Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2340/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Protokolant ref. staż. Katarzyna Jaszczołt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w P. z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr. [...]


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga J. G. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego nr [...] z dnia [...] maja 2021 r. w przedmiocie wypłaty odprawy mieszkaniowej.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

J. G. (zwany dalej: wnioskodawca, skarżący) pełnił zawodową służbę wojskową jako żołnierz służby stałej w Jednostce Wojskowej nr [...] w [...]. Na podstawie rozkazu personalnego nr [...] Dyrektora Departamentu Kadr z dnia [...] listopada 2019 r. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] stycznia 2020 r. Na dzień zwolnienia ze służby ww. posiadał 28 lat, 4 miesiące i 21 dni wysługi wojskowej, zaliczanej do wysokości dodatku za długoletnią służbę wojskową.

W dniu [...] marca 2020 r. skarżący złożył do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] (zwany dalej: Dyrektor ORAMW, organ I instancji), wniosek o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Jako dzień do wyliczenia odprawy mieszkaniowej wnioskodawca wskazał dzień [...] października 2015 r., kiedy członkami jego rodziny byli: żona A. G., jej dwoje dzieci: J. M., K. M. oraz córka skarżącego M. G.

Przy ww. wniosku skarżący złożył m.in.: 1) wyrok Sądu Okręgowego w [...] Ośrodek Zamiejscowy w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. sygn. akt [...] o rozwiązaniu małżeństwa A. G. ze skarżącym (prawomocny z dniem [...] kwietnia 2019 r.); 2) wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] października 2008 r. sygn. akt [...]) o rozwiązaniu małżeństwa B. G. ze skarżącym (prawomocny z dniem [...] listopada 2008 r.); 3) postanowienie Sądu Rejonowego w [...] Wydział [...] z dnia [...] lipca 2011 r. sygn. akt [...]) o zmianie wyroku rozwodowego w przedmiocie wykonywania władzy rodzicielskiej nad małoletnią M. G. i ustaleniu, że miejscem zamieszkania M. G. jest miejsce zamieszkania skarżącego (prawomocny z dniem [...] lipca 2011 r.); 4) umowę z dnia [...] sierpnia 2014 r. o ustanowienie odrębnej własności lokalu mieszkalnego i przeniesienia własności lokalu nr [...] znajdującego się w [...] przy ul. W. R., w wykonaniu umowy deweloperskiej, na rzecz skarżącego i A. G. (Repertorium [...] nr: [...]); 5) poświadczenie zamieszkiwania z dnia [...] stycznia 2020 r., z Urzędu Miejskiego w [...], że wnioskodawca od dnia [...] listopada 2014 r. jest zameldowany na pobyt stałym pod adresem: [...],[...] i wraz z nim zamieszkują: J. M., K. M., A. G., M. G.

W toku postępowania wywołanego opisanym wyżej wnioskiem organ I instancji uzyskał następujące dokumenty: 1) od M. G. (ur. 1995 r.) w zakresie zamieszkiwania ze skarżącym (ojcem), [...].10.2015 r. i [...].01.2020 r., w miejscu zameldowania, tj. w [...] ul. [...]; 2) wyjaśnienia od A. G., z których wynika, że od ok. 2019 r. w ww. miejscu zameldowania, zamieszkuje jedynie ona ze swoimi dziećmi: J. M. i K. M.; 3) pismo z Sądu Okręgowego w [...] Zamiejscowy Wydział Cywilny z siedzibą w [...], z którego wynika, że wykonanie władzy rodzicielskiej nad małoletnią córką A. M. (obecnie G.), K. M., zostało powierzone matce; 4) odpis skrócony aktu urodzenia ([...].09.2005 r.) J. M. zwierający dane rodziców - ojca M. Z. R. i matki A. M. (nazwisko rodowe); 5) odpis skrócony aktu urodzenia ([...].04.2008 r.) K. M. zwierający dane rodziców - ojca S. M. i matki A. M. (nazwisko rodowe); 6) rozkaz personalny Nr [...] Dowódcy [...] Bazy Lotnictwa Taktycznego o wyznaczeniu od [...] października 2015 r. do [...] września 2018 r. wnioskodawcy na stanowisko służbowe: [...] Lotniska w Wojskowym Porcie Lotniczym, [...] Bazy Lotnictwa Taktycznego, zaszeregowany do stopnia wojskowego - [...].

Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. organ I instancji orzekł o wypłacie skarżącemu odprawy mieszkaniowej w kwocie 146.515,58 zł, tj. z uwzględnieniem wnioskodawcy i normy na córkę M. G. Organ I instancji nie przyjął do wyliczenia odprawy mieszkaniowej norm na pozostałe osoby wskazane w oświadczeniu ww. tj.: byłej żony A. G. oraz dwojga jej dzieci: J. M. i K. M.

Na skutek odwołania złożonego przez skarżącego Prezes Agencji Mienia Wojskowego (zwany dalej: Prezes AMW, organ odwoławczy) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W dodatkowym postępowaniu wyjaśniającym organ I instancji uzyskał informację od A. G. (byłej żony skarżącego), że M. G. uczyła się w [...], następnie w [...], pomieszkiwała sporadycznie w [...]. Natomiast skarżący złożył dodatkowe dokumenty – zeznanie podatkowe córki (PIT) za 2018 rok, w którym M. G. wskazała adres zamieszkania w [...] przy ul. [...].

Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. Dyrektor ORAMW, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., zwana dalej: k.p.a.) oraz art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2017, zwana dalej: u.z.s.z.) i art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2020 r. poz. 231, ze zm., zwana dalej: u.a.), orzekł o wypłacie wnioskodawcy odprawy mieszkaniowej w wysokości 146.515,58 zł.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że do wyliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej uwzględnił 2 normy powierzchni użytkowej podstawowej, tj. normę na wnioskodawcę i jego córkę. Wyjaśnił, że do wyliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej nie mógł uwzględnić byłej żony wnioskodawcy oraz jej dzieci, które zamieszkują wspólnie z matką.

W odwołaniu złożonym wobec ww. decyzji skarżący wskazał, że ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a rozstrzygnięcie w niej zawarte, dotyczące wyliczenia odprawy mieszkaniowej, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w art. 26 i art. 47 u.z.s.z. Wskazał także, że na str. 1 w decyzji została błędnie przytoczona podstawa prawna art. 47 ust. 1 pkt 3, a w uzasadnieniu decyzji pojawiły się sformułowania i treści niewystępujące w podstawie prawnej przepisów i dające im odmienne znaczenie.

Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot kontroli Sądu decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2021 r. Prezes AMW, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 17 ust. 4 u.a. oraz art. 47 ust. 1 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 26 ust. 1 i 3 u.z.s.z., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, po przedstawieniu stanu sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że Dyrektor ORAMW prawidłowo ustalił prawo wnioskodawcy do odprawy mieszkaniowej. Wnioskodawca był żołnierzem służby stałej i został zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] stycznia 2020 r. Na dzień zwolnienia ze służby posiadał 29 lat wysługi, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową i nie zajmował lokalu mieszkalnego z zasobu Agencji Mienia Wojskowego. Spór w sprawie dotyczy ustalonej przez organ I instancji kwoty odprawy mieszkaniowej, odpowiadającej 2 normom, tj. z pominięciem normy na A. G., która w wyniku orzeczonego rozwodu nie jest żoną skarżącego oraz normy na jej dzieci: J. M. i K. M. Skarżący domaga się wypłaty odprawy uwzględniającej 5 norm.

Zdaniem organu odwoławczego, aby prawidłowo rozstrzygnąć ww. zagadnienie, kluczowe jest odpowiednie zinterpretowanie normy prawnej wyrażonej w przepisach: art. 47 w zw. z art. 26 ust. 3 u.z.s.z., przy czym wykładni tej dokonać należy z uwzględnieniem całokształtu obowiązujących przepisów, przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych (językowych, systemowych, funkcjonalnych), a nie jedynie wykładni językowej. Tym samym wydanie decyzji o wypłacie skarżącemu odprawy mieszkaniowej, poprzedza ocena oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym na dzień przez niego wskazany, jednakże z

uwzględnieniem okoliczności zaistniałych na dzień nabycia prawa do odprawy, tj. na dzień zwolnienia ze służby. Wygaśnięcie małżeństwa, wskutek uprawomocnienia się wyroku rozwodowego, wiąże się więc z wygaśnięciem wszelkich praw i obowiązków. Zasada ta ma zastosowanie w niniejszej sprawie, ponieważ jak wynika z dyspozycji art. 26 ust. 3 u.z.s.z. zawierającej definicję członków rodziny żołnierza, były małżonek i dzieci byłego małżonka nie są ujęte w tej definicji. Ustawodawca zdefiniował kto jest członkiem rodziny żołnierza i odsyła, m.in. z art. 47 do art. 26 ust. 3 u.z.s.z., aby uwzględnić dynamikę zmian w rodzinie żołnierza. Państwo chroni małżeństwo, jedynie w czasie jego trwania i dyspozycja art. 26 u.z.s.z. zasadę tę potwierdza.

Odnosząc się do kwestii nieuwzględnienia przez organ I instancji, przy obliczaniu wysokości odprawy mieszkaniowej dwóch norm na J. M. i K. M. organ wskazał, że są to dzieci A. G., która nie jest już żoną wnioskodawcy. Tylko w przypadku, gdyby ww. na dzień zwolnienia skarżącego ze służby pozostawała z nim w związku małżeńskim, jej dzieci mogłyby być uznane za członków rodziny skarżącego. W normie prawnej wyrażonej w przepisie art. 47 u.z.s.z. chodzi o pomoc tym żołnierzom, którzy po odejściu ze służby nadal zapewniają potrzeby mieszkaniowe swym dzieciom i małżonkowi. Dlatego brani są oni pod uwagę przy określeniu ilości norm do wyliczenia kwoty odprawy mieszkaniowej. Z takim celem odprawy mieszkaniowej, a nie z naliczeniem kwoty należnej odprawy na dzień, w którym żołnierz posiada "najliczniejszą" rodzinę, związane jest prawo, o którym mowa w art. 47 u.z.s.z. i tak rozumianemu uprawnieniu żołnierza zwolnionego ze służby wojskowej, odpowiadają obowiązki organu w zaspokojeniu tego prawa. W świetle powyższego do wyliczenia odprawy mieszkaniowej przyjęcie norm na A. G. i jej dzieci nie jest możliwe, gdyż zgodnie z przedstawionym w sprawie stanem faktycznym, ww. nie byli członkami rodziny wnioskodawcy. Odmienna interpretacja nie tylko pozostawałaby w jaskrawej sprzeczności z celem instytucji odprawy mieszkaniowej, należnej żołnierzowi, a wręcz nosiłaby cechy nadużycia prawa.

W konsekwencji ocenił, iż organ I instancji nie naruszył przepisów procedury kodeksu postępowania administracyjnego ani ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych i zasadnie przyjął, że zachodzą podstawy do wypłaty wnioskodawcy odprawy mieszkaniowej z uwzględnieniem przysługujących mu dwóch norm. Dyrektor ORAMW dokonał również prawidłowego wyliczenia odprawy w kwocie 146.515,58 zł, przy uwzględnieniu wspomnianych dwóch norm tj. 24 m2, wskaźnika ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym nastąpiło zwolnienie ze służby IV kwartale 2019 r. oraz 29 lat wysługi.

W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w części dotyczącej odmowy przyznania świadczenia mieszkaniowego od dnia [...] stycznia 2021 r. i uchylenie decyzji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, tj.:

1. art. 47 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art 26 ust 3 pkt 1 i 2 u.z.s.z. poprzez ich błędną wykładnię i bezprawne ograniczenie do dwóch (2) ilości norm, stanowiących podstawę do obliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej, podczas gdy we wskazanym przez niego w dniu [...] października 2015 r. przysługiwało mu pięć (5) norm, wskutek czego wysokość należnej odprawy mieszkaniowej w kwocie 366 288,96 zł, została bezpodstawnie ograniczona do kwoty 146.515,58 zł;

2. art. 7, art. 8, art. 80 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, polegające na wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa, załatwieniu sprawy nie mając na względzie interesu społecznego i słusznego interesu obywatela oraz prowadzeniu postępowania nie kierując się zasadami proporcjonalności bezstronności i równego traktowania.

W uzasadnieniu skargi wnioskodawca wskazał, że zastosowana przez Prezesa AMW wykładnia i interpretacja wskazanych przepisów jest całkowicie dowolna, brak bowiem jakiegokolwiek przepisu ustawowego uprawniającego do jej dokonania. Wskazał, że treść art 47 u.z.s.z. została znowelizowana z dniem 1 października 2015 r. przez art 107 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U z 2015 r. poz. 1322), zapisem określającym, iż to wyłącznie żołnierz wskazuje dzień, w odniesieniu do którego należy ustalać liczbę norm przysługujących żołnierzowi niezbędnych do wyliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej.

Powyższy przepis ustawy uwzględnił Minister Obrony Narodowej w rozporządzeniu z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1195), określając wzór wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej w załączniku nr 1 i wskazując na konieczność załączenia do wniosku oświadczenia o stanie rodzinnym żołnierza na wskazany przez niego dzień. Interpretacja przepisów dokonana przez Prezesa AMW jest bezprawna także z tego względu, że ustawodawca nie wprowadził dotychczas jakichkolwiek dodatkowych kryteriów ograniczających prawo żołnierza do wskazania tej daty. Fakt, iż żołnierz w późniejszym okresie np. rozwiódł się, zmarł jego małżonek lub dziecko ukończyło 25 lat życia, nie ma żadnego znaczenia. Gdyby wolą racjonalnego ustawodawcy było wprowadzenie w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń - stosowne zapisy obligatoryjnie powinny zostać zawarte w ustawie o zakwaterowaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podnosząc argumentację tożsamą z tą jaką prezentował w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy, w której wydano zaskarżoną decyzję i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Z przepisów art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b) i ust. 9 pkt 1 u.z.s.z. wynika, że żołnierzowi służby stałej, który nabył prawo do emerytury wojskowej i w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, przysługuje odprawa mieszkaniowa, jeżeli do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego oraz pod warunkiem, że nie zachodzą przypadki enumeratywnie wymienione w art. 23 ust. 9 tej ustawy.

Powołany przepis (w pkt 1) wyłącza prawo do odprawy, jeżeli żołnierz posiadający prawo do wojskowej renty inwalidzkiej na skutek wypadku pozostającego w związku ze służbą wojskową lub wskutek choroby powstałej w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami tej służby zajmuje lokal mieszkalny w wybranej przez niego miejscowości, w której Agencja posiada zasób mieszkaniowy i internatowy (art. 23 ust. 6) lub gdy skorzystał z uprawnień, o których mowa w art. 21 ust. 6 u.z.s.z., a więc wówczas gdy jeżeli on lub jego małżonek (z zastrzeżeniem ust. 10): 1) otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, wypłacony na podstawie przepisów ustawy obowiązujących do dnia 30 czerwca 2004 r.; 2) otrzymał odprawę mieszkaniową wypłaconą albo zrealizowaną w formie rzeczowej na podstawie przepisów ustawy obowiązujących od dnia 1 lipca 2004 r.; 3) nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia; 4) otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36); 5) nabył własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego od Agencji. Według art. 23 ust. 9 pkt 2 i pkt 3 u.z.s.z. odprawa mieszkaniowa nie przysługuje również żołnierzowi, który został zwolniony z czynnej służby wojskowej na skutek skazania prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa umyślnego, a także żołnierzowi, który został zwolniony z czynnej służby wojskowej na skutek orzeczenia wydanego w postępowaniu dyscyplinarnym.

W zaskarżonej do Sądu decyzji organ odwoławczy nie kwestionował, że w przypadku skarżącego nie zachodzi żadna z tych negatywnych przesłanek wyłączających prawo do odprawy mieszkaniowej w związku z osiągnięciem wieku emerytalnego i przyznał skarżącemu odprawę mieszkaniową według normatywu uwzględniającego jego oraz jego córkę M. G. Zakwestionował jedynie możliwość uwzględniania przy wyliczeniu odprawy normy powierzchni użytkowej na byłą żonę skarżącego A. G. i jej dwoje dzieci: syna J. M. i córkę K. M. W uzasadnieniu tego stanowiska organ podał, że wobec rozwiązania przez rozwód małżeństwa wnioskodawcy z A. G., ona i jej dwoje dzieci nie mogą być brane pod uwagę przy ustalaniu norm uwzględnianych do ustalenia wysokości odprawy mieszkaniowej. Prowadziłoby to bowiem do nierównego traktowania żołnierzy w takiej samej sytuacji rodzinnej – żołnierza w służbie stałej – po rozwodzie i żołnierza zwolnionego ze służby, który otrzymałby odprawę z normą na byłą żonę i jej dzieci.

Zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 3 u.z.s.z. odprawę mieszkaniową oblicza się i wypłaca według zasady: wartość przysługującego lokalu mieszkalnego jest iloczynem maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę, o której mowa w art. 26 ust. 1, ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, wskaźnika 1,66, wskaźnika ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym nastąpiło zwolnienie z tej służby, określanego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

Brzmienie powołanego przepisu jest jednoznaczne i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Z przepisu tego wynika, że do wyliczenia odprawy mieszkaniowej należy przyjąć ilość norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej, w dniu wskazanym przez żołnierza. Brak więc było podstaw do uwzględnienia w wyliczeniach mniejszej ilości norm, niż należne skarżącemu w dniu przez niego wskazanym. Zaprezentowany przez Prezesa AMW pogląd doprowadził w istocie do tego, że przepis art. 47 ust. 1 pkt 3 u.z.s.z. nie został właściwie zastosowany.

W sprawie niniejszej naruszona została podstawowa zasada postępowania administracyjnego, tj. zasada praworządności, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zasada ta jest powtórzeniem konstytucyjnej zasady, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji).

Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Działanie każdego organu władzy publicznej powinno opierać się na wyraźnie sformułowanym przepisie prawa. W państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Przyjmując, że sfera praw i wolności obywatelskich należy do materii ustawowej, podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej stanowić może tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie.

W przedmiotowej sprawie nie wystąpiła wątpliwość co do rozumienia stosowanej normy prawnej, a sens przepisu art. 47 ust. 1 pkt 3 u.z.s.z. nie przeczy w sposób oczywisty celowi odprawy mieszkaniowej (art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b u.z.s.z.), która stanowi tylko określony procent wartości przysługującego, co należy podkreślić, lokalu mieszkalnego (art. 47 u.z.s.z.). Natomiast, wykładnia systemowa i funkcjonalna nie dają w niniejszej sprawie podstaw, aby wbrew wykładni literalnej przyjąć, jak chciałby organ, że ustaleń co do ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej, należy dokonywać na dzień wydawania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej, a nie na dzień wskazany przez żołnierza, jak stanowi art. 47 ust. 1 pkt 3 u.z.s.z.

W sprawie tej nie można podzielić poglądu organu, że wypłata odprawy mieszkaniowej z uwzględnieniem ilości norm wskazanych przez żołnierza na dzień przez niego wskazany byłaby sprzeczna z celem odprawy mieszkaniowej. W doktrynie wskazuje się, że z założenia językowej racjonalności "prawodawcy" wyprowadza się regułę interpretacyjną, że każde słowo użyte w tekście prawnym jest potrzebne dla zrekonstruowania jakiejś normy postępowania. Nie można przyjmować takiej wykładni, która uznawałaby jakieś sformułowanie tekstu za zbędne (patrz Zygmunt Ziembiński [w:] Sławomira Wronkowska, Zygmunt Ziembiński, "Zarys teorii prawa", Poznań 2001, str. 166).

W rozpatrywanej sprawie wszystkie osoby – na dzień wskazany przez żołnierza – były członkami rodziny, których uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej powierzchni mieszkaniowej, czego nie kwestionowały organy. Przyjęcie przez organy, że ustaleń w zakresie ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej, o czym jest mowa w art. 47 ust. 1 pkt 3 u.z.s.z., należy dokonywać na dzień wydawania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Przyjęcie takiego stanowiska organu powodowałoby, że użyty w art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy zwrot "w dniu wskazanym przez żołnierza" odnoszony do ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej, należałoby uznać za zbędny. Brak jest w aktualnym stanie prawnym podstaw do takiego stanowiska.

Nadto, przyjęcie ustaleń w zakresie ilości norm, o których mowa wyżej, na dzień wydawania decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej przez organ, a nie na dzień wskazany przez żołnierza, oznaczałoby, że to organ wybierałby w istocie datę, na którą dokonywane byłyby ustalenia faktyczne w tym zakresie. Trzeba zwrócić przy tym uwagę, że ustawodawca powtórzył zwrot "na dzień wskazany przez żołnierza" w art. 47 ust. 2 zd. 1 u.z.s.z. Zdecydował bowiem, że dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej nie później niż w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku (jest to zatem odrębna regulacja od przepisów k.p.a., wyznaczających terminy rozpatrzenia spraw administracyjnych). Ustawodawca wyznaczył organowi aż 90 dni na wydanie decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej. W zdaniu drugim art. 47 ust. 2, ustawodawca wskazał, że wydanie decyzji następuje m.in. po złożeniu oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym "na dzień wskazany przez żołnierza, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, (...)".

Kwestia daty wydania decyzji przez organ nie ma zatem znaczenia prawnego dla dokonania ustaleń faktycznych w sprawie ustalenia wysokości i wypłaty odprawy mieszkaniowej. Także w art. 47 ust. 5 u.z.s.z. ustawodawca potwierdził, że do obliczenia wartości przysługującego lokalu mieszkalnego, należy przyjąć ilość norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej "w dniu wskazanym przez żołnierza". Minister Obrony Narodowej w rozporządzeniu z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1195) określając wzór wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej w załączniku nr 1 również uwzględnił brzmienie ustawy o zakwaterowaniu, wskazując na konieczność załączenia do wniosku oświadczenia o stanie rodzinnym "na wskazany dzień".

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną. W sprawie tej, wobec jednoznacznej woli ustawodawcy, nie ma podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odprawy mieszkaniowej należnej skarżącemu nie uwzględnić ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza.

Mając na uwadze powołane argumenty Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.