Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 318/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98a
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 7, 77, 80, 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 lipca 2013r. sprawy ze skargi J. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego podziałem geodezyjnym nieruchomości I. uchyla decyzję I i II instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., podjętą na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), oraz § 24 ust 2 uchwały Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] roku w sprawie określenia zasad gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości Gminy K. Wójt Gminy K. ustalił na rzecz J.Ś. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z podziałem nieruchomości gruntowej oznaczonej geodezyjnie jako działka gruntu nr [...] AM-[...] obręb Ś., Gmina K., dla której Sąd Rejonowy w Trzebnicy VIII Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w M. prowadzi księgę wieczystą nr[...] .

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że materialno-prawną podstawę rozstrzygania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z podziałem nieruchomości stanowią przepisy art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz.U. z 2010 Nr 102, poz. 651 ze zm.). W myśl tych przepisów, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie wartość nieruchomości, wójt może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale. Tym samym powstanie obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej zależne jest od zaistnienia łącznie następujących przesłanek: zatwierdzenia podziału nieruchomości na wniosek właściciela, współwłaścicieli nieruchomości lub jej użytkowników wieczystych prawomocną decyzją, obowiązywania w dniu uprawomocnienia się tej decyzji uchwały ustalającej stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, wzrost wartości nieruchomości powstały na skutek jej podziału, wystąpienia przez gminę z roszczeniem o wniesienie opłaty adiacenckiej przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.

W realiach niniejszej sprawy w dniu [...] r. J. Ś. wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie podziału nieruchomości oznaczonej geodezyjnie numerem [...] AM [...] obręb Ś., gmina K. Dnia [...] roku zostało wydane postanowienie nr[...] , w którym Wójt Gminy K. pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału, stwierdzając zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego. Decyzją Wójta Gminy K. [...] , która uprawomocniła się dnia 16 kwietnia 2010 r. zatwierdzono projekt podziału przedmiotowej nieruchomości na działki oznaczone numerami:[...], [...], [...], [...], [...], [...] [...]. Niniejsza decyzja uprawomocniła się, w okresie kiedy obowiązywała na terenie gminy K. uchwała Rady Gminy K. z dnia [...] r. (Nr[...]) w sprawie określenia zasad gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości Gminy K., określająca stawkę opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartość nieruchomości w wyniku podziału w wysokości 30%.

W dalszej części organ wyjaśnił, że zaistniały w realiach niniejszej sprawy wzrost wartości działki nr [...] (AM-[...]) został ustalony na podstawie sporządzonego przez B. F. operatu szacunkowego, w którym określiła ona przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej wartość rynkową nieruchomości przed i po podziale. W niniejszym operacie szacunkowym, rzeczoznawca określiła, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy K. zatwierdzonego uchwałami: Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...] r oraz uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] r. działka nr [...] jest oznaczona symbolem MR - tereny siedlisk rolnych. W związku z tym, że podejście porównawcze stosuje się do określania wartości rynkowej nieruchomości wyłącznie wówczas, gdy nieruchomości podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny były w obrocie na określonym rynku w okresie ostatnich 2 lat poprzedzających wycenę, w realiach niniejszej sprawy badanie rynku przeprowadzono przez analizę transakcji kupna-sprzedaży nieruchomości gruntowych stanowiących przedmiot prawa własności z przeznaczeniem w planie zagospodarowani przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i mieszaną, o powierzchniach powyżej 2 600 m2, w okresie od stycznia 2010 roku.

Zgodnie z procedurą odpowiadającą metodzie zastosowanej w operacie rzeczoznawca dokonała:

• obliczenia średniej ceny rynkowej 1m² nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej pod względem lokalizacji, uzbrojenia, dojazdu, otoczenia (sąsiedztwa), powierzchni oraz kształtu,

• wyboru spośród wcześniej wspomnianych transakcji 2 nieruchomości do przeprowadzenia analizy porównawczej, przy czym jedna nieruchomość charakteryzuje się najmniejszą a druga największą ceną za 1m2,

• określenia granic współczynników korygujących, dzięki którym zapewniono, że wartość rynkowa nieruchomości wycenianej znajduje się pomiędzy ceną minimalną a ceną maksymalną,

• na podstawie wybranego zespołu cech, oceny wpływu głównych cech porównawczych, określając procentowe wagi i zakres współczynników korygujących,

• wyliczenia sumy wartości współczynników korygujących, adekwatnych do cech charakteryzujących nieruchomość wycenianą,

• ustalenia ostatecznej wartości nieruchomości.

Do wyceny działki [...] wybrano 2 działki, położone na terenach gminy M. (obręb M. i R. M.), jako terenów o poziomie kształtowania się cen porównywalnych nieruchomości najbardziej zbliżonych do poziomu cen w obrębie Ś. oraz charakteryzujących się cechami najbardziej zbliżonymi do cech przedmiotowej nieruchomości. Do porównania cech działek o nr[...], [...], [...], [...], [...], [...],[...] wybrano 2 działki położone na terenach wiejskiej gminy K. (obręb P., K.) wg k. opisanych jak powyżej. W wyniku dokonanego procesu szacowania ustalono, że wartość rynkowa nieruchomości przed podziałem wynosi: 199.734,00 zł, natomiast łączna wartość rynkowa nieruchomości po podziale - 231.369,00 zł.

Oceniając - zarówno w aspekcie merytorycznym, jak i formalnym – niniejszy operat szacunkowy organ I instancji uznał, ze sporządzony on został rzetelnie, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz innymi, obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, a wnioski w nim zawarte mogą stanowić podstawę rozstrzygnięciem w sprawie. Tym samym Wójt Gminy K. uznał, że faktyczny wzrost wartości nieruchomości wynosi 31 635 zł, a zatem wysokość opłaty adiacenckiej przy zastosowaniu stawki 30%, przewidzianej w § 24 uchwały Rady Gminy K.z dnia 22 lipca 2009 r. wynosi 9.490,50 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła J. Ś. W odwołaniu zakwestionowano prawidłowość operatu szacunkowego, który stanowił podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej. Wskazano, odnosząc się do wyceny nieruchomości przed podziałem, że w operacie szacunkowym nie podano wszystkich danych umożliwiających identyfikację tych nieruchomości (numer ewidencyjny działek gruntu, arkusz mapy, repertorium aktów notarialnych, numer ksiąg wieczystych, zapisy w planie zagospodarowania przestrzennego). Bez powyższych danych, w ocenie strony, nie jest możliwe badanie materiału przyjętego do porównania. Nie jest także możliwe potwierdzenie, że nieruchomości przyjęte do porównań położone są na terenach przeznaczonych w planie miejscowym pod siedliska rolnicze. Zakwestionowano ponadto dobór nieruchomości podobnych z uwagi na różnice w powierzchni względem nieruchomości wycenianej. Zauważono, że przyjęte do porównań nieruchomości posiadają powierzchnię dwu- lub trzykrotnie mniejszą. Odnosząc się do wyceny nieruchomości według stanu po dokonanym podziale geodezyjnym wskazano, że w operacie szacunkowym nie podano wszystkich danych umożliwiających identyfikację nieruchomości wykorzystanych w procesie wyceny (numery ewidencyjne działek gruntu, arkusz mapy, repertorium aktów notarialnych, numery ksiąg wieczystych, zapisy w planie zagospodarowania przestrzennego). Bez powyższych danych, w ocenie strony, nie jest możliwe badanie materiału przyjętego do porównania. Nie jest także możliwe potwierdzenie, że nieruchomości przyjęte do porównań położone są na terenach przeznaczonych w planie miejscowym pod siedliska rolnicze.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją, podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 98a ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ II instancji wyjaśnił, że w niniejszej sprawie wystąpiły łącznie wszystkie przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej. Przede wszystkim na wniosek właścicielki nieruchomości – J.Ś., dokonany został geodezyjny podział nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka gruntu nr[...], co potwierdza decyzja Wójta Gminy K. z dnia [...] r. ([...]), zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości. Analiza aktów prawa miejscowego obowiązujących na terenie gminy K. wskazuje też, że obowiązywała wówczas uchwała Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...]r. w sprawie określenia zasad gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości Gminy K. (Dz. Urz. Woj. D. z dnia [...] r., Nr[...], poz.[...]). Stosownie do § 24 ust. 2 tej uchwały, wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa ustalono na 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Spełniona została też kolejna przesłanka do wydania decyzji, a mianowicie nie upłynął okres trzech lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Jak wynika bowiem z akt sprawy, decyzja Wójta Gminy K. z dnia [...] r. ([...] ), stała się ostateczna w dniu [...] r.

Zdaniem Kolegium udowodniony został także przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej wzrost wartości nieruchomości na poziomie wynikającym z operatu szacunkowego – stanowiącego podstawowy dowód w sprawie - którego sporządzenie wymaga specjalistycznych wiadomości i uprawnień. W ocenie organu II instancji sporządzony, na potrzeby rozpatrywanej sprawy operat szacunkowy wyceny nieruchomości sporządzony został z zachowaniem wymogów określonych w przepisach z zakresu wyceny nieruchomości i należy uznać go za dowód wzrostu wartości przedmiotowego gruntu.

Rzeczoznawca majątkowy, przy wycenie nieruchomości według stanu nieruchomości przed podziałem i po podziale geodezyjnym dokonał analizy rynku lokalnego w zakresie transakcji nieruchomościami, które spełniają warunek podobieństwa w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy. W sposób prawidłowy ustalono przeznaczenie wycenianej nieruchomości gruntowej, ustalając - w oparciu o zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, że jest ona przeznaczona pod tereny siedlisk rolnych, z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ("MR").

Po analizie przeznaczenia wynikającego z planu miejscowego rzeczoznawca majątkowy uznał, że miarodajne dla wyceny nieruchomości według stanu przed podziałem i po podziale są transakcje, których przedmiotem były nieruchomości niezabudowane przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową. Badanie rynku, na którym występowały transakcje nieruchomościami podobnymi, dotyczyło terenu powiatu m. (s. 13 operatu) i objęło okres od stycznia 2010 r. do dnia wyceny.

Określenie wartości nieruchomości według stanu przed podziałem nastąpiło na podstawie analizy 14 transakcji, które dotyczyły nieruchomości porównywalnych do nieruchomości wycenianej ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania i inne cechy wpływające na wartość. Analizą objęto transakcje nieruchomościami o powierzchni od 2 699 m2 do 7 500 m2. Ze sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego wynika, że przy wycenie wzięto pod uwagę swoiste cechy wycenianej nieruchomości i ujęto je w sposób prawidłowy w ramach przyjętej skali cech rynkowych, wpływających na cenę nieruchomości na analizowanym rynku. W procesie ustalania wartości nieruchomości, na podstawie analizy danych transakcyjnych, stwierdzono rosnący trend cenowy dotyczący cen nieruchomości na poziomie 7% rocznie, wobec czego dokonano korekty cen transakcyjnych. Następnie, na podstawie informacji pochodzących z biur obrotu nieruchomościami, analizy cen transakcyjnych i badań własnych rzeczoznawcy majątkowego, określono cechy rynkowe mające wpływ na wartość nieruchomości, a także określono ich wagi (procentowy udział danej cechy w wartości nieruchomości). W obrębie cech cenotwórczych opisano atrybuty tych cech, mające następnie znaczenie przy ocenie danej cechy rynkowej. Rzeczoznawca majątkowy, na podstawie badania rynku ustalił, że wpływ na wartość rynkową szacowanej nieruchomości gruntowej miały: lokalizacja nieruchomości (35%), uzbrojenie (20%), dojazd (15%), otoczenie, sąsiedztwo (15%), powierzchnia (10%) i kształt (5%). Wycenianej nieruchomości przypisano następujące wartości atrybutów cenotwórczych: lokalizacja - "dobra", uzbrojenie - "dobre", dojazd - "dobry"; otoczenie, sąsiedztwo - "dobre", powierzchnia - "dobra", kształt - "dobry".

Stopnie natężenia poszczególnych cech wycenianego gruntu zostały następnie odpowiednio ujęte w zakresie współczynników korygujących ceny nieruchomości na lokalnym rynku, w wyniku czego ustalono współczynnik właściwy dla wycenianej nieruchomości. Tak obliczony współczynnik odniesiony do średniej ceny 1 m2 gruntu na lokalnym rynku, pozwolił ustalić wartość nieruchomości. Wyniosła ona 199 734 zł.

Określenie wartości nieruchomości według stanu po podziale geodezyjnym nieruchomości nastąpiło z kolei na podstawie analizy 17 transakcji, które dotyczyły nieruchomości porównywalnych do nieruchomości wycenianej ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania i inne cechy wpływające na wartość. Analizą objęto transakcje nieruchomościami o powierzchni od 732 m2 do 2 430 m2. Ze sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego wynika, że przy wycenie wzięto pod uwagę swoiste cechy wycenianej nieruchomości i ujęto je w sposób prawidłowy w ramach przyjętej skali cech rynkowych, wpływających na cenę nieruchomości na analizowanym rynku. W procesie ustalania wartości nieruchomości, na podstawie analizy danych transakcyjnych, stwierdzono trend cenowy dotyczący cen nieruchomości na poziomie 1% rocznie, wobec czego uznano, że nie istnieje potrzeba dokonywania korekty cen transakcyjnych. Następnie, na podstawie informacji pochodzących z biur obrotu nieruchomościami, analizy cen transakcyjnych i badań własnych rzeczoznawcy majątkowego, określono cechy rynkowe mające wpływ na wartość nieruchomości, a także określono ich wagi. W obrębie cech cenotwórczych opisano atrybuty tych cech, mające następnie znaczenie przy ocenie danej cechy rynkowej. Rzeczoznawca majątkowy, na podstawie badania rynku ustalił, że wpływ na wartość rynkową szacowanej nieruchomości gruntowej miały: lokalizacja nieruchomości (35%), uzbrojenie (20%), dojazd (15%), otoczenie, sąsiedztwo (15%), powierzchnia (10%) i kształt (5%). Wycenianej nieruchomości przypisano następujące wartości atrybutów cenotwórczych: lokalizacja - "dobra", uzbrojenie - "dobre", dojazd - "dobry"; otoczenie, sąsiedztwo - "dobre", powierzchnia - "bardzo dobra", kształt - "dobry".

Stopnie natężenia poszczególnych cech wycenianego gruntu zostały następnie odpowiednio ujęte w zakresie współczynników korygujących ceny nieruchomości na lokalnym rynku, w wyniku czego ustalono współczynnik właściwy dla wycenianej nieruchomości. Przy określaniu wartości nieruchomości, w odniesieniu do poszczególnych działek gruntu, wzięto ponadto pod uwagę negatywny wpływ, jaki na wartość poszczególnych wydzielonych działek gruntu ma przebiegająca linia elektroenergetyczna przez teren tych działek gruntu. W celu korekty wartości nieruchomości zastosowano współczynnik korekcyjny w wysokości 0,9 (przy wycenie działek gruntu nr: [...], [...], [...]) i w wysokości 0,85 (przy wycenie działek gruntu nr: [...], [...], [...],[...]). Obliczony, w przedstawiony wyżej sposób, współczynnik odniesiony do średniej ceny 1 m2 gruntu na lokalnym rynku, a także zastosowany współczynnik korekcyjny, pozwoliły ustalić wartość poszczególnych działek gruntu. Wartość nieruchomości, będąca sumą wartości wszystkich powstałych z podziału działek gruntu, wyniosła 231 369 zł.

Opłata adiacencka stanowiąca 30% różnicy między wartościami nieruchomości według jej stanu po podziale i przed podziałem, wynosi zatem 9 490,50 zł.

W dalszej części uzasadnienia kolegium wskazało, że nie znalazło podstaw do uwzględnienia zastrzeżeń strony odnoszących się do operatu szacunkowego, wywodząc, że stosownie do przepisu § 55 ust. 2 rozporządzenia, operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym: wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Stosownie natomiast do art. 56 ust. 4 rozporządzenia, do operatu szacunkowego dołącza się istotne dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu. Przepisy rozporządzenia nie precyzują, jakie informacje należy uznać za niezbędne przy dokonywaniu wyceny, ani jakie dokumenty należy uznać za istotne przy sporządzeniu operaty szacunkowego, które wymagają dołączenia do operatu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że o ile obowiązek wskazania numerów nieruchomości nie został literalnie wymieniony, to jednak opis wszystkich nieruchomości, stanowiących podstawę wyceny, winien być obszerny i na tyle precyzyjny, aby umożliwiał zidentyfikowanie tych nieruchomości. W innym wypadku weryfikacja dokonanej wyceny staje się niemożliwa. O ile sporządzenie operatu szacunkowego wymaga wiadomości specjalnych i stosownych kwalifikacji, to jednak musi być dokonane w sposób, który umożliwi jego weryfikację, czy to przez organ, czy też przez sąd administracyjny (por wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 grudnia 2010 r., II SA/Kr 1225/10, LEX nr 753467).

Kolejno organ odwoławczy wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie, rzeczoznawca majątkowy podał, w tabeli nr 1 na s. 14 i tabeli nr 7 na s. 20, listę transakcji dotyczących nieruchomości podobnych, wskazując datę transakcji, gminę i miejscowość, w której położona jest nieruchomość podlegająca zbyciu, cenę transakcyjną, powierzchnię nieruchomości i cenę jednostkową 1 m2 gruntu (w przypadku uwzględnienia trendu czasowego - także cenę zaktualizowaną). Ponadto, odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, rzeczoznawca majątkowy, w piśmie z dnia 26 lutego 2013 r., wyjaśnił, że transakcje przedstawione w operacie szacunkowym nie są "transakcjami wirtualnymi" jak zarzucono w odwołaniu, a w operacie szacunkowym - z uwagi na ochronę danych osobowych - zamieszczono podstawowe informacje dotyczące przyjętej bazy danych. Jednocześnie przedstawione zostały bazy danych, rozszerzone - w stosunku do przedstawionych w operacie szacunkowym - o dane dotyczące oznaczenia nieruchomości w ewidencji gruntów (numery działek gruntu). Wskazano także, że wzmianka o wyjaśnieniach złożonych przez rzeczoznawcę majątkowego, została zamieszczona w piśmie organu pierwszej instancji z dnia 27 lutego 2013 r. przy którym przekazano odwołanie Kolegium, a które skierowano także - jak wynika z "rozdzielnika" pisma - do strony.

W ocenie Kolegium, oznaczenie nieruchomości porównawczych, w sposób dokonany w operacie szacunkowym, przy uwzględnieniu wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego w piśmie z dnia 26 lutego 2013 r., umożliwia identyfikację tych nieruchomości, a tym samym umożliwia dokonanie oceny wiarygodności operatu szacunkowego. W operacie szacunkowym zawarto informację na temat przeznaczenia nieruchomości porównawczych, wskazując, że analiza rynku lokalnego obejmowała nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną i siedliskową (s. 13 operatu szacunkowego).

Na uwzględnienie nie zasługiwał także – zdaniem organu II instancji - zarzut posłużenia się przy wycenie nieruchomości (według stanu przed podziałem) transakcjami nieruchomości o wielkości powierzchni istotnie odbiegającej od wielkości powierzchni nieruchomości wycenianej. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 16 ustawy, przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Wielkość powierzchni nieruchomości niewątpliwie jest jedną z cech istotnych mających wpływ na wartość nieruchomości. Kryterium podobieństwa względem wielkości powierzchni nie jest jednak kryterium ściśle definiowalnym i biegły ma pewną swobodę w dokonaniu doboru nieruchomości porównawczych. Nie oznacza to oczywiście, że dobór ten może być dowolny. W niniejszej sprawie biegły uznał, że kryterium podobieństwa do wycenianej nieruchomości według stanu sprzed podziału (o powierzchni 0,9864 ha) spełniają te nieruchomości, których powierzchnia wynosi powyżej 2 600 m2. Ponadto z treści operatu szacunkowego wynika, że powierzchnia nieruchomości porównawczych oscylowała od 2 699 m2 do 7 500 m2. Największa jednostkowa cena transakcyjna uzyskana została za nieruchomość o powierzchni 2 803 m2 (cena zaktualizowana za 1 m2 gruntu to 29,52 zł), najniższa zaś uzyskana została za nieruchomość o powierzchni 7 500 m2 (cena zaktualizowana za 1 m2 gruntu to 11,06 zł).

Dokonując oceny poprawności doboru nieruchomości porównawczych na podstawie kryterium podobieństwa co do wielkości powierzchni, Kolegium stwierdziło, że rzeczoznawca majątkowy przewidział korektę cen nieruchomości porównawczych ze względu na różnicę w ich powierzchniach. Jedną z cech cenotwórczych była bowiem "powierzchnia działki", której wpływ na wartość nieruchomości określona została na 10%. Wyceniana nieruchomość została uznana za nieruchomość o "dobrej" powierzchni (powierzchnia od 0,5001 do 1 ha), co spowodowało ustalenie jej współczynnika korygującego w ramach omawianej cechy na poziomie 0,118 (w zakresie współczynników wynoszących od 0,065 do 0,172).

Niezależnie od powyższego – Kolegium wyjaśniło - że użycie do porównań nieruchomości o powierzchniach mniejszych od nieruchomości wycenianej, przy założeniu że nieruchomości o mniejszych powierzchniach od nieruchomości wycenianej mogą osiągać wyższe ceny transakcyjne (co też wynika z "analizy i charakterystyki rynku" - s. 13 operatu, gdzie wskazuje się, że na rynku lokalnym istnieje zależność, że wraz ze wzrostem powierzchni nieruchomości nieznacznie spada cena jednostkowa 1 m2 gruntu), powoduje, że w rozpatrywanej sprawie nie istnieje zagrożenie ustalenia opłaty adiacenckiej w nieprawidłowej, zawyżonej wysokości. W sytuacji bowiem, gdyby istniała na lokalnym rynku wyłącznie prosta zależność między powierzchnią nieruchomości a jej ceną posłużenie się nieruchomościami podobnymi o większych powierzchniach (przy wycenie nieruchomości według stanu przed podziałem) niekorzystnie wpływałoby na określenie różnicy w wartościach nieruchomości (według stanu przed i po podziale), a tym samym mogłoby powodować ustalenie opłaty jednorazowej w wyższej wysokości aniżeli w przypadku wykorzystania nieruchomości podobnych o powierzchniach mniejszych.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła J. Ś., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W niniejszej skardze zarzucono Kolegium rozpatrzenie sprawy bez umożliwienia złożenia stronie dodatkowych wyjaśnień w sprawie. Wskazano, że nieprawidłowym jest stanowisko organu odwoławczego odnośnie do spełniania przez nieruchomości wykorzystane przy określeniu wzrostu wartości nieruchomości warunku podobieństwa. Zgłoszone zastrzeżenia dotyczą przyjęcia do porównań nieruchomości o powierzchni odbiegającej od nieruchomości wycenianej, a także nieruchomości o przeznaczeniu innym (pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zabudowę pensjonatową i pod tereny gruntów rolnych) od przeznaczenia nieruchomości wycenianej (pod zabudowę siedliskową). W ocenie skarżącej nie jest spełniony warunek zastosowania metody korygowania ceny średniej, przy tej metodzie bowiem wymagane jest posłużenie się co najmniej kilkunastoma nieruchomościami podobnymi. Zarzucono ponadto Kolegium niedokonanie oceny wiarygodności operatu szacunkowego, która, w ocenie strony skarżącej, jest niska.

W dalszej części skargi sformułowano zastrzeżenia do poszczególnych nieruchomości wykorzystanych przy określeniu wartości nieruchomości według stanu przed i po podziale geodezyjnym.

W odniesieniu do nieruchomości przyjętych do porównań na potrzeby określenia wartości nieruchomości przed podziałem geodezyjnym wskazano, że wszystkie nieruchomości przyjęte do porównań przeznaczone są pod tereny budownictwa mieszkalnego jednorodzinnego (MN), co nie jest zgodne z podstawowym przeznaczeniem nieruchomości wycenianej w planie miejscowym, który przeznaczenie tej nieruchomości określa jako tereny siedlisk rolniczych - MR. Podniesiono ponadto, że dobór materiału porównawczego do analizy jest niewłaściwy albowiem, za wyjątkiem jednej, wszystkie działki gruntu przyjęte do porównań różnią się powierzchnią. Zarzucono także, że w operacie szacunkowym nie podano danych wynikających z zapisów zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego i ksiąg wieczystych, zasłaniając się "ochroną danych osobowych". Wskazano ponadto na błędy co do danych nieruchomości oznaczonych w bazie nieruchomości porównawczych numerami [...] i[...]. Dotyczyć one mają błędnego oznaczenia miejscowości, w której położona jest nieruchomość, powierzchni oraz ceny transakcyjnej.

W odniesieniu do nieruchomości przyjętych do porównań na potrzeby określenia wartości nieruchomości po podziale geodezyjnym wskazano, że wszystkie nieruchomości przyjęte do porównań (za wyjątkiem nieruchomości oznaczonych w bazie numerem 1 oraz numerem 16, które przeznaczone są, odpowiednio, pod tereny zabudowy pensjonatowej i pod tereny gruntów rolnych) przeznaczone są pod tereny budownictwa mieszkalnego jednorodzinnego (MN), co nie jest zgodne z podstawowym przeznaczeniem nieruchomości wycenianej w planie miejscowym, który przeznaczenie nieruchomości określa jako tereny siedlisk rolniczych - MR. Wskazano ponadto na błędy co do danych nieruchomości oznaczonych w bazie nieruchomości porównawczych numerami 3 i 17. Dotyczyć one mają błędnego oznaczenia miejscowości, w których położone są te nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze Kolegium zauważyło, że w zasadniczej części stanowi ona powtórzenie tej, która zawarta była w odwołaniu. W tym kontekście organ II instancji zauważył, że w realiach niniejszej sprawy w sposób prawidłowy ustalone zostało przeznaczenie nieruchomości wycenianej i prawidłowy był dobór nieruchomości podobnych pod względem tego kryterium. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy K. , zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] r. wyceniana nieruchomość przeznaczona została pod tereny siedlisk rolnych, z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ("MR"). Określenie przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym w powyższy sposób oznacza, że przeznaczenie pod zabudowę jednorodzinną jest równorzędnym przeznaczeniem wobec przeznaczenia nieruchomości pod zabudowę siedliskową. Dokonany podział nieruchomości, w związku, z którym toczy się postępowanie o ustalenie opłaty jednorazowej, służył wydzieleniu działek gruntu o powierzchni odpowiedniej dla realizacji zabudowy jednorodzinnej. Z tego względu dopuszczalne było przy wycenie nieruchomości posłużenie się transakcjami nieruchomości, które przeznaczone były pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Za niezasadny organ odwoławczy uznał także zarzut niezachowania warunku podobieństwa nieruchomości wycenianej i wykorzystanych w procesie wyceny, z uwagi na posłużenie się przy wycenie nieruchomości (według stanu przed podziałem) transakcjami nieruchomościami o wielkości powierzchni odbiegającej od wielkości powierzchni nieruchomości. Kolegium podtrzymało przy tym swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, według którego dobór nieruchomości porównawczych według omawianego kryterium nie był dowolny. Dodało jednakże, że jakkolwiek nieruchomości porównawcze odbiegały od siebie powierzchnią, to jednak jedną z cech cenotwórczych występujących na lokalnym rynku, która miała wpływ na osiąganą cenę jednostkową nieruchomości była wielkość powierzchni. Wpływ tej cechy na wartość nieruchomości określona została przez rzeczoznawcę majątkowego na 10%. Wyceniana nieruchomość została uznana za nieruchomość o "dobrej" powierzchni (powierzchnia od 0,5001 do 1 ha), co spowodowało ustalenie jej współczynnika korygującego w ramach omawianej cechy na poziomie 0,118 (w zakresie współczynników wynoszących od 0,065 do 0,172). Wartość nieruchomości w odniesieniu do tej cechy cenotwórczej została zatem poddana odpowiedniej korekcie. Ponadto, użycie do porównań nieruchomości o powierzchniach mniejszych od nieruchomości wycenianej, przy założeniu, że nieruchomości o mniejszych powierzchniach od nieruchomości wycenianej mogą osiągać wyższe ceny transakcyjne (co też wynika z "analizy i charakterystyki rynku" - s. 13 operatu, gdzie wskazuje się, że na rynku lokalnym istnieje zależność, że wraz ze wzrostem powierzchni nieruchomości nieznacznie spada cena jednostkowa 1 m2 gruntu), powoduje, że w rozpatrywanej sprawie nie istnieje zagrożenie ustalenia opłaty adiacenckiej w zawyżonej wysokości.

W ocenie Kolegium nie jest zasadny zarzut rozpatrzenia sprawy bez umożliwienia złożenia stronie dodatkowych wyjaśnień. W jego ocenie strona miała możliwość składania wyjaśnień i dodatkowych żądań z czego jednak nie skorzystała. O przekazaniu odwołania strona została bowiem powiadomiona pismem organu pierwszej instancji z dnia 27 lutego 2013 r. i do dnia rozpatrzenia sprawy (21 marca 2013 r.) nie zgłosiła dodatkowych żądań ani wyjaśnień. Ponadto organ wskazał, że Kolegium przy rozpatrywaniu sprawy opierało się wyłącznie na dowodach, które były zebrane w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i nie było konieczności dodatkowego - oprócz zawiadomienia organu pierwszej instancji o przekazaniu odwołania Kolegium - informowania strony o możliwości zapoznania się z całością akt sprawy.

Dalej organ wyjaśnił, że Kolegium dokonało analizy operatu szacunkowego przyjmując, że zawarte w nim dane na temat nieruchomości wykorzystanych przy określaniu wartości nieruchomości wycenianej są wiarygodne, a zarazem wystarczające dla kontroli prawidłowości tego dowodu. Podniesiony natomiast w skardze zarzut posłużenia się transakcjami nieruchomości, w których osiągnięto inne niż podane w operacie szacunkowym ceny transakcyjne oraz transakcjami, które dotyczyły nieruchomości o innych powierzchniach (transakcje nr 4 i nr 9, służące do ustalenia wartości nieruchomości według stanu przed podziałem geodezyjnym), jako że został podniesiony dopiero w skardze do Sądu nie jest możliwy do zweryfikowania przez Kolegium. Organ odwoławczy zauważył przy tym, że strona oprócz sformułowania zarzutu nie przedstawiła dokumentów, które uwiarygodniałyby zgłoszone zastrzeżenia co do kwestionowanych transakcji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje zatem oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn.zm., dalej p.p.s.a.) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. W pierwszej kolejności kontroli Sądu podlega prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów proceduralnych. Bezbłędne stosowanie przepisów procesowych wpływa bowiem na zasadność ustalenia stanu faktycznego w sprawie, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić trafność zastosowanych w danej sprawie norm prawa materialnego.

Działając w granicach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie przez organy administracji okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania zaskarżonego aktu przepisów prawnych, stwierdził, że niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, istnieje konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż tak decyzja organu I instancji, jak i utrzymująca ją w mocy decyzja organu odwoławczego zostały podjęte z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. (Nr[...]) utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] r. ([...]) ustalającą na rzecz J. Ś. opłatę adiacencką w wysokości 9.490, 50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z podziałem nieruchomości gruntowej oznaczonej geodezyjnie jako działka gruntu nr [...] AM-[...] obręb Ś., Gmina K.

Zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010, Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej u.g.n.) "Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio".

Stosowanie natomiast do ust. 1a art. 98a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

Z przywołanych powyżej regulacji normatywnych wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości może być wydana, gdy spełnione są następujące przesłanki:

1) nastąpi podział nieruchomości, dokonany na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego;

2) ustalenie opłaty nastąpi w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna;

3) w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej;

4) nastąpi faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 146 ust. 1a u.g.n.).

Ustalenie powyższych okoliczności wymaga od organów orzekających w niniejszej sprawie przeprowadzenia postępowania administracyjnego przy zachowaniu reguł wynikających z art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz przedstawienia wyników tego postępowania w uzasadnieniu decyzji z uwzględnieniem wskazówek zawartych w art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. Przypomnieć wszak należy, że działania organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania i podejmowania orzeczeń, podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. i w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym - podejmowanej przez organ administracji publicznej w ramach przyznanych kompetencji – czynności orzeczniczej. Dla realizacji zasadniczego celu postępowania administracyjnego jakim jest rozstrzygnięcie sprawy, pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie obowiązującej normy prawa, odpowiedniej dla rozstrzygnięcia danej sprawy, a niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawnej jest należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy. W ścisłym związku z przywołaną wyżej zasadą praworządności pozostaje określona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej. W doktrynie podkreśla się wynikający dla organów administracji publicznej z tej zasady nakaz wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (W. Dawidowicz "Ogólne postępowanie administracyjne", s.108). Zasada prawdy obiektywnej nakłada więc na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek określenia z urzędu jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązek przeprowadzenia tych dowodów.

Z powyższą zasadą skorelowane są regulacje umieszczone w art. 77 k.p.a. Według wskazanego przepisu organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. To czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ nie może więc pomiąć przy ocenie żadnego dowodu, również jeżeli dowód zgłaszany jest w odwołaniu. Wreszcie stanowisko organu prowadzącego postępowanie – po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, to że decyzją z dnia [...] r. ([...]) Wójt Gminy K. zatwierdził na wniosek J. Ś. projekt podziału należącej do niej nieruchomości oznaczonej w katastrze nieruchomości jako działka nr[...], AM-[...] o powierzchni 0,9864 ha na działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...]. Powyższa decyzja uprawomocniła się w dniu 16 kwietnia 2010 r. Nie budzi wątpliwości także to, iż w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała Rady Gminy K. z dnia [...] r. (Nr[...]) w sprawie określenia zasad gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości Gminy K. (Dz.Urz. Woj. Doln. z dnia 22 września 2009 r., Nr [...], poz. [...]), której § 24 ust. 2 stanowił, że wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa wynosi 30% wzrostu wartości nieruchomości. Tym samym nie budzi wątpliwości w realiach niniejszej sprawy wystąpienie wskazanych powyżej trzech pierwszych przesłanek, od których uzależniono możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej.

W ocenie Sądu inaczej rzecz się już jednak ma względem ustalenia czy na skutek podziału nieruchomości oznaczonej nr [...] AM-[...] nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości. Korzystając z przyznanego uprawnienia do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek podziału organ właściwy zobowiązany jest dowieść na podstawie zebranego materiału dowodowego, że w wyniku podziału konkretnej nieruchomości nastąpił niewątpliwy wzrost jej wartości. Niniejszy wzrost, jako różnica wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale ustalany jest w operacie szacunkowym wyceny nieruchomości, który stanowi podstawowy dowód w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 146 ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości. Sporządzony na potrzeby postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 98 a u.g.n. operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która – jak podkreśla się w judykaturze – podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma zatem nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, jak również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności winien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości względem nieruchomości wycenianej, jak też właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 379/10; z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1650/10; z dnia 9 lutego 2012 r., sygn.. akt I OSK 467/11). Tym samym organy administracyjne właściwe w przedmiocie ustalenia opłaty administracyjnej nie mogą uchylać się od obowiązku przeprowadzenia na podstawie art. 80 k.p.a. – oceny wartości dowodowej złożonego operatu szacunkowego, w tym zweryfikowania prawidłowości: danych dotyczących szacowanej nieruchomości, doboru nieruchomości podobnych, wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej, ustalenia współczynników korygujących.

W ocenie Sądu analiza sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania operatu, a zwłaszcza wykaz transakcji działek budowlanych przyjętych do analizy przy określeniu wartości nieruchomości przed i po podziale oraz sposób ich opisania uniemożliwia weryfikację dokonanej wyceny. Brak jest bowiem charakterystyki indywidualnych nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, wytypowanych do wyceny w sposób pozwalający zweryfikować poprawność dokonanego wyboru nieruchomości podobnych do szacowanej. Tymczasem przyjęte w realiach niniejszej sprawy przy określaniu wartości nieruchomości podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej opiera się na znajomości cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny oraz cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen oraz na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego ( § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej - art. 153 ust. 1 u.g.n. Przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. W przypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Zdaniem Sądu sposób oznaczenia nieruchomości przyjętych przez rzeczoznawcę do przedmiotowej analizy uniemożliwia ich zidentyfikowanie, a w konsekwencji dokonanie oceny czy charakteryzują się one podobieństwem względem nieruchomości wycenianej co do: położenia, stanu prawnego, przeznaczenia, sposobu korzystania. W tym miejscu zauważyć należy, że przedstawiony w formie tabel wykaz przyjętych do analizy transakcji, stanowiących podstawę wyceny nie jest na tyle precyzyjny, aby umożliwiał organowi I instancji zidentyfikowanie nieruchomości i w konsekwencji zweryfikowanie poprawności przeprowadzonej wyceny, zwłaszcza w sytuacji gdy - jak wynika z operatu szacunkowego - w badanym okresie na rynku lokalnym zanotowano 262 transakcje. Dopiero na etapie postępowania odwoławczego i z uwagi na podniesione w odwołaniu zarzuty do akt niniejszej sprawy dołączone zostało pismo dokonującej wycenę rzeczoznawcy majątkowej, uzupełniające dane z oznaczonych w operacie szacunkowym transakcji o numery działek. Zatem dopiero w postępowaniu drugoinstancyjnym możliwe było przeprowadzenie prawidłowej oceny podstawowego w sprawie dowodu, co też stoi w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Dla uznania bowiem, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana konieczne jest przeprowadzenie przez każdy z organów, który wydał decyzję w sprawie, postępowania dowodowego umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, co w realiach niniejszej sprawy nieodzownie wiąże się z ustaleniem czy nastąpił - wskutek podziału nieruchomości - faktyczny wzrost wartości nieruchomości.

Oczywiście Sąd podziela twierdzenia, że o ile obowiązek wskazania numerów nieruchomości nie został literalnie wymieniony w § 56 cyt. rozporządzenia, to jednak opis wszystkich nieruchomości, stanowiących podstawę wyceny, winien być obszerny i na tyle precyzyjny aby umożliwiał zidentyfikowanie tych nieruchomości celem wypełnia przez organ obowiązku oceny czy sporządzony operat opiera się na prawidłowo wybranych podobnych nieruchomościach do szacowanej. W innym bowiem wypadku kontrola ich doboru staje się niemożliwa. W ocenie Sądu dokonany w przedłożonym operacie opis nieruchomości, o cechach jego zdaniem najbardziej zbliżonych do wycenianej działki, jest lakoniczny i zdecydowanie niewystarczający do dokonania przez organ I instancji prawidłowej weryfikacji doboru nieruchomości. Tym samym Sąd uznał, że organ I instancji zaniechał przeprowadzenia oceny prawidłowości sporządzonego na potrzeby niniejszej sprawy operatu szacunkowego, a co za tym idzie poprawności zawartych tam wniosków, ograniczając się w istocie do bezkrytycznego zaakceptowania ustaleń zawartych w przedłożonym opracowaniu. Co więcej, z akt niniejszej sprawy wynika, że również organ II instancji dysponując dodatkowymi informacjami odnośnie doboru nieruchomości porównawczych nie podjął działań mających na celu weryfikację wskazanych w operacie nieruchomości. W udzielonej odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wskazało bowiem, że "przy rozpatrywaniu sprawy opierało się wyłącznie na dowodach, które były zebrane w postępowaniu pierwszoinstancyjnym". Nadto jakkolwiek Kolegium stwierdziło, że zawarte w operacie szacunkowym "dane na temat nieruchomości wykorzystanych przy określeniu wartości nieruchomości wycenianej są wiarygodne, a zarazem wystarczające dla kontroli prawidłowości tego dowodu", to jednak z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, aby dokonało ono we własnym zakresie weryfikacji prawdziwości tych danych. Okoliczność tę potwierdza to, że Kolegium nie odniosło się do zarzutu skargi posłużenia się transakcjami nieruchomości, w których osiągnięto inne niż podane w operacie szacunkowym ceny transakcyjne i które dotyczyły nieruchomości o innych powierzchniach, wskazując lakonicznie, że na obecnym etapie postępowania zarzut ten nie jest możliwy do zweryfikowania przez Kolegium.

W tych okolicznościach uznać należy, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, zwłaszcza art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., uprawniającego Sąd do wyeliminowania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z obrotu prawnego. Mając więc na uwadze powyższe i kierując się dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w pkt. I sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt. II uzasadnione jest postanowieniami art. 152 powyższej ustawy.

Rozpoznając ponownie sprawę organ zobowiązany będzie do wyeliminowania stwierdzonych wyżej uchybień, tak by w rezultacie wydać rozstrzygnięcie odpowiadające zarówno wymogom prawa materialnego jak i procesowego.