Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 612/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta~Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

3 marca 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Dąbrowa Górnicza od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 391/17 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie nadania statutu Miejskiemu Zarządowi Budynków Mieszkalnych w Dąbrowie Górniczej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 391/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), po rozpoznaniu skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z [...] maja 2011 roku nr [...]w przedmiocie nadania statutu Miejskiemu Zarządowi Budynków Mieszkalnych w Dąbrowie Górniczej, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 pkt 4, § 3 pkt 2, § 3 pkt 4 w zakresie wyrazów "świadczenie zleconych odpłatnie usług oraz usługi gospodarcze", § 3 część I pkt 10, § 3 część II pkt 1 w zakresie wyrazów "i jednostek organizacyjnych oraz infrastruktury osiedlowej", § 3 część III pkt 5 i pkt 6, § 3 część IV zdanie trzecie, § 4 w zakresie wyrazów "zatwierdzony przez Prezydenta Miasta", § 6 pkt 1, § 7 pkt 1, pkt 2, pkt 3 zdanie drugie, § 8 pkt 1.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła Gmina Dąbrowa Górnicza, zaskarżając wyrok w części, co do stwierdzenia nieważności § 3 pkt 2, § 3 pkt 4 w zakresie wyrazów "świadczenie zleconych odpłatnie usług oraz usługi gospodarcze", § 3 część I pkt 10, § 3 część II pkt 1 w zakresie wyrazów "i jednostek organizacyjnych oraz infrastruktury osiedlowej", § 3 część III pkt 5 i pkt 6, § 4 w zakresie wyrazów "zatwierdzony przez Prezydenta Miasta", § 6 pkt 1.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1) art. 7 ust. 1 pkt 1 art 9 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 7 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej poprzez ich błędną wykładnię, a to poprzez uznanie, że treść § 3 pkt 2 Statutu MZBM wprowadzająca możliwość prowadzenia przez ten zakład budżetowy administracji zleconej, w tym kompleksowej obsługi wspólnot mieszkaniowych, wykracza poza zakres zadań własnych gminy a tym samym wykracza poza zakres zadań użyteczności publicznej, które może prowadzić zakład budżetowy, podczas gdy obsługa wspólnot mieszkaniowych do których należy gmina i gdzie gmina jest współwłaścicielem części wspólnej nieruchomości, stanowi wykonywanie zadania własnego gminy, tj. gospodarowania nieruchomościami co do których gmina posiada tytuł prawny;

2) art. 7 ust. 1 pkt 1 art. 9 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 7 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej poprzez ich błędną wykładnię, a to poprzez uznanie, że:

a) treść § 3 pkt 4 Statutu MZBM w zakresie uprawniającym ten zakład budżetowy do świadczenia zleconych odpłatnie usług oraz usług gospodarczych wykracza poza zakres zadań własnych gminy a tym samym wykracza poza zakres zadań użyteczności publicznej, które może prowadzić zakład budżetowy, podczas gdy czynność ta dotyczy nieruchomości znajdującymi się w zasobie nieruchomości gminy (tj. stanowiących jej własność lub posiadanej na podstawie innego tytułu prawnego);

b) treść § 3 część I pkt 10 Statutu MZBM w zakresie uprawniającym ten zakład budżetowy do wykonywania innych zleconych odpłatnie czynności administracyjnych wykracza poza zakres zadań własnych gminy a tym samym wykracza poza zakres zadań użyteczności publicznej, które może prowadzić zakład budżetowy, podczas gdy czynność ta dotyczy nieruchomości znajdującymi się w zasobie nieruchomości gminy (tj. stanowiących jej własność lub posiadanej na podstawie innego tytułu prawnego);

c) treść § 3 część II pkt 1 Statutu MZBM w zakresie uprawniającym ten zakład budżetowy do programowania inwestycji na potrzeby jednostek organizacyjnych oraz na potrzeby infrastruktury osiedlowej wykracza poza zakres zadań własnych gminy a tym samym wykracza poza zakres zadań użyteczności publicznej, które może prowadzić zakład budżetowy podczas gdy czynność ta dotyczy nieruchomości znajdującymi się w zasobie nieruchomości gminy (tj. stanowiących jej własność lub posiadanej na podstawie innego tytułu prawnego);

d) treść § 3 część III pkt 5 Statutu MZBM uprawniającym ten zakład budżetowy do obsługi administracyjnej lokali użytkowych wykracza poza zakres zadań własnych gminy a tym samym wykracza poza zakres zadań użyteczności, publicznej, które może prowadzić zakład budżetowy, podczas gdy czynność ta dotyczy nieruchomości znajdującymi się w zasobie nieruchomości gminy (tj. stanowiących jej własność lub posiadanej na podstawie innego tytułu prawnego);

e) treść § 3 część III pkt 6 Statutu MZBM uprawniającym ten zakład budżetowy do wykonywania innych zleconych odpłatnie czynności administracyjnych i technicznych wykracza poza zakres zadań własnych gminy a tym samym wykracza poza zakres zadań użyteczności publicznej, które może prowadzić zakład budżetowy, podczas gdy czynność ta dotyczy nieruchomości znajdującymi się w zasobie nieruchomości gminy (tj. stanowiących jej własność lub posiadanej na podstawie innego tytułu prawnego);

3) naruszenie art. 30 ust. 2 pkt 5 oraz 33 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wprowadzenie w § 4 Statutu MZBM uprawnienia Prezydenta Miasta do zatwierdzania Regulaminu Organizacyjnego tego zakładu stanowi nieuprawnioną ingerencję w kompetencje kierownika zakładu budżetowego oraz naruszenie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez jego niezastosowanie polegające na pominięciu, że czynność zatwierdzenia regulaminu organizacyjnego zakładu budżetowego utworzonego przez jednostkę samorządu terytorialnego przez organ wykonawczy tej jednostki samorządu terytorialnego stanowi element wykonywania kompetencji z zakresu gospodarowania mieniem;

4) naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 16 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez ich błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że § 6 pkt 1 Statutu MZBM określającego, iż ten zakład budżetowy prowadzi działalność na bazie majątku Gminy Dąbrowa Górnicza nie może stanowić elementu Statutu MZBM, jako że Statut MZBM nie jest aktem erekcyjnym zakładu budżetowego co powoduje w konsekwencji stwierdzenia nieważności § 6 pkt 1 Statutu MZBM, pozbawienie Statutu MZBM obligatoryjnego elementu jakim jest zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, tj. stanu wyposażenia zakładu w środki obrotowe oraz składniki majątkowe przekazane zakładowi w użytkowanie.

Wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części tj. co do stwierdzenia nieważności następujących przepisów Statutu MZBM: § 3 pkt 2, § 3 pkt 4 w zakresie wyrazów "świadczenie zleconych odpłatnie usług oraz usługi gospodarcze", § 3 część I pkt 10, § 3 część II pkt 1 w zakresie wyrazów i jednostek organizacyjnych oraz infrastruktury osiedlowej, § 3 część III pkt 5 i 6, § 4 w zakresie wyrazów "zatwierdzony przez Prezydenta Miasta", §6 pkt 1 oraz o przekazanie sprawy w zaskarżonej części do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części tj. co do stwierdzenia nieważności wskazanych wyżej przepisów Statutu MZBM i rozpoznanie skargi kasacyjnej poprzez oddalenie Skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z [...] maja 2011 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Wszystkie sformułowane w petitum skargi kasacyjnej, w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się niezasadne.

Zarzuty przytoczone wyżej w pkt 1 oraz 2 a-e zostały oparte na poglądzie, w myśl którego zakład budżetowy jako jednostka organizacyjna gminy jest uprawniony w świetle obowiązujących norm prawnych do świadczenia odpłatnie wskazanych usług (m.in. takich jak obsługa wspólnot mieszkaniowych, obsługa administracyjna lokali użytkowych, czynności administracyjne czy techniczne) dotyczących nieruchomości znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną usługi te mieszczą się w zakresie zadań użyteczności publicznej.

Odnosząc się do tych zarzutów należy przypomnieć, iż stosownie do treści art. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (obecny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 712 ze zm.) gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Jednakże działalność wykraczająca poza zadania o charakterze użyteczności publicznej nie może być prowadzona w formie samorządowego zakładu budżetowego (art. 7 ustawy o gospodarce komunalnej). W myśl art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecny tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) do zadań użyteczności publicznej zaliczają się zadania własne gminy określone w art. 7 ust. 1 tej ustawy, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Z kolei zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej obejmuje ona w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.

Zadania użyteczności publicznej charakteryzują się szczególnymi i kwalifikowanymi cechami, polegają na organizowaniu lub bezpośrednim świadczeniu usług, z zastrzeżeniem, że świadczeniem usług mogą zajmować się podmioty wymienione w art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Cechą tych usług jest powszechna dostępność, z uwagi na ich publiczny charakter lub prawne zagwarantowanie dostępu do nich wszystkim zainteresowanym podmiotom. Potrzeby, które zaspokajają te usługi są charakteryzowane jako szczególne i kwalifikowane, gdyż związane są z użytecznością publiczną i należą do kategorii elementarnych, podstawowych i powszechnie występujących w sferze infrastruktury technicznej lub społecznej. Usługi te muszą być zawsze wykonywane w sposób bieżący i nieprzerwany. Działalność podmiotów świadczących te usługi może być odpłatna, ale nie jest bezpośrednio nastawiona na osiąganie zysku. Nie należy zatem do zadań o charakterze użyteczności publicznej zaspokajanie potrzeb jednostkowych (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 18 maja 2011 r., III CZP 22/11, LEX nr 898256). Zarządzanie nieruchomościami, również takimi, które stanowią przedmiot współwłasności gminy, nie spełnia wymienionych wyżej przesłanek warunkujących zakwalifikowanie danych usług do zadań użyteczności publicznej. Należy zgodzić się z poglądem przedstawionym w przywołanym wyżej postanowieniu Sądu Najwyższego, iż zarząd nieruchomością prywatną oraz o własności mieszanej nie zaspokaja powszechnych potrzeb mieszkańców gminy, gdyż wiąże się z zaspokajaniem indywidualnych potrzeb tylko tych mieszkańców gminy, którzy mają udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokali. Zarządzanie nieruchomością wspólną nie łączy się ponadto z przymusem korzystania z oferty zakładu budżetowego jako podmiotu zaspokajającego elementarne potrzeby, niezbędne ogółowi mieszkańców gminy. Zarządzanie nieruchomościami nie należy bowiem do zadań własnych gminy, obejmujących sprawy wymienione w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, tzn. sprawy: wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz, gdyż realizując te zadania gmina wykonuje wskazane wyżej usługi na rzecz wszystkich członków społeczności, a nie jedynie na rzecz określonej grupy mieszkańców. Za skupieniem aktywności zakładu budżetowego na tych właśnie zadaniach przemawia jego podporządkowanie gminie, gwarantujące ciągłość i niezawodność ich wykonywania. Prowadzenie natomiast działalności w warunkach rynkowych angażowałoby bezpośrednio gminę w prowadzenie działalności gospodarczej, co nie zostało przewidziane przepisami i mogłoby niekorzystnie wpływać na realizację wskazanych wyżej podstawowych zadań (por. wyrok WSA w Olsztynie z 31 stycznia 2013 r., II SA/Ol 1369/12, orzeczenia.nsa.gov.pl)

W orzecznictwie utrwalony jest wyraźny zakaz prowadzenia działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej przez gminy oraz inne komunalne osoby prawne. Zasadnicza odmienność między gospodarką komunalną a działalnością gospodarczą polega bowiem na tym, że gospodarka komunalna nie ma celu zarobkowego, a jej obligatoryjnym celem pozostaje wykonywanie zadań własnych gminy, w tym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty (zadań użyteczności publicznej). Gmina jako podmiot publicznoprawny przejmuje określone funkcje interwencyjne w gospodarce, zwłaszcza w dziedzinach działalności społecznie niezbędnej, w których podmioty prywatne nie są zainteresowane podjęciem działalności np. z powodu braku opłacalności (por. wyrok SN z 29 lipca 1993 r., III ARN 38/93, OSNCP 1994, nr 5, poz. 109, wyrok NSA z 11 sierpnia 1994 r., II SA 739/94, "Wokanda" 1995, nr 3, s. 33).

Konsekwencją powyższych wywodów jest uznanie, iż działalność polegająca na odpłatnym świadczeniu podmiotom innym niż gmina usług dotyczących obsługi czy zarządzania nieruchomościami, nie stanowi zadania własnego gminy, wymienionego w art. 7 ustawy o samorządzie gminnym. Działalność ta ma bowiem charakter komercyjny i wykracza poza zadania o charakterze użyteczności publicznej.

Zawężanie w zarzutach skargi kasacyjnej zakresu zastosowania spornych przepisów statutu jedynie do nieruchomości wchodzących w skład zasobu nieruchomości Gminy Dąbrowa Górnicza nie mogło odnieść oczekiwanego przez skarżącą kasacyjnie skutku w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdyż trudno przyjąć, aby treść aktów prawnych (w tym przypadku aktu wewnętrznego jakim jest sporny statut) mogła być skutecznie precyzowana dopiero w pismach procesowych w postępowaniu sądowym w sytuacji, gdy taki zakres zastosowania nie wynika bezpośrednio z brzmienia tych przepisów. Omawiane przepisy statuują bowiem obsługę wspólnot mieszkaniowych oraz inne wymienione w nich, a świadczone przez Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych w Dąbrowie Górniczej usługi w ujęciu szerokim, nieograniczonym co do tytułu prawnego poszczególnych nieruchomości.

Na uwzględnienie nie zasługują również zarzuty sformułowane w pkt 3 oraz 4 skargi kasacyjnej. Jeśli chodzi o pierwszy z tych zarzutów, WSA w Gliwicach zasadnie zwrócił uwagę w zaskarżonym wyroku, że wprawdzie przepisy art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 33 ust. 5 u.s.g. wyposażają wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w kompetencję do zatrudniania i zwalniania kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, a także do wykonywania uprawnień zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, jednakże z przepisów rangi ustawowej nie wynika norma uprawniająca ten organ do zatwierdzania regulaminu organizacyjnego zakładu budżetowego gminy. W konsekwencji treść § 4 omawianego statutu, w zakresie wyrazów objętych sentencją zaskarżonego wyroku istotnie stanowi ograniczenie uprawnień dyrektora zakładu budżetowego w sposób nie znajdujący oparcia w przepisach prawa. Z kolei jeśli chodzi o drugi z tych zarzutów, również należy się zgodzić z WSA w Gliwicach, iż wyposażenie zakładu budżetowego w majątek powinno stanowić element uchwały w przedmiocie utworzenia lub reorganizacji tego zakładu, co wynika zarówno z treści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h) u.s.g. jak i art. 16 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (obecnie tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.). Jest to o tyle istotne, że jak zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w przypadku zakładu budżetowego jego statut, w przeciwieństwie do aktu erekcyjnego, nie jest aktem obligatoryjnym.

W świetle powyższego skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.