Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 753/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2014-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 7
journal: Dz.U. 2004 nr 10 poz 76
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o  przyznanie płatności
article: § 2 ust. 1, § 9 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 21 ust. 2 pkt 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 26 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 368 poz 74 art. 16 ust. 1 i 2
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE)  nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów  wiejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Czajkowski (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki,, sędzia del. SO Jolanta Strumiłło, Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 27 listopada 2014r. sprawy ze skargi S. R. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2010 oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania S.R. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia "[...]" w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na 2010 r., w łącznej kwocie 19.814,40 zł.

Z przesłanych do kontroli Sądu, wraz ze skargą na powyższą decyzję, akt wynika następujący stan sprawy.

Wydana aktualnie decyzja organu odwoławczego jest kolejnym rozstrzygnięciem w sprawie z wniosku S.R. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2010 r.. Podstawę poddanej uprzednio kontroli Sądu decyzji organu odwoławczego z dnia "[...]" stanowiły ustalenia, w świetle których, w 2008 r. wnioskodawca podjął i w kolejnych latach kontynuował realizację pięcioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego w ramach trzech pakietów: rolnictwo zrównoważone, w tym wariant 1.1 - zrównoważony sposób gospodarowania, ekstensywne trwałe użytki zielone, w tym wariant 3.1 - ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach oraz ochrona gleb i wód, w tym wariant 8.3 - międzyplon ścierniskowy.

W dniu 11 maja 2010 r. beneficjent złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010, obejmujący realizację wariantów:

- 1.1, na powierzchni 47,26 ha,

- 3.1, na powierzchni 9,58 ha oraz

- 8.3, na powierzchni 11,78 ha.

Realizacja wariantu 1.1 zadeklarowana została we wniosku na działkach oznaczonych symbolami od A do S, przy czym na działkach J, K, L, M, N, O, P, R i S, jako grupę upraw zadeklarowano JPO TUZ (łąka trwała lub pastwisko trwałe).

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, dokonując kontroli wniosku, na podstawie § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego "Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. nr 33, poz.262 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie rolnośrodowiskowe", wykluczył z płatności w ramach wariantu 1.1 ww. działki o symbolach J, K, L, M, N, O, P, R i S. Stwierdził, że zadeklarowane przez beneficjenta uprawy JPO TUZ, nie znajdują się w katalogu upraw, do których przyznawana jest płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu rolnictwo zrównoważone.

W oparciu o wyniku kontroli na miejscu, organ I instancji przyjął, że powierzchnia działek A, B, C, E, F, G, H i I, kwalifikująca się do objęcia płatnością do wariantu 1.1 wynosiła 36,45 ha. Zakwestionował jednocześnie zadeklarowaną we wniosku powierzchnię działek rolnych I oraz H, wskazując, że w stosunku do działki I skarżący zadeklarował powierzchnię 12,43 ha, a z ustaleń kontroli wynikało, iż wynosi ona 12,03 ha. Różnica spowodowana była zadeklarowaniem granic uprawy poza granicą działki ewidencyjnej należącej do beneficjenta oraz istniejącym zadrzewieniem. Tym samym organ uznał, że wykluczeniu podlegały powierzchnie nieużytkowane rolniczo oraz część zasiewu wchodząca na działkę ewidencyjną innego rolnika. Natomiast względem działki H, której pomiaru dokonano łącznie z działką G, organ stwierdził występowanie powierzchni terenów trwale zadrzewionych i zakrzaczonych. Ustalił, że łączna powierzchnia działek G i H wyniosła 10,71 ha, natomiast beneficjent zadeklarował 11,78 ha. Organ wyjaśnił, iż niedobór powierzchni uwzględniono na działce H, w wyniku czego powierzchnia stwierdzona działki G odpowiada wnioskowi rolnika. We wniosku rolnik zadeklarował w przypadku działki H powierzchnię 7,08 ha, a zatem w oparciu o powyższe ustalenia przyjęto powierzchnię 6,01 ha.

W odniesieniu natomiast do wariantu 3.1 ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach organ podniósł, że rolnik we wniosku na 2010 r. zadeklarował powierzchnię 9,58 ha, choć w ramach tego wariantu beneficjent w 2008 r. podjął zobowiązania rolnośrodowiskowe jedynie do powierzchni 8,43 ha. Organ stwierdził też nieprawidłowości w zakresie zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności w ramach ww. wariantu, powierzchni działek: K, N, O, P oraz R. Działka oznaczona symbolem K miała mniejszą powierzchnię niż zadeklarowana we wniosku, co wynikało z niezaliczenia części trwałego użytku zielonego występującego na działce ewidencyjnej nr "[...]", niebędącej własnością beneficjenta. Organ wskazał, że granica tej działki rolnej K przebiega wzdłuż drogi stanowiącej podstawę trójkąta, zaś dwa boki biegły równo po granicy działki ewidencyjnej nr "[...]". Biorąc pod uwagę treść § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w związku z art. 3 ust. 7 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz.76 ze zm.), organ uznał, że powierzchnia działki rolnej K (0,08 ha) nie spełniła warunku minimalnej wymaganej powierzchni 0,10 ha, w wyniku czego działka ta została wykluczona z płatności rolnośrodowiskowej. Ostatecznie organ przyjął, że powierzchnia uwzględniona w płatności do ww. wariantu wyniosła 8,30 ha.

Odnośnie wariantu 8.3 międzyplon ścierniskowy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wskazał, że wnioskodawca zadeklarował działki G i H, podając jako ich powierzchnię 11,78 ha, zaś powierzchnia stwierdzona w toku kontroli wyniosła 10,71 ha. W związku z wskazanymi już wyżej różnicami pomiędzy zadeklarowaną powierzchnią działki H (7,08 ha), a jej powierzchnią stwierdzoną w toku kontroli (6,01 ha) zastosowano sankcję z art. 16 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006.

W oparciu o powyższe ustalenia postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia "[...]" przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości na 2010 r., w wymienionej na wstępie kwocie 19.814,40 zł.

W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]", utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR podzielił ustalenia i wnioski organu I instancji, a także przedstawił sposób wyliczenia kwot w ramach poszczególnych wariantów płatności rolnośrodowiskowej. Podał, że w toku postępowania wyniki kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym beneficjenta były kilkakrotnie weryfikowane, zaś stwierdzone zawyżenia powierzchni działek rolnych wynikały z dwóch przyczyn:

- wyjścia areału spornych działek rolnych poza granicę działek ewidencyjnych należących do beneficjenta (działki I oraz K) oraz

- rozrostu na przestrzeni lat powierzchni zadrzewionych i zakrzaczonych, co widoczne było na ortofotomapach i fotografiach stanowiących załącznik do dokumentacji pokontrolnej wykonanej w dniach 2 - 3 września 2010 r. (działki I oraz H).

Organ podniósł, że w ubiegłych latach konfiguracja działek rolnych na działkach ewidencyjnych nr "[...]" i "[...]" była inna niż w roku 2010, co skutkowało brakiem możliwości odniesienia pomiaru z roku poprzedniego do poszczególnych działek rolnych zadeklarowanych we wniosku. Dodatkowo zaznaczył, że zmianie uległy zasady pomiaru, które miały wpływ na zmniejszenie areału w roku 2010. W ocenie organu, nie było jednak podstaw do podważania ustaleń kontroli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Ol 732/11, oddalił skargę strony na opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego z dnia "[...]". Sąd uznał, że skarżący został zapoznany ze sprawozdaniem z kontroli, przy czym w żaden sposób nie zaprzeczył, że areał spornych działek rolnych wychodził poza granicę należących do niego działek ewidencyjnych oraz nie zaprzeczył faktowi rozrastania się przez lata powierzchni zakrzewień i zadrzewień. Stwierdzenie "wyjścia" poza granicę ewidencyjną wywołało skutek w postaci zakwestionowania powierzchni działki oznaczonej symbolem I, H oraz K. Natomiast w kwestii zmniejszenia powierzchni kwalifikujących się do przyznania płatności z uwagi na porastające je krzaki oraz drzewa (działki rolne oznaczone symbolem I i H) skarżący poprzestał na stwierdzeniu, iż nie zgadza się ze stanowiskiem organu, nie przedstawił zaś swoich pomiarów dokonanych przez uprawnionego do tego specjalistę. W ocenie Sądu, wyniki kontroli przeprowadzonych w odniesieniu do gospodarstwa skarżącego w latach poprzednich nie mogły mieć zastosowania do zweryfikowania wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010. Ponadto w 2010 r. działki rolne były mierzone po granicy uprawy, jednak w granicach ewidencyjnych działki będących własnością producenta rolnego. W ocenie Sądu, już chociażby z tego powodu różnica w stosunku do przeprowadzanych w latach wcześniejszych kontroli, które obejmowały wyłącznie granice upraw, nie odnosiły się natomiast do granic ewidencyjnych działek, wpływała na inny wynik kontroli w 2010 r..

Wyrokiem z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II GSK 752/12, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna, choć nie uwzględnił wszystkich podniesionych w niej zarzutów. W szczególności odmówił zasadności zarzutowi naruszenia art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że na skarżącym ciążył obowiązek przedłożenia dowodu na potwierdzenie nieprawidłowego pomiaru powierzchni działek zadeklarowanych przez skarżącego. Jak wskazał NSA, brzmienie powołanego przepisu nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości, że skoro skarżący zarzucał wadliwość dokonanych pomiarów kontrolnych, to właśnie jego obciążał obowiązek wykazania swoich twierdzeń. NSA nie uwzględnił ponadto zarzutów wadliwej wykładni przepisów: art. 21 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy, art. 26 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. (Dz. U. UE L 316 z dnia 2 grudnia 2009 r. s. 65) oraz art. 16 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r., wskazując, że podniesione w uzasadnieniu tych zarzutów argumenty dotyczyły ustaleń faktycznych, które nie mogły być wzięte pod rozwagę ze względu na brak zarzutu skargi kasacyjnej w tej materii.

NSA przychylił się natomiast do argumentacji skargi kasacyjnej w kwestii zarzutu naruszenia § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w zw. z art. 3 pkt 7 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że działki rolne powinny mieścić się w granicach ewidencyjnych działki. Dokonując wykładni przepisów § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, 3 pkt 7 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz art. 2 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r., stwierdził, że ustawodawca, jako kryterium decydujące w definicji pojęcia działki rolnej dla potrzeb płatności rolnośrodowiskowej, przyjmuje fakt posiadania przez rolnika zwartego obszaru gruntu, zgłoszonego przez jednego rolnika i obejmującego nie więcej niż jedną grupę upraw. Określenia działki rolnej w żadnym z powołanych wyżej przepisów nie odwołują się natomiast do stanu ewidencyjnego działek.

Ponownie rozpoznając sprawę, WSA w Olsztynie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Ol 880/13, uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia "[...]", wskazując na ocenę prawną wyrażoną w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z którą, podstawy określenia powierzchni działek rolnych uwzględnianych przy przyznawaniu płatności rolnośrodowiskowych nie stanowią granice ewidencyjne działki. W konsekwencji powyższego WSA stwierdził, że organ błędnie ustalił powierzchnie działek uprawnionych do wnioskowanej płatności rolnośrodowiskowej. W niniejszej sprawie niezbędne bowiem było uwzględnienie faktu posiadania przez rolnika zwartego obszaru gruntu, zgłoszonego przez jednego rolnika i obejmującego nie więcej niż jedną grupę upraw. Dlatego też, ponownie rozpoznając sprawę, organ kierując się stanowiskiem Sądu w zakresie określenia obszarów działek rolnych w oparciu o kryteria wskazane wyżej, a nie w oparciu o kryterium stanu ewidencyjnego w ewidencji gruntów dokona ustaleń w zakresie powierzchni działek, będących w posiadaniu skarżącego. Następnie w oparciu o stwierdzone powierzchnie działek, zastosuje przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę do naliczania płatności rolnośrodowiskowej. W przypadku natomiast braku możliwości dokonania stosownych ustaleń z uwagi na braki w materiale dowodowym sprawy, organ przeprowadzi uzupełniające postępowanie dowodowe w tym zakresie.

Wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia "[...]". W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ po dokonaniu analizy dotychczasowych ustaleń postępowania wyjaśniającego a następnie, ponownego wyliczenia należnej płatności uznał, że organ I instancji w prawidłowy sposób ustalił powierzchnię gruntów uprawniającą do otrzymania płatności w oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonej w dniu 22 października 2010 r..

Odnosząc się do definicji działki rolnej unormowanej w art. 3 pkt 7 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, a także art. 2 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r., organ podniósł, że w przypadku gdy wymagane jest oddzielne zgłoszenie użytkowania pewnego obszaru w ramach gruntów objętych grupą upraw, działka rolna ograniczona jest na podstawie tego konkretnego użytkowania. Tym samym działka rolna może być położona na całej działce ewidencyjnej, jej części albo na kilku sąsiednich działkach ewidencyjnych. Jak przyznał organ, powołane przepisy istotnie nie traktują o granicach działki ewidencyjnej, co wynika z faktu, że pojęcie "działki rolnej" zostało w nich zdefiniowane wyłącznie na potrzeby ustalenia przedmiotowego kryterium otrzymania płatności. Nie zmienia to jednak, że zadeklarowane we wniosku działki rolne są usytuowane na konkretnych działkach ewidencyjnych, a nie położone w nieokreślonej przestrzeni. To sprawia, że organ, dokonując kontroli, nie może pominąć kryterium działki ewidencyjnej. Ponadto w przypadku skarżącego nie została spełniona przesłanka minimalnego wymogu powierzchni określonej na 0,1 ha w odniesieniu do działki rolnej K. Tym samym wykluczenie tejże działki z płatności nastąpiło również z innych przyczyn, pozostających bez związku z ustaleniami dotyczącymi granic działki ewidencyjnej.

Jak podniesiono w uzasadnieniu powyższej decyzji organu, w wyniku postępowania sądowego beneficjent osiągnął skutek w postaci przesądzenia jedynie kwestii definicji działki rolnej, którego to pojęcia organy obu instancji nie kwestionowały. Jednak definicja ta, sprowadzająca pojęcie działki rolnej do wymogu minimalnej powierzchni działki i rodzaju uprawy, pozostaje bez wpływu na prawidłowość dokonanych w niniejszej sprawie pomiarów uwzględniających kryterium działki ewidencyjnej. Organ odwołał się także do brzmienia art. 14 i art. 15 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, zgodnie z którym państwa członkowskie ustanawiają i prowadzą zintegrowany system administrowania i kontroli, zwany "zintegrowanym systemem", obejmujący m.in. system identyfikacji działek rolnych. Jak zaś stanowi art. 17 tego rozporządzenia, system ten jest ustanawiany na podstawie map lub dokumentów z ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Jednocześnie zgodnie z ww. ustawą o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, ARiMR jest właściwa do tworzenia i prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych, a przepis art. 9a pkt 2 lit. b) tej ustawy stanowi, że do prowadzenia tego systemu wykorzystuje się w szczególności dane z ewidencji gruntów i budynków. Jak zatem podkreślił organ, to właśnie działki ewidencyjne, na których położone są deklarowane działki rolne, wskazywane są we wniosku o płatności i to właśnie one (nie zaś inne np. położone w bezpośrednim sąsiedztwie, ale niezgłoszone we wniosku) są uwzględniane przy przyznawaniu wnioskowanej płatności.

Organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawca, podpisując wniosek o przyznanie płatności na 2010 r., zobowiązał się do niezwłocznego informowania ARiMR o każdym fakcie, jak również o każdej zmianie, mogących mieć wpływ na zakres przyznanej płatności. Stosownie zaś do art. 21 ust. 1 – ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, był on również zobowiązany do czynnego udziału w postępowaniu, gdyż w świetle ust. 3 tego przepisu, ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W sytuacji zatem, gdy producent rolny nie zgadzał się z wynikami kontroli, powinien wykazać prawidłowość złożonego wniosku. W sytuacji zatem potwierdzenia prawidłowości ustaleń kontroli na miejscu w wyniku wielokrotnej weryfikacji oraz nieprzedstawienia przez stronę dowodów przeciwnych, organ nie uwzględnił wniosku o ponowne przeprowadzenie kontroli w gospodarstwie rolnym beneficjenta.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie S.R. wniósł o uchylenie powołanej wyżej decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR oraz zaniechanie sankcji w odniesieniu do płatności, gdyż jak wskazał, powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych we wniosku była wynikiem kontroli i pomiarów przeprowadzonych w ubiegłych latach przez ARiMR.

Wskazując, że przedmiotowa sprawa podlegała już kontroli sądowej, skarżący podniósł, że z przyczyn pozaprawnych ARiMR stoi w dalszym ciągu na stanowisku, iż pomniejszenie płatności oraz nałożenie sankcji wynika z tego, że część spornych działek rolnych wychodzi poza granice działek ewidencyjnych oraz nastąpił przyrost powierzchni zadrzewionych i zakrzaczonych. Nie uwzględnia przy tym oceny prawnej wyrażonej w zapadłych w sprawie wyrokach NSA z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II GSK 752/12 oraz WSA w Olsztynie z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Ol 880/13, czego potwierdzeniem są, zdaniem strony, przywołane w uzasadnieniu skargi cytaty z uzasadnień ww. orzeczeń.

Skarżący zakwestionował ponadto ustalenia postępowania dotyczące przyrostu powierzchni zadrzewionej i zakrzewionej, wskazując, że nie zostały one potwierdzone żadnymi dowodami. Wielokrotnie zwracał się do organu o wskazanie miejsc, w których nastąpił ten rozrost. Pomimo tego organ nie udzielił odpowiedzi i nie przedstawił fotografii (choć w toku kontroli wykonał ich kilkadziesiąt), z których wynikałoby, że na działkach rolnych znajdowałyby się młode drzewa lub krzaki. Skarżący podniósł, że w jego gospodarstwie rzeczywiście znajdują się lasy, stare sady oraz zakrzaczenia, jednak istnieją one od kilkudziesięciu lat.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasową argumentację. Dodatkowo podniósł, że skarżący miał możliwość zgłoszenia do płatności prawidłowo użytkowanej działki rolnej, pod warunkiem podania we wniosku danych umożliwiających jej identyfikację w przestrzeni, tj. podania, na jakich działkach ewidencyjnych jest ona położona. ARiMR obligatoryjnie sprawdza, czy tak zidentyfikowana działka rolna nie przekracza PEG, tj. Powierzchni Ewidencyjnej Gospodarstwa i czy różni rolnicy nie wnioskują o płatności do działki rolnej położonej na tej samej działce ewidencyjnej. Zwolnienie rolnika z obowiązku wskazania, na jakich działkach ewidencyjnych położona jest działka rolna, stoi w sprzeczności z ww. zasadami. Ponadto organ zaznaczył, że w ramach przeprowadzonej w dniu 22 października 2010 r. kontroli metodą FOTO zgromadzono materiał dowodowy uzasadniający podjęte rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem badając legalność zaskarżonej decyzji zgodnie z kompetencją ustanowioną w art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269) Sąd nie stwierdził, aby decyzje te naruszały prawo. Podkreślić zaś należy, iż na podstawie art.145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, decyzja administracyjna podlega uchyleniu wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy.

Na gruncie niniejszej sprawy podkreślenia wymaga na wstępie, iż była już ona przedmiotem rozpoznania przez WSA w Olsztynie, a wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie zaś z art. 153 p.p.s.a, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ocena ta i wskazania znalazły się w uzasadnieniu opisanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 stycznia 2014r., wydanego po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny cyt. wyżej wyrokiem z dnia 26 września 2013r., wcześniejszego rozstrzygnięcia tut. Sądu w sprawie (wyroku z dnia 18 stycznia 2012r. o sygn. akt: I SA/Ol 732/11). W takim też znaczeniu ocena prawna i zawarte wskazania w orzeczeniu WSA z 30 stycznia 2014r. realizującym zalecenia sformułowane w ww. wyroku NSA, mają w niniejszej sprawie moc wiążącą.

Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu powołanych przepisów oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowana się mu w pełnym zakresie. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie podatkowym i na sądzie, może być zaś wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego.

W tej sytuacji, zarówno organ podatkowy przeprowadzając ponownie postępowanie w sprawie, jak i sąd oceniając obecnie decyzje wydane w tym postępowaniu, co do zasady, nie mogły czynić ustaleń sprzecznych z oceną wyrażoną we wcześniejszym rozstrzygnięciu. Nie było zatem kompetencją Sądu po raz kolejny badanie sprawy we wszystkich jej aspektach, lecz jej rozpoznanie z punktu widzenia realizacji przez organ zaleceń wskazanych w ww. wyroku Sądu z 30 stycznia 2014r..

Z powyższych przyczyn nie mogły podlegać ponownej analizie przez skład orzekający w niniejszej sprawie, podnoszone w skardze zarzuty dotyczące ustaleń postępowania w zakresie przyrostu powierzchni zadrzewionej i zakrzewionej, odnośnie czego w cyt. wyżej wyrokach Sądów obu instancji nie kwestionowano stanowiska organów w zakresie dokonanych pomiarów kontrolnych spornych działek. Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał bowiem, iż brzmienie art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego, nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości, że skoro S.R. zarzucał wadliwość dokonanych pomiarów kontrolnych, to właśnie jego obciążał obowiązek wykazania swoich twierdzeń. NSA ocenił również, że organy prowadzące postępowanie w sposób wyczerpujący rozpatrzyły zebrany w sprawie materiał dowodowy odzwierciedlając swoje stanowisko w uzasadnieniu decyzji. Ustosunkowały się do argumentów podniesionych przez skarżącego. Zdaniem Sądu II instancji, skarżący w żaden sposób nie wykazał, by doszło do naruszenia przez organy przepisu art. 26 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r., przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że kontrola na miejscu została przeprowadzona zgodnie z przepisami tego rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie też stwierdził, że ustalenia kontroli w zakresie powierzchni działek, a w szczególności zajętej pod zadrzewienia i zakrzaczenia poczynione zostały w oparciu o prawidłowo zastosowane przepisy art. 16 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r.. W sposób zgodny z nimi określono też procentowe różnice pomiędzy obszarem zadeklarowanym do pomocy, a obszarem stwierdzonym oraz prawidłowo, z uwzględnieniem różnic procentowych, zastosowano przewidziane w tym przepisie sankcje.

Kierując się, na podstawie art. 190 p.p.s.a. wykładnią prawa dokonaną przez NSA w wyroku z dnia 26 września 2013r. odnośnie przepisów art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności oraz art. 2 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 (...), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z 30 stycznia 2014r. wskazał natomiast m.in., że za błędne uznać należało stanowisko organu, iż działki rolne powinny mieścić się w granicach ewidencyjnych działki. Niezbędne było bowiem uwzględnienie faktu posiadania przez rolnika zwartego obszaru gruntu, zgłoszonego przez jednego rolnika i obejmującego nie więcej niż jedną grupę upraw.

Dlatego też zgodnie z zaleceniami Sądu, powinnością organu było zastosowanie przepisów prawa materialnego w oparciu o stwierdzone powierzchnie działek stanowiące podstawę do naliczania płatności rolnośrodowiskowej, a w przypadku braku możliwości dokonania stosownych ustaleń z uwagi na braki w materiale dowodowym sprawy, przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w tym zakresie.

W związku z ponownym rozpoznaniem sprawy Sąd stwierdził, iż zalecenia zawarte w ww. wyroku z 30 stycznia 2014r. co do dalszego postępowania w sprawie, zostały wykonane. Tym razem organ dokonał bowiem szerszej analizy ustaleń faktycznych sprawy oraz weryfikacji swojego dotychczasowego stanowiska, po czym wobec stwierdzenia, że nie zachodzi konieczność uzupełnienia zebranego materiału dowodowego, prawidłowo zastosował prawo materialne.

Nie budzi zastrzeżeń odwołująca się tym razem wprost do definicji działki rolnej zawartej w art. 3 pkt 7 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, jak również art. 2 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, argumentacja zaskarżonej decyzji, iż przepisy te nie traktują o granicach działki ewidencyjnej, przy czym pojęcie "działki rolnej" zostało w nich zdefiniowane na potrzeby ustalenia kryterium otrzymania płatności. Niewątpliwie zaś deklarowane przez beneficjentów działki rolne są usytuowane na konkretnych działkach ewidencyjnych, co sprawia, że w związku z kontrolą dane dotyczące powierzchni działki ewidencyjnej nie są wprawdzie decydujące, jednak mogą mieć znaczenie w sytuacji, gdy dochodzi do przekroczenia Powierzchni Ewidencyjnej Gospodarstwa (PEG) bądź też deklarowania przez dwóch beneficjentów działek rolnych położonych na tej samej działce ewidencyjnej.

W świetle uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w związku z zarzutami strony odnośnie przebiegu kontroli, ponownej, dokładnej analizie poddany został przez organ raport z czynności kontrolnych. Szczegółowo wyjaśniono m.in. zasady weryfikowania powierzchni gruntów, wskazując na tzw. metodę FOTO i użycie do pomiarów gruntów obrazu powierzchni ziemi uzyskanego ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych, przetworzonego następnie do postaci metrycznej na bazie ortofotomapy, która w tym przypadku nie zawierała błędów mogących podważyć wyniki kontroli gospodarstwa. Przy czym wykazano, iż kontrola u Beneficjenta miała charakter dwuetapowy. W pierwszej kolejności inspektor terenowy w oparciu o ortofotomapę - czyli obraz powierzchni działek ewidencyjnych będących własnością uzyskany ze zdjęć satelitarnych wykonanych na przełomie kwietnia i maja 2010 roku - dokonał bowiem wizytacji terenowej, podczas której ocenił rolniczy charakter użytkowanych działek rolnych deklarowanych przez rolnika, określił granicę tychże działek, granice obszarów niekwalifikujących się do płatności występujących w obszarze działek ewidencyjnych, rodzaj stwierdzonej grupy upraw oraz wykonał fotografie kontrolowanych działek rolnych. W drugim zaś etapie sporządził raport z czynności kontrolnych zatwierdzony przez uprawnionego geodetę.

Opisując podjęte w związku z kontrolą czynności i wyniki dokonanych pomiarów powierzchni gruntów konkretnych działek rolnych, na stronie 12-ej zaskarżonej decyzji przekonywująco wyjaśniono przyczyny zmniejszenia do celów płatności areału konkretnych działek. Zwrócono też uwagę, iż wielkość stwierdzonych powierzchni uprawnych w gospodarstwie była większa ze względu na systematyczne rozrastanie się w ciągu 6 lat poprzedzających kontrolę, zadrzewień. Na niekorzyść powierzchni wpłynęła też deklarowana część uprawowa należąca do producenta, ale znajdująca się w granicach ewidencyjnych innego producenta rolnego.

W świetle przedstawionych do kontroli Sądu akt sprawy, nieprawidłowości stwierdzone w gospodarstwie rolnym S. R. wynikają z dwóch zasadniczych przyczyn:

- wyjścia areału niektórych ze spornych działek rolnych poza granicę działek ewidencyjnych będących w posiadaniu beneficjenta, co dotyczy działek oznaczonych symbolami I oraz K

- widocznego na ortofotomapach i zdjęciach stanowiących załącznik do dokumentacji pokontrolnej z 2 i 3 września 2010 roku, rozrastania się powierzchni zadrzewionych i zakrzaczonych (działki rolne oznaczone symbolem I oraz H).

Z akt wynika, że skarżący nie zgadzając się ze stanowiskiem organu, nie przedstawił w związku z przeprowadzoną 22 października 2010r. kontrolą, przekonywujących dowodów podważających pomiary dokonane przez uprawnionego do tego specjalistę. Nie jest też takim dowodem złożony na rozprawie raport z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 27 grudnia 2012r., a więc ponad 2 lata po kontroli na ustaleniach której oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Raport ten, w związku z wykazanym przez organ systematycznym przyrostem powierzchni zadrzewionych, począwszy od 2004r., przy stwierdzonych różnicach w pomiarach za kolejne lata, nie odnosi się do stanu faktycznego za kontrolowany w niniejszej sprawie okres.

Rację ma organ wywodząc w zaskarżonej decyzji, iż powinnością beneficjenta wnioskującego o przyznanie płatności na rok 2010, było podanie rzeczywistej powierzchni działki rolnej, która nie zawsze jednak pokrywa się z powierzchnią użytku gruntowego wykazaną w ewidencji gruntów i budynków.

Zgodnie z art. 3 pkt. 7 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. nr 10 , poz. 76 z późń. zm.), użyte w ustawie określenie działki rolnej oznacza działkę rolną w rozumieniu art. 2 pkt. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w w/w rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemów wsparcia ustanowionego dla sektora wina /Dz. Urz. UE L 316 z 2.12.2009 r.. Zgodnie z treścią art. 2 pkt. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, "działka rolna" oznacza zwarty obszar gruntu, zgłoszony przez jednego rolnika i obejmujący nie więcej niż jedną grupę upraw; jednak w przypadku gdy w kontekście niniejszego rozporządzenia wymagane jest oddzielne zgłoszenie użytkowania pewnego obszaru w ramach gruntów objętych grupą upraw, granice działki rolnej są wyznaczane na podstawie tego konkretnego użytkowania. Państwa członkowskie mogą ustanowić dodatkowe kryteria wyznaczania granic działki rolnej. Co trafnie zauważono w cyt. wyżej wyroku NSA, działka rolna może być położona na całej działce ewidencyjnej lub jej części albo na kilku sąsiednich działkach ewidencyjnych. Jeżeli zatem producent rolny zgłasza do płatności działki rolne usytuowane w określonej przestrzeni i na konkretnych działkach ewidencyjnych, to w związku z weryfikowaniem ich powierzchni przez właściwy organ, uwzględnienie tego dodatkowego kryterium, jest uprawnione.

Stosownie do treści art. 17 rozporządzenia Rady (WE) z dnia 19 stycznia 2009r. nr 73/2009, ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003, system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Jednocześnie, w myśl przepisów ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest właściwa do tworzenia i prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych, który zgodnie z art. 9 a pkt. 1 ustawy zawiera wektorowe granice oraz powierzchnie maksymalnego kwalifikowanego obszaru, o którym mowa wart. 6 ust 1, akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, a także identyfikatory działek ewidencyjnych zawarte w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Natomiast art. 9 a pkt. 2 stanowi, że do prowadzenia wskazanego systemu identyfikacji działek wykorzystuje się w szczególności:

a) ortofotomapy cyfrowe sporządzane zgodnie z przepisami cyt. wyżej ustawą prawo geodezyjne i kartograficzne,

b) dane z ewidencji gruntów i budynków prowadzonej zgodnie z ww. ustawą,

c) dane z wniosków o przyznanie płatności, o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia,

d) wyniki kontroli na miejscu, określonej w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1122/2009.

Celem prowadzonych przez organy kontroli administracyjnych jest porównanie danych poszczególnych działek rolnych zawartych we wniosku z danymi znajdującymi się w systemie identyfikacji działek rolnych, w tym wektorowych granic oraz powierzchni działek rolnych z wniosku, z zapisaną w systemie identyfikacji działek rolnych maksymalną powierzchnią kwalifikowaną do płatności na poszczególnych działkach ewidencyjnych, na których znajdują się deklarowane działki rolne (art. 11 ust. 2 w/w rozporządzenia.

Jak wynika z akt, część działek rolnych zadeklarowanych przez beneficjenta we wniosku o przyznanie płatności wykracza poza granice działek referencyjnych określonych w systemie identyfikacji działek rolnych. Jeżeli zaś w związku z weryfikacją zawartych w tym wniosku danych stwierdzone zostało przez organy, iż deklarowana część uprawowa nie należy do beneficjenta, to wyłączenie zakwestionowanej w tej części powierzchni gruntu z wnioskowanej płatności, było prawidłowe. Podobnie nie budzi zastrzeżeń wyłączenie z płatności stwierdzonych gruntów zadrzewionych i zakrzaczonych. Przy czym, podkreślenia jeszcze raz wymaga, iż zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wymienionym wyżej wyroku z dnia 26 września 2013 r., organy prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący rozpatrzyły zebrany w sprawie materiał dowodowy odzwierciedlając swoje stanowisko w uzasadnieniu decyzji. Ustalenia kontroli w zakresie powierzchni działek poczynione zaś zostały w oparciu o prawidłowo zastosowane przepisy art. 16 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r.

Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, iż wobec prawidłowych ustaleń faktycznych odnośnie powierzchni działek rolnych należących do skarżącego i uprawnionych do płatności, jak również dokonania po wymienionych wyżej wyrokach Sądów obu instancji, właściwej oceny materialnoprawnej tych ustaleń, w związku z wydaniem zaskarżonej decyzji organ nie naruszył tym razem przepisów prawa.

Z tych też względów, Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a..