Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 367/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Józef Maleszewski (spr.) WSA Tomasz Grossmann po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Okonku z dnia 29 września 2020 r. nr XXIX/181/2020 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy drodze krajowej nr 11 i 22 w Podgajach 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej § 4 ust. 6 i 7 oraz odpowiadające tym przepisom oznaczenia na rysunku planu; 2. zasądza od Miasta Okonka na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda Wielkopolski, reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, pismem z dnia 1 marca 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Nr XXIX/181/2020 Rady Miejskiej w Okonku z dnia 29 września 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy drodze krajowej nr 11 i 22 w Podgajach (dalej: uchwała) w części, tj. w zakresie § 4 ust. 6 i 7 oraz odpowiadających tym przepisom oznaczeń na rysunku planu.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 6 i 7 oraz odpowiadających tym przepisom oznaczeń na rysunku planu zaskarżonej uchwały ze względu na istotne naruszenie prawa oraz o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że w § 4 ust. 6 uchwały, powołując się na art. § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, ze zm., dalej: rozporządzenie), wyznaczono strefy uciążliwości od drogi publicznej (łączny przebieg drogi krajowej nr 11 i 22), obejmujące: uciążliwości dla stałych użytkowników sąsiadujących obszarów, zagrożenie dla upraw, budowli oraz narażenie na degradację stałych komponentów środowiska naturalnego, w której dopuszczono wznoszenie budynków pod warunkiem zastosowania środków technicznych zmniejszających uciążliwości poniżej poziomu ustalonego w tych przepisach bądź zwiększających odporność budynku na te zagrożenia i uciążliwości, jeżeli nie jest to sprzeczne z warunkami ustalonymi dla obszarów ograniczonego użytkowania określonych w przepisach odrębnych. Strefy te zgodnie z załącznikiem nr 1 do uchwały oraz § 4 ust. 6 pkt. 1 i 2 uchwały, obejmują tereny w odległości 90 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej dla obiektów budowlanych z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz 40 m dla obiektów budowlanych nie przeznaczonych na pobyt ludzi. W przypadku strefy 90 m częściowo dotyczą one terenów zabudowy usługowej (1U i 3U).

Wojewoda zauważył, że zgodnie z § 177 i 178 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124, ze zm.), przy projektowaniu drogi powinno się dążyć do tego, aby w otoczeniu drogi obliczeniowe poziomy hałasu i wibracji powodowane prognozowanym ruchem na drodze nie przekraczały wartości dopuszczalnych określonych w przepisach odrębnych. Jeżeli prognozowane poziomy hałasu i wibracji przekraczają wartości dopuszczalne określone w przepisach odrębnych, przy projektowaniu drogi powinno się zaplanować zastosowanie odpowiednich środków ochrony. Urządzenia ochrony przed hałasem i wibracjami mogą być także zastosowane po wybudowaniu drogi w wypadku stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu i wibracji.

Jednocześnie w myśl art. 135 ust. 1 i 3a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U . z 2020 r. poz. 1219, ze zm.), jeżeli z przeglądu ekologicznego albo z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaganej przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283, ze zm.), albo z analizy porealizacyjnej wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu, to dla oczyszczalni ścieków, składowiska odpadów komunalnych, kompostowni, trasy komunikacyjnej, lotniska, linii i stacji elektroenergetycznej oraz instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej i radiolokacyjnej, tworzy się obszar ograniczonego użytkowania. Organ właściwy do utworzenia obszaru ograniczonego tworząc ten obszar określa jego granice, a także ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu i wymagania techniczne dotyczące budynków oraz sposób korzystania z terenów wynikające z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko lub analizy porealizacyjnej albo przeglądu ekologicznego. Ograniczenia wynikające z utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska, uwzględnia się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewoda stwierdził, że wprowadzenie do planu miejscowego dodatkowych ustaleń w kwestii kompleksowo uregulowanej przepisami odrębnymi stanowi przekroczenie zakresu dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego, określonych w art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, ze zm., dalej :u.p.z.p). Powyższe ustalenia stoją w sprzeczności z celem uchwalania planów miejscowych, określonym w przepisach art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tymi przepisami ustalenia planu winny ograniczać się do ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Szczegółowy, zamknięty katalog obowiązkowego oraz fakultatywnego zakresu ustaleń planu miejscowego zawierają natomiast przepisy art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. Żaden z przepisów u.p.z.p. nie przyznaje radzie gminy kompetencji do ustalania w drodze planu miejscowego granic stref uciążliwości od obiektów drogowych oraz rozstrzygania w zakresie obowiązków podejmowania działań mających na celu niwelowanie uciążliwości inwestycji drogowych.

Podkreślenia wymaga fakt, że przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie wyznaczają stref uciążliwości od obiektów drogowych, natomiast w sposób szczegółowy regulują kwestie ograniczania uciążliwości od tras komunikacyjnych oraz wskazują podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań z tym związanych (w myśl art. 135 ust. 2 i 3 Prawa ochrony środowiska, tworzenie obszarów ograniczonego użytkowania należy do wyłącznych kompetencji właściwego miejscowo sejmiku województwa bądź rady powiatu). Stanowisko to podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 25 lipca 2018 r. (sygn. akt IV SA/Po 425/18). Należy również zauważyć, że w przypadku braku przepisów odrębnych szczegółowo regulujących kwestie wspomnianych stref wątpliwości budzi sposób, w jaki organy administracji architektoniczno- budowlanej mogłyby weryfikować ustalenia planu w tym względzie bądź też wymagać spełnienia określonych warunków technologicznych.

Dodatkowo Wojewoda wyjaśnił, że odmowa uzgodnienie projektu planu przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (postanowienie nr O.PO.Z-3.438.37.2018.l.ep z dnia 11 marca 2019 r., podtrzymana postanowieniem nr O.PO.Z-3.438.37.2018.2.ep z dnia 24 maja 2019 r.) nie może stanowić podstawy do wprowadzenia ww. ustaleń do planu miejscowego. Postanowienie odmawiające uzgodnienia projektu planu na skutek zaskarżenia zostało uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W wyroku z dnia 24 października 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt. IV SA/Wa 1712/19) jednoznacznie stwierdził, że warunki jakie może postawić zarządca drogi mogą być związane wyłącznie z ochroną ruchu drogowego istniejącej drogi publicznej lub samej drogi, a nie ochroną użytkowników sąsiednich - w stosunku do drogi - nieruchomości, przed uciążliwością powodowaną przez ruch na drodze. Z tego względu wypowiadanie się w zaskarżonym postanowieniu o uciążliwościach generowanych przez drogę leży poza zakresem kompetencji organu, tak jak i kwestia oceny wpływu ruchu generowanego przez drogę. Przepis na podstawie, którego zarządca drogi dokonuje uzgodnienia projektu planu miejscowego odnosi się wyłącznie do sytuacji, gdy to sposób zagospodarowania gruntów przyległych do drogi będzie oddziaływał na istniejącą drogę a nie odwrotnie.

Wojewoda przywołał również treść § 11 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinien być wznoszony poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości określonych w przepisach odrębnych, przy czym dopuszcza się wznoszenie budynków w tym zasięgu pod warunkiem zastosowania środków technicznych zmniejszających uciążliwości poniżej poziomu ustalonego w tych przepisach bądź zwiększających odporność budynku na te zagrożenia i uciążliwości, jeżeli nie jest to sprzeczne z warunkami ustalonymi dla obszarów ograniczonego użytkowania, określonych w przepisach odrębnych. Zatem w § 4 ust. 6 uchwały dokonano modyfikacji powyższego przepisu wpisując wprost, że przepis ten ma zastosowanie do zasięgu uciążliwości drogi, natomiast § 11 ust. 2 rozporządzenia wskazuje, że uciążliwości o których mowa w tym przepisie nie dotyczą jakiś konkretnie wymienionych obiektów budowlanych a czynników uciążliwych jak hałas, promieniowanie, zanieczyszczenie powietrza, itp.

Niewątpliwie ruch samochodowy na drodze kategorii krajowej może być źródłem uciążliwości, jednak w żadnym przepisie prawa nie zostały określone i wyrażone zakresy negatywnego oddziaływania takiej drogi. W związku z powyższym zawarte w § 4 ust. 6 uchwały ustalenie wyznaczające maksymalne zasięgi stref uciążliwości nie wynika z przepisów odrębnych, a więc odniesienie do przepisu § 11 ust. 1 rozporządzenia w tym przypadku jest nieuprawnione.

Skarżący zwrócił również uwagę na art. 174 i art. 175 Prawa ochrony środowiska, zgodnie z którymi eksploatacja dróg nie może powodować przekroczenia standardów jakości środowiska. Emisje polegające m.in. na powodowaniu hałasu, powstające w związku z eksploatacją drogi, nie mogą, z zastrzeżeniem obszarów ograniczonego użytkowania, spowodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego zarządzający drogą ma tytuł prawny. Ponadto zauważył, że zgodnie § 4 ust. 3 i 4 uchwały, teren 1U zaliczono odpowiednio do kategorii terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego oraz terenów rekreacyjno-wypoczynkowych, o których mowa w przepisach odrębnych, w szczególności w przepisach odrębnych dotyczących ochrony środowiska przed hałasem. Zatem dla terenu 1U obowiązują odpowiednio dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku określone w przepisach odrębnych - rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112). W związku z powyższym skoro dla terenu 1U ustalono dopuszczalny poziom hałasu w środowisku niezrozumiałe jest równoczesne określenie na tym obszarze strefy uciążliwości drogi (na marginesie należy zwrócić uwagę, że w uchwale nie określono wprost rodzaju występującej uciążliwości, niemniej racjonalnie rozumując w tak odległym zakresie może dotyczyć oddziaływania hałasu).

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewoda stwierdził, że Rada Miejska w Okonku wprowadzając do treści planu miejscowego ww. regulacje wykroczyła poza przyznany jej zakres delegacji ustawowej. Mając na względzie powyższe, w ocenie skarżącego uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów dotyczących sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego i rodzi konieczność stwierdzenia jej nieważności w części, tj. w zakresie § 4 ust. 6 i 7 oraz odpowiadających tym przepisom oznaczeń na rysunku planu.

Ze względu na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2021, poz. 1372, dalej: u.s.g.), organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały w części, stąd też - w oparciu o art. 93 ust. 1 u.s.g. - wnosi o to do Sądu.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Okonka, uznając zasadność skargi, wniósł o jej uwzględnienie w całości i stwierdzenie nieważności ustaleń § 4 ust. 6 i 7 uchwały oraz związanych z nimi ustaleń graficznych na rysunku planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć ją później, w trybie art. 93 u.s.g.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu, przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych.

Przedmiotowa uchwała została zaskarżona przez Wojewodę jedynie w części i w tym też zakresie została ona poddana kontroli Sądu z uwagi na istniejące co do zasady związanie sądu administracyjnego przedmiotem i zakresem zaskarżenia.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, wynika wyraźnie w treści przepisu art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę Wojewody zza dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji. Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy.

Z kolei pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08 – CBOSA). Zasady sporządzania planu miejscowego w aspekcie jego wymaganej oraz dopuszczalnej treści zostały szczegółowo określone przede wszystkim w przepisach art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. – określających katalog zagadnień (elementów treściowych) podlegających normowaniu w planie miejscowym: "obowiązkowo" (ust. 2) oraz "w zależności od potrzeb" (ust. 3) – a dodatkowo scharakteryzowany w rozporządzeniu Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587; w skrócie "rozporządzenie"). Należy jednak zauważyć, że taki sposób rozumienia owej "obligatoryjności" elementów planu wymienionych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w tym przepisie, wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń (por. wyroki NSA: z 23.04.2010 r., II OSK 311/10; z 13.10.2011 r., II OSK 1566/11; z 06.09.2012 r., II OSK 1343/12 – CBOSA; por. też: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2016, art. 15 Nb 6, s. 18; I. Zachariasz [w:] H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2013, uw. 3 do art. 15). W pewnym sensie są to więc także postanowienia wprowadzane do konkretnego planu miejscowego "w zależności od potrzeb" – z tym że "potrzeb" pojmowanych obiektywnie, jako ściśle uwarunkowanych istniejącymi okolicznościami faktycznymi, a nie, jak na tle art. 15 ust. 3 u.p.z.p., bardziej subiektywnie, jako wynikających z własnej, swobodnej oceny organu planistycznego (por. wyrok NSA z 27.11.2018 r., II OSK 2406/18, CBOSA).

Dalej należy podkreślić, że w świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej, które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016r., poz. 283, dalej "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej trzeba będzie zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ("TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206).

Konsekwentnie należy przyjąć, że naruszenie przez organ planistyczny owych "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" będzie równoznaczne z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego.

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. W odniesieniu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego owe granice upoważnienia ustawowego wyznaczają przede wszystkim przepisy art. 4 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.

Istotne znaczenie ma również wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (zwłaszcza w ich § 6) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uwaga do § 6, s. 38–39). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z 26.03.2016 r., IV SA/Po 62/16, CBOSA).

Wobec powyższego akt prawa miejscowego, jak każdy akt normatywny, ze swej istoty powinien zawierać wyłącznie wypowiedzi (postanowienia) służące wyrażaniu norm prawnych, a więc określonych dyrektyw postępowania, a nie przekazywaniu nienormatywnych wypowiedzi (informacji, postulatów itd.), w szczególności informacji o normach ustanowionych bądź wynikających z obowiązujących już przepisów. Racjonalny prawodawca używa przepisów prawnych tylko do wyrażania norm prawnych, będących narzędziem do osiągnięcia założonych celów. Przepisy prawne powinny więc zawierać tylko te wypowiedzi, które służą odtwarzaniu norm prawnych. Prawodawca musi unikać wypowiedzi, które nie są niezbędne dla wyrażenia normy prawnej, bo inaczej organy stosujące prawo będą starały się w drodze interpretacji nadać tym wypowiedziom jakieś znaczenie normatywne i w obrocie prawnym znajdą się przepisy wyrażające nie to, co było intencją prawodawcy (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, uw. 5 do § 11 ZTP). Zgodnie bowiem z powszechnie przyjętą dyrektywą wykładni, każde wyrażenie tekstu prawnego ma charakter normatywny i dlatego w procesie wykładni interpretator nie może pominąć żadnego wyrażenia. W odniesieniu do przepisów rangi ustawowej omawianą zasadę wyraźnie potwierdza § 11 ZTP, zgodnie z którym w ustawie nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm. Zasada ta znajduje odpowiednie zastosowanie do aktów prawa miejscowego, na mocy odesłania z § 143 ZTP.

Przechodząc do oceny zasadności skargi należy podzielić zgodne stanowisko obu stron co do wadliwości zaskarżonych regulacji.

Wojewoda słusznie wskazał, że zgodnie z § 177 i 178 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124, ze zm.), przy projektowaniu drogi powinno się dążyć do tego, aby w otoczeniu drogi obliczeniowe poziomy hałasu i wibracji powodowane prognozowanym ruchem na drodze nie przekraczały wartości dopuszczalnych określonych w przepisach odrębnych. Jeżeli prognozowane poziomy hałasu i wibracji przekraczają wartości dopuszczalne określone w przepisach odrębnych, przy projektowaniu drogi powinno się zaplanować zastosowanie odpowiednich środków ochrony. Urządzenia ochrony przed hałasem i wibracjami mogą być także zastosowane po wybudowaniu drogi w wypadku stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu i wibracji.

Natomiast w myśl art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, jeżeli z przeglądu ekologicznego albo z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaganej przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, albo z analizy porealizacyjnej wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu, to dla oczyszczalni ścieków, składowiska odpadów komunalnych, kompostowni, trasy komunikacyjnej, lotniska, linii i stacji elektroenergetycznej oraz instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej i radiolokacyjnej tworzy się obszar ograniczonego użytkowania. Organ właściwy do utworzenia obszaru ograniczonego tworząc ten obszar określa jego granice, a także ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu i wymagania techniczne dotyczące budynków oraz sposób korzystania z terenów wynikające z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko lub analizy porealizacyjnej albo przeglądu ekologicznego. Ograniczenia wynikające z utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, uwzględnia się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

Zaskarżone ustalenia uchwały w zakresie ustalenia strefy negatywnego oddziaływania drogi krajowej nr 11 i 22 stoją w sprzeczności z celem uchwalania planów miejscowych, określonym w przepisach art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tymi przepisami ustalenia planu winny ograniczać się do ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Szczegółowy, zamknięty katalog obowiązkowego oraz fakultatywnego zakresu ustaleń planu miejscowego zawierają natomiast przepisy art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p.

Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych akt prawa miejscowego nie może swoimi przepisami wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia, naruszać innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a także nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie (wyrok NSA dnia 30 września 2009 r., sygn. akt. II OSK 1077/09, Legalis nr 215766, wyrok NSA oz. We Wrocławiu z 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/WR 1179/98, Legalis nr 178893).

Żaden z przepisów u.p.z.p. nie przyznaje radzie gminy kompetencji do ustalania w drodze planu miejscowego stref negatywnego oddziaływania obiektów drogowych oraz nakładania na podmioty planujące inwestycje na terenach sąsiednich obowiązków podejmowania działań mających na celu niwelowanie uciążliwości inwestycji drogowych. Podkreślenia wymaga fakt, iż przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie wyznaczają stref negatywnego oddziaływania obiektów drogowych, natomiast w sposób szczegółowy regulują kwestie ograniczania uciążliwości od tras komunikacyjnych oraz wskazują podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań z tym związanych.

Bez znaczenia przy tym pozostaje fakt, że organ uzgadniający (Generalna Dyrekcja Dróg i Autostrad) zwrócił się o zamieszczenie przedmiotowych uregulowań. Uzgodnienie organu nie skutkuje tym, że wprowadzone rozwiązania stają się prawnie usankcjonowane.

Podsumowując, należy stwierdzić, że § 4 ust. 6 i 7 uchwały oraz oznaczenia na rysunku planu (załącznik nr 1 do uchwały Nr XXIX/181/2020 Rady Miejskiej w Okonku z dnia 29 września 2020 r. w istotnym stopniu naruszają zasady sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., gdyż w sposób nie dość określony i niezgodny z intencją uchwałodawcy gminnego oraz bez należytego uzasadnienia, a przede wszystkim bez wymaganej podstawy prawnej, wyznaczają strefy uciążliwości drogi krajowej z jednoczesnym ustanowieniem określonych ograniczeń w jego zagospodarowaniu. Tymczasem, jak trafnie zauważa skarżący, żaden przepis ustawy nie przyznaje radzie gminy kompetencji do ustalania w drodze planu miejscowego stref negatywnego oddziaływania od obiektów drogowych oraz nakładania na podmioty planujące inwestycje na terenach sąsiednich obowiązków podejmowania działań mających na celu zabezpieczenie przed ponadnormatywnych oddziaływaniem uciążliwości inwestycji drogowych.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w prawomocnym wyroku z dnia 28 marca 2019 r. w sprawie IV SA/Po 3/19.

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 p.p.s.a., obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego wynagrodzenie pełnomocnika w kwoce [...]zł równe minimalnej stawce za czynności radcy prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.) - pkt 2 sentencji wyroku.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. 2020 r. poz. 1842 ze zm.).