Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 569/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 5
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. sprawy ze skargi "[...]" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zaniechania wykonywania robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga "[...]" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w przedmiocie nakazu zaniechania wykonywania robót budowlanych.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco:

W dniu [...] sierpnia 2011 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (zwany dalej: "PINB", "organ I instancji") wpłynął wniosek [...] sp. z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (zwana dalej: "spółka") w sprawie przeprowadzenia kontroli budowy hali przez podmiot "[...]" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. przy ul. W. [...] (zwana dalej: "skarżąca", "inwestor"). W uzasadnieniu wniosku wskazano usytuowanie hali na gruncie niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę tj. w odległości o około 0,5 m, a nie 3 m od granicy działki oraz wstawienie okien w elewacji wschodniej.

W toku postępowania zainicjowanego ww. wnioskiem PINB przeprowadził w dniu [...] października 2011 r. oględziny, w trakcie których stwierdzono, iż na przedmiotowej nieruchomości została zrealizowana rozbudowa istniejącej hali produkcyjno-magazynowej tj. hala o konstrukcji stalowej, ściany z płyt warstwowych. Roboty budowlane zostały wykonane na podstawie decyzji Prezydenta Miasta R. (zwany dalej: "Prezydent") nr [...] z dnia [...] września 2010 r. znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę istniejącego magazynu nr [...] i budowę magazynu surowców-opakowań nr [...] na działce położonej przy ul. W. w R. Realizując budowę inwestor odstąpił od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, zgodnie bowiem z zatwierdzonym projektem budowlanym hala winna być usytuowana w odległości ok. 3,0 m od istniejącego ogrodzenia z działką należącą do spółki. Hala została poszerzona w taki sposób, że jej odległość od ogrodzenia wynosi ok. 0,90 m. Ponadto w ścianie szczytowej zamiast drzwi wykonano wrota. Zwiększona została wysokość hali o ok. 0,5 m. Oceniając stan zaawansowania robót ustalono, że do zakończenia budowy pozostało wykonanie wewnętrznej instalacji elektrycznej, wmontowanie pasów ściany nad oknami przy istniejącej hali oraz docieplenie wrót w ścianie szczytowej.

Na podstawie powyższych ustaleń PINB decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nałożył na inwestora w terminie do 30 stycznia 2012 r. obowiązek

sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy budynku magazynowego nr [...] usytuowanego na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. W. [...] w R., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót przy realizacji przedmiotowej rozbudowy oraz nakazał rozbiórkę konstrukcji ściany podłużnej tj. płyt warstwowych EPS, rygli ściennych i stężeń, słupów stalowych wraz z fundamentami usytuowanej w odległości ok. 90 cm od istniejącego ogrodzenia z działką sąsiednią przy ul. W. [...] w R.

Na skutek odwołania inwestora, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. (zwany dalej: "WINB", "organ odwoławczy") decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., zwana dalej: "p.b."), orzekł o nałożeniu na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy budynku magazynowego nr [...] usytuowanego na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. W. [...] w R., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót przy realizacji przedmiotowej rozbudowy w terminie 3 miesięcy od daty doręczenia niniejszego rozstrzygnięcia.

Ww. obowiązek został wykonany jednakże przedłożona dokumentacja zawierała braki. W związku z powyższym organ I instancji postanowieniem Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia braków w przedłożonym

projekcie budowlanym zamiennym w terminie do [...] lipca 2013 r. Ostatecznie projekt budowlany zamienny wraz z decyzją Prezydenta nr [...] zmieniającą pozwolenie na budowę udzielone decyzją nr [...] z dnia [...] września 2010 r. oraz oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane skarżąca złożyła do PINB w dniu [...] listopada 2013 r.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. PINB, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, 5 (błędnie powołana podstawa prawna, nie ma takiego przepisu, jest art. 51 ust. 5), art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 p.b. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), nakazał inwestorowi zaniechanie prowadzenia dalszych robót przy budowie magazynu nr [...] realizowanego na działce o nr ew. [...] przy ul. W. [...] w R., wykonywanych niezgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta nr [...] z dnia [...] września 2010 r.

Podstawę rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie przez organ I instancji, że przedłożony projekt budowlany zamienny budynku magazynowo - produkcyjnego nr [...] (przeznaczonego do produkcji opakowań plastikowych i jako magazyn surowców) nie jest zgodny z decyzją ostateczną WINB Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. Przedłożony projekt zamienny nie odzwierciedla stanu faktycznego obiektu w terenie, nie przewiduje szczegółowych rozwiązań projektowych i robót, o których mowa w tej decyzji. Ponadto projekt ten jest niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy nr [...] wydaną dla tej inwestycji, a mianowicie: 1) szerokość elewacji planowanego magazynu nr [...] w stosunku do drogi dojazdowej wewnętrznej (na działce nr [...] i [...]) ustalono na max 9,50 m, a w przedłożonym projekcie szerokość elewacji frontowej (od istniejącego budynku) wynosi 4,67 m, natomiast obecnie szerokość ta wynosi ok.3,77 m tj. 0,90 m od istniejącego ogrodzenia pomiędzy posesjami; 2) ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budynku magazynowego, a przedłożony projekt zamienny przewiduje zagospodarowanie terenu działki dla budynku magazynowo-produkcyjnego. Złożony projekt zamienny wykracza także poza zakres już wykonanych robót budowlanych, albowiem przewiduje kolejną rozbudowę budynku o ok. 90 cm w kierunku działki sąsiedniej oraz zmianę funkcji budynku z magazynowego na magazynowo-produkcyjny.

Wobec stwierdzenia, iż przedłożony projekt zamienny przewiduje faktycznie realizację nowego obiektu (inne gabaryty i funkcja) PINB stwierdził, iż inwestor nie wykonał nałożonego nań decyzją ostateczną obowiązku, co pozbawia go możliwości zastosowania postępowania naprawczego. Za właściwe w tej sytuacji organ I instancji uznał zastosowanie regulacji z art. 51 ust. 1 pkt 5 p.b. (winno być 51 ust. 5) dotyczącej nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych.

Uznał przy tym, iż inwestor będzie mógł kontynuować roboty budowlane dopiero, gdy uzyska wydaną przez organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzję o pozwoleniu na budowę robót niezbędnych do zakończenia inwestycji, zgodną z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu nr [...].

W odwołaniu złożonym na powołane rozstrzygnięcie spółka ([...]) wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wydanej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 7 k.p.a. poprzez brak dążenia do załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli;

2. art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie zasady wiarygodności organu prowadzącego postępowanie, który winien działać w taki sposób pogłębiający zaufanie obywateli do władzy publicznej,

3. art. 51 ust. 1 pkt 5 p.b. (winno być art. 51 ust. 5), poprzez jego błędne zastosowanie.

Uzasadniając odwołanie spółka wskazała na ustalenia PINB w odniesieniu do złożonego projektu budowlanego zamiennego oraz jego ocenę w kontekście regulacji art. 51 ust. 1 pkt 5 (winno być art. 51 ust. 5) p.b. Autor skargi wskazał, iż PINB spośród sankcji wynikających z tego przepisu z uwagi na fakt posiadania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy nr [...] (złożony projekt zamienny jest zgodny z ustaleniami tej decyzji), może zastosować jedynie nakaz zaniechania dalszych robót. Organ poinformował inwestora, iż będzie on mógł kontynuować roboty budowlane dopiero, gdy uzyska wydaną przez organ administracji architektoniczno - budowlanej decyzję o pozwoleniu na budowę robót niezbędnych do zakończenia inwestycji i zgodnej z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...].

Takie stanowisko PINB spółka uznała za nieprawidłowe, naruszające przepisy prawa materialnego - art. 51 ust. 1 pkt 5 (winno być art. 51 ust. 5) p.b. Wywiodła w tym zakresie, że iż zgodnie z treścią tego przepisu, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Wskazała, iż wedle wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 80/12, decyzja, o której stanowi art. 51 ust. 4 (zatwierdzająca projekt budowlany zamienny) zastępuje decyzję o pozwoleniu na budowę, ponieważ legalizuje roboty budowlane w zakresie, w jakim inwestor odstąpił od zatwierdzonego pozwolenia budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Oznacza to, że po przedstawieniu przez inwestora organowi nadzoru budowlanego projektu budowlanego zamiennego, obowiązkiem tego ostatniego jest dokonanie jego merytorycznej oceny pod kątem wymogów wskazanych w art. 35 ust. 1 p.b., a więc zwłaszcza zgodności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz oceny kompletności projektu i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień i pozwoleń. Wymogom tym winien odpowiadać również projekt budowlany zamienny, ponieważ do zmian projektu budowlanego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące tego projektu.

Powołaną na wstępie decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. WINB, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji dokonał nieprawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wskazał, iż materiału dowodowego sprawy wynika, iż podczas rozbudowy przedmiotowego budynku inwestor dokonał istotnych odstępstw od warunków określonych w decyzji udzielającej pozwolenia na rozbudowę budynku nr [...] z dnia [...] września 2010 r. Dokonano bowiem: 1) zmiany gabarytów obiektu tj. zwiększono szerokość hali z projektowanej szerokości 7,5 m na 9,6 m, przez co została zmniejszona odległość obiektu w stosunku do ogrodzenia z działką sąsiednią o nr ew. [...] z projektowanych 3 m do 0,9 m; 2) w ścianie szczytowej zamiast drzwi wykonano wrota garażowe; 3) zwiększona została wysokość hali o ok. 0,5 m. Odstępstwa te dotyczą zakresu objętego projektem zagospodarowania działki oraz charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, a zatem w świetle przepisów p.b., są istotne. W związku z powyższym konieczne stało się przeprowadzenie odpowiedniego postępowania naprawczego przed organem nadzoru budowlanego w trybie przepisu art. 51 p.b.

WINB wyjaśnił, iż decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. uchylił decyzję PINB z dnia [...] listopada 2011 r. i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego rozbudowy budynku magazynowego nr [...] usytuowanego na działce o nr ew. [...] przy ul. W. [...] w R., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót przy realizacji przedmiotowej rozbudowy w terminie 3 miesięcy od daty doręczenia niniejszego rozstrzygnięcia. Powyższy obowiązek został wykonany ostatecznie w listopadzie 2013 r. poprzez złożenie projektu budowlanego zamiennego, decyzji Prezydenta nr [...] zmieniającej pozwolenie na budowę udzielone decyzją nr [...] z dnia [...] września 2010 r. oraz oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Do projektu budowlanego zamiennego załączona została decyzja Prezydenta nr [...] z dnia [...] września 2013 r. o warunkach zabudowy. W punkcie 2a tej decyzji określono, iż usytuowanie zabudowy powinno być zgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm., zwane dalej: "rozporządzeniem MI") jaki również wskazano, że przedmiotowa decyzja nie rozstrzyga o lokalizacji budynku na gruncie. Zdaniem WINB oznaczenie literami ABCDA terenu inwestycji (przebiegającej wzdłuż granicy z działką sąsiednią) nie przesądza o możliwości usytuowania przedmiotowego budynku w odległości 90 cm od działki sąsiedniej lub w granicy z działką sąsiednią. O takiej możliwości usytuowania budynku nie świadczy również decyzja Prezydenta nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., zmieniająca pozwolenie na budowę nr [...] z dnia [...] września 2010 r. i zatwierdzająca projekt budowlany zamienny w części dotyczącej projektu budowlanego dla rozbudowy istniejącego magazynu nr [...] (w odległości 1,5 m od granicy z działką nr [...]).

Powyższe okoliczności oraz fakt usytuowania budynku nr [...] w odległości ok. 90 cm od granicy z działką sąsiednią przy ul. W. [...] w R. i brak stosownych rozwiązań w projekcie budowlanym zamiennym w celu likwidacji ww. nieprawidłowości uniemożliwiało zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego. WINB ocenił, iż organ I instancji błędnie nakazał zaniechanie dalszych robót budowlanych, bowiem nakaz ten nie może dotyczyć robót wykonanych niezgodnie z przepisami, pozostawiając w ten sposób stan niezgodny z prawem. Wskazał w tym zakresie na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 12 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1933/09 stwierdzające, że "jeżeli okaże się, że zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego będzie niemożliwe ze względu na jego sprzeczność z przepisami techniczno-budowlanymi organ nadzoru budowlanego będzie na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego uprawniony do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu lub jego części".

Wyjaśnił, że wykładnia art. 51 ust. 5 p.b. wskazuje, iż przez niewykonanie obowiązku określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. należy rozumieć także sytuację, w której co prawda przedstawiono zamienny projekt budowlany, ale projekt taki jako niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi określonymi w § 12 rozporządzenia MI, nie mógł zostać zatwierdzony.

W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mających wpływ na zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wykracza poza dyspozycję art. 136 k.p.a. i ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co skutkowało uchyleniem decyzji organu I instancji w całości i przekazaniem sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wydanej decyzji zarzuciła:

1. sprzeczność ustaleń organu odwoławczego z treścią zebranego w sprawie materii dowodowego, a w konsekwencji błędne uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. pomimo, że stan faktyczny i prawny sprawy poparty dowodami zgromadzonymi przez organ I instancji wskazuje, że zachodzą przesłanki do zaniechania przez inwestora prowadzenia dalszych robót przy budowie magazynu nr [...] na działce nr ew. [...] przy ul. W. [...] w R., w szczególności w oparciu o pozytywną dla inwestora decyzję Prezydenta nr [...] z dnia [...] września 2013 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu określającą zabudowę w granicy z działką sąsiednią oraz o przedłożony projekt zamienny przewidujący realizację budynku, który nie będzie naruszał przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jest zgodny z ustaleniami ostatecznej decyzji (nr [...] z dnia [...] września 2013 r.);

2. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7, art. 8, art. 107 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym § 12 ust. 1 pkt 2, ust. 2 rozporządzenia MI, poprzez pominięcie, że prawidłowa jest realizacja inwestycji bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (decyzja Prezydenta nr [...] z dnia [...] września 2013 r. dotycząca budynku nr [...]).

Uzasadniając skargę skarżąca wskazała na ustalenia organu odwoławczego i podniosła, że organ ten pominął istotne dla sprawy okoliczności, tj. że: 1) decyzją Zarządu spółki "[...]" sp. z o.o. zmienione zostało przeznaczenie budynku nr [...] z magazynu surowców i opakowań na budynek produkcyjno-magazynowy; wykonanie niniejszej decyzji wymagało więc uzyskania przez inwestora nowych warunków zabudowy; 2) teren realizacji budowy nie jest objęty jakimkolwiek planem zagospodarowania przestrzennego; 3) zgodnie § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MI "usytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". Zatem w oparciu o powyższy stan faktyczny i prawny, w tym decyzję Prezydenta nr [...] z dnia [...] września 2013 r. o warunkach zabudowy, PINB decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nakazał skarżącej zaniechanie prowadzenia dalszych robót przy budowie magazynu nr [...]. Organ odwoławczy uznając, że zachodzą przesłanki do uchylenia tej decyzji w żaden sposób nie uzasadnił merytorycznie swojego stanowiska.

Skarżąca podniosła, iż WINB dokonał ustaleń sprzecznych z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego. I tak w uzasadnieniu swojej decyzji podał, że skarżąca przedłożyła projekt budowlany zamienny, decyzję Prezydenta nr [...] zmieniającą pozwolenie na budowę udzielone decyzją nr [...] z dnia [...] września 2010 r. Skarżąca potwierdza, że przedłożyła wymienione dokumenty, ale zarzuca organowi odwoławczemu, że wbrew ww. ustaleniom decyzja nr [...] dotyczy magazynu nr [...], a nie budynku magazynowo-produkcyjnego nr [...], który jest przedmiotem sporu w niniejszym postępowaniu. Skarżąca podkreśla, że decyzja nr [...] obejmuje pozwolenie na budowę budynku nr [...] i nr [...]. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ ustala, że "do projektu budowlanego zamiennego załączona została decyzja Prezydenta nr [...] z dnia [...] września 2013 r. o warunkach zabudowy. W punkcie 2a ww. decyzji wskazano usytuowanie zabudowy powinno być zgodne..." Takie ustalenie organu jest nieprawdziwe, ponieważ do projektu budowlanego zamiennego, załączona została decyzja Prezydenta ustalającą warunki zabudowy dla rozbudowy budynku nr [...] nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., która dotyczy więc magazynu nr [...], nie będącego przedmiotem niniejszego sporu. Za błędne skarżąca uznała także ustalenie WINB, że w decyzji nr [...] z dnia [...] września 2013 r. chodzi o budynek nr [...], gdy tymczasem ustalenia dotyczące budynku nr [...] wynikają z decyzji Prezydenta nr [...]. Podała, że odnosząc się do usytuowania budynku nr [...], organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji stwierdza brak stosownych rozwiązań w projekcie budowlanym zamiennym. Powyższe stwierdzenie jest nieprawdziwe, ponieważ projekt budowlany zamienny sytuujący budynek nr [...] przy granicy z działką spółki na podstawie decyzji Prezydenta nr [...] z dnia [...] września 2013 r. przewiduje zgodne z przepisami prawa rozwiązania techniczne umożliwiające usytuowanie budynku nr [...] przy granicy działki, a decyzja ta ([...]) nie została zaskarżona i stała się ostateczna.

W konsekwencji skarżąca uznała, że ustalenia PINB przyjęte w uzasadnieniu decyzji nr [...] są zgodne z materiałem dowodowym sprawy i przepisami prawa i brak jest podstaw prawnych do nakazania rozbiórki albo doprowadzenia przedmiotowej budowy do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia [...] września 2010 r. Decyzja ta pozwoli inwestorowi na kontynuowanie robót dopiero po uzyskaniu decyzji właściwego organu o pozwoleniu na budowę robót niezbędnych do zakończenia inwestycji i zgodnej z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...].

W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Istotnym dla rozpoznania niniejszej sprawy jest ustalenie zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z treści powołanego przepisu wyraźnie wynika, że organ odwoławczy upoważniony jest do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy w toku postępowania odwoławczego stwierdzi, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych, a jednocześnie zachodzi konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stwierdzenie natomiast uchybień natury merytorycznej nie daje organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, lecz obliguje go do wydania w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzeczenia reformatoryjnego, a więc decyzji o uchyleniu rozstrzygnięcia organu I instancji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy.

W sprawie bezsporny jest fakt, że budowa przedmiotowego obiektu realizowana była na podstawie decyzji Prezydenta z [...] września 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę istniejącego magazynu nr [...] i budowę magazynu surowców-opakowań nr [...]. Bezsporną jest także okoliczność, że przy realizacji budynku nr [...] inwestor dopuścił się istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, co skutkowało wdrożeniem postępowania naprawczego. W ramach tego postępowania inwestor zobowiązany został do złożenia projektu budowlanego zamiennego budowy budynku magazynu surowców-opakowań nr [...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót. Nie budzi wątpliwości Sądu także fakt, że projekt budowlany zamienny skarżąca złożyła ostatecznie w dniu [...] listopada 2013 r. (k. [...] akt administracyjnych organu I instancji) wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzją Prezydenta nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. zmieniającą decyzję z dnia [...] września 2010 r. o pozwoleniu na budowę w części dotyczącej rozbudowy budynku nr [...]. Ten ostatni dokument nie ma oczywiście znaczenia dla oceny przedmiotowej sprawy, bowiem dotyczy budynku nr [...], zaś postępowanie naprawcze prowadzone było dla budynku nr [...]. Niemniej jednak w dokumentacji projektowej znajduje się decyzja Prezydenta nr [...] z dnia [...] września 2013 r. o warunkach zabudowy ustalająca sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowo – produkcyjnego nr [...]. Z treści tej decyzji wynika m.in., że usytuowanie zabudowy winno być zgodne z przepisami rozporządzenia MI, obowiązującej linii zabudowy nie ustala się, wysokości budynku nie ustala się, szerokości elewacji frontowej nie ustala się, geometrii dachu nie ustala się. W świetle powyższych ustaleń słusznie organ odwoławczy stwierdził, iż ocena przedstawionych dokumentów przez organ I instancji odbiega od ich treści. Prawidłowo zatem organ odwoławczy stwierdził, iż stan faktyczny sprawy ustalony został nieprawidłowo.

Wskazać dalej należy, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, postępowanie naprawcze prowadzone jest w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Zgodnie z tym przepisem, w razie stwierdzenia powyższego organ nakłada na inwestora, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 51 ust. 4). Decyzja ta kończy postępowanie legalizacyjne. Oczywistym jest, że organ może wydać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany jedynie w sytuacji zgodności tego projektu z przepisami prawa. W przypadku natomiast niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5).

Ewidentnym jest, że w razie wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także zapewniający doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Obowiązkiem organu jest natomiast sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 p.b., mającym zastosowanie odpowiednio na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Dopiero zatem treść przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego stanowi wyznacznik dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego. Zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego, w przypadku jego sprzeczności z przepisami techniczno – budowlanymi będzie niemożliwe, w takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego, na podstawie art. 51 ust. 5 p.b. jest uprawniony do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Wykładnia art. 51 ust. 5 prowadzi do wniosku, że przez niewykonanie obowiązku określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 należy rozumieć także sytuację, w której co prawda przedstawiono zamienny projekt budowlany, ale projekt taki, jako niezgodny z przepisami techniczno – budowlanymi (§ 12 rozporządzenia MI) nie może zostać zatwierdzony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1933/09 i z 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 463/13).

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie zachodziły przesłanki do wydania przez WINB decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., zaś zarzuty zawarte w rozpoznawanej skardze należało uznać za bezzasadne, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi. Decyzja organu I instancji, wobec nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy i jego oceny została błędnie zakwalifikowania jako spełniająca przesłanki art. 51 ust. 5 p.b. Dodatkowo zauważyć należy, iż PINB nie uzasadnił należycie wydanego rozstrzygnięcia w zakresie nakazu zaniechania prowadzenia dalszych robót przy budowie magazynu Nr [...], pominął nadto rozważania, iż decyzja Nr [...] z dnia [...] września 2013 r. ustalająca sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji zamierzonej dotyczyła budowy budynku magazynowo-produkcyjnego (produkcja opakowań plastikowych i magazyn surowców) na działce nr [...]. Prowadzone postępowanie przez organ I instancji bez wątpienia dotyczyło robót budowlanych magazynu Nr [...].

Odnosząc się do zarzutów skargi, stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. W szczególności chybiony jest zarzut, iż zmiana przeznaczenia budynku Nr [...] z magazynu surowców i opakowań na budynek produkcyjno-magazynowy, przy uzyskaniu przez inwestora nowych warunków zabudowy – przekreślała procedurę legalizacyjną istotnych odstępstw we wszczętym postępowaniu przez organy nadzoru budowlanego inwestycji "Budowa magazynu surowców - opakowań nr [...] na działce nr ew. [...]". Dodatkowo podkreślić trzeba, że zarówno decyzja o warunkach zabudowy Nr [...] (dotycząca budynku Nr [...]) jak i decyzja Nr [...] o warunkach zabudowy (dotycząca budowy budynku magazynowo produkcyjnego Nr [...]) odsyłały w zakresie usytuowania zabudowy do przepisów rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002 r. Nie ma więc wątpliwości, aby nastąpiła jakakolwiek zmiana w zakresie usytuowania budynku Nr [...].

Sąd w składzie orzekającym nie podziela zarzutu naruszenia przez organy § 12 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia MI z 2002 r., bowiem decyzje o warunkach zabudowy nie umożliwiały inwestorowi usytuowania budynku przy granicy.

Twierdzenia skarżącego w zakresie sprzecznych ustaleń organu odwoławczego z treścią zebranego materiału dowodowego są niesłuszne. Po pierwsze inwestor faktycznie w dniu [...] listopada 2013 r. przedłożył do PINB projekt zamienny budynku magazynowo-produkcyjnego oraz załączył decyzję Prezydenta Miasta R. NR [...], a także oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością ( d: k-[...] akt administracyjnych organu I instancji).

Również zauważyć należy, że decyzja Nr [...] o warunkach zabudowy znajdowała się w Projekcie budowlanym zamiennym (opracowanym listopad 2013 r.). Bez wątpienia nie ma nieprawidłowości w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego odnoszącego się do stwierdzenia, że "o możliwości usytuowania budynku nie świadczy również decyzja Prezydenta Miasta R. nr [...], zmieniająca decyzję pozwolenie na budowę nr [...] z dnia [...] września 2010 r. ....", bowiem powyższe oznaczało, iż przedłożone decyzje (ogółem) nie zawierały innych rozwiązań technicznych. Wreszcie zaznaczyć należy, że organ wszczął procedurę legalizacyjną i prowadził postepowanie w ramach tej procedury.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.