Wyrok NSA, sygn. akt II SA 778/03
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2003-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 626  Ustrój samorządu terytorialnego, w tym referendum gminne
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Pracownicy samorządowi
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 2a
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1593
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 7 listopada 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o pracownikach samorządowych.
Teza: Uchwała rady gminy o powołanie na stanowisko sekretarza gminy jest źródłem stosunku pracy z powołania. Nie wymaga więc uzupełnienia w postaci dokonania przez wójta czynności "nawiązania" stosunku pracy na podstawie art. 4 pkt 2a ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1593 ze zm./.

TEZY

Uchwała rady gminy o powołanie na stanowisko sekretarza gminy jest źródłem stosunku pracy z powołania. Nie wymaga więc uzupełnienia w postaci dokonania przez wójta czynności "nawiązania" stosunku pracy na podstawie art. 4 pkt 2a ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1593 ze zm./.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody W. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z 30.12.2002 r. o powołaniu Radomira B. na stanowisko sekretarza miasta - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w G. uchwałą z 30 grudnia 2002 r. powołała Radomira B. na stanowisko sekretarza miasta.

Wojewoda W. zaskarżył tę uchwałę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności z powodu naruszenia prawa - przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych, zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich /Dz.U. nr 61 poz. 707 ze zm./. Przepisy te wymagają od kandydata na stanowisko sekretarza miasta legitymowania się wyższym wykształceniem oraz pięcioletnim stażem pracy. Powołany na to stanowisko Radomir B. jest absolwentem uniwersytetu, zatrudnionym w Urzędzie Miasta G. od 24 grudnia 2002 r., a więc w chwili powołania go na stanowisko sekretarza miasta /30 grudnia 2002 r./ miał kilkudniowy staż pracy. Co prawda przepis par. 5 wspomnianego rozporządzenia Rady Ministrów pozwala kierownikowi urzędu, w uzasadnionych przypadkach, na skrócenie okresu pracy wymaganego na danym stanowisku, jednakże tak daleko idące "skrócenie" tego okresu, jakie miało miejsce w przypadku Radomira B., nieuzasadnione żadnymi szczególnymi okolicznościami, stanowi naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały o powołaniu na stanowisko sekretarza miasta.

W odpowiedzi na skargę burmistrz miasta G. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że do kompetencji rady należy jedynie powołanie sekretarza miasta, nie zaś ocena nawiązania z nim stosunku pracy. Zdaniem burmistrza należy bowiem odróżnić uchwałę rady o powołaniu sekretarza miasta od nawiązania z nim stosunku pracy. Nawiązanie stosunku pracy niezgodne z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych nie może zatem stanowić podstawy stwierdzenia nieważności uchwały rady o powołaniu na stanowisko sekretarza miasta.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska reprezentującego gminę burmistrza. Podkreślił, że w myśl art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym powołanie i odwołanie sekretarza gminy należy do wyłącznej właściwości rady gminy. Rada gminy /rada miejska/ wykonuje te kompetencje w ramach zadań publicznych, należących do niej jako organu stanowiącego i kontrolnego gminy, przewidzianych w przepisach traktujących o ustroju tej jednostki samorządowej. Powołanie to stanowi, według art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1593 ze zm./ źródło stosunku pracy, jest więc powołaniem w rozumieniu art. 68 par. 1 Kodeksu pracy. Czynność powołania sekretarza gminy podjęta przez radę działającą w charakterze gminnej władzy publicznej, na podstawie norm prawnych, przynależnych do prawa o ustroju gminy jest czynnością publicznoprawną, podlegającą nadzorowi nad działalnością gminną, określonemu w przepisach rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym, mimo że jej skutki materializują się w sferze stosunku pracy, stanowiącego przedmiot prawa pracy. Od dawna zresztą w literaturze prawniczej i w orzecznictwie sądowym akceptuje się zapatrywanie, że o charakterze prawnym czynności prawnej nie decyduje wyłącznie sfera prawna, w której ta czynność wywołuje skutki prawne, a więc nie przestaje być aktem z zakresu prawa publicznego taki akt organu władzy publicznej, podjęty na podstawie norm prawa publicznego, który rodzi skutki np. w prawie cywilnym czy w prawie pracy.

Z treści art. 2 Kp wynika, że powołanie, o którym mowa w art. 68 par. 1 tego kodeksu, jest samodzielną podstawą /źródłem/ stosunku pracy, co oznacza, że do powstania stosunku prawnego nie potrzeba, w przypadku określonym w art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, żadnej innej czynności prawnej, w szczególności zawarcia umowy o pracę albo dodatkowego powołania przez pracodawcę, stanowiącego dopiero "właściwą" podstawę stosunku pracy. Inaczej mówiąc, w razie powołania przez radę gminy sekretarza /skarbnika/ gminy nie ma zastosowania przepis art. 4 pkt 2a ustawy o pracownikach samorządowych w zakresie, w jakim daje pracodawcy samorządowemu podstawę prawną do dokonywania czynności nawiązania i rozwiązania stosunku pracy. Oznaczałoby to bowiem - zdaniem sądu - wyodrębnienie dwóch "powołań" sekretarza gminy - jednego, dokonanego przez radę na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, i drugiego - pochodzącego od pracodawcy /w tym przypadku wójta/, działającego na podstawie art. 4 pkt 2a ustawy o pracownikach samorządowych, mających za przedmiot ten sam stosunek prawny /stosunek pracy/. Funkcje związane ze stanowiskiem sekretarza gminy, będącym elementem ustroju tej jednostki samorządowej, są realizowane wyłącznie w ramach stosunku pracy, powstającego wskutek powołania przez radę gminy. Powołanie sekretarza gminy jest aktem publicznoprawnym i podlega ocenie pod względem legalności przez sąd administracyjny w granicach jego kompetencji, zarówno na podstawie przepisów prawa publicznego /ustawy o samorządzie gminnym/, jak przepisów przynależnych do prawa pracy, określających m. in. wymagania kwalifikacyjne, stawiane kandydatom na to stanowisko.

Zdaniem sądu zaskarżona uchwała rady miejskiej o powołaniu sekretarza miasta narusza przepis wspomnianego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich. Powołanie na stanowisko sekretarza gminy, warunkowane posiadaniem co najmniej pięcioletniego stażu pracy, osoby z kilkudniowym stażem pracy nie znajduje bowiem usprawiedliwienia w kompetencjach do skrócenia tego wymaganego stażu pracy, przewidzianych w par. 5 omawianego rozporządzenia, tym bardziej że nie zostało uzasadnione żadnymi szczególnymi okolicznościami.

Mając to wszystko na uwadze, sąd uznał skargę za uzasadnioną.