Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1679/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 157
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 190, 106 par. 5, art. 145 par. 1 pkt 1 ;it. c, art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia del. WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S. A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 3243/14 w sprawie ze skargi [...] S. A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z [...] stycznia

2015 r., sygn. akt I SA/Wa 3243/14, oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w W. (zwanego dalej "skarżąca" lub "skarżąca kasacyjnie"), na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...]stycznia

2012 r. nr [...]w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej.

W wyroku tym Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. [...]7 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 K.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia [...] października

1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z [...] lipca 2011 r. ustalającą skarżącej opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] o pow. 53.555 m2, położonej w W. przy ul. [...], objętej Kw nr [...], spowodowanego jej podziałem (na działki nr [...]/1 - [...]/94 o pow. od ok. 2[...] m2 do średnio ok. 350 m2), zatwierdzonym decyzją Prezydenta m. st. Warszawy nr [...]z [...] stycznia 2009 r. Decyzja została wydana w oparciu o art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. 2014 r. poz. 518 – dalej jako "u.g.n."). Na podstawie będącego podstawą decyzji operatu szacunkowego ustalono, że wartość nieruchomości na [...] stycznia 2009 r., tj. przed podziałem, wynosiła [...] zł, a na [...] stycznia 2009 r., tj. po dokonanym podziale – [...] zł. Wzrost wartości wyniósł [...] zł, a opłatę ustalono przy zastosowaniu określonej w § 1 uchwały nr XXII/745/2008 Rady m. st. Warszawy z dnia 10 stycznia 2008 r. w sprawie określenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 23 poz. 876) stawki procentowej w wysokości 30%.

Zdaniem Kolegium operat szacunkowy został sporządzony w sposób rzetelny, zgodnie z obowiązującymi w tej mierze przepisami prawa, w tym z art. 154 ust. 1 u.g.n. Wskazano, że do ustalenia wartości zastosowano podejście porównawcze - metodę porównywania parami. SKO w Warszawie podniosło, że jeżeli strona podważa operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu, to powinna przedstawić przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, a skarżąca z inicjatywą taką w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

Na powyższą decyzję [...] S.A. w W.wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 84 § 1 K.p.a., poprzez naruszenie przez organ obowiązku zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności wyjaśnienia wszystkich wątpliwości, co do prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby postępowania w przedmiotowej sprawie i naruszenie obowiązku załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, jak również poprzez niedokonanie przez organ oceny wiarygodności oraz przydatności dowodu z operatu szacunkowego rzeczoznawcy i oparcia rozstrzygnięcia na okolicznościach nieudowodnionych;

2) art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nieodniesienie się przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do materiału dowodowego przedłożonego przez skarżącą, tj. "Analizy jednostkowych cen transakcyjnych nieruchomości gruntowych niezabudowanych zlokalizowanych na terenie m. st. Warszawy, dzielnicy B., o ściśle określonych atrybutach", sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego A.R., co uniemożliwiało skarżącej zapoznanie się z przesłankami, którymi kierował się organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji;

3) art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 6 i 7 K.p.a., poprzez zastosowanie tego przepisu i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo istnienia podstaw do jej uchylenia oraz przekazania organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, a w szczególności poprzez utrzymanie w mocy pkt 2 decyzji organu pierwszej instancji, pomimo iż rozstrzygnięcie w nim zawarte zostało wydane bez podstawy prawnej.

Ponadto, zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

1) art. 152 ust. 1 i art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. oraz w zw. z § 4 ust. 1, 2 i 3 oraz § 26 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej "rozporządzenie"), poprzez błędne zastosowanie tych przepisów, tj. uznanie za prawidłowy, rzetelny i wykonany zgodnie z prawem operat szacunkowy sporządzony przez R.T. z [...] maja 2011 r., pomimo, iż przyjęte przez rzeczoznawcę metody porównywania i ceny transakcyjne nieruchomości w rzeczywistości nie odnosiły się do nieruchomości faktycznie podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny;

2) art. 98a ust. 1 u.g.n., poprzez utrzymanie w obrocie prawnym decyzji organu pierwszej instancji ustalającej opłatę adiacencką w związku z podziałem nieruchomości i w konsekwencji uznanie przez organ, że wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła na skutek podziału, pomimo braku przesłanek do zastosowania ww. przepisu.

Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] lipca 2011 r.; 2) dopuszczenie w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. dowodu z dokumentu - oceny prawidłowości sporządzenia przez rzeczoznawcę majątkowego R.T. operatu szacunkowego z [...] maja 2011 r. wykonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych - Polskie Towarzystwo Rzeczoznawców Majątkowych oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organy a priori i bez odnoszenia się do poszczególnych dowodów zgromadzonych w sprawie przyjęły, że podział przedmiotowej nieruchomości, dokonany decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z [...] stycznia 2009 r., skutkował zwiększeniem jej wartości. Zdaniem skarżącej organ bezpodstawnie założył, że "co do zasady podział nieruchomości gruntowej skutkuje wzrostem jej wartości", gdyż jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 marca 2007 r., sygn. akt l OSK 729/06 "podział nieruchomości może oczywiście powodować wzrost jej wartości, jednak wzrost ten nie wynika z samego faktu podziału, ale musi zostać udowodniony a nie założony". Skarżąca podniosła dalej, że operat szacunkowy ma walor podlegającej ocenie organu opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 K.p.a., a więc organ administracji ma obowiązek ocenić na podstawie art. 80 K.p.a. jego wartość dowodową. Zarzuciła, że organ w swoich ustaleniach oparł się tylko i wyłącznie na operacie szacunkowym z [...] maja 2011 r., uznając, że został sporządzony prawidłowo, a zaniechał podjęcia jakichkolwiek działań w celu wyjaśnienia istotnych wątpliwości, dotyczących poważnych nieścisłości i błędów w nim zawartych.

Skarżąca w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. zwróciła się do Polskiego Towarzystwa Rzeczoznawców Majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia ww. operatu szacunkowego i ocenę tę następnie złożyła do akt sądowoadministracyjnych, wnosząc o dopuszczenie jej jako dowodu w sprawie w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. W tym kontekście podniosła, że przedstawiona przez nią ocena ww. Towarzystwa jest negatywna i wskazała, że zgodnie z art. 157 ust. 1a u.g.n. operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1 u.g.n.

Niezależnie od powyższego skarżąca sformułowała szereg własnych zarzutów pod adresem operatu sporządzonego na zlecenie organu I instancji. Zarzuciła np.: że stosownie do art. 153 u.g.n. i § 4 ust. 1 rozporządzenia rzeczoznawca powinien dokonać analizy cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości szacowanej, a więc nieruchomości składających się z pojedynczych działek podobnych pod względem powierzchni. Natomiast do wyceny nieruchomości po podziale (według skarżącej) rzeczoznawca winien przyjąć do analizy taką grupę transakcji, w których nieruchomości nie tylko mają powierzchnię zbliżoną do szacowanych działek powstałych po podziale, ale jednocześnie są nieruchomościami powstałymi na skutek podziału wielohektarowej powierzchni, z wszelką towarzyszącą temu podziałowi infrastrukturą. W sprawie porównywano natomiast działki o skrajnie różnej powierzchni, rozproszone na rynku, bez jakichkolwiek dodatkowych informacji o tych nieruchomościach, co nie spełnia podstawowego kryterium, jakim jest podobieństwo do szacowanej nieruchomości po podziale. Zdaniem skarżącej w przypadku wyraźnej różnicy w powierzchni działek rzeczoznawca celem wykazania podobieństwa winien w operacie zawrzeć dodatkowe rozważania, co do dopuszczalności przyjęcia ich podobieństwa. Tymczasem do porównania przyjęto działki o zasadniczo różnych powierzchniach równych: 6756 m2, 9880 m2, 21 073 m2 i 472 638 m2. Zarzucono także, że wielkość nieruchomości była jednym z zaledwie dwóch kryteriów, jakimi rzeczoznawca kierował się dokonując selekcji nieruchomości podobnych do objętej wyceną. Analogicznie do wyceny po podziale, jako grunty o "zbliżonych powierzchniach", wybrano nieruchomości o powierzchni od 799 do 906 m2, a zatem dwu lub trzykrotnie większe od działek wycenianych. Według skarżącej celem wyceny było ustalenie, czy i w jaki sposób zmieniła się wartość przedmiotowej nieruchomości na skutek dokonania jej podziału: jednej działki gruntu o dużej, ponad pięciohektarowej powierzchni, na wiele działek o mniejszych rozmiarach. Skarżąca zarzuciła jako nieprawidłowe przyjęcie przez organ do porównania jako nieruchomości podobnej do nieruchomości według jej stanu przed podziałem, nieruchomości wskazanej w punkcie 3 w tabeli na stronie 13 operatu, położonej przy ul. [...], stanowiącej działki o numerach [...]do [...] w obrębie ewidencyjnym [...], gdyż ma ona powierzchnię o ponad połowę mniejszą od nieruchomości wycenianej i składa się aż z dwudziestu trzech działek gruntu. Za całkowicie niedopuszczalne skarżąca uznała przyjęcie do porównania na tym etapie nieruchomości już podzielonej.

W ocenie skarżącej organ dopuścił się także naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 6 i 7 K.p.a., poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w punkcie drugim, w którym organ pierwszej instancji zobowiązał stronę do wniesienia opłaty adiacenckiej i zakreślił jej termin na wniesienie tej opłaty, podczas gdy art. 98a u.g.n. upoważnia organ administracji publicznej jedynie do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału, nie stanowi natomiast podstawy do wyznaczenia terminu do jej zapłaty, jak i obowiązku zapłaty odsetek za zwłokę. Według skarżącej naruszono przez to art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 K.p.a.

Wreszcie skarżąca zarzuciła, że wobec - wynikającego z treści analizy jednostkowych cen transakcyjnych, sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego A.R. - braku nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej na lokalnym rynku, rzeczoznawca winien był rozszerzyć analizowany rynek, zgodnie z § 26 ust. 1 rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę SKO w Warszawie wniosło o jej oddalenie.

Rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniosek skarżącej o dopuszczenie jako dowodu w sprawie negatywnej oceny operatu szacunkowego, sporządzonej przez Polskie Towarzystwo Rzeczoznawców Majątkowych w W. Uzasadniając powyższe, Sąd podniósł, że w postępowaniu sądowym Sąd może dopuścić na wniosek strony jedynie dowód z dokumentów, natomiast przedłożona ocena jest dowodem, który ma charakter opinii biegłego i ewentualnie ocenę taką należało złożyć na etapie postępowania administracyjnego. Jednocześnie Sąd wskazał, że negatywna ocena korporacji rzeczoznawców nie powoduje, że sporządzona na użytek niniejszej sprawy wycena nie mogła stanowić podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej, ponieważ utrata przez operat waloru opinii o wartości nieruchomości następuje dopiero z dniem wydania opinii, a owa data wydania opinii jest datą późniejszą, niż data wydania zaskarżonej decyzji (art. 157 ust. 1a u.g.n.).

Wyrokiem z 17 października 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 538/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. w W. W uzasadnieniu wyroku Sąd odniósł się do zarzutów skargi i uznał, że sporządzony na użytek sprawy operat szacunkowy mógł stanowić dowód w sprawie.

W wyniku złożonej przez skarżącą skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 września 2014 r., sygn. akt I OSK 246/13, uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał, że przy rozpoznawaniu sprawy doszło do naruszenia prawa procesowego, poprzez błędne przyjęcie, że przedłożony przez skarżącą dokument w postaci oceny operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji sporządzonej przez rzeczoznawców majątkowych stanowi dowód o charakterze opinii biegłego.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, dokonywana w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., wydawana jest przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w zakresie zleconych jej przez ustawę zadań publicznych i pomimo, że do jej sporządzenia wymagane są wiadomości specjalne, to jednak nie może być utożsamiana z opinią biegłego (biegłych), gdyż negatywna ocena powoduje skutek w postaci utraty przez operat szacunkowy charakteru opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1 u.g.n. Zdaniem NSA "skutek ten wskazuje zaś na działanie o charakterze władczym w zakresie zadań publicznych", a w konsekwencji, "ocenę dokonywaną w trybie art. 157 u.g.n. można uznać za nietypowy akt administracyjny. Stanowi ona dowód tego, co zostało w niej urzędowo zaświadczone i jest dokumentem urzędowym". Jak dalej wskazał NSA, dopuszczenie takiego dowodu w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym znajduje oparcie w art. 106 § 3 P.p.s.a. Przeprowadzenie przez sąd administracyjny uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu będzie dopuszczalne w sytuacji, gdy wnioskowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu, a taka właśnie sytuacja, zdaniem NSA, występuje w rozpatrywanej sprawie.

NSA uznał także za niezasadne twierdzenie, że skoro negatywna ocena tego operatu została wydana w dacie późniejszej niż data zaskarżonej decyzji, to decyzja oparta na takim operacie wydana została zgodnie z prawem, a także, że przedłożenie tej oceny w postępowaniu sądowym jest spóźnione.

Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że uwzględniając, iż sporządzona i złożona na etapie postępowania sądowo-administracyjnego opinia Polskiego Towarzystwa Rzeczoznawców Majątkowych w W. jest "dokumentem urzędowym". Sąd w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. dopuścił ją jako dowód w sprawie. W następnej kolejności Sąd dokonał oceny ww. dowodu stosownie do art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 K.p.c.

Sąd I instancji podał, że nie miał żadnych wątpliwości co do tego, że złożona jako dowód w sprawie opinia Polskiego Towarzystwa Rzeczoznawców Majątkowych w W., pomimo że jest "nietypowym aktem administracyjnym", podlega ocenie Sądu jak każdy inny dowód przeprowadzony w toku postępowania. WSA w Warszawie wskazał, że przez moc dowodową rozumie się siłę przekonania, jaką uzyskał sąd wskutek przeprowadzenia określonych dowodów o istnieniu lub nieistnieniu faktu, którego on dotyczy. Każdorazowo ocena wiarygodności dowodu zależy od środka dowodowego a sąd, oceniając jego wiarogodność, decyduje o tym, czy określony środek dowodowy, ze względu na jego indywidualne cechy i obiektywne okoliczności, zasługuje na wiarę, czy też nie. Nadto, jak się przyjmuje w orzecznictwie, nie ma podstaw do przyjęcia jakiejś formalnej hierarchii środków dowodowych z punktu widzenia ich wiarygodności i mocy w oderwaniu od konkretnego stanu faktycznego. Sąd I instancji wskazał, że cechą charakterystyczną opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych jest jednak przewidziany przepisami rangi ustawowej skutek, jaki ona wywołuje (w sytuacji gdy jest negatywna – art. 157 ust. 1a u.g.n.). WSA w Warszawie podkreślił, że organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych, czyli (jak stanowi art. 4 pkt. 15 u.g.n.) stowarzyszeń i związków stowarzyszeń zrzeszających osoby zawodowo wykonujące czynności rzeczoznawcy majątkowego, jest w kraju ponad sto, a praktyka dowodzi, że do poszczególnych spraw strony jako dowody dołączają jednocześnie zarówno opinie pozytywne, jak i negatywne o jednym i tym samym operacie szacunkowym. Zdaniem Sądu I instancji nie do przyjęcia byłoby zatem stanowisko wskazujące na to, że opinia tego rodzaju - wbrew wszelkim zasadom procesowym (wyrażonym w K.p.c., K.p.k. czy np. P.p.s.a.) nie podlegałaby ocenie i weryfikacji przez Sąd orzekający w sprawie.

W ocenie WSA w Warszawie brak możliwości dokonania w toku prowadzonego postępowania oceny ww. opinii przez Sąd w prostej linii prowadziłby do wniosku, że reguła zawarta w art. 157 u.g.n., w zakresie, w jakim z pominięciem systemu norm prawa procesowego przekazuje stowarzyszeniom rzeczoznawców majątkowych ocenę dopuszczonego przez sąd (w postępowaniu cywilnym, karnym czy sądowoadministracyjnym) dowodu (tu w postaci operatu szacunkowego), pozostaje w sprzeczności z art. 175 ust. 1 i art. 176 ust. 1 Konstytucji RP. Wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują: Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe. Nie sposób zatem przyjąć, że w zakresie, w jakim sądy orzekają w sprawach, gdzie jednym z dowodów jest operat szacunkowy w razie złożenia przez stronę negatywnej opinii tego rodzaju organizacji zawodowej, sądy orzekające byłyby pozbawione możliwości oceny we własnym zakresie zarówno operatu szacunkowego wykonanego w toku postępowania na zlecenie sądu (bądź organu administracji), jak i owej sporządzonej (co istotne) na zlecenie i koszt jednej ze stron opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że art. 157 u.g.n., w tym w szczególności art. 157 ust. 1a u.g.n., i rola, jaką ustawodawca tymi przepisami przypisał stowarzyszeniom jednej grupy zawodowej, nie mogą być utożsamiane z przewidzianą w art. 17 Konstytucji RP działalnością samorządu zawodowego "sprawującego pieczę nad należytym wykonywaniem zawodu w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony". Każda "organizacja zawodowa" tej grupy zawodowej, czyli każde stowarzyszenie (których w kraju jest ponad 100), działa indywidualnie i na własny rachunek, w oparciu o przepisy dotyczące stowarzyszeń, a więc nie są one strukturalnie i hierarchicznie powiązane w sposób charakterystyczny dla samorządów zawodowych. Stąd i przypadki opinii pozytywnych, jak i opinii negatywnych kilku "organizacji zawodowych" w stosunku do jednego operatu szacunkowego.

Sąd I instancji wskazał, że w przypadku spornej opinii Polskiego Towarzystwa Rzeczoznawców Majątkowych w W. był również związany stanowiskiem NSA. W uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. akt I OSK 246/13 Sąd ten wskazał mianowicie, że co prawda z treści art. 157 u.g.n. nie wynika, w jakiej formie i w oparciu o jakie przesłanki organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych winna dokonać oceny prawidłowości sporządzonego operatu, to jednak "nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której organizacja rzeczoznawców, wykonująca w tym zakresie zadania publiczne, oceny tej dokona w oparciu o bliżej nieokreślone kryteria, a zatem dowolnie". NSA przyjął, że ocena operatu musi następować według takich samych zasad, jakie obowiązują przy jego sporządzeniu. Zasady te określa Rada Ministrów w rozporządzeniu w sprawie zasad wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, wydanym w wykonaniu upoważnienia zawartego w art. 159 u.g.n. Stąd też ocena prawidłowości sporządzonego operatu obejmować musi takie kwestie, jak: przyjęte sposoby określenia wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i techniki wyceny, sposoby określenia wartości nieruchomości dla określonego celu w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia. Innymi słowy (jak wskazał NSA), ocena prawidłowości dokonanych przez rzeczoznawców wycen stanowi formę ich weryfikacji pod kątem zgodności z przepisami.

Sąd I instancji uznał, że złożona do akt opinia Polskiego Towarzystwa Rzeczoznawców Majątkowych w W. nie spełnia kryteriów zastrzeżonych dla sporządzenia operatu szacunkowego o wartości nieruchomości. Zdaniem Sądu opinia ta zwiera kilka wewnętrznie sprzecznych i pozbawionych logiki zdań. Nie wskazuje też jakichkolwiek podstaw prawnych poza ogólnym przywołaniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie precyzuje zatem, na jakiej podstawie prawnej sformułowano zarzuty do operatu, będącego podstawą decyzji organu administracji. W opinii tej zarzucono mianowicie, że w operacie będącym podstawą zaskarżonej decyzji "źle określono cechy przedmiotu wyceny, nie uwzględniając jego możliwości inwestycyjnych w dacie przed podziałem", "dokonano niewłaściwego doboru nieruchomości porównawczych a oszacowanie wzrostu wartości nieruchomości nastąpiło z błędem pięciokrotnie od niego wyższym". Dalej opinia wskazuje, że przedmiotem wyceny była działka nr [...] (zabudowana) na terenie przeznaczonym w planie pod zabudowę jednorodzinną, a prawidłowe określenie przedmiotu wyceny: to działka nr [...] (zabudowana) z pozwoleniem na budowę osiedla domów jednorodzinnych (parametry osiedla z pozwolenia na budowę). Opiniujący zarzucił, że "właściciel wycenianej nieruchomości uzyskał pozwolenie na budowę osiedla składającego się z 88 domów o powierzchni użytkowej 15372,1 m2 i 245 miejsc parkingowych, umożliwiające realizację inwestycji o wartości ponad 100 mln złotych" a tego nie uwzględniono w wycenie. Według opinii "sam fakt uzyskania pozwolenia na budowę powoduje wzrost wartości rynkowej. Źródła tego wzrostu: koszt projektu (projekt osiedla domów jednorodzinnych kosztował ok. 1,5 mln zł) i znaczne skrócenie okresu inwestycji (wydłużenie okresu obniża zysk z inwestycji o min. 5%/rok)." Dalej zespół opiniujący wskazał, że "Wzrost wartości nieruchomości na skutek podziału, przy zachowaniu założeń przyjętych przez rzeczoznawcę i w oparciu o użyte przez niego ceny transakcyjne wynosi: A W = 481998 zł ± 2454020 zł czyli mieści się w przedziale [-1 972 022; 2 963 018]. Wynik ten oznacza, że tak naprawdę nie wiadomo, czy wskutek podziału wartość nieruchomości wzrosła czy zmalała".

WSA w Warszawie wskazał, że analiza opinii Polskiego Towarzystwa Rzeczoznawców Majątkowych w W. prowadzi do wniosku, że wartość spornej nieruchomości oszacowana przez rzeczoznawcę R. T. bez uwzględnienia faktu uzyskania pozwolenia na budowę 88 domów jednorodzinnych "jest pięciokrotnie zawyżona", gdy tymczasem wartość tej nieruchomości, jako że wydano dla niej pozwolenie na budowę – "powinna być wyższa" (co "wynika z ekonomii"), bo właściciel dodatkowo zainwestował w projekt budowlany, a proces inwestycyjny ma większą szansę powodzenia. Opinia ta nie precyzuje podstaw prawnych w zakresie wyrażonego w niej negatywnego stanowiska o operacie biegłego R. T. Ponadto opinia ta niezasadnie, w ocenie Sądu, podaje, że rzeczoznawca przy wycenie nieruchomości przed podziałem winien był uwzględnić pozwolenie na budowę i koszty projektu budowlanego, niekonsekwentnie nie wskazuje natomiast, że ewentualny fakt pozwolenia na budowę 88 domów i koszty projektu rzeczoznawca winien uwzględnić, wyceniając każdą z osobna z niemalże stu wydzielonych w wyniku podziału działek.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że z obowiązujących przepisów wynika, że podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Ustawodawca pierwszoplanową rolę przypisał zatem przeznaczeniu nieruchomości w planie miejscowym, a w jego braku – przeznaczeniem w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 154 ust. 2 u.g.n.), nie wskazując jako okoliczności determinującej poziom wyceny na ewentualne pozwolenie na budowę, które jest zresztą prawem czasowym. Zdaniem Sądu z pola widzenia nie można też tracić celu wyceny, tj. wyceny dokonywanej na potrzeby opłaty adiacenckiej spowodowanej wzrostem wartości nieruchomości wynikającym wyłącznie z samego podziału nieruchomości, a nie możliwości i potencjału inwestycyjnego właściciela. Zarzucenie biegłemu błędu w sztuce polegającego na pominięciu zasad sporządzania wyceny nieruchomości, czy też błędnym przyjęciu nieruchomości porównawczych, winno wskazywać na obowiązujący przepis prawa, który rzeczoznawca pominął bądź niewłaściwie zastosował podczas sporządzania operatu szacunkowego. Zarzuty winny być konkretne i nade wszystko winny nadawać się do weryfikacji, w przeciwnym przypadku nie mogą być uwzględnione.

WSA w Warszawie zwrócił uwagę, że zasady sporządzania operatów szacunkowych określających wartość rynkową nieruchomości zostały sformułowane przez ustawodawcę w ustawie o gospodarce nieruchomościami, a doprecyzowują je przepisy powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września

2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Rzeczoznawcy zobowiązani są także do przestrzegania standardów zawodowych rzeczoznawców majątkowych PFSRzM (Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych) i not interpretacyjnych. Sąd I instancji wskazał, że w kontrolowanej sprawie rzeczoznawca szczegółowo opisał procedurę szacowania, oszacowanie wartości nieruchomości dla stanu przed podziałem i po podziale, wykonując obliczenia dla poszczególnych działek. Natomiast opinia Polskiego Towarzystwa Rzeczoznawców Majątkowych w W. nie wskazuje na naruszenie przez rzeczoznawcę którejkolwiek z zasad wymienionych w przywołanych wyżej przepisach czy też ustalonych standardach, jest zatem wyabstrahowana od podstaw normatywnych, co skutkowało ostatecznie, iż została uznana przez Sąd nie tylko jako wewnętrznie sprzeczna, ale i dowolna.

Ponadto Sąd I instancji zwrócił uwagę, że z treści art. 157 ust. 1 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy, wynika, iż organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych dokonuje prawidłowości sporządzenia oceny operatu, poprzez wyznaczenie zespołu oceniającego w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych. Powyższe w ocenie Sądu wskazuje, że opinia taka winna być zarówno sporządzona, jak i podpisana przez co najmniej dwie osoby legitymujące się uprawnieniami zawodowymi z zakresu szacowania nieruchomości. Tymczasem dołączona do akt sądowych opinia Polskiego Towarzystwa Rzeczoznawców Majątkowych w W. została podpisana tylko przez jednego rzeczoznawcę - a zatem, w ocenie Sądu, nie tylko nie przedstawia istotnej wartości merytorycznej, ale też nie spełnia minimum określonych ustawą wymogów formalnych a przez to jest nieważna.

Z przyczyn merytorycznych i formalnych nie nastąpił zatem skutek określony w art. 157 ust. 1a zdanie pierwsze u.g.n., tzn. pomimo iż w stosunku do operatu szacunkowego została wydana ocena negatywna organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, to operat ten nie utracił charakteru opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1 u.g.n.

WSA w Warszawie przytoczył również treść art. 98a ust. 1 u.g.n. oraz wyraził pogląd, że w ramach toczącego się postępowania administracyjnego organ winien zbadać przedłożony przez biegłego operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, jak również czy jest on logiczny i zupełny, nadto czy jest spójny i wskazuje na przeprowadzony proces wyciągania wniosków. Okoliczność, że wybór podejścia oraz metody i techniki szacowania leży w gestii rzeczoznawcy majątkowego nie oznacza, że działa on w sposób dowolny, gdyż w tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić swoje stanowisko, a ono podlega kontroli organu. Innymi słowy, w postępowaniu administracyjnym nie można bezkrytycznie przyjmować żadnego dowodu, nawet jeżeli dowodem tym jest opinia wymagająca wiadomości specjalnych. Daleko idącym uproszczeniem jest zatem twierdzenie, że tylko kontroperat bądź opinia organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych mogą skutecznie zakwestionować sporządzony na zlecenie organu operat, bo organ winien ocenić operat we własnym zakresie tak jak każdy inny dowód w sprawie, w tym w szczególności każdy inny dowód z opinii biegłego, czyli dowód wymagający wiadomości specjalnych. Sąd I instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, iż pomimo wskazania na konieczność złożenia kontroperatu, organ dokonał we własnym zakresie oceny operatu biegłego R. T. Wynika to wprost z uzasadnienia zaskarżonej decyzji (str. 5-7). W tej sytuacji, zdaniem Sądu, niezasadne były zarzuty skargi wskazujące na brak oceny operatu, czy też brak wnikliwej oceny tegoż operatu.

Sąd I instancji podał, że w operacie tym rzeczoznawca wskazał na jego podstawy prawne i powołał się na przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (k. 9 operatu); szczegółowo opisał procedurę szacowania, oszacowanie wartości nieruchomości dla stanu przed podziałem i po podziale, wykonując obliczenia dla poszczególnych działek. Określając wartość przedmiotowej nieruchomości, biegły wybrał podejście porównawcze, metodę porównywania parami. W § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia wskazano, że przy zastosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Zgodnie z przepisami do porównania winny być przyjęte transakcje zbliżone terminem do daty orzekania, a uwidocznione w operacie transakcje z 2009 r. i z 2010 r. mieszczą się w granicach dopuszczalnego okresu porównawczego poprzedzającego wydanie decyzji. Biegły jednoznacznie wskazał, że wyceny dokonał na [...] kwietnia 2011 r. a według stanu nieruchomości z [...] stycznia 2009 r. i [...] stycznia 2009 r. Istotny jest bowiem stan nieruchomości przed dokonaniem podziału i bezpośrednio po nim (w dacie ostateczności decyzji zatwierdzającej podział) i ceny transakcji nieruchomości podobnych w dacie dokonywania wyceny. Wg przepisów ustawy wzrost wartości nieruchomości spowodowany jej podziałem nie ma związku z zaangażowaniem środków publicznych w rozwój infrastruktury technicznej nieruchomości (art. 144 u.g.n.) czy zmianą przeznaczenia tej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Ww. wzrost wartości nieruchomości nie ma też związku z wydaniem pozwolenia na budowę. Może on być tylko wynikiem rozdrobnienia jednej (dużej - jak w tym przypadku ) działki na kilka (czy kilkadziesiąt) mniejszych działek – bardziej atrakcyjnych i pożądanych ze względu na popyt występujący na danym rynku obrotu nieruchomościami. Zmiana jaka się dokonuje, następuje w zakresie powierzchni i położenia wydzielonych w wyniku podziału działek ewidencyjnych. Po podziale otrzymują one nowy kształt, parametry, powierzchnię i oznaczenie i mogą być przedmiotem czynności prawych, a więc przedmiotem obrotu. W ten sposób w wyniku podziału jednej dużej działki na kilka, kilkanaście czy kilkadziesiąt (jak w sprawie niniejszej) mniejszych działek – poprzez wyodrębnienie zdolnych do obrotu prawnego atrakcyjnych i podatnych na popyt działek – rośnie wartość tej samej co poprzednio nieruchomości w znaczeniu cywilistycznym, ale przygotowanej w wyniku podziału ewidencyjnego do jej podziału w znaczeniu prawnym (cywilistycznym).

Odnosząc się do sformułowanego w skardze zarzutu dotyczącego nieprawidłowo dobranych do porównania nieruchomości podobnych, w szczególności gdy chodzi o powierzchnię, Sąd I instancji podniósł, nawiązując do złożonej przez samą skarżącą opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, że zarzuty te nie zostały w niej potwierdzone. Opinia Polskiego Towarzystwa Rzeczoznawców Majątkowych w W. (pomijając, że nie wywołuje skutków prawnych) w żadnej mierze nie wskazuje, aby powierzchnie nieruchomości przyjętych do porównania nie odpowiadały przepisom prawa czy obowiązującym standardom. Nieruchomość podobna to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.). Sąd I instancji podkreślił, że termin "nieruchomość podobna" nie oznacza nieruchomości identycznej z nieruchomością wycenianą, a korekta cech nieruchomości przyjętych do porównania polega na uwzględnieniu współczynników korygujących, które biegły zastosował przy szacowaniu, a ich odzwierciedlenie zawiera np. tabela na str. 14 operatu, gdzie powierzchnia działki (U6) - tak jak i inne cechy - została odpowiednio zmodyfikowana. To samo dotyczy wyceny działek po podziale (k. 17 operatu). W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została oparta na prawidłowej wycenie nieruchomości, dokonanej w oparciu o przepisy prawa i przy zastosowaniu opisanej w ustawie i rozporządzeniu metody szacowania.

WSA w Warszawie stwierdził, że w postępowaniu określającym wysokość opłaty adiacenckiej nie można z góry przyjąć założenia, iż sam fakt podziału nieruchomości spowodował automatycznie wzrost jej wartości. Podział nieruchomości może oczywiście powodować wzrost jej wartości, jednak wzrost ten nie wynika z samego faktu podziału, ale musi zostać udowodniony. Nie sposób jednak pominąć, że sam ustawodawca niejako z góry założył, że wartość nieruchomości może wzrosnąć np. w wyniku jej podziału, czy doprowadzenia do niej mediów bądź też zmiany jej przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji podkreślił, że skarżąca podzieliła kilkuhektarową nieruchomość na niemalże 100 działek pod regularne osiedle mieszkaniowe. Sąd stwierdził, że w żadnej sprawie nie można stosować zasady automatyzmu, jednak w kontrolowanej sprawie wzrost wartości nieruchomości spowodowany podziałem, w jego ocenie, został wykazany, a zatem opłata została ustalona w sposób prawidłowy. Jako niezrozumiały Sąd I instancji ocenił zarzut, że dokonując wyceny wartości poszczególnych działek po podziale, biegły winien przyjąć do porównania tylko transakcje nieruchomościami powstałymi z innych wielohektarowych nieruchomości. Skarżąca nie wskazała podstawy prawnej dla takiego twierdzenia, a Sąd I instancji poglądu tego, jako nie wynikającego z jakichkolwiek normatywnie określonych zasad, nie podzielił.

Ponadto Sąd I instancji uznał, że zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa procesowego (art. 6, 7, 77 § 1, 80, 84 § 1, czy 107 § 3 bądź 138 § 1 pkt 1 K.p.a.) sformułowane zostały ogólnikowo. Zarzucono np., że organ nie wypowiedział się do wszystkich zarzutów oraz że nie dokonał oceny operatu szacunkowego. Ten ostatni zarzut w ocenie Sądu nie znajduje uzasadnienia, albowiem nieuwzględnienie zarzutów odwołania nie może być utożsamiane z ich nierozpoznaniem. Nie sposób też przyjąć, zdaniem Sądu, aby organ orzekający w sprawie analizował szczegółowo każdy prywatny dokument czy opinię sporządzoną na prywatne zlecenie strony, skoro ramy postępowania, w tym postępowania dowodowego, określają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów skargi, WSA w Warszawie podniósł, że dołączona do akt "Analiza (...)" z 18 stycznia 20[...] r. wskazuje, że ceny nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje mieszkaniowe o powierzchni kilku hektarów wahały się w spornym okresie czasu od 170 do 2422 zł/m2, co w przypadku uwzględniania żądań skarżącej i jej twierdzeń odnośnie do nieadekwatności zasięgu zastosowanego przez biegłego rynku prowadziłoby w prostej linii do konkluzji, że rzeczoznawca zamiast zastosować ceny transakcyjne mające miejsce w dzielnicy B. winien rozszerzyć rynek na regionalny (całej Warszawy) i przyjąć ceny transakcyjne wyższe niż te, które ostatecznie zastosował (czyli pomiędzy 300 a 400 zł za m2). Spowodowałoby to istotny wzrost wartości nieruchomości w stosunku do tej przyjętej jako podstawa decyzji. Niewątpliwie rozszerzenie badania rynku z lokalnego, jak uczynił to biegły, na rynek całej aglomeracji warszawskiej, jak domaga się tego skarżąca, musiałoby skutkować przyjęciem z tego ostatniego rynku do porównania transakcji także wg stanu nieruchomości po podziale. Co spowodowałoby z kolei wzrost wartości nieruchomości powstałej(łych) w wyniku podziału. Sąd I instancji zwrócił przy tym uwagę, że skarżąca domaga się uwzględnienia do wyceny według stanu przed podziałem faktu zainwestowania przez nią w projekt budowlany, jak i procedurę dotyczącą uzyskania pozwolenia na budowę oraz rozszerzenia badania cen transakcyjnych na cały rynek nieruchomości warszawskich. Tych samych parametrów nieruchomości skarżąca już nie uwzględnia przy wycenie nieruchomości powstałych w wyniku podziału, co jako niekonsekwentne i nie poparte przepisami prawa.

Sąd I instancji uznał także, że przy tak sformułowanych zarzutach organ winien był odnieść się do nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uchybienia w zakresie sformułowania motywów decyzji II instancji, tj. naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., nie miały jednak, w ocenie Sądu, wpływu na wynik sprawy.

WSA w Warszawie nie podzielił również zarzutów skargi w zakresie dotyczącym rażącego naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6 i 7 K.p.a. W ocenie Sądu z treści decyzji organu I instancji z [...] lipca 2011 r. wynika, że pkt 2 decyzji zawiera się w stwierdzeniu: - zobowiązać [...] S.A. do wniesienia opłaty w wysokości [...] zł. Natomiast poniżej umieszczone stwierdzenia dotyczące tego: w jakim terminie należy wnieść opłatę i w jaki sposób, w jakim okresie podlega ona waloryzacji, jakie przepisy mają zastosowanie do skutków opóźnienia i zwłoki w zapłacie tej opłaty, stanowią informację skierowaną do adresata decyzji. Zdaniem Sądu tej części informacyjnej decyzji pierwszoinstancyjnej nie mogła dotyczyć osnowa decyzji odwoławczej.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła [...] S.A. z siedzibą w W. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 244 § 1 i § 2 K.p.c. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a., w zw. z art. 190 P.p.s.a. i art. 157 ust. 1 i ust. 1a u.g.n. oraz art. 151 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. polegające na błędnym i sprzecznym z wykładnią prawa ustaloną w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z 3 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 246/13), przyjęciu, że:

wydana przez Polskie Towarzystwo Rzeczoznawców Majątkowych w W., ocena prawidłowości sporządzenia przez rzeczoznawcę majątkowego R.T. operatu szacunkowego z [...] maja 2011 r., określającego wartość nieruchomości skarżącej położonej w W., składającej się z działek ewidencyjnych o numerach: [...] do [...] z obrębu [...], stanowiącego podstawę ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, podlega kontroli i ocenie prawidłowości jej sporządzenia oraz przydatności jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania, podczas gdy ocena organizacji rzeczoznawców ma charakter dowodu z dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 244 § 2 K.p.c. korzystającego z domniemania prawdziwości tego, co zostało w niej urzędowo zaświadczone oraz, zgodnie z treścią art. 157 ust. 1a u.g.n., nie podlega kontroli i ocenie jako dowód, a to z uwagi na bezpośredni skutek jaki ta ocena wywołuje;

ocena organizacji rzeczoznawców potwierdzająca, że operat został sporządzony nieprawidłowo, nie wywołała z mocy ustawy skutku polegającego na utracie przez operat charakteru opinii o wartości nieruchomości, podczas gdy jednoznaczny w swej treści przepis art. 157 ust. 1 a u.g.n. stanowi, iż operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1 u.g.n.;

2. art. [...]3 § 1 K.p.c., art. 244 § 2 K.p.c., art. [...]2 K.p.c. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. polegające na ustaleniu przez Sąd I instancji, że ocena organizacji rzeczoznawców jest nieważna i nie wywołuje skutku określonego w ustawie (art. 157 ust. 1a u.g.n.), a następnie oddalenie na tej podstawie skargi, podczas gdy ustalenia powyższe zostały dokonane przez Sąd z naruszeniem przepisów postępowania i z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, wyrażającym się w przyjęciu przez WSA w Warszawie:

a) wbrew treści art. 244 § 2 K.p.c., że ocena organizacji rzeczoznawców podlega swobodnej ocenie Sądu co do prawidłowości jej sporządzenia, podczas gdy ocena ta, jako dowód o charakterze dokumentu urzędowego korzysta ze szczególnej mocy dowodowej i domniemania prawdziwości, które to domniemanie może zostać obalone tylko po przeprowadzeniu dowodu przeciwko jego treści (art. 252 K.p.c.);

b) że brak podpisu drugiego członka zespołu sporządzającego ocenę organizacji rzeczoznawców stanowi niespełnienie ustawowego minimum wymogów formalnych tej oceny, podczas gdy przedmiotowa ocena została podpisana za zespół przez jego przewodniczącego, a żaden przepis prawa nie wprowadza wymogu jej podpisania przez wszystkich członków zespołu.

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. i w zw. z art. 157 ust. 1 i ust. 1a u.g.n. w zw. z art. 98a ust. 1 u.g.n. i w zw. z art. 146 ust. 1a u.g.n., poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie i oddalenie skargi, pomimo iż operat stanowiący podstawę decyzji organu I instancji został sporządzony nieprawidłowo, co zostało urzędowo zaświadczone w treści oceny organizacji rzeczoznawców.

Ponadto skarżący kasacyjnie, z ostrożności procesowej, na wypadek, gdyby Sąd uznał, że WSA w Warszawie zasadnie poddał ocenę organizacji rzeczoznawców swobodnej ocenie dowodów, wskazał również na uchybienie przez WSA w Warszawie:

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi i przyjęcie, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiada prawu, podczas gdy organy naruszyły przepisy art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 84 § 1 K.p.a., poprzez niewykonanie obowiązku zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz niewykonanie obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności wyjaśnienia wszystkich wątpliwości co do prawidłowości operatu sporządzonego na potrzeby postępowania w przedmiotowej sprawie i naruszenie obowiązku załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, jak również poprzez niedokonanie przez organy obu instancji oceny wiarygodności oraz przydatności dowodu z operatu i oparcia rozstrzygnięcia na okolicznościach nieudowodnionych w toku postępowania dowodowego, co skutkowało bezpodstawnym wydaniem przez organ I instancji decyzji ustalającej opłatę adiacencką, która to decyzja została następnie utrzymana przez SKO w Warszawie, podczas gdy operat stanowiący podstawę ustaleń organów obu instancji (i) nie spełniał podstawowych i niezbędnych wymogów prawnych oraz metodologicznych umożliwiających ustalenie wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w wyniku podziału, (ii) zawierał ewidentne błędy i sprzeczności w ustaleniach rzeczoznawcy, (iii) nie został przez organ oceniony pod względem spójności, zupełności i logiki przeprowadzonego przez rzeczoznawcę rozumowania;

5. art. 152 ust. 1 i art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1, 2 i 3 oraz § 26 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów, to jest uznanie za prawidłowy, rzetelny i wykonany zgodnie z prawem operat, na podstawie którego organ I instancji ustalił wysokość opłaty adiacenckiej, pomimo iż przyjęte w operacie przez rzeczoznawcę metody porównywania i ceny transakcyjne nieruchomości w rzeczywistości nie odnosiły się do nieruchomości faktycznie podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a tym samym wycena rzeczoznawcy nie została oparta na analizie rynku nieruchomości, dającej podstawę do sformułowania wniosków przyjętych przez biegłego, na których organ I instancji i SKO w Warszawie oparły swoje rozstrzygnięcia.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

na podstawie art. 188 P.p.s.a. o:

uchylenie zaskarżonego wyroku w całości;

uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w Warszawie w całości;

uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania;

ewentualnie, gdyby Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki zastosowania art. 188 P.p.s.a., na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a.

o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania;

zasądzenie na rzecz skarżącej od SKO w Warszawie zwrotu kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie podniosła, że Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z 3 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 246/13, wskazał, iż ocenę dokonywaną w trybie art. 157 u.g.n. można uznać za nietypowy akt administracyjny oraz że stanowi ona dowód tego, co zostało w niej urzędowo zaświadczone. WSA w Warszawie miał zatem obowiązek przyjąć, że złożona do akt sprawy ocena organizacji rzeczoznawców jest dowodem o charakterze dokumentu urzędowego. Dowód taki korzysta ze szczególnej mocy dowodowej, tj. domniemania prawdziwości tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Domniemanie prawdziwości treści dokumentu urzędowego oznacza natomiast, że organ administracyjny, czy też sąd prowadzący postępowanie w sprawie, nie może swobodnie oceniać ani kwestionować tego, co zostało w tym dokumencie urzędowo zaświadczone, co w niniejszej sprawie oznacza, że Sąd nie miał prawa swobodnie i dowolnie kwestionować faktu, że operat stanowiący podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej został sporządzony nieprawidłowo. Domniemanie prawdziwości nie ma oczywiście charakteru bezwzględnego i może zostać obalone. Stosownie jednak do art. [...]2 K.p.c., w razie wątpliwości, co do wiarygodności dokumentu urzędowego, można co do faktów z niego wynikających, przeprowadzić inny dowód. Do czasu jednakże ukończenia tego postępowania, taki dokument urzędowy będzie traktowany jako dokument w pełni wiarygodny.

Ponadto, zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji błędnie i contra legem nie uwzględnił specyficznego charakteru oceny organizacji rzeczoznawców wynikającego z faktu, że ocena ta, jako że była ona negatywna, z chwilą jej wydania, wywołała skutek w postaci utraty przez operat charakteru opinii o wartości nieruchomości. Skutek ten bowiem powstaje z mocy samej ustawy (art. 157 ust. 1a u.g.n.), niezależnie od tego, czy organ administracyjny lub Sąd rozpoznający sprawę przyjmą wydaną ocenę za rzetelną i prawidłową, czy też nie.

Skarżąca kasacyjnie podniosła także, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że WSA w Warszawie błędnie przyjął, iż ocena prawidłowości operatu szacunkowego podlega weryfikacji Sądu na tych samych zasadach, co ocena operatu szacunkowego, który jest dowodem o charakterze opinii biegłego. Tymczasem ocena prawidłowości operatu szacunkowego sporządzona na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n., to nie to samo co operat szacunkowy; dokumenty te różnią się od siebie zasadniczo, zarówno co do treści, jak i charakteru oraz celu, dla którego zostały sporządzone. Przede wszystkim ocena operatu szacunkowego dokonywana przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., w przeciwieństwie do operatu szacunkowego, nie ma charakteru opinii biegłego. Ocena taka nie zawiera danych dotyczących wartości nieruchomości przed i po podziale, jak również nie podaje kwoty, o którą wartość nieruchomości wzrosła albo informacji, że wzrost wartości nieruchomości nie nastąpił. Ocena ta, co zostało, zdaniem skarżącego kasacyjnie, w niniejszej sprawie przesądzone, jest dokumentem urzędowym potwierdzającym bądź negującym prawidłowość będącego jej przedmiotem operatu szacunkowego i gdy jest negatywna, wywołuje z mocy prawa skutek w postaci utraty przez oceniany operat szacunkowy charakteru opinii o wartości nieruchomości.

Ponadto skarżąca kasacyjnie zarzuciła, że nie znajduje uzasadnienia prawnego twierdzenie WSA w Warszawie wywiedzione z treści art. 157 ust. 1 u.g.n., iż skoro oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje zespół w składzie co najmniej dwóch rzeczoznawców majątkowych, to oznacza to, iż opinia taka winna być zarówno sporządzona, jak i podpisana przez co najmniej dwie osoby legitymujące się uprawnieniami z zakresu szacowania nieruchomości. Zdaniem skarżącej kasacyjnie wniosek taki jest całkowicie nieuprawniony i co więcej, nieuwzględniający charakteru i procedury sporządzenia tej oceny. Ocena ta bowiem jest sporządzona przez zespół, którym kieruje jedna osoba, działająca jako jego przewodniczący. Całkowicie zrozumiałe i zasadne jest, że to właśnie przewodniczący zespołu, który kieruje pracami zespołu i ostatecznie je weryfikuje, podpisuje się za zespół pod wydaną oceną. Żadna ustawa i żaden inny przepis obowiązującego prawa nie wprowadza obowiązku podpisania oceny sporządzanej na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. przez wszystkich członków zespołu.

W dalszej kolejności skarżąca kasacyjnie podniosła, że poza skutkiem

o charakterze deklaratoryjnym, tj. potwierdzającym, że operat został sporządzony nieprawidłowo, ocena organizacji rzeczoznawców wywołała z dniem jej wydania również skutek o charakterze konstytutywnym. Stosownie bowiem do treści art. 157 ust. 1a u.g.n., operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna traci charakter opinii o wartości nieruchomości od dnia wydania tej oceny. W związku z tym, że operat szacunkowy stanowi dowód, iż opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a wartość ta jest podstawą ustalenia następnie przez organ wysokości opłaty adiacenckiej, utrata przez ten operat charakteru opinii o wartości nieruchomości powoduje obowiązek sporządzenia nowego operatu szacunkowego. W tej sytuacji obowiązkiem WSA w Warszawie było uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Dodatkowo skarżąca kasacyjnie wskazała, że organ I, jak i II instancji, a priori i bez odnoszenia się do poszczególnych dowodów zgromadzonych w sprawie przyjął, że podział przedmiotowej nieruchomości skutkował zwiększeniem wartości tej nieruchomości. Skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę, że w orzecznictwie przyjmuje się, że operat szacunkowy, mając szczególną wartość dowodową, istotnie wpływa na treść decyzji ustalającej opłatę, co jednak nie oznacza, że jest dla organu administracji wiążący. Również sąd administracyjny rozpoznający skargę ma obowiązek dokonać oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. Tymczasem organy obu instancji zaniechały dokonania samodzielnej analizy operatu. Organ nienależycie zbadał i de facto pominął zarzuty skarżącej dotyczące operatu szacunkowego.

W ocenie skarżącej kasacyjnie wadliwość operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszym postępowaniu polega na tym, że rzeczoznawca majątkowy, stosując w celu sporządzenia operatu metodę podejścia porównawczego, w sposób nieprawidłowy dokonał wyboru nieruchomości podobnych do wycenianej nieruchomości. Zastosował nieprawidłowe, nazbyt ogólnikowe kryterium wyboru nieruchomości podobnych, wyłącznie według ich rozmiaru (określonego w sposób ogólnikowy i nieprecyzyjny) i położenia geograficznego, z pominięciem celu, dla którego miała być sporządzona wycena. Biorąc pod uwagę kryterium wielkości powierzchni nieruchomości, rzeczoznawca majątkowy, przy wyborze nieruchomości podobnych, potraktował to kryterium w sposób całkowicie dowolny, uznając za podobne do nieruchomości wycenianej zarówno nieruchomości wielokrotnie od niej mniejsze, jak i wielokrotnie większe. Pomimo braku na lokalnym rynku nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej rzeczoznawca nie rozszerzył analizowanego rynku, zgodnie z § 26 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., dalej jako P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 P.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 P.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się do naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 190 P.p.s.a. i wynikającej z tego przepisu zasady związania sądu, któremu sprawa została przekazana, wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie wykładnią prawa dokonaną w uzasadnieniu wyroku Sądu drugiej instancji w praktyce oznacza, że sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę, nie może jej pominąć. Nie jest również uprawniony do podejmowania próby jej podważania i kontestowania. W stosunku do wnoszącego skargę kasacyjną od orzeczenia wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny po ponownym rozpoznaniu sprawy, przepis art. 190 (zdanie drugie) P.p.s.a. nakłada ograniczenia, gdyż nie można takiej skargi kasacyjnej oprzeć na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty te mogą dotyczyć jedynie zawężonych po poprzednim wyroku NSA "granic sprawy" (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2016 r., II FSK 95/14).

W wyroku z 16 września 2014 r., I OSK 246/13 Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 października 2012 r. (I SA/Wa 538/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi, wskazując na konieczność przeprowadzenia przez Sąd I instancji, w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a., uzupełniającego postępowania dowodowego z oceny Polskiego Towarzystwa Rzeczoznawców Majątkowych w W.z [...] kwietnia 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że co prawda oceniana opinia rzeczoznawcy majątkowego zachowała swoją ważność w chwili orzekania przez organy administracji, jako że została sporządzona dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, to jednak z zawartych w ocenie wniosków wynika, jakimi wadami dotknięta jest opinia. Przeprowadzony dowód winien zatem służyć wyjaśnieniu podnoszonych przez stronę skarżącą wątpliwości, co do zgodności z prawem operatu, a co za tym idzie legalności zaskarżonej decyzji. Jednocześnie, co w sprawie ma najistotniejsze znaczenie, Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że ocenę wydawaną przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, o której mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., należy uznać za nietypowy akt administracyjny, a nadto, że stanowi ona dowód tego, co zostało w niej urzędowo zaświadczone i jest dokumentem urzędowym.

Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawierają samodzielnych regulacji dotyczących postępowania dowodowego. Poprzez przepis art. 106 § 5 P.p.s.a. odsyłają do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. W oparciu o przepis art. 233 § 1 K.p.c. sąd ocenia wiarogodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału. Natomiast zgodnie z art. 244 § 1 K.p.c. dokumenty urzędowe, sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy władzy publicznej i inne organy państwowe w zakresie ich działania, stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone. Przepis § 1 stosuje się odpowiednio do dokumentów urzędowych sporządzonych przez podmioty, inne niż wymienione w § 1, w zakresie zleconych im przez ustawę zadań z dziedziny administracji publicznej (§ 2). W myśl art. 252 K.p.c. strona, która zaprzecza prawdziwości dokumentu urzędowego albo twierdzi, że zawarte w nim oświadczenia organu, od którego dokument ten pochodzi, są niezgodne z prawdą, powinna okoliczności te udowodnić. Z treści art. 244 w zw. z art. 252 K.p.c. wynika, że dokumenty urzędowe korzystają z dwóch domniemań prawnych, tj. z domniemania autentyczności (iż dokument pochodzi od osoby lub organu wskazanego jako jego wystawca, a zatem, że został nie został on sfałszowany) oraz z domniemania zgodności z prawdą (iż zaświadcza on prawdziwy stan rzeczy). Obydwa te domniemania należą do grupy domniemań wzruszalnych. Przepisy Kodeksu postępowania cywilnego nie wprowadzają ograniczeń w odniesieniu do środków dowodowych, które można przeprowadzić w celu obalenia mocy dokumentu urzędowego. W razie obalenia wskazanych domniemań, tj. udowodnienia, że dokument nie pochodzi od organu, który go wystawił lub, że zawarte w nim oświadczenie jest niezgodne z prawdą, dokument urzędowy nie może być potraktowany jako wiarygodny dowód w sprawie. Jednak bez przeprowadzenia przeciwdowodu, tj. bez przeprowadzenia dowodu przeciwko prawdziwości zawartych w nim informacji, nie można nie uznać faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji, będąc związanym poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 września 2014 r., zgodnie z którym ocena dokonywana w trybie art. 157 u.g.n. jest dokumentem urzędowym i stanowi dowód tego, co zostało w niej urzędowo zaświadczone, nie zastosował się do powyższych reguł. Sąd, wykonując wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopuścił dowód z oceny Polskiego Towarzystwa Rzeczoznawców Majątkowych w W., ale oceny tego dowodu dokonał z pominięciem powyższego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie przeprowadzając żadnego dowodu dla zaprzeczenia, iż operat szacunkowy z [...] maja 2011 r., wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego R. T., został sporządzony nieprawidłowo, co zostało urzędowo zaświadczone, jak przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 września 2014 r., w ocenie Polskiego Towarzystwa Rzeczoznawców Majątkowych w W., przyjął, że zaskarżona decyzja została oparta na prawidłowej wycenie nieruchomości, dokonanej w oparciu o przepisy prawa i przy zastosowaniu opisanej w ustawie o gospodarce nieruchomościami i w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego metody szacowania. Dokonując samodzielnej analizy i oceny wydanej przez Polskie Towarzystwo Rzeczoznawców Majątkowych w W. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, Sąd I instancji pominął wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, przyznającą tej ocenie szczególną moc dowodową i domniemanie prawdziwości związane z charakterem tego dokumentu, jako dokumentu urzędowego.

Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że prezentując stanowisko o nieważności oceny Polskiego Towarzystwa Rzeczoznawców Majątkowych w W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie przywołał żadnych przepisów dla uzasadnienia swojego poglądu. Z powołanego przez Sąd art. 157 ust. 1 u.g.n. wynika jedynie, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady:

1) organizacja zawodowa wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych;

2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności.

Określone w powyższym przepisie zasady zostały przy sporządzaniu spornej oceny zachowane. Ocenę sporządził Zespół składający się z dwóch rzeczoznawców majątkowych, podpisał ją natomiast Przewodniczący Zespołu, działający za Zespół. Żaden przepis prawa, w tym przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i Regulamin oceniania prawidłowości sporządzania operatu szacunkowego na podstawie art. 157 u.g.n., uchwalony przez Radę Główną Polskiego Towarzystwa Rzeczoznawców Majątkowych, nie wprowadzają wymogu podpisania sporządzonej oceny przez wszystkich członków Zespołu. W tej sytuacji nieuprawnione jest stanowisko, że ocena Polskiego Towarzystwa Rzeczoznawców Majątkowych nie spełnia minimum określonych ustawą wymogów formalnych, a przez to jest nieważna. Podkreślenia również wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny, wskazując na konieczność przeprowadzenia dowodu z powyższej oceny i przyznając jej szczególną moc dowodową jako dokumentowi urzędowemu, uznał, że ocena ta może stanowić dowód w sprawie, czyli że wypełnia warunki formalne, co w sposób niebudzący wątpliwości wynika z treści uzasadnienia powyższego wyroku. Określił również, że zarzuty kierowane w toku postępowania administracyjnego przez stronę skarżącą pod adresem operatu szacunkowego, znalazły w dużej mierze potwierdzenie we wskazanej ocenie.

Powyższe prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia art. 233 § 1 K.p.c., art. 244 § 2 K.p.c., art. 252 K.p.c. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. został oparty na usprawiedliwionych podstawach.

Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie będzie związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 września 2014 r. Oznacza to, że winien dokonać oceny zgodności z prawem sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego przy uwzględnieniu oceny Polskiego Towarzystwa Rzeczoznawców Majątkowych w W. z [...] kwietnia 2012 r. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny ocena ta ma służyć wyjaśnieniu podnoszonych przez stronę skarżącą wątpliwości, co do zgodności z prawem operatu, a co za tym idzie legalności zaskarżonej decyzji.

Usprawiedliwiony nie okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 244 § 1 i § 2 K.p.c. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 190 P.p.s.a., art. 157 ust. 1 i ust. 1a u.g.n. oraz art. 151 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Zgodnie z art. 157 ust. 1a zd. 1 u.g.n. operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1.

W rozpoznawanej sprawie sporna ocena sporządzona została dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że oceniana opinia rzeczoznawcy majątkowego zachowała swoja ważność w chwili orzekania przez organy administracji, na który to skutek wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 września 2014 r. Legalność zaskarżonej decyzji nie mogła być badana poprzez pryzmat tej oceny w tym znaczeniu, że ocena ta, na dzień orzekania przez organ, znosiła moc dowodową operatu szacunkowego jako opinii o wartości nieruchomości. Poprzez tę ocenę należało natomiast dokonać badania zgodności operatu szacunkowego z [...] maja 2011 r. z prawem, zwłaszcza w kontekście podnoszonych przez stronę skarżącą zarzutów, a następnie legalności zaskarżonej decyzji.

W związku z tym, iż Sąd I instancji nie zrealizował w sposób prawidłowy wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z 16 września 2014 r., tzn. nie dokonał oceny operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] z uwzględnieniem oceny Polskiego Towarzystwa Rzeczoznawców Majątkowych w W, wskazującej na wady jakimi dotknięty jest operat szacunkowy, odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, a dotyczących przyjęcia operatu szacunkowego jako miarodajnego dowodu dla ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości, a w konsekwencji opłaty adiacenckiej, należy uznać za przedwczesne.

Mając powyższe wzgledy na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uznając że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona, orzekł jak w sentencji wyroku. Od zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego odstąpiono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.