Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3146/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.141 § 4, art.183 § 1, art.184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.156 ust.3 i 4, art.157 ust 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Marek Wroczyński Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 19 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Spółka z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 442/14 w sprawie ze skargi M. Spółka z o.o. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 czerwca 2014r., I SA/Wa 442/14 oddalił skargę M. Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] grudnia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod budowę autostrady. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ może zatem wydać ten rodzaj decyzji kasacyjnej jedynie wówczas, gdy do rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest uprzednie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

W tej sprawie decyzja I instancji dotyczyła przyznania odszkodowania za nieruchomości przeznaczone pod inwestycję drogową tj. rozbudowę autostrady A-1, a zatem postępowanie toczyło się na podstawie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm., dalej jako "specustawa"). Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy, w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z 25 lipca 2008 r. (Dz. U. z 2008 r. Nr 154, poz. 958) w przedmiotowej sprawie wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, przy czym wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi. Do sposobu ustalenia odszkodowania mają z kolei zastosowanie przepisy rozdziału 5 działu III ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, której art. 156 ust. 1 i 3 stanowi, że rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Ponadto w myśl art. 156 ust. 4 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził.

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że operat szacunkowy będący podstawą określenia przez organ I instancji wysokości odszkodowania za sporne działki został sporządzony w dniu 14 maja 2010 r. Zatem w dacie wydawania przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju decyzji z [...] grudnia 2013 r. okres wskazany w art. 156 ust. 3 u.g.n. już upłynął. W takiej sytuacji prawidłowo organ odwoławczy wystąpił pismem z 23 września 2013 r. do rzeczoznawców majątkowych J. J. i K. K. o wyjaśnienie kwestii aktualności operatu szacunkowego z 14 maja 2010 roku. Pismem z 9 października 2013 r. wyjaśniono, iż operat szacunkowy utracił swoją aktualność.

W świetle powyższych okoliczności uznać należy, że organ odwoławczy zwracając się do rzeczoznawców majątkowych o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego wypełnił obowiązek wynikający z art. 136 k.p.a., a po uzyskaniu informacji że operat utracił swoją aktualność, prawidłowo uznał, że zachodzi podstawa do wydania decyzji kasacyjnej. W sprawie o wywłaszczenie nieruchomości, opinia biegłego może być uzupełniona w trybie art. 136 k.p.a., lecz ponowne przeprowadzenie tego dowodu oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji (por. wyrok NSA z 11 lutego 2010 r., I OSK 564/09).

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że odmowa potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę, powodująca konieczność sporządzenia operatu na nowo, uzasadniała zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.. Pogląd, że potrzeba sporządzenia nowego operatu szacunkowego w sprawie odszkodowania za wywłaszczenie oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. potwierdza również orzecznictwo NSA – por. wyrok z 14 grudnia 2007 r., II OSK 1756/06 oraz z 16 listopada 2009 r., I OSK 175/09). Dlatego też niezależnie od podnoszonych przez stronę skarżącą zarzutów wskazujących, że nowy operat i tak nie wpłynie na zmianę wartość wywłaszczonych nieruchomości, Sąd nie mógł uwzględnić skargi, albowiem organ odwoławczy nie mógł w niniejszej sprawie posłużyć się nieaktualnym operatem szacunkowym przyjmując, iż ma on moc dowodową w postępowaniu o odszkodowanie prowadzonym przed Ministrem. Prowadząc postępowanie w oparciu o nieaktualny operat Minister naruszyłby bowiem art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. w zw. z art. 156 ust. 4 ugn.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł M. Sp. z o.o. w W., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1) art. 18 ust. l specustawy, art. 130 ust. l u.g.n. w zw. z art. 156 ust. 3 poprzez niedostrzeżenie naruszenia przez organ II instancji przepisów prawa materialnego poprzez wadliwe ich zastosowanie i przyjęcie, że konieczne jest "sporządzenie nowego operatu szacunkowego o wartości ww. nieruchomości, przy uwzględnieniu obecnych realiów i poziomu cen nieruchomości" podczas gdy z brzmienia art. 18 ust. l specustawy wynika, że za podstawę wyceny rzeczoznawca może przyjąć jedynie stan nieruchomości istniejący na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej i uwarunkowania rynkowe istniejące na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej, co w konsekwencji oznacza, że wobec uprawomocnienia się w roku 2010 decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, przekonanie rzeczoznawców o potrzebie aktualizacji operatu do aktualnych realiów rynkowych jest oparte na błędnych przesłankach prawnych; a także naruszenie przepisów postępowania, tj.

2) art. 134 ust. 1 p.p.s.a., art. 156 ust. 3 u.g.n., art. 156 ust. 5 u.g.n. w zw. z art. 18 ust. 1 specustawy przez przyjęcie, że w stosunku do operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie należy stosować procedurę aktualizacji przewidzianą w art. 156 ust. 4 u.g.n., podczas gdy z art. 156 ust. 3 u.g.n. wynika, że nie obejmuje on swoją dyspozycją operatów szacunkowych, które ustalają wartość na ściśle określoną przez prawo datę czyli w sposób odmienny, a dopuszczalny przez art. 156 ust. 5 u.g.n., regulują zagadnienie aktualności operatu;

3) art. 134 ust. l p.p.s.a., art. 156 ust. 4 u.g.n., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 153 ust. 3 u.g.n. poprzez niedostrzeżenie wadliwego zastosowania, przez organ II instancji, procedury zwrócenia się przez organ do rzeczoznawców majątkowych o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez niepoinformowanie rzeczoznawców, że w toku postępowania doszło do uprawomocnienia się decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i tym samym wprowadzenia rzeczoznawców w błąd co do konieczności aktualizowania wyceny nieruchomości na dzień orzekania w sprawie przez organ II instancji; brak informacji co do uprawomocnienia się decyzji o wywłaszczeniu ma istotne znaczenie dla oceny aktualności operatu, albowiem determinuje wniosek, iż datą, na którą następuje ustalenie odszkodowania, nie jest datą orzekania w niniejszej sprawie, lecz data wydania decyzji o wywłaszczeniu;

4) art. 134 ust. l p.p.s.a. oraz art. 157 ust. l u.g.n., w zw. z art. 7, k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że organ wadliwie ocenił stanowisko rzeczoznawców majątkowych i zaniechał wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, albowiem dochodząc do słusznego przekonania, że "nowy operat nie wpłynie na zmianę wartości wywłaszczonych nieruchomości" Sąd winien dojść do przekonania, że organ nie jest zwolniony z oceny opinii/klauzuli rzeczoznawcy w przedmiocie potwierdzenia lub odmowy potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego, lecz powinien:

a) przypomnieć rzeczoznawcom treść art. 18 ust. l specustawy oraz art. 130 ust. 1 u.g.n. oraz poinformować rzeczoznawców o istotnej okoliczności, jaką jest fakt uprawomocnienia się decyzji o wywłaszczeniu oczekując wyjaśnienia z jakiego powodu mimo jednoznacznego brzmienia art. 18 ust. l specustawy niezbędne jest uwzględnienie aktualnych uwarunkowań rynkowych;

b) pominąć negatywne stanowisko rzeczoznawcy, skoro jest ono oparte na oczywiście sprzecznych z prawem przesłankach; skoro nie ma innych, niż prawne, względów przemawiających za dezaktualizacją operatu organ jest uprawniony, jako ten który stosuje prawo, do przyjęcia, iż rzeczoznawca wadliwie interpretuje prawo i uznać operat za aktualne źródło dowodowe; stanowisko rzeczoznawcy jest bowiem oparte na mylnym rozumieniu prawa, które może być skorygowane przez organ czy Sąd w przeciwieństwie do mylnego rozumienia czy zastosowania odpowiednich metod czy technik wyceny, co oceny których organ lub sąd nie mają kompetencji;

c) poddać stanowisko rzeczoznawców ocenie organizacji rzeczoznawców w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., jeżeli mimo pouczenia organu rzeczoznawcy ponownie odmówią potwierdzenia aktualności operatu podtrzymując, że po dokonanej przez nich aktualizacji cena na ten sam dzień będzie inna niż cena, którą oszacowali w dotychczasowym operacie.

5) art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi, bezrefleksyjne przyjęcie wniosku, iż sporządzony w sprawie operat szacunkowy jest nieaktualny mimo jednoczesnego wyrażenia przekonania, że "nowy operat nie wpłynie na zmianę wartości wywłaszczonych nieruchomości", podczas gdy oczywista nielogiczność tej konstatacji nakazywała co najmniej pochylić się nad zarzutami z pkt. 2;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji podczas, gdy: a) skoro oczywistym dla Sądu jest wniosek, iż "nowy" operat nie może doprowadzić do ustalenia ceny innej niż ta ustalona w operacie stanowiącym dowód w sprawie, to konstatacja organu, iż operat jest nieaktualny i nie może stanowić podstawy orzekania, była oczywiście nielogiczna i sprzeczna z art. 18 ust. 1 specustawy; b) wyrażenie poglądu, iż "nowy operat nie wpłynie na zmianę wartości wywłaszczonych nieruchomości" wskazuje na brak akceptacji przez Sąd stanowiska rzeczoznawców, iż operat jest nieaktualny; w takiej sytuacji Sąd winien uchylając zaskarżoną decyzję, zasygnalizować organowi potrzebę uzupełnienia postępowania dowodowego w celu uzyskania od rzeczoznawców wyjaśnienia sprzeczności ich stanowiska z art. 18 ust. 1 specustawy oraz rozważenia konieczności poddania badaniu stanowiska rzeczoznawców przez organizację rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n.;

7) art. 119 pkt 2 p.p.s.a., albowiem żadna ze stron nie wnioskowała o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, co pozbawiło stronę skarżącą podniesienia argumentacji, o której mowa w niniejszej skardze.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w sprawie niniejszej mamy do czynienia jedynie z pozornym rozpoznaniem złożonej skargi do WSA. W rzeczywistości jej problematyka nie stała się przedmiotem poważnych rozważań Sądu co narusza art. 134 ust. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a., który nakazuje rozważyć co najmniej zarzuty postawione przez skarżącego. Prawnym obowiązkiem sądu jest rozpoznać wszystkie zarzuty podniesione w skardze. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 września 2011 r., II OSK 1457/11, OSP 2012, z. 11, poz. 105, stwierdził, że przy wykładni art. 141 § 4 p.p.s.a. należy uwzględnić art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, który ustanawia prawo każdego do rozpatrzenia jego sprawy przez sąd. Zdaniem NSA powyższe prawo obejmuje nie tylko to, że można sprawę wnieść do sądu, ale również to, że sąd rozpatrzy stanowisko i argumenty, jakie w tej sprawie przedstawia wnoszący sprawę. Oznacza to, że w uzasadnieniu wyroku sąd ma obowiązek przedstawić nie tylko zarzuty zawarte w skardze, ale także podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, co obejmuje odniesienie się do kwestii wynikających z zarzutów skarżącego.

Tymczasem cała rozbudowana argumentacja skargi dotycząca zarzutu z pkt 1 nie doczekała się jakiejkolwiek analizy, choć ze zdania zawartego na s. 7 uzasadnienia w brzmieniu "nowy operat nie wpłynie na zmianę wartości wywłaszczonych nieruchomości" można by wnosić, iż Sąd podziela stanowisko skarżącego, choć jednocześnie podkreśla, że organ jest związany, tym niepodzielanym przez Sąd, stanowiskiem rzeczoznawców. Jednocześnie zarzut z pkt 2 nie doczekał się żadnego omówienia. Tymczasem kluczowe w sprawie jest wyjaśnienie specyfiki przedmiotu oszacowania oraz wpływu faktu uprawomocnienia się decyzji o wywłaszczeniu na ocenę aktualności ceny oszacowania zawartej w sporządzonym w sprawie operacie szacunkowym.

Postępowanie toczy się od roku 2005 i od tego czasu specustawa uległa wielokrotnym nowelizacjom. Są one jednak nieistotne z punktu widzenia tej sprawy. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 ustawy z 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Stosownie zatem do treści art. 18 ust. 1 i 2 tej ustawy, w brzmieniu sprzed noweli z roku 2006 wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Punktem odniesienia dla ustalania wartości nieruchomości są więc dwa zdarzenia prawne, które w realiach tej sprawy już wystąpiły – są faktami dokonanymi. Skoro zdarzenia, decydujące o kryteriach wyceny, mają charakter niezmienny w czasie, to logicznym jest wniosek, że wartość nieruchomości nie może ulec zmianie, albowiem decydujące są wyłącznie uwarunkowania rynkowe istniejące na datę wydania decyzji o wywłaszczeniu. Fakty, jakie wystąpiły w przyszłości nie mogą decydować o cenie rynkowej nieruchomości ustalanej na datę z przeszłości. Na datę określoną przez ustawę (datę wywłaszczenia) nieruchomość może mieć tylko jedną wartość bez względu na to kiedy sporządzony będzie operat. Przy zastosowaniu reguły wynikającej z art. 18 ust.1 specustawy wartość ceny oszacowania nieruchomości winna być taka sama niezależnie od tego kiedy zostanie sporządzony operat, albowiem za podstawę wyceny rzeczoznawca może przyjąć jedynie stan nieruchomości istniejący na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej i uwarunkowania rynkowe istniejące na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej. W konsekwencji wniosek Ministra Infrastruktury akceptowany przez WSA, że koniczne jest "sporządzenie nowego operatu szacunkowego o wartości ww. nieruchomości, przy uwzględnieniu obecnych realiów i poziomu cen nieruchomości" jest w sposób oczywisty sprzeczny z art. 18 ust.1 specustawy. Powyższy wniosek skarżącej Sąd akceptuje stwierdzając, że "nowy operat nie wpłynie na zmianę wartości wywłaszczonych nieruchomości". Sąd jednak zdaje się stać na stanowisku, że organ administracji jest związany stanowiskiem rzeczoznawcy i winien je bezkrytycznie przyjąć, żeby nie narazić się na zarzut posługiwania się nieaktualnym dowodem. Stanowisko rzeczoznawców wpływa bowiem na możliwość wykorzystania operatu szacunkowego, jako pełnoprawnego dowodu w sprawie. Innymi słowy stanowisko Sądu zdaje się sprowadzać do tezy, iż przekonanie rzeczoznawców o nieaktualności operatu jest nieprawidłowe, ale organ jest nim związany i nie może nic zrobić.

W sytuacji gdy operat szacunkowy ustala wartość nieruchomości na ściśle określoną datę nie występuje w ogóle potrzeba prowadzenia czynności przewidzianych w art. 156 ust. 4 u.g.n. Brzmienie art. 156 ust. 3 u.g.n. wskazuje, że nie obejmuje on swoją dyspozycją operatów, które ustalają wartość na ściśle określoną przez prawo lub czynność prawną datę – czyli z założenia nie wymagają dostosowywania ich do zmieniającej się sytuacji rynkowej. W przypadku operatów, które z mocy uwarunkowań prawnych, takich jak te wynikające z art. 18 ust. l specustawy, nie mogą uwzględniać zmian okoliczności powstałych po dacie, o której mowa w przepisie nie zaistnieje potrzeba aktualizacji operatu. Tego rodzaju operaty nie są więc przedmiotem art. 156 ust. 3 u.g.n. W takim przypadku poza przedmiotem postępowania organu (czy to I czy II instancji) jest kwestia ewentualnych występujących zmian na rynku w stosunku do daty sporządzenia operatu i tym samym potrzeba ewentualnej aktualizacji operatu – operat taki jest aktualny bezterminowo. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej, w której organ odwoławczy winien wyłącznie dokonać oceny prawidłowości postępowania wobec wniesionego odwołania, przyjmując sporządzony operat, jako pełnoprawny środek dowodowy, bo z założenia nie podlegający procesowi dezaktualizacji.

Nawet gdyby nie podzielać tego poglądu i przyjmować, że organ był zobowiązany przeprowadzić procedurę potwierdzenia aktualności operatu to Minister Infrastruktury wadliwie przeprowadził cały etap potwierdzania aktualności operatu (art. 156 ust. 4 u.g.n.), czego Sąd nie dostrzegł. Minister występując z pismem, w którym prosi o "wyjaśnienie kwestii aktualności operatu szacunkowego" nie poinformował, że w toku postępowania uprawomocniła się decyzja o wywłaszczeniu, czyli że nastąpiło "ustabilizowanie" jednej z dat istotnych z punktu widzenia oceny uwarunkowań rynkowych, jakie należy brać pod uwagę przy oszacowaniu ceny rynkowej nieruchomości. W efekcie rzeczoznawcy najprawdopodobniej byli przekonani, że nadal toczy się postępowanie w przedmiocie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania, a nie tylko ustalenia odszkodowania, co oczywiście miało ten skutek, że dla rzeczoznawców data wywłaszczenia była datą orzekania, czyli datą mającą nastąpić w przyszłości. To uchybienie organu miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy, a nie dostrzeżenie go przez Sąd doprowadziło do zaniechania uchylenia zaskarżonej decyzji.

Nawet jeśliby przyjąć, że z art. 156 ust. 3 u.g.n. wynika, iż każdy operat, nawet ten, który z założenia nie może się zdezaktualizować, wymaga potwierdzenia aktualności przez rzeczoznawcę, w celu formalnego utrzymania jego mocy dowodowej, to zdaniem skarżącej, organ nie jest zwolniony z oceny podanych przez rzeczoznawcę przesłanek odmowy potwierdzenia aktualności. Organ nie jest związany stanowiskiem rzeczoznawcy i w zależności od okoliczności może je zakwestionować samodzielnie lub poddać ocenie organizacji rzeczoznawców majątkowych, w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Potwierdzenia lub odmowa potwierdzenia aktualności jest bowiem również opracowaniem ocenianym na równi, jak operat. Wydanie takiej opinii (klauzuli) musi być przecież poprzedzone analizą sytuacji rynkowej, a w tym analizą występowania potencjalnych zdarzeń wpływających na cenę oszacowania. Jest to więc również dokument mający podstawy merytorycznej oceny wpływu sytuacji rynkowej na treść operatu. Oczywiście organ samodzielnie nie może dokonać oceny merytorycznej operatu oraz oświadczenia (klauzuli) o potwierdzeniu aktualności czy odmowie potwierdzenia aktualności operatu. Organ jednak ma pełne prawo ocenić taki dokument tak jak każdy inny dowód w sprawie, z punktu widzenia jego zgodności z prawem, zasadami oceny dowodów (zgodność z prawidłami logiki, doświadczenia życiowego, etc.) oraz wymagań formalnych. Jeżeli zatem z pism rzeczoznawców wynika, że ich stanowisko jest sprzeczne z prawem, tj. z art. 18 ust. 1 i art. 130 ust.1 u.g.n., a skutkiem ich stanowiska, iż konieczne jest zaktualizowanie operatu, jest wniosek, że zaktualizowany operat byłby sporządzony z naruszeniem powyższych przepisów, to organ i sąd są władni samodzielnie zakwestionować takie stanowisko rzeczoznawców. Mamy bowiem do czynienia z oceną prawa a nie wiedzy specjalistycznej z zakresu prawidłowości zastosowania przez rzeczoznawcę określonego podejścia, metod czy techniki wyceny, której to oceny może dokonać jedynie organizacja rzeczoznawców majątkowych.

W takiej sytuacji organ administracji jest uprawniony pominąć negatywne stanowisko rzeczoznawcy, skoro jest ono oparte na oczywiście sprzecznych z prawem przesłankach. Skoro nie ma innych, niż prawne, względów przemawiających za dezaktualizacją operatu organ jest uprawniony do przyjęcia, iż operat ten jest aktualnym źródłem dowodowym. Stanowisko rzeczoznawcy jest bowiem oparte na mylnym rozumieniu prawa, które może być skorygowane przez organ czy Sąd.

Gdyby jednak nie podzielać tej koncepcji organ administracji powinien zamiast bezkrytycznie akceptować stanowisko rzeczoznawców przypomnieć im treść art. 18 ust. 1 specustawy oraz art. 130 ust.1 u.g.n. poinformować ich o istotnej okoliczności, jaką jest fakt uprawomocnienia się decyzji o wywłaszczeniu oczekując wyjaśnienia z jakiego powodu mimo jednoznacznego brzmienia art. 18 ust. 1 specustawy niezbędne jest, ich zdaniem, uwzględnienie aktualnych uwarunkowań rynkowych. Jeżeli mimo tej wiedzy rzeczoznawcy odmówią potwierdzenia aktualności podtrzymując swoje stanowisko winien poddać ich stanowisko ocenie organizacji rzeczoznawców w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Podjęcie takich kroków sprzyjałoby rozsądnemu rozpatrzeniu sprawy, zakładając iż każdy ma prawo do pomyłki w tym i rzeczoznawcy, którzy być może zapomnieli, że przedmiotem operatu jest specyficzna materia poddana szczególnym regulacjom ustawowym, a przy tym nie zostali poinformowani o istotnym fakcie uprawomocnienia się decyzji o wywłaszczeniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Na wstępie należy zaznaczyć, że zarzut nr 7 został cofnięty na rozprawie.

2. W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy – p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

3. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom, jednakże nie w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie. Po pierwsze, zarzut kasacyjny odnoszący się do prawa materialnego (pkt 1 na s. 1 skargi kasacyjnej) nie wskazuje, czy wymienione w nim przepisy zostały naruszone przez błędną ich wykładnię czy też przez niewłaściwe zastosowanie. Tym samym nie stanowi podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i z tego względu nie może być uznany za zasadny.

4. Po drugie, zarzuty kasacyjne odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania, wymienione w pkt 2 – 5, wskazują na "art. 134 ust. 1 p.p.s.a.", którego nie ma w tej ustawie. W zakresie określonym w art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym obowiązuje zasada ograniczonej kognicji tego sądu. Zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej obowiązuje zarówno na etapie rozpoznawania sprawy (art. 183 § 1), jak i orzekania (art. 186). Jako podstawowy element kształtujący zakres kontroli zaskarżonego orzeczenia przez sąd odwoławczy oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany wnioskiem skarżącego określającym przedmiot zaskarżenia (całość bądź oznaczona część zaskarżonego orzeczenia). W konsekwencji Sąd ten nie może poddać kontroli niezaskarżonej części orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, ponieważ oznaczałoby to działanie ex officio, które – poza przypadkami nieważności postępowania – nie jest dopuszczalne. Zasada ta oznacza również pełne związanie podstawami zaskarżenia (zarzutami) wskazanymi w skardze kasacyjnej, które determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaką powinien on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W tym systemie Naczelny Sąd Administracyjny nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych – poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej – wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego lub postępowania przed tym sądem i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego. Zasada dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego oznacza prawo strony do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy sądowoadministracyjnej przez niezależny i niezawisły sąd z tym jednakże zastrzeżeniem, że w postępowaniu odwoławczym przed NSA sprawa jest rozpoznawana w granicach zakreślonych przez wnoszącego skargę kasacyjną – por. art. 183 § 1 p.p.s.a. Powyższe oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny, na skutek wadliwego sporządzenia skargi kasacyjnej, nie może w warunkach niniejszej sprawy zbadać w całości prawidłowości zaskarżonego orzeczenia sądu pierwszej instancji, a co za tym idzie i rozstrzygnięcia administracyjnego.

5. Po trzecie, za chybione należało uznać zarzuty naruszenia art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., zgodnie z którymi operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (ust. 3) i może być on wykorzystywany po upływie tego okresu, ale po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził (ust. 4). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy te są jednoznaczne i nie budzą żadnych wątpliwości, zaś twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że "Brzmienie art. 156 ust. 3 u.g.n. wskazuje, że nie obejmuje on swoją dyspozycją operatów, które ustalają wartość na ściśle określoną przez prawo lub czynność prawną datę – czyli z założenia nie wymagają dostosowywania ich do zmieniającej się sytuacji rynkowej" nie zostało uzasadnione i jest gołosłowne.

6. Po czwarte, podstawą prawną decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] grudnia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod budowę autostrady był art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Trafnie zatem ocenił Sąd I instancji, że organ ten może wydać ten decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy do rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest uprzednie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co właśnie miało miejsce w niniejszej sprawie na skutek utraty aktualności przez operat szacunkowy, sporządzony w dniu 14 maja 2010 r. przez rzeczoznawców majątkowych J. J. i K. K. Jednakże w skardze kasacyjnej nie zarzucono ani organowi, ani Sądowi I instancji naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., co oznacza, że decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] grudnia 2013 r. Nr [...] znajduje uzasadnienie w przywołanym przepisie k.p.a.

7. Nie ma również usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w tym przepisie może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy, a to nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie. W tym kierunku idzie zdecydowana większość orzeczeń NSA. Zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa – wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05, LEX nr 177476. Można w nim przy tym znaleźć liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4, które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. I tak w wyroku NSA z 7 marca 2006 r., I OSK 990/05 (LEX nr 198283) stwierdzono, że takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Z kolei w wyroku NSA z 14 marca 2006 r., I OSK 1032/05, (LEX nr 198355) za taką wadę uzasadnienia uznano naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji. W szczególności za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkownie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi. Przykładowo, skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a w uzasadnieniu wyroku nie ma rozważań świadczących o tym, że sąd rozpoznał ten zarzut – por. szerzej wyrok NSA z 18 maja 2011 r., I OSK 1323/10. Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zatem – co do zasady – lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem komentowanego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takich wadliwości nie ma w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie normy prawnej wynikającej z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, i co zatem stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku.

8. Wreszcie, nie mógł być uznany za trafny zarzut naruszenia art. 157 ust. 1 u.g.n., ponieważ przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, a to z tego względu, że organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych jest uprawniona do oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, ale już nie do jego aktualności, bo to wynika wprost z przepisu ustawy, tj. z art. 156 ust. 4 u.g.n.

9. Faktu, że Sąd I instancji nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze w sposób, który by satysfakcjonował skarżącego kasacyjnie, nie można uznać za naruszenie prawa, w wyniku którego pozbawiono go prawa do sądowej kontroli legalności zaskarżonego aktu, jeżeli zarzuty te są oczywiście bezzasadne, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie i co Sąd ten wykazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Bo nawet, jeżeli by uznać wskazane działanie Sądu za uchybienie art. 133 § 1 p.p.s.a., to i tak pozostaje ono bez wpływu na wynik sprawy.

10. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.