Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 395/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Zobowiązano ...i stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2018 r. sprawy ze skargi W. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku skarżącego W. B. z dnia [...] lutego 2017 r. w terminie miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywnę w wysokości 500 (słownie: pięćset) złotych.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2017 r., który wpłynął do organu w dniu [...] lutego 2017 r., W. B. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270) o skorzystanie z uprawnień do wyłączenia stosowania wobec jego osoby art. 15c ww. ustawy i wydanie w tym zakresie stosownej decyzji.

Pismem z dnia [...] marca 2017 r. organ, powołują się na art. 36 K.p.a., poinformował W. B., że jego sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 K.p.a. Powyższe wynika z konieczności dokonania wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia szeregu czynności wyjaśniających. Organ musi wystąpić do Z. o stosowne informacje dotyczące przebiegu jego służby. Ponadto ustalenia wymaga, czy wnioskodawca podlega regulacjom ww. ustawy (art. 15c, art. 22a, art. 24a) o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. W przypadku zaś potwierdzenia powyższego konieczne będzie wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ww. ustawy. Ponadto niezbędne będzie wystąpienie do formacji, w których pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby pod kątem ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zdań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W związku z powyższym rozpatrzenie wniosku będzie możliwe po zebraniu powyższych dowodów, co powinno nastąpić do dnia [...] lipca 2017 r.

Jednocześnie pismem z dnia [...] marca 2017 r. organ zwrócił się do Dyrektora Z. o stosowne informacje dotyczące wnioskodawcy.

Z. odpowiedział na powyższe wystąpienie organu pismem z dnia [...] maja 2017 r., w którym poinformował, że wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej. Został zwolniony ze służby w W. w dniu [...] kwietnia 2002 r. Wypłacana jest renta inwalidzka jako świadczenie korzystniejsze. Do emerytury zaliczono okresy wymienione w załączniku do pisma. Jednocześnie poinformowano, że w przypadku wydania przez Z. na podstawie art. 15c lub 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), decyzji o zmianie wysokości świadczenia, w związku z otrzymaną z IPN informacją, o pełnieniu przez ww. służby na rzecz totalitarnego państwa w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych w art. 13b ustawy, jej kopia potwierdzona za zgodność z oryginałem wraz z poświadczoną kopią Informacji IPN o przebiegu służby, zostaną bezzwłocznie przekazane na potrzeby prowadzonego w Ministerstwie postępowania w trybie art. 8a ww. ustawy.

Następnie organ, pismami datowanymi na [...] lipca 2017 r. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji oraz do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, o przekazanie informacji dotyczących wnioskodawcy.

Jednocześnie pismem z [...] lipca 2017 r., powołując się na art. 36 K.p.a., poinformował wnioskodawcę, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w poprzednim piśmie, z uwagi na konieczność podjęcia czynności wyjaśniających. Organ poinformował wnioskodawcę, że wystąpił o stosowne informacje do Z., do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz do formacji, w której pełnił służbę.

W związku z powyższym rozpatrzenie wniosku będzie możliwe po zebraniu powyższych dowodów. W ocenie organu powinno to nastąpić do [...] grudnia 2017 r.

Przy piśmie z dnia [...] września 2017 r., które wpłynęło do organu w dniu [...] września 2017 r., Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu przekazał organowi kopie z akt osobowych dotyczące przebiegu służby W. B. Jednocześnie poinformował, że w aktach odnaleziono dokumenty dotyczące służby od dnia 12 września 1989 r. (w załączeniu).

Następnie Komenda Głowna Policji, przy piśmie z [...] listopada 2017 r., które wpłynęło do organu w dniu [...] grudnia 2017 r., przedstawiła informacje dotyczące przebiegu służby wnioskodawcy.

Pismem z [...] grudnia 2017 r. organ, powołując się na art. 36 K.p.a., po raz kolejny poinformował wnioskodawcę, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w poprzednim piśmie. Organ ponownie poinformował wnioskodawcę, że wystąpił o stosowne informacje do Z., do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz do formacji, w której pełnił służbę. Do chwili obecnej do organu nie wpłynęły jeszcze odpowiedzi na wszystkie z ww. pism. W związku z zaistniałą sytuacją organ nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. W związku z powyższym rozpatrzenie wniosku będzie możliwe po zebraniu powyższych dowodów. W ocenie organu powinno to nastąpić do [...] maja 2018 r.

W dniu [...] grudnia 2017 r. do organu wpłynęło pismo datowane na [...] grudnia 2017 r., przy którym Z. przekazał organowi potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie decyzji wydanej przez Z. w na podstawie art. 15c i art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), w związku z otrzymaną z IPN informacją, o pełnieniu przez W. B. służby na rzecz totalitarnego państwa w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych w art. 13b ustawy, wraz z poświadczoną kopią informacji IPN o przebiegu służby.

W. B. w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r., powołując się na art. 37 § 1 K.p.a., wniósł ponaglenie na przewlekłe działanie organu oraz niezałatwienie sprawy w wyznaczonym terminie. W piśmie tym zarzucił, że postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły, zaś organ administracji nie podejmuje czynności zmierzających wprost i skutecznie do finalnego załatwienia sprawy.

W odpowiedzi na powyższe wystąpienie organ w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. poinformował wnioskodawcę, że w sprawie została zebrana dokumentacja niezbędna do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. W celu realizacji uprawnień z art. 10 i art. 81 K.p.a. wnioskodawca może zapoznać się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma. Sprawa zostanie rozpatrzona niezwłocznie po zrealizowaniu przez stronę powyższego uprawnienia.

Następnie pismem z dnia [...] maja 2018 r. organ, powołując się na art. 36 K.p.a., poinformował W. B., że jego sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 K.p.a. Powyższe wynika z konieczności dokonania wszechstronnej i wnikliwej analizy przedmiotowej sprawy. Rozpatrzenie wniosku powinno nastąpić do dnia [...] listopada 2018 r.

W dniu [...] czerwca 2018 r. W. B. skierował, za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

W skardze zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 12 w zw. z art. 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 K.p.a., polegające na prowadzeniu postępowania przez organ administracji - Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sposób przewlekły oraz na niezałatwieniu sprawy z wniosku skarżącego w terminie, poprzez zaniechanie przez organ podjęcia wszelkich niezbędnych czynności w sposób sprawny i szybki, i w konsekwencji dopuszczenie się nieuzasadnionej zwłoki w załatwieniu sprawy i prowadzenie sprawy dłużej niż jest to niezbędne do jej załatwienia, wbrew zasadom szybkości postępowania, przy jednoczesnym podważeniu zasady praworządności oraz prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej.

Mając na względzie powyższe zarzuty wniósł o:

1) stwierdzenie, iż organ rozpatrujący sprawę dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania;

2) stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3) orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny;

4) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych;

5) rozpoznanie sprawy także pod nieobecność skarżącego.

W uzasadnieniu skargi przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie podkreślając, iż od dnia złożenia wniosku w trybie art. 8a ustawy emerytalnej tj. od dnia [...] lutego 2017 r. sprawa nie została zakończona przez wydanie decyzji administracyjnej, a na jej rozpatrzenie wyznaczono nowy termin [...] listopada 2018 r. Co więcej, wyznaczony przez organ administracyjny termin na załatwienie sprawy tj. trwający ponad 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy emerytalnej, jest niczym nieuzasadniony oraz przekracza wszelkie rozsądne granice, zaś podejmowane przez organ czynność nie zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Ponadto, na gruncie niniejszej sprawy nie można przyjąć, że organ działa w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz, że na bieżąco monitoruje sprawę, np. poprzez ponaglanie innych organów do przekazania żądanych informacji (dokumentów). Można wręcz zakładać, iż organ umyślnie przedłuża podstępowanie poza rozsądne granice i nie zależy mu na szybkim i sprawnym załatwieniu sprawy, w sposób nakazany przez K.p.a. i zasady państwa prawnego.

Skarżący zaznaczył też, iż kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania m.in. kwerendy akt nie zwalniają organu administracji publicznej z zarzutu bezczynności ani przewlekłości.

Jednocześnie, w ocenie skarżącego okoliczności dotyczące niniejszej sprawy, w szczególności czas i sposób prowadzenia postępowania, uzasadniają wymierzenie organowi administracji - Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., grzywny w związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł natomiast o jej oddalenie lub ewentualnie o jej odrzucenie.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ zauważył, że zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1. W związku z powyższym zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (a nie ponaglenie).

W przedmiotowej sprawie natomiast skarżący nie wniósł wezwania do usunięcia naruszenia prawa (a ponaglenie), a zgodnie z orzecznictwem sądowym "Przesłanką dopuszczalności wniesienia do sądu skargi na bezczynność organu jest uprzednie wniesienie przez stronę zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a., albowiem jest to środek zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 P.p.s.a." (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2017 r. IV SAB/Wa 123/17, LEX nr 2323180 i powołane w uzasadnieniu ww. wyroku postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2014 r. II OSK 1083/14, LEX nr 1467706).

Uzasadniając natomiast wniosek o oddalenie skargi organ wskazał, iż wejście w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r. poz. 2270), która w art. 8a ust. 1 i 2 zobowiązuje ministra właściwego do spraw wewnętrznych, aby w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach wyłączył stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13 b, ze względu na:

1. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia,

wymaga od organu podjęcia szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Do wydania decyzji nie wystarczy wniosek strony złożony w trybie określonym w art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) (Dz. U. z 2016 r. poz. 708 ze zm.) musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz stan faktyczny i prawny (wynikający z ww. ustawy) organ podniósł, iż wydłużenie terminu załatwienia przedmiotowej sprawy jest uzasadnione, a organ potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, a mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego/rentowego/rentowego rodzinnego funkcjonariuszy i ich rodzin. Konstrukcja przepisów ustawy uniemożliwia zastosowanie art. 8a bez wcześniejszego ustalenia, czy skarżący w ogóle podlega reżimowi art. 15c, 22a, czy art. 24a ww. ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Zatem w przedmiotowej sprawie okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności mają charakter prawny i proceduralny, a nie faktyczny, a tylko takie okoliczności zwalniają organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 czerwca 2013 r. II SAB/Lu 105/13, LEX nr 1333599).

Organ zaznaczył jednocześnie, że do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wpłynęła znaczna liczba spraw (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę około 4 457 spraw) wniesionych na podstawie przywołanego wyżej art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a obiektywnie weryfikowalnymi czynnikami, które wpływają na terminy rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji. Podkreślił też, że w przedmiotowej sprawie nie unika celowo rozstrzygnięcia w sprawie, ale dokonuje zgodnie z nałożonymi na niego obowiązkami ustawowymi zebrania materiału dowodowego koniecznego do wydania decyzji.

Podniósł ponadto, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawach ze skarg na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosków w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w sprawach o sygn. akt II SAB/Wa 201/17, II SAB/Wa 509/17, II SAB/Wa 617/17, II SAB/Wa 553/17 oraz II SAB/WA 13/18 odrzucił skargi stwierdzając, że sprawy te są sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych i w związku z tym właściwe w tych sprawach są sądy powszechne, a nie wojewódzkie sądy administracyjne. Wobec powyższego nie jest dopuszczalne w tych sprawach również wniesienie skarg na bezczynność.

Takie samo stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zajął w sprawach sygn. akt II SA/Wa 1815/17 oraz sygn. akt VIII SA/Wa 61/18 ze skarg na decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania art. 15 c, art. 22 a i art. 24 a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, odrzucając skargi.

Z kolei wyrokiem z dnia 12 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/WA 682/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Natomiast w sprawach o sygn. akt II SA/Wa 108/18, II SA/Wa 220/18, II SA/Wa 16/18 oraz II SA/WA 408/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowania sądowoadministracyjne wskazując, że Sąd Okręgowy w W. Sekcja [...] skierował do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne w kwestii, czy art. 1 i art. 2 ww. ustawy o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym są zgodne z Konstytucją RP (sygn. akt P 4/18).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej zwana jako "P.p.s.a.", obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" pojmowane jest jako prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). Również w orzecznictwie sądowym przewlekłe prowadzenie postępowania określane jest jako nieefektywne. Wskazuje się bowiem, że przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12; publ. CBOSA).

Środkiem zwalczania przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawach administracyjnych wszczętych do dnia [...] maja 2017 r. było zażalenie wniesione do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie było takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W rozpoznawanej sprawie wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zostało poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Wbrew zarzutom organu, zatytułowanie przez skarżącego jego pisma z [...] grudnia 2017 r. skierowanego do organu ponagleniem nie pozbawia go takiego charakteru. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie ma bowiem charakteru sformalizowanego środka zaskarżenia.

Jak wynika z akt sprawy skarżący wystąpił wnioskiem z [...] lutego 2017 r., (wpływ do organu w dniu [...] lutego 2017 r.), o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) (Dz. U. z 2016 r., poz. 708), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270), który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Powyżej przytoczony przepis wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r.

Decyzje wydawane przez organ na podstawie powyżej przytoczonego przepisu mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie prawidłowo i wyczerpująco ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.

Zgodnie z art. 12 K.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.

Zasada szybkości postępowania wyrażona w powyżej przytoczonym przepisie ściśle związana jest z regulacjami zawartymi w art. 35-38 K.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas, stosownie do treści art. 36 § 1 K.p.a. organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

W art. 35 K.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej, a przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 K.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 K.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.).

W stanie faktycznym niniejszej sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie załatwił sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego ani w terminach określonych w art. 35 K.p.a., ani w kolejnych terminach wskazywanych przez organ na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. Podkreślić jednocześnie należy, że ustawa, której postanowienia legły u podstaw niniejszego postępowania administracyjnego, nie zawiera odrębnych od K.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów K.p.a. Organ działając w sprawie winien więc czynić to z zachowaniem terminów określonych w przywołanym akcie prawnym.

Z analizy akt administracyjnych wynika, że mimo, iż organ wyznaczał kolejne terminy załatwienia sprawy, to nie podejmował działań zmierzających do zachowania tych terminów. Organ pismem z dnia [...] marca 2017 r. zawiadomił wnioskodawcę w trybie art. 36 § 1 K.p.a., że sprawa zostanie załatwiona do dnia [...] lipca 2017 r. Jednak dopiero pismami datowanymi na [...] lipca 2017 r. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji oraz do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, o przekazanie informacji dotyczących wnioskodawcy. Jednocześnie pismem z [...] lipca 2017 r., powołując się na art. 36 K.p.a., poinformował wnioskodawcę o kolejny przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do [...] grudnia 2017 r.

Informacje z Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu dotyczące przebiegu służby W. B. wpłynęły do organu w dniu [...] września 2017 r., a z Komendy Głównej Policji w dniu [...] grudnia 2017 r.

W dniu [...] grudnia 2017 r. do organu wpłynęło natomiast pismo datowane na [...] grudnia 2017 r., przy którym Z. przekazał organowi potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie decyzji wydanej przez Z. w na podstawie art. 15c i art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), w związku z otrzymaną z IPN informacją, o pełnieniu przez W. B. służby na rzecz totalitarnego państwa w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych w art. 13b ustawy, wraz z poświadczoną kopią informacji IPN o przebiegu służby.

Pismem z [...] grudnia 2017 r., organ powołując się na art. 36 K.p.a., poinformował wnioskodawcę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do [...] maja 2017 r., a następnie pismem z [...] stycznia 2018 r. poinformował W. B., że w sprawie została zebrana dokumentacja niezbędna do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Mimo to do dnia wniesienia skargi organ nie wydał decyzji w sprawie, lecz kolejnym pismem z [...] maja 2018 r. poinformował skarżącego o przedłużeniu terminu rozpatrzenia wniosku do [...] listopada 2018 r. Do dnia rozpoznania skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania do Sądu nie wpłynęła informacja, że sprawa została zakończona wydaniem decyzji mimo, że od [...] grudnia 2017 r. organ dysponował dokumentacją niezbędną do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia.

Sposób procedowania organu w niniejszej sprawie wskazuje na naruszenie zasady szybkości i efektywności postępowania administracyjnego. Nie można bowiem zaaprobować stanu, w którym organ, podejmując określone czynności procesowe w dużych odstępach czasowych, nie załatwia wniosku strony przez okres prawie 14 miesięcy - według stanu istniejącego w dacie wniesienia skargi. Niewątpliwie zatem zarzut skargi dotyczący przewlekłego prowadzenia postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji jest uzasadniony.

Zgodnie więc z art. 149 § 1 P.p.s.a., uznając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania za zasadną, Sąd zobowiązał Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku w terminie miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. W ocenie Sądu, termin ten jest wystarczający do podjęcia wszelkich czynności zmierzających do zakończenia sprawy.

Jednocześnie uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, Sąd zobowiązany był stwierdzić, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, publ. CBOSA). W judykaturze przyjmuje się też, że za rażące naruszenie przepisów art. 35 K.p.a. i 36 K.p.a. można uznać, ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu. Jednocześnie słownikowe znaczenie słowa "rażący" oznacza "rzucający się w oczy, bardzo duży, oczywisty" (Mały słownik języka polskiego pod red. S. Skorupki, H. Auderskiej, Z. Łempickiej, PWN, Warszawa 1969).

W ocenie Sądu, zarówno dotychczasowy czas trwania postępowania z wniosku W. B. w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało charakter rażącego naruszenia prawa.

Nadto w ocenie Sądu czas prowadzenia postępowania i ww. okoliczności dotyczące sposobu jego prowadzenia uzasadniały wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a.

Grzywna, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. ma charakter dyscyplinująco-represyjny. Ustalając wysokość nałożonej grzywny Sąd wziął pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, a w szczególności brak dołożenia należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby bez zbędnej zwłoki wydać decyzję, a także brak przyczynienia się strony do uchybienia terminowi załatwienia niniejszej sprawy.

Wymierzona w wyroku grzywna mieści się w granicach określonych w art. 154 § 6 P.p.s.a., zgodnie z którym grzywnę wymierza się w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego urzędu Statystycznego, a jej wysokość miarkuje rozmiar uchybień organu. W ocenie Sądu wymierzona grzywna powinna zrealizować założenia sprawiedliwości naprawczej, przywracając zachwiane zaufanie skarżącego do władzy publicznej oraz skłaniając organ do właściwego procedowania w przyszłości (por. postanowienie NSA z 18 czerwca 2015 r., I OZ 521/15).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1a i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.