Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 976/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 36 ust 2
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.), Sędzia WSA Iwona Wiesner, Protokolant Specjalista Ewa Olender, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Z.S., S.P. i J.H. na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] r.nr [...] w przedmiocie protestu w sprawie wyboru sołtysa 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Rady Miejskiej w W. na rzecz strony skarżącej kwotę 831 zł (słownie: osiemset trzydzieści jeden złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą nr [...] z [...] r. Rada Miejska w W. negatywnie rozpatrzyła protest wyborczy dotyczący wyboru [...] r. Sołtysa oraz członków Rady Sołeckiej Sołectwa P.. Skarga została wniesiona przez mieszkańców sołectwa Z. S., J. H. i S. P..

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco;

Pismem z [...] r. Z. S. skierował do Rady Miejskiej w W. protest wyborczy w związku z wyborem [...] r. Sołtysa i Rady Sołeckiej. Protest skierował jako Przewodniczący Sprawozdawczo-Wyborczego Zebrania Wiejskiego, w trakcie którego dokonano powyższych wyborów ale z upoważnienia mieszkańców, których listę załączył do pisma. W proteście podkreślił, że nie dotyczy on wyniku wyborów a sposobu ich przeprowadzenia, które miały wpływ na ten wynik. Wskazał na naruszenie §§ 20 i 21 Statutu Sołectwa.

Podkreślił, że zgodnie z prawem miejscowym, jakim jest Statut, kandydatem zostaje się po zgłoszeniu na zebraniu wiejskim i odnotowaniu przez komisję skrutacyjną oraz wyrażeniem zgody przez kandydata. W P., po ogłoszeniu wyborów, co miało miejsce [...] r. pojawiły się ulotki "kandydata na sołtysa" i "członków rady sołeckiej", co sugerowało są to jedyni kandydaci do tych organów i zniechęciło wielu mieszkańców do udziału w wyborach. Nadto najpierw winny zostać przeprowadzone wybory sołtysa a następnie członków rady a przeprowadzono je łącznie. Wskazał również, ze zgodnie z § 6 pkt 1 Statutu, to do kompetencji Zebrania Wiejskiego należy wybór Sołtysa i Rady Sołeckiej a z przyjętego programu zebrania wynikało, że każdy kto głosuje jest także uczestnikiem Zebrania i powinien swoje nazwisko umieścić na liście obecności. Tymczasem w głosowaniu wzięło udział [...] mieszkańców a w zebraniu [...] osób, co potwierdzają podpisy na liście obecności. Zdaniem autora protestu osoby, które nie były uczestnikami Zebrania nie miały prawa głosować. Również skład Komisji Skrutacyjnej budzi wątpliwości, gdyż Zebranie wybrało trzech jej członków a liczyła [...] osób, z których trzy były urzędnikami gminy i nie zostały wykazane w Protokole z prac Komisji. Nie miało to wpływu na wynik wyborów ale nie powinno mieć miejsca. Wątpliwości budziło również zapewnienie tajności głosowania, gdyż miejsca do skreślania były usytuowane tak, że było widać kto głosuje, nie mówiąc o imiennych podpowiedziach. Wskazane naruszenia Statutu wskazują na konieczność unieważnienia wyborów i ponowne ich przeprowadzenie.

W dniu [...] r. Rada Miejska w W., działając na podstawie art. 18 ust. 1 , art. 18a i art. 36 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 – dalej: usg) podjęła wskazaną wyżej uchwałą Nr [...], którą nie uwzględniła wniesionego protestu.

W uzasadnieniu uchwały Rada wyjaśniła, że ani ustawa o samorządzie gminnym ani Statut nie przewidują instytucji protestu wyborczego ale sołectwo jest jednostką pomocniczą gminy, przez nią powołaną i nad którą sprawuje nadzór oraz kontrolę. Tym samym możliwe jest rozpatrzenie przez nią protestu, co wynika ze wskazanego wyroku WSA we Wrocławiu. Okoliczności podniesione w proteście były wyjaśniane przez Komisję Rewizyjną Rady a omówione na jej posiedzeniu [...] r. z udziałem Przewodniczącego Rady, Sekretarza Gminy, wnoszącego protest oraz mieszkańca sołectwa. Z poczynionych ustaleń wynikało, że ogłoszenie Burmistrza zwołujące Sprawozdawczo-Wyborcze Zebranie Wiejskie zostało opublikowane [...] r. Z uwagi na brak regulacji kampanii wyborczej w Statucie Sołectwa można przywołać zasady obowiązujące w wyborach powszechnych, w których kampania rozpoczyna się z dniem ich ogłoszenia. Przed [...] kampania na sołtysa ani członków rady sołeckiej nie była prowadzona. Miała ona miejsce kilka dni przed wyborami (roznoszono ulotki). Pomimo zapisu w § 21 ust. 3 Statutu, że "W pierwszej kolejności przeprowadza się wybory Sołtysa, a następnie wybór Rady Sołeckiej" w ogłoszeniu i przyjętym porządku Zebrania wskazano, że "Wydawanie kart do głosowania i przeprowadzenie głosowania na Sołtysa oraz na członków Rady Sołeckiej Sołectwa P. w godz. 11.00 do 14.00" (pkt 13 porządku Zebrania). Powyższe wynikało z dostosowania do potrzeb Sołectwa, które liczy [...] mieszkańców, przy uwzględnieniu trudności występujących w poprzednich wyborach oraz treści interpelacji radnych- mieszkańców P. z [...] r. Porządek był konsultowany z ustępującym Sołtysem, opublikowany na stronie internetowej Gminy i tablicy ogłoszeń w Sołectwie oraz przyjęty jednogłośnie w głosowaniu jawnym na Zebraniu. Komisja stwierdziła, że chociaż porządek zebrania nie koresponduje ze wskazanym zapisem Statutu, to nie miało to wpływu na wynik wyborów. Również bez znaczenia w tej kwestii była różna liczba osób uczestniczących w Zebraniu oraz głosowaniu/wyborach. Listę obecności na Zebraniu podpisało [...] osób a w głosowaniu wzięło udział [...] osób, gdyż zgodnie z art. 36 ust. 2 usg, to nie zebranie wybiera sołtysa ale mieszkańcy i tak też było. Komisja wydała tyle kart do głosowania po sprawdzeniu tożsamości odbiorcy i potwierdzeniu ich odbioru na liście uprawnionych do głosowania. Komisja podkreśliła także, że § 6 pkt 1 Statutu wymaga zmiany. Nadto Komisja Rewizyjna wyjaśniła, że to Burmistrz skierował do pomocy Komisji Skrutacyjnej 3 pracowników Urzędu. Mieli oni za zadanie obsługę techniczną Spisu Wyborców ([...] osób uprawnionych do głosowania na dzień [...] r.). Nie zajmowali się kartami do głosowania i żadne zastrzeżenia nie zostały zgłoszone ani odnotowane w Protokole Zebrania. Po czasie nie można też stwierdzić czy miało to wpływ na wynik wyborów. Nie zgodziła się również z zarzutem braku warunków do tajnego głosowania, gdyż były one tożsame z warunkami dla wyborów powszechnych (przeźroczysta urna, stoliki z przegrodami do głosowania).

W podsumowaniu uzasadnienia Rada podkreśliła, że protest nie wykazał, że gdyby nieprawidłowości w nim wskazane nie miały miejsca to wynik wyborów byłby inny, a to jest istotą protestu. Wyjaśnienia nie potwierdziły kategorycznie, że nieprawidłowości miały miejsce. Trudno też sobie wyobrazić przy tej liczbie mieszkańców, inną formę wyboru Sołtysa i członków Rady w oparciu o obowiązujący Statut. Stąd protest, wobec braku jednoznacznych, konkretnych dowodów nie jest zasadny.

Rada na koniec podkreśliła, że w obecnym stanie prawnym nie ma wątpliwości, że, zgodnie z art. 36 ust. 2 usg to mieszkańcy wybierają Sołtysa i członków Rady a nie Zebranie i ten wymóg prawny został spełniony. Same wyniki wyborów nie pozostawiają też wątpliwości co do rzeczywistej woli wyborców. Stąd Rada przychyliła się do oceny Komisji a w celu uniknięcia w przyszłości podobnych skarg, że należy dokonać analizy Statutu i jego aktualizacji.

Pismem z [...] r. skarżący złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (dalej zwany WSA) skargę na opisaną wyżej uchwałę, zarzucając naruszenie art. 36 ust. 2 usg oraz § 22 ust. 1 Statutu Sołectwa P. stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w W. nr [...] z [...] r. (dalej Statut) przez uznanie za prawidłowe przeprowadzenie wyborów w warunkach uniemożliwiających tajne głosowanie; § 20 ust. 2 pkt 1 i § 21 ust. 1 i 2 Statutu przez uznanie, że A. N. rozpoczynając kampanie wyborczą przed zgłoszeniem jego kandydatury na Zebraniu nie sugerował mieszkańcom, że jest jedynym kandydatem na Sołtysa, co jednocześnie spowodowało nierówne szanse innych kandydatów; § 21 ust. 3 Statutu poprzez przeprowadzenie wyboru Sołtysa i członków rady jednocześnie wbrew wskazanemu zapisowi; § 6 pkt 1, § 18 ust. 1 i § 19 ust. 1 Statutu przez przeprowadzenie wyborów niezgodnie z regulacją Statutu, poza Zebraniem Wiejski; § 20 ust. 2 pkt 2 Statutu przez przeprowadzenie wyborów przez Komisję Skrutacyjną oraz osoby do niej przybrane. W konsekwencji wnieśli o jej uchylenie oraz zobowiązanie Rady do podjęcia uchwały o unieważnieniu wyborów i ogłoszenia nowych oraz zasądzenie kosztów postępowania. Do skargi załączono m.in. wskazane ulotki, wydruk z portalu internetowego, protokół z Zebrania, protokół Komisji Skrutacyjnej, oświadczenie grupy mieszkańców, Uzasadnienie stanowiło powielenie uzasadnienia protestu. Skargę wniesiono z wykorzystaniem art. ust. 101 ust. 1 usg i art. 53 § 2a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej ppsa). Skarżący są stałymi mieszkańcami Sołectwa i należą do wspólnoty samorządowej. Posiadają bierne i czynne prawo wyborcze i jeden kandydował na Sołtysa a drugi do Rady. Uzasadnienie skargi stanowi rozszerzenie zarzutów podniesionych w proteście, które podważa twierdzenie o ich rzetelnym przeprowadzeniu i bez naruszenia prawa mającego wpływ na ich wynik niezależnie od różnicy głosów uzyskanych przez poszczególnych kandydatów.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie, gdyż podniesione zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Potwierdzają powyższe wyjaśnienia Burmistrza z [...] r., Protokół Komisji Rewizyjnej z [...] r. i Protokół sesji Miejskiej Rady z [...] r. Rada podkreśliła, że Statut Sołectwa nie reguluje prowadzenia kampanii wyborczej. Podobnie jak ustawa samorządowa czy Kodeks wyborczy, tym samym trudno mówić o niektórych naruszeniach, które nie znajdują uregulowania w prawie (kampania wyborcza kandydatów, kabiny wyborcze). Nie doszło także do wprowadzenia w błąd wyborców, gdyż zgłoszono na stanowisko Sołtysa dwie kandydatury (S. P. i A. N.) i nastąpiło to na zebraniu wyborczym, podobnie jak kandydatów na członków Rady ([...] osób). Do kandydatur nie zgłoszono zastrzeżeń. Wybory przeprowadzono w głosowaniu tajnym i wybrani zostali kandydaci, którzy otrzymali najwięcej głosów, Sołtys [...] (A. N.) a do Rady weszli kandydaci, sześciu, którzy otrzymali od [...] do [...] głosów. Nie ma też wątpliwości, że wybory przeprowadziła Komisja a fakt, że uczyniła to łącznie pozostaje bez wpływu na wynik, gdyż wybory przeprowadzono z nieokreślonej liczby kandydatów, którzy zostali zgłoszeni. Nadto Rada wskazała, że [...] r. wpłynęła interpelacja aby nadchodzące wybory przeprowadzić na wzór powszechnych. Poparło ją [...] mieszkańców Sołectwa P.. Głównie chodziło o głosowanie w odrębnym lokalu wyborczym, o dogodnej porze, co zwiększy liczbę głosujących, w tym niepełnosprawnych. Stąd w ogłoszeniu wskazano salę gimnastyczną Szkoły Podstawowej, początek zebrania o godz. 8 00 a wydawanie kart do głosowania i głosowanie od 11.00 do 14.00. W głosowaniu mógł wziąć udział każdy mieszkaniec niezależnie od udziału w Zebraniu., co istotnie zwiększyło frekwencję o ok. [...] osób w porównaniu do poprzednich wyborów. Komisję Skrutacyjną wspomogło 4 pracowników Urzędu, nie będących mieszkańcami Sołectwa, tj. Sekretarz Gminy, 2 inspektorów ewidencji ludności,, inspektor ds. kontroli wewnętrznej i adwokat wykonujący obsługę prawną Urzędu Gminy. Pomoc była niezbędna z racji liczby osób uprawnionych do głosowania i [...] osób głosujących. Całość nadzorował Sekretarz Gminy, który wyborami zajmuje się od [...] lat. Wskazała też na wadliwość Protokołu z Zebrania, który nie został podpisany przez protokolanta, czego winien dopilnować jeden ze skarżących.

Na rozprawie aktualny Sołtys i jeden z członków Rady złożyli wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie jako uczestników postępowania na podstawie art. 33 § 2 ppsa. Sąd dopuścił A. N. i M. D. do udziału w sprawie na prawach uczestnika.

Strony podtrzymały swoje stanowiska. Rada ponowiła wniosek o oddalenie skargi, gdyż wskazane nieprawidłowości albo nie miały miejsca albo nie miały wpływu na wynik wyborów. Uczestnik wyjaśnił, że kandydatów na Sołtysa zgłosił M. D.i B. (byłego Sołtysa). Wybory miały większą frekwencję i poza tym nie różniły się niczym od poprzednich wyborów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje:

Skarga okazała się zasadna ale nie wszystkie podniesione w niej zarzuty trafne.

Wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej ppsa). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa). Przedmiotem kontroli są także uchwały organów samorządowych art. 3 § 2 pkt 5-7 ppsa. Sąd uznając skargę na uchwałę za zasadną stwierdza nieważność uchwały w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności (art. 147 § 1 ppsa).

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2012, s. 761 - 762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, podobnie jak pojęcie "sprzeczność z prawem". W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjeto, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

Natomiast naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 usg oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą (por. wyrok NSA z 29.07.2016 r., II OSK 2859/14, z 16.09.2008 r. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121 czy z 4.11.2003 r. SK 30/02, OTK ZU 2003). Artykuł ten był badany przez Trybunał Konstytucyjny, który orzekł, że jest zgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 i art. 7 oraz z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 usg nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). W pojęciu interesu prawnego mogą się mieścić zarówno uprawnienia, jak i obowiązki prawne. Interes ten musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną tego podmiotu. Interes ten musi być bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny, a nie przyszły i potencjalny. Do wniesienia skargi nie legitymuje więc ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, a związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi już obecnie (a nie w przyszłości) powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków.

Zatem orzeczenie stwierdzające nieważność uchwały w całości lub w części może zapaść tylko wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (norm prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma więc, gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem.

Nie jest sporne, że przedmiotowa uchwała narusza interes prawny skarżących skoro uznaje zgłoszony przez jednego z nich protest wyborczy za niezasadny i ogranicza prawa wyborcze każdego mieszkańca Sołectwa. Zdaniem Sądu, uchwała ta została także podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, bowiem sprawy wyborów do organów jednostek podziału pomocniczego gminy mieszczą się w obszarze wykonywania zadań publicznych o jakich mowa w art. 5 usg i wskazanym art. 3 ppsa. Nadto celem tworzenia jednostek pomocniczych gminy jest ich włączenie w proces zarządzania gminą, wykonywania określonych zadań powierzonych w drodze statutu (w szczególności zadań o charakterze własnym), będących realizacją zasady pomocniczości w samorządzie gminnym (zob. Augustyniak Monika. Art. 5. W: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II. Wolters Kluwer Polska, 2018.). Zatem temat wyborów na stanowisko sołtysa, czyli funkcje organu wykonawczego jednostki podziału pomocniczego gminy, należy do określonego w art. 101 ust. 1 usg obszaru administracji publicznej, a co za tym idzie należy także do kognicji sądu administracyjnego.

Zdaniem składu orzekającego, Rada Miejska nie dopuściła się naruszenia prawa rozpatrując wniesiony przez skarżącego protest wyborczy, pomimo że związana z tym procedura nie została szczegółowo unormowana w Statucie Sołectwa uchwalonym przez Radę Miejską uchwałą nr [...] z [...] r. (Statut), który stanowi akt prawa miejscowego, a jego podstawą jest art. 40 ust. 2 1 usg. Przepis ten stanowi, że "Na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych." Zawiera więc przepisy prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania Rady Miejskiej w W.. Powyższe pozostaje w zgodzie z art. 94 Konstytucji RP, gdyż to organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.

Rozpoznając wniesioną skargę Sąd uznał, że kontrola prawidłowości przebiegu i wyników wyborów do organów sołectwa mieści się w zakresie kompetencji rady gminy, która może wynikać ze statutu danej jednostki pomocniczej (por. wyrok WSA w Krakowie III SA/Kr 1621/15 z 19.04.2016 r.), który w ramach wyznaczonych treścią art. 35 ust. 3 pkt 2 usg, może obejmować postanowienia przyznające obywatelom prawo do złożenia stosownego środka zaskarżenia skierowanego do tego organu. Nawet jednak w sytuacji, gdyby statut sołectwa (jak w niniejszej sprawie) nie przewidywał trybu kwestionowania wyników bądź sposobu przeprowadzenia wyborów do jego organów, to możliwość zweryfikowania ich prawidłowości przez radę gminy należy wywodzić z treści ogólnej normy kompetencyjnej sformułowanej w art. 18a ust. 1 usg (zobacz wyrok WSA we Wrocławiu z 30.09.2008 r., sygn. akt: III SA/Wr 8/08, wyroku NSA z 5.02.2013 r., sygn. akt: II OSK 3029/12). Rada gminy posiada uprawnienia do kontrolowania procedur wyborczych organów jednostek pomocniczych i w ramach tej kontroli ma prawo rozstrzygać protesty wyborcze oraz stwierdzać nieważność wadliwie (niezgodnie z prawem) przeprowadzonych wyborów. Najdalej idący wynik kontroli sprawowanej przez radę gminy w stosunku do organów jednostek pomocniczych może być zastosowany jedynie w przypadku gdy protestujący wskaże na niezbite dowody potwierdzające fakt naruszenia przepisów normujących tryb powoływania organów jednostek podziału pomocniczego. Dlatego też Rada nie powinna unieważnić przeprowadzonych wyborów bez dokładnego wyjaśnienia, że zostały złamane jasno wyrażone przepisy prawa powszechnie obowiązującego określające przesłanki ważności wyborów.

Wskazać też należy, ze rozpoznanie przez Radę zgłoszonego protestu nie narusza prawa, ale sposób jego rozpoznania, polegający na uznaniu go za niezasadny, doprowadził do istotnego naruszenia przepisów obowiązujących ustaw oraz Statutu.

Tryb wyborów sołtysa i rady sołeckiej określony został w art. 36 ust. 2 usg. Zgodnie z jego treścią sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Przepis ten reguluje podstawowe zasady prawa wyborczego organów sołectwa, a więc kwestie czynnego oraz biernego prawa wyborczego. Pomija jednak inne ważne kwestie, gdyż ustawodawca nie określił np. w jakim trybie i w jakiej formie powinny być zgłaszane kandydatury, jaki powinien być sposób głosowania na kandydatów, czy też kwestie czysto techniczne - jak przeprowadzić głosowanie z zachowaniem zasady tajności. Wszystkie szczegółowe zasady przeprowadzania wyborów sołtysa i rady sołeckiej powinny być unormowane w akcie założycielskim jednostki pomocniczej jakim jest statut sołectwa. Statut ten jest aktem prawa miejscowego. Należy tym samym do źródeł prawa powszechnie obowiązującego i winien być przestrzegany. Zarzut istotnego naruszenia prawa można zatem postawić radzie gminy w sytuacji, kiedy nie podejmuje stosownych środków dla załatwienia protestu wyborczego w sytuacji, kiedy kwestionowane wybory do organów jednostki pomocniczej zostały przeprowadzone z istotnym naruszeniem prawa. Mianowicie tryb wyborów sołtysa i rady sołeckiej określony został w art. 36 ust. 2 usg, zgodnie z którym "sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania". Zgodzić przy tym należy się z twierdzeniem, że przepis ten w sposób kompletny reguluje podstawowe zasady prawa wyborczego organów sołectwa. O ile jednak powołany przepis określa, iż czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze ma nieograniczona liczba kandydatów, o tyle dostrzec trzeba, iż pomija wiele istotnych kwestii związanych z wyborem sołtysa i rady sołeckiej, które nie zostały unormowane również w innych przepisach ustawowych. Ustawodawca nie określił np.: w jakim trybie i w jakiej formie winny być zgłaszane kandydatury, jaki winien być sposób głosowania na kandydatów tj. czy na zebraniu wiejskim, czy też w lokalu wyborczym oraz jaką procedurę należy stosować w sprawach związanych z wyborem i odwołaniem organów sołectwa. Stosownie do art. 35 ust. 3 pkt 2 ustawy dostrzec trzeba, że wszystkie szczegółowe zasady przeprowadzania wyborów sołtysa i rady sołeckiej winny być unormowane w statucie sołectwa. Należy przy tym zwrócić uwagę, iż ustawodawca pozostawił w tym względzie organowi gminy ustanawiającemu statut daleko idącą swobodę ale trudno uznać protest za niezasadny (wyrok NSA II OSK 417/13 z 3.07.2013 r., wyrok WSA w Rzeszowie II SA/Rz 817/19 z 8.10.2019 r., WSA w Gliwicach IV SA/GL 1293/11 z 30.08.2-12 r., publ. CBOS)

Jeżeli chodzi o sprzeczność zapisu § 6 pkt 1 Statutu z art. 36 ust. 2 usg to jest ona oczywista. Przepis ten stanowi, że "Do kompetencji zebrania wiejskiego należy wybór i odwołanie sołtysa, rady sołeckiej. W sytuacji, gdy drugi przepis, cytowany wyżej stanowi, ze prawo to przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania.

Jednakże zarzut ten chociaż zasadny okazał się nieskuteczny. Regulacja Statutu nie może być bowiem sprzeczna z ustawą, a taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Wskazane naruszenie nie miało wpływu na ważność ani wynik wyborów. Burmistrz w ogłoszeniu przedstawił porządek Zebrania Wiejskiego w trakcie którego miały być przeprowadzone wybory Sołtysa i członków Rady Sołeckiej ale miały to być wybory mieszkańców Sołectwa (uprawnionych do głosowania i wpisanych na listy osób uprawnionych do głosowania). Zatem wybór Sołtysa i Rady został dokonany zgodnie z ustawą ale sprzecznie ze Statutem na co wskazują skarżący. Gdyby jednak do tego doszło i Zebranie Wiejskie wybrałoby organy Sołectwa byłby to wybór nieważny, gdyż regulacja § 6 pkt 1 Statutu jest sprzeczna z ustawą, która jest aktem wyższej rangi i statut nie może regulować kwestii nią uregulowanych i to jeszcze odmiennie. Tym samym Statut musi zostać w tym punkcie zmieniony a wybór dokonany niezgodnie z jego regulacją nie narusza ustawy i byłby ważny. Na przeszkodzie takiemu stwierdzeniu stoi jednak regulacja § 21 pkt 3 Statutu, która stanowi, że "W pierwszej kolejności wybory Sołtysa, a następnie wybór Rady Sołeckiej." W kontrolowanej sprawie wybory były prowadzone łącznie, w tym samym czasie. Powyższe potwierdza treść ogłoszenia oraz Protokół Zebrania i protokoły Komisji Skrutacyjnej. Nie neguje tego również Rada Miejska w uzasadnieniu uchwały oddalającej protest.

Przypomnieć należy, ze w rozdziale VI Statutu uregulowany został "Tryb wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej (§ 18-24). Stanowi on, ze "zebranie wiejskie, na którym ma być dokonany , po upływie kadencji wybór sołtysa, rady sołeckiej zwołuje Burmistrz W.. W tym celu podaje do publicznej wiadomości termin, godzinę, porządek obrad i miejsce zebrania wiejskiego". Zawiadomienie ma formę obwieszczenia, które ma być rozplakatowane w Sołectwie w miejscach publicznych 14 dni przed data zebrania. Do dokonania wyboru Sołtysa na zebraniu wiejskim wymagany jest udział co najmniej [...] mieszkańców (wymóg ważności zebrania z § 15 pkt 1), jeżeli na pierwszym zebraniu nie ma takiej frekwencji to zwołuje się po 15 minutach drugie zebranie, bez względu na liczbę osób w nim uczestniczących (§ 19 pkt 1 i 2). Wybory przeprowadza powołana na zebraniu Komisja Skrutacyjna w składzie 3 osobowym, z wyłączeniem kandydatów na sołtysa i do rady. Do jej zadań należy przyjęciu zgłoszeń kandydatów, przeprowadzenie wyborów, sporządzenie protokołu, który podpisują wszyscy członkowie komisji (§ 20 pkt 1-3). Wybory odbywają się przy nieograniczonej liczbie kandydatów zgłoszonych bezpośrednio przez uprawnionych do głosowania. Kandydaci muszą wyrazić zgodę na kandydowanie osobiści na zebraniu. Wybrany może zostać każdy komu przysługuje prawo wybierania. W pierwszej kolejności przeprowadza się wybory Sołtysa, a następnie wybór Rady Sołeckiej (§ 21 pkt 1-3). Wybory odbywają się w głosowaniu tajnym, bezpośrednim. Uprawnieni głosują kartami opatrzonymi pieczęcią Gminy . Obok nazwiska wybranego przez siebie kandydata stawia się znak X. określono też kiedy głos jest nieważny oraz kiedy kandydat zostaje wybrany (§ 22 pkt 1-5). W § 23 i 24 wskazano sposób przeprowadzenia wyborów uzupełniających członków Rady a także odwołanie Sołtysa lub członka Rady przed upływem kadencji. Może to uczynić Zebranie, po wysłuchaniu zainteresowanego. W § 36 Statutu wskazano, ze w kwestiach nieuregulowanych stosuje się ustawę o samorządzie gminnym.

Przenosząc powyższe na stan faktyczny sprawy należy stwierdzić, że Komisja Skrutacyjna liczyła 3 członków ale w wyborach uczestniczyło co najmniej 6 osób wskazanych przez Gminę, w tym Sekretarz Gminy. Potwierdza powyższe treść protokołów, podpisanych wyłącznie przez wybranych członków oraz ustalenia Komisji Rewizyjnej czy wyjaśnienia Burmistrza a także zdjęcie przedstawione przez Radę na rozprawie. W aktach sprawy brak możliwości ustalenia tożsamości pozostałych osób uczestniczących w wyborach i wspomagających Komisje, poza Sekretarzem A. k., który został wymieniony w pkt. 8 Protokołu z Zebrania. Nie podniesiono jednak zarzutu aby byli to mieszkańcy Sołectwa czy podlegali wyłączeniu z innej przyczyny. Działanie takie podważa jednak prawidłowość działania Komisji. Osoby takie winny zostać odnotowane w protokole Zebrania, jak i Komisji. W tym miejscu wskazać tez należy, że z Protokołu Zebrania nie wynika, kto zgłaszał kandydatów i czy był to mieszkaniec Sołectwa, czego wymaga statut. Na rozprawie wybrany Sołtys oświadczył, że jego kandydaturę zgłosił M. D., następnie wybrany do Rady a drugiego kandydata Burmistrz, przy czym Sąd nie był w stanie dokonać oceny prawidłowości tego zgłoszenia w zgodzie z § 21 pkt 1 Statutu, gdyż jak wskazano wyżej nie zostało odnotowane do Protokołu Zebrania nawet, kto dokonał zgłoszenia. Nie badała tego także Komisja Rewizyjna ani nie odniósł się do tej okoliczności Burmistrz. Z protokołu wynika, że sami kandydaci dokonali prezentacji swojej osoby (pkt 7). W trakcie zebrania w godz. 11-14.00 komisja wydawała karty do głosowania i przeprowadzała głosowanie łącznie na Sołtysa i członków Rady Sołeckiej. Nie odnotowano kiedy komisja zakończyła pracę i ogłosiła wyniki wyborów ani kiedy zebranie zostało zakończone/ protokół nie został też podpisany przez protokolanta. Czas zakończenia prac komisji Skrutacyjnej nie został tez wskazany w sporządzonych przez nią protokołach z przeprowadzonych głosowań, które sporządzono odrębnie dla wyboru Sołtysa i Rady. Z akt sprawy nie wynika czy Burmistrz i Sekretarz Gminy są mieszkańcami Sołectwa P. i czy mogli zgłaszać kandydata na Sołtysa. Wskazać też należy, ze nowo wybrany Sołtys jest radnym i brał udział w glosowaniu nad zaskarżoną uchwałą, które było jawne.

Bez znaczenia dla sprawy pozostaje wniesiona interpelacja mieszkańców P. w [...] r. co do zmiany sposobu przeprowadzenia wyborów, kiedy nie została ona uwzględniona przez zmianę Statutu, nawet w części sprzecznej z ustawą o samorządzie gminnym (art. 36 ust. 2). Bez znaczenia pozostają pozostałe zarzuty protestu, które okazały się niezasadne, zwłaszcza odnośnie różnicy oddanych głosów i obecnych na zebraniu czy naruszenie tajemnicy wyborów przez brak osłoniętych kabin.

Mając na względzie powyższe Rada Miejska nie w pełni dokonała prawidłowej oceny zarzutów protestu jak również przebiegu samych wyborów (zgłaszanie kandydatur, równoczesne głosowanie, wadliwość protokołu z zebrania i wyborów) uznając za bezzasadny zgłoszony przez skarżącego protest. Dopuściła się zatem istotnego naruszenia art. 94 Konstytucji RP, art. 18a ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt usg. Już samo ogłoszenie z [...] r. o zwołaniu Sprawozdawczo-Wyborczego Zebrania Wiejskiego Sołectwa P. zawierające porządek zebrania wskazuje w pkt 13 łączne głosowanie na sołtysa i członków Rady. Powyższe w sposób jednoznaczny wskazuje, że wybory będą prowadzone łącznie a nie zgodnie ze Statutem, najpierw wybór Sołtysa a następnie Członków Rady. Wskazuje na to również pkt 6 porządku zebrania; zgłaszanie kandydatów na Sołtysa i członków Rady, jednocześnie przed przystąpieniem do wyboru sołtysa, co zdaniem Sądu miało wpływ na wynik głosowania. Sąd nie neguje, że kandydować do Rady mogli również kandydaci na Sołtysa ale wtedy należało o takiej możliwości przypomnieć ze względu na łączne głosowanie. Przyjmowanie takiego sposobu głosowania nie wydaje się nie tylko sprzeczne ze statutem ale także wątpliwie racjonalne przy przyjęciu wielości kandydatów na Sołtysa oraz braku wiedzy, kto nim został wybrany.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 usg wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. W ocenie Sądu Rada Miejska w W. podejmując zaskarżoną uchwałę naruszyła prawa w sposób uzasadniający stwierdzenie jej nieważności.

Wadliwe stanowisko Komisji i Rady ostatecznie zaważyło o nieprawidłowym nieuznaniu protestu za słusznie zgłoszony. Z tych przyczyn należało orzec jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 ppsa. O kosztach postępowania orzeczono zaś na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy obejmując nimi uiszczony przez skarżących wpis sądowy, opłatę pełnomocnictwa i zwrot kosztów pełnomocnika wyboru.