Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1558/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 215 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 368 poz 15 art. 47 ust. 1 i 2
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady  (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich  (EFRROW)
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 73 ust. 5
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Rz 603/16 w sprawie ze skarg M. Z. na decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie na rzecz M. Z. kwotę 5.400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: WSA) wyrokiem z 23 marca 2017 r., I SA/Rz 603/16, w wyniku rozpoznania skarg M. Z. (dalej: skarżąca) na decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie (dalej: Dyrektor ARiMR) z [...] czerwca 2016 r. nr [...] i [...] w przedmiocie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) oraz realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, uchylił zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu I instancji, umorzył postępowania administracyjne i zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

WSA orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżąca realizowała zobowiązanie ONW i program rolnośrodowiskowy od 2005 r., uzyskując z tego tytułu płatności na podstawie decyzji opisanych w uzasadnieniach zaskarżonych do WSA rozstrzygnięć. W 2006 r. przejęła też i kontynuowała zobowiązania z tytułu ONW i programu rolnośrodowiskowego rozpoczętych przez męża K. Z. Przyznane z tego tytułu środki finansowe za lata 2005-2007 zostały przekazane na jej rachunek bankowy.

W maju 2008 r. skarżąca złożyła do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. (dalej: Kierownik ARiMR) wnioski o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej i płatności ONW na 2008 r. W toku postępowania okazało się, że skarżąca uczestniczy w kontroli krzyżowej z innym producentem. W odpowiedzi na wezwanie organu przedstawiła wyrok Sądu Rejonowego w P. z [...] lutego 2008 r. w sprawie z powództwa K. Z. o ochronę posiadania.

Od 3 do 15 kwietnia 2009 r. na działkach dzierżawionych przez skarżącą nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] odbyła się kontrola na miejscu dotycząca płatności na 2008 r. Na działkach tych skarżąca zadeklarowała mieszankę wieloletnią traw z motylkowatymi. Podczas kontroli inspektorzy terenowi stwierdzili w głównej mierze pole orne po kukurydzy.

W dniu 27 kwietnia 2009 r. do Kierownika ARiMR wpłynęło pismo, w którym skarżąca wskazała, że uprawy traw z motylkowatymi, zasiane na ww. działkach, zostały zniszczone przez A. N., G. N. oraz S. N.

Skarżąca 15 maja 2009 r. złożyła wnioski o przyznanie płatności na 2009 r. Postanowieniami z [...] listopada i [...] grudnia 2010 r. Kierownik ARiMR zawiesił – na wniosek skarżącej – postępowania związane z przyznaniem płatności na 2008 r. i 2009 r., a następnie, z uwagi na brak wniosków o ich podjęcie, umorzył przedmiotowe postępowania w całości.

W dniu [...] sierpnia 2015 r. Kierownik ARiMR wszczął z urzędu postępowania administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych K. Z. i skarżącej na podstawie decyzji dotyczących płatności ONW i płatności rolnośrodowiskowych za lata 2005, 2006 oraz 2007.

Decyzjami z [...] marca 2016 r. Kierownik ARiMR ustalił skarżącej kwoty nienależnie pobranych płatności za lata 2015, 2006 i 2007 z tytułu: ONW (43.802,31 zł) i z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych (170.034,32 zł). Organ stwierdził bowiem, że skarżąca nie dotrzymała zobowiązania ONW i programu rolnośrodowiskowego. Przyczyną tego było wtargnięcie innego beneficjenta na dzierżawione przez nią działki i zaoranie ich przez drugą stronę konfliktu krzyżowego, pomimo wyroku sądowego przywracającego skarżącej posiadanie gruntów. Zdaniem Kierownika ARiMR nie można jednak uznać, że miały miejsce przesłanki, o których mowa w art. 73 ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U. UE L 141 z 30.04.2004 r. s. 18, ze zm.; dalej: rozporządzenie 796/2004), skutkujące brakiem obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. O fakcie wkroczenia osób trzecich i zniszczeniu upraw skarżąca powiadomiła organ dopiero w odpowiedzi na wezwanie z 22 października 2008 r., zamiast w ciągu 10 dni roboczych – zgodnie z art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UE. L. 2006.368.15; dalej: rozporządzenie 1974/2006), dlatego nie można uznać, że działała w dobrej wierze, a w związku z tym przyjęto 10-letni okres przedawnienia.

Dyrektor ARiMR decyzjami z [...] czerwca 2016 r. utrzymał w mocy decyzje Kierownika ARiMR z [...] marca 2016 r.

Odnosząc się do zarzutu przedawnienia zgłoszonego przez skarżącą, Dyrektor ARiMR wskazał, że powiadomienie o nieprawidłowościach nastąpiło przed upływem 10 lat od daty płatności, jednakże po upływie 4 lat.

W ocenie Dyrektora ARiMR w sprawie dobra wiara strony, o której mowa w art. 73 ust. 5 rozporządzenia 796/2004, nie wynika wprost z dokumentacji dostarczonej organowi, ani też skarżąca nie wykazała, że jej działanie w tym zakresie nosiło cechy działania w dobrej wierze. Skarżąca składając wniosek o przyznanie płatności, złożyła podpis pod oświadczeniem, że znane są jej zasady oraz tryb realizacji programu rolnośrodowiskowego i zobowiązania ONW, a także że jest świadoma skutków niewykonania zobowiązania wynikającego z realizacji tych programów. Zobowiązała się także do niezwłocznego poinformowania na piśmie Agencji o każdym fakcie, który ma wpływ na przyznanie, przedłużenie, pobieranie lub wypłacenie płatności. Stwierdzony brak użytkowania zgodnie z wnioskiem został stwierdzony podczas kontroli na miejscu przeprowadzonej przez inspektorów terenowych w kwietniu 2009 r. Skarżąca nie informowała organów Agencji o fakcie zniszczenia upraw przez osoby trzecie przed przeprowadzeniem ww. kontroli na miejscu, lecz dopiero 27 kwietnia 2009 r. Ponadto nie przedstawiła dowodów, iż użytkowała działki rolne objęte zobowiązaniem ONW i programem rolnośrodowiskowym. Oznacza to, że skarżąca nie działała w dobrej wierze.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uwzględnił skargi poprzez uchylenie decyzji obu instancji i umorzenie postępowań administracyjnych.

W uzasadnieniu WSA wskazał, że skarżąca od 2005 r. realizowała pięcioletnie zobowiązanie z tytułu płatności ONW i pięcioletni program rolnośrodowiskowy (w części przejęte od męża). Do 2007 r. zobowiązania te realizowała bez przeszkód i otrzymywała z tego tytułu płatności. Nie jest również kwestionowany fakt braku realizacji podjętych zamierzeń w kolejnych latach oraz przyczyna tego stanu rzeczy, tj. naruszenie przez osoby trzecie posiadania gruntów dzierżawionych m.in. przez męża skarżącej. W aktach sprawy znajdują się wyroki sądów powszechnych, z których wynika, że pomimo sprzedaży przedmiotowych gruntów, dzierżawca nie utracił prawa do ich posiadania, bo zawarta przez K. Z. umowa dzierżawy była prawnie skuteczna i uprawniała skarżącą do korzystania z nieruchomości i prowadzenia działalności rolniczej.

Wyrokiem z [...] lutego 2008 r. [...] Sąd Rejonowy w P. przywrócił K. Z. posiadanie gruntów, a Sąd Okręgowy w P. [...] maja 2008 r. wyrok ten utrzymał w mocy. Mimo tego osoby trzecie nadal naruszały posiadanie gruntów przez dzierżawcę, uniemożliwiając prowadzenie działalności rolniczej i niszcząc zasiewy. O fakcie zniszczenia upraw mąż skarżącej powiadomił Prokuraturę Rejonową w P., a wobec odmowy wszczęcia dochodzenia złożył zażalenie, które zostało uwzględnione przez sąd (postanowienie Sądu Rejonowego w P. z [...] marca 2009 r. [...]). Z kolei wytoczone wobec m.in. skarżącej i jej męża powództwo właścicieli gruntów o wydanie nieruchomości i zakaz naruszeń zostało oddalone wyrokiem Sądu Rejonowego w P. z [...] października 2010 r. [...]. W efekcie od 2008 r. zobowiązanie ONW i program rolnośrodowiskowy nie były przez skarżącą realizowane, co zostało stwierdzone podczas kontroli na miejscu.

WSA stwierdził, że niedopełnienie zobowiązań wieloletnich podjętych przez beneficjentkę powinno, co do zasady, skutkować wydaniem przez ARiMR decyzji nakładających obowiązek zwrotu przyznanych płatności jako nienależnych. Obowiązek zwrotu nienależnej płatności wynika m.in. z art. 73 ust. 1 rozporządzenia 796/2004, który stanowi, że w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki. Jednakże w określonych sytuacjach obowiązek zwrotu nienależnego świadczenia zostaje wyłączony. Stosownie zaś do art. 47 ust. 1 rozporządzenia 1974/2006, państwa członkowskie mogą uznać pewne kategorie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, w których nie będą wymagać częściowego lub pełnego zwrotu pomocy otrzymanej przez beneficjenta.

W ocenie WSA rację ma skarżąca twierdząc, że katalog szczególnych okoliczności wymienionych w tym przepisie nie jest zamknięty, o czym świadczy użycie słów "w szczególności", co oznacza, że również inne, nie wymienione tam sytuacje, mogą zostać uznane za szczególne okoliczności uzasadniające odstąpienie od żądania zwrotu pomocy. Odnosząc się do tej kwestii organ I instancji wskazał, że o wkroczeniu osób trzecich i zniszczeniu upraw skarżąca poinformowała dopiero w odpowiedzi na wezwanie z 22 października 2008 r., zamiast w ciągu 10 dni roboczych od dnia, kiedy była w stanie tego dokonać. Natomiast organ odwoławczy podniósł, że skarżąca powiadomiła o zniszczeniu upraw dopiero w kwietniu 2009 r., tj. już po kontroli na miejscu, która miała miejsce 3-15 kwietnia 2009 r.

WSA stwierdził, że organy w istocie nie określiły, czy i którą z powyższych okoliczności uznały za szczególną i kiedy był właściwy czas na jej zgłoszenie organowi. W ocenie WSA brak możliwości realizowania podjętych zobowiązań w zakresie działalności rolniczej na skutek naruszenia posiadania przez osoby trzecie jest wyjątkową, szczególną okolicznością, mogącą uzasadniać odstąpienie od obowiązku zwrotu pomocy w rozumieniu art. 47 rozporządzenia 1974/2006. Odnośnie do zachowania 10-dniowego terminu na poinformowanie organu o powyższej okoliczności nie można zająć jednoznacznego stanowiska, bowiem trudno w ocenić, kiedy należało przyjąć, że skarżąca była w stanie tego dokonać. Na przestrzeni 2008 r. toczyły się różne postępowania sądowe (o ochronę własności, o naruszenie posiadania), a także w prokuraturze (o zniszczenie zasiewów), lecz treść wyroku przywracającego posiadanie dzierżawcy działek mogła wzbudzić u skarżącej przekonanie, że będzie w stanie zrealizować podjęte zobowiązania. Nie jest jednak prawdą, że o tych szczególnych okolicznościach skarżąca powiadomiła organ I instancji dopiero 27 kwietnia 2009 r., tj. po kontroli na miejscu przeprowadzonej 3-15 kwietnia 2009 r. W aktach znajduje się bowiem pismo skarżącej skierowane do Kierownika ARiMR w B. z 28 października 2008 r., w którym wskazuje ona na trudności w uprawianiu gruntów, nierespektowaniu umowy dzierżawy i próbach wyrzucenia jej siłą z gospodarstwa przez nowych właścicieli, a także informuje o zapadłych wyrokach sądowych w sprawie przywrócenia posiadania, dołączając kopie tych wyroków. Okoliczności te uzasadniają – zdaniem WSA – uznanie, że skarżąca działała w szczególnych okolicznościach. W sytuacji, gdy naruszenie posiadania nie było aktem jednorazowym i gdy podejmowane przez skarżącą kroki prawne dawały jej nadzieję na prawidłową realizację zamierzeń, nie można jednoznacznie stwierdzić, że nie zachowała ona wymaganego art. 47 ust. 2 rozporządzenia 1974/2006 terminu do zgłoszenia organowi istnienia szczególnych okoliczności, zwłaszcza, gdy określenie początkowego biegu tego terminu – "od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności" jest nieprecyzyjne i nie odnosi się jedynie do obiektywnych okoliczności.

Niezależnie od kwestii zachowania terminu do powiadomienia organu o wyjątkowych okolicznościach, WSA stwierdził, że działanie w opisanych warunkach uzasadniało przypisanie skarżącej dobrej wiary, o której mowa w art. 73 ust. 5 rozporządzenia 796/2004.

WSA wskazał, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż dobra lub zła wiara beneficjenta płatności wiąże się ze sferą faktów i ich oceną, a dla oceny dobrej lub złej wiary istotna jest świadomość beneficjenta. Dobra wiara polega na usprawiedliwionym w danych okolicznościach przekonaniu, że podmiotowi przysługuje prawo, czyli że działa zgodnie z prawem. Może to być więc błędne, ale w danych okolicznościach usprawiedliwione przekonanie, że działa zgodnie z prawem. Dobra wiara jest oparta na przesłankach obiektywnych, wywodzących się ze stosunku będącego podstawą i przyczyną konkretnego stanu faktycznego. W dobrej wierze jest ten, kto powołuje się na pewne prawo lub stosunek prawny mniemając, że to prawo istnieje, choćby mniemanie to było błędne, jeżeli tylko błędność mniemania należy w danych okolicznościach uznać za usprawiedliwioną. W złej wierze jest ten, kto powołując się na pewne prawo lub stosunek prawny wie, że owo prawo lub stosunek prawny nie istnieje, albo też wprawdzie tego nie wie, ale jego braku wiedzy w danych okolicznościach nie można uznać za usprawiedliwiony. Zła wiara występuje, gdy brak świadomości o nieistnieniu pewnego prawa lub stosunku jest "wynikiem niedbalstwa, niezachowania normalnej w danych okolicznościach staranności". W złej wierze działa ten, kto nie wie o prawie, ale przyjąć należy, że wiedziałby gdyby się zachował należycie, a więc gdyby w konkretnej sytuacji postępował rozsądnie i zgodnie z zasadami współżycia społecznego (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1209/11, Lex nr 1137853).

W ocenie WSA skarżąca działała w dobrej wierze, bo w zaistniałych okolicznościach miała prawo sądzić, że zrealizuje podjęte zobowiązania, zarówno w momencie ich podejmowania, tj. w 2005 r., jak i w latach następnych, gdy działała na podstawie ważnej umowy dzierżawy i domagała się na drodze prawnej przywrócenia zakłóconego posiadania gruntów rolnych, zwłaszcza, że uzyskała korzystne dla siebie rozstrzygnięcia sądowe. Jako odpowiedzialne i rozsądne należy też ocenić zachowanie skarżącej w sprawach płatności za 2008 r. i 2009 r., w których wniosła o zawieszenie postępowań w związku z toczącym się sporem co do posiadania gruntów i nie wnosiła o ich podjęcie, co skutkowało umorzeniem postępowań.

W związku z tym WSA nie podzielił stanowiska organów, które przyjęły, że w aktach sprawy brak danych wskazujących na istnienie dobrej wiary skarżącej. Oznacza to, że organy błędnie uznały, że w sprawie nie zaistniały przesłanki wyłączające obowiązek zwrotu nienależnie przyznanej płatności, o których mowa w art. 73 ust. 5 rozporządzenia 796/2004.

WSA wskazał, że w sprawie przerwanie terminu przedawnienia nastąpiło z datą doręczenia zawiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania dotyczącego ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności, tj. 7 sierpnia 2015 r., a więc po upływie 4 lat, a przed upływem 10 lat, od daty płatności.

Uznanie, że skarżąca działała w dobrej wierze oznacza, że należy przyjąć czteroletni okres między datą płatności pomocy, a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta o niezasadnym charakterze płatności, a ten termin upłynął.

Z tych względów WSA uznał, że postępowanie w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności nie mogło się toczyć, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), uchylił wydane decyzje i umorzył postępowania administracyjne jako bezprzedmiotowe.

Skargą kasacyjną Dyrektor ARiMR zaskarżył wyrok WSA w całości. Wyrokowi – w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – zarzucono naruszenie art. 145 ust. 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez naruszenie przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

- art. 47 ust. 2 rozporządzenia 1974/2006, poprzez błędne uznanie, że skarżąca zachowała termin 10 dni na zgłoszenie siły wyższej. Zdaniem kasatora WSA mylnie zinterpretował ten przepis i mylnie zastosował go do stanu faktycznego sprawy. W szczególności w powiązaniu tego przepisu do stanu faktycznego sprawy jakim było naruszenie posiadania. W rozumieniu tego przepisu chodzi o sytuacje zindywidualizowane poparte odpowiednimi dowodami, o których mowa w przepisie i ocenionymi przez organ jako wystarczającymi do zgłoszenia przypadku siły wyższej. Być w stanie to okoliczność wewnętrzna dotycząca samego beneficjenta lub upoważnionej przez niego osoby. Ciężar dowodowy został przerzucony na stronę, gdyż z tego faktu wywodzi skutki prawne. Jeżeli beneficjentka była w stanie walczyć w sądzie powszechnym o przywrócenie posiadania, a dowodem w sprawie jest wyrok SR w P. z [...] lutego 2008 r. doręczony do ARiMR 29 października 2008 r., nic nie stało na przeszkodzie aby "być też w stanie" poinformować już w tym czasie, czyli w lutym 2008 r. o tych faktach ARiMR do czego wnioskodawczyni zobowiązała się swym podpisem pod wnioskiem o płatności rolnośrodowiskowe i ONW. Wbrew też twierdzeniu WSA przepis ten jest precyzyjny i wymaga aby beneficjent zmieścił się ze zgłoszeniem siły wyższej w 10 dniach roboczych, jest to także termin materialnoprawny określony przepisami unijnymi, także organ jest zobowiązany do jego przestrzegania, a upływ powyższego terminu skutkuje wygaśnięciem prawa do zgłoszenia siły wyższej, której to zaistnienie organ nie kwestionował;

- art 73 ust. 5 rozporządzenia 796/2004, poprzez uznanie przez WSA, że beneficjentka działała w dobrej wierze, czyli okres przedawnienia wynosi dla niej 4 a nie 10 lat. Kasator wskazał, że WSA nie zwrócił uwagi na fakt, iż płatności zarówno rolnośrodowiskowe jak i ONW nie są uzależnione faktu samego posiadania gruntów i zawarcia umowy dzierżawy ale przede wszystkim od faktycznego użytkowania tych gruntów, utrzymywania ich w dobrej kulturze rolnej, wykonywania prac agrotechnicznych użytków rolnych które to użytki nie są tożsame z posiadaną działką rolną. Sąd nie zauważył też zapisów do których zobowiązuje się rolnik we wniosku przystępując do programów finansowanych przez ARiMR, co rzutuje bezpośrednio na rozumienie dobrej wiary. Wnioskodawca składając wniosek o płatność składa podpis pod oświadczeniem że znane mu są zasady przyznawania płatności oraz zobowiązuje się do niezwłocznego informowania na piśmie ARiMR m.in. o każdym fakcie który ma wpływ na przyznawanie, przedłużanie, pobieranie lub wypłacanie płatności o każdej zmianie powstałej w okresie złożonych zobowiązań a w szczególności gdy zmiana ta dotyczy wykorzystywania gruntów rolnych, wielkości powierzchni. Skarżąca choć złożyła podpis pod oświadczeniem tej treści to warunków tych nie dotrzymała, co należy uznać za błąd wykluczający dobrą wiarę.

Z uwagi na powyższe kasator wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku przez oddalenie skargi i obu przypadkach zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca – reprezentowana przez radcę prawnego – wniosła o odrzucenie skargi kasacyjnej w całości, a w wypadku skierowania skargi kasacyjnej na posiedzenie w celu jej rozpoznania, wniosła o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania prowadzonego przez WSA.

Przed rozpoznaniem merytorycznych zarzutów skargi kasacyjnej należy się odnieść do wniosku o odrzucenie skargi kasacyjnej zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

W tym zakresie wskazano na dwa argumenty, po pierwsze, że z nazw stron procesu użytych w skardze kasacyjnej wynika, że Dyrektor ARiMR uznał się za skarżącego w postępowaniu sądowoadministracyjnym i wnosząc skargę kasacyjną wyraził wolę M. Z., która była wyłącznym skarżącym w procesie i uważa, że skarga kasacyjna została, w nieuprawniony sposób złożona w jej imieniu. Ponadto skarga kasacyjna zawiera brak formalny, gdyż nie wskazuje elementu wymaganego przez art. 215 § 1 p.p.s.a, tj. wskazania wartości przedmiotu zaskarżenia.

Po drugie, obydwa zarzuty kasacyjne (naruszenia art. 145 ust. 1 lit. a p.p.s.a. i art. 47 ust. 2 rozporządzenia 1974/2006) zostały sformułowane w sposób tamujący Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznanie skargi kasacyjnej. Regulacje ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawierają jednostki redakcyjnej tej ustawy wskazanej przez stronę przeciwną, tzn. "art. 145 ust. 1 lit. a". Nadto, w ramach tego zarzutu błędnie wskazano sposób naruszenia prawa, dostrzegając naruszenie tego przepisu postępowania "poprzez naruszenie przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie".

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wniosek o odrzucenie skargi kasacyjnej nie jest zasadny.

W zakresie pierwszego argumentu wskazać należy, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym obie strony postępowania sądowoadministracyjnego mogą być stroną skarżącą rozstrzygnięcie WSA (por. art. 173 § 2 p.p.s.a.). Określenie więc w opisie skargi kasacyjnej organu, że jest on w postępowaniu drugoinstancyjnym skarżącym, nie oznacza, iż skarga kasacyjna została złożona w imieniu M. Z. Jest to jedynie zdefiniowany skrót wnoszącego skargę kasacyjną organu na potrzeby postępowania przed NSA. Podobnie jak zdefiniowanie M. Z. jako strony przeciwnej.

Jeżeli chodzi o drugą przesłankę to wskazać należy, że w motywach skargi kasacyjnej znajduje się informacja o wartości przedmiotu zaskarżenia, a przepis art. 215 § 1 p.p.s.a. nie reguluje, w którym miejscu pisma procesowego i w jaki sposób powinna być wykazana wartość przedmiotu zaskarżenia. W tej sytuacji przyjąć należy, że skarga kasacyjna nie zawiera wady formalnej w postaci braku podania wartości przedmiotu zaskarżenia.

Nie uzasadnia odrzucenia skargi kasacyjnej także nieprawidłowe przywołanie "art. 145 ust. 1 lit. a p.p.s.a.". Oczywiście rację ma skarżąca, że przepis art. 145 p.p.s.a. nie zawiera ustępów tylko paragrafy, punkty i litery, nie oznacza to jednak, że już z tej przyczyny skarga kasacyjna nie poddaje się kontroli instancyjnej. Wynika to z tego, że pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, tj. powiązanie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. z przepisami art. 47 ust. 2 rozporządzenia 1974/2006 i art. 73 ust. 5 rozporządzenia 796/2004, umożliwiały jej merytoryczną kontrolę przez NSA. Innymi słowy nawet brak prawidłowego wskazania przepisu art. 145 p.p.s.a. jako naruszonego przez WSA, nie zamka drogi do rozpoznania pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Przechodząc do meritum, wskazać należy, że skarga kasacyjna została oparta tylko na art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów prawa materialnego (art. 47 ust. 2 rozporządzenia 1974/2006 i art. 73 ust. 5 rozporządzenia 796/2004) przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez WSA.

Oznacza to, że stan faktyczny sprawy jest niewątpliwy, a spór w sprawie sprowadza się do wykładni i zastosowania wymienionych przepisów materialnych.

Pierwszy zarzut dotyczy naruszenia art. 47 ust. 2 rozporządzenia 1974/2006, który stanowi, że przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności są zgłaszane przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności.

W uzasadnieniu tego zarzutu skarżący kasacyjnie twierdzi, że M. Z. była w stanie poinformować organy ARiMR o wyjątkowych okolicznościach – o jakich mowa w art. 47 ust. 1 rozporządzenia 1974/2006 – już w lutym 2008 r., a więc w chwili w której został wydany wyrok Sądy Rejonowego w P. z [...] lutego 2008 r. o przywrócenie posiadania.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że został on błędnie skonstruowany, ponieważ w istocie dotyczy on – przyjętych przez WSA do rozpoznania sprawy – elementów stanu faktycznego jakim jest moment od którego należy liczyć termin 10 dni, o jakim mowa w art. 47 ust. 2 rozporządzenia 1974/2006. Tymczasem zarzut taki może być jedynie kwestionowany w ramach naruszenie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania, którego skarga kasacyjnie nie zawiera. Zaś z niepodważonego stanu faktycznego sprawy wynika, opisanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że data ta nie była wskazywana przez organy w zaskarżonych decyzjach.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela logiczny i prawidłowy wywód WSA, że w 2008 r. toczyły się różne postępowania sądowe (o ochronę własności, o naruszenie posiadania), a także w prokuraturze (o zniszczenie zasiewów), a treść wyroku przywracającego posiadanie dzierżawcy działek (z [...] lutego 2008 r.) mogła wzbudzić u skarżącej przekonanie, że będzie w stanie zrealizować podjęte zobowiązania. Proces produkcji rolnej nie jest bowiem pojedynczym zdarzeniem i z każdym dniem narastania naruszeń w posiadaniu gospodarstwa rolnego u dzierżawcy (w przyjętym przez organy stanie faktycznym) narasta niepewność co do gotowości zrealizowania własnych zobowiązań publicznoprawnych i wykonanie upraw objętych zobowiązaniem, zgodnie z wiedzą rolniczą. Podejmowane adekwatnie środki zaradcze, w tym procesy cywilne o naruszenie posiadania w obydwu instancjach, to optymalne zachowania rolnika, który w granicach czasowych jednego cyklu rocznego wegetacji roślin uprawnych zainicjował stosowne działania i w tych samych granicach czasowych powiadomił właściwy organ o bezskuteczności własnych zabiegów i definitywnej faktycznej przeszkodzie, wykrystalizowanej 28 października 2008 r. Słusznie – w odpowiedzi na skargę kasacyjną – pełnomocnik skarżącej zauważa, że organ nie podjął próby wykazania, w jaki sposób powinny przebiegać wartościowania temporalne i adekwatne do nich nastawienie psychiczne oraz aktywność rolnika, który z podobnymi niezależnymi od swej woli zdarzeniami podjął i nasilał z czasem walkę w celu zachowania własnych uprawnień rolnośrodowiskowych.

Resumując powyższe, nie było potrzeby – w stanie faktycznym sprawy – już w lutym 2008 r. informować organy ARiMR o opisanych wyżej okolicznościach, a zatem termin ten nie powinien być liczony – jak wskazuje organ – od tej daty. Zatem zarzut naruszenia art. 47 ust. 2 rozporządzenia 1974/2006 jest chybiony.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 73 ust. 5 rozporządzenia 796/2004, w myśl którego obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wykładnia tego przepisu została prawidłowa przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zgodnie z nią dobra lub zła wiara beneficjenta płatności wiąże się ze sferą faktów i ich oceną, a dla oceny dobrej lub złej wiary istotna jest świadomość beneficjenta. Dobra wiara polega na usprawiedliwionym w danych okolicznościach przekonaniu, że podmiotowi przysługuje prawo, czyli że działa zgodnie z prawem. Może to być więc błędne, ale w danych okolicznościach usprawiedliwione przekonanie, że działa zgodnie z prawem. Dobra wiara jest oparta na przesłankach obiektywnych, wywodzących się ze stosunku będącego podstawą i przyczyną konkretnego stanu faktycznego. W dobrej wierze jest ten, kto powołuje się na pewne prawo lub stosunek prawny mniemając, że to prawo istnieje, choćby mniemanie to było błędne, jeżeli tylko błędność mniemania należy w danych okolicznościach uznać za usprawiedliwioną. W złej wierze jest ten, kto powołując się na pewne prawo lub stosunek prawny wie, że owo prawo lub stosunek prawny nie istnieje, albo też wprawdzie tego nie wie, ale jego braku wiedzy w danych okolicznościach nie można uznać za usprawiedliwiony. Zła wiara występuje, gdy brak świadomości o nieistnieniu pewnego prawa lub stosunku jest "wynikiem niedbalstwa, niezachowania normalnej w danych okolicznościach staranności". W złej wierze działa ten, kto nie wie o prawie, ale przyjąć należy, że wiedziałby gdyby się zachował należycie, a więc gdyby w konkretnej sytuacji postępował rozsądnie i zgodnie z zasadami współżycia społecznego.

Przenosząc powyższe na stan faktyczny rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że o działaniu w dobrej wierze skarżącej świadczą okoliczności przytoczone przy omówieniu poprzedniego zarzutu. Sama zaś akcentowana przez skarżący kasacyjnie organ okoliczność złożenia przez rolnika oświadczenia o znajomości zasad i obowiązkach w zakresie przyzwanych płatności rolnych, w tym obowiązku niezwłocznego informowania organu o ewentualnych nieprawidłowościach, nie może stanowić sama przez się podstawy do przyjmowania działania rolnika w złej wierze i tym samym przyjmowania 10 letniego terminu przedawnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał więc zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).