Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 422/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2, art. 35 ust. 1 pkt.1, art. 46 ust. 1-2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Protokolant Asystent sędziego Paulina Nagajek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu [...] r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz E. S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. przyznaje adwokatowi K. T. od Skarbu Państwa -Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości [...] zł ([...]) w tym [...] zł ([...]) z tytułu podatku od towarów i usług.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Lu [...]

Uzasadnienie

We wniosku z dnia [...]. uzupełnionym [...]. T-M. P. S..A. domagała się wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działkach nr [...] i [...] położonych w miejscowości B. D.. Decyzją z dnia [...]. Starosta [...] zatwierdził projekt budowalny i udzielił pozwolenia na budowę wspomnianej inwestycji. Wojewoda decyzją z dnia [...] r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, oraz umorzył postępowanie odwoławcze w stosunku do wnoszącego odwołanie M. S.. Ponownie prowadząc postępowanie Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] r. zobowiązał inwestora w terminie do dnia [...]. przedłożenia projektu zagospodarowania działki sporządzonego na mapie do celów projektowych, spełniającej wymogi przepisu § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie, uwzględniającej pełny zasięg oddziaływania inwestycji oraz linie oddzielające obszary o różnym przeznaczeniu, zwłaszcza między obszarem RP, MR i kolejowym, zlokalizowania stacji w sposób zapewniający odległość 2 m nad przestrzenią dostępną dla ludności w obszarze przeznaczonym w planie pod zabudowę zagrodową, uzyskania ponownego stanowiska służb ochrony środowiska uwzględniającego dokonane zmiany, zachowania odległości stacji bazowej od granicy obszaru kolejowego, o której mowa w ustawie o transporcie kolejowym z dnia [...] r. Po przedłożeniu [...] r. uzupełnionego projektu budowlanego wraz z analizą środowiskową, Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. ponownie zatwierdził projekt budowlany i udzielił T.-M. P. S..A.. pozwolenia na realizację inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a także z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G. K., zatwierdzonego uchwałą Rady G. K. W. Nr [...] z dnia [...] r. (Dz.Urz. Woj. L. z 2004 r., Nr [...], poz. 890), według którego działki nr 1031, [...] i [...], na których zaprojektowano przedmiotową stację, położone są w obszarze oznaczonym na rysunku miejscowego planu symbolem RP przeznaczonym pod uprawy polowe. W rozdziale III planu "ogóle zasady zagospodarowania obszarów w strefach polityki przestrzennej planu" zgodnie z § 5 ust.14 - tereny urządzeń i sieci telekomunikacyjnych adaptuje się istniejące linie telekomunikacyjne oraz ustala się rozbudowę sieci lokalnej i urządzeń telefonicznych zgodnie z warunkami technicznymi wydanymi przez operatora sieci na terenach o różnym przeznaczeniu ale w sposób niekolidujący z podstawowym przeznaczeniem terenu. Organ wskazał również, że stosownie do art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług sieci telekomunikacyjnych (Dz.U.2010 Nr 106 poz. 675 ze zm.) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Ponadto z analizy środowiskowej przedsięwzięcia wynika, że nie wystąpi narażenie ludności na ponadnormatywne pola elektromagnetyczne wytwarzane przez anteny stacji. Według analizy obszary o poziomach pola elektromagnetycznego wyższych lub równych 0,1 W/m˛ wystąpią w wolnej przestrzeni nad terenem nieruchomości pozostających w obszarze oddziaływania w miejscach niedostępnych dla ludzi. Zakres występowania niekorzystnego promieniowania sięga maksymalnie na odległość 87,6 m i znajduje się przy kącie nachylenia anteny 10 °na wysokości co najmniej 20,7m. Budowa nie wprowadza zatem ograniczeń w zagospodarowania sąsiednich nieruchomości, a zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71) planowane przedsięwzięcie nie zalicza się do mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Po rozpoznaniu odwołania Z. W., E. S., W. S. sołtysa wsi B. D. i reprezentującego mieszkańców wsi oraz M. S. Wojewoda decyzję organu I instancji utrzymał w mocy oraz umorzył postępowanie odwoławcze w stosunku do M. S. i mieszkańców wsi reprezentowanych przez W. S., nie będących stronami postępowania. W motywach uzasadnienia podano, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane - przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, wymaganiami ochrony środowiska oraz zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi, a także kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Wszystkie te warunki zdaniem Wojewody zostały spełnione. Organ podzielił ustalenia organu I instancji co do zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G. K., zatwierdzonego uchwałą Rady G. K. W. Nr [...] z dnia [...] r. (Dz.Urz. Woj. L. z 2004 r., Nr [...], poz. 890), wskazał również, że do wniosku inwestor dołączył projekt budowlany wraz z projektem zagospodarowania terenu stacji, uzupełniony [...] r na którą składa się wieża antenowa o wysokości 42,5 m z 3 antenami sektorowymi zamontowanymi na wysokości 38,5 m n.p.t., tworzącymi 3 sektory skierowane na azymuty 60°, 180° i 290°, antenami radioliniowymi i modułami radiowymi, kontener technologiczny, infrastruktura teletechniczna i ogrodzenie inwestycji. Przedstawiono także opinię geotechniczną i dokumentację badań podłoża gruntowego, opracowanie określające kwalifikację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji telefonii komórkowej oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami nr [...], [...], [...] na cele budowlane, wynikającym ze stosunku zobowiązaniowego przewidującego uprawnienie do wykonywania robót obiektów budowlanych na działkach, których właścicielem jest M. M., potwierdzonym umową najmu, zawartą w dniu [...] r. W aktach sprawy znajdują się także oświadczenia uprawnionych projektantów o wykonaniu projektu zgodnie zobowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Na podstawie sporządzonej w sprawie kwalifikacji przedsięwzięcia pod względem konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i analizy środowiskowej przedłożonej w projekcie uzupełniającym organ odwoławczy podzielił także stanowisko Starosty, według którego inwestycja nie zalicza się do mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy prawo ochrony środowiska. Z tego też powodu za prawidłowe uznano postanowienie Wójta G. K. z dnia [...] r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Organ zaznaczył, że rodzaje przedsięwzięć, mogących znacząco oddziaływać na środowisko zostały określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia [...] r. (Dz.U z 2016r. poz. 71) w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 przywołanego rozporządzenia kwalifikacji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, z wyłączeniem radiolinii, dokonuje się biorąc pod uwagę dwa parametry: - równoważną moc promieniowaną izotropowo (EIRP) wyznaczoną dla pojedynczej anteny oraz odległość środka elektrycznego tej anteny wyznaczoną od miejsc dostępnych dla ludności wzdłuż głównej osi promieniowania anteny. Przez odległość miejsc dostępnych dla ludności należy rozumieć odcinek prostej, który wyznacza się wzdłuż osi wiązki głównej, uwzględniając azymut i nachylenie tej osi (tilt) oraz istniejące zagospodarowanie wokół stacji bazowej. Natomiast przez pojęcie miejsca dostępnego dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, do których dostęp nie jest ograniczony, zabroniony czy też wymaga użycia sprzętu specjalistycznego. Wyznaczenia tej odległości należy dokonywać uwzględniając zarówno kierunek (azymut) głównej wiązki promieniowania anteny jak i pochylenie tej wiązki. Anteny typu AS-1 zawieszono na wysokości 38,5 m, a ich wiązki będą opadać w kierunku ziemi pod maksymalnym kątem 10°. Maksymalna równoważna moc promieniowania izotropowo przez planowany system anten rozsiewczych (EIRP) wynosi [...] W na antenę i [...] W na pasmo. Z danych zawartych w projekcie wynika, że anteny nakierowane są na azymut 60°, 180° i 290°, a nachylenie mechaniczne oraz elektryczne wiązki wynosi 0°-10°. Z kolei według danych zawartych w kwalifikacji przedsięwzięcia minimalna wysokość głównej wiązki promieniowania nad miejscami dostępnymi dla ludności wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania o długości [...] m (od środka elektrycznego anteny), o ponadnormatywnym promieniowaniu (większym niż 0,1 W/m2) wynosi odpowiednio 31,5 m n.p.t. (dla tiltu 0°) i 20,7 m n.p.t. (dla tiltu 10°). Tymczasem w zasięgu 200 m od obiektu sieciowego, na kierunku pracy anten, brak jest jakiejkolwiek zabudowy i na wysokości 2,0 m pod wektorem nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Organ zaznaczył, że stacja bazowa telefonii komórkowej zaliczana jest do inwestycji celu publicznego i podlega ochronie wynikającej z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia [...] r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz.1537). Zgodnie z przepisem art. 46 ust.2 ustawy jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie miejscowym przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. W tym przypadku zapisy zawarte w § 5 ust. 1 pkt 14 rozdziału III planu zagospodarowania przestrzennego G. K. określające ogólne zasady zagospodarowania obszarów w strefach polityki przestrzennej w zakresie strefy ochrony walorów przestrzeni rolniczej, stanowiące o zasadach lokalizacji urządzeń i sieci telekomunikacyjnych i ustalające możliwość rozbudowy lokalnej sieci i urządzeń telefonicznych, zgodnie z warunkami technicznymi wydanymi przez operatora na terenach o różnym przeznaczeniu, ale w sposób nie kolidujący z podstawowym przeznaczeniem tego terenu pozwalają uznać, że przepis ten został zachowany. W terenie RP (upraw rolnych bez prawa zabudowy) miejsca dostępne dla ludności znajdują się na powierzchni terenu, natomiast teren MR przeznaczono pod mieszkalnictwo rolnicze, o wysokości do 2 kondygnacji nadziemnych, z których druga stanowi poddasze użytkowe, a poziom parteru jest nie wyższy niż 1,20 m nad poziom terenu. Należy zatem uznać, że wysokość kalenicy może znaleźć się na wysokości ok. 9 m n.p.t. Z prostego zestawienia minimalnej wysokości wiązki wynoszącej 20,7 m n.p.t. i maksymalnej wysokości miejsca dostępnego dla ludzi ok. 11 m n.p.t. (wysokość kalenicy budynku + 2 m) wynika, że obszar, gdzie jest przekroczony dopuszczalny poziom pola elektromagnetycznego, znajduje się w miejscu niedostępnym dla ludzi. Porównując usytuowanie obszarów, w których wystąpi natężenie pola elektromagnetycznego o wartości wyższej od 0,1 W/m2, wskazane w kwalifikacji przedsięwzięcia z warunkami miejscowego planu, organ odwoławczy stwierdził, że lokalizacja przedmiotowej stacji bazowej nie uniemożliwia budowy budynków mieszkalnych o parametrach podanych w planie miejscowym dla obszaru MN, usytuowanych w osi głównej promieniowania anteny sektorowej na azymucie 180°. Wojewoda zwrócił także uwagę, że zgodnie z art. 122a ustawy z dnia [...] r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627) operator telefonii komórkowej jest zobowiązany do przeprowadzania pomiarów pola elektromagnetycznego wokół stacji bazowej bezpośrednio po każdym rozpoczęciu jej użytkowania oraz po każdej zmianie warunków instalacji. Dokładne warunki pomiaru pola elektromagnetycznego wokół stacji bazowych telefonii komórkowej zostały określone w rozporządzeniu z dnia [...] r. (Dz.U. Nr 192, poz. 1883), a celem pomiarów jest wyznaczenie miejsc występowania promieniowania elektromagnetycznego, w których przekraczane są dopuszczalne wartości fizyczne pola elektromagnetycznego określone w tym rozporządzeniu oraz wyznaczenie granic obszarów o ograniczonym użytkowaniu.

Odnośnie zarzutów dotyczących negatywnego wpływu urządzeń elektromagnetycznych na ludzkie zdrowie organ odwoławczy zaznaczył, że zgodnie ze stanowiskiem Komisji Higieny Radiacyjnej Rady Sanitarno- Epidemiologicznej przy Głównym Inspektorze Sanitarnym w sprawie potencjalnej szkodliwości pól elektromagnetycznych (PEM) emitowanych przez urządzenia bazowe telefonii komórkowej "w żadnym z opracowań autoryzowanych przez WHO ani w pracach opartych na wystarczająco licznej grupie badanych (i poprawnie przyjętych kryteriach włącznie) nie spotkano jednoznacznych dowodów patogennego działania pól elektromagnetycznych o częstotliwościach wykorzystywanych w telefonii komórkowej, których poziomy były niższe od określonych w rekomendacji Rady Europy".

Uzasadniając umorzenie postępowania wobec M. S. oraz ogółu mieszkańców wsi B. D. reprezentowanych przez sołtysa W. S., organ uznał, że poza osobami wymienionymi na liście dołączonej do odwołania posiadającymi nieruchomości gruntowe znajdujące się w obszarze oddziaływania stacji bazowej, nie są oni stronami postępowania, ponieważ nie są właścicielami, ani zarządcami nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania stacji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. W. i E. S. zarzuciły decyzji Wojewody naruszenie art. 28 ust 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez nieprawidłowe ustalenie obszaru oddziaływania wieży. Ich zdaniem obszarem oddziaływania obiektu jest także teren, na którym uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa. Tymczasem w bliskim sąsiedztwie w obszarze 200m pod antenami znajdują się tereny przeznaczone pod zabudowę zagrodową i jako właściciele działek wiele stracą po wybudowaniu wieży, ponieważ ludzie nie będą zainteresowani budową domu w jej sąsiedztwie. W ocenie skarżących naruszono także art. 6,art. 7, art. 8,art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 kpa poprzez nieprawidłową ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nie uwzględnienie mieszkańców wsi B. D. jako stron postępowania.

Postanowieniem z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę Z. W..

Odpowiadając na skargę Wojewoda podtrzymał swoją wcześniejszą argumentację i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przekonania Wojewody o zachowaniu wymogów wynikających z art. 35 ust. 1 pkt.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U z 2017r. poz. 1332 ) nie można podzielić. Zgodnie z tym przepisem przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust.1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U z 2017r. poz. 1405 ). Jasne jest, że jeśli w postępowaniu o pozwolenie na budowę organ ocenia zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, musi mieć wiedzę, czy w określonej sprawie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagana. W orzecznictwie uważa się, że skoro nie w każdej sprawie wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę musi być poprzedzone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to wynika z tego jednoznacznie, że ewentualna konieczność przedstawienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy do merytorycznej oceny okoliczności danej sprawy. W zatem razie stwierdzenia na dalszym etapie postępowania braku takiej decyzji organ powinien postanowieniem nałożyć obowiązek uzupełnienia dokumentacji, a po bezskutecznym upływie terminu do usunięcia braku wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę ( wyroki NSA z dnia 18 października 2017r. II OSK 1888/17 i II OSK 1773/17 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ).

Mimo braku w skardze konkretnego zarzutu, to przecież nie może budzić wątpliwości, co potwierdza treść dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, oraz obszerne wywody zawarte w zaskarżonej decyzji, że dla skarżącej wiodącym jej wątkiem jest zagadnienie oddziaływania planowanej inwestycji na otaczające ją nieruchomości, co wiąże się ze stanowiskiem Wojewody akceptującym brak potrzeby ewentualnego uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji, co jeszcze wcześniej wymagało przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Powyższa ocena jest bezpośrednim efektem przyznania przez organ, że omawiane przedsięwzięcie nie należy do kategorii przedsięwzięć wymienionych w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko) jako mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 7 ) lub mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia). Ta z kolei ocena odpowiada wnioskom załączonej do akt sprawy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej telefonii komórkowej T.- M. pod względem oddziaływania na środowisko sporządzonej [...]. i analizy środowiskowej z [...]. Wynika z nich, że budowa stacji nie będzie stanowiła zagrożenia dla ludności i środowiska, nie będzie także w negatywny sposób oddziaływać na powierzchnię, glebę, wody powierzchniowe i podziemne, klimat akustyczny oraz świat roślinny i zwierzęcy. Oceny tej nie można jednak podzielić. Podkreślić należy, iż składana przez inwestora kwalifikacja przedsięwzięcia nie ma charakteru wiążącego dla organu, jest dowodem, który jak każdy inny podlega jego ocenie. Ocena wartości dowodowej kwalifikacji przedsięwzięcia, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, gdyż to on rozstrzyga sprawę. W tym przypadku bezkrytycznie zaaprobowano stanowisko autora kwalifikacji, mimo nienależytego wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, co nie pozwalało na prawidłową ocenę charakteru inwestycji i zakresu oddziaływania pól elektromagnetycznych na środowisko. Rację ma organ odwoławczy dowodząc, że powołane przepisy rozporządzenia jako parametry techniczne stacji bazowej telefonii komórkowej decydujące o wpływie na środowisko nakazują uwzględniać rodzaj anteny - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne; ich liczbę, moc promieniowania poszczególnych anten; emisje pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem oraz występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie okoliczności jej lokalizacji pozwoli na dokonanie kwalifikacji inwestycji i jej charakteru (wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., II OSK 104/13). Bez wątpienia uwzględnia je również sporządzona dla potrzeb postępowania "Kwalifikacja oddziaływania na środowisko" przedsięwzięcia obejmującego 3 anteny sektorowe oraz opinia środowiskowa. Tyle tylko, że zamieszczone w nich obliczenia mocy promieniowania elektroenergetycznego ( EIRP) dotyczą każdej z anten oddzielnie na pasmo każdej z anten z uwzględnieniem mocy nadajników, zysku energetycznego anteny i tłumienia toru antenowego. Na tej podstawie dokonano obliczeń odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego każdej z anten, wzdłuż wiązki promieniowania przy maksymalnym i minimalnym jej wychyleniu. W orzecznictwie uważa się jednak, że celem ustawodawcy było wskazanie w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia inwestycji, które zawsze lub potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie, w jaki sposób cała inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko ( wyroki NSA z dnia 11 lipca 2018r. II OSK 907/18 i 28 lutego 2018r. II OSK 243/18 oraz podane w nich orzecznictwo opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Konieczne było zatem, w celu ustalenia zasięgu pola elektromagnetycznego, wyjaśnienie, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach tego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie. Jak bowiem trafnie zauważono, nie można wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. W związku z tym wskazuje się również, że odmienna interpretacja § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy. Przyjęcie bowiem, że dla ustalenia czy przedsięwzięcie oddziałuje potencjalnie znacząco na środowisko niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku a nawet kilkunastu anten, których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną co najmniej na linii nakładania się lub przecinania stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne. Z tych względów niezbędne dla prawidłowej oceny czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten jak i całego przedsięwzięcia. Nie jest także wystarczające ograniczenie rozważań do zakresu pochylenia anten deklarowanego przez inwestora, a wynoszącego jak wynika z kwalifikacji instalacji dla poszczególnych anten od 0ş do 10ş, albowiem z akt sprawy nie wynika by były to jednocześnie maksymalne możliwe pochylenia osi wiązek promieniowania poszczególnych anten. Również ta okoliczność powinna podlegać wyjaśnieniu. W przypadku stwierdzenia istnienia możliwości faktycznego pochylenia anten większej, niż deklarowana przez inwestora, organy powinny ustalić oddziaływanie anteny od minimalnego do maksymalnego jej pochylenia, aby jednoznacznie ustalić od jakiej do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten i płaszczyźnie możliwe jest ewentualne oddziaływanie promieniowania na miejsca dostępne dla ludności w przypadku nachylenia anten pod różnym kątem. W powołanym wyroku z 28 lutego 2018r. ( II OSK 243/18 ) Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że stosownie do § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących to przedsięwzięcie z parametrami realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. Przepis ten jednoznacznie przewiduje zatem sumowanie parametrów przedsięwzięcia, którego dotyczy postępowanie administracyjne. Sąd wyjaśnił również, że przepisu § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia nie należy mylić z § 3 ust. 1 pkt 8 tegoż rozporządzenia, gdzie jest mowa o wyznaczaniu równoważnej mocy promieniowania izotropowo dla pojedynczej anteny. Przepis § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia (sumowanie parametrów planowanego przedsięwzięcia i parametrów realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju) wchodzi w grę, gdy planowane przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie osiąga progów określonych w ustępie 1 § 3 rozporządzenia. Zdaniem sądu materiał dowodowy sprawy winien dawać odpowiedź na pytanie, czy w danej sprawie może znaleźć zastosowanie przepis § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. Przed wydaniem decyzji organ winien zatem zbadać charakter planowanej inwestycji, poddając wnikliwej analizie parametry techniczne i użytkowe planowanego urządzenia, w tym złożoną dokumentację. Bez prawidłowego ustalenia tych parametrów nie sposób rozstrzygnąć o charakterze planowanej inwestycji, tj. nie można stwierdzić, czy planowana inwestycja należy, czy też nie należy, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko bądź przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu odpowiednio § 2 ust. 1 pkt 7 bądź § 3 ust. 1 pkt 8 powołanego wyżej rozporządzenia. Skoro w kwalifikacji przedsięwzięcia w ogóle pominięto kwestię badania poziomu równoważnej mocy promieniowania izotropowego obejmującego całą instalację, nie mogła zostać uznana za wiarygodną dla oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a w konsekwencji przedwczesna była ocena organów o spełnieniu wymagań o jakich mowa w art. 35 ust.1 prawa budowlanego.

Z tego samego powodu wadliwe było umorzenie postępowania odwoławczego w stosunku do podmiotów wskazanych w decyzji. Rzeczywiście organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania obowiązany jest zbadać dopuszczalność odwołania. Jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy w formie postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania. W razie, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze, a w razie gdy ustali, że jednostka wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, kończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego jest nie tylko inwestor i właściciel nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana, ale także właściciele innych nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania to z kolei teren wyznaczony w toczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). W wyroku z 13 listopada 2014 r. ( II OSK 1016/13 opubl. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że to, iż przepisy techniczne odnoszą się do badania wskaźnika gęstości mocy promieniowania elektromagnetycznego tylko w miejscach dostępnych dla ludzi (co ma miejsce na pewnej wysokości nad powierzchnią gruntu), nie znosi prawa właściciela takiej nieruchomości do udziału w postępowaniu mającym na celu ustalenie, czy rzeczywiście promieniowanie to nie naruszy jego interesu prawnego wynikającego m.in. z prawa własności, to zaś uzasadnia legitymację procesową do udziału w postępowaniu dla podmiotów posiadających prawo własności lub użytkowania wieczystego, których interes prawny w takim postępowaniu może zostać naruszony. Sąd stwierdził również, że pojęcia "nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu" (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego) i "miejsc dostępnych dla ludzi" (art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska) nie są ze sobą tożsame. Źródłem interesu prawnego stron postępowania jest prawo własności, które rozciąga się w przestrzeni. Jest oczywiste, że ustalenie stron postepowania jest zależne od ustalenia obszaru oddziaływania samej stacji. Wadliwa jej ocena uzasadnia wniosek, ze wykluczenie części właścicieli nieruchomości z postępowania z uwagi na ich położenie poza obszarem oddziaływania może być nieuzasadnione. Dopiero prawidłowo określony zakres oddziaływania przedmiotowej stacji pozwoli ustalić również strony postępowania, co nakazuje uznać umorzenie postępowania za wadliwe. Trzeba natomiast zauważyć, że osoba, która wnosi skargę w imieniu grupy mieszkańców gminy powinna nie tylko przedstawić stosowne pełnomocnictwa, ale wykazać zarówno swój interes prawny oraz interes prawny każdego z mieszkańców gminy, w imieniu których skarga została wniesiona.

Rację ma natomiast Wojewoda wskazując, że budowa stacji telefonii komórkowej stanowi inwestycję celu publicznego, zatem organy dokonujące wykładni postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod kątem zgodności inwestycji z jego ustaleniami powinny brać pod uwagę także przepisy art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych ( tekst jedn. Dz. U. z 2015r. poz. 880 z późn. zm.). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lipca 2018r. ( II OSK 2173/16 opubl. w CBOSA ) jest to tym bardziej uzasadnione, że wspomniane przepisy określają reguły w zakresie tworzenia przepisów dotyczących sytuowania infrastruktury telekomunikacyjnej w nowo uchwalanych planach miejscowych zagospodarowania przestrzennego, jak też są wskazówkami w zakresie wykładni postanowień planów miejscowych, które obowiązywały w dacie wejścia w życie powołanych przepisów. Przepisy tej ustawy mają w pewnym sensie korygować postanowienia planu, a z pewnością postanowienia planu muszą być interpretowanie zgodnie celem ustawy wyrażonym w jej art. 46. Z ustępu 1 art. 46 wynika reguła ogólna dopuszczalności inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na terenach objętych postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z kolei w ust. 2 ustawodawca wyraził swoistą regułę interpretacyjną w stosunku do terenów przeznaczonych w planie na cele zabudowy wielorodzinnej oraz na cele rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne, że lokalizowanie na takich terenach infrastruktury telekomunikacyjnej jest dopuszczalne, chyba że zakaz takiej zabudowy wynika z ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Ratio legis powołanego przepisu art. 46 ust. 2 ustawy jest zatem prawo do zabudowy inwestycji w zakresie łączności publicznej, chyba, że jej realizacja naruszałaby zakazy lub ograniczenia ustanowione w planie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego proces wykładni postanowień analizowanego planu musi uwzględniać intencje ustawodawcy ograniczające w jakimś sensie władztwo planistyczne gminy - poprzez ustanowienie swoistej reguły interpretacyjnej wskazującej na prawo do lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej. Jak wynika z postanowień ustawy, regułą jest możliwość zabudowy infrastrukturą telekomunikacyjną, natomiast wyjątkiem ograniczenia lub zakazy ustanowione w planie. Należy przy tym przyjąć, że wyjątki od prawa do zabudowy telekomunikacyjnej muszą być interpretowane ściśle. Zatem zakazy lub ograniczenia wyrażone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego muszą odnosić się wprost do tego rodzaju zabudowy. Powyższe uwagi nie mają jednak w sprawie znaczenia. Nigdy bowiem nie wskazywano, aby plan w ogóle uniemożliwiał realizację tego rodzaju inwestycji, co miałoby prowadzić do powstania obszaru niedostępnego dla rozwoju sieci bezprzewodowych. Tym samym nie wykazano, aby w niniejszej sprawie zachodziły okoliczności umożliwiające odpowiednie zastosowanie zasady wynikającej z art. 46 ust. 1 ustawy o ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Zarówno dla organów jak i skarżącej nie budziła zastrzeżeń możliwość realizacji inwestycji na terenach oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako uprawy polowe, co w powiązaniu z brakiem wskazania stosownych ograniczeń w realizacji planowanej inwestycji, czyniło zbędnym sięganie do wspomnianej regulacji.

Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a ) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2017r. poz. 1369 ze zmianami ) należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...]. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 §1 wspomnianej ustawy. Obejmują one zwrot uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł. O wynagrodzeniu adwokata wyznaczonego w ramach pomocy prawnej orzeczono na podstawie art. 250 powołanej ustawy oraz § 21 ust.1 pkt.1 lit. c ) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu ( Dz. U z 2016r. poz. 1714 ). Wynagrodzenie wynosi 240 zł powiększone, zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia, o kwotę podatku od towarów i usług wyliczoną według stawki podatku obowiązującej dla tego rodzaju czynności na podstawie przepisów o podatku od towarów i usług.