Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1926/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 3 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1 § 1 - § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2107
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 28, art. 73 § 1, art. 10 § 1, art. 73 § 1, art. 107 § 3, art. 126
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 22d ust. 2, art. 22aa ust. 1, art. 22d ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 140 poz 939
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe.
article: art. 48 ust. 1 pkt  4, art. 51 ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1170
law: Ustawa z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w 16 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia akt oddala skargę


UZASADNIENIE

Komisja Nadzoru Finansowego (dalej także jako: "organ", "Komisja" lub "KNF") pismem z 3 sierpnia 2018 r. zawiadomiła Radę Nadzorczą I. S.A. o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie zastosowania środka przewidzianego w art. 22d ust. 2 w zw. z art. 22aa ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe (tekst jednolity Dz. U. z 2019 roku, poz. 2357 ze zm., dalej także jako "Prawo bankowe" lub "p.b.") w stosunku do M. S. (dalej także jako "Skarżąca" lub "Wnioskodawczyni") jako członka Zarządu I. S. A. (dalej też w skrócie jako "Bank") w celu ustalenia, czy wymieniona osoba daje rękojmię należytego wykonywania powierzonych obowiązków.

Skarżąca w toku postępowania zwróciła się w dniu 1 października 2018 roku do Komisji Nadzoru Finansowego o udostępnienie jej akt przedmiotowego postępowania na podstawie art. 73 § 1 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej cyt. jako "k.p.a.") oraz o dopuszczenie do postępowania w charakterze strony na podstawie art. 28 k.p.a. Swoją argumentację rozwinęła w piśmie z dnia 11 października 2018 r.

W dniu [...] listopada 2018 r. Skarżąca złożyła rezygnację z pełnienia funkcji Wiceprezesa Zarządu Banku ze skutkiem na dzień złożenia rezygnacji.

Pismem z dnia 12 grudnia 2018 r. Skarżąca podtrzymała wniosek złożony w dniu 1 października 2018 r., wnosząc zarazem o umorzenie postępowania w przedmiocie zastosowania środka przewidzianego w art. 22d ust. 2 Prawa bankowego, jednakże nie z przyczyny bezprzedmiotowości tego postępowania wynikającego ze złożenia przez Skarżącą rezygnacji, ale z uwagi na brak przesłanek do zastosowania tego przepisu.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. Komisja Nadzoru Finansowego umorzyła postępowanie w sprawie udostępnienia Skarżącej akt przedmiotowego postępowania. Zdaniem organu, mając na uwadze fakt, iż Skarżąca nie pełni już funkcji Wiceprezesa Zarządu Banku, zawieszenie jej w obowiązkach nie jest możliwe, a dalsze prowadzenie postępowania w przedmiocie zastosowania w stosunku do niej środka przewidzianego w art. 22d ust. 2 w zw. z art. 22aa ust. 1 ustawy - Prawo bankowe stało się faktycznie bezprzedmiotowe.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Komisji z dnia [...] stycznia 2019 r. Skarżąca zarzuciła organowi pozbawienie jej czynnego udziału w postępowaniu głównym.

Organ postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] stycznia 2019 r., wskazując jednakże na zmianę przyczyny uznania postępowania w przedmiocie wglądu w akta sprawy za bezprzedmiotowe. KNF podkreślił, że uprawnienie tego rodzaju, o którym mowa w art. 73 k.p.a. przynależy jedynie stronie postępowania. Tymczasem, w ocenie organu, w przedmiotowym postępowaniu nie zachodzą okoliczności pozwalające na zidentyfikowanie Wnioskodawczyni, jako posiadającej interes prawny, a tym samym posiadającej status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organ zaznaczył, że ustalenia dotyczące rękojmi należytego wykonywania powierzonych obowiązków przez danego członka zarządu, mimo, iż stanowią przedmiot działań organu nadzoru w toku postępowania administracyjnego, nie noszą w żadnym wypadku waloru rozstrzygnięcia o indywidualnych prawach i obowiązkach tego członka, w tym zatem także Wnioskodawczyni. Ewentualna decyzja administracyjna wydana przez organ nadzoru dotyczy wyłącznie zagadnienia spełnienia przez Bank ustawowych wymogów stawianych mu przez przepisy prawa w odniesieniu do członka zarządu. W związku z powyższym, decyzja administracyjna organu nadzoru wpływa wyłącznie na sferę prawną Banku, nie zaś na sferę prawną Wnioskodawczyni. W następstwie decyzji administracyjnej mającej zapaść w postępowaniu prowadzonym przez Komisję nie zostaje ukształtowana pozycja prawna Wnioskodawczyni oraz nie zostają jej przyznane jakiekolwiek uprawnienia lub nałożone na nią obowiązki. Zdaniem organu Skarżąca jest niewątpliwie zainteresowana toczącym się postępowaniem administracyjnym, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć stosownymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania czynności organu administracji publicznej. Więź prawna pomiędzy bankiem a jego członkiem zarządu wynikająca z przepisów kodeksu handlowego i przepisów prawa pracy nie przekłada się na istnienie interesu prawnego Skarżącej, a tym samym nie powoduje nabycia przez nią przymiotu strony postępowania administracyjnego. Wnioskodawczyni posiada jedynie interes faktyczny, a nie prawny. Dla posiadania przymiotu strony nie wystarcza zaś posiadanie jakiegokolwiek interesu, lecz musi to być interes kwalifikowany - interes prawny.

W skardze na postanowienie z dnia 25 lipca 2019 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 22aa Prawa bankowego poprzez jego błędną interpretację i w efekcie uznanie, że Skarżącej nie przysługuje interes prawny w przystąpieniu do postępowania;

2) przepisów postępowania mające pływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że postępowanie główne i postępowanie o dopuszczenie do udziału w sprawie nie dotyczy interesu prawnego Skarżącej, co w konsekwencji spowodowało nieprawidłowe przyjęcie przez Komisję, że Skarżącej nie przysługuje status strony w tych postępowaniach;

b) art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jasnych i przekonujących powodów, dla których w ocenie Komisji Skarżąca nie posiada interesu prawnego dotyczącego postępowania głównego i postępowania o dopuszczenie do udziału w sprawie;

Mając na uwadze powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia Komisji z dnia [...] lipca 2019 r. oraz zmianę postanowienia Komisji z dnia [...] stycznia 2019 r. poprzez dopuszczenie Skarżącej do udziału w postępowaniu w przedmiocie zastosowania środka przewidzianego w art. 22d ust. 2 w zw. z z art. 22aa ust. 1 ustawy Prawo bankowe w stosunku do Skarżącej w charakterze strony oraz udostępnienie jej akt przedmiotowego postępowania.

W ocenie Skarżącej nie ulega wątpliwości, że interes prawny jej przysługuje i powinna zostać uznana za stronę postępowania. Interes prawny Skarżącej wynika wprost z art. 22aa w zw. z art. 22d ust. 2 Prawa bankowego. Art. 22aa Prawa bankowego określa konkretne wymogi, jakie musi spełniać dana osoba, aby mogła zostać członkiem zarządu banku, zaś art. 22d przyznaje Komisji kompetencję do wezwania właściwego organu banku do odwołania członka zarządu oraz kompetencję do zawieszenia członka zarządu w czynnościach do czasu podjęcia przez organ uchwały o odwołaniu. Tym samym, Komisji przysługuje prawo władczego rozstrzygania o zawieszeniu i w konsekwencji odwołaniu członka zarządu, w oparciu o uznanie spełnienia lub niespełnienie wymogów z art. 22aa Prawa bankowego. W ocenie Skarżącej nie ulega zatem wątpliwości, że powołane przepisy nie regulują wyłącznie sytuacji prawnej banku, ale regulują również sytuację prawną członka zarządu. Z treści art. 22aa Prawa bankowego wynika uprawnienie dla osoby, która spełnia określone w tym przepisie wymogi i uzgodniła zasady współpracy z bankiem, do bycia członkiem zarząd banku. O tym uprawnieniu władczo rozstrzyga Komisja. Kompetencja Komisji do zawieszenia a następnie odwołania członka zarządu banku, dotyka interesu prawnego osoby będącej członkiem zarządu banku. Na tej podstawie, uzasadnione jest twierdzenie, że interes prawny przysługuje również członkowi zarządu, a nie wyłącznie bankowi. Skarżąca podkreśliła, że takie stanowisko potwierdził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 lutego 2018 r., sygn. VI SA/Wa 2124/17.

Zdaniem Skarżącej jest ona stroną postępowania głównego i jest tym samym uprawniona do uzyskania dostępu do akt tego postępowania i aktywnego udziału w tym postępowaniu w charakterze strony. Komisja umarzając postępowanie zainicjowane wnioskiem Skarżącej, ze względu na brak interesu prawnego w sprawie, naruszyła powołane przepisy Prawa bankowego poprzez ich błędną interpretację uznając, że nie wynika z nich interes prawny Skarżącej, jak również naruszyła art. 28 k.p.a. W ocenie Skarżącej dla uznania, że przysługuje jej interes prawny w przedmiotowej sprawie nie ma znaczenia fakt, że przysługuje on również bankowi. Skarżąca podkreśliła, że ze względu na specyficzny charakter stanowiska, jakim jest członek zarządu banku, już samo wszczęcie przez Komisję postępowania w trybie art. 22 aa w zw. z art. 22 d Prawa bankowego niesie dla członka zarządu wymierne konsekwencje. Poddanie przez Komisję w wątpliwość kwestii dawania przez Skarżącą rękojmi należytego wypełniania obowiązków, kwestionowanie jej reputacji, uczciwości i rzetelności oraz zdolności do prowadzenia spraw banku w sposób ostrożny i stabilny, w efekcie doprowadziło do rozwiązania stosunku pracy pomiędzy Skarżącą a Bankiem. W przedmiotowym stanie faktycznym nie wskazano podstaw ani uzasadnienia wszczęcia postępowania głównego. Skarżąca zwróciła przy tym uwagę, że powołana została do zarządu Banku w listopadzie 2017 r. a Komisja nie zgłosiła sprzeciwu co do jej powołania. Tymczasem postępowanie wobec niej wszczęte zostało w sierpniu 2018 r. a w tym okresie nie zaszły żadne okoliczności uzasadniające powzięcie wątpliwości, co do dawania przez Skarżącą rękojmi należytego kierowania bankiem. Niedopuszczenie Skarżącej do udziału w postępowaniu uniemożliwiło jej obroną swoich praw i dobrego imienia. Uznanie, że Skarżąca jest stroną postępowania umożliwi jej zapoznanie się ze stawianymi jej zarzutami oraz otworzy drogę do postępowania odwoławczego.

W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018, poz. 2107 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1392, dalej zwana: "p.p.s.a.") sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem.

W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Zdaniem Sądu żadna z wyżej wskazanych przesłanek nie zaszła w sprawie a zaskarżone postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] nie narusza przepisów prawa.

Należy zgodzić się z oceną organu, że Skarżąca nie ma interesu prawnego, który pozwalałby na uznanie jej za stronę w postępowaniu wszczętym z urzędu przez Komisję Nadzoru Finansowego w przedmiocie zastosowania środka przewidzianego w art. 22d ust. 2 w zw. z art. 22aa ust. 1 ustawy – Prawo bankowe.

Zgodnie z art. 22aa ust. 1 P.b. członkowie zarządu i rady nadzorczej banku powinni mieć wiedzę, umiejętności i doświadczenie, odpowiednie do pełnionych przez nich funkcji i powierzonych im obowiązków, oraz dawać rękojmię należytego wykonywania tych obowiązków. Rękojmia, o której mowa w zdaniu poprzedzającym, odnosi się w szczególności do reputacji, uczciwości i rzetelności danej osoby oraz zdolności do prowadzenia spraw banku w sposób ostrożny i stabilny.

Z kolei stosownie do art. 22d ust. 1 Prawa bankowego, w przypadku, gdy członek rady nadzorczej lub zarządu banku nie spełnia wymogów określonych w art. 22aa, Komisja Nadzoru Finansowego może wystąpić do właściwego organu banku z wnioskiem o jego odwołanie. W myśl natomiast art. 22d ust. 2 Prawa bankowego Komisja Nadzoru Finansowego może zawiesić w czynnościach członka rady nadzorczej lub zarządu banku, o których mowa w ust. 1, do czasu podjęcia przez właściwy organ banku uchwały w sprawie wniosku o jego odwołanie.

W ocenie Sądu konstrukcja powyższych przepisów wskazuje, że decyzja, o której mowa w art. 22d ust. 2 Prawa bankowego, dotyczy wyłącznie relacji pomiędzy organem a samym bankiem. Otóż przepis art. 22d ust. 1 Prawa bankowego jasno precyzuje bank, jako adresata wniosku Komisji Nadzoru Finansowego dotyczącego odwołania członka zarządu. I to w ramach tego, prowadzonego wobec banku postępowania, organ stosuje środek w postaci zawieszenia w czynnościach członka zarządu banku, do czasu podjęcia przez właściwy organ banku uchwały w sprawie wniosku o jego odwołanie (art. 22d ust. 2 P.b.). Oczywistym jest, że członek zarządu banku, w takim przypadku, zainteresowany jest wynikiem rozstrzygnięcia organu, jednak zainteresowanie to zamyka się w sferze faktycznej i nie znajduje oparcia w żadnym przepisie obowiązującego prawa. Tak też jest w przypadku Skarżącej, której oczywiste zainteresowanie sposobem rozstrzygnięcia tej sprawy akcentowane w skardze, nie przekłada się jednakże na normę prawa, na podstawie której organ sprawę tę rozstrzygnął, która to norma przyznawałaby jej interes prawny w tej sprawie. W szczególności, wbrew zarzutom skargi, tym przepisem nie jest sam art. 22aa Prawa bankowego, regulujący jedynie wymagania stawiane członkom organów banku oraz sposób pełnienia przez nich swoich funkcji.

Zgodnie bowiem z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w rozumieniu przywołanego przepisu musi mieć oparcie w przepisach prawa, to przepis bowiem decyduje o tym, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnioskodawcy a przedmiotem sprawy. Musi to być nadto interes o charakterze osobistym, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Od tak pojętego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Innymi słowy, o posiadaniu przez dany podmiot interesu prawnego we wzięciu udziału w postępowaniu administracyjnym decyduje co do zasady norma prawa materialnego, na której opiera się zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny. Źródeł interesu prawnego należy poszukiwać zatem w przepisach prawa materialnego, przy czym interes prawny może być wywodzony także spoza materialnego prawa administracyjnego. Jednakże interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes prawny charakteryzuje się więc następującymi cechami: jest indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. wyroki NSA: z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2084/12 i z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3086/12; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA").

Skarżąca wywodzi swój status strony postępowania, prowadzonego przez Komisję na podstawie art. 22d wobec banku, którego członkiem zarządu była, z konieczności obrony swoich praw i dobrego imienia. Zdaniem Skarżącej poddanie przez Komisję w wątpliwość kwestii dawania przez nią rękojmi należytego wypełniania obowiązków, kwestionowanie jej reputacji, uczciwości i rzetelności oraz zdolności do prowadzenia spraw banku w sposób ostrożny i stabilny, w efekcie doprowadziło do rozwiązania stosunku pracy pomiędzy nią a Bankiem. Jedynie uznanie, że Skarżąca jest stroną postępowania, umożliwi jej po pierwsze zapoznanie się ze stawianymi jej zarzutami a po drugie otworzy jej drogę do postępowania odwoławczego. Skarżąca, celem poparcia swojego stanowiska, powołuje się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 2124/17. W przywołanej przez Skarżącą sprawie, Sąd uchylił decyzję umarzającą postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją odmawiającą wyrażenia zgody na powołanie na Prezesa Zarządu Spółki, z uwagi na niespełnienie przez tą osobę przesłanki określonej w art. 48 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1170 z zm., dalej też jako "u.d.u.r."), w myśl której członkiem zarządu zakładu ubezpieczeń może być osoba, która daje rękojmię prowadzenia spraw zakładu ubezpieczeń w sposób należyty. Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną Komisji Nadzoru Finansowego od ww. wyroku (sygn. akt II GSK 1407/18), stanął na stanowisku, że interes prawny członka zarządu należy wywieść z tzw. prawa refleksowego, w przywołanej sprawie mającego oparcie w art. 48 ust. 1 u.d.u.r. w zw. z art. 51 ust. 4 u.d.u.r.

Istotnie na gruncie art. 28 k.p.a. przyjmuje się, że gdy decyzja rozstrzyga o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu - postępowanie dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku bezpośrednio. Gdy zaś decyzja rozstrzygająca o prawach i obowiązkach jednego podmiotu odnosi skutek wobec praw i obowiązków innego podmiotu - postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku tego innego pomiotu w sposób pośredni, przy czym przepis art. 28 k.p.a. nie stawia wymogu, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego podmiotu w sposób bezpośredni. Na tym tle w doktrynie wykształcił się pogląd, co do możliwości wywodzenia interesu prawnego z tzw. "prawa refleksowego", które polega na tym, że "prawo podmiotowe wykonywane przez uprawniony podmiot może prowadzić do naruszenia nieobojętnych dla interesów osoby trzeciej norm prawnych, uzasadniających interes tej osoby w udzieleniu ochrony prawnej". Przy wywodzeniu interesu prawnego z tzw. "prawa refleksowego", należy mieć na względzie, że podstawę przyznania uprawnień jednemu podmiotowi, stanowią normy prawa materialnego inne niż te, z których wywodzi się interes osoby trzeciej. Dodać też trzeba, że interes prawny wynikać może nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, ale i cywilnego.

Jednakże w przedmiotowej sprawie, Skarżąca nie wskazała, do naruszenia jakich norm (administracyjnoprawnych, czy też cywilnoprawnych) kształtujących jej własny interes prawny, doszłoby wskutek prowadzonego przez KNF postępowania na podstawie przepisu art. 22d ust. 2 Prawa bankowego w stosunku do Banku. Bynajmniej tego typu postępowanie, prowadzone in concreto wobec danego banku, pomimo, że dotyczy kwestii zawieszenia w czynnościach jego członka zarządu, nie jest postępowaniem mającym na celu abstrakcyjną ocenę przez organ rękojmi Skarżącej, jako potencjalnego członka zarządu instytucji sektora finansowego. Do takiej modyfikacji ww. postępowania zmierzałoby tymczasem postulowane przez Skarżącą umożliwienie jej uruchomienia postępowania odwoławczego od decyzji wydanej w oparciu o przepis art. 22d ust. 2 P.b., w sytuacji, w której Bank nie kwestionowałby tego rozstrzygnięcia. Skarżąca, wskazując na potrzebę ochrony jej dobrego imienia w przedmiotowym postepowaniu, w istocie wskazuje na interes faktyczny. Tymczasem sytuacja, w której dany podmiot jest wprawdzie zainteresowany sposobem rozstrzygnięcia sprawy, lecz nie może tego zainteresowania poprzeć przepisem prawa materialnego powszechnie obowiązującego i dotyczącego sprawy rozpatrywanej przez organ, oznacza po jego stronie istnienie interesu faktycznego a nie prawnego, który musi być umocowany w określonej normie prawa. Interes faktyczny natomiast nie daje prawa do udziału w postępowaniu administracyjnym.

Warto przywołać postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 927/17, w którym podzielił pogląd Komisji, że Prezes Zarządu nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. postępowania administracyjnego dotyczącego zatwierdzenia go na stanowisku przez organ nadzoru.

Tym samym, zasadnie organ umorzył postępowanie w sprawie udostępnienia Skarżącej akt wszczętego przez KNF z urzędu postępowania w przedmiocie zastosowania środka przewidzianego w art. 22d ust. 2 w zw. z art. 22aa ust. 1 Prawa bankowego, skoro Skarżąca nie jest stroną tego postępowania. Zgodnie bowiem z art. 73 k.p.a. uprawnienie wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów przysługuje wyłącznie podmiotowi, który ma przymiot strony postępowania. Warto przywołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w wyroku z 7 marca 2018 r. o sygn. II GSK 3460/17. Wyjaśniono tam, że krąg stron biorących udział w postępowaniu głównym, w którym to organ administracji publicznej, rozstrzygając o prawie lub obowiązku określonego podmiotu załatwia merytorycznie sprawę, jest określony i nie ulega zmianie w prowadzonym przez ten organ postępowaniu wpadkowym (podobnie: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2017 r. o sygn. akt II OSK 2668/15; dostępny w CBOSA). Powyższe oznacza, że postępowanie wpadkowe (w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej jest to postępowanie o prawo wglądu do akt sprawy na podstawie art. 73 § 1 k.p.a.), które nie jest postępowaniem w sprawie, nie służy i nie może wręcz służyć czynieniu ustaleń w podstawowej dla bytu sprawy administracyjnej kwestii jaką jest identyfikacja strony/stron danego postępowania. Ustalenie takie następuje w postępowaniu właściwym w oparciu o art. 28 k.p.a. oraz konkretny przepis prawa materialnego i, co należy powtórzyć, dokonuje się na wstępie tego postępowania.

Jeżeli zatem organ stwierdza brak przepisu sytuującego interes prawny określonego podmiotu prawa to znaczy, że brak jest konstytutywnego elementu sprawy administracyjnej i prowadzić jej nie można (por. Kiełkowski T., Sprawa administracyjna, Kraków 2004, str. 51-52, 115-116 przywołane za J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck, wyd. 11). Z kolei materialnoprawne osadzenie określonej sprawy administracyjnej pozwala zidentyfikować stronę postępowania, której zgodnie z treścią art. 10 § 1 k.p.a. organ zobowiązany jest zapewnić czynny udział w każdym stadium postępowania, co dotyczy m.in. prawa wglądu do akt sprawy. Powyższe pozwala na sformułowanie tezy, że podmiot, który nie został uznany za stronę postępowania w postępowaniu właściwym z racji braku osadzonego w konkretnym przepisie prawa materialnego interesu prawnego, czego wymaga art. 28 k.p.a., nie ma tego przymiotu w postępowaniach wpadkowych.

W konsekwencji należy stwierdzić, że postępowanie wpadkowe o umożliwienie na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. wglądu do akt sprawy, wszczęte z inicjatywy osoby nieuznanej przez organ za stronę postępowania, nie może inaczej, niż w postępowaniu głównym, określać stron postępowania identyfikujących daną sprawę administracyjną.

Dlatego też zaskarżone postanowienie należy uznać za prawidłowe. Sąd nie dopatrzył się przy tym w działaniach organu innych uchybień powodujących konieczność uwzględnienia skargi, w tym sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. W ocenie Sądu organ szczegółowo wskazał motywy swego rozstrzygnięcia a okoliczność, że Skarżąca się z nim nie zgadza, bynajmniej nie skutkuje zasadnością zarzutu co do naruszenia wymagań statuowanych w art. 107 § 3 k.p.a.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.