Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1342/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134  par. 1 art. 151,  art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 17, 15 i 19 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art. 5
journal: Dz.U. 2006 nr 220 poz 1601
law: Ustawa z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych  oraz o zmianie niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A. K., J. K. i K.K. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie niezwłocznego zajęcia nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

USASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] Minister Budownictwa po rozpatrzeniu odwołania A. i J. K. oraz K. K. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] orzekającej o zezwoleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie nieruchomości stanowiącej działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, położone w obrębie [...] W., zapisane w księdze wieczystej kw nr [...] stanowiące własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym J. K., A. K., K. K. oraz o nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2004 r.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że nieruchomość stanowiąca działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, położone w obrębie [...] [...], zapisane w księdze wieczystej kw nr [...] stanowiące własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym J. K., A. K., K. K. objęta została decyzją Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji określonej jako "Przebudowa jednojezdniowego odcinka drogi krajowej nr [...] K.-W. na drogę dwujezdniową na odcinku [...] w ramach programu ISPA".

Decyzją z dnia [...] grudnia 2003r. nr [...] Wojewoda Małopolski stwierdził, że z dniem [...] czerwca 2002 r. Skarb Państwa nabył prawo własności nieruchomości stanowiącej własność Gminy W., przeznaczonej pod budowę pasów drogowych drogi krajowej nr [...], obejmującej działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha.

Pismem z dnia 31 maja 2004 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do Wojewody Małopolskiego o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego i o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości oraz o nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Pismem z dnia 23 czerwca 2004 r. Wojewoda Małopolski zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego działek nr [...] wobec bezskutecznego upływu terminu do zawarcia umowy sprzedaży, wyznaczonego przez Wojewodę Małopolskiego użytkownikom wieczystym nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2004r. nr [...] Wojewoda Małopolski zezwolił wnioskodawcy na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2004 r. odwołanie złożyli A. i J. K. oraz K. K.

Decyzji organu I instancji zarzucili rażące naruszenie art. 7 kpa, gdyż wydanie decyzji o zajęciu gruntu opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności, spowodowało wejście przedstawicieli wnioskodawcy na przedmiotową nieruchomość i wykonanie prac ziemnych sprzecznych z interesem A. i J. małżonków K. oraz K. K. Zarzucili rażące naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. poprzez bezpodstawne przyjęcie istnienia przesłanek pozwalających wydać zaskarżoną decyzję, a także rażące naruszenie przepisu art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. poprzez nadanie decyzji o zajęciu nieruchomości rygoru natychmiastowej wykonalności, pomimo iż prawem wymagane przesłanki nadania przedmiotowego rygoru nie istniały.

Powołując się na te zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wstrzymanie natychmiastowego wykonania zaskarżonej decyzji.

Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2004 r.

Na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. i J. K. oraz K. K.

Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2005 r. sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Minister Infrastruktury rozpatrując sprawę ograniczył się jedynie do zbadania, czy zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Natomiast w żaden sposób nie dokonał oceny jakie skutki prawne wywołała wskazana w odwołaniu umowa sprzedaży z dnia 7 lipca 2003 r. w odniesieniu do prawidłowości wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w świetle art. 15 ust. 1 powołanej ustawy, choć skarżący w odwołaniu podnieśli zarzut bezprawnego wszczęcia postępowania. Wszczęcie tego postępowania, w odróżnieniu od zasad ogólnych określonych przepisem art. 61 kpa., jest uzależnione od spełnienia przesłanek wymienionych w przepisie art. 15 ust. 1 ww. ustawy, m.in. od bezskutecznego zawarcia umowy nabycia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub ich części na cele budowy dróg. W związku z powyższym nie może budzić wątpliwości konieczność zbadania przez organ odwoławczy prawidłowości wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, gdyż tak dokonana ocena rzutować będzie na prawidłowość decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Po rozpatrzeniu odwołania i całości akt sprawy Minister Budownictwa stwierdził, że zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2006r. Nr 220, poz. 1601), do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia jej wejścia w życie (tj. do dnia 16 grudnia 2006r.), decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Organ powołując przepis art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. nr 80, poz. 721 ze zm.) wskazał, że jego zastosowanie uzależnione jest od uprzedniego wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Z kolei zgodnie z przepisem art. 15 ust. 1 powołanej ustawy wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 13 ust. 1, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tych nieruchomości. Termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości pisemnej oferty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczącej zawarcia umowy. Organ podkreślił, że w dniu 7 lipca 2003 r. A. K., J. K. oraz K.K. aktem notarialnym Rep. [...] zawarli warunkową umowę sprzedaży prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa za kwotę [...] zł.

Umowa zawarta została pod warunkiem, że Burmistrz Miasta i Gminy W. nie skorzysta z przysługującego gminie prawa pierwokupu. Strony zobowiązały się zawrzeć umowę sprzedaży w terminie do 30 dni od daty otrzymania zawiadomienia, że Burmistrz Miasta i Gminy W. nie skorzystał z przysługującego gminie prawa pierwokupu.

Pismem z dnia 11 lipca 2003 r. Burmistrz Miasta i Gminy W. poinformował, że postanowił nie skorzystać z przysługującego gminie prawa pierwokupu nieruchomości, zaś pismem z dnia 9 października 2003r. poinformował Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, że zgodnie z klauzulą zawartą w § 4 umowy wieczystego użytkowania zawartej w dniu 16 grudnia 1998r. Rep. [...] w przypadku konieczności podziału nieruchomości użytkownicy wieczyści zobowiązali się zrzec odszkodowania za grunty przeznaczone pod budowę dróg i ulic. Do pisma załączono również kopię aktu notarialnego z dnia 16 grudnia 1998 r.

Pismem z dnia 28 października 2003 r. sprzedający wezwali Skarb Państwa -Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do zawarcia umowy przyrzeczonej.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, reprezentujący Skarb Państwa wniósł do Sądu Okręgowego w K. pozew o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego za odszkodowaniem oraz nakazanie pozwanym wydanie Skarbowi Państwa przedmiotu sporu i nadanie wyrokowi rygoru natychmiastowej wykonalności.

Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2004 r. sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w K. oddalił powyższe powództwo.

W związku z powyższym w dniu 8 kwietnia 2004 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad skierował do użytkowników wieczystych ofertę rozwiązania prawa użytkowania wieczystego za odszkodowaniem w wysokości [...] zł. Organ II instancji powołał się na protokół sporządzony w dniu 15 kwietnia 2004 r. Rep. [...], z którego wynika, że w wyznaczonym terminie A. K., J. K. i K. K. nie stawili się przed notariuszem w celu rozwiązania umowy użytkowania wieczystego.

W związku z powyższym w dniu 31 maja 2004 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do Wojewody Małopolskiego z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego oraz wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości.

Pismem z dnia 9 czerwca 2004 r. Wojewoda Małopolski wyznaczył użytkownikom wieczystym 7 dniowy termin do zawarcia umowy sprzedaży prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, liczony od daty doręczenia wezwania.

Pismem z dnia 17 czerwca 2004 r. użytkownicy wieczyści poinformowali Wojewodę Małopolskiego o gotowości zbycia na rzecz Skarbu Państwa prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, jednakże mimo to strony nie przystąpiły do zawarcia umowy.

Pismem z dnia 23 czerwca 2004 r. Wojewoda Małopolski zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości wobec bezskutecznego upływu terminu do zawarcia umowy. Minister Budownictwa podkreśli, że w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 9 grudnia 2005 r. Sąd zobowiązał organ do oceny skutków prawnych warunkowej umowy sprzedaży prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości zawartej dnia 7 lipca 2003 r. i jej wpływu na prawidłowość wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Analizując powyższe kwestie organ wskazał, że wprawdzie gmina nie skorzystała z prawa pierwokupu, jednakże umowa przeniesienia prawa użytkowania wieczystego nie została zawarta w terminie oznaczonym w umowie warunkowej. Skutki niezawarcia umowy przyrzeczonej uregulowane są w art. 390 kc. Dochodzenie roszczeń na podstawie tego przepisu należy jednak do drogi postępowania cywilnego i nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, skoro jest poza sporem, że przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, w wyznaczonym przez wojewodę terminie umowa przyrzeczona nie została zawarta.

Organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. warunkujące wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, bowiem wyznaczony przez Wojewodę Małopolskiego termin do zawarcia umowy zbycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości upłynął bezskutecznie w dniu 21 czerwca 2004 r.

Postępowanie wywłaszczeniowe dotyczące przedmiotowej nieruchomości wszczęte na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. nie zostało dotychczas zakończone decyzją ostateczną, co, zdaniem organu, oznacza, że spełniona została pierwsza z przesłanek warunkujących możliwość wydania decyzji w trybie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.

W piśmie z dnia 31 maja 2004 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o wydanie w trybie art. 17 powołanej wyżej ustawy decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości wskazanej we wniosku i o nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

We wniosku wskazano, że niezwłoczne zajęcie jest niezbędne ze względu na przedłużającą się procedurę pozyskania niniejszej nieruchomości, natomiast istnieje potrzeba realizacji inwestycji z wykorzystaniem środków z Unii Europejskiej w ramach Funduszu ISPA (grant -darowizna). Przetarg na wykonanie całości zadania na odcinku drogi K. -T. został już rozstrzygnięty oraz została podpisana umowa z wykonawcą, jednak nie został przekazany plac budowy, co powoduje opóźnienie w realizacji robót drogowych oraz roszczenia wykonawcy wobec niemożności wejścia na teren. Nie dotrzymanie harmonogramu robót spowoduje cofnięcie środków z ISPA na to zadanie i przekazanie ich na zgłoszone zadania z listy rezerwowej, co będzie stratą dla całego kraju. Inwestycja ma znaczenie z uwagi na interes społeczny i narodowy. Uzyskanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości wraz z nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności ma kluczowe znaczenie z uwagi na potrzebę rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji inwestycji z wykorzystaniem środków z Unii Europejskiej z Funduszu ISPA na finansowanie tego zadania. Droga krajowa nr [...] na odcinku K.-W. jest najbardziej obciążona ruchem i z tego względu odcinek ten winien być realizowany w pierwszej kolejności. Przedłużające się rozpoczęcie prac drogowych na tym odcinku pogarsza sytuację komunikacyjną w rejonie K.

Reasumując organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte, a konieczność dysponowania przedmiotową nieruchomością została przekonywająco uzasadniona we wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości.

Z uwagi na fakt, iż proces wywłaszczeniowy jest długotrwały, trudno przewidzieć termin jego zakończenia, zatem wobec wymogu wykazania się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości przez inwestora dla uzyskania pozwolenia na budowę, wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest niezbędne. Organ podkreślił, że utrzymanie w mocy kwestionowanej decyzji nie kończy samego postępowania wywłaszczeniowego, ale umożliwia Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad prowadzenie kolejnych etapów inwestycji drogowej.

Na powyższą decyzję skargę w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. K., J. K. i K. K.

Zaskarżonej decyzji zarzucili nieważność sprowadzającą się do wydania po ponownym rozpoznaniu sprawy rozstrzygnięcia utrzymującego w mocy decyzję organu I instancji z pominięciem jej nieważności wynikającej z braku podstawy prawnej do wydania przez Wojewodę Małopolskiego decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...]

Ponadto z ostrożności procesowej zaskarżonej decyzji zarzucili:

- niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy,

- sprzeczność istotnych ustaleń organu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego,

- naruszenie przepisu art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych poprzez utrzymanie w mocy decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie gruntu w sytuacji, gdy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostradzie nie był legitymowany do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości skarżących.

Powołując się na wyżej wskazane zarzuty, skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że przy ponownym rozpatrywaniu nin. sprawy organ II instancji nie uwzględnił faktu stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...], decyzją wydaną również przez Ministra Budownictwa w dniu [...] listopada 2006 r., nr [...].

Skarżący podkreślili, że decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2003 r. potwierdzająca przejście z mocy prawa nieruchomości przeznaczonych pod pas drogi krajowej nr [...] z Gminy W. na rzecz Skarbu Państwa - nr [...] została wydana bez podstawy prawnej i jako taka została prawidłowo, zgodnie z przepisem art. 156 § 2 kpa wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2006 r.

Zdaniem skarżących skoro w dniu wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości skarżących Skarb Państwa nie był właścicielem przedmiotowej nieruchomości to Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie był legitymowany do wystąpienia z wnioskiem o wywłaszczenie skarżących. Skarżący zarzucili, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie był legitymowany do występowania z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z użytkowania wieczystego przysługującego skarżącym, a to za sprawą zawisłości sporu dotyczącego tego samego przedmiotu przed sądem powszechnym w wyniku wystąpienia przez Skarb Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przeciwko A. K., J. K. i K. K. z powództwem o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego na podstawie i w trybie wskazanym w przepisie art. 19 ust 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych.

Skarżący wskazali, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w dniu 5 lutego 2004 r. wytoczył powództwo o rozwiązanie stosunku użytkowania wieczystego opisanych powyżej gruntów. Zgłoszonym powództwem żądał rozwiązania łączącego strony stosunku prawnorzeczowego bez odszkodowania.

Sąd Okręgowy w K. Wydział I Cywilny wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2004 r. oddalił powyższe powództwo. Od tego wyroku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł apelacje, która została oddalona wyrokiem Sądu Apelacyjnego z dnia 13 sierpnia 2004 r. do sygnatury [...].

Skarżący podali, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w oparciu o przepis art. 19 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych wytoczył kolejne powództwo o rozwiązanie stosunku użytkowania wieczystego w części przeznaczonej na poszerzenie drogi krajowej nr [...]. Wyrokiem z dnia 31 października 2005 r. sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w K. uwzględnił powództwo. Jednakże wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2007 r. w sprawie sygn. [...] Sąd Apelacyjny w K. zmienił wyrok Sądu Okręgowego w K. oddalając powództwo Generalnego Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

Skarżący podkreślili, że w dacie wszczęcia przez Wojewodę Małopolskiego postępowania wywłaszczeniowego w dniu [...] czerwca 2004 r. i wydania jednocześnie decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w W. w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] oraz nr [...] prowadzone były dwa postępowania cywilne o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości.

Skarżący podnieśli, iż w kpa nie przewidziano pierwszeństwa postępowania administracyjnego nad postępowaniem cywilnym. Skoro Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił na drogę postępowania cywilnego o rozwiązanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości to nie mogło równolegle zostać wszczęte w stosunku do tego samego prawa rzeczowego postępowanie wywłaszczeniowe.

Zatem brak było podstaw do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do użytkowania wieczystego przysługującego skarżącym a tym samym wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości skarżących.

Zdaniem skarżących, jeżeli Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad skorzystał z możliwości sądowego rozwiązania umowy użytkowania wieczystego w oparciu o przepis art. 19 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych to nie był uprawniony do jednoczesnego składania wniosku o wywłaszczenie prawa użytkowania wieczystego. Zaś wojewoda Małopolski nie miał podstaw do wszczynania postępowania wywłaszczeniowego i wydania decyzji z dnia [...].06.2004 roku o niezwłocznym zajęciu nieruchomości za jednoczesnym nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności.

Skarżący podnieśli, że w dniu 7 lipca 2003 r. zawarli ze Skarbem Państwa -Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad umowę warunkowej sprzedaży udziałów w prawie wieczystego użytkowania gruntów położonych w W. w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] oraz [...]. Strony zgodnie ustaliły cenę zbycia prawa użytkowania wieczystego działek szczegółowo opisanych powyżej na kwotę [...]

Przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego umowa rzeczowa nie została zawarta chociaż skarżący, wielokrotnie wyrażali gotowość do jej zawarcia zgodnie z umową z dnia 7 lipca 2003 r., ale Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uchylał się od zawarcia umowy rzeczowej.

Zdaniem skarżących wystosowane przez Wojewodę Małopolskiego wezwanie z dnia 9 czerwca 2004 r. do zawarcia umowy sprzedaży prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomość za cenę znaczenie niższą niż wskazana w umowie warunkowej z dnia 7 lipca 2003 r., było bezprzedmiotowe skoro skarżących wiązała ze Skarbem Państwa Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad umowa warunkowa, a ponadto Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie miał podstaw do ubiegania się o nabycie użytkowania wieczystego nieruchomości, której właścicielem pozostaje nadal Gmina W.

Ponadto skarżący zarzucili, że Wojewoda wyznaczył im termin 7 dni do zawarcia umowy w sposób sprzeczny z przepisem art. 15 ust 1 ustawy. Norma objęta tym przepisem przewiduje, iż "termin ten nie może być krótszy niż 30 dni.

Skarżący podnieśli, że decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2005 r. została im doręczona w dniu 28 czerwca 2005 r., zaś faktyczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad nastąpiło w dniu 25 czerwca 2005 r., czyli przed doręczeniem decyzji.

Dlatego wobec faktycznego zajęcia w dniu 25 czerwca 2004 r. przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przedmiotowej nieruchomości wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie nieruchomości było bezprzedmiotowe, skoro decyzja ta została wysłana w dniu faktycznego rozpoczęcia robót drogowych na gruncie pozostającym w użytkowaniu wieczystym skarżących.

Ponadto skarżący podnieśli, że w niniejszej sprawie nie było także podstaw do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Wojewody Małopolskiego zezwalającej na zajęcie nieruchomości, gdyż w chwili wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dysponował pozwoleniem na budowę wymaganym dla robót budowlanych przeprowadzonych m. in. na nieruchomości pozostającej w użytkowaniu wieczystym skarżących.

Dlatego, zdaniem skarżących z przyczyn wyżej podanych zaskarżona decyzja jest nieważna.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Natomiast zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną

Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga nie jest zasadna.

Na wstępie wskazać należy, że zaskarżona decyzja została wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy przez organ II instancji, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 grudnia 2005 r. w sprawie [...] uchylił decyzję tegoż organu z dnia [...] listopada 2004 r. Wskazania Sądu co do dalszego postępowania zostały przez organ w całości wykonane. Uzupełnił on materiał dowodowy o dokumenty, o których była mowa w odwołaniu skarżących. Prawidłowo wskazał, jakie są skutki nie zawarcia umowy przyrzeczonej, wynikające z warunkowej umowy sprzedaży prawa użytkowania wieczystego z dnia 7 lipca 2003 r., podnosząc, że ewentualne roszczenia wynikające z tej umowy mogą być dochodzone wyłącznie w postępowaniu cywilnym. Oznacza to, że powyższa okoliczność nie może być przedmiotem rozstrzygania w jakimkolwiek postępowaniu administracyjnym, w tym także prowadzonym na podstawie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), dalej zwaną "ustawą".

Organ odniósł się również do kwestii wystąpienia przesłanek warunkujących wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego.

Podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest przepis art. 17 ustawy w związku z art. 5 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 220, poz. 1601). Zgodnie z treścią art. 17 ust.1 i 2 ustawy po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji pozwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Decyzji takiej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zważyć należy, że z brzmienia obu ustępów tego przepisu ustawy wynika wprost, że wykazanie wymienionych w nim przesłanek obliguje wojewodę do wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oraz do nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności.

Biorąc pod uwagę jednoznaczną treść powyższej normy prawnej uznać należy zarzuty skargi za bezzasadne.

Odnosząc się do kwestii nieuwzględnienia przez organ faktu stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2003 r. w przedmiocie nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości Gminy W. i twierdzenia, że wobec tego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie był legitymowany do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego, należy stwierdzić, iż zarzut ten jest chybiony. Istota sprawy polega na konieczności odróżnienia prawa użytkowania wieczystego od prawa własności. Otóż zarówno postępowanie w sprawie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, jak również postępowanie wywłaszczeniowe, które nie jest przedmiotem niniejszego postępowania, dotyczyły wyłącznie prawa użytkowania wieczystego. Zatem, skoro zgodnie z ustawą jedynym legitymowanym podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku, zarówno o wywłaszczenie nieruchomości, jak również o zezwolenie na niezwłoczne jej zajęcie, jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wobec czego nietrafny jest zarzut skargi odnośnie braku legitymacji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do złożenia wniosku wywłaszczeniowego. Przeszkody do złożenia wniosku przez ten wyłącznie legitymowany podmiot nie stanowi zawisłość przed sądem powszechnym sprawy o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego w trybie art. 19 ust. 4 ustawy. Kwestie ewentualnego naruszenia powyższego przepisu będą mogły być przedmiotem oceny w postępowaniu wywłaszczeniowym.

Wymaga w tym miejscu zwrócenia uwagi, że zdecydowana większość zarzutów skargi, odnosi się do postępowania wywłaszczeniowego, nie podlegającego ocenie sądu w niniejszym postępowaniu, a nie do instytucji zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie istotne jest to, czy zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe i czy zaistniała przesłanka "uzasadnionego przypadku ", o którym mowa w ust. 1 powyższego przepisu. Wyłącznie te kwestie mają doniosłe prawnie znaczenie dla prawidłowości rozstrzygnięcia w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 grudnia 2005 r. w sprawie

[...] stwierdził wprawdzie, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w świetle art. 15 ust. 1 powołanej ustawy, jest uzależnione od spełnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz nie wynika z tej konstatacji, iż nie zachowanie terminu 30 dniowego, o którym stanowi art. 15, stanowi przeszkodę do wydania decyzji w trybie art. 17.

W ocenie sądu doręczenie skarżącym decyzji w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w tym samym dniu, w którym zostało im doręczone zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, nie stanowi samo przez się o wadliwości zaskarżonej decyzji. Jak wynika z akt administracyjnych postępowanie wywłaszczeniowe wszczął wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad złożony w trybie art. 15 ustawy (po uprzednim złożeniu oferty w przedmiocie nabycia prawa użytkowania wieczystego). Wpłynął on do Wojewody Małopolskiego 3 czerwca 2004 r. W tej dacie zostało więc wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe, co stanowi jedną z dwóch przesłanek, o których mowa w art. 17 ust 1 ustawy.

Nie bez znaczenia dla oceny postępowania administracyjnego jest także fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2004 r. pozostawił w obrocie prawnym decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2004 r., której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Tak więc decyzja ta podlegała wykonaniu, bez względu na toczące się postępowania przed sądem powszechnym. Ponadto żadne postępowanie przed sądem powszechnym nie stanowi przeszkody do wszczęcia postępowania administracyjnego (w takim wypadku postępowanie sądowe może - co najwyżej - stworzyć podstawą do zawieszenia postępowania administracyjnego).

Natomiast zarzut bezprzedmiotowości postępowania w sytuacji faktycznego zajęcia nieruchomości przed doręczeniem decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. (mylnie określoną przez skarżących jako wydaną w 2005 r. i doręczoną w dniu 28 czerwca 2005 r.), uznać należy za nieuprawniony, albowiem zgodnie z art. 17 ust 3 pkt 1 ustawy decyzja o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości uprawnia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tej sytuacji prawnej nie może zachodzić przesłanka bezprzedmiotowości postępowania. Natomiast aspekt wykonania decyzji nie może być przedmiotem oceny sądu administracyjnego, gdyż zagadnienie to nie należy do właściwości rzeczowej tego sądu (por. art. 3 § 2 ppsa).

Oceniając z urzędu zaskarżoną decyzje - gdyż jak wyżej zaznaczono zarzuty skargi skierowane były głównie przeciwko postępowaniu wywłaszczeniowemu - stwierdzić należy, że organy obydwu instancji wyczerpująco uzasadniły potrzebę zastosowania rozwiązania przewidzianego w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., tj., że w niniejszej sprawie zachodzi uzasadniony przypadek, o jakim mowa w tym przepisie. Postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte, a w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie zostało zakończone. Niewątpliwie za zastosowaniem art. 17 ustawy przemawia potrzeba realizacji inwestycji z wykorzystaniem środków z Unii Europejskiej w ramach Funduszu ISPA Brak przekazania placu budowy powoduje opóźnienie w realizacji robót oraz roszczenia wykonawcy wobec organów państwa, a niedotrzymanie harmonogramu spowoduje cofnięcie przyznanych środków z Funduszu ISPA. Bez wątpienia inwestycja ma istotne znaczenie z uwagi na interes społeczny i narodowy.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem organów, że nie rozpoczęcie budowy drogi na odcinku K. - W. pogarsza sytuację komunikacyjną w tym rejonie. Powyższy odcinek drogi jest najbardziej obciążony ruchem. Z kolei przedłużające się rozpoczęcie robót budowlanych pogarsza sytuację komunikacyjną w rejonie K.

Organ naczelny wyjaśnił także zasadność nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, którą sąd podziela. Jest to konieczne ze względu na uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością i wystąpienie o wydanie pozwolenia na budowę. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności znajduje podstawę w przepisie art. 17 ust. 2 ustawy.

Wskazać należy, że ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych ma charakter specjalny. Jej celem jest uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Ma ona na celu przyspieszenie procesu budowy dróg, a zwłaszcza dróg szybkiego ruchu, co przyczyni się do zmniejszenia opóźnień w istniejącej infrastrukturze drogowej w porównaniu z innymi krajami Unii Europejskiej.

Reasumując, organy obu instancji w sposób prawidłowy zastosowały przepisy prawa materialnego, a w trakcie postępowania nie uchybiono przepisom postępowania w sposób, który miałby wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze wszystkie wyżej omówione okoliczności uznać należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jaki decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Dlatego z mocy art. 151 ppsa Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.