Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 691/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 79b ust 2 pkt 5 w zw. z art. 79d ust 1
journal: Dz.U. 2010 nr 185 poz 1243
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.), sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia grudnia 2015 r. nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: "GIOŚ", "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 8 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2013r. poz. 686 ze zm.), art 79b ust. 2 pkt 2 i art. 79b ust. 2 pkt 5 oraz art. 79d ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz. U. z 2010r. Nr 185 poz. 1243 ze zm.; dalej: "u.o."), w związku z art. 246 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz. U. z 2013r. poz. 21 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania S. G. (dalej: "skarżący", "Spółka") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...] orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, nakładającą na S. G., właściciela Przedsiębiorstwa [...] G. z siedzibą w [...], karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia oraz za przekazywanie odpadów podmiotom, które nie uzyskały wymaganych zezwoleń na zbieranie odpadów.

U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.

W dniach od 16 kwietnia - 9 maja 2012 roku Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...] przeprowadził kontrolę w Przedsiębiorstwie [...] S.G. z siedzibą w [...] przy ul. [...] oraz w dodatkowym miejscu wykonywania działalności gospodarczej, mieszczącym się w [...] przy ul. [...] lok. [...].

Kontrolę w Przedsiębiorstwie wszczęto w wyniku ujawnienia przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...] sprzedaży przez PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Zakład Linii Kolejowych w [...] podkładów kolejowych w ilości 16.610 sztuk Przedsiębiorstwu Wielofunkcyjnemu "[...]" S. G. z siedzibą w [...], o czym organ I instancji poinformowany został przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...] pismem z dnia [...] marca 2012 r.; znak: [...].

W trakcie wskazanej kontroli właściciel Przedsiębiorstwa przedstawił umowę nr [...] zawartą w dniu [...] marca 2011 r. pomiędzy PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w [...], a Przedsiębiorstwem Wielofunkcyjnym "[...]" z siedzibą w [...] dotyczącą sprzedaży 16.610 sztuk podkładów kolejowych, opisanych w fakturze jako "odpady drzewne-nawierzchni kolejowej podkładn/t opał.kraj". Fakt sprzedaży podkładów kolejowych potwierdzony został przedstawionymi fakturami VAT o numerach: [...] z dnia [...] marca 2011 r. [...] z dnia [...] maja 2011 r. Nadto skarżący przedstawił fragment (str. 9-15) Sprawozdania z badań nr [...] i dołączone do niego Orzeczenie dotyczące klasyfikacji drewnianych podkładów kolejowych znajdujących się na odcinku toru nr 2 na szlakach [...] - [...] - [...] pod względem bezpieczeństwa z dnia [...] listopada 2010r. - wykonane przez Zakład Ochrony Środowiska Laboratorium Analityki i Fizykochemii Wód, Ścieków i Odpadów (GE-1) Instytutu Nafty i Gazu z siedzibą w [...] .

Następnie [...] kwietnia 20102r. skarżący udzielił pisemnej informacji do protokołu kontroli nr [...] w sprawie kupna i sprzedaży podkładów kolejowych. Ponadto kontrolowany podmiot nie okazał kart przekazania odpadów, jak również nie posiadał zezwolenia na zbieranie odpadów, wymaganego na mocy art. 28 ust. 1 u.o.. W toku kontroli ustalono także, że skarżący na podstawie faktury VAT nr [...] z dnia [...] września 2011r. sprzedał 40 sztuk podkładów kolejowych firmie [...] i [...] Sp. z o.o., która nie posiadała decyzji z zakresu gospodarowania odpadami o kodzie 17 02 04* - odpady z drewna, szkła i tworzyw sztucznych zawierające lub zanieczyszczone substancjami niebezpiecznymi (podkłady kolejowe). Protokół z ww. kontroli Nr [...] został w dniu 9 maja 2012 r. podpisany przez skarżacego, bez uprzedniego wniesienia uwag i zastrzeżeń do ustaleń protokołu.

Z uwagi na stwierdzone podczas ww. kontroli naruszenia, organ I instancji w dniu [...] czerwca 2012r. wszczął postępowanie administracyjne w trybie przepisów art. 79b ust. 2 pkt 2 i art. 79b ust. 2 pkt 5 u.o., w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia oraz za przekazywanie odpadów podmiotom, które nie uzyskały zezwoleń w zakresie zbierania odpadów.

W piśmie z dnia [...] lipca 2012r. skarżący poinformował, że podtrzymuje stanowisko przedstawione w piśmie z dnia [...] czerwca 2012r., tj. że nie traktował podkładów kolejowych jako odpady, ponieważ PKP PLK Zakład Linii Kolejowych w [...] nie wymagał żadnych zezwoleń w zakresie gospodarowania odpadami i uważał je za towar handlowy. Strona wniosła również o wystąpienie do Instytutu Nafty i Gazu, Zakład Ochrony Środowiska, Laboratorium Analityki i Fizykochemii Wód Ścieków i Odpadów w [...], o przesłanie kompletnego sprawozdania z badań nr [...] oraz Orzeczenia do sprawozdania z badań nr [...].

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 79b ust. 2 pkt 2, art. 79b ust. 2 pkt 5 oraz art. 79d ust. 1 u.o. orzekł o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł za prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia oraz za przekazywanie odpadów podmiotom, które nie uzyskały wymaganych zezwoleń na zbieranie odpadów.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zrzucił organowi I instancji, że błędnie zakwalifikował działalność firmy [...] jako zbieranie odpadów oraz przekazywanie odpadów innym podmiotom, które nie uzyskały wymaganych zezwoleń na zbieranie odpadów, bowiem odpadem nie jest towar, który może zostać ponownie wykorzystany. Skarżący wyjaśnił, że w ogłoszonym w lutym 2011 r. przez PKP PLK Zakład Linii Kolejowych w [...] przetargu nie wymagano żadnych dokumentów na zbieranie odpadów, w tym o kodzie 17 02 04*. W związku z powyższym, [...], jako że spełniało warunki podane w ww. ogłoszeniu, przystąpiło do przetargu i zakupiło 16.610 sztuk podkładów kolejowych.

Skarżący zarzucił, że organ I instancji niesłusznie stwierdził, że dokumenty (Sprawozdanie z badań nr [...] oraz Orzeczenie do sprawozdania z badań nr [...]) nie są objęte Certyfikatem PCA i wyjaśnił, że zgodnie z ww. dokumentami, które stanowią wiążący dokument, sporne podkłady kolejowe "można uznać za drewno poddane obróbce przed dniem 31 grudnia 2002r." a zatem, zgodnie z rozporządzeniem REACH (Rozporządzenie (WE) Nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2006r., drewna takiego nawet, jeśli do jego obróbki zastosowano kreozot, olej kreozotowy, olej naftalenowy, olej antracenowy, fenole surowe, nie dotyczy zakaz wprowadzania do obrotu, jeśli jest wprowadzane na rynek wtórny do ponownego użycia. Nadto skarżący zarzucił, że organ I instancji bezpodstawnie zatem uznał, ze sporne podkłady kolejowe nie mogą być już ponownie użyte, np. do budowy w Centralnych Magistralach, czy też bocznic kolejowych. Skarżący poinformował także, że [...] nie dokonywał od PKP zakupu odpadów, tylko materiałów handlowych, który to towar był dalej sprzedawany, m.in. firmie [...] i [...].

W związku z powyższym, skarżący wskazał, że towar, jakim są podkłady kolejowe, został odkupiony od PKP, co stanowi o jego wartości rynkowej, a tym samym, o przydatności do dalszego wykorzystywania. Regulamin przetargu nie zawierał wymogów co do konieczności posiadania zezwolenia na zbieranie odpadów, co jednoznacznie wskazuje, że sprzedawane podkłady kolejowe były sprzedawane jako towar handlowy; podczas odbioru podkładów kolejowych nie były wystawiane karty przekazania odpadów. Umowa zakupu pomiędzy PKP a [...] została zawarta na zakup podkładów opałowych, co jednoznacznie świadczy o tym, że podkłady nie zawierały substancji niebezpiecznych. Nadto PKP PLK Zakład Linii Kolejowych w [...] wystawiło Noty korygujące nr [...] i [...], z których wynika, że sprzedanym towarem były podkłady kolejowe. Odpadem nie jest towar, który może zostać ponownie wykorzystany, a zakupionych podkładów kolejowych nie dotyczy zakaz ponownego wprowadzania do obrotu, jeśli są wprowadzane na rynek wtórny do ponownego użycia.

Organ odwoławczy, uzasadniając wskazaną na wstępie decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r., wyjaśnił, iż z dniem 23 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21). Na mocy art. 252 ww. ustawy uchylona została dotychczas obowiązująca ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.). Zauważył, iż art. 246 nowej ustawy o odpadach stanowi, iż w sprawach wszczętych i niezakończonych stosuje się dotychczasowe przepisy karne oraz o karach pieniężnych w dotychczasowym brzmieniu. Przytoczył brzmienie art. 79b ust. 2 pkt 2i pkt 5, art. 79d ust. 1 u.o. z 2001r. Wyjaśnił, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 u.o. z 2001r., obowiązującej w dacie kontroli oraz postępowania prowadzonego przez organ I instancji, odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii, określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do ich pozbycia się jest obowiązany. Wszelkie substancje lub przedmioty, które nie zostały uwzględnione w ww. załączniku 1 w kategoriach Q1-Q15, np. przedmioty z działalności usługowej, remontowej, zostały zakwalifikowane w omawianym załączniku do kategorii Q16. Sporne podkłady kolejowe stanowiły zatem, w ocenie organu odwoławczego, odpady z działalności remontowo-modernizacyjnej, klasyfikowane w kategorii Q16. Jednocześnie GIOŚ wskazał, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.), obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji, każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia jest obowiązany, stanowi odpady.

Organ odwoławczy stwierdził, iż z materiału dowodowego wynika, że skarżący

prowadził działalność w zakresie zbierania odpadów oraz przekazywał je podmiotom, które nie uzyskały wymaganych zezwoleń, zaś zgodnie z art. 28 ust. 1 u.o. z 2001r. prowadzenie zbierania odpadów oraz transport odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Powyższe, zdaniem GIOŚ, wynika zarówno z klasyfikacji spornych podkładów kolejowych przez ich sprzedawcę, tj. firmę PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Zakład Linii Kolejowych w [...], która w fakturach VAT zakwalifikowała ww. towar jako "odpady drzewne - nawierzchni kolejowej podkładn/t opał.kraj", jak i załączonych przez skarżącego faktur korygujących, gdzie ww. towar został zakwalifikowany jako "podkłady opałowe". Organ odwoławczy zwrócił uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2013 r. (sygn. akt II OSK 2132/11), zgodnie z którym "pozbycie się", które stanowi konieczną przesłankę do uznania za odpad, w istocie oznacza zmianę sposobu użytkowania wskazanego przedmiotu, czyli użytkowanie w inny sposób aniżeli nakazuje to przeznaczenie danego przedmiotu, a nowy sposób użytkowania mógłby wywoływać niekorzystne oddziaływanie na środowisko. Nadto podniósł, iż w ww. fakturach z 2011r. poprzedni właściciel spornych podkładów kolejowych zakwalifikował je jako odpady drzewne, zaś w fakturach korygujących z 2012r. - jako podkłady opałowe, niemniej w obu przypadkach zbywający określił nowe przeznaczenie spornych podkładów kolejowych, tj. użytkowanie ich w inny sposób, aniżeli ich przeznaczenie pierwotne. W ocenie organu odwoławczego, powyższe jednoznacznie stanowiło "pozbycie się" zarówno w rozumieniu art. 3 ust. 1pkt 6 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, jak i w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.o. z 2001r., obowiązującej w dacie postępowania organu I instancji.

GIOŚ, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał, iż przedmiot staje się zatem odpadem z chwilą "pozbycia się" go przez dotychczasowego posiadacza, bowiem o tym, czy dana substancja lub przedmiot mogą być uznane za nieprzydatne w określonym miejscu lub czasie, decyduje ich dotychczasowy posiadacz.

Zauważył także, iż w powołanych przez skarżącego dokumentach w postaci Sprawozdania Nr [...] oraz Orzeczenia do sprawozdania Nr [...] wskazano, że sporne podkłady kolejowe spełniają wymagania Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 maja 2004r. w sprawie warunków, w których uznaje się, że odpady nie są niebezpieczne - a tym samym, zakwalifikowano ww. podkłady kolejowe jako odpady inne niż niebezpieczne.

Organ odwoławczy zauważył, iż kara pieniężna wynikająca z art. 79b ust. 2 pkt 2 i art. 79b ust. 2 pkt 5 u.o. z 2001r. nakładana jest w związku z przekazywaniem odpadów podmiotom nie posiadającym stosownych zezwoleń oraz w związku ze zbieraniem odpadów bez wymaganego zezwolenia, a zatem ustawodawca wskazał, że omawiana kara nakładana jest zarówno w przypadku zbierania/przekazywania podmiotom nie posiadający stosownych zezwoleń - odpadów niebezpiecznych, jak i inne niż niebezpieczne. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie pozostaje zatem rodzaj odpadów, jaki stanowiły sporne podkłady kolejowe.

GIOŚ za bezzasadne uznał twierdzenia skarżącego, iż sprzedaż spornych podkładów kolejowych w drodze transakcji handlowej, za określoną sumę pieniędzy, wyklucza zakwalifikowanie ich jako odpadów. Wskazał, że odpady mogą i stanowią przedmiot swobodnego handlu oraz przedstawiają pewną wartość handlową. W wyroku z dnia 25 czerwca 1997 r. (w sprawach połączonych C-304/95, C-330/94, C-342/94, C-224/95) Trybunał Sprawiedliwości UE stwierdził, iż odpadami są także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu, będące przedmiotem transakcji lub wymienione na listach handlowych, nawet, gdy zostaną poddane procesom dezaktywacyjnym mającym na celu unieszkodliwienie potencjalnych zagrożeń. Obowiązujące w tym zakresie przepisy nie uzależniają uznania przedmiotu za odpad od stwierdzenia przez jego posiadacza, że w jego ocenie przedmiot ten stanowi całkowitą stratę. Fakt, że odpady stanowią przedmiot transakcji handlowej, nie pozbawia ich statusu odpadu.

Ponadto, GIOŚ zaznaczył, że zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 12a u.o. z 2001r., przez ponowne użycie rozumie się przez to działanie, w wyniku którego niebędące odpadami produkty lub ich części są ponownie wykorzystywane do tego samego celu, do którego były przeznaczone. W niniejszej sprawie, podkłady kolejowe, które stanowiły pozostałość po remoncie/modernizacji linii kolejowej, zostały sprzedane na rzecz skarżącego jako odpady drzewne, zaś w fakturach korygujących z 2012r. - jako podkłady opałowe, a zatem, zdaniem GIOŚ, nie stanowiło to sprzedaży w celu ponownego użycia, zaś zgodnie z treścią Orzeczenia do sprawozdania Nr [...], spornych podkładów kolejowych nie dotyczy zakaz wprowadzania do obrotu, jeśli są wprowadzane na rynek wtórny do ponownego użycia.

Konkludując organ odwoławczy stwierdził, iż z uwagi na udowodnione prowadzenie przez skarżącego działalności w zakresie zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia oraz przekazywanie odpadów podmiotom nie posiadającym zezwolenia na zbieranie odpadów, organ I instancji słusznie nałożył zaskarżoną decyzją karę pieniężną w wysokości 10 000 zł, wynikającą z art. 79b ust. 2 pkt 2 oraz art. 79b ust. 2 pkt 5 u.o. z 2001r. Nadto zauważył, iż przepisy art. 79b u.o. z 2001 r., nakładają na wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska bezwzględny obowiązek wymierzenia kary w przypadku stwierdzenia ww. naruszenia, bez możliwości różnicowania wysokości kary, bądź jej umorzenia.

Pismem z dnia 25 stycznia 2016 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie występując o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji. Autor skargi zarzucił organowi II instancji naruszenie art. 68 ust. 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 79d ust. 5 ustawy o odpadach z 2001 r. poprzez doręczenie decyzji ustalającej karę pieniężną po upływie okresu trzech lat. Stosownie bowiem do treści art. 79d ust. 5 ustawy o odpadach z 2011 r. "w sprawach dotyczących kar pieniężnych, o których mowa w art. 79b i 79c, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują odpowiednio wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska oraz marszałkowi województwa", w tym przepisów dotyczących przedawnienia zobowiązań podatkowych. Skarżący podniósł, iż w myśl art. 68 ust. 1 Ordynacji podatkowej, "zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 §1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie trzech lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy". Skarżący wyjaśnił, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2012 r. dotyczyła zdarzenia z 2011 r. W związku ze złożonym przez skarżącego odwołaniem od ww. decyzji, nie stała się ostateczna. Decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2015 r. wymierzająca skarżącemu karę pieniężną została mu doręczona w dniu 12 stycznia 2016 r., tzn. po upływie terminu określonego w art. 68 ust. 1 Ordynacji podatkowej. Według skarżącego nastąpiło przedawnienie możliwości wymierzenia kary pieniężnej.

Ponadto skarżący podniósł w skardze naruszenie art. 10 oraz art. 73 §3 k.p.a. w związku z przepisami ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. 2014, poz. 1114) poprzez niezastosowanie ich w prowadzonym postępowaniu dwuinstancyjnym. Skarżący podniósł, iż zgodnie z założeniami Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji, w ww. ustawie z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne wprowadzono zmiany, które ujednoliciły korespondencję elektroniczną urząd — obywatel, nakładając na urzędy obowiązek posługiwania się e-skrzynkami podawczymi. Skarżący podkreślił, że wskazanym byłoby korespondowanie urzędu z obywatelem w takiej formie, w jakiej zainicjował on korespondencję. Skarżący zaznaczył, iż ww. ustawa spowodowała zmiany w k.p.a., ułatwiając podejmowanie czynności w postępowaniu administracyjnym i nadmienił, iż w postępowaniu administracyjnym dopuszczone zostały elektroniczne kopie dokumentów papierowych, co umożliwia elektroniczny wgląd do akt sprawy. Skarżący podkreślił, iż w sprawie będącej przedmiotem zaskarżenia, GIOŚ wskazał, że dał Skarżącemu możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie i nie miał obowiązku, a jedynie uprawnienie do zastosowania uregulowania wynikającego z przepisu art. 73 §3 k.p.a. Skarżący nadmienił, iż przesłał przez platformę e-PUAP prośbę, aby dowody, na podstawie których została podjęta decyzja w sprawie, przesłano przez e-skrzynkę podawczą. Skarżący zainicjował postępowanie drogą elektroniczną, w związku z czym organ II instancji powinien wykonać swój obowiązek ustawowy i przekazać korespondencję przez elektroniczną skrzynkę podawczą.

Skarżący podniósł także naruszenie art. 35 oraz art. 36 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki oraz niezawiadomienie Skarżącego o przedłużeniu załatwienia sprawy do dnia [...] grudnia 2015 r., tj. do dnia wydania zaskarżonej decyzji. Zaznaczył, iż w piśmie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2015 r., wskazano nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia [...] sierpnia 2015 r. Skarżący podkreślił, iż obowiązek wynikający z przepisów kpa dotyczący powiadomienia strony z podaniem przyczyn zwłoki przy rozpatrywaniu sprawy i podanie nowego terminu w postępowaniu obligatoryjnie ciąży na organie. W każdej sytuacji przyczyny opóźnienia w załatwieniu sprawy trzeba określić precyzyjnie, co pozwoli Skarżącemu, organowi wyższej instancji oraz Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu na kontrolę ich zasadności. Według Skarżącego organ naruszył ww. przepisy k.p.a., ponieważ rozpatrywanie odwołania Skarżącego trwało prawie trzy lata.

Zarzucił także naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez m.in. pominięcie składanych przez skarżącego dowodów, nie ustosunkowanie się do nich, co nie znalazło odzwierciedlenia w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia.

Skarżący wskazał na naruszenie przez organ II instancji przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2010 r. o odpadach, polegającą na uznaniu zakupionych towarów handlowych za odpad oraz art. 79b ust. 2 pkt 2 i 79b ust. 2 pkt 5, polegającą na prowadzeniu działalności w zakresie zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia oraz przekazywania ich podmiotom, które nie uzyskały wymaganych zezwoleń. Skarżący zaznaczył, iż przedmiotowe podkłady kolejowe zostały sprzedane w niezmienionej postaci jako towar handlowy bez wymogu ze strony sprzedającego do wystawienia karty przekazania odpadu. Skarżący zarzucił organom ochrony środowiska, że nie wykazali, iż zakupiony towar stanowił odpad, tylko według własnej, swobodnej oceny uznali, iż skoro podkłady kolejowe zostały wymontowane ze szlaku kolejowego, to nie mogą być już ponownie użyte, co zdaniem Skarżącego nie ma odzwierciedlenia w stanie faktycznym.

Odpowiadając na skargę, organ odwoławczy podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił m.in., iż w niniejszym postępowaniu przez obowiązek podatkowy należy rozumieć poniesienie kary pieniężnej, będące konsekwencją naruszenia art. 79b ust. 2 pkt 5 oraz art. 79b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Obowiązek ten powstał z dniem ujawnienia przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska naruszenia, tj. w dniu [...] maja 2012 r., w dniu podpisania przez kontrolującego oraz Skarżącego protokołu kontroli nr [...], do którego Skarżący nie wniósł żadnych uwag i zastrzeżeń, a ostatecznym dniem doręczenia decyzji wymierzającej karę pieniężną zgodnie z art. 68 §1 Ordynacja podatkowa, był dzień [...] grudnia 2015 r. Podkreślił, że powyższy termin liczony jest dla decyzji organu I instancji. Nadto organ odwoławczy wskazał, iż w uzasadnieniu decyzji administracyjnej organ ochrony środowiska szczegółowo wyjaśnił podstawy faktyczne i prawne wymierzenia stronie kary pieniężnej. Tym samym organ odwoławczy w świetle prawidłowo i wszechstronnie zgromadzonego kompletnego materiału dowodowego nie dał wiary zarzutom podniesionym przez skarżącego w skardze, które nie mogą mieć wpływu na odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej. Jak zauważył GIOŚ, wbrew zarzutom podniesionym w skardze, organ I instancji zebrał kompletny materiał dowodowy i właściwie i wszechstronnie go ocenił. Nadto przeprowadził niezbędne wyjaśnienia w celu obiektywnej oceny materiału dowodowego oraz naświetlenia skarżącemu wszystkich okoliczności prawnych i faktycznych podjętej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania.

Rozpoznając sprawę Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2015 r., która organ orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w zakresie wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej w trybie ustawy o odpadach z 2001 r. w wysokości 10.000 zł za prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia oraz za przekazywanie odpadów podmiotom, które nie uzyskały wymaganych zezwoleń na zbieranie odpadów.

Sąd skontrolował legalność zaskarżonej decyzji i uznał, że decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2015 r. nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Tym samym – w wyniku analizy akt sprawy i treści wyżej wymienionego rozstrzygnięcia – nie stwierdzono przywołanych w zarzutach skargi naruszeń przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu.

Na wstępie należy zauważyć, że z dniem 23 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21) uchylająca – na mocy art. 252 ustawę z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243, ze zm.), jednocześnie w art. 246 stanowiąca, że w sprawach wszczętych i niezakończonych stosuje się dotychczasowe przepisy karne oraz o karach pieniężnych w dotychczasowym brzmieniu, z zastrzeżeniem art. 237. Ostatnia z przytoczonych regulacji zadecydowała o stosowaniu w postępowaniu odwoławczym dotychczasowych przepisów o karach pieniężnych.

Zgodnie z art. 79b ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach (z 2001r.), jeżeli posiadacz odpadów lub transportujący odpady przekazuje je podmiotom, które nie uzyskały wymaganych zezwoleń, chyba że posiadanie zezwolenia nie było wymagane, podlega karze pieniężnej w wysokości 10 000 zł. Z kolei zgodnie z art. 79 b ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach (z 2001 r.), jeżeli posiadacz odpadów lub transportujący odpady prowadzi działalność w zakresie zbierania, transportu, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów bez wymaganego zezwolenia lub z naruszeniem jego warunków podlega karze pieniężnej w wysokości 10.000 zł.

Jednocześnie Sąd zauważa, iż przepis art. 79b ustawy o odpadach nie przewiduje miarkowania kary, ani żadnych od niej odstępstw. W związku z powyższym wojewódzki inspektor ochrony środowiska, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, o których mowa w art. 79b ustawy o odpadach, nie działa na zasadzie "uznaniowości", lecz zgodnie z art. 79d ust. 1 ustawy o odpadach jest zobligowany do wymierzenia kary pieniężnej w ściśle określonej wysokości.

W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, przede wszystkim opartym na wynikach dokonanej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, w dniach 16 kwietnia – 9 maja 2012 r. kontroli, odnotowanych w protokole z kontroli nr [...], podpisanym przez skarżącego bez wniesienia uwag i zastrzeżeń, ustalono że skarżący na podstawie umowy nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. zakupił od przedsiębiorstwa PKP Polskie Linie Kolejowe S. A. z siedzibą [...] 16 610 sztuk podkładów kolejowych, opisanych w fakturze VAT nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. jako "odpady drzewne— nawierzchni kolejowejpodkładn/t opał.kraj". Skarżący udzielił także pisemnej informacji do protokołu kontroli nr [...], w której poinformował, iż oprócz 16 610 sztuk podkładów kolejowych, zakupionych w oparciu o umowę sprzedaży z dnia [...] marca 2011 r., w okresie od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 16 kwietnia 2012 r. nie kupował żadnych innych podkładów kolejowych. Zakupione podkłady kolejowe częściowo sprzedał, zgodnie z przedstawionymi w trakcie kontroli fakturami VAT, a częściowo magazynował na placu zlokalizowanym w [...] przy ul. [...]. Zakupione podkłady kolejowe nie były magazynowane w żadnej innej lokalizacji. Kontrolowany podmiot nie okazał kart przekazania odpadów, jak również nie posiadał zezwolenia na zbieranie odpadów, wymaganego na mocy art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Ponadto w toku kontroli ustalono także, że skarżący, prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą: [...] w [...], na podstawie faktury VAT nr [...] z dnia [...] września 2011 r. sprzedał 40 sztuk podkładów kolejowych firmie [...] i [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...], która nie posiadała decyzji z zakresu gospodarowania odpadami o kodzie 17 02 04* tj. odpady z drewna, szkła i tworzyw sztucznych zawierające lub zanieczyszczone substancjami niebezpiecznymi (podkłady kolejowe). Powyższe doprowadziło do stwierdzenia, że skarżący prowadzi działalność w zakresie zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia, jak i przekazywania odpadów podmiotom, które nie uzyskały wymaganych zezwoleń na zbieranie odpadów, co uzasadniało wymierzenie mu kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł.

W ocenie Sądu wskazane powyżej ustalenia organów orzekających – wbrew twierdzeniu skarżącego - są prawidłowe. Jak bowiem zasadnie uznały organy administracji podkłady kolejowe usuwane w czasie prac modernizacyjnych stają się odpadami.

Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach z 2001 r. odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii, określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany. Art. 3 ust. 2 ww. ustawy stanowi, iż odpady niebezpieczne są to odpady:

1) należące do kategorii lub rodzajów odpadów określonych na liście A załącznika nr 2 do ustawy oraz posiadające co najmniej jedną z właściwości wymienionych w załączniku nr 4 do ustawy lub

2) należące do kategorii lub rodzajów odpadów określonych na liście B załącznika nr 2 do ustawy i zawierające którykolwiek ze składników wymienionych w załączniku nr 3 do ustawy oraz posiadające co najmniej jedną z właściwości wymienionych w załączniku nr 4 do ustawy.

Na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach z 2001 r. Minister Środowiska wydał w dniu 27 września 2001 r. rozporządzenie w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, poz. 1206), w którym wszystkie odpady podzielone zostały na 20 grup — w zależności od źródła ich powstawania. W grupie 17 ww. katalogu odpadów, w której wymienione zostały "odpady z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych)" pod kodem 17 02 04* "Odpady drewna, szkła i tworzyw sztucznych zawierające lub zanieczyszczone substancjami niebezpiecznymi (podkłady kolejowe)" wymienione zostały podkłady kolejowe pochodzące z remontów torowisk. O zaliczeniu tych odpadów do grupy odpadów niebezpiecznych zadecydowało ich impregnowanie przeważnie olejem kreozotowym, stanowiącym substancję rakotwórczą.

Należy zauważyć, iż stosownie do art. 3 ust. 2 pkt 23 ustawy o odpadach z 2001 r. przez zbieranie rozumie się każde działanie, w szczególności umieszczanie w pojemnikach, segregowanie i magazynowanie odpadów, które ma na celu przygotowanie ich do transportu do miejsc odzysku lub unieszkodliwiania. Zaś w trybie art. 25 ust. 2 ustawy o odpadach z 2001 r., posiadacz odpadów może je przekazywać wyłącznie podmiotom, które uzyskały zezwolenie właściwego organu na prowadzenie gospodarowania odpadami. Z kolei przez gospodarowanie odpadami w myśl art. 3 ust. 3 pkt 1 ww. ustawy, rozumie się zbieranie, transport, odzysk i unieszkodliwianie odpadów, w tym równiej nadzór nad takimi działaniami oraz nad miejscami unieszkodliwiania odpadów.

Z powyższych regulacji prawnych wynika jednoznacznie, iż podkłady kolejowe posiadają status odpadu niebezpiecznego, a ich zakup przez skarżącego powinien być udokumentowany kartą przekazania odpadów. Nadto przedsiębiorstwo skarżącego powinno posiadać zezwolenie na zbieranie ww. odpadów. Wobec powyższego organ odwoławczy zasadnie orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji wymierzającej karę w trybie art. 79b ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy o odpadach z 2001 r.

Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu zawartego w skardze, tj. zarzutu przedawnienia (którego istotą jest to, że na skutek upływu czasu zobowiązanie pieniężne wygasa z mocy prawa) zauważyć należy, że zgodnie z art. 79d ust. 5 ustawy o odpadach z 2001 r., w sprawach dotyczących kar pieniężnych z art. 79b ustawy o odpadach z 2001 r. stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, ze zm.) pt. "Zobowiązania podatkowe". Oznacza to, że znajdują odpowiednie zastosowanie m.in. przepisy rozdziału 1 "Powstanie zobowiązania podatkowego", rozdziału 2 "Odpowiedzialność podatnika, płatnika i inkasenta", rozdziału 3 "Zabezpieczenie wykonania zobowiązań podatkowych", rozdziału 4 "Terminy płatności" (podatku), rozdziału 5 "Zaległość podatkowa", rozdziału 6 "Odsetki za zwłokę i opłata prolongacyjna", rozdziału 7 "Wygaśnięcie zobowiązań podatkowych", rozdziału 7a "Ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych", a także rozdziału 8 "Przedawnienie" (zobowiązania podatkowego).

Zgodnie z art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. W wypadku gdy dane zobowiązanie podatkowe powstaje dopiero z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego ustalającej wysokość tego zobowiązania (art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej), zobowiązanie podatkowe w ogóle nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy (art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej).

W ocenie Sądu w sprawie nie doszło do przedawnienia zapłaty kary pieniężnej. W wyniku prowadzonej kontroli w dniach od 16 kwietnia do 9 maja 2012 r. ustalono prowadzenie przez skarżącego działalności w zakresie zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia, jak i przekazywanie odpadów podmiotom, które nie uzyskały wymaganych zezwoleń na zbieranie odpadów. Organ wymierzył skarżącemu karę pieniężną decyzją z [...] grudnia 2012 r., która doręczona została skarżącemu 18 grudnia 2012 r., natomiast decyzja organu odwoławczego z [...] grudnia 2015 r. utrzymująca w mocy powyższą karę – [...] stycznia 2016 r. Mając na uwadze to, że zobowiązanie do zapłaty kary pieniężnej powstaje dopiero do doręczeniu decyzji, a to miało miejsce w dniu 18 grudnia 2012 r., to pięcioletni okres przedawnienia upłynie 31 grudnia 2017 r.

W ocenie Sądu w sprawie nie doszło także do naruszeń wskazanych w skardze przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew twierdzeniom skarżącego, organy administracji w sposób wyczerpujący zebrały materiał dowodowy, w konsekwencji czego nastąpiło wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego. Zgodnie z zasadami ogólnymi i postępowania dowodowego doszło do zebrania materiału dowodowego i jego rozważenia, w konsekwencji wydania prawidłowych rozstrzygnięć opartych na właściwej podstawie procesowej i podstawach materialnych wraz z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a.

Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a.