Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 218/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2010-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.145 § 1 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.7, art.77 § 1, art.80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi K.S.-G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej K.S.-G. kwotę 500 (pięćset złotych) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] stycznia 2009 roku K.S. – G., działając przez pełnomocnika J.S., wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta (dalej jako: PINB) z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wykonanego obiektu budowlanego przez inwestorów M. i M.C. na działce nr [...], graniczącej z jej działką nr [...]. Wskazywała, iż inwestorzy pomiędzy rokiem 2003 a 2006 wykonali w warunkach samowoli budowlanej nasyp ziemny z przekroczeniem granic działki nr [...], wchodząc w sposób bezprawny na nieruchomość stanowiącą jej własność. Nasyp ziemny wykonano w sposób celowy i przemyślany, zaś jego przeznaczeniem było wsparcie, zabezpieczenie powierzchni działki inwestora przed osuwaniem się ziemi i utwardzenie jej powierzchni w związku z planowaną budową jednorodzinnego budynku mieszkalnego. Jako dowód wykonania przedmiotowego obiektu budowlanego przedstawiła porównanie map dla celów projektowych, zawierających dane wysokościowe obszaru z okresu przed 2003 rokiem oraz aktualne. Podkreślała, że wykonany nasyp ziemny – będący budowlą ziemną w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b i pkt 3 Prawa budowlanego - narusza jej uprawnienia jako właściciela nieruchomości. Został bowiem wykonany z naruszeniem granicy jej działki a przez takie posadowienie narusza także jej interesy w zakresie uregulowanym przepisami prawa budowlanego. Nadto z uwagi na ukształtowany w wyniku wzniesienia budowli sposób naturalnego odprowadzania wód opadowych jej działka jest zalewana, co narusza przepisy § 28 i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i przepisy dotyczące ochrony środowiska. Inwestorzy bowiem, wykonując przedmiotowy obiekt budowlany, zmienili naturalne ukształtowanie terenu, co uniemożliwia swobodne korzystanie z jej nieruchomości bowiem zbierająca się na glinianym podłożu nasypu woda powoduje obsuwanie się mas ziemi na ścianę jej garażu. Zdaniem wnioskodawczyni wykonanie nasypu ziemnego wymagało pozwolenia na budowę, co oznacza, iż doszło do samowoli budowlanej. W konsekwencji więc powinien znaleźć zastosowanie przepis art. 48 Prawa budowlanego ewentualnie przepisy art. 50 i 51 tej ustawy. Powoływała się też na art. 64 ust.2 Konstytucji, art. 5 ust.1 pkt 9 Prawa budowlanego oraz ochronę gwarantowaną przez art. 144 Kc.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 10 września 2009 roku w sprawie II SAG/Go 50/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp w sprawie ze skargi K.S. – G. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta w przedmiocie nieprzeprowadzenia postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych zobowiązał tenże organ do wydania aktu w przedmiocie wniosku skarżącej z dnia [...] stycznia 2009 roku - w terminie 60 dni od dnia otrzymania przez niego akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego orzeczenia Sądu.

Pismem z dnia [...] października 2009 roku PINB powiadomił skarżącą i inwestorów o wszczęciu - z urzędu - postępowania w sprawie legalności wykonania skarpy pomiędzy działkami nr [...]. W dniu [...] listopada 2009 roku organ przeprowadził oględziny, sporządzając z nich protokół. Pismami z dnia [...] listopada pełnomocnik skarżącej wniósł do zastrzeżenia do treści protokółu z oględzin, w szczególności podnosząc, iż nie odnotowano w nim oświadczenia inwestora M.C., iż to on wykonał prace niwelacyjne wyniku których powstało obecne ukształtowanie skarpy skarpa i to przed otrzymaniem pozwolenia na budowę oraz , że faktycznie nie przeprowadzono oględzin na działce inwestora, a jedynie na działce [...]. Kolejnym pismem złożonym w dniu [...] listopada pełnomocnik K.S. – G. przedstawił propozycje ugodowe załatwienia sprawy, optując za nałożeniem na inwestorów wykonania na działce nr [...] robót budowlanych zmierzających do przywrócenia stanu sprzed samowoli, zobrazowanych w rozwiązaniu projektowym na dołączonym szkicu nr 4.

Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. PINB powołując się na przepis art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.- dalej jako Kpa ) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonania skarpy pomiędzy działkami o numerach ewidencyjnych [...] - wobec stron M. i M.C. oraz K.S.-G. - jako bezprzedmiotowe.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazując na przebieg postępowania administracyjnego stwierdził , iż w trakcie kontroli przeprowadzonej dnia [...] listopada 2009 roku ustalił, iż na terenie działki o numerze ewidencyjnym gr. [...] prowadzone są roboty budowlane polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wykonano ściany przyziemia, natomiast na działce o numerze ewidencyjnym gr. [...] usytuowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny, który został oddany do użytkowania zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Na granicy działek wykonane zostało ogrodzenie M. i M.C., a w odległości ok. 30 cm od ogrodzenia na działce o nr [...] K.S.-G. znajduje się stroma skarpa o stoku ok. 70° i różnicy poziomów ok. 2,2m. Zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym budynku mieszkalnego jednorodzinnego budynek na terenie działki ewidencyjnej [...] winien być obsypany do rzędnej 54,30 tj. około 1,3 m powyżej rzędnej 53.00 zera budynku. Projektant od strony budynku nie przewidział skarpy. Organ wskazał także, iż w trakcie kontroli J.S. oświadczył, że ziemia stanowiąca nasyp między działkami nawieziona została przez M.C. przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Natomiast budowa na działce nr [...] rozpoczęta została w 2008 roku, gdy skarpa w obecnym kształcie już istniała. Projekt budowlany K.S.-G. nie rozstrzyga rzędnych od strony skarpy. PINB wskazał, iż M.C. oświadczył, że skarpa w przedniej części od strony ulicy [...] powstała poprzez niwelację (obniżenie) terenu wykonane przez K.S.-G., a w tylnej części działki nawiezienie dużych ilości ziemi.

PINB wskazał, iż wziął także pod uwagę ustalenia z czynności sprawdzająco - kontrolnych podjętych już wcześniej, po otrzymaniu pisma K.S.-G. złożonego dniu [...] stycznia 2009 roku. Powołując się na oględziny działek przeprowadzone [...] dniu [...] lutego 2009 roku ustalił, iż podczas niwelacji terenu na działce nr [...] przez M. i M.C. i niwelacji działki nr [...] dokonanej przez K.S.-G. utworzyła się skarpa na granicy obydwu działek. Skarpa powstała na skutek niwelacji terenu do poziomu posadowienia na niej budynku mieszkalnego, który zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym ma być posadowiony (poziom parteru) na rzędnej 53,00 m n.p.m. a więc około 1,3 m poniżej występującego poziomu terenu przy granicy tej działki. Wskazał także na fakt złożenia przez K.S.-G. w dniu [...] listopada 2009 roku trzech pism, dotyczących sposobu przeprowadzenia w dniu [...] listopada 2009 roku kontroli i ustosunkowania się do treści protokołu oraz zawierających propozycję ugodową składającą się z trzech wariantów. Jednocześnie organ podkreślił, iż w toku postępowania ustalił, że inwestorzy skarżonych prac budowlanych M. i M.C. posiadali pozwolenie na budowę. Z kolei dokonując weryfikacji dokumentacji budowy tej inwestycji i porównania projektu zagospodarowania terenu załączonego do wniosku o pozwolenie na budowę z inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą, organ I instancji stwierdził, że podjęte prace budowlane były prowadzone na podstawie udzielonego im pozwolenia na budowę i zostały zgodnie z obowiązującym prawem budowlanym zakończone. Zdaniem organu, w sytuacji gdy na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie zgłaszano żadnych zarzutów co do zagospodarowania terenu działki, a opis zagospodarowania terenu przedstawiony w zatwierdzonym projekcie budowlanym, w szczególności zaś istniejący stan terenu uwzględniający wysokość n.p.m. jest zgodny ze stanem stwierdzonym w trakcie zakończenia budowy, uznać należało, iż budowę wykonano zgodnie z zatwierdzonym projektem. Skoro więc inwestycja została zakończona i jako zgodna z zatwierdzonym projektem przyjęta do użytkowania, to w istniejącym stanie prawnym badanie zgodności budowy tego obiektu z ustaleniami pozwolenia na budowę jak też z projektem budowlanym oraz projektem zagospodarowania terenu jest niedopuszczalne. Organ powołał się w tym zakresie na wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2006 roku w sprawie o sygn. akt VII S.A./WA 1390/06 ( LEX nr 302449), zgodnie z którym “skuteczne zgłoszenie oddania budynku do użytkowania powoduje, że niemożliwe jest prowadzenie wobec takiego obiektu postępowań w trybie przepisów rozdziału V ustawy -Prawo budowlane - "Budowa i oddawanie do użytku obiektów budowlanych". W ocenie PINB przepisy, zawarte w tym rozdziale ustawy mogą być stosowane jedynie na etapie budowy, tj. od momentu rozpoczęcia inwestycji do momentu jej zakończenia. Nadto, zdaniem organu nadzoru budowlanego stopnia podstawowego, nasyp wykonany pod budynkiem w związku z budową domu jednorodzinnego, nie może zostać uznany za budowlę ziemną. Nasyp ten powstał bowiem w związku z pracami budowlanymi zmierzającymi do posadowienia budynku jednorodzinnego, a co za tym idzie nie może być uznany za budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową. Zaznaczył, że skarpa utworzyła się w związku z pracami niwelacyjnymi terenu prowadzonymi na obydwu sąsiadujących działkach o numerach ewidencyjnych [...], co wyraźnie wynika m.in. z załączonej do wniosku dokumentacji fotograficznej. W tym zakresie organ stwierdził, iż brak jest możliwości stwierdzenia, że powstała między działkami skarpa została celowo nawieziona przez inwestorów. W konsekwencji PINB uznał, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że roboty budowlane, których dotyczy postępowanie wykonane zostały w warunkach samowoli co czyni prowadzone postępowanie bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 Kpa. Ustosunkowując się do propozycji ugodowych K.S. – G. organ wyjaśnił, że nie może zatwierdzić ugody, bowiem byłoby to sprzeczne z przepisami prawa. W tym zakresie organ wydałby rozstrzygnięcie regulującą kwestie nie mieszczącą się w jego kompetencjach.

W odwołaniu od decyzji pełnomocnik K.S. – G., podtrzymując dotychczasowe żądania, zgłaszane w toku postępowania, zarzucił organowi I instancji rażące naruszenie przepisów postępowania, to jest art. art. 6, 7, 77 § 1 i 105 Kpa poprzez sprzeczne ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym uznanie, że postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe czego skutkiem było jego umorzenie, a tym samym brak rozstrzygnięcia organu w zakresie złożonego pierwotnego wniosku strony zawierającego żądanie usunięcia nasypu ziemnego – skarpy oraz naruszenie procedury administracyjnej poprzez uznanie bezprzedmiotowości postępowania wobec stron. Ponadto zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez przyjęcie, że normy rozdziału V ustawy Prawo Budowlane nie mogą mieć zastosowania w niniejszej sprawie na aktualnym etapie postępowania. Pełnomocnik zarzucił też brak wskazania materiału dowodowego statuującego wysnuwanie wniosków w przedmiocie wykonania robót budowlanych przez M. i M.C. zgodnie z pozwoleniem na budowę, brak czynności sprawdzających i kontrolnych co do okoliczności i daty wykonania przedmiotowego obiektu budowlanego - nasypu ziemnego, brak przeprowadzenia w dniu [...] listopada 2009 roku czynności oględzin na działce nr [...], brak poczynienia ustaleń co do stanu faktycznego w toku postępowania administracyjnego, w tym także w konsekwencji przeprowadzenia czynności oględzin na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi nr [...], a także odmowę umieszczenia w protokole sporządzonym w dniu [...] listopada 2009 roku oświadczenia M.C. co do nawiezienia przez niego ziemi na działkę nr [...] oraz wykonania na niej prac niwelacyjnych gruntu, a złożonego w bezpośredniej obecności PINB, kierownika budowy R.M. oraz pełnomocnika substytucyjnego strony K.S.-G.. oraz brak ustosunkowania się w treści uzasadnienia decyzji do wniosków strony postępowania złożonych w dniu [...] listopada 2009 roku. Powołując wskazane zarzuty domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, w szczególności celem rozstrzygnięcia pierwotnego żądania usunięcia naruszenia prawa, poprzez nakazanie M. i M.C. likwidacji skutków samowoli budowlanej, względnie doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu pełnomocnik wywodził, iż w związku z pismem strony z dnia [...] stycznia 2009 roku, wszczynającym postępowanie administracyjne organ winien wydać merytoryczne rozstrzygnięcie dotyczące jej żądania. Powołanie się przez organ l instancji na orzeczenie WSA w Warszawie (sygn. akt VII 1360/09) uznała za bezzasadne z uwagi na to, iż zgłoszenie naruszenia prawa nie odnosiło się do zakończenia i oddania do użytkowania domu jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...], lecz odrębnego obiektu budowlanego jaki stanowi skarpa ziemna znajdująca się na granicy działek budowlanych [...]. Proces inwestycyjny oraz budowa takiego obiektu budowlanego w żadnym razie nie była objęta decyzją o pozwoleniu na budowę. Taki akt został wydany w czasie późniejszym niż roboty budowlane dotyczące wykonania skarpy. W ocenie strony PINB w żaden sposób nie podważył takiego stanu rzeczy. Nasyp ziemny wykonano w sposób celowy i przemyślany, zaś jego przeznaczeniem było wsparcie, zabezpieczenie powierzchni działki inwestora przed osuwaniem się ziemi i utwardzenie jej powierzchni. Nasyp ziemny - obiekt budowlany stanowiący przedmiot wniosku strony o wszczęcie postępowania - powstał w okresie pomiędzy 2003 a 2006 rokiem i wybudowany został z przekroczeniem granic działki nr [...]. Obiekt ten wykonano bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, co więcej jeszcze przed uzyskaniem pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego posadowionego na działce nr ewid. [...] co przyznał M.C. bezpośrednio przed organem l instancji. Strona odwołująca wskazała także, że organ nie odniósł się w żaden sposób do jej oświadczeń zawartych w pismach z dnia [...] listopada 2009 roku.

Ponadto odwołująca się wskazała, iż wbrew odmiennemu stanowisku PINB, w jej ocenie sporny nasyp stanowi budowlę ziemną. Wywodziła, iż skarpa ziemna znajduje się w dość dużej odległości od budynku jednorodzinnego, bezpośrednio na granicy działek [...] (wchodząc na działkę [...]), zatem niwelacja gruntu dokonana celem wykonania prac budowlanych w odniesieniu do domu jednorodzinnego konieczna była w zdecydowanie bliższej odległości od budynku. W przedmiotowej sprawie doszło do celowego wykonania nasypu jeszcze przed uzyskaniem pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...], w celu zabezpieczenia tej działki przed osuwaniem się ziemi. Nasyp ten może, w ocenie odwołującej się, zostać uznany za samodzielny obiekt budowlany stanowiący budowlę ziemną (vide: wyrok NSA oz. w Gdańsku z dnia 20 listopada 2003 roku w sprawie II SA/Gd 1828/00). Strona wskazała także na szereg orzeczeń sądów administracyjnych, wyjaśniając jednocześnie, iż budowla ziemna jest obiektem budowlanym, jeżeli spełnia warunki określone w art. 3 pkt 1a, czyli stanowi całość techniczno-budowlaną. Nie jest przy tym konieczne, aby budowla taka była wyposażana w jakieś dodatkowe instalacje czy urządzenia. Dla zakwalifikowania skutków robót ziemnych jako budowli ziemnej wystarczające jest, aby stanowiły one pewną całość techniczno-użytkową o określonej konstrukcji i funkcji. Za taką całość można uznać także skutek wykonanych robót niwelacyjnych, jeśli doszło do celowego nawiezienia czy przemieszczenia wielkich mas ziemi, skutkującego powiększeniem płaskiej części terenu (vide: wyrok NSA z dnia 1 lutego 2007 roku w sprawie II OSK 813/06, ONSAiWSA 2007/6/133 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 lipca 2008 roku w sprawie II SA/GL 55/08 niepubl., wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 29 grudnia 2008 roku w sprawie II SA/Go 531/08). Strona odwołująca, powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych (wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 października 2006 roku w sprawie VII SA/Wa 1264/06, wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 października 2007 roku w sprawie II SA/Lu 622/07) wskazywała także, iż za prawnie skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy można uznać jedynie takie zawiadomienie, które dotyczy obiektów wybudowanych zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę. Analogiczny pogląd wyrażony został w "Prawo budowlane. Komentarz" Z. Niewiadamski, Warszawa C.H. Beck 2006, s. 594 oraz przez NSA w wyroku z dnia 13 maja 2003 roku w sprawie IV SA 2176/01 niepublik.), gdzie wskazano, iż zawiadomienie o którym mowa w art. 54 ustawy - Prawo budowlane dotyczy budowy prowadzonej legalnie, a więc na podstawie pozwolenia na budowę. Oznacza to, że prawnie skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy tylko w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę lub ze zmianami nieodstępującymi w sposób istotny od tych warunków.

Strona kwestionowała ustalenie organu, iż przedmiotowa skarpa powstała w wyniku działań podjętych przez nią oraz M.M.C.. Jak wywodziła, obiekt ten powstał w okresie pomiędzy 2003 a 2006 rokiem, zaś ona rozpoczęła prace na swej działce w 2008 roku. Skarżąca podkreśliła, iż na organach administracji budowlanej oraz nadzoru budowlanego spoczywa obowiązek zapewnienia poszanowania interesów osób trzecich w procesie budowlanym realizowanym z naruszeniem przepisu art. 28 ustawy Prawo budowlane ( vide: orzeczenia wydane w sprawach sygn. akt IV SA 456/02, sygn. akt IV SA 457/02, sygn. akt II SA 1575/85 ).

Rozpoznając odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: WINB) decyzją z dnia [...] lutego 2010 roku nr [...], w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż zgromadzone w sprawie dowody, jednoznacznie wskazują, iż budowa budynku jednorodzinnego przez M. i M.C. została zrealizowana w oparciu o udzielone im pozwolenie na budowę (decyzja nr [...] z dnia [...] marca 2007 roku znak: [...] Prezydenta Miasta) Wskazał, iż z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że inwestycja M. i M.C. została zakończona i jako zgodna z zatwierdzonym projektem budowlanym przyjęta przez PINB do użytkowania. Organ odwoławczy stwierdził, iż wobec tych ustaleń dalsze postępowanie organu nadzoru budowlanego wszczęte w związku z wnioskiem K.S.-G., złożonym w PINB w dniu [...] stycznia 2009r., stało się bezprzedmiotowe, bowiem jedynie w przypadku prowadzenia robót budowlanych w sposób, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, to jest bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, organ zobowiązany byłby do podjęcia działań w oparciu o przepisy tej ustawy.

Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, iż w jego ocenie decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia, czy M. i M.C. wykonali skarpę w sposób samowolny ma porównanie mapek sytuacyjno-wysokościowych działki nr [...] przedstawiające plan zagospodarowania terenu tej działki, zatwierdzony wraz z projektem budowlanym decyzją o pozwoleniu na budowę z inwentaryzację geodezyjną powykonawczą (stan na dzień [...] marca 2008 roku). Organ stwierdził, że rzędne terenu działki na obu mapach są ze sobą zbieżne, zaś sposób ukształtowania granicy działki nr [...] z działką nr [...] w formie skarpy wynika z technologicznego sposobu ukształtowania terenu. Podkreślił, że zgodność istniejącego ukształtowania działki nr [...] została potwierdzona w trakcie oględzin przeprowadzonych przez PINB w dniu [...] listopada 2009 roku. Organ II instancji podzielił pogląd PINB, iż skuteczne zgłoszenie oddania budynku do użytkowania powoduje, że niemożliwe jest prowadzenie wobec takiego obiektu postępowań w trybie przepisów rozdziału V ustawy - Prawo budowlane - "Budowa i oddawanie do użytku obiektów budowlanych". Przepisy zawarte w tym rozdziale ustawy mogą być jedynie stosowane na etapie budowy, to jest od momentu rozpoczęcia inwestycji do momentu jej zakończenia (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2006 roku w sprawie VII SA/Wa 1390/06 - LEX nr 302449 ). W tym zakresie, w ocenie WINB, organ I instancji, działając na podstawie art. 105 § 1 Kpa, zasadnie wydał decyzję o umorzeniu postępowania.

Odnosząc się do treści odwołania WINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 41 ust. 1 Prawa budowlanego rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu pracami przygotowawczymi są: 1) wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie; 2) wykonanie niwelacji terenu; 3) zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów; 4) wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy. W związku z powyższym, w świetle art. 41 ust. 1 pkt 2 niwelacja terenu ma charakter prac przygotowawczych natomiast nie jest budową. Przyjmując nawet, że M. i M.C. podjęli prace związane z niwelacją terenu przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, nie stanowi to okoliczności wskazującej na naruszenie przepisów Prawa budowlanego. Jednocześnie WINB uznał, że PINB w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Organ ten podjął wszelkie kroki zmierzające do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w zgodzie z zasadami określonymi w art. 7 i art. 77 Kpa, zaś uzasadnienie decyzji organu I instancji jest pełne i wyczerpujące.

Organ odwoławczy wyjaśnił odwołującej się, że wszelkie roszczenia nie wynikające z naruszenia przepisów prawa budowlanego, dotyczące zarzucanych uciążliwości powstałych w wyniku omawianych robót ziemnych nie mogą być przedmiotem postępowania organów nadzoru budowlanego. Rozstrzyganie ewentualnych sporów w tym zakresie możliwe jest na drodze powództwa cywilnego przed sądami powszechnymi.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. K.S. – G., reprezentowana przez pełnomocnika, podtrzymała wszystkie zarzuty podniesione w odwołaniu dotyczące postępowania administracyjnego przeprowadzonego w sprawie. Jednocześnie zaskarżonej decyzji organu II instancji zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa poprzez brak ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz błędną i niezupełną ocenę materiału dowodowego, co skutkowało błędnym wnioskiem, iż M. i M.C. nie dopuścili się samowoli budowlanej poprzez budowę budowli ziemnej z naruszeniem art. 28 ustawy - Prawo budowlane, a także błędną i niezupełną ocenę dowodów zebranych w sprawie. Zarzuciła również naruszenie art. 107 § 3 Kpa poprzez nieodniesienie się do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym oświadczeń strony skarżącej, mających istotne znaczenie dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz rażące naruszenie przepisów postępowania, to jest art. art. 6, 7, 77 § 1 i 105 Kpa poprzez sprzeczne ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym uznanie, że postępowanie w mniejszej sprawie okazało się bezprzedmiotowe, czego skutkiem było utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie w sprawie. Jednocześnie podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 28 oraz art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego poprzez zalegalizowanie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na wybudowaniu budowli ziemnej z naruszeniem art. 28 ustawy, bez przeprowadzenia wymaganej prawem procedury naprawczej określonej w przepisach art. 50 i art. 51 ustawy. Nadto naruszenie norm prawa materialnego , w szczególności art. 54 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż można skutecznie oddać do użytkowania samowolnie wykonane roboty budowlane oraz poprzez przyjęcie, że normy rozdziału V ustawy Prawo Budowlane nie mogą mieć zastosowania w niniejszej sprawie na aktualnym etapie postępowania. Wreszcie skarżąca zarzuciła brak rozstrzygnięcia organu w zakresie jej pierwotnego wniosku, a zawierającego żądanie usunięcia przez M. i M.C. w trakcie procesu budowlanego dotyczącego obiektu budowlanego - nasypu ziemnego (skarpy). Z ostrożności procesowej skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie normy art. 66 Pr. bud. poprzez niepodjęcie z urzędu czynności w celu usunięcia nieprawidłowości istniejącego obiektu - skarpy, która z uwagi na brak prawidłowego zabezpieczenia przez właścicieli M. i M.C., podlega degradacji w wyniku działań czynników atmosferycznych, powodując zagrożenie dla życia i zdrowia, a także mienia osób trzecich.

W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2009 roku, ewentualnie zaś o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji celem ponownego rozpatrzenia sprawy. W uzasadnieniu wywodziła, iż intencją wszczęcia postępowania było doprowadzenie do usunięcia skutków samowoli budowlanej inwestorów, przede wszystkim przez jej definitywną likwidację. W ocenie skarżącej w tych okolicznościach, pomimo tego, że przedmiotowe postępowanie prowadzone było z urzędu, obowiązkiem organu było wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, dotyczącego żądania, co potwierdza także orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego ( vide: wyrok NSA z 17 września 2009 roku w sprawie II OSK 1233/08 i z dnia 29 czerwca 2009 roku sygn. akt II OSK 1055/08 ).

Strona skarżąca podnosiła, że wielokrotnie wskazywała organowi nadzoru budowlanego - stopnia podstawowego, iż wykonana przez M.M.C. budowla ziemna - nasyp ziemny, na działce nr [...] zrealizowana została przed otrzymaniem przez inwestorów pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego. Mimo to organy obu instancji uznały, iż inwestorzy wykonali budowlę ziemną w oparciu o uzyskane pozwolenie na budowanie wyjaśniając w żaden sposób na jakiej podstawie dowodowej oparły to twierdzenie, gdyż w toku postępowania nie poczyniły w tym kierunku żadnych ustaleń. Podkreślała, iż ona w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2009 roku jak i inwestor M.C. w toku oględzin [...] listopada 2009 roku wskazał, że wykonanie nasypu terenu na działce [...] nastąpiło przed otrzymaniem pozwolenia na budowę co jednoznacznie wskazuje na działanie w warunkach samowoli budowlanej. Organy zaś nie odniosły się do materiału dowodowego, w tym oświadczeń stron złożonych w toku postępowania administracyjnego. W ocenie strony, przedmiotowy nasyp ziemny wykonano w sposób celowy i przemyślany, zaś jego przeznaczeniem było wsparcie i zabezpieczenie powierzchni działki inwestora przed osuwaniem się ziemi, utwardzenie jej powierzchni oraz jej powiększenia. Obiekt ten wykonano bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, co więcej jeszcze przed uzyskaniem pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego posadowionego na działce nr [...], co inwestor przyznał bezpośrednio przed organem I instancji .Skarżąca zauważyła, że organ odwoławczy podkreślił zasadnicze znaczenie porównania mapek sytuacyjno-wysokościowych działki nr [...] przedstawiającej plan zagospodarowania terenu tej działki, zatwierdzony wraz z projektem budowlanym oraz inwentaryzacji geodezyjnej podwykonawczej (stan na dzień [...] marca 2008 roku) dla oceny czy M. i M.C. działali w warunkach samowoli budowlanej podając jednocześnie, że "rzędne terenu działki na obu mapach są ze sobą zbieżne", co zdaniem organu ma potwierdzać, iż działanie inwestorów było zgodne z prawem. Tymczasem w ocenie skarżącej fakt ten w sposób jednoznaczny potwierdza jedynie to, iż sporny nasyp powstał jeszcze przed wydaniem pozwolenia na budowę. Wywodziła nadto, iż z zebranego materiału dowodowego nie wynika w żaden sposób by skarpa był wynikiem działań jej i inwestorów na działce sąsiedniej. Zarzucała, iż wbrew stanowisku WINB, organ I instancji nie przeprowadził postępowania w sposób wnikliwy. Nie dokonał czynności kontrolnych na działce nr [...], ograniczając je do działki nr [...], a ponadto nie odniósł się w żaden sposób do oświadczeń strony (pisma z dnia [...] listopada 2009 roku). Organ nie przeprowadził także żadnych czynności mających służyć ustaleniu faktycznej daty powstania spornej budowli ziemnej. Organy obu instancji nie wyjaśniły istotnych dla sprawy okoliczności, błędnie koncentrując swoją aktywność na ocenie postępowania w sprawie udzielenia inwestorom pozwolenia na budowę. Działanie takie, w ocenie strony, pozostaje w wyraźnej sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego wynikającymi z przepisów art. 6, art. 7, art. 77 oraz art. 80 kpa. Jednocześnie skarżąca zarzuciła, że organ II instancji przeprowadził postępowanie uzupełniające w trybie art. 136 Kpa, jednakże w treści zaskarżonej decyzji nie ma żadnego odniesienia do tych czynności uzupełniających. Ponadto postępowanie w tym zakresie przeprowadzono z naruszeniem art. 136 Kpa. Zdaniem strony skarżącej stanowisko organów nie zostało w żaden sposób wyjaśnione i brak jest jakiejkolwiek argumentacji co do odmowy traktowania nasypu jako budowli ziemnej. Natomiast prace polegające na podniesieniu terenu i wykonaniu nasypu ziemnego nie zmierzały do umożliwienia procesu budowy domu jednorodzinnego lecz służyły podniesieniu terenu i powiększeniu terenu płaskiego działki. Powstała w ich wyniku skarpa, (nasyp) jako obiekt o nieskomplikowanej konstrukcji oraz szczególnym przeznaczeniu bez wątpienia stanowi "całość techniczno -użytkową". Posiada swoją konstrukcję, musi spełniać określone wymagania techniczne (w tym w zakresie m.in odprowadzania wody itp.) oraz pełni określoną użytkową funkcję - w tym przypadku stanowi zabezpieczenie gruntu nieruchomości na działce nr [...]. W przedmiotowej sprawie doszło do z celowego wykonania nasypu o określonym kształcie i formie jeszcze przed uzyskaniem pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] w celu zabezpieczenia tej działki przed osuwaniem się ziemi i powiększenia powierzchni. Nasyp ten stanowi zatem samodzielny obiekt budowlany stanowiący budowlę ziemną (vide: orzeczenie NSA oz. w Gdańsku z dnia 20 listopada 2003 sygn. akt II SA/Gd 1828/00). Jednocześnie skarżąca wywodziła, iż wskazana samowola budowlana nie tylko pozostaje w rażącej sprzeczności z przepisami art. 28 Prawa budowlanego, ale także w sposób rażąco niezgodny z art. 5 Prawa budowlanego narusza jej interes prawny tj. przysługujące stronie prawo własności nieruchomości nr [...], podlegające konstytucyjnej ochronie prawnej.

Ponadto strona, podobnie jak w odwołaniu, z powołaniem na orzecznictwo sądowe, zakwestionowała stanowisko organu w zakresie niemożliwości merytorycznego rozpoznania niniejszej sprawy na gruncie przepisów rozdziału V ustawy Prawo budowlane, podnosząc, iż prawnie skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy tylko co do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę, a nie obiektów wybudowanych w warunkach samowoli budowlanej. Zdaniem skarżącej, niezasadne też pozostawało stanowisko organu , iż podjęcie prac związanych z niwelacją terenu przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, nie stanowi okoliczności wskazującej na naruszenie przepisów Prawa budowlanego. Jej zdaniem, skoro zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 , a zgodnie z art. 41 ust. 1 rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy, a takimi jest także wykonanie niwelacji terenu, to podjęcie prac przygotowawczych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, których wykonanie uznane zostało przez ustawodawcę za rozpoczęcie robót budowlanych, wbrew stanowisku WINB stanowi naruszenie art. 28 Prawa budowlanego.

W ocenie skarżącej wskazane wady postępowania wyjaśniającego, w tym rażące naruszenie przepisu art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 136 Kpa, przez organy obu instancji, brak orzeczenia co do istoty sprawy stanowiący naruszenie art. 104 i 105 Kpa oraz naruszenie przepisów art. 28 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 51 Prawa budowlanego uzasadniały żądanie uchylenia zaskarżonego aktu i aktu go poprzedzającego.

Odnosząc się do podniesionego z ostrożności procesowej zarzutu naruszenia art. 66 ustawy Prawo budowlane, strona skarżąca podniosła, iż zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 Pr. bud. w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie faktycznym albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu i zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia organ nadzoru budowlanego obowiązany jest w drodze decyzji nakazać usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin ich wykonania. Nawet przy założeniu przyjętym przez organy obu instancji w niniejszej sprawie, iż oddanie do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego posadowionego na działce nr [...] uniemożliwia przeprowadzenie postępowania naprawczego wobec spornej budowli ziemnej, obowiązkiem organu stopnia podstawowego było wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie w trybie art. 66 ust. 1 Pr. budowlanego. W tym zakresie, w ocenie strony, z zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób bezsporny wynika, iż wykonany nasyp nie został zabezpieczony w sposób zgodny z zasadami prawa budowlanego, co w konsekwencji powoduje jego degradację i osuwanie się ziemi, powodując zagrożenie dla życia, zdrowia i mienia właściciela działki nr [...].

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi. Jednocześnie organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skargę należało uwzględnić .

Utrzymana, zaskarżoną skargą decyzją WINB, decyzja PINB z dnia [...] grudnia 2009 roku, umarzająca postępowanie jako bezprzedmiotowe, została wydana w związku z wyrokiem z dnia 10 września 2009 roku w sprawie II SAG/Go 50/09 ze skargi K.S. – G. na bezczynność. W związku z tym wskazania wymaga, iż postępowanie w rozpoznawanej sprawie wszczęte zostało na wniosek (tj . pisma z dnia [...] stycznia 2009 roku) skarżącej – posiadającej status strony, a nie z urzędu jak to wskazał PINB w zawiadomieniu z dnia [...] października 2009 roku. Analiza treści wniosku o wszczęcie postępowania, jak i powołane w nim podstawy prawne, wskazuje iż zawierał on sformułowane żądanie nakazania inwestorom – właścicielom działki [...] usunięcia samowoli budowlanej przez nakazanie usunięcia (rozbiórki) na podstawie art. 48 Prawa budowlanego skarpy (nasypu) stanowiącego – zdaniem skarżącej samodzielna budowlę ziemną lub nakazanie wykonania robót doprowadzających wzniesiony samowolnie obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem lub poprzedniego (art. 50 i 51 Prawa budowlanego). Zasadniczo zatem przedmiotem wszczętego postępowania była kwestia legalności wykonania skarpy pomiędzy działkami nr [...]. Taki przedmiot postępowania obligował PINB do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego obejmującego przede wszystkim ustalenie czy i przez kogo skarpa o istniejących obecnie parametrach została wykonana, kiedy to nastąpiło, czy jej wykonanie objęte było pozwoleniem na budowę udzielonym inwestorom M. i M.C. decyzją PINB Nr [...] z dnia [...] marca 2007 roku [...], czy jest wynikiem prac przygotowawczych (w szczególności niwelacji terenu) w rozumieniu art. 41 Prawa budowlanego i na jakim terenie wykonanych, czy tez została wykonana z przekroczeniem zakresu udzielonego pozwolenia lub przed jego uzyskaniem, a także ustalenia zakresu negatywnego wpływu tej skarpy na nieruchomość skarżącej (działka nr [...]).

Analiza akt postępowania administracyjnego, w oparciu o które orzeka sąd administracyjny (art. 133 § 1 ppsa), prowadzi do wniosku, iż zasadne pozostawały zarzuty skargi dotyczące niewyjaśnienia przez organy obu instancji stanu faktycznego sprawy w zakresie wskazanych wyżej okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia, a także w konsekwencji błędnej i niezupełnej oceny materiału dowodowego sprawy (art. 7 i 77 § 1 oraz 80 Kpa), co wiąże się też z naruszeniem art. 107 § 3 Kpa w zakresie wymogów jakim powinno odpowiadać uzasadnienie decyzji administracyjnej. W istocie postępowanie wyjaśniające organu I instancji ograniczyło się do przeprowadzenia oględzin w dniu [...] listopada 2009 roku (w uzasadnieniu PINB powołuje się również na oględziny z dnia [...] lutego 2009 roku, jednakże w aktach brak z nich protokołu, co może również wskazywać na popełniona omyłkę co do daty ich przeprowadzenia). Wskazania wymaga, iż bezpodstawne było powoływanie się przez PINB w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2009 roku na bliżej nieokreślone "ustalenia z czynności sprawdzająco – kontrolnych" tj. działań podejmowanych w okresie, gdy organ ten odmawiał skarżącej statusu strony postępowania. W aktach sprawy dokumentacja dotycząca tych działań i ustaleń organu nie została ujawniona. W istocie zatem, mimo jego wszczęcia pismem skarżącej z dnia [...] stycznia 2009 roku, postępowanie wyjaśniające w sprawie zakończonej kontrolowanymi decyzjami, datuje się – przynajmniej w odniesieniu do skarżącej - od momentu zawiadomienia jego stron o oględzinach, co nastąpiło pismem z dnia [...] października 2009 roku. Jak wskazano, w toku tego postępowania przeprowadzono oględziny, w efekcie których sporządzony został protokół z tej czynności. Do jego treści pełnomocnik skarżącej złożył istotne zastrzeżenia jednym z pism wniesionych [...] listopada 2009 roku. Zarzucił mianowicie, że w protokole nie zawarto oświadczenia inwestora M.C., iż to on wykonał skarpę w jej obecnym kształcie pomiędzy działkami [...] oraz, że nastąpiło to przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Nadto zarzucił, iż wbrew zapisom protokołu faktycznie nie przeprowadzono oględzin na działce inwestora M.C. (działka [...]). Wnioskował również o przesłuchanie świadków na wskazane okoliczności. Do tych twierdzeń i wniosków dowodowych skarżącej organ I instancji nie ustosunkował się ani w toku postępowania, ani w uzasadnieniu decyzji , w którym ograniczył się do przytoczenia faktu złożenia przez stronę trzech pism procesowych w dniu [...] listopada 2009 roku. W uzasadnieniu decyzji organ ten natomiast powołuje się na "dokumentację budowy" i "inwentaryzację geodezyjną powykonawczą", która ma potwierdzać zgodność wykonanych robót budowlanych z udzielonym pozwoleniem na budowę, w szczególności zgodność projektu zagospodarowania terenu ze stanem istniejącym po zakończeniu budowy w zakresie "wysokości terenu n.p.m". Powoływana dokumentacja nie została ujawniona przez organ I instancji w aktach administracyjnych prowadzonego postępowania (znajdujące się w aktach kserokopie decyzji o pozwoleniu na budowę na działce [...] i projektu budowlanego zostały nadesłane na etapie postępowania odwoławczego przez organ administracji architektoniczno budowlanej na wezwanie WINB, a inwentaryzacji powykonawczej przez PINB). W tym miejscu podkreślić też należy, iż jak wynika z treści decyzji PINB Nr [...] z dnia [...] marca 2007 roku [...], skarżąca nie była stroną postępowania o udzielenie M i. M.C. pozwolenia na budowę na działce [...]. Z kolei powołując się na ustalenia oględzin z dnia [...] listopada 2009 roku PINB wskazuje, że powstanie skarpy jest wynikiem działań właścicieli obu działek [...], co ma też jednoznacznie potwierdzać "dokumentacja fotograficzna załączona do wniosku" , której w aktach administracyjnych brak. Tymczasem wskazania wymaga, iż treść protokołu oględzin nie uprawniała organu do ustaleń i wniosków zawartych w decyzji z dnia [...] grudnia 2009 roku. Abstrahując od kwestii dotyczących zarzucanego braku oświadczenia inwestora i nieprzeprowdzenia oględzin działki [...], zgodzić się należy z zarzutami skarżącej, iż treść protokołu jest chaotyczna i nieadekwatna do zakresu ustaleń jakie w wyniku oględzin powinien był poczynić organ I instancji ze względu na przedmiot postępowania. W istocie bowiem treść protokołu sprowadza się jedynie do potwierdzenia istnienia skarpy, jej położenia i wskazania parametrów oraz zapisów sprzecznych stanowisk stron co do tego w efekcie działań której ze stron powstała i kiedy to miało nastąpić. Z jego zapisów wynika, iż pełnomocnik skarżącej oświadczył że skarpa w istniejącym kształcie powstała wyłącznie w wyniku nawiezienia ziemi przez M.C. przez uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zaś wg oświadczeń M.C. jest wyłącznie wynikiem niwelacji terenu przeprowadzonej na działce skarżącej. Utrzymując w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2009 roku, organ odwoławczy – w sposób całkowicie nieuprawniony – stwierdził, iż PINB podjął wszelkie kroki zmierzające do rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z zasadami określonymi w art. 7 i 77 Kpa, dokonując zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wszechstronny i wyczerpujący. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania dotyczących wadliwości postępowania przed organem I instancji jedynie stwierdził, że nieuzasadnione. Zważywszy na charakter, zakres i doniosłość zarzutów odwołania uznać należało, że w tym zakresie WINB nie zrealizował ciążących na nim obowiązków. Rolą organu odwoławczego jest bowiem nie tylko ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, ale też wyczerpujące i wszechstronne odniesienie się do zarzutów odwołania, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Zaniedbanie tego obowiązku należy uznać za uchybienie mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Tymczasem uzasadnienie decyzji WINB z dnia [...] lutego 2009 roku nie spełnia wskazanych wymogów, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 i 138 § 1 pkt. 1 Kpa. Nadto stanowisko WINB jakoby organ I instancji dochował wymogów spoczywających na nim z mocy art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa pozostaje w oczywistej sprzeczności z działaniami własnymi tego organu, który – mimo, że nie dał temu wyrazu w uzasadnieniu swej decyzji - przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentów, w szerokim i istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy zakresie, żądając od organu administracji architektoniczno – budowlanej kompletnej dokumentacji dotyczącej pozwolenia na realizację inwestycji na działce [...] (pismo z dnia [...] stycznia 2010 roku), a od PINB inwentaryzacji powykonawczej tej inwestycji (pismo z dnia [...] lutego 2010 roku). Organ odwoławczy podzielił przy tym stanowisko PINB, iż " skuteczne zgłoszenia oddania budynku do użytkowania powoduje, że niemożliwe jest wobec takiego obiektu prowadzenie postępowania w trybie rozdziału V ustawy – Prawo budowlane". Stanowisko to jest uprawnione jedynie przy zastrzeżeniu, iż prawnie skuteczne jest tylko zawiadomienie o zakończeniu budowy (art. 54 Prawa budowlanego) prowadzonej legalnie tj. na podstawie pozwolenia na budowę. Zawiadomienie o zakończeniu budowy odnosi zatem skutek w postaci stwierdzenia legalności wykonania obiektu budowlanego, jedynie co do obiektów wybudowanych zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami udzielonego pozwolenia na budowę (vide: wyrok NSA IV SA 2176/01 z dnia 13 maja 2003 roku, wyrok WSA w Warszawie VII SA/Wa 1264/06 z dnia 14 lipca 2006 roku). Przyjęcie, bez sprzeciwu, zgłoszenia zakończenia budowy nie legalizuje robót budowlanych dokonanych samowolnie lub z istotnym odstępstwem.

W rozpoznawanej sprawie organ II instancji, po uzyskaniu uwierzytelnionych kserokopii dokumentacji dotyczącej pozwolenia na realizację inwestycji na działce [...] za rozstrzygające dla oceny czy uczestnicy postępowania M. i M.C. wykonali samowolnie sporna skarpę w jej obecnym kształcie uznał porównanie "mapki sytuacyjo-wysokościowej działki [...], przedstawiającej plan zagospodarowania terenu działki nr [...]" z inwentaryzacją powykonawczą (stan na [...] marca 2008 roku). Dokonując takiego porównania stwierdził, iż "rzędne terenu działki na obu mapach są zbieżne". Tymczasem zauważyć należy, że projekt zagospodarowania terenu, będący integralną częścią projektu budowlanego (str. 47, rys. nr 1) wskazuje jedynie rzędną planowanego posadowienia budynku jednorodzinnego (55,35 metrów n.p.m.). Nie zawiera on natomiast rzędnych określających zakres robót ziemnych związanych z zagospodarowaniem terenu działki, w szczególności od strony granicy z działką [...], tj tam gdzie znajduje się skarpa. Jak wynika z adnotacji na tym projekcie został on sporządzony w oparciu o mapę aktualną wg stanu na [...] września 2006 roku. Tymczasem według twierdzeń pełnomocnika skarżącej skarpa w obecnym kształcie miała zostać wybudowana przez właścicieli działki [...] jeszcze przed uzyskaniem pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego tj. w okresie 2003-2006. Na tym twierdzeniu strona skarżąca opierała swe stanowisko o dopuszczeniu się przez uczestników postępowania M. i M.C. samowoli polegającej na wykonaniu odrębnego od przedmiotu pozwolenia na budowę, obiektu budowlanego w postaci budowli ziemnej. Jej zdaniem fakt ten obrazuje porównanie mapy zawierającej dane wysokościowe terenu działki [...] z okresu przed 2003 rokiem oraz w chwili obecnej. Wśród dokumentów nadesłanych przez organ architektoniczno – budowlany, na żądanie organu odwoławczego, znajduje się powoływana przez pełnomocnika skarżącej mapa sytuacyjno-wysokościowa, stanowiąca załącznik do decyzji o warunkach zabudowy [...] z dnia [...] listopada 2003 (przeniesionej na K.S. – G., a następnie w zakresie działki [...] na uczestników postępowania) z rzędnymi terenu działki [...]. Jednakże porównania stanu aktualnego z tą właśnie mapą, wskazywana przez skarżacą organ już nie przeprowadził, podobnie jak i nie dokonał oceny tego dokumentu w kontekście pozostałych dowodów zebranych w sprawie. Nie odniósł się tym samym do istoty stanowiska, konsekwentnie reprezentowanego przez skarżącą w toku postępowania przed organami.

Poczynione rozważania, w ocenie Sądu, uprawniają do wniosku, iż organy w toku prowadzonego w dwóch instancjach postępowania nie dokonały ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Uniemożliwia to sądowi ocenę legalności zaskarżonego aktu i aktu go poprzedzającego. Dopiero bowiem poczynienie - z dochowaniem wymogów procedury administracyjnej - ustaleń faktycznych ( tj. wyjaśnienie jakie było naturalne ukształtowanie terenu między działkami [...], kiedy przez kogo i na jakim etapie procesów inwestycyjnych na działkach [...] powstała sporna skarpa w aktualnie istniejącej postaci, jaki był zakres i charakter robót w wyniku których powstała i jaki wpływ na sposób korzystania z nieruchomości skarżącej miało jej powstanie, może stanowić podstawę dokonania ich prawnej oceny i wdrożenia właściwego trybu postępowania. W zależności od dokonanych ustaleń faktycznych możliwe może być uznanie, iż powstała, wymagająca uzyskania pozwolenia na budowę, samodzielna budowla ziemna w rozumieniu art. 3 ust 1 pkt 1 lit. b i pkt 3 Prawa budowlanego. Z twierdzeń skarżącej, nie zweryfikowanych dotychczas przez organ wynikami postępowania wyjaśniającego, wynika bowiem, iż utworzenie skarpy nie pozostawało w związku z planowanym zgodnie z projektem budowlanym posadowieniem domu jednorodzinnego na działce [...], a miało służyć m.in. zwiększeniu powierzchni płaskiej tej działki. Budynek mieszkalny na działce nr [...] usytuowany jest bowiem – wg twierdzeń strony - w dostatecznym oddaleniu od spornej skarpy by jego wzniesienie było od niej uzaleznione. Zatem możliwa jest jej likwidacja. Rozważenia wymagać też może wdrożenie trybu naprawczego z art. 50 § 1 pkt 4 - 51 Prawa budowlanego w przypadku uznania, iż zakres robót ziemnych wykonanych na działce nr [...] w zakresie dotyczącym realizacji projektu zagospodarowania tej działki przekroczył warunki udzielonego pozwolenia na budowę lub obowiązujących przepisów (np. § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2003 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.) lub oceny czy w istocie w sprawie chodzi roboty przygotowawcze w rozumieniu art. 41 Prawa budowlanego czy o naruszenie stosunków wodnych, co podlega regulacjom ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku – Prawo wodne (tekst jednolity: Dz.U. z 2005r., Nr 239 , poz. 2019 ze zm.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących braku podstaw prawnych do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, przypomnieć należy wskazaną na wstępie okoliczność, iż kontrolowane postępowanie administracyjne zostało, wbrew stwierdzeniu PINB, wszczęte na wniosek skarżącej z dnia [...] stycznia 2009 roku. Wniosek ten zawierał konkretne żądanie do którego organ miał obowiązek odnieść się merytorycznie. Nie można uznać, iż zachodzi bezprzedmiotowość postępowania wszczętego na żądanie podmiotu uznanego za stronę postępowania wówczas, gdy żądanie to nie może być spełnione ze względu na to, że wbrew twierdzeniu wniosku nie zaistniała przesłanka niezbędna do uwzględnienia jego żądania. Dopiero wynik tego postępowania pozwala na ocenę zasadności wniosku strony. O ile wiec postępowanie wyjaśniające dostarczy podstaw do uznania, iż zaistniał pewien stan faktyczny podlegający regulacjom Prawa budowlanego to, w związku ze złożonym przez stronę wnioskiem, obowiązkiem organu jest rozstrzygnąć sprawę co do istoty, a nie umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Celem postępowania administracyjnego jest bowiem załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji, rozstrzygającej co do istoty. Umorzenie postępowania stanowi formę zakończenia sprawy i nie doprowadza do konkretyzacji praw lub obowiązków strony. Zatem brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni - w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa - postępowania bezprzedmiotowym i nie oznacza, że nie powinno ono być prowadzone lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony.

Mając na uwadze wskazane okoliczności na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa orzeczono jak w sentencji,

Ponownie rozpoznając sprawę wszczętą wnioskiem skarżącej z dnia [...] stycznia 2009 roku organ przeprowadzi postępowanie wyjaśniające w zakresie uwzględniającym zawarte w niniejszym uzasadnieniu wywody z dochowaniem reguł procesowych wynikających z przepisów art. 7 , 77 § 1 , 80 i 107 § 3 Kpa . W ramach tego postępowania konieczne będzie również co najmniej przeprowadzenie ponownie oględzin w zakresie obejmującym konieczność poczynienia ustaleń w zakresie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy .

Konsekwencją wyniku sporu jest rozstrzygnięcie o kosztach postępowania (art. 200 i 205 § 1 ppsa) obejmujących zwrot uiszczonego wpisu w kwocie 500 zł.