Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1085/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję tego samego organu
Powołane przepisy: article: art. 28 ust 2
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 1085/14 | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 13 października 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Agnieszka Jakimowicz, Sędzia: WSA Piotr Głowacki (spr.), Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski, Protokolant: Ewelina Knapczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2014 r., sprawy ze skargi A. Sp. z o. o. w K., na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych,, z dnia 5 maja 2014 r. Nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania, I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 kwietnia 2013 r., nr [...] II. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie 257 zł (dwieście pięćdziesiąt siedem złotych).


UZASADNIENIE

Sygn. akt I SA/Kr 1085/14.

UZASADNIENIE.

Decyzją z dnia 15 kwietnia 2013 roku nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, wskazując na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 listopada 2012 r. (sygn. akt. I SA/Kr 1418/12) po rozpatrzeniu wniosku A. sp. z o.o. w K.:

- umorzył postępowanie w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych z uwagi na jego bezprzedmiotowość, jak również

- umorzył postępowanie w zakresie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za pracowników w części finansowanej przez płatnika w związku z art. 28 ust 3 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

A. sp. z o.o., złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając że organ nie wziął pod uwagę stanu całkowitej nieściągalności należności i nie zastosował art. 28 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a jeśli organ nie znalazł podstaw do zastosowania w/w. przepisów, to powinien w uzasadnieniu skarżonej decyzji wyjaśnić powyższe, ze wskazaniem dowodów świadczących o niezasadności wniosku. Ponadto organ nie wyjaśnił, dlaczego w sprawie miałby znaleźć zastosowanie art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zwłaszcza że zostały przez spółkę przedstawione dokumenty potwierdzające wystąpienie przesłanek całkowitej nieściągalności, a w szczególności postanowienie sądu upadłościowego o oddaleniu wniosku o ogłoszenie upadłości z uwagi na brak środków na pokrycie kosztów postępowania wskazujące, że spółka nie posiada majątku.

Decyzją z 6 czerwca 2013r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Na skutek skargi spółki Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 29 listopada 2013r. uchylił zaskarżoną decyzję.

Decyzją z dnia 5 maja 2014r. znak: [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, ponownie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ podał, iż w zakresie składek za pracowników w części finansowej przez ubezpieczonych, na koncie spółki figurują, między innymi, zaległości z tytułu składek za pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych. Zgodnie z art. 30 ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się przepisu art. 28 i art. 29. W przepisie tym użyto sformułowania "nie stosuje się", co oznacza, że w stosunku do wskazanych należności wykluczone jest podjęcie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia opartego na w/w przepisach. Dotyczy to zarówno rozstrzygnięcia pozytywnego dla wnioskodawcy, jak i negatywnego. W stosunku do tego rodzaju składek niedopuszczalne jest więc badanie istnienia przesłanek umorzenia przewidzianych w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W związku z tym właściwym jest umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa. Brak jest zatem przedmiotu postępowania, w tym znaczeniu, że nie istnieją należności, do których mógłby mieć zastosowanie art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W zakresie zaś należności z tytułu składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika, organ wskazał, że mogą być one umarzane tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, a wyjątek od tej zasady przewidziany został w art. 28 ust. 3a w/w. ustawy, w sytuacji wystąpienia ważnego interesu osoby zobowiązanej do ich opłacania. Jednakże przepis ten ma zastosowanie tylko do należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (czyli osób prowadzących działalność gospodarczą na ich własne ubezpieczenia), dlatego w stosunku do należności za pracowników, choć opłacanych ze środków własnych płatnika, nie ma zastosowania zastrzeżenie zawarte w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

W zakresie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia za pracowników w części finansowanej przez płatnika, nie ma do nich zastosowania zastrzeżenie zawarte w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, właściwym rozstrzygnięciem w tym zakresie jest więc umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Wyżej wymienione składki mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Jednocześnie wskazano, że spółka została wezwana do usunięcia braków wniosku przez złożenie wymienionych oświadczeń i dokumentów niezbędnych do udzielenia pomocy publicznej, w szczególności poprzez złożenie oświadczenia, o jaki rodzaj pomocy się ubiega (pomoc de minimis, pomoc indywidualną na restrukturyzację, pomoc indywidualną z uwagi na klęskę żywiołową lub pomoc indywidualną z uwagi na inne nadzwyczajne zdarzenia), oraz przedłożenie opisu charakteryzującego rodzaj i charakter prowadzonej działalności. Ponadto została pouczona o skutkach niewykonania obowiązku. Z nałożonego wezwaniem obowiązku spółka nie wywiązała się. Pismem z dnia 15 czerwca 2013 roku pełnomocnik strony został poinformowany, iż wniosek spółki w sprawie umorzenia należności pozostawił bez rozpatrzenia.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. sp. z o.o. w Krakowie zarzuciła naruszenie:

- art. 153 ustawy o p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na wydaniu decyzji przez organ z pominięciem wykładni dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 29 listopada 2013 r., co skutkowało ponownym wydaniem decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia 15 kwietnia 2013 r. z naruszeniem prawa,

- art. 28 ust. 3 pkt 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez jego niezastosowanie skutkujące umorzeniem postępowania w zakresie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za pracowników w części finansowanej przez płatnika,

- art. 28 ust. 3a w/w ustawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że u płatnika nie wystąpiła całkowita nieściągalność należności z tytułu składek, w sytuacji, gdy sąd upadłościowy oddalił wniosek skarżącego o ogłoszenie upadłości likwidacyjnej z uwagi na brak środków na pokrycie kosztów postępowania,

- art. 7 kpa poprzez niezbadanie sytuacji finansowej płatnika i jego możliwości płatniczych, a także

- art. 11 kpa w związku z art. 107 § 1 kpa poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego skutkujące niewyjaśnieniem w uzasadnieniu skarżonej decyzji przesłanek i powodów umorzenia.

W uzasadnieniu skargi podano, iż we wskazanym wyroku sąd wyraźnie wskazał, iż umorzenie postępowania w zakresie punktu II decyzji z dnia 14 kwietnia 2013 r. było niezasadne, bowiem jeśli organ uprzednio pozostawił w tej części wniosek bez rozpatrzenia działając na podstawie przepisu art. 64 § 2 kpa, to nie toczyło się żadne postępowanie w tym przedmiocie, a zatem nie można było umorzyć postępowania na podstawie przepisu art. 105 § 1 kpa z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał w całości dotychczas zajmowane w sprawie stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012r., poz. 270 - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi, sąd w oparciu o art. 151 ustawy o p.p.s.a. skargę oddala.

Skarga jest uzasadniona.

Uznanie administracyjne oznacza, że organ może - ale nie musi - uwzględnić wniosek o umorzenie należności z tytułu składek tylko i wyłącznie wówczas, gdy spełnione są ustawowe ku temu przesłanki (tzn. nieściągalność - art. 28 ust. 2 u.s.u.s. lub uzasadnione przypadki - art. 28 ust. 3a u.s.u.s.). W sytuacji, gdy ustawowe przesłanki możliwości umorzenia składek nie zaistnieją - organ nie ma żadnych podstaw prawnych do uwzględnienie wniosku. Zatem odmowa umorzenia z uwagi na brak spełnienia ustawowych przesłanek nie następuje na zasadzie uznania administracyjnego. Odmowa zastosowania instytucji umorzenia należności z tytułu składek - po stwierdzeniu spełnienia ustawowych przesłanek do uwzględnienia wniosku o ich umorzenie - obliguje zaś organy orzekające w sprawie do należytego wykazania, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowania wnioskodawcy w sposób szczególny. (wyrok NSA W-wa z 18.02.2014r. II GSK 1909/12.)

Jakkolwiek w sprawach o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne organ administracji operuje w ramach uznania administracyjnego, to jednak podejmowana w nich decyzja, chociaż jest decyzją uznaniową, to nie może być w żadnym razie decyzją dowolną. Podejmując rozstrzygnięcie negatywne dla wnioskodawcy, organ administracji jest przede wszystkim zobowiązany do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, ze szczególnym uwzględnieniem przeprowadzenia ustaleń w zakresie odnoszącym się do sytuacji wnioskodawcy pod kątem istnienia przesłanek, o których mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. oraz tych, które określone zostały w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Nie powinno przy tym budzić żadnych wątpliwości, że musi to nastąpić według stanu na dzień wydania przez organ decyzji, co odnosi się również do decyzji podejmowanej w postępowaniu odwoławczym, tj. do decyzji wydawanej w rezultacie rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. (wyrok NSA W-wa z 9.01.2014r., II GSK 1613/12.) Swoboda uznania administracyjnego ograniczona jest przesłankami sformułowanymi w art. 28 u.s.u.s. oraz w § 3 wskazanego rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. W sytuacji, gdy strona je wykaże, organ aby uniknąć dowolności decyzji, musi wskazać przyczyny, dla których, mimo istnienia tych przesłanek, odmówił umorzenia, a w wywodach tych musi rozważyć zarówno ważny interes osoby zobowiązanej, jak i stan finansów ubezpieczeń społecznych. Przewidziane w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. uzależnienie umorzenia należności z tytułu składek od całkowitej ich nieściągalności nie dotyczy ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek. Do nich zalicza się także przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą zobowiązanych do opłacania składek na swoje ubezpieczenie. Przy ich umarzaniu należy jednak zawsze ocenić, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i rodziny przy uwzględnieniu jego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej.

Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy skonstatować należy, iż organ naruszył granice rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego. Punktem wyjścia dla tej oceny stać się musi przywołanie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 14.11.2012r. sygn. akt I SA/Kr 1418/12, który uprzednio rozpoznawał sprawę. Ocena ta, jak i wskazania są tak dla organów, jak i dla sądu orzekającego z mocy art. 153 ustawy o p.p.s.a. wiążące. Otóż sąd w przywołanym wyroku przyjął, że "w niniejszej sprawie, organ umorzył nie tylko postępowanie w sprawie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych, ale umorzył także postępowanie w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za pracowników w części finansowanej przez płatnika. Tymczasem art. 30 u.s.u.s. odnosi się jedynie do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek, nie obejmuje natomiast składek finansowanych przez płatnika. Organ nie wskazała przy tym w sposób jednoznaczny podstawy prawnej umorzenia postępowania w zakresie składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika. Wskazał jedynie, że do składek tych nie ma zastosowania art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Nie wyjaśnił jednak, dlaczego postępowanie jest, w jego opinii, bezprzedmiotowe. Sąd podziela stanowisko organu, iż art. 28 ust. 3a u.s.u.s. dotyczy tylko składek ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, a więc nie ma zastosowania do składek finansowanych przez płatnika, niemniej nie oznacza to, że wobec braku możliwości zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie, postępowanie staje się bezprzedmiotowe. To, że ten przepis nie ma zastosowania do składek będących przedmiotem niniejszej sprawy, nie może stanowić podstawy do umorzenia postępowania w sprawie. Spółka wniosła bowiem o umorzenie tych składek w o przesłankę całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, a więc w oparciu o art. 28 ust. 2 u.s.u.s., który to przepis ma zastosowanie do składek opłacanych przez płatnika. Co więcej, organ w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że badanie przesłanki całkowitej nieściągalności poprzedzone jest prowadzonym w tej sprawie postępowaniem wyjawiającym, które zostanie zakończone merytorycznym rozstrzygnięciem o umorzeniu bądź odmowie umorzenia zaległości. Skoro jednak postępowanie w tej sprawie organ umorzył zaskarżoną decyzją, to dalsze prowadzenie postępowania nie byłoby oczywiście możliwe. Organ nie mógł więc z jednej strony umorzyć postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika, a następnie uznać, że postępowanie w sprawie nadal prowadzi w oparciu o przesłankę całkowitej nieściągalności." Dalej z uzasadnienia wyroku wynika, że "w ponownie przeprowadzonym postępowaniu ZUS winien zatem rozstrzygnąć merytorycznie kwestię umorzenia należności z tytułu składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika".

Z konfrontacji przywołanego stanowiska oraz treści zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że organ nie zastosował się do przywołanych wskazań WSA w Krakowie. W istocie powielił in extenso swój uprzednio już wyrażony pogląd o braku zastosowania w sprawie art. 28 ust 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i konieczności umorzenia postępowania, jako bezprzedmiotowego. Tym samym doszło do naruszenia art. 153 ustawy o p.p.s.a.

Organ w istocie całkowicie zdystansował się także od wniosku o umorzenie składek w oparciu o przesłankę całkowitej nieściągalności należności, a więc w oparciu o art. 28 ust. 2 u.s.u.s., który to przepis ma zastosowanie do składek opłacanych przez płatnika, ograniczając się jedynie do przywołanie treści przepisu i wskazania na zastosowane uznanie administracyjne. Tymczasem w sytuacji wykazania przez stronę ustawowej przesłanki umorzenia wnioskowanej należności składkowej (m/in. oddalenie wniosku o ogłoszenie upadłości likwidacyjnej z uwagi na brak środków na pokrycie kosztów postępowania) uznaniowy charakter decyzji ZUS mógłby tylko wówczas prowadzić do odmowy uwzględnienia wniosku, gdyby żądaniu strony organ przeciwstawił i należycie umotywował zaistnienie ważnego interesu społecznego, który przemawia za odmową uwzględnienia wniosku strony, mimo wykazania przez nią ustawowej przesłanki dla umorzenia wnioskowanej należności. Bez wykazania przez organ ważnego interesu, który przemawiałby za odmową uwzględnienia należycie umotywowanego wniosku strony o umorzenie należności składkowej, obarczone dowolnością jest powoływanie się przez ZUS jedynie na uznaniowy charakter omawianej decyzji, jako podstawę odmowy uwzględnienia wniosku strony o umorzenie należności składkowych. ( tak: NSA W-wa w wyroku z 21.11.2012r., sygn.akt II GSK 1625/11.) Nie dokonując w powyższym zakresie stosownych ustaleń organ naruszył nie tylko powołane w skardze przepisy prawa materialnego, ale także art. 7, 11 i 107 § 1 Kodeksu postepowania administracyjnego.

Rozpoznając sprawę ponownie rzeczą organu będzie zatem rozstrzygnięcie merytorycznie kwestii umorzenia należności z tytułu składek za pracowników w części finansowanej przez płatnika.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.