Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 49/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2004-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Powiatu

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Maria Skwierzyńska (spr.) Sędziowie NSA Tadeusz. M. Geremek Włodzimierz Zygmont Protokolant: sekr. sąd. Agnieszka Ratajczak po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2004r. sprawy ze skargi M.K. na uchwałę Rady Powiatu S z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odwołania z pełnienia funkcji członka Zarządu Powiatu Średzkiego oddala skargę /-/W. Zygmont /- /M. Skwierzyńska /-/T. M. Geremek


UZASADNIENIE

U Z A S A D N I E N I

M.K. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchwałę Rady Powiatu S. Nr [...] z dnia [...] w sprawie odwołania jej z pełnienia funkcji członka Zarządu Powiatu S.

Z uzasadnienia do tej uchwały wynika, że M.K. prowadzi specjalistyczną praktykę lekarską. Do złożonego pierwszego oświadczenia o stanie majątkowym w.w. nie dołączyła wymaganej prawem informacji o sposobie i terminie zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej, ani też faktycznie nie zaprzestała prowadzenia indywidualnej praktyki lekarskiej na własny rachunek.

Z tych względów, w myśl art. 5 ust. 3 ustawy o ograniczeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz.U. Nr 106, poz.679 ze zm.), uzasadnione było podjęcie uchwały o odwołaniu M.K. z pełnienia funkcji członka Zarządu Powiatu S.

Rada Powiatu S., w związku z wezwaniem jej przez zainteresowaną pismem z dnia 21 listopada 2003r. do usunięcia naruszenia prawa, Uchwałą Nr [...] na podstawie art. 87 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz.U. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) nie uwzględniła w.w. wezwania M.K.

Rada Powiatu S., jak wskazano w uzasadnieniu uchwały, nie dopatrzyła się rażącego naruszenia prawa materialnego tj. art. 5 ust. 3 w związku z art. 4 ust. 6 i art. 2 pkt. 6a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ograniczeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne.

Ponadto w.w. Rada stanęła na stanowisku, że kwestionowana przez M.K. uchwała nie została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej rozumianej jako organizatorska działalność powiatu podejmowana w interesie zbiorowym i kierowana na zewnątrz. Zainteresowana nie wykazała też jaki interes prawny lub uprawnienie radnej zostało naruszone.

Zdaniem Rady Powiatu uchwała ta nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym, skoro pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lutego 1999r. sygn. akt II SA 653/98.

W skardze na uchwałę Rady Powiatu S. M.K. wnosi o stwierdzenie jej nieważności jako rażąco naruszającej prawo materialne mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 5 ust. 3 w związku z art. 4 pkt. 6 i z art. 2 pkt. 6a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz art. 22 Konstytucji RP przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. przez uznanie, że zakaz prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek. odnoszący się do członków zarządów powiatów, obejmuje również osoby prowadzące indywidualną praktykę lekarską.

Strona skarżąca m. in. podnosi, że w myśl art. 50 c ustawy o zawodzie lekarza, lekarze prowadzący praktykę lekarską nie są przedsiębiorcami w rozumieniu Prawa działalności gospodarczej. Tym samym ustawodawca w odniesieniu do lekarzy wykonujących zawód w formie indywidualnej praktyki wyłączył zastosowanie przepisów Prawa działalności gospodarczej.

Również przepis art. 4 pkt. 6 w.w. ustawy z 21.VIII.1997r. nie określa w sposób precyzyjny jakie działania składają się na wykonywanie działalności gospodarczej. Z kolei Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 1999r. określił cele unormowania zawartego w ustawie antykorupcyjnej, a żadnemu z tych celów nie odpowiada prowadzenie praktyki lekarskiej.

Rada Powiatu S. w odpowiedzi na skargę podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko, powołując się na uchwałę z dnia 5 lutego 2004r. w sprawie nieuwzględnienia skargi na uchwałę Rady Powiatu S. z dnia [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wbrew stanowisku Rady Powiatu S. skargę na uchwałę Rady Powiatu w sprawie odwołania członka zarządu powiatu uznać należy za dopuszczalną i podlegającą kognicji Sądu Administracyjnego.

Mimo pewnych rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii zaskarżania do sądu administracyjnego uchwał w trybie art. 87 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) bądź art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 1996r. Nr 13, poz. 74) za przeważający uznać należy pogląd, że uchwały rady gminy bądź powiatu w sprawie m. in. odwołania członka Zarządu podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego, co nie pozbawia skarżących prawa do dochodzenia roszczeń przed sądem powszechnym. Uchwały te uznać bowiem należy za należące do spraw z zakresu administracji publicznej i skoro naruszają interes prawny lub uprawnienia określonych osób mają one legitymację procesową do działania w postępowaniu przed sądem administracyjnym (vide Uchwała 7 sędziów NSA z 23.X.2000r. OPS 13/00, wyrok NSA z 14.III. 2002r. sygn. akt II SA 2506/01, z dnia 14.III.2002 sygn. akt II SA 2506/01).

Powołać się w tej kwestii także należy za stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w uchwale z dnia [...]. sygn. [...] w sprawie ustalania powszechnej obowiązującej wykładni art. 85 i 87 ustawy o samorządzie terytorialnym w której Trybunał ten wprowadził pojęcie sprawy z zakresu administracji publicznej w kontekście art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym. Pojęcie to potraktowane zostało szeroko, jako cała działalność gmin wykonywana w formach publicznoprawnych dająca się pomieścić w kategorii administracji publicznej. Jak stwierdza T. Waś " Postępowanie sądowoadministracyjne" (Wa-wa 1996s. 67-68) wszystkie sprawy z zakresu administracji publicznej, które nie mają charakteru cywilnoprawnego podlegają kognicji sądu administracyjnego.

Z tych względów uznać należy skargę M.K. za dopuszczalną

Ustosunkowując się natomiast do zasadności skargi sprawę rozważyć należy w świetle przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ograniczeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz.U. Nr 106, poz. 679 ze zm.) czy prowadzenie indywidualnej praktyki lekarskiej stanowi okoliczność, o której mowa w art. 4 pkt. 6 w.w. ustawy, jako wykonywanie przez lekarza działalności gospodarczej .

Przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 1999r. Prawo działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.) definiuje działalność gospodarczą jako zarobkową działalność wytwórczą, handlową, budowlaną, usługową oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i eksploatację zasobów naturalnych wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły.

Zgodnie z klasyfikacją Towarów i Usług do usług zalicza się usługi medyczne.

Nie kwestionowana w sprawie jest okoliczność, że M.K. jako lekarz specjalista prowadzi indywidualną praktykę lekarską, która stanowi jej źródło przychodu. Usługi medyczne są świadczone przez skarżącą w sposób zorganizowany (w gabinecie lekarskim) i ciągły. W tym stanie rzeczy uzasadnione jest stwierdzenie, że w.w. świadczy usługi o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 1999r. Pogląd, że wykonywanie indywidualnej praktyki lekarskiej jest działalnością gospodarczą wyraził także Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 22 września 1995r. sygn. akt III CZP 115/95 (OSNC 1996/1/6).

Rozważyć należy także, czy skoro w myśl przepisu art. 50c ustawy z dnia 5 grudnia 1996r. o zawodzie lekarza (tj. Dz.U. z 2002r., Nr 21, poz. 204) lekarz prowadzący indywidualną praktykę lekarską nie jest przedsiębiorcą, to jest to równoznaczne ze stwierdzeniem, że nie prowadzi on działalności gospodarczej.

Zdaniem składu orzekającego brak podstaw prawnych do uznania, że przepis ten może skutkować uznanie lekarza prowadzącego indywidualna praktykę lekarską za osobę nie wykonująca działalności gospodarczej. Stanowisko to znajduje uzasadnienie w treści ustawy Prawo działalności gospodarczej, która po pierwsze nie zawiera postanowień stwierdzających, że bycie przedsiębiorcą jest równoznaczne z byciem osobą prowadzącą działalność gospodarczą, a po drugie nie zawiera – podobnie jak ma to miejsce w art. 87 ust. 1 – stwierdzenia, że lekarze, mimo iż nie są przedsiębiorcami, są wyłączeni spod reżimu tej ustawy. Sytuacja taka ma natomiast miejsce w odniesieniu do adwokatów i radców prawnych świadczących pomoc prawną.

Podobny pogląd prezentuje także C. Kosikowski "Pojęcie przedsiębiorcy w prawie polskim" P i P 2001, Nr 4 s. 15, stwierdzając, że "dopóki ustawy szczegółowe nie stanowią wprost, że działalność gospodarcza objęta ich regulacją jest wyłączona spod działania przepisów ustawy Prawo działalności gospodarczej np. art. 3, 76 i 87, to zasady ujęte w ustawie mają zastosowanie do danego rodzaju działalności, nawet jeżeli jest on uregulowany przez przepisy innej ustawy szczegółowej".

Mając powyższe względy na uwadze uznać należy, że skarżąca jako lekarz prowadzący indywidualną praktykę lekarską prowadzi tym samym działalność gospodarczą, co stanowi wystarczającą okoliczność do zastosowania w jej przypadku przepisu art. 4 pkt. 6 ustawy o ograniczeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, z którego treści wynika, ze odnosi się on do osób prowadzących działalność gospodarczą, pomijając przymiot przedsiębiorcy.

Z tych względów odwołanie przez Radę Powiatu S. M.K. z funkcji członka zarządu powiatu należy uznać, w świetle w.w. przepisu ustawy " antykorupcyjnej" za uzasadnione i odpowiadające prawu.

Wobec powyższego, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji.

/-/ W. Zygmont /-/ M. Skwierzyńska /-/ T.Geremek

K.P.