Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1578/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 152 ust. 1, art. 154 ust. 1, ust. 4, ust. 6, ust. 8, ust. 134 ust. 1, art. 148 pkt 1, art. 142 ust. 1, art. 146 pkt 3, art. 149 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107, art. 8, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2013 r. sprawy ze skargi M. z siedzibą w L. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowa z dnia [...] stycznia 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej M. z siedzibą w L. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia – działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), nazywanej dalej ustawą o świadczeniach, oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – po rozpatrzeniu odwołania M. z siedzibą w [...] od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...] oddalającej odwołanie M. z siedzibą w [...] od rozstrzygnięcia konkursu ofert nr [...] na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: rehabilitacja lecznicza, w zakresie: rehabilitacja ogólnoustrojowa w ośrodku/oddziale dziennym, na terenie m. [...] – utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ ogłosił konkurs ofert [...] o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: rehabilitacja lecznicza, w zakresie: rehabilitacja ogólnoustrojowa w ośrodku/oddziale dziennym, na terenie m. [...] , z okresem obowiązywania umowy od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2014 r. W ogłoszeniu wskazano, iż wartość zamówienia może być nie większa niż 3.309.520 zł na okres rozliczeniowy od 1 stycznia 2012 r. do 31 grudnia 2012 r..

W postępowaniu wpłynęło 19 ofert, w tym oferta M. z siedzibą w [...], dalej zwanej stroną skarżącą.

W wyniku przeprowadzenia części jawnej konkursu, komisja wezwała 16 oferentów do usunięcia braków formalnych, które zostały usunięte w wyznaczonym terminie. Wobec powyższego komisja przyjęła do dalszego postępowania 19 ofert.

Z rankingu otwarcia przedmiotowego postępowania wynika, iż oferta strony skarżącej zajęła 17 pozycję, z łączną liczbą punktów oceny 46,667 pkt, w tym za:

■ ofertę cenową- 10,00 punktów;

■ jakość - 31,667 punktów;

■ kompleksowość - 5,00 punktów;

Następnie komisja konkursowa, na podstawie art. 142 ust. 6 ustawy o oświadczeniach, w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania, tj. tymi, których oferty spełniały stawiane wymagania i nie zostały odrzucone w postępowaniu jawnym.

W dniu 8 grudnia 2011 r. komisja konkursowa przeprowadziła negocjacje w wyniku których strona skarżąca podtrzymała cenę jednostkową za punkt w wysokości 1,00 zł oraz ustalono liczbę świadczeń w wymiarze 315 000 punktów na okres 12 miesięcy oraz podpisano zbieżny protokół końcowy z negocjacji.

Po przeprowadzeniu negocjacji ze wszystkimi oferentami, którzy w ocenie komisji konkursowej spełnili wymagane warunki oraz podpisali protokół z negocjacji - zbieżny, komisja działając na postawie art. 148 ustawy oświadczeniach oraz zarządzenia 54/2011 i zarządzenia 46/2011, dokonała oceny ofert i sporządziła ranking końcowy.

Komisja konkursowa dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym. Oferta strony skarżącej uzyskała w rankingu końcowym 17 pozycję, z łączną liczbą 46,667 pkt punktów, w tym za:

■ ofertę cenową- 10,00 punktów;

■ jakość - 31,667 punktów;

■ kompleksowość - 5,00 punktów;

Ogłoszeniem o rozstrzygnięciu konkursu ofert z dnia 16 grudnia 2011 r. komisja konkursowa poinformowała, że w wyniku przeprowadzonego postępowania konkursowego wybrano 9 ofert (miejsc wykonywania świadczeń). Oferta strony skarżącej nie została wybrana w rozstrzygnięciu konkursu ofert uzyskując zbyt niską liczbę punktów. Dwie oferty uznane za najlepszą, zdobyły 82,500 punktów i uzyskały pierwsze miejsce w rankingu końcowym. Ostatnimi ofertami, która zostały wybrane w przedmiotowym postępowaniu były cztery oferty, które uzyskały po 70,833 punktów i wyczerpały łączną wartość zamówienia określoną w ogłoszeniu.

Pismem z dnia 19 grudnia 2011 r. strona skarżąca złożyła odwołanie, na podstawie art. 154 ust. 1 w zw. z art. 152 ustawy o świadczeniach. W odwołaniu postawiła zarzuty:

- naruszenia art. 97 ust. 3 ustawy o świadczeniach poprzez dokonanie wyboru ofert, które nie zapewniają należytej jakości świadczeń oraz należytej dostępności do nich,

- naruszenia art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach poprzez dokonanie wyboru ofert, które nie zapewniają ciągłości udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowości i dostępności.

Strona skarżąca podniosła, że prawie połowa z placówek wybranych w toku konkursu nie udzielała dotychczas świadczeń w zakresie rehabilitacji, nie posiada w tym zakresie żadnego doświadczenia. Nie została zapewniona ciągłość udzielania świadczeń, gdyż pacjenci strony skarżącej będą zmuszeni szukać opieki w odległych ośrodkach. Ponadto rozdzielenie miejsc udzielania świadczeń z zakresu rehabilitacji ogólnoustrojowej w ośrodku/oddziale dziennym i rehabilitacji oraz lekarskiej ambulatoryjnej opieki rehabilitacyjnej ogranicza przepływ informacji o stanie zdrowia pacjenta, utrudniając konsultacje lekarskie między specjalistami oraz dobór najodpowiedniejszej ścieżki terapii, co stanowi niezapewnienie kompleksowości udzielania świadczeń.

Wskazując na niezapewnienie dostępności do świadczeń, strona skarżąca wskazała, że w stosunku do ubiegłego roku znacznie zmniejszono liczę wybranych do kontraktowania świadczeniodawców, co wiąże się z dłuższym oczekiwaniem na świadczenie. Ponadto strona skarżąca, jej zdaniem, jest najbardziej doświadczonym i dysponującym znakomitym wyposażeniem oraz warunkami lokalowymi podmiotem w [...]

W uzupełnieniu odwołania strona skarżąca przy piśmie z dnia 28 grudnia 2011 r. wskazała, że deklaruje alternatywnie chęć zawarcia umowy przyjmując cenę minimalną określoną w warunkach postępowania. Ponadto podniosła, że nie otrzymała punktów za psychologa klinicznego, co nie oznacza że będzie pozbawiona powyższego świadczenia (na dowód czego przesłano umowę z dnia 31 grudnia 2008 r. zawartą z [...] na wykonywanie konsultacji przez psychologa klinicznego).

Pismem z dnia 3 stycznia 2012 r. strona skarżąca złożyła wniosek o umożliwienie wglądu do pełnej dokumentacji postępowania konkursowego, w tym ofert innych świadczeniodawców, protokołów oceny ofert.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 142 ust. 5 pkt 1, art. 154 ust. 2 i 3 ustawy o świadczeniach oddalił odwołanie.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej jest ogłoszone i prowadzone w oparciu o następujące przepisy: ww. ustawę o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. nr 273, poz. 2719),

Komisja Konkursowa działa w oparciu o regulamin pracy komisji, prowadzącej postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przyjęty uchwałą nr 36/2005/1 Rady Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 października 2005 r.

Oferenci przystępujący do konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego w tym w szczególności Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej (Dz. U. Nr 140. poz. 1145 ze zm.), winni, zgodnie z art. 146 ust. 1 pkt. 3 ustawy, spełnić wymagania określone przez Prezesa NFZ, wskazane w:

- zarządzeniu nr 46/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 września 20011 roku w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionym zarządzeniem Prezesa NFZ nr 53/2011/DSOZ z dnia 30 września 2011 roku;

- zarządzeniu nr 53/201O/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 2 września 2010 roku w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: rehabilitacja lecznicza; zmienionym zarządzeniem Prezesa NFZ nr 6/2011/DSOZ z dnia 11 lutego 2011; zmienionym zarządzeniem Prezesa NFZ nr 30/2011/DSOZ z dnia 29 czerwca 2011 roku, zmienionym zarządzeniem Prezesa NFZ Nr 40/2011/DSOZ z dnia 25 sierpnia 2011 roku, zmienionym zarządzeniem Prezesa NFZ nr 52/2011/DSOZ z dnia 30 września 2011 roku;

- zarządzeniu nr 54/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 października 2011 roku w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej; zmienionym zarządzeniem nr 70/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 20 października 2011 roku, zmienionym zarządzeniem nr 77/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 26 października 2011 roku, zmienionym zarządzeniem nr 80/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 3 listopada 2011 roku, zmienionym zarządzeniem nr 82/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 4 listopada 2011 roku, zmienionym zarządzeniem nr 84/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 16 listopada 2011 roku, zmienionym zarządzeniem nr 91/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 13 grudnia 2011 roku.

Treść ww. zarządzeń została opublikowana wraz z ogłoszeniem.

Organ podkreślił, że fakt zakwalifikowania oferty do części niejawnej postępowania oznacza jedynie, iż oferta nie podlega odrzuceniu na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 7) ustawy o świadczeniach. Fakt spełniania wymaganych warunków określonych przepisami prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy, nie skutkuje wybraniem oferty celem zawarcia umowy, a jedynie pozwala na dokonanie, na podstawie art. 148 ustawy o świadczeniach oraz zarządzenia nr 54/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z późniejszymi zmianami, oceny oferty, dokonanej według następujących kryteriów:

1) jakość - oceniana w szczególności poprzez:

a) kwalifikacje personelu, jego umiejętności oraz doświadczenie,

b) wyposażenie oferenta w sprzęt i aparaturę medyczną,

c) zewnętrzną ocenę jakości,

d) wyniki kontroli prowadzonej przez Narodowy Fundusz Zdrowia;

2) kompleksowość - oceniana w szczególności poprzez:

a) możliwość kompleksowej realizacji świadczeń opieki zdrowotnej w danym zakresie, uwzględniająca wszystkie etapy i elementy procesu ich realizacji (w tym diagnostyczne i terapeutyczne),

b) planowaną strukturę świadczeń opieki zdrowotnej w danym zakresie lub planowany profil leczonych przypadków,

c) wymagania formalne;

3) cena -

Szczegółowe parametry kryteriów oceny, wagę poszczególnych kryteriów w ocenie łącznej oraz sposób oceny ofert pod względem kryterium ceny w przedmiotowym postępowaniu określone zostały w przywołanym powyżej Zarządzeniu Prezesa NFZ.

Organ wskazał, że wyżej wymienione kryteria oraz zasady oceny mają charakter obiektywny, są znane wszystkim oferentom w chwili wszczęcia postępowania konkursowego, nie ulegają zmianie aż do zakończenia postępowania. Komisja konkursowa w ramach postępowania konkursowego stosowała te same zasady i przepisy prawa wobec wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu wskazano, że komisja konkursowa w toku prowadzonego postępowania nie kwestionowała faktu spełniania przez stronę skarżącą warunków wymaganych od oferentów biorących udział w przedmiotowym postępowaniu, określonych w przytoczonych powyżej przepisach, czego dowodem jest zakwalifikowanie oferty odwołującego do części niejawnej postępowania oraz jej ocena w oparciu o przytoczone powyżej przepisy.

Komisja konkursowa w wyniku rozstrzygnięcia skarżonego konkursu ofert dokonała zabezpieczenia świadczeń objętych przedmiotowym postępowaniem poprzez wybór placówek, w ramach środków finansowych wskazanych w ww. ogłoszeniu o konkursie ofert.

Dokonywanie oceny oferty o kryterium wcześniejszej współpracy z NFZ stanowiłoby naruszenie zasady równego traktowania oferentów i naruszenie zasad uczciwej konkurencji.

Fakt wieloletniego udzielania świadczeń w oparciu o umowę z Narodowym Funduszem Zdrowia oraz spełnianie warunków nie może stanowić kryterium oceny ofert w przedmiotowym postępowaniu. Dokonywanie oceny oferty o takie kryteria mogłoby spotkać się z zarzutem nierównego traktowania oferentów i naruszeniem zasad uczciwej konkurencji. O wyborze oferty decyduje bowiem szereg przedstawionych wyżej okoliczności wynikających z przytoczonych przepisów, w szczególności punktacja uzyskana przez oferenta, o czym zadecydowała cena i udzielenie odpowiedzi na konkretne pytania ankietowe.

O miejscu w rankingu strony skarżącej zdecydowały odpowiedzi na pytania ankietowe: tj.

1. "Czy w realizacji świadczeń uczestniczy psycholog posiadający tytuł specjalisty w dziedzinie psychologii klinicznej lub mgr psychologii - w wymiarze czasu pracy odpowiadającym przynajmniej równoważnikowi 0,5 etatu przeliczeniowego?". Oferent odpowiedział: " Nie ",

1.1.1.2."Czy świadczenia udzielane są przez terapeutą zajęciowego - w wymiarze czasu pracy odpowiadającym przynajmniej równoważnikowi 0,5 etatu przeliczeniowego?". Oferent odpowiedział: "Nie",

1.4.1.2 "Czy oferent posiada certyfikat ISO w zakresie usług medycznych, ważny w dniu zawarcia umowy?" Oferent odpowiedział: "Nie"

Odnosząc się do wniosku strony skarżącej dotyczącej udostępnienia dokumentacji innych oferentów z postępowania, w tym dotyczących w szczególności potencjału sprzętowego i osobowego, uznano, że nie może on zostać uwzględniony. Zawarte w ofercie dane, jako dotyczące tajemnicy przedsiębiorstwa oraz danych osobowych podlegających ochronie nie mogą podlegać ujawnieniu, co potwierdza stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w uzasadnieniu w wyroku z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt 2II GSK 64/10.

W odwołaniu od tej decyzji strona skarżąca postawiła zarzuty naruszenia:

- art. 148 pkt. 1 ustawy o świadczeniach w części określającej podstawę do porównania ofert poprzez wydanie Zarządzenia nr [...] Dyrektora [...]OW NFZ z dnia [...] listopada 2011 r. odstępującego od wszelkiej kontroli podmiotów składających oferty,

- art. 148 pkt. 1 ustawy o świadczeniach poprzez pominięcie w ocenach konkursowych kompleksowości, ciągłości i dostępności udzielanych świadczeń,

- art. 148 pkt. 1 ustawy o świadczeniach poprzez nie uwzględnienie zewnętrznej oceny jakości strony skarżącej przez Wojewódzkiego Konsultanta w dziedzinie rehabilitacji medycznej,

- nie wzięcie pod uwagę deklaracji zawartej we wniosku z dnia 28 grudnia 2011 r. zawarcia umowy przy przyjęciu ceny minimalnej określonej w warunkach konkursu.

Dodatkowo strona skarżąca wniosła o zmianę decyzji i zawarcie z nią umowy na świadczenie usług medycznych z zakresu rehabilitacji ogólnoustrojowej w oddziale dziennym na lata 2012-2014.

Pismem z dnia 27 lutego strona skarżąca wskazała, że w aktach administracyjnych sprawy brak protestu przeciwko ww. decyzji podpisanego przez 800 pacjentów. Jednocześnie poinformowano, że Prokuratura Okręgowa w [...][...] Wydział do Spraw Przestępczości Gospodarczej uznała za uzasadnione podejrzenie o nieprawidłowym przebiegu postępowania konkursowego dotyczącego m.in. ambulatoryjnej opieki specjalistycznej i wszczęła w tej sprawie śledztwo pod sygnaturą [...].

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Prezes NFZ utrzymał w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że oceny ofert dokonywane były, w stosunku do wszystkich oferentów, w oparciu o zarządzenie nr 53/2010 oraz zarządzenie 54/2011. Warunki wymagane od świadczeniodawców ustalone przez Prezesa Funduszu stanowią warunki konieczne uczestnictwa w postępowaniu. Warunki te dotyczą głównie: personelu medycznego, posiadanego sprzętu, warunków lokalowych, organizacji udzielania świadczeń. Warunki formułowane są w ten sposób, że można je spełniać albo nie - spełnianie warunków nie podlega stopniowanii. Natomiast warunki dodatkowe są oceniane zgodnie z kryteriami oceny ofert. Tak więc wszystkie oferty w przedmiotowym postępowaniu mogły uzyskać maksymalną ilość pkt. 60 w kryterium jakości, 5 pkt. w kryterium kompleksowości oraz 20 pkt. w kryterium cena. Pozostałe kryteria dostępności i ciągłości nie miały zastosowania do oceny wszystkich ofert w zakresie rehabilitacji ogólnoustrojowej w ośrodku/oddziale dziennym.

W kryterium :"jakość" ocenie poddano (zgodnie z załącznikiem nr 1 do zarządzenia 54/2011):

Personel - pytania od 1.1.1.1. do 1.1.1.3. w Formularzu ofertowym, strona skarżąca tylko na pytanie 1.1.1.3. "Czy świadczenia są udzielane przez specjalistę w dziedzinie fizjoterapii - w wymiarze czasu pracy odpowiadającym przynajmniej równoważnikowi 1/2 etatu przeliczeniowego?", udzieliła odpowiedzi "Tak" i tym samym uzyskała 11,667 pkt. (za odpowiedzi twierdzące na wszystkie pytania można było uzyskać 35 pkt.),

Sprzęt i aparatura (wanny do masażu wirowego klg i kkd, zestaw do kriostymulacji parami azotu i urządzenie wytwarzające impulsowe pole elektromagnetyczne wysokiej częstotliwości - w lokalizacji) odpowiednio pytanie 1.2.1.1., 1.2.1.2 oraz 1.2.1.3. Formularza ofertowego, skarżąca odpowiedziała "Tak" na wszystkie pytania i uzyskała 15,00 pkt. za posiadanie określonego sprzętu i aparatury,

Wybrane parametry architektoniczne i sanitarne miejsc udzielania świadczeń- pyt. 1.3.1.1. "Czy oferent zapewnia salę gimnastyczną - w lokalizacji?", skarżąca odpowiedziała "Tak" na pytanie i uzyskała 5,00 pkt.

Zewnętrzna ocena jakości (posiadanie certyfikatu Centrum Monitorowania Jakości, Certyfikatu ISO w zakresie usług medycznych - ważne w dniu zawarcia umowy) pytanie 1.4.1.1 oraz 1.4.1.2 zawarte w formularzu ofertowym, skarżąca udzieliła odpowiedzi "Nie" na oba pytania i tym samym nie uzyskała 5,00 pkt. za ten poziom skalujący,

Wyniki kontroli rozpoczętych po dniu 1 stycznia roku poprzedzającego rok, którego dotyczy postępowanie i zakończonych wystąpieniem pokontrolnym - pytania zawarte w formularzu ofertowym od 1.5.1.1 do 1.5.6.2, skarżąca udzieliła odpowiedzi negatywne na wszystkie pytania (za udzielenie odpowiedzi twierdzących można było uzyskać " -5,00 pkt.").

W kryterium kompleksowość, gdzie ocenie poddano:

Dostęp do konsultacji (zapewnienie dostępu co konsultacji lekarza specjalisty ortopedii i traumatologii narządu ruchu lub lekarza specjalisty neurologa) na pytanie 1.6.1.1. formularza ofertowego skarżąca odpowiedział "Tak" i tym samym uzyskała maksymalną liczbę punktów przewidzianą dla tego kryterium czyli 5,00 pkt.

Podobnie w kryterium ceny (obliczonej zgodnie ze wzorem określonym w zał. 2 do zarządzenia 54/2011), skarżąca otrzymała liczbę punktów 10,00 pkt. na 20 możliwych do uzyskania w tym kryterium.

Oferta strony skarżącej w kryterium jakość uzyskała 31,667 pkt., kompeksowość - 5 pkt., natomiast w kryterium ceny - 10 pkt., co jest zgodne z odpowiedziami udzielnymi przez stronę skarżącą na pytania ankietowe zawarte w Formularzu ofertowym.

Natomiast warunki wymagane, w tym dotyczące:

- zatrudniania lekarza specjalisty z rehabilitacji - nie mniej niż równoważnik 1/2 etatu przeliczeniowego (pyt. 1.7.1.1 Formularza ankietowego),- czasu pracy poradni - co najmniej 5 dni w tygodniu, nie krócej niż 8 godz. dziennie, w tym co najmniej 2 dni w godz. 10.00-18.00 (pyt. 1.7.4.1 Formularza ankietowego),

- posiadanego wyposażenia i sprzętu (pyt. od 1.7.5.1 do 1.7.5.9 zawarte w Rozdziale 1.6.5 Warunki wymagane - sprzęt i aparatura medyczna, Formularza ofertowego),

jak wspomniano wcześniej stanowią warunki konieczne uczestnictwa w postępowaniu. Natomiast wyposażenie w sprzęt: RTG, USG, EEG, laboratorium, zatrudnianie masażysty, nie stanowią warunku koniecznego czy dodatkowo ocenianego w zakresie rehabilitacji ogólnoustrojowej w ośrodku/oddziale dziennym. Jest to zgodne z zarządzeniem 53/2010 oraz 54/2011.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 148 pkt. 1 ustawy o świadczeniach w części określającej podstawę do porównania ofert poprzez wydanie zarządzenia nr [...] Dyrektora [...] OW NFZ z dnia [...] listopada 2011 r. odstępującego od wszelkiej kontroli podmiotów składających oferty organ stwierdził, że postępowanie organu I instancji oraz komisji konkursowej było zgodne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Ustawa o świadczeniach nie wnosi obowiązku przeprowadzenia przez komisję konkursową w postępowaniu konkursowym, kontroli podmiotów składających oferty. Powyższe znajduje potwierdzenie w § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719), zgodnie z którym komisja ma prawo przeprowadzenia kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy". Takie sformułowania w aktach prawnych oznaczają, że zarówno Dyrektor [...]OW wydając zarządzenie nr [...], jak i komisja konkursowa nie naruszyła ustawy o świadczeniach czy zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Organ podkreślił, że po zakończeniu postępowania konkursowego, zgodnie z przepisem § 64 ust. 1 pkt 1, 2 ustawy o świadczeniach podmiot zobowiązany do finansowania świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych może przeprowadzić kontrolę udzielania świadczeń świadczeniobiorcom. Jeżeli w wyniku weryfikacji dostarczonych informacji o nieprawidłowościach występujących u świadczeniodawcy realizującego umowę o udzielaniu świadczeń z opieki zdrowotnej okaże się, że świadczeniodawca przedstawił fałszywe dane w swojej ofercie, wówczas Dyrektor OWNFZ może, zgodnie § 36 załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2008 r. Nr 81, poz. 484), rozwiązać przedmiotową umowę w części albo w całości bez zachowania okresu wypowiedzenia.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 148 pkt. 1 ustawy o świadczeniach poprzez nie uwzględnienie zewnętrznej oceny jakości strony skarżącej przez Wojewódzkiego Konsultanta w dziedzinie rehabilitacji medycznej, organ podniósł, że porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją. Brzmienie przepisu daje upoważnienie do odnoszenia się do certyfikatu jakości, nie nakłada natomiast takiego obowiązku. Nadto należy zauważyć, że certyfikatem jakości ocenianym w trakcie wszystkich postępowań konkursowych jest wyłącznie: certyfikat ISO w zakresie świadczeń usług medycznych oraz certyfikat wydany przez Centrum Monitorowania Jakości. Zaświadczenie podpisane przez Wojewódzkiego Konsultanta w dziedzinie rehabilitacji medycznej nie jest certyfikatem w rozumieniu przepisów zarządzenia 24/2011, w związku z powyższym nie zostało uwzględnione przy zewnętrznej ocenie jakości strony skarżącej

Podobnie nie uwzględnienie przez komisję konkursową deklaracji zawartej we wniosku z dnia 28 grudnia 2011 r. zawarcia umowy przy przyjęciu ceny minimalnej określonej w warunkach konkursu, nie stanowi argumentu za uwzględnieniem odwołania przez organ. W celu ustalenia liczby i ceny planowanych świadczeń, komisja konkursowa zaprasza do negocjacji wszystkich świadczeniodawców, którzy zostali zakwalifikowani do dalszego postępowania i których oferty nie zostały odrzucone w części jawnej postępowania konkursowego, bez względu na uzyskaną liczbę punktów. Kryterium ceny stanowi narzędzie do porównania ceny oferty z ceną oczekiwaną. Ceną oczekiwaną przez Narodowy Fundusz Zdrowia jest cena wynikająca z wartości zamówienia i planowanej liczby świadczeń opieki zdrowotnej w danym rodzaju lub zakresie, wskazana w komunikacie opublikowanym na stronie internetowej [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. Cena oczekiwana stanowi pole do negocjacji dla obu stron. Dodatkowo należy podkreślić, iż zbieżność stanowisk w Protokole końcowym oznacza, że strony ostatecznie akceptują postanowienia uzgodnione w procesie negocjacji. Jednocześnie należy zaznaczyć, iż przeprowadzenie negocjacji z oferentem oraz zbieżność stanowisk w protokole końcowym nie oznacza dokonania wyboru oferenta.

Pismem z dnia 3 lipca 2012 r. M. z siedzibą w [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

I. utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy w toku przeprowadzonego postępowania konkursowego oraz postępowania administracyjnego, doszło do naruszenia prawa, tak w zakresie przyjęcia kryteriów oceny ofert w konkursie, jak i postępowania przy ocenie tych ofert, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy. W szczególności:

1. naruszenie: art. 149 ust 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, przez niedopełnienie obowiązku odrzucenia ofert zawierających nieprawdziwe informacje, co było bezpośrednią konsekwencją odstąpienia od stosowania Procedury konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

2. naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez wydanie przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ zarządzenia z dnia [...] listopada 2011 r. o nr [...], w przedmiocie odstąpienia od stosowania Procedury konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, bez podstawy prawnej,

3. naruszenie art. 142 ust. 5 pkt 1 oraz art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach, przez naruszenie nakazu zapewnienia (a więc również oceny w postępowaniu konkursowym) ciągłości, kompleksowości, dostępności i jakości świadczeń, polegające w szczególności na pominięciu przy ocenie ofert wyposażenia w sprzęt RTG, USG, EEG, laboratorium oraz zatrudnienia masażysty;

4. naruszenie art. 142 ust, 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach przez dokonanie wyboru niewielkiej liczby świadczeniodawców, niezapewniającej należytej dostępności świadczeń opieki zdrowotnej;

5. naruszenie art. 142 ust. 5 pkt 1 oraz ust. 6 pkt 1 ustawy o świadczeniach, przez niedokonanie analizy wyników prac komisji konkursowej z punktu widzenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej - dla dokonania oceny, jaka maksymalna liczba świadczeń może zostać zlecona każdemu ze świadczeniodawców z kolejnych miejsc rankingu - tak, by zbadana została zdolność świadczeniodawców do wykonania całej kontraktowanej z nimi puli świadczeń;

4. art. 134 ust. 1 ustawy z o świadczeniach przez prowadzenie postępowania w sposób niezapewniający zachowania uczciwej konkurencji oraz zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, polegające na:

a) ogłoszeniu wymagań w zakresie certyfikatów jakości w terminie uniemożliwiającym ich uzyskanie, przy jednoczesnej odmowie punktowania innych dokumentów zewnętrznych potwierdzających jakość świadczonych usług,

b) wprowadzeniu ujemnych punktów w przypadku uchybień stwierdzonych w wyniku kontroli przeprowadzanej u oferenta w roku poprzednim, z jednoczesnym zaniechaniem przeprowadzania kontroli u podmiotów nowych,

7. art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach przez wykluczenie możliwości potwierdzenia jakości dokumentem zewnętrznym innym niż certyfikat jakości ISO lub certyfikat Centrum Monitorowania Jakości, przez podmioty składające oferty w postępowaniu konkursowym, podczas gdy ustawa dopuszcza dokumenty zewnętrznej oceny innego rodzaju, a tym samym naruszenie przywołanego przepisu przez wprowadzenie wymogu posiadania określonego certyfikatu w sytuacji, gdy ustawa przewiduje jedynie możliwość, a nie wymóg potwierdzenia zewnętrznej oceny certyfikatem jakości lub akredytacją.

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. w zw. z art. 74 § 2 k.p.a., przez pozbawienie strony możliwości wglądu w pełne akta sprawy (w szczególności oferty innych świadczeniodawców i protokoły ich oceny), a w konsekwencji niezapewnienie stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a nadto przez niedochowanie przy odmowie udostępnienia akt wymaganej ustawą formy postanowienia i rozstrzygnięcie w tym przedmiocie jedynie w drodze czynności faktycznych;

2. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji niespełniające ustawowych wymogów;

3. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., przez zaniechanie przez organy administracji podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, z uwzględnieniem interesu społecznego.

Nadto wniesiono o:

1. zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącej - według norm przepisanych;

2. zwrócenie się do Delegatury Najwyższej Izby Kontroli w [...] o nadesłanie protokołu kontroli związanej z postępowaniem konkursowym, dotyczącym udzielania świadczeń medycznych w roku 2012 i latach następnych, przeprowadzonego w [...] Oddziale Wojewódzkim NFZ oraz o przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu, na okoliczność nieprawidłowości ujawnionych w postępowaniu konkursowym, w szczególności niezgodności danych wskazywanych w ofertach ze stanem rzeczywistym, co jest bezpośrednią konsekwencją odstąpienia od kontroli oferentów i weryfikacji ofert;

3. zobowiązanie Prezesa NFZ do złożenia Procedury konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, wprowadzonej do stosowania na podstawie pisma z dnia [...].09.2011 o sygnaturze [...]:

4. dopuszczenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi na okoliczności wskazane w skardze.

Strona skarżąca wskazała, że zarządzeniem z dnia [...] listopada 2011 r. o nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ odstąpił od stosowania Procedury konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach), między innymi w zakresie:

- kontroli prawdziwości danych wskazanych w ofertach,

- sprawdzenia powtarzalności personelu wskazanego w poszczególnych ofertach w relacji z pozostałymi ofertami,

- badania zgodności oświadczenia o wpisach do rejestru z danymi w publicznym rejestrze informatycznym.

Zdaniem strony skarżącej, Prezes NFZ rozpoznając odwołanie błędnie wskazał, że działanie to mieściło się w granicach prawa, powołując się na rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań, zgodnie z którym "komisja ma prawo przeprowadzenia kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy". W ocenie skarżącej, zarządzenie Dyrektora [...] OW NFZ nr [...] zostało wydane bez podstawy prawnej. Przytoczony w charakterze podstawy prawnej art. 107 ust. 1 i 5 pkt 8 ustawy o świadczeniach stwierdza, że do zadań Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Funduszu należy kierowanie tym oddziałem, jego reprezentowanie na zewnątrz oraz przeprowadzanie postępowań o zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Żadna z kompetencji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ, przewidziana w art. 107 przytoczonej ustawy, nie stanowi podstawy do wydania zarządzenia tej treści, mającego kluczowe znaczenie dla prawidłowości przeprowadzonego postępowania konkursowego. Ingerowanie w procedurę oceny ofert przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ, nadto dokonane bez zachowania procedur konsultacji obowiązujących Prezesa NFZ, jest w ocenie skarżącej niedopuszczalne.

Jej zdaniem, odstąpienie od kontroli prawdziwości danych wskazanych w ofertach doprowadziło w konsekwencji do naruszenia art. 149 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, zgodnie z którym oferty zawierające nieprawdziwe informacje podlegają odrzuceniu. Komisja konkursowa miała ustawowy obowiązek odrzucenia ofert zawierających dane nieprawdziwe, zaś dla realizacji tego obowiązku konieczne było przeprowadzenie kontroli. Bez skontrolowania oferentów i prawdziwości ich oświadczeń, obowiązek odrzucenia ofert zawierających informacje nieprawdziwe nie mógł być i nie został wykonany. Uznała, że rozporządzenie Ministra Zdrowia jako akt wykonawczy nie może w tym zakresie zwalniać komisji konkursowej od stosowania przepisów ustawy, czy zabraniać jej stosowania. Powoływanie się przez Prezesa NFZ na możliwość rozwiązania umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w sytuacji, gdy w wyniku kontroli dokonanej już po jej zawarciu okazałoby się, że złożona oferta zawierała nieprawdziwe dane, jest dowodem niezrozumienia istoty problemu i lekceważącego podejścia do rzetelnego przeprowadzenia postępowania konkursowego.

Okoliczność, że NFZ jest uprawniony do kontrolowania sposobu realizacji umowy nie może zwalniać od obowiązku rzetelnego przeprowadzenia postępowania konkursowego. Wedle wiedzy skarżącej w przypadku co najmniej kilkunastu podmiotów składających oferty, oferty te zawierały nieprawdziwe dane, a świadczeniodawcy w ofertach:

- wskazywali sprzęt, jakiego nie posiadali w dniu złożenia oferty,

- wskazywali sprzęt niedopuszczony do użytkowania,

- wskazywali ten sam wymagany sprzęt w ofertach różnych podmiotów,

- wskazywali nieprawdziwe dane dotyczące braku barier dla osób niepełnosprawnych

- nie ujawniali negatywnych wyników kontroli w latach ubiegłych wskazywali godziny pracy lekarzy niemożliwe do zrealizowania, z uwagi na wskazanie tego samego lekarza w różnych ofertach danego podmiotu lub podmiotów powiązanych ze sobą.

Skarżąca wskazała, że nie ma możliwości udowodnienia wskazanych nieprawidłowości, z uwagi na brak dostępu do złożonych ofert i możliwości ich porównania. Nieprawidłowości te były jednak przedmiotem kontroli prowadzonej przez NIK. Jednakże kontrola NIK była przeprowadzana w 2012 r., a więc kiedy przedmiotowe postępowanie było rozstrzygnięte, a wybrani świadczeniodawcy mieli udzielać świadczeń. Nie została natomiast przeprowadzona kontrola po złożeniu ofert. Co prawda organ już po podpisaniu umów prowadził czynności kontrolne, ale nie był zainteresowany badaniem czy doszło do tzw. oszustwa ofertowego. Badano bowiem jedynie spełnienie wymogów na dzień kontroli, a nie na dzień składania oferty.

Jej zdaniem, nie jest w stanie wykazać całokształtu naruszeń prawa, jakich dopuścił się Dyrektor [...] Oddziału NFZ wydając zarządzenie z [...] listopada 2011 r., bowiem stronie nie została udostępniona Procedura konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wprowadzona do stosowania na podstawie pisma z dnia [...] września 2011 o sygnaturze [...], od której odstępstwa wprowadzono w zarządzeniu. Pismem z 29 maja 2012 r. strona zwróciła się o udostępnienie tego dokumentu, a notatka z 30 maja 2012 r. potwierdza, że go nie otrzymała.

Ponadto skarżąca podniosła, że odmowa udostępnienia akt może w świetle art. 74 § 1 k.p.a. dotyczyć jedynie akt zawierających informacje niejawne o klauzuli "tajne" lub "ściśle tajne" bądź też akt, których jawność została wyłączona przez organ administracji publicznej, z uwagi na ważny interes państwowy. Żadna z powyższych okoliczności nie miała w przedmiotowej sprawie miejsca. Mimo to skarżącej odmówiono dostępu do istotnej części postępowania konkursowego, w szczególności do ofert innych świadczeniodawców oraz protokołów oceny tych ofert, co jej zdaniem, stanowiło naruszenie art. 73 § 1 k.p.a., z którego wynika, że strona ma prawo do wglądu w akta sprawy i sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów.

Uzasadnienie ilości punktów przyznanych skarżącej powinno być poparte analizą porównawczą złożonych ofert, której to analizy nie przeprowadzono. Zgodnie zaś z ugruntowanym orzecznictwem WSA oferta innych świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu konkursowym, musi stanowić materiał dowodowy w sprawie. Skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy następuje w drodze postanowienia, zaskarżalnego zażaleniem. Dyrektor [...] OW NFZ zaniechał dochowania wymaganej ustawą formy, pozbawiając stronę możliwości zaskarżenia tego rozstrzygnięcia i obrony swych praw. Tego rodzaju uchybienie stanowi bezpodstawne pozbawienie strony prawa do obrony jej interesów.

Ponadto zdaniem strony skarżącej w przedmiotowej sprawie naruszono art. 107 § 3 k.p.a. przez wadliwe uzasadnienie decyzji wydanych w obu instancjach, niespełniające ustawowych wymogów.

W zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej przez pominięcie przy ocenie ofert kompleksowości, ciągłości i dostępności udzielanych świadczeń, Prezes NFZ ograniczył uzasadnienie do wskazania, że zarzuty te "nie mają uzasadnienia w świetle materiałów zgromadzonych w postępowaniu". Jego zdaniem, trudno odszukać w tym stwierdzeniu wskazania podstaw faktycznych lub prawnych takiego stanowiska, do czego organ był zobowiązany. Ponadto Prezes NFZ nie ustosunkował się do zarzutu zmniejszenia dostępności świadczeń, poprzez ustanowienie tzw. linii odcięcia na wysokim poziomie. Za rozpoznanie tego zarzutu nie może być uznane wskazanie, że Fundusz zobowiązany jest do analizy dostępności i potencjału wykonawczego oferentów. Prezes NFZ nie wskazał w jaki sposób "analiza dostępności" została przeprowadzona i jakie dane płynące z tej analizy doprowadziły do wyłonienia 9 świadczeniodawców w miejsce dotychczasowych 11. Zmniejszenie liczby świadczeniodawców dla wielu pacjentów stwarzającą poważne trudności konieczność dojazdu w oddalone miejsca udzielania świadczeń.

Podniosła, że Prezes NFZ nie odniósł się do następujących zarzutów zawartych w odwołaniu:

1. naruszenia art. 54 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez nieodrzucenie ofert zawierających nieprawdziwe dane,

2. braku wskazania jasnych kryteriów punktacji w stosunku do wskazywanego w ofertach zatrudnienia,

3. pominięcia przez komisje konkursowe rozbieżności widocznych w ofertach.

Wskazała, że w sytuacji odwołania od rozstrzygnięcia konkursu, kiedy odwołujący się wskazuje, że jego oferta nie została wybrana niesłusznie, organ zobowiązany jest do uzasadnienia ilości punktów przyznanych poszczególnym oferentom. Prezes NFZ w uzasadnieniu decyzji odnosi się jedynie do punktacji przyznanej skarżącej, nie dokonując porównania tej punktacji z ofertami wybranymi w toku konkursu, uzasadnienie zarówno decyzji Dyrektora [...]OW NFZ jak i utrzymującej ją w mocy decyzji Prezesa NFZ takiej analizy nie zawiera.

W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 13 lutego 2013 r. strona skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z wystąpienia pokontrolnego NIK-u na okoliczności wskazane w skardze, składając do akt wydruk z oficjalnej strony NIK-u. Sąd postanowił dopuścić dowód w postaci zarządzenia nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie odstąpienia od stosowania "procedury konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych" oraz oddalił pozostałe wnioski dowodowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst. jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia zapadły w wyniku rozpatrzenia odwołania M. z siedzibą w [...] od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Zgodnie z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154.

Według art. 154 ust. 1 cyt. ustawy świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Odwołanie wniesione po terminie nie podlega rozpatrzeniu. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie (art. 154 ust. 3). Od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu przysługuje odwołanie do Prezesa Funduszu. Odwołanie wnosi się za pośrednictwem dyrektora właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu (art. 154 ust. 4), które to odwołanie Prezes Funduszu, zgodnie z art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach rozpatruje, wydając w terminie 30 dni decyzję administracyjną. Na decyzję tę świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 154 ust. 8).

Postępowanie w rozpoznawanej sprawie odbyło się zgodnie z powołaną procedurą, a strona skarżąca swój uszczerbek w interesie prawnym oparła na zarzucie niewłaściwego zastosowania wymienionych w skardze przepisów art. 134 ust. 1 i art. 148 pkt 1 ww. ustawy o świadczeniach.

Zgodnie z art. 142 ust. 1 ustawy, konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej. Według ust. 2 wymienionego przepisu w części jawnej konkursu ofert komisja w obecności oferentów:

1) stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert;

2) otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 pkt 3 - spełnienie przez świadczeniodawcę warunków określonych przez Prezesa Funduszu;

3) przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia.

Natomiast według ust. 5 tego przepisu w części niejawnej konkursu ofert komisja może:

1) wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość i dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia;

2) nie dokonać wyboru żadnej oferty, jeżeli nie wynika z nich możliwość właściwego udzielania świadczeń opieki zdrowotnej.

W myśl art. 148 ustawy o świadczeniach porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją (pkt 1) oraz ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów (pkt 2).

Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy należy uznać, że organy z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej nie wyjaśniły okoliczności przeprowadzonego konkursu ofert, w szczególności, czy w świetle zasady wynikającej z przepisu art. 134 ist. 1 ww. ustawy, według której Narodowy Fundusz Zdrowia zapewni równe traktowanie wszystkim świadczeniodawcom biorącym udział w postępowaniu o zawarcie umów, nie ustaliły czy postępowanie to prowadzone było z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji.

Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej prowadzące postępowanie do zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w ten sposób, by ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Również zasada opisana w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organy obowiązek ustalenia prawdziwego stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Tylko realizując powyższe zasady organ prowadząc postępowanie administracyjne może trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach strony.

Zdaniem Sądu organy nie wykazały, że konkurs – w rozpoznawanej sprawie - był przeprowadzony w warunkach poszanowania zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu o zawarcie umowy w przedmiocie świadczenia usług zdrowotnych.

W ocenie Sądu, w postępowaniu zainicjowanym odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert dla prawidłowego rozstrzygnięcia koniecznym było prowadzenie analizy porównawczej ofert podmiotów uczestniczących w konkursie tj. porównanie oferty strony skarżącej i oferentów z którymi doszło do zawarcia umów i przedstawienia tej analizy (co do każdego z kryteriów oceny) w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Brak powyższego porównania uniemożliwiło Prezesowi Narodowego Funduszu Zdrowia (a po wniesieniu skargi również sądowi) dokonanie kontroli prawidłowości przeprowadzonego konkursu, a w szczególności zbadania czy w toku konkursu zapewniono równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej i oceny czy prowadzono postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, a także czy w związku z tym prawidłowo porównano oferty pod względem wszystkich aspektów postępowania konkursowego.

Organy badając postępowanie konkursowe nie mogą jedynie powtórzyć argumentacji komisji konkursowej, ale są zobowiązane zbadać czy komisja prawidłowo przeanalizowała ofertę strony skarżącej. W szczególności chodzi o uwzględnienie kryteriów wynikających z zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Aby dokonać tej analizy niezbędne jest porównanie oferty strony skarżącej i podmiotów z którym umowę zawarto.

Mimo obszerności zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji przeważają w niej rozważania teoretyczne. Organy ograniczyły się do wskazania na liczbę punktów uzyskanych przez stronę skarżącą na różnych płaszczyznach oceny (kryteriach) i liczbę punktów dla oferentów z pierwszej i szóstej (czterech oferentów) pozycji rankingu końcowego, nie wyjaśniając dlaczego w konkretnym przypadku każdy z oferentów został oceniony przyznaniem tej a nie innej sumy punktów. W konsekwencji organy nie przedstawiły zestawienia ocen punktowych dla poszczególnych świadczeniodawców uzyskanych w toku postępowania i nie wyjaśniły szczegółowo wyjaśnienia zasad punktowania poszczególnych elementów oferty. Prezes NFZ wskazując na prawidłowość przeprowadzonego postępowania odniósł się do kwestii punktacji ofert, wskazując, iż wybrane oferty uzyskały wyższą ocenę punktową. Jednakże dla oceny prawidłowości postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej niezbędne jest wykazanie, iż wyliczenie ilości punktów przypadających na daną kategorię zostało dokonane w oparciu o przejrzyste i jednakowe dla wszystkich oferentów kryteria. Organ winien wskazać z jakimi okolicznościami przypisanymi poszczególnym kategoriom oceny wiążą się określone ilości punktów.

W konsekwencji uznać należy, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja I instancji naruszyły art. 7, art. 8, , art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu naruszony został także art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 149 ust. 1 pkt 2 tej ustawy oraz § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej przez narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji. W myśl art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Tymczasem zarządzeniem z dnia [...] listopada 2011 r. o nr [...] , mającym zastosowanie w przedmiotowym postępowaniu konkursowym, Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ odstąpił od stosowania Procedury konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, między innymi w zakresie: kontroli prawdziwości danych wskazanych w ofertach, sprawdzenia powtarzalności personelu wskazanego w poszczególnych ofertach w relacji z pozostałymi ofertami oraz badania zgodności oświadczenia o wpisach do rejestru z danymi w publicznym rejestrze informatycznym. Należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że odstąpienie od kontroli prawdziwości danych wskazanych w ofertach uniemożliwiło zastosowania w pełnym zakresie wskazanej w § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia możliwości przeprowadzenia przez komisję konkursową kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie, a także zażądania dostarczenia dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postępowania przez świadczeniodawcę. Ograniczenie przeprowadzenia przez organ możliwości kontroli świadczeniodawcy w trakcie postępowania konkursowego doprowadziło do naruszenia art. 149 pkt 2 ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym oferty zawierające nieprawdziwe informacje podlegają odrzuceniu. Komisja konkursowa miała ustawowy obowiązek odrzucenia ofert zawierających dane nieprawdziwe, zaś dla realizacji tego obowiązku konieczne było przeprowadzenie kontroli. Bez skontrolowania oferentów i prawdziwości ich oświadczeń, obowiązek odrzucenia ofert zawierających informacje nieprawdziwe nie mógł być wykonany. Oferty powinny zawierać dane prawdziwe w dniu jej składania. Przy wyłączeniu możliwości kontroli tych danych oferent może podać nieprawdę w ofercie, wiedząc iż w trakcie konkursu oferta nie będzie weryfikowana. To zachęca do podawania w ofercie danych umożliwiających najwyższą możliwą punktację, pomimo rzeczywistego braku spełniania wymogów ogłoszenia.

Także powoływanie się przez Prezesa NFZ na możliwość rozwiązania umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w sytuacji, gdy w wyniku kontroli dokonanej już po jej zawarciu okazałoby się, że złożona oferta zawierała nieprawdziwe dane, jest niedopuszczalne. Okoliczność, że organ jest uprawniony do kontroli realizacji umowy, nie może go zwalniać od obowiązku rzetelnego przeprowadzenia postępowania konkursowego, w trakcie którego należy zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że akceptacja stanowiska organu doprowadziłoby do przyjęcia, że podczas dokonywania wyboru ofert komisje konkursowe nie są zobowiązane do jakiejkolwiek staranności i mogą działać w sposób dowolny, zawsze bowiem umowę będzie można rozwiązać.

Reasumując wskazać należy, że postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało prowadzone z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., wobec braku dokładnego wyjaśnienia sprawy i braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto uzasadnienie decyzji tak organu I instancji jak i decyzji zaskarżonej nie spełnia wymogów określonych w art. 107 k.p.a.

Według Sądu, organy w konsekwencji powyższych uchybień proceduralnych nie ustaliły w sposób jednoznaczny, czy rzeczywiście nie doszło do naruszenia przepisu art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a więc, czy nie doszło w toku postępowania konkursowego do obrazy zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasad uczciwej konkurencji, a w konsekwencji tego naruszenia interesu prawnego strony skarżącej. Poprzez niepełne wyjaśnienie wszystkich podstaw rozstrzygnięcia konkursu, organ odwoławczy nie ustalił również, czy w toku postępowania konkursowego nie doszło do naruszenia przepisu art. 148 ustawy o świadczeniach.

Tym samym organy I i Ii instancji, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuściły się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Naruszenie wspomnianych przepisów procedury administracyjnej mogło mieć - w ocenie Sądu - istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia przez sąd administracyjny decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] stycznia 2012 r. wydanej w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Ponadto naruszono art. 134 ust. 1 oraz art. 149 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o świadczeniach i § 6 ust. 2 ww. .rozporządzenia ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r.

Uznając, że pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny tylko w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, Sąd orzekający w sprawie niniejszej nie wypowiedział się w kwestii tych zarzutów, bowiem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ administracji publicznej dokona on powtórnie ustaleń materialnoprawnych.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że uchylone decyzje organów obu instancji nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 i art. 205 § 1 wyżej powołanej ustawy.