Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 6/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2011-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 3§ 2 pkt 5 i 6, art. 50§ 1, art. 147 § 1, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 5
journal: Dz.U. 2002 nr 21 poz 206
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze- tekst jednolity
article: art. 4, art. 20, art. 21, art. 23
journal: Dz.U. 2005 nr 31 poz 266
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Protokolant referent - stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r., nr XXXVI/256/02 w przedmiocie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 4 pkt 1 i pkt 4 oraz § 11, II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części wskazanej w punkcie I sentencji wyroku.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] marca 2002 r. Nr XXXVI/256/02 Rada Gminy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a także art. 4 oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733) ustaliła zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2002 r. Nr 90, poz. 1147 i weszła w życie z dniem 23 października 2002 roku.

Uchwała przewidywała w § 4, iż lokale mieszkaniowego zasobu służą do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych mieszkańców Gminy, którzy mieszkają i są zameldowani w granicach gminy co najmniej 3 lata wstecz i nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu (§ 4 pkt 1), osób spoza terenu gminy będących specjalistami w zadaniach niezbędnych dla zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty Gminy (§ 4 pkt 2) oraz osób o niskich dochodach (§ 4 pkt 3). Wymóg stawiany w pkt 3 został na mocy uchwały uznany spełniony jeżeli dochód miesięczny brutto przypadający na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie trzech miesięcy poprzedzającym zakwalifikowanie wniosku nie przekroczył: a) 150% najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym, b) 100% najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym na jednego członka gospodarstwa domowego. Zgodnie z § 4 pkt 4 dochód rodziny ubiegającej się o lokal winien gwarantować płatność czynszu i nie może być niższy niż: a) 100% najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym, b) 70% najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym w przeliczeniu na jednego członka rodziny. Zgodnie z § 8 ust. 1 w celu zapewnienia kontroli społecznej w zakresie zasad gospodarowania mieszkaniowym zasobem Wójt Gminy może powołać Społeczną Komisję Mieszkaniową oraz określa zakres zadań i regulamin pracy tej komisji. Na podstawie wniosków o najem lokali Wójt sporządza listę osób ubiegających się o mieszkanie, która podlega weryfikacji i aktualizacji przez Społeczną Komisję Mieszkaniową (§ 8 ust. 2). Z kolei § 8 ust. 3 stanowił, że decyzję o przydziale lokalu podejmuje Zarząd Gminy. Zgodnie z § 11 ust. 1 uchwały, w razie śmierci najemcy lokalu mieszkalnego w stosunek najmu lokalu wstępują:

- małżonek nie będący współnajemcą lokalu,

- dzieci najemcy i jego współmałżonka,

- inne osoby, wobec których najemca był obowiązany do świadczeń alimentacyjnych oraz osoba, która pozostawała faktycznie we wspólnym pożyciu z najemcą.

Natomiast stosownie do § 11 ust. 2 osoby wstępują w stosunek najmu lokalu mieszkalnego, jeżeli stale zamieszkiwały z najemcą w tym lokalu do chwili jego śmierci.

Uchwałą Nr XXVII/206/05 z dnia [...] lipca 2005 roku w sprawie zmian do uchwały Nr XXXVI/256/02 Rady Gminy w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2005 r. Nr 48, poz. 1062) Rada Gminy wprowadziła zmianę m.in. w § 4 pkt 1 poprzez ustalenie kręgu osób, którym służy prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych z mieszkaniowego zasobu gminy – do "mieszkańców gminy, którzy mieszkają i są zameldowani w granicach gminy". Zmiana ta weszła w życie z dniem 27 sierpnia 2005 r.

Na powyższą uchwałę Nr XXXVI/256/02 z dnia [...] marca 2002 r., w części obejmującej jej § 4 pkt 1, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator Rejonowy. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa – art. 4 i art. 21 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego poprzez ustalenie w § 4 pkt 1, że Rada Gminy, gospodarując mieszkaniowym zasobem gminy wynajmuje lokale mieszkańcom Gminy, którzy zamieszkują i są zameldowani w granicach gminy – pomimo braku po stronie rady gminy kompetencji do ustalenia ww. ograniczenia. Prokurator Rejonowy wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie objętym skargą.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podał, iż § 4 pkt 1 uchwały rażąco narusza art. 4 i art. 21 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego, bowiem znajduje się w nim zapis, że Gmina wynajmuje lokale mieszkalne osobom, które zamieszkują i są zameldowane w granicach administracyjnych gminy co najmniej 3 lata wstecz i nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu.

Kompetencję do uchwalania zasad wynajmowania lokali z gminnego zasobu mieszkaniowego przyznaje radzie gminy art. 21 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy. W ust. 3 wskazanego artykułu ustawodawca wymienia przykładowo elementy przedmiotowe zasad, które powinna uregulować rada w drodze uchwały. Katalog tych spraw nie ma charakteru zamkniętego co oznacza, że rada gminy może zawrzeć w uchwale także inne niż wyliczone postanowienia, o ile mieścić się one będą w zakresie przedmiotowym udzielonej delegacji. Zawarty w przepisie zwrot "w szczególności" nakazuje jednocześnie obligatoryjne uwzględnienie w uchwale wszystkich elementów wymienionych w pkt 1-7. W art. 4 omawianej ustawy ustawodawca określił osoby, które posiadają prawo do najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu wskazując, że są nimi osoby nie mające zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, mieszkający na terenie gminy, posiadające niskie dochody. Ustawa o ochronie praw lokatorów nie wprowadza innych ograniczeń wyłączających możliwość zawarcia umów najmu. Niedopuszczalne jest więc wyłączenie z kręgu osób mogących ubiegać się o wynajem lokalu komunalnego osób posiadających tytuł prawny do lokalu lub jego części – z wyjątkiem lokalu socjalnego (art. 23 ust. 2 ustawy). Artykuł 4 cytowanej ustawy wskazuje jednoznacznie, że tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy.

Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym definiuje pojęcie wspólnoty samorządowej określając, że tworzą ją mieszkańcy gminy. W związku z tym zawężenie przez Radę Gminy katalogu osób mogących ubiegać się o lokal z gminnego zasobu mieszkaniowego do osób nie posiadających tytułu prawnego do innego lokalu stanowi rażące naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz wykracza poza upoważnienie wynikające z art. 21 cytowanej ustawy.

Rozwiązanie przyjęte przez Radę Gminy, mające charakter normatywny jako odnoszące się do wszystkich mieszkańców gminy znajdujących się określonej sytuacji mieszkaniowej, budzą zastrzeżenia z powodu podjęcia ich z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, a zatem nie powinny być akceptowane w obowiązującym porządku prawnym.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy uznała skargę za zasadną i wniosła o umorzenie postępowania podnosząc, że na mocy uchwały Nr III/10/10 z dnia [...] grudnia 2010 r. treść przepisów uchwały objętych skargą Prokuratora uległa zmianie poprzez usunięcie zapisów naruszających przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów.

Do sprawy przystąpił również Prokurator Okręgowy, który pismem z dnia [...] lutego 2011 r. poparł skargę, wnosząc ponadto o stwierdzenie nieważności przepisu § 4 pkt 4, § 8 ust. 3, § 11 ust. 1 oraz § 11 ust. 2 zaskarżonej uchwały.

Zdaniem Prokuratora Okręgowego powyższe zapisy zaskarżonej uchwały w istotny sposób naruszają przepisy art. 4 i art. 21 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego, wykraczając poza kompetencję ustawową przysługującą Radzie Gminy.

Przyjęcie zapisu, że "lokale mieszkaniowego zasobu służą do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych mieszkańców Gminy, którzy mieszkają i są zameldowani w granicach gminy co najmniej 3 lata wstecz i nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu" jest po pierwsze niedopuszczalną modyfikacją znaczenia pojęcia "niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych" określonych w art. 4 ust. 2 ustawy, a nadto prowadzi wbrew wymienionej ustawie do wyłączenia z kręgu osób mogących ubiegać się o wynajem lokalu komunalnego osób, które posiadają tytuł prawny do lokalu lub jego części, z wyjątkiem lokalu socjalnego czy też uzależnienie takiego uprawnienia od innego kryterium niż przewidziane w ustawie, jak np. zameldowania lub zamieszkiwania na terenie gminy przez określony czas.

Prokurator Okręgowy, powołując się na orzecznictwo sądowe podniósł, że przesłanka niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych ma szeroki zakres treściowy. Posiadanie np. tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nie rozstrzyga jednoznacznie o braku po stronie zainteresowanego przesłanki niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Taki tytuł prawny może być bowiem obciążony wadą (czy to wynikającą z okoliczności o charakterze prawnym czy też faktycznym), która uniemożliwia zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych uprawnionego, może też zaistnieć sytuacja, gdy właściciel lokalu mieszkalnego, zmuszony trudną sytuacją materialną, przeniósł własność lokalu na inną osobę, pozostając jednocześnie bez środków na zaspokojenie swoich potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie.

Wyłączenie z kręgu, mogących ubiegać się o wynajem lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy mieszkańców posiadających tytuł prawny do innego lokalu może dotyczyć tylko sytuacji przyznawania lokalu socjalnego, gdzie – zgodnie z dyspozycją art. 21 ust. 2 ustawy, nieposiadanie tytułu prawnego do lokalu jest jednym z kryteriów. Wyłączone są również osoby, które zamieszkują wspólnie z osobą, która posiada tytuł prawny do lokalu lub jego części

Prokurator Okręgowy powołał się również na orzecznictwo sądowe odnoszące się do uznania jako sprzecznego z prawem zapisu w uchwale rady gminy określającego tzw. "zdolność czynszową osób ubiegających się o najem lokalu". Tym samym przepis § 4 ust. 4 zaskarżonej uchwały w istotny sposób narusza przepisy art. 4 i art. 21 powołanej ustawy, bowiem wyłącza z prawa ubiegania się o lokal z zasobu mieszkaniowego gminy mieszkańców, którzy spełniają kryterium dochodowe, jednak posiadają niższy dochód niż wskazany w zaskarżonym przepisie i nie mogą ubiegać się o lokal socjalny.

Organem uprawnionym do określania trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali, a także sposób jego poddania kontroli społecznej należy do kompetencji Rady Gminy. Z tego powodu powinien zostać określony w uchwale w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy. Tymczasem przyznanie Zarządowi Gminy (w obecnym stanie prawnym Wójtowi) uprawnienia do przydziału mieszkań jawi się jako nieprawidłowe wykonanie upoważnienia ustawowego przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie prezentowane było stanowisko, że powtórzenie w uchwale zapisów ustawowych, a także ich modyfikacja, stanowi istotne naruszenie prawa, które w rezultacie prowadzi do konieczności stwierdzenia nieważności takiego zapisu. Przepisy § 11 ust. 1 i 2 są natomiast powtórzeniem zapisu ustawowego zawartego w przepisach Kodeksu cywilnego, tj. w art. 691 § 1 i § 2 K.c.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) dalej w skrócie p.p.s.a.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm. ), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Na podstawie art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze ( Dz. U. z 2002 r., Nr 21, poz. 206, ze zm.) prokurator może wystąpić do sądu administracyjnego o stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządu terytorialnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi wynika również z treści art. 50 § 1 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest uchwała Nr XXXVI/256/02 Rady Gminy z dnia [...] marca 2002 r. w sprawie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy. Uchwała ta podjęta została m.in. na podstawie art. 4 oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie kodeksu cywilnego (obecna wersja obowiązująca – t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2). Jedną z takich form jest podjęcie przez radę gminy na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Stosownie do treści art. 21 ust. 1 ustawy rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (pkt 1) oraz zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel (pkt 2). Stosownie zaś do art. 21 ust. 3 powołanej ustawy zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminu powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokal w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas oznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostawały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m².

Powyższy przepis oznacza, że uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali winna kompleksowo i szczegółowo regulować wszystkie wskazane w powyższym upoważnieniu ustawowym kwestie, w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej. Ponieważ przywołane wyliczenie jest katalogiem otwartym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, może także zawrzeć w przedmiotowej uchwale dodatkowe regulacje. Podkreślić jednak należy, iż wszelkie normy prawa miejscowego muszą być zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisami powszechnie obowiązującymi rangi ustawowej.

Pojęcie wspólnoty samorządowej zostało zdefiniowane w art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, z którego wynika, że tworzy ją z mocy prawa ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego, w tym przypadku gminy. Takie właśnie znaczenie należy nadać pojęciu wspólnoty samorządowej użytemu w art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Mieszkańcem gminy jest zatem każda osoba fizyczna mająca miejsce zamieszkania na terenie tej gminy. Jak wynika z tego przepisu, prawo do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu ma każdy mieszkaniec gminy nie mający zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, mający niskie dochody. Omawiana ustawa nie wprowadza innych ograniczeń wyłączających możliwość zawarcia umowy najmu lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego.

Treść art. 4 ust. 2 i art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów wskazuje, że nie wszyscy mieszkańcy gminy będą mogli ubiegać się o wynajem od gminy lokalu mieszkalnego, gdyż przeszkodę może stanowić kryterium dochodowe, które ustala rada gminy w uchwale, a także warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy, stanowiące podstawowe przesłanki wynajmu lokali z zasobu gminy. Brak jest natomiast jakichkolwiek podstaw, aby do uchwały wprowadzać – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – unormowania, które postawią w niekorzystnej sytuacji i bezpodstawnie zróżnicują sytuację osób znajdujących się w podobnych warunkach materialnych i mieszkaniowych, które być może kwalifikowałyby się do ubiegania się o wynajem lokalu gminnego w świetle uregulowań uchwały, gdyby nie wprowadzono niekorzystnych dla nich postanowień. Zasady wynajmowania lokali winny być tak skonstruowane, by ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe, od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2004 r., I OSK 883/04, LEX nr 164541, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 października 2005 r., II SA/Wr 110/03, z dnia 22 stycznia 2008 r., IV SA/Wr 541/07, z dnia 4 grudnia 2008 r., IV SA/Wr 485/08, z dnia 12 sierpnia 2010 r., IV SA/Wr 338/10 ).

W świetle powyższych rozważań zgodzić się należało z Prokuratorem Rejonowym, iż w myśl powołanej ustawy niedopuszczalne jest wyłączenie z kręgu uprawnionych do ubiegania się o wynajem lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego osób określonych w § 4 pkt 1 skarżonej uchwały. Podstawowym dopuszczalnym w świetle treści ustawy kryterium decydującym o istnieniu uprawnienia do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest istnienie po stronie danej osoby niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych (przy czym nie chodzi tu o każdą subiektywną potrzebę mieszkaniową, lecz potrzebę zobiektywizowaną warunkami zamieszkiwania uznanymi za kwalifikujące je do poprawy według zgodnych z ustawą kryteriów przyjętych przez radę gminy), nie zaś posiadanie bądź nie tytułu prawnego do innego lokalu czy też niespełnianie innych warunków, na wprowadzenie których ustawa nie zezwala. W konsekwencji wniosek Prokuratora Rejonowego o stwierdzenie nieważności § 4 pkt 1 zaskarżonej uchwały zasługiwał na uwzględnienie.

Przepis art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, wśród zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, do których określania upoważniona jest rada gminy, wymienia m.in. w pkt 1 wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu.

W kwestii określenia przez Radę Gminy w § 4 pkt 4 minimalnej wysokości dochodu rodziny ubiegającej się o lokal stwierdzić należy, iż art. 21 ust. 3 ustawy, poprzez użyte w nim wyrażenie "w szczególności" zezwala co prawda na przyjmowanie przez organ stanowiący gminy także innych, nie wymienionych w tym przepisie kryteriów, nie uprawnia jednakże rady gminy do nierespektowania przy ustalaniu zasad wynajmu lokali ogólnych zasad płynących z ustawy o ochronie praw lokatorów oraz konstytucyjnej zasady równości obywateli względem prawa (art. 32 Konstytucji). Przepis art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy istotnie upoważnia wprawdzie radę gminy do określenia wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, ale nie oznacza to, że w grę wchodzi także określenie dochodu minimalnego, bez którego uzyskiwania zawarcie umowy najmu byłoby niedopuszczalne. Wykładnia celowościowa tego przepisu wskazuje, iż chodzi w nim o dochody maksymalne – osoby, które osiągają dochody wyższe od ustalonych przez radę, są bowiem w jej ocenie zdolne do samodzielnego zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych. Odmienne rozumienie pojęcia "kryterium dochodowego" prowadziłoby do absurdalnego wniosku, iż gmina nie ma obowiązku zaspokajania potrzeb mieszkaniowych osób najbiedniejszych. Tymczasem z art. 20 ust. 1 ustawy wynika w sposób jednoznaczny, że mieszkaniowy zasób gminy jest tworzony w celu realizacji zadań wynikających z art. 4 ustawy, czyli m.in. w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. Przyjęte przez Radę Gminy kryteria oraz wprowadzenie nowej kategorii prawnej w postaci – najogólniej rzecz ujmując – zdolności czynszowej osób ubiegających się o najem powoduje, że z prawa uzyskania najmu lokali gminnych będą mogły skorzystać osoby nie najuboższe, kosztem osób o najniższym dochodzie w rodzinie, z natury rzeczy nieposiadających zdolności zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Rozwiązanie takie musi budzić zastrzeżenia z punktu widzenia wskazanej wyżej konstytucyjnej zasady równości obywateli względem prawa (zasady wynajmowania lokali mają rangę przepisu prawa miejscowego) i nie może być akceptowane w obowiązującym porządku prawnym zakładającym konieczność zapewnienia przez wspólnotę gminną określonych potrzeb o charakterze socjalnym. Założenie, że osoby o niskich dochodach nie będą w stanie płacić czynszu nawet w minimalnej wysokości, pozostaje przy tym w sprzeczności z rozwiązaniami przyjmowanymi w innych ustawach regulujących zasady i tryb udzielania pomocy społecznej osobom o najniższych dochodach oraz regulujących zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych (podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 6 marca 2003 r., II SA/Wr 2887/02, OwSS 2003 nr 3, poz. 72, Wspólnota 2002 nr 22, poz. 56, LEX nr 78650 oraz WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku z dnia 12 kwietnia 2006 r., II SA/Go 5/06).

Zaskarżona uchwała stanowi w § 6 pkt 2 c) że umowy najmu lokali socjalnych zawierane są w pierwszej kolejności z rodzinami i osobami nie mającymi zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, a ich średni miesięczny dochód na członka gospodarstwa domowego w okresie ostatnich sześciu miesięcy poprzedzających rozpatrzenie wniosku nie przekracza 100% najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 50% w gospodarstwie wieloosobowym. Takie jednak zakreślenie kręgu osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy w formie "widełek" i dokonanie według tego kryterium podziału na uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony (art. 20 ust. 2 ustawy) oraz uprawnionych do zawarcia jedynie umowy najmu lokalu socjalnego na czas oznaczony (art. 23 ust. 1 ustawy) należy z opisanych wyżej względów uznać za niedopuszczalne w świetle art. 4 oraz 21 ustawy o ochronie praw lokatorów. W konsekwencji również § 4 pkt 4 zaskarżonej uchwały należało uznać za sprzeczny z obowiązującymi przepisami rangi ustawowej.

Jak słusznie zauważył Prokurator Okręgowy, przepisy § 11 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały stanowią powielenie treści art. 691 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego. Z przepisu § 118 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) wynika, że w treści aktów prawa miejscowego, w tym uchwał rady gminy, nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że za naruszający prawo należy uznać akt prawa miejscowego powtarzający postanowienia ustawowe. Wskazywano także, że w sytuacji zastosowania w uchwale powtórzeń unormowań ustawowych należy liczyć się z tym, iż powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, stąd akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą pozostawać z nimi w sprzeczności (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2001 r., IV SA 385/99, LEX nr 53377; z 16 czerwca 1992 r., II SA 99/92, ONSA 1993, nr 2, poz. 44; z 20 sierpnia 1996 r. SA/Wr 2761/95 niepubl., z 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98, OSS 2000 nr 1, poz. 17 oraz z 28 lutego 2003 r., I SA/Lu 882/02 niepubl.). Tak samo porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu. Stwierdzenie nieważności § 11 pkt 3 uchwały było zaś podyktowane faktem, że przepis ten uzależniał możliwość zawarcia umowy najmu lokalu z osobami, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy, od nieposiadania przez te osoby tytułu prawnego do innego lokalu, tj. wprowadzał podobne pozaustawowe kryterium, jak miało to miejsce w przypadku § 4 pkt 1 uchwały w wersji obowiązującej do dnia 26 sierpnia 2005 r.

Stosownie do treści art. 91 ustawy z dnia 8 marca o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) jedynie istotne naruszenie prawa przy stanowieniu aktów prawa miejscowego powoduje skutek nieważności. Analizując treść kwestionowanych przez Prokuratora przepisów § 8 uchwały Sąd stwierdził, iż nie naruszają one w sposób istotny uregulowania wynikającego z art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego. Wskazany przepis uchwały zawiera regulacje dotyczące trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i najem lokali socjalnych oraz sposób poddawania tych spraw kontroli społecznej – tak jak wymaga tego przepis art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów.

Odnosząc się do wniosku Rady Gminy o umorzenie postępowania z uwagi na zmianę treści § 4 pkt 1 zaskarżonej uchwały po wniesieniu skargi przez Prokuratora (co nastąpiło na mocy uchwały Nr III/10/10 Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2010 r.) to po pierwsze, na dzień wydania przez Sąd wyroku w sprawie, tj. [...] lutego 2010 r., uchwała zmieniająca zaskarżony akt jeszcze nie obowiązywała. Zawarto w niej bowiem zapis o wejściu w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa, została ona zaś opublikowana w dniu 22 lutego 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Nr 24, poz. 501). W konsekwencji uchwała zmieniająca zaskarżony akt nie mogła wywrzeć zamierzonego skutku prawnego wcześniej niż z dniem 9 marca 2011 r. Po drugie natomiast, zmiana wprowadzona uchwałą Nr III/10/10 Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2010 r. dotyczyła tylko jednego z przepisów uchwały z dnia [...] marca 2002 r. Nr XXXVI/256/02, tj. § 4 pkt 1, podczas gdy za niezgodne z prawem należało uznać również § 4 pkt 4 oraz § 11 zaskarżonego aktu. Z tego względu wniosek Rady Gminy o umorzenie postępowania nie mógł zostać uwzględniony. Ponadto kwestionowany przepis uchwały funkcjonował w obrocie prawnym i wywoływał określone skutki prawne. Zmiana uchwały przez organ, który ją wydał, nie ma mocy wstecznej, tzn. obowiązuje od dnia wejścia w życie przepisu zmieniającego (ex nunc). Natomiast stwierdzenie nieważności przepisu zaskarżonej uchwały przez Sąd następuje z mocą wsteczną (ex tunc), tzn. obejmuje cały okres obowiązywania tego aktu, od dnia jego wydania.

W świetle powyższych okoliczności, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku znajduje natomiast oparcie w art. 152 p.p.s.a. W kwestii zastosowania ostatniego z wymienionych przepisów skład orzekający w niniejszej sprawie skłania się ku poglądowi, że instytucja wstrzymania zaskarżonego aktu dotyczy także aktu prawa miejscowego. Dostrzec należy, iż pogląd konkurencyjny (wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r., l OSK 1646/09), odwołujący się przede wszystkim do stanowiska zawartego w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 15 maja 2000 r., (OPS 1/00, publ. ONSA 2000, nr 4, poz. 134) dotyczył art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Zgodnie z jego nieobowiązującą już treścią "wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub zawieszenia czynności, jednakże sąd może na wniosek strony lub z urzędu wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania tego aktu lub zawieszeniu czynności, zwłaszcza jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków". Przepis ten w istocie zatem odpowiada obecnej regulacji art. 61 § 1 i § 3 p.p.s.a. Natomiast zakres zastosowania przepisu art. 152 p.p.s.a. dotyczy wykonalności w szerokim jej sensie. Zwrot "w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być wykonane", użyty w komentowanym przepisie, należy zatem traktować jako synonim określenia "czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc (skutek prawny) aktu lub czynności". W tej sytuacji to czy konkretny akt poddaje się wykonaniu w sensie czynienia użytku z uprawnienia bądź wypełnienia obowiązku z niego wynikającego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, o którym stanowi wymieniony przepis (Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2004 r., OSK 591/04, publ. OSP 2005/4/50; także R. Sawuła, Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia, publ. PiP z 2004/8/71 i powołane tam poglądy).