Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 889/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6062 Ruch i likwidacja zakładu górniczego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Urząd Górniczy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 24 § 1 pkt 5, art. 127 § 3, art. 145 § 1 pkt 4, art. 24 § 1 pkt 5,
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Anna Robotowska Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 27 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt III SA/Gl 1155/14 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] L.dz. [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję, 3. zasądza od Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego na rzecz A. W. 4 555 (cztery tysiące pięćset pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 27 listopada 2014 r., sygn. akt III SA/Gl 1155/14, oddalił skargę A. W. na decyzję Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z 23 czerwca 2014 r., nr ..., L.dz. ....w przedmiocie kary pieniężnej za dopuszczenie do wykonania czynności w ruchu podziemnego zakładu górniczego wydobywającego węgiel kamienny w sposób mogący wywołać niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia człowieka lub tego ruchu.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podał, że Prezes Wyższego Urzędu Górniczego decyzją z 17 marca 2014 r., na podstawie art. 175 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r.- Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2014 r. poz. 613, ze zm., dalej: P.g.g.) oraz art. 104 k.p.a. nałożył na A. W. karę pieniężną w wysokości 18.982,50 zł, tj. 50% wynagrodzenia miesięcznego, naliczanego jak dla celów ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy, za dopuszczenie do wykonywania czynności w ruchu podziemnego zakładu górniczego wydobywającego węgiel kamienny w sposób mogący wywołać niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia człowieka lub tego ruchu, polegające na tym, że jako Dyrektor Kopalni - Kierownik Ruchu Zakładu Górniczego w K. W. S.A. w K. Oddział Kopalnia Węgla Kamiennego "K." w K. (dalej: KWK):

1) zatwierdził ...maja 2012 r. "Projekt techniczny drążenia przodków: chodnika 8b i rozcinki ścianowej 8 w pokł. 408/2 z B8E-S", a następnie .... lipca 2012 r. "Projekt techniczny drążenia przodków: przekopu IX, chodnika 8a w pokł. 408/2 i rozcinki ścianowej 8 w pokł. 408/2 z B8E-S", w których to projektach nie zaplanowano wykonania otworów wiertniczych badawczych, pomimo zatwierdzenia protokołu nr .... z ....kwietnia 2012 r. z nadzwyczajnego posiedzenia Zespołu Opiniodawczego w sprawie Rozpoznawania i Zwalczania Zagrożenia Wodnego (dalej: Zespół Opiniodawczy) oraz protokołu nr .... z ... kwietnia 2012 r. z posiedzenia Zespołu, zawierających analizę zagrożenia wodnego w rejonie robót przygotowawczych dla ściany 8 w pokładzie 408/2, z której wynikało, że konieczne jest zastosowanie odpowiednich środków profilaktyki zagrożenia wodnego, tj. zaplanowanie wykonania otworów wiertniczych badawczych, służących do rozpoznawania warunków wodnych, wykonanych w odstępach nie większych niż 50 m, przy czym długość otworów powinna być równa co najmniej 8-krotnej wysokości wyrobiska, lecz nie mniejsza niż 25 m, co stanowi naruszenie art. 105 ust. 1 P.g.g., oraz § 7 ust. 1 pkt 1, w związku z § 40 ust. 1 oraz § 58 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy, prowadzenia ruchu oraz specjalistycznego zabezpieczenia przeciwpożarowego w podziemnych zakładach górniczych, zwanego dalej (Dz. U. nr 109, poz. 962 ze zm., dalej: Rbhp);

2) nie rozpoznał we właściwy sposób zagrożenia wodnego i nie zaliczył niezwłocznie do drugiego lub trzeciego stopnia zagrożenia wodnego części pokładu 408/2 w rejonie niezarejestrowanego podziemnego zbiornika wodnego w chodniku 7b, pomimo zatwierdzenia protokołów nr ...., nr ...., nr .... oraz nr ....... 2 października 2012 r.,.... października 2012 r., ... listopada 2012 r. oraz ... grudnia 2012 r., na których stwierdzono, że w chodniku 7b w pokładzie 408/2 na poziomie 850m istnieje możliwość zawodnienia lokalnych obniżeń w chodniku 7b: na odcinku od około 255 mb (około 500 m3) oraz na odcinku od 350 mb do 705 mb (około 1500 m3), co stanowi naruszenie art. 105 ust. 1 oraz art. 118 ust. 2 P.g.g., w związku z § 29 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie zagrożeń naturalnych w zakładach górniczych (Dz. U. z 2002 r., nr 94, poz. 841 ze zm., dalej: Rzn), oraz § 7 ust. 1 pkt 1 Rbhp;

3) pomimo obecności w zakładzie górniczym .... stycznia 2013 r., tj. w dniu, w którym doszło do wdarcia się wody i wypadku zbiorowego (1 wypadek śmiertelny i 6 wypadków lekkich) w KWK, jak również pomimo obowiązku prowadzenia akcji ratowniczej, przekazał prowadzenie akcji ratowniczej zastępcy kierownika ruchu zakładu górniczego, przez co naruszył art. 123 ust. 4 i ust. 5 P.g.g., w związku z § 82 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 12 czerwca 2002r. w sprawie ratownictwa górniczego, (Dz. U. z 2002 r., nr 94, poz. 838, ze zm., dalej: Rrat).

W ocenie Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego analiza zebranych w sprawie dowodów, w szczególności opracowanego przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w G.Orzeczenia z w sprawie wdarcia się wody i wypadku zbiorowego (1 wypadek śmiertelny i 6 wypadków lekkich), zaistniałych ... stycznia 2013 r. o godz. 14u w KWK wskazywała, że zachowanie skarżącego, Dyrektora Kopalni - Kierownika Ruchu KWK, spełniało przesłanki określone w art. 175 ust. 2 pkt 2 P.g.g.

A. W., złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.

Prezes Wyższego Urzędu Górniczego po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z 23 czerwca 2014 r., uchylił własną decyzję z 17 marca 2014 r., w części określonej w pkt 1 tej decyzji i w tym zakresie orzekł, że A. W. zatwierdził ... maja 2012 r. "Projekt techniczny drążenia przodków: chodnika 8b i rozcinki ścianowej 8 w pokł. 408/2 z B8E-S", a następnie 9 lipca 2012 r. "Projekt techniczny drążenia przodków: przekopu IX, chodnika 8a w pokł. 408/2 i rozcinki ścianowej 8 w pokł. 408/2 z B8E-S", w których to projektach nie zaplanowano wykonania otworów wiertniczych badawczych, o których mowa w protokole nr .... z ....kwietnia 2012 r. z nadzwyczajnego posiedzenia Zespołu Opiniodawczego oraz protokole nr ... z .... kwietnia 2012 r. z posiedzenia tego Zespołu, w których zawarto analizę zagrożenia wodnego w rejonie robót przygotowawczych dla ściany 8 w pokładzie 408/2, zatwierdzonych przez stronę, Dyrektora Kopalni - Kierownika Ruchu KWK co stanowiło naruszenie art. 105 ust. 1 P.g.g. w związku z § 7 ust. 1 pkt 1, § 42 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 4 pkt 3 i 4 oraz § 58 ust. 1 pkt 4 Rbhp.

W pozostałej części decyzja z 17 marca 2014 r. została utrzymana w mocy.

A. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję z 23 czerwca 2014 r., zarzucając między innymi naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z udziałem pracownika podlegającego wyłączeniu z mocy ustawy, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę.

Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z udziałem pracownika podlegającego wyłączeniu. Zgodnie z powołanym przepisem pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. WSA stwierdził, że z § 4 Regulaminu Organizacyjnego Wyższego Urzędu Górniczego, stanowiącego załącznik nr 14 do zarządzenia Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia 27 marca 2014 r. (dalej: Regulamin) wynika, że osobami kierownictwa Wyższego Urzędu Górniczego są: Prezes, Wiceprezesi Wyższego Urzędu Górniczego oraz Dyrektor Generalny. Z kolei § 7 ust. 1 pkt 1 Regulaminu stanowi, że Prezesowi podlegają bezpośrednio Wiceprezesi. Prezes jest zastępowany przez I Wiceprezesa, a w przypadku jego nieobecności – przez II Wiceprezesa (§ 7 ust. 3 pkt 1 Regulaminu).

Sąd pierwszej instancji zauważył, że organ w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, iż powodem podpisania zaskarżonej decyzji przez W. M., Wiceprezesa Wyższego Urzędu Górniczego, był wakat na stanowisku organu (z dniem 10 marca 2014 r. P.L., Prezes Wyższego Urzędu Górniczego, został odwołany z tego stanowiska) oraz nieobecność pełniącego obowiązki Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego M.K.., Wiceprezesa Wyższego Urzędu Górniczego, z powodu urlopu, który trwał od 20 czerwca do 4 lipca 2014 r. Zgodnie z § 14 ust. 2 Regulaminu podpisywanie przez Wiceprezesów, Dyrektora Generalnego, a także dyrektorów komórek Wyższego Urzędu Górniczego, ich zastępców oraz naczelnika komórki Wyższego Urzędu Górniczego, w imieniu Prezesa, aktów, decyzji, postanowień, pism oraz innych dokumentów wymienionych w § 14 ust. 1 załącznika następuje z klauzulą "z upoważnienia Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego".

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w orzeczeniu z 15 grudnia 2008 r. w sprawie sygn. akt P 57/07, zgodnie z którym zawsze tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.), trzeba oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika (...) przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zwrócił także uwagę na wyrok WSA w Olsztynie z 22 maja 2014r., sygn. akt I SA/Ol 338/14, w którym został wyrażony pogląd, że tam gdzie dochodzi do ponownego rozpoznania sprawy przez ten sam organ w trybie wniosku o ponowne jej rozpatrzenie trzeba zawsze oceniać, czy w ogóle możliwe jest zastosowanie instytucji wyłączenia, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Następnie Sąd przypomniał, że przepisy prawa procesowego służą realizacji norm prawa materialnego. Zdaniem WSA nie jest możliwa do zaakceptowania taka wykładnia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., która prowadziłaby do sytuacji, że wskutek wyłączenia organu monokratycznego czy jego pracownika organ ten nie mógłby działać w zakresie przyznanej przepisami prawa kompetencji. Taka sytuacja miałaby miejsce w rozpoznawanej sprawie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji niezasadne okazały się także pozostałe zarzuty podniesione w skardze.

Sąd uznał, że poczynione przez organy administracji publicznej ustalenia faktyczne dały podstawę do przyjęcia, że skarżący dopuścił do wykonywania czynności w ruchu podziemnego zakładu górniczego wydobywającego węgiel kamienny w sposób mogący wywołać niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia człowieka lub tego ruchu w sposób wskazany w zaskarżonej decyzji, co stanowiło podstawę do nałożenia, w trybie art. 175 ust. 2 pkt 2 P.g.g., kary pieniężnej w wysokości 18 982,50 zł tj. 50% wynagrodzenia miesięcznego, naliczanego jak dla celów ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy.

Zdaniem WSA strona nietrafnie zarzuciła naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że z protokołów posiedzeń Zespołu Opiniodawczego z .... Oraz.... kwietnia 2012r. (protokoły nr ...) wynikają zalecenia w zakresie wykonania otworów wiertniczych badawczych (prawidłowa nazwa otworów kontrolnych) w chodniku 8b, rozcince 8 w pokładzie 408/2. Zalecenia te zawarte zostały: w protokole nr ...z .... kwietnia 2012 r. pkt 2 str. 2 oraz w protokole nr ...z ....kwietnia 2012r. pkt 13. W zaskarżonej decyzji organ zacytował odpowiednie ich fragmenty. Sąd podkreślił, że .... maja 2012 r. skarżący zatwierdził "Projekt techniczny drążenia przodków: chodnika 8b i rozcinki ścianowej 8 w pokł. 408/2 z B8E-S", a następnie ....lipca 2012 r. "Projekt techniczny drążenia przodków: przekopu IX, chodnika 8a w pokł. 408/2 i rozcinki ścianowej 8 w pokł. 408/2 z B8E-S". Zatwierdzenie pierwszego projektu (.... maja 2012 r.) miało więc miejsce już po zaleceniach zawartych w protokołach z .... i .... kwietnia 2012 r., ale jeszcze przed zatwierdzeniem dodatku nr .... do planu ruchu, co w konsekwencji oznacza, że skarżący nie wykonał zaleceń zawartych w wymienionych protokołach.

Sąd uznał za trafne twierdzenia organu, dotyczące niewłaściwego rozpoznania zagrożenia wodnego, a w konsekwencji błędnej kwalifikacji tego zagrożenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes Wyższego Urzędu Górniczego przedstawił okoliczności uzasadniające zmianę stopnia zagrożenia wodnego. W szczególności na str. 9 zaskarżonej decyzji organ wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynikają fakty świadczące o występowaniu zbiornika wodnego, mogącego stanowić zagrożenie wodne. Zasadność tego stanowiska potwierdza wystąpienie 18 stycznia 2013 r. wypadku zbiorowego (1 wypadek śmiertelny i 6 lekkich) w wyniku wdarcia się wody. Wobec zaistniałego wypadku Prezes Wyższego Urzędu Górniczego słusznie przyjął, że zabezpieczenie przed zagrożeniem wodnym było niewystarczające.

Zdaniem WSA chybiony jest także zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie przez organ, że przekazanie prowadzenia akcji ratowniczej zastępcy kierownika ruchu zakładu górniczego mogło spowodować niebezpieczeństwo dla życia, zdrowia człowieka lub ruchu tego zakładu. Co prawda uzasadnienie organu w tym zakresie i argument o "rozrzedzeniu" odpowiedzialności kierownika ruchu zakładu w tej sytuacji nie jest trafny i właściwy, to jednak postawiony skarżącemu zarzut jest zasadny. Sąd podzielił stanowisko organu, że z przepisów Prawa górniczego i geologicznego wynika wprost obowiązek osobistego prowadzenia akcji ratowniczej przez kierownika ruchu zakładu górniczego. Rola kierownika ruchu zakładu górniczego podczas akcji ratowniczej jest szczególna, gdyż jest on kierownikiem akcji ratowniczej i podejmuje decyzje jednoosobowo, a w szczególnych przypadkach może odstąpić od wymagań określonych przepisami prawa jednak pod warunkiem zapewnienia postępowania zgodnego z zasadami techniki górniczej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ w zaskarżonej decyzji trafnie przyjął szerokie rozumienie pojęcia "dopuszczenie do wykonywania czynności w ruchu zakładu górniczego" Obejmuje ono zarówno podejmowanie przez kierownika ruchu zakładu górniczego decyzji lub działań pomimo istnienia przesłanek "negatywnych", jak i brak podejmowania przez niego odpowiednich decyzji lub działań pomimo istnienia przesłanek "pozytywnych". Określenie, że czynności w ruchu zakładu górniczego są wykonywane "w sposób mogący wywołać niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia człowieka lub tego ruchu" świadczy, że intencją ustawodawcy było objęcie dyspozycją art. 175 ust. 2 pkt 2 P.g.g. również hipotetycznego zagrożenia życia lub zdrowia człowieka lub zagrożenia ruchu zakładu górniczego. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił w jaki sposób skarżący "dopuścił do wykonywania czynności w ruchu zakładu górniczego w sposób mogący wywołać niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia człowieka lub tego ruchu", wykazując tym samym przesłanki zastosowania powołanego przepisu.

A.W. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, dalej: p.u.s.a.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 b) p.p.s.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. - poprzez nieuwzględnienie przez Sąd okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. polegającej na wydaniu wymienionej decyzji Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z udziałem pracownika podlegającego wyłączeniu z mocy ustawy, co doprowadziło do uznania, że brak jest podstawy do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 b) p.p.s.a.;

2) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. - poprzez nieuwzględnienie przez Sąd uchybień organu w zakresie rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego i ustalenia na jego podstawie stanu faktycznego polegających na:

a) bezpodstawnym przyjęciu, że z protokołów posiedzeń Zespołu Opiniodawczego z .... kwietnia oraz z .... kwietnia 2013r. (protokoły nr. i ....) wynikają zalecenia w zakresie wykonania otworów wiertniczych badawczych w chodniku 8b, rozcince 8 w pokładzie 408/2,

b) pominięciu, że na podstawie dodatku do planu ruchu KWK "K." nr. z .... czerwca 2012 r. doszło do zmiany projekcji udostępnienia rozcinki pokładu 408/2, a co za tym idzie zalecenia wynikające z protokołów posiedzeń Zespołu Opiniodawczego z .... kwietnia oraz z ... kwietnia 2013r. (protokoły nr ... i ....) nie mogły zostać zrealizowane, ponieważ dotyczyły innego rozwiązania technicznego,

c) bezpodstawnym przyjęciu, że przekazanie przez skarżącego 18 stycznia 2013 r. prowadzenia akcji ratowniczej zastępcy kierownika ruchu zakładu górniczego mogło spowodować niebezpieczeństwo dla życia, zdrowia człowieka lub ruchu tego zakładu; co doprowadziło do zaaprobowania przez Sąd ustaleń faktycznych organu i uznania, że brak jest podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 175 ust. 2 pkt 2 P.g.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pojęcie "dopuszczenie do wykonywania czynności w ruch zakładu górniczego" należy rozumieć bardzo szeroko, jako obejmujące podejmowanie przez kierownika ruchu zakładu górniczego działań pomimo istnienia przesłanek negatywnych, jak i brak podejmowania przez niego odpowiednich działań pomimo istnienia przesłanek pozytywnych, abstrahując od rzeczywistego stan stanu wiedzy kierownika ruchu zakładu górniczego o istnieniu tych przesłanek, podczas gdy prawidłowa wykładnia wymienionego przepisu powinna uwzględniać element subiektywny i prowadzić do wniosku, że przepis ten obejmuje jedynie te sytuacje, w których kierownika ruchu zakładu górniczego wyraźnie akceptuje wykonywanie czynności w ruchu zakładu górniczego w sposób mogący wywołać niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia człowieka lub tego ruchu albo nie zapobiega takiemu stanowi rzeczy, mając świadomość jego istnienia.

Prezes Wyższego Urzędu Górniczego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należało rozpoznać najdalej idący zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 b) p.p.s.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. polegającej na wydaniu zaskarżonej decyzji Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z udziałem pracownika podlegającego wyłączeniu z mocy ustawy, co doprowadziło do uznania, że brak jest podstawy do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 b) p.p.s.a.

Istotą instytucji prawnej wyłączenia pracownika organu - unormowanej w Dziale I Rozdziale 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, zatytułowanym: "Wyłączenie pracownika oraz organu" - jest zapewnienie realizacji zasady prawdy obiektywnej poprzez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ, który nie jest zainteresowany w sposobie jej rozstrzygnięcia. Należy zwrócić także uwagę na gwarancyjną funkcję przepisów prawa procesowego o wyłączeniu, które z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania".

Ratio legis instytucji wyłączenia polega na stworzeniu prawnych warunków przyczyniających się do wyeliminowania wszelkich wątpliwości, co do bezstronności pracowników (P. Suwaj, Gwarancje bezstronności organów administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Wrocław 2004 r. s. 170). Podkreślił to NSA w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów z dnia 22 lutego 2007 r. (sygn. akt II GPS 2/06 ONSAiWSA 2007 nr 3 poz. 61 s. 93-94), stwierdzając, że: "Przepis art. 2 Konstytucji stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza według tej zasady jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Z kolei "sprawiedliwość" wymusza między innymi takie cechy procesowe, jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym konieczną niezależność osób wydających decyzje administracyjne". Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.), trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Przy czym przez pracownika rozumieć należy osobę zatrudnioną w urzędzie organu na podstawie stosunku pracy, umocowaną do wydawania decyzji ze stosownym upoważnieniem.

Za zgodne ze standardami bezstronnego i sprawiedliwego procedowania uznać trzeba dążenie do możliwie najszerszego eliminowania sytuacji, w których pracownik biorący wcześniej udział w czynnościach konkretnego postępowania administracyjnego i mający przez to wyrobiony pogląd, byłby w jakikolwiek sposób determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z poprzednim udziałem w tym postępowaniu, przy rozpoznawaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie tej samej sprawy. Zaznaczenia przy tym wymaga, że zwrot "brać udział" użyty w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza zarówno wykonywanie czynności procesowych poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji jak i wydawanie zaskarżonej decyzji przez pracownika na mocy stosownego upoważnienia.

Kwestia możliwości wyłączenia pracownika organu monokratycznego, na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., była przedmiotem rozważań składu powiększonego Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2013 r. sygn. akt II GPS 4/12 (ONSAiWSA 2013, nr 4, poz. 458) wyjaśniono, że "Artykuł 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed jego zmianą dokonaną przepisem art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) miał zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 tego Kodeksu." W uzasadnieniu uchwały podkreślono, że instytucja wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy powinna być rozważana jako gwarancja prawidłowej realizacji konstytucyjnego prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Służy więc realizacji konstytucyjnych standardów sprawiedliwości proceduralnej, znajdujących podstawy prawne w art. 2 Konstytucji RP. Potrzeba ochrony wartości konstytucyjnych w postępowaniu administracyjnym jest bezwarunkowa i nie może być uzależniona od modelu postępowania administracyjnego. Każde postępowanie powinno dawać gwarancje bezstronnego i rzetelnego, ponownego rozpatrzenia sprawy. Powinny zatem istnieć możliwości wyłączenia pracownika, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Powołana uchwała chociaż wprost odnosi się do stanu prawnego obowiązującego przed 11 kwietnia 2011 r., to stanowisko w niej zawarte znajduje zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Zmiana w treści art. 24 § 1 pkt 5, która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r., polegająca na usunięciu zwrotu " w niższej instancji" powoduje, że waga argumentów podniesionych przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale przemawia za potrzebą ich uwzględnienia. We wspomnianej uchwale skład siedmiu sędziów NSA wiele uwagi poświęcił wykazaniu, że art. 24 § 1 pkt 5 ma także zastosowanie w przypadku dwukrotnego rozpoznawania sprawy przez ten sam organ. W związku z wprowadzeniem omawianej zmiany w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. tym bardziej należało opowiedzieć się za potrzebą stosowania powołanego przepisu w przypadku rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach decyzja z 23 czerwca 2014 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z 17 marca 2014 r. zostały wydane z upoważnienia Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego przez W. M. - Wiceprezesa Wyższego Urzędu Górniczego. Okoliczności tej nie kwestionował organ, wyjaśniając jedynie, że na stanowisku Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego był wakat, a drugi z Wiceprezesów Wyższego Urzędu Górniczego, pełniący obowiązki Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego M. K. od 20 czerwca do 4 lipca 2014 r. przebywał na urlopie. Sąd pierwszej instancji uznał, że zastosowanie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. prowadziłoby do sytuacji, w której z powodu wyłączenia pracownika organ nie mógłby w ogóle działać w zakresie swoich kompetencji.

Z przyczyn oczywistych pogląd ten nie może być uznany za trafny. Przepis art. 24 § 1 k.p.a. określający ustawowe przyczyny wyłączenia pracownika ma charakter bezwzględnie obowiązujący. W sytuacji wystąpienia jednej z ustawowych przyczyn wyłączenia pracownika ma on obowiązek powstrzymania się od udziału w postępowaniu a ustawodawca, poza przypadkiem określonym w art. 24 § 4 k.p.a., nie przewiduje w tym zakresie żadnych wyjątków. Podkreślić należy, że tylko Prezes Wyższego Urzędu Górniczego, jako piastun funkcji organu nie podlega wyłączeniu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, gdyż art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie dotyczy osób piastujących funkcję organu administracji publicznej (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, ONSAiWSA 2010, nr 5, poz. 82). W realiach rozpoznawanej sprawy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie miałby zastosowanie gdyby obie decyzje zostały podpisane przez wykonującego obowiązki Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego – Wiceprezesa M. K..

Dodać także trzeba, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stwarza warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji. Uregulowanie to ma na celu uniknięcie sytuacji, w której dana osoba, działając z upoważnienia piastuna funkcji organu, dwukrotnie bierze udział w wydaniu rozstrzygnięcia. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy, co z kolei może budzić uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu.

Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. W myśl zaś art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia jednej z podstaw wznowienia, określonych w przepisach k.p.a., sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że nie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., a w konsekwencji nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., co trafnie zakwestionował skarżący.

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze treść powołanego przepisu oraz uwzględniając wagę stwierdzonego uchybienia uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję. Stwierdzone naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi podstawę do wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., co z kolei obligowało Sąd do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. niezależnie od wpływu naruszenia na wynik sprawy.

W tym stanie sprawy przedwczesne było odnoszenie się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity Dz. U. 2013, poz. 490).