Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2252/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 92b ust. 1, art. 92c ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1265
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Ilona Szczepańska po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 125/14 w sprawie ze skargi [A] Sp. z o.o. w J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od Spółki [A] na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 700 zł (siedemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

W dniu 9 kwietnia 2013 r. w miejscowości Sporysz na drodze krajowej nr 25 został zatrzymany do kontroli ciągnik siodłowy marki Scania o nr rej. [...] wraz z naczepą marki Schmitz o nr rej. [...], którym kierował [...].

W toku kontroli okazało się, że ww. kierował pojazdem bez umieszczenia w tachografie cyfrowym karty kierowcy i nie rejestrował tym samym wskazań urządzenia w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Kierujący nie okazał karty kierowcy do kontroli oświadczając, że własną kartę pozostawił w miejscu zamieszkania. Podczas kontroli sporządzony został wydruk dzienny. Ponadto pobrano dane z zainstalowanego w kontrolowanym pojeździe tachografu cyfrowego.

Przesłuchany w trakcie kontroli kierowca wskazał, że kierował pojazdem bez rejestracji czasu, gdyż kartę kierowcy pozostawił w domu. Ponadto sądził, że w świetle obowiązujących przepisów może kierować pojazdem bez włożenia karty do tachografu i sam podjął decyzję o jeździe bez karty. Ponadto jego czas pracy firma zlicza na podstawie karty drogowej. W zatrudniającej go firmie wypłaca mu się pensję podstawową oraz dodatkowe diety. W firmie przeszedł nadto szkolenie z czasu pracy kierowcy oraz z obsługi tachografu. O przypadkach przekroczeń czasu był informowany przez bezpośredniego przełożonego.

Po zapoznaniu się z treścią sporządzonego protokołu kontroli jak i z treścią protokołu przesłuchania, [A] Sp. z o. o. w J. (dalej jako skarżąca, spółka) wniosła o umorzenie prowadzonego postępowania. W jej ocenie wyłączną winę za popełnione wykroczenie ponosi kierujący pojazdem.

II.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Gdańsku, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 1265 ze zm. - dalej jako u.t.d.), nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za naruszenie określone w pozycji 6.2.1 załącznika nr 3 do ww. ustawy, to jest za nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi.

W ocenie organu dane pobrane z zainstalowanego w pojeździe tachografu cyfrowego wskazują, że w okresie od 12 marca do 9 kwietnia 2013 r. doszło do 80 przypadków jazdy bez użycia karty kierowcy. Co istotne, w ww. okresie w tachografie logowana była wyłącznie karta kierowcy [...], co świadczy o tym, że jest on głównym użytkownikiem ww. pojazdu. Kierowca wielokrotnie decydował się na prowadzenie pojazdu nie używając karty kierowcy podczas wykonywania przewozów drogowych. Co istotne, ww. naruszenia nie były analizowane przez przedsiębiorcę, gdyż wobec kierowcy nie zostały wyciągnięte jakiekolwiek konsekwencje.

W ocenie organu powyższe zachowania oznaczają, że kierujący pojazdem ewidentnie chciał ukryć swój rzeczywisty czas prowadzenia pojazdu łamiąc tym samym obowiązujące przepisy.

Wyjaśnienia kierującego wykluczyły możliwość zastosowania w niniejszej sprawie art. 16 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (jazda przez maksymalnie 15 dni kalendarzowych bez włożonej karty kierowcy z powodu niewłaściwego funkcjonowania, zagubienia lub kradzieży karty kierowcy).

Organ wskazał także, iż odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy ma charakter obiektywny i znajduje zastosowanie w przypadku wystąpienia zakazanego ustawą skutku i to niezależnie od tego, kto prowadził pojazd.

W ocenie organu brak było również podstaw do zastosowania art. 92b i art. 92c u.t.d. Przesłanki egzoneracyjne wskazane w powyższych przepisach dotyczą braku wpływu na powstanie naruszenia i dołożenia należytej staranności w organizacji wykonywanych przewozów. Strona nie wykazała, że uczyniono wszystko co było możliwe żeby uniknąć zaistniałego zdarzenia. Ponadto brak wpływu na powstanie określonego naruszenia musi realnie zaistnieć. W tym świetle nie wystarcza jedynie zakwestionowanie odpowiedzialności lecz należy wskazać nadzwyczajne okoliczności i je udokumentować.

III.

Po rozpatrzeniu odwołania spółki, decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W ocenie GITD protokół kontroli, zapisy tachografu cyfrowego oraz protokół przesłuchania świadka jednoznacznie wskazują na popełnienie naruszenia opisanego w pozycji 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

W ocenie organu odwoławczego przedsiębiorca jest odpowiedzialny za kontrolę pracy kierowcy i prawidłową obsługę urządzenia rejestrującego i nie może uwolnić się z tego ustawowego obowiązku poprzez przerzucanie odpowiedzialności administracyjnej na inny podmiot. Wobec tego samodzielny wyjazd kierowcy nie zwalnia przedsiębiorcy od prawidłowej organizacji i kontroli jego pracy. Ponadto obowiązkiem przedsiębiorcy jest kontrola i natychmiastowa reakcja na naruszenia prawnych obowiązków przez kierowców. W świetle art. 10 ust. 3 rozporządzenia 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE. L. z 2006 r. nr 102 s. 1), to przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszcza się nie tylko sam przedsiębiorca ale także jego kierowcy. Brak kontroli działań kierowcy mającej na celu zapobieganie powstawaniu ewentualnych naruszeń oznacza również brak podstaw do zwolnienia przedsiębiorstwa z odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia na podstawie art. 92c ust. 1 u.t.d.

IV.

W skardze na ww. decyzję spółka zarzuciła:

▪ naruszenie zasady obiektywizmu poprzez niezastosowanie zapisu uchylającego odpowiedzialność przewoźnika zawartego w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.;

▪ naruszenie art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 - dalej jako k.p.a.) poprzez dopuszczenie w charakterze dowodu ustaleń z kontroli przeprowadzonej przez nieuprawnionego do prowadzenia samodzielnych czynności kontrolnych pracownika Inspekcji Transportu Drogowego.

Podtrzymując argumenty użyte wcześniej w odwołaniu, spółka dodatkowo wskazała, iż czynności kontrolne w dniu 9 kwietnia 2013 r. dokonał młodszy kontroler transportu drogowego [...], podczas gdy ustawa o transporcie drogowym w art. 55 daje samodzielne uprawnienia kontrolne wyłącznie inspektorom Inspekcji Transportu Drogowego.

V.

W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego dopuszczenia w charakterze dowodu ustaleń z kontroli przeprowadzonej przez osobę nieuprawnioną do prowadzenia samodzielnych czynności kontrolnych organ wskazał, że młodszy kontroler transportu drogowego jest inspektorem transportu drogowego w rozumieniu art. 76 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.

VI.

Wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Gd 125/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Pomorskiego WITD z dnia [...] lipca 2013 r., stwierdził że zaskarżona decyzja nie może być wykonana oraz orzekł o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu podniósł, iż na podstawie ustalonego przez organy stanu faktycznego można było uznać jedynie, że prowadzący pojazd samochodowy w dniu 9 kwietnia 2013 r., kierował nim bez umiejscowienia w tachografie cyfrowym karty kierowcy. Tym samym nie dokonywał rejestracji za pomocą cyfrowego urządzenia rejestrującego na karcie kierowcy wskazań urządzenia w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Zeznający w charakterze świadka kierowca podał, że kartę zostawił w miejscu zamieszkania. Zeznał, że myślał, iż obowiązujące przepisy dopuszczają taką możliwość. Jednocześnie podał, że uczestniczył w organizowanym przez pracodawcę szkoleniu z czasu pracy kierowcy i obsługi tachografu.

Zdaniem WSA, organ pierwszej instancji dokonał niedopuszczalnej nadinterpretacji zeznań kierowcy wyciągając wnioski, które nie wynikały z dokonanego przesłuchania. Organ odwoławczy zaś, zobowiązany do powtórnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (art. 15 k.p.a.) nie odniósł się do zarzutów odwołania dotyczących nieprawidłowej interpretacji tych zeznań w części dotyczącej wypłacanych diet oraz sposobu rozliczania w firmie czasu pracy kierowcy.

Zatrzymany do kontroli pracownik podał, że jego czas pracy firma zlicza na podstawie karty drogowej. Rzeczą organów było zatem wyjaśnienie na podstawie jakiego dokumentu skarżąca spółka zlicza czas pracy kierowców. Fakt ten miałby znaczenie dla ustalenia czy "zapominanie" przez kierowcę karty kierowcy było w istocie w interesie pracodawcy, czy też może jedynie w interesie kierowcy. Postępowanie nie wyjaśniło w żaden sposób, czy skarżąca zapewnia w firmie właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców obowiązujących przepisów. Nie negując co do zasady powołanego przez organ odwoławczy orzecznictwa NSA w zakresie rozłożenia ciężaru dowodu w tego typu sprawach, Sąd pierwszej instancji zauważył, że prowadzący pojazd kierowca zeznał, że uczestniczył w organizowanym przez firmę szkoleniu z czasu pracy i obsługi tachografu a także, że w tym zakresie jest kontrolowany przez bezpośredniego przełożonego. Organy nie podważyły oświadczeń skarżącej (zbieżnych z zeznaniami kierowcy), co do prawidłowości zasad wynagradzania, niezawierającego składników wynagrodzenia lub premii zachęcających zatrudnionych u niej osób do naruszania przepisów. Ewentualne zakwestionowanie wiarygodności tych twierdzeń należało do organów. Materiał dowodowy zebrany w sprawie nie dał bowiem podstaw do ustalenia, że skarżąca nie zapewnia właściwej organizacji i dyscypliny pracy zmierzającej do przestrzegania przez kierowców obowiązujących przepisów, bądź też stosuje zasady wynagradzania motywujące do naruszania przepisów. Brak w materiale dowodowym ustaleń, czy w przeszłości pracownicy skarżącej dopuszczali się naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego.

WSA zwrócił także uwagę, że ustalenia organu pierwszej instancji dotyczące analizy danych pobranych z tachografu cyfrowego zainstalowanego w zatrzymanym do kontroli pojeździe, mające wykazać zaniedbania skarżącej w zakresie właściwej kontroli podległych jej pracowników, zostały krytycznie ocenione już w decyzji organu drugiej instancji na skutek zasadnych zarzutów odwołania.

VII.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, kwestionując to rozstrzygnięcie w całości.

Wyrokowi WSA w Gdańsku zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu przez Sąd pierwszej instancji błędnej konstatacji, iż organy nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, przejawiającej się w uznaniu, że organ nie wyjaśnił dokładnie czy naruszenie w postaci nierejestrowania za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub na karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi nie mieści się w okolicznościach przewidzianych w art. 92b i art. 92c u.t.d., a w szczególności, czy skarżąca zapewnia w firmie właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców obowiązujących przepisów, podczas gdy art. 92b u.t.d. odnosi się wyłącznie do naruszeń w zakresie przestrzegania przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw i okresów odpoczynku kierowcy, nie odnajdując zastosowania do obsługi i użytkowania urządzeń rejestrujących (i z tego powodu organ nie odnosił się w uzasadnieniu decyzji do powyższych okoliczności), natomiast organ w uzasadnieniu decyzji szczegółowo odniósł się do przesłanek egzoneracyjnych wskazanych w art. 92c u.t.d. i wyjaśnił dlaczego nie widzi podstaw dla ich uwzględnienia, zwłaszcza wobec wskazania, iż obowiązkiem przedsiębiorcy jest nie tylko zapoznanie kierowcy z przepisami regulującymi zasady wykonywania transportu drogowego, obsługi tachografu, a także kontrola i natychmiastowa reakcja na naruszenia kierowców oraz błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, iż powyższe normy prawne ciężarem dowodu na okoliczności objęte hipotezą art. 92c ust. 1 i art. 92b ust. 1 u.t.d. obarczają organ, a w rezultacie uznanie przez Sąd pierwszej instancji, iż w niniejszej sprawie organ nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, bowiem nie przeprowadził dowodów na okoliczności objęte treścią art. 92c ust. 1 i art. 92b u.t.d., co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdy sam WSA w skarżonym wyroku wskazał, iż nie neguje co do zasady powołanego przez organ odwoławczy orzecznictwa NSA w zakresie rozłożenia ciężaru dowodu w tego typu sprawach;

2. naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niezasadnym uznaniu przez WSA, iż organy nie przeprowadziły postępowania w zakresie możliwości ewentualnego wyłączenia odpowiedzialności skarżącego podług przesłanek zawartych w art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 u.t.d., podczas gdy w art. 92b odnosi się wyłącznie do naruszeń w zakresie przestrzegania przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw i okresów odpoczynku kierowcy, nie odnajdując zastosowania do obsługi i użytkowania urządzeń rejestrujących, wobec szczegółowego odniesienia się do argumentacji skarżącego i wyjaśnienia faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których oparł swe rozstrzygnięcie oraz powodów, dla których nie uznał argumentacji strony, wskazującej na brak jej wpływu na powstałe naruszenia lub niemożność przewidzenia przez nią zdarzeń lub okoliczności powodujących uchybienia, natomiast okoliczność uczestniczenia przez kierowcę w zorganizowanym przez stronę szkoleniu z czasu pracy i obsługi tachografu w kontekście całości materiału dowodowego w szczególności zeznań samego kierowcy, który wskazał, iż nie wiedział o konieczności stosowania karty kierowcy podczas wykonywania zadania przewozowego i pozostawił ją w miejscu zamieszkania wskazuje na wątpliwą skuteczność ewentualnych szkoleń kierowcy, skoro ten po ich odbyciu nie posiadał tak elementarnej wiedzy w zakresie ciążących na nim obowiązków;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 92b ust. 1 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię, przejawiającą się w mylnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, iż norma ta może znaleźć zastosowanie także do naruszeń dotyczących stosowania urządzeń rejestrujących - tachografów, a tym samym niewłaściwe zastosowanie wskazanej normy prawnej do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, podczas gdy treść art. 92b ust. 1 u.t.d. jest jednoznaczna i nie pozostawia wątpliwości, że jej hipoteza odnosi się wyłącznie do naruszeń w zakresie przestrzegania przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw i okresów odpoczynku kierowcy, a jako przepis o charakterze wyjątkowym nie może być w żadnym razie interpretowany w sposób rozszerzający,

b) art. 92c ust. 1 u.t.d. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w dopuszczeniu możliwości ewentualnego zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie, uzależniając to od dodatkowych ustaleń faktycznych, wobec okoliczności, iż skarżący (pomimo jego stosownego pouczenia o treści ww. przepisu już w zawiadomieniu o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego z dnia 18.04.2013 r.) nie wykazał za pomocą dowodów w szczególności listów przewozowych, zleceń transportowych, iż nakładanie na kierowcę kolejnych zadań przewozowych umożliwiło mu przestrzeganie obowiązujących przepisów w zakresie norm prowadzenia pojazdów, odbierania wymaganych przerw i odpoczynków i tym samym kierowca nie musiał ukrywać swych aktywności dopuszczając się naruszenia ich nie rejestrowania, co wyklucza w rezultacie możliwość zastosowania art. 92c ust. 1 u.t.d.;

z ostrożności procesowej organ zarzucił także naruszenie:

c) art. 92b ust. 1 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w mylnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że rozpoznając sprawę nie prowadzono rozważań czy zapewniono właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców m.in. przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje na brak organizacji pracy w sposób o jakim mowa w ww. przepisie poprzez brak właściwego nadzoru nad pracą kierowcy, co musiało skutkować powstaniem naruszeń.

Wskazując na powyższe organ wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania;

2. zasądzenie na jego rzecz od skarżącego należnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

VIII.

W uzasadnieniu środka odwoławczego podniesiono, iż podmiot wykonujący przewozy drogowe może uwolnić się od odpowiedzialności za naruszenia określone w załączniku nr 3 wyłącznie w przypadkach określonych w art. 92b ust. 1 oraz art. 92c ust. 1 u.t.d.

Przepisy te mają charakter wyjątku od reguły, jaką jest odpowiedzialność wykonawcy przewozu za jego prawidłową realizację i wobec tego mogą być wykładane wyłącznie ścieśniająco (tak wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 976/09).

Przepis art. 92b ust. 1 u.t.d. wyraźnie zawęża swoje zastosowanie do przypadków, gdy ujawnione naruszenia dotyczą przestrzegania przez kierowców przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw i okresów odpoczynku. Norma ta nie może zatem znaleźć zastosowania w sprawie niniejszej, dotyczącej naruszeń odnoszących się do zasad obsługi i stosowania urządzeń rejestrujących - tachografów. Ustawodawca nieprzypadkowo ograniczył bowiem możliwość wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorców w oparciu o tę normę prawną li tylko do przypadków naruszenia norm prowadzenia pojazdów, warunkując je właściwą organizacją pracy kierowców i odpowiednim systemem ich wynagradzania, niejako uznając, że skoro warunki te będą spełnione, przedsiębiorca nie odnosi już interesu w naruszaniu norm przez kierowców.

Prawodawca pozostawił natomiast poza ramami wskazanej normy prawnej zasady użytkowania tachografów, np. wszelkiego rodzaju ingerencje w ich działanie, w tym m.in. nierejestrowanie wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Tego rodzaju naruszenia, których dopuszczają się kierowcy, całkowicie wykluczają bowiem możliwość jakiejkolwiek weryfikacji przestrzegania przez nich norm socjalnych, a tym samym także oceny systemu ich faktycznej pracy przyjętego w przedsiębiorstwie oraz jego właściwej organizacji i nadzoru nad nim ze strony przedsiębiorcy.

Nierejestrowanie bądź fałszowanie zapisów aktywności kierowców (na wykresówkach lub kartach do tachografów cyfrowych) zupełnie niweczy wiarygodność tych źródeł i nie pozwala na ustalenie rzeczywistych okresów pracy.

W kontekście powyższego błędny jest zarzut Sądu pierwszej instancji, jakoby organ nie poddał analizie i nie zakwalifikował argumentów strony na podstawie przesłanek przepisu art. 92b ust. 1 u.t.d.

W ocenie organu czym innym jest procesowy obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a czym innym ciężar dowodu wynikający z przepisów prawa materialnego. To zatem przedsiębiorca powinien udowodnić zaistnienie przesłanek egzoneracyjnych, to on bowiem wywodzi skutki prawne wynikające z tych przepisów, które zwalniają go od odpowiedzialności za wykroczenie kierowcy pojazdu.

Powyższe w ocenie organu prowadzi do wniosku, że skoro przedsiębiorca uznał, iż w danej sprawie ma podstawę do powołania się na art. 92c ust. 1 u.t.d. to powinien przedstawić na powyższą okoliczność dowody. Podkreślił jednakże, że na brak możliwości zastosowania w sprawie art. 92c ust. 1 u.t.d. zwrócił uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co jednak umknęło Sądowi pierwszej instancji.

Powołując wyrok NSA z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 258/10 organ wskazał, iż pracodawca posiada szereg instrumentów prawnych i faktycznych umożliwiających mu zabezpieczenie swoich interesów oraz zapewnienie należytego wykonywania obowiązków przez zatrudnione osoby. Przedsiębiorca jest zobowiązany do takiej organizacji pracy przedsiębiorstwa transportowego, aby wszystkie określone w przepisach prawa zasady dotyczące wykonywania tego rodzaju działalności gospodarczej były uwzględniane.

Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zawarcie takich umów i obmyślenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem, czy to na zasadzie stosunku pracy, czy nawet na zasadzie samozatrudnienia.

Istotną przesłanką uwalniającą przedsiębiorcę od odpowiedzialności za delikt administracyjny z powołaniem się na zdarzenia lub okoliczności egzoneracyjne jest wykazanie należytej staranności, w szczególności udowodnienie, iż pomimo takiego wzorca postępowania zdarzenia będącego przyczyną naruszenia prawa nie można było przewidzieć i jego następstwom nie można było zapobiec.

Wykroczenie przeciwko wymogowi należytej staranności, jeżeli prowadzi do naruszenia prawa mającego postać deliktu administracyjnego, jest zawsze przejawem winy przedsiębiorcy i tym samym wyklucza możliwość powołania się na przesłanki ekskulpujące. Nie jest więc wystarczające powoływanie się przez przedsiębiorcę na przesłankę braku winy w zaistnieniu zdarzeń i okoliczności, które były przyczyną naruszenia prawa. Natomiast przypadek winy, choćby nieumyślnej, niweczy możliwość uwolnienia się od odpowiedzialności.

Uzasadniając zarzuty proceduralne organ wskazał, iż w uzasadnieniu decyzji szczegółowo odniósł się do przesłanek wskazanych w art. 92c u.t.d. i wyjaśnił dlaczego nie widzi podstaw dla ich uwzględnienia, zwłaszcza wobec ograniczenia się przez skarżącego do kwestionowania swej odpowiedzialności bez poparcia tych twierdzeń żadnymi dowodami mogącymi świadczyć o braku wpływu na zaistniałe naruszenie bądź właściwej organizacji pracy. Podnoszona przez WSA okoliczność uczestniczenia przez kierowcę w zorganizowanym przez stronę szkoleniu z czasu pracy i obsługi tachografu w kontekście całości materiału dowodowego w szczególności zeznań samego kierowcy, który nie wiedział o konieczności stosowania karty kierowcy podczas wykonywania zadania przewozowego i pozostawił ją w miejscu zamieszkania, wskazuje na wątpliwą skuteczność ewentualnych szkoleń kierowcy, skoro ten po ich odbyciu nie posiadał tak elementarnej wiedzy w zakresie ciążących na nim obowiązków.

W niniejszej sprawie - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - przedsiębiorca nie wykazał okoliczności o jakich mowa w art. 92c u.t.d., poprzestając jedynie na kwestionowaniu swojej odpowiedzialności, bez uzasadnienia stanowiska za pomocą dowodów, w szczególności listów przewozowych, zleceń transportowych, które mogłyby świadczyć, iż nakładanie na kierowcę kolejnych zadań przewozowych umożliwiło mu przestrzeganie obowiązujących przepisów w zakresie norm prowadzenia pojazdów, odbierania wymaganych przerw i odpoczynków i tym samym kierowca nie musiał ukrywać swych aktywności dopuszczając się ich nierejestrowania.

W rozważanym przypadku brak było także możliwości wyłączenia odpowiedzialności skarżącej na podstawie art. 92b ust. 1 u.t.d., gdyż hipoteza ww. normy odnosi się wyłącznie do naruszeń w zakresie przestrzegania przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw i okresów odpoczynku kierowcy, a jako przepis o charakterze wyjątkowym nie może być interpretowany w sposób rozszerzający, nie ma zastosowania do naruszenia w postaci nierejestrowania za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub na karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

IX.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Sformułowane w środku odwoławczym zrzuty dotyczą obydwu podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 p.p.s.a., a zatem w pierwszej kolejności badaniu winny podlegać podniesione uchybienia procesowe, za czym przemawia celowościowa wykładnia art. 188 p.p.s.a. W kontekście tego Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż naruszenia procedury winny dotyczyć - mówiąc ogólnie - uchybień w dochodzeniu przez Sąd pierwszej instancji do ustalonego i wyrażonego w uzasadnieniu wyroku stanu faktycznego sprawy, w tym ewentualnych błędów formalnych popełnionych na tej płaszczyźnie przez WSA. Zarzuty procesowe sformułowane przez stronę w niniejszej sprawie w istocie czerpią jednak swoje umocowanie z przepisów prawa materialnego tj. z art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 u.t.d. Uzasadniona jest zatem ich łączna ocena.

X.

Przypomnieć należy, iż w badanej sprawie kontrolowana jest nałożona na przedsiębiorcę kara administracyjna z załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym - pozycja 6.2.1. "nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi". Naruszenie to stanowi przy tym rozszerzenie działu 6.2. załącznika nr 3, dotyczącego "Wykonywania przewozu drogowego z ingerencją w działanie urządzenia rejestrującego", co ma znaczenie w zakresie obowiązków strony ukaranej. Sąd podkreśla w związku z tym, iż w większości przypadków w ramach wskazanego naruszenia przedsiębiorca odpowiada w sposób pośredni, a więc za działanie kierującego pojazdem, który np. niewłaściwie obsługując urządzenie rejestrujące, tak że nie spełniało ono przypisanej mu roli, mimo to wykonywał transport. W tym przypadku istotne jest więc ustalenie, czy pracodawca takiego kierowcy (karanego przedsiębiorcy), dołożył starań wymaganych przepisami prawa, aby do braku rejestracji wskazań prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi nie doszło.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż organy nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego, bowiem nie przeprowadziły postępowania na okoliczności objęte treścią art. 92c ust. 1 i art. 92b u.t.d. w kontekście stwierdzonego nierejestrowania wskazań na karcie kierowcy. WSA dodał przy tym, iż rzeczą organów było wyjaśnienie na podstawie jakiego dokumentu skarżąca spółka zlicza czas pracy kierowców (czy na podstawie kart drogowych - jak podawał przesłuchany kierowca), czy na innej podstawie np. danych z karty kierowcy lub tachografu. Ustalenie powyższego mogłoby rozwiać wątpliwość, czy "zapominanie" przez kierowcę karty kierowcy było w istocie w interesie pracodawcy, czy też może jedynie w interesie kierowcy. W tej sytuacji nie wyjaśniono zatem, czy Spółka zapewnia w firmie właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców obowiązujących przepisów.

W kontekście powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na kwestię rozkładu ciężaru dowodu w sprawach kar administracyjnych w transporcie drogowym. Podzielić należy dotychczasową linię orzeczniczą, iż ustalenie istotnych okoliczności sprawy leży w głównej mierze po stronie organu, jednakże przedsiębiorca będący podmiotem postępowania administracyjnego nie może pozostawać w tym przypadku bierny, oczekując wyłącznie na efekt działań organów. Ma on uprawnienie i jednocześnie obowiązek współdziałania z organami w wyjaśnianiu sprawy, w tym do przedkładania lub wnioskowania o przeprowadzenie dowodów, które mogą wyjaśnić istotę sprawy, tj. wykazać czy w jego przedsiębiorstwie prawidłowo funkcjonują zasady nagradzania pracowników i weryfikowania ich czasu pracy, które nie skłaniającą do dokonywania naruszeń.

Należy zwrócić uwagę, iż w niniejszej sprawie, po sprawdzeniu w ramach kontroli danych z pamięci tachografu inspektorzy ITD zasadnie ustalili, że w okresie od dnia 12 marca do dnia 9 kwietnia 2013 r. doszło do kilkudziesięciu naruszeń przepisów prawa, tj. do wykonywania przejazdów bez włożenia do tachografu karty kierowcy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy słusznie również przyjęły, iż skontrolowany pojazd pozostawał w dyspozycji kierującego [...], bowiem we wskazanym okresie miały miejsce przypadki przejazdów bez włożonej karty oraz z włożoną kartą ww. kierowcy. Wobec braku klarownego stanowiska skarżącej spółki w tym zakresie, a także w związku z zatrzymaniem do kontroli właśnie [...] i stwierdzeniem w jej trakcie braku w tachografie karty kierowcy, wnioski organów są uzasadnione.

W kontekście powyższego w skardze kasacyjnej słusznie wskazuje się (zarzuty nr 1, 2 i 3a), iż art. 92b ust. 1 u.t.d. odnosi się do naruszeń w zakresie przestrzegania przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw i okresów odpoczynku kierowcy, a nie do wadliwości w obsłudze i użytkowaniu urządzeń rejestrujących. Organ nie musiał zatem badać warunków egzoneracyjnych określonych w tym przepisie. Z art. 92b ust. 1 u.t.d. nie wynika bowiem dla niego obowiązek zbadania przesłanek egzoneracyjnych względem naruszeń dotyczących stosowania urządzeń rejestrujących - tachografów. Przepis ten ustanawia warunki wyłączające odpowiedzialność przedsiębiorcy za naruszenia w zakresie przestrzegania przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw i okresów odpoczynku kierowcy.

To co natomiast rzeczywiście organ uczynił, to ocena, czy wystąpiły przesłanki wskazane w art. 92c ust. 1 u.t.d. Wyjaśnił w tym przypadku, dlaczego uważa, że nie można w sprawie przyjąć braku wpływu przedsiębiorcy na powstałe naruszenia lub niemożność przewidzenia zdarzeń lub okoliczności je powodujących, w tym dlaczego uczestniczenie przez kierowcę w zorganizowanym przez stronę szkoleniu z czasu pracy i obsługi tachografu w kontekście liczby stwierdzonych naruszeń i zeznań kierowcy nie może zostać uznane za spełnienie obowiązku należytego nadzoru nad wykonywanymi przewozami (prawidłowości rejestrowania danych przez tachograf).

Organ ma również rację stawiając zarzut nr 3b i formułując go w kontekście obowiązków organu i strony postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślenia wymaga, iż strona była w postępowaniu wyraźnie informowana o przesłankach umożliwiających zastosowanie art. 92c ust. 1 u.t.d. Nie podjęła jednak aktywności w kierunku wykazania np. poprzez przedłożenie listów przewozowych, zleceń transportowych, że nakładane przez nią na kierowcę zadania umożliwiały mu przestrzeganie obowiązujących przepisów w zakresie norm prowadzenia pojazdów, odbierania wymaganych przerw i odpoczynków i tym samym kierowca nie musiał ukrywać swych aktywności dopuszczając się nierejestrowania danych na karcie kierowcy. Na tle niniejszej sprawy ciążące na organie obowiązki dowodzenia prawdy obiektywnej, nie mogą być rozumiane jako przerzucenie całości ciężaru dowodu na organ z całkowitym zwolnieniem strony z jakiejkolwiek aktywności, poza sugerowaniem, iż nie miała wpływu na powstałe naruszenie związane z nierejestrowaniem danych z tachografu na karcie.

Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje także, iż zarówno prawodawca krajowy jak i unijny nałożył na przedsiębiorcę wykonującego transport drogowy szereg obowiązków łączących się z prawidłowym pobieraniem danych z karty kierowcy i tachografu. W § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych (Dz. U. z Nr 159, poz. 1128 ze zm.) przewidziano maksymalne okresy na pobranie przez przedsiębiorcę danych z tachografu i karty kierowcy. W tym ostatnim przypadku przewidziano maksymalne interwały 28 dni na pobranie danych przez przedsiębiorcę.

Termin ten jest także podany w art. 3 ust. 3 lit. b) rozporządzenia Komisji (UE) Nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców (Dz. U. UE L z 2010 r., nr 168, poz. 16).

Również w tiret 14 i 33 preambuły do rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. UE. L. z 2006 r., Nr 102, s.1) mowa jest o okresie 28 dni jakie muszą być zapisane na karcie kierowcy, by umożliwić skuteczną kontrolę przestrzegania przepisów.

Przepisy te wskazują zatem obowiązek odpowiedniego zabezpieczenia danych z karty kierowcy. Dane w tym zakresie mogłyby przy tym stanowić podstawę do wykazania np. iż pomimo systematycznego ich pobierania z karty [...], wcześniej przypadki wykonywania przez niego przejazdów bez włożonej do tachografu karty nie miały miejsca. Pomijając okoliczność, iż okres od dnia 12 marca do dnia 9 kwietnia 2013 r. ma 29 dni (nie jest to przedmiotem niniejszej sprawy), przedsiębiorca nie podjął próby wykazania w ww. sposób, iż rzeczywiście skutecznie kontroluje swoich kierowców, zapobiegając nadużyciom, a przypadek dotyczący [...], choć wielokrotny w danym okresie, to jednak jest przypadkiem jednostkowym w kontekście okresu jego zatrudnienia, czy też pobranych wcześniej danych z jego karty kierowcy. Inaczej mówiąc, przedsiębiorca nie wykazał, iż skutecznie nadzorował swojego pracownika, aby ten wykonywał transport zgodnie z prawem.

Bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje warunkowy zarzut nr 3c skargi kasacyjnej.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę, przyjmując iż pomimo skuteczności zarzutów procesowych, połączonych jednak w sposób nierozerwalny z przepisami prawa materialnego, istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, zatem możliwe jest wydanie przeczenia reformatoryjnego, nie zaś kasacyjnego.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

-----------------------

7

8