Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA 1449/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie WSA Monika Nowicka WSA Elżbieta Lenart Protokolant Inga Szcześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2004 r. sprawy ze skargi M.G. spadkobierczyni A.G. oraz ze skarg M.P., K.O., T.U., P.Z., J.A., A.Z., E.Z., A.C. i J.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość [...] oddala skargi


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2002 r. (nr [...]) Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu W. nr [...]z dnia [...] czerwca 2001 r., orzekającą o odmowie przyznania gruntu zamiennego równej wartości na prawach użytkowania wieczystego w zamian za nieruchomość przy ul. [...] przejętą przez Państwo na mocy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr. 50, poz. 279) oraz o odmowie przyznania odszkodowania za tę nieruchomość

Organy pierwszej i drugiej instancji w toku postępowania ustaliły, co następuje.

Pismem z dnia 13 października 1948 r. adwokat N.S. wystąpił do Zarządu Miejskiego W. o przyznanie swoim mocodawcą prawa własności czasowej za symbolicznym czynszem, do nieruchomości przy ul. [...] w W. (hip. [...]). Podstawą prawną do wystąpienia z wnioskiem był przepis art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Pełnomocnik reprezentował właścicieli i spadkobierców byłych właścicieli tj. W.Z., C.P., S.Z., J.C., K.C. (k 4 akt PRN W.-L.).

Wobec tego, że wniosek przez ponad 40 lat nie został rozpoznany, pismem z dnia 10 września 1992 r. A.G. i S.. (Z.) ponowiły wniosek adwokata S. i wniosły o jego rozpoznanie i przyznanie byłym właścicielom i ich spadkobiercom gruntu równej wartości użytkowej w formie użytkowania wieczystego, bądź prawa zabudowy, a w przypadku negatywnego rozpoznania wniosku, wniosły o wypłatę odszkodowania za nieruchomość o pow. [...] m2 przy ul. [...] (obecnie [...]).

Decyzją z dnia [...] kwietnia 1993 r., Kierownik Urzędu Rejonowego w W. odmówił byłym właścicielom przyznania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, z uwagi na to, że korzystania z gruntu nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu przewidzianym w planie zagospodarowania przestrzennego. W decyzji wskazano, że nieruchomość została wykorzystana na poszerzenie ul. [...]. Decyzja ta uprawomocniła się.

Decyzja z dnia [...] marca 1995 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w W., odmówił przyznania odszkodowania za przejętą nieruchomość.

Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1995 r.

Organy przyjęły, że działka przy ul. [...], nie była przeznaczona do zabudowy jednorodzinnej.

Spadkobiercy byłych właścicieli zaskarżyli decyzję Wojewody do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wyrokiem z dnia 20 stycznia 1998 r. w sprawie IV SA 1685/95, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organy administracji nie wyjaśniły jakie było przeznaczenie działki według istniejącego w dniu wejścia w życie dekretu, planu zabudowy. W aktach sprawy znajdują się trzy dokumenty informacyjne z Archiwum Państwowego miasta W., wyjaśniające na podstawie planu zabudowy W., obowiązującego w dniu wejścia w życie dekretu, jakie było przeznaczenie nieruchomości w tej dacie. Jednak dokumenty te różnią się w swej treści. Z jednego z nich wynika, że możliwa była zabudowa domem jednorodzinnym (pismo z dnia 21 września 1993 r.), z dwóch pozostałych, że plan zabudowy przewidywał zabudowę zwartą o czterech kondygnacjach (pismo Dyrektora Archiwum Państwowego z 14 lutego 1995 r.), a następnie o sześciu kondygnacjach (pismo Dyrektora z 7 października 1995 r.).

Zdaniem Sądu organ nie wyjaśnił przyczyn tak rozbieżnej interpretacji tego samego planu zabudowy, pomimo, że autorem informacji była ta sama osoba – Dyrektor Archiwum. Sąd dał pod rozwagę organowi celowość wyznaczenia rozprawy administracyjnej i przesłuchania w charakterze świadka dyrektora archiwum i wysłuchania stron zarówno na temat możliwości zabudowy jak i władania nieruchomością.

Sąd wskazał, że w sprawi brak jest jednoznacznych ustaleń co do utraty możliwości władania nieruchomością.

Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji – Starosta Powiatu W., zwrócił się do Dyrektora Archiwum Państwowego miasta W. w piśmie z dnia 22 kwietnia 1998 r. o wyjaśnienie rozbieżności treści pism Dyrektora z dnia 21 września 1993 r., 14 lutego 1995 r. i 7 października 1995 r. oraz o ustosunkowanie się do informacji podanej przez Biuro Planowania Rozwoju W. z 27 maja 1992 r., iż plan ogólny zagospodarowania miasta W. zatwierdzony w dniu 11 sierpnia 1931 r. przewidywał dla spornej nieruchomości przeznaczenie na cele komunikacyjne – trasa N-S.

W odpowiedzi na pismo Starosty, Dyrektor Archiwum Państwowego pismem z dnia 6 maja 1998 r., poinformował, że nie da się jednoznacznie ocenić przeznaczenie obszaru zajmowanego przez nieruchomość położoną przy ul. [...]. Jednakże najbardziej prawdopodobne przeznaczenie terenu zostało określone w piśmie dyrektora z 7 października 1995 r. (tj. zabudowa szęściokondygnacyjna). Dyrektor Archiwum Państwowego wskazał, że jednoznaczna odpowiedz odnośnie przeznaczenia terenu mogłaby zostać udzielona na podstawie szczegółowych planów zabudowy, których nie ma w zasobie archiwum.

Zaproponował, aby zwrócić się z zapytaniem o te plany do Archiwum Akt Nowych.

Pismem z dnia 17 sierpnia 2000 r. spadkobiercy ponowili wniosek o przyznanie gruntu zamiennego.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r. Starosta Powiatu W. odmówił przyznania gruntu zamiennego na prawach użytkowania wieczystego w zamian za przejętą przez Państwo nieruchomości oraz odmówił przyznania odszkodowania.

Na skutek odwołania spadkodawców byłych właścicieli Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2002 r., utrzymał w mocy zaskarżona decyzję.

Organy uznały w oparciu o pismo Dyrektora Archiwum Państwowego z 6 maja 1998 r., że najbardziej wiarygodnym dowodem w sprawie przeznaczenia terenu jest pismo z dnia 7 października 1995 r. Zdaniem organu za wiarygodnością tego dokumentu przemawiają inne dowody jak protokół oględzin z dnia 10 grudnia 1947 r. oraz wezwanie do rozbiórki budowli z 17 grudnia 1947 r., jak również pisma A.G. z 16 grudnia 1991 r. i 23 czerwca 1994 r.

Organ wskazał także, że wcześniejsze postępowanie administracyjne wykazało, że Skarb Państwa nie posiadał do zaoferowania byłym właścicielom prawa użytkowania wieczystego innego gruntu.

Zdaniem organu bezcelowe było dokonywanie ustaleń odnośnie daty pozbawienia właścicieli faktycznej możliwości władania działką, skoro organ ustalił, że wykluczona była możliwość przeznaczenia nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne.

Od powyższej decyzji skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli A.G., M.P., K.O., T.U., P.Z., J.A., E.Z., A.C., J.S.

Skarżący wskazali, że organ nie wykazał, że w okresie od 1948 r. do 2001 r. Skarb Państwa nie posiadał gruntu zamiennego i że w tym zakresie nie zostało przeprowadzone żadne postępowanie.

Odnośnie prawa do odszkodowania skarżący podnieśli, że decyzja jest oparta na prawdopodobieństwach i domniemaniach, gdyż z informacji Dyrektora Archiwum Państwowego z dnia 6 maja 1998 r. wynika, że nie ma możliwości jednoznacznej oceny przeznaczenia nieruchomości przy ul. [...].

Skarżący wskazali, że organ nie wyznaczył rozprawy i nie przesłuchał Dyrektora ani skarżących – wbrew zaleceniom Naczelnego Sądu Administracyjnego – a także nie zbadał dokumentacji archiwalnej, w oparciu o którą przekazywał informację dyrektor archiwum. Podnieśli także, że organ nie przeprowadził dowodów w zakresie okoliczności utraty władania nieruchomością.

Po wniesieniu skargi zmarła A.G.. Prawa do spadku po niej nabyła w całości M.G., która poparła skargę (k. 17 i k. 18).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i powołał się na argumentację podniesioną w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd administracyjny badają legalność decyzji administracyjnych to jest, czy zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego i procesowego.

Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa i tylko w takim zakresie mogła być poddana kontroli sądu administracyjnego.

Podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie są przepisy: art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr. 46, poz. 543) – w zakresie żądania odszkodowania oraz art. 7 ust. 4 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr. 50, poz. 279 ze zm.) – w zakresie wniosku o przyznanie gruntu zamiennego równej wartości użytkowej w zamian za przejętą nieruchomość.

Odnosząc się do tego ostatniego wniosku wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 7 ust. 4 powołanego wyżej dekretu, wniosek taki może być zatwierdzony pozytywnie jedynie wówczas, gdy właściciel nieruchomości posiada zapasy gruntów umożliwiających zrealizowanie wniosku. Właścicielem przejętej działki przy dawnej ul. [...] (hip. nr [...]), jest Skarb Państwa, a działka pozostaje we władaniu Zarządu Dróg Miejskich w W. (przez dawną działkę przebiegają tory tramwajowe i jezdnia Al. [...]).

Z pisma z dnia 13 marca 2001 r. Referatu Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatu W. (k 63 akt organu pierwszej instancji teczka nr II) wynika, że brak jest nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, które nie byłyby obciążone prawami rzeczowymi.

W tej sytuacji nie jest możliwe przekazanie gruntu spadkobiercom byłych właścicieli.

Stawiani przez skarżących zarzutu, że organ nie udowodnił tej okoliczności jest niezasadne chociażby wobec treści wyżej powołanego pisma.

Zważyć jednakże należy, że wobec wejścia w życie tzw. ustawy komunalizacyjnej – z 10 maja 1990 r. (Dz. U. Nr. 32, poz. 191 ze zm.), wszelkie nieruchomości Skarbu Państwa przeszły na własność gmin. Jest to okoliczność powszechnie znana, będąca skutkiem komunalizacji nieruchomości nie tylko w mieście W., ale w całej Polsce. Przedmiotem komunalizacji były właśnie nieruchomości Skarbu Państwa.

Dlatego wobec wyżej powołanego dokumentu oraz stanu faktycznego ukształtowanego ustawą z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr. 32, poz. 191 ze zm.), zarzut skarżących odnośnie braku gruntu zamiennego Skarbu Państwa nie jest zasadny.

Odnośnie rozstrzygnięcia organu w przedmiocie odszkodowania wskazać należy, że rozstrzygnięcie to nie narusza prawa.

Zgodnie z treścią art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr. 46, poz. 543) przepisy ustawy dotyczące odszkodowania stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność Skarby Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel, bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni możliwości władania nią po 5 kwietnia 1958 r. Odnośnie domu jednorodzinnego wskazać należy, że spadkobiercy właścicieli nigdy nie podnosili, aby sporna działka była zabudowana domem jednorodzinnym.

Jak wynika z akt postępowania administracyjnego oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 1988 r. (IV SA 1685/95), istotą niniejszej sprawy było ustalenie, czy przed dniem wejścia w życie dekretu działka mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne.

Możliwość przeznaczenia działki pod tego typu budownictwo należy oceniać na postawie istniejącego w dniu wejścia w życie dekretu, planu zabudowy.

Podczas ponownego rozpoznania sprawy organ zwrócił się do Dyrektora Archiwum Państwowego miasta W. o wyjaśnienie rozbieżności we wcześniej nadesłanych pismach tj. z pismach: z dnia 21 września 1993 r., 14 lutego 1993 r. i 7 października 1995 r.

W odpowiedzi na powyższe dyrektor w piśmie z dnia 6 maja 1998 r. wyjaśnił, że na podstawie Ogólnego Planu Zabudowy W. z 1931 r., z uwagi na zły stan jego zachowania i zastosowaną skalą nie da się jednoznacznie ocenić przeznaczony obszar na którym położona była przedmiotowa nieruchomość. Dyrektor wyjaśnił, że w oparciu o załączone do pisma odpisy dokumentów w tym kopie materiałów inwentaryzacyjnych Biura Odbudowy [...] najbardziej prawdopodobne jest przeznaczenie terenu, tak jak określił w swoim piśmie znak [...] (tj. pismo z 7 października 1995 r. – w którym mowa o zabudowaniu zwartej sześciokondygnacyjnej), z kolei z informacji nadesłanej w dniu 18 sierpnia 1998 r. przez Archiwum Akt Nowych wynika, że nie odnaleziono szczegółowych planów zabudowy terenu obejmującego działkę [...].

Jednakże brak możliwości odnalezienia planów zabudowy terenu z okresu w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1946 r., nie oznacza, że organ nie może skorzystać z innych dowodów, które wykażą jaka zabudowa istniała na terenie przedmiotowej nieruchomości.

Z dołączonego do pisma Dyrektora Archiwum Państwowego miasta W. z dnia 6 maja 1998 r. kopii materiałów inwentaryzacyjnych Biura Odbudowy [...] – plansza SIV10 – załącznik nr 2, wynika, że na nieruchomości przy ul. [...]oprócz budynków dwukondygnacyjnych postawiony był budynek sześciokondygnacyjny – oznaczony literą "[...]".

Z protokołu Wydziału Inspekcji Budowlanej Zarządu Miejskiego W. z dnia 10 grudnia 1947 r. oraz z wezwania do rozbiórki budowli zniszczonej z 17 grudnia 1947 r. wynika, że na działce przy ul. [...] znajduje się pięciopiętrowa oficyna (k. 45 i 45 akt organu pierwszej instancji – teczka nr 1). Z zaświadczenia wykazu hipotecznego księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości wynika, że na gruncie znajduje się kamienica.

Z kolei z pisma A.G. z 23 czerwca 1994 r. wynika, że nieruchomość była zabudowana kilkukondygnacyjną kamienicą (k. 56 akt organu pierwszej instancji – teczka nr 1). Skoro jak wykazano w wyżej powołanym pismach i dokumentach nieruchomość była zabudowana budynkami kilkukondygnacyjnymi (nawet pięcio i sześciokondygnacyjnymi), to pomimo, że nie udało się dotrzeć do planów zabudowy tego okresu sprzed daty dekretu, jednakże zasady logiki wskazują, że teren nie mógł być przeznaczony pod zabudowę jednorodzinną. Nie sposób bowiem przyjąć, aby budynki pięcio i sześciokondygnacyjne powstały nielegalnie tj. bez planu zabudowy lub wbrew temu planowi i bez zezwoleń budowlanych.

Zarówno organ administracji publicznej jak i sąd oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy muszą posługiwać się logiką i z określonych faktów poprzez proces logicznego rozumowania wywodzić skutki prawa.

Zdaniem Sądu organ prawidłowo dokonał oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i wyciągnął z niego określone wnioski. Z przyczyn wyżej wymienionych niezasadne jest więc twierdzenie skarżących, że zaskarżona decyzja i jej uzasadnienie oparte są na przypuszczeniach, domniemaniach i domysłach.

Nie przesłuchanie Dyrektora Archiwum Państwowego, nie może stanowić okoliczności wadliwości decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny jedynie dał pod rozwagę organowi ewentualne przesłuchanie dyrektora i wyznaczenia rozprawy.

Przeprowadzenie takiego dowodu pozostawione zostało ocenie organu, który w zależności od potrzeb i w kontekście zebranych innych dowodów, czy przeprowadzenie takiego dowodu jest niezbędne.

Zdaniem Sądu organ dysponował wystarczająco obszernym materiałem dowodowym, a pominięcie dowodu z przesłuchania dyrektora nie stanowi uchybienia procesowego. Dyrektor nie był wytwórcą dokumentów, a w piśmie z 5 czerwca 1998 r. przedstawił swoją ocenę posiadanych w Archiwum materiałów.

Mając na uwadze wszystkie wyżej omówione okoliczności uznać należy, że organy administracji (pierwszej i drugiej instancji) prawidłowo ustaliły, że zebrane w sprawie dowody wykluczyły możliwość przeznaczenia spornej nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne.

Skoro przepis art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr. 46, poz. 543) wymaga dla przyznania odszkodowania łącznego spełnienia przesłanek tam wskazanych tj. przeznaczenia nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne i pozbawienie poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r., to niespełnienie jednej z przesłanek skutkuje niemożnością uwzględnienia wniosku.

Słusznie więc organ administracji uznał, że ustalenie, że nieruchomość nie była przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne czyni bezcelowym ustalenie daty faktycznej możliwości utraty władania nieruchomością.

W tym stanie rzeczy, wobec nie stwierdzenia, aby zaskarżona decyzja podjęta została z naruszeniem prawa – należało orzec jak w sentencji z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270).