Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1650/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 154
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Korybut-Orłowska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2320/15 w sprawie ze skargi X na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia oraz ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2320/15 oddalił skargę Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] maja 2015 r. nr [...]w przedmiocie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2015 r. nr [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w dzielnicy [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej współwłasność na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej W. i M. T., przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej w korytarzu zarezerwowanym pod autostradę [...] ([...]) - odcinek: węzeł "[...]" (z węzłem) - węzeł "[...]" z węzłem oraz o ustaleniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w wysokości [...]zł na rzecz jej właścicieli, a także o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty tak ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja będzie podlegać wykonaniu.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł odwołanie od powyższej decyzji, w którym podniósł, że na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej na terenie działki nr [...], znajdowało się nieczynne składowisko odpadów budowlanych i komunalnych, które zostało zlikwidowane przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad przed rozpoczęciem robót budowlanych, a łączna kwota wydatków poniesionych na ten cel wyniosła [...] zł, zaś proporcjonalny koszt likwidacji wysypiska na wywłaszczonej działce nr [...], wydzielonej z działki nr [...], wynosi [...]zł. Przy wycenie nieruchomości rzeczoznawca majątkowy powinien był uwzględnić lokalizację składowiska odpadów stosując jednocześnie §24 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. poz. 2109 ze zm.), zgodnie z którym w przypadku konieczności poniesienia nakładów na przywrócenie nieruchomości do stanu umożliwiającego korzystanie zgodne z jej przeznaczeniem, przekraczających wartość, jaką nieruchomość miałaby, gdyby te nakłady nie były konieczne, wartość tej nieruchomości może być wyrażona liczbą ujemną, co wymagało uzasadnienia w operacie szacunkowym.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] maja 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody. Organ wyjaśnił, że szacowana działka została wydzielona z działki nr [...], na której w północno-zachodniej części znajdowało się nieczynne składowisko odpadów komunalnych i budowlanych. Działka nr [...] znajduje się w południowo-wschodnim fragmencie działki nr [...] i do 1986 r. była wykorzystywana jako siedlisko zabudowane domem mieszkalnym, a następnie jako teren rekreacyjny. Przywoływane w odwołaniu składowisko odpadów znajdowało się zatem poza obszarem działki nr [...].

Badając przeznaczenie planistyczne ww. działki organ wskazał, że na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, nie była ona objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a następnie według uchwały Rady [...] znajdowała się w korytarzu zarezerwowanym pod autostradę [...]. Wokół niej natomiast były tereny oznaczone symbolem MU - funkcja mieszkaniowa z usługami o znaczeniu lokalnym wraz z towarzyszącymi obiektami użyteczności publicznej. Organ wskazał, że wartość gruntu określono w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej a analizą objęte zostały transakcje gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne na terenie dzielnicy [...] oraz rozszerzająco na terenie całego [...]. Ponieważ jednak transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi w większości dotyczyły sprzedaży udziałów w drogach wewnętrznych lub działek przeznaczonych na cele drogowe decyzją lokalizacyjną a nie dokumentami planistycznymi, nie było możliwe określenie wartości nieruchomości wycenianej na podstawie transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogę. W konsekwencji wartość nieruchomości określono zgodnie z §36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przyjmując do porównań transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową lub mieszkaniowo-usługową. Za biegłym organ stwierdził też, że skoro nieruchomość na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej przeznaczona była na cele drogowe to w sprawie nie ma możliwości zastosowania, tzw. zasady korzyści. Ostatecznie dla potrzeb wyceny analizie poddano rynek lokalny - teren [...], dzielnicę [...], nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i mieszkaniowo-usługową z okresu ostatnich dwóch lat poprzedzających wycenę. Na tak zdefiniowanym rynku odnotowano [...] transakcje, których ceny zawierały się w przedziale od około [...] zł do około [...] zł. Wskazano przy tym na zależność cen transakcyjnych od takich cech jak lokalizacja (waga - 30%), położenie względem dróg (waga - 30%), sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiednich (waga - 20%) oraz kształt działki (waga - 20%). Analiza rynku wykazała stabilizację cen związaną z upływem czasu. Do analizy porównawczej biegły przyjął [...] transakcji nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową oraz mieszkaniowo - usługową i na tej podstawie oszacował wartość 1 m2 gruntu na kwotę [...]zł/m2, co przy powierzchni 0,0531 ha dało określoną w decyzji kwotę [...]zł.

Odnosząc się do zawartego w odwołaniu zarzutu dotyczącego zwrotu kosztów rekultywacji przedmiotowej nieruchomości, organ wskazał na znajdującą się w aktach opinię Komisji Arbitrażowej Polskiej Federacji Rzeczoznawców Majątkowych z [...] listopada 2013r. Nr [...]opracowaną na zlecenie strony w celu dokonania oceny prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Według opinii z załączonych dokumentów nie wynika, aby odpady były składowane na terenie wycenianej działki nr [...]ani też, że na jej obszarze wystąpiły skażenia chemiczne. Niezależnie od powyższego organ wskazał, że zgodnie z przepisami specustawy oraz przepisami rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, na potrzeby ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte pod realizację inwestycji drogowych ustala się wartość rynkową nieruchomości wraz ze składnikami budowlanymi oraz roślinnymi podlegającymi wycenie. Brak jest jednak przepisów nakazujących uwzględniać koszty prac przygotowawczych związanych z celem wywłaszczenia. Organ uznał, że dotychczasowy właściciel nieruchomości nie może ponosić negatywnych skutków, w tym dodatkowych kosztów, związanych z koniecznością przygotowania przejętego gruntu pod inwestycję celu publicznego a zatem zmiana dotychczasowego sposobu użytkowania gruntu wynikająca z decyzji o lokalizacji drogi krajowej nie może skutkować pomniejszeniem wartości rynkowej gruntu, a tym bardziej całkowicie pozbawiać właściciela odszkodowania za przejętą nieruchomość. Według organu koszty związane z odpowiednim przygotowaniem gruntu, w związku z nowym przeznaczeniem pod inwestycję drogową - ponosi inwestor.

Skargę na powyższą decyzję złożył Skarb Państwa - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a." W uzasadnieniu skargi podniósł, że z przeprowadzonych przed likwidacją składowiska wykopów (9 wykopów na terenie dawnej działki [...]) i badań wykonanych przez Państwowy Instytut Geologiczny z siedzibą w W., opracowanych w dokumencie "Ocena jakości gruntów antropogenicznych na terenie projektowanej Obwodnicy [...]" z lipca 2010 r. (strona 20-30) wynika, że sporne składowisko było zlokalizowane na powierzchni [...] m2 działki nr [...]. Wysypisko oraz jego likwidacja zostały udokumentowane w "Raporcie końcowym z przeprowadzonych prac likwidacyjno-rekultywacyjnych starego składowiska odpadów na terenie przeznaczonym pod budowę Obwodnicy [...]". Raport ten wskazywał m.in., że na terenie dawnej działki [...] (obecnie dz. [...] i [...]) w latach od zakończenia II wojny światowej do początku lat 80 XX wieku, deponowane były w sposób niekontrolowany różnego rodzaju odpady, w tym prawdopodobnie odpady przemysłowe o charakterze chemicznym a ich usunięcie na określonym terenie i głębokości [...] metrów, pochłonęło łącznie [...]zł poniesionych przez GDDKiA oraz że kwota ta winna być proporcjonalnie uwzględniona przy wycenie nieruchomości. Skarżący zarzucił, że ustalając wartość nieruchomości autor operatu nie uwzględnił właściwie lokalizacji nieczynnego składowiska odpadów, błędnie przyjmując, że składowisko odpadów obejmowało tylko północnozachodnią część dawnej działki nr [...] i nie obejmowało terenu obecnej działki nr [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem oddalając skargę wskazał, że sposobu i metody wyceny strona skarżąca nie kwestionowała, a operat szacunkowy został pozytywnie zaopiniowany przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że kwestie dostosowania terenu do wymagań inwestycji obciążają inwestora. Kwestie badania struktury terenu przeznaczonego pod inwestycję drogową winny być brane pod uwagę już na etapie projektowania przebiegu drogi publicznej. Sąd uznał, że w sprawie nie ma zastosowania §24 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Podkreślił, że strona skarżąca, choć przywołała w skardze i dołączyła "Ocenę jakości gruntów antropogenicznych na terenie projektowanej Obwodnicy [...]", to nie odniosła się do przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentów organu wskazujących na uwarunkowania i usytuowanie (a także dotychczasowy sposób użytkowania) spornej działki. Sąd wskazał także, że wymienieni w decyzji właściciele nabyli przedmiotową nieruchomość w drodze zasiedzenia, zatem nie sposób przyjąć, aby w dacie orzekania przez sąd powszechny, nieruchomość ta nosiła oczywiste cechy publicznego składowiska odpadów, a także, aby właściciele odpowiadali za stan i skład gruntu pod jego powierzchnią. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że z akt sprawy, a w szczególności z "Oceny jakości gruntów (...)" w żadnej mierze nie wynikają przywoływane przez skarżącego ustalenia dotyczące wprost działki, będącej przedmiotem wyceny ani też określonej stosownym numerem, czy powierzchnią jakiejkolwiek innej działki. Brak było, zatem w ocenie Sądu, podstaw do rozważań w zakresie ustalonego przez organ stanu faktycznego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, reprezentowany przez radcę prawnego K. T., zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a", poprzez rozpatrzenie wyłącznie zarzutów i wniosków skargi, mimo, że dyspozycja tego przepisu wskazuje, że Sąd zobowiązany jest w granicach danej sprawy dokonać rozstrzygnięcia nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, tym samym stwierdzenie, że nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., chociaż prawidłowe zastosowanie przepisu wskazuje, że organy obu instancji pominęły istotne dla sprawy okoliczności wskazujące, że na działce będącej przedmiotem wywłaszczenia zlokalizowane było nielegalne wysypisko odpadów;

b) art. 141 §4 P.p.s.a poprzez nieodniesienie się w treści wyroku do zarzutu skargi wskazującego na naruszenie §24 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, jak również niepodanie powodów takiej decyzji Sądu, tym samym przedstawienie stanu sprawy niezgodnie z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym;

c) art. 145 §1 pkt 1 lit a) i c) P.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo, że naruszenia przepisów postępowania oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawały podstawy do takiego rozstrzygnięcia;

d) art. 151 P.p.s.a poprzez jego zastosowanie, chociaż prawidłowa ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie pozwalała na takie rozstrzygnięcie;

2) naruszenie prawa materialnego:

a) art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.). w związku z art. 12 ust 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), poprzez niewłaściwe przyjęcie, że ustalona wartość rynkowa nieruchomości musi mieć zawsze wartość dodatnią chociaż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika niezbicie fakt zupełnie odwrotny - wartość nieruchomości jest ujemna;

b) art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z §36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez oparcie rozstrzygnięcia na operacie z [...] marca 2014 r. chociaż nie uwzględnia on stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji odszkodowawczej jak również został sporządzony po dniu dokonania nakładów skarżącego na nieruchomość mimo, że prawidłowe zastosowanie naruszonych przepisów stanowiłoby o wadliwości przedmiotowego operatu.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz, na podstawie art. 135 P.p.s.a, o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. Na podstawie art. 203 pkt 1 oraz 205 §1 i §2 P.p.s.a. wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W. T. i M. T., reprezentowani przez pełnomocnika radcę prawnego A. T., w piśmie z [...] lipca 2016 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 §1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 §2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż według art. 183 §1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175§ 1-3 P.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi drugiej instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, a zatem rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, co do zasady, podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Jednakże zakres postępowania dowodowego wynika z przesłanek ukształtowanych przez prawo materialne. Dlatego też obydwa zarzuty kasacyjne w niniejszej sprawie pozostają ze sobą w związku.

Argumentacja przedstawiona na poparcie zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów, zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania, zmierza do podważenia ustaleń stanu faktycznego sprawy i wykazania przesłanek stosowania §24 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi pierwszej instancji niezakwestionowanie pominięcia przez organy administracyjne stanu wywłaszczonej nieruchomości wskazującego, że na jej terenie zlokalizowane było nielegalne wysypisko śmieci, pominięcia tej okoliczności przy oszacowaniu wartości wywłaszczonej działki i co za tym idzie niezastosowania §24 ww. rozporządzenia.

W pierwszej kolejności skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 135 P.p.s.a. poprzez rozpatrzenie przez Sąd pierwszej instancji "wyłącznie zarzutów i wniosków skargi, mimo że dyspozycja tego przepisu wskazuje, że sąd zobowiązany jest w granicach danej sprawy dokonać rozstrzygnięcia nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi". Zgodnie z art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Zarzut ten zatem nie odwołuje się do treści przepisu, którego naruszenie zarzuca skarga kasacyjna. Argumentacja tego zarzutu odwołuje się w istocie do treści art. 134 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis art. 134 §1 P.p.s.a. można naruszyć wykraczając poza granice sprawy bądź ograniczając się wyraźnie wyłącznie do zgłoszonych przez skarżącego zarzutów. Nawet gdyby pominąć błędy stylistyczne, w tym brak spójności w sposobie sformułowania tego zarzutu, i gdyby zrekonstruować zarzut naruszenia art. 134 §1 P.p.s.a., to i tak trzeba stwierdzić, że zmierza on do podważenia stanu faktycznego sprawy. Autor skargi kasacyjnej wskazując argumenty na poparcie tego zarzutu przywołuje bowiem art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. i zarzuca pominięcie okoliczności lokalizacji na wywłaszczonej działce wysypiska śmieci. Podobnie jak zarzut następny – naruszenia art. 141 §4 P.p.s.a. wskazujący na nieodniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutu skargi stwierdzającego naruszenie §24 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej nie znajduje potwierdzenia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji wyraźnie odniósł się do podnoszonej przez skarżącego kwestii dotyczącej tego, że zarówno operat z [...] marca 2014 r. jak i opinia Komisji Arbitrażowej Polskiej Federacji Rzeczoznawców Majątkowych z [...] listopada 2013 r. zostały sporządzone w okresie, kiedy składowisko śmieci zostało już zlikwidowane. Sąd odniósł się też do twierdzenia, że dokumenty te nie mogą być podstawą dla przesądzenia o lokalizacji usuniętego uprzednio składowiska odpadów. Sąd podzielił stanowisko organu wskazujące na to, że kwestie dostosowania terenu do wymagań inwestycji obciążają inwestora. Kwestie badania struktury terenu przeznaczonego pod inwestycję drogową winny być brane pod uwagę już na etapie projektowania przebiegu drogi publicznej. Sąd wyraźnie wskazał, że w stanie faktycznym sprawy §24 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie ma zastosowania. Sąd zwrócił uwagę, że strona skarżąca, jakkolwiek przywołała w skardze i dołączyła do akt "Ocenę jakości gruntów antropogenicznych na terenie projektowanej Obwodnicy [...]", to jednak nie odniosła się do przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentów organu wskazujących na uwarunkowania i usytuowanie (a także dotychczasowy sposób użytkowania) spornej działki. Skarżący nie uwzględnił też, że nieruchomość tę wymienieni w decyzji właściciele nabyli w drodze zasiedzenia. Sąd wskazał, że w tej sytuacji nie sposób przyjąć, aby w dacie orzekania przez sąd powszechny nieruchomość ta nosiła oczywiste cechy publicznego składowiska odpadów, a także aby właściciele odpowiadali za stan i skład gruntu pod jego powierzchnią. Nade wszystko z akt sprawy, a w szczególności z owej Oceny jakości gruntów (...) (k. 7 i n. akt) w żadnej mierze nie wynikają przywoływane przez skarżącego ustalenia dotyczące wprost działki, będącej przedmiotem wyceny; ani też określonej stosownym numerem, czy powierzchnią jakiejkolwiek innej działki. Sąd podkreślił, że zarzuty co do ustaleń faktycznych organu mogłyby stanowić przedmiot rozważań Sądu - pod warunkiem jednak udokumentowania w jakiejkolwiek formie twierdzeń eksponowanych w toku postępowania administracyjnego bądź w samej skardze (s. 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Natomiast przepis art. 134 §1 P.p.s.a. nie może zostać naruszony w sposób wskazany przez autora skargi kasacyjnej, tj. przez błędne zaakceptowanie ustaleń stanu faktycznego sprawy. Chcąc postawić zarzut przyjęcia przez Sąd niewłaściwego stanu sprawy należało powiązać naruszenie art. 151 P.p.s.a. z odpowiednimi przepisami regulującymi postępowanie dowodowe prowadzone przez organ administracji publicznej.

Odnośnie zaś do zarzutu naruszenia art. 141 §4 P.p.s.a przypomnieć należy, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto - jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji - wskazania co do dalszego postępowania. Sporządzone według tych wymogów uzasadnienie wyroku ma w przyszłości umożliwić stronie oraz sądowi odwoławczemu prześledzenie dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, a także zapoznanie się z procesem myślowym, który doprowadził sąd pierwszej instancji do podjęcia zaskarżonego orzeczenia. Z tego też względu art. 141 §4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie wówczas, gdy uzasadnienie wyroku pomija wymienione w tym przepisie elementy lub też, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga przy tym szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zatem z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w swoich rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 §4 P.p.s.a.

W przywołanej już uchwale składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. przyjęto, że przepis art. 141 §4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nadto w uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że inna jest sytuacja, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje jaki stan faktyczny sprawy został przez sąd przyjęty i dlaczego. Wówczas przepis art. 141 §4 P.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Bez odniesienia się bowiem do art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji, który formalnie z nałożonego na niego obowiązku się wywiązał, ale w ocenie strony przyjęte ustalenia są merytorycznie błędne.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera treść pozwalającą na prześledzenie procesu myślowego przeprowadzonego przez Sąd pierwszej instancji i dokonanie kontroli instancyjnej. Rozważania Sądu są logiczne i konsekwentne, a ponadto znajdują oparcie w aktach administracyjnych sprawy.

Z przyczyn wyżej wskazanych zarzut naruszenia art. 141 §4 P.p.s.a., którym skarżący usiłuje podważać ocenę Sądu akceptującego prawidłowość działań organów w tym zakresie, jako chybiony nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Kolejne zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczą naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 P.p.s.a. Przepisy te regulują samo rozstrzygnięcie sądu, a nie proces dochodzenia do tego rozstrzygnięcia. Orzeczenie oddalające skargę, czy też uchylające akt administracyjny nie jest skutkiem zastosowania tylko art. 151 lub art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., lecz jest następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów prawa nakazujących sądowi takie ustalenia czynić. Zarzut naruszenia art. 151 lub art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. winien więc zostać w skardze kasacyjnej połączony ze wskazaniem innych przepisów proceduralnych regulujących rozstrzyganie sprawy, ustalanie jej stanu faktycznego i prawnego czy uzasadnianie rozstrzygnięcia.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego należało uznać, że są one niezasadne z podobnych przyczyn jak zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Analiza zarzutu prawa materialnego wykazuje, że strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 134 i art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. oraz §36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała, na czym polega błędne rozumienie tych przepisów przez Sąd pierwszej instancji, ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów, lecz w ogóle nie odnosiła się do kwestii ich określonego rozumienia. W istocie strona skarżąca kasacyjnie zarzuca błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy wyraźnie odnosząc je do ustalonego stanu nieruchomości, który był brany pod uwagę przy szacowaniu wartości nieruchomości. Tymczasem ustalenia stanu faktycznego co do stanu nieruchomości nie zostały przez skarżącego kasacyjnie skutecznie zakwestionowane. Ustalenie organu, że składowisko odpadów znajdowało się poza obszarem działki nr [...], znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. Określenie zatem wartości nieruchomości zgodnie z art. 134 i art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami w rozpoznawanej sprawie w ogóle nie może odnosić się do przesłanek stosowania §24 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, który wskazuje przesłanki określenia wartości nieruchomości liczbą ujemną.

Podkreślić trzeba, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Skoro skarżący kasacyjnie w ramach podstaw kasacyjnych nie podważył skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, a ze skargi kasacyjnej wynika, że okoliczności te kwestionuje w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to w konsekwencji podniesione zarzuty naruszenia prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi. Niezakwestionowane przez stronę skarżącą rozumienie przytoczonych wyżej przepisów objętych zarzutami skargi kasacyjnej odniesione do przyjętego przez ten Sąd stanu faktycznego sprawy, również nie podważonego skutecznie przez stronę skarżącą kasacyjnie, wskazuje na prawidłowe zastosowanie tych przepisów przez Sąd pierwszej instancji.

Reasumując, zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne, tak więc Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.