Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 754/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 200 ust 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par 4 ust 1 pkt 6 , ust 3
journal: Dz.U. 1998 nr 23 poz 120
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych  nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2018 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 12 stycznia 2018 r. znak [...], na podstawie art. 200 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147,2260, Dz. U. z 2017 r., poz. 624,820,1509,1529,1566,1595 i 2375, dalej: "u.g.n."), § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23 poz. 120 ze zm.) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm., dalej: "k.p.a."), odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990r. przez Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w W., powstałą w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą "[...] Koleje Państwowe" w jednoosobową spółkę akcyjną Skarbu Państwa na podstawie aktu notarialnego z dnia 1 grudnia 2000 r., Rep. A Nr [...], wpisaną do Krajowego Rejestru Sądowego prowadzonego przez Sąd Rejonowy dla m. W. XII Wydział Gospodarczy pod numerem [...], prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy Miejskiej K. składającej się z działki nr [...] o pow. 0,1444 ha oraz działki nr [...] o pow. 0,0557 ha obr[...] jedn. ewid. K. - K., objętej księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla K. - P. w K., Wydział IV Ksiąg Wieczystych oraz prawa własności obiektów trwale z gruntem związanych.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał między innymi, że wnioskiem z dnia 26 czerwca 2017r. [...] Koleje Państwowe Spółka Akcyjna działając przez PKP SA Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K. zwróciła się do Prezydenta Miasta K. o wydanie decyzji stwierdzającej nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. w oparciu o art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej składającej się z działek nr [...] oraz nr [...] obr[...]. ewid. K. - K., jak również o nabycie na własność trwale z gruntem związanych obiektów zgodnie z wykazem środków trwałych, według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r.

Do wniosku PKP S.A. dołączyła aktualny wypis z rejestru gruntów, oświadczenie Dyrekcji Oddziału złożone w trybie art. 75 § 2 kpa, wydruk elektronicznej wersji księgi wieczystej nr [...], kopię decyzji Wojewody M. z dnia 10 lutego 2011 r., Nr [...] wraz z kopią odpisu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt l OSK 3400/15, kopie: decyzji b. Urzędu Dzielnicowego K. -K. Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia 15 grudnia 1988 r. Nr [...] oraz decyzji b. Urzędu Dzielnicowego K. - K. Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia 30 września 1986 r. Nr [...], kopie: decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 22 lutego 1999 r., Nr [...], decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 10 marca 2008 r., Nr [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 10 marca 2008 r., Nr [...], jak również mapę ewidencyjną.

W wyniku przeprowadzonego postępowania organ ustalił, że nieruchomość stanowiąca działki nr [...] oraz nr [...] o łącznej powierzchni 0,2001 ha, obr. [...]. ewid. K. - K., zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...], pozostaje własnością Gminy Miejskiej K. na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia 10 lutego 2011 r., nr [...], utrzymanej w mocy decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 16 kwietnia 2012 r., nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę PKP S.A. na powyższą decyzję wyrokiem z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1270/12. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 3400/15, oddalił skargę kasacyjną PKP S.A.

W dniu 31 sierpnia 2017 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną przy uczestnictwie przedstawiciela wnioskodawcy. W trakcie oględzin nieruchomości ustalono, że działki nr [...] i [...] stanowią obecnie w części drogę gruntową biegnącą równolegle do torów kolejowych. Przedmiotowa droga prowadzi z jednej strony do ul. [...], a z drugiej do zabudowań. Ustalono również, iż nieruchomość objęta postępowaniem graniczy z działką (działkami), na której są posadowione tory kolejowe. Na działkach nr [...] i [...] znajdują się elementy infrastruktury kolejowej.

Organ wskazał, że zasadniczą przesłanką uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych w trybie art. 200 u.g.n. jest ustalenie, że wnioskodawca w dniu 5 grudnia 1990 r. legitymował się prawem zarządu nieruchomością stanowiącą w niniejszym postępowaniu działki nr [...] i [...].

Wnioskodawca, jako dowód na okoliczność sprawowania zarządu przedmiotową nieruchomością w dniu 5 grudnia 1990 r., przedłożył uwierzytelnioną kserokopię decyzji b. Urzędu Dzielnicowego K. - K., Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia 30 września 1986 r., nr [...], o ustaleniu ceny gruntu Skarbu Państwa, jak również opłat rocznych za zarząd działką nr [...] oraz kserokopię decyzji z dnia 15 grudnia 1988 r., nr [...] o ustaleniu z dniem 1 stycznia 1988 r. opłaty rocznej za zarząd gruntem oznaczonym jako działka [...] W toku prowadzonego postępowania wnioskodawca przedstawił ponadto oświadczenie pełniącego obowiązki Dyrektora Oddziału A. K. oraz Naczelnika Wydziału T. M., że działki nr [...] i [...] zajęte są pod infrastrukturę kolejową w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym oraz, że w dniu 5 grudnia 1990 r. przedmiotowa nieruchomość była zabudowana nasypem kolejowym z podbudową linii kolejowej nr [...] relacji [...] oraz, że w skład działek wchodzą urządzenia uzbrojenia terenu nieobjęte wnioskiem stosownie do art. 49 kodeksu cywilnego, w tym podziemna infrastruktura kolejowa z elementami naziemnymi zabezpieczającymi eksploatację utrzymania linii kolejowej w zakresie ruchu, łączności oraz zapotrzebowania w media.

Organ I instancji podkreślił, że przeprowadzone postępowanie wykazało, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, w trybie przepisów art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nabycia prawa użytkowania wieczystego do wnioskowanej nieruchomości, ponieważ nie zostało przez wnioskodawcę udokumentowane istnienie prawa zarządu (względnie użytkowania) do tej nieruchomości. W stanie faktycznym niniejszej sprawy wnioskodawca wywodzi istnienie prawa zarządu z decyzji b. Urzędu Dzielnicowego K. - K., Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia 30 września 1986 r., nr [...], o ustaleniu ceny gruntu Skarbu Państwa oraz ustaleniu opłaty rocznej za zarząd gruntem oznaczonym jako działka nr [...] obr. [...] oraz z dnia 15 grudnia 1988 r., nr [...], o ustaleniu opłaty rocznej za zarząd gruntem oznaczonym jako działka nr [...].

Jak wskazał organ, istota problemu dotyczy jednak ustalenia, czy na dzień 5 grudnia 1990 r. istniało usankcjonowane prawnie prawo zarządu Przedsiębiorstwa Państwowego Polskie Koleje Państwowe względem gruntu objętego wnioskiem o uwłaszczenie. Organ zauważył, że powołane przez wnioskodawcę decyzje nie powołują w swej treści aktu prawnego ustanawiającego prawo zarządu, a zatem kwestie opłat rocznych za zarząd nieruchomością funkcjonowały w oderwaniu od głównego aktu tworzącego tytuł prawny do nieruchomości. Mając to na uwadze, organ prowadzący postępowanie przyjął, iż w stosunku do przedmiotowych działek nie została wydana decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd. Oświadczenia o których mowa w § 4 ust. 3 rozporządzenia, a które zostały złożone przez osoby działające w imieniu wnioskodawcy, nie mogły stanowić samodzielnej podstawy do stwierdzenia istnienia prawa zarządu PKP S.A. (bądź jej poprzednika prawnego) na dzień 5 grudnia 1990 r. w stosunku do działek nr [...] oraz nr [...]. Powyższy przepis rozporządzenia miałby zastosowanie w sytuacji, w której organ wydający decyzję posiada wiedzę o istnieniu decyzji bądź innego dokumentu, na podstawie którego można ustalić występowanie prawa zarządu (użytkowania), jednakże nie było możliwe fizyczne pozyskanie tejże dokumentacji wobec jej fizycznego zniszczenia lub zaginięcia. W realiach niniejszej sprawy "zarząd" ww. działką był oparty na konstrukcji faktycznego zarządu, w myśl której podmiot dysponujący gruntem państwowym uważany był za zarządzającego przez faktycznie podejmowane czynności związane z zarządem nieruchomością, przy jednoczesnym braku usankcjonowania prawnego tego stanu rzeczy w formie decyzji, umowy czy też protokołu. Sam wywód dotyczący rysu historycznego praw PKP S.A. do działki będącej przedmiotem wniosku nie może być podstawą do wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, w szczególności w kontekście całkowitego braku wzmianki o jakichkolwiek dokumentach, które chociaż pośrednio potwierdzałyby istnienie prawa zarządu wnioskodawcy do przedmiotowej nieruchomości.

Reasumując organ I instancji uznał, że nie można stwierdzić, iż wnioskodawca sprawował usankcjonowany prawnie zarząd działkami nr [...] oraz nr [...] obr. [...]. ewid. K. - K., co powoduje, że nie zostały spełnione przesłanki nabycia prawa użytkowania wieczystego w trybie przewidzianym w art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Od powyższej decyzji w ustawowym terminie odwołanie złożyła spółka Polskie Koleje Państwowe S.A. w W., wnosząc o uchylenie decyzji i stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez PKP S.A. prawa użytkowania wieczystego gruntu składającego się z działek nr [...] i [...], obr. [...], ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu odwołania powołano się na przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w zarządzie lub użytkowaniu wskazując, że zgodnie z tym przepisem właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, na podstawie co najmniej jednego ze wskazanych w przepisie dokumentu. W takiej sytuacji organ I instancji błędnie przyjął, że istnienie dokumentu w postaci decyzji o naliczeniu opłat z tytułu zarządu nieruchomością nie świadczy o przysługiwaniu PKP prawa zarządu. Ponadto w odniesieniu do działek objętych wnioskiem złożone zostało oświadczenie zgodnie z art. 75 k.p.a., potwierdzające przekazanie PKP S.A. prawa użytkowania wieczystego gruntu składającego się z działki, której dotyczy postępowanie. Organ zakwestionował oświadczenie, które na mocy § 4 ust. 3 rozporządzenia stanowi wystarczający dowód potwierdzający istnienie prawa zarządu. Polskie Koleje Państwowe S.A. w W. podkreśliły, że organ I instancji dopuścił się zarówno naruszenia przepisów postępowania, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie prowadzące do wadliwej oceny zebranego materiału dowodowego, jak i przepisów prawa materialnego, z których wynika obowiązek stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu nieruchomością w przypadku istnienia dowodów wskazanych w przepisach. Decyzje o ustaleniu opłaty z tytułu zarządu oraz oświadczenie składane w trybie art. 75 k.p.a. są wystarczające do stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez PKP S.A. prawa użytkowania wieczystego gruntu składającego się z działek, których dotyczy niniejsze postępowanie. W odwołaniu podkreślono również, że nieruchomość, której dotyczy przedmiotowe postępowanie, została zabudowana infrastrukturą kolejową, gdyż znajduje się na niej nasyp kolejowy, słupy trakcyjne i rozjazd, co świadczy o wadliwości decyzji organu I instancji, bowiem z tego względu nieruchomość mogła i musiała pozostawać w zarządzie PKP, nie zaś jakiegokolwiek innego podmiotu czy też innej jednostki organizacyjnej albo przedsiębiorstwa Skarbu Państwa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 6 kwietnia 2018 r. znak: [...], na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121, ze zm. dalej: "u.g.n."), art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.), art. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1990 r. Nr 79, poz. 464, z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz powołał przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie.

Na wstępie organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie toczyło się w trybie przepisu art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z przepisem art. 200 ust. 1 ustawy, w sprawach stwierdzenia nabycia z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. póz. 464, z późn. zm.) z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank [...], które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się następujące zasady: nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali następuje odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych; nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy; w decyzji, o której mowa w pkt 2, ustala się warunki użytkowania wieczystego, z zachowaniem zasad określonych w art. 62 ustawy i w art. 236 Kodeksu cywilnego oraz kwotę należną za nabycie własności, a także sposób zabezpieczenia wierzytelności określony w ust. 2; na poczet ceny nabycia własności, o której mowa w pkt 3, zalicza się zwaloryzowane opłaty poniesione z tytułu zarządu budynków, innych urządzeń i lokali; przy nabyciu użytkowania wieczystego nie pobiera się pierwszej opłaty.

Organ II instancji wyjaśnił, że na kanwie niniejszej sprawy kwestią kluczową jest ustalenie, czy działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,2001 ha, obr[...] ewid. K. - K. w dniu 5 grudnia 1990 r. pozostawały w zarządzie Przedsiębiorstwa Państwowego "Polskie Koleje Państwowe".

Kwestia pozostawania gruntów w zarządzie PKP była przedmiotem licznego orzecznictwa sądowoadministracyjnego. W dniu 27 lutego 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów podjął uchwałę (sygn. akt I OPS 2/16), iż pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, póz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, póz. 191 ze zm.). W dniu 26 lutego 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny również w składzie 7 sędziów podjął kolejną uchwałę (sygn. akt I OPS 5/17) o treści dokładnie takiej samej, jak uchwała z dnia 27 lutego 2016 r.

Z kolei w uzasadnieniu uchwały z dnia 27 lutego 2016 r. (sygn. akt I OPS 2/16), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że brak udokumentowania tytułu prawnego w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) wyklucza uznanie, iż nieruchomość pozostawała we władaniu przedsiębiorstwa PKP, a co za tym idzie, brak możliwości wykazania tytułu władania gruntem prowadzi do wniosku, że nieruchomość ta należała na dzień 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, póz. 191 ze zm.) i jako taka podlegała ustawowej komunalizacji, to jest nabyciu przez gminę prawa własności nieruchomości na podstawie cyt. art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Sąd podkreślił, iż zgodnie z art. 4 ust. 1rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe w brzmieniu jednolitym ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 5 grudnia 1930 r. (Dz.U. R.P. Nr 97, poz. 568), a następnie i art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia w brzmieniu jednolitym, ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 12 sierpnia 1948 r. (Dz.U. Nr 43, poz. 312), przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" uzyskało z mocy ustawy zarząd powierniczy, który następnie uległ przekształceniu w zarząd poprzez skreślenie użytych w tekście przedwojennym słów "powierniczy". Niemniej jednak wspomniane rozporządzenie Prezydenta RP z 1926 r. zostało w całości uchylone przez art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz.U. Nr 54, poz. 311) ze skutkiem na dzień 8 grudnia 1960 r. Ustawa o kolejach z 1960 r. nie zawierała żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez PKP; w szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów, z czego - uznając koncepcję racjonalnego ustawodawcy - wyprowadzić należy wniosek, że nie było intencją ustawodawczą utrzymanie tego prawa. W dalszej części uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, co stanowiło i może stanowić źródło powstania zarządu mieniem państwowym lub samorządowym.

Mając powyższe na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w myśl art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, która weszła w życie 5 grudnia 1990 r., państwowe jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej uzyskują grunty stanowiące własność Skarbu Państwa w zarząd na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej lub na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu między państwowymi jednostkami organizacyjnymi nie posiadającymi osobowości prawnej albo umowy, o której mowa w art. 8 ust. 2. Przepis ten stosuje się odpowiednio do komunalnych jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej. Z kolei powołując się na treść art. art. 5 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. akt IOPS 5/17 wskazał, że zakres użytego w tym przepisie zwrotu "mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" obejmuje nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, póz. 99 z późn. zm.). Z treści tej uchwały wynika zatem wniosek, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. decyzją organu administracji publicznej, na mocy której PKP uzyskała grunt państwowy w zarząd albo umową zawartą, za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości.

Tymczasem w przedmiotowej sprawie Polskie Koleje Państwowe S.A. nie wykazały w sposób przewidziany w przepisie art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, iż poprzednikowi prawnemu (czyli Przedsiębiorstwu Państwowemu "Polskie Koleje Państwowe") przysługiwał zarząd działek nr [...] i [...]. W toku postępowania Polskie Koleje Państwowe S.A. nie przedstawiły decyzji organu administracji publicznej, na mocy której PKP uzyskała grunt państwowy w zarząd, nie przedstawiła również żadnej umowy potwierdzającej powyższy fakt.

Organ odwoławczy podkreślił, że nie mogą przesądzać o zarządzie powołane przez skarżącą decyzje: b. Urzędu Dzielnicowego K. - K., Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia 30 września 1986 r., nr [...], o ustaleniu ceny gruntu Skarbu Państwa oraz opłaty rocznej za zarząd działką nr [...] oraz z dnia 15 grudnia 1988 r., nr [...], o ustaleniu z dniem 1 stycznia 1988 r. opłaty rocznej za zarząd gruntem oznaczonym jako działka [...] W odwołaniu powołano się na przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 02, póz. 23 ze zm.) wskazując, że zgodnie z tym przepisem właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, na podstawie co najmniej jednego w wskazanych w przepisie dokumentu.

Powołując się na treść § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia organ podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w przypadku wywodzenia prawa zarządu z postanowień decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania czy zarządu nieruchomości, należy ustalić, czy decyzje te wskazują jednoznacznie tytuł ich wnoszenia, tj. czy przywołują ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo zarządu lub użytkowania.

Tym samym organ odwoławczy wskazał, że w sprawie prawa zarządu PKP działkami nr [...] i [...] wypowiadał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1270/12, rozpoznający skargę PKP S.A. na decyzję K. Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 16 kwietnia 2012 r., nr [...], w przedmiocie nabycia wskazanych wyżej działek z mocy prawa przez Gminę Miejską K., jak również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 3400/15, oddalający skargę kasacyjną PKP S.A. od ww. wyroku WSA w Warszawie. Zarówno WSA w Warszawie, jak i NSA wskazały, że brak jest dokumentu, który wskazywałby na tytuł prawny PKP do władania nieruchomością co oznacza, że skarżącej nie przysługiwał żaden prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości objętej skargą. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że PKP S.A. w W. kwestionowały możliwość komunalizacji przedmiotowej nieruchomości, ale nie wykazały jednak, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do PKP. Skarżąca spółka w żaden sposób nie udokumentowała bowiem, aby PKP przysługiwał do ww. mienia jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy.

W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowym postępowaniu nie istnieje możliwość przyjęcia, że PKP S.A. w W. przysługiwało prawo zarządu działek nr [...] i [...] w sytuacji, w której sądy administracyjne obu instancji orzekły co do tych samych działek, że nie przysługiwał żaden tytuł prawnorzeczowy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła spółka Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w W. – dalej strona skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w zgromadzonym materiale dowodowym znajdują się dokumenty potwierdzające prawo zarządu PKP.S.A., w tym decyzja z dnia 30 września 1986 r. i z dnia 15 grudnia 1988 r. o ustaleniu opłaty za zarząd gruntem. Z przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w zarządzie lub użytkowaniu wynika jednoznacznie, że właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu m. in. na podstawie decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. A contrario organ nie może stwierdzić, że danemu podmiotowi nie przysługuje prawo zarządu nieruchomością, jeżeli istnieje co najmniej jeden z wymienionych dokumentów. Ponadto w odniesieniu do działek objętych wnioskiem złożone zostało oświadczenie zgodnie z art. 75 k.p.a., potwierdzające przekazanie PKP przedmiotowego terenu w zarząd. Powyższe okoliczności i dowody uzasadniają stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez PKP S.A. prawa użytkowania wieczystego gruntu składającego się z działki, której dotyczy postępowanie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdza, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Warunkiem nabycia z mocy prawa przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank [...] - prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali - jest posiadanie przez te osoby, w dniu 5 grudnia 1990 r., tych nieruchomości w zarządzie. Wymóg ten wynika z art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. 2018 r., poz. 121; dalej "u.g.n."). W art. 206 u.g.n. ustawodawca zawarł dla Rady Ministrów delegację do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad i trybu stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości. W dniu 10 lutego 1998 r., na podstawie powyższej delegacji zostało wydane przez Radę Ministrów rozporządzenie w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120) dalej także jako "rozporządzenie RM". Zgodnie z § 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia, właściwy organ z urzędu stwierdza dotychczasowe prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. Podstawą do stwierdzenia istnienia dotychczasowego prawa zarządu jest wykazanie tego prawa jednym z dziesięciu dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Jeżeli jednak nie zachowały się dokumenty, o których mowa we wskazanym wyżej przepisie, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 K.p.a., potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym (§ 4 ust. 3 rozporządzenia).

Spór pomiędzy stronami w przedmiotowej sprawie dotyczy oceny, czy dokumentny znajdujące się w aktach sprawy, a to decyzja o ustaleniu opłaty za zarząd gruntem (obecnie działki nr [...] i [...] obr. [...] ewid. K. – K., poprzednio [...] z dnia 30 września 1986 r. (k. 13 akt adm.) i z dnia 15 grudnia 1988 r. (k.14 akt adm.) oraz oświadczenie złożone przez P.K.P. S.A. zgodnie z art. 75 K.p.a. (k.10 akt adm.) spełniają wymogi § 4 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia RM i w związku z tym pozwalają na stwierdzenie nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego spornych nieruchomości przez PKP S.A. w W..

W ocenie Sądu w postępowaniu, w którym zostały wydane kontrolowane obecnie decyzje administracyjne odmawiające PKP S.A. stwierdzenia nabycia ex lege prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] i [...] obr. 2 id. K. - K., organy prawidłowo ustaliły, że strona skarżąca nie dysponowała żadnym koniecznym do stwierdzenia istnienia dotychczasowego prawa zarządu tej działki dokumentem, wymaganym przez przepis § 4 ust. 1 pkt 1-10 wskazanego wyżej rozporządzenia RM. Celem wykazania istnienia prawa zarządu spornych działek, wnioskodawca przedłożył: uwierzytelnioną kserokopię decyzji b. Urzędu Dzielnicowego K. - K., Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia 30 września 1986 r., nr [...], o ustaleniu ceny gruntu Skarbu Państwa, jak również opłat rocznych za zarząd działką nr [...]; kserokopię decyzji z dnia 15 grudnia 1988 r., nr [...] o ustaleniu z dniem 1 stycznia 1988 r. opłaty rocznej za zarząd gruntem oznaczonym jako działka [...] oraz oświadczenie pełniącego obowiązki Dyrektora Oddziału A. K. oraz Naczelnika Wydziału T. M., że działki nr [...] i [...] zajęte są pod infrastrukturę kolejową w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym oraz, że w dniu 5 grudnia 1990 r. przedmiotowa nieruchomość była zabudowana nasypem kolejowym z podbudową linii kolejowej nr [...] relacji [...] oraz że w skład działek wchodzą urządzenia uzbrojenia terenu nieobjęte wnioskiem stosownie do art. 49 kodeksu cywilnego, w tym podziemna infrastruktura kolejowa z elementami naziemnymi zabezpieczającymi eksploatację utrzymania linii kolejowej w zakresie ruchu, łączności oraz zapotrzebowania w media złożone w trybie powołanego wyżej § 4 ust. 3 rozporządzenia w zw. z art. 75 § 2 k.p.a.

Oceniając przedłożone przez wnioskodawcę decyzje o ustaleniu ceny gruntu Skarbu Państwa, jak również opłat rocznych za zarząd działką nr [...] należy oprzeć się na poglądzie prawnym wyrażonym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99 (opubl. w OTK 1999 r., nr 7, poz. 159) i w wyroku z dnia 9 kwietnia 2002 r. sygn. akt U 10/00 (opubl. w OTK 2001 r., nr 3, poz. 55), że decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Inne rozumienie przepisów powołanego rozporządzenia w powyższym zakresie oznaczałaby jego niezgodność z delegacją ustawową zawartą w art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym z art. 92 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skoro zatem decyzje z dnia 30 września 1986 r. oraz 15 grudnia 1988 r. o ustaleniu opłaty za użytkowanie nieruchomością, nie nawiązują do jakiejkolwiek decyzji o ustanowieniu prawa zarządu, to nie może decyzja o naliczeniu (wymierzeniu) opłaty stanowić wystarczającej podstawy do stwierdzenia istnienia prawa zarządu. Brak jest bowiem dowodu, że PKP S.A. legitymowało się prawnie usankcjonowanym zarządem spornych nieruchomości, a decyzja w tej sprawie została jedynie zagubiona.

Nawet jednak hipotetycznie zakładając, że powyżej wskazane decyzje o nałożeniu opłaty z tytułu użytkowania terenu potwierdzają ustanowienie prawa użytkowania działek nr [...] i [...] obr. [...]. K. - K. na rzecz PP PKP, to należy zauważyć, że decyzje te odnoszą się do opłat naliczonych w roku 1986 i 1988. Tymczasem podstawa prawna decyzji, tj. art 200 u.g.n. nakazuje, by prawo zarządu (użytkowania) nieruchomości zostało wykazane na dzień 5 grudnia 1990 r. Analizowane decyzje dodatkowo nie potwierdzają okoliczności, że prawo użytkowania, z tytułu którego naliczone zostały opłaty, trwało do 5 grudnia 1990 r. Tylko bowiem wykazanie tej okoliczności jest warunkiem ustanowienia na rzecz strony skarżącej prawa użytkowania wieczystego działek nr [...] i [...].

Oceniając także oświadczenie, złożone przez wnioskodawcę na podstawie art. 75 § 2 K.p.a. (k.10 akt adm.), zdaniem Sądu, w trybie § 4 ust. 3 rozporządzenia można dowodzić istnienia prawa zarządu jedynie wtedy, gdy przesądzone zostanie uprzednio, że prawo to było ustanowione, lecz jedynie nie zachowały się dokumenty (wskazane w § 4 ust. 1 pkt 1-10 rozporządzenia) stwierdzające powyższą okoliczność. Zauważyć przy tym trzeba, iż powołane wyżej oświadczenie P.K.P. S.A. złożone przez osoby działające w strukturach strony skarżącej – także nie wskazuje na żaden konkretnie zindywidualizowany dokument, który ustanawiałby na rzecz PKP S.A. (lub jej poprzednika prawnego) prawo zarządu przedmiotowymi działkami. Samo więc oświadczenie, że prawo zarządu przysługiwało spółce, bez jednoczesnego wskazania konkretnego tytułu nabycia tego prawa, nie mogło jeszcze stanowić samoistnej podstawy do potwierdzenia istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. omawianego prawa zarządu. Zasadne więc jest stanowisko orzekających w sprawie organów administracji publicznej, iż prawo tego rodzaju, względem spornych działek, ustanowione nie było. Podkreślić przy tym należy, że istnienia prawa zarządu konkretnej nieruchomości nie można domniemywać. Nadto, o bycie tego prawa nie świadczy ani przeznaczenie gruntu ani też wykorzystywanie nieruchomości pod infrastrukturę kolejową, ani też samo faktyczne władanie przez PKP takim gruntem. Zauważyć bowiem należy, iż stosownie do tezy uchwały NSA z dnia 27 lutego 2017 r. (sygn. akt I OPS 2/16) pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. W tym też zakresie odnotować należy, iż wyrokiem NSA z dnia 18 lutego 2016 r. (sygn. akt I OSK 3400/15) oddalona została skarga kasacyjna PKP S.A. od wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 1270/12), którym z kolei oddalono skargę PKP S.A. od decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 16 kwietnia 2012 r. (nr [...]) utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 10 lutego 2011 r. (Nr [...]). Przedmiotem tej sprawy było nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez Gminę Miejską K., tj. m.in. działki nr [...] i [...] obr[...]. We wskazywanym postępowaniu PKP S.A. także nie wykazała, aby przedmiotowa nieruchomość pozostawała w jej zarządzie.

Rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd miał też na uwadze m.in. rozważania przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 lutego 2018 r. w sprawie o sygn. I OSK 938/17.

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a przedstawione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, a które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego orzekł o oddaleniu skargi, na podstawie art. 151 P.p.s.a.