Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 525/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2013-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2 art. 71
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 153,145 par. 1 pkt 1 lit. a art., 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2013 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 29 sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania czynności w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem 1) uchyla zaskarżoną decyzję w części, w której utrzymuje ona w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim, z dnia 18 czerwca 2012 r., nr [...], w zakresie obejmującym nakaz uzyskania zgody Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na odstępstwo od wymaganej wysokości pomieszczenia kuchni, 2) w pozostałej części skargę oddala, 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja w zakresie określonym w punkcie 1 wyroku nie podlega wykonaniu, 4) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz skarżącego J.W. kwotę 260 (dwieście sześćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

G. W. skierowała w dniu 8 stycznia 2002 r. pismo do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim, stanowiące skargę na działalność i uciążliwości związane z funkcjonowaniem restauracji "A" w [...], położonej w [...] nr [...]. Zarzuty dotyczyły braku pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokalu, braku odpowiedniej wentylacji, niewyciszenia pomieszczeń lokalu oraz wykonanych bezprawnie robót budowlanych.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim decyzją z dnia 13 września 2002 r., nr [...], umorzył postępowanie w sprawie.

Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 8 sierpnia 2008 r., nr [...], stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim z dnia 13 września 2002 r., wskazując, że w sprawie nie ustalono wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, czym naruszono rażąco art. 105 § 1 K.p.a.

Kolejną decyzją z dnia 26 maja 2009 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim nakazał współwłaścicielom lokalu – T. i W. T. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania samowolnie przebudowanej wraz ze zmianą sposobu użytkowania, części budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego w [...], [...], na działce o nr ewid. A[...], k.m [...], to jest przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu użytkowego na parterze z funkcji restauracyjnej, obejmującej pełną gastronomię na funkcję kawiarnianą, jako funkcję sprzed dokonanej samowolnie przebudowy. W wyniku wniesionych odwołań przez W. T. i J. W. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 16 lipca 2009 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Następną decyzją z dnia 10 sierpnia 2009 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim ponownie nakazał współwłaścicielom lokalu – T. i W. T. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, samowolnie przebudowanej wraz ze zmianą sposobu użytkowania, części budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego w [...], [...], na działce o nr ewid. A, k.m [...], to jest przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu użytkowego na parterze z funkcji restauracyjnej, obejmującej pełną gastronomię na funkcję wyłącznie kawiarni, jako funkcję sprzed dokonanej samowolnej zmiany sposobu użytkowania w 1993 r. oraz sprzed dokonania przebudowy wraz ze zmianą sposobu użytkowania w 2000 r.

Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, w wyniku wniesionych odwołań, decyzją z dnia 21 października 2009 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 23 lutego 2010 r., nr [...], powtórnie nakazał współwłaścicielom lokalu – T. i W. T. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, samowolnie przebudowanej wraz ze zmianą sposobu użytkowania, części budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego w [...], [...], na działce o nr ewid. A, k.m. [...], to jest przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu użytkowego na parterze, obecnie restauracja "A", z funkcji restauracyjnej, obejmującej pełną gastronomię na funkcję wyłącznie kawiarni, jako funkcji sprzed dokonanej samowolnej zmiany sposobu użytkowania w 1993 r. oraz sprzed dokonania przebudowy wraz ze zmianą sposobu użytkowania w 2000 r.

Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, w wyniku wniesionych odwołań, decyzją z dnia 7 maja 2010 r., Nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W wyniku kolejnego rozpoznania sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim, decyzją z dnia 30 września 2010 r., nr [...], podjętą na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania administracyjnego oraz przywołał przepisy mające zastosowanie w sprawie. Wskazał, że w dniu 14 października 2008 r. przeprowadzono ponownie dowód z oględzin oraz przesłuchano w charakterze strony W. T., obecnego właściciela lokalu oraz świadka Z. J., będącą współwłaścicielką lokalu do 2001 r. Podkreślał organ, że tak uzupełniony materiał dowodowy pozwolił na sprecyzowanie przedmiotu postępowania jako samowolnej zmiany sposobu użytkowania tego lokalu w 1993 r. oraz wykonania przebudowy wraz z dalszą zmianą sposobu użytkowania, dokonaną w 2000 r. Dalej wskazał organ, że analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy, przy uwzględnieniu argumentów przedstawionych w decyzji OWINB z dnia 7 maja 2010 r. doszedł do przekonania, że obecny stan obiektu powstał niespornie w wyniku samowoli budowlanej, która stanowi jeden z przypadków trybu z art. 50-51 Prawa budowlanego. Jednak w obecnej sytuacji nie występują przesłanki do wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, ani też nakazów z art. 51 ust. 1 pkt 1 lub art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przedstawiając uzasadnienie w tym zakresie organ doszedł do przekonsnia, że obecny sposób użytkowania lokalu, do którego przynależy również część pomocnicza w kondygnacji piwnic, pozostaje w zgodności z ustaleniami aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze [...], a nadto samowolnie wykonane roboty nie naruszyły bezpieczeństwa obiektu.

Z powyższą decyzją nie zgodził się J. W. W złożonym odwołaniu podniósł, że organ I instancji w okresie 2 lat wydał 3 decyzje niemalże jednobrzmiące, które zostały uchylone z zaleceniem przeprowadzenia poprawnego postępowania dowodowego. Obecna decyzja nie realizuje zaleceń i wskazań organu odwoławczego, a nadto narusza art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 5-12 K.p.a.

Decyzją z dnia 19 stycznia 2011 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) uchylił zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126) orzekł o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania administracyjnego oraz motywy, jakimi kierowały się organy, wydając zapadłe w sprawie decyzje. Oceniając prawidłowość decyzji organu I instancji stwierdził, że co do zasadności umorzenia postępowania stanowisko organu I instancji nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła przesłanka braku przedmiotu postępowania. Inwestor dokonał bowiem samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego połączonej z wykonaniem robót budowlanych. Ocena zaś, co do braku zasadności wykonania robót naprawczych nie może stać w sprzeczności z obiektywnie stwierdzonym naruszeniem litery prawa. Przywołując stanowisko judykatury i orzecznictwo sądowe stwierdził, że w przypadku uznania przez organ odwoławczy, że nie zachodzi potrzeba nakładania na inwestora obowiązków wynikających z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego może on, stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylić taką decyzję i odstąpić od nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, orzekając w ten sposób co do istoty sprawy. Dalej uzasadniał organ, że we wcześniejszych decyzjach organu II instancji przyjęto, że w przedmiotowej sprawie materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia winny być przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w chwili wszczęcia postępowania, a więc przed nowelizacją z dnia 11 lipca 2003 r. Przepisy przejściowe zawarte w kolejnych nowelizacjach Prawa budowlanego stanowiły, że do spraw dotyczących zamiany sposobu użytkowania stosuje się przepisy dotychczasowe. Zdaniem organu odwoławczego, uzasadnia to zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 lipca 2003 r. Dalej OWINB stwierdził, że organ I instancji umarzając postępowanie w sprawie de facto zalegalizował samowolną zmianę sposobu użytkowania. Zebrany zaś w sprawie materiał dowodowy pozwala na wnioski, że obecny sposób użytkowania lokalu zgodny jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a nadto brak jest dowodów wskazujących na niezgodność obiektu z przepisami techniczno-budowlanymi i stąd też zasadna jest legalizacja obecnego sposobu użytkowania lokalu użytkowego, jako restauracji.

Z treścią powyższego rozstrzygnięcia nie zgodził się J. W.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu żądał uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w powiecie prudnickim z dnia 30 września 2010 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego: art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo Budowlane oraz art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b i c, art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zakresie, w jakim PINB w powiecie prudnickim uchybił swoim obowiązkom i nie wykonał wymaganych prawem czynności obejmujących merytoryczne rozstrzygnięcie wszelkich istotnych dla niniejszej sprawy okoliczności, a OWINB w Opolu ten stan rzeczy zaakceptował; oraz naruszenie prawa procesowego to jest art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 11 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 107 § 1 i 3 K.p.a.

Wyrokiem z dnia 12 lipca 2012 r. wydanym po rozpoznaniu wyżej przedstawionej skargi, w sprawie o sygn. akt II SA/Op 186/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił zaskarżoną decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 19 stycznia 2011 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim z dnia 30 września 2010 r., nr [...].

Sąd stwierdził, że przeprowadzona kontrola zaskarżonych decyzji według kryterium legalności wykazała, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, o jakim mowa w art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.).

Sąd zaakcentował pogląd, że przedmiot postępowania stanowiła samowolna zmiana sposobu użytkowania lokalu użytkowego połączona z wykonanymi robotami budowlanym, a inwestor nie legitymuje się stosownym zgłoszeniem, ani też pozwoleniem.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, jako prawidłowe Sąd uznał podjęcie przez organ rozstrzygnięcia stosownie do regulacji art. 51 ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (j.t. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126, ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, w brzmieniu obwiązującym w dacie wszczęcia postępowania, to jest w styczniu 2002 r., gdyż przepisy zawarte w kolejnych nowelizacjach Prawa budowlanego przewidywały stosowanie przepisów obowiązujących w chwili wszczęcia postępowania. Niemniej jednak, mając na uwadze stan faktyczny sprawy, w tym działania podejmowane w sprawie przez organy nadzoru budowlanego obydwu instancji, stanowiące władcze rozstrzygnięcia, a także treść zaskarżonej decyzji stwierdził dalej, że pomimo prawidłowego zastosowania podstawy materialnej, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, w tym w szczególności art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Zaznaczył, że postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali, czy w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny przewidziany w normie prawnej wystąpił, czy też nie. W przedmiotowej sprawie wymóg ten dotyczył ustalenia nie tylko kwestii dokonania bądź nie, samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego, w tym i daty, ale także zakresu robót budowlanych, sposobu i oceny ich wykonania, a więc oceny czy odpowiadają one bądź nie, warunkom techniczno-budowlanym oraz ich kwalifikacji prawnej to jest, które z tych robót i na podstawie, jakich przepisów wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, zgłoszenia, czy też nie podlegały one w ogóle reżimowi Prawa budowlanego. Sąd uznał, że sprawie postępowanie w tym zakresie nie zostało przeprowadzone w sposób wszechstronny. W szczególności organ I instancji nie ustalił i nie wskazał w uzasadnieniu decyzji, jakie roboty budowlane zostały wykonane w 1993 r., a jakie w 2000 r. oraz czy wykonane samowolnie roboty zgodne są z warunkami technicznymi oraz, czy dokonana zmiana sposobu użytkowania lokalu po samowolnych robotach budowlanych nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, jak również czy nie nastąpiło niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych. Dodał, że w sprawie brak jest dokumentacji potwierdzającej legalny sposób przebudowy połączony ze zmianą sposobu użytkowania, a zatem organy winny rozstrzygając sprawę dysponować inwentaryzacją budowlaną, opisującą szczegółowo obiekt (pomieszczenia restauracji "A" wraz z pomieszczeniami piwnicznymi), a materiał dowodowy winien być uzupełniony o kompletną i wyczerpującą ekspertyzę techniczną, której sporządzenie poprzedzić powinno dokonanie oględzin m.in. z udziałem organu i osoby posiadającej stosowne uprawnienia z zakresu budownictwa. Podczas oględzin należy ustalić pełen zakres objętych sporem robót budowlanych. Zauważył także Sąd, iż ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jego kompletności lub nie, winna być dokonana z punktu widzenia szeroko rozumianego Prawa budowlanego, a więc i także przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.; zwanego dalej rozporządzeniem). Jednocześnie Sąd podkreślił, że wynik tych ustaleń oraz ocena dokonana przez organ winna znaleźć wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, tym bardziej, że w uzasadnieniach decyzji obu instancji brak jest nie tylko ustaleń stanu faktycznego, ale także nie przedstawiono w nich jego analizy, co do braku potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, w kontekście dowodów, które pozwalałyby na zajęcie takiego stanowiska. Samo lakoniczne stwierdzenie, że brak jest dowodów wskazujących na niezgodność obiektu z przepisami techniczno-budowlanymi, przy braku powołania się na nie oraz dokonania ich oceny, nie pozwoliło, w ocenie Sądu, na przyjęcie, że organy zrealizowały wymogi określone przepisem art. 107 § 3 K.p.a.

W konsekwencji, zawarte w uzasadnieniu wyroku, wskazania co do dalszego postępowania sprowadziły się do konieczności wyjaśnienia w postępowaniu administracyjnym okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności jednoznacznego ustalenia, jaki był ostatni legalny sposób użytkowania lokalu, jakie konkretnie roboty, w jakim czasie zostały wykonane w lokalu oraz analizy prawnej tego samowolnego procesu inwestycyjnego, którego skutkiem jest obecny stan obiektu, w tym oceny zmiany sposobu użytkowania pod kątem zgodności z obowiązującym wówczas stanem prawnym.

Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, decyzją z dnia 29 sierpnia 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania J. W. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim z dnia 18 czerwca 2012 r., nr [...], nakazującą wykonanie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem lokalu użytkowego – Restauracja "A" na parterze budynku mieszkalno-usługowego w [...], [...], w którym dokonano samowolnej przebudowy połączonej ze zmianą sposobu użytkowania.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiono przebieg postępowania administracyjnego oraz zrelacjonowano wydane w sprawie akty administracyjne, po czym wyjaśniono, że uwzględniając zalecenia Sądu – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim, postanowieniem z dnia 28 lutego 2011 r. nałożył na W. T. obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej, obejmującej lokal restauracji wraz z zapleczem, dotyczącej spełnienia wymagań w zakresie bezpieczeństwa użytkowania konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania, zapewnienia warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, ochrony przed hałasem i drganiami, usuwania ścieków i odpadów, warunków bhp, poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich. Po przedłożeniu ekspertyzy wykonanej przez mgr inż. J. S. i Z. B., rozważając wnioski zawarte w ekspertyzie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim, decyzją z dnia 18 czerwca 2012 r., nałożył na W. T. obowiązek uzyskania zgody właściwego wojewódzkiego inspektora sanitarnego na odstępstwo w zakresie wysokości kuchni, wyrównanie wysokości wszystkich schodów, zapewnienie właściwej wentylacji w pomieszczeniach, likwidację szatni pracowniczej w jej obecnym pomieszczeniu i zapewnienie szatni dla pracowników odpowiadającej przepisom bhp, dostosowanie ustępów w lokalu do przepisów prawa i utworzenie kabiny ustępowej dla osób niepełnosprawnych, oddzielenie pomieszczenia zmywalni od komunikacji wewnętrznej w pomieszczeniu kuchni, zastosowane urządzenia klimatyzacyjnego o odpowiednich parametrach głośności pracy.

Ponownie J. W. nie zgodził się ze stanowiskiem PINB w powiecie prudnickim, wnosząc odwołanie od ww. decyzji, zarzucając, że organ ten ignoruje wydany w przedmiotowej sprawie wyrok WSA w Opolu.

Opolski Wojewódzki Inspektor Budowlany zaskarżoną decyzją uznał, że odwołanie J. W. nie zasługuje na uwzględnienie.

Organ II instancji zwrócił uwagę na treść art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Zaakcentował organ, że w przedmiotowej sprawie Sąd wyraził pogląd, że podstawę rozstrzygnięcia organów powinien stanowić art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Na jego podstawie, jeżeli istnieje możliwość legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych, pomimo stwierdzonych nieprawidłowości organ nadzoru budowlanego może nakazać wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli nałożony obowiązek nie zostanie przez zobowiązanego wykonany organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych, rozbiórkę obiektu lub przywrócenie do stanu poprzedniego.

OWINB uznał za swoje ustalenia organu pierwszej instancji oparte o przedłożoną przez inwestora ekspertyzę. Wywodził, że stan budynku jest dobry i zgodził się, że w lokalu restauracji istnieją nieprawidłowości wymagające doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. W szczególności organ odwoławczy przytoczył stwierdzenia zawarte w ekspertyzie, że w lokalu tym należy zapewnić klimatyzator o odpowiednio niskim poziomie głośności, doprowadzić do sprawności istniejącą wentylację mechaniczną, wprowadzić zmiany w instalacji wentylacyjnej zaplecza kuchennego i sali konsumpcyjnej, przebudować zaplecze sanitarne, aby spełniało wymagania wymiarowe, wprowadzić sanitariat dla osób niepełnosprawnych, uzyskać zgodę na odstępstwo co do wysokości części roboczej kuchni, oddzielić pomieszczenie zmywalni od komunikacji wewnętrznej, zorganizować szatnię w innym miejscu niż obecnie. Zaznaczył organ, że w toku postępowania administracyjnego, ani też we wniesionym odwołaniu rzetelność wykonania ekspertyzy i zawarte niej wnioski nie były kwestionowane przez strony postępowania. Zaś organ I instancji, akceptując wnioski zawarte w ekspertyzie, nie podzielił ich bezkrytycznie, lecz ocenił je na gruncie obowiązujących przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznym, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – wskazując na naruszenia § 72 § 76, § 85 oraz § 20 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych warunków bezpieczeństwa i higieny pracy.

Sumując, organ odwoławczy uznał, że w istniejącym stanie faktycznym możliwa jest legalizacja samowolnej przebudowy połączonej ze zmianą sposobu użytkowania. Dodał, że obecny sposób użytkowania lokalu (restauracja) jest zgodny z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wykonanie nakazanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego działań naprawczych doprowadzi wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem.

Z decyzją Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 29 sierpnia 2012 r., nr [...], nie godził się J. W. Kierując skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, wniósł o uchylenie w całości ww. decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie - decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim z dnia 18 czerwca 2012 r., nr [...], względnie o stwierdzenie nieważności tych decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według załączonego spisu.

Skarżący zarzucił kwestionowanej decyzji naruszenie przepisów Prawa budowlanego – art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 81 ust. 1 pkt 1 lit b, art. 84 ust. 1 pkt 1 – w zakresie, w jakim Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uchybił swoim obowiązkom i nie wykonał wymaganych prawem czynności, obejmujących merytoryczne rozstrzygnięcie wszelkich istotnych okoliczności. Nie ustalił bowiem, jaki był ostatni legalny sposób użytkowania przedmiotowego lokalu, jak również nie ustalił jakie roboty zostały wykonane w 1993 r., a jakie w 2000 r. oraz czy dokonana zmiana sposobu użytkowania lokalu po samowolnych zmianach nie spowoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, jak i czy nie nastąpiło niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych. Skarżący podniósł także, że organy w niewłaściwy sposób zastosowały procedury przewidziane w art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego i nakazały inwestorowi dokonanie określonych czynności zamiast nakazać przywrócenie poprzedniego stanu użytkowania spornego lokalu. Zgłoszono także zarzut naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 w zw. z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i art. 153 P.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, prezentując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uczestnik postępowania W. T. przychylił się do stanowiska organu, jednakże oświadczył, że nie zgadza się z nałożonym obowiązkiem uzyskania zgody inspektora sanitarnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi P.p.s.a. ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W realiach niniejszej sprawy podkreślić nadto trzeba, że zgodnie z treścią art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Z kolei, art. 170 P.p.s.a. przewiduje, iż orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 P.p.s.a. i art. 170 P.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą, w tej samej sprawie, w przyszłości formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, zaistniałych po wydaniu wyroku, oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.

W rozpatrywanej sprawie orzekał już raz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu. Sąd ten w wyroku z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. II SA/Op 186/11 i wypowiedział się co podstawy prawnej, opierając się o którą, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien dokonać rozstrzygnięcia w sprawie pozostającej w jego kognicji, na skutek wniesienia przez J. W. odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim z dnia 30 września 2010 r., nr [...], orzekającej o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, w sytuacji, gdy przedmiot postępowania stanowiła samowolna zmiana sposobu użytkowania lokalu użytkowego, a inwestor nie legitymował się stosownym zgłoszeniem, ani też pozwoleniem.

Powtórzyć przyjdzie, że Sąd wówczas stwierdził, że dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, jako prawidłowe należało uznać, podjęcie przez organ rozstrzygnięcia stosownie do regulacji art. 51 ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, ze zm.), zwanej dalej Prawo budowlane w brzmieniu obwiązującym w dacie wszczęcia postępowania, to jest w styczniu 2002 r., gdyż przepisy zawarte w kolejnych nowelizacjach przepisów Prawa budowlanego przewidywały stosowanie przepisów obowiązujących w chwili wszczęcia postępowania. Dodatkowo, w ocenie Sądu, przedstawionej w wyroku z dnia 12 lipca 2011 r., przedmiotowe postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone przez organ w sposób wszechstronny. W szczególności Sąd uznał, że organ I instancji nie ustalił i nie wskazał w uzasadnieniu decyzji, jakie roboty budowlane zostały wykonane w 1993 r., a jakie w 2000 r. oraz czy wykonane samowolnie roboty zgodne są z warunkami technicznymi, a także czy dokonana zmiana sposobu użytkowania lokalu po samowolnych robotach budowlanych nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, jak również czy nie nastąpiło niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych.

Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie brak jest dokumentacji potwierdzającej legalny sposób przebudowy połączony ze zmianą sposobu użytkowania, a zatem organy winny rozstrzygając sprawę dysponować inwentaryzacją budowlaną, opisującą szczegółowo obiekt (pomieszczenia restauracji "A" wraz z pomieszczeniami piwnicznymi), a materiał dowodowy winien być uzupełniony o kompletną i wyczerpującą ekspertyzę techniczną, której sporządzenie poprzedzić powinno dokonanie oględzin m.in. z udziałem organu i osoby posiadającej stosowne uprawnienia z zakresu budownictwa. Sąd zauważył także, iż ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jego kompletności lub nie, winna być dokonana z punktu widzenia szeroko rozumianego Prawa budowlanego, a więc i także przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.; zwanego dalej rozporządzeniem). Rozporządzenie to ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 Prawa budowlanego. W związku z powyższym organ winien dokonać również oceny spełnienia ww. warunków, bowiem przepisy techniczno-budowlane są w większości bezwzględnie obowiązującymi.

Przedstawiony powyżej wyrok stał się prawomocny z dniem 9 września 2011 r.

Ponownie rozpatrując sprawę, Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 29 sierpnia 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim z dnia 18 czerwca 2012 r., nr [...].

Decyzją pierwszoinstancyjną organ nakazał inwestorowi wykonanie robót naprawczych polegających na: uzyskaniu zgody właściwego wojewódzkiego inspektora nadzoru sanitarnego na odstępstwo w zakresie wysokości pomieszczenia pracy, wyrównaniu wysokości stopni wszystkich schodów, zapewnieniu właściwej wentylacji w lokalu, likwidacji szatni pracowniczej w jej obecnym pomieszczeniu i zorganizowanie szatni spełniającej wymogi przepisów bhp, dostosowanie ubikacji w lokalu do wymagań bhp, utworzeniu toalety dla osób niepełnosprawnych, oddzieleniu pomieszczenia zmywalni od kuchni, zastosowaniu dla potrzeb lokalu urządzenia klimatyzacyjnego o odpowiednich parametrach. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji szczegółowo przedstawił zakres robót budowlanych, które należy wykonać.

Zgodnie z zaleceniami Sądu, decyzja organu nadzoru budowlanego została podjęta na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że przedmiot postępowania stanowiła samowolna zmiana sposobu użytkowania lokalu użytkowego połączona z wykonanymi robotami budowlanymi a inwestor nie legitymował się stosownym zgłoszeniem, jak i pozwoleniem.

Trzeba dodatkowo zauważyć, iż w sprawie nie wystąpiła jakakolwiek wcześniej wymieniona okoliczność powodująca utratę mocy oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku Sądu z dnia 12 lipca 2011 r.

Pojęcie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części oraz procedury związane z legalnym dokonaniem zmiany sposobu użytkowania w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie Prawa budowlanego oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) określał art. 71 ust. 1 tego Prawa. Zgodnie z przywołanym przepisem zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagała pozwolenia właściwego organu. Przepisy art. 32 należało stosować odpowiednio. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części mogła oznaczać w szczególności:

1) przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne,

2) podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń.

Do zmian sposobu użytkowania wprowadzonych bez wymaganego pozwolenia znajdował zastosowanie przepis art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, który określał działania związane z legalizacją stwierdzonej i samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zatem w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 winny mieć odpowiednio zastosowanie. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ mógł nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Natomiast przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stanowił, że właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Jednocześnie w tym miejscu powiedzieć przyjdzie, że z przepisu tego nie wynikała możliwość nałożenia obowiązku dostarczenia określonych dokumentów, bowiem nie jest to tożsame z nałożeniem obowiązku wykonania określonych czynności. Nałożenie dostarczenia określonych dokumentów nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, lecz uzupełnieniem materiału dowodowego (opinii, dokumentacji technicznej, ocen technicznych, ekspertyz, zezwoleń), które powinno nastąpić w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, a nie w drodze decyzji, mającej oparcie w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Działania organu w tym trybie zmierzają do wyjaśnienia kwestii technicznych, których celem jest wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. A zatem dopiero o tak zgromadzony materiał dowodowy organ może podjąć rozstrzygnięcie merytoryczne - co do istoty sprawy (patrz szerzej: wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2005 r. sygn. I OSK 1780/04 - LEX nr 179100, wyrok WSA z dnia 5 listopada 2004 r. sygn. IV SA1212/03 - LEX nr 164697, wyrok WSA z dnia 25 listopada 2004 r. sygn. IV SA 2262/03 - LEX nr 164663, wyrok WSA z dnia 24 czerwca 2004 r. sygn. IV SA 74/03 - LEX nr 148875). Zgodzić się przyjdzie z wywodami skargi, że nałożenie obowiązku "wykonania określonych czynności" w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego musi polegać na konieczności wykonania przez inwestora konkretnych czynności związanych z wykonywanymi robotami budowlanymi np. obniżenia obiektu budowlanego, zlikwidowania otworu okiennego lub drzwiowego. Dopiero tak określone obowiązki mogą faktycznie spowodować doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela pogląd wyrażony w wymienionym wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 5 listopada 2004 r. sygn. IV SA 1212/03, że "na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ może wydać decyzję tylko jednokrotnie i nakładając w tym trybie obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, blokuje sobie możliwość rozstrzygania w przyszłości sprawy co do istoty - w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Z przedstawionych wyżej wywodów wynika, że nie znajdowało oparcia w zastosowanym przez organ przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wydanie nakazu, niezwiązanego z nałożeniem obowiązku wykonania określonych robot budowlanych, a jedynie zobowiązującego inwestora do uzyskania zgody właściwego inspektora sanitarnego na odstępstwo w zakresie wysokości kuchni.

Dodatkowo zaznaczyć przyjdzie, że pomieszczenie zaplecza kuchennego w spornym lokalu odpowiada wymogom szeroko rozumianego Prawa budowlanego. Przepis § 72 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. stanowi bowiem, że wysokość pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi powinna odpowiadać określonym w tym przepisie parametrom, jeżeli przepisy odrębne, w tym dotyczące pomieszczeń służby zdrowia, nie określają innych wymagań. I tak minimalna wysokość w świetle pomieszczenia do pracy, w których nie występują czynniki uciążliwe lub szkodliwe dla zdrowia, przeznaczone na stały lub czasowy pobyt nie więcej niż czterech osób (a taka sytuacja ma miejsce w spornym lokalu) wynosi 2,5 m. Zważywszy, że wysokość pomieszczeń zaplecza kuchennego w omawianym lokalu wynosi w świetle od 2,57 m do 2,63, to uznać należało, iż odpowiada właściwym normom.

W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w zakresie opisanym w pkt 1 wyroku zostały wydane z naruszeniem przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a to powoduje, że Sąd obowiązany był orzec jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i art. 152 P.p.s.a.

Skonstatować równocześnie należy, że organy orzekające w niniejszej sprawie, respektując zalecenia Sądu, przedstawione w uzasadnieniu wyroku z 12 lipca 2011 r. wnikliwie oceniły materiał dowodowy, dokonały jego oceny zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej, a więc zgodnie z art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. Poddano analizie "Ekspertyzę stanu technicznego obiektu – Restauracja "A" [...], wykonaną przez rzeczoznawcę budowlanego, po uprzedniej inwentaryzacji i oględzinach obiektu. Na jej podstawie dokonano oceny zakresu i zgodności wykonanych robót z warunkami technicznymi oraz wpływu na bezpieczeństwo ludzi i mienia, warunki zdrowotne i użytkowe, a także ustalono jaki był ostatni legalny sposób użytkowania. W konsekwencji, opierając się o tak zgromadzony materiał dowodowy, podjęto merytoryczne rozstrzygnięcie co do istoty sprawy na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Celem postępowania prowadzonego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt Prawa budowlane jest bowiem doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu legalności (zgodności z przepisami) i jakości wykonywanych robót, w szczególności w kontekście zgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, warunkami technicznymi, czy też Polskimi normami (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyrokach z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. II SA/Łd 839/10, Baza Orzeczeń LEX nr 755943, oraz z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 944/07, Baza Orzeczeń LEX nr 510930).

Wbrew zarzutom skargi, w ocenie Sądu, skarżący nie wykazał również, jak i z akt nie wynika, że doszło do naruszenia jego praw procesowych jako strony postępowania, poprzez naruszenie zasad sformułowanych w art. 6, art. 8 i art. 11 K.p.a. (zasady legalności, prawdy obiektywnej, zaufania do organów władzy publicznej, prawa do informacji o postępowaniu). Wszystkie strony zawiadamiano z wyprzedzeniem o poszczególnych czynnościach procesowych, umożliwiając tym samym udział w tych czynnościach, jak również przed wydaniem decyzji w obydwu instancjach zawiadamiano o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, zgłaszania żądań (z czego strona skarżąca nie korzystała). Skarżący w stadium administracyjnym był reprezentowany przez pełnomocnika. Również uzasadnienia wydanych rozstrzygnięć odpowiadają wymaganiom z art. 107 § 3 K.p.a.

Reasumując, skoro zgodnie z brzmieniem 170 P.p.s.a. Sąd orzekający w niniejszej sprawie jest związany oceną wyrażoną w wyroku Sądu z dnia 12 lipca listopada 2011 r., którą zresztą w pełni podziela, to skarga w pozostałym zakresie podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach wydane zostało w oparciu o art. 206 tej ustawy.