Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 791/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi B.sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu przeprowadzenia robót budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy

1. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...], po rozpatrzeniu odwołania B.Sp. z o.o. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], nakazującej B. Sp. z o.o. przeprowadzenie robót budowlanych w budynku położonym na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w J., wchodzącym w skład zespołu budowlanego dawnego osiedla hutniczego i Huty w J., gm. [...], wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] grudnia 1970 r. pod numerem [...] – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Decyzja została wydana na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 7 pkt 1, art. 49 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (j.t. Dz. U. z 2014 poz. 1446 ze zm.), oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

2. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nakazał B. Sp. z o.o. przeprowadzenie robót budowlanych w budynku położonym na terenie nieruchomości nr ewid. [...] przy ul. [...] w J., gm. [...], polegających na: (-) uszczelnieniu pokrycia dachowego, poprzez częściową lub całkowitą wymianę dachówki, oraz wzmocnieniu lub wymianie zniszczonych elementów więźby dachowej; (-) wymianie zdegradowanych oraz uzupełnieniu brakujących rynien, rur spustowych i obróbek blacharskich na nowe, wykonane z blachy ocynkowanej; (-) podparciu ugiętych stropów; (-) zabezpieczeniu otworów okiennych i drzwiowych, poprzez montaż płyt (np. OSB), w sposób nienaruszający pozostałości oryginalnych stolarek, (-) wzmocnieniu oryginalnej dekoracji architektonicznej i uzupełnieniu brakujących tynków; (-) przemurowaniu kominów powyżej połaci dachowych; (-) zabezpieczeniu zabytkowych drzwi drewnianych w wejściu od strony ulicy. Termin przeprowadzenia prac wyznaczono do dnia 31 sierpnia 2017 r. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Od decyzji tej odwołała się B. Sp. z o.o., twierdząc, że budynek przy ul. [...] w J. kwalifikuje się do rozbiórki, w związku z czym jego remont byłby bezcelowy i nieuzasadniony ekonomicznie.

3. W uzasadnieniu decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru zabytków, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku.

Właściwość rzeczowa organu konserwatorskiego w niniejszej sprawie wynika z faktu, iż decyzją z dnia [...] grudnia 1970 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] wpisał do rejestru zabytków, pod numerem [...] (ob. [...]), pozostałości dawnego osiedla hutniczego i huty w J., gm. [...], w skład których wchodzi między innymi zespół budynków mieszkalnych, zlokalizowanych wokół okrągłego placu. Budynki te, o analogicznej architekturze, są parterowe, murowane z cegły, nakryte wysokimi dachami czterospadowymi, obłożonymi dachówką karpiówką, ułożoną w koronkę. Wybudowane zostały w 1775 r. Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji, pozostałości dawnego osiedla hutniczego i huty w J., których elementem jest przedmiotowy budynek przy ul. [...], stanowią przykład XVIII-wiecznego budownictwa mieszkalnego i przemysłowego o wartości zabytkowej, artystycznej i historycznej. Z tego względu stanowią dobro kultury.

Dla nieruchomości nr ewid. [...] w J., obr. [...], na której posadowiony jest przedmiotowy budynek, prowadzona jest księga wieczysta, z której wynika, że jej właścicielem jest B. Sp. z o.o.

Niezależnie od oceny zasadności zarzutów stron skarżących, merytoryczna kontrola każdego aktu administracyjnego musi być poprzedzona jego kontrolą formalną. Organ drugiej instancji, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, określoną w art. 15 kpa, zobowiązany jest do ponownego rozpatrzenia sprawy zarówno w odniesieniu do zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak i prowadzonego postępowania administracyjnego przez organ działający w pierwszej instancji.

W myśl art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Zdaniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zasada ta w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji została naruszona, a nieustalenie stanu faktycznego miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Organ stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż w dniu 9 czerwca 2016 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków przeprowadził kontrolę nieruchomości przy ul. [...] w J. pod względem przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Podczas oględzin stwierdzono, m.in., że budynek jest w złym stanie technicznym spowodowanym zalewaniem przez wody opadowe. Zaobserwowano m.in. ubytki w pokryciu dachowym, uszkodzenia górnych odcinków przewodów kominowych, zawilgocenie i zarwanie stropów, zniszczenie podłóg, częściowy brak stolarki okiennej i drzwiowej. Jak zaprotokołowano, ściany zewnętrzne budynku są w stanie dostatecznym, częściowo zachował się na nich oryginalny tynk z resztkami barokowej dekoracji; zachowały się oryginalne drzwi wejściowe w elewacji północnej. Organ zaznaczył, że do akt sprawy nie dołączono dokumentacji fotograficznej wykonanej podczas kontroli.

Zdaniem organu, w świetle dokonanych ustaleń organu pierwszej instancji bezspornym jest, iż miał on uzasadnione podstawy do wydania decyzji nakazującej podjęcie określonych działań przy zabytku, ze względu na pogarszający się stan jego zachowania. Wydanie decyzji mającej na celu wyegzekwowanie działań przeciwdziałających niszczeniu zabytku, jest zgodne z powinnością organów ochrony zabytków, bowiem stosownie do art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ochrona zabytków polega w szczególności na zapobieganiu przez organy administracji publicznej zagrożeniom, mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, iż po dokonaniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego powziął wątpliwości odnośnie wnikliwości postępowania [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przy ocenie stanu faktycznego oraz zakresu nałożonego na tej podstawie nakazu.

W ocenie organu, formułując zakres obowiązków w sentencji decyzji organu pierwszej instancji [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nie uwzględnił wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, które powinny mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zastrzeżenia budzi bowiem zbyt ogólnikowe określenie zakresu obowiązków, narzucające konieczność interpretacji sposobu wykonania robót budowlanych i grożące dowolnością w procesie ich realizacji. Należy zwrócić uwagę, że nakazując "uszczelnienie pokrycia dachowego, poprzez częściową lub całkowitą wymianę dachówki" organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, z czego wynika dowolność, udzielona podmiotowi zobowiązanemu, w podejściu do zabytkowej ceramicznej dachówki, wynikająca z dopuszczenia częściowej bądź całkowitej wymiany pokrycia dachowego. Ponadto, w sentencji decyzji nie wskazano, czy wymiana ta zakładać ma zastosowanie rodzaju i układu dachówki, identycznego z istniejącym (ceramiczna dachówka karpiówka, układ w koronkę), czy też dopuszcza prowadzenie rozwiązań wtórnych, ahistorycznych. Nie wskazano także, na czym ma polegać "wzmocnienie" oryginalnej dekoracji architektonicznej. Nadto nie określono, w jaki sposób ma zostać wykonane zabezpieczenie drzwi zewnętrznych. W uzasadnieniu swojej decyzji organ pierwszej instancji również nie doprecyzował powyższych kwestii.

Zdaniem organu, wyjaśnienia wymaga również sprzeczność zachodząca między sentencją decyzji a protokołem z kontroli przedmiotowej nieruchomości. W punkcie 7. rozstrzygnięcia organ ochrony zabytków nakazał zabezpieczenie drzwi drewnianych "w wejściu od strony ulicy" (elewacja południowa), podczas gdy w protokole z kontroli ustalono, że oryginalne drzwi zewnętrzne zachowały się w elewacji północnej. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika natomiast, że otwór drzwiowy w elewacji południowej nie zawiera drzwi.

Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na konieczność precyzyjnego formułowania zapisów decyzji, w sposób niewymagający interpretacji tak, aby możliwe było dokonanie oceny jej zgodności z prawem oraz prawidłowe wykonanie nakazanych prac. Zgodnie z art. 107 § 1 kpa rozstrzygnięcie decyzji jest aktem stosowania prawa i stanowi wiążące ustalenie konsekwencji stosowanego przepisu prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2015 r. II GSK 1365/14). Sentencja decyzji zawiera rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, dlatego też powinna być sformułowana w sposób precyzyjny i jednoznaczny tak, by nie budził wątpliwości zakres praw przyznanych stronie lub nałożonych na nią obowiązków (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 sierpnia 2014 r. sygn. akt III SA/Gd 500/14). Dlatego też, w sentencji wydanej decyzji organ pierwszej instancji powinien dokładnie określić rodzaj i zakres prac, jakie należy wykonać w celu naprawy pokrycia dachowego w budynku przy ul. [...] w J., "wzmocnienia" dekoracji architektonicznej w obrębie elewacji, jak również zabezpieczenia drzwi zewnętrznych. Oczywiście, szczegółowe kwestie związane z metodyką robót budowlanych i prac konserwatorskich planowanych przy zabytku będą rozpatrywane przez organ pierwszej instancji w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia, niemniej jednak wydany nakaz powinien zostać sformułowany w sposób jednoznacznie wskazujący zakres i rodzaj czynności koniecznych do wykonania w stosunku do poszczególnych elementów budynku, bowiem od tego zależy m.in. ocena ich zgodności z prawem, a także prawidłowe wykonanie nałożonych obowiązków.

W ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2016 r. nie spełnia wymogów omówionych powyżej. Organ pierwszej instancji nie przeanalizował dostatecznie stanu faktycznego, co skutkowało niedokładnym i niewyczerpującym sformułowaniem zakresu prac, których wykonanie będzie niezbędne ze względu na występujące zagrożenie zniszczeniem zabytkowego budynku przy ul. [...] w J., dlatego też należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji - zgodnie z art. 138 § 2 kpa - bowiem decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W trakcie ponownego rozpatrywania sprawy [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków powinien przeanalizować stan faktyczny w sprawie tak, aby na tej podstawie można było szczegółowo określić rodzaj i zakres nakładanych na stronę obowiązków, a swoje stanowisko powinien uzasadnić w wydanej decyzji.

4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniosła B.sp. z o.o. z siedzibą w P.; zarzucając naruszenie przepisów:

1) prawa materialnego, tj. art. 49 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1, 2 oraz 6 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj. Dz.U. z 2014 r. poz. 1446) poprzez przyjęcie, iż w przypadku nieruchomości należącej do B., położonej w J. przy ulicy [...], Wojewódzki Konserwator Zabytków był uprawniony do wydania decyzji nakazującej przeprowadzenie prac konserwatorskich bez uprzedniego stwierdzenia, czy nieruchomość, której dotyczy wydana decyzja powinna być w dalszym ciągu traktowana jako zabytek, mimo utraty przez nią wartości historycznej i naukowej oraz niezdatności nakazanych prac do zabezpieczenia i utrwalenia substancji zabytku i zahamowanie procesów jego destrukcji,

2) postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez pominięcie w postępowaniu dowodowych informacji zawartych w ekspertyzie technicznej dotyczących złego stanu technicznego budynku oraz utraty przez niego wartości historycznej i naukowej –

- domagała się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2016 r. i umorzenia postępowania, oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach.

7. Zaskarżoną decyzją Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2016 r. nakazującą B. Sp. z o.o. przeprowadzenie robót budowlanych w budynku położonym na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w J., wchodzącym w skład zespołu budowlanego dawnego osiedla hutniczego i Huty w J., gm. [...], wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] grudnia 1970 r. pod numerem [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego jak również zastosowanych przepisów prawa.

8. Jak słusznie wskazał Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stosownie do art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy – przez organ I instancji, a następnie przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, i konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji organu I instancji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej.

9. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Nie budzi wątpliwości, że art. 138 § 2 kpa jest odstępstwem od sprecyzowanej w art. 138 § 1 kpa zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ II instancji, co oznacza, że przepis ten powinien być stosowany wyjątkowo. Przepis ten znajduje zastosowanie zawsze, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego.

Organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 kpa, nie rozstrzyga o meritum sprawy, nie przeprowadza merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji, ponieważ wydając decyzję kasacyjną właśnie wskazuje na konieczność przeprowadzenia w określonym zakresie lub w całości postępowania wyjaśniającego, celem poczynienia ustaleń niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego też organ odwoławczy nie może wypowiadać się o ewentualnym naruszeniu prawa materialnego. Decyzja kasacyjna nie powoduje niekorzyści "materialnej" dla strony, ponieważ decyzja ta ma charakter wyłącznie procesowy, podstawą jej podjęcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania.

Zgodnie z art. 136 kpa, materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być uzupełniony, niemniej jednak organ odwoławczy może to uczynić jedynie w niezbędnym zakresie - wyznaczonym w tym przepisie. W żadnej natomiast sytuacji organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, przez organy dwóch instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 czerwca 2017 r. II OSK 2715/15 (LEX nr 2342029) stwierdził, że "Dla dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego decyzją kasacyjną niezbędne jest więc stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem będzie niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć. Należy przy tym zauważyć, że nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych będzie mieć zawsze istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a." Niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela w zupełności.

Podkreślić również należy, że sąd administracyjny rozpoznający skargę na decyzję kasacyjną obowiązany jest przede wszystkim skontrolować, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 2 kpa, a więc czy można było odstąpić od zasady ogólnej postępowania administracyjnego – zasady dwuinstancyjności postępowania, czyli ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli takiego rozstrzygnięcia sąd nie odnosi się do meritum sprawy, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ.

10. Wydawanie decyzji mających na celu przeciwdziałanie niszczeniu zabytku, jest zgodne z powinnością organów ochrony zabytków, bowiem stosownie do art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ochrona zabytków polega w szczególności na zapobieganiu przez organy administracji publicznej zagrożeniom, mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości.

W niniejszej sprawie decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku.

Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, że właściciel zabytku nieruchomego ma obowiązek postępować w stosunku do zabytku w taki sposób, który pozwoli utrzymać zabytek w jak najlepszym stanie i przez jak najdłuższy czas. Realne zagrożenie degradacją substancji i wartości zabytkowej przedmiotowego budynku uprawnia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do ingerencji w prawo własności zabytku i wydania decyzji nakazującej właścicielowi przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych, koniecznych ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku. Nie budzi również wątpliwości, że rodzaj i zakres prac bądź robót, jakie mają być przeprowadzone, należy określić w sposób na tyle precyzyjny, wyczerpujący i jednoznaczny, aby umożliwiły rzeczywiście doprowadzenie zabytku do dobrego stanu, i nie doprowadziły do dalszej destrukcji czy utraty pozostałych wartości zabytkowych.

11. Odnosząc powyższe rozważania do sprawy niniejszej stwierdzić należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe, bowiem, jak słusznie wskazał Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, organ I instancji – [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w swojej decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. nakładając na właściciela obiektu wpisanego do rejestru zabytków nie przeanalizował dostatecznie stanu faktycznego sprawy, co skutkowało niedokładnym i niewyczerpującym sformułowaniem zakresu prac, których wykonanie będzie niezbędne ze względu na występujące zagrożenie zniszczeniem zabytkowego budynku przy ul. [...] w J.. Dlatego też słusznie organ II instancji uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji - zgodnie z art. 138 § 2 kpa - ponieważ decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jak słusznie wskazał organ, w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków powinien przeanalizować stan faktyczny w sprawie tak, aby na tej podstawie móc szczegółowo określić rodzaj i zakres nakładanych na stronę obowiązków, a swoje stanowisko powinien uzasadnić w wydanej decyzji. Przy czym, jak Sąd wyżej wskazał, rodzaj i zakres prac bądź robót, jakie mają być przeprowadzone, należy określić w sposób na tyle precyzyjny, wyczerpujący i jednoznaczny, aby umożliwiły rzeczywiście doprowadzenie zabytku do dobrego stanu, i nie doprowadziły do dalszej destrukcji czy utraty pozostałych wartości zabytkowych.

12. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zabytki podlegają ochronie i opiece bez względu na stan zachowania, natomiast zgodnie z art. 13 ust. 1 tej ustawy, zabytek wpisany do rejestru, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, zostaje skreślony z rejestru. Z przepisów tych wynika, że organ konserwatorski powinien podejmować stosowne działania i wydawać adekwatne do stanu zabytku rozstrzygnięcia, które pozwolą zachować zabytek w stanie zbliżonym do stanu, który był podstawą wpisu określonego obiektu nieruchomego do rejestru zabytków. Zdaniem Sądu, nie jest wystarczającą troską organu konserwatorskiego nałożenie na właściciela obiektu długiej listy obowiązków na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków celem zabezpieczenia zabytku przed zniszczeniem, w sytuacji, w której zabytek, a równocześnie obiekt budowlany – osiągnął już taki stan, który grozi zawaleniem się budynku, i gdy w zasadzie poszczególne elementy zabytkowe, jak wynika z akt sprawy, po upływie ponad 40 lat od wpisu zabytku do rejestru utraciły wartości zabytkowe. Właściwa troska również organu konserwatorskiego o zabytek polega również na stałej i systematycznej kontroli stanu zachowania zabytku, w tym przez nakładanie mniejszej liczby obowiązków możliwych do zrealizowania, gdy obiekt jest w stosunkowo dobrym stanie technicznym, i nie zagraża bezpieczeństwu osób, które mają tych czynności, nałożonych decyzją konserwatorską dokonywać.

Z protokołu kontroli przeprowadzonej przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w dniu 9 czerwca 2016 r., w oparciu o art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym wojewódzki konserwator zabytków lub działający z jego upoważnienia pracownicy wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków prowadzą kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, wynika, m.in., że budynek przy ul. [...] w J. jest nieużytkowany od wielu lat i jest w bardzo złym stanie technicznym; dach ze znacznymi ubytkami; woda opadowa spowodowała bardzo duże zniszczenia wewnątrz obiektu: zalane stropy w większości pomieszczeń są zarwane, podłogi pozarywne, rynny i rury spustowe nieszczelne.

Podkreślić należy, że takie uszkodzenia budynku, jak dach ze znacznymi ubytkami czy nieszczelne rynny czy rury spustowe widoczne są od zewnątrz, bez konieczności wchodzenia do środka budynku. Nie budzi wątpliwości, że brak nawet jednej dachówki w dachu, co również jest widoczne z zewnątrz, może w ciągu kilku lat doprowadzić do stanu całkowitego zniszczenia całego budynku, natomiast w niniejszej sprawie, jak wynika z akt sprawy, "Dach kryty dachówką ze znacznymi ubytkami. Woda opadowa spowodowała bardzo duże zniszczenia wewnątrz obiektu: zalane stropy w większości pomieszczeń są zarwane, (...)". Wcześniejsze zwrócenie uwagi na brak dachówek w dachu czy nieszczelnie rynny i rury spustowe z pewnością uchroniłyby ten zabytek od obecnego stopnia zniszczenia.

13. Poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (j.t. Dz. U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150 z późn. zm.), która weszła w życie z dniem 22 maja 1962 r. a utraciła moc z dniem 17 listopada 2003 r. stanowiła, m. in., że: właściciel i użytkownik zabytku, każdy w zakresie swoich obowiązków, wynikających z umowy lub określonych przepisami prawa, obowiązani są dbać o jego zachowanie, a w szczególności zabezpieczyć przed zniszczeniem, uszkodzeniem i dewastacją - art. 25 ust. 1 pkt 1; wojewódzki konserwator zabytków, uznając potrzebę przeprowadzenia konserwacji zabytku, może nakazać właścicielowi lub użytkownikowi dokonanie robót konserwatorskich w określonym terminie. W stosunku do zabytku nieruchomego wojewódzki konserwator zabytków działa w porozumieniu z organami nadzoru budowlanego – art. 30; jeżeli właściciel zabytku, a w razie nieustalenia właściciela lub miejsca jego pobytu - użytkownik zabytku nie przestrzega przepisu art. 25 albo jeżeli interes publiczny wymaga przejęcia na własność Państwa zabytku o szczególnej wartości historycznej, naukowej, artystycznej w celu udostępnienia zabytku ogółowi, zabytek może być przejęty na własność Państwa – art. 33.

Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że właściwa troska o ten zabytek – budynek usytuowany przy ul. [...] w J., wpisany do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] grudnia 1970 r., wynikająca ze stosowania się do wyżej przytoczonych przepisów, mogłaby umożliwić zachowanie go w dobrym stanie do dnia dzisiejszego.

Jednakże, kontrolując obecnie zaskarżoną decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2017 r. nie sposób pominąć treści odwołania właściciela zabytku – B. sp. z o.o. z siedzibą w P., z którego wynika, m.in., że "Z pozyskanych przez Stronę informacji od biegłego zajmującego się badaniem stanu technicznego nieruchomości, przedmiotowy budynek znajduje się w bardzo złym stanie technicznym, zagraża bezpieczeństwu osób, i w pełni uzasadniona jest jego rozbiórka. Strona wykaże powyższe okoliczności w odrębnej pisemnej opinii, która zostanie przesłana do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego niezwłocznie po jej otrzymaniu. (...)".

W takiej sytuacji, nie budzi wątpliwości, że organ powinien w pierwszej kolejności wziąć pod uwagę, iż stan techniczny budynku jest bardzo zły (protokół kontroli z 2016 r.), oraz rozważyć wnikliwie wszelkie okoliczności mające znaczenie w tej sprawie, aby troska organu konserwatorskiego o zabytek wyrażona w decyzji z [...] listopada 2016 r. nie doprowadziła do katastrofy budowlanej, na co już zwrócił uwagę obecny właściciel przedmiotowego obiektu.

14. Skarga została oddalona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 kpa, a nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych w niniejszej sprawie ma istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 138 § 2 kpa.

15. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.