Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1138/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.183
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.156 par.1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 30 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2255/12 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie odmowy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lutego 2013 r. oddalił skargę J. G., reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego – ojca T. G., na decyzję Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

W dniu [...] maja 2009 r. do BP ARiMR w O. wpłynął wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, złożony i podpisany przez B. G., przedstawiciela ustawowego małoletniej J. G.

W dniu [...] maja 2009 r. przedstawiciele ustawowi J. G. – T. G. oraz B. G. złożyli oświadczenie w sprawie przekazania działek rolnych w ramach realizowanego programu rolnośrodowiskowego, zgodnie z którym [...] marca 2009 r. B. G. przekazała na rzecz J. G. w zakresie prawa użytkowania rolniczego, kontynuacji programu rolnośrodowiskowego i działań w zakresie ONW działki ewidencyjne: nr [...] (działka rolna o powierzchni [...] ha), [...], [...]. [...], [....], [...] położone w miejscowości S., gmina O. oraz nr [...] położoną w miejscowości L., gmina N. Jednocześnie w powyższym oświadczeniu małoletnia J. G. zobowiązała się do kontynuacji na przejętych gruntach programu rolnośrodowiskowego B. G.

Następnie w dniu [...] stycznia 2010 r. przedstawiciele ustawowi J. G. złożyli w BP ARiMR w O. umowę przekazania prawa użytkowania gruntów rolnych z dnia [...] grudnia 2009 r. o przekazaniu przez T. G. na rzecz J. G. działek ewidencyjnych: nr [...], obręb G., nr [...] obręb Ł., [...] obręb P. [...], [...] i [...] obręb R., nr [...]. [...], [...] i [...]- obręb T. [...] i [...] - obręb L. W treści umowy T. G. oraz B. G., działając jako przedstawiciele ustawowi J. G., zobowiązali się w jej imieniu do kontynuowania ich rolniczego wykorzystania w zakresie wymogów płatności ONW oraz do kontynuowania na tych działkach programu rolnośrodowiskowego.

W dniu [...] kwietnia 2010 r. – tym razem do BP ARiMR w B. – wpłynęła kolejna umowa przekazania prawa użytkowania gruntów rolnych. Miała ona anulować i zastąpić ww. umowę z dnia [...] grudnia 2009 r.

W dniu [...] kwietnia 2010 r. do BP ARiMR w B. wpłynął wniosek o przyznanie płatności na rok 2010, złożony i podpisany w imieniu J.G. przez T. G. Kierownik BP ARiMR w B. ustalił, że miejscem zamieszkania J. G. jest miasto O. i postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. przekazał wniosek Kierownikowi BP ARiMR w O.

W dniu [...] czerwca 2010 r. Kierownik BP ARiMR weryfikując wniosek o płatność na rok 2010 zwrócił się do strony o nadesłanie wyjaśnień w zakresie pełnomocnictwa dla T. G. do reprezentowania małoletniej J. G. oraz zezwolenia sądu rodzinnego do dokonywania w imieniu strony czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie w dniu [...] czerwca 2010 r. strona złożyła wycofanie części wniosku (działki ewidencyjne nr [...] i [...]) natomiast w dniu [...] czerwca 2010 r. złożyła wycofanie kolejnej części wniosku, w ramach którego wycofała wszystkie działki, które uprzednio we wniosku zadeklarowała z wyłączeniem działki nr [...].

Następnie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. Kierownik BP ARiMR zawiesił postępowanie w sprawie wniosku o przyznanie płatności za rok 2010 do czasu wydania rozstrzygnięcia w sprawie wniosku na rok 2009.

Decyzją nr [...] Kierownik BP ARiMR odmówił przyznania J. G. płatności rolnośrodowiskowej za rok 2009. W tym samym dniu organ wydał decyzję o odmowie przyznania płatności za rok 2010 wskazując w uzasadnieniu na niespełnienie przez wnioskującą warunków określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 174, poz. 1809. z późn. zm.).

Po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. strona złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Dyrektora OR ARiMR z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika BP ARiMR z dnia [...] czerwca 2011 r.

Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Prezes ARiMR odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych we wniosku skarżącej.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Prezesa ARiMR, którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika BP ARiMR z dnia [...] czerwca 2011 r. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu, że organ ARiMR rozpatrujący wniosek o płatność rolnośrodowiskową złożony w ramach § 14 rozporządzenia rolnośrodowiskowego zobowiązany był zbadać umowę przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego. Zdaniem organu ww. umowa nie była zgodna z art. 98 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 1964 r. nr 9 poz. 59 ze zm., dalej jako "k.r.o.").

W skardze na powyższą decyzję skarżąca powtórzyła argumentację powołaną w odwołaniu od decyzji Prezesa ARiMR i wniosła o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezesa ARiMR z dnia [...] listopada 2011 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji podał, że decyzja Dyrektora [...] OR ARiMR z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Kierownika BP ARiMR z dnia [...] czerwca 2011 r. o stwierdzenie nieważności których wystąpiła strona słusznie w prowadzonym postępowaniu nadzorczym nie zostały uznane za obarczone kwalifikowanymi wadami prawnymi.

Sąd I instancji wskazał, iż wymienione decyzje nie zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. Zgodnie z treścią art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. nr 98, poz. 634. z późn. zm.) Prezes Agencji, dyrektorzy oddziałów regionalnych i kierownicy biur powiatowych wydają decyzje administracyjne w zakresie określonym w odrębnych przepisach. W rozpoznawanej sprawie "odrębnymi przepisami", o których mowa w ww. art. 10 ust. 1 były: art. 3 ust. 2 pkt 1 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. nr 229, poz. 2273 z późn. zm.) oraz § 11 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Na podstawie tych przepisów, płatność rolnośrodowiskową przyznaje, zmniejsza i wstrzymuje, w drodze decyzji administracyjnej, kierownik biura powiatowego Agencji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego. Tym samym decyzja Dyrektora [...] OR ARiMR z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Kierownika BP ARiMR z dnia [...] czerwca 2011 r. nie zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości.

Za bezzasadny Sąd uznał również zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "k.p.a."). Okoliczność braku wypłaty środków z tytułu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 do dnia 30 czerwca 2010 r. nie pociąga bowiem za sobą utraty właściwości rzeczowej organów ARiMR do rozpoznawania sprawy.

W ocenie Sądu I instancji organy orzekające w niniejszej sprawie słusznie uznały, że decyzja Kierownika BP ARiMR z dnia [...] czerwca 2011 r. jak i utrzymująca ją w mocy decyzja Dyrektora OR ARiMR z dnia [...] sierpnia 2011 r. nie zostały wydane bez podstawy prawnej. Decyzję organu I instancji wydano bowiem w szczególności na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o. wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz § 11 ust. 1 w zw. z § 2 ust. 1 oraz § 14 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w zw. z art. 98 § 2 k.r.o. Powołana podstawa prawna została wyjaśniona w uzasadnieniu decyzji.

Z kolei decyzja organu odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2010 r. związku z wniesionym przez skarżącą odwołaniem została wydana w oparciu o art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR, art. 3 ust. 2 pkt 1 oraz art. 5 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz § 11 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 - 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Dokonując analizy wniosku kontynuacyjnego podzielił stanowisko organów, że umowa na podstawie której doszło do przekazania gruntów, zawarta pomiędzy rodzicem, a dzieckiem, z uwagi na treść art. 98 §2 k.r.o. i art. 58 k.c., jest nieważna, co Sąd I instancji podzielił.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego błędnego uznania przez organy ARiMR, iż wycofanie części wniosku było niedopuszczalne wskazał, że zgodnie z art. 25 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, wycofanie pierwotnie zgłoszonych gruntów słusznie uznanie zostało za nieskuteczne, a organ ARiMR nie będąc uprawniony do umorzenia postępowania w zakresie wycofanych działek musiał merytorycznie rozpoznać wniosek o przyznanie płatności na rok 2010.

Sąd I instancji uznał, że w rozpatrywanej sprawie zasadnie odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora OR ARiMR z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika BP ARiMR z dnia [...] czerwca 2011 r., bowiem decyzje te nie zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej, nie dotyczyły sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną oraz nie zostały skierowane do osoby nie będącej stroną postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła małoletnia J. G. reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 1 § 1 i § 2 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a poprzez zaniechanie wyeliminowania decyzji rażąco sprzecznej z prawem wspólnotowym i krajowym, co dalej zostanie wykazane szczegółowo, oraz poprzez błędne przypisanie kierownikowi BP ARiMR kompetencji do dokonywania oceny ważności czynności faktycznej przekazania posiadania nieruchomości, poprzez błędne przypisanie kierownikowi BP ARiMR kompetencji do dokonywania samodzielnej oceny zaistnienia przekroczenia zakresu zwykłego zarządu majątkiem małoletniej, poprzez błędne przypisanie kierownikowi BP ARiMR kompetencji do badania stanu prawnego gruntów zgłoszonych przez rolników do płatności, oraz poprzez uznanie za prawidłowe wezwania przedstawiciela ustawowego skarżącej do przedłożenia pełnomocnictwa, którego udzielić miała mu J. G. wówczas (w 2010.r.) mająca lat 5;

2. art. 3 § 2 pkt. 1 i art. 145 § 1 p.p.s.a., poprzez niezbadanie wszystkich

zarzutów skarżącej, w tym:

- zarzutu błędnego wezwania przedstawiciela skarżącej do przedłożenia pełnomocnictwa, którego udzielić miała J. G. wówczas (w 2010.r.) mająca lat 5;

- zarzutu błędnego wezwania przedstawiciela skarżącej do przedłożenia zgody sądu na dokonywanie wszelkich czynności na majątku małoletniej;

- zarzutu błędnego wywiedzenia skutków prawnych z niezastosowania się przedstawiciela skarżącej do tak absurdalnego wezwania;

- zarzutu samodzielnego rozstrzygnięcia przez Kierownika BP ARiMR w zakresie, czy umowa przekazania posiadania rzeczy w posiadanie nieletniej jest umową nieodpłatnego przysporzenia;

- zarzut zakwalifikowania czynności faktycznej przekazania posiadania rzeczy do czynności prawnych, które mogą okazać się być nieważnymi na mocy prawomocnego wyroku sądu powszechnego;

3. art. 145 § 1 p.p.s.a., w powiązaniu z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez "niewyczerpujące" zgromadzenie materiału dowodowego - rozpatrzenie skargi w oparciu o część akt sprawy nie zawierającą rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego, gdy przecież Kierownik BP w O. zawiesił to postępowanie w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie zagadnienia prejudycjalnego przez prokuratora;

4. art. 145 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez "niewyczerpujące" zgromadzenie materiału dowodowego - przyjęcie przez Sąd bez dowodów, iż przedmiotem umowy nie był majątek dziecka;

5. art. 145 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 50 § 1 oraz art. 64 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż wezwanie wystosowane do przedstawiciela skarżącej w dniu [...] czerwca 2010 r. było zasadne;

6. art. 145 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie przez Sąd stanu faktycznego sprawy w oparciu o dostępny materiał dowodowy.

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego :

1. § 2 oraz § 14 rozporządzenia RM z dn. 20 lipca 2004.r. poprzez przyjęcie, iż organ Agencji może odmówić przyznania płatności rolnikowi wyłącznie na podstawie samodzielnej oceny ważności umowy cywilno-prawnej zawartej przez rolnika;

2. art. 40 ust. 2 TFUE oraz art. 2a rozporządzenia (WE) nr 73/2009 poprzez przyjęcie, iż opinie prawne Kierownika BP ARiMR co do ważności umów cywilnoprawnych, w oparciu o które rolnik wszedł w posiadanie gruntów rolnych zgłoszonych do płatności, mogą być podstawą do odmowy przyznania rolnikowi wnioskowanej płatności.

3. art. 21 ust. 1.Konstytucji RP, poprzez zignorowanie przez Sąd praw właścicielskich J. G. do działki nr [...] obręb L., gmina N., opisanych w Księdze Wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w K.

W piśmie uzupełniającym do skargi kasacyjnej skarżąca zarzuciła ponad to naruszenie innych przepisów postępowania, tj.:

- naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez orzekanie wbrew temu, co znajduje się oraz wbrew temu co powinno znajdować się w aktach sprawy, gdy ewidentnie organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. - nie przedłożył Sądowi w aktach sprawy rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego wyznaczonego w tej sprawie przez Kierownika BP w O. ostatecznym postanowieniem, a rozstrzygniętego prawomocnym postanowieniem Prokuratora Rejonowego w O. z dn. [...].03.2011 r., doręczonym Kierownikowi BP do akt tej sprawy w dniu [...].05.2011 r.

- naruszenie art. 135 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, gdy jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, poprzez odmowę uchylenia zaskarżonych rozstrzygnięć zapadłych w tej sprawie w oparciu o okradziony przez Kierownika BP ARiMR w O. materiał dowodowy, gdy w przedłożonych Sądowi aktach sprawy nie ma rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego wyznaczonego w tej sprawie przez Kierownika BP w Oławie ostatecznym postanowieniem, a rozstrzygniętego prawomocnym postanowieniem Prokuratora Rejonowego w O. z dn. [...].03.2011 r., doręczonym Kierownikowi BP do akt tej sprawy w dniu [...].05.2011 r.

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 145 § 1 ust. 2, 3, 5, 6 i 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję i odmowę jej uchylenia, gdy Sąd powinien stwierdzić naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - na podstawie ostatecznego postanowienia Kierownika BP ARiMR w O. o zawieszeniu postępowania ze względu na konieczność rozstrzygnięcia przez inny organ (przez Prokuratora) zagadnienia wstępnego "czy J. G. była posiadaczem gospodarstwa", Sąd powinien ustalić, iż w aktach sprawy nie ma rozstrzygnięcia tego zagadnienia wstępnego, a przecież z mocy prawa jest ono częścią akt sprawy, powinno fizycznie być włączone do akt sprawy już przez Kierownika BP ARiMR w O. i wiąże organa Agencji w tym postępowaniu. Gdyby nawet założyć, że postanowienie Prokuratora nie zostało z akt sprawy celowo i świadomie wykradzione z akt sprawy, ale zostało nieopatrznie "zagubione" przez niekompetentnych urzędników dwa razy, to ujawnienie stronie faktu istnienia tego dokumentu w dniu [...].03.2014 r. uzasadnia uchylenie wszystkich rozstrzygnięć organów administracji w tej sprawie wydanych na podstawie akt nie zawierających tego dokumentu.

- naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd za fakt udowodniony, iż jakoby J. G. nie była posiadaczem gospodarstwa rolnego, gdy w tej sprawie zagadnienie wstępne o dokładnie tej treści korzystnie dla skarżącej rozstrzygnął w dniu [...].03.2011 r. Prokurator Rejonowy w O. wskazując, iż J. G. była posiadaczem gospodarstwa.

- naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu z art. art. 6, 7, 8, 9, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sprawie bez uchylenia zaskarżonej decyzji i bez wskazania, iż w ponownie podjętym postępowaniu organa powinny uwzględnić wiążący je dowód w postaci rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w tej sprawie, gdyż na mocy ostatecznego postanowienia Kierownika BP rozstrzygnięcie Prokuratora z mocy prawa jest częścią akt postępowania, chociaż technicznie zostało z tych akt wykradzione przez Kierownika BP ARiMR w O. i ukryte przez Dyrektora DOR ARiMR we W. przed skarżącą (do dnia [...].03.2014 r.),ukryte przez organa Agencji przed Sądem "w innej teczce" w siedzibie Dyrektora DOR ARiMR we W., poza teczką akt postępowania przesłanych do Sądu i drugi raz wykradzione z akt sprawy przez Dyrektora DOR ARiMR we W. w lutym 2014 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.

Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Wobec wyroku Sądu I instancji sformułowane zostały bowiem zarówno zarzuty błędnej wykładni, jak i niewłaściwego zastosowania wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie odnosi się do kwestii oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] sierpnia 2011 oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. z dnia [...] czerwca 2011 r. wydanych w przedmiocie odmowy przyznania J. G. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2010 rok stwierdził, że zaskarżona decyzja nie jest niezgodna z prawem. Według Sądu I instancji, organ administracji zasadnie przyjął, że decyzje o wzruszenie których wnosiła strona inicjując postępowanie prowadzone w nadzwyczajnym trybie wzruszania decyzji ostatecznych nie są obarczone żadną z wad kwalifikowanych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., co uzasadniało wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia ich nieważności. Podważając zasadność tego stanowiska, strona skarżąca kasacyjnie podnosiła natomiast, że w ślad za Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi Sąd I instancji wadliwie przyjął, że decyzje z dnia [...] sierpnia i [...] czerwca 2011 r., o stwierdzenie nieważności których wnosiła, nie zostały wydane z naruszeniem przepisów kompetencyjnych regulujących właściwość rzeczową organów administracji publicznej, jak również, że nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, na które wskazywała we wniosku inicjującym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tych decyzji.

Na wstępie podnieść należy, że wbrew oczekiwaniom strony skarżącej kasacyjnie, kontrola zgodności z prawem zaskarżonego wyroku Sądu I instancji nie może być przeprowadzona przez Naczelny Sąd Administracyjny z punktu widzenia zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które podniesione zostały w piśmie procesowym z dnia [...] września 2014 r. Sprzeciwia się bowiem temu, przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. z którego wynika - jak wyżej już to wskazano - że zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. W sytuacji więc, gdy zarzuty kasacyjne zawarte w przywołanym piśmie, postawione zostały już po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej od kontrolowanego wyroku Sądu I instancji, to z przedstawionego powodu nie mogą być one rozpatrzone przez Naczelny Sąd Administracyjny. Innymi słowy oznacza to, że zarzuty te, ani też ich uzasadnienie nie mogą stanowić kryterium oceny zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia. Podkreślenia wymaga również, że nowe uzasadnienie zgłoszonych już w skardze kasacyjnej podstaw nie oznacza, że strona wnosząca skargę kasacyjną ma prawo do uzupełniania podstaw kasacyjnych, czy przez powołania nowych przepisów, czy do ich precyzowania, jeżeli w skardze kasacyjnej przepisy te nie zostały w sposób jednoznaczny określone. Analiza pisma procesowego z dnia [...] września 2014 r. nie daje również podstaw, aby przyjąć, że zawarta w niej argumentacja może być uznana za nowe lub też uzupełniające uzasadnienie podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze kasacyjnej wywiedzionej od kontrolowanego wyroku Sądu I instancji.

Merytoryczną ocenę zarzutów kasacyjnych, które oparte zostały na obydwu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a., poprzedzić należy koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydana została w nadzwyczajnym trybie wzruszania decyzji ostatecznych. Okoliczność ta ma istotne znaczenie z punktu widzenia rezultatu kontroli zgodności z prawem wyroku Sądu I instancji, która wywołana została wniesionym środkiem zaskarżenia i wskazanymi w nim podstawami.

Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest sprawa procesowa, której przedmiotem jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego, zgodności z przepisami prawa, w szczególności zaś zgodności z materialnym prawem administracyjnym, rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, to jest innymi słowy jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w sprawie. Co przy tym istotne, w postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31). Konsekwencją powyższego jest więc to, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej, z punktu widzenia wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Tym samym, w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może również dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. np.: wyrok NSA z 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1617/12; wyrok NSA z 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1822/11; wyrok Sądu Apelacyjnego w Lublinie z 21 listopada 2013 r. sygn. akt III AUa 1005/13).

Skoro w rozpatrywanej sprawie przedmiot kontroli Sądu I instancji stanowiła decyzja wydana w nadzwyczajnym trybie wzruszania decyzji ostatecznych, to jest w nadzorczym postępowaniu prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, co z oczywistych względów, wymagało przede wszystkim skonfrontowania tej decyzji z art. 156 § 1 k.p.a., jako zasadniczym wzorcem kontroli jej legalności, a rezultat tej kontroli - według WSA w Warszawie – nie dawał podstaw do stwierdzenia, że decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa, co stanowiło konsekwencję oceny, że organ administracji publicznej prawidłowo przyjął, że objęte postępowaniem nadzorczym decyzje nie są obarczone kwalifikowanymi wadami enumeratwnie wymienionymi w przywołanym przepisie, to za oczywiste uznać należy, że próba skutecznego podważenia stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku mogła być podjęta tylko poprzez postawienie zarzutu naruszenia błędnej wykładni i/lub niewłaściwego zastosowania art. 156 § 1 k.p.a. (ze wskazaniem określonych w jego pkt 1 – 10 odpowiednich podstaw stwierdzenia nieważności decyzji) w powiązaniu z odpowiednimi przepisami prawa materialnego oraz przepisami kompetencyjnymi i procesowymi, naruszenie których miałoby uzasadniać tezę o istnieniu konkretnej wady kwalifikowanej uzasadniającej stwierdzenie nieważności "inkryminowanych" decyzji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w sytuacji, gdy podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma być, na przykład, rażące naruszenie prawa, a strona zmierza do wykazania w postępowaniu kasacyjnym, że pogląd sądu na temat rażącego albo nierażącego naruszenia przepisów prawa materialnego przez organ administracyjny był błędny, to jako podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., należy powołać art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z przepisem, o którego stopień naruszenia toczy się spór. Tym samym, samo ograniczenie się do konkretnego przepisu prawa, którego kwalifikowane naruszenie – według strony - ma stanowić podstawę oceny o istnieniu konkretnej wady kwalifikowanej decyzji albo ograniczenie się tylko i wyłącznie do wskazania art. 156 § 1 i konkretnej określonej nim podstawy stwierdzenia nieważności decyzji, bez równoczesnego wskazania przepisu, o charakter, rodzaj, sposób, czy też skutek naruszenia którego toczy się spór, nie może być uznane za wystarczające z punktu widzenia możliwości poddania takiego zarzutu merytorycznej ocenie.

Skoro bowiem w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym obowiązuje zasada dyspozycyjności, co w świetle przywołanego na wstępie art. 183 § 1 p.p.s.a. oznacza, że Sąd ten rozpoznaje w sprawę w granicach skargi kasacyjnej, to za oczywiste uznać należy, że nie jest on uprawniony do samodzielnego konkretyzowania (uzupełniania lub uściślania) zarzutów za autora skargi kasacyjnej, czy stawiania hipotez w tym obszarze, sanując zaistniałe braki. To bowiem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej precyzyjnie wskazując, które normy prawa i w jaki sposób zostały naruszone (por. np.: wyrok NSA z 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2051/11; wyrok NSA z 3 lipca 2013 r. sygn. akt I FSK 1130/12; wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1371/12). Braki zaś w zakresie prawidłowego wskazania podstaw kasacyjnych nie podlegają konwalidacji i czynią skargę kasacyjną nieskuteczną uniemożliwiając dokonanie jej merytorycznej oceny przez sąd kasacyjny (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 552/12).

Wobec tego, że jak wyraźnie wynika to z zarzutów oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej, jej autor nie uwzględnił przedstawionego powyżej charakteru oraz istoty nadzwyczajnego postępowania nadzorczego prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a w konsekwencji również uwarunkowań towarzyszących temu postępowaniu, przedmiotem którego jest sprawa procesowa w przedstawionym powyżej jej rozumieniu, co z punktu widzenia przywołanych wymogów, wyraziło się w wadliwym postawieniu i skonstruowaniu oraz uzasadnieniu podstaw kasacyjnych, stwierdzić należało, że środek zaskarżenia, z którym wystąpiła strona skarżąca kasacyjnie nie mógł odnieść oczekiwanego przez nią skutku. Postawione w nim zarzuty, w których pominięto konieczną w rozpatrywanej sprawie potrzebę wskazania na naruszenie art. 156 § 1 (pkt 1 - 10) k.p.a. w przedstawiony powyżej sposób, w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. oraz przedstawionych konsekwencji jego obowiązywania, nie mogą stanowić przedmiotu merytorycznej oceny Naczelnego Sądu Administracyjne, a tym samym nie mogą być uznane również za skuteczne.

Odnośnie natomiast do oferowanych przez stronę kasacyjną - bo tak należałoby to ocenić – dowodów z dokumentów, które dołączone zostały do pisma procesowego z dnia [...] września 2014 r. wyjaśnić należy, że w sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny kontrolując zgodność z prawem wyroku Sąd Instancji operuje w granicach wyznaczonych treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., to za uzasadniony uznać należy wniosek, że wyłącza to możliwość stosowania w postępowaniu wywołanym wniesioną skargą kasacyjną art. 106 § 3 p.p.s.a. Wynika to również z art. 188 p.p.s.a. (por wyrok NSA z 19 listopada 2012 r. sygn. akt II GSK 1133/11).

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, rozpatrywanej sprawie nie towarzyszy również spór o obowiązywanie lub treść prawa unijnego, co ponadto tylko w sytuacji towarzyszących mu wątpliwości sądu orzekającego w sprawie odnośnie do stosowania i/lub interpretacji prawa unijnego mogło być uzasadniać potrzebę wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

-----------------------

14