Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 25/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134, 153, 145 § 1 pkt 1 lit. c, 170, 133 § 1, 54 § 2, 107 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28, 7, 77, 80,156 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gugała-Szczerbicka po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 2085/09 w sprawie ze skargi Miasta P. i Prezydenta Miasta P. wykonującego zadania starosty oraz Dyrektora Izby Skarbowej w P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza na rzecz Ministra Infrastruktury od Miasta P. i Prezydenta Miasta P. wykonującego zadania starosty solidarnie kwotę 140 (sto czterdzieści) złotych i od Dyrektora Izby Skarbowej w P.kwotę 140 (sto czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 2085/09, po rozpoznaniu sprawy ze skarg Miasta P. i Prezydenta Miasta P. wykonującego zadania starosty oraz Dyrektora Izby Skarbowej w P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2009r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2009r. nr [...] stwierdzającą, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] marca 1953 r. nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w P. przy ul. M., KW P. – Ś. tom [...], wykaz [...]cd KW Nr [...], oznaczonej wówczas jako parcele nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 1280 m2, stanowiące współwłasność B. B., F. Ł., M. Ł. i W. G. zostało wydane z naruszeniem prawa w części stanowiącej obecnie działkę nr [...] i stwierdzającą nieważność ww. orzeczenia w pozostałej części.

Decyzję tę wydano w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu [...] marca 1953r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. wydało orzeczenie nr [...] o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na wniosek Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w P. Podstawę wywłaszczenia stanowiły przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), a wywłaszczenie nastąpiło zgodnie z zaświadczeniem lokalizacyjnym nr [...]z dnia [...] kwietnia 1952 r.

Spadkobiercy byłych właścicieli wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzją z dnia [...] listopada 1994 r. nr [...] Wojewoda Poznański odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia o wywłaszczeniu. Decyzję tę utrzymał w mocy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] czerwca 1997 r. nr [...].

Wyrokiem z dnia 12 marca 1999 r. sygn. akt: IV SA 1463/97 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 1997 r. i poprzedzającą ją decyzję Wojewody Poznańskiego z dnia [...] listopada 1994 r.

Decyzją z dnia [...] września 2000 r. nr [...]Wojewoda Wielkopolski stwierdził nieważność orzeczenia z dnia [...] marca 1953 r. w części odpowiadającej obecnym działkom nr [...]i [...] o łącznej powierzchni 997 m2, zaś w części odpowiadającej obecnej działce nr [...]o powierzchni 302 m2 stwierdził, że ww. orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] maja 2001 r. stwierdził nieważność powyższej decyzji Wojewody Wielkopolskiego jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości.

Następnie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...]odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] marca 1953 r. i decyzją z dnia [...] marca 2002 r. nr [...]utrzymał ją w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 września 2005 r. sygn. akt I SA 1804/02 uchylił decyzję z dnia [...] czerwca 2002 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2002 r., wskazując na brak ustalenia następstwa prawnego po zmarłych stronach postępowania oraz brak zapewnienia uczestnictwa w nim wszystkich osób, których interesu prawnego postępowanie dotyczy. Wskazano na zmiany stanu prawnego nieruchomości w zakresie własności lokali położonych w budynkach na terenie wywłaszczonej nieruchomości, co spowodowało, że osoby te nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...]stwierdził, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] marca 1953 r. nr [...]w części stanowiącej obecnie działkę nr [...]zostało wydane z naruszeniem prawa oraz stwierdził jego nieważność w pozostałej części.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek Dyrektora Izby Skarbowej w P. i Prezydenta Miasta P. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2009 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję i podniósł, że w sprawie dwukrotnie wypowiadał się Sąd - w wyroku z dnia 12 marca 1999 r. Naczelny Sąd Administracyjny oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 30 września 2005 r. i uznał, mając na uwadze ocenę prawną wyrażoną w ww. wyrokach, że orzeczenie z dnia [...] marca 1953 r. rażąco narusza przepisy art. 21 ust. 2 pkt 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych stanowiących podstawę prawną wywłaszczenia.

Minister wskazał, że w sprawie wywłaszczenia dokonano na rzecz Skarbu Państwa - Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w P. - przedsiębiorstwa państwowego utworzonego Zarządzeniem Ministra Budownictwa Miast i Osiedli z dnia 19 lutego 1951 r. i było prowadzone w ramach narodowych planów gospodarczych. Potwierdzeniem, że cel wywłaszczenia służył realizacji narodowych planów gospodarczych było zezwolenie Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 5 września 1952 r. zezwalające Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w P. jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych na nabycie przedmiotowej nieruchomości pod budowę domu administracyjnego. Celowość lokalizacji zaś potwierdzają dokumenty, w tym m.in. opinia Prezydium z dnia 22 sierpnia 1952 r. oraz pismo Pełnomocnika Ministra Budownictwa Miast i Osiedli z dnia 28 sierpnia 1952 r. Ustawa z dnia 21 lipca 1950 r. o 6-letnim planie rozwoju gospodarczego i budowy podstaw socjalizmu na lata 1950-1955 (Dz.U. Nr 37, poz. 344) zakładała dla województwa poznańskiego w zakresie wzrostu inwestycji i budownictwa wybudowanie 24 tys. izb mieszkalnych, głównie w Poznaniu, Koninie, Kłodawie, Krzyżu, Kaliszu i Kole. Również w ustawie z dnia 28 marca 1952 r. o Narodowym Planie Gospodarczym na rok 1952 (Dz.U. Nr 20, poz. 128) przewidziano, że w 1952 r. należało oddać do użytku 118,6 tys. izb, tj. około 20% więcej niż w 1951 r., w tym z budownictwa ZOR - 100 tys. izb. Natomiast przedmiotem działania Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych była m.in. realizacja podstawowego budownictwa miejskiego i osiedlowego, ujętego w części 15A Planu Inwestycyjnego. Organ nadzoru stwierdził więc, że ujęcie inwestycji w zakresie budownictwa, w planie wypełnia przesłankę realizacji narodowych planów gospodarczych, a Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych została powołana do jej realizacji.

Odnosząc się do przesłanki niezbędności, Minister zauważył, że wywłaszczeniem mogła być objęta tylko taka nieruchomość, której pozyskanie było konieczne dla zrealizowania zadania ujętego w planie gospodarczym. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej zaś pismem z dnia 22 sierpnia 1952 r. potwierdziło, że "nabycie nieruchomości w oparciu o dekret w trybie art. 4 objętej wnioskiem DBOR w P. (...) jest istotnie niezbędne, przy uwzględnieniu potrzeb narodowych planów gospodarczych i interesów ogólno-gospodarczych w zakresie mieszkaniowym - dla zrealizowania zamierzeń wnioskodawcy jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych". Niezbędność wywłaszczenia potwierdził również zdaniem Ministra Pełnomocnik Ministra Budownictwa Miast i Osiedli w piśmie z dnia 28 sierpnia 1952 r.

Organ zaznaczył, że wymagane przepisem art. 5 ust. 1 dekretu zezwolenie na nabycie nieruchomości zostało wydane w dniu 5 września 1952 r. przez Zastępcę Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, co stanowiło formalny warunek dopuszczalności wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego.

Minister stwierdził, że w aktach sprawy brak jest co prawda wezwania o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, jednak z materiału dowodowego wynika, iż Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w P. zwróciła się do byłych właścicieli o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, a ponieważ rokowania nie przyniosły pozytywnego rezultatu, to należy uznać, że Dyrekcja była uprawomocniona do złożenia w dniu 1 października 1952 r. wniosku o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości.

Minister podał, iż postanowieniem z dnia 3 października 1952 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. zawiadomiło strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Sprzeciw wniósł B. B. wskazując w piśmie z dnia 16 października 1952 r., że "nie godzi się na wywłaszczenie swojej nieruchomości" oraz, że "nie ma żadnych podstaw prawnych do dokonania wywłaszczenia". W wyniku złożonego sprzeciwu, w dniu 26 stycznia 1951 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną, na której właściciele nieruchomości oświadczyli, że "nie zgadzają się na wywłaszczenie, ponieważ cena zaofiarowana przez DBOR jest zbyt niska".

Orzeczeniem z dnia [...] marca 1953r. dokonano wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. W orzeczeniu tym ustalono przedmiot oraz rozmiar wywłaszczenia, ustalono na czyją rzecz zostało dokonane wywłaszczenie, natomiast brakuje trzeciej części, tj. uzasadnienia przyjęcia lub odrzucenia sprzeciwów. W tej sytuacji organ nadzoru uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w powołanych wcześniej wyrokach uznał, że orzeczenie z dnia [...] marca 1953r. nie spełniało wymogów art. 21 ust. 2 pkt 3 dekretu, co stanowi rażące ich naruszenie.

Organ uznał jednocześnie, iż w stosunku do działki nr [...]zaistniały nieodwracalne skutki prawne, gdyż na działce tej został wybudowany budynek z lokalami, a następnie część lokali została zbyta - wraz z udziałem w użytkowaniu wieczystym gruntu - na rzecz osób fizycznych. Zbycia tego dokonano umowami zawieranymi w formie aktu notarialnego. Lokale zostały wyodrębnione w oddzielne nieruchomości lokalowe z udziałem w użytkowaniu wieczystym gruntu. Jednocześnie nie stwierdzono, by orzeczenie wywłaszczeniowe wywołało nieodwracalne skutki prawne w pozostałym zakresie, tj. działki nr [...],[...],[...],[...], które stanowią własność Miasta P. i działki nr [...]należącej do Skarbu Państwa.

Odnosząc się do zarzutu Dyrektora Izby Skarbowej odnośnie braku oznaczenia stron w decyzji Minister podniósł, iż wszystkie strony zostały zindywidualizowane według aktualnego stanu danego podmiotu w rozdzielniku przedmiotowej decyzji, który stanowi jej integralną część, a ponadto zaznaczył, iż Sąd dwukrotnie orzekając w niniejszej sprawie nie zarzucił organowi, że decyzja nie zawiera oznaczenia stron.

Co do zarzutu, iż decyzja została skierowana do błędnie oznaczonej strony, bo do Izby Skarbowej, organ zaznaczył, że Dyrektor Izby Skarbowej otrzymał decyzję organu I instancji i zaskarżył ją.

W kwestii poniesionych nakładów na działce nr [...]i znacznego upływu czasu i uznania ich za nieodwracalne skutki prawne organ stwierdził, iż nakłady poczynione na nieruchomości nie mogą być oceniane jako zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych, gdyż nakłady te podlegają rozliczeniu w postępowaniu cywilnym.

Skargi na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: Dyrektor Izby Skarbowej w P., Miasto P. i Prezydent Miasta P. -wykonujący zadania starosty.

Skarżący Dyrektor Izby Skarbowej w P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzające], zarzucając naruszenie art. 107 § 1 k.p.a., błędne oznaczenie strony postępowania, gdyż zamiast Dyrektora Izby Skarbowej w P. wskazano Izbę Skarbową w P. Dodatkowo podniesiono, że w postępowaniu nie brała udziału Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa, której udział zdaniem skarżącego był obligatoryjny. Ponadto stwierdzono, że w sprawie niniejszej upływ czasu, s o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a. spowodował konieczność stwierdzenia, iż orzeczenie wywłaszczeniowe w całości wydane zostało z naruszeniem prawa, zaś w przypadku działki nr [...], na której znajduje się siedziba Izby Skarbowej w P., zaistniały nieodwracalne skutki prawne, gdyż Skarb Państwa poczynił znaczne inwestycje w postaci budynku przeznaczonego dla wykonywania zadań administracji państwowej.

Skarżący Miasto P. i Prezydent Miasta P. - wykonujący zadania starosty zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, art. 12, art. 77 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Podnieśli, że organ nieprawidłowo przyjął w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż w orzeczeniu wywłaszczeniowym nie został wskazany cel wywłaszczenia, jak również to, że organ wywłaszczeniowy nie ustosunkował się do zarzutów i sprzeciwów zgłoszonych przez współwłaścicieli nieruchomości.

W odpowiedzi na skargi Minister Infrastruktury wniósł o ich oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnicy postępowania - następcy prawni byłych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości wnieśli o oddalenie skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 7 stycznia 2009 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) stwierdził, że skargi są zasadne, jednakże z innych przyczyn niż w nich wskazane.

Sąd podkreślił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (postępowanie nadzorcze) jest postępowaniem toczącym się w trybie nadzwyczajnym, a jego przedmiotem jest ustalenie czy decyzja administracyjna jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne dla stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie natomiast z art. 156 § 2 k.p.a., organ administracji nie może stwierdzić nieważności decyzji, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Postępowanie toczące się w trybie art. 156 § 2 i następnych k.p.a. jest postępowaniem samodzielnym i dotyczy odrębnej sprawy od sprawy rozstrzygniętej zakwestionowaną decyzją, niemniej postępowanie to podlega tym samym zasadom oraz przepisom, które regulują "zwykłe" postępowanie administracyjne, w szczególności do postępowania nadzorczego mają w pełnym zakresie zastosowanie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Zdaniem Sądu w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją powyższych zasad i norm nie dochowano. Zasadniczą kwestią, której organ administracji w sposób nie budzący wątpliwości nie wyjaśnił, było ustalenie ilości i numerów lokali sprzedanych oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku oraz gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste.

Tymczasem w decyzji organu I instancji stwierdzono, iż orzeczenie z dnia [...] marca 1953 r. w części stanowiącej obecnie działkę nr [...]zostało wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdzono nieważność orzeczenia, nie określając których lokali dotyczą nieodwracalne skutki prawne oraz jaki udział właściciele tych lokali mają w użytkowaniu wieczystym gruntu. Tym bardziej, że w uzasadnieniu obydwu decyzji stwierdzono, iż na działce nr [...]został wybudowany budynek z lokalami, a następnie część lokali została zbyta - wraz z udziałem w użytkowaniu wieczystym gruntu. Z powyższego wynika, iż nie wszystkie lokale zostały sprzedane, a jeżeli tak, to nieodwracalne skutki prawne orzeczenia nie mogą dotyczyć całości działki nr [...].

Dodatkowo Sąd zauważył, iż w aktach administracyjnych znajdują się odpisy ksiąg wieczystych, z których wynika, że właścicielami lokalu nr [...] przy ul. P[...][...] są M. – L.oraz jej mąż M. – L., a lokalu nr [...] J. K. oraz jej mąż J. K. Z pisma Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. z dnia 7 sierpnia 2001 r. wynika zaś, iż właścicielem lokalu nr [...] jest M. W. Jeżeli doszło do zmiany właścicieli powyższych lokali organ winien tę kwestię wyjaśnić, czego nie uczynił.

Ponadto Sąd zauważył, iż organ nie wskazał, które działki obecnie utworzone zostały, z których parceli, bowiem orzeczenie wywłaszczeniowe dotyczyło parceli nr [...] i [...], a obecnie przedmiotem postępowania nadzorczego są działki o numerach: [...],[...], [...],[...],[...],[...].

Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] stycznia 2009 r. zostały wydane w oparciu o niedostatecznie wyjaśniony stan faktyczny i prawny sprawy i uchylił obie decyzje w całości.

Sąd podkreślił, iż oceny prawne wyrażone w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2005 r. i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 1999 r. są wiążące zarówno dla organu, jak i dla Sądu. Z ocen tych jednoznacznie wynika, że orzeczenie wywłaszczeniowe w części odnoszącej się do odrzucenia sprzeciwów wniesionych w toku postępowania wywłaszczeniowego jest wadliwe, ponadto nie określa celu wywłaszczenia, nie wskazuje materialnego przepisu stanowiącego podstawę wywłaszczenia, co z kolei skutkuje uznaniem, iż przy jego wydawaniu doszło do rażącego naruszenia przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Te zaś kwestie, które były już przedmiotem oceny Sądu, ponownie oceniane być nie mogą.

Za nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty skargi Dyrektora Izby Skarbowej dotyczące oznaczenia strony w zaskarżonej decyzji i nie brania udziału w postępowaniu administracyjnym Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa.

Sąd wskazał, że wprawdzie art. 107 k.p.a. określa co winna zawierać decyzja i do takich elementów należy oznaczenie stron postępowania, to jednak ani przepisy k.p.a., ani przepisy wykonawcze nie określają obowiązującego wzoru decyzji. Błąd polegający na niewłaściwym technicznym rozmieszczeniu danych nie może stanowić o nieważności decyzji, skoro brak jest obowiązujących regulacji w tym zakresie, a oznaczenie strony jako adresata wyłącznie w rozdzielniku decyzji nie stanowi zdaniem Sądu istotnego naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., tym bardziej, że istotną kwestią jest ustalenie kręgu adresatów decyzji, którzy są stronami postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie taki krąg został wskazany i nie ulega wątpliwości, iż decyzja została skierowana do stron postępowania.

Sąd stwierdził, że chociaż w decyzji organu I instancji strona określona została w sposób nieprawidłowy, gdyż wskazana została Izba Skarbowa w P. zamiast Dyrektor Izby Skarbowej w P., jednak nie uzasadnia to stwierdzenia, że decyzja została skierowana do podmiotu nie będącego stroną w sprawie, gdyż decyzja została de facto skierowana do właściwej strony, mimo, że strona ta została określona niewłaściwie.

Co do udziału Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa w niniejszym postępowaniu, Sąd stwierdził, że w świetle zapisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa (Dz.U. Nr 169, poz. 1417 ze zm.) jej udział w postępowaniu administracyjnym nie został przewidziany. Obowiązkowe zastępstwo procesowe Skarbu Państwa przez Prokuratorię Generalną zostało określone w art. 8 tej ustawy i nie zostało w nim wymienione postępowanie administracyjne. Ponadto art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy wskazuje na wyłączne zastępstwo procesowe Skarbu Państwa przed Sądem Najwyższym, w innych sprawach udział Prokuratorii Generalnej nie jest obowiązkowy.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w aktualnym stanie sprawy przedwczesne byłoby rozważanie dalszych zarzutów, w szczególności z uwagi na rodzaj naruszeń przepisów proceduralnych, których dopuścił się organ nadzorczy w niniejszym postępowaniu.

Sąd wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie organ administracji powinien uzupełnić brakujący materiał dokumentacyjny oraz uwzględnić przedstawioną w wyroku ocenę prawną.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2010 r. wniósł Minister Infrastruktury, zaskarżając wskazany wyrok w całości i zarzucając:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

błędną wykładnię art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 155 i art. 237 k.c,

poprzez przyjęcie, iż nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej może

dotyczyć tylko części nieruchomości obciążonej na rzecz osób fizycznych prawem

użytkowania wieczystego związanego z własnością wyodrębnionych lokali,

b) błędne zastosowanie art. 156 § 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż powyższy

przepis uprawnia organy administracji do oceny skuteczności czynności

cywilnoprawnych jako skutków decyzji stanowiących podstawę przeniesienia praw

rzeczowych do nieruchomości między osobami fizycznymi,

c) błędne zastosowanie art. 156 § 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.,

poprzez przyjęcie, iż w ramach postępowania nadzorczego jedyne ustalenia odnoszą

się do decyzji administracyjnej, z pominięciem zebranych akt, a tym samym braki w

decyzji, powodują jej wadliwość.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, z

uwagi na fakt, iż uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez

przyjęcie, iż organ nadzoru nie ustalił w sposób niebudzący wątpliwości ilości i numerów

lokali sprzedanych oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części

budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku oraz w gruncie oddanym

w użytkowanie wieczyste,

b) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 80, poprzez

przyjęcie, iż organ nadzoru w zakresie postępowania w przedmiocie oceny legalności

orzeczenia wywłaszczeniowego zobowiązany był do wyjaśnienia kwestii przeniesienia

praw własności do ww. lokali między osobami fizycznymi,

c) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez

przyjęcie, iż brak wskazania przez organ administracji w decyzjach nadzorczych jakie obecne działki powstały z dawnej parceli nr [...], a jakie z parceli nr [...], mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

d) art. 141 ust. 4 w związku z art. 153 p.p.s.a., poprzez wyrażenie w

zaskarżonym wyroku wiążącej organ oceny prawnej, iż brak sprzedaży wszystkich

lokali, z którymi związane jest prawo użytkowania wieczystego gruntu, wyklucza

wywołanie przez orzeczenie wywłaszczeniowe nieodwracalnych skutków prawnych w stosunku do całej działki nr [...].

Wobec powyższego Minister Infrastruktury wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że w celu prawidłowego ustalenia stanu obecnej

działki ewidencyjnej nr [...]położonej przy P. [...]w P. organ naczelny w toku postępowania nadzorczego uzyskał potrzebną dokumentację. W aktach sprawy znajdują się zarówno wypisy z rejestru gruntów nadesłane przez Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego – G. w P., jak również odpisy skrócone m.in. ksiąg wieczystych nr [...] (obecnie nr [...]) - dla działki ewidencyjnej nr [...], nr [...] (obecnie [...]) - dla lokalu nr [...] stanowiącego odrębną nieruchomość, nr [...] (obecnie [...]) – dla lokalu nr [...] stanowiącego odrębną nieruchomość, nr [...] (obecnie [...]) - dla lokalu nr [...] stanowiącego odrębną nieruchomość, nr [...] (obecnie [...]) dla lokalu nr [...] stanowiącego odrębną nieruchomość oraz nr [...] (obecnie [...]) dla lokalu nr [...] stanowiącego odrębną nieruchomość. Na ich podstawie Minister Infrastruktury ustalił, iż na działce ewidencyjnej nr [...]posadowiony jest budynek mieszkalny, w którym wyodrębnione zostało 5 lokali mieszkalnych stanowiących odrębne nieruchomości, których własność została zbyta na rzecz osób fizycznych, uznanych przez organ naczelny za strony postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2009 r. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy organ ustalił także, iż z powyższymi lokalami związany jest udział w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej ozn. jako działka ewidencyjna nr [...], oraz we współwłasności budynku mieszkalnego posadowionego na powyższej działce.

Wskazując na treść art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361) jak również art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027), organ uznał stan prawny wynikający z ksiąg wieczystych nr [...], nr [...], nr [...],[...], nr [...]oraz nr [...]oraz stan wynikający z wypisów z rejestru gruntów, stosownie do art. 80 k.p.a., za ustalony i udowodniony. Minister Infrastruktury zauważył przy tym, że Sąd pominął wypis z rejestru gruntowego z dnia 17 stycznia 2007 r. otrzymany z G., na podstawie którego organ ustalił sprzedane lokale, a który to stan nadal jest aktualny. W tej sytuacji Sąd naruszył w zaskarżonym wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 i 80 k.p.a.

Organ wskazał, iż na nadesłanym do akt sprawy przez Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego – G. w P. wyrysie z mapy ewidencyjnej zaznaczone zostały zarówno granice dawnych parcel nr [...] i [...], jak również aktualne granice działek ewidencyjnych nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]i nr [...]obr. [...] P., w granicach których znajdują się wywłaszczone parcele i stwierdził, że stan podziału dawnych parcel nr [...] i nr [...], zgodnie z powyższą dokumentacją, należało uznać za udowodniony.

W ocenie Ministra Infrastruktury brak bezpośredniego zamieszczenia powyższych informacji w zaskarżonych decyzjach nadzorczych nie stanowi uchybienia, które uzasadniałoby ich uchylenie stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a tym samym skutkuje naruszeniem przez Sąd I instancji art. 145 § 1 ust. 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż brak wskazania przez organ administracji w decyzjach nadzorczych jakie obecne działki powstały z dawnej parceli nr[...], a jakie z parceli nr [...], mogło mieć istotny wpływ na wpływ na wynik sprawy. Ustalenie przez organ granic wywłaszczonych parceli i odpowiadających im obecnie nieruchomości ma na celu z jednej strony potwierdzenie wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej przedmiotu wywłaszczenia, z drugiej zaś ustalenie osób i podmiotów, którym obecnie przysługują prawa rzeczowe do wywłaszczonej nieruchomości, co stanowi warunek prawidłowego ustalenia wszystkich stron postępowania nadzorczego zgodnie z art. 28 k.p.a. i zapewnienia im czynnego w nim udziału. Powyższe cele, mimo braku omówienia w decyzjach nadzorczych zmian gruntowych dotyczących wywłaszczonych parceli zostały w postępowaniu nadzorczym osiągnięte.

W ocenie Ministra Infrastruktury za nieprawidłowe uznać także należy zaprezentowane w zaskarżonym wyroku stanowisko, zgodnie z którym brak sprzedaży wszystkich lokali w budynku przy ul. C. [...]w P., z którymi związane jest prawo użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...]obr. [...] P., powoduje, iż nieodwracalne skutki prawne określone w art. 156 § 2 k.p.a., nie mogą dotyczyć całości działki nr [...], a jedynie udziałów związanych z własnością wyodrębnionych lokali. Organ wskazał, iż przedmiotem użytkowania wieczystego mogą być, stosownie do treści art. 232 § 1 k.c, grunty Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków. Przedmiotem użytkowania wieczystego nie mogą być natomiast prawa. Tym samym nie jest możliwe ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na gruncie niestanowiącym własności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego albo związku komunalnego. Organ zwrócił również uwagę na fakt, iż zgodnie ze stanowiskiem Sądu Najwyższego nie może być przedmiotem użytkowania wieczystego przysługujący Skarbowi Państwa, jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi komunalnemu udział we współwłasności gruntu. Stanowisko przyjęte w zaskarżonym wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prowadziłoby do stanu, w którym nieruchomość stanowiłaby przedmiot współwłasności Gminy Miasta P., który w dodatku obciążony byłby prawem użytkowania wieczystego na rzecz właścicieli lokali wyodrębnionych w budynku posadowionym na działce ewidencyjnej nr [...]i następców prawnych byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto organ zaznaczył, że prawo użytkowania wieczystego, czy też udział w prawie użytkowania wieczystego, jako prawa związanego z prawem własności lokalu, dotyczy całej nieruchomości gruntowej jaką jest działka [...].

Organ nie podzielił także stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zgodnie z którym organ administracji ma obowiązek wyjaśnić kwestię przejścia prawa własności lokalu i związanego z nim prawa użytkowania wieczystego gruntu między osobami fizycznymi. Organ administracji w zaufaniu do ksiąg wieczystych uznaje bowiem za strony postępowania osoby, którym w momencie orzekania przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości. Przeniesienie własności nieruchomości lokalowej, a także związanego z nim prawa użytkowania wieczystego nieruchomości podlega bowiem przepisom prawa cywilnego (art. 155 k.c, art. 237 w związku z art. 155 k.c), a zatem organ administracji nie może w toku postępowania administracyjnej dokonywać oceny skuteczności ww. czynności, skoro ocena taka, jako należąca do drogi sądowej, stanowi przedmiot właściwości sądów powszechnych. Artykuł 156 § 2 k.p.a. nie uzależnia zaś wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych, bądź ich braku, od formy przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości między osobami fizycznymi, a jedynie od ich skuteczności, której potwierdzeniem jest dla organu ujawnienie prawa na rzecz oznaczonej osoby w księdze wieczystej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Skarbowej w P. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu pisma stwierdzono, że sporządzający to pismo pełnomocnik nie znajduje żadnych nieprawidłowości dających możliwość podważenia zaskarżonego orzeczenia. Jednocześnie przedstawiono wywody na poparcie stanowiska, że Sąd I instancji naruszył w sprawie art. 141 ust. 4 p.p.s.a. (winno być art. 141 § 4 p.p.s.a.) w związku z art. 107 § 1 k.p.a., stwierdzając, że zaskarżona decyzja i decyzje ją poprzedzające nie naruszyły art. 107 § 1 k.p.a., a ponadto wyrażono przekonanie, że z uwagi na znaczny upływ czasu orzeczenie Ministra Infrastruktury winno się ograniczyć do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2010 r. pełnomocnik uczestników postępowania E. C., B. W., P. B., M. Ł., M. Ł., J. Ż.i B. K. wnosił o uwzględnienie skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec tego, że w sprawie nie stwierdzono występowania żadnej z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienionych w art. 183 § 2 powołanej ustawy należało ocenić zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej wniesionej przez Ministra Infrastruktury. Z oczywistych natomiast względów, z uwagi na ograniczony powołanym wyżej przepisem zakres postępowania kasacyjnego, niedopuszczalne było rozważanie dodatkowych kwestii zawartych w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesionej przez Dyrektora Izby Skarbowej w P., wykraczających poza ramy zakreślone w skardze kasacyjnej.

W sytuacji, gdy jak w sprawie niniejszej, skarga kasacyjna zawiera zarzuty oparte na obu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. w pierwszej kolejności należało ustosunkować się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2).

Zarzuty oparte na powyższej podstawie są zasadne.

Na wstępie przypomnieć trzeba okoliczność podnoszoną zarówno przez Ministra Infrastruktury w postępowaniu nadzorczym, jak i przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, że w sprawie dwukrotnie orzekał już sąd administracyjny i istnieje związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 1999 r. sygn. akt IV SA 1463/97 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2005 r. sygn. akt I SA 1804/02. Zarówno więc organ, jak i Sąd obowiązane były uwzględnić treść tych wyroków, co wynika z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz, 1271 ze zm.) i z art. 153 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że ocena prawna, o której mowa, traci moc wiążącą jedynie w przypadku zmiany ustawy, zmiany po wydaniu orzeczenia sądu zawierającego tę ocenę istotnych okoliczności faktycznych sprawy lub wzruszeniu w przewidzianym w przepisach trybie orzeczenia zawierającego tę ocenę. Skoro żadna ze wskazanych okoliczności w sprawie nie występowała to oczywistym jest, że powyższe związanie nie zostało uchylone. W takiej sytuacji, ponownie rozpoznając sprawę (w tym przypadku po raz trzeci) sąd administracyjny ogranicza się do kontroli czy organy administracji publicznej prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Związanie Sądu oznacza, że na tym etapie postępowania nie może on formułować żadnych nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażoną we wcześniejszym wyroku oceną. Sąd obowiązany jest przy ponownym rozpoznaniu sprawy skontrolować czy organ wykonał właściwie wskazania co do dalszego postępowania i ocenić ewentualne nowe okoliczności, jeśli takie okoliczności zaistniały po wydaniu poprzedniego wyroku. Jeśli w sprawie nie uległ zmianie stan faktyczny oraz prawny, to granice sprawy sądowoadministracyjnej przy ponownym orzekaniu są zakreślone przez art. 134 w związku z art. 153 p.p.s.a. Dodać trzeba, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a. również Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest poprzednio wydanymi w sprawie prawomocnymi orzeczeniami (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 maja 2007 r. sygn. akt I FSK 857/06).

Wskazane wyżej okoliczności powodują, że w sytuacji, gdy istnieją w sprawie wcześniejsze, wiążące orzeczenia sądów administracyjnych uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. następować może jedynie wówczas, gdy w niebudzący wątpliwości sposób wykazane zostanie, że miało miejsce naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a uchybienie to dotyczy kwestii wynikających z oceny prawnej i wskazań wyrażonych w poprzednim orzeczeniu bądź zaistniałej po tym orzeczeniu nowej okoliczności mającej istotne znaczenie w sprawie.

W tym miejscu podnieść ponadto należy, co też podkreślono słusznie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 2010 r. sygn. akt II GSK 284/09, że dokonując sądowej kontroli administracji publicznej, Sąd orzeka według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu, a wynikającego z akt sprawy. W myśl bowiem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 ustawy. Słusznie więc też stwierdzono w skardze kasacyjnej, że sam brak zamieszczenia w decyzji nadzorczej informacji, które zawarte są w dokumentach znajdujących się w aktach sprawy, bez zapoznania się przez Sąd z tą dokumentacją i dokonania jej oceny nie było wystarczające do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 p.p.s.a.

Oczywistym jest, co podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w postępowaniu nadzorczym mają pełne zastosowanie przepisy regulujące postępowanie administracyjne, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie można jednak zgodzić się z Sądem I instancji, mając na uwadze zgromadzony w postępowaniu administracyjnym materiał dokumentacyjny, że z uwagi na uchybienie powyższym przepisom konieczne stało się uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. obu decyzji wydanych przez Ministra Infrastruktury w postępowaniu nadzorczym. Wskazując okoliczności, które zdaniem Sądu nie zostały w sposób należyty wyjaśnione Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął część dokumentacji aktowej sprawy, na co zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej. I tak nie została przez Sąd uwzględniona i rozważona zgromadzona przez organ, późniejsza niż wskazana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dokumentacja dotycząca "ilości i numerów lokali sprzedanych oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w częściach wspólnych budynku oraz gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste", a także obecnych właścicieli lokali w budynku mieszkalnym posadowionym na działce nr [...], co Sąd nakazał ustalić. Pominięty został m.in. wykaz z rejestru gruntów z dnia 17 stycznia 2007 r., nie poddano analizie odpisów z ksiąg wieczystych i pozostałych dowodów dotyczących tych kwestii. Z akt sprawy wynika, w sposób niebudzący wątpliwości, że na działce ewidencyjnej nr [...]przy ul. C. [...]w P. znajduje się budynek mieszkalny, w którym wyodrębniono 5 lokali mieszkalnych stanowiących odrębne nieruchomości, z którymi związane są udziały w częściach wspólnych budynku i w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej. Sygnalizowane przez Sąd I instancji wątpliwości co do właścicieli poszczególnych lokali odniesione zostały do stanu określonego w piśmie z dnia 7 sierpnia 2001 r. (dane z rejestru gruntów), z pominięciem późniejszej dokumentacji. Ponadto uwagi te są o tyle niezrozumiałe, że na stronie 9 uzasadnienia wyroku Sąd ten stwierdził, że "istotną kwestią jest ustalenie kręgu adresatów decyzji, którzy są stronami postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie taki krąg został wskazany i nie ulega wątpliwości, iż decyzja została skierowana do stron postępowania". Skoro taka ocena została w wyroku wyrażona, to nie wiadomo na czym miałyby polegać uchybienia w ustaleniach co do właścicieli lokali w budynku na działce nr [...].

W tym miejscu stwierdzić należy, że z uwagi na okoliczność, iż aktualni właściciele wyodrębnionych lokali mają interes prawny, by brać udział w postępowaniu, pozbawione słuszności jest zawarte w skardze kasacyjnej stwierdzenie, że organ administracji nie ma obowiązku aktualizacji danych dotyczących tych kwestii. Jeśli bowiem w toku postępowania ujawni się okoliczność powodująca zmiany własnościowe (sprzedaż lokalu, śmierć dotychczasowego właściciela itp.), to organ obowiązany jest podjąć stosowne działania, by w postępowaniu mogły uczestniczyć wszystkie zainteresowane w rozumieniu art. 28 k.p.a. podmioty.

Nie można zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, że w sytuacji, gdy wszystkie lokale zostały sprzedane, to nieodwracalne skutki prawne orzeczenia nie mogą dotyczyć całości działki nr [...]. Jak bowiem słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, odwołując się do art. 232 § 1 kodeksu cywilnego i orzecznictwa Sądu Najwyższego nie jest możliwe ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na gruncie niestanowiącym własności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego albo związku komunalnego, a także, że nie może być przedmiotem użytkowania wieczystego przysługujący Skarbowi Państwa, jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi komunalnemu udział we współwłasności gruntu. Z tego względu, jeżeli w budynku położonym na działce nr [...]wyodrębnione zostały i sprzedane lokale mieszkalne wraz ze związanym udziałem w użytkowaniu wieczystym gruntu, to o ile umowy notarialne w tym względzie nie zostały poprzedzone decyzjami administracyjnymi, zaistniały przesłanki, po wcześniejszym uznaniu, że orzeczenie wywłaszczeniowe zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., do stwierdzenia, że orzeczenie to, w części stanowiącej całą obecną działkę nr [...]zostało wydane z naruszeniem prawa. W przeciwnym bowiem razie, stwierdzenie nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu w części obejmującej pozostałą część działki nr [...], działające ze skutkiem ex tunc, doprowadziłoby do sytuacji, że ustanowione udziały użytkowaniu wieczystym musiałyby obejmować nieruchomość, pozostającą we współwłasności Gminy Miasta P. i osób fizycznych, będących następcami prawnymi byłych właścicieli.

Gdyby natomiast sprzedaż wyodrębnionych lokali wraz z użytkowaniem wieczystym gruntu poprzedzały decyzje administracyjne wydane w tym względzie, to nie byłoby przeszkód w postaci nieodwracalnych skutków prawnych do stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu w całości. Natomiast nabycie umową notarialną własności lokalu wraz z odnośnym prawem użytkowania wieczystego gruntu mogłoby uzasadniać stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa decyzji dotyczącej sprzedaży wyodrębnionego lokalu wraz z udziałem w użytkowaniu wieczystym gruntu, gdyby doszło do postępowania nadzorczego w tym względzie. Bezpośredni związek nieodwracalności skutku prawnego – nabycia praw przez osoby trzecie – zachodzi bowiem z decyzją o sprzedaży tym osobom lokali mieszkalnych wraz z odnośnym prawem użytkowania wieczystego gruntów, nie zaś z wcześniejszą decyzją o wywłaszczeniu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1669/09). Słusznie więc zakwestionowano w skardze kasacyjnej także wykładnię art. 156 § 2 k.p.a. i zwrócono uwagę na powstałą w konsekwencji wadliwość uzasadnienia orzeczenia i oceny prawnej.

Przechodząc do pozostałych zarzutów procesowych stwierdzić trzeba, że do akt sprawy nadesłany został przez Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego G. w P. wyrys z mapy ewidencyjnej, na którym zaznaczone zostały granice dawnych parcel nr [...] i nr [...] i granice aktualnych działek ewidencyjnych nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]i nr [...]z obr. [...] P. Jeżeli zdaniem Sądu I instancji dokument ten był niewystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, to winien wskazać dlaczego i precyzyjnie określić w jaki sposób postępowanie co do tej kwestii winno być uzupełnione.

Wobec powyższego należało uznając omówione zarzuty za usprawiedliwione uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, bowiem uchylenie obu decyzji nadzorczych z przyczyn wskazanych w zaskarżonym wyroku nie mogło być uznane za uzasadnione.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd winien rozważyć pozostałe zarzuty zawarte w skargach, których ocena została pominięta w postępowaniu zakończonym zaskarżonym wyrokiem, gdyż ich rozważanie w aktualnym stanie sprawy Sąd uznał za przedwczesne. Należy przy tym mieć na uwadze, poza przedstawionymi wyżej uwagami, wiążącą ocenę prawną i wskazania zawarte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 1999 r. i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2005 r., które w istotny sposób ukierunkowały dalsze postępowanie w sprawie, przesądzając w dużej mierze rozstrzygnięcie.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.