Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 496/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 2
journal: Dz.U. 1950 nr 14 poz 130
law: Ustawa z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej.
article: art. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 84 poz 948
law: ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"
article: art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 38 ust. 4
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 4 pkt 10, art. 199 ust. 2, art. 47 ust. 1, art. 48 ust. 1, art. 49 a pkt 1, art. 51
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 7
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 79 poz 464
law: Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 986/10 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody M. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 listopada 2010 r. (sygn. akt I SA/Wa 986/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Wojewody M. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Nieruchomość położona w Warszawie przy ul. S. [...] ozn. jako "K. E. oznaczona dominalnym nr [...] gminnym nr [...] we wsi C." [...] stanowiąca poprzednio współwłasność w częściach równych W. I. K. i Z. S. K., została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), zgodnie z którym stała się – z mocy prawa własnością Gminy m. st. Warszawy (art. 1 dekretu), a następnie - na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r., o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. z 1950 r. Nr 14, poz. 130) - przeszła na własność Skarbu Państwa.

Obecnie, nieruchomość ta znajduje się w obrębie [...] i stanowi działki o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...].

Decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 2001 r. nr [...] stwierdzono nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. W. z dnia [...] października 1950 r. nr [...], którym odmówiono uwzględnienia wniosku W. K. o przyznanie prawa własności czasowej do opisanej na wstępie nieruchomości, rozpatrując zaś aktualnie, ponownie w/w wniosek Prezydent m. st. W. – w stosunku do części nieruchomości, stanowiącej aktualnie działkę nr p,,,[ – przyznał następcom prawnym dawnych właścicieli – to jest: D. B., B. K. i R. K. prawo wieczystego użytkowania do przedmiotowego gruntu.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie.

Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Wojewoda M. umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że PKP S.A. nie przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu tzw. "nieruchomości warszawskiej".

Organ ustalił, że decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] września 1989 r. nr [...] Przedsiębiorstwo Państwowe - Polskie Koleje Państwowe (Centralna Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych w Warszawie), nabyło wprawdzie zarząd nieruchomości oznaczonej obecnie nr [...] z obrębu [...], ale prawo to nie przysługiwało już spółce Polskie Koleje Państwowe S.A.

Wojewoda wskazał, że Przedsiębiorstwo Państwowe - Polskie Koleje Państwowe było osobą prawną, które - w myśl art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe oraz art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1995 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe, które - zgodnie z ustawą z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe przedsiębiorstwo państwowe - zostało przekształcone w spółkę prawa handlowego.

Ponadto stwierdzono, że - zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (wg stanu prawnego na dzień wydania decyzji z dnia 12 września 1989 r.) - grunty państwowe mogły być oddawane w zarząd państwowym jednostkom organizacyjnym, przy czym treść art. 38 ust. 4 w/w ustawy z dnia 1985 r. sugeruje, że pod pojęciem państwowej jednostki organizacyjnej rozumiano także przedsiębiorstwa państwowe, a więc również podmioty posiadające osobowość prawną, ale pod rządami obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stan ten jednak uległ zmianie. W obecnym stanie prawnym nie istnieje bowiem prawo trwałego zarządu jako przysługujące osobie prawnej. Organ zwrócił w tym miejscu uwagę na treść art. 199 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym zarząd nieruchomości stanowiących, własność Skarbu Państwa oraz własność gminy, sprawowany w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy przez jednostki organizacyjne, przekształcił się z tym dniem w trwały zarząd tych nieruchomości.

W ocenie Wojewody, nie można było wiec przyjmować, że zarząd - jako forma władania nieruchomościami określona uchyloną ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - nadal istnieje. Trwały zarząd zaś przysługuje aktualnie jedynie jednostkom nieposiadającym osobowości prawnej.

Wobec zatem stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1997 r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe z mocy prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości, Polskie Koleje Państwowe S.A. mogły być w chwili obecnej uznawane, co najwyżej, za posiadacza zależnego przedmiotowej nieruchomości, który jednakże nie ma przymiotu strony w tzw. postępowaniu dekretowym, gdyż ma on bowiem w nim jedynie interes faktyczny.

Na wyżej przedstawioną decyzję Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciły Wojewodzie M. naruszenie przepisów: art. 4 pkt 10 i art. 199 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 28 i art. 7 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi wskazywano na błędne przyjęcie, iż PKP S.A., jako osobie prawnej, nie przysługuje prawo trwałego zarządu. Zdaniem strony skarżącej bowiem, gdy przedsiębiorstwo państwowe PKP uległo przekształceniu w spółkę handlową, prawo to jest obecnie wykonywane przez tę spółkę, poczynając od dnia[...] stycznia 2001 r. Wskazywano, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2000 r., Nr 84, poz.948) Minister Transportu i Gospodarki Morskiej dokonał komercjalizacji Przedsiębiorstwa Państwowego PKP (akt komercjalizacji przedsiębiorstwa PKP podpisany w dniu [...] grudnia 2000 r.), które to przedsiębiorstwo państwowe z dniem [..]. stycznia 2001 r. zostało przekształcone w spółkę PKP S.A.

Nadto skarżąca podnosiła, że wobec przedsiębiorstwa państwowego PKP nigdy nie wydano decyzji o wygaśnięciu prawa zarządu, więc prawo to przekształciło się ex lege w prawo trwałego zarządu i jest obecnie wykonywane przez PKP S.A. - jako następcę prawnego przedsiębiorstwa państwowego PKP, co skutkuje koniecznością przyznania skarżącej statusu strony w postępowaniu dotyczącym gruntu objętego trwałym zarządem.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej: "P.p.s.a." ) - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie była ona uzasadniona.

Sąd, przytaczając treść art. 28 k.p.a. stwierdził, że wbrew stanowisku skarżącej przepis ten nie miał do niej zastosowania w sprawie, której przedmiotem było ustanowienie użytkowania wieczystego do gruntu "nieruchomości warszawskiej" na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 w/w dekretu to dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela będący w posiadaniu gruntu lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie użytkownicy gruntu, mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Z powołanego przepisu wynika wiec jednoznacznie, iż prawo w nim określone (użytkowania wieczystego) przysługuje dotychczasowemu właścicielowi z powodu tego, że utracił własność gruntu.

Sąd wyjaśnił też, że grunt położony przy ul. S. [...], dawna "K. E. oznaczona dominalnym nr [...]/ gminnym nr [...] położona we wsi C." [...], w części stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], stanowiący własność Skarbu Państwa, wprawdzie na mocy decyzji z dnia [...] września 1989 r. nr [...] pozostawał w zarządzie Przedsiębiorstwa Państwowego Polskie Koleje Państwowe a więc - stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości winien stać się - z dniem [...] grudnia 1990 r. - z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, jeśli nie naruszało to praw osób trzecich, jednakże zarząd nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność gminy, sprawowany przez jednostki organizacyjne - w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami to jest w dniu [...] stycznia 1998 r., zgodnie z art. 199 ust. 2 tej ustawy - przekształcił się w trwały zarząd tych nieruchomości. W ustawie o gospodarce nieruchomościami zniesiona została bowiem instytucja zarządu a wprowadzono nową instytucję - trwałego zarządu, ale dotyczyła już ona jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej (art. 43 ustawy w brzmieniu pierwotnym).

Zatem nowy stan prawny przewidywał jako formy władania nieruchomością prawo użytkowania wieczystego albo prawo własności (art. 51) dla państwowych osób prawnych i trwały zarząd dla państwowych lub samorządowych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, które definiowane były w art. 4 pkt 10 tej ustawy jako jednostki organizacyjne.

W odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości – jak wywodził Sąd Wojewódzki - decyzją Wojewody M. z dnia [...] maja 1997 r. nr [...] Przedsiębiorstwo Państwowe Polskie Koleje Państwowe uzyskało potwierdzenie nabycia użytkowania wieczystego z mocy prawa, ale decyzją Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] stwierdzono jednak jej nieważność (ze skutkiem ex tunc). Oznaczało to, że do dnia [...] stycznia 1998 r. Przedsiębiorstwo Państwowe PKP sprawowało zarząd w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, a po tym dniu zarząd ten wygasł.

Nie trafne więc – wg Sądu pierwszej instancji - było stanowisko skarżącej, że PKP S.A., w ramach następstwa prawnego po Przedsiębiorstwie Państwowym PKP, nabyło trwały zarząd przedmiotową nieruchomością, skoro - w obowiązującym stanie prawnym - brak jest instytucji zarządu, a trwałego zarządu nie mogą sprawować podmioty inne niż państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej. W tej sytuacji Sad Wojewódzki przyjął, że PKP S.A. jest jedynie obecnie posiadaczem samoistnym przedmiotowego gruntu wraz z budynkiem a skutki prawne decyzji, wydanej na podstawie art. 7 cytowanego wyżej dekretu z dnia 26 października 1945 r., nie oddziaływują na sferę prawną skarżącej Spółki, a tylko na jej sferę faktyczną.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie zarzuciły Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

I. prawa materialnego to jest:

1. art. 199 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz, U 1997 r. Nr 115 poz. 741 z późń. zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nietrafnym przyjęciu, że wynikające z tego przepisu przekształcenie z dniem [...] stycznia 1998 r. prawa zarządu w prawo trwałego zarządu, jeżeli określony w tym przepisie podmiot dysponował w dacie wejścia w życie tej ustawy, prawem trwałego zarządu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, rzekomo nie odnosiło się do Przedsiębiorstwa Państwowego PKP obecnie skarżącego PKP S.A., i nietrafne przyjęcie, że prawo zarządu przysługujące PP PKP w dacie [...] stycznia 1998 r. wygasło,

2. art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nietrafnym przyjęciu, że definicja ustawowa jednostki organizacyjnej istniejąca na gruncie nowej ustawy (z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami) ma zastosowanie do instytucji prawnych powstałych i funkcjonujących na gruncie poprzedniej ustawy (ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - Dz. U. 1985, Nr 22, poz. 99 z późń. zm.), w sytuacji gdy definicja ta reguluje wyłącznie zastosowanie przepisów nowej ustawy i nie ma zastosowania do przepisów przejściowych (Dział VII, rozdział 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) i w następstwie tego nietrafne przyjęcie, że prawo zarządu przysługujące PP PKP w dacie [...] stycznia 1998 r. wygasło,

3. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 199 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy interes prawny skarżącej spółki PKP S.A. wynika z przysługującego PKP S.A. prawa trwałego zarządu do przedmiotowej nieruchomości, uzasadniającego zastosowanie tych przepisów i uznanie skarżącego spółki PKP S.A. jako stronę w tej sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a.

II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 199 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne ustalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wygaśnięcia z dniem 1 stycznia 1998 r. prawa zarządu poprzednika prawnego skarżącej - PP PKP do przedmiotowej nieruchomości i błędnego ustalenia braku interesu prawnego skarżącego spółki PKP S.A. i braku przymiotu strony w przedmiotowej sprawie, w sytuacji, gdy z materiału dowodowego sprawy jednoznacznie wynika, że spółce PKP S.A. przysługuje do spornej nieruchomości prawo trwałego zarządu, a zatem sprawa dotyczy interesu prawnego PKP S.A.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że - zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - grunty państwowe mogły być oddawane w zarząd państwowym jednostkom organizacyjnym, którymi w rozumieniu art. 38 ust. 4 w/w ustawy były także przedsiębiorstwa państwowe. Decyzją zaś z dnia [...] września 1989 r. nr [...] wydaną przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. , grunt położony w Warszawie przy ul. S. [...], stanowiący działkę nr [...] w obrębie [...], przekazany został w zarząd Przedsiębiorstwa Państwowego - Polskie Koleje Państwowe, poprzednika prawnego skarżącego - spółki PKP S.A. W związku z tym – wywodzono - decyzja ta jest prawnie wiążąca i ostateczna.

Skarżąca kasacyjnie, przytaczając treść art. 199 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, twierdziła iż na jego podstawie doszło w tym przypadku do przekształcenia z dniem [...] stycznia 1998 r. dotychczasowego zarządu w trwały zarząd w/w nieruchomości a zatem PKP S.A. posiadała przymiot strony postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w tej sprawie.

Bez znaczenia – w ocenie skarżącej – była przy tym okoliczność, że decyzja stwierdzająca nabycie z dniem [...] grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe - Polskie Koleje Państwowe prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Warszawie przy ul. S. [...] została wyeliminowana z obrotu bo stwierdzono jej nieważność. Skoro bowiem stwierdzenie nieważności tej decyzji nastąpiło ze skutkiem ex tunc, to decyzja ta nie wywarła żadnych skutków prawnych i nie oddziaływała w żaden sposób na możliwość nabycia przez PP PKP prawa trwałego zarządu.

Akcentowano też, że nigdy nie został zgłoszony przez spółkę PKP S.A. wniosek w trybie art. 47 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami o wygaśnięciu zarządu.

Ponadto wskazując na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2007 r. (sygn. akt I OSK 964/2006), skarżąca kasacyjnie podkreślała, iż pojęcie "jednostki organizacyjne" użyte w (art. 199 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ), jako przepisie przejściowym, obejmuje swym znaczeniem wszelkie jednostki organizacyjne, którym mogło przysługiwać prawo zarządu na gruncie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a więc i jednostki organizacyjne będące państwowymi osobami prawnym i zatem zarząd nieruchomości, stanowiących własność Skarbu Państwa oraz własność gminy, sprawowany w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy przez jednostki organizacyjne, przekształcił się z tym dniem w trwały zarząd tych nieruchomości. Przepis zaś art. 4 pkt 10 w/w ustawy, w którym stwierdzono, że ilekroć w przepisach ustawy jest mowa o jednostce organizacyjnej, przez co należy rozumieć państwową lub samorządową jednostkę organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej, jako zawierający definicję ustawową, nie może być odnoszony do przepisów przejściowych, ponieważ – jak sama nazwa wskazuje - reguluje on zastosowanie przepisów nowej ustawy do instytucji prawnych powstałych i funkcjonujących na gruncie ustawy poprzedniej. Nowe przepisy muszą być więc kompatybilne w stosunku do uregulowań prawnych zawartych w obu ustawach - starej i nowej. W przeciwnym wypadku powstałaby luka prawna, a takiej sytuacji nie dopuszcza założenie racjonalnego ustawodawcy.

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że prawo zarządu przysługujące państwowej osobie prawnej (w przedmiotowej sprawie PP PKP) uległo – wg skarżącej -przekształceniu z dniem [...] stycznia 1998 r. w prawo trwałego zarządu i było wykonywane w dalszym ciągu przez to przedsiębiorstwo państwowe i nie wygasło, jak błędnie przyjął w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sądu Administracyjny.

Uzasadniając istnienie interesu prawnego, skarżąca powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wywodziła, że zarządca nieruchomości ma interes prawny w tym, aby (...) działać w obronie zachowania posiadanych uprawnień, i w świetle art. 28 k.p.a. przysługują mu prawa strony, zwłaszcza – jak akcentowano – uprawnienia zarządcy (trwałego zarządcy) są szerokie i nie jest możliwe równoległe istnienie w stosunku do danej nieruchomości prawa użytkowania wieczystego i trwałego zarządu .

Odnosząc się do kwestii naruszenia przepisów postępowania, autor skargi kasacyjnej zwracał uwagę, że w przedmiotowej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny poprzez wadliwą analizę stanu faktycznego sprawy, materiału dowodowego oraz przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wywiódł błędny wniosek o rzekomym braku w chwili obecnej prawa trwałego zarządu do spornej nieruchomości po stronie PKP S.A., w sytuacji gdy z materiału dowodowego sprawy jednoznacznie wynikało, że spółce tej przysługuje do spornej nieruchomości prawo trwałego zarządu, a zatem sprawa dotyczy jej interesu prawnego. Tym samy zatem Sąd Wojewódzki naruszył art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i w zw. z art. 199 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. B. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Podstawy te sprowadzały się zaś do zarzutu obrazy prawa materialnego to jest błędnej wykładni art. 4 pkt 10 i art. 199 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U 1997 r. Nr 115 poz. 741 z późń. zm.), w powiązaniu z art. 28 k.p.a., który niewłaściwie niezastosowano oraz zarzutu naruszenia przepisu postępowania w postaci art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i w zw. z art. 199 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzuty te należy uznać za nieuzasadnione.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu o charakterze procesowym trzeba stwierdzić, że praktycznie był on ściśle powiązany z problematyką prawnomaterialną. Zarzut ten skarżąca kasacyjnie wyjaśniała bowiem odwołując się do przepisów prawnomaterialnych (art. 28 k.p.a. i art. 199 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami), na podstawie których twierdziła, że przysługuje jej do spornego gruntu prawo trwałego zarządu a w konsekwencji winna mieć status strony w postępowaniu o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskiej. Nieuwzględnienie zaś tego faktu przez Sąd Wojewódzki dowodziło – wg autora skargi kasacyjnej - iż Sąd ten naruszył art. 134 § 1 P.p.s.a. bo nie zbadał w pełni zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Z tym stanowiskiem nie można się jednak zgodzić. W myśl art. 134§ 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpatrywanej sprawie Sąd Wojewódzki nie przekroczył zaś granic sprawy a swoje stanowisko szczegółowo uzasadnił. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje przy tym, że przyczyną oddalenia skargi PKP S.A. z siedzibą w Warszawie była zastosowana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia prawa materialnego, co prowadzi do analizy zarzutów prawnomaterialnych.

W rozpatrywanej sprawie podstawowym zagadnieniem było ustalenie, czy w postępowaniu o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do tzw. nieruchomości warszawskiej, której byłym właścicielom pierwotnie odmówiono przyznania prawa własności czasowej a następnie stwierdzono nieważność tej decyzji, posiada interes prawny spółka prawa handlowego, której poprzednik prawny, to jest przedsiębiorstwo państwowe, legitymowało się przyznanym decyzją administracyjną zarządem a następnie uzyskało - na podstawie decyzji deklaratoryjnej - potwierdzenie przekształcenia tego zarządu w prawo użytkowania wieczystego, która to decyzja w ostateczności została wyeliminowana z obrotu prawnego, w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, jako naruszająca "prawa osób trzecich".

W związku z powyższym należy stwierdzić, że trafnie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone było w oparciu o przepis art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy i przepis ten wyznaczał podstawowy krąg osób, którym w tym postępowaniu przysługiwał interes prawny. Zgodnie z art. 7 ust. 1 cytowanego dekretu, uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego (dawniej prawa własności czasowej) do tzw. nieruchomości warszawskiej przysługuje: dotychczasowemu właścicielowi gruntu, prawnym jego następcom będącym w posiadaniu gruntu lub osobom prawa jego reprezentującym, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu.

Oprócz w/w osób – zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym – stronami w postępowaniu o ustanowienie użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskiej mogą być także inne osoby, ale tylko wtedy, gdy legitymują się one prawem rzeczowym do jej gruntu (vide np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lutego 2006 r. sygn. alt I OSK 427/05, Lex Nr 194358, z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 110/06, Lex nr 362467). Tego rodzaju prawem nie było zaś prawo zarządu, przysługujące państwowym jednostkom organizacyjnym na podstawie ustawy poprzednio obowiązującej ustawy gruntowej ( ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), a które w istocie było jedynie prawną formą korzystania przez tę jednostkę z gruntu, ale całość uprawnień do niego - na podstawie art. 128 k.c. formułującego zasadę niepodzielności własności państwowej ( w brzmieniu do dnia 1 lutego 1989 r. tj. daty wejścia w życie ustawy z dnia 21 stycznia 1989 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny – Dz. U. Nr 3, poz. 11) należała do Państwa – jako jego właściciela. Z tego też powodu orzecznictwo sądowoadministracyjne wyrażało i wyraża pogląd, że pozostawanie nieruchomości w zarządzie państwowej jednostki organizacyjnej nie stało na przeszkodzie uwzględnieniu roszczeń do nieruchomości warszawskiej ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 1992 r. sygn. akt IV SA 1348/91, ONSA 2/93 poz.38).

Przenosząc powyższe na grunt analizowanej sprawy trzeba zauważyć, że jedynie w okresie funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji uwłaszczeniowej (decyzja Wojewody W. z dnia [...] maja 1997 r. nr [...]), potwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe Polskie Koleje Państwowe prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w Warszawie przy ul S. [...] oznaczonego jako dz. nr [...], następca prawny w/w Przedsiębiorstwa miał interes prawny – w rozumieniu art. 28 k.p.a. – do uczestniczenia w przedmiotowym postępowaniu dekretowym, gdyż mógł powoływać się na przysługiwanie mu konkurencyjnego prawa rzeczowego do spornego gruntu. W sytuacji jednak, gdy decyzją Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] została stwierdzona nieważność decyzji uwłaszczeniowej, w części dotyczącej wspomnianego gruntu, powyższa podstawa prawna przestała istnieć a mając na uwadze ratio legis instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, która to instytucja zakłada działanie wstecz, należało by raczej powiedzieć, że taka podstawa nigdy w tym przypadku nie istniała.

Powyższe prowadzi do istotnego w rozpatrywanej sprawie problemu, jak należy oceniać sytuację prawną spółki prawa handlowego, będącej następcą prawnym przedsiębiorstwa państwowego, które do spornego gruntu miało przyznany decyzją administracyjną zarząd (decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] września 1989 r. nr [...]), a który – z uwagi na roszczenia osób trzecich (roszczenia następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości warszawskiej) - nie przekształcił się w dniu [...] grudnia 1990 r. z mocy prawa w prawo użytkowania wieczystego.

Skarżąca kasacyjnie, powołując się na pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 czerwca 2007 r. (sygn. akt I OSK 964/06 niepubl.) twierdziła, że w takiej sytuacji istniejący – pod rządami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - zarząd przekształcił się z dniem 1 stycznia 1998 r. to jest z dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami w prawo trwałego zarządu, czego miała dowodzić regulacja prawna zawarta w art. 199 ust. 2 tej ostatniej ustawy. Zgodnie bowiem z treścią w/w przepisu, zarząd nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz własność gminy, sprawowany w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy przez jednostki organizacyjne, przekształca się z tym dniem w trwały zarząd tych nieruchomości. Zwracano przy tym uwagę, iż omawiany przepis nie precyzuje, jakich jednostek organizacyjnych dotyczy, przez co należało rozumieć, iż odnosi się on zarówno do państwowych (samorządowych) jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jak i państwowych (samorządowych) osób prawnych. Akcentowano także, że art. 4 pkt 10 obecnie obowiązującej ustawy gruntowej, który zawiera definicję legalną pojęcia "jednostki organizacyjnej", stanowiąc, że jest to państwowa lub samorządowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, nie ma w tym przypadku zastosowania, gdyż nie może odnosić się on do przepisów przejściowych, a takim jest przepis art. 199 ust. 2 ustawy gruntowej.

Biorąc powyższe pod uwagę, skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że podziela pogląd skarżącej wyrażony w skardze kasacyjnej a będący powtórzeniem stanowiska zajętego we wspomnianym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2007 r., iż przepis art. 4 pkt 10 cytowanej wyżej ustawy odnosi się – jako zawierający definicję legalną, sformułowaną na użytek tejże ustawy do instytucji prawnych, które wspomniana wyżej ustawa reguluje i - w związku z tym - nie ma on zastosowania do przepisów przejściowych, a ponadto, iż istotnie nowe przepisy muszą być kompatybilne w stosunku do uregulowań prawnych, zawartych w obu ustawach - starej i nowej, bo w przeciwnym wypadku powstałaby luka prawna, której nie dopuszcza założenie racjonalnego ustawodawcy. Tym niemniej, Sąd obecnie orzekający, stoi na stanowisku, że w świetle treści przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) nie może osobie prawnej, będącej spółką prawa handlowego, przysługiwać prawo trwałego zarządu.

Zdaniem składu orzekającego, likwidację instytucji zarządu przysługującego państwowym jednostkom organizacyjnym a będącym państwowymi osobami prawnymi, który przysługiwał im w poprzednim stanie prawnym, to jest w stanie prawnym określonym ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm. ) wprowadziła ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.). W związku z tym likwidacja powyższego uprawnienia (w stosunku do państwowych osób prawnych) nastąpiła jeszcze przed dniem 1 stycznia 1998 r. tj. dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 sierpnia 1996 r., sygn. akt II CZP 95/96, OSNC 1997/1/3).

Wspomniana wyżej ustawa nowelizująca przewidywała w art. 2 ust. 1, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego) z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące (w dniu wejścia w życia ustawy ) to jest w dniu [...] grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych, innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego pod warunkiem, że nie narusza to praw osób trzecich. Ustawa ta nie przewidywała wprawdzie wprost, jakie są następstwa sytuacji, w której w/w przekształcenie praw nie dochodziło do skutku bowiem naruszałoby to prawa osób trzecich, ale należy zwrócić uwagę na regulację prawną, dotyczącą jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej. W tym przypadku ustawodawca w art. 4 ustawy nowelizującej postanowił, że grunty stanowiące własność Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), będące w dniu wejścia w życie ustawy w zarządzie tego rodzaju jednostek, pozostają nadal w ich zarządzie. Powyższe należy zatem rozumieć, że tylko w przypadku państwowych jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, istniejący dotąd zarząd nadal im przysługiwał. Z tego zatem powodu przepis przejściowy, jakim jest przepis art. 199 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w którym ustawodawca – jak wyżej wspomniano - posłużył się ogólnym pojęciem "jednostki organizacyjnej", winien być rozumiany jako dotyczący jedynie jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej. Konstatacja ta koreluje przy tym po pierwsze, z definicją legalną, przyjętą w art. 4 pkt 10 w/w ustawy a po drugie, przepisami regulującymi instytucję trwałego zarządu, z których wynika, że prawo to może przysługiwać jedynie podmiotom mniemającym osobowości prawnej ( np. art. 47 ust. 1 i art. 48 ust. 1, art. 49a pkt 1, w których mówi się o organie nadzorującym jednostkę). Powyższe potwierdza też unormowanie zawarte w art. 51 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami, które rozróżnia sposoby wyposażania w nieruchomości niezbędne do działalności z jednej strony - państwowych osób prawnych ( otrzymują grunt na własność lub w użytkowanie wieczyste) a z drugiej strony - państwowych jednostek organizacyjnych (otrzymują nieruchomość w trwały zarząd).

W rezultacie więc, skoro w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie istniała już instytucja zarządu - jako uprawnienia przysługującego państwowym osobom prawnym - nie było też potrzeby, by w nowej ustawie, odnosić się do tej kwestii i ją regulować.

W zaistniałej sytuacji należało zatem uznać, że Polskim Kolejom Państwowym S.A. z siedzibą w W. nie przysługiwał do działki nr [...] położonej w Warszawie przy ul S. [...] żaden tytuł prawnorzeczowy a dla jasności stanu prawnego w/w gruntu, celowym byłoby wydanie decyzji (działającej ex tunc), która stwierdzałaby wygaśnięcie decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] września 1989 r. nr [...] o ustanowieniu zarządu, jako bezprzedmiotowej, której pozostawanie w obrocie nie leży w interesie społecznym (art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.).

Zatem, choć słusznie w skardze kasacyjnej podnoszono, że w/w decyzja istnieje nadal w obrocie prawnym, bo żaden przepis nie przewidywał jej wygaśnięcia z mocy prawa – jak przyjął to nieprawidłowo Sąd Wojewódzki – to jednak należało uznać, że zaskarżony wyrok odpowiadał prawu. Skarżącej kasacyjnie Spółce nie przysługiwał bowiem - jak wyżej to wskazano – żaden interes prawny w postępowaniu o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego – w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy - do działki nr [...]. Zasadnie więc Wojewoda M. umorzył w tym przypadku postępowanie odwoławcze, zainicjowane przez Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie, co – oddalając skargę na tę decyzję – właściwie ocenił Sąd Wojewódzki.

Uznając, że skarga kasacyjna nie była zatem usprawiedliwiona, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – orzekł jak w sentencji.