Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2608/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części
Powołane przepisy: article: 188 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia NSA Marzenna Liska-Wawrzon Sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1821/17 w sprawie ze skargi A.A. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej (załącznika nr 1) w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 3R w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] (obecnie działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) położonej w obrębie [...]; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz A.A. kwotę 1300 (jeden tysiąc trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV Sa/Wa 1821/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.A. (skarżący) na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z [...] maja 2017 r. skarżący wezwał Radę Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa. Następnie pismem z [...] lipca 2017 r. wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów zlokalizowanych w rejonie miejscowości [...], gmina [...], w zakresie dotyczącym nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zakresie § 4 pkt 1, 7 i 10 odnoszącym się do działki nr [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzucając zaskarżonej uchwale naruszenie art. 64 Konstytucji w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego oraz naruszenie jego interesu prawnego skarżącego przejawiające się w zmianie przeznaczenia działki nr [...] i pozbawienie możliwości realizacji planowanej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Rady Gminy wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę wskazał, że ponieważ skarga dotyczy uchwały Rady Gminy z [...] marca 2017 r., która została podjęta przed dniem [...] czerwca 2017 r., w sprawie znajdą zastosowanie przepisy art. 52 i art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) oraz przepis art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446, 1579 i 1948 oraz z 2017 r. poz. 730) w brzmieniu sprzed zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. Wskazał, że skarżący swój interes prawny wywodzi z przysługującego mu prawa własności do działki nr [...], która po podziale stanowi działki oznaczone nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położone na terenie objętym planem.

Przypomniał, iż kontrola sądowoadministracyjna dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego, sprawowana jest na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Wyjaśnił, iż Rada Gminy zaskarżoną uchwałą wprawdzie dokonała ingerencji w posiadane przez skarżącego prawo własności działek położonych na terenie objętym planem, ponieważ postanowienia zaskarżonej uchwały określają przeznaczenie stanowiącej własność skarżącego nieruchomości wyłącznie na cele rolnicze, z wyłączeniem lokalizacji zabudowy, jednakże ingerencja ta, w ocenie Sądu, nie przekraczała granic władztwa planistycznego.

Zwrócił uwagę, że z opracowania ekofizjograficznego wynika, że obszar objęty planem miejscowym położony jest w środkowo-zachodniej części gminy [...] w rejonie miejscowości [...], obejmuje powierzchnię około [...] ha, teren objęty planem i jego najbliższe sąsiedztwo są niezabudowane i użytkowane rolniczo. Najbliższa zabudowa znajduje się w odległości 570 m na wschód od terenu objętego planem miejscowym. Na terenie tym występują użytki gruntowe: RIVb i RV, zaś zaskarżona uchwała obejmuje trzy jednostki terenowe oznaczone na rysunku planu symbolami 2R, 3R, 4R, dla których w § 4 pkt 1, 7 i 10 uchwały ustala przeznaczenie - tereny rolnicze z zakazem zabudowy.

Sąd wskazał także, że skarżący od kwietnia 2016 r. stara się o realizację inwestycji polegającej na budowie sześciu obiektów inwentarskich - tuczami wraz z infrastrukturą towarzyszącą, o łącznej obsadzie [...] DJP ([...] szt.) na działce nr [...], po podziale na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz że na inwestycję tę uzyskał już decyzję ustalającą warunki realizacji tego przedsięwzięcia. Ustalenia przedmiotowej uchwały czynią jednak niemożliwym sfinalizowanie inwestycji.

Sąd stanął na stanowisku, iż ograniczenie możliwości zabudowania gruntów rolnych i przeznaczenie ich w planie na działalności rolniczą faktycznie związaną z uprawą roślin, pozbawia skarżącego możliwości realizacji zabudowy nieruchomości obiektami inwentarskimi w postaci tuczami, jednak uchwała Rady Gminy w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została podjęta w dniu [...] czerwca 2016 r., co świadczy, że procedura planistyczna i starania skarżącego o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej inwestycji toczyły się równolegle. Tym samym, w ocenie Sądu, skarżący musiał mieć świadomość, jaką politykę w zakresie lokalizowania kolejnych obiektów ferm hodowlanych na terenie gminy, uchwalając kolejne plany, realizuje Gmina. Zwrócił uwagę, że za wprowadzeniem ograniczeń przemawia potrzeba zapobieżenia dalszemu zwiększaniu się uciążliwości, w szczególności złowonnych, występujących na terenie Gminy z racji dużej ilości ferm hodowlanych. Przypomniał także, że Gmina przedłożyła dane, z których w szczególności wynika, że obecny poziom hodowli trzody chlewnej stanowi 19,3% poziomu hodowli województwa mazowieckiego (w 2013 r.) oraz 17,5% poziomu hodowli kur województwa (w 2013 r.), a także, że Gmina oraz Powiat [...] należą do tych rejonów Polski, w których występuje największa kumulacja dużych ferm hodowlanych, co przyczyniło się do zaburzenia proporcji pomiędzy liczbą dużych ferm hodowlanych a liczbą gospodarstw rodzinnych. Duża liczba ferm powoduje daleko idące negatywne oddziaływanie w postaci bardzo dokuczliwego, intensywnego odoru z zawartością amoniaku, szkodliwego dla ludzi, który odczuwalny jest w promieniu kilkunastu kilometrów, rozprzestrzenianiu się odoru sprzyja brak naturalnych barier w postaci lasów. Ponadto na terenie Gminy znajdują się tereny cenne ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, należące do obszarów chronionego krajobrazu - [...] Obszar Chronionego Krajobrazu, który na terenie gminy zajmuje powierzchnię [...] ha, co stanowiąca 53,8% ogólnej powierzchni Gminy.

Wskazując na orzecznictwo, Sąd wyjaśnił, że dopuszcza się możliwość ograniczania w planach miejscowych lokalizacji ferm hodowlanych, w szczególności wynika to z treści art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. oraz art. 36 ust. 1 u.p.z.p. Jednocześnie stwierdził, że działania te są ograniczone przepisem art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ponadto wyjaśnił, iż mimo wprowadzenia zakazu zabudowy na terenie jednostek oznaczonych symbolem 2R, 3R, 4R, na terenie tym, w tym na obszarze nieruchomości stanowiącej własność skarżącego jako funkcję podstawową wprowadzono przeznaczenie rolnicze. Tym samym nie pozbawiono skarżącego jednego z podstawowych atrybutów prawa własności, jakim jest korzystanie z rzeczy, w tym przypadku, poprzez wykorzystanie nieruchomości do produkcji rolniczej o profilu np. upraw roślinnych.

Zdaniem Sądu ustalenie przeznaczenia działki skarżącego na tereny rolnicze z zakazem zabudowy nie narusza również założeń obowiązującego na tym terenie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2015 r.), bowiem działki skarżącego zostały w nim przeznaczone do użytkowania rolniczego - grunty orne.

Dodatkowo Sąd wskazał, iż planowana przez skarżącego inwestycja na działce nr ew. [...] (przed podziałem), oddalona byłaby około [...] m od najbliższych zabudowań, zatem pozostawałoby to w sprzeczności z zasadami kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej, ustalonymi w Studium, które przewiduje, że realizacja nowych obiektów produkcji zwierzęcej (obory, chlewnie, kurniki) wymaga zachowania minimalnej odległości od zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi [...] m przy wielkości obsady powyżej [...] DJP.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i w skardze kasacyjnej zarzucił mu:

1. rażące naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a mianowicie:

a. art. 3 ust. 1 w zw. z art. 20 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nadużycia władztwa planistycznego Rady Gminy [...] przejawiające się w:

- zignorowaniu wcześniej ustalonego przeznaczenia działki nr [...] i pozbawienie możliwości realizacji planowanej inwestycji, w sytuacji podjęcia przez skarżącego czynności zmierzających w tym kierunku oraz uzyskania prawomocnej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków realizacji tego przedsięwzięcia, z uwagi na fakt, iż w poprzednim planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...] numer [...] z dnia [...] lipca 2008 r. dla przedmiotowej nieruchomości zostało ustalone przeznaczenie na cele rolne z możliwością realizacji obiektów inwentarskich lub budynków związanych z produkcją rolną;

- art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 przejawiające się w ograniczeniu prawa własności nieruchomości gruntowej poprzez zmianę jej przeznaczenia wyłącznie na cele rolne z zakazem zabudowy;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - przez oddalenie skargi, mimo że skarga była zasadna i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznawania sprawy, a polegających na tym, że zaskarżona uchwała została podjęta z przekroczeniem podstawowej zasady planowania przestrzennego gminy wynikającej z regulacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, doktrynalnie nazwanej "władztwem planistycznym".

W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego za obie instancje według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, że wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, iż Gmina nadużyła władztwa planistycznego bowiem zignorowała wcześniej ustalone przeznaczenie działki nr 114 i pozbawiła skarżącego możliwości realizacji planowanej inwestycji, w sytuacji podjęcia przez niego wielu czynności w tym kierunku oraz uzyskania prawomocnej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków realizacji tego przedsięwzięcia, z uwagi na fakt, iż w poprzednim planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. dla przedmiotowej nieruchomości zostało ustalone przeznaczenie na cele rolne z możliwością realizacji obiektów inwentarskich lub budynków związanych z produkcją rolną. Wskazując na treść art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. wyjaśnił, iż gmina jest zatem prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, które jednak nie mogą odbywać się w sposób dowolny, w szczególności z naruszeniem interesu jednostki, uosabiającego się - w przysługującym im prawie własności nieruchomości, objętej planem. Istotne jest zatem to, że władztwo planistyczne gminy nie może być rozumiane w taki sposób, że nie podlega żadnym ograniczeniom. W jego ocenie, ograniczenia te wynikają wprost z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza z art. 1 ust. 2. Zwrócił także uwagę, że z uprawnienia określonego w ust. 1 art. 4 u.p.z.p., nie wynika dowolność gminy w zakresie przeznaczania terenu na cel określony w planie miejscowym.

Powołując się na orzecznictwo sądownictwa administracyjnego, podniósł, iż nie ma uregulowań, które dawałyby prymat interesowi zbiorowemu nad interesem indywidualnym, zaś w przypadku, gdy w zagospodarowaniu przestrzennym zaistnieje konieczność, by dać pierwszeństwo interesowi publicznemu kosztem interesu indywidualnego, należy wskazać racjonalne przesłanki takiego wyboru, w szczególności pierwszeństwo interesu publicznego kosztem interesu indywidualnego. Podkreślił także, że kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej.

Ponadto podniósł, że stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Tym samym, w jego ocenie ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

Zaakcentował, iż przed uchwaleniem planu podjął czynności celem doprowadzenia do realizacji na terenie działki [...] zabudowy zagrodowej, zaś od kwietnia 2016 r. stara się o pozwolenie na realizację inwestycji polegającej na budowie sześciu obiektów inwentarskich - tuczami wraz z infrastrukturą towarzyszącą, o łącznej obsadzie [...] DJP na przedmiotowej działce [...]. Wyjaśnił, iż uzyskał już prawomocną decyzję w przedmiocie ustalenia warunków realizacji przedsięwzięcia w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Gminy [...] uchwałą numer [...] z dnia [...] lipca 2008 r., w którym, dla działki [...] zostało ustalone przeznaczenie na cele rolne z możliwością realizacji obiektów inwentarskich lub budynków związanych z produkcją rolną (§ 8 ust. 5 ). Tym samym skarżący mógł domniemywać, iż uzyska wszelkie niezbędne decyzje i pozwolenia na realizację planowanej przez niego inwestycji.

W jego ocenie, w okolicznościach niniejszej sprawy ograniczenie prawa własności względem działki skarżącego zostało dokonane z przekroczeniem władztwa planistycznego, ze względu na ustalenie na działce numer [...], czyli terenie oznaczonym w planie symbolem 3R, zakazu zabudowy zagrodowej oraz wyłączenie terenu działki spod zabudowy wszelkiego rodzaju, co wyklucza na tym gruncie nawet sytuowanie obiektów pomocniczych związanych z prowadzoną produkcją rolniczą (np. silosy, wiaty na zboże, pomieszczenia na sprzęt rolniczy, itp.). Zwrócił uwagę, iż nastąpiło to bez racjonalnego uzasadnienia dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, które w świetle zaprezentowanych wyżej rozważań, w tym poglądów sądów administracyjnych wynikających z orzecznictwa - w sytuacji odebrania danemu podmiotowi uprawnień jakie wiązały się z dotychczasową możliwością zagospodarowania posiadanego prawa własności (ograniczeniem chronionego konstytucyjnie prawa własności) jest bezwzględnie wymagane.

Odnosząc się jeszcze do twierdzeń Rady, że kwestionowanych ustaleń planu Rada nie przyjęła dowolnie, a stanowią one kontynuację rozwiązań przyjętych w studium, oświadczył, iż jest to błędna interpretacja zapisów studium.

Podniósł także, że w jego ocenie celem uchwalenia planu było uniemożliwienie skarżącemu realizacji inwestycji, a nie dbałość o porządek i ład przestrzenny okolicy, które skarżący odbiera jako nierówne traktowanie obywateli oraz dyskryminowanie ze względu na charakter prowadzonej działalności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego była uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący kasacyjnie zakwestionował postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do jego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (obecnie nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]). W ocenie skarżącego kasacyjnie Rada Gminy [...] nadużyła władztwa planistycznego, a w konsekwencji ograniczyła w sposób nieuprawniony prawo własności nieruchomości poprzez wprowadzenie w planie miejscowym postanowień zgodnie, z którymi nieruchomość skarżącego o przeznaczeniu rolnym (tereny rolnicze) wyłączona została spod zabudowy w sytuacji, gdy skarżący jeszcze przed uchwaleniem planu podjął czynności w celu realizacji na tym gruncie zabudowy zagrodowej – sześciu obiektów inwentarskich (tuczarni) o łącznej obsadzie [...] DJP. Przy czym skarżący kasacyjnie podkreślił, że wszczynając postępowanie opierała się na miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z [...] lipca 2008 r., w którym dla przedmiotowej nieruchomości zostało ustalone przeznaczenie na cele rolnicze z możliwością realizacji obiektów inwentarskich lub budynków związanych z produkcją rolną, co pozwalało mu przypuszczać, że otrzyma wszelkie niezbędne pozwolenia na realizację inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił argumentację Rady Gminy [...], że za wprowadzeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazu zabudowy przemawiały względy związane z ochroną mieszkańców przed uciążliwościami wynikającymi z funkcjonowania dużej ilości ferm drobiu i trzody chlewnej na terenie gminy. Sąd I instancji podkreślił, że za wydzieleniem w planie stref o symbolu "R" przeznaczonych do prowadzenia wyłącznie takiej działalności rolniczej, która nie wymaga wznoszenia obiektów budowlanych przemawiała potrzeba zapobieżenia dalszemu zwiększaniu się uciążliwości, w szczególności odorowych.

Z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Sąd I instancji wywiódł, że Rada Gminy [...] uprawniona była do wprowadzenia planem miejscowym zakazu zabudowy, a takie rozwiązanie planistyczne nie zostało podjęte z przekroczeniem władztwa planistycznego przysługującego gminie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji odnoszące się do braku przekroczenia przez Radę Gminy [...] nie jest uprawnione.

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 u.p.z.p. w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe oraz walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności. Z art. 2 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach, a art. 4 ust. 1 tejże ustawy wprost wskazuje, że zadaniem własnym gminy jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu.

Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego, kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. Podkreślić jednak należy, że władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja ma także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Przy czym w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym stopniu naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Na taką konieczność wskazuje również w swoim orzecznictwie dotyczącym ochrony własności Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu, podkreślając że każde ograniczenie własności musi być legitymowane interesem publicznym (Terazzi S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 27265/95, § 85, 17 października 2002, i Elia S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 37710/97, § 77, ECHR 2001-IX). Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli, gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Nadto posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do naruszenia własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej. Europejski Trybunał Praw Człowieka wyjaśnił, że to wyważenie interesu publicznego i prywatnego musi dotyczyć tej kwestii, czy właściciel mógł się spodziewać narzucenia określonego sposobu korzystania z nieruchomości, czy też wprowadzenia restrykcji (Matczyński przeciwko Polsce skarga nr 32794/07, 15 grudnia 2015; Fredin przeciwko Szwecji skarga nr 12033/86, 18 lutego 1991, § 54, Series A nr 192; Katte Klitsche de la Grange przeciwko Włochom).

W związku z powyższym należy podzielić argumentację przedstawioną przez skarżącego kasacyjnie, że zakaz całkowitej zabudowy nieruchomości rolnej oznaczonej jako działka nr [...] położonej w miejscowości [...] jest nie do pogodzenia w świetle konstytucyjnych zasad proporcjonalności i równości. Ponadto zwrócić należy uwagę, że takie stanowisko Rady Gminy nie zostało poparte argumentacją, która wynikałaby z dokumentów planistycznych. Zwrócić należy uwagę, że Rada Gminy swoją argumentację dotyczącą zakazu zabudowy skoncentrowała na kwestiach związany z realizacją zabudowy inwentarskiej i związanej z tym uciążliwościami, w szczególności uciążliwościami odorowymi. Przytaczając powyższą argumentację, Rada Gminy zdaje się nie zauważać, że postanowienia planu nie odnoszą się jedynie do zabudowy związanej z chowem zwierząt, ale obejmują całkowity zakaz zabudowy. Takie postanowienia planu mogą prowadzić do braku stworzenia możliwości wykorzystywania w pełni, w sposób rolniczy nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Zakwestionowane ustalenia planu prowadzą bowiem do wyłączenia działki skarżącego spod zabudowy wszelkiego rodzaju, a więc wykluczenia nawet obiektów pomocniczych związanych z produkcją rolniczą, np. silosów, wiat na zboże, pomieszczeń na sprzęt rolniczy itp. Rada Gminy w żadne sposób nie odniosła się i nie uzasadniła jakie przyczyny legły u podstaw tak daleko idącej ingerencji postanowień planu miejscowego w prawo własności skarżącego kasacyjnie. Ograniczenie prawa własności wymaga przedstawienia właścicielowi nieruchomości przyczyn tego ograniczenia. Organ jest w związku z tym obowiązany do szczegółowego rozważenia interesu prywatnego jednostki, czego w rozpoznawanej sprawie zabrakło.

Przy czym, należy zwrócić uwagę, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gmina nie przyjęła tak radykalnego kierunku rozwoju, który wykluczałby jakąkolwiek zabudowę na tym terenie. Studium dla terenów rolniczych przewiduje przede wszystkim uprawy rolnicze, łąki, pastwiska, siedliska rolnicze, rowy i drogi dojazdowe do pól. Zwrócić należy także uwagę, że w odniesieniu do kierunków kształtowania rolniczej przestrzeni produkcyjnej Studium stanowi, że "realizacja nowych obiektów produkcji zwierzęcej (obory, chlewnie, kurniki) wymaga zachowania minimalnej odległości od zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi: [...] m przy wielkości obsady [...] DPJ, [...] m przy wielkości obsady [...] DPJ, [...] m przy wielkości obsady [...] DPJ, [...] m przy wielkości obsady [...] DPJ i [...] m przy wielkości obsady powyżej [...] DPJ".

Takie rozwiązanie narusza w sposób nadmierny prawa właścicielskie i wynikające z nich uprawnienia do korzystania z nieruchomości zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem rzeczy, a więc jest niezgodne także z art. 140 k.c.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały nie podzielił stanowiska Rady jakoby zaskarżona uchwała w kwestionowanym zakresie odpowiadała prawu. Zaznaczyć trzeba, że dla wyniku kontroli sądowej podstawowe znaczenie miało to, że organ nie przedstawił w sposób rzetelny i wiarygodny analizy urbanistycznej uzasadniającej zakwestionowane rozwiązania planistyczne. W szczególności nie przedstawiono w sposób wyczerpujący argumentacji co do przyczyn objęcia planem wybranych terenów, w tym nieruchomości skarżącego oraz nie wykazano, że wprowadzone ograniczenia prawa własności przysługującego skarżącemu kasacyjnie nie jest nadmierne ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne. W rozpatrywanej sprawie wymagania wynikające z powyższych uwarunkowań prawnych nie zostały dochowane.

Niekwestionowanym jest, że gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej, jednak samodzielność gminy może być realizowana tylko w granicach dozwolonych obowiązującym prawem. Sąd nie zanegował zatem uprawnienia gminy do kształtowania polityki rozwoju, niemniej każdy przejaw jej realizacji, zwłaszcza w zakresie władztwa planistycznego, musi mieć jasne założenia i dać się racjonalnie uzasadnić. Rację ma Gmina wywodząc, że racje społeczne wskazywane przez jej mieszkańców muszą być brane pod uwagę w toku prac planistycznych. Jednakże racje te muszą być wyważone, tak aby uzasadnione było przekonanie, że interes społeczny wynikający z konieczności ochrony środowiska, życia i zdrowia ludzi należało - w tym konkretnym przypadku – przedłożyć nad interes umotywowany racjami indywidualnymi związanymi z prawem do korzystania z rzeczy zgodnie z jej przeznaczeniem.

Przekroczenie przez organ uprawnień planistycznych przez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, całokształt okoliczności sprawy dawał podstawę do stwierdzenia, że ustalenia przedmiotowego planu w zakresie działki nr [...] (obecnie [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]), dokonane zostały z przekroczenie przez organ uprawnień planistycznych przez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Powyższe rozważania przesądzają o zasadności skargi kasacyjnej dotyczącej naruszenia art. 3 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c.

Nie można natomiast podzielić zarzutu dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, albowiem w przypadku dostrzeżenia wad uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zastosowanie powinien mieć przepis art. 147 p.p.s.a. a nie art. 145 p.p.s.a., który odnosi się do decyzji i postanowień.

Mając na względzie powyższe w oparciu o art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej (załącznika nr 1) w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 3R w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] (obecnie działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) położonej w obrębie [...].

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.