Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1260/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c, art. 3 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 5, art. 20
journal: Dz.U. 2014 poz 1090
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami  Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jednolity.
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant st. asystent sędziego P.K. po rozpoznaniu w dniu 11 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1815/16 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A.K. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1815/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.K. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

W dniu 11 października 2006 r. A.K. złożył wniosek w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty za pozostawiony na [...] majątek A. wraz z przyległością B.

Po rozpatrzeniu wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2014r., nr [...] potwierdził A.K. prawo do rekompensaty w związku z pozostawieniem przez jego matkę I.K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości A. i miejscowości B. powiat [...]., województwo [...], w części dotyczącej [...] zamku A. o powierzchni [...] m2, kaplicy rodzinnej o powierzchni [...] m2 oraz [...] ha ziemi stanowiącej park zamkowy. Równocześnie Wojewoda odmówił potwierdzenia prawa do rekompensaty za drzewostan i nasadzenia kompleksu parkowego w zamku A. Następnie Wojewoda [...]decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] potwierdził A.K. prawo do rekompensaty w związku z pozostawieniem przez I.K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości A. i miejscowości B., na którą składał się grunt o łącznej powierzchni [...] ha, w tym: [...] ha lasów liściastych i iglastych oraz [...] ha gruntów ornych, położony w powiecie [...]., w województwie [...]. Obie te decyzje stały się ostateczne.

Następnie pismem z dnia 26 lutego 2016 r. A.K. złożył wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostatecznymi decyzjami Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] oraz z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], z uwagi na wyjście na jaw nowych informacji i dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi, który wydał powołane decyzję, ani wnioskodawcy, tj. informacji, że w skład majętności A. wchodził dodatkowo grunt o powierzchni [...] ha (tzw. przyległość "C.") nieuwzględniony w decyzjach o przyznaniu prawa do rekompensaty. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że A.K. otrzymał w dniu 10 lutego 2016 r. z Archiwum w [...] list wraz z załączonymi pięcioma stronami dokumentów, który został niezwłocznie (11 lutego 2016 r.) przetłumaczony na język polski. W opinii strony wnioskującej, z treści tego listu wynika, że załączone dokumenty poświadczają stan własności I.K. we "wsi A.", w skład którego to majątku wchodziła dodatkowo przyległość "C." o powierzchni [...] ha, w tym [...] ha użytków rolnych. Obszar ten nie został uwzględniony przez Wojewodę [...] we wcześniejszych postępowaniach zakończonych powołanymi decyzjami i dlatego zaistniała konieczność ich wznowienia.

Wojewoda [...] po wznowieniu postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. postępowania zakończonego ostatecznymi decyzjami tego organu z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] oraz z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] (w postanowieniu błędnie podano nr [...]), decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] odmówił uchylenia powołanych decyzji. W ocenie Wojewody wniosek o wznowienie postępowania i potwierdzenie prawa do rekompensaty dotyczący [...] ha gruntów pozostawionych w majątku C. był w swej istocie nowym wnioskiem obejmującym zupełnie inne nieruchomości niż te, które wskazywała strona we wniosku z dnia 11 października 2006 r. W opinii organu wojewódzkiego twierdzenie strony, że w skład majętności A. wchodził dodatkowy grunt o powierzchni [...] ha (tzw. przyległość "C."), nieuwzględniony w decyzjach o przyznaniu rekompensaty, nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, albowiem w toku gromadzenia materiału dowodowego zarówno strona postępowania, jak i organ prowadzący postępowanie występowały do archiwów zagranicznych o dokumenty potwierdzające tytuł prawny I.K. do nieruchomości w miejscowościach A. i B. W żadnym z dokumentów archiwalnych znajdujących się w aktach sprawy nie ma dowodów, że miejscowość C. była "przyległością" miejscowości A. oraz że w ramach owej "przyległości" w skład majątku A. wchodził "dodatkowy" grunt o powierzchni [...] ha. Ponadto miejscowość C. znajdowała się w powiecie P., zaś A. był położony na terenie byłego powiatu R. Były to więc dwa odrębne majątki, położone w różnych jednostkach administracyjnych i terytorialnych. W ocenie Wojewody wywód wnioskodawcy mający na celu wykazanie, że istnieją podstawy do uwzględnienia majątku C. w ramach pierwotnego wniosku, poprzez nazwanie go "przyległością" majątku C. nie znajduje potwierdzenia w faktach. Nadto Wojewoda wskazał, że wnioskiem z dnia 11 października 2006 r. A.K. wnosił o rekompensatę jedynie za nieruchomości pozostawione w miejscowościach A. i B., powiat R., województwo [...], a tym samym należy uznać, że pierwotny wniosek został ograniczony do tych nieruchomości.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, A.K. wniósł odwołanie.

Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...]. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestie rekompensat za "mienie zabużańskie" reguluje obecnie ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. z 2014 r. Dz. U. poz. 1090, ze zm.), dalej jako "ustawa zabużańska." Organ wskazał, że A.K. złożył wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez I.K. poza obecnymi granicami państwa polskiego w miejscowościach A. i K. Dodatkowych wniosków o nowe nieruchomości, znajdujące się w innych miejscowościach niż wymienione we wniosku, w ustawowym terminie do dnia 31 grudnia 2008 r. strona nie składała. Natomiast we wniosku z dnia 11 października 2006 r. strona, oprócz dokładnego umiejscowienia pozostawianych nieruchomości, szczegółowo wymieniła składniki pozostawionego mienia w postaci m.in. dużego zamku, kaplicy rodzinnej, gruntów ornych i leśnych, kompleksu parkowego i innych.

Minister Skarbu Państwa podkreślił, że o zakresie postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty decyduje strona postępowania co uczyniła we wniosku z dnia 11 października 2006 r., w którym szczegółowo wymieniła nieruchomości gruntowe oraz zabudowania, za które występowała o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Z treści tego wniosku wynika, że nie dotyczył on [...] ha ziemi położonych w majątku C. Zatem postępowanie przed Wojewodą, którego zakres wyznaczyła sama strona, nie dotyczyło nieruchomości znajdujących się w majątku C. Tym samym dokumenty uzyskane przez A.K. z Archiwum w [...], w ocenie Ministra Skarbu Państwa, nie są związane ze sprawą zakończoną powołanymi wyżej ostatecznymi decyzjami Wojewody. Powyższy majątek stanowił bowiem odrębną nieruchomość, za który strona w pierwotnym wniosku nie wystąpiła o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Ponadto wniosek strony został załatwiony pozytywnie co do całości żądania, a wnioskodawca nie złożył odwołania od decyzji potwierdzających prawo do rekompensaty i tym samym zaakceptował ich treść. Minister uznał więc, że w przedmiotowej sprawie nie wyszyły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Dokumenty uzyskane przez A.K. dotyczące majątku C. nie dotyczą bowiem sprawy zainicjowanej przez stronę w 2006 r. Brak jest natomiast w przekazanych przez stronę dokumentach nowych dowodów dotyczących nieruchomości, za które Wojewoda [...] potwierdził już prawo do rekompensaty.

Na decyzję Ministra Skarbu Państwa skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A.K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

Sąd I wskazał, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy w przypadku ujawnienia po dniu 31 grudnia 2008 r. dokumentów, z których wynika, że poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej poprzedniczka prawna wnioskodawcy posiadała jeszcze inne nieruchomości, które nie zostały objęte złożonym w ustawowym terminie wnioskiem, można w trybie art. 20 powołanej ustawy, na mocy art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wznowić postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją administracyjną i dodatkowo orzec na podstawie odnalezionych dokumentów o prawie do rekompensaty wnioskodawcy za dodatkowe nieruchomości, które nie były objęte pierwotnym wnioskiem. WSA stanął na stanowisku, że takie działanie, jakiego żąda skarżący, nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa, a przede wszystkim w przepisach ustawy zabużańskiej. Sąd powołał się na treść art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 oraz art. 20 tej ustawy, jak również na wyrok NSA z dnia 24 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 594/12 i wyjaśnił, że prawo do rekompensaty, tak jak każde prawo majątkowe o charakterze publicznym, nie ma charakteru absolutnego. Zależy ono od pozostawienia mienia nieruchomego poza obecnymi granicami Polski, jak również od zaistnienia pozostałych warunków określonych w ustawie zabużańskiej.

Składany przez stronę wniosek nie mógł być sformułowany zupełnie abstrakcyjnie, lecz musiał zawierać sprecyzowanie nieruchomości, za które strona domagała się przyznania rekompensaty. Wynikało to z faktu, że wymóg sprecyzowania środków dowodowych implikuje konieczność określenia nieruchomości, ponadto rekompensata przysługuje za konkretną nieruchomość. Dlatego konieczne jest precyzyjne określenie przez wnioskodawcę zakresu prawa do rekompensaty, z którego zamierza on skorzystać. Wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją w przedmiocie rekompensaty, aby był skuteczny (przy spełnieniu wszystkich przesłanek) powinien mieścić się w granicach sprawy zakończonej wydaną w trybie zwykłym decyzją.

WSA zauważył również, że ustawodawca określił, jako jedną z przesłanek uzyskania prawa do rekompensaty, termin do złożenia wniosku. W terminie do 31 grudnia 2008 r. strona zobowiązana była precyzyjnie określić zakres żądania, poprzez wskazanie konkretnych nieruchomości wraz z podaniem ich rodzaju i powierzchni. W ocenie Sądu I instancji oznacza to, że wniosek, niezależnie od trybu jego złożenia, złożony po 31 grudnia 2008 r. obejmujący dodatkowo nieruchomości niewymienione w pierwotnym wniosku uznać należy był spóźniony, a w konsekwencji nie mogący skutkować merytoryczną jego oceną. Po dniu 31 grudnia 2008 r. przewidziane ustawą zabużańską prawo do uzyskania rekompensaty wygasło, a więc przestało przysługiwać osobom uprawnionym. Określony w ustawie termin składania wniosków ma charakter materialny, prekluzyjny, nie podlega zatem przywróceniu. Oznacza to, że określenie w ustawowym terminie zakresu prawa do rekompensaty poprzez wskazanie konkretnych nieruchomości wraz z określeniem ich rodzaju i powierzchni powoduje, że w pozostałym zakresie, tj. co do ewentualnych innych nieruchomości prawo to wygasa. Nie ma przy tym znaczenia, czy strona miała, czy też nie miała wiedzy co do innych pozostawionych przez jej przodków nieruchomości. Gdyby wolą ustawodawcy było dochodzenie prawa do rekompensaty bez ograniczeń czasowych, to nie ustanawiałby terminu granicznego do składania wniosków. Stanowisko zawarte w skardze, że złożenie wniosku o rekompensatę za konkretną nieruchomość obejmuje żądanie rekompensaty za całe pozostawione mienie, stanowiłoby według WSA, obejście przepisu zakreślającego materialnoprawny termin do składania wniosków o potwierdzenie prawa. W tym stanie sprawy, Sąd I instancji oddalił skargę.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył A.K., zaskarżając go w całości i zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię:

1) art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do "Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności" w zw. z art. 5 ust. 1 i art. 20 ustawy zabużańskiej oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez zaniechanie prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy zabużańskiej nakazującej takie ich rozumienie, które w maksymalny sposób ułatwiają efektywną realizację "prawa do pełnej rekompensaty zabużańskiej" stanowiącej majątkowe prawo o charakterze publicznoprawnym, które "korzysta z gwarantowanej konstytucyjnie ochrony praw majątkowych (art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji)" - wyrok TK z 19 grudnia 2002 roku K 33/02;

2) naruszenie art. 2, art. 7, art. 31 oraz art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz Konwencji o ochronie praw i podstawowych wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 do ww. Konwencji poprzez naruszenie podstawowych zasad ustrojowych Rzeczypospolitej Polskiej, tj. zasady państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, zasady działania na podstawie i w granicach prawa, zapewnienia praw człowieka i obywatela, w tym ochronę dziedziczenia oraz zakazu ograniczenia obywatelowi praw skutkującego niedopuszczalną zawężającą wykładnię art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., która błędnie prowadzi do takiego ich rozumienia, w wyniku którego następuje trwałe pozbawienie uprawnionych osób publicznoprawnego prawa majątkowego (prawa do rekompensaty), w sytuacji gdy dołożyli oni maksimum wymaganej od nich staranności w zdobywaniu dokumentów dotyczących utraconych przez rodziców [...] nieruchomości, złożyli stosowny wniosek o przyznanie rekompensaty we wskazanym w ustawie terminie, a mimo to nie mieli i nie mogli mieć wiedzy o rzeczywistym stanie utraconych nieruchomości bo tylko takie informacje otrzymali z u. archiwów państwowych (wiedza o trudnościach w uzyskaniu dokumentów z tych archiwów jest obecnie notoryjnie znana), a tym samym pozbawieni zostają prawa do rekompensaty w pełnej należnej im kwocie.

3) art. 20 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez zamknięcie skarżącemu drogi sądowej i administracyjnej do realizacji prawa do rekompensaty w pełnej należnej mu kwocie, poprzez uznanie, że wskazanie utraconej nieruchomości stanowiącej własność jego matki, mimo uprzedniego złożenia wniosku potwierdzenia przysługującego mu prawa do rekompensaty zabużańskiej, po dniu 31 grudnia 2008 roku jest bezskuteczne, w sytuacji gdy przed tą datą skarżący nie posiadał żadnych informacji o tej nieruchomości mimo dochowania maksimum staranności w zbieraniu informacji o utraconym majątku matki we wszelkich u. archiwach państwowych i Ambasadzie Polskiej w [...], a tym samym nieuwzględnienie okoliczności, że art. 20 ustawy zabużańskiej wprost stanowi, że w sprawach zakończonych ostateczną decyzją zastosowanie ma także art. 145 k.p.a. umożliwiający wznawianie postępowania w sytuacji wykrycia nowych dowodów nieznanych stronie i organowi w toku zakończonego postępowania;

4) art. 5 ust. 1 — 4 oraz art. 6 ust. 1-5 ustawy zabużańskiej poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotem sprawy zabużańskiej nie jest jedno prawo do rekompensaty przysługujące wnioskodawcy związane z wszystkimi utraconymi nieruchomościami, lecz wyłącznie prawo do rekompensaty za konkretne nieruchomości wskazane we wniosku, podczas gdy z orzecznictwa NSA w Warszawie, wynika wprost, że przedmiotem w sprawach dotyczących potwierdzenia prawa do rekompensaty zabużańskiej występuje jeden stosunek materialnoprawny, a zatem istnieje w tym przedmiocie tylko jedna sprawa administracyjna (zob. wyroki NSA w Warszawie z dnia: 9 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 2271/14 i I OSK 2270/14, z dnia 19 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 2411/13, z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1668/13, z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1494/11, i I OSK 1209/11 oraz z dnia 19 kwietnia 2012 r. I OSK 585/11), a zatem sprawa po wznowieniu i sprawa główna są sprawami tożsamymi, tak co do podmiotu, przedmiotu i podstawy prawnej;

5) art. 5 ust. 1 ustawy, ani z art. 20 ustawy w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że wskazanie nowych dowodów na pozostawienie w związku z wojną innych nieruchomości, niż wskazane pierwotnie we wniosku mogło skutecznie nastąpić wyłącznie do 31 grudnia 2008 roku mimo, że wniosek taki nie wynika, ani z treści art. 5 ust. 1 ustawy, ani z art. 20 ustawy w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., albowiem ustawodawca wprost przewidział możliwość wskazywania nowych nieruchomości po w/w dacie i to właśnie na skutek wniosków o wznowienie postępowania złożonych po 31.12.2008 (zob. art. 2 ust. 2 ustawy z 12.12.2013r., po wyroku TK z 23.10.2012 r., SK 11/12 oraz art. 20 ustawy zabużańskiej), albowiem oczywistym było, że strony mogą mieć trudności z odnalezieniem potrzebnych informacji z nieprawidłowo działających państwowych archiwów [...];

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. poprzez ich błędne niezastosowanie, mimo wskazanych w skardze do WSA naruszeń przepisów prawa procesowego i materialnego, jakich dopuścił się Minister Skarbu wydając decyzję z dnia [...] października 2016 r. (znak: [...]), w tym zaniechanie wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dlaczego pomimo tożsamości stanów faktycznych w sprawie I OSK 604/11 i objętej niniejszą skargą: wypłata rekompensaty po 31 grudnia 2008 r. oraz złożenie po tej dacie wniosku o wznowienie postępowania dot. przyznania rekompensaty zabużańskiej za dodatkową utraconą nieruchomość nieznaną stronie przed upływem terminu z art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej nie uchylił zaskarżonych decyzji, a tym samym uniemożliwił realizację prawa do rekompensaty w pełnej należnej skarżącemu kwocie;

2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez

a) niedostrzeżenie, że znaczenie relewantne dla rozstrzygnięcia sprawy ma ustalenie rzeczywistej treści wniosku (tj. żądanie wypłaty rekompensaty w pełnej wysokości) a nie jedynie jego dosłownego brzmienia, którego to błędna wykładania doprowadziła do nie uwzględnienia wszystkich okoliczności sprawy (w tym braku wiedzy o dodatkowej części majątku matki);

b) niedostrzeżenie, że wniosek o wznowienie postępowania dotyczył już prawidłowo nabytego przez A.K. "uprawnienia do rekompensaty", które jest chronione (przepisami Konstytucji — art.64 ust.1 i ust. 2 w zw. z art.21 ust.1) i jedynie zmierzał do ustalenia prawidłowej należnej mu wysokości tej rekompensaty;

c) nieuwzględnienie okoliczności, że skarżący dochował maksimum staranności i to w maksymalny sposób, aby uzyskać prawo do rekompensaty w pełnej należnej mu wysokości, nigdzie nie wskazywał, że ogranicza wniosek jedynie do części nieruchomości, a wiedzę o istnieniu dalszej części utraconego majątku nieruchomego uzyskał dopiero w 2016 roku, a więc już po upływie terminu ustalonego na dzień 31 grudnia 2008 roku i po zakończeniu postępowania w sprawie, co musiało skutkować złożeniem wniosku o wznowienie postępowania;

d) nieuwzględnienie okoliczności, że skarżący dochował maksimum staranności i to w maksymalny sposób, aby uzyskać prawo do rekompensaty w pełnej należnej mu wysokości, nigdzie nie wskazywał, że ogranicza wniosek jedynie do części nieruchomości, a wiedzę o istnieniu dalszej części utraconego majątku nieruchomego uzyskał dopiero w 2016 roku, a więc już po upływie terminu ustalonego na dzień 31 grudnia 2008 roku i po zakończeniu postępowania w sprawie, co musiało skutkować złożeniem wniosku o wznowienie postępowania.

3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. tj. zasady prawdy obiektywnej (materialnej), zgodnie z którą stan faktyczny sprawy powinien być ustalony zgodnie z prawdą obiektywną, a więc uwzględniający całość utraconego majątku oraz rzeczywista treść wniosku o przyznanie rekompensaty obejmującej całość utraconego majątku, sąd I instancji powinien był zauważyć, iż organy nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego w kwestii wykładni oświadczenia woli skarżącego zawartego we wniosku inicjującym postępowanie. Organ powinien brać pod uwagę rzeczywiste intencje wnioskodawcy składającego wniosek a nie dosłowne jego brzmienie;

4) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1269 ze zm.), dalej jako "p.u.s.a.", poprzez bezzasadne oddalenie skargi przez WSA, w sytuacji gdy prawidłowa analiza sprawy i prawidłowe wykonanie obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej powinny były doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonych decyzji, zgodnie z wnioskami skargi.

W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 stycznia 2017 roku i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Skarbu z dnia [...] października 2016 roku (znak: [...]) oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 roku, nr [...]. Nadto wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego A.K. kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, którego przesłanki określone zostały w § 2 tego przepisu. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza konieczność wskazania w niej jej podstaw. Prawidłowe sformułowanie podstawy kasacyjnej polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uchybił Sąd I instancji i uzasadnieniu zarzutu ich naruszenia. Wobec nie stwierdzenia z urzędu nieważności postępowania Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest do ograniczenia swych rozważań do analizy postawionych w skardze zarzutów.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie oparta została na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a., zarówno naruszenia przepisów postępowania jak i naruszenia prawa materialnego. Z uwagi na ścisłe powiązanie w przedmiotowej sprawie argumentacji odnoszącej się do zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego tj. w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. sprowadzających się do ustalenia rzeczywistej treści wniosku skarżącego o przyznanie prawa do rekompensaty, a także argumentacji związanej z prawidłową wykładnią pojęcia "prawa do rekompensaty", którym posługuje się ustawa z dnia 8 lipca 2005 r., celowym wydaje się łączne odniesienie do ww. zarzutów.

Istota sporu o prawidłowość zastosowanych przez organy administracyjne przepisów wiąże się z zakresem zastosowania art.145 § 1 pkt 5 k.p.a. tj. przyjęciem, że wznowienie dotyczy postępowania określonego podmiotowo i przedmiotowo przez decyzje Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. oraz z dnia [...] czerwca 2015 r., czy też dotyczy sprawy administracyjnej rozumianej jako uprawnienie do rekompensaty za wszelkie nieruchomości pozostawione przez I.K. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym mamy do czynienia z postepowaniem nadzwyczajnym, które może prowadzić do przełamania zasady trwałości decyzji w czasie wyrażonej w art. 16 k.p.a. Zatem przesłanki wznowieniowe nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Sprawę administracyjną stanowi przewidziana w przepisach materialnego prawa administracyjnego, możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi. Wniosek, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej wszczyna postępowanie w przedmiocie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku zdarzeń w wyniku zdarzeń wymienionych w art. 1 ust. 1 pkt 1-4, art. 1 ust. 1a oraz art. 1 ust. 2 tej ustawy. Prawo do rekompensaty przysługuje z określonego tytułu jako jedno uprawnienie. Z punktu widzenia przedmiotowego jest to jedno uprawnienie wynikające z jednego stanu faktyczno-prawnego (pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w warunkach wyżej określonych). Wystarczy wskazać na brzmienie językowe art. 1, art. 2, art. 5 ust. 3 ustawy zabużańskiej, a zwłaszcza art. 3 ust. 1 i 2 ustawy. W każdym z tych przypadków jest mowa o prawie do rekompensaty, a nie o prawach do rekompensaty przysługujących odrębnie poszczególnym uprawnionym. Jak się podkreśla w orzecznictwie, jedność stosunku materialnoprawnego jest ewidentna (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 642/11; wyroki NSA z dnia 20 września 2012 r.: sygn. akt I OSK 1209/11 i sygn. akt I OSK 1494/11; wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 593/12; wyrok NSA z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt I OSK 977/12; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2993/14; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 39/16). Zatem, ani wielość podmiotów (współwłaścicieli pozostawionych nieruchomości lub ich następców prawnych), ani wielość przedmiotów (różnych nieruchomości objętych jednym tytułem własności) nie przesądza o tym, że mamy różne sprawy administracyjne, w których prowadzone są odrębne postępowania administracyjne w zakresie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Przedmiotem sprawy administracyjnej jest więc jedno uprawnienie o charakterze publicznoprawnym obejmujące wszystkie nieruchomości oraz wszystkich uprawnionych wywodzących swój tytuł z prawa własności tych nieruchomości. Publicznoprawny charakter prawa do rekompensaty i jego oparcie w normach rangi konstytucyjnej nie były kwestionowane w sprawie. Na skutek wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty toczy się, jak w przypadku każdego wniosku kierowanego do organu administracji, jedno postępowanie administracyjne i okoliczność ta również nie była kwestionowana w sprawie. Przedmiotem postępowania o potwierdzenie prawa do rekompensaty jest sprawa administracyjna, której granice - w przypadku postępowań wszczynanych na wniosek - kształtuje jednak stanowisko wnioskodawcy wyrażone w tym wniosku. To właśnie treść wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty determinuje przedmiotowy zakres tego uprawnienia. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej, potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa. Jeśli zatem wszczęcie postępowania, jak w tym przypadku, następuje na wniosek, to zakres żądania określa wnioskodawca (art. 63 § 2 k.p.a.) – por. wyrok NSA z 4.08.2015r., I OSK 1629/14. "Żądanie wszczęcia postępowania określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji" (zob. wyrok NSA z 16.05.2008 r., II OSK 510/07).

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej podnieść należy, że ustawa z 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, nakłada obowiązek udokumentowania przez wnioskodawcę przesłanek uzależniających przyznanie tzw. rekompensaty zabużańskiej, w tym faktu pozostawienia mienia poza obecnymi granicami państwa polskiego. Wbrew odmiennym w tym względzie twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, strona ubiegająca się o prawo do rekompensaty za mienie zabużańskie ma obowiązek - po pierwsze - wskazania konkretnych nieruchomości, a po drugie - przedstawienia dowodów, które świadczą o ich pozostawieniu wraz ze wskazaniem rodzaju i powierzchni. Powyższy wniosek wynika z wykładni językowej art. 6 ust. 1 ustawy. W przepisie tym zawarto wymóg, by do wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty zostały dołączone dowody, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego z przyczyn, o których mowa w art. 1, oraz o rodzaju i powierzchni tych nieruchomości.

Następnie podkreślić należy, że ww. ustawa z 2005 r. jest ustawą szczególną z racji tego, że zawarte w niej przepisy proceduralne mają pierwszeństwo, przed przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym, choć omawiana ustawa nie ogranicza obowiązków, które - na zasadzie kodeksu postępowania administracyjnego - obciążają organ, tym niemniej wprowadza ona również ustawowe obowiązki zobowiązujące wnioskodawcę do określonego postępowania. Do takich obowiązków należy zaś dołączenie do wniosku stosownej, wyżej opisanej dokumentacji, na której oparte jest dochodzone uprawnienie (art. 6 ww. ustawy).

W ocenie NSA, chybiony jest zarzut zawarty w pkt II ppkt 2 lit. a, b, c petitum skargi kasacyjnej, że rzeczą organu było ustalenie "rzeczywistej treści wniosku", przy uwzględnieniu okoliczności (dotyczących dalszej części utraconego majątku), o których skarżący, przy dochowaniu maksimum staranności, nie widział w dniu jego składania, a o których powziął wiedzę dopiero w 2016 r. Podkreślenia wymaga bowiem, że z przytoczonych regulacji prawnych wynika jednoznacznie, że to na osobie ubiegającej się o przyznanie prawa do rekompensaty ciąży obowiązek udowodnienia okoliczności pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (vide: wyr. NSA z dnia 16 listopada 2017 r. I OSK 3508/15).

W przedmiotowej sprawie skarżący w pierwotnie złożonym wniosku z 11 października 2006 r. nie wskazał, że w skład pozostawionego poza granicami RP majątku wchodzi przedmiotowa nieruchomość, uzasadniając to tym, że z przyczyn od siebie niezależnych o tym fakcie dowiedział się dopiero w 2016 r. Treść złożonego wniosku co do zakresu przedmiotowego (wskazania konkretnych nieruchomości pozostawionych poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, które miały stanowić podstawę faktyczną dla potwierdzenia prawa do rekompensaty i wyliczenia jej wartości) jest jednoznaczna i nie budzi wątpliwości.

Zatem zasadniczą, wymagającą rozstrzygnięcia kwestią pozostaje tu zagadnienie, czy wniosek, który należało złożyć w nieprzekraczalnym terminie, mógłby zostać uzupełniony w dowolnym czasie, po dniu 31 grudnia 2008 r., z uwagi na okoliczności, na które strona nie miała wpływu. Zgodnie z utrwalonymi w tym względzie poglądami judykatury, termin przewidziany w art. 5 ust. 1 ww. ustawy ma charakter terminu prawa materialnego o charakterze prekluzyjnym. Pogląd ten podziela także Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. Zatem złożenie stosownego wniosku do dnia 31 grudnia 2008 r. jest warunkiem koniecznym do pozytywnego rozpatrzenia żądania w sprawie rekompensaty. Po upływie tego terminu uprawnienia do skutecznego domagania się rekompensaty wygasają (tak NSA np. w wyroku z 30 maja 2018r., I OSK 1538/16). Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, obowiązek organu do wezwania strony o sprecyzowanie wniosku powstaje tylko wówczas, gdy treść żądania jest niejasna i budzi wątpliwości. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy wskazać, że żądanie zawarte we wniosku z dnia 11 października 2006 r. dotyczyło wyłącznie prawa do rekompensaty za pozostawiony na [...] majątek w miejscowościach A. i B.. To wyznaczyło zatem zakres przedmiotowy żądania potwierdzenia prawa do rekompensaty. W konsekwencji wniosek o wznowienie postępowania mógł dotyczyć wyłącznie sprawy zakończonej ostatecznymi decyzjami Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014r., nr [...] oraz z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], z uwagi na wyjście na jaw nowych informacji i dowodów, mogących prowadzić do stwierdzenia, że żądanie zawarte w pierwotnym wniosku z 11 października 2006 r., co do wskazanych przez wnioskodawcę nieruchomości, nie zostało prawidłowo ustalone. Tymczasem wniosek o wznowienie postępowania nie odnosi się do podmiotowego i przedmiotowego zakresu sprawy zakończonej decyzjami ostatecznymi, lecz kreuje jej nowy zakres przedmiotowy (poszerza go o nową nieruchomość, która dotychczas nie była przedmiotem postępowania administracyjnego). W konsekwencji pomiędzy sprawą w postępowaniu zwykłym a sprawą po wznowieniu postępowania nie zachodzi tożsamość co do przedmiotu.

Zdaniem NSA, brak jest podstaw do uznania za zasadne zwartego w skardze kasacyjnej żądania, aby majątek znajdujący się w miejscowości C. został uwzględniony w ramach pierwotnego wniosku, jako wchodzący w skład wskazanego w tym wniosku majątku A. Sama miejscowość C. znajdowała się w powiecie P., zaś A. był położony na terenie byłego powiatu R. Były to więc dwa odrębne majątki, położone w różnych jednostkach administracyjnych i terytorialnych, oddalone od siebie mniej więcej około 65 km w linii prostej. Przede wszystkim jednak w pierwotnym wniosku określającym zakres żądania i tym samym przedmiot sprawy, nieruchomość w C. nie była wymieniona. Brak było więc podstaw do wyjaśniania treści żądania wnioskodawcy, gdyż jego treść nie budziła wątpliwości. Jak z resztą zostało podniesione w skardze kasacyjnej - w dacie złożenia pierwotnego wniosku skarżący nie miał wiedzy odnośnie majątku usytuowanego w miejscowości C. Tym bardziej nie można było wymagać od organu, aby wyjaśniał, czy w skład utraconego majątku poprzednika prawnego skarżącego wchodziła również ww. nieruchomość.

W konsekwencji wniosek z dnia 26 lutego 2016 r. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostatecznymi decyzjami Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] oraz z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], z uwagi na ujawnienie nowych informacji i dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi zmierzał nie do weryfikacji w trybie nadzwyczajnym tych decyzji o określonym zakresie podmiotowym i przedmiotowym, lecz do odmiennego (szerszego) ukształtowania ich zakresu przedmiotowego, a więc w swej istocie był de facto nowym wnioskiem rozszerzającym zgłoszone pierwotnie żądanie potwierdzenia uprawnienia do rekompensaty o nową nieruchomość.

Zgodnie z dominującą linią orzeczniczą, późniejsze sprecyzowanie pierwotnie złożonego wniosku, w szczególności po terminie zastrzeżonym art. 5 ust. 1 ww. ustawy, należy uznać za złożenie nowego wniosku. W ustawie brak jest bowiem jakichkolwiek zapisów, które pozwalałyby przyjąć, że wnioski, które należało złożyć w nieprzekraczalnym terminie, mogłyby być uzupełnione w dowolnym czasie, w tym po dniu 31 grudnia 2008r. (vide: wyroki NSA z 17 lutego 2017r., I OSK 959/15, z dnia 1 grudnia 2015 r., I OSK 594/14). Z utrwalonego już w tym względzie orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że modyfikacja poprzez rozszerzenie zakresu nieruchomości objętych żądaniem jest dopuszczalna, o ile nastąpi w terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy z 2005 r. (por.: wyrok NSA z dnia 20 maja 2014 r., I OSK 2600/12, LEX nr 1766201; wyrok NSA z dnia 24 maja 2013 r., I OSK 594/12, LEX nr 1557377; wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 r., I OSK 2216/12, LEX nr 1449882, wyrok NSA z 01.12.2015 r., sygn. I OSK 594/14, wyrok z 27.09.2016 r. sygn. I OSK 2877/14).

Jeżeli bowiem przepis wskazuje datę, do której osoby uprawnione mogły złożyć wniosek o przyznanie im rekompensaty, a świadczenie to przysługuje za konkretne nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Polski, to w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie - oczywistym jest, że zainteresowani w zakreślonym terminie musieli wyrazić nie tylko wolę skorzystania z przywilejów przyznanych im ustawą, lecz najpóźniej do dnia 31 grudnia 2008 r. zobowiązani byli wskazać, za jakie konkretnie nieruchomości żądają przyznania im rekompensaty. Takie pojmowanie art. 5 ust. 1 ustawy wynika nie tylko z wykładni gramatycznej. Także wykładnia systemowa oraz wykładnia funkcjonalna potwierdzają przedstawione powyżej stanowisko. Gdyby intencją ustawodawcy było dopuszczenie, by żądania co do przysługującej rekompensaty mogły być kształtowane w każdym czasie, to dałby temu wyraz w jednoznacznym przepisie prawa. W ustawie brak jest jakichkolwiek przepisów, które pozwalałyby przyjąć, że wnioski, które należało złożyć w nieprzekraczalnym terminie, mogły być uzupełniane w dowolnym czasie, w tym po dniu 31 grudnia 2008 r. Omawiana ustawa wprowadza rozwiązania o charakterze szczególnym. Jej przepisy muszą być więc interpretowane i stosowane w sposób ścisły. Nie jest zatem dopuszczalne rozszerzenie zgłoszonego żądania w każdym czasie o kolejne nieruchomości nieujawnione przed wskazaną datą. Wnioski, o jakich mowa w art. 5 ust. 1 ustawy, są wnioskami o ukształtowanie prawa do rekompensaty. Granice tego prawa muszą być zatem w pełni ukształtowane w zakreślonych przez ustawodawcę ramach czasowych (wyrok NSA z 30 maja 2018r., I OSK 1538/16). Niezłożenie, w odniesieniu do konkretnej nieruchomości, wniosku w terminie określonym w art. 5 ust. 2 ustawy, powoduje wygaśnięcie prawa do rekompensaty (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2013 r., I OSK 2072/11; uchwała NSA z 9 października 2017 r., I OPS 3/17).

Podsumowując, rozszerzenie pierwotnie złożonego wniosku o kolejne nieruchomości mogło mieć miejsce do dnia 31 grudnia 2008 r. Żądania dotyczące przyznania rekompensaty za kolejne nieruchomości, nieujawnione przed wskazaną datą, traktować zatem trzeba jako nowe wnioski zgłoszone po upływie wyznaczonego przez ustawodawcę terminu o charakterze prekluzyjnym. Wskazanie innych nieruchomości niż określone w pierwotnym wniosku, po upływie ustawowego terminu, nie może być potraktowane jako precyzowanie, czy też modyfikacja tego wniosku, bowiem prowadziłoby to do odmiennego ukształtowania nawiązanego wcześniej stosunku prawnego pomiędzy organem a wnioskującym. W przedmiotowej sprawie uznać należy, że niedopuszczalna była modyfikacja (poszerzenie) pierwotnego żądania o nieruchomość położoną w miejscowości C., bowiem została ona dokonana w 2016 r., a więc po terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy z 2005 r. Odpowiadając na zarzuty skargi kasacyjnej, wskazać należy, posiłkując się w tym zakresie stanowiskiem NSA zawartym w wyroku z 24 maja 2013 r., sygn. I OSK 594/12 - przyczyna modyfikacji żądania po terminie, czyli brak wcześniej dowodów na pozostawienie poza granicami RP przedmiotowej nieruchomości, jest pozbawiona znaczenia prawnego.

Skoro zatem skarżący w pierwotnie złożonym wniosku nie wskazał przedmiotowej nieruchomości, a żądanie strony nie budziło żadnych wątpliwości, uznać należało, że przedmiot tego postępowania został prawidłowo określony w granicach wymienionych w nim konkretnie nieruchomości. Decyzja potwierdzająca prawo do rekompensaty, zawiera m.in. wskazanie zwaloryzowanej na dzień jej wydania wartości nieruchomości pozostawionej poza granicami oraz wysokości rekompensaty. Jest to rekompensata za konkretną nieruchomość. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że aby wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją w przedmiocie rekompensaty – był skuteczny – powinien mieścić się w graniach sprawy zakończonej wydaną w trybie zwykłym decyzją ostateczną, a więc dotyczyć tego samego przedmiotu.(zob. wyrok NSA z 27 września 2016r., I OSK 2877/14).

Wniosek z dnia 11 października 2006 r. był jednoznaczny i precyzyjny. Wynikało z niego, że wnioskodawca domagał się potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomości położone na [...] w miejscowości A. i B.. Nie można również przyjąć, jak żąda tego skarżący kasacyjnie, że we wniosku tym domagał się on rekompensaty za mienie pozostawione przez I.K. - bez ograniczeń.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej to nie wykładnia zaprezentowana przez Sąd I instancji, a wcześniej przez organy administracji publicznej, prowadzi do utraty przez skarżącego słusznie nabytego prawa majątkowego z powodu przekroczenia terminu określonego w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., lecz nie złożenie przez niego przed dniem 31 grudnia 2008 r. stosownego wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty za nieruchomość położoną w miejscowości C. Twierdzenia skarżącego, uzasadniające okoliczność, że stało się tak z przyczyn od niego niezależnych, nie są dla rozstrzygnięcia prawnie relewantne. Bez znaczenia przy tym jest moment dowiedzenia się o składnikach majątku pozostawionych poza granicami. Osoby uprawnione muszą uzewnętrznić nie tylko wolę skorzystania z przywilejów przyznanych im ustawą, ale i najpóźniej do dnia 31 grudnia 2008 r. zobowiązane są wskazać, za jakie konkretnie nieruchomości żądają przyznania im rekompensaty. Określenie w powyższym terminie zakresu prawa do rekompensaty poprzez wskazanie konkretnych nieruchomości wraz z określeniem ich rodzaju i powierzchni powoduje, że w pozostałym zakresie, tj. co do ewentualnych innych nieruchomości prawo to wygasa. Nie ma przy tym znaczenia, czy strona miała, czy nie miała wiedzy co do innych pozostawionych przez jej przodków nieruchomości. Gdyby wolą ustawodawcy było dochodzenie w nieskończoność prawa do rekompensaty, to nie ustanawiałby terminu granicznego do składania wniosków. Stanowisko skargi, że złożenie wniosku o rekompensatę za konkretną nieruchomość obejmuje także żądanie rekompensaty za całe pozostawione mienie, a wobec tego skuteczny powinien być wniosek o wznowienie postępowania bez względu na to, za jaką nieruchomość co do tego prawa orzekano, stanowiłoby obejście przepisu zakreślającego materialnoprawny termin do składania wniosków o potwierdzenie prawa. Granice prawa do rekompensaty muszą być w pełni ukształtowane w zakreślonych przez ustawodawcę ramach czasowych.

Wniosek inicjujący postępowanie administracyjne złożony w dniu 11 października 2006 r. nie dotyczył wzruszenia wcześniej wydanej decyzji lub zaświadczenia potwierdzających prawo do rekompensaty, a zatem w sprawie nie miał zastosowania art. 20 ustawy zabużańskiej, a w konsekwencji powoływany w skardze kasacyjnej zarzut odnośnie naruszenia tego przepisu nie jest adekwatny do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Przepis art. 20 powołanej ustawy w wersji pierwotnej stanowił, że do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty stosuje się przepisy działu II rozdziału 12 i 13 k.p.a., z wyłączeniem art. 146 § 1 Prawidłowo WSA wyjaśnił, że intencją wprowadzenia do omawianej ustawy m.in. możliwości skorzystania z instytucji wznowienia postępowania administracyjnego było przede wszystkim umożliwienie zmiany wydawanych wcześniej i na podstawie odrębnych przepisów prawa zaświadczeń oraz decyzji w sprawach dotyczących mienia zabużańskiego, a nie wzruszanie ostatecznych decyzji administracyjnych wydanych w trybie obecnie obowiązującej ustawy zabużańskiej.

Nie są również uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi - chociaż podniesiona w ramach odrębnego zarzutu - nie mogłaby więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Motyw taki należało zatem powiązać z tym przepisem, który Sąd zastosował, tj. art. 151 p.p.s.a., zarzucając właśnie jego naruszenie przez nieuprawnione zastosowanie, spowodowane niedostrzeżeniem naruszeń prawa materialnego i wad procesowych postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności należało bowiem zwalczać to, jak Sąd orzekł (oddalił skargę), a nie to czego ewentualnie nie uczynił (nie uchylił zaskarżonej decyzji), mimo że powinien był to uczynić w opinii strony skarżącej kasacyjnie. Podkreślić należy, że ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem – przede wszystkim przepisów postępowania sądowego, a dopiero w dalszej kolejności powiązanych z nimi przepisów regulujących postępowanie przed organem, który wydał zaskarżoną decyzję. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji p.p.s.a. Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej prawidłowo skonstruowany zarzut naruszenia przepisów, które były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Gdyby jednak nawet w ramach rekonstrukcji zarzutów z treści skargi kasacyjnej (co NSA może dokonać po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej – zob. pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09) przyjąć, że skarżący kasacyjnie wiąże naruszenie art. 151 p.p.s.a. z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., to zarzut ten należałoby ocenić jako niezasadny, skoro w sprawie nie doszło do naruszenia przez organ powyższych przepisów k.p.a.

Z powyższych przyczyn nie mogły osiągnąć skutku podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a w konsekwencji zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a.

W kontekście podniesionych zarzutów należy podkreślić, że w orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08). Z kolei art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Okoliczność, iż strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu I instancji, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Zwłaszcza, że przedmiotowa sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych, została rozpoznana przez właściwy sąd, a fachowy pełnomocnik skarżących nie wskazał w skardze kasacyjnej jakie to inne kryteria kontroli (celowość, rzetelność, gospodarność itd.), zamiast kryterium legalności stosował Sąd I instancji w niniejszej sprawie.

Na koniec podkreślić należy, że prawo do rekompensaty ma charakter sui generis publicznoprawnej pomocy majątkowej dla obywateli polskich, którzy objęci zostali przemieszczeniem na terytorium państwa polskiego w jego powojennych granicach, a które jedynie zawiera w sobie pewien element odszkodowawczy, wyrażający się w powiązaniu kwoty rekompensaty z wartością utraconej nieruchomości (patrz: postanowienie NSA z dnia 30 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 2024/11; wyrok NSA z dnia 21 maja 2013 r., I OSK 1984/12; wyrok NSA z dnia 18 lutego 2016 r., I OSK 1113/14). Jak wskazał w swoim wyroku z 15 grudnia 2004r. Trybunał Konstytucyjny, K 2/04 przyrzeczona kompensacja dla tzw. "Zabużan" miała przede wszystkim cechy świadczenia pomocowego o charakterze w pierwszej kolejności socjalnym (a nie tylko odszkodowawczym), umożliwiającego obywatelom Rzeczypospolitej Polskiej ponowny start życiowy po utracie mienia pozostawionego poza nowymi granicami państwa polskiego. Zatem kompensacja wartości pozostawionego mienia przez państwo polskie nie miała i nadal nie ma natury i cech odszkodowania (w znaczeniu cywilnoprawnym) za mienie wywłaszczone de facto lub bez podstawy prawnej, a nadto jest uzależniona od wniosku podmiotu uprawnionego, który nie musi go składać. To zaś oznacza, że przewidziana prawem rekompensata nie jest przyznawana za wszystkie nieruchomości pozostawione przez wnioskodawców lub ich poprzedników prawnych poza granicami Rzeczpospolitej Polskiej.

Skoro zatem zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a.