Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 853/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2008-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 97
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Wiesław Czerwiński sędzia WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) Protokolant: Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi T. i R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 853/08

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zawiesiło wszczęte na wniosek skarżących postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności trzech decyzji Wójta Gminy L.:

- z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...], zezwalającej D. M. na wycięcie drzew wolnostojących, rosnących w B. w ilości 77 sztuk olch, 5 sztuk topoli w terminie do [...] marca 2003 r.

- z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...], zezwalającej D. M. na wycięcie drzew wolnostojących, rosnących na gruntach w B. w ilości 113 sztuk olch, 2 sztuki wierzby o 27 sztuk topoli w terminie do [...] marca 2004 r.

- z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...], zezwalającej D. M. na wycięcie z terenu działki [...], położonej w B. i działki [...] położonej w P. drzew wolnostojących w ilości łącznej 142 sztuk olch, topoli i wierzb w terminie do [...] grudnia 2005 r.

Takie rozstrzygniecie zostało podjęte na podstawie art.97 pkt 4 kpa z uwagi na konieczność wyjaśnienia kwestii wstępnej objętej postępowaniem rozgraniczeniowym dotyczącym działki [...] położonej w obrębie B. z działką nr [...] położoną w obrębie Płazowo oraz postępowaniem sądowym mającym za przedmiot ustalenie spornych granic pomiędzy nieruchomościami gruntowymi położonymi na działkach nr [...] w obrębie gminy P. nr [...] we wsi B. i nr [...] we wsi M.

Zgodnie z decyzją postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji zostało zawieszone do czasu zakończenia wyżej wskazanych postępowań.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż w celu rzetelnego dokonania oceny stanu prawnego i faktycznego, co do zaskarżonych decyzji niezbędne jest jednoznaczne ustalenie przebiegu granic nieruchomości i linii brzegowej jeziora Lucimskiego.

T. i R, G. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez SKO w przedmiocie zawieszenia postępowania o stwierdzenie nieważności wskazanych wyżej rozstrzygnięć domagając się ich uchylenia w całości. Zarzucili im rażące naruszenie art.97 § 1 pkt 4 kpa przez błędne ustalenie, że wznowione w dniu [...] października 2001 r. oraz toczące się do chwili obecnej przed Wójtem Gminy L. postępowanie o rozgraniczenie działek [...] (obręb B.) i działki [...] (obręb P.) może stanowić zagadnienie wstępne przy orzekaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy L. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na wycinkę drzew, wydanych bez udziału skarżących jako właścicieli zadrzewionej nieruchomości stanowiącej działkę [...].

Uzasadniając swój wniosek T. i R. G. wskazali, iż Wójt Gminy L. w dniu [...] października wznowił postępowanie o rozgraniczenie działek [...] (obręb B.) i nr [...] (obręb P.), których granice są zarazem granicami administracyjnymi wsi B. i P., ustalonymi protokołem opisu granic z dnia [...] marca 1983 r. Przebieg przedmiotowych granic nie był nigdy kwestionowany i nie budził żadnych wątpliwości. Wskazali nadto, że ze znajomości przebiegu wznowionego w 2001 r. postępowania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, z urzędu, był znany fakt, iż działka [...] (w obrębie wsi B.), należąca do wnioskodawców nigdy nie posiadała bezpośredniej granicy z działką nr [...] (w obrębie wsi P.), której właścicielem jest D. Mi. Przedmiotem tego postępowania było jedynie określenie wewnętrznych granic działki [...] obejmującej działki [...]. Tak więc w tym postępowaniu nie doszło do określenia zewnętrznych granic działki [...] z działką [...]. Wskazali, iż pomimo posiadania przez wójta Gminy L. wiedzy o wszczętym i nie zakończonym postępowaniu wznowieniowym odnoszącym się do rozgraniczenia działek, nie zostało ono uznane przez niego za zagadnienie wstępne w związku z czym doszło do wydania zaskarżonych przez T. i R. G. decyzji zezwalających na dokonanie wycinki drzew. Wnioskodawcy argumentowali, że skoro Wójt Gminy L. nie dopatrzył się żadnych przeszkód do wydania zaskarżonych decyzji, to odmienne ustalenie w tym względzie przez SKO zawarte w zaskarżonym postanowieniu jest błędne, gdyż orzekanie o nieważności decyzji powinno nastąpić w takim stanie faktycznym i prawnym, w jakim decyzja była wydana.

Podnoszą nadto, że wnioskodawcy postępowania o wycinkę drzew z ich nieruchomości znany był dokładnie przebieg granic wynikający z dokumentacji znajdującej się w zasobie geodezyjnym. W związku z powyższym T. i R. G. twierdzą, iż nie istnieje żaden spór odnoszący się do potrzeby ustalenia aktualnego przebiegu granic w oparciu o treść przepisu art. 30 prawa geodezyjnego i kartograficznego, czyli przez rozgraniczenie. Natomiast toczące się przed Sądem Rejonowym w T. postępowanie o sygn. akt [...] dotyczy przywrócenia stanu prawnego granic przez ich wznowienie w oparciu o przepis art. 39 prawa geodezyjnego i kartograficznego, czyli tych granic, które zostały przez geodetę okazane wnioskodawcy wycinki drzew w czerwcu 2003 r.

Na skutek złożonego przez T. i R. G. wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i 4 i art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego wydało w dniu [...] września 2006 r. postanowienie utrzymujące w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu swojego postanowienia organ wskazał, iż w celu wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie niezbędnym jest jednoznaczne i niebudzące wątpliwości ustalenie przebiegu granic nieruchomości i linii brzegowej jeziora Lucimskiego . Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 7 kpa wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie indywidualnej jest możliwe tylko i wyłącznie w sytuacji podjęcia przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz uwzględnienia przy rozstrzygnięciu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Nie może budzić wątpliwości, iż w celu dokonania oceny stanu prawnego i faktycznego zaskarżonych decyzji niezbędnym jest ustalenie czy doszło do naruszenia prawa własności, a tym samym czy decyzja Wójta Gminy L., legalizująca wycinkę drzew nad jeziorem Lucimskim jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnia, przywołując treść art. 97 kpa, iż w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd to ciąży na nim obowiązek zawieszenia takiego postępowania do momentu ostatecznego wyjaśnienia zagadnienia wstępnego. SKO podkreśla, że przez zagadnienie wstępne, o którym mowa w art.97 pkt 4 kpa rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ administracji albo sąd, a rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest warunkiem koniecznym do wydania decyzji przez organ. Zdaniem organu wydającego postanowienie w niniejszej sprawie mamy do czynienia właśnie z taką sytuacją, a toczące się postępowanie rozgraniczeniowe i o przywrócenie granic z całą pewnością stanowią zagadnienia wstępne, których rozstrzygnięcie warunkuje wydanie decyzji w sprawie nieważności rozstrzygnięć Wójta Gminy L.

W celu wyjaśnienia, jakie zagadnienia wstępne stanowią podstawę zawieszenia postępowania organ wskazał, iż w trakcie postępowania sądowego dotyczącego ustalenia granic przedmiotowych nieruchomości na zlecenie Sądu w dniu [...] kwietnia 2005 r., w Powiatowym Ośrodku Geodezyjnym i Kartograficznym w T.i została zgłoszona praca geodezyjna, której celem jest ustalenie granic pomiędzy działką [...] obrębu P., a działką [...] we wsi B. i działką [...] we wsi M. Postępowanie w tej sprawie cały czas jest w toku a od jego rozstrzygnięcia zależy ostateczna decyzja dokonanych czynności.

Na powyższe rozstrzygnięcie T. i R. G. wnieśli skargę domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia, zarzucając mu naruszenie art. 152 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 7 kpa przez ich niezastosowanie w nadzwyczajnym postępowaniu o stwierdzenie nieważności, do którego istoty należy ustalenie czy kwestionowane decyzje są dotknięte jedną z wad nieważności, co spowodowało według skarżącego nierozpoznanie sprawy. Ponadto skarżący podnoszą, iż doszło do naruszenia art. 2 i art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece przez ich nie zastosowanie do oceny prawa własności skarżących i uprawnionego z kwestionowanych decyzji, co do gruntów objętych wycinką. Zarzucają również naruszenie przez organ wydający postanowienie art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne przez jego nie zastosowanie do oceny granic wsi P. oraz art. 20 ust.1 pkt 1 i ust.3 prawa geodezyjnego i kartograficznego przez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie do oceny użytków leśnych i wodnych będących własnością skarżących i uprawnionych z decyzji w świetle § 67 pkt 2 i 6 oraz § 68 pkt 2 i 4 pkt 3 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Wysunęli także zarzut naruszenia art. 5 ust.1 pkt 2 i art. 6 ust.1 pkt 3,6,7 ustawy o lasach z uwagi na niezastosowanie tych przepisów do oceny istnienia wyłącznie na części ich nieruchomości gruntowej położonej we wsi B. lasów objętych planem urządzenia lasów. Ponadto za naruszenie art. 19 ust. 2 i 3 ustawy o SKO w związku z art. 76 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z dokumentów urzędowych świadczących o prawie własności gruntu. Jako ostatni zarzut skarżący uwzględnili naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w nadzwyczajnym postepowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności.

W uzasadnieniu podnieśli, iż wnioskodawca nie jest właścicielem żadnej nieruchomości gruntowej porośniętej drzewami we wsi B., a uzyskane przez niego zezwolenie na wycinkę dotyczy w rzeczywistości ich porośniętej lasem działki [...]położonych właśnie w tej wsi. Wskazali nadto, że działka należąca do wnioskodawcy jest w całości okryta taflą jeziora, w której kilkudziesięcioletnie drzewa nie rosną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w całości. Argumentował, iz skarga jest nieuzasadniona, gdyż ustalenie prawidłowego przebiegu granic w niniejszej sprawie ma kluczowe znaczenie dla prawidłowego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ wyjaśnił, że decyzja z [...] stycznia 2005 r. dotyczy tych samych drzew co decyzja z dnia [...] lutego 2005 r. ponieważ nie została ona wykonana w zakreślonym terminie, co wywołało konieczność wydania nowego rozstrzygnięcia. Tak więc w rzeczywistości skarga dotyczy dwóch, a nie trzech decyzji . Wskazał również, iż zgodnie z oświadczeniem D. M. cała linia brzegowa jeziora Lucimskiego, która stanowi jego własność jest porośnięta drzewami i właśnie ich dotyczyły decyzje Wójta. W związku z tym nie można zgodzić się ze skarżącymi, że nie istnieje konflikt , co do granic spornych działek, skoro dwie osoby przypisują sobie ich własność. Co istotne organ podniósł, iż w ostatnich latach znacznie zmieniła się linia brzegowa jeziora, która obecnie znajduje się kilka metrów od rzeczywistej granicy geodezyjnej działki. Takie procesy wiążą się z naturalnym procesem rozmywania brzegów oraz zmian w poziomie lustra wody wraz z upływem czasu. Zdaniem organu należy uznać, że w niniejszej sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne, o którym mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, co w pełni uzasadnia zawieszenie postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek skarżących w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy L.

W dniu [...] lutego 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi T. i R. G. wydał wyrok, w którym uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2006 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zezwalającej na wycinkę drzew oraz stwierdził, ze zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylając zaskarżone postanowienie stwierdził, iż dla rozstrzygnięcia sprawy wielce istotne znaczenie ma prawidłowe określenie jej zakresu przedmiotowego. Nie może budzić wątpliwości, że przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie wydane w trakcie trwania postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności trzech decyzji Wójta Gminy L. zezwalających na wycięcie drzew.

Ocena legalności tego postanowienia obejmuje jedynie zagadnienia proceduralne dotyczące zastosowania przez organ orzekający instytucji zawieszenia postępowania administracyjnego, które to zagadnienie normuje przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miała kwestia dotycząca wyjaśnienia pojęcia "zagadnienia wstępnego". Sąd wskazał, iż w literaturze oraz orzecznictwie przyjmuje się, ze pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć sytuację, w której "wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest, uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie" (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, C.H. Beck, Warszawa 2003, str.429).

Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jeżeli chodzi o tę ostatnią przesłankę, to organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym.

Biorąc pod uwagę wyżej zaprezentowane rozważania odnoszące się do pojęcia zagadnienia wstępnego Sąd przyjął, iż w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z określoną w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 kpa przesłanką zawieszenia postępowania administracyjnego, gdyż nie można uznać za kwestię wstępną toczących się postępowań o rozgraniczenie czy przywrócenie granic nieruchomości.

Sąd uznał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonując z urzędu zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, z uwagi na toczące się aktualnie postępowanie o wznowienie zakończonego w 1986 r. postępowania o rozgraniczenie, przyjęło, iż decyzja wydana w postępowaniu wznowieniowym stanowi w istocie rzeczy zagadnienie wstępne, od rozstrzygnięcia którego zależy rozpoznanie sprawy w zakresie stwierdzenia nieważności trzech decyzji o pozwoleniu na wycięcie drzew.

Następnie Sąd stwierdził, iż konsekwencją zasady prawomocności jest to, ze ostateczne decyzje administracyjne tak długo pozostają w obrocie prawnym wiążąc strony i inne organy, jak długo we właściwym trybie przewidzianym przez prawo nie zostaną uchylone bądź zmienione. Oznacza to, że określone zagadnienie mające nawet istotne znaczenie dla rozpoznawanej sprawy nie będzie miało charakteru zagadnienia wstępnego, jeżeli w tym przedmiocie funkcjonuje w obrocie prawnym ostateczna decyzja administracyjna wydana w zwykłym trybie mimo, iż w odniesieniu do tej decyzji zostało wszczęte postępowanie nadzwyczajne.

Dopiero prawomocne orzeczenie o uchyleniu lub nieważności tej decyzji, a nie o samym wznowieniu postępowania, stanowi odrębną przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego określoną w art. 145 § 1 pkt 8 kpa, zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Sąd uznał, że drugim postępowaniem, którego przedmiotem jest zagadnienie wstępne występujące w niniejszej sprawie jest postępowanie toczące się przed Sądem Rejonowym w T. w sprawie [...] przywrócenie granic. Jak wynika z postanowienia wydanego w tej sprawie przez Sąd w dniu [...] stycznia 2005 r. w postępowaniu dopuszczony został dowód z opinii biegłego na okoliczność ustalenia przebiegu granic pomiędzy działkami [...] należącymi do skarżących, a działką nr [...] stanowiącą własność D. M. Organ administracji przyjął, że postępowanie przed Sądem Rejonowym w T. dotyczy wszystkich działek objętych pozwoleniami na wycinkę i zawiesił postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności trzech decyzji nie wyjaśniając uprzednio, czy rzeczywiście przesłanka do zawieszenia postępowania na skutek pojawienia się zagadnienia wstępnego rozstrzyganego w postępowaniu sądowym występuje w stosunku do wszystkich decyzji. Należy bowiem mieć na względzie, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności są trzy ostateczne decyzje. Orzeczenia te są od siebie niezależne, co ma ten skutek, że podlegają one odrębnej ocenie, co do zaistnienia podstaw stwierdzenia ich nieważności. Zatem co do każdej z decyzji ostatecznych będących przedmiotem postępowania zachodzi konieczność odrębnego badania, czy orzeczenie Sądu w przedmiocie przywrócenia granic ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia o niej i czy w związku z tym orzeczenie to może być uznane za rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Kwestia ta powinna być wyjaśniona przy ponownym rozstrzyganiu o zawieszeniu postępowania. Stąd też, nie wdając się w ocenę zasadności pozostałych zarzutów skargi należy stwierdzić, że dokonana przez organ ocena prowadząca do uznania, że zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa nie jest prawidłowa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył D. M. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

1/ naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w związku z przyjęciem, iż w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy L. zezwalających na wycinkę drzew, nie zachodzą przesłanki o zawieszenie tych postępowań, w kontekście wystąpienia konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego.

2/ naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odnoszącego się do nie wykazania przez Sąd, iż łączne badanie trzech decyzji w kontekście postępowania przed Sądem Cywilnym miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż toczące się przed Sądem Rejonowym w T. postępowanie odnosi się między innymi do określenia granic na obszarze obejmującym działki należące do odwołującego się, tak więc musi pozostawać w bezpośrednim związku z podjętymi w sprawie decyzjami i zaskarżonym orzeczeniem Sądu. Podkreśla, że zostały spełnione wszystkie konieczne przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania w sprawie, z uwagi na pojawienie się istotnego zagadnienia wstępnego. Wskazuje nadto, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z dwoma, a nie trzema decyzjami administracyjnymi, gdyż ta z [...] stycznia 2005 r. odnosi się do tych samych drzew, co jej poprzedniczka z [...] marca 2004 r., która nie została wykonana w terminie i straciła moc obowiązującą.

Podniósł również, iż na przestrzeni ostatnich lat zmienił się kontur przylegających do jeziora działek i to w taki sposób, że w wielu miejscach linia brzegowa jeziora Lucimskiego znajduje się kilka metrów od rzeczywistej granicy geodezyjnej. Zmiany te są konsekwencją naturalnych procesów polegających na obniżeniu tafli jeziora nawet o kilkadziesiąt centymetrów oraz cały czas występującym falowaniu i rozmywaniu brzegów. Takie zjawiska są zdaniem odwołującego przyczyną toczących się od wielu lat postępowań o rozgraniczenie czy też ustalenie granic pomiędzy działkami gruntowymi.

Skarżący całkowicie nie zgadza się z dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oceną toczących się postępowań rozgraniczeniowych jako niemieszczących się w zakresie pojęcia zagadnienie wstępne.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia [...] maja 2007 r. T. i R. G. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko. Wyrokiem z dnia [...] września 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez D. M., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa stwierdził, że jest on zasadny.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, iż istotą tego przepisu jest przerwanie postępowania administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalających D. M. na wycięcie drzew, do czasu rozpoznania przez właściwy organ lub sąd zagadnienia wstępnego. Owo zagadnienie, zwane też kwestią prejudycjalną to takie zagadnienie prawne, które powstało w toku postępowania, do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący to postępowanie, bowiem rozstrzygnięcie tego zagadnienia należy do właściwości sądu powszechnego lub innego organu administracji. Zawieszenie postępowania z powodu kwestii prejudycjalnej uzależnione jest zatem od łącznego spełnienia trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy stanowiącej kwestię prejudycjalną przez inny organ lub sąd. Jeżeli chodzi o tę ostatnią przesłankę, to organ musi ustalić istnienie związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W rozpoznawanej sprawie przed Sądem Rejonowym w T. toczyła się sprawa sygn. akt [...], w przedmiocie przywrócenia granic, w której został dopuszczony dowód z opinii biegłego na okoliczność ustalenia przebiegu granic pomiędzy działkami [...] należącymi do T. i R. G., a działką nr [...] należącą do D. M. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skoro przedmiotem zawieszonego przez organy administracji postępowania jest stwierdzenie nieważności decyzji zezwalających D. M., osobie która zdaniem wnoszących o stwierdzenie nieważności tych decyzji nie była uprawniona do wystąpienia z takim wnioskiem, na wycięcie drzew, to kwestia ustalenia tych granic przedmiotowej nieruchomości jest bez wątpienia zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że zbyt daleko idący jest wyrażony w zaskarżonym wyroku pogląd, iż nie może stanowić zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa okoliczność wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie wznowienia postępowania w przedmiocie rozgraniczenia. Sąd wyprowadza ten wniosek z obowiązywania zasady prawomocności, z której jego zdaniem wynika, że "ostateczne decyzje pozostają w obrocie prawnym wiążąc strony i inne organy, jak długo we właściwym trybie przewidzianym przez prawo nie zostaną uchylone lub zmienione". Należy zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny abstrahując zwrócił uwagę na fakt, iż przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, poza art. 269, nie posługują się terminem "decyzja prawomocna", którego przywrócenie jest od lat postulatem doktrynalnym (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Ostateczność i prawomocność decyzji administracyjnej, PiP 1989, nr 10, s.56 in.), a więc nie ma w kpa zasady prawomocności, konstrukcja art. 97 § 1 pkt 4 kpa nie daje podstaw do tego, aby nie uznawać zawisłego postępowania w trybie nadzwyczajnym za przesłankę zawieszenia postępowania. W kodeksie obok zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16§ 1) sformułowano też zasadę szybkości i prostoty postępowania (art. 12). Całkowicie sprzeczne z tą zasadą byłoby takie działanie organów, które prowadziłoby do merytorycznego rozpoznawania spraw z pełną świadomością faktu, iż owo rozstrzygnięcie może zostać wzruszone np. na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa, gdyż toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym, które tak jak w rozpoznawanej sprawie ma fundamentalne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Z resztą orzecznictwo sądowe w sposób wyraźny nie wiąże rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego z koniecznością wydania orzeczeń w trybie zwyczajnym postępowania. Tak więc trzeba uznać za trafny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał także, iż zasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wykazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż brak przeprowadzenia badania w odniesieniu do każdej z trzech decyzji (czy być może dwóch – co podniesiono w skardze kasacyjnej) czy orzeczenie sądu powszechnego w przedmiocie przywrócenia granic mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy rozstrzyganej w postępowaniu administracyjnym. Skoro była to zasadnicza przyczyna uchylenia zaskarżonego postępowania, to należy uznać, że tego rodzaju naruszenie prawa miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 z 2002 r., poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola to sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej (art.1 § 2 cyt. ustawy). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 145 §1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Sąd uwzględniając skargę na decyzję (lub postanowienie), uchyla ją w całości lub części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia.

Rozpoczynając rozważania odnoszące się do niniejszej sprawy należy jednoznacznie zaznaczyć, iż przedmiotem zaskarżenia w rozpatrywanym postępowaniu jest postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności trzech decyzji Wójta Gminy L., zezwalających na wycięcie drzew.

Zawieszenie postępowania jest instytucją stricte proceduralną, w związku z czym ocena legalności i zgodności z prawem zaskarżonego postępowania będzie dotyczyć jedynie zagadnień proceduralnych, odnoszących się do zastosowania przez organ orzekający tej instytucji. Z uwagi na powyższe Sąd Administracyjny wskazuje, iż większość wyartykułowanych przez T. i R. G. zarzutów naruszenia prawa nie odnosi się w sposób bezpośredni do zaskarżonego postanowienia. Niniejszy Sąd nie może badać samego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy L., gdyż po pierwsze nie zostało ono rozstrzygnięte ostateczną decyzją administracyjną, a po drugie skarga wniesiona do tutejszego Sądu dotyczy tylko i wyłącznie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawieszającego toczące się postępowania.

Podstawą prawną wydanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygnięcia jest przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie z cytowanym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Kluczowe znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma interpretacja pojęcia kwestii prejudycjalnej, jako jednej z przesłanek obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z utrwalonym w doktrynie i orzecznictwie poglądem zawieszenie postępowania z uwagi na kwestię wstępną może zaistnieć przy spełnieniu trzech podstawowych przesłanek: postępowanie administracyjne musi być w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz co najbardziej istotne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej musi zależeć od uprzedniego rozstrzygnięcia innej sprawy odnoszącej się właśnie do kwestii prejudycjalnej, przez inny organ lub sąd. Organ administracji zawiesił przedmiotowe postępowanie administracyjne z uwagi na toczące się postępowanie sądowe przed Sądem Rejonowym w T., sygn. akt [...], którego przedmiotem jest przywrócenie granic działek gruntowych. W przedmiotowej sprawie został dopuszczony dowód z opinii biegłego na okoliczność ustalenia przebiegu granic pomiędzy działkami [...] należącymi do T. i R. G. a działką nr [...] należącą do D. M. Istniejące między tymi sprawami zależności, są zdaniem Sądu oczywiste i nie może budzić wątpliwości z logicznego punktu widzenia, zawieszenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji zezwalających na D. M., osobie która zdaniem skarżącego nie posiada gruntów zalesionych, a więc nie mogła wystąpić z takim wnioskiem na wycinkę drzew. Wbrew twierdzeniom skarżących pomiędzy nimi a D. M. od lat istnieje konflikt co do granic należących do nich działek gruntowych w okolicach jeziora Lucimskiego. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, iż kwestia jednoznacznego ustalenia granic spornych nieruchomości jest z całą pewnością zagadnieniem wstępnym w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Bez rozpoznania tego zagadnienia organ nie byłby w stanie rzetelnie i w pełni poprawnie rozpatrzyć sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy L., co mogłoby doprowadzić do wydania błędnego rozstrzygnięcia. Zgodnie z przepisami prawa na organie ciąży obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia wszelkich zagadnień mogących mieć wpływ na wyjaśnienie sprawy indywidualnej. Działania podjęte przez organ administracji należy uznać za w pełni słuszne i zasługujące na aprobatę, ponieważ rozstrzygnięcie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji odnoszącej się w swojej treści do konkretnych działek gruntu i znajdujących się na nich elementów wymaga jasnego ustalenia przebiegu granic, przy uwzględnieniu zachodzących w terenie zmian o charakterze naturalnym.

Z uwagi na podnoszone przez organ administracji argumenty odnoszące się do zmiany kształtu linii brzegowej jeziora Lucimskiego, jak i innych naturalnych zjawisk wpływających na zmniejszenie się jego powierzchni a zarazem zwiększenie powierzchni lądowej działki, niezbędnym jest zaczekanie na rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed Sądem Rejonowym w T., w ramach której zagadnienie to zostanie ocenione przez biegłego sądowego.

Zdaniem Sądu, co jest zgodne z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny, również okoliczność wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie wznowienia postępowania w przedmiocie rozgraniczenia działek należących do skarżących i do D. M. może i w niniejszej sprawie stanowi zagadnienie wstępne. Nie ma żadnych podstaw prawnych, aby nie móc uznać toczącego się w jednym z trybów nadzwyczajnych postępowania za przesłankę zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

Postępowanie w trybie wznowieniowym wszakże może doprowadzić do zmiany i zasadniczo taki jest jego cel, aktualnie funkcjonującego w obrocie prawnym orzeczenia. Wydanie orzeczenia, które w perspektywie najbliższego czasu mogłoby zostać uchylone z uwagi na uchylenie czy zmianę innej decyzji, która miała bezpośredni wpływ na wydanie przedmiotowego orzeczenia, byłoby całkowicie sprzeczne z zasadą szybkości i prostoty postępowania oraz co wielce istotne z zasadami logicznego myślenia. Takie postępowanie doprowadziłoby do zaistnienia stanu niepewności w obrocie prawnym, do czego nie można dopuścić, w szczególności biorąc pod uwagę indywidualny charakter decyzji i ich doniosłość dla poszczególnych wnioskodawców.

W przedmiotowej sprawie, Sąd podziela zdanie organu jak i D. M., iż mamy w rzeczywistości do czynienia z dwoma decyzjami, gdyż decyzja z dnia [...] lutego 2004 r. nie została wykonana w zakreślonym terminie i utraciła moc obowiązująca na skutek czego została wydana decyzja z [...] stycznia 2005 r. obejmująca swym zakresem identyczny przedmiot wycinki.

Nie budzi także zastrzeżeń Sądu łączne rozpoznawanie niniejszych decyzji, w aspekcie wpływu na nie zagadnienia wstępnego, gdyż opierając się na zebranym materiale dowodowym można jednoznacznie stwierdzić, że obie decyzje jak i postępowania mające za przedmiot rozstrzygnięcia kwestie wstępne dotyczą tych samych działek gruntowych. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak sentencji wyroku.