Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1409/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 października 2006 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 maja 2006 r.,. sygn. akt II SA/Rz 16/06 odrzucające skargę B. K. na zarządzenie Burmistrza Gminy i Miasta w T. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły postanawia uchylić zaskarżone postanowienie


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 25 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 16/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę B. K. na zarządzenie Burmistrza Gminy i Miasta w T. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, iż skarżący skierował do Przewodniczącego Rady Miejskiej w T. i do Burmistrza Miasta i Gminy T. opatrzone datą 26.10.2005 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa .Wskazane wezwanie wpłynęło do Urzędu Gminy i Miasta T. w dniu 27.10.2005 r. /adnotacja na wezwaniu i na kopercie/, a było nadane w placówce pocztowej dnia poprzedniego /26.10.2005 r./. Sąd podał, iż skargę na przedmiotowe zarządzenie skarżący wniósł do Sądu za pośrednictwem Burmistrza Gminy T. Skarga wpłynęła do Urzędu Gminy i Miasta T. w dniu 6.12.2005 r. Jak podano dalej, Burmistrz Gminy T. nie udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wskazano, iż odpowiadając na skargę, Burmistrz Gminy T. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Wniosek o odrzucenie skargi motywował tym, że została złożona po upływie 2 lat od dnia otrzymania odwołania z zajmowanego stanowiska, czyli po upływie terminu określonego w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd wojewódzki uzasadniając postanowienie wskazał, iż przed wejściem w życie p.p.s.a. /przed 1.01.2004 r./ w orzecznictwie, jak również w literaturze utrwalił się pogląd, że w sprawie skarg do sądu administracyjnego na uchwały organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. stosuje się 30 dniowy termin przewidziany w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 11.05.1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), którego bieg rozpoczyna się od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, gdy odpowiedź została doręczona przed upływem 2-miesięcznego terminu przewidzianego do rozpatrzenia wezwania, a jeżeli odpowiedzi nie udzielono termin do wniesienia skargi biegł od dnia upływu tego 2-miesięcznego terminu, gdy zaś spóźniona odpowiedź na wezwanie została doręczona przed upływem terminu do wniesienia skargi, termin ten liczył się od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie /por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 4.05.1998 r., FPS 1/98 - ONSA Nr 3/1998 r., poz. 78 oraz postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 21.01.1998 r., III RN 100/97 - OSNAPiUS Nr 21/98, poz. 618 oraz dla przykładu Dorota Dąbek - Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Oficyna Wydawnicza Brantta, Bydgoszcz - Kraków 2003, str. str. 354 -355/. Przedstawione stanowisko, jak podano, jest również wyraźnie popierane w piśmiennictwie na tle nowych uregulowań prawnych, czyli na tle stanu prawnego obowiązującego od dnia 1.01.2004 r. /por. Tadeusz Woś, Hanna Knysiak-Malczyk, Marta Romańska - Postępowanie sądowo-administracyjne, Wyd. Prawnicze "Lexis-Nexis", W-wa 2004 r., str. 210 i Andrzej Szewc, Gabriela Jeż, Zbigniew Pławecki - Samorząd Gminny, Dom Wydawniczy ABC - 2005 r., str. 608/. Wskazane stanowisko literatury opiera się przede wszystkim na interpretacji art. 101 ust. 3, art. 102a - u.s.g. i art. 35 § 3 k.p.a. Odmienne stanowisko, jak podał Sąd zostało zaprezentowane w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1.07.2005 r., sygn. akt OSK 1634/04 i z dnia 22.07.2005 r., sygn. akt I OSK 108/05. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 1.07.2005 r. przytoczono, że zmiana stanu prawnego dotyczącego terminów wnoszenia skarg do sądu /po 1.01.1994r./, zdezaktualizowała stanowisko przyjęte w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 4.05.1998 r., FPS 1/98 /przytoczone wyżej/, bowiem zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. w przypadku, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skargę wnosi się w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia owego naruszenia prawa. W tej sytuacji nie można przyjmować takiej interpretacji art. 101 ust. 3 u.s.g., według której, bieg terminu do złożenia skargi rozpoczyna się dopiero po upływie 2-miesięcznego terminu przewidzianego do rozpatrzenia wezwania. Biorąc pod uwagę okoliczność, że może zdarzyć się w praktyce taka sytuacja, iż ów 2 -miesięczny termin do rozpoznania wezwania wynosiłby 62 dni /grudzień - styczeń, czy też lipiec - sierpień/ tym samym, uniemożliwiono by przy takiej interpretacji art. 101 ust. 3 u.s.g. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. złożenie skarg w zakreślonym przez art. 53 § 2 p.p.s.a. 60 dniowym terminie liczonym od dnia wniesienia wezwania. WSA uznał, iż obydwa rozważane przepisy nie pozostają ze sobą w żadnej sprzeczności jedynie przy przyjęciu takiej ich interpretacji, przy której na podstawie art. 101 ust. 3 u.s.g. organ gminy ma obowiązek rozpoznać wspomniany wniosek w terminie miesięcznym od dnia jego wniesienia. Po upływie tego terminu skarżący może złożyć skargę do sądu, przy czym ostatnim dniem terminu do wniesienia skargi jest upływ ostatniego z 60 dni od dnia wniesienia wezwania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, iż cytowana argumentacja jest wątpliwa. Podniesiono, iż art. 102 a u.s.g., dodany do tej ustawy przez art. 17 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowi, że w sprawach, o których mowa w niniejszym rozdziale /chodzi o rozdział 10/, nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. Nota bene, jak podano, podobne unormowanie zawierał art. 102a - u.s.g. w poprzednim brzmieniu, który wyłączał stosowanie art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, która obowiązywała do końca grudnia 2003 r. Oznacza to, że w sprawach dotyczących uchwał lub zarządzeń organów gminy /art. 101 ust. 1 u.s.g./, nie ma zastosowania art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., gdyż pierwszeństwo ma przepis szczególny jakim jest art. 101 ust. 3 u.s.g. Sąd wojewódzki wskazał, iż przepis ten stanowi, iż w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, czyli istnieje odesłanie do bezpośredniego stosowania przepisów art. 35-36 k.p.a. Przepis art. 101 ust. 3 u.s.g. jednakże nie określa czy organ gminy odpowiedzi na wezwania do usunięcia naruszenia prawa powinien udzielić w terminie 1 miesiąca, czy w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia mu wezwania do usunięcia naruszenia prawa /art. 35 ust. 3 k.p.a./.Jak następnie podano, Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 1.07.2005 r. i 22.07.2005 r. a priori założył, że termin do wniesienia skargi na uchwały lub zarządzenia organów gminy określa art. 53 § 2 p.p.s.a. Przy tym założeniu przyjął, że termin do udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wynosi jeden miesiąc, a jeżeli odpowiedź w tym terminie nie zostanie udzielona, to wtedy skargę wnosi się między trzydziestym, a sześćdziesiątym dniem licząc od daty wniesienia do organu gminy wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Sąd wojewódzki podniósł, iż art. 53 § 2 p.p.s.a. wyraźnie podkreśla, iż ma zastosowanie "w przypadkach, o których mowa w art. 53 § 3 i 4" tejże ustawy. Skoro art. 102a - u.s.g. wyłącza stosowanie art: 52 § 3 i 4 p.p.s.a. w sprawach dotyczących uchwał i zarządzeń organów gminy /art. 101 ust. 1 u.s.g./, przeto zdaniem Sądu zacytowany zapis wyłącza także stosowanie w tych sprawach art. 53 § 2 p.p.s.a. Po drugie podział 60-dniowego terminu, o jakim w art. 52 § 3 p.p.s.a. na termin do udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz na termin do wniesienia skargi mógłby być zasadny tylko wtedy, gdyby istniała ewidentna korelacja między art. 101 ust. 3 u.s.g., a art. 53 § 2 p.p.s.a. Zdaniem Sądu I instancji taki związek między tymi przepisami jest wątpliwy, bo przede wszystkim nie wiadomo czy prawodawca odwołując się do przepisów k.p.a. regulujących terminy załatwiania spraw przez organy administracji publicznej miał na myśli termin jednomiesięczny, czy dwumiesięczny. Zgodnie z art. 57 § 3 k.p.a. oraz art. 112 k.c. w zw. z art. 83 § 1 p.p.s.a. terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było w ostatnim dniu tego miesiąca.Wskazano, iż przy założeniu, że w tego rodzaju sprawach ma zastosowanie art. 53 § 2 p.p.s.a., to wówczas mogłoby dojść do następującej sytuacji. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało wniesione do organu gminy w dniu 31 lipca. W takiej sytuacji jednomiesięczny termin do udzielenia odpowiedzi upływałby z dniem 31 sierpnia. W przypadku nieudzielenia odpowiedzi na wezwanie, bieg 30-dniowego terminu do wniesienia skargi rozpoczynałby się z dniem 1 września, a kończyłby się z dniem 29 września /z upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia/. W takiej sytuacji skarżącej miałby tylko 29 dni do wniesienia skargi, co byłoby jaskrawym naruszeniem prawa. Jak podał dalej Sąd I instancji takim naruszeniem byłoby również przyjęcie, że w podanym przykładzie termin do udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia wynosi 30 dni, skoro przepis art. 35 § 3 k.p.a. mówi o terminie miesięcznym. WSA przyjął w rezultacie rozważań, że art. 53 § 2 p.p.s.a. nie ma zastosowania do skarg na uchwały i zarządzenia organów gminy. Wskazał także, że skoro art. 101 ust. 3 u.s.g. nie konkretyzuje terminu do udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia /1 miesięczny, czy 2 miesięczny/, przeto ze względu na charakter spraw rozpatrywanych w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., zasadnym jest przyjęcie terminu maksymalnego, czyli 2 miesięcznego. Podał, iż uwzględnienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, niekiedy wymaga zwołania sesji rady gminy i z tej racji powinien to być termin dłuższy. P.p.s.a., jak zaznaczono, nie reguluje wyraźnie poruszonej kwestii, przeto w takiej sytuacji stabilność prawa przemawia za powyżej przytoczoną argumentacją. Sąd uznał, że skoro wezwanie skarżącego do usunięcia naruszenia wpłynęło do organu gminy T. w dniu 27 października 2005 r. zaś skarga została złożona w tym organie w dniu 6 grudnia 2005r., zatem jest przedwczesna, bo została złożona przed upływem 2 miesięcznego terminu do udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia. Dwumiesięczny termin upływał z dniem 27 grudnia 2005 r., przeto skarga mogła być wniesiona w okresie 28 grudnia 2005 r. - 26 stycznia 2006 r. Podniesiono ponadto, iż motywy odrzucenia skargi zawarte w odpowiedzi na skargę nie są zasadne, bo zgodnie z art. 102a u.s.g., przepis art. 52 § 3 p.p.s.a. nie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie. Przepis art. 52 § 3 p.p.s.a. odnosi się wyłącznie do aktów lub czynności administracyjnych określonych w art. 3 § 2 pkt 4 k.p.a., zatem nie dotyczy zarządzeń organu gminy, o jakich mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g.

W skardze kasacyjnej na to postanowienie pełnomocnik skarżącego zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania tj. art. 58 §1 pkt 6 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i stwierdził, iż uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne zastosowanie i wykładnię przepisów art. 102a ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 z późn. zm.), albowiem konkluzja będąca podstawą zaskarżonego orzeczenia oparta została na błędnym założeniu, iż skarga B. K. z dnia 6 grudnia 2005 r., jako wniesiona przed upływem dwumiesięcznego terminu z art. 35 § 3 kpa jest przedwczesna i jako taka ulega odrzuceniu. Podniósł, iż bezspornymi w niniejszej sprawie są ustalenia WSA w Rzeszowie, iż dla rozstrzygnięcia jej meritum mają zastosowanie przepisy art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 z późn. zm.) będący podstawą skargi wniesionej przez skarżącego do WSA w Rzeszowie, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jak podał dalej pełnomocnik skarżącego, w myśl art. 101 ust. 3 usg w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, a więc przepisy art. 35 kpa. Stwierdził, iż zaskarżonym postanowieniem WSA w Rzeszowie dał wyraz zaprezentowanemu w uzasadnieniu stanowisku, iż do wniesienia skargi na zarządzenie burmistrza zgodnie z art. 102a, nie ma zastosowania przepis art. 53 § 2 p.p.s.a., co oznaczałoby zastosowanie dla potrzeb przedmiotowej sprawy przyjęcie terminu maksymalnego, a więc w myśl art. 35 § 3 kpa dwumiesięcznego terminu dla Burmistrza Gminy i Miasta T. do udzielenia B. K. odpowiedzi na jego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 27 października 2005 r. Taka interpretacja przepisów prawa nie znajduje uzasadnienia w powoływanym przez WSA w Rzeszowie art. 102a u.s.g i stanowi naruszenie prawa, albowiem konkluzja będąca podstawą jego orzeczenia oparta została na błędnym założeniu, iż skarga B. K. z dnia 6 grudnia 2005 r. jako wniesiona przed upływem dwumiesięcznego terminu z art. 35 § 3 kpa jest przedwczesna i jako taka ulega odrzuceniu. Podniesiono, iż w zakresie uchybień jakich dopuścił się WSA w Rzeszowie przy analizie stanu prawnego mającego w niej zastosowanie, skarżący w pełni popiera argumentacje i wnioski wyrażone w sporządzonym uzasadnieniu do złożonego przez sędziego WSA Roberta Sawuły zdania odrębnego do zaskarżonego postanowienia. Niemniej jednak, jak podał pełnomocnik strony, istotne znaczenie dla skarżącego ma fakt, iż zajęte przez WSA w Rzeszowie w przedmiotowej sprawie stanowisko sprzeczne jest z jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonego w art. 12 § 1 i § 2 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, zaś sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Oznacza to, iż zwłoka organów administracji publicznej, Burmistrza Gminy i Miasta T., w załatwieniu sprawy i naruszenie terminów określonych w art. 35 kpa nie może powodować ujemnych skutków dla strony /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2003 r, V SA 1131/2002 OSP 2003/7-8 poz. 93/. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, iż przepis art. 35 kpa zawiera rozwiązanie prawne, które ma zapewnić niezbędną szybkość działania administracji publicznej, nakładając na organy obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie więc powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę; w ciągu miesiąca - sprawy wymagające przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a w ciągu dwóch miesięcy - sprawy szczególnie skomplikowane. Stwierdził, iż początek biegu terminu do załatwienia sprawy należy określić datą wszczęcia postępowania, czyli datą złożenia wniosku przez skarżącego w dniu 27 października 2005 r. Podał dalej, iż z regulacji zawartej wart. 35-36 kpa wynika, że organy samorządowe obowiązane są /podobnie jak organy administracyjne/ załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a nawet niezwłocznie, jeżeli jest to tylko możliwe /art. 35 § 1 i § 2 kpa/. W sprawach, które wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, załatwienie ich powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania /art. 35 § 3 kpa/. Wskazano, że obowiązek zawiadomienia strony o wszelkiej zwłoce w załatwieniu sprawy, wynikający z treści art. 36 kpa, rozciąga się na przypadki zależne od organu administracyjnego, jak również od niego niezależne. O tym, że ustawodawca wielkie znaczenie przypisał terminowości działania organów administracji, świadczy przepis art. 37 kpa, określający środki przysługujące stronie do zwalczania przejawów bezczynności organów, jak również obciążył odpowiedzialnością pracownika, który z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwił sprawy w terminie /art. 38 kpa/. Dlatego w sprawie niniejszej stan faktyczny wskazuje, jak podniesiono, że nadużyto uznania administracyjnego. Pełnomocnik B. K. podał przy tym, iż w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 września 1990 r. III CZP 33/90 /OSNCP 1991/1 poz. 3/ znalazła się teza, w której przyjmuje się, że zwłoka w załatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 kpa może stanowić podstawę odpowiedzialności za szkodę na podstawie art. 417 kc. Nawiązał również do tezy Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanej wprawdzie na tle prawa celnego, lecz wyraźnie wskazującej na znaczenie, jakie należy przywiązywać do terminów określonych w art. 35 kpa. Zgodnie z wyrokiem z dnia 6 października 1993 r. III SA/Kr 2632/92 /Prawo Gospodarcze 1994/2 str. 29/ Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że opłata manipulacyjna dodatkowa nie może być wymierzona za okres przypadający po terminie, do którego - zgodnie z art. 35 kpa - organ celny zobowiązany był do wydania decyzji o jej ustaleniu. Pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjna uznał wobec powyższego, że uchybienie terminów określonych w art. 35 kpa przez organy administracji publicznej nie może wywoływać negatywnych konsekwencji dla B. K., który zgodnie ze swoimi uprawnieniami wynikającymi z ustawy o samorządzie gminnym starał się o pozytywne załatwienie sprawy. Pełnomocnik strony wskazał, iż uznanie administracyjne, nie ma we współczesnym państwie dowolnego charakteru. Organy działające w ramach uznania muszą w swoich rozstrzygnięciach respektować przede wszystkim porządek prawny wynikający z Konstytucji i nie mogą ograniczać się, przy prowadzeniu postępowania, tylko do przepisów ustawowych, mających bezpośrednie zastosowanie w danej sprawie. Stwierdził następnie, że gdyby Burmistrz Gminy i Miasta T. udzielił odpowiedzi skarżącemu na jego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w jednomiesięcznym terminie określonych w art. 35 § 2 kpa lub poinformował o wydłużeniu do dwóch miesięcy tegoż terminu, wówczas skarżący nie zostałby faktycznie pozbawiony swego prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez uzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, zagwarantowanego mu w art. 45 Konstytucji RP, albowiem dokonana w niniejszej sprawie przez WSA w Rzeszowie błędna ocena przekroczenia terminów spowodowała zamknięcie skarżącemu drogi do merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez niezawisły sąd, co jest sprzeczne nie tylko z prawem krajowym, lecz także z art. 6 Konwencji Europejskiej o ochronie praw człowieka, przeto niewątpliwie jest rażącym naruszeniem prawa /vide: postanowienie Sądu Najwyższego - Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 13 czerwca 1996 r. III ARN 5/96 OSNAPiUS 1996/24 poz. 370 Monitor Prawniczy - Zestawienie Tez 1999/11 str. 3/. Podkreślono, iż wśród przyczyn odrzucenia skargi ustawodawca w art. 58 § 1 pkt 2 ppsa podkreśla, iż skargę należy odrzucić w przypadku gdy wniesiona ona została po upływie terminu do jej wniesienia, więc gdy po prostu jest ona spóźniona. Wśród przyczyn odrzucenia skargi nie wymieniono natomiast przesłanki "przedwczesnego wniesienia skargi". Przypadek taki może stanowić co najwyżej "niedopuszczalność skargi z innych przyczyn" jednakże przyczyna ta nie może być wątpliwa i wynikać z dość zawiłej i niejednoznacznej wykładni prawa która, jak wskazano, miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Pełnomocnik strony wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie.

Burmistrz Gminy T., działający przez pełnomocnika wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną. Podniesiono w niej, iż słusznie Sąd I instancji przyjął, że art. 53 § 2 ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie ma zastosowania do skarg na uchwały i zarządzenia organów gminy. Wskazano, że skoro art. 53 § 2 p.p.s.a. wyraźnie stanowi, że ma zastosowanie "w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 " tejże ustawy a te przypadki z mocy art. 102a ustawy o samorządzie gminnym jednoznacznie są wyłączone ze stosowania przy skardze na uchwały i zarządzenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym to zasadne ale i konieczne jest wyłączenie stosowania art. 53 § 2 p.p.s.a. przy składaniu skargi na uchwały i zarządzenia organów gminy. Podkreślono, iż teza przeciwna prowadziłaby do obumarcia przepisu art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Tylko przyznanie pierwszeństwa art. 101 ust 3 ustawy o samorządzie gminnym przed art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. nadaje sens umieszczenie przez ustawodawcę takiego przepisu. W przedmiotowej odpowiedzi na skargę kasacyjną zostało również podniesione, że słusznie Sąd I instancji przyjął, że "skoro art. 101 ust. 3 u.s.g. nie konkretyzuje terminu do udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia / 1 miesięczny, czy 2 miesięczny/, przeto ze względu na charakter spraw rozpatrywanych w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., zasadnym jest przyjęcie terminu maksymalnego, czyli 2 - miesięcznego" . Podano następnie w odpowiedzi na skargę, iż analiza niniejszej sprawy uzasadnia szczególny charakter spraw rozpatrywanych w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący przesyłając wezwanie skierował je w pierwszej kolejności do Przewodniczącego Rady Miejskiej — Antoniego Jonkisz. Zarówno określenie adresata jak i treść wezwania mogła również sugerować na zamiar złożenia skargi na burmistrza w trybie art. 229 pkt 3 kpa a nie dokonania wezwania, o którym mowa w art. 101 ust. 1 o samorządzie gminnym. Skarżący nie był żywotnie zainteresowany uzyskaniem ochrony sądowej skoro skargę złożył po okresie dwóch i pół roku od otrzymania zarządzenia. Podkreślono przy tym, że nie doszło do przekroczenia terminu o którym mowa w art. 35 § 3 kpa. Organ administracji nie mógł udzielić natychmiastowej odpowiedzi, oczekiwał bowiem na rozstrzygnięcie Sądu Rejonowego Sądu Pracy. Pod sygnaturą akt: IV P 120/04, jak wskazano, Sąd Rejonowy Wydział Pracy w Rzeszowie prowadził postępowanie z powództwa B. K. o odszkodowanie dotyczące odwołania skarżącego z funkcji dyrektora Gimnazjum. Ewentualne rozstrzygnięcie Sądu Pracy mogłoby mieć wpływ na stanowisko organu administracji. Złożenie skargi przez B. K. sprawiło, że udzielenie odpowiedzi na wezwanie stało się bezcelowe. Odpowiadając na skargę stwierdzono, iż taki stan faktyczny wyklucza przyjęcie, że nastąpiła ,,bezskuteczność wezwania" oraz, że słusznie wobec powyższego Sąd I instancji odrzucił skargę jako wniesioną przedwcześnie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pod rządami ustawy z 11 maja 1995 r. o NSA przyjmowano, iż w sprawie zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwał organów gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stosuje się termin do wniesienia skargi określony w art. 35 ust 1 ustawy o NSA, którego bieg rozpoczyna się od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, gdy odpowiedź została doręczona przed upływem dwumiesięcznego terminu przewidzianego dla rozpatrzenia wezwania. Jeżeli odpowiedzi nie doręczono termin do wniesienia skargi biegnie od dnia upływu tego dwumiesięcznego terminu, jednakże gdy spóźniona odpowiedź na wezwanie została doręczona przed upływem terminu do wniesienia skargi, termin ten liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie.

W zmienionym stanie prawnym uchwała ta straciła swą aktualność. Przepis art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ustala termin trzydziestodniowy do wniesienia skargi.

Odnosi się on także do skarg na uchwały organów samorządowych podjętych w sprawie z zakresu administracji publicznej w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Wynika to a contrario z art. 102 a tej ustawy, który wyłącza jedynie zastosowanie w tych sprawach art. 52 § 3 i 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyłączenie to oznacza, że pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące wnoszenia skargi do sądu administracyjnego będą miały zastosowanie o ile ustawa o samorządzie gminnym nie stanowi inaczej. Oprócz wspomnianego art. 53 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mieć więc będzie zastosowanie art. 53 § 2 tej ustawy. Stanowi on, że termin na wniesienie skargi w wypadku nie udzielenia odpowiedzi przez organ na wezwanie go do usunięcia naruszenia prawa wynosi sześćdziesiąt dni od doręczenia wezwania. Błędnie zatem uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, iż termin ten rozpoczyna bieg po zakończeniu maksymalnego dwumiesięcznego terminu wynikającego z art. 35 § 3 kpa, przewidzianego dla sprawy szczególnie skomplikowanej. Jak wyraźnie wynika z treści przytoczonego przepisu art. 53 § 2 termin sześćdziesięciu dni na wniesienie skargi rozpoczyna bieg z dniem doręczenia organowi wezwania do usunięcia prawa, na które to organ nie odpowiedział w przewidzianym przepisami kpa terminie. Przyjmując interpretację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należałoby uznać, że termin do wniesienia skargi wynosiłby aż dziewięćdziesiąt dni, co jest niezgodne z aktualnie obowiązującymi przepisami.

Zmiana zatem stanu prawnego upoważnia do weryfikacji tezy, że terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, do którego odsyła art. 101 ust. 3 ustawy w sprawach wezwanie do usunięcia naruszenia prawa winny odpowiadać

maksymalnemu terminowi przewidzianemu w art. 35 § 3 kpa czyli dwumiesięcznemu jak to przyjęto w zaskarżonym postanowieniu.

Zasadnie zwrócił na to uwagę już wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2005 r. sygn. akt OSK 1634/04 (niepubl.), że w praktyce dwumiesięczny termin do rozpoznania wezwania wynosiłby 62 dni (np miesiące grudzień – styczeń, czy lipiec – sierpień), co uniemożliwiałoby złożenie skargi w terminie zakreślonym art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zachodzącą sprzeczność pomiędzy tymi przepisami można jedynie usunąć przyjmując, że na podstawie art. 101 ust 3 ustawy o samorządzie gminnym organ gminy ma obowiązek rozpoznać wezwanie w terminie miesięcznym od jego wniesienia. Po bezskutecznym upływie tego terminu skarżący może wnieść skargę do sądu, przy czym ostatnim dniem terminu do wniesienia skargi jest upływ ostatniego sześćdziesiątego dnia od dnia wniesienia wezwania.

Za przyjęciem miesięcznego terminu do "udzielenia" odpowiedzi na wezwanie przemawia także to, iż wezwanie w trybie art. 101 ust. 1 stanowi surogat środka zaskarżenia. Pogląd ten znalazł swe odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowym wcześniej, bowiem już w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanego w składzie siedmiu sędziów, z dnia 24 czerwca 2002 r. sygn. akt OSA 2/02. Sąd ten stwierdził, że skoro wezwanie do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest surogatem środka odwoławczego, to nie ma podstaw by traktować je inaczej niż określają to przepisy dotyczące klasycznych środków odwoławczych w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym (ONSA 2003 nr 1, poz. 2).

Jeśli tak – to uzasadnionym jest przyjęcie terminu miesięcznego do rozpatrzenia wezwania, bowiem termin ten odpowiada terminowi przewidzianemu w art. 35 § 3 kpa do rozpatrzenia odwołania. Innymi słowy termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej w trybie art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wynosi 30 dni, liczony po upływie trzydziestego dnia od dnia doręczenia organowi wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jeżeli organ gminy nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie.

Podkreślić przy tym należy, iż późniejsze udzielenie odpowiedzi na wezwanie nie powoduje, że skarga wniesiona między trzydziestym a sześćdziesiątym dniem licząc od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest skargą przedwczesną.

W przedmiotowej sprawie skarga B. K. wniesiona po upływie trzydziestu dni od daty doręczenia wezwania, a przed upływem sześćdziesięciu dni nie mogła być uznana za przedwczesną.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawne – art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 35 § 2 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do błędnego odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i uchylił je w oparciu o przepis art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.