Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 155/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 5, art. 53 ust. 4 pkt 8
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 96 i następne
journal: Dz.U. 2021 poz 247
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza S. z dnia [...] września 2020 roku numer [...]


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2020 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza S. z [...] września 2020 r. znak [...], którą odmówiono J. L. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków rekreacyjnych na działce nr [...] obręb L. gmina S.

Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

O ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji J. L. zwrócił się do Burmistrza S. we wniosku z [...] czerwca 2020 r. Organ pierwszej instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania i wystąpił do właściwych organów, w tym Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. (dalej: RDOŚ), o uzgodnienie projektu decyzji w trybie art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.).

Postanowieniem z [...] lipca 2020 r. Starosta Powiatu B. uzgodnił projekt decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych.

Postanowieniem z [...] lipca 2020 r. uzgodnienia odmówił RDOŚ w zakresie obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, innych niż wymienione w art. 53 ust. 4 pkt 7 u.p.z.p. Ustalił, że działka nr [...] położona jest na obszarach obowiązywania specjalnych regulacji w zakresie ochrony przyrody, tj.:

- na Obszarze Chronionego Krajobrazu "Dolina Narwi", dla którego obowiązuje Rozporządzenie Nr 9/05 Wojewody Podlaskiego z dnia 25 lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Dolina Narwi" (Dz. Urz. Woj. Podl. nr 54, poz. 722);

- na obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 [...], wyznaczonym rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków (Dz. U. nr 25, poz. 133 ze zm.), dla którego obowiązuje Zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia 18 czerwca 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Dolina Górnej Narwi PLB200007 (Dz. Urz. Woj. Podl. poz. 2338);

- na projektowanym specjalnym obszarze ochrony siedlisk Natura 2000 Ostoja w [...], zatwierdzonym Decyzją Komisji Europejskiej, dla którego obowiązuje Zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska Białymstoku z dnia 23 czerwca 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Ostoja w Dolinie Górnej Narwi PLH200010 (Dz. Urz. Woj. Podl. poz. 2339).

Jak wskazał RDOŚ w uzasadnieniu postanowienia, o ile projekt decyzji jest zgodny z ustaleniami obowiązującymi dla Obszaru Chronionego Krajobrazu "Dolina Narwi" oraz dla obszaru Natura 2000 Ostoja w Dolinie Górnej Narwi PLH200010, to brak jest tej zgodności w przypadku ustaleń dla obszaru Natura 2000 Dolina Górnej Narwi PLB200007. Plan zadań ochronnych dla tego ostatnio wskazanego obszaru przewiduje obowiązek wdrażania działań ochronnych nr 11 i 12 dla derkacza Crex Crex - przedmiotu ochrony obszaru Natura 2000 o kategorii A. Działaniem obligatoryjnym związanym z ochroną czynną gatunku jest zachowanie siedliska gatunku, położonego na trwałych użytkach zielonych oraz ekstensywne użytkowane kośne, pastwiskowe lub kośno-pastwiskowe (działanie nr 12), fakultatywnie zaś wskazuje się powstrzymanie sukcesji poprzez usunięcie drzew i krzewów wraz z wywozem biomasy, prowadzenie wypasu, zakaz koszenia okrężnego od zewnątrz do środka, zakaz nawożenia oraz zakaz koszenia kęp turzycowych jeśli takowe występują (działanie nr 11). Podmiotem odpowiedzialnym za wykonanie działań są właściciele oraz zarządcy gruntów. Zdaniem RDOŚ, realizacja zamierzenia inwestycyjnego pozostającego w sprzeczności z zapisami planu zadań ochronnych jest jednoznaczna z co najmniej możliwością wystąpienia znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 i wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na ten obszar. Istnieje więc uzasadnione ryzyko naruszenia przepisu art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zabraniającego podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, co skutkuje odmową uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Decyzją z [...] września 2020 r. Burmistrz S. odmówił ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu wskazał, że zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), bowiem "inwestycja narusza postanowienia art. 5 ust. 1 pkt 1, 5 i 6 rozporządzenia nr 9/05 Wojewody Podlaskiego z dnia 25.02.2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Dolina Narwi", przez co rozpatrywanie sprawy pod kątem wpływu planowanej inwestycji na przedmioty ochrony obszarów Natura 2000 nie zostało wykonane". Wyjaśnił, że uwzględniono w materiale dowodowym akta sprawy [...] dotyczącej wydania, dla tego samego wnioskodawcy, warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego i budynku rekreacyjnego na działce nr [...], w której RDOŚ odmówił uzgodnienia realizacji inwestycji, co skutkowało odmową uzgodnienia warunków zabudowy.

Odwołanie od decyzji Burmistrza S. złożył J. L., który wskazał, że opinia organu ochrony środowiska jest ogólnikowa. Nie uwzględniono, że inwestycja planowana jest w zwartej zabudowie wsi, na działce na której istniała wcześniej zabudowa zagrodowa i co do której, przed podziałem, zasięgał informacji o możliwości zrealizowania zabudowy i pozytywne zapewnienie otrzymał. Poniósł też koszty związane z rozebraniem starych zabudowań i uporządkowaniem terenu. Załączył decyzję podziałową działki nr [...] na działki nr [...] -[...] wydaną [...] czerwca 2000 r.

Zaskarżoną decyzją SKO w B. utrzymało rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w mocy. Kolegium wyjaśniło związany charakter decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która może być wydana wyłącznie w sytuacji spełnienia wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym zgodności z przepisami odrębnymi. Jak ustaliło, obszar inwestycyjny znajduje się w południowo-zachodniej części wsi L., w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej i obejmuje całą powierzchnię (ok. 0,185 ha) działki ewidencyjnej. Od strony drogi, w części południowej, wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy 6 m. Obszar wnioskowany obejmuje brzeżną część wysoczyzny opadającą ku tarasowi rzeki N. Różnica w wysokości względnej terenu sięga około 4 m, na długości około 30m. Zgodnie z załącznikiem graficznym, grunt na obszarze wnioskowanym sklasyfikowany jest jako pastwisko (PsIV) oraz rola zabudowana (Br/RV). Pokryty jest niską roślinnością. SKO wskazało, że w toku postępowania organ pierwszej instancji przeprowadził uzgodnienia projektu zaskarżonej decyzji: na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. - ze Starostwem Powiatowym w B. (postanowienie o uzgodnieniu z [...] lipca 2020 r.) oraz z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w B. (uzgodnienie milczące) - w zakresie ochrony gruntów rolnych oraz melioracji wodnych, a także na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. - z RDOŚ, w związku z położeniem terenu inwestycji w Obszarze Chronionego Krajobrazu "Dolina Narwi" oraz na dwóch obszarach Natura 2000. Postanowieniem z [...] lipca 2020 r. RDOŚ odmówił uzgodnienia projektu decyzji z uwagi na niebezpieczeństwo negatywnego odziaływania inwestycji na obszar Natura 2000 (art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody). Dla jednego z obszarów Natura 2000, na których położona jest działka, Zarządzeniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska B. z dnia 18 czerwca 2014 r. ustanowiony został plan zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Dolina Górnej Narwi PLB200007, zgodnie z treścią art. 28 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody. Ochroną objęto 28 gatunków ptaków, w tym jest to obszar wdrażania działań ochronnych nr 11 i 12 dla derkacza Crex Crex - przedmiotu ochrony obszaru Natura 2000 o kategorii A. Kolegium przedstawiło charakterystykę działań obligatoryjnych oraz fakultatywnych wynikających z planu zadań ochronnych. Stwierdziło, że inwestycja polegająca na budowie dwóch budynków rekreacyjnych pozostaje w sprzeczności z zapisami planu, z co najmniej możliwością wystąpienia znacząco negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000. Powtarzając za RDOŚ wskazało, że projekt decyzji będzie można zaakceptować jedynie w przypadku, gdy ocena oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 wykaże brak znaczącego negatywnego oddziaływania inwestycji na cele ochrony obszaru Natura 2000 Dolina Górnej Narwi. Zdaniem Kolegium, organ właściwy w sprawie warunków zabudowy pozostawał związany negatywnym postanowieniem RDOŚ.

Skargę na decyzję organu odwoławczego złożył do sądu administracyjnego J. L.. Wskazał, że nie uwzględniono nabycia przez niego prawa do zabudowy w związku z podziałem działki nr [...], który miał miejsce w 2000 r. W jego ocenie, uzasadnienie wydanej decyzji jest ogólnikowe.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, że pod pojęciem ustalania zasad zagospodarowania terenu nie można rozumieć zasad ustalania warunków podziału nieruchomości. Podział bowiem nie stanowi zasad zagospodarowania i jest następczy w stosunku do sposobu zagospodarowania terenu.

Ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z [...] maja 2021 r. (k. 51) sprecyzował zarzuty skargi w ten sposób, że zarzucił naruszenie:

1) art. 7 i 77 § 1 K.p.a. przez niewystarczające zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, tj. niewyjaśnienie, dlaczego dla działki nr [...] (przed podziałem) możliwe było wydanie warunków zabudowy, a dla działki powstałej po podziale warunków takich wydać nie można;

2) art. 80 K.p.a. przez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i dowolne przyjęcie, że z formalnego punktu widzenia przedmiotowy grunt nie może uzyskać warunków zabudowy;

3) art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody przez uznanie, że inwestycja będzie znacząco oddziaływać na środowisko, podczas gdy w miejscu planowanej budowy znajdował się uprzednio budynek gospodarczy.

Pełnomocnik wniósł o zwrócenie się do Burmistrza S. o nadesłanie akt sprawy znak: [...], dotyczącej wydania warunków zabudowy dla działki [...] w celu wykazania, iż dla działki tej przed podziałem, o takim samym statusie faktycznym i prawnym, możliwe było wydanie warunków zabudowy. Wniósł także o dopuszczenie dowodu z załączonego pisma Burmistrza S. zawierającego odpowiedź na pytanie skarżącego o rozbieżności co do wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla działek nr [...], [...] oraz [...]. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, nie uwzględniono, że na działce znajdował się budynek gospodarczy, który został przez skarżącego rozebrany w 2018 r. Nadto, planowana inwestycja znajduje się w zwartej zabudowie wsi, a Burmistrz S. stwierdził uprzednio możliwość zabudowy działki. Także opinia RDOŚ jest ogólnikowa w swej treści i nie poparta żadnymi badaniami w terenie.

Do akt sądowych włączono, na wezwanie sądu, nadesłane przez organ pierwszej instancji dokumenty w postaci: decyzji z [...] maja 2020 r. znak [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego i budynku rekreacyjnego na działce nr [...] w obrębie L., gmina S., poprzedzających tę decyzję postanowień RDOŚ oraz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o odmowie uzgodnienia projektu decyzji, a także decyzję Burmistrza S. z [...] maja 2020 r. znak [...] o ustaleniu warunków zabudowy w postaci przebudowy, rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] w obrębie L., gmina S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega uwzględnieniu z powodu naruszenia przepisów uwzględnionego przez sąd z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a. Stosownie bowiem do tej regulacji, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (zastrzeżenie to nie ma zastosowania w niniejszej sprawie).

Bezspornie ustalenie warunków zabudowy jest dopuszczalne wyłącznie w sytuacji łącznego spełnienia wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), dalej: u.p.z.p. Jednym z nich jest zgodność decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), czyli stan, w którym występuje brak sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem zawartym w decyzji a ograniczeniami w zagospodarowaniu terenu wynikającymi z przepisów odrębnych. Ustaleniu zgodności z przepisami odrębnymi służy m.in. procedura uzgodnieniowa uregulowana w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., w której organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy występuje do organów wyspecjalizowanych np. w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, ochrony zabytków, ochrony środowiska i przyrody, o wypowiedzenie się co do tej zgodności. Sąd w sprawie niniejszej podziela stanowisko Kolegium, że w zakresie zgodności decyzji z przepisami odrębnymi organ ustalający warunki zabudowy nie działa na zasadach uznania administracyjnego. Nie może więc ustalić warunków zabudowy, jeśli występuje sprzeczność realizacji inwestycji z przepisami odrębnymi, na którą to sprzeczność wskaże organ uzgadniający.

W niniejszej sprawie problem polega jednak na tym, że ani organ pierwszej, ani drugiej instancji nie rozważyły wszystkich przewidzianych prawem środków zbadania i oceny zgodności lokalizacji inwestycji z przepisami odrębnymi. Automatycznie przyjęły, że pozostają związane postanowieniem odmownym RDOŚ z [...] lipca 2020 r., gdy tymczasem w niniejszej sprawie taki automatyzm nie był uzasadniony z uwagi na szczególne regulacje odnoszące się do inwestycji położonych na obszarach Natura 2000. Istnieje bowiem różnica między postępowaniem uzgodnieniowym prowadzonym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. a postępowaniem w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000, której to różnicy organy w sprawie niniejszej nie uwzględniły.

Zdaniem sądu, w rozpoznawanym przypadku kluczowe znaczenie ma treść uzasadnienia postanowienia RDOŚ z [...] lipca 2020 r. Organ uzgadniający wskazał, iż "projekt decyzji jest sprzeczny z zapisami planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Dolina Górnej Narwi". Wskazał też jednak alternatywnie, i temu fragmentowi organy nie poświęciły należytej uwagi, że "Projekt decyzji będzie można zaakceptować jedynie w przypadku, gdy ocena oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 wykaże brak znaczącego negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na cele ochrony obszaru Natura 2000 Dolina Górnej Narwi". Z wypowiedzi RDOŚ wynika więc z jednej strony, że organ uzgadniający dostrzega niezgodność realizacji inwestycji z planem zadań ochronnych dla tego obszaru, ale jednocześnie nie wyklucza możliwości realizacji inwestycji (uzgodnienia pozytywnego) po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.

W kontekście powyższego wskazać więc trzeba, że istotnie, zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r., poz. 55 ze zm.), dalej: u.o.p., zabrania się, z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000, lub wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000 lub pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiazania z innymi obszarami. Jak stanowi art. 33 ust. 3 u.o.p., planowane przedsięwzięcia, które mogą znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a które nie są bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub obszarów, o których mowa w ust. 2, lub nie wynikają z tej ochrony, wymagają przeprowadzenia odpowiedniej oceny oddziaływania na zasadach określonych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r., poz. 247 ze zm.), dalej: u.o.o.ś. Zasady przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 uregulowane są w Rozdziale 5 u.o.o.ś. Zgodnie z art. 96 ust. 1 u.o.o.ś., organ właściwy do przyjęcia zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a, oraz do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jest obowiązany do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji oraz przed przyjęciem tego zgłoszenia, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Stosownie do treści art. 96 ust. 2 pkt 1 u.o.o.ś., do decyzji, o których mowa w ust. 1, należą w szczególności decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1, a więc również decyzje o ustaleniu warunków zabudowy (art. 72 ust. 1 pkt 3 u.o.o.ś.). Jak wynika natomiast z art. 96 ust. 3 u.o.o.ś., jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, uzna, że przedsięwzięcie, inne niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, wydaje postanowienie w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska dokumentów szczegółowo wskazanych w punktach 1-4 tego przepisu.

Zdaniem sądu z powyższego należy wywieść w sprawie niniejszej, że Burmistrz S. był zobowiązany co najmniej do rozważenia zastosowania procedury z Rozdziału 5 u.o.o.ś., czego nie uczynił, a którego to uchybienia nie dostrzegło Kolegium. Stanowisko to uprawnione jest po pierwsze, wobec treści uzasadnienia postanowienia RDOŚ z [...] lipca 2020 r., który nie wykluczył a wręcz wskazał na możliwość uzgodnienia projektu decyzji po przeprowadzeniu oceny oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000, po drugie, wobec sformułowania przepisu art. 96 ust. 1 u.o.o.ś., zgodnie z którym organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy "jest obowiązany do rozważenia [...] czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000", po trzecie, wobec faktu, iż planowana przez skarżącego inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, a jego lokalizacja znajduje się w takim chronionym obszarze. Nieuwzględnienie przez organy w sprawie niniejszej regulacji art. 96 ust. 1 u.o.o.ś. świadczy o niewszechstronnym i niewyczerpującym wyjaśnieniu sprawy, a w konsekwencji o naruszeniu przepisów o postępowaniu wyjaśniającym mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 K.p.a., organy są zobowiązane, z urzędu lub na wniosek stron, podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Należy wskazać, że zakres postępowania wyjaśniającego jest zawsze determinowany przepisami prawa materialnego stanowiącymi podstawę rozstrzygnięcia. Jeśli więc inwestycja ma być zgodna z przepisami odrębnymi, którymi w tym przypadku są przepisy ustawy o ochronie przyrody i ustanowione na jej podstawie specjalne obszary ochrony (w niniejszym przypadku obszar Natura 2000), a wyjaśnieniu zgodności z celami ochrony obszaru Natura 2000 służy postępowanie tzw. naturowe (art. 96 i następne u.o.o.s.), to nierozważenie zasadności przeprowadzenia tego postępowania (zwłaszcza przy wyraźnym wskazaniu RDOŚ na taką możliwość) stanowi o niewyjaśnieniu sprawy w jej całokształcie mogącym mieć istotny wpływ na dopuszczalność wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Uchybienie wyżej opisane może mieć zatem istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd ma na uwadze, że w orzecznictwie sformułowano stanowisko, zgodnie z którym ocenę oddziaływania na obszar Natura 2000 może wyrazić również organ prowadzący postępowanie uzgodnieniowe, czyli RDOŚ na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. – gdy organ prowadzący tzw. postępowanie główne (w tym przypadku o wydanie warunków zabudowy) nie zainicjuje postępowania naturowego (por. np. wyrok w sprawie IV SA/Wa 627/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem jednak sądu, w świetle treści Rozdziału 5 u.o.o.ś., a w szczególności nałożenia przez ustawodawcę w art. 96 ust. 1 u.o.o.ś. na organ właściwy w sprawie warunków zabudowy obowiązku rozważenia oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000 - nie jest możliwa do zaakceptowania sytuacja, w której organ prowadzący postępowanie główne nie wypowiada się w ogóle w kwestii podstaw do zainicjowania postępowania naturowego na podstawie art. 96 i następne u.o.o.ś. przy jednoczesnym wyraźnym wskazaniu RDOŚ w trybie uzgodnieniowym (art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p.) na możliwość zaakceptowania projektu decyzji po przeprowadzeniu postępowania naturowego. Zdaniem sądu, w zasadzie prawidłowym działaniem RDOŚ w wyżej opisanej sytuacji (wobec treści uzasadnienia postanowienia z [...] lipca 2020 r.) powinno być – przed wydaniem postanowienia w przedmiocie uzgodnienia - poinformowanie Burmistrza S. o konieczności przeprowadzenia postępowania w trybie oceny odziaływania na obszar Natura 2000 na podstawie art. 96 i następne u.o.o.ś. Brak działania RDOŚ w tym kierunku, przy jednoczesnym zaakcentowaniu przez ten organ możliwości przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, nie zwalniał jednak Burmistrza z wypowiedzenia się co do zastosowania art. 96 i następne o.o.ś. To jednak z naruszeniem prawa nie nastąpiło.

Należy wyjaśnić, że ustawodawca ukształtował tzw. postępowanie naturowe oraz postępowanie uzgodnieniowe jako niezależne, odrębne tryby badania oddziaływania inwestycji na środowisko. W postępowaniu prowadzonym na podstawie Rozdziału 5 u.o.o.ś. (art. 96 i następne) organ właściwy ocenia wyłącznie czy inwestycja da się pogodzić z celem, dla którego dana forma ochrony przyrody została wprowadzona (w niniejszej sprawie obszar Natura 2000 Dolina Górnej Narwi). W postępowaniu uzgodnieniowym prowadzonym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. właściwy organ uzgadnia projekt decyzji o warunkach zabudowy pod względem szerszym – oceny oddziaływania inwestycji na środowisko przyrodnicze. Nie może jednak ujść uwadze, że zgodnie z art. 100 u.o.o.ś. postanowienie wydane w postępowaniu naturowym uzgadniające lokalizację inwestycji pod względem oddziaływania na obszar Natura 2000 wiąże organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że organ właściwy w sprawie wydania warunków zabudowy nie może we własnym zakresie dokonywać ustaleń i oceniać oddziaływania planowanej inwestycji na obszar Natura 2000. Postanowieniem wydanym na podstawie art. 98 ust. 1 u.o.o.ś. nie jest jednak związany organ uzgadniający na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 u.o.o.ś., bowiem brak jest podstawy prawnej do wyprowadzenia takiego związania. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok w sprawie II OSK 1861/14), przepisy powyższe należy więc wykładać w ten sposób, że organ uzgadniający na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. – jako zobowiązany do samodzielnej oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko – powinien jednak "brać pod uwagę wydane w innym trybie i na innej podstawie prawnej rozstrzygnięcia odnoszące się do tego samego przedmiotu ochrony". Nie zmienia powyższego wniosku okoliczności, że może być to ten sam organ (RDOŚ). Mając zaś na uwadze, że postanowienie wydane na podstawie art. 98 ust. 1 u.o.o.ś. (uzgodnienie w ramach postępowania naturowego) jest niezaskarżalne (art. 98 ust. 8 u.o.o.ś.), zaś postanowienie wydane w postępowaniu uzgodnieniowym jest zaskarżalne (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.), pożądane jest w sprawie niniejszej aby to postępowanie naturowe poprzedziło postępowanie uzgodnieniowe, bowiem w tym ostatnim materiał będący podstawą wydania postanowienia w trybie naturowym powinien być wykorzystany i oceniony. Tylko przy takiej konfiguracji tych postępowań oraz tylko przy przyjęciu takiej jak wyżej opisana zależności możliwe będzie przyjęcie, że zgodność inwestycji z przepisami odrębnymi w zakresie jej oddziaływania na środowisko przyrodnicze, w tym obszar Natura 2000, została przeprowadzona wszechstronnie.

Zdaniem sądu, uchylenia zaskarżonych decyzji w sprawie niniejszej nie wyklucza funkcjonowanie już w obrocie prawnym uzgodnienia negatywnego RDOŚ z 30 lipca 2020 r. Zostało ono bowiem wydane odnośnie stanu faktycznego, który – w ocenie sądu – nie został ustalony w sposób wszechstronny oraz gdy organ pierwszej instancji nie rozważył w ogóle zasadności przeprowadzenia postępowania naturowego, którego konkluzje powinny zostać uwzględnione jako materiał dowodowy w postępowaniu uzgodnieniowym i mogą prowadzić do zmiany jego wyniku (zmiany postanowienia RDOŚ wydanego w trybie uzgodnienia).

Niezależnie od wyżej opisanych uchybień sąd zwraca uwagę, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji zawiera treść nieznajdującą oparcia w materiale dowodowym sprawy. Burmistrz przytacza bowiem wnioski RDOŚ odnośnie niezgodności inwestycji z postanowieniami art. 5 ust 1 pkt 1, 5 i 6 rozporządzenia nr 9/05 Wojewody Podlaskiego w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Dolina Narwi", które to wnioski nie znalazły się w uzasadnieniu postanowienia RDOŚ z 30 lipca 2020 r. wydanym w sprawie niniejszej. Wręcz przeciwnie, na s. 3 postanowienia RDOŚ wprost wskazano, że "Projekt decyzji jest zgodny z Rozporządzeniem Nr 9/05 Wojewody Podlaskiego z dnia 25 lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Dolina Narwi" Dz. Urz. Woj. Podl. z 2005 r. nr 54, poz. 722)". Dostrzec również wypada, że mimo wskazania w uzasadnieniach decyzji organów obydwu instancji na uzyskanie uzgodnienia Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie – dowodu na tę okoliczność w postaci zwrotki, pisma zawierającego wystąpienie o uzgodnienie czy innego dokumentu - nie ma w aktach sprawy. Kontynuując, Burmistrz powołał się również na odmowne postanowienia uzgodnieniowe RDOŚ i GDOŚ wydane dla innej inwestycji skarżącego (budowa budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego), jednak nie załączył treści tych orzeczeń uniemożliwiając weryfikację własnej argumentacji. Sąd z urzędu, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., dopuścił dowody uzupełniające z tych dokumentów (postanowień RDOŚ z [...] stycznia 2020 r. znak [...], GDOŚ z [...] kwietnia 2020 r. znak [...] a także decyzji Burmistrza S. z [...] maja 2020 r. znak [...] o odmowie ustalenia J. L. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego oraz budynku rekreacyjnego na działce nr [...] w obrębie L. gmina S.). Sąd bowiem uznał, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania, a nadto z uwagi na powoływanie się na te orzeczenia przez organ pierwszej instancji i niezamieszczenie ich w materiale dowodowym sprawy. Z dopuszczonych dowodów wynika, że postanowienia uzgodnieniowe odmowne zostały wydane z uwagi na to, że nie można było wykluczyć znaczącego negatywnego oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000, ale też z uwagi na nierozważenie przez Burmistrza S. możliwości przeprowadzenia tzw. postępowania naturowego. Identyczna sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Zdaniem jednak sądu, nie może to odbierać skarżącemu prawa do uzyskania wszechstronnego zbadania, czy jego inwestycja faktycznie będzie miała negatywny wpływ na obszar Natura 2000 Dolina Górnej Narwi. Zwłaszcza że żądanie w tym zakresie jest usprawiedliwione w świetle treści art. 96 i następne u.o.o.ś. oraz wskazania RDOŚ w postanowieniu uzgodnieniowym.

Sąd także zwraca uwagę, że zgodnie z załącznikiem 7 "Lokalizacja działań ochronnych w formie zestawienia działek ewidencyjnych i wydzieleń leśnych" do zarządzenia RDOŚ w B. z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 Dolina Górnej Narwi PLB200007 - w gminie S. w obrębie ewidencyjnym L. działania ochronne obejmujące gatunek derkacza Crex Crex dotyczą tylko użytków zielonych i nieużytków występujących w granicach działek ewidencyjnych, w tym działki nr [...]. W postanowieniach odmownych RDOŚ i GDOŚ odpowiednio z 3 stycznia 2020 r. i z 2 kwietnia 2020 r. wydanych dla poprzedniej inwestycji (budynek mieszkalny i budynek rekreacyjny), działkę nr [...] opisano jako pastwisko (PsVI). Tymczasem w sprawie niniejszej działkę tę opisano, jeśli chodzi o rodzaj zaewidencjonowanych na niej użytków gruntowych, jako pastwisko (PsVI) oraz rola zabudowana (Br/RV). Nie może również w tym kontekście ujść uwadze konsekwentne stanowisko skarżącego, zgodnie z którym na części działki nr [...] znajdowały się budynki gospodarcze zabudowy zagrodowej wiejskiej (vide wniosek z [...] czerwca 2020 r.), które rozebrał dopiero w 2018 r. (vide pismo z [...] maja 2021 r., k. 51). Żaden z organów orzekających w sprawie, w trybie uzgodnienia czy w postępowaniu głównym, nie ustosunkował się do powyższego oraz nie wyjaśnił opisanych rozbieżności. Tymczasem nie można wykluczyć, że rodzaj użytków gruntowych w działce nr [...] ma istotne znaczenie w sprawie dla ustalenia zakresu oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000, skoro działania ochronne dotyczą wyłącznie "użytków zielonych i nieużytków w granicach działek ewidencyjnych". Sąd zwraca uwagę, że co prawda decyzję o warunkach zabudowy wydaje się dla całego obszaru inwestycyjnego nie przesądzając lokalizacji inwestycji na gruncie (tj. na konkretnych użytkach gruntowych w działce), jednak występowanie na działce różnego rodzaju użytków gruntowych może mieć znaczenie na etapie badania zgodności lokalizacji inwestycji z przepisami odrębnymi. Zwłaszcza że w sprawie niniejszej przepisy odrębne wyraźnie stanowią o obowiązywaniu ograniczeń wynikających z planu zadań ochronnych na "użytkach zielonych i nieużytkach w granicach działek ewidencyjnych". Znaczenie tego wyróżnienia nie może zostać pominięte. Organ właściwy w sprawie wydania warunków zabudowy powinien uzyskać w tym zakresie stanowisko w trybie uzgodnienia lub postępowania naturowego (co należy rozumieć przez użytki zielone, czy jest to pojęcie tożsame z jakimś rodzajem użytków gruntowych czy też jest to pojęcie oderwane od klasyfikacji takich użytków, a nadto jaką część działki inwestycyjnej zajmują użytki zielone oraz czy ma to znaczenie dla oceny oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000 w zakresie skuteczności zapewnienia realizacji zadań ochronnych gatunku derkacza). Dopiero wyjaśnienie tych kwestii zagwarantuje wszechstronne zbadanie sprawy w zakresie zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi.

Niezbędne jest również, zdaniem sądu, uzyskanie wypowiedzi organu odnośnie różnicy w sytuacji prawnej działki skarżącego nr [...] oraz działki nr [...], dla której [...] maja 2020 r. została wydana decyzja o warunkach zabudowy (k. 95). Należy wskazać, że działka nr [...] – jak wynika z mapy ewidencyjnej - również jest sklasyfikowana w części jako PsVI i w części jako Br/RV, a znaczącego negatywnego oddziaływania planowanej na niej inwestycji (budowa, przebudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego) na obszar Natura 2000 nie stwierdzono. Tymczasem działka ta również jest wymieniona jako objęta zadaniami ochronnymi dla gatunku derkacza Crex Crex.

Natomiast kwestia uzyskanego podziału działki nr [...] w 2000 r. nie może mieć wpływu na wynik sprawy niniejszej, która jest sprawą odrębną, a nadto – jak trafnie wskazało Kolegium – to warunki zabudowy przesądzają o sposobie zagospodarowania terenu a nie decyzja podziałowa.

Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa procesowego, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 96 i następne u.o.o.ś. w związku z art. 7 K.p.a.). W sprawie niniejszej organy nie rozważyły zasadności przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000 Dolina Górnej Narwi PLB200007, dopiero po przeprowadzeniu którego można by ocenić kwestię zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi za zbadaną w sposób wszechstronny, zwłaszcza że – jak wyjaśniono – wynik postępowania tzw. naturowego powinien być rozważony i zbadany w postępowaniu uzgodnieniowym prowadzonym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. Żaden z organów wypowiadających się orzeczniczo w sprawie (w postępowaniu uzgodnieniowym i głównym) nie ocenił również wpływu oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000 w kontekście zawężenia zadań ochronnych gatunku derkacza w zarządzeniu RDOŚ z 18 czerwca 2014 r. do "użytków zielonych i nieużytków w obrębie działek ewidencyjnych". Sprawa nie została więc dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia, co narusza również regulację art. 107 § 3 K.p.a., bowiem uzasadnienie wydanych decyzji nie odnosi się do kwestii kluczowych i mających znaczenie dla wyniku sprawy, a niektóre sformułowania decyzji pierwszoinstancyjnej nie mają oparcia w materiale dowodowym sprawy.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

Z uwagi na przyznanie skarżącemu prawa pomocy w zakresie całkowitym obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie radcy prawnego – sąd nie orzekał o kosztach postępowania, bowiem obowiązek uiszczenia wpisu nie powstał. O wynagrodzeniu należnym pełnomocnikowi orzeknie referendarz sądowy.