Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 624/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze~Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 655/20 w sprawie ze skargi E.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz E.P. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 12 listopada 2020 r. II SA/Sz 655/20 oddalił skargę E.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem, który wpłynął do organu I instancji dnia 12 marca 2020 r., E.P. (dalej skarżąca) zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na męża E.P. (dalej mąż skarżącej). Do wniosku dołączyła kopię orzeczenia o niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] lipca 2019 r., którym zaliczono E.P. do znacznego stopnia niepełnosprawności, przy czym orzeczenie wydano do dnia 31 lipca 2022 r.; podano, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, a znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od [...] maja 2017 r. Decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...] ZUS przyznał skarżącej prawo do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego od dnia 1 marca 2019 r.

Decyzją z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2020 r.) Burmistrz [...] (dalej Burmistrz) odmówił przyznania E.P. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad małżonkiem - E.P.

W uzasadnieniu decyzji Burmistrz jako powód odmowy przyznania świadczenia wskazał pobieranie przez skarżącą od dnia 1 "kwietnia" [winno być "marca"; k. 8 akt administracyjnych] 2019 r. rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Tym samym doszło do spełnienia przesłanki negatywnej wymienionej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, [zm. z 2018 r. poz. 730], dalej uśr). W ocenie Burmistrza równie doniosłe znaczenie miał fakt, że nie dało się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność małżonka skarżącej.

Skarżąca reprezentowana przez adwokata P.G., w odwołaniu zarzuciła decyzji naruszenie:

I. prawa materialnego: 1. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w zw. z art. 32 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, co doprowadziło do nieprzyznania świadczenia pielęgnacyjnego przynajmniej w części stanowiącej różnicę między kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a rodzicielskim świadczeniem uzupełniającym, uzyskiwanym przez stronę, mimo istnienia wszystkich przesłanek do przyznania świadczenia; 2. przez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uśr;

II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty przez ustalenie stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem.

Decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2020 r.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej kpa) w zw. z art. 17 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, [zm. z 2018 r. poz. 730]), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję z [...] kwietnia 2020 r.

W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło art. 17 uśr i wskazało, że aby otrzymać świadczenie pielęgnacyjne należy spełniać przesłanki wymienione w art. 17 ust. 1 uśr; nadto nie mogą zaistnieć przesłanki negatywne zawarte w art. 17 ust. 5 uśr.

Odnosząc się do odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, między innymi z uwagi na fakt, że nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność jej męża, a zatem nie jest spełniona przesłanka dotycząca wieku, w którym powstała niepełnosprawność osoby, nad którą sprawowana jest opieka, wymieniona w "art. 17a" [zapewne "art. 17", bowiem art. 17a nie dzieli się na ustępy] ust. 1b uśr, Kolegium stwierdziło, że wskazany fakt nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r. K 38/13 (dalej wyrok K 38/13), w którym Trybunał stwierdził między innymi, że art. 17 ust. 1b uśr w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji, jak i nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmownej na tej części przepisu.

Kolegium potwierdziło na podstawie akt sprawy istnienie negatywnej przesłanki uniemożliwiającej przyznanie świadczenia (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr), bowiem osoba sprawująca opiekę (skarżąca), jest uprawniona do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego od dnia 1 marca 2019 r. Cytowane przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a decyzje na ich podstawie wydawane - decyzji tzw. związanych. Kolegium wskazało, że organy obu instancji nie miały możliwości przyznania świadczeń opiekuńczych, gdyż zgodnie z powołanymi przepisami świadczenia te nie przysługują i przy orzekaniu nie można brać pod uwagę żadnych szczególnych okoliczności istniejących w sprawie - organy nie działają bowiem tutaj w ramach uznania administracyjnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skarżąca reprezentowana przez adw. P.G. zarzuciła decyzji naruszenie:

1. prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w zw. z art. 32 Konstytucji RP, przez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, co doprowadziło do nieprzyznania świadczenia pielęgnacyjnego przynajmniej w części stanowiącej różnicę między kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a rodzicielskim świadczeniem uzupełniającym uzyskiwaną przez stronę, mimo istnienia wszystkich przesłanek do przyznania świadczenia;

2. przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa przez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego; brak ustalenia różnicy wysokości świadczeń - rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji brak rozważenia, czy różnica wysokości świadczeń - rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego wnioskodawczyni w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, uzasadnia przyznanie tego świadczenia chociażby w części stanowiącej tę różnicę; naruszenie tego przepisu przez brak uwzględnienia przy orzekaniu interesu społecznego i słusznego interesu strony, który wyraża się w szczególności pominięciem celu w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczenia pielęgnacyjnego.

Skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji; skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; zasądzenie [zwrotu] kosztów.

Uzasadniając zarzuty skargi strona odwołała się do judykatury. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 20.2.2019 r. II SA/Go 833/18; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 11.4.2019 r. III SA/Kr 137/19 stanęły na stanowisku, że należy stosować reguły interpretacyjne (dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej) w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr co powoduje, że należy go rozumieć w ten sposób, że wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości tej emerytury. Oba Sądy zwróciły uwagę, że w dacie uchwalenia ustawy o świadczeniach rodzinnych wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego była kwotą niższą niż ówczesna wysokość świadczeń wyłączających prawo do tego świadczenia. Relacja ta utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już niemal dwukrotnie wyższe od otrzymywanej przez skarżącą najniższej emerytury (wysokość świadczenia pielęgnacyjnego - 1.583 zł; wysokość najniższej emerytury - 878 zł). Intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było by uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Odczytanie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w obecnych realiach - jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, wymagałoby jednoznacznego potwierdzenia przez dyrektywy wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej. Pogląd ten w całości podzielił NSA w wyroku z 28.6.2019 r. I OSK 757/19 (Lex 2724028).

Odnosząc przytoczoną argumentację do realiów niniejszej sprawy skarżąca wskazała, że pobiera rodzicielskie świadczenie uzupełniające, mające zapewnić niezbędne środki utrzymania osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia, by wychowywać dzieci lub z tego powodu w ogóle go nie podjęły. Narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie. Wszak zgodnie z tą zasadą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (tak w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego z: 9.3.1988 r. U 7/87; 6.5.1998 r. K 37/97; z 20.10.1998 r. K 7/98; 17.5.1999 r. P 6/98; 4.1.2000 r. K 18/99; 18.12.2000 r. K 10/00; 21.5.2002 r. K 30/01; 28.5.2002 r. P 10/01; 18.3.2014 r. SK 53/12).

Organy całkowicie pominęły okoliczność ustalenia różnicy wysokości świadczeń, tj. rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji nie rozważyły, czy różnica wysokości świadczeń, uzasadnia przyznanie tego świadczenia chociażby w części stanowiącej tę różnicę. Organy nie uwzględniły interesu społecznego i słusznego interesu strony, który wyraża się w szczególności pominięciem celu w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczenia pielęgnacyjnego (k. 2-6 akt sądowych).

W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi (k. 9 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem II SA/Sz 655/20 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej ppsa), oddalił skargę w całości.

Argumentem przesądzającym o nieuwzględnieniu skargi był w ocenie Sądu I instancji brak podstawy prawnej umożliwiającej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, stanowiącego różnicę między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a pobieranym świadczeniem rodzicielskim. W ocenie tego Sądu nie istnieje w aktualnym stanie prawnym regulacja kształtująca zasady przyznawania wnioskodawcy świadczenia o wyższej kwotowo wysokości (świadczenia pielęgnacyjnego) z równoczesnym zawieszeniem prawa do niższego kwotowo świadczenia (rodzicielskie świadczenie uzupełniające), jak również uregulowań prawnych umożliwiających rezygnację z rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego w celu pobierania świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd I instancji wskazał, że powołane przez stronę w uzasadnieniu skargi poglądy judykatury co do reguł wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr są nieadekwatne ponieważ dotyczą emerytury, podczas gdy strona pobiera rodzicielskie świadczenie uzupełniające. Według Sądu I instancji realizacja stanowiska strony prowadziłaby do stosowania analogii jako metody wykładni, mającej służyć konstruowaniu kompetencji do tworzenia nieprzewidzianych prawem regulacji, wywierających wpływ na prawa jednostki, w oparciu o odrębne regulacje prawne, co jest niedopuszczalne. Sąd wskazał przy tym, że oparte na analogii domniemania i subiektywna ocena luk w ustawie jako będących wyrazem nieracjonalności ustawodawcy nie mogą stanowić podstawy do oceny naruszeń prawa (wyrok NSA z 15.1.2013 r. II OSK 2451/12, cbosa).

Sąd I instancji wskazał, że zróżnicowanie uprawnień do pomocy ze strony Państwa nie stanowi samo w sobie naruszenia zasady równości, o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Nie jest w tej samej sytuacji osoba opiekująca się niepełnosprawnym, która pobiera rodzicielskie świadczenie uzupełniające i osoba, która w wyniku konieczności rezygnacji z pracy zawodowej utraciła dochód z pracy (k. 14, 26-36 akt sądowych).

Skargę kasacyjną wniosła skarżąca, reprezentowana przez adw. P.G., zarzucając wyrokowi II SA/Sz 655/20 naruszenie:

1. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ppsa polegające na tym, że Sąd I instancji będąc obowiązanym do orzekania w granicach danej sprawy nie zastosował środka określonego w ustawie polegającego na uchyleniu zaskarżonej decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...], podczas gdy obie te decyzje były obarczone wadą polegającą na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza ustalenia czy różnica wysokości świadczeń - rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego wnioskodawczyni w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, uzasadnia przyznanie tego świadczenia chociażby w części stanowiącej tę różnicę;

2. prawa materialnego - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie mającej ustalone prawo do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, a strona ma możliwość wyboru jednego ze świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, podczas gdy wykładnia systemowa i funkcjonalna pozwala na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w części stanowiącej różnicę między kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a [kwotą] rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego uzyskiwaną przez stronę, a uśr nie daje możliwości wyboru między świadczeniem pielęgnacyjnym a rodzicielskim świadczeniem uzupełniającym.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych; zrzekła się rozprawy (art. 182 § 2 ppsa).

Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi pominięcie oczywistego i rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa; s. 4 skargi kasacyjnej) w postaci przeprowadzenia niedostatecznie wnikliwej analizy i nieustalenia wszystkich okoliczności sprawy. Sąd I instancji całkowicie pominął możliwość ustalenia przez organy obu instancji różnicy wysokości świadczeń (pielęgnacyjnego i rodzicielskiego uzupełniającego) i przyznania stronie tej różnicy.

Skarżąca wskazała, że różnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegające na odebraniu osobom pobierającym rodzicielskie świadczenie uzupełniające - które jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego - z możliwości skorzystania na równi z osobami pracującymi z prawa wyboru świadczenia pielęgnacyjnego nie ma oparcia konstytucyjnego, a nadto jest niesprawiedliwe z punktu widzenia zasad zabezpieczenia społecznego (k. 41-46 akt sądowych).

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, zm. z 2018 r. poz. 730) w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP; zarzut 2 petitum skargi kasacyjnej; s. 5 skargi kasacyjnej), okazał się częściowo zasadny.

Istota sporu sprowadza się do wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Organy obu instancji przyjęły, że skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na to, że jako osoba sprawująca opiekę, jest uprawniona do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego.

Problem prawny w niniejszej sprawie dotyczy wątpliwości, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymaga załatwienia odmownego w każdym przypadku, gdy strona ma prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Innymi słowy, czy w tego typu sprawach sąd, a wcześniej organ administracji publicznej, może poprzestać na wykładni językowej przedmiotowego przepisu, czy też winien kontynuować proces wykładni i zastosować reguły wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie orzekał w tego typu sprawach, początkowo skłaniając się do pierwszego ze wskazanych rozwiązań (np. w wyrokach z: 10.7.2018 r. I OSK 134/18; 6.4.2017 r. I OSK 2950/15; 20.4.2017 r. I OSK 3269/15, cbosa). Z czasem jednak stanowisko Sądu uległo zmianie, o czym świadczy treść wyroków z: 13.7.2018 r. I OSK 235/18; 18.12.2018 r. I OSK 1676/18; 8.1.2020 r. I OSK 2392/19; 30.4.2020 r. I OSK 1546/19; 27.5.2020 r. I OSK 2375/19; 18.6.2020 r. I OSK 254/20; 28.6.2019 r. I OSK 757/19; 11.8.2020 r. I OSK 764/20; 11.3.2021 r. I OSK 2812/20; 14.10.2021 r. I OSK 483/21, cbosa.

Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z 10.12.2002 r. P 6/02, OTK-A 2002/7/91, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego bądź dwu przepisów, zawartych w jednej ustawie (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów.

We współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych; M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda - mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/ 18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady - reguły - wskazówki, Wolters Kluwer 2017, s. 212-213, uw. 432, 433, przypis 17, 18; dalej M. Zieliński, Wykładnia prawa...; wyrok NSA z 2.6.2017 r. I OSK 600/16, cbosa).

W piśmiennictwie podkreśla, że od jasnego i niebudzącego wątpliwości rezultatu wykładni językowej wolno odstąpić i oprzeć się na wykładni systemowej tylko wtedy, gdy przemawiają za tym ważne racje. Jedna z nich jest wówczas, gdy uzyskane znaczenie prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi lub gdy prowadzi do konsekwencji absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów, Komentarz, Toruń 2002 r., s. 10). Norma prawna nie zawsze pokrywa się z literalnym brzmieniem przepisu, czego zdają się nie dostrzegać w kontrolowanej sprawie organy obu instancji i Sąd I instancji (uchwała SN z 21.11.2001 r. I KZP 26/01, OSNKW 2002/1-2/4; uchwała NSA z 10.12.2009 r. I OPS 8/09, ONSAiWSA 2010/2/21; cz. 4.3 uzasadnienia uchwały 7 Sędziów NSA z 17.2.2020 r. II FPS 4/19, ONSAiWSA 2020/5/60, s. 18-19; M. Zieliński, M. Zieliński, Wykładnia prawa..., s. 255-257, uw. 529-531).

Wyrokiem z 26.6.2019 r. SK 2/17 (OTK-A 2019/36) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu wyroku SK 2/17 Trybunał - w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy - wskazał, że prawo podmiotowe w postaci prawa do szczególnej pomocy państwa dla rodzin, które podlega ochronie w trybie skargi konstytucyjnej, prawodawca sformułował w art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji (wyrok TK z 15.11.2005 r. P 3/05, OTK-A 2005/10/115). "Podmiotem prawa wynikającego z art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji są rodziny znajdujące się «w trudnej sytuacji materialnej i społecznej». Za szczególnie narażone na znalezienie się w takiej sytuacji ustrojodawca uznał rodziny wielodzietne i niepełne. Redakcja tego przepisu wskazuje, że obydwie przesłanki trudnej sytuacji - finansowa oraz środowiskowa muszą być spełnione kumulatywnie, a zatem nie każdej rodzinie wielodzietnej lub niepełnej przysługuje prawo do wsparcia ze strony państwa. Prawa wyrażonego w art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji mogą dochodzić - w granicach wynikających z ustalonej przez ustawodawcę polityki społecznej - członkowie rodziny, która jest jego beneficjentem. W wypadku rodzin niepełnych są nimi: rodzic lub opiekun prawny wychowujący dziecko, a także dziecko wychowywane przez taką osobę dorosłą. W każdej jednak sytuacji przepis ten ukierunkowany jest na ochronę wychowywania dzieci. Nie stanowi natomiast samodzielnej podstawy roszczeń osób dorosłych, które dzieci nie wychowują" (wyrok TK z 12.4.2011 r. SK 62/08, OTK-A 2011/3/22)... . Przyjęty przez ustrojodawcę termin "szczególna pomoc" obejmuje obowiązek władz publicznych, po pierwsze, zapewnienia każdemu członkowi rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej minimum egzystencjalnego, a po drugie, zapewnienia pomocy wykraczającej poza zwykłą pomoc. Konstytucja pozostawia przy tym ustawodawcy (działającemu w ramach wartości i zasad konstytucyjnych) swobodę określenia progu egzystencjalnego, odpowiadającemu minimalnemu poziomowi wynikającemu z potrzeb konsumpcyjnych człowieka w danych warunkach społeczno-ekonomicznych (wyrok SK 62/08).

Ustrojodawca posłużył się tym terminem również w art. 68 ust. 3 Konstytucji, w którym to zobowiązał władze publiczne do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom, kobietom ciężarnym, osobom niepełnosprawnym i osobom w podeszłym wieku, a także w art. 71 ust. 1 Konstytucji, gwarantującym matkom przed i po urodzeniu dziecka szczególną pomoc władz publicznych w zakresie określonym w ustawie. Świadczy to o tym, że przesądził on, że określenie to należy rozumieć w sposób tożsamy na gruncie wszystkich powołanych przepisów konstytucyjnych (wyrok TK z 9.7.2012 r. P 59/11, OTK-A 2012/7/76).

Szczególna pomoc obejmuje działania przewyższające zwykły poziom ochrony gwarantowanej konstytucyjnie. Posłużenie się terminem "szczególny" odczytywać należy jako skierowany w stosunku do władzy publicznej nakaz bardziej intensywnego traktowania pewnej grupy podmiotów z uwagi na sytuację faktyczną, w jakiej się znajdują, to jest wykraczającego poza zakres zwykłego uwzględniania potrzeb tych podmiotów (wyrok TK z 8.7.2014 r. P 33/13, OTK-A 2014/7/70). Poza tym, na co również Trybunał zwracał już uwagę, "rodzina, której członek został dotknięty niepełnosprawnością i wymaga opieki ze strony innego członka rodziny, zmuszonego z tego powodu do rezygnacji z zatrudnienia, potrzebuje szczególnej pomocy ze strony państwa" (wyrok P 33/13; cz. III p.2.2 uzasadnienia wyroku SK 2/17).

Z samej istoty zasady równości wynika nakaz równego traktowania podmiotów mających tę samą relewantną cechę, zatem podstawowe znaczenie dla oceny zgodności kwestionowanego przepisu z art. 32 ust. 1 Konstytucji ma ustalenie "cechy istotnej", gdyż to ta przesądza o uznaniu porównywanych podmiotów za podobne lub odmienne (L. Garlicki, M. Zubik w: red. L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. II, Wyd. Sejm. 2016, s. 109). Równość wobec prawa wiąże się więc z zasadnością wyboru takiego, a nie innego kryterium różnicowania. Ocena konstytucyjności przyjętego kryterium różnicowania oznacza rozstrzygnięcie tego: "1) czy kryterium to pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji; 2) czy waga interesu, któremu różnicowanie ma służyć pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku wprowadzonego różnicowania; 3) czy kryterium różnicowania pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami, czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych" (wyrok TK z: 20.10. 1998 r. K 7/98, OTK ZU 1998/6/96; 9.6.1998 r. K 28/97, OTK ZU 1998/4/50; 28.3. 2007 r. K 40/04, OTK-A 2007/3/33; 7.11.2007 r. K 18/06, OTK-A 2007/10/122; 1.4. 2008 r. SK 77/06, OTK-A 2008/3/39; 18.7.2008 r. P 27/07, OTK-A 2008/6/107; 18.11. 2008 r. P 47/07, OTK-A 2008/9/156; cz. III p.2.3.4 uzasadnienia wyroku SK 2/17).

Problematyka świadczeń rodzinnych zawiera się w regulacjach właściwych dla systemu zabezpieczenia społecznego, stanowiącego jeden z najbardziej złożonych problemów ustrojowych. Trybunał Konstytucyjny w przeszłości wskazywał, że brak jest sztywnego i z góry określonego modelu tego systemu, a co za tym idzie w sprawach dotyczących zabezpieczenia społecznego co do zasady nie podlega badaniu trafność bądź celowość rozstrzygnięć ustawodawcy i wstępnie należy zakładać, że przyjęte rozstrzygnięcie stanowi wynik działania racjonalnego i zgodnego z Konstytucją (m.in. wyroki TK z: 20.12.1999 r. K 4/99, OTK ZU 1999/7/ 165; 22.6.1999 r. K 5/99, OTK ZU 1999/5/100; 4.12.2000 r. K 9/00; 6.2.2002 r. SK 11/01, OTK-A 2002/1/2). Swobodę ustawodawcy w zakresie kreowania regulacji dotyczących zabezpieczenia społecznego ograniczają jednak zasady i przepisy konstytucyjne oraz obowiązek poszanowania chronionych przez te zasady i przepisy wartości, przy czym jednak obalenie domniemania konstytucyjności wymaga wykazania przez podmiot inicjujący postępowanie sprzeczności zachodzącej między zaskarżonym przepisem ustawy i Konstytucją (orzeczenie TK z 24.5.1994 r. K 1/94 , OTK z 1994/I/10; wyrok TK z 20.11.2001 r. SK 15/01, OTK ZU 2001/8/252). Rozwiązania ustawowe muszą być ukształtowane w taki sposób, by stanowiły "optimum realizacji treści prawa konstytucyjnego" (wyrok TK z 8.5.2000 r. SK 22/99, OTK ZU 2000/4/107). Co znamienne, reguła ta intensyfikuje się w wypadku instytucji pomocy społecznej, które nie są oparte na zasadzie wzajemności, lecz stanowią formę redystrybucji dochodu narodowego za pośrednictwem budżetu państwa, a więc w przypadku świadczenia takiego jak świadczenie pielęgnacyjne (cz. III p.3.1 uzasadnienia wyroku SK 2/17).

Zasadniczym celem świadczenia pielęgnacyjnego, będącego jednym ze świadczeń opiekuńczych, jest "częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku lub niepełnosprawnej osobie dorosłej" (uzasadnienie rządowego projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych, druk sejmowy nr 1555/IV kadencja). Podmiotem prawa do tego świadczenia jest osoba (zdolna do pracy) rezygnująca z zatrudnienia w celu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny; świadczenie ma jej częściowo rekompensować utracony zarobek. Na kompensacyjną funkcję świadczenia pielęgnacyjnego wskazują także wypowiedzi przedstawicieli doktryny (A. Korcz-Maciejko, W. Maciejko, Świadczenia rodzinne. Komentarz, C.H. Beck 2014, s. 314; W. Kardasz, R. Krajewski, S. Szymański, Komentarz do ustawy o świadczeniach rodzinnych wraz ze zbiorem przepisów wykonawczych, Kutno 2006, s. 56). Samo świadczenie pielęgnacyjne stanowi pomoc "ze strony państwa dla osoby zdolnej do pracy, lecz niezatrudnionej i niewykonującej innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym w sytuacji, gdy na osobie tej ciąży obowiązek alimentacyjny wobec dziecka" (wyroki TK: P 27/07; P 41/07). Podkreślić przy tym należy, że niezależnie od kompensacyjnej funkcji świadczenia pielęgnacyjnego, jego beneficjentem jest cała rodzina, w szczególności zaś jej niepełnosprawny członek mający zapewnioną opiekę osoby najbliższej. Dodatkowo pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego związane jest ze świadczeniami majątkowymi o charakterze niepieniężnym w postaci objęcia osoby pobierającej to świadczenie ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym oraz zdrowotnym, finansowanym ze środków publicznych (cz. III p.3.2.1 uzasadnienia wyroku SK 2/17).

Świadczenie pielęgnacyjne de lege lata jest jednym z instrumentów realizowania przez ustawodawcę obowiązku wyznaczonego w art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji. Obowiązek ten dotyczy osób o słabszych niż przeciętne zdolnościach adaptacyjnych do nowych warunków społecznych. W świetle tych okoliczności, zdaniem Trybunału, ograniczenie możliwości pobierania świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekuna, który ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, ale jednocześnie pracy tej nie podejmuje z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, stanowi przejaw niewłaściwego zinterpretowania przez ustawodawcę nałożonego nań konstytucyjnego obowiązku wsparcia osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Celem ustawy o świadczeniach, zgodnie z jej uzasadnieniem, pozostaje stworzenie efektywnego systemu pomocy rodzinom znajdującym się w ciężkiej sytuacji materialnej, zapewniającego świadczenia rodzinne na poziomie zabezpieczającym egzystencję poszczególnych członków tych rodzin. Z założenia ustawa ta stanowić miała odpowiedź na brak rozwiązania systemowego, zastępowanego doraźnymi regulacjami poszczególnych zagadnień (druk sejmowy nr 1555/IV kadencja). "Szczególna pomoc", o której mówi Konstytucja, oznacza konieczność preferencyjnego traktowania osób należących do danej kategorii podmiotów, wyprzedzającego konstytucyjną ochronę o "zwykłej" intensywności. Ochrona przewidziana w art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji oznaczać ma wyraźne podwyższenie standardu ochrony i pomocy, który ustrojodawca przyznaje wszystkim rodzicom i rodzinom (art. 18 Konstytucji). Zdaniem Trybunału, wskazane w przywołanym przepisie prawo do szczególnej pomocy musi być bowiem tak ukształtowane, by znajdujące się w trudnej sytuacji rodziny, a do takich należy zaliczyć rodziny, których członkami są niepełnosprawne dzieci, miały możliwość otrzymywania świadczeń pielęgnacyjnych w sytuacji, kiedy to osoba sprawująca opiekę w celu jej wykonywania rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zwłaszcza, jeśli minimalne świadczenie rentowe jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne (cz. III p.3.2.2 uzasadnienia wyroku SK 2/17).

Cechą istotną pozwalającą na wyróżnienie kategorii podmiotów, do których należy odnosić gwarancję równego traktowania w niniejszej sprawie, jest fakt sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i niewykonywanie z tego względu pracy zarobkowej. Oznacza to, że istotą tożsamej sytuacji osób sprawujących opiekę jest ich dobrowolna rezygnacja z możliwej do wykonywania przez nie pracy zarobkowej. Ustalenie tej okoliczności wymaga wykazania, że osoba mająca ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy w ogóle może podejmować pracę zarobkową, a co za tym idzie, zrezygnować z niej na rzecz opieki nad osobą niepełnosprawną (cz. III p.3.3.1 uzasadnienia wyroku SK 2/17).

Podstawą różnicowania podmiotów znajdujących się w tożsamej sytuacji relewantnej z punktu widzenia zasady równości - a za takie podmioty na tle dokonanych wyżej analiz należy uznać osoby sprawujące opiekę nad osobami niepełnosprawnymi, które zrezygnowały z pracy zarobkowej bądź jej nie podjęły ze względu na konieczność sprawowania tej opieki - jest ustalenie, że dokonane przez ustawodawcę rozróżnienie skutkujące wykluczeniem opiekunów-rencistów z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie narusza zasady proporcjonalności. To zaś sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy poddana pod kontrolę Trybunału regulacja prawna jest niezbędna do osiągnięcia celu, który przyświecał ustanowieniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, jak również rozstrzygnięcia, czy nie pozostaje ona w ewentualnej kolizji z innymi wartościami konstytucyjnymi (cz. III p.3.3.4 uzasadnienia wyroku SK 2/17).

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do ograniczenia procesu wykładni do literalnego brzmienia ustawy. Jak wcześniej zauważono w wyroku z 11.3.2021 r. I OSK 2812/20, chociaż proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można jedynie do nich się ograniczać i uprawnione jest odstąpienie od prima vista jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej.

W uzasadnieniu projektu ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym wskazano, że "projektowana ustawa ma na celu uhonorowanie i docenienie okresu wychowywania dzieci. Stąd też projektowana regulacja określa warunki i tryb przyznawania oraz zasady wypłacania i finansowania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, zwanego dalej "świadczeniem". Podstawowym celem projektowanej regulacji jest zapewnienie środków utrzymania osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia lub go nie podjęły ze względu na wychowywanie dzieci w rodzinach wielodzietnych. Projektowane zmiany podkreślają ważną z punktu widzenia rozwoju kraju funkcję społeczną pełnioną przez rodziców, w większości kobiety, związaną z wychowaniem dzieci. Projekt ustawy jest realizacją zapowiedzi Premiera Mateusza Morawieckiego w części dotyczącej uhonorowania osób, które wychowały co najmniej czworo dzieci i z tytułu długoletniego zajmowania się potomstwem nie wypracowały emerytury w wysokości odpowiadającej co najmniej kwocie najniższej emerytury. Projektowane regulacje doceniają trud wychowawczy rodziców w rodzinach wielodzietnych, przewidując zapewnienie określonych środków po osiągnięciu odpowiedniego wieku" (druk sejmowy nr 3157/VIII kadencja).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne (wyrok NSA z 24.8.2020 r. I OSK 650/20, cbosa). Sytuacja taka nie dotyczy jedynie osoby, która ma ustalone prawo do emerytury (wyroki: I OSK 2392/19; I OSK 1546/19; I OSK 2375/19; I OSK 254/20; I OSK 764/20) czy renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy (wyrok SK 2/17; wyrok NSA I OSK 757/19), ale także innych świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr (np. emerytury i rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego - wyrok z 11.3.2021 r. I OSK 1812/20) czy w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr (przykładowo wyroki NSA z: 18.12.2018 I OSK 1676/18; 14.10.2021 r. I OSK 483/21).

Z uwagi na podobieństwo stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy do ww. spraw, należy powtórzyć za wyrokami I OSK 254/20 i I OSK 1983/20, że potrzeba dokonywania takiej wykładni ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Wzrost wysokości tego ostatniego w stosunku do innych świadczeń wskazanych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr doprowadził do powstania konieczności zmiany rozumienia mechanizmu przyznawania świadczeń rodzinnych celem zapewnienia spójności systemu prawnego i wewnętrznej zgodności aksjologicznej. Pierwotnym zamierzeniem ustawodawcy było wszak wykluczenie możliwości pobierania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby, które pobierały wyższe świadczenia. W momencie, w którym wysokość świadczenia pielęgnacyjnego zaczęła przenosić wysokość pozostałych świadczeń, dotychczasowe rozumienie tego mechanizmu się zdezaktualizowało. W dniu wydania przez Burmistrza [...] decyzji z [...] kwietnia 2020 r. w sprawie wysokość świadczenia pielęgnacyjnego była równa 1.830 zł (obwieszczenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 października 2019 r. w sprawie kwoty świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2020, M.P. z 2019 r. poz. 1067). Skarżąca spełniała wszystkie pozytywne przesłanki ubiegania się o to świadczenie, a odpowiedź odmowna wynikała ze ziszczenia się - w nietrafnej ocenie organów - przesłanki negatywnej w postaci pobierania świadczenia uzupełniającego w kwocie 1.100 zł. Różnica między tymi sumami wynosi 730 zł miesięcznie. Zmiana relacji wysokości tych świadczeń wynikająca z upływu czasu i zmiany warunków społeczno-gospodarczych wymagała więc ponownego ustalenia treści normy prawnej zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, czego organy w niniejszej sprawie nie uczyniły.

W obecnych warunkach treść tę można ustalić jedynie przy zastosowaniu dyrektyw wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej. Art. 8 ust. 2 Konstytucji RP nakazuje tak organom administracji publicznej, jak i sądom administracyjnym, dokonywać prokonstytucyjnej wykładni przepisów prawa, a więc także art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr.

W zakresie wykładni systemowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr należy zestawić z art. 27 ust. 5 uśr, zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: świadczenia rodzicielskiego lub świadczenia pielęgnacyjnego, lub specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. O ile można się zgodzić, że jeśli dany podmiot pobiera już określone świadczenie, a mimo tego wnioskuje o przyznanie mu innej formy pomocy o niższej wartości (pierwotnie świadczenie pielęgnacyjne), to w sytuacji, gdy prawo zabrania pobierania obu tych świadczeń, wniosek strony winien zostać załatwiony odmownie. Takie rozwiązanie nie narusza ani interesu państwa, które wszak samo tego typu pomoc oferuje, ani tym bardziej strony, jako że zabezpieczone zostało jej prawo do pobierania świadczenia o większej wysokości.

W niniejszej sprawie sytuacja jest jednak odwrotna - skarżąca pobierała dotychczas świadczenie rodzicielskie uzupełniające o niższej wartości (1.100 zł brutto - 935 zł netto od 1 marca 2019 r.; k. 8, 10 akt Burmistrza), chociaż spełnia wszystkie przesłanki do pobierania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca może zawiesić rodzicielskie świadczenie uzupełniające.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie opowiada się za rozwiązaniem przyjętym w wyrokach: I OSK 254/20, I OSK 2375/19, I OSK 764/20, a polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W powołanych sprawach wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 uśr, w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego (pkt 1), pielęgnacyjnego (pkt 2), specjalnego zasiłku opiekuńczego (pkt 3), dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 (pkt 4) lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (pkt 5) - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 53 ze zm., dalej uerfus), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy uerfus stosuje się także, z mocy art. 7 ust. 4 urśu, do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (art. 27 ust. 5 pkt 5 uśr czy art. 96 uerfus) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy, jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera rodzicielskie świadczenie uzupełniające, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego na podstawie art. 103 ust. 3 uerfus. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Rodzicielskie świadczenie uzupełniające pełni funkcję emerytury (zastępując ją w całości - art. 7 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, Dz. U. z 2019 r. poz. 303, zm. z 2018 r. poz. 730, dalej urśu), bądź uzupełniając emeryturę do wysokości najniższej emerytury - art. 7 ust. 2 urśu) przeto art. 103 ust. 3 uerfus stosuje się odpowiednio do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Skoro bowiem prawo do emerytury..., może ulec zawieszeniu również na wniosek emeryta... (art. 103 ust. 3 uerfus) wraz z rodzicielskim świadczeniem uzupełniającym, stanowiącym dopełnienie do najniższej emerytury lub renty (jak w sprawie I OSK 2812/20) to również na podstawie art. 103 ust. 3 uerfus zawieszeniu może ulec prawo do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, do którego prawo wynika z art. 7 ust. 1 i 4 urśu (art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP).

Zawieszenie prawa do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 uerfus skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 uerfus). Rodzicielskie świadczenie uzupełniające jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, w postaci ustalonego prawa do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla osoby której przyznano rodzicielskie świadczenie uzupełniające, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego skutkuje wstrzymaniem jego wypłaty, to należy uznać, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 uśr prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego

W takiej sytuacji organ winien zastosować normę wywiedzioną z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w zw. z art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taka możliwość w niniejszej sprawie zaistniała. O ile należy zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie, że decyzja w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie ma charakteru uznaniowego, o tyle ta okoliczność nie stanowi usprawiedliwienia dla odstąpienia od uwzględnienia prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Rozwiązanie to nie narusza interesu publicznego, jako że to ustawodawca zdecydował o przyznaniu osobom znajdującym się w sytuacji skarżącej prawa do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Organy winny były pouczyć skarżącą o wystąpieniu zbiegu świadczeń i wskazać na prawo wyboru między świadczeniem rodzicielskim uzupełniającym albo świadczeniem pielęgnacyjnym (art. 9 i art. 79a § 1 i 2 kpa; B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 549, nb 2.1). Treść decyzji w tej sytuacji zależałaby od treści oświadczenia skarżącej. Organ mógł również wydać decyzję pozytywną, zastrzegając jednocześnie termin na złożenie przez nią oświadczenia o wyborze świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji ze świadczenia rodzicielskiego uzupełniającego pod rygorem uchylenia decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się już wcześniej za możliwością dania osobie uprawnionej do świadczenia pielęgnacyjnego wyboru między tym świadczeniem a jednym ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Choć dotychczasowe orzecznictwo dotyczyło przed wszystkim prawa wyboru między świadczeniem pielęgnacyjnym a emerytalno-rentowym (wyroki I OSK 254/20, I OSK 2375/19, I OSK 764/20 i I OSK 2812/20, cbosa), to nie ma powodu do odstąpienia od tego rozwiązania w niniejszej sprawie. Ustawodawca wskazuje na gruncie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr jednakowe skutki prawne dla osób pobierających rodzicielskie świadczenie uzupełniające bądź świadczenie emerytalno-rentowe.

Dokonując wykładni funkcjonalnej należy mieć na uwadze w szczególności art. 2 (zasadę sprawiedliwości społecznej), art. 32 ust. 1 (zasadę równości wobec prawa) i art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP (obowiązek udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej). Adresatami normy zawartej w art. 17 ust. 1 uśr są osoby sprawujące opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, które w tym celu zrezygnowały z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Chociaż zestawienie językowego brzmienia art. 17 ust. 1 z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr mogłoby sugerować, że z grona podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego są wyłączone osoby mające prawo do pobierania świadczeń wskazanych w tym przepisie, to taki wniosek jest błędny z uwagi na sprzeczność z aksjologią systemu prawnego Rzeczpospolitej Polskiej.

Po pierwsze, tego typu wynik wykładni narusza konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa posiadające daną cechę istotną w równym stopniu mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Traktowanie w różny sposób podmiotów charakteryzujących się wspólną cechą istotną oznacza wprowadzenie odstępstwa od zasady równości (wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 9.3.1988 r. U 7/87; 6.6.1998 r. K 37/97; 20.10.1998 r. K 7/98; 17.5.1999 r. P 6/98; 4. 1.2000 r. K 18/99; 18.12.2000 r. K 10/00; 21.5.2002 r. K 30/01; 28.5.2002 r. P 10/01; 18.3.2014 r. SK 53/12). Cechą istotną osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego jest jedynie rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (cz. III p.3.3.1 i 3.3.4 uzasadnienia wyroku SK 2/17). Sąd I instancji nietrafnie przyjął, że cechą wspólną osób, które w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych mogą otrzymywać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nie uzyskują one żadnych dochodów, decydując się na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym (s. 10 akapit 2 uzasadnienia wyroku II SA/Sz 655/20). Takiego wniosku nie da się wyprowadzić nawet z literalnej wykładni art. 17 ust. 1 uśr; wniosek taki pozostaje w sprzeczności ze wskazanym dorobkiem orzeczniczym Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tymczasem, w ocenie organów administracji obu instancji oraz Sądu I instancji pobieranie jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr winno prowadzić do pozbawienia takiego podmiotu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy osoby niepobierające tych świadczeń mają niczym nieograniczony dostęp do tego świadczenia. Rezultat wykładni przyjęty przez organy i aprobowany przez Sąd I instancji doprowadził do różnego traktowania podmiotów posiadających tę samą cechę istotną, a więc do naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Po ustaleniu naruszenia konstytucyjnej zasady równości należy rozważyć, czy to naruszenie było uzasadnione, a więc czy znalazło podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 19.4.2011 r. P 41/09; 18.6.2013 r. K 37/12; 5.11.2013 r. K 40/12; 17.6.2014 r. P 6/12). W ustawie o świadczeniach rodzinnych takich argumentów nie sposób znaleźć, a aksjologia ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym takie argumenty wyklucza. Organy administracji obu instancji i Wojewódzki Sąd, nie podały żadnych powodów uzasadniających naruszenie zasady równości, ograniczając się jedynie do podważania wystąpienia tego typu naruszenia. Wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr zaprezentowana w zaskarżonym wyroku nie spełnia wymogów wykładni prokonstytucyjnej.

Po drugie, zaaprobowany przez Sąd I instancji rezultat wykładni narusza konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej i obowiązek państwa do udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. O ile w art. 69 Konstytucji RP wprost wskazano, że zasady zabezpieczania egzystencji osób niepełnosprawnych są określane w drodze ustawy, o tyle art. 2 i art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP mogą wpłynąć na treść dekodowanych norm prawnych. Wymagają one, by udzielana przez państwo pomoc była efektywna i dostępna. Z jednej strony oznacza to, że oferowane świadczenia winny w sposób rzeczywisty prowadzić do polepszenia sytuacji osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, a z drugiej strony organy państwa nie mogą ograniczać osobom uprawnionym dostępu do tego typu świadczeń. W niniejszej sprawie organy administracji obu instancji oraz Sąd I instancji nie dostrzegli, że odmowa przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego prowadzi do pokrzywdzenia jej jako osoby spełniającej ustawowe pozytywne przesłanki pobierania tego świadczenia, a nadto do pogorszenia jej i tak już trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Przyjęty przez organy i Sąd I instancji wynik wykładni nie daje się więc pogodzić rezultatem prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w zw. z art. 8 ust. 2, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP, ponieważ prowadzi w istocie do uzyskania rezultatu, któremu te przepisy starają się zapobiec.

Odnosząc się do celu ustawy wystarczy poprzestać na wskazaniach zawartych w wyroku I OSK 2812/20, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę (w niniejszej sprawie - świadczenie rodzicielskie uzupełniające) w niższej wysokości niż to świadczenie, powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po nabyciu prawa do świadczenia opiekun nie może podjąć dodatkowej pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.

W uzasadnieniu wyroku z 26.6.2019 r. SK 2/17 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki na przykład obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia. Mimo że autor skargi kasacyjnej wskazał, że różnica wysokości rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego w stosunku do wysokości świadczenia pielęgnacyjnego "uzasadnia przyznanie tego świadczenia choćby w części stanowiącej tę różnicę", Naczelny Sąd Administracyjny opowiada się za trzecim z poglądów wypracowanym w nowszym orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym opiekun, któremu ustalono prawo do emerytury (in casu - rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego) nie traci prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jednak musi dokonać wyboru, które ze świadczeń będzie odtąd pobierał (art. 17 ust. 3 uśr; orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w przypisie 141; uw. 4.2., aprobowane przez B. Chudzińskiego w: red. P. Rączka, Świadczenia rodzinne. Komentarz, Wolters Kluwer 2021, s. 439-440).

O braku poszukiwania przez organ I instancji prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w zw. z art. 8 ust. 2, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP świadczy korespondencja między pracownikiem organu a radcą prawnym z 13 i 16 marca 2020 r., której istota zwiera się w zdaniu "Na jakiej podstawie dać odmowę?" (k. 3, 4 akt Burmistrza).

Sąd I instancji oparł zaskarżony wyrok na nieprawidłowej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, czym naruszył prawo materialne. Naruszenie to doprowadziło do pozbawienia skarżącej przysługującego jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa i art. 135 ppsa.

Organy obu instancji nie dokonały ustaleń wskazujących na rzeczywistą różnicę między oboma świadczeniami. Organ I instancji nie przeprowadził wywiadu środowiskowego, ustalając czy wnioskodawczyni sprawuje rzeczywistą opiekę nad mężem.

Skoro istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, skargę kasacyjną należało uwzględnić i zaskarżony wyrok uchylić w całości (art. 188 ppsa). Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w zw. z art. 8 ust. 2, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 kpa, zaskarżoną decyzję, jako opartą na błędnej wykładni wskazanych przepisów, należało uchylić. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy orzeknie o prawie skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując skarżącej termin do wykazania, że skarżąca wystąpiła o zawieszenie prawa do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego (art. 7 ust. 4 w zw. z art. 103 ust. 3 i art. 134 ust. 2 pkt 2 uerfus), kierując się zasadą szybkości (art. 12 § 1 kpa), zlecając przeprowadzenie wywiadu środowiskowego organowi I instancji (art. 136 § 2 zd. 2 kpa) i kierując się zasadą szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji), by skarżąca ani jej niepełnosprawny mąż nie doznali uszczerbku w zaspokajaniu swych podstawowych potrzeb życiowych, będąc związanym oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w niniejszym wyroku (art. 153 ppsa).

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).