Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1766/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 24 stycznia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1739/18 w sprawie ze skargi C.Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 lipca 2018 r. nr 560/kadr/18 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz C.Z. kwotę 720 (słownie: siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1739/18 oddalił skargę C.Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 lipca 2018 r. nr 560/kadr/18 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 30 lipca 2018 r. nr 560/kadr/18, na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm., dalej w skrócie "ustawa"), odmówił wyłączenia stosowania wobec C.Z. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy.

W uzasadnieniu decyzji podał, że zgodnie z art. 8a ust. 1 ustawy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w formacjach wymienionych w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Organ stwierdził, że w/w przesłanki, czyli krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego (oceniana w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa oraz proporcjonalnie do okresu całości służby byłego funkcjonariusza) oraz rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie są dostateczną podstawą do wyłączenia wobec byłego funkcjonariusza przepisów regulujących zasady wyliczenia świadczenia (emerytury, renty inwalidzkiej, renty rodzinnej) w obniżonej wysokości. Uprawnienie z art. 8a ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi, wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżnianie się na tle pozostałych funkcjonariuszy, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że C.Z. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 7 lat i 10 miesięcy, zaś całkowity okres służby wynosił 27 lat, 5 miesięcy i 10 dni, czyli ok. 30% całego okresu służby. W ocenie organu okres ten nie może zostać oceniony jak krótkotrwały. Z akt sprawy wynika także, że wyżej wymieniony po dniu 12 września 1989 r. był zarówno wyróżniany, jak również 9-krotnie wnioskowano o obniżenie mu dodatku służbowego w związku z niewłaściwym wykonywaniem zadań służbowych. Ponadto brak jest jakichkolwiek dowodów na przyjęcie, że pełniona służba była pełniona z narażeniem zdrowia i życia. W ocenie organu, C.Z. nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi [...] na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zarówno jego postawa i osiągnięcia w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia, nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnienia wynikającego z art. 8a ustawy.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi C.Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił organowi naruszenie:

1) art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej w skrócie "k.p.a."), poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy oraz brak wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co skutkowało błędną jego oceną, a w konsekwencji przekroczeniem granic uznania administracyjnego i przyjęciem, iż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 8a ustawy;

2) art. 7 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie wyjaśnia, z jakich przyczyn organ odmówił wiarygodności dowodom takim jak: informacja z Instytutu Pamięci Narodowej, pismo Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 9 października 2017 r. oraz dokumentom z akt osobowych skarżącego, które to dokumenty wskazują, iż wykonywał on zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r. w sposób rzetelny, a które to uchybienie powoduje, iż organ przekroczył swobodną ocenę dowodów i w sposób arbitralny, nieznajdujący oparcia w zebranym materiale dowodowym, uznał, iż skarżący nie pełnił rzetelnie służby po dniu 12 września 1898 r. oraz że służba ta nie miała charakteru krótkotrwałego;

3) art. 8 § 2 w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z § 6 w zw. z § 10 załącznika do rozporządzenia Prezesa rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania w taki sam sposób sprawy przy tożsamym stanie faktycznym i prawnym, co w niniejszej sprawie przejawiało się przyjęciem, iż skarżący należał do [...], w sytuacji, gdy pomimo tożsamego sformułowania znajdującego się w uprzednio obowiązującej ustawie emerytalnej oraz w art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnieniu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów, skarżący nie został uznany za funkcjonariusza [...], co narusza zasadę praworządności;

4) art. 2, art. 3, art. 30, art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 67, art. 47 w zw. z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i 2, art. 42 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 2, art. 8, art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 tej Konwencji, poprzez ich niezastosowanie;

5) art. 8a ustawy w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez błędną wykładnię w zakresie przesłanek tam określonych;

6) art. 13b ustawy w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez błędną wykładnię pojęcia "służba na rzecz totalitarnego państwa".

Wskazując na w/w zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że z akt sprawy wynika, iż skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 7 lat i 10 miesięcy. Należy zgodzić się z organem, że tego okresu nie można uznać za krótkotrwały. W tym stanie rzeczy nawet w przypadku uznania, że przesłanka określona w art. 8a pkt 2 ustawy (rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia) została przez skarżącego spełniona, to i tak wobec niespełnienia przesłanki określonej w pkt 1 tego przepisu decyzja organu nie mogłaby być inna. Ponadto organ prawidłowo ocenił, że sprawa skarżącego nie należy do "szczególnie uzasadnionego przypadku", gdyż z istoty każdej służby wynika konieczność wykonywania przez funkcjonariusza powierzonych mu zadań z najwyższą gotowością i starannością. Sam fakt otrzymania przez funkcjonariusza odznaczeń i listów z podziękowaniami nie świadczy jeszcze o zaistnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 8a ustawy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, szczególnie uzasadniony przypadek to przypadek o charakterze wyjątkowym, nadzwyczajnym. Samo wykonywanie służby w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie wypełnia tej przesłanki, gdyż jest to obowiązek każdego funkcjonariusza. Organ prawidłowo zatem uznał, że w niniejszej sprawie brak jest możliwości zastosowania wyłączenia wobec skarżącego stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy. Wbrew twierdzeniu skarżącego, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał prawidłowej wykładni art. 8a i art. 13b ustawy, jak również nie naruszył przepisów postępowania wskazanych w skardze. Sąd zaznaczył także, iż nie odniósł się do zarzutów skargi dotyczących niekonstytucyjności przepisów regulujących mechanizm obniżenia świadczeń emerytalnych, ponieważ w tym zakresie właściwy jest sąd powszechny.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł C.Z. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi w sytuacji naruszenia przez organ w/w przepisów postępowania i niedokładnego wyjaśnienia sprawy oraz braku wyczerpującego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co skutkowało jego błędną oceną, a w konsekwencji zaakceptowaniem przez Sąd pierwszej instancji przekroczenia przez organ granic uznania administracyjnego i przyjęciem, iż:

- w sprawie nie została spełniona przesłanka krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r., w sytuacji, gdy biorąc pod uwagę ogólny staż pracy skarżącego, a także fakt, iż zasadnicza część jego kariery zawodowej przypadała na okres po 1990 r., należy uznać okres służby przed 1990 r. za krótkotrwały;

- w sprawie nie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający skorzystanie z art. 8a ustawy, w sytuacji, gdy skarżący w sposób wzorowy i ponadprzeciętny wywiązywał się z obowiązków służbowych, a ponadto uzyskał uprawnienia emerytalne i rentowe, których został obecnie pozbawiony w związku ze służbą po 1990 r., jak również doznał znacznego uszczerbku na zdrowiu wyłącznie w związku ze służbą po 1990 r., zaś przed 1990 r. pełnił zawodową służbę wojskową jako żołnierz zawodowy i nie był zatrudniony na etacie którejkolwiek instytucji wymienionej w ustawie, które to okoliczności, biorąc pod uwagę charakter zastosowanych represji, świadczą o wystąpieniu szczególnie uzasadnionego przypadku;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z § 6 w zw. z § 10 Załącznika nr 1 do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi, pomimo odstąpienia przez organ od utrwalonej praktyki rozstrzygania w taki sam sposób sprawy przy tożsamym stanie faktycznym i prawnym, co w niniejszej sprawie przejawiało się przyjęciem, iż skarżący należał do [...], w sytuacji, gdy pomimo tożsamego sformułowania znajdującego się w uprzednio obowiązującej ustawie emerytalnej oraz w art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów ("ustawa lustracyjna"), skarżący nie został uznany za funkcjonariusza [...], co narusza zasady praworządności, a także zasadę określoności przepisów prawa, wymagającą formułowania ich w sposób jasny, poprawny i precyzyjny, a także wymóg oznaczenia jednakowych pojęć jednakowymi określeniami, co skutkowało nieuzasadnionym, uznaniowym zakwalifikowaniem skarżącego, który był żołnierzem zawodowym [...], jako funkcjonariusza pełniącego służbę "na rzecz totalitarnego państwa", co spowodowało brak wyłączenia wobec niego stosownych przepisów ustawy na podstawie art. 8a ustawy z uwagi na zaistnienie oczywiście uzasadnionego przypadku;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie odnosi się do zarzutów skarżącego w zakresie: wykładni pojęcia służby na rzecz totalitarnego państwa, zarzutów dotyczących kryteriów oceny pojęcia krótkotrwałości służby, wykładni pojęcia szczególnie uzasadnionego przypadku w kontekście całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, konieczności dokonania wykładni pojęć ustawowych przez pryzmat zasad konstytucyjnych, które to uchybienia uniemożliwiają prześledzenie procesu decyzyjnego Sądu pierwszej instancji oraz ustalenie przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, w tym chociażby ustalenie, czy Sąd przyjął, iż skarżący był żołnierzem zawodowym i pomimo tego należy stosować do niego ustawę, czy też był etatowym pracownikiem wskazanych w ustawie organów, które to okoliczności miały istotne znaczenie dla ustalenia zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku.

2) naruszenie prawa materialnego, które skutkowało naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 p.p.s.a. i w konsekwencji brakiem uchylenia zaskarżonej decyzji poprzez oddaleniem skargi, tj.:

a) art. 2, art. 3 art. 30, art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 i art. 67 art. 47 w zw. z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 i art. 42 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 2, art. 8, art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r., poz. 284 ze zm.) w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do tej Konwencji, poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający zastosowanie wyłączenia przewidzianego w art. 8a ustawy, w sytuacji, gdy zasada demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej, która wynika z w/w norm konstytucyjnych i międzynarodowych, wymaga, aby w sytuacji oczywistego jej naruszenia, a w konsekwencji naruszenia interesu publicznego, jak i indywidualnego, zastosować bezpośrednio normy konstytucyjne i uznać, iż w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za odstąpieniem od stosowania ustawy;

b) art. 8a ust. 1 ustawy w zw. z art. 7a k.p.a., poprzez błędną wykładnię pojęcia szczególnie uzasadnionego przypadku i uznanie, iż odnosi się on jedynie do legitymowania się wyjątkowymi, ponadprzeciętnymi osiągnięciami w zakresie rzetelności wykonywania obowiązków, w sytuacji, gdy pojęcie to odnosi się do całokształtu okoliczności sprawy, takich jak uzyskanie prawa do świadczeń oraz doznania znacznego uszczerbku na zdrowiu wyłącznie ze względu na służbę po 1990 r., pełnioną przez cały brany pod uwagę okres wyłącznie zawodowej służby wojskowej;

c) art. 13b ustawy w zw. z art. 7a k.p.a., poprzez błędną wykładnię pojęć: "służba na rzecz totalitarnego państwa" oraz "[...]" i w konsekwencji uznanie, iż skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa w sytuacji, gdy zakresem tych pojęć nie jest objęta służba wojskowa, co w konsekwencji prowadzić powinno do wyłączenia stosowania ustawy względem skarżącego, który w okresie od dnia 1 października 1982 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnił zawodową służbę wojskową, nie był natomiast funkcjonariuszem, a z brzmienia i celu ustawy wynika, iż represje w niej przewidziane dotknąć mają właśnie funkcjonariuszy aparatu bezpieczeństwa, którą to okoliczność kwalifikować należy jako szczególny przypadek uzasadniający odstąpienie od stosowania ustawy;

d) art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z art. 7a k.p.a., poprzez błędną wykładnię pojęcia "krótkotrwałość służby" i przyjęcie, iż winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, w sytuacji, gdy biorąc pod uwagę zakres represji przewidzianych ustawą i konsekwencje braku wyłączenia stosowania ustawy wobec skarżącego, a także wątpliwości co do interpretacji tego pojęcia, wykładane być ono musi przede wszystkim z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy i słusznego interesu strony, co w niniejszej sprawie oznacza uwzględnienie, iż zasadnicza część służby skarżącego, w tym pełnienie wysokich funkcji w [...], przypadała na okres po 1990 r., a zatem wcześniejszy okres, biorąc pod uwagę również charakter pełnionej służby, powinien być uznany za krótkotrwały;

e) art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż narażenie życia i zdrowia wynikające z charakteru zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Straży Granicznej nie stanowi narażenia życia i zdrowia, o którym mowa w w/w przepisie, w sytuacji, gdy wykładni takiej nie uzasadnia ani brzmienie przepisu, ani też cel unormowania.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do wydania decyzji uwzględniającej wniosek skarżącego kasacyjnie o wyłączenie stosowania względem niego art. 15c i art. 22a ustawy. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Wprawdzie, co do zasady, w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w tej sprawie, z uwagi na powiązanie naruszeń przepisów postępowania z naruszeniami prawa materialnego, najpierw należało odnieść się do zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawa materialnego w kontekście zarzucanej błędnej wykładni art. 8a ustawy, będącego podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji. W tym przypadku zarzuty naruszenia przepisów postępowania są w głównej mierze procesowym odzwierciedleniem koncepcji materialnej przedstawionej przez autora skargi kasacyjnej.

Przepis art. 8a ustawy stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (ust. 1.). Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 ust. 2.

Decyzja wydawana na podstawie art. 8a ustawy ma charakter uznaniowy, a sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, mimo że ma ograniczony zakres, to jednak wymaga zbadania, czy organ ustalił i rozważył okoliczności faktyczne istotne z punktu widzenia przepisu prawa materialnego, który ma w sprawie zastosowanie. Jeżeli zaś pojawiają się wątpliwości dotyczące przepisu prawa materialnego, który stanowi podstawę prawną wydania decyzji uznaniowej, to kontrola sądowa musi objąć w pełnym zakresie prawidłowość przeprowadzonej wykładni przepisów materialnoprawnych i wywiedzionej z nich normy materialnoprawnej. Stąd też zagadnieniem podstawowym w tej sprawie jest dokonanie prawidłowej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy.

Z treści art. 8a ust. 1 ustawy wynika, że wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy może być zastosowane do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, czyli pełniących "służbę na rzecz totalitarnego państwa". Dążąc do ustalenia treści normy wyrażonej w art. 8a ust. 1 ustawy należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że przepis ten został sformułowany przy użyciu pojęć nieostrych, takich jak: "szczególnie uzasadnione przypadki", "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków". Ustawodawca dla ustalenia treści normy zawartej w w/w przepisie posłużył się nie tylko wskazanymi pojęciami nieostrymi, ale również zdefiniowanym ustawowo zwrotem "osoby pełniącej służbę, o której mowa w art. 13b ustawy", który również wymaga procesów interpretacyjnych. Konieczne jest zatem ustalenie zarówno treści tego pojęcia na tle unormowań ustawy, jak i charakteru regulacji prawnych odnoszących się do tego pojęcia.

Służba, o której mowa w art. 13b ustawy, to "służba na rzecz totalitarnego państwa", którą ustawodawca definiuje jako "służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. w wymienionych w ustawie cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach" (art. 13b ust. 1 ustawy) oraz "służbę na etatach oraz w ramach szkoleń, kursów, a także oddelegowania w określonych instytucjach, wskazanych w ustawie (art. 13b ust. 2 ustawy)", chyba że służba ta rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. bądź której obowiązek wynikał z przepisów o powszechnym obowiązku obrony (art. 13c ustawy). Z powyższej definicji ustawowej wynika, że okolicznościami przesądzającymi o kwalifikacji służby danej osoby jako "służby na rzecz totalitarnego państwa" są wyłącznie ramy czasowe i miejsce pełnienia służby. Definicja ta, jak wynika z pozostałych unormowań ustawy, nie jest jednak ukierunkowana na objęcie restrykcyjnymi unormowaniami ustawy tych funkcjonariuszy, którzy wprawdzie pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, jednakże ich działalności nie można ocenić negatywnie z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego i chronionych przez to państwo praw słusznie nabytych do zaopatrzenia społecznego. Definicja ustawowa "służby na rzecz totalitarnego państwa" przedstawia się jako kryterium wyjściowe w analizie sytuacji prawnej indywidualnych funkcjonariuszy, mające w istocie konstrukcję ustawowego domniemania o istnieniu podstawy prawnej do obejmowania wszystkich funkcjonariuszy pełniących służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, restrykcyjnymi unormowaniami w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego, ale domniemanie to może być obalone w konkretnym stanie faktycznym m.in. z uwagi na charakter i rodzaj wykonywanych czynności, których nie można ocenić negatywnie. Nie jest zatem wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy – co mogłaby sugerować wykładnia językowa art. 13b w związku z art. 13c ustawy, nieuwzględniająca pozostałych unormowań tej ustawy – poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa", lecz konieczne staje się również dążenie do ustalenia pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa", znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego. Samo pojęcie "państwa totalitarnego" ma jednoznacznie negatywne znaczenie. Oznacza to, że charakter taki ma również "służba na rzecz" takiego państwa. Dlatego też celowe jest sięgnięcie również do wykładni celowościowej przepisów omawianej ustawy. Przyjęcie bowiem, że zawarte w art. 13b w związku z art. 13c ustawy określenie "służba na rzecz totalitarnego państwa", odwołujące się wyłącznie do ram czasowych i miejsc pełnienia służby, miałoby być kryterium przesądzającym, że według ustawy sam fakt pełnienia służby w określonym czasie i miejscu bez względu na to, czy służba ta charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też ograniczała się do zwykłych, standardowych działań, czynności, które zawsze były i są podejmowane w każdej służbie publicznej, jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawnego, w tym zasadą równości wobec prawa, zgodnie z którą prawo w imię równości powinno indywidualizować sytuację obywateli ze względu na pewne cechy istotne, a więc relewantne.

Przepis art. 8a ust. 1 ustawy należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten, objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa", jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji oraz których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Stąd też treść art. 8a ust. 1 ustawy może stanowić podstawę do wyłączania restrykcyjnych unormowań tej ustawy w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, tj. decyzji administracyjnej rozstrzygającej konkretną sprawę indywidualnego podmiotu.

Podkreślenia wymaga, że z treści art. 8a ust. 1 ustawy wynika, iż ustawodawca nie ograniczył się do wskazania kryteriów: "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków". Ustawodawca zatem wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", co w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" po to tylko, by utożsamić go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", skoro skutek taki mógłby osiągnąć rezygnując z odwoływania się do "szczególnie uzasadnionych przypadków". Ponadto "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ poprzez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Zauważyć należy, że kryteria te nie stanowią przykładowego wskazania "szczególnie uzasadnionych przypadków" (ustawodawca nie posłużył się określeniem "w szczególności", które jest stosowane w sytuacji wskazywania przez ustawodawcę niewyczerpującego katalogu przesłanek), co oznacza, że treść tych kryteriów należy oceniać przez pryzmat treści "szczególnie uzasadnionych przypadków". W konsekwencji brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w pkt 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności, podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Dokonując wykładni kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r.", ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości tego pojęcia nie można wskazać ogólnych, uniwersalnych cech, które mogłyby być wykorzystywane w każdym przypadku. Skoro bowiem postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy dotyczy indywidualnej sprawy, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed dniem 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby nie spełnia tego kryterium. Podkreślić należy, że kryterium krótkotrwałości w realiach konkretnej sprawy może być uznane za spełnione również wówczas, gdy służba wyrażona była w latach.

Z kolei w odniesieniu do kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", należy stwierdzić, że kryterium to należy rozumieć w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Rzetelnie działanie to działanie, które powinno cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie mogą one ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia", po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 tej ustawy zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", stanowi dodatkowy element oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia. Nie bez przyczyny ustawodawca posługuje się pojęciem "rzetelności" pełnionej służby, co nie wyklucza zastosowania art. 8a ustawy do funkcjonariusza, który służbę pełnił nienagannie, lecz nie narażał zdrowia i życia. Nie sposób też przyjąć, że wolą ustawodawcy było zastosowanie tego przepisu jedynie wobec funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych w służbie, bowiem wprost takiego kryterium ustawodawca nie wyartykułował. Zatem trudno zaakceptować pogląd, iż wolą ustawodawcy było wyjęcie z systemu ograniczenia przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL jedynie funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych, którzy narażali życie, utracili zdrowie lub legitymują się wybitnymi osiągnięciami w służbie, a bezwzględne pominięcie tych funkcjonariuszy, którzy krótko, epizodycznie na początku swojej kariery zawodowej, pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, a następnie długotrwale rzetelnie wykonywali obowiązki służbowe, sądząc, iż sumienna służba spowoduje wypracowanie okresu uprawniającego do godziwej emerytury. Zaakceptowanie powyższego stanowiska godziłoby w zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na tle przedstawionej wyżej wykładni art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego jest zasadny. Jak już wskazano, ustawodawca w w/w przepisie nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określających treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, rozważając, czy w przypadku C.Z. norma materialnoprawna, określona w art. 8a ust. 1 ustawy, została przez niego spełniona, powinien przede wszystkim zbadać przesłankę szczególnie uzasadnionego konkretnego przypadku skarżącego kasacyjnie, gdyż dwa kryteria, tj. kryterium krótkotrwałej służby oraz kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, pełnią jedynie pomocniczą rolę w ustaleniu, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. O ile ustawodawca stwierdził, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy ma charakter uznaniowy, to jednak kryteria dokonywania tego wyboru nie były oczywiste. Kryteriów takich nie wyrażają wprost unormowania ustawy, stąd też niezbędne było dokonanie wykładni tego przepisu, aby ustalić normę materialnoprawną w nim zawartą, a tym samym wskazać kryteria, przy zachowaniu których może być wydawana decyzja. Podkreślenia wymaga, iż nawet sam brak spełnienia któregoś z pomocniczych kryteriów określonych w pkt 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy automatycznie nie wyłącza spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie były wówczas podejmowane w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych (por. np. wyroki NSA z dnia: 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2476/19 oraz 19 października 2022 r., sygn. akt III OSK 2218/21). Tego rodzaju ustalenia w niniejszej sprawie nie zostały poczynione.

Wobec powyższego – w konsekwencji – zasadne okazały się również zarzuty naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, gdyż w świetle przedstawionej wykładni prawa materialnego, ani Sąd pierwszej instancji nie dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonego aktu, ani organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący, obiektywny i wszechstronny wszystkich istotnych elementów sprawy. Ponadto uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest lakoniczne i nie odnosi się do istotnych dla sprawy kwestii, naruszając tym samym art. 141 § 4 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok. Jednocześnie uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona i rozpoznał skargę – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia 30 lipca 2018 r. nr 560/kadr/18.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, ponownie rozpoznając sprawę, przy ocenie zasadności wniosku C.Z. winien uwzględnić przedstawioną powyżej wykładnię art. 8a ust. 1 ustawy oraz odnieść się do podnoszonej przez stronę kwestii pełnienia służby w [...] jako żołnierz zawodowy, a nie jako funkcjonariusz.

O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).