Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 711/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 22 września 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 22 września 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1445/19 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1445/19 oddalił skargę P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako Skarżąca lub Spółka) na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pod nazwą.: "Rozbudowa ulicy T. i budowa ulicy P. wraz z rozbudową skrzyżowania z ul. W. w mieście M.".

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] Starosta W. (dalej: "organ I instancji", "Starosta") zatwierdził projekt budowlany i udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa ulicy T. i budowa ulicy P. wraz z rozbudową skrzyżowania z ul. W. w mieście M.."

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła P. Sp. z o.o. z siedzibą w W.

W toku postępowania odwoławczego Wojewoda [...] zobowiązał organ I instancji do dostarczenia dowodów potwierdzających opublikowanie w urzędowym publikatorze teleinformatycznym – Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta M. – obwieszczenia dotyczącego zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji oraz obwieszczenia dotyczącego zawiadomienia o wydaniu decyzji w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji (dalej: "decyzji z.r.i.d.").

Starosta w wykonaniu powyższego zobowiązania przy piśmie z dnia 11 września 2018 r. przekazał potwierdzenie opublikowania obwieszczenia dotyczącego zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie zezwolenia na realizacji inwestycji drogowej oraz opublikowania obwieszczenia dotyczącego zawiadomienia o wydaniu decyzji z.r.i.d. w BIP Urzędu Miasta M..

Ponadto w piśmie z 15 października 2018 r. Wojewoda [...] wezwał inwestora, w terminie 30 dni od dnia doręczenia pisma, do:

– wyjaśnienia i jednoznacznego określenia we wniosku z [...] stycznia 2018 r. kategorii dróg objętych inwestycją oraz rodzaju robót zawnioskowanych w ramach ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązku budowy/przebudowy sieci uzbrojenia terenu, innych dróg publicznych oraz zjazdów, mając na uwadze rodzaje obiektów określonych w art. 11f ust. 1 pkt 8 z.r.i.d.;

– przedłożenia do wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej mapy w skali co najmniej 1:5000, przedstawiającej proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, doprowadzonej do zgodności z art. 11d z.r.i.d. pod kątem nazewnictwa w legendzie;

– przedłożenia 5 egzemplarzy części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu, wykonanych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.), w szczegółowo określony w tym wezwaniu sposób; jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że wszystkie ewentualne poprawki należy parafować, podając datę zmiany i podpis, a także należy przedłożyć ważne zaświadczenia projektantów i sprawdzających, o których mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, aktualne na dzień dokonywania zmian w projekcie budowlanym oraz dołączyć aktualne na dzień wprowadzenia poprawek (uzupełnień) oświadczenie projektanta i sprawdzającego o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi w dniu złożenia projektu wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej – zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane;

– przedłożenia, oryginalnego bądź poświadczonego za zgodność z oryginałem, zgodnie z art. 76 i 76a K.p.a., pełnomocnictwa do działania w imieniu inwestora przedsięwzięcia tj. Burmistrza Miasta M., w zakresie przedmiotowej sprawy, aktualnego na dzień złożenia wniosku i uzyskiwania wszelkich uzgodnień, opinii i decyzji oraz dokonywania wszelkich czynności w trakcie toczącego się postępowania, dla M. U. oraz Z. W.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie pełnomocnik Burmistrza Miasta M. złożył wymagane dokumenty wraz z pismem z [...] grudnia 2018 r.

Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty W. Nr [...] z [...] kwietnia 2018 r. w części obejmującej rysunek pn.: "Projekt zagospodarowania terenu", stanowiący część projektu budowlanego oraz integralną część zaskarżonej decyzji Starosty W. jako załącznik nr 1 i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie nowego rysunku pn.: "Projekt zagospodarowania terenu", stanowiącego część projektu budowlanego, który stanowi załącznik nr 1 do decyzji. W pozostałej części organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty W..

Organ w uzasadnieniu decyzji powołał się na art. 11g ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: "z.r.i.d."), art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. Dokonując zaś oceny zgodności postępowania z procedurą wskazał, że inwestor przed wystąpieniem z wnioskiem o wydanie zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, zgodnie z art. 11 b ust. 1 i 2 z.r.i.d., uzyskał wszystkie wymagane prawem opinie. Zgodnie z art. 11d ust. 1 z.r.i.d. do wniosku załączona została mapa przedstawiająca proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu w skali 1:500. Ponadto, do wniosku załączono analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. W myśl art. 11 d ust. 1 pkt 5 ustawy z.r.i.d. do wniosku inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.). Stosownie do art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Organ uznał, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie było prawidłowe, dokonano go zgodnie z art. 11d ust. 1 z.r.i.d. oraz na podstawie art. 11d ust. 5 z.r.i.d.

Organ odwoławczy zauważył, że w zawiadomieniach wskazano miejsce, w którym strony mogą zapoznać się z dokumentacją oraz składać ewentualne uwagi i wnioski. Zatem w trakcie postępowania prowadzonego przez organ I instancji, strony miały możliwość zapoznania się z aktami sprawy i wnoszenia uwag. Złożone uwagi i zastrzeżenia zostały przesłane przez organ I instancji do inwestora, celem zajęcia stanowiska. Z tych uprawnień skorzystała również skarżąca, wnosząc [...] marca 2018 r. sprzeciw przeciwko rozwiązaniom projektowym zastosowanym w przedłożonym projekcie budowlanym. W związku z zastrzeżeniami skarżącej Starosta W. pismem z [...] marca 2018 r. wezwał Burmistrza Miasta M., jako inwestora, do złożenia wyjaśnień na piśmie. Inwestor w piśmie z [...] marca 2018 r. przedstawił swoje stanowisko w sprawie sprzeciwu, które organ I instancji przesłał stronie skarżącej w załączeniu do pisma z [...] marca 2018 r.

Wniosek o wydanie decyzji został sprawdzony przez organ I instancji pod względem materialno-prawnym, zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i nie stwierdzono braków w załączonej dokumentacji projektowej. Wobec tego Starosta Wołomiński udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, w tym zatwierdził projekt budowlany, oznaczony jako załącznik nr 2 do decyzji. Starosta Wołomiński zawiadomił strony o wydaniu decyzji zgodnie z art. 11f ust. 3 z.r.i.d. Organ odwoławczy uznał, że strony były właściwie i skutecznie zawiadomione, miały możliwość zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się w trakcie trwania postępowania, zatem postępowanie było przeprowadzone w sposób właściwy.

Ponadto organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji spełnia wymogi określone w art. 11f ust. 1 z.r.i.d. bowiem zawiera ona wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji (przedstawione na mapach w skali 1:500 stanowiących graficzną część projektu zagospodarowania terenu zawartego w projekcie budowlanym). Decyzja zawiera także zatwierdzenie podziału nieruchomości (mapy z projektami podziałów nieruchomości w skali 1:500 wraz z wykazami zmian gruntowych, stanowiące załącznik nr 1 do decyzji). Ponadto na mocy decyzji z.r.i.d. zatwierdzono projekt budowlany, stanowiący załącznik nr 2.

Organ dokonał korekty merytoryczno-reformacyjnej decyzji organu I instancji dotyczącej części projektu budowlanego pod nazwą "Projekt zagospodarowania, terenu", stanowiącego integralną część zaskarżonej decyzji jako załącznik nr 1, poprzez wpisanie i zatwierdzenie w miejsce uchylonego, nowego rysunku pn.: "Projekt zagospodarowania terenu", który stanowi załącznik nr 1 do decyzji organu II instancji, jest jej integralną częścią. Pozwoliło to na jednoznaczne wskazanie projektowanej linii rozgraniczającej oraz granic działek ewidencyjnych przed i po podziale. Według organu odwoławczego przedłożona dokumentacja jest zgodna z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2018 r., poz. 1935) oraz rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124). Uzupełniony zgodnie z wezwaniem projekt budowlany jest zgodny z art. 34 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Organ odwoławczy uznał, że postępowanie prowadzone przez Starostę W. odpowiada wymogom wskazanym w art. 7 i 8 § 1 K.p.a. Stronom zapewniono czynny udział w każdym studium postępowania, umożliwiono im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji. Uwagi stron zostały wyjaśnione a informacja o ich rozważeniu przekazana do stron odrębnymi pismami, przed wydaniem końcowego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji nie naruszało art. 107 § 3 K.p.a.

W ocenie Wojewody w rozpoznawanej sprawie ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy nie stanowiło naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Niezasadny zdaniem Wojewody był zarzut odwołania dotyczący niezamieszczenia w projekcie budowlanym (stanowiącym de facto integralną część decyzji organu I instancji) zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, skorygowanego na wezwanie organu wojewódzkiego projektu zagospodarowania terenu, będącego elementem projektu budowlanego. Według organu odwoławczego oczywistym jest, że projekt zagospodarowania terenu, który inwestor dostosował do obowiązujących przepisów w ramach przeprowadzonego przez organ II instancji zgodnie z art. 136 § 1 K.p.a. postępowania wyjaśniającego, stanowi załącznik do decyzji wojewody, zatem nie może być wpięty do projektu budowlanego, który został zatwierdzony przez organ I instancji, bowiem zaprzeczałoby to zasadzie określonej w art. 34 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że zatwierdzony projekt budowlany spełnia wymogi zawarte w przepisach prawa. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w art. 11i ust. 1 z.r.i.d. ustawodawca jednoznacznie wskazał, iż sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nieuregulowanych w tej ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Tej ustawy.

Oceniając wystarczający zakres postępowania wyjaśniającego organu I instancji organ odwoławczy zauważył, że przedstawione działanie organu I instancji należy ocenić jako dążenie do wyważenia słusznego interesu obywatela i ochrony interesów osób trzecich, co przemawia w konsekwencji za wykonaniem obowiązku wynikającego z art. 6, 7, 8, 10, 77, 80 i 84 K.p.a.

Organ zwrócił uwagę na prym interesu ogólnego w postępowaniu o ustalenie lokalizacji drogi publicznej i nie ma w nim zastosowania w takim zakresie jak np. w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakaz wyważenia wszystkich interesów jakie występują w danej sprawie. Przyjęte w ustawie z.r.i.d. rozwiązania prawne oparte są na regule dominacji interesu społecznego (interesu ogólnopaństwowego – drogi krajowe i interesu jednostek samorządu terytorialnego – drogi wojewódzkie, powiatowe, gminne) nad interesem indywidualnych obywateli. Prawo własności, którego ochronę zapewniają powołane w odwołaniu przepisy: art. 21 ust. 1 i art. 64 ust 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1, nie jest prawem bezwzględnym i może być ograniczane. Takie ograniczenia dopuszcza Konstytucja RP stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Konstytucja przewiduje również możliwość pozbawienia właściciela prawa własności, czyli wywłaszczenia. Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zawiera regulacje prawne w zakresie nabywania nieruchomości pod drogi i jak stanowi art. 2 pkt 11 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204) ustawa ta nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Tym samym według organu odwoławczego nie został naruszony art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem kontrolowana decyzja Starosty W. została wydana zgodnie z obowiązującymi dla tego rodzaju inwestycji przepisami.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 11 d ust. 1 z.r.i.d. to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy mogą działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji. Ocenie przez organy pierwszej i drugiej instancji może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach z.r.i.d. Zadaniem organu jest bowiem sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy oraz zaproponowane rozwiązania techniczne odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych we wniosku o wydanie decyzji. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości.

Według organu odwoławczego jego rozważania i rozstrzygnięcie nie naruszają zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 K.p.a., ponieważ zasadniczym rozstrzygnięciem decyzji Starosty Wołomińskiego było ustalenie przebiegu linii rozgraniczających teren, zatwierdzenie podziału nieruchomości i projektu budowlanego, a te, po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy, pozostają zgodne z wnioskiem inwestora oraz z decyzją organu I instancji.

Skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca Spółka zarzucając naruszenie szeregu przepisów ustawy z.r.i.d., ustawy Prawo budowlane i ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazanych w zarzutach skargi. Podkreślono, że teren inwestycji wskazany we wniosku o wydanie decyzji jest nieracjonalnie określony bowiem pomija przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkaniową. Wydanie zaskarżonej decyzji narusza prawa osób trzecich tj. skarżącej Spółki, jako właściciela działek nr [...] i [...], na obszarze których usytuowano pas drogowy i które to części działek po podziale mają zostać przejęte przez Gminę Miasto M.. Skutkuje to naruszeniem zasady proporcjonalności w ograniczaniu prawa własności Spółki przy wydawaniu decyzji. Bez uszczerbku dla realizacji planowanej inwestycji drogowej możliwe było zastosowanie mniej uciążliwych dla Skarżącej rozwiązań. Skarżąca uważa, że organ I instancji błędnie uznał, że wydanie decyzji nie spowodowało naruszenia wskazanych w skardze przepisów. Zdaniem skarżącej ocena czy planowana inwestycja drogowa narusza uzasadnione interesy osób trzecich nie wykracza poza kompetencje organu wydającego zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Spółka uważa, że pominięto lub co najmniej niewłaściwie oceniono jej uzasadnione interesy, gdyż decyzja pomija inne, również prawidłowe warianty przeprowadzenia inwestycji. Wskazano, że naruszono art. 12 ust. 1 z.r.i.d. zatwierdzając podział nieruchomości skarżącej tj. działek 55 i 56 kiedy nie istniała do tego podstawa prawna – decyzja została wydana z naruszeniem praw osób trzecich. W tych okolicznościach podział nieruchomości prowadzący do ich wywłaszczenia nie powinien mieć miejsca. Zakwestionowano umocowanie pełnomocnika inwestora na chwilę zainicjowania postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Zarzucono błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, nierozpoznanie istoty sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, podjęcie decyzji w warunkach naruszenia interesów osób trzecich. Z uwagi na to konieczne było uzyskanie opinii biegłego, a uzasadnienie decyzji należało uznać za błędne bowiem ograniczało się do wskazania przepisów prawa i własnych przekonań organu. Naruszono wynikającą z art. 110 K.p.a. zasadę związania własną decyzją przez organ I instancji. Naruszono zasadę dwuinstancyjności postępowania gdyż organ odwoławczy dokonał istotnej modyfikacji decyzji i projektu budowlanego, w wyniku czego powstał zupełnie nowy projekt.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1445/19 oddalił powyższą skargę.

Sąd stwierdził, że stan faktyczny ustalony przez organ odwoławczy jest prawidłowy i uznał go za własny.

Sąd zauważył, że w sprawie mają zastosowanie przepisy szczególne, to jest uregulowania ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych dalej jako "specustawa drogowa" lub "z.r.i.d.". W kwestiach nieuregulowanych w tej ustawie zastosowanie ma ustawa Prawo budowlane z wyjątkiem art. 28 ust. 2, nie stosuje się przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów ustawy o rewitalizacji.

Sąd podzielając dokonane przez organ ustalenia podkreślił, że art. 11e specustawy drogowej stanowi, że nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Obowiązujące przepisy, w tym w szczególności przepisy specustawy drogowej, nie przewidują dla organu wydającego decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej kompetencji do korygowania proponowanego przez zarządcę drogi przebiegu drogi i infrastruktury zagospodarowania terenu – elementy te są przedmiotem opiniowania przez organy wskazane w art. 11b specustawy drogowej, przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji. Sąd podkreślił, że do kompetencji zarządcy drogi należy określenie we wniosku proponowanego przebiegu drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych (art. 11d ust. 1 pkt 1), projektów podziału nieruchomości (art. 11d ust. 1 pkt 3) oraz nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. (art. 11d ust. 1 pkt 3a). Sąd wskazał, że w przypadku gdy wniosek jest kompletny i zawiera wszystkie wymagane prawem opinie, a projekt budowlany spełnia wymogi określone Prawem budowlanym, organ nie może odmówić wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji o pozwoleniu na realizację inwestycji zawierają wszystkie obligatoryjne elementy określone w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej oraz w art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Organy obu instancji dokonały też wszystkich wymaganych prawem sprawdzeń, w tym w szczególności w zakresie kompletności wniosku pod kątem wymogów określonych w art. 11d specustawy drogowej oraz sprawdzeń, o których mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego tj. zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami techniczno-budowlanymi oraz spełnienie wymogów formalnych przez projekt architektoniczno-budowlany. Rozwiązania przewidziane w zatwierdzonym projekcie budowlanym są zgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publicznej i ich usytuowanie.

Sąd stwierdził, że podział i przejęcie na rzecz jednostki samorządu terytorialnego własności części nieruchomości skarżącej tj. działek nr [...] i [...] było prawidłowe bowiem decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w zakresie dotyczącym zatwierdzenia podziału nieruchomości i określenia nieruchomości lub ich części, które stają się z mocy prawa własnością Gminy Miasta M., została wydana zgodnie z przedstawionymi przez inwestora projektami podziału nieruchomości sporządzonymi przez uprawnionego geodetę. Przeznaczone do przejęcia pod inwestycję na rzecz jednostki samorządu terytorialnego działki [...] i [...], powstałe z podziału działek nr [...] i [...], zostały w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z [...] kwietnia 2018 r. wskazane jako nieruchomości, na których zlokalizowana jest inwestycja drogowa i które w związku z tym z mocy prawa stają się własnością Gminy Miasta M..

Sąd zauważył, że zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustalenie przeznaczenia tych działek pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną nie mogło stanowić przeszkody w ich wywłaszczeniu na cel realizacji inwestycji drogowej, ponieważ zgodnie z art. 11i ust. 2 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Za prawidłowe Sąd uznał stanowisko organu, że o przebiegu drogi i rozwiązaniach techniczno-wykonawczych drogi, samodzielnie decyduje inwestor – zarządca drogi będący wnioskodawcą. Sąd zauważył, że w świetle brzmienia art. 11a i art. 11e z.r.i.d. zakres kompetencji organów rozpatrujących wnioski o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej ogranicza się do kontroli zgodności z przepisami wariantu przedstawionego przez wnioskodawcę bez prawa do dokonywania jakichkolwiek zmian w przedstawionej przez inwestora koncepcji przebiegu drogi. Przepisy z.r.i.d. nie pozwalają organom oceniać racjonalności i słuszności rozwiązań projektowych przyjętych przez zarządcę drogi – organ rozpoznający wniosek dokonuje jedynie sprawdzenia, czy spełnia on ustawowe wymogi – jest kompletny, inwestor uzyskał stosowne uzgodnienia, opinie i zezwolenia – oraz czy przedłożony projekt jest zgodny z ustawą i dotyczy dróg publicznych.

Sąd nie dopatrzył się naruszenia wskazanych przez skarżącą norm konstytucyjnych i traktatowych chroniących prawo własności, albowiem budowa drogi publicznej jest inwestycją publiczną, a wywłaszczenie nastąpiło w oparciu o przepisy ustawy. Sąd stwierdził, że wprowadzenie regulacji prawnej, polegającej m.in. na uproszczeniu postępowania w sprawie nabywania nieruchomości położonych na terenach przeznaczonych na budowę dróg, w tym rezygnacja z indywidualnej oceny niezbędności lokalizacji drogi na każdej nieruchomości, jest zamierzoną decyzją ustawodawcy wpisaną w ratio legis ustawy o inwestycjach drogowych (zob. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: postanowienie z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt SK 17/13, publ. OTK-A 2015/1/5 wyrok z dnia 6 czerwca 2006 r., sygn. akt K 23/05, publ. OTK ZU nr 6/A/2006, poz. 62; wyrok z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, publ. OTK ZU nr 9/A/2012, poz. 106).

Sąd zauważył, że interes prywatny strony postępowania, wiążący się uszczerbkiem majątkowym spowodowanym przejęciem pod drogę publiczną części nieruchomości strony, nie może przeważyć nad interesem publicznym, którym jest poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego. Za utratę prawa własności części nieruchomości stronie przysługuje pełna kompensata w postaci zagwarantowanego ustawowo odszkodowania, a ponadto strona ma możliwość domagania się od właściwego zarządcy drogi nabycia w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego pozostałej części nieruchomości, jeżeli pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele (art. 12 ust. 4a i 4f oraz art. 13 ust. 3 z.r.i.d.).

Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w zastosowaniu przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Skoro możliwość wydania takiego rozstrzygnięcia przewidział ustawodawca, to nie narusza to zasady dwuinstancyjności.

Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że decyzja organu pierwszej instancji nie spełniała wszystkich wymogów stawianych jej w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej. Wojewoda dostrzegł prawidłowo, że należało dokonać zmiany nazewnictwa i oznaczeń zawartych we wniosku oraz dołączonej do niego dokumentacji projektowej poprzez dostosowanie ich do nomenklatury przyjętej w przepisach z.r.i.d., ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Organ odwoławczy nakazał też inwestorowi doprowadzenie projektu zagospodarowania terenu do zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publicznej i ich usytuowanie, poprzez zwymiarowanie projektów budowlanych (m.in. zjazdów, w zakresie łuków i skosów) oraz doprowadzenie części fragmentów projektowanego chodnika do zgodności z normami technicznobudowlanymi w zakresie minimalnej szerokości. Sąd zaznaczył, że w wykonaniu obowiązków nałożonych przez organ odwoławczy inwestor złożył nowy, poprawiony zgodnie ze wskazaniami organu, projekt zagospodarowania terenu. W związku z tym Sąd uznał, że, korzystając z uprawnień w ramach obowiązku ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, organ drugiej instancji prawidłowo dokonał korekty decyzji starosty w zakresie stanowiącego jej załącznik projektu zagospodarowania terenu, tak aby wydane rozstrzygnięcie odpowiadało wskazanym wymogom. W ocenie Sądu, dokonana przez organ odwoławczy w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. korekta decyzji organu pierwszej instancji nie spowodowała zmiany przebiegu inwestycji, natomiast doprowadziła do jej zgodności z prawem, a wszelkie dokonane zmiany zostały w sposób należyty i szczegółowy uzasadnione. Na skutek wydania orzeczenia reformatoryjnego zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji zawierają wszystkie wymagane przepisami elementy.

Sąd za nietrafny uznał zarzut naruszenia art. 33 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy, który na etapie postępowania odwoławczego stwierdził nieprawidłowość znajdującego się w aktach sprawy administracyjnej organu I instancji dokumentu pełnomocnictwa, prawidłowo zwrócił się do pełnomocnika o uzupełnienie tego braku formalnego zgodnie z art. 33 § 3 K.p.a. Sąd wyjaśnił, że potwierdzenie przez stronę czynności procesowych dokonanych w postępowaniu administracyjnym przez nieprawidłowo umocowanego pełnomocnika, które mogą podlegać rozpoznaniu po uzupełnieniu braku formalnego, konwaliduje te czynności, w związku z czym nie zachodzi konieczność ich powtórzenia. Dołączenie przez pełnomocnika inwestora do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nieprawidłowego pełnomocnictwa podlegało procedurze uzupełnienia braków formalnych podania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., poprzez wezwanie do usunięcia braku formalnego w zakresie czynności ustanowienia pełnomocnika. Skoro organ I instancji nie dopełnił obowiązku wystosowania takiego wezwania, organ odwoławczy miał obowiązek usunąć to naruszenie i wobec złożenia prawidłowego dokumentu pełnomocnictwa oraz potwierdzenia przez stronę czynności procesowych dokonanych przez pełnomocnika w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła P. Sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 z późn. zm.), zwanej dalej "specustawą" w zw. z art. 20, art. 21 ust. 1 oraz ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 oraz ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm.), w zw. z art. 23 specustawy, art. 11c specustawy w zw. z art. 8 K.p.a., poprzez brak uwzględnienia wystąpienia nieracjonalnego określenia terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji z pominięciem przeznaczenia terenu pod zabudowę mieszkaniową oraz poprzez niezastosowanie wskazanych przepisów i wydanie zaskarżonego wyroku w sytuacji, gdy przedmiotowa decyzja w znaczący sposób narusza prawa osób trzecich, tj. skarżącej Spółki P. sp. z o.o., jako właściciela działek nr [...] i [...], na obszarze których usytuowano pas drogowy i które to części działek należących do Skarżącej po podziale mają zostać przejęte przez Gminę Miasto M., podczas gdy skutkuje to naruszeniem zasady proporcjonalności w ograniczaniu prawa własności spółki P. Sp. z o.o. w sytuacji, gdy w okolicznościach niniejszej sprawy bez uszczerbku dla realizacji planowanej inwestycji drogowej możliwe było zastosowanie mniej uciążliwych dla skarżącej rozwiązań;

2. art. 5 ust. 1 pkt 9 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 11i ust. 1, art. 11a ust. 2. art. 11f ust. 1 pkt 1, art. 11c specustawy w zw. z art. 6. art. 7, art. 8 oraz art. 10 § 1 K.p.a. przez błędne uznanie, że wniosek o wydanie decyzji oraz przedmiotowe decyzje nie naruszają przepisów prawa oraz przez powielenie błędnego stanowiska, że ocena, czy planowana inwestycja drogowa narusza uzasadnione interesy osób trzecich, leży poza kompetencją organu wydającego decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej;

3. art. 11i ust. 1 pkt. 4 oraz art. 11f ust. 1 pkt 4 i pkt 8 lit. a specustawy oraz w zw. z art. 28 K.p.a., przez dokonanie niewłaściwej analizy uzasadnionych interesów skarżącej, a właściwie całkowite ich pominięcie, gdyż przedmiotowe decyzje pomijają inne, również prawidłowe, możliwe warianty przeprowadzenia rozbudowy ulicy T. i budowy ulicy P. wraz z rozbudową skrzyżowania z ul. W.;

4. art. 21 ust. 2 Konstytucji oraz art. 30 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 112 ust. 3 u.g.n. i w zw. z art. 11a specustawy poprzez niedokonanie rzeczywistej kontroli niezbędności przedmiotowego wywłaszczenia przy uwzględnieniu, że w okolicznościach niniejszej sprawy bez uszczerbku dla realizacji planowanej inwestycji możliwe było zastosowanie mniej uciążliwych dla skarżącej rozwiązań oraz jednocześnie poprzez zaakceptowanie szerokiej ingerencji w prawo własności skarżącej, co w konsekwencji rażąco narusza fundamentalną zasadę państwa praworządnego jaką jest zasada ochrony własności, a także poprzez błędne uznanie, że o przebiegu drogi i rozwiązaniach techniczno-wykonawczych drogi samodzielnie decyduje inwestor, podczas gdy dopuszczalna jest weryfikacja zasadności żądania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich;

5. naruszenie art. 112 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 23 specustawy w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji poprzez błędne uznanie, że nieuwzględnienie proponowanego przez skarżącą alternatywnego sposobu przeprowadzenia planowanej inwestycji, a więc w perspektywie możliwości realizacji planowanej inwestycji w sposób inny niż poprzez pozbawienie skarżącej praw do nieruchomości będących jej własnością, nie jest naruszeniem prawa, podczas gdy takie działanie prowadzi nie tylko do naruszenia przepisów prawa przytoczonych w niniejszej skardze, jak również zasad konstytucyjnych;

6. art. 12 ust. 1 specustawy poprzez błędne stwierdzenie, że prawidłowe jest zatwierdzenie podziału nieruchomości skarżącej, tj. działek [...] i [...] w warunkach kiedy w rzeczywistości nie istniała do tego podstawa, gdyż przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem praw osób trzecich – skarżącej, wobec czego podział nieruchomości prowadzący do wywłaszczenia działek pod budowę drogi w ogóle nie powinien mieć miejsca;

7. art. 141 § P.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 77 § 1, 80, 84, 107 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 11c specustawy poprzez błędne uznanie, iż przy wydawaniu zaskarżonej decyzji podjęto wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, podczas gdy poprzestano jedynie na zaakceptowaniu pisemnych wyjaśnień inwestora o braku możliwości uwzględnienia konkretnych, alternatywnych wariantów realizacji inwestycji, przedstawionych przez skarżącą, a także poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nierozpoznanie istoty sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, a także wydanie przedmiotowego wyroku w warunkach wyraźnie wskazujących na zagrożenie naruszenia interesów osób trzecich, wobec czego konieczne w tym wypadku było uzyskanie opinii biegłego oraz błędne uzasadnienie wydanego wyroku ograniczające się do błędnych przekonań Sądu oraz błędne i bezrefleksyjnie powielanie stanowiska znajdującego się w przedmiotowych decyzjach bez uwzględnienia argumentacji Skarżącej;

8. art. 110 K.p.a. poprzez jego błędną interpretację sprowadzającą się do naruszenia zasady związania własną decyzją przez organ administracji I instancji, a w konsekwencji do bezzasadnego oddalenia skargi na przedmiotową decyzję;

9. art. 136 § 1 i § 2 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez błędne stwierdzenie, że nie została naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, podczas gdy Wojewoda [...] na skutek postępowania uzupełniającego dokonał istotnej modyfikacji decyzji i projektu budowlanego, w wyniku czego powstał zupełnie nowy projekt.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Strona wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty, które według skarżącej czynią tę skargę uzasadnioną.

Na rozprawie w dniu 22 września 2020 r. pełnomocnik skarżącej podniósł, że podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym inwestor przy piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. przesłał kopię dziennika budowy, z którego wynikać miało, że roboty zostały już rozpoczęte. Wówczas pełnomocnik zakwestionował prawidłowość wpisu z dziennika budowy bowiem na podstawie zasad zwykłego doświadczenia życiowego i logiki nie można przyjąć, że jakiekolwiek roboty budowlane w tym tyczenie geodezyjne mogły rozpocząć się dosłownie kilka godzin po odebraniu dziennik budowy. Pełnomocnik zakwestionował rzetelność dziennika budowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez P. jest pozbawiona podstaw.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 z późn. zm., dalej jako specustawa) w zw. z art. 20, art. 21 ust. 1 oraz ust. 2. art. 31 ust. 3. art. 64 ust. 1 oraz ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm.), w zw. z art. 23 specustawy, art. 11c specustawy w zw. z art. 8 K.p.a. sprowadzający się do twierdzenia, że Sąd oddalając skargę pominął fakt nieracjonalnego określenia terenu inwestycji przez inwestora we wniosku o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Skarżąca Spółka podnosi, że inwestycja ma być prowadzona przez jej działki nr [...] i [...], na których usytuowano pas drogowy, a które przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową. Działki te zostaną po podziale przejęte przez Gminę Miasto M.. Wobec tego stanu rzeczy zaskarżoną decyzję zostaną naruszone ww. przepisy i normy konstytucyjne, w szczególności zostaną naruszone prawa osób trzecich oraz zasada proporcjonalności w zakresie dotyczącym ograniczania prawa własności skarżącej. Do realizacji inwestycji drogowej w kształcie zaproponowanym we wniosku dojdzie pomimo tego że dla jej realizacji możliwe było zastosowanie mniej uciążliwych rozwiązań.

Zdaniem NSA, Sąd I instancji oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji o zgodzie na realizację inwestycji drogowej nie naruszył art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy. Zawarcie w decyzji wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, o których mowa w tym przepisie nie oznacza, że należało uwzględnić prawo własności działek skarżącej i poprowadzić drogę w inny sposób, który nie ingerowałby w ich granice.

Prawo własności nieruchomości nie jest prawem bezwzględnie obowiązującym i w przypadkach przewidzianych przez ustawę może być ograniczone (art. 64 ust. 3 Konstytucji), w zakresie nie naruszającym istoty tego prawa. Wywłaszczenie jest dopuszczalne wyłącznie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji). Skoro decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy przewiduje wywłaszczenie (zawiera oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego), a budowa drogi publicznej jest inwestycją celu publicznego, to nie można czynić zarzutu, że ingerencja w prawo własności do działek skarżącej narusza jej uzasadniony interes oparty na prawie własności.

Oceniając to, czy decyzja lokalizacyjna w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. Przy realizacji systemu dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji i transportu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które są rekompensowane stosownym odszkodowaniem. (NSA II OSK 2526/19).

Aby wykazać naruszenie art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy należy wskazać, który konkretnie przepis przewidujący określone uprawnienia lub obowiązki doznaje naruszenia wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Musi być to naruszenie konkretne i wynikające z okoliczności obiektywnych, bowiem ocena wniosku inwestora, w tym projektu budowlanego oraz kontrola sądu odnośnie do legalności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie może uwzględniać przesłanek racjonalności, słuszności czy celowości przyjętych rozwiązań.

Odnosząc powyższe do realiów sprawy należy wskazać, że owszem zaskarżona decyzja prowadzi do naruszenia prawa własności nieruchomości działek skarżącej poprzez ich wywłaszczenie pod pas drogowy planowanej drogi ale jest to zgodne z prawem bowiem wywłaszczenie nastąpi z uwagi na inwestycję celu publicznego i za odszkodowaniem. Czyli do ograniczenia prawa własności dojdzie w warunkach dopuszczonych obowiązującym prawem.

Fakt, że możliwe było poprowadzenie drogi tak aby nie wchodziła na działki skarżącej nie ma znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji bowiem jak już wspomniano ocena racjonalności, słuszności czy celowości przyjętych przez inwestora rozwiązań nie mieści się w zakresie przewidzianej prawem dla decyzji z.r.i.d. kontroli sądowej

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań, co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest też ocena racjonalności czy też słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, gdyż miałaby charakter pozaprawny. O przebiegu drogi i rozwiązaniach technicznych decyduje zarządca (wnioskodawca) i on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Ustawodawca nie nałożył na inwestora obowiązku przedstawienia rozwiązań wariantowych, alternatywnych. Organ dokonuje jedynie sprawdzenia, czy wniosek spełnia ustawowe wymogi, czy przedłożony projekt jest zgodny z ustawą i czy dotyczy dróg publicznych, a pozytywna ocena w tym zakresie nakłada obowiązek wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej.

Ingerencja organu w ocenę przebiegu drogi jest w wyjątkowych sytuacjach możliwa na płaszczyźnie celowości realizacji inwestycji drogowej. Zachodzi ona gdy doszło do niewątpliwej zbędności inwestycji drogowej w danej lokalizacji. W niniejszej sprawie – zdaniem NSA – realizacja planowanej drogi jest uzasadniona celami publicznymi (skomunikowanie terenów zamieszkałych z głównymi trasami komunikacyjnymi na tym terenie), a zatem brak było podstaw do odmowy uwzględnienia wniosku na tej podstawie.

Nadto zakres kontroli projektu budowlanego powoduje, że nie można organom architektoniczno-budowlanym skutecznie zarzucić naruszenia prawa poprzez odstąpienie od ustalenia zasadności przedmiotowej inwestycji drogowej, jak również poprzez pominięcie racji i twierdzeń skarżącej co do alternatywnego przebiegu inwestycji. Pozytywne uwzględnienie propozycji skarżącej Spółki prowadziłoby do nieuprawnionej przepisami prawa ingerencji w konkretne rozwiązania przewidziane w projekcie – dotyczące lokalizacji planowanej drogi. Rola organu w tej sprawie ogranicza się do skontrolowania projektu architektoniczno-budowlanego z punktu widzenia warunków określonych w art. 35 ustawy Prawo budowlane.

W ocenie NSA, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza interesu prawnego skarżącej w sposób niezgodny z prawem. Żaden przepis prawa materialnego nie upoważnia skarżącej do żądania od inwestora planującego inwestycję w zakresie wykonania drogi publicznej (a co za tym idzie, również od organu zatwierdzającego projekt budowlany dotyczący takiej inwestycji) zlokalizowania jej w innym miejscu. Zauważyć należy, że wydzielenie pasa gruntu o szerokości ok. 11 m na całej długości działek nr [...] i [...] nie spowoduje rażąco nadmiernej ingerencji w przysługujące skarżącej prawo własności bowiem na pozostałej części tych działek nadal możliwa będzie zabudowa mieszkaniowa jednak w mniejszej niż dotychczas skali takiego przedsięwzięcia. Realizacja inwestycji w kształcie proponowanym przez skarżącą nie zrealizuje celu planowanej drogi jakim jest skomunikowanie okolicznych terenów gęsto zamieszkałych z Al. P. i mniejszym układem komunikacyjnym na tym terenie.

W sprawie nie doszło do naruszenia wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu przepisów administracyjnych. Zgodnie bowiem z art. 11e ustawy, nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Tylko stwierdzenie przez organy orzekające, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza określony przepis prawa (normę wynikającą z określonych przepisów prawa), zobowiązuje te organy do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej. Taka sytuacja nie miała miejsca a dostrzeżone braki projektu zagospodarowania terenu zostały usunięte na etapie postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy zatwierdził prawidłowy projekt zagospodarowania terenu jako załącznik do decyzji.

Mając powyższe na uwadze nie zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej zarzucający naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 11i ust. 1, art. 11a ust. 2. art. 11f ust. 1 pkt 1, art. 11c specustawy w zw. z art. 6. art. 7, art. 8 oraz art. 10 § 1 K.p.a. Wbrew stanowisku skarżącej zaskarżona decyzja nie narusza przepisów specustawy. Zawiera ona wszystkie elementy o jakich mowa w art. 11f ust. 1 tej ustawy. Sąd I instancji oraz organy słusznie uznały, że ocena interesów osób trzecich przy wydawaniu decyzji z.r.i.d. nie może prowadzić do oceny racjonalności, czy zasadności zaproponowanego przebiegu planowanej do realizacji drogi. Ustawodawca nie przewidział takiej kompetencji dla organu procedującego w trybie tej specustawy. Wniosek ocenia się pod względem jego zawartości i zgodności z art. 11d ust. 1 specustawy a sama decyzja ma korespondować z wymogami z art. 11f ust. 1 specustawy. Do wniosku załącza się opinie właściwych organów, które wypowiadają się odnośnie do zaplanowanego przebiegu drogi, jej infrastruktury czy zagospodarowania terenu. Uzyskanie pozytywnych opinii zwalnia organ wydający decyzję z konieczności oceny ich meritum. W przypadku gdy wniosek jest kompletny i zawiera wszystkie wymagane prawem opinie, a projekt budowlany spełnia wymogi przewidziane w Prawie budowlanym, organ nie może odmówić wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Racjonalność przyjętego przebiegu lub rozwiązań technicznych nie ma znaczenia dla oceny legalności takiej inwestycji przez organ. Rozwiązania przewidziane w projekcie budowlanym odpowiadają postanowieniom rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Chybiony jest zarzut 3 skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 11i ust. 1 pkt 4 oraz art. 11f ust. 1 pkt 4 i pkt 8 lit. a specustawy oraz w zw. z art. 28 K.p.a. Organy jak i Sąd nie dokonały oceny uzasadnionych interesów skarżącej albowiem nie mogły tego uczynić. Interes skarżącej sprowadzał się do poprowadzenia inwestycji drogowej w innym przebiegu niż zawarto to we wniosku o wydanie decyzji i przedstawiono w projekcie budowlanym. Do takiej ingerencji organ ani Sąd nie miał uprawnień na podstawie obowiązujących przepisów prawa.

Brak zastosowania w sprawie – toczącej się na gruncie przepisów specustawy drogowej – przepisu art. 112 ust. 3 u.g.n. wskazującego na obowiązek dokonania oceny zasadności wywłaszczenia nieruchomości na cel publiczny wynikał z przepisów prawa. Wskazać należy, że przepis ten nie znajduje zastosowania w tym postępowaniu z uwagi na odrębną regulację w tym zakresie zawartą w specustawie drogowej. Art. 23 tej ustawy zawiera odesłanie do u.g.n. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3, dotyczącym nabywania nieruchomości pod drogi. Przepisy zawarte w tym rozdziale są konsekwencją uwzględnienia wniosku o realizację inwestycji drogowej na podstawie przepisów rozdziału 2a ustawy i dotyczą podziału nieruchomości oraz przejścia prawa własności nieruchomości. Przepisy te wskazują przesłankę nabycia nieruchomości w art. 12 ust. 4 stanowiącym, że nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych; 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych. Art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy drogowej stanowi natomiast, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Wyznaczenie nieruchomości przeznaczonych pod drogi następuje zatem, zgodnie z wolą ustawodawcy, na etapie stosowania przez organ przepisów rozdziału 2a, który w przeciwieństwie do rozdziału 3 nie zawiera odesłania do przepisów u.g.n.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji oraz art. 30 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 112 ust. 3 u.g.n. i w zw. z art. 11a specustawy. Organy administracji wydając decyzję z.r.i.d. nie są zobligowane do dokonywania oceny celowości wywłaszczenia zgodnie z art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Jednak do nabywania nieruchomości pod drogi czego dotyczą regulacje rozdziału III specustawy stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami jeżeli dane kwestie nie zostały w tym rozdziale uregulowane (art. 23 specustawy). Zatem art. 112 ust. 3 u.g.n. miałby zastosowanie przy wywłaszczaniu z nieruchomości pod drogi jeśli ustawa nie przewidywałaby sposobu wywłaszczania. Jednak rozdział III reguluje nabywanie nieruchomości pod drogi a zatem regulacja z art. 112 ust.3 u.g.n. nie będzie miała zastosowania w sprawach dotyczących decyzji z.r.i.d. Wobec tego by przeprowadzić wywłaszczenie pod drogę organy w ramach specustawy nie są zobowiązane badać czy cel publiczny może być zrealizowany w inny sposób jak tego wymaga u.g.n. Nie naruszono zasady praworządności stosując szczególne uregulowania specustawy drogowej.

Sąd w zaskarżonym wyroku słusznie zauważył, że powołane w skardze normy konstytucyjne odnośnie do ochrony prawa własności nie zostały naruszone zaskarżoną decyzją. Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 13 stycznia 2015r., sygn. akt SK 17/13, umorzył postępowanie ze skargi konstytucyjnej o zbadanie zgodności: 1) art. 1, art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 12 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) w zakresie, w jakim ustawodawca nie uregulował przesłanki materialnoprawnej "niezbędności danej nieruchomości na realizację inwestycji celu publicznego" dającej organom administracji publicznej instrument do kontroli wniosku inwestora inwestycji drogowej w zakresie lokalizacji przedmiotowej inwestycji, a co za tym idzie niezbędności wywłaszczenia danej nieruchomości dla realizacji celu publicznego, z art. 2, art. 20, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 2) art. 23 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim regulacja tego przepisu oraz przyjmowana na jego gruncie interpretacja prowadzi do uznania, że w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się art. 112 ust. 3 u.g.n. (przesłanki niezbędności nieruchomości dla realizacji inwestycji drogowej), z art. 2, art. 20, art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji; 3) art. 1, art. 11a ust. 1 i art. 11f ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim wykładnia wymienionych przepisów prowadzi do uznania, że wojewoda w postępowaniu administracyjnym, w przedmiocie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jest związany wnioskiem inwestora w ten sposób, że poza jego oceną pozostaje kwestia zasadności przyjętych rozwiązań co do lokalizacji inwestycji drogowej oraz, że analiza przebiegu inwestycji powinna być dokonywana nie w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ale w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, z art. 2, art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji.

W ocenie Trybunału: "ustawa o inwestycjach drogowych zawiera szereg unormowań szczególnych co do przygotowania i prowadzenia inwestycji. Trybunał podkreślił, że podstawowe normy dotyczące wywłaszczeń są nadal zawarte w u.g.n. Zasady uzyskiwania nieruchomości określone w tej ustawie dotyczą obszernego katalogu celów publicznych, których podstawowe rodzaje zostały określone w art. 6 u.g.n. Budowa dróg publicznych wszelkich kategorii jest jednym z kilkunastu celów publicznych, do których należy także m.in. budowa linii kolejowych, lotnisk, czy zapewnienie obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, szkół czy domów opieki społecznej. W tym kontekście wątpliwości Trybunału nie budziło, że ustawa o inwestycjach drogowych zawiera odrębne regulacje prawne dotyczące pozyskiwania nieruchomości na realizację jednego z uznanych celów publicznych. Aby zapewnić odpowiednie tempo realizacji inwestycji drogowych, które stanowią istotny element infrastruktury państwa, ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie regulacji szczególnych, zawierających rozwiązania odrębne." "W wyroku Trybunału z 6 czerwca 2006 r. o sygn. K 23/05 (OTK ZU nr 6/A/2006, poz. 62), dotyczącym ustawy o inwestycjach drogowych, stwierdzono m.in., że "ze względu (...) na priorytetowy interes publiczny, jakim jest niewątpliwie poprawa infrastruktury drogowej w Polsce, i konieczność racjonalnego wykorzystania unijnych środków finansowych, możliwe są odstępstwa, a nawet wyłączenia stosowania niektórych ustaw w związku z realizacją inwestycji drogowych. Ustawodawca korzysta w tym zakresie z szerokiej swobody, ograniczonej jedynie zasadami konstytucyjnymi". Także w wyroku pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego z 16 października 2012 r. o sygn. K 4/10 (OTK ZU nr 9/A/2012, poz. 106), który odnosi się do ustawy o inwestycjach drogowych, Trybunał wskazał, że ze względu na sprawne realizowanie ważnego celu publicznego, jakim jest rozbudowa infrastruktury drogowej, wprowadzone w ustawie o inwestycjach drogowych modyfikacje i uproszczenia dotyczące podstawowych regulacji prawnych są uzasadnione i nie naruszają istoty praw konstytucyjnych. Ograniczenia te są zgodne z zasadą proporcjonalności, ponieważ "budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi nadal priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji); jest kwestią dobra wspólnego".

Z powyższego wynika, że wprowadzenie regulacji prawnej polegającej m.in. na uproszczeniu postępowania w sprawie nabywania nieruchomości położonych na terenach przeznaczonych na budowę dróg, w tym rezygnacja z indywidualnej oceny niezbędności lokalizacji drogi na każdej nieruchomości, jest zamierzoną decyzją ustawodawcy wpisaną w ratio legis ustawy o inwestycjach drogowych.

Podkreślić należy, że za utratę prawa własności części nieruchomości stronie przysługuje pełna kompensata w postaci zagwarantowanego ustawowo odszkodowania, a ponadto strona ma możliwość domagania się od właściwego zarządcy drogi nabycia w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego pozostałej części nieruchomości, jeżeli pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele (art. 12 ust. 4a i 4f oraz art. 13 ust. 3 specustawy).

Zarzut 5 skargi kasacyjnej powiela zarzuty, które już zostały wcześniej omówione. Nieuwzględnienie proponowanego przez skarżącą, alternatywnego przebiegu inwestycji odpowiada prawu bowiem organy ani Sąd w toku postępowania o wydanie decyzji z.r.i.d. nie są uprawnione oceniać racjonalności przedstawionego przez inwestora przebiegu drogi a tym bardziej go modyfikować. Żaden przepis specustawy nie dał im takiej kompetencji.

Słusznie zauważa Sąd I instancji, że w świetle brzmienia art. 11a i art. 11e z.r.i.d. zakres kompetencji organów rozpatrujących wnioski o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej ogranicza się do kontroli zgodności z przepisami wariantu przedstawionego przez wnioskodawcę bez prawa do dokonywania jakichkolwiek zmian w przedstawionej przez inwestora koncepcji przebiegu drogi. Przepisy z.r.i.d. nie pozwalają organom oceniać racjonalności i słuszności rozwiązań projektowych przyjętych przez zarządcę drogi. Organ rozpoznający wniosek dokonuje jedynie sprawdzenia, czy spełnia on ustawowe wymogi – jest kompletny, inwestor uzyskał stosowne uzgodnienia, opinie i zezwolenia – oraz czy przedłożony projekt jest zgodny z ustawą i dotyczy dróg publicznych. Przedmiotowy wniosek i decyzja wydana na jego podstawie spełniały te kryteria.

Ingerencja organu w ocenę przebiegu drogi może nastąpić tylko w wyjątkowych sytuacjach. W niniejszej sprawie planowana inwestycja jest uzasadniona celem publicznym (art. 6 pkt 1 u.g.n.). Z uwagi na ukształtowanie zabudowy, budowa drogi na tym terenie jest niewątpliwie celowa w związku z istnieniem zabudowy mieszkaniowej na działkach położonych wzdłuż drogi.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej art. 12 ust. 1 specustawy nie został naruszony. Nie budzi wątpliwości NSA, że podział nieruchomości skarżącej został dokonany zaskarżoną decyzją z.r.i.d. i miał on podstawy prawne. Wniosek o wydanie decyzji z.r.i.d. zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 3 i 3a specustawy zawiera: mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami; określenie nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Z map dołączonych do wniosku wynika, że część działki nr [...] i [...] oznaczona jako [...] i [...] została wydzielona pod budowę pasa drogowego i w związku z tym jest planowana do przejęcia na rzecz Gminy Miasta M.. Zaskarżona decyzja w zakresie dotyczącym zatwierdzenia podziału nieruchomości i określenia nieruchomości lub ich części, które stają się z mocy prawa własnością Gminy Miasta M., została wydana zgodnie z przedstawionymi przez inwestora projektami podziału nieruchomości sporządzonymi przez uprawnionego geodetę. Przeznaczone do przejęcia działki [...] i [...], powstałe z podziału działek nr [...] i [...], zostały w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z [...] kwietnia 2018 r. wskazane jako nieruchomości, na których zlokalizowana jest inwestycja drogowa i które w związku z tym z mocy prawa stają się własnością Gminy Miasta M.. Skoro decyzja zatwierdziła podział nieruchomości Skarżącej, który odpowiada mapom i planom podziału zawartym we wniosku, to nie można mówić, że dokonane decyzją zatwierdzenie podziału narusza prawo. Ustawodawca nie przewidział możliwości kwestionowania przez stronę dokonanego podziału jeśli odpowiada on odrębnym przepisom. Racjonalność wydzielenia działek nie podlega ocenie.

Bezzasadny jest zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 11c specustawy. Organ w postępowaniu o wydanie decyzji z.r.i.d. nie był uprawniony do badania zasadności i racjonalności przebiegu drogi przez działki skarżącej. Organ nie mógł doprowadzić do zmiany jej przebiegu. Jego rola sprowadzała się jedynie do oceny kompletności wniosku pod względem wymogów z art. 11d specustawy. Skoro dochowano tych wymogów to organ stosownie do art. 11e specustawy nie mógł nie wydać decyzji z.r.i.d. Żądanie aby poprowadzić drogę w inny sposób nie ma podstawy prawnej a zatem nie można było uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia tego warunku nieprzewidzianego obowiązującymi przepisami. Ocena materiału dowodowego odnośnie do możliwości zmiany przebiegu, w tym opinia biegłego, wyjaśnienia inwestora o braku możliwości uwzględnienia alternatywnych wariantów nie miała znaczenia dla wydania przedmiotowej decyzji gdyż kryteria te nie wpływają na legalność takiej decyzji. Okoliczność, że skarżąca nie zgadza się z argumentacją organów, Sądu I instancji odnośnie do legalności zaskarżonej decyzji nie powoduje, że w istocie taka decyzja była wadliwa. Zakres oceny legalności decyzji z.r.i.d. jak wynika z przepisów specustawy jest ograniczony i wychodzenie poza ten zakres byłoby naruszeniem przepisów prawa.

Nie można zarzucić Sądowi naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. bowiem uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w tym przepisie.

W ocenie NSA, Sąd I instancji nie naruszył art. 110 K.p.a. poprzez jego błędną interpretację sprowadzającą się do naruszenia zasady związania własną decyzją przez organ I instancji. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd nie wypowiadał się odnośnie do art. 110 K.p.a., nie dokonał także jego interpretacji, która w ocenie skarżącej była wadliwa. Sąd przeprowadził tylko interpretację art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd stwierdził, że w okolicznościach sprawy zastosowanie tego przepisu przez organ odwoławczy było prawidłowe bowiem wskazane przez organ działania doprowadziły do wydania decyzji z.r.i.d. odpowiadającej wymogom z art. 11f ust. 1 specustawy. Sąd przedstawił własną argumentację, która potwierdzała prawidłowość wydania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. NSA podziela pogląd Sądu I instancji, że korekta decyzji organu pierwszej instancji nie spowodowała zmiany przebiegu inwestycji, natomiast doprowadziła do jej zgodności z prawem, a wszelkie dokonane zmiany zostały w sposób należyty i szczegółowy uzasadnione. Zmiana merytorycznego rozstrzygnięcia organu I instancji doprowadziła do tego, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji zawierają wszystkie wymagane przepisami elementy.

Za chybiony należy uznać także zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd art. 136 § 1 i § 2 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez błędne stwierdzenie, że nie została naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, podczas gdy Wojewoda [...] na skutek postępowania uzupełniającego dokonał istotnej modyfikacji decyzji i projektu budowlanego, w wyniku czego powstał zupełnie nowy projekt.

Błędne jest przeświadczenie skarżącej, że w wyniku czynności jakie organ odwoławczy zalecił dokonać inwestorowi doszło do istotnej modyfikacji projektu budowlanego i decyzji z.r.i.d. Wojewoda wystąpił do inwestora aby dokonał zmiany nazewnictwa i oznaczeń zawartych we wniosku oraz dołączonej do niego dokumentacji projektowej poprzez dostosowanie ich do nomenklatury przyjętej w przepisach z.r.i.d., ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Ponadto nakazał inwestorowi doprowadzenie projektu zagospodarowania terenu do zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publicznej i ich usytuowanie, poprzez zwymiarowanie projektów budowlanych (m.in. zjazdów, w zakresie łuków i skosów) oraz doprowadzenie części fragmentów projektowanego chodnika do zgodności z normami technicznobudowlanymi w zakresie minimalnej szerokości. W wykonaniu tych obowiązków inwestor złożył nowy, poprawiony zgodnie ze wskazaniami organu, projekt zagospodarowania terenu. Na tej podstawie organ odwoławczy dokonał korekty decyzji starosty w zakresie stanowiącego jej załącznik projektu zagospodarowania terenu, tak aby wydane rozstrzygnięcie odpowiadało wskazanym wymogom. Takie działanie organu odpowiada treści art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącej powyższa korekta decyzji organu pierwszej instancji nie spowodowała, że powstał zupełnie nowy projekt. Nie doszło do zmiany przebiegu inwestycji, natomiast efektem poprawek było uzyskanie zgodności decyzji z prawem. Wszelkie dokonane zmiany zostały w sposób należyty i szczegółowy uzasadnione.

Odnosząc się do okoliczności zakwestionowania przez pełnomocnika skarżącej na etapie postępowania przed Sądem I instancji rzetelności wpisów do dziennika budowy inwestycji drogowej, której dotyczy zaskarżona decyzja, NSA stwierdza, że znana mu jest taka praktyka inwestorów, którzy poprzez przedłożenie wpisów z dziennika budowy inwestycji chcą wykazać, że zaskarżona decyzja wywołała już skutki prawne i jest realizowana zatem nie jest możliwe jej unieważnienie. Wskazać jednak należy, że działanie takie nie ma znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji co było przedmiotem oceny w toczącym się postępowaniu sądowym. Fakt dokonania wpisów w dzienniku budowy, które budzą wątpliwości odnośnie ich wiarygodności, nie ma żadnego znaczenia dla ustaleń, że decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej była prawidłowa. Nie można ich zakwalifikować pod jakikolwiek wymóg jaki stawiają tej decyzji zapisy specustawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.