Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 597/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 2, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, lit. c, art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: par. 4- par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 13 maja 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędziowie: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2021 roku sprawy ze skargi R. W. –K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia [...] r. Nr [...], znak: [...]. dc


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania R. W. – K., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K. z [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

Jak wynika z akt sprawy decyzją z [...] maja 2020 r. Burmistrz K., po rozpoznaniu wniosku R.W.– K., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dziewięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z urządzeniami budowlanymi towarzyszącymi na działce nr 163/2 położonej przy ul. A w obr. B. [...], gm. K.

W odwołaniu od powyższej decyzji R.W. – K. wniosła o jej zmianę w zakresie ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 5m od granicy działki 163/2 z działką nr 163/1 oraz zmianę wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki i ustalenie go na górnym poziomie do 0,22. Zdaniem strony argumentem potwierdzającym zasadność wniosku o zmianę i ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 5 m od granicy działki nr 163/2 z działką nr 163/1 jest decyzja Burmistrza K. nr [...] z [...] maja 2005 r. o warunkach zabudowy wydana dla tej samej działki nr 163/2. W załączniku graficznym do tej decyzji ustalona jest nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 5m od granicy działki nr 163/2 z działką nr 163/1. Argumentując wniosek o zmianę wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy odwołująca podniosła, że na działkach w sąsiedztwie parametr ten wynosi od 0,17 do 0,23 (0,23 – dz. nr 227/244; 0,22 – dz. nr 161/10). Zmiana tego parametru i ustalenie go w granicach od 0,9 do 0,22 umożliwi optymalny i swobodny dobór projektu budynku mieszkalnego wraz z infrastrukturą.

Powołaną na wstępie decyzją z [...] czerwca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 – dalej w skrócie "k.p.a."), art. 59 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U z 2018 r., poz. 1945 – dalej w skrócie "u.p.z.p."), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W jej uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że na obszarze stanowiącym teren zamierzenia nie obowiązywał miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, zaś inwestycja nie ma charakteru inwestycji celu publicznego. Istotne dla trybu postępowania na tle przepisów prawa materialnego są zatem regulacje art. 60 – 64 u.p.z.p., a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55, art. 56 i art. 53 ust. 5b - 5c, które zgodnie z dyspozycją art. 60 ust. 1 u.p.z.p., stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znaczenie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 – dalej w skrócie "rozporządzenie"). Kolegium przytoczyło następnie brzmienie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i wyjaśniło, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy uznawane jest za postępowanie wszczynane tylko na wniosek inwestora, co wynika z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Wniosek ten winien spełniać wymogi przewidziane w art. 63 k.p.a. oraz w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Istotnym elementem postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jest zebranie stosownych dowodów i przeprowadzenie analizy, która odbywa się na zasadach określonych w rozporządzeniu wykonawczym, wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 -7 u.p.z.p. W § 3 tego aktu określono sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, na którym przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji, względnie w tej jej części, którą stanowi załącznik tekstowy będący wynikami analizy. Wyznaczenie obszaru analizowanego, z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych ma bowiem zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy. Pozwala też na realizację zasady równego traktowania inwestorów oraz osób trzecich tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Działki znajdujące się w obszarze analizowanym, niezależnie od tego czy są dostępne z tej samej drogi publicznej, uznawane są przy analizie za działki sąsiednie. Stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W analizie wykazano, że kontynuacja funkcji jest zapewniona. Również jest dostęp do drogi publicznej - droga powiatowa nr [...] (ul. A) poprzez ul. B (działka nr 163/1 - własność inwestora oraz działka nr 162/8 - na podstawie ustanowionej służebności gruntowej). Teren przeznaczony pod planowaną inwestycję nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Teren inwestycji obejmuje część działki nr 163/2 o powierzchni 11 395,0 m2. Grunty przedmiotowej działki, zgodnie z danymi ewidencji gruntów to: grunty orne (R-VI) oraz lasy (Ls-V). Teren inwestycji zlokalizowany jest poza gruntami leśnymi, które objęte są ochroną na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. Zaopatrzenie w wodę - poprzez projektowane przyłącza z prywatnej sieci wodociągowej w ul. A, na warunkach dostawcy wody. Odprowadzanie ścieków - do bezodpływowych zbiorników na ścieki łub do przydomowych oczyszczalni ścieków. Zaopatrzenie w energię elektryczną z sieci elektroenergetycznej - poprzez projektowane przyłącza na warunkach zarządzającego siecią, zaopatrzenie w energię cieplną - indywidualne z wykorzystaniem odnawialnych źródeł energii (odpowiadających polskim normom), energii elektrycznej, gazu, oleju opałowego lekkiego oraz paliw stałych z zastosowaniem kotła posiadającego certyfikat energetyczno-paliwowy ("znak bezpieczeństwa ekologicznego").

Jak podkreśliło Kolegium z Dyrektorem Zarządu Zlewni w P. PGW Wody Polskie uzgodniono projekt decyzji (art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.). W terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, organ nie zajął stanowiska w sprawie. W związku z powyższym, na podstawie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. uzgodnienie uważa się za dokonane. Uzgodniono także projekt decyzji ze Starostą [...] – postanowienie z [...] marca 2020 r. (art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.).

Zdaniem Kolegium przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wykazało, że wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Mianowicie, zabudowa istniejąca na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej niewątpliwie kontynuuje funkcję istniejącą w obszarze analizowanym i pozwala na ustalenie wymagań dla nowej, planowanej zabudowy. Nadto, jak wykazało przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie, inwestycja spełnia również pozostałe z przesłanek określonych przez ustawodawcę w treści art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 u.p.z.p. Powyższe, wobec art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wymagającego dla wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy łącznego spełnienia wymienionych w nim przesłanek skutkuje ustaleniem warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Oceniając materiał dowodowy zebrany w sprawie Kolegium stwierdziło, że analiza urbanistyczna, stanowiąca podstawę do ustalenia, czy wnioskowana inwestycja odpowiada wymogom określonym w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., została sporządzona prawidłowo, zaś jej wyniki pozwoliły na przyjęcie określonych w decyzji parametrów projektowanej zabudowy w odniesieniu do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w zakresie gabarytów, formy architektonicznej, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Organ drugiej instancji odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego ustalenia linii zabudowy wyjaśnił, że sformułowanie § 4 ust. 1 rozporządzenia określające, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem, co do zasady, wyznacza się jako przedłużenie istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, nie powinno budzić wątpliwości, że w istocie chodzi o po prostu o zachowanie przez nową zabudowę linii dotychczasowej, ukształtowanej przez istniejącą zabudowę na działkach sąsiednich. Użyte pojęcie "nieprzekraczalna linia nowej zabudowy" stanowi jedynie o tym, że inwestycja nie może być sytuowana w odległości od drogi publicznej, mniejszej niż ukształtowana dotychczasową zabudową i jest to jedyne ograniczenie w odniesieniu do "linii zabudowy" wynikające z przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Zdaniem Kolegium jednym z podstawowych elementów kształtujących ów ład przestrzenny jest linia zabudowy, która określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Planowane obiekty mogą bowiem pozostawać w zróżnicowanej odległości od linii zabudowy, aczkolwiek podkreślić należy, iż nie oznacza to dowolności w sytuowaniu ich w głębi działek. Takie rozumienie pojęcia linii zabudowy stawałoby bowiem w oczywistej sprzeczności z wspomnianą już zasadą ładu przestrzennego. W ocenie Kolegium nieprzekraczalna linia zabudowy stanowi nie tylko o wyraźnie wytyczonej nieprzekraczalnej granicy zabudowy od strony drogi, ale i o obszarze zamkniętym pewnymi granicami, wyznaczonymi przez istniejącą zabudowę. Zachowanie w ten sposób wyznaczonych parametrów stanowi o prawidłowym gospodarowaniu przestrzenią i porządku użytkowania tej przestrzeni. W niniejszej sprawie organ ustalił tę linię kierując się rozwiązaniem zdecydowanie korzystniejszym dla inwestora niż zasadnicze tj. kontynuujące linię istniejącej zabudowy. Organ bowiem zastosował tzw. linię zabudowy z lustrzanego odbicia, co oznacza, że ustalił ją wg. linii budynków znajdujących się po przeciwnej stronie ul A. Jest to odległość 10,0 m od granicy z drogą. Powyższe rozwiązanie jest poprawne i stworzy ono ład i przejrzystość zabudowy.

Odnosząc się natomiast do kwestii ustalenia wskaźnika zabudowy na poziomie innym niż średni, o co wnioskuje inwestor, organ drugiej instancji podkreślił, że z rozporządzenia wynika zasada, że parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione winno być wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że naczelnym celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego - art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zdaniem składu orzekającego ustalone w sprawie wskaźniki średnie zostały po pierwsze ustalone dokładnie na poziomie wnioskowanym przez inwestora, po drugie natomiast merytorycznie są powiązane z funkcjami oraz cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym. Ponadto z analizy urbanistycznej wynika, że w najbliższym obszarze niewiele jest działek zabudowanych, a te które są zabudowane mają wskaźniki 0,14; 0,11; 0,16; 0,09; 0,19. Zatem nie ma działki o wnioskowanym w odwołaniu wskaźniku 0,22. I skład orzekający przychyla się do rozwiązania ustalonego przez organ I instancji. Samo występowanie w obszarze analizowanym danego parametru w określonej wielkości maksymalnej samo w sobie nie uzasadnia "powielania" tego parametru w nowoprojektowanych zamierzeniach. Zasadą jest, że parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia). Taki stan prawny nie oznacza jednak, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych bądź zbliżonych do najwyższych, występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Wobec poczynionych ustaleń, Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi R.W. – K. wniosła o uchylenie decyzji i zmianę parametrów w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy oraz wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. W jej uzasadnieniu skarżąca powtórzyła argumentację z odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Wskazała, że bezspornym przykładem "bliższej" linii zabudowy jest usytuowanie zarówno wybudowanych jak i budynków w trakcie realizacji na bezpośrednio sąsiadujących działkach od granicy działek 161/7 i 161/9 stanowiących drogę dojazdową (równoległa do ul. A na północ): budynek na działce 162/4 w odległości 6,6 m; budynek na działce 162/12 w odległości 5,4 m; budynek na działce 161/6 w odległości 4,7 m; budynek na działce 161/10 w odległości 4,3 m; a od granicy działek 165/3 i 164/1 stanowiących drogę dojazdową - ulica B (równoległa do ul. A na południe) - budynek na działce 165/1 w odległości 3,9 m. W uchwale nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 7 czerwca 2017 r. w sprawie: "uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obręb B. [...] w gminie K.", ustalona jest linia zabudowy od w/w ulicy B w odległości 4 m od granicy (na wysokości działki o nr 2/9). Potwierdza ona, że decyzja Burmistrza K. z [...] maja 2020 r. narusza zasadę równego traktowania inwestorów oraz osób trzecich tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Argumentem potwierdzającym zasadność wniosku o zmianę decyzji i ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 5 m od granicy działki 163/2 z działką o numerze 163/1 jest wcześniejsza decyzja Burmistrza Miasta K. nr [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2005 roku dotycząca inwestycji na działce nr ew. 163/2, tej samej której dotyczy obecne postępowanie. W tej decyzji w załączniku graficznym jest ustalona nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 5 m od granicy działki 163/2 z działką o numerze 163/1. Wielkość powierzchni zabudowy na działkach sąsiednich wynosi: 0,18 - dz. nr 154/10, 0,19 - dz.nr 162/10, 0,23 – dz. nr 227/244; 0,24 - dz. nr 161/10. Wnioskowane rozszerzenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy nowej i istniejącej w stosunku do powierzchni działki w granicach terenu inwestycji z wartości: od 0,09 do 0,13 na wartość: od 0,09 do 0,22 jest wiec uzasadnione.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie i potrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

W związku z zarządzeniem p.o. Przewodniczącego Wydziału II z 30 października 2020 r., pismem procesowym z 6 listopada 2020 r. organ wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Pismem z 15 listopada 2020 r. skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i podtrzymała dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie.

W dniu 22 grudnia 2020 r. do akt sądowych wpłynęły pisma K.W. i K.J. zawierające wnioski o przeprowadzenie jawnej rozprawy.

Zarządzeniem z 24 lutego 2021 r. Sąd pozostawił bez rozpoznania pisma K.J. i K.W. z 22 grudnia 2020 r.

Przy piśmie procesowym z 7 marca 2021 r. skarżąca przedłożyła decyzję z [...] marca 2021 r. o warunkach zabudowy dla działki nr 164/4 graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji, w której organ ustalił nieprzekraczalną linię zabudowy na 7,0 m, a wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu od 0,07 do 0,15.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. - w skrócie "p.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy.

Według art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie), jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Sąd kontrolując w zakreślonych wyżej granicach legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza K. stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego uzasadniającym ich usunięcie z obrotu prawnego.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 59 ust. 1 i art. 61 u.p.z.p. Stosownie do treści pierwszego z przywołanych unormowań zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Natomiast po myśli art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wobec przywołanych wyżej unormowań w pierwszej kolejności godzi się wyjaśnić, że przez teren, o którym mowa art. 59 ust. 1 u.p.z.p., a także w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na której inwestor zaplanował realizację inwestycji. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2153/17 (dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl) taka właśnie wykładnia ww. przepisów pośrednio wynika również z § 3 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Prawodawca jednoznacznie odwołał się tu do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie jej wydzielonego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji fragmentu prawodawca odwołał się wprost także w pozostałych regulacjach tego rozporządzenia. Wskazuje to wyraźnie, że jego zamiarem nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p. nie jest wprawdzie co do zasady niemożliwe, ale musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań np. normatywnych (część działki objęta ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw). Zatem, nawet określenie prawnie terenu inwestycji, poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi w załączniku graficznym projektu decyzji, nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego (vide: wyroki WSA w Poznaniu z 26 października 2017 r. sygn. akt II SA/Po 454/17 i WSA w Ł. z 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 530/19 – dostępne j.w.). Z tego względu ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji odnosić się musi do całego terenu objętego wnioskiem, a nie tylko do części działki przewidzianej pod inwestycję. Nie można bowiem zapominać, że istotą decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie, czy na konkretnej działce istnieje możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia o oznaczonych parametrach, nie określa się w niej natomiast dokładnego położenia inwestycji. W konsekwencji właściwy organ nie może zawężać np. swoich ustaleń w zakresie przeznaczenia gruntów tylko do wyznaczonego fragmentu działki inwestycyjnej (vide: wyrok NSA z 31 maja 2016 r., II OSK 2328/14 - dostępny .j.w.).

W rozpatrywanej sprawie natomiast skarżąca zwróciła się do organu z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dziewięciu domów jednorodzinnych z infrastrukturą towarzyszącą na utworzonych po podziale działkach, dla działki nr 163/2 obręb [...] II o pow. 1,76ha. Na załączniku graficznym do wniosku strona zaznaczyła jako teren inwestycji część działki nr 163/2, nie obejmującą gruntów leśnych. Zgodnie bowiem z zapisami ewidencji gruntów działka nr 163/2 o pow. 1,7633 ha składa się z gruntów ornych RVI o pow. 1.1561 ha i lasu LsV o pow. 0,6072 ha. Jak wynika z notatki służbowej z 12 marca 2020 r. dla lasu znajdującego się w granicach działki nr 163/2, na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], który utracił moc w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne. Co prawda, jak dostrzegł autor analizy urbanistycznej oraz organ pierwszej instancji w punkcie 8 decyzji z [...] maja 2020 r. teren inwestycji obejmuje część działki nr 163/2 o powierzchni ok. 11395m2, to jednak uwadze Burmistrza K., a w ślad za nim Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. umknęło, że warunki zabudowy zostały ustalone dla całej działki nr 163/2 (czyli także części obejmującej grunty leśne). Powyższe uchybienie, jak również okoliczność, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył części działki nr 163/2, co w świetle poczynionych wyżej rozważań jest niedopuszczalne, świadczy o naruszeniu art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy zdefiniowanie "terenu" jako części działki stanowiło oczywiste zaprzeczenie zasad określania warunków zabudowy dla terenu nieobjętego ustaleniami planu miejscowego.

W dalszej kolejności stwierdzić trzeba, że ustawodawca w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadził tzw. "zasadę dobrego sąsiedztwa", czy też mówiąc inaczej "zasadę kontynuacji funkcji". Istotą tej zasady jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do powstania nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym, pojęcie sąsiedztwa, którym posługuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć szeroko. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pod pojęciem "ładu przestrzennego" ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Kontynuacja funkcji świetle w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Zatem, kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu, a wystarczające jest, gdy nowa zabudowa (bądź zagospodarowanie terenu) nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Ochrona ładu przestrzennego na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego ma bowiem na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) i zasadę wolności zagospodarowania terenu wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W myśl tej zasady każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 13 grudnia 2017 r. II OSK 779/17 – Lex nr 2427484, 22 marca 2017 r. II OSK 1840/15 – Lex nr 2316497, 28 kwietnia 2020 r. II OSK 539/19 – Lex nr 3009343, 22 stycznia 2020 r. II OSK 3490/18 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Innymi słowy, w ramach zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nawet uzupełnienie funkcji o nową nie oznacza braku kontynuacji dotychczasowej funkcji, ponieważ to od okoliczności konkretnej sprawy zależy czy mamy do czynienia z funkcjami, których wystąpienie na terenie analizowanym da się pogodzić, czy też mamy do czynienia z funkcjami, które wzajemnie się wykluczają.

Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy "zasada dobrego sąsiedztwa" oraz pozostałe warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W pierwszej więc kolejności, obowiązkiem organu administracyjnego w świetle § 3 ust. 1 rozporządzenia jest wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

Sporządzona dla potrzeb rozpatrywanej sprawy analiza urbanistyczna obejmuje obszar, wyznaczony w odległości 939m (3 x 313,0m=939,0m) od każdej granicy terenu inwestycji (za wyjątkiem części działki obejmującej grunty leśne), który winien zostać poddany przez organ wnikliwej i dogłębnej analizie z punktu widzenia istniejącej zabudowy i jej parametrów, celem możliwości ich zweryfikowania z punktu widzenia zgodności z przepisami obowiązującego prawa, a które winny zostać przedstawione czytelnie w części tekstowej (np. w formie tabeli) i graficznej analizy. Prawidłowo sporządzona analiza, co umknęło organom orzekającym w sprawie, stanowi bowiem punkt wyjścia do ustalenia poszczególnych parametrów (linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu) dla projektowanej inwestycji. Co istotne, działki sąsiednie to wszystkie działki znajdujące się w granicach terenu analizowanego, a nie wyłącznie działki bezpośrednio graniczące w terenem inwestycji. Z lektury zalegającej w aktach sprawy analizy urbanistycznej wynika, że jej autor przedmiotem swojego zainteresowania uczynił zaledwie klika działek znajdujących się w dość bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji, a mianowicie działki o nr ew. 189/4, 135/1, 572/2, 573/2, 160/1, 180/4. Natomiast w przypadku wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy było to zaledwie pięć działek nr 162/4, 162/12, 162/10, 161/6 i 161/10. W aktach sprawy próżno poszukiwać czytelnego zestawienia wszystkich działek poddanych analizie (oraz innych działek znajdujących się w granicach terenu analizowanego) wraz z występującą na nich zabudową i jej wszystkimi parametrami, co pozwoliłoby ocenić, czy wielkość konkretnego wskaźnika mieści się w wartościach średnich, czy też od nich odbiega. Nadto lektura analizy urbanistycznej oraz jej wyników uniemożliwia jednoznaczną ocenę, w oparciu, o który konkretnie przepis rozporządzenia poszczególne parametry nowej zabudowy zostały wyznaczone. Podobnie rzecz się przedstawia jeśli chodzi o decyzję organu pierwszej instancji, określającą parametry nowej zabudowy bez sprecyzowania podstawy prawnej. Należy również zwrócić uwagę, że pierwszy projekt decyzji o warunkach zabudowy, który został poddany uzgodnieniom, ustalał nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 5,0m od granicy działki 163/2 z działką nr 163/1. Jednakże tuż przed wydaniem decyzji została sporządzona ponowna analiza urbanistyczna w ramach autopoprawki, która ustaliła nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 10,0m od granicy działki nr 163/2, za czym, jak stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przemawiało zachowaniem ładu przestrzennego, a ustalona linia jest korzystniejsza dla inwestora, bo ustalono tzw. linię zabudowy z lustrzanego odbicia. Organy obu instancji przyjmując za prawidłową tzw. linię zabudowy z lustrzanego odbicia nie sprecyzowały podstawy prawnej wyznaczenia jej w taki właśnie sposób. Reasumując sporządzona dla potrzeb rozpatrywanej sprawy analiza urbanistyczna, zaaprobowana w całości przez organ pierwszej instancji, a następnie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., jest niemożliwa do zweryfikowania z punktu widzenia wymagań określonych przepisami § 4-8 rozporządzenia. Powyższe uchybienie jako istotnie rzutujące na wynik sprawy, uzasadniało uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji.

Analiza zaskarżonej decyzji dowodzi nadto, że organ odwoławczy dość pobieżnie i lakonicznie ustosunkował się do zarzutów odwołania. Nadto niemożliwe do zweryfikowania w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego jest jego stanowisko, iż "ustalone w sprawie wskaźniki średnie zostały po pierwsze ustalone dokładnie na poziomie wnioskowanym przez inwestora po drugie natomiast merytorycznie są powiązane z funkcjami i cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym. Ponadto z analizy urbanistycznej wynika, że w najbliższym obszarze niewiele jest działek zabudowanych a te które są zabudowane mają wskaźniki 0,14; 0,11; 0,16; 0,09; 0,19. Zatem nie ma działki o wnioskowanym w odwołaniu wskaźniku 0,22". Jak zostało to już wcześniej zauważone analiza urbanistyczna nie obejmowała swoim zakresem wszystkich działek ewidencyjnych i znajdującej się na nich zabudowy, zatem nie można w całą pewnością wykluczyć, że w granicach tego terenu występują działki zabudowane, dla których wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu kształtuje się na wskazanym w odwołaniu i skardze poziomie 0,22 (0,23 – dz. nr 227/244; 0,22 – dz. nr 161/10).

Reasumując w sprawie doszło do naruszeń prawa procesowego - art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz prawa materialnego - art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 4-8 rozporządzenia, które miały istotny wpływ na wynik sprawy i obligowały Sąd do uchylenia wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji.

Rozpoznając sprawę ponownie organ zastosuje się do oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku, a następnie wyda rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom obowiązującego prawa.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

dc