Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 518/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska (spr.) WSA Joanna Człowiekowska Protokolant : referent Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Oświęcimiu na Uchwałę Nr XXXIV/218/2017 Rady Gminy Osiek z dnia 31 października 2017 r. w sprawie: regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Osiek stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 12 pkt 2


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Oświęcimiu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XXXIV/218/2017 Rady Gminy Osiek z dnia 31 października 2017 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Osiek, zaskarżając ją w części tj. w zakresie § 12 pkt 2.

Uchwale zarzucono naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875) poprzez przekroczenie - w zakresie § 12 pkt 2 uchwały – delegacji ustawowej w postaci wprowadzenia nakazu wyprowadzenia psów na smyczy, a psów ras dużych lub agresywnych także w kagańcu, oraz zezwolenia na zwolnienie psa ze smyczy tylko w miejscach mało uczęszczanych, pod warunkiem, że pies ma kaganiec, a osoba prowadząca zwierzę ma możliwość pełnej kontroli nad jego zachowaniem.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie.

W uzasadnieniu podano, że zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o przepisy art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przytoczone przepisy nie dają organom gminy kompetencji do wprowadzenia nakazu wyprowadzania psów na smyczy, a psów ras dużych lub agresywnych także w kagańcu, nieprecyzyjnego zezwolenia na zwolnienie psa tylko w miejscach mało uczęszczanych, pod warunkiem, że pies ma kaganiec a osoba prowadząca zwierzę ma możliwość pełnej kontroli nad jego zachowaniem (wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 lutego 2016 r., sygn. II SA/Łd 1114/15, wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 września 2012r., sygn. IIOSK1492/12). Powyższe uregulowanie wykracza poza ramy umocowania ustawowego.

Prokurator nadmienił również, że kwestionowany akt administracyjny stanowi akt prawa miejscowego, zatem stwierdzenie jego nieważności jest możliwe bez względu na datę jego uchwalenia

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Osiek wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, a w razie nie uznania argumentów przemawiających za umorzeniem o oddalenie skargi.

Organ wskazał, że uchwała została uchylona z dniem 1 stycznia przez § 19 uchwały nr XI/92/2019 Rady Gminy Osiek z dnia 12 grudnia 2019 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Osiek. W związku z tym, że charakter przepisu był penalizujący obecne procedowanie nad nim jest bezprzedmiotowe. Nie jest bowiem możliwe prowadzenie postępowania wykroczeniowego w zakresie nakładania kar czy wydawanie decyzji w oparciu o przepis nie obowiązujący.

Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi organ wskazał, że w art. 4 ust. 2 znajduje się pkt 6 o treści "obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku". Przepis ten stanowi uszczegółowienie innych przepisów. I tak zgodnie z art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt "zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiające identyfikację właściciela lub opiekuna". Przepis ten nie precyzuje co oznacza "puszczanie" i "brak możliwości kontroli". Zapis regulaminu zatem wyraźnie wskazuje jak zachować kontrolę i co oznacza wypuszczenie zwierzęcia. Podobny zapis wynika z art. 77 § 1 Kodeksu wykroczeń, który statuuje karę "za niezachowanie zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, które podlegają karze ograniczenia wolności, grzywny do 1000 złotych albo karze nagany. Wspomniane "nakazane środki ostrożności" wynikają właśnie z regulaminu utrzymania czystości i porządku, a to po myśli art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. W przeciwnym razie zapis penalizacyjny wykroczenie pozostałby przepisem martwym.

Powołane przy tym przez skarżącego orzeczenia są nie tylko wybiórcze ale nie trzymają bardzo stabilnej linii orzeczniczej sądów. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 618/14 orzekł, że nakładanie w uchwale rady miasta obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa na smyczy czy w kagańcu, a przedstawicieli niektórych ras w kagańcu i na smyczy nie koliduje z regulacją art. 4 ust. 2 pkt 6. W istocie bowiem precyzuje obowiązek utrzymywania zwierzęcia na uwięzi właściwej dla tego gatunku. Tak sprawowana kontrola nad zwierzęciem daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola werbalna czy kontrola gestem. Podobne stanowisko zostało zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyrokach: z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1451/19, z dnia 29 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 957/19 i z dnia 18 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 781/19.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga została wniesiona na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 2a i § 3, art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) zwanym dalej p.p.s.a. Zgodnie z tymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Skarga może być wniesiona w każdym czasie.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem. W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 452/17, Lex nr 2312916 oraz przywołane tam wyroki i pozycje z doktryny: wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Zaskarżona uchwała po myśli art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1454 ze zm.) jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z tym przepisem rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem". Stosownie do brzmienia art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Zakwestionowana przez Prokuratora norma Regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie ma następujące brzmienie:

§ 12. Osoby utrzymujące zwierzęta domowe są zobowiązane w szczególności do:

2) wyprowadzania psów na smyczy, a psów ras dużych lub należących do ras agresywnych także w kagańcu; zwolnienie psa ze smyczy dopuszczalne jest tylko w miejscach mało uczęszczanych, pod warunkiem, że pies ma kaganiec, a osoba prowadząca zwierzę ma możliwość pełnej kontroli nad jego zachowaniem.

Nie budzi wątpliwości, że porządek i zdrowie publiczne stanowią wartości uzasadniające ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), przy czym ograniczenia te powinny mieć charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych. Taką wartością jest zgodnie z art. 31 ust. 1 Konstytucji RP wolność jednostki rozumiana przede wszystkim jako swoboda decydowania o własnym postępowaniu. Tym samym, ingerencje władzy publicznej w tę swobodę następować mogą tylko w sytuacjach i w formach przewidzianych konstytucyjnie. Innymi słowy, zasada wolności formułuje domniemanie swobody decyzji i działań, natomiast dla poddawania ich ograniczeniom konieczna jest zawsze interwencja prawodawcy, która winna odpowiadać zasadzie proporcjonalności przewidzianej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zasada proporcjonalności daje wyraz przekonaniu, że stopień intensywności ingerencji w sytuację prawną jednostki musi znajdować uzasadnienie w randze promowanego w ten sposób interesu publicznego. Innymi słowy, ograniczenie praw jednostki musi być ekwiwalentne wobec celu, któremu służy dana regulacja, musi to więc być ograniczenie racjonalne.

Podstawowy cel, a zarazem dyrektywa interpretacyjna, którą trzeba uwzględniać przy stosowaniu przepisów odnoszących się do zwierząt, w tym przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. 2017 r. poz. 1840) oraz przy kształtowaniu prawnej sytuacji zwierząt w innych aktach prawnych, zawarta została w art. 1 ust. 1 ww. ustawy, który stanowi, że zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą. Człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę. Z przepisu tego wynika, że każde zwierzę ma prawo oczekiwać od ludzi należnego zrozumienia, zgodnego z normami obyczajowymi traktowania, a nawet szacunku. Wszelkie środki prawne, podejmowane w stosunku do zwierząt powinny mieć na względzie ich dobro, a przede wszystkim prawo do istnienia. W art. 5 ustawy przewidziano obowiązek humanitarnego traktowania zwierząt.

Jako sprzeczne z powyższymi normami należało ocenić wprowadzenie bezwarunkowego wymogu wyprowadzania wszystkich psów na smyczy, a w przypadku psów ras dużych lub należących do ras agresywnych także w kagańcu, jak również dopuszczenie zwolnienia psa ze smyczy wyłącznie w miejscach mało uczęszczanych i pod warunkiem, że pies ma kaganiec, a osoba prowadząca zwierzę ma możliwość pełnej kontroli nad jego zachowaniem. Taki zapis wprost narusza zasadę proporcjonalności. Delegacja ustawowa zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zobowiązuje rady gminy do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę tj. ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Dla osiągnięcia wyszczególnionych w ustawie celów nie ma potrzeby wprowadzania aż tak rygorystycznych i bezwzględnych wymogów. Uchwałodawca nie uwzględnił bowiem szczególnych sytuacji, które pozwalają na odstąpienie od wprowadzonego generalnego nakazu wyprowadzania psów jedynie na smyczy lub w kagańcu, a psów ras dużych lub ras uznanych za agresywnie na smyczy i w kagańcu. O ile zgodnie z art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt zwolnienie psów ze smyczy zawsze musi się wiązać z możliwością sprawowania bezpośredniej kontroli nad zachowaniem psa, to bezwzględny nakaz wyprowadzania psów na smyczy lub w kagańcu a w odniesieniu do określonej kategorii psów zarówno na smyczy jak i w kagańcu należy ocenić, jako nadmierny, a w wielu przypadkach, jako niehumanitarny. Wprowadzony przepis miejscowy nie dopuszcza żadnych racjonalnych wyjątków, nie uwzględnia specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia i fizjologii zwierząt, jest bardziej rygorystyczny niż przewidziano to w ustawach. Takie jego sformułowanie nie uwzględnia zasady proporcjonalności ograniczenia wolności i stanowi obciążenie, na które ustawodawca nie zdecydował się redagując powołany wyżej art. 10a ust 3 ustawy o ochronie zwierząt (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12, wyrok NSA z 14 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 443/16, wyrok WSA w Kielcach z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 674/19, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1311/19).

Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, a wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (tak: A. Jezierska – Markocka, M. Markocki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 42). Brak takich rozróżnień w postanowieniach zaskarżonego regulaminu dyskwalifikuje wskazane regulacje, czyniąc je istotnie sprzecznymi z powołanymi przepisami prawa.

Warto przy tym zwrócić uwagę, że brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przed zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów prowadzić może do przypisywania właścicielowi odpowiedzialności (por. art. 77 kodeksu wykroczeń) za zachowania obiektywnie niemogące stwarzać jakiegokolwiek niebezpieczeństwa dla otoczenia. Zagrożenie takie jest tym bardziej realne, że ani ustawa, ani zaskarżony Regulamin nie definiują pojęć "miejsc mało uczęszczanych" czy też "psów ras dużych". Posłużenie się nieprecyzyjnymi pojęciami sprawia, że ustanowiony w zapisie obowiązek może być różnie interpretowany, albowiem nie nakłada jasnych i konkretnych obowiązków. Brak precyzyjnego określenia obowiązków stwarza ryzyko dowolnego ich realizowania, co w konsekwencji uniemożliwia ich egzekwowanie, co sprawia, że sytuacja prawna podmiotów, których dotyczy ów obowiązek jest niepewna. W ocenie sądu, tego typu regulacja aktu prawa miejscowego nie może się ostać w porządku prawnym. W rozważaniach zawartych w wyroku z dnia 28 października 2002 r., sygn. akt Kp 3/09 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "Wymóg określoności regulacji prawnej znajduje swą konstytucyjną podstawę w zasadzie demokratycznego państwa prawnego. Odnosi się on do wszelkich regulacji (pośrednio czy bezpośrednio) kształtujących pozycję prawną obywatela. Zasada określoności prawa jest bowiem jedną z dyrektyw prawidłowej legislacji. Stanowi ona także element zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa, wynikający z art. 2 Konstytucji (...). Jest ona również funkcjonalnie powiązana z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego. (...) na ustawodawcy ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji."

Podsumowując stwierdzić należy, że określone zakazy i nakazy wprowadzone na podstawie art. 4 ust. 2 pkt. 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach muszą odpowiadać opisanym wyżej zasadom konstytucyjnym, mieścić się w ramach udzielonego upoważnienia i spełniać wymóg dostatecznej określoności. Kwestionowany § 12 pkt 2 regulaminu tych warunków nie spełnia.

Odnosząc się do wniosku o umorzenie postępowania z uwagi na fakt, że zaskarżona uchwała została uchylona należy wyjaśnić, że nie ma racji organ twierdząc, że istnieją przesłanki do umorzenia postępowania na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. z uwagi na fakt, że kwestionowany regulamin już nie obowiązuje. Od momentu bowiem, gdy zaskarżona uchwała weszła do obrotu prawnego, do chwili kiedy przestały obowiązywać jej poszczególne regulacje, funkcjonowała ona w obrocie prawnym i wywołała określone skutki prawne. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia (por. postanowienie NSA z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. I OSK 97/10). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc) i wówczas taką uchwałę (bądź jej część) należy traktować tak jakby nigdy nie została podjęta, natomiast zmiana uchwały, bądź jej uchylenie wywołuje skutki ex nunc czyli dopiero od wprowadzenia tej zmiany.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność § 12 pkt 2 zaskarżonego Regulaminu.