Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1686/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 4 marca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2227/12 w sprawie ze skargi B. G. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2227/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu skargi B. G. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania - uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji (pkt I); stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku (pkt II) oraz zasądził od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącej B. G. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt III).

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Wojewoda Opolski postanowieniem z dnia [...] lutego 2012r., [...] na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 148 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ) w związku z wnioskiem B. G. z dnia [...] grudnia 2011r. (data wpływu do organu [...] stycznia 2012r.) odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Wojewody Opolskiego o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia 16 czerwca 2011r. obejmującej rozbudowę drogi wojewódzkiej nr 396 w km 8+970 ÷ 11+380 na odcinku Przeczów - Mikowice z powodu uchybienia terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. Organ wskazał, że w dniu [...] czerwca 2011r. na wniosek Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w Opolu z [...] marca 2012r., działającego na podstawie pełnomocnictwa Zarządu Województwa Opolskiego, została wydana decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obejmującej rozbudowę drogi wojewódzkiej Nr 396 w km 8+970 ÷ 11+380 na odcinku Przeczów - Mikowice. Na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( Dz. U. z 2008r., Nr 193, poz. 1194; zmiany: Dz. U. z 2008r., Nr 199, poz. 1227; z 2009r., Nr 72, poz. 620), decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej doręczono wnioskodawcy oraz zawiadomiono o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczenia, zamieszczonego na tablicy ogłoszeń Opolskiego Urzędu Wojewódzkiego (od 22 czerwca 2011r. do 20 lipca 2011r.), na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Namysłów - właściwej ze względu na przebieg drogi i na stronie internetowej tej Gminy (od [...] czerwca 2011r. do [...] lipca 2011r.) oraz w prasie - dodatek lokalny "Gazety Wyborczej" z [...] czerwca 2001r. Żadna ze stron nie skorzystała z prawa odwołania się od w/w decyzji. W dniu [...] lipca 2011r. decyzja stała się ostateczna. Organ w oparciu o art. 49 k.p.a. uznał, że decyzja z dnia [...] czerwca 2011r. została wszystkim stronom (poza wnioskodawcą) doręczona w dniu [...] lipca 2011r. i od tego dnia rozpoczął się 30 - dniowy termin (który upływał z dniem 11 sierpnia 2011r.) na ewentualne wniesienie wniosku o wznowienie postępowania w tej sprawie. B. G. nadała swój wniosek w Urzędzie Pocztowym w Oławie w dniu 2 stycznia 2012r., zatem nie dochowała określonego w art. 148 § 1 k.p.a. - 30 dniowego terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania.

W zażaleniu na powyższe postanowienie B. G. podniosła, że nie brała udziału w postępowaniu o pozwolenie na rozbudowę drogi wojewódzkiej, chociaż jest właścicielką nieruchomości przylegającej do tej drogi. Wskazywała, że w postępowaniu o pozwolenie na rozbudowę drogi brał udział jedynie inwestor.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie podnosząc, że odwołująca się, jako przyczynę wznowienia wskazała przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu organu. Termin do złożenia podania o wznowienie z tej przyczyny biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 49 k.p.a. strony mogą być zawiadamiane o wydaniu decyzji i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłoszenia, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. W tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. Przepisem szczególnym stanowiącym podstawę zastosowania w przedmiotowej sprawie trybu z art. 49 k.p.a. jest art. 11f ust. 3 ustawy. Na mocy tego przepisu "Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości (...). Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne." Zawiadomienia dokonane w formie obwieszczenia o wydaniu decyzji w trybie ustawy wywołują skutek domniemania prawnego doręczenia decyzji wszystkim stronom po upływie14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. Zdaniem organu publiczne doręczenie decyzji o skutkach prawnoprocesowych, określonych w art. 49 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. z powodu niemożności dowiedzenia się przez stronę o wydaniu decyzji i przez to uznanie braku udziału strony w postępowaniu zakończonym decyzją. Minister wskazał, iż w niniejszej sprawie Wojewoda Opolski doręczył przedmiotową decyzję w sposób przewidziany w w/w przepisie. Najpóźniej dokonanym publicznym zawiadomieniem o wydaniu tego rozstrzygnięcia było obwieszczenie umieszczone na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej Urzędu Gminy Namysłów w dniu [...] czerwca 2011r., a zatem 14 - dniowy termin, przewidziany w art. 49 k.p.a., skutkujący uznaniem decyzji za doręczoną upłynął w dniu 11 lipca 2011r. (a nie jak obliczył w postanowieniu Wojewoda Opolski w dniu [...] lipca 2011r.). Od tej daty rozpoczął bieg termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, który zgodnie z art. 148 k.p.a. wynosi jeden miesiąc, a nie jak podał w postanowieniu Wojewoda Opolski 30 dni. Termin na wniesienie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody Opolskiego z dnia [...] czerwca 2011r., znak: [...], zezwalającą na realizację inwestycji drogowej obejmującej rozbudowę drogi wojewódzkiej Nr 396 w km 8+970 ÷ 11+380 na odcinku Przeczów - Mikowice, upłynął w dniu 11 sierpnia 2011r. B. G., nadając wniosek o wznowienie postępowania w placówce pocztowej w dniu 2 stycznia 2012r., jak wynika ze stempla pocztowego, nie dochowała miesięcznego terminu określonego w art. 149 k.p.a. Organ podkreślił, że związku z faktem, iż w niniejszym przypadku istnieje materialnoprawne domniemanie doręczenia decyzji Wojewody Opolskiego z dnia [...] czerwca 2011r., nie jest możliwe wznowienie postępowania w oparciu o wskazaną przez skarżącą przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. G. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia. Skarżąca podniosła, że organ nie ustalił kręgu stron postępowania, a tylko tym stronom może doręczyć decyzję poprzez obwieszczenie, bowiem obwieszczenie to jest kierowane do ustalonych stron postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd podniósł, że w dniu 2 stycznia 2012r. do Wojewody Opolskiego wpłynęło podanie B. G. o wznowienie postępowania z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. że jako strona postępowania skarżąca bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia w przedmiocie inwestycji drogowej. Organ ograniczył się w tej fazie postępowania do zbadania swej właściwości oraz formalnych podstaw wznowienia postępowania, tj. czy decyzja powołuje podstawę wznowienia wymienioną w art. 145 § 1 k.p.a. i czy zachowany został termin określony w art. 148 § 1 k.p.a. przewidziany na złożenie podania o wznowienie postępowania. Podnoszone więc w zażaleniu i w skardze zarzuty merytoryczne, w szczególności dotyczące pozbawienia dostępu do drogi publicznej w decyzji o pozwoleniu na rozbudowę drogi wojewódzkiej, nie mogły być na tym etapie wzięte przez organ pod uwagę. Dopiero wydanie przez organ postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 2 k.p.a. stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Sąd podkreślił, że decyzja Wojewody Opolskiego z dnia [...] czerwca 2011r. została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr 2008, Nr 193, poz. 1194 ze zm.), która wyznacza i usprawnia procedury administracyjne dotyczące lokalizowania i budowy (rozbudowy) dróg, a jednocześnie ogranicza w pewnym zakresie prawa procesowe stron postępowania innych niż inwestor stanowiąc w tym zakresie uregulowanie o charakterze wyjątku od zasad uregulowanych w kodeksie postępowania administracyjnego. Zasady udziału stron w tym postępowaniu toczącym się na podstawie ustawy o szczególnych zasadach uregulowane są w tym akcie w sposób wyczerpujący. Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości, a w przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2 wojewodom, na których obszarze właściwości znajduje się część nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Organy zawiadamiają pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub w starostwie powiatowym, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin i w prasie lokalnej. Zawiadomienie zawiera w szczególności oznaczenie nieruchomości lub ich części objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej według katastru nieruchomości oraz informację o terminie i miejscu, w którym strona ma zapoznać się z aktami sprawy - art. 11 ust. 5 ustawy. Cytowany przepis stanowi podstawę zastosowania w tej sprawie trybu zawiadomienia stron z art. 49 k.p.a. Istotą instytucji doręczenia w drodze publicznego ogłoszenia określonej w art. 49 k.p.a. jest zawiadomienie stron o wydanych decyzjach w drodze obwieszczenia lub w inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. W takim przypadku doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od daty publicznego ogłoszenia, przy czym za dzień publicznego ogłoszenia należy rozumieć termin, w którym doszło do publicznego (w sensie dostępności dla osób zainteresowanych) udostępnienia materiałów o określonej treści. Termin ten jest na gruncie przepisów prawa rozumiany jako zdarzenie pewne dające się obiektywnie określić. W przypadku publicznego obwieszczenia należy uznać, że chodzi o moment, gdy obwieszczenie o wydaniu decyzji zostało umieszczone na tablicy ogłoszeń urzędu. Od tego dnia bowiem nastąpiło publiczne ogłoszenie w zakresie informacji dotyczącej decyzji o pozwoleniu na rozbudowę drogi wojewódzkiej. Jest to fikcja doręczenia służąca zapewnieniu szybkiego doręczenia wszystkim podmiotom, które są adresatami danego aktu. Od dnia następnego od tak ustalonego dnia publicznego ogłoszenia (jako pierwszy dzień publicznego ogłoszenia) zaczyna bieg czternastodniowy termin, po upływie którego decyzję uważa się za doręczoną. Jeżeli natomiast w sprawie dokonano wielu ogłoszeń publicznych bieg czternastodniowego terminu po upływie którego decyzję uważa się za doręczoną rozpoczyna się następnego dnia po pierwszym dniu najpóźniej dokonanego ogłoszenia, czyli jak organ wskazał decyzję należało uznać za doręczoną 11 lipca 2011r. tj. po upływie czternastodniowego terminu od pierwszego dnia ostatniego obwieszczenia, którego dokonano 27 czerwca 2011r. Zdaniem organu od dnia 27 czerwca 2011r. należy liczyć termin jednego miesiąca z art. 148 § 1 k.p.a. do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

Sąd zaznaczył, że zważywszy na wskazaną przez skarżącą w piśmie z dnia 2 stycznia 2012r. podstawę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należało termin miesięczny liczyć od dnia, w którym skarżąca dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). Nie ma tu żadnego znaczenia data, w której stronie decyzja została doręczona. Sąd podzielił stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2011r., II OSK 2517/10, że przyjęcie zgodnie z art. 49 in fine k.p.a. doręczenia stronie decyzji ze skutkiem prawnym w drodze fikcji prawnej nie jest tożsame z dowiedzeniem się przez stronę o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.), czy też o dowiedzeniu się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). Kwestia zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania nie może być oceniana wyłącznie przez pryzmat regulacji art. 49 k.p.a., uznającej obwieszczenie o decyzji za równoważne jej doręczeniu, z uwagi na przesłankę wskazaną w art. 148 k.p.a. tj. dowiedzenie się, a nie doręczenie. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu podania o wznowienie z dnia 2 stycznia 2012r. organ winien dokonać oceny, czy podanie to zostało wniesione z zachowaniem terminu z art. 148 § 2 k.p.a. liczonego według wyżej podanych zasad, a więc po ustaleniu daty, w której strona dowiedziała się o wydaniu decyzji, której to daty nie należy utożsamiać z datą doręczenia decyzji ustaloną w drodze fikcji prawnej z art. 49 k.p.a. Bieg terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu. Dowiedzenie się o rozstrzygnięciu oznacza pozyskanie wiadomości o tym, jakiej sprawy dotyczy decyzja. Dopiero wiadomość o rozstrzygnięciu bowiem pozwala na subiektywną ocenę przez stronę zasadności wniesienia podania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją.

W skardze kasacyjnej Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, reprezentowany przez r.pr. K. K., zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 148 § 2 k.p.a. w związku z art. 49 k.p.a. i art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j. t. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.), przez błędną wykładnię, polegającą na mylnym uznaniu, iż w przypadku gdy podstawą wznowienia postępowania jest art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a decyzja organu została stronom postępowania doręczona w szczególnym trybie określonym w art. 49 k.p.a., to terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a., przewidzianego przez ustawodawcę na złożenie wniosku o wznowienie postępowania, nie można liczyć od dnia publicznego doręczenia rozstrzygnięcia, ale od dnia, w którym strona faktycznie dowiedziała się (powzięła wiadomość) o decyzji. W ocenie wnoszącego kasację Sąd błędnie stwierdził, iż dla oceny momentu dowiedzenia się przez skarżącą o decyzji Wojewody Opolskiego z dnia [...] czerwca 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie ma znaczenia tryb, w jakim organ dokonał zawiadomienia o jej wydaniu. Sąd nie wziął pod uwagę, iż norma art. 49 k.p.a., mająca na celu uproszczenie procedury w pewnego rodzaju sprawach, takich jak postępowania prowadzone na podstawie przepisów ustawy, jest prawnie skuteczna w stosunku do wszystkich potencjalnych stron postępowania, których precyzyjnego katalogu (poprzez oznaczenie imienne) organ nie ma obowiązku ustalać. Brak wiedzy poszczególnych stron o wydaniu decyzji w żaden sposób nie wyłącza prawnego domniemania jej doręczenia, czyli dotarcia do strony, w myśl art. 49 k.p.a. Sąd pominął w swoim uzasadnieniu fakt, iż w świetle art. 49 k.p.a. data powzięcia przez daną osobę wiadomości o wydanej decyzji nie ma znaczenia, skoro z publicznym ogłoszeniem o jej wydaniu wiąże się domniemanie prawne jej doręczenia wszystkim stronom, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, iż to właśnie w tym momencie, tj. w dniu doręczenia stronie decyzji poprzez publiczne jej ogłoszenie, dowiaduje się ona o istnieniu rozstrzygnięcia w obrocie prawnym, a tym samym ma możliwość zapoznania się z jej treścią. Przyjęcie odmiennego poglądu wypaczałoby sens zastosowanego przez ustawodawcę rozwiązania prawnego, które ma charakter wyjątkowy i którym ustawodawca posługuje się w tych postępowaniach, w których liczba stron jest znaczna, a także wówczas gdy organ nie jest w stanie ustalić w sposób precyzyjny kręgu podmiotów, które powinny brać udział w całym postępowaniu. Sąd błędnie przyjął, że podanie decyzji do wiadomości, w sposób określony w art. 11f ust. 3 ustawy w zw. z art. 49 k.p.a. nie jest równoznaczne z "dowiedzeniem się'" o tej decyzji w rozumieniu art. 148 § 2 k.p.a.;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. poprzez sformułowanie przez Sąd, w wyniku błędnej wykładni przepisów powołanych w punkcie 1 skargi tj. w uzasadnieniu inkryminowanego wyroku niemożliwych do wykonania wskazań co do dalszego postępowania organu tj. dokonania oceny zachowania przez skarżącą terminu z art. 148 § 2 k.p.a. bez odwoływania się do regulacji art. 49 k.p.a. w zw. z art. 11f ust. 3 ustawy, statuującej fikcję dowiedzenia się przez każdą ze stron postępowania o wydaniu decyzji. Wskazania Sądu nie uwzględniają specyfiki przepisów kształtujących postępowanie w sprawie wydania decyzji zrid, w tym skutków prawnych wynikających z publicznego trybu zawiadamiania o wydanych rozstrzygnięciach. Skoro zawsze z publicznym ogłoszeniem o wydaniu decyzji wiąże się domniemanie prawne jej doręczenia wszystkim stronom po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia, nie można skutecznie twierdzić, iż określona strona tej decyzji dowiedziała się o niej w innym czasie niż dzień domniemanego prawnie jej doręczenia, wynikający z upływu 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia informacji o wydaniu tej decyzji, o czym stanowi art. 49 k.p.a.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 148 § 2 k.p.a., polegające na uchyleniu przez Sąd postanowień organów obu instancji, zamiast oddalenia skargi, pomimo nienaruszenia zarówno przez Wojewodę Opolskiego, jak i Ministra ww. przepisu postępowania administracyjnego. Sąd uwzględnił skargę na podstawie błędnie wywiedzionego z akt sprawy wniosku, iż organy naruszyły przedmiotowy przepis k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę zachowania przez skarżącą ustawowego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, podczas gdy dokonana we wskazanych postanowieniach ocena przesłanki wskazanej w 148 § 2 k.p.a. odpowiadała prawu.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozstrzygnięcie co do istoty sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny i na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. o zwrot od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżący organ zaznaczył, że podważa przyjętą przez Sąd wykładnię art. 148 § 2 k.p.a. w świetle konkretnych uregulowań ustawy, dotyczących wyjątkowego trybu zawiadamiania stron postępowania w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej o wydawanych przez organ rozstrzygnięciach, jakim jest tryb publicznego obwieszczania. Ustawa wyznacza i usprawnia procedury administracyjne dotyczące lokalizowania i budowy (rozbudowy) dróg, a jednocześnie ogranicza w pewnym zakresie prawa procesowe stron postępowania, stanowiąc regulację o charakterze wyjątkowym od ogólnych zasad procedury określonych w k.p.a. Jednym z rozwiązań proceduralnych, mających na celu dotarcie z informacją o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej do jak największej liczby zainteresowanych podmiotów, jest tryb publicznego zawiadamiania o jej wydaniu, określony w art. 11f ust. 3 ustawy. W judykaturze przyjmuje się, że instytucja doręczeń m.in. urzeczywistnia zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, umożliwia bowiem stronie zapoznanie się z czynnościami organu i treścią wydanych przez niego rozstrzygnięć (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 846/12).

Zdaniem strony o ile w ustawie nie określono skutków prawnych publicznego ogłaszania faktu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, o tyle nie ma wątpliwości, iż do takiego sposobu ogłaszania decyzji stosuje się art. 49 k.p.a. z mocy przepisu szczególnego, jakim jest art. 11f ust. 3 ustawy. Ze wskazanym publicznym ogłaszaniem o wydaniu decyzji wiąże się najistotniejszy skutek prawnoprocesowy dla stron w postaci przyjęcia przez ustawodawcę domniemania prawnego, iż po upływie terminu 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia nastąpiło doręczenie decyzji wszystkim jej stronom, którym decyzja ta nie została przesłana na piśmie (decyzja przesyłana jest na piśmie jedynie inwestorowi). Termin doręczenia decyzji obliczać należy od pierwszego dnia, w którym obwieszczenie zostało udostępnione do wiedzy publicznej w sposób wyżej wskazany. Natomiast w przypadku, gdy publiczne ogłoszenie obwieszczenia o wydaniu decyzji dokonywane jest w różnych miejscach i za pomocą różnych środków przekazu, należy ustalić dzień, w którym obwieszczenie o wydaniu decyzji zostało zamieszczone najpóźniej i ten traktować jako dzień doręczenia decyzji przez publiczne ogłoszenie. Norma art. 49 k.p.a. ma na celu zapewnienie powzięcia inforrmacji o wydanym orzeczeniu przez jak najszerszy krąg zainteresowanych; jest prawnie skuteczna w stosunku do wszystkich stron postępowania. Obwieszczenie, o którym stanowi ten przepis ma ten skutek, że każdy zainteresowany, kto uważa się za stronę postępowania, może dowiedzieć się o zapadłym w nim rozstrzygnięciu. Nie można w ramach przepisu art. 49 k.p.a., jak błędnie wywodzi Sąd pierwszej instancji, wyprowadzać stanowiska, iż wobec skarżącej moment dowiedzenia się o decyzji mógł nastąpić w innym dniu, aniżeli dzień doręczenia tej decyzji, które nastąpiło skutecznie poprzez publiczne obwieszczenie. Taki dualizm nie znajduje racjonalnego uzasadnienia w przepisie art. 49 k.p.a. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, o czym stanowi art. 148 § 2 k.p.a. Jak szeroko podkreśla się w orzecznictwie "Bez wątpienia za taki termin (dowiedzenia się o decyzji) trzeba przyjąć moment, w którym stronie doręczono przedmiotową decyzję" (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1925/08 oraz z dnia 24 września 2009 r., sygn. akt II GSK 67/09, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Bd 707/08). Nie ma przy tym znaczenia fakt, w jakim trybie - zwyczajnym, czy ekstraordynaryjnym, takowe doręczenie nastąpiło. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, iż dla stwierdzenia, że strona w określonym terminie "dowiedziała się" o decyzji wystarczające jest stwierdzenie, że posiadała informację wskazującą na treść rozstrzygnięcia w danej sprawie, niezależnie nawet od źródła, z którego pochodzi ta informacja. Nie jest więc wymagane, aby strona otrzymała decyzję, czy też aby z innych źródeł znała dokładnie całą treść decyzji (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 1998 r. sygn. akt I SA 769/97, LEX nr 45129 oraz wyrok z dnia 6 października 2000 r. sygn. akt I SA 855/99, LEX nr 54136).

Skarżący organ podniósł, że Sąd w uzasadnieniu inkryminowanego wyroku pominął przede wszystkim wykładnię językową art. 49 k.p.a. Zgodnie z zasadami wykładni prawniczej, za podstawową uznaje się wykładnię językową a następnie systemową oraz funkcjonalną. Kolejność ich stosowania jest uzależniona od wyników wcześniejszego etapu wykładni prawniczej, tj. należy stosować wykładnię funkcjonalną wyłącznie w sytuacji, gdy wykładnia językowa systemowa nie daje jednoznacznych, bezspornych wyników. Na gruncie wykładni językowej, pojęcie "dzień publicznego ogłoszenia" zamieszczony w art. 49 k.p.a. należy rozumieć jako termin, w którym doszło do publicznego (w sensie dostępności dla osób zainteresowanych) udostępnienia materiałów o określonej treści. Termin ten jest na gruncie przepisów prawa rozumiany jako zdarzenie pewne dające się obiektywnie określić. Zdaniem organu niezależnie od faktycznej daty zapoznania się przez B. G. z treścią obwieszczanej decyzji należy przyjąć, w oparciu o dyspozycję art. 49 k.p.a. fikcję prawną, że strona skarżąca uzyskała informację o decyzji z upływem 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia o jej wydaniu tj. w dniu 11 lipca 2011 r. i od tej daty rozpoczął swój bieg termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Przyjęcie stanowiska zaprezentowanego przez Sąd prowadziłoby do konieczności każdorazowego badania przez organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania terminu dowiedzenia się przez wnioskodawcę o decyzji, z pominięciem jednoznacznych uregulowań wskazanych w art. 11f ust. 3 ustawy w zw. z art. 49 k.p.a., co w konsekwencji mogłoby doprowadzić do paraliżu postępowania inwestycyjnego w przypadku wpływu znacznej liczby wniosków o wznowienie postępowania zakończonego decyzją zezwalającej na realizację inwestycji drogowej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. G. podniosła, że organ myli doręczenie decyzji z ogłoszeniem o wydaniu decyzji o nieokreślonej treści, skierowanej do nieokreślonego kręgu stron. Za doręczenie decyzji należy uznać datę, w której podmiot uznany przez organ za stronę mógł (przy zachowaniu należytej staranności) zapoznać się z treścią tej decyzji. W tej sprawie przedmiotem obwieszczenia nie była decyzja, a jedynie informacja o wydaniu decyzji, z której treścią mogły się zapoznać jedynie uprawnione strony postępowania. W ocenie B. G. organ niesłusznie utożsamia obwieszczenie "o decyzji" z publikacją "decyzji", Gdyby organ w obwieszczeniu opublikował treść decyzji, w tym listę stron tej decyzji, możnaby twierdzić, iż decyzja została doręczona przez obwieszczenie. W tej sprawie Wojewoda formalnie odmówił skarżącej statusu strony postępowania i na tej podstawie odmówił ujawnienia jej treści wskazanej decyzji. Wojewoda uzasadnił swe stanowisko tym, iż działka skarżącej jedynie bezpośrednio przylega do terenu inwestycji. Wojewoda utajnił przy tym przed skarżącą fakt, że punkt 4 decyzji bezpośrednio reguluje prawa skarżącej, a projekt zatwierdzony tą decyzją bezpośrednio prawa skarżącej narusza. Nie można więc twierdzić, iż skarżącej decyzję doręczono, gdy skarżąca nie mogła się z jej treścią zapoznać, a tym samym nie miała możliwości obrony swych naruszonych praw. Zdaniem B. G. istotny jest fakt, iż nawet ujawnianie skarżącej treści samej decyzji nie byłoby skutecznym doręczeniem tej decyzji w związku z faktem, iż decyzja ta jest wewnętrznie sprzeczna - treść decyzji jest sprzeczna z zatwierdzonym tą decyzją załącznikiem. W punkcie 4. decyzji Wojewoda nakłada bowiem na inwestora zakaz likwidacji dostępu działek sąsiednich do drogi publicznej, a jednocześnie zatwierdza do realizacji projekt techniczny przewidujący likwidację jedynego dostępu działki nr [...] do drogi publicznej. W tej sytuacji za datę doręczenia kompletnej decyzji należałoby uznać datę, w której Wojewoda umożliwi skarżącej (bo jeszcze tego nie uczynił) zapoznanie się z treścią decyzji i treścią projektu technicznego sprzecznego z tą decyzją. B. G. podkreśliła, iż to organ prowadzący postępowanie wyznacza listę stron postępowania i tylko podmiotom z takiej listy organ przyznaje uprawnienia procesowe strony postępowania i doręcza decyzję. Dotyczy to również doręczenia przez obwieszczenie, bowiem ustawa nie czyni tu wyjątku. Nie istnieją bowiem w polskim prawie administracyjnym "domniemane strony postępowania" ani "podmioty same uznające się za strony". W tej sprawie skarżąca nie jest wskazana w decyzji jako strona postępowania. Wojewoda formalnie odmówił uznania jej za stronę postępowania odmawiając ujawniania jej treści decyzji i treści projektu, a więc nie sposób uznać, iż decyzja została skarżącej skutecznie doręczona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, a to z poniższych względów.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że nie zasługuje na uznanie zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 148 § 2 k.p.a. w związku z art. 49 k.p.a. i art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j. t. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.).

Przypomnieć należy, iż co do zasady podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.).Termin zaś do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.).

Ustawodawca początek biegu terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ( strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu ) wiąże z dniem, w którym strona ta dowiedziała się o kwestionowanej decyzji. Przez pojęcie "dowiedzenia się o decyzji" należy rozumieć powzięcie wiadomości o istnieniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu. Powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest pojęciem tożsamym z doręczeniem decyzji. W pierwszym przypadku chodzi o informację o wydaniu decyzji, w drugim o czynność jej doręczenia. Artykuł 148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. faktu doręczenia decyzji, której żądanie wznowienia dotyczy. Początek biegu tego terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Z punktu widzenia oceny, od kiedy rozpoczął bieg miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, istotne jest bowiem to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu. Informacja o wydanej decyzji nie musi pochodzić wprost od organu wydającego decyzję, lecz także z innych źródeł, byleby wskazywała na treść rozstrzygnięcia w danej sprawie (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 czerwca1996 r., I SA 570/95, ONSA 1997/2/100; z dnia 6 października 2000 r., I SA 855/99, LEX nr 54136; z dnia 10 marca 2006 r., II OSK 622/05 – ONSAiWSA 2006/5/133; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt II UK 525/13 -LEX nr 1541052).

Strona, która nie brała udziału w postępowaniu, obowiązana jest wykazać, kiedy dowiedziała się o decyzji w sposób na tyle sprecyzowany, aby możliwe było ustalenie, że podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem miesięcznego terminu liczonego od dnia, w którym strona powzięła wiadomość o wydaniu decyzji. Zachowanie terminu musi być przez stronę udowodnione, zaś organ administracji swobodnie ocenia dowody w tej mierze (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck - Warszawa 2011, s. 572 – 573; E. Iserzon, J.Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego, s. 200; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 października 1998 r., III SA 2802/97, niepublikowany; z dnia 19 maja 2000r., I SA/Wr 1038/97, LEX nr 43046).

W niniejszej sprawie organy stanęły na stanowisku, że termin z art. 148 § 2 k.p.a. należy liczyć od daty, z którą przyjmuje się domniemanie doręczenia decyzji w trybie art. 49 k.p.a. W ocenie organów data doręczenia decyzji w trybie art. 49 k.p.a. jest datą dowiedzenia się przez stronę o wydaniu decyzji, od której należy liczyć miesięczny termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania.

Z powyższym stanowiskiem nie można się zgodzić. Niezasadne jest bowiem utożsamienie daty doręczenia decyzji, ustalonej zgodnie z art. 49 k.p.a., z dniem dowiedzenia się przez stronę o decyzji oraz dniem dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania ( art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Zgodnie z art. 49 k.p.a. sam upływ czternastu dni, w ciągu których obwieszczenie było dostępne publicznie, powoduje, że czynność doręczenia uważa się za dokonaną ze skutkiem prawnym. Przepis ten wprowadza tzw. fikcję doręczenia. Jest to rozwiązanie procesowe umożliwiające prowadzenie postępowań administracyjnych, w których występuje duża liczba podmiotów. Jednakże przyjęcie, zgodnie z art. 49 in fine k.p.a., doręczenia stronie decyzji ze skutkiem prawnym nie jest tożsame z dowiedzeniem się przez stronę o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.), czy też z dowiedzeniem się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). Kwestia zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania nie może być oceniana wyłącznie przez pryzmat regulacji art. 49 k.p.a., uznającej obwieszczenie o decyzji za równoważne jej doręczeniu ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 2517/10 - LEX nr 1071224; z dnia 18 lipca 2012r., sygn. akt I OSK 1025/11 - LEX nr 1405616 ).

Skoro zatem nie można uznać, by domniemanie doręczenia decyzji było tożsame z dowiedzeniem się przez wnoszącego podanie o wznowienie, to należy ustalić, kiedy wnioskodawca dowiedział się o decyzji i od tej daty liczyć miesięczny termin na złożenie podania. Jak już wyżej wskazano, nie jest istotne w jaki sposób strona uzyska wiedzę o wydanej w sprawie decyzji, niemniej jednak przepis art. 148 § 2 k.p.a. wymaga, aby strona rzeczywiście znalazła się w posiadaniu informacji o zapadłej decyzji. I tego faktu nie można zastąpić jakimkolwiek domniemaniem. Aby odmówić wznowienia postępowania z tej przyczyny nie wystarczy wykazać, że strona miała możliwość dowiedzenia się o decyzji, trzeba dowieść, że wiedziała o decyzji wcześniej niż miesiąc od dnia złożenia podania o wznowienie postępowania ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 522/06 - LEX nr 347997).

Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych – dalej; "specustawa drogowa" - przewiduje, co do zasady, uproszczony tryb postępowania w sprawach administracyjnych związanych z realizacją dróg publicznych, lecz uproszczona procedura nie może usprawiedliwiać naruszania podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Inne rozumienie powyższych norm prawnych naruszałoby zasadę demokratycznego państwa prawnego ( art. 2 Konstytucji RP).

Podkreślić też należy, iż jak stanowi przepis art. 11c specustawy drogowej do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów specustawy drogowej. Wprawdzie specustawa drogowa zawiera stosowne unormowania, stanowiące lex specialis w stosunku do uregulowań Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz nie wyłącza stosowania art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jak również nie zawiera uregulowań prawnych odmiennych od przepisów art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 148 § 2 k.p.a.

Jak stanowi art. 49 k.p.a. strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia.

Takim przepisem szczególnym jest art. 11f ust. 3 specustawy drogowej. Przepis ten, przewidujący możliwość stosowania w postępowaniu prowadzonym w trybie specustawy drogowej art. 49 k.p.a., ani też żaden inny przepis specustawy drogowej nie wprowadzają odmiennych od kodeksowych uregulowań prawnych dotyczących postępowania wznowieniowego, w tym w zakresie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją udzielającą zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i liczenia biegu tego terminu. A zatem, stosowanie w tym postępowaniu art. 49 k.p.a. nie uzasadnia innego liczenia terminu do złożenia wniosku wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. niż na gruncie innych postępowań administracyjnych. Przepisu art. 49 k.p.a., wprowadzającego tzw. fikcję doręczenia, nie można jednocześnie traktować jako przepisu dającego podstawę do uznania na gruncie art. 148 § 2 k.p.a., że strona dowiedzenia się o decyzji. Takie działanie nosiłoby znamiona dowolności i w istocie wprowadzałoby fikcję w liczeniu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Tymczasem rzeczywiste dowiedzenie się o decyzji ma istotne znaczenie dla strony, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Stanowisko prezentowane przez organy administracji w niniejszej sprawie w istocie doprowadziłby do sytuacji niemożliwej do zaakceptowania, a mianowicie do tego, że na gruncie specustawy drogowej praktycznie niemożliwe byłoby stosowanie instytucji wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. To zaś oznaczałoby, że strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, nie mogłaby znaleźć ochrony prawnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uproszczona procedura specustawy drogowej nie może uzasadniać takiej interpretacji jej przepisów, która byłaby sprzeczna z zasadą demokratycznego państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, a zatem stosowanie tych zasad te nie może mieć jedynie iluzorycznego charakteru.

Z powyższych względów nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 148 § 2 k.p.a. oraz art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.