Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1224/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, 8, 9, 58 par. 1, art. 77 par. 1, art. 134
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. NSA Anna Żak /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Po 653/14 w sprawie ze skargi B. A. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z [...] grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Po 653/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skarg B. A. uchylił postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz postanowienie z dnia [...] kwietnia 2014r. w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach.

Decyzją z [...] marca 2014r. Starosta W. umorzył postępowanie dotyczące wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na zmianę decyzji Starosty W. z [...] grudnia 2003r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowo-hotelowego, na działkach nr [...], [...], [...], obręb W. zakończonego decyzją ostateczną z [...] października 2013 r. nr [...].

Decyzja o umorzeniu postępowania została doręczona stronie - B. A. w dniu 5 marca 2014 r.

W dniu 31 marca 2014r. B. A. wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od w/w decyzji Starosty. We wniosku wyjaśnił, że nie był w stanie wnieść odwołania z zachowaniem terminu z przyczyny niezależnej od niego. Wskazał, że ma [...] lata i od kilku lat leczy się [...]. Z tego powodu okresowo doświadcza silnego rozstroju zdrowia uniemożliwiającego mu normalne funkcjonowanie. Taka sytuacja miała miejsce w okresie od 19 do 24 marca 2014r. Z powodu bardzo złego samopoczucia nie był w stanie zredagować odwołania i złożyć go w siedzibie organu lub w najbliższej placówce pocztowej. Nie miał również możliwości skorzystania w tym zakresie z pomocy innych osób. W tym samym dniu do Starostwa Powiatowego we W. wpłynęło nadane w dniu 29 marca 2014 r. odwołanie B. A. od ww. decyzji Starosty W..

Postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. Wojewoda Wielkopolski odmówił B. A. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty W. z dnia [...] marca 2014 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania został złożony z zachowaniem siedmiodniowego terminu do jego złożenia liczonego od daty ustania wskazanej przez wnioskodawcę przyczyny uchybienia.

W ocenie Wojewody skarżący nie uprawdopodobnił jednak istnienia okoliczności uniemożliwiającej wniesienie odwołania w terminie. Z wyjaśnień B. A. wynika, że silny rozstrój w jego zdrowiu uniemożliwiający dokonanie czynności wniesienia odwołania nastąpił w dniach od 19 do 24 marca 2014 r. Natomiast skuteczne doręczenie mu odwołania nastąpiło w dniu 5 marca 2014 r. Od daty tej do dnia wystąpienia rozstroju zdrowia (19 marca 2014 r.) upłynął okres 14 dni. W tym okresie skarżący nie zgłosił żadnych przyczyn uniemożliwiających dokonania czynności wniesienia odwołania. Z kolei postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014r. na podstawie art. 134 k.p.a. Wojewoda Wielkopolski stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania z uwagi na wniesienie go przez B. A. z uchybieniem o terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Termin do jego wniesienia upłynął bowiem z dniem 19 marca 2014 r., a odwołanie zostało złożone w dniu 29 marca 2014 r. (data nadania w urzędzie pocztowym).

Równocześnie organ wyjaśnił, że w przypadku złożenia odwołania po terminie i wniesienia wniosku o przywrócenie tego terminu uzasadnionym jest, gdy następuje odmowa przywróceniu terminu do wniesienia odwołania, wydanie także postanowienia o uchybieniu terminu do złożenia odwołania, celem wyczerpania toku instancyjnego określonego w art. 134 k.p.a. Postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy może wydać dopiero po ostatecznym rozpatrzeniu prośby strony o przywrócenie terminu. To zagadnienie zostało rozstrzygnięte ostatecznym postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skardze, B. A. podniósł, że organ nie zakwestionował wiarygodności jego oświadczenia, co do istnienia przeszkody w postaci rozstroju zdrowia uniemożliwiającej dopełnienie czynności w terminie. Jego zdaniem w przypadku gdy organ uzna, że wskazane przez stronę okoliczności nie są wystarczające do oceny braku winy w uchybieniu terminowi, powinien podjąć działania wyjaśniające i wezwać stronę do uzupełnienia wniosku. Tymczasem w rozpatrywanym przypadku organ administracji nie zgromadził żadnych dodatkowych dowodów, dał wiarę oświadczeniu strony i jako jedyną przesłankę odmowy przywrócenia terminu wskazał fakt, iż rozstrój zdrowia nastąpił u niej w ostatnim dniu terminu do wniesienia odwołania, bowiem strona nie wskazała żadnych przyczyn uniemożliwiających dokonanie czynności wniesienia odwołania w poprzedzającym go okresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę. Wskazał, że

decyzja organu I instancji została doręczona skarżącemu w dniu 5 marca 2014 r., a zatem czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 19 marca 2014r. (środa). Nie ulega zatem wątpliwości, że odwołanie nadane w urzędzie pocztowym przez skarżącego w dniu 29 marca 2014r. zostało wniesione z uchybieniem terminu. Okolicznością mającą przy tym usprawiedliwiać uchybienie terminu była choroba skarżącego, która zgodnie z jego oświadczeniem trwała od dnia 19 marca do dnia 24 marca 2014 r. Pierwszy dzień zgłaszanej jako powód uchybienia terminu choroby skarżącego przypadał zatem w ostatnim dniu terminu do wniesienia odwołania, natomiast samo odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu zostało złożone przed upływem 7 dni od ustania choroby.

Sąd stwierdził, że odmawiając przywrócenia terminu, organ ograniczył się do wskazania, że silny rozstrój zdrowia skarżącego nie mógł być okolicznością usprawiedliwiającą niedokonanie czynności w terminie, bowiem odwołanie mogło być wniesione w okresie poprzedzającym chorobę strony, to jest od dnia 5 marca do dnia 18 marca 2014 r. Powyższe w ocenie organu oznaczało, że skarżący nie wykazał, iż mimo całej staranności nie udało mu się dochować terminu. Takie stanowisko organu

Sąd uznał za wadliwe podnosząc, że nie może stanowić podstawy do odmowy przywrócenia terminu fakt, iż przeszkoda uniemożliwiająca terminowe dopełnienie czynności wystąpiła dopiero w ostatnim dniu terminu. Fakt, że strona mogła wcześniej dokonać czynności, lecz zwlekała z tym do ostatniego dnia ustawowego terminu, w którym zaistniała przeszkoda do dokonania tej czynności, nie może stanowić podstawy odmowy uwzględnienia wniosku z art. 58 k.p.a., bowiem strona nie może przewidywać, że w ostatnim dniu terminu zaistnieje nieprzewidziana sytuacja uniemożliwiająca jej dokonanie czynności z zakresu postępowania.

Ograniczając się do stwierdzenia, że odwołanie mogło być wniesione w okresie poprzedzającym wystąpienie rozstroju zdrowia u strony, organ II instancji nie poczynił jednocześnie jakichkolwiek starań dla zweryfikowania prawdziwości twierdzeń strony co do wystąpienia przeszkody w dochowaniu terminu, charakteru choroby, czy też czasu jej ustąpienia.

Sąd zauważył, że nie każda nagła choroba będzie uzasadniać brak winy w uchybieniu terminu. Należy mieć na uwadze, że ocena, czy zachodzą przesłanki do zastosowania art. 58 k.p.a. musi odbywać się z odwołaniem do okoliczności konkretnego przypadku. Gdy strona powołuje się na chorobę, obowiązkiem organu jest dokładne wyjaśnienie okoliczności i powodów uchybienia terminu przez wnioskodawcę. W szczególności organ winien zastanowić się nad rodzajem choroby, która być może uniemożliwiła złożenie odwołania w ustawowym terminie, a w szczególności winien wezwać stronę do wyjaśnienia wszelkich okoliczności dotyczących jego choroby. Również sam fakt występowania w art. 58 § 1 k.p.a. instytucji uprawdopodobnienia nie zwalania organu z obowiązku podjęcia wszelkich działań, których celem, z uwagi na słuszny interes obywateli, będzie dokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy. Oznacza to, że organ administracji rozpoznający przedmiotowy wniosek, mając wątpliwości, co do wiarygodności argumentów wniosku, winien podjąć działania, których efektem będzie potwierdzenie przez osobę wnioskującą wiarygodności okoliczności, na które powołała się, podając przyczynę niedopełnia w terminie określonej czynności procesowej.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz jako przedwcześnie wydane postanowienie tego samego organu z dnia [...] kwietnia 2014 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

W złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej A. G. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 58 § 1, art.7, art.9 i art.77 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano , że strona składająca wniosek o przywrócenie terminu sama winna uprawdopodobnić, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Takim, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną nie są twierdzenia B. A., że doświadczył silnego rozstroju zdrowia, a na organie administracji nie ciążył obowiązek prowadzenia postępowania w celu ustalenia czy strona uchybiła terminowi z własnej winy, czy też uchybienie nastąpiło bez winy strony. Strona nie może kwestionować odmowy przywrócenia terminu z tego powodu, że organ nie wykazał, że uchybienie terminu nastąpiło z jej winy. Podkreślił, że wnioskodawca nawet nie złożył zaświadczenia lekarskiego i w żaden sposób nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy.

W oparciu o taką podstawę kasacji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej i jej uzasadnienie odnoszą się wyłącznie do rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji w zakresie w jakim Sąd ten uchylił postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2014r., którym odmówiono B. A. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie to zostało wydane w oparciu o art. art. 58 § 1 k.p.a., który stanowi, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy.

Oceniając legalność powyższego postanowienia, Sąd pierwszej instancji prawidłowo nadał zasadnicze znaczenie stwierdzeniu Wojewody Wielkopolskiemu, który uznał że jedyną przesłanką odmowy przywrócenia terminu jest fakt, że rozstrój zdrowia nastąpił w ostatnim dniu terminu do wniesienia odwołania, a strona nie wskazała żadnych przyczyn uniemożliwiających dokonanie czynności wniesienia odwołania w poprzedzającym okresie.

Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że stanowisko organu jest wadliwe, ponieważ podstawy do odmówienia przywrócenia terminu nie może stanowić fakt, iż przeszkoda uniemożliwiająca terminowe dokonanie czynności procesowej wystąpiła dopiero w ostatnim dniu terminu.

Stwierdzić należy, że strona nie ma obowiązku wykonania czynności na więcej niż jeden dzień przed upływem ustawowego terminu w celu zabezpieczenia się przed wystąpieniem potencjalnych, niemożliwych do przewidzenia późniejszych okoliczności (w tym choroby), które mogłyby uniemożliwić mu dokonanie tej czynności w terminie. Strona ma prawo wnieść środek odwoławczy w ostatnim dniu ustawowego terminu. Nie może przy tym przewidywać, że w ostatnim dniu tego terminu wystąpi sytuacja uniemożliwiająca jej złożenie odwołania od decyzji. Odrębną natomiast kwestią jest ocena organu czy został uprawdopodobniony brak winy w uchybieniu terminu w rozumieniu art.58 § 1 k.p.a.

Trafnie wobec tego Sąd pierwszej instancji uchylił postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania z przyczyn wskazanych przez Wojewodę. Słusznie także Sąd pierwszej instancji wskazał, że konieczne będzie w tej sytuacji zweryfikowanie twierdzeń strony, co do wystąpienia przeszkody w dochowaniu terminu do wniesienia odwołania, ponieważ organ nie dokonał w tym zakresie żadnych ustaleń. Inną sprawą jest natomiast ocena organu czy twierdzenia zawarte we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania są wiarygodne.

Rozpoznając wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania należy mieć na uwadze, że prawo do zaskarżenia decyzji jest jednym z podstawowych uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym. Ocena okoliczności dotyczących przyczyn uchybienia tego terminu wymaga rozważenia wszystkich okoliczności, a zwłaszcza okoliczności, na które powołuje się strona. Organ musi ocenić czy twierdzenia zawarte we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania są wiarygodne. Prawidłowe ustalenia odnośnie do przyczyny uchybienia terminu i ustania przyczyny uchybienia terminu mają istotne znaczenie dla oceny, czy uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego, zwłaszcza że okoliczności te wystarczy uprawdopodobnić. Jeżeli w tej sprawie przyczyną uchybienia terminu było to, że jak twierdzi zainteresowany doznał rozstroju zdrowia w ostatnim dniu terminu do wniesienia odwołania , to ocena czy uchybienie terminu nastąpiło z winy B. A. wymaga wyjaśnienia właśnie tych okoliczności.

Ponieważ organ tego nie uczynił, jak słusznie podniósł to Sąd pierwszej instancji, nie można podzielić zarzutu, iż zaskarżone postanowienie zostało uchylone z naruszeniem wskazanych przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania administracyjnego.

Co do zasady ma rację skarżący kasacyjnie, że to na stronie ciąży obowiązek uprawdopodobnienia okoliczności, że uchybienie terminowi nastąpiło bez jej winy. Wskazany wyżej obowiązek wnioskodawcy nie powoduje jednak zwolnienia organu z podjęcia wszelkich działań, w celu potwierdzenia wiarygodności okoliczności powołanych we wniosku, zwłaszcza jeśli są one dla organu mało przekonywające, bądź też są lakoniczne i ogólnikowe. Jeśli organ uzna, że wskazane okoliczności nie są wystarczające do oceny braku winy w uchybieniu terminowi, bądź też poweźmie wątpliwości co do okoliczności powoływanych przez stronę powinien podjąć działania wyjaśniające, w tym także realizując zasady wynikające z art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a.

Ocena, czy został uprawdopodobniony brak winy w uchybieniu terminu powinna się przy tym odwoływać do wskazanych przez stronę okoliczności (por. wyroki NSA z dnia 26 sierpnia 2014 r. sygn. akt II GSK 976/13, z dnia 22 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2267/11, z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt II GSK 1791/13, z dnia 6 października 2006 r. – wszystkie wyroki publ. : orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie konieczność położenia szczególnego nacisku na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie okoliczności przedstawionych we wniosku o przywrócenie terminu podyktowana jest m.in. wiekiem B. A. i tym, że wniosek o przywrócenie terminu oparty został na okolicznościach związanych z jego stanem zdrowia. Z tych wszystkich przyczyn nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1, art.7, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a.

W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji uchylił także postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2014r. wydane na podstawie art.134 k.p.a. Jednak w skardze kasacyjnej, choć wnosi się o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości nie sformułowano zarzutu naruszenia w/w przepisu przez organ, ani też zarzutu, że Sąd pierwszej instancji naruszył ten przepis, dlatego brak było podstaw do dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli zaskarżonego wyroku w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.