Postanowienie NSA, sygn. akt I GSK 139/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 10, art. 41
journal: Dz.U. 2020 poz 818
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.
article: art. 48 ust. 4 , art. 41 ust. 1 i 2 ,  art. 61 ust. 1 , art. 66 ust. 2 pkt 1,
journal: Dz.U. 2017 poz 1460
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.
article: art. 3 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Teza: Pismo Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości o „odstąpieniu od zawarcia umowy o dofinansowanie projektu” jest aktem administracyjnym podlegającym kognicji sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 3 p.p.s.a.

TEZY

Pismo Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości o „odstąpieniu od zawarcia umowy o dofinansowanie projektu” jest aktem administracyjnym podlegającym kognicji sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 3 p.p.s.a.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Dariusz Dudra po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej w sprawie ze skargi kasacyjnej E.Sp. z o.o. Sp.k. w J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1310/20 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi E. Sp. z o.o. Sp. k. w J. na pismo Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] lipca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odstąpienia od zawarcia umowy o dofinansowanie projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 15 października 2020 r, sygn.. akt V SA/Wa 1310/20 odrzucił skargę E.sp. z o.o. z siedzibą w J. na pismo P. z dnia [...] lipca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odstąpienia od zawarcia umowy o dofinansowanie projektu.

Stan faktyczny przedstawiał się następująco.

Skarżąca Spółka wniosła skargę na pismo P. z dnia [...] lipca 2020 r. znak: [...]o odstąpieniu od zawarcia umowy o dofinasowanie projektu [...].

W piśmie tym P. wskazał, że w związku z przedstawionym w systemie LSI dokumentem formularza informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc rekompensującą negatywne konsekwencje ekonomicznie z powodu COVID-19 wskazującym, że skarżąca Spółka otrzymała pomoc w ramach: subwencji finansowej PFR w kwocie 2.832.079,12 zł, dofinansowania części kosztów wynagrodzeń oraz należnych od tych wynagrodzeń składek ZUS z Powiatowego Urzędu Pacy w B. w kwocie 620.773,44 zł, a także otrzymanie subwencji finansowej PFR w kwocie 244 853,88 zł przez podmiot powiązany E. T. Spółka Jawna, Spółka poinformowała, że pomoc ta, przekroczyła pułap 800 tys. euro możliwego do otrzymania wsparcia w ramach instrumentów COVID. P. wskazał również, iż od przedstawionej informacji nie służą środki odwoławcze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym postanowieniu podkreślił, że zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego określony został w art. 3 p.p.s.a., stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności organów administracji publicznej.

Sąd dalej wskazał, że z Regulaminu naboru wynika, że w ramach wezwania do składania wniosków na Kapitał Obrotowy Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020, działanie 3.4 Dotacje na kapitał obrotowy, Programu Operacyjnego Polska Wschodnia 2014-2020, działanie 1.5 Dotacje na kapitał obrotowy - nr 1/2020 podstawami prawnymi przedmiotowego konkursu są m. in.:

- art. 10 ustawy z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem COVID-19 w 2020 r. (Dz. U z 2020 r. poz 694), zgodnie z którym:

1. Wybór do dofinansowania projektów mających na celu ograniczenie wystąpienia negatywnych skutków COVID-19 może następować w trybie nadzwyczajnym.

2. W trybie nadzwyczajnym wnioskodawca składa na wezwanie właściwej instytucji w terminie przez nią wyznaczonym wniosek o dofinansowanie projektu służącego ograniczeniu negatywnych skutków wystąpienia COVID-19. Przepis art. 48 ust. 4a ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz 818, dalej: ustawa wdrożeniowa) stosuje się odpowiednio.

3. Właściwa instytucja wybiera do dofinansowania projekt, który spełnił kryteria wyboru projektów.

- rozporządzenie Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 28 kwietnia 2020 r. w sprawie udzielania pomocy w formie dotacji lub pomocy zwrotnej w ramach programów operacyjnych na lata 2014-2020 w celu wspierania polskiej gospodarki w związku z wystąpieniem pandemii COVID – 19 (Dz. U. z 2020 r. poz. 773).

P. odstąpił od zawarcia umowy o dofinasowanie projektu [...] z powodów nie spełnienia przez skarżącą Spółkę warunków o których mowa w § 8 ust. 7 pkt 3 Regulaminu naboru nr 1/2020.

W niniejszej sprawie w opinii Sądu I instancji wystąpiła negatywna przesłanka zawarcia umowy o dofinansowanie projektu ponieważ skarżąca Spółka otrzymała pomoc w ramach:

- subwencji finansowej PFR w kwocie 2.832.079,12 zł,

- dofinansowania części kosztów wynagrodzeń oraz należnych od tych wynagrodzeń składek ZUS z Powiatowego Urzędu Pacy w B.w kwocie 620.773,44 zł,

- a także podmiot powiązany E. T. Spółka Jawna otrzymał subwencję finansową PFR w kwocie 244 853,88 zł,

- pomoc ta, przekroczyła pułap 800 tys. euro możliwego do otrzymania wsparcia w ramach instrumentów COVID. Podwyższy pułap wynika z § 7 pkt 3 rozporządzenie Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 28 kwietnia 2020 r. w sprawie udzielania pomocy w formie dotacji lub pomocy zwrotnej w ramach programów operacyjnych na lata 2014-2020 w celu wspierania polskiej gospodarki w związku z wystąpieniem pandemii COVID – 19.

Sąd I instancji podniósł, że w sprawach związanych z otrzymywaniem dofinansowania ustawodawca przewidział możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego tylko w przypadku określonym w art. 61 ustawy wdrożeniowej tj. nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, oraz w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy. Jednakże przepis art. 61 ustawy wdrożeniowej nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że przepisy szczególne mające zastosowanie w niniejszej sprawie nie przewidują wnoszenia protestu lub innego środka odwoławczego oraz możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Ocenie podlegają jedynie złożone dokumenty i czy wnioskujący spełnia wymogi formalne przedmiotowego naboru zgodnie z ww. przepisami. Dlatego też odrzucił skargę jako niedopuszczalną.

Skargę kasacyjną od przedmiotowego orzeczenia wniósł skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a to:

- Art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. z z. z art. 61 w zw. z art. 64 w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 45 ust. 1, z art. 77 ust. 2, w zw. z art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że w sprawach związanych z otrzymaniem dofinansowania ustawodawca przewidział możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego tylko w przypadku określonym art. 61 ustawy wdrożeniowej oraz, że przepisy szczególne mające zastosowanie w niniejszej sprawie nie przewidują możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego, podczas gdy przepisy rozdziału 15 ustawy wdrożeniowej (w szczególności art. 53 i 61 ustawy wdrożeniowej) mają zastosowanie wyłącznie do projektów wybieranych w trybie konkursowym i milczą o projektach wybieranych w trybie pozakonkursowym, a zatem do spraw związanych z projektami wybieranymi w trybie pozakonkursowym zastosowanie powinny mieć przepisy ogólne ( w tym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), co prowadzi do wniosku, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego było w niniejszej sprawie dopuszczalne.

Mając na uwadze powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości rozpoznanie odrzuconej skargi na zasadzie art. 188 p.p.s.a. ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postepowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości wniosła o oddalenie w całości skargi kasacyjnej i zasadzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zarzuty, jak i wnioski skargi kasacyjnej precyzuje skarżący kasacyjnie podmiot w złożonym do Naczelnego Sądu Administracyjnego środku zaskarżenia.

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Nawiązując do przywołanego w zarzucie kasacyjnym art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, wyrażającego prawo do sądu, wskazać należy, że w myśl powołanego przepisu każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.

Od początku obowiązywania Konstytucji RP Trybunał Konstytucyjny kładzie nacisk na konieczność wykładni zmierzającej do objęcia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP możliwie najszerszego zakresu spraw (por., np. wyrok TK z 9 czerwca 1998 r., K 28/97, OTK 1998, Nr 4, poz. 50; 8 listopada 2001 r., P 6/0, OTK 2001 Nr 8, poz. 248; z 8 października 2002 r., K 36/00, OTK-A 2002 r., Nr 5, poz. 63). Zauważa także, że ochrona wynikająca z art. 45 ust. 1 – w przeciwieństwie do art. 6 ust. 1 EKPC – nie jest ograniczona do rozstrzygania o uprawnieniach o cywilnym charakterze i przypisaniu odpowiedzialności karnej (por. wyrok TK z 20 września 2006 r., SK 63/05, OTK-A 2006, Nr 8, poz. 108). Tendencja ta znajduje odzwierciedlenie w literaturze, w której podkreśla się brak ograniczenia pojęcia "sprawa" do określonych dziedzin stosunków prawnych [P. Sarnecki, Artykuł 45, w: L. Garlicki (red.), Komentarz, uw. 6] i dążenie ustrojodawcy do zapewnienia maksymalnie szerokiego dostępu do sądu (A. Wróbel, Prawo do sądu, s. 213); J. Gołaczyński, A. Krzywonos, Prawo do sądu, s. 737); Z. Czeszejko Sochacki, Prawo do sądu, s. 94; M. Pilich Wpływ orzeczeń, s. 343), a w konsekwencji objęcie art. 45 ust. 1 wszystkich podstawowych obszarów systemu prawnego, tj. prawa cywilnego, karnego i administracyjnego. Taki kierunek interpretacji znajduje uzasadnienie w konieczności zapobiegania wyłączaniu przez ustawodawcę określonych obszarów stosunków prawnych z kognicji sądów, co przy uwzględnieniu fundamentalnego znaczenia dostępu do sądów w państwie prawnym nie powinno budzić wątpliwości (por. P. Grzegorczyk, K. Weitz, w: M. Safjan, L. Bosek (red.), Komentarz do art. 45 Konstytucji RP, Tom I, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016 r., s. 1106).

Dalej wypada zauważyć, że skierowanie określonej kategorii spraw pod władztwo administracyjne (publiczne) w zakresie kształtowania uprawnień, bądź obowiązków jednostki, uzasadnia oczekiwanie stworzenia podstawy prawnej, która zapewniłaby możliwość zakwestionowania i weryfikacji rozstrzygnięcia podjętego w indywidualnej sprawie. W doktrynie przyjmuje się, że prawo jednostki do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej jest drugim zasadniczym prawem do procesu. Prawo to, objawia się nie tylko w żądaniu rozpoznania i rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy, ale również w prawie do zaskarżenia podjętego w indywidualnej sprawie rozstrzygnięcia (zob. B. Adamiak, [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 9. Prawo procesowe administracyjne, R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 192).

W punkcie wyjścia do oceny zarzutu skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty, czynności i bezczynność określone w art. 3 § 2 powołanej ustawy. Stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do ustaw szczególnych, przewidujących kontrolę sądów administracyjnych sprawowaną w stosunku do działania organów administracji publicznej zaliczyć trzeba niewątpliwie ustawę wdrożeniową.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy w pierwszej kolejności podkreślić, że podstawę złożenia wniosku na Kapitał Obrotowy Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020, działanie 3.4 Dotacje na kapitał obrotowy stanowiła ustawa z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem COVID-19 (Dz.U. z 2020 r. poz. 694 ze zm., dalej: ustawa o COVID-19). Zgodnie z art. 1 ust 2 ustawy o COVID 19 "W zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 1431)". Podstawą do wydania zaskarżonego pisma z dnia 23 lipca 2020 r. stanowił zaś art. 10 ustawy o COVID 19, który przewiduje, że przepisy art. 48 ust. 4a ustawy wdrożeniowej stosuje się odpowiednio. Przepis powyższy dotyczy wniosków składanych w trybie pozakonkursowym.

Dalej zauważyć należy, że w uzasadnieniu do powyższego projektu ustawy ( druk sejmowy nr 313) ustawodawca w sposób wyraźny wytycza kierunek w którym należy odczytywać postanowienia ustawy COVID-19. Ustawodawca jasno określa, że w "... projekcie wprowadzono zasadę (art. 1 ust. 2), iż w zakresie nieuregulowanym jej przepisami zastosowanie znajdzie ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 1431, z późn. zm.). Oznacza to, że przepisy ustawy należy stosować w związku z wystąpieniem w 2020 r. COVID-19, natomiast, o ile jest to możliwe, nadal powinny obowiązywać regulacje określone w ustawie z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020, zwanej dalej "ustawą wdrożeniową"."

Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że odesłanie w art. 10 ustawy o COVID-19, do odpowiedniego stosowania art. 48 ust. 4 ustawy wdrożeniowej, czyli stosowania do złożonych wniosków trybu pozakonkursowego, nie oznacza poprzez wnioskowanie a contrario, że w zakresie złożonych wniosków nie stosuje się innych regulacji ustawy wdrożeniowej. Zdaniem NSA, taka regulacja wskazuje jedynie na pozakonkursowy tryb postępowania w zakresie złożonych wniosków o dofinansowanie, eliminując tym samym tryb konkursowy. W ocenie NSA, jednoznaczny nakaz ustawodawcy do stosowania ustawy wdrożeniowej, zawarty w art. 1 ust 2 ustawy o COVID-19, przekonuje do stanowiska, że w zakresie wniosków, takich jak w złożony w niniejszej sprawie, stosuje się w sposób odpowiedni regulacje ustawy wdrożeniowej.

Dlatego też w opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach niniejszej sprawy zastosowanie znajdują wypracowane zarówno przez orzecznictwo jak i doktrynę rozwiązania odnoszące się bezpośrednio do trybu pozakonkursowego uregulowanego ustawą wdrożeniową.

W myśl art. 1 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, określa ona zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, podmioty uczestniczące w realizacji tych programów i polityki oraz tryb współpracy między nimi. Zgodnie z przyjętymi w ustawie wdrożeniowej zasadami realizacji programów operacyjnych, wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym albo pozakonkursowym tj. na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej (wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1383/20, LEX nr 3146044).

Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Obligatoryjne elementy regulaminu konkursu zostały zawarte w art. 41 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, regulamin ten określa m.in. kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej). Na gruncie ustawy wdrożeniowej legitymacja do wniesienia protestu przysługuje wyłącznie wnioskodawcom w ramach postępowań konkursowych. Prawo do wniesienia protestu nie przysługuje zatem wnioskodawcom projektów pozakonkursowych, na co wielokrotnie zwracano uwagę zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie. Wypada w tym miejscu zaznaczyć, że projekty pozakonkursowe, podobnie jak konkursowe, podlegają ocenie w oparciu o kryteria wyboru, a więc nie uzyskują dofinansowania automatycznie po pozytywnej identyfikacji i umieszczeniu ich w SzOP. Dlatego prawidłowość negatywnej oceny projektu pozakonkursowego, jak to podkreśla się zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie, powinna również podlegać kontroli w drodze protestu (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 listopada 2011 r. w sprawie III SA/Wr 485/11). Niezależnie od niekonstytucyjnego ograniczenia prawa do odwołania, wnioskodawcom projektów pozakonkursowych przysługuje skarga do sądu administracyjnego na ogólnych zasadach p.p.s.a. (por. R. Poździk (red.), A. Ostrowska, J. Ostałowski, M. Wołyniec, pozostali autorzy: M. Dołowiec, D. Harasimiuk, E. Metlerska-Drabik, Komentarz do art. 53 i art. 61 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, LEX).

Podkreślić bowiem należy, że kontrolę sądów administracyjnych która jest sprawowana w stosunku do działania organów administracji publicznej, w powyższym zakresie, przewidują przepisy ustawy o zasadach realizacji programów, która w art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowi, że w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a.

Tym samym należy uznać, iż w zaistniałej w sprawie sytuacji faktycznej, prawo do wniesienia skargi przysługuje również wnioskodawcy, w stosunku do którego przed podpisaniem umowy o dofinansowanie, stwierdzono niespełnienie pewnych wymogów formalnych czy merytorycznych, które implikowały odmowę podpisania umowy o dofinansowanie.

Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 stycznia 2019 r., sygn. akt I GSK 3429/18, wyjaśnił, że P. odmówiła zawarcia umowy na skutek dokonania – przed podpisaniem umowy – ponownej oceny projektu, która w przeciwieństwie do oceny pierwotnej okazała się negatywna. NSA wskazał, że taka ponowna kontrola prawidłowości oceny projektu powinna podlegać kontroli sądów administracyjnych, podzielając w tym zakresie argument przywołany w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie, sprzeciwiający się nierównemu traktowaniu podmiotów biorących udział w konkursie. NSA uznał jednak, że w sprawie niniejszej podstawą do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ponowną negatywną ocenę projektu, dokonaną po zakwalifikowaniu projektu do podpisania umowy, a przed jej podpisaniem, stanowi bezpośrednio art. 61 ust 1 ustawy wdrożeniowej. NSA uznał bowiem, że dokonana przez P. ocena projektu na etapie przed podpisaniem umowy była negatywną ponowną oceną projektu.

Nie do pogodzenie, bowiem z przepisami prawa wspólnotowego jak i krajowego byłoby wymknięcie się tego typu spraw spod jakiejkolwiek kontroli sądowej.

Na tym tle nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że pismo P. z dnia [...] lipca 2020 r. o "odstąpieniu od podpisania umowy" z podaniem przyczyn tej decyzji jest negatywną oceną projektu, o której mowa w treści art. 61 ustawy wdrożeniowej. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że z negatywną oceną projektu mamy do czynienie w sytuacji, w której projekt nie otrzymał dofinansowania (por. postanowienie NSA z 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1494/10, wyrok NSA z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 248/10, postanowienie z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 1058/11, wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 847/10, LEX nr 663502).

W kontekście przeprowadzonych rozważań wypada również podzielić zapatrywania skargi kasacyjnej odnoszące się do przywołanego w zarzucie kasacyjnym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., z którego to wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W ocenie NSA, akty tego typu, jak "odmowa podpisania umowy" w przedmiocie dofinansowania projektu, spełniają bowiem wszystkie przesłanki wynikające z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tzn. nie przynależą do kategorii aktów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1–3, mają charakter indywidualny, dotyczą uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a także są dokonywane/wydawane w zakresie administracji publicznej (por. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, (red.) R. Hauser, M. Wierzbowski, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2015, s. 61-72, pkt 29–48 komentarza do art. 3).

Rozwijając powyższe przesłanki aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wskazać należy, że akt w postaci "odmowy podpisania umowy" nie jest decyzją administracyjną, nie jest postanowieniem administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącym postępowanie, a także postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty, nie jest również postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (przesłanka pierwsza). Został podjęty w sprawie indywidualnej skarżącej kasacyjnie Spółki (przesłanka druga). Akt ten dotyczy też uprawnienia w postaci dofinansowania wynikającego z przepisów prawa (przesłanka trzecia). Ma charakter publicznoprawny, gdyż dotyczy relacji o takim charakterze, do czego przekonuje treść stosunku prawnego, w ramach którego przyznanie dofinansowania zwieńczałoby tą relację, relację pomiędzy P. a wnioskodawcą. W ramach tego stosunku prawnego realizowany jest cel nakreślony w przepisach ustawowych w postaci pomocy przedsiębiorcom w okresie pandemii. To jest cel publicznoprawny, w interesie publicznym mieści się bowiem wspieranie przedsiębiorców w okresie zamykania niektórych działów gospodarki lub jej ograniczania. Odnotować też należy to, że w przypadku niespełnienia warunków nakreślonych w przepisach przez prawodawcę, uzależniających przyznania wsparcia finansowego, może być orzeczony zwrot dofinasowania. Zwrot ten w myśl przepisów ustawy wdrożeniowej odbywa się w drodze decyzji administracyjnej na podstawie ustawy o finansach publicznych (por., np. art. 9 ust. 1 pkt 9 lit. a ustawy wdrożeniowej). Taki tryb odzyskiwania wypłaconych środków niewątpliwie przekonuje do ich publicznoprawnego charakteru. Podkreślenia wymaga też sam tytuł przedmiotowej ustawy, jest to ustawa wspierająca realizację programów operacyjnych w związku z wystąpieniem COVID-19. Z jej art. 10 wynika, że wybór do dofinansowania projektów dotyczy takich projektów, które mają na celu ograniczenie wystąpienia negatywnych skutków COVID-19. Zatem, jak to wynika z tej ustawy, projekty podlegające dofinansowaniu muszą służyć ograniczeniu negatywnych skutków wystąpienia COVID-19. Warto też dodać, że P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną w zakresie wnioskowanego dofinansowania projektu operuje pojęciem pomocy publicznej. Niewątpliwie zatem, w ocenie NSA, jest to akt o publicznoprawnym charakterze. Przedstawiona argumentacja dowodzi spełnienia przez oceniany akt czwartej z przesłanek – charakteru publicznoprawnego tego aktu.

Uzupełniająco zauważyć wypada, że nie jest to akt wyłączony spod działania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., o którym mowa w końcowej części tego unormowania, a mianowicie: akt podjęty w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Także R. Poździk zauważa, że negatywna ocena takiego projektu jest aktem, który spełnia przesłanki wynikające z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i na wynik oceny takiego projektu pozakonkursowego przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. R. Poździk (red.), pozostali autorzy: M. Dołowiec, D. Harasimiuk, E. Metlerska-Drabik, A. Ostrowska, J. Ostałowski, M. Wołyniec, Komentarz do art. 48 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, LEX).

W ocenie NSA, nie ma większego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i przesadzenia kognicji sadów administracyjnych to, czy właściwym do ustalenia tej kognicji jest przepis art. 3 § 3 p.p.s.a., czy też art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zarówno bowiem w jednym, jak i drugim przypadku istnieje podstawa prawna do zakwestionowania skargą do WSA – "odmowy podpisania umowy", traktowanej w obu przypadkach jako akt w przedmiocie negatywnej oceny projektu, skutkującej brakiem dofinansowania.

Z orzecznictwa Trybunały Konstytucyjnego wynika, że prawo do sądu, będąc jednym z podstawowych praw jednostki, stanowi zarazem fundamentalną gwarancję praworządności (por. wyrok TK z 9 czerwca 1998 r., K 28/97, OTK 1998, Nr 4, poz. 50, w nowszym orzecznictwie zob. wyrok TK z: 18 lipca 2018 r., SK 10/10, OTK-A 2011, Nr 6, poz. 58; 18 lipca 2012 r., K 14/12, OTK-A 2012, Nr 7, poz. 82; 3 lipca 2008 r., K 38/07, OTK-A 2008, Nr 6, poz. 102; 18 grudnia 2007 r., SK 54/05, OTK-A 2007, Nr 11, poz. 158, a także P. Grzegorczyk, K. Weitz, w: M. Safjan, L. Bosek (red.), Komentarz do art. 45 Konstytucji RP, Tom I, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016 r., s. 1096).

Konkludując, stwierdzić jednoznacznie należy, że pismo P. z dnia [...] lipca 2020 r. o "odstąpieniu od zawarcia umowy o dofinansowanie projektu" jest aktem administracyjnym podlegającym kognicji sądu administracyjnego, o której mowa w art. 3 p.p.s.a.

Podczas ponownego postępowania Sąd I instancji zobowiązany będzie do uwzględnienia przedstawionej argumentacji i w konsekwencji merytorycznego rozpoznania złożonej przez Spółkę skargi.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.