Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1012/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32, art.35
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 11 a,b,d art.1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6,7,77,107,135
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2018 r. sprawy ze skarg E.L. i M.L., B.P., A.P. i K.P. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargi


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2018 r., znak [...] Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej: "Minister") na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), oraz art. 11 g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: "specustawa drogowa"), po rozpatrzeniu odwołań B. P., A. P., D. D., A. D., M. C., E. L., M. L., K. P. i J. S. od decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr [...] (od km 229+882,06 do km 230+534) w zakresie budowy dodatkowej jezdni dla obsługi ruchu z terenów przyległych do pasa drogowego oraz dodatkowego pasa ruchu dla pojazdów skręcających w lewo z drogi krajowej nr [...] na dodatkową jezdnię, realizowanej w ramach zadania pn. "Budowa ciągu pieszo-jezdnego na ode. [...] przy drodze krajowej nr [...] od km 229+882,06 do km 230+534":

I. uchylił:

- w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 1, w wierszu 6 licząc od dołu strony, zapis: "[...]",

- w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, tabelę nr 2 znajdującą się, w pkt V, na stronie 3, dotyczącą zatwierdzenia podziału nieruchomości, w zakresie dotyczącym działki nr [...], z obrębu [...], gmina [...],

- zbiorczą mapę z projektem podziału działek wraz z wykazem zmian danych ewidencyjnych, stanowiącą załącznik nr [...] do zaskarżonej decyzji, w zakresie, w jakim dotyczy ona działki nr [...], z obrębu [...], gmina [...],

i orzekł w tym zakresie poprzez:

- ustalenie w miejscu uchylenia, na stronie 1, w wierszu 6 licząc od dołu strony, nowego zapisu: "[...]"

- ustalenie w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, poprzez dodanie w tabeli nr 3 wskazującej nieruchomości stające się w całości z mocy prawa własnością Skarbu Państwa, znajdującej się na stronie 4, w pkt VI, po zapisie dotyczącym działki nr [...], z obrębu [...], gmina [...], nowego zapisu:

II. Uchylił

- w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 2, w wierszach od 2 do 6, licząc od góry strony, zapis: "1. Ustalam linie rozgraniczające teren (linia przerywana koloru czerwonego) na mapie zasadniczej do celów projektowych w skali 1:500 - rys nr 2.0 (operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Starostę [...] dnia [...] stycznia 2014 r), stanowiącej załącznik nr 1 do niniejszej decyzji",

- w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 4, w wierszu 8, licząc od dołu, zapis: "stanowiący załącznik nr 3 do niniejszej decyzji",

- mapę w skali 1:500, przedstawiającą projektowany obszar inwestycji z zaznaczeniem podziału geodezyjnego nieruchomości oraz terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych i istniejące uzbrojenie terenu, określającą linie rozgraniczające teren przedmiotowej inwestycji drogowej, stanowiącą załącznik nr 1 do zaskarżonej decyzji,

- rysunek nr 2 projektu zagospodarowania terenu, będącego elementem projektu budowlanego, stanowiącego załącznik nr 3 do zaskarżonej decyzji,

- stronę tytułową projektu budowlanego branży drogowej, stanowiącego załącznik nr 3 do zaskarżonej decyzji,

- stronę tytułową projektu budowlanego branży telekomunikacyjnej, stanowiącego załącznik nr 3 do zaskarżonej decyzji,

- stronę 11 opisu do projektu zagospodarowania terenu, będącego elementem projektu budowlanego, stanowiącego załącznik nr 3 do zaskarżonej decyzji,

- stronę 21 opisu do projektu budowlanego branży drogowej, stanowiącego załącznik nr 3 do zaskarżonej decyzji,

i orzekł w tym zakresie poprzez:

- ustalenie, w miejsce uchylenia, w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, na stronie 2, nowego zapisu: "1. Ustalam linie rozgraniczające teren (linia przerywana koloru czerwonego) na mapie zasadniczej do celów projektowych w skali 1:500 - rys nr 2.0 (operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Starostę [...] dnia [...] stycznia 2014 r ), stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej",

- ustalenie, w miejsce uchylenia, w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, na stronie 4, nowego zapisu: "stanowiący załącznik do decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej",

- zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, zamiennej mapy w skali 1:500, przedstawiającej projektowany obszar inwestycji z zaznaczeniem podziału geodezyjnego nieruchomości oraz terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych i istniejące uzbrojenie terenu, określającej linie rozgraniczające teren przedmiotowej inwestycji drogowej, stanowiącej załącznik nr 1 do niniejszej decyzji,

- zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, zamiennego rysunku nr 2 projektu zagospodarowania terenu, będącego elementem projektu budowlanego, stanowiącego załącznik nr 2 do niniejszej decyzji,

- zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, rysunku nr 2a projektu zagospodarowania terenu, będącego elementem projektu budowlanego, stanowiącego załącznik nr 3 do niniejszej decyzji,

- zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, zamiennej strony tytułowej projektu budowlanego branży drogowej, stanowiącej załącznik nr 4 do niniejszej decyzji,

- zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, zamiennej strony tytułowej projektu budowlanego branży telekomunikacyjnej, stanowiącej załącznik nr 5 do niniejszej decyzji,

- zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, zamiennej strony 11 opisu do projektu zagospodarowania terenu, będącego elementem projektu budowlanego, stanowiącej załącznik nr 6 do niniejszej decyzji,

- zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, zamiennej strony 21 opisu do projektu budowlanego branży drogowej, stanowiącej załącznik nr 7 do niniejszej decyzji.

III. W pozostałej części zaskarżoną decyzję Minister utrzymał w mocy.

Uzasadniając decyzję Minister wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 4 sierpnia 2016 r., uzupełnionym w trakcie prowadzonego postępowania, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zwany dalej "inwestorem", reprezentowany przez Zastępcę Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...], wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej i wniósł o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, uzasadniając konieczność jego nadania interesem społecznym i gospodarczym.

Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie ww. wniosku, Wojewoda [...] wydał w dniu [...] stycznia 2017 r. decyzję nr [...], o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr [...] (od km 229+882,06 do km 230+534) w zakresie budowy dodatkowej jezdni dla obsługi ruchu z terenów przyległych do pasa drogowego oraz dodatkowego pasa ruchu dla pojazdów skręcających w lewo z drogi krajowej nr [...] na dodatkową jezdnię, realizowanej w ramach zadania pn. "Budowa ciągu pieszo-jezdnego na ode. [...] przy drodze krajowej nr [...] od km 229+882,06 do km 230+534", zwaną dalej "decyzją Wojewody [...]" i nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności.

Od decyzji Wojewody [...] odwołania do Ministra wnieśli B. P., A. P., D. D., A. D., M. C., E. L., M. L., K. P. i J. S.

Odnosząc się do podniesionych w odwołaniach zarzutów Minister podkreślił, że trafność rozstrzygnięcia w każdym indywidualnym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Wydając decyzję, organ zobowiązany jest do przestrzegania przepisów k.p.a., a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

W trakcie przeprowadzonego postępowania odwoławczego organ odwoławczy rozpatrzył ponownie wniosek inwestora o wydanie przedmiotowej decyzji, przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony przez Wojewodę [...], w tym zbadał poprawność postępowania organu I instancji oraz poprawność wydanej przez niego decyzji Wojewody [...] oraz rozpatrzył zarzuty skarżących stron.

Przed złożeniem wniosku, zgodnie z art. 11b ust. 1 specustawy drogowej, inwestor uzyskał następujące opinie:

- Zarządu Województwa [...], wyrażoną w postanowieniu nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., znak [...],

- Zarządu Powiatu [...], wyrażoną w Uchwale nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r.,

- Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...].

Zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, do wniosku załączono mapę w skali, 1:500 na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Ponadto, dołączono analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu.

Zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej, do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332, z późn. zm.) zwaną dalej "ustawą Prawo budowlane". Zgodnie z art. 20 ust. 4 tej ustawy, do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Po dokonaniu analizy przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego, Minister stwierdził, iż spełnia on wymagania określone w art. 34 ust 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, oraz rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462, z późn. zm.). Posiada wymagane prawem opinie, natomiast co do pozostałych opinii wskazanych w art. 11 d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej, inwestor nie miał obowiązku ich przedkładania, gdyż w obszarze projektowanej inwestycji nie znajdują się tereny, z których istnieniem ustawodawca wiąże skutek uzyskania stosownych uzgodnień.

Analizując złożony przez inwestora wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej organ odwoławczy uznał, że zawiera on elementy wskazane w art. 11 b oraz art. 11 d ust. 1 specustawy drogowej.

W ocenie organu drugiej instancji, Wojewoda [...] prawidłowo poinformował strony o wszczętym postępowaniu, podał jego podstawę prawną, pouczył o prawie do składania wniosków, uwag i zastrzeżeń, a zatem należycie i wyczerpująco poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków.

Wojewoda [...], pismem z dnia [...] października 2016 r., znak: [...], zawiadomił wnioskodawcę oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji, wysyłając zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Pozostałe strony postępowania zostały poinformowane o jego wszczęciu w drodze obwieszczeń w [...] Urzędzie Wojewódzkim w [...], w Urzędzie Miasta i Gminy [...], w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów i w prasie lokalnej "[...]" z dnia 14 października 2016 r.

W przedmiotowym obwieszczeniu organ pierwszej instancji poinformował o miejscu, gdzie strony lub ich pełnomocnicy mogą zapoznać się z dokumentacją dotyczącą inwestycji oraz o możliwości składania uwag i wniosków. W toku postępowania przed Wojewodą [...] strony postępowania wniosły zastrzeżenia i wnioski, które organ I instancji przesłał inwestorowi w celu zajęcia stanowiska, a ten ustosunkował się do zagadnień poruszonych przez strony postępowania.

Uznając, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na wydanie rozstrzygnięcia, Wojewoda [...] wydał w dniu [...] stycznia 2017 r. decyzję nr [...], znak: [...], o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, zwaną dalej decyzją Wojewody [...]. Nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności Wojewoda [...] podzielił argumenty przedstawione przez inwestora. W uzasadnieniu kontrolowanej decyzji organ I instancji, mając na względzie opinię przedstawioną przez inwestora, ustosunkował się do zarzutów i wniosków podniesionych przez strony postępowania.

Zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, Wojewoda [...] doręczył ww. decyzję wnioskodawcy oraz zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń w [...] Urzędzie Wojewódzkim w [...] oraz w urzędzie gminy właściwym ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej.

W aktach sprawy znajdują się dowody potwierdzające obwieszczenie o wydaniu przedmiotowej decyzji w [...] Urzędzie Wojewódzkim w [...], w Urzędzie Miasta i Gminy [...], w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów i w prasie lokalnej "[...]" z dnia 19 stycznia 2017 r.

Dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych decyzją Wojewody [...] organ pierwszej instancji poinformował o wydaniu decyzji również w drodze zawiadomień wysłanych na adresy wskazane w katastrze nieruchomości. W zawiadomieniach oraz w obwieszczeniu zamieszczono, zgodnie z art. 11f ust. 4 specustawy drogowej, informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji.

Kontrolowana decyzja Wojewody [...] (z zastrzeżeniem uchybień, co do których Minister zająć stanowisko w dalszej części uzasadnienia) czyniła więc zadość wymogom przedstawionym w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej.

Zaskarżona decyzja Wojewody [...] określała również termin wydania nieruchomości, opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń, o którym mowa w art. 16 ust. 2 specustawy drogowej. Pozytywnie także należało ocenić określenie przez Wojewodę [...] - biorąc pod uwagę dyspozycję art. 16 ust. 2 specustawy drogowej - terminu wydania nieruchomości, opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń na 120 dzień od dnia uzyskania waloru ostateczności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (najkrótszy dopuszczalny termin). Organ zobowiązany był bowiem tak uczynić wobec uzasadnionego wystąpienia przez inwestora o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowym organ II instancji stwierdził, iż wydana decyzja wymagała jednak dokonania korekty merytoryczno -reformatoryjnej. W trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego inwestor w piśmie z dnia 29 maja 2017 r. wniósł o zmianę zaskarżanej decyzji w części dotyczącej działki nr [...] i wskazał, iż ww. działka nr [...], z obrębu [...], zgodnie z decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] styczna 2015 r., znak: [...], podzielona została na działkę nr [...], o pow. 0,0087 ha, przeznaczoną na poszerzenie drogi krajowej nr [...] oraz działkę nr [...] o pow. 0,0491 ha. Inwestor wskazał, iż podział ten "w wyniku uchybienia" nie został wprowadzony do bazy ewidencji gruntów i budynków właściwego miejscowo ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej i dlatego w trakcie przygotowania dokumentacji projektowej do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie został uwzględniony, w związku z tym wykonano projekt podziału działki [...] na działkę [...], przeznaczoną na poszerzenie drogi krajowej nr [...] oraz działkę nr [...] pozostającą przy dotychczasowym właścicielu. Zatem w dniu wydania decyzji Wojewody [...] ww. działka nr [...], która w decyzji tej uległa podziałowi na działki nr [...], była już podzielona na podstawie ww. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] styczna 2015 r.

Wobec powyższego, organ odwoławczy wezwał inwestora pismem z dnia [...] maja 2017 r. znak: [...] do przedłożenia, w odpowiedniej ilości egzemplarzy, dokumentacji mapowej i projektowej, uwzględniającej konieczność wprowadzenia wnioskowanej przez inwestora zmiany odnośnie ww. działki nr [...].

Przy piśmie z dnia 18 sierpnia 2017 r., przedłożono organowi odwoławczemu żądane dokumenty.

Konsekwencją przedstawionego powyżej stanowiska były - dokonane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - zmiany, szczegółowo określone w punktach I i II zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się następnie do odwołania Minister wyjaśnił, iż zarówno wojewoda orzekający w sprawie jako organ pierwszej instancji, jak i Minister, działający jako organ odwoławczy, pełnią w procesie inwestycyjnym funkcję organów, które będąc właściwe do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie są jednocześnie uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań.

Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Zarówno wojewoda jak i organ odwoławczy mogą działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. Ocenie dokonanej przez organy pierwszej i drugiej instancji może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach specustawy drogowej, bowiem stosownie do przepisu art. 11e specustawy drogowej nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami.

Inwestor jest kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Zadaniem organu jest bowiem sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy oraz zaproponowane rozwiązania techniczne odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości.

Zgodnie z treścią art. 11i ust. 1 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w specustawie drogowej stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane. Jak wynika natomiast z treści art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wynika z powyższego, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji drogowej.

Wobec powyższego, pismami z dnia 10 marca 2017 r., 26 września 2017 r., i z dnia 28 listopada 2017 r., organ odwoławczy wezwał inwestora do wypowiedzenia się w sprawie zagadnień podniesionych przez skarżących. Inwestor odniósł się do uwag skarżących stron wskazując, iż w jego ocenie nie zasługują one na uwzględnienie. To stanowisko organ odwoławczy, działając w oparciu o art. 9 k.p.a., przesłał, zawiadamiając o prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz o możliwości przeglądania akt sprawy. Skarżący w piśmie z 20 marca 2016 r. wyrazili dezaprobatę takiego stanowiska, a ich zdaniem inwestor w ten sposób stał się "sędzią we własnej sprawie".

Zarzucili, iż proponowana przez nich wizja lokalna nie została przeprowadzona, gdyż jako prowadzącego wizję lokalną wskazano osobę, która nie była bezstronna. Wobec powyższego, skarżący wnieśli o rzetelne i bezstronne zajęcie się przedmiotową sprawą, przede wszystkim przeprowadzenie wizji lokalnej przez urzędnika Ministerstwa.

Minister szczegółowo opisał przebieg wymiany pism skarżących i ich treść, stanowiącą uzupełnianie odwołania, w szczególności pisma z dnia 12 września 2017 r., stanowiącym kolejne uzupełnienie odwołania B. P., A. P., D. D., A. D., M. C., E. L., M. L., K. P. i J. S., zarzucili decyzji Wojewody [...] naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 8 ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych, poprzez nie zastosowanie tego przepis i przyjęcie, że ciąg pieszo-jezdny będzie stanowił poszerzenie, rozbudowanie pasa drogi krajowej nr [...], a nie drogę wewnętrzną; § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., poprzez nieustalenie, czy ciąg pieszo-jezdny na odcinku [...] zapewni prawidłowy dojazd do nieruchomości wozów strażackich, czy też innych pojazdów ciężarowych, przy których ma być wybudowany; § 8a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tj. Dz. U. 2016, poz. 124 z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie", poprzez jego błędną wykładnię oraz niezastosowanie § 8a ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia oraz przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 11, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i niewyjaśnienie przyczyn, dla których organ I instancji ustalił, że w zakresie wątpliwości dot. bezpieczeństwa użytkownikom dróg i mieszkańcom sąsiadujących nieruchomości inwestor przedstawił racjonalne wyjaśnienia

Po przeanalizowaniu zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym stanowisk inwestora, jak również zarzutów podniesionych przez skarżące strony, Minister stwierdził, że objęcie liniami rozgraniczającymi terenu inwestycji działek skarżących, w sposób wskazany we wniosku inwestora nie narusza prawa, a rozwiązania projektowe zatwierdzone w decyzji Wojewody [...] są prawidłowe.

Za niezasadny należało uznać zasadniczy zarzut skarżących dotyczący tego, iż planowany ciąg pieszo-jezdny stanowi drogę wewnętrzną, w związku z czym specustawa drogowa nie może mieć zastosowania w sprawie.

W art. 1 ust. 1 specustawy drogowej ustawodawca posługuje się szerokim pojęciem: "inwestycji", co oznacza, że desygnat tego pojęcia obejmuje nie tylko budowę, ale też przebudowę bądź remont drogi publicznej. W myśl art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, droga jest to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Zgodnie zaś z § 8a ust. 1 pkt. 2 oraz ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publicznej i ich usytuowanie, obsługa ruchu z terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej może być realizowana przez dodatkowe jezdnie, odpowiadające parametrom technicznym dróg klasy D, L lub Z - zlokalizowane w jej pasie drogowym.

W okolicznościach niniejszej sprawy sporny ciąg pieszo-jezdny należy uznać za element rozbudowywanej - w celu poprawienia bezpieczeństwa ruchu drogowego - istniejącej drogi publicznej, tj. drogi krajowej nr [...]. Skoro budowa ciągu pieszo-jezdnego będzie służyć realizacji celu publicznego - rozbudowie drogi publicznej, to objęcie tego ciągu specustawą drogową jest uzasadnione.

Mając na względzie charakter rozbudowy drogi krajowej nr [...], zmierzający do uspokojenia ruchu w tym rejonie i zwiększenia bezpieczeństwa zarówno użytkowników drogi krajowej nr [...] jak i mieszkańców posesji zlokalizowanych przy tej drodze, to cel przedmiotowej inwestycji drogowej jest w sposób oczywisty celem publicznym i jako taki możliwym do zrealizowania na podstawie specustawy drogowej. Nie ulega więc wątpliwości, iż skoro ciąg pieszo-jezdny, objęty omawianą inwestycją, stanowi element drogi publicznej, służyć będzie celowi publicznemu - rozbudowie drogi publicznej i zwiększeniu bezpieczeństwa zarówno użytkowników drogi krajowej nr [...] jak i mieszkańców posesji zlokalizowanych przy tej drodze, objęcie budowy tego ciągu pieszo-jezdnego decyzją Wojewody [...] należy uznać za uzasadnione.

Minister podzielił stanowisko inwestora, iż budowa ciągu pieszo-jezdnego stanowi niewątpliwie poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego, ponieważ służy likwidacji licznych zjazdów bezpośrednich z drogi krajowej nr [...], z których każdy stanowi punkt kolizji. W wyniku zrealizowania omawianej inwestycji pozostanie więc tylko jedno miejsce z punktami kolizji, którym będzie skrzyżowanie ciągu pieszo- jezdnego z drogą krajową. Dzięki projektowanemu przez inwestora rozwiązaniu zlikwidowane zostaną 24 zjazdy w lewo do posesji i zastąpione jednym, chroniącym przed najechaniem z tyłu, dodatkowym pasem ruchu dla pojazdów skręcających w lewo, osłoniętym wyspami ze stosownym oznakowaniem, co dodatkowo ma zapewnić bezpieczeństwo w jego obrębie. Według Ministra przeniesie ruchu pojazdów, rowerzystów oraz pieszych poza jezdnię drogi krajowej wpłynie na znaczną poprawę bezpieczeństwa w tym rejonie.

Z powyższych względów nie można zgodzić się z zarzutami skarżących, że przedmiotowy ciąg pieszo-jezdny stanowi drogę wewnętrzną, do której specustawa drogowa nie może znaleźć zastosowania. W niniejszej sprawie, w ocenie Ministra, przedmiotowy ciąg pieszo-jezdny stanowi, jak wskazano już wyżej, część drogi publicznej i w konsekwencji nie można zaaprobować poglądu skarżących, że jest on drogą wewnętrzną.

W konsekwencji, za niezasadne należało uznać zarzuty skarżących, dotyczące naruszenia § 8a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez jego błędną wykładnię oraz niezastosowanie § 8a ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia.

Zgodnie z § 8a ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie obsługa ruchu z terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej, z zachowaniem warunków zawartych w § 9, może być realizowana przez dodatkowe jezdnie, odpowiadające parametrom technicznym dróg klasy D, L lub Z - zlokalizowane w jej pasie drogowym. Natomiast w niniejszej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania powołany przez skarżące strony § 8a ust.1 pkt 1 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym obsługa ruchu z terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej, z zachowaniem warunków zawartych w § 9, może być realizowana przez inne drogi publiczne i drogi wewnętrzne, w tym dojścia i dojazdy do nieruchomości - zlokalizowane poza jej pasem drogowym, gdyż specustawa drogowa nie służy realizacji dróg wewnętrznych, a zatem inwestor nie mógł zapewnić dla działek skarżących dostępu do drogi publicznej poprzez wybudowanie drogi wewnętrznej.

Na uwzględnienie nie zasługiwały przytoczone przez skarżące strony argumenty dotyczące tego, iż specustawa drogowa w ich przekonaniu ma służyć realizacji inwestycji o dużym zasięgu, mających poprawić stan infrastruktury drogowej w skali kraju, i dlatego nie ma w niniejszej sprawie zastosowania.

Przepisy specustawy drogowej nie określają, jaki rozmiar zamierzenia inwestycyjnego jest właściwy dla stosowania jej przepisów. W ocenie Ministra nie ulega wątpliwości, że przepisów specustawy drogowej nie można wykładać w sposób rozszerzający ich stosowanie, poza inwestycje drogowe oraz w stosunku do dróg wewnętrznych.

Odnosząc się następnie do szeroko podnoszonych przez skarżących zarzutów dotyczących tego, iż przedmiotowa inwestycja drogowa nie znajduje racjonalnego uzasadnienia zarówno społecznego jak i ekonomicznego, gdyż budowa ciągu pieszo-jezdnego nie poprawi bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego, stwierdzić należało, iż niedopuszczalna jest ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. To inwestor, jako podmiot wyspecjalizowany w danej dziedzinie, posiadający odpowiednią wiedzę, decyduje o słuszności i racjonalności realizacji danego przedsięwzięcia drogowego.

Specustawa drogowa, w oparciu o której przepisy wydano zaskarżoną decyzję Wojewody [...] jest aktem prawnym szczególnym, przewidującym uproszczoną (przyśpieszoną) procedurę przygotowania i realizacji inwestycji drogowych. Jest oczywiste, że szybka i sprawna budowa dróg publicznych w Polsce i w związku z tym poprawa infrastruktury drogowej leży w interesie społecznym i gospodarczym. Tymi okolicznościami należy uzasadniać z jednej strony znaczne zwiększenie uprawnień inwestora (decyzja o zezwoleniu na inwestycję drogową rozstrzyga jednocześnie o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu projektu budowlanego, zatwierdza podział nieruchomości i orzeka o przejściu z mocy prawa nieruchomości lub ich części na własność odpowiedniego podmiotu publicznoprawnego), natomiast z drugiej zdecydowane ograniczenie uprawnień właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze inwestycji.

W świetle art. 11e specustawy drogowej, organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest uprawniony do oceny zasadności, celowości zamierzonej inwestycji czy jej przebiegu. O tym decyduje inwestor, wybierając najbardziej optymalną według niego lokalizację i rozwiązania techniczno-wykonawcze. To inwestor wyznacza miejsce oraz sposób realizacji. Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują również inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji i nie ma on obowiązku uwzględniać oczekiwań stron postępowania czy innych podmiotów.

Organy orzekające w niniejszej sprawie nie posiadały kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań, co do jej przebiegu. Gospodarzem projektu jest tylko inwestor, organ wydający decyzję w oparciu o przedłożony projekt nie jest uprawniony do ingerowania w jego założenia, w tym w przebieg inwestycji liniowej. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie

Obowiązkiem orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Podkreślić trzeba – zdaniem Ministra - także związany charakter decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z art. 11e specustawy drogowej nie można uzależnić zezwolenia na realizację takiej inwestycji od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami.

W postępowaniu w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zarówno wojewoda, jak i Minister, badają zgodność z prawem wniosku inwestora, nie zaś zagadnień dotyczących ewentualnych negatywnych następstw dla podmiotów objętych tą decyzją. Z samej bowiem istoty przedsięwzięcia drogowego, będącego inwestycją liniową, wynika ingerencja w prawa przysługujące innym podmiotom w stosunku do nieruchomości objętych projektowaną inwestycją. Z omawianej ingerencji wynikać mogą z kolei inne utrudnienia dla podmiotów dotychczas wykorzystujących daną nieruchomość w określony sposób. Nie oznacza to jednak, że taka decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest wadliwa. Wskazać przy tym należy, iż organ wydający decyzję dotyczącą zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie jest kompetentny do oceny przesłanek ekonomicznych, oraz społecznych powstającej inwestycji, w jej kształcie określonym przez inwestora. Do organu administracji należy jedynie ocena wniosku inwestora pod względem jego zgodności z powszechnie obowiązującym prawem.

Za niezasadne należało również uznać zarzuty dotyczące tego, iż w wyniku realizacji przedmiotowej zostanie utrudniony dostęp do działek skarżących, w tym dostęp dla pojazdów o zwiększonych gabarytach.

Przepis art. 11f ust. 1 pkt. 4 specustawy drogowej zobowiązuje organ do określenia w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej m.in. wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Zasada ochrony interesu prawnego osób trzecich znajduje konkretyzację w art. 5 ust.1 pkt. 9 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, projektowanie i budowa obiektów budowlanych powinna zapewniać poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Decyzja Wojewody [...], spełniała wymogi określone w art. 11 f ust. 1 specustawy drogowej, w tym również dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. W pkt IV decyzji Wojewody [...] organ I instancji odniósł się do kwestii określonej w art. 11f ust. 1 pkt. 4 specustawy drogowej, zaś organ odwoławczy powyższe rozstrzygnięcia utrzymał w mocy. W ramach zasady wynikającej z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w przedmiotowej sprawie inwestor zapewnił działkom skarżących dostęp do drogi publicznej. Jest to okoliczność niekwestionowana, na którą wskazują sami skarżący. Bezspornym jest zatem, że należące do skarżących działki mają zapewniony dostęp do drogi publicznej.

Samo zaś powoływanie się na brak dostępu do działki przez drogę o określonych parametrach technicznych, czy brak zjazdu o określonych parametrach nie może stanowić wykazania naruszenia interesu prawnego skarżących, albowiem z jakiejkolwiek normy obowiązującego prawa nie wynika, aby zapewnienie dostępu do drogi publicznej miało polegać na dostępie do drogi w konkretny sposób czy do drogi o określonej kategorii drogi publicznej. Skoro roszczenia skarżących sprowadzają się do żądania zapewnienia innego dostępu do ich działek, niż ten istniejący, wskazać należy, że stanowią one próbę wykazania posiadania interesu faktycznego, który nie podlega ochronie prawnej na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej. Tak sformułowany interes faktyczny skarżących jest analogiczny z interesem każdej innej osoby, na której funkcjonowanie w życiu codziennym będzie miała wpływ realizacja przedmiotowej inwestycji (kwestie utrudnienia, wydłużenia dojazdów osób zamieszkujących w pobliżu do drogi o ograniczonej dostępności). Uznanie przy tym, jak chcieliby skarżący, że ochronie przewidzianej w powołanym powyżej przepisie podlegać winien interes faktyczny osób trzecich, mogłoby prowadzić do paraliżu inwestycji związanych z realizacją dróg publicznych, nie zaś do zapewnienia poszanowania praw które są zagrożone w związku z planowana inwestycją.

Jeżeli w związku ze zmianą - w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej - dostępu do drogi publicznej skarżący uważają, że doznają szkody to mogą skorzystać ze stosownego powództwa cywilnego i przedstawić dowody na okoliczność powstałej szkody i jej wielkości.

Do uznania, że zostały naruszone warunki dotyczące ochrony interesów osób trzecich nie wystarcza subiektywne poczucie właściciela nieruchomości, że - poprzez realizację obiektu budowlanego - jego interes został bezprawnie naruszony, o ile nie znajduje ono oparcia w obowiązującym przepisie prawa materialnego. Według Ministra, ochrona interesów osób trzecich w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy decydować będą o wybudowaniu obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego i to nawet z naruszeniem ogólnego interesu społecznego. Nie można dopuścić do sytuacji, w której uprawnienia właściciela nieruchomości całkowicie ograniczają uprawnienia inwestora.

Nieuniknione jest to, że realizacja inwestycji drogowych stwarza określone uciążliwości dla właścicieli nieruchomości objętych jej zakresem.

Jak ponadto wyjaśnił inwestor, planowana jezdnia ma mieć szerokość 4,5 m (plus 0,5 - 1,5 m utwardzonego pobocza). Pozwala to na wjazd na każdą posesją autami, jakie obecnie w większości są przez mieszkańców używane. Inwestor wskazał, iż w 2010 roku wybudowany został pierwszy odcinek dodatkowej jezdni o szer. 4.5 m (a więc węższej niż obecnie planowana) i do dnia dzisiejszego nie odnotował żadnej interwencji mieszkańców w zakresie dotyczącym niewystarczającej jej szerokości ani też informacji o jakimkolwiek zagrożeniu bezpieczeństwa, które miałaby ta jezdnia stwarzać jej użytkownikom. Nie ma uzasadnienia, ani też przepisu prawa, nakazującego inwestorowi obowiązek zapewnienia warunków wjazdu na każdą posesję samochodami o największych gabarytach, jakie dopuszczają przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017, poz. 1260 z późn. zm.). Mogą zatem istnieć ograniczenia w dostępie do poszczególnych nieruchomości posiadających zjazdy indywidualne, tj. służące do obsługi budynków użytkowanych indywidualnie.

To projektant jest osobą, na której spoczywa odpowiedzialność za konstrukcję drogi i użycie takich rozwiązań, aby te nie zagrażały zdrowiu i życiu ludzkiemu. Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane do podstawowych obowiązków projektanta należy opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny m in. wymaganiami ustawy Prawo budowlane, przepisami innych ustaw oraz zasadami wiedzy technicznej. Powyższe musi być potwierdzone stosownym oświadczeniem o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, które w niniejszej sprawie znajduje się w projekcie budowlanym, o czym już była mowa w niniejszej decyzji.

W konsekwencji powyższego, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut skarżących dotyczący naruszenia § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez nieustalenie, czy ciąg pieszo-jezdny na odcinku [...] zapewni prawidłowy dojazd do nieruchomości wozów strażackich, czy też innych pojazdów ciężarowych.

Na uwzględnienie nie zasługiwał też zarzut skarżących dotyczący tego, iż wywłaszczenie w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami jest możliwe w stosunku do nieruchomości na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast w niniejszej sprawie - zdaniem skarżących - żadna z ww. przesłanek nie została spełniona. Do zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednym z podstawowych skutków wskazanego powyżej wyłączenia jest brak związania inwestora i organu wydającego decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nabywanie nieruchomości pod drogi na podstawie specustawy drogowej nie następuje w drodze postępowania wywłaszczeniowego, o którym mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w trybie specustawy drogowej nie wymaga uprzednio przeprowadzenia odrębnego postępowania wywłaszczeniowego. Sama specustawa drogowa rozwiązuje tę kwestię Regulacje zawarte w specustawie drogowej są zabiegiem świadomie przyjętego przez ustawodawcę rozstrzygnięcia szczegółowego w odniesieniu do dróg publicznych. Oznacza to, że przepisy szczególne należy stosować z wyłączeniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy bowiem zauważyć, że stosownie do treści art. 23 specustawy drogowej tylko w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3 (nabywanie nieruchomości pod drogi) stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie zaś z zasadą lex specialis derogat legi generali, pierwszeństwo stosowania ma w tym przypadku specustawa drogowa.

Utożsamianie zatem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z decyzją o wywłaszczeniu jest błędne.

Prawo własności jest przedmiotem szczególnej ochrony zawartej w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, ale nie jest prawem bezwzględnym, gdyż Konstytucja RP przewiduje możliwość ograniczenia tego prawa, zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc poszanowania zasady proporcjonalności wyrażającej się zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności.

Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może pozbawiać prawa własności właścicieli nieruchomości, przejętych pod realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu specustawy drogowej, gdyż stanowi to cel publiczny, a wywłaszczonemu właścicielowi/użytkownikowi wieczystemu, w odrębnym postępowaniu, zostaje przyznane odszkodowanie. Tym samym konieczność pozyskiwania gruntów pod budowę dróg publicznych mieści się w klauzuli interesu publicznego, wyznaczonej przez art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Takim celem publicznym jest z pewnością realizacja przedmiotowej inwestycji (przebiegającej przez część działek stanowiących własność skarżących), która, jak wynika ze sprawy, stanowi konieczną inwestycję celu publicznego.

W rozpoznawanej sprawie interes ogólny (publiczny) jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych podmiotów i powoduje konieczność przedłożenia w tym konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny, bowiem w interesie publicznym leży odjęcie, chronionego przez Konstytucję RP prawa własności. W ocenie Ministra, w przypadku realizacji celów publicznych niemal zawsze dochodzi do nieuchronnej kolizji interesu publicznego i interesów indywidualnych. Co do zasady, w tego rodzaju sytuacji prymat przyznany zostaje interesowi publicznemu, chyba że zakres planowanej ingerencji w prawo podmiotowe doprowadziłby do naruszenia jego istoty, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Odnosząc się następnie do podnoszonych przez skarżących zarzutów dotyczących braku przeprowadzenia z mieszkańcami właściwych konsultacji społecznych dotyczących przebiegu przedmiotowej inwestycji drogowej, Minister podkreślił, ze specustawa drogowa nie zobowiązuje inwestora do poprzedzenia wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej konsultacjami społecznymi, które miałyby na celu ustalenie przebiegu projektowanej inwestycji z właścicielami bądź użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Uzależnienie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej od uprzedniego przeprowadzenia konsultacji społecznych byłoby wprowadzeniem pozaustawowej przesłanki, co byłoby sprzeczne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Oznacza to, że strona nie może skutecznie domagać się od organu administracji publicznej przeprowadzenia takich konsultacji jak i zarzucać wadliwości decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z powodu braku ich przeprowadzenia. Tym niemniej, w piśmie z dnia 23 marca 2017 r. inwestor wyjaśnił, iż w dniu 15 października 2015 r. miały miejsce konsultacje z właścicielami nieruchomości objętych przedmiotową inwestycją i na których zostały omówione wszystkie sporne kwestie dotyczące inwestycji.

Za niezasadny należało uznać zarzut skarżących, iż w zawiadomieniu o wydaniu decyzji Wojewody [...] nieuwzględnione zostały "pisma ze skargami" kierowane do inwestora i Wojewody [...], gdyż rzeczone zawiadomienie posiada jedynie walor informacyjny, mający na celu zawiadomienie stron postępowania o wydanej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 11f ust. 4 specustawy drogowej w zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji, a nie informację jak zostały rozpatrzone zgłaszane przez strony postępowania uwagi i zastrzeżenia odnośnie inwestycji drogowej. Takie informacje są bowiem przedmiotem uzasadniania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Na uwzględnienie nie zasługiwał też zarzut skarżących, że dopiero po ponad dwóch miesiącach od wpływu wniosku inwestora o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej Wojewoda [...] zawiadomił właścicieli nieruchomości objętych inwestycją o wszczęciu postępowania, gdyż okres prowadzenia przez Wojewodę [...] postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej nie miał wpływu na rozstrzygnięcie podjęte przez organ I instancji i w żaden sposób nie świadczy o nieprawidłowości wydanej decyzji Wojewody [...]. Niezadowolenie skarżących z tempa prowadzonego przez organ I instancji postępowania mogło wyrazić się jedynie w zainicjowaniu przez nich odrębnego postępowania w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania Wojewody [...].

Jak wynika natomiast z akt sprawy, strony przedmiotowego postępowania miały zapewnioną przez Wojewodę [...], na każdym jego etapie, możliwość czynnego w nim udziału, z czego skorzystali m.in. skarżący składając zastrzeżenia i uwagi, do których ustosunkował się organ I instancji w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji. Organ I instancji w toku postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji zwrócił się do inwestora o zajęcie stanowiska odnośnie zarzutów lokalizacyjnych skarżących. Stanowisko Wojewody [...] w wystarczający sposób wskazuje na tok rozumowania przyjęty przy rozpoznawaniu sprawy i nieuznaniu argumentacji skarżących, a w konsekwencji nie narusza norm postępowania administracyjnego.

Z powyższych względów, na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty skarżących dotyczące naruszenia art. 7, i 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie przez organ I instancji zasady swobodnej oceny dowodów i niewyjaśnienie przyczyn dla których organ I instancji przyjął wyjaśnienia inwestora w zakresie wątpliwości stron związanych z inwestycją, a dotyczących gwarancji bezpieczeństwa użytkownikom dróg i mieszkańcom sąsiadujących nieruchomości za racjonalne.

W toku postępowania odwoławczego - w ocenie Ministra - nie doszło do naruszenia przepisów proceduralnych w sposób wskazany przez skarżących. Wojewoda [...] przeprowadził postępowanie w sposób rzetelny, zgodny z wymogami k.p.a., wystarczający do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia W tym zakresie podjął też wszelkie niezbędne kroki konieczne do ustalenia stanu faktycznego, przeprowadził w sposób prawidłowy postępowanie dowodowe. Wynik postępowania znalazł odzwierciedlenie w uzasadnieniu, a uzasadnienie w zebranym materialne dowodowym. Organ orzekający wziął pod uwagę nie tylko stanowisko inwestora, w którym ustosunkował się on do zgłaszanych przez skarżących zarzutów, ale również wniesione zastrzeżenia i uwagi skarżących. Analizy materiału dowodowego organ pierwszej instancji dokonał zgodnie z art. 80 k.p.a. i wynik tej analizy, łącznie z oceną zebranych dowodów, przedstawił w uzasadnieniu decyzji kończącej postępowanie administracyjne.

Podjęcie przez Wojewodę [...] rozstrzygnięcia odmiennego od oczekiwanego przez skarżących w sytuacji, gdy organ prawidłowo zebrał materiał dowodowy, a ocena tego materiału jest logiczna, nie przekroczył zasady swobodnej oceny dowodów, oraz wskazał prawidłową podstawę prawną, nie oznacza niezgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Okoliczność, że skarżący nie zostali przekonani, co do przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia, nie oznacza naruszenia zasady przekonywania, gdyż mają oni bowiem prawo do własnego subiektywnego przekonania o zasadności swoich zarzutów, zaś przekonanie to nie musi mieć odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawnych i ich wykładni.

Z powyższych względów za niezasadny należało uznać zarzut skarżących dotyczący naruszenia art. 8 k.p.a., z którego wynika wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i rozstrzygnięcia wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań.

W omawianej sprawie organ I instancji uczynił zadość zarówno przepisom prawa materialnego, jak również procesowego, co jest jednoznaczne z tym, iż decyzja Wojewody [...] została wydana z poszanowaniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Chybiony, w ocenie Ministra, był także zarzut naruszenia art. 9 k.p.a., wyrażającego zasadę informowania stron. Organ prawidłowo przeprowadził postępowanie zakończone wydaniem decyzji Wojewody [...], pouczając strony tego postępowania o przysługujących im prawach, w tym możliwości wniesienia odwołania. W uzasadnieniu decyzji Wojewody [...], wbrew opinii skarżących, organ jasno przedstawił swój tok rozumowania oraz przesłanki, które przesądziły o wydaniu rozstrzygnięcia w takim a nie innym kształcie, pouczając jednocześnie strony o przysługujących im prawach. W związku z tym nie może być mowy o naruszeniu art. 9 k.p.a..

Za niezasadny należało uznać zarzut skarżących dotyczący naruszenia art. 10 § 1 k.p.a.. Zarzut ten może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa więc ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem spraw. Skarżący natomiast, poza prostym wskazaniem, iż uniemożliwiono im czynny udział w postępowaniu nie podjęli nawet próby wskazania, jakich czynności procesowych nie mogli w związku z tym dokonać, które mogłyby doprowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto, wskazać należy, iż skarżący nie złożyli również na etapie postępowania odwoławczego wniosków dowodowych, które mógłby doprowadzić do innych ustaleń faktycznych w przedmiotowej sprawie.

Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. bez wykazania związku tego naruszenia z treścią rozstrzygnięcia, nie daje wystarczających podstaw do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Warunkiem skutecznego zarzucenia organom administracji publicznej naruszenia przepisów postępowania pozostaje obowiązek wykazania potencjalnego chociażby wpływu podnoszonego uchybienia na wynik sprawy. Oznacza to, iż warunkiem uwzględnienia odwołania z tego powodu jest ustalenie, iż gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu odwoławczym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne.

Minister wyjaśnił też, że przepisy specustawy drogowej mają na celu stworzenie warunków prawnych zapewniających sprawny przebieg realizacji inwestycji drogowych. Wyjątkowy charakter przepisów specustawy drogowej, wyrażony jest nie tylko w jego tytule, ale wynika też z całokształtu uregulowań stanowiących uproszczenie postępowania administracyjnego mającego na celu przygotowanie inwestycji w zakresie dróg publicznych, w istotny sposób ograniczając uprawnienia materialne i procesowe podmiotów administrowanych w stosunku do ogólnej regulacji kodeksu postępowania administracyjnego w postaci zasady informowania (art. 9 k.p.a.) i zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.).

Wobec powyższego, bezzasadny był również zarzut naruszenia art. 11 k.p.a., wyrażający zasadę przekonywania. Organ odpowiada za naruszenie tej zasady, jeżeli nie podejmie lub bezpodstawnie odstąpi od czynności mających przekonać osobę o zasadności decyzji, np. odstąpi od uzasadnienia decyzji. Zasada ta nakłada na organ obowiązek dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu osobie zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Nie wymaga się zaś od niego osiągnięcia rezultatu, to znaczy faktycznego przekonania osoby do prawidłowości podjętej decyzji. Wojewoda [...] uzasadnił zaskarżoną decyzję, podając jej podstawę prawną oraz argumenty przemawiające za słusznością podjętego rozstrzygnięcia.

Za niezasadny należało uznać zarzut skarżących dotyczący tego, iż podczas przeglądania akt sprawy stwierdzili brak we wniosku inwestora dokumentu z określeniem nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone. Zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt 3b specustawy drogowej wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera określenie nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone. Wskazanie we wniosku nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone, jest wymagane jeżeli w związku z inwestycją konieczne jest czasowe zajęcia działek dla wykonania obowiązków, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. b, c e, f, g oraz h specustawy drogowej. Natomiast w przedmiotowej sprawie inwestor nie przewidział prac, dla których konieczne jest czasowe zajęcie działek.

Bezzasadny był zarzut skarżących dotyczący tego, iż do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej inwestor nie załączył kopii wniosków, którymi wystąpił o wydanie opinii do właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta), stosownie do art. 11 b ust. 1 specustawy drogowej. Do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej inwestor ma załączyć jedynie opinie właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta) - co w niniejszej sprawie uczyniono - a nie kopie pism, którymi zwracał się do tych organów o wydanie opinii.

Za chybiony należało również uznać koleiny zarzut skarżących dotyczący tego, iż opinia Zarządu Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., jest nieaktualna, gdyż wniosek inwestora o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej datowany jest na dzień [...] sierpnia 2016 r. Stwierdzić bowiem należy, iż w obowiązujących przepisach prawnych brak jest przepisu określającego krańcowy termin ważności opinii przekładanych do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Opinie właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta), nie mają nawet charakteru wiążącego, skoro ich niewydanie w terminie 14 dni traktuje się jako brak zastrzeżeń do wniosku.

Na uwzględnienie nie zasługiwał żądanie skarżących dotyczące przeprowadzenia wizji lokalnej na miejscu przez urzędnika Ministerstwa. Organy administracji mają obowiązek podejmować czynności niezbędne do wyjaśniania sprawy, nie zaś wszystkie czynności, których przeprowadzenie postuluje strona postępowania. To, czy dany dowód zostanie przeprowadzony, zależy od przydatności tego dowodu dla wyjaśnienia okoliczności sprawy, co do których organ miał wątpliwości. Szeroki zakres środków dowodowych możliwych do przeprowadzenia w sprawie na podstawie art. 75 k.p.a. nie powoduje konieczności ich przeprowadzenia, jeśli dana okoliczność została już wyjaśniona w oparciu o inny dowód i nie został on podważony. W ocenie organu odwoławczego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia. Prowadzenie dowodu z wizji lokalnej co do możliwości przeprowadzenia inwestycji w inny sposób nie tylko, że nie dotyczy okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia (skoro przeprowadzenie inwestycji zgodnie z wnioskiem inwestora nie narusza prawa), ale i byłoby sprzeczne z celem szczególnego postępowania administracyjnego, tj. jego uproszczeniem i przyspieszeniem.

Odnosząc się do żądania skarżących dotyczącego budowy chodnika w miejsce ciągu pieszo-jezdnego, Minister wyjaśnił, iż to inwestor decyduje o tym, jaki jest zakres terytorialny inwestycji oraz jakie elementy ma zawierać dane przedsięwzięcie. Organy orzekające w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (czy to organ pierwszej instancji czy też organ odwoławczy) nie są uprawnione do decydowania o tym, jaki kształt ma przybrać dana inwestycja oraz jakie konkretnie parametry techniczne powinien przyjąć przy projektowaniu i budowie poszczególnych obiektów, oczywiście o ile mieszczą się one w granicach dozwolonych przez przepisy prawa.

W ocenie Ministra, zarządca drogi zamierzający zrealizować przedmiotową inwestycję drogową, przy projektowaniu jej przebiegu uwzględnił optymalny przebieg, w tym również w zakresie dotyczącym interesu prawnego skarżących. Nie wydaje się możliwe zaprojektowanie inwestycji o takim przebiegu przez nieruchomości niestanowiące własności publicznej, który nie wzbudzałby sprzeciwu przynajmniej części właścicieli tych nieruchomości. Sprzeciw taki wydaje się być oczywiście naturalnym odruchem ochrony sposobu wykonywania własności nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela, jednakże rozwój urbanizacyjny skutkuje zwiększającym się ograniczaniem indywidualnych praw właścicielskich na rzecz konieczności rozwoju infrastruktury o publicznej lub społecznej użyteczności w ramach społecznej funkcji prawa własności.

Wojewoda [...], ani także Minister, nie mogli dokonać zmian w przedstawionej przez wnioskodawcę koncepcji przebiegu przedmiotowej inwestycji drogowej. Przepisy specustawy drogowej nie określają obowiązku przedstawienia przez wnioskodawcę różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, dlatego też organy orzekające w pierwszej i drugiej instancji miały jedynie obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca.

Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut skarżących dotyczący tego, iż Minister nie mógł przeprowadzić dodatkowego postępowania wyjaśniającego odnośnie działki nr [...], o której zmianę podziału wnioskował inwestor w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego w sprawie decyzji Wojewody [...]. Interes właścicieli konkretnych nieruchomości co do kwestionowania decyzji przesądzających o przebiegu inwestycji liniowych może dotyczyć wyłącznie tych ich odcinków, których przebieg skutkuje bezpośrednią ingerencją w ich prawa podmiotowe - prawo własności. Podnoszenie zaś zarzutów w kontekście rozstrzygnięć organu dotyczących innych nieruchomości nie może być traktowane jako obrona indywidualnego interesu prawnego. Osoba posiadająca prawo własności, użytkowania wieczystego lub inne ograniczone prawo rzeczowe jest stroną decyzji, ale tylko w części dotyczącej jej nieruchomości. Skarżący nie posiadają interesu prawnego do podnoszenia zarzutów dotyczących nieruchomości innych podmiotów, gdyż ww. działka nr [...], z obrębu [...] stanowi własność P. S., M. S. – P. i R. P., a nie skarżących.

Powyższa argumentacja dotyczy również podnoszonego przez skarżących zarzutu, iż w projekcie ww. inwestycji drogowej ominięto działkę będącą własnością Burmistrza Miast i Gminy [...]

W omawianym przypadku istniały wszelkie przesłanki ku temu, aby organ II instancji zastosował art. 136 k.p.a. i przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe w zakresie wskazanym wyżej przez organ odwoławczy potwierdza, że organ odwoławczy w pełni prawidłowo zastosował też art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.. Postępowanie w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej powinno toczyć się w miarę możliwości sprawnie i szybko. Przy takim założeniu, fakt wprowadzenia zmian do treści decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej bezpośrednio przez organ II instancji zamiast przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji świadczy o sprawnym rzetelnym prowadzeniu postępowania, zamiast przedłużania go poprzez przesyłania innemu organowi.

Okoliczność wydania postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie dotyczy w żadnej mierze postępowania prowadzonego na podstawie wniosku inwestora o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej. Fakt bowiem nieskutecznego w przeszłości wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] nie zamknął w żaden sposób możliwości wystąpienia przez inwestora z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na podstawie specustawy drogowej.

Tak samo podniesione przez skarżących kwestie dotyczące ich negatywnego zdania na temat wykonywania obowiązków służbowych przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] nie były przedmiotem postępowania odwoławczego w sprawie decyzji Wojewody Wielkopolskiego. W tym postępowaniu nie mogły zostać również rozpatrzone podnoszone przez skarżących zarzuty dotyczące procedury odszkodowawczej za przejmowane części ich działek, bowiem kwestie dotyczące ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania są przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia, odrębnego od zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Co więcej, w aktach przedmiotowej sprawy brak jest jakikolwiek dowodów, aby skarżący byli zastraszani i szantażowani w związku z przygotowaniem i realizacją przedmiotowej inwestycji drogowej.

Za niezasadne należało uznać żądanie skarżących dotyczące zniesienia rygoru natychmiastowej wykonalności. Zgodnie z art. 17 ust. 1 specustawy drogowej, rygor natychmiastowej wykonalności uzasadniony musi być interesem społecznym lub gospodarczym. Literalna wykładnia ww. przepisu wskazuje przede wszystkim, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji jest obligatoryjne, jeżeli tylko inwestor złoży wniosek uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Brak określenia w tym przepisie rodzaju i natężenia tego interesu wskazuje, że chodzi tu o jakikolwiek interes społeczny lub gospodarczy, co odróżnia instytucję uregulowaną w art. 17 specustawy drogowej od regulacji dotyczącej nadawania decyzjom administracyjnym rygoru natychmiastowej wykonalności, zawartej w art. 108 k.p.a., gdzie nadanie decyzji rygoru możliwe jest ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Ocena czy taki interes ma miejsce została pozostawiona organowi wydającemu decyzję, przy czym specustawa drogowa nie wprowadza żadnych szczególnych kryteriów oceny takiego interesu. Konsekwencją takiego uregulowania musi być przyjęcie poglądu, że organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ma szerokie możliwości korzystania z tej instytucji, a warunkiem legalności jej zastosowania jest wskazanie okoliczności, które uprawdopodabniają istnienie interesu społecznego lub gospodarczego.

Organ I instancji w zaskarżonej decyzji uzasadnił przyczyny uwzględnienia wniosku inwestora o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, uznając za przekonującą argumentację przedstawioną we wniosku inwestora o nadanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Zdaniem Ministra, wskazywana przez inwestora poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego i usprawnienie transportu drogowego oraz przyznaje środków budżetowych na realizację ww. inwestycji uzasadniają nadanie przedmiotowej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności

Minister uznał tym samym, że przebieg planowanej inwestycji został ustalony prawidłowo, a zarówno wniosek inwestora, postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji, jak i zaskarżona decyzja Wojewody [...] - poza częścią uchyloną niniejszą decyzją - nie naruszają prawa, a zarzuty skarżących stron nie zasługują na uwzględnienie.

Z tą decyzją nie zgodzili się skarżący E. i M. L., reprezentowani przez adw. B. C., zaskarżając ją pismem datowanym na 21 marca 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jak również B. P. i A. P. oraz K. P., reprezentowani przez radcę prawnego T. K., którzy decyzję do tut. Sądu zaskarżyli pismem datowanym na 20 marca 2018 r.

1. Skarga E. i M. L. (pełn. Adw. B. C.).

Przedmiotem skargi była decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. w części tj. co do pkt II i III decyzji w zakresie dotyczącym nieruchomości skarżących (tj. działki [...]) oraz postanowienie z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...].

Zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżących zarzuciła naruszenie:

1. art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. w zw. z art. 268a k.p.a. z uwagi na brak wskazania stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji w związku z czym zachodzi wątpliwość czy osoba która złożyła podpis pod decyzją jest osobą upoważnioną w rozumieniu art. 268a k.p.a.,

2. art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez doręczenie stronie skarżącej decyzji niekompletnej, niezawierającej załączników bez których skarżący nie mogą dokonać całościowej oceny decyzji oraz w konsekwencji prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie w sposób, które nie wzbudza zaufania uczestników tego postępowania, a to między innymi wskutek przyjęcia, że za kompletną decyzję można uznać taką. do której nie dołączono jej integralnego składnika w postaci załączników;

3. art. 7, 8, 11, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i nie wyjaśnienie przyczyn dla których organ 11 instancji ustalił, że w zakresie wątpliwości skarżących związanych z inwestycją, a dotyczących podnoszonych przez skarżących zarzutów dotyczących tego, że w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji zostanie utrudniony dostęp do działki skarżących, w tym dostęp dla pojazdów o zwiększonych gabarytach, organ nie ustosunkował się w zakresie zarzutu dotyczącego pojazdów o zwiększonych gabarytach np. pojazdów Straży pożarnej,

4. art. 135 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...], mimo, że brak wstrzymania natychmiastowego wykonania w/w decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia Skarżącym szkody i spowoduje trudne do odwrócenia skutki finansowe, podczas gdy poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego i usprawnienie transportu drogowego oraz przyznanie środków budżetowych na realizację inwestycji powinny być skonfrontowane z realnym interesem skarżących.

Ponadto, pełnomocnik skarżących zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 8 ust. 1, ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez nie zastosowanie w/w przepisu i przyjęcie, że ciąg pieszo - jezdny będzie stanowił poszerzenie/rozbudowanie pasa drogi krajowej nr [...] a nie nową drogę wewnętrzną,

2. art. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. specustawy drogowej w zw. z art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnie w/w przepisów i przyjęcie, że ciąg pieszo - jezdny będzie stanowił poszerzenie/rozbudowanie pasa drogi krajowej nr [...] a nie nową drogę - drogę wewnętrzną, pomimo tego że w art. 1 specustawy drogowej nie zawiera definicji inwestycji drogowej,

3. § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. art. 7 k.p.a. oraz art. 77§ 1 k.p.a. poprzez nie ustalenie czy ciąg pieszo - jezdny na odcinku [...] zapewni prawidłowy dojazd do nieruchomości Skarżących wozów strażackich czy też innych pojazdów ciężarowych i w związku z czym nie dojdzie do naruszenia interesów osób trzecich tj. skarżących,

4. § 8a ust. 1 pkt 2, ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez jego błędną wykładnie oraz nie zastosowanie § 8a ust. 1 pkt 1 w/w rozporządzenia, gdyż Skarżący poprzez budowę ciągu pieszo - jezdnego stracą dostęp do drogi publicznej.

Pełnomocnik skarżących wniosła o wstrzymanie wykonania w zaskarżonej części decyzji, "gdyż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w nieruchomości skarżących" i o uchylenie decyzji w zaskarżonym zakresie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w zakresie dotyczącym nieruchomości skarżących i "odmowę wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad ul. [...] w zakresie dotyczącym nieruchomości Skarżących", ewentualnie o uchylenie decyzji w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz o zasadzenie kosztów.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazała, że z zgodnie z art. 107 § 1 pkt. 8 k.p.a. decyzja powinna zawierać m.in. podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny. W przedmiotowej decyzji brakuje wskazania stanowiska służbowego pracownika który złożył podpis pod decyzją. Organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem. W orzecznictwie przyjmuje się, że brak upoważnienia, o którym mowa w art. 268a k.p.a., skutkuje naruszeniem przepisów o właściwości i powoduje nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. (tak w wyr. NSA z 26.4.1996 r., SA/Lu 691/95. Legalis). Do podpisania decyzji uprawniona jest osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej, a także osoba zatrudniona w urzędzie organu i posiadająca pisemne upoważnienie do podpisywania decyzji wydawanych przez organ, udzielone w szczególności na podstawie art. 268a k.p.a. (Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, R. Kędziora, wydanie 5, Legalis)

W ocenie pełnomocnik skarżących błędnym jest uznanie, że za kompletną decyzję można uznać taką, do której nie dołączono jej integralnego składnika w postaci załączników. Dlatego "aby można było dokonać całościowej oceny decyzji organ winien doręczyć stronie decyzję wraz z załącznikami, czego w przedmiotowej sprawie nie uczynił".

Realizacja planowanej inwestycji grozi wyrządzeniem znacznych szkód na terenie nieruchomości skarżących, polegających na uniemożliwieniu im korzystaniu z nieruchomości w dotychczasowy sposób oraz narażeniu ich na uciążliwości związane z rozpoczęciem prac budowlanych, a w dalszej perspektywie na spadek wartości nieruchomości. Dlatego też zasadny jest wniosek "o wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania w zaskarżonej części decyzji gdyż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w nieruchomości skarżących".

Organ II instancji nie odniósł się do zarzutu skarżących dotyczącego braku możliwości dojazdu pojazdów o zwiększonych gabarytach w tym wozów strażackich. Zgodnie z §14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie: "Do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m". Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że organ II instancji nie poczynił ustaleń w tym zakresie, opierając się jedynie na ustaleniach organu I instancji w odniesieniu do okoliczności podnoszonych przez skarżących, że ciąg pieszo - jezdny uniemożliwi przejazd ciężarówek, wozów strażackich. Ponadto w §14 ust. 2 w/w rozporządzenia wskazano, że: "Dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów". Nawet jeżeli przyjąć, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z ciągiem pieszo-jezdnym a nie z drogą wewnętrzną, to organ drugiej instancji na stronie 19 uzasadnienia decyzji podał iż "planowana jezdnia ma mieć szerokość 4,5 metra" zatem nie spełnia ona wymogu ciągu pieszo-jezdnego gdyż winien on mieć szerokość 5 metrów zgodnie z wyżej zacytowanym przepisem.

Z planowanego ciągu pieszo - jezdnego będą korzystać przede wszystkim i w przeważającej mierze mieszkańcy sąsiadujący z drogą krajową nr [...] dla których ciąg pieszo - jezdny będzie stanowił jedyny dostęp do drogi publicznej. O tym czy dana droga jest drogą publiczną, stanowią względy techniczne i prawne. Brak jednego z tych elementów powoduje zaliczenie drogi do dróg wewnętrznych. Podkreślenia wymaga, że rozstrzygające znaczenie przy ocenie, czy dana nieruchomość może być wykorzystana jako droga wewnętrzna, ma to, czy posiada ona elementarne fizyczne właściwości niezbędne do pełnienia takiego charakteru, tj. czy podstawowe parametry tej nieruchomości umożliwiają odbywanie się ruchu pojazdów. Charakter tego rodzaju ciągu komunikacyjnego, przeznaczonego do obsługi ruchu drogowego o ograniczonym zasięgu i intensywności, przemawia za uznaniem, że nie musi on spełniać wszystkich paramentów technicznych wymaganych dla dróg publicznych1. Budowla może być uznana za drogę wewnętrzną jedynie wówczas, gdy przeznaczona ona jest do ruchu drogowego (rozumianego jako możliwość korzystania z drogi przez nieoznaczoną ilość osób), a nie służy tylko do wewnętrznej komunikacji w obrębie danej nieruchomości. W przedmiotowej sprawie planowana budowa ciągu pieszo - jezdnego stanowi tak naprawdę budowę drogi wewnętrznej. Brak definicji ustawowej pojęcia ciągu pieszo - jezdnego prowadzi do niejednoznacznego interpretowania tego pojęcia. Z w/w ciągu będą korzystać zasadniczo jedynie mieszkańcy sąsiadujący z drogą numer [...], a nie wszyscy użytkownicy drogi krajowej nr [...]. Nie można rozszerzająco przyjmować, że ciąg pieszo - jezdny którym będą poruszali się przede wszystkim mieszkańcy sąsiadujących nieruchomości stanowi inwestycję drogową w rozumieniu specustawy drogowej.

Pełnomocnik skarżących przytoczyła treść § 8a rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i uznała, że dodatkową jezdnię o której mowa w ust. 1 pkt 2 stosuje się tylko wtedy gdy w wyniku budowy lub przebudowy drogi nieruchomość przyległa do jej pasa drogowego traci dostęp do drogi publicznej. Budowa ciągu pieszo - jezdnego stanowi budowę nowej drogi, a nie poszerzenie pasa już istniejącej drogi krajowej. "Z kolei w paragrafie 9 rozporządzenia wskazane jest, że w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego określa się następujące warunki połączeń dróg (...)" Analizując wszystkie podnoszone w toku postępowania przez Skarżących zarzuty należy stwierdzić, że organ 11 instancji nie zwrócił uwagi w sposób wyczerpujący na wszelkie kwestie związane z bezpieczeństwem mieszkańców na odcinku drogi na którym ma powstać ciąg pieszo - jezdny. Przede wszystkim okoliczność, że ciąg ten może być blokowany przez samochody które będą na nim parkować co utrudni dojazd karetki pogotowania, czy wozów strażackich".

2. Skarga B. P. i A. P. oraz K. P. (pełn. r. pr. T. K.)

Skarga dotyczyła decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018r., a pełnomocnik decyzję tę zaskarżył w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 19 kwietnia 2003r. specustawy drogowej w związku z art. 2 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych "poprzez ich błędna interpretację polegającą na zaliczeniu ciągu pieszo- jezdnego do kategorii dróg krajowych, a nie budowy ciągu pieszo- jezdnego". Zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy tj. art. 11c specustawy drogowej w zw. z art. 7, 8, 10 i 61 § 3 k.p.a. "poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na spóźnionym poinformowaniu stron o toczącym się postępowaniu co doprowadziło do ograniczenia stronom udziału w postępowaniu i obrony swoich praw".

Pełnomocnik, pomimo zaskarżenia decyzji w całości, wniósł o "uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części, a także poprzedzającej jej decyzji Wojewody [...]", zasądzenie kosztów i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz "decyzji poprzedzającej".

Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że w jego ocenie specustawa drogowa w niniejszej sprawie nie powinna znajdować zastosowania. "Jak wynika z tytułu samej inwestycji oraz z innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w szczególności projektu budowlanego, dotyczy ona budowy ciągu pieszo- jezdnego na ode. [...], a nie inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 20i5r., poz. 460, z późn. zm.). Stosowanie specustawy do zrealizowania ciągu- pieszo jezdnego, a nie drogi publicznej stoi w sprzeczności z zakresem przedmiotowym ustawy, co zostało explicite wyrażone w art. 1 ust. 1 tej ustawy, jak również w samym jej tytule".

Pełnomocnik wyjaśnił, jakie są ustawowo określone kategorie dróg publicznych i wskazał, że w art. 8 ustawy o drogach publicznych ustawodawca zdefiniował drogę wewnętrzną jako "Drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi."

O ile nie istnieje definicja legalna ciągu pieszo- jezdnego, który stanowi przedmiot inwestycji zamierzonej przez inwestora Skarb Państwa- Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad, o tyle ugruntowane już orzecznictwo sądów administracyjnych nie pozostawia wątpliwości, że ciąg pieszo- jezdny zalicza się do dróg wewnętrznych, a więc nie jest traktowany ani jako droga gminna, powiatowa, wojewódzka, ani tym bardziej jako krajowa.

Skarżący powołali się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2009r., sygn. akt: II OSK 122/09, w którym Sąd stwierdza, że "Ciąg pieszo-jezdny jest drogą wewnętrzną i nie stanowi inwestycji celu publicznego". Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1721/12, wskazał, że "ciąg pieszo-jezdny (droga wewnętrzna) nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych".

Z dokumentacji przedłożonej w sprawie przez wnioskodawcę jednoznacznie wynika w ocenie pełnomocnika skarżących, że przedmiotem inwestycji jest budowa ciągu pieszo-jezdnego. Ciąg pieszo-jezdny, jako droga wewnętrzna, a nie publiczna, nie wchodzi w zakres regulacji ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad jako bezprzedmiotowy nie powinien być rozpatrywany.

Potwierdza to odpowiedź Wojewody z dnia 10 lutego 2016r., na pismo stron z dnia 12 stycznia 2016r.oraz orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2008r., sygn. akt: II OSK 1111/08, w którym Sad uznał, że "Uproszczone zasady i procedury przygotowania i realizacji inwestycji drogowych, określone w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), mają zastosowanie do inwestycji mających na celu budowę (rozbudowę) dróg innych niż drogi wewnętrzne w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.)"

W ocenie pełnomocnika skarżących "prawidłowe odczytanie przepisów określonego aktu prawnego powinno odbywać się z uwzględnieniem celu jaki zamierza osiągnąć ustawodawca wprowadzając do obrotu prawnego nowe uregulowania prawne. Wyrazem tych celów jest uzasadnienie projektu ustawy, który również w niniejszej sprawie został przedłożony w trakcie implementacji ustawy. Jak czytamy w uzasadnieniu projektu ustawy Jej celem jest zdecydowane uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Jest to warunek konieczny do wyraźnego przyspieszenia procesu budowy tych dróg, a zwłaszcza autostrad, dróg szybkiego ruchu oraz obwodnic miast (...) Przyspieszenie rozwoju sieci dróg krajowych jest warunkiem nadrobienia zaległości w tym zakresie występujących między Polską a większością krajów europejskich oraz podstawą długotrwałego rozwoju ekonomicznego i cywilizacyjnego kraju. Szybki wzrost inwestycji drogowych jest też szansą na przełamanie obecnej stagnacji gospodarczej 1 zmniejszenia skali bezrobocia (...) Osiągnięcie poważnego przyspieszenia budowy i modernizacji autostrad i pozostałych dróg krajowych, oprócz uproszczenia procedur przygotowania i realizacji inwestycji drogowych wprowadzanych przedstawianą ustawą, wymaga zmiany skali i modelu finansowania tych inwestycji."

Planowany ciąg pieszo - jezdny stanowi drogę wewnętrzną, w związku z czym specustawa drogowa nie powinna mieć w niniejszej sprawie zastosowania.

Pełnomocnik skarżących powołał się też na uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz o zmianie niektórych innych ustaw z dnia 17 lutego 2010 r. (DRUK nr 2816), cytując je obszernie. Uznał, że "uzasadnieniem nowelizacji wskazanego przepisu nie jest dostosowanie obowiązujących przepisów do wymogów czy też interesów polegających na realizacji (rozbudowy) istniejących dróg krajowych!! Cel regulacji jest zgoła odmienny i nijak ma się do interpretacji zastosowanej przez Inwestora!

Poza tym, nie można się zgodzić ze stwierdzeniem, że projektowana inwestycja stanowi jedynie rozbudowę istniejącego już pas drogowego o nowy element jakim jest dodatkowa jezdnia. Właściciele przylegających do drogi działek zostaną wywłaszczeni a pas drogowy tym samym poszerzony, a więc trudno w takim wypadku mówić o nowym elemencie w istniejącym już pasie drogowym! Nowe elementy powstaną w poszerzonym pasie drogowym, który przecież aktualnie nie istnieje! Istniejąca droga nie zostanie jedynie "ulepszona" o nowe elementy, a de facto powstanie zupełnie nowa droga w nie istniejącym jeszcze pasie drogowym!

Wskazując na uchybienia procesowe, pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że "wniosek inwestora Skarbu Państwa - Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad datowany jest na dzień 4 sierpnia 2016 r., a datą wpływu wniosku do [...]Urzędu Wojewódzkiego jest 5 sierpnia 2016 r. Wojewoda [...] pismem z dnia 10 października 2016 r. wysiał do właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zawiadomienie zostało odebrane przez strony postępowania po kilku dniach od dnia wysłania pisma. Pomimo tego, że postępowanie administracyjne trwało już ponad dwa miesiące (od dnia 5 sierpnia 2016r.), strony dowiedziały się o nim dopiero w połowie października 2016r. Jednocześnie Wojewoda wyznaczył stronom termin do zapoznania się z aktami sprawy do dnia 4 listopada 2016r. Takie działania organu postępowania administracyjnego stoi w sprzeczności z powołanym wyżej przepisami prawa oraz z zasadami postępowania administracyjnego, które stanowią dla obywatela gwarancję legalnego i sprawiedliwego załatwienia sprawy. Skoro dniem wszczęcia postępowania jest dzień złożenia przez wnioskodawcę żądania (5 sierpnia 2016r.), a obowiązkiem Wojewody jest poinformowanie stron o wszczęciu postępowania, to całkowicie nieuprawnionym i nieuzasadnionym działaniem Wojewody jest poinformowanie stron o wszczęciu postępowania po ponad dwóch miesiącach od daty jego wszczęcia! Taki uchybienie ma swoje konsekwencje w praktycznej obronie przez strony postępowania swoich praw i wolności. Zważywszy na to, że akta sprawy składają się z kilku tomów oraz, że znajdują się w nich dokumenty, w szczególności projekt budowlany, których prawidłowe odczytanie wymaga wiadomości specjalnych oraz czasu niezbędnego do wnikliwej i pogłębionej analizy, termin zaledwie trzech tygodni na powyższe czynności należy uznać ze niewystarczający. Ponadto, strony postępowania miały prawo do aktywnego uczestniczenia w postępującym już przecież od 5 sierpnia 20iór. postępowaniu i zajmowania swojego stanowiska na każdym jego etapie. W szczególności w przypadku tak istotnego dokumentu jakim jest projekt budowlany powinny mieć możliwość skonsultowania jego zapisów z profesjonalistą, który wypowiedziałby się na temat jego zgodności z obowiązującym prawem branżowym".

Takie uchybienie jest sprzeczne z zasadami postępowania administracyjnego i "nijak się ma do gwarancji proceduralnych wyrażonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego stosowanego bez wątpienia w niniejszej sprawie. Między innymi do art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego statuującego zasadę prawdy obiektywnej i umożliwiającego stronom składanie wniosków w trakcie postępowania celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również art. 8 k. p. a. tj. zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów postępowania i państwa. W szczególności pogwałcenie ww. zasady zaufania ma swoje odzwierciedlenie w dotychczasowym działaniu organu postępowania- mieszkańcy, którzy mają zostać wywłaszczeni mają wrażenie, że całe postępowanie toczone było jakby za ich plecami, bez ich udziału, że nie zostali zawiadomieni w możliwe najbliższym terminie o wszczęciu postępowania, którego skutki mogą przecież dotykać ich podstawowych praw obywatelskich i ingerować w prawo własności, nota bene prawo, które stanowi jeden z fundamentów obowiązującego porządku ustrojowego".

Brak zawiadomienia stron o toczącym się postępowaniu tuż po jego wszczęciu jest niezgodne również z zasadą czynnego udziału stron w postępowaniu wyrażoną w art. 10 k. p. a., a zawiadomienie stron postępowanie na końcowym jego etapie stanowi poważne i rażące naruszenie przepisów prawa, które uniemożliwia pełną i profesjonalną obronę swoich praw.

Poważne wątpliwości pełnomocnika skarżących budzi też uchybienie inwestora, "który przedłożył do akt sprawy wraz ze złożonym wnioskiem jedynie opinie właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta), stosownie do art. 11b ust. 1 specustawy, natomiast brak jest kopii wniosków o wydanie tych opinii. Wnioskodawca celem umożliwienia Wojewodzie zbadanie sprawy pod względem formalnym winien również przedłożyć mu swoje wnioski, z którymi zwrócił się do ww. organów celem wydania przez nich opinii w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 11b ust. 1a specustawy "wniosek o wydanie opinii, o których mowa w ust. 1, zawiera elementy, o których mowa w art. ud ust. pkt 1, 2 i 4." Wynika z tego, że oprócz samych opinii, Wnioskodawca winien przedłożyć Wojewodzie swoje wnioski, które złożył do organów, by umożliwić mu zbadanie czy zawierają wszystkie elementy wymagane przez specustawę".

Nie bez znaczenia ma być również to, że opinia zarządu województwa wydana w formie postanowienia Nr [...] datowana była na [...] grudnia 2015r., podczas gdy sam wniosek inwestora datowany jest na 4 sierpnia 20i5r. W ocenie pełnomocnika podpieranie się opinią, która jest nieaktualna i pochodzi z przeszło ośmiu miesięcy przed złożeniem wniosku w sprawie, jest nieuzasadnione.

Projektowana inwestycja w zakresie budowy ciągu pieszo - jezdnego nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia, zarówno społecznego, jak i ekonomicznego, ale w szczególności co do bezpieczeństwa. Mieszkańcy, "których obejmuje niniejsze postępowanie, a w szczególności potencjalność wywłaszczenia, nie rozumieją w jaki sposób ciąg pieszo - jezdny zapewni większe bezpieczeństwo, aniżeli budowa chodnika, o który faktycznie proszą od wielu lat, i który faktycznie istnieje już przy drodze krajowej nr [...] w innych miejscowościach takich jak [...]. Wszędzie tam gdzie istnieje chodnik, poruszanie się po jezdni pojazdów, a po chodniku innych uczestników

ruchu drogowego, nie stanowi najmniejszego zagrożenia i jest całkowicie bezpieczne. Jednocześnie żaden z właścicieli posesji przylegających do drogi krajowej nr [...], przy której istnieją już chodniki, nie skarży się na brak dojazdu lub brak płynności w ruchu etc. Projektowana inwestycja ciągu pieszo-jezdnego nie została poparta badaniami czy też pogłębioną analizą takiego przedsięwzięcia".

Budowa ciągu pieszo - jezdnego stanowić będzie dla mieszkańców dolegliwość, zarówno w sferze mieszkaniowej, jak również w zakresie prowadzenia przez niektórych działalności gospodarczej.

Szczególne bulwersujące dla pełnomocnika jest to, że sprawa budowy ciągu pieszo - jezdnego ciągnie się od kilku lat i została tak naprawdę zainicjowana przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] już w maju 2008r. z tym, że pierwotną koncepcją Burmistrza była budowa na tym odcinku chodnika, a nie ciągu pieszo – jezdnego. Jednakże w trakcie tego postępowania z niewiadomych względów pomysł ten został przekształcony w budowę ciągu pieszo - jezdnego również bez udziału i konsultacji zainteresowanych mieszkańców, społeczności lokalnej. Przez wiele lat toczyli oni bój z władzą o zaniechanie budowy ciągu i wybudowanie chodnika, do dnia dzisiejszego skutecznie. Jak widać, skoro Burmistrzowi nie udało się przeforsować swojego pomysłu samodzielnie, zwrócił się o interwencję do Państwa, które nie licząc się z głosem zwykłych obywateli, dyktatorsko wręcz forsuje budowę tego ciągu.

3. Odpowiedzi Ministra na skargi.

W bardzo obszernych odpowiedziach na obie skargi Minister podtrzymał i rozwinął swoje stanowisko, wnosząc o oddalenie skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja Ministra prawa nie narusza, natomiast obie skargi są niezasadne – z przyczyn omówionych poniżej.

Uwzględniając wagę sądowego rozstrzygnięcia zawisłej przed tut. Sądem sprawy, jak również mając na uwadze fakt, że Sąd podzielił w przeważającej mierze argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji Ministra i uznał nie tylko, że odpowiada ono w pełni wymogom art. 107 § 3 k.p.a., ale również dobitnie wykazuje, ze organ odwoławczy wziął pod uwagę zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.) i prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), a jednocześnie starannie rozważył sprawę (art. 77 § 1 k.p.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że przedstawienie stanu sprawy, o którym stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. wymagało obszernego zaprezentowania zarówno stanowiska organu, jak i skarżących.

W zakresie dotyczącym obu skarg (zarówno Państwa P. i K. P., jak i Państwa L.) wyjaśnić należy, co następuje.

O ile pełnomocnik M. i E. L. ograniczyła żądanie skargi do tej części decyzji, która dotyczy nieruchomości skarżących (pkt. II i II decyzji), o tyle interes prawny skarżących wywiodła (jak należy przypuszczać) z ograniczenia dostępu nieruchomości skarżących do drogi publicznej i utrudnienia w dostępie pojazdów o podwyższonych gabarytach (a więc po części pogorszeniu bezpieczeństwa ppoż.) oraz z wadliwej kwalifikacji prawnej drogi objętej zezwoleniem inwestycyjnym i niespełnianiem przez projektowaną drogę wymogów technicznych.

Natomiast pełnomocnik A. i B. P. oraz K. P. zaskarżył decyzję w całości, choć – co prawda – wnosił o uchylenie decyzji jedynie "w zaskarżonej części". Interes prawny skarżących pełnomocnik wywodził (jak należy przypuszczać, bo explicite tego nie wykazał) z wadliwego zaliczenia przedmiotu inwestycji do kategorii dróg krajowych i w konsekwencji błędnego zastosowanie specustawy drogowej.

W obu skargach podstawowym zarzutem jest to, że objęte zezwoleniem przedsięwzięcie drogowe po pierwsze powinno być zakwalifikowane nie jako budowa drogi publicznej, ale budowa drogi wewnętrznej. Wspólnym dla obu skarg jest ponadto zarzut, że realizacja takiej inwestycji drogowej negatywnie wpłynie na bezpieczeństwo mieszkańców gruntów przyległych lub znajdujących się w sąsiedztwie inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia więc, że podmiot wnoszący skargę musi wykazać istnienie po jego stronie interesu prawnego, czyli osobistego, konkretnego i aktualnego prawnie chronionego interesu, którym może być realizowany na gruncie określonego przepisu prawa, najczęściej materialnego, bezpośrednio wiążącego zaskarżony akt z indywidualną i prawnie chronioną sytuacją strony (por. szerzej wyrok NSA z 25 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 355/14). Taki obowiązek determinuje też zakres zaskarżenia decyzji. W wypadku, kiedy skargą objęta jest decyzja dotycząca inwestycji liniowej, jaką jest inwestycja drogowa, oddziaływującej na prawa wielu osób wywodzone z własności (użytkowania wieczystego) nieruchomości, skarżący może wywodzić własny interes prawny, uzasadniający jego legitymację czynną, wyłącznie z konieczności ochrony własnego, indywidulanego i określonego prawa i to tylko w tym zakresie, w jakim decyzja lub jej część na prawo to rzeczywiście wpływa. Z tej przyczyny przedmiotem skargi (lub wcześniej odwołania) powinna być decyzja – ale wyłącznie w części, w której dotyczy ona owego prawnie chronionego interesu prawnego strony.

O istnieniu legitymacji do wniesienia skargi decyduje zarzut naruszenia interesu prawnego, a nie interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez sąd zgodności zaskarżonego aktu z obiektywnym stanem prawnym (por. np. wyroki WSA w Łodzi z 27 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 35/12, WSA we Wrocławiu z 26 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 401/13). Innymi słowy, skarżący nie mogą domagać się od sądu administracyjnego, aby uznał zasadność ich skarg z tego powodu, że podstawa prawną realizacji inwestycji drogowej powinna być inna, niż wynikająca z przepisów specustawy drogowej.

Ponadto, nie może być przedmiotem badania organu wydającego decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ani organu odwoławczego) uzasadnienie gospodarcze (celowościowe) projektowanej inwestycji. Ustawodawca nie bez przyczyny przewidział w art. 11a ust. 1 i 2 oraz art. 11b ust. 1 specustawy drogowej ograniczenie podmiotowe kręgu osób, które mogą ubiegać się o wydanie takiej decyzji, określając, że wnioskodawcą może być wyłącznie zarządca drogi. Ustawodawca nie przewidział również, określając w art. 11d specustawy drogowej elementy przedmiotowo istotne wniosku o udzielenie zezwolenia, konieczności uzasadnienia przez wnioskodawcę celowości inwestycji i jej znaczenia gospodarczego.

Zarządcą drogi może być wyłącznie organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg (art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2222, dalej: "ustawa o drogach"). Jak wynika z powyższego, zarówno planowanie, jak i budowa lub przebudowa, remont i utrzymanie dróg publicznych stanowią ustawowo przyznane kompetencje zarządcy drogi publicznej, a jednocześnie zakres jego ustawowych obowiązków.

Ustawodawca w najszerszy jednak sposób określił zdania i kompetencje szczególnego zarządcy dróg krajowych, jakim jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych (dalej: "GDDKiA"), który jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych. Do tego zarządcy należy wykonywanie zadań zarządcy dróg krajowych i realizacja budżetu państwa w zakresie dróg krajowych (art. 18 ust. 1 ustawy o drogach).

Zadania zarządców dróg (w tym i GDDKiA) wymienione zostały przykładowo w art. 20 – 20b ustawy o drogach. Jednym z tych zadań jest pełnienie funkcji inwestora w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg (art. 20 pkt. 3 ustawy o drogach).

Zarówno podmiotowe, jak i przedmiotowe ujęcie ustawowe zarządu drogami publicznymi prowadzi do wniosku, że ocena celowości i gospodarczego uzasadnienia ewentualnych inwestycji drogowych jest wyłączną kompetencją zarządców drogi. To wyłącznie zarządca drogi – w ramach swych ustawowych kompetencji – decyduje o konieczności rozpoczęcia inwestycji w zakresie dróg publicznych. Za nieuzasadnione celowo i gospodarczo podjęcie decyzji w tym zakresie zarządca ponosi odpowiedzialność, określoną w ustawie z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t. jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1311).

Kompetencje wojewody (w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich) i wykonującego zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosty (w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych) określa co do zasady art. 11a ust. 1 specustawy drogowej, stanowiąc, że organ ten wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Specustawa drogowa nie określa jednak zakresu badania organu wydającego decyzję, stanowiąc jedynie, że nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami (art. 11 e specustawy drogowej).

Zgodnie jednak z art. 11i specustawy drogowej, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. To odesłanie pozwala na stwierdzenie, że zakresem badania przez organ udzielający zezwolenia na realizację inwestycji drogowej jest po pierwsze to, czy wniosek odpowiada wymogom art. 11d specustawy drogowej (jako przepisowi szczególnemu - lex specialis - w stosunku do art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego), a następnie sprawdzenie rozwiązań projektowych, ale w sposób, który wynika z art. 35 Prawa budowlanego. Innymi słowy, po sprawdzeniu kwestii formalnych wniosku zarządcy drogi, wojewoda (lub starosta) sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b Prawa budowlanego, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego.

Wojewoda (lub starosta), jak była już o tym mowa, nie sprawdza natomiast celowości lub uzasadnienia gospodarczego projektowanej inwestycji w zakresie dróg publicznych, gdyż leży to poza jego zakresem kognicyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że nazywanie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych "specustawą" lub nadawanie tej ustawie przymiotu nadzwyczajnego charakteru powoduje często mylne przekonanie, że reguluje ona inwestycje drogowe wyłącznie o nadzwyczaj ważnym dla Kraju charakterze i – z reguły - skomplikowanym przebiegu. Taki pogląd jest prawnie błędny i niczym nie uzasadniony.

Jak podkreśla się w literaturze, "wyjątkowość bądź szczególność omawianej ustawy polega na odmienności zawartych w niej regulacji prawnych wobec innych obowiązujących w tej mierze aktów prawnych tej samej rangi normatywnej (aktów ustawodawczych). Wyjątkowość ta nie dotyczy natomiast możliwości wyinterpretowania z niej treści normatywnych, mogących wyłączać jakiekolwiek konstytucyjne standardy obowiązywania prawa. Nie tylko bowiem literalna treść omawianej ustawy, ale również możliwa do zastosowania wobec niej wykładnia funkcjonalna muszą uwzględniać wartości konstytucyjnie chronione. Tylko w takim bowiem zakresie omawiana ustawa stanowi element konstytucyjnie określonego porządku prawnego. Szczególność omawianej ustawy polega przede wszystkim na tym, iż ze względu na specyficzny charakter inwestycji drogowej, jako inwestycji liniowej przebiegającej najczęściej przez wiele nieruchomości, ustawodawca połączył kilka odrębnych procedur i rozstrzygnięć administracyjnych w jedną procedurę, kończącą się decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowiącą podstawę rozpoczęcia robót budowlanych w zakresie budowy drogi publicznej. Kumulacja kilku postępowań administracyjnych skutkuje więc wydaniem jednego rozstrzygnięcia administracyjnego, w którym następuje skonkretyzowanie lokalizacji inwestycji, wydzielenie geodezyjne i prawne obszaru mającego być zajętym pod przyszłą drogę publiczną oraz ocena technicznego projektu budowy drogi kończąca się zawartym w tym samym rozstrzygnięciu pozwoleniem na wykonywanie robót budowlanych" (tak w komentarzu do art. 1 specustawy drogowej M. Wolanin "Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz". Wyd. 2, Warszawa 2010).

Z uwagi natomiast na to, że ustawodawca przewidział termin obowiązywania ustawy, ustawa ta nie jest rozwiązaniem o charakterze systemowym, lecz ma charakter epizodyczny, służący osiągnięciu konkretnie oznaczonego celu publicznego i społecznie pożądanego, jakim jest zwiększenie sieci dróg publicznych (por. też op. cit.).

Specustawa drogowa reguluje więc zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie wszelkich dróg publicznych, które towarzyszą rozpoczęciu robót budowlanych w celu wybudowania drogi publicznej. Stanowi zarazem samoistną podstawę takiej budowy, przebudowy lub rozbudowy.

Niezasadne były więc w tym postępowaniu zarzuty skarżących w tym zakresie, w którym wykazywali oni, że inwestycja zezwolona zaskarżoną decyzją nie była uzasadniona względami racjonalności i celowości, jak w również w zakresie tego, że organa obu instancji nie wzięły tej okoliczności pod rozwagę zarówno zezwalając na realizacje przedmiotowej inwestycji, jak i rozpatrując odwołanie skarżących od takiej decyzji.

Dostatecznie jasno przesądzone jest zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze, że niewykazanie interesu prawnego we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego jest wystarczającym powodem oddalenia skargi. W ocenie tut. Sądu, niezbędnym jest jednak – zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. – odniesienie się również do konkretnych zarzutów skarg w celu wyjaśnienia stronom podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Ad. 1. Skarga E. i M. L. (pełn. adw. B. C.).

W ocenie tut. Sądu zasadnym częściowo okazał się zarzut pełnomocnik skarżących naruszenia art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. w zw. z art. 268a k.p.a. z uwagi na brak wskazania stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji. Rzeczywiście, zaskarżona decyzja opatrzona jest wyłącznie podpisem J. K. i pieczęcią imienną, zawierająca informację, że działa on "z upoważnienia Ministra Inwestycji i Rozwoju". Brak było natomiast wskazania stanowiska służbowego.

Wyjaśnić należy, że art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. wymaga, aby obok własnoręcznego podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji wskazać imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe tej osoby. Do podpisania decyzji uprawniona jest osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej, a także osoba zatrudniona w urzędzie organu i posiadająca pisemne upoważnienie do podpisywania decyzji wydawanych przez organ, udzielone w szczególności na podstawie art. 268a k.p.a. (zob. komentarz do art. 107 k.p.a. w: R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017, a także: C. Martysz, w: Łaszczyca, Martysz, Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, s. 668). Jednakże w orzecznictwie zgodnie podkreśla się, ze naruszenie ww. przepisu ma znaczenie wówczas, gdy po pierwsze brak było upoważnienia, o którym mowa w art. 268a k.p.a., a po drugie gdy decyzja została wprawdzie podpisana przez osobę upoważnioną do jej wydania, ale bez powołania się w dokumencie decyzji na to upoważnienie.

W tym pierwszym wypadku mamy do czynienia z naruszeniem przepisów o właściwości, co wywiera skutek w postaci nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. (tak np. NSA w wyroku z 26 kwietnia 1996 r., sygn. akt SA/Lu 691/95, z 17 stycznia 1989 r., sygn.. akt I SA 1019/88, ONSA 1990, Nr 1 poz. 4 z glosą J. Borkowskiego, OSP 1990, Nr 5, poz. 252). W tym, drugim wypadku "decyzja administracyjna nie jest nieważna z tego tylko powodu, że została podpisana przez zastępcę naczelnika urzędu skarbowego lub wicedyrektora izby skarbowej bez wyraźnego powołania się na odpowiednie upoważnienie naczelnika urzędu lub dyrektora izby. Sąd powinien więc w razie wątpliwości badać, czy podpisujący decyzję miał w świetle regulaminu lub podziału czynności w danym urzędzie bądź izbie upoważnienie do działania w imieniu tych organów administracji skarbowej" (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 października 1996 r., sygn.. akt III RN 8/96, OSP 1997, Nr 10, poz. 190 z glosą aprobującą B. Adamiak). Podobnie uznał Sąd Najwyższy w wyroku z 28 czerwca 2000 r. (sygn. akt III RN 189/99, OSN 2001, Nr 8, poz. 248): "Podpisanie decyzji administracyjnej przez wiceprezydenta miasta, upoważnionego przez prezydenta do jej wydania, bez zaznaczenia, że jest to decyzja wydana z upoważnienia, nie narusza art. 107 § 1 K.P.A.".

Podpisujący zaskarżoną decyzję J. K. wyraźnie zaznaczył w treści pieczęci imiennej, że działa z upoważnienia organu. Potwierdzeniem tego faktu jest treść załączonej do odpowiedzi na skargę kopii upoważnienia z dnia 31 stycznia 2018 r., udzielonego przez Ministra J. K. Pracownik ten niewątpliwie posiadał stosowne upoważnienie.

Skoro brak określenia w podpisie organu stanowiska służbowego osoby podpisującej nie może być kwalifikowaną dyspozycją art. 156 § 1 pkt. 1 k.p.a. przyczyną nieważności decyzji, gdyż sam w sobie nie przesądza o naruszeniu przepisów o właściwości, to należy również rozważyć, czy taki brak nie wyczerpuje przesłanki z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

W ocenie tut. Sądu, brak podania stanowiska służbowego stanowi naruszenie art. 107 § 1 pkt. 8 k.p.a., ale nie jest to naruszenie kwalifikowane, a więc rażące. Utrwalonym w orzecznictwie poglądem jest, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia tylko wówczas, gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; przepis, który został naruszony, nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa; skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji. "Rażące naruszenie prawa, stanowiące przyczynę nieważności decyzji administracyjnej, musi nosić znamiona uchybień o wyjątkowym ciężarze gatunkowym unicestwiającym nawiązany stosunek administracyjnoprawny. Rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia wydaje się decyzję, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Treść decyzji można określić jako przeciwstawiającą się tym przepisom, na podstawie których została ona wydana. Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" obejmuje różne stany faktyczne i prawne, przy czym zachodzi ono w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. "Rażące" oznacza więc oczywiste, wyraźne, bezsporne. "Rażące naruszenie prawa" o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.P.A. stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, w sytuacji gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa" (tak NSA w wyroku z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt II OSK 336/16 – CBOSA).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia ponadto, że brak podania stanowiska służbowego pracownika, działającego z upoważnienia organu nie wyczerpuje w żadnej mierze ww. przesłanek niezbędnych dla uznania takiego stanu za rażąco prawo naruszający. Nie można bowiem uznać, że taki brak powoduje skutki, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, a więc skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organa praworządnego państwa (por. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 września 2017 r., sygn.. akt VII SA/Wa 2010/16 – CBOSA). Należy pamiętać, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa powinny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją.

Skoro nie sposób uznać decyzji obarczonej wadą braku podania stanowiska służbowego za nieważną w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a., to Sąd rozważył, czy takie uchybienie organu miało istotny wpływ na wynika sprawy. W ocenie Sądu nie miało ono ani istotnego, ani też w ogóle żadnego wpływu na wynik sprawy; stąd więc wada ta nie mogła nakazywać uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a.).

Zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. "poprzez doręczenie stronie skarżącej decyzji niekompletnej, niezawierającej załączników bez których skarżący nie mogą dokonać całościowej oceny decyzji oraz w konsekwencji prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie w sposób, które nie wzbudza zaufania uczestników tego postępowania, a to między innymi wskutek przyjęcia, że za kompletną decyzję można uznać taką, do której nie dołączono jej integralnego składnika w postaci załączników" jest całkowicie niezasadny. Jak wynika z uzasadnienia skargi w tym zakresie, pełnomocnik skarżących nie przywiązuje należytej wagi do specyfiki postępowania w sprawie o udzielenie zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej.

Zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, organ wydający zezwolenie na realizację inwestycji drogowej doręcza taką decyzję wyłącznie wnioskodawcy. Natomiast pozostałe strony wyłącznie zawiadamia o jej wydaniu w drodze obwieszczeń (odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej). Jeżeli zaś chodzi o dotychczasowych właścicieli lub użytkowników wieczystych, to organ wysyła zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nieruchomości.

Organ nie ma obowiązku w postepowaniu o zezwolenie na realizacje inwestycji drogowej prawnego obowiązku "doręczania stronie decyzji wraz z załącznikami". Taki obowiązek nie wynika z żadnego przepisu prawa; co więcej ustawodawca wprost przewidział, ze decyzję w tym przedmiocie doręcza się wyłącznie wnioskodawcy, a więc zarządcy drogi. Jak podkreśla się w doktrynie "zrozumiała jest bowiem rezygnacja przez ustawodawcę z doręczania wszystkim stronom omawianej decyzji jej pisemnego egzemplarza wraz z załącznikami, ze względu na możliwą jej obszerność" (tak M. Wolanin Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz. Wyd. 2, Warszawa 2010).

Art. 107 § 1 k.p.a. zawiera jedynie składniki istotne każdej decyzji i organ nie narusza tego przepisu, jeżeli – jak w sprawie niniejszej – decyzja wymaganiom tym odpowiada. W zakresie zaś braku podania stanowiska służbowego pracownika, tut. Sąd kwestię ta omówił powyżej. Nie bardzo – również wobec niewątpliwej lakoniczności uzasadnienia skargi w tym zakresie – wiadomo, w czym pełnomocnik skarżących upatruje naruszenie tego artykułu.

Nie bardzo tez wiadomo, czemu organ postępując w zakresie doręczeń decyzji zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej miałby naruszyć zaufanie obywatela do władzy publicznej. Nota bene, pełnomocnik skarżących nie wskazała jednostki redakcyjnej art. 8 k.p.a., stąd więc należy jedynie przypuszczać, że miała na myśli § 1 tego artykułu, a nie § 2; który również w sprawie naruszony być nie mógł.

W ocenie tut. Sądu Minister nie naruszył art. 7, 8, 11, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez "przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i nie wyjaśnienie przyczyn dla których organ II instancji ustalił, że w zakresie wątpliwości skarżących związanych z inwestycją, a dotyczących podnoszonych przez skarżących zarzutów dotyczących tego, że w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji zostanie utrudniony dostęp do działki skarżących, w tym dostęp dla pojazdów o zwiększonych gabarytach, organ nie ustosunkował się w zakresie zarzutu dotyczącego pojazdów o zwiększonych gabarytach np. pojazdów Straży pożarnej".

Należy podkreślić, że obowiązkiem organu jest wyjaśnienie tych wątpliwości stron, które rzeczywiście mają w sprawie znaczenie, a nie wszelkich wątpliwości. W zakresie obaw skarżących co do tego, że inwestycja utrudni dostęp do działki skarżących, w tym dostęp dla pojazdów o zwiększonych gabarytach Minister zajął natomiast obszerne stanowisko na str. 18 decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że stanowisko organu II instancji w tym zakresie jest prawidłowe i wyczerpuje przesłanki zarówno z art. 7, jak i 11 oraz 77 § 1 k.p.a. Brak jest podstaw do tego, aby uznać, że Minister (lub organ I instancji) dokonał dowolnej oceny materiału dowodowego; zwłaszcza, gdy bierze się pod uwagę zakres kognicyjny organu, omówiony w poprzedzającej części uzasadnienia niniejszego wyroku. W zakresie natomiast parametrów nowej drogi i możliwości jej użytkowania przez samochody np. Straży Pożarnej, zastosowanie będą miały wyjaśnienia Sądu w zakresie zarzutu naruszenia § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. art. 7 k.p.a. oraz art. 77§ 1 k.p.a.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 135 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., "mimo, że brak wstrzymania natychmiastowego wykonania w/w decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia Skarżącym szkody i spowoduje trudne do odwrócenia skutki finansowe, podczas gdy poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego i usprawnienie transportu drogowego oraz przyznanie środków budżetowych na realizację inwestycji powinny być skonfrontowane z realnym interesem skarżących" tut. Sąd wyjaśnia, że zarzut ten nie jest zasadny. Zgodnie z art. 135 k.p.a. organ może wstrzymać natychmiastowe wykonanie decyzji tylko wówczas, gdy jest to uzasadnione. Biorąc pod uwagę cel i specyfikę postępowania w sprawie o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, jak również określone w specustawie drogowej terminy załatwienia sprawy, organ orzekający o wstrzymaniu natychmiastowej wykonalności decyzji musi więc rozważyć wagę przedstawianych w tym zakresie przez podmiot domagający się wstrzymania argumentów.

Skoro w każdym wypadku, gdy inwestycja drogowa wymagająca ograniczenia lub uszczuplenia praw własnościowych, może powodować szkodę po stronie dotychczasowych właścicieli gruntów, to jest rzeczą oczywistą, że w ocenie tych osób stanowi to "uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 135 k.p.a. Tym niemniej, nie wystarczy samo powołanie się na ewentualne (lub nawet realne) uszczuplenie praw własnościowych, gdyż podlegają one ochronie przewidzianej w stosownych przepisach, w szczególności w art. 222 kodeksu cywilnego. Obowiązkiem strony jest natomiast w takim wypadku konkretne i realne uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, mające na uwadze, że po to ustawodawca przewidział w art. 17 ust. 1 specustawy drogowej możliwość nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, aby zabezpieczyć stanowiący jego przesłankę interes społeczny lub gospodarczy. Skoro ustawodawca wymienia przesłanki nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, to wniosek o wstrzymanie wykonania powinien wykazywać większą wagę interesu partykularnego nad społecznym. Tylko wówczas art. 135 k.p.a. w sprawie niniejszej mógłby mieć zastosowanie, zaś organ i tak kwestie wstrzymania wykonania rozważać może wyłącznie co do tej części decyzji, co do której wnioskodawca wstrzymania może wykazać własny interes prawny.

Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przypomina, że postanowieniem z [...] czerwca 2018 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w części objętej skargą.

Niezasadnym był także zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 i ust. 2 o drogach publicznych, "poprzez nie zastosowanie w/w przepisu i przyjęcie, że ciąg pieszo - jezdny będzie stanowił poszerzenie/rozbudowanie pasa drogi krajowej nr [...] a nie nową drogę wewnętrzną". Po pierwsze wyjaśnić należy, że żadnego przepisu nie można naruszyć "poprzez jego niezastosowanie". Naruszeniu bowiem podlega wówczas ten przepis, który nakazuje zastosowanie określonej normy.

Po drugie, zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Skoro przedmiotem inwestycji drogowej jest jednak "rozbudowa drogi krajowej nr [...] (...) w zakresie budowy dodatkowej jezdni (...) oraz dodatkowego pasa ruchu dla pojazdów skręcających" (vide: decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., Nr [...]), to niewątpliwie decyzja o udzieleniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dotyczy nie tylko drogi zaliczonej do dróg publicznych, ale drogi o przymiocie publicznej drogi krajowej.

Rozbudowa drogi jest pojęciem ustawowo zdefiniowanym. Takie bowiem roboty budowlane ustawodawca określił, jako "budowę drogi" – art. 4 pkt. 17 ustawy o drogach. Tut. Sąd podziela pogląd prawny, wyrażony przez WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 511/11 (CBOSA), że "z uwagi na brak legalnej definicji pojęcia "rozbudowy", należy kierować się jego znaczeniem w języku potocznym. Wobec tego należy przyjąć, że rozbudowa jest zmianą - powiększeniem parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, wysokość, długość, szerokość czy granice obiektu. (...) w przypadku zmiany granic pasa drogowego nie mamy już do czynienia z przebudową, ale z rozbudową" (por. też wyrok NSA z dnia 28 lutego 2017 r., sygn.. akt I OSK 2112/16 (CBOSA).

W przedmiotowej sprawie zakres robót budowlanych, wynikający nie tylko z treści decyzji organu I instancji, ale również z załączonej dokumentacji projektowej (w szczególności zaś z projektu zagospodarowania terenu) wskazuje w sposób ewidentny, że nie tylko powiększeniu ulegają parametry drogi krajowej na tym odcinku, ale, że w wyniku tych robót poszerzeniu ulega one pas drogowy (co, nota bene, podnoszone jest również przez skarżących). W kontekście akt sprawy i zgromadzonych tam dokumentów nie można więc zasadnie twierdzić, że inwestycja dotyczyła budowy drogi wewnętrznej.

Zgodnie natomiast z art. 8 ust. 2 specustawy drogowej, budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Skoro przedmiotowa inwestycja w projektowanym kształcie bez wątpienia stanowi rozbudowę drogi, a nie budowę drogi wewnętrznej, to cyt. przepis nie może mieć zastosowania.

Zarzut naruszenia art. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych "poprzez błędną wykładnie w/w przepisów i przyjęcie, że ciąg pieszo - jezdny będzie stanowił poszerzenie/rozbudowanie pasa drogi krajowej nr [...] a nie nową drogę - drogę wewnętrzną, pomimo tego że w art. 1 specustawy drogowej nie zawiera definicji inwestycji drogowej" również nie zasługiwał na uwzględnienie.

To, że art. 1 specustawy drogowej nie zawiera definicji inwestycji drogowej wynika z faktu, że hipoteza tego przepisu odsyła wprost do inwestycji, ale wyłącznie w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Nie ulega więc wątpliwości, że zakres tej ustawy obejmuje zasady i warunki przygotowania inwestycji dróg publicznych. Specustawa drogowa "dotyczy takich instytucji prawnych, które są już uregulowane w innych aktach ustawodawczych. Chodzi jednak o to, iż w stosunku do dróg publicznych przyjęto w omawianej ustawie nieco inne rozwiązania prawne tych instytucji prawnych, aniżeli zawarte w odrębnych ustawach, szczególnie w zakresie procedury ich stosowania" (por. M. Wolanin Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz. Wyd. 2, Warszawa 2010).

Nie powinno więc ulegać wątpliwości, że przez "inwestycję w zakresie dróg publicznych" należy rozumieć takie roboty budowlane, które prowadzą do powstania obiektu budowlanego, jakim jest taka droga publiczna (w tym poprzez rozbudowę) lub jego zmianę, np. poprzez przebudowę drogi istniejącej. Jeżeli zakresem robót budowlanych objęta jest już istniejąca droga publiczna (czy to poprzez jej rozbudowę, czy też przebudowę), to równie oczywistym jest, że te roboty dotyczą drogi publicznej. W pełni wyczerpuje to zawartą w art. 4 pkt. 17 ustawy drogowej definicję budowy drogi, polegającą również nie jej rozbudowie.

Utartym już w orzecznictwie i literaturze poglądem jest, że to inwestor decyduje o zakresie i przebiegu inwestycji. Skoro więc inwestor decyduje się na to, że roboty budowlane, jakie zamierza podjąć, dotyczyć mają istniejącej drogi publicznej i polegać będą na jej rozbudowie, to nie leży w kognicji organu wydającego zezwolenie na realizację takiej inwestycji odmienne kwalifikowanie zakresu inwestycji (np. poprzez uznanie, że budowa dotyczy drogi wewnętrznej, a więc nie jest rozbudową istniejącej drogi publicznej) – zwłaszcza, że analiza projektu budowlanego nie prowadzi do wniosku, że inwestycja stanowi budowę innego, niż droga publiczna, obiektu budowlanego.

Jak już była mowa we wcześniejszej części uzasadnienia, skoro – co wprost wynika z projektu budowlanego, w tym projektu zagospodarowania terenu – w wyniku przedmiotowej inwestycji ulegnie zmianie (poszerzeniu) pas drogowy drogi krajowej, to inwestycja taka jest rozbudową drogi publicznej.

Niezasadnym był zarzut naruszenia § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. "poprzez nie ustalenie czy ciąg pieszo - jezdny na odcinku [...] zapewni prawidłowy dojazd do nieruchomości Skarżących wozów strażackich czy też innych pojazdów ciężarowych i w związku z czym nie dojdzie do naruszenia interesów osób trzecich tj. skarżących".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie ma zastosowania w sprawie o udzielenie zezwolenia na realizacje inwestycji drogowych. Wynika to stąd, że zakres stosowania tego rozporządzenia określony został wprost w § 1 i wyraźnie nakazuje stosowanie rozporządzenia w takim zakresie, w jakim ustala ono warunki techniczne, ale wyłącznie takie, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę.

Rozporządzenie to nie ma więc zastosowania do budowy dróg publicznych.

Przepisy wykonawcze, dotyczące budowy dróg zawarte zostały natomiast w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 2 marca 1999 r. (t. jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 124).

Zgodnie z § 15 cyt. rozporządzenia, który określa parametry pasów ruchu dróg publicznych, największa wymagana szerokość pasa ruchu (a więc na drodze klasy A- lub na drodze klasy S dwujezdniowej) wynosi 3,75 m. Skoro, co wynika zarówno z decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, jak i projektu budowlanego, planowana jezdnia ma mieć szerokość 4, 5 m (+ 0,5 – 1, 5 m utwardzonego pobocza), to wartość ta przekracza szerokość pasa ruchu nakazaną cyt. rozporządzeniem. Prowadzi to do wniosku, że przedmiotowa inwestycja nie pogorszy dotychczasowych możliwości dojazdu do nieruchomości takim pojazdom, jak np. bojowe wozy Straży Pożarnej, czy samochodu ciężarowe. Kwestia natomiast ewentualnego parkowania przy tej rozbudowanej części drogi publicznej pojazdów mieszkańców nie może przesadzać o prawidłowości przyjętych parametrów budowy.

W ocenie tut. Sądu nie został również naruszony § 8a ust. 1 pkt 2, ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie "poprzez jego błędną wykładnie oraz nie zastosowanie § 8a ust. 1 pkt 1 w/w rozporządzenia, gdyż Skarżący poprzez budowę ciągu pieszo - jezdnego stracą dostęp do drogi publicznej". Uzasadnienie tego zarzutu, zawarte w skardze jest wprawdzie mało precyzyjne i w zasadniczej części zawiera cytowanie przepisu, tym niemniej należy stwierdzić, co następuje.

Po pierwsze – o czym była już mowa – o istnieniu legitymacji do wniesienia skargi decyduje zarzut naruszenia interesu prawnego, a nie interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez sąd zgodności zaskarżonego aktu z obiektywnym stanem prawnym. Pełnomocnik skarżących kwestionuje jednak zgodność decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, podważając jej zgodność z obowiązującym prawem. Wywodzi, że kwalifikacja rozbudowy drogi publicznej poprzez m.in. budowę ciągu pieszo jezdnego jest błędna, gdyż taka czynność stanowi budowę drogi wewnętrznej i organa obu instancji powinny zastosować inne, od przyjętych, przepisy. Jest to, w ocenie tut. Sądu, niedopuszczalne.

Po drugie, skoro w świetle akt sprawy (a w szczególności dokumentacji projektowej i woli zarządcy drogi krajowej, wyrażonej zarówno we wniosku, jak i w toku postępowania) za przedmiot inwestycji objętej zezwoleniami uznać należy budowę (rozbudowę) drogi publicznej, to tym samym skarżący nie utracą dostępu do takiej drogi.

Po trzecie, § 8a ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. stanowi, że obsługa ruchu z terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej może być realizowana przez dodatkowe jezdnie, odpowiadające parametrom technicznym dróg klasy D, L lub Z - zlokalizowane w jej pasie drogowym. Jak wynika z projekty wykonawczego i mapy zagospodarowania terenu, w związku z rozbudową drogi krajowej, po stronie tej drogi, na której znajduje się m.in. nieruchomość skarżących, zaplanowano likwidację istniejących dotychczas zjazdów indywidualnych (w tym zjazdu skarżących) oraz utworzenie pasa zieleni. Oznacza to, że w wyniku rozbudowy wszystkie gruntu przyległe dotychczas do pasa drogowego – w tym działka skarżących – utraciłaby dostęp do drogi krajowej. W takim wypadku, zasadnie, zaplanowano i objęto wnioskiem o zezwolenie na realizacje inwestycji drogowej dodatkową jezdnię. Takie działanie w pełni odpowiada hipotezie § 8 ust. 2 cyt. rozporządzenia.

Ad. 2 Skarga B. P. i A. P. oraz K. P. (pełn. r. pr. T. K.)

Niezasadnym był zarzut pełnomocnika skarżących naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 19 kwietnia 2003r. specustawy drogowej w związku z art. 2 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych "poprzez ich błędna interpretację polegającą na zaliczeniu ciągu pieszo - jezdnego do kategorii dróg krajowych, a nie budowy ciągu pieszo - jezdnego". W pełni aktualne są w tym zakresie rozważania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, poczynione na wstępie niniejszego uzasadnienia, jak również w części dotyczącej skargi E. i M. L.

Po raz kolejny należy więc przypomnieć, że powoływanie się przez skarżącego (reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika) na naruszenia przez organ takiego interesu prawnego, którego istotę stanowi żądanie oceny przez sąd zgodności zaskarżonego aktu z obiektywnym stanem prawnym nie jest wykazaniem własnego, indywidualnego interesu prawnego w sprawie. Zasługująca na pozytywną ocenę w sferze moralnej troska strony o zgodność projektowanej inwestycji z prawem nie uzasadnia jednak w żadnej mierze istnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. i nie może stanowić skutecznego zarzutu, stawianego przez stronę zaskarżonej decyzji. Jeżeli ponadto treścią skargi objęte mają być prawa innych, niż skarżący osób (np. mieszkańcy, sąsiedzi) to taką skargę może skutecznie wnieść wyłącznie podmiot, wymieniony przez ustawodawcę w art. 50 § 1 p.p.s.a., a nie skarżący w niniejszej sprawie.

W zakresie tej części uzasadnienia skargi, które ma wykazywać słuszność ww. zarzutu pełne zastosowanie mają rozważania tut. Sądu, czynione na wstępie niniejszego uzasadnienia, jak również w części dotyczącej skargi E. i M. L. - odnośnie charakteru prawnego przedmiotu decyzji Nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydanej przez Wojewodę [...][...] stycznia 2017 r., jak również zakresu kognicyjnego organu, wydającego zarządcy drogi zezwolenie na realizację inwestycji.

Należy ponadto wskazać, że przytoczenie fragmentów z uzasadnienia poselskiego projektu ustawy o zmianie Prawa o ruchu drogowym oraz innych ustaw z 2010 r. o było bezcelowe; również i dlatego, że pełnomocnik skarżących powołuje się na te zmiany Prawa o ruchu drogowym, które dotyczą odholowywania, usuwania i przechowania pojazdów z dróg publicznych – co, w ocenie tut. Sądu, nie dotyczy rozpoznawanej sprawy.

Odnośnie zarzutu pełnomocnika skarżących naruszenia art. 11c specustawy drogowej w zw. z art. 7, 8, 10 i 61 § 3 k.p.a. "poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na spóźnionym poinformowaniu stron o toczącym się postępowaniu co doprowadziło do ograniczenia stronom udziału w postępowaniu i obrony swoich praw", należy wyjaśnić co następuje.

Generalnie, zarzut ograniczenia stronom udziału w sprawie i "obrony swych praw" dotyczy hipotezy art. 10 k.p.a. Aby jednak skutecznie prawnie podnieść taki zarzut, należy – i jest to obowiązek strony – wykazać nie tylko sposób działania (zaniechania) organu w wyniku którego doszło do naruszenia praw strony, ale przede wszystkim wykazać, w jaki sposób to naruszenie wpłynęło na wynik sprawy. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 737/17 – CBOSA).

W postępowaniu sądowym w pełni zastosowanie ma stanowisko NSA, wyrażone w wyroku z dnia 4 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 546/16 (CBOSA), zgodnie z którym "nawet jeśli doszłoby do naruszenia wskazanego art. 10 § 1 K.P.A., to podstawa kasacyjna obejmująca zarzut naruszenia tego przepisu (w powiązaniu z odpowiednimi przepisami procedury sądowoadministracyjnej) może być skuteczna (tj. prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej) jedynie w przypadku, gdy zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym wykazanie, że taki potencjalny istotny wpływ na rozstrzygnięcie zachodzi, należy do strony".

Skarżący o wydaniu decyzji powiadomieni zostali w sposób odpowiadający wymogom art. 11f specustawy drogowej. Natomiast twierdzenie, że fakt, iż postępowanie administracyjne w sprawie rozpoczęło się w sierpniu 2016 r., z dniem złożenia wniosku o zezwolenie na realizacje przedmiotowej inwestycji, zaś organ I instancji wysłał zawiadomienia o wszczęciu postępowania dopiero w połowie października przez co skarżący pozbawieni zostali możliwości czynnego udziału w sprawie jest niezasadne. Jak wynika z akt sprawy, skarżący mieli możliwość (i z niej w pełni korzystali) do zaprezentowania swego stanowiska w sprawie. W sposób wyraźny wyrazili swoje stanowisko i organ II instancji taki stan rzeczy bardzo dokładnie w uzasadnieniu swej decyzji opisał. Ani ze skargi do tut. Sądu, ani z ewentualnych pism procesowych lub stanowiska na rozprawie nie wynika ponadto, aby skarżący – wykorzystując znaczny upływ czasu od daty zawiadomienia ich o wszczęciu postepowania – podnieśli jakieś dodatkowe argumenty w sprawie. Podnoszenie na etapie postępowania sądowego faktu, że postępowanie toczyło się "poza plecami" mieszkańców nie może mieć znaczenia procesowego, gdyż skarżący mogą podnosić wyłącznie zarzuty związane z ich interesem prawnym, a nie osób trzecich.

Ponadto, cechą charakterystyczną postępowania w trybie specustawy drogowej jest jego szybkość. Wyraża się to m.in. w zakreśleniu organowi wydającemu zezwolenie nieprzekraczalnego terminu na załatwienie sprawy. Za uchybienie temu terminowi grożą organowi kary, przewidziane w specustawie drogowej. Jak wynika z art. 11h ust. 1 specustawy drogowej, decyzja o zezwoleniu na realizacje przedmiotowej inwestycji wydana być musi w terminie 90 dni od daty złożenia wniosku. Decyzja pierwszoinstancyjną wydana została [...] stycznia 2017 r., a więc skoro skarżący o wszczęciu postepowania zostali zawiadomieni – jak twierdzi ich pełnomocnik – w połowie października, to czas, jaki mieli na wnikliwe zapoznanie się ze sprawą (w tym z projektem budowlanym) i ewentualne, dodatkowe zajęcie stanowiska odpowiada owym 90 dniom (bez kilku dni), przeznaczonym ex lege na załatwienie sprawy w I instancji. Z twierdzeń skargi natomiast nie wynika w żaden sposób, że pozbawienie skarżących owych kilku dni rzeczywiście miało jakikolwiek wpływ na ich prawa procesowe.

Dlatego też niezasadnym był zarzut, że organ (organa) naruszyły art. 8 k.p.a. (a raczej, jak należy się domyślać wobec braku wskazania jednostki redakcyjnej przez pełnomocnika – art. 8 § 1 k.p.a.) i 7 k.p.a., skoro działał w ramach czasowych, wyznaczonych przez ustawę.

Nie jest zrozumiały – również dlatego, że pełnomocnik zaniechał uzasadnienia w tym zakresie – zarzut naruszenia art. 61 § 3 k.p.a., mówiący o tym, że datą wszczęcia postepowania na żądanie strony jest dzień doręczenia takiego żądania organowi. Ani organ I, ani tym bardziej II instancji faktu tego nie kwestionował, ani nie wywodził odmiennie od ww. hipotezy art. 61 § 3 k.p.a.

Ponadto, wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącego organ II instancji prawidłowo wyjaśnił, że stosownie do art. 11b ust. 1 specustawy drogowej, obowiązkiem inwestora jest wyłącznie przedłożenie wraz ze złożonym właściwych opinii, a nie "kopii wniosków o wydanie tych opinii". To nie wniosek bowiem jest istotny dla sprawy, ale wydana na jego skutek właściwa opinia. Skoro ustawodawca nie przewidział prawnego wymogu załączania owych wniosków, to skarżący nie mogą czynić skutecznego zarzutu w zakresie naruszenia prawa e tym zakresie. Przedmiotem sprawy o wydanie zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej nie jest bowiem – jak chce pełnomocnik skarżących – rozpoznanie wniosków o wydanie opinii "by umożliwić (...) zbadanie czy zawierają wszystkie elementy wymagane przez specustawę". Ani strona, ani organ orzekający w sprawie nie ma takich kompetencji i nie podlega to badaniu w innym postepowaniu, jak tylko stanowiącym reakcję prawną właściwego organu, mającego wydać opinię.

Nie zasługuje również na uznanie stawiany wprawdzie dopiero w uzasadnieniu skargi, zarzut pełnomocnika, że "opinia zarządu województwa wydana w formie postanowienia Nr [...] datowana była na [...] grudnia 2015r., podczas gdy sam wniosek inwestora datowany jest na [...] sierpnia 2015r. W ocenie pełnomocnika podpieranie się opinią, która jest nieaktualna i pochodzi z przeszło ośmiu miesięcy przed złożeniem wniosku w sprawie, jest nieuzasadnione". Pełnomocnik zaniechał wskazania, czemu – w jego ocenie – opinia taka ma być nieaktualna, a nie jest ani zadaniem Sądu meriti poszukiwanie za pełnomocnika uzasadnienia stawianych przez niego tez. Zwłaszcza w sytuacji, gdy przepis prawa cogentis nie przewiduje terminu ważności takiej opinii zarządu województwa.

W takim stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.