiekolwiek inne anteny, których oddziaływanie miałoby znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto, nie znajdzie w sprawie zastosowania § 2 ust. 1 pkt 7 i art. § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f rozporządzenia kwalifikacyjnego, gdyż na obszarze, o którym mowa w tej regulacji, nie występuje żadna zabudowa. Zarówno z wyliczeń przedstawionych przez inwestora, jak i analiz zaprezentowanych przez odwołującego wynika też, że oddziaływanie przekraczające normę określoną w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. będzie występować znacznie ponad działkami o numerach b, c, d i g, tj. na wysokości co najmniej 20 m. Podzielając pogląd, że użyte w omawianym przepisie pojęcie "miejsca dostępne dla ludności" dotyczy nie tylko zabudowy obecnie istniejącej, ale również takiej, która potencjalnie może powstać, tj. jej realizacja jest technicznie i prawnie możliwa, organ dostrzegł, że na przedmiotowym terenie ewentualna zabudowa mogłaby powstać jedynie w oparciu o decyzję ustalającą warunki zabudowy. Wydanie takiej decyzji, z uwagi na treść art. 61 ust. 1 pkt 4 co do zasady nie będzie natomiast możliwe na gruntach obejmujących użytki rolne klas I-III. Ponadto, z uwagi na kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz konieczność zachowania ładu architektoniczno-budowlanego, ewentualna decyzja o warunkach zabudowy nie mogłaby dopuścić zabudowy przekraczającej 12 m, przy czym wysokość najwyższych budynków w granicach administracyjnych gminy nie przekracza 18 m. To powoduje, że w analizowanej sprawie nie zachodziła obawa, iż dojdzie do naruszenia uprawnień właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Końcowo w zakresie zarzutów odwołaniu organ stwierdził, że brak numeracji stron decyzji nie stanowiło dostatecznej podstawy do jej uchylenia, a żaden przepis prawa nie wymaga, aby na załączniku do decyzji zostały podane wymiary obszaru objętego służebnością gruntową ustanowioną na potrzeby inwestycji. Uznał też, że uzyskanie warunków zasilania większych niż potrzeby inwestora, nie ma żadnego znaczenia dla prawidłowości zaskarżonej decyzji, a zarzuty dotyczące obowiązujących przepisów prawa nie mogą prowadzić do niestosowania tych przepisów przez organy administracji.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na decyzję odwoławczą, Stowarzyszenie A podtrzymało zarzuty zgłaszane w postępowaniu administracyjnym i kwestionując ustalenie lokalizacji spornej inwestycji podniosło, że:

- rozstrzygnięcie podjęto z pominięciem oceny dokonanej na podstawie przepisów prawa w zakresie oddziaływania inwestycji na środowisko i zdrowie ludzi;

- dokonano w sprawie wadliwej oceny co do ponadnormatywnego promieniowania pola elektromagnetycznego (PEM), jako nie powodującego degradacji środowiska w przestrzeni powietrznej i nieograniczającego wysokości zabudowy;

- w postępowaniu SKO nie uwzględniło wniosku o powołanie biegłego w zakresie specjalistycznych opracowań;

- naruszono przepisy postępowania na skutek wybiórczego stosowania prawa i rozstrzygnięcia sprawy bez podstawy prawnej, tj. w oparciu o domniemania organów co do zapisów przyszłego planu miejscowego;

- dokonano wadliwej interpretacją oddziaływania PEM na zdrowie ludności w obiektach budowlanych, w myśl której miejsca dostępne dla ludności będą się znajdować tylko budynkach o wysokości 12-18 m, z pominięciem miejsc obsługiwanych przez robotników /ludność na "budowlach" typu silos o wysokości 40-60 m;

- naruszono w sprawie przepisy POŚ i OOŚ, przez ukrycie szkodliwego oddziaływania mikrofal na zdrowie ludności w przyszłej zabudowie mieszkalnej i przy obsłudze budowli (np. silosy o wysokości 40-60 m z pneumatycznym załadunkiem, związane z nowoczesną produkcją rolniczą, hodowlaną i wiejskim budownictwem);

- doszło do naruszenia przepisów POŚ w zakresie niedopuszczalnego wkroczenia ponadnormatywnych PEM na cudze gruntowe działki;

- naruszono prawa własności i społeczny interes na cudzych działkach.

Ponadto strona skarżąca wskazała na naruszenie przepisów:

- art. 6 K.p.a. i 7 konstytucji RP, przez wybiórcze zastosowanie prawa i w tym zakresie zaakceptowanie kwalifikacji przedsięwzięcia sporządzonej przez inwestora na podstawie wadliwych kryteriów określonych w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia kwalifikacyjnego oraz pominięcie regulacji art. 3 pkt 11 Prawa ochrony środowiska i art. 3 ust. 2 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku, a w związku z tym naruszenie też art. 68 ust. 3 i ust. 4 konstytucji RP.

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z tym, że decyzję wydano pomimo uznania przez SKO za miarodajne opracowań Stowarzyszenia co do wkroczenia na działki nr b, h, d i e ponadnormatywnego mikrofalowego PEM, powodującego degradacje środowiska i ograniczającego wysokość zabudowy;

- art. 144 ust. 2 Prawa ochrony środowiska, a także art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 144 i art. 143 K.c. w związku z uwzględnieniem ponadnormatywnego mikrofalowego PEM przebiegającego na wysokości 37 m.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Praszki.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało argumentację zawartą w motywach zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

B S.A. z siedzibą w [...] odpowiadając na skargę wniosła o jej oddalenie. Popierając stanowisko Kolegium, uczestnik postępowania zakwestionował twierdzenia strony skarżącej związane z możliwości budowy silosów o wysokości 60 m na działkach, nad którymi wiązka ponadnormatywnego PEM przebiega na wysokości 37 m. Podniósł, że tereny te mają przeznaczenie rolne, na których aktywność ludzka osiąga wysokość nie większą niż kilka metrów, a dostępna na rynku oferta dotyczy budowy silosów o wysokości nieprzekraczającej 20 m. Wskazany w skardze przepis art. 144 ust. 2 Prawa ochrony środowiska dotyczy z kolei innych nieruchomości niż ta, do której inwestor posiada tytuł prawny oraz pogorszenia istniejącego standardu, a z żadnego dokumentu nie wynika by standard ten został przekroczony.

Odpowiadając na stanowisko uczestnika postępowania, w piśmie z dnia 28 sierpnia 2018 r., skarżący podniósł, że zostało sformułowane chaotycznie, skrótowo i zawiera błąd ortograficzny. Pominięto istnienie prawnej możliwości odrolnienia działek i oparto je na domniemaniu co do wysokości zabudowy, jaka zostanie przewidziana w przyszłym planie miejscowym oraz nieprawidłowym zrozumieniu art. 142 ust. 2 Prawa ochrony środowiska. Ponadto stwierdzono niedopuszczalność budowy silosu w sytuacji, gdy dopuszczono budowę masztu o wysokości 50 m.

Na rozprawie skarżący podtrzymał skargę i wywody w niej zawarte. Akcentował, że organy nie dokonały prawidłowej oceny wpływu inwestycji na zdrowie i środowisko. Przedłożył do akt pisemne oświadczenie i zestawienie. Podkreślił, że zaskarżona decyzja narusza art. 3 pkt 11 Prawa ochrony środowiska, gdyż nie rozważa wpływu inwestycji na zdrowie, jak i art. 3 ust. 2 ustawy o informacji o środowisku. Dowodził, że dla organów decydująca jest kwalifikacja przedsięwzięcia dokonana przez inwestora, co nie jest prawidłowe ponieważ nie uwzględnia faktu, że jest ona szkodliwa dla środowiska. Skarżący podniósł zarzut, że organy rozważają natężenie tylko jednej anteny, a są to kryteria niewystarczające do określenia oddziaływania całej inwestycji na środowisko. W jego przekonaniu, to wyłącznie Minister Zdrowia jest władny do określenia co wpływa na zdrowie. Ponowił zarzut naruszenia prawa, co do możliwości zabudowy gruntów jedynie do wysokości 18 m., wskazując na równoczesne lokalizowanie na sąsiedniej nieruchomości budowli o wysokości 50 m. Stwierdził też, że decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ nie doprowadzono do "odrolnienia" działki a. Jako załącznik do protokołu skarżący przedłożył ponadto pismo skierowane do Sądu Rejonowego w [...]. Na pytanie Sądu oświadczył, że budowla o wysokości 50 m., co do której wydano decyzję lokalizacyjną, jest związana z przedmiotową inwestycją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) zwanej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych kryteriów, ocena legalności wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w jakimkolwiek stopniu pozwalającym na uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. Z tego też powodu uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Uzasadniając tak dokonaną ocenę w pierwszej kolejności uwzględnić trzeba, że materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia, w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (stosowanej w niniejszej sprawie w brzmieniu na dzień wydana zaskarżonej decyzji tj. Dz. U. z 2017, poz. 1073) zwanej dalej ustawą.

Stosownie do art. 4 ust. 2 i art. 50 ust. 1 ustawy, decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydawana jest w przypadku, gdy dla danego terenu brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustala ona lokalizację inwestycji, która spełnia wymogi definicji "inwestycji celu publicznego", sformułowanej w art. 2 pkt 5 ustawy.

W zaskarżonej decyzji, uwzględniając wskazane regulacje, dokonano prawidłowej kwalifikacji planowanej przez Spółkę inwestycji, jako stanowiącej realizację celu publicznego, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 z późn. zm.; aktualnie jest to Dz. U. z 2018 r., poz.121 z późn. zm.). Zamierzenie inwestycyjne polegające na realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej niewątpliwie bowiem dotyczy inwestycji w zakresie łączności publicznej, która w myśl art. 4 pkt 18 ustawy o gospodarce nieruchomościami oznacza infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Uznać też należało, że inwestycja taka ma charakter lokalny.

Bezsporne jest też to, że teren realizacji spornej inwestycji nie jest objęty ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i nie znajduje się na obszarze, dla którego podjęta została uchwała o przystąpieniu do sporządzenia takiego planu.

Wobec takich ustaleń istniały zatem podstawy do przeprowadzenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, że decyzja ta jest pierwszą z kilku decyzji wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona charakter wstępny i nie przesądza jeszcze o prawie do rozpoczęcia budowy stacji telefonii komórkowej, ani o tym, że inwestycja będzie realizowana. Decyzja określa jedynie, czy realizacja inwestycji w konkretnym miejscu jest w ogóle możliwa. Nie ustala natomiast żadnych praw do tego terenu i nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest ocena, czy na danym terenie, dla którego nie uchwalono planu miejscowego, dopuszczalna jest realizacja określonej inwestycji oraz wskazanie wszelkich warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy, wynikających z przepisów prawa, z których inwestor zobowiązany jest się wywiązać na późniejszym etapie projektowania i realizacji. Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w tym w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, określa się na podstawie obowiązujących przepisów prawa i organy nie mogą w decyzji nałożyć obowiązków nieprzewidzianych przez prawo. Stąd też w decyzji określane są wyłącznie warunki oraz szczegółowe zasady dotyczące zagospodarowania i zabudowy wynikające z przepisów prawa. Wydając decyzję lokalizacyjną organ nie może też realizować kompetencji innych organów i rozstrzygać kwestii stanowiących przedmiot odrębnych postępowań.

Zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy, ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora, który to wniosek powinien spełniać wymogi określone w art. 52 ust. 2 ustawy.

W niniejszej sprawie postępowanie wszczęte zostało na podstawie wniosku Spółki, który spełniał ustawowe wymagania. W szczególności dostrzec przyjdzie, że na kopii mapy sporządzonej w odpowiedniej skali, tj. 1:1000, określono granice terenu objętego wnioskiem oraz obszar oddziaływania planowanej inwestycji, a do wniosku załączono opracowania dotyczące kwalifikacji przedsięwzięcia pod względem konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz analizy środowiskowej, zawierające szczegółowe dane, o których mowa w art. 52 ust. 2 pkt 2 ustawy.

Prawidłowo tym samym organy dokonały ustaleń i oceny w zakresie inwestycji określonej wnioskiem na podstawie przedstawionej dokumentacji. Mając na uwadze charakter przedmiotowego postępowania, zauważyć przyjdzie, że organ rozstrzygający o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest związany wnioskiem strony odnośnie do charakteru i parametrów planowanego zamierzenia i nie działa w ramach uznania administracyjnego. Wydanie decyzji związane jest bowiem ze zbadaniem, czy w świetle przepisów prawa na danym terenie możliwa jest lokalizacja określonej we wniosku inwestycji.

Zgodnie też z art. 56 ustawy organ nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że odmowę ustalenia warunków lokalizacji lub określenie ich wbrew żądaniu wnioskodawcy, organ może oprzeć jedynie na wyraźnej sprzeczności z konkretnym przepisami prawa nakładającymi w sposób wyraźny i jednoznaczny jakieś określone ograniczenia w tym zakresie. Wyłącznej podstawy odmowy nie może jednak stanowić przepis art. 1 ust. 2 ustawy, w którym wskazano generalne wartości i zasady uwzględnione w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. To powoduje, że stwierdzenie naruszenia tych wartości i zasad wymaga ustalenia, że inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi.

Szczegółowe zasady postępowania, w tym m.in. co do weryfikacji stanu faktycznego w zakresie zgodności z przepisami odrębnymi oraz co do wymaganych uzgodnień, ustalone zostały w art. 53 ustawy. W art. 54 ustawy ustawodawca określił natomiast treść i wymogi dotyczące zawartości decyzji.

Oceniając na tej podstawie legalność działania organów stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie podejmując rozstrzygnięcie organy nie naruszyły tych regulacji.

Decyzja zawiera wszystkie wymagane elementy określone w art. 54 ustawy. Zauważyć trzeba, że w sposób precyzyjny i prawidłowy określa rodzaj inwestycji wskazując dokładnie jej parametry w tym położenie, rodzaj i moc anten (art. 54 pkt 1 ustawy). Określa też wymagane warunki i szczegółowe zasady w zakresie zagospodarowania i zabudowy terenu wynikające z przepisów odrębnych, w tym w pkt 2 c także w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi. Poza spełnieniem wymogów co do treści posiada również część graficzną, o której mowa w art. 54 pkt 3 ustawy.

Ponadto, wydanie decyzji poprzedzone zostało wymaganym uzgodnieniem z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy. Skoro nieruchomość, na której planowana jest realizacja inwestycji oznaczona została w ewidencji gruntów i budynków jako inne tereny zabudowane i nie jest wykorzystywana na cele rolnicze, lecz jako teren składowy, na którym urządzono miejsca do składowania, utwardzone place manewrowe oraz tymczasowe obiekty, to nie było podstaw do dokonania uzgodnienia na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy. Sąd podziela też stanowisko Kolegium wyrażone w zaskarżonej decyzji, co do braku ustawowego wymogu dokonania uzgodnienia decyzji ze Służbą Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP, czy Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Nie zostały przy tym ujawnione żadne okoliczności faktyczne, związane z lokalizacją spornej inwestycji, które mogłyby wskazywać na konieczność dokonania innych jeszcze uzgodnień z art. 53 ust. 4 ustawy. W konsekwencji uznać należało, że postępowanie uzgodnieniowe było przeprowadzone w prawidłowym zakresie.

Stosownie natomiast do art. 53 ust. 3 ustawy wydanie decyzji w niniejszej sprawie poprzedzone zostało dokonaniem wymaganej analizy, która w ocenie Sądu przeprowadzona została w sposób prawidłowy i wyczerpujący, co wynika z obszernych uzasadnień decyzji organów obu instancji.

Zgodnie ze wskazaną regulacją w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego właściwy organ dokonuje analizy: warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Stosownie do tego, rozpoznając niniejszą sprawę organy przeanalizowały samodzielnie istniejący stan faktyczny w zakresie planowanej inwestycji oraz obowiązujący stan prawny mający znaczenie dla ustalenia warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikający z przepisów odrębnych. Prawidłowo uwzględniły sposób zagospodarowywania oraz przeznaczenie tak nieruchomości objętej inwestycją, jak i terenów sąsiednich, a także charakter i parametry planowanej inwestycji i dokonały oceny w zakresie jej wpływu na środowisko. Nie można przy tym zgodzić się ze skarżącym, że przeprowadzona ocena jest nieprawidłowa.

Mając na uwadze zarzuty skargi dostrzec trzeba, że zasadniczo dotyczą one szkodliwego dla zdrowia i ludzi, ponadnormatywnego emitowania fal PEM przez planowaną stację bazową oraz negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, braku dokonania oceny co do przyszłego zagrożenia zdrowia i życia ludności, a także dokonania oceny na podstawie domniemania co do przyszłych, nieznanych zapisów planu miejscowego dotyczących zabudowy na sąsiednich terenach.

Zakres dokonanej przez organy oceny wskazuje jednak, że rozpoznając sprawę w granicach swoich kompetencji organy przeanalizowały oddziaływanie inwestycji na środowisko i zdrowie ludzi na podstawie obowiązujących w tym zakresie przepisów odrębnych.

W odniesieniu do zarzutu szkodliwego oddziaływania planowanej inwestycji na zdrowie mieszkańców oraz środowisko należy podkreślić, że kwestia ta nie podlega kontroli w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, lecz w postępowaniu dotyczącym oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć. Postępowanie to prowadzone jest na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 z późn. zm. - zwanej dalej ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku) i jest postępowaniem odrębnym od tego, którego dotyczy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest zatem właściwy do rozstrzygania kwestii dotyczących oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i zdrowie ludzi, w tym do oceny szkodliwości emitowanych fal. Nie może wkraczać w kognicję organów administracji właściwych w sprawach objętych wskazaną wyżej ustawą, która realizowana jest w innych postępowaniach.

W konsekwencji, w niniejszej sprawie organy zobowiązane były jedynie ustalić, czy przed wydaniem decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego inwestor zobowiązany był uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. W tym zakresie zasadnicze znaczenie odgrywa natomiast ustalenie, czy przedmiotowe przedsięwzięcie należy do kategorii "mogących znacząco oddziaływać na środowisko", o jakich mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71 - zwanym dalej rozporządzeniem). Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 2 ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Na podstawie art. 59 ust. 1 tej ustawy przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga natomiast realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1.

Z danych przedstawionych w dokumentacji załączonej do wniosku wynika, że inwestor planuje budowę wieży, na której mają zostać zainstalowane 3 anteny sektorowe tworzące 3 sektory i dwie anten radioliniowe o różnych, określonych azymutach, stacja będzie emitowała pola elektromagnetyczne w paśmie częstotliwości 900 MHz dla anten sektorowych, moc każdej z trzech anten sektorowych wyniesie EIRP 5863 W, a wysokość środka anteny 49 m. Dokonując analizy co do kwalifikacji przedsięwzięcia organy prawidłowo na podstawie rozporządzenia uwzględniły, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą: rodzaj anteny, moc promieniowania poszczególnych anten, emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny oraz odległość miejsc dostępnych dla ludzi. To z kolei pozwoliło na ustalenie, że parametry techniczne i użytkowe anten nie będą spełniać wymogów przesądzających o uznaniu inwestycji za przedsięwzięcie, wymagające uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, określone w § 2 ust. 1 pkt 7 lub w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. Dokonując takich ustaleń, organy dokonały samodzielnej analizy i prawidłowo uznały, że parametry określone w § 2 ust. 1 pkt 7 i w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nie dotyczą anten radioliniowych, a równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny. Uwzględniły też aktualny stan prawny i faktyczny w zakresie ustalenia odległości miejsc dostępnych dla ludzi. W zaskarżonej decyzji przeanalizowano ponadto także wkraczanie ponadnormatywnego promieniowania (PEM) w przestrzeń powietrzną na wysokości około 37 m i dokonano analizy, która wykazała, że zachowanie przez inwestora przewidzianych wielkości nachylenia anten, nie spowoduje przekroczenia wartości dopuszczalnej poziomu pól elektromagnetycznych w miejscach dostępnych dla ludzi 0,1 W/m2, określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883).

Skoro ustalono, że planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jak również nie stwierdzono aby naruszała jakiekolwiek przepisy odrębne, to w świetle art. 56 ustawy, brak było podstaw do odmowy ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji.

Za bezpodstawne uznać przy tym trzeba zarzuty skargi wskazujące na dokonanie oceny na podstawie wadliwych kryteriów określonych w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia oraz naruszenie przepisów Prawa ochrony środowiska i ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Rozporządzenie określające kryteria kwalifikacji przedsięwzięcia jest bowiem obowiązującym aktem normatywnym, co powoduje, że tworzy stan prawny, który organy zobowiązane były uwzględnić. Wskazując na naruszenie przepisów Prawa ochrony środowiska i ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, strona skarżąca zdaje się natomiast nie dostrzegać tego, że przedmiotem niniejszej sprawy nie była ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - w tym co do wpływu przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, o której mowa w art. 62 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Jeszcze raz podkreślić w związku z tym trzeba, że ocena taka dokonywana jest w odrębnym postępowaniu. W niniejszej sprawie organy zobowiązane były natomiast ustalić wyłącznie to, czy z uwagi na parametry techniczne i użytkowe planowana inwestycja należy do przedsięwzięć określonych w rozporządzeniu, mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wobec braku podstaw do skutecznego zakwestionowania oceny organów nie można z kolei uznać, że zaskarżona decyzja jest wadliwa. Zważywszy, że w przepisach ustalono dopuszczalne limity, a wnioskodawca wskazuje że chce uzyskać decyzję na inwestycję spełniającą te wymogi, to nie można uznać, że jest ona niezgodna z prawem. Odrębną kwestią, podlegającą badaniu już po zrealizowaniu planowanej inwestycji jest z kolei to, czy wskazane w rozporządzeniach normy inwestor faktycznie zachowa i czy już po uruchomieniu inwestycja nie przekroczy dopuszczalnych norm.

W zakresie podnoszonej w skardze okoliczności dotyczącej oddziaływania inwestycji na ludzi - w odniesieniu do dokonanej w tym zakresie analizy, wyjaśnić przyjdzie, że rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, choć w posługuje się pojęciem "miejsc dostępnych dla ludności", to nie zawiera jego legalnej definicji. Ta znajduje się jednak w art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (aktualnie - Dz. U. z 2018 r., poz. 799 ze zm.), który zawarto w dziale dotyczącym ochrony przed polami elektromagnetycznymi. Zgodnie z tym przepisem, przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Pojęcie to należy zatem odróżnić od pojęcia "terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową", którym ustawodawca posługuje się także w dziale dotyczącym ochrony przed polami elektromagnetycznymi. Zasadniczo też przyjąć należy, że miejscem dostępnym dla ludzi ze swej istoty będzie zabudowa mieszkaniowa oraz teren, w którym człowiek może znaleźć się w ramach zwykłego, codziennego korzystania z tego terenu. W ocenie Sądu, zgodzić się trzeba z poglądem, że w ramach zwykłego, codziennego korzystania z terenu, bez potrzeby użycia sprzętu technicznego, człowiek ma dostęp do miejsc znajdujących się nie wyżej niż 2 m nad poziomem terenu. Jeżeli zaś na terenie znajduje się zabudowa mieszkaniowa, to należy zakładać, że bez potrzeby użycia sprzętu technicznego człowiek będzie miał dostęp do miejsc, które znajdują się nie wyżej niż 2 m nad budynkiem, który stanowi taką zabudowę (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 766/16).

W okolicznościach niniejszej sprawy nie jest sporne, że w odległości do 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania każdej z anten sektorowych nie występuje aktualnie żadna zabudowa. Prawidłowo tym samym uznano, że planowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, wymagającym przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Wobec ustalenia, że na niezabudowanym terenie pod wektorem na wysokości 2 m nad poziomem terenu nie znajdują się miejsca dostępne dla ludzi, na dokonanie oceny co do zgodności inwestycji z przepisami prawa, nie mogła mieć natomiast wpływu podnoszona przez stronę skarżącą okoliczność, że na pewnej wysokości od poziomu gruntu moc promieniowania elektromagnetycznego będzie przekraczała wartość dopuszczalną dla miejsc dostępnych dla ludzi, określoną w rozporządzeniu z dnia 30 października 2003 r.

Dostrzec przyjdzie, że dokonując analizy Kolegium prawidłowo ustaliło, że zarówno z dokumentacji inwestora (tj. analizy środowiskowej) jak i wyliczeń przedstawionych przez skarżące Stowarzyszenie wynika, iż przekroczenie normy promieniowania (PEM) wystąpi na wysokości nie mniejszej niż 20 m od powierzchni gruntu. W wyliczeniach Stowarzyszenie wskazało na minimalną wysokość 22 m, a inwestor na wysokość nie mniejszą niż 30,9 m. O ile zatem, jak podnosi Stowarzyszenie, promieniowanie to wkracza w przestrzeń powietrzną to bez wątpienia nie obejmuje aktualnie miejsc dostępnych dla ludzi, które w przypadku niezabudowanego terenu, znajdują się nie wyżej niż 2 m nad poziomem terenu.

Organy dokonały przy tym prawidłowej oceny, że obiekty przeznaczone na pobyt ludzi, nawet jeśli w przyszłości powstaną na tym terenie, to także nie będą na tyle wysokie, aby znaleźć się w zasięgu ponadnormatywnego oddziaływania. W tym zakresie uwzględniły, że tereny w obszarze oddziaływania inwestycji mają charakter rolniczy i brak jest dla tego terenu planu miejscowego. Na tej podstawie prawidłowo wywiodły, że każda nowa zabudowa będzie wymagała decyzji o warunkach zabudowy, przy wydaniu której stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy, uwzględnia się kontynuacje istniejącej zabudowy. Jeżeli obecny stan zagospodarowania terenów sąsiednich, ogranicza wysokość potencjalnej zabudowy do wysokości nie większej niż 12 m, brak było podstaw do uznania, że w przyszłości w granicach obszaru objętego oddziaływaniem inwestycji może powstać wyższa zabudowa, w tym jak podnosiło Stowarzyszenie silosy o wysokości 40-60 m. Podkreślić należy, że dokonując takiej analizy organy uwzględniły stan faktyczny i prawny aktualny na dzień wydania decyzji. W konsekwencji pozbawiony podstaw jest zarzut skargi, że organy działały na podstawie domniemania co do zapisów przyszłego planu. Należy natomiast zauważyć, że przy dokonywaniu oceny wzięto pod uwagę zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...].

Reasumując, nie można zarzucić organom naruszenia obowiązujących przepisów prawa w związku z wybiórczym stosowaniem prawa oraz wadliwą i niepełną oceną w zakresie oddziaływania inwestycji na środowisko i zdrowie ludzi. W ocenie Sądu, rozpoznając sprawę organy na podstawie analizy przeprowadzonej zgodnie z art. 53 ust. 3 dokonały samodzielnej, wyczerpującej i prawidłowej oceny, w tym co kwalifikacji przedsięwzięcia jako nie oddziałującego znacząco na środowisko. Postępowanie przeprowadzono stosownie do wymogów ustalonych w przepisach art. 53 ustawy. Brak też było spornych okoliczności wymagających dodatkowego wyjaśnienia, w tym w drodze dowodu z opinii biegłego, a to w związku z tym że organ dokonując oceny uwzględnił nie tylko dane przedstawione przez inwestora, ale także przedstawione przez stronę skarżącą wyliczenia co do wysokości, na jakiej mogą zostać przekroczone normy promieniowania przewidziane dla miejsc dostępnych dla ludzi (wg Stowarzyszenia 22 m). Organ odwoławczy rozpoznał zarzuty odwołania, a podjęte w sprawie rozstrzygnięcie spełnia wymogi z art. 54 ustawy.

Uwzględniając powyższe, uznać w niniejszej sprawie należy, że ustalenie zaskarżoną decyzją lokalizacji inwestycji celu publicznego – polegającej na realizacji bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z niezbędnymi obiektami towarzyszącymi nie narusza przepisów prawa i brak jest podstaw do kwestionowania legalności zaskarżonej decyzji.

Podkreślić trzeba, że organy nie mogły podjąć decyzji odmownej tylko na tej podstawie, że cześć okolicznych mieszkańców sprzeciwia się inwestycji, bądź też z tego powodu, że według opinii skarżącego Stowarzyszenie (przedkładanych w postępowaniu) obowiązujące kryteria kwalifikacji inwestycji zostały w przepisach prawa wadliwie ustalone, a regulacje prawne w świetle wiedzy naukowo-medycznej nie dają wystarczającej ochrony przed nadmiernym, szkodliwym promieniowaniem stacji bazowych telefonii komórkowej. Skoro stanowisko sprzeciwiające się realizacji inwestycji nie znajduje umocowania w przepisach prawa nie mogło zostać uwzględnione. Odrębną kwestią, niepodlegającą badaniu w ramach przedmiotowego postępowania jest z kolei to, czy po zrealizowaniu, inwestycja będzie odpowiadała parametrom wskazanym w decyzji i czy jej faktyczne działanie nie będzie naruszało przepisów prawa na skutek przekraczania norm promieniowania. To może być bowiem poddane ocenie odpowiednich organów dopiero po zrealizowaniu, uruchomieniu i rozpoczęciu użytkowania inwestycji. Na etapie ustalania lokalizacji inwestycji organy badają natomiast wyłącznie kwestię, czy planowane zamierzenie inwestycyjne o wskazanych i określonych parametrach technicznych oraz użytkowych może zostać zrealizowane w określonym miejscu. W przypadku inwestycji celu publicznego nie obowiązuje jednak warunek kontynuacji zabudowy wynikający z art. 61 ust. 1 ustawy, wobec czego jej parametry i cechy mogą odbiegać od zabudowy istniejącej na danym terenie.

Odnośnie do sugestii strony skarżącej dotyczących ograniczenia prawa własności na sąsiednich nieruchomościach, w związku z emitowaniem ponadnormatywnego promieniowania jeszcze raz podkreślić trzeba, że promieniowanie takie będzie występowało wyłącznie na wysokości niedostępnej dla ludzi. Dlatego, nie można przyjąć, że planowane zamierzenie jest inwestycją, która będzie zakłócała korzystanie z nieruchomości sąsiednich przez ich właścicieli ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych w zakresie prawa do zabudowy. W konsekwencji, nie można też uznać, że będzie naruszała cudzą własność poprzez naruszenie przestrzeni powietrznej wskutek ponadnormatywnego promieniowania. Zauważyć ponadto należy, że w ramach ustalania warunków i szczegółowych zasad w decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego określa się między innymi również wymagania co do ochrony środowiska, zdrowia oraz interesów osób trzecich. Takie też ustalenia zawiera zaskarżona decyzja. To powoduje, że na podstawie obowiązującego prawa chroni ona wskazane wartości.

W tym stanie rzeczy, wobec braku uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.