Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1286/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 77 , art. 156 par 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2000 nr 22 poz 268
law: Ustawa z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi E.R. na decyzję Wojewody z dnia 6 czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala.


UZASADNIENIE

Starosta K. decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623) oraz art. 104 kpa, zatwierdził projekt budowlany i udzielił H.K. J.K. pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego "Roboty budowlane polegające na rozbiórce części budynku, tj. dachu i budowie nowego dachu oraz budowie dachu nad tarasem (na słupach), a także przebudowie ściany wschodniej do parametrów ściany oddzielenia przeciwpożarowego - w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr 1 w N. gmina Z . Starosta wskazał, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, obejmuje działki nr 1, 2, 3, 4, 5, w N.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że Wojewoda decyzją z dnia [...] października 2010r. uchylił decyzję Starosty K. z dnia [...] sierpnia 2010r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Dlatego też Starosta ponownie rozpatrzył wniosek złożony 25 lutego 2010r. przez inwestorów. Starosta wskazał, że inwestorzy złożyli oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaś projekt budowlany został opracowany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i wpisane na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, a projektant załączył informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz złożył oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Ponadto Starosta uwzględnił zalecenia Wojewody zawarte w decyzji z [...] października 2010r. Postanowieniem z [...] grudnia 2010r. nałożono na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości w zakresie kompletności projektu budowlanego oraz posiadanych uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Uzupełnień dokonano w dniach 5 i 25 stycznia 2011r. W szczególności skorygowano i doprowadzono do zgodności z ustawą Prawo budowlane tytuł przedmiotowej inwestycji.

Starosta wskazał, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Z. w części obejmującej sołectwa: [...] (uchwała Rady Gminy Z. nr [...] z 15 kwietnia 2004r – Dz. Urz. Województwa [...]) oraz treścią wypisu z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydanego przez Wójta Gminy Z. działka nr 1 i przedmiotowy budynek zlokalizowane są częściowo w terenie komunikacji bez oznaczenia literowego. § 31 ust. 2 miejscowego planu stanowi, iż "W całym obszarze objętym planem dopuszcza się modernizację istniejącej zabudowy mieszkaniowej, usługowej, zagrodowej i gospodarczej, a także rozbudowę, o ile położenie tej zabudowy nie koliduje z ustalonymi w planie warunkami użytkowania gruntów i nie powoduje zagrożenia dla środowiska naturalnego". Natomiast opinia Gminy Z. z dnia 22 września 2009 r. wraz z zatwierdzonym załącznikiem graficznym ukazującym lokalizację inwestycji oraz linie rozgraniczające zgodnie z ustaleniami miejscowego planu potwierdziła, że inwestycja nie koliduje z ustalonymi w planie warunkami użytkowania gruntów. Starosta podkreślił, że wziął pod uwagę § 36 pkt 3 miejscowego planu, zgodnie z którym "w stosunku do istniejących budynków, których formy obniżają walory krajobrazu, zaleca się stopniową zmianę ich formy przy okazji remontów, przebudowy bądź nadbudowy np. przez zmianą kształtu i pokrycia dachu oraz kolorystyki i wykończenia elewacji". Na przepis ten powołał się też projektant w piśmie z dnia 20 stycznia 2011r. Z projektu budowlanego wynika zaś, że inwestycja polega m.in. na rozbiórce istniejącego dachu nad główną bryłą budynku i budowie nowego dachu na istniejących ściankach kolankowych. Projektowany dach dostosowano do wymagań planu w zakresie obowiązującego kąta nachylenia połaci dachowych, w związku z czym zwiększa się wysokość budynku z 12,05 m do 13,19 m. Dlatego też Starosta uznał, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez E.R. , właścicielkę działek nr 4 i 5 , Starosta wskazał, że przedmiotowy budynek mieszkalny jednorodzinny w stanie istniejącym nie spełnia wymagań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie lokalizacji oraz warunków kształtowania zabudowy, natomiast projektowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego. Do akt sprawy dołączono dokumenty potwierdzające przeprowadzoną analizę zacieniania, która została sporządzona przez projektanta posiadającego stosowne uprawnienia budowlane i wpisanego na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, ponadto projektant ten złożył stosowne oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Zatem projektant ponosi pełną odpowiedzialność za zgodność przeprowadzonej analizy z obowiązującymi przepisami prawa. Projekt budowlany został uzupełniony o śniegołapy na projektowanym dachu w celu zapewnienia bezpieczeństwa użytkowników drogi, czyli działki nr 2 . Natomiast projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na kopii mapy sytuacyjno - wysokościowej opracowanej przez uprawnionego geodetę przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 17 maja 2010r. pod numerem [...]. Ponadto w piśmie z dnia 20 stycznia 2011r. projektant wyjaśnił, że "Wersja papierowa projektu zagospodarowania działki została sporządzona w oparciu o wersję elektroniczną w/w mapy, w której każdy punkt posiada współrzędne/układ współrzędnych poziomych "[...]". Odległości podane na wersji papierowej zostały odczytane z wersji elektronicznej w/w mapy w programie AUTOCAD". Zdaniem Starosty przedmiotowa inwestycja nie naruszała uzasadnionych interesów osób trzecich znajdujących się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu zgodnie z art. 5 ustawy Prawo budowlane, a organ zapewnił stronom czynny udział w każdym stadium postępowania i przed wydaniem decyzji umożliwił im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wobec spełnienia przez inwestora wymagań określonych w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, organ I instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskowanego pozwolenia na budowę.

Odwołanie od decyzji Starosty złożyła E.R., , podnosząc, że:

– autor projektu niewłaściwie sporządził studium zacieniania przez projektowaną inwestycję istniejącego budynku na sąsiedniej działce nr 5 należącego do odwołującej się;

– projektowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

– niewłaściwie został zaznaczony na mapie do celów projektowych przebieg granicy między działkami nr 1 i 5 ;

– nie wyjaśniono w projekcie zabezpieczenia drogi publicznej w czasie prowadzenia robót budowlanych;

– organ I instancji w trakcie postępowania opierał się na wyjaśnieniach autora projektu zamiast dokonać samodzielnego zbadania sprawy.

Wojewoda decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. znak: [...], wydaną podstawie art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wniosek o pozwolenie na budowę z dnia 25 lutego 2010r. został skorygowany i zgodnie z tymi poprawkami inwestor zamierzał wykonać "Roboty budowlane polegające na rozbiórce części budynku, tj. dachu i budowie nowego dachu oraz budowie dachu nad tarasem (na słupach), a także przebudowie ściany wschodniej budynku do parametrów ściany oddzielenia przeciwpożarowego - w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr 1 w miejscowości N. gmina Z. ". Inwestor przedłożył zgodę właściciela nieruchomości dachu. Działka nr 1 znajduje się w obszarze, w którym obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Z. . Zgodnie z załącznikiem graficznym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka nr 1 znajduje się w obrębie dwóch jednostek strukturalnych planu o symbolu M1 - teren zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej oraz o symbolu KZ – drogi (ulice) zbiorcze. Wojewoda zgodził się ze Starostą, że przedmiotowa inwestycja nie narusza ustaleń miejscowego planu w zakresie przeznaczenia jednostek strukturalnych. Wojewoda podkreślił, że nowa konstrukcja i pokrycie dachu stanowi dostosowanie kąta nachylenia dachu do wymagań miejscowego planu i wykorzystuje istniejącą ściankę kolankową. To zaś stanowi realizację postanowień § 36 ust. 3 miejscowego planu. Ponadto projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na mapie do celów projektowych sporządzonej przez uprawnionego geodetę i przyjętej do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a organ odwoławczy nie dopatrzył się uchybień w projekcie zagospodarowania terenu względem rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Wojewoda wskazał, że projekt budowlany posiada niezbędne uzgodnienia i opinie, a projektanci, posiadający odpowiednie uprawnienia, dołączyli oświadczenia o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Organ odwoławczy nie stwierdził także naruszenia przepisów postępowania.

W odniesieniu do zarzutu odwołującej się, że autor projektu niewłaściwie sporządził analizę zacieniania sąsiedniego budynku, Wojewoda wskazał, iż analiza zacieniania załączona do projektu budowlanego została sporządzona przez projektanta posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej do projektowania bez ograniczeń. Odwołująca się zwróciła uwagę na niezgodności projektu budowlanego w kwestii szczegółowych wymiarów w analizie przesłaniania. Projektant wskazał w analizie zacieniania odległość miedzy budynkami l1=9,63 m (w projekcie zagospodarowania terenu wynosi l1=9,25-9,39 m); zaś odwołująca się podaje, że odległość ta wynosi l1=9,32 m. Zdaniem odwołującej się odpowiednia do odległości między budynkami jest wysokość zacieniania kalenicy projektowanej przebudowy, która według ww. analizy zacieniania wynosi h2=9,23 m, natomiast zdaniem odwołującej się wynosi h2=9,88 m. Odwołująca się pomija wysokość zacieniającego okapu projektowanej nadbudowy, która, jak wynika z ww. analizy wynosi h1=4,63 m (wysokość zacieniania okapu h1 projektant odnosi do odległości między budynkami li) oraz odległość zacieniającej wysokości kalenicy od budynku skarżącej l2=14,43 m (odległość zacieniającej wysokości kalenicy l2 przez projektanta jest odnoszona do wysokości zacieniania kalenicy h2) Zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 1a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. "Odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń, co uznaje się za spełnione, jeżeli: między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż: wysokość przesłaniania dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m". Wojewoda podkreślił, że odległość, w której znajduje się obiekt przesłaniający od przesłanianego okna, nie jest tożsama z odległością między budynkami. Jak wynika z załączonej do akt sprawy analizy zacieniania, okap projektowanej przebudowy, będący obiektem przesłaniającym, posiada wysokość przesłaniania h1=4,63 m, w odległości l1=9,63 m (l1=9,25-9,39 m) od przesłanianego okna, zatem zgodnie z przepisem § 13 ust. 1 pkt 1a rozporządzenia: h1W odpowiedzi na zarzut, że nie wyjaśniono w projekcie budowlanym zabezpieczenia drogi publicznej nr 2 w czasie prowadzenia robót budowlanych, organ odwoławczy wskazał, że projektant załączył do projektu budowlanego informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, która stanowi podstawę do sporządzenia planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, ten zaś winien zawierać również zabezpieczenia nieruchomości sąsiednich potencjalnie narażonych w trakcie prowadzenia robót budowlanych na oddziaływanie robót budowlanych. Wojewoda wyjaśnił, że plan bezpieczeństwa i ochrony zdrowia jest sporządzany przez kierownika budowy legitymującego się stosownymi uprawnieniami budowlanymi.Ponadto w odniesieniu do zarzutu, że organ I instancji w trakcie postępowania opierał się na wyjaśnieniach autora projektu zamiast dokonać samodzielnego zbadania sprawy, Wojewoda wskazał, że autor projektu odpowiada swoimi uprawnieniami budowlanymi za sporządzenie projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.Skargę na decyzję Wojewody wniosła E.R. , zarzucając jej naruszenie:1) przepisów postępowania: art. 7, art. 77, art. 80, art. 85 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 kpa;2) art. 5 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 13, § 57 ust. 2 i § 60 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;3) § 4 ust. 2 i § 36 pkt 2 i 3 uchwały nr [...] Rady Gminy Z. z dnia 15 kwietnia 2004r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. w części obejmującej sołectwa: [...]Skarżąca domagała się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Ponadto skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.Uczestnicy H.K. i J.K. podnieśli, że projekt budowlany został sporządzony prawidłowo i opiera się na właściwie wykonanych pomiarach, zaś wymogi dotyczące zacieniania sąsiednich budynków zostały spełnione.Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu.Na wstępie trzeba podkreślić, że rozpoczęcie robót budowlanych jest wprawdzie w większości przypadków obwarowane spełnieniem odpowiednich wymogów określonych w przepisach prawa, lecz nie zmienia to tego, iż istniejące w polskim systemie prawnym prawo zabudowy ma charakter wolnościowy. Oznacza to, że zasadą jest, iż jednostka ma prawo zabudowania nieruchomości, którą dysponuje, zaś ograniczenia tego prawa powinny jasno wynikać z przepisów ustawowych oraz wydanych na ich podstawie przepisów o niższej randze. Znajduje to potwierdzenie w art. 4 Prawa budowlanego, który stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zatem ograniczenie prawa zabudowy stanowi wyjątek i jako taki nie może być interpretowany w sposób rozszerzający.W duchu przytoczonej wyżej zasady należy oceniać postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji. Inwestorzy ubiegali się o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbiórce części budynku, tj. dachu i budowie nowego dachu oraz budowie dachu nad tarasem (na słupach), a także przebudowie ściany wschodniej do parametrów ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Treść art. 28-31 Prawa budowlanego jednoznacznie wskazuje, że rozpoczęcie robót budowlanych przy tego rodzaju inwestycji może nastąpić jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast Prawo budowlane w art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 określa wymogi, które inwestor powinien spełnić, by uzyskać pozwolenie na budowę, a z treści art. 35 ust. 4 wynika, że spełnienie tych wymogów obliguje organy administracji architektoniczno – budowlanej do wydania inwestorowi decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis ten podkreśla wolnościowy charakter prawa zabudowy, gdyż wskazuje, że organy nie mogą żądać od inwestora spełnienia innych wymogów niż wyraźnie wskazane w przepisach prawa.Bardzo istotną kwestią rozstrzyganą w kontrolowanym postępowaniu, a także podnoszoną w skardze, była zgodność ww. zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Z. Dlatego też kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia ma właściwe odczytanie postanowień miejscowego planu. Zgodnie z załącznikiem graficznym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka nr 1 znajduje się w obrębie dwóch jednostek strukturalnych planu o symbolu M1 - teren zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej oraz o symbolu KZ – drogi (ulice) zbiorcze. Oczywistym jest, że odnośnie obszaru oznaczonego symbolem M1, co do zasady dopuszczalna jest budowa nowego dachu nad istniejącym budynkiem, a także budowa dachu nad tarasem i przebudowa ściany wschodniej do parametrów ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Rozstrzygnięcia wymaga zaś kwestia tego, czy tego rodzaju zamierzenie inwestycyjne usytuowane w obszarze oznaczonym symbolem KZ może być uznane za zgodne z miejscowym planem. § 31 ust. 1 miejscowego planu ustanawia zasadę, że wznoszenie nowej zabudowy dopuszczalne jest wyłącznie w terenach przeznaczonych na ten cel. Jednakże modernizacja istniejącej zabudowy mieszkaniowej, a także rozbudowa tego rodzaju zabudowy jest dopuszczalna w całym obszarze objętym planem, o ile położenie tej zabudowy nie koliduje z ustalonymi w planie warunkami użytkowania gruntów i nie powoduje zagrożenia dla środowiska naturalnego (§ 31 ust. 2 miejscowego planu). Co więcej § 31 ust. 3 miejscowego planu wprost dopuszcza rozbudowę budynków położonych w terenach nieprzeznaczonych na cele zabudowy, zakreślając jedynie granice takiej rozbudowy. Zatem nie można stwierdzić, że miejscowy plan nie pozwala na zrealizowanie przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego w obszarze oznaczonym symbolem KZ. Wniosek ten jest tym bardziej uprawniony, że § 36 pkt 3 miejscowego planu w stosunku do istniejących budynków, których formy obniżają walory krajobrazu, zaleca stopniową zmianę ich formy przy okazji remontów, przebudowy bądź nadbudowy. Przepis ten wyraźnie wymienia zmianę kształtu i pokrycia dachu. Dlatego też Sąd podziela stanowisko Wojewody, że nowa konstrukcja i pokrycie dachu stanowi dostosowanie kąta nachylenia dachu do wymagań miejscowego planu (§ 37 ust. 1) i wykorzystuje istniejącą ściankę kolankową. W ocenie Sądu organy prawidłowo zinterpretowały odpowiednie przepisy miejscowego planu, a zarzut skargi naruszenia § 4 ust. 2 i § 36 pkt 2 i 3 miejscowego planu nie jest zasadny, ponieważ przedstawiona wyżej wykładnia § 36 pkt 3 miejscowego planu wskazuje na zgodność przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego z planem, zaś konstrukcja § 36 miejscowego planu wyraźnie wskazuje, że jedynie pkt 3 tego przepisu zawiera regulacje dotyczące już istniejących budynków. Podsumowując, należy stwierdzić, że inwestor w kontrolowanym postępowaniu spełnił wymagania wynikające z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.Natomiast odnośnie wymogu z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego sporną kwestią w kontrolowanym postępowaniu było zapewnienie odpowiedniego nasłonecznienia dla pomieszczeń znajdujących się w budynku skarżącej. W ocenie Sądu zarzut skargi naruszenia art. 5 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 13, § 57 ust. 2 i § 60 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) nie jest zasadny. Usytuowanie budynku inwestora w stosunku do granic działek oraz budynku skarżącej zostało opisane w piśmie projektanta B.S. opatrzonym datą 3 sierpnia 2010r. (k. [...] akt adm.) i znajdują one potwierdzenie na mapie sytuacyjno – wysokościowej wykonanej przez uprawnionego geodetę oraz przyjętej do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (k. [...] projektu budowlanego). Nie można zatem zarzucić organom prowadzącym kontrolowane postępowanie, że ustalenia w kwestii usytuowania budynków względem siebie i granic działek dokonały w sposób dowolny. Przeciwnie, organy oparły się na treści dokumentów sporządzonych przez osoby dysponujące wiedzą fachową, a treść tych dokumentów nie budzi zastrzeżeń w świetle zasad prawidłowego rozumowania.Powyższe ustalenia co do usytuowania budynków względem siebie i granic działek były z kolei podstawą do oceny kwestii naturalnego oświetlenia pomieszczeń w budynkach sąsiednich. Z akt administracyjnych (k. [...] oraz k. [...] projektu budowlanego) jednoznacznie wynika, że wszystkie pomieszczenia w budynkach sąsiednich posiadające okna mają zapewnione naturalne oświetlenie zgodnie z § 13 rozporządzenia, a między ramionami kąta większego niż 60 stopni nie występuje przeszkoda wyższa niż odległość od niej. Nie budzą wątpliwości ustalenia opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że okap projektowanej przebudowy, będący obiektem przesłaniającym, posiada wysokość przesłaniania h1=4,63 m, w odległości l1=9,63 m (l1=9,25-9,39 m) od przesłanianego okna, zatem zgodnie z przepisem § 13 ust. 1 pkt 1a rozporządzenia: h1 jest mniejsze od l1. Natomiast kalenica projektowanej przebudowy posiada wysokość przesłaniania h2=9,23 m, (h2=9,88 m) i znajduje się w odległości od przesłanianego okna l2=14,43 m. Zatem zgodnie z przepisem § 13 ust. 1 pkt 1a rozporządzenia h2 jest mniejsze od l2. Podsumowując, Sąd nie dopatrzył się sprzeczności przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi, a więc spełniony został wymóg z art. 35 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego.Odnośnie wymogów z art. 35 ust.1 pkt 3 i 4 Prawa budowlanego organy administracyjne trafnie stwierdziły, że projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Nie ulega też wątpliwości, że projekt został opracowany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i wpisane na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, a projektant załączył informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz złożył oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej.W ocenie Sądu organ odwoławczy w wyniku wniesienia odwołania dokonał całościowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i prawidłowo zastosował do ustalonego stanu faktycznego przepisy prawa. Analiza akt kontrolowanego postępowania nie potwierdza też zarzutu skargi wskazującego na brak dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniesiono się do zarzutów zawartych w odwołaniu, a struktura uzasadnienia decyzji Wojewody nie budzi zastrzeżeń pod kątem wymogów z art. 107 § 3 kpa. Skoro zaś w kontrolowanym postępowaniu inwestor spełnił wymogi konieczne do udzielenia mu pozwolenia na budowę, to organy, stosownie do przytoczonego wyżej art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, były zobowiązane do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż odmowa naruszałaby prawo inwestora do zabudowy swojej działki.Mając na uwadze powyższe okoliczności, należało uznać, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania ani też prawa materialnego, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ppsa.

W odpowiedzi na zarzut, że nie wyjaśniono w projekcie budowlanym zabezpieczenia drogi publicznej nr 2 w czasie prowadzenia robót budowlanych, organ odwoławczy wskazał, że projektant załączył do projektu budowlanego informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, która stanowi podstawę do sporządzenia planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, ten zaś winien zawierać również zabezpieczenia nieruchomości sąsiednich potencjalnie narażonych w trakcie prowadzenia robót budowlanych na oddziaływanie robót budowlanych. Wojewoda wyjaśnił, że plan bezpieczeństwa i ochrony zdrowia jest sporządzany przez kierownika budowy legitymującego się stosownymi uprawnieniami budowlanymi.

Ponadto w odniesieniu do zarzutu, że organ I instancji w trakcie postępowania opierał się na wyjaśnieniach autora projektu zamiast dokonać samodzielnego zbadania sprawy, Wojewoda wskazał, że autor projektu odpowiada swoimi uprawnieniami budowlanymi za sporządzenie projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Skargę na decyzję Wojewody wniosła E.R. , zarzucając jej naruszenie:

1) przepisów postępowania: art. 7, art. 77, art. 80, art. 85 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 kpa;

2) art. 5 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 13, § 57 ust. 2 i § 60 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

3) § 4 ust. 2 i § 36 pkt 2 i 3 uchwały nr [...] Rady Gminy Z. z dnia 15 kwietnia 2004r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. w części obejmującej sołectwa: [...]

Skarżąca domagała się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Ponadto skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnicy H.K. i J.K. podnieśli, że projekt budowlany został sporządzony prawidłowo i opiera się na właściwie wykonanych pomiarach, zaś wymogi dotyczące zacieniania sąsiednich budynków zostały spełnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

Na wstępie trzeba podkreślić, że rozpoczęcie robót budowlanych jest wprawdzie w większości przypadków obwarowane spełnieniem odpowiednich wymogów określonych w przepisach prawa, lecz nie zmienia to tego, iż istniejące w polskim systemie prawnym prawo zabudowy ma charakter wolnościowy. Oznacza to, że zasadą jest, iż jednostka ma prawo zabudowania nieruchomości, którą dysponuje, zaś ograniczenia tego prawa powinny jasno wynikać z przepisów ustawowych oraz wydanych na ich podstawie przepisów o niższej randze. Znajduje to potwierdzenie w art. 4 Prawa budowlanego, który stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zatem ograniczenie prawa zabudowy stanowi wyjątek i jako taki nie może być interpretowany w sposób rozszerzający.

W duchu przytoczonej wyżej zasady należy oceniać postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji. Inwestorzy ubiegali się o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbiórce części budynku, tj. dachu i budowie nowego dachu oraz budowie dachu nad tarasem (na słupach), a także przebudowie ściany wschodniej do parametrów ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Treść art. 28-31 Prawa budowlanego jednoznacznie wskazuje, że rozpoczęcie robót budowlanych przy tego rodzaju inwestycji może nastąpić jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast Prawo budowlane w art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 określa wymogi, które inwestor powinien spełnić, by uzyskać pozwolenie na budowę, a z treści art. 35 ust. 4 wynika, że spełnienie tych wymogów obliguje organy administracji architektoniczno – budowlanej do wydania inwestorowi decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis ten podkreśla wolnościowy charakter prawa zabudowy, gdyż wskazuje, że organy nie mogą żądać od inwestora spełnienia innych wymogów niż wyraźnie wskazane w przepisach prawa.

Bardzo istotną kwestią rozstrzyganą w kontrolowanym postępowaniu, a także podnoszoną w skardze, była zgodność ww. zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Z. Dlatego też kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia ma właściwe odczytanie postanowień miejscowego planu. Zgodnie z załącznikiem graficznym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka nr 1 znajduje się w obrębie dwóch jednostek strukturalnych planu o symbolu M1 - teren zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej oraz o symbolu KZ – drogi (ulice) zbiorcze. Oczywistym jest, że odnośnie obszaru oznaczonego symbolem M1, co do zasady dopuszczalna jest budowa nowego dachu nad istniejącym budynkiem, a także budowa dachu nad tarasem i przebudowa ściany wschodniej do parametrów ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Rozstrzygnięcia wymaga zaś kwestia tego, czy tego rodzaju zamierzenie inwestycyjne usytuowane w obszarze oznaczonym symbolem KZ może być uznane za zgodne z miejscowym planem. § 31 ust. 1 miejscowego planu ustanawia zasadę, że wznoszenie nowej zabudowy dopuszczalne jest wyłącznie w terenach przeznaczonych na ten cel. Jednakże modernizacja istniejącej zabudowy mieszkaniowej, a także rozbudowa tego rodzaju zabudowy jest dopuszczalna w całym obszarze objętym planem, o ile położenie tej zabudowy nie koliduje z ustalonymi w planie warunkami użytkowania gruntów i nie powoduje zagrożenia dla środowiska naturalnego (§ 31 ust. 2 miejscowego planu). Co więcej § 31 ust. 3 miejscowego planu wprost dopuszcza rozbudowę budynków położonych w terenach nieprzeznaczonych na cele zabudowy, zakreślając jedynie granice takiej rozbudowy. Zatem nie można stwierdzić, że miejscowy plan nie pozwala na zrealizowanie przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego w obszarze oznaczonym symbolem KZ. Wniosek ten jest tym bardziej uprawniony, że § 36 pkt 3 miejscowego planu w stosunku do istniejących budynków, których formy obniżają walory krajobrazu, zaleca stopniową zmianę ich formy przy okazji remontów, przebudowy bądź nadbudowy. Przepis ten wyraźnie wymienia zmianę kształtu i pokrycia dachu. Dlatego też Sąd podziela stanowisko Wojewody, że nowa konstrukcja i pokrycie dachu stanowi dostosowanie kąta nachylenia dachu do wymagań miejscowego planu (§ 37 ust. 1) i wykorzystuje istniejącą ściankę kolankową. W ocenie Sądu organy prawidłowo zinterpretowały odpowiednie przepisy miejscowego planu, a zarzut skargi naruszenia § 4 ust. 2 i § 36 pkt 2 i 3 miejscowego planu nie jest zasadny, ponieważ przedstawiona wyżej wykładnia § 36 pkt 3 miejscowego planu wskazuje na zgodność przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego z planem, zaś konstrukcja § 36 miejscowego planu wyraźnie wskazuje, że jedynie pkt 3 tego przepisu zawiera regulacje dotyczące już istniejących budynków. Podsumowując, należy stwierdzić, że inwestor w kontrolowanym postępowaniu spełnił wymagania wynikające z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Natomiast odnośnie wymogu z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego sporną kwestią w kontrolowanym postępowaniu było zapewnienie odpowiedniego nasłonecznienia dla pomieszczeń znajdujących się w budynku skarżącej. W ocenie Sądu zarzut skargi naruszenia art. 5 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 13, § 57 ust. 2 i § 60 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) nie jest zasadny. Usytuowanie budynku inwestora w stosunku do granic działek oraz budynku skarżącej zostało opisane w piśmie projektanta B.S. opatrzonym datą 3 sierpnia 2010r. (k. [...] akt adm.) i znajdują one potwierdzenie na mapie sytuacyjno – wysokościowej wykonanej przez uprawnionego geodetę oraz przyjętej do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (k. [...] projektu budowlanego). Nie można zatem zarzucić organom prowadzącym kontrolowane postępowanie, że ustalenia w kwestii usytuowania budynków względem siebie i granic działek dokonały w sposób dowolny. Przeciwnie, organy oparły się na treści dokumentów sporządzonych przez osoby dysponujące wiedzą fachową, a treść tych dokumentów nie budzi zastrzeżeń w świetle zasad prawidłowego rozumowania.

Powyższe ustalenia co do usytuowania budynków względem siebie i granic działek były z kolei podstawą do oceny kwestii naturalnego oświetlenia pomieszczeń w budynkach sąsiednich. Z akt administracyjnych (k. [...] oraz k. [...] projektu budowlanego) jednoznacznie wynika, że wszystkie pomieszczenia w budynkach sąsiednich posiadające okna mają zapewnione naturalne oświetlenie zgodnie z § 13 rozporządzenia, a między ramionami kąta większego niż 60 stopni nie występuje przeszkoda wyższa niż odległość od niej. Nie budzą wątpliwości ustalenia opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że okap projektowanej przebudowy, będący obiektem przesłaniającym, posiada wysokość przesłaniania h1=4,63 m, w odległości l1=9,63 m (l1=9,25-9,39 m) od przesłanianego okna, zatem zgodnie z przepisem § 13 ust. 1 pkt 1a rozporządzenia: h1 jest mniejsze od l1. Natomiast kalenica projektowanej przebudowy posiada wysokość przesłaniania h2=9,23 m, (h2=9,88 m) i znajduje się w odległości od przesłanianego okna l2=14,43 m. Zatem zgodnie z przepisem § 13 ust. 1 pkt 1a rozporządzenia h2 jest mniejsze od l2. Podsumowując, Sąd nie dopatrzył się sprzeczności przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi, a więc spełniony został wymóg z art. 35 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Odnośnie wymogów z art. 35 ust.1 pkt 3 i 4 Prawa budowlanego organy administracyjne trafnie stwierdziły, że projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Nie ulega też wątpliwości, że projekt został opracowany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i wpisane na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, a projektant załączył informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz złożył oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej.

W ocenie Sądu organ odwoławczy w wyniku wniesienia odwołania dokonał całościowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i prawidłowo zastosował do ustalonego stanu faktycznego przepisy prawa. Analiza akt kontrolowanego postępowania nie potwierdza też zarzutu skargi wskazującego na brak dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniesiono się do zarzutów zawartych w odwołaniu, a struktura uzasadnienia decyzji Wojewody nie budzi zastrzeżeń pod kątem wymogów z art. 107 § 3 kpa. Skoro zaś w kontrolowanym postępowaniu inwestor spełnił wymogi konieczne do udzielenia mu pozwolenia na budowę, to organy, stosownie do przytoczonego wyżej art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, były zobowiązane do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż odmowa naruszałaby prawo inwestora do zabudowy swojej działki.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, należało uznać, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania ani też prawa materialnego, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ppsa.