Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 228/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 257
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art 61 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska /spr./, Sędzia WSA Jarosław Szaro, Protokolant ref. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa zarządzenia w sprawie zmian budżetu 1) uchyla zaskarżoną uchwałę, 2) zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej na rzecz skarżącej Gminy Miasto kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3) zarządza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz skarżącej Gminy Miasto zwrot kwoty 300 (trzysta) złotych tytułem nadpłaconego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej (dalej: Kolegium RIO/organ nadzoru) z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], stwierdzająca, że zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie zmian budżetu oraz zmian zarządzenia w sprawie wykonywania uchwały budżetowej na 2019 r. zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa, wskutek podpisania tego zarządzenia przez Zastępcę Prezydenta Miasta, to jest z naruszeniem art. 2 pkt 2 w związku z art.257 i art. 258 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm. – dalej: u.f.p.), § 22 pkt 2 uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie uchwały budżetowej Miasta na 2019r. oraz art. 31 i art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm. – dalej: u.s.g.)

W uzasadnieniu uchwały Kolegium RIO wskazało, że badane zarządzenie w imieniu Prezydenta Miasta podpisał Zastępca Prezydenta, jednakże zadanie to z mocy prawa zostało przypisane organowi wykonawczemu gminy, tj. Prezydentowi Miasta. Zgodnie z art. 2 pkt 2 u.f.p. wszelkie kompetencje przewidziane w tej ustawie dla zarządu jednostki samorządu terytorialnego wykonuje w gminie wójt, burmistrz lub prezydent miasta i ustawa ta nie przewiduje prawnej możliwości scedowania przez prezydenta miasta uprawnień do dokonywania zmian w budżecie na inne osoby, w tym na zastępcę prezydenta miasta. Uprawnienie takie nie wynika również z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, chociaż przewidują one możliwość upoważnienia zastępców wójta (burmistrza, prezydenta) lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu gminy (art. 39 ust. 2 ), upoważnienia w zakresie spraw cywilnych do składania samodzielnie albo wraz z inną odpowiednio przez wójta umocowaną osobą, oświadczeń woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem komunalnym (art. 46 ust 1), powierzenia prowadzenia określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy wyłącznie w zakresie kierowania urzędem (art. 33 ust. 4).

Ponadto, z wyjaśnień zastępcy prezydenta wynika, że nie wystąpił żaden z przypadków określonych w art. 28g u.s.g., stanowiących przemijającą przeszkodę w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta, a które uzasadniałyby ich przejęcie przez zastępcę.

W ocenie Kolegium RIO, również przepis art. 33 ust. 4 u.s.g. nie może stanowić podstawy do delegowania kompetencji przypisanych prezydentowi miasta jego zastępcy, mimo posiadanego upoważnienia, na podstawie § 4 ust. 4 Regulaminu Organizacyjnego, do pełnienia funkcji prezydenta miasta podczas nieobecności prezydenta miasta z powodu urlopu, choroby lub innych przyczyn. Dekoncentracja zadań prezydenta jest bowiem nierozłącznie związana z tym, w jakiej roli występuje prezydent miasta, czy występuje jako kierownik urzędu czy jako organ wykonawczy gminy. Zakres zadań i obowiązków w ramach tych funkcji nie jest tożsamy. Przepis zezwalający prezydentowi miasta na powierzenie prowadzenia określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy prezydenta miasta, został zamieszczony po przepisie ustanawiającym prezydenta miasta kierownikiem urzędu. Wykładnia językowa przepisu art. 33 ust 4 u.s.g. nie może być oderwana od treści całego przepisu art. 33, a w szczególności ust. 3 art. 33 u.s.g. Wykładnia ta daje podstawę do stwierdzenia, że prezydent miasta może powierzyć zastępcy prezydenta w swoim imieniu określone sprawy gminy związane z kierowaniem i organizacją urzędu, sprawy pracownicze, a nie sprawy dotyczące prezydenta jako organu wykonawczego gminy. Na potwierdzenie słuszności prezentowanego stanowiska organ wskazał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2019 r. sygn. akt I GSK 1072/18.

Z uwagi na to, że budżet jednostki samorządu terytorialnego jest planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki, uchwalanym na rok budżetowy tożsamy z rokiem kalendarzowym, Kolegium RIO badając przedmiotowe zarządzenie po upływie okresu jego obowiązywania, w oparciu o art. 158 § 2 K.p.a. ograniczyło się do stwierdzenia, że zostało ono wydane z istotnym naruszeniem prawa.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie zarzucono naruszenie przepisów:

1) prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 4 u.s.g. w zw. z art. 257 u.f.p., przez ich błędną wykładnię, sprowadzającą się do przyjęcia, iż Zastępca Prezydenta Miasta, działając z upoważnienia i w imieniu Prezydenta Miasta, nie może wprowadzać zmian w uchwale budżetowej gminy na podstawie art. 257 u.f.p., w sytuacji, gdy przepisy te zezwalają na dokonywanie takich zmian przez zastępcę prezydenta - jeżeli działa on w imieniu i na podstawie udzielonego upoważnienia, w oparciu o art. 33 ust. 4 u.s.g.,

2) postępowania, tj. art. 61 § 4 k.p.a., w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g., przez niezawiadomienie Prezydenta Miasta o wszczęciu postępowania.

W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że z mocy art.257 u.f.p., zarząd jednostki samorządu terytorialnego posiada samoistne uprawnienie do dokonywania zmian w toku wykonywania budżetu. Pod pojęciem zarządu jednostki samorządu terytorialnego, rozumie się wójta (burmistrza lub prezydenta miasta), będącego organem wykonawczym w gminie. Zastępca wójta nie posiada ustawowego zakresu kompetencji, (poza uregulowaną sytuacją szczególną w art.28g u.s.g.,), co oznacza że zastępuje wójta w zakresie wskazanym przez niego. Osobie tej mogą być przekazane uprawnienia wójta, np.: do wydawania decyzji administracyjnych na podstawie art. 39 ust.1 i 2 u.s.g., upoważnienie do składania oświadczeń woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem komunalnym na podstawie art. 46 ust. 1 u.s.g. Z powyższego wynika, że kompetencja przyznana ustawą wójtowi nie musi być wykonywana przez niego osobiście. W ocenie skarżącej, zasada ta w pełni odnosi się do wykonywania budżetu. Zakres udzielonych zastępcy wójta uprawnień, w ramach u.s.g, statutu i regulaminu organizacyjnego urzędu gminy (miasta), jest uzależniony od woli wójta i może ulegać zmianie w zależności od potrzeb.

Zgodnie z art. 33 ust.4 u.s.g., wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy - a nie tylko urzędu, jak twierdzi organ nadzoru - w swoim imieniu, zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy.

Powołując się na tezy z piśmiennictwa skarżąca podniosła, że jednym z celów ustanowienia zastępcy jest zapewnienie ciągłości funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego w sytuacji, gdy organ wykonawczy nie może wykonywać swoich kompetencji, a systematykę u.s.g. można postrzegać tak, że art. 33 u.s.g. reguluje nie kompetencje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jako kierownika jednostki, a jego uprawnienia związane z organizacją funkcjonowania gminy w celu prawidłowego i efektywnego realizowania jej zadań, w tym w szczególności organizacji urzędu, przy pomocy którego wójt wykonuje swoje kompetencje. Realizacja tych funkcji wymaga umożliwienia szerokiego powierzenia wykonywania kompetencji zastępcy wójta, co zresztą jest charakterystyczne dla tego typu stanowisk. Przede wszystkim jednak analiza językowa przepisu art. 33 ust. 4 u.s.g. prowadzi do wniosku, że nie odnosi się on jedynie do spraw związanych z funkcjonowaniem urzędu gminy, a do "spraw gminy" bez dodatkowego ograniczenia ich katalogu. Istnieją zatem argumenty przemawiające za umożliwieniem wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) powierzenia wykonywania kompetencji z zakresu wprowadzania zmian w budżecie (budżetu) swojemu zastępcy. Skarżąca podzieliła pogląd zaprezentowany w glosie krytycznej do wyroku NSA z 4 listopada 2017 r., II GSK 273/16, uznając, że nie można podzielić stanowiska sądu, jakoby art. 33 ust. 4 u.s.g. dawał podstawę jedynie do dekoncentracji uprawnień wójta, będącego kierownikiem urzędu gminy. Przeciwko takiej argumentacji przemawia literalne brzmienie wskazanej normy prawnej, w której ustawodawca stanowi o sprawach gminy, nie zaś urzędu. Skarżąca zakwestionowała dokonaną przez sąd interpretację art.33 ust. 4 u.s.g., zawężającą zadania wójta wynikające z art. 33 u.s.g. jedynie do tych, które wykonuje on jako kierownik urzędu gminy, mimo że przepis ten, stanowiąc o zadaniach wójta, nie zawiera w swej treści żadnego zastrzeżenia zawężającego kategorię zadań, które zostały wyłączone z ewentualnej dekoncentracji. Wskazała ponadto, że dekoncentracja jest przewidziana także w sferze działalności wójta jako organu administracji publicznej, czego dowodem jest chociażby prawo do scedowania kompetencji w zakresie wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 39 ust. 1 i 2 u.s.g.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznano, że przepis art. 33 ust. 4 u.s.g. nie wskazuje ani zakresu, ani rodzaju spraw gminy, które mogą być delegowane na zastępcę wójta lub sekretarza gminy, nie zastrzega też żadnych spraw do wyłącznej kompetencji wójta (w powołanym przepisie mowa jest o określonych, a nie tylko niektórych kompetencjach wójta). Powierzenie określonych kompetencji do wykonywania oznacza dekoncentrację kompetencji, wójt może jej dokonać w zakresie swojej właściwości w regulaminie organizacyjnym, zakresie czynności lub odrębnym upoważnieniem. Taka dekoncentracja ma cechy trwałości, nie traci mocy obowiązującej ze zmianą lub brakiem piastuna organu. Zatem nawet jeżeli w ramach dekoncentracji uprawnień, zmiany budżetu gminy zostaną dokonane przez zastępcę wójta, to i tak zastępca ten działa w imieniu i na rachunek wójta. Powyższy fakt przesądza więc o tym, że w analizowanym przypadku nie dochodzi do zmiany organu, który wykonuje zadanie polegające na wprowadzeniu zmiany w budżecie. Okoliczność, że zmienia się jedynie faktyczny realizator czynności, jaką jest omawiana zmiana budżetu, nie wyłącza odpowiedzialności wójta, który wciąż pozostaje organem zmieniającym budżet. Taki pogląd zaprezentowano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2019r. (sygn. akt: I GSK 1153/18).

Zastępca Prezydenta Miasta podpisując Zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2019r. w sprawie zmian budżetu oraz zmian zarządzenia w sprawie wykonywania uchwały budżetowej na 2019r. działał na podstawie upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2019r. nr: [...]. Zgodnie z treścią udzielonego upoważnienia, Zastępca Prezydenta Miasta był umocowany do zastępowania Prezydenta Miasta w czasie jego nieobecności w dniach od 30 grudnia 2019 r. do 5 stycznia 2020 r. i dokonywania czynności prawnych w imieniu Prezydenta Miasta. Wykonywał zatem czynności prawne w imieniu organu wykonawczego Gminy, tj. Prezydenta Miasta.

Skarżąca dodała, że Regionalna Izba Obrachunkowa w niezmienionym stanie prawnym, legalizowała wcześniejsze zarządzenia w sprawie wykonywania budżetu Miasta, podpisane przez Zastępcę Prezydenta Miasta, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta i wskazała niektóre z nich.

Ponadto skarżąca zarzuciła, iż Prezydent Miasta nie został poinformowany o wszczęciu postępowania nadzorczego, co narusza art.64 § 1 k.p.a. w związku z art.91 ust. 5 u.s.g. Zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania nadzorczego, które zakreśla ramy podmiotowe i przedmiotowe postępowania, jak również daje informację stronie co do sposobu wszczęcia oraz daty, jest bezwzględnym obowiązkiem organu, a jego brak skutkuje niezapewnieniem stronie prawa czynnego udziału w postępowaniu.

Kolegium RIO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, że u.f.p., będąca aktem szczególnym normującym sprawy budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w art. 257 określa zakres uprawnień organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego (jst) do dokonywania zmian w budżecie. Ustawowe uprawnienia organu wykonawczego do dokonywania zmian w budżecie mogą być rozszerzone na podstawie upoważnienia organu stanowiącego jst zgodnie z art. 258 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy, lecz nie zawiera ona przepisu upoważniającego wójta, burmistrza, prezydenta miasta - będącego organem wykonawczym jst do scedowania swoich uprawnień do dokonywania zmian w budżecie na inne osoby.

Natomiast przepis art. 33 ust. 4 u.s.g. nie może być interpretowany w oderwaniu od treści całego art. 33, a szczególnie ustępu 3 tegoż artykułu. W związku z tym, przepis ust. 4 należy rozumieć w ten sposób, że wójt, burmistrz, prezydent miasta może powierzyć zastępcy prowadzenie w swoim imieniu spraw gminy związanych z kierowaniem i organizacją urzędu, a nie sprawy wykonywania budżetu przypisane do wykonywania ustawowo wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta jako organowi wykonawczemu gminy.

Stanowisko Regionalnej Izby Obrachunkowej w tym podmiocie jest zgodne z poglądami zawartymi w orzecznictwie regionalnych izb obrachunkowych oraz w przeważającej części orzecznictwa sądów administracyjnych.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania organ wskazał, że zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta w sprawie zmian w budżecie Miasta na 2019 r. zostało podjęte w dniu 31 grudnia 2019 r. i przedłożone, zgodnie z wymogiem art. 90 u.s.g., Regionalnej Izbie Obrachunkowej w dniu 7 stycznia 2020 r. W związku z tym, że stosownie do art. 211 u.f.p. budżet jst uchwalany jest na rok budżetowy, którym jest rok kalendarzowy, bezprzedmiotowe było prowadzenie postępowania nadzorczego w trybie art. 12 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, w tym zawiadamianie Prezydenta o wszczęciu postępowania nadzorczego oraz orzekanie o nieważności zarządzenia Prezydenta po okresie jego obowiązywania, gdyż zarządzenie Prezydenta wywołało nieodwracalne skutki prawne.

Wobec tego, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, po rozpatrzeniu wyjaśnień Prezydenta, złożonych na żądanie Izby, stosując odpowiednio przepisy k.p.a., stwierdziło podjęcie zarządzenia z istotnym naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325) - dalej: P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała nadzorcza Kolegium RIO, stwierdzająca wydanie zarządzenia w sprawie zmiany uchwały budżetowej gminy z istotnym naruszeniem prawa. Organ zakwestionował podpisanie tego zarządzenia przez zastępcę prezydenta miasta uznając, że narusza to przepisy art. 2 pkt 2 w związku z art.257 i art. 258 ust. 1 pkt 1 u.f.p., § 22 pkt 2 uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie uchwały budżetowej Miasta na 2019 oraz art. 31 i art. 33 ust. 4 u.s.g.

Stosownie do treści art.2 pkt 2 u.f.p., ilekroć w ustawie jest mowa o zarządzie jednostki samorządu terytorialnego - rozumie się przez to również wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Przepis art.257 u.f.p. określa zakres dopuszczalnych zmian w budżecie, dokonywanych w toku jego wykonywania przez zarząd, natomiast w myśl art. 258 ust.1 pkt 1 u.f.p. , organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może upoważnić zarząd do dokonywania innych zmian w planie wydatków niż określone w art. 257, z wyłączeniem przeniesień wydatków między działami. Do dokonania zmian tego rodzaju Prezydent Miasta został upoważniony na mocy § 22 pkt 2 uchwały Nr [...] Rady Miasta w sprawie budżetu miasta na 2019r.

Z kolei powołane wyżej przepisy u.s.g. stanowią, że wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art.31), a ponadto może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy (art.33 ust.4).

W świetle przytoczonych przepisów nie ulega wątpliwości, że organ zarządzający gminy, czyli wójt, burmistrz lub prezydent miasta, może powierzyć prowadzenie określonej kategorii spraw swojemu zastępcy. Sporne jest natomiast, czy do tego rodzaju spraw należy również wykonywanie czynności innych niż związane z kierowaniem urzędem gminy, w szczególności z zakresu kompetencji wójta jako organu wykonawczego gminy, wśród których mieszczą się uprawnienia do zmian w budżecie gminy.

W ocenie Sądu, ogólny charakter unormowania zawartego w art.33 ust.4 u.s.g., bez ograniczenia do konkretnych kategorii spraw oznacza, że zamiarem ustawodawcy było ustanowienie możliwości powierzenia przez wójta, (burmistrza, prezydenta miasta) swojemu zastępcy (zastępcom) każdego rodzaju spraw, jakie pozostają w kompetencji wójta. W szczególności brak podstaw, aby upoważnienie z art.33 ust.4 u.s.g. odnosić wyłącznie do spraw z zakresu kierowania urzędem gminy. Wbrew twierdzeniom organu nadzoru nie można wykładać powyższego przepisu jako odnoszącego się wyłącznie do spraw gminnych związanych z kierowaniem urzędem i jego organizacją, na co miałoby wskazywać umieszczenie tego przepisu po ust.3, który stanowi, że wójt jest kierownikiem urzędu. Interpretacja przepisów powinna być dokonywana w pierwszej kolejności przy zastosowaniu wykładni językowej, natomiast wykładnia systemowa wewnętrzna może wchodzić w grę dopiero wówczas, gdy wyniki wykładni językowej, nie dają zadowalających rezultatów. Tymczasem wykładnia językowa spornej normy prawnej jednoznacznie wskazuje na dopuszczalność powierzenia zastępcy "spraw gminy" – bez ograniczenia do określonej kategorii, brak zatem podstaw do wykładania tego przepisu tak jak uczynił to organ nadzoru, tj. do zawężenia możliwości powierzenia zastępcy spraw wyłącznie w zakresie kierowania urzędem.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w odniesieniu do art. 33 ust. 4 u.s.g. przyjmuje się, że "przepis ten nie wskazuje ani zakresu, ani rodzaju spraw gminy, które mogą być delegowane na zastępcę wójta lub sekretarza gminy, nie zastrzega też żadnych spraw do wyłącznej kompetencji wójta (w powołanym przepisie mowa jest o określonych, a nie tylko niektórych kompetencjach wójta). Powierzenie określonych kompetencji do wykonywania oznacza dekoncentrację kompetencji, wójt może jej dokonać w zakresie swojej właściwości w regulaminie organizacyjnym, zakresie czynności lub odrębnym upoważnieniem. Taka dekoncentracja ma cechy trwałości, nie traci mocy obowiązującej ze zmianą lub brakiem piastuna (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1458/08). Z kolei w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Po 1753/15 stwierdzono, że do kategorii spraw przekazanych na podstawie art. 33 ust. 4 u.s.g. będą zaliczać się wszystkie zadania publiczne gminy zastrzeżone wyraźnym przepisem prawa do kompetencji wójta. Przekazane sprawy nie muszą zatem ograniczać się tylko do kwestii związanych z funkcjonowaniem urzędu gminy, gdyż przepis stanowi szeroko o sprawach gminy.

Sąd podziela również wyrażony w tym wyroku podgląd, że "Dokonanie zmian w planie wydatków ustalonych uchwałą budżetową na dany rok jest zadaniem zastrzeżonym do kompetencji wójta na mocy szczególnego przepisu ustawy. Nie ma przeszkód, by w ramach dekoncentracji zadań, wydane w tym zakresie zarządzenie zostało podpisane przez zastępcę wójta w ramach udzielonego mu pełnomocnictwa na podstawie art. 33 ust. 4 u.s.g.

Również w piśmiennictwie wyrażane są poglądy uznające, że do kategorii spraw przekazanych na podstawie art. 33 ust. 4 u.s.g. będą zaliczać się wszystkie zadania publiczne gminy zastrzeżone wyraźnym przepisem prawa do kompetencji wójta. Przekazane sprawy nie muszą zatem ograniczać się tylko do kwestii związanych z funkcjonowaniem urzędu gminy, gdyż przepis stanowi szeroko o sprawach gminy. Powierzenie prowadzenia określonych spraw gminy zastępcy wójta czy sekretarzowi nie zmieni faktu, iż wyłącznie odpowiedzialny za realizację tych spraw będzie wójt, pomimo że to nie on będzie ich faktycznym wykonawcą. Świadczy o tym występujący w art. 33 ust. 4 u.s.g. zwrot "w swoim imieniu" (C. Martysz, A. M. Wierzbica, Komentarz do art. 33 ustawy o samorządzie gminnym, LEX Wydawnictwo elektroniczne).

Powyższe poglądy Sąd podziela uznając, że stanowisko organu nadzoru nie znajduje oparcia w przepisach i jest nieracjonalne, bo prowadziłoby do braku możliwości wykonywania przez gminę czynności zarządczych w razie nieobecności wójta spowodowanej urlopem lub chorobę trwającą krócej niż 30 dni.

W świetle powyższego trzeba uznać, że przepis art. 33 ust. 4 u.s.g. może stanowić podstawę do dekoncentracji przypisanych wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) kompetencji do dokonywania zmian w budżecie i z tego względu stanowisko Kolegium RIO wyrażone w zaskarżonej uchwale jest niezasadne.

Jednakże, jak wyżej stwierdzono, podstawą powierzenia wykonywania określonych czynności przez prezydenta miasta swojemu zastępcy jest jednoznaczne upoważnienie, nie ma bowiem sporu co do tego, że zastępca wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nie ma ustawowo uregulowanych kompetencji, (za wyjątkiem sytuacji wyjątkowych wynikających z art.28g u.s.g.). Stąd też jego uprawnienie do działania w imieniu wójta – niezależnie od tego czy dotyczy zadań z zakresu zarządu mieniem, wydawania decyzji administracyjnych, kierowania urzędem gminy czy reprezentowania gminy na zewnątrz - wynika zawsze z udzielonego upoważnienia. To ono jest źródłem umocowania zastępcy i to jego treść ma decydujące znaczenie dla odczytania zakresu powierzonych spraw.

Jak wynika z akt sprawy, podstawą umocowania dla zastępcy było upoważnienie Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2019r. nr: [...], stwierdzające, że Zastępca Prezydenta Miasta jest umocowany do zastępowania Prezydenta Miasta w czasie jego nieobecności w dniach od 30 grudnia 2019 r. do 5 stycznia 2020 r. i dokonywania czynności prawnych w imieniu Prezydenta Miasta. W podstawie prawnej upoważnienia wskazano § 4 ust.4 i 5 Części I. Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta z dnia [...] lutego 2013r. Przepisy te stanowią, ze w razie nieobecności Prezydenta z powodu urlopu, choroby lub innych przyczyn funkcje prezydenta pełni upoważniony Zastępca Prezydenta, a zakres zastępstwa rozciąga się na wszystkie zadania i kompetencje Prezydenta.

Szeroki zakres umocowania, który dotyczy nieskonkretyzowanych, a zarazem nieograniczonych czynności prawnych, podejmowanych w imieniu prezydenta w czasie jego nieobecności we wskazanym okresie oznacza, że upoważnienie obejmowało również czynności związane z wykonywaniem budżetu i dokonywaniem zmian w uchwale budżetowej.

Z powyższych względów zarzut naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego zasługuje na uwzględnienie.

Zasadny jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art.61 § 4 k.p.a. w zw. z art.91 ust.5 u.s.g. Z przepisu art.61 § 4 k.p.a. wynika obowiązek powiadomienia gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego, a z mocy art.91 ust.5 u.s.g. przepis ten ma odpowiednie zastosowanie. Brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego uznaje się w orzecznictwie za istotne naruszenie prawa procesowego (por. uchwała NSA (7) z dnia 21. 10.2002r. sygn. akt OPS 9/02 ONSA 200/2 poz.43, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 maja 2005r. sygn. akt II SA/Wr 145/05)

Wbrew twierdzeniom organu nie ma podstaw do odstąpienia od powyższego obowiązku w sytuacji, gdy zarządzenie wywołało nieodwracalne skutki prawne.

W ocenie Sądu, brak było również podstaw do wydania orzeczenia stwierdzającego "wydanie zarządzenia z rażącym naruszeniem prawa". Stwierdzenie, że zarządzenie jest sprzeczne z prawem obliguje organ nadzoru do stwierdzenia jego nieważności, stosownie do art. 91 ust.1 u.s.g. Jedynie w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art.91 ust. 4 u.s.g.), takie jednak "nieistotne" naruszenie nie zostało przez organ stwierdzone. Zatem ani art.91 ust.1 u.s.g., ani inne przepisy regulujące nadzór nad samorządami, nie przewidują możliwości zachowania w obrocie prawnym uchwały lub zarządzenia obarczonych wadą nieważności

Ponadto nieuprawnione było odwołanie się przez organ do treści art.158 ust.2 k.p.a.

Wprawdzie z mocy art.91 ust.5 u.s.g., przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają odpowiednie zastosowanie w postępowaniu nadzorczym, ale nie dotyczy to przepisów, które ze swej istoty dotyczą rozstrzygnięć indywidualnych, tak jak m.in. powołany art.158 ust.2, czy też art.156 § 2 k.p.a. odnoszący się wprost do wymienionych w nim przesłanek nieważności decyzji administracyjnej.

W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art.156 § 1 k.p.a. wykraczają poza kryterium naruszenia prawa czy też sprzeczności z prawem i są dostosowane do specyfiki decyzji administracyjnych, toteż ich posiłkowe stosowanie do uchwał organów samorządu terytorialnego jest niedopuszczalne, a przepis art.91 ust.1 u.s.g. stanowi samodzielną podstawę do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego (por. Ustawa o samorządzie terytorialnym Komentarz pod redakcją Bogdana Dolnickiego, Komentarze Praktyczne Wolters Kluwer. Wydanie 2. Warszawa 2018, s.898, wyrok NSA z dnia 22 listopada 1990r. SA/Gd 965/90, ONSA 1990/4, poz. 11, wyrok NSA z dnia 18 września 1990r. sygn akt I SA/Wr 849/90, ONSA 1990/4 poz.2). Skoro rozstrzygnięcie nadzorcze nie dotyczy decyzji administracyjnych, lecz uchwał i zarządzeń organów jednostki samorządu terytorialnego, to w postępowaniu nadzorczym nie ma podstaw do stosowania przepisów, które odnoszą się istotnych wad decyzji administracyjnych i regulują przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych, w tym także przesłanki negatywne, o jakich stanowi art. 156 § 2 k.p.a.(por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2015r. sygn. akt I OSK 962/15 - cbois).

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że Kolegium RIO wydając zaskarżoną uchwałę nadzorczą dopuściło się naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 33 ust.4 u.s.g. w zw. z art.257 u.f.p. i przepisów postępowania tj. art.61 ust.4 k.p.a. w zw. z art.91 ust.5 u.s.g. oraz art.91 ust.1 i 4 u.s.g.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 148 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) Sąd zasądził na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Działając na podstawie art.225 P.p.s.a. Sąd zarządził na rzecz strony skarżącej zwrot uiszczonego wpisu od skargi, ponieważ w myśl art.100 u.s.g. postępowanie sądowe w sprawie skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego jest wolne ode kosztów sądowych.