Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1124/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 par. 2, art. 158 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Teza: Przytoczenie podstaw kasacyjnych, o których mowa w art. 174 p.p.s.a., w taki sposób, że w samej podstawie kasacyjnej, a także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano tylko niektóre z przepisów, które powinny były być przytoczone, zamiast wszystkich przepisów, które razem ujęte opisują występujące w sprawie zagadnienie (naruszenie prawa), nie stoi na przeszkodzie, aby NSA ocenił tak sformułowaną podstawę kasacyjną z uwzględnieniem właściwego, w ocenie NSA, sposobu jej przytoczenia.

TEZY

Przytoczenie podstaw kasacyjnych, o których mowa w art. 174 p.p.s.a., w taki sposób, że w samej podstawie kasacyjnej, a także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano tylko niektóre z przepisów, które powinny były być przytoczone, zamiast wszystkich przepisów, które razem ujęte opisują występujące w sprawie zagadnienie (naruszenie prawa), nie stoi na przeszkodzie, aby NSA ocenił tak sformułowaną podstawę kasacyjną z uwzględnieniem właściwego, w ocenie NSA, sposobu jej przytoczenia.


SENTENCJA

Dnia 25 stycznia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1813/17 w sprawie ze skargi G. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. P. kwotę 577 (pięćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1813/17, oddalił skargę G. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2017 r., którą utrzymano w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2017 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z [...] kwietnia 2003 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego dotyczącego budowy obiektu budowlanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, której stwierdzono nieważność.

Z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z [...] kwietnia 2003 r. wynika, że decyzją tą umorzono postępowanie administracyjne dotyczące obiektu budowlanego wchodzącego w skład tartaku stanowiącego współwłasność K. P. i G. P., który został wybudowany na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] maja 1993 r., której ostatecznie i prawomocnie stwierdzono nieważność z powodu sprzeczności z obowiązującym planem miejscowym. W ocenie organu administracji brak było podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego, gdyż już w chwili stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę obowiązywał inny niż w chwili wydania decyzji o pozwoleniu na budowę plan miejscowy, przewidujący tartak w takiej postaci, w jakiej został wybudowany.

Z kolei z zaskarżonej decyzji wynikają następujące istotne okoliczności sprawy.

Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] maja 1993 r. udzielono pozwolenia na budowę obiektu budowlanego wchodzącego w skład tartaku (hali tartaku) M. i G. P.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z [...] kwietnia 2003 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego wszczęto z urzędu i pierwszą decyzją w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] sierpnia 2007 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności. Następnie toczyło się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] sierpnia 2007 r., które zakończyło się w ten sposób, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] maja 2015 r., utrzymaną w mocy decyzją tego samego organu administracji z [...] lipca 2015 r., stwierdził nieważność tej decyzji z powodu rażącego naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. W toku tego postępowania w sprawie dwukrotnie orzekał Naczelny Sąd Administracyjny. Pierwszy raz wyrokiem z 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 481/11, drugi raz wyrokiem z 30 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1447/13.

Po zakończeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] sierpnia 2007 r. wskazany organ administracji decyzją z [...] kwietnia 2017 r. stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z [...] kwietnia 2003 r. Odwołanie od tej decyzji wniósł G. P. Na skutek tego odwołania została wydana zaskarżona decyzja.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] wydając decyzję z [...] kwietnia 2003 r. rażąco naruszył art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego, a także art. 105 § 1 k.p.a. Przyjmując tak oparto się głównie na – jak wskazano – wiążącej ocenie prawnej wynikającej z wyroku NSA z 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 481/11.

Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organu odwoławczego.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez biorącą udział w postępowaniu M. P. zaskarżono wyrok Sądu pierwszej instancji w całości. Powołując się na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. poprzez uznanie za prawidłowe stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z [...] kwietnia 2003 r. ostatecznie umożliwiła legalne użytkowanie tartaku, że od jej wydania upłynęło ponad 15 lat oraz że obecnie właścicielami nieruchomości i tartaku są skarżąca oraz N. P. – S. i R. P.

We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Biorący udział w sprawie Prokurator Prokuratury Regionalnej w [...] w piśmie procesowym z 9 grudnia 2021 r., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Wskazał, że skoro jako jedyny zarzut podniesiono naruszenie art. 156 § 2 k.p.a., to nie można przyjąć, iż skarga kasacyjna "została oparta na przesłance określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.". Stwierdził, że z art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, iż NSA rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach, nie mając uprawnień do uzupełniania bądź precyzowania zarzutów. Podniósł, że pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez NSA stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny. Zdaniem Prokuratora, NSA jest władny badać sprawę tylko z punktu widzenia wyraźnie wskazanych podstaw kasacyjnych, zawierających wskazanie numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu i innych jednostek redakcyjnych. W ocenie Prokuratora skarga kasacyjna wniesiona przez M. P. nie spełnia wskazanych wymagań. Po pierwsze, dlatego że "zarzuca wyłącznie naruszenie przepisów prawa materialnego, podczas gdy przepis art. 158 § 2 k.p.a. jest przepisem prawa procesowego". Po drugie, z tego powodu, że nie zawiera zarzutów dotyczących naruszenia przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brak prawidłowej kwalifikacji zarzucanych naruszeń (art. 174 pkt 1 lub art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) oraz niewskazanie, jaki przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały przez Sąd pierwszej instancji naruszony, powoduje - zdaniem Prokuratora - że skarga kasacyjna nie może odnieść zamierzonego skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku, gdyż NSA nie jest ani uprawniony, ani zobowiązany do samodzielnego poszukiwania ewentualnych naruszeń, jakich dopuścił się Sąd pierwszej instancji.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do podniesionych przez Prokuratora Prokuratury Regionalnej w [...] w piśmie procesowym z 9 grudnia 2021 r. zarzutów dotyczących kwestii formalnych skargi kasacyjnej.

Podniesiony w przytoczonej w skardze kasacyjnej podstawie kasacyjnej zarzut naruszenia art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) niewątpliwie dotyczy postępowania Sądu pierwszej instancji, gdyż naruszenie powołanego przepisu zarzuca się "(z)askarżonemu wyrokowi". Nie jest więc istotne, co swoją drogą słusznie zarzuca Prokurator w powołanym piśmie, że zarzutu naruszenia powołanego przepisu nie powiązano z zarzutem naruszenia przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). Nie jest też istotne, na co również zwrócił uwagę Prokurator w powołanym piśmie, że z jednej strony w skardze kasacyjnej powołano art. 174 pkt 1 p.p.s.a., czyli przepis odnoszący się do podstawy kasacyjnej związanej z naruszeniem prawa materialnego, a z drugiej strony art. 156 § 2 k.p.a. określono jako przepis postępowania.

Tego rodzaju uchybienia skargi kasacyjnej w świetle wykładni prawa wynikającej z uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, nie mogą stanowić podstawy ani oddalenia skargi kasacyjnej, ani jej odrzucenia. Poza szeregiem ważkich argumentów powołanych w uzasadnieniu tej uchwały warto szczególnie zwrócić uwagę na jeden, który w kontekście pisma procesowego Prokuratora z 9 grudnia 2021 r. nabiera szczególnego znaczenia. Chodzi o powołaną przez pełny skład NSA zasadę falsa demonstratio non nocet. W żadnej części skargi kasacyjnej nie powołano art. 158 § 2 k.p.a. Mimo tego Prokurator w powołanym piśmie zarzucił, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów, gdyż zarzuca się w niej naruszenie prawa materialnego, podczas gdy art. 158 § 2 k.p.a. jest przepisem prawa procesowego. Zatem, albo mimo licznych błędów skargi kasacyjnej dla Prokuratora jasne było, że zarzuca się w niej także naruszenie art. 158 § 2 k.p.a., co zresztą powinno mieć miejsce, gdyż art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. są ze sobą ściśle powiązane. Albo Prokurator po prostu się pomylił i zamiast art. 156 § 2 k.p.a. powołał art. 158 § 2 k.p.a., co jednak nie rzutuje na sens i możliwość zrozumienia jego stanowiska. To samo można powiedzieć też o skardze kasacyjnej. Mimo błędów i braku precyzji skarga kasacyjna jest zrozumiała i pozwala Sądowi drugiej instancji ocenić podniesiony w niej zarzut naruszenia prawa.

Odnosząc się bardziej szczegółowo do stanowiska Prokuratora dotyczącego zaliczenia art. 156 § 2 k.p.a. (lub art. 158 § 2 k.p.a.) do przepisów postępowania, czyli do zakresu podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mimo powołania się w skardze kasacyjnej na art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zauważyć należy, że można przedstawić szereg argumentów na poparcie tezy, że oba powołane przepisy, mimo że znajdują się w akcie prawnym zawierającym co do zasady przepisy postępowania, w istocie są przepisami prawa materialnego. Po pierwsze, powszechnie przyjmuje się, że o zaliczeniu przepisów (norm prawnych) do prawa materialnego albo przepisów postępowania nie decyduje zamieszczenie ich w akcie prawnych o charakterze procesowym albo materialnym (B. Adamiak, Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz, Warszawa 2017 r., str. 792; W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2011 r., str. 198). Po drugie, podaje się szereg definicji i kryteriów rozróżnienia prawa materialnego i przepisów postępowania. Między innymi do norm prawa materialnego zalicza się "normy, o których organ administracji orzeka, rozstrzygając co do istoty sprawę administracyjną, do norm prawa procesowego zaś normy regulujące właściwość, sposób wszczęcia, reguły ustalania stanu faktycznego, tok przebiegu postępowania (B. Adamiak, Skarga (...), str. 794). Mówi się też, że normy prawa materialnego wyznaczają treść decyzji stosowania prawa, a normy procesowe (formalne) określają reguły podejmowania decyzji stosowania prawa (W. Piątek, Podstawy (...), str. 194). Już tylko opierając się na tych dwóch przykładach można powiedzieć, że art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. są przepisami prawa materialnego ponieważ wynika z nich norma prawna, która stanowi, że organ administracji w sytuacji faktycznej opisanej w art. 156 § 2 k.p.a., mimo że decyzja administracyjna jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., nie może wydać decyzji, którą stwierdzi nieważność decyzji administracyjnej, lecz musi wydać decyzję o treści opisanej w art. 158 § 2 k.p.a.

Rozwijając zaś argumentację odnoszącą się do zarzutu Prokuratora dotyczącego niepowołania w skardze kasacyjnej żadnego przepisu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi można wskazać na fragment zaczerpnięty z powołanej wcześniej uchwały pełnego składu NSA, w którym powiedziano, że "(j)eżeli (...) zarzut naruszenia prawa przez organ administracji nie został wyraźnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, nie ma przeszkód, dla których NSA - przeanalizowawszy uzasadnienie skargi kasacyjnej - nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez WSAi tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie, mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej". Można też powołać się na poglądy przedstawicieli doktryny prawa, dla których jest "oczywiste, że strona, która dokonuje zaskarżenia do NSA orzeczenia sądu pierwszej instancji i równocześnie przytacza w skardze [kasacyjnej] wyłącznie zarzut naruszenia przepisów postępowania przed organem administracji, uważa, iż sąd pierwszej instancji błędnie ocenił prawidłowość postępowania administracyjnego" (M. Wiącek, Skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Państwo i Prawo nr 3 z 2011 r., str. 51).

W ocenie NSA rozpoznającego sprawę, mając na uwadze, to co dotychczas powiedziano, stanowisko Prokuratora, według którego skarga kasacyjna z uwagi na uchybienia formalne nie może być uwzględniona jest niezasadne. NSA rozpoznający sprawę podkreśla, że mimo iż w skardze kasacyjnej powołano jedynie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne i wręcz należy to do obowiązku Sądu drugiej instancji uzupełnienie podstawy kasacyjnej o inne przepisy, które powinny były być powołane, gdyż jest oczywiste, biorąc pod uwagę całość skargi kasacyjnej, że zarzut skargi kasacyjnej ich dotyczy. W rozpoznawanej sprawie chodzi o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który powinien był być powołany skoro skarga kasacyjna dotyczy wyroku oddalającego skargę i zmierza do wykazania, że skarga powinna była być uwzględniona z uwagi na naruszenie przez organ administracji prawa materialnego. Ponadto chodzi o art. 158 § 2 k.p.a., który określa konsekwencje prawne okoliczności faktycznych wskazanych w art. 156 § 2 k.p.a. Taka możliwość i powinność uzupełnienia przytoczonych podstaw kasacyjnych wynika z uzasadnienia uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09. Uwzględniając uzasadnienie powołanej uchwały, w szczególności zawarte w nim wskazania, co do sposobu oceny podstaw kasacyjnych, można przyjąć, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, o których mowa w art. 174 p.p.s.a., w taki sposób, że w samej podstawie kasacyjnej, a także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano tylko niektóre z przepisów, które powinny były być przytoczone, zamiast wszystkich przepisów, które razem ujęte opisują występujące w sprawie zagadnienie (naruszenie prawa), nie stoi na przeszkodzie, aby NSA ocenił tak sformułowaną podstawę kasacyjną z uwzględnieniem właściwego, w ocenie NSA, sposobu jej przytoczenia.

Zdaniem NSA w rozpoznawanej skardze kasacyjnej w istocie przytoczono podstawę kasacyjną, w której zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie powołanych przepisów polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę możliwości zastosowania przez organ administracji w rozpoznawanej sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. i tak rozumiana podstawa kasacyjna jest zasadna.

Trybunał Konstytucyjny w powołanym w skardze kasacyjnej wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku TK m.in. wskazał, że wyrok ten "ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym", że "nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji (...) przepisu" oraz że "(s)twierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy". Obowiązek ten został przez ustawodawcę wykonany dopiero ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. poz. 1491), którą (z mocą od 16 września 2021 r.) zmieniono art. 156 § 2 k.p.a. w ten sposób, że nadano mu następujące brzmienie: "Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne". Do tego czasu jednakże, mimo zadeklarowanego przez TK niederogacyjnego charakteru wyroku, w praktyce działania organów administracji oraz sądów administracyjnych przyjmowano niekiedy, że ma on istotny wpływ na wykładnię art. 156 § 2 k.p.a. oraz powiązanego z nim art. 158 § 2 k.p.a. Wynikało to w dużej mierze z tego, że TK w uzasadnieniu wyroku wskazał na "konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa".

Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy szczególnie istotne jest to, że w praktyce działania Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powołany wyrok TK był niekiedy uwzględniany w ten sposób, że odmawiano stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych z uwagi na znaczny upływ czasu od ich wydania i jednocześnie stwierdzano, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Takiego rodzaju decyzja (decyzja z 15 października 2015 r. wydana w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę) była przedmiotem sprawy przed sądami administracyjnymi, w której NSA w wyroku z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 694/17, którym oddalono skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 15 listopada 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2860/15, uznał ją za zgodną z prawem, przyjmując, że uznanie art. 156 § 2 k.p.a. za niekonstytucyjny w zakresie umożliwiającym stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat od wydania tej decyzji, stwarza możliwość zastosowania art. 158 § 2 k.p.a. Pokreślić należy, że NSA w uzasadnieniu powołanego wyroku stwierdził, że zaniechanie prawodawcy wykonania wyroku TK powoduje, że to na "sądach spoczywa wówczas powinność podjęcia takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem rozumianym całościowo, a zatem z uwzględnieniem aktów stojących na szczycie hierarchii źródeł prawa, do których z pewnością należy Konstytucja RP".

W rozpoznawanej sprawie istotne jest także to, że Sąd pierwszej instancji orzekał po wydaniu powołanego wyroku TK (sentencja wyroku została opublikowana w Dz.U. z 2015 r., poz. 702, zaś sentencja i uzasadnienie w urzędowym zbiorze orzeczeń OTK-A 2015, nr 5, poz. 62.). Ponadto przyjmowana w niektórych sprawach przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego praktyka uwzględniania powołanego wyroku była Sądowi pierwszej instancji znana, gdyż powołanym wcześniej wyrokiem NSA z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 694/17, oddalono skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 15 listopada 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2860/15, i już WSA w Warszawie, orzekając w sprawie dotyczącej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą stwierdzono, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, lecz odmówiono stwierdzenia jej nieważności z uwagi na znaczny upływ czasu, przyjął, że po pierwsze, "(s)kutkiem uznania za niekonstytucyjny przepisu zawartego w art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie dopuszczającym stwierdzenia nieważności decyzji bez jakiegokolwiek ograniczenia czasowego i niewątpliwie po upływie ponad 10 lat od jej wydania, jest konieczność zastosowania w danej sprawie art. 158 § 2 k.p.a.", po drugie, że "(o)znacza to, że nawet w przypadku uznania, że decyzja administracyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej winien ograniczyć się jedynie do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji".

W tych okolicznościach, skoro rozpoznawana sprawa dotyczyła stwierdzenia nieważności decyzji wydanej [...] kwietnia 2003 r., a więc w chwili orzekania przez organ administracji więcej niż 10 lat wcześniej i jej charakter wskazuje, że mogła ona mieć wpływ na sytuację prawną właścicieli nieruchomości, na której znajduje się obiekt budowlany, którego ta decyzja dotyczy, Sąd pierwszej instancji powinien był rozważyć zastosowanie przez organ administracji art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. z uwzględnieniem wyroku TK z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Tymczasem ani Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, ani organ administracji w zaskarżonej decyzji tej kwestii w ogóle nie poruszyły. W ocenie NSA stanowi to naruszenie powołanych przepisów uzasadniające uwzględnienie skargi kasacyjnej. Jednocześnie w ocenie NSA okoliczności sprawy uzasadniają przyjęcie, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Nie ulega bowiem wątpliwości, że Sąd pierwszej instancji w okolicznościach sprawy powinien był uchylić zaskarżoną decyzję.

Mając powyższe na uwadze NSA na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję.

Uchylenie zaskarżonej decyzji powoduje, że sprawa administracyjna przez organ administracji powinna być ponownie rozpoznana. Ponownie rozpoznając sprawę należy uwzględnić, że z uwagi na zakres zaskarżenia wynikający z rozpoznanej skargi kasacyjnej, który nie obejmował stanowiska, według którego decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z [...] kwietnia 2003 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, kwestia rażącego naruszenia prawa nie podlega już ocenie. Ocenie podlegać będzie jedynie to, czy nie zachodzi przewidziana w art. 156 § 2 k.p.a. przesłanka przedawnienia stwierdzenia nieważności, przy czym organ administracji powinien rozważyć uwzględnienie powołanego przepisu w aktualnym brzmieniu. Z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. poz. 1491), który ustala aktualne brzmienie art. 156 § 2 k.p.a., wynika, że przepis ten w nowym brzmieniu stosuje się do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją. Uchylenie niniejszym wyrokiem zaskarżonej decyzji powoduje zaś, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie zostało zakończone ostateczną decyzją.

Wobec uchylenia na skutek skargi kasacyjnej zaskarżonego wyroku, którym oddalono skargę, NSA na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od organu administracji na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrot poniesionych przez nią kosztów postępowania kasacyjnego.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, mimo wniosku skarżącej kasacyjnie o rozpoznanie jej na rozprawie, na podstawie art. 15zzs4 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1 powołanej ustawy w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Natomiast stosownie do art. 15zzs4 ust. 2 powołanej ustawy w tym samym okresie wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawy przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Z kolei według art. 15zzs4 ust. 3 powołanej ustawy przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku; wówczas na posiedzeniu niejawnym sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie nie można było przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na znaczną liczbę stron postępowania (18 podmiotów). Jednocześnie rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż postępowanie przed sądami administracyjnymi w obiektywnie rzecz biorąc nieskomplikowanej sprawie trwa już ponad 4 lata.