Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 606/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1, art. 2 pkt 5, art. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 11 kwietnia 2018 r. Wójt Gminy po rozpatrzeniu wniosku A., o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci energetycznej w postaci linii kablowej SN 15kV, stacji transformatorowej SN 15/0,4 kV/kV, linii kablowej nn 0,4kV do zasilenia zespołu domków letniskowych w miejscowości D., gm. K., obręb Ż.:

1. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla części inwestycji polegającej na budowie sieci energetycznej w postaci kablowej linii elektroenergetycznej SN 15kV na działkach nr: [..]-[..], fragmentach: [..]-[..] w obrębie Ż., fragmencie [..] w obrębie [..],

2. odmówił wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie sieci energetycznej w postaci linii kablowej SN 15kV, stacji transformatorowej SN 15/0,4 kV/kV, linii kablowej nn 0,4kV do zasilenia zespołu domków letniskowych w miejscowości D., gm. K., obręb Ż., działki nr:

a) fragmenty: [..]-[..] - kabel elektroenergetyczny SN 15kV, obręb [..],

b) działki nr [..]-[..], fragment [..] - kabel elektroenergetyczny SN 15kV,

c) działki nr [..], [..] - kabel elektroenergetyczny SN 15 kV, kabel elektroenergetyczny nn 0,4kV,

d) działka nr [..] - stacja transformatorowa SN 15/0,4 kV/kV, kabel

elektroenergetyczny SN 15kV, kabel elektroenergetyczny nn 0,4kV,

e) działki nr [..]-[..],

[..] - kabel elektroenergetyczny nn 0,4kV,

f) działki nr [..]-[..] - kabel elektroenergetyczny nn 0,4kV, szafka pomiarowa.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że obszar inwestycji, wyznaczony na załączonej mapie do celów informacyjnych w skali 1:2000 i opisany w treści wniosku (pominięto w niej fragment działki [..] w obrębie Ż. pomimo tego, że wg załącznika graficznego do wniosku jest on objęty granicami planowanej inwestycji), częściowo zajmuje obszar obowiązywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w granicach działek ewidencyjnych nr: [..]-[..] - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi D. sektor B (Dz. Urz. Woj.. Nr 90 poz. 1855 z dn. 26.09.2005), - [..]-[..], fragmentów: [..]-[..] w obrębie Ż., fragmentu [..] w obrębie [..] - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi D. sektor A (Dz. Urz. Woj. Nr 50 poz. 977 z dn. 25.05.2005). Pominięty w treści wniosku fragment działki nr [..] w obrębie Ż. także jest objęty granicami ww. planów miejscowych.

W związku z tym w świetle art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z dnia 12 czerwca 2012 r., poz. 647 z późn. zmianami), dalej ustawa, dla tego fragmentu obszaru objętego wnioskiem postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego podlega umorzeniu.

W odniesieniu do pozostałego obszaru objętego wnioskiem dokonano analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 ustawy, stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji.

Wnioski z analizy wyciągnął organ następujące:

1. Wnioskowana inwestycja z uwagi na lokalizację na terenach leśnych narusza przepisy art. 50 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy, bowiem decyzję pozytywną można wydać wtedy, gdy: "teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1". Teren objęty wnioskiem wymaga uzyskania takiej zgody, o czym była mowa w rozdziale analizy: "I. Warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych", i nie uzyskał jej wcześniej.

2. Z analizy zawartej w tym rozdziale wynika także, że realizacja wniosku naruszy przede wszystkim art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 1205).

3. Na podstawie ww. analizy można ponadto stwierdzić, że uzbrojenie w sieci nielegalnej zabudowy pośrednio narusza przepisy art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2 ww. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

4. Realizacja wnioskowanej inwestycji pośrednio narusza wykonawcze przepisy Prawa budowlanego. Utrwalenie istniejącej nielegalnej zabudowy stoi w sprzeczności z § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 Nr 75 poz. 690) o odległości budynku od ściany lasu (nie może być mniejsza niż 12 m). W § 12 zaś określa się odległości budynku od granic działki budowlanej. W przypadku 28 działek nie będzie mowy o zasilaniu "budynków", tak jak to jest sformułowane we wniosku.

Rozwijając powyższą argumentacje wskazał organ I instancji, że budowa kablowej sieci elektroenergetycznej przez grunty leśne sama w sobie nie stanowi naruszenia ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż prowadzenie podziemnych sieci o charakterze lokalnym nie zmieni sposobu użytkowania terenu nad nimi. Jednakże nie można pominąć treści zawartej we wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, która odnosi się do: "sieci energetycznej w postaci linii kablowej SN 15kV, stacji transformatorowej SN 15/0,4 kV/kV, linii kablowej nn 0,4kV do zasilenia zespołu domków letniskowych w miejscowości D., gm. K.". Jeżeli treść wniosku ewidentnie nie może być w całości zrealizowana, nie ma podstaw do tego, aby wnioskowana inwestycja uzyskała stosowne warunki. Nie będą bowiem mogły zostać wybudowane ww. "domki letniskowe" w majestacie prawa, tym bardziej, że grunty leśne są chronione nie tylko ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ale także przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (tj. z 2015 r., poz. 1651 z późn. zm), ponieważ obszar objęty wnioskiem jest położony w granicach [..] Parku Krajobrazowego.

Dalej wywodzi Wójt Gminy, że osiągnięcie celu, dla jakiego złożono wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, czyli zasilenie zespołu domków letniskowych, nie wystarczy wydanie przedmiotowej decyzji, ale konieczne będzie sporządzenie planu miejscowego, gdyż: "przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.". W sytuacji, gdy grunty leśne położone są dodatkowo w obszarze objętym ochroną przyrody i inwestycja w postaci zabudowy letniskowej jest niezgodna z polityką przestrzenną gminy ("Poza wyznaczonymi obszarami rozwoju zainwestowania, w rejonie miejscowości [..]-[..], na atrakcyjnych terenach położonych w sąsiedztwie morza, występuje zabudowa nielegalna, powstała bez pozwoleń na budowę. Problem ten dotyczy głównie zabudowy letniskowej zrealizowanej z reguły na działkach o niewielkiej powierzchni (300 - 500 m2). Zabudowa ta w większości pozbawiona zaopatrzenia w wodę, kanalizacji sanitarnej i racjonalnego układu drogowego, degraduje środowisko naturalne i krajobraz gminy. W ustaleniach Studium nie przewiduje się zachowania wyżej opisanej "dzikiej" zabudowy letniskowej'"), ewentualny plan miejscowy nie będzie zgodny z przepisami prawa, gdyż naruszy zasady polityki przestrzennej gminy. Dlatego też nie można przesądzać o możliwości realizacji tego typu inwestycji w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, akceptując wnioskowaną inwestycję. Treści wniosku w tym zakresie nie można zignorować, bo ma ona znaczenie dla realizacji całej inwestycji.

Zgodnie z prawem w zasięgu wniosku nie ma obecnie żadnych legalnie wybudowanych domków letniskowych, dla których zasadne byłoby - zgodnie z treścią wniosku - prowadzenie sieci elektroenergetycznej. Aby takie domki mogły powstać, nie wystarczy decyzja administracyjna, ale niezbędny jest plan miejscowy i uzyskanie szeregu uzgodnień i zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Wydanie pozytywnej decyzji pomimo powyższych przeciwwskazań stanowić będzie utrwalenie złamania prawa przez uzbrojenie nielegalnie użytkowanych i zabudowanych gruntów leśnych.

Zaznaczył organ I instancji, że przeznaczenie terenu to nie tylko sposób jego użytkowania. W przypadku terenu leśnego możliwe jest użytkowanie leśne pomimo przebiegającej pod ziemią sieci elektroenergetycznej. Ale przeznaczenie terenu w rozumieniu szerszym to także funkcja jaką pełnią tereny wobec siebie wzajemnie, jakie są relacje pomiędzy nimi i jakie potrzeby wobec siebie nawzajem spełniają. Po przeprowadzeniu uzbrojenia terenu pod ziemią gruntów leśnych dla zasilenia hipotetycznych domków letniskowych ten grunt już nie będzie tylko gruntem leśnym, ale korytarzem infrastruktury technicznej dla okolicznych gruntów leśnych zabudowanych nielegalną zabudową letniskową. Nie będzie to grunt leśny, przez który przebiega sieć elektroenergetyczna o charakterze tranzytowym w celu np. zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego dwóm miejscowościom po obu stronach kompleksu leśnego, ale grunt, który będzie "zasilał domki letniskowe" na gruntach ewidencji leśnej, domki, które formalnie nie istnieją. Po co wobec tego prowadzić wnioskowaną sieć elektroenergetyczną, skoro nie ma obecnie możliwości zgodnej z prawem realizacji w pełni wniosku w zakresie adresata uzbrojenia. Uzbrojenie terenu jest jednym z elementów kreowania nowego przeznaczenia, stopniowym przekształcaniem obecnego sposobu użytkowania na nowy, zurbanizowany. Liczne szafki pomiarowe, dostawa energii elektrycznej - wszystko to ewidentnie jest elementem przeznaczenia nieleśnego, co narusza ww. przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Ponadto zdaniem organu I instancji na uwagę zasługuje stan bezpieczeństwa rejonu, który ma zostać zaopatrzony w energię elektryczną. Nielegalna zabudowa świadczy o ignorowaniu przez jej właścicieli przepisów prawa. Ta zabudowa jest potencjalnie niebezpieczna, gdyż narusza np. przepisy przeciwpożarowe wynikające z Prawa budowlanego m.in. o odległościach zabudowy od lasu. Jest to zabudowa wykonana często z materiałów łatwopalnych. Dostarczenie energii elektrycznej do zespołu nielegalnej zabudowy, stanowiącej potencjalne zagrożenie pożarowe, pogarsza bezpieczeństwo w tym zakresie. Stosunek do przepisów prawa właścicieli tej zabudowy dodatkowo nie poprawia sytuacji. Realizacja wniosku może tylko pogorszyć stan bezpieczeństwa pożarowego terenów leśnych w obszarze objętym ochroną przyrody.

W dniu 14 grudnia 2017 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję o warunkach zabudowy (wydaną dnia 28 kwietnia 2017 r.) z przekazaniem do ponownego rozpatrzenia. SKO zakwestionowało odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego przy przyjęciu, że inwestycja nie naruszy przepisów odrębnych w postaci ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż sieci przebiegające "po linii już istniejących ścieżek i dróg polnych, (...) zwłaszcza, jeżeli sieci te będą przebiegać pod powierzchnią ziemi" nie spowodują zmiany przeznaczenia terenu. Organ I instancji podkreślił, że w przedmiotowej sprawie sieci nie mają przebiegać po istniejących ścieżkach, gdyż w świetle prawa trasy przebiegu tych sieci nie są użytkami drogowymi tylko leśnymi. To, że zostały z naruszeniem prawa wykonane trakty i ścieżki, nie może stanowić podstawy do uznania tych linii za wskazane do prowadzenia sieci. Formalnie w granicach terenu inwestycji występują grunty leśne i prowadzenie sieci elektroenergetycznej przez te grunty narusza ustawę o ich ochronie.

Ponadto, oprócz naruszenia ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i pośredniego naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane, o którym mowa wyżej (ust. 4), wnioskowana inwestycja narusza także art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (tj. z dnia 20 stycznia 2017 r., Dz. U. z 2017 r. poz. 220): art. 7. 1. Przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją paliw gazowych lub energii jest obowiązane do zawarcia umowy o przyłączenie do sieci z podmiotami ubiegającymi się o przyłączenie do sieci, na zasadzie równoprawnego traktowania i przyłączania, w pierwszej kolejności, instalacji odnawialnego źródła energii, jeżeli istnieją techniczne i ekonomiczne warunki przyłączenia do sieci i dostarczania tych paliw lub energii, a żądający zawarcia umowy spełnia warunki przyłączenia do sieci i odbioru. (...)".

Zgodnie z ww. przepisami warunki przyłączenia powinny określać rodzaj przyłączanych obiektów - tutaj takim obiektem musiałyby być obiekty budowlane w postaci domków letniskowych, o których występujący o warunki przyłączenia napisali we wnioskach. Ponieważ takie obiekty w świetle przepisów prawa nie występują na opisanym we wnioskach terenie, warunki przyłączenia nie zostaną spełnione, co naruszy ww. przepis prawa energetycznego. Zaopatrzenie w energię elektryczną fikcyjnych, bo w świetle prawa nieistniejących, domków letniskowych narusza przepisy ww. ustawy.

Nie zgodził się organ I instancji z twierdzeniem Kolegium, że "nie bada się celu planowanego przedsięwzięcia (..) proceduje się w granicach zakreślonych przez inwestora granic przedsięwzięcia - (...) planowane przedsięwzięcie polega tylko na budowie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej".

Przywołał Wójt Gminy treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2017 r. (II OSK 751/17), gdzie Sąd badał m.in. okoliczności faktyczne sprawy, czy inwestycja celu publicznego dotyczy zaspokojenia interesu prywatnego pojedynczego inwestora czyli do jakiego odbiorcy prowadzona będzie sieć elektroenergetyczna. Uznał, że dla wnikliwego zbadania sprawy nie bez znaczenia jest odbiorca energii, która ma zostać dostarczona w wyniku realizacji wnioskowanej inwestycji. W przedmiotowym przypadku tych odbiorców miałoby być więcej, ale faktycznie nie ma żadnego, bo żaden z odbiorców energii nie istnieje jako użytkownik domu letniskowego w świetle przepisów prawa. We wniosku wyraźnie ustalono cel prowadzenia sieci - do zasilania zespołu domków letniskowych. Takich domków nie ma i być nie może w istniejącej sytuacji prawnej - potrzebny byłby uchwalony plan miejscowy, aby mogły one powstać. Nie można więc abstrahować od tej treści wniosku i pominąć jej niezgodności ze stanem faktycznym i prawnym.

Kolegium zawarło w decyzji kasacyjnej także stanowisko, że "Przed wydaniem decyzji odmownej (organ I instancji) (...) winien zweryfikować prawidłowość swego stanowiska i zasadność wydania decyzji odmownej, poprzez przedstawienie projektu takiej decyzji - opartej na przepisie odrębnym - organowi wyspecjalizowanemu, w którego gestii pozostaje problematyka będąca podstawą odmowy".

Organ I instancji podał, że organy uzgadniające projekty decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie uznają zasadności zwracania się do nich o uzgodnienie decyzji odmownych. Takie stanowisko zostało także potwierdzone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 867/09). "(...) tylko decyzja pozytywna ingeruje w istniejący stan zagospodarowania przestrzennego. Jeśli właściwy organ administracji, prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, odmawia ustalenie tychże warunków, to organ uzgadniający nie przedmiotu do oceny.". Wyrok ten został przytoczony w toku rozpatrywania zażalenia złożonego do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, który umorzył z tego powodu postępowanie.

W związku z powyższej przytoczoną argumentacją organ I instancji uznał za zasadne odmowę ustalenia wnioskowanej lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Decyzją z 23 sierpnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołań A.A.-Z.Z. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania wskazało, że w swoim wniosku A., określiła że przedsięwzięcie miałoby polegać na "budowie sieci energetycznej w postaci linii kablowej SN 15kV, stacji transformatorowej SN 15/0,4 kV/kV, linii kablowej nn 04 kV do zasilania zespołu domków letniskowych D., gm. K."

Kolegium wskazało, że w związku z tym, że w dniu 13 czerwca 2018r. zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, w którym wyrażono pogląd, iż: "Nie można więc przyjmować automatycznie, że każda inwestycja związana z budową i utrzymaniem przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń służy celom publicznym - interesowi publicznemu. Istotą inwestycji celu publicznego jest jej nakierowanie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien być gotowy na wykazanie, ze jego realizacja nie stanowi zaspokojenia interesu prywatnego - indywidualnego bądź grupowego (zob. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2015, s. 397-398).". Kolegium pogląd ten podziela i przyjmuje jako swój.

W związku z powyżej przywołanym poglądem Kolegium stwierdziło, że o ile planowane przedsięwzięcie - "budowa sieci energetycznej w postaci linii kablowej SN 15kV, stacji transformatorowej SN 15/0,4 kV/kV, linii kablowej nn 04 kV do zasilania zespołu domków letniskowych D., gm. K.", kwalifikuje się jako rodzaj przedsięwzięcia określonego przepisem art.6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami "budowa ... przewodów ... służących do przesyłania ... energii elektrycznej", to jednak nie spełnia przesłanek prawnych statuowanych w pierwszej części definicji "inwestycja celu publicznego" (art.2 pkt 5 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Mianowicie nie sposób się dopatrzyć, że jest to działanie o znaczeniu przynajmniej lokalnym (gminnym), albowiem rzeczone przyłącze elektroenergetyczne służyć ma jedynie ściśle określonej grupie osób, na niewielkiej części Gminy, a mianowicie - mieszkańcom konkretnej kolonii domków letniskowych, a więc nawet nie stałym mieszkańcom.

Kolegium podkreśliło, że działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny), to działania służące więcej niż jednemu podmiotowi, działania służące pewnej zbiorowości. W rozpatrywanym przypadku trudno się dopatrzyć, aby rzeczone przyłącze elektroenergetyczne miało bezpośrednio służyć którejś konkretnie zbiorowości spośród wymienionych w art.2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie sposób przy tym nie zauważyć, że w ustawie tej statuowano przepisy, które stanowią podstawę prawną dla realizacji obiektów o charakterze liniowym i urządzeń infrastruktury technicznej, które nie posiadają przymiotu działań o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny). Mianowicie art.61 ust. 1 ustawy stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust.5. jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy, o której mowa w art.88 ust.1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak stanowi zaś art.61 ust.3 ustawy, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej.

Jeśli chodzi o odwołania, to zdaniem Kolegium skarżący nie wykazali w nich, że planowane przedsięwzięcie spełnia przesłanki prawne statuowane w pierwszej części definicji "inwestycja celu publicznego" (art.2 pkt 5 ustawy). Kolegium podkreśla, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest możliwe wyłącznie w sytuacji, gdy spełnione są wszystkie przesłanki prawne pozytywne, przy braku zaktualizowania się którejkolwiek z przesłanek prawnych negatywnych.

Skargę na powyższą decyzję wniosła A. , zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i błędną wykładnię przepisów prawa polegającą na niewłaściwej interpretacji art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji administracyjne oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Spółka przywołała orzecznictwo i piśmiennictwo, z którego wynika, że budowa sieci elektroenergetycznej stanowi inwestycję celu publicznego. Dalej wskazała, że na terenie inwestycji nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. W obowiązującym stanie prawnym nie są wydawane na tym terenie warunki zabudowy. Wniosek w sprawie przedmiotowej inwestycji dotyczy budowy sieci energetycznej zasilającej działki wymienione we wniosku z założeniem, że w przyszłości, kiedy będzie to już możliwe zgodnie z obowiązującymi przepisami, zasili ona powstałe w przyszłości domki letniskowe, jak i inne obiekty (lub obiekty tymczasowe wymienione w prawie budowlanym) lub namioty bądź zarejestrowane przyczepy kempingowe (które w obecnym stanie prawnym mogą na działkach się znajdować). Inwestycja realizowana będzie w pasach drogowych oraz terenach przyległych do tych dróg, stanowiących grunty oznaczone w ewidencji gruntów symbolami: dr-droga, RV-rola klasy V, ŁV i VI-łąka klasy V i VI, PsVI - pastwiska klasy VI, LsIV i V- las klasy IV i V -zgodnie z wnioskiem) i nie będzie ona trwale zajmować pasa gruntu o szerokości przekraczającej 2 m. Planowane zamierzenie inwestycyjne nie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Spółka stanowczo podkreśliła, iż przytoczone w zaskarżonej decyzji uzasadnienie wyroku nie może stanowić podstawy uzasadnienia w przedmiotowej sprawie. Odmienność stanów faktycznych oraz wyrwany z kontekstu fragment uzasadnienia nie jest w żaden sposób podstawą do wyjaśnienia utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało w uzasadnieniu - trzecim dotyczącym tej samej sprawy - iż: "mianowicie nie sposób się dopatrzyć, że jest to działanie o znaczeniu przynajmniej lokalnym (gminnym), albowiem rzeczone przyłącze elektroenergetyczne służyć ma jedynie ściśle określonej grupie osób, na niewielkiej części Gminy, a mianowicie - mieszkańcom konkretnej kolonii domków letniskowych, a więc nawet nie stałym mieszkańcom." W dwóch poprzednich decyzjach kasacyjnych w przedmiotowej sprawie - ten sam organ przyjął natomiast, że: "W ocenie Kolegium - tak określone przedsięwzięcie stanowi "cel publiczny", o którym mowa w art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21/08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami".

Planowane przedsięwzięcie dotyczy budowy sieci energetycznej w postaci linii kablowej SN 15 kV, stacji transformatorowej SN 15/, 4 kV/kV, linii kablowej nn 04 kV, przez co stanowi przesłankę wymienioną w art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Dotyczy ono 99 działek, a stronami podstępowania jest ponad sto podmiotów. Trudno więc zgodzić się z ostatnim - przeciwnym do dwóch poprzednich - stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wielość nieruchomości, których dotyczy przedsięwzięcie oraz stron postępowania jednoznacznie potwierdza, iż jest to działanie o znaczeniu lokalnym (gminnym) i dotyczy pewnej - niemałej przecież - zbiorowości. Bez znaczenia pozostaje przy tym fakt, iż część osób - właścicieli nieruchomości, których dotyczy rzeczona inwestycja, nie jest stałymi mieszkańcami gminy.

Przedmiotowa inwestycja pozytywne przesłanki spełnia - jest przedsięwzięciem, które można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym (ma na celu urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości), oraz stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n., a istotą inwestycji jest jej nakierowanie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości na poziomie lokalnym. Ze względu na skalę inwestycji, ilość nieruchomości, której dotyczy, wielość stron oraz fakt, iż budowana sieć energetyczna będzie funkcjonowała w układzie sieci elektroenergetycznej jako instalacji połączonych i ze sobą współpracujących, będzie dostępna dla grupy osób, które spełniając konkretne warunki staną się jej użytkownikami, jak również budowa odcinka linii energetycznych stanowić będzie rozbudowę istniejącej sieci, z której korzystać będą mogli wszyscy okoliczni mieszkańcy i inne podmioty. Będzie to więc inwestycja, która swoim zasięgiem służyć będzie węższemu kręgowi mieszkańców gminy, ale pośrednio mieć będzie znaczenie dla całej gminy, nie można więc stwierdzić, iż stanowi ona interes prywatny grupowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów prawa obowiązujących na dzień rozstrzygnięcia. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontrolując zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego Sąd uznał, że nie zawiera ona uchybień, które prowadziłyby do jej uchylenia.

Kolegium utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji częściowo umarzającą postepowanie oraz orzekającą w pozostałej części o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w znaczeniu lokalnym procedowało w oparciu o materialnoprawne przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2017r., poz. 1073), zwanej dalej u.p.z.p. Materialnoprawną podstawą zakwestionowanego w sprawie rozstrzygnięcia uczyniono przepisy art. 50 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem art. 61 ust. 2a.

Ustawodawca w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. zawarł definicję legalną inwestycji celu publicznego, przez którą należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz.U. z 2016r., poz. 2147), zwanej dalej u.g.n. Celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.p.z.p. jest m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Oznacza to, że podstawą prawną do ustalenia, czy dana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, stanowią przepisy art. 6 u.g.n., a uzupełnieniem tego jest art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Określenie "inwestycji celu publicznego", zamieszczone w art. 2 pkt 5 u.p.z.p., stanowi więc doprecyzowanie zasięgu działania inwestycji wymienionych w art. 6 u.g.n., które mogą być o znaczeniu lokalnym, gminnym bądź ponadlokalnym (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2011 r., II OSK 1133/11, LEX nr 1068959).

W rozpoznawanej sprawie kluczowym zagadnieniem jest kwalifikacja zgłoszonej przez inwestora inwestycji pod kątem tego, czy jest to inwestycja celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. oraz art. 6 pkt 2 u.g.n., której lokalizacja, w przypadku braku planu miejscowego, powinna nastąpić w trybie i na zasadach wynikających z przepisów art. 50 i następnych u.p.z.p.

W tym zakresie Sąd w całej rozciągłości podzielił stanowisko zajęte przez Kolegium, które uznało, że zgłoszona inwestycja nie ma charakteru inwestycji celu publicznego w rozumieniu przepisów u.p.z.p. Zgłoszone zamierzenie inwestycyjne dotyczyło bowiem budowy sieci energetycznej do zasilenia zespołu domków letniskowych w miejscowości D., gm. K. Jako przeznaczenie inwestycji wskazano we wniosku zasilanie w energię elektryczną istniejących budynków letniskowych i obiektów, które powstaną w przyszłości. Istotnym jest jednak, że przedmiotowa zabudowa letniskowa stanowi zabudowę nielegalną, samowolnie wzniesioną przez poszczególnych właścicieli działek. Natomiast potencjalność zalegalizowania tej zabudowy, czy postawienia w tym rejonie tymczasowych obiektów budowlanych w postaci przyczep kempingowych czy ewentualnie w okresie letnim namiotów. I ta kwestia stanowi istotę sporu.

Nie każda inwestycja stanowiąca realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n., jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p., a to dlatego, że nie każde przedsięwzięcie kwalifikowane jako cel publiczny jest inwestycją o znaczeniu lokalnym lub ponadlokalnym. Znaczenie lokalne lub ponadlokalne danej inwestycji należy powiązać z urzeczywistnieniem konkretnego interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym.

O ile oczywistym jest, że celem publicznym będzie zapewnienie dostępu do energii elektrycznej terenom, na których istnieje legalnie wzniesiona, jak i terenom, na których taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym to trudno postulować o realizacji celu publicznego, zapewnieniu bezpieczeństwa energetycznego terenom, które na chwilę orzekania, zabudowane są samowolnie wzniesionymi obiektami letniskowymi, a żaden przepis prawa, w tym także prawa miejscowego nie zezwala na powstanie tam jakiejkolwiek trwałej zabudowy.

Z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. wynika, że inwestycja, aby została uznana za inwestycję celu publicznego, musi charakteryzować się dwoma cechami. Po pierwsze, musi być to przedsięwzięcie o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym bądź krajowym. Po wtóre, przedsięwzięcie musi stanowić realizację celów wskazanych w art. 6 u.g.n. Łączne spełnienie obu przesłanek przesądza, że dane przedsięwzięcie spełnia wymogi pozwalające na zaliczenie go do inwestycji celu publicznego.

Pojęcie celu publicznego, z etymologicznego punktu widzenia, oznacza cel dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, przeznaczony (dostępny) dla wszystkich (G. Bieńka (red.) Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, Warszawa 2005, s. 396). Zastosowanie zasad i trybu przewidzianego dla lokalizacji inwestycji celu publicznego zależy więc od tego, czy zamierzenia inwestycyjne, wymagające uzyskania stosownej decyzji, posiadają "pierwiastek publiczny". Cel publiczny może się realizować w zaspokajaniu, nawet pośrednio, zobiektywizowanych i abstrakcyjnych potrzeb społecznych. Przy tym cecha "publiczności" celu jest przeciwstawiana ich "prywatności". Inwestycją celu publicznego o znaczeniu lokalnym (art. 2 pkt 5 może być także inwestycja, która swoim zasięgiem bezpośrednio służy węższemu kręgowi mieszkańców gminy, ale pośrednio ma znaczenie dla całej gminy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2011 r. II OSK 672/11, ONSAiWSA 2012/4/75, LEX 1212795), co z pewnością nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Ustalając treść określenia "o znaczeniu lokalnym (gminnym)", o którym mowa w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. należy rozważyć je z punktu widzenia zaspokojenia potrzeb i interesów społeczności lokalnej tworzącej gminną wspólnotę samorządową. Trudno nie dostrzec w kontrolowanej sprawie, że w istocie celem publicznym jest doprowadzenie do rozbiórki nielegalnej zabudowy na terenie gminy, o ile nie jest możliwa legalizacja. Gmina nie godzi się na pozostawienie nielegalnie wzniesionych obiektów letniskowych, skoro nie proceduje w celu uchwalenia planu miejscowego zezwalającego na istnienie obiektów letniskowych na tym obszarze. Natomiast jeśli inwestycja ta zmierza do zasilenia w energię elektryczna zespołu zabudowy letniskowej wzniesionego nielegalnie, aby zaspokoić interesy grupy użytkowników nie przestrzegających przepisów prawa i które nie mają nic wspólnego z interesem całej wspólnoty jako zbiorowości, to nie można jej nazwać inwestycją celu publicznego.

Nie ma racji skarżąca Spółka, że uzasadnieniem decyzji Kolegium jest uzasadnienie jednego z wyroków tutejszego Sądu. Prezentowana bowiem w niniejszym wyroku linia orzecznicza jest dominująca, jeśli chodzi o zapewnianie nielegalnie wzniesionym obiektom dostawy mediów, i nie tylko energii elektrycznej ale także np. gazu. Sądy administracyjne w chwili obecnej stoją na stanowisku, że w takich sytuacjach inwestycje takie nie są inwestycjami celu publicznego, bowiem celem publicznym jest elektryfikacja legalnie wzniesionych budynków.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.