Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2059/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 par. 2 i art. 119 par. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2304/11 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. prostuje oczywistą omyłkę pisarską w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2304/11 w ten sposób, że w miejsce słowa "decyzję" wpisać "postanowienie", 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2304/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej w skrócie PINB dla m.st. Warszawy) nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nakładające na [...] S.A. z siedzibą w W. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 50.000 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nałożonego decyzją PINB dla m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r., nakazującą stronie rozbiórkę przestrzennego rusztowania z rozpiętą na nim wielkopowierzchniową powłoką z nadrukiem reklamowym wzniesionego samowolnie w rejonie ulic M. i S. w W. Jako podstawę materialno-prawną postanowienia wskazano przepisy art. 119 § 1 i art. 121 § 2 i 4 w zw. z art. 17 § 1 oraz art. 20 §1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.).

Z uzasadnienia powyższego postanowienia wynika, że mimo iż ww. Spółka zobowiązała się do dobrowolnego wykonania obowiązku rozbiórki przestrzennego rusztowania z rozpiętą na nim wielkopowierzchniową powłoką z nadrukiem reklamowym wynikającego ze ww. tytułu wykonawczego z dnia [...] lipca 2011 r., obowiązek ten nie został wykonany. Dlatego też PINB dla m.st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. nałożył na Spółkę grzywnę w celu przymuszenia.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła zobowiązana Spółka, wskazując m.in. że reklama zostanie zdemontowana w dniu 1 sierpnia 2011 r.

Ponowna kontrola dokonana w dniu 8 sierpnia 2011 r. przez PINB dla m.st. Warszawy wykazała, że przedmiotowy obowiązek nadal nie został wykonany. Spółka zlikwidowała bowiem jedynie rozpiętą na rusztowaniu powłokę reklamową.

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy utrzymał w mocy zakwestionowane postanowienie PINB dla m.st. Warszawy, wskazując że wszystkie przesłanki do nałożenia na Spółkę grzywny w celu przymuszenia zostały spełnione. Organ ten zaakceptował także uzasadnienie PINB dla m.st. Warszawy co do wysokości nałożonej grzywny.

Odnosząc się zaś do zarzutów zawartych w zażaleniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zarówno częściowe wykonanie obowiązku, jak i samo przystąpienie do jego realizacji, nie stanowi przesłanki do zaniechania prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Ewentualne odstąpienie od czynności egzekucyjnych może mieć miejsce jedynie w sytuacji całkowitego wykonania dyspozycji aktu administracyjnego nakładającego na określony podmiot obowiązek wynikający z przepisów Prawa budowlanego. Powołując się na treść przepisu art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ podał, że w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nie uiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu.

Na powyższe postanowienie zobowiązana Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 7 § 2 oraz art. 119 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez błędne przyjęcie, że ma on zastosowanie w sprawie,

- naruszenie przepisów K.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego i niewzięcie pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że podstawą nałożenia na stronę grzywny w celu przymuszenia w postępowaniu egzekucyjnym był fakt niewywiązania się z obowiązku rozbiórki przestronnego rusztowania z rozpiętą wielopowierzchniową powłoką z nadrukiem reklamowym wzniesionego samowolnie w rejonie ulic M. i S. w W. Równocześnie przytoczył przepis art. 119 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i wskazał, że takie sformułowania ustawy przekonują, iż stan faktyczny niniejszej sprawy uzasadniał w pełni zastosowanie tego środka egzekucyjnego. W szczególności, zdaniem Sądu, brak jest podstaw do przyjęcia subsydiarnego charakteru grzywny w celu przymuszenia wobec innych środków egzekucyjnych. Nadto, w ocenie Sądu, nie jest słuszny pogląd o pierwszeństwie wykonania zastępczego. Przeciwnie przepisy prawa przewidują bowiem w art. 122 § 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, iż skutkiem uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku pomimo nałożenia na niego grzywny w celu przymuszenia jest wykonanie zastępcze. Zatem uznano, że skoro w ustawie mowa jest o zagrożeniu wykonaniem zastępczym, to jest to środek o większej dolegliwości niż grzywna. Zauważono, że ustawodawca w art. 125 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewidział możliwość umorzenia grzywny w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, o czym stronę pouczono w treści skarżonego aktu.

Dalej Sąd wskazał, że w sprawie bezsporna jest okoliczność, iż do dnia wniesienia zażalenia od postanowienia wydanego przez organ I instancji obowiązek rozbiórki budowli nie został wykonany. Do wykonania przedmiotowego obowiązku nie doszło również w trakcie postępowania odwoławczego, co zostało potwierdzone w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 8 sierpnia 2011 r. Zatem w sprawie została zrealizowania zasada orzekania według stanu faktycznego ustalonego na datę decyzji (tu: postanowienia) organu II instancji.

Odnosząc się do kwestii wysokości grzywny organ przytoczył treść przepisu art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i wyjaśnił, że wysokość grzywny w celu przymuszenia nie wynika bezpośrednio z ustawy, w związku z czym o jej wysokości rozstrzyga w sposób uznaniowy organ egzekucyjny. Celem zapewnienia efektywności prowadzonego postępowania egzekucyjnego, biorąc pod uwagę zasadę celowości określoną w art. 7 § 2 ww. ustawy, PINB dla m.st. Warszawy uznał za zasadne nałożenie grzywny w maksymalnej dopuszczalnej wysokości. Jak prawidłowo wywiódł organ, powodem nałożenia grzywny w wysokości 50.000 zł było niewykonanie przez zobowiązanego obowiązku określonego decyzją nr [...] przez ponad pięć miesięcy od daty jej wydania, zważywszy iż przedmiotowy obiekt ma nieskomplikowaną konstrukcję możliwą do szybkiego demontażu.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Sąd oddalił wniesioną skargę.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła [...] S.A. z siedzibą w W. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zakwestionowanemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1/ naruszenie art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym poprzez przyjęcie, że w dacie [...] sierpnia 2011 r. – dzień wydania postanowienia przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] utrzymującego w mocy postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia – obowiązek wynikający z decyzji PINB dla m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2011 r., tj. nakaz rozbiórki przestrzennego rusztowania z nadrukiem reklamowym posadowionego w rejonie ulic M. i S. w W., nie został wykonany;

2/ naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi mimo naruszenia przez organy art. 7 w zw. z art. 77 i 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

3/ naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi mimo naruszenia przez organy art. 7 § 2 oraz art. 119 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy;

4/ naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. polegające na braku ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze, co tym samym skutkowało nieuwzględnieniem z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie.

W uzasadnieniu Spółka opisała dotychczasowy przebieg postępowania i przedstawiła argumentację na uzasadnienie podniesionych zarzutów. W ocenie Spółki nakaz rozbiórki został przez Spółkę wykonany jeszcze przed wydaniem postanowienia przez organ odwoławczy. Zaś w dniu 8 sierpnia 2011 r. kiedy to PINB dla m.st. Warszawy dokonał kontroli w tym miejscu stał już nowy obiekt - poprzednia konstrukcja była posadowiona w granicy z działką, zaś nowa została od niej odsunięta o około 3 m. Tym samym powstał nowy obiekt, w stosunku do którego winno się toczyć nowe postępowanie, a rozbiórka obiektu objętego tytułem wykonawczym z dnia [...] lipca 2011r. została dokonana prawidłowo. Potwierdzeniem powyższego jest opinia dołączona do akt sprawy. Tymczasem okoliczność ta nie została w ogóle wzięta przez Sąd pod uwagę. Sąd nie ustosunkował się też do wspomnianej opinii, co skutkowało nieodniesieniem się do zarzutów skargi.

Nadto wskazano, że skutkiem zaniechania Sądu co do ustalenia stanu faktycznego niezgodnie z rzeczywistością było przyjęcie, że w sprawie mamy do czynienia z prawidłowym zastosowaniem prawa materialnego, podczas gdy sprawa została przeprowadzona niezgodnie z przepisami regulującymi procedurę, bez poszanowania słusznych interesów strony i z pogwałceniem prawa materialnego. Tym samym nie może być mowy o prawidłowo dokonanej przez Sąd kontroli rozstrzygnięć organów administracji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Zaś w związku z tym, że w niniejszej sprawie przesłanki nieważności postępowania enumeratywnie wyliczone w § 2 art. 183 P.p.s.a. nie zaistniały, przedmiotowa skarga kasacyjna mogła zostać rozpoznana w granicach podniesionych w jej treści zarzutów. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie zaznaczyć należy, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły odnieść zamierzonego skutku i prowadzić do eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku, albowiem wyrok ten odpowiada prawu.

Wyjaśniając przesłanki takiego stanowiska wskazać należy, iż zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Ma zatem obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 P.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne – porównaj wyrok NSA z dnia 9 września 2005r., sygn. akt FSK 1925/04, publikowany w zbiorze LEX nr 173085.

Z kolei zakres kontroli wyznacza art. 134 P.p.s.a., stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Pogląd ten nie budzi najmniejszych wątpliwości również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Co do zasady przepis ten obliguje sąd do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze.

Natomiast norma art. 141 § 4 P.p.s.a. określa, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie prawa materialnego jak wynika z utrwalonych poglądów judykatury może polegać w szczególności na błędnej jego wykładni lub zastosowaniu do ustalonego stanu faktycznego sprawy przepisu, który nie może mieć do niego zastosowania (błąd subsumcji) albo na zastosowaniu przepisu nieobowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Istotne jest, aby istniał związek przyczynowy między naruszeniem prawa, a treścią rozstrzygnięcia, polegający na tym, że gdyby nie było stwierdzonego przez sąd uchybienia, to treść rozstrzygnięcia administracyjnego byłaby inna.

Naruszenie o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Stąd też regułą jest, że uchylenie decyzji lub postanowienia w oparciu o powołany przepis następuje wtedy, gdy naruszono kilka przepisów procesowych, a uchybienie im mogło w sposób istotny oddziaływać na treść decyzji lub postanowienia.

Z kolei w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala o czym stanowi art. 151 P.p.s.a.

W kontekście przywołanych uregulowań stanowiących podstawę wniesionej skargi kasacyjnej podstawowe znaczenie ma w tej sprawie ustalenie czy w chwili wydania zaskarżonego postanowienia skarżący kasacyjnie wykonał orzeczony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2011 r. nakaz rozbiórki przestrzennego rusztowania z rozpiętą na nim wielkopowierzchniową powłoką z nadrukiem reklamowym wzniesionym samowolnie w rejonie skrzyżowania ulic M. i S. w W.

Z ustaleń organu wynika, że na etapie postępowania zażaleniowego w dniu 8 sierpnia 2011 r. przeprowadzono ponowne czynności kontrolne związane z wykonaniem powyższego obowiązku i ustalono, że zobowiązana Spółka zlikwidowała jedynie rozpiętą na rusztowaniach powłokę reklamową, zaś nie zlikwidowano rusztowań, które przecież były objęte nakazem rozbiórki.

Organ odwoławczy w zaistniałej sytuacji podniósł, iż obowiązek nie został wykonany. Tym samym organ uznał, iż zarówno częściowe wykonanie obowiązku jak i samo przystąpienie do jego realizacji nie stanowi przesłanki do zaniechania prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Ewentualne odstąpienie od czynności egzekucyjnych może mieć miejsce jedynie w sytuacji całkowitego wykonania dyspozycji aktu administracyjnego nakładającego na określony podmiot obowiązek wynikający z przepisów Prawa budowlanego.

Stanowisko organu podzielił Sąd I instancji i przyjął, że faktycznie skarżący nie wykonał nałożonego na niego obowiązku wynikającego z powołanej wyżej decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. o nakazie rozbiórki. Sąd bowiem uznał za bezsporną w niniejszej sprawie okoliczność, iż do dnia wniesienia zażalenia od postanowienia organu I instancji obowiązek rozbiórki budowli nie został wykonany, a i do wykonania przedmiotowego obowiązku nie doszło również w trakcie postępowania odwoławczego – co zostało potwierdzone w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 8 sierpnia 2011 r. Zatem nie uznano twierdzeń strony, iż doszło do wykonania nałożonego obowiązku rozbiórki.

W ocenie skarżącego kasacyjnie obowiązek wynikający z tej decyzji wykonany został w dniach 2 - 3 sierpnia 2011 r. czego dowodem jest opinia sporządzona przez uprawnionego inżyniera budownictwa, opinia techniczna oraz wykonana dokumentacja fotograficzna, potwierdzająca demontaż rusztowania. Jak wskazuje strona, wizja w dniu 8 sierpnia 2011 r. ujawniła już nowe rusztowanie (o innych wymiarach i wyglądzie oraz odmiennym usytuowaniu), a więc inny obiekt, który powinien być objęty odrębnym postępowaniem.

Twierdzeń skarżącego, iż nałożony decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nakaz rozbiórki został całkowicie wykonany w żadnym wypadku nie można podzielić. Trafnie zatem uznano w zaskarżonym wyroku w oparciu o przedstawione materiały, iż obowiązek rozbiórki przestrzennego rusztowania wynikający z ww. decyzji, mimo załączenia do skargi opinii technicznej z dnia 3 sierpnia 2011 r. wraz ze szkicem działki i dokumentacją fotograficzną, nie został wykonany. Dowodem w tym zakresie, co słusznie podniesiono w zaskarżonym wyroku, był sporządzony przez uprawniony organ protokół oględzin nr [...] z dnia 8 sierpnia 2011 r. i dołączona do tego protokołu dokumentacja fotograficzna z tego właśnie dnia, które ujawniły na terenie budowy ustawione rusztowanie reklamowe. Tym samym niewątpliwie w dniu wydania ostatecznego postanowienia w tej sprawie zachodziła potrzeba wymierzenia grzywny w celu przymuszenia wykonania przedmiotowego obowiązku.

Oceny wykonania spornego obowiązku należy dokonać przy uwzględnieniu charakteru obiektu, którego nakaz ten dotyczy. Jeśli rozpoczęciem budowy są również czynności przygotowawcze (art. 41 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane), to do robót rozbiórkowych zaliczyć należy także usunięcie gruzu, związane z uporządkowaniem terenu rozbiórki. W okolicznościach tej sprawy wykonanie rozbiórki należy uznać za dokonane wyłącznie z momentem jednoczesnego rozebrania (zdemontowania) i całkowitego usunięcia z terenu budowy poszczególnych elementów rusztowania, tak by możliwe było podjęcie działań o uzyskanie zgodnego z prawem pozwolenia na zainwestowanie takiej działki. Nawet zdemontowanie, ale nie usunięcie dotychczasowego rusztowania, a następnie ponowne ułożenie z rusztowań konstrukcji przestrzennej na terenie budowy (zmieniając wymiary i jej usytuowanie w dotychczasowym miejscu), powoduje, że nie można uznać, że nakaz rozbiórki został wykonany. Dlatego też z uwagi na charakter spornej inwestycji (konstrukcja rusztowań) to właśnie całkowite usunięcie z planu budowy, w sposób trwały istniejących elementów, powoduje wykonanie obowiązku nałożonego decyzją o rozbiórce, a tego nie wykonano w tej sprawie. Okoliczności tej również nie stwierdził uprawiony organ na gruncie w rejonie ulic S. i M. w W. w dniu 8 sierpnia 2011 r. Stan taki potwierdzają nawet zdjęcia przedstawione przez skarżącego do skargi wniesionej do Sądu pierwszej instancji, gdzie ujawnione są na terenie budowy elementy zdemontowanych rusztowań. Tym samym nie można w takiej sytuacji uznać, że ponowne ustawienie na terenie budowy rusztowania wyłącznie po wcześniejszym jego zdemontowaniu stanowi już inny obiekt, wobec którego należy prowadzić nowe postępowanie. Wbrew temu co podnosi skarżący kasacyjnie w dalszym ciągu mamy w tej sprawie do czynienia z obiektem wobec którego nakazano rozbiórkę.

Dlatego też mając na uwadze tak ustalony stan faktyczny sprawy, przyjęty do oceny legalności zaskarżonego postanowienia przez Sąd pierwszej instancji, nie można temu Sądowi skutecznie zarzucić naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. czy też art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 P.p.s.a., skoro Sąd pierwszej instancji orzekał na podstawie kompletnych akt sprawy, rozpoznając sprawę w jej granicach z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego na datę wydania zaskarżonego postanowienia. Nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji, iż w oderwaniu od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i w opozycji do ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym orzekał w tej sprawie.

Jednocześnie, skoro w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, iż wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku – porównaj wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I GSK 1749/11, publikowany w zbiorze LEX nr 1295780, to w okolicznościach rozpoznawanej sprawy takiego zarzutu naruszenia ww. normy nie można postawić zaskarżonemu uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji. Uzasadnienie to pozwala na ustalenie, że prawidłowy stan faktyczny sprawy został przyjęty dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia, a i motywy te pozwalają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na dokonanie oceny instancyjnej w ramach złożonego środka odwoławczego. Ponadto zaznaczyć należy, iż wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli argumentacja sądu przesądza łącznie o ich bezzasadności – porównaj wyrok NSA z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 326/06, publikowany w zbiorze LEX nr 317349.

Wprawdzie sporządzone uzasadnienie wskazuje na pewną niestaranność Sądu w jego opracowaniu, bowiem zamiast zaskarżonego postanowienia Sąd pierwszej instancji błędnie określa je jako decyzja, czy też błędnie w motywach zaskarżonego wyroku powołuje się na przepis cytat: "art. 762 p.e.a." – koniec cytatu – którego rzeczywiście nie ma w omawianej ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, niemniej jednak takie uchybienie nie ma wpływu na wynik postępowania. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny w komparycji wyroku Sądu pierwszej instancji sprostował oczywista omyłkę pisarską skoro wadliwie oznaczono zaskarżone postanowienie jako decyzję. Dlatego też na podstawie art. 156 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. dokonano sprostowania w powyższym zakresie.

Trafnie również uznał Sąd pierwszej instancji, że w okolicznościach tej sprawy organy właściwie zastosowały art. 7 § 2 jak i art. 119 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Zgodnie z art. 7 § 2 cytowanej ustawy organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Z tej regulacji nie wynika, że w sytuacji gdy organ egzekucyjny w sprawie dotyczącej wykonania obowiązku usunięcia skutków samowoli budowlanej ma do wyboru w sprawie grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, powinien wybrać wykonanie zastępcze. Rozważając możliwość zastosowania grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego należy uwzględnić przesłanki stosowania tych środków, ustanowione w przepisach powołanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Według art. 119 § 1 przedmiotowej ustawy grzywnę w celu przymuszenia stosuje się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania czynności albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 2 powołanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Podstawą ogólną nałożenia grzywny w celu przymuszenia obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego jest art. 119 § 1, zaś art. 119 § 2 jest przepisem szczególnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 397/06). Wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt i odpowiedzialność (art. 127 powołanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Ze wskazanej regulacji prawnej nie ma podstaw do wyprowadzenia pierwszeństwa stosowania wykonania zastępczego. Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 767/08 uznał, iż nie można podzielić poglądu o wynikającym z art. 7 § 2 oraz art. 119 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, pierwszeństwie wykonania zastępczego.

Zatem nie budzi wątpliwości składu orzekającego w tej sprawie, iż trafnie Sąd pierwszej instancji w okolicznościach tej sprawy uznał, że należy przede wszystkim w pierwszej kolejności zastosować wobec skarżącej Spółki grzywnę w celu przymuszenia do wykonania przedmiotowego obowiązku rozbiórki, jednocześnie prawidłowo wskazując na trafność określenia wysokości tej grzywny. Nie można tym samym skutecznie uznać, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7 § 2 oraz art. 119 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Przedstawione rozważania pozwalają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu uznać, iż w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Zatem zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji konstrukcji prawnej oddalenia wniesionej skargi w trybie art. 151 P.p.s.a. w pełni zasługuje na aprobatę.

Dotychczasowe rozważania wskazują zatem na brak uzasadnionych podstaw wniesionej skargi kasacyjnej.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 156 § 1 w zw. z art. 193 P.p.s.a. oraz art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.