Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 3286/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7a, art. 7b
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 7 ust. 3, art. 28 ust. 5, art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 80 poz 526
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 78/18 w sprawie ze skargi Powiatu Raciborskiego na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 6 listopada 2017 r. nr ST4.4755.466.2017.2.BPU w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od Powiatu Raciborskiego na rzecz Ministra Finansów 10 575 (dziesięć tysięcy pięćset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 78/18 – po rozpoznaniu sprawy ze skargi Powiatu Raciborskiego (dalej: Powiat lub skarżąca) na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów (dalej: Minister lub organ) z dnia 6 listopada 2017 r., nr ST4.4755.466.2017.2.BPU, w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2013 – uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu na rzecz Powiatu Raciborskiego kwotę 15.749,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Urząd Kontroli Skarbowej w Katowicach przeprowadził w Powiecie kontrolę w zakresie prawidłowości gospodarowania środkami publicznymi obejmującymi część oświatową subwencji ogólnej, w tym wykonywania obowiązków związanych z gromadzeniem danych stanowiących podstawę do jej naliczenia za 2013 r. W wyniku kontroli stwierdzono, że na skutek nieprawidłowości w szkołach i placówkach w zakresie danych o liczbie uczniów Powiat otrzymał w 2013 r. kwotę części oświatowej subwencji ogólnej wyższą od należnej o 489.146,21 zł.

Pismem z 11 lipca 2016 r. Minister Edukacji Narodowej poinformował Ministra Finansów, iż w wyniku wykazanych nieprawidłowości w szkołach i placówkach w zakresie danych o liczbie uczniów Powiat otrzymał w 2013 r. kwotę części oświatowej subwencji ogólnej wyższą od należnej o 103.151,00 zł wskutek zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych o 19,9786.

Pismem z 31 lipca 2017 r. Minister zawiadomił Powiat o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie otrzymanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2013.

Decyzją z 15 września 2017 r. Minister zobowiązał Powiat do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2013 w wysokości 494.841,00 zł, a po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z 6 listopada 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odniósł się do algorytmu podziału części oświatowej subwencji ogólnej między jednostki samorządu terytorialnego na rok 2013. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w wyniku błędnych danych wykazanych w systemie informacji oświatowej, wg stanu na dzień 30 września 2012 r., liczba uczniów została zawyżona, co miało przełożenie na zawyżenie o kwotę 494.841,00 zł części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2013 dla Powiatu.

Nieprawidłowości w zastosowaniu odpowiednich kryteriów przy naliczaniu należnej jednostce samorządu terytorialnego na dany rok części oświatowej subwencji ogólnej są skutkiem błędów w danych wykazanych w odpowiednich tabelach systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2012 r. Konkretni uczniowie/wychowankowie mogli być uwzględnieni w określonych kryteriach tylko na podstawie posiadanych przez tych uczniów/wychowanków i aktualnych na dzień 30 września 2012 r. orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego.

Na powyższą decyzję Powiat złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA stwierdził, że stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, a przedmiotem sporu była ocena, czy wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego jest osoba od dnia skierowania do ośrodka, czy od dnia stawienia się w ośrodku zgodnie ze skierowaniem. W konsekwencji, czy skarżący prawidłowo naliczył część oświatowej subwencji ogólnej na 2013 r., z uwzględnieniem m.in. przeliczenia osób skierowanych do Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego w Rudach, a wykazanych w systemie informacji oświatowej wg stanu na dzień 30 września 2012 r. jako wychowankowie tego ośrodka mimo, że nie korzystały z zakwaterowania w tych ośrodkach.

Zdaniem Sądu I instancji brak było podstaw do odmiennego traktowania okresu pomiędzy skierowaniem, a przybyciem nieletniego do ośrodka. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż od skierowania do ośrodka, ośrodek traci możliwość dysponowania miejscem i jest obowiązany pozostawać w gotowości na przyjęcie skierowanego nieletniego oraz wywiązanie się ze swoich wobec tego nieletniego obowiązków. W związku z czym nie można było stwierdzić, iż nieletni w okresie od skierowania do przybycia do ośrodka nie posiada statusu wychowanka tego ośrodka. Nie ulega też wątpliwości, iż zorganizowanie opieki dla osoby skierowanej do ośrodka, a jeszcze przed jej przybyciem wiąże się z wydatkami.

Za trafną WSA uznał także argumentację skarżącego co do tego, iż o uznaniu nieletniego za wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego decyduje moment otrzymania przez dyrektora ośrodka skierowania tej osoby do ośrodka zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister, zaskarżając ten wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wniósł też o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2010 r. nr 80, poz. 526, ze zm.; dalej: u.d.j.s.t.), w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2013 (Dz.U. z 2012 r. poz. 1541; dalej: rozporządzenie MEN-2012) oraz załącznikiem do tego rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na odejściu przy rozpatrywaniu tej sprawy od jej istoty, wynikającej z ww. art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., który stanowił podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, a dotyczącej ustalenia wysokości nienależnie uzyskanej przez Powiat Raciborski kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2013, w świetle przepisów ww. rozporządzenia, a skupienie się na niewpisującym się w zakres merytoryczny tej sprawy aspekcie - definicji wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego;

2) art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t. w zw. z § 3 rozporządzenia MEN-2012 w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2013 oraz ust. 2 pkt 5 i ust. 9 załącznika do tego rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2013, przy wadze P37, dedykowanej wychowankom młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach, należało uwzględniać także nieletnich, którzy zostali skierowani do tych placówek, ale do dnia sprawozdawczego, tj. dnia 30 września 2012 r., jeszcze do nich nie przybyli/zostali doprowadzeni, podczas gdy przy wadze P37 mogli być uwzględnieni tylko i wyłącznie wychowankowie korzystający z zakwaterowania w ośrodku;

3) art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t., poprzez uwzględnienie w podstawie materialnoprawnej wyroku § 15 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz.U. z 2015 r. poz. 1872; dalej: rozporządzenie MEN-2015), wprowadzającym od dnia 1 stycznia 2017 r. definicję wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego, podczas gdy przepis ten na dzień 30 września 2012 r. nie obowiązywał, zatem nie miał on zastosowania w niniejszej sprawie;

4) art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. w zw. z ust. 2 pkt 5 załącznika do rozporządzenia MEN-2012 oraz przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym (Dz.U. z 2011 r. nr 296, poz. 1755), poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że otrzymanie przez młodzieżowy ośrodek wychowawczy skierowania nieletniego do tej placówki sprawia, że miejsce w ośrodku jest wykazywane, jako zajęte, podczas gdy zgodnie z opisem wagi P37, do wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej uwzględnia się wychowanków korzystających z zakwaterowania, a nie - zajęte miejsca w ośrodku;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 §1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 37 ust 1 pkt 2 u.d.j.s.t., poprzez uchylenie decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 6 listopada 2017 r. znak: ST4.4755.466.2017.2.BPU w sprawie zwrotu przez Powiat Raciborski nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2013, wynikające z nieuzasadnionego uznania naruszenia prawa przez ww. organ orzekający, mających zastosowanie w sprawie norm prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.), poprzez uznanie przez Sąd, iż organ naruszył zasadę prawdy obiektywnej z której wynika obowiązek dokonania wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego, podczas gdy organ właściwie rozpoznał treść norm prawa materialnego i dokładnie, wszechstronnie i wyczerpująco rozpatrzył materiał dowodowy pod kątem dokonania ustalenia stanu faktycznego w celu jego subsumpcji do prawidłowo rozpoznanych norm prawa; brak jest również wyjaśnienia naruszenia przez organ art. 7 k.p.a. w odniesieniu do okoliczności sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku uzasadnienia wyroku w pełnym zakresie podstaw prawnych badanego rozstrzygnięcia organu administracji oraz ich wyjaśnienia w powiązaniu z całokształtem stanu faktycznego, a skupienie się na zagadnieniu definicji wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego dla potrzeb wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2013, błędnie uznanej za przedmiot sporu w badanej sprawie;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku uzasadnienia wyroku w pełnym zakresie podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia oraz braku wyjaśniania przy uchyleniu decyzji na podstawie prawa materialnego, dlaczego zastosowanie normy wywiedzionej przez organ z wykładni literalnej stosowanych przepisów, na podstawie, których organ wydał decyzję w sprawie zwrotu, zostało uznane przez Sąd za błędne.

5) art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. przez braki w uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia polegające na dokonaniu oceny prawnej ukierunkowanej na obowiązek zastosowania wykładni funkcjonalnej i sformułowaniu w uzasadnieniu wyroku wytycznych wiążących organ, wskazując na uwzględnienie art. 7a i 7b k.p.a. bez uzasadnienia w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz dokonanej wykładni prawa, w wyniku której norma wywiedziona przez sąd, zdaniem organu nie jest jasna oraz przez wskazanie na treść art. 7a k.p.a. bez wskazania o jakie wątpliwości co do treści normy prawnej chodzi, które miałyby być rozstrzygnięte na korzyść strony, oraz wskazanie na treść art. 7a i 7b k.p.a., które nie maja zastosowania w sprawie i w efekcie brak jest możliwości wykonania wyroku na skutek błędnych wytycznych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiat wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego jak i przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie jej zarzuty są trafne.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, pomimo wniosku o rozpatrzenie na rozprawie. Nastąpiło to na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r., poz. 1842 - dalej jako ustawa COVID) oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA. Sąd kasacyjny w obecnym składzie podzielił bowiem stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 i II OPS 1/20, zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie istnieją takie okoliczności, które w stanie pandemii oraz w okresie jednego roku po jego zakończeniu nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach.

Zarzuty kasacyjne sprowadzają się do dwu zagadnień, mianowicie wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz wadliwej wykładni i zastosowania pojęcia wychowanka zakwaterowanego w ośrodku.

Najdalej idącym zarzutem kasacyjnym jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co uzasadnia jego rozpoznanie w pierwszej kolejności. Z zarzutem tym w funkcjonalnym związku pozostają zarzuty kasacyjne naruszenia tego przepisu w zw. z art. 7a i art. 7b k.p.a., co uzasadnia łączne ich rozpoznanie.

Istota tych zarzutów sprowadza się do bezpodstawnego oparcia przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia sprawy na pojęciu wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego, które to pojęcie nie ma zdaniem skarżącego Ministra znaczenia w sprawie. Istota sprawy sprowadza się bowiem do pojęcia wychowanka zakwaterowanego w tego rodzaju ośrodku. W tej okoliczności skarżący kasacyjnie Minister upatruje wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku i wyjaśnienia jego podstawy prawnej. Skarżący Minister za wadliwe również uznaje oparcie zaleceń dla ponownego rozpoznawania sprawy na art. 7a i art. 7b k.p.a. Z powyższego wynika, że skarga kasacyjna nie tyle kwestionuje brak uzasadnienia zaskarżonego wyroku, co raczej dokonaną przez Sąd w tym wyroku ocenę okoliczności prawnych i faktycznych sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że Sąd I instancji w sposób wadliwy zidentyfikował istotę sporu w sprawie, bowiem analizę sprawy ograniczył do pojęcia wychowanka, podczas gdy źródłem sporu było pojęcie wychowana zakwaterowanego w ośrodku, a wynikające z odmiennego stanowiska czy w pojęciu tym mieści się wychowanek skierowany do tego ośrodka (jak twierdzi Powiat), czy też jest nim dopiero wychowanek skierowany i zakwaterowany w tym ośrodku. Także zarzuty w zakresie sformułowanych zaleceń pod adresem organu sprowadzają się w istocie do kwestionowania ich prawidłowości. Nie można jednakże utożsamiać wadliwej oceny sprawy przez Sąd I instancji z brakiem uzasadnienia wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wadliwość uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, gdy nie pozwala ono jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, tj. gdy nie pozwala ona na jednoznaczną rekonstrukcję podstaw rozstrzygnięcia, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia (zob. np. wyroki NSA: z 11 maja 2018r., I FSK 1205/16; z 10 maja 2018r., I GSK 1205/2018; z 12 kwietnia 2018r., II OSK 1390/16; z 6 kwietnia 2018r., II OSK 1400/17; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie służy też do kwestionowania dokonanej przez Sąd I instancji oceny prawnej i faktycznej sprawy.

Taka sytuacja nie ma jednakże miejsca w tej sprawie, pomimo wadliwego zidentyfikowania przez Sąd I instancji istoty sporu w sprawie. Wobec tego nie można uwzględnić skargi kasacyjnej w oparciu o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem wyjaśnienie podstawy prawnej, a źródłem sporu jest odmienna ocena stanu faktycznego i prawnego sprawy dokonana przez Sąd I instancji i skarżącego kasacyjnie Ministra. W konsekwencji możliwa była kontrola instancyjna tegoż wyroku. Okoliczności tej nie podważa błędna ocena podstawy prawnej wyroku przez Sąd I instancji, co stanowi przedmiot dalszych rozważań.

Zarzuty kasacyjne naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., art. 28 ust. 5 w zw. z § 3 rozporządzenia MEN-2012 w sprawie podziału oświatowej subwencji oraz ust. 2 pkt 5 i ust. 9 załącznika do tego rozporządzenia oraz pozostający z nimi w związku funkcjonalnym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. są zasadne.

Istota tych zarzutów kasacyjnych sprowadza się do stanowiska Sądu I instancji, który - kontrolując zaskarżoną decyzję Ministra Finansów - uznał, że nie jest ona zgodna z prawem w uchylonej części, tj. w zakresie, w jakim wadliwie, zdaniem tego Sądu, organ zinterpretował pojęcie wychowanka ośrodka wychowawczego lub opiekuńczego dla celów wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2013. Sąd stwierdził, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy ma definicja wychowanka, przez którego Sąd rozumie osobę skierowaną do ośrodka, choć jeszcze w nim nie zakwaterowaną. Zdaniem Sądu z chwilą skierowania nieletniego do ośrodka miejsce w tym ośrodku jest zajęte, choć nie jest ono powiązane z faktyczną obecnością nieletniego w ośrodku. Z tą chwilą ośrodek traci możliwość dysponowania miejscem i jest obowiązany pozostawać w gotowości na przyjęcie skierowanego nieletniego oraz wywiązywania się ze swoich obowiązków wobec tego nieletniego. O uznaniu nieletniego za wychowanka decyduje zatem moment otrzymania przez dyrektora ośrodka skierowania tego nieletniego zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich.

To stanowisko Sądu I instancji nie zasługuje, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na aprobatę. Słusznie bowiem podnosi skarżący kasacyjnie Minister, że zgodnie z opisami wagi P37, do wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej uwzględnia się wyłącznie wychowanków ośrodków wychowawczych korzystających z zakwaterowania w tych ośrodkach, nie zaś jedynie skierowanych do danego ośrodka. W tym zakresie wskazać należy, że zgodnie z opisem wagi P37 zawartym w załączniku do rozporządzenia w sprawie podziału części oświatowej subwencji zatytułowanym Algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej j.s.t. na rok 2013 waga P37 = 11,000 jest przewidziana dla wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach (waga P37 wyklucza się z wagami P32 i P33) – N37,i. Z tego opisu wynika, że przy przypisywaniu tej wagi istotny jest fakt czy wychowanek korzysta z zakwaterowania w ośrodku. Inaczej rzecz ujmując, waga P37 może być zastosowana tylko do tych wychowanków, którzy zostali skierowani a następnie przyjęci do młodzieżowego ośrodka wychowawczego, a w konsekwencji w nim zakwaterowani. Nie wymaga przy tym szerszego wywodu, że pojęcie "korzystają z zakwaterowania" należy rozumieć w ten sposób, że chodzi tu o tymczasowe, tj. obejmujące okres pobytu w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, korzystanie z pomieszczeń mieszkalnych znajdujących się w tym ośrodku (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2017r., II GSK 1309/15). Korzystanie z zakwaterowania oznacza faktyczne zamieszkiwanie w ośrodku. Opis tych wag jest jasny w literalnym brzemieniu i nie powinien budzić wątpliwości co do zakresu podmiotowego tychże wag. W odróżnieniu od wagi P37 opisy innych wag posługują się wyłącznie pojęciami takim jak np. wychowanek internatów i burs (waga P32), czy wychowanków młodzieżowych ośrodków socjoterapii, którzy nie korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach (waga P38). Już tylko zestawienie terminów użytych w tych wagach wskazuje, iż prawodawca wyraźnie odróżnia dla potrzeb określenia kwoty części ogólnej subwencji oświatowej wychowanków zakwaterowanych w ośrodku i nie zakwaterowanych w ośrodku i z faktycznym zakwaterowaniem wiąże wagę wyższą. Jest to unormowanie celowe i oczywiste jeśli uwzględnić, że koszty ponoszone przez ośrodek wychowawczy czy opiekuńczy są wyższe w sytuacji gdy wychowanek jest zakwaterowany w tymże ośrodku. Koszty (podwyższone) generuje bowiem konieczność zapewnienia takiemu wychowankowi warunków mieszkaniowych, wyżywienia, jak i całodobowej opieki wychowawcy. Te zapewne względy wpłynęły na zróżnicowanie wag w stosunku do innych wag w przypadku wychowanków zakwaterowanych w ośrodku. Algorytm podziału subwencji oświatowej pomiędzy poszczególne j.s.t. i zastosowane w nim wagi przeliczeniowe służą wyłącznie do zróżnicowania wysokości subwencji ze względu na różnorodność zadań realizowanych bądź dotowanych przez samorządy. Istota algorytmu nie polega natomiast na dzieleniu środków na poszczególne szkoły, placówki czy grupy wydatków, a część oświatowa subwencji ogólnej nie służy pokryciu kosztów pozostawania ośrodka w "gotowości", czy w "oczekiwaniu" na przyjęcie wychowanka skierowanego do tego ośrodka. Z analizowaną regulacją prawną, w szczególności opisem spornych wag, spójny jest art. 16 pkt 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej, w myśl którego dane dziedzinowe w związku z objęciem ucznia opieką m.in. w młodzieżowym ośrodku wychowawczym obejmują datę rozpoczęcia i datę zakończenia pobytu w ośrodku. Prezentowanemu powyżej stanowisku w żaden sposób nie przeczy przywołana przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku regulacja prawna rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu w ośrodku, jak i ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich. Z przepisu § 6 powołanego rozporządzenia wynika bowiem, że nieletniemu umieszczonemu w ośrodku zapewnia się warunki niezbędne do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunki bezpiecznego pobytu. Użyte w tym przepisie zwroty "nieletniemu umieszczonemu w ośrodku" czy "warunki bezpiecznego pobytu" wskazują na nieletniego umieszczonego w ośrodku. To nieletniemu przebywającemu w ośrodku w sensie zakwaterowania zapewnia się warunki niezbędne do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunki bezpiecznego pobytu. Z powyższego wynika zatem, że realizacja wskazanych w tym przepisie zadań wobec nieletniego następuje z momentem jego umieszczenia w ośrodku, czyli jego zakwaterowania, nie zaś w dacie jego skierowania do ośrodka. Oznacza to, że celem części oświatowej subwencji ogólnej jest dofinansowanie wychowanków przebywających w ośrodku, dofinansowanie zadań w zakresie ich nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunków bezpiecznego pobytu w ośrodku. Zatem nie tylko wykładnia literalna rozporządzenia dotyczącego naliczania subwencji w zakresie odnoszącym się do zdefiniowania wagi P37, ale też wykładnia systemowa uwzględniająca przepisy rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu w ośrodku, a także wywiedziony z nich rezultat wykładni celowościowej, przekonuje do zakwestionowania prawidłowości stanowiska zajętego w tym zakresie przez Sąd I instancji. Wobec tego rację należy przyznać skarżącemu kasacyjnie Ministrowi, że część oświatowa subwencji ogólnej dla wszystkich j.s.t. jest ustalana na podstawie danych o uczniach/wychowankach wynikających z systemu informacji oświatowej dla bazowego roku szkolnego według stanu na dzień 30 września roku poprzedzającego, z uwzględnieniem korekty części oświatowej, nie zaś - jak przyjmuje Sąd I instancji - na podstawie wysokości wydatków ponoszonych przez ośrodki wychowawcze i opiekuńcze. Nie jest zatem prawidłowe stwierdzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że "(...) zorganizowanie opieki dla osoby skierowanej do ośrodka, a jeszcze przed jej przybyciem wiąże się z wydatkami", które to w intencji Sądu I instancji winny być sfinansowane z subwencji. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że subwencja ogólna z budżetu państwa jest jednym, obok dochodów własnych oraz dotacji celowych z budżetu państwa, źródłem dochodów j.s.t. A zgodnie z ogólną zasadą gospodarowania środkami publicznymi, mianowicie zasadą niefunduszowania (wynikającą z art. 42 ust. 2 ustawy o finansach publicznych) całość dochodów budżetowych j.s.t. – z pewnymi wyjątkami, które nie dotyczą jednakże subwencji ogólnej, w tym jej części oświatowej (o czym stanowi szczegółowo art. 7 ust. 3 u.d.j.s.t.) – przeznaczane są na całość wydatków danej j.s.t. To zaś oznacza, że j.s.t. sama decyduje o przeznaczeniu określonych środków finansowych, w tym o wydatkach ponoszonych na działalność oświatową i wychowawczą. I nie ma przy tym znaczenia, że podstawą wyliczeń dla celów ustalenia kwoty należnej części oświatowej subwencji ogólnej są dane dotyczące uczniów i wychowanków. Jak już bowiem powiedziano, przepisy nie przewidują powiązania dochodów uzyskiwanych przez j.s.t. z części oświatowej subwencji z wydatkami "oświatowymi".

Skoro z niepodważonych w tej sprawie ustaleń faktycznych wynika, że sporni w sprawie wychowankowie ujęci w danych zamieszczonych w systemie informacji oświatowej, w dniu 30 września 2012 r., nie byli zakwaterowani w ośrodkach, do których zostali skierowani, to oczywistym jest, że skarżący nie powinien wykazać ich w systemie przy wadze P37. Wykazanie ich przy tej wadze oznacza bowiem, że Powiat - poprzez podanie nieprawidłowych danych - uzyskał zawyżoną część ogólnej subwencji oświatowej na rok 2013. Z tego względu zasadnym było skorygowanie przez Ministra wysokości części subwencji oświatowej, co bezpodstawnie jednakże zakwestionował Sąd I instancji. Konsekwencją wadliwej wykładni pojęcia wychowanka ośrodka wychowawczego lub opiekuńczego dla potrzeb zastosowania wagi P37 jest wadliwe zastosowanie wskazanych w analizowanych zarzutach kasacyjnych przepisów prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny - uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - uwzględnił skargę kasacyjną Ministra Finansów i rozpoznał skargę Powiatu Raciborskiego. Skargę tę oddalił, gdyż okazała się ona niezasadna z uwagi na wadliwość prezentowanej przez ten Powiat wykładni pojęcia wychowanka skierowanego do ośrodka wychowawczego, rzutującej również na wadliwe zastosowanie prawa materialnego przez tenże Powiat.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje uzasadnienie w dyspozycji art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego (10 575 zł) należny jest z tytułu wpisu od skargi kasacyjnej (2 475 zł) i jej sporządzenia przez radcę prawną (8 100 zł).