Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 718/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 97 par 1 pkt 4 kpa
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi D.S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r. znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz D. S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia D. S. na postanowienie Wojewody [...] (dalej: "organ I instancji") z [...] października 2019 r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2016 r., nr [...], znak: [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. Starosta [...] przekazał Wojewodzie [...] wniosek D. S. (dalej: "wnioskodawca") o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r., orzekającej o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu, na rzecz Komendy Wojewódzkiej Policji [...] pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego, polegającego na termomodernizacji i przebudowie budynku Komisariatu Policji w [...], położonego przy Al. [...] w [...] na działce nr ew. [...], [...], obręb [...]. Następnie w dniu [...] lipca 2019 r. do organu I instancji wpłynął wniosek Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Starostę [...], o zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przedmiotowego postępowania wszczętego na mocy podania wnioskodawcy. Uzasadniając swoje żądanie Starosta [...] wskazał, że w dniu [...] listopada 2018 r. Skarb Państwa, reprezentowany przez Starostę [...], wystąpił do Sądu Rejonowego w [...] o stwierdzenie, że Skarb Państwa nabył przez zasiedzenie z dniem [...] listopada

2000 r. własność spornej nieruchomości. Zdaniem organu pomiędzy postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę a wydaniem przez sąd cywilny deklaratoryjnego postanowienia w przedmiocie nabycia prawa własności nieruchomości w drodze zasiedzenia, zachodzi bezpośredni związek przyczynowy, o którym mowa w art. 97

§ 1 pkt 4 k.p.a.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Wojewoda [...] postanowieniem z [...] października zawiesił z urzędu postępowanie wszczęte na skutek wniosku D.S. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...]. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie wniósł wnioskodawca, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. Po jego rozpatrzeniu GINB postanowieniem z [...] marca 2020 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody [...].

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że na gruncie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jest to przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania, która powoduje, że organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić postępowanie z urzędu. Oznacza to, że zawieszenie postępowania na podstawie omawianego przepisu jest uzależnione od wystąpienia następujących warunków: zagadnienie wstępne musi wyłonić się w toku postępowania administracyjnego, rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi należeć do innego organu lub sądu i musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy oraz wydanie decyzji, a także musi istnieć zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Powyższa zależność to bezpośredni związek przyczynowy między rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym, które musi posiadać charakter prawny.

Przechodząc do analizy przedmiotowej spraw organ odwoławczy stwierdził, że wnioskodawca pismem z [...] maja 2019 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2016 r., nr [...] w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa, wskazując na fałszywość oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Strona do wniosku załączyła decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] grudnia 2012 r. znak: [...], stwierdzającą, m.in. nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] października 1980 r., nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] września 1980 r., nr [...], w części wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr ew. [...]. Jednocześnie GINB podkreślił, że w toku postępowania nieważnościowego, Skarb Państwa, reprezentowany przez Starostę [...], przedłożył wniosek z [...] listopada 2018 r., w którym zwrócił się do Sądu Rejonowego w [...] o stwierdzenie, że Skarb Państwa nabył przez zasiedzenie z dniem [...] listopada 2000 r. prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka gruntu nr ew. [...], [...], położonej w obrębie [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...]. W konsekwencji pismem z [...] stycznia 2020 r., organ II instancji wystąpił do Sądu Rejonowego w [...] o udzielenie informacji, na jakim etapie jest obecnie sprawa z powyższego wniosku Skarbu Państwa - Starosty [...] o stwierdzenie zasiedzenia przez Skarb Państwa spornej działki. W odpowiedzi pismem z [...] stycznia 2020 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w [...] wskazał, że uczestnikom postępowania doręczono odpisy wniosków wraz z załącznikami i pouczeniami oraz zobowiązano uczestników do wniesienia odpowiedzi na wniosek, oraz poinformowano, że w sprawie nie ma jeszcze wyznaczonego terminu rozprawy i sprawa jest w toku. W ocenie organu odwoławczego toczące się w Sądzie Rejonowym w [...] postępowanie w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości inwestycyjnej stanowi zagadnienie wstępne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Równocześnie GINB wyjaśnił, że zgodnie z brzmieniem przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 - według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast w myśl art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W orzecznictwie trafnie uznaje się, że złożenie przez inwestora oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stwarza jedynie domniemanie posiadania przez inwestora takiego prawa. To z kolei oznacza, że organ administracji jest uprawniony do badania, czy domniemanie to jest prawdziwe, a prawdziwość takiego oświadczenia może zostać obalona.

Dodatkowo GINB wskazał, że orzeczenie sądu powszechnego stwierdzające zasiedzenie służebności ma charakter deklaratoryjny. Potwierdza ono nabycie służebności z mocy prawa, jednak orzeczenie sądu stwierdzające zasiedzenie, jeśli zostanie wydane i stanie się prawomocne jest dowodem nabycia prawa, który jest skuteczny wobec wszystkich innych osób fizycznych i prawnych. W sytuacji, gdy wniosek o zasiedzenie został już złożony i postępowanie sądowe toczy się, zasadnym jest więc zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu zakończenia postępowania w sprawie zasiedzenia. Zdaniem organu II instancji przed wydaniem orzeczenia w przedmiocie zasiedzenia przedwczesnym jest wyrażanie przez organ administracji definitywnego poglądu, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a tym samym stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Jeśli sąd powszechny orzekłby, że inwestor nabył nieruchomość w drodze zasiedzenia i wynikałoby z tego orzeczenia, że posiadał ją w czasie rozpoznawania sprawy przez organ administracji, to uznanie, przez organ, że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane byłoby błędne. Organ administracji w istocie w ten sposób samodzielnie rozstrzygnąłby tę kwestię uznając, że inwestorowi nie przysługiwało prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podczas gdy z orzeczenia sądu powszechnego wynikałoby, że inwestorowi takie prawo przysługiwało.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności GINB wyjaśnił, że w jego ocenie zakończenie postępowania sądowego w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości inwestycyjnej o nr ew. [...], [...], położonej w obrębie [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...], stanowi zagadnienie wstępne względem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2016 r., nr [...]. Stanowi ono bowiem jedno z istotnych czynników warunkujących te rozstrzygnięcie, przesądzając o tym, czy w dacie wydania pozwolenia na budowę przysługiwało prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Odnosząc się do zarzutu wnioskodawcy, że Wojewoda [...] nie poinformował go o wniosku Starosty [...] o zawieszenie przedmiotowego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, GINB wskazał, że organ wojewódzki zaskarżonym postanowieniem zawiesił niniejsze postępowanie z urzędu, a nie na wniosek Starosty [...]. Organ administracji publicznej w przypadku zawieszenia postępowania zobowiązany jest jedynie do zawiadomienia stron o postanowieniu w tym przedmiocie (art. 101 § 1 k.p.a.). Niezależnie od tego Wojewoda [...] pismem z [...] sierpnia 2019 r., , zawiadomił strony postępowania - w tym wnioskodawcę - że zajmie on stanowisko w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia Starosty [...] z [...] listopada 2016 r, oraz wniosku Starosty [...] o zawieszenie postępowania, w terminie do [...] września 2019 r. Stąd też nie sposób przyjąć, że wnioskodawca nie posiadał wiedzy o wniosku w sprawie zawieszenia postępowania.

Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł D. S., zarzucając organowi błędną interpretację art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w jego ocenie organy nadzoru budowlanego nie mają obowiązku oczekiwać na wynik toczącego się postępowania dotyczącego prawa własności. Równocześnie skarżący powołał się na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym kwestia zasiedzenia nie stanowi zagadnienia wstępnego. Skarżący podkreślił, że przedmiotem jego wniosku jest stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia zatwierdzającego projekt budowlany i udzielającego pozwolenia na budowę, zaś rozstrzygnięcie o zawieszeniu postępowania w tym zakresie było pozbawione podstaw.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skargę należało uwzględnić.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020r., utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2019r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2016r., zatwierdzającej projekt budowlanego i udzielającej, na rzecz Komendy Wojewódzkiej Policji [...] pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego, polegającego na termomodernizacji i przebudowie budynku Komisariatu Policji w [...], położonego przy Al. [...] w [...] na działce nr ew. [...], [...], obręb [...], do czasu zakończenia postępowania sądowego w sprawie zasiedzenia działki ew.[.

Na wstępie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wyraźnie wskazuje się, że zagadnienie wstępne dotyczy sytuacji, kiedy rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy będącej przedmiotem postępowania uzależnione jest od wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego, które z istoty swej należy do kompetencji innego organu administracyjnego lub sądu. Do czasu jego rozstrzygnięcia istnieje materialnoprawna przeszkoda w rozstrzygnięciu sprawy. Przeszkoda ta musi mieć bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną, jej usunięcie jest konieczne dla umożliwienia dalszego biegu sprawy i jej merytorycznego rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2012 r., sygn.. akt: I OSK 107/12, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 listopada 1996 r., sygn. akt: I SA/Kr 519/96, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn.. akt: VII SA/WA 731/08.

Podkreślić należy, że zawieszenie postępowania jest szczególną instytucją procesową wstrzymującą tok postępowania w sprawie i jej merytoryczne rozpoznanie, dlatego ustawodawca w sposób wyczerpujący określił w art. 97 § 1 kpa przyczyny powodujące zahamowanie toku postępowania. "Zagadnienie wstępne", o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.pa. stanowi materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postepowania jurysdykcyjnego, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy, na której tle wystąpiło. Należy podkreślić, że w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada w myśl której organ obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Zaistnienie niezbędnej sfery faktów i sfery okoliczności prawnych obliguje organ administracji do podjęcia rozstrzygnięcia, nawet wtedy, gdy istnieje prawdopodobieństwo zmiany tych okoliczności w przyszłości. Jak wynika z art. 97 § 2 pkt 4 k.p.a. od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji" jest zatem zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postepowania jurysdykcyjnego. Regulacja art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zgodnie z którą organ administracji obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, gdy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy nie tylko rozpatrzenie sprawy, ale i wydanie decyzji, potwierdzają tezę, że przeszkoda jaką stanowi zagadnienie wstępne ma bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną. Tak silne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego koresponduje również z twierdzeniem, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi konieczną przesłankę dla wiążącego wyznaczenia konsekwencji normy prawnej w postepowaniu jurysdykcyjnym. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postepowania administracyjnego. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania.

Wobec powyższego podkreślić należy, że w konstrukcji zagadnienia wstępnego elementem najważniejszym, którego brak eliminuje możliwość zawieszenia postępowania jest zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że "organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego" (wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 1698/07, publ. w Internecie, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ – dalej: "CBOSA").

Zatem, organ administracji publicznej przed zawieszeniem postępowania na podstawie cyt. art. 97 § 1 pkt 4 kpa , obowiązany jest ustalić czy występuje opisany wyżej związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a stwierdzonym zagadnieniem. W razie gdy związek ten nie występuje, obowiązany jest przyjąć, iż nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Podkreślić przy tym trzeba, iż zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 803/16, "Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania".

W sprawie poddanej sądowej kontroli Sąd stwierdza, iż błędnie organy orzekające przyjęły, że rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenie na budowę nie jest możliwe z uwagi na wystąpienie zagadnienia wstępnego jakim jest postępowanie cywilne o stwierdzenie zasiedzenie działki nr ew. [...], będącej przedmiotem inwestycji. Istnienia takiego zagadnienia organy obu instancji upatrywały w konieczności prawomocnego zakończenia postępowania przed sądem powszechnym - Sądem Rejonowym w [...], przed którym sprawa zawisła pod sygn.akt [...].

Stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" to tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

Należy podkreślić to, że wynik innego postępowania w przyszłości może mieć wpływ na dowodzenie przez inwestora, iż dysponował nieruchomością na cele budowlane w dacie udzielenia pozwolenia na budowę, nie przesądza samo w sobie o istnieniu zagadnienia wstępnego. Należy bowiem wskazać, że orzeczenie o zasiedzeniu ma charakter deklaratoryjny, tj. taki, który jedynie potwierdza istnienie określonego uprawnienia, które to uprawnienie powstało w przeszłości i wymaga ustalenia dokładnego momentu od kiedy dany podmiot stał się właścicielem nieruchomości albo uprawnionym z innego tytułu przez zasiedzenie w wyniku upływu stosownych terminów. A więc tego rodzaju orzeczenie nie decyduje o istnieniu prawa, a jedynie je potwierdza dla celów dowodowych. Co oznacza, że dopóki nie zapadnie orzeczenie o zasiedzeniu, dopóty inwestor nie może skutecznie powoływać się wobec osób trzecich, w tym przed organami nadzorczymi, że przysługuje mu prawo własności gruntu wskazywane we wniosku o stwierdzenie zasiedzenia.

Dlatego też organy administracyjne, oceniając materiał dowodowy, nie mogły zawiesić postępowania administracyjnego, ponieważ pomiędzy postępowaniem dotyczącym legalności decyzji o pozwoleniu na budowę, a postępowaniem o zasiedzenie nie istnieje taki związek przyczynowy, który uniemożliwiałby wydanie rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie.

Należy podkreślić, że nie ma bezpośredniej zależności pomiędzy wynikiem postępowania sądowego, a niniejszym postępowaniem administracyjnym. Natomiast samo wskazanie na to, że wynik toczącego się postępowania sądowego o zasiedzenie może mieć wpływ na przedmiotowe postępowanie, nie świadczy o braku możliwości rozpoznania niniejszej sprawy. Zagadnienie wstępne zachodzi bowiem wówczas, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Zagadnieniem wstępnym jest więc tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie może przesądzać o istnieniu zagadnienia wstępnego (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 374/17). Sąd w składzie orzekającym podziela także pogląd, że gdyby w wyniku prawomocnego zakończenia sporu cywilnego okazało się, że prawo własności inwestora działki inwestycyjnej istnieje, a ocena organu architektoniczno-budowlanego oparta byłaby na innym ustaleniu, ostateczna decyzja tego organu może być zwalczana w trybie wznowienia, w nawiązaniu do przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż skarga i zarzuty w niej podniesione zasługują w pełni na uwzględnienie. Sąd zauważa przy tym, że o wystąpieniu zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie mogą świadczyć ewentualne skutki innego postępowania, w tym sądowego. Należy podkreślić, iż argumentacja GINB podana w tym zakresie (a wskazująca na konsekwencje prawne wynikające z ewentualnego wyroku Sądu stwierdzającego zasiedzenie działki nr ew. na datę ) nie zasługuje na uwzględnienie, zaś okoliczność ta może stanowić ewentualną podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Sąd uznał zatem, iż rację ma skarżący wskazując na wadliwe zastosowanie w okolicznościach sprawy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Orzekając ponownie w sprawie, Starosta obowiązany będzie uwzględnić ocenę Sądu w niniejszej sprawie.

W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.