Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 314/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: Adrianna Gaj po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2020 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku magazynowego na budynek magazynowo-usługowy z częścią socjalno-administracyjną wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent W., działając na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, ustalił na rzecz I. S. warunki zabudowy przy ul. [...] we W., działka nr [...], [...], obręb Z. dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania budynku magazynowego na budynek magazynowo-usługowy z częścią socjalno-administracyjną (magazyn: materiały budowlane, artykuły i akcesoria motoryzacyjne; część usługowa: serwis motoryzacyjny) wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że w ocenie organu orzekającego działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje – zdaniem organu, że inwestycja stanowi kontynuację funkcji istniejącej w obszarze sąsiednim oraz spełnia wszystkie wymagania określone przepisami prawa, a także pozostałe przesłanki ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu Prezydent W. wskazał również, że teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji inwestycji, a inwestycji nie sprzeciwia się żaden przepis odrębny.

Opisana powyżej decyzja została w administracyjnym toku instancyjnym zaskarżona przez K. S., który w odwołaniu wniósł o pozostawienie dotychczasowego sposobu użytkowania budynku, zarzucając, że planowana działalność koliduje z podstawową funkcją terenu, a podane we wniosku o zmianę sposobu użytkowania dane nie są odpowiednie dla działalności, jaka ma być prowadzona na terenie posesji i obiektu. Ponadto w odwołaniu podano, że związany z zamierzoną działalnością poziom hałasu i uciążliwości znacznie wpłynie na jakość życia mieszkańców. Zakwestionowano też ustalenia dotyczące odprowadzania wód opadowych na własny teren, który pozbawiony jest odwodnienia i kanalizacji deszczowej, powodując zalewanie parteru domu odwołującego się. Z treści odwołania wynika też, że istniejące przy pomieszczeniach magazynowych cztery bramy wjazdowe będą również powodować dużą uciążliwość ze względu na małą odległość od domu.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium powołało się na treść przepisów art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 i art. 52 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyjaśniając jednocześnie, że stanowią one o związanym charakterze decyzji o warunkach zabudowy, który oznacza obowiązek wydania przez organ lokalizacyjny decyzji ustalającej warunki zabudowy, jeżeli wnioskowana zabudowa jest zgodna z przepisami prawa.

Następnie Kolegium przywołało przepis art. 61 ust. 1 wskazywanej powyżej ustawy, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Uznając, że w rozpoznawanej sprawie wszystkie ustawowe przesłanki wymagane dla ustalenia warunków zabudowy zostały spełnione, Kolegium wyjaśniło, że z przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji analizy wynika, że zamierzenie inwestycyjne będzie stanowiło kontynuację dotychczasowej funkcji w terenie. W obszarze analizowanym funkcją dominującą jest bezspornie funkcja mieszkaniowa. Występuje jednak także funkcja usługowa. Wzdłuż ulicy [...] zlokalizowana jest działka zabudowana obiektami usługowymi - warsztat samochodowy (działka nr [...]). Z kolei przy ulicy [...] działka nr [...] przeznaczona jest pod usługi motoryzacyjne i elektryczne. Wzdłuż ulicy [...], na działce nr [...] zlokalizowane jest przedszkole, a na działce nr [...] usługi fizjoterapii. Kwartał analizowanej zabudowy nie jest pozbawiony usług w tym usług uciążliwych.

W ocenie Kolegium skala przedsięwzięcia nie pozwala stwierdzić, że względy urbanistyczne, społeczno-gospodarcze i kulturowe sprzeciwiają się zmianie sposobu użytkowania, a przy ocenie kontynuacji funkcji, nie wolno też pominąć dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Budynek na terenie inwestycji dotychczas przeznaczony był pod aktywność gospodarczą - magazyn i hurtownia rur oraz oprzyrządowania sanitarnego. Zmiana sposobu użytkowania na budynek magazynowo-usługowy z częścią socjalno-administracyjną nie wpłynie urbanistycznie negatywnie na dotychczasowe uwarunkowania. Obiekt objęty decyzją nie może być w zasadzie zagospodarowany pod inną funkcję niż funkcja aktywności gospodarczej. Położenie obiektu, jego gabaryty i wiek nie pozwalają w zasadzie na przeznaczenie pod inną funkcję.

Dodatkowo Kolegium podkreśliło że wydana decyzja stwierdza jedynie kontynuację funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Absolutnie nie pozwala na prowadzenie działalności wykraczającej poza normatywne emisje. Wiążą się z tym zapisy decyzji odpowiednio odniesione do regulacji poszczególnych ustaw.

Zgodnie z art. 54, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu, decyzja o warunkach zabudowy określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Szczegółowy sposób zapisywania ustaleń decyzji lokalizacyjnej określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589 - dalej określone też jako rozporządzenie nomenklaturowe). Kolegium wskazało przy tym, że organ pierwszej instancji prawidłowo oznaczył inwestycję - "zmianie sposobu użytkowania budynku magazynowego na budynek magazynowo- usługowy z częścią socjalno-administracyjną (magazyn: materiały budowlane, artykuły i akcesoria motoryzacyjne, część usługowa: serwis motoryzacyjny) wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej" - co jest zgodne z wnioskiem. Zasadnie organ odstąpił od ustalania parametrów zabudowy - które nie ulegną zmianie.

W ocenie Kolegium, ustalenia odnoszące się do wymagań ochrony interesu osób trzecich w sposób zupełny chronią interesy wszystkich stron postępowania.

Kolegium zwróciło uwagę, że organ pierwszej instancji wprost w decyzji wskazał na ochronę przed hałasem i innymi emisjami, ustalając, że inwestor nie może dopuścić do ponadnormatywnej emisji hałasu i innych emisji. Organ wprost wskazał (pkt 2 lit. e tiret drugie decyzji) - powołując się na art. 112 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519, z późn. zm.), że obszar zainwestowania jest położony w sąsiedztwie terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, dla których dopuszczalny poziom hałasu winien zawierać się w granicach dopuszczalnych dla tych terenów określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112). Na tym etapie postępowania uwarunkowania związane z hałasem kompleksowo zostały zbadane i określone w decyzji lokalizacyjnej. W konsekwencji zarzuty odwołania w tej materii są chybione. W przypadku, gdy działania Inwestora będą przekraczały dopuszczalne normy hałasu właściwe organy w sprawie ochrony środowiska oraz życia i zdrowia ludzi będą mogły ingerować.

Kolegium podkreśliło także, że organ prawidłowo wprowadził ustalenia dotyczące ochrony przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Odprowadzanie ścieków, w tym z mycia pojazdów mechanicznych nie może odbywać się bez odpowiednich rozwiązań technicznych. Słusznie organ wskazał, że planowana inwestycja nie może negatywnie wpłynąć na jakość powietrza, wód i gleby i musi pozwolić na utrzymanie standardów określonych w stosowanych przepisach - w tym w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska Dz. U. z 2019 r. poz. 1396, z późn. zm., ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268, z późn. zm.), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 września 2016 r. w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi (Dz.U. poz. 1395) oraz rozporządzeniu Ministra Środowiska dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. poz. 1031). Przekroczenie norm emisji lub nie zachowanie standardów właściwych do odprowadzania ścieków uzasadnia ingerencję odpowiednich organów ochrony środowiska, ale nie uzasadnia odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć, o których mowa w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2008, z późn. zm.). Zamierzenie nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na etapie decyzji lokalizacyjnej i nie znajduje się w katalogu zawartym rozporządzeniu Rady Ministrów Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839).

Kolegium wskazało też w uzasadnieniu na regulację art. 234 ust. 1 ustawy – Prawo wodne dotyczącą kwestii odprowadzania wód opadowych, a ponadto uznało, dlatego, że sprawy z zakresu prawa wodnego przy korzystaniu obiektu (a nie jego lokalizacji) załatwiane są w trybie określonym w ustawie - Prawo wodne. Stosownie do przepisu art. 234 ust. 1 ustawy - Prawo wodne, właściciel gruntu nie może: 1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; że inwestycja jest prowadzona w warunkach miejskich o dość intensywnym zurbanizowaniu, co powoduje konieczność znoszenia pewnych, ale nie ponadnormatywnych uciążliwości.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium badając dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej, stwierdziło, że warunek ten został spełniony. Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Teren objęty inwestycją ma dostęp do drogi publicznej - od ul. [...]. Także uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego - nie zwiększy się bowiem zapotrzebowanie na dostawę mediów. Ponadto przedmiotowy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów. Zgodnie z art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161), przepisów ustawy w zakresie uzyskania zgody rolnej nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast. Tak więc, wszystkie grunty w obrębie administracyjnym miasta zostały wyłączone spod ochrony. Teren inwestycji w ewidencji gruntów i budynków oznaczony jest symbolem B - a zatem przeznaczony pod budownictwo. W ocenie Kolegium, ustaleniu warunków zabudowy nie sprzeciwia się też żaden przepis odrębny.

Następnie Kolegium wyjaśniło, że stosownie do treści § 4 pkt 6 rozporządzenia nomenklaturowego, ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji zapisuje się poprzez określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych. Nie budzi zatem wątpliwości, że organ ma obowiązek wskazać liczbę miejsc parkingowych. Rozporządzenie oraz ustawa nie wskazuje jednak w jaki sposób należy wyliczyć wskaźnik miejsc parkingowych. Pozostawione to zostało uznaniu organu administrującego, który biorąc pod uwagę, charakter inwestycji oraz całokształt sprawy ustala wiążąco liczbę miejsc parkingowych. W rozpatrywanej sprawie, organ lokalizacyjny ustalił liczbę miejsc parkingowych na poziomie 1 miejsce parkingowe na 100 m2 powierzchni użytkowej. Dodatkowo organ ustalił, że miejsca parkingowe należy zlokalizować na terenie planowanej inwestycji.

W zakończeniu uzasadnienia Kolegium podało, że w rozpatrywanej sprawie, nie dopatrzyło się też żadnych uchybień procesowych w toku pierwszoinstancyjnego postępowania.

W ocenie Kolegium zastrzeżeń nie budzi także ustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Przede wszystkim, co było przedmiotem zarzutów odwołania, organ prawidłowo ustalił bardzo istotną kwestię - samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu i prowadzenia postępowania naprawczego. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. umorzył postępowanie albowiem zakończono w obiekcie działalność polegającą na naprawie i konserwacji motocykli.

Organ odwoławczy uznał też, że wyznaczony obszar analizy funkcji i cech zabudowy odpowiada rygorom § 3 rozporządzenia planistycznego. W myśl § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W rozpatrywanej sprawie front działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, tj. działki nr [...], wynosi 25 m. Granice obszaru analizowanego należało zatem wyznaczyć w odległości około 75 m - od każdej z granic działki nr [...]. Obszar analizowany został wyznaczony w sposób zgodny z powołanymi przepisami rozporządzenia w odległości około 80 - 120 m. Granice obszaru analizowanego zostały wytyczone wzdłuż dróg i ciągów komunikacyjnych, które w warunkach miejskich często stanowią granice obszarów o różnym przeznaczeniu.

W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania obiektu, czyli nie jest to nowa zabudowa. Wyznaczenie obszaru analizowanego umożliwiło wyznaczenie nieruchomości pozwalającej na określenie wymagań dotyczących kontynuacji funkcji, którą jest działka nr [...] przy ulicy [...] oraz budynek na działce objętej wnioskiem.

Analizując dalej zaskarżoną decyzję, Kolegium stwierdziło, że ocena materiału dowodowego nie wychodzi poza granice swobodnej oceny materiału dowodowego. Wyciągnięte wnioski są logiczne, spójne, konsekwentne i zgodne z doświadczeniem życiowym. Także uzasadnienie pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia jest zgodne z wymogami art. 107 § 1 i 3 kpa. Prawidłowo organ wskazał ustalenia faktyczne i motywy prawne rozstrzygnięcia oraz odniósł się do argumentów stron postępowania przedstawionych w toku postępowania.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionował K. S. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi działająca imieniem skarżącego pełnomocnik, zaskarżając decyzję odwoławczą w całości zarzuciła:

1) Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 7, art. 8, art. 10 i art. 28 kpa na skutek nieprawidłowego wyznaczenia kręgu stron niniejszego postępowania;

b) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, związanego z ustaleniem kręgu podmiotów, które powinny występować w charakterze strony w toczącym się postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy oraz braku ustaleń faktycznych, zmierzających do określenia rzeczywistego wpływu planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie bezpośrednim oraz dalszym;

c) art. 7 kpa, 8 kpa i 9 kpa na skutek nie wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, to jest nie ustalenia istniejących funkcji i cech zabudowy w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym oraz na skutek błędnego uznania, że wnioskowany sposób wykorzystania nieruchomości jest spójny z istniejącą zabudową, a także dokonaniu ustaleń faktycznych w sprawie w sposób niezgodny z rzeczywistością (co w szczególności dotyczy działalności poprzednio prowadzonej na nieruchomości przy ul. [...] oraz rodzaju działalności prowadzonej na działce nr [...]);

d) art. 107 § 3 kpa na skutek braku wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powodów dla których organ wyznaczył granice obszaru analizowanego w sposób odmienny niż wnika to z treści przepisów materialnych (to jest z treści §3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) oraz w sposób nierównomierny i niekoncentryczny, gdy tymczasem zgodnie z powołaną normą organ zobowiązany jest wyjaśnić przesłanki, którymi kierował się rozstrzygając sprawę - uchybienie to powoduje, że kontrola instancyjna zaskarżonej decyzji jest praktycznie niemożliwa;

2. Naruszenie prawa materialnego, to jest:

a) art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - na skutek braku sporządzenia w sprawie analizy architektoniczno - urbanistycznej, spełniającej wymogi z powołanych przepisów, co nastąpiło poprzez:

- wadliwe wyznaczenie granic obszaru analizowanego - granice ustalone są dowolnie;

- analiza urbanistyczna ma formę szczątkową, niepełną, niezgodną z powołanymi normami;

b) § 4 ust. 1 w/w Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. na

skutek błędnego wyznaczenia funkcji zabudowy, albowiem została ona wyznaczona w sposób dowolny, skoro na działkach sąsiednich nie ma zabudowy, która by odpowiadała (co do uciążliwości, ich rozmiaru, wielkości planowanych usług) zamierzeniu inwestycyjnemu.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniosła o:

1. Uchylenie zaskarżonej decyzji;

2. Zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przewidzianych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik K. S. podała, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem szeregu przepisów prawa materialnego oraz procesowego.

W sprawie nieprawidłowo ustalony został krąg stron postępowania. Organ co do tego kluczowego elementu sprawy nie przedstawił żadnych rozważań. W efekcie nie wiadomo dlaczego dane podmioty zostały uznane za stronę, a dlaczego niektóre nie. Organ nie przedstawił w tym zakresie żadnych rozważań.

W aktach sprawy nie ma żadnego opracowania, opinii czy choćby prostej informacji, z której wynikałoby jaki jest obszar oddziaływania planowanej inwestycji i w związku z tym brak jest rzetelnej informacji jakie osoby powinny brać udział w sprawie w charakterze strony. W tym zakresie działania organów obu instancji są rażąco nieprawidłowe. Chociażby więc z tego względu zaskarżona decyzja powinna być uchylona.

W doręczonej Sądowi w dniu 25 czerwca 2020 r. odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko przyjęte przy orzekaniu w sprawie.

Odnosząc się do sformułowanych w skardze zarzutów procesowych Kolegium – uznając je za bezzasadne – wyjaśniło, że ustalenie stron postępowania było prawidłowe, a znajdujący się w aktach sprawy wypis z ewidencji gruntów i budynków pozwolił rozpoznać organowi stosunki właścicielskie. Nie budzi też wątpliwości, że zakres oddziaływania inwestycji może wykraczać poza teren inwestycji i z tego względu zapewniono udział wszystkim podmiotom posiadającym tytuł prawny do nieruchomości sąsiednich. Zdaniem Kolegium oddziaływanie inwestycji sankcjonujące interes prawny nie wykracza poza nieruchomości bezpośrednio przylegające do terenu inwestycji tj. działki nr [...].

Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym, strona skarżąca broni zawsze swojego interesu prawnego i zarzuty skierowane na ochronę interesu prawnego innych podmiotów nie mogą być skuteczne.

Następnie Kolegium wskazało, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny, a względem obszaru analizowanego nie można podnieść żadnych merytorycznych zarzutów. Obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, ale ma tylko charakter pomocniczy, bowiem co do zasady - w przypadku inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (a z taką inwestycją mamy do czynienia w niniejszej sprawie), nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego powodu, sporządzenie analizy urbanistycznej nie było w niniejszej sprawie wymagane, a jej wykonanie pozwoliło tylko organom zorientować się w sposobie zagospodarowania nieruchomości sąsiedzkich, bez konieczności ustalenia parametru zabudowy. Dlatego Kolegium wprost wskazało w decyzji, że organ winien przede wszystkim wskazać, która z działek sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących kontynuacji funkcji. Wyznaczenie obszaru analizowanego pomogło w wyznaczeniu takiej nieruchomości, a jest nią - działka nr [...] przy ulicy [...] oraz budynek na działce objętej wnioskiem - co w decyzji obszernie argumentowano.

Także zarzuty naruszenia prawa materialnego nie są trafne. W uzasadnieniu decyzji obszernie i wyczerpująco uargumentowano stwierdzenie kontynuacji funkcji zabudowy i ustosunkowanie się do zarzutów skargi stanowiłoby powtórzenie tej argumentacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Stosownie do art. 184 (in limine) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne, określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zaskarżonego aktu z przepisami procedury administracyjnej, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja (postanowienie albo inny akt) została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (postanowienia albo innego aktu) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto - zgodnie z treścią art. 134 § 1 wskazanej ustawy - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a stosownie do art. 135 powołanej powyżej ustawy procesowej, Sąd może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala - odpowiednio - w całości lub części (art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Dokonując w rozpoznawanej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji przy zastosowaniu wskazanego wcześniej kryterium legalności Sąd nie stwierdził naruszenia prawa procesowego czy prawa materialnego w rozpoznawanej sprawie, co uprawniało Sąd do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę działania organów właściwych instancyjnie stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a postępowanie administracyjne, w którym wydano orzeczenie objęte kontrolą Sądu dotyczyło legalnej możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku magazynowego na budynek magazynowo-usługowy z częścią socjalno-administracyjną (magazyn: materiały budowlane, artykuły i akcesoria motoryzacyjne, część usługowa, serwis motoryzacyjny) wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej, przewidzianej do realizacji przy ulicy [...] we W., na terenie działki nr [...], [...], obręb Z.

Tryb uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy, w tym rodzaj i zakres czynności właściwego organu administracji (organu lokalizacyjnego), poprzedzających jej podjęcie regulują przepisy wskazanej powyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z treści art. 59 ust. 1 tej ustawy wynika, że ustalenia – w drodze decyzji – warunków zabudowy wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli dla terenu, którego dotyczy zamierzona zmiana zagospodarowania brak jest planu miejscowego.

Decyzja o warunkach zabudowy – stosownie do postanowienia ustawodawcy zawartego w art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – uprawnia w granicach określonych ustawą każdego dysponującego tytułem prawnym do terenu objętego zamiarem inwestorskim do jego zagospodarowania, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Zgodnie z poglądami prezentowanymi w nauce i orzecznictwie sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego, decyzja o warunkach zabudowy nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora, a zawarte w niej rozstrzygnięcie informuje jedynie o możliwości dokonania zmiany w zagospodarowaniu terenu w sposób wskazany we wniosku (np. ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. proj. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2012, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 961/07, Lex nr 466216, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06, OTK ZU Nr 1/A/2007).

Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określa art. 61 ust. 1 powoływanej powyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przywołany przepis uzależnia zatem możliwość dokonania zmiany zagospodarowania terenu od dostosowania się inwestora - poprzez przyjęcie odpowiednich cech dla planowanej inwestycji - do istniejących już elementów zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem tej zasady - jak wskazuje się w literaturze prawniczej - jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, uwzględnionego w art.1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako jeden z zasadniczych czynników właściwego planowania i zagospodarowania przestrzennego, a zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 tej ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Zarówno w piśmiennictwie, jak i judykaturze uznano, że ratio legis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest "ochrona ładu przestrzennego".

Przepis ten ma bowiem na celu powtrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, dla których brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kształtowanie przestrzeni w taki sposób, aby tworzyła harmonijną estetyczną całość, skomponowaną wg urbanistycznych i architektonicznych kryteriów ładu przestrzennego. Omawiana zasada stanowi zatem normatywny instrument ograniczający prawo własności nieruchomości i wolność zabudowy, przyjętą - z pewnym ograniczeniem - w przepisie art. 6 ust. 2 pkt 1 powoływanej ustawy.

Cechy oraz parametry urbanistyczne i architektoniczne, które będą musiały być zachowane określa się w nowej zabudowie na podstawie analizy stanu istniejącego dokonanej w sposób wskazany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588).

W myśl § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Wobec przywołanej wcześniej regulacji ustawowej i wykonawczej należy zwrócić uwagę, że prawodawca nie pozostawił organom administracji zupełnej swobody w wyznaczaniu obszaru analizowanego. Zdefiniował bowiem front działki jako tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 powoływanego rozporządzenia) i zastrzegł minimalny zasięg obszaru analizowanego. Nie określił wprawdzie maksymalnych granic tego obszaru, ale w orzecznictwie zaakceptowany został pogląd, że regulacja dotycząca obszaru analizowanego powinna być stosowana i wykorzystywana z uwzględnieniem kontekstu, jaki tworzą normy ustawowe, w tym przede wszystkim art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, statuującego zasadę dobrego sąsiedztwa, która - w założeniu ustawodawcy - ma stanowić instrument zachowania ładu przestrzennego w sąsiedztwie planowanej inwestycji po jej zrealizowaniu. Istniejąca na danym obszarze kompozycja urbanistyczna może powodować potrzebę wyznaczenia obszaru analizowanego w granicach znacznie przekraczających minimalne odległości określone w powoływanym akcie wykonawczym, ale przyjęcie powiększonego obszaru do analizy winno być przez organ uprawniony do orzekania uzasadnione (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1632/08).

Istotne jednak jest, że jednoznacznie określonym przez prawodawcę wyznacznikiem zasięgu obszaru analizowanego jest szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a zgodnie z definicją zawartą w § 2 pkt 5 powoływanego wcześniej rozporządzenia, szerokość działki budowlanej mierzona jest w miejscu, w którym działka przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie czynności wymagane przez prawodawcę dla ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zostały przeprowadzone w sposób zgodny z przepisami powoływanego wcześniej rozporządzenia.

Sąd podziela też ocenę organów orzekających w postępowaniu instancyjnym co do prawidłowości określenia na ich podstawie warunków zmiany zagospodarowania terenu dla zamierzonej inwestycji.

Z materiału sprawy wynika, że szerokość frontu przedmiotowej działki wynosi 25 m, co obligowało organ lokalizacyjny do wyznaczenia obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż 75 m. Obszar wyznaczony został w odległości 80-120 m w taki sposób, aby jego granice przebiegały wzdłuż dróg i ciągów komunikacyjnych i aby sposób zagospodarowania działek objętych granicami obszaru analizowanego mógł zostać wykorzystany jako wyznacznik dla określenia wymagań dla zamierzonej inwestycji. Zasadnie organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślił, że wobec istoty zamierzonej zmiany zagospodarowania terenu zbędne było w rozpoznawanej sprawie określanie parametrów architektonicznych, bowiem pozostaną one nie zmienione, a zasadnicze znaczenie miało ustalenie kontynuacji funkcji. Należy też – zdaniem Sądu – zaakceptować ocenę organów, że wobec sposobu zagospodarowania działki [...] zlokalizowanej w obszarze analizowanym oraz charakteru zabudowy na działce wskazanej we wniosku, przesłanka kontynuacji funkcji została spełniona. Nie można też kwestionować twierdzenia organu odwoławczego, że zamierzenie inwestycyjne ograniczone do zmiany sposobu użytkowania obiektu istniejącego bez jednoczesnego wprowadzenia na teren, objęty wniosek nowego elementu przestrzennego nie narusza ładu przestrzennego.

W uznaniu Sądu prawidłowo też została oceniona w rozpoznawanej sprawie przesłanka dostępu terenu planowanego zainwestowania do drogi publicznej, który zapewniony jest od strony ulicy [...].

Poprzez określenie dostępu do drogi publicznej wprowadzony też został do decyzji jeden z elementów ustaleń w zakresie obsługi komunikacyjnej, uwzględniony w § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy. Drugim wymaganym elementem tych ustaleń jest wskazanie liczby miejsc parkingowych, pozostawione uznaniu organu lokalizacyjnego.

W obowiązującym stanie prawnym brak jest bowiem wskaźników i kryteriów ustalania liczby miejsc parkingowych odpowiednich dla danej inwestycji w zależności od jej charakteru.

Z tych względów przyjęcie wskaźnika 1 miejsca postojowe na 100 m2 powierzchni użytkowej przy zastrzeżeniu, że miejsca parkingowe należy lokalizować na terenie inwestycji należy uznać – zdaniem Sądu – za prawidłowe i nie naruszające prawa.

Materiał sprawy uprawnia też do stwierdzenia, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla prawidłowej obsługi w media zamierzonej inwestycji.

Nie ulega również wątpliwości, że teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a potwierdza to treść art. 10a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wcześniej powołanej oraz przyjęcie dla terenu inwestycji symbolu B oznaczającego przeznaczenie pod budownictwo, wprowadzonego do ewidencji gruntów i budynków.

Są nie znalazł też podstaw do stwierdzenia, że wydana w rozpoznawanej sprawie decyzja ustalająca warunki zabudowy nie jest zgodna z przepisami odrębnymi, co oznacza, spełnienie także przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przedmiotowa decyzja określa również w sposób prawidłowy i wyczerpujący – na tym etapie procesu inwestycyjnego – wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

Wskazano w niej konkretne regulacje ustawowe, w tym ustawę – Prawo ochrony środowiska i ustawę – Prawo wodne oraz akty wykonawcze, przy zastosowaniu których określone zostały warunki ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas i inne emisje, ustalenia dotyczące ochrony przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby, gwarantujące zachowanie standardów ich jakości i składu.

Ponadto należy wyjaśnić, że Sąd w składzie orzekającym w sprawie nie dopatrzył się naruszeń przepisów prawa, określających prawidłowość formalną decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, stwierdzając zgodność treści przedmiotowej decyzji z art. 54 (w związku z art. 64 ust. 1) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami powoływanego wcześniej rozporządzenia nomenklaturowego.

Sąd – oceniając materiał zebrany w sprawie – uznał również, że w toku prowadzonego w sprawie postępowania jurysdykcyjnego organy zastosowały się do wszystkich reguł procedury administracyjnej, podejmując czynności procesowe w sposób określony przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa – stosownie do przepisu art. 151 powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.