Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SAB/Sz 7/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2014-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
659
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 37 par. 1, art 57  par. 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Sędziowie Sędzia WSA Kazimierz Maczewski,, Sędzia WSA Ewa Wojtysiak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Kalisiak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 16 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Rzepakowej Grupy A. P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Jak wynika z akt, w dniu 14.05.2013 r. R. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. (zwana dalej "Spółką", Stroną lub "Skarżącą") złożyła wniosek o przyznanie na rok 2013 jednolitej płatności obszarowej (JPO), płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) i płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013).

W dniu 27.08.2013 r. sporządzono "Notatkę z manualnej weryfikacji wniosków w rejestrze podmiotów wykluczonych", załączając wydruk z bazy dotyczącej Spółki.

Decyzją Nr [...] z dnia 14.10.2013 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał Spółce pomoc finansową ONW.

Postanowieniem z dnia 03.03.2014 r. organ I instancji zawiesił postępowanie z urzędu w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej, wskazując na konieczność ustalenia przesłanek przewidzianych w art. 3 ust. 1-3 oraz art. 12 ust. 3-5 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r., Nr. 10, poz. 76 ze zm.) - zwanej dalej "ustawą o krajowym systemie ewidencji". Tego samego dnia i z tego samego powodu zawieszono również postępowanie w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013.

Na ww. postanowienia Spółka złożyła zażalenia.

W dniu 21.03.2014 r. Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach działania PROW 2007-2013 nr [...], zarzucając naruszenie:

1.art. 12 § 1 K.p.a. przez zaniechanie szybkiego załatwienia sprawy przy użyciu możliwie najprostszych środków,

2. art. 35 § 1-3 K.p.a. przez nie załatwienie sprawy w odpowiednim terminie,

3. art. 36 § 1 K.p.a. przez nie dopełnienie obowiązku zawiadomienia Strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i przyczynach zwłoki.

Jednocześnie Spółka wniosła o:

1) zobowiązanie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie w terminie 30 dni,

2) stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa przez radcę prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Spółka przedstawiła stan faktyczny sprawy, po czym przywołała przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 35 i 36 K.p.a.), a następnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12 (Lex nr 1233717), wydany w przedmiocie przewlekłości w prowadzeniu postępowania. dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.

Zdaniem Skarżącej, w niniejszej sprawie przekroczony został termin jej załatwienia przewidziany przepisami, bowiem organ prowadzący postępowanie przez kilka miesięcy nie podejmował czynności w sprawie bez żadnego uzasadnienia okolicznościami sprawy czy koniecznością przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Według Strony, organ od momentu złożenia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, to jest od dnia 14 maja 2013 r. dysponował wszystkimi niezbędnymi dokumentami w sprawie. Jako organ właściwy do dokonania wpisu do ewidencji producentów był również w posiadaniu informacji dotyczących okoliczności wpisu skarżącego do ewidencji producentów. Od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności sytuacja skarżącego nie uległa zmianie, zatem, jeśli zachodziły podstawy do wszczęcia postępowania o uchylenie decyzji o wpisie do ewidencji producentów, postępowanie powinno być wszczęte niezwłocznie po powzięciu przez organ informacji o nowych okolicznościach, czy niespełnieniu przez skarżącego przesłanek pozwalających na jego wpis do ewidencji. Z uwagi na powyższe, według Skarżącej, należy przyjąć, że zawieszenie postępowania w niniejszym stanie rzeczy jest czynnością pozorną, mającą na celu wyłącznie usprawiedliwienie przewlekłości postępowania oraz sprawienie, iż organ formalnie nie jest bezczynny.

Dodatkowo Skarżąca wskazała, że postanowienie z dnia 3 marca 2014 r. nr [...] o zawieszeniu postępowania zostało zaskarżone, gdyż wydano je bezpodstawnie, z naruszeniem przepisów 97 §1 pkt 4 K.p.a. przez zawieszenie postępowania, mimo niewystąpienia zagadnienia, które wymagałoby rozstrzygnięcia przez inny organ. Abstrahując nawet od wadliwości innego postanowienia o zawieszeniu postępowania, należy uznać, że jego wydanie może świadczyć o braku formalnej bezczynności organu, jednak nie może zmienić oceny, że organ prowadzi postępowania w sposób przewlekły i to z rażącym naruszeniem prawa. W dniu 18 marca 2014 r. Skarżąca wniosła zażalenie na przewlekłość postępowania do Dyrektora [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, które załączyła do skargi.

Nadto, Skarżąca podniosła, że zgodnie z przeważającym w orzecznictwie i doktrynie poglądem, wyrażonym m. in. w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt I OZ 893/13 (Lex nr 585941), złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia, a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu pozostającego w zwłoce.

W sprawach skarg na bezczynność nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy zażaleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 K.p.a. a skargą do sądu administracyjnego. Z uwagi na powyższe Skarżąca uznała, że spełniła warunek określony w art. 52 § 1 P.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu swojego stanowiska organ przedstawił stan sprawy, wyjaśniając, że do Biura Powiatu w dniu 14.05.2013 r. wpłynął wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach działania PROW 2007-2013 na rok 2013. Następnie, wyjaśniając procedurę składania wniosków o przyznanie płatności, a następnie sposób ich rozpatrzenia, organ wskazał, że wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych składa się do kierownika biura powiatowego Agencji, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę rolnika, w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja każdego roku. Wniosek o przyznanie płatności może zostać złożony także w terminie 25 dni kalendarzowych po terminie składania wniosków, tj. do dnia 10 czerwca 2013 r., jednak za każdy dzień roboczy opóźnienia stosowana jest redukcja w wysokości 1% należnej kwoty płatności. Zmiany do wniosku składa się w terminie do dnia 31 maja każdego roku. Zmianę można złożyć także po 31 maja, jednak nie późnej niż do dnia 10 czerwca w 2013. Zmiana ta spowoduje zmniejszenie kwoty płatności, odnoszącej się do powierzchni działek rolnych, które zostały dodane o 1% za każdy dzień roboczy opóźnienia (licząc od dnia 3 czerwca 2013 r. włącznie).

Dalej organ wskazał, że jak wynika z niżej przytoczonych przepisów wnioski złożone podlegają procesowi weryfikacji, w tym również kontrolom administracyjnym, krzyżowym, typowaniu do inspekcji terenowych oraz kontrolom w terenie. Zaznaczono przy tym, że aby skutecznie przeprowadzić kontrolę administracyjną oraz krzyżową złożonych wniosków, celem wykluczenia możliwości powielanych deklaracji na tę samą działkę i uzyskiwania tym samym nienależnych płatności, wymagane jest wprowadzenie do skomputeryzowanej bazy danych 100% wniosków w całym kraju, wraz ze zmianami deklaracji złożonymi do dnia 10 czerwca i wycofaniami deklaracji. Po wprowadzeniu wniosków dokonywany jest proces weryfikacji kompletności złożonych wniosków i deklaracji i po zakończeniu tego procesu można przystąpić do kolejnego etapu - kontroli administracyjnych. Dodatkowo wprowadzone wnioski poddawane są losowaniu do kontroli w terenie, w następnej kolejności kontrolerzy danych w biurach powiatowych weryfikują kwalifikowalność zgłoszonych do płatności gruntów jak również analizują wnioski pod względem prawidłowości zgłoszonych deklaracji pakietowych. Dotyczy to, po pierwsze - sprawdzenia dochowania podjętych zobowiązań w ramach PROW 2007-2013 co do prawidłowości zmian dokonywanych w roku złożenia wniosku, wywiązywania się przez wnioskodawcę z wymagań nałożonych na realizowane zobowiązania rolnośrodowiskowe.

Odnosząc się do wniosku złożonego przez Spółkę, organ wyjaśnił, że organ rozpatrujący wykonał sprawdzenia kwalifikowalności powierzchni deklarowanych względem powierzchni uprawnionych do przyznania płatności, rozpatrzenia wniesionej przez wnioskodawcę zmiany załącznika graficznego w zakresie ponownego wyznaczenia powierzchni ewidencyjno - gospodarczych zgodnie z żądaniem rolnika naniesionym na załącznik graficzny dołączony do wniosku, sprawdzenia przestrzegania przez rolnika prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych w plonie głównym, przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin, z wyłączeniem roślin wieloletnich - jak wynika z wymogu pakietu, o który Skarżący wnioskował oraz kontrolę utrzymania poziomu trwałych użytków zielonych zadeklarowanych we wniosku, względem zgłoszonych użytków w roku poprzednim. Jak wskazał organ, takiego sprawdzenia dokonano w oparciu o poprzednie lata wnioskowania.

Nadto, jak wskazał organ, dodatkowo przedmiotem przeprowadzenia kontroli administracyjnej, była analiza zwiększenia powierzchni wnioskowanej do płatności w 2013 roku względem powierzchni zobowiązania zaciągniętego w roku 2012, do czego wnioskodawca nie był uprawniony, i co musiało zostać zweryfikowane w oparciu o analizę akt sprawy z roku poprzedniego. W świetle powyższego nie można zarzucić Organowi pozostawania w bezczynności, którą zarzuca Skarżący.

Następnie organ wyjaśnił, że w przedmiotowym postępowaniu zastosowanie mają następujące przepisy unijne:

- Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. L 277 z 21.10.2005 r., s.l) – zwane dalej "Rozporządzeniem Rady (WE) nr 1698/2005",

- Rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. L 25 z 28.01.2011r.) – zwane dalej "Rozporządzeniem Komisji (UE) nr 65/2011",

- Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 65, ze zm.) – zwane dalej "Rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1122/2009",

- Rozporządzenie Rady (WE) 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. L 30 z 31.1.2009, str. 16-99) – zwane dalej "Rozporządzeniem Rady (WE) 73/2009",

oraz przepisy krajowe, a mianowicie:

- ustawa z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz.173) - zwana dalej "ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich",

- rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r., nr 33, poz.262 ze zm.) – zwane dalej "rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r.",

- rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.) – zwane dalej "rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r.",

- ustawa z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) - zwana dalej "K.p.a.".

Następnie przywołując art. 21 ust. 1 i art. 19 ww. ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, a także § 26 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. W ocenie organu, przepisy te wskazują na ograniczenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w odniesieniu do przyznawania płatności rolnośrodowiskowej, wobec czego nie jest trafiony zarzut Skarżącego w doniesieniu do naruszenia przepisów art. 35 i 36 K.p.a., szczególnie w zakresie terminów tam zakreślonych.

Dodatkowo wskazano na art. 20 Rozporządzenia Rady (WE) 73/2009, zgodnie z którym państwa członkowskie przeprowadzają kontrole administracyjne wniosków o pomoc w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności do pomocy. Kontrole administracyjne uzupełnia system kontroli na miejscu w celu zweryfikowania kwalifikowalności do pomocy. W tym celu państwa członkowskie sporządzają próbę kontrolną zawierającą listę gospodarstw rolnych. Państwa członkowskie mogą korzystać z technik teledetekcji i globalnego systemu nawigacji satelitarnej w celu przeprowadzania kontroli działek rolnych na miejscu. Zgodnie zaś z przepisem art. 28 ww. rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 dotyczącego obowiązkowych kontroli dla programów rolnośrodowiskowych, kontrole administracyjne, o których mowa w art. 20 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, pozwalają na wykrywanie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrywanie za pomocą narzędzi informatycznych, w tym kontroli krzyżowych, które:

a) dotyczą odpowiednio zadeklarowanych uprawnień do płatności i zadeklarowanych działek, pozwalają uniknąć nienależnego wielokrotnego przyznania tej samej pomocy odnośnie do tego samego roku kalendarzowego lub gospodarczego oraz nienależnej kumulacji pomocy przyznawanej w ramach systemów pomocy obszarowej wymienionych w załącznikach I i VI do rozporządzenia (WE) nr 73/2009;

b) obejmują sprawdzenie istnienia uprawnień do płatności i kwalifikowalność do pomocy;

c) dotyczą zgodności między zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku działkami rolnymi a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych, w celu sprawdzenia kwalifikowalności obszarów jako takich do pomocy;

d) dotyczą zgodności między uprawnieniami do płatności a obszarem zatwierdzonym i w celu sprawdzenia, czy uprawnieniom towarzyszy odpowiednia liczba kwalifikowalnych hektarów, zgodnie z definicją w art. 34 ust. 2 Rozporządzenia (WE) nr 73/2009, opierają się na komputeryzowanej bazie danych bydła w celu sprawdzenia kwalifikowalności do pomocy oraz uniknięcia nienależnego wielokrotnego przyznania tej samej pomocy odnośnie do tego samego roku kalendarzowego;

e) dotyczą zgodności między zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku działkami rolnymi a powierzchniami poddanymi oficjalnej kontroli, które okazały się zgodne z wymogami art. 87 ust. 1 Rozporządzenia (WE) nr 73/2009 (...).

Wskazano również na art. 9 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, zgodnie z którym w odniesieniu do dowolnego środka lub grupy operacji wchodzących w zakres niniejszego tytułu nie dokonuje się żadnych płatności przed zakończeniem kontroli tego środka lub grupy operacji pod kątem kryteriów kwalifikowalności.

Następnie organ przywołał wyrok Naczelnego Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 23.04.2009 roku (sygn. akt II GSK 882/08), w którym Sąd podkreślił, że obowiązek niezwłocznego załatwienia sprawy nie może naruszać obowiązków spoczywających na organie z mocy innych przepisów. Zdaniem organu, do takich obowiązków należy przeprowadzenie przez kierownika biura powiatowego kontroli wynikających z wyżej wskazanych przepisów rozporządzeń unijnych, które wykonywane są w oparciu o system prowadzony zgodnie z ww. ustawą o krajowym systemie ewidencji w związku z przepisami rozdziału IV Rozporządzenia Rady (WE) 73/2009, a więc nie tylko w oparciu o dokumenty złożone wraz z wnioskiem, które w ocenie Spółki były w posiadaniu organu.

Organ wyjaśnił, że w przypadku wniosku złożonego przez Spółkę, organ rozpatrujący wykonał sprawdzenia zarówno kwalifikowalności powierzchni deklarowanych względem powierzchni uprawnionych do przyznania płatności, jak również weryfikacji spełnienia wymogów zgłoszonego pakietu do płatności, zgodnie ze wskazaniem przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r.

Nadto, organ I instancji w odpowiedzi na skargę zakwestionował zasadność złożenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego bez uwzględnienia stanowiska organu drugiej instancji i jego rozstrzygnięcia w tym zakresie w oparciu o przepis art. 37 § 1 K.p.a., na co przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2001 r. (sygn. akt IV SA 572/99):

Końcowo, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie, postanowieniem nr [...] z dnia 03.03.2014 r. zawieszono postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych z urzędu w trybie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. Mając na uwadze treść przepisu art. 103 K.p.a., zgodnie z którym zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie, organ I instancji uznał skargę Spółki za bezzasadną, po czym przywołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2013 r. (sygn. akt I SAB/Wa 64/13), w którym Sąd przyjął, że niezależnie od czasu trwania zwłoki w załatwieniu sprawy, podjęcie rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania w sprawie oznacza, że bezczynność organu ustaje.

W wykonaniu zobowiązania Sądu z dnia 23.05.2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR udokumentował stan postępowań zainicjowanych przez Spółkę zażaleniami na postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nr [...] z dnia 03.03.2014 r. w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2013 oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej, tj. załączył uwierzytelnione odpisy: postanowienia nr [...] z dnia 07.05.2014 r. utrzymujące w mocy ww. postanowienie organu I instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania oraz postanowienia nr [...] z dnia 07.05.2014 r. uznające zażalenie w przedmiocie przewlekłości postępowania za bezzasadne.

Dodatkowo, Skarżąca Spółka pismem z dnia 03.07.2014 r., podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniosła o wymierzenie organowi grzywny z powodu przewlekłego prowadzenia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - zwanej "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a P.p.s.a. Stosownie do pkt 1 art. 3 § 2 kognicja sądów administracyjnych obejmuje rozpoznawanie skarg na decyzje administracyjne, zaś zgodnie z pkt 2 powołanego przepisu - sprawy ze skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2013 rok w ramach działania PROW 2007-2013 przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR . Skarga taka mieści się w granicach kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego określonych w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 P.p.s.a. warunkiem wniesienia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia. W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania takim środkiem zaskarżenia jest zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. Skarżąca spełniła ten warunek, składając zażalenie z dnia 18.03.2014 r. do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Białogardzie (które to zażalenie postanowieniem organu odwoławczego z dnia 07.05.2014 r. zostało uznane za bezzasadne).

Zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych (zob. postanowienia NSA z dnia 10.10.2013 r., I OZ 893/13 i z dnia 19.07.2013 r., II OSK 1449/13; wyrok WSA w Krakowie z dnia 01.02.2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 206/12), wymogi formalne do skutecznego wniesienia skargi zostały spełnione, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 K.p.a. Uprzednie złożenie zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania lub niezałatwienie sprawy w terminie stanowi niezbędny warunek złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Podkreślić przy tym należy, że wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. jest jedynie warunkiem formalnym rozpoznania skargi przez sąd. Stanowisko organu wyższego stopnia zajęte w tym trybie (a więc uznanie zażalenia za uzasadnione lub nieuzasadnione) nie ma znaczenia w świetle art. 52 § 1 P.p.s.a. Nieistotne jest nawet, czy organ wyższego stopnia wypowie się w sprawie. Niezależnie od sposobu załatwienia przez organ wyższego stopnia zażalenia na bezczynność organu l instancji, stronie zostaje otwarta droga do podniesienia przed sądem administracyjnym bezczynności organu l instancji (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 grudnia 2006 r., II SAB/Bk 14/06; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 września 2008 r., II SAB/Go 16/08; wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2008 r., II SAB/Lu 2/08 - publikowane w internetowej bazie orzeczeń NSA: www.nsa.gov.pl ).

W świetle powyższego, bez znaczenia dla kwestii dopuszczalności skargi Spółki jest okoliczność, że Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR uznał za bezzasadne powyższe zażalenie z dnia 18.03.2014 r. na przewlekłość za skargę wniesioną w trybie art. 227 i następne K.p.a., a także, że udzielił odpowiedzi w trybie art. 237 i 238 K.p.a. Mimo to należy uznać, że Skarżąca wyczerpała środki zaskarżenia, a więc wypełniła warunek wniesienia skargi do sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 52 § 1 P.p.s.a.

Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi należy wskazać, że na gruncie postępowań w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych, przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego doznają ograniczeń w ich stosowaniu, stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, w myśl którego, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

Zgodnie zaś z art. 19 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, rozpatrzenie wniosku w sprawie przyznania pomocy powinno nastąpić w terminie niezbędnym do należytego wyjaśnienia sprawy, w tym do przeprowadzenia kontroli określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1.

Przepis § 26 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. - wydanego na mocy art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich – stanowi, że: "Kierownik biura powiatowego Agencji wydaje decyzje w sprawie przyznania pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych do dnia 01 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności". Natomiast ust. 3 § 26 tegoż rozporządzenia stanowi, że: "O każdym przypadku niezałatwienia w terminie sprawy dotyczącej przyznania płatności rolnośrodowiskowej kierownik biura powiatowego Agencji zawiadamia na piśmie rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy".

Przytoczone wyżej przepisy wprost wskazują, że zarzuty skargi co do naruszenia art. 35 i 36 K.p.a. przez niezałatwienie sprawy w odpowiednim terminie oraz przez niedopełnienie obowiązku zawiadomienia sprawy w terminie o przyczynach zwłoki nie znajdują oparcia w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wprawdzie w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nie załatwiono sprawy w terminie do dnia 01.03.2014 r. (sobota), jednakże stan ten pozostaje w zgodzie z terminem szczególnym do załatwienia sprawy przyznania płatności rolnośrodowiskowej, przewidzianym w cytowanym wyżej § 26 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w związku z art. 57 § 4 K.p.a., zgodnie z którym, jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni.

Przywołać w tym miejscu należy uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OPS 1/11, w której Sąd uznał, że sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 K.p.a.

Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 K.p.a.). W rozumieniu art. 104 § 1 K.p.a. "załatwienie sprawy" oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Jeżeli organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w prawem przewidzianym terminie, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas mamy do czynienia z bezczynnością organu. W myśl art. 35 § 4 K.p.a., przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 art. 35 K.p.a. Jak wskazano wyżej, w niniejszej sprawie organ zobowiązany był załatwić sprawę przez wydanie decyzji do dnia 03.03.2014 r., stosownie do § 26 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w związku z art. 57 § 4 K.p.a.

W niniejszej sprawie, organ I instancji w najbliższy dzień roboczy, tj. w dniu 03.03.2014 r. (poniedziałek) zawiadomił Stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu co do prawidłowości wpisu do ewidencji producentów i numeru identyfikacyjnego (bezsporne) i w drodze postanowienia zawiesił postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2013 r., co skutkowało, że nie doszło ani do stanu bezczynności (gdyż organ uprawniony był załatwić sprawę w terminie do dnia 03.03.2014 r.), ani też do stanu przewlekłości, gdyż w dniu 03.03.2014 r. nastąpiło zawieszenie postępowania.

Zdaniem Skarżącej, zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie jest bezpodstawne, gdyż nastąpiło z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., nie wystąpiło bowiem zagadnienie, które wymagałoby rozstrzygnięcia przez inny organ. Według Strony w niniejszym stanie sprawy zawieszenie postępowania jest czynnością pozorną, mającą na celu wyłącznie usprawiedliwienie przewlekłości postępowania oraz sprawienie, że organ formalnie nie jest bezczynny. Odnosząc się zatem do tej tezy Skarżącej, odnieść się należy do poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wyrażonego w wyroku z dnia 28.10.2010 r., sygn. akt III SAB/Wr 14/10, zaakceptowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16.05.2012 r., sygn. akt II GSK 555/11, że niezależnie od czasu trwania zwłoki w załatwieniu sprawy, podjęcie rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania w sprawie oznacza, iż bezczynność organu ustaje, a Sąd nie może uwzględnić skargi na bezczynność. Stosownie bowiem do art. 103 K.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Zgodnie natomiast z art. 102 K.p.a. w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować czynności, ale niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. Zdaniem Sądu, w drodze skargi na bezczynność organu nie można zwalczać postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Od postanowienia w tej materii służą bowiem odrębne środki zaskarżenia, tj. zażalenie do organu II instancji, a następnie - na postanowienie wydane w drugiej instancji – skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.). Analogicznie, sytuacja ta ma zastosowanie odpowiednio do skargi na przewlekłe prowadzenia postępowania przez organ administracji publicznej. Wskazać przy tym należy, że z akt rozpoznawanej sprawy nie wynika, by Skarżąca skorzystała z trybu zaskarżenia postanowienia organu II instancji z dnia 03.03.2014 r. na zawieszenie postępowania i wywiodła nań skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Postępowanie wywołane skargą zarówno na bezczynność jak i na przewlekłość cechuje pewna swoistość polegająca na tym, że rozpoznając sprawę tego rodzaju, Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność wydanego przez organ aktu, a bada jedynie, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie w zakreślonym przepisami terminie lub czy też doszło do stanu przewlekłości postępowania ze strony organów. Ocena bowiem zasadności skargi na bezczynność organu musi być zasadniczo konfrontowana z istnieniem prawnego obowiązku działania organu administracji zobowiązanego do załatwienia konkretnej sprawy w sposób, w formie i w terminie, przewidzianymi w przepisach obowiązującego prawa.

Jednakże – w ocenie Sądu - okoliczność zawieszenia postępowania - wobec wątpliwości zaistniałych w toku postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. - uwarunkowana koniecznością ustalenia (w odrębnym postępowaniu), czy zostały spełnione ustawowe przesłanki wpisu do ewidencji producentów przez skarżącą Spółkę na podstawie art. 3 ust.1-3 w związku z art. 12 ust. 3-5 ww. ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji, a zatem koniecznością ustalenia istnienia warunku niezbędnego do przyznania płatności rolnych, nie jest obojętna dla oceny zachowania Kierownika Biura Powiatowego ARiMR co do zarzucanej mu skargą przewlekłości. Wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze na przewlekłość organu w prowadzeniu postępowania, zdaniem Sądu, w stanie przewlekłości organ jednak nie pozostawał, gdyż ustalenie prawidłowości wpisu skarżącej Spółki do ewidencji producentów oraz numeru identyfikacyjnego, wobec zaistniałych w tym względzie w toku postępowania wątpliwości, stanowi element konieczny w przedmiocie merytorycznego rozstrzygnięcia co do przyznania płatności rolnośrodowiskowej. W kontekście przywołanych wyżej okoliczności prawnych sprawy, zwłaszcza wyżej przywołanych przepisów szczególnych, nie sposób nie zwrócić uwagi i na ten aspekt rozpatrywanego zagadnienia, który powiązać należy z wyrażoną w art. 7 K.p.a. zasadą prawdy obiektywnej i wynikającym z niej obowiązkiem organu podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zasada ta, ma również istotne znaczenie dla oceny zgodności z prawem działania organu administracji publicznej.

Przepisy unijne nakładają na państwa członkowskie szereg obowiązków. Przywołać w tym miejscu należy art. 20 Rozporządzenia Rady (WE) 73/2009, zgodnie z którym państwa członkowskie przeprowadzają kontrole administracyjne wniosków o pomoc w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności do pomocy. Kontrole administracyjne uzupełnia system kontroli na miejscu w celu zweryfikowania kwalifikowalności do pomocy. W tym celu państwa członkowskie sporządzają próbę kontrolną zawierającą listę gospodarstw rolnych. Państwa członkowskie mogą korzystać z technik teledetekcji i globalnego systemu nawigacji satelitarnej w celu przeprowadzania kontroli działek rolnych na miejscu. Natomiast w myśl art. 28 ww. rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, dotyczącego obowiązkowych kontroli dla programów rolnośrodowiskowych, kontrole administracyjne, o których mowa w art. 20 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, pozwalają na wykrywanie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrywanie za pomocą narzędzi informatycznych, w tym kontroli krzyżowych.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23.04.2009 roku, sygn. akt II GSK 882/08, podkreślił, że obowiązek niezwłocznego załatwienia sprawy nie może naruszać obowiązków spoczywających na organie z mocy innych przepisów. Do takich obowiązków należy przeprowadzenie przez kierownika biura powiatowego kontroli wynikających z wyżej wskazanych przepisów rozporządzeń unijnych, które wykonywane są w oparciu o system prowadzony zgodnie z ww. ustawą o krajowym systemie ewidencji w związku z przepisami rozdziału IV Rozporządzenia Rady (WE) 73/2009. A zatem, nie można zgodzić się ze skarżącą, że organ dysponował w sprawie wszystkimi niezbędnymi dokumentami, zobowiązany był bowiem zweryfikować złożony wniosek wraz załączonymi dokumentami, stosownie z procedurami przewidzianymi odrębnymi przepisami. Przywołać przy tym należy orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21.12.2010 r., sygn. akt II GPP5/10, w którym Sąd stwierdził, że: "(...) z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy nastąpiło naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jeżeli postępowanie w tej sprawie trwało dłużej, niż to konieczne dla wyjaśnienia tych okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy". Tym samym nie doszło do naruszenia art. 12 § 1 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu, całokształt okoliczności faktycznych i prawnych występujących w rozpoznawanej sprawie wskazuje, że nie doszło do stanu przewlekłości postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2013 rok w ramach PROW 2007-2013.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie przepisu art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.