Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1048/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3; art. 40 ust. 2 pkt 3;
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 7; art. 77; art. 8; art. 80; art. 11; art. 107 par 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 22;
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Nowecki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2020 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2019 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej Z. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. (dalej "Prezydent") z [...] czerwca 2019 r. w sprawie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla Z. W. (dalej "Skarżąca","Strona").

Jako podstawę prawną powołano art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego ( dalej k.p.a.) oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ), art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2096 z późn. zm. - dalej u.d.p.),

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Prezydent W. decyzją z dnia [...] października 2016 r. zezwolił Stronie na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej al. [...] w rej. ul. [...] w celu funkcjonowania w nim kiosku handlowego o powierzchni 20,00 m2 pod kiosk handlowy w okresie od dnia 1 maja 2016 r. do dnia 30 kwietnia 2017 r. Według organu termin wskazany w tej decyzji stanowił czas na usunięcie kiosku. Od powyższej decyzji Strona wniosła odwołanie, w wyniku rozpatrzenia którego SKO utrzymało w mocy tę decyzję.

W dniu 18 kwietnia 2017 r. Strona złożyła kolejny wniosek o zajęcie pasa drogowego na okres od dnia 1 maja 2017 r. do dnia 30 kwietnia 2018 r. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku Prezydent w dniu [...] lipca 2017 r. wydał decyzję o odmowie udzielenia wnioskowanego zezwolenia. Również i ta decyzja została utrzymana w mocy przez SKO decyzją dnia [...] lipca 2018 r.

Rozpatrując wniosek Strony o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na kolejny okres od 1 maja 2018 r. do 30 kwietnia 2019 r. Prezydent W. ustalił, że decyzją z [...] maja 1999 r. nr [...] Starosta Powiatu [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę przedmiotowego pawilonu z przeznaczeniem na kwiaciarnię. Jednocześnie w piśmie z dnia 4 czerwca 2002 r. nr [...] Wydział Architektury Gminy [...] Urzędu Dzielnicy [...] W. wskazał, że istnieje możliwość użytkowania pawilonu na przedmiotowym terenie (bez gwarancji dalszych przedłużeń) przez okres najbliższych 3 lat, tj. do końca czerwca 2005 r.

Natomiast zgodnie z pismem Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla W. z [...] czerwca 2016 r. nr [...] w takim przypadku właściwym do egzekwowania obowiązku usunięcia obiektu jest właściwy miejscowo organ administracji architektoniczno-budowlanej Organ administracji architektoniczno-budowlanej, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie przedmiotowego kiosku, jest bowiem zarówno wierzycielem, jak i organem egzekucyjnym i przepisy zobowiązują go do stosownego postępowania (w tym również do usunięcia kiosku). Zgodnie z informacjami zawartymi w piśmie z [...] września 2016 r. Wydziału Estetyki Przestrzeni Publicznej Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu W. w myśl z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy i planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w procesie planowania należy uwzględnić wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe. Ponadto wskazano w tym piśmie, że w przestrzeni publicznej W. funkcjonuje ogromna liczba tymczasowych kiosków handlowych, które charakteryzują się niską jakością architektoniczną i degradują kompozycję urbanistyczną miasta. Należy zatem dążyć do zasadniczego ograniczenia częstotliwości występowania tego typu obiektów lub określenia warunków funkcjonalnych, architektonicznych i urbanistycznych uzasadniających ich ewentualne dalsze funkcjonowanie. Lokalizacja kiosku - niskojakościowej, tymczasowej formy architektonicznej - jako kubatury wstawionej w sposób przypadkowy i nieprzemyślany w obręb monumentalnego, symetrycznego założenia przestrzennego skrzyżowania al. [...] z ul. [...] jest niewłaściwa pod względem urbanistycznym i degraduje jego wartość. Dodatkowo, nadmierne zbliżenie obiektu do budynku [...] silnie przesłania witryny lokalu handlowego dostępnego od strony al. [...], obniżając jego funkcjonalność, co powinno być wykluczone w przypadku udostępniania przestrzeni publicznej na cele komercyjne. Dodatkowo w piśmie tym podkreślono, iż w bezpośrednim otoczeniu obiektu funkcjonuje ogromna liczba lokali użytkowych - zarówno w parterze budynku [...] i obszernym pasażu handlowym po obu stronach al. [...].

Z uwagi na treść art. 39 ust. 3 u.d.p. zarządca drogi doszedł do przekonania, że w przedmiotowej sprawie nie występuję szczególnie uzasadniony przypadek. Nie stanowi szczególnej okoliczności dla wydania zezwolenia fakt, że Strona otrzymywała wcześniej takie zezwolenia zarządu drogi na funkcjonowanie kiosku handlowego w pasie drogowym. W zezwoleniach określono ściśle terminy zajęcia pasa drogowego. Wobec tego na każdy kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy umieszczenie obiektu budowlanego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Organ pierwszej instancji wskazał, że Strona co prawda otrzymywała takie decyzje, lecz na przestrzeni lat sytuacja w pasie drogowym al. [...] uległa zmianom, a każdy wniosek o wydanie zezwolenia na kolejny okres podlega ponownej ocenie zarządu drogi

Od powyższej decyzji Prezydenta z [...] czerwca 2019 Skarżąca wniosła odwołanie podnosząc, że nie zgadza się z opisaną w decyzji opinią Wydziału Estetyki Przestrzeni Publicznej Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...] z [...] września 2016 r. w zakresie nadmiernego zbliżenia jej kiosku do budynku [...]. Kiosk został wybudowany zgodnie z wymogami i pozwoleniami wszystkich organów nadzorczych, co potwierdza decyzja Starostwa Powiatu [...] z dnia [...] maja 1999 r. nr [...]. Obiekt handlowy istnieje w tym miejscu nieprzerwanie od 1963 roku (w 1999 roku przestarzały lokal został zamieniony na nowocześniejszy i bardziej estetyczny) i nigdy na przestrzeni tego czasu nie było wobec niego zrzutów jakoby miał przesłaniać witryny" lub "obniżać funkcjonalność" lokalu handlowego w budynku [...]. Co do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych Strona podniosła, że jest osobą w wieku przedemerytalnym i do nabycia uprawnień pozostał jej okres około 3 lat, po którym chce przejść na zasłużoną emeryturę. Od niemalże 30 lat prowadzi w tym miejscu kwiaciarnię, co pozwoliło jej zbudować bazę stałych klientowi niejako wpisać się w świadomość okolicznych mieszkańców oraz osób, które przebywają w tej okolicy jedynie incydentalnie. Przeniesienie działalności gospodarczej w inną lokalizację spowoduje utratę obecnych odbiorców, a wpisanie się w nowe otoczenie oraz zbudowanie relacji z nowymi klientami jest procesem długotrwałym, wykraczającym poza 3 lata. W związku z tym istnieje mała szansa na zwrot sporych kosztów związanych z przenoszeniem sklepu w inne miejsce. Skarżąca dodała również, że usytuowanie jej obiektu nie wpływa na ruch drogowy, ani tym bardziej w żaden sposób go nie utrudnia, jak również nie ma wpływu na ciągi komunikacji pieszej, które są szeroki i drożne.

SKO uznało, że odwołanie nie ma usprawiedliwionych podstaw.

SKO podkreśliło, że zasadą wynikająca z art. 39 ust. 1 u.d.p. jest zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Jednakże zakaz ten doznaje wyłomu w treści art. 39 ust. 3 tej ustawy, gdzie ustawodawca przewidział, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja taka, z zastrzeżeniem przypadków ujętych w dalszej części powołanego przepisu, jest wydawana w warunkach tzw. uznania administracyjnego organu. Ponadto zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ma charakter czasowy, co powoduje, że w sprawie o zezwolenie na lokalizację obiektu w pasie drogowym na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy lokalizacja ta stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p. Raz udzielone zezwolenie nie powoduje bowiem, że kwestia istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku została przesądzona dla potrzeb przyszłych spraw o zezwolenie na zajęcie pasa, nawet, gdy chodzi o to samo miejsce i ten sam obiekt. Każdy kolejny wniosek podlega badaniu na ogólnych zasadach przepisów ustawy o drogach publicznych (wyrok WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 7 lutego 2019 r., II SA/Sz 1278/18,Lex nr 2628175).

SKO wskazało, że co prawda Skarżąca w przeszłości otrzymywała czasowe zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w tej lokalizacji. Jednakże sytuacja ta zmieniła się wraz z ostateczną decyzją Prezydenta z [...] października 2016 r. , w której zezwolono Stronie na zajęcie pasa drogowego w okresie do 30 kwietnia 2017 r., ale w której wyraźnie określono, że co do należącego do niej pawilonu handlowego (kiosku) nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, zaś decyzja jest pozytywna tylko dlatego, aby dać czas stronie na usunięcie tego obiektu z terenu pasa drogowego i - jak należy domniemywać - znalezienie nowej lokalizacji na prowadzenie wykonywanej działalności gospodarczej.

W tej sytuacji , zdaniem SKO, Strona od momentu doręczenia jej decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r., czyli od przeszło ponad 3 lat, ma świadomość, że nie będzie mogła kontynuować prowadzenia działalności gospodarczej w dotychczasowym miejscu ze względu na brak wykazania przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, nie szuka innego miejsca na kontynuowanie tej działalności (poza pasem drogowym), lecz wdaje się w spór z organem w zakresie domagania się zalegalizowania istnienia jej obiektu w pasie drogowym w dalszym okresie, nie przedstawiając przy tym nowych ważkich argumentów mogących świadczyć o możliwości odstąpienia przez organ od zakazu określonego w art. 39 ust. 1 ustawy.

SKO stwierdziło, że w świetle regulacji ustawy o drogach publicznych pas drogowy jest miejscem o szczególnym znaczeniu dla prawidłowej realizacji ustawowych zadań mających na celu dbanie o należyty stan dróg kołowych i pieszych oraz zapewnienie bezpieczeństwa osób korzystających z tych dróg. Dlatego też korzystanie z pasa drogowego podlega ścisłej reglamentacji ustawowej. SKO zaznaczyło też, że zarządca drogi jako podmiot wyspecjalizowany do realizacji zadań określonych przepisami o drogach publicznych, na też prawo do zagospodarowywania terenu pasa drogowego wedle własnego przekonania w celu jak najlepszej realizacji ciążących na nim zadań w obrębie pasa drogowego, w tym stałej poprawy funkcjonalności dróg i ciągów komunikacyjnych, jak również estetyki terenu. Dlatego też zezwolenie na zajęcie pasa drogowego zostało skonstruowane jako władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, które dodatkowo jest ograniczone w czasie.

Dokonując powtórnego rozpatrzenia sprawy odmowy wydania Stronie zezwolenia na zajęcie wnioskowanego pasa drogowego SKO zauważyło, że we wniosku o wydanie zezwolenia Strona nie wskazała wprost, na czym w jej przypadku polega szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na odstępstwo od zakazu określonego w art. 39 ust. 1 u.d.p.. Dopiero we wniesionym odwołaniu podniesiono, że w pasie drogowym al. [...] znajduje się pawilon handlowy (kiosk), w którym od lat jest prowadzona działalność gospodarcza, która stanowi stałe źródło dochodu Strony.

Poddając analizie tak przedstawione uzasadnienie ubiegania się o wydanie kolejnego zezwolenia, SKO uznało, że nie może ono stanowić szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p. warunkującego udzielenie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym obiektu handlowego (kwiaciarni), z istoty nie będącego obiektem związanym z gospodarką drogową i potrzebami zarządzania ruchem drogowym. Interes ekonomiczny strony bowiem nie może być przedkładany nad interes publiczny, którym w rozpatrywanej sprawie jest dążenie do uporządkowania głównych ciągów komunikacyjnych miasta, wyeliminowanie z nich obiektów niezwiązanych z gospodarką drogową, a przez to zapewnienie większego bezpieczeństwa użytkowników dróg publicznych, a także przywrócenie należnej tej części miasta estetyki przestrzeni publicznej.

Zdaniem SKO kioski handlowe należy umieszczać poza głównymi ciągami komunikacyjnymi w miejscach do tego przeznaczonych, takich jak bazary i targowiska, względnie w lokalach usługowych mieszczących się w budynkach zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie ciągów komunikacyjnych. Zatem rację ma zarządca drogi, że pas drogowy ze swej istoty nie służy do prowadzenia działalności handlowej Ma być on przede wszystkim wykorzystywany na potrzeby ruchu i postoju pojazdów, ruchu pieszych i potrzeby zarządzania drogami. Kontynuowanie zatem zajęcia pasa drogowego pod kiosk handlowy (kwiaciarnię) w sytuacji, gdy zarządca drogi od kilku lat - co organowi jest wiadome z urzędu - prowadzi konsekwentną politykę usuwania z granic pasa drogowego obiektów handlowych niezwiązanych z pasem drogowym, jest nieuzasadnione i nie do pogodzenia z oczywistym w tym zakresie interesem publicznym. Stąd też SKO podzieliło pogląd Prezydenta, że po stronie skarżącej nie występuje szczególnie uzasadniony przypadek z art. 39 ust. 3 u.d.p.

W konsekwencji argumenty Skarżącej zawarte w odwołaniu nie mogły wpłynąć na zmianę stanowiska organów w zakresie udzielenia stronie zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego bowiem strona nie wykazała istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku z art. 39 ust. 3 u.d.p.

Po pierwsze, w ocenie SKO nie ma znaczenia dla sprawy fakt, iż obiekt handlowy Skarżącej (kwiaciarnia) posiada legalne pozwolenie na budowę wydane przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, a przez to jest nadmiernie zbliżony do budynku przy ul. [...] w W. i obniża funkcjonalność znajdującego się w tym budynku lokalu usługowego. Po drugie, nie ma znaczenia fakt, iż Strona ma niedługi okres do uzyskania uprawnień emerytalnych, gdyż uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w żaden sposób nie jest powiązane z ułatwieniami dla strony w zakresie czasowego prowadzenia działalności gospodarczej na dotychczasowych zasadach. To samo dotyczy kwestii potencjalnej utraty bazy klientów kwiaciarni. Organ administracji drogowej nie może kierować się takimi względami (motywami) przy wydawaniu decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, gdyż te nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionego przypadku w kontekście wartości chronionych w art. 39 ust. 1 u.d.p.. Na marginesie SKO zaznaczyło, że w obrębie al. [...] jest wiele miejsc, w których można dokonać zakupu kwiatów i to w nieznacznej odległości od obiektu handlowego skarżącej (m. in. liczne kwiaciarnie w okolicach Hal [...], przy al. [...] nr [...], [...] [...], [...] [...], kwiaciarnie na terenie [...]), stąd też traci na znaczeniu argument o społecznej konieczności utrzymania tego typu placówki w obrębie pasa drogowego. Nic wreszcie nie stoi na przeszkodzie, aby działalność Skarżącej została przeniesiona do lokalu usługowego poza pasem drogowym, których to lokali w pobliżu al. [...] i ul. [...] jest znaczna ilość. Wiąże się to co prawda z określonymi wyższymi kosztami takiej działalności, ale jest to kwestia poza rozważaniami organów administracji publicznej przy wydaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

SKO podkreśliło, że nie można ograniczyć zakresu kompetencji zarządcy drogi do porządkowania ciągów komunikacyjnych w obrębie arterii miejskich z obiektów handlowych z istoty nie związanymi z zadaniami utrzymania pasów drogowych i dróg, tylko dlatego, iż prowadzenie na terenie pasa drogowego działalności gospodarczej ekonomicznie i organizacyjnie jest "wygodne" dla strony.

Na zakończenie SKO wskazało, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie z 5 grudnia 2019 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2115/19 uchylający decyzję o odmowie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego za okres od 1 maja 2017 r., do 30 kwietnia 2018 r. został zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaś skład orzekający SKO rozpatrujący niniejszą sprawę nie podziela zawartego w tym wyroku poglądu prawnego.

Skarżąca niezgadzając się decyzją SKO w terminie zaskarżyła ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych

W uzasadnieniu skargi Skarżąca powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 2115/19, na mocy którego odmowne decyzje organów za poprzedni okres zostały przez Sąd uchylone.

Skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie zachodzą szczególne przesłanki funkcjonalne, które uzasadniały by udzielenie pozwolenia na zajęcie pasa drogi pod kiosk handlowy na kwiaty, zwłaszcza, że w najbliższej okolicy -1 km brak jest tego typu usługi a rejon jest zamieszkały również przez osoby w podeszłym wieku, które korzystały z jej usług od wielu lat.

Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem organu, że pawilon handlowy o niewielkiej kubaturze 20,00 m2, w którym jest kwiaciarnia stanowi zagrożenie dla pieszych, jak i innych użytkowników. Twierdzenie, że zasłania okna wystawowe w lokalu użytkowym po przeciwnej stronie chodnika, znajdujące się w odległości 3 m jest niezasadne, albowiem lokal skarżącej nie jest wielki a użytkownik "[...]" posiada wiele okien wystawowych z dwóch stron budynku, w których może w sposób właściwy i skuteczny eksponować wystawiane przez siebie towary do sprzedaży. Nie zrozumiałe jest twierdzenie, że pawilon kwiaciarni zaburza główny ciąg komunikacyjny bowiem pawilon 24h z alkoholem znajduje się w zupełnie innym miejscu.

Zdaniem Skarżącej wskazywane przez organ inne miejsca zakupu kwiatów znajdują się w znacznej odległości i w promieniu 1 km brak jest kwiaciarni.

SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi jako niezasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja dotycząca odmowy udzielenia Skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej al. [...] w rej. ul. [...] w celu funkcjonowania tam kiosku handlowego o powierzchni 20,00 m2 przeznaczonego na kwiaciarnię.

Organy uznały, że Skarżąca nie wykazała istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p.

Wskazać należy, że art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych ustanowiono generalny zakaz umieszczania w pasie drogowym m.in. urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zatem zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym takiego obiektu (urządzenia), na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy przemawiają za tym szczególnie uzasadnione względy, a ponadto, gdy ich umieszczenie nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zezwolenie takie ma charakter czasowy. Toteż, w sprawie o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego konieczne jest ustalenie, czy zlokalizowanie określonego obiektu budowlanego w konkretnym miejscu stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Termin "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" nie został przy tym bliżej przez ustawodawcę określony, co pozwala przyjąć, że ocena okoliczności uzasadniającej umieszczenie/lokalizację/zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie określonych obiektów lub urządzeń (niezwiązanych z drogą i jej infrastrukturą) należy do właściwego organu administracji publicznej (zarządcy drogi). Na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania tego szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na wydanie zezwolenia. Natomiast obowiązkiem organów orzekających jest ustalenie zaistnienia wskazanej przez stronę przesłanki uzasadnionego przypadku i jej ocena w świetle ww. przepisów ustawy o drogach publicznych i w ramach postępowania wyjaśniającego prowadzonego przy uwzględnieniu zasad zawartych w art. 7 i art. 77 k.p.a. Podkreślić należy, że podjęcie przez właściwy organ decyzji na gruncie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych musi poprzedzać głęboka analiza przywoływanych przez wnioskującego o zajęcie pasa drogowego okoliczności i ocena, czy mogą one kwalifikować konkretny przypadek jako ten szczególny uzasadniający odstępstwo od zakazu sytuowania jakichkolwiek innych poza związanych z drogą i jej obsługą obiektów i urządzeń.

Niewątpliwie decyzja podjęta na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. jest wydawana w warunkach tzw. uznania administracyjnego organu.

W doktrynie podkreśla się, że decyzje uznaniowe podlegają kontroli sądu pod kątem oceny czy organ zmieścił się w przyznanym mu ustawowo luzie decyzyjnym i czy nie nadużył przyznanego mu prawa. Sąd ma prawo zatem badać: czy organ nie zaniechał ustalenia i oceny wszystkich istotnych okoliczności sprawy, czy ocena ta nie była dowolna lub błędna, a także czy dokonana na niekorzyść strony ocena była wynikiem rzetelnej oceny jej słusznego interesu, który musiał ustąpić przez interesem publicznym. ( por. T.Woś [w] T. Woś, H Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz , 2005 str. 54-55) i A. Błaś, Ochrona praw podmiotowych jednostki wobec decyzji administracyjnej uznaniowej nie podlegającej kontroli sądu administracyjnego [w] Prawne gwarancje ochrony praw jednostki wobec działań administracji publicznej, Rzeszów 2002 r.).

Z kolei w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest pogląd, że organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany - zgodnie z art. 7 k.p.a. - załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (por. wyroki NSA z dnia 21 lutego 2007 r. sygn. akt II GSK 301/06 i z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 176/07 oraz wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 820/81, wyrok NSA z 19 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1837/13). Podobnie w wyroku NSA z dnia 25 lutego 2015 r. ( sygn. akt II GSK 193/14) Sąd podkreślił, że

"Organ administracji, podejmując decyzję w oparciu o uznanie administracyjne, ma obowiązek zgodnie z art. 7 k.p.a. wyważyć słuszny interes strony i interes publiczny, co prowadzi do wniosku, że zasadniczo, w przypadku gdy nie sprzeciwia się temu interes publiczny, organ powinien podjąć decyzję na korzyść strony postępowania".

Z powyższego wynika, że każdorazowo interes publiczny, tak jak interes strony postępowania podlega indywidualnej ocenie. W szczególności chodzi tu o posiłkowanie się obiektywnymi kryteriami zgodnymi z powszechnie aprobowaną hierarchią wartości, w której wysoką rangę maja zdrowie i życie , a także możliwości zarobkowe w celu zdobycia środków utrzymania dla siebie i rodziny.( wyrok NSA z 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 170/12).

W rozpoznawanej sprawie organy zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji zgodnie uznały, że w przypadku Skarżącej taki szczególnie uzasadniony przypadek nie zachodzi. Innymi słowy organy administracji dały prymat interesowi publicznemu nad słusznym interesem strony Skarżącej.

Konkretyzując ten interes publiczny organy wskazały na prowadzenie konsekwentnej polityki usuwania z granic pasa drogowego obiektów handlowych niezwiązanych z pasem drogowym , jak również dążenie do uporządkowania głównych ciągów komunikacyjnych miasta, wyeliminowanie z nich obiektów niezwiązanych z gospodarką drogową, a przez to zapewnienie większego bezpieczeństwa użytkowników dróg publicznych, a także przywrócenie należnej tej części miasta estetyki przestrzeni publicznej. W tym zakresie organy przywoływały opinię Wydziału Estetyki Przestrzeni Publicznej Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...], zgodnie z którą w przestrzeni publicznej [...] funkcjonuje ogromna liczba tymczasowych kiosków handlowych, które charakteryzują się niską jakością architektoniczną i degradują kompozycję urbanistyczną miasta. Dlatego też lokalizacja spornego kiosku Skarżącej - niskojakościowej, tymczasowej formy architektonicznej - jako kubatury wstawionej w sposób przypadkowy i nieprzemyślany w obręb monumentalnego, symetrycznego założenia przestrzennego skrzyżowania al. [...] z ul. [...] jest niewłaściwa pod względem urbanistycznym i degraduje jego wartość. Ponadto sporna kwiaciarnia jest nadmierne zbliżona do budynku [...] i silnie przesłania witryny innego lokalu handlowego dostępnego od strony al. [...], obniżając jego funkcjonalność.

Natomiast Skarżąca wywodziła, że jej kwiaciarnia funkcjonuje w tym miejscu od 30 lat , pawilon posiada niewielką kubaturę 20,00 m2, i nie stanowi zagrożenia dla pieszych, jak i innych użytkowników drogi. Ponadto Skarżąca podnosiła, że pozostało jej 3 lata do emerytury i pozbawienie jej źródła dochodu lub sugerowanie aby na ten czas przeniosła swoja działalność w inne miejsce jest działaniem sprzecznym z jej słusznym interesem.

Należy podkreślić, że głównym powodem odmowy wydania zezwolenia nie była zmiana zagospodarowania terenu, czy też potrzeba zlokalizowania w tym miejscu inwestycji niezbędnych dla funkcjonowania tej części pasa drogowego, gdzie znajduje się kwiaciarnia prowadzona od lat przez Skarżącą. W szczególności chodzi tu o inwestycje takie jak przystanek autobusowy, przebudowa jezdni czy chodnika itd. Zasadniczym powodem odmowy wydania kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego była prowadzona przez władze [...] polityka, zmierzająca do likwidacji obiektów, które zaburzają estetykę przestrzeni publicznej i stanowią relikt czasów minionych.

Faktem jest, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że każda sprawa z wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest sprawą odrębną, a zezwolenie na zajęcie pasa ma charakter czasowy. Jednakże w ocenie Sądu, powoływanie się przez organ w tej konkretnej sprawie na okoliczności mające charakter ogólny, takie jak "stała poprawa funkcjonalności dróg i ciągów komunikacyjnych, jak również estetyki terenu" nie jest wystarczające. Organy nie przedłożyły bowiem dowodów potwierdzających podjęcie przez zarządcę drogi konkretnych działań/planów w danym miejscu, zmierzających do realizacji przedsięwzięć, które stanowią przeszkodę dla uwzględnienia wniosku Skarżącej.

Z drugiej strony odmowa wydania zezwolenia niewątpliwie wiązać się będzie z utratą przez Skarżącą możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, co Skarżąca podkreślała w toku postępowania. Okoliczności te są istotne z uwagi na brzmienie art. 8 k.p.a. (w wersji aktualnie obowiązującej).

Zgodnie z art. 22 Konstytucji ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Nie można mieć żadnych wątpliwości co do tego, że ważnym interesem publicznym jest zapewnienie bezpieczeństwa pieszym i zmotoryzowanym uczestnikom ruchu drogowego. Służy temu właściwa organizacja ruchu drogowego, której celem nadrzędnym jest ochrona zdrowia i życia użytkowników dróg.

Jednakże z drugiej strony działalność gospodarcza, w tym handlowa, może być prowadzona w przestrzeni publicznej, także w pasie drogowym, w miejscach do tego przeznaczonych oraz innych, z bezwzględnym zastrzeżeniem, że nie powoduje to zagrożenia dobra nadrzędnego jakim jest bezpieczeństwo użytkowników dróg, oraz nie czyni uszczerbku w swobodnym korzystaniu z drogi wszystkich jej użytkowników.

( por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. o sygn. akt I OSK 3877/18).

W rozpoznawanej sprawie w żaden sposób nie zostało wykazane, że prowadzenie od 30 lat w jednym miejscu stoiska handlowego - kwiaciarni, może prowadzić do takiego zawężenia przestrzeni chodnika, że utrudni korzystanie z niego, a nawet spowoduje zagrożenie ich bezpieczeństwa. Nie zostało też wykazane, że przestrzeń zajmowana przez kiosk Skarżącej jest niezbędna dla innych celów.

W procesie wykładni ustawowego pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" bez znaczenia ma podnoszony przez organy argument, iż "pozostawienie kiosku kolidowałoby z nową przyjętą estetyką tego miejsca" , który jest irrelewantny względem ustawowych przesłanek odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a nadto w sposób zasadniczy koliduje z interesem strony.

Zdaniem Sądu powyższe świadczy o przekroczeniu przez organ granic uznania administracyjnego. Niewątpliwie strona, której sprawa jest rozpoznawana w ramach uznania administracyjnego, nie może pozostawać w przekonaniu, że w obliczu przyszłych, bliżej nieokreślonych w czasie działań organów administracji może zostać pozbawiona możliwości zarobkowania, a tym samym środków do życia na trzy lata przed emeryturą, z uwagi na wydanie decyzji odmawiającej zajęcia pasa drogowego. Sąd zaznacza, że przez ponad 30 lat lokalizacja przedmiotowego pawilonu była akceptowana przez organ. Nie można w żaden sposób podzielić też stanowiska SKO, że Skarżąca może poszukać sobie innego miejsca na kontynuowanie tej działalności (poza pasem drogowym).

W konsekwencji Sąd doszedł do przekonania, że w realiach niniejszej sprawy słuszny interes Skarżącej przeważa nad interesem publicznym.

Reasumując, w ocenie Sądu w tej konkretnej sprawie za tak usprawiedliwioną przyczynę pozbawienia Skarżącej możliwości prowadzenia działalności gospodarczej nie może być uznane dążenie władz miejskich do przywrócenia estetyki przestrzeni publicznej miasta W. za wszelką cenę. W konsekwencji brak zindywidualizowanych przesłanek uzasadniających odmowę wydania zezwolenia czyni zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji dowolną.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie zobowiązany do uwzględnienia wytycznych wyrażonych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, które umożliwiają pozytywne załatwienie wniosku Skarżącej.

W tej sytuacji, wobec naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 39 ust. 3 u.d.p. , Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 tej ustawy.