Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 329/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt. 17 a , art. 7 pkt. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 1456
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Wr 183/15 w sprawie ze skargi D.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 13 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 183/15, po rozpatrzeniu skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

D. S. złożyła wniosek o przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego na dziecko M. S. na okres 2013/2014 wraz z dodatkiem do zasiłku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Po jego rozpatrzeniu Prezydent [...] decyzją z dnia [...] września 2013 r. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, argumentując, że wnioskodawczyni, będąc osobą samotnie wychowującą dziecko bez prawa do ustalonych sądownie lub ugodą sądową alimentów, nie spełnia jednocześnie wymaganych przez prawo warunków. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, D. S. złożyła odwołanie. W jego uzasadnieniu podniosła, że tworząc wraz z ojcem córki rodzinę, wspólnie wychowuje z nim dziecko. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. uchyliło decyzję organu I instancji. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazało na potrzebę przeprowadzenia dowodu w postaci wywiadu z odwołującą się, określonego w przepisie art. 23 ust.4a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ponownie prowadzonym postępowaniu wnioskodawczyni odmówiła wzięcia udziału w przeprowadzeniu wywiadu, niemniej jednak dołączyła do akt sprawy wypełniony przez siebie kwestionariusz wywiadu, w którym oświadczyła, że tworząc z ojcem swej córki rodzinę, wspólnie z nim wychowuje dziecko, równocześnie oświadczając, że negatywnie ocenia udział ojca dziecka w wychowywaniu córki, w tym zwłaszcza, gdy idzie o sprawowanie codziennej opieki nad córką. Oświadczyła nadto, że nie organizowała wraz z ojcem dziecka wspólnych wyjazdów wakacyjnych i nie spędzała z nim, poza jednym wyjątkiem, wspólnie świąt. W tej sytuacji organ I instancji decyzją z dnia [...] maja 2014 r. ponownie odmówił wnioskowanych świadczeń, argumentując, że wnioskodawczyni jako osoba samotnie wychowująca dziecko, bez prawa do ustalonych sądownie lub ugodą sądową alimentów, nie spełnia jednocześnie wymaganych przez prawo warunków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że ustalenie, czy wnioskodawczyni samotnie wychowuje dziecko, jest wobec braków w zebranym materiale dowodowym przedwczesne.

Organ I instancji, rozpatrując ponownie sprawę, uzupełniając zebrany materiał dowodowy, wystąpił do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka ojca dziecka. O fakcie tym organ poinformował wnioskodawczynię w piśmie z [...] sierpnia 2014 r. Wnioskodawczyni zgłosił gotowość wzięcia udziału w przeprowadzeniu tego dowodu. Stąd 2 września 2014 r. organ I instancji wystąpił do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z prośbą o umożliwienie udziału w przeprowadzeniu dowodu z zeznań świadka lub o wyznaczenie nowego, kolejnego terminu przesłuchania z udziałem strony lub jej pełnomocnika. W dniu [...] września 2014 r. ojciec dziecka złożył zeznania, wedle których widuje się z wnioskodawczynią na zasadach określonych wyrokiem sądu i płaci dobrowolnie alimenty w kwocie [...] zł miesięcznie. Jednocześnie oświadczył, że nie wychowuje wspólnie z nią ich córki. Planuje natomiast ze swoją ciężarną narzeczoną zawrzeć związek małżeński. Jednocześnie odmówił złożenia ponownych zeznań dotyczących powyższych okoliczności.

W tej sytuacji organ I instancji decyzją z dnia [...] października 2014 r. odmówił przyznania wnioskodawczyni prawa do zasiłku rodzinnego na córkę na okres 2013/2014 wraz z dodatkiem do zasiłku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, D. S. wniosła odwołanie. W uzasadnieniu zakwestionowała ustalenia organu dotyczące jej statusu rodzinnego, podnosząc, że przez fakt, iż ojciec dziecka uiszcza dobrowolnie [...] zł tytułem alimentów na rzecz córki, przyjąć należy że bierze on udział w procesie jej wychowywania. Ponadto wskazała, że dowód z przesłuchania ojca dziecka na okoliczność wspólnego wychowywania ich córki został przeprowadzony z naruszeniem prawa procesowego, gdyż strona oraz jej pełnomocnik nie mieli możliwości wzięcia udziału w przeprowadzeniu tego dowodu. Poza tym odwołująca się, powołując się na słownikowe i prawne znaczenie pojęcia alimentów, podjęła próbę wykazania, że z faktu uiszczania alimentów na rzecz córki przez jej ojca należy wyprowadzić wniosek o jej przez niego wychowywaniu. W uzasadnieniu odwołania powołano się także na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r. (sygn. akt P 18/16).

Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu przywołało przepis art. 7 oraz art. 10 ust. 1, a także art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. z 2013 r. Dz. U. poz.1456, ze zm.). Odwołując się do poglądów doktryny, wyjaśniło prawne rozumienie pojęcia osoby samotnie wychowującej dziecko oraz przesłanki wspólnego wychowywania dzieci. Organ II instancji przytoczył treść zeznań złożonych przez ojca dziecka. Podkreślił, że ojciec dziecka jednoznacznie oświadczył, że nie wychowuje wspólnie z matką ich córki i zamierza zawrzeć ze swoją obecną narzeczoną związek małżeński. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że skarżąca w formularzu wywiadu z jednej strony oświadczyła, że tworząc z ojcem swej córki rodzinę, wspólnie z nim ją wychowuje, z drugiej zaś strony podniosła, że negatywnie ocenia udział ojca dziecka w wychowywaniu córki, zwłaszcza w zakresie sprawowania codziennej opieki nad córką. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, że fakt udziału w utrzymywaniu dziecka, polegający na dostarczaniu mu środków pieniężnych, nie jest tożsamy z jego wychowywaniem. Jak bowiem wynika z przepisu art. 128 k.r.i o., spełnienie obowiązku alimentacyjnego może polegać na dostarczeniu środków utrzymania, a w miarę potrzeby także na dostarczaniu środków wychowania. Z definicji tej wynika, przeciwnie niż rozumie to odwołująca się, że współfinansowanie utrzymania dziecka stanowi jeden z przejawów wypełniana wobec niego obowiązku alimentacyjnego. Nie zmienia to jednak faktu, że samo dostarczanie środków pieniężnych (utrzymywanie dziecka), bez dostarczania środków jego wychowania, nie jest równoznaczne z udziałem w jego wychowywaniu.

Ustosunkowując się do zarzutu, że zeznania ojca dziecka zostały uzyskane w postępowaniu dotkniętym uchybieniem prawu procesowemu, gdyż odwołująca się nie została poinformowania o miejscu i terminie przeprowadzenia tego dowodu i nie mogła w procesie tym wziąć udziału, organ odwoławczy stwierdził, że w jego ocenie okoliczność ta nie ma znaczenia w rozpatrywanej sprawie i nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji. Wnioskodawczyni pismem z dnia [...] września 2014 r. została zawiadomiona o zakończeniu postępowania dowodowego i o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie materiałami oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, stosownie do art. 10 § 1 i art. 81 kpa. Z możliwości tej skorzystano w dniu 22 września 2014 r., a w piśmie z dnia 25 września 2014 r. skarżąca przedstawiła swoje stanowisko w sprawie. Strona miała więc możliwość zapoznania się z wypowiedziami ojca dziecka i odniesienia się do nich.

Odnosząc się do fragmentu odwołania, w którym skarżąca powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r. (sygn. akt P 18/06) Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, że w wyroku tym Trybunał nie odnosił się do rozumienia zwrotu "wspólne wychowywanie dziecka", tylko opowiedział się, przeciwnie do intencji odwołującej się, za rozszerzeniem katalogu podmiotów, które mogą zostać zakwalifikowane jako osoby samotnie wychowujące dziecko.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego D. S. strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie w całości jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa procesowego i materialnego, podczas gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem skarżącej w postępowaniu odwoławczym zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji błędnie zinterpretowano przepisy prawa oraz dowody zebrane w sprawie. Kluczowy w sprawie dowód z przesłuchania ojca dziecka pozyskany został z rażącym naruszeniem prawa, albowiem skarżąca nie została zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia tego dowodu. Zatem bez własnej winy skarżąca nie mogła wziąć udziału w postępowaniu w tym zakresie. Skarżąca zarzuciła organom naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa. W szeroko rozbudowanym uzasadnieniu skargi skarżąca dodatkowo podniosła, że niezapewnienie stronie czynnego udziału w przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania świadka stanowi naruszenie obowiązku wynikającego z art. 10 oraz art. 79 § 2 kpa, co w jej ocenie dyskwalifikuje tę czynność procesową jako dowód w sprawie. Zauważyła, że organ odwoławczy nie zauważył przy tym informacji zawartej w powołanym na str. 5 uzasadnienia decyzji stanowisku, że niezależnie od podważenia legalności postępowania organu w tym względzie, wskazano organowi, że "... treść zeznań z wyłączeniem nieweryfikowalnych przez moją mocodawczynię informacji o stosunkach zeznającego z jego aktualną narzeczoną, w pozostałym zakresie mija się w całej rozciągłości ze stanem faktycznym." W szczególności ojciec dziecka przedstawił w nielegalnie przeprowadzonym dowodzie, uwzględnionym przez organ odwoławczy, fikcyjną informację, że widuje się z córką "na zasadach określonych wyrokiem sądu". Do dnia dzisiejszego sąd w przedmiotowej sprawie nie wydał nie tylko wyroku, ale także żadnego orzeczenia. Kontakty ojca dziecka uregulowane są nie wyrokiem sądu - jak wprowadził w błąd oba organy ojciec dziecka - ale ugodą zawartą przez niego i skarżącą, czyli zgodnie z definicją art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych - w ramach rodziny, bez władczej ingerencji sądu. Zdaniem skarżącej, nie sposób przyjąć, że powołany przepis art. 128 ustawy kodeks rodzinny i opiekuńczy nie ma zastosowania w odniesieniu do potrzeby zapewnienia dostarczenia środków wychowania córki w wieku [...] lat. Organ odwoławczy bez żadnego dowodu przyjął, że ojciec dziecka nie ma merytorycznego udziału w jej wychowaniu. Jest dokładnie przeciwnie, co wykazano by, choćby w wyniku przesłuchania go jako świadka w procedurze przewidzianej prawem, a nie sprzecznej z przepisami. Skarżąca nie podzieliła poglądu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r. (sygn. akt P 18/06) odnosi się tylko do spraw wskazanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

W konsekwencji skarżąca stwierdziła, że jej osoba, od dnia narodzin córki z jej ojcem do dnia dzisiejszego wyczerpuje definicję rodziny w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, stąd przepis art. 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie ma zastosowania. Wprawdzie z ojcem dziecka nie zawierała związku małżeńskiego i nie zamierza takiego związku z osobą tą zawierać, pozostając panną, ale fakt ten nie ma wpływu na prawo do wnioskowanych świadczeń przewidzianych ustawą o świadczeniach rodzinnych. Na poparcie swego stanowiska skarżąca przywołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 listopada 2008 r., sygn. akt IV SA/GI297/08.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 183/15 uznał skargę za niezasadną. Sąd I instancji wyjaśnił, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej o ustalenie prawa do zasiłku oraz dodatku do zasiłku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. z 2013 r. Dz. U. poz.1456, ze zm.). Sąd przywołał treść art. 3 pkt 17a oraz art. 4 ust. 1 i 2 powołanej ustawy. Zdaniem Sądu I instancji, skoro ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji wspólnego wychowywania dziecka, to zgodnie z zasadami wykładni w pierwszej kolejności stosować należy wykładnię językową, a w jej ramach potoczne znaczenie danego wyrażenia. Pozwala to w ocenie Sądu na stwierdzenie, że osoba samotnie wychowuje dziecko, gdy rodzic tego dziecka nie uczestniczy w tym procesie. Poza sporem jest w niniejszej sprawie, że skarżąca jest matką swojej córki, zaś M.B. ojcem tegoż dziecka. Niesporne jest także, że skarżąca jest panną i jak oświadczyła podczas wywiadu sporządzonego w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej, ojciec dziecka nie zamieszkuje wspólnie z nią oraz z dzieckiem w jednym mieszkaniu. Z powyższych wyjaśnień wynika także, że skarżąca nie występowała względem ojca dziecka o zasądzenie alimentów, oświadczając przy tym, że łoży on na utrzymanie dziecka kwotę [...] zł miesięcznie. Istotne jest przy tym również i to, że składając powyższe wyjaśnienia, skarżąca oświadczyła między innymi, że ojciec córki na dzień złożenia wniosku o świadczenia rodzinne nie wywiązywał się należycie z codziennej opieki nad córką. W okolicznościach tej sprawy nie można było także pominąć znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia skarżącej z dnia [...] sierpnia 2013 r., złożonego pod odpowiedzialnością karną (art. 233 § 1 k.k.), w którym skarżąca stwierdziła, że poza rozprawami w Sądzie Rodzinnym nie ma kontaktu z ojcem dziecka. Sąd przywołał także treść oświadczenia ojca dziecka złożonego w trakcie postępowania.

W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że nie można przyjąć, by skarżąca wykazała, że córkę wychowuje wspólnie z jej ojcem. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji stwierdził, że zasadnie organy przyjęły, że skarżąca jest osobą samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych, skoro nie wykazana została okoliczność wspólnego wychowywania dziecka przez skarżącą z ojcem dziecka. Istotne znaczenie dla treści decyzji miały, w ocenie Sądu, zeznania ojca dziecka, bowiem dotyczyły okoliczności spornej, czyli przede wszystkim wspólnego wychowywania dziecka.

Sąd I instancji zgodził się ze skarżącą, że wprawdzie istotnie nie została prawidłowo zawiadomiona o terminie i miejscu słuchania ojca dziecka, tym niemniej zapoznała się ona z treścią złożonych zeznań, nie wnosząc przeciwdowodów na oświadczenie, że ojciec dziecka nie wychowuje dziecka wspólnie ze skarżącą. Również na etapie skargi skarżąca nie wskazała żadnych istotnych okoliczności (dowodów), które by podważały te twierdzenia ojca dziecka. Sąd podkreślił, że przesłuchany w niniejszym postępowaniu ojciec dziecka, pouczony o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, wezwany ponownie do złożenia zeznań w obecności skarżącej, z dużym prawdopodobieństwem przedstawiłby zeznania (oświadczenie) co do wspólnego wychowywania ze skarżącą dziecka tożsame z zeznaniami (oświadczeniem) złożonymi do protokołu z dnia 5 września 2014 r. W ocenie Sądu stwierdzone naruszenie przepisu art. 79 § 1 kpa nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ nie pozbawiło skarżącej udziału w sprawie, w szczególności możliwości ustosunkowania się do dowodów, w tym do zeznań ojca dziecka, tym samym nie mogło być powodem uchylenia zaskarżonych decyzji.

W okolicznościach niniejszej sprawy, zdaniem Sądu I instancji, bez znaczenia pozostaje również powoływanie się przez skarżącą na przepis art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdzie zawarta została definicja legalna rodziny, uwzględniająca wyłącznie status prawny, która przez rodzinę rozumie po prostu rodziców (art. 3 pkt 16 powołanej ustawy), pozostawiając natomiast odrębnej regulacji kwestię utrzymania dziecka, gdyż zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka (art. 4 ust. 1), kwestię wspólnego wychowywania dziecka, czy też które z nich jest osobą samotnie wychowującą dziecko (art. 3 pkt 17a) lub też pod którego z nich faktyczną opieką pozostaje dziecko (art. 10 ust. 1).

Nie jest także zasadne, w ocenie Sądu I instancji, odwoływanie się skarżącej do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. akt P 18/06, ponieważ wyrok ten zapadł w innych okolicznościach faktycznych i prawnych, a ponadto zagadnienie, którym zajmował się Trybunał, dotyczyło sytuacji dziecka wychowywanego w rodzinie rekonstruowanej, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca, gdyż niesporna jest okoliczność, że skarżąca nie jest w nowym związku małżeńskim i jest panną.

W ocenie Sądu, w konsekwencji powyższych ustaleń nie można zarzucić organom, by wydane w sprawie decyzje odmawiające przyznania skarżącej wnioskowanego zasiłku rodzinnego nie pozostawały w zgodzie z przepisami omawianej ustawy, skoro ustawa ta określa zasady oraz wymogi do otrzymania świadczeń rodzinnych, w tym zasiłków rodzinnych oraz dodatków do zasiłków rodzinnych. Trafnie organy obu instancji przyjęły, że skoro w niniejszej sprawie nie zostały zasądzone świadczenia alimentacyjne od ojca dziecka na rzecz córki, ani też rodzice dziecka nie zawarli przed sądem ugody w zakresie alimentacji dziecka, to zaistnienie tej negatywnej przesłanki uniemożliwia nabycie prawa do przedmiotowego zasiłku (art. 7 pkt 5). Sąd I instancji podkreślił, że w kontekście art. 7 pkt 5 powołanej ustawy, w którym jest mowa o zasądzeniu przez sąd alimentów, choć niekoniecznie w formie wyroku, nawet zawarta między stronami nieformalna umowa o dobrowolnym płaceniu alimentów przez ojca dziecka nie posiada mocy ugody zawartej przed sądem. Zdaniem Sądu I instancji, wobec jasnego brzmienia omawianego przepisu, który stał się przyczyną odmowy wnioskowanego świadczenia, organy nie były uprawnione, w świetle zasady praworządności określonej w art. 6 kpa, do dokonywania wykładni innej aniżeli językowa. Z przepisu tego wyraźnie wynika, że ustawodawca dał prymat sądowemu ustaleniu świadczeń alimentacyjnych i tylko taki sposób umożliwia przyznanie świadczeń alimentacyjnych w kontekście art. 7 pkt 5 powołanej ustawy.

Za zasadną Sąd I instancji uznał również odmowę przyznania skarżącej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o jakim mowa w art. 8 pkt 2 powołanej ustawy. Przewidziane w tym przepisie dodatki do zasiłku rodzinnego przyznane być mogą wyłącznie w sytuacji, gdy na dziecko przyznany został zasiłek rodzinny. Nie mają one natomiast samodzielnego charakteru.

Sąd nie podzielił także zarzutów naruszenia przez organ odwoławczy powołanych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Konstytucji.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 183/15 wniosła D. S. W złożonej skardze skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

I - prawa materialnego, czyli art. 3 pkt 17a w związku z art. 7 pkt 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, poprzez dokonanie błędnej jej wykładni, polegającej na nieuzasadnionym stwierdzeniu, że pojęcie "osoby wspólnie wychowującej dziecko z jego rodzicem" należy rozumieć w ten sposób, iż jest to osoba, która na równi z drugim z rodziców dziecka (w niniejszej sprawie ze skarżącą) poświęca swój czas na rozwój duchowy oraz fizyczny dziecka, w sytuacji gdy powoływana norma nie wskazuje na konieczność czynienia równych i odpowiadających sobie starań w zakresie wychowywania dziecka, prawidłowe zaś rozumienie powoływanej normy implikuje, iż zakres tych starań może być różny, a istotnym jest jedynie, czy drugi rodzic (w niniejszej sprawie ojciec dziecka) bierze udział w wychowaniu dziecka, dla ustalenia natomiast, że jeden rodzic samotnie wychowuje dziecko, koniecznym jest ustalenie, że drugi z rodziców w tym wychowaniu w ogóle nie uczestniczy,

II - postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 79 § 1 i 2 kpa, poprzez przeprowadzenie nieprawidłowej kontroli skarżonej decyzji organu II instancji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny polegającej na weryfikacji postępowania dowodowego prowadzonego w toku postępowania administracyjnego w oderwaniu od powołanych norm regulujących postępowania dowodowe w toku postępowania administracyjnego, którego efektem było nietrafne stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że:

1 - fakt niezawiadomienia strony o terminie przesłuchania ojca dziecka nie stanowił uchybienia prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2 - ojciec dziecka zapewne i tak złożyłby tożsame zeznania, w sytuacji gdyby w jego przesłuchaniu brała udział skarżąca,

3 - strona nie powołała żadnych dowodów na wykazanie, że wychowuje wspólne dziecko wraz z jego ojcem.

w sytuacji, gdy:

1 - już sama treść protokołu przesłuchania ojca dziecka wskazuje, że przedmiotowe przesłuchanie przeprowadzono w sposób nieprofesjonalny (składa się on z 5 zdań, która nie zawierają informacji obejmujących kluczowe dla niniejszej sprawy okoliczności), uczestniczenie w przedmiotowej czynności strony pozwoliłoby natomiast na zadanie stosownych pytań, które doprecyzowałyby przedmiotowe zeznania, co miałoby znaczenie dla ustalenia, czy świadek uczestniczył w wychowaniu małoletniej córki,

2 - na organie administracyjnym ciąży obowiązek przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego oraz zapewnienie stronie udziału w każdej z czynności dowodowych, nadto obowiązek przeprowadzenia szerszego postępowania dowodowego (przesłuchanie rodziny oraz sąsiadów) wynikał z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2014 r.,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 80 kpa, poprzez przeprowadzenie nieprawidłowej kontroli skarżonej decyzji organu II instancji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, polegającej na uznaniu, że dokonanie ustaleń faktycznych w rozpatrywanej sprawie przez organ I i II instancji jedynie w oparciu o pięciozdaniową wypowiedź nie zawierającą żadnych konkretnych informacji przedstawiających relacje pomiędzy ojcem małoletniej córki a małoletnią odpowiada wymogom powołanej normy, w sytuacji gdy przewiduje on konieczność ustalenia szczegółowych okoliczności dotyczących ich relacji, w szczególności częstotliwości spotkań, ich przebiegu, wpływu ojca małoletniej na jej wychowanie, kwestii władzy rodzicielskiej oraz jej wykonywania, treści porozumienia co do kontaktów oraz zakresu jego realizacji, powyższych okoliczności organ i i II instancji nie ustalił, Wojewódzki Sąd Administracyjny taki stan zaś zaakceptował, przy czym brak ustalenia przedmiotowych okoliczności wyklucza możliwość oceny, czy ojciec małoletniej brał udział w jej wychowaniu, co uniemożliwia ustalenie, czy w niniejszej sprawie zaszły negatywne przesłanki przewidziane przez normę art. 7 pkt 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych,

- normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 10 § 1 kpa, poprzez przeprowadzenie nieprawidłowej kontroli skarżonej decyzji organu II instancji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, polegającej na stwierdzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że uniemożliwienie stronie wzięcia udziału w przeprowadzeniu kluczowego dla postępowania dowodu (poprzez zaniechanie zawiadomienia strony o terminie przeprowadzenia dowodu), czyli przesłuchania ojca dziecka, nie mogło mieć istotnego wpływu na bieg postępowania, w sytuacji gdy w oparciu o zeznania tej osoby organy I i II instancji poczyniły ustalenia faktyczne kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy, protokół zaś przesłuchania ojca dziecka świadczy o nieprofesjonalnym przeprowadzeniu tejże czynności oraz o lakoniczności jego wypowiedzi, udział strony i zadawanie pytań przez stronę w prowadzonych czynnościach gwarantowałby zaś uzyskanie od wymienionego świadka pełnych informacji oraz umożliwiłby przeprowadzenie prawidłowych ustaleń w zakresie wspólnego wychowywania przez stronę oraz ojca małoletniej.

Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zasądzenie od organu na rzecz strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz zwrócenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym: "Czy norma art. 7 pkt 5 lit. a) - d) w związku z art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych jest zgodna z: art. 2 Konstytucji, art. 32 ust. 1 w związku z art. 71 ust. 1 Konstytucji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów.

W niniejszej sprawie skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.

W skardze kasacyjnej został postawiony Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 79 § 1 i 2 i art. 80 kpa. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Można zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a pomimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. Natomiast w rozpatrywanej sprawie przedstawione przez Sąd I instancji przesłanki oddalenia skargi nie pozwalały na zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż Sąd I instancji nie stwierdził takich naruszeń prawa, które mogły mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia przez organ. Sąd dokonał wnikliwej, merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji i zasadnie uznał, że powołane w uzasadnieniu przepisy prawa nie zostały przez organ naruszone w sposób dający podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie wydane w oparciu o treść art. 151 powołanej ustawy jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Podkreślić przy tym należy, że samo wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Analiza skargi kasacyjnej w zakresie uzasadnienia rozpatrywanego zarzutu wskazuje zaś, że w istocie sprowadza się ono jedynie do polemiki z ustaleniami stanu faktycznego i jego oceną dokonaną przez organ orzekający w sprawie, którą Sąd I instancji zaaprobował. Wojewódzki Sąd Administracyjny w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo uznał, że nie istnieją podstawy do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ rozpatrujący sprawę w sposób wystarczający do wydania rozstrzygnięcia zgromadził materiał dowodowy pozwalający na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, prawnego i ich ocenę. Sąd natomiast dokonał wnikliwej oceny zaskarżonej decyzji zarówno w kontekście zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Kwestia sposobu uzyskania stanowiska ojca małoletniej, treści złożonych przez niego wyjaśnień oraz możliwości, jakie miała skarżąca, by je kwestionować, a z których nie skorzystała, została dogłębnie zbadana, wyjaśniona i oceniona zarówno przez organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanej decyzji, jak i Sąd I instancji w uzasadnieniu wydanego orzeczenia. Ponowne zatem powtarzanie tych argumentów jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego obecnie zbędne. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu co do wad postępowania administracyjnego w postaci naruszenia przez organy orzekające przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania administracyjnego.

Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione, należy przejść do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego.

W skardze kasacyjnej zawarto zarzut błędnej wykładni art. 3 pkt 17a w związku z art. 7 pkt 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 1518, ze zm.). Również ten zarzut uznać należy za nieuzasadniony. W art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ustawodawca zdefiniował pojęcie "osoby samotnie wychowującej dziecko" jako pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Przy czym pojęcie wspólnego wychowania w rozumieniu powołanego art. 3 pkt 17a zakłada wspólne zaspokajanie różnorodnych potrzeb dziecka, mieszczących się w pojęciu jego wychowania. Przejawia to się to w trosce o codzienny byt dziecka, jego fizyczny i psychiczny rozwój, zmierzający do wprowadzenia go do samodzielności przez zapewnienie mu nie tylko środków utrzymania, ale także właściwych warunków bytowych czy edukacyjnych. Zaspokajanie tych potrzeb nie musi wiązać się z prowadzeniem wspólnego gospodarstwa domowego. Wbrew jednak przekonaniu skarżącej kasacyjnie, wspólne wychowanie dziecka nie może sprowadzać się jedynie do umożliwienia drugiemu rodzicowi okazjonalnych kontaktów z dzieckiem. Nie polega również jedynie na tym, że drugi z rodziców partycypuje finansowo w kosztach utrzymania wspólnego dziecka.

Ponadto art. 7 pkt 5 powołanej ustawy stanowi, że zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeżeli osobie samotnie wychowującej dziecko nie zostało ustalone na rzecz dziecka od jego rodzica świadczenie alimentacyjne na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, chyba że rodzice lub jedno z rodziców dziecka nie żyje, ojciec dziecka jest nieznany, powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone, sąd zobowiązał jednego z rodziców do ponoszenia całkowitych kosztów utrzymania dziecka i nie zobowiązał drugiego z rodziców do świadczenia alimentacyjnego na rzecz tego dziecka, dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach. W przepisie tym ustawodawca przewidział jedną z sytuacji, których zaistnienie wyłącza prawo do zasiłku rodzinnego. Jest to tzw. przesłanka negatywna, której zaistnienie powoduje konieczność wydania decyzji odmownej w sprawie przyznania zasiłku rodzinnego przez organ orzekający, choćby nawet były spełnione tzw. przesłanki pozytywne, np. kryterium dochodowe czy kryterium wieku dziecka. Przy czym podkreślić należy, że zawarta między rodzicami nieformalna umowa o dobrowolnym płaceniu alimentów przez jedno z rodziców dziecka nie ma mocy ugody zawartej przed sądem. Ratio legis tego przepisu sprowadza się do tego, aby zasiłek rodzinny przyznawany był dopiero po wyczerpaniu drogi sądowej o zasądzenie świadczeń alimentacyjnych od drugiego z rodziców. Ustawodawca przyjął, że to rodzice w pierwszej kolejności powinni łożyć na utrzymanie dziecka i o zasiłek rodzinny na podstawie powołanej ustawy można ubiegać się tylko wtedy, gdy sąd rodzinny ustali wysokość alimentów lub prawomocnym wyrokiem uzna, że z jakichś powodów nie jest uzasadnione zasądzenie świadczeń alimentacyjnych od drugiego z rodziców i powództwo o alimenty oddali. Dopiero w tej sytuacji sytuacja dochodowa opiekuna dziecka może zostać wiarygodnie oceniona z uwzględnieniem ustawowego kryterium dochodowego. Zasiłki rodzinne są formą pomocy państwa dla rodzin i mogą być przyznane dopiero wtedy, gdy rodzice nie mogą sami zaspokoić potrzeb bytowych swoich dzieci.

Jak wynika z akt sprawy, skarżąca kasacyjnie, wbrew jej przekonaniu, jest osobą samotnie wychowującą córkę w rozumieniu art. 3 ust. 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Ponadto skarżącej nie zostało ustalone przez sąd, na rzecz dziecka od jego rodzica, świadczenie alimentacyjne na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd. W tej sytuacji brak jest podstaw prawnych do przyznania skarżącej kasacyjnie wnioskowanego świadczenia rodzinnego.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji odpowiada prawu.

W skardze kasacyjnej został także zawarty wniosek o wystąpienie przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym: "Czy norma art. 7 pkt 5 lit. a-d w związku z art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych jest zgodna z: art. 2 Konstytucji, art. 32 ust. 1 w związku z art. 71 ust. 1 Konstytucji". Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie nie znalazł powodów, aby na gruncie rozpatrywanej sprawy występować do Trybunału Konstytucyjnego, w trybie art. 193 Konstytucji, z pytaniem prawnym sformułowanym w skardze kasacyjnej. Zauważyć przy tym należy, że Sąd rozstrzygający sprawę występuje do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności konkretnego przepisu ustawy z Konstytucją w sytuacji, gdy to sąd, a nie strona postępowania, ma wątpliwości co do zgodności konkretnego przepisu ustawy z Konstytucją. Przy czym podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 79 ust. 1 Konstytucji skarżąca kasacyjnie ma prawo sama wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego ze stosowną skargą konstytucyjną.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.