Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1759/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 3, art. 7 ust. 4, art. 6ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 5, art. 7 ust. 7 pkt 7 lit. b i c, art. 8 ust. 1 pkt 8 lit. b i c, art. 8 ust. 1 pkt 2, art. 19 ust. 1-3 i 20, art. 8 ust. 1 pkt 12, art. 7 ust. 14 pkt 2, art. 7 ust. 12 i 14, art. 10 ust. 2, a
journal: Dz.U. 2018 poz 1496
law: Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących
article: art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b, art. 10 ust. 2 pkt 1-4
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 15 października 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 308/20 w sprawie ze skargi G. Sp. k. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Miasta [...] na rzecz G. Sp. k. z siedzibą w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 308/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miasta [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Zaskarżoną uchwałą Rada [...] odmówiono ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej [...].

Powyższą uchwałę zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca Spółka, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości; ewentualnie – uchylenie zaskarżonej uchwały w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Radzie [...]; oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 40 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713), zwanej dalej "u.s.g.", przez brak sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej uchwały, co uniemożliwia poznanie motywów, jakimi kierował się organ, jak również sądowej kontroli zaskarżonej uchwały;

- art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez brak sporządzenia uzasadnienia uchwały w sprawie, w której została wydana decyzja w ramach uznania administracyjnego, co skutkuje naruszeniem zasady działania państwa na podstawie i w granicach prawa, jak również zasady zaufania do państwa wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego;

- art. 7 ust. 4 ustawy z 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2018 r., poz. 1496 ze zm.), zwanej dalej "specustawą", przez jego niezastosowanie, a w ten sposób nie uwzględniono faktu stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy, a w konsekwencji wydano uchwałę sprzeczną z celem przedmiotowej ustawy, której istotą jest przyjęcie rozwiązań upraszczających i usprawniających procedury związane z realizacją inwestycji mieszkaniowych;

- art. 5 ust. 3 i art. 7 ust. 12 specustawy przez błędne założenie, że inwestycja jest sprzeczna z obowiązującym Studium w zakresie gabarytu zabudowy, w szczególności, że został przekroczony wskaźnik intensywności zabudowy brutto oraz uśrednionej wysokości zabudowy dla obszaru inwestycji w stosunku do uśrednionego wskaźnika intensywności zabudowy brutto oraz uśrednionej wysokości zabudowy określonej w Studium.

W odpowiedzi na skargę Rada [...] wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 308/20, uwzględniając skargę, jako zasadny uznał zarzut naruszenia art. 5 ust. 3 specustawy w zakresie stanowiących podstawę odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wskaźników, tj. intensywności zabudowy brutto i wysokości jako przekraczających wskaźniki ustalone w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wymieniony wyżej przepis jako wymóg stawia "niesprzeczność" inwestycji ze studium. W tej jednak sprawie teza organu Gminy została oparta na stwierdzeniu, że ustalone w Studium wskaźniki zostały przekroczone. Taki sposób rozumienia omawianej normy narusza cele i spójność całego systemu planowania i zagospodarowania przestrzennego przez błędne rozumienie charakteru dokumentu planistycznego, jakim jest studium, na potrzeby przedmiotowej ustawy. Przy interpretacji tej ustawy nie można bowiem pominąć wszelkich zasad i reguł przyjętych w planowaniu i wyznaczonych ustawą z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293), zwanej dalej "u.p.z.p.". Sąd wskazał na charakter studium i na czym polega owa "niesprzeczność" ze studium. Mając to na względzie Sąd wyjaśnił, że wskaźniki zawarte w Studium w zakresie intensywności zabudowy brutto oraz wysokości zabudowy nie są jednocześnie wskaźnikami maksymalnymi, które nie mogą zostać przekroczone na etapie uchwalenia planu, czy jak w niniejszej sprawie – lokalizacji zabudowy mieszkaniowej. Znajduje to potwierdzenie także w samej treści Studium. Mianowicie intensywność zabudowy brutto i wysokości zabudowy zostały uśrednione dla poszczególnych obszarów i będą uszczegóławiane na podstawie analiz urbanistycznych wykonywanych do planów miejscowych, z uwzględnieniem spójności kompozycji przestrzennej. Ponadto Sąd wskazał na treść art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 oraz art. 8 ust. 1 pkt 2 specustawy, z których wynika, że na potrzeby sporządzenia koncepcji urbanistyczno-architektonicznej dla inwestycji mieszkaniowej uwzględnienia wymaga teren sąsiedni. Potwierdza to zachowanie przez ustawę zasady poszanowania ładu przestrzennego, który wymaga oceny planowanej zabudowy w szerszej perspektywie terytorialnej, a nie tylko ograniczenie się do terenu inwestycji. Implikuje to uwzględnienie szerszego stosowania parametrów ze studium jako tych orientacyjnych i średnich, w zależności od zastanego stanu zagospodarowania. Odmienne rozumienie omawianego zagadnienia stałoby w sprzeczności z celami specustawy. W ocenie Sądu, w każdym indywidualnym przypadku wskaźniki te mogą odbiegać od tych podanych jako średnie, zarówno poniżej, jak i przekraczać powyżej. O tym będą decydowały konkretne uwarunkowania otoczenia. Sąd w pełni podzielił stanowisko Rady, która twierdzi, że ustalając lokalizację inwestycji określa się granice terenu, które wyznaczają obszar inwestycyjny i tylko w odniesieniu do tego obszaru organ ma uprawnienia do ustalenia parametrów zabudowy niesprzecznych ze studium. Inną kwestią jest jednak ustalenie paramentów, a inną analiza ich w kontekście istniejącej wokół zabudowy w celu zachowania ładu przestrzennego.

Natomiast Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 40 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 u.s.g., a także art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP, wskazując, że w okolicznościach tej sprawy brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie przemawia za stwierdzeniem jej nieważności, ponieważ wiadomo z jakich względów nastąpiło wydanie uchwały o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Jako niezasadny Sąd uznał też zarzut naruszenia art. 7 ust. 4 specustawy, ponieważ skoro w tej sprawie organ ocenił niezgodność wnioskowanej inwestycji ze studium, to takiej sytuacji zwolniony jest od oceny stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyło Miasto [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 5 ust. 3 specustawy przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że Studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu nie mogą być sprzeczne z założeniami studium, natomiast sprzeczność Studium zdeterminowała zaskarżoną uchwałę i polegała jedynie na przyjęciu przez organ tezy, że ustalone w studium wskaźniki zostały przekroczone, a w konsekwencji stwierdzenie przez Sąd, że stanowisko przyjęte przez organ polegające na badaniu parametrów wysokości i intensywności zabudowy w odniesieniu do terenu inwestycji w sposób istotny narusza przepisy prawa, co doprowadziło do stwierdzenia przez Sąd nieważności uchwały, podczas gdy w zakresie niesprzeczności ze Studium z art. 5 ust. 3 specustawy oraz w zakresie okoliczności wynikających ze Studium, o których mowa w art. 7 ust. 4 specustawy organ gminy badał uchwałę co do obszaru objętego wnioskiem i co do jego sąsiedztwa także w odniesieniu do art. 10 ust. 2 pkt 1-4 u.p.z.p., tj. zasad kształtowania zabudowy, kierunków zagospodarowania i zmian w strukturze przestrzennej dla miasta, ochrony krajobrazu kulturowego co do działki i sąsiedztwa, co doprowadziło organ do przekonania, że wnioskowana inwestycja sprzeczna jest z przedmiotem jego badań, swoimi gabarytami nie koresponduje z historycznym otoczeniem, przytłoczyłaby go i naruszyłaby jego charakter;

- art. 5 ust 3 specustawy przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że studium wiąże organ planistyczny wyłącznie co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i tylko w tym kontekście postanowienia planu nie mogą być sprzeczne z założeniami studium, co doprowadziło Sąd do błędnego wniosku, że organ nie mógł badać niesprzeczności ze Studium także przez porównanie wysokości i intensywności zabudowy inwestycji określonej we wniosku z normami wysokościowymi i intensywności zabudowy w Studium oraz do przekonania, że takie badanie niesprzeczności ze Studium w sposób istotny narusza przepisy prawa i w konsekwencji stwierdzenie nieważności uchwały, podczas gdy zakres związania Studium zależy od jego szczegółowości i w przypadku wypowiedzi o charakterze normatywnym będzie on silniejszy, niż w przypadku polityki i wytycznych, nadto w zakresie orzekania o niesprzeczności ze Studium organ ma szeroki margines dyskrecjonalności, którego granicą są konstytucyjne zasady proporcjonalności i równości oraz wynikające ze Studium zasady kształtowania zabudowy, kierunki zagospodarowania i zmian w strukturze przestrzennej dla miasta, ochrona krajobrazu kulturowego, ochrona środowiska, w tym przyrodniczego;

- art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p. przez przyjęcie, że "wskaźnik wysokości oraz wskaźnik intensywności zabudowy dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenu wskazane w Studium mają wartości orientacyjnych i średnich, oraz że w każdym indywidualnym przypadku wskaźniki te mogą odbiegać od tych podanych jako średnie, zarówno poniżej, jak i przekraczać powyżej w zależności od uwarunkowania otoczenia, co skutkowało stwierdzeniem, że charakter studium oraz spójność systemu planowania przestrzennego wynikającą zarówno z u.p.z.p., jak i specustawy, stanowisko przyjęte w zaskarżonej uchwale polegające na traktowaniu wskaźników jako maksymalne w sposób istotny narusza przepisy prawa, a w konsekwencji stwierdzenie nieważności uchwały, podczas gdy w zakresie procedowania nad specustawą wskaźnik intensywności zabudowy dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenu wskazane w Studium mają wartości graniczne, a ponad te, które są maksymalne nie można kreować obiektów budowlanych o wyższych wartościach, zaś w przypadku przekroczenia wskaźnika określonego w Studium może nastąpić skonsumowanie wysokości wskaźników przez inwestycję powstałą w wyniku specustawy mieszkaniowej oraz brak możliwości uchwalenia planu miejscowego dla danego wydzielenia z powodu przydzielenia (skonsumowania) całej wartości wskaźnika przez jedną inwestycję";

- art. 8 ust. 1 pkt 2 i art. 6 ust. 2 pkt 5 specustawy przez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że przy ustalaniu parametrów i wskaźników inwestycji organ nie odnosił się do otaczającego terenu i istniejącej tamże zabudowy, co doprowadziło Sąd do przekonania, że takie badanie niesprzeczności ze Studium w sposób istotny narusza przepisy prawa i w konsekwencji stwierdzenie nieważności uchwały, podczas gdy w zakresie niesprzeczności ze Studium określonej w art. 5 ust. 3 specustawy oraz w zakresie okoliczności wynikających ze Studium, o których mowa w art. 7 ust. 4 specustawy organ badał uchwałę także w odniesieniu do art. 10 ust. 2 pkt 1-4 u.p.z.p., tj. zasad kształtowania zabudowy, kierunków zagospodarowania i zmian w strukturze przestrzennej dla miasta, ochrony krajobrazu kulturowego co do działki i co do sąsiedztwa tj. okoliczności wynikających ze Studium determinujących wydanie uchwały pozytywnej lub negatywnej;

- art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. oraz art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a, pkt 3, pkt 4 u.p.z.p. przez ich niezastosowanie i pominięcie, że "są uwarunkowaniami (okolicznościami) wynikającymi ze Studium, o których mowa w art. 7 ust. 4 specustawy, katalog potrzeb i możliwości rozwoju gminy jest otwarty oraz mogą być nimi prawidłowości zasad kształtowania zabudowy, ochrony krajobrazu kulturowego i środowiska i skoncentrowaniu się przez Sąd na sprzeczności uchwały ze Studium polegającej jedynie na przyjęciu przez organ tezy, że ustalone w studium wskaźniki zostały przekroczone", a w konsekwencji stwierdzenie przez Sąd, że stanowisko przyjęte przez organ polegające na badaniu parametrów wysokości i intensywności zabudowy w odniesieniu do terenu inwestycji w sposób istotny narusza przepisy prawa, co doprowadziło do stwierdzenia przez Sąd nieważności uchwały;

- art. 7 ust. 4 specustawy przez jego niezastosowanie w części dotyczącej potrzeb i możliwości rozwoju gminy i pominięcie, że potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń Studium, które rada bierze pod uwagę determinują podjęcie pozytywnej lub negatywnej uchwały lokalizacyjnej oraz, że w sytuacji, w której wskazane okoliczności, wynikające ze studium nie uzasadniają podjęcia pozytywnej uchwały lokalizacyjnej, rada gminy będzie zmuszona podjąć uchwałę negatywną, co doprowadziło Sąd do przekonania, że badanie przez organ niesprzeczności ze Studium wyłącznie co do wskaźnika intensywności i wysokości zabudowy w odniesieniu do obszaru objętego wnioskiem w sposób istotny narusza przepisy prawa i w konsekwencji stwierdzenie nieważności uchwały;

- art. 7 ust. 4 specustawy przez jego niezastosowanie w części dotyczącej potrzeb i możliwości rozwoju gminy i pominięcie, że organ badał kwestie potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń Studium, co doprowadziło Sąd do przekonania, że badanie przez organ niesprzeczności ze Studium wyłącznie co do wskaźnika intensywności i wysokości zabudowy w odniesieniu do obszaru objętego wnioskiem w sposób istotny narusza przepisy prawa i w konsekwencji stwierdzenie nieważności uchwały;

- art. 7 ust. 4 w zw. z art. 7 ust. 12 pkt 14 specustawy przez ich niezastosowanie i pominięcie, że uchwała o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej ma charakter uznaniowy, a organ przy jej uchwalaniu ma autonomię w zadecydowaniu, czy podjąć uchwałę, czy jej nie podejmować także w przypadku hipotetycznego spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek niesprzeczności ze Studium i uzyskania pozytywnych uzgodnień, co doprowadziło Sąd do przekonania, że badanie przez organ niesprzeczności ze Studium wyłącznie co do wskaźnika intensywności i wysokości zabudowy w odniesieniu do obszaru objętego wnioskiem w sposób istotny narusza przepisy prawa i w konsekwencji stwierdzenie nieważności uchwały.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 106 § 2 p.p.s.a. przez pominięcie wyjaśnień organu w zakresie badania zasad kształtowania zabudowy, kierunków zagospodarowania i zmian w strukturze przestrzennej dla miasta, ochrony krajobrazu kulturowego co do działki i sąsiedztwa, a także braku uzgodnień uchwały skutkujących koniecznością wydania uchwały negatywnej, na skutek czego Sąd przyjął, że badane stanowisko przyjęte w zaskarżonej uchwale polegało wyłącznie na badaniu parametrów wysokości i intensywności zabudowy w odniesieniu do terenu inwestycji, które to badanie w sposób istotny narusza przepisy prawa i konsekwencji stwierdzenie nieważności uchwały, podczas gdy na str. 5 akapit 2, 3, str. 7 akapit 1; a także str. 11-12 odpowiedzi na skargę organ wskazał, że w zakresie sprzeczności ze studium organ gminy badał uchwałę w zakresie obszaru objętego wnioskiem i w zakresie jego sąsiedztwa także w zakresie zasad kształtowania zabudowy, kierunków zagospodarowania i zmian w strukturze przestrzennej dla miasta, ochrony krajobrazu kulturowego co do działki i sąsiedztwa, tj. okoliczności wynikających ze Studium determinujących wydanie uchwały pozytywnej lub negatywnej, co doprowadziło go do przekonania, że wnioskowana inwestycja sprzeczna jest z przedmiotem jego badań, swoimi gabarytami nie koresponduje z historycznym otoczeniem, przytłoczyłaby go i naruszyłaby jego charakter;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewskazanie w uzasadnieniu stanowiska organu dotyczącego: badania zasad kształtowania zabudowy, kierunków zagospodarowania i zmian w strukturze przestrzennej dla miasta, ochrony krajobrazu kulturowego co do działki i sąsiedztwa w zakresie art. 5 ust. 3 oraz art. 7 ust. 4 specustawy, a także braku uzgodnień uchwały skutkujących koniecznością wydania uchwały negatywnej w zakresie art. 7 ust. 14 specustawy oraz przyczyn jego nieuwzględnienia przy wydaniu wyroku, co skutkowało pominięciem tych wyjaśnień oraz przyjęcie, że badanie stanowisko przyjęte w zaskarżonej uchwale polegało wyłącznie na badaniu parametrów wysokości i intensywności zabudowy w odniesieniu do terenu inwestycji, które to badanie w sposób istotny narusza przepisy prawa i konsekwencji stwierdzenie nieważności uchwały;

- art. 147 § 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności uchwały, pomimo że nie zostały ku temu powody;

- art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca Spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że brak jest podstaw do uznania, że wskaźniki intensywności zabudowy brutto i wysokości wnioskowane dla przedmiotowej inwestycji przekraczają wskaźniki ustalone w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Stanowisko organu w tym zakresie byłoby o tyle uzasadnione o ile Studium wskazywałoby w sposób precyzyjny wskaźniki wysokościowy i intensywności zabudowy. Co do zasady studium określa jedynie kierunki polityki przestrzennej gminy. Nie wyklucza to, że może w swojej treści uszczegółowiać poszczególne parametry zabudowy, co ma znaczenie dla ustalenia niesprzeczność innych aktów planistycznych ze studium. Taki też wniosek wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego. W tej jednak sprawie w zakresie wskazywanych wskaźników wysokościowego i intensywności zabudowy Studium posługuje się nieostrymi pojęciami, wyróżniając jedynie ich kategorie jako uśrednione wskaźniki dla poszczególnych terenów, które będą uszczegóławiane na etapie ustalania planów miejscowych. Ponadto w tym zakresie w Studium wyjaśniono, że "wysokości i wskaźniki intensywności zabudowy brutto, określa się jako orientacyjne dla różnych rodzajów zabudowy w poszczególnych strefach funkcjonalnych. Służyć one mają do badania chłonności terenów i opracowywania wytycznych programowo-przestrzennych w m.p.z.p.". Brak jest tym samym podstaw do przyjęcia, że za pomocą ww. kategorii w Studium określono wskaźniki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W tym zakresie nie można stwierdzić aby planowana inwestycja była sprzeczna z treścią Studium i naruszała art. 5 ust. 3 w zw. z art. 7 ust. 4 specustawy oraz art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p. Poza tym na przedmiotowym terenie obowiązujący plan miejscowy (dla zabudowy jednorodzinnej) dopuszcza wysokość 13 m; co potwierdza tezę, że Studium w tym zakresie zawiera jedynie ogólne wytyczne.

Ma też rację Sąd I instancji, że przy lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wymaga uwzględnienia sposób zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jak trafnie wywodzi Sąd, potwierdza to zachowanie przez specustawę zasady poszanowania ładu przestrzennego, który wymaga oceny planowanej zabudowy w szerszej perspektywie terytorialnej, a nie tylko ograniczenie się do terenu inwestycji. O wartości wskaźników będą decydowały konkretne uwarunkowania otoczenia. W tym miejscu wskazania wymaga, że konieczności dokonania w omawianym zakresie oceny wynika nie tylko z zasad wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz także z art. 6 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 5, art. 7 ust. 7 pkt 7 lit. b i c oraz art. 8 ust. 1 pkt 8 lit. b i c specustawy, ponieważ planowana na podstawie specustawy inwestycja ma uwzględniać charakter zabudowy miejscowości i okolicy, w której inwestycja mieszkaniowa ma być zlokalizowana, co wymaga uwzględnienia, w tej sprawie nie tylko parametrów sąsiedniej zabudowy jednorodzinnej, czy – kościoła, lecz także zabudowy wielorodzinnej, która znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Wbrew twierdzeniom organu analiza w tym zakresie nie sprowadza się tylko do danej jednostki planistycznej, ponieważ z ww. przepisów nie wynika taka zasada na potrzeby ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Artykuł 8 ust. 1 pkt 2 specustawy stanowi, że uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej określa granice terenu objętego inwestycją mieszkaniową. Jest to inne zagadnienie niż wynikające z art. 6 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 5, art. 7 ust. 7 pkt 7 lit. b i c oraz art. 8 ust. 1 pkt 8 lit. b i c specustawy, które dotyczą konieczności uwzględnienia przy podejmowaniu uchwały charakteru sąsiedniej zabudowy (terenu otaczającego planowaną inwestycję). Nie znajdują potwierdzenia wskazywane w skardze kasacyjnej naruszenia art. 5 ust. 3 specustawy w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 1-4 u.p.z.p. oraz art. 8 ust. 1 pkt 2 i art. 6 ust. 2 pkt 5 specustawy. Jednak wywód Sądu I instancji dotyczący "uwzględnienia terenu sąsiedniego" wymaga uzupełnienia. Zasadniczo obowiązujące prawo lokalne w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta stołecznego Warszawy, uchwalone na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 19 ust. 1-3 i 20 specustawy stanowi, że budynki objęte inwestycją mieszkaniową nie mogą być wyższe niż 7 kondygnacji nadziemnych; a jeżeli w odległości nie większej niż 250 m od budynków objętych inwestycją mieszkaniową znajdują się, w istniejącej zabudowie, budynki mieszkalne o wysokości przekraczającej liczbę kondygnacji, o której mowa w ust. 1 pkt 4, wówczas maksymalną wysokość budynków objętych inwestycją mieszkaniową wyznacza wysokość najwyższego budynku mieszkalnego w istniejącej zabudowie (patrz odpowiednio: § 1 ust. 1 pkt 4 i 5 uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta [...]). A zatem na potrzeby inwestycji mieszkaniowych realizowanych w trybie specustawy na terenie Warszawy lokalny prawodawca dopuścił możliwość realizacji budynków o 7 lub więcej kondygnacjach (w zależności od istniejącej zabudowy), a w tej wartości mogą mieścić się wskazywane we wniosku wysokości planowanej zabudowy, które organ uśrednił do 18,1 m, jak i realnych wartości granicznych (17,5 m – 21,5 m; 7 kondygnacji o wysokości 3 m daje około 21,5 m). Wynika z tego, że w okolicznościach tej sprawy obniżenie wysokości planowanej inwestycji, np. do 12 m, wymaga stosownego uzasadnienia uwzględniającego teren sąsiedniej zabudowy, a stanowisko organu dotyczące gabarytów planowanej inwestycji w odniesieniu tylko sąsiedniej zabudowy jednorodzinnej oraz do istniejącego budynku kościoła nie jest przekonujące, skoro w okolicy znajdują się inne budynki wielorodzinne, w tym o wysokości 17 m. Nie wynika z akt sprawy aby planowana inwestycja miała zupełnie przesłaniać (wbrew podnoszonej argumentacji kościół będzie widoczny z ulicy [...] skoro znajduje się po drugiej stronie tej ulicy) bądź istotnie zaburzać widok na ww. kościół ("przytłaczała" ten budynek) – nie wykazano na czym polega ochrona ww. zabytkowego kościoła – lub miała wpływ na pogorszenie krajobrazu obszaru Skarpy [...], w tym w zakresie ograniczenia wysokości zabudowy dolnego tarasu Wisły do wysokości 2/3 skarpy na poszczególnych jej odcinkach. Te kwestie organ powinien dokładnie wyjaśnić przed uchwaleniem zaskarżonej uchwały. Dla tej oceny nie bez znaczenia jest bowiem, że w Studium teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze objętym strefą "KZ-K" ochrony konserwatorskiej, tj. w zakresie strefy ochrony krajobrazu kulturowego – obszaru Skarpy [...], a więc obszaru, co do którego w treści Studium mowa jest o generalnych zasadach ochrony wartości zabytkowych oraz wymaganiu respektowania zasad odnoszących się do ochrony krajobrazu. Jak stanowi art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące, w szczególności krajobrazami kulturowymi. To jednak zagadnienie wymaga oceny z punktu widzenia przepisów specustawy, albowiem zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 12 specustawy uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej określa warunki wynikające z potrzeb m.in. ochrony zabytków; zaś stosownie do treści 7 ust. 14 pkt 2 specustawy w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony konserwatorskiej na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067 i 2245 oraz z 2019 r. poz. 730 i 1696) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków lub wykazie, o którym mowa w art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 474) wymaga się dokonania uzgodnienia inwestycji z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Wynika z tego, że w tej sprawie ochrona konserwatorska może mieć wpływ na zakres ustalanych wskaźników zabudowy dla inwestycji mieszkaniowej, a nie tylko wskazany przez Sąd obszar sąsiedniej zabudowy. Jednak w ogólnym wymiarze ma rację Sąd I instancji, wskazując na stosowne uchybienia organu, tym bardziej, że organ kwestie wysokościowe i intensywności zabudowy odnosi do gabarytów planowanej inwestycji, które miałyby nie uwzględniać charakteru zabudowy okolicy i nie korespondowały z historycznym otoczeniem. Jako sąsiednią zabudowę organ uwzględnił tylko kościół i teren zabudowy jednorodzinnej, pomijając inną zabudowę istniejącą w terenie, w tym budynek mieszkalny przy ul. [...] o wysokości 17 m; zaś [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wypowiedział się, iż brak jest możliwości zajęcia stanowiska w sprawie uzgodnienia przedmiotowego wniosku. Jednak zasadniczo pod względem ochrony konserwatorskiej, w tym wynikającej ze Studium ochrony krajobrazu kulturowego to w uchwale o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej powinny znaleźć się warunki wynikające z potrzeb ochrony zabytków, do których – o czym już wyżej była mowa – zalicza się krajobraz kulturowy, którego ochronę niewątpliwie przewiduje Studium. Dlatego nie znajdują także potwierdzenia zarzuty skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 7, art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a, pkt 2 i 4 u.p.z.p. (wyjaśnienie: pkt 2 art. 10 ust. 2 u.p.z.p. nie obowiązuje od 18 listopada 2015 r.) oraz art. 106 § 2 p.p.s.a.

Ponadto, choć w skardze kasacyjnej trafnie podnosi się, że przy wydaniu zaskarżonej uchwały wskazywano także na inne uchybienia w dokumentacji inwestora, jednak w tym zakresie nie wyjaśniono, czy tego rodzaju wskazywane uchybienia stanowią prawnie określone przeszkody do podjęcia uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. W tym zakresie w uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały mowa jest dodatkowo o kwestii bezpieczeństwa zjazdu, rozbieżnościach co do lokalizacji zjazdu, nasadzeniu drzew w miejscu niedozwolonym, braku opisu warunków ochrony przeciwpożarowej oraz innych uwagach kwestionujących inwestycję, jednak nie w odniesieniu do skutków prawnych jakie powodują. Z drugiej strony w odpowiedzi na skargę organ wskazał, że jasno z motywów zaskarżonej uchwały wynika, iż podstawą odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej była "sprzeczność" ze Studium (przekroczenie wskaźników), czym argumentował brak wymogu uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Mamy więc do czynienia z dysonansem dotyczącym wymogu uzasadnienia, ponieważ z jednej strony Sąd I instancji niewadliwie uznał, że co do wskazywanej "sprzeczności ze studium" brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie przemawia za stwierdzeniem jej nieważności; z drugiej zaś – z przedstawionego wyżej wywodu wynika, że wymagają wyjaśnienia także inne kwestie, które powinny zostać uzasadnione. Kluczowe jest bowiem to, czy inwestycja mieszkaniowa odpowiada standardom, o których mowa w rozdziale 3 specustawy. Należy uwzględnić, że lokalizacja i realizacji inwestycji mieszkaniowych w trybie specustawy następuje w oparciu o ww. standardy. Jak bowiem stanowi art. 19 ust. 1 ww. ustawy, standardy, o których mowa w art. 17 ust. 2, 4, 6 i 7, obowiązują, o ile gmina nie określi w drodze uchwały lokalnych standardów urbanistycznych w zakresie parametrów określonych w ust. 2. W tej sprawie takie standardy obowiązują, w tym lokalne, co powinien organ uwzględnić; dlatego ważne jest aby obniżenie wskaźników zabudowy zostało dokładnie uzasadnione, tak aby uchwała mogła w ogóle podlegać merytorycznej ocenie.

Wskazywane wyżej "dodatkowe" kwestie przedstawione przez organ są elementem argumentacji skargi kasacyjnej; jednak zasadniczo stanowią potwierdzenie stanowiska Sądu I instancji o wystąpieniu w niniejszej sprawie istotnych wad prawnych skutkujących stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Dlatego za pomocą zarzutów skargi kasacyjnej nie podważono skutecznie legalności podjętego przez Sąd I instancji zaskarżonego wyroku. Brak wyjaśnienia tych dodatkowych kwestii przez organ niejako potwierdza istnienie wad tkwiących w zaskarżonej uchwale, tym bardziej, że na potrzeby inwestycji mieszkaniowej specustawa przewiduje uzgodnienia z innymi organami tylko w ograniczonym zakresie, co wynika z art. 7 ust. 14, art. 10 ust. 2, art. 11 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 32 ust. 3 specustawy, a inne organy mogą przedstawić opinię (np. z zastrzeżeniami), o czym stanowi art. 7 ust. 12 tej ustawy, w tym pkt 14 tej jednostki redakcyjnej, na którą wskazuje się w skardze kasacyjnej. Co do zasady uzgodnienia mają charakter wiążący; zaś stanowisko wyrażone w opinii nie jest wiążące prawnie dla organu załatwiającego sprawę. Organ powinien uwzględnić, że ocenę w tym zakresie komplikuje treść art. 14 specustawy, zgodnie z którą do spraw określonych w niniejszym rozdziale (art. 6-13) nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730 i 1133), jak i to że mamy do czynienia z inwestycją "uprzywilejowaną", co stanowi dodatkowy argument, że samo przywołanie zgłoszonych zastrzeżeń do przedmiotowej inwestycji nie jest wystarczające do skutecznego podważenia legalności zaskarżonego wyroku. Organ powinien wskazać, które ze zgłoszonych zastrzeżeń i z jakich względów mają wpływ na wynik przedmiotowej sprawy. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 7 ust. 4 w zw. z art. 7 ust. 12 pkt 14 specustawy pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw.

W konsekwencji nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku odpowiada prawu, a ewentualne uchybienia uzasadnienia wyroku nie mają istotnego wpływu na wynik sprawy. Dlatego pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, a dotyczące naruszenia art. art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, albowiem zachodziły w niniejszej sprawie podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.