Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 329/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c), art. 200, art. 202 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 15 czerwca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2018 roku sprawy ze skargi A. B., L. K., T. Z., B. K. i E. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatowego w P. z dnia [...] Nr [...]; 2) zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz A. B., L. K., T. Z., B. K. i E. D. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017r., poz. 935), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z [...]., znak: [...], orzekającej o:

- odmowie zwrotu nieruchomości położonej w P. przy ul. A 3a, oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działki: nr 248/17 o pow. 0,0029 ha,

248/18 o pow. 0,0009 ha, 248/58 o pow. 0,0071 ha, 249/1 o pow. 0,0161 ha, objęte księgą wieczystą KW Nr [...], prowadzoną w Sądzie Rejonowym w P. w V Wydziale Ksiąg Wieczystych;

- odmowie zwrotu nieruchomości położonej w P. przy ul. A 3a, oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr 248/59 o pow. 0,0046 ha,

objętej księgą wieczystą KW Nr [...] prowadzoną w Sądzie Rejonowym

w P. w V Wydziale Ksiąg Wieczystych.

Wojewoda przedstawił stan faktyczny, z którego wynikało, że 27 grudnia 2012 r. na wniosek E. D., T. Z., B. K., A. B. i L. K. zostało wszczęte przed Starostą [...] wykonującym zadanie z zakresu administracji rządowej postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu opisanych wyżej działek, położonych w P. przy ul. A 3a.

Wskazaną decyzją z [...], znak: [...], Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) – zwanej dalej: "u.g.n." – w związku z art. 104 i 105 § 1 k.p.a. orzekł o odmowie zwrotu wymienionych wyżej działek, podnosząc w uzasadnieniu, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Dalej organ II instancji wyjaśnił, że postanowieniami odpowiednio z [...], znak: [...] oraz z [...], znak: [...], Wojewoda odmówił T. Z. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] - wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej oraz stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez T. Z. oraz E. D.

Natomiast w skutecznie wniesionym odwołaniu od decyzji organu I instancji A. B. oraz L. K. zarzucili naruszenie:

- art.137 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez bezzasadne przyjęcie, że nie zostały spełnione przesłanki do zwrotu nieruchomości, w sytuacji, gdy stała się ono zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i brak jest podstaw do twierdzenia, że zrealizowano cel wywłaszczenia;

- art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. poprzez niepodjęcie dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

- art. 75 § 1, art. 77 § 1, 107 § 3 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie całości materiału dowodowego i niewywiązanie się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia

w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, jak również poprzez dokonanie dowolnej, o nie swobodnej oceny dowodów.

Na tej podstawie odwołujący się wnieśli o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Następnie organ odwoławczy przytoczył treść art. 137 ust. 1 u.g.n. i wyjaśnił, że decyzja stanowiąca o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zawiera dwa elementy -rozstrzygnięcie o zasadności zwrotu gruntu oraz rozliczenia w zakresie zwrotu odszkodowania. W pierwszej kolejności należy jednak ustalić, czy zachodzą przesłanki uzasadniające zwrot wywłaszczonego gruntu. By móc orzekać o zwrocie nieruchomości należy odnieść się, na jaki cel nieruchomość została przejęta przez Skarb Państwa, a następnie, czy cel ten zrealizowano. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest i nie był zrealizowany. Zaistnienie przesłanki pozytywnej pociąga za sobą orzeczenie o zwrocie nieruchomości, ale tylko wtedy, gdy nie wystąpi żadna przesłanka negatywna. Wówczas bowiem roszczenie o zwrot nie będzie skuteczne.

Wojewoda podkreślił, że orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. Urzędu Spraw Wewnętrznych Nr [...] z dnia [...]. wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa m.in. część nieruchomości o pow. 4 139 m2 oznaczonej na planie sytuacyjno-pomiarowym nr 19. Właścicielami wywłaszczonej nieruchomości byli F. D. i K. C. Wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 2, 3 i 20 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jednolity Dz. U., nr 17, poz. 70). Jak wskazano w ww. orzeczeniu m.in. nieruchomość oznaczona nr 19 przeznaczona została pod budowę osiedla mieszkaniowego.

Organ odwoławczy wskazał dalej, że zaświadczeniem lokalizacyjnym Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. z [...], nr [...], znak: [...], wyrażono zgodę na lokalizację szczegółową budownictwa na terenie położonym w P. w obrębie ulic: B, C, D i E. Zgodnie z wnioskiem Zarządu Inwestycji Mieszkaniowych "DBOR" w Ł. o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości m.in. ww. nieruchomość była niezbędna dla realizacji budynków mieszkalnych. Jednocześnie powołano się na ww. zaświadczenie lokalizacyjne. Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych orzeczeniem z [...], nr [...] utrzymała w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. Urząd Spraw Wewnętrznych Nr [...]. Organ II instancji zauważył, że co prawda Starosta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej w decyzji z [...] przywołał decyzję Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] Nr [...], która odnosiła się do odszkodowania, a nie wywłaszczenia, to jednak nie miało wpływu na rozstrzygnięcie.

Wojewoda wyjaśnił następnie, że z zaświadczenia Prezydium Rady Narodowej w P. Miejskiej Pracowni Geodezyjnej znak: [...] z dnia [...] wynika, że część działki oznaczonej na planie A nr 19 (L.dz. ewid.60/60), stanowiącym podstawę do wywłaszczenia powierzchni 4139 m2 miała faktycznie powierzchnię 3709 m2, która była powierzchnią obowiązującą. W aktach organu I instancji znajduje się zaświadczenie Wydziału Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...], znak: [...], z którego wynika, że działki nr: 248/17, 248/18, 248/58, 248/59, 249/1, położone w P. w obrębie [...] przy ul. A 3a stanowią część nieruchomości o pow. 3709 m2, oznaczonej na planie geodezyjnym L. dz. ewid. 60/60 numerem 19.

Organ II instancji, odwołując się do treści art. 136 ust. 3 u.g.n. stwierdził, że Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, bazując na dokumentach potwierdzających nabycie praw do spadku po byłych właścicielach, poprawnie ustalił krąg osób uprawnionych do złożenia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości. W toku prowadzonego przed organem I instancji postępowania przeprowadzono oględziny nieruchomości, objętych wnioskiem o zwrot, oznaczonych jako działki nr 249/1, 248/59, 248/17, 248/18, 248/58, z których wynika, że działka nr 249/1 zabudowana jest pawilonem handlowym. Działki nr 248/17, 248/58, 248/59 i część działki nr 248/18 od strony północnej utwardzone są chodnikiem z płyt chodnikowych oraz płytami betonowymi jumbo. Na części działki nr 248/17 znajduje się urządzony trawnik. Część działek nr 248/59 i nr 248/58 utwardzona płytami jumbo stanowi dojazd do pawilonu od strony północnej. Dwa wejścia do pawilonu znajdują się od strony południowej, a jedno od strony północnej. W bezpośrednim sąsiedztwie pawilonu handlowego od strony południowej, wschodniej i zachodniej znajdują się budynki mieszkalne wielorodzinne.

Wojewoda wskazał także, że Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. - Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej decyzją z [...] [...] orzekło o nieodpłatnym przekazaniu w użytkowanie Miejskiemu Handlowi Detalicznemu w P. części działki ziemi niezabudowanej będącej w administracji Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w P. o obszarze 612 m2 położonej w P. przy ul. A 3a, pochodzącej z większej nieruchomości zabudowanej, położonej w P. przy ul. D 10 o ogólnym obszarze 3709 m2 z przeznaczeniem części omawianego terenu pod budowę pawilonu handlowego, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr 161/65, wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury - Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] znak: [...]. Jednocześnie wskazano, iż pozostała część działki z budynkiem mieszkalnym w P. przy ul. A 3a pozostaje nadal w administracji Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w P. Z kolei z protokołu zdawczo - odbiorczego części nieruchomości, z dnia 30 marca 1966 r., zawartego pomiędzy Miejskim Zarządem Budynków Mieszkalnych w P. a Miejskim Handlem Detalicznym wynika, iż na podstawie ww. decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. - Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] [...] - Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych w P. przekazał nieodpłatnie w użytkowanie Miejskiemu Handlowi Detalicznemu w P. z dniem 1 stycznia 1966 r. część działki o obszarze 612 m2 położonej w P. przy ul. A 3a, pochodzącej z większej nieruchomości zabudowanej położonej w P. przy ul. D 10 o ogólnym obszarze 3709 m2. Omawiana część działki niezbędna była MHD pod budowę pawilonu handlowego, przeznaczonego do sprzedaży artykułów mięsno - wędliniarskich.

Mając na uwadze powyższe, Wojewoda stwierdził, że budowa pawilonu handlowego jest kontynuacją założeń planu realizacyjnego osiedla mieszkaniowego, gdyż osiedle mieszkaniowe to nie tylko bloki mieszkalne, ale również niezbędna infrastruktura, inwestycje oraz urządzenia służące mieszkańcom osiedla mieszkaniowego, co wskazuje, że nie tylko tereny, na których posadowione zostały bloki mieszkalne będą uznane za wykorzystane na cel wywłaszczenia. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, organ II instancji podkreślił, że w przypadku wywłaszczenia nieruchomości pod osiedle mieszkaniowe cel wywłaszczenia uznaje się za zrealizowany nie tylko w razie wybudowania na objętych wywłaszczeniem nieruchomościach budynków mieszkalnych, ale również obiektów handlowych, ulic i ciągów pieszych, a także infrastruktury towarzyszącej, w szczególności terenów zielonych, pełniących funkcje rekreacyjne, to jednak w każdym wypadku należy szczegółowo odnieść istniejące aktualnie na poszczególnych działkach urządzenia do urządzeń planowanych przy wywłaszczeniu. Nie każda infrastruktura czy tereny zielone będą mogły być uznane za realizację celu wywłaszczenia polegającego na budowie osiedla mieszkaniowego, jeśli nie są one ściśle z tym osiedlem i jego funkcjami związane. W odniesieniu do infrastruktury towarzyszącej czy zieleni miejskiej istotne jest przede wszystkim to, czy urządzenia te były planowane - choćby ogólnie - przy wywłaszczeniu, a przede wszystkim powiązanie tych urządzeń z innymi istniejącymi obiektami oraz ich przeznaczeniem - ważny jest również stopień zorganizowania tych urządzeń np. boiska szkolnego, zieleni miejskiej - za zieleń miejską nie można uznać luźno rosnących drzew i krzewów czy też boiska szkolnego urządzonego w sposób przypadkowy. Również infrastruktura (chodniki, inne ciągi piesze, latarnie) musi być zamierzona i zgodna z celem wywłaszczenia, a nie powstać jedynie "przy okazji".

Organ odwoławczy podkreślił także, że na działkach nr 248/17, 248/58, 248/59 i części działki nr 248/18 od strony północnej znajduje się chodnik. Na części działki nr 248/17 znajduje się urządzony trawnik. Część działek nr 248/59 i nr 248/58 stanowi dojazd do pawilonu od strony północnej. W bezpośrednim sąsiedztwie pawilonu handlowego od strony południowej, wschodniej i zachodniej znajdują się budynki mieszkalne wielorodzinne. Nieruchomości będące przedmiotem niniejszego postępowania objęte są umową dzierżawy z 17 czerwca 2015r., zawartą pomiędzy Gminą Miejską P. a A Powszechną Spółdzielnią Spożywców w P..

Zdaniem Wojewody, w przedmiotowej sprawie nie można uznać, że została spełniona przesłanka zwrotu nieruchomości. Sporne działki znajdują się na terenie osiedla mieszkaniowego położonego między ulicami B, C, D i F (dawniej E) i zostały zaadaptowane na potrzeby mieszkańców. Organ odwoławczy w toku prowadzonego postępowania występował do Starosty [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej o wyjaśnienie czy działka nr 248/59 o pow. 0,0046 ha wchodziła w skład nieruchomości o pow. 3709 m2, oznaczonej na planie geodezyjnym L. dz. ewid. 60/60 numerem 19, bowiem organ I instancji w zaskarżonej decyzji wskazał, że z zaświadczenia Wydziału Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego w [...] z [...] znak: [...], wynika, że działki nr: 248/17, 248/18, 248/58, 248/59, 249/1, położone w P. w obrębie [...] przy ul. A 3a stanowią część ww. nieruchomości. Po dokonaniu przez organ odwoławczy analizy materiału dowodowego, ustalono na podstawie mapy sytuacyjnej z projektem podziału zaewidencjonowanej [...], za nr [...], że działka nr 248/59 o pow. 0,0046 ha wywodzi się z pl. nr 8. Organ I instancji w odpowiedzi na powyższe wezwania wskazał, że zaświadczenie [...] z [...] zostało wydane na podstawie złej jakości materiałów dołączonych przez Wydział Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w [...] do pisma znak: [...] z [...] (informacja o materiałach w piśmie [...]) przez co omyłkowo wpisano, że działka numer 248/59 wchodziła w skład nieruchomości o pow. 3709 m2 oznaczonej na planie geodezyjnym L. dz. ewid. 60/60 numerem 19.

W związku z powyższy organ II instancji stwierdził, że skoro działka nr 248/59 nie wywodzi się nieruchomości wywłaszczonej od poprzedników prawnych stron postępowania nie powinna być objęta niniejszym postępowaniem. Organ I instancji winien w stosunku do ww. działki umorzyć postępowanie. Jednakże z uwagi na fakt, że umorzenie postępowania przed organem I instancji odnośnie działki nr 248/59 prowadziłoby w konsekwencji również do braku możliwości zwrócenia ww. działki, organ odwoławczy zdecydował się na utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Starosty [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej o odmowie zwrotu wnioskowanych działek.

Dalej Wojewoda wskazała, że określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje od dnia 1 stycznia 1998 r. tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Natomiast określony w art. 137 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy termin 10 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na zrealizowanie celu wywłaszczenia, obowiązuje od dnia 22 września 2004 r. i został wprowadzony ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U z 2004 r., nr 141, poz. 1492). Przed zmianą tj. w momencie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z brzmieniem art. 137 ust. 1 pkt 2 nieruchomość uznawano za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Judykatura wskazuje, że nie można terminów zakreślonych przez ustawodawcę, odnosić do: - stanu faktycznego opisanego w powołanym art. 137 ust. 1, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia; - stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 22 września 2004 r. odnośnie zrealizowania tego celu. Powyższe jest związane także z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, OTK-A 2014/3/31, który stwierdzał, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Podobne stanowisko prezentowane jest w wyroku NSA w Warszawie z dnia 24 czerwca 2014 r. I OSK 2876/12, gdzie stwierdzono, że ocena zbędności nieruchomości poprzez pryzmat terminów uregulowanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie powinna odnosić się do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem ich do obrotu prawnego.

W ocenie organu II instancji teren, o zwrot którego ubiegają się wnioskodawcy, ściśle związany jest z budynkami mieszkalnymi. Służy on mieszkańcom wybudowanych budynków. Posadowione budynki istnieją nieprzerwanie, a istniejąca infrastruktura i sposób zagospodarowania części nieruchomości wskazują na ścisłe ich powiązanie, zatem wnioskowane działki nie kwalifikują się do zwrotu.

Na ostateczną decyzję Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego złożyli A. B., L. K., T. Z., B. K. i E. D., zarzucając naruszenie:

- art. 137 w zw. z art. 136 ust. 3 oraz art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. poprzez bezzasadne przyjęcie, że nie zostały spełnione przesłanki do zwrotu nieruchomości;

- art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. poprzez niepodjęcie dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych;

- art.75 § 1, art.77 § 1, art.107 § 3 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie całości materiału dowodowego i niewywiązanie się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, jak również poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów;

- art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie powyższego przepisu i nieorzeczenie o

umorzeniu postępowania w części dotyczącej działki nr 248/59 w sytuacji, gdy według

ustaleń organu II instancji działka ta nie stanowi części wywłaszczonej nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących podniósł, że pawilon handlowy nie wchodził w skład inwestycji polegającej na wybudowaniu osiedla mieszkaniowego, a był całkowicie odrębną inwestycją. Organy nie zgromadziły planu osiedla mieszkaniowego, z którego wynikałoby, iż na nieruchomości będącej przedmiotem postępowania w dacie wywłaszczenia planowane było wybudowanie pawilonu handlowego, który dopełniałby infrastrukturę osiedlową. Wręcz przeciwnie, dopiero w 1966 roku na wniosek Miejskiego Handlu Detalicznego w P., decyzją z dnia [...] orzeczono o przekazaniu nieodpłatnie w użytkowanie Miejskiemu Handlowi Detalicznemu części działki ziemi niezabudowanej, będącej w administracji Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w P. o obszarze 612 m2 z przeznaczeniem pod budowę pawilonu handlowego. Był to zatem jednoznacznie cel wtórny wykorzystania części wywłaszczonej nieruchomości, objęty odrębną od osiedla mieszkaniowego lokalizacją szczegółową z 1965 roku. Nie sposób zatem uznać, iż wybudowanie pawilonu handlowego miałoby być równoznaczne ze zrealizowaniem celu wywłaszczenia. Wbrew stanowisku organów nie przesądzają o tym również oględziny nieruchomości, z których wynika jednoznacznie, że teren wokół pawilonu handlowego w rzeczywistości nie służy obsłudze osiedla mieszkaniowego, a jedynie obsłudze tegoż pawilonu. Fakt, iż w pobliżu pawilonu handlowego znajdują się budynki wielorodzinne nie może mieć przesądzającego znaczenia.

W ocenie pełnomocnika skarżących, ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, kiedy i przez jaki podmiot zostały wybudowane pawilon handlowy oraz towarzysząca mu infrastruktura, jak również organ nie poczynił żadnych ustaleń na temat samej budowy tegoż osiedla. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ podjął chociażby próbę zgromadzenia powyższych dokumentów. Dokumenty te mają istotne znaczenie dla rozpatrzenia sprawy, pozwolą bowiem jednoznacznie ustalić, czy budowa osiedla mieszkaniowego i budowa pawilonu handlowego miały ze sobą jakiś związek, czy też jedyny związek pomiędzy tymi inwestycjami to lokalizacja na nieruchomości wywłaszczonej. Zgromadzenie powyższych dokumentów pozwoli również na dokonanie oceny, czy w rzeczywistości nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, czy też nie. W szczególności organ nie podjął żadnych starań o pozyskanie planu realizacyjnego planowanego osiedla mieszkaniowego (uzyskano jedynie szkic sytuacyjny na budowę pawilonu typowego). Ogólne określenie, że inwestycja miała polegać na budowie osiedla mieszkaniowego jest niewystarczające, jest to bowiem cel określony w sposób bardzo nieprecyzyjny, biorąc pod uwagę w szczególności okoliczność, iż na pojęcie osiedla mieszkaniowego mogą składać się mogą bardzo różne elementy. Organ powinien ustalić precyzyjnie, jakie konkretnie i na jakich działkach planowane był zamierzenia inwestycyjne. Powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

Zdaniem pełnomocnika skarżących z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, nie wynika jednoznacznie, czy budynek handlowy powstał "przy okazji" czy też związany był ściśle z planowanym osiedlem.

Odnośnie działki nr 248/59, pełnomocnik skarżący stwierdził, że całość korespondencji pomiędzy [...] Urzędem Wojewódzkim, a Starostą [...] odnośnie działki nr 248/59 budzi wątpliwości, czy w rzeczywistości organy dokonały prawidłowej kwalifikacji przynależności lub też nie tej działki do wywłaszczonej nieruchomości. Stawia to pod znakiem zapytania prawidłowość przeprowadzenia postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, a w sytuacji, gdyby okazało się, że w rzeczywistości działka nr 248/59 nie jest częścią wywłaszczonej nieruchomości organ winien postępowanie w tej części jako bezprzedmiotowe umorzyć - czego nie zrobił.

Mając powyższe na uwadze pełnomocnik skarżących wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...], a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2188.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Stosownie do art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." – sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sad skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

W myśl art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, konieczne było wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji bowiem naruszają one prawo w stopniu wskazanym w przywołanych wyżej przepisach.

Stosownie do treści art. 136 ust. 3 ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ.

Z kolei zgodnie z dyspozycją art. 137 ust. 1 ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2).

Przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 częściowo został uznany za niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. (Dz. U. z 2014 r., poz. 376) z dniem 24 marca 2014 r. Zgodnie z tym wyrokiem wymieniony wyżej przepis traci moc w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004r. zrealizowano cel, określony w decyzji o wywłaszczeniu.

W niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wymagało czy wystąpiły przesłanki z przepisu art. 137 ust. 1 ustawy tj. zbędności nieruchomości (oznaczonej obecnie jako działki nr 248/17, 248/18, 248/58 i 249/1) będącej przedmiotem wywłaszczenia dla osiągnięcia celu wywłaszczenia. Jeśli bowiem cel wywłaszczenia został zrealizowany na działce objętej wnioskiem, zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja tego celu nastąpiła. Ustalenie celu wywłaszczenia jest zatem pierwszym, niezbędnym elementem do dalszego rozstrzygania wniosku o zwrot. Ustalenie tego celu musi być konkretne, gdyż z jednej strony art. 136 ust. 1 ustawy wyraża podstawową regułę, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z drugiej zaś art. 137 ust. 1 ustawy precyzuje, kiedy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji (umowie) o wywłaszczeniu. I co ważne doprecyzowanie celu wywłaszczenia winno nastąpić na podstawie całej dostępnej dokumentacji sporządzonej do celów wywłaszczenia nieruchomości (vide. wyroki NSA: z dnia 28 listopada 2000 r., sygn. akt I SA 1650/99, z dnia 6 października 2009 r., sygn. akt I OSK 1462/08, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z załączonych akt sprawy wynika, iż wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło na wniosek Zarządu Inwestycji Mieszkaniowych "A" w Ł. z dnia 19 stycznia 1960r. We wniosku wskazano, że m.in. nieruchomość położona w P. przy ul. D 10, oznaczona geodezyjnym nr 19 została przeznaczona pod budowę budynków mieszkalnych nr 2,3,4 i 8 w granicach osiedla mieszkaniowego w P. przy dworcu, zgodnie z zaświadczeniem lokalizacyjnych nr [...] z dnia [...] wydanym przez Prezydium Wojewódzkiego Rady Narodowej w Ł., Wojewódzki Zarząd Architektoniczno – Budowalny.

Orzeczenie o wywłaszczeniu z dnia [...] wskazuje ogólnie na przeznaczenie wywłaszczonych na rzecz Państwa nieruchomości pod budowę osiedla mieszkaniowego, odwołując się wszakże do wniosku Zarządu, jako uzasadniającego dokonane wywłaszczenie. O ile zatem zgodzić się należy ze stanowiskiem organów, że realizacja na terenie przeznaczonym, wedle decyzji wywłaszczeniowej, pod budowę osiedla mieszkaniowego infrastruktury służącej powstałemu w otoczeniu osiedlu (jak np. pawilonu handlowego) nie niweczy celu wywłaszczenia, o tyle infrastruktura ta winna być związana z obsługą istniejącego osiedla i jako taka pozostawać jednym z elementów celu, dla którego dokonano wywłaszczenia (zob. wyrok np. NSA z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 643/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Jak wyżej wskazano, wniosek o wywłaszczenie wskazywał jedynie na konieczność lokalizacji na wywłaszczanym gruncie bloków mieszkalnych o określonych numerach, odwołując się do zaświadczenia lokalizacyjnego, którego poszukiwania organy zaniechały w niniejszej sprawie (w aktach sprawy znajduje się jedynie kopia odpisu wspomnianego zaświadczenia, sporządzonego przez Zarząd Inwestycji Mieszkaniowych "A"). Nie jest jasne, czy wspomniana lokalizacja obejmowała wyłącznie bloki mieszkalne (jak podano we wniosku) czy również i ewentualnie jakie inne obiekty towarzyszące osiedlu. Okoliczności tej organy nie próbowały wyjaśnić, uznając, iż budowa pawilonu handlowego, służącego mieszkańcom osiedla, w następstwie późniejszej decyzji lokalizacyjnej stanowi realizację celu wywłaszczenia. Konkluzja ta, bez choćby próby ustalenia rzeczywistego celu wywłaszczenia, wydaje się, na obecnym etapie postępowania, nieuprawniona. Dostrzegając bowiem starania organów, zmierzające do zgromadzenia dokumentacji archiwalnej, nie można nie zauważyć, iż ograniczały się one do poszukiwania wyłącznie akt wywłaszczeniowych (które zachowały się, jak wynika z pism Archiwum Państwowego i Urzędu Miasta P., jedynie w części). Kwestii, w oparciu o jakie akty wydane zostało zaświadczenie lokalizacyjne, o którym mowa we wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego (i jaka była treść samego zaświadczenia, ponieważ kopia jego odpisu, z uwagi na urwane w części zdanie – "(...) stanowiącym własność" - oraz dokonane skreślenie, wskazywać może na niekompletność), nie badano, poprzestając na ogólnym sformułowaniu orzeczenia wywłaszczeniowego. W kontekście zarzutów skargi, zaniechanie to uznać należy za uzasadniające zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Bez podjęcia próby ustalenia treści zaświadczenia lokalizacyjnego nr [...] z dnia [...] i ewentualnie aktów, w oparciu o które zaświadczenie to zostało wydane, nie jest możliwe odniesienie się do zarzutu, związanego z wybudowaniem pawilonu handlowego na wywłaszczonej nieruchomości jedynie "przy okazji" dokonanego wywłaszczenia.

Jeżeli natomiast chodzi o prawidłowość rozstrzygnięcia w odniesieniu do działki nr 248/59, to zgodzić się trzeba z tym, że ewentualne ustalenie, iż działka ta nie była częścią, wywłaszczonej od poprzedników prawnych skarżących, nieruchomości, winno skutkować umorzeniem postępowania w tym zakresie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przysługuje bowiem jedynie wywłaszczonemu właścicielowi lub jego następcom prawnym. (art. 136 ust. 3 u.g.n.). Jakkolwiek zatem nie jest to okoliczność, która sama w sobie rodziłaby konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, biorąc pod uwagę wskazane wyżej uchybienia, dotyczące prawidłowości przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w pozostałym zakresie, kwestia ta winna zostać prawidłowo rozstrzygnięta w prowadzonym ponownie postępowaniu.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżących solidarnie ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu od skargi (200,-zł.), wynagrodzeniu pełnomocnika, będącego radcą prawnym (480,-zł.) oraz opłacie od pełnomocnictwa (17,-zł.).

Ponownie procedując w sprawie, organy przeprowadzą w sposób wyczerpujący postępowanie wyjaśniające oraz, stosownie do poczynionych ustaleń, podejmą rozstrzygnięcie, uzasadniając je zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a.

M.K.