Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 546/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 11 pkt 1, art. 11 pkt 6-6a, art. 33 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 404
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant Specjalista Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2016 r. sprawy ze skargi Prezesa A w W. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nakazu inspektora pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzający ją nakaz Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w K. z dnia [...]r. nr [...], 2) zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 457 złotych (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Nakazem Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego w K. z dnia [...] nr rej. [...] wydanym po przeprowadzeniu kontroli w Oddziale Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w R. nakazano Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie zapewnić bezpośrednią podległość temu organowi lub osobie wchodzącej w skład Zarządu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, upoważnionej przez ten organ do sprawowania nadzoru w sprawach z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy. W podstawie prawnej nakazu wskazano art. 11 pkt 1, 6 i 6a w związku z art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 404 ze zm.)

Uzasadniając swoje stanowisko Inspektor Pracy wskazał, że w kontrolowanej jednostce obowiązki służb bhp wykonuje dwóch pracowników zatrudnionych w pełnym wymiarze pracy. Podlegali oni pod względem merytorycznym Dyrektorowi Oddziału ZUS w R., a pod względem organizacyjnym Naczelnikowi Wydziału Administracyjno-Gospodarczego. Zgodnie z pełnomocnictwem udzielonym przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie Dyrektor Oddziału ZUS w R. pełnił funkcję pracodawcy w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy z wyłączeniem powoływania i odwoływania zastępców dyrektora i głównego księgowego. Kontrola stwierdziła, że Dyrektor Oddziału nie jest członkiem Zarządu ZUS, nie jest więc organem, któremu powinna podlegać służba bhp, a jest nim Prezes ZUS lub osoba wchodząca w skład Zarządu ZUS jako organu zarządzającego jednostką organizacyjną mającą status pracodawcy. Stwierdzono nadto, że obowiązku podlegania służby bhp nie może modyfikować akt niższej rangi jakim jest Zarządzenie organizacyjne Prezesa ZUS, a tym bardziej Zarządzenie organizacyjne Dyrektora Oddziału ZUS.

Inspektor pracy odwołał się do brzmienia art. 23711 Kodeksu Pracy regulującego organizację służb bhp. Wskazał, że służba bhp podlega bezpośrednio pracodawcy, co wynika z § 1 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 września 1997r. w sprawie służby bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. Nr 109 poz. 704 ze zm.). U pracodawcy będącego jednostką organizacyjną służba bhp podlega osobie bezpośrednio zarządzającej tą jednostka lub osobie wchodzącej w skład organu zarządzającego upoważnionej przez ten organ do sprawowania nadzoru w sprawach bhp. Stwierdzono, że ZUS, zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2013r. poz. 1442 ze zm.) jest państwową jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną. Działalnością tej jednostki kieruje Prezes, który reprezentuje ją na zewnątrz (art. 73 ust. 1 i 3 pkt 7 w/w ustawy). Do zakresu działania Prezesa ZUS należy spełnianie funkcji pracodawcy w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy. Organami ZUS jest Prezes ZUS, Zarząd i Rada Nadzorcza (art. 72 w/w ustawy). Pełnomocnictwo Prezesa ZUS przekazujące Dyrektorowi Oddziału funkcję pracodawcy nie czyni go członkiem Zarządu jednostki organizacyjnej.

Wskutek odwołania wniesionego przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie sprawa rozpatrzona została przez Okręgowego Inspektora Pracy w K.

W odwołaniu tym wskazano, że Prezes ZUS udzielił dyrektorom oddziałów stałego pełnomocnictwa do reprezentowania ZUS, w tym do pełnienia funkcji pracodawcy w rozumieniu Kodeksu pracy. Konstrukcja ta powoduje, że funkcję pracodawcy pełni dyrektor oddziału ze względu na przekazanie mu stosownych kompetencji. Dyrektorzy oddziałów otrzymali od Prezesa ZUS upoważnienie także do pełnienia funkcji pracodawcy w zakresie dotyczącym bhp. W tym obszarze mieści się również sprawowanie nadzoru w sprawach z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy. Oznacza to, że dyrektorzy oddziałów otrzymując od Prezesa Zakładu umocowanie do pełnienia funkcji pracodawcy, zostali upoważnieni do pełnienia funkcji pracodawcy również w zakresie dotyczącym bezpieczeństwa i higieny pracy. Obecny stan organizacyjny służby bezpieczeństwa i higieny pracy jest zgodny z obowiązującymi przepisami, a to dlatego, że zgodnie z § 2 statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 13 stycznia 2011 r. (Dz. U. Nr 18, poz. 93 – dalej "Statut) Prezes Zakładu realizuje zadania należące do zakresu jego działania za pomocą komórek organizacyjnych Centrali Zakładu i terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu. Zgodnie z § 8 Statutu – terenowymi jednostkami organizacyjnymi Zakładu są Oddziały kierowane przez Dyrektorów.

W treści odwołania wskazano również, że stosownie do § 28 ust.3 Regulaminu organizacyjnego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych: Dyrektor Oddziału sprawuje bezpośredni nadzór merytoryczny nad funkcjonującą w ramach komórki Administracyjno- Gospodarczej służbą bezpieczeństwa i higieny pracy oraz ochrony przeciwpożarowej. Wynika z tego, że funkcjonująca w Oddziale ZUS w R. służba bhp, jako podporządkowana merytorycznie Dyrektorowi Oddziału ZUS w R. – pracodawcy, wypełnia dyspozycję cytowanego wyżej przepisu rozporządzenia.

Odwołujący nie zgodził się z twierdzeniami organu pierwszej instancji, by "usytuowanie służby bhp w strukturze organizacyjnej Oddziału nie spełniało wymagań ustawodawcy przewidzianych w § 1 ust. 5 rozporządzenia". Wyjaśnił, że podporządkowanie służby bhp w Zakładzie, w ocenie ZUS, zapewnia możliwość skutecznego realizowania przez nią zadań, gdyż ma zapewnioną, stosownie do zapisów regulaminu organizacyjnego Oddziału, możliwość szybkiego kontaktu z pracodawcą bez dodatkowych pośredników.

Decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy utrzymano w mocy zaskarżony nakaz. W uzasadnieniu decyzji podzielono ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ I instancji.

Przechodząc do oceny stanu prawnego organ odwoławczy wskazał również na brzmienie art. 23711 § 1 Kodeksu pracy, zgodnie z którym pracodawca zatrudniający więcej niż 100 pracowników tworzy służbę bezpieczeństwa i higieny pracy, zwaną dalej "służbą bhp", pełniącą funkcje doradcze i kontrolne w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy, zaś pracodawca zatrudniający do 100 pracowników powierza wykonywanie zadań służby bhp pracownikowi zatrudnionemu przy innej pracy. Pracodawca posiadający ukończone szkolenie niezbędne do wykonywania zadań służby bhp może sam wykonywać zadania tej służby, jeżeli: 1) zatrudnia do 10 pracowników albo 2) zatrudnia do 20 pracowników i jest zakwalifikowany do grupy działalności, dla której ustalono nie wyższą niż trzecia kategorię ryzyka w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych. Przywołał również § 1 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie służby bezpieczeństwa i higieny pracy, w którym określa się, że służba bhp podlega bezpośrednio pracodawcy. U pracodawcy będącego jednostką organizacyjną służba bhp podlega bezpośrednio osobie zarządzającej tą jednostką lub osobie wchodzącej w skład organu zarządzającego, upoważnionej przez ten organ do sprawowania nadzoru w sprawach z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy. Przepis ten stosuje się także do pracownika, o którym mowa w jego § 4 ust. 7. Powtórzono również, że zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych Zakład jest państwową jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną. Siedzibą Zakładu jest miasto stołeczne Warszawa. Zgodnie z art. 73. ust 1 i 3 pkt 7 tej ustawy, działalnością Zakładu kieruje Prezes Zakładu, który reprezentuje Zakład na zewnątrz. Do zakresu działania Prezesa Zakładu należy w szczególności spełnianie funkcji pracodawcy w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy. Organami Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest: Prezes Zakładu, Zarząd i Rada Nadzorcza Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (art. 72 ustawy).

Mając na względzie wskazane regulacje organ odwoławczy, tak jak organ I instancji stwierdził, że udzielenie pełnomocnictwa Dyrektorowi Oddziału ZUS w R., będącego jednostką lokalną Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie zmieni pojęcia pracodawcy, określonego w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych.

Okręgowy Inspektor Pracy w K. zaakceptował w pełni pogląd organu pierwszej instancji, że Dyrektor Oddziału nie jest członkiem Zarządu ZUS. W związku z tym to nie Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, będącego państwową jednostką organizacyjną jest organem, któremu powinna podlegać służba bhp, a jest nim Prezes Zakładu lub osoba wchodząca w skład Zarządu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jako organu zarządzającego całą jednostką organizacyjną, mającą status pracodawcy w rozumieniu art. 3 ustawy Kodeks pracy. Powtórzył za organem pierwszej instancji, że obowiązku podlegania służby bhp wymienionym organom nie może modyfikować akt niższej rangi, jakim jest Zarządzenie Organizacyjne Prezesa Zakładu, a tym bardziej Zarządzenie Organizacyjnie Dyrektora Oddziału ZUS. Pełnomocnictwa Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, przekazujące Dyrektorowi Oddziału funkcję pracodawcy nie czynią go członkiem Zarządu jednostki organizacyjnej, jaką jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych.

Uwzględniając ustalenia kontrolne oraz wynik analizy całokształtu zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zajęcia w przedmiotowej sprawie odmiennego stanowiska od zaprezentowanego w decyzji organu pierwszej instancji.

Dodatkowo, na poparcie swego poglądu przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1367/10, w którym stwierdzono, że "(. .) Bezpośrednie podporządkowanie służby bhp pracodawcy wydaje się oczywiste jeżeli analizie poddany zostanie zakres uprawnień służby bhp określony w § 3 ww. rozporządzenia. Do zakresu działania służby bhp należy m.in.: 1) przeprowadzanie kontroli warunków pracy oraz przestrzegania przepisów i zasad bhp, 2) bieżące informowanie pracodawcy o stwierdzonych zagrożeniach zawodowych, wraz z wnioskami zmierzającymi do usuwania tych zagrożeń, 3) sporządzanie i przedstawianie pracodawcy, co najmniej raz w roku, okresowych analiz stanu bhp, zawierających propozycje przedsięwzięć technicznych i organizacyjnych mających na celu zapobieganie zagrożeniom życia i zdrowia pracowników oraz poprawę warunków pracy. Wymienione uprawnienia kontrolne oraz informowanie o bieżących zagrożeniach oraz aktualnym stanie bezpieczeństwa i higieny pracy mogą być skutecznie i efektywnie realizowane wyłącznie w sytuacji, gdy służba bhp nie jest podległa, a co za tym idzie zależna, od kierownictwa średniego szczebla, w skarżącej spółce będzie to osoba kierująca Departamentem Spraw Pracowniczych. W takiej sytuacji nie może być mowy o bezpośrednim przekazywaniu informacji i niezwłocznym, natychmiastowym podejmowaniu rozstrzygnięć decyzyjnych w zakresie ochrony zdrowia i życia pracowników, niejednokrotnie związanych z zaangażowaniem znacznych środków finansowych lub ich utratą na skutek np. konieczności wstrzymania pracy. Podobnie należy podejść do kwestii szerokich uprawnień służby bhp w zakresie: 1) występowania do osób kierujących pracownikami z zaleceniami usunięcia stwierdzonych uchybień w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy, 2) niezwłocznego wstrzymania pracy maszyn lub innego urządzenia technicznego w razie wystąpienia bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia pracownika albo innych osób. Skuteczne realizowanie tych uprawnień będzie możliwe tylko w sytuacji, gdy podjęcie decyzji o ich stosowaniu jest niezależna od wpływów osób nie będących bezpośrednio zarządzających przedsiębiorstwem".

Odnosząc się do argumentów odwołania, że "(. .) Na podstawie § 2 ust. 2 statutu Prezes Zakładu udzielił Dyrektorom Oddziałów stałego pełnomocnictwa do reprezentowania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w tym do pełnienia funkcji pracodawcy w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy, z wyłączeniem powoływania i odwoływania zastępców Dyrektora oraz głównego księgowego Oddziału, a powyższa konstrukcja powoduje, że funkcję pracodawcy w rozumieniu Kodeksu pracy, po przekazaniu kompetencji w tym zakresie Dyrektorowi przez Prezesa Zakładu - pełni Dyrektor Oddziału (. .)" – wskazano na § 2 statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, stanowi, że Prezes Zakładu realizuje zadania należące do zakresu jego działania za pomocą komórek organizacyjnych Centrali Zakładu i terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu. Nie daje to jednak prawa do cedowania, tj. udzielenia pełnomocnictwa do pełnienia funkcji pracodawcy, bowiem regulacja ta wskazuje jedynie, że Prezes Zakładu realizuje zadania należące do zakresu jego działania za pomocą komórek organizacyjnych Centrali Zakładu i terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu. Powołane przepisy nie stanowią, w ocenie, Inspektora Pracy, podstawy prawnej do przekazania Dyrektorom Oddziałów funkcji pracodawcy, a jedynie dają możliwość do przekazania upoważnienia do działania w imieniu pracodawcy.

Organ odwoławczy podkreślił, że z powołanych przepisów jednoznacznie wynika, iż to nie Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, będącego państwową jednostką organizacyjną jest organem, któremu powinna podlegać służba bhp, a jest nim Prezes Zakładu lub osoba wchodząca w skład Zarządu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jako organu zarządzającego całą jednostką organizacyjną, mającą status pracodawcy w rozumieniu art. 3 ustawy Kodeks pracy. Dyrektor Oddziału ZUS nie jest zatem osobą zarządzającą Zakładem Ubezpieczeń Społecznych lub osobą wchodzącą w skład Zarządu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, upoważnioną przez ten organ do sprawowania nadzoru w sprawach z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, co w świetle przytoczonego przepisu rozporządzenia Rady Ministrów uprawniałoby do tego, aby służba bhp mu podlegała. Ustawowe uwarunkowania i literalne brzmienie § 1 ust. 5 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie służby bhp nie dają prawnej możliwości zorganizowania podległości służby bhp, w sposób inny, niż wymieniony w sentencji zaskarżonej decyzji. Tym samym uznał przedmiotowy nakaz za uzasadniony.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Prezes ZUS w Warszawie zaskarżył w całości decyzję Okręgowego Inspektora Pracy wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1) § 2 ust. 2 statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 13 stycznia 2011 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 18, poz. 93) poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że przepis ten nie daje Prezesowi Zakładu prawa do udzielenia dyrektorowi oddziału pełnomocnictwa do pełnienia funkcji pracodawcy, w sytuacji gdy prawidłowa wykładania tego przepisu pozwala na przyjęcie, że Prezes Zakładu może udzielić dyrektorowi oddziału pełnomocnictwa do reprezentowania Zakładu w zakresie właściwym dla tego oddziału, w tym do pełnienia funkcji pracodawcy;

2) § 1 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie służby bezpieczeństwa i higieny pracy poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że pracownik wykonujący zadania służby bhp w Oddziale w R. powinien podlegać bezpośrednio Prezesowi Zakładu lub osobie wchodzącej w skład Zarządu Zakładu, upoważnionej przez ten organ do sprawowania nadzoru w sprawach z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu pozwala na przyjęcie, że pracownik wykonujący zadania służby bhp może podlegać bezpośrednio Dyrektorowi Oddziału w R., reprezentującemu ten Oddział, w tym w zakresie pełnienia funkcji pracodawcy, na podstawie udzielonego przez Prezesa Zakładu pełnomocnictwa.

W ramach zarzutów procesowych wskazano jako naruszony:

3) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego decyzji, czyli wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

4) art. 10 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieudzielenie skarżącemu możliwości zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia przed wydaniem decyzji.

Uzasadniając przedstawione zarzuty skarżący odniósł się do przepisów powoływanych w zaskarżonej decyzji, a to § 1 ust 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie służby bezpieczeństwa i higieny pracy. Wyjaśnił, że po myśli tego przepisu służba bhp podlega bezpośrednio pracodawcy, a u pracodawcy będącego jednostką organizacyjną służba bhp podlega bezpośrednio osobie zarządzającej tą jednostką lub osobie wchodzącej w skład organu zarządzającego, upoważnionej przez ten organ do sprawowania nadzoru w sprawach z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy. Wskazał nadto na art. 73 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jak też § 2 ust. 4 pkt i § 8 ust. 1 Statutu ZUS podnosząc, że działalnością Zakładu kieruje Prezes Zakładu, który realizuje swoje zadania za pomocą terenowych jednostek organizacyjnych czyli oddziałów oraz podlegających tym oddziałom inspektorów i biur terenowych. Stwierdził, że w celu skutecznego reprezentowania Zakładu w obszarze kierowanego przez siebie Oddziału, Dyrektor Oddziału otrzymuje od Prezesa Zakładu stosowne pełnomocnictwa. Prezes Zakładu może bowiem, stosownie do § 2 ust. 2 pkt 1 statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, udzielając upoważnienia pracownikom Zakładu, przekazać posiadane przez siebie kompetencje w określonym przez siebie zakresie.

Zdaniem skarżącego, z konstrukcji powołanych przepisów należy wyprowadzić wniosek, że osobą bezpośrednio zarządzającą danym oddziałem jest dyrektor tego oddziału. W ten sposób Zakład Ubezpieczeń Społecznych, w skład którego wchodzi 43 oddziały, ma zapewnioną sprawną organizację i funkcjonowanie. Prezes Zakładu może zatem na podstawie § 2 ust. 2 pkt 1 Statutu upoważnić dyrektora oddziału do pełnienia funkcji pracodawcy wobec pracowników danego oddziału, przekazując w ten sposób posiadane przez siebie kompetencje wynikające z art. 73 ust. 3 pkt 7 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Mając na względzie powołane przepisy, zdaniem strony skarżącej, nie sposób zgodzić się z twierdzeniem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przepis § 2 statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie daje prawa do cedowania, czy udzielenia pełnomocnictwa do pełnienia funkcji pracodawcy. Taka interpretacja pozostaje w sprzeczności z dyspozycją § 2 ust. 2 pkt 1 statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i stanowi naruszenie prawa.

Skarżący zauważył, że na mocy otrzymanego od Prezesa Zakładu pełnomocnictwa Nr [...] z dnia [...] Dyrektor Oddziału w R. został upoważniony do reprezentowania Zakładu w zakresie właściwym dla tego Oddziału oraz podległych mu inspektoratów i biur terenowych, w tym do pełnienia funkcji pracodawcy. Powyższa konstrukcja powoduje, że funkcję pracodawcy w rozumieniu Kodeksu pracy, po przekazaniu kompetencji w tym zakresie Dyrektorowi przez Prezesa Zakładu – pełni Dyrektor Oddziału w R. Co do zasady, czynności podejmowane przez pracodawcę obejmują indywidualne czynności z zakresu prawa pracy (np. dotyczące nawiązywania i rozwiązywania stosunków pracy, stosowania kar porządkowych, premiowania pracowników, udzielania urlopów, itp.), w związku z tym uznać należy, że w tym obszarze mieści się również sprawowanie nadzoru w sprawach z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy. Oznacza to, że Dyrektor Oddziału w R. otrzymując od Prezesa Zakładu umocowanie do pełnienia funkcji pracodawcy, został upoważniony do pełnienia funkcji pracodawcy również w zakresie dotyczącym bezpieczeństwa i higieny pracy.

Autor skargi wyjaśnił, że zapewnienie pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy jest jednym z podstawowych obowiązków pracodawcy (art. 15 i art. 94 pkt 4 Kodeksu pracy). Pracodawca jest obowiązany zatem chronić zdrowie i życie pracowników przez zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, a w szczególności organizować pracę w sposób zapewniający takie warunki (art. 207 § 2 pkt 1 Kodeksu pracy). Unikanie zagrożeń dla zdrowia i życia, jakie niesie wykonywanie określonej pracy, uwarunkowane jest w znacznym stopniu wiedzą o istnieniu zagrożeń i znajomością sposobów ich unikania, (vide: wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt III APa 34/13).

Z powyższych względów – w ocenie strony skarżącej – pełnienie funkcji pracodawcy w zakresie nadzoru w sprawach bhp przez Dyrektora Oddziału, mającego wiedzę o istnieniu zagrożeń w danej terenowej jednostce organizacyjnej znajduje pełne uzasadnienie. Prawidłowość takiego rozwiązania potwierdza też analiza § 2 ust. 1 oraz § 3 rozporządzenia w sprawie służby bezpieczeństwa i higieny pracy wskazująca na konieczność zapewnienia bezpośredniego i niezwłocznego przepływu informacji pomiędzy pracodawcą, a służbą bhp odnośnie realizowania zadań, a taka może być zapewniona jedynie jeżeli dyrektor oddziału, a nie Prezes Zakładu sprawuje bezpośredni nadzór na służbą bhp. Na istotność bezpośredniego kontaktu i niezwłocznego, natychmiastowego podejmowania rozstrzygnięć decyzyjnych w zakresie ochrony zdrowia i życia pracowników, niejednokrotnie związanych z zaangażowaniem znacznych środków finansowych lub ich utratą na skutek np. konieczności wstrzymania pracy. Strona skarżąca wskazała, że nie można zgodzić się z twierdzeniami Okręgowego Inspektora Pracy, jakoby usytuowanie służby bhp w strukturze organizacyjnej Oddziału Zakładu w R. nie spełniało wymagań ustawodawcy przewidzianych w § 1 ust. 5 rozporządzenia w sprawie służby bezpieczeństwa i higieny pracy, także dlatego, że rozwiązania przyjęte w Oddziale w R. (jak również w innych oddziałach) dotyczące pełnienia funkcji pracodawcy w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy spełniają bowiem wymogi przewidziane dyspozycją przytoczonego przepisu. Rozwiązanie takie jest racjonalnie uzasadnione z uwagi na złożoną strukturę organizacyjną Zakładu i zapewnia możliwość skutecznego realizowania zadań przez służby bhp.

Autor skargistwierdził, że stanowisko prezentowane przez Okręgowego Inspektora Pracy w K. stanowi zbyt rygorystyczną literalną wykładnię przepisów obowiązujących w przedmiotowym zakresie, nie uwzględnia natomiast celowości tego przepisu oraz faktycznych uwarunkowań organizacyjnych Zakładu. Zdaniem skarżącego intencją prawodawcy przy tworzeniu przepisów wykonawczych nie było ingerowanie w wewnętrzną strukturę organizacyjną pracodawców i narzucanie im określonego układu organizacyjnego, niezbędnego w szczególności przy jednostkach organizacyjnych z rozproszoną organizacyjnie strukturą terenowych jednostek.

Odnosząc się do poglądu, że otrzymane przez Dyrektora Oddziału w R. pełnomocnictwa nie czynią go członkiem Zarządu Zakładu wyjaśnił, że w kontekście § 1 ust. 5 zd. drugie wskazanego rozporządzenia w sprawie służby bezpieczeństwa i higieny pracy – Dyrektora Oddziału w R. należałoby postrzegać nie jako osobę wchodzącą w skład organu zarządzającego, upoważnionego przez ten organ do sprawowania nadzoru w sprawach z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, ale jako "osobę zarządzającą jednostką", gdyż na mocy otrzymanego pełnomocnictwa Dyrektor uzyskał prawo do reprezentowania Oddziału, co przy konstrukcji organizacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powoduje faktyczne bezpośrednie zarządzanie przez Dyrektora tym Oddziałem i podległymi mu jednostkami".

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 107 § 3 Kpa wskazano, że w treści uzasadnienia brak jest wskazań co do faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Z treści uzasadnienia nie sposób wywieść, czy przy ocenie przedmiotowej sprawy organ wziął pod uwagę i uznał za udowodnione, czy też odmówił wiarygodności i mocy dowodowej np. dokumentowi w postaci pełnomocnictwa nr [...] z dnia [...].

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 10 Kpa, podniósł, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie do zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Organ ma także obowiązek wstrzymać się od wydania decyzji do czasu złożenia tego oświadczenia w wyznaczonym terminie. Tymczasem – jak podał – w aktach sprawy brak jest końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 Kpa. Zawarte w treści art. 10 § 1 Kpa sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia. Dotyczy to zarówno postępowania przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji. W przedmiotowej sprawie, przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ nie wezwał strony skarżącej do zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia.

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi może nastąpić tylko wtedy, gdy zostaną spełnione przesłanki wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a., a w tym w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Kluczowa kwestia sporu jaki powstał pomiędzy Prezesem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie (dalej ZUS), a Okręgowym Inspektorem Pracy w K. wymaga odpowiedzi na pytanie czy obowiązujący stan prawny zezwala Prezesowi ZUS na przekazanie przysługujących mu kompetencji pracodawcy w sprawach z zakresu prawa pracy dyrektorom oddziałów ZUS.

Na wstępie swoich rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje za stosowne wskazać, że obecna sprawa jest już kolejną, rozpatrywaną przez tut. Sąd ze skargi Prezesa ZUS na kolejną decyzję wydaną przez Okręgowego Inspektora Pracy w K. w tożsamym stanie faktycznym i prawnym, a ocena prawna i wskazania przestawione w wydanych dotychczas wyrokach są w pełni podzielane przez obecny skład orzekający (por. wyroki WSA w Gliwicach z dnia 28 stycznia 2016r. sygn. akt IV SA/Gl 542/15, z dnia 3 lutego 2016r sygn. akt IV SA/Gl 543/15, z dnia 4 lutego 2016r. sygn. akt IV SA/Gl 544/15 czy z dnia 26 stycznia 2016r. sygn. akt 545/15).

Definicję legalną pojęcia "pracodawca" odnaleźć można w treści art. 3 Kodeksu pracy (dalej - K.p.). Zgodnie z brzmieniem tego przepisu pracodawcą jest jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one pracowników.

W orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmowano, że każda osoba prawna (poza Skarbem Państwa) ma zdolność do bycia pracodawcą w rozumieniu art. 3 K.p. dla zatrudnionych przez nią pracowników, chyba że dla niektórych z nich za pracodawcę należy uznać jednostkę organizacyjną stanowiącą jakąś jej część składową (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 listopada 1991 r., sygn. akt I PRN 47/91, OSP 1992 nr 7-8, poz. 151).

Niewątpliwie ZUS jest państwową jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną, co wynika to z treści art. 66 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej jako "ustawa systemowa"). Stosownie do art. 73 ust. 3 pkt 7 ustawy systemowej do zakresu działania Prezesa Zakładu należy spełnianie funkcji pracodawcy w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy

Zwrócić uwagę należy jednak, że w art. 31 § 1 K.p. ustawodawca uznał za stosowne wskazać, że za pracodawcę będącego jednostką organizacyjną czynności w sprawach z zakresu prawa pracy dokonuje nie tylko osoba lub organ zarządzający tą jednostką ale także inna wyznaczona do tego osoba.

Wykładnię pojęcia " wyznaczona" znaleźć można tak w orzecznictwie jak i w literaturze przedmiotu.

Skład orzekający w pełni akceptuje stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt I PK 155/10, z którego wynika, że "wyznaczenie w rozumieniu art. 31 K.p. może obejmować nie tylko wszystkie czynności z zakresu prawa pracy, ale także czynności określonego rodzaju, lub wszystkie czynności z zakresu prawa pracy, tyle że w przypadku nieobecności kierownika jednostki. Ograniczenie tego rodzaju należy uznać za dopuszczalne. Wyznaczenie może nastąpić w akcie ustrojowym lub porządkowym danej jednostki: statucie, regulaminie pracy ". Za akt tego rodzaju, w zakresie regulacji pracowniczej (art. 9 Kp), wypada uznać także regulamin organizacyjny. W postanowieniu z dnia 29 stycznia 2014r. sygn. akt I PK 238/ 13 publ. LEX nr 1647015 Sąd Najwyższy stwierdził, że w stosunkach pracy w zakresie zasad reprezentacji pracodawcy pierwszeństwo mają regulacje prawa pracy (art. 31 k.p.), a wyznaczenie osoby do dokonywania za pracodawcę czynności prawnych z zakresu prawa pracy może nastąpić w każdy sposób dostatecznie ujawniający taką wolę reprezentowanego.

Z tej przyczyny należało poddać analizie akty wewnętrzne, regulujące strukturę organizacyjną jednostki organizacyjne, jaką jest ZUS

Na mocy delegacji określnej w art. 74 ust. 5 pkt 1 ustawy systemowej ustawodawca pozostawił określenie szczegółowej struktury organizacyjnej oraz zakres rzeczowy działania centrali i terenowych jednostek organizacyjnych ZUS ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego. W wykonaniu tego upoważnienia ustawowego wydane zostało w dniu 13 stycznia 2011r. rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych. Statut ZUS stanowi, że do kompetencji jego Prezesa należą sprawy określone w art. 73 ust. 3 ustawy, czyli między innymi tworzenie, przekształcanie i znoszenie terenowych jednostek organizacyjnych oraz określanie ich siedziby, właściwości terytorialnej i rzeczowej; powoływanie i odwoływanie kierowników jednostek organizacyjnych Zakładu, ich zastępców oraz głównych księgowych; także spełnianie funkcji pracodawcy w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy (§ 2 ust. 1 statutu). Prezes Zakładu może upoważnić pracowników Zakładu i inne osoby do reprezentowania Zakładu w określonym przez niego zakresie, z prawem udzielenia dalszych pełnomocnictw, a także może upoważnić pracowników Zakładu do wydawania decyzji w określonych przez niego sprawach (§ 2 ust. 2 statutu). Ponadto do kompetencji Prezesa Zakładu należy wydawanie aktów wewnętrznych oraz nadawanie Zakładowi regulaminu organizacyjnego (§ 2 ust. 3 statutu). Prezes Zakładu realizuje zadania należące do zakresu jego działania między innymi za pomocą terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu (§ 2 ust. 4 statutu), którymi są Oddziały oraz podlegające im inspektoraty i biura terenowe (§ 8 ust. 1 statutu). Odziałem Zakładu kieruje Dyrektor, a inspektoratem i biurem terenowym - kierownik, odpowiednio: inspektoratu albo biura terenowego (§ 8 ust. 2 statutu).

Natomiast Regulamin organizacyjny Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (w brzmieniu uwzględniającym zmiany wynikające z zarządzenia Nr 51 Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 29 września 2011 r.) przewiduje w § 5 pkt 2, że Prezes Zakładu może umocować pracowników Zakładu i inne osoby do reprezentowania Zakładu i podejmowania decyzji w imieniu Prezesa Zakładu lub Zakładu w określonych przez niego sprawach. Według § 5 pkt 4 poz. 4 w/w regulaminu Prezes Zakładu spełnia funkcje pracodawcy w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy. Z kolei § 28 pkt 1 poz. 4 stanowi, że Dyrektorzy Oddziałów Zakładu posiadają kompetencje w zakresie wykonywania czynności związanych z funkcją pracodawcy jedynie w granicach i na podstawie udzielonych umocowań.

Umocowanie do reprezentacji następuje w formie pełnomocnictw, natomiast do wydawania decyzji w formie upoważnień.

Przedstawione rozwiązania prawne pozwalają przyjąć, że organ lub osoba, która zarządza jednostką organizacyjną będącą pracodawcą mogą na podstawie przepisów prawa, statutu lub regulaminu jednostki organizacyjnej, wyznaczyć inną osobę do dokonywania czynności z zakresu prawa pracy. Pogląd taki wyrażony został w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 12 października 2000 r., sygn. akt I PKN 536/00, OSNAPiUS 2002, nr 10, poz. 241, a zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest adekwatny do sytuacji faktycznej i prawnej kontrolowanej sprawy.

Niewątpliwie istnieje zatem podstawa prawa, określona w aktach porządkowych ZUS (jego statucie i regulaminie organizacyjnym) upoważniająca Prezesa ZUS do wyznaczenie osoby dokonującej czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w rozumieniu art. 31 K.p. Konsekwentnie do powyższego przyjąć należy, że na podstawie umocowania w formie pełnomocnictwa udzielonego przez Prezesa ZUS, Dyrektorzy Oddziałów ZUS w zakresie spraw pracowniczych działają jako "inna wyznaczona do tego osoba" na podstawie art. 31 § 1 K.p. w związku z § 5 pkt 2 i § 28 pkt 1 poz. 4 Regulaminu organizacyjnego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (w brzmieniu uwzględniającym zmiany wynikające z zarządzenia Nr 51 Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 29 września 2011 r.) i § 2 ust. 2 Statutu ZUS.

Błędna interpretacja zastosowanych przez Inspektora Sanitarnego przepisów, bez uwzględnienia wykładni systemowej i bez sięgnięcia do wszystkich regulacji przedmiotu i łącznego ich odczytania spowodowała skupienie wywodów na § 1 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie służby bezpieczeństwa i higieny pracy uchwalonym w 1997 r., bez uwzględnienia systematyki i organizacji funkcjonowania ZUS unormowanej w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych uchwalonej blisko rok później, bowiem w roku 1998 i aktach wydanych na jej podstawie w zw. z art. 31 K.p.

W konsekwencji uchybienia o charakterze materialnoprawnym organ nie dokonał należytego wyjaśnienia sprawy. Tym samym – w ocenie składu orzekającego – wystąpiła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającego ją nakazu inspektora pracy.

Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni ocenę prawną sformułowaną powyżej przez Sąd.

Mając na względzie przedstawioną ocenę faktyczną i prawną orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a., jak w sentencji.