Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1512/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 54 pkt 2, art. 54 pkt 2 lit.d
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 1 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 3 § 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 43 ust. 1 pkt 2, art. 46 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2005 nr 228 poz 1947
law: Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. NSA Małgorzata Dałkowska – Szary Protokolant Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Ch., T. W., B. S., L. B., Z. K. – K. i S. Sz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2410/06 w sprawie ze skargi T. W., A. Ch., B. S., J. K., L. B., Z. K. – K. i S. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2410/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi T. W., A. C., B. S., J. K., L. B., Z. K. – K. i S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z usługami o wysokości ca [...] m n.p.t. z możliwością wykorzystania elementów konstrukcji istniejącego budynku "[...]" oraz adaptacji dwóch istniejących kondygnacji podziemnych przeznaczonych na garaże, urządzenia techniczne i magazyny, na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...] oraz części działki ewidencyjnej nr [...] z obr. [...], usytuowanych przy ul. [...] w dzielnicy [...] m.st. Warszawy. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Kolegium umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem pełnomocnika "[...]" Sp. z.o.o. z uwagi na cofnięcie odwołania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2006 r. wydana została na wniosek firmy "[...]" Sp. z.o.o. z dnia [...] września 2005 r. uzupełniony w dniach [...] i [...] października 2005 r. oraz skorygowany i uzupełniony w dniu [...] listopada 2005 r.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli S. i L. Ł., B. i T. P., J. W., P. P., pełnomocnik E. P., T. W. w imieniu własnym oraz w imieniu A. C., W. G., B. S., M. G., H. O., K. K., L. B., K. J. oraz pełnomocnik "[...]" Sp. z.o.o. W odwołaniach od powyższej decyzji, właściciele lokali znajdujących się w budynku oraz użytkownicy wieczyści gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...] i przy ul. [...] zarzucili naruszenie przepisów budowlanych, w szczególności naruszenie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) wskazując, iż planowana inwestycja spowoduje znaczne ograniczenie dostępu światła słonecznego do ich lokali. Podnieśli również, że oparcie planowanej inwestycji na części konstrukcji "[...]" jest kontynuacją naruszenia przepisów w odniesieniu do obowiązujących odległości, gdyż istniejący budynek został wybudowany niezgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, tj. o 8 m za blisko. Projektowanie ośmiokondygnacyjnego parkingu w znacznym stopniu wzmoży emisję spalin i spowoduje wzrost zanieczyszczenia atmosfery. Nadto budowa tak wysokiego budynku, w tak bliskiej odległości od budynku sąsiedniego może spowodować naruszenie jego konstrukcji i w konsekwencji doprowadzić do katastrofy budowlanej i dalszego ograniczenia wartości rynkowej sąsiednich nieruchomości. Wybudowanie kolejnego po "[...]" masowego obiektu spowoduje znaczne utrudnienia komunikacyjne i dalsze ograniczenie dojazdu do budynku. Ponadto nie zostały uwzględnione wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, czym naruszono art. 1 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uznało, że planowana inwestycja spełnia wymogi art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W ocenie Kolegium zarzuty odwołujących na obecnym etapie postępowania nie mogą stanowić skutecznej podstawy do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do dysponowania i zagospodarowywania własnej nieruchomości według uznania - jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W niniejszej sprawie, nie znalazły zastosowania przepisy, które ograniczają to prawo. Nadto decyzja organu I instancji w pkt 2 zabezpiecza interesy osób trzecich m. in. w zakresie dostępu światła dziennego, uciążliwości hałasowych, zanieczyszczenia powietrza, dostępu do drogi publicznej itp. Kolegium zaznaczyło, iż badanie ewentualnych niezgodności planowanego zamierzenia oraz jego rozwiązań technicznych z przepisami budowlanymi, w tym z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) nie stanowi elementu postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Kwestie nasłonecznienia oraz zachowania odległości między budynkami, jak również związane z rozwiązaniami konstrukcyjnymi przyjętymi dla danego obiektu oraz ich bezpieczeństwa, w tym związane z wykonaniem przez inwestora szczegółowych analiz technicznych są elementami postępowania budowlanego. Dopiero wówczas inwestor zobowiązany jest do przedstawienia szczegółowych rozwiązań technicznych planowanej inwestycji oraz projektu architektonicznego. Tym niemniej do akt sprawy zostały złożone przez inwestora trzy opinie techniczne, z których w sposób jednoznaczny wynika, iż nie ma technicznych przeciwwskazań dla posadowienia planowanej inwestycji na działce nr. ew. [...] i [...] oraz części działki nr ew. [...]. Także kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na środowisko nie stanowią elementu postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Kwestie te będą oceniane w postępowaniu o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż planowana inwestycja zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych warunków związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573) jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacznie oddziaływać na środowisko. Kolegium podniosło, że jeśli planowana inwestycja po jej zrealizowaniu wpłynie na obniżenie wartości nieruchomości skarżących, to przysługuje im stosowne powództwo do sądu powszechnego o odszkodowanie.

Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli T. W., A. C., W. G., B. S., M. G., M. G., H. O., J. K., L. B., K. J., J. K., Z. K.- K., G. M., M. M., S. S., J. W. oraz Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...].

W skargach i w piśmie z dnia [...] kwietnia 2008r. skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia [...] listopada 2006 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.

Skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego tj.: art. 54 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez wewnętrzną sprzeczność decyzji o warunkach zabudowy w zakresie określenia rodzaju inwestycji oraz art. 54 pkt 2 ustawy poprzez nieprawidłowe określenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony wschodniej, tj. od strony budynku mieszkalnego ul. [...] jako pokrywającej się z granicą działki ew. nr [...], a także art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez ustalenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w sposób niezgodny z zagospodarowaniem działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej. Nadto skarżący podnieśli zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 i art. A4 Konstytucji oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie, iż na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy osobom trzecim nie przysługuje prawo do ochrony własnych interesów prawnych. Skarżący zarzucili także naruszenie przepisów § 4 ust. 1 i 4; § 5 ust. 1 i 2 oraz § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U Nr 164, poz. 1588) poprzez nie wyznaczenie linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy i wskaźnika wysokości zabudowy zgodnie z wynikającą z tych przepisów zasadą mimo, że z analizy terenu nie wynika możliwość zastosowania innego wskaźnika. W ocenie skarżących organy naruszyły również przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a.

Pismem procesowym z dnia 10 kwietnia 2008 r. uczestnik postępowania [...] Sp. z o.o. wniósł o oddalenie skarg.

Postępowania sądowoadministracyjne zainicjowane skargami W. G., M. G., M. G., H. O., J. K., L. B., K. J., J. K., G. M., M. M., J. W. oraz Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] zostały zakończone prawomocnymi postanowieniami Sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pozostałe skargi oddalił jako niezasadne. Sąd, przytaczając treść przepisów art. 4 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powołał się na normatywne ujęcie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, mającej na celu zapewnienie ładu przestrzennego na danym terenie. Wskazał, że zgodnie z tą zasadą zmiana w zagospodarowaniu terenu jest uzależniona od dostosowania planowanej inwestycji do określonych cech urbanistycznych i architektonicznych zagospodarowania terenu sąsiedniego. Przez pojęcie "sąsiedztwa" nie należy rozumieć wyłącznie bezpośredniej styczności działki, na której ma powstać planowana inwestycja z działką sąsiednią. Przez "działkę sąsiednią" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość. Stanowisko wskazujące na konieczność nadania pojęciu działki sąsiedniej szerszego znaczenia reprezentowane jest jednolicie w doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007r., IIOSK 657/06 LEX nr 322451).

Z powyższych względów Sąd nie podzielił stanowiska pełnomocnika skarżących dotyczącego interpretacji pojęcia "działka sąsiednia" podnosząc, że wąskie rozumienie sąsiedztwa (tylko działki bezpośrednio graniczące z terenem inwestycji) prowadzi do znacznego rygoryzmu odnośnie możliwości zagospodarowania terenów pozbawionych planów miejscowych. Blokowałoby to możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, mimo że ład przestrzenny nie byłby zagrożony daną inwestycją. Zdaniem Sądu, obszar analizowany został określony zgodnie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Z treści analizy wynika, że w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanego zamierzenia inwestycyjnego znajduje się zróżnicowana zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna ( zwarta zabudowa pierzejowa, kamienice 5-6 kondygnacji, punktowe budynki 9-ciokondygnacyjne), budynek biurowy "[...]" o wysokości 63m, punktowe budynki wysokościowe 32-, 40-, 42- kondygnacyjne (budynki biurowe i hotelowe w tym m.in. hotel "[...]" o wysokości 155m, [...] o wysokości 146m, budynek biurowo - usługowy [...] o wysokości 156m. W obszarze analizowanym znajduje się również [...] o wysokości [...] 230m. Od strony południowej kwartał terenu analizowanego zabudowany jest m.in. wieżowcem "[...]" o zróżnicowanej wysokości do 100m, a dalej za budynkiem [...] i [...] budynkiem hotelu "[...]" o wysokości ok. 140m.

A zatem, w ocenie Sądu, organ administracji trafnie przyjął, że projektowana inwestycja nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa. Sąd podkreślił, że jeśli chodzi o mieszkalno – usługową funkcję projektowanej inwestycji, to jest ona kontynuacją obowiązującej w chwili obecnej funkcji omawianego terenu. Również parametry planowanej inwestycji nie stoją na przeszkodzie ustaleniu warunków zabudowy. Nowa zabudowa jest bowiem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć szeroko zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu - niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Zdaniem Sądu, parametry planowanej inwestycji ( w szczególności jej wysokość - 192m ) nie pozostają w sprzeczności z dotychczasowym sposobem zainwestowania terenu. Planowany budynek nie naruszy zasady ładu przestrzennego. Sąd podkreślił, że na analizowanym obszarze istnieje już wysoki budynek tj. [...], który jest dominantą na tym terenie, co tym bardziej uzasadnia uznanie, że dla planowanej inwestycji spełniony jest warunek w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych. Przyjęcie stanowiska, iż wysokość przedmiotowej inwestycji jest przeszkodą dla jej realizacji prowadziłoby w ocenie Sądu do sytuacji, w której w ogóle nie byłaby możliwa realizacja obiektów wysokościowych na terenie Polski. Sąd zaznaczył, że niniejsza sprawa dotyczy ścisłego centrum stolicy kraju. Sąd nie podzielił także zarzutów naruszenia § 5 i § 7 wskazanego wyżej rozporządzenia. Przepisy te nakazują wprawdzie stosowanie średnich wskaźników dla obszaru analizowanego jednakże ust. 2 (§5) i 4 ( §7) dopuszczają wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (innej wysokości), jeżeli wynika to z analizy. Z analizy stanowiącej załącznik do decyzji wynika, że jest możliwość zastosowania innego niż średniego wskaźnika tym bardziej, że granice planowanej inwestycji wyznaczać ma istniejąca zabudowa na tej działce. Sąd nie zgodził się ze skarżącymi, że zaskarżona decyzja jest wewnętrznie sprzeczna w zakresie określenia rodzaju inwestycji. Sformułowanie decyzji nie pozostawia wątpliwości dla jakiej inwestycji i na jakim terenie została ona wydana. Organ administracji wskazał bowiem, że ustala warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z usługami o wysokości ca 192 m n.p.t. z możliwością wykorzystania elementów konstrukcji istniejącego budynku "[...]" oraz adaptacji dwóch istniejących kondygnacji podziemnych przeznaczonych na garaże, urządzenia techniczne i magazyny, na działkach ew. nr [...] i [...] oraz części działki nr [...] z obrębu [...] usytuowanych przy ul. [...] w Warszawie. Użycie pojęcia "nadbudowa" w pkt 1.1 decyzji związane jest z przywołaniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), a to w związku ze wskazaniem "że szczegółowe usytuowanie planowanego obiektu rozstrzygnięte zostanie na etapie pozwolenia na budowę w oparciu o w/w przepisy". Organ administracji publicznej przed wydaniem zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uzyskał dla przedmiotowej inwestycji wymagane prawem opinie i uzgodnienia.

Sąd nie podzielił również zarzutów skarg dotyczących wadliwości ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony wschodniej tj. od strony budynku mieszkalnego ul. [...] jako pokrywającej się z granicą działki ew. nr [...]. Sąd stwierdził, że wbrew zarzutom skarg z mapy ewidencyjnej znajdującej się w aktach sprawy, dołączonej do wniosku wynika, że budynek obecnego "[...]", który obecnie ma wyznaczać również linie zabudowy inwestycji posadowiony jest w ostrej granicy działki o nr ewid. [...]. Natomiast kwestie związane z odległością planowanego budynku od budynku przy ul. [...]– jak trafnie wskazał organ administracji - w ogóle nie mogły być przedmiotem badania w tym postępowaniu, gdyż właściwy w tej kwestii jest organ prowadzący postępowanie o pozwoleniu na budowę. Sąd stwierdzając, że ani z wniosku ani z załączonej do niego mapy nie wynika, aby działka o nr ew. [...] była objęta przedmiotową inwestycją, podkreślił, że organ architektoniczno - budowlany jest związany decyzją o warunkach zabudowy w tym zakresie. Także zarzuty dotyczące uciążliwości planowanej inwestycji dla mieszkańców pobliskich domów, polegającej zwłaszcza na wytwarzaniu hałasu czy zanieczyszczaniu środowiska, skarżący mogą podnosić dopiero w toku postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia lub pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z przepisami ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954) inwestor jest zobligowany do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przedmiocie realizacji planowanej inwestycji przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Nadto w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę organ ma obowiązek, wynikający z art. 5 ust. 1 ustawy 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, ustalenia czy obiekt budowlany spełnia określone w przepisach szczególnych wymagania podstawowe dotyczące m. in. odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych, ochrony środowiska czy ochrony przed hałasem i drganiami, a także czy budowa takiego obiektu zapewnia poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie im dostępu do drogi publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli T. W., A. C., L. B., Z. K. – K., B. S. i S. S., reprezentowani przez adwokat A. B. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego:

a) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w wypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego możliwe jest nawiązanie do funkcji i zagospodarowania terenu działki sąsiedniej, niespełniającej warunku dostępności z tej samej drogi publicznej;

b) § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wyznaczenie obszaru analizowanego zgodnie z wymogami rozporządzenia skutkuje możliwością nawiązania do działki znajdującej się w granicach obszaru analizowanego, niespełniającej warunków z art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

c) art. 54 pkt 2 lit. a w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię, a w szczególności poprzez przyjęcie, iż wskazanie w decyzji o warunkach zabudowy w zakresie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy przepisów, na podstawie których ma nastąpić szczegółowe usytuowanie planowanego obiektu, nie odnoszących się do rodzaju inwestycji określonej w decyzji , spełnia wymagania nałożone przez ten przepis;

d) art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię, polegające na przyjęciu, iż określenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie wymagań w dotyczących ochrony interesów osób trzecich nie jest przedmiotem postępowania o wydanie warunków zabudowy a wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich nie podlegają analizie w toku tego postępowania;

2) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - na rozprawie sprostowano na lit. a - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ § 3 ust. 1, § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4, § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz.1588) poprzez niewłaściwe określenie wskaźników dla planowanej inwestycji w wyniku nie przeprowadzenie analizy w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie wskazania działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej uzasadniającej inne niż przewidziane rozporządzeniem wyznaczenie wskaźników dla przedmiotowej inwestycji a także nie przeprowadzenie analizy terenu w zakresie spełniania wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa;

b) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie ustrojowego obowiązku Sądu kontroli decyzji administracyjnej pod względem jej zgodności z prawemu, polegające w szczególności na braku kontroli w zakresie zgodności decyzji z przepisami odrębnymi wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustawą z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 228 poz. 1947), która w art. 43 ust. 1 pkt 2 ustala obowiązek sporządzenia dokumentacji geologiczno - inżynierskiej dla ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych, a w art. 46 ust. 1 pkt 2 przewiduje, iż w przypadku zmiany przedmiotu lub zakresu działalności wymagana jest zmiana dokumentacji geologicznej;

c) art.145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia prawa przez organ administracji, to jest art. 54 pkt 2 lit. a ), d) w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wskazanie w decyzji o warunkach zabudowy w zakresie określenia szczegółowego usytuowania obiektu przepisów prawnych nie mających zastosowania przy przyjętym rodzaju inwestycji, jak również nie wskazanie przepisów prawa, na podstawie których mają być spełnione wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich oraz nie określenie warunków w zakresie spełnienia tych wymagań.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne T. W., A. C., L. B., Z. K. – K., B. S. i S. S. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej oraz piśmie procesowym z dnia [...] marca 2010 r. skarżący podnieśli, iż Sąd pierwszej instancji interpretując pojęcie "działka sąsiednia" nie wziął pod uwagę głównej cechy działki sąsiedniej jaką jest dostępność z tej samej drogi publicznej. Rozszerzająca interpretacja pojęcia działka sąsiednia zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sprowadza się do przyjęcia stanowiska, że działką sąsiednią jest nie tylko działka granicząca z terenem działki, której dotyczy postępowanie o wydanie warunków zabudowy, ale działka znajdująca się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, jednocześnie jest to działka spełniająca główny warunek wynikający z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jakim jest dostępność z tej samej drogi publicznej. W niniejszej sprawie Sąd błędnie uznał za działkę sąsiednią działkę na której znajduje się [...], która nie posiada dostępu z tej samej drogi publicznej co działka inwestora i nie znajduje się w całości w obszarze analizowanym. Część wschodnia ul. [...] tj. na odcinku od ul. [...] do ul. [...] nie jest drogą publiczną, bo nie została zaliczona uchwałami m. st. Warszawy do dróg publicznych.

Organ administracji wykonując analizę warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy powinien wskazać działkę sąsiednią dostępną z tej samej drogi publicznej w nawiązaniu do której możliwe będzie ustalenie warunków zabudowy na działce, której dotyczy decyzja. Samo wskazanie sposobu zabudowy i zagospodarowania działek sąsiednich znajdujących się w obszarze analizowanym jest niewystarczające do uznania, iż analiza spełnia wymagania wynikające z § 3 ust. 1 rozporządzenia. W konsekwencji błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i uznania, iż działką sąsiednią spełniającą ten warunek jest każda działka znajdująca się w terenie analizowanym, Sąd dokonał również błędnej wykładni § 3 ust.1 rozporządzenia uznając, iż dla wymagań wynikających z tego przepisu wystarczająca jest analiza zabudowy i funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu działek znajdujących się w całym obszarze analizowanym.

Skarżący wskazali, iż zgodnie z art. 54 pkt. 2 lit. a w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ administracji określając rodzaj inwestycji powinien w sposób adekwatny określić na podstawie których przepisów odrębnych nastąpi szczegółowe usytuowanie omawianego obiektu na etapie pozwolenia na budowę. Sąd błędnie przyjął, że dla oceny, jakie przepisy będą miały zastosowanie w zakresie szczegółowego usytuowania planowanego obiektu, właściwe będą organy architektoniczno - budowlane. A zatem decyzja nie spełnia wymagań nałożonych przez ustawodawcę i jest wewnętrznie sprzeczna. Skoro z art. 54 pkt 2 lit. a) ustawy wynika obowiązek prawidłowego określenia przepisów odrębnych, na podstawie których ma nastąpić szczegółowe usytuowanie obiektu, to z punktu widzenia ustawodawcy nie jest to bez znaczenia w sprawie o wydanie warunków zabudowy. To na etapie tego postępowania organ administracji dokonuje oceny i określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, na zasadzie których możliwe jest zrealizowanie określonej inwestycji zgodnie z ustalonymi wskaźnikami zabudowy. Zdaniem skarżących Sąd błędnie uznał, że kwestie związane z ochroną interesów osób trzecich mogą być podnoszone dopiero w toku postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia lub w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy powinny być określone warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Tym samym ich określenie w decyzji wymaga przeprowadzenia w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy analizy proponowanych wskaźników dla nowej inwestycji w kontekście ochrony interesów osób trzecich wynikających m. in. z zasady dobrego sąsiedztwa.

Naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. skarżący upatrują w tym, że Sąd oddalił skargę mimo naruszenia przez organ § 3 ust. 1, § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4, § 8 rozporządzenia przez niewłaściwe określenie wskaźników dla planowanej inwestycji w wyniku nie przeprowadzenie analizy w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie wskazania działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej. Sąd nie dopełnił także obowiązku kontroli decyzji pod względem jej zgodności z prawem, gdyż wydanie decyzji o warunkach zabudowa jest możliwe tylko w przypadku zgodności decyzji z przepisami odrębnymi, którymi są m. in. przepisy ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze. Przepis art. 43 ust. 1 pkt 2 ustala obowiązek sporządzenia dokumentacji geologiczno-inżynierskiej dla ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych, która nie została sporządzona dla planowanego obiektu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną i w piśmie procesowym z dnia [...] marca 2010 r. w szczególności podkreślono, iż "dostęp do drogi publicznej" definiuje art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez który należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Zarówno do działki stanowiącej teren inwestycji ul. [...] jak i terenu obejmującego [...] istnieje dostęp z tej samej drogi publicznej. Działki będące przedmiotem analizy spełniają zatem warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

Do pisma procesowego z dnia [...] marca 2010 r. dołączono wydruk uchwały nr [...] Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia [...] września 2004 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg w m.st. Warszawie do kategorii dróg publicznych na okoliczność zaliczenia ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] do kategorii dróg publicznych tj. dróg gminnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Po pierwsze, chybione są zarzuty dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) – dalej u.z.p. - oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588).

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie interpretując powyższe przepisy nie wyraził stanowiska, że możliwe jest wyznaczenie obszaru analizowanego tak, aby nawiązać do funkcji i zagospodarowania terenu działki sąsiedniej, która nie spełnia warunku dostępności z tej samej drogi publicznej. Sąd pierwszej instancji przytoczył dokładnie treść art. 61 ust. 1 u.z.p., w tym pkt 1 tegoż przepisu.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1 – 5. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.z.p. jednoznacznie wymóg, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sąd pierwszej instancji prawidłowo także powołał się na definicję normatywną pojęcia "dostęp do drogi publicznej", zamieszczoną w art. 2 pkt 14 u.z.p. i podkreślił konieczność uwzględnienia ładu przestrzennego.

Skoro wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.z.p., to nie można pomijać aspektu ładu przestrzennego. Celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym należy opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.z.p. znaczenia szerokiego. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewna całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg zasady "dobrego sąsiedztwa" winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne – stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia. A zatem, wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego". Zaznaczyć należy, iż przepisy powołanego wyżej rozporządzenia dopuszczają odstępstwo w zakresie wymagań co do nowej zabudowy - tj. dopuszczają inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, innej szerokości elewacji frontowej czy też innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu niż określone w rozporządzeniu - gdy wynika to z prawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza bowiem zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego.

Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem Sąd pierwszej instancji, że nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić ( nie jest sprzeczna ) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu.

Sądowi pierwszej instancji nie można też skutecznie zarzucić błędnej wykładni art. 64 ust. 1 zarówno w związku z art. 54 pkt 2 lit. a) jak i art. 54 pkt 2 lit. d) u.z.p.

Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ( art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 pkt 2 lit. d) u.z.p.) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego, a więc w granicach określonych ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego a w razie braku planu w granicach określonych przepisami szczególnymi mającymi zastosowanie w tym postępowaniu. A zatem, celem decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego bądź przepisami szczególnymi i z tego też względu ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w tych właśnie granicach. Organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno – budowlanej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 sierpnia 1998 roku, sygn. akt IV SA 1584/96, ONSA 2000/1/15, z dnia 15 marca 2006r., sygn. akt II OSK 629/05, LEX nr 198329).

Z tego względu ochrona interesów osób trzecich na etapie określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona jak w pozwoleniu na budowę ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 1999 r., II SA/Gd 2256/97, LEX nr 44250 ). Należy mieć na uwadze odmienność postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oraz konieczność rozgraniczenia kompetencji organów administracji publicznej. Zakres ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich jest różny w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Zakres ochrony przysługującej w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być szerszy niż przedmiot postępowania i zakres dopuszczalnego rozstrzygnięcia w decyzji kończącej postępowanie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 września 2001 r. IV SA 1505/99 - ONSA 2002/4/153, z dnia 3 września 2002 r., IV SA 2372 - M. Prawn. 2002/22/1011).

Z powyższych względów w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty skarżących dotyczące naruszenia ich interesu prawnego z uwagi m.in. na hałas, zacienienie budynku i ograniczenie dostępu światła dziennego, a także zarzuty dotyczące odległości projektowanego budynku od budynku, w którym zamieszkują skarżący. Zarzuty te dotyczą kwestii, która nie jest przedmiotem rozstrzygnięć zawartych w tej decyzji. Zarzuty te dotyczą warunków techniczno - budowlanych określanych w pozwoleniu na budowę, a więc winny być podnoszone w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Na etapie ustalania warunków zabudowy są przedwczesne.

W tym miejscu należy zaznaczyć, że ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna ( możliwa ) zabudowa określonego rodzaju, a więc czy zamierzenie jest zgodne z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego a w razie braku planu z przepisami szczególnymi. Pozytywne przesądzenie o takiej możliwości w decyzji o warunkach zabudowy daje inwestorowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli inne warunki wymagane ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) są spełnione. Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w granicach przysługujących temu organowi kompetencji.

Decyzja o warunkach zabudowy nie jest aktem upoważniającym do podjęcia i realizacji inwestycji. A zatem, decyzja o warunkach zabudowy wydana w niniejszej sprawie przesądziła jedynie o tym, że na danym terenie taka inwestycja jest dopuszczalna. Inwestor musi, przed rozpoczęciem budowy, uzyskać zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego pozwolenie na budowę. W tymże postępowaniu organ architektoniczno – budowlany ustala szczegóły techniczne, dotyczące planowanej inwestycji budowlanej i oceni, czy w świetle Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych, w tym przepisów techniczno – budowlanych, możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji - także w aspekcie poszanowania interesów osób trzecich. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ architektoniczno – budowlany ocenia planowaną inwestycję także w aspekcie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

W niniejszej sprawie nie można również podzielić zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, tj. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku ze wskazanymi wyżej przepisami prawa materialnego. Większość z tych zarzutów - podobnie jak w przypadku zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego – sprowadza się do kwestionowania przyjęcia do analizy działki, na której znajduje się [...], a która - zdaniem skarżących - nie ma dostępu z tej samej drogi publicznej co działka inwestora i nie znajduje się w całości w obszarze analizowanym. W ocenie skarżących, Sąd błędnie uznał tę działkę za działkę sąsiednią, tym bardziej, że część wschodnia ul. [...] nie jest drogą publiczną, bo nie została zaliczona uchwałami m. st. Warszawy do kategorii dróg publicznych.

Wbrew jednak zarzutom skarżących ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] także została zaliczona do kategorii dróg publicznych - uchwałą nr [...] Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia [...] września 2004 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg w m.st. Warszawie do kategorii dróg publicznych. Zarówno do działek objętych planowaną inwestycją (działki o nr ewid. [...] i nr [...] oraz części działki o nr ewid. [...] z obr. [...]– ul. Złota [...]) jak i do działki, na której usytuowany jest [...] istnieje dostęp z tej samej drogi publicznej. Działki przyjęte do analizy spełniają zatem warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 tej u.z.p. zaś kwestie, dotyczące szczegółowego usytuowania planowanego obiektu budowlanego oraz ochrony interesów osób trzecich w aspekcie usytuowania spornego obiektu i rodzaju inwestycji, należą do zakresu postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę.

Nadto – jak już wyżej wskazano - warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, iż z treści analizy wynika, że w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanego zamierzenia inwestycyjnego znajduje się zróżnicowana zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, w tym nie tylko zwarta zabudowa pierzejowa, kamienice 5-6 kondygnacji i punktowe budynki 9-ciokondygnacyjne, ale i budynek biurowy "[...]" o wysokości 63m, punktowe budynki biurowe i hotelowe 32-, 40-, 42- kondygnacyjne, w tym m.in. hotel "[...]" o wysokości 155m, [...] o wysokości 146m, budynek biurowo - usługowy [...] o wysokości 156m. Zasadnie też Sąd pierwszej instancji podkreślił, że na analizowanym obszarze istnieje [...] o wysokości [...] 230m, który jest dominantą na tym terenie, a od strony południowej kwartał terenu analizowanego zabudowany jest m.in. wieżowcem "[...]" o zróżnicowanej wysokości do 100m, a dalej za budynkiem [...] i [...] budynkiem hotelu "[...]" o wysokości ok. 140m. Mieszkalno – usługowa funkcja projektowanej inwestycji jest kontynuacją obowiązującej w chwili obecnej funkcji omawianego terenu. Strona skarżąca nie podważyła skutecznie możliwości zaliczenia terenu, na którym znajduje się [...], do obszaru analizowanego. Część opisowa i graficzna analizy potwierdza ustalenia organów co do analizowanego obszaru. W tej sytuacji Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie przypisać naruszenia przepisów postępowania przez oddalenie skargi, mimo, że organ administracji – w ocenie strony skarżącej - naruszył wskazane w zarzutach kasacyjnych przepisy prawa.

Nadto – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie znajdowały zastosowania powołane przez skarżących przepisy art. 43 ust. 1 pkt 2 i art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 228 poz. 1947).

Podkreślić należy, iż wprawdzie ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 228 poz. 1947) zawiera przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz nie można z góry zakładać, że wszystkie przepisy tej ustawy znajdują zastosowanie z mocy art. 61 ust. 1 pkt 5 u.z.p. i są przepisami odrębnymi w rozumieniu tegoż przepisu. Takim przepisem jest niewątpliwie przepis art. 53 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze nakładający na gminę obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego.

Natomiast przepisy art. 43 ust. 1 pkt 2 ( sporządzanie dokumentacji geologiczno-inżynierskiej) i art. 46 ust. 1 pkt 2 ( zmiana dokumentacji geologicznej ) ustawy - Prawo geologiczne i górnicze wyraźnie odwołują się do ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych. Przez geotechniczne warunki posadawiania obiektów budowlanych należy rozumieć zespół uwarunkowań geologiczno - technicznych związanych z ustaleniem przydatności gruntów w celach budowlanych (np. w celu niedopuszczenia do budownictwa na terenach zagrożonych osuwiskami), zwłaszcza z koniecznością wzmocnienia podłoża gruntowego w sposób zapewniający trwałość (stabilność) wznoszonego obiektu budowlanego (np. przez palowanie podłoża) – ( por. komentarz do art. 4 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze [w:] A. Lipiński, R. Mikosz, Ustawa Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2003, wyd. II ). Te kwestie należą już do następnego etapu procesu inwestycyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę.

Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( t. j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz.1118 ) i wydanych na jej podstawie przepisów wykonawczych.

Jak stanowi art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( t. j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz.1118 ) zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych. Z tego też względu projekt budowlany w zależności od potrzeb powinien zawierać wyniki badań geologiczno - inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych - art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego. Na mocy delegacji ustawowej, zawartej w art. 34 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 24 września 1998 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz. U. Nr 126, poz. 839).

W myśl § 2 tego rozporządzenia przez ustalanie geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych rozumie się zespół czynności zmierzających do określenia przydatności gruntów na potrzeby budownictwa, wykonywanych w szczególności w terenie i w laboratorium. Ustalanie geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych obejmuje m.in.: fundamentowanie obiektów budowlanych, określanie nośności i stateczności podłoża gruntowego, ustalanie i weryfikację wzajemnego oddziaływania obiektu budowlanego i podłoża gruntowego w różnych fazach budowy i eksploatacji, ocenę stateczności skarp, wykopów i nasypów oraz ich zabezpieczania, wybór metody wzmacniania podłoża gruntowego - § 3 ust. 1. Geotechniczne warunki posadawiania obiektów budowlanych ustala się w celu uzyskania danych dotyczących budowy i parametrów geotechnicznych podłoża gruntowego współpracującego z projektowanym obiektem i w strefie oddziaływania projektowanych robót, umożliwiających rozpoznanie zagrożeń mogących wystąpić w trakcie robót budowlanych lub w ich wyniku, wymaganych do bezpiecznego i racjonalnego zaprojektowania i wykonania obiektu budowlanego - § 3 ust. 2. Zakres czynności wykonywanych przy ustalaniu geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych jest uzależniony od zaliczenia obiektu budowlanego do kategorii geotechnicznej obiektów budowlanych, którą dla całego obiektu lub jego poszczególnych części określa projektant obiektu w uzgodnieniu z osobą upoważnioną, na podstawie odrębnych przepisów, do ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektu budowlanego - § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 wskazanego wyżej rozporządzenia). Na etapie warunków zabudowy inwestora nie obciąża jeszcze obowiązek sporządzenia projektu budowlanego, a więc i przedwczesne byłoby określanie kategorii geotechnicznej danego obiektu budowlanego.

Jednocześnie zaznaczyć należy, iż według przepisu art. 4 pkt 4 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze ustawy tej nie stosuje się do ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych bez wykonywania robót geologicznych. Robotą geologiczną, w rozumieniu ustawy art. 6 pkt 3ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, jest wykonywanie w ramach prac geologicznych wszelkich czynności poniżej powierzchni ziemi, w tym wykonywanych przy użyciu materiałów wybuchowych, oraz likwidacja wyrobisk po tych czynnościach. Powyższe zagadnienia dotyczą jednak kwestii leżących u podstaw zbiegu przepisów Prawa geologicznego i górniczego z przepisami dotyczącymi ustalania przydatności gruntów na potrzeby budownictwa, a zatem dotyczą wzajemnego powiązania przepisów Prawa geologicznego i górniczego i Prawa budowlanego oraz przepisów wykonawczych wydanych na podstawie tych ustaw. Kwestie te nie podlegają ocenie na etapie określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, lecz na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. W niniejszej sprawie kwestie te zostały poruszone - z uwagi na postawione zarzuty kasacyjne - w celu wyjaśnienia, że nie dotyczą niniejszego etapu procesu inwestycyjnego.

To zaś oznacza, iż Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.z.p. oraz art. 43 ust. 1 pkt 2 i art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 228 poz. 1947).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.