Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2130/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Gminy [...] kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. znak : [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) zwanej dalej Kpa. po rozpatrzeniu odwołania D. K.od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013r., znak: [...]odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2007r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie [...] pozwolenia na budowę odcinka napowietrznej linii energetycznej SN oraz sieci wodociągowej wraz ze studniami głębinowymi do zasilenia stacji uzdatniania wody na działkach nr ew. [...] położonych w [...], gm. [...], w części dotyczącej działki nr ew. [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2007r., Nr [...], w części dotyczącej działki nr ew. [...].

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że zatwierdzenie przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę wymaga od inwestora spełnienia obowiązków, o których mowa w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. W ocenie organu, sporne zamierzenie inwestycyjne, w zakresie dotyczącym działki nr ew. [...], nie jest niezgodne z decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2006r., znak: [...]; ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody dla przedsięwzięcia w przedmiocie zagospodarowania studni głębinowych nr [...] na ujęciu wody [...] wraz z rurociągami wody surowej i zasilaniem elektrycznym oraz odprowadzaniem wód nasadowych z odstojnika na terenie stacji uzdatniania wody do kanału [...] w miejscowości [...] i [...] na działkach [...].

Organ wskazał, że 1) decyzją z dnia [...] lipca 2005r., Nr [...], znak: [...]; Wójt Gminy [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci wodociągowej 0350 w miejscowości [...]na działkach nr ew. [...]; 2) decyzją z dnia [...] lipca 2005r., Nr [...], znak: [...]; (sprostowaną postanowieniem własnym z dnia [...] grudnia 2006r., znak: [...]) Wójt Gminy [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci energetycznej SN w miejscowości [...]na działkach nr ew. [...]; 3) decyzją z dnia [...] sierpnia 2005r., Nr [...], znak: [...]; Wójt Gminy [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na uzbrojeniu ujęcia wody o łącznej docelowej wydajności 490 m ³/h w miejscowości [...], na działkach nr ew. [...],[...]. Zdaniem organu, analiza projektu budowlanego nie pozwala na stwierdzenie, aby był on niezgodny z ww. rozstrzygnięciami.

Organ stwierdził, że w niniejszej sprawie zastosowania nie miał art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przedłożona przez inwestora dokumentacja projektowa pozwala stwierdzić, że jest ona kompletna, zawiera informację BIOZ oraz zaświadczenia potwierdzające wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, zaś inwestor posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia (art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego).

Organ wskazał, że sporną w niniejszej sprawie okolicznością pozostaje legitymowanie się przez inwestora tytułem prawnym do działki nr ew. [...]. Ze zgromadzonych akt sprawy wynika, że D. K., jako następca prawny S. K., legitymuje się prawem współwłasności działki nr ew. [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Wojewoda [...] ustalił, że S. K. zmarł w dniu 12 października 1984r., jak również że działka nr ew. [...]wchodziła w skład zasobu Kombinatu Państwowych Gospodarstw Rolnych w [...], co ustalono na podstawie decyzji Wojewody [...][...] z dnia [...] lipca 1992r., Nr [...]w sprawie likwidacji ww. podmiotu w celu przekazania majątku Agencji Rolnej Skarbu Państwa. Dodatkowo, na podstawie pisma Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z dnia [...] stycznia 2013r. (k. 50, 37) organ pierwszej instancji ustalił, że w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę właścicielem działki nr ew. [...] był S. K., zaś zarządcą Skarb Państwa - Agencja Nieruchomości Rolnych. Ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] z dnia [...] listopada 2004r. wynika natomiast, że działka nr ew. [...]powstała w wyniku parcelacji gruntów Skarbu Państwa w 1947r., zaś Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] nie posiada dokumentów, z których wynikałoby, że grunt stanowiący obecnie działkę nr ew. [...]był w następnych latach przejęty na własność Państwa. Z treści ww. pisma wynika również, że działka nr ew. [...] (której odpowiadała działka [...]), której zgodnie z treścią rejestru gruntów władającym był S. K., została odpisana do jednostki rejestrowej, w której podmiotem władającym gruntami był P.G.R. [...], zaś w rejestrze gruntów znajduje się odręczna adnotacja "zdał do P.G.R."

Organ przytoczył treść art. art. 5 ust 1 i 2 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 107, poz. 464 ze zm.), zgodnie z którym Skarb Państwa powierza Agencji wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do mienia (ust.1). Ustęp 2 ww. przepisu stanowi z kolei, iż Agencja, obejmując we władanie prawne powierzone składniki mienia Skarbu Państwa, wykonuje we własnym imieniu prawa i obowiązki z nimi związane w stosunku do osób trzecich, jak również we własnym imieniu wykonuje związane z tymi składnikami obowiązki publicznoprawne.

Stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ wskazał, że inwestor złożył w dniu 20 kwietnia 2007r. oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane z którego wynika, że legitymował się tytułem prawnym do działki nr ew. [...]- wynikającym ze zgody właściciela. Organ zaznaczył, że co do zasady weryfikacja oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie należy do kompetencji organu architektoniczno-budowlanego wydającego pozwolenie na budowę, jednakże jak każde oświadczenie wiedzy, jeżeli jest kwestionowana jego treść (prawdziwość), powinno być ono przez organ zweryfikowane. W szczególności ma to miejsce w sytuacji, gdy prawo inwestora do nieruchomości kwestionuje osoba mająca udział w tejże nieruchomości. Organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie odwołujący się nie brał udziału w postępowaniu zwykłym, a więc nie mógł kwestionować złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W celu ustalenia stanu prawnego działki nr ew. [...], organ wezwał Agencję Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w [...] do przesłania dokumentu potwierdzającego przeniesienie przez S. K. ww. nieruchomości na rzecz Kombinatu Państwowych Gospodarstw Rolnych w [...] Odpowiadając na ww. wezwanie, Agencja Nieruchomości Rolnych wyjaśniła, że nie dysponuje takim dokumentem. Powołując się jednocześnie na pismo Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] z dnia 9 listopada 2004r., wskazała, że żaden z dokumentów nie potwierdza, aby S. K. zdał ww. działkę do P.G.R.

Następnie, pismem z dnia 12 czerwca 2013r. organ wezwał odwołującego się do przesłania dokumentu potwierdzającego przeniesienie przez S. K. ww. nieruchomości na rzecz Kombinatu Państwowych Gospodarstw Rolnych w [...]. Udzielając odpowiedzi na powyższe wezwanie D. K. oświadczył, że nie dysponuje dokumentem, do którego okazania został wezwany.

Organ wezwał także inwestora do przesłania dokumentu, z którego wynika przekazanie przez S. K. działki nr ew. [...]w zarząd Skarbu Państwa -Agencji Nieruchomości Rolnych w [...]. W piśmie z dnia 27 czerwca 2013r., inwestor oświadczył, że wszystkie dokumenty dotyczące przekazania złożone zostały w postępowaniu przed organem wojewódzkim, dodając że "aktualnie Gmina nie dysponuje żadnymi dokumentami w tym przedmiocie".

Organ stwierdził zatem, że żaden z podmiotów tj. następca prawny właściciela działki nr ew. [...] (D. K.), następca prawny Kombinatu Państwowych Gospodarstw Rolnych w [...] (Agencja Nieruchomości Rolnych), jak też Urząd Gminy [...] oraz Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] nie są w posiadaniu żadnego dokumentu potwierdzającego przeniesienie przez S. K. tytułu prawnego do działki nr ew. [...]. Powyższą okoliczność potwierdza także treść wpisów zawartych w księdze wieczystej, które w myśl art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 200lr. Nr 124, poz. 1361) korzystają z domniemania wiarygodności.

Organ stwierdził zatem, że Kombinat Państwowych Gospodarstw Rolnych w [...], a w konsekwencji Agencja Nieruchomości Rolnych (jako następca prawny) nigdy nie posiadał tytułu prawnego do działki nr ew. [...], a co za tym idzie, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2007r., Nr [...] w zakresie wskazanej wyżej nieruchomości wydana została z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

Organ oświadczył, że nie podziela argumentacji zaprezentowanej przez inwestora w piśmie z dnia 6 czerwca 2013r. wskazującej, iż Agencja Nieruchomości Rolnych była uprawniona do wyrażenia zgody na przebieg spornej inwestycji przez działkę nr ew. [...]. Stanowisko takie byłoby zasadne jedynie wówczas, gdyby tytuł prawny do ww. nieruchomości został przeniesiony na rzecz państwa, co jednak nie nastąpiło. W kontekście powyższych ustaleń, organ stwierdził, że inwestor nie dysponował tytułem prawnym do działki nr ew. [...]dlatego bez znaczenia pozostaje okoliczność kiedy Agencja Nieruchomości Rolnych wyraziła zgodę na sporną inwestycję. W ocenie organu, decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2007r., Nr [...]wydana została z rażącym naruszeniem art. 7, 77 § 1 oraz 80 K.p.a., które nakładają na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.

Organ stwierdził, że nie jest w stanie ustalić, w oparciu o akta administracyjne organu stopnia podstawowego, na podstawie jakich dokumentów Starosta [...] ustalił krąg stron postępowania, albowiem brak jest w nich nawet wypisów z rejestru gruntów, pomimo iż ich treść ma moc wiążącą zarówno dla obywateli, jak i dla organów państwowych jedynie w zakresie dotyczącym opisu gruntów. Dodał, że jeżeli krąg stron postępowania został natomiast ustalony w oparciu o numery ksiąg wieczystych wskazanych w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane Starosta [...] winien zapoznając się z ich treścią bez problemu ustalić, że w Dziale II księgi wieczystej nr [...]; ujawniony jest jako właściciel S. K..

Zdaniem organu, oczywistość stwierdzonego naruszenia art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego będącego konsekwencją rażącego naruszenia art. 7, 8, 77 § 1 a także art. 80 K.p.a., będących przepisami bezwzględnie obowiązującymi oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP nie budzi wątpliwości. Również skutki, jakie może wywołać decyzja zatwierdzająca projekt budowlany przewidujący prace budowlane sprzeczne z konstytucyjnym prawem własności, są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Jednocześnie organ odwoławczy nie stwierdził, aby decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2007 r. Nr [...]została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.), czy bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego z uwagi na wydanie dwóch decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz oddzielnej decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę stacji uzdatniania wody organ stwierdził, że nie zasługuje on na uwzględnienie.

W ocenie organu odwoławczego, wbrew stanowisku D. K., zamierzenie inwestycyjne zatwierdzone decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2007r. Nr [...]może samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Niewątpliwie bowiem dla funkcjonowania zgodnie z przeznaczeniem studni głębinowych, rurociągu wody surowej, czy linii zasilających i sterowniczych do studni głębinowych nie jest wymagane istnienie stacji uzdatniania wody.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 10 § 1 i art. 61 § 4 K.p.a. organ wskazał, że nie zasługuje on także na uwzględnienie, jak również zarzut naruszenia art. 10 § 1 i art. 61 § 4 K.p.a. polegający na pozbawieniu stron czynnego udziału w postępowaniu zakończonym pozwoleniem na budowę. W ocenie organu odwoławczego zasadnym nie jest także zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Uzasadnienie rozstrzygnięcia Wojewody [...] zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 6, 7, 8, 77, 80 K.p.a., albowiem organ wojewódzki podjął czynności zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, z którego jednak wyciągnął błędne wnioski. Powyższe nie stanowi jednak w ocenie organu naruszenia ww. przepisów.

Odnosząc się do wniosku odwołania dotyczącego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w całości organ stwierdził, iż jest on pozbawiony uzasadnionych podstaw. Po pierwsze, uwzględnienie ww. wniosku oznaczałoby wydanie rozstrzygnięcia w zakresie w jakim nie prowadził postępowania Wojewoda [...], a więc z naruszeniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.). Po wtóre, w przypadku inwestycji liniowych, z uwagi na ich specyfikę, interes prawny wnioskodawcy (strony) jest ograniczony i wynika z prawa własności do gruntu.

Organ stwierdził zatem, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2007r., Nr [...]w części dotyczącej działki nr ew. [...], obarczona jest wadą rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj:

1) art. 7 i 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a."), również w związku z art. 21 ust. 1 P.g.i.k. poprzez przyjęcie, że wszystkie okoliczności niniejszej sprawy zostały w sposób dostateczny wyjaśnione; podczas gdy Organ ten nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w konsekwencji czego nierzetelne rozpoznanie stanu faktycznego sprawy skutkowało błędnym uznaniem, iż Agencja Nieruchomości Rolnych nie legitymowała się tytułem prawnym do działki o nr ewid. [...], a tym samym nie była uprawniona do wyrażenia zgody na przebieg spornej inwestycji przez przedmiotową nieruchomość;

2) art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że posiadanie oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane na podstawie zgody wyrażonej przez nieuprawniony podmiot skutkuje wadą kwalifikowaną pozwolenia na budowę, powodującą istnienie przesłanki do stwierdzenia jego nieważności, nie stanowi ona rażącego naruszenia prawa, podczas gdy prawidłowo przeprowadzając postępowanie organ winien dojść do wniosku, że skoro przesłanka zgody na dysponowanie gruntem na cele budowlane nie była kwestionowana na etapie udzielenia pozwolenia na budowę, ewentualne nieprawdziwe lub mylne - w ocenie właściciela nieruchomości - oświadczenia w tym zakresie mogą skutkować jedynie nałożeniem sankcji karnej, nie zaś nieważnością udzielonego pozwolenia na budowę;

3) art. 156 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że organ orzekający w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ma obowiązek samodzielnego ustalania okoliczności faktycznych leżących u podstaw wydania decyzji będącej przedmiotem nadzoru.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Na wstępie trzeba wskazać, że zaskarżona decyzja wydana została w szczególnym trybie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Przede wszystkim należy podkreślić, że postępowanie takie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, publ. ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Taki też jest obecny kierunek orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Organ zatem orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej.

Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Obowiązkiem organu badającego ważność decyzji w aspekcie przesłanki rażącego naruszenia prawa jest wyraźne ustalenie, który konkretny przepis został naruszony, przy czym, rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. W postępowaniu dowodowym sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ ogranicza się tylko do przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem koncentruje swoje zainteresowanie na poszukiwaniu wad materialnoprawnych, a nie proceduralnych.

Zagadnienie, które stało się podstawą zmiany decyzji organu I instancji i w konsekwencji orzeczenia o stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2007r., Nr [...], w części dotyczącej działki nr ew. [...], sprowadza się do oceny, czy podmiot, który wprawdzie złożył oświadczenie o posiadanym prawie do zainwestowania określonej nieruchomości, pomimo, iż w rzeczywistości prawa tego nie posiadał, mógł uzyskać pozwolenie na budowę.

W skardze skonstruowano zarzut, w którym zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą interpretację art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego polegającą na uznaniu, iż posiadane przez skarżącego w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz złożenie oświadczenia o takim prawie nie stanowią wystarczającej przesłanki do udzielenia pozwolenia na budowę.

Na wstępie przytoczyć należy treść art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepis ten został wprowadzony ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw.

Nowelizacja art. 32 ust. 4 pkt 2 p.bud. wprowadza znaczące ułatwienie proceduralne dla podmiotów planujących realizację inwestycji budowlanej, która wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Ustawodawca odstąpił od wcześniejszego sformułowania przepisu, które przewidywało konieczność pozyskania przez inwestora odpowiednich dokumentów, stanowiących dowody prawa do dysponowania daną nieruchomością. W dotychczasowej praktyce urzędowego stosowania prawa żądano najczęściej wypisu z księgi wieczystej lub wypisu odpowiedniego aktu notarialnego. Zazwyczaj formalności związane z uzyskaniem tych dokumentów były bardzo czasochłonne i narażały zainteresowanych na dodatkowe koszty. Wedle nowego rozwiązania wystarcza złożenie przez inwestora odpowiedniego pisma, zawierającego oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wzór oświadczenia został ustalony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. Nr 120, poz. 1127). W oświadczeniu należy podać szereg informacji, które - w myśl rozporządzenia - są niezbędne do podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu. Do informacji tych należy m.in. oznaczenie działki w ewidencji gruntów z zaznaczeniem numeru, obrębu i jednostki ewidencyjnej oraz wskazanie dokumentów, z których wynika tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie jest już wymagane załączenie do wniosku odpowiedniego dokumentu. Wystarczy podać np. numer księgi wieczystej lub aktu notarialnego. Należy podkreślić, że złożenie fałszywego oświadczenia jest zagrożone odpowiedzialnością karną z art. 233 § 6 k.k. Przepis ten przewiduje sankcję w postaci kary pozbawienia wolności do lat trzech. Warunkiem odpowiedzialności jest, aby przyjmujący zeznanie, działając w zakresie swoich uprawnień, uprzedził zeznającego o odpowiedzialności karnej, która grozi za fałszywe zeznanie. Wskazanemu wymogowi czyni zadość podpisanie przez osobę składającą oświadczenia w formie zgodnej ze wzorem przewidzianym w powołanym wyżej rozporządzeniu.

Oczywiście ułatwienie to nie zwalnia jednak organu administracji publicznej z obowiązku stosowania przy rozpoznawaniu sprawy zasad postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. O ile bowiem wskazane oświadczenie jest składane pod rygorem odpowiedzialności karnej i złożenie nieprawdziwego oświadczenia może stanowić podstawę wszczęcia przez właściwy organ postępowania karnego, wyklucza to weryfikację w ramach postępowania administracyjnego treści oświadczenia w tym przedmiocie jedynie w sytuacji, gdy organ wydający decyzję nie posiada informacji mogących świadczyć o jego nieprawdziwości.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 775/06 "Składane w trybie art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest skuteczne o tyle, o ile z materiału zebranego w sprawie nie wynika wniosek przeciwny. Oświadczenie to stwarza bowiem tylko domniemanie, iż składającemu przysługuje wymienione prawo. Domniemanie to może być obalone dowodami wskazującymi, iż złożone oświadczenie nie odpowiada rzeczywistości."(LEX nr 336711).

W przedmiotowej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał złożone oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane za nieprawdziwe w zakresie działki nr [...] i z tego powodu stwierdził nieważność decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że zgoda na inwestycję wyrażona przez Agencję Nieruchomości Rolnych jest nieskuteczna bowiem pochodzi od podmiotu nieuprawnionego.

W związku z tym należy wskazać, że postępowanie dowodowe prowadzone w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę mające na celu ustalenie czy ANR jest właścicielem działki nr [...]było po pierwsze nieuprawnione ze względu na specyfikę postępowania nieważnościowego. Po drugie konieczność prowadzenia takich ustaleń wykluczała uznanie, że mamy do czynienia z oczywistością naruszenia prawa przez Starostę [...], co uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji.

Niezależnie od tego wskazać należy, że złożone przez inwestora oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cela budowlane złożone zostało na stosownym urzędowym druku i zawierało wszystkie niezbędne elementy. Nie można więc było przyjąć, że budziło uzasadnione wątpliwości, co do prawdziwości zawartego oświadczenia. Nikt też takich wątpliwości w toku postępowania administracyjnego nie zgłaszał. Trudno wobec tego uznać, że organ architektoniczno-budowlany przed wydaniem pozwolenia na budowę winien powziąć uzasadnione wątpliwości dotyczące złożonego oświadczenia i przeprowadzić w tym zakresie postępowanie wyjaśniające.

Jak wskazano we wcześniejszej części uzasadnienia ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw ustawodawca odstąpił od wcześniejszego sformułowania przepisu, które przewidywało konieczność pozyskania przez inwestora odpowiednich dokumentów, stanowiących dowody prawa do dysponowania daną nieruchomością.

Nie można w związku z tym podzielić stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazującego, że Starosta [...] winien poddać analizie treść księgi wieczystej dotyczącej przedmiotowej działki, co pozwoliłoby prawidłowo ustalić jej właściciela.

Za pozostającą bez wpływu na rozstrzygnięcie należy uznać podnoszoną przez organ odwoławczy okoliczność braku wiedzy o toczącym się postępowaniu o pozwolenie na budowę właściciela działki nr [...]. Fakt ten mógłby ewentualnie uzasadniać wznowienie postępowania przed organem architektoniczno-budowlanym.

W związku z tym należało uznać, że w przedmiotowej sprawie zabrakło w rozstrzygnięciu organu odwoławczego analizy istoty oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z uwzględnieniem okoliczności wskazanych wyżej . Stanowi to o naruszeniu przez organ zasad z art. 6, 7, 8 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący istotnie wpływać na wynik sprawy. Organ nie dokonał analizy stanu faktycznego i stanu prawnego weryfikowanej decyzji.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ jest zobowiązany do odniesienia się do wyżej wskazanych okoliczności.

W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej p.p.s.a.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W punkcie II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a.