Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 12/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lutego 2021 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] października 2020 r. znak: [...], działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) - dalej jako k.p.a., w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.) - dalej jako: "u.ś.r.", utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania D. S. (dalej jako: "Skarżąca") świadczenia pielęgnacyjnego.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następujących okolicznościach sprawy: Skarżąca, działając przez pełnomocnika, złożyła do Wójta Gminy R. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką – S. T.

Decyzją z [...] sierpnia 2020 r. znak: [...], Wójt Gminy R., działając na podstawie art. 3, art. 17, art. 20 ust. 3, art. 23, art. 24, art. 25 ust. 1 u.ś.r. odmówił D. S. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, uzasadniając stanowisko brakiem spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1b i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

Skarżąca, działając przez pełnomocnika, złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w którym zarzuciła:

- naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wydanie decyzji o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. podczas gdy TK wyrokiem z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji,

- naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wydanie decyzji o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., podczas gdy posiadanie uprawnienia do emerytury nie stanowi przeszkody do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie uzasadnia przyznanie go w wysokości pomniejszonej o tę emeryturę, przy czym chodzi o emeryturę faktycznie otrzymywaną, czyli tzw. wysokość netto,

- naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie,

- naruszenie art. 6 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie.

W oparciu o powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. nie uwzględniło odwołania. W motywach uzasadnienia organ II instancji zacytował przepisy art. 17 ust. 1, ust. 1b oraz ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Wskazał, że ze znajdującego się w aktach sprawy orzeczenia o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. z [...] stycznia 2010 r. znak: [...] wynika, że matka Skarżącej legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności. Orzeczenie to zostało wydane na stałe. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] grudnia 2009 r., przy czym nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność. Ponadto organ wskazał, że przyznane Skarżącej prawo do emerytury (decyzja o waloryzacji emerytury [...] z [...] marca 2020 r.) skutkuje tym, że nie może zostać jej przyznane świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na natywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Zdaniem organu odwoławczego, osoba uprawniona do pobierania świadczenia emerytalnego, a taką jest Skarżąca, nie ma prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Poza tym, ustawodawca nie pozostawił tu osobie posiadającej ustalone prawo do emerytury, możliwości wyboru pomiędzy świadczeniami z ZUS i z ustawy o świadczeniach rodzinnych - zob. Wyrok WSA w Gliwicach z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 13/17. Organ wyjaśnił, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Ustawodawca przyjął założenie, że osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z tytułu emerytury powinna być wyłączona z zakresu podmiotowego osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest możliwy zatem zbieg obu tych świadczeń ani ich wzajemna kompensata.

Organ II instancji zwrócił uwagę na fakt, że powołany przepis był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK/2/17 orzekł, że art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zd. drugie w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wymieniony przepis stracił moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Kolegium, za niekonstytucyjny przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Trybunał Konstytucyjny uznał tylko część dotyczącą ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W pozostałym zakresie przepis ten nadal obowiązuje.

Ponadto, zdaniem Kolegium, samo zróżnicowanie pobieranej emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na jego wysokość nie oznacza naruszenia zasady równości. Dodatkowo Kolegium nie podzieliło także poglądów wywodzonych z wykładni funkcjonalnej i celowościowej oraz konstytucyjnej zasady równości, wskazujących na możliwość wyboru świadczenia pielęgnacyjnego wskutek zawieszenia pobierania emerytury. W ocenie Kolegium przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych jest w tym zakresie precyzyjny i nie budzi wątpliwości. Organ poparł zasadność zastosowania w przedmiotowej sprawie wykładni językowej.

Organ odwoławczy podzielił natomiast stanowisko strony Odwołującej się, co do wadliwego zastosowania przez organ I instancji art. 17 ust. 1b u.ś.r., wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania.

D. S., reprezentowana przez radcę prawnego M. M., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] października 2020 r. znak [...] , utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak: [...] .

W skardze zarzucono:

a) naruszenie przepisów prawa materialnego, przejawiającego się w niewłaściwej wykładni normy prawnej zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., podczas gdy systemowa i funkcjonalna wykładnia tegoż przepisu prowadzi do wniosku, że posiadanie uprawnienia do emerytury nie stanowi przeszkody do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie uzasadnia przyznanie go w wysokości pomniejszonej o tę emeryturę, przy czym chodzi o emeryturę faktycznie otrzymywaną, czyli w tzw. wysokości netto - pomniejszonej o zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne;

b) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 k.p.a., poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego, brak ustalenia różnicy wysokości świadczeń - emerytury w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji brak rozważenia, czy różnica wysokości świadczeń - emerytury wnioskodawczyni w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego - uzasadnia przyznanie tego świadczenia chociażby w części stanowiącej tę różnicę oraz naruszenie tego przepisu poprzez brak uwzględnienia przy orzekaniu interesu społecznego i słusznego interesu strony, który wyraża się pominięciem celu, w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczenia pielęgnacyjnego.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik wniósł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy R.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Skarżąca stoi na stanowisku, że odmowa przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez wzgląd na fakt pobierania przez nią emerytury jest sprzeczna z konstytucyjnymi zasadami równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 konstytucji RP) i sprawiedliwości społecznej (art. 2) oraz obowiązkiem udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Na poparcie stanowiska przywołano jednolite poglądy prawne dotyczące wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 i 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20 oraz wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 20 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Go 833/18 i z 30 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Go 1045/18, wyrok WSA w Krakowie z 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 137/19, wyrok WSA w Gdańsku z 12 września 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 472/19, wyrok WSA w Rzeszowie z 25 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 676/19).

W skardze wskazano, że emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w postaci posiadania prawa do emerytury (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r. I OSK 254/20). O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien wnioskodawcę poinformować.

Podkreślono, że w toku postępowania żaden z organów nie złożył zapewnienia, że w przypadku złożenia wniosku o zawieszenie wypłaty emerytury oraz przedstawienie decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty pozwoli na przyznanie skarżącej prawa do świadczenia. Zdaniem autora skargi, narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie. Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przy czym ustawodawca zróżnicował sytuację tychże osób w ten sposób, że tych którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne, a tym którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń ( tak: wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2019 r. I OSK 757/19). Skarżąca podkreśliła, że przyjęcie językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. jest krzywdzące dla podopiecznego, będącego osobą niepełnosprawną, gdyż świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane w celu zaspokojenia choćby części jego potrzeb.

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842), wobec uznania za konieczne rozpoznania sprawy w związku z obowiązkiem terminowego rozpoznania spraw, istnieniem zagrożenia dla życia i zdrowia stron oraz brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z [...] października 2020 r. znak: [...] , utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak: [...] o odmowie przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111), dalej: "u.ś.r."

Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że brak możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką Skarżącej wynika z faktu, że Skarżąca pobiera emeryturę (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.).

Spór w przedmiotowej sprawie dotyczył wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego.

Wobec powyżej przedstawionego zagadnienia, poddanego kontroli Sądu, należy przypomnieć, że wpływem negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego dla osoby z ustaloną i pobieraną przez nią emeryturą już kilkukrotnie zajmował się NSA (por. wyroki: z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20 oraz z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1983/20 i I OSK 2006/20). Aktualne poglądy kładą nacisk na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej.

Skład Sądu podziela zaprezentowaną w uzasadnieniach powyższych wyroków argumentację prawną.

W powyższych wyrokach zwrócono uwagę na to, że mimo, że proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s. 204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. W-wa 2017 s. 275 i nast. oraz powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo). W doktrynie zwraca się uwagę, że jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (L. Morawski: Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów. Komentarz. Toruń 2002 s. 65).

Za celowe uznaje się odstąpienie od jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

W ramach istniejącego zróżnicowania wysokości świadczenia pielęgnacyjnego i świadczeń emerytalno-rentowych, w orzecznictwie akcentuje się również aspekt historyczny. Warto przypomnieć, że uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych, ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420,00 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800,00 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1.583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878,00 zł. Aktualnie, zgodnie z art. 17 ust. 3 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne wynosi 1.830,00 zł, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 października 2019 r. (M.P. z 2019 r., poz. 1067).

Powyższe dowodzi, że intencją ustawodawcy, wprowadzającego to wyłączenie, było aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. W ujęciu wykładni historycznej, strona finansowa świadczenia pielęgnacyjnego, wymaga zastosowania wykładni systemowej, celowościowej przy stosowaniu przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. W obecnych warunkach nieuzasadnione jest tym samym ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej tego przepisu.

Celowe jest odwołanie się do podstawowych zasad konstytucyjnych. Mianowicie zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.

Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że te podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 listopada 2010 r. sygn. akt K 5/10, z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt P 41/09, z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt K 37/12, z dnia 5 listopada 2013 r. sygn. akt K 40/12 i z dnia 17 czerwca 2014 r. sygn. akt P 6/12). Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 (Dz. U. z 2019 r. poz. 1257), który wszedł w życie w dniu 9 stycznia 2020 r. W wyroku tym Trybunał orzekł: pkt I - Art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w pkt II - Przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym. Jednocześnie Trybunał dostrzega, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, jak ma to miejsce w przypadku Skarżącej. Dalej Trybunał stwierdza, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia.

Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 254/20, nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., nie przemawia stan finansów państwa. Należy zwrócić uwagę, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych funkcjonuje pogląd rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego, którego Skład Sądu w niniejszej sprawie nie podziela.

W wyrokach z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19 oraz z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Zatem zgodnie z tym stanowiskiem osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie, należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne, w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym.

Zgodnie z tą linią orzeczniczą, wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby bowiem w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Słusznie podnosi się w orzecznictwie niektórych wojewódzkich sądów administracyjnych, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 824/19 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1265/19).

Skład Sądu, orzekający w niniejszej sprawie całkowicie popiera stanowisko wyrażone w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, jak również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20 oraz w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1983/20 i I OSK 2006/20.

Orzekający w niniejszej sprawie Sąd, opowiada się za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego.

W powołanych wyżej sprawach wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 ustawy, gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1270), dalej powoływanej jako "u.e.r.f.u.s.", zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy.

W ocenie Składu Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie, przedstawione powyżej zasady konstytucyjne należy rozumieć w ten sposób, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.

Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę, wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur. Takie też stanowisko zostało przedstawione w wyroku NSA z 15 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1983/20.

W przedmiotowej sprawie organ II instancji uznał za przeszkodę w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego okoliczność ustalonego dla Skarżącej prawa do emerytury. Organ zastosował wyłącznie wykładnię językową art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., nie podzielając poglądu orzecznictwa o konieczności zastosowania wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej.

W oparciu o treść zaskarżonej decyzji i akta sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że organy nie zapewniły stronom gwarancji procesowych wyrażonych w zasadzie informowania stron (art. 9 kpa). Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Główny nacisk należy położyć na niedoinformowanie strony o możliwości zawieszenia prawa do emerytury. Organ nie był zwolniony z poszukiwania rozwiązań prawnych, które doprowadziłyby do stanu faktycznego, niepozostającego w sprzeczności z negatywną przesłanką – prawem do emerytury.

O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ powinien poinformować stronę. Zabrakło w przedmiotowej sprawie wezwania strony o dokumenty, które umożliwiłyby usunięcie negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ powinien poinformować stronę o okolicznościach sprawy. W szczególności zastosować art. 79a kpa, ponieważ na organie administracji spoczywa obowiązek wskazania niespełnionych przesłanek do wydania decyzji zgodnej z żądaniem strony.

W postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się (§ 1). Zgodnie z art. 79a § 2 kpa, w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1. W przypadku wystąpienia negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. chodzi o to, aby postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego doprowadzić do tego etapu, że na podstawie art. 79a kpa, strona zostanie poinformowana, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. W takiej sytuacji, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.

Skład Sądu podkreśla, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od spełnienia przez stronę przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz zniesienia skutków przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. poprzez złożenie do organu decyzji o zawieszeniu emerytury i wstrzymaniu jej wypłaty.

Analiza akt przedmiotowej sprawy potwierdziła, że na dzień wydawania zaskarżonej decyzji Skarżąca miała przyznane prawo do emerytury, co stanowiło przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Zdaniem Sądu, nie oznacza to jednak, że jest to przeszkoda trwała i nieusuwalna (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1983/20).

Podsumowując, Skład Sądu opowiada się za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego.

W niniejszej sprawie organy zaniechały poinformowania Skarżącej o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia. Organy nie poinformowały o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwały jej też do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Skutkowało to przedwczesną odmową przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia.

Organy obu instancji nietrafnie uznały, że skoro Skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to brak jest co do zasady związku przyczynowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny a rezygnacją lub niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Z art. 103 - 104 u.e.r.f.u.s. wynika, że ustawodawca nie wyklucza kontynuowania zatrudnienia przez emeryta. W konsekwencji fakt pobierania emerytury nie jest równoznaczny z zakazem zatrudnienia lub wykonywania pracy zarobkowej i tylko w ściśle określonych przypadkach wysokość uzyskiwanych zarobków może skutkować zmniejszeniem lub zawieszeniem wypłaty świadczenia. Nie można zatem co do zasady przyjąć , że osoba, której ustalone zostało prawo do emerytury nie może zrezygnować z zatrudnienia lub nie podejmować zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

W ten sposób doszło, w ocenie Sądu, zarówno do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przez jego niewłaściwą wykładnię, jak i prawa procesowego, tj. art. 9 i art. 79a k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni przedstawione stanowisko Sądu.

Powołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd nie mógł zastosować art. 210 § 2 p.p.s.a. z uwagi na fakt reprezentowania Skarżącej przez zawodowego pełnomocnika.