Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 1255/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2014-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 6 w zw. z art 3 ust 2 pkt 1 i art 8 art. 11 oraz 107  par. 3 w zw  z art 140
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Wojtysiak, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.),, Sędzia WSA Elżbieta Woźniak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Edyta Wójtowicz, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 29 maja 2014 r. sprawy ze skargi K. T. na decyzję Dyrektora [...]Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności do gruntów rolnych na rok 2007 oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 16 maja 2007 r. K. T. złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu [...] z siedzibą w [...] (dalej: BP ARiMR) wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007. Wniosek podlegał kilkukrotnym zmianom i korektom. Ostatecznie zadeklarowała do jednolitej płatności obszarowej (dalej: JPO) i uzupełniającej płatności obszarowej (dalej: UPO) działki rolne o łącznej powierzchni [...] ha, położone w województwie [...], powiat [...], gmina [...],[...] i [...], w obrębie ewidencyjnym: [...], [...], [...],[...] i [...].

W trakcie badania wniosku ustalono, iż wcześniejsza kontrola przeprowadzona w roku 2004 wykryła, że jedna z deklarowanych działek, tj. działka ewidencyjna nr [...], nie była użytkowana rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r. W związku z tym, Kierownik BP ARiMR wezwał K.T. do złożenia wyjaśnień. W odpowiedzi na wezwanie, strona złożyła oświadczenie, że działkę rolną położoną na działce ewidencyjnej nr [...] użytkuje rolniczo. Wskazała, że grunt wydzierżawiła w drodze przetargu z dnia 21 kwietnia 2005 r., przeprowadzonego przez Agencję Nieruchomości Rolnych (dalej: ANR), przy czym, przed dokonaniem zakupu dokonała oględzin działki, w trakcie których stwierdziła, że jej stan wskazuje na rolniczy charakter dotychczasowego użytkowania. W kolejnym piśmie dodała jedynie, że protokół, będący podstawą wykluczenia działki z płatności, nie potwierdza, aby cała działka nr [...] nie była w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. W ocenie strony, brak zaznaczonego miejsca, z którego zrobiono zdjęcie oraz usytuowania w terenie uniemożliwiają udowodnienie, że materiał zdjęciowy był zrobiony na właściwej działce rolnej.

W związku z powyższym organ pierwszej instancji wezwał do przedstawienia dokumentów lub wyjaśnień, z których będzie wynikał taki stan, w którym strona - przy dołożeniu należytej staranności - nie miała możliwości ustalenia warunków związanych z kwalifikowaniem konkretnie wskazanej działki rolnej do płatności bezpośrednich z art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 begin_of_the_skype_highlightingend_of_the_skype_highlighting (Dz. U. UE. L. Nr 270, s. 1 - dalej jako: rozporządzenie Rady nr 1782/2003).

W odpowiedzi strona oświadczyła m.in., że nie miała świadomości, iż działka nr [...] dotknięta jest wadą prawną, która może spowodować odmowę przyznania płatności, gdyż w chwili wydania przez ANR grunt był utrzymywany w dobrej kulturze rolnej, zgłosiła nadto uwagi kwestionujące miejsce wykonania kontroli w 2004 r. Przedłożyła organowi kopie: części planu rolnośrodowiskowego z 2005 r. i jego zmiany z 2006 r. w części dotyczącej działki rolnej A o powierzchni [...] ha, zadeklarowanej na części działki ewidencyjnej nr [...] (doradca rolnośrodowiskowy w opisie dotychczasowego sposobu użytkowania łąki wpisał jednokrotne koszenie, zarówno w planie, jak i w zmianie do niego), dowodu wpłaty wadium na przetarg na dzierżawę tej działki od ANR, umowy dzierżawy nieruchomości rolnej dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] . Nadto oświadczyła, że działkę rolną nr [...] użytkowała rolniczo od dnia przetargu.

Kierownik BP ARiMR decyzją z dnia 30 września 2009 r. Nr [...], wydaną z powołaniem się na art. 7 ust. 1 i ust. 2, art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.), art. 4 ustawy z dnia 29 lutego 2008r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 44, poz. 262) w zw. z art. 4 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 20, poz. 105), art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U. UE L Nr 141, s. 18 - dalej jako rozporządzenie Komisji nr 796/2004) oraz art. 9 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.), przyznał K. T. płatności do gruntów rolnych na rok 2007 w pomniejszonej wysokości, w tym jednolitą płatność obszarową w kwocie [...] zł oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w kwocie [...] zł.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji wskazał, iż strona zadeklarowała we wniosku o przyznanie JPO i UPO – [...] ha na działkach rolnych. W toku weryfikacji żądania strony stwierdzono jednak, że kontrola przeprowadzona w dniach 17-18 sierpnia 2004 r. na działce ew. nr [...] u innego producenta metodą inspekcji terenowej, wykryła nieprawidłowości typu DR 10 (brak utrzymania w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r.) na powierzchni równej [...] ha. W związku z tym organ wskazał, że powierzchnia kwalifikowana do JPO i UPO stanowi różnicę między powierzchnią deklarowaną, a powierzchnią o stwierdzonej nieprawidłowości DR 10, tj. [...] ha ([...] ha minus [...] ha), natomiast "przedeklarowanie" jest równe ilorazowi zawyżenia powierzchni i powierzchni stwierdzonej kwalifikowanej x 100 % i stanowi [...] % ([...] ha / [...] ha x 100%).

Organ pierwszej instancji uznał ponadto, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 796/2004, bowiem rolnik wykazał, że nie ponosi winy za zgłoszenie działek niespełniających wymogu utrzymania w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Za takim stanowiskiem przemawia fakt dokonania kontroli stwierdzającej brak dobrej kultury rolnej na dzień 30 czerwca 2003r. w dniach 17-18 sierpnia 2004 r. u innego producenta. Wyniki tej kontroli nie były nigdzie publikowane, wobec czego strona wydzierżawiając działkę nr [...] , nie miała możliwości zapoznania się z nimi. Dodatkowo, wykaz działek rolnych, które nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., zawierający działkę nr [...] ukazał się na stronie internetowej ARiMR dopiero w marcu 2007 r. Producent, składając wniosek, miał więc prawo być przekonany o prawidłowości swojej deklaracji, zwłaszcza, że w międzyczasie składał wnioski na lata 2005 i 2006 r. oraz otrzymał raport z kontroli z 2006 r., która potwierdziła prawidłowość deklaracji rolnika na wniosku z 2006 r.

Kierownik BP ARiMR natomiast za nieuzasadnione oraz niepoparte żadnymi dowodami uznał stanowisko strony, iż przedstawione jej zdjęcie z dnia 17 sierpnia 2004 r. nie obrazuje działki nr [...]. Wskazał, że przeprowadził dowód, porównując zdjęcie wykonane podczas kontroli na miejscu z obecnym stanem działki (wizja lokalna z dnia 1 września 2009 r.) i stwierdził, że krajobraz oraz występujące na nim elementy, m.in. linia energetyczna wraz z charakterystycznymi słupami energetycznymi, są bardzo zbliżone.

Organ pierwszej instancji zakwestionował także zgłoszoną przez stronę informację, że w momencie przejęcia działki stan ok. 14 ha gruntów na działce [...] mógł wskazywać na brak dobrej kultury rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Zdaniem organu, ocena strony dokonana w 2009 r. nie jest miarodajna w odniesieniu do wniosku na rok 2007, ponieważ na świadomość rolnika co do stanu gruntu mogły mieć wpływ poczynione przez kilka lat ustalenia, korespondencja z ARiMR, itp. Organ uznał, że w chwili składania wniosku strona nie traktowała powierzchni jako posiadającej kwalifikację typu DR 10, który to kod pojawił się dopiero w wezwaniu z dnia 6 maja 2008 r.

K. T. wniosła odwołanie od tej decyzji, w którym domagała się jej uchylenia i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, poprzez przyznanie płatności zgodnie z treścią jej wniosku. Uzasadniając swoje żądanie, odwołująca się zakwestionowała jakość przeprowadzonej kontroli, a zwłaszcza odwzorowanie właściwej działki rolnej na dokumentacji fotograficznej, oraz podniosła zarzut naruszenia art. 77 k.p.a.

Decyzją z dnia 22 grudnia 2008 r., Nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, iż w postępowaniu pierwszoinstancyjnym prawidłowo ustalono stan faktyczny w zakresie kwalifikowania powierzchni uprawnionej do objęcia schematem pomocy bezpośredniej, w tym konieczność zastosowania art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 796/2004. Ze względu na fakt, że działki rolne oznaczone identyfikatorami A, B, C, D i E położone na działce ewidencyjnej nr [...] , nie były utrzymane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., przyznanie do nich płatności bezpośredniej byłoby rażącym naruszeniem postanowień art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z art. 143b ust. 4 rozporządzenia nr 1782/2003.

Dyrektor nie uwzględnił zarzutu strony, co do nieprawidłowości w zakresie ustaleń powierzchni upraw na działce nr [...], jako nieznajdującego potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, a w szczególności w załączonej dokumentacji fotograficznej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wywiodła K. T. i wniosła o uchylenie decyzji Dyrektora ARiMR i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o przeprowadzenie dowodu z opinii prof. dr hab. M. R. z [...] na okoliczność niewłaściwej oceny przez organy obu instancji stanu użytków rolnych na działce rolnej nr [...] na podstawie zdjęć.

Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności

art. 7, art. 77 § 1 i art. 79 § 1 k.p.a., oraz art. 143b ust. 5 rozporządzenia Rady

nr 1782/2003 r., przez jego błędne zastosowanie.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 12 kwietnia 2010 r. K. T. wskazała, że w trakcie postępowania przed organami obu instancji wielokrotnie podważała zasadność ustaleń kontroli na miejscu przez wskazanie: braku szkicu wskazującego na miejsce sporządzenia zdjęcia (element niezbędny do prawidłowego przeprowadzenia kontroli), braku na zdjęciu bezspornych dowodów wskazujących na brak utrzymania gruntu rolnego w dobrej kulturze na dzień 30 czerwca 2003 r. (opinia dołączona do skargi). Nadto, zauważyła, iż fakt istnienia jednego zdjęcia nie może stanowić dowodu na to, iż cała tak duża działka rolna nie jest utrzymywana w dobrej kulturze rolnej, a także zwróciła uwagę na uzasadnione wątpliwości co do właściwej identyfikacji miejsca sporządzenia zdjęcia.

Skarżąca zakwestionowała także twierdzenie, że w trakcie postępowania została zapoznana z protokołem z czynności kontrolnych oraz ze zdjęciami wykonanymi na działce ewidencyjnej nr [...] w trakcie tej kontroli. Wskazała, że okazano jej tylko część protokołu, która miała znaczenie w jej sprawie, oraz wyłącznie jedno zdjęcie. Nie przedstawiono jej wszystkich zdjęć ani szkicu wskazującego miejsce ich zrobienia.

Skarżąca zarzuciła także, że powoływanie się przez organ na fakt, iż kontrola została przeprowadzona przez przeszkolonych inspektorów nie zostało poparte przez organ, a o wątpliwej jakości sporządzonego przez nich protokołu świadczyć mogą liczne skreślenia i poprawki osób weryfikujących ten dokument. Skarżąca zaznaczyła także, że jest w posiadaniu instrukcji realizacji kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni z dnia 9 lutego 2010 r., z którego wynika, że w przypadku zastosowania m.in. kodu DR 10 podstawowym materiałem dowodowym są zdjęcia (co najmniej 3) oraz szkic działki, co oznacza, że zapiski kontrolujących mają jedynie charakter pomocniczy.

Wyrokiem z dnia 20 maja 2010 r. o sygn. akt I SA/Sz 160/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę K. T. Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku Sąd pierwszej instancji oddalił wniosek dowodowy Skarżącej o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci opinii prof. dr hab. M. R.

Powyższy wyrok został zaskarżony skargą kasacyjną przez K. T., która wniosła o uchylenie w całości wyroku WSA w Szczecinie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczyły trzech zasadniczych kwestii, tj. braku należytego zebrania materiału dowodowego w sprawie, braku prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz braku odniesienia się do wszystkich istotnych kwestii podnoszonych przez Skarżącą.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt II GSK 969/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie.

Sąd przyznał rację Skarżącej, iż organ administracyjny w sposób nie do końca właściwy zgromadził materiał dowodowy oraz nieprawidłowo ocenił materiał zebrany

w sprawie, a także nie odniósł się do istotnych twierdzeń strony skarżącej.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt I SA/Sz 1044/11 uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 22 grudnia 2008 r. powołując art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwaną dalej w skrócie "p.p.s.a."), wskazując za sądem odwoławczym, że Skarżąca podniosła zarzut, że ze strony internetowej ARiMR usunięto z wykazu -na który powołał się organ I instancji ale nie II instancji - powierzchnie w ramach działek ewidencyjnych, które nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 roku działkę o nr [...]. Powyższe ma istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy, bowiem utrzymywanie przedmiotowej działki w złej lub dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. ma wpływ na płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na lata następne. Brak wyjaśnienia tej kwestii uniemożliwił Sądowi ocenę merytoryczną zaskarżonej decyzji.

Sąd zwrócił uwagę, że dokumenty stanowiące podstawę zakwestionowania działki nr [...] były przygotowane bez udziału Skarżącej w roku 2004, tj. w okresie w którym nie była ona jeszcze dzierżawcą spornej nieruchomości rolnej. Z zasady praworządności wynikającej z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wynika, aby organ administracyjny dołożył szczególnej dbałości w procesie rozstrzygania sprawy i przekonania strony do racji organu. Sąd zauważył należy, iż w aktach administracyjnych znajduje się tylko jedno zdjęcie (z kontroli przeprowadzonej w roku 2004), z którego zdaniem organu wynika, iż działka nr [...] była utrzymywana w złej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003r. Jednocześnie w protokole kontroli (na str. 7 z 19), w miejscu "Uwagi osoby obecnej przy kontroli" widnieje zapis o wykonanej dokumentacji fotograficznej w postaci dwóch zdjęć. Dowody jakimi dysponował organ i na które powołał się w decyzji nie pokrywają się więc z tym, co zostało zgromadzone w aktach sprawy. Dalej Sąd wskazał, że działka [...] zajmuje znaczny obszar (pow. fizyczna [...] ha) i ma kształt dość nieregularny. Zamieszczenie jednego zdjęcia, mającego obrazować stan tej nieruchomości, przy uwzględnieniu faktu, iż kontrolerzy w roku 2004 nie wchodzili w głąb działki, a fotografowali ją wyłącznie z drogi, należałoby uznać za niewystarczające, chyba, że organ administracyjny wykaże i uzasadni prawidłowość takiego postępowania.

Za Sądem odwoławczym, Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na obowiązującą obecnie "Instrukcję realizacji kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni" wydaną przez ARiMR (dostępna na stronie internetowej organu). Instrukcja ta szczegółowo określa metodykę dokumentowania stanu nieruchomości w formie fotograficznej. W związku z tym przy ponownym badaniu sprawy niezbędne będzie ustalenie i wyjaśnienie, jakie konkretnie zdjęcia zostały wykonane w roku 2004 i czy ich ilość, w świetle innych dowodów, pozwala na jednoznacznie negatywną ocenę działki nr [...] .

Sąd zgodził się ze Skarżącą, że należy wyjaśnić czy osoby dokonujące kontroli w roku 2004 (w czasie gdy nie była ona użytkownikiem działki [...]), spełniały wszystkie warunki uprawniające do podejmowania takich czynności. Regulację w tym zakresie zawierało rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2004 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym może być powierzone przeprowadzanie kontroli (Dz. U. Nr 31, poz. 271 ze zm.). Zdaniem Sądu, stwierdzenie ewentualnych nieprawidłowości dotyczących braku odpowiednich kwalifikacji, przy uwzględnieniu ich gwarancyjnej roli w prawidłowym wykonaniu obowiązków kontrolnych, mogło mieć wpływ na wynik kontroli z roku 2004 (np. co do prawidłowego zakwalifikowania stanu roślinności na spornej działce jako wskazującego na jej rolnicze nieużytkowanie).

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego decyzją nr [...] z dnia 31 maja 2012 uchylił decyzję Kierownika BP ARiMR nr [...] z dnia 30 września 2009 r. i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwzględnieniem zaleceń obu sądów.

W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego Kierownik BP ARiMR wydał w dniu 19 kwietnia 2013 r. decyzję nr [...], w której przyznał Stronie płatności w wysokości [...] zł.

Na powyższą decyzję Kierownika BP ARiMR, Strona złożyła odwołanie i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie odmiennie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej płatności do gruntów rolnych za rok 2008 w pełnej, zgodnie z treścią wniosku wysokością.

Rozpoznając sprawę w związku ze złożonym odwołaniem, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia 22 sierpnia 2013 r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję nr [...] w sprawie płatności do gruntów rolnych na rok 2007, wydanej w dniu 19 kwietnia 2013 r. przez Kierownika BP ARiMR dla powiatu [...] z siedzibą w [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy wskazał że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu jest spełnienie warunku przez grunty rolne położone na działce ewidencyjnej nr [...] . Organ zaznaczył, że dla oceny stanu utrzymania tych gruntów w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., znaczenie miała kontrola na miejscu przeprowadzona w dniach 17-18 sierpnia 2004 r. u innego producenta rolnego. W ocenie organu, choć jest to dowód, w przeprowadzeniu którego Strona nie mogła uczestniczyć, jednakże niejako automatycznie (mechanicznie) musiał on zostać przeniesiony na grunt badanej sprawy. Natomiast wielokrotnie podnoszony przez K. T. fakt przejęcia przez nią w posiadanie spornych gruntów od ANR nie oznacza, że nowemu właścicielowi (posiadaczowi) tych gruntów będzie przysługiwało automatycznie uprawnienie do uzyskania płatności do tych działek.

Z uwagi na zgłoszenie przez Stronę szeregu zarzutów co do sposobu i techniki dokonania ustaleń faktycznych podczas kontroli na miejscu, organ odwoławczy wyjaśnił, że w przypadku stwierdzenia, że cała działka rolna nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. kontrolerzy nie dokonują obmiaru jej powierzchni a do powierzchni stwierdzonej danej działki wpisywana jest wartość "0", to zaś skutkuje pozostawieniem bez wypełnienia innych pól w sekcji pomiaru powierzchni działki rolnej. Organ wyjaśnił także, że dokumentacja fotograficzna działek, na której widać, że sporne działki są zarośnięte różnoraką roślinnością w postaci wieloletnich krzewów, chwastów została sporządzona zgodnie z powszechnie obowiązującymi zasadami wykonywania zdjęć.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że brak szkicu dla działki nr [...] jest pewnego rodzaju ułomnością protokołu, która winna zostać rozważona w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Organ winien bowiem zbadać, czy wskazany brak może skutecznie podważyć stan faktyczny działki w dniu kontroli opisany na kartach protokołu.

Organ odwoławczy stwierdził również, że - wyłoniony w drodze postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na przeprowadzenie kontroli na miejscu w roku 2004 - podmiot (E. Sp. z o.o.) spełnił wszystkie wymagania postawione przez ARiMR w Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia. Organ zauważył jednocześnie, że z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że drugi kontroler nie posiadał pełnego wykształcenia geodezyjnego, zaś organ I instancji w swojej decyzji nie rozważył, jaki wpływ miał ten fakt na prawidłowość i rzetelność ustaleń dokonanych w trakcie kontroli.

Organ odwoławczy za nieprawidłowe uznał nieprzeprowadzenie przez organ I instancji wnioskowanych przez Stronę dowodów z zeznań świadka – D. A. oraz "zażądania z Centrali ARiMR informacji na temat przesłanek usunięcia w 2010 roku działki [...] z wykazu działek, które na dzień 30 czerwca 2003 r. nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej". Odmowę przesłuchania wskazanego świadka Dyrektor Agencji uznał za przedwczesną i nieodpowiadającą zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), wskazując, że dopiero przesłuchanie D. A. pozwoliłoby organowi I instancji na ustalenie, czy jej wiedza na temat stanu spornej działki sięgała okresu sprzed sporządzenia planu rolnośrodowiskowego (tj. sprzed roku 2005).

Odnośnie wykazu zamieszczonego na stronie internetowej ARiMR (wykaz powierzchni w ramach działek ewidencyjnych, które nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r.), organ odwoławczy wskazał, że podlega on okresowej aktualizacji na podstawie kontroli na miejscu oraz kontroli administracyjnych i stanowi jedynie dodatkowy element informacyjny dla potencjalnych wnioskodawców. Uznał jednakże, że należałoby wyjaśnić Stronie, czyniąc zadość zasadom wyrażonym w art. 8 i art. 9 k.p.a., przypadek nieuwidocznienia w tym rejestrze działki o nr [...], ponieważ (jak wynika z pism kierowanych do ARiMR) Strona przypisuje temu wykazowi decydującą rolę w kwestii ustalenia czy dana działka jest, czy też nie jest wykluczona z płatności. Organ zaznaczył przy tym, że dokumentacja czy korespondencja techniczna prowadzona w przedmiotowej sprawie (zarówno z biurem kontroli jak i Centralą ARiMR) powinna znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy.

Organ odwoławczy stwierdził, że wbrew art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w trakcie prowadzonego postępowania organ I instancji całkowicie pominął znajdujący się w jego posiadaniu dowód w postaci ortofotomapy działki nr [...]. Tymczasem, powierzchnia kwalifikowana do płatności ustalana jest w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady nr 73/2009, zgodnie z którym system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. W opinii Dyrektora Agencji, porównując kolejne zmieniające się ortofotomapy, organ I instancji mógł dokonać analizy zmian zagospodarowania terenu, jakie miały miejsce na przestrzeni lat. W oparciu o ortofotomapy organ powinien był dokonać analizy stanu spornych gruntów pod kątem sposobu ukształtowania terenu oraz sposobu jego zagospodarowania w kontekście ustaleń dokonanych w raporcie z kontroli terenowej. Uwagę organu powinien zwrócić również załącznik graficzny załączony do wniosku i informacje na nim zawarte. Zdaniem Dyrektora Agencji, nieprzedstawienie w uzasadnieniu decyzji organu I instancji analizy załącznika graficznego załączonego do wniosku daje podstawy do przyjęcia, że dowód ten nie był brany pod rozwagę w prowadzonym postępowaniu. Fakt ten jest o tyle istotny, że na załączniku graficznym (niezależnie od ustaleń kontroli przeprowadzonej w terenie) zostały wyłączone z płatności tereny, które na podstawie analizy jednego obrazu ortofotomapy dla działki nr [...] zostały zakwalifikowane jako tereny nieuprawnione do płatności. Należałoby w związku z tym ustalić, na podstawie jakich kryteriów właśnie taki obszar działki nr [...] został wyłączony na załączniku graficznym.

Ponadto Dyrektor Agencji wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji powinien także:

– jak to wskazano powyżej, przeprowadzić dowód z przesłuchania świadka – D. A;

– przesłuchać samą K. T., celem ustalenia stanu jej wiedzy na temat spornych gruntów w dacie przeprowadzanej kontroli oraz w okresie wcześniejszym (na dzień 30 czerwca 2003 r.);

– pozyskać informacje o stanie gruntu od podmiotu, w zasobie którego pozostawała działka na dzień 30 czerwca 2003 r., gdyż protokoły oceny stanu gruntu sporządzone przed datą 17-18 sierpnia 2004 r. i wcześniej stanowiłyby cenne źródło informacji o tym, jaka szata roślinna porastała sporną działkę na dzień 30 czerwca 2003 r. oraz ewentualnie jakie zabiegi, przez kogo i kiedy były na niej wykonywane;

– ponownie, z poszanowaniem zasad przewidzianych w k.p.a., przeprowadzić dowód z wizji lokalnej działki ewidencyjnej nr [...], w celu ostatecznego potwierdzenia lub zanegowania, że zdjęcia wykonane w trakcie kontroli terenowej w dniu 17-18 sierpnia 2004 r. i opisane w protokole obrazują stan faktyczny gruntu na działce nr [...].

Gdyby jednak materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nadal pozostawiał wątpliwości, organ I instancji winien również rozważyć kwestię zlecenia opinii biegłemu w zakresie oceny stanu kultury rolnej na przedmiotowych gruntach na dzień 30 czerwca 2003 r.

Końcowo organ odwoławczy wyjaśnił, że przeprowadzenie powyżej wskazanego postępowania dowodowego przez organ II instancji, w celu ustalenia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia zagadnień w uzupełniającym postępowaniu dowodowym, a następnie jego oceny i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy, ograniczyłoby merytoryczne rozpoznanie sprawy do jednej instancji i byłoby sprzeczne z intencjami ustawodawcy.

W skardze do Sądu K. T. wniosła o uchylenie decyzji Dyrektora ARiMR, zarzucając jej:

1) obrazę przepisów postępowania, która miała istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj.:

– art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., wyrażającą się w braku wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zaniechaniu dążenia do ustalenia zgodnego z prawdą stanu faktycznego sprawy oraz braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z zasadami logiki i zasadami doświadczenia życiowego, skutkującą niezasadnym przyznaniem mocy dowodowej oraz wiarygodności dokumentowi w postaci protokołu kontroli z dnia 17-18 sierpnia 2004 r.;

– art. 6 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach, art. 8 i art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów i argumentów podnoszonych przez Skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji i niewyjaśnienie przyczyn odmówienia im racji, a ograniczenie się w uzasadnieniu decyzji bądź do samego zaprzeczenia argumentacji przedstawionej przez skarżącą bądź do przedstawienia własnego stanowiska organu II instancji niepołączonego z analizą argumentów podnoszonych przez Skarżącą;

– art. 10 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach, poprzez zaniechanie zapewnienia Skarżącej, pomimo zgłoszenia stosownego żądania w tym przedmiocie, czynnego udziału w postępowaniu na etapie odwoławczym, a przed wydaniem decyzji, umożliwienia Skarżącej wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

– art. 138 § 2 k.p.a., poprzez wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, podczas gdy pozostały do przeprowadzenia zakres postępowania wyjaśniającego nie wymagał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, ani w znacznej części, a wydając decyzję kasacyjną organ bezzasadnie uwolnił się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy;

2) obrazę prawa materialnego, tj. art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że ustalenia protokołu kontroli z dnia 17-18 sierpnia 2004 r., co do stanu kultury rolnej użytków rolnych na dzień 30 czerwca 2003 r., są wiążące dla wykluczenia działki [...] z płatności także w latach późniejszych, podczas gdy podstawą decyzji w tym przedmiocie powinien być stan gruntu w roku, którego dotyczy wniosek o płatności, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach wyrażające się w odmowie przyznania wnioskodawczyni płatności w zakresie działki [...] .

W obszernym uzasadnieniu Skarżąca przedstawiła swoją argumentację oraz przywołała szereg orzeczeń sądów administracyjnych na poparcie stawianych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Badając legalność zaskarżonego aktu, zgodnie z kompetencją ustanowioną w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz w granicach zakreślonych art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że decyzja Dyrektora ARiMR nie narusza prawa w sposób, który nakazywałby usunięcie jej z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zadaniem Sądu było zatem dokonanie oceny zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Oceniając prawidłowość zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. wskazać trzeba, że zgodnie z brzmieniem tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przy czym przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Stąd, wydanie decyzji określonej art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i dopuszczalne jest wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jej wydania, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne bowiem wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji I instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania jedynie wtedy, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2014). Tym samym przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Zauważyć należy, że wprawdzie organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak, na podstawie art. 136 k.p.a. może uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnym zakresie. Oznacza to, że przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszenie tego przepisu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1065/09, LEX nr 746056; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 302/11, LEX nr 821552). Ponadto przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie jego ocena.

Przyjąć zatem należy, że zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. wymaga nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w graniach wyznaczonych treścią art. 136 k.p.a., tj. że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. organ jest zobowiązany do wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, natomiast ocenie Sądu kontrolującego prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia, podlegają jego motywy wskazane w uzasadnieniu wydanej decyzji.

W świetle przedstawionych powyżej rozważań, w rozpoznawanej sprawie uznać narażało, że wskazane w zaskarżonej decyzji powody podjętego rozstrzygnięcia stanowiły wystarczające uzasadnienie dla zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Analiza akt rozpoznawanej sprawy niewątpliwie bowiem potwierdza, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w oparciu o niewyjaśnione okoliczności faktyczne, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Sąd podzielił stanowisko organu II instancji, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia, czy w świetle unormowań zawartych w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, istniały uzasadnione podstawy do wykluczenia spornej działki nr [...] z płatności na podstawie kodu DR 10 oraz nie wyjaśnił w sposób niebudzący wątpliwości, na jakiej podstawie uznał, że protokół z kontroli przeprowadzonej w dniach 17-18 sierpnia 2004 r. uzasadniał wykluczenie ww. działki z płatności. To zaś było niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, tym bardziej że Skarżąca kwestionowała zarówno okoliczności i sposób jego sporządzenia, jak i zapisy w nim zawarte. W szczególności organ I instancji nie ocenił w żaden sposób wpływu na wynik sprawy - braku szkicu działki [...] oraz nieposiadania przez jedną z osób kontrolujących pełnego wykształcenia geodezyjnego. Tymczasem tylko prawidłowo sporządzony protokół z czynności kontrolnych, który jednoznacznie wskazuje na nieutrzymanie w dobrej kulturze rolnej gruntów na dzień 30 czerwca 2003 r., może stanowić podstawę do wykluczenia działki na trwałe z przyznawania płatności obszarowej. Natomiast jeżeli z raportu z kontroli na miejscu nie można jednoznacznie określić faktycznego stanu działki rolnej, niezbędne jest pozyskanie innych dowodów w sprawie potwierdzających lub negujących stan ustalony w protokole. Przy czym, zgodnie z art. 75 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśniania sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Zgodzić się również należy z organem odwoławczym, że organ I instancji w sposób nieuprawniony pominął dowód z ortofotomapy działki [...], w oparciu o który powinien był dokonać analizy stanu spornych gruntów pod kątem sposobu ukształtowania terenu oraz sposobu jego zagospodarowania w kontekście ustaleń dokonanych w raporcie z kontroli terenowej.

Organ I instancji nie mógł także, nie naruszając ww. przepisów postępowania, poprzestać na rozpoznaniu części zarzutów i wniosków dowodowych zgłoszonych w postępowaniu przez Stronę, pomijając pozostałe. W szczególności nieuzasadnione było odstąpienie od przesłuchania wskazywanego przez Skarżącą świadka w osobie D. A., co do której organ odgórnie przyjął założenie, że dysponuje ona wiedzą na temat stanu spornej działki dopiero od roku 2005.

W świetle uwag i zastrzeżeń zgłaszanych w toku postępowania przez Skarżącą, za zasadne także uznać należy zalecenia organu odwoławczego co do przeprowadzenia innych dowodów w sprawie, tj.: przesłuchania samej Skarżącej, pozyskania informacji o stanie gruntu od podmiotu, w zasobie którego pozostawała działka nr [...] na dzień 30 czerwca 2003 r., ponownego przeprowadzenia dowodu z wizji lokalnej tej działki ewidencyjnej, ewentualnie, w razie konieczności - zlecenia opinii biegłemu w zakresie oceny stanu kultury rolnej na przedmiotowych gruntach na dzień 30 czerwca 2003 r.

Reasumując, w ocenie Sądu sformułowane w zaskarżonej decyzji argumenty dawały podstawy do stwierdzenia, że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy wykazał w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, że postępowanie wymaga uzupełnienia w zakresie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia oraz wyjaśnił, z jakiej przyczyny nie mógł dokonać ustaleń na podstawie zebranych dowodów. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika także, w jakim zakresie materiał dowodowy wymaga uzupełnienia, jak również, że jego uzupełnienie przekracza kompetencje organu odwoławczego, gdyż sanowanie wskazanych braków w postępowaniu odwoławczym prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Stwierdzić zatem należy, że organ odwoławczy nie uchylił się od ponownego rozpoznania sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, a wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył ani art. 138 § 2 k.p.a., ani art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Wskazać także należy, ze działanie organu wyczerpuje wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania i ocenę prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt

I SA/Sz 1044/11, stosownie do art. 153 p.p.s.a., którą to oceną i wskazaniami związany jest organ ponownie rozpoznający sprawę jak i każdorazowo Sąd. Uznanie zatem przez Sąd w wyroku z dnia 26 stycznia 2012 r. braku wyjaśnienia kwestii utrzymania w dobrej kulturze rolnej spornej działki na dzień 30 czerwca 2003 r. wobec oparcia rozstrzygnięcia w istocie na jednym zdjęciu mającym obrazować stan tej nieruchomości, które to Sąd uznał w okolicznościach sprawy za niewystarczające i wobec nie wykazania przez organ odwoławczy prawidłowości takiego postępowania, stosownie do zaleceń Sądu z wyroku z dnia 26 stycznia 2012 r., obligowało organ odwoławczy w okolicznościach sprawy, o których była mowa, do uchylenia decyzji organu I instancji celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istoty tj. stanu utrzymania spornej działki na dzień 30 czerwca 2003 r. Warunkuje to także zastosowanie przepisów prawa materialnego, naruszenia których zarzuca Skarżąca w skardze.

Mając powyższe na uwadze, za niezasadny uznać także należy podnoszony przez Skarżącą zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach, art. 8 i art. 11 K.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów i argumentów podnoszonych przez Skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I instancji i niewyjaśnienie przyczyn odmówienia im racji. Skoro decyzja kasacyjna może być wydana wtedy, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, to nie powinno budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Wymieniony organ nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji, gdyż orzeczenie organu I instancji, wydane bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego, pozbawione jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot zaskarżenia, a następnie - kontroli (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2010 r. sygn. akt I OSK 900/09, LEX nr 745366; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 1182/11, LEX nr 1136885).

W ocenie Sądu, podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji nie mógł stanowić także podnoszony przez Skarżącą zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach, poprzez niezapewnienie jej czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym.

Zarzut naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a., art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach) może odnieść skutek tylko wtedy, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, mających określony wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Warunkiem sine qua non uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest bowiem wykazanie, że takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2005 r. sygn. akt FPS 6/04, ONSAiWSA2005, z. 4, poz. 66, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 1098/10, LEX nr 786594). Tymczasem Skarżąca nie wykazała, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych.

Nadto zaznaczyć też należy, że organ odwoławczy nie podejmował jakikolwiek działań bez udziału Skarżącej. W sprawie nie został zebrany inny, dodatkowy materiał dowodowy, aniżeli ten, z którym Skarżąca zapoznała się w trakcie postępowania prowadzonego przed organem I instancji.

W tym stanie sprawy, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza wskazywanych w skardze przepisów prawa w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi.