Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 298/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 52 ust.1, art. 66 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1431
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Po 856/19 w sprawie ze skargi [...] na informację Zarządu Województwa [...] z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 22 stycznia 2020 r. sygn. akt III SA/Po 856/19 w sprawie ze skargi [...] (dalej: skarżąca, strona skarżąca) na informację Zarządu Województwa Wielkopolskiego (dalej: organ) z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia stwierdził, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wraz z zasądzeniem kosztów postępowania.

Za podstawę rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przyjął następujący stan faktyczny:

Pismem z [...] października 2019 r. Dyrektor Departamentu Wdrażania Europejskiego Funduszu Społecznego Urzędu Marszałkowskiego Województwa Wielkopolskiego poinformował stronę skarżącą, że jej wniosek o dofinansowanie projektu złożony w konkursie nr [...] uzyskał łącznie [...] pkt i nie został zakwalifikowany do dofinansowania.

Skarżąca pismem z [...] października 2019 r. wniosła protest.

Pismem z [...] października 2019 r. Dyrektor Departamentu Polityki Regionalnej Urzędu Marszałkowskiego Województwa Wielkopolskiego poinformował skarżącą, że jej protest pozostawia bez rozpatrzenia. Organ powołał się na przepis art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności realizowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1431 ze zm. – dalej: ustawa wdrożeniowa). Zgodnie z tym przepisem, w przypadku, gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, a w przypadku gdy w działaniu występują poddziałania – w ramach poddziałania: właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia, informując o tym na piśmie wnioskodawcę, pouczając jednocześnie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61.

Organ wyjaśnił, że na podstawie uchwały Zarządu Województwa Wielkopolskiego z [...] października 2019 r., nr [...] pozostawia bez rozpatrzenia protesty złożone w ramach konkursu nr [...], w związku z wyczerpaniem alokacji w [...] [...] [...] na lata 2014-2020.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę na powyższe rozstrzygnięcie.

Odnosząc się do rozumienia pojęcia wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, sąd podkreślił, że w ocenie organu do wyczerpania alokacji dochodzi wówczas, gdy wartość projektów wybranych do dofinansowania i umieszczonych na liście osiągnęła wysokość kwoty przeznaczonej na dofinansowanie. Według organu, aby doszło do wyczerpania alokacji nie jest konieczne zawarcie umów o dofinansowanie projektów. Natomiast w ocenie skarżącej definitywne wyczerpanie środków oznacza zawarcie umów lub wydanie decyzji dotyczących dofinansowania poszczególnych projektów.

Uznając stanowisko organu za niezgodne z przepisami prawa, Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko strony skarżącej że wyczerpanie alokacji, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, to faktyczne wyczerpanie środków, będące konsekwencją zawarcia umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu, które zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowią podstawę dofinansowania projektu. Takie rozumienie pojęcia wyczerpania alokacji umożliwia precyzyjne ustalenie, czy w sprawie doszło do faktycznego wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, a zatem czy organ, pozostawiając protest bez rozpatrzenia, prawidłowo zastosował art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej. Następnie Sąd podkreślił, że za takim rozumieniem wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów przemawia treść art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie bowiem z tym przepisem to umowa o dofinansowanie projektu albo decyzja o dofinansowanie projektu stanowi podstawę dofinansowania projektu. Ponadto, umowa o dofinansowanie projektu może zostać podpisana, a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać zawarta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria, na podstawie, których został wybrany do dofinansowania.

Sądu pierwszej instancji stwierdził, że samo tylko sporządzenie listy rankingowej nie oznacza jeszcze "wiążącego rozdysponowania" środków przeznaczonych na dofinansowanie, a umieszczenie projektów na liście, stanowi jedynie potencjalną możliwość wydatkowania środków przeznaczonych na dofinansowanie. O ile przeznaczenie kwoty na dofinansowanie projektu dokonuje się w formie listy projektów przeznaczonych do dofinansowania, to jej wyczerpanie następuje dopiero w chwili jej rzeczywistego wydatkowania – rozumianego jako zawarcie umów, zobowiązujących do płatności kwot przeznaczonych na dofinansowanie projektów.

Sąd uznał, że ze stanowiska organu i przedłożonych dokumentów wynika że nie doszło do zawarcia umów ani wydania decyzji o dofinansowanie projektów na kwotę, która uprawniałaby do stwierdzenia rzeczywistego wyczerpania środków na finansowanie zadania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zarząd Województwa Wielkopolskiego, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego na skutek:

1. błędnej wykładni art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez przyjęcie, że użyte w tym przepisie sformułowanie "zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, a w przypadku gdy w działaniu występują poddziałania - w ramach poddziałania" należy rozumieć jako faktyczne wyczerpanie środków, nie zaś jako potencjalną możliwość ich wydatkowania w związku z ogłoszeniem wyników konkursu wyczerpującego całość przewidzianej alokacji;

2. błędnego zastosowania art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, polegającego na uznaniu, że faktyczne wyczerpanie środków, jak zostało zgodnie z pkt 1 powyżej zinterpretowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny sformułowanie wskazanego przepisu "zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, a w przypadku gdy w działaniu występują poddziałania - w ramach poddziałania", następuje w momencie zawarcia umów o dofinansowanie wyczerpujących kwotę alokacji w danym działaniu;

3. błędnej wykładni art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez przyjęcie, że zawarcie umowy o dofinansowanie lub wydanie decyzji o dofinansowaniu projektu oznacza faktyczne wyczerpanie środków objętych alokacją.

4. błędnej wykładni i zastosowanie art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej polegającej na uznaniu, że ogłoszenie przez organ listy o jakiej mowa w art. 46 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, nie spełnia hipotezy zawartej w art. 66 ust. 2 tejże ustawy odnośnie wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania, a w przypadku gdy w działaniu występują poddziałania - w ramach poddziałania, w sytuacji gdy lista ta obejmuje wszystkie środki jakie pozostały jeszcze w danym działaniu, a następnie przyjęcie, że organ naruszył prawo odmawiając rozpatrzenia protestów w związku z ogłoszeniem wskazanej listy.

W związku z powyższym organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu.

W rozpoznawanym przypadku - z uwagi na brak okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności postępowania, przewidzianych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. - kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane zarzutach postawionych Sądowi pierwszej instancji.

Mimo że w zarzutach 1,2 i 4 skargi kasacyjnej jej autor nie wskazał dokładnie przepisu, który został naruszony, gdyż art. 62 ust. 2 ustawy wdrożeniowej posiada jeszcze dwie dalsze jednostki redakcyjne w postaci dwóch punktów, zdaniem NSA, dostrzec trzeba, że analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej nie pozostawia wątpliwości, że skarżący kasacyjnie organ zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 62 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej. Dlatego też postawione zarzuty należało uznać za prawidłowe w rozumieniu art. 176 p.p.s.a., co pozwala na dokonanie oceny zaskarżonego orzeczenia także w świetle tych zarzutów skargi kasacyjnej.

Rozpoznając sprawę w granicach wszystkich zarzutów Naczelny Sądu Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna.

Podstawy na których ją oparto nie są bowiem usprawiedliwione i nie podważają skutecznie stanowiska Sądu pierwszej instancji, że pojęcie "wyczerpania" kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania - z art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej oznacza ich faktyczne zużycie, nie zaś jedynie potencjalną możliwość ich wykorzystania.

Stanowiska Sądu pierwszej instancji nie podważa przede wszystkim zarzut błędnej wykładni, a w konsekwencji błędnego zastosowania art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej - w szczególności przez wadliwe odczytanie zawartego w nim zwrotu "wyczerpanie".

W art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej uregulowano sposoby zakończenia postępowania konkursowego i odwoławczego w przypadku, gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej zostanie wyczerpana kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania, a w przypadku gdy w działaniu występują poddziałania - w ramach poddziałania.

Bezsprzecznie zatem przesłanką pozostawienia protestu przez właściwą instytucję bez rozpatrzenia - na podstawie przepisu art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej - jest wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektu (w określonych ramach).

Wykładnia wskazanego przepisu, ze szczególnym uwzględnieniem procesu ustalenia normatywnego znaczenia pojęcia "wyczerpania" kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania, wielokrotnie była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in. w wyroku z 28 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 4360/17 oraz w wyroku z 30 maja 2018 r., I GSK 2115/18.

Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w całości ten kierunek wykładni akceptuje.

Jak wiadomo, pojęcie wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów - jako przewidziana art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej przesłanka pozostawienia protestu bez rozpatrzenia - nie zostało ustawowo zdefiniowane. Interpretacja użytego pojęcia "wyczerpanie" wymaga zatem wzięcia pod uwagę zarówno znaczenia pozatekstowego tego pojęcia - potocznego rozumienia słowa "wyczerpać", jak i uwzględnienia pełnego kontekstu normatywnego ustawy.

NSA podziela przy tym wyrażany w orzecznictwie pogląd, że skoro wprowadzona art. 66 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy możliwość pozostawienia środka odwoławczego - jakim jest w ustawie wdrożeniowej protest - stanowi ograniczenie prawa strony postępowania w zakresie kontroli adresowanych do niej rozstrzygnięć, to wyjątek ten nie może być interpretowany zawężająco. Zasadnie więc zwraca się uwagę, że skoro synonimy słowa "wyczerpać" to: wydatkować, wykorzystać, zagospodarować, zużyć, zużytkować, a według Słownika Języka Polskiego wyczerpać to opróżnić, wyeksploatować, zużyć, zabraknąć - to znaczy, że użyte w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej sformułowanie "wyczerpanie" - w odniesieniu do środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów, nie może oznaczać jedynie potencjalnej możliwości ich wykorzystania lecz wymaga ustalenia rzeczywistego zużycia powyższych środków.

Wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów - w rozumieniu art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej musi być więc faktyczne. O faktycznym wyczerpaniu kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, w rozumieniu art. 66 ust. 2 powoływanej ustawy, można zaś mówić w sytuacji istnienia prawnie wiążących zobowiązań do wydatkowania tych środków, a takie prawnie wiążące zobowiązania na gruncie ustawy wdrożeniowej to - w świetle art. 52 ust. 1 tej ustawy - umowa lub decyzja o dofinansowaniu, stanowiące podstawę dofinansowania.

W judykaturze przyjęto, że prawnie wiążącym zobowiązaniem nie jest np. umieszczenie projektu na liście, o której mowa w art. 46 ust. 4 ustawy wdrożeniowej. Umieszczenie na tej liście nie oznacza, że projekt ten będzie realizowany, nie stanowi bowiem wiążącego przyrzeczenia (zobowiązania) zawarcia umowy o dofinansowanie. Wnioskodawca nie uzyskuje na tym etapie wyboru projektu roszczenia o zawarcie umowy o dofinansowanie. Właściwe instytucje mają bowiem możliwość zmiany swojej decyzji, w razie wystąpienia w okresie pomiędzy akceptacją listy rankingowej a dniem zawarcia umowy okoliczności uniemożliwiających przekazanie pomocy. Mimo pozytywnego przejścia wszystkich etapów oceny przez dany projekt - w sytuacji gdy później stwierdzone zostanie, że kryteria konkursowe nie są spełnione - właściwa instytucja jest zobligowana do odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie tego projektu, jej wypowiedzenia lub zwrotu całości lub części udzielonego wsparcia. Właściwa instytucja nie może być bowiem związana wadliwie dokonaną oceną projektu w ramach ogłoszonego naboru i w konsekwencji zobowiązana do zawarcia umowy lub kontynuowania jej realizacji, w sytuacji gdy projekt nie spełnia kryteriów wyboru. Wybór projektu ma zatem jedynie charakter deklaratoryjny, a przyznanie dofinansowania następuje w dopiero z chwilą zawarcia umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu. Wówczas dopiero można mówić o wiążącym rozdysponowaniu kwoty przeznaczonej na dofinansowanie. Na tej podstawie można stwierdzić, że środki przeznaczone na jego realizację tym samym są wyczerpane.

Za powyższym poglądem przemawia zasada wynikająca z art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, a mianowicie, że umowa o dofinansowanie projektu może zostać podpisana, a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać podjęta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria, na podstawie których został wybrany do dofinansowania. Nie bez znaczenia - dla oceny na jakim etapie postępowania można mówić o wyczerpaniu kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów - jest też możliwość, stosownie do regulacji zawartej w art. 58 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, aktualizacji na etapie procedury odwoławczej list, o których mowa w art. 46 ust. 3. Stosownie zaś do art. 65 powołanej ustawy, procedura odwoławcza, o której mowa w art. 53-64, nie wstrzymuje zawierania umów z wnioskodawcami, których projekty zostały wybrane do dofinansowania.

Nie bez powodu też ustawodawca odróżnia - określony w art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej - wymóg zbadania, na etapie oceny projektu, czy kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie wystarcza na wybranie go do dofinansowania, od obowiązku zbadania, czy kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów nie została wyczerpana - jako przesłanki pozostawienia protestu bez rozpatrzenia (art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy).

Przedstawione stanowisko co do interpretacji pojęcia wyczerpania kwoty środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów dominuje w orzecznictwie NSA (por. także wyroki NSA z 18 października 2017 r. II GSK 3172/17, z 26 stycznia 2018 r. II GSK 4259/17, z 28 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 4360/17, z 13 marca 2018 r. II GSK 267/18, z 23 marca 2018 r. I GSK 159/18).

Jakkolwiek w wyroku z 27 lutego 2018 r. II GSK 152/18 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził odmienny pogląd, stwierdzając, że do rozdysponowania kwot przeznaczonych do dofinansowania projektów dochodzi w momencie rozstrzygnięcia konkursu w sposób określony w art. 46 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, to w ocenie orzekającego w niniejszej sprawie składu NSA pogląd ten, jako odosobniony i nieznajdujący potwierdzenia w późniejszym orzecznictwie, nie zasługuje na aprobatę.

Podkreślić ponownie należy, że "wyczerpanie", o którym mowa w art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, to faktyczne wyczerpanie środków, będące konsekwencją zawarcia umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu, które - zgodnie z art. 52 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy - stanowią podstawę dofinansowania projektu. Takie rozumienie pojęcia "wyczerpania" umożliwia precyzyjne ustalenie, czy w sprawie doszło do faktycznego wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, a zatem, czy organ, pozostawiając protest bez rozpatrzenia, prawidłowo zastosował art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy. Samo umieszczenie projektu na liście, o której mowa w art. 46 ust. 4, nie oznacza, że projekt ten będzie realizowany i że środki przeznaczone na jego realizację zostały już wyczerpana (por. wyrok NSA z 23 marca 2018 r. I GSK 159/18).

Zgodzić należy się też z tym, że skoro definitywne przyznanie dofinansowania następuje w drodze zawarcia umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowanie projektu, to liście projektów wybranych do dofinansowania - czyli innymi słowy wyborowi projektów - można nadać jedynie walor deklaratoryjny, podobnie jak i samej informacji o pozytywnej ocenie projektu. Umieszczenie projektu na liście projektów wybranych do dofinansowania nie stanowi wiążącego przyrzeczenia (zobowiązania) zawarcia umowy o dofinansowanie. Tylko wówczas można by przyjąć, że umieszczenie na liście jest równoznaczne z rozdysponowaniem kwoty przeznaczonej na dofinansowanie.

Także w wyroku z 20 marca 2019 r. I GSK 179/19 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził trafny pogląd, że "Wyczerpanie/brak kwoty przeznaczonej na dofinansowanie" musi znajdować swoje odzwierciedlenie w rzeczywistości i skutkować obiektywnym brakiem możliwości udzielenia wsparcia finansowego, a to w związku z rozdysponowaniem w ramach działania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów, a w konsekwencji z brakiem możliwości zaspokojenia oczekiwań innych jeszcze wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie zgłoszonych przez nich projektów w ramach konkursu w danym działaniu. To zaś następuje wraz z definitywnym i ostatecznym rozdysponowaniem kwoty alokacji poprzez zawarcie umów lub wydanie decyzji będących podstawą dofinansowania konkretnych projektów, których finansowanie zabezpieczone jest tak właśnie kontraktowanymi dla nich i absorbowanymi przez nie środkami finansowymi".

Z podanych względów postawione Sądowi pierwszej instancji zarzuty błędnej wykładni i zastosowania wskazanych w podstawach kasacyjnych przepisów ustawy wdrożeniowej uznać trzeba za chybione.

Wobec powyższego skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.