Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 118/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 1 i 15
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2013 r. sprawy ze skargi H. K. i E. G. na uchwałę Rady W. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność § 40 ust. 2 pkt 4 i 5 zaskarżonej uchwały – w odniesieniu do działki o nr ewidencyjnym [...] z obrębu [...]; II. stwierdza nieważność § 4 ust. 3 w zakresie symbolu 25 UOp i § 42 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 2 pkt 6 zaskarżonej uchwały – w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...]; III. zaskarżona uchwała w części określonej w pkt I i II wyroku nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia; IV. zasądza od Rady W. na rzecz skarżących H. K. i E. G. solidarnie kwotę 574 (pięćset siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

E. G. i H. K. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady W. Nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...].

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Pismem z 2 czerwca 2009 r. skarżące wezwały Radę W. do usunięcia naruszenia prawa wyżej opisaną uchwałą. Wezwanie złożono w biurze Rady dnia 3 czerwca 2009 r. W wezwaniu skarżące zarzuciły naruszenie:

1) art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) przez błędne zastosowanie skutkujące uznaniem, iż stwierdzenie zgodności miejscowego planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. uchwalonego uchwałą nr [...] Rady W. z [...] października 2006r. może zostać podjęte w uchwale w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo, że Rada przed uchwaleniem planu miała obowiązek podjęcia odrębnej, wcześniejszej uchwały stwierdzającej zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium, co stanowi naruszenie zasad i trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez powołanie w planie uchwały Rady W. z [...] października 2006 r. nr [...] w sprawie studium pomimo, że uchwała ta w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z [...] września 2007 r. (sygn. akt [...]) w przedmiocie stwierdzenia nieważności tejże uchwały została w dniu [...] kwietnia 2008 r. uzupełniona uchwałą Rady W. nr [...], która w planie nie została powołana;

3) art. 11 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez dokonanie zmian w treści studium - uchwałą Rady z [...] kwietnia 2008 r., uzupełniającą uchwałę Rady z [...] października 2006 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. - po rozpatrzeniu uwag;

4) art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1,2 i3 Konstytucji RP przez naruszenie prawa własności skutkujące ustaleniem dla terenów:

- 23 MW w § 40 pkt 2 ppkt 4, iż najmniejsza dopuszczalna powierzchnia działki budowlanej ma wynosić [...] m² oraz w § 40 pkt 2 ppkt 5, iż najmniejsza dopuszczalna szerokość frontu działki budowlanej ma wynosić [...] m pomimo, że żadna z nieruchomości objętych w planie terenem 23 MW nie ma przewidzianej powierzchni oraz szerokości frontu umożliwiającego zabudowę, co implikuje brak uwzględnienia interesu właścicieli nieruchomości przy ustalaniu zasad zagospodarowania i zabudowania terenu o symbolu 23 MW, zwłaszcza, że Rada nie podjęła uchwały w przedmiocie przystąpienia do scalania i podziału nieruchomości, zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami,

- 24 ZPc-j w § 41 pkt 2 ppkt 3, iż ciąg pieszy będzie miał szerokość minimum 3 m, natomiast z załączników (map) do planu wynika, iż ciągi piesze będą miały około 30 metrów pomimo, że brak jest jakichkolwiek racjonalnych podstaw do projektowania tak szerokich ciągów i nadmiernego wkraczania w prawo własności chcąc zrealizować zmierzenia ustalone w planie,

- 25 UOp w § 42 w pkt 1 i 2 przeznaczenia pod publiczne usługi oświaty, realizację szkoły podstawowej z terenami sportowymi, dopuszczenie realizacji przedszkola oraz poradni psychologiczno-pedagogicznej, co oznacza, że uchwalono zbyt szczegółowe warunki zagospodarowania terenu oraz przede wszystkim, że przedmiotowy zapis godzi w prawo własności i znacząco zmniejsza walory ekonomiczne nieruchomości.

Rada nie udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

E. G. i H. K. w dniu 30 lipca 2009 r., za pośrednictwem Rady W., wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na plan, którą uzupełniły pismami z 30 września 2009r. i 27 października 2011r. Wówczas zażądały stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu w całości, względnie stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu w części dotyczącej działek o nr ew. [...] w obrębie [...] oraz [...] w obrębie [...], a nadto stwierdzenia, że zaskarżony plan nie może być wykonywany do czasu uprawomocnienia się wyroku i zasądzenia kosztów postępowania sądowoadministracyjnego prawem przepisanych wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Żądanie to skarżące zmodyfikowały w piśmie z 27 października 2011 r. - wnosząc o stwierdzenie nieważności planu w całości.

Skarżące zaskarżonemu planowi zarzuciły naruszenie:

1) tożsame w swojej treści z naruszeniami wymienionymi w pkt 1, 2 i 3 wezwania do usunięcia naruszenia prawa;

4) art. 20 ust. 1 w związku z art. 14 ust 5 w związku z art. 15 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

- przez podjęcie uchwały stwierdzającej zgodność planu miejscowego z ustaleniami studium, pomimo że zgodność ta faktycznie nie występuje, bowiem w zaskarżonym planie teren o symbolu 24 ZPc-j nie pokrywa się z terenami określonymi w studium symbolem ZP1, co implikuje jednoznaczne stwierdzenie, że naruszono ustalenia studium, czym naruszono wymogi dotyczące zasad i trybu sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego,

- przez ustalenie dla nieruchomości skarżących obszaru o symbolu 24 ZPc-j tereny ciągów pieszo- rowerowych w zieleni urządzonej o minimalnej powierzchni biologicznie czynnej 70 %, pomimo, że obszar ten w studium nie jest przeznaczony na tereny zieleni urządzonej;

5) art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 140 kc oraz art. 21 ust. 1 i 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP przez naruszenie prawa własności, skutkujące ustaleniem dla terenu 23 MW w:

- § 40 pkt 2 ppkt 4, iż najmniejsza dopuszczalna powierzchnia działki budowlanej ma wynosić [...] m² oraz w § 40 pkt 2 ppkt 5, iż najmniejsza dopuszczalna szerokość frontu działki budowlanej ma wynosić [...] m pomimo, że żadna z nieruchomości objętych w planie terenem 23 MW nie ma przewidzianej powierzchni oraz szerokości frontu umożliwiającego zabudowę, co implikuje brak uwzględnienia interesu właścicieli nieruchomości przy ustalaniu zasad zagospodarowania i zabudowania terenu o symbolu 23 MW, zwłaszcza, że Rada nie podjęła uchwały w przedmiocie przystąpienia do scalania i podziału nieruchomości, zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami,

- § 40 pkt 4 ppkt 2 d, iż odprowadzenie wód odpadowych nastąpi poprzez kanał deszczowy położony w ulicy [...] oraz projektowany kanał deszczowy w liniach rozgraniczających terenu ciągu pieszo- rowerowego 24 ZPc-j, ulicy [...], pomimo, że część nieruchomości objętych obszarem 23MW (m. in. działki nr [...]) nie ma dostępu do ciągu pieszo- rowerowego oraz ulicy [...], co skutkować będzie koniecznością odprowadzania wód opadowych przez nieruchomość skarżących,

- § 40 pkt 4 ppkt 4 a, iż zaopatrzenie w ciepło z miejskiej sieci cieplnej nastąpi poprzez rozbudowę sieci cieplnej, położonej w terenie ciągu pieszo-rowerowego 24 ZPc-j, pomimo, że część nieruchomości objętych obszarem 23MW (m. in. działki nr [...]) nie ma dostępu do ciągu pieszo- rowerowego, co skutkować będzie koniecznością rozbudowy sieci cieplnej z wykorzystaniem nieruchomości skarżących,

- § 40 pkt 4 ppkt 5 lit. a, iż zaspokajanie zapotrzebowania na energię elektryczną nastąpi poprzez rozbudowę sieci elektroenergetycznej w liniach rozgraniczających ciągu pieszego 24 ZPc-j, pomimo, że część nieruchomości objętych obszarem 23MW nie ma dostępu do ciągu pieszo- rowerowego, co skutkować będzie koniecznością wykorzystania nieruchomości skarżących;

6) art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 21 ust. 1 i 64 ust. 1,2 i 3 Konstytucji RP przez naruszenie prawa własności, skutkujące ustaleniem dla terenu 24 ZPc-j w § 41 pkt 2 ppkt 3, iż ciąg pieszy będzie miał szerokość minimum 3 m, natomiast z załączników (map) do planu wynika, iż ciągi piesze będą miały około 30 metrów pomimo, że brak jest jakichkolwiek racjonalnych podstaw do projektowania tak szerokich ciągów i nadmiernego wkraczania w prawo własności chcąc zrealizować zmierzenia ustalone w planie;

7) art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 21 ust. 1 i 64 ust. 1 Konstytucji RP przez ustalenie dla terenu 25 UOp w § 42 w pkt 1 i 2 przeznaczenia pod publiczne usługi oświaty, realizację szkoły podstawowej z terenami sportowymi, dopuszczenie realizacji przedszkola oraz poradni psychologiczno - pedagogicznej, co oznacza, że uchwalono zbyt szczegółowe warunki zagospodarowania terenu oraz przede wszystkim, że przedmiotowy zapis godzi w prawo własności i znacząco zmniejsza walory ekonomiczne nieruchomości.

Rada W. - w odpowiedzi na skargę - stwierdziła, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i wniosła o jej oddalenie.

Zdaniem Rady pogląd o konieczności podejmowania odrębnej uchwały o stwierdzeniu zgodności projektu planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego terenu gminy nie jest w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolity, w wyroku zaś z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 1863/06 Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił stwierdzanie takiej zgodności zarówno odrębną uchwałą, jak i we wstępnej części uchwały dotyczącej uchwalenia planu miejscowego, co oznacza brak podstaw do kwestionowania takiego sposobu stwierdzenia zgodności projektu planu miejscowego ze studium, zawartego w zaskarżonej uchwale.

Zdaniem Rady na legalność zaskarżonej uchwały nie rzutuje również brak powołania zmiany uchwały dotyczącej studium, skoro nie wiąże się to z sankcją nieważności uchwały dotyczącej planu miejscowego, której treść przesądzają przede wszystkim zapisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Niezasadny jest również - zdaniem organu - zarzut naruszenia art. 11 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skoro przepis ten dotyczy procedury tworzenia studium, a nie projektu planu miejscowego.

Z kolei odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa dotyczących ochrony własności Rada wskazała, iż właśnie ustalenia planu miejscowego kształtują sposób wykonywania prawa własności skutkujące ograniczeniem tego prawa dla zabezpieczenia potrzeb interesu publicznego obligatoryjnie uwzględnianego w planowaniu przestrzennym z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodatkowo Rada podniosła, iż na terenach 23 MW, 24 ZP c-j i 25 Uop leży wyłącznie działka nr [...] z obrębu [...], a nie inne jeszcze działki wymienione w skardze. Nadto niewielki fragment w/w działki leży także na drodze lokalnej [...]. Działka o nr [...] z obrębu [...] leży na terenie [...] (tereny dróg lokalnych), podobnie jak działka o nr [...] z obrębu [...]. Poza tym działka nr [...] pomimo swojej szerokości ([...] m) i wielkości (ok. [...] tys. m²) tylko w części może zostać zagospodarowana zgodnie z ustaleniami dla terenu 23 MW. Inny sposób zabudowy, niezgodny z planem, uniemożliwi zabudowę działek sąsiednich, tj. działki o nr [...] i pozostałe działki będą bez możliwości zabudowy według ustaleń dla terenu 23 MW, zaś działka o nr [...] pozostanie bez dojazdu i być może także bez możliwości zabudowy. Przepis § 2 pkt 17 planu zawiera definicję działki budowlanej, gdyż istniejące działki powstały z podziałów rolnych a ich wielkości, cechy geometryczne i dostęp do dróg publicznych (istniejących i projektowanych) nie spełniają wymogów realizacji na pojedynczych działkach zabudowy wielorodzinnej i uniemożliwiają one także zabudowę kwartałów w sposób spójny z już istniejącym zagospodarowaniem i w zgodności z zapisami obowiązującymi w tym względzie. Jedynie nieruchomość gruntowa składająca się z kilku istniejących działek ewidencyjnych o wielkości ustalonej w planie umożliwi zabudowę zgodną z ustaleniami planu i przepisami odrębnymi w tym zakresie. Ustalone w planie wielkości i cech geometrycznych działki budowlanej, a także dostępność komunikacyjna i infrastrukturalna umożliwi prawidłowe i racjonalne wykorzystanie całego terenu 23 MW, tak aby powstał zespół zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami w pierzei, podjazdami, dojściami pieszymi, parkingami, śmietnikami, placami zabaw dla dzieci czy też zielenią urządzoną - stosownie do obowiązujących przepisów w tym zakresie i ładem przestrzennym.

Skarżące, działające przez profesjonalnych pełnomocników, w dwóch pismach z 10 stycznia 2012r. ostatecznie zmodyfikowały i ograniczyły zarzuty oraz żądania skargi. Podniosły również, iż działka nr [...] została podzielona m. in. na działki o nr [...]. Zatem wskazały, iż zaskarżają plan w części dotyczącej powyżej wskazanych działek i w efekcie zarzuciły naruszenie:

1) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez stwierdzenie zgodności planu z ustaleniami studium pomimo, że zgodność ta faktycznie nie występuje, bowiem w skarżonej uchwale teren o symbolu 24 ZPc-j nie pokrywa się z terenami określonymi w studium symbolem ZP1, co implikuje jednoznaczne stwierdzenie, iż naruszono ustalenia studium, czym naruszono wymogi dotyczące zasad i trybu sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego; przez ustalenie dla nieruchomości skarżących obszaru o symbolu 24 ZPc-j - jako tereny ciągów pieszo - rowerowych w zieleni urządzonej o minimalnej powierzchni biologicznie czynnej 70 %, pomimo, że obszar ten w studium nie jest przeznaczony na tereny zieleni urządzonej;

2) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez brak zgodności ustaleń planu miejscowego z ustaleniami studium, przez oczywiste rozbieżności dotyczące ustaleń studium i planu, tj. obszaru o symbolu 25 UOp (§ 42 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 - usługi oświaty), w obrębie którego znajduje się nieruchomość skarżących. Nieruchomość skarżących położona jest w obszarze studium oznaczonym symbolem M1.20, który to symbol oznacza teren o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, na którym ustala się priorytet dla lokalizacji funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej. Zaś z porównania mapy planu miejscowego z rysunkiem 25 studium wynika, iż nieruchomość skarżących nie jest objęta ustaleniem pozwalającym na lokowanie inwestycji planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego w zakresie infrastruktury społecznej, w szczególności oświaty i kultury;

3) art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 kc i art. 21 ust. 1 i 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, przez nieuwzględnienie, iż plan narusza prawo własności skarżących przez:

- ustalenie dla terenu 23 MW (działka nr [...]) w planie, tj. w § 40 ust. 4 pkt 2 d, iż odprowadzenie wód odpadowych nastąpi przez kanał deszczowy położony w ulicy [...] oraz projektowany kanał deszczowy w liniach rozgraniczających terenu ciągu pieszo -rowerowego 24 ZPc-j, ulicy [...],

- ustalenie dla terenu 23 MW w planie, tj. w § 40 ust. 4 pkt 4 a, iż zaopatrzenie w ciepło z miejskiej sieci cieplnej nastąpi przez rozbudowę sieci cieplnej położonej w terenie ciągu pieszo - rowerowego 24 ZPc-j,

- ustalenie dla terenu 23 MW w planie, w § 40 ust. 4 pkt 5 a, iż zaspokajanie zapotrzebowania na energię elektryczną nastąpi przez rozbudowę sieci elektroenergetycznej w liniach rozgraniczających ciągu o symbolu 24 ZPc-j,

- ustalenie dla terenu 23 MW w planie, tj. w § 40 ust 4 pkt 6 a, iż dostęp do telefonicznych połączeń kablowych ustala się przez realizację kanalizacji telekomunikacyjnej w terenie ciągu pieszo - rowerowego 24 ZPc-j oraz ulicy [...],

- nakaz podłączenia nieruchomości skarżących do infrastruktury technicznej od strony sieci projektowanych w ścieżce rowerowej terenu 24 ZPc-j,

- nakaz zaopatrzenia w media cudzych nieruchomości za pośrednictwem terenu o symbolu 24 ZPc-j, a więc za pośrednictwem nieruchomości skarżących,

- ustalenie dla terenu 25 UOp w planie, tj. w § 42 ust. 4 pkt 2 b, iż odprowadzanie ścieków sanitarnych nastąpi przez kanał sanitarny położony w liniach rozgraniczających ulicy [...] oraz projektowany w liniach rozgraniczających ciągu pieszo - rowerowego 24 ZPc-j,

- ustalenie dla terenu 25 UOp w planie, tj. w § 42 ust. 4 pkt 2 d, iż odprowadzanie wód deszczowych nastąpi przez kanał deszczowy położony w liniach rozgraniczających ulicy [...] oraz projektowany w liniach rozgraniczających ciągu pieszo - rowerowego 24 ZPc-j,

- ustalenie dla terenu 25 UOp w planie, tj. w § 42 ust. 4 pkt 3 b, iż zaopatrzenie w gaz z gazociągu średniego ciśnienia położonego w liniach rozgraniczających ulicy [...], nastąpi po wybudowaniu sieci w liniach rozgraniczających w ciągu pieszo - rowerowego w zieleni urządzonej 24 ZPc-j oraz ulicy [...],

- ustalenie dla terenu 25 UOp w planie, tj. w § 42 ust. 4 pkt 4 a, iż dostarczenie ciepła z miejskiej sieci cieplnej nastąpi w planowanej w liniach rozgraniczających ciągu pieszo - rowerowego 24 ZPc-j oraz po rozbudowie w ulicy [...],

- ustalenie dla terenu 23 MW (działka nr [...]) w § 40 ust 2 pkt 4 planu, iż najmniejsza dopuszczalna powierzchnia działki budowlanej ma wynosić [...] m² oraz w § 40 ust 2 pkt 5, iż najmniejsza dopuszczalna szerokość frontu działki budowlanej ma wynosić [...] metrów, pomimo że żadna z nieruchomości objętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenem 23 MW nie ma przewidzianej powierzchni oraz szerokości frontu umożliwiającego zabudowę, co implikuje brak uwzględnienia interesu właścicieli nieruchomości przy ustalaniu zasad zagospodarowania i zabudowania terenu o symbolu 23 MW,

- ustalenie dla terenu 25 UOp (działka nr [...]) w § 42 ust. 2 pkt 6 planu, iż teren w liniach rozgraniczających stanowi jedną działkę budowlaną, co implikuje brak uwzględnienia interesu właścicieli nieruchomości przy ustalaniu zasad zagospodarowania i zabudowy terenu o symbolu 25 UOp,

- ustalenie dla terenu 23 MW (działka nr [...]) w planie w § 40 ust. 3 pkt 1 i 2, iż ustala się obsługę komunikacyjną terenu ulicami [...] oraz zakazuje się zajazdów na teren z ulicy [...],

- ustalenie dla terenu 23 MW w § 40 ust. 3 pkt 1 i 2 planu (działka nr [...]), iż obsługa komunikacyjna terenu będzie się odbywała ulicami [...], przy jednoczesnym zakazie zjazdów na teren skarżących z ulicy [...], pomimo, że na nieruchomości skarżących plan miejscowy dopuszcza możliwość zabudowy, uniemożliwiając jednocześnie obsługę komunikacyjną,

- ustalenie dla terenu 24 ZPc-j w § 41 (działka nr [...]) ciągów pieszo- rowerowych w zieleni urządzonej pomimo, że brak jest jakichkolwiek racjonalnych podstaw do projektowania tak szerokich ciągów (30 metrów) i nadmiernego wkraczania w prawo własności chcąc zrealizować zmierzenia ustalone w planie;

6) art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 21 ust. 1 i 64 ust. 1 Konstytucji RP przez ustalenie dla terenu 25 UOp w § 42 w ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 oraz w § 4 ust. 3 w zakresie wyrazów "25 Uop" (działka nr [...]), przeznaczenia pod publiczne usługi oświaty, realizację szkoły podstawowej z terenami sportowymi, dopuszczenie realizacji przedszkola oraz poradni psychologiczno-pedagogicznej, co oznacza, że uchwalono zbyt szczegółowe warunki zagospodarowania terenu oraz przede wszystkim, że przedmiotowe postanowienie godzi w prawo własności i znacząco zmniejsza walory ekonomiczne nieruchomości.

Skarżące, opierając się na powyższych zarzutach, wniosły o:

1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie:

- § 4 ust. 3 wyrazy "25 Uop" oraz § 42 ust. 1, § 42 ust. 2 pkt 1 w części dotyczącej działki nr [...],

- § 40 ust. 2 pkt 4 w części dotyczącej działki nr [...],

- § 42 ust. 2 pkt 6 w części dotyczącej działki nr [...],

- § 40 ust. 2 pkt 5 w części dotyczącej działki nr [...],

- § 40 ust. 3 pkt 1 i 2 w części dotyczącej działki nr [...],

- § 40 ust. 4 pkt 2, 4 a, 5 a, 6 a w części dotyczącej działki [...],

- § 42 ust. 4 pkt 2 b, 2 d, 3 b, 4 a w części dotyczącej działki nr [...]

- § 12 ust. 1 pkt 4 wyrazy: "24 ZPc-j", § 15 ust. 3 pkt 1, § 41 w części dotyczącej działki nr [...] i w odniesieniu do całego terenu 24 ZPc-j;

2) stwierdzenie, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana do czasu uprawomocnienia się wyroku;

3) zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm prawem przepisanych wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

W pismach ograniczających skargę skarżące również zauważyły, iż ustalenia § 40 ust. 2 pkt 4 i 5, § 42 ust. 1 i 2 pkt 1, 2 6 planu zostały uznane za niezgodne z prawem już w sprawach o sygn.: [...], co uzasadnia wniosek o analogiczne rozstrzygnięcie w niniejszym postępowaniu w stosunku do nieruchomości skarżących.

Dodatkową argumentację na poparcie postawionych zarzutów i ich uzasadnienia skarżące przedstawiły jeszcze w piśmie procesowym z 12 stycznia 2012r. i załączniku do protokołu rozprawy z 16 stycznia 2012 r. Uzupełnienia również zajmowanego dotychczas stanowiska dokonał organ w piśmie z 4 stycznia 2012 r. i załączniku do protokołu rozprawy z 18 stycznia 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31stycznia 2012 r., sygn.akt IV SA/Wa1634/11:

1/ stwierdził nieważność § 40 ust. 2 pkt 4 i 5 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...],

2/ stwierdził nieważność § 4 ust. 3 w zakresie symbolu 25 Uop i § 42 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...].

Ponadto Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt I i II wyroku nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku oraz zasądził od Rady W. na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Orzekając w sprawie Sąd podniósł, iż procedura planistyczna poprzedzająca zaskarżony plan toczyła się według przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako że Rada W. uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu podjęła w dniu [...] maja 2006r.

Uprawnienie dla skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wynikało z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminy (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.). Sąd zauważył, iż skarżące pismem z dnia 2 czerwca 2009r. wezwały Radę do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to wpłynęło do Rady w dniu 3 czerwca 2009r. i Rada pozostawiła je bez odpowiedzi. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżące wniosły drogą pocztową w dniu 30 lipca 2009r., zatem w terminie sześćdziesięciu dni licząc od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

Zdaniem Sądu źródłem interesu prawnego skarżących są przepisy prawa materialnego - cywilnego dotyczące prawa własności. Skarżące w chwili obecnej są właścicielkami działek: nr [...] położonej na terenie objętym ustaleniami planu o symbolu 23 MW; nr [...] położonej na terenie objętym ustaleniami planu o symbolu 24 ZPc-j; nr [...] położonej na terenie objętym ustaleniami planu o symbolu 25 Uop w obrębie [...]. Działki te przed podziałem wchodziły w skład działki nr [...] położonej przy ul. [...] w W. Prawo skarżących wynika z ostatecznej i prawomocnej decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] listopada 2008r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty G. nr [...] z [...] grudnia 2007r. o zwrocie m. in. działki nr [...].

W ocenie Sądu naruszenie interesu prawnego skarżących zaskarżonym planem w zakresie przedstawionym poniżej nastąpiło zgodnie z prawem i nie było wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień, czyli tzw. władztwa planistycznego oraz nie wiązało się z naruszeniem zasad i trybu sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut dotyczący działki skarżących nr [...], a związany z naruszeniem prawa w zakresie ustaleń planu oznaczonych symbolem 24 ZPc-j i kwestionowanej przez skarżących z tego zakresu treści § 41, § 15 ust. 3 pkt 1 i § 12 ust. 1 pkt 4 w zakresie wyrazu "24 ZP-c-j" zaskarżonej uchwały i naruszeniem ustaleń studium z racji tego, iż teren o symbolu 24 ZPc-j nie pokrywa się z terenami określonymi w studium symbolem ZP1 i ustalono dla niego minimalną powierzchnię biologicznie czynną 70 % pomimo, że obszar ten w studium nie jest przeznaczony na tereny zieleni urządzonej.

Wspomniana działka gruntu położona jest w obszarze oznaczonym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. uchwalonym uchwałą nr [...] Rady W. z [...] października 2006r., obowiązującym na datę uchwalenia planu, symbolem M1.20 - określonym jako teren o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, na którym ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej (str. 104 studium). Natomiast w planie działka skarżących nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym 24 ZPc-j (§ 12 ust. 1 pkt 4 planu). Według ustaleń planu, konkretnie § 4 ust. 1 pkt 16, tereny oznaczone symbolem ZPc-j są terenami przeznaczonymi na ciągi pieszo - rowerowe w zieleni urządzonej. W ocenie Sądu z przytoczonych wyżej zapisów nie można wywodzić, iż zapisy planu w zakresie wyżej wskazanym są niezgodne z zapisami studium, w tym i dlatego, że teren o symbolu 24 ZPc-j nie pokrywa się z terenami określonymi w studium symbolem ZP1. Sąd podkreślił, iż studium jest dokumentem o charakterze ogólnym, wyznaczającym kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów dla obszaru w granicach administracyjnych gminy. Skonkretyzowanie w przestrzeni założeń studium następuje na etapie prac nad miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego przy uwzględnieniu stanu rzeczywistego zagospodarowania danego terenu. Samo więc studium jest aktem elastycznym, który stwarzając normy planowania pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych.

Sąd wyjaśnił, iż teren M1.20 obejmuje nie tylko działkę skarżących, ale znacznie większy obszar. W studium tylko ogólnie podano, że teren, na którym m. in. znajduje się działka skarżących jest terenem "o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej". Już samo to sformułowanie pozwala stwierdzić, że wskazano jedynie podstawowe przeznaczenie tego terenu. W tej sytuacji możliwe było więc uszczegółowienie tego zapisu studium w planie. Tego rodzaju określenie funkcji terenu nie wyłączało i nie wyłącza urządzenia na tym obszarze terenów ciągów pieszo - rowerowych w zieleni urządzonej.

Na terenach określonych w studium jako tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej konieczne i niezbędne są bowiem takie elementy zagospodarowania terenu jak: ścieżki piesze i rowerowe, chodniki, zieleń - trawniki i szpalery drzew. Przeznaczenie terenu pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne nie może oznaczać bowiem, iż budynki takie mają być jedynymi obiektami na danym terenie. Ukształtowanie ciągów pieszo - rowerowych w zieleni urządzonej służy nie tylko ochronie środowiska, ale także zapewnieniu przyjaznych dla ludzi terenów zamieszkiwania.

W kontekście powyższych wyjaśnień odparcia wymaga również zarzut skarżących co do braku zgodności ustaleń studium z postanowieniami planu w części dotyczącej ustaleń dla terenu 24 ZPc-j - minimalnej powierzchni biologiczne czynnej 70% w sytuacji, gdy teren ten został oznaczony w studium symbolem M1.20 i dla terenów o symbolu M1 przewiduje 25-40% powierzchni biologicznie czynnej. Studium ustala procent powierzchni biologicznie czynnej dla całego obszaru oznaczonego symbolem M1.20, a nie dla poszczególnych działek położonych na tym obszarze funkcjonalnym. Bilansowanie wymaganego % powierzchni biologicznie czynnej (25 - 40 %) następuje na etapie sporządzania projektu planu. Wyżej wymienione wskaźniki muszą zostać zbilansowane na całym obszarze oznaczonym w studium symbolem M1, zatem szczegółowe ustalenia dla terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi w planie miejscowym mogą przewidywać różne wartości powierzchni biologicznie czynnej. I tak plan może ustalić wydzielenia, na których % powierzchni biologicznie czynnej będzie niższy niż 25 %, a także takie: gdzie konieczne będzie pozostawienie 70 % czy 80 % powierzchni biologicznie czynnej. Zależy to każdorazowo od założeń kształtowania struktury urbanistycznej przyszłej zabudowy. W świetle powyższego nie można twierdzić, że ustalenia planu w tym zakresie naruszają ustalenia studium.

W ocenie Sądu przedstawione uszczegółowienia zapisów studium uznać należy za dopuszczalne i za takie, które nie skutkują powstaniem niezgodności między studium a planem.

Zdaniem Sądu przez objęcie działki skarżących nr [...] ustaleniami planu terenem o symbolu 24 ZPc-j nie doszło do przekroczenia tzw. władztwa planistycznego. Podstawowym przeznaczeniem obszaru oznaczonego symbolem ZPc-j są tereny ciągów pieszo - rowerowych w zieleni urządzonej. Przyjęte rozwiązanie planistyczne - w ocenie Sądu - jest rozwiązaniem racjonalnym, albowiem analiza treści planu oraz załącznika graficznego (mapy) pozwala stwierdzić, że patrząc od strony ul. [...] w stronę ul. [...] widoczny jest zamysł takiego zagospodarowania terenu, by wśród terenów, w szczególności przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe (MW), usytuowane były tereny ZPc-j. Zatem jednym z elementów zagospodarowania służącym obsłudze tego obszaru było wyznaczenie terenu oznaczonego symbolem 24 ZPc-j, jako obejmującego realizację ciągu pieszo - rowerowego w zieleni urządzonej. Oznacza to, iż kwestionowana przez skarżące szerokość tego przeznaczenia (30 metrów) nie sprowadza się jedynie do zrealizowania ciągu pieszego, lecz obejmuje także ścieżkę rowerową i zieleń urządzoną po obu stronach ciągu pieszo - rowerowego. W takiej formie ciąg pieszo - rowerowy w zieleni urządzonej 24 ZPc-j stanowi kontynuację takiego samego ciągu zlokalizowanego na północ od ul. [...] oznaczonego symbolem 15 ZPc-j. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu przedstawionym w pismach uzupełniających odpowiedź na skargę, odpierającym zarzut skarżących, że w studium nie wydzielono symbolem ZP.1 terenu stanowiącego przedłużenie ciągu 15 ZPc-j, iż brak takiego wydzielenia na rysunku studium oznacza, że decyzję co do przebiegu tego ciągu (stanowiącego powiązanie terenów mieszkaniowych z [...]) pozostawiono do decyzji planu miejscowego. Przebieg ciągu na odcinku pomiędzy istniejącym centrum handlowym a zabudową mieszkaniową mógł zostać wyznaczony w ramach ustaleń studium, ponieważ jego przebieg był ściśle zdefiniowany przez ukształtowanie istniejącej już zabudowy. Natomiast tereny położone na południe od ul. [...] są niezabudowane, a usytuowanie przyszłej zabudowy oraz terenów i obiektów służących jej obsłudze zostało skonkretyzowane i przesądzone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Takie ustalenia zostały zatem dokonane w miejscowym planie [...] przez ustalenia dotyczące usytuowania kwartałów zabudowy oraz przebiegu układu komunikacyjnego, a także terenów zieleni, w tym także kontynuacji przebiegu ciągu pieszo - rowerowego łączącego tereny zabudowy mieszkaniowej [...].

Z powyższych względów, wyznaczenie w zaskarżonej uchwale obszaru oznaczonego symbolem 24 ZPc-j, jako obejmującego realizację ciągu pieszo - rowerowego i zieleni urządzonej, w tym na nieruchomości skarżących, nie stanowi przekroczenia planistycznych uprawnień gminy określonych w art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro służy to zapewnieniu funkcji przyrodniczej z jednoczesnym rozwojem ciągów komunikacyjnych o charakterze m. in. rekreacyjnym, estetycznym, kulturotwórczym i odgrywającym ważną rolę społeczną. Tym samym, omawiane ustalenie zaskarżonej uchwały wprawdzie narusza interes prawny skarżących, jako że ingeruje w sposób wykonywania przez nich własności działki gruntu o nr [...], lecz naruszenie to jest uprawnione, gdyż wynika z ustawowych uprawnień planistycznych gminy.

Sąd podkreślił, iż jakkolwiek rację mają skarżące, że prawo własności - jest prawem chronionym konstytucyjnie (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji) - to nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób.

W ocenie Sądu naruszenie interesu prawnego skarżących zaskarżonym planem w zakresie przedstawionym poniżej nastąpiło niezgodnie z prawem i było wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień, czyli tzw. władztwa planistycznego. W tym względzie za zasadne należy uznać zarzuty dotyczące:

1) naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą wobec działki skarżących o nr [...], ustaleniem zawartym w § 40 ust. 2 pkt 4 i 5 planu. Z powołanego § 40 ust. 2 pkt 4 i 5 planu wynika, iż dla terenu oznaczonego symbolem 23 MW w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się najmniejszą dopuszczalną powierzchnię działki budowlanej - [...] m² i najmniejszą dopuszczalną szerokość frontu działki budowlanej - [...] m. Z treści skargi i z analizy załącznika graficznego do planu wynika, iż działka skarżących o nr [...] wchodząca w obszar przeznaczenia oznaczonego symbolem 23MW nie posiada powierzchni co najmniej [...] m², jak również jej frontowa szerokość nie wynosi co najmniej [...] m. Określenie takich wskaźników dopuszczalności zagospodarowania działki skarżących na cele określone w planie wyklucza zagospodarowanie tej działki gruntu na te cele, jako odrębnej nieruchomości. Tymczasem, według art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m. in. prawo własności i według art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 powyższej ustawy, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, przy czym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Ustalenie minimalnych wskaźników zagospodarowania terenu na poziomie przewyższającym parametry działki gruntu skarżących ujętej w obszar stosowania tych wskaźników wyklucza możliwość zrealizowania na tej części działki gruntu przeznaczenia określonego w zaskarżonej uchwale, wykluczając tym samym jakikolwiek sposób jej zagospodarowania przez skarżących w granicach tej części działki gruntu.

2) naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą wobec działki skarżących o nr [...], ustaleniami zawartymi w § 4 ust. 3 w zakresie symbolu 25 Uop i § 42 planu.

Sąd podniósł, iż w myśl art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Następnie wskazał, iż § 4 ust. 3 planu ustalono, że tereny oznaczone na rysunku planu symbolem 25 UOp są terenami przeznaczonymi pod inwestycje celu publicznego. Z kolei w § 42 planu dla terenu 25 UOp ustalono przeznaczenie terenu jako podstawowe: tereny publicznych usług oświaty oraz określono warunki ich zabudowy i zagospodarowania, zasady obsługi komunikacyjnej i infrastruktury technicznej. Tymczasem, przedmiotowa działka gruntu położona jest w obszarze oznaczonym w studium symbolem M1 20 - jako teren o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, na którym ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej (str. 104 studium). Zaś w rozdziale XVIII studium zatytułowanym "Zasady rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym" w pkt 2.3. (str. 154) stwierdza się, iż inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej rozmieszczone zostaną w obszarach planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego, ich rozmieszczenie wskazano na rysunku studium nr 25. Z porównania mapy planu ze wskazanym rysunkiem studium nr 25 wynika, iż obszar powyższej działki skarżących nie jest objęty ustaleniem lokowania celów publicznych w zakresie infrastruktury społecznej. Oznacza to, iż w tym zakresie, ustalenie zaskarżonego planu nie jest zgodne z ustaleniem rozmieszczenia celów publicznych w studium. A zatem, przeznaczenie działki skarżących o nr [...] w planie pod publiczne usługi oświatowe narusza interes prawny skarżących, bowiem zostało dokonane z naruszeniem art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naruszenie to dotyczy tej części określonego w zaskarżonej uchwale przeznaczenia w zakresie przedmiotowej działki skarżących, które ustala, że teren 25 UOp jest terenem przeznaczonym pod inwestycje celu publicznego oraz wskazuje na publiczne usługi oświaty i jednocześnie precyzuje rodzaj obiektów możliwych do zrealizowania w ramach tego przeznaczenia, co z kolei wiąże się również z innymi poszczególnymi ustaleniami dotyczącymi pozostałych warunków zabudowy i zagospodarowania tego terenu oraz zasad obsługi komunikacyjnej i infrastruktury technicznej. Naruszenie to dotyczy zatem § 4 ust. 3 w zakresie symbolu 25 UOp - w części dotyczącej działki skarżących nr [...] i § 42 w tej samej części planu.

Jednocześnie Sąd podniósł, że wbrew twierdzeniom skargi, według art. 4 ust 1 powyższej ustawy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje m. in. rozmieszczenie inwestycji celu publicznego. Gmina jest zatem nie tylko uprawniona, ale także zobowiązana do konkretyzowania w planie miejscowym celów publicznych, które rozmieszcza w obszarze objętym planem miejscowym. Samo więc skonkretyzowanie w zaskarżonej uchwale obiektów możliwych do zrealizowania w ramach publicznych usług oświaty, tj. szkoły podstawowej, przedszkola i poradni psychologiczno - pedagogicznej było dopuszczalne, aczkolwiek tylko w tych obszarach, w których zachowana została zgodność z ustaleniami studium.

Sąd zaznaczył, iż poza rozważaniami Sądu pozostały zarzuty skargi dotyczące postanowień planu zawartych w § 40 ust. 3 pkt 1 i 2, § 40 ust. 4 pkt 2 d, § 40 ust. 4 pkt 4 a, § 40 ust. 4 pkt 5 a, § 40 ust. 4 pkt 6 a oraz dotyczących innych "nakazów" związanych z realizacją infrastruktury technicznej za pośrednictwem terenu 24 ZPc-j w zakresie nieruchomości skarżących, jako że zarzuty te nie zostały objęte wezwaniem skarżących - kierowanym do organu planistycznego - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd zaznaczył, iż art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie przewiduje wprost innych wymagań wobec wezwania, jednakże powinno ono wskazywać na czym polega naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnioskodawcy oraz wskazywać kwestionowaną uchwałę z uwzględnieniem postanowień naruszających ten interes. Skarżące takie wezwanie złożyły, jednak nie wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze zostały podniesione w wezwaniu. Innymi słowy w wezwaniu skarżące nie wymieniły wszystkich kwestionowanych później w skardze postanowień planu, co wiąże się z wniesieniem wezwania z naruszeniem art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jako że w tym zakresie nie doszło do wyczerpania trybu przewidzianego tą normą i uprawnia Sąd do zajęcia powyższego stanowiska.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada W., zaskarżając wyrok w zakresie pkt I, II, III i IV oraz zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie do oceny stanu faktycznego sprawy;

- art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie prymatu prawa własności nad innymi wartościami wymienionymi w art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 6 tej ustawy;

- art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 6 oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich nie zastosowanie do oceny stanu faktycznego sprawy;

- art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym formułującego zasadę zgodności planu miejscowego ze studium, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy i w konsekwencji stwierdzenie nieważności § 4 ust. 3 w zakresie symbolu 25 UOp i § 42 uchwały Rady W. Nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w części dotyczącej działki o nr ewidencyjnym [...] z obrębu [...] w sytuacji, gdy zaskarżony plan jest zgodny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...].

Ponadto zarzucono wyrokowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 133 § 1 ppsa poprzez wydanie wyroku z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy, tj. pominięcie układu, wielkości i kształtu wszystkich działek znajdujących się na terenie 23 MW i przyjęcie, że istnieje niezgodność ustaleń § 4 ust. 3 w zakresie symbolu 25 UOp i § 42 planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W.;

- art. 141 § 4 ppsa poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, tj. pominięcie układu, wielkości i kształtu wszystkich działek znajdujących się na terenie 23 MW i przyjęcie, że istnieje niezgodność ustaleń § 4 ust. 3 w zakresie symbolu 25 UOp i § 42 planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W.;

- art. 147 § 1 ppsa poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady W. w części wskazanej w pkt I i II zaskarżonego wyroku, pomimo braku naruszenia prawa przez ten organ.

Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne Rada W. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Rady W. kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt I, II, III i IV i oddalenie skargi.

W ocenie organu w zaskarżonym wyroku Sąd nie zastosował art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, iż "W planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego". Jednym z elementów ładu przestrzennego jest wielkość działek oraz ich kształt. Wprowadzenie zapisów regulujących najmniejszą dopuszczalną powierzchnię działki budowlanej i najmniejszą dopuszczalną szerokość frontu działki budowlanej jest bezpośrednią realizacją treści art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalone w planie parametry najmniejszej dopuszczalnej powierzchni działki budowlanej oraz najmniejszej dopuszczalnej szerokości frontu działki budowlanej wprowadzono uwzględniając warunki lokalne, przeznaczenie terenu 23 MW jako terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, parametry działek na terenie sąsiadującym z terenem 23 MW oraz okoliczność, iż teren ten stanowi jeden z ostatnich fragmentów przeznaczonych pod zabudowę większego obszaru tej części [...]. Wszystko to służy zachowaniu ładu przestrzennego poprzez zastosowanie takich parametrów jak: harmonia, proporcjonalność, równowaga, czytelność, użyteczność i efektywność.

Odnosząc się do drugiego zarzutu, organ wyjaśnił, iż ustalenie w zaskarżonym planie najmniejszej dopuszczalnej powierzchni działki budowlanej oraz najmniejszej dopuszczalnej szerokości frontu działki budowlanej wynika z analizy parametrów i układu wszystkich [...] działek znajdujących się w granicach terenu 23 MW, spośród których [...] to działki, których wielkość i kształt całkowicie uniemożliwia realizację zabudowy wielorodzinnej, czego Sąd w niniejszej sprawie nie wziął pod uwagę. Ponadto kilka działek ([...]), mimo odpowiedniej powierzchni, ma szerokość rzędu [...] m, która jest problematyczna nawet przy realizacji budynku jednorodzinnego wolnostojącego. Są to długie działki ukierunkowane wschód - zachód. Realizacja budynku wielorodzinnego z całą konieczną infrastrukturą na takiej działce bez żadnych wątpliwości spowoduje wyeliminowanie kolejnej działki z zabudowy. Realizacja zabudowy wielorodzinnej o dopuszczalnej wysokości do 15 m, przy konieczności zachowania wszystkich wymogów prawnych, m.in. realizacji dojazdów, dróg pożarowych, zachowania odległości wynikających z konieczności zapewnienia oświetlenia dziennego budynkom potencjalnie realizowanym na sąsiednich gruntach nie jest możliwa na większości działek na terenie 23 MW, jeśliby każdą z tych działek traktować odrębnie. Ponadto układ działek na tym terenie utrudnia stworzenie ciągłej pierzei [...] zgodnie z ustaleniami planu (budynki zrealizowane wzdłuż tych ulic muszą stykać się ścianami szczytowymi). Powyższy wymóg wynika z ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., które przewiduje wytworzenie głównych przestrzeni o charakterze reprezentacyjnym w obu tych ulicach. W takich warunkach zagospodarowanie działek na terenie 23 MW, wbrew twierdzeniom Sądu, możliwe jest przez wspólne przedsięwzięcie właścicieli gruntów, przeprowadzone ich scaleniem bądź poprzez stworzenie konsorcjum, zmierzające do zabudowy nieruchomości stosownie do ustaleń planu. Wobec powyższego zdaniem organu trudno podzielić pogląd Sądu o naruszeniu przez organ art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu przestrzennym. Organ uchwalając zaskarżony plan działał w granicach prawa w zakresie obowiązku uwzględniania w planowaniu przestrzennym wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych oraz walorów ekonomicznych przestrzeni, co w sposób oczywisty musiało wpłynąć na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości poprzez ukształtowanie sposobu wykonywania tego prawa dla terenu nieruchomości znajdujących się na terenie 23 MW. Również W. jest właścicielem działek na tym terenie i również jego obowiązują ustalenia przedmiotowego miejscowego planu.

W ocenie organu ograniczenie wykonywania prawa własności nie można oceniać jedynie przez pryzmat ustaleń zaskarżonego planu w odniesieniu do działki skarżących nr ew. [...] z obrębu [...], ale łącznych wymagań związanych z działalnością inwestycyjno-budowlaną na całym terenie 23 MW i umożliwienia realizacji zabudowy określonej w zaskarżonym planie również innym właścicielom nieruchomości na tym terenie. Prawo zagospodarowania nieruchomości skarżących ograniczone jest m.in. koniecznością ochrony interesu osób trzecich. Jeśli skarżący zabudują swoją działkę budynkiem wielorodzinnym zgodnie z ustaleniami planu, w sytuacji braku parametrów najmniejszej dopuszczalnej powierzchni działki budowlanej oraz najmniejszej dopuszczalnej szerokości frontu działki budowlanej, realizacja przez nich nawet wąskiego budynku ograniczy możliwość zabudowy działki przylegającej od północy. Zatem ustalenia planu w zakresie najmniejszej dopuszczalnej powierzchni działki budowlanej oraz najmniejszej dopuszczalnej szerokości frontu działki budowlanej, wbrew twierdzeniom Sądu, uwzględniają treść art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem organu Sąd naruszył art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym formułujący zasadę zgodności planu miejscowego ze studium, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy i w konsekwencji poprzez stwierdzenie nieważności § 4 ust. 3 w zakresie symbolu 25 UOp i § 42 uchwały Rady W. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w części dotyczącej działki o nr ewidencyjnym [...] z obrębu [...] w sytuacji, gdy zaskarżony plan jest zgodny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W.

Nieruchomość skarżących (dz. ew. [...]) położona jest w obszarze oznaczonym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. symbolem M1.20 - tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, na których ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej (tekst studium, str. 104). Zdaniem WSA przeznaczenie w/w nieruchomości w planie miejscowym obszaru [...] pod inwestycję celu publicznego, tj. publiczne usługi oświatowe narusza interes prawny skarżących, bowiem zostało dokonane z naruszeniem art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ nie zgodził się z rozstrzygnięciem Sądu, które odnosi zapisy tekstu studium (rozdz. XIII, str. 115) wyłącznie do rysunku nr 25, na którym wskazano obszary planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego, gdzie będą rozmieszczone inwestycje celu publicznego m.in. z zakresu infrastruktury społecznej. Wskazał, iż w rozdziale XII studium (str. 103) określono zasady identyfikowania ustaleń dla poszczególnych wydzieleń funkcjonalnych (przeznaczenia terenów). Zasady te wskazują, że: w strefach funkcjonalnych wydzielono niewielkie tereny o jednorodnych lub niekolidujących ze sobą rodzajach zainwestowania nadając im odpowiedni symbol, różnicując je dodatkowo na istniejące (zachowane) funkcje terenu z możliwością uzupełnień - symbole bez nawiasów i planowane funkcje w obszarach rozwojowych lub wskazanych do przekształceń - symbole w nawiasach. Ze względu na charakter studium będącego dokumentem kształtującym politykę zagospodarowania przestrzennego w skali całego miasta, a więc opracowania o dużo większej ogólności niż plan miejscowy, na rysunku 25 pokazano wyłącznie wydzielenia terenowe na obszarach planowanego rozwoju, a więc duże niezurbanizowane obszary usytuowane na obrzeżach miasta, w strefie przedmieść. Na rysunku nr 25 nie wskazano natomiast niewielkich terenów, położonych w obszarach zurbanizowanych - tereny z symbolami bez nawiasów, wymagających uzupełnień zabudowy mieszkaniowej lub realizacji pojedynczych obiektów infrastruktury społecznej (żłobka, przychodni zdrowia, przedszkola czy szkoły) natomiast w tekście studium ustalono rodzaj funkcji, o który można uzupełnić daną jednostkę.

Z zapisów studium wynika, że jego ustalenia przewidują potrzebę realizacji publicznych usług oświaty nie tylko w obszarach planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego wskazanych na rysunku nr 25 gdyż te, jako w większości niezabudowane, są pozbawione jakiejkolwiek infrastruktury społecznej, ale także na każdym obszarze przewidzianym pod zabudowę mieszkaniową (w tym na obszarach Ml), gdy analizy wykonywane do planu miejscowego wykażą brak zaspokojenia potrzeb mieszkańców w takie obiekty. Nie można bowiem przyjąć, że na terenach, gdzie następuje niewielkie uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej Studium nie dopuszcza możliwości realizacji usług oświaty lub innych usług z zakresu infrastruktury społecznej. Taka interpretacja jest w pełni uzasadniona zapisami Studium dla obszarów funkcjonalnych M,U,C, a szczególnie dla obszarów M (M1, M2, M3), na których ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej.

Organ wskazał, iż w marcu 2007 r., w trakcie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], Miejska Pracowania Planowania Przestrzennego i Strategii Rozwoju wykonała opracowanie"Zapotrzebowania na tereny funkcji oświatowych w [...] w oparciu o założenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - Prognoza do [...] r." Wnioski z analiz dla obszaru objętego planem miejscowym obszaru [...] przedstawione zostały następująco: "Z załącznika graficznego do opracowania wyraźnie wynika, że południowo wschodnia część dzielnicy jest niedoinwestowania pod względem liczby szkół. Najbliżej położona szkoła podstawowa znajduje się w odległości powyżej 1000 m, w linii prostej. Faktyczna odległość do szkoły jest o wiele większa. Dodatkową barierę do pokonania dla małych dzieci stanowi bardzo ruchliwa [...]. "Przedmiotowe opracowanie, a także wnioski Wydziału Oświaty i Wychowania [...] potwierdzone wcześniejszym stanowiskiem Rady [...] dały podstawę do ustalenia w planie miejscowym przeznaczenia terenu na cele usług oświaty publicznej. Umieszczenie szkoły na działce skarżących spowodowane było brakiem gruntów miejskich, które mogłyby zostać przeznaczone na omawiane funkcje. Potrzebę zapewnienia terenu pod szkoły gminne potwierdza także analiza dotycząca zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu obszaru [...] i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami Studium. Dodatkowym argumentem za pozostawieniem szkoły w obecnym miejscu jest przeznaczenie terenów położonych na południe na funkcje ZP.2 – tereny zieleni urządzonej z udziałem sportu i rekreacji, gdzie nie dopuszcza się lokalizowania usług z zakresu oświaty i zdrowia. Teren ZP.2 znajduje się bowiem w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu obejmującym [...].

Odnośnie naruszenia przepisów prawa procesowego organ podniósł, iż Sąd naruszył art. 133 § 1 ppsa poprzez wydanie wyroku z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy. W rezultacie Sąd: pominął układ, wielkość i kształt wszystkich działek znajdujących się na terenie 23 MW, a także przyjął, że istnieje niezgodność ustaleń § 4 ust. 3 w zakresie symbolu 25 UOp i § 42 planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] ze Studium. Sąd poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych naruszył również art. 141 § 4 p.p.s.a. Przy ocenie zapisów § 40 ust. 2 pkt 4 i 5 zaskarżonego planu Sąd pominął układ, wielkość i kształt wszystkich działek znajdujących się na terenie 23 MW. Zdaniem organu miejscowy plan planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] jest zgodny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. Wniosek taki można wyprowadzić z akt sprawy, gdzie znajdują się również mapy przedstawiające układ, wielkość i kształt wszystkich działek znajdujących się na terenie 23 MW.

Skargę kasacyjną wniosły również H. K. i E. G.

Skarżące zaskarżyły wyrok w części, tj. w zakresie, w którym w wyroku z dnia 31 stycznia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił skargi skarżących i nie stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały Rady W. nr [...] z dnia [...] lipca 2008 roku.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżące zarzuciły:

1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 52 § 4, art. 53 § 2, art. 134 § 1 oraz art. 147 § 1 ppsa w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 roku Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), poprzez błędną ocenę, iż zarzuty skargi nie objęte wezwaniem skarżących do usunięcia naruszenia prawa, wskazujące na czym polega naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnioskodawcy z uwzględnieniem postanowień uchwały naruszających ten interes lub uprawnienie, nie mogły zostać rozpoznane przez Sąd, bowiem skarżące w wezwaniu nie wymieniły wszystkich kwestionowanych w skardze postanowień planu, jako, że w tym zakresie nie doszło do wyczerpania trybu przewidzianego w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, podczas gdy:

- wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, określone w art. 52 § 4 oraz art. 53 § 2 ppsa, nie jest tożsame z wezwaniem do usunięcia naruszenia uprawnienia lub interesu prawnego, określonym w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym;

- wnosząc wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, będące jedynie subiektywnym przekonaniem o naruszeniu interesu prawnego skarżących, wystarczy jedynie wskazać na czym polega subiektywne naruszenie interesu prawnego (pogorszenie sytuacji prawnej) oraz przyczyn tego pogorszenia;

- wnosząc wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnioskodawca nie jest zobligowany do wskazania konkretnej normy prawnej, która została naruszona;

- spełniony został wymóg dokonania przed wniesieniem skargi wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia, które spełniało wszelkie przesłanki formalne, a w związku z tym Sąd pierwszej instancji winien rozstrzygać w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, tym bardziej w sytuacji, gdy wnioski oraz podstawa prawna zostały przez skarżące w skardze wskazane.

Ponadto w przypadku nieuwzględnienia zarzutu podniesionego w pkt 1) zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

2) naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż zarzuty skargi nie objęte wezwaniem skarżących do usunięcia naruszenia prawa, wskazujące na czym polega naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnioskodawcy z uwzględnieniem postanowień uchwały naruszających ten interes lub uprawnienie nie mogły zostać rozpoznane przez Sąd, bowiem skarżące w wezwaniu nie wymieniły wszystkich kwestionowanych w skardze postanowień planu, jako, że w tym zakresie nie doszło do wyczerpania trybu przewidzianego w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, pomimo że:

- wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, określone w art. 52 § 4 oraz art. 53 § 2 ppsa, nie jest tożsame z wezwaniem do usunięcia naruszenia uprawnienia lub interesu prawnego, określonym w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym;

- wnosząc wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, będące jedynie subiektywnym przekonaniem o naruszeniu interesu prawnego skarżących, wystarczy jedynie wskazać na czym polega subiektywne naruszenie interesu prawnego (pogorszenie sytuacji prawnej) oraz przyczyny tego pogorszenia;

- wnosząc wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnioskodawca nie jest zobligowany do wskazania konkretnej normy prawnej, która została naruszona;

- spełniony został wymóg dokonania przed wniesieniem skargi wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia, które spełniało wszelkie przesłanki formalne;

3) naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 63 § 2 kpa, poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż wezwanie powinno wskazywać na czym polega naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, pomimo, że: wezwanie do usunięcia naruszenia uprawnienia lub interesu prawnego powinno zawierać jedynie wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie;

4) naruszenie art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 w związku z art. 14 ust. 5 w związku z art. 15 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż nie można wywodzić, że zapisy planu miejscowego (tereny przeznaczone na ciągi pieszo-rowerowe w zieleni urządzonej oznaczone symbolem 24 ZPc-j) są niezgodne z zapisami studium (tereny przewidziane pod rozwój funkcji mieszkaniowej i określone jako tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczone symbolem M1.20), dlatego, że teren o symbolu 24 ZPc-j nie pokrywa się z terenami określonymi w studium symbolem ZP.1, pomimo, że:

- brak zgodności ustaleń miejscowego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest oczywisty, a ustalenia studium są wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych;

- część graficzna studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. jest niezgodna z ustaleniami planu miejscowego;

- istnieją rozbieżności pomiędzy postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków

zagospodarowania przestrzennego i planu miejscowego;

- ma miejsce rażące naruszenie prawa, które winno skutkować nieważnością uchwały;

5) naruszenie art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 w związku z art. 14 ust. 5 w związku z art. 15 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż w studium tylko ogólnie podano, że teren o symbolu M1.20 jest terenem "o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej", a więc możliwe było uszczegółowienie tego zapisu studium w planie, bowiem tego rodzaju określenie funkcji (M1.20) nie wyłączało i nie wyłącza urządzenia na tym obszarze terenów ciągu pieszo-rowerowych w zieleni urządzonej, pomimo, że:

- teren oznaczony w studium jako teren pod rozwój funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej, a więc możliwy do zabudowy przy uwzględnieniu wskaźników określonych w studium, wprowadzeniem ciągów pieszo-rowerowych został w planie miejscowym całkowicie wyłączony spod zabudowy;

- określenie w planie miejscowym obszarów zieleni urządzonej jest możliwe jedynie wówczas, gdy w studium obszary te oznaczone zostały jako tereny zieleni;

6) naruszenie art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 w związku z art. 14 ust. 5 w związku z art. 15 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż przeznaczenie terenu pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne nie może oznaczać, iż budynki mają być jedynymi obiektami na danym terenie, pomimo, że:

- tak owe przeznaczenie terenu w studium oznacza, iż plan miejscowy winien przewidywać jako funkcję podstawową tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej;

- tereny zabudowy mieszkaniowej mają określone w planie miejscowym wskaźniki: powierzchni biologicznie czynnej, czy intensywności zabudowy, które umożliwiają jedynie częściową zabudowę terenu, zaś inne przeznaczenie terenu niż to wynikające ze studium winno zostać poprzedzone zmianą studium;

7) naruszenie art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 w związku z art. 14 ust. 5 w związku z art. 15 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż bilansowanie powierzchni biologicznie czynnej określonej w studium (25%-40%) następuje na etapie projektu planu, a plan może ustalić wydzielenia, na których powierzchnia biologicznie czynna będzie niższa niż 25 %, a także takie, gdzie konieczne będzie pozostawienie 70 %, czy nawet 80 % powierzchni biologicznie czynnej, pomimo, że: - plan miejscowy na całym obszarze, na którym studium przewiduje od 25% do 40% powierzchni biologicznie czynnej, winien ustalać minimalnie 25 % i maksymalnie 40 % powierzchni biologicznie czynnej,

- brak jest podstaw do dobrowolnego, niczym nieograniczonego, bilansowania przez gminę powierzchnią biologicznie czynną na poszczególnych obszarach, pomimo precyzyjnego brzmienia studium;

8) naruszenie art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 w związku z art. 14 ust. 5 w związku z art. 15 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż ciąg pieszo-rowerowy w zieleni urządzonej (symbol 24 ZPc-j) stanowi kontynuację ciągu oznaczonego symbolem 15 ZPc-j, a brak w studium wydzielenia terenu oznaczonego symbolem ZP.1, stanowiącego w planie przedłużenie ciągu 15 ZPc-j, wynika z faktu, iż decyzję co do przebiegu tego ciągu pozostawiono do decyzji planu, pomimo, że: tak owa decyzja (ustalenie przebiegu ciągu pieszo-rowerowego) i związana z nią zmiana przeznaczenia, terenu nie może zostać dokonana przez gminę na etapie uchwalania planu miejscowego, a jedynie w trybie zmiany studium;

9) naruszenie art. 1 ust. 1 i 2 pkt 6) i 7 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 kc oraz art. 21 ust. 1 i 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż wyznaczenie w zaskarżonej uchwale obszaru oznaczonego symbolem 24 ZPc-j, jako obejmującego realizację ciągu pieszo-rowerowego i zieleni urządzonej na nieruchomości skarżących nie stanowi przekroczenia planistycznych uprawnień gminy, pomimo, że nastąpiło wprost naruszenie interesu prawnego skarżących w zakresie przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie mające charakter nieuzasadnionego, nieproporcjonalnego i nadmiernego ograniczenia prawa własności.

Skarżące wniosły o: uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2012 roku (sygn. akt IV SA/Wa 1634/11) w zaskarżonej części, tj. w zakresie, w którym w wyroku z dnia 31 stycznia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił skargi skarżących i nie stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały Rady W. nr [...] z dnia [...] lipca 2008 roku, i uwzględnienie skargi skarżących w całości poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady W. nr [...] z dnia [...] lipca 2008 roku, tj.:

- § 40 ust. 3 pkt 1 i 2 w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...],

- § 40 ust. 4 pkt 2 lit. d), § 40 ust. 4 pkt 4 lit. a), § 40 ust. 4 pkt 5 lit. a), § 40 ust. 4

pkt 6 lit. a) w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...],

- § 42 ust. 4 pkt 2 lit. b), § 42 ust. 4 pkt 2 lit. d), § 42 ust. 4 pkt 3 lit. b), § 42 ust. 4

pkt 4 lit. a) w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...],

- § 12 ust. 1 pkt 4 wyrazy: "24 ZPc-j", § 15 ust. 3 pkt 1, § 41 w części dotyczącej

działki ewidencyjnej nr [...],

- § 41,

względnie skarżące wniosły o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2012 roku (sygn. akt IV SA/Wa 1634/11) w zaskarżonej części, tj. w zakresie, w którym w wyroku z dnia 31 stycznia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił skargi skarżących i nie stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały Rady W. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w zaskarżonej części, tj. w zakresie, w którym w wyroku z dnia 31 stycznia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił skargi skarżących i nie stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały Rady W. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm prawem przepisanych wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżące szczegółowo rozwinęły wskazane powyżej zarzuty.

Wyrokiem z dnia 12 września 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn.akt II OSK 1271/11) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wniesione skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty kasacyjne są usprawiedliwione.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne są te zarzuty skargi kasacyjnej H. K. i E. G., które zmierzają do zakwestionowania dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i zajętego przez Sąd stanowiska, że nie może rozpatrzyć skargi w zakresie w jakim skarżące zgłosiły zarzuty nie objęte wcześniejszym wezwaniem organu planistycznego do usunięcia naruszenia prawa. Z mocy art. 102a ustawy o samorządzie gminnym w sprawach, o których mowa w rozdziale 10 powyższej ustawy zatytułowanym "Nadzór nad działalnością gminną", nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 ppsa. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07 chodzi tu o sprawy określone w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym, w których może być wniesiona skarga do sądu, a więc także o sprawy ze skargi na uchwałę organu gminy wnoszone na podstawie art. 101 ust. 1 tej ustawy ( por. ONSAiWSA 2007/3/60 ). To, że przepis art. 102a powyższej ustawy wyłącza stosowanie art. 52 § 3 i 4 ppsa w sprawach, o których mowa w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym, oznacza tylko tyle, że w tych sprawach nie stosuje się wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 i 4 ppsa (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2006 r., II OSK 1009/06, ONSAiWSA 2007/2/30).

Jak stanowi art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W wezwaniu kierowanym do organu planistycznego strona winna wskazać kwestionowaną uchwałę i wskazać w czym jej zdaniem wyraża się naruszenie jej interesu prawnego bądź uprawnienia przez tą uchwałę. Strona, ewidentnie z mocy art. 101 ust. 1 powyższej ustawy musi wskazać w czym upatruje naruszenie przez uchwałę jej interesu prawnego lub uprawnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 101 ust. 1 powyższej ustawy, iż strona musi wskazać, które konkretnie postanowienia uchwały, tj. które jej paragrafy, ustępy i punkty naruszyły interes prawny bądź uprawnienia strony. Stanowisko Sądu pierwszej instancji o konieczności wskazania przez skarżące w wezwaniu do usunięcia naruszenia konkretnych postanowień naruszających ich interes jest przeinterpretowaniem przepisu art. 101 ust. 1 powyższej ustawy.

Aby bowiem można było wymagać od strony spełnienia szczegółowych warunków danego pisma, jak np. wniosku wszczynającego określone postępowanie, to wymagania takie muszą być wyraźnie ustanowione w przepisie ogólnym lub szczególnym. Skoro ustawodawca w art. 101 ust. 1 powyższej ustawy, ani w żadnym innym przepisie ustawowym, nie wprowadził dodatkowych wymogów dla wezwania do usunięcia naruszenia, to wobec tego takich wymogów nie można skutecznie wyprowadzać z tegoż przepisu. Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby wprowadzenie przesłanek pozaustawowych, a takie działanie jest sprzeczne z prawem.

Niewątpliwie strona w wezwaniu do usunięcia naruszenia musi wyartykułować w czym upatruje naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia przez konkretną uchwałę bez wskazywania jednak konkretnych artykułów, paragrafów czy punktów.

Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie stanowią, aby stronę obciążał obowiązek wskazania w skardze do sądu pierwszej instancji konkretnych przepisów, które zostały naruszone przez organ administracji bądź konkretnych przepisów prawa miejscowego, które naruszają interes prawny bądź uprawnienie strony. A zatem, przepisy ppsa nie nakładają na stronę obowiązku konkretyzacji wnoszonej skargi w zakresie przepisów prawa. Dotyczy to także skarg wnoszonych na podstawie art. 101 ust. 1 powyższej ustawy.

Skoro skarga do sądu pierwszej instancji, wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 powyższej ustawy, nie podlega rygorom w zakresie merytorycznego określenia konkretnych naruszeń interesu prawnego bądź uprawnienia, tj. wskazania naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego, ustrojowego czy przepisów postępowania, bądź wskazania które konkretnie przepisy uchwały naruszają interes prawny bądź uprawnienie strony, to nie można na wcześniejszym etapie postępowania wymagać, aby strona w wezwaniu skierowanym do organu planistycznego w trybie art. 101 ust. 1 powyższej ustawy, wskazywała konkretne przepisy uchwały i to pod rygorem utraty prawa do wskazania innych jeszcze przepisów uchwały w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego i w toku postępowania przed tym sądem.

Sąd wskazał, iż stronę w toku postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i na etapie wcześniejszym, tj. kierowania wezwania do organu planistycznego w trybie art. 101 ust. 1 powyższej ustawy nie obciąża tzw. przymus adwokacki. Z tej też m.in. przyczyny ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obliguje wojewódzkie sądy administracyjne do zachowania określonych zasad postępowania. W szczególności przepis art. 134 ppsa jednoznacznie stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podzielając zarzut skarżących H. K. i E. G. o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnymi art. 134 § 1 ppsa jednocześnie zastrzegł, iż nie można zgodzić się z twierdzeniem pełnomocnika skarżących, że dla uwzględnienia skargi wystarczające jest samo naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, a nie musi być naruszenia prawa. Takie stanowisko jest błędne, albowiem samo naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia nie daje podstawy do uwzględnienia skargi. Aby uwzględnić skargę Sąd musi stwierdzić nie tylko naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia strony, ale i naruszenie przepisów obowiązującego prawa. Dopiero jednoczesne naruszenie obiektywnego porządku prawnego i interesu prawnego strony daje postawę do uwzględnienia skargi. W przypadku jedynie subiektywnego odczucia skarżącego, że doszło do naruszenia jego interesu prawnego, przy jednoczesnym braku naruszenia prawa, Sąd nie może uwzględnić skargi.

U podstaw legitymacji skargowej leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały (zarządzenia) z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Sąd podkreślił, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego).

Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje zatem posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że usprawiedliwione są zarzuty kasacyjnej Rady W. Sąd winien rozważyć sprawę mając na uwadze całość akt sprawy i poddać swojej ocenie zaskarżoną uchwałę w świetle Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., pamiętając nie tylko o tym, iż zarówno miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jak i studium posiadają część tekstową i część graficzną, ale i o tym, że część tekstowa tych uchwał zawiera przepisy ogólne i postanowienia szczegółowe. To zaś oznacza, iż postanowienia szczegółowe miejscowego planu winny być interpretowane w aspekcie postanowień ogólnych uchwały. Dopiero bowiem ocena postanowień ogólnych i postanowień szczegółowych i rozważenie wzajemnego ich oddziaływania pozwala na pełną ocenę ustaleń przewidzianych dla danego terenu objętego zaskarżonym miejscowym planem.

W niniejszej sprawie – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – takiej oceny zabrakło, gdyż Sąd pierwszej instancji skupił się na postanowieniach szczegółowych zaskarżonej uchwały i nie rozważył należycie ustaleń szczegółowych w świetle postanowień ogólnych miejscowego planu. Ponadto Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały miał wprawdzie na uwadze poszczególne działki skarżących, lecz jednocześnie pominął kwestie dotyczące całości terenu, na którym znajdują się te działki. Sąd pierwszej instancji skupił się na aktualnym stanie stosunków własnościowych i nie dokonał dostatecznej oceny planowanego przeznaczenia działek skarżących w świetle zasadności przeznaczenia na określone cele całego terenu, na których położone są te działki.

Przedmiotem zaskarżenia w przypadku wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest cała uchwała. Jeśli zatem sąd stwierdzi naruszenia, o których mowa w art. 28 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do całej uchwały to winien stwierdzić nieważność całej uchwały. Jeżeli natomiast naruszenia te dotyczą jedynie części ustaleń planu to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części. Nie można stwierdzać nieważności całej uchwały, jeśli naruszenia dotyczą wyłącznie jej określonej części, a więc nie patrząc na to, że naruszenia dotyczą jedynie części terenu objętego miejscowego planu.

Zdaniem Sądu powstaje pytanie, jaki wpływ na miejscowy plan będzie miało wyeliminowanie określonych postanowień planu jedynie co do konkretnej działki i czy w danym przypadku jest sens takiego działania, w szczególności, czy określony teren bez tej działki będzie mógł spełnić założone w miejscowym planie funkcje, czy też nie będzie mógł być przeznaczony pod cele ustalone w planie i czy będzie to miało wpływ na realizację celów ogólnych mających zaspakajać potrzeby społeczne, np. budowa szkół, przedszkoli, jednostek służby zdrowia itp. W takiej sytuacji zachodzić będzie konieczność rozważenia kolizji interesów - interesu jednostki i interesu społecznego.

Przy ocenie naruszenia interesu prawnego jednostki i tego, czy doszło do przekroczenia władztwa planistycznego należy wyważyć interes społeczny i indywidualny. I tak, np. interesem społecznym może być przeznaczenie określonych nieruchomości pod zabudowę wielorodzinną, zabudowę oświatową, podczas gdy interes indywidualny wyraża się w tym, że każdy z właścicieli konkretnej działki chce mieć możliwość zagospodarowania swojej działki według własnego uznania.

Obowiązek rozważnego wyważenia interesów indywidualnych i interesu gminy łączy się nierozerwalnie z nakazem rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy i wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym. Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Istota działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia. Nakaz wyważenia interesów jest w szczególności naruszony, jeżeli: nie doszło w ogóle do wyważenia interesów, do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważenia interesy, bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek rodzaju interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości.

Sąd pierwszej instancji winien ocenić postanowienia planu miejscowego nie tylko przez pryzmat interesu prawnego właścicieli poszczególnych działek, ale również w kontekście pozostałej części terenu, na którym położone są działki objęte danym przeznaczeniem. W niniejszej sprawie zabrakło oceny Sądu pierwszej instancji odnośnie całego terenu, na którym położone są działki skarżących. Sąd pierwszej instancji przyjął założenie, że przedmiotowy plan należy oceniać w ramach zastanych stosunków własnościowych i uznał, że jeżeli strona według ustaleń planu jest pozbawiona możliwości zagospodarowania swojej działki w granicach przysługującego jej dotychczas prawa własności to jest to naruszenie władztwa planistycznego. Takie stanowisko Sądu pierwszej instancji jest przedwczesne.

Okoliczność bowiem, że stronę pozbawia się możliwości zagospodarowania działki zgodnie z jej oczekiwaniami nie zawsze musi oznaczać nadużycia władztwa planistycznego. To czy w danej sytuacji doszło do przekroczenia władztwa planistycznego czy też takie nadużycie nie zaistniało Sąd musi rozważyć także w kontekście przeznaczenia na określony cel całego terenu, na którym położona jest dana działka skarżących. A zatem, Sąd pierwszej instancji, oceniając przeznaczenie danego terenu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (23 MW) i odnosząc się do ustanowienia określonych parametrów, takich jak najmniejsza dopuszczalna powierzchnia działki budowlanej ([...]m²) i najmniejsza dopuszczalna szerokość frontu działki budowlanej ([...]m), winien rozważyć te kwestie nie tylko w kontekście zastanych na danym terenie parametrów działek i stosunków własnościowych, ale i władztwa planistycznego przysługującego gminie. Zaprezentowane rozumowanie Sądu pierwszej instancji, skupiające się wyłącznie na ochronie "przysługującego dotychczas" prawa własności, zdaje się oznaczać, iż Sąd pierwszej instancji całkowicie wyklucza możliwość przeznaczenia określonych terenów pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, jeśli teren nie ma odpowiedniej wielkości i jednego właściciela. Przyjęcie tak kategorycznego rozumowania i przyjęcie za wyłączne kryterium sprawowania przez gminę władztwa planistycznego zastanych na terenie gminy podziałów własnościowych mogłoby oznaczać całkowitą niemożliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, czy też innych celów ogólnospołecznych. Ocena, czy gmina nadużyła władztwa planistycznego przez określenie najmniejszej dopuszczalnej powierzchni działki budowlanej i najmniejszej dopuszczalnej szerokości frontu działki budowlanej nie może być dokonywana tylko przez pryzmat wielkości działek skarżących.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP ) i znajduje także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności w art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji ), nie jest jednak prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności (art. 140 kc). Plany ustalają możliwość (lub zakaz) prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to określają granice interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. Gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego ma prawo przeznaczyć określone tereny na inne cele niż dotychczasowe przeznaczenie, to jednak podejmując taką decyzję organ planistyczny musi uzasadnić nowe przeznaczenie terenu tak, aby uchronić się przed zarzutem nadużycia władztwa planistycznego. Przyjęte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych.

Jedną z podstawowych zasad obowiązujących przy sporządzaniu planów miejscowych jest związanie organów gminy ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 20 ust. 1 powyższej plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Szczególny charakter studium i jego znaczenie w procesie planistycznym podkreśla ustawodawca w art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiąc, iż zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Jednocześnie – stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy - naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie (szczegółowości) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a mianowicie od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej studium a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną.

Sąd pierwszej instancji - oceniając, czy zachodzi zgodność planu ze studium - winien mieć na uwadze nie tylko wybiórcze fragmenty studium, ale część graficzną i część tekstową we wzajemnej ich łączności. Skoro bowiem zarówno plan miejscowy jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu zbadania zgodności planu miejscowego ze studium konieczne jest porównanie tekstu planu z tekstem studium i odniesienie się do części graficznej (rysunku) planu i studium.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zmiany w planie miejscowym przeznaczenia terenów nie przewidzianych w studium do takiej zmiany gmina może dokonać po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane.

W niniejszej sprawie Rada W. powołała się na określone zapisy części tekstowej studium, które zdaniem organu świadczą o zachowaniu zgodności planu ze studium. Sąd pierwszej instancji winien ocenić, czy zapisy w części tekstowej studium i jej część graficzna (załączniki) pozwalają na wysnucie takich wniosków jak zgłaszają skarżące, czy też wniosków jakie prezentuje organ planistyczny. Dokonując analizy np. budowy infrastruktury takiej jak żłobek, należy wziąć pod uwagę wszystkie zapisy studium w części tekstowej i graficznej oraz wszystkie zapisy planu w części tekstowej i graficznej, które dotyczą tego zagadnienia. Inaczej dokonana ocena jest oceną wybiórczą, a to oznacza ocenę dowolną.

Dopiero ocena wszystkich zapisów planu w części tekstowej i graficznej oraz wszystkich zapisów studium w części tekstowej i graficznej dotyczących poszczególnych spornych zagadnień pozwoli na prawidłową ocenę zarzutów skarżących i kontrolę legalności zaskarżonej uchwały.

Ponadto Sąd pierwszej instancji winien ocenić, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z "innym" przeznaczeniem terenu w rozumieniu podobne, pokrewne, zbliżone do ustalonego w studium, co w określonych przypadkach mogłoby uzasadniać przyjęcie tezy o nieistotnym naruszeniu prawa, czy też z przeznaczeniem terenu w planie miejscowym całkowicie odmiennym od przyjętego w studium, a w takim przypadku nie można mówić o zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza wówczas, gdy to "inne przeznaczenie terenu" w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium. "Uszczegółowienie i skonkretyzowanie" nie może oznaczać całkowicie odmiennego przeznaczenia danego terenu w planie od ustalonego w studium, gdyż w takim przypadku nie można mówić o zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 tej ustawy.

Zdaniem NSA w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał oceny niepełnej, z pominięciem niektórych fragmentów studium, a nadto nie rozpoznał wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżące. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji winien przeanalizować wszystkie zarzuty zgłoszone przez skarżące w toku postępowania sądowoadministracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 268). W pozostałym zakresie ocena wyrażona przez NSA wiąże sąd rozpoznający sprawy ponownie. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy: a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny; b) po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny (J. P. Tarno, dz. cyt. i powołane tam orzeczenie Sądu Najwyższego).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji.

W toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pełnomocnik W. wniosła o oddalenie skargi (pismo z dnia 4września 2013 r.).

W pismach procesowych z dnia 19sierpnia 2013 r. oraz dnia 20 czerwca 2013 r. pełnomocnik skarżących wniósł o uwzględnienie skargi. Podtrzymał swoje stanowisko i argumentację zawartą we wcześniej składanych pismach procesowych.

Skarga złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), według którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Okoliczność, że skarżące wyczerpały ustawowy wymóg dopuszczalności złożenia skargi po uprzednim wezwaniu Rady W. do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą została w sprawie przesądzona. Nie można uzależniać możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego od tego czy w wezwaniu do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia strona sformułowała zarzut z powołaniem konkretnego przepisu planu. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stawia bowiem takich wymogów formalnych wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ppsa sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, w związku z tym brak jest podstaw na poparcie twierdzenia, że już w wezwaniu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia strona musi bezwzględnie wskazać na konkretny przepis kwestionowanego aktu prawa miejscowego, naruszający interes prawny lub uprawnienie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uwzględnił przy orzekaniu również zarzuty i wnioski podniesione i sformułowane ostatecznie przez skarżące w piśmie z dnia 10 stycznia 2012 r., tj. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie:

- § 4 ust. 3 wyrazy "25 Uop" oraz § 42 ust. 1, § 42 ust. 2 pkt 1 w części dotyczącej działki nr [...],

- § 40 ust. 2 pkt 4 w części dotyczącej działki nr [...],

- § 42 ust. 2 pkt 6 w części dotyczącej działki nr [...],

- § 40 ust. 2 pkt 5 w części dotyczącej działki nr [...],

- § 40 ust. 3 pkt 1 i 2 w części dotyczącej działki nr [...],

- § 40 ust. 4 pkt 2, 4 a, 5 a, 6 a w części dotyczącej działki [...],

- § 42 ust. 4 pkt 2 b, 2 d, 3 b, 4 a w części dotyczącej działki nr [...]

- § 12 ust. 1 pkt 4 wyrazy: "24 ZPc-j", § 15 ust. 3 pkt 1, § 41 w części dotyczącej działki nr [...] i w odniesieniu do całego terenu 24 ZPc-j;

Skarżące są współwłaścicielkami nieruchomości stanowiących trzy działki ewidencyjne nr: [...] z [...] położone w [...] W., w kwartale pomiędzy ulicami: [...].

Zgodnie art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalania planu) w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Z kolei § 4 pkt 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz.1587) w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi, iż ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać:

a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych,

b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym,

c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

Analiza przytoczonych powyżej przepisów wskazuje, iż wbrew zarzutom skargi Rada nie ma obowiązku, ustalenia zasad komunikacyjnych i dostępu do infrastruktury technicznej indywidualnie dla każdej z działek znajdujących się na obszarze objętym planem. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, teren na którym położona jest działka skarżących jest terenem nowopowstałym. Dotychczas był to teren rolny, który nie był wyposażony w infrastrukturę techniczną.

Na uwzględnienie nie zasługują zarzuty skarżących dotyczące przyjętych w planie rozwiązań zakładających w większości obsługę działki skarżących infrastrukturą techniczną położoną w liniach rozgraniczających ciągu pieszo -rowerowego 24 ZPc-j. Z wyjaśnień przedłożonych przez organ wynika, iż ciąg ten stanowi przedłużenie istniejącego już ciągu pieszo - rowerowego oznaczonego symbolem 15 Zpc-j, w którym część infrastruktury została już urządzona. Dostęp do infrastruktury technicznej został więc zaprojektowany w sposób, na jaki pozwoliły uwarunkowania terenu i zasady racjonalnej rozbudowy infrastruktury już istniejącej w sąsiedztwie.

Zgodnie z § 40 ust. 3 pkt 1 i 2 dla terenu 23 MW, na którym znajduje się działka [...], ustala się obsługę komunikacyjną terenu ulicami: [...], natomiast zakazuje się zjazdów na teren z ulicy [...]. A zatem dla obszaru na którym znajduje się działka skarżących, jak wynika z planu, określony został układ komunikacyjny i sieci infrastruktury technicznej.

Z przedstawionych przez organ wyjaśnień, wynika, iż plan wprowadził ograniczoną cesję od dróg wyższej klasy, a taką drogą jest [...] na odcinku oznaczonym w planie symbolem [...]. Natężenie ruchu w tym miejscu ulega rozładowaniu głównie poprzez ulicę [...] i dalej ulicą [...]. Odcinek [...] oznaczony w planie symbolem [...], z uwagi na swoje szczególne położenie jako "przedłużenie" [...] oznaczonej jako [...] - droga zbiorcza oraz szczególne warunki zabudowy i zagospodarowania, pełni dla danego terenu specyficzną rolę. Przez teren ten przebiega [...], planuje się też na nim realizację [...]. Wprowadzenie wspomnianego zakazu zjazdu umożliwi również stworzenie ciągłej pierzei wzdłuż tej ulicy w nawiązaniu do istniejącego jej zagospodarowania na pozostałych odcinkach.

W ocenie Sądu przewidziany przez Radę ciąg komunikacyjny na tym terenie nie narusza interesu prawnego skarżących. Z samego bowiem faktu, iż działka skarżących zlokalizowana jest przy [...] nie można wywodzić uprawnienia do żądania zapewnienia jej obsługi komunikacyjnej z tej drogi w sytuacji, gdy brak takiej możliwości wynika zarówno z planowanej przez organ koncepcji zagospodarowania tegoż obszaru w sposób zapewniający ład przestrzenny na tym terenie, oraz z uwagi na bezpieczeństwo ruchu. Ponadto plan nie ogranicza także możliwości skarżących do porozumienia się z którymkolwiek z właścicieli nieruchomości sąsiednich celem wydzielenia drogi wewnętrznej i określeniem zasad jej uruchomienia. Ustanowienie dojazdu możliwe jest także w drodze: podziału geodezyjnego polegającego na wydzieleniu działki drogowej po terenie prywatnych nieruchomości w porozumieniu z ich właścicielami, ustanowienia służebności przejścia i przejazdu, ewentualnie ustanowienia w postępowaniu przed sądem cywilnym drogi koniecznej (tym bardziej, iż działka [...] nie jest jedyną działką na tym obszarze, której skarżącesą współwłaścicielkami, co z pewnością może mieć znaczenie, przy zawarciu stosownych porozumień, umów z właścicielami działek sąsiadujących na zasadzie powiązania wspólnych interesów w tym zakresie)

Powyższa kwestia (np. w stosunku do działki sąsiedniej, objętej zaskarżoną uchwałą) została już rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2012 r., sygn.akt IV SA/Wa 2060/11.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów w zakresie dostępu do infrastruktury technicznej należy wskazać, iż zgodnie z ustaleniami wynikającymi z planu teren ten ma zapewniony dostęp do pełniej infrastruktury technicznej.

Zgodnie z § 40 ust. 4 pkt 2 lit. d ustala się odprowadzanie wód opadowych poprzez kanał deszczowy położony w ulicy [...] oraz projektowany kanał deszczowy w liniach rozgraniczających terenu ciągu pieszo - rowerowego 24 ZPc-j, ulicy [...].

Zgodnie z § 40 ust. 4 pkt 4 lit. a ustala się zaopatrzenie w ciepło z miejskiej sieci cieplnej poprzez rozbudowę sieci cieplnej położonej w terenie ciągu pieszo - rowerowego 24 ZPc-j.

Zgodnie z § 40 ust. 4 pkt 5 lit. a ustala się zaspokojenie zapotrzebowania na energię elektryczną poprzez budowę wnętrzowych stacji transformatorowych oraz rozbudowę sieci elektroenergetycznej w liniach rozgraniczających ciągu pieszo - rowerowego 24 ZPc-j.

Zgodnie z § 40 ust. 4 pkt 6 lit. a ustala się zapewnienie podstawowych usług telekomunikacyjnych poprzez realizację kanalizacji telekomunikacyjnej w terenie ciągu pieszo – rowerowego 24 ZPc-j oraz ulicy [...] i doprowadzenie odgałęzień do poszczególnych obiektów.

Mając na uwadze powyższe wskazać należy, iż plan przewiduje rozwój sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami, określa warunki powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, a tym samym spełnione są wymagania wynikające z przywołanych powyżej przepisów prawa (ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Podkreślić należy, że brak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązkowych elementów określonych w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiłoby naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

Podsumowując, teren na którym znajduje się działka skarżących nr [...] ma zgodnie z planem zapewniony dostęp do infrastruktury technicznej, co kwestionowały skarżące domagając się stwierdzenia nieważności w odniesieniu do tej działki - § 40 ust. 4 pkt 2 lit. d, § 40 ust. 4 pkt 4 lit. a, § 40 ust. 4 pkt 5 lit. a oraz zgodnie z § 40 ust. 4 pkt 6 lit. a w części dotyczącej działki [...],

Uzależniony on jest przy tym od usytuowania istniejących sieci i od potrzeb skarżących oraz warunków ustalonych przez gestora sieci. Podnoszona przez skarżących okoliczność, iż realizacja projektowanego ciągu pieszo-rowerowego 24 Zpc-j nie jest przewidziana w najbliższych planach gminy, jak również, iż nie został on uwzględniony jako inwestycja celu publicznego, nie ma wpływu na ocenę prawidłowości ustaleń dokonanych w tym zakresie w planie, dotyczy bowiem kwestii następczej, związanej z realizacją przez właściwe podmioty ustaleń przyjętych w planie.

Powyższa kwestia (w stosunku do innej działki, położonej w przedmiotowym obrębie, objętej zaskarżoną uchwałą) została już rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2012 r., sygn.akt IV SA/Wa 2060/11.

Odnosząc się do zarzutu nakazu podłączenia nieruchomości skarżących, stanowiącej działkę nr [...] do infrastruktury technicznej od strony sieci projektowanych w ścieżce rowerowej 24 ZPc-j to wskazać należy, iż zgodnie z ustaleniami wynikającymi z planu teren ten ma zapewniony dostęp do pełniej infrastruktury technicznej. W § 42 określone zostały zasady obsługi terenu w infrastrukturę techniczną.

Zgodnie z § 42 ust. 4 pkt 2 lit. b ustala się odprowadzanie ścieków sanitarnych przez kanał sanitarny położony w liniach rozgraniczających ulicy [...] oraz projektowany w liniach rozgraniczających ciągu pieszo - rowerowego 24 ZPc-j.

Zgodnie z § 42 ust. 4 pkt 2 lit. d ustala się odprowadzenie wód deszczowych poprzez kanał deszczowy położony w liniach rozgraniczających ulicy [...] oraz projektowany w liniach rozgraniczających ciągu pieszo - rowerowego 24 ZPc-j.

Zgodnie § 42 ust. 4 pkt 3 lit. b ustala się zaopatrzenie w gaz z gazociągu średniego ciśnienia położonego w liniach rozgraniczających ciągu pieszo - rowerowego w zieleni urządzonej 24 ZPC-j oraz ulicy [...].

Zgodnie § 42 ust. 4 pkt 4 lit. a ustala się zaopatrzenie w energię elektryczną poprzez budowę wnętrzowych stacji transformatorowych oraz rozbudowę sieci elektroenergetycznej w liniach rozgraniczających ciągu pieszo - rowerowego w zieleni urządzonej 24 ZPc-j oraz ulicy [...].

Kwestionowane przez skarżące powyżej opisane ustalenia planu nie zasługują na uwzględnienie bowiem obowiązkiem organu było zapewnienie dostępu do infrastruktury technicznej. Podkreślić należy, że ustalony w planie dostęp do infrastruktury technicznej jest zawsze wynikiem uwarunkowań terenu i racjonalnych zasad rozbudowy infrastruktury już istniejącej. Ponadto ze swego założenia plan zakłada możliwość zaplanowania w taki sposób infrastruktury technicznej, aby zagwarantować prawidłową obsługę wszystkich nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę.

Kolejne zarzuty dotyczą lokalizacji na terenie nieruchomości skarżących (działka nr ew. [...]) terenu ogólnodostępnej ścieżki rowerowej i ciągu pieszego 24 ZPc-j tj. w §12 ust. 1pkt 4 wyrazy "24 ZPc-j", § 15 ust. 3 pkt 1 (ustala się realizację ścieżek rowerowych w liniach rozgraniczających ulic i ciągów pieszo - rowerowych, wskazanych na rysunku planu), § 41 w części dotyczącej działki ewidencyjnej [...].

W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie zasadny jest podnoszony przez skarżących zarzut niezgodności zapisów planu dla terenu o symbolu 24 ZPc-j z ustaleniami studium. W wyroku z dnia 16 listopada 2009 r., sygn.akt II OSK 1249/09 Naczelny Sąd Administracyjny (w odniesieniu do sąsiedniej działki skarżącego J. L. objętej zaskarżoną uchwałą) wskazał, że dokonanie oceny zgodności planu ze studium w uchwale podejmującej plan, a nie uchwale odrębnej, poprzedzającej uchwałę o planie, nie skutkuje nieważnością planu. Sąd zgodził się, że redakcja art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje na zasadność podjęcia odrębnej uchwały rady gminy w kwestii zgodności ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, ale zaznaczył jednocześnie, iż wymogu tam zawartego nie można traktować w kategoriach obowiązku rady, skutkującego nieważnością planu miejscowego.

W powyższym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny (w odniesieniu do sąsiedniej działki objętej zaskarżoną uchwałą) wskazał, że istnieje konieczność znalezienia równowagi pomiędzy prawem własności, a ochroną środowiska i zachowaniem równowagi przyrodniczej w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności, a nie tylko osób mających prawa do nieruchomości. Z tego względu wyznaczenie w zaskarżonej uchwale obszaru oznaczonego symbolem 24 ZPc-j, jako obejmującego realizację ciągu pieszo - rowerowego i zieleni urządzonej na nieruchomości skarżącego, nie stanowi przekroczenia planistycznych uprawnień gminy, określonych w art.1 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prawo własności nie jest bowiem prawem bezwzględnym i może doznawać określonych ograniczeń. Ingerencja w prawo własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

Gmina, dysponując uprawnieniami do ustalania przeznaczenia terenów, doktrynalnie zwanymi "władztwem planistycznym", ma prawo do podejmowania w tej mierze własnych rozstrzygnięć, choć musi to czynić w zgodzie z obowiązującym prawem, nie nadużywając przyznanego jej władztwa.

Podstawowym przeznaczeniem obszaru oznaczonego symbolem 24 ZPc-j są tereny ciągów pieszo - rowerowych. Tak określone przeznaczenie terenu jest możliwe do oceny jedynie przez pryzmat ustawowych granic uprawnień planistycznych gminy, ponieważ z żadnego przepisu obowiązującego prawa nie wynika, w jakich miejscach można lokalizować ciągi pieszo - rowerowe, zwłaszcza w przypadku, gdy nie zostało to określone mianem celu publicznego.

Według art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. wymagania ochrony środowiska, przyjmując za podstawę przeznaczania terenów na określone cele ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. Pojęcie zrównoważonego rozwoju według art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627, ze zm.) w zw. z art. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza to taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń.

Jakkolwiek więc w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano na konieczność uwzględniania w planowaniu przestrzennych różnorakich elementów, w tym prawa własności, to jednak równoważnym elementem koniecznym do uwzględnienia w planowaniu przestrzennym jest także ochrona środowiska i zachowanie równowagi przyrodniczej w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb także poszczególnych społeczności, a nie tylko osób mających prawa do nieruchomości. Z tego względu, wyznaczenie w zaskarżonej uchwale obszaru oznaczonego symbolem 24 ZPc-j, jako obejmującego realizację ciągu pieszo - rowerowego na nieruchomości skarżącego, nie stanowi przekroczenia planistycznych uprawnień gminy określonych w art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro służy to zapewnieniu rozwoju walorów przyrodniczych na tym terenie z jednoczesnym rozwojem komunikacji o charakterze m.in. rekreacyjnym. Tym samym, omawiane ustalenie zaskarżonej uchwały wprawdzie narusza interes prawny skarżącego, skoro ingeruje w sposób wykonywania przez nią prawa własności, jednak naruszenie to jest w ocenie Sądu uprawnione, gdyż wynika z ustawowych uprawnień planistycznych gminy. Powyższa kwestia (w stosunku do innej działki objętej zaskarżoną uchwała) został już rozstrzygnięta wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn.akt IV SA/Wa 2074/12).

Skoro Sąd uznał, że wyznaczenie w zaskarżonej uchwale obszaru oznaczonego symbolem 24 ZPc-j, jako obejmującego realizację ciągu pieszo - rowerowego w zieleni urządzonej na nieruchomości skarżącego, nie stanowi przekroczenia planistycznych uprawnień gminy i nie stwierdził nieważności w § 12 ust. 1 pkt 4 (dotyczącego ustalenia ciągu pieszo – rowerowego w zieleni urządzonej) to w dalszej kolejności nie mógł stwierdzić nieważności przepisów planu będących konsekwencją wyznaczenia obszaru oznaczonego symbolem 24 ZPc-j.

Stwierdzając nieważność § 40 ust. 2 pkt 4 i pkt 5 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...], Sąd miał przede wszystkim na uwadze wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego uchylającym poprzednie rozstrzygnięcie w sprawie, w którym NSA wskazał, że Sąd pierwszej instancji, oceniając przeznaczenie danego terenu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (23 MW) i odnosząc się do ustanowienia określonych parametrów, takich jak najmniejsza dopuszczalna powierzchnia działki budowlanej ([...]m²) i najmniejsza dopuszczalna szerokość frontu działki budowlanej ([...]m), winien rozważyć czy w danej sytuacji doszło do przekroczenia władztwa planistycznego czy też takie nadużycie nie zaistniało, także w kontekście przeznaczenia na określony cel całego terenu, na którym położona jest dana działka skarżących. Te kwestie nie tylko w kontekście zastanych na danym terenie parametrów działek i stosunków własnościowych, ale i władztwa planistycznego przysługującego gminie. Okoliczność bowiem, że stronę pozbawia się możliwości zagospodarowania działki zgodnie z jej oczekiwaniami nie zawsze musi oznaczać nadużycia władztwa planistycznego.

Oceniając zaskarżoną uchwałę w takim właśnie kontekście wskazać należy, że z powołanego § 40 ust. 2 pkt 4 i 5 zaskarżonej uchwały wynika bowiem, iż dla terenu oznaczonego symbolem 23 MW ustala się najmniejszą dopuszczalną powierzchnię działki budowlanej [...] m² i najmniejszą dopuszczalną szerokość frontu działki budowlanej [...] m. Z treści skargi i z analizy załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały wynika, iż działka skarżących o nr ew. [...] wchodząca w obszar przeznaczenia oznaczonego symbolem 23 MW nie posiada powierzchni co najmniej [...] m², jak również jej frontowa szerokość nie wynosi co najmniej [...] m. Określenie takich wskaźników dopuszczalności zagospodarowania tej działki na cele określone w zaskarżonej uchwale wyklucza zatem jej zagospodarowanie na te cele, jako odrębnej nieruchomości. Tymczasem, według art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. prawo własności, i według art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 tej ustawy, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, przy czym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Ustalenie minimalnych wskaźników zagospodarowania terenu na poziomie przewyższającym parametry działki skarżących ujętej w obszar stosowania tych wskaźników wyklucza możliwość zrealizowania na jej obszarze przeznaczenia określonego w zaskarżonej uchwale, uniemożliwiając tym samym jakikolwiek sposób jej zagospodarowania przez skarżące. Konieczność zachowania tych wskaźników wymagałaby powiększenia granic własności nieruchomości skarżących o tereny sąsiednie, jednakże z powołanych wyżej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wynika, iż poza ochroną interesu publicznego i interesu osób trzecich, skarżący ma prawo do zagospodarowania swojej nieruchomości według ustaleń określonych w planie miejscowym ale w granicach przysługującego mu prawa własności. Wykluczenie takiej możliwości ustaleniem określonym w § 40 ust. 2 pkt 4 i 5 zaskarżonej uchwały narusza zatem interes prawny skarżących i to w sposób nieuprawniony, bowiem stanowi to naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodatkowo podkreślić należy, że powyższa kwestia, w odniesieniu do sąsiednich działek (o podobnych parametrach) znajdujących się w obrębie [...], innych skarżących została prawomocnie przesądzona w sprawach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: m.in. sygn.akt IV SA/Wa 127/10 (wyrok z dnia 3 marca 2010 r.), sygn.akt IV SA/Wa 2060/11 (wyrok z dnia 16 lutego 2012).

Na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia prawa ustaleniem zaskarżonej uchwały o przeznaczeniu działki ewidencyjnej [...] stanowiącej współwłasność skarżących oznaczonym symbolem 25 UOp. Art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W § 42 ust. 1 zaskarżonej uchwały wskazano, iż dla terenu oznaczonego symbolem 25 UOp podstawowym przeznaczeniem terenu są tereny publicznych usług oświaty. Tymczasem przedmiotowa działka położona jest w obszarze oznaczonym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. - przyjętym uchwałą Rady W. symbolem M1.20 jako teren o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, na którym ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej (str. 104 studium). Jednakże w rozdziale XVIII pkt 2.3 studium (str.154) stwierdzono, że inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej rozmieszczone zostaną w obszarach planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego i ich rozmieszczenie wskazano na rysunku studium nr 25. Z porównania mapy planu miejscowego ze wskazanym rysunkiem 25 wynika, iż obszar działki skarżących o nr ew. [...] nie jest objęty ustaleniem lokowania celów publicznych w zakresie infrastruktury społecznej. Oznacza to, iż w tym zakresie ustalenie zaskarżonej uchwały nie jest zgodne z ustaleniem rozmieszczenia celów publicznych w studium, a przeznaczenie działki skarżących nr [...] w zaskarżonej uchwale pod publiczne usługi oświatowe narusza ich interes prawny, bowiem narusza art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazując na powyższe rozważania należało stwierdzić nieważność § 42 ust. 1, § 42 ust. 2 pkt 1 oraz § 4 ust. 3 w zakresie symbolu 25 UOp w odniesieniu do działki [...]. Dodatkowo podkreślić należy, że powyższa kwestia, w odniesieniu do sąsiednich działek znajdujących się w obrębie [...], innych skarżących została prawomocnie przesądzona w sprawach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: m.in. sygn.akt IV SA/Wa 127/10 (wyrok z dnia 3 marca 2010 r.), sygn.akt IV SA/Wa2074/11 (wyrok z dnia 15stycznia 2013).

Wadą dotknięty jest także zapis zaskarżonej uchwały zawarty w § 42 ust. 2 pkt 6, ponieważ wskazuje on na traktowanie części działki ew. skarżących nr [...] jako części wchodzącej w skład całego obszaru oznaczonego symbolem 25UOp, który to obszar jest traktowany jako jedna działka budowlana, co w rozumieniu definicji tego pojęcia określonej na potrzeby zaskarżonej uchwały w § 2 pkt 17 tej uchwały oznacza możliwość zagospodarowania tej części działki tylko w ramach całego zagospodarowywania całego obszaru oznaczonego symbolem 25UOp. W ten sposób, ustalenie zawarte w § 42 ust. 2 pkt 6 zaskarżonej uchwały wyklucza możliwość samodzielnego zagospodarowania działki ew. nr [...], tj. w granicach traktowania jej jako odrębnej nieruchomości, co narusza art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakazujący w planowaniu przestrzennym uwzględniać m. in. prawo własności. Naruszenie to przejawia się w tym, iż prawnie wyodrębniona nieruchomość nie może być w ramach takich ustaleń zaskarżonej uchwały zagospodarowana w granicach przysługującego do niej skarżącym prawa własności. W rozpatrywanej sprawie - uwzględniając wadliwość określenia przeznaczenia części działki ew. nr [...] na cele usług publicznej oświaty - za pozbawione podstaw prawnych należy uznać ustalenie takiego sposobu zagospodarowania tej części działki, który nie jest możliwy do zrealizowania tylko w ramach tej części działki z wyłączeniem pozostałej części całego obszaru oznaczonego symbolem 25UOp, traktowanego jako jednolity obszar do zagospodarowania. W konsekwencji tego, treść § 42 ust. 2 pkt 6 zaskarżonej uchwały narusza interes prawny skarżącego w sposób nieuprawniony przepisami obowiązującego prawa.

Sąd stwierdzając nieważność jedynie części zaskarżonego aktu uznał jednocześnie, że w przypadku tylko częściowego uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym brak jest potrzeby zamieszczenia w sentencji wyroku rozstrzygnięcia o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie. Do żądania strony skarżącej domagającej się wyeliminowania z obrotu prawnego również innych zapisów zaskarżonej uchwały Sąd odniósł się jedynie w uzasadnieniu wyroku. Podstawę orzekania w takiej sprawie stanowi bowiem art. 147 § 1 ppsa, który przesądza o treści rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w przypadku uwzględnienia skargi na uchwałę, o jakiej jest mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ppsa. Powołane przepisy nie rozstrzygają jednak, w jakich przypadkach sąd administracyjny uwzględniając skargę orzeka o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a kiedy tylko w części. O tym zaś, czy zaskarżona uchwała podlega stwierdzeniu nieważności w całości, czy tylko w części, przesądzają przepisy stanowiące podstawę proceduralną i materialnoprawną jej podjęcia. Z tych zatem względów Sąd na podstawie art. 147 § 1 ppsa stwierdzając nieważność tylko części uchwały, określonej w wyroku ograniczył się w sentencji wyroku do rozstrzygnięcia o bycie prawnym tylko części uchwały, kierując się przede wszystkim treścią art. 147 § 1 ppsa, a także charakterem prawnym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa powszechnie obowiązującego. Fakt, że plan jest adresowany do bliżej nieokreślonej liczby adresatów powoduje, że w przeciwieństwie do aktu indywidualnego, nie sposób użyć w sentencji wyroku formuły o oddaleniu przez Sąd skargi "w pozostałym zakresie", bez konsekwencji prawnych dla innych, niż skarżący, adresatów planu.

W tym stanie rzeczy Sąd w oparciu o art. 147 § 1 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.