Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 9/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 50, art. 58 par. 1 pkt 6, art. 134, art. 141 par. 2, art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 101 ust. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. S., W. S. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 29 maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie nadania nazw ulicom w Gminie postanawia: odrzucić skargę


UZASADNIENIE

postanowienia WSA w Krakowie z dnia 9 marca 2010r.

W dniu 29 maja 2008r. Rada Miejska, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007r. nr 68, poz. 449), podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie nadania nazw ulicom w Gminie.

W dniu 8 października 2008r. wpłynęło do Urzędu Gminy pismo B. i W. S., w którym wezwali oni Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa dokonanego przez w/w uchwałę. Wzywający zarzucili naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz zasadę niedziałania prawa wstecz poprzez wprowadzenie w uchwale zapisu, że wchodzi ona w życie od 1991r. Zdaniem wzywających uchwałodawca nie może dać impulsu do czegoś, co już miało miejsce w przeszłości. Rada Miejska dokonała nowej oceny prawnej zaszłych już zdarzeń i nałożyła określone obowiązki na mieszkańców.

Uchwałą z dnia 28 października 2008r. Nr [...] w sprawie zajęcia stanowiska wobec wezwania do usunięcia naruszenia prawa wynikającego z Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 29 maja 2008 roku, Rada Miejska nie uwzględniła wezwania B. i W. S. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że zasada lex retro non agit jest jedną z fundamentalnych zasad systemu prawa, ale nie ma ona charakteru bezwzględnego i jest dopuszczalna, gdy ma na celu regulacje służące dobru adresata normy prawnej. Ponadto uznaje się, iż odstępstwo od zasady lex retro non agit jest dopuszczalne w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada prawnokonstytucyjna np. sprawiedliwości społecznej. Możliwość retroakcji przewiduje art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Ponadto wyjaśniono, iż podjęcie kwestionowanej uchwały miało na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem nazewnictwa ulic, wobec utraty mocy obowiązującej nazw ulic nadanych przed 31 grudnia 1990r. przez rady narodowe tych miast i gmin. Brak zamieszczenia uchwał rady narodowej w sprawie nadania nazw ulic w wykazie o których mowa w art. 31 ustawy z dnia 10 maja 1990r – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 z późn. zm.) miał ten skutek, że nazwy tych ulic przestały istnieć. Ponowne nadanie nazw mogło nastąpić tylko w drodze uchwały rady gminy w trybie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 1990r. o samorządzie gminnym. Zdaniem organu uchwała taka nie rodzi żadnych ujemnych skutków w stosunku do jej adresatów (członków wspólnoty samorządowej), nie nakłada obowiązków i zachowuje wszelkie nabyte uprawnienia z utrzymania nazw ulic wynikające.

Rada Miejska stwierdziła nadto, że nie został naruszony interes prawny lub obowiązek B. i W. S. Stwierdzili oni wręcz, że względem uregulowań uchwały wprowadzających nazewnictwo ulic nie protestują, a ich zarzut dotyczy uchwalenia wstecznej mocy obowiązywania uchwały. Zdaniem Rady ochrona interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje tylko osobie, która wykaże się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z normy prawa materialnego. Sama przynależność do społeczności samorządowej w oderwaniu od indywidualnego interesu chronionego prawem materialnym nie może stanowić legitymacji dla wdrożenia procesu kontroli legalności aktu prawa miejscowego. Natomiast w ocenie Rady wzywający takiego interesu nie wykazali.

Pismem z dnia 21 listopada 2008r. B. i W. S. wnieśli skargę do sądu administracyjnego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 29 maja 2008r. Nr [...] w sprawie nadania nazw ulicom w Gminie, w części dotyczącej przyjęcia wstecznej mocy jej obowiązywania od dnia 1 stycznia 1991r. Zarzucili naruszenie art. 2 Konstytucji RP oraz ustawy o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych stwierdzając, że wejście w życie zaskarżonej uchwały z mocą wsteczną narusza demokratyczny porządek prawny obowiązujący w Rzeczpospolitej Polskiej. Ponadto uchwała ta pogorszyła sytuację prawną skarżących, ponieważ po pierwsze, muszą oni sporządzić ponownie nowe akty notarialne, gdyż czynności prawne, które kiedyś musieli podjąć w tej formie zawierają nazewnictwo ulicy A, która obowiązywała na terenie Gminy do co najmniej 2002r. i była potwierdzana przez Urząd. Po drugie skarżący utracili prawo dojazdu do swoich nieruchomości dawną ulicą A z uwagi na przypisanie jej do ulicy B i argumentowanie, że ulica A, jako ulica publiczna już nie istnieje, w związku z czym nie może żądać przejazdu po niej. Ponadto skarżący utracili część gruntu stanowiącego także część dojazdu do ich posesji. Zdaniem skarżących przyjęcie zaskarżonej uchwały z mocą wsteczną zostało podyktowane koniecznością zalegalizowania bezprawnego działania organów Gminy, które doprowadziły do utraty praw nabytych przez skarżących.

Skarżący zanegowali również stanowisko organu, że "zaistniał zarówno w Gminie (jak i całym kraju) stan utraty nadanych przed 31 grudnia 1990r. przez Rady Narodowe nazw ulic". W ocenie skarżących problem nie polega na tym, że przed 31 grudnia 1990r. nadano nazewnictwo ulicom w Gminie na mocy uchwały Rady Narodowej, której po 1990r. nie poddano publikacji w Dzienniku Urzędowym, lecz na tym, że po 1990r., a dokładnie po roku 2000 Wydział Spraw Obywatelskich dokonywał zmian nazewnictwa ulic i adresów mieszkańców z powołaniem się na uchwałę Rady Narodowej. Nieprawdą jest więc, że przed 31 grudnia 1990r. na terenie Gminy obowiązywało nazewnictwo jednej z ulic jako B 3a. Taka nazwa nie występowała, gdyż nie zdążono jej wprowadzić z uwagi na dokonane transformacje ustrojowe w kraju. Nie można więc przyjąć, zdaniem skarżących, że moc obowiązująca zaskarżonej uchwały musi nawiązywać do utraty mocy obowiązywania uchwały Rady Narodowej.

Skarżący wskazali także, że zaskarżona uchwała nałożyła na jej adresatów obowiązki, które związane są z dokonaniem zmian w Wydziałach Geodezji, co każdy adresat uczynić musi na własny koszt i własnym staraniem. Za tymi zmianami należy dokonać zmian w księgach wieczystych, a następnie w sporządzonych aktach notarialnych. Zdaniem skarżących działanie Rady Gminy było więc naganne i naruszało prawo.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosła o oddalenie skargi lub o jej odrzucenie. Odnosząc się do zarzutów skargi Rada Miejska stwierdziła, że skarżący nie wskazali, jakie akty notarialne wymagają zmiany, o jaką utratę części gruntu chodzi, jak też, jakie prawo korzystania z nieruchomości sąsiedniej w zakresie dojazdu posiadali, a utracili w związku z podjętą uchwałą. Zdaniem Rady zarzuty te nie znajdują uzasadnienia, co wyrażono i wyjaśniono skarżącym w uzasadnieniu do uchwały Rady Miejskiej Nr [...] z dnia 28 października 2008r. w sprawie zajęcia stanowiska wobec wezwania do usunięcia naruszenia prawa wynikającego z Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 29 maja 2008r.

Rada Miejska podniosła, iż niespornym jest, iż w dacie 31 grudnia 1990r. na terenie Gminy były ulice A i B, którym nazwy nadane zostały Uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy z dnia 19 września 1989r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa. Nazwy tych ulic i ich usytuowanie w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały nie uległy zmianie. W związku z tym, zdaniem Rady, wywodzenie zaistnienia naruszenia interesu prawnego bądź obowiązku w związku z podjęciem uchwały z mocą wsteczną jest nieuprawnione i nie zostało w skardze wykazane. Rada Miejska stwierdziła ponadto, iż nie jest prawnie możliwe, aby skutkiem uchwalenia nazw ulic nastąpiło pozbawienie właściciela nieruchomości prawa dojazdu do drogi publicznej, które mu przed nadaniem przysługiwało, bądź utraty części nieruchomości. Skutek taki nie nastąpił również w stosunku do praw i obowiązków skarżących. Wydanie zaświadczeń przez Urząd Gminy potwierdzających stan niezgodny ze stanem faktycznym podlega sprostowaniu w trybie administracyjnym i nie może stanowić podstawy uchylenia uchwały.

Rada Miejska wskazała również, że zaskarżona uchwała była w trybie nadzoru przedmiotem szczegółowej analizy ze strony Wojewody. Została uznana za zgodną z prawem i opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 26 sierpnia 2008r. Nr 558, poz. 3635. Ponadto ocena zgodności z prawem zaskarżonej uchwały przez Wojewodę dokonywana była również na wniosek skarżących złożony przed jej publikacją w Dzienniku Urzędowym Województwa.

W dniu 2 kwietnia 2009r. wpłynęło do Sądu pismo skarżących, w którym oświadczyli, że rozszerzają swoją skargę na całą uchwałę. Uzasadnili to tym, że z rozmów z pracownikami Urzędu wynika, że sam fakt uchylenia zaskarżonej uchwały w części dotyczącej jej mocy obowiązującej nie przyczyni się do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Ponadto skarżący ustosunkowali się do argumentów podniesionych przez Radę Miejską w odpowiedzi na skargę. W pierwszej kolejności skarżący stwierdzili, że błędna jest argumentacja Rady, że w Gminie zaistniał stan utraty nazw ulic nadanych przed 31 grudnia 1990r., ponieważ na terenie Gminy nie zdążono wprowadzić nazewnictwa ulic mocą uchwały Rady Narodowej. Tym samym nie można mówić, że nastąpił stan utraty nazw ulic w sytuacji, gdy nazewnictwa tego nie wprowadzono. Ponadto do dzisiaj sam Urząd nie wie, gdzie skarżący powinni być zameldowani. W dniu 17 grudnia 2002r. skarżący wystąpili z wnioskiem do Urzędu o wszczęcie postępowania w sprawie błędnego nazewnictwa ulic. Ponieważ Urząd nie udzielił żadnej odpowiedzi skarżący uznali, że owa milcząca akceptacja jest potwierdzeniem zameldowania przy ul. A, a nie B. Ponadto zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z dnia 31 marca 2006r. adres zameldowania skarżących to ul. A 9. Co więcej pismem z dnia 8 lutego 2008r. Urząd poinformował skarżącego, że ten jest zameldowany na ul. B i to od 4 marca 1986r., a więc jeszcze przed datą uchwały Rady Narodowej z 1989r.

W związku z podniesieniem kwestii formalno-prawnej związanej z zagrożeniem lub naruszeniem interesów skarżących zaskarżoną uchwałą Rady Miasta B. i W. S. wyjaśnili, że uchwała ta oraz wcześniejsze działania Urzędu diametralnie zmieniły nie tylko ich sposób życia, ale również stan posiadania. Działania Urzędu, które do tej pory były bezprawne, o czym informuje Wojewoda, zmusiły skarżących do czasowej zmiany ich zamieszkania. Zdaniem skarżących kwestionowana uchwała oraz szereg wcześniejszych działań Urzędu spowodowały, że utracili udziały w gruncie, po którym przebiegała ulica A, za które to udziały nigdy nie otrzymali żadnej rekompensaty finansowej. Ich poprzednicy prawni zrzekli się części gruntu, który stanowił udziały w drodze dojazdowej, właśnie na rzecz dojazdu do kilku posesji pod warunkiem i z zastrzeżeniem, że droga ta nigdy nie będzie drogą prywatną, a uzyska status drogi publicznej i nigdy też nie zostanie sprzedana. Stan taki został zatwierdzony decyzją podziałową. Zgodnie z decyzją podziałową 1994r./ wyciągiem zmian gruntownych skarżący byli zameldowani przy ulicy A. W tym czasie stanu takiego Urząd nie kwestionował, a decyzję podziałową zatwierdził. Dodatkowo geodeta zapewniał, że droga ta nigdy nie może być zlikwidowana, ponieważ jej wytyczenie nastąpiło wg. tzw. stanów faktycznych, co spowodowało, że udziały te stanowią zasadniczą część drogi prywatnej. Poprzednicy skarżących również ustąpili swój grunt na rzecz drogi dojazdowej zgodnie z protokołem sygn. [...] z dnia 4 czerwca 1970r. Ponadto skarżący wskazali, że zarówno oni sami, jak i ich poprzednicy przez lata nie byli związani z ul. B. Świadczy o tym usytuowanie bram wjazdowych od ulicy A. Stan ten potwierdza opinia biegłego sądowego powołanego przez Sąd w sprawie o sygn. akt [...]. Pomimo tego Urząd nie przejął drogi dojazdowej na własność Skarbu Państwa, co czynił w stosunku do wielu innych prywatnych dróg dojazdowych na terenie Gminy. Stanowisko takie zaczął tłumaczyć zmianą nazewnictwa ulic, która to rzekomo miała nastąpić uchwałą Rady Narodowej w 1989r. Jednak gdy się okazało, że działanie w kierunku zmiany nazewnictwa ulic są bezprawne, wówczas Urząd podjął uchwałę z mocą wsteczną.

Skarżący podnieśli, że w wielu prowadzonych postępowaniach przez organy administracji państwowej, samorządowej, policję i prokuraturę Urząd powołując się na wcześniejszą uchwałę Rady Narodowej oraz obecną wykazywał brak prawa i racji po stronie skarżących. Kilka spraw, które miały toczyć się przed sądem, zostało wstrzymanych z uwagi na działania gminy w zakresie dojazdu i zameldowania skarżących. Biegły sądowy powołany w jednej ze spraw cywilnych wydał opinię, że jedyna możliwość dojazdu skarżących może przebiegać dawną tzw. ul. A, a od strony ul. B brak możliwości dojazdu nie tylko do zabudowań, ale również do gruntów rolnych. Zdaniem skarżących stanowisko Urzędu, który wydawał zaświadczenia innym organom administracji publicznej w przedmiocie zmiany zameldowania skarżących doprowadziło do tego, że obecnie nie mają oni prawa przejazdu od strony ul. A, z uwagi na zagrodzenie dojazdu bramą wjazdową. W ocenie skarżących kwestionowana uchwała posłużyła władzom gminnym do zalegalizowania stanu bezprawia w gminie. Z dniem 1 stycznia 1998r. grunt drogi prywatnej-dojazdowej skarżących miał zostać przejęty na własność Skarbu Państwa jakim jest samorząd Gminy. Jednak lokalny układ zwyciężył i grunt ten został przekwalifikowany na "parcelę", której właścicielem stał się w części wieloletni radny Rady Gminy. Skarżący wskazali przy tym, że jako argumentu używa się tutaj dawnej uchwały Rady Narodowej, którą teraz usiłuje się zastąpić uchwałą w brzmieniu obecnym.

Na rozprawie w dniu 19 stycznia 2010r. Sąd postanowił zobowiązać skarżących do wykazania, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a nie tylko interes faktyczny, w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi. Sąd postanowił również zobowiązać pełnomocnika organu do wykazania w terminie 21 dni, że wymienione w zaskarżonej uchwale ulice spełniają przesłanki z art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminy, a więc że są drogami publicznymi bądź drogami wewnętrznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a jeśli są drogami wewnętrznymi, to o przedłożenie zgody właściciela na nadanie nazwy (art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych).

W piśmie z dnia 29 stycznia 2010r. skarżący wskazali, że zaskarżona uchwała naruszyła art. 2 Konstytucji RP, z którego wywodzi się zasada lex retro non agit, gdyż nie była podejmowana z uwagi na względy sprawiedliwości społecznej czy ochronę praw nabytych (gdyż uchwała ta narusza prawa nabyte przez mieszkańców, a w przypadku B. S. narusza prawa majątkowe). Skarżący podnieśli również, iż Rada Miejska naruszyła zasadę pewności prawa przewidującą trwałość ustanawianych przez państwo przepisów i zakaz zaskakiwania obywateli ich nagłą zmianą. W ocenie skarżących uchwała narusza ustawę z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, art. 47a pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 października 2004r. w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości (Dz. U. z 2004r. nr 243, poz. 2432). Ponadto zdaniem skarżących uchwała naraża mieszkańców na poniesienie dodatkowych kosztów na: wymianę praw jazdy i dowodów rejestracyjnych, wymianę innych dokumentów, generowanie kosztów związanych z koniecznością zrobienia zdjąć do dowodu osobistego, wymiany pieczątek firmowych, banerów reklamowych, zmian w KRS, koszty zmian decyzji podziałowych, koszty zmian aktów notarialnych, które zostały podpisane kilka lat wstecz i za które strony opłaciły już należną taksą notarialną. Zarzucili również, że spowoduje ona utratę zasiedzenia przez jego przerwanie, a także utratę udziału w prawie własności do działki będącej drogą publiczną o charakterze wewnętrznym.

Pismem z dnia 1 lutego 2010r. pełnomocnik Rady Miejskiej przedłożył wykaz ulic, którym zaskarżona uchwała nadała nazwy z określeniem ich statusu prawnego według stanu z dnia podjęcia i zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. nr 19, poz. 115 z późn. zm.). Podniósł również, że wymienione w wykazie ulice o statusie dróg wewnętrznych w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych miały w dacie nadania im nazw uchwałami Rady Narodowej, jak też w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, charakter dróg ogólnodostępnych. W wykazie dróg wewnętrznych oznaczono odrębnie te, które zlokalizowane są wyłącznie na gruntach stanowiących własność gminy i te które zlokalizowane są na gruntach będących również własnością innych osób. Status tych dróg nie mógł być zmieniony na publiczne gminne z uwagi m.in. na brak spełnienia przez nie przesłanek technicznych wymaganych przepisami prawa dla dróg publicznych. Pełnomocnik Rady Miejskiej poinformował, że podjęcie zaskarżonej uchwały nie było poprzedzone uzyskaniem pisemnej zgody od właścicieli terenów, na których zlokalizowane są drogi wewnętrzne. Domniemanie takiej zgody lub brak wymogu jej uzyskania w okolicznościach podejmowania uchwały i obowiązującym stanie prawnym wywodzono z przeświadczenia konieczności jej podjęcia i skutków dokonywanej regulacji mającej na celu wyłącznie interes właścicieli nieruchomości, na których drogi te są zlokalizowane. Nazwy te bowiem funkcjonowały i nadal występują faktycznie w obrocie. Ewentualny hipotetyczny brak zgody jednego tylko z właścicieli stwarzałby stan niemożności nadania nazwy ulicy i usankcjonowania stanu istnienia faktycznego tej nazwy po dniu 1 stycznia 1991r. z konsekwencjami z tego wynikającymi. Potwierdzeniem zgody dla dróg wewnętrznym zlokalizowanych na gruntach będących wyłączną własnością Gminy jest podjęcie zaskarżonej uchwały przez organ stanowiący na wniosek organu wykonawczego.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie w dniu 6 marca 2010 roku skarżący potwierdzili, że naruszenia zaskarżaną uchwałą ich interesu prawnego lub uprawnienia dopatrują się w tym, że na skutek zaskarżonej uchwały zostali przemeldowani z ulicy A na ulicę B. Wyjaśnili również, że to przemeldowanie spowodowane było tym, że gmina nie przejęła na własność drogi, którą dojeżdżali do swojej nieruchomości od strony ulicy A. Teraz muszą dojeżdżać od strony ulicy B, z której nie mają dojazdu do domu i gruntów ornych ze względu na usytuowanie bramy.

Pełnomocnik organu zwrócił uwagę, że celem zaskarżonej uchwały było jedynie usankcjonowanie nazw ulic funkcjonujących przed 1990r. z mocy uchwały Rady Narodowej oraz że zarówno ulica A jak i B faktycznie istniały od tego czasu. Wyjaśnił też, że do przemeldowania skarżących z adresu przy ul. A na ulicę B doszło w 2003 roku z tego powodu, że skarżący utracili prawo przejazdu do swojej nieruchomości od ulicy A. Wówczas skarżący mogli kwestionować prawidłowość tego przemeldowania i podnosić roszczenia z nim związane. Wniósł o oddalenie skargi z powodu niewykazania przez skarżących naruszenia ich interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Podstawową kwestią w przedmiotowej sprawie jest zagadnienie dopuszczalności wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 29 maja 2008r., Nr [...], w sprawie nadania nazw ulicom w Gminie. Uruchomienie bowiem powierzonej sądowi administracyjnemu kontroli legalności zaskarżonej uchwały poprzedzać musi konstatacja, że skarga w niniejszej sprawie pochodzi od uprawnionego podmiotu.

Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Natomiast z § 2 tego przepisu wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.

W niniejszej sprawie zastosowanie będzie miał cytowany powyżej § 2, albowiem w przypadku zaskarżenia uchwały rady gminy obowiązujące przepisy odmiennie regulują legitymację skargową, wprowadzając dopuszczalny wyjątek od wyrażonej w art. 50 § 1 zasady ogólnej. Wyjątek ten został przewidziany w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm., zwana dalej u.s.g.). Z ustępu 1 tego przepisu wyraźnie wynika, że legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, a wniesienie skargi zostało poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia. Ustawodawca wyraźnie zatem ustanawia wyjątek od ogólnej zasady dotyczącej legitymacji skargowej przewidzianej w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z brzmienia art. 101 u.s.g. wynika, iż aby wnieść skargę na uchwałę rady gminy do sądu administracyjnego muszą zostać spełnione trzy warunki: 1) zaskarżona uchwała musi być uchwałą z zakresu administracji publicznej, 2) wniesienie skargi musi zostać poprzedzone bezskutecznym wezwaniem rady gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) skarżący musi wykazać, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie.

Uchwałę w sprawie nadania nazw ulicom w Gminie niewątpliwie należy zaliczyć do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący dopełnili wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (pismo z dnia 8 października 2008r. oraz odpowiedź na wezwanie - uchwała z 28 października 2008r.). Konieczne stało się zatem zbadanie legitymacji skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 2; wyrok TK z dnia 16 września 2008r.,SK 76/06, Dz. U. z 2008r., nr 170, poz. 1053). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, s. 69). Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na skarżącym. Musi on wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003r., III RN 42/02, OSNP z 2004r., nr 7, poz. 114; por. też wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Skarżący musi zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894, wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08). Interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170). Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08).

W niniejszej sprawie skarżący nie wykazali zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia zaskarżoną uchwałą ich interesu prawnego lub uprawnienia, polegającego na zaistnieniu związku między tą uchwałą a ich własną, indywidualną sytuacją prawną. Naruszenia zaskarżoną uchwałą ich interesu prawnego lub uprawnienia dopatrują się bowiem skarżący w tym, że na skutek podjęcia tej uchwały zostali przemeldowani z ulicy A na ulicę B, a to z kolei rodzi po ich stronie kolejne obowiązki związane z wymianą wielu różnych dokumentów i koniecznością ponoszenia związanych z tym kosztów. Podnoszą też, że na skutek zaskarżonej uchwały utracili nieruchomość, bo gmina nie przejęła na własność drogi, którą dojeżdżali do swojej nieruchomości od strony ulicy A i teraz muszą dojeżdżać od strony ulicy B.

Należy stwierdzić, że powyższe argumenty, które powołują skarżący na uzasadnienie tego, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny, nie są uzasadnione. Jak wynika z akt sprawy, celem zaskarżonej uchwały było usankcjonowanie nazw ulic funkcjonujących przed 1990r. z mocy uchwały Rady Narodowej, a obydwie nazwy ulic: A i B faktycznie istniały od tego czasu. Do zmiany adresu skarżących nie doszło zatem z powodu wejścia w życie zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej z dnia 29 maja 2008r. w sprawie nadania nazw ulicom w Gminie, lecz z powodu dokonanej w trybie administracyjnym znacznie przed wejściem w życie przedmiotowej uchwały zmiany miejsca zameldowania skarżących. Skutki prawne, na które powołują się skarżący, nie zostały zatem wywołane zaskarżoną uchwałą, lecz spowodowane zmianą stanu faktycznego i prawnego dotyczącego uprawnień skarżących do przejazdu do swojej działki przez cudzą nieruchomość od strony ulicy A i wynikającą z tego zmianą ich adresu. Należy zatem ocenić, że skarżący nie wykazali, że zaskarżona uchwała naruszyła ich interesy prawne lub uprawnienia. Zgodnie zatem z treścią przytoczonego powyżej art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie mogą oni skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego, nie mają bowiem legitymacji skargowej w rozumieniu tego przepisu.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie brak legitymacji skargowej w sprawach ze skarg wnoszonych w trybie art. 101 u.s.g. powoduje konieczność odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej. Rozstrzygając kwestię legitymacji skargowej Sąd nie bada bowiem merytorycznie zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego legalności, nie rozstrzyga zatem merytorycznie danej sprawy sądowadministracyjnej, ograniczając się do ustalenia istnienia uprawnień skarżącego do wniesienia skargi. W sprawach ze skarg wnoszonych w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym należy nadto zwrócić uwagę na treść art. 101 ust. 2 który przewiduje, że ustępu 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. W orzecznictwie obecnie jednolicie przyjmuje się, że zawarte w tym przepisie pojęcie "sprawy" rozumieć należy przedmiotowo (w sprawie danej uchwały), a nie podmiotowo (w sprawie zainicjowanej przez danego skarżącego). Orzecznictwo sądowe jednolicie potwierdza zaistnienie w takiej sytuacji rei iudicate (m.in. post. SN z dnia 9 grudnia 2002r., sygn. akt III RN 127/02, publ. OSNP 2003/24/586, LEX nr 81946; wyrok NSA z dnia 18 września 2003r., sygn. akt II SA 2637/02, LEX nr 80699 oraz wyrok TK z dnia 4 listopada 2003r., sygn. akt SK 30/02, publ. OTK-A 2003/8/84, LEX nr 81789). Ustalając zasady dopuszczalności kontroli uchwał organów samorządowych, przepisy ustawy o samorządzie gminnym wprowadzają zatem konstrukcję powagi rzeczy osądzonej przewidując, że niedopuszczalna jest skarga, jeżeli w sprawie będącej przedmiotem skargi orzekał już sąd administracyjny i poprzednia skarga została oddalona. Ustawodawca dopuszcza w ten sposób tylko jednokrotną możliwość kontroli przez sąd administracyjny legalności samorządowej uchwały podjętej w sprawie z zakresu administracji publicznej i wyraźnie artykułuje tę zasadę w art. 101 ust. 2 u.s.g., odmawiając możliwości wniesienia ponownej skargi na tę samą uchwałę wówczas, gdy sąd już dokonał oceny legalności tej uchwały i skargę oddalił. Taka regulacja oparta jest na założeniu, że Sąd administracyjny oddalając wcześniejszą skargę, dokonał już oceny legalności skarżonego aktu, nie ma więc ani potrzeby, ani możliwości dokonywania ponownej kontroli tego samego.

Zasadę jednokrotnego badania legalności uchwał potwierdzają też ogólne zasady działania polskich sądów administracyjnych. Specyfika wymiaru sprawiedliwości przez polskie sądy administracyjne polega na tym, że sprawują go one poprzez kontrolę działania administracji publicznej. Ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyraźnie przewiduje, iż Sąd nie jest związany granicami skargi (art. 134 §1 p.p.s.a.). Tym samym w razie zaskarżenia do sądu danego aktu, kontroli sądowej podlega cały zaskarżony akt, niezależnie od tego, jakie zarzuty co do jego niezgodności z prawem powołał w skardze skarżący. Priorytet powierzonego sądom administracyjnym zadania zapewnienia legalności działania administracji potwierdza też wyłączenie zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego w sytuacji stwierdzenia przez sąd wady nieważności skarżonego aktu (art. 134 §2 p.p.s.a.). Kontrolując legalność uchwał samorządowych sądy administracyjne działają jako specyficzne sądy nad prawem, korzystając z kompetencji analogicznych do tych, jakie w odniesieniu do innych rodzajów aktów normatywnych ustrojodawca przyznał Trybunałowi Konstytucyjnemu. Nadto należy zwrócić uwagę na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (poprzednio art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym), który przewiduje, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Odnosząc wskazane powyżej argumenty do niniejszej sprawy należy uznać, że wobec treści cytowanego powyżej przepisu art. 101 ust. 2 u.s.g. wniesienie skargi przez podmiot nie mający legitymacji skargowej nie może powodować rozstrzygnięcia Sądu w postaci oddalenia skargi. Pomimo bowiem tego, że w istocie Sąd ograniczył się w niniejszej sprawie jedynie do zbadania przesłanek legitymacji skargowej skarżących i nie dokonywał oceny legalności zaskarżonej uchwały, w przypadku wydania przez Sąd wyroku oddalającego skargę kolejni skarżący mogliby zostać w przyszłości pozbawieni prawa do kwestionowania przed sądem administracyjnym tej samej uchwały. Pomimo więc tego, że nie doszło do merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, powstałaby powaga rzeczy osądzonej w stosunku do tej uchwały, a zatem mogłoby dojść do sytuacji, w której uchwała samorządowa podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej wyłączona byłaby spod kontroli jej legalności przez sąd administracyjny. Nawet bowiem gdyby przyjąć dopuszczalność dokonywania w kolejnych sprawach analizy przyczyn oddalenia skargi przez sąd, zwrócić należy uwagę na treść art. 141 §2 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z mocy którego uzasadnienie wyroku oddalającego skargę sporządza się jedynie na wniosek. Jeżeli zatem żadna ze stron nie złożyłaby wniosku o uzasadnienie wyroku oddalającego skargę, motywy tego rozstrzygnięcia nie byłyby w przyszłości znane. Z samej sentencji wyroku nie sposób byłoby zatem ustalić, czy oddalenie skargi poprzedzone było merytoryczną kontrolą zaskarżonej uchwały i wnioskiem sądu o jej zgodności z prawem, czy też sąd ograniczył się jedynie do zbadania dopuszczalności zaskarżenia danej uchwały przez konkretnego skarżącego i z tego powodu, odmawiając mu legitymacji skargowej, skargę oddalił.

Mając na uwadze powyżej wskazywane argumenty, w ocenie Sądu w niniejszej sprawie powstała konieczność odrzucenia skargi, a nie jej oddalenia, o co wnosił organ. Skoro bowiem Sąd uznał, że złożona w niniejszej sprawie skarga pochodziła od osób nie mających legitymacji skargowej, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 z późn. zm.) stanowiącego, iż sąd odrzuca skargę jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne, postanowiono o odrzuceniu skargi z powodu jej wniesienia przez podmiot do tego nieuprawniony.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.