Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 802/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 2, art. 149 par. 1a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2020 r. sygn. akt IV SAB/Wa 759/20 w sprawie ze skargi D.T. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2020 r. IV SAB/Wa 759/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi D.T. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców i przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie rozpatrzenia odwołania, umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] (pkt I), stwierdził, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania (pkt II), stwierdził, że bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt III), przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 700 złotych (pkt IV), oddalił skargę w pozostałej części (pkt V) oraz orzekł o kosztach postępowania (pkt VI).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Wskazany na wstępie skarżący wniósł skargę, zarzucając Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców bezczynność oraz niezałatwienie sprawy w terminie przewidzianym ustawą. W związku z powyższym skarżący wniósł o: 1/ zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt temu organowi; 2/ orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; 3/ przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości, określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4/ wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości, określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5/ zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu wskazano, że 4 kwietnia 2019 r. skarżący wniósł odwołanie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od decyzji Wojewody Mazowieckiego odmawiającej udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy. Zaznaczono, że do czasu wniesienia skargi na bezczynność organ odwoławczy przez rok nie rozpoznał wniesionego odwołania i nie podjął żadnych czynności w sprawie. Organ nie zawiadomił też o planowanym terminie jego rozpoznania, nie dopełnił więc obowiązku określonego w art. 36 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o: 1. stwierdzenie, że prowadzenie w niniejszej sprawie postępowania odwoławczego nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. oddalenie wniosku o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej oraz o wymierzenie organowi grzywny, 3. oddalenie wniosku o zasądzenie od organu na rzecz strony kosztów zastępstwa procesowego przez profesjonalnego pełnomocnika.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że z akt administracyjnych sprawy wynika, iż przedmiotowe odwołanie przekazane zostało organowi 17 kwietnia 2019 r. Nic nie wskazuje na to, by w sprawie podejmowane były czynności przed wniesieniem ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie, co miało miejsce 8 kwietnia 2020 r. Podobnie do czasu złożenia skargi na bezczynność – 30 czerwca 2020 r. Organ odwoławczy nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Zdaniem Sądu, już wtedy miała miejsce kilkunastomiesięczna zwłoka w załatwieniu sprawy.

Sąd wskazał przy tym, że z czasu trwania bezczynności należy wyłączyć:

- okres od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r., gdyż od 14 marca 2020 r. zaczęły obowiązywać regulacje związane z rozprzestrzenianiem się COVID-19. Zawieszenie biegu terminów nastąpiło zatem w okresie od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. W tym czasie organy nie rozstrzygały spraw;

- okres od 27 lipca 2020 r., gdy to pełnomocnik został wezwany do złożenia oryginałów dokumentów do czasu pisma pełnomocnika z 21 sierpnia 2020 r.

Ostatecznie decyzja Szefa Urzędu została wydana [...] września 2020 r. Zatem, w ocenie Sądu, nie było podstaw do zobowiązania Szefa Urzędu do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Dlatego w tym zakresie umorzono postępowanie.

Zważywszy, że postępowanie odwoławcze trwało około 12 miesięcy, podczas gdy ustawowo organowi przysługiwał miesiąc na rozpoznanie tego odwołania, oraz fakt, że doszło do zaniechania zastosowania art. 36 k.p.a., Sąd uznał, że miała miejsce bezczynność organu, a nie przewlekłość. Wystąpiła też ona z rażącym naruszeniem prawa. Sąd stwierdził, że organ rażąco naruszył zasadę szybkości postępowania, wynikającą z art. 12 § 1 k.p.a. oraz naruszył art. 35 k.p.a. w sposób rażący. Przekroczenia terminów określonych w k.p.a., co do zasady nie mogą uzasadniać powoływane przez organ problemy organizacyjne, jak duża liczba spraw. Okoliczność ta, jakkolwiek nie powinna całkowicie pozostawać bez znaczenia w tego typu sprawach, to przy tak długo trwającej bezczynności organu nie może przemawiać za brakiem podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Stwierdzona bezczynność Szefa Urzędu z rażącym naruszeniem prawa przemawiała równocześnie za istnieniem podstaw do przyznania cudzoziemcowi sumy pieniężnej wynoszącej 700 zł, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., jako adekwatnej do powstałego uchybienia. To – w ocenie Sądu – pozwoliło na odstąpienie od wymierzenia organowi żądanej grzywny i w tej części skargę Sąd oddalił. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, zaskarżając go w części co do punktu III i IV.

Wyrokowi temu zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 3 i § 5 oraz art. 36 k.p.a. polegające na błędnym stwierdzeniu przez Sąd, że bezczynność organu w rozpoznaniu odwołania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, do czego doszło na skutek:

a) niewzięcia pod uwagę i nieuwzględnienia innych niż długość postępowania odwoławczego obiektywnie istniejących okoliczności, takich jak lawinowy przyrost i ogromna ilość spraw do załatwienia przez organ odwoławczy uniemożliwiająca terminowe rozpatrywanie spraw, czemu z uwagi na skalę przyrostu i ilości spraw nie sposób było zaradzić z odpowiednim wyprzedzeniem;

b) braku bliższego wyjaśnienia, z jakich powodów Sąd pierwszej instancji uznał, że stwierdzona bezczynność nosiła znamiona rażącej i oparcia się w tym zakresie wyłącznie na samej długości toczącego się postępowania odwoławczego,

- podczas gdy zgodnie z poglądem wyrażonym w judykaturze dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo stwierdzenie przekroczenia przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy; przekroczenie takie musi być znaczne, niezaprzeczalne i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, a do okoliczności, które należy brać pod uwagę dokonując oceny stopnia naruszenia prawa zaliczyć należy m.in. znaczną ilość spraw do załatwienia przez dany organ administracji;

2/ art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6, art. 151 i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przyznaniu przez Sąd od organu sumy pieniężnej w wysokości 700 zł i braku oddalenia skargi w tej części oraz poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej oraz poznanie procesu myślowego Sądu pierwszej instancji tj. poprzez niewskazanie motywów zasądzenia od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jak również niewskazanie okoliczności stanowiących podstawę wyliczenia jej wysokości, do czego doszło skutkiem:

a) niewzięcia pod uwagę i nieuwzględnienia innych niż długość postępowania odwoławczego obiektywnie istniejących okoliczności, takich jak lawinowy przyrost i ogromna ilość spraw do załatwienia przez organ odwoławczy uniemożliwiająca terminowe rozpatrywanie spraw, którym to okolicznościom z uwagi na skalę przyrostu i ilości spraw nie sposób było zaradzić z odpowiednim wyprzedzeniem i które to okoliczności powinny zostać uwzględnione zarówno przy ocenie stopnia naruszenia przepisów, jak i przy orzekaniu w zakresie dotyczącym zastosowania środków, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.;

b) błędnego uznania, że okoliczność stwierdzenia bezczynności o charakterze rażącym stanowi dostateczną podstawę do przyznania stronie sumy pieniężnej;

- podczas gdy zgodnie z poglądem wyrażonym w judykaturze nawet zakwalifikowanie bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa jest niewystarczającym uzasadnieniem przyznania od organu na rzecz strony sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a okoliczność w postaci ilości spraw do załatwienia przez dany organ administracji może i powinna być brana pod uwagę przy podejmowaniu przez Sąd decyzji o przyznaniu sumy pieniężnej;

Kierując się względami ostrożności procesowej, mając na uwadze to, że w orzecznictwie sądowym wskazywano niekiedy na materialnoprawny charakter art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a., organ zarzucił także naruszenie

I. prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj.:

1/ art. 149 § 1a p.p.s.a. polegające na:

a) pominięciu innych niż długość postępowania obiektywnie istniejących okoliczności, takich jak lawinowy przyrost i ogromna ilość spraw do załatwienia przez organ odwoławczy uniemożliwiająca terminowe rozpatrywanie spraw, czemu z uwagi na skalę przyrostu i ilości spraw nie sposób było zaradzić z odpowiednim wyprzedzeniem,

b) stwierdzeniu przez Sąd, że bezczynność w rozpoznaniu odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2019 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

- podczas gdy zgodnie z poglądem wyrażonym w judykaturze dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo stwierdzenie przekroczenia przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy, przekroczenie takie musi być znaczne, niezaprzeczalne i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, a do okoliczności, które należy brać pod uwagę dokonując oceny stopnia naruszenia prawa zaliczyć należy m.in. znaczną ilość spraw do załatwienia przez dany organ administracji;

2/ niewłaściwe zastosowanie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. polegające na:

a) pominięciu innych niż długość postępowania odwoławczego obiektywnie istniejących okoliczności, takich jak lawinowy przyrost i ogromna ilość spraw do załatwienia przez organ odwoławczy uniemożliwiająca terminowe rozpatrywanie spraw, czemu z uwagi na skalę przyrostu i ilości spraw nie sposób było zaradzić z odpowiednim wyprzedzeniem i które to okoliczności powinny zostać uwzględnione zarówno przy ocenie stopnia naruszenia przepisów, jak i wzięte pod uwagę przy orzekaniu w zakresie dotyczącym zastosowania środków, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. oraz

b) błędnym uznaniu, że okoliczność stwierdzenia bezczynności o charakterze rażącym stanowi dostateczną podstawę do przyznania stronie sumy pieniężnej,

- podczas gdy zgodnie z poglądem wyrażonym w judykaturze nawet zakwalifikowanie bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa jest niewystarczającym uzasadnieniem przyznania od organu na rzecz strony sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a okoliczność w postaci ilości spraw do załatwienia przez dany organ administracji może i powinna być brana pod uwagę przy podejmowaniu przez Sąd decyzji o przyznaniu sumy pieniężnej;

Mając na uwadze powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części co do punktu III i IV i oddalenie skargi w tej części, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania w tym zakresie, jak również o orzeczenie o kosztach postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

Jednocześnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, a w konsekwencji wydania wyroku na posiedzeniu niejawnym, bowiem pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały jej przeprowadzenia (art. 182 § 2 p.p.s.a.).

Natomiast rozpoznając tak wniesioną skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż nie zasługiwała ona na uwzględnienie, albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenie wniesionego środka odwoławczego zauważyć należy, że w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna organu zakwestionowała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2020 r. IV SAB/Wa 759/20 w zakresie jego punktu III i IV tj. w części dotyczącej stwierdzenia, że bezczynność organu odwoławczego w rozpoznaniu odwołania w sprawie dotyczącej udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w części dotyczącej przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 700 zł.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozbudowane zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji w opisanym wyżej zakresie nie mogły wpłynąć na ocenę prawidłowości zaskarżonego wyroku jako w pełni odpowiadającego prawu.

Sąd odwoławczy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie podzielił zarzutu skargi kasacyjnej co do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 1a p.p.s.a. w powiązaniu z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 3 i § 5 oraz art. 36 k.p.a.

Z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu 149 § 1a p.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości, w okolicznościach danej sprawy, można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym czy bezczynność (przewlekłość) organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania tejże bezczynności (przewlekłości). Chodzi tutaj o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Tym samym bezczynność (przewlekłość) o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. (lub przepisu szczególnego) można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyroki NSA z: 21.03.2018 r. II OSK 3253/17; 10.10.2018 r. II OSK 721/18; 10.01.2017 r. II FSK 3646/14; 8.07.2015 r. I OSK 237/15). Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych.

W sprawie niniejszej poza sporem pozostaje, że organ kilkunastokrotnie przekroczył ustawowy termin do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zaś załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Terminy załatwienia spraw ustanowione w art. 35 § 3 k.p.a. mają charakter terminów ustawowych maksymalnych. Mogą one być przedłużane na zasadach określonych w art. 36 § 1 k.p.a. albo też mogą być wyznaczane terminy dodatkowe zgodnie z art. 37 § 6 k.p.a.

W § 5 art. 35 k.p.a. wskazano zaś okoliczności które nie podlegają wliczaniu do terminów określonych w przepisach poprzedzających.

O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.).

Termin załatwienia sprawy przez organ odwoławczy liczy się od dnia wpływu odwołania wraz z aktami sprawy (art. 133 k.p.a.) do organu odwoławczego, czyli będzie to okres przeznaczony na czynności postępowania tylko organu odwoławczego.

Następnie przypomnieć trzeba niekwestionowany w orzecznictwie i w piśmiennictwie pogląd, zgodnie z którym warunkiem uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa jest znaczące przekroczenie terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności. Do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się jednak okresów opóźnień z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). To zatem, czy do przekroczenia terminu doszło z przyczyn niezależnych od organu, ma istotne znaczenie dla stwierdzenia bezczynności. Okoliczności te mają także znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany. Okoliczności dotyczące realnej możliwości działań organu, w tym także kwestia braku odpowiedniej obsady etatowej i znaczna ilość spraw podlegających rozpoznaniu, podlegają ocenie w każdej indywidualnej sprawie (por. m.in. wyrok NSA z 23.10.2013 r. I OSK 1181/13). Podobnie, indywidualnej ocenie podlega zaangażowanie organu polegające na zapoznaniu się z zebranym materiałem wyjaśniającym, analizie tego materiału, rozważeniu twierdzeń stron, pojawiającej się w określonej fazie postępowania ewentualnej potrzebie uzupełniania materiału dowodowego. Należy także brać pod uwagę to, jaki jest stopień skomplikowania występującej w sprawie problematyki prawnej. Z tych powodów przewidziana została, poprzez unormowanie art. 36 § 1 k.p.a., instytucja przedłużenia terminu załatwienia sprawy. Także ocena, czy doszło do rażącego naruszenia prawa musi być zatem dokonana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie (patrz m.in.: wyrok NSA z 11.02.2020 r. II OSK 2906/20; wyrok NSA z 20.06.2017 r. I OSK 2516/16; wyrok NSA z 10.10.2018 r. II OSK 721/18; wyrok NSA z 13.11.2020 r. I OSK 260/20).

Przekładając powyższe na realia niniejszej sprawy, wskazać należy, że postępowanie przed organem odwoławczym trwało około 17 miesięcy, bo w okresie od 17 kwietnia 2019 r. (dzień wpływu odwołania) do [...] września 2020 r. (data wydania decyzji). Nie jest sporne, że okres około dwóch i pół miesiąca (od 14 marca do 24 maja 2020 r. jest okresem niewliczającym się do terminów o których mowa wyżej z uwagi na obowiązywanie regulacji art. 15zzs i art. 15 zzr ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanym nimi sytuacji kryzysowych, w okresie stanu epidemiologicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID (przepisy te zostały uchylone na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r., Dz.U. z 2020 r., poz. 875), podobnie jak i okres od 27 lipca do 21 sierpnia 2020 r., kiedy wezwano stronę do przedstawienia oryginałów dokumentów. Jednakże i tak mamy wówczas do czynienia z prawie dwunastokrotnym przekroczeniem terminu o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. Przy czym co istotne w toku tego postępowania organ nie wykonywał także swoich obowiązków wynikających z k.p.a. co do informowania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i przewidywanym terminie załatwienia sprawy (art. 36 k.p.a.). W aktach sprawy brak jest przekazania stronie przez tak długi okres czasu wyjaśnienia przyczyn nierozpoznania odwołanie i wskazania nowego terminu załatwienia sprawy, mimo że w tym czasie do organu odwoławczego wpływały kolejne pisma strony: zgłoszenie się pełnomocnika z dnia 28 sierpnia 2019 r., czy przedstawienie dowodu z dokumentów przy piśmie z dnia 13 marca 2020 r. Jak wynika z utrwalonego w orzecznictwie NSA poglądu, organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności nie tylko w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a., ale także wówczas, gdy nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji – patrz: wyrok NSA z dnia 22 września 2016r. I OSK 550/16. Z bezczynnością zatem mamy do czynienia w sytuacji jaka miała miejsce w tym postępowaniu przed organem odwoławczym, gdy brak jest aktywności organu w danej sprawie, w tym również nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia.

W tej sytuacji mamy zatem do czynienia z bezczynnością kwalifikowaną. Nie chodzi przy tym o samo rażące naruszenie art. 35 § 3 k.p.a., który wyznacza terminy prowadzenia postępowania administracyjnego, czy przepisu art. 12 k.p.a. statuującego zasadę szybkości postępowania, ale przede wszystkim o rażące naruszenie art. 8 k.p.a. - rażące naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej.

Oceny tej nie zmienia akcentowane przez organ trudności kadrowe czy wpływ dużej ilości spraw oraz działania jakie organ podjął w celu poprawy sytuacji. Okoliczności sprawy takie jak: znaczące i jednoznaczne przekroczenie terminu do załatwienia odwołania, długi okres oczekiwania na załatwienie sprawy (około 13 miesięcy), brak wypełniania obowiązku z art. 36 k.p.a., nawet uwzględniając trudności organizacyjne organu odwoławczego, wynikające z dużej ilości przyrostu spraw, świadczą nie tylko o zaistnieniu stanu bezczynności, ale i stanu bezczynności kwalifikowanej. Podkreślić należy, że obowiązek z art. 36 k.p.a. ciąży na organie niezależnie od tego czy zwłoka nastąpiła z przyczyn od organu zależnych czy też niezależnych (zob. art. 36 § 1 i 2 k.p.a.; por. J. Borkowski, B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, str. 321). W tym zakresie Sąd pierwszej instancji nie uchybił także przepisowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd wskazał okoliczności, które jego zdaniem zadecydowały o przyjęciu kwalifikowanej formy naruszenia prawa. Zaś to, że organ nie podziela stanowiska Sądu w tym zakresie, uznając przedstawiona argumentację za niewystarczającą nie oznacza, że doszło do naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6, art. 151 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. zaznaczyć należy, że także i ten zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie.

Analiza motywów zaskarżonego wyroku wskazuje, iż stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji rażącej bezczynności powstałej po stronie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców i przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w kwocie 700 zł spowodowało w efekcie odstąpienia przez ten Sąd od wymierzenia organowi stosownej grzywny.

Suma pieniężna o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., w przeciwieństwie do grzywny, jedynie akcesoryjnie pełni funkcję prewencyjno-represyjną względem organu. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty itd.) jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. Suma pieniężna określona w art. 149 § 2 p.p.s.a. nie może być traktowana jak odszkodowanie. Temu celowi służy instytucja odpowiedzialności za szkodę przewidziana w art. 417¹ § 3 k.c. Przyznana kwota pieniężna jest zatem swoistym zadośćuczynieniem za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (patrz: wyrok NSA z 28.04.2020 r. II OSK 704/20).

W sprawie niniejszej Sąd pierwszej instancji przyznał skarżącemu sumę pieniężną w wysokości 700 zł, wskazując na długi okres rozpatrywania odwołania, która zdaniem Sądu będzie stanowiła swoistą rekompensatę za tak długie oczekiwanie na wydanie decyzji. Uzasadnienie Sądu w tym zakresie, chociaż lapidarne, to jednak nie stanowi takiej wadliwości uzasadnienia orzeczenia, by konieczne było uchylenie zaskarżonego wyroku w zakwestionowanej części z tego powodu. Sąd uznał za uzasadnione, w realiach tej sprawy, skorzystanie z dodatkowego środka jakim jest przyznanie na rzecz strony sumy pieniężnej, a skarga kasacyjna decyzji Sądu w tym zakresie skutecznie nie podważyła.

Przywołane również z ostrożności procesowej zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 149 § 1a p.p.s.a., jak też art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. w opisanych wyżej okolicznościach tej sprawy tym samym również nie zasługiwały na uwzględnienie.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska skargi kasacyjnej co do wadliwości orzeczenia Sądu pierwszej instancji w zakresie punktu III i IV wyroku, co stało się podstawą do oddalenia skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.