Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1212/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 2, art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a)
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 23, art. 27
journal: Dz.U. 2020 poz 1359
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Po 597/20 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 597/20, oddalił skargę J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy Ś. na podstawie art. 20 w związku z art. 2 ust. 2, art. 3, art. 17, art. 18, art. 19, art. 20, art. 23, art. 23 lit. a i art. 24, art. 25, art. 26, art. 30, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm. – dalej: "u.ś.r."), odmówił J. M. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., wnioskowanego na matkę E. M.

Organ uznał, że wnioskodawca nie spełnia wszystkich przesłanek do przyznania świadczenia – niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po 25 roku życia, ponadto E. M. pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

J. M. złożył odwołanie w/w decyzji.

Decyzją z dnia [...] maja 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium, za organem I instancji wskazało, że wnioskodawca J. M. jest osobą bezrobotną, sprawującą opiekę nad matką E. M., co zostało potwierdzone wywiadem środowiskowym. Matka wnioskodawcy E. M. jest mężatką, legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 4 lutego 2019 r., z którego wynika, że daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. Mąż E. M. nie jest w stanie zapewnić jej stałej opieki ze względu na pracę zawodową, przy czym z oświadczenia wnioskodawcy z dnia 17 kwietnia 2020 r. wynika, że A. M. nie może sprawować opieki nad żoną E. M. z powodu częstych wyjazdów za granicę. Wyjazdy są kilkudniowe, bowiem jako kierowca zawodowy wyjeżdża w trasy międzynarodowe. Wskazano ponadto, że A. M. jest "głową rodziny" i zobowiązuje się do jej utrzymania, a także spłaty kilkuletniego kredytu bankowego.

Zdaniem organu II instancji brak jest podstaw prawnych dla dokonywania przez organ wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzącej do sytuacji, w której pomimo uznania niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. przepis ten nadal, w niezmienionym kształcie, stanowi materialnoprawną podstawę wydawanych rozstrzygnięć. Kolegium podało, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 Trybunał nie skorzystał z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej art. 17 ust. 1b u.ś.r. Wyrok ten został opublikowany w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443, zatem wszedł w życie w tym właśnie dniu. Wobec tego wydanie w sprawie orzeczeń w oparciu o art. 17 ust. 1b u.ś.r. w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP tego przepisu w określonym w nim zakresie, nie znajduje – zdaniem Kolegium – uzasadnienia. W konsekwencji, organ II instancji za nieprawidłowe uznał stanowisko organu I instancji, które za jedną z podstaw odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uznało kryterium daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Kolegium podzieliło natomiast stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie J. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 597/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę.

Sąd wskazał, że skarżący jest dzieckiem wymagającej opieki E. M. i tym samym są oni ze sobą spokrewnieni w pierwszym stopniu. W takiej sytuacji zastosowanie ma art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., gdyż tylko w tym zakresie można ustalić relację łączącą skarżącego z matką E. M. Powołany przepis odsyła do kręgu osób wskazanych w k.r.o., na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Ustawodawca wyłącza natomiast spośród tych osób adresatów, którzy legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Dalej Sąd podał, że zgodnie z treścią art. 128 k.r.o., obowiązek alimentacyjny to obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania. Jednocześnie zauważył, że obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych i innych, o których mowa w Tytule II Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego "Pokrewieństwo i powinowactwo", co wynika nie tylko z usytuowania przepisów, ale z ich treści, przy czym obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych nawet w sytuacji, gdy małżonkowie są w separacji lub po rozwodzie. Skoro więc małżonek jest pierwszą osobą z kręgu zobowiązanych do alimentacji po ustaniu, unieważnieniu lub orzeczeniu separacji małżeństwa, to tym bardziej jest on pierwszym zobowiązanym do dostarczania środków utrzymania współmałżonkowi i opieki w trakcie trwania małżeństwa, na podstawie art. 27 k.r.o.

Sąd I instancji wskazał, że ma też na uwadze powszechnie prezentowany w orzecznictwie sądowym pogląd o wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. zmierzającej do uniknięcia ograniczenia się do jednego rodzaju wykładni tego przepisu – językowej.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał, że wbrew twierdzeniu skarżącego, Kolegium uzasadniając podstawę rozstrzygnięcia stwierdziło, iż negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r powinna umożliwić przyznanie tego świadczenia, jeśli niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek – nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli. W tym zakresie Sąd wskazał, że do takich obiektywnych przyczyn można zaliczyć wiek lub stan zdrowia współmałżonka osoby niepełnosprawnej, uniemożliwiający mu sprawowanie opieki nad osobą jej wymagającą.

Sąd podał, że w realiach rozpatrywanej sprawy mąż wymagającej opieki E. M. (ojciec skarżącego A. M.), pracuje zawodowo. Skarżący nie przedłożył żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że małżonek osoby wymagającej opieki w sposób obiektywny nie może wykonywać ciążących na nim obowiązków wynikających z małżeństwa. Do takich okoliczności nie sposób zaliczyć pozostawania w zatrudnieniu. Wobec tego Sąd przyjął, że mąż E. M. może wywiązywać się z obowiązku utrzymania, opieki i niesienia pomocy chorej żonie. Zdaniem Sądu, w tych uwarunkowaniach przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego doprowadziłoby do niedopuszczalnej sytuacji, w której pomimo niespełnienia łącznego przesłanek z art. 17 u.ś.r. należałoby uznać, że świadczenie powinno zostać udzielone. W niniejszej sprawie nie stwierdzono bowiem ani przesłanek faktycznych, ani prawnych, żeby tej opieki A. M. nie mógł sprawować. W ocenie Sądu ustalenia organów w tej materii są kompletne i wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia o odmowie przyznania wnioskowanego przez skarżącego świadczenia.

Sąd zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie spełniony został natomiast warunek do przyznania tego świadczenia wynikający z art. 17 ust. 1b u.ś.r.. W tym zakresie Sąd w pełni podzielił stanowisko SKO oraz skarżącego, uwzględniające wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz.U. poz. 1443), którym orzeczono o niekonstytucyjności wprowadzenia do ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium wieku powstania niepełnosprawności, jako przesłanki uzależniającej uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, zarówno co do jego skutków, jak i kluczowego znaczenia w okolicznościach niniejszej sprawy. Z tego powodu, rozpoznając niniejszą sprawę, organy zobowiązane były uwzględnić wskazany wyrok, którym Trybunał Konstytucyjny uznał przepis art. 17 ust. 1b ustawy za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Zaskarżona decyzja powyższe uwzględnia.

Na końcu swych rozważań Sąd podkreślił, że decyzja w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest decyzją uznaniową. Jest to decyzja związana, co oznacza, że organ zobowiązany jest do przyznania świadczenia w przypadku spełnienia przez wnioskodawcę wszystkich przesłanek określonych w w/w przepisach. Organ nie może natomiast według swojego uznania przyznać świadczenia kierując się zasadami współżycia społecznego, czy też słuszności.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do

ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Wniesiono ponadto o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z karty informacyjnej leczenia szpitalnego E. M. z dnia 24 stycznia 2021 r., zaświadczenia z 6 maja 2021 r. o stanie zdrowia E. M. na okoliczność stanu zdrowia E. M. i zakresu opieki jakiej ona wymaga oraz dowodu z zaświadczenia lekarskiego z 10 czerwca 2021 r. o stanie zdrowia A. M., zaświadczenia z 8 czerwca 2021 r. o zatrudnieniu A. M., zaświadczenia z Banku Spółdzielczego w Koninie z 28 maja 2021 r. na okoliczność braku możliwości zapewnienia E. M. opieki przez jej męża. Wniesiono także o orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych. Zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust.5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., przez odmowę przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką E. M.,

II. przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77, art. 79a, art. 80 K.p.a., przez odmowę przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że jego matka pozostaje w związku małżeńskim, a mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, chociaż na jego pomoc nie może liczyć, gdyż z racji charakteru pracy i stanu zdrowia opieki tej nad żoną sprawować nie może. Jest to inne naruszenie przepisów postępowania, które ma wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazywano, iż wynikającego z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. ograniczenia nie można stosować w sposób rygorystyczny w takiej sytuacji, kiedy preferowany przez prawodawcę opiekun ze względów obiektywnych, a więc niezależnych od niego – do których zaliczyć trzeba m.in. stan zdrowia – nie jest w stanie opieki tej sprawować. Wskazano, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa pogląd, że wskazane regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia.

W ocenie skarżącego w okolicznościach niniejszej sprawy rozstrzygnięcie w sprawie przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego nie powinno opierać się na literalnym brzmieniu art. 17 ust.5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Nie można z góry założyć, że tylko mąż legitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie jest zdolny do sprawowania pełnej i efektywnej opieki nad wymagającym tego małżonkiem. Zdaniem skarżącego, fakt pozostawania w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie może być uważany za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie – w zastępstwie współmałżonka nie mającego takiej możliwości – osoba zobowiązana w dalszej kolejności.

W ocenie skarżącego, Sąd błędnie ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy przyjmując, że A. M. może sprawować opiekę nad swoją żoną, czym naruszył dyspozycję art. 77 i art. 80 K.p.a.

Skarżący podniósł, że organy nie skorzystały z dyspozycji zawartej w art.79a K.p.a. Nikt nie wskazał bowiem skarżącemu, który dotychczas działał samodzielnie, nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, by przedłożył dodatkowe dowody wskazujące na brak możliwości sprawowania przez A. M. opieki nad żoną. Żaden z organów nie wskazał, by przedłożone dowody były niewystarczające.

Skarżący kasacyjnie podał ponadto, że E. M. w dniu 24 stycznia 2021 r. trafiła do Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego w Koninie na Oddział Udarowy z rozpoznaniem udaru krwotocznego mózgu. Wskazał, że jest ona osobą leżącą, bez możliwości wykonania najprostszych czynności, obecnie bez możliwości kontaktu słownego, dializowaną w warunkach ambulatoryjnych. Natomiast A. M. jest jednym żywicielem rodziny. Pracując jako kierowca samochodu ciężarowego spędza poza domem, uwzględniając także dojazd do i z pracy od 10 do 14 godzin dziennie. Nie może z tej pracy zrezygnować, gdyż środki na leczenie i rehabilitację żony, jakie uzyskałby korzystając ze świadczenia pielęgnacyjnego, byłyby dalece niewystarczające. Wskazano ponadto, że małżonkowie M. w 2019 r. zaciągnęli kredyt na leczenie i rehabilitację E. M. Aktualne zadłużenie to kwota prawie 12 000 zł. Rata kredytu to 1216,88 zł miesięcznie. Podkreślono ponadto, że nawet gdyby A. M. zrezygnował z pracy, to jak wynika z zaświadczenia lekarskiego z dnia 10 czerwca 2021 r., nie byłby w stanie zajmować się żoną z powodu schorzeń kończyn górnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach określonych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Jednakże podniesione w skardze kasacyjnej przepisy postępowania w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni prawa materialnego – art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Przepis ten stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Należy podkreślić, że przepis ten nie ingeruje w stosunki rodzinne, jak też nie kwestionuje obowiązków ciążących na dzieciach względem rodziców, a wynikających z k.r.o. Nie zawsze jednak realizacja własnych obowiązków moralnych oraz prawnych wynikających ze stosunków rodzinnych będzie łączyła się z możliwością uzyskania świadczenia finansowanego ze środków publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje stanowisko, zgodnie z którym wykładnia powinna mieć charakter kompleksowy, powinna być przeprowadzana z wykorzystaniem różnych dyrektyw, w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej z możliwości interpretacyjnych. Akceptuje również stanowisko, że argument odwołujący się do brzmienia przepisu, w sytuacji wskazania na konkurencyjne alternatywy interpretacyjne, nie ma rozstrzygającego znaczenia i wymaga zweryfikowania z wykorzystaniem pozajęzykowych dyrektyw interpretacyjnych. Jednocześnie jednak Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że język jest podstawowym medium, jakim ustawodawca komunikuje się z adresatami prawa i na każdym poziomie, czy to ustalania zasad konstytucyjnych, czy kontekstu systemowego interpretowanego przepisu, względy językowe odgrywają rolę. Aby przyjąć rozumienie przepisu, które jest konsekwencją pominięcia części regulacji ustawowej, argumenty językowe, systemowe (w tym konstytucyjne) i celowościowe (aksjologiczne) powinny w sposób spójny i bezsporny wskazywać na zasadność takiego pominięcia. Sytuacja taka w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.

Po pierwsze, należy zauważyć, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. pod względem językowym bynajmniej nie jest wewnętrznie sprzeczny, niespójny i w konsekwencji pozwala na ustalenie uregulowanej nim reguły.

Jeżeli chodzi o kontekst systemowy, to w orzecznictwie sądowym niejednokrotnie było już wskazywane, że ustawodawca wyszedł z założenia, że w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się nowa rodzina, która nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych. Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej. Z przepisu art. 23 k.r.o. wynika bowiem, że małżonkowie mają w małżeństwie równe nie tylko prawa, ale także obowiązki, a ponadto, są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Dopóki zatem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są przedstawionym wyżej rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Rygory te nie są wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej. Obowiązek alimentacyjny małżonka (w stosunku do współmałżonka) wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych i innych, o których mowa w Tytule II "Pokrewieństwo i powinowactwo", co wynika nie tylko z usytuowania przepisów, ale z ich treści, przy czym obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych nawet w sytuacji, gdy małżonkowie są w separacji lub po rozwodzie (zob. art. 130, art. 60 § 1-3, art. 23 i art. 27 k.r.o.). Małżonkowie są rodziną i łączą ich więzy wynikające z zawarcia związku małżeńskiego polegające na wzajemnym wsparciu, wspólnym zaspokajaniu różnorodnych potrzeb, wzajemnej opiece. Małżeństwo jest zatem podstawową komórką społeczną, która staje się "rodziną" bliższą niż krewni związani więzami krwi. Podnoszona okoliczność sprawowania rzeczywistej opieki nad matką przez skarżącego w ramach obowiązku alimentacyjnego, nie znosi obowiązków określonych w art. 23 k.r.o. ciążących na małżonku osoby niepełnosprawnej. Inaczej przedstawia się sytuacja, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wyklucza dopełnienie przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność, wówczas bowiem ustawodawca wprowadza wyjątek, kiedy świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane podmiotom, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. Skoro zatem na gruncie k.r.o. relacje między małżonkami i wzajemne ich obowiązki względem siebie poprzedzają obowiązki alimentacyjne zstępnych i innych osób zobowiązanych do alimentacji, to nie można uznać, że regulacja literalnie przyjęta w odniesieniu do świadczenia pielęgnacyjnego narusza kontekst systemowy.

Wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy małżonek nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku opieki względem współmałżonka z uwagi na swój stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ, ani sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm spornego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności współmałżonka osoby wymagającej opieki, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na inne osoby zobowiązane do alimentacji, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą.

W związku z powyższym należy uznać, że niewłaściwa jest wykładnia prowadząca do rozszerzenia ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim o sytuację, w której współmałżonek takiej osoby nie musi legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ustalenia w zakresie zdolności małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą ma czynić samodzielnie organ, który wydaje decyzję w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślić bowiem należy, że art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. Podkreślić przy tym należy, że realizacja tego obowiązku może przybrać formę świadczeń osobistych, sprawowania opieki lub też może mieć wymiar finansowy, sfinansowania osoby, która w miejsce małżonka (i w ramach jego obowiązku alimentacyjnego) będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym współmałżonkiem. Prezentowany pogląd, dotyczący wykładni art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. został wyrażony m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2462/19; 11 sierpnia 2020 r., sygn. I OSK 599/20; 20 listopada 2020 r., sygn. I OSK 1304/20 r.; 24 lutego 2021 r., sygn. 2391/20; 24 lutego 2021 r., sygn. I OSK 2422/20; 18 stycznia 2021 r., sygn. I OSK 2164/20; 20 stycznia 2021 r., sygn. I OSK 2031/20; 19 maja 2021 r., sygn. I OSK 229/21; 14 października 2021 r., sygn. I OSK 575/21.

Należy podkreślić, że omawiany przepis - art.17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie ingeruje w stosunki rodzinne, jak też nie kwestionuje obowiązków ciążących na dzieciach względem rodziców, a wynikających z k.r.o. Nie zawsze jednak realizacja własnych obowiązków moralnych oraz prawnych wynikających ze stosunków rodzinnych będzie łączyła się z możliwością uzyskania świadczenia finansowanego ze środków publicznych.

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostawanie osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki w związku małżeńskim, gdy małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza – co do zasady – z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. wyraźnie wskazał bowiem, że zobowiązanym do opieki nad małżonkiem w pierwszej kolejności jest jego współmałżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym.

Niezależnie od powyższego, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, w realiach rozpatrywanej sprawy mąż wymagającej opieki E. M. (ojciec skarżącego A. M.), pracuje zawodowo. Skarżący nie przedłożył dokumentów, z których wynikałoby, że małżonek osoby wymagającej opieki w sposób obiektywny nie może wykonywać ciążących na nim obowiązków wynikających z małżeństwa. Do takich okoliczności nie sposób zaliczyć pozostawania w zatrudnieniu. Nie zmieniają tego ustalenia przedłożone na etapie postępowania kasacyjnego dokumenty dotyczące pozostawaniu męża E. M. w zatrudnieniu, choroby kończyn górnych, jak też wskazywana konieczność spłaty kredytu. Wobec tego zasadnie Sąd I instancji przyjął, że mąż E. M. może wywiązywać się z obowiązku utrzymania, opieki i niesienia pomocy chorej żonie. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego doprowadziłoby do niedopuszczalnej sytuacji, w której pomimo niespełnienia łącznego przesłanek z art. 17 u.ś.r. należałoby uznać, że świadczenie powinno zostać udzielone. W niniejszej sprawie nie stwierdzono bowiem ani przesłanek faktycznych, ani prawnych, żeby tej opieki A. M. nie mógł sprawować.

Wobec tego należy uznać, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu art.17 ust. 5 pkt a lit a) u.ś.r., a w konsekwencji niezasadne są także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Podkreślić bowiem należy, że zakres postępowania dowodowego w danej sprawie wyznaczają przesłanki prawa materialnego. Mając na uwadze przedstawioną wykładnię przepisu prawa materialnego i poczynione ustalenia faktyczne, organy nie miały w sprawie podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej i nie naruszyły art. 6, 7, 7a, 8, 77, 79a i 80 K.p.a. Wobec tego, Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wzruszenie bowiem zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy sądowa kontrola wykaże naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi tu o naruszenie, które skutkuje przyjęciem, że bez jego popełnienia nie doszłoby do wydania rozstrzygnięcia określonej treści. Można zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, ze rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 §2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.