Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 268/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6063 Opłaty eksploatacyjne
Hasła tematyczne: Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 85a
journal: Dz.U. 2005 nr 228 poz 1947
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity
article: art. 7, art. 5 par. 2 pkt 4, art. 24 par. 1 pkt 1, art. 27 par. 1, art. 75 par. 1, art. 78 par. 1, art. 80, art. 84 par. 1, art. 84 par. 1a, art. 127 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. D. "B." Spółki z o.o. w K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 12 listopada 2014 r. sygn. akt III SA/Łd 793/14 w sprawie ze skargi B. D. "B." Spółki z o.o. w K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Z. z [...] maja 2013 r. nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz B. D. "B." Spółki z o.o. w K. P. 162.700 (sto sześćdziesiąt dwa tysiące siedemset) zł tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. oddalił skargę B. D. "B." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym.

W dniu [...] kwietnia 2011 r. do Starostwa Powiatowego w Z. wpłynęła anonimowa informacja w sprawie prowadzenia nielegalnej eksploatacji piasku na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości K., Gmina Z.. Przeprowadzona w dniu [...] kwietnia 2011 r. kontrola na miejscu potwierdziła powyższe informacje. Z przeprowadzonej kontroli sporządzono protokół i dokumentację fotograficzną.

Po ustaleniu, iż właściciel przedmiotowej działki ewidencyjnej – B. D. "B." Sp. z o.o. z siedzibą w K. P. - nie posiada koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża, Starosta Z., w dniu [...] sierpnia 2011 r., na podstawie art. 85a ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy Prawo geologiczne i górnicze wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej w związku z wydobywaniem kopaliny bez wymaganej koncesji.

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Starosta Z. ustalił dla w/w spółki opłatę eksploatacyjną w wysokości 1.431.590 zł za wydobycie kopaliny bez koncesji.

Wskutek rozpatrzenia wniesionego odwołania spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] maja 2012 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając organ odwoławczy wskazał, iż w sposób nieprawidłowy ustalona została wielkość wydobytej kopaliny, od której zależy wysokość opłaty eksploatacyjnej. Kolegium wskazało na konieczność ustalenia wydobytego kruszywa na podstawie przeprowadzonego obmiaru geodezyjnego mas ziemi, sporządzonego przez biegłego posiadającego stosowne uprawnienia.

W toku ponownie przeprowadzonego postępowania organ I instancji włączył do akt sprawy dokumentację udostępnioną przez Urząd Gminy Z., tj. "Opinię geologiczną dotycząca terenów niekorzystnie przekształconych na terenie działki [...] w miejscowości K." sporządzoną w maju 2012 r. przez uprawnionego geologa A. Z. oraz "Raport końcowy obliczenia objętości w obrębie działki [...]" wraz ze sprawozdaniem technicznym z załącznikami, sporządzony przez uprawnionego geodetę P. W. w dniu [...] kwietnia 2012 r.

Następnie, decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Starosta Z. ustalił B. D. "B." Sp. z o.o. z siedzibą w K. P. opłatę eksploatacyjną w wysokości 34.019.692,80 zł za wydobycie kopaliny (piasku) na działce ew. nr [...] bez wymaganej koncesji.

Pełnomocnik skarżącej spółki wniósł odwołanie od powyższej decyzji, w której domagał się jej uchylenia i umorzenie postępowania, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nadto wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z: kopii aktu notarialnego Rep. A nr [...], kopii protokołu wydania nieruchomości z dnia [...] lutego 2011 r., mapy sytuacyjnej z pomiarem wysokości terenu z dnia [...] grudnia 2010 r., kopii decyzji Starosty Z. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], kopii wniosku spółki w sprawie wydania zezwolenia na odzysk odpadów innych niż niebezpieczne, kopii pisma Urzędu Statystycznego w K. z dnia [...] marca 2012 r., kopii pisma Okręgowej Stacji Chemiczno-Rolniczej w K. z dnia [...] kwietnia 2011 r., kopii zgłoszenia wymiany gruntu działki nr ew. [...] z dnia [...] marca 2011 r.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło w całości decyzję organu I instancji i ustaliło B. D. "B. " Spółce z o.o. z siedzibą w K. P. opłatę eksploatacyjną w kwocie 33.426.298 zł za wydobywanie kopaliny pospolitej - piasku, bez wymaganej koncesji, na działce o nr ew.[...], obręb K., gmina Z., powiat z..

Uzasadniając organ odwoławczy wskazał, że w dniu 1 stycznia 2012 r. weszła w życie ustawa Prawo geologiczne i górnicze z 2011 r., uchylając tym samym obowiązującą ustawę Prawo geologiczne i górnicze z 1994 r. Jednakże w myśl art. 222 nowej ustawy, do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie, stosuje się dotychczasowe przepisy.

W niniejszej sprawie pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. poinformowano skarżącą, zgodnie z art. 61 § 1 i § 4 K.p.a., o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej w związku z wydobywaniem kopaliny bez wymaganej koncesji na działce o nr ew. [...]. Powyższe wskazuje, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy z 2011 r. i powinno się toczyć na podstawie dotychczasowych przepisów, tj. ustawy Prawo geologiczne i górnicze z roku 1994. Tym samym podniesiony w odwołaniu zarzut naruszenia art. 222 ustawy z roku 2011. organ uznał za chybiony. Kolegium, powołując przepis art. 85a ust. 1 ustawy z 1994 r. wskazało, że w razie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji właściwe organy ustalają, w drodze decyzji, prowadzącemu taką działalność, opłatę eksploatacyjną w wysokości osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny, stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, zdaniem organu bezspornie, że skarżąca dokonywała wydobywania kopaliny z przedmiotowej działki. Świadczy o tym min. znajdujące się w aktach sprawy pismo Inżyniera Kontraktu "Budowa Autostrady [...]" z dnia [...] maja 2011 r., z którego wynika, że chce wykorzystać do budowy nasypów piasek pozyskany na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości K.. Ponadto z kolejnego znajdującego się w aktach sprawy pisma z dnia [...] lipca 2011 r. wynika, iż na przedmiotowej działce planuje się złożenie humusu w miejsce pozyskanego materiału. Tym samym zdaniem organu odwoławczego nie ma najmniejszych wątpliwości, że na w/w działce wydobywano kopalinę pospolitą, którą następnie wywożono i wykorzystywano do budowy autostrady [...]. Okoliczności tej w istocie nie kwestionuje także spółka, która wydobywanie piasku nazywa zdejmowaniem warstwy nieurodzajnej. Z akt sprawy wynika bowiem, że działkę ew. nr [...] spółka nabyła w dniu [...] lutego 2011 r. W tym samym dniu nabywająca zapoznała się ze stanem faktycznym nieruchomości i jej ukształtowaniem, otrzymując jednocześnie mapę sytuacyjną z pomiarem wysokości terenu. W dniu [...] marca 2011 r. spółka zgłosiła w Starostwie Powiatowym w Z. wymianę gruntów przedmiotowej nieruchomości do głębokości 3 m, motywowaną zamiarem uprawy wybranych gatunków drzew. Około [...] kwietnia 2011r. rozpoczęto wydobycie nieurodzajnej ziemi celem wywiezienia jej na drogi dojazdowe do przedmiotowej nieruchomości. Proces wymiany ziemi rozpoczął się na przełomie sierpnia i września 2011 r. Organ wskazał, że z Krajowego Rejestru Sądowego skarżącej wynika, że przedmiotem działalności spółki jest min. wydobywanie żwiru i piaski. Tym samym strona, jako profesjonalista posiadała wiedzę w zakresie rygorów, jakie dotyczą wydobywania kopalin. Oznacza to, w ocenie organu, że o ile skarżąca mogła podjąć działania związane z wymianą gruntu to w momencie uzyskania wiedzy o złożu kopaliny pospolitej winna natychmiast zaprzestać wydobycia i uzyskać wymaganą prawem koncesję, czego nie uczyniła. Niezasadny jest zatem w ocenie organu zarzut naruszenia art. 187 § 1 o.p. w zw. z art. 122 o.p. (w istocie art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a.) co do okresu za jaki ustalono opłatę eksploatacyjną. Ustalona opłata dotyczy okresu od kwietnia 2011 r. do końca kwietnia 2012 r., tj. do czasu zakończenia prac pomiarowych przez uprawnionego geodetę. Odnosząc się do podniesione kwestii posiadania przez skarżącą decyzji o zezwoleniu na prowadzenie odzysku odpadów innych niż niebezpieczne na terenie działki [...] Kolegium wskazało, że zezwolenie to nie ma związku z możliwością wydobywania kopalin. Z zezwolenia wynika jedynie możliwość przywiezienia gleby i ziemi, w tym kamieni oraz ich rozplantowanie. Nie wynika natomiast uprawnienie do wydobywania kopaliny. Bez znaczenia pozostaje także cel wydobywania kopaliny, jak również fakt prowadzenia lub nieprowadzenia działalności w tym zakresie. Istotnym jest brak wymaganej prawem koncesji na wydobywanie kopaliny, co w niniejsze sprawie bezspornie miało miejsce.

Przechodząc do ustalenia ilości wydobytej przez skarżącą kopaliny Kolegium wskazało, że zasadnym było wykorzystanie przez organ I instancji "Opinii geologicznej dotycząca terenów niekorzystnie przekształconych na terenie działki [...] w miejscowości K." sporządzonej w maju 2012 r. przez uprawnionego geologa A. Z. oraz "Raportu końcowego obliczenia objętości w obrębie działki [...]" wraz ze sprawozdaniem technicznym z załącznikami, sporządzonego przez uprawnionego geodetę P. W. w dniu [...] kwietnia 2012 r. Powyższe dokumentacje wykonane zostały na zlecenie Urzędu Gminy Z.. Wskazując na treść art. 75 § 1 K.p.a. Kolegium podniosło, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zdaniem organu przedmiotowa ekspertyza nie budzi zastrzeżeń, jest rzetelna, spójna i logiczna. Przedstawione w niej ustalenia są jasne i czytelne. Ponadto znajdują potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. W związku z powyższym, w ocenie Kolegium, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 197 § 1 o.p. w zw. z art. 194a o.p.(w istocie ar. 84 § 1 K.p.a. w zw. z art. 76a K.p.a.). Dokonując analizy materiału dowodowego sprawy Kolegium uznało, że brak jest jednak dowodu pozwalającego na przyjęcie ciężaru objętościowego wydobytego kruszywa, określonego w ekspertyzie na wartość 172 Mg/m3. W związku z powyższym na podstawie art. 136 K.p.a. organ odwoławczy zlecił Starostwu Powiatowemu w Z. przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodu, w zakresie średniej gęstości wydobytej kopaliny. Wykonując powyższe, w dniu [...] marca 2014 r. organ I instancji załączył do akt sprawy "Sprawozdanie z badania gęstości nasypowej kruszywa z terenu działki o nr ew. [...] w miejscowości K.", sporządzone w dniu [...] marca 2014 r. przez geologa górniczego A. Z.. Ze złożonego sprawozdania wynika, że średnia gęstość nasypowa wynosi 1,69 Mg/m3. Mając powyższe na uwadze Kolegium, działając na korzyść strony, dokonało weryfikacji dokonanych wyliczeń co do ilości wydobytej kopaliny i na tej podstawie ustaliło należną opłatę eksploatacyjną. Odnosząc się do zakwestionowania powyższych czynności przez pełnomocnika skarżącej, który podniósł, iż koniecznym w tym przypadku było uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji, Kolegium wskazało, że uzupełnienie materiału dowodowego w tym zakresie nie wymagało wydania decyzji kasacyjnej.

Odnośnie wniosków dowodowych skarżącej spółki organ odwoławczy załączył do akt sprawy dokumenty nadesłane wraz z odwołaniem oraz kserokopię protokołu kontroli podatkowej przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2012 r. Nie uwzględnił natomiast wniosku o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka – W. Ś. Prezesa Zarządu Spółki na okoliczność czasookresu podejmowanych przez spółkę działań na przedmiotowej nieruchomości, ich bez zarobkowego charakteru, stanu faktycznego nieruchomości sprzed dnia jej nabycia. Powołując przepis art. 86 K.p.a. Kolegium wskazało, że jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie, pełnomocnik skarżącej nie wskazał na żadne niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto skarżąca miała zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania, jak również zapewniono jej możliwość zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.

Reasumując organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, iż skarżąca spółka w okresie od kwietnia 2011 r. do kwietnia 2012 r. wydobywała na działce ew. nr [...] kopalinę bez wymaganej koncesji. W toku przeprowadzonego postępowania ustalono, że wydobyła 819 272 tony piasku o średniej gęstości 1,69 Mg/m³. Z uwagi na dokonanie korekty ilości wydobytej kopaliny przyjętej przez organ I instancji (833 816 ton) zasadne było uchylenie zaskarżonej decyzji i ustalenie, na podstawie art. 85 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze z 1994 r., opłaty eksploatacyjnej w kwocie 33.426.298 zł.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi, gdyż nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania administracyjnego w sposób wpływający na wynik sprawy.

Sąd przyjął, że organ prawidłowo jako podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji wskazał art. 85a ust. 1, ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą". Od dnia 1 stycznia 2012 r. obowiązuje ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 613),zwana dalej "nową ustawą z 2011r.". W myśl jednak art. 222 powołanej ustawy, do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe.

W rozpoznawanej sprawie, pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. (doręczonym spółce [...] sierpnia 2011 r.), Starostwo Powiatowe w Z., na podstawie art. 62 § 1 i 4 K.p.a. i art. 85a ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze, poinformowało spółkę "B." o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty eksploatacyjnej w związku z wydobywaniem na działce nr [...] w miejscowości K. kopaliny bez wymaganej koncesji. Podstawą do wszczęcia postępowania były materiały przesłane w maju 2011 r. przez Okręgowy Urząd Górniczy w K., który, na skutek anonimowej informacji dotyczącej wydobycia na działce nr [...] kopaliny (piasku) bez wymaganej koncesji, dokonał w dniu [...] kwietnia 2011 r. wizji tej działki. Ze sporządzonej w tym dniu przez pracowników Urzędu Górniczego notatki służbowej oraz załączonych do niej fotografii wynika, że w czasie wizji stwierdzono na działce intensywną eksploatację kopaliny pospolitej - piasku, a urobisko oszacowano na powierzchnię przekraczającą 2 ha. Na terenie działki znajdowała się również pryzma zeskładowanego piasku w ilości ponad 12 tys. m³, która w trakcie wizji ładowana była koparką na samochody. Po zebraniu materiału dowodowego w sprawie wydobycia z działki nr [...] kopaliny bez wymaganej koncesji, Starosta Z. zawiadomieniem z dnia [...] października 2011 r. (doręczonym spółce [...] października 2011 r.), w oparciu o art. 10 k.p.a., poinformował stronę o zgromadzeniu materiału dowodowego dającego podstawę do wydania decyzji oraz o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia, co do zebranych dowodów i materiałów, jak również zgłoszonych żądań. Pierwsza decyzja w przedmiocie ustalenia opłaty eksploatacyjnej w związku z wydobywaniem na działce nr [...] w miejscowości K. kopaliny bez wymaganej koncesji została wydana przez Starostę [...] lutego 2012 r., a w dniu [...] maja 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania spółki, uchyliło w całości tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia w celu uzupełnienia materiału dowodowego. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy wydana została przez Starostę Z. decyzja z dnia [...] maja 2013 r., uchylona zaskarżoną do sądu decyzją Kolegium z dnia [...] sierpnia 2014 r.

Sąd uznał, że postępowanie w sprawie ustalenia dla B. D. "B." Spółki z o.o. z siedzibą w K. P. opłaty eksploatacyjnej za wydobycie kopaliny (piasku) bez wymaganej koncesji wszczęte zostało w sierpniu 2011 r., a zatem zgodnie z cytowanym wyżej art. 222 obowiązującej obecnie ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, zastosowanie w rozpatrywanej sprawie mają przepisy ustawy Prawo geologiczne i górnicze z dnia 4 lutego 1994 r. Brak jest zatem podstaw do zaaprobowania stanowiska strony, że organy naruszyły art. 222 nowej ustawy z 2011r.

Sąd przyjął, że postępowanie w sprawie opłat normuje Kodeks postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14.12.2009 r., sygn. akt III SA/Kr 912/08, wyrok NSA z dnia 18.04.2013 r., sygn. akt II GSK 100/12, wyrok NSA z dnia 18.04.2013 r., sygn. akt II GSK 101/12), co skutkowało uznaniem za bezzasadne zarzutu braku wydania w rozpatrywanej sprawie postanowienia o wszczęciu postępowania i naruszenia przez organy przepisów proceduralnych Ordynacji podatkowej.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 4 ustawy zabrania się wydobywania kopalin wykonywanego inaczej niż jako koncesjonowana działalność gospodarcza w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.). W razie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków, właściwe organy ustalają, w drodze decyzji, prowadzącemu taką działalność, opłatę eksploatacyjną w wysokości osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny, stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania (art. 85a ust. 1 ustawy). W niniejszej sprawie bezspornym jest, że B. D. "B." Sp. z o.o. z siedzibą w K. P. nie posiada koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża. Powyższe ustalenie organów, nie było przez stronę kwestionowane w toku postępowania.

W ocenie Sądu, organ wykazał również, że skarżąca spółka prowadziła w okresie od kwietnia 2011 r. do końca kwietnia 2012 r. na działce o nr ew.[...] obręb K., działalność polegającą na wydobyciu kopaliny pospolitej - piasku w ilości 833.816 Mg. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że Spółka "B." nabyła przedmiotową nieruchomość w dniu [...] lutego 2011 r. na podstawie aktu notarialnego Rep. A nr [...]. Tego samego dnia sporządzono protokół wydania nieruchomości. Kupujący zapoznał się ze stanem faktycznym nieruchomości i jej ukształtowaniem. Przekazano jednocześnie stronie mapę sytuacyjną z pomiarem wysokości terenu sporządzoną przez uprawnionego geodetę inż. A. K..

Na zlecenie Wójta Gminy Z. wykonana została w maju 2012 r. przez inż. A Z. "Opinia geologiczna dotycząca terenów niekorzystnie przekształconych na terenie działki nr [...] w miejscowości K., gmina Z." oraz "Raport końcowy obliczenia objętości w obrębie działki [...]" wraz ze sprawozdaniem technicznym z załącznikami, sporządzony przez uprawnionego geodetę P. W. w dniu [...] kwietnia 2012 r. Powyższe dokumenty udostępnione zostały przez Wójta Gminy Z. na potrzeby postępowania prowadzonego przez Starostę Powiatu Z. w przedmiocie ustalenia dla Spółki "B." opłaty eksploatacyjnej za wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji (korespondencja organów z dnia: [...] czerwca 2012 r., [...] lipca 2012 r., [...] lipca 2012 r. - przesłana do wiadomości pełnomocnika strony).

Z opinii geologicznej inż. A. Z. wynika, że w dniach [...] i [...] kwietnia 2012 r. dokonano wizji terenów położonych na działce nr [...] oraz terenów przyległych. W obszarze działki [...] stwierdzono wyraźne i jednoznaczne ślady przekształcenia naturalnej powierzchni terenu poprzez wykop i usunięcie mas ziemnych i poprzez alimentacje mas ziemnych dostarczonych z zewnątrz. W skarpach wyrobiska, tam gdzie obserwacja była możliwa, zaobserwowano piaski drobno i średnio ziarniste z domieszka żwiru, barwy żółtej i żółto-brązowej, które były przedmiotem eksploatacji. W opinii, stwierdzono, iż fakt pozyskiwania w obszarze działki [...] kruszywa naturalnego jest bezsporny i udokumentowany zarówno przez urzędy administracji państwowej i samorządowej oraz wynikający z bieżących informacji. Zdaniem sporządzającego opinię, w obszarze badanej działki odbywało się wydobywanie naturalnie nagromadzonych piasków czwartorzędowych na powierzchni ponad 25 ha i ich odstawa poza obręb terenu w kierunku północnym. Wydobywanie i odstawa kruszywa odbywała się nawet w czasie wizji terenowej, co zostało udokumentowane na załączniku graficznym.

W ocenie Sądu, zgromadzone przez organ w toku postępowania i opisane wyżej dokumenty, świadczą bezspornie, iż na terenie działki nr [...] w miejscowości K. skarżąca spółka dokonała wydobycia kruszywa naturalnego - piasku, nie posiadając stosownego zezwolenia na prowadzenie takiej działalności. Opłatę eksploatacyjną ustala się prowadzącemu wydobywanie kopaliny. Na żadnym etapie postępowania nie wskazano innego podmiotu, który miałby dokonywać wydobycia piasku na działce nr ew. [...], natomiast w toku opisywanych wyżej wizji lokalnych ewidentnie zostało ustalone, że działalność eksploatacyjna prowadzona była na przedmiotowej działce przez firmę "B.". Ustalona opłata eksploatacyjna dotyczy kopaliny wydobytej przez spółkę od kwietnia 2011 r. (zgodnie z wyjaśnieniem Prezesa spółki złożonym do protokołu kontroli podatkowej, że na gruntach tych rozpoczęto wydobycie "nieurodzajnej ziemi" celem wywiezienia jej na drogi dojazdowe w kwietniu 2011 r.) do końca kwietnia 2012 r. (zakończenie prac pomiarowych przez uprawnionego geodetę, powołanego przez Wójta Gminy Z.). Z żadnego przedłożonego przez pełnomocnika wraz odwołaniem dokumentu związanego z nabyciem nieruchomości przez spółkę nie wynika, aby na działce nr ew. [...] wydobywano wcześniej kopalinę. Z "Opinii geologicznej dotyczącej terenów niekorzystnie przekształconych na terenie działki nr ew. [...] w miejscowości K." sporządzonej przez geologa górniczego mgr inż. A. Z. wynika, że nie napotkano jakichkolwiek śladów prowadzonego wcześniej wydobycia kopalin. Także składane przez spółkę po zakupie nieruchomości zgłoszenia i wnioski (zgłoszenie wymiany gruntów działki [...] z dnia [...] marca 2011r. i wniosek o udzielenie - na terenie nieruchomości w miejscowości K. - zezwolenia na odzysk odpadów innych niż niebezpieczne z [...] marca 2011 r.), nie potwierdzają, aby na działce znajdowało się wcześniej urobisko. Skoro bowiem zamiarem skarżącej była hodowla drzewek i w tym celu chciała wymieniać warstwę wierzchnią gruntu na działce [...], to logicznym jest, że na przedmiotowej działce w marcu 2011 r. taka warstwa wierzchnia musiała być. Prowadzenie zatem przez organ dodatkowych czynności dowodowych na okoliczność, czy poprzedni właściciel działki nie wykonywał na niej działalności eksploatacyjnej uznać należy za chybione. Organ, zgromadzonymi przez siebie dowodami wykazał, że działalność wydobywcza na działce [...] rozpoczęła się w kwietniu 2011 r., a strona nie przedstawił żadnych dokumentów, które zaprzeczałyby temu stanowisku. Sąd nie dopatrzył się, aby w zakresie powyższych ustaleń organy prowadzące niniejsze postępowanie dopuściły się uchybień przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie zgadza się również ze stanowiskiem pełnomocnika skarżącej, iż w rozpoznawanej sprawie organ I instancji w sposób nieuprawniony wykorzystał opinie geologiczne pochodzące z postępowania podatkowego, czym dopuścił się naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu oraz nie wykonał zaleceń organu odwoławczego zawartych w decyzji z dnia [...] maja 2012 r.

Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W związku z tym prawidłowo postąpił organ pierwszej instancji dopuszczając jako dowód w przedmiotowej sprawie "Opinię geologiczną dotyczącą terenów niekorzystnie przekształconych na terenie działki nr ew. [...] w miejscowości K." sporządzoną przez geologa górniczego mgr inż. A. Z. (nr uprawnień geologicznych [...]) oraz "Raport końcowy. Obliczenie objętości w obrębie działki [...] sporządzony przez geodetę uprawnionego mgr inż. P. W. (Rej. G.U.G. i K. Nr [...]). W ocenie Sądu, organ pierwszej instancji mógł posłużyć się ekspertyzami, które wykonano na zlecenie innego organu administracji publicznej.

W sprawie niewątpliwie wymagana była ekspertyza biegłego i takie zalecenie zawarte zostało w decyzji Kolegium z dnia [...] maja 2012 r. Opinia biegłego miała służyć ustaleniu ilości wydobytego kruszywa poprzez obmiar geodezyjny mas ziemi objętej działalnością eksploatacyjną. Organ administracji publicznej mógł zatem zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii albo, co niewątpliwie uzasadniała ekonomika procesowa, skorzystać z już istniejącej ekspertyzy, skoro jej przedmiot dotyczył m. in. prowadzonej działalności i ilości wydobytego kruszywa z działki [...]. Należy rozróżnić sytuację, w której przeprowadza się eksperyment dowodowy przy udziale biegłego i wtedy należy umożliwić stronie czynny udział w takim eksperymencie, od sytuacji, w której biegły ma przygotować ekspertyzę (dokument) i w takiej sytuacji należy zapewnić stronie możliwość zapoznania się z ekspertyzą i ewentualne kwestionowanie ustaleń w niej zawartych. Żaden z przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), ani rozporządzeń wykonawczych do niej nie wymaga aby przy pracach geodezyjnych i kartograficznych byli obecni właściciele lub inne osoby władające nieruchomością, co więcej z przepisu art. 13 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy jednoznacznie wynika, że osoby wykonujące prace geodezyjne i kartograficzne mają prawo wstępu na grunt i do obiektów budowlanych oraz dokonywania niezbędnych czynności związanych z wykonywanymi pracami. W ocenie sądu autor skargi nie wykazał, na czym polegały skutki braku samodzielnego przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego przez Starostę Z. i wykorzystania opinii przesłanych przez organ podatkowy oraz czy takie działanie organu I instancji miało wpływ na wynik sprawy. Organy administracji mają zatem prawo zaliczać w poczet materiału dowodowego wszelkie dokumenty, które w istotny sposób przyczynią się do ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym również pochodzące od innych organów. Należy dodać, że ekspertyzy zostały wykonane w związku z postępowaniem podatkowym, którego stroną jest spółka. Pełnomocnik strony skarżącej posiadał informacje o udostępnieniu Staroście Z. przez Wójta Gminy Z. dla potrzeb niniejszego postępowania opisanych wyżej ekspertyz, gdyż korespondencja między organami dotycząca powyższej kwestii została stronie przesłana do wiadomości. Przed wydaniem decyzji przez Starostę Powiatu Z. skarżąca miała możliwość zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, w tym uzyskanymi od organu podatkowego opiniami geologicznymi, i zgłoszenia ewentualnych zastrzeżeń. W odwołaniu i skardze do sądu strona kwestionuje wyłącznie sam fakt wykorzystania przez organ opinii geologa górniczego mgr inż. A. Z. oraz uprawnionego geodety P. W. nie przedstawiając żadnych merytorycznych zarzutów, które negowałyby ustalenia zawarte w powyższych dokumentach. Skarżąca nie przedstawiła również jakichkolwiek własnych dowodów, które dawałyby podstawę do zajęcia innego stanowiska, co do działalności eksploatacyjnej prowadzonej na działce [...], jak i ilości wydobytego z terenu tej działki kruszywa naturalnego, niż wynika to z załączonych do akt administracyjnych przez organy obu instancji dokumentów. Należy wyraźnie podkreślić, że ekspertyzy stanowią dowód tylko w zakresie ustaleń faktycznych dokonanych przez biegłych. Kwalifikacje biegłych nie budzą zastrzeżeń w zakresie wyjaśnianych okoliczności, a w części dotyczącej ustaleń faktycznych ekspertyza jest rzetelna, spójna i logiczna. Ustalenia biegłych zostały przedstawione w sposób jasny i czytelny.

Tym samy za chybiony Sąd uznał zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego oraz nieuprawnione skorzystanie z opinii biegłych, sporządzonych na potrzeby innego postępowania. Zdaniem Sądu, skarżący niezasadnie również zarzuca organom naruszenie art. 79 § 1 i 2 k.p.a. Przepis ten w takim zakresie nie miał w sprawie zastosowania, gdyż organy nie prowadziły w sprawie oględzin. Dopuszczono natomiast dowód z opinii biegłego w rozumieniu tego przepisu, z którym strona się zapoznała. Przeprowadzenie przez biegłych pomiarów wyrobiska w terenie na potrzeby zleconej ekspertyzy nie stanowiło czynności procesowej, a nadto nie wiązało się z koniecznością uczestniczenia przy tych czynnościach skarżącego.

Sąd odnosząc się do podnoszonej przez spółkę okoliczności posiadania zezwolenia na prowadzenie odzysku odpadów innych niż niebezpieczne na terenie działki nr ew. [...] (decyzja Starosty Z. z dnia [...] listopada 2011 r.), stwierdził, że Spółka w toku postępowania administracyjnego nie kwestionowała w zasadzie faktu, iż na działce [...] prowadzona jest działalność wydobywcza, lecz podkreślała, że działalność ta ma na celu dokonanie wymiany gruntów w ramach prowadzonej działalności polegającej na odzysku odpadów innych niż niebezpieczne. Podkreślić trzeba, że zezwolenie na prowadzenie odzysku odpadów nie ma związku z możliwością wydobywania kopalin. Można jedynie stwierdzić za organem, że odzysk odpadu o kodzie 17 05 04 w procesie R14, często odbywał się na gruntach, na których wcześniej prowadzone było wydobywanie kopalin. Z zezwolenia na prowadzenie odzysku wynika wyłącznie możliwość przywiezienia gleby i ziemi, w tym kamieni i ich rozplantowania. Koncesja na wydobywanie kopaliny reguluje zatem zupełnie inny zakres przedmiotowy niż zezwolenie na prowadzenie odzysku. Nie sposób w żaden logiczny sposób wywodzić uprawnień do wydobywania kopaliny z zezwolenia na prowadzenie odzysku. Ponadto, organy wykazały, że spółka prowadziła na działce [...] działalność eksploatacyjną polegającą na wydobyciu piasku od kwietnia 2011 r., tymczasem zezwolenie na prowadzenie odzysku odpadów innych niż niebezpieczne na terenie przedmiotowej działki skarżąca uzyskała ponad pół roku później.

Dodatkowo Sąd zauważył, że z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że przedmiotem działalności B. D. "B." sp. z o.o. jest m. in. wydobywanie żwiru i piasku. Należy zatem przyjąć, że spółka jako profesjonalista posiadała wiedzę w zakresie konieczności posiadania koncesji na wydobycie piasku. Oznacza to, że o ile spółka mogła podjąć działania związane z wymianą gruntu, jednak z chwilą uzyskania wiedzy o znajdującym się na działce nr ew. [...] złożu kopaliny pospolitej - piasku, powinna natychmiast zaprzestać działalności i uzyskać wymaganą koncesje na wydobywanie kopaliny. Sąd, podobnie jak organy, nie ma wątpliwości, że spółka jako profesjonalista wiedziała, że wywożona przez nią z działki [...] gleba, to kopalina pospolita - piasek. Wątpliwości w tym zakresie nie mieli również odbiorcy piasku, wykorzystujący go do budowy autostrady [...].

Za nieuzasadniony Sąd zarzut naruszenia przepisów postępowania wobec braku uwzględnienia przez organy okoliczności posiadania przez spółkę zezwolenia na prowadzenie odzysku. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organy obu instancji w uzasadnieniach swoich decyzji odniosły się do faktu posiadania przez firmę "B." takiego zezwolenia, jednak słusznie wskazywały przy tym, że okoliczność ta nie ma żadnego związku z przedmiotowym postępowaniem.

Jeżeli chodzi o obliczoną w zaskarżonej decyzji wysokość ustalonej opłaty eksploatacyjnej za wydobycie przez spółkę na działce [...] kopaliny pospolitej - piasku bez wymaganej koncesji, Sąd wskazał, że jej wartość uzależniona jest od ilości wydobytego kruszywa. Zgodnie z cytowanym bowiem wyżej art. 85a ust. 1 ustawy, w razie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków, właściwe organy ustalają, w drodze decyzji, prowadzącemu taką działalność, opłatę eksploatacyjną w wysokości osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny, stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania. Organ nie ma zatem możliwości miarkowania wysokości ustalonej opłaty eksploatacyjnej, a wynikająca z zaskarżonej decyzji niezwykle wysoka kwota tej opłaty, spowodowana była ilością i rodzajem kruszywa wydobytego z działki [...].

Dla określenia ilości piasku wydobytego na działce [...] organy obu instancji posłużyły się powoływaną wyżej "Opinią geologiczną dotyczącą terenów niekorzystnie przekształconych na terenie działki nr ew. [...] w miejscowości K." sporządzoną przez geologa górniczego mgr inż. A. Z. oraz "Raportem końcowym. Obliczenie objętości w obrębie działki [...]" sporządzonym przez geodetę uprawnionego mgr inż. P. W.. W ocenie Sądu, Ustalenia biegłych zostały przestawione w sposób jasny, czytelny i znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Biegły A. Z. odliczył nadkład, który stanowiła usunięta w pierwszej kolejności wierzchnia, próchnicza warstwa gleby oraz tzw. straty pozaeksploatacyjne powstające w skarpach, co wpłynęło na obniżenie kubatury mas piasku i wpłynęło na obniżenia opłaty eksploatacyjnej. Stwierdzono, że szacunkowe zasoby kopaliny wydobyte z obszaru działki nr ew. [...] wynosiły 833.816 Mg. Z treści opinii wynikało, że biegły przyjął za Starostwem Powiatowy w Z. średnią gęstość objętościową wydobytego kruszywa na wartość 1,72 Mg/m³. Organ odwoławczy analizując materiał dowodowy przedmiotowej sprawy uznał, że brak jest jednak dowodu pozwalającego przyjęcie dokładnie takiej wartości (ciężar objętościowy piasku drobnego wynosi 1,6 - 2,0 Mg/m³). W związku z powyższym na podstawie art. 136 k.p.a., Kolegium zleciło organowi pierwszej instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, obejmującego ustalenie średniej gęstości objętościowej kopaliny (piasku) z działki o nr ew. [...], obręb K.. W "Sprawozdaniu z badania gęstości nasypowej kruszywa z terenu działki nr ew. [...] w miejscowości K." sporządzonej w dniu [...] marca 2014 r. przez geologa górniczego mgr inż. A. Z. wskazano, iż gęstość nasypowa kruszywa (piasku) wynosi średnio 1.69 Mg/m³ i jest to wartość, którą należy przyjmować do szacunków masy kruszywa.

W konsekwencji Sąd uznał, że organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, albowiem podjęły wszelkie możliwe i niezbędne zarazem czynności celem pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w oparciu o zebrany w sposób wyczerpujący materiał dowodowy.

Powyższy wyrok zaskarżyła skargą kasacyjną Spółka, któremu zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 176 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 46 § 1 p.p.s.a. i 47 § 1 p.p.s.a.,

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik spraw:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 i 4 k.p.a. oraz w zw. z art. 222 ustawy z 2011r. poprzez brak uwzględnienia skargi przez WSA w Ł. w sytuacji, gdy w granicach danej sprawy objętej skargą pismo zatytułowane jako "zawiadomienie ó wszczęciu postępowania administracyjnego" z dnia [...] sierpnia 2011r. jako nie pochodzące od Organu, podpisane jedynie przez Zastępcę Naczelnika Wydziału Budownictwa i Ochrony Środowiska, działającego bez upoważnienia Starosty oraz opatrzone pieczęcią Starostwa Powiatowego (czyli urzędu a nie organu) nie mogło skutecznie wywołać skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego i nie dawało podstaw do stosowania reguły z art. 222 ustawy z 2011r., co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem norm ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. praw geologiczne i górnicze w przypadku nie podzielenia doniosłości powyższego uchybienia,

2. art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak rozstrzygnięcia skargi wniesionej do WSA w Ł. w granicach danej sprawy polegający na braku zbadania przez WSA w Ł. legalności wydanej w sprawie decyzji organu administracji publicznej skutkujące niezasadnym zaniechaniem wyeliminowania naruszenia prawa w zakresie sprowadzającym się do błędnego zaaprobowania przez WSA w Ł., że w sprawie objętej skargą nie zachodziły przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. w sytuacji gdy zakres przedmiotowy indywidualnej sprawy administracyjnej co do której zostało wszczęte postępowanie i załatwione - w rozumieniu art. 104 § 1 i 2 k.p.a. - wydaniem pierwotnej decyzji administracyjnej z dnia [...] lutego 2012r. ograniczał możliwość stosowania dyspozycji art. 222 p.g.g. z 2011 jedynie do tożsamego stanu faktycznego będącego podstawą faktyczną załatwienia decyzją danej indywidualnej sprawy administracyjnej (art. 1 pkt 1) k.p.a.), a więc najpóźniej do dnia [...].02.2012 r., zaś do okoliczności faktycznych powstałych po tej dacie - dyspozycja art. 222 p.p.g. z 2011 nie mogła mieć zastosowania, co z kolei determinowało obowiązek stosowania do nowych okoliczności faktycznych aktualnego stan prawnego wynikającego z nowej ustawy 2011 r., która to ustawa weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. i w sposób diametralny zmieniła zakres wynikających dla strony obowiązków,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 222 ustawy z 2011 poprzez brak uwzględnienia skargi przez WSA w Ł. w sytuacji, gdy w granicach danej sprawy objętej skargą organy administracji publicznej niewłaściwie zastosowały przepis procesowy do okoliczności faktycznych powstałych na przedmiotowej nieruchomości co najmniej po dacie wydania decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem w tym zakresie norm ustawy 1994r.,

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z powołanymi poniżej przepisami k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi wywiedzionej do WSA w Ł. mimo naruszenia przepisów proceduralnych w toku prowadzonego postępowania, tj.:

a) art. 7 i 77 k.p.a. polegające na niesłusznym zaakceptowaniu przez WSA w Ł. zaniechań organów w dążeniu do dokładnego i wszechstronnego zebrania materiału dowodowego, wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozpatrzenia całego materiału dowodowego celem należytego ustalenia i udowodnienia po pierwsze tzw. stanu zerowego na przedmiotowym gruncie i z uwzględnieniem w szczególności obmiarów dokonanych przez uprawnionego geodetę A. K. na dzień [...] grudnia 2010r. czyli przed nabyciem działki nr [...] przez skarżącą oraz po wtóre zaś stanu po wydaniu decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. rozstrzygającej indywidualną sprawę administracyjną w jej granicach przedmiotowych co również warunkowało dopuszczalność zgodnego z prawem przypisania (wyłącznie) skarżącej objętości ziemi wymienionej na gruncie według reguł określonych w ustawie z 1994r. albo nowej ustawie z 2011r.

b) art. 75 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. polegające na niesłusznym zaakceptowaniu przez WSA w Ł. zaniechań organów administracji publicznej w dążeniu do dokładnego i wszechstronnego zebrania materiału dowodowego, wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz wynikającej z tego swoiste obstrukcji w oddalaniu wniosków dowodowych strony zmierzających do ustalenia faktów przeciwnych do tych zakładanych przez organy na podstawie domniemań faktycznych,

c) art. 76 § 1, 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 76a § 1 k.p.a. poprzez niesłuszne zaniechanie przez WSA w Ł. stwierdzenia braku legalności w działaniu organów administracji publicznej w zakresie podjętej próby włączenia do materiału dowodowego dokumentu który nie była opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., ani nie pochodził od organu administracji publicznej (a więc nie mógł mieć przymiotu urzędowego), a co nastąpiło równocześnie z pozbawieniem strony możliwości kwestionowania treści tego dokumentu z uwagi m.in. na oddalenie wniosku dowodowego strony o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, który uwzględni stan obmiarów na gruncie na dzień [...] grudnia 2010 r. oparty na sporządzonej mapie wysokościowej i pomiarach uprawnionego geodety,

d) art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. in fine polegające na niesłusznym zaakceptowaniu przez WSA w Ł. zaniechań organów administracji publicznej w dążeniu do dokładnego i wszechstronnego zebrania materiału dowodowego, wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a sprowadzającego się do nieprzeprowadzenia wymaganego w takiego rodzaju sprawach dowodu z opinii biegłego specjalisty w sprawie, co nastąpiło nawet pomimo wiążących zaleceń organu odwoławczego i wadliwej próbie wyręczenia się przez organ w samodzielnym wyjaśnianiu istotnych faktów za pomocą dokumentu włączonego z innego postępowania,

e) art. 80 k.p.a. poprzez niesłuszne zaniechanie przez WSA w Ł. stwierdzenia braku legalności w działaniu organów administracji publicznej, które nie dokonały wszechstronnej (i we wzajemnym powiązaniu) oceny co najmniej zgromadzonego w aktach materiału dowodowego z punktu widzenia wartości dowodowej i przydatności poszczególnych środków dowodowych, którymi posłużyły się organy do w budowania podstawy przyjętego domniemania faktycznego kwestionowanego rozstrzygnięcia,

5. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na zbudowaniu treści uzasadnienia skarżonego wyroku w sposób niepozwalający na jednoznaczne wywiedzenie, że Sąd I instancji dokonał wszechstronnej kontroli ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym, nie wskazał przy tym w jakim zakresie przyjął je za prawdziwe i nie wyjaśnił dlaczego, co dotyczy zwłaszcza kwestii związanych z brakiem uwzględnienia wszelkich okoliczności rzutujących na granice przedmiotowe indywidualnej sprawy administracyjnej w tym relewantności prawnej pisma z dnia [...] sierpnia 2011 r., braku odniesienia się w uzasadnieniu do formułowanego zarzutu w zakresie braku miarodajności (wartości dowodowej) pomiarów geodety i geologa dokonanych w 2012 roku w innym postępowaniu (podatkowym dotyczącym podatku od nieruchomości za 2011 r.) dla kwestii ustalenia tzw. stanu zerowego na gruncie, wielkości objętości ziemi która mogłaby być przypisana Spółce z punktu widzenia obmiarów dokonanych na dzień [...] grudnia 2010r., oraz polegającą na niewłaściwym zaakceptowaniu jako ustalonego stanu faktycznego, że Spółka na przedmiotowej nieruchomości prowadziła działalność związaną z wydobyciem kopalin, w sytuacji gdy czynności Spółki dokonywane były w oparciu o ostateczne zezwolenie Starosty Z. z dnia [...] listopada 2011 r. na prowadzenie działalności na całej działce gruntu nr [...] w miejscowości K. w postaci wymiany gruntów pod przyszłą plantację drzew według udokumentowanego procesu technologicznego,

6. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającego na nie odniesieniu się w uzasadnieniu skarżonego wyroku do obrazy przepisów prawa proceduralnego w zakresie oddalonego wniosku dowodowego strony o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, która uwzględniałaby obliczenia i pomiary dokonane przez uprawnionego geodetę A. K. na przedmiotowej nieruchomości według stanu na dzień [...] grudnia 2010 r. (wniosek dowodowy złożony na stronie 4 pisma w toku postępowania odwoławczego z dnia [...] marca 2014r.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 85a ust 1, ust. 2 pkt 1 lit b ustawy z 1994r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie do okoliczności wykraczających poza granice indywidualnej sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., w sytuacji gdy najpóźniej po tej dacie mogły być ewentualnie stosowane do nowych okoliczności faktycznych wykraczających poza granice tożsamości danej indywidualnej sprawy administracyjnej załatwionej decyzją z [...] lutego 2012 r. przepisy nowej z 2011r.,

III. na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła również o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów w postaci:

1. kopii pisma Ł. Ośrodka Doradztwa Rolniczego w B. z dnia[...].07.2012 r. złożonego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r.

2. kopii pisma z dnia [...] maja 2011 r. działającego z upoważnienia Starosty – Członka Zarządu do Marszałka Województwa Ł.,

Wskazując na powyższe podstawy Spółka na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł. sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzupełnieniu skargi kasacyjnej z dnia [...] grudnia 2014 r. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia [...] listopada 2014 roku, a doręczonego w dniu [...] grudnia 2014 r. skarżąca kasacyjnie w czternastodniowym, ustawowym terminie na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dodatkowo wniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wyeliminowania z obrotu zaskarżonej decyzji, pomimo że w składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., przy wydawaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] brały udział osoby, które winny podlegać wyłączeniu od orzekania

Uzasadniając ten zarzut Spółka wskazała, że pierwotna decyzja Starosty Z. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] ustalająca B. D. "B." sp. z o.o. opłatę eksploatacyjną za wydobycie kopalin bez wymaganej koncesji na działce o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie K. została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...]. W składzie orzekającym uczestniczyli członkowie Kolegium: M. G., J. P. i J. W. – F.. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy kolejna decyzja Starosty Z. z dnia [...] maja 2013r. nr [...] została uchylona w całości i na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło merytorycznie. W składzie orzekającym uczestniczyli: M. G., A. K. i J. P.. Zgodnie z brzmieniem art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. w składzie orzekającym, zdaniem skarżącej kasacyjnie nie powinni zasiadać M. G. i J. P., gdyż udział w wydaniu zaskarżonej decyzji dotyczy sytuacji, w której członek organu kolegialnego brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji przez organ pierwszej instancji lub brał udział w wydaniu decyzji drugo instancyjnej, która została uchylona i ponownie sprawa stała się przedmiotem rozstrzygnięcia przez ten organ kolegialny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została częściowo oparta na usprawiedliwionych podstawach, w związku z czym zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a., terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.

Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał w pierwszej kolejności zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, gdyż mogły one wpływać na ustalenia faktyczne sprawy i w konsekwencji na prawidłową wykładnię lub zastosowanie przepisów prawa materialnego.

Na wstępie rozważań dotyczącego zarzutu jaki postawiony został w uzupełnieniu skargi kasacyjnej wskazać należy, że celem instytucji prawnej wyłączenia pracownika organu jest zapewnienie realizacji zasady prawdy obiektywnej przez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygania sprawy przez pracownika organu administracji lub sam organ. Instytucja ta ma na celu urzeczywistnienie, na gruncie postępowania administracyjnego, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (W. Chróścielewski, Glosa do uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06, ZNSA 2007/3/s. 137). Instytucji prawnej wyłączenia pracownika organu należy przypisać dwie funkcje: funkcję obiektywizmu postępowania i funkcję pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Pierwsza ze wskazanych funkcji ma służyć temu, by osoby, które rozstrzygają w sprawie, kierowały się tylko przepisami prawa i zebranym materiałem dowodowym. Rozstrzygnięcie to ma być zgodne z prawem i oparte na dowodach obrazujących rzeczywisty stan sprawy. Działanie takie sprzyja realizacji drugiej funkcji, czyli pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa.

Zgodnie z brzmieniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, że przepis ten, zgodnie z art. 27 § 1 k.p.a., dotyczy również członków organów kolegialnych, a więc także członków samorządowych kolegiów odwoławczych. Natomiast z przepisu art. 27 § 1a k.p.a. wynika, że członek SKO podlega wyłączeniu od udziału w sprawie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. W judykaturze zarysowały się dwa przeciwstawne sobie stanowiska co do zakresu instytucji wyłączenia członków SKO na podstawie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 i § 1a k.p.a. Sąd pierwszej instancji opowiedział się za szerokim rozumieniem pojęcia "zaskarżonej decyzji", uwzględniającym nie tylko zaskarżenie decyzji środkami przewidzianymi w k.p.a., ale także skargą do Sądu administracyjnego. W opisanej sytuacji sądy upatrują podstaw do wyłączenia członka kolegium w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., stwierdzając, że użyte w tym przepisie pojęcie "zaskarżonej decyzji" obejmuje swym zakresem nie tylko decyzję, od której wniesiono odwołanie, lecz również decyzję, wydaną w tej samej materialnej sprawie, a zaskarżoną w inny sposób. Jednak przywoływane przez sądy argumenty nie wydają się przekonujące, a przepisy prawa skłaniają do przyjęcia wniosków zgoła odmiennych. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd przeciwny, opowiadający się za wąskim rozumieniem tego wyłączenia. Pogląd taki wyrażono między innymi w wyrokach NSA z dnia 1 marca 2016r., sygn. akt I OSK 1144/155, z dnia 4 listopada 2014r. sygn. akt II OSK 1736/13, z dnia 8 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2865/13, z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 446/15, z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2886/12, z dnia 27 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 472/13, z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1993/14 i z dnia 18 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 493/13.

W wydaje się, że w reprezentatywnym dla tego nurtu orzecznictwa wyroku NSA z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1993/14, trafnie przyjęto, iż "nie ma podstaw do takiej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., która rozciągałaby jego zastosowanie również na sytuacje, gdy organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie na skutek bądź to uprzedniego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bądź też uchylenia decyzji organu odwoławczego w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. Przepis art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a. stosuje się jedynie do sytuacji, gdy ta sama osoba uczestniczy w wydaniu decyzji w sprawie zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy, a także do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji ostatecznej realizowane jest w trybach nadzwyczajnych". Uzasadniając tą tezę Sąd ten stwierdził, że "ustawodawca rozróżnił dwie sytuacje: gdy członek organu brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a.) oraz gdy brał udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. (art. 27 § 1a k.p.a.). Udział w wydaniu zaskarżonej decyzji dotyczy więc sytuacji, w której członek organu kolegialnego brał udział w wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji lub brał udział w wydaniu decyzji przez ten organ kolegialny, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wówczas w takim postępowaniu z mocy prawa wyłączeni są członkowie kolegium, gdyż brali udział w wydaniu decyzji, która została zaskarżona. W kontrolowanej przez Sąd Wojewódzki sprawie członkowie Kolegium brali udział w rozstrzygnięciu sprawy jedynie jako członkowie organu odwoławczego (na poziomie drugiej instancji), nie uczestniczyli natomiast w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Ani literalne brzmienie przepisów k.p.a., normujących instytucję wyłączenia pracownika, ani system gwarancji procesowych, wynikający bezpośrednio z przepisów Konstytucji RP, ani wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 rudnia 2008 r., P 57/07 odnoszący się do omawianej regulacji, nie dają podstaw do takiej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., która rozciągałaby jego zastosowanie również na sytuacje, gdy organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie na skutek bądź to uprzedniego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bądź też uchylenia decyzji organu odwoławczego w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. Omawiany przepis stosuje się jedynie do sytuacji, gdy ta sama osoba uczestniczy w wydaniu decyzji w sprawie zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy, a także do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji ostatecznej realizowane jest w trybach nadzwyczajnych (zob. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 maja 2013 r. sygn. II FSK 1699/11)."

Jedną z podstaw do wyłączenia pracownika jest jego udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przesłanka ta opisana została w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i gwarantować ma wykluczenie od udziału w postępowaniu pracownika, który miałby oceniać swoją własną decyzję wydaną wcześniej, co w sposób oczywisty rodzi konflikt między wskazanymi na wstępie wartościami. Wydaje się, że istotą tej regulacji od chwili uchwalenia Kodeksu, było zachowanie wskazanych standardów – co należy podkreślić – w postępowaniu prowadzonym przy rozpatrywaniu środka zaskarżenia.

Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że nakazem wyłączenia objęci są pracownicy, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji jako np. pracownicy urzędu gminy, a rozpatrzyć odwołanie mieliby już jako członkowie samorządowego kolegium odwoławczego. Przepis ten wyłącza także członków samorządowych kolegiów odwoławczych od rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od orzeczenia kolegium. W każdym z tych przypadków wyłączenie ma swoje uzasadnienie w tym, że pracownik musiałby – w związku z zaskarżeniem decyzji – ocenić swoje własne orzeczenie oraz czynności w związku z nim podjęte.

Podkreślić także trzeba, że norma art. 24 § 1 k.p.a. zawiera enumeratywnie wymienione podstawy wyłączenia pracownika, które dotyczą również członków samorządowego kolegium odwoławczego zgodnie z art. 27 § 1 k.p.a. Taka podstawa wyłączenia pracownika (członka SKO), zawarta w przepisach o cechach enumeracji wyczerpującej, nie może być przedmiotem wykładni rozszerzającej, nawet wówczas gdy chodzi o zachowanie należytego stopnia obiektywizmu i bezstronności w załatwianiu indywidualnych spraw administracyjnych. Gwarancyjna rola tych przepisów winna być zachowana w rozsądnych granicach – na co wskazuje uchwała 7 Sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r., I OPS 13/09 (ONSAiWSA 2010/5/82), w której przyjęto, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby pełniącej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a, w postępowaniu o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a.

Z opisanych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że brak jest podstaw do takiej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., która rozciągałaby jego zastosowanie również na sytuacje, gdy organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie na skutek bądź to uprzedniego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

W konsekwencji, za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie opłata eksploatacyjna została ustalona na podstawie art. 85a ustawy z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze. W tym miejscu stwierdzić należy, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, że pomimo tego, że od dnia 1 stycznia 2012 r. obowiązuje ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 613), to jednak z mocy art. 222 powołanej ustawy, do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. Skoro w niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte w dniu [...] sierpnia 2011r. to należy stosować przepisy starej ustawy z 1994r.

Przepis art. 85a ustawy stanowi, w razie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków, właściwe organy ustalają prowadzącemu taką działalność, w drodze decyzji, opłatę eksploatacyjną w wysokości osiemdziesięciokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania. Warunkiem nałożenia opłaty eksploatacyjnej jest zatem zaistnienie dwóch przesłanek: ustalenia, czy miało miejsce wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji oraz ustalenia ilości wydobytej kopaliny niezbędnej dla ustalenia wysokości opłaty eksploatacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, spełniona została pierwsza z przesłanej, tj. wydobywanie przez skarżącą kasacyjnie bez wymaganej koncesji kopaliny pospolitej z działki nr ew. [...]. Z dowodów zgromadzonych w trakcie postępowania administracyjnego niewątpliwie wynika, że wydobywanie przez firmę "B." na działce nr ew. [...] w K. kopaliny pospolitej – piasku bez koncesji stanowi w świetle art. 85a ust.1 delikt administracyjny, skutkujący z mocy prawa ustaleniem opłaty eksploatacyjnej. Na terenie działki nr [...] w miejscowości K. skarżąca spółka dokonała wydobycia kruszywa naturalnego - piasku, nie posiadając stosownego zezwolenia na prowadzenie takiej działalności. Stanowisko autora skargi kasacyjnej, określone w pkt I.2 petitum skargi kasacyjnej, że działalność eksploatacyjna Spółki na działce nr ew. [...] wynikała głównie z uzyskania ostatecznego zezwolenia Starosty Z. z dnia [...] listopada 2011r. na prowadzenie na tej działce odzyskaniu odpadów innych niż niebezpieczne, jest nieuzasadnione, gdyż całkowicie pomija istotny w sprawie fakt przeprowadzenia w dniu [...] kwietnia 2011r. kontroli na miejscu ww. działki, z której sporządzono protokół wraz z dokumentacją fotograficzną. Wyniki kontroli i informacje o tym, że właścicielem działki nr ew. [...] jest B. D. "B." Spółka z o.o. z siedzibą w K. P., która nie posiada koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża, spowodowały, że Starosta Z., w dniu [...] sierpnia 2011 r., na podstawie art. 85a ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z 1994r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej w związku z wydobywaniem kopaliny bez wymaganej koncesji. Kwestionowanie przez skarżącą kasacyjnie prawidłowości – pod względem formalnym – wszczęcia ww. postępowania z uwagi na podpisanie pisma z dnia [...] sierpnia 2011r. przez Zastępcę Naczelnika Wydziału Budownictwa i Ochrony Środowiska, bez upoważnienia Starosty razi formalizmem. Nie powinno budzić wątpliwości, że postępowanie w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji toczy się na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 100/12 i sygn. akt II GSK 101/12).

Art. 61 ust. 4 k.p.a. określa obowiązek organu dokonania zawiadomienia wszystkich osób będących stronami o wszczęciu postępowania z urzędu. K.p.a. nie określa daty wszczęcia postępowania z urzędu, ani też osób, które są uprawnione do dokonywania zawiadomień. W wyroku z dnia 4 marca 1981r. SA 654/81 ( ONSA 1981, Nr 1, poz. 15 ) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że "wobec faktu, że Kodeks postępowania administracyjnego nie rozstrzyga sposobu ustalenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, za datę taką można uznać dzień pierwszej czynności dokonanej sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono w sprawie. Z faktu podpisania zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu przez osobę nie będącą Starostą, bez zaznaczenia na pieczątce, że osoba ta działa z jego upoważnienia nie można wywodzić, że wszczęcia postępowania dokonał niewłaściwy organ lub osoba jego reprezentująca. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu jest jedynie czynnością materialno-techniczną, którą może wykonać za organ inna osoba w ramach przyznanych jej uprawnień. Składając zarzut kasacyjny autor skargi kasacyjnej w żaden sposób nie wykazał, aby Zastępcę Naczelnika Wydziału Budownictwa i Ochrony Środowiska, dokonując pismem z dnia [...] sierpnia 2011r. zawiadomienia Spółki o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji działał bez stosownego upoważnienia Starosty Z.. Powyższa okoliczność dotycząca niewłaściwej, nieumocowanej osoby do podpisania ww. zawiadomienia nie była dotychczas w toczącym się ponad trzy lata postępowaniu kwestionowana, co wymagało od skarżącej kasacyjnie, biorącej w nim aktywny udział, dochowania większej staranności przy formułowaniu ww. zarzutu i wykazaniu jego zasadności.

W takich okolicznościach koniecznym stało się ustalenie kolejnej okoliczności faktycznej, czyli ilości wydobytej kopaliny. Rozważania dotyczące zarzutów wskazanych w pkt I. 4 petitum skargi kasacyjnej należy poprzedzić kilkoma uwagami natury ogólnej.

Charakter prawny odpowiedzialności polegającej na obowiązku uiszczenia podwyższonej opłaty eksploatacyjnej w związku z prowadzeniem działalności w sytuacji naruszenia oznaczonych wymagań prawa geologicznego i górniczego w orzecznictwie jest pojmowany jednolicie. Słusznie Sąd I instancji przyjął, że opłaty "podwyższone" za naruszenie oznaczonych wymagań prawa geologicznego i górniczego stanowią samodzielne sankcje o charakterze administracyjnoprawnym. Nie powinno zarazem budzić wątpliwości, że pełnią one przede wszystkim funkcję represyjną, częściowo zaś także prewencyjną. Jest też poza sporem, że obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej może być nałożony na każdy podmiot, który spełnia przesłanki określone w art. 85a ustawy. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że stwierdzenie ww. faktu skutkuje zastosowaniem przewidzianej w nim sankcji. W przepisie tym nie ma mowy o winie, wystarczy stwierdzenie obiektywnie dokonanych uchybień. A zatem w razie stwierdzenia przez organ prowadzenia oznaczonej działalności bez wymaganej koncesji, bądź też w przypadku ustalenia, że działalność ta prowadzona jest z rażącym naruszeniem warunków koncesji ustalenie opłat, o których mowa w art. 85a ustawy, jest obowiązkiem organu koncesyjnego. Ustawodawca w ustawie Prawo geologiczne i górnicze nie przewiduje bowiem żadnych rozwiązań dopuszczających odstąpienie od ustalania opłat.

Niewątpliwie art. 85a ust.1 ustawy jest przepisem o charakterze sankcyjnym, a zatem powinien być on stosowany w sposób ścisły, tj. ustalenie podwyższonej opłaty eksploatacyjnej powinno mieć miejsce w sytuacji zaistnienia jednej z ustawowych przesłanek, po rozważeniu całokształtu okoliczności sprawy, po wyczerpującej i wszechstronnej ocenie zebranego materiału dowodowego, w stanie faktycznym sprawy nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości.

Podkreślić przy tym należy, że w postępowaniu o nałożenie na określony podmiot sankcji administracyjnej, szczególnego znaczenia nabiera respektowanie podstawowej zasady procesu administracyjnego jaką jest wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej. Przeprowadzone zatem przez właściwy organ postępowanie administracyjne, aby mogło zakończyć się wydaniem decyzji o nałożeniu kary, a w niniejszej sprawie opłaty podwyższonej, musi dowieść w sposób niewątpliwy naruszenia zasad i rygorów określonych ustawą Prawo geologiczne i górnicze i w sposób rzetelny ustalić wysokość opłaty, do której – w myśl regulacja zawartej w końcowej części art. 85a ust. 1 ustawy - należy zastosować stawki opłat obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że podjęcie powyższych ustaleń musi być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, w którym organ zgromadzi wyczerpujący materiał dowodowy, pozwalający przyjąć, że istotnie doszło do naruszenia przez skarżącą kasacyjnie art. 85 a ustawy, przy równoczesnym poszanowaniu gwarancji procesowych stron postępowania, określonych w przepisach k.p.a.

Niewątpliwie organ może posiłkować się opinią biegłego przy ocenie zebranych już dowodów w przypadku, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Rola biegłego ograniczyć się zatem może wyłącznie do analizy materiału dowodowego, który organ zgromadził i przedstawił biegłemu celem oceny z punktu widzenia posiadanych przez biegłego wiadomości specjalnych i według wskazówek zawartych w postanowieniu o wyznaczeniu biegłego. Przypomnieć w tym miejscu należy, że na podstawie przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 75 oraz art. 84 § 1 k.p.a. należy, iż jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, w tym także opinie biegłych, zaś organ może zwrócić się do biegłego o wydanie opinii, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Użyte w art. 84 § 1 k.p.a. słowo "może" oznacza pozostawienie organowi swobody w korzystaniu z tego środka dowodowego, jednakże granice korzystania z tej swobody są wyznaczone przez zasadę prawdy obiektywnej, bo z niej wypływa obowiązek organu podjęcia wszelkich czynności mających na celu ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd piśmiennictwa, zgodnie z którym w sprawach o zawiłym stanie faktycznym, który można wyjaśnić dopiero wtedy, gdy dysponuje się specjalnymi wiadomościami, organ orzekający jest obowiązany wykorzystać ten środek dowodowy (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz, Warszawa 2009, s. 339).

Uznając zatem, że rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy wymagało wiadomości specjalnych, bowiem przy jej rozpoznaniu wyłoniło się zagadnienie mające znaczenie dla rozstrzygnięcia, a którego wyjaśnienie nie jest możliwe bez posiadania wiadomości specjalnych z dziedziny geodezji i kartografii istniała wprost konieczność przeprowadzenie dowodu z jego opinii na okoliczność ustalenia ilości wydobytego przez skarżącą kasacyjnie kruszywa poprzez obmiar geodezyjny mas ziemi objętej działalnością eksploatacyjną. Takie zalecenie zawarte zostało już w uzasadnieniu decyzji SKO z dnia [...] maja 2012 r., uchylającej decyzję Starosty Z. z dnia [...] lutego 2012 r. Organ I instancji nie wykonał tego i skorzystał z już istniejącej "Opinii geologicznej dotyczącą terenów niekorzystnie przekształconych na terenie działki nr ew. [...] w miejscowości K." sporządzoną przez geologa górniczego mgr inż. A. Z. oraz "Raport końcowy. Obliczenie objętości w obrębie działki [...]" sporządzony przez geodetę uprawnionego mgr inż. P. W., wydanych w sprawie podatkowej toczącej się przed Wójtem Gminy Z., którego stroną była skarżąca kasacyjnie. Sąd I instancji zaakceptował taki sposób procedowania organu I instancji.

Rację przyznać należy Sądowi I instancji, że organy administracji mają prawo zaliczać w poczet materiału dowodowego wszelkie dokumenty, które w istotny sposób przyczynią się do ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym również pochodzące od innych organów. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Wprawdzie w niniejszej sprawie doszło do uchybienia przez organ administracyjny przepisom postępowania administracyjnego, wbrew bowiem wymogom wynikającym z k.p.a. organ nie wydał stosownego postanowienia dotyczącego przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, to naruszenie przepisów postępowania nie miało wpływu na wynik sprawy. Przedmiotowa opinia wraz z raportem stanowi zatem jeden ze środków dowodowych w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. i jak każdy dowód powinien być przez organ wszechstronnie oceniony. Zauważyć należy, że organ administracji publicznej nie jest związany opinią biegłego. Opinia ta jest dla organu tylko materiałem, który powinien mu pomóc w rozstrzygnięciu kwestii faktycznej, ale musi on tę kwestię rozstrzygnąć sam, we własnym imieniu. Przepisy k.p.a. nie ustanawiają wprawdzie żadnych wymagań co do formy i koniecznych elementów opinii biegłego, z uwagi jednak na szczególny charakter tego środka dowodowego należy przyjąć, że opinia biegłego winna zawierać – oprócz wniosków końcowych, także ich szczegółowe uzasadnienie. Brak w opinii fachowego uzasadnienia wniosków końcowych uniemożliwia prawidłową ocenę jej mocy dowodowej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela poglądy wyrażane w orzecznictwie, że "opinia biegłego powinna zawierać uzasadnienie, które pozwoliłoby dokonać analizy logiczności i poprawności wniosków bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej. Nie może zatem sprowadzać się tylko zdania biegłego, ale musi przekonywać jako logiczna całość. Biegły winien zatem wskazać i wyjaśnić przesłanki, które doprowadziły go do przedstawionych konkluzji. Brak fachowego uzasadnienia wniosków końcowych uniemożliwia ocenę jej mocy dowodowej" (wyrok NSA z dnia 15.06.1999r. IV SA 1061/97).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, opinia sporządzona na potrzeby sprawy podatkowej i wykorzystana w rozpoznawanej sprawie jako środek dowodowy na okoliczność obliczenia wysokości opłaty eksploatacyjnej w oparciu o ilości wydobytego kruszywa tych wymogów nie spełnia. Opinia biegłego, na której organy oparły rozstrzygnięcie w rozpoznawanej sprawie, nie była wystarczająca. Nie wyjaśniono w formie opisowej co stanowiło dla biegłego punkt wyjścia dla poczynionych obliczeń. W świetle przepisu art. 85a ust. 1 ustawy dla ustalenia opłaty eksploatacyjnej znaczenie fundamentalne ma ilość wydobytej kopaliny, wysokość omawianej opłaty jest bowiem uzależniona od rzeczywistej ilości wydobytej kopaliny. Omawiany przepis nie pozostawia żadnych wątpliwości interpretacyjnych i mówi wprost o "ilości", nie dopuszczając żadnych kalkulacji szacunkowych. Tak więc konieczne jest ustalenie dokładnej (nie szacunkowej) ilości wydobytego kruszywa. Organ administracji nie może określić ilości wydobytej kopaliny za pomocą domniemań faktycznych czy dowodów pośrednich. Nie ma innej możliwości ustalenia ilości wydobytego kruszywa aniżeli tylko przez obmiar geodezyjny. Nie jest bowiem wystarczające ustalenie, iż kopaliny były w ogóle wydobywane na przedmiotowej nieruchomości, lecz konieczne jest ustalenie rzeczywistej ilości, jaka została wydobyta. To zaś wymaga precyzyjnego ustalenia "stanu zerowego", czego w niniejszej sprawie zabrakło. Sporządzona opinia w ogóle nie zawiera uzasadnienia dlaczego i na jakiej podstawie biegły przyjął stan początkowy nieruchomości na dzień kontroli przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2011r.

Stanowisko Sądu I instancji, że z "Opinii geologicznej dotyczącej terenów niekorzystnie przekształconych na terenie działki nr ew. [...] w miejscowości K." sporządzonej przez geologa górniczego mgr inż. A. Z. wynika, że nie napotkano jakichkolwiek śladów prowadzonego wcześniej wydobycia kopalin, jest nieuzasadnione. Z opinii to wprost nie wynika, a co należy podkreślić, że opinia biegłego pochodzi od podmiotu posiadającego wiedzę specjalistyczną, niemniej jednak nie zwalnia go to od przełożenia sposobu dojścia do konkluzji na język zrozumiały dla strony i organu.

Stwierdzenie Sądu I instancji, że "z żadnego przedłożonego przez pełnomocnika wraz odwołaniem dokumentu związanego z nabyciem nieruchomości przez spółkę nie wynika aby na działce nr ew. [...] wydobywano wcześniej kopalinę" całkowicie pomija istotną okoliczność, a mianowicie to, że wszelkie wnioski dowodowe składane w toku postępowania administracyjnego przez skarżącą kasacyjnie na istotne dla sprawy okoliczności były przez organy konsekwentnie oddalane.

Jednakże w sytuacji, gdy strona podważając przyjęte przez biegłego ( w innej sprawie ) domniemanie co do ciągłości i niezmienności stanu faktycznego na działce nr ew. [...] od 2009r. (stan mapy zasadniczej, którą posłużył się biegły w innym postępowaniu za podstawę dokonanych obliczeń) do kwietnia 2011r., zgłasza wniosek dowodowych o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, na okoliczność ustalenia ilości wydobytego przez skarżącą kasacyjnie kruszywa w oparciu o obliczenia i obmiary działki nr ew. [...] dokonane przez uprawnionego geodetę według stanu na dzień [...] grudnia 2010r., czyli przed nabyciem własności tej działki przez Spółkę, to nie powinno ulegać wątpliwości, że skarżąca kasacyjnie dążyła do wyjaśnienia istotnej okoliczności faktycznej, która ma nie tylko dla niej, ale również dla rozstrzygnięcia sprawy ważne znaczenie faktyczne skutkujące ustaleniem wysokości podwyższonej opłaty eksploatacyjnej, a także rozmiarem ewentualnego zobowiązania podatkowego. Skoro organy przyjmują, że stan działki nr ew. [...] nie zmieniał się od 2009r. co najmniej do chwili przejścia prawa własności tej działki na skarżącą, a strona chciała - dysponując mapą sytuacyjno-wysokościową, którą sporządził na dzień [...] grudnia 2010r. uprawniony geodeta A. K. - wykazać przeciwieństwo do przyjmowanego przez organy założenia, to zgodnie z art. 75 § 1 i 78 § 1 k.p.a. dowód taki powinien być przeprowadzony, jako mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podobnie uwagi należy poczynić co do zgłaszanych przez spółkę innych dowodów: przesłuchania w charakterze świadka uprawionego geodety A. K., który dokonywał pomiarów gruntu na dzień [...] grudnia 2010r. i sporządził mapę wysokościową, dowodu z przesłuchania w charakterze strony Prezesa zarządu na okoliczność stanu nieruchomości z okresu nabycia działki, czy też rodzaju, charakteru i czasu czynności podejmowanych na działce nr ew. [...] oraz sposobu ich udokumentowania. Nadto, niesłusznie oddalono wniosek dowodowy strony o przeprowadzenie dowodu z dokumentacji księgowej, w tym kart przekazania ziemi.

Wszystkie te wnioski dowodowe zmierzały do ustalenia i wyjaśnianie istotnych faktów tzw. stanu zerowego na działce nr ew. [...] z momentu przekazywania nieruchomości po jej nabyciu przez Spółkę od poprzednika prawnego. Niewątpliwie przeprowadzenie takiego dowodu w istotny sposób służyć mogłoby do właściwego ustalenia faktów mających znaczenie dla sprawy oraz dokonania wszechstronnej analizy całego materiału dowodowego w sprawie, weryfikującego domniemania i fikcje faktyczne przyjmowane przez organ.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe braki opinii uniemożliwiały dokonanie przez organ prawidłowej oceny opinii biegłego i odniesienia się do przedstawionych w tej opinii wniosków. Art. 80 k.p.a. stwierdza, że organ administracji ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ nie może ograniczyć się do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić na jakich podstawach biegły oparł konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego. Oznacza to, że organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii zawierającej poważne błędy metodologiczne, nie zawierającej przekonującego uzasadnienia. Mając taką opinię, organ zobowiązany był albo wezwać biegłego do uzupełnienia opinii w kierunku przez siebie wskazanym, bądź uwzględnić wniosek skarżącej kasacyjnie i dopuścić dowód z opinii innego biegłego z zakreśleniem mu okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. Ponieważ opinia biegłego, na której obydwa orzekające w sprawie organy administracyjne oparły swe rozstrzygnięcia, nie spełnia tych wymogów, w szczególności zaś nie zawiera pełnego, przekonującego i jednoznacznego uzasadnienia, co do stanu zerowego działki nr ew. [...] na dzień przekazywania nieruchomości po jej nabyciu przez skarżącą kasacyjnie od poprzednika prawnego, powstają poważne wątpliwości co do jej rzetelności i fachowości.

Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w okolicznościach faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy nie sposób zgodzić się z zaprezentowaną przez Sąd I instancji oceną przeprowadzonego przez organy postępowania administracyjnego. W toku postępowania dowodowego nie ustalono w oparciu o możliwe do przeprowadzenia zaoferowane przez skarżącą kasacyjnie dowody stanu zerowego działki nr [...].

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty określone w pkt I.5 i 6 petitum skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie orzeczenia jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Sytuacja taka ma miejsce wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie oraz gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania (wyrok NSA z 26 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 771/14. LEX nr 2002246). Ewentualne wady oceny przedstawionej w ramach wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie stanowią naruszenia tego przepisu. Nie oznaczają one bowiem tego samego, co brak tejże oceny. (wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., sygn. akt II FSK 1426/13. LEX nr 1783559). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. wymagania, w tym także w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej wydania zaskarżonej decyzji i uznania, że w sprawie ma zastosowanie przepis art. 85a ustawy. Ewentualna wadliwość wyjaśnienia podstawy prawnej nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nie zasługuje na uwzględnienie kolejny zarzut wskazany w pkt I.2 petitum skargi kasacyjnej.

Powszechnie w orzecznictwie i judykaturze przyjmuje się, że sprawa jest tożsama pod względem podmiotowym, gdy w jej ramach ukształtowane zostają prawa i obowiązki tych samych stron. Natomiast dla ustalenia tożsamości przedmiotu sprawy decydujące znaczenie ma treść praw i obowiązków. O istnieniu tej tożsamości będzie zatem można mówić wówczas, gdy zostanie zachowana identyczność skonkretyzowanych praw i obowiązków. Warunkiem przyjęcia tożsamości sprawy jest także ciągłość regulacji prawnej. W doktrynie i orzecznictwie przeważa pogląd, że uznanie, iż zachodzi tożsamość sprawy administracyjnej zawsze wymaga istnienia identycznego stanu faktycznego. Stanowisko to co do zasady znajduje akceptację, to jednak nie można pominąć poglądu doktryny, według którego nie każda zmiana stanu faktycznego uzasadnia przyjęcie, że mamy do czynienia z nową sprawą, która nie jest tożsama ze sprawą wcześniej rozstrzygniętą. Dla ustalenia zachowania tożsamości sprawy znaczenie będą miały jedynie przekształcenia faktów prawnie istotnych. Natomiast "Elementy prawnie obojętne, niewpływające w niczym na załatwienie sprawy, powinny być pominięte w ocenie tożsamości sprawy" (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydaw. C. H. Beck, Warszawa 2008. s. 764). Należy więc przyjąć, że gdy nowe fakty, w świetle norm prawa materialnego, mogą stanowić podstawę powstania nowej sprawy, tożsamość sprawy nie wystąpi.

Natomiast – wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej – taki nowy fakt w rozpoznawanej sprawie nie wystąpił. Wydobywanie przez skarżącą kasacyjnie kopaliny po wejściu w życie nowej ustawy z 2011r. jest okolicznością prawnie obojętną, gdyż zgodnie z cytowanym już art. 222 nowej ustawy z 2011r. do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się dotychczasowe przepisy.

Skarżąca kasacyjnie bezzasadnie uwagę i zarzuty koncentruje na decyzji Starosty Z. z [...] lutego 2012r., która to - jej zdaniem - wyznaczyła granice przedmiotowe sprawy, pomijając przy tym, że decyzja to w ramach kontroli instancyjnej została uchylona decyzją SOK w Ł. z dnia [...] maja 2012r. i sprawa była przedmiotem ponownego rozpoznania zarówno przez Starostę ( decyzja z dnia [...] maja 2013r. ) i przez SKO ( decyzja z dnia [...] sierpnia 2014r.). Ramy tej sprawy administracyjnej zostały wyznaczone przez Starostę Z., który wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej w związku z wydobywaniem kopaliny bez wymaganej koncesji. Brak szczegółowego określenia okresu wydobywania kopaliny oznacza, że w sytuacji gdy prowadzona była przez skarżącą kasacyjnie działalność eksploatacyjna, zamiarem organu nie było wyznaczanie na początku postępowania ścisłego okresu tej działalności, co w konsekwencji umożliwiło ustalenie podwyższonej opłaty eksploatacyjnej za okres bezpośrednio poprzedzający wydanie decyzji przez organ I instancji.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, że z uwagi na okoliczność, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazane w pkt I.4 skargi kasacyjnej okazały się skuteczne, zarzut ten należy uznać za przedwczesny. Merytoryczne rozpoznanie zarzutu naruszenia prawa materialnego jest możliwe jedynie na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego.

Z uwagi na powyższe, podzielając zarzut naruszenia wskazanych w pkt 4 skargi kasacyjnej przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit c p.p.s.a. - w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2015 r., poz. 658 ) – uchylił zaskarżony wyrok, uznając jednocześnie, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona na obecnym etapie postępowania z punktu widzenia zakresu kontroli przeprowadzanej przez sąd administracyjny, co uzasadniało również uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją. Ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględni ocenę prawną i wskazania zwarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, co winno oznaczać, że organy administracyjne winny w sposób prawidłowy przeprowadzić postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie opłaty eksploatacyjnej podwyższonej oraz wydać decyzję uwzględniając zawartą powyżej ocenę prawną oraz wskazania Sądu. Dopiero wtedy rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej nie będzie obarczone wadami prawnymi. W szczególności, organy winny ustalić w sposób nie budzący wątpliwości ilość wydobytej kopaliny stanowiącą podstawę obliczenia opłaty eksploatacyjnej. Winno to nastąpić na podstawie wszelkich dostępnych środków dowodowych, w tym między innymi na podstawie prawidłowo ocenionej przez organ opinii biegłego, w której szczegółowo wskazane byłyby przesłanki, którymi kierował się geodeta obliczając ilość wydobytego kruszywa, a także na podstawie dokumentacji geologicznej, o której wspomina skarżąca kasacyjnie oraz wskazanych przez nią dokumentów przekazania ziemi. Należy podkreślić, że w świetle mającej zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów ustawy z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze, brak dokładnego ustalenia ilości wydobytego kruszywa w zasadzie uniemożliwia nałożenie na skarżącą kasacyjnie opłaty eksploatacyjnej.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje uzasadnienie w dyspozycji art. art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 1 i 2 w związku z § 3 ust. 1 pkt 1g i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490), Natomiast rozstrzygnięcie o kosztach postępowania poniesionych przez skarżących przed Sądem I instancji, znajduje uzasadnienie w treści art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.