Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2129/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 145 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 119 par. 1, art. 3 par. 1, art. 33 par. 1, art. 119 par. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 17
journal: Dz.U. 2013 poz 947
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
article: art. 156 par. 1 pkt 5, art. 107 par. 1, art. 10 par. 1, art. 81 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ Sędzia WSA del. Małgorzata Jarecka Protokolant: starszy inspektor sądowy A. P. po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1223/16 w sprawie ze skargi T. P. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 24 marca 2016 r. nr ... w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 maja 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1223/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. P. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 24 marca 2016 r., znak ... w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w rozpatrywanej sprawie postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte w wyniku wystawienia wobec skarżącego przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w N. tytułu wykonawczego. Tytuł ten wraz z wnioskiem o wszczęcie egzekucji administracyjnej został przesłany do Wojewody, który, jako organ egzekucyjny wszczął postępowanie egzekucyjne, doręczając zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz przedmiotowe w sprawie postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

Sąd stwierdził, że określona w postanowieniu organu pierwszej instancji wysokość grzywny w pełni odpowiada regulacji przewidzianej w art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a jej miarkowanie zostało poparte prawidłowym uzasadnieniem. Wskazaniem w szczególności, że w tej wysokości powinna stanowić istotny bodziec skłaniający zobowiązanego do wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego.

Poza sporem pozostaje, że skarżący sprawuje opiekę nad małoletnim synem O. P., a więc spoczywa na nim odpowiedzialność wynikająca z art. 5 ust. 2 ustawy o zapobieganiu zakażeniom, zgodnie z którym w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2012 r., poz. 159 i 742).

Sąd uznał, że wbrew argumentom skarżącego, obowiązek poddania się szczepieniu ochronnemu ma oparcie w przepisach Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a przede wszystkim art. 31 ust. 3. Obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym oznacza również obowiązek poddania się lekarskim badaniom kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. W związku z tym nie można skutecznie podnosić zarzutu braku wymagalności obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom, wskazując na brak badania kwalifikacyjnego i prawo do odmowy poddania się temu badaniu na podstawie art. 16 ustawy o prawach pacjenta. Badanie takie może być wykonane bezpośrednio przed wykonaniem szczepienia, zaś odmowa poddania się temu badaniu, która w konsekwencji uniemożliwia wykonanie szczepienia, jest w istocie odmową poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu, któremu nie można przeciwdziałać wykorzystując art. 16 ustawy o prawach pacjenta.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że jedynie dzieci, u których istnieje zwiększone ryzyko wystąpienia powikłań poszczepiennych, są zwolnione z obowiązku poddawania się szczepieniom ochronnym. Wykonanie szczepienia może zostać odroczone przez lekarza do czasu ustania przeciwwskazań zdrowotnych. W przypadkach przeciwwskazań budzących wątpliwości, lekarz podstawowej opieki zdrowotnej kwalifikuje dzieci do konsultacji specjalistycznej. Na podstawie § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych z (Dz.U. Nr 182 poz. 1086 ze zm.) lekarz przeprowadzający konsultację specjalistyczną osoby, u której lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, odnotowuje w dokumentacji medycznej wynik konsultacji specjalistycznej z uwzględnieniem okresu przeciwwskazania do wykonania szczepienia, rodzaju szczepionek przeciwwskazanych do stosowania.

Skarżący nie dostarczył zaświadczenia lekarskiego o przeciwwskazaniach medycznych do wykonania szczepienia obowiązkowego.

Sąd stwierdził także, że wbrew zarzutom skargi nie doszło w toku postępowania związanego z wydaniem zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji do naruszenia zasad postępowania opisanych w art. 7, 77, 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267). Postępowanie odpowiadało procedurze właściwej dla nałożenia grzywny w celu przymuszenia, w sytuacji wydanego tytułu wykonawczego oraz braku dobrowolnego wykonania ustawowego obowiązku.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Ministra Zdrowia, że skuteczność zarzutu naruszenia art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego uzależniona jest od wykazania przez skarżącego, iż uchybienie organu pozbawiło go możliwości dokonania konkretnej czynności. W przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazał, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło mu dokonanie konkretnej czynności procesowej.

Sąd uznał również, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie narusza wymogów przewidzianych w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności zawiera wskazania co do prawidłowości nałożenia grzywny w celu przymuszenia zobowiązanego, który nie poddał się dobrowolnie ustawowemu nakazowi.

Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W skardze kasacyjnej T. P. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Nadto wniósł o zwrócenie się z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego, co do zgodności z Konstytucją art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. Nr 234, poz. 1570 tj. z dnia 19 kwietnia 2013 r. (Dz.U. z 2013 r. poz. 947) oraz § 1, 2, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż powołane przepisy są podstawą prawną umożliwiającą nałożenie przez organ obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym według Programu Szczepień Ochronnych,

z art. 2, art. 30, 31 ust. 1, 2, 3, oraz art. 68 ust. 1, 2, 3, art. 87 ust. 1 Konstytucji w zakresie w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień tak jak to jest w większości krajów Unii Europejskiej, właściwego rejestru powikłań tzw. "NOP", celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie w jakim to Główny inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia określają Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy.

Z uwagi na fakt, iż powyższe zagadnienie, w ocenie skarżącego, ma charakter prejudycjalny wniesiono o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

I. naruszenie przepisów postępowania art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP i art. 31 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności polegające na utrzymaniu w mocy decyzji przymuszającej skarżącą do poddanie dziecka zabiegowi nieokreślonemu przepisem prawa (przewidzianym w źródle prawa powszechnie obowiązującego),

Il. naruszenia przepisów postępowania art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na braku stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, mimo iż zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 i 5,

III. naruszenia prawa materialnego polegające na błędnej wykładni przepisów art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i art. 17 ust. 1 oraz ust. 2 tej ustawy oraz § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż powołane przepisy są podstawą prawną umożliwiającą nałożenie przez organ obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym według Programu Szczepień Ochronnych (wywodzenie obowiązków prawnych z poza katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego), jak i poprzez przyjęcie iż w sytuacji braku wykonania badania kwalifikacyjnego obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny,

IV. naruszenie art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez Sąd na mocy art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci naruszenia art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez wydanie postanowienia pomimo nieistnienia obowiązku w dniu jego wydania, jak i art. 156 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie postanowienia w warunkach nieważności w postaci niewykonalności nałożonego obowiązku,

V. naruszenie przepisów postępowania art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, mimo iż w toku postępowania doszło do naruszenia art. 107 § 1 i art. 10 § 1 w związku z art. 81 § 1 oraz 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, które to naruszenia postępowania administracyjnego mogły mleć wpływ na wynik tego postępowania - pozbawienie prawa do prawidłowego udziału w postępowaniu, gdyż gdyby organ działając zgodnie z zasadą nakazującą tak postępować aby pogłębić zaufanie do władzy, to powinien poinformować o konieczność dostarczenia zaświadczenia dotyczącego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do szczepienia i w sytuacji gdyby powyższe wykonał, to skarżąca przed wydaniem orzeczenia miałaby możliwość takie zaświadczenie dostarczyć, co miałoby wpływ na treść orzeczenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Przystępując do rozpatrzenia zarzutów skargi kasacyjnej wskazać trzeba, że w podobnym stanie faktycznym i prawnym orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 790/17. Zaznaczyć przy tym należy, że zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej są zbieżne do zarzutów kasacyjnych zawartych w ww. sprawie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w niniejszej sprawie podzielił poglądy prawne zawarte w przywołanym wyroku i przyjął je za własne stwierdzając jednocześnie, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Według art. 119 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji "Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechanie albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności, który z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego". Artykuł 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji reguluje zakres aktów ustanawiających obowiązki podlegające (w razie gdy nie zostaną wykonane dobrowolnie) wykonaniu w trybie egzekucji administracyjnej. Według art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji "Egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego – bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej". Obowiązek szczepienia jest obowiązkiem wynikającym z mocy prawa. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych "Osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do: poddania się: szczepieniom ochronnym". Artykuł 17 ust. 1 tej ustawy stanowi, że "Osoby, określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1 (...)".

W art. 17 ust. 10 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych została udzielona delegacja ustawowa ministrowi właściwemu do spraw zdrowia do określenia, w drodze rozporządzenia wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych, osób lub grupy osób obowiązanych do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wieku i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby. W wykonaniu tej delegacji ustawowej Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązku szczepień ochronnych.

W przyjętej regulacji ustanowiono obowiązek szczepienia z mocy prawa. Spełnia to przesłankę dopuszczalności nałożenia grzywny w celu przymuszenia na podstawie art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty o niewykonalności obowiązku (art. 156 § 1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego) nie mogą być podstawą do zaskarżenia postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wprowadza dwa odrębne środki prawne. Zarzut, jako środek obrony przed egzekucją administracyjną. Podstawy do wniesienia zarzutu reguluje art. 33 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zarzut służy wyłącznie w stadium wszczęcia postępowania egzekucyjnego i podlega szczególnemu trybowi rozpoznania z udziałem wierzyciela (art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). W toku postępowania egzekucyjnego zarzut nie przysługuje. W toku postępowania na postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego obowiązku o charakterze niepieniężnym przysługuje zażalenie. Odrębność tych dwóch środków obrony powoduje, że nie można oprzeć zaskarżalności postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego na podstawach ustawowych zarzutu. Powoduje to, że argumentacja i podstawy w skardze kasacyjnej co do zasadności obowiązku, braku prawidłowości ustalenia stanu faktycznego przez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 107 § 1 i art. 10 § 1 w związku z art. 81 § 1 oraz 8 kodeksu postępowania administracyjnego nie są zasadne. Nie można w konsekwencji zarzucić naruszenia art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skoro przedmiotem kontroli była zgodność z prawem postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia i tylko ten przedmiot wyznaczył granice rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej. W skardze kasacyjnej nie wyprowadzono, poza zarzutem naruszenia art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, naruszenia przepisów prawa regulujących stosowanie tego środka egzekucyjnego.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Postanowienie o nałożeniu grzywny nie dotyczyło nałożenia obowiązku, nie było zatem podstaw do uwzględnienia co do zakwestionowania istnienia obowiązku wypływającego z mocy prawa przy zapewnieniu jednostce obrony (art. 17 ust. 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi). Wykorzystanie tej drogi ochrony należy do jednostki, która ma pełne uprawnienie przy realizacji obowiązku. Uchylenie się od obowiązku pozbawia możliwości skorzystania z tej ochrony. Nie stanowi to jednak elementu postępowania egzekucyjnego, tym samym nie ma podstawy do stawiania w tym zakresie zarzutu naruszenia art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, nie zostały naruszone przepisy o właściwości organu egzekucyjnego. Tym samym nie było podstaw do stosowania art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Postanowienie o nałożeniu grzywny nie zostało wydane z naruszeniem prawa wyliczonym w art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego. Wniosek ten nie pozostaje bowiem w związku z rozpoznawaną sprawą sądowoadministracyjną.

W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził ocenę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia o nałożeniu grzywny. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

-----------------------

8