Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 583/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 32, 33, 35
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 57 a, 134 § 1, 145 § 1, 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 193
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 138 § 1, 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz J. P. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania.

Decyzja z dnia [...] stycznia 2017 r., została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 4 maja 2016 r. wpłynął do organu pierwszej instancji wniosek [...] i [...] o pozwolenie na budowę dla inwestycji pn.: "Rozbudowa istniejącego budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na funkcję usługową". W wyniku jego rozpoznania Starosta [...] decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] pozytywnie zaopiniował projekt powyższego zamierzenia inwestycyjnego i udzielił pozwolenia na rozbudowę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji m.in. nie wyjaśnił rozbieżności pomiędzy nazwą inwestycji widniejącą na karcie tytułowej projektu budowlanego a jej nazwą zawartą we wniosku z dnia 4 maja 2016 r. o pozwolenie na budowę oraz nie wykazał zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy Wójta Gminy w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...], w tym czy tzw. "marginalna, lokalna i ograniczona produkcja produktów mięsnych" mieści się w granicach funkcji usługowej. Ponadto nie dokonał oceny zgodności inwestycji z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2005 r., poz. 1422).

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta [...] ww. decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na funkcję usługową (kat. obiektu XVII), na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...], na rzecz [...] i [...], zaś Wojewoda [...] ww. decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] kontrolując decyzję organu pierwszej instancji (w wyniku odwołania [...]) utrzymał ją w mocy.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że rozbieżność pomiędzy treścią ww. wniosku a nazwą inwestycji widniejącą na karcie tytułowej projektu budowlanego została usunięta przez projektanta - architekta [...] w dniu [...] października 2016 r., poprzez wykreślenie słów: "Marginalna, lokalna i ograniczona produkcja produktów mięsnych. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna."

Wojewoda nie podzielił stanowiska odwołującego się, że ten nie był należycie informowany o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy co doprowadziło do pozbawienia go czynnego udziału w postępowaniu. Organ wskazał, że z akt sprawy i zwrotnych potwierdzeń odbioru wynika, iż [...] był informowany o przebiegu postępowania administracyjnego przed Starostą [...]. Otrzymał zawiadomienie z dnia 6 maja 2016 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego i zawiadomienie z dnia 8 listopada 2016 r. o zmianie zawartości zbioru dokumentów. [...] uczestniczył w postępowaniu, w tym prowadził liczną korespondencję z organem pierwszej instancji, czego dowodem są pisma z: dnia 6 października 2016 r., 18 listopada 2016 r., 22 listopada 2016 r., 24 listopada 2016 r. i 1 grudnia 2016 r. Ponadto dwukrotnie odwoływał się do Wojewody [...]. Jednocześnie, w piśmie z dnia 22 listopada 2016 r. oświadczył, że zapoznał się z aktami sprawy, pokwitował odbiór dokumentacji projektowej oraz wniósł o możliwość ustosunkowania się do dokumentów w terminie, co najmniej do 28 listopada 2016 r. Wniosek ten został uwzględniony albowiem decyzja organu pierwszej instancji zapadła dopiero w dniu [...] grudnia 2016 r.

Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające w kwestii zgodności planowanej inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2015 r. oraz wymaganiami ochrony środowiska.

W tym miejscu wskazał, że z pisma Wójta Gminy w [...] z dnia 19 października 2016 r. wynika, iż postępowanie o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na funkcję usługową na działce nr [...], położonej w miejscowości [...], obręb [...], gmina [...] zostało umorzone na wniosek inwestora ze względu na ograniczenie (zmniejszenie) zdolności produkcyjnej przedsięwzięcia. Wojewoda wyjaśnił, że rolnik może rozpocząć przetwórstwo artykułów pochodzenia zwierzęcego na niewielką skalę w formie działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej. Zakres i obszar produkcji, a także wielkość dostaw produktów pochodzenia zwierzęcego pozwalające na uznanie działalności za marginalną, lokalną i ograniczoną, określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 marca 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków uznania działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej (Dz. U. z 2016 r., poz. 451). W myśl § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a), pkt 2 i pkt 3 lit. a) ww. rozporządzenia, działalność uznaje się za marginalną, lokalną i ograniczoną, jeżeli zakład prowadzi rozbiór świeżego mięsa wołowego, wieprzowego, baraniego, koziego, końskiego, drobiowego lub zajęczaków oraz sprzedaż produktów pochodzenia zwierzęcego określonych w pkt 1 konsumentowi końcowemu oraz dostawy tych produktów do innych zakładów prowadzących handel detaliczny z przeznaczeniem dla konsumenta końcowego, a dostawy, o których mowa w pkt 2, nie przekraczają wagowo tony tygodniowo - w przypadku świeżego mięsa wołowego, wieprzowego, baraniego, koziego, końskiego lub produkowanych z tego mięsa surowych wyrobów mięsnych lub mięsa mielonego. Organ drugiej instancji podniósł, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], w uzasadnieniu opinii sanitarnej z dnia [...] listopada 2016 r. stwierdził, iż w zakładzie będzie: "Produkcja tygodniowa max. 900 kg wyrobów mięsnych. Zakład będzie prowadził rozbiór świeżego mięsa wieprzowego i wołowego (półtusze wieprzowe i ćwierci wołowe) na potrzeby przetwórstwa. Surowiec pozyskiwany do produkcji z uboju w rzeźniach będących pod nadzorem Inspekcji Weterynaryjnej. Asortyment wyrobów: wędliny i wyroby wędliniarskie z przeznaczeniem dla klienta końcowego i dla sieci detalicznej." W konsekwencji, zdaniem Wojewody, prowadzona działalność będzie miała charakter lokalny i marginalny oraz nie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, ponieważ roczna produkcja nie będzie przekraczać 1 tony tygodniowo i 46,8 ton na rok, a to również oznacza, że nie jest wymagane wyłączenie gruntów z produkcji rolnej i nie zalicza się tej działalności do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W myśl bowiem § 3 ust. 1 pkt 92 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm., obecnie j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 71) powyższymi przedsięwzięciami są instalacje do przetwórstwa owoców, warzyw, ryb lub produktów pochodzenia zwierzęcego, z wyłączeniem tłuszczów zwierzęcych, o zdolności produkcyjnej nie mniejszej niż 50 t na rok, a co za tym idzie inwestycja nie wymaga przeprowadzenia postępowania co do oceny oddziaływania na środowisko i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Organ odwoławczy podzielił także ocenę organu pierwszej instancji co do zgodności projektu budowlanego z decyzją Wójta Gminy w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, określone w załączniku graficznym stanowiącym integralną część niniejszej decyzji. W pkt 2 lit. a) tiret 10 i 11 ww. decyzji o warunkach zabudowy dopuszcza się usytuowanie rozbudowywanej części budynku przy granicy z działkami nr [...] oraz [...] oraz wskazuje, że obiekt i jego lokalizacja winny spełniać wymogi zawarte w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie. Wojewoda stwierdził, że z § 12 ust. 1 rozporządzenia wynika, iż jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy (pkt 1); albo 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy (pkt 2). Z kolei § 12 ust. 2 rozporządzenia wskazuje, że dopuszcza się sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust.1 pkt 2 w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wobec powyższego Wojewoda stwierdził, że powyższy przepis warunków technicznych nie został naruszony.

Organ odwoławczy wskazał także, że nie zostały przekroczone parametry dotyczące szerokości elewacji frontowej, wysokości budynku czy powierzchni biologicznie czynnej.

Podniósł również, że z uwagi na to, iż została dokonana korekta nazwy inwestycji na stronie tytułowej projektu budowlanego oraz zamieszczono na projekcie zagospodarowania działki opinię rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych z dnia [...] października 2016 r. projekt ten podlegał ponownej analizie i ocenie.

I tak, zgodnie z art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) projekt budowlany powinien zawierać informację o obszarze oddziaływania obiektu. Wskazania, co do obowiązku zamieszczenia w projekcie budowlanym informacji o obszarze oddziaływania obiektu, zostały zawarte w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. poz. 462 ze zm.). Zgodnie z § 13a, informacja o obszarze oddziaływania obiektu ma zawierać dwa elementy: pierwszy - to wskazanie przepisów, w oparciu o które dokonano określenia obszaru oddziaływania inwestycji, a drugi - to zasięg obszaru oddziaływania obiektu przedstawiony w formie opisowej lub graficznej albo informację, że obszar oddziaływania obiektu mieści się w całości na działce lub działkach, na których został zaprojektowany. Określenie obszaru oddziaływania obiektu należy do podstawowych obowiązków projektanta. Do dokumentacji projektowej, w części V tzw. Opisu do projektu zagospodarowania działki, została dołączona: "Informacja i dane o charakterze i cechach istniejących i przewidywanych zagrożeń dla środowiska oraz higieny i zdrowia użytkowników i otoczenia", w skład której wchodzą ustalenia dotyczące obszaru oddziaływania budynku - obiektu budowlanego. Zdaniem projektanta, planowana inwestycja wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu terenów sąsiednich i oddziałuje na sąsiednie nieruchomości, ponieważ usytuowanie budynku przy granicy południowej i zachodniej, ogranicza zabudowę działek: nr ew. [...] i [...]. Jego zdaniem będzie znikoma emisja substancji szkodliwych oraz przedmiotowy obiekt budowlany nie będzie emitował szczególnych hałasów, drgań czy promieniowania, wymagających środków zaradczych. Autor opracowania wskazał także przepisy, które wziął po uwagę przy określaniu strefy oddziaływania planowanej inwestycji.

Wojewoda wyjaśnił, że w myśl art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego do autorów projektu należy sporządzenie projektu budowlanego zgodnie z wymogami prawa, zaś dowodem prawidłowości opracowania dokumentacji jest oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Na stronie 4 opisu technicznego oświadczenie projektantów [...] i [...] w powyższym zakresie zostało zamieszczone.

Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że analiza dokumentacji projektowej uprawnia do stwierdzenia, że nie został naruszony art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego zaś osoby zaangażowane w proces projektowy legitymowały się odpowiednimi uprawnieniami i posiadały stosowne ubezpieczenie odpowiedzialności cywilnej.

Wskazując na przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego Wojewoda podniósł, że do obowiązków organu administracji architektoniczno-budowlanej należy między innymi, sprawdzenie zgodności zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz kompletności projektu budowlanego, w tym czy posiada on wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia a także sprawdzenie, czy projekt ten został sporządzony przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia budowlane. Jak wynika z materiału dowodowego kontrola w tym zakresie doprowadziła organ pierwszej instancji do uznania, że inwestor spełnił wymogi określone w powyższych przepisach ustawy - Prawo budowlane a stanowisko to podzielił organ odwoławczy.

Pismem z dnia 23 lutego 2017 r. [...] złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...].

Skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego poprzez wydanie pozwolenia na budowę, pomimo że inwestorzy wcześniej rozpoczęli budowę zanim uzyskali ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę;

2) art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez wydanie pozwolenia na budowę, pomimo niekompletności wniosku, tj. pomimo braku zaświadczenia o wpisie autorów projektu budowlanego na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, potwierdzonego zaświadczeniem wydanym przez tę izbę, z określonym w nim terminem ważności, w chwili wykonywania projektu i w dacie dokonywania w nim zmian;

3) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób nieodpowiadający wymogom oraz niepozwalający na kontrolę prawidłowości decyzji;

4) art. 35 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego poprzez wydanie pozwolenia na budowę, pomimo sprzeczności pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy z projektem budowlanym;

5) art. 7, 8, 9 oraz 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz nie odniesienie się do wszystkich zarzutów naruszenia prawa, podniesionych przez stronę skarżącą w odwołaniu od decyzji organu I Instancji,

6) art. 73 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niewydanie stronie w toku postępowania żądanych przez nią kopii dokumentów z akt sprawy.

W konsekwencji strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Jednocześnie [...] wniósł o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego zapytania o zgodność art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 11 stycznia 2018 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę [ z wyłączeniem zarzutu zawartego w pkt 2 skargi oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Pełnomocnik oświadczył, że wniosek zawarty w skardze o skierowanie zapytania do Trybunału Konstytucyjnego dotyczy całego Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Jednocześnie wniósł o zwrócenie się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o nadesłanie akt postępowania kontrolnego znak: [...] na okoliczność rozpoczęcia przez inwestora budowy przed uzyskaniem ostatecznego pozwolenia na budowę. Na podstawie art. 106 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Sąd postanowił oddalić tak sformułowany wniosek dowodowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga jest uzasadniona aczkolwiek nie ze wszystkich przyczyn w niej podniesionych.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] i [...] pozwolenia na rozbudowę budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na funkcję usługową na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ drugiej instancji przyjął, że inwestorzy spełnili wszystkie wymagania jakie, w takim przypadku nakłada ustawa - Prawo budowlane, a to uzasadnia zastosowanie art. 35 ust. 4 tej ustawy, zgodnie z którym w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Stanowisko to, w ocenie Sądu, jest wadliwe, albowiem oparte na niepełnej analizie sprawy, w tym: dokumentacji załączonej wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę.

I tak, postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało wszczęte na wniosek [...] i [...] o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na rozbudowę budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na funkcję usługową, zlokalizowanego na działce opisanej wyżej. Wskazany wniosek uruchomił postępowanie, w którym właściwy organ miał obowiązek zbadać, czy odpowiada on wymogom przewidzianym w art. 32, art. 33, art. 34 ust. 1 – 3 Prawa budowlanego, a w razie stwierdzenia, że jest on kompletny i zgodny z prawem (w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego), obowiązany był zatwierdzić projekt budowlany i udzielić pozwolenia na budowę dla opisanej powyżej inwestycji ( art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego).

Przepis art. 33 ustawy Prawo budowlane określa wymagania, jakim ma odpowiadać wniosek o wydanie pozwolenia budowlanego. Do wniosku takiego należy załączyć m. in. cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podstawową zaś powinnością organu administracji architektoniczno-budowlanej w tym postępowaniu jest dokonanie sprawdzeń, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 ww. ustawy.

Jak stanowi ten ostatni przepis, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3). W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (ust. 4 art. 35).

Jak z powyższego wynika, w wymienionych przepisach określono zakres działania organu administracji architektoniczno-budowlanej przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i wydawaniu pozwolenia na budowę, określając tym samym zakres merytorycznej oceny wniosku o pozwolenie na budowę. Przepis art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego jednoznacznie ustala zaś, że właściwy organ nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę, jeżeli spełnione zostały wymagania, o których mowa powyżej, a przy tym: inwestor złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli była ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 32 ust. 4 pkt 1) oraz dołączył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2).

Kierując się powyższym, Sąd stwierdza, że tak Starosta [...], jak i Wojewoda [...] orzekając w sprawie nie dopełnili ciążących na nich w tym postępowaniu obowiązków. Żaden z tych organów nie dokonał bowiem pełnej, a przy tym niezbędnej (z uwagi na podnoszone w toku postępowania zastrzeżenia) oceny, o czym świadczą uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji, niespełniające wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

I tak, zdaniem Sądu, oceniając wniosek o pozwolenie na rozbudowę budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na funkcję usługową i załączony do niego projekt budowlany, nie sprawdzono wystarczająco, czy planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy Wójta Gminy w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...], tj. jej punktem 2 lit. a tiret drugi, gdzie przewidziano zmianę funkcji budynku gospodarczego na funkcję usługową. Organ pierwszej instancji poprzestał jedynie na ogólnym stwierdzeniu zawartym na stronie 4 decyzji, że działalność "marginalna lokalna i ograniczona produkcja produktów mięsnych" mieści się w granicach funkcji usługowej, zaś organ odwoławczy swoje rozważania ograniczył jedynie do wyjaśnienia co należy rozumieć (w świetle przepisów Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 marca 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków uznania działalności marginalnej, lokalnej i ograniczonej) za działalność marginalną, lokalną i ograniczoną – nie odnosząc się w ogóle czy tego rodzaju działalność mieści się w pojęciu funkcji usługowej. Ocena ta jest o tyle konieczna i istotna albowiem w załączniku do projektu budowlanego pn.: Projekt zagospodarowania działki, w części I zatytułowanej: Przedmiot inwestycji, wyraźnie wskazano, że w budynku, w którym zostanie zmieniona funkcja z gospodarczej na usługową będzie prowadzona marginalna lokalna i ograniczona produkcja produktów mięsnych. W kolejnym załączniku do projektu budowlanego pn.: Projekt technologiczny, w części - Opis technologii - wskazano, że w budynku tym będzie prowadzona działalność w zakresie produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego. W kolejnej części – Dane technologiczne zakładu – sprecyzowano, że "zakład będzie prowadził rozbiór świeżego mięsa wieprzowego i wołowego na potrzeby przetwórstwa (...) pozyskiwanego ze zwierząt poddanych ubojowi w rzeźni pod nadzorem Inspekcji Weterynaryjnej. Natomiast w części – Charakterystyka zakładu – sprecyzowano, że w zakładzie będą produkowane wędliny (kiełbasy, wędzonki, i wyroby wędliniarskie - kaszanka) z przeznaczeniem dla konsumenta końcowego oraz dostawy tych produktów do innych zakładów prowadzących handel detaliczny, z przeznaczeniem dla konsumenta końcowego. Produkcja tygodniowa to max 900 kg.

Decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Związanie to oznacza nie tylko obowiązek organu budowlanego wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, tj. sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji określonych w tym przepisie, ale także zakaz postępowania wbrew wszystkim wymogom określonym w tej decyzji. Ustalenie tych warunków w decyzji polega nie tylko na określeniu parametrów samego obiektu, ale na ustaleniu innych warunków i zasad, które powinna spełniać planowana inwestycja. Wynika to z funkcji decyzji o warunkach zabudowy, która polega na określeniu dopuszczalności lokalizacji danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia przepisów prawa, oraz na wskazaniu warunków i zasad, którym inwestycja powinna odpowiadać. Organ wydający pozwolenie na budowę nie może zatem weryfikować treści decyzji o warunkach zabudowy i nie wolno mu postąpić wbrew jej ustaleniom (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 września 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 79/05 LEX 192928).

W konsekwencji, zadaniem organów administracji była ocena, czy w przedmiotowej sprawie (z uwagi na planowaną zmianę sposobu użytkowania budynku – z gospodarczego na usługową) wyżej opisana działalność, którą zamierzają prowadzić inwestorzy ma charakter usługowy.

Ponadto zauważenia wymaga, że decyzja o warunkach zabudowy, w punkcie 2 lit. a) tiret pierwszy, ustala zmianę funkcji budynku gospodarczego na usługową do maksymalnie jednej kondygnacji i o maksymalną powierzchnię zabudowy do 100 m2. W Opisie technicznym do projektu budowlanego (część II Gabaryty budynku) wskazano, że powierzchnia zabudowy rozbudowy wynosi 81 m2, zaś powierzchnia zabudowy po rozbudowie wynosi 113 m2. Oceny w powyższym zakresie, organy administracji także nie dokonały.

Tym samym, dostrzegając powyższe uchybienia, Sąd podzielił zarzuty skargi, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa wskazanych w pkt 3 i 5 skargi. Organy administracji nie przeprowadziły wyczerpującej oceny istotnej dla skarżącego, o czym świadczy uzasadnienie decyzji. W konsekwencji, nie dokonano też pełnej oceny przedłożonego projektu budowlanego (stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego) i przedwcześnie przyjęto, że nadaje się on do zatwierdzenia.

Rozpoznając ponownie sprawę organ związany będzie wskazaną wyżej oceną prawną.

Odnosząc się zaś do wniosku skarżącego zawartego w skardze o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w celu zbadania zgodności z Konstytucją RP art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. z jej art. 92 ust. 1, Sąd zauważa, że stosownie do art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Przyjmuje się, że ocena, czy w konkretnej sprawie zachodzi konieczność wystąpienia przez sąd do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 193 Konstytucji RP jest pozostawiona uznaniu sądu i to skład orzekający ocenia - na gruncie konkretnej rozstrzyganej sprawy - czy zachodzi taka konieczność (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., sygn. akt OSK 971/04, lex nr 236849). Zatem, sąd nie może stawiać pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji RP dopóty, dopóki sam nie wyrobi sobie poglądu prawnego w kwestii niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją. Tylko realne wątpliwości prawne dotyczące wykładni konkretnego przepisu prawa - stanowiącego poza tym podstawę prawną wyroku - mogą być przedmiotem pytania prawnego sądu orzekającego skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2009 r., sygn. akt FSK 88/09, lex nr 549455). Sąd orzekając w niniejszej sprawie wątpliwości skarżącego nie podzielił i nie znalazł podstaw do skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego.

W tej sytuacji, działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 200 ustawy p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku. Orzekając o kosztach Sąd uwzględnił wniosek strony skarżącej, a w tym zakresie: wysokość wpisu od skargi (500 zł), koszty zastępstwa procesowego łącznie z opłatą skarbową od pełnomocnictwa (497 zł), te ostatnie – stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).