Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 292/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 63 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 22 ust. 3 pkt 5
journal: Dz.U. 1994 nr 85 poz 388
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia NSA Andrzej Gliniecki ( spr. ) Protokolant Monika Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlk. z dnia 10 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Go 362/05 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] września 2004 r. wyrokiem z dnia 10 listopada 2005 r. uchylił zaskarżaną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza S. z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...].

Jak wynika z akt sprawy, powyższą decyzją Burmistrz S. ustalił warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu ozn. nr 280/34, położonego w S. przy ul. B., dla inwestycji polegającej na budowie balkonu w istniejącym budynku mieszkalnym wielorodzinnym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z., po rozpatrzeniu odwołania W. K., decyzją z dnia [...] września 2004 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W. K. w swoim dowołaniu podniósł, iż w sprawie tej, ponieważ planowana inwestycja dotyczy części wspólnych budynku, wymagana jest uchwała wspólnoty mieszkaniowej, a nie tylko zgoda Zarządu Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "L" w W. Zdaniem organu odwoławczego, zaskarżana decyzja zgodna jest z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Nie w każdej sprawie wymagana jest zgoda wspólnoty mieszkaniowej. Ustalenie warunków zabudowy na wniosek inwestora będącego członkiem wspólnoty mieszkaniowej nie należy do czynności przekraczających zwykły zarząd w odniesieniu do nieruchomości wspólnej, bowiem jest to jedynie ustalenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy pod względem tzw. ładu przestrzennego, koncepcji, natomiast nie dotyczy jeszcze kwestii władania terenem, co jest istotne na etapie następnym, uzyskania pozwolenia na budowę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z., W. K. powołując się na przepisy art. 22 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z późn. zm.) wywodzi, iż zaskarżana decyzja narusza prawo własności, art. 64 Konstytucji RP oraz przepisy ww. ustawy ponieważ w przedmiotowej sprawie Wspólnota Mieszkaniowa powinna wyrazić swoje stanowisko w formie uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w wyroku z dnia 10 listopada 2005 r. uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia prawa, a w szczególności do naruszenia prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Celem (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy wyłącznie jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy Zarząd Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "L" w W. wyraził zgodę na budowę balkonu położonego na parterze budynku w S. przy ul. B.

Treść art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z późn. zm.) wskazuje, iż nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali.

Własność lokalu, jak wiadomo, nie obejmuje ścian oddzielających lokal od innych lokali ani ścian zewnętrznych budynków. Nie obejmuje też stropów. Ogranicza się do zamkniętej przestrzeni, tym samym zmiana odnosząca się do budowy balkonu na zewnątrz na konstrukcji słupowej wykracza poza pojęcie własności lokalu jako "pomieszczenia przynależnego", jako części składowej w znaczeniu funkcjonalnym, rozszerza więc pojęcie części składowej rzeczy.

Zasadnie więc skarżący zarzuca błędne ustalenie, w decyzjach kwestionowanych, iż budowa balkonu położonego na parterze budynku nie wymaga podjęcia uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej, a tylko wyrażenia zgody przez Zarząd Wspólnoty.

Art. 22 ust. 2 wymienionej wyżej ustawy o własności lokali stanowi, że "do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności".

Treść art. 22 ust. 3 cytowanej ustawy wyliczając czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu wskazuje na konieczność uzyskania uchwały właścicieli dotyczącej zgody na nadbudowę, przebudowę nieruchomości wspólnej.

Kwestionowana decyzja organu odwoławczego tak jak decyzja pierwszoinstancyjna dotyczy ustalenia warunków zabudowy odnoszącej się do budowy balkonu – jak wynika z wniosku złożonego przez Józefa Koniecznego na słupach stalowych w istniejącym budynku mieszkalnym i stanowi niewątpliwie przebudowę nieruchomości.

Zważywszy na treść art. 3 ustawy o własności lokali nie ma znaczenia, że przebudowa dotyczy części budynku (budowy balkonu) niestanowiącego przedmiotu odrębnej własności. Dla dokonania tych czynności budowlanych organ winien uzyskać zgodę Wspólnoty Mieszkaniowej w myśl art. 22 ust. 2 i 3 pkt 5 cyt. ustawy.

Błędne jest stanowisko organu, iż budowa balkonu nie stanowi czynności przekraczającej zwykły zarząd rzeczą wspólną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. pismem z dnia 3 stycznia 2006 r. wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zarzucając naruszenie prawa materialnego: art. 22 ust. 2 i ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z późn. zm.), w powiązaniu z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), poprzez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, iż w stanie faktycznym sprawy ustalenie warunków zabudowy odnoszącej się do budowy balkonu w istniejącym budynku mieszkalnym wielorodzinnym, na wniosek inwestora będącego członkiem wspólnoty mieszkaniowej, należy do czynności przekraczającej zwykły zarząd rzeczą wspólną – a co za tym idzie – że dla dokonania "tych czynności budowlanych" wymagana jest zgoda wspólnoty mieszkaniowej w myśl art. 22 ust. 2 i 3 pkt 5 ww. ustawy o własności lokali.

Wskazując na powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z., wnosi o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi W. K. (art. 188 w związku z art. 193 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)

ewentualnie o:

2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. (art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi),

3) zasądzenie na rzecz skarżącego organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, jedynie z urzędu bierze pod uwagę przesłanki nieważności postępowania wymienione w § 2 tego przepisu. Związanie Sądu granicami skargi kasacyjnej w praktyce oznacza, że Sąd może rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach podstaw skargi (art. 174 p.p.s.a.) i wskazanych tam naruszeń przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jeżeli uchybienie tym ostatnim mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Poza tym Sąd związany jest też wymogami jakie powinna spełniać skarga kasacyjna, określonymi w art. 170 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe uwarunkowania w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga nie została właściwie sformułowana, tzn. tak, aby można uznać, że zaskarżany wyrok narusza przepisy, w oparciu o które został wydany (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, nie mogą być uznane za prawidłowo i wyczerpująco podane podstawy skargi kasacyjnej, bowiem przepisy te nie stanowiły podstawy wydania zaskarżanej decyzji, ani też podstawy prawnej wydania zaskarżanego rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Wskazane przepisy ustawy o własności lokali stanowiły jedynie punkt odniesienia dla rozważań Sądu w tym konkretnym przypadku, bowiem tego wymagał stan faktyczny sprawy, wynikający z akt sprawy. Stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, co wymaga też uwzględnienia w jej rozstrzygnięciu. W związku z powyższym należy wskazać, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się zgoda Zarządu Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "L" w W "na budowę balkonu położonego na parterze przy ul. B.", podpisana przez Prezesa (k. 1). Z dalszej części tego pisma jednoznacznie wynika, że dotyczy ono zgody na budowę balkonu, a nie na wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Czyli jest to pismo odpowiadające treścią temu o czym mowa jest w art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy o własności lokali, chociaż nie odpowiada ono wymogom określonym w ust. 2 tego przepisu. Poza tym, omawiane pismo (zgoda Zarządu Wspólnoty na budowę balkonu) zostało załączone do wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a następnie powołuje się na nie organ I instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji. Czyli można z tego wnosić, że organ wymagał takiej zgody "zarządcy budynku", uzależniając od tego wydanie decyzji, a skoro tak, należało ocenić, czy zgoda ta została udzielona w prawidłowej formie i czy mogła jako dokument wywołać określony skutek. I tak rozumiał swoją funkcję kontrolną Sąd I instancji, co wynika z uzasadnienia zaskarżanego wyroku.

Nie jest więc do końca tak jak to starano się przedstawić w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji i w skardze kasacyjnej. Zarzuty podnoszone przez W. K., nie są całkowicie bezpodstawne, tym bardziej że jak z tego wynika, udzielanie zgody na budowę balkonów przez Zarząd Wspólnoty, na etapie ubiegania się inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, należy do stałej praktyki w tej Spółdzielni. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując zaskarżony akt, nie może w swych rozważaniach pomijać niektórych dokumentów znajdujących się w aktach, tym bardziej kiedy są powoływane w kontrolowanej decyzji przez organ i są z nimi związane określone konsekwencje prawne.

Nie ulega wątpliwości, ze uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. W decyzji o warunkach zabudowy określa się już i charakteryzuje oraz konkretyzuje zamiar inwestycyjny, nie jest to więc abstrakcyjny akt spełniający jedynie funkcję informacyjną. Decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę i jest wymagana przy składaniu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Co prawda decyzja o warunkach zabudowy, nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, jak wynika to z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednak zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy, prawo do zagospodarowania terenu ma tylko ten kto ma tytuł prawny do tego terenu i jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy powinna też określać wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich (art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy).

Jeżeli więc powyżej powołane uregulowania prawne odniesie się do stanu faktycznego niniejszej sprawy, to pogląd przedstawiony w skardze kasacyjnej a wcześniej w zaskarżanej decyzji, wcale nie jest taki oczywisty. Brzmienie przepisu art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy o własności lokali, nie przesądza też jednoznacznie o tym, że zgoda, o której tam mowa, jest udzielana dopiero na etapie starania się inwestora o pozwolenie na budowę (nadbudowę, przebudowę) a nie wcześniej, kiedy ten podejmie zamiar inwestycyjny i wystąpi o ustalenie warunków zabudowy. Nie można wykluczyć też takiego rozumienia tego przepisu, czego potwierdzeniem byłaby niniejsza sprawa. Wszystkie te wątpliwości powinny jednoznacznie wyjaśnić organy ponownie rozpatrując sprawę.

Powyższe rozważania nie zmieniają oceny skargi kasacyjnej przedstawionej na wstępie.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.