Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 4114/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 6k ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 190 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Brolik, Sędziowie: NSA Bogdan Lubiński (sprawozdawca), WSA del. Anna Juszczyk-Wiśniewska, Protokolant Szymon Mackiewicz, po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Miasta Siedlce od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2014 r. sygn. akt III SA/Wa 2577/13 w sprawie ze skargi K. K. na uchwałę Rady Miasta Siedlce z dnia 26 października 2012 r. nr [...] w przedmiocie skargi na uchwałę rady miasta w sprawie opłat za odbiór odpadów komunalnych 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądza od K. K. na rzecz Miasta Siedlce kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 września 2014 r., sygn. akt III SA/Wa 2577/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę w K. K. (zwanej dalej "Skarżącą") na uchwałę Rady Miasta Siedlce z dnia 26 października 2012 r. nr [...] w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki opłaty i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz określił, że uchwała ta nie może być wykonana w całości.

Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że w dniu 26 października 2012 r. Rada Miasta Siedlce podjęła, na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 6j ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15, ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwałę w sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki opłaty. W uchwale Rada Miasta dokonała wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz określiła stawki tej opłaty.

W § 2 ust. 1 uchwały, ustalono że w przypadku odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, dokonuje się wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, która stanowić będzie iloczyn powierzchni lokalu mieszkalnego oraz stawki opłaty, określonej w § 3 niniejszej uchwały.

Natomiast w § 2 ust. 2 określono, że dla lokali mieszkalnych o powierzchni powyżej 70,00 m2 opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn powierzchni lokalu mieszkalnego wynoszącej 70,00 m2 i stawki opłaty, określonej w § 3 niniejszej uchwały.

W § 3 ust. 1 uchwały, ustalono stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wytwarzanymi na terenie nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, w wysokości 0,68 zł od 1 m2 powierzchni lokalu mieszkalnego miesięcznie.

Ponadto w § 3 ust. 2 ustalono niższą stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny, w wysokości 0,51 zł od 1 m2 powierzchni lokalu mieszkalnego miesięcznie.

Uchwałą z dnia 27 listopada 2012 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie orzekło o nieważności § 2 ust. 2 powyższej uchwały Rady Miasta Siedlce. W uzasadnieniu stwierdziło, że Rada Miasta § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały dokonała częściowych zwolnień, czyli wprowadziła ulgę z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla właścicieli lokali mieszkalnych, na których zamieszkują mieszkańcy o powierzchni powyżej 70 m2. Kolegium podniosło, że w obowiązujących przepisach prawa brak jest upoważnienia dla Rady Miasta do wprowadzania ulg z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Taka norma kompetencyjna nie wynika bowiem z przepisów przytoczonych w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały tj. art. 6k ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 6j ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym ani z żadnych innych przepisów. W ocenie RIO, brak było podstawy prawnej dla Rady Miasta Siedlce do podjęcia uchwały o treści jak w § 2 ust. 2. Podjęcie przez Radę badanej uchwały we wskazanej części bez podstawy prawnej narusza także art. 7 Konstytucji RP. Ponadto Kolegium zauważyło, że w podstawie prawnej badanej uchwały, Rada Miasta wskazała m.in. art. 6k ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym, cyt. "Rada Gminy, w drodze uchwały ustali stawkę opłaty za pojemnik o określonej pojemności". Tymczasem w postanowieniach przedmiotowej uchwały brak tych ustaleń.

Po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa Skarżąca zaskarżyła w całości powyższą uchwałę Rady Miasta Siedlce do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie

Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie: art. 2, art. 7, art. 8, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 1, 2 i 3, art. 64 ust. 3, art. 86 Konstytucji RP.

Podniosła, że naliczenie opłaty od powierzchni mieszkania, a nie od ilości wywożonych śmieci przez daną rodzinę jest krzywdzące i narusza zasadę sprawiedliwości społecznej. Ponadto jednych nadmiernie obciąża kosztami, a innych zwalania z ponoszenia kosztów gospodarowania przez nich odpadami komunalnymi.

W ocenie Skarżącej, zaskarżona uchwała dając ulgę rodzinom wielodzietnym nakłada na nią obowiązek ponoszenia kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi wytworzonymi przez innych, obciążając ją kosztami pomocy takim rodzinom. Uchwała nie zapewnia równości wszystkich wobec prawa oraz równego traktowania przez władze publiczne. Ponadto faktycznie dyskryminuje osoby samotne lub posiadające większą powierzchnię mieszkania nadmiernie obciążając je kosztami gospodarowania odpadami komunalnymi wytworzonymi przez innych. Rada Miasta powinna działać na podstawie i w granicach prawa i nie powinna naruszać praw i wolności wskazanych w Konstytucji. Uchwała narusza też art. 1 Protokołu Dodatkowego o Ochronie Praw człowieka i Podstawowych Wolności, gdyż nadmiernie obciąża ją kosztami gospodarowania odpadami wytworzonymi przez innych świadczy o nieposzanowaniu jej mienia i jej praw do dysponowania nim oraz czerpania pożytków. Ponadto, Skarżąca zarzuciła, że uchwała narusza art. 14 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i podniosła, iż obciążanie ją kosztami, które powinna ponosić gmina (ulgi rodzinom wielodzietnym) oraz kosztami, które powinni ponieść ich wytwórcy, świadczy o dyskryminacji Skarżącej oraz osób w podobnej do jej sytuacji życiowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Pismem procesowym z dnia 29 sierpnia 2014 r. pełnomocnik Skarżącej, wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości, alternatywnie o uchylenie Uchwały Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia 27 listopada 2012 r. i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci wydania zaskarżonej "decyzji" na podstawie art. 6k ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją w zakresie, w jakim nie przewiduje maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Powołując się na wyrok TK z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12 stwierdził, że zaskarżona uchwała w kształcie nadanym jej przez Radę Miasta Siedlce w dniu 26 października 2012 r. przewidywała w § 2 ust. 2 maksymalną wysokość opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości iloczynu powierzchni lokalu mieszkalnego wynoszącej 70,00 m2 i stawki opłat określonej w § 3 uchwały. Regionalna Izba Obrachunkowa w Warszawie uchwałą z dnia 27 listopada 2012 r., korzystając z uprawnień nadzorczych uregulowanych w art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zmieniła zaskarżoną uchwałę w ten sposób, że orzekła o nieważności § 2 ust. 2 uchwały z powodu podjęcia jej bez podstawy prawnej, nie odnosząc się do pozostałej część uchwały. Zaskarżona uchwała jest przepisem niższej rangi niż ustawa i pomimo utrzymania w mocy przez Trybunał przepisu, na podstawie którego została wydana, na okres dalszych 18 miesięcy, Sąd powinien uchylić taki akt prawny, gdyż orzeczenia sądowe nie powinny opierać się na przepisach prawa, co do którego stwierdzona została niezgodność z Konstytucją.

Sąd pierwszej instancji – uzasadniając rozstrzygnięcie – wskazał, że zasadniczą przyczyną stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały stanowi stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12 (Dz. U. z 2013 r., poz. 1593) niezgodność z art. 84 i art. 217 Konstytucji, art. 6k ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zakresie, w jakim nie przewiduje maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (pkt 5 sentencji wyroku).

Przywołując obszerne fragmenty uzasadnienia ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego WSA zauważył, że § 2 ust. 1 uchwały jako metodę ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla zamieszkałej nieruchomości ustanawia iloczyn powierzchni lokalu mieszkalnego oraz stawki opłaty określonej w § 3. W pierwotnym brzmieniu zaskarżonej uchwały w § 2 ust. 2 wskazana była maksymalna kwota opłaty, o której wyżej mowa, jako iloczyn powierzchni lokalu mieszkalnego wynoszącej 70 m2 i stawki opłaty określonej w § 3. Jednakże Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie uchwałą z dnia 27 listopada 2012 r. orzekło o nieważności § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Tym samym zaskarżona uchwała nie przewiduje maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wytwarzanymi na terenie nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy. To natomiast zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12 stanowi naruszenie art. 84 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Powyższy wyrok został zaskarżony w całości skargą kasacyjną Rady Miasta Siedlce, która wniosła o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi Skarżącej na uchwałę Rady Miasta Siedlce z dnia 26 października 2012 r. nr [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów postępowania procesowego według norm prawem przewidzianych.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej "p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez jego niewłaściwą wykładnię, tj. art. 6 k ust. 1 i ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, prowadząca do błędnego uznania, że zaskarżona uchwała poprzez nie zawarcie w jej treści maksymalnej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest niezgodna z art. 84 i art. 217 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według nom przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej okazały się trafne.

Dla potrzeb rozstrzyganej sprawy zasadnicze znaczenie ma treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12, w którym stwierdzono w pkt 5, że art. 6k ust. 1 i 2 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim nie przewiduje maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jest niezgodny z art. 84 i art. 217 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w warunkach niniejszej sprawy nie było konieczności zastosowania art. 190 ust. 3 zdania pierwszego in fine Konstytucji do art. 6k ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości. Przepis ten w obowiązującym brzmieniu został bowiem uznany za zgodny z konstytucyjnym standardem. Za naruszające normę konstytucyjną uznał Trybunał natomiast nieuregulowanie przez prawodawcę maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W konsekwencji prawodawca zobowiązany jest wyznaczyć granice, w jakich rada gminy może realizować kompetencję do ustalania wysokości opłaty lokalnej. W szczególności granicę taką może stanowić ustawowe określenie maksymalnych stawek opłaty. Niniejszy wyrok nie przesądza jednak w żaden sposób kierunku decyzji prawodawczej.

Kontrolowane przepisy zachowują moc obowiązującą, a prawodawca ma konstytucyjny obowiązek wykonania wyroku i dokonania stosownej zmiany prawa w ciągu 18 miesięcy.

Z powyższego wynika, że przepis art. 6k ust.1 i 2 ustawy o utrzymaniu w czystości jest nadal elementem systemu prawa. Organy administracyjne i Sądy, interpretując oraz stosując ten przepis, powinny kierować się wskazówkami dotyczącymi tego przepisu wynikającymi z wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W konsekwencji, wbrew temu co sądzi autor odpowiedzi na skargę kasacyjną, zawarcie w wyroku przez Trybunał Konstytucyjny klauzuli odraczającej wejście w życie utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego z powodu niezgodności z Konstytucją (art. 190 ust. 3 Konstytucji) powoduje, że Sąd I instancji uchylając się od przeprowadzenia merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały Rady Miasta, uchybił art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę ponownie, zobowiązany będzie do uwzględnienia wskazań wynikających z tego wyroku, a także wskazówek poczynionym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12 .

Z tych powodów na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. należało uchylić zaskarżony wyrok w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 tej ustawy.

[pic]