Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 827/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6201 Prawo wykonywania zawodu lekarza, aptekarza pielęgniarki, położnej
Skarżony organ: Rada Pielęgniarek i Położnych
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska ( spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Protokolant Marcin Grabowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi K. G. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych w [...] z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie stwierdzenia prawa wykonywania zawodu pielęgniarki I. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz poprzedzającą ją uchwałę Prezydium Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w [...] nr [...] z dnia [...].01.2006r, II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Prezydium Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych w [...] na rzecz skarżącej K. G. kwotę 200 zł (dwustu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prezydium Okręgowej Rady Pielęgniarek i położnych w [...] uchwałą z dnia [...] stycznia 2006r., działając na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991r. o samorządzie pielęgniarek i położnych (Dz.U. 1991r. Nr 41 poz. 178 z późn zm) w zw. z art. 149 § 3 i art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego – odmówiło wznowienia postępowania w przedmiocie wykonywania prawa zawodu pielęgniarki K. G.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, iż uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005r., Okręgowa Rada Pielęgniarek i Położnych w [...] odmówiła Pani K. G. stwierdzenia prawa wykonywania zawodu pielęgniarki.

Odmowę uzasadniono tym, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanki koniecznej do uzyskania prawa wykonywania zawodu pielęgniarki, o której mowa w art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej, tj. nie posiada dyplomu ukończenia szkoły pielęgniarskiej, prowadzącej kształcenie w oparciu o obowiązujące standardy nauczania określone w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 kwietnia 2002 roku w sprawie określenia standardów nauczania dla poszczególnych kierunków studiów i poziomów kształcenia (Dz. U. z 2002 r. Nr 116, poz. 1004 z późn. zm.). W załączniku nr 48 do przedmiotowego Rozporządzenia - w brzmieniu obowiązującym w dacie ukończenia przez wnioskodawczynię studiów - wskazano bowiem, że studia magisterskie na kierunku pielęgniarstwo trwają nie mniej niż 5 lat (10 semestrów) z łączną liczbą godzin zajęć dydaktycznych 6.100, z których 2.940 godzin winna być przeznaczona na kształcenie praktyczne (zajęcia praktyczne i praktyki zawodowe). Z przedstawionego przez wnioskodawczynię suplementu do dyplomu ukończenia jednolitych studiów magisterskich prowadzonych na Akademii Medycznej [...] wynikało, że te wymagania godzinowe nie zostały w trakcie prowadzonego kształcenia zachowane, zaś jako standard nauczania wskazano nieobowiązujące od ponad dziesięciu lat zarządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 3 czerwca 1989 roku w sprawie zasad opracowania planów studiów i programów nauczania studiów dziennych w szkołach wyższych nadzorowanych przez Ministrów: Edukacji Narodowej, Zdrowia i Opieki Społecznej, Kultury i Sztuki, Transportu, Żeglugi i Łączności oraz Komitet do Spraw Młodzieży i Kultury Fizycznej (M.P. z 1989 r. Nr 12, poz. 96). Nadto, w części V suplementu, dotyczącej uprawnień i uzyskanych kwalifikacji zawodowych posiadacza dyplomu wskazano, że wnioskodawczyni uzyskała uprawnienia pedagogiczne - zgodnie z nieobowiązującym już rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 października 1991 roku w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli nie mających wyższego wykształcenia (Dz. U. z 1991 r. Nr 98, poz. 433 z późn. zm.). Podkreślono, że będąc jednostką organizacyjną prowadzącą kształcenie w zawodzie pielęgniarki Akademia Medyczna [...] winna dostosować prowadzone kształcenie do aktualnie obowiązujących standardów nauczania, nie zaś opierać się w tym zakresie na nieobowiązujących już przepisach. Jednocześnie, wnioskodawczyni nie mogła uzyskać stwierdzenia prawa wykonywania zawodu na tej podstawie, że uprzednio, w 2001 roku, ukończyła pomaturalną szkołę kształcącą w zawodzie pielęgniarki. Nie ukończyła bowiem dwunastomiesięcznego stażu podyplomowego, wymaganego zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej od absolwentów szkoły pomaturalnej, do uzyskania prawa wykonywania zawodu pielęgniarki.

Po wniesieniu przez wnioskodawczynię odwołania, Prezydium Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych podjęło w dniu [...] listopada 2005 roku uchwałę nr [...] w sprawie utrzymania w mocy uchwały Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w [...], uznając tym samym odwołanie to za niezasadne i podtrzymując argumentację zawartą w uchwale Okręgowej Rady.

W dniu 16 grudnia 2005 roku wnioskodawczyni wystąpiła do Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w [...] z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie jej sprawy w związku z dostarczeniem poprawionego suplementu do dyplomu wystawionego przez Akademię Medyczną [...] w dniu [...] listopada 2005r. Mając na uwadze treść pisma wnioskodawczyni oraz treść art. 145 § 1 K.p.a. pismo wnioskodawczyni należało potraktować jako wniosek o wznowienie postępowania.

Nowa treść suplementu z dnia 14 listopada 2005 roku różni się od suplementu przedstawionego dotychczas jedynie w części dotyczącej standardu nauczania w oparciu, o który prowadzono kształcenie oraz w części dotyczącej uzyskiwanych przez absolwenta kwalifikacji zawodowych oraz uprawnień zawodowych.

W części IV pkt 2 suplementu wskazano bowiem, że kształcenie prowadzone było w oparciu o program autorski Wydziału Pielęgniarstwa i Nauk o Zdrowiu z Oddziałem Zaocznym Akademii Medycznej [...], zatwierdzony przez Radę Wydziału, nie zaś jak wynikało to z treści dotychczasowej w oparciu o zarządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 3 czerwca 1989 roku w sprawie zasad opracowania planów studiów i programów nauczania studiów dziennych w szkołach wyższych nadzorowanych przez Ministrów: Edukacji Narodowej, Zdrowia i Opieki Społecznej, Kultury i Sztuki, Transportu, Żeglugi i Łączności oraz Komitet do Spraw Młodzieży i Kultury Fizycznej (M.P. z 1989 r Nr 12, poz. 96).

W opinii organu I instancji, dokonana zmiana treści suplementu nie może jednak stać się podstawą do wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie i stanowić zarazem podstawy do uchylenia uprzednio podjętej uchwały.

Kształcenie w zawodzie pielęgniarki powinno odbywać się wyłącznie w oparciu o wymagania określone w standardach nauczania zawartych w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 kwietnia 2002 roku w sprawie określenia standardów nauczania dla poszczególnych kierunków studiów i poziomów kształcenia (Dz. U. z 2002 r. Nr 116, poz. 1004 z późn. zm.), nie zaś w oparciu o ustalony przez Wydział Pielęgniarstwa i Nauk o Zdrowiu z Oddziałem Zaocznym Akademii Medycznej [...] program autorski.

Ponato w przedmiotowym suplemencie w dalszym ciągu wskazuje się obciążenia godzinowe, które niemal o połowę są niższe niż we wskazanych powyżej standardach - co uprzednio stanowiło główną przyczynę odmowy stwierdzenia prawa wykonywania zawodu.

Okolicznością nieistotną dla celów wznowienia postępowania i uchylenia uchwały w przedmiocie stwierdzenia prawa wykonywania zawodu była również druga dokonana przez Akademię zmiana - części V pkt 2 suplementu - dotyczącą wyłącznie uzyskanych przez wnioskodawczynię uprawnień pedagogicznych.

Prezydium Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych uchwałą z dnia [...] lutego 2006r. po rozpatrzeniu odwołania K. G., działając na podstawie art. 32 ust. 3 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991r. o samorządzie pielęgniarek i położnych (Dz.U. Nr 41 poz. 178 z 1996r ) i uchwały nr [...] Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych z dnia [...] grudnia 2000r. w sprawie upoważnienia Prezydium Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych do działania w imieniu Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych i utrzymał w mocy zaskarżoną uchwalę z dnia [...] stycznia 2006r.

Organ odwoławczy podtrzymał argumentację zawartą niniejszej uchwale. Ponadto poniesiono, iż przedstawiony przez skarżącą zweryfikowany przez uczelnię suplement z dnia 14 listopada 2005r., jako podstawa wznowienia, różni się od poprzedniego jedynie tym, iż w pkt IV.2 jako standard nauczania podano program autorski Wydziału Pielęgniarstwa i Nauk o Zdrowiu z Oddziałem Zaocznym AM [...] zatwierdzony przez Radę Wydziału, zaś w pkt V.2 w części dotyczącej uzyskiwanych przez absolwenta kwalifikacji zawodowych podano uprawnienia pedagogiczne zgodnie z Rozporządzeniem MENiS z dnia 10 września 2002r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli nie mających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli (Dz.U. z 2002 nr 155 poz. 1288 ze zm.).

Wniesione w suplemencie poprawki nie zmieniły limitu godzin kształcenia, które odbyła skarżąca i nie potwierdzają, iż kształcenie trwało 8 semestrów zamiast wymaganych 10 oraz 3340 godzin zamiast 6100 godzin. W związku z powyższym w dalszym ciągu brak jest podstaw do przyznania wnioskodawczyni prawa wykonywania zawodu na podstawie załączonego dyplomu, gdyż zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 2 kwietnia 2004r. nowelizującej ustawę o zawodach pielęgniarki i położnej szkoły wyższe miały obowiązek uzupełnienia programu kształcenia do dnia 31 grudnia 2004r.

Skargę na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła K. G. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności lub ewentualne jej uchylenie.

O ocenie skarżącej organ I jak i II instancji dokonały merytorycznego rozpoznania sprawy poprzez zbadanie zasadności zmiany uchwały odmawiającej prawa wykonywania zawodu do czego na tym etapie postępowania nie były uprawnione. Zgodnie z art. 149 § 1 i § 3 kpa wznowienie postępowania następuje w formie postanowienia natomiast odmowa wznowienia w formie decyzji. Dopiero wznowienie postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Natomiast decyzję o odmowie wznowienia postępowania można wydać jedynie w przypadkach, gdy żądanie dotyczy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją nieostateczną oraz z przyczyn podmiotowych, gdy z żądaniem wystąpiła osoba, która nie jest stroną, albo która wniosła żądanie po upływie terminu określanego w art. 148 § 1 i § 2 kpa, lub też gdy żądanie pochodzi od strony nie mającej zdolności do czynności prawnych. Żadna z tych okoliczności w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Przedmiotem rozważań organów były jedynie okoliczności mające wpływ na rozstrzygnięcie istoty sprawy.

Ponadto w skardze zarzucono, iż organem właściwym w sprawie wznowienia jest organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Organem tym w przedmiotowej sprawie jest Prezydium Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych. Tymczasem postępowanie w sprawie wznowienia przeprowadziło Prezydium Okręgowej Rady Pielęgniarek i Położnych w [...], które nie dokonało ustaleń w zakresie właściwości. Okoliczności powyższe uzasadniają zarzut rażącego naruszenia art. 149 i art.150 kpa.

W ocenie skarżącej naruszono również art. 107 § 1 kpa, gdyż uchwała podpisana została przez Prezesa oraz Sekretarza. Uchwała organu kolegialnego winna być natomiast opatrzona podpisami wszystkich osób uczestniczących w jej podjęciu. Wskazana wadliwość winna zastać uznana za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Organ administracji ponadto uniemożliwił skarżącej czynny udział w postępowaniu, która niepowiadomiona o prawie do końcowego zapoznania się z materiałem dowodowym została pozbawiona jakiejkolwiek możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz przedstawienia argumentów co do zasadności jej zadnia.

W odpowiedzi na skargę Naczelna Rada Pielęgniarek i Położnych podtrzymała swoje stanowisko i wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona.

Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stanowiącą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją (postanowieniem) ostateczną jeżeli postępowanie, w którym ono zapadło było dotknięte kwalifikowaną wadą wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Na wstępie wskazać należy, iż zaskarżone do sądu administracyjnego uchwały organów administracji obu instancji dotyczą odmowy wznowienia postępowania z powodów merytorycznych i z powołaniem się na art. 149 § 3 kpa jako podstawę rozstrzygnięcia. Zgodnie z poglądami doktryny odmowa wznowienia postępowania możliwa jest w razie gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 §1 i 2 kpa, a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Z przyczyn podmiotowych odmowa wznowienia następuje gdy żądanie złoży podmiot nie będący stroną w sprawie lub strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Z przyczyn przedmiotowych odmowa wznowienia będzie miała miejsce, gdy strona żąda wznowienia w sprawie, w której organ działał w innej formie, np. umowy cywilnej, czynności materialno technicznych, formie zaświadczenia, gdy sytuacja jednostki jest kształtowana z mocy prawa, gdy sprawa nie jest zakończona decyzją ostateczną lub gdy strona opiera żądanie na podstawie rażącego naruszenia prawa.

Złożenie wniosku o wznowienie postępowania nie powoduje, że organ automatycznie wznawia postępowanie, ale obliguje go do zbadania przesłanek umożliwiających wznowienie postępowania postanowieniem, o którym mowa w art. 149 § 1 kpa. Dopiero jeżeli na tym etapie postępowania okaże się, że nie istnieją przeszkody uniemożliwiające wznowienie postępowania organ wznawia je, a postanowienie o wznowieniu daje podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Bez zbadania tych przesłanek nie może być wznowione postępowanie, gdyż tylko wniosek spełniający wymogi wskazanych przepisów jest z nimi zgodny i powoduje, że postanowienie o wznowieniu ma podstawę prawną. Na tym wstępnym etapie postępowania o wznowienie chodzi o samo powołanie się na przyczyny wznowienia, a nie o wykazanie przez wnioskodawcę ich zasadności.

Należy podzielić stanowisko strony skarżącej, wyrażone w skardze, iż podstawą odmowy wznowienia postępowania nie może być merytoryczna ocena przesłanek wznowienia postępowania.

Podkreślenia wymaga, iż w tym stadium organ nie może dokonywać ustaleń merytorycznych co do przyczyn wznowienia, ani co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, czyli nie wolno mu oceniać czy, przyczyna wznowienia, na której strona opiera swe żądanie rzeczywiście wystąpiła. W jednym ze swych wyroków, z dnia 13 listopada 1987r. I SA 1326/86 ONSA 1987/2 poz. 80 sąd administracyjny m.in. wyjaśnił, iż: "Postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 kpa) jest jedynie postanowieniem wszczynającym postępowanie i nie może zawierać innych treści poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. Stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 § 2 kpa) mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 kpa". Odmowa zatem wznowienia postępowania następuje tylko i wyłącznie ze względów formalnych, a nie merytorycznych.

Podstawy wznowienia postępowania zostały wyliczone wyczerpująco w art. 145 § 1 kpa. Podstawy te bada się po wznowieniu postępowania zaś właściwą formą rozstrzygnięcia tak co do przyczyn wznowienia, jak i co istoty sprawy jest decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 kpa. Przepis ten przewiduje możliwe sposoby zakończenia wznowionego postępowania. W razie braku podstaw z art. 145 § 1 kpa odmawia się uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, a gdy podstawy te są - uchyla się dotychczasową decyzję i wydaje nową, rozstrzygającą o istocie sprawy.

Okręgowa Rada Pielęgniarek i Położnych w [...] działając jako organ I instancji dokonała analizy przyczyn wznowienia i faktycznie w istotny sposób naruszyła prawo procesowe, ponieważ rozstrzygnęła o istocie sprawy. Ocena wiarygodności nowych dowodów przedstawionych przez skarżącą w szczególności ocena czy suplement do dyplomu będzie mógł być postawą do uzyskania prawa wykonywania zawodu pielęgniarki - będzie możliwa po wydaniu postanowienia przewidzianego w art. 149 § 1 kpa.

W świetle przytoczonych faktów, postępowania toczącego się przed organami samorządu pielęgniarek i położnych nie można uznać za prawidłowe. Orzeczenie o braku podstawy wznowienia winno być efektem wznowionego postępowania i nie mogło zostać wydane na początku tego postępowania.

Ujawnione naruszenie przepisów prawa mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia powodują uchylenie zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze.zm.).