Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 607/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2006-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Protokolant referent stażysta Marta Aftowicz-Korlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2006 roku sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami oddala skargę. -


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071), po rozpatrzeniu odwołania J.S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. nr [...] z dnia [...] nakazującej doprowadzenie budynku altany, usytuowanego w obrębie Pracowniczych Ogrodów Działkowych im. Adama Mickiewicza, na działce nr [...] w R. przy ul. A, do stanu zgodnego z przepisami poprzez: zmniejszenie powierzchni zabudowy altany do 25 m2, obniżenie wysokości budynku do 5,00 m, oraz likwidację kotłowni, uchylił zaskarżoną decyzję i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I-ej instancji.

W sprawie ustalono, iż wobec wniosku Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu [...] z siedzibą w Ł. przy ul. [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. w dniu [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności budowy i użytkowania wyżej opisanej altany przez J. Szydę.

W dniu [...] przeprowadzono oględziny i ustalono, że przedmiotowy budynek - altana o wymiarach ok. 7,4 x 6,20 [m] został wybudowany w roku 1990 i od tego momentu jest użytkowany przez inwestora. Jest to budynek o ścianach murowanych z pustaka żużlowego, strop z płyty betonowej, dach drewniany kryty częściowo papą i częściowo eternitem. Obiekt posiada pokój, kuchnię, łazienkę, przedsionek oraz pomieszczenie kotłowni, w tym instalację c.o. zasilaną przez piec węglowy. W dniu oględzin inwestor nie przedłożył stosownego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych.

Ustalono ponadto, iż J. S. jest członkiem Pracowniczych Ogródków Działkowych w R. przy ul. [...], posiada legitymację członkowską o nr ewidencyjnym 30.

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. na podstawie art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (DZ.U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) zobowiązał J.S. do przedłożenia projektu inwentaryzacji powykonawczej przedmiotowej altany uwzględniającej wykonanie niezbędnych zmian lub przeróbek celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami i warunkami technicznymi obowiązującymi w budownictwie.

W dniu 23 maja 2005 r. zobowiązany przedłożył projekt inwentaryzacji powykonawczej wykonany przez M.M., posiadającego uprawnienia budowlane do sporządzania projektów architektonicznych i konstrukcyjnych obiektów budowlanych o prostej architekturze.

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonym opracowaniu tj. uwzględnienia w projekcie zmian i przeróbek koniecznych do wykonania celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami oraz uzgodnienia wykonanej dokumentacji z Zarządem Pracowniczego Ogrodu Działkowego.

Decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 40 i art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (DZ.U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) w związku z art. 104 k.p.a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. nakazał J.S. doprowadzenie przedmiotowego budynku w terminie do dnia 30 września 2006r. do stanu zgodnego z przepisami poprzez:

- zmniejszenie powierzchni zabudowy altany do 25 m2

- obniżenie wysokości budynku do 5,00 m

- likwidację kotłowni

Organ stwierdził, iż budynek został wykonany przez J.S. z naruszeniem obowiązujących przepisów zarówno w zakresie gabarytów obiektu jaki i jego funkcji (przeznaczenia). Dodał, iż Zarząd Pracowniczego Ogrodu Działkowego wyraził zgodę na wybudowanie altany o wymiarach zewnętrznych: szerokości 4 m., długości 6 m. - tj. 24 m2 powierzchni zabudowy, a następnie na dobudowę do przedmiotowej altany budynku gospodarczego - 1.5 m. Organ stwierdził, że wszelkie uzgodnienia zawarte z zarządem dotyczyły altany zgodnie z obowiązującym w chwili budowy planem zagospodarowania przestrzennego działki. Wobec faktu, iż wybudowany obiekt posiada wymiary zewnętrzne 6,20 x 7,35 m., jego powierzchnia zabudowy wynosi 45,57 m2, a więc przekracza uzgodnioną powierzchnię o 21,57 m2. Zdaniem organu inwestor zamiast dopuszczalnego na rozpatrywanym terenie budynku altany wykonał budynek mieszkalny.

Powołując się przy tym na regulamin Pracowniczego Ogrodu Działkowego uchwalony przez Krajową Radę Polskiego Związku Działkowców w dniu 7 kwietnia 2004 r., organ wskazał, iż altana może mieć wysokość do 5 m przy dachu dwuspadowym stromym, podczas gdy wysokość budynku J. S. wynosi 5,80 m.

Zdaniem organu I instancji Inwestor nie doprowadził altany do stanu zgodnego z przepisami pomimo interwencji i wezwań. Nie wywiązał się także z obowiązku, uzupełnienia dokumentacji, nałożonego na niego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]

Od powyższej decyzji w dniu 3 kwietnia 2006 r. J. S. wniósł odwołanie.

W uzasadnieniu odwołania podniósł, iż nie zgadza się z zaskarżoną decyzją gdyż przedmiotowy budynek stanowi jego miejsce zamieszkania, w którym jest zameldowany. Wskazał, iż altana jest jego domem, w którym mieszka od 12 lat.

Po rozpoznaniu odwołania, opisaną na wstępie, decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Organ II instancji stwierdził, iż zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może także wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wyżej wymienionymi (ust. 2 art. 37).

Organ nadzoru budowlanego ustalił, że plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w czasie budowy spornego obiektu budowlanego przewidywał dla terenu, na którym powstał, ogrody działkowe. Z powyższego zapisu nie wynika, zdaniem organu, zakaz budowy domków letniskowych, a zatem nie zachodzi przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy do nakazania rozbiórki obiektu. Nie można się także dopatrzeć, aby budowa tego obiektu powodowała niebezpieczeństwo dla ludzi bądź mienia, co wyklucza kolejną przesłankę do zastosowania przymusowej rozbiórki. Powyższe oznacza, zdaniem organu II instancji, że w stosunku do przedmiotowego obiektu należało wdrożyć procedurę legalizacyjną. Dlatego słusznie, zdaniem organu odwoławczego, postanowieniem z dnia [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na inwestora obowiązek złożenia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. Uzyskane w ten sposób materiały stanowić miały podstawę dla ewentualnego wydania decyzji na podstawie art. 40 lub 42 prawa budowlanego, w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami.

Zdaniem organu odwoławczego inwestor wywiązał się z nałożonego obowiązku w dniu 23 maja 2005 r. Z przedłożonych dokumentów wynika, że "stan techniczny budynku, wyposażenie i fachowe wykonawstwo poszczególnych elementów budowlanych pozwala na jego użytkowanie jako budynku mieszkalnego". Organ I instancji nakładając na J.S. obowiązek wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami opierał się m. in. na regulaminie Pracowniczego Ogrodu Działkowego (uchwalonym przez Krajową Radę Polskiego Związku Działkowców w dniu 7 kwietnia 2004 r.) i stwierdził, iż budynek wzniesiony przez inwestora wykonany został "z naruszeniem obowiązujących przepisów zarówno w zakresie gabarytów obiektu jak i jego funkcji".

W ocenie organu II instancji brak precyzyjnego wskazania naruszonych przepisów, obowiązujących, w dacie budowy obiektu uniemożliwia odniesienie się do prawidłowości rozstrzygnięcia. Wątpliwości organu budzi też uznanie przez organ I instancji regulaminu Pracowniczego Ogrodu Działkowego za wiążący akt prawny. Ponadto w ocenie organu odwoławczego uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej, wobec braku uzasadnienia prawnego wydanego rozstrzygnięcia, nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a.

Na powyższe rozstrzygnięcie w dniu 12 czerwca 2006 r. Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd [...] złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o jego uchylenie. Zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, 8 i 80 k.p.a poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz przepisów prawa materialnego art. 4 i 13 ust. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. nr 169, poz. 1419), a także art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016).

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, iż J. S. nie dopełnił obowiązków nałożonych w toku postępowania legalizacyjnego, a organ II instancji przekroczył zasadę swobodnej oceny dowodów zawartą w art. 80 k.p.a., kwestionując postanowienia regulaminu. Związek stwierdził, iż zgodnie z art. 4, 5 i 6 w/w ustawy o ogrodach działkowych, statutu PZD i regulaminu p.o.d. działka w rodzinnym ogrodzie działkowym jest przeznaczona do zaspokajania potrzeb członka związku i jego rodziny w zakresie aktywnego wypoczynku i prowadzenia upraw ogrodniczych. Zdaniem strony skarżącej teren, na którym posadowiona jest altana nie jest przeznaczony pod zabudowę.

W odpowiedzi na skargę organ administracji, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanego aktu).

Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).

Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy, prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 tej ustawy.

Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca.

Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się uchybień, które skutkowałyby uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Na wstępie należy wskazać, iż w zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzji organ prawidłowo zastosował prawo materialne – ustawę z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38 poz. 229). Sporny obiekt budowlany został bowiem wzniesiony, bez pozwolenia na budowę, przed 1 stycznia 1995 r. tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016). Przepis art. 103 w ust. 2 "nowego" prawa budowlanego nakazuje stosować do takich obiektów przepisy dotychczasowe.

Organ odwoławczy prawidłowo też ustalił, na podstawie załączonego do akt sprawy wypisu i wyrysuj z planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Radomska, obowiązującego w czasie budowy spornego obiektu, że dla terenu, na którym obiekt ten powstał, przewidziane były ogrody działkowe. Słusznie też wywiódł, iż z zapisu tego planu nie wynikał zakaz budowy na tym terenie altan, czy domków letniskowych.

Właściwie więc została rozpoczęta procedura legalizacyjna w sytuacji gdy samowolnie wzniesiony obiekt budowlany nie podlegał przymusowej rozbiórce na podstawie art. 37 prawa budowlanego.

Trafnie też organ odwoławczy ocenił, iż decyzja organu I instancji, wydana w trybie art. 40 prawa budowlanego, nakładająca na inwestora obowiązek wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami musi być następstwem stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego naruszenia konkretnych przepisów prawa obowiązującego, które to przepisy powinny być precyzyjnie w powyższej decyzji wskazane.

Tymczasem w kontrolowanej decyzji, jak słusznie stwierdził organ II instancji, brak precyzyjnego wskazania naruszonych przepisów, obowiązujących w dacie budowy obiektu, uniemożliwia odniesienie się do prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia.

Powoływanie się przez organ pierwszej instancji na regulamin Pracowniczych Ogrodów Działkowych, dla uzasadnienia nałożonych obowiązków, słusznie wzbudził wątpliwości organu II instancji. Bowiem regulamin nie stanowi aktu normatywnego powszechnie obowiązującego i nie może być podstawą rozstrzygnięć, ani też źródłem nakładania obowiązków przez organy administracji państwowej. A ewentualne naruszenie postanowień regulaminu nie stanowi naruszenia prawa materialnego.

Podstawę rozstrzygnięć organów stosujących prawo (organów administracji publicznej i sądu) mogą stanowić tylko przepisy prawa powszechnie obowiązującego, a więc będące źródłem prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP (Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia ).

Należy w tej sytuacji skonstatować, iż organ pierwszej instancji nie wskazując przepisów prawa, które narusza wybudowany obiekt – altana jednocześnie nie wykazał, że spełniona została dyspozycja art. 40 prawa budowlanego. Tym samym uznać należało, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych i pełnej prawidłowej oceny prawnej, a więc z naruszeniem art. 7 , 77 i 107 § 3 k.p.a.

Wymogi normatywne określone przepisem art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. dotyczące altan, które powołuje skarżący, nie mogą mieć zastosowania w niniejszej sprawie wobec ich niewłaściwości.

Niezasadne są również zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. Organ administracyjny II instancji właśnie na skutek nienależytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy m.in. przez brak wskazania jakie przepisy prawa obowiązującego (mającego swoje źródło w Konstytucji RP) zostały naruszone działaniem inwestora, uchylił decyzję pierwszoinstancyjną. W ten sposób realizując wynikającą z art. 6 k.p.a. zasadę praworządności oraz zawarte w art. 7 i 8 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Organ prawidłowo też wskazał na naruszenie przez uchyloną decyzję wymogów art. 107 § 3 k.p.a. przez brak uzasadnienia prawnego, czyli wytłumaczenia dlaczego organ zastosował konkretny przepis prawa materialnego w danej sytuacji faktycznej i wykazania związku między oceną stanu faktycznego, a treścią rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Stanowisko organu odwoławczego w kwestii wadliwości postępowania prowadzonego przez organ I instancji jest prawidłowe. Organ odwoławczy wyraźnie wskazał na błędy postępowania popełniane przez organ I instancji i uzasadnił potrzebę ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez ten organ oraz ustalił zakres tego postępowania. O treści rozstrzygnięcia merytorycznego decydować jednak będzie organ I instancji po ponownym przeprowadzeniu postępowania.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.