Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 104/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Minister Transportu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1 pkt 3 i 4, ust. 6
journal: Dz.U. 2007 nr 16 poz 94
law: Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Protokolant st. sekr. sądowy Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2012 r. ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia (...) listopada 2011 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia naruszenia przepisów z zakresu kolejnictwa I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia (...) września 2011 r.; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego na rzecz P. S.A. z siedzibą w W. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prezes Urzędu Transportu Kolejowego decyzją z dnia (...) września 2011r. na podstawie art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 10 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 1 pkt 3 i 4, ust. 6 i 6a ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. 2007 r. Nr 16, poz. 94 z poźn. zm.) po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie prawidłowości naliczania przez P. S.A. opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej, stwierdził:

A. naruszenie przez zarządcę infrastruktury - P. S.A. przepisów z zakresu kolejnictwa, polegające na niewywiązywaniu się z obowiązków wynikających z art. 33 ust. 4, art. 29 ust. 2 i art. 32 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 z późn. zm.) oraz § 6 i § 19 ust. 1 pkt 1 lit. e rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 lutego 2009 r. w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej (Dz. U. z 2009 r. Nr 35, poz. 274), to jest:

1) nieprawidłowe naliczanie opłat za minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej poprzez:

a) nieaktualizowanie wartości parametrów charakteryzujących kategorie linii kolejowych, w związku z prowadzonymi pracami remontowymi i modernizacyjnymi oraz przedłużającymi się ograniczeniami prędkości wynikającymi ze złego stanu infrastruktury kolejowej,

b) niewłaściwe przypisywanie kategorii liniom kolejowym poprzez uśrednianie kategorii dla przewozów pasażerskich i towarowych, a przez to nierówne traktowanie przewoźników,

c) stosowanie niewłaściwego sposobu zaokrąglania wyników w procesie ustalania kategorii linii kolejowej, przyjęcie niewłaściwego podziału linii kolejowych na odcinki dla celów ustalania kategorii linii.

2) nierówne traktowanie przewoźników kolejowych poprzez:

a) stwarzanie przewoźnikom kolejowym, w zakresie naliczania opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej, nierównych warunków prowadzenia działalności przewozowej, o których mowa w pkt 1,

b) brak jasnych zasad i kryteriów przyznawania rekompensat za znaczne wydłużenie czasów jazdy pociągów w stosunku do czasów przejazdów założonych w rocznym rozkładzie jazdy, z uwagi na utrudnienia spowodowane prowadzonymi pracami modernizacyjnymi na infrastrukturze kolejowej,

c) brak zasad i kryteriów udzielania rekompensat, o których mowa w pkt b, w Regulaminie przydzielania tras pociągów i korzystania z przydzielonych tras pociągów przez licencjonowanych przewoźników kolejowych w ramach rozkładu jazdy 2010/2011 oraz w Regulaminie przydzielania tras pociągów i korzystania z przydzielonych tras pociągów przez licencjonowanych przewoźników kolejowych w ramach rozkładu jazdy 2011/2012,

d) ograniczenie przyznania rekompensat, o których mowa w pkt b, wyłącznie do przewoźników pasażerskich z pominięciem przewoźników towarowych,

e) objęcie niektórych przewoźników kolejowych systemem przydzielenia rekompensat, o których mowa w pkt b, w odniesieniu do części sieci zarządcy.

B. Wyznaczył termin na usunięcie wskazanych nieprawidłowości do dnia (...) października 2011r.

C. Decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Prezes wskazał, że w dniu (...) maja 2011 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie prawidłowości naliczania opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej.

Zasady kategoryzacji linii przyjęte do ustalania stawek za dostęp do infrastruktury kolejowej wynikają z § 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 lutego 2009 r. w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej (Dz. U. z 2009 r. Nr 35, poz. 274), zgodnie z którym kategoria linii kolejowej przyjmowana do ustalania stawek jednostkowych opłaty podstawowej za minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej, określana jest z uwzględnieniem dopuszczalnej prędkości technicznej uwzględniającej ograniczenia stałe oraz średniodobowe natężenia ruchu pociągów.

Jako techniczną dopuszczalną prędkość linii kolejowej, charakteryzującą standard techniczny udostępnionego fragmentu linii kolejowej zarządca przyjmuje średnią ważoną prędkość maksymalną (oddzielnie dla pociągów pasażerskich i towarowych) z uwzględnieniem ograniczeń stałych, obliczoną dla odcinka linii kolejowej wyróżnionego w załączniku do Instrukcji Id-12 (D-29) Wykaz linii.

Średnie wartości dopuszczalnej technicznej prędkości dla odcinka z uwzględnieniem ograniczeń stałych, oddzielnie dla kierunku parzystego i nieparzystego, obliczane są na podstawie danych zawartych w aplikacji Prowadzenie Opisu Sieci (POS) i przyjętego algorytmu uwzględniającego charakter ograniczenia - stałe czy punktowe oraz założonej średniej długości pociągu pasażerskiego i towarowego. Jako obowiązującą dla odcinka wybiera się niższą z dwóch obliczonych wartości średniej dopuszczalnej technicznej prędkości.

Natomiast średniodobowe natężenie ruchu pociągów ustalane jest z uwzględnieniem średniodobowego obciążenia odcinków linii kolejowych w poprzednim roku i odnoszone jest do 1 km toru. Kategoria linii kolejowej ustalana jest jako, zaokrąglona do liczby całkowitej z przedziału 1-5, średnia ważona z kategorii wynikającej z prędkości maksymalnej dla pociągów pasażerskich i towarowych z uwzględnieniem ograniczeń stałych - waga 60% i kategorii wynikającej ze średniodobowego natężenia ruchu pociągów na 1 km toru - waga 40 %.

Ponadto spółka P. S.A. przedstawiła tabelę ilustrującą przedziały wartości dla poszczególnych kategorii. Za niedotrzymanie warunków przewozu z tytułu obniżenia parametrów linii kolejowych, w umowach o korzystanie z przydzielonych tras pociągów zawartych z przewoźnikami kolejowymi, wprowadzono kary umowne.

W przypadku opóźnień pociągów spowodowanych obniżeniem parametrów linii zarządca wypłaca przewoźnikowi kolejowemu karę umowną w wysokości 8 zł za każdą minutę opóźnienia pociągu odnotowaną na stacji końcowej.

Zarządca wyjaśnił, że biorąc pod uwagę utrudnienia spowodowane prowadzonymi pracami modernizacyjnymi na odcinkach linii N. – G. przez D., na których nastąpiło znaczne wydłużenie czasów jazdy pociągów w stosunku do czasów przejazdów założonych w rocznym rozkładzie jazdy, P. S.A. podjął decyzję o przyznaniu rekompensaty przewoźnikom wykonującym przewozy pasażerskie w okresie od (...) czerwca 2011 r. do (...) grudnia 2011 r. Wysokość rekompensaty uzależniona jest od dodatkowych kosztów ponoszonych przez przewoźników z tytułu wydłużenia czasu jazdy i maksymalnie może wynosić 25 % opłaty podstawowej za minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej.

Zarządca wyjaśnił, że określenie górnej granicy rekompensaty, jak również ograniczenie jej obowiązywania tylko do jednej linii podyktowane było brakiem źródeł finansowania. Spółka powołała się także na brak uregulowania powyższych kwestii w obowiązujących przepisach prawnych.

Strona przedstawiła także wysokość wypłaconych przewoźnikom kar umownych z tytułu nienależytej realizacji rozkładu jazdy, z podziałem na poszczególnych przewoźników. Jak wyjaśniono, stawka za minutę opóźnienia pociągu została ustalona w 2008 r. na podstawie takich wskaźników jak: liczba pociągów kursujących, wykonywana praca eksploatacyjna w pociągokilometrach, ciężar brutto pociągu, opłata za udostępnienie infrastruktury, czas przejazdu pociągu i dotyczyła pociągów tych przewoźników, którzy w 2008 r. rozliczali się z tytułu nienależytej realizacji rozkładu jazdy. Sposób kalkulowania stawki za minutę opóźnienia przedstawiono w tabeli.

Zarządca wyjaśnił nadto, że kategoria linii kolejowych wynika z planowanych parametrów dopuszczalnej prędkości technicznej dla pociągów pasażerskich i towarowych na dzień wejścia w życie rozkładu jazdy pociągów oraz przyjętego do obliczenia średniodobowego natężenia ruchu pociągów.

Parametry dopuszczalnej prędkości technicznej przyjęte do ustalania kategorii linii dla potrzeb ustalania stawek jednostkowych służą do konstruowania rocznego rozkładu jazdy. Kategorie linii uwzględniają ograniczenia prędkości wynikające z prowadzonych prac modernizacyjnych jedynie w przypadku gdy mają one charakter ograniczeń stałych.

Poza tym P. S.A. wskazała na własne wystąpienie do Ministra Infrastruktury z dnia (...) czerwca 2011r. dotyczące konieczności zmiany rozporządzenia i możliwości obniżenia, w czasie obowiązywania rozkładu jazdy, kategorii linii kolejowej w stosunku do kategorii wcześniej ustalonej - w przypadku długotrwałych prac modernizacyjnych i remontów wymagających zamknięć torowych.

Prezes Urzędu Transportu Kolejowego uznał, iż prowadzone przez zarządcę P. S.A. prace modernizacyjne spowodowały obniżenie wartości parametrów będących podstawą do ustalenia kategorii linii kolejowych, w szczególności dopuszczalnej prędkości technicznej. Zarzucił, że zarządca nie podjął kroków do urealnienia tej wartości.

Wskazał, że kategoria linii kolejowej wynika z planowanych parametrów dopuszczalnej prędkości technicznej dla pociągów pasażerskich i towarowych na dzień wejścia w życie rocznego rozkładu jazdy (dalej rrj.) Zarządca w czasie trwania rrj. przeprowadza zarówno jego aktualizacje jak również korekty wprowadzające rozkłady zamknięciowe. Pomimo, że część kategorii linii jest za wysoka w stosunku do stanu technicznego i realnych czasów przejazdów, P. S.A. nie zmieniła kategorii linii dla danych odcinków linii kolejowych w trakcie trwania rrj. Pomimo nie zakończonych remontów, zarządca od momentu wprowadzenia rrj. podwyższał kategorię odcinka linii.

Jako przykład opisanej nieprawidłowości wskazano trasę W. - G. Przewoźnik - P.I. S.A. wykazał znaczne różnice pomiędzy przyjętymi do ustalania kategorii linii prędkościami technicznymi a maksymalnymi prędkościami możliwymi do uzyskania przez pociągi.

Ponadto wskazano, że ze względu na zły stan infrastruktury kolejowej na niektórych liniach kolejowych występują przedłużające się ograniczenia prędkości.

Biorąc pod uwagę potrzeby uczestników rynku kolejowego i prawidłowe kształtowanie relacji umownych z przewoźnikami, organ uznał, że niedotrzymanie parametrów określonych dla danej kategorii linii kolejowych powinno pociągać za sobą ponowne skalkulowanie kategorii linii, aby jej wysokość była dostosowana do aktualnego stanu.

Ustalenie kategorii dla linii kolejowej dokonywane jest tylko raz w roku podczas tworzenia Regulaminu przydzielania tras pociągów i korzystania z przydzielonych tras pociągów przez licencjonowanych przewoźników kolejowych.

Zgodnie z informacjami P. S.A. kategoria linii kolejowej określana jest z uwzględnieniem dopuszczalnej prędkości technicznej oraz średniodobowego natężenia ruchu pociągów.

Przy ustalaniu tego ostatniego parametru bierze się z kolei średniodobowe natężenia odcinków linii w poprzednim roku odnoszone na 1 km toru.

Kategorie, które obowiązują aktualnie zostały wyliczone na podstawie danych o średniodobowym natężeniu ruchu pociągów z roku 2009. Natomiast drugi czynnik, czyli dopuszczalna prędkość techniczna, bierze pod uwagę ograniczenia stałe planowane w momencie konstruowania Regulaminu, dla obowiązującego rozkładu jazdy parametry są ustalane na prawie rok przed jego wejściem w życie.

W ocenie organu zastosowanie takiej metodologii ustalania kategorii linii kolejowej powoduje, że w momencie wejścia w życie nowego rozkładu jazdy, z uwagi na prowadzone prace remontowe i modernizacyjne, ograniczające zarówno przepustowość jak i maksymalną prędkość techniczną, wartość niektórych kategorii może być nieadekwatna do rzeczywistych parametrów linii, którym została przypisana. Podwyższenie kategorii tylko o jeden stopień może powodować znaczny wzrost wysokości opłat. Zmiana kategorii z 2-giej na 3-cią w przedziale masowym 300 - 400 t, powoduje wzrost stawki z 3,92 na 4,97 zł czyli o prawie 27%.

Co do niewłaściwego przypisywanie kategorii liniom kolejowym poprzez uśrednianie kategorii dla przewozów pasażerskich i towarowych, organ stwierdził, że zarządca odrębnie przypisuje kategorie linii kolejowych odcinkom linii dla przewoźników pasażerskich i towarowych.

Z tabeli ilustrującej przedziały wartości dla poszczególnych kategorii wynika, że w niektórych przypadkach wartość dopuszczalnej prędkości technicznej dla niektórych kategorii linii nie jest ta sama dla pociągów pasażerskich i towarowych. W przypadku kiedy są to różne parametry, zarządca ustala kategorię osobno dla przewoźników pasażerskich i towarowych, a następnie dokonuje jej uśrednienia, przy czym otrzymany wynik ulega zaokrągleniu do najbliższej liczby całkowitej.

Stąd jeżeli na danej linii dopuszczalna prędkość techniczna dla pociągów towarowych i pasażerskich wynosi 80 km/h, co oznacza kategorię 2-gą dla pociągów pasażerskich a 3-cią dla towarowych, to wynik opisanej kalkulacji wyniesie 2,5 i zostanie zaokrąglony do 3.

Co do stosowania niewłaściwego sposobu zaokrąglania wyników w procesie ustalania kategorii linii kolejowej, organ podniósł, że zgodnie z metodologią wyznaczania kategorii linii stosowaną przez P. S.A. natężeniu jest przypisana waga 40%, natomiast prędkości waga 60%. Stosowana jest średnia z tą różnicą, że przy zastosowaniu różnych wag.

Przy wyliczaniu kategorii linii dochodzi do zaokrąglania obliczeń co, zdaniem Prezesa UTK, jest wadliwe. Choć sposób ustalania kategorii linii przyjęty przez zarządcę jest matematycznie prawidłowy to powoduje, iż linie kolejowe są kategoryzowane według parametrów, których nie osiągają, a co za tym pobierane są wyższe stawki niż wynikałoby to z faktycznej oferowanej klasy usług.

Dotychczasowa metodologia przyjęta przez zarządcę powoduje, że mimo nie spełnienia przez linię określonego standardu zostaje jej przypisana wyższa kategoria. W ocenie organu gdy rezultat obliczeń wynosi 3,8 - odpowiednią kategorią linii powinna być kategoria 3-cia. Zastosowanie matematycznych zaokrągleń nie może wypaczać faktycznego stanu infrastruktury.

Powyższemu przeciwdziałać ma wskazany przez Prezesa UTK sposób zaokrąglania kategorii w dół.

Nadto organ wskazał, że Zarządca podzielił linie kolejowe na odcinki (w Wykazie linii kolejowych zarządzanych przez P. S.A.) z przyporządkowaniem im stawek jednostkowych opłaty podstawowej za minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej, dla których wyliczane są kategorie.

W związku z tym P. S.A. wylicza średnią prędkość dla danego odcinka w ten sposób, że cały odcinek o różnych dopuszczalnych prędkościach technicznych zostaje zakwalifikowany w całości np. do kategorii 5-tej.

Zdaniem organu odcinki linii powinny mieć kategorie odpowiadające rzeczywistym dopuszczalnym prędkościom, a nie prędkościom uśrednionym. Będzie to możliwe w sytuacji jeśli przypisywana kategoria opierać się będzie na załączniku nr 2 do Regulaminu P. S.A. Wykaz maksymalnych prędkości, osobno dla pociągów towarowych i pasażerskich. Wówczas fragment linii kolejowej otrzymałby kategorię adekwatną do przypisanej do niej dopuszczalnej prędkości technicznej.

W zakresie naliczania różnych opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej i stwarzania nierównych warunków prowadzenia działalności przewozowej, organ wskazał, że spółka P. S.A. jest zarządcą infrastruktury, posiadającym pozycję dominującą na polskim rynku kolejowym. Zarządzane przez nią linie kolejowe stanowią ponad 98 % całej sieci linii kolejowych.

Zdaniem organu, zarządca nie wskazał jasnych zasad przyznawania rekompensat oraz nie uwzględnił ich w Regulaminie przydzielania tras pociągów i korzystania z przydzielonych tras pociągów przez przewoźników kolejowych w ramach rozkładu jazdy 2010/2011 oraz rozkładu jazdy 2011/2012.

Organ stwierdził, że przyznanie rekompensaty tylko przewoźnikom pasażerskim z pominięciem przewoźników towarowych oraz tylko w odniesieniu do jednej linii, a nie do całej sieci zarządcy, jest naruszeniem przepisów o zakazie nierównego traktowania przewoźników przez zarządcę infrastruktury.

W ocenie organu zarządca, musi opracować nowe zasady i kryteria udzielania rekompensat dla wszystkich przewoźników, w związku z utrudnieniami wynikającymi z prowadzonych prac modernizacyjnych oraz dla wszystkich linii, na których są wykonywane prace remontowo - modernizacyjne i na których nastąpiło znaczne wydłużenie czasów jazdy pociągów.

Przyznawanie rekompensat na podstawie decyzji Zarządu P. S.A. oraz kar umownych przewidzianych w umowach o korzystanie z przydzielonych tras pociągów zawartych z przewoźnikami kolejowymi, wypłacanych za opóźnienia pociągu odnotowane na stacji końcowej stanowią kwestie odrębne.

Wprowadzenie przez zarządcę zmian wskazanych w decyzji w zakresie nieprawidłowości w procesie naliczania opłat za minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej, nie zwalnia P. S.A. od obowiązku wypłat należnych przewoźnikom rekompensat i kar umownych.

Dalej organ wskazał, że zasady naliczania opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej, są uregulowane przepisami ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 lutego 2009 r. w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej.

W myśl przepisów powołanej ustawy zarządca określa wysokość opłat za korzystanie przez przewoźników kolejowych z infrastruktury kolejowej. Opłata podstawowa za minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej obliczana jest jako iloczyn przebiegów pociągów i stawek jednostkowych ustalonych w zależności od kategorii linii kolejowej i rodzaju pociągu, oddzielnie dla przewozu osób i rzeczy (art. 33 ust. 4).

Natomiast § 6 wspomnianego rozporządzenia doprecyzowuje przepisy ustawowe poprzez wskazanie sposobu obliczania wymienionej opłaty jako iloczynu liczby zrealizowanych pociągokilometrów i stawki właściwej dla danej kategorii linii kolejowej, określonej z uwzględnieniem średniodobowego natężenia ruchu pociągów i dopuszczalnej prędkości technicznej uwzględniającej ograniczenia stałe, oraz rodzaju pociągu i całkowitej masy brutto pociągu, określonych w przydzielonej trasie pociągu.

Stosowana przez zarządcę praktyka przypisywania kategorii liniom kolejowym poprzez uśrednianie kategorii dla przewozów pasażerskich i towarowych jest niezgodna z obowiązującym stanem prawnym. Stosowana przez zarządcę metoda zaokrąglania ich wyników powoduje, że w wielu przypadkach liniom kolejowym zostaje przypisana kategoria nieodpowiadająca rzeczywistym parametrom eksploatacyjnym, co jest niekorzystne dla przewoźników i stanowi przyczynę nierównego traktowania przewoźników. Jest to naruszenie art. 29 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym.

Ustalanie kategorii dla odcinków linii poprzez uśrednianie różnych prędkości, obowiązujących na ich fragmentach jest niedopuszczalne, ponieważ prowadzi do niewłaściwego określenia prędkości dla całego odcinka linii, a w konsekwencji przyjęcia zawyżonej wartości tego parametru do ustalenia kategorii. Zawyżona wartość, nieodpowiadająca rzeczywistym parametrom nie daje się pogodzić z obowiązkami zarządcy wynikającymi z art. 29 ust. 2 ww. ustawy.

W związku z prowadzonymi pracami modernizacyjnymi na liniach kolejowych nastąpiło niedostosowanie prędkości do danej kategorii linii kolejowej. Przepis § 14 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 września 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 1998 r. Nr 151, poz. 987) stanowi, iż w przypadku wystąpienia zmian w technicznym wyposażeniu linii kolejowej które sprawią, że nie będzie ono odpowiadać danej kategorii linii, należy przywrócić odpowiedni stan wyposażenia przy zachowaniu danej kategorii lub zmienić kategorię linii kolejowej według aktualnego stanu wyposażenia technicznego.

Z uwagi na brak szczegółowej regulacji dotyczącej sposobu ustalania tych wartości w obowiązujących przepisach prawnych zarządca infrastruktury jest zobowiązany w jak najpełniejszy sposób realizować zasadę równego dostępu do infrastruktury zgodnie z art. 29 ust. 2 ww. ustawy.

P. S.A. dokonuje określenia kategorii linii kolejowych tylko raz, na 9 miesięcy przed wejściem w życie nowego rozkładu jazdy. Zatem średniodobowe natężenie ruchu pociągów ustalane jest na podstawie danych historycznych (np. dla rozkładu jazdy pociągów 2010/2011 natężenie ruchu pociągów ustalane zostało na podstawie danych z roku 2009), co należy uznać za nieprawidłowość mogącą skutkować przypisaniem liniom kategorii nieodpowiadających ich rzeczywistym parametrom. Natężenie ruchu powinno być obliczane dla bieżących okresów rozliczeniowych. Wyliczanie rzeczywistego średniodobowego natężenia ruchu jest konieczne do prawidłowego ustalenia kategorii linii i w konsekwencji właściwego naliczania opłat.

Powyższe potwierdza również brzmienie § 16 ust. 4 powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym stawki opłat oraz zwiększenia stawek i ulgi w opłatach, powinny być skalkulowane w sposób zapewniający ochronę przed nieuzasadnionym wzrostem dotychczasowego poziomu opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej. Na zarządcy ciąży obowiązek takiej kalkulacji stawek, która nie powodowałaby niesłusznego podwyższenia opłaty za dostęp do infrastruktury kolejowej.

Zasadę ochrony przed nieuzasadnionym wzrostem stawek należy odnieść także do procesu naliczania opłat. Niewątpliwie powołany przepis rzutuje na stosowanie art. 29 ust. 2 ustawy. Wykaz kategorii linii kolejowych stanowi załącznik do wniosku P. S.A. o zatwierdzenie stawek przedstawiony Prezesowi UTK.

Przy wydawaniu przedmiotowej decyzji organ uwzględnił także art. 33 ust. 9a pkt 1 ustawy, zgodnie z którym zarządca może wprowadzać zmiany stawek jednostkowych opłaty podstawowej w każdym czasie - jeżeli zmiana dotyczy obniżenia opłat. Zatem w regulacjach prawnych znaleźć można uzasadnienie możliwości zastosowania obniżenia opłat w każdym czasie, bez konieczności jednoczesnego spełnienia dodatkowych wymagań, jak to ma miejsce w przypadku podwyższenia opłat.

Niesłuszna zatem zarządca wskazywał na konieczność wprowadzenia w tym celu odpowiednich zmian w rozporządzeniu.

Prezes UTK przy wydawaniu niniejszej decyzji powołał się również na przepisy prawa wspólnotowego - dyrektywę Rady Nr [...] z dnia [...] lipca 1991 roku w sprawie rozwoju kolei wspólnotowych zgodnie, z którą płatności przedsiębiorstw kolejowych za korzystanie z infrastruktury kolejowej muszą być zgodne z zasadą niedyskryminacji tych podmiotów.

Na podstawie art. 8 tej dyrektywy opłata wnoszona przez użytkownika, która obliczana jest w sposób pozwalający na uniknięcie dyskryminacji przedsiębiorstw kolejowych, może w szczególności uwzględnić ilość kilometrów, skład pociągu i wszelkie specyficzne wymogi, takie jak prędkość, obciążenie na oś oraz stopień lub okres korzystania z infrastruktury. Przejawem dyskryminacji jest pobieranie opłat w takiej samej wysokości od wszystkich przewoźników podczas gdy oferowany dostęp dla części przewoźników nie odzwierciedla rzeczywistych parametrów infrastruktury.

Organ stwierdził, że na P. S.A. ciąży obowiązek zawarcia w Regulaminie, przy współdziałaniu z innymi podmiotami rynku, wszystkich istotnych kwestii związanych z opłatami za dostęp do infrastruktury kolejowej. Także kwestii przyznawania rekompensat.

Prezes Urzędu Tansportu Kolejowego zobowiązał zarządcę infrastruktury kolejowej P. S.A. do podjęcia działań, zmierzających do usunięcia nieprawidłowości wskazanych w sentencji decyzji i wyznaczył termin na wprowadzenie zmian do dnia (...) października 2011 roku.

Decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na konieczność zabezpieczenia praw przewoźników korzystających z infrastruktury kolejowej P. S.A. W interesie społecznym będzie także zmniejszenie kosztów działalności gospodarczej prowadzonej przez przewoźników – wynikających z niewłaściwego naliczania opłat za korzystanie z infrastruktury.

P. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz uchylenie klauzuli natychmiastowej wykonalności. Strona zarzuciła przedmiotowej decyzji:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym oraz § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 lutego 2009r., poprzez niezasadne przyjęcie, iż P. w sposób nieprawidłowy nalicza opłaty za minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej poprzez nieaktualizowanie wartości parametrów charakteryzujących kategorie linii kolejowych,

2. art. 33 ust. 4 oraz art. 29 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, poprzez niezasadne przyjęcie, iż P. w sposób nieprawidłowy nalicza opłaty za minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej wskutek niewłaściwego przypisania kategorii liniom kolejowym poprzez uśrednianie kategorii dla przewozów pasażerskich i towarowych, co skutkuje nierównym traktowaniem przewoźników,

3. art. 33 ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym, poprzez niezasadne przyjęcie, iż P. w sposób nieprawidłowy nalicza opłaty za minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej wskutek stosowania niewłaściwego sposobu zaokrąglania wyników w procesie ustalania kategorii linii kolejowej, podczas gdy przepisy ustawy o transporcie kolejowym oraz rozporządzenia w sprawie warunków dostępu, nie regulują sposobu zaokrąglania wyników w procesie ustalania kategorii linii kolejowej,

4. art. 33 ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym, poprzez niezasadne przyjęcie, że P. w sposób nieprawidłowy nalicza opłaty za minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej wskutek przyjęcia niewłaściwego podziału linii kolejowych na odcinki dla celów ustalania kategorii linii, podczas gdy stosowany przez zarządcę infrastruktury kolejowej podział na odcinki jest prawidłowy,

5. art. 29 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, poprzez niezasadne przyjęcie, iż P. w sposób nierówny traktuje przewoźników,

6. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o transporcie kolejowym, poprzez błędną ich wykładnię skutkującą wydaniem przez Prezesa UTK decyzji na mocy uprawnień przyznanych organowi przez art. 13 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o transporcie kolejowym przy jednoczesnym nieuwzględnieniu nadrzędnych zadań Prezesa UTK wyrażonych przez art. 10 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym,

7. art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym, poprzez oparcie decyzji administracyjnej na normie ogólnokompetencyjnej.

II. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mających wpływ na treść zaskarżonej decyzji:

1. art. 107 Kpa, poprzez nieumieszczenie w treści decyzji jej obligatoryjnego elementu jakim jest oznaczenie strony, jak również poprzez skierowanie decyzji administracyjnej do podmiotu niebędącego stroną postępowania,

2. art. 10 § 1 Kpa, poprzez błędne przyjęcie, że przed wydaniem decyzji strona zobligowana była do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w zbyt krótkim terminie 2 dni wyznaczonych przez organ,

3. art. 7 Kpa, poprzez lakoniczne i powierzchowne ustosunkowanie się do zgłoszonych twierdzeń i wniosków P.,

4. art. 77 Kpa w zw. z art. 107 § 3 Kpa, poprzez brak wystarczającej analizy dowodów przedstawionych przez stronę,

5. art. 8 Kpa, poprzez liczne, naruszenia obowiązującego porządku normatywnego i naruszenie interesów strony postępowania,

6. art. 108 Kpa w zw. art. 13 ust. 6a ustawy o transporcie kolejowym, polegające na błędnym przyjęciu, iż nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności było uzasadnione interesem społecznym.

W uzasadnieniu wniosku skarżącej wskazano, że założeniem ustawodawcy było powierzenie utrzymania i rozwoju sieci kolejowej w Polsce wyodrębnionemu podmiotowi, tj. P..

Należności uzyskiwane przez Spółkę od przewoźników nie dostarczają zysku, tylko częściowo pokrywają jej koszty, natomiast znaczną część kosztów pokrywa Skarb Państwa w drodze dotacji.

P. podniosła, że do opracowywania rocznego rozkładu jazdy na lata 2011/2012 przyjęto dopuszczalne prędkości techniczne dla pociągów pasażerskich o 18 różnych wartościach, a dla pociągów towarowych o 14 wartościach, przy czym występują przypadki różnych prędkości na tym samym fragmencie linii dla obu rodzajów pociągów np. na linii nr 1 W. - K.

W ocenie Spółki przy oddzielnym definiowaniu kategorii linii kolejowych dla ruchu pasażerskiego i towarowego należałoby określić sposób ustalania natężenia ruchu.

Odrębne ustalanie natężenia byłoby sprzeczne z celem wprowadzenia w rozporządzeniu w sprawie warunków dostępu, natężenia ruchu jako dodatkowego parametru wpływającego na kategorię linii tzn. obniżającego lub podwyższającego kategorię linii odpowiednio do popytu.

Zdaniem Strony rozdzielenie kategorii linii dla pociągów pasażerskich i towarowych pod względem prędkości będzie prowadziło do sytuacji, w której pociągi o tej samej masie brutto jadące po tym samym odcinku będą miały naliczane opłaty według innych stawek jednostkowych. Spowoduje to nierówne traktowanie przewoźników pasażerskich i towarowych w zakresie naliczania i pobierania opłat za przejazd pociągów. P. podniosła, że takie rozwiązanie możliwe jest tylko przy zmianie prawa.

Dalej strona wskazała, że choć możliwe jest stosowanie innego sposobu zaokrąglania wyników obliczeń kategorii linii, to jednak zmiana zaokrągleń oznaczałaby przyznanie innej wagi poszczególnym parametrom wpływającym na kategorię linii. Do pisma P. załączyła tablice, z których - jej zdaniem - wynika, że podwyższenie kategorii linii w wyniku dużego natężenia ruchu następuje w 6 przypadkach przy obecnym sposobie zaokrąglania, a w 3 przypadkach przy zaokrąglaniu "w dół".

Zmiana w zasadach ustalania kategorii linii kolejowej wprowadzona rozporządzeniem w sprawie warunków dostępu, polegająca na dodatkowym uwzględnianiu natężenia ruchu powinna w istotny sposób wpływać na obniżenie lub podwyższanie kategorii linii odpowiednio do popytu. Inaczej wprowadzenie przedmiotowej zmiany w przepisach prawa nie miałoby uzasadnienia. Większy wpływ natężenia ruchu występuje w przypadku zaokrąglania zgodnie z ogólnie przyjętymi zasadami. Zdaniem strony przyjęcie innych zasad zaokrąglania wyników obliczeń kategorii może dotyczyć projektu nowych stawek na okres obowiązywania rozkładu jazdy 2012/2013.

Strona podniosła, że przyjęcie innego podziału linii kolejowych na odcinki dla celów ustalania kategorii linii, oznaczałoby konieczność długotrwałej i kosztownej przebudowy systemów informatycznych do konstruowania rozkładu jazdy oraz związanych z rejestrowaniem, analizowaniem i pozyskiwaniem danych o przebiegu procesu eksploatacyjnego. P. zauważyła przy tym, że kategoria linii nie zależy wyłącznie od dopuszczalnych prędkości technicznych zamieszczonych w załączniku 2 do regulaminu przydzielania tras pociągów, ale zależy również od ograniczeń stałych i natężenia ruchu.

Prezes Urzędu Transportu Kolejowego decyzją z dnia (...) listopada 2011r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 13 ust. 6 i 6a ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie, po rozpatrzeniu wniosku P. Spółka Akcyjna z siedzibą w W., o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej wydaniem decyzji z dnia (...) września 2011 r.:

I. uchylił zaskarżoną decyzję w pkt A ppkt 1a) i orzekł o naruszeniu przepisów z zakresu kolejnictwa polegającym na nieaktualizowaniu wartości parametrów charakteryzujących kategorie linii kolejowych, w związku z prowadzonymi pracami remontowymi i modernizacyjnymi oraz przedłużającymi się ograniczeniami prędkości wynikającymi ze złego stanu infrastruktury kolejowej, a także niedostosowywaniu sposobu naliczania opłat, w szczególności sposobu kategoryzacji linii do konieczności uwzględnienia ww. prac i ograniczeń;

II. uchylił zaskarżoną decyzję w pkt A ppkt 1d)

III. uchylił zaskarżoną decyzję w pkt B w części dotyczącej wyznaczenia terminu na usunięcie wskazanych w pkt A ppkt 1a), ppkt 1b) i ppkt 1c) decyzji nieprawidłowości i wyznaczył termin na usunięcie nieprawidłowości wskazanych w pkt A ppkt 1a) decyzji, do dnia (...) listopada 2011 r., w pkt A ppkt 1 b) i ppkt 1c) decyzji, do dnia wejście w życie rozkładu jazdy 2012/2013.

IV. w pozostałym zakresie decyzję pozostawił bez zmian.

Odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wskazał, że zarzut naruszenia art. 33 ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym oraz § 6 rozporządzenia z dnia 27 lutego 2009r. w sprawie warunków dostępu, jest bezzasadny.

Prezes UTK podniósł, że działając jako organ odwoławczy skorygował zaskarżoną decyzję poprzez dookreślenie ppkt 1a) sentencji decyzji polegające na doprecyzowaniu, że nieprawidłowe naliczanie opłat za minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej polega na nieaktualizowaniu wartości parametrów charakteryzujących kategorie linii kolejowych, w związku z prowadzonymi pracami remontowymi i modernizacyjnymi oraz przedłużającymi się ograniczeniami prędkości wynikającymi ze złego stanu infrastruktury kolejowej, a także niedostosowywaniu sposobu naliczania opłat, w szczególności sposobu kategoryzacji linii do konieczności uwzględnienia ww. prac i ograniczeń.

Doprecyzowanie powyższego zapisu miało na celu jedynie uszczegółowienie naruszenia dotyczącego nieaktualizowania wartości parametrów charakteryzujących linii kolejowych.

Ponadto, w związku z odsunięciem w czasie wprowadzenia w życie ppkt 1b) i 1c) sentencji decyzji, wprowadzenie powyższej zmiany stanowiło zastępczy korelat tych obowiązków, polegający na tymczasowym i adekwatnym sposobie naliczania opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej.

Dalej organ wywodził, że kategoria linii kolejowej jest jednym z podstawowych elementów determinujących wysokość opłat za minimalny dostęp do infrastruktury. Przepisy prawne nie dają podstawy do przyjęcia, iż kategoria linii i jej parametry stanowią jedynie fikcję prawną, przyjmowaną na etapie konstrukcji cennika, która następnie nie musi znajdować potwierdzenia w rzeczywistym stanie faktycznym.

Przyjęte przez zarządcę, parametry określające kategorie linii nie są standaryzowane, tj. prędkość na danym odcinku linii nie musi w żaden sposób być powiązana z kategorią według której przewoźnik płaci stawki za dostęp. Bardzo często ma miejsce sytuacja, w której mały odcinek linii, na którym dopuszczalna prędkość techniczna jest stosunkowo wysoka powoduje zawyżenie kategorii dla całego odcinka, gdyż przy ustalaniu kategorii linii kolejowej główne znaczenie ma dopuszczalna prędkość techniczna.

Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 września 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 151, poz. 987), określa warunki jakie powinny być spełnione aby uznać, że linia kolejowa jest przystosowana do danej prędkości, co zdaniem Prezesa UTK powinno mieć zastosowanie również w przypadku ustalania kategorii linii i definiowania przedziałów prędkościowych dla nich.

Przepis § 13 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych stanowi, że, "linię kolejową uznaje się za przystosowaną do danej prędkości, jeżeli na co najmniej połowie jej długości układ geometryczny, nawierzchnia, podtorze, obiekty inżynieryjne oraz urządzenia sterowania ruchem są przystosowane do ruchu pociągów z daną prędkością. "

Zgodnie natomiast z § 14 ust. 2 ww. rozporządzenia "w przypadku wystąpienia zmian w technicznym wyposażeniu linii kolejowej sprawiających, że nie będzie ono odpowiadać danej kategorii linii, należy przywrócić odpowiedni stan wyposażenia przy zachowaniu danej kategorii albo zmienić kategorię linii kolejowej według aktualnego stanu wyposażenia technicznego."

Wobec powyższego, obniżenie parametrów danej linii przy jednoczesnym braku zmiany jej kategorii, pozostaje w sprzeczności z przepisem § 14 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Jest niekorzystne dla przewoźników, którzy ponoszą zawyżone opłaty za kategorię linii kolejowej, która nie odpowiada stanowi faktycznemu. Takie traktowanie przewoźników kolejowych - w ocenie Prezesa UTK - jest wykorzystywaniem przez P. pozycji dominującej na rynku usług kolejowych.

Sposób ustalania kategorii linii, przyjęty przez zarządcę powinien w taki sposób przypisywać danemu odcinkowi linii kategorię pod względem dopuszczalnej prędkości technicznej, aby ponad połowa długości odcinka pozwalała na osiągnięcie prędkości przynajmniej minimalnej przypisanej danej kategorii.

Powyższe powinno przeciwdziałać zawyżaniu kategorii linii, co następuje najczęściej przy łączeniu odcinków o dużym zróżnicowaniu dopuszczalnych prędkości.

Prowadzone przez P. prace modernizacyjne i remontowe z reguły są pracami długoterminowymi. Zatem zmiana parametrów linii jest również długoterminowa. Brak jest wobec tego podstaw do pobierania przez P. opłat za daną kategorię linii, podczas gdy nie spełnia ona parametrów do niej przypisanych.

Możliwości dokonywania zmian stawek opłaty jednostkowej wynikających z obniżenia kategorii linii kolejowej nie wymaga zmiany rozporządzenia w sprawie warunków dostępu. Zgodnie bowiem z art. 33 ust. 9 ustawy o transporcie kolejowym, zarządca może wprowadzać zmiany stawek opłaty jednostkowej w każdym czasie, jeżeli zmiana dotyczy obniżenia opłat.

Obowiązujące przepisy nie zawierają zakazu stosowania niższych opłat. Strona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy poddała w wątpliwość, czy Prezes UTK wydając zaskarżoną decyzję wziął pod uwagę sytuację, w której parametry charakteryzujące poszczególne kategorie linii kolejowych wzrosłyby i pojawiłaby się konieczność podwyższenia stawek jednostkowych, bowiem obowiązujące przepisy z zakresu kolejnictwa - w ocenie Strony - nie pozwalają podnieść stawek w pożądanym przez P. terminie.

Zgodnie z art. 33 ust. 9a pkt 2 ustawy o transporcie kolejowym, zarządca może podwyższyć stawki jednostkowe opłaty podstawowej po upływie 6 miesięcy od dnia ich ogłoszenia. Przepisy prawa nie stoją zatem temu na przeszkodzie. Ponadto zgodnie z § 16 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków dostępu, zwiększenie stawek opłat nie może mieć miejsca jedynie w sytuacji nieuzasadnionego wzrostu dotychczasowego poziomu opłat za korzystanie infrastruktury kolejowej. Zgodnie natomiast z przepisem art. 34 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, zarządca może podwyższyć opłatę podstawową, jeżeli udokumentuje, że poniósł lub będzie musiał ponieść wydatki z tytułu:

a) powiększenia niewystarczającej zdolności przepustowej określonej linii kolejowej,

b) niekorzystnego oddziaływania ruchu pociągów na środowisko pod warunkiem, że zwiększenie opłaty będzie porównywalne do stosowanych przez konkurencyjne gałęzie

c) podnoszących efektywność inwestycji w zakresie rozwoju sieci kolejowej zakończonych lub rozpoczętych w okresie nie dłuższym niż 15 lat przed wejściem w życie ustawy o transporcie kolejowym.

Ponadto, zgodnie z art. 34 ust. 1a ustawy o transporcie kolejowym, opłata podstawowa może być podwyższana także z tytułu korzystania, w czasie okresów przepełnienia, z linii kolejowej lub jej odcinka o niewystarczającej zdolności przepustowej.

Prezes UTK stwierdził, że w decyzji ustalił jedynie zakres naruszenia przepisów prawa, nie zobowiązując jednocześnie zarządcy do określonego sposobu usunięcia tych naruszeń.

Odnosząc się natomiast do zarzutu Strony, zgodnie z którym Prezes UTK nie posiadał ustawowych uprawnień dających możliwość żądania aktualizacji wartości parametrów charakteryzujących poszczególne kategorie linii kolejowych organ wskazał, że zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 4 ustawy o transporcie kolejowym, do zadań Prezesa UTK, w zakresie regulacji transportu kolejowego, należy nadzór nad poprawnością ustalania przez zarządcę opłat podstawowych za korzystanie z infrastruktury kolejowej.

Ponadto, zgodnie z art. 13 ust. 6 ustawy o transporcie kolejowym, w przypadku naruszenia przepisów z zakresu kolejnictwa, Prezes UTK jest uprawniony do wydania decyzji stwierdzającej zakres naruszeń oraz termin usunięcia nieprawidłowości.

Prezes UTK działał zatem w ramach przyznanych mu ustawą o transporcie kolejowym kompetencji. Niesłuszny jest więc podnoszony przez Stronę zarzut braku posiadania przez Prezesa UTK ustawowych uprawnień dających możliwość żądania aktualizacji wartości parametrów charakteryzujących linie kolejowe.

Za bezzasadny organ ocenił zarzut obrazy art. 33 ust. 4 oraz art. 29 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym.

Skoro zarządca określa różne dopuszczalne prędkości dla danego odcinka dla pociągów towarowych i pasażerskich, to powinny być przypisane odrębnie kategorie dla odcinków linii dla przewozów pasażerskich i towarowych. Natomiast wskutek uśredniania dochodzi do zawyżenia kategorii linii kolejowej dla pociągów pasażerskich, poprzez zaokrąglenie do kategorii przypisanej pociągom towarowym oraz zawyżenie kategorii linii kolejowej dla pociągów towarowych poprzez zaokrąglenie do kategorii przypisanej pociągom pasażerskim.

W przypadku kiedy wartość dopuszczalnej prędkość technicznej dla pociągów pasażerskich i towarowych dla niektórych kategorii linii nie jest tożsama, zarządca ustala kategorię osobno dla przewoźników pasażerskich i towarowych, a następnie dokonuje jej uśrednienia, przy czym otrzymany wynik ulega zaokrągleniu do najbliższej liczby całkowitej.

Zdaniem Prezesa UTK takie działanie jest nieprawidłowe a jego wyeliminowanie nastąpi z chwilą rozdzielenia przypisywania kategorii prędkości dla pociągów pasażerskich i towarowych, przez co każdy z przewoźników będzie ponosił opłaty za dostęp do infrastruktury odpowiednio do określonych parametrów linii. Dany odcinek linii kolejowej będzie miał inną kategorię dla pociągów pasażerskich i towarowych.

Obowiązek naliczania opłat oddzielnie dla przewozu osób i rzeczy wynika z art. 33 ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym, zgodnie z którym "opłata podstawowa za minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej obliczana jest jako iloczyn przebiegów pociągów i stawek jednostkowych ustalonych w zależności od kategorii linii kolejowej i rodzaju pociągu, oddzielnie dla przewozu osób i rzeczy" oraz § 6 rozporządzenia w sprawie warunków dostępu, który stanowi, że " opłata podstawowa ustalana jest jako iloczyn liczby zrealizowanych pociągokilometrów i stawki właściwej dla danej kategorii linii kolejowej, określonej z uwzględnieniem średnio dobowego natężenia ruchu pociągów i dopuszczalnej prędkości technicznej uwzględniającej ograniczenia stałe, oraz rodzaju pociągu i całkowitej masy brutto pociągu, określonych w przydzielonej trasie pociągu. "

W ocenie organu stosowana przez zarządcę praktyka przypisywania kategorii liniom kolejowym poprzez uśrednianie kategorii dla przewozów pasażerskich i towarowych jest naruszeniem ustawy o transporcie kolejowym.

Oddzielne przypisywanie kategorii dla przewoźników pasażerskich i towarowych nie wymaga odrębnego obliczania natężenia ruchu. Różnicowanie kategorii dla przewoźników pasażerskich i towarowych może bowiem być, jak wskazano to wyżej, realizowane poprzez różnicowanie dopuszczalnych prędkości. Natężenie byłoby więc obliczane jako średniodobowe obciążanie odcinków linii kolejowych.

Z uwagi na konieczność przekalkulowania opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej, Prezes UTK uznał, że najbardziej odpowiednim terminem usunięcia powyższych naruszeń będzie wejście w życie rozkładu jazdy 2012/2013.

Przez zaokrąglanie wyników, stosowane dotychczas przez P. osiągany jest nierzeczywisty stan kategorii linii kolejowych, który nie odpowiada parametrom charakteryzującym kategorię linii kolejowej, po zaokrągleniu wyniku. Ten sposób ustalania kategorii linii powoduje, że przewoźnicy płacą za przejazd stawki wyższe niż wynika to z oferowanej klasy usług.

Prezes UTK podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym zastosowanie matematycznych zaokrągleń stosowanych przez P. nie może wypaczać faktycznego stanu infrastruktury kolejowej. Stawki powinny być naliczane według rzeczywistej kategorii linii kolejowej, po spełnieniu przez nią wszystkich parametrów niezbędnych do zakwalifikowania do danej kategorii.

Oparcie wszystkich systemów zarządcy o podział linii według "Instrukcji ID-12 (D-29) Wykaz linii" oraz narzucenie wyliczania kategorii linii w oparciu o odmienny podział odcinków, mogłoby faktycznie doprowadzić do problemów związanych z kompatybilnością systemów finansowych zarządcy oraz doprowadzić do problemów z naliczaniem opłat za dostęp do infrastruktury. Prezes UTK postanowił uwzględnić argumentację P. w tym zakresie i odstąpić od narzucenia stronie innego niż przyjęty przez zarządcę podział na odcinki dla celów ustalania kategorii linii.

Organ nie zgodził się jednak z twierdzeniem, jakoby ewentualne dostosowanie systemów informatycznych bazujących obecnie na podziale linii kolejowych na odcinki według "Instrukcji ID-12 (D-29) Wykaz linii" było kwestią lat. Tym niemniej wskazane, uchybienia dotyczące metodologii przypisywania przez zarządcę niewłaściwej kategorii linii, Prezes UTK uznał za aktualne.

Dalej organ wywodził, że zarządca przy ustalaniu kategorii linii kolejowej powinien uwzględnić faktyczny stan infrastruktury kolejowej danego odcinka. Stan ten nie powinien wynikać wyłącznie ze średniej dopuszczalnej prędkości na danym odcinku, ale również przynajmniej na połowie długości odcinka powinien spełniać wymagania charakteryzujące daną kategorię w okresie obowiązywania rocznego rozkładu jazdy.

Jako bezzasadny oceniono zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym.

Strona wskazała, że w przepisach prawa z zakresu kolejnictwa brak jest obowiązku nakazującego zarządcy przyznawanie rekompensat. Prezes UTK podzielił stanowisko strony w tym zakresie. Jednakże, aby w przyszłości uniknąć niejasności w zakresie przyznawania rekompensat, uznał, że kwestia ta powinna mieć uregulowanie chociażby w Regulaminie przydzielania tras pociągów i korzystania z przydzielonych tras pociągów przez licencjonowanych przewoźników kolejowych.

Ustalanie bowiem sposobu wypłaty tego świadczenia w drodze jednostronnej decyzji zarządcy może powodować po stronie przewoźników dezinformację i poczucie braku przejrzystości w zakresie zasad i sposobu jego wypłacania, a także zarzut nierównego traktowania poszczególnych przewoźników.

W ocenie Prezesa UTK działanie, P. w zakresie przyznawania rekompensat dla przewoźników kolejowych, wykonujących przewozy pasażerskie od (...) czerwca 2011 r. do (...) grudnia 2011 r. na odcinkach linii N. - G. przez D., godziło w zasadę równego traktowania przewoźników kolejowych.

Jako bezzasadny oceniono zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o transporcie kolejowym.

Do zadań Prezesa UTK w zakresie regulacji transportu kolejowego należy m. in. nadzór nad równoprawnym traktowaniem przez zarządców wszystkich przewoźników kolejowych, jak i nadzór nad poprawnością ustalania przez zarządcę opłat podstawowych za korzystanie z infrastruktury kolejowej oraz opłat dodatkowych za świadczenie usług dodatkowych. W przypadku stwierdzenia naruszenia powyższych przepisów, zgodnie z art. 13 ust. 6a ustawy o transporcie kolejowym. Prezes UTK wydaje decyzję określającą zakres naruszenia oraz termin usunięcia nieprawidłowości.

Organ wskazał, że podstawą prawną do wydania zaskarżonej decyzji był przepis art. 10 ust. 1 pkt. 1, art. 13 ust. 1 pkt. 3 i 4, ust. 6 i 6a ustawy o transporcie kolejowym. Przepis art. 10 ust. 1 pkt. 1 ustawy o transporcie kolejowym, mający charakter ogólnej normy kompetencyjnej został uzupełniony o przepis art. 13 ustawy o transporcie kolejowym, który w ust. 6 zawiera normę upoważniającą Prezesa UTK, w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów z zakresu kolejnictwa, do wydania decyzji określającej zakres naruszenia oraz termin usunięcia nieprawidłowości.

Zarzut naruszenia art. 107 Kpa poprzez nieumieszczenie w treści decyzji jej obligatoryjnego elementu jakim jest oznaczenie strony, jak również poprzez skierowanie decyzji administracyjnej do podmiotu niebędącego stroną postępowania- organ ocenił jako bezzasadny.

W zaskarżonej decyzji podkreślano, że stroną postępowania, a zatem i jej adresatem jest zarządca infrastruktury kolejowej P. S.A., który jest podmiotem charakterystycznym, jedynym o tej nazwie w skali całego kraju.

Fakt iż, w rozdzielniku decyzji oprócz pełnomocnika strony wskazano także Prezesa Zarządu P., nie oznaczał nadania tej osobie przymiotu Strony postępowania, a jedynie wskazanie jednej z osób, której przedmiotowa decyzja została doręczona.

Organ nie pozbawił strony prawa wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji administracyjnej. W zaskarżonej decyzji zauważył jedynie, że P. złożyła stanowisko w sprawie już po upływie 2-dniowego terminu wyznaczonego w tym celu, jednakże mimo tego stanowisko strony zostało przeanalizowane i uwzględnione w postępowaniu poprzez odniesienie się, do niego.

Zdaniem Prezesa UTK podjął on wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Wielokrotnie zwracał się do P., jak również do przewoźników kolejowych korzystających z infrastruktury o dostarczenie wszelkich dokumentów mogących przyczynić się do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 Kpa organ wskazał, że rozpatrując przedmiotową sprawę wielokrotnie wyjaśniał stronie sens i cel przepisów, których naruszenia dopuściła się.

Co do zarzutu naruszenia art. 108 Kpa w zw. art. 13 ust. 6a ustawy o transporcie kolejowym, Prezes UTK stwierdził, że nadając zaskarżonej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności kierował się przede wszystkim koniecznością zabezpieczenia interesu społecznego jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa, jakości i konkurencyjności transportu kolejowego, w szczególności poprzez zapewnienie niedyskryminacji przewoźników kolejowych, równego traktowania w dostępie do infrastruktury kolejowej oraz poprawności ustalania opłat.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia (...) listopada 2011r. złożyła P. S.A.

W skardze domagała się uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ja decyzji.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie przepisów art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym (u.t.k.) oraz § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 lutego 2009r. w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej w związku z art. 13 ust. 6 u.t.k., polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż Spółka jest zobligowana do aktualizowania wartości parametrów charakteryzujących kategorie linii kolejowych, w związku z prowadzonymi pracami remontowymi i modernizacyjnymi, a także nie dostosowaniu sposobu naliczania opłat, w szczególności sposobu kategoryzacji linii do konieczności uwzględniania ww. prac i ograniczeń;

2. naruszenie przepisów art. 33 ust. 4 u.t.k. oraz art. 29 ust. 2 u.t.k., polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż Spółka w sposób nieprawidłowy nalicza opłaty za minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej w skutek niewłaściwego przypisania kategorii liniom kolejowym poprzez uśrednienie kategorii dla przewoźników pasażerskich i towarowych, skutkujące nierównym traktowaniem przewoźników;

3. naruszenie przepisów art. 33 ust. 4 u.t.k., polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż Spółka w sposób nieprawidłowy nalicza opłaty za minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej w skutek stosowania niewłaściwego sposobu zaokrąglania wyników w procesie ustalenia kategorii linii kolejowej;

4. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 10 k.p.a. mających wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, polegającą na naruszeniu zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, poprzez nie zapewnienie Spółce możliwości rzeczywistego wypowiedzenia się wobec zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie uwzględniając zawiłego i skomplikowanego charakteru sprawy;

5. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. mających wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, polegającą na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tego samego pracownika organu administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie, od którego Spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a zatem przez osobę podlegającą obligatoryjnemu wyłączeniu od udziału w postępowaniu;

6. naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 6 i art. 7 k.p.a. oraz niewłaściwe zastosowanie art. 10 u.t.k., polegające na oparciu decyzji na normie ogólnokompetencyjnej oraz nieuwzględnieniu zarzutu nielegalności decyzji w postępowaniu o ponowne rozpatrzenie sprawy, co w konsekwencji skutkuje pozostawieniem w obrocie decyzji administracyjnej naruszającej prawo;

7. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 15 k.p.a., mających wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, polegającą na braku pełnej analizy całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;

8. obrazę przepisów postępowania tj. art. 107 k.p.a., mających wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż błędne oznaczenie strony w decyzji pierwszoinstancyjnej nie stanowi naruszenia prawa skutkującego jej bezwzględnym uchyleniem;

9. naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP polegające na błędnym przyjęciu, iż działanie na niekorzyść zarządcy infrastruktury kolejowej - może wywierać natychmiastowy skutek prawny, zaś działanie na korzyść musi być przesunięte w czasie;

10. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 8 k.p.a., mających wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż Spółka P. Spółka Akcyjna nie może powoływać się na pismo urzędowe otrzymane od organu w ramach innego postępowania administracyjnego, co w konsekwencji skutkowało nie uwzględnieniem zarzutu bez jego merytorycznego rozpoznania;

11. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a., mających wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, polegającą na nieuwzględnieniu słusznego interesu strony oraz przyznanie prymatu interesowi społecznemu, jak również błędną wykładnię przesłanki interesu społecznego;

12. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a., mających wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, polegającą na błędnym i niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego, co w konsekwencji skutkowało dokonaniem jego oceny w sposób nieobiektywny, z pominięciem argumentów przedkładanych przez Skarżącego;

13. naruszenie zasady jawności wewnętrznej wyrażonej w przepisach Konstytucji RP oraz kodeksu postępowania administracyjnego, polegającą na podaniu osnowy zaskarżonej decyzji wraz z uzasadnieniem do wiadomości publicznej;

14. naruszenie art. 7 Konstytucji R.P w zw. z art. 6 i art. 7 k.p.a. tj. zasady praworządności, poprzez dopuszczenie się przez Prezesa UTK licznych uchybień prawa wskazanych w poprzednich zarzutach.

W uzasadnieniu skargi wskazano między innymi, że spółka P. ustala corocznie wysokość stawek jednostkowych za korzystanie z infrastruktury kolejowej. Przepisy prawa określają jakie czynniki winien brać zarządca infrastruktury pod uwagę, przy ustalaniu ich wysokości. Najważniejsze z nich, to prędkość z jaką na danej linii może poruszać się pociąg oraz średniodobowe natężenie ruchu.

Te dwie dane kształtują kategorię linii kolejowej. Kategorie linii kolejowych ujmowane są przez Spółkę P. Spółka Akcyjna w specjalnie przeznaczonym do tego wykazie.

Z kategorii linii kolejowej wynika stawka jednostkowa. Oplata za dostęp do infrastruktury obliczana jest zatem, jako iloczyn przebiegów pociągów i stawek jednostkowych ustalonych w zależności od kategorii linii kolejowej oraz masy brutto pociągu

Stawki jednostkowe zarządcy infrastruktury podlegają corocznemu zatwierdzeniu przez Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego w specjalnie przeznaczonej do tego procedurze.

Formułując kategorię linii kolejowej wyznacza się przewoźnikom tzw. "widełki", wskazując, iż dany odcinek pozwala na osiągnięcie prędkości technicznej w przedziale "od - do" i obciąża opłatą wynikającą z możliwości technicznej samej linii.

Zgodnie z treścią art. 33 ust. 4 u.t.k. "Oplata podstawowa za minimalny dostęp do

infrastruktury kolejowej jest obliczana jako iloczyn przebiegów pociągów i stawek jednostkowych ustalonych w zależności od kategorii linii kolejowej i rodzaju pociągu, oddzielnie dla przewozu osób i rzeczy".

Spółka co roku planuje swoje wydatki, w ten sposób, iż globalna roczna kwota ponoszonych kosztów z tytułu utrzymywania w należytym stanie infrastruktury kolejowej ponoszona jest przez przewoźników i przez Skarb Państwa.

Ustawodawca przewidział procedurę polegającą na zatwierdzeniu, co roku przez Prezesa UTK stawek jednostkowych opłat za minimalny (dodatkowy) dostęp do infrastruktury kolejowej (§ 16 Rozporządzenie w sprawie warunków dostępu). Spółka P. obowiązana jest przedłożyć Prezesowi UTK wartości stawek jednostkowych do zatwierdzenia na 9 miesięcy przed planowanym dniem wejścia w życie "nowego" rocznego rozkładu jazdy pociągów, co ma miejsce w połowie miesiąca grudnia każdego roku. Opłaty te, są zawsze opłatami szacunkowymi określonymi z prawie rocznym wyprzedzeniem, przy uwzględnieniu założeń ustawy budżetowej w tym konkretnym i następnym roku.

Spółka P. nie ustala kategorii linii kolejowych jedynie przez pryzmat dopuszczalnej prędkości technicznej. Stąd też cytowane przez Prezesa UTK przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 września 1998r. w sprawie warunków technicznych , jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 151, poz. 987), nie mogą mieć w niniejszej sprawie znaczenia.

Jakość tego parametru ustala się również w oparciu o średniodobowe natężenie ruchu pociągów na danej linii.

Kategoria linii kolejowej określana jest przez Spółkę w " Wykazie linii kolejowych zarządzanych przez P. S.A. z przyporządkowaniem im stawek jednostkowych za minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej (...)" . Wynika ona z planowanych parametrów dopuszczalnej prędkości technicznej linii z uwzględnieniem ograniczeń stałych dla pociągów pasażerskich i towarowych na dzień wejścia w życie rozkładu jazdy pociągów oraz przyjętego do obliczeń średniodobowego natężenia ruchu pociągów.

Zgodnie z § 6 Rozporządzenia w sprawie warunków dostępu "Opłata podstawowa, [...], jest ustalana jako iloczyn liczby zrealizowanych pociągokilometrów i stawki właściwej dla danej kategorii linii kolejowej, określonej z uwzględnieniem średniodobowego natężenia ruchu pociągów i dopuszczalnej prędkości technicznej uwzględniającej ograniczenia stałe, oraz rodzaju pociągu i całkowitej masy brutto pociągu określonych w przydzielonej trasie pociągu". Zgodnie z treścią § 16 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie warunków dostępu projekt stawek jest przedkładany Prezesowi UTK do zatwierdzenia nie później niż na 9 miesięcy przed dniem wejścia w życie rozkładu jazdy pociągów.

Tym samym do procedury zatwierdzenia, Prezes UTK otrzymuje od zarządcy infrastruktury wysokość proponowanej stawki opłaty podstawowej obowiązującej przy "następnym" rozkładzie jazdy, na którą to stawkę opłaty wpływa dana kategoria linii kolejowej ujęta w "Wykazie linii kolejowych [...]", który to wykaz zawiera katalog kategorii ustalony w oparciu o planowane parametry dopuszczalnej prędkości technicznej i ograniczenia stałe, istniejące w chwili wejścia w życie rozkładu jazdy pociągów oraz średniodobowe natężenie ruchu pociągów.

Prezes UTK domaga się aktualizowania parametrów dla jednego ze składników determinującego wysokość opłaty za dostęp do infrastruktury, ale brak jest podstawy prawnej działania organu w tym zakresie.

W obowiązującym systemie prawnym nie istnieje przepis nakazujący zarządcy infrastruktury kolejowej, dokonywania jakichkolwiek zmian w przyjętych parametrach wyznaczających kategorię linii kolejowej.

Zupełnie inną kwestią jest możliwość obniżania opłaty podstawowej przez Spółkę. Zmiana parametrów kategorii linii kolejowej byłaby sprzeczna z przepisami prawa, gdyby nie dotyczyła ona ograniczenia stałego. Wynika to bowiem wprost z brzmienia § 6, a zatem, iż oplata podstawowa jest ustalana z uwzględnieniem dopuszczalnej prędkości technicznej uwzględniającej ograniczenia stałe.

Do naruszenia art. 29 ust. 2 u.t.k. doszłoby wtedy, gdyby Spółka traktowała odmiennie przewoźników pasażerskich oraz przewoźników towarowych wewnątrz tej grupy, lub odmiennie przewoźników towarowych i pasażerskich w zakresie udostępnienia i korzystania z przydzielonych tras. Innymi słowy intencją ustawodawcy w omawianym zakresie było, aby każdy przewoźnik mógł korzystać z infrastruktury kolejowej zgodnie z regulaminem tj. nie ograniczać mu dostępu z nieuzasadnionych powodów np. poprzez faworyzowanie przez zarządcę jednego z nich.

Zdaniem Prezesa UTK, równe traktowanie przewoźników pasażerskich i towarowych musi przejawiać się na adekwatnym płaceniu do jakości usługi, które otrzymuje się w zamian.

Spółka realizując treść § 6 Rozporządzenia w sprawie warunków dostępu, zgodnie z którym " Oplata podstawowa, [...], jest ustalana jako iloczyn liczby zrealizowanych pociągokilometrów i stawki właściwej dla danej kategorii linii kolejowej, określonej z uwzględnieniem średniodobowego natężenia ruchu pociągów i dopuszczalnej prędkości technicznej uwzględniającej ograniczenia stałe, oraz rodzaju pociągu i całkowitej masy brutto pociągu określonych w przydzielonej trasie pociągu " wskazała, iż przyjęty przez nią system rozliczeń nie narusza praw przewoźników towarowych i pasażerskich w zakresie ich równego traktowania.

Rozdzielenie kategorii linii dla pociągów pasażerskich i towarowych, co postuluje Prezes UTK, pod względem prędkości będzie prowadziło do sytuacji, w której pociągi pasażerskie i towarowe o tej samej masie brutto, jadące po tym samym odcinku będą miały naliczane opłaty według innych stawek jednostkowych.

Przepis art. 33 ust. 4 u.t.k., którego naruszenie organ zarzuca skarżącemu, nie stanowi o sposobie dokonywania wyliczeń dla kategorii linii kolejowych, a tym bardziej, że matematyczny sposób zaokrąglania należy uznać za niewłaściwy. W tym stanie rzeczy wydanie decyzji w oparciu o art. 13 ust. 6 u.t.k., w wypadku, w którym Prezes UTK sam stwierdza, że brak jest regulacji prawnych w tym zakresie, należy uznać za nieuprawnione.

Dalej w skardze podnoszono, że Prezes UTK ograniczył się, wyłącznie do swoistej polemiki z argumentami przytaczanymi przez stronę postępowania. Niezasadnie przyjął, że skoro przepisy prawa pozwalają zarządcy infrastruktury podwyższać stawki jednostkowe opłaty podstawowej po upływie 6 miesięcy od dnia ich ogłoszenia, i jednocześnie możliwe jest nakazanie - na drodze administracyjnoprawnej - zarządcy infrastruktury natychmiastowego ich obniżenia, to nie dochodzi do naruszenia interesu zarządcy infrastruktury.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.

Skarga została uwzględniona, choć nie wszystkie zarzuty wskazane w skardze były zasadne (dotyczy to zwłaszcza podnoszonych w wielkiej ilości zarzutów natury procesowej) .

Na wstępnie wskazać należy, iż decyzja organu administracji powołanego między innymi do nadzoru nad równoprawnym traktowaniem przez zarządcę infrastruktury kolejowej wszystkich przewoźników kolejowych oraz nadzoru nad poprawnością ustalania przez tego zarządcę opłat podstawowych za korzystanie z infrastruktury, wobec możliwości jej zaskarżenia do sądu administracyjnego musi być sformułowana w sposób poddający się kontroli tego sądu.

Do zadań Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego należy między innymi nadzór nad skarżącą Spółką jako zarządcą infrastruktury kolejowej.

Jak wynika z doktryny prawa, nadzór jest pojęciem oznaczającym możliwość władczego wkraczania w działalność organu nadzorowanego, ale powierzenie danemu organowi zadania polegającego na nadzorowaniu nie jest samoistną i wystarczającą podstawą do stosowania przezeń dowolnych instrumentów nadzoru. Zgodnie bowiem z zasadą legalizmu, wyrażoną w art. 7 Konstytucji, nie można przypisywać organowi państwowemu kompetencji niemających wyraźnego umocowania w normach rangi ustawowej. Oznacza to, że nadzór Prezesa UTK może być wykonywany tylko w zakresie, w formach i na zasadach uregulowanych przepisami prawa.

Organ nadzorujący może stosować wyłącznie takie środki, jakie przyznaje mu ustawa. Przy braku środków nadzoru sformułowanych expressis verbis w przepisach prawa może tylko wpływać na podmiot nadzorowany za pomocą środków niewładczych, zwracając uwagę na nieprawidłowości w działaniu jednostki nadzorowanej.

Należy jednak podkreślić, że kryteria nadzoru to nie tylko będąca przedmiotem zainteresowania sądu administracyjnego (badana w toku postępowania sądowoadmnistarcyjnego) legalność działania kontrolowanej jednostki, ale również nie podlegająca tej kontroli celowość, rzetelność, gospodarność, zgodność z linią polityki.

W tym kontekście decyzja organu nadzoru – Prezesa UTK, powinna wskazać prawny model postępowania zarządcy infrastruktury, wynikający z przepisów obowiązującego prawa, a następnie w odniesieniu do stanu faktycznego, ewentualny nakaz usunięcia stwierdzonych w tym zakresie nieprawidłowości.

Tymczasem zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli sądu, albowiem Prezes Urzędu Transportu Kolejowego nie ustalił prawnych powinności zarządcy infrastruktury, co do sposobu ustalania opłat za korzystanie z infrastruktury i nie poddał ich ocenie w zakresie przestrzegania (wynikających z ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym - Dz. U. 2007 r. Nr 16, poz. 94 z poźn. zm. i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 lutego 2009 r. w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej - Dz. U. z 2009 r. Nr 35, poz. 274).).

Decyzja organu, a zwłaszcza jej sentencja jest raczej wynikiem procesu myślowego podjętego w ramach wykonywanego przez organ nadzoru, zmierzającego do racjonalizacji działań zarządcy infrastruktury, w tym również w zakresie zapewnienia równości podmiotów w ramach prowadzonej działalności gospodarczej.

W odniesieniu do stwierdzonego braku ustalenia przez organ, wzorca prawnego obowiązującego skarżącą Spółkę, przy określaniu prawidłowego sposobu ustalania opłat za minimalny dostęp do infrastruktury, zwrócić należy uwagę na przepis art. 13 ust. 6. ww. ustawy (wskazany jako podstawa prawna decyzji, a w ocenie sądu naruszony). Przepis ten daje Prezesowi Urzędu Transportu Kolejowego uprawnienie do wydania decyzji, ale w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów, nie zaś stwierdzenia w nadzorowanym podmiocie nierzetelności, niegospodarności, czy niezgodności z linią polityki.

Zatem musi istnieć wyraźny przepis, formułujący obowiązek prawny zarządcy infrastruktury, a dopiero jego naruszenie może skutkować wydaniem decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości. Jednak w ocenie Sądu do przepisów tych nie można zaliczyć ogólnej zasady działalności zarządcy, nakazującej uwzględnienie równego traktowania wszystkich przewoźników, jeśli nie przejawia się ona w przepisach szczegółowych.

W tym kontekście należy podnieść, iż art. 32 ust.1 wskazanej ustawy o transporcie kolejowym stanowi, że zarządca opracowuje regulamin określający w szczególności:

1) tryb składania i rozpatrywania wniosków o przydział tras pociągów;

2) charakterystykę infrastruktury kolejowej przeznaczonej do udostępniania przewoźnikom kolejowym oraz informacje o warunkach dostępu do niej;

3) sposób ustalania opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej;

4) warunki korzystania z udostępnionej infrastruktury kolejowej;

2. Regulamin jest ogłaszany, w sposób zwyczajowo przyjęty, nie później niż na 4 miesiące przed upływem terminu składania wniosków o przydział tras pociągów.

Poza tym trzeba mieć na uwadze brzmienie art. 33 ustawy o transporcie kolejowym, który stanowi: ust. 1 - zarządca określa wysokość opłat za korzystanie przez przewoźników kolejowych z infrastruktury kolejowej; ust. 3 - opłata za korzystanie z infrastruktury kolejowej stanowi sumę opłaty podstawowej i opłat dodatkowych; ust. 4. - opłata podstawowa za minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej jest obliczana jako iloczyn przebiegów pociągów i stawek jednostkowych ustalonych w zależności od kategorii linii kolejowej i rodzaju pociągu, oddzielnie dla przewozu osób i rzeczy; ust. 7 - stawki jednostkowe opłaty podstawowej oraz opłaty dodatkowe, poza opłatami za korzystanie z prądu trakcyjnego, wraz z kalkulacją ich wysokości przekazuje się Prezesowi UTK.

Bardzo istotny z prawnego punktu widzenia obowiązków zarządcy jest fakt, iż jak stanowi art. 33 ust. 8 ww. ustawy - Prezes UTK w terminie 30 dni od dnia otrzymania stawek, o których mowa w ust. 7, zatwierdza je albo odmawia ich zatwierdzenia w przypadku stwierdzenia niezgodności z zasadami, o których mowa w ust. 2-6, art. 34 oraz przepisami wydanymi na podstawie art. 35 ustawy.

Zatem Spółka P. ustala corocznie wysokość stawek jednostkowych za korzystanie z infrastruktury kolejowej. Przepisy prawa określają jakie czynniki zarządca infrastruktury powinien brać pod uwagę, przy ustalaniu ich wysokości. Najważniejsze z nich, to prędkość z jaką na danej linii może poruszać się pociąg oraz średniodobowe natężenie ruchu. To kształtuje kategorię linii kolejowej. Kategorie linii kolejowych nadawane przez Spółkę P. Spółka Akcyjna publikowane są w specjalnie przeznaczonym do tego wykazie.

Z kategorii linii kolejowej wynika stawka jednostkowa. Opłata za dostęp do infrastruktury obliczana jest z kolei, jako iloczyn przebiegów pociągów i stawek jednostkowych ustalonych w zależności od kategorii linii kolejowej oraz masy brutto pociągu.

Co bardzo istotne, stawki jednostkowe zarządcy infrastruktury podlegają corocznemu zatwierdzeniu przez Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego w specjalnie przeznaczonej do tego procedurze - § 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 lutego 2009 r. w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej (Dz. U. z 2009 r. Nr 35, poz. 274).

P. obowiązana jest przedłożyć Prezesowi UTK wartości stawek jednostkowych do zatwierdzenia na 9 miesięcy przed planowanym dniem wejścia w życie "nowego" rocznego rozkładu jazdy pociągów. Tym samym Prezes UTK otrzymuje od zarządcy infrastruktury wysokość proponowanej stawki opłaty podstawowej obowiązującej w "następnym" rozkładzie jazdy, na którą to stawkę opłaty wpływa dana kategoria linii kolejowej ujęta w "Wykazie linii kolejowych ", który to wykaz zawiera katalog kategorii ustalony w oparciu o planowane parametry dopuszczalnej prędkości technicznej i ograniczenia stałe, istniejące w chwili wejścia w życie rozkładu jazdy pociągów oraz średniodobowe natężenie ruchu pociągów.

Nadto bardzo istotny dla ustalenia stanu prawnego obowiązującego skarżącą Spółkę oraz stwierdzenia czy obowiązki z niego wynikające są realizowane, jest § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 lutego 2009 r. w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej. Stanowi on, w ust. 1, że zarządca, po przeprowadzeniu konsultacji z przewoźnikami, opracowuje regulamin w sposób zapewniający równoprawne traktowanie przewoźników na wszystkich etapach współpracy:

a) przyznawania dostępu do infrastruktury kolejowej,

b) opracowywania rozkładu jazdy pociągów,

c) zawierania umów o korzystanie z przydzielonych tras pociągów oraz umów ramowych,

d) korzystania z infrastruktury kolejowej,

e) rozliczania przejazdów, naliczania i pobierania opłat;

Zgodnie z dalszą częścią tego przepisu regulamin należy opracować w taki sposób, aby przewoźnik uzyskał informacje dotyczące sposobu udostępniania przewoźnikowi opisu warunków i parametrów technicznych linii kolejowych, w tym w szczególności o dopuszczalnej prędkości technicznej oraz o dopuszczalnych naciskach i klasach linii kolejowych, dotyczące sposobu informowania o zmianach parametrów technicznych i eksploatacyjnych linii kolejowych, na których przydzielono trasy pociągów, w tym o ograniczeniach związanych z robotami, wprowadzanych ograniczeniach prędkości i innych ograniczeniach eksploatacyjnych, specyficznych działaniach urządzeń sterowania ruchem kolejowym i łączności oraz urządzeń kontrolnych i diagnostycznych taboru, o sposobie ustalania opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej, o ulgach w opłacie podstawowej, o których mowa w § 9, oraz o zwiększeniach opłaty, o których mowa w § 11.

Natomiast zgodnie z art. 33 ust. 4 u.t.k. oplata podstawowa za minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej jest obliczana jako iloczyn przebiegów pociągów i stawek jednostkowych ustalonych w zależności od kategorii linii kolejowej i rodzaju pociągu, oddzielnie dla przewozu osób i rzeczy.

Abstrahując z przyczyn powyższych od zasadności nałożonych na skarżącą obowiązków, zdaniem Sądu, Prezes UTK, w sentencji zaskarżonej decyzji mógł jedynie określić obowiązki zarządcy infrastruktury w odniesieniu do prawnych wymogów jakie na nim spoczywają. Przykładowo obowiązki te mogły być określone albo poprzez nakaz opracowania stosownego regulaminu albo poprzez nakazanie jego uzupełnienia jeśli zapisy tego aktu nie odpowiadałyby wymogom prawa, albo poprzez nakazanie działań będących realizacją regulaminu (jeśli taki istnieje) i przepisów prawa.

Natomiast przyjęty w zaskarżonej decyzji sposób określenia nieprawidłowości w zakresie naliczania opłat za minimalny dostęp do infrastruktury oraz wskazanie nierównego traktowania przewoźników kolejowych jest ujęciem abstrakcyjnym, tym samym zarzut skargi o braku podstawy prawnej do takiego określenia nieprawidłowości skarżącej został uwzględniony.

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c, 152 , 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.