Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 238/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24f
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Protokolant specjalista Katarzyna Jastrzębska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 maja 2017 r. sprawy ze skargi J. C. na uchwałę Rady Miasta K. G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą Rada Miasta A. stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego J. C. (dalej także jako "skarżący") - na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 15 ) w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.; zwanej dalej w skrócie "u.s.g.") z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy Miejskiej A. oraz z powodu zarządzania działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia Gminy Miejskiej A. (dalej jako "Gmina").

W uzasadnieniu zaskarżonego aktu między innymi podano, że zgodnie z treścią przepisu art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Komisja Regulaminowa Rady Miasta w związku z powzięciem informacji o możliwości naruszenia przez skarżącego art. 24f wystąpiła do Wojewody D., jako organu nadzoru, z pismem z dnia [...] o wyjaśnienie, czy nie zachodzi sytuacja złamania ustawowego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego z wykorzystaniem mienia gminy. W piśmie z dnia [...] Wojewoda wskazał, że to Rada Miasta powinna przeprowadzić rzetelne i dokładne postępowanie wyjaśniające mające na celu bezsporne wyjaśnienie jaką funkcję pełni skarżący w lokalnej gazecie i czy ta gazeta świadczy usługi na rzecz Urzędu Miasta oraz dla miejskiej spółki komunalnej, za które otrzymuje wynagrodzenie z budżetu gminy. Komisja Regulaminowa ustaliła, na podstawie oświadczeń majątkowych skarżącego za lata [...] i [...], że pełnił w tym czasie funkcję Prezesa Zarządu B. Sp. z o.o. z siedzibą w A. Dodatkowo z informacji Krajowego Rejestru Sądowego z dnia [...] wynika, że pełni on funkcję jednoosobowego zarządu tej spółki i jest uprawniony do jej reprezentacji. W okresie pełnienia przez skarżącego mandatu radnego spółka przyjęła od tej Gminy zlecenia, za które wystawiła faktury:

- [...] na kwotę [...] zł

- [...] na kwotę [...] zł

- [...] na kwotę [...] zł

- [...] na kwotę [...] zł

- [...] na kwotę [...] zł

- [...] na kwotę [...] zł

Ponadto ustalono na podstawie wpisu w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, że skarżący od dnia [...] prowadzi także własną działalność gospodarczą pod firmą "J. C. [...]" również z siedzibą na terenie tej Gminy. W okresie pełnienia mandatu radnego skarżący w ramach prowadzonej działalności gospodarczej pod wymienioną firmą przyjął od Gminy zlecenia, za które wystawiła faktury:

- faktura nr [...]na kwotę [...]zł

- faktura nr [...] na kwotę [...] zł

- faktura nr [...] na kwotę [...] zł

- faktura nr [...] na kwotę [...] zł

Wszystkie należności za wymienione zlecenia na rzecz spółki oraz bezpośrednio skarżącego zostały zapłacone z budżetu Gminy.

Następnie przytoczono, że w piśmie z dnia [...] Wojewoda D. jako organ nadzoru stwierdził, że ustalony stan faktyczny odpowiada hipotezie art. 383 § 1 pkt. 1 ustawy Kodeks wyborczy w związku z art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym (przywoływanej poniżej jako "u.s.g."). W ocenie Wojewody skarżący będąc radnym i jednocześnie prowadząc i zarządzając działalnością gospodarczą odpłatnie wykonał na rzecz Gminy, w której sprawował mandat, usługi ogłoszeniowe i reklamowe. Z uwagi na powyższe Wojewoda wskazał na prawidłowość wystąpienia przez Komisję Regulaminową do Przewodniczącego Rady Miasta o sporządzenie projektu uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.

Dalej Rada przywołała motywy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 sierpnia 2016 r. w sprawie sygn. akt IV SA/Po 482/16, w którym Sąd wyraził pogląd, że "Pojęcie mienia komunalnego odpowiada definicji mienia zawartej w art. 44 k.c., zgodnie z którym "mieniem jest własność i inne prawa majątkowe". Mieniem są zatem prawa majątkowe, których wartość może być wyrażona w pieniądzu. Wypłacone za usługi wynagrodzenie jest ekwiwalentem świadczenia wykonanego na rzecz gminy, a zatem jest realizacją należności pochodzącej z praw majątkowych gminy wyrażonej w pieniądzu. Inaczej mówiąc, usługodawca realizujący świadczenie w ramach działalności gospodarczej, przez sam fakt pobrania wynagrodzenia ze środków budżetowych gminy - korzysta z mienia gminnego" (wyrok NSA z dnia 24 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2892/14).

Na tym tle Rada uznała, że zaistniały przesłanki wygaśnięcia skarżącemu mandatu radnego z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy oraz z powodu zarządzania działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia Gminy.

Na tę uchwałę skarżący wywiódł skargę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów:

a) art. 24f ust. 1 u.s.g. przez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na podjęciu przez Radę uchwały "w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego" z powodu naruszenia zakazu zawartego w tym przepisie, podczas gdy w okolicznościach materialnych sprawy żaden z zakazów zawartych w art. 24f ust. 1 u.s.g. nie został przez skarżącego naruszony;

b) art. 24f ust. 1 u.s.g. poprzez jego nieprawidłową interpretację polegającą na przyjęciu, że zakazuje on, w warunkach takich, jakie stwierdzono w sytuacji skarżącego, podczas gdy skarżący jako radny nie korzystał z jakiegokolwiek mienia gminnego, a tym bardziej na uprzywilejowanych zasadach, wykorzystując swoją pozycję w gminie;

c) naruszenie przepisu art. 36 pkt 4 Prawa prasowego - ustawa z dnia 26 stycznia 1984 roku (Dz. U. z 1984 r. nr 5 poz. 24 z późn. zmianami) przez jego niezastosowanie w ustalonym stanie faktycznym sprawy;

d) naruszenie przepisu art. 24d u.s.g. przez jego niezastosowanie w ustalonym stanie faktycznym sprawy.

Skarżący argumentował, że Burmistrz osobiście oraz z jego upoważnienia pracownicy Urzędu Miasta zlecili mu ogłoszenia, w tym dotyczące wykonywania obowiązków ciążących z mocy ustawy na samorządzie gminnym. Podniósł, że w prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej nie korzysta z jakiegokolwiek majątku gminnego (lokalu, nieruchomości, ruchomości itp.). Jedynym wg Rady majątkiem gminy, na którym miał prowadzić działalność gospodarczą, są środki pieniężne stanowiące zapłatę za wykonane usługi. Tymczasem na gruncie art. 24f u.s.g. zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie nie ma jednolitości, jak należy rozumieć prowadzenie działalności na mieniu lub z wykorzystaniem mienia gminy. Za uzasadniony, racjonalny i realizujący zamiar ustawodawcy należy uznać pogląd, zgodnie z którym nie dopuszcza się wykorzystania mienia gminy w prowadzeniu działalności gospodarczej w sytuacji, kiedy mienie jest środkiem, dzięki któremu możliwe jest prowadzenie działalności gospodarczej, a nie przedmiotem prowadzenia takiej działalności (tak w wyroku NSA z dnia 2 września 2014 r., II OSK 1654/14). W tym wyroku NSA dokonał analizy przepisu art. 24d, zawierającego zakaz adresowany do burmistrza w zakresie powierzania radnemu wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej, a co za tym uznał, że skutki złamania tego zakazu nie mogą dotyczyć radnego.

W świetle przywołanego orzeczenia skarżący wywodził, że w sytuacji, gdy prowadząc działalność gospodarczą (wydawniczą) nie korzysta z jakiegokolwiek mienia gminnego, przyjęta zapłata za usługę wykonaną na rzecz gminy nie jest środkiem do prowadzenia tej działalności, a tylko skutkiem jej prowadzenia. Do momentu przyjęcia zlecenia, a nawet w czasie jego wykonania, nie ma żadnego związku z mieniem gminy. Wobec tego powstaje pytanie: czy przyjęcie zapłaty za wykonaną usługę, a więc za realizację obowiązku cywilnoprawnego, jest objęte zakazem z art 24f ? Skarżący uważa, że złamałby ten zakaz w sytuacji, kiedy świadczyłby usługi dowolnemu podmiotowi, ale z wykorzystaniem jakiegokolwiek mienia gminnego (lokalu, gruntu lub ruchomości). Na pewno nie można uznać za złamanie tego zakazu przyjęcia zapłaty za usługę, skoro po stronie radnego nie ma zakazu przyjmowania takiej usługi. Co więcej, zakaz zlecenia takich usług dotyczy burmistrza i wynika on z art 24d u.s.g.. Gdyby ustawodawca chciał zakazu przyjmowania przez radnego zleceń z urzędu gminy, to tak jak w odniesieniu do burmistrza zapisałby go wyraźnie w ustawie. A takiego zakazu dla radnego ustawodawca nie wprowadził.

Skarżący podkreślił, że to przedstawiciele Urzędu Miasta na zlecenie burmistrza, a także on sam, zgłosili się z prośbą o wydrukowanie ogłoszeń. Wykonanie tej usługi oparte było na zasadach powszechnej dostępności, bowiem każda osoba może dokonać publikacji swojego ogłoszenia w prowadzonym przez skarżącego tygodniku. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny "W tym znaczeniu analizowane przepisy normujące wygaszanie mandatu radnego nie mają charakteru bezwzględnego, albowiem służą zapobieżeniu jedynie takiej sytuacji, w której występuje rzeczywiste zagrożenie angażowania się radnego w sytuacje mogące poddawać w wątpliwość autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania." (Wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 lutego 2016 r" sygn. akt II OSK 2759/15, publ. LEX nr 2037476). Co więcej, art. 36 pkt 4. ustawy Prawo prasowe stanowi : "Wydawca i redaktor mają prawo odmówić zamieszczenia ogłoszenia i reklamy, jeżeli ich treść lub forma jest sprzeczna z linią programową bądź charakterem publikacji." A zatem, a contrario, skoro ogłoszenia będące podstawą wygaszenia mandatu skarżącego nie naruszały tego przepisu, a ponadto nie były sprzeczne z prawem lub zasadami współżycia społecznego (art. 36 pkt 2. cyt. ustawy), skarżący rozumiał, że ma obowiązek przyjąć zlecenia reklamowe. Przyjmując je, działał na korzyść Urzędu Miasta, bowiem w Gminie nie ma innego tytułu prasowego. Opublikowanie ich w innym czasopiśmie, na przykład o zasięgu wojewódzkim, skutkowałoby zdecydowanie wyższymi kosztami, jakie musiałby ponieść samorząd. Z dzisiejszej perspektywy skarżący przypuszcza, że w całą sytuację został wmanewrowany całkiem świadomie przez burmistrza i jego urzędników. Celem tej intrygi było właśnie pozbawienie skarżącego mandatu. Takie twierdzenie jest tym bardziej uzasadnione, że Urząd Miasta nie zlecał ogłoszeń przez lata, lokując swoje anonse w czasopismach o zasięgu wojewódzkim, a nawet krajowym (z mizernymi efektami dotarcia do mieszkańców Gminy i powiatu).

Zdaniem skarżącego, burmistrz łamie przepis ustawy i nie ponosi żadnych konsekwencji, skarżący zaś realizując ustawowy obowiązek przyjęcia ogłoszenia ponosi konsekwencje bardzo dotkliwe. Uchwała o wygaszeniu mandatu dotyka również wyborców skarżącego. Od początku kadencji jest jedynym radnym pozostającym w opozycji do burmistrza. Na każdej sesji zadaje mu pytania, o które wnioskują wyborcy. Wiele z tych pytań jest uchylanych przez przewodniczącego rady, a wiele innych pomijanych przez burmistrza milczeniem. 200 osób sprzeciwia się wygaszeniu mu mandatu. Oznacza to niewątpliwie, że w ocenie wyborców dobrze sprawuje mandat. A mimo to incydentalne zlecenia publikacji ogłoszeń w połączeniu z interpretacją rozszerzającą art. 24f u.s.g. próbuje się wykorzystać do pozbycia się z rady dobrze wykonującego swoje obowiązki radnego. Zarzucił, że Rada przy interpretacji powołanego przepisu zastosowała wykładnię rozszerzającą art. 24f u.s.g., co w odniesieniu do przepisów nakładających na obywatela obowiązki, czy wprowadzających ograniczenie, jest zabiegiem niedopuszczalnym.

Skarżący podkreślił, że przyjęte ogłoszenia miały charakter incydentalny, a ich wartość była bardzo niska (cztery ogłoszenia w okresie [...]-[...]o wartości łącznej 2521,50 zł). Nie były wynikiem zawarcia stałej umowy z Urzędem Miasta na tego typu usługi. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie zawierają własnej definicji pojęcia działalności gospodarczej, do jakiego odwołuje się art. 24f tej ustawy. W tym zakresie, biorąc za podstawę założenie, że prawodawca tworzy racjonalne prawo, które stanowi spójny system, a przynajmniej ma taki stanowić, przyjąć trzeba, że wykładnia art. 24f musi być dokonywana z uwzględnieniem ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, albowiem reguluje ona zagadnienia z prowadzeniem takiej działalności. Zgodnie z art. 2 tej ustawy, działalnością gospodarczą jest działalność zarobkowa wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa i inna tam wymieniona wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Jeżeli z tych trzech wyróżników (zorganizowana, zarobkowa i ciągła) brakuje któregoś, oznacza to, że dana działalność nie może być zaliczona do działalności gospodarczej. Tak więc działalność gospodarcza z wykorzystaniem mienia gminnego, o jakiej mowa w art. 24 f u.s.g., musi być nastawiona na osiąganie zysku z powodu bieżącego stałego wykorzystania do celów gospodarczych składników mienia i praw majątkowych gminy (wyrok WSA w Gdańsku z 12 stycznia 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 989/16). I tylko tak rozumiana działalność gospodarcza podlega ograniczeniom, o których mowa w art. 24f u.s.g.

W przekonaniu skarżącego inna, rozszerzająca wykładnia tego przepisu, oparta o drobiazgowe przyczyny, może prowadzić do absurdalnych wyników. I tak na przykład, czy radny prowadzący działalność gospodarczą tylko na własnym mieniu wobec wprowadzenia przez radę miasta opłat za parkowanie pojazdów na terenie miasta wykupi abonament parkingowy dla samochodu służbowego swojego przedsiębiorstwa, musi zrezygnować z funkcji radnego albo parkować poza granicami miasta? Pracuje bowiem w jakimś sensie na mieniu miasta. Czy ustawodawcy przyświecał taki cel przy redakcji art. 24f? W innej sytuacji można założyć, że również zmuszony do rezygnacji z mandatu będzie radny - właściciel sklepu, który sprzedał urzędowi na posiedzenie rady miasta wodę mineralną i paluszki za 9,90 zł.

Ponadto, zdaniem skarżącego, nie może być obojętna dla wykładni normy art. 24f u.s.g., treść art. 24d u.s.g., który zakazuje burmistrzowi powierzenia radnemu wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej. Mimo że nie zawiera on żadnej sankcji dla burmistrza za jego złamanie, nie znaczy to, że nie ma takich sankcji w systemie prawa. Zgodnie bowiem z przepisem art. 58 par. 1 kodeksu cywilnego "Czynność prawna sprzeczna z ustawą albo mająca na celu obejście ustawy jest nieważna, chyba że właściwy przepis przewiduje inny skutek, w szczególności ten, iż na miejsce nieważnych postanowień czynności prawnej wchodzą odpowiednie przepisy ustawy". Niewątpliwie złamanie zakazu z art. 24d narusza przepis ustawowy, a zatem sankcja z art. 58 k.c. jest oczywista, skutkująca nieważnością czynności. Rodzi to dalsze konsekwencje uregulowane w kodeksie cywilnym. A zatem, skoro z mocy prawa czynność jest nieważna, czy może ona skutkować wygaszeniem mandatu?

Następnie skarżący zauważył, że burmistrz, który z mocy ustawy o samorządzie gminnym, konkretnie art. 30 ust. 2 u.s.g. i odpowiada za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 60 ust.1 u.s.g.) naruszył zakaz ustanowiony ustawą bez żadnych konsekwencji, a tymi konsekwencjami obciąża się radnego, na którego przepisy takiej odpowiedzialności nie nakładają.

W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Nadmieniono, że wbrew zarzutom skargi działania skarżącego nie miały charakteru incydentalnego, bowiem skarżący czterokrotnie w ramach prowadzonej działalności gospodarczej przyjął zlecenie od Gminy oraz w ramach zarządu działalnością gospodarczą spółki z o.o. - sześciokrotnie. Przy podjęciu uchwały kierowano się również stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z dnia 6 grudnia 2016 roku sygn. akt II OSK 2502/16: " W ocenie NSA brak podstaw do rozróżniania i w efekcie badania, jakie znaczenie dla tej działalności miała konkretna usługa. Zdaniem NSA, z powodów już wskazanych przy wykładni i stosowaniu powołanego przepisu konieczny jest pewien automatyzm, właśnie w celu - jak to ujął Sąd pierwszej instancji - wytworzenia korzystnych dla funkcjonowania organów władzy samorządowej standardów postępowania. Przepis ten nakłada zatem na radnych bardzo wysoki poziom staranności w zakresie kontroli pochodzenia środków służących do prowadzenia działalności gospodarczej, jeżeli prowadzą działalność gospodarczą wspólnie z innymi osobami lub są pełnomocnikami lub przedstawicielami w takiej działalności. W ocenie NSA, jest to jednak uzasadnione potrzebą zapewnienia prawidłowego funkcjonowania organów samorządu terytorialnego."

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego aktu stanowią unormowania art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 15 ) w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.; zwanej dalej w skrócie "u.s.g.")

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest zatem uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego w związku z naruszeniem ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem przez niego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której skarżący uzyskał mandat oraz z powodu zarządzania przez radnego działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia tej gminy, jak na tle bezspornego i prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy ustalił organ stanowiący Gminy.

Z ustaleń organu wynika, że w trakcie sprawowania swego mandatu radnego skarżący kilkakrotnie przyjął od Gminy odpłatne zlecenia wykonania usług ogłoszeniowych, reklamowych, w prowadzonym przez siebie wydawnictwie – w ramach własnej działalności gospodarczej jako osoba fizyczna, a także tego rodzaju odpłatne usługi na rzecz Gminy wykonywała wymieniona wyżej spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, w której skarżący pełni funkcję prezesa jednoosobowego zarządu.

Zgodnie z treścią art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Tego rodzaju zakazem jest wynikający z art. 24f ust. 1 u.s.g. zakaz prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzania taką działalnością.

Komentowany przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. wprowadza generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny. Ustanawiając zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, ustawodawca chciał zapobiec ewentualnemu wykorzystaniu mandatu w celu ułatwienia dostępu do tego mienia (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1083/11, z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2968/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trzeba zaznaczyć, że "wykorzystywanie mienia" jest pojęciem znaczeniowo bardzo szerokim, obejmującym wiele różnorakich stosunków prawnych i faktycznych.

Jak podkreśla się w orzecznictwie, omawiany zakaz z art. 24f u.s.g., statuujący ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego, ma charakter antykorupcyjny i służy wyeliminowaniu sytuacji, gdy radny przez wykorzystywanie swojej funkcji uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich, a z drugiej strony, przepis ten pełni istotną rolę w kształtowaniu pożądanej postawy społecznej, w której służba dla lokalnej społeczności samorządowej powinna być pozbawiona niebezpieczeństwa faworyzowania interesu indywidualnego, prywatnego w sytuacji, gdy z pierwszeństwa powinien korzystać interes ogółu. Art. 24f ust. 1 u.s.g. powinien w związku z tym sprzyjać kształtowaniu standardu rzetelnego i uczciwego wykonywania obowiązków radnego. Z tego względu wszelkie wątpliwości związane z jego interpretacją nie powinny prowadzić do obejścia powyżej wskazanych celów i do działalności niezgodnej ze standardami wykonywania mandatu radnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 sierpnia 2016r., sygn. IV SA/Po 482/16). Wykładnia przepisu art. 24f powinna być restrykcyjna by nie obchodzić ustawowego zakazu antykorupcyjnego z tego przepisu wynikającego.

Wypada podkreślić, że podejmując się sprawowania mandatu radnego i działania na rzecz lokalnej wspólnoty radny powinien mieć świadomość, że wiąże się to z ograniczeniami w prowadzeniu działalności gospodarczej w granicach zakreślonych normą cytowanego przepisu art. 24f. Wobec tego to na osobie radnego spoczywa ułożenie takiego biegu spraw dotyczących prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej lub zarządzania taką działalnością, by nie dochodziło do kolizji z normą art. 24f ust. 1 u.s.g.

Wbrew zapatrywaniu skargi pojęcie mienia komunalnego nie może być zawężane, odpowiada bowiem definicji mienia zawartej w art. 44 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym "mieniem jest własność i inne prawa majątkowe". Mieniem są zatem prawa majątkowe, których wartość może być wyrażona w pieniądzu. Wypłacone za usługi wynagrodzenie jest ekwiwalentem świadczenia wykonanego na rzecz gminy, a zatem jest realizacją należności pochodzącej z praw majątkowych gminy wyrażonej w pieniądzu. Inaczej mówiąc, usługodawca realizujący świadczenie w ramach działalności gospodarczej, przez sam fakt pobrania wynagrodzenia ze środków budżetowych gminy - korzysta z mienia gminnego (por. trafnie przywołany przez stronę przeciwną wyrok NSA z dnia 24 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2892/14). Pogląd, że wykorzystywaniem mienia gminnego w rozumieniu przepisu art. 24f u.s.g. jest również otrzymywanie wynagrodzenia za usługi wykonane przez radnego w ramach prowadzonej przez niego działalności gospodarczej lub w ramach działalności gospodarczej, którą zarządza, trzeba uznać za ugruntowany w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 stycznia 2017 r. II SA/Bk 804/16), co więcej, podkreśla się, że art. 24f u.s.g. ma zastosowanie także w przypadku jednorazowego wykorzystania w prowadzonej działalności gospodarczej mienia komunalnego gminy, zaś dla interpretacji omawianego przepisu rozstrzygający jest sam fakt korzystania z mienia komunalnego, które to wykorzystywanie pozostaje w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą radnego (wyrok NSA z 6 grudnia 2016 r. II OSK 2502/16).

Na tle brzmienia art. 24f ust. 1 u.s.g. nie można akceptować sytuacji, w której mienie gminy, w tym jej aktywa finansowe, czyli środki pieniężne, są wypłacane z budżetu gminy z tytułu wykonania usługi na rzecz tej gminy - przez radnego, sprawującego w niej mandat - w ramach prowadzącej na własny rachunek działalności gospodarczej radnego, lub w ramach przez niego zarządzanej. Działania takie nasuwają zresztą podejrzenie, że dzieje się to w sposób uprzywilejowany.

Wyjątkiem od stosowania art. 24f ust. 1 u.s.g. są przypadki, gdy radny korzysta z mienia gminy ogólnodostępnego, na powszechnych zasadach, przykładowo z parkingów, bibliotek gminnych etc., lecz z taką sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie.

Przepis art. 24f u.s.g. nie jest jedynym, który w ustawie o samorządzie gminnym ustanawia normy o charakterze antykorupcyjnym. Taki walor ma również przywoływany w skardze przepis art. 24d tej ustawy, w świetle którego wójt nie może powierzyć radnemu gminy, w której radny uzyskał mandat, wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej. Jednakże z przepisu tego nie można wyprowadzać wniosków takich, jakie sformułowano w skardze, to znaczy rzekomo niweczących odpowiedzialność radnego za skutki naruszenia zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g. w postaci wygaszenia mandatu radnego. Trzeba bowiem w pierwszym rzędzie podkreślić, że przepis art. 24d został umieszczony wśród tych przepisów ustawy o samorządzie gminnym, które wprowadzają zakazy mając zapobiegać korupcji radnych (art. 24a-24f u.s.g.), a nie wójta. Już z tej racji adresatem normy z art. 24d nie jest wyłącznie wójt, lecz właśnie także i radny, poza tym przepis ten wprowadza de facto ograniczenia praw radnego, gdyż główną funkcją art. 24d u.s.g. jest zakazanie korzystania z indywidualnego prawa radnego do uzyskania korzyści od gminy w postaci osiągania dochodów z wykonywanej na rzecz tej gminy pracy (zatrudnienia). Nie oznacza to bynajmniej, że w przypadku naruszenia zakazu wynikającego z art. 24d u.s.g. skutkującego nieważnością takiej umowy cywilnoprawnej (art. 58 kodeksu cywilnego) można obejść sankcję administracyjną wyrażoną w art. 383 § 1 pkt 5 kodeksu wyborczego w związku z naruszeniem zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g. Brak podstaw prawnych by przyjmować, że obie sankcje (cywilnoprawna w postaci nieważności umowy oraz administracyjnoprawna w formie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego) się wykluczają, przeciwnie – dochodzi tu do zbiegu kumulatywnego, o czym mowa obszerniej w tezach wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 2 lipca 2009 r., III SA/Wr 140/09 r., LEX nr 553403. Okoliczność, że to burmistrz gminy zlecił wykonanie, np. na podstawie cywilnoprawnej umowy o dzieło, czy zlecenia, usługi radnemu tej gminy prowadzącemu działalność gospodarczą - w sferze praw publicznych radnego związanych z realizacją sprawowanego mandatu, pozostaje bez wpływu na wystąpienie sankcji administracyjnej w postaci obligatoryjnego stwierdzenia wygaśnięcia mandatu w razie spełnienia przesłanek z art. 383 § 1 pkt 5 kodeksu wyborczego w związku z art. 24f ust. 1 u.s.g. Ewentualna nieważność umowy cywilnoprawnej, która spowodowała podjęcie zabronionej działalności nie ma znaczenia dla oceny skutków prawnych zdarzeń uregulowanych normą art. 24f u.s.g. i art. 383 § 1 pkt 5 kodeksu wyborczego.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy uznać należało, że prawidłowo ustalony przez Radę stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie przepisów art. 24f ust. 1 u.s.g. w związku z art. 383 § 1 pkt 5 kodeksu wyborczego. Bezsprzecznie sprawujący mandat radnego skarżący oraz spółka, którą zarządzał jednoosobowo, świadczyli odpłatnie usługi na rzecz Gminy, w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w ujęciu art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 1829), co obligowało organ stanowiący Gminy do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego.

Z kolei przywołane przez skarżącego okoliczności dotyczące relacji skarżącego z burmistrzem tudzież urzędnikami, radnymi, wyborcami, jakkolwiek ważkie z punktu widzenia interesu faktycznego skarżącego, to nie mogą wpływać na ocenę wystąpienia przesłanki wygaśnięcia mandatu radnego, gdyż nie stanowią one elementów hipotezy normy prawnej art. 24f ust. 1 u.s.g. ani art. 383 1 pkt 5 kodeksu wyborczego, a zatem z woli ustawodawcy nie mają znaczenia prawnego w sprawie. W sprawie nie znajdował także w ogóle zastosowania cytowany w skardze przepis art. 36 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. z 1984 r. nr 5 poz. 24 z późn. zm.). Charakter bowiem stosunku prawnego wykonanych usług, także wysokość otrzymanych świadczeń z tego tytułu, nie mają znaczenia dla istoty rozpatrywanego zagadnienia prawnego na gruncie norm prawa stanowiących podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały.

Przywołane przez skarżącego wyroki zapadły w innych stanach faktycznych i nie znajdują bezpośredniego odniesienia do rozpatrywanego przypadku.

W tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718) orzekł jak w sentencji.