Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 876/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 46, art. 46a, art. 46b, art. 48a
journal: Dz.U. 2019 poz 1239
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi
article: art. 31 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 52, art. 57, art. 92
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 23 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1250/20 w sprawie ze skargi A.B. na decyzję Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Rzeszowie z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie zakazu odbywania imprez, spotkań i zebrań oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1250/20 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.B. uchylił zaskarżoną decyzję Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie zakazu odbywania imprez, spotkań i zebrań i zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił na wstępie stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że Podkarpacki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia [...] września 2020 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), art. 46 ust. 4 pkt 4, art. 46b pkt 1, art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1, ust. 4 i ust. 7 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1239 ze zm.), § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 lutego 2020 r. w sprawie zakażenia koronawirusem SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 325), § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020, poz. 792 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania skarżącego utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. wymierzającą skarżącemu karę pieniężną 10 000 zł za niezastosowanie się do zakazu odbywania imprez, spotkań i zebrań.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że małoletni skarżący - syn S. C. i A. Z. dopuścił się naruszenia przepisów prawa związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, gdyż w dniu 8 maja 2020 r. o godz. 20:50 w [...] przy ul. [...] w rejonie Dirt Park Rowerowy wspólnie z [...], [...]., [...] oraz [...] zakłócali porządek publiczny poprzez krzyki, rzucanie kamieniami w drewniane elementy Dirt Parku. Podzielając stanowisko organu I instancji organ odwoławczy wyjaśnił, że z notatki urzędowej Policji z 9 maja 2020 r., uzupełnionej 18 maja 2020 r. wynika, że spotkanie na terenie Dirt Park w [...] w którym uczestniczył skarżący nie miało charakteru sportowego, zaś on sam nie prowadził w tym czasie działalności sportowej ani rekreacyjnej. Spotkania ze znajomymi na terenie miejsca przeznaczonego do uprawiania sportu, a następnie wulgarnego zachowania, demolowania i niszczenia wyposażenia tego miejsca nie można uznać za spotkanie w celu poprawy kondycji fizycznej. Spotkanie to stanowiło naruszenie obowiązującego zakazu imprez, spotkań i zebrań. Nałożenie na skarżącego kary pieniężnej uznał za zasadne. Wymierzając karę w wysokości 10 000 zł organ wziął pod uwagę przesłanki ochrony życia i zdrowia ludzi, zwłaszcza w czasie ogłoszenia stanu epidemii, gdy zachodziła konieczność bezwzględnego przestrzegania określonych ograniczeń, nakazów i zakazów wydanych przez właściwe organy w celu zapobiegania zakażeniom. Kara została wymierzona w najniższej podanej wysokości.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie: art. 28 w zw. z art. 30 k.p.a. poprzez nałożenie kary pieniężnej w stosunku do małoletniego skarżącego, pomimo braku posiadania przez niego zdolności do czynności prawnych i braku możliwości odpowiadania przez niego w postępowaniu administracyjnym, które prowadzi do nałożenia kary; art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie nakazu stosowania prawa obowiązującego w dniu orzekania; art. 10 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak zapewnienia czynnego udziału stronie w toczącym się postępowaniu; art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; art. 75 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów z przesłuchania świadków funkcjonariuszy Policji i przedstawicieli ustawowych skarżącego; art. 81a k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie na niekorzyść skarżącego wątpliwości jakie powstały w tym postępowaniu; art. 86 k.p.a. poprzez nieprzesłuchanie strony; art. 108 § 1 w zw. z art. 107 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne i dowolne opatrzenie zaskarżonej decyzji rygorem natychmiastowej wykonalności; art. 189c k.p.a. poprzez pominięcie przez organ braku możliwości zastosowania w tej sprawie przepisów obowiązujących poprzednio; art. 15 k.p.a. poprzez powtórzenie argumentacji organu I instancji, pomimo obowiązku ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy; art. 8 § 1 i art. 189d pkt 7 k.p.a. poprzez ich pominięcie i niepoczynienie przez organ własnych ustaleń, co do możliwości wymierzenia kary pieniężnej w stosunku do małoletniego, jej wymiaru, wysokości, statusu osoby co do której została wymierzona kara, jego sytuacji osobistej i rodzinnej, zwłaszcza, że skarżący jest uczniem, a jego możliwości zarobkowe są ograniczone. Zarzucił też naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1, ust. 4 i ust. 7 w zw. z art. 46b pkt 1 i art. 46 ust. 4 pkt 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczeniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie zostały spełnione przesłanki do nałożenia kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł; art. 30, art. 45, art. 51 ust. 5, art. 52 i art. 53 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w zaskarżonym wyroku stwierdził, że decyzje w tej sprawie zostały wydane z naruszeniem art. 46 ust. 4 pkt 4, art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 46b pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczeniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z art. 30, art. 31 ust. 1 i 2, art. 37 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 47, art. 52 ust. 1 i 3, art. 57 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, polegającym na zastosowaniu wobec skarżącego § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, to jest nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł. W związku z tym Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.).

Sąd I instancji przedstawił na wstępie treść przepisów stanowiących podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji i powołał się na poglądy wyrażane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego w zakresie możliwości ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności tylko w drodze ustawy.

Sąd I instancji stwierdził, że ustawodawca w art. 46a, art. 46b pkt 1 w zw. z art. 46 ust. 4 pkt 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczeniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie zawarł dla Rady Ministrów upoważnienia do wprowadzenia zakazu spotkań, jaki ustanowiono mocą § 14 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia. W art. 46b pkt 1 powołanej ustawy nie odesłano do tych przepisów art. 46 ust. 4 tej ustawy, które umożliwiają stanowienie norm wyrażających zakazy określonych zachowań, w tym zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności. Nieprzyznanie Radzie Ministrów kompetencji do wprowadzenia regulacji zakazującej spotkań niezależnie od ich rodzaju wzmacnia dodatkowo brak jakiejkolwiek wypowiedzi ustawodawcy precyzującej na poziomie omawianej ustawy elementów warunkujących wprowadzenie tego rodzaju zakazu w akcie wykonawczym. W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego rozporządzenie nie może uzupełniać ustawy, rozbudowywać przesłanek zrealizowania jakieś normy prawnej określonej w ustawie lub takich elementów procedury, które nie odpowiadają ustawowym założeniom (zob. wyrok TK z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. P 16/09). Przepisy rozporządzenia powinny wypełniać test konstytucyjności, którego wzorzec wyraża art. 92 ust. 1 Konstytucji.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że przepis § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, stanowiący podstawę decyzji o ukaraniu skarżącego jest niezgodny z art. 46 ust. 4 pkt 4, art. 46a i art. 46b pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczeniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, bowiem wykracza poza granice zawartego w tych regulacjach upoważnienia do wprowadzenia przez Radę Ministrów rozporządzenia określającego zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego oraz rodzaj stosowanych rozwiązań. Wyprowadzony przez organy z powyższej regulacji zakaz spotkań niezależnie od ich rodzaju w tych warunkach ustawowych naruszał i to w sposób istotny art. 30, art. 31 ust. 1 i 2, art. 37 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 47, art. 52 ust. 1 i 3 i art. 57 Konstytucji. Jakkolwiek zastosowane przez Radę Ministrów rozwiązanie było oczywiście potrzebne w celu powstrzymania rozprzestrzeniania się pandemii, to nie zwalniało prawodawcy od zachowania standardów, jakie dla ingerencji w podstawowe wolności człowieka i obywatela przewidują przepisy Konstytucji. Z tych przyczyn Sąd zobligowany był odmówić zastosowania § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w tej sprawie, jako niezgodnego z powołanymi wyżej przepisami ustawy o zapobieganiu oraz zwalczeniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz Konstytucji i nie mógł stanowić podstawy dla organów Inspekcji Sanitarnej do wydania decyzji nakładających na skarżącego karę pieniężną.

Ze wskazanych powodów skarga została uwzględniona. Sąd I instancji zalecił, by organ ponownie rozpoznał sprawę zgodnie z oceną prawną zawartą w tym wyroku.

W skardze kasacyjnej Podkarpacki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Organ zrzekł się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 46 ust. 4 pkt 4 i art. 46 b pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii oraz art. 31, art. 52 ust. 1-3, art. 57 Konstytucji RP, ponieważ WSA w Rzeszowie stwierdził w wyroku, z czym nie sposób się zgodzić, iż zakaz organizowania spotkań zawarty w § 14 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia Rady Ministrów, wydanego na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wykracza poza ustawowe upoważnienie i stanowi tym samym podustawowe ograniczenie wolności przemieszczania się i spotkań, co stoi w sprzeczności z art. 31 ust. 1-3 Konstytucji statuującym zasadę wolności dla każdego człowieka, przy czym ograniczenia tej wolności obywatelskiej mogą być ustanawiane tylko w ustawie, art. 52 ust. 1-3 Konstytucji, która stanowi, że każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 1) a wolność ta może podlegać ograniczeniom określonym w ustawie (ust. 3) oraz w sprzeczności z art. 57 Konstytucji, stanowiącym o wolności organizowania i uczestniczenia w pokojowych zgromadzeniach, a co za tym idzie naruszenie nakazu określonego sposobu przemieszczania się i zakazu gromadzenia się nie może być podstawą do wymierzenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 46b pkt 1 oraz art. 46 ust. 4 pkt 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Sąd błędnie wywiódł, że czym innym jest ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się i gromadzenia się, a czym innym wprowadzenie powszechnego zakazu przemieszczania się w określony sposób i uczestniczenia w pewnego rodzaju zgromadzeniach, z czym nie sposób się zgodzić, gdyż zdaniem skarżącego organu w pojęciu "ograniczenie" mieści się również pojęcie "zakaz" i "nakaz", zaś rozporządzenie Rady Ministrów mogło zakazywać organizowania i uczestniczenia w pewnego rodzaju spotkaniach. Sąd I instancji dokonał również błędnej wykładni art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu chorób zakaźnych twierdząc, że przepisy te, będące upoważnieniem ustawowym do wydawania przez Radę Ministrów rozporządzeń wykonawczych, nie zawierają jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści tych rozporządzeń, a tym samym naruszają art. 92 ust. 1 Konstytucji, zaś zdaniem skarżącego organu, wytyczne zawarte w wyżej wymienionych przepisach ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi są wystarczające;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii z powodu rzekomej niezgodności tego przepisu z art. 46 ust. 4 pkt 4, art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 46b pkt 1 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi;

3) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie przez Sąd I instancji art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 193 Konstytucji poprzez niezawieszenie postępowania i niezadanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w sytuacji, w której Sąd I instancji powziął uzasadnioną wątpliwość co do zgodności art. 46 ust. 4 pkt 4 oraz art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, które to stanowią podstawę rozstrzygnięcia w tej sprawie, z art. 31, art. 52 i art. 57 Konstytucji;

4) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie przez Sąd I instancji art.

145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, podczas gdy decyzje te nie naruszały prawa.

Wyżej wymienione naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ de facto doprowadziły do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji, z czym nie sposób się zgodzić.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Skarżący nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

2. Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Podkarpackiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nieprzestrzeganie zakazu odbywania imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] nie są zgodne z prawem, co uzasadniało ich uchylenie.

Zdaniem Sądu I instancji – jak najogólniej rzecz ujmując wynika to z uzasadnienia kontrolowanego wyroku – zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji naruszały prawo z tego powodu, że ustanowiony w § 14 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii zakaz organizowania zgromadzeń oraz imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju, po pierwsze naruszał konstytucyjne wolności jednostki, a mianowicie wolność osobistą (art. 41 ust. 1), konstytucyjną osobistą wolność poruszania się po terytorium RP (art. 52 ust. 1), jak również wolność zgromadzeń (art. 57) wkraczając przez to w materię ustawową, to jest w materię zastrzeżoną do regulacji tylko i wyłącznie w drodze ustawy, a po drugie, nie znajdował uzasadnienia – gdy chodzi o prawną podstawę jego wprowadzenia – w upoważniających do wydania rozporządzenia wykonawczego przepisach art. 46a w związku z art. 46b i art. 46 ust. 4 pkt 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, których wytyczne treściowe nie dotyczyły możliwości wprowadzenia tego rodzaju zakazu, co – zdaniem Sądu – prowadziło do wniosku o braku zgodności wymienionego przepisu rozporządzenia z art. 46 ust. 4 pkt 4, art. 48a ust. 1 pkt 3 w związku z art. 46b pkt 1 wymienionej ustawy w związku z art. 30, art. 31 ust. 1 i ust. 2, art. 37 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 47, art. 52 ust. 1 i ust. 3, art. 57, art. 92 Konstytucji RP uzasadniając w konsekwencji odmowę jego zastosowania w rozpatrywanej sprawie.

3. Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Wyrok ten bowiem – mimo pewnych deficytów jego uzasadnienia, które w świetle konsekwencji wynikających z art. 184 in fine p.p.s.a. pozostają bez wpływu ocenę, że odpowiada on prawu – w pełni zasadnie podważa bowiem zgodność z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

4. Uwzględniając – w relacji do zarzutów kasacyjnych podważających zgodność z prawem zaskarżonego wyroku – istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie trzeba stwierdzić, że Sąd I instancji nie bez usprawiedliwionych podstaw oraz racji ocenił, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu z tego powodu, że podstawy jej wydania nie mógł stanowić w § 14 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

4.1. W odpowiedzi na podważające prawidłowość tego stanowiska zarzuty z pkt 1, pkt 2 i pkt 3 petitum skargi kasacyjnej – których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie – w punkcie wyjścia podkreślenia, a zarazem przypomnienia wymaga, albowiem nie jest to bez znaczenia dla oceny zasadności omawianych zarzutów kasacyjnych, że Konstytucja RP w art. 41 ust. 1 zapewnia każdemu ogólną wolność osobistą, w art. 52 ust. 1 – stanowiącą jej przejaw – osobistą wolność poruszania się po terytorium RP, a w art. 57 wolność zgromadzeń. Jakkolwiek wolności te nie mają absolutnego charakteru, co wynika odpowiednio z art. 41 ust. 1 in fine, z ust. 3 art. 52 oraz z art. 57 in fine ustawy zasadniczej, to jednak zgodnie z wolą ustrojodawcy może podlegać ograniczeniom określonym – tylko i wyłącznie – w ustawie, co znajduje swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (zob. w tej mierze np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999 r., P 2/98; 25 maja 1999 r., SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., K 26/00), a ich wprowadzenie może być uzasadnione – a co za tym idzie dopuszczalne i zarazem akceptowalne – jeżeli jednocześnie jest konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Z punktu widzenia wyznaczonych przywołaną regulacją konstytucyjną brzegowych warunków dopuszczalności wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności – a warunki te muszą ziścić się łącznie, o ile bowiem sama ustawowa ranga unormowania ograniczeń statusu jednostki nie wystarcza dla uznania ich merytorycznej zasadności, która podlega weryfikacji w zakresie spełnienia przesłanek materialnych art. 31 ust. 3, o tyle a contrario brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego ze wskazaną normą art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. wyrok TK z 19 maja 1998 r., U 5/97) – w rozpatrywanej sprawie, zasadnicze znaczenie ma zagadnienie odnoszące się do zachowania formalnego kryterium ograniczenia wymienionych wolności.

4.2. Na gruncie obowiązującej Konstytucji zasada wyłączności ustawy ma zupełny charakter. Powiązanie unormowań jej art. 87 ust. 1 i art. 92 z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) prowadzi bowiem do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1, co oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (zob. wyrok TK z 9 listopada 1999 r., K 28/98). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. do "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (zob. wyrok TK w sprawie K 28/98 oraz wyrok z dnia 24 marca 1998 r., K 40/97).

4.3. Niewątpliwie należy do nich dziedzina prawa karnego, w której bezwzględna wyłączność ustawy nakazuje normowanie w samej ustawie właściwie wszystkich elementów definiujących stronę podmiotową czy przedmiotową czynów karalnych, a szerzej rzecz ujmując, dziedzina przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym), których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania lub sankcji, albowiem konstytucyjne wymagania pod adresem przepisów karnych należy odnosić również do nich (tak już orzeczenia TK z 26 kwietnia 1995 r., K 11/94. Podobnie orzeczenia z 1 marca 1994 r., U 7/93 oraz z 26 września 1995 r., U 4/95).

4.4. Dziedziną taką jest również ta, która dotyczy sfery wolności i praw człowieka.

W kontekście znaczenia oraz przyjmowanego rozumienia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w orzecznictwie TK od dawna już podkreśla się, że "W odniesieniu do sfery wolności i praw człowieka zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy pojmować dosłownie, z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. [...] w tej specyficznej materii, którą stanowi unormowanie wolności i praw człowieka i obywatela, przewidziane konieczne lub choćby tylko dozwolone przez konstytucję unormowanie ustawowe cechować musi zupełność. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy" (zob. wyrok z 19 maja 1998 r., U 5/97, zob. również np. wyroki TK z dnia: 28 czerwca 2000 r., K 34/99; 6 marca 2000 r., P 10/99; 7 listopada 2000 r., K 16/00; 19 lipca 2011 r., P 9/09). Z punktu widzenia istoty spornej w sprawie kwestii oraz przedmiotu sprawy, w której orzekał Sąd I instancji, należy również podnieść, że Trybunał Konstytucyjny już w wyroku z 25 maja 1998 r., U 19/97, odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa wyjaśnił, że "Wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności [...]".

4.5. Znaczenie przedstawionych uwag oraz formułowanych na ich gruncie argumentów odnośnie do znaczenia konsekwencji wynikających z zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w wymienionych powyżej sferach, nie może pomijać również tego, że w świetle obowiązującej Konstytucji RP – a jest to nie mniej istotne – wprowadzanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, polegające na ustanowieniu powszechnych nakazów i zakazów ingerujących w te wolności i prawa, jest zasadniczo możliwe i zarazem dopuszczalne w sytuacjach szczególnych zagrożeń, które tworzą możliwość wprowadzenia – jeżeli, co trzeba podkreślić, zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające, co oznacza, że chodzi o środki, których stosowanie koresponduje z ustawą zasadniczą, i które są osadzone na jej gruncie, a nie o jakiekolwiek środki – odpowiedniego stanu nadzwyczajnego, a mianowicie stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1), co powoduje, że zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie sądowym pogląd prawny, że mimo zaktualizowania się przesłanek uzasadniających wprowadzenie stanu klęski żywiołowej nie został on wprowadzony, a wprowadzony w jego miejsce stan epidemii, poprzedzony stanem zagrożenia epidemiologiczego, w związku z tym, że nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji RP, nie może prowadzić wraz z wprowadzanymi na jego podstawie ograniczeniami do naruszania podstawowych praw i wolności (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 16 marca 2021 r., II KK 64/21, OSNK 2021/4/18). W tym w zakresie wynikającym ze zmian obowiązującego stanu prawnego, które miały stanowić odpowiedź prawodawcy na zagrożenia COVID-19, a zwłaszcza w formie, w jakiej to nastąpiło.

4.6. W tym też kontekście trzeba podnieść, że pierwotnie, w konsekwencji zaistnienia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, w rozporządzeniach uprawnionych organów o ogłoszeniu ich wprowadzenia, zgodnie z art. 46 ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, można było i w dalszym ciągu można ustanowić: 1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, 2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych, 3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy, 4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, 5) obowiązek wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów, 6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi, 7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3, oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych – uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

Nie ten jednak przepis upoważniający wymienionej ustawy stanowił podstawę wydania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, lecz upoważniające przepisy art. 46a oraz art. 46b pkt 1 – 6 i pkt 8 – 12 tej ustawy, które z dniem 8 marca 2020 r. wprowadzone zostały do porządku prawnego ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Z upoważniającego przepisu art. 46a wynika, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Przepis art. 46b stanowił zaś – podlegał on bowiem nowelizacjom polegającym na zmianie pkt 4, uchyleniu pkt 7, dodaniu pkt 4a i pkt 13 – że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 7) zakaz opuszczania miejsca kwarantanny; 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

Wydane na podstawie przywołanych przepisów upoważniających ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. i współstanowiące materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w zakresie odnoszącym się do spornej w sprawie kwestii stanowiło, że do odwołania zakazuje się organizowania zgromadzeń w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. - Prawo o zgromadzeniach oraz innych niż określone w pkt 1 zgromadzeń organizowanych w ramach działalności kościołów i innych związków wyznaniowych oraz imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju, z wyłączeniem spotkań danej osoby z jej osobami najbliższymi w rozumieniu art. 115 § 11 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny lub z osobami najbliższymi osobie, z którą pozostaje we wspólnym pożyciu, a ponadto, że wymienionych ograniczeń nie stosuje się do spotkań i zebrań związanych z wykonywaniem czynności zawodowych lub zadań służbowych, lub pozarolniczej działalności gospodarczej, lub prowadzeniem działalności rolniczej lub prac w gospodarstwie rolnym (§ 14 ust. 1 i ust. 2).

5. Podkreślając, że istota spornej w sprawie kwestii wiąże się z potrzebą odpowiedzi na pytanie odnośnie do możliwości i zarazem dopuszczalności ingerowania w konstytucyjną ogólną wolność osobistą, stanowiącą jej przejaw osobistą wolność poruszania się po terytorium RP oraz w wolność zgromadzeń w sposób, skali, zwłaszcza zaś w formie, o której mowa była powyżej, w tym odnośnie do dopuszczalności wyznaczenia i ustalenia wobec jednostki konsekwencji mających wynikać z tak podjętej interwencji prawodawczej, z perspektywy znaczenia zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie prawa karnego, a szerzej rzecz ujmując, w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym), a także w dziedzinie dotyczącej wolności i praw człowieka, jak również konsekwencji wynikających z tego oczywistego faktu, że stan epidemii nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu Konstytucji RP (o czym mowa była już powyżej odpowiednio w pkt 4 – 4.4. oraz pkt 4.5.) trzeba stwierdzić, że Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że kontrolowana decyzja oraz decyzja organu I instancji wydane zostały bez podstawy prawnej.

5.1. W świetle argumentów prezentowanych w pkt 4 – 4.4. – a w tym kontekście ponownie trzeba podkreślić (w tym w opozycji do argumentacji odwołującej się do art. 68 ust. 4 Konstytucji – s. 9 i s. 10 skargi kasacyjnej), że brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w relacji do jednoczesnego wykluczenia w tej sferze dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw, musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego z normą rekonstruowaną z art. 31 ust. 3 Konstytucji, albowiem ustanowione nią wymogi muszą się ziścić łącznie (zob. wyrok TK w sprawie U 5/97) – nie można zaakceptować rozwiązania polegającego na podjęciu interwencji prawodawczej w osobistą wolność poruszania (przemieszczania się) po terytorium RP w tej formie tworzenia prawa, która nie jest ustawą.

Zwłaszcza, że w tej mierze, jak jasno i wyraźnie wynika to z art. 41, art. 52 ust. 3, art. 57 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji, ustrojodawca nie dopuszcza żadnych wyjątków.

Udzielone Radzie Ministrów, na podstawie przepisów art. 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, upoważnienie do stanowienia rozporządzeń wykonawczych, gdy chodzi o zakres powodowało, że stanowione na jego podstawie rozporządzenie wykonawcze umożliwiało nakładanie powszechnych ograniczeń w zakresie odnoszącym się do korzystania z konstytucyjnej ogólnej wolności osobistej, stanowiącej jej przejaw osobistej wolności poruszania się po terytorium RP oraz wolności zgromadzeń poprzez adresowane do każdego kto legalnie znajduje się na terytorium RP, nakazy, zakazy oraz obowiązki ograniczające korzystanie z tych wolności. Wnioskować o tym należy nie dość, że na podstawie § 1 rozporządzenia z dnia 2 maja 2020 r., to również na podstawie tych jego unormowań (w tym zawartych w § 14 przywołanego rozporządzenia), na gruncie których opisane zostały sytuacje mające stanowić zwolnienie od podlegania powszechnym zakazom, nakazom i obowiązkom ustanowionym w przywołanych przepisach prawa, które również podlegały istotnym ograniczeniom, a które w żadnym stopniu, ani też zakresie nie oznaczały, że nie jest zasadą poddanie się ustanowionemu w rozporządzeniu zakazowi organizowania zgromadzeń w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. - Prawo o zgromadzeniach oraz innych niż określone w pkt 1 zgromadzeń organizowanych w ramach działalności kościołów i innych związków wyznaniowych oraz imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju.

5.2. Podkreślając w związku z powyższym, że udzieleniu delegacji ustawowej do ograniczenia, w formie rozporządzenia, korzystania z konstytucyjnej ogólnej wolności osobistej, stanowiącej jej przejaw osobistej wolności poruszania się po terytorium RP oraz wolności zgromadzeń sprzeciwiał się art. 41, art. 52 ust. 3 i art. 58 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w rozpatrywanej sprawie nie można pomijać również – jeżeli nie przede wszystkim – tego jej aspektu, który odnosi się do jej przedmiotu, a mianowicie nałożenia kary pieniężnej.

Uwzględniając normatywny kontekst obowiązywania przepisu § 14 rozporządzenia z dnia 2 maja 2020 r. oraz ustanowionego na jego gruncie zakazu organizowania zgromadzeń, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że jest on przepisem sankcjonowanym w relacji do sankcjonującego przestrzeganie tego zakazu przepisu art. 48a ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który co nie mniej istotne, również został dodany do pierwotnego tekstu tej ustawy.

Przepis ten zredagowany został przy wykorzystaniu tego środka techniki prawodawczej, którym jest odesłanie.

Stanowiąc w ust. 1, że "Kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w: [...] ", przepis ten odsyłała – jak wynika to z jego treści i co trzeba podkreślić – do przepisów upoważniających do wydania rozporządzenia, a więc innymi słowy do przepisów kompetencyjnych, zaś w pkt od 1) do 5) do poszczególnych punktów zawartych w ust. 4 art. 46 oraz w art. 46b, a co za tym idzie do zawartych w nich wytycznych co do treści aktu wykonawczego.

Jeżeli, co jest istotne w rozpatrywanej sprawie, z pkt 4 ust. 4 art. 46 w związku z pkt 1 art. 46b przywołanej ustawy wynika, że mowa jest w nim o "zakazie organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności", to za w pełni uprawnione trzeba uznać twierdzenie, że rekonstrukcja znamion deliktu (deliktów), o którym (których) jest mowa w art. 48a ust. 1 przywołanej ustawy, aby mogła być uznana za prawidłową, nie może pomijać potrzeby odwołania się do § 14 ust. 1 i ust. 2 przywołanego rozporządzenia z dnia 2 maja 2020 r., a co za tym idzie potrzeby podjęcia stosownych zabiegów (w tym rzecz jasna klaryfikacyjnych) zmierzających do zrekonstruowania ustanowionej na jego gruncie normy zakazu oraz zakresu jej zastosowania w relacji do stwierdzanych faktów. Wobec przywołanej treści pkt 4 ust. 4 art. 46 w związku z pkt 1 art. 46b, która nie jest wystarczająca, aby cel ten osiągnąć, w relacji do stopnia szczegółowości regulacji zawartej w przywołanym przepisie rozporządzenia (w tym wynikających z niego szczegółowych zwolnień od podlegania ustanowionemu w nim zakazowi) trzeba to uznać za wręcz niezbędne i konieczne. Tylko bowiem w taki sposób możliwe byłoby ustalenie, czy dane zachowanie, a mianowicie zachowanie przypisywane danej osobie, może być rzeczywiście kwalifikowane, jako wyczerpujące znamiona deliktu (deliktów), o którym (których) mowa w art. 48a ust. 1 przywołanej ustawy, czy też nie.

W tym też kontekście, w opozycji do stanowiska skarżącego kasacyjnie organu (zob. s. 9 – 10 skargi kasacyjnej) trzeba stwierdzić, że sytuacja wykreowana przez prawodawcę w rezultacie stosowania opisanych zabiegów dalece odbiega od rozwiązań przyjętych na gruncie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii. W tej mierze, skarżący kasacyjnie organ pomija zupełnie te prawnie doniosłe okoliczności, że po pierwsze, art. 4 pkt 4 – 5, pkt 8 – 10, pkt 11a, pkt 13, pkt 17, pkt 24 – 27, pkt 37, pkt 38 tej ustawy definiuje odpowiednio pojęcia: "konopi", "konopi włóknistych", "maku", "maku niskomorfinowego", "mleczka makowego", "nowej substancji psychotropowej", "opium", "preparatu", "słomy makowej", "substancji psychotropowej", "środka odurzającego", "środka zastępczego", "ziela konopi innych niż włókniste", "żywicy konopi", po drugie, że przy uwzględnieniu tychże definicji, to przepisy wymienionej ustawy – a nie aktów wykonawczych do niej – opisują podmiotowe i przedmiotowe znamiona penalizowanych na jej gruncie czynów zabronionych, a po trzecie, że art. 44f tej ustawy wyznaczający zakres upoważnienia do określenia w drodze rozporządzenia wykazów, o których w nim mowa, stanowi o wykazach substancji psychotropowych, środków odurzających oraz nowych substancji psychoaktywnych, a więc o wykazach substancji i środków, które już zostały zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 4. Tym samym, odwoływanie się do analogii z rozwiązań przyjętych na gruncie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomani nie może być uznane za przydatne w rozpatrywanej sprawie, albowiem takiej analogii po prostu nie ma.

5.3. Powyższe prowadzi do wniosku, że zastosowany na gruncie sankcjonującego przepisu art. 48a ust. 1 przywołanej ustawy zabieg odesłania do wskazanych w nim przepisów upoważniających (kompetencyjnych) – co wobec ich treściowych deficytów nakazuje podważyć jego skuteczność w omawianym zakresie także z pozycji argumentu odwołującego się do zasady określoności regulacji, którą powinien charakteryzować się zwłaszcza taki przepis ustawy, jak przywołany, a mianowicie przepis mający stanowić podstawę nałożenia sankcji administracyjnej – a w istocie zabieg wielostopniowego odesłania, bo siłą rzeczy zawierający w sobie odesłanie do wymienionego przepisu rozporządzenia wykonawczego wyznaczającego zupełny zakres określonych nim zakazów i ograniczeń, doprowadził do tego, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym), właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym. Tak więc, to nie lektura ustawy, lecz lektura rozporządzenia wyznaczała kompletny zarys wprowadzanych nim zakazów – w tym zakazu zgromadzeń – których naruszenie podlegało penalizacji.

5.4. Tym samym, również z przedstawionego powodu – jest on nie mniej istotny, albowiem także jest osadzony na gruncie zasady bezwzględnej wyłączności ustawy, a z punktu widzenia przedmiotu rozpatrywanej sprawy należałoby go uznać za powód zasadniczy – przepis § 14 przywołanego rozporządzenia z dnia 2 maja 2020 r. nie mógł stanowić, czy też współstanowić materialnoprawnej podstawy nałożenia na stronę skarżącą kary pieniężnej za naruszenie ustanowionego w nim zakazu.

5.5. Zwłaszcza, gdy w korespondencji do wszystkich dotychczas przedstawionych argumentów – w tym krytycznej oceny zabiegu wielostopniowego odesłania (zob. pkt 5.1. – 5.3.) – podnieść również, że jeżeli w pkt 4 ust. 4 art. 46 w związku z pkt 1 art. 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. mowa jest o "zakazie organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności", to powoduje to, że – abstrahując już nawet od materii, której dotyczy to upoważnienie – wbrew wymogom wynikającym z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez swoją ogólność upoważnienie do wprowadzenia tego rodzaju zakazu nie jest określone w dostatecznie precyzyjnym stopniu i w istocie rzeczy przekazuje do samodzielnego uregulowania w rozporządzeniu całego kompleksu zagadnień, co do których w ustawie nie ma żadnych bezpośrednich unormowań, czy wskazówek (zob. np. wyroki TK z: 12 stycznia 2020 r., P 11/98; 22 września 1997 r., K 25/97). Nie jest to bez znaczenia, gdy w kontekście zakazu blankietowości upoważnień podnieść, że jak podkreśla się w orzecznictwie Trybunału, "parlament nie może w dolnym zakresie "cedować" funkcji prawodawczych na organy władzy wykonawczej [...], albowiem "Nie jest dopuszczalne, aby prawodawczym decyzjom organu władzy wykonawczej pozostawiać kształtowanie zasadniczych elementów regulacji prawnej" (wyrok z 25 maja 1998 r., U 19/97) zwłaszcza – o czym mowa była powyżej – w materii zastrzeżonej dla formy ustawy.

Co więcej, jeżeli w pkt 4 ust. 4 art. 46 w związku z pkt 1 art. 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. mowa jest o "zakazie organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności", nie zaś o "zakazie spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju", jak z kolei wynika to z § 14 ust. 1 pkt 2 przywołanego rozporządzenia – na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji – to podkreślenia również wymaga, że w świetle wynikających z art. 92 ustawy zasadniczej warunków konstytucyjności i legalności rozporządzenia, jako aktu normatywnego wydawanego na podstawie i w celu wykonania ustawy – a nie jest to bez znaczenia z punktu widzenia zasady wyrażającej zakaz domniemywania kompetencji – przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu wykonawczego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim nie wymienionych w drodze wykładni celowościowej (zob. np.: wyroki TK z: 11 maja 1999 r., P 9/98; 5 października 1999 r., U 4/99; 22 listopada 1999 r., U 6/99). Uchybienie zaś tym konstytucyjnym wymogom powoduje, że rozporządzenie staje się w istocie rzeczy aktem samoistnym (zob. również przywoływany już powyżej wyrok w sprawie K 28/98), a więc pozbawionym jego stricte wykonawczego charakteru w relacji do ustawy.

Również więc w świetle przedstawionych argumentów deficyt materialnoprawnej podstawy wydanych w sprawie decyzji jawi się jako oczywisty.

5.6. Z przedstawionych powodów omawiane zarzuty kasacyjne należało więc uznać za niezasadne.

W świetle przedstawionych argumentów nie ma bowiem podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa wskazywanych w pkt 1 i pkt 2 petitum skargi kasacyjnej.

W ich świetle nie ma również podstaw, aby zgodność z prawem zaskarżonego wyroku podważać z pozycji zarzutu z pkt 3 petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie z pozycji zarzutu naruszenia art. 193 Konstytucji RP w związku z art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a., przez ich niezastosowanie.

Uwzględniając bowiem znaczenie zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie dotyczącej wolności i praw człowieka i obywatela oraz w dziedzinie prawa karnego, a szerzej rzecz ujmując, w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (zob. pkt 4 – 4.4.), które w relacji do istoty spornej w sprawie kwestii oraz przedmiotu rozpatrywanej sprawy zostało zobrazowane argumentami przedstawionym w pkt. 4.6. oraz pkt 5 – 5.5., nie może budzić żadnych wątpliwości, że konstytucyjne deficyty materialnoprawnej podstawy decyzji o nałożeniu na stronę skarżącą kary pieniężnej były aż nadto oczywiste.

6. Skutku oczekiwanego przez skarżący kasacyjnie organ nie mógł również odnieść zarzut z pkt 4 petitum skargi kasacyjnej, a to z tego powodu, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jako tzw. przepis wynikowy nie może stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (zob. w tej mierze np. wyroki NSA z: 11 września 2020 r., sygn. akt II GSK 2989/17; 20 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 425/18; 15 lutego 2018 r., sygn. akt II FSK 297/16; 8 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2547/17; 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10).

7. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

-----------------------

19