Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 265/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 25a, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 1 ust. 2 pkt 3, 5 i 7, art. 15 ust. 2 pkt 1, 3, 6 i 9, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 lipca 2021 r. sprawy ze skargi D. K. i J. K. na uchwałę Rady Gminy Czarnków z dnia 30 października 2020 r. Nr XXX/218/2020 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność uchwały nr XXX/218/2020 Rady Gminy Czarnków z dnia 30 października 2020r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Czarnków w obrębie geodezyjnym Sarbka w zakresie § 15 pkt 1 lit. d uchwały, II. w pozostałym zakresie skargę oddala, III. zasądza od Rady Gminy na rzecz skarżących kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] października 2020 r. Rada Gminy działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.; dalej: "u.s.g.") oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. w obrębie geodezyjnym S..

Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. D. K. i J. K. wnieśli skargę na wskazaną uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1, 3 i 7 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. z w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 25a u.s.g. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnili, że są właścicielami nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...] oraz nr [...], położonej we wsi S., gm. C. (geodezyjny obręb S.), zapisanej w księdze wieczystej nr [...] Na nieruchomości (objętej obecnie planem) skarżący prowadzą gospodarstwo rolne specjalizujące się w chowie i hodowli trzody chlewnej. Głównym źródłem ich utrzymania jest chów świń.

Zdaniem skarżących Rada Gminy uchwalając plan zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym S. nie uszanowała ich prawa własności, a ustalone w planie rozwiązania naruszają zasadę proporcjonalności oraz równości wobec prawa. Plan objął trzy gospodarstwa rolne we wsi S., przy czy jedynie skarżący prowadzą czynnie gospodarstwo rolne (teren 2RM oznaczony na rysunku planu). Oznacza to, że faktycznie plan miał na celu ograniczenie rozbudowy i rozwoju gospodarstwa rolnego skarżących. Dodatkowo plan uregulował przeznaczenie i sposób zagospodarowania działki matki radnego - działki nr [...] (zabudowa 1RM z dopuszczeniem funkcji usługowej - obszar oznaczony czerwoną kratką na rysunku planu), gdzie na tej działce żona radnego prowadzi działalność gospodarczą - sklep spożywczo - przemysłowy.

Dalej skarżący wyjaśnili, że na należącej do nich nieruchomości zlokalizowany jest obecnie budynek mieszkalny, 2 chlewnie i silosy na paszę. Do roku 2018 skarżący prowadzili hodowlę w tzw. systemie chowu ściółkowego. W 2018 r. chcąc sprostać wymaganiom chowu świń określonym przez odbiorcę ich zwierząt podjęli decyzję o modernizacji pomieszczeń inwentarskich (dwóch chlewni nr [...] i nr [...] położonych w S.) w celu polepszenia warunków bytowych zwierząt i przejścia na chów w tzw. systemie bezściółkowym. Skarżący wykonali modernizację chlewni, jednak okazało się, że zmiana systemu chowu wymaga nowej decyzji o warunkach zabudowy i decyzji środowiskowej. Na skutek podjętych działań legalizacyjnych wykonanej modernizacji chlewni w roku 2018, po dwóch latach Wójt Gminy C. wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2020 r., znak [...] w sprawie ustalenia uwarunkowań środowiskowych dla legalizacji przedsięwzięcia przebudowy chlewni nr [...] na działkach nr [...] w S. dla chowu trzody chlewnej metodą bezściółkową w liczbie powyżej 40 DJP. Natomiast starania uzyskania nowej decyzji o warunkach zabudowy dla celów legalizacji, po dwóch latach zakończyły się umorzeniem postępowania w sprawie, z uwagi na uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. w obrębie geodezyjnym S..

Uchwała w istotny sposób narusza prawo własności skarżących, gdyż wprowadza m.in.: nieprzekraczalną linię zabudowy w taki sposób, który uniemożliwi rozbudowę/nadbudowę budynku mieszkalnego skarżących w przyszłości. Nieprzekraczalna linia zabudowy dla 2RM (gospodarstwo skarżących) i MN idzie przez budynek mieszkalny skarżących, natomiast w przypadku budynku usługowego na terenie U (na gruncie matki radnego) - linia zabudowy przebiega po ścianie budynku mimo, że jest też blisko ulicy.

Co więcej, zakaz budowy nowych budynków i rozbudowy istniejących budynków inwentarskich dotyczy tylko 2RM (gospodarstwa skarżących), natomiast dla obszaru 1RM (gospodarstwo matki radnego) i 3RM dopuszczono rozbudowę budynków inwentarskich. Takie ustalenia istotnie ograniczają prawo własności i prawo prowadzenia działalności rolniczej, a także naruszają zasadę proporcjonalności. Na obszarach 1RM i 3RM dopuszczono budowę budynków inwentarskich o powierzchni do 50m2.

Nadto w § 15 uchwały uchwalono maksymalne wysokości zabudowy na obszarze 1RM, 2RM i 3RM, w sytuacji, gdy wysokości budynków już wybudowanych na tym obszarze są wyższe.

W § 15 pkt 1 lit. k ograniczono z kolei powierzchnię zabudowy do 35% powierzchni działki, co oznacza, że zabudowa nie powinna przekraczać łącznie powierzchni 300 m2. Tymczasem powierzchnia zabudowana dla obszaru 2RM już istniejąca wynosi ponad 690 m2.

Skarżący podnieśli także, że dla obszarów RM uchwalono ograniczenie hodowli do 40 DJP z nakazem hodowli w technologii ściółkowej, przy czym faktycznie ograniczenie to dotyczy obszaru 2RM (gospodarstwa skarżących), ponieważ na obszarze 1RM i 3RM nie są faktycznie prowadzone gospodarstwa rolne. Rada nie wzięła przy tym pod uwagę, że Wójt Gminy C. wydał decyzję środowiskową dla legalizacji przedsięwzięcia skarżących, tj. przebudowy chlewni nr [...] na działkach nr [...] w S. (obszar 2RM) dla chowu trzody chlewnej metodą bezściółkową w ilości do 91 DJP.

Za całkowicie nieuzasadniony skarżący uznali także wprowadzony zaskarżoną uchwałą zakaź chowu i hodowli zwierząt metodą bezściółkową. Organ nie przeprowadził żadnych badań, które świadczyłyby o wyższości chowu i hodowli zwierząt metodą ściółkową nad bezściółkową.

Zdaniem skarżących, Rada Gminy nadużyła w ten sposób władztwa planistycznego i naruszyła zasadę proporcjonalności przyjętych środków w stosunku do założonych celów.

Skarżący wskazali również, że zgodnie z uprzednio obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C. uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] września 2018 r., nieruchomości będące ich własnością stanowiły tereny przeznaczone do zagospodarowania położone w obszarze zurbanizowanym jednostki osadniczej. Uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zmienił natomiast przeznaczenie nieruchomości będących własnością skarżących na tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych i tym zakresie plan jest sprzeczny z założeniami studium i przyjętą polityką przestrzenną gminy.

Końcowo skarżący podnieśli, że radny Rady Gminy Damian Wylegała wziął udział w głosowaniu nad przyjęciem zaskarżonej uchwały i jego głos zdecydował, że uchwała została przez Radę Gminy przyjęta. Tymczasem uchwała dotyczy interesu prawnego radnego, ponieważ pozostaje on w związku małżeńskim i ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej z K. W., która prowadzi sklep spożywczo - przemysłowy na nieruchomości gruntowej, której właścicielem jest jego matka Grażyna, na obszarze objętym planem. Kierując się interesem osób najbliższych, radny lobbował już intensywnie przed podjęciem uchwały przez Radę Gminy na rzecz jej uchwalenia. W związku z powyższym radny naruszył procedurę podejmowania uchwały poprzez głosowanie za uchwałą dotyczącą jego interesu prawnego, jego głos zdecydował o tym, że uchwała została podjęta. Planistyczne przeznaczenie terenu zabudowy 1RM, na którym położona jest działka nr [...], umożliwia mu realizację zadań inwestycyjnych, których na pozostałym terenie nie można prowadzić, a także zwiększa wartość nieruchomości. W ten sposób radny zagwarantował rodzinie (osobom najbliższym, z którymi pozostaje w bezpośredniej zależności) dobre inwestycyjnie przeznaczenie gruntu.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wskazano, że Wójt Gminy C. w piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. do Wojewody W. przedstawił swoje stanowisko co do udziału radnego D. W. biorącego udział w głosowaniu nad przedmiotową uchwałą. Sytuacje, w których znajduje zastosowanie art. 25a u.s.g. nie poddają się uogólnieniu, lecz muszą być oceniane indywidualne w kontekście konkretnej uchwały, jej rozwiązań i sytuacji prawnej radnego powstałej w następstwie jej uchwalenia. Można przyjąć, że w sytuacji, gdy w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dochodzi ani do zmiany dotychczasowego sposobu zagospodarowania, ani do polepszenia dotychczasowych rozwiązań obowiązujących dla nieruchomości radnego kosztem rozwiązań uchwalonych dla innych właścicieli, to zakaz głosowania, o którym mowa w art. 25a u.s.g. nie ma podstaw.

Następnie wyjaśniono, że teren będący własnością skarżących stanowi obszar działek rolnych o łącznej powierzchni 0,81 ha i użytkowany jest jako gospodarstwo rolne w zabudowie zagrodowej. W planie miejscowym ustalono, że zgodnie z §15 pkt 1 lit. g na terenach 1RM, 2RM i 3RM obowiązuje zakaz chowu i hodowli zwierząt systemem bezściółkowym oraz zgodnie z § 15 pkt 1 lit. f dopuszczono chów oraz hodowlę zwierząt o obsadzie do 40 DJP. Wprowadzona regulacja oznacza, że inne, niewymienione rodzaje działalności gospodarczej w tym chowu trzody chlewnej np. metodą ściółkową będą na tym terenie prawnie dopuszczalne. W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego teren objęty planem stanowi obszar zurbanizowanych jednostek osadniczych. Zatem przeznaczenie nieruchomości objętych planem zostało określone zgodnie ze studium.

Podkreślono przy tym, że uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego nie zmienił dotychczasowego zagospodarowania a jedynie usankcjonował stan faktyczny nieruchomości nim objętych. Nadrzędnym celem uchwalenia planu było wprowadzenie ograniczeń co do możliwości hodowli trzody chlewnej, tak aby zapewnić bezpieczeństwo i ochronę zdrowia mieszkańców wsi S. oraz ochronę środowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się częściowo zasadna.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy nr [...] z dnia [...] października 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. w obrębie geodezyjnym S. (publ. Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia 17 listopada 2020 r., poz. 8651).

Zaskarżona uchwała jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., więc może być skutecznie zaskarżona do sądu administracyjnego. Przed rozpoznaniem takiej skargi Sąd zobowiązany jest jednakże do zbadania przesłanek jej dopuszczalności.

Zgodnie z dyspozycją art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym od dnia [...] czerwca 2017 r., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę podjętą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jego zmianę) do sądu administracyjnego przysługuje zatem nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem.

W niniejszej sprawie skarżący są właścicielami nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...] oraz nr [...], położonej we wsi [...], gm. C., która w całości znalazła się na terenie objętym zaskarżoną uchwałą.Ponieważ postanowienia miejscowego planu określiły kształt prawa własności, blokując możliwość ewentualnej legalizacji znajdujących się na jej terenie hodowli trzody chlewnej metodą bezściółkową w ilości 91 DJP, zdaniem Sądu interes prawny skarżących został naruszony, a skarga była dopuszczalna.

Przechodząc do metirum na wstępie Sąd wyjaśnia, że z uwagi na fakt, iż naruszenia procedury uchwalania planu mogłyby wpłynąć na legalność uchwały także w jej niezaskarżonej części, Sąd z urzędu skontrolował legalność zaskarżonego planu również w zakresie nieobjętym zarzutami skargi i w tym zakresie nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności planu w częściach nie objętych skargą na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. w związku z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego. Sąd w szczególności przeanalizował akta planistyczne z punktu widzenia zachowania wymogów określonych w art. 17 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie stwierdził, aby plan został sporządzony z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania. Sąd nie stwierdził również naruszenia właściwości organów w procedurze planistycznej. Nadesłane Sądowi akta planistyczne są kompletne i uporządkowane, a poszczególne czynności podejmowane przez organ należycie udokumentowane.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do najdalej idącego zarzutu naruszenia art. 25a u.s.g. poprzez wzięcie udziału w głosowaniu przez radnego D. W. uznać należało, że jest on niezasadny.

Zgodnie z art. 25a u.s.g., radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Na tle wskazanego przepisu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że przepis ten ma na celu przeciwdziałanie sytuacjom, w których mandat radnego mógłby być wykorzystany dla osiągnięcia własnych korzyści w celach prywatnych. W przypadku głosowania nad uchwałą, która dotyczy interesu prawnego radnego może bowiem zachodzić obawa, że będzie on kierował się nie dobrem wspólnoty, lecz własnym interesem. Chodzi zatem o wykluczenie takich sytuacji, w których radny z jednej strony będzie występował jako podmiot niezależny w swej działalności od rady czyli jako członek wspólnoty samorządowej, z drugiej natomiast jako członek rady, przy czym w ocenie tych relacji nie wolno zapominać, że radni są zarówno mieszkańcami gminy, jak i członkami wspólnoty samorządowej, której dotyczą uchwalane przez nich uchwały. W konsekwencji sam fakt, iż radny jest właścicielem nieruchomości, której dotyczy zaskarżona uchwała, nie świadczy jeszcze o "zaktualizowaniu" się wobec niego zakazu z art. 25a u.s.g. Gdyby tak przyjąć, to pod znakiem zapytania stawałaby możliwość uchwalenia przez radnych wielu uchwał dotyczących ich jako członków wspólnoty samorządowej czy też ich własności, przykładowo studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jak również wielu uchwał zawierających przepisy gminne czyli normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym określających zachowania (nakazy, zakazy) pewnej grupy adresatów. Te bowiem z założenia w równym stopniu powinny dotyczyć wszystkich, w tym i radnych. Zauważyć jednak należy, że w przypadku takiej uchwały jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego charakter norm nie jest taki jednoznaczny. Uchwalane przepisy, z racji tego że dotyczą konkretnych nieruchomości i regulują sposób ich zagospodarowania przyznają korzyści i nakładają obowiązki na ich właścicieli. W takiej sytuacji rzeczywiście nie sposób wykluczyć zastosowania art. 25a u.s.g. w odniesieniu do uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z tym, że zazwyczaj ten konflikt interesów głosującego jako radnego i właściciela nieruchomości ujawni się na tle regulacji odnoszących się do nieruchomości stanowiących własność radnego, a nie unormowań dotyczących pozostałych terenów, chyba że głosujący radny zyskuje korzystniejsze regulacje kosztem innych (przykładowo przewidziana planem droga przebiega przez działki innych z wyłączeniem działki radnego itp.). Wszystko to dowodzi, że sytuacje, w których znajduje zastosowanie art. 25a u.s.g. nie poddają się uogólnieniu, lecz muszą być oceniane indywidualnie w kontekście konkretnej uchwały, jej rozwiązań i sytuacji prawnej radnego powstałej w następstwie jej uchwalenia. Można przyjąć, że w sytuacji, gdy w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dochodzi ani do zmiany dotychczasowego sposobu zagospodarowania, ani do polepszenia dotychczasowych rozwiązań obowiązujących dla nieruchomości radnego kosztem rozwiązań uchwalonych dla innych właścicieli to zakaz głosowania, o którym mowa w art. 25a u.s.g. nie ma podstaw. W stosowaniu tego przepisu nie może być zatem automatyzmu, albowiem bez trudu można określić sytuacje, w których zakaz ten nawet przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującym nieruchomość radnego, nie znajdzie uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt II OSK 1667/18 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że choć na terenie objętym planem znajduje się nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] należąca do rodziców radnego D. W., na której prowadzona jest działalność gospodarcza w postaci sklepu spożywczo-przemysłowego przez żonę tego radnego K. W., przy uchwalaniu planu nie doszło do zmiany dotychczasowego sposobu zagospodarowania spornej działki, ani do polepszenia dotychczasowych rozwiązań obowiązujących dla nieruchomości rodziców radnego kosztem rozwiązań uchwalonych dla innych właścicieli. Żona skarżącego prowadzi działalność gospodarczą na tej nieruchomości od prawie 10 lat, co wynika ze znajdującej się w aktach sprawy informacji z CEIDG dotyczącej działalności prowadzonej przez K. W. oraz pisma Wójta Gminy C. z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] Ani radny, ani rodzina radnego dzięki uchwaleniu planu nie uzyskali więc żadnej korzyści mogącej polegać na zmianie przeznaczenia terenu na bardziej korzystny. Nie sposób również uznać, aby doszło do wzrostu wartości nieruchomości wyłącznie należącej do rodziny radnego, skoro zarówno działka rodziców radnego, jak i działka skarżących jest przeznaczona w planie pod tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, natomiast działalność gospodarcza prowadzona na nieruchomości rodziców radnego jest prowadzona od wielu lat i jest to okoliczność zastana w chwili przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu, którego założenia pozostają w sprzeczności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wskazać należy, że jest on niezasadny.

Jak wynika z akt planistycznych, teren objęty zapisami zaskarżonego planu miejscowego był oznaczony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C. jako obszary zurbanizowane jednostek osadniczych (Z). Jak wynika z zapisów studium, podstawową strukturę przestrzenną tworzą: A – obszar aktywizacji gospodarczej położony we wschodniej części gminy, w szczególności obszar rolniczej przestrzeni produkcyjnej (...). Zgodnie z dotychczasową polityką, wyznaczony obszar objęty jest przekształceniem gleb o niższej bonitacji na cele działalności produkcyjno-usługowej. (...). Najdalej odsunięte na wschód pasmo sieci osadniczej wsi: S., M., S., G., H. , [...] i osady C. stanowi główny obszar rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz produkcji elektroenergetyki (elektrownie wiatrowe) (część III pkt [...]). Na całym obszarze gminy zachowuje się istniejącą sieć osadniczą ze wskazaniem: Z – zurbanizowanych obszarów wsi i ich terenów rozwojowych, w tym wyznaczonych aglomeracji odbioru ścieków komunalnych B. i C.; powyższe obejmuje następujące jednostki osadnicze na terenach: A – m.in. S.. Obszar A - obszar rolniczej przestrzeni produkcyjnej – jest przeznaczony dla wielofunkcyjnego rozwoju całej jednostki, z wyznaczonymi terenami: Z – zurbanizowanych obszarów wsi, w tym zabudowy istniejącej oraz terenów wyznaczonych do zabudowy, służących koncentracji zabudowy mieszkaniowej i usługowej (część III, pkt 2.1. A) (część III, pkt 1.1., pkt 1.2., pkt [...] s. 72 i 73). Dla wyznaczonych terenów przeznaczonych na cele rozwoju gospodarczego gminy, zabudowy oraz przekształceń w zagospodarowaniu określa się następujące podstawowe zasady gospodarowania: Z: zastosowanie wielofunkcyjnego rozwoju wsi; wielofunkcyjności całego obszaru nie definiuje się jako zasady łączenia wielorakich funkcji, w tym uciążliwych na wszystkich obszarach zainwestowania, lecz uwzględnienia tej zasady w strukturze całej wsi, z wyodrębnieniem obszarów funkcjonalnych (...), wyznaczenia terenów o jednorodnej funkcji i przeznaczeniu, służące w szczególności poprawie komfortu życia mieszkańców. (...). Na obszarze uwzględnia się wszystkie uwarunkowania służące ochronie środowiska, w tym życia i zdrowia mieszkańców (część III, pkt 2.5.2., s. 76). Określając kierunki ochrony środowiska przyrodniczego wskazano, że w przyszłym zagospodarowywaniu gminy należy kierować się zasadą zrównoważonego rozwoju, polegającą między innymi na zachowaniu prawidłowych proporcji przy przeznaczaniu terenów na poszczególne cele oraz przy określaniu zadań związanych z ich zagospodarowaniem, pozwalające na zachowanie lub przywrócenie na nich równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia (część III, pkt 3.1, s. 81). Zaskarżony plan miejscowy przewiduje z kolei, że nieruchomość skarżących znajduje się na terenie zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych. W tym zakresie plan miejscowy nie jest więc sprzeczny z założeniami studium i przyjętą polityką przestrzenną gminy.

Przechodząc do zarzutów skargi dotyczących merytorycznej treści zaskarżonej uchwały wskazać należy, że skarżący zakwestionował przede wszystkim te zapisy planu, które przewidują dla terenów 1RM, 2RM i 3RM możliwość chowu oraz hodowli zwierząt wyłącznie o obsadzie do 40 DJP (§ 15 pkt 1 lit. f), z uwzględnieniem zapisów § 5 pkt 1, tj. zakazem lokalizacji na terenie planu przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oraz potencjalnie oddziaływać na środowisko za wyjątkiem inwestycji celu publicznego, a także zakazem chowu oraz hodowli zwierząt systemem bezściółkowym (§ 15 pkt 1 lit. g). W opinii skarżącego Rada Gminy wprowadzając takie zapisy przekroczyła władztwo planistyczne, w tym zasadę proporcjonalności przyjętych środków w stosunku do założonych celów.

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym Rada Gminy była uprawniona do wprowadzenia na określonym terenie objętym planem zakazu chowu oraz hodowli zwierząt powyżej określonej obsady oraz zakazu chowu oraz hodowli zwierząt w systemie bezściółkowym. Za ich podjęciem przemawiały bowiem względy związane z ochroną mieszkańców terenu objętego planem przed uciążliwościami związanymi z funkcjonowaniem chowu trzody chlewnej, co szczegółowo zostało umotywowane w uzasadnieniu do podjętej uchwały. Wskazano w szczególności, że "hodowla zwierząt gospodarskich może powodować negatywne skutki dla środowiska naturalnego, w postaci emisji zanieczyszczeń zapachowych do powietrza atmosferycznego. Istotną rolę w powstawaniu uciążliwości zapachowej z obiektów gospodarki hodowlanej odgrywają czynniki środowiskowe jak i techniczne, wśród których należy wymienić także rodzaj stosowanych ściółek lub chów bezściółkowy. Dążenie do redukcji emisji odorantów jest szczególnie istotne ze względu na pogorszenie zdrowia ludzi zamieszkujących bezpośrednie sąsiedztwo. Teren objęty niniejszym planem położony jest w centralnej części wsi S.. Istniejąca zabudowa stanowi zwartą strukturę funkcjonalno – przestrzenną w granicach wsi i obejmuje zarówno zabudowę zagrodową, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, mieszkaniowo – usługową oraz usługową. Istniejąca zabudowa mieszkaniowa znajduje się w bardzo bliskim sąsiedztwie budynków gospodarczych wykorzystywanych dotychczas na cele chowu i hodowli zwierząt. Dla przykładu odległość pomiędzy budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym na działce nr ewid. [...] a budynkiem, w którym docelowo może odbywać się chów trzody chlewnej na działce nr ewid.[...] wynosi około 30,0 m. Ponadto, w niedalekiej odległości, około 30,0 m od granic planu znajduje się budynek przeznaczony na stały pobyt dzieci - szkoła podstawowa. Ustalenia planu w zakresie wprowadzenia zakazu chowu oraz hodowli zwierząt systemem bezściółkowym wynikają z wniosków mieszkańców terenu objętego planem, złożonych do Wójta Gminy C.. Mieszkańcy protestują przeciwko dopuszczeniu możliwości na terenie objętym planem chowu i hodowli zwierząt systemem bezściółkowym oraz chowu oraz hodowli zwierząt o obsadzie powyżej 40 DJP. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w planie miejscowym obowiązkowo określa się szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Skoro w planie miejscowym można przewidzieć całkowity zakaz zabudowy, to tym bardziej można umieścić zapisy, z których wynikać będzie zakaz zabudowy budynków pewnego rodzaju, jak nowych budynków inwentarskich na terenie 2RM lub budynków przekraczających parametry opisujące np. wielkość inwentarza, jak możliwość chowu i hodowli zwierząt o obsadzie do 40 DJP (...). Brak uregulowań prawnych dotyczących norm dla uciążliwości odorowej uniemożliwia określenie warunków realizacji i eksploatacji oraz wymagań w zakresie ochrony środowiska w odniesieniu do obiektów produkcji zwierzęcej. Wprowadzenie ograniczeń w niniejszym planie, w zakresie zakazu lokalizacji przedsięwzięć, mogących zawsze znacząco oraz potencjalnie oddziaływać na środowisko za wyjątkiem inwestycji celu publicznego, a także zakazu chowu oraz hodowli zwierząt systemem bezściółkowym może znacznie zminimalizować negatywne skutki tuczu zwierząt, w zakresie emisji odorów i przyczynić się do poprawy stanu środowiska i warunków życia mieszkańców. Ustalając przeznaczenie terenu oraz określając sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, wyważono interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania przestrzennego jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania. Celem niniejszego planu jest wprowadzenie takich ustaleń, by realizacja planowanego przedsięwzięcia nie przyczyniła się do pogorszenia warunków sanitarno-higienicznych na obszarze objętym planem oraz nie spowodowała pogorszenia warunków zdrowotnych ludzi przebywających w otoczeniu budynków inwentarskich. Ustalając powyższe zapisy planu kierowano się zasadą przezorności nakazującą traktować wszelkie prawdopodobieństwo wystąpienia negatywnych skutków tak, jak pewność ich wystąpienia. Zatem wprowadzony zakaz chowu oraz hodowli zwierząt systemem bezściółkowym, a także ograniczenie obsady do 40 DJP ma swoje uzasadnienie, bowiem zwrócono szczególną uwagę na najważniejsze zdaniem organu wartości - ochronę życia i zdrowia mieszkańców. Ustalania planu mają zapewnić słuszną ochronę interesów mieszkańców wsi S. przed uciążliwościami wynikającymi z chowu oraz hodowli zwierząt. Wprowadzone ograniczenia są konieczne dla ochrony praw innych osób oraz ochrony środowiska."

Zdaniem Sądu, Rada Gminy w sposób szczegółowy i racjonalny uzasadniła wprowadzone zaskarżoną uchwałą ograniczenia w wykonywaniu prawa własności na nieruchomości skarżących. W tym więc zakresie nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego gminy, gdyż wprowadzone zaskarżoną uchwałą ograniczenia prawa własności są usprawiedliwione potrzebą ochrony praw innych osób (zob. w szczególności protokół z przeprowadzenia dyskusji publicznej nad przyjętymi rozwiązaniami w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. w obrębie geodezyjnym S., k. nienumerowane akt planistycznych) oraz środowiska.

Z tej samej przyczyny niezasadne okazały się więc zarzuty koncentrujące się wokół określenia na terenach 1RM, 2RM i 3RM dopuszczalnego wskaźnika intensywności zabudowy (§ 15 pkt 1 lit. j), maksymalnej powierzchni zabudowy: 35% powierzchni działki budowlanej (§ 15 pkt 1 lit. k), powierzchni biologicznie czynnej: nie mniej niż 40 % powierzchni działki budowlanej (§ 15 pkt 1 lit. l), wysokości zabudowy (§ 15 pkt 1 lit. m), liczby kondygnacji nadziemnych (§ 15 pkt 1 lit. n), czy też określające nieprzekraczalną linię zabudowy, bez prawa jej przekroczenia w kierunku linii rozgraniczającej drogę, a także zakaz rozbudowy w kierunku linii rozgraniczającej drogę istniejących budynków zlokalizowanych poza ustaloną na rysunku planu nieprzekraczalną linią zabudowy (§ 4 pkt 2-5). Zapisy te mają bowiem na celu ujednolicenie istniejącej i planowanej zabudowy na terenie objętym planem, w tym ograniczenie rozbudowy hodowli trzody chlewnej powyżej 40 DJP. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest natomiast narzędziem służącym do pogodzenia interesów obywateli, wspólnot samorządowych i państwa w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele i ustalenia zasad ich zagospodarowania. Obowiązek określenia w planie miejscowym parametrów wskazanych w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. jest bezwzględny, jednak pozostaje uzależniony od warunków faktycznych panujących w terenie.

Z woli samego ustawodawcy obligatoryjnym elementem planu miejscowego, stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 1, 3, 6 i 9 u.p.z.p., jest określenie przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, określenie zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, określenie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów, a także określenie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy. Zatem, skoro można w planie miejscowym przewidzieć całkowity zakaz zabudowy, to tym bardziej można umieścić w nim przepisy, z których wynikać będzie zakaz zabudowy budynkami pewnego rodzaju lub budynkami przekraczającymi jakieś parametry opisujące wielkość budynku. Tym sposobem można też wprowadzić na wskazanym terenie zakaz prowadzenia określonej działalności (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt II OSK 950/17). To, że takie powszechnie obowiązujące akty prawne jak ustawa – Prawo ochrony środowiska i ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, regulują problematykę realizacji inwestycji/przedsięwzięć mogących zawsze znacząco i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie oznacza, że na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest możliwe ustanawianie w tym zakresie określonych zakazów. Istota sformułowania w planie miejscowym zakazu polega na tym, aby ustanowiony zakaz mieścił się w granicach władztwa planistycznego, tj. z uwzględnieniem zasad ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Tu zaś jednym z czynników mających wpływ na treść planu miejscowego są szeroko pojęte wymagania ochrony środowiska, wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia (art. 1 ust. 2 pkt 3 i 5 u.p.z.p.).

Oczywiście jednym z elementów, który ma wpływ na treść planu miejscowego jest prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Jednak prawo własności przy tworzeniu planu miejscowego nie ma pozycji dominującej. Co do zasady nie jest to prawo absolutne i może doznawać ograniczeń. Dlatego w ramach władztwa planistycznego organ gminy powinien dokonać wyważenia (zasada proporcjonalności) różnych, często sprzecznych, grup interesów, co w tej sprawie sprowadzało się do uwzględnienia nie tylko indywidualnego interesu skarżących, którzy planowali przeprowadzić procedurę legalizacyjną samowolnie przebudowanych chlewni, w których realizowany jest chów trzody chlewnej metodą bezściółkową w liczbie do 91 DJP, ale także ochrony środowiska oraz interesów osób trzecich, albowiem samowola znajduje się na obszarze, na której w niewielkiej odległości znajdują się domy jednorodzinne (najbliżej w odległości ok. 30 m) oraz szkoła podstawowa. W niniejszej sprawie nie wykazano, aby indywidualny interes skarżących miał pierwszeństwo przed interesami lokalnej społeczności i ochroną środowiska, w sytuacji, gdy nieruchomość skarżących nie utraciła przeznaczenia rolniczego, a obecny sposób produkcji i rozmiar produkcji hodowlanej jest samowolny, natomiast wprowadzony zapisami planu sposób i rozmiar produkcji hodowlanej nie narusza ustaleń uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia [...] września 2018 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C..

Wbrew twierdzeniom skarżących Rada Gminy przy określaniu treści zaskarżonej uchwały nie musiała przy tym brać pod uwagę, że Wójt Gminy C. decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na zalegalizowaniu użytkowanych chlewni nr [...], dla których wykonano prace polegające na ich przebudowie, w których realizowany jest chów trzody chlewnej metodą bezściółkową w liczbie do 91 DJP, na działkach nr [...], obręb S.. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa bowiem środowiskowe warunki, po spełnieniu których planowane przedsięwzięcie może zostać przeprowadzone i której zadanie polega na takim ukształtowaniu planowanego przedsięwzięcia, aby w możliwie najmniejszym stopniu pogorszyło lub wpłynęło na stan otoczenia. Tymczasem ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i należy do wyłącznej kompetencji gminy, która przy jego uchwaleniu dokonuje wyważenia sprzecznych grup interesów mieszkańców gminy.

Wprowadzone dla terenu 2RM zapisy nie oznaczają przy tym, że skarżący są pozbawieni możliwości prowadzenia chowu i hodowli zwierząt sposobem i w rozmiarze sprzed dokonania samowoli budowlanej. Zapisy planu odnoszące się do wskaźnika intensywności zabudowy, maksymalnej powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, wysokości zabudowy, liczby kondygnacji, geometrii dachów i pokrycia dachów dotyczą bowiem nowej zabudowy na terenie objętym planem. Uchwalenie planu w tym kształcie nie oznacza, że skarżący muszą dostosować istniejącą zabudowę pod względem parametrów do wskaźników określonych w zaskarżonej uchwale, tj. zmniejszać wysokość budynków, maksymalną powierzchnię zabudowy, intensywność zabudowy, czy też kolor dachu. Jedynie budowa, przebudowa, rozbudowa, nadbudowa, odbudowa, rozbiórka, remont i zmiana sposobu użytkowania zabudowy musi odbywać się z uwzględnieniem ustaleń zawartych w uchwale (zob. § 4 pkt 1, pkt 5, 6, 7, 8).

Niezasadny okazał się również zarzut dotyczący uchwalenia dla obszaru RM zakazu podziału gospodarstwa, co uniemożliwia skarżącym podział gospodarstwa między dzieci. W zakresie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziałów nieruchomości na podstawie przepisów odrębnych Rada Gminy zdecydowała się wyłącznie na ustalenie parametrów nowo wydzielanych działek dla tereny MN i U. Dla pozostałych terenów nie ustalono powierzchni nowo wydzielanych działek ani minimalnej szerokości frontu działki (§ 9 pkt 2 lit. a i b).

Tym niemniej, Sąd za zasadne uznał stwierdzenie nieważności § 15 pkt 1 lit. d zaskarżonej uchwały stanowiącego, że na terenie 2RM utrzymuje się istniejące budynki inwentarskie z zakazem ich rozbudowy, nadbudowy oraz budowy nowych budynków inwentarskich. Zauważenia bowiem wymaga, że jak wynika z § 15 pkt 1 lit. c uchwały, na terenie 1RM i 3RM dopuszczono budowę budynków inwentarskich o powierzchni nie większej niż 50 m2, z zastrzeżeniem lit. f i g (tj. maksymalna obsada do 40 DJP i zakaz chowu oraz hodowli zwierząt systemem bezściółkowym). Rada Gminy nie uzasadniła natomiast, dlaczego stało się konieczne takie rozróżnienie sytuacji prawnej właścicieli posiadających nieruchomości na terenach przeznaczonych w planie miejscowym jako tereny zagrodowe w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych. Zapis ten stanowi więc zaprzeczenie zasady równości wobec prawa właścicieli nieruchomości objętych planem o tym samym przeznaczeniu, a przez brak uzasadnienia dla takiego rozwiązania, stanowi przejaw naruszenia zasady proporcjonalności. Sąd nie widzi podstaw, aby nakładać na właścicieli nieruchomości położonych na terenie oznaczonym symbolem 2RM zakaz budowy nowych budynków inwentarskich. Skarżący mogą wszak w przyszłości chcieć rozebrać dotychczasowe budynki inwentarskie i wybudować nowe, przy czym w dalszym ciągu będą ich przy tym działaniu obowiązywały zapisy dotyczące nieprzekraczalnej linii zabudowy, dopuszczające chów i hodowlę zwierząt o obsadzie wyłącznie do 40 DJP, zakaz chowu oraz hodowli zwierząt systemem bezściółkowym, ustalone wskaźniki intensywności zabudowy, maksymalnej powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, wysokości zabudowy, a także pozostałe parametry zabudowy określone w § 15 zaskarżonej uchwały.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), w punkcie I wyroku stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia [...] października 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. w obrębie geodezyjnym S. w zakresie § 15 pkt 1 lit. d uchwały.

W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił, o czym orzeczono w punkcie II wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a.

O kosztach postępowania, na które składa się kwota [...]zł tytułem wpisu od skargi, kwota [...]zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota [...]zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, Sąd orzekł w punkcie III wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy pkt 1 zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia [...] maja 2021 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).