Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 663/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: Art. 3, art. 147
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Art. 91
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: Art. 2, art. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędzia WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Chrzanowie na uchwałę Rady Miasta Trzebini z dnia 24 września 2010 r. nr L/546/V/2010 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Trzebini oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Trzebini podjęła uchwałę nr L/546/V/2010 z dnia 24 września 2010r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Trzebini oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) i art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. Nr 180 poz. 1493 ze zm.). Na wniosek Burmistrza Miasta Trzebini Rada Miasta Trzebini uchwaliła co następuje:

"§ 1. Określa się "Tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Trzebini oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania" w brzmieniu określonym załącznikiem do niniejszej uchwały;

§ 2. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta;

§ 3. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.".

Na powyższą uchwałę wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Rejonowy w Chrzanowie. Skargę wniesiono w oparciu o art. 8, art. 50 § 1 art. 52 § 1, 53 § 3 zd. 2 i art. 3 § 2 pkt 5, art. 53 § 3 i art. 54 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) oraz art. 91 art. 94 i art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 713).

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zarzucając uchwale naruszenie:

1) art. 2 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i nie których innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1523) oraz art. 88 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie i bezzasadne zaniechanie publikacji tej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a w konsekwencji pozbawienie obywateli możliwości zaznajomienia się z regulacjami, co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów wysłowionych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutków prawnych;

2) art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1523) poprzez jego niezastosowanie i uchwalenie, że uchwała ta, będąca aktem prawa miejscowego, wchodzi w życie z dniem podjęcia (§ 3 zaskarżanej uchwały), tj. bez zachowania wymaganego wskazanymi przepisami okresu vacatio legis, pomimo nie zaistnienia przesłanek pozwalających na odstępstwo od tej zasady.

Skarżący wskazał, że wobec przedmiotowej uchwały Wojewoda Małopolski nie wydał rozstrzygnięcia i nie stosował środków prawnych przewidzianych w ustawie o samorządzie gminnym. Zdaniem skarżącego przedmiotowa uchwała jest dotknięta wadami prawnymi powodujących konieczność stwierdzenia jej nieważności. Na wstępie zaznaczył, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Wprawdzie ustawa nie zawiera definicji aktu prawa miejscowego, jednak zarówno doktryna jak i orzecznictwo wypracowały jednolite stanowisko co do cech aktów prawa miejscowego.

Zakwestionowana uchwała nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego, pomimo, że stanowi akt prawa miejscowego, a zatem zgodnie z art. 2 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej winna zostać opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego - przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie. Konsekwencją uznania przedmiotowej uchwały za akt prawa miejscowego jest także konieczność określenia odpowiedniego tj. czternastodniowego vacatio legis przewidzianego w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W przedmiotowej uchwale nie zaistniały przesłanki ustawowe pozwalające na odstępstwo od zasady przewidzianej w art. 4 tejże ustawy, organ także na takowe się nie powołał, przez co także należy stwierdzić niezgodność zaskarżanej uchwały z ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawych.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Trzebini wniósł o umorzenie postępowania w sprawie z uwagi na podjęcie w dniu 28 maja 2020 r. przez Radę Miasta Trzebini uchwały nr XXI/209/VI11/2020 w sprawie w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Trzebini oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, na podstawie której to uchwały utraciła moc zaskarżona przez Prokuratora uchwała, ewentualnie o oddalenie skargi w całości.

Zdaniem organu z twierdzeniami, zarzutami i wnioskami sformułowanymi w skardze nie sposób się zgodzić. W pierwszej kolejności organ wskazał, iż w dniu 28 maja 2020 r. przez Radę Miasta Trzebini podjęta została uchwała nr XXI/209/VIII/2020 w sprawie w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Trzebini oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zgodnie z § 2 ww. aktu utraciła moc Uchwała nr L/546/V/2010 Rady Miasta Trzebini z dnia 24 września 2010 r. Z uwagi na utratę mocy obowiązującej przez zaskarżoną uchwałę zasadne jest zdaniem organu umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności z uwagi na bezprzedmiotowość tego postępowania.

Odnosząc się do postanowionych zarzutów organ podał, iż nie zgadza się z argumentacją prawną, zgodnie z którą uchwała w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Trzebini oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stanowi akt prawa miejscowego. W ocenie organu zaskarżona uchwała nie jest aktem generalnym, bowiem nie jest skierowana do nieokreślonej liczby adresatów, lecz do osób posiadających ściśle określone kwalifikacje, nie zawiera ona również norm abstrakcyjnych. Wobec tego nie zawiera ona norm powszechnie obowiązujących i nie może być uznana za akt prawa miejscowego.

Zaskarżona uchwała podjęta została w 2010 r. i od tego czasu była stosowana. Wywołana ona zatem szereg nieodwracalnych skutków, m. in. poprzez podjęte przez komisję działania, wydane opinie, zajęte stanowiska. Stwierdzenie nieważności z mocą wsteczną doprowadzi do niezgodności z prawem czynności podjętych w czasie obowiązywania uchwały. Zatem skutek ewentualnego orzeczenia kwestionującego prawidłowość pod względem prawnym podjętej uchwały winien nastąpić od dnia uprawomocnienia się orzeczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."). Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 713; dalej powoływanej jako "u.s.g."), gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów należy podnieść, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy też jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest uzasadniona.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta Trzebini z dnia 24 września 2010 r. nr L/546/V/2010 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Trzebini oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Uchwała ta została podjęta między innymi na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 218).

Na wstępie wskazać należy, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji jest też aktem z zakresu administracji publicznej. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się:

1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania;

2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów;

3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty - nie są aktami prawa miejscowego;

4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie.

Niewątpliwie uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Trzebini oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stanowi akt prawa miejscowego. Należy zwrócić uwagę na charakter tego zespołu, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, co nie może wywoływać wątpliwości, że zawarte w tym podustawowym akcie wykonawczym normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto charakter powszechny na terenie gminy i wywoływać określone skutki prawne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1922/11, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. II SA/Ol 60/19, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Przepisy powołanej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 u.o.a.n.), zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna (por. wyroki NSA z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 oraz z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie zaskarżona uchwała stanowi w § 3, że wchodzi w życie z dniem podjęcia. Niewykonanie przez Radę Miasta Trzebini obowiązku ogłoszenia uchwały w stosownym publikatorze powoduje, że uchwała ta jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Naruszenie polegające na braku publikacji zaskarżonej uchwały stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości.

Wniosek zawarty w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym Sąd powinien umorzyć postępowanie, ponieważ Rada Miasta Trzebini podjęła w dniu 28 maja 2020 r. uchwałę nr XXI/209/VIII/2020 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Trzebini oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, a zgodnie z § 2 ww. aktu utraciła moc Uchwała nr L/546/V/2010 Rady Miasta Trzebini z dnia 24 września 2010 r., nie zasługuje na uwzględnienie.

W tej sprawie nie zachodzi żadna przesłanka umorzenia postępowania sądowego, ponieważ postępowanie sądowe nie stało się bezprzedmiotowe. Fakt uchylenia zaskarżonej uchwały po dacie wniesienia skargi nie pozbawia Sądu możliwości oceny merytorycznej zaskarżonej uchwały. Utrata uchwały mocy obowiązującej na skutek kolejnej uchwały organu stanowiącego powoduje jedynie wyeliminowanie części jej przepisów ze skutkiem od daty uchylenia (ze skutkiem ex nunc). Natomiast stwierdzenie nieważności konkretnego przepisu uchwały wywołuje skutki od chwili jego podjęcia (ze skutkiem ex tunc). W tej ostatniej sytuacji dany przepis uchwały należy traktować tak, jakby nigdy nie został podjęty (uchwalony). Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiego przepisu. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. sygn. akt W 5/94, opub. w OTK 1994, cz. II, poz. 44 przyjął, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że uchylenie lub zmiana zaskarżonej uchwały przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania wniesionej na nią skargi.

Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości było w pełni uzasadnione. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł w oparciu o przepis art.147 § 1 p.p.s.a.