Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 991/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi B. K. i J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071, zwanej dalej K.p.a.), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r., którą odmówił wszczęcia na wniosek B. i J. K. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie o. z dnia [...] kwietnia 2003 r., znak: [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie legalności funkcjonowania tartaku na działce nr [...] w P. [...], przy ul. L. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2009 r., sygn. akt VII SA./Wa 619/09, po rozpoznaniu skargi B. i J. K., uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że dla ustalenia czy wnioskujący legitymują się interesem prawnym koniecznym dla skutecznego wszczęcia postępowania nadzorczego organ winien ustalić czy inwestycja objęta kontrolowaną decyzją ma wpływ na korzystanie przez skarżących z ich nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem oraz czy nie ogranicza uprawnień właścicielskich skarżących określonych w przepisach Kodeksu cywilnego. Dopiero dokładne ustalenie przez organ usytuowania działki skarżących względem nieruchomości, na której zlokalizowana jest hala tartaku, przeanalizowanie obszaru oddziaływania inwestycji wobec nieruchomości skarżących zabudowanej budynkiem mieszkalnym, a następnie ocena dokonanych ustaleń w aspekcie unormowania art. 28 K.p.a. pozwoli na podjęcie właściwego rozstrzygnięcia.

W związku z wyżej opisanym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 619/09 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po dokonaniu ustaleń w zakresie wskazanym w wyroku, uznał B. i J. K. za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: [...]. Organ ustalił, że tartak należy do inwestycji, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko, natomiast należące do skarżących działki o nr ewid. [...], pomimo, że nie sąsiadują bezpośrednio z działką nr [...], na której wybudowano tartak, to jednak znajdują się w takiej odległości od tartaku, że mogą znajdować się w zasięgu oddziaływania tejże inwestycji. Przepisem, który uzasadnia przyznanie skarżącym statusu strony w niniejszym postępowaniu jest art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), który stanowi, że "Obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej."

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie o. decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r., znak: [...] umorzył postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie legalności funkcjonowania tartaku usytuowanego na działce nr [...]w P. [...], przy ul. L. [...].

Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., znak: [...], na podstawie art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 i art. 156 § 1 K.p.a., po wszczęciu na wniosek Państwa B. i J. K. postępowania, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie o. z dnia [...] kwietnia 2003 r. znak: [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie legalności funkcjonowania tartaku usytuowanego na działce [...] w P., przy ul. L. [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że B. i J. K. wnioskiem z dnia [...] września 2008 r. wystąpili do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: [...]oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie o. z dnia [...] kwietnia 2003 r., znak: [...]. W uzasadnieniu wniosku skarżący podnieśli, iż decyzje te zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa materialnego oraz procesowego. Wnioskodawcy wskazali na uciążliwości związane z funkcjonowaniem tartaku, takie jak: hałas, spalanie niebezpiecznych odpadów, spaliny, dym z suszarni drewna, zanieczyszczenia gleby i wód gruntowych, wibracje.

Kontrolowana decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: [...] została wydana również po przeprowadzeniu postępowania nadzwyczajnego. Przedmiotem tego postępowania było stwierdzenie czy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie o. z dnia [...] kwietnia 2003 r. znak: [...], którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie legalności funkcjonowania tartaku usytuowanego na działce nr [...] w P. [...], przy ul. L. [...]. jest dotknięta wadą z art. 156 § 1 K.p.a.

Z będących w posiadaniu organu akt sprawy wynika, że hala tartaku położonego na działce nr [...] przy ul. L. [...] w P. [...] została wybudowana na podstawie pozwolenia na budowę, udzielonego M. i G. P. decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] maja 1993 r., znak: [...].

W dniu [...] września 1999 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] maja 1993 r. zatwierdzającej plan realizacyjny oraz udzielającej pozwolenia na budowę hali tartaku - jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa — z uwagi na to, że lokalizacja inwestycji pozostawała w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej w K. z dnia [...] września 1980 r. nr [...]. Zgodnie z planem, działki, na których ustalono lokalizację tartaku były przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną i zagrodową rozproszoną. Sprzeczność przedmiotowej inwestycji z treścią planu zagospodarowania przestrzennego została stwierdzona ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 1994 r., stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] listopada 1992 r. ustalającej lokalizację inwestycji na działkach nr [...] w P. [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania Państwa M. i G. P., decyzją z dnia [...] listopada 1999 r., znak: [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 1999 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2001 r., sygn. akt IV SA 2331/99 oddalił skargę wniesioną na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 1999 r.

W związku z ostatecznym wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1993 r. udzielającej pozwolenia na budowę hali tartaku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie o. przeprowadził postępowanie dotyczące legalności użytkowania tartaku. W ramach czynności wyjaśniających przeprowadzono w dniu [...] kwietnia 2003 r. kontrolę obiektu, podczas której stwierdzono, że hala tartaku została wybudowana na podstawie opisanego wyżej pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 1993 r. oraz oddana do użytkowania na podstawie zgłoszenia zakończenia robót z dnia [...] października 1993 r. oraz zawiadomienia z dnia [...] listopada 1994 r.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie o. wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2003 r., znak: [...] umarzającą postępowanie administracyjne cyt. "dot. legalności funkcjonowania obiektu tartaku w P. [...] przy ul. L. [...], z uwagi, iż obiekt został wybudowany w oparciu o pozwolenie budowlane z dnia [...].05.1993r. nr [...] wydane przez Kierownika Urzędu Rejonowego w O. i zgłoszony do użytkowania w dniu [...].11.1993r. w Urzędzie Rejonowym w O.." W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę dotyczyło niezgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie wydawania pozwolenia na budowę. Natomiast w czasie stwierdzenia nieważności przedmiotowego pozwolenia na budowę obowiązywał już nowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwalony uchwałą Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2001 r.), w którym tartak był objęty w istniejącej postaci, co oznaczało, jak stwierdził Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, że brak było podstaw prawnych do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że z analizy całokształtu materiału dowodowego sprawy zakończonej decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. wynika, że przedmiotem postępowania prowadzonego przez powiatowy organ nadzoru budowlanego było zbadanie legalności użytkowania hali tartaku. Na takie określenie przedmiotu postępowania wskazuje treść decyzji z dnia [...] kwietnia 2003 r., znak: [...]. Tak sformułowany przedmiot postępowania upoważniał, zatem organ do zbadania, czy inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego w sposób legalny, a więc zgodnie z przepisami prawa. W tej kwestii należy się odwołać do regulacji ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm., zwanej dalej Prawo budowlane z 1974 r.), która obowiązywała w czasie, gdy inwestycja była realizowana. Przepis art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. nakładał na inwestora lub osobę przez niego upoważnioną obowiązek zawiadomienia właściwego organu o oddaniu wzniesionego obiektu do użytku oraz do przedstawienia wszystkich wymaganych prawem dokumentów. W niniejszej sprawie powiatowy organ nadzoru budowlanego ustalił, że inwestor dopełnił powyższego wymogu (zawiadomienie o oddaniu obiektu do użytku z dnia [...] listopada 1994 r.).

W świetle powyższego, a więc z uwagi na okoliczność, że postępowanie dotyczyło legalności użytkowania hali tartaku a w toku postępowania ustalono, że obiekt użytkowany jest legalnie, a zatem decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie o. z dnia [...] kwietnia 2003 r. umarzającej postępowanie w tej sprawie nie można było zarzucić rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. ).

Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi, więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Rażące naruszenie prawa określa się również, jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W tej mierze organ powołał się orzecznictwo sądów administracyjnych, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, LEX nr 51233, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt V SA 2998/99, LEX nr 51249 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2000 r., sygn. akt III SA 2244/99, LEX nr 47084.

Wobec powyższego organ stwierdził, że będąca przedmiotem niniejszego postępowania decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie o. z dnia [...] kwietnia 2003 r. znak: [...] nie jest dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.. Decyzji tej nie można także zarzucić, że dotknięta jest również którąkolwiek z pozostałych wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a., dlatego też odmówił stwierdzenia nieważności badanej decyzji.

Natomiast ustosunkowując się do zarzutów zawartych w rozpatrywanym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że podnoszone przez B. i J. K. zarzuty nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności badanej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, tym bardziej, że znaczna ich część wykracza poza przedmiot sprawy.

W dacie wydania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie o. z dnia [...] kwietnia 2003 r. lokalizacja przedmiotowego tartaku nie naruszała ustaleń obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi P. [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy K. [...], z dnia [...] listopada 2001 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] grudnia 2001 r., Nr [...], poz. [...]). Według ustaleń ww. planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] listopada 2001 r. tartak znajdował się na terenie oznaczonym symbolem 1P/S/UK i został określony jako teren nieuciążliwej działalności gospodarczej, z przeznaczeniem pod zakłady: produkcyjne, produkcyjno-usługowe, budowlane, usług transportowych, samochodowych, technicznych, komunalnych, handlowych, w tym hurtownie itp. Na powyższym terenie dopuszczono adaptację istniejących zakładów znacząco oddziałujących na środowisko - bez prawa rozwoju działalności produkcyjnej - pod warunkiem, że ich działalność, z uwzględnieniem transportu, nie powoduje przekroczenia standardów jakości środowiska na położonych w pobliżu terenach zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej.

Późniejsze wyroki sądów administracyjnych, w tym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Op 575/08 stwierdzający nieważność uchwały Rady Gminy K. Nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2003 r., ponieważ zostały wydane po tej decyzji, a organ w tym postępowaniu nieważnościowym, jak już wskazano powyżej bada zgodność z przepisami, w tym przepisami prawa miejscowego, obowiązującymi w dacie wydania kontrolowanej decyzji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Państwa B. i J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r., znak: [...], którą po wszczęciu na wniosek Państwa B. i J. K. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności na podstawie art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 i art. 156 § 1 K.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie o. z dnia [...] kwietnia 2003 r., znak: [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie legalności funkcjonowania tartaku usytuowanego na działce nr [...] w P. [...], przy ul. L. [...].

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że nie ma podstaw do zmiany własnej decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. i podtrzymał swoją argumentację zawartą w decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r.

Ponado stwierdził, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z wyjątków od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a. W sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ administracyjny posiada uprawnienia kasacyjne, co oznacza, że postępowanie administracyjne sprowadza się wyłącznie do ustalenia istnienia, bądź nieistnienia w dacie wydania decyzji przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a.

Organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r., że kontrolowana decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad, określonych w art. 156 § 1 K.p.a. W szczególności stwierdził, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając przedmiotową decyzję, wbrew zarzutom B. i J. K., nie naruszył w sposób rażący prawa.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie o. decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r., znak: [...] umorzył postępowanie administracyjne dotyczące legalności funkcjonowania obiektu tartaku w P. [...] przy ul. L. [...]. Jak wynika z akt tej sprawy, przyczyną wszczęcia przez organ powiatowy postępowania administracyjnego w sprawie przedmiotowego tartaku był fakt wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] maja 1993 r. udzielającej pozwolenia na budowę hali tartaku. Hala tartaku została oddana do użytkowania na podstawie zawiadomienia z dnia [...] listopada 1994 r. oraz zgłoszenia zakończenia robót z dnia [...] października 1993 r.

Stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę dotyczyło niezgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie wydawania pozwolenia na budowę. Natomiast w czasie stwierdzenia nieważności przedmiotowego pozwolenia na budowę obowiązywał już nowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwalony uchwałą Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...] z dnia [...].12.2001 r.), w którym tartak był objęty w istniejącej postaci, co oznaczało, jak stwierdził organ, że brak było podstaw prawnych do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego.

Organ przyjął, że w związku z tym, że opisane wyżej postępowanie dotyczyło legalności użytkowania hali tartaku, a w toku postępowania ustalono, że obiekt użytkowany jest legalnie oraz jest zgodny z ówcześnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie o. z dnia [...] kwietnia 2003 r., znak: [...] umarzającej postępowanie w tej sprawie nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa, które stanowi kwalifikowaną przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, określoną w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Skuteczne zgłoszenie obiektu do użytkowania, co miało miejsce w niniejszej sprawie, powoduje, że niemożliwe jest prowadzenie wobec takiego obiektu postępowań w trybie przepisów rozdziału V ustawy - Prawo budowlane - "Budowa i oddawanie do użytku obiektów budowlanych". Przepisy, bowiem zawarte w tym rozdziale ustawy Prawo budowlane mogą być jedynie stosowane na etapie budowy, tj. od momentu rozpoczęcia inwestycji do momentu jej formalnego zakończenia, przez co należy rozumieć dopuszczenie obiektu do użytkowania (w tej mierze organ powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1390/06).

Ponadto organ stwierdził, że skoro z przyczyn wskazanych powyżej, w przedmiotowej sprawie nie zachodziły podstawy do wydania jakiegokolwiek nakazu w postępowaniu w sprawie legalności obiektu, umorzenie postępowania nie może być uznane za rażąco naruszające prawa (na poparcie swojego stanowiska w odniesieniu do konieczności umorzenia z art. 51 Prawa budowlanego organ przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Op 585/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt II SA/Po 242/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 493/04, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 października 2001 r., sygn. akt SA/Rz 261/2000).

Dlatego, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zasługują na uwzględnienie.

Ponadto przyjął, że nie można czynić Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w powiecie opolskim zarzutu z tego, iż oceniał zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. W związku z tym, że poprzedni plan miejscowy przestał obowiązywać, organ ten zobowiązany był do oceny zgodności inwestycji z nowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Według ustaleń ww. planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] listopada 2001 r. tartak znajdował się na terenie oznaczonym symbolem 1P/S/UK i został określony, jako teren nieuciążliwej działalności gospodarczej, z przeznaczeniem pod zakłady: produkcyjne, produkcyjno-usługowe, budowlane, usług transportowych, samochodowych, technicznych, komunalnych, handlowych, w tym hurtownie itp. Na powyższym terenie dopuszczono adaptację istniejących zakładów znacząco oddziałujących na środowisko - bez prawa rozwoju działalności produkcyjnej - pod warunkiem, iż ich działalność, z uwzględnieniem transportu, nie powoduje przekroczenia standardów, jakości środowiska na położonych w pobliżu terenach zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej. Fakt zaś późniejszego, tj. po wydaniu badanej decyzji organu powiatowego, wyeliminowania z obrotu prawnego powyższej uchwały z dnia [...] listopada 2001 r. dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności badanej w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie o. z dnia [...] kwietnia 2003 r., znak: [...].

Za nieuzasadnione organ uznał także stanowisko skarżących, że w sprawie powinien mieć zastosowanie przepis art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Organ stwierdził, że przepis ten ma, bowiem zastosowanie wyłącznie do obiektów wybudowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę — tzw. samowoli budowlanych. Przedmiotowy tartak został natomiast wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Fakt, iż pozwolenie na budowę zostało później wyeliminowane z obrotu prawnego nie czyni z ww. obiektu budowlanego samowoli budowlanej, do której ma zastosowanie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r., złożyli B. i J. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji lub o stwierdzenie nieważności obu decyzji oraz o zasądzenie na ich rzecz od organu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi wskazali naruszenie następujących przepisów, a to:

- art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy poprzez nie wyjaśnienie i nie rozpatrzenie sprawy w sposób wyczerpujący w oparciu o całokształt materiału dowodowego,

- art. 105 K.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że przepis ten stanowi samodzielną podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego oraz błędną interpretację przepisów prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż w razie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę ocena przez organ nadzoru budowlanego inwestycji ogranicza się do ustalenia faktu zgłoszenia inwestycji do użytkowania, ewentualnie legitymowania się decyzją o pozwoleniu na użytkowanie i zgodności inwestycji z aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, z pominięciem pozostałych przepisów prawa budowlanego, w tym oceny inwestycji pod kątem naruszenia zasady ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich przy realizacji inwestycji oraz przez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie zgłoszenie obiektu do użytkowania uniemożliwiło prowadzenie w stosunku do tartaku w P. [...] postępowania w trybie przepisów rozdziału V ustawy Prawo budowlane "Budowa i oddawanie do użytku obiektów budowlanych".

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz utrzymana nią w mocy decyzja tegoż organu z dnia [...] stycznia 2010 r. zostały wydane w postępowaniu nadzorczym, kontrolującym decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: [...], wydaną również w postępowaniu nadzorczym, którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie o. z dnia [...] kwietnia 2003 r., znak: [...] umarzającej na podstawie art. 105 K.p.a. postępowanie administracyjne w sprawie legalności funkcjonowania tartaku usytuowanego na działce nr [...] w P. [...], przy ul. L. [...].

Organ nadzoru w zaskarżonej decyzji wskazał, że postępowanie, które zakończyło się decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie o. z dnia [...] kwietnia 2003 r. zostało wszczęte z urzędu i dotyczyło legalności użytkowania hali tartaku. W toku tegoż postępowania ustalono, że obiekt użytkowany jest legalnie, bowiem hala tartaku oddana została do użytkowania na podstawie zgłoszenia zakończenia robót z dnia [...] października 1993 r. oraz zawiadomienia o oddaniu obiektu budowlanego do użytkowania z dnia [...] listopada 1994 r. Jak wynika z akt, użytkowanie hali tartaku jest zgodne z obowiązującym w dniu wydania decyzji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] listopada 2001 r., na którym tartak był usytuowany na terenie oznaczonym symbolem 1P/S/UK. Teren ten został określony, jako teren dla nieuciążliwej działalności gospodarczej z przeznaczeniem pod zakłady produkcyjne, produkcyjno – usługowe, budowlane itp. Na powyższym terenie dopuszczono również adaptacje istniejących zakładów znacząco oddziałujących na środowisko – bez prawa rozwoju działalności produkcyjnej, pod warunkiem, że ich działalność, z uwzględnieniem transportu nie powoduje przekroczenia standardów, jakości środowiska na położonych w pobliżu terenach zabudowy mieszkaniowo – zagrodowej. W tej sytuacji, skoro organ nie znalazł podstaw do prowadzenia z urzędu postępowania, co do legalności użytkowania hali tartaku, to, prawidłowo, jako bezprzedmiotowe umorzył je na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił, zatem stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w badanej decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r., który to organ badając w trybie nadzoru decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie o. z dnia [...] kwietnia 2003 r. przyjął, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji z dnia [...] kwietnia 2003 r. zostało wszczęte z urzędu w związku z faktem wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] maja 1993 r. udzielającej pozwolenia na budowę hali tartaku. W decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. organ podkreślił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych roboty budowlane wykonane na podstawie decyzji pozwolenie na budowę, która z jakichkolwiek przyczyn okazała się wadliwa nie stanowią samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Wobec powyższego surowe konsekwencje prawne przewidziane w tym przepisie nie mogą być zastosowane wobec inwestora, jeżeli w dacie rozpoczęcia robót budowlanych legitymował się on decyzją o pozwoleniu na budowę. W takich sytuacjach organ powinien zastosować procedurę określoną w art. 50 – 51 Prawa budowlanego, która zmierzała do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Ponieważ przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji pozwolenia na budowę był brak zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a wobec ustalenia przez organ w toku postępowania, że obowiązujące przepisy prawa miejscowego dopuszczały funkcjonowanie istniejących zakładów uznał prowadzenie postępowania naprawczego za bezprzedmiotowe. Oceniając decyzję z [...] kwietnia 2003 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, że nie narusza ona rażąco prawa, gdyż nakaz prowadzenia postępowania określonego w art. 50 – 51 Prawa budowlanego nie wynika jednoznacznie z treści tych przepisów. Podkreślił równocześnie, że powinność prowadzenia postępowania naprawczego w opisanej sytuacji nie była determinowana żadnym przepisem prawa, lecz przyjmowano ją w orzecznictwie w drodze interpretacji wyżej wskazanych przepisów. Za rażące naruszenie przepisów nie można uznać, jeżeli wynika ono z odmiennej interpretacji danej normy prawnej.

W tych okolicznościach należy podzielić stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji nadzorczej, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nie jest dotknięta żadną z wad przewidzianych w art. 156 § 1 K.p.a. Przyjąć, bowiem należy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie o. zasadnie uznał, że prowadzenie z urzędu postępowania naprawczego jest bezprzedmiotowe (zbędne) wobec faktu, iż w tym postępowaniu naprawczym istotne są wyłącznie okoliczności związane z doprowadzeniem danego obiektu budowlanego do zgodności z przepisami, a w dacie umorzenia postępowania organ nadzoru budowlanego nie stwierdził podstaw do nałożenia na inwestora obowiązków z art. 50 – 51 Prawa budowlanego.

Zauważyć należy, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową służącą do usunięcia z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych ciężką, kwalifikowaną wadą prawną opisaną w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji (art. 16 K.p.a.), stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem jego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z punktu widzenia, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. w tym postępowaniu decyzje weryfikuje się w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji w stosunku, do której toczy się postępowanie nieważnościowe.

Zakres postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie, został przeprowadzony prawidłowo, gdyż obejmował jedynie zbadanie przesłanek przewidzianych w art. 156 K.p.a. w stosunku do badanej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. przez stwierdzenie czy prawidłowo organ ten zastosował art. 156 K.p.a. dokonując kontroli nadzorczej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie o. z dnia [...] kwietnia 2003 r.

Z powyższych względów należy uznać zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem, a zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.