Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 524/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10,  art. 138 par. 1 pkt 1,  art. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 66 ust. 1 pkt 1,  art. 67
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Władysław Kulon- spr. Protokolant Asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. na decyzję D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu zabezpieczenia przyległego ciągu pieszego oraz usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym elewacji budynku oddala skargę.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny i prawny sprawy rozpoznanej zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) - dalej k.p.a., przedstawia się następująco.

Do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W., jako organu, którego kompetencje określono w art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623), w okresie luty - marzec 2013 r. wpłynęły informacje od osób postronnych wskazujące na zagrożenie zdrowia i życia ludzkiego w związku z odpadaniem elementów elewacji z budynku zlokalizowanego przy ul. Św. K. [...] we W. na pobliski ciąg pieszy. Organ nadzoru budowlanego w celu potwierdzenia uzyskanych informacji w dniu 13 marca 2013 r. przeprowadził kontrolę przedmiotowego obiektu budowlanego, dokumentując tą czynność protokołem kontroli nr[...]. Wobec potwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego, organ administracyjny w oparciu o dane uzyskane z Zarządu Geodezji Kartografii i Katastru Urzędu Miejskiego we W. ustalił, że wieczystym użytkownikiem budynku jest [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. Następnie wszczęto postępowanie w sprawie oraz w dniu 21 marca 2013 r. przeprowadzono ponownie kontrolę budynku potwierdzając jej ustalenia w protokole kontroli nr[...].

W dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wydał decyzję nr[...] , którą w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego nakazano [...] Sp. z o.o. jako wieczystemu użytkownikowi budynku przy ul. Św. K.[...] we W.:

1) w terminie 7 dni - zabezpieczenie przyległego ciągu pieszego, poprzez montaż daszków ochronnych pod uszkodzonymi gzymsami budynku na elewacji frontowej, ze szczelnym i odpornym na przebicie (przez spadające elementy) przekryciem, nachylonym pod katem 45° w kierunku źródła zagrożenia - jako wyeliminowanie bezpośredniego zagrożenia dla zdrowia, życia ludzi, bezpieczeństwa mienia, wynikającego z wad w utrzymaniu w/w elementów,

2) w terminie do 30 czerwca 2013 r. - usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym elewacji przedmiotowego budynku, poprzez usunięcie uszkodzonych (luźnych i odparzonych), fragmentów tynków elewacyjnych i gzymsów, a następnie odtworzenie tych elementów (wykonanie tynków w miejscach braków i uzupełnienie gzymsów) wraz z montażem elementów zapewniających odprowadzanie wód opadowych z dachu i obróbek blacharskich.

Nadto organ decyzyjny zastrzegł, że roboty określone w punkcie 2 należy wykonać po uprzednim uzyskaniu pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków (obejmującego te roboty), oraz prowadzić roboty budowlane pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane oraz przynależącej do Okręgowej Izby Zawodowej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wskazał także, że o wykonaniu robót należy go zawiadomić pisemnie załączając zaświadczenie osoby nadzorującej roboty oraz pozwolenie Miejskiego Konserwatora Zabytków (obejmujące te roboty). Wskazując w podstawie prawnej art. 108 k.p.a. decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Na uzasadnienie decyzji organ wskazał, że w trakcie czynności kontrolnych ustalono, że przy ul. Św. K. [...] we W., pomiędzy budynkiem z restauracją i bistro przy ul. J. E. P. [...], a kościołem Św. W. przy P. D. [...] zlokalizowany jest III kondygnacyjny budynek z poddaszem (w obrębie którego usytuowane są lukarny), przekryty dachem wielospadowym. Wzdłuż budynku przebiega ciąg pieszy drogi - ul. Św. K. Na elewacji przedmiotowego budynku od strony ul. Św. K. widoczne są znaczne ubytki i odparzenia w tynku (szczególnie w narożach budynku), ubytki i odparzenia w gzymsach, uszkodzenia obróbek blacharskich, widoczne są też zarysowania tynku i gzymsów. W obrębie lukarn oraz kominów widoczne są odparzenia tynku i ubytki. Stwierdzono brak rur spustowych orynnowania. Nad gzymsem wieńczącym zamocowany jest daszek ochronny zabezpieczający przed spadaniem elementów z dachu. W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 21 marca 2013 r. doszło do oberwania się fragmentu gzymsu i jego odpadnięcia na ciąg pieszy. Pomimo braku dostępu do wnętrza budynku w trakcie kontroli, uznano że obecny stan techniczny budynku (w szczególności w zakresie jego elewacji), stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa zdrowia, życia ludzkiego i mienia.

Organ decyzyjny I instancji uznał, że ustalony w trakcie kontroli stan faktyczny wyczerpuje przesłanki do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, jednakże zastrzegł, że zapadłe rozstrzygnięcie posiada charakter częściowy. Stwierdzone zagrożenia dla zdrowia i życia ludzkiego spowodowane odpadaniem odparzonych elementów tynków i gzymsów na ciąg pieszo jezdny można rozpoznać w ramach usunięcia zagrożeń, natomiast w zakresie pozostałych elementów budynku należy zgromadzić odpowiedni materiał dowodowy i orzec w sposób odpowiedni do ustaleń. Ze względu na fakt, iż przedmiotowy budynek przy ul. Św. K. [...] we W. położony jest w obszarze S. M., objętego ochroną konserwatorską, poprzez wpis do rejestru zabytków, realizację nakazu obwarowano obowiązkiem uzyskania pozwolenie Miejskiego Konserwatora Zabytków we W.

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ podał, że z powodu zagrożeń spowodowanych złym stanem technicznym obiektu odstąpiono od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. poprzez umożliwienie stronom zapoznania się z aktami sprawy i danie możliwości wypowiedzenia się. Te same przesłanki spowodowały nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w myśl art. 108 k.p.a.

Nie godząc się z wydaną decyzją zobowiązana spółka złożyła odwołanie, w którym podniesiono zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię oraz art. 7 k.p.a. nakazującego organom administracji publicznej stać na straży praworządności i podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Na gruncie podniesionych zarzutów wniesiono o uchylenie pkt 2 zaskarżonej decyzji. W szczegółowych motywach odwołania wskazano, że został wykonany obowiązek wskazany w pkt 1 decyzji, tj. zrealizowano daszki ochronne, co udokumentowano fotografiami. Zdaniem autora odwołania ze względu na brak możliwości wypowiedzenia się przez spółkę w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji, organ I instancji formułując nakaz zawarty w pkt 2 decyzji nie posiadał informacji na temat planów inwestycyjnych spółki odnośnie przedmiotowej nieruchomości. Tymczasem jest to istotna okoliczność w kontekście treści art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, na który przepis powołuje się organ I instancji, oraz art. 7 k.p.a. W ocenie spółki, wykonanie przez nią nakazu z pkt 1 decyzji doprowadziło do usunięcia nieprawidłowości stanowiących zagrożenie dla ludzi i mienia. Zainstalowane daszki mają solidna i wytrzymałą konstrukcje. Ze względu na planowane przez spółkę prace budowlane w ramach przebudowy przedmiotowego budynku, obejmujące również jego elewację i dach, oraz biorąc pod uwagę zainstalowane daszki zabezpieczające ludzi i mienie, nakaz wynikający z pkt 2 decyzji uznano za niecelowy i przedwczesny.

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] r., nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy co do zasady podzielił słuszność oprotestowanego odwołaniem rozstrzygnięcia, zarówno co do wskazanej podstawy prawnej jak też rodzaju zawartego w nim nakazu. Uznał on bowiem, że celem art. 66 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego jest korygowanie stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie odpowiadającym jego funkcjom. Przepis ten ma umożliwić bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem. Konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 66 Prawa budowlanego, a w szczególności użyty w niej zwrot ,,właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji", wskazuje, iż decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w treści art. 66 pkt 1-4 ustawy, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz obligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Spełnienie przesłanek warunkujących wydanie nakazu organ odwoławczy wykazał przywołując za organem I instancji nieprawidłowości w stanie technicznym budynku ujawnione w trakcie kontroli. Ze stanu technicznego budowlanego wywiedziono realność zagrożeń dla zdrowia i życia ludzkiego, przywołując fakt oberwania fragmentu gzymsu i jego odpadnięcie na ciąg pieszy przy budynku, co miało miejsce w czasie kontroli.

Dalej D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wywodził ciążący na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego pożądany przez ustawodawcę, a zawarty w rozdziale 6 ustawy Prawo budowlanego obowiązek utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego w należytym stanie. Organy administracyjne wydając decyzje w trybie przepisów rozdziału 6 Prawa budowlanego nie tworzą zatem dla podmiotów legitymujących się przymiotem strony prowadzonego w tym trybie postępowania nowych obowiązków, a jedynie konkretyzują obowiązki wynikające wprost z przepisów prawa, których realizację podmioty te zaniedbały. W kontekście ustalonego stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy przyjął, że stan techniczny budynku przy ul. Św. K. [...] we W. stwarza zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego, a także grozi niepowetowaną szkodą materialną. Jako prawidłowe uznano uzależnienie realizacji nakazu wymienionego w pkt 2 decyzji po uzyskaniu pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków, jako że obiekt zlokalizowany jest w obszarze ochrony konserwatorskiej. Odnosząc się do wynikającego z treści art. 10 k.p.a obowiązku organu zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz umożliwienia wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań, zauważono, że zasada ta nie ma charakteru bezwzględnego. Ustawodawca przewidział wyjątki, w przypadku gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, (art. 10 § 2 k.p.a.), Stosowanie do art. 10 § 3 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od powyższej zasady. Dalej podano, że organ decyzyjny I instancji wypełnił ten obowiązek.

Organ odwoławczy odnosząc się do argumentacji odwołania wskazującej na usunięcie zagrożeń poprzez realizację zadaszenia i niezasadność remontu elewacji wobec innego zamiaru Spółki polegającego na przebudowie obiektu obejmującego również elewację i dach, nie podzielił jej słuszności. Uznał bowiem, że okoliczność na jaką powołuje się strona jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym i w żaden sposób jako czynność planowana na przyszłość nie może wpływać na działania bieżące wynikające z nienależytego stanu technicznego obiektu stwarzającego zagrożenia, które to działania musi podjąć organ budowlany powołany m.in. do kontroli stanu obiektów budowlanych. Działania organu nadzoru budowlanego wynikające z art. 66 Prawa budowlanego, mające na celu zapewnienie bezpieczeństwa użytkowania i utrzymania w należytym stanie technicznym obiektu tj. budynku przy ul. Św. K. [...] we W., wbrew stanowisku strony skarżącej, nie mogą być one warunkowane i zależne od ewentualnych zamiarów strony dotyczących przebudowy obiektu. Zaistnienie którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane obliguje nadzór budowlany do wydania decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na wyżej opisaną decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła [...] Sp. z o.o. wnosząc o jej uchylenie i uchylenie decyzji ją poprzedzającej. Zarzuty skargi oparto na naruszeniu art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwą wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów procesowych, a w szczególności art. 7 k.p.a. nakazującego organowi administracji publicznej podjęcie wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego m.in. z powodu nieprzeprowadzenia dowodu z ekspertyzy technicznej na okoliczność zakresu prac objętych nakazem w pkt 2 decyzji organu I instancji. Nadto wniesiono o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności zawartego w decyzji organu I instancji, ze względu na nieusuwalne skutki doprowadzenia do natychmiastowego wykonania pkt 2 decyzji.

W szczegółowych motywach skargi wskazano, że w pkt 1 decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nr [...] nakazano spółce w terminie 7 dni zabezpieczyć przyległy ciąg pieszy poprzez montaż daszków ochronnych. W nakazanym terminie spółka zrealizowała nakaz dokumentując to zdjęciami załączonymi do odwołania. W odwołaniu zaś wskazano, że nakaz zawarty w pkt 2 decyzji nie uwzględnia faktu, że wykonanie nakazu zawartego w pkt 1 decyzji doprowadziło do usunięcia nieprawidłowości, zaś wolą użytkownika wieczystego jest przebudowa przedmiotowego budynku obejmująca również jego elewację i dach. Okoliczności te nie zostały uwzględnione przez organ odwoławczy, który utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Nie godząc się ze stanowiskiem organów podano, że wskazany w podstawie prawnej obu decyzji art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przewiduje nakazanie usunięcia nieprawidłowości zagrażających życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Przepisowi temu odpowiada pkt 1 decyzji organu I instancji, natomiast w żaden sposób nie wykazano, aby w razie wykonania przez właściciela przedmiotowego obiektu budowlanego wymaganych w pkt 1 prac, nakaz zawarty w pkt 2 tej decyzji miał swoje uzasadnienie i oparcie w art. 66 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego. Skoro adresat wykonał wymienione w pkt. 1 prace i w ten sposób wyeliminował zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, to tym samym uzyskano skutek, do jakiego zmierza przepis, czyli usunięcie nieprawidłowości zagrażających wskazanym dobrom. Roboty polegające na odtworzeniu elementów elewacyjnych mają charakter remontu, którego w żaden sposób nie można zakwalifikować do prac eliminujących zagrożenie, skoro prace takie zostały określone w pkt 1 decyzji i zostały w praktyce wykonane przez adresata decyzji. Jeżeli zamysłem organu I instancji było zastosowanie któregoś z pozostałych punktów art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, to winien był te punkty wskazać jako podstawę prawną, czego nie uczynił. W ocenie skarżącego eliminacja zagrożenia nastąpiła w oparciu o nakaz z pkt 1 decyzji, wobec czego pkt 2 jest zbędny i niemający uzasadnienia w art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

Odnosząc się zaś do decyzji organu II instancji wskazano, że cytowane przez niego stwierdzenia odnoszące się do użytkowania i eksploatowania obiektu nie odpowiadają stanowi faktycznemu w sprawie, jako że przedmiotowy budynek nie jest użytkowany od wielu lat, co potwierdzają zdjęcia dołączone do odwołania. Został on wyłączony z eksploatacji i przeznaczony do gruntowej przebudowy i rozbudowy. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych wskazano także, że decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane powinna być poprzedzona nie tylko kontrolą stanu obiektu, ale również ekspertyzą techniczną określającą zakres prac mających na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Bez takiej ekspertyzy adresat decyzji nie jest w stanie precyzyjnie określić zakresu nakazu, tym bardziej, że w sprawie ze względu na zabytkowy charakter budynku przeprowadzenie prac wymaga pozwolenia Miejskiego Konserwatora Zabytków, a wniosek w tym przedmiocie musi zawierać szczegółowy projekt techniczny. Pomijając ten istotny dowód organy administracyjne doprowadziły do wadliwości postępowania mającej istotny wpływ na jej wynik.

Odpowiadając na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na etapie postępowania sądowoadministracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2013 r. oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r., nr[...]. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 8 października 2013 r. (sygn. akt II OZ 858/13) oddalił zażalenie na postanowienie Sądu I instancji

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i musiała zostać oddalona.

Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia należy przypomnieć, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a.. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia kryterium legalności w niniejszej sprawie jest zaskarżona decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia budynku zlokalizowanego przy ul. Św. K. [...] we W. do stanu zgodnego z prawem. Na wstępie rozważań zaznaczyć należy, że ustawa Prawo budowlane normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Utrzymanie obiektów budowlanego precyzyjnie opisane zostało w rozdziale 6 ustawy, gdzie w art. 66 ust. 1 podano, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Przenosząc wyżej wskazane zapisy prawa materialnego na grunt badanej sprawy zauważyć należy, że zaszły ustawowe przesłanki uprawniające, a nawet obligujące, organy nadzoru budowlanego do władczej interwencji objawiającej się wydaniem zaskarżonych rozstrzygnięć. Czynności dowodowe przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. pozwoliły na ustalenie, że stan techniczny obiektu budowlanego zlokalizowanego przy ul. Św. K. [...] we W. jest niewątpliwie nieodpowiedni. Do przyjęcia takiego stanowiska organ miał wszelkie podstawy na gruncie własnych ustaleniach poczynionych w trakcie dwukrotnie prowadzonej kontroli. Wspomnieć choćby wypada opisane w protokołach kontroli nieprawidłowości, a także zdarzenie jakie miało miejsce w trakcie kontroli, a mianowicie oberwanie części gzymsu i jego upadek na znajdujący się w pobliżu ciąg pieszy. Dodatkowo zauważyć trzeba, iż sygnał do wszczęcia postępowania do służb nadzoru budowlanego dała interwencja osób postronnych zawierająca informację o realnych zagrożeniach związanych ze stanem obiektu. W toku całego postępowania administracyjnego użytkownik wieczysty nie negował także, że stan techniczny obiektu jest nieodpowiedni. W posiadaniu służb nadzoru budowlanego znajdowały się natomiast protokoły kontroli, które precyzyjnie odnosiły się do mankamentów dostrzeżonych w stanie technicznym budynku. W kontekście niewątpliwego stanu technicznego budynku nie sposób nie przyjąć, że służby nadzoru budowlanego zobligowane były do wszczęcia w sprawie postępowania i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, jak bowiem wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 27 października 2010 r. (sygn. akt II SA/Bd 893/10) ,,Przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego stanowi nie tylko upoważnienie dla organu nadzoru budowlanego do wydania stosownej decyzji, lecz wręcz statuuje obowiązek wydania stosownej decyzji przez powołany do tego organ, a zaniechanie wydania takiej decyzji stanowiłoby naruszenie prawa" - (LEX nr 752233)

Odpowiedzialność za właściwy stan techniczny obiektu budowlanego spoczywa na właścicielu lub zarządcy. Podmioty te winny z własnej inicjatywy podejmować niezbędne środki prowadzące do osiągnięcia założonego przez ustawodawcę celu. Interwencja służb nadzoru budowlanego posiada li tylko charakter kontrolny czy nadzorczy i co do zasady nie mogą one każdorazowo wytyczać właścicielowi czy zarządcy zadań w tym względzie. Skoro jednak dochodzi do sytuacji, że to organ musi niejako zastąpić wyżej wskazane podmioty, które zaniechały czy nie dopełniły swoich obowiązków logiczne jest aby zastępstwo to sprowadziło się do nakazania wykonania konkretnych zadań ściśle związanych z utrzymaniem obiektu w należytym stanie.

Oceniając legalność wydanych w sprawie decyzji należy podkreślić, że organ I instancji, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji, rozstrzygnięciem z dnia [...] r. tylko częściowo rozpoznał sprawę stanu technicznego budynku, ograniczając się wyłącznie do oceny widocznych na zewnątrz elementów budynku zagrażających bezpieczeństwu i zdrowiu ludzi, informując jednocześnie, że pozostałe elementy budynku zostaną objęte odrębnym postępowaniem. Takie rozpoznanie sprawy nie budziło zastrzeżeń organu odwoławczego i spotkało się z akceptacją Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. Przemawiała za nim bowiem konieczność niemal natychmiastowej interwencji ukierunkowanej na ratowanie wartości w postaci zdrowia i życia ludzkiego. Zaś kompleksowe rozpoznanie sprawy, w tym ustalenie wszystkich ewentualnych nieprawidłowości związane by było nie tylko z dość długim rozpoznawaniem sprawy w trybie instancji, gdyż zapewne ustalenie wszystkich nieprawidłowości musiało być związane z długim postępowaniem dowodowym polegającym chociażby na ustaleniu nieprawidłowości w drodze ekspertyzy stanu technicznego budynku. Jakkolwiek zlecenie sporządzenia ekspertyzy nie tylko w sposób jednoznaczny doprowadziło by do konkretyzacji nieprawidłowości i wskazało by sposób ich eliminacji, na tle okoliczności sprawy słusznym rozwiązaniem okazało się wydanie decyzji częściowej, odnoszącej się do widocznych nieprawidłowości.

Mając na względzie częściowe rozpoznanie sprawy należy odnieść się do zarzutów skargi wskazujących na niepodjęcie wszelkich kroków zmierzających do ustalenia stanu faktycznego m.in. z powodu nieprzeprowadzenia dowodu z ekspertyzy technicznej. W ocenie Sądu okoliczności sprawy wskazują na prawidłową reakcję organu decyzyjnego I instancji. W trakcie kontroli niemożliwe okazało się ustalenie wszystkich nieprawidłowości, gdyż ustaleń dokonano wyłącznie w oparciu na podstawie zewnętrznych oględzin - (brak możliwości wejścia do obiektu). Dodatkowo precyzyjne opisane nieprawidłowości w zakresie elewacji budynku pozwoliły na wydanie decyzji zmierzającej do usunięcia nieprawidłowości w tym względzie. Nie wydaje się konieczne, aby w stanie ewidentnej nieprawidłowości, a nawet nieprawidłowości powodującej realne zagrożenia, organ dysponujący pracownikami posiadającymi odpowiednie wykształcenie, uprawnienia i doświadczenie zawodowe zmuszony był do zlecenia sporządzenia ekspertyzy i uzależniał od jej przedłożenia kształt merytorycznego rozstrzygnięcia.

Na tle nakazu wynikającego z decyzji nr [...]odnoszącego się do zabezpieczenia budynku poprzez montaż daszków ochronnych w terminie 7 dni, oraz usunięcia uszkodzonych fragmentów gzymsów i elewacji i ich odtworzenie w terminie do dnia 30 czerwca 2013 r. podniesiony został kolejny zarzut dotyczący nieuwzględnienia planowanego przez spółkę remontu i przebudowy budynku obejmującego elementy obiektu objęte rozstrzygnięciem. Również i ten zarzut pozostaje bez wpływu na poprawność zaskarżonych rozstrzygnięć.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, iż pomimo tego, że przepis art. 66 Prawa budowlanego stanowi materialnoprawną podstawę wydania decyzji, to jednak nie określa precyzyjnie jej treści. Należy przyjąć, iż będzie ona każdorazowo zależała od skali i formy stwierdzonych nieprawidłowości, przy czym granicę będzie tu wyznaczać wykładnia celowościowa art. 66 Prawa budowlanego, który ma za zadanie zapewnić odpowiedni stan techniczny i estetyczny obiektu budowlanego, (por wyroki z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 946/10 - LEX nr 1098906 oraz z dnia 14 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 856/05 - LEX nr 308209). Tak więc rolą organu administracyjnego jest wydanie nakazu, który ma służyć doprowadzeniem obiektu do takiego stanu, który można uznać za zgodny z prawem. Nie jest więc rolą organu decyzyjnego działającego w trybie przepisów prawa materialnego dotyczących utrzymania obiektów budowlanych badanie planów właściciela obiektu względem jego dalszej modernizacji czy przebudowy lecz nakaz musi być nakierowany na osiągnięcie przez ten obiekt, przy uwzględnieniu jego dotychczasowej formy użytkowania, stanu zgodności z prawem. O ile wolą właściciela budynku jest jego przebudowa czy remont powinien podejmować w tym kierunku właściwe działania polegające na sporządzaniu projektów, uzyskiwaniu pozwoleń oraz prowadzeniu robót. Organ decyzyjny, jak słusznie wywiódł w swojej decyzji D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, podejmuje działania mające na celu zapewnienie bezpiecznego utrzymania i użytkowania obiektu i nie może w tym względzie kierować się okolicznościami przyszłymi i niepewnymi. Skoro w realiach niniejszej sprawy zaniechano działań polegających na utrzymaniu substancji obiektu w należytym stanie technicznym i estetycznym, co zapewne wiąże się z ponoszeniem nakładów finansowych na ten cel, trudno oczekiwać, aby nieodpowiedni stan obiektu pozostał bez interwencji służ nadzoru budowlanego tylko z tego powodu, że użytkownik wieczysty zamierza go przebudować. Wiadomym jest przecież, że takie zamierzenie inwestycyjne wiąże się nie tylko ze znacznymi nakładami finansowymi ale też musi być poprzedzone stosownymi decyzjami, sporządzeniem projektu, a nawet uzgodnieniami i opiniami innych organów, bo jak wiadomo obiekt znajduje się w strefie ochronnej podległej konserwatorowi zabytków. Z reguły wszystkie te czynności związane są ze znacznym upływem czasu, a stan obiektu nie pozwalał na zwłokę. Oczywistym jest, że to właściciel czy użytkownik wieczysty, a nie organy decydują o jego przeznaczeniu czy użytkowaniu, w sytuacji jednak gdy nie są realizowane wynikające z przepisów prawa obowiązki, to organ musi, pomijając zresztą nie przybierające realnych kształtów zamierzenia ww. podmiotu, władczo wkroczyć do sprawy nakazując wykonanie niezbędnych czynności.

Autor skargi podjął się polemiki co do słuszności, czy zasadności, wydawania i wykonywania nakazu zawartego w pkt 2 decyzji, skoro jak uważa dokonując montażu daszków ochronnych wyeliminowane zostały zagrożenia. Stanowisko to nie znalazło uznania Sądu. Należy przyjąć, że treść art. 66 Prawa budowlanego pozwala na przyjęcie, że w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1 pkt 1-4 właściwy organ nakazuje usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Istotą zatem przywołanego normatywu jest usunięcie nieprawidłowości w obiekcie, a nie eliminacja zagrożeń owym stanem powodowanych. Oczywiście słusznie organ decyzyjny nakazał zabezpieczenie obiektu w ten sposób aby odpadające elementy tynków i gzymsów nie zagrażały przechodnim, niemniej jednak istotą decyzji był nakaz wykonania robót budowlanych związanych z budynkiem. Gdyby powyższy przepis poddać regułom wykładni celowościowej można dojść do przekonania, że wolą ustawodawcy nie tyle była eliminacja następstw nieodpowiedniego stanu technicznego budynku co zmiana samego stanu sprzecznego z normą prawną.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. dokonał dwóch zabiegów o charakterze procesowym, które pozwoliły niejako natychmiast wyegzekwować zawarty w akcie administracyjnym nakaz. Odstąpiono bowiem od poinformowania strony o tzw. ,,gotowości decyzyjnej" w trybie art. 10 k.p.a. oraz zaopatrzono decyzję klauzulą natychmiastowej wykonalności. Stan sprawy, oraz poczynania organu, który sporządził odnośnie art. 10 k.p.a. stosowaną adnotację urzędową mieści się w granicach prawem mu przypisanych uprawnień. Co do rygoru natychmiastowej wykonalności jej słuszność została pośrednio potwierdzona postanowienia tut. Sądu i Naczelnego Sądu Administracyjnego, które odmówiły wstrzymania wykonania decyzji. Zatem zagadnienie to nie wymaga dodatkowych rozważań.

Nie wpływa na legalność wydanych decyzji zarzut podawania przez organy decyzyjne obu instancji określeń dotyczących użytkowania i eksploatowania obiektu, który jak podnosi strona skarżąca nie jest użytkowany od wielu lat. Rozdział 6 ustawy Prawo budowlane z założenia dotyczy utrzymania obiektów budowlanych, natomiast usuwanie nieprawidłowości i zagrożeń dokonywane jest w drodze nakazu opartego na treści art. 66 ustawy. Co prawda w art. 67 Prawa budowlanego mowa jest o nieużytkowanych obiektach budowlanych, lecz norma prawna wynikająca z tego przepisu nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Przepis ów przewiduje sankcję w postaci rozbiórki lecz stan obiektów objętych takim nakazem musi być katastrofalny, natomiast podmiot za niego odpowiedzialny nie jest zainteresowany jego remontem czy odbudową. W realiach niniejszej sprawy nie wydaje się, aby takie oczekiwania wyrażał skarżący. Nadto warto wskazać, że sam fakt wyłączenia z użytkowania, czy czasowego wyłączenia z użytkowania obiektu budowlanego nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej wydanie w sprawie decyzji w oparciu o art. 66 ustawy Prawo budowlane.

Na koniec należy przyjąć, że argumentacja skargi wskazująca, że organy decyzyjne nie wykazały aby wykonanie nakazu z pkt 2 decyzji miało swoje źródło w art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w sytuacji, gdy tylko ten pkt wskazano jako podstawę prawną rozstrzygnięcia, także jest chybiona. Skarżący podał, że jeżeli zamysłem organu I instancji było zastosowanie któregoś z pozostałych pkt art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, to winien wskazać je jako podstawę prawną, a tego nie uczynił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 17 kwietnia 2012 r. (sygn. akt II SA/Bd 251/12) wskazał, że ,,przepis art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego obliguje organ nadzoru budowlanego do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w razie zaistnienia jednej z wymienionych w tym przepisie przesłanek i nakazania w drodze decyzji usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości wraz z określeniem terminu wykonania tego obowiązku" - (LEX nr 1223983). Z powyższego wynika, że organ decyzyjny nie musi wykazać spełnienia wszystkich przesłanek wymienionych w przepisie, gdyż praktycznie nie muszą one łącznie wystąpić, lecz ziszczenie się którejkolwiek daję podstawę do wszczęcia postępowania. Istotnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wskazał w swojej decyzji tylko art. 66 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. Stan faktyczny sprawy niewątpliwie spełniał hipotezę wskazanej normy prawnej. Nie sposób jednak doszukiwać się błędu w niepowoływaniu dodatkowych pkt z art. 66 ust. 1 i przyporządkowywania konkretnie nakazywanych czynności do poszczególnych elementów przepisu, w sytuacji gdy tylko ziszczenie się jednej z przesłanek legitymuje organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu. Hipotetycznie gdyby nawet przyjąć, że organ powinien przywołać dodatkowe pkt z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, a w ocenie Sądu taka potrzeba nie istniała, to i tak skarżący nie ma racji twierdząc, że opisany w pkt 2 decyzji I instancji nakaz polegający na odtworzeniu elementów elewacji ma charakter remontu, którego w żaden sposób nie można zakwalifikować do prac eliminujących zagrożenia, skoro prace takie zostały określone w pkt 1. Przypomnieć tu trzeba poruszany już wątek, że nakazu doraźnego zabezpieczenia w żaden sposób nie można utożsamiać z nakazem usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku powodujących realne zagrożenia. W istocie to właśnie nakaz wynikający z pkt 2 decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego posiada taki charakter i to właśnie on stanowi podstawowy element wydanego rozstrzygnięcia.

Konkludując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się także naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.