Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 798/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art/ 61 ust. 1 pkt 4 i ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: NSA Jerzy Stelmasiak del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E.K. i J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 758/14 w sprawie ze skargi E.K. i J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 758/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargi E.K. i J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Burmistrz Miasta i Gminy w K. ustalił, na wniosek M.P., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej o mocy do 660 kW, z kontenerową stacją transformatorową, na działkach nr ewid. [...] i [...] wraz z liniami kablowymi na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...] i [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Decyzja ta stała się ostateczna.

Pismem z dnia 25 stycznia 2014 r. wniesiono o stwierdzenie nieważności ww. decyzji zarzucając jej rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 63 ust. 1 pkt 4 tej ustawy w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (zwane dalej także "SKO") odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrz Miasta i Gminy w K. bowiem uznano, iż nie jest ona dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wyżej wskazaną decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. wnieśli A.A., K.B., A.L., E.K., K.G., J.G., M.S. i R.S.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję własną. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że podziela swoje stanowisko wyrażone w poprzedniej decyzji co do braku naruszenia przez organ gminy art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 647) w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz.U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Następnie zauważono, że wprawdzie w północnej i południowej części działek nr [...] i [...] znajdują się grunty klasy III, jednakże, w ocenie SKO, teren inwestycji określony na mapie nie przekracza 0,5 ha. Obszar wskazany jako teren inwestycji na ww. działkach "nr [...] i [...]" oznaczony literami ABCD oraz EFGH obejmuje powierzchnię około 625 m2 + 250 m2 = 875 m2, tj. powierzchnię nie przekraczającą 0,5 ha, tj. 5000 m2. Zaś działki nr [...] i [...] stanowią użytek drogowy, a działka nr [...] – to grunty rolne klasy V. W tej sytuacji nie wymagał on zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolne. SKO wskazało także, że od maja 2013 r. wprowadzono zmiany do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którymi do zmiany przeznaczenia wszystkich gruntów zaliczonych do klas I - III konieczna jest zgoda Ministra Rolnictwa. Do tej pory nie było to wymagane w przypadku mniejszych parceli o powierzchni do pół hektara. Zaostrzenie przepisów nastąpiło w 2013 r., zatem już po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej.

Dalej SKO wyjaśniło, iż nie jest zasadny zarzut braku kontynuacji funkcji dla wnioskowanej zabudowy oraz brak sporządzonej analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ podkreślił, że przedmiotem wniosku jest jedna elektrownia wiatrowa, a zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, elektrownia wiatrowa kwalifikuje się jako urządzenie elektryczne, tzn. urządzenie służące do wytwarzania energii elektrycznej, a zatem zalicza się do urządzeń infrastruktury technicznej. Skoro, stosownie do art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy nie stosuje się do urządzeń infrastruktury, to tym samym, w ocenie organu, wydanie decyzji dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego nie jest uzależnione od spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej.

Zdaniem SKO decyzja Burmistrza Miasta i Gminy w K. nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych art. 156 § 1 k.p.a., a zatem brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

Skargi na powyższą decyzję SKO wnieśli E.K. i J.K., domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Decyzji tej obie skargi zarzuciły naruszenie: art. 7, 8, 9 i 156 § 1 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 19 listopada 2014 r. Sąd zarządził połączenie spraw zainicjowanych skargą E.K. (zarejestrowanej pod sygn. II SA/Ke 758/14) i J.K. (zarejestrowanej pod sygn. II SA/Ke 759/14) w celu łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. II SA/Ke 758/14.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniesione skargi nie zasługiwały na uwzględnienie, co skutkowało ich oddaleniem na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd przypomniał, że niniejsza sprawa dotyczy decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji. Następnie zaznaczył, że podziela powszechny pogląd, iż elektrownie wiatrowe stanowią urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu regulacji z art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wprawdzie nie definiuje ona pojęcia "infrastruktura techniczna", jednakże bazując na wykładni systemowej, w tym na regulacjach zawartych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) oraz ustawie z dnia 7 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz.U. z 2012 r., poz. 1059 ze zm.) przyjąć należy, że urządzenia infrastruktury technicznej to przewody lub urządzenia techniczne stosowane do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania energii elektrycznej, czyli m.in. siłownie wiatrowe z generatorem energii elektrycznej, a ponadto urządzenia, które służą do jej wytwarzania. Ponieważ interpretacja pojęcia urządzenia infrastruktury technicznej użytego w art. 61 ust. 3 ustawy wynika, w stosunku do elektrowni wiatrowych, wyłącznie z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, to nie można organowi zarzucić, że ustalając warunki zabudowy w niniejszej sprawie z pominięciem badania wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1, rażąco naruszył wymienione wyżej przepisy.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd wskazał, iż stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. o ustaleniu warunków zabudowy, przeznaczenie gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej.

Z uwagi na brak precyzji w sformułowaniu przepisu "art. 7 ust. 1 pkt 2" ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który jednoznacznie i wprost nie wskazywał, jak należy rozumieć "zwarty obszar projektowany", a także z uwagi na występujące w orzecznictwie sądów administracyjnych różne interpretacje tego pojęcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla projektowanego przedsięwzięcia. Orzecznictwo sądów administracyjnych nie było w tej kwestii jednolite. Sporne było to, czy zwrot "zwarty obszar" należy rozumieć literalnie, jako obszar złożony z elementów znajdujących się blisko, jeden obok drugiego czy też należy mu nadać inne znaczenie, w szczególności takie, w którym o tym, że dany obszar jest zwarty decydować będzie to, że został on przeznaczony na inwestycję jednego rodzaju. Nie było więc jasne, czy o zwartym charakterze obszaru projektowanego pod inwestycję przesądzał fakt, że stanowi on pewną całość pod względem powierzchniowym, czy też jest nim również obszar podzielony fizycznie, ale połączony jednym przedsięwzięciem inwestycyjnym, tak jak może się to zdarzać w przypadku elektrowni wiatrowych. Z orzecznictwa sądowego nie wynikało też jednoznacznie, czy jako "zwarty obszar projektowany" należy traktować całą działkę, na której ma być usytuowana inwestycja, czy też tylko część działki (części działki), którą inwestycja ma fizycznie zajmować.

Sąd podkreślił także, że stanowisko co do interpretacji art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu sprzed nowelizacji, tj. przed 26 maja 2013 r. zaprezentowane w skardze co prawda znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, nie zmienia to jednak faktu, że przytoczony przepis nie zawierał jasnej i czytelnej normy, która nie nastręczałaby wątpliwości interpretacyjnych, a tylko wówczas możemy mówić o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dalej Sąd wyjaśnił, że w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2012 r. lokalizacja zamierzenia inwestycyjnego została określona bardzo dokładnie – nie tylko wskazano numery działek, ale zaznaczono konkretny obrys oznaczonym literami ABCD-A i EFGH, który został nakreślony odpowiednio na mapie do celów projektowych z dnia 23 lipca 2012 r. oraz kopii mapy zasadniczej z dnia 15 maja 2012 r., stanowiących załącznik nr 1 do decyzji. Pozwoliło to organowi na precyzyjne ustalenie powierzchni terenu - elektrownia zajmuje około 875 m², czyli nie przekracza 0,5 ha, o którym mowa w "art. 7 ust. 1 pkt 2" ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z akt sprawy wynika, że organ wydający warunki zabudowy przyjął, iż "zwarty obszar projektowany", to jedynie wyodrębniona w decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. część działek, na których zamierzenie inwestycyjne ma być realizowane i tylko w tym zakresie nastąpi zmiana przeznaczenia gruntów rolnych klasy III na cele nierolnicze.

Niezależnie od tego, czy w świetle przytoczonego wyżej orzecznictwa podziela się prezentowaną wyżej interpretację art. 7 ust. 2 w brzmieniu sprzed 26 maja 2013 r. czy też nie, Sąd stanął na stanowisku, że brak jest podstaw do zarzucenia organowi, iż rażąco naruszył prawo, skoro było ono tak nieprecyzyjne i niejasne, że wymagało wielokrotnie wykładni sądów administracyjnych i doktryny.

Z powyższych względów za niezasadne Sąd uznał również i zarzuty naruszenia art. 7, 8 i 9 k.p.a.

Konkludując Sąd uznał, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy w K. nie wypełnia żadnej przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący kwestionując to orzeczenie w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie:

1/ prawa procesowego, tj. art. 3 § 2 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odwołanie się do czysto literalnej interpretacji tego przepisu, która zakłada, że sama możliwość rozbieżności doktrynalno-orzeczniczych w interpretacji konkretnego przepisu prawa materialnego uniemożliwia wydanie orzeczenia o stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej bez analizy wpływu skutków dla praworządności wywołanych przez decyzję administracyjną będącą przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności;

2/ prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy przez naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z przepisem art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisu art. 64 ust. 3 i 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie w rozstrzygnięciu, że elektrownie wiatrowe są "urządzeniami infrastruktury technicznej", w wyniku czego nie doszło do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji z dnia [...] listopada 2012 r.

3/ prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy przez naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez przyjęcie, iż mimo wykazania przez skarżących, że teren inwestycji przekracza powierzchnię 0,5 ha gruntów ornych klasy III, nie doszło do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji z dnia [...] listopada 2012 r.

Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skarżący przedstawili argumenty na poparcie przytoczonych wyżej podstaw kasacyjnych.

Na rozprawie w dniu 20 grudnia 2016 r. inwestor wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne dotyczy decyzji wydanych w trybie nadzwyczajnym, konkretnie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Kwesta ta jest o tyle istotna, że w postępowaniu tym badaniu podlega tylko to, czy objęta wnioskiem decyzja (tutaj decyzja z dnia [...] listopada 2012 r. ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji w postaci elektrowni wiatrowej) jest obarczona jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ewentualne inne wady decyzji nie mogą być w tym postępowaniu brane pod uwagę. A zatem formułując zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący winni je powiązać ze stosowną normą z art. 156 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie w drugim i trzecim zarzucie w petitum skargi kasacyjnej tego wskazania zabrakło, jednakże z uzasadnienia wniesionego środka odwoławczego wynika, że w ocenie skarżących w sprawie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. I pod tym kątem Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wywiedzioną skargę kasacyjną.

Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (porównaj: wyrok NSA z 27.10.2015 r. II OSK 397/14, LEX nr 1987244). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. wyroki NSA: z 9.08.2016 r. II OSK 2868/14, LEX nr 2119359; z 2.03.2011 r. II OSK 2226/10, LEX nr 824448; z 11.05.1994 r. III SA 1705/93, opubl. Wspólnota 1994, nr 42, poz. 16; z 4.11.1994 r. IV SA 1176/94, opubl. ONSA-OZ 1997, nr 2, poz. 9; z 6.02.1995 r. II SA 1531/94, opubl. ONSA 1996, nr 1, poz. 37). Zachodzi ono wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z 21.10.1992r., V SA 86/92, opubl. ONSA 1993, nr 1, poz. 23). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok NSA z 17.04.1996 r. III SA 565/95, opubl. Biuletyn Skarbowy 1997, nr 2, poz. 26). Przy czym zastrzec trzeba, iż oceniając decyzję pod kątem wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, należy brać pod uwagę przepisy właściwe na datę jej wydania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze powyższe rozważania, rację ma Sąd pierwszej instancji twierdząc, że decyzja z dnia [...] listopada 2012 r. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie można bowiem mówić o rażącym naruszeniu określonej normy prawnej w sytuacji gdy jej wykładnia nie była jednolita.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowił, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Przepis ten przewiduje dwie odrębne sytuacje, kiedy jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy. A mianowicie: po pierwsze - teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne bądź, po drugie - teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (stosownie do art. 88 ust. 1 ww. ustawy). W pierwszym przypadku – a z takim mamy do czynienia w niniejszej sprawie – (część pierwsza art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) strona występująca o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może uzyskać pozytywną decyzję, gdy żaden przepis obowiązujących ustaw nie przewiduje obowiązku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Istota tej części przepisu sprowadza się do ustalenia, czy w obowiązującym stanie prawnym istnieje przepis nakładający obowiązek uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a więc czy istnieje możliwość zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne bez konieczności uzyskiwania wcześniejszej zgody właściwego organu. Wg art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (stan prawny na dzień wydania decyzji przez Burmistrza Miasta i Gminy K.) przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej.

Skarga kasacyjna nie kwestionuje faktu, iż w okresie wydania decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. niejednoznaczny przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy powodował rozbieżną wykładnię. A zatem godzi się jedynie przykładowo wskazać, że w wyroku z dnia 26 czerwca 2014 r. II OSK 197/13 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż "przez, o jakim mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych należy rozumieć teren gruntów rolnych, na którym wyłączeniu z produkcji rolnej podlegałyby niewielkie odrębne powierzchnie takich gruntów. Tym samym, jeżeli gmina projektuje przeznaczenie danego terenu rolnego na cele nierolne, to obowiązek uzyskania zgody na wyłączenie z produkcji rolnej dotyczy nie pojedynczych enklaw gruntu, ale całego terenu, w granicach obszaru objętego planem lub jego zmianą, w ramach którego cele nierolne mogą być realizowane". Natomiast dzień wcześniej, bo w dniu 25 czerwca 2014 r. w sprawie II OSK 168/13 Naczelny Sąd Administracyjny – przy takim samym brzmieniu przepisu – wraził stanowisko, że "o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to obszar złożony z elementów znajdujących się blisko jeden obok drugiego, skupiony i nie rozczłonkowany, a nie suma wszystkich obszarów przeznaczonych na tę inwestycję, bez względu na ich wzajemne położenie. Powinien on być rozumiany jako obszar faktycznie przeznaczony do takiej zmiany, niezależny od granic działek ewidencyjnych, czy też obszarów wskazanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego".

Organ gminy wydając decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. uznał, że dla przedmiotowego terenu nie jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, albowiem zamierzenie inwestycyjne realizowane będzie na działce niezabudowanej o powierzchni zajęcia terenu do 0,10 ha. Przy czym, co wynika z akt sprawy, organ ten uznał, że "zwarty obszar projektowany" to jedynie wyodrębniona liniami rozgraniczającymi w decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. część działek, zawężona do konturu oznaczonego literami ABCD-A i EFGH, na których zamierzenie inwestycyjne ma być zrealizowane i tylko w tym zakresie nastąpi zmiana przeznaczenia gruntów rolnych klasy III na cele nierolne. Fakt, że teren przeznaczony pod przedmiotową inwestycję ograniczony do konturu oznaczonego literami ABCD-A i EFGH na mapach stanowiących załącznik nr 1 do decyzji, nie przekracza 0,5 ha, został potwierdzony przez SKO w kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji decyzji. Ustalenia SKO w tym zakresie zaakceptował Sąd pierwszej instancji wskazując, że z terenu przeznaczonego pod inwestycję tylko część działek nr [...] i [...] stanowi grunty klasy III, działki nr [...] i [...] stanowią użytek drogowy, a działka nr [...] to grunty rolne klasy V, przy czym teren inwestycji na tych działkach został ograniczony do konkretnych miejsc w konturze oznaczonych literami ABCD-A i EFGH, co powoduje, że teren inwestycji obejmuje powierzchnię 875 m², a więc nie przekracza 0,5 ha. Przy czym podkreślić należy, że powyższych ustaleń faktycznych skarga kasacyjna nie podważała.

Tym samym, mając na uwadze niejednolitość interpretacji art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie można uznać, by wykładnia omawianego przepisu, przyjęta przez organ gminy przy wydawaniu decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, była oczywiście błędna i odbiegała od prawidłowego rozumienia przepisów w takim stopniu, że mogło ono być uznane za rażące naruszenie prawa. Nie można bowiem mówić o oczywistym naruszeniu prawa, gdy przepis wymaga złożonej wykładni, a jego interpretacja powoduje rozbieżności w orzecznictwie.

Reasumując wskazać trzeba, iż prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, że decyzja organu gminy z dnia [...] listopada 2012 r. nie narusza w sposób rażący art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. A zatem z tego powodu brak było podstaw do uchylenia kontrolowanej przez ten Sąd decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Trafnie także Sąd pierwszej instancji uznał, że elektrownie wiatrowe stanowią urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się m.in. do urządzeń infrastruktury technicznej. Jednolita w tym zakresie linia orzecznicza sądów administracyjnych opowiedziała się za stanowiskiem, że elektrownie wiatrowe stanowią urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu ww. przepisu. Jak wskazuje się w orzecznictwie urządzenia infrastruktury technicznej to przewody lub urządzenia techniczne stosowane do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania energii elektrycznej, czyli m.in. siłownie wiatrowe z generatorem energii elektrycznej. Ponadto pojęcie infrastruktury nie ogranicza się jedynie do urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, ale także obejmuje urządzenia, które służą do jej wytwarzania. Zgodnie z definicją encyklopedyczną infrastruktura techniczna to urządzenia przesyłowe i związane z nimi obiekty w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu itp. Tym samym i wykładnia językowa (gramatyczna), której zasady nakazują, w przypadku braku definicji legalnej danego pojęcia, nadawać mu znaczenie możliwie najbliższe potocznemu rozumieniu danego wyrazu lub zwrotu, pozwala na uznanie, iż elektrownie wiatrowe mieszczą się w językowej definicji pojęcia "infrastruktura techniczna" (por. przykładowo wyroki NSA: z 12.01.2016 r. II OSK 1070/14; z 4.02.2014 r. II OSK 2129/12; z 13.11.2012 r. II OSK 762/12; z 3.03.2011 r. II OSK 2251/10; z 21.04.2010 r. II OSK 310/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W tej sytuacji odmienne stanowisko skargi kasacyjnej, kwestionujące możliwość uznania siłowni wiatrowej za urządzenie infrastruktury technicznej, nie zasługuje na uwzględnienie. Przy czym skarga kasacyjna nie wskazała na takie argumenty, które usprawiedliwiałyby odejście od jednolitego w tym zakresie stanowiska sądów administracyjnych. W konsekwencji trafnie przyjęto w zaskarżonym wyroku, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla tego zamierzenia nie jest uzależnione od spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa. W myśl bowiem art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 tej ustawy. Nadto, uznanie siłowni wiatrowej za urządzenie infrastruktury technicznej i związane z tym konsekwencje, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie naruszają wskazanych w skardze kasacyjnej norm art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Mając na uwadze powyższe za nieusprawiedliwiony Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym nie było podstaw do zastosowania z tego powodu przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Dotąd powiedziane nie pozwala na podzielenie przez Naczelny Sąd Administracyjny także i zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 3 § 2 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w sposób sformułowany w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej. A zatem, z wyżej przedstawionych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.