Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1343/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, par. 1 pkt 2 , art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska ( spr. ) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1956/06 w sprawie ze skargi T. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1956/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2006 r., nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjęte zostały następujące ustalenia faktyczne.

Nieruchomość zapisana w tabeli likwidacyjnej wsi C. pod nr [...] o pow. [...] m2 znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) dalej powoływanego jako dekret warszawski.

Z dniem [...] listopada 1945 r. grunty nieruchomości warszawskich, w tym grunt przedmiotowej nieruchomości (na podstawie art. 1 dekretu) przeszły na własność gminy m. st. Warszawy, później Skarbu Państwa. Nieruchomość ta stanowiła własność P.U..

W dniu [...] stycznia 1949 r. J.U., K. U., H. U. i L. W. - jako spadkobiercy P.U.- złożyli do Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy wniosek o przyznanie prawa własności czasowej z czynszem symbolicznym do gruntu o powierzchni [...] m2, zapisanego w tabeli likwidacyjnej wsi C. pod nr [...].

W dniu [...] listopada 1963 r. Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie wniosło, na podstawie dekretu warszawskiego o przepisanie na rzecz Państwa tytułu własności tej nieruchomości motywując to niezłożeniem przez poprzedniego właściciela wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości.

W dniu [...] maja 1990 r. Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Warszawa-[...] wydał decyzję orzekającą o oddaniu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. w użytkowanie wieczyste niezabudowanego gruntu położonego w W. przy ul. [...] o powierzchni [...] m2, oznaczonego jako działka nr [...] w obrębie [...], z przeznaczeniem pod realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zgodnie z decyzją nr [...] Architekta Dzielnicowego Dzielnicy Warszawa-[...] z dnia [...] kwietnia 1990 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji budowlanej.

W dniu [...] czerwca 1990 r. został podpisany akt notarialny Rep. [...] oddający przedmiotową działkę w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W..

W dniu [...] marca 1992 r. K. U. i pozostali spadkobiercy P. U. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Warszawa-[...] z dnia [...] maja 1990 r. o oddaniu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. w użytkowanie wieczyste gruntu, w skład którego weszła nieruchomość o powierzchni [...] m2, co do której złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej.

Rozpoznając powyższy wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło, że stroną postępowania zakończonego decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Warszawa-[...] z dnia [...] maja 1990 r. była Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" dysponująca decyzją o lokalizacji inwestycji. Natomiast K.U. i pozostali wnioskodawcy nie byli stronami tego postępowania, wobec czego na ich wniosek nie można wszcząć postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Skutkiem tego było wydanie w dniu [...] lipca 1995 r. decyzji nr [...] odmawiającej wszczęcia postępowania nadzorczego.

Po rozpoznaniu wniosku K. U. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 1995 r., nr [...] utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 1995 r.

Wyrokiem z dnia 14 sierpnia 1997 r., sygn. akt I SA 13/96 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił obie decyzje Kolegium i w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w dniu wydania decyzji z [...] maja 1990 r. o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni pozostawał nierozpoznany wniosek spadkobierców byłego właściciela o przyznanie prawa własności czasowej, złożony w dniu [...] stycznia 1949 r. Wniosek byłego właściciela gruntu lub jego następców prawnych ma - w świetle art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego - pierwszeństwo przed wnioskami innych osób czyniących starania o ten grunt. W związku z tym wnioskodawcy są stronami postępowania administracyjnego dotyczącego przedmiotowego gruntu i stosownie do art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) powoływanej dalej jako k.p.a. służyło im prawo do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1990 r., a żądanie to obligowało organ do wszczęcia postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia [...] października 1997 r. zawiadomiło strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1990 r. o oddaniu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" oznaczonego gruntu. Rozpoznając wniosek K. U. i pozostałych spadkobierców P. U. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] listopada 1997 r., nr [...] stwierdziło, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Warszawa-[...] z dnia 11 maja 1990 r. o oddaniu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. w użytkowanie wieczyste niezabudowanego gruntu została wydana z naruszeniem prawa, nie można jednak stwierdzić jej nieważności, ponieważ wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zdaniem Kolegium, zadysponowanie przedmiotowym gruntem na rzecz innej osoby niż były właściciel, przed rozpoznaniem wniosku byłego właściciela złożonego we właściwym czasie o ustanowienie prawa do gruntu, rażąco narusza art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Nie można jednak stwierdzić nieważności decyzji o oddaniu w użytkowanie wieczyste gruntu na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", ponieważ aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 1990 r. prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione na rzecz tej Spółdzielni. Zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji poprzedzającej tę czynność prawną, powoduje bowiem nieodwracalne skutki prawne.

Wnioski o ponowne rozpatrzenie tej sprawy złożyli T. C. i K. U., którzy podnieśli, że organ nieprawidłowo przyjął, że decyzja o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" wywołała nieodwracalne skutki prawne. Istotne jest, że organ, który wydał decyzję, nie mógł rozporządzić prawem do gruntu z tego powodu, że nie zostało wcześniej zakończone postępowanie z wniosku spadkobierców byłych właścicieli o przyznanie prawa własności czasowej. Z tych względów decyzja jest nieważna, bowiem rażąco narusza prawo. Nieważna w rozumieniu art. 58 § 1 Kodeksu Cywilnego jest także czynność prawna, jaka nastąpiła po wydaniu tej decyzji. Błędne jest, zdaniem T.C. i K.U., stanowisko Kolegium, jakoby nabycie użytkowania wieczystego przez Spółdzielnię było chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Nie wytrzymuje ono konfrontacji z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 19, poz. 147 ze zm.). Poza tym organ administracji nie jest upoważniony do oceny, czy ma miejsce ochrona nabywcy z tytułu rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. W związku z tym konstatacja, że decyzja rażąco naruszyła prawo winna prowadzić do stwierdzenia jej nieważności, a nie do uznania, że została ona wydana z naruszeniem prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie uwzględniło powyższych zarzutów i decyzją z dnia [...] lutego 1998 r. nr [...] utrzymało w mocy uprzednio wydaną decyzję. W uzasadnieniu organ podtrzymał wcześniejsze argumenty odnoszące się do nieodwracalności skutków prawnych decyzji z dnia [...] maja 1990 r. wyjaśniając, że w sprawie ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni nie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 6 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, bowiem nabycie prawa użytkowania wieczystego było odpłatne, a zatem nie można mówić o wyłączeniu ochrony tego nabycia z tytułu rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych.

Na decyzję z dnia [...] lutego 1998 r. T. C. oraz K. U. wnieśli skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący zarzucili naruszenie art. 156 § 2 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że decyzja Kierownika Wydziału Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Warszawa-[...] z dnia [...] maja 1990 r. w sprawie oddania gruntu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", wywołała nieodwracalne skutki prawne. Podnieśli także zarzut naruszenia przepisów art. 7, 8, 9, 77, 80 oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. wskutek braku wnikliwego rozważenia wszelkich okoliczności dotyczących istoty zagadnienia nieodwracalności skutków prawnych decyzji i braku uzasadnienia stanowiska w kwestii objęcia ochroną z tytułu rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych czynności ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni.

Skarżący wnieśli o uchylenie obu decyzji. W uzasadnieniu wskazali na orzecznictwo sądowe podkreślające konieczność podjęcia wnikliwej analizy każdego przypadku rażącego naruszenia prawa. W ocenie skarżących, organ miasta st. Warszawy nie mógł rozporządzić prawem do gruntu w sytuacji, gdy nie zostało wcześniej zakończone postępowanie z wniosku spadkobierców byłych właścicieli o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu. Nieważna jest zatem, w rozumieniu art. 58 § 1 Kodeksu Cywilnego czynność prawna, jaka nastąpiła po wydaniu tej decyzji. Zdaniem skarżących w sytuacji, gdy przepis prawa przesądza, że czynność prawna jest nieważna, nie zachodzi potrzeba odwrócenia skutków prawnych tej czynności, gdyż skutek nieważności powstał z mocy samego prawa i tylko w przypadku, gdy zajdzie taka potrzeba każdy zainteresowany może wystąpić o ustalenie tego przez sąd powszechny. Błędne jest, zdaniem skarżących, stanowisko jakoby nabycie użytkowania wieczystego przez Spółdzielnię było chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Kolegium nie wykazało, z jakich przyczyn uważa, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" jest w tym przypadku chroniona rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Ochrona taka nie ma charakteru bezwzględnego i nie dotyczy osób działających w złej wierze. W tej kwestii zaś Kolegium arbitralnie stwierdziło, że zła wiara w tym przypadku nie miała miejsca. Takie skwitowanie zarzutu narusza w ocenie skarżących, przepisy postępowania nakazujące należyte uzasadnianie decyzji. Uznanie, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa powinna prowadzić do stwierdzenia jej nieważności. Nie wywołała ona bowiem nieodwracalnego skutku prawnego w znaczeniu, na jakie powołuje się Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Samo sporządzenie aktu notarialnego nie oznacza jeszcze zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych, a już w szczególności, gdy nastąpiło na rzecz osoby, która nie jest chroniona rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podtrzymało swoje stanowisko zgodnie z którym, decyzja w sprawie oddania gruntu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej wywołała nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiając stwierdzenie jej nieważności. Kolegium powołało się na tezę zawartą w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92 (OSNCP 1992/12/211) w myśl której, jeżeli obrót nieruchomością poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja ta dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 kpa, zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji.

Organ odwoławczy przytoczył również drugą tezę zawartą w uzasadnieniu powołanej uchwały wskazującą, że odwracalność bądź nieodwracalność skutków prawnych decyzji trzeba rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję. Jeżeli cofnięcie, zniesienie lub odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, to wtedy skutek prawny decyzji jest nieodwracalny. Z treści powyższej tezy, a także powołującego się na nią późniejszego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że skoro na skutek decyzji orzekającej o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste zawarto umowę cywilnoprawną w formie aktu notarialnego, to decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Jeśli zaś chodzi o ochronę nabycia prawa użytkowania wieczystego przez Spółdzielnię, Kolegium wskazało na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 31 stycznia 1997 r. sygn. akt II CKU 64/96 (Prok. i Pr. 1997/9/43), w uzasadnieniu którego stwierdzono, że przepisy art. 5 i nast. ustawy o księgach wieczystych i hipotece chronią nabycie prawa osoby ujawnionej w księdze wieczystej, bez względu na to, czy była ona rzeczywiście uprawniona. Przedmiotowa nieruchomość była ujawniona w księdze wieczystej jako własność Skarbu Państwa, nie może być zatem mowy o złej wierze Spółdzielni przy nabyciu użytkowania wieczystego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2005 r. (sygn. akt I SA/Wa 610/04) uchylił decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 1997 r. oraz z dnia [...] lutego 1998 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w toku postępowania sądowego zmarł skarżący K. U. ([...] sierpnia 1999 r.). Spadkobiercy zmarłego: Z.U., E. U. i P. U. (por. postanowienie Sądu Rejonowego dla Miasta Warszawy [...] Wydział [...] Cywilny z dnia [...] kwietnia 2000 r. sygn. akt [...]) w zakreślonym przez Sąd terminie nie złożyli oświadczenia, że popierają skargę wniesioną przez K. U.. Z uwagi na powyższe Sąd stwierdził, że postępowanie sądowe dotyczy skargi wniesionej przez T. C..

Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że we wniosku wszczynającym postępowanie nadzorcze wnioskodawcy żądali stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o oddaniu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" gruntu o powierzchni [...] m2, do którego pozostawał nierozpoznany wniosek złożony na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie prowadziło postępowanie nadzorcze i wydało decyzje stwierdzające naruszenie prawa w stosunku do całej decyzji, której rozstrzygnięcie odnosiło się do gruntu oznaczonego jako działka nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m2. Organ nie wyjaśnił także, czy w zakresie nieobjętym wnioskiem spadkobierców danego właściciela postępowanie było wszczęte z urzędu i czy decyzja z dnia [...] maja 1990 r. naruszała prawo również w tej części.

Zdaniem Sądu, stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa bez wskazania naruszonego przepisu i bez wskazania przyczyny takiego rozstrzygnięcia stanowi obrazę art. 156 § 2 k.p.a. i narusza wyrażoną w art. 16 k.p.a. zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Sąd stwierdził także brak w aktach administracyjnych decyzji będącej przedmiotem postępowania nadzorczego z dnia [...] maja 1990 r. i zawartego w jej wykonaniu aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1990 r., na które - jako przyczynę nieodwracalnych skutków prawnych - powołało się Kolegium. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustaliło również w sposób prawidłowy stron postępowania nadzorczego, skutkiem czego w postępowaniu nie brały udziału osoby, których interesu prawnego mogło dotyczyć postępowanie.

Na terenie ulicy [...] została zrealizowana zabudowa mieszkaniowa, teren podzielony na działki i przewłaszczony na byłych członków Spółdzielni. Zatem osoby te miały interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddającej grunt w użytkowanie wieczyste Spółdzielni, ale nie zawiadomiono ich o postępowaniu i nie brały nim udziału – co stanowi rażące naruszenie art. 10 k.p.a. oraz jest przesłanką wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Poza oceną Sądu I instancji pozostała zasadność rozstrzygnięcia nadzorczego, które może być przedmiotem oceny Sądu co do istoty dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wydało decyzję z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Warszawa - [...] z dnia [...] maja 1990 r. nr [...] w części dotyczącej nieruchomości o pow. [...] m2 zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi C. pod nr [...] z powodu powstania nieodwracalnych skutków prawnych oraz stwierdziło wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa.

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2006 r., T. C. wystąpiła o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej powyższą decyzją, jej uchylenie oraz stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 1990 r. nr [...] wydanej przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Warszawa - [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...], w pełni podzieliło stanowisko zawarte we własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r., zgodnie z którą decyzja z dnia [...] maja 1990 r. jest wadliwa, jednak stwierdzenie jej nieważności na skutek wystąpienia przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest możliwe z powodu wywołania nieodwracalnych skutków prawnych.

Organ przytoczył w uzasadnieniu decyzji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia czerwca 2001 r. sygn. akt I SA 2134/99, w którym Sąd stwierdził, że stwierdzenie nieważności decyzji zmierza do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą z art. 156 § 1 k.p.a. Wyjątek od tej zasady stanowi art. 156 § 2 k.p.a., a mianowicie nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Odstąpienie od zasady stwierdzenia nieważności decyzji, a stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa, prowadzi do utrzymania skutków, jakie decyzja wywołała. Dlatego też w każdej sprawie, w której wchodzi w rachubę możliwość zastosowania art. 156 § 2 k.p.a., konieczne jest rozważenie, jakie skutki prawne wywołała decyzja.

Z kolei w wyroku z dnia 6 kwietnia 1995r, sygn. akt III ARN 8/95, Sąd Najwyższy podkreślił, że jeżeli skutki prawne decyzji administracyjnej mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego, oznacza to, iż nie mają one charakteru nieodwracalnego (art. 156 § 2 k.p.a.). A contrario zatem, jeśli skutków decyzji administracyjnej nie da się znieść w drodze postępowania administracyjnego, czyli w ramach uprawnień organu administracji publicznej, to skutki takie mają charakter nieodwracalnych, a co za tym idzie, stwierdzenie nieważności takiej decyzji nie jest możliwe (publ. OSNAP z 1995 r., Nr 18, poz. 223).

Zdaniem organu bezsporne jest, iż w wyniku wykonania decyzji nr [...] z dnia [...] maja 1990 r., wydanej przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Warszawa - [...], nastąpiło rozporządzanie przedmiotową nieruchomością w formie aktu notarialnego. Na mocy aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1990 r., Repertorium [...] Skarb Państwa oddał bowiem Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w użytkowanie wieczyste niezabudowaną działkę oznaczoną nr [...], w skład której wchodził grunt objęty wnioskiem następców prawnych danego właściciela.

Następnie, Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" po wybudowaniu domów na przedmiotowym gruncie tj. na wydzielonych z działki nr [...] działkach, przeniosła prawo użytkowania wieczystego na rzecz swoich członków. Jak ustaliło to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...], prawo to podlegało dalszemu obrotowi. W takiej sytuacji możliwe jest tylko, zdaniem organu, zastosowanie przepisu art. 156 § 2 k.p.a., tj. stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, jednakże bez stwierdzenia jej nieważności z powodu nieodwracalnych skutków prawnych, jakie wywołała. Przy braku przepisów prawnych rangi ustawowej, które mogłyby stanowić dla organu administracyjnego podstawę prawną działań, mających na celu cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych spowodowanych przez decyzję dotkniętą nieważnością, zachodzić będzie względna ich nieodwracalność. Wprawdzie inne organy państwowe mogłyby obalić te skutki prawne, ale takie działania nie są dostępne organowi administracyjnemu jako wykraczające poza jego właściwość, zadania i kompetencje"' (por. wyrok NSA z dn. 19 kwietnia 2000 r., sygn. akt I SA 2045). Żaden przepis prawa materialnego, ani też prawa procesowego nie daje Kolegium możliwości zniesienia nieodwracalnego skutku prawnego.

Organ dodał, że Skarb Państwa jako właściciel przedmiotowego gruntu mógł zadysponować nim poprzez oddanie go w użytkowanie wieczyste innej osobie niż były właściciel tych gruntów. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" została wpisana w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości jako jej użytkownik wieczysty, oznacza to, iż chroniła ją rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych (podobnie jak i następnych, kolejnych użytkowników wieczystych).

Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1956/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2006 r.

W ocenie Sąd I instancji, zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a., wyrok wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 610/04 ma moc wiążącą i jego wskazania musi uwzględniać zarówno Sąd jak i Organ przeprowadzający po raz kolejny postępowanie administracyjne.

W ocenie Sądu, przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzorczym jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie występują przesłanki negatywne wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ bada zarówno stan faktyczny jak i stan prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej.

Sąd wskazał, iż bezspornym jest, że orzeczenie to rażąco narusza - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. Natomiast kwestia dotycząca uznania, czy w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.) i w konsekwencji czy występują przesłanki do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 158 § 2 k.p.a. była badana w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Organ ten w zaskarżonej decyzji przeanalizował dokładnie stan faktyczny i przytoczył orzecznictwo sądowe. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że z nieodwracalnością skutków prawnych decyzji mamy do czynienia wówczas, gdy skutków prawnych wywołanych przez decyzję organ administracji publicznej w ramach swoich uprawnień nie jest władny odwrócić na drodze postępowania administracyjnego. Jeżeli brak jest przepisów prawa materialnego, które dawałyby organowi podstawę prawną do zniwelowania skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością, to wtedy można mówić, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Zdaniem Sądu I instancji, w tym zakresie zachowały w pełni aktualność obszerne rozważania zawarte w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r. sygn. akt OPS 14/99 (ONSA 2000/3/93) i powołanym tam orzecznictwie między innymi w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96 (ONSA 1997/2/49) oraz uchwale 5 sędziów tego Sądu z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. akt OPK 4-7/98 (ONSA 1999/1/13).

W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że w wyniku wykonania decyzji z dnia [...] maja 1990 r., nr [...], wydanej przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Warszawa - [...] nastąpiło rozporządzenie przedmiotową nieruchomością w formie aktu notarialnego. Na mocy aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1990 r. Skarb Państwa oddał Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w użytkowanie wieczyste niezabudowaną działkę nr [...], w skład której wchodził grunt objęty wnioskiem następców prawnych byłego właściciela. Następnie Spółdzielnia po wybudowaniu domów na tym gruncie przeniosła prawo użytkowania wieczystego na osoby fizyczne - członków Spółdzielni. Prawo to - jak wynika z akt sprawy - podlegało dalszemu obrotowi. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" była wpisana w księdze wieczystej jako użytkownik wieczysty, a Skarb Państwa jako właściciel. Oznacza to, że kolejnych użytkowników wieczystych chroniła rękojmia wiary ksiąg wieczystych.

Sąd podzielił pogląd organu, że żaden przepis prawa materialnego, ani prawa procesowego nie daje możliwości zniesienia w postępowaniu administracyjnym nieodwracalnego skutku prawnego i dlatego mógł stwierdzić jedynie wydanie przedmiotowej decyzji z naruszeniem prawa. Wydanie przez organ decyzji stwierdzającej, że decyzja o oddaniu przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste narusza obowiązujące prawo oznacza, że strona może ubiegać się o odpowiednie odszkodowanie, co w pewien sposób zabezpiecza interes strony.

Sąd dodał również, że organ ponownie przeprowadzając postępowanie administracyjne wypełnił zalecenia zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2005 r. (sygn. akt I SA/Wa 610/04) tj. prawidłowo ustalił krąg osób mających interes prawny w sprawie i zapewnił im możliwość uczestniczenia w postępowaniu. Organ wskazał także, że decyzja z dnia [...] maja 1990 r. naruszyła przepis art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego i uzasadnił przyczyny swojego rozstrzygnięcia. Uzupełnił jednocześnie materiał dowodowy dołączając do akt administracyjnych decyzję będącą przedmiotem postępowania nadzorczego oraz akt notarialny z dnia [...] czerwca 1990 r., który - jego zdaniem - stanowił przyczynę nieodwracalnych skutków prawnych.

Skargą kasacyjną z dnia 16 lipca 2007 r., zaskarżono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2007 r. w całości. Pełnomocnik T. C.– adwokat S. J. zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało - jego zdaniem - wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., poprzez błędne jego zastosowanie w związku z wadliwą kwalifikacją nieodwracalnego charakteru skutków decyzji administracyjnej stwierdzenia nieważności, której żąda T. C. w sytuacji, gdy czynności rozporządzające nieruchomością, jakie nastąpiły po wydaniu decyzji były czynnościami bezskutecznymi,

2. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez bezzasadny brak zastosowania w sytuacji, gdy akceptując ciężar wad postępowania administracyjnego przyjmuje jednocześnie błędnie ustalony przez organy administracji stan faktyczny, że w następstwie wydania decyzji nastąpił nieodwracalny skutek prawny, podczas gdy przy przyjęciu stanu rzeczywistego ocena co do zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych musiałaby być odmienna, bowiem błędna jest ocena, że cecha charakteryzującą nieodwracalny charakter skutków prawnych wywołanych decyzją jest samo wystąpienie w jej następstwie cywilnoprawnej czynności prawnej, niezależnie od tego czy jest to czynność nieważna, czynność bezskuteczna, czy czynność ważna, bowiem tylko ważna czynność cywilnoprawna, rozporządzająca skutecznie rzeczą, wywołuje niepowracalny skutek prawny.

Z uwagi na powyższe autor skargi kasacyjnej, wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1956/06 i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania,

2. oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz T.C. kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że oceniając, iż w przedmiotowej sprawie, w wyniku wykonania decyzji z dnia [...] maja 1990 r., nr [...] wydanej przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Warszawa - [...] nastąpiło rozporządzenie nieruchomością w formie aktu notarialnego, Sąd błędnie ocenia stan faktyczny, który bierze pod uwagę przy ocenie decyzji i jej skutków. Ten stan faktyczny to stan stosunków wywołanych powołaną przez Sąd czynnością rozporządzającą. W okolicznościach sprawy czynność cywilnoprawna, która zmierzać miała do rozporządzenia nieruchomością jest bezskuteczna, a poczynienie takich ustaleń jest powinnością zarówno organu administracji, jak i Sądu rozpoznającego skargę. Podniesiono, że ocena Sądu I instancji, zgodnie z którą "bezspornym jest w sprawie, że w wyniku wykonania decyzji (...) nastąpiło rozporządzenie przedmiotową nieruchomością w formie aktu notarialnego" wyrażona została w formie zwrotów niejednoznacznych, stąd nie jest możliwa ocena, jaka myśl w tym kategorycznym zwrocie Sąd istotnie chciał wyrazić. Zadano jednocześnie pytanie, czy jest to tylko ocena stwierdzenia faktu, jakim było dokonanie określonej czynności cywilnoprawnej o cechach rozporządzających w formie aktu notarialnego, czy też w zwrocie tym zawiera się też implicite ocena ważności skuteczności tego aktu, wyrażona kategorycznym zwrotem "nastąpiło rozporządzenie".

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że nieskuteczna czynność prawna nie jest taką czynnością, jakiej Sąd przypisuje cechę nieodwracalności. Jego zdaniem, czynności bezskutecznej nie ma w ogóle potrzeby odwracać, bowiem nie wywołała ona skutków. Prawidłowa ocena tych zdarzeń, które nastąpiły po wydaniu kwestionowanej decyzji, winna prowadzić - zdaniem pełnomocnika T. C. - do innej ich oceny, jako skutków decyzji. Tym samym nie może znajdować usprawiedliwienia generalna ocena odnosząca się do będących następstwem decyzji czynności cywilnoprawnych, że wobec ich zaistnienia nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. W ocenie autora skargi kasacyjnej, pogląd ten jest usprawiedliwiony o tyle, o ile mamy do czynienia z takimi czynnościami, które są prawidłowe tzn. ważne i skuteczne, co w tej sprawie nie miało miejsca, a zbadaniu której to kwestii nie poświęcił należytej uwagi ani organ, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

W konkluzji wskazano, że Sąd I instancji nie zbadał, że czynność rozporządzająca prawem użytkowania wieczystego dokonana została nie tyko z naruszeniem uprawnień wynikających z art. 7 dekretu warszawskiego, ale także, że dokonana została przez osobę niebędącą właścicielem, a przy tym w sytuacji, gdy okoliczność, że osoba wpisana do księgi wieczystej nie jest właścicielem była powszechnie znana i wypływała z ustawowych rozwiązań komunalizujących z powrotem upaństwowione grunty na obszarze miasta.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie skorzystało z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej powinny zatem zostać powołane konkretne przepisy prawne, którym zdaniem skarżącego, uchybił sąd administracyjny. W uzasadnieniu skargi powinny zostać natomiast wskazane argumenty przemawiające za takim zarzutem uchybienia, a w przypadku gdy podnoszone jest uchybienie przepisom postępowania, wskazanie, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Sąd ten, w odróżnieniu od Sądu I instancji, nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, który legł u podstaw zaskarżonego orzeczenia. Bada natomiast zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zakres kontroli jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., NSA mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze. Takie przesłanki w niniejszej sprawie nie występują.

Błędne określenie podstaw skargi kasacyjnej uniemożliwia w zasadzie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zbadanie prawidłowości wykładni przepisów zastosowanych w postępowaniu przed Sądem I instancji, poza wspomnianymi wyżej przypadkami nieważności postępowania, które brane są pod uwagę z urzędu.

Autor skargi kasacyjnej, zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie w wyroku z dnia 25 kwietnia 2007 r., przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, wskazał jedynie na uchybienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym w petitum skargi kasacyjnej przepisem procedury sądowoadministracyjnej, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 2 sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Zarzut naruszenia wspomnianego przepisu nie został jednak powiązany w żaden sposób z art. 156 § 2 k.p.a. Niemniej jednak, zestawienie zarzutów przedstawionych w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu pozwoliło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na wywiedzenie uchybień, którymi w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, obarczony był zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. To zaś z kolei stwarza możliwość merytorycznego odniesienia się do wywiedzionych we wspomniany sposób zarzutów skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie jest to, czy zbycie nieruchomości w formie aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1990 r., w konsekwencji decyzji z dnia [...] maja 1990, nr [...] wydanej przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Warszawa - [...], a także dalsze rozporządzanie powstałymi w późniejszym czasie nieruchomościami spowodowało nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 w sytuacji, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Bezspornym jest, że dysponowanie w przedmiotowej sprawie gruntem na rzecz innej osoby niż były właściciel, przed rozpoznaniem wniosku byłego właściciela złożonego we właściwym czasie o ustanowienie prawa do gruntu, rażąco narusza art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a.

Należy jednak stwierdzić, iż na mocy aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1990 r. Skarb Państwa oddał Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w użytkowanie wieczyste niezabudowaną działkę nr [...], w skład której wchodził grunt objęty wnioskiem następców prawnych byłego właściciela. Następnie na terenie ulicy [...] została zrealizowana zabudowa mieszkaniowa. Po wybudowaniu tam domów teren został podzielony na działki i przewłaszczony na byłych członków Spółdzielni. Prawo to podlegało następnie dalszemu obrotowi, czego konsekwencją były kolejne (dalsze) zmiany w kręgu podmiotów posiadających tytuły prawne do poszczególnych części tej nieruchomości. Dodać trzeba również, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" była wpisana w księdze wieczystej jako użytkownik wieczysty, a Skarb Państwa jako właściciel, a zatem kolejnych użytkowników wieczystych chroniła rękojmia wiary ksiąg wieczystych.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym pogląd prawny wyrażony we wcześniejszym orzecznictwie NSA, zgodnie z którym zawarcie aktu notarialnego poprzedzonego wydaniem decyzji administracyjnej samo przez się nie powoduje, iż zachodzą przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a., to jest, że decyzja taka wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jednakże dalsze przekształcenia dotyczące stanu prawnego nieruchomości mogą spowodować, że kwestionowana decyzja wywołała już nieodwracalne skutki prawne. W następstwie wydania decyzji zawarto nie tylko umowę w formie aktu notarialnego, ale i dokonano kolejnego zbycia udziałów w prawie użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich. Organ zaś nie ma kompetencji, w świetle przepisów prawa administracyjnego, do cofnięcia czy też zniesienia skutków prawnych uprzednio wydanej decyzji. W związku z tym winien te okoliczności uwzględnić rozważając istnienie przesłanki, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1816/06, publ. LEX Ne 360239). Naczelny Sąd Administracyjny uważa, że tak też było w rozpatrywanej sprawie. Po wydaniu bowiem decyzji z dnia [...] maja 1990 r. zawarto nie tylko umowę w formie aktu notarialnego, ale - co trzeba podkreślić - dokonano także kolejnych zbyć w zakresie przedmiotowej nieruchomości na rzecz osób trzecich.

Podkreślić również wypada, co było słusznie podnoszone na wcześniejszym etapie postępowania, że o nieodwracalnych skutkach prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. można mówić, gdy skutków decyzji administracyjnej nie da się znieść w drodze postępowania administracyjnego, czyli w ramach uprawnień organu administracji publicznej wynikających zarówno z prawa materialnego, jak procesowego. Takie właśnie skutki mają charakter nieodwracalnych, a co za tym idzie, stwierdzenie nieważności takiej decyzji nie jest możliwe. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego takie też skutki nastąpiły w rozpatrywanej sprawie. Słusznie zatem organ administracji orzekający w niniejszej sprawie stwierdził na podstawie 158 § 2 k.p.a. wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Wydanie decyzji takiej treści daje stronie możliwość dochodzenia ewentualnych roszczeń w odrębnym trybie postępowania.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji nie naruszył w zaskarżonym wyroku przepisów prawa. Stąd też orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a., jak w sentencji wyroku.