Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 624/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Służba zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77§ 1 oraz art. 107 § 3 w zw z art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 152 ust. 1 w zw z art. 134 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art.133 § 1, art.141 § 4 w zw z art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia del. WSA Inga Gołowska (spr.) Protokolant Dorota Gaj - Mizerska po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 listopada 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1178/11 w sprawie ze skargi A. G.-M. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz A. G.-M. kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1.Wyrok Sądu I instancji i przedstawiony przez ten Sąd tok postępowania przed organami administracji.

1.1.Wyrokiem z 22 listopada 2011r. sygn. akt: VI SA/Wa 1178/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę A. G.-M. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] marca 2011r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu i zasądził od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej A. G.-M. kwotę 457,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

1.2.Sąd I instancji podał, że zaskarżoną decyzją, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] grudnia 2010r. nr [...].

[...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił konkurs ofert nr [...] o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od 1 stycznia 2011r. do 31 grudnia 2013r. w rodzaju: leczenie stomatologiczne, w zakresie: świadczenia ogólnostomatologiczne, na terenie gminy N. Wartość zamówienia określono na kwotę nie większą niż 516.248,00 zł na okres rozliczeniowy od 1 stycznia 2011r. do dnia 31 grudnia 2013r. Wpłynęły 4 oferty, w tym oferta skarżącej, stomatolog A. G.-M. Oferta skarżącej zajęła 2 pozycję, uzyskując w ocenie 49,99 punktów, w tym za: ciągłość-10 pkt, jakość-23,33 pkt, dostępność-1,66 pkt oraz ofertę cenową-15 pkt. Komisja konkursowa, na podstawie art. 142 ust. 6 ustawy z 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach z opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych ( tekst jedn. Dz. U z 2008r. Nr 164, poz. 1027 ze zm. dalej-ustawa o świadczeniach), w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania. Komisja konkursowa przeprowadziła ze skarżącą negocjacje, w trakcie których skarżąca postanowiła obniżyć propozycję cenową z przedstawionej wcześniej w ofercie kwoty 1,00 zł na 0,99 zł za punkt. Co do liczby świadczeń, w wyniku negocjacji nastąpiło obniżenie wartości rzeczowej oferty ze 180.000 do 156.000 punktów. Protokół końcowy zawiera ostateczne (zbieżne) stanowiska stron w procesie negocjacji co do ilości i ceny.

W rankingu końcowym postępowania oferta skarżącej zajęła 4 pozycję, z łączną liczbą 51,49 punktów, w tym za: ciągłość 10 pkt,-jakość 23,33 pkt, - dostępność-1,66 pkt oraz ofertę cenową - 16,5 pkt. Komisja konkursowa nie wybrała oferty złożonej przez skarżącą ze względu na wyczerpanie środków finansowych, które przeznaczył zamawiający na świadczenia zdrowotne będące przedmiotem postępowania. W wyniku rozstrzygnięcia postępowania, wybrane zostały celem zawarcia umowy oferty zajmujące miejsca od 1 do 3 w rankingu końcowym. Od powyższego rozstrzygnięcia Komisji konkursowej skarżąca-działając na podstawie art. 154 ustawy o świadczeniach-wniosła odwołanie do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ-działając na podstawie art. 154 ust. 3 w zw. z art. 107 ust. 5 pkt 8 i art. 142 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 148 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach, oddalił odwołanie strony skarżącej w związku z czym skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji. Dodatkowo złożyła do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia pismo zatytułowane "Protest", w którym poddała krytyce sposób prowadzenia postępowania konkursowego przez [...] Oddział Wojewódzki NFZ. Skarżąca zarzuciła Komisji Konkursowej nierówne traktowanie oferentów w związku z umożliwianiem wprowadzania do ofert korekt dotyczących harmonogramów personelu, uzupełniania dokumentów potwierdzających posiadanie aparatu RTG oraz niejednolite propozycje cenowe, co wpływało na końcowe oceny tych ofert. Ponadto skarżąca podniosła, iż ograniczenie liczby podmiotów, z którymi Oddział Wojewódzki NFZ podpisał ostatecznie umowy i niepodjęcie przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzji o obniżeniu wielkości etatu przeliczeniowego wpłynęło na pogorszenie dostępności do świadczeń oraz nierozdysponowanie wszystkich środków przeznaczonych na obszar objęty postępowaniem. Jednocześnie skarżąca zarzuciła Oddziałowi Wojewódzkiemu NFZ utrudnianie procedury odwoławczej, wskazując przede wszystkim, iż nie mogła porównać wyceny rankingu ofert jej konkurentów, albowiem odmówiono jej wglądu do dokumentacji pozostałych oferentów uczestniczących w konkursie. Skarżąca uznała, że brak dostępu do przedmiotowej informacji spowodował zakłócenie jej procedury odwoławczej. Nieprzestrzeganie procedur konkursowych doprowadziło do naruszenia jej interesu, jako oferenta, a także interesu jej pacjentów w najbliższych 3 latach. W związku z powyższym strona wniosła o unieważnienie spornego konkursu lub wszczęcie negocjacji.

Uzupełniając odwołanie wskazała na dodatkowe okoliczności mające potwierdzać zarzut niezgodności z prawem zastosowanych przez Komisję konkursową NFZ procedur konkursowych. Do dokumentacji odwołania włączono pismo skierowane do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia M. S.-Dyrektora Zespołu Placówek Oświatowych w C., w którym podkreślono, iż brak kontraktu na świadczenia stomatologiczne z Prywatnym Gabinetem Stomatologicznym prowadzonym przez skarżącą jedynego gabinetu stomatologicznego, skutkuje znacznym ograniczeniem dostępności do świadczeń stomatologicznych dla dzieci i młodzieży z tamtejszego obszaru.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Prezes NFZ zaskarżoną decyzją, utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ. Uzasadniając decyzję Prezes NFZ wskazał, że postępowanie konkursowe miało na celu wyłonienie najkorzystniejszej oferty. Zostało ono przeprowadzone zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a więc zgodnie z zasadą równego traktowania świadczeniodawców, zasadą niezmienności warunków, które podlegają ocenie w toku postępowania, zasadą przestrzegania określonych w ogłoszeniu procedur oraz zasadą zachowania uczciwej konkurencji. Postępowanie konkursowe było prowadzone nie tylko zgodnie ze wskazanymi zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach, ale również zgodnie z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów zawartymi w przepisach wykonawczych. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania. Dostępność do świadczeń na terenie gminy N. została zabezpieczona na poziomie przewyższającym wartość planowaną o 23.752 punkty, przy jednoczesnym bilansie kwoty zamówienia niższym o 30.248,00 zł, niż wartość ujęta w Planie postępowań. Komisja konkursowa podjęła decyzje o nie wybraniu oferty skarżącej, gdyż oferta znajdująca się na wyższej pozycji, która uzyskała w rankingu 58,33 pkt, wyczerpała planowaną do zakupu liczbę świadczeń w przedmiotowym postępowaniu. Prezes NFZ podniósł, że kwota 30.248,00 zł środków nierozdysponowanych w postępowaniu, przy przyjętej wielkości etatu przeliczeniowego na poziomie 15.000 punktów i cenie oczekiwanej punktu w kwocie 1,00 zł ("Komunikat w sprawie "cen oczekiwanych" w postępowaniach konkursowych na rok 2011 i lata następne, w poszczególnych rodzajach i zakresach świadczeń" podany do wiadomości na stronie internetowej [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w dniu 21 września 2010r.), mogłaby skutkować zawarciem umowy z kolejnym oferentem jedynie na ok. 1/6 etatu, czyli wielkość niedopuszczoną warunkami zawierania i realizacji umów określonymi zarządzeniem Prezesa NFZ nr 55/2010/DSOZ z 14 września 2010r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju leczenie stomatologiczne. Zdaniem Prezesa NFZ, w przypadku oferty strony skarżącej opiewającej na pełen etat przeliczeniowy, tj. 15.000 punktów miesięcznie, przy zadeklarowanej ofertą dostępności do świadczeń, takie warunki umowy stanowić by mogły o naruszeniu interesu ekonomicznego oferenta. Etat przeliczeniowy jest wielkością kontraktową, zaś jego kalkulacji dokonuje się uwzględniając możliwą do wykonania liczbę świadczeń w określonym dla niego czasie.

Określając zasady oceny ofert w zarządzeniu nr 73/2009/DSOZ ze zm. organ kierował się wytycznymi zawartymi w przepisie art. 148 ustawy o świadczeniach. Zgodnie z nimi Prezes NFZ określił kryteria niecenowe, o których mowa w ust. 1 w/w przepisu oraz kryterium ceny wymienione w ust. 2 tegoż przepisu. Dając priorytet kryteriom niecenowym w ocenie oferty, Prezes NFZ ustalił, iż na 100% punktów możliwych do uzyskania przez oferenta w postępowaniu konkursowym, jedynie ok. 1/3 wartości wynikać może z oceny oferty cenowej. Ceny oczekiwane dla wszystkich rodzajów świadczeń podlegających konkursowi ofert, [...] Oddział Wojewódzki NFZ podał do wiadomości na swojej stronie internetowej w "Komunikacie w sprawie "cen oczekiwanych" w postępowaniach konkursowych na rok 2011 i lata następne, w poszczególnych rodzajach i zakresach świadczeń" z 21 września 2010r. Oferenci posiadali wszystkie dane konieczne do dokonania wyceny własnej oferty oraz oszacowania własnej pozycji rynkowej a następnie podejmowania w oparciu o tę ocenę decyzji w procesie negocjacji.

Ocena poszczególnych kryteriów, na podstawie odpowiedzi ankietowych formularza ofertowego skarżącej, tak jak i każdego oferenta biorącego udział w postępowaniu numer [...], dokonana została przy wykorzystaniu systemu informatycznego, co ograniczało skutecznie możliwość ingerencji Komisji konkursowej w ostateczne wyniki oceny ofert. Organ odwoławczy dokonał szczegółowej analizy oceny ankiety pod względem poszczególnych kryteriów. Prezes NFZ uznał, że wszystkie oferty biorące udział w postępowaniu oceniane były według takich samych zasad. Oferenci uczestniczący w postępowaniu udzielali odpowiedzi na te same pytania ankietowe, a stosowane zasady punktacji były jednolite.

2.Skarga do Sądu I instancji.

2.1.W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na powyższą decyzję A. G.-M. wniosła o jej uchylenie zarzucając, że zarówno samo rozstrzygnięcie postępowania konkursowego, jak i decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa. Decyzje naruszyły interes prawny skarżącej. Zaskarżona decyzja Prezesa NFZ naruszała zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Powołując się na art. 146 ust 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach oraz art. 93 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, skarżąca wskazała, że zarządzenia mogą być wydawane tylko na podstawie ustawy. W konsekwencji strona uznała, że zarządzenia wydane przez Prezesa NFZ nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów.

2.2. Odpowiadając na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie.

3.Uzasadnienie rozstrzygnięcia Sądu I instancji.

3.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że skarga była zasadna.

3.2.W pisemnych motywach wyroku Sąd I instancji stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia dopuścił się - mogącego mieć wpływ na wynik sprawy-naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77§1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107§3 k.p.a.-polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz na dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej. Organ w konsekwencji uchybień proceduralnych nie ustalił w sposób jednoznaczny, czy rzeczywiście nie doszło do naruszenia przepisu art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach a więc, czy nie doszło w toku postępowania konkursowego do obrazy zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasad uczciwej konkurencji, a w konsekwencji tego naruszenia interesu prawnego strony skarżącej. Poprzez niepełne wyjaśnienie wszystkich podstaw rozstrzygnięcia konkursu, organ odwoławczy nie ustalił również, czy w toku postępowania konkursowego nie doszło do naruszenia przepisu art. 148 ustawy o świadczeniach. Organ odwoławczy, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuścił się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Naruszenie przepisów procedury administracyjnej mogło mieć - w ocenie Sądu - istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia przez sąd administracyjny decyzji Prezesa NFZ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., podkreślił jednak, że nie wszystkie zarzuty podniesione w skardze były zasadne.

Ustosunkowując się do zarzutu oparcia postępowania konkursowego na podstawie przepisów wydanych bez podstawy prawnej, z ewidentnym zarazem naruszeniem unormowań Konstytucji RP, Sąd uznał go za bezpodstawny. Zgodnie z art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach, Prezes Funduszu określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane od świadczeniodawców, przy czym stosownie do art. 146 ust. 2 cyt. ustawy, Prezes Funduszu przed określeniem przedmiotu postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteriów oceny ofert i warunków wymaganych od świadczeniodawców zasięga opinii właściwych konsultantów krajowych. Upoważniając Prezesa Funduszu do określenia m.in. warunków wymaganych od świadczeniodawców, ustawodawca nie przesądził nazwy dokumentu zawierającego elementy wskazane w art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Art. 102 ust. 5 ustawy, zawierający otwarty katalog zakresu działań Prezesa Funduszu, w pkt 24 stanowi o podejmowaniu decyzji w sprawach określonych w ustawie. Nie ma przy tym przeszkód formalnoprawnych, by mianem decyzji były określane zarządzenia w ramach pragmatyki wykonywania ustawowych zadań przez Prezesa Funduszu. Nie są to jednak zarządzenia, o których mowa w przepisie art. 93 Konstytucji RP, a więc strona skarżąca błędnie utożsamia nazwę dokumentu wydanego przez Prezesa NFZ z zarządzeniami Prezesa Rady Ministrów i ministrów, do których odnosi się art. 93 Konstytucji RP.

W przedmiotowym postępowaniu konkursowym zastosowanie miały: zarządzenie Nr 55/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z 14 września 2010r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju leczenie stomatologiczne, zarządzenie nr 73/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z 13 listopada 2009r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a także zarządzenie nr 49/20l0/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z 31 sierpnia 2010r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ wskazał oferentom w ogłoszeniu o konkursie wyżej przywołane zarządzenia określające wymagania właściwe dla tego postępowania, zaś skarżąca do oferty składanej w postępowaniu dołączyła "Oświadczenie Oferenta", w którym wyraźnie oświadczyła m. in., że zapoznała się z warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania.

Niezasadny był także zarzut nieuwzględnienia przez NFZ faktu 10 letniego okresu współpracy skarżącej z Funduszem w ramach umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych, stanowi o naruszeniu zasady uczciwej konkurencji oraz interesu społecznego ("potrzeb środowiska"). To właśnie premiowanie w konkursie ofert świadczeniodawców, z którymi Fundusz związany był umowami we wcześniejszym okresie, stanowiłoby podstawę do orzeczenia o naruszeniu zasad uczciwej konkurencji i tym samym przepisów art. 134 ustawy o świadczeniach.

Sąd nie podzielił zarzutu przeprowadzenia postępowania konkursowego niezgodne z art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach. W stosunkach cywilnoprawnych, a taki charakter mają negocjacje prowadzone w toku postępowania konkursowego, przyjmuje się wprawdzie, że jeżeli strony prowadzą negocjacje (rokowania) w celu zawarcia oznaczonej umowy, to umowa zostaje zawarta, gdy strony dojdą do porozumienia co do wszystkich jej postanowień, które były przedmiotem rokowań, niemniej obowiązuje jednocześnie stanowisko, że strony mogą na początku negocjacji ustalić szczegółowe zasady ich prowadzenia, których charakter musi być oceniany przez pryzmat m.in. określonego, przewidzianego w ustawie szczególnego reżimu prawnego. Fakt, czy oferta danego oferenta będzie konkurencyjna w stosunku do innych uczestników postępowania, zależy wyłącznie od jej treści. Konkurs zawsze niesie za sobą element ryzyka i niewiadomej jego rozstrzygnięcia. Jeśli część oferentów spełnia oczekiwane warunki cenowo-ilościowe i warunki te mieszczą się w przedmiocie zamówienia, to wybór ofert odbywa się na zasadach konkurencyjnych, a oferty z niewystarczającą ilością punktów oceny nie zostają zakwalifikowane do zawarcia umowy.

Zdaniem Sądu I instancji, pomimo braku uchybień w powyższym zakresie organ dopuścił się jednak innych istotnych naruszeń szeregu przepisów proceduralnych, w stopniu mogącym mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca odwołując się od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ zarzuciła w złożonych pismach uzupełniających odwołanie, szereg nieprawidłowości w działaniu Komisji konkursowej, które miały jej zdaniem wpływ na wynik postępowania konkursowego. Do zarzutów tych Prezes NFZ nie ustosunkował się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, pomijając milczeniem stanowisko strony zawarte zarówno w jednym, jak i drugim piśmie uzupełniającym argumenty odwołania.

Skoro strona skarżąca podniosła w toku odwołania powyższe zarzuty, to bezwzględnym obowiązkiem organu II instancji było szczegółowe wyjaśnienie tej kwestii i precyzyjne ustosunkowanie się do tych zarzutów w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji, Prezes NFZ, wydając zaskarżoną decyzję, nie odniósł się w uzasadnieniu w sposób rzeczowy i bezpośredni do wszystkich formalnoprawnych zastrzeżeń strony dotyczących procedury konkursowej, które strona podniosła w toku odwołania od decyzji. Zdaniem Sądu, organ II instancji rozpoznając sprawę w wyniku odwołania wniesionego przez stronę obowiązany jest rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji.

Zdaniem Sądu I instancji, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Prezes NFZ dopuścił się obrazy norm postępowania, albowiem nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób precyzyjny do wszystkich zarzutów strony skarżącej dotyczących wadliwości postępowania konkursowego przeprowadzonego przez [...] Oddział Wojewódzki NFZ. Stwierdzone uchybienia formalne uniemożliwiły Sądowi prawidłowe ustosunkowanie się do zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Nieprawidłowości te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w przypadku przyjęcia zasadności tezy strony skarżącej w zakresie wadliwości ustaleń Komisji konkursowej i wpływu tych ustaleń na końcowy wynik postępowania konkursowego, należałoby uznać, iż być może brak było jakichkolwiek podstaw do rozstrzygnięcia konkursu na korzyść pozostałych jego uczestników z jednoczesnym naruszeniem praw strony skarżącej.

WSA w W. doszedł do przekonania, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełniało wymogów stawianych przez normę zawartą w przepisie art. 107§3 k.p.a., albowiem nie zawiera pełnych wyjaśnień okoliczności branych pod uwagę przy wydawaniu decyzji o rozstrzygnięciu spornego konkursu.

Sąd I instancji zaakcentował, że notorycznie prezentowane jest stanowisko Prezesa NFZ, zgodnie z którym odmowa udostępnienia stronom skarżącym dokumentacji ofertowej, złożonej przez konkurencyjnych świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu konkursowym, wynika rzekomo z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Zdaniem Sądu, oczywistym było, że prowadząc postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i przestrzegając zasad tego postępowania, Fundusz nie może naruszać reguł wynikających zarówno z ustawy z 16 kwietnia 1993r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz. U. z 2003r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), jak i ustawy z 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn. Dz. U. z 2002r. Nr 101, poz. 926 ze zm.). Ograniczenia wynikające z powyższych ustaw w zakresie przestrzegania norm w nich zawartych, nie mogą naruszać jednocześnie zasad obowiązujących w postępowaniu odwoławczym prowadzonym według przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Nie sposób zatem akceptować stanowiska organów NFZ, że oferta konkurencyjnego świadczeniodawcy nie może w sposób całkowity podlegać jakiemukolwiek ujawnieniu innym świadczeniodawcom. W toku postępowania odwoławczego nie mogą podlegać ujawnieniu dane zawarte w ofercie, objęte tajemnicą przedsiębiorstwa oraz ustawowo chronione dane osobowe, w tym tzw. dane wrażliwe, niemniej w świetle art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, trudno byłoby wykazać naruszenia zasad prowadzenia postępowania w oparciu o materiał dowodowy, w którym nie byłoby jakiegokolwiek dostępu do danych wynikających z ofert konkurencyjnych świadczeniodawców.

WSA w W. wskazał, że w dotychczasowym orzecznictwie NSA przeważa pogląd, iż Fundusz ma prawo ograniczyć dostęp uczestnika postępowania konkursowego, który przegrał konkurs do ofert konkurencyjnych świadczeniodawców (tak m.in. NSA wyroki z 16 marca 2011r., sygn. akt: II GSK 264/10 oraz II GSK 265/10, czy też wyrok z 14 czerwca 2011r., sygn. akt: II GSK 554/10) i podkreślił, że powyższe orzeczenia NSA nie zapadły jednomyślnie. Prezes NFZ, rozpatrując sprawę ponownie, winien również odnieść się do tej kwestii i szczegółowo uzasadnić powody ewentualnej odmowy udostępnienia stronie skarżącej wglądu do pełnych akt postępowania, w tym do ofert innych uczestników spornego postępowania konkursowego. Sąd I instancji zaznaczył, że na tyle, na ile jest to możliwe, należy chronić prawo procesowe strony do udostępnienia materiałów znajdujących się w aktach sprawy, w zakresie, o którym mowa w przepisach art. 73 i art. 74 k.p.a. W przeciwnym przypadku może dochodzić do trudnych do zaakceptowania sytuacji ograniczających zasadę prawdy materialnej, ze szkodą dla interesu społecznego i uzasadnionego interesu strony. Według Sądu, powyższe wartości mogły doznać istotnego uszczerbku w następstwie działania organów obu instancji wydających w niniejszej sprawie decyzje administracyjne rozstrzygające odwołanie skarżącej.

4.Skarga kasacyjna.

4.1.Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia działający przez pełnomocnika radcę prawnego zaskarżył wyrok w całości. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U 153, poz. 1270 ze zm. dalej-p.p.s.a.) polegające na naruszeniu art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. praz art. 1§1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zm. dalej-p.u.s.a.) i uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenia wyroku w zakresie:

1) naruszenia art. 7, art. 77§1 oraz art. 107§3 w zw z art. 80 k.p.a. i błędne przyjęcie, że:

-organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy ora na dokonaniu dowolnej oceny dowodów,

-nieprzeprowadzenie szczegółowej analizy porównawczej oferty skarżącej w relacji do oferty podmiotu, który wygrał konkurs oraz brak w aktach administracyjnych dokumentacji pozostałych, obok skarżącej, oferentów, stanowiło brak mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uniemożliwiło wypowiedzenie się co do istotnych okoliczności sprawy, jest zarzutem chybionym, ponieważ w uchylonym orzeczeniu dokonano porównania punktacji uzyskanej przez oferentów, zaś wniosek o dostęp do akt postępowania administracyjnego skarżącej dotyczył udostępnienia w całości dokumentacji konkursowej w tym dokumentów zawierających dane wrażliwe pozostałych oferentów (dane osobowe i tajemnice przedsiębiorstwa), które co prawda były dokumentami analizowanymi w postępowaniu konkursowym, ale ponieważ w żaden sposób nie dotyczyły granic postępowania odwoławczego, zdeterminowanych granicami zarzucalności (gravamen) odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert-nie mogły stanowić składowych,

2) art.133§1, art.141§4 w zw z art. 153 p.p.s.a.,

-poprzez nieprawidłową ocenę prawną odnośnie zakresu dokumentów jakie powinny zostać włączone do akt administracyjnych a w szczególności ofert konkursowych a w konsekwencji nieprawidłowe wskazania co do dalszego postępowania, które będą miały wpływ na sposób ponownego rozpatrzenia sprawy i konieczność podjęcia działań sprzecznych z obowiązującym art. 152 ustawy o świadczeniach, wbrew art. 6 k.p.a. z racji związania organów Funduszu zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia oceną prawna Sądu,

-przez uchylenie decyzji organu II instancji m.in. z powodu niekompletności w ocenie sądu akt administracyjnych-chociaż były one kompletne.

II. naruszenie prawa materialnego o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię art. 152 ust. 1 w zw z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach i przyjęcie, że aktami postępowania administracyjnego zainicjowanego odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert, są także dokumenty oraz informacje składane przez oferentów w postępowaniu konkursowym pomimo tego, że art. 152 ust. 1 i art.154 ustawy o świadczeniach jednoznacznie definiują zakres interesu prawnego odwołującego się i wyznaczają granice zaskarżalności czynności i decyzji organów Funduszu oraz zakres postępowania odwoławczego (gravamen)-do zbadania przez organ czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Postępowanie odwoławcze nie ma bowiem charakteru rewizyjnego i nie zmierza do powtórzenia w tym zakresie czynności postępowania konkursowego a jest jedynie postępowaniem weryfikującym czy w postępowaniu konkursowym przestrzegane były zasady wynikające z przepisów prawa w szczególności zasady równego traktowania stron. Na tej zasadzie organy Funduszu dokonują kontroli czy cena i wycena punktowa złożonych ofert została dokonana prawidłowo w oparciu o obiektywne i przejrzyste kryteria.

Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w W. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

4.2.Uzasadniając skargę kasacyjną jej autor zaznaczył, że przyjmując stanowisko sądu w zaskarżonym wyroku dopuściłoby się do sytuacji w której przedsiębiorcy inicjując postępowanie odwoławcze zmierzaliby do zdobywania wiedzy o konkurentach na rynku medycznym. Skarżąca dążyła do zainicjowania rewizji postępowania wg własnych subiektywnych kryteriów oceny ofert czego nie przewidują przepisy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, aktami administracyjnymi są: oferta odwołującego się, który w odwołaniu wykazuje uszczerbek swojego interesu prawnego poprzez niewybranie jego oferty na skutek naruszenia przepisów w postępowaniu konkursowym a także przejrzysta i pełna dokumentacja ukazująca zasady oceny ofert, ich punktacja oraz kryteria wyboru oferty najkorzystniejszej z wyłączeniem danych wrażliwych innych uczestników.

4.3.Odpowiadając na skargę kasacyjną, skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego, wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

5.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5.1.Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.)

5.2. Zgodnie z art. 183§1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w §2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują.

5.3. Niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania.

W postępowaniu przed organami NFZ, w sprawie wszczętej na skutek wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia wskazującego stronę umowy o świadczenie usług zdrowotnych, mają zastosowanie przepisy k.p.a. Wynika to z treści art. 152 i art. 154 ustawy o świadczeniach Wskazane przepisy wprost stanowią, że świadczeniodawca, którego interes prawny doznał uszczerbku na skutek naruszenia zasad postępowania konkursowego, może skorzystać z odwołania w trybie i na zasadach określonych w ustawie, a organy Funduszu rozpoznając ten środek są zobowiązane do wydania decyzji administracyjnej.

Należy zatem przyjąć, że postępowanie wszczęte odwołaniem jest postępowaniem administracyjnym. Przepisy ustawy o świadczeniach nie wprowadzają modyfikacji w zakresie zasad tego postępowania co oznacza, że przed organami Funduszu znajdują zastosowanie wszystkie reguły wynikające z k.p.a. Skutkiem tak ukształtowanego postępowania musi być przyjęcie, że organy Funduszu nie mogą wprowadzać w tym zakresie żadnych ograniczeń. W realiach sprawy objętej skargą kasacyjną chybiony jest zarzut kierowany przeciwko wyrokowi Sądu I instancji, domagający się ograniczenia zakresu postępowania wyjaśniającego. WSA w W. nie godząc się na takie działanie poprawnie przyjął, że w postępowaniu przed organami Funduszu, wszczętym na skutek odwołania, należy dokonać wszechstronnej, całościowej i wyczerpującej oceny materiału dowodowego, z aktywnym udziałem stron postępowania. W tym znaczeniu niedopuszczalne jest wykluczenie skarżącej A.G.-M. od udziału w postępowaniu, polegające na nieudostępnieniu jej akt i materiałów zgromadzonych w sprawie. Brak takiego działania po stronie organów Funduszu musiał skutkować przyjęciem naruszeń stwierdzonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ich wykazanie dawało podstawę do uchylenia decyzji objętej skargą co w ostateczności musi prowadzić do uznania nietrafności zarzutu kasacyjnego, wskazującego na brak naruszenia art. 77§1, art. 80 w zw z art. 107§3 k.p.a. Zdaniem NSA te przepisy zostały naruszone, a konsekwencją tego stanu musiało być zastosowanie art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd I instancji stosując tę normę wypełnił ciążący na nim ustawowy obowiązek, bowiem dokonał kontroli decyzji wydanych przez organy Funduszu z punktu widzenia ich legalności, co odpowiada treści art. 1 p.u.s.a.

Zdaniem NSA poprawne jest stanowisko Sądu I instancji, że uzasadnieniem do złożenia odwołania jest uszczerbek w interesie prawnym strony, a ten może mieć miejsce w sytuacji naruszenia zasad postępowania prowadzącego do zawarcia umowy o świadczenie opieki zdrowotnej. Trafnie Sąd I instancji podniósł, że naruszenie art. 77§1 i art. 80 k.p.a. polegające na nieujawnieniu kryteriów wyboru ofert i ograniczenie spółce dostępu do materiałów przez nią złożonych musi być traktowane jako działanie z naruszeniem treści art. 134 ustawy o świadczeniach a to dawało podstawę do uwzględnienia skargi. Dostęp stron do akt zgromadzonych w postępowaniu może wynikać tylko z jednoznacznie wskazanych przepisów ustawowych. Wskazując na powyższe NSA akceptuje stanowisko wyrażone przez ten Sąd we wcześniejszym orzecznictwie (zob. wyroki NSA: z 11 lipca 2012r., sygn. akt: II GSK 121/12, z 7 grudnia 2012r., sygn. akt: II GSK 625/12 i z 6 marca 2013r., sygn. akt: II GSK 1163/12 dostępna na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

5.4. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 133§1 i art. 141§4 w zw z art. 153 p.p.s.a. Skarga kasacyjna, wskazując naruszenie tych przepisów nie określa istoty tego naruszenia i skutku jaki ono niesie dla kontrolowanego wyroku. Wskazanie zarzutu kasacyjnego musi wiązać się z określeniem jego wpływu, a więc uzasadnieniem prawnych następstw jakie są jego konsekwencją. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest takiej argumentacji, a NSA będąc związany granicami i zarzutami kasacyjnymi nie może tej wady usunąć.

5.5. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia prawa materialnego tj art. 152 w zw z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, to należy stwierdzić, że jest on nietrafny. Co istotne, WSA w W. uchylił zaskarżoną decyzję na skutek dostrzeżonych uchybień proceduralnych czemu dano wyraz w pisemnych motywach wyroku wskazując na art. 145§1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd I instancji w ogóle nie odnosił się do przepisów prawa materialnego wobec czego sformułowany zarzut ich naruszenia był wadliwy.

5.6.W związku z powyższym, na podstawie przepisu art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.

5.7. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205§2 p.p.s.a. W skład tych kosztów wchodzi wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącej które określono w oparciu o §14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).